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LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR

PÚBLICO
TENDENCIAS Y DESAFÍOS
Koldo Echeb!!"
#
Especialista Principal en Gestión Pública
División Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil
Banco Interamericano de Desarrollo
1. IN!"D#CCI$N
II. %&S !&NS'"!(&CI"NES EN E% E(P%E" ) S# !&SCENDENCI&
EN %& GESI$N P*B%IC&
III. (+!I" ) '%E,IBI%ID&D C"(" P!INCIPI"S "!IEN&D"!ES
I-. %&S G!&NDES %.NE&S DE C&(BI"
a. %a /le0ibili1ación del r23imen de empleo
b. %a orientación al rendimiento de las pol4ticas de rec5rsos 65manos
c. %a potenciación de la /5nción directiva
d. %a reor3ani1ación de la /5nción de rec5rsos 65manos
e. 7acia 5n n5evo modelo de relaciones laborales
1. %& !E'"!(& C"(" P!"CES"8 -"%#N&DES )
C&P&CID&DES
I. IN!"D#CCI$N
%as trans/ormaciones en la 3estión de los rec5rsos 65manos en el sector público
/orman parte de 5n proceso m9s amplio de cambios en la or3ani1ación y
/5ncionamiento del aparato administrativo del Estado. Se 6a 6ablado de re/ormas en
la 3estión pública o de n5eva 3estión pública para re/erirse a estos procesos :5e,
adem9s de la 3estión de los rec5rsos 65manos, se 6an e0tendido a la 3estión del
pres5p5esto, de la estr5ct5ra de la administración y las /ormas de prestación de
servicios.
Es 6abit5al caracteri1ar estos cambios ba;o 5n único modelo, como si las
orientaciones aplicadas /5eran las mismas en todos los pa4ses. %a realidad, sin
embar3o, resiste esta simpli/icación. #n e0amen detallado de estas trans/ormaciones
revela conver3encias y diver3encias entre los pa4ses, /r5to de la diversidad de s5s
p5ntos de partida, s5s pec5liares circ5nstancias pol4ticas y económicas y las
intencionalidades de los re/ormadores. %a conver3encia es visible, no obstante, en la
importancia :5e se atrib5ye a la 3estión en el mane;o de los rec5rsos públicos, lo :5e
1
Este trabajo está basado en un documento elaborado por el Profesor Francisco Longo para el
Diálogo Regional de Política del Banco Interamericano de Desarrollo.
1
conlleva el desarrollo de las instit5ciones centrales de la 3erencia en el Estado. De a64
:5e lo m9s destacado de las últimas dos d2cadas sea lo :5e 6e denominado la
incorporación del Estado a la era del mana3ement, ba;o incentivos cada ve1 m9s
seme;antes a los de las or3ani1aciones :5e actúan en el marco de la disciplina de
mercado.
Esto no :5iere decir :5e el Estado deba adoptar 5n modelo de empresa, ni :5e 6aya
5n modelo único e ideal de 3estión :5e p5eda aplicarse a los servicios públicos. (9s
all9 de al35nas instit5ciones b9sicas :5e permiten incorporar la racionalidad
económica a las or3ani1aciones, la 3estión p5ede adoptar /ormas y modelos m5y
variados, donde la adaptación a las circ5nstancias espec4/icas de la actividad
reali1ada, pero tambi2n de la c5lt5ra o de los condicionantes pol4ticos y sociales, son
la clave de 20ito. 'rente al vie;o imperativo ideal de la b5rocracia o del mana3emnet
cient4/ico, la diversidad y el pl5ralismo or3ani1ativo y de 3estión son 5n ras3o
caracter4stico del mana3ement de n5estro tiempo.
En este doc5mento vamos a e0plorar las principales tendencias de cambio de la
3estión de los rec5rsos 65manos en los pa4ses de la "CDE. Empe1aremos por
reconocer los cambios en el entorno del empleo público :5e proyectan la necesidad
de modi/icar los vie;os paradi3mas en los :5e se apoyaba la 3estión del empleo
público. & partir de a64, sit5aremos los 3randes principios ordenadores de las
tendencias de cambio, combinando lo vie;o, el m2rito, con lo n5evo, la necesidad de
introd5cir /le0ibilidad en las condiciones de traba;o para as5mir las n5evas
condiciones del entorno. & contin5ación, anali1aremos las 3randes l4neas de cambio
de la 3estión de rec5rsos 65manos y las claves de proceso :5e les 6an acompa<ado.
Por último, 6aremos 5nas breves consideraciones sobre el caso c6ileno y los desa/4os
:5e en/renta s5 re/orma de la 3estión de rec5rsos 65manos.
II. %&S !&NS'"!(&CI"NES EN E% E(P%E" ) S# !&SCENDENCI&
EN %& GESI$N P*B%IC&
%os últimos a<os 6an visto evol5cionar la noción tradicional del empleo en las
econom4as y sociedades desarrolladas y en desarrollo. Estas trans/ormaciones est9n
5nidas al proceso de tr9nsito de 5na econom4a or3ani1ada nacionalmente ba;o el
predominio del capital en la ind5stria a 5na econom4a 3lobali1ada en la :5e los
/actores vinc5lados a la prod5cción de servicios avan1ados ad:5ieren mayor
prominencia. &l35nas de las tendencias de ese cambio ser4an las si35ientes8
Hacia el fin del taylorismo en la relación de empleo
%a 5ni/ormidad y estandari1ación :5e caracteri1a a la relación de empleo de la era
ind5strial se v5elve en n5estros d4as diversidad y /le0ibilidad. %os prod5ctos o
servicios p5eden prod5cirse y distrib5irse a trav2s de redes 3lobales, lo :5e incorpora
5na tendencia a la rede/inición y descentrali1ación del l53ar de traba;o. %os dise<os
empresariales en red estim5lan la aparición de n5evas modalidades de artic5lación de
las relaciones entre la or3ani1ación y el traba;ador. El binomio

dependencia=a5tonom4a del traba;o por c5enta a;ena empie1a a con;53arse en /ormas
m5y diversas. (últiples tipos de relación de empleo, en las :5e los mecanismos de
prestación=contraprestación se diversi/ican, s5stit5yen al contrato de traba;o
tradicional.
El debilitamiento del empleo estable
Ese n5evo contrato de traba;o tiende a perder 5na parte considerable de la estabilidad
:5e le caracteri1aba. %a vida laboral se 6ace m9s lar3a :5e el p5esto de traba;o, y
probablemente m9s :5e la misma empresa. El concepto :5e simboli1a la n5eva
relación es el de empleabilidad, :5e si3ni/ica :5e las empresas prometen traba;os
interesantes :5e ay5dar9n al traba;ador a desarrollar s5 capacidad, pero no prometen
5na permanencia a lar3o pla1o en el p5esto. En s5 l53ar, la única promesa es :5e la
e0periencia y 6abilidades ad:5iridas le brindar9n me;ores posibilidades de encontrar
empleo c5ando ten3a necesidad de 5no n5evo. El mantener alto s5 valor de mercado
ser9 la preoc5pación central del traba;ador en los escenarios del /5t5ro. Procesos
contin5os de aprendi1a;e y desaprendi1a;e son cons5stanciales a tales escenarios.
Del “homo faber” al “homo sapiens”
%a entrada en la sociedad del conocimiento 6a s5p5esto :5e 2ste se 6a convertido en
5n activo cr5cial para las or3ani1aciones. Ello est9 implicando, por 5na parte, 5na
p2rdida de peso del traba;o menos c5ali/icado, :5e tiende a mecani1arse o
e0ternali1arse, n5triendo mercados peri/2ricos de traba;o >lo :5e no p5ede llevar a
olvidar s5 e0istencia y la necesidad de 3estionarlo adec5adamente?. Por otro lado, 6a
convertido en prioritaria la captación y desarrollo de traba;adores c5ali/icados,
portadores /rec5entes de la venta;a competitiva, c5ya 3estión e0i3e /ormas y m2todos
m5y di/erentes. %a noción de c5ali/icación, o de capital intelect5al, no se identi/ica
sin m9s con los conocimientos, sino :5e se e0tiende crecientemente a 5n con;5nto
m9s amplio de competencias, en el :5e los /actores de personalidad, las actit5des y
los valores ad:5ieren, cada ve1 m9s, 5n si3ni/icado determinante.
La reordenación del tiempo de trabajo
El tiempo de traba;o se convert4a, d5rante este per4odo, en 5n tema de central
preoc5pación e inter2s. -arias ra1ones contrib54an a esta centralidad. Por 5na parte,
los n5evos entornos de la empresa e0i34an crecientemente 5na capacidad /le0ible de
resp5esta, :5e las re35laciones estandari1adas de la ;ornada de traba;o no permit4an
%as ;ornadas an5ali1adas, los retenes de 6oras para traba;o imprevisto o estacional, la
compensación de 6oras e0tras por tiempo libre, eran, entre otras, /órm5las cada ve1
m9s ensayadas en esta dirección. & s5 ve1, la reordenación del tiempo de traba;o abr4a
el camino a me;oras de prod5ctividad :5e /acilitaban intentos de red5cción de la
;ornada laboral, en el marco de las pol4ticas de l5c6a contra el desempleo. #n modelo
de n5evo pacto social se dib5;aba en este sentido.. %os procesos de cambio en este
campo ven4an acelerados, por otra parte, por /enómenos como la masiva
incorporación de la m5;er al traba;o, o las necesidades, crecientemente sentidas, de
conciliar la vida laboral con la personal y /amiliar, :5e estim5lan modalidades de
traba;o a tiempo parcial, a distancia, y otras.
!
Estas tendencias no p5eden pasar desapercibidas en el sector público, donde se va
prod5ciendo 5n an9lisis cr4tico de las dis/5nciones :5e 3eneran s5s sistemas de
empleo. & pesar de la diversidad y especi/icidades de los modelos en di/erentes pa4ses
6ay 5n alto 3rado de conver3encia a la 6ora de identi/icar al35nas problemas b9sicos
a los :5e en/renta el empleo público en el n5evo conte0to8
a? #n e0ceso de 5ni/ormidad en los marcos re35ladores del empleo red5ce la
capacidad de adaptación a entornos pl5rales y de reacción /rente a los cambios.
b? 7ay demasiadas re35laciones, lo :5e cond5ce a 5n alto y e0cesivo 3rado de
estandari1ación de las pr9cticas de personal.
c? %a 3estión est9 e0cesivamente centrali1ada. %os directivos disponen de escasa
a5tonom4a para el e;ercicio de s5s responsabilidades en materia de 3estión de s5s
rec5rsos 65manos.
d? %a or3ani1ación del traba;o >estr5ct5ras y p5estos? se 6alla encorsetada y
atomi1ada. Con /rec5encia, deriva de la ley o los ac5erdos colectivos
centrali1ados, y no de los 3estores. 7ay 5n e0ceso de especi/icación de las tareas
:5e introd5ce ri3ide1 en la asi3nación del traba;o.
e? %a movilidad es ba;a, tanto en s5 dimensión interna como e0terna. %a movilidad
interna se 6alla di/ic5ltada por el e0ceso de re3lamentación de tareas, ya
mencionado, y a veces por la e0istencia de barreras 6ori1ontales y verticales.
/? %os sistemas de recl5tamiento y selección son lar3os, comple;os, y e0cesivamente
/ormali1ados. 7ay 5n peso e0cesivo de los conocimientos y los m2ritos /ormales.
3? Se constata 5n e0ceso de se35ridad >percepción de estabilidad 3aranti1ada? en el
traba;o.
6? %a promoción se 6alla di/ic5ltada por la e0istencia de barreras de 3rado :5e
di/ic5ltan los ascensos. Con /rec5encia, se otor3a 5n peso e0cesivo a la
anti3@edad.
i? Es /rec5ente :5e se retrib5ya por el 3rado y no por el p5esto, lo :5e no vinc5la el
salario a la responsabilidad as5mida y las car3as de traba;o reales. %os 3rados
p5eden convertirse, adem9s, en barreras para la pro3resión salarial.
;? 7ay 5na separación casi absol5ta entre el desempe<o en el p5esto y el
/5ncionamiento de los sistemas de promoción y retrib5ción. %as e0periencias de
retrib5ción al rendimiento c6ocan con la ine0istencia de mecanismos e/icaces de
eval5ación.
A? %os sistemas adolecen de 5na ba;a capacidad de prod5cción de competencias y
per/iles directivos.
l? %os estilos directivos tienden al paternalismo. 'rec5entemente, adoptan cond5ctas
de apoyo al personal, m9s :5e de e0i3encia.
"
m? Impera el colectivismo en las relaciones laborales, lo :5e entra en colisión con
necesidades crecientes de se3mentación y personali1ación de las pr9cticas de
personal. En ocasiones, se detecta 5na tendencia a 5n alto 3rado de con/licto.
Como es ló3ico, pese a la coincidencia ap5ntada, el peso de cada 5na de estas
dis/5nciones es di/erente en cada 5na de las realidades nacionales contempladas, en
las :5e 6allar4amos, adem9s, matices no incorporados a 5na relación tan es:5em9tica
como la anterior. En con;5nto, el dia3nóstico nos presenta 5na sit5ación caracteri1ada
por la ab5ndancia de elementos de ri3ide1.
III. (+!I" ) '%E,IBI%ID&D C"(" P!INCIPI"S "!IEN&D"!ES DE %&S
!E'"!(&S
El principio de m2rito es la piedra an35lar del empleo público. Detr9s del m2rito est9
la con/i35ración :5e adopta el empleo en el r23imen constit5cional y en el Estado de
Derec6o. El empleado público de;a de ser 5n servidor personal de la Corona para
convertirse en /5ncionario del Estado, ente impersonal re3ido por las leyes. Por otra
parte, la s5presión de los privile3ios estamentales y la proclamación del principio de
i35aldad ante la ley permitir9, al menos en teor4a, :5e c5al:5ier ci5dadano p5eda
acceder a los car3os públicos. De este modo, aparece como 5na creación evol5tiva del
constit5cionalismo moderno, /5ertemente asociado al orden liberal del mercado, ya
:5e se trata de 5na instit5ción clave del valor económico y social /5ndamental :5e es
la se35ridad ;5r4dica, por lo :5e es 5n dato observable en todas las econom4as de
mercado e0itosas. S5 concept5ali1ación posterior en la b5rocracia BCeberianaD
e0i3ir4a la conc5rrencia de tres caracter4sticas instit5cionales clave8 a? recl5tamiento
por m2rito mediante pr5ebas competitivasE b? procedimientos espec4/icos Fno
pol4ticosF para contratar y despedirE y c? carrera pro/esional basada en promoción
interna.
Estos ar35mentos 6an tendido a poner el acento, con indisc5tible solide1, en 5no de
los elementos centrales del empleo público como instit5ción creadora de valor8 la
se35ridad ;5r4dica. Sin embar3o, la realidad del Estado y de las sociedades
contempor9neas nos obli3a, creemos, a complementar esta perspectiva con otra8 la
:5e parte de las e0i3encias de e/icacia de la propia acción de 3obierno. Si la
se35ridad ;5r4dica est9 en la base de los re:5erimientos de imparcialidad y
transparencia en el comportamiento de los servidores públicos >la i35aldad en el
acceso y la competencia abierta son, en este sentido, elementos centrales?, la e/icacia
del 3obierno y la administración es el bien ;5r4dico prote3ido por los re:5erimientos
de pro/esionalidad y capacidad de a:52llos, caracter4sticos de 5n sistema de m2rito.
De la doble necesidad de e/icacia y se35ridad ;5r4dica, en 5n entorno caracteri1ado
por los cambios descritos m9s arriba, s5r3e el dia3nóstico de la ri3ide1 de los vie;os
sistemas de empleo y 5na orientación re/ormadora :5e enc5entra en la /le0ibilidad s5
principio rector. El de /le0ibilidad es 5n t2rmino de ac5sada polisemia, car3ado de
si3ni/icaciones posibles :5e, como s5ele oc5rrir, entran a veces en con/licto. -ale la
#
pena, por ello, :5e 6a3amos 5n es/5er1o por clari/icar de :52 cosa, o m9s bien de :52
cosas 6ablamos c5ando lo 5tili1amos a los /ines de n5estro traba;o.
El debate contempor9neo sobre la /le0ibilidad laboral arranca en E5ropa d5rante la
última parte de los a<os 1GHI y los primeros JI, conectado con 5n con;5nto de 6ec6os
sociales entre los :5e se enc5entran8 1? el cambio en los mercados m5ndiales y el
incremento de la competencia 3lobalE K? el cambio tecnoló3ico, especialmente el
re3istrado en el campo de la in/ormación y las com5nicacionesE L? la volatilidad de
los mercados de prod5ctoE M? el desempleo crecienteE y N? el tr9nsito de la econom4a
ind5strial a la llamada era postFind5strial. Son escenarios :5e a/ectan a diversos
actores sociales, en torno a 5n con;5nto de c5estiones como la ed5cación y /ormación
contin5a, la le3islación social, los sistemas salariales, la ;ornada de traba;o, la
i35aldad de oport5nidades o la /le0ibilidad de las or3ani1aciones de servicio público.
%a /le0ibilidad se desplie3a en di/erentes 9mbitos8
a? 'le0ibilidad n5m2rica, de/inida como la capacidad de las compa<4as para a;5star
el número de traba;adores o de 6oras de traba;o a los cambios prod5cidos en la
demanda.
b? 'le0ibilidad /5ncional, o capacidad para reor3ani1ar las competencias asociadas
con los empleos, de manera :5e los tit5lares de los p5estos p5edan desarrollarlas a
trav2s de 5n abanico de tareas ampliado, 6ori1ontalmente, verticalmente o en
ambos sentidos.
c? Distanciamiento, :5e se concibe como despla1amiento de contratos de traba;o por
contratos mercantiles o s5bcontratación, con el /in de concentrar la or3ani1ación
en la venta;a competitiva o encontrar /órm5las menos costosas de administrar las
actividades no n5cleares.
d? 'le0ibilidad salarial, :5e se identi/ica con la capacidad de la empresa para
conse35ir :5e s5s estr5ct5ras retrib5tivas estim5len la /le0ibilidad /5ncional,
res5lten competitivas en lo :5e respecta a las competencias m9s escasas en el
mercado de traba;o, y recompensen el es/5er1o y rendimiento individ5al de los
empleados.
Impl4citas en este con;5nto de en5nciados, /orm5lados pensando en el m5ndo de la
empresa, encontramos dos visiones de la /le0ibilidad, presentes ambas, en dosis
variables, en los procesos y disc5rsos de cambio de los sistemas de empleo públicos.
&5n:5e no se trata, en sentido estricto, de visiones rec4procamente e0cl5yentes, s4
acost5mbran a corresponderse con los en/o:5es dominantes de 3estión adoptados en
cada caso.
%a primera de estas visiones de la /le0ibilidad se ancla en 5na percepción dominante
de las personas como restricción y pone el acento en la red5cción de los costes de
personal. Enla1a con los disc5rsos empresariales de la rein3enier4a, el downsizing, las
competencias clave y la empresa en red, y se orienta principalmente a la detección y
eliminación de e0cedentes, y a la conversión de costes de personal /i;os en variables.
eniendo en c5enta la inspiración claramente e/icientista de m5c6os procesos de
re/orma administrativa, no es raro :5e esta noción de /le0ibilidad se 6alle claramente
presente en ellos.
$
%a se35nda visión tiende a percibir a las personas m9s bien como oport5nidad, y pone
el acento en la /le0ibilidad de la 3estión de rec5rsos 65manos como apoyo a la
creación de valor por parte de las personas. Sintoni1a con los disc5rsos empresariales
de la calidad, del aplanamiento de estr5ct5ras y el empowerment, o con las pr9cticas
de alto rendimiento, y tambi2n con las orientaciones de la moderni1ación
administrativa m9s basadas en la idea de servicio público, de me;ora de la
receptividad, o de conversión del administrado en cliente.
%a opción por 5no de estos en/o:5es, con e0cl5sión de s5 contrario, introd5cir4a 5n
ses3o empobrecedor en el 5so del concepto. &doptar en e0cl5siva la se35nda
apro0imación podr4a llevar a el5dir las resp5estas adec5adas al crecimiento
incremental del 3asto en personal :5e 6a caracteri1ado d5rante d2cadas a los
pres5p5estos e0pansivos del estado de bienestar en el 9mbito "CDE. %a opción
op5esta podr4a cond5cir al debilitamiento de la capacidad de intervención, y a la
aparición de or3ani1aciones anor20icas :5e conservan sólo nominalmente 5na
dimensión de servicio público.
Para los 3obiernos, como para las empresas, las personas son al mismo tiempo 5n
activo y 5n coste. %a /le0ibilidad debe e0tenderse a pol4ticas y pr9cticas de personal
:5e conectan con ambas dimensiones. Parece necesaria, p5es, 5na s4ntesis e:5ilibrada
de las dos apro0imaciones e0p5estas, en la :5e los elementos c5antitativos y
c5alitativos de la 3estión de las personas sean tenidos en c5enta, y :5e se propon3a en
cada caso colaborar a la creación del mayor 3rado de valor público al menor coste
posible.
Di3amos, por último, :5e orientar las or3ani1aciones públicas, y los sistemas de SC a
la /le0ibilidad, no debe 6acerse al coste de la p2rdida de contin5idad y co6esión. Se
6a 5tili1ado el s4mil de la col5mna vertebral para 6acer visible la necesidad de :5e las
or3ani1aciones adaptables combinen, en proporciones adec5adas, elementos r43idos y
/le0ibles.
I-. %&S G!&NDES %.NE&S DE C&(BI"
%as re/ormas al empleo público 6an si3ni/icado 5na p5esta en valor de la 3estión de
los rec5rsos 65manos, :5e 6a pasado a ser reconocida como 5na /5nción central de la
dirección en los servicios públicos. %a in/l5encia, en este sentido, de tendencias
similares en el sector privado parece inc5estionable. #na parte de esta
reconsideración 6a tenido :5e ver con la /5erte orientación e/icientista de las re/ormas
del sector público, /5ertemente ses3adas 6acia el a;5ste y el a6orro de rec5rsos.
Pero la centralidad alcan1ada por la G!7 no 6a sido sólo consec5encia de las
necesidades de red5cción de costes. 7a tenido :5e ver tambi2n con 5na
reconsideración de la propia /5nción directiva o 3erencial y con el reconocimiento de
s5 papel en el sistema público :5e ya antes mencionamos tambi2n. Esta irr5pción del
management, y la ló3ica descentrali1ada :5e lleva consi3o, 6a prod5cido 5na
tendencia 3enerali1ada a la trans/erencia de a5tonom4a y la ampliación de la
discrecionalidad de los 3estores en materia de 3estión de rec5rsos 65manos.
%
Esto 6a s5p5esto 5na evol5ción del empleo público de 5n sistema 5ni/orme a otro
m9s pl5ralista, en el :5e, /rente al tradicional encorsetamiento y estandari1ación, 6an
ido apareciendo di/erentes modos de empleo y patrones diversi/icados de traba;o :5e
se 6an trad5cido en distintas modalidades contract5ales y de or3ani1ación del tiempo
de traba;o. %a in/l5encia, a:54, de los cambios sociales antes citados 6a sido
inc5estionable. En 3eneral, la permeabilidad a las in/l5encias del sector privado 6a
constit5ido otro de los ras3os com5nes a los procesos de cambio, lo :5e 6a tra4do
consi3o 5na tendencia a c5estionar el e0ceso de estabilidad y protección del empleo
público
b$ L %le&"b"l"'c"() del !*+",e) de e,-leo
El ob;etivo de las re/ormas en este 9mbito 6a sido el de red5cir, en la medida de lo
posible y sin a/ectar a las 3arant4as propias de los sistemas de empleo público, la
6iperprotección y la consi35iente 3arant4a de estabilidad >tenure?, considerada como
5n elemento de ri3ide1 :5e di/ic5lta 5n /5ncionamiento e/ica1 de las
administraciones. Dos 6an sido las direcciones en las :5e se 6an encaminado los
cambios. Por 5na parte, en al35nos casos, se 6an rede/inido los estat5tos de empleo
de los servidores públicos, incorpor9ndoles la posibilidad de aplicar rescisiones de la
relación de empleo en ciertos casos. Por otra, se 6an introd5cido o e0tendido
modalidades contract5ales m9s /le0ibles.
Di;imos en 5n apartado anterior :5e en todos los modelos y sistemas nacionales de
empleo público se contempla la posibilidad del despido por ra1ones disciplinarias.
Desde l5e3o, esa posibilidad no basta para dar resp5esta a las necesidades de
s5presión de p5estos de traba;o por ra1ones or3ani1ativas, t2cnicas o económicas. El
car9cter din9mico de los entornos contempor9neos de m5c6os servicios públicos 6ace
cada ve1 m9s /rec5entes las necesidades de este tipo. Por ello, las re/ormas del SC en
al35nos pa4ses se 6an diri3ido a re35lar estos s5p5estos. &5stralia y N5eva Oelanda
6an marcado la l4nea m9s cont5ndente, con re/ormas :5e acercaron s5stancialmente la
relación de empleo público a la del sector privado, destinadas a otor3ar a los
directivos la capacidad para contratar y despedir.
En c5al:5ier caso, toda la literat5ra especiali1ada coincide en :5e la estabilidad del
empleo público si35e siendo, en la 3ran mayor4a de los pa4ses, m5y s5perior a la del
empleo privado. Dos órdenes de ra1ones contrib5yen a ello. Por 5na parte, /actores de
nat5rale1a c5lt5ral8 las tradiciones del sector público si35en pesando
considerablemente. Por otra, el peso, en m5c6os pa4ses, de los sindicatos, :5e 6a
;53ado 5n importante papel de /reno al c5estionamiento real, en la pr9ctica, de dic6as
tradiciones.
%a otra 3ran l4nea de /le0ibili1ación en este campo viene siendo, como ap5nt9bamos,
la 5tili1ación de modalidades contract5ales :5e no implican la estabilidad del empleo.
En B2l3ica, por e;emplo, donde el nombramiento estat5tario es la norma /irmemente
asentada, el K1 por ciento de los empleados de los ministerios mantiene con el
3obierno 5na relación contract5al. Es pr9ctica 3eneral, en todos los pa4ses
e0aminados, 5n 5so masivo de la contratación temporal. Pensada 3eneralmente como
rec5rso para 6acer /rente a p5ntas de car3a de traba;o, sobrecar3as estacionales,
&
necesidades incidentales de traba;o e0perto o ;5icio independiente, campa<as o
proyectos de d5ración limitada, o incidencias similares, la contratación temporal 6a
tendido a convertirse en 5n rec5rso para resolver necesidades permanentes, el5diendo
la ri3ide1 de los sistemas de empleo público o las constricciones pres5p5estarias.
7olanda 6a sido 5no de los pa4ses en los :5e el 5so de modalidades contract5ales
/le0ibles 6a sido m9s destacado, abarcando /órm5las de contratación laboral o
mercantil, de d5ración predeterminada o no, as4 como el rec5rso 3enerali1ado a
empresas de traba;o temporal.
%a /órm5la e0trema 5tili1ada para en/rentar los problemas de ri3ide1 contract5al de
los sistemas de SC 6a venido siendo el outsourcing, o s5bcontratación de servicios.
&5n:5e no 6aya sido 2sta, c5ando menos en teor4a, la ló3ica s5byacente a estos
procesos de e0ternali1ación, los e0pertos coinciden en dia3nosticar la bús:5eda de
/órm5las m9s /le0ibles de empleo como la ca5sa dominante en m5c6as e0periencias.
c$ L o!"e).c"() l !e)d","e).o de l/ -ol0."c/ de !ec1!/o/ h1,)o/
%a orientación al rendimiento de las pol4ticas de rec5rsos 65manos se mani/iesta en la
introd5cción de instr5mentos de /le0ibilidad /5ncional en los diversos s5bsistemas en
los :5e p5ede s5bdividirse la 3estión de rec5rsos 65manos. Nos re/eriremos al dise<o
de los p5estos de traba;o, el recl5tamiento y la selección, la promoción y la movilidad
y los sistemas de compensación.
En materia de diseño de puestos de trabajo la orientación es 6acia la ampliación de
las descripciones de p5estos en 5n doble sentido8 a? 6ori1ontal, incrementando el
número de tareas s5sceptibles de ser reali1adas por el tit5lar del p5esto, en el caso de
res5ltar necesario por ra1ones or3ani1ativasE o, si se pre/iere, red5ciendo la
especiali1ación y estandari1ación a 5n m4nimo compatible en cada caso con la
e/icacia y calidad del traba;oE y b? vertical, lo :5e s5pone ampliar el abanico de
niveles o bandas >broadbanding? en las :5e se clasi/ican las tareas :5e p5eden ser
e0i3ibles al oc5pante del p5esto. Con /rec5encia, esta se35nda ampliación lleva
consi3o cambios en el dise<o de estr5ct5ras salariales, a las :5e al5diremos desp52s.
ambi2n implican, en 3eneral, 5n aplanamiento de las estr5ct5ras :5e lleva consi3o la
red5cción de niveles ;er9r:5icos. El ob;etivo de estas trans/ormaciones parece claro8
incrementar la versatilidad de los p5estos y, consi35ientemente, la /le0ibilidad con
:5e la or3ani1ación p5ede disponer de s5s rec5rsos 65manos en conte0tos de cambio,
permitiendo 5n me;or aprovec6amiento de los mismos.
En lo :5e respecta al reclutamiento y la selección, el ob;etivo de las re/ormas se
centra en s5perar los mecanismos basados estrictamente en conocimientos t2cnicos
especiali1ados, o en m2ritos meramente /ormales, caracter4sticos de los procesos
tradicionales del empleo público. 7ablamos a:54 tanto de los sistemas de acceso a la
condición de empleado público, propios de los sistemas de carrera, como de los :5e
se aplican al acceso al p5esto de traba;o, tanto si operan sobre mercados de traba;o
e0ternos a la &dministración, como si la adscripción se prod5ce mediante la
promoción interna. anto en 5nos casos como en otros, las tendencias dominantes de
cambio ap5ntan a la introd5cción de modelos basados en competencias. %a noción de
competencias incl5ye el con;5nto de conocimientos, 6abilidades, actit5des, valores,
'
capacidades co3nitivas y ras3os de personalidad :5e en cada caso con/i35ran los
per/iles de idoneidad para el desempe<o e0itoso de los distintos p5estos y tareas.
En materia de promoción, el 2n/asis de las re/ormas 6a estado en red5cir el peso de la
anti3@edad en los ascensos, y en vinc5lar 2stos al desarrollo de competencias y el alto
rendimiento en el p5esto. 7ay :5e decir, por 5na parte, :5e el peso de la anti3@edad
si35e siendo notable en el desarrollo de las carreras pro/esionales en estos modelosE y
por otra, :5e los d2/icits de los instr5mentos de eval5ación di/ic5ltan notablemente,
con car9cter 3eneral, la introd5cción de las n5evas orientaciones. "tra l4nea de
re/orma 6a sido, en al35nos casos, la introd5cción de /ormas de promoción y
reconocimiento adaptadas a los procesos, :5e antes mencion9bamos, de aplanamiento
de las estr5ct5ras or3ani1ativas, con s5 e/ecto red5ctor de las posibilidades de ascenso
;er9r:5ico.
En c5anto a la moilidad, res5lta 5na preoc5pación de alcance absol5tamente 3eneral
en los pa4ses anali1ados. Es 5na materia en la :5e las dimensiones individ5al y
or3ani1ativa de la /le0ibilidad se ponen netamente de mani/iesto. #n dise<o correcto
de la movilidad tratar9 de compatibili1ar las necesidades y estrate3ias de la
or3ani1ación, cond5centes a 5n óptimo aprovec6amiento de s5 capital 65mano, con
las aspiraciones e intereses del personal, orientados a la reali1ación de la tarea en las
condiciones m9s satis/actorias y 3rati/icantes, desde el p5nto de vista individ5al.
&mbas perspectivas se 6allan presentes, como veremos, en las e0periencias
e0aminadas.
%o primero :5e e0i3e la artic5lación de pol4ticas de est4m5lo de la movilidad es, en
al35nos casos, la eliminación o s5peración de las barreras :5e caracteri1an a m5c6os
de los sistemas de empleo público. #na parte de los es/5er1os de los 3obiernos en este
9mbito se 6a diri3ido a la creación de mecanismos capaces de imponer la movilidad
/or1osa por ra1ones or3ani1ativas. %as e0periencias anali1adas permiten a/irmar :5e
no siempre el disponer del mecanismo acaba artic5lando en la pr9ctica verdaderos
procesos de movilidad obli3atoria. En la realidad, el peso de las tradiciones p5ede
imponerse, manteniendo 2sta como la e0cepción, m9s :5e como 5na pr9ctica 6abit5al.
El caso espa<ol p5ede ser p5esto como e;emplo de estas inercias. #na se35nda l4nea
de traba;o 6a sido la p5esta en marc6a de instr5mentos destinados a estim5lar la
movilidad vol5ntaria, entendiendo :5e tambi2n por esta v4a se /acilita la /le0ibilidad,
y se estim5lan a la ve1 otras me;oras en capacitación, polivalencia, visión 3lobal, etc.
En materia retrib5tiva, las tendencias adoptadas por los intentos de re/orma del SC
p5eden ser a3r5padas en tres 3randes orientaciones8 >i? la primera de ellas consiste en
red5cir la 5ni/ormidad con la :5e las pol4ticas salariales tienden a aplicarse en los
sistemas públicos, como consec5encia de la centrali1ación de las decisiones y, en
especial, de la ne3ociación de los salarios con las or3ani1aciones sindicales a escala
nacional. Esta 5ni/ormidad introd5ce 5n importante /actor de ri3ide1 en el momento
de en/rentar sit5aciones :5e p5eden ser m5y 6etero32neas en el nivel de cada
or3ani1ación individ5alE >ii? 5n se35ndo tipo de es/5er1os re/ormadores se 6an
orientado a trans/ormar los mecanismos de pro3resión salarial de los empleados
públicos basados, /5ndamentalmente, en la anti3@edad. Como m90imo, al35nos
m2ritos /ormales o 5na versión r5tinaria y b5rocrati1ada de la eval5ación del
1(
desempe<o >la notation /rancesa? conviven con a:52lla. %os criterios :5e los
re/ormadores 6an pretendido vinc5lar a la pro3resión salarial, s5stit5yendo a la
anti3@edad y los criterios tradicionales son, por 5na parte, el desarrollo de
competencias y, por otro, el alto rendimiento. &mbos criterios implican considerables
re/ormas en los sistemas de clasi/icación, convirtiendo las /ra3mentadas y
b5rocr9ticas escalas de 3rados, propias de los vie;os sistemas, en modelos de banda
amplia, a los :5e ya antes 6icimos re/erencia. El rendimiento y el aprendi1a;e
posibilitan el avance a trav2s de bandas salarialesE >iii? la tercera 3ran orientación en
materia salarial consiste en la introd5cción de /órm5las de retrib5ción variable li3ada
al rendimiento. %a e0periencia es absol5tamente 3enerali1ada, tanto en lo :5e se
re/iere a los intentos de poner en marc6a estas pr9cticas salariales como a la
valoración poco optimista, o c5ando menos m5y mati1ada, sobre s5s res5ltados
e/ectivos. &s4, en 'rancia, &lemania, Espa<a o Italia, la percepción 3enerali1ada es
:5e s5 capacidad para discriminar entre niveles de rendimiento 6a sido escas4sima. En
el !eino #nido, donde se 6a 6ec6o 5n 3ran 5so de la misma, como en Estados 5nidos,
el pa3o por rendimiento es /5ertemente criticado por los empleados públicos, si bien
5n número no pe:5e<o de directivos si35en apoy9ndolo.
d$ L -o.e)c"c"() de l %1)c"() d"!ec."2
No 6ay management sin managers. %a m9s cont5ndente de las orientaciones a la
e/iciencia y la racionalidad económica, los me;ores instr5mentos y t2cnicas de 3estión
estar4an llamados a /racasar sin directivos. %a pro/esionali1ación de los directivos se
6a convertido en 5na prioridad para los re/ormadores y 6a e0i3ido concentrar
pol4ticas espec4/icas de 3estión de rec5rsos 65manos en la /ran;a s5perior de los
sistemas de empleo público.
Con al35na /rec5encia, como veremos ense35ida, este ob;etivo 6a e0i3ido di/erenciar
esa /ran;a directiva del resto del empleo público, y dotarla de 5n estat5to espec4/ico,
m9s /le0ible del :5e se aplica a los dem9s servidores públicos. Ciertamente, 6ay
pa4ses como 'rancia, &lemania, B2l3ica o Espa<a, :5e no se 6an s5mado a esta
tendencia, lo :5e no 6a impedido 5n 5so creciente de la /ormación directiva en todos
ellos, en los :5e, sin embar3o, el desarrollo de la 3erencia pública presenta todav4a
d2/icits si3ni/icativos de instit5cionali1ación.
%a di/erenciación a la :5e 6emos 6ec6o re/erencia no debe ser con/5ndida con la
absol5ta discrecionalidad en el nombramiento de los directivos por ra1ones pol4ticas.
%os 3obiernos necesitan 5n cierto número de nombramientos pol4ticos :5e
acost5mbran a /i;ar mediante ciertas t2cnicas. &s4, en 'rancia las limitaciones al
personal de directo nombramiento por los (inistros son b9sicamente pres5p5estarias.
En la act5alidad, 5nos MNI car3os se c5bren as4. En EE.##., 5n 1I por ciento del
servicio s5perior, m9s al35nos car3os espec4/icos de la e!ecutie schedule s5man
5nos 1LNI car3os de la rama e;ec5tiva /ederal. En S5ecia, el número de estos car3os
se /i;a por ac5erdo entre los partidos. En &lemania y B2l3ica, ri3en sistemas 64bridos
de nombramiento para estos car3os, 5tili19ndose el sistema de pool, para /ormar parte
del c5al se consideran ciertos re:5isitos, como 5n 3rado 5niversitario y en ocasiones
5n e0amen, y c5yos inte3rantes p5eden ser ob;eto de nombramiento pol4tico
discrecional.
11
%a orientación di/erenciadora a la :5e 6ac4amos re/erencia se /5ndamenta, por el
contrario, en modelos de separación entre pol4tica y 3estión :5e parten del
reconocimiento de 5na es/era 3erencial llamada a ser c5bierta por directivos públicos
pro/esionales, s5;etos al mandato pol4tico pero a :5ienes se reconoce el Bderec6o a
3estionarD. El marco de e;ercicio de esta /5nción directiva est9 presidido por criterios
de racionalidad económica, e implica la artic5lación de relaciones contract5ali1adas
con la dirección pol4tica, basadas en el principio de responsabilidad por res5ltados.
&s4, en el !eino #nido se creaba en 1GGP el "enior #iil "erice, :5e en3lobaba y
ampliaba la anterior $pen "tructure del SC, y :5e incorpora los LIII car3os
s5periores de la &dministración brit9nica. El SCS incl5ye a todos los directores
e;ec5tivos de las a3encias, al35nos de los c5ales son incorporados del e0terior del SC
mediante contratos de d5ración limitada y renovable. En EE.##. >"CDE81GGGc8K1?,
el "enior E!ecutie "erice >SES? /5e creado en 1GHJ por la %ey de !e/orma del
Servicio Civil. Inte3ra a 5nos HIII car3os, >demasiados, para al35nos e0pertos, para
poder ser cali/icados como %lite?, entre los :5e se enc5entra el 1I por ciento :5e,
como antes di;imos, p5ede destinarse a nombramientos pol4ticos. En &5stralia, el SES
/5e creado por la %ey de !e/orma del Sector Público de 1GJM, en 5n conte0to de
re/orma :5e ten4a como prioridades red5cir la permanencia de los servidores
públicos, diversi/icar las /5entes de asesoramiento pol4tico a los ministros, e
incrementar tanto la capacidad 3erencial como la receptividad de los empleados
públicos 6acia las prioridades pol4ticas del 3obierno. &l3o seme;ante s5p5so la
re/orma neocelandesa a principios de los a<os noventa. En 7olanda, 5na re/orma de
1GGN creó, tras m5c6os a<os de debate >el &BD >&lto Servicio Civil?, :5e inte3ra a
los trescientos car3os de nivel s5perior del 3obierno central, 6all9ndose prevista en la
act5alidad la ampliación de dic6o número. %os propósitos de la creación del &BD
/5eron8 el desarrollo de las 6abilidades directivas, la promoción de la movilidad y la
e0periencia internacional, y el desarrollo de 5n esprit de corps..
#na de las caracter4sticas 3enerales de los n5evos modelos de /5nción directiva
pro/esional es la apert5ra de los p5estos, en m5c6os casos, al e0terior de la
&dministración, combinando el acceso de e;ec5tivos procedentes del sector privado
con el recl5tamiento FmayoritarioF de personas procedentes de la propia
administración pública.
e$ L !eo!+)"'c"() de l %1)c"() de !ec1!/o/ h1,)o/
%a tendencia /5ndamental 6a sido, como ya se mencionó anteriormente, la
descentrali1ación de los sistemas de 3estión de rec5rsos 65manos. Si bien la
conveniencia de trans/erir responsabilidades desde los departamentos centrales a las
or3ani1aciones individ5ales, y desde las instancias t2cnicas especiali1adas a la l4nea
e;ec5tiva, se 6a convertido en 5no de esos consensos :5e nadie disc5te c5ando se
6abla de re/orma administrativa, lo cierto es :5e c5ando se contrasta la realidad, el
alcance real de los procesos descentrali1adores presenta di/erencias notables entre los
pa4ses.
&s4, por 5n lado encontramos 5n 3r5po de pa4ses :5e 6an desarrollado ambiciosos
procesos descentrali1adores. Como vimos antes, S5ecia es :5i19 el caso m9s
1
cont5ndente. En el modelo s5eco, el director e;ec5tivo dispone de a5toridad para
or3ani1ar s5 a3encia del modo :5e le pare1ca m9s e/iciente. Esta a5toridad incl5ye la
capacidad para esco3er a s5 personal, lo :5e implica la contratación, el pa3o y el
despido del mismo. Como di;imos, 5n elaborado sistema de incentivos
>premio=sanción?, c5ya base es la responsabilidad por res5ltados, /5ndamenta el
sistema s5eco de 3arant4as /rente a la arbitrariedad y otras event5ales
desviaciones.ambi2n entre los pa4ses de este 3r5po, a5n:5e en 5n nivel li3eramente
in/erior de ambición descentrali1adora, debemos incl5ir al !eino #nido. %os
directores de las a3encias e;ec5tivas brit9nicas disponen de la capacidad para recl5tar
a todo s5 personal y p5eden promover, /ormar y desarrollar a los empleados,
determinar la clasi/icación de los p5estos y el salario, y 3estionar la salida y la
disciplina. En el mismo 3r5po de pa4ses con sistemas /5ertemente descentrali1ados se
6allan &5stralia, N5eva Oelanda y 'inlandia.
En el otro e0tremo, es decir, el de a:5ellos pa4ses en los :5e la descentrali1ación 6a
sido m9s bien materia de disc5rso :5e de reali1ación e/ectiva, encontrar4amos a
'rancia, donde la ló3ica descentrali1adora 6a tenido 5na /5er1a m5y in/erior. ambi2n
/ormar4an parte de este 3r5po &lemania, B2l3ica, Espa<a, Canad9 y Qapón.
#na posición intermedia ser4a la de 7olanda, donde las re/ormas descentrali1adoras
se relacionan sobre todo con la aparición de 5n cierto tipo de or3anismos
semia5tónomos >los OB"s?, c5yo 3rado de 3enerali1ación y consolidación 6a sido
m5y in/erior al de los modelos de a3encias brit9nico o s5eco. &l3o parecido cabr4a
decir de los &PEs bel3as. En c5anto a EE.##., la descentrali1ación del SC se 6a
prod5cido de manera desi35al y 6etero32nea, ya :5e se 6a basado, en el 3obierno
/ederal, en las /ac5ltades con:5istadas por al35nas a3encias, mediante ne3ociaciones
bilaterales con los respectivos comit2s de s5pervisión del Con3reso, pero sin :5e 6aya
e0istido 5n proceso 3enerali1ado al con;5nto de a3encias 35bernamentales.
%a descentrali1ación 6a implicado, all4 donde se 6a 6ec6o e/ectiva, 5n importante
cambio de papel de los servicios centrales de personal, desde 5na /5nción de control a
otra de cons5ltor, socio o, c5ando menos, proveedor interno de servicios. %a
aceptación por las tecnoestr5ct5ras de rec5rsos 65manos de este n5evo papel o s5
resistencia a as5mirlo son variables relevantes para la rapide1 de las re/ormas y s5
consolidación.
%$ Hc" 1) )1e2o ,odelo de !elc"o)e/ lbo!le/
#na de las caracter4sticas 3enerali1ables del per4odo anali1ado 6a sido la e0pansión e
intensi/icación de la participación sindical y el 5so de la ne3ociación colectiva en la
determinación de las condiciones de traba;o. Ciertamente, 6ay di/erencias notables
entre el caso, considerablemente aten5ado, de Qapón, donde los representantes
sindicales del sector público p5eden ne3ociar pero no concl5ir ac5erdos, y el derec6o
de 65el3a esta proscrito, y los de &5stralia y N5eva Oelanda, donde la le3islación
estim5la la plena libertad de asociación y representación, y la &dministración est9
/ac5ltada para concl5ir ac5erdos múltiples8 con el traba;ador individ5al, con 5n
sindicato, o con 5n 3r5po de 2stos. %a tendencia ampliatoria ap5ntada es, sin
embar3o, m5y consistente y 3eneral.
1!
De 6ec6o, este traslado de la /i;ación de las condiciones de traba;o del 9mbito le3al al
convencional 6a sido 5n camino se35ido en ciertos casos para el acercamiento entre
la 3estión pública y la 3estión privada. )a al5dimos antes al caso de Italia, pa4s en el
:5e esta orientación dio l53ar a la 3ran re/orma del 3obierno :5e determinó la
llamada Bprivati1aciónD del empleo público, :5e pasó a re3irse por la ley civil común.
Sólo al35nos elementos, como el recl5tamiento, permanecieron sometidos al derec6o
administrativo y se e0cl5yó del n5evo marco únicamente a al35nos empleados, en
partic5lar ;5eces, diplom9ticos y /5er1as armadas. %as relaciones de empleo,
incl5yendo los contratos individ5ales, son de/inidos a6ora por la ne3ociación
colectiva.
En S5ecia, 5n proceso similar t5vo s5 ori3en en el a<o 1GPN, en el :5e los empleados
públicos, incl5yendo a la polic4a y los militares, 3anaron el derec6o de 65el3a, lo :5e
se enmarcó en 5n amplio debate público :5e llevó a 5n replanteamiento 3lobal del
modelo. %os empleados públicos s5ecos, a cambio del poder contract5al :5e s5pon4a
la ne3ociación colectiva reci2n con:5istada, perdieron los anti35os privile3ios y
3arant4as propios del estat5to público. El derec6o de 65el3a :5edó compensado
Fcomo es 6abit5al en el sector privadoF con el de cierre patronal, y todo ello s5p5so la
4nte3ra s5stit5ción de 5n modelo de empleo por otro.
En este conte0to de re/or1amiento del peso de los sindicatos y los representantes del
personal, los 3obiernos 6an tendido a re/or1ar s5 capacidad como empleadores. #na
de las /órm5las, 5tili1ada en los casos italiano y s5eco, 6a sido la creación de 5na
a3encia pública para representar al 3obierno en la ne3ociación colectiva. En Italia, la
a3encia as5me la representación del 3obierno central, las a5toridades locales y otros
or3anismos públicos, y concentra todo el poder transaccional :5e deriva del 5so de
/ondos centrali1ados por el esoro. En S5ecia, la &rbetsgiarer'et( &3-, se creó con
el ob;etivo de :5e el 3obierno como tal se desentendiera por completo de las
ne3ociaciones salariales, y 2stas :5edaran como responsabilidad e0cl5siva de las
a3encias. %a &3- es propiedad de las dem9s a3encias, :5e la /inancian, eli3en a s5
conse;o directivo y al director 3eneral, y le encomiendan la ne3ociación con los
sindicatos.
Estos dise<os, a cambio de incrementar y concentrar el poder contract5al de los
empleadores públicos, p5eden llevar consi3o 5n e0ceso de centrali1ación de las
relaciones laborales. Por ello, los ob;etivos act5ales se centran en :5e la ne3ociación
colectiva en el nivel central sea sólo 5n marco, c5yo desarrollo concreto corresponda
a los ac5erdos locales en el 9mbito de las or3ani1aciones individ5ales. En 7olanda,
donde la ne3ociación se desarrolla en tres niveles, nacional, sectorial >oc6o sectores
/5ncionales o territoriales? y local, el proceso 6a sido ir trasladando temas de
ne3ociación 6acia niveles m9s pró0imos, si bien la ne3ociación sectorial si35e
desempe<ando el papel determinante.
-. %& !E'"!(& C"(" P!"CES"8 -"%#N&DES ) C&P&CID&DES
Nos re/eriremos brevemente, en este último apartado, a al35nas c5estiones
relacionadas con los procesos de implementación de las re/ormas del empleo público,
en el 9mbito :5e venimos contemplando. Di3amos de entrada :5e si no e0ist4a, en las
1"
realidades nacionales e0aminadas, 5n único patrón de re/orma en c5anto a los
contenidos, tampoco lo 6ay desde el p5nto de vista de los procesos.
&l35nas de las re/ormas se 6an caracteri1ado por disponer de estrate3ias deliberadas,
apoyadas en dia3nósticos 3lobales de los problemas :5e deb4an a/rontarse, y en
visiones trans/ormadoras consistentes. El caso m9s representativo, y probablemente el
m9s conocido, es el del !eino #nido caracteri1ado adem9s por 5n lidera13o pol4tico
/5erte y centrali1ado, :5e mantiene 5na persistente contin5idad a lo lar3o de m9s de
5na d2cada de 3obierno. R5i19 5no de los ras3os m9s destacados de la e0periencia
brit9nica es el alto 3rado conse35ido de instit5cionali1ación de los cambios, patente
especialmente, 5na ve1 prod5cida la alternancia pol4tica, :5e sólo 6a c5estionado en
realidad aspectos peri/2ricos del modelo de re/orma.
%as re/ormas en los pa4ses a5strales coinciden en no pocos de los ras3os de proceso
:5e se daban en el !eino #nido, a5n:5e con dos caracter4sticas propias. #no de ellos
es s5 e0traordinaria concentración en el tiempo8 la se35nda mitad de la d2cada de
1GJI. El otro, como 6an destacado m5c6os observadores 6a sido el e0traordinario
peso del papel desempe<ado en estos casos por la alta /5nción pública, en especial
por la b5rocracia /iscal, comprometida con la necesidad de cambios en 5n sentido
e/icientista y de red5cción del d2/icit público.
%os casos ap5ntados constit5yen, como di;imos antes, los escenarios ar:5et4picos de
las re/ormas inspiradas en lo :5e se 6a llamado BN5eva Gestión PúblicaD. En ellos
coinciden la pro/5ndidad de los contenidos de los cambios, el en/o:5e deliberado y
3lobal, y 5na estrate3ia top down de implantación, anclada en 5n lidera13o /5erte y
prota3oni1ada por el 3obierno central.
S5ecia, pa4s en el :5e, como 6emos visto, se 6an desarrollado tambi2n cambios
si3ni/icativos, 6a 65ido, en 3eneral, y 2sta es 5na de la caracter4sticas 3en2ricamente
atrib5ibles a los pa4ses nórdicos e5ropeos, de los estilos estridentes de
implementación de las re/ormas. Por el contrario, se 6an imp5esto procesos,
6abit5ales en estos entornos c5lt5rales, de disc5sión con los sectores y corporaciones
interesados en las distintas materias, y se 6a 6ec6o 5n 5so intensivo de las estrate3ias
de pr5eba y error y los proyectos piloto para e0perimentar los cambios antes de
implantarlos con car9cter 3eneral. 7a /ormado parte de esta orientación al consenso el
3ran es/5er1o reali1ado para minimi1ar los despidos obli3atorios de empleados
públicos. El mismo tipo de proceso, predominantemente incremental y selectivo, 6a
caracteri1ado a las re/ormas en 7olanda.
En &lemania, 5na caracter4stica destacada de las re/ormas, m9s di/ic5ltosas :5e en
otros pa4ses por las restricciones de s5 marco le3al, 6a sido 5na orientación bottom)
up, si tenemos en c5enta el papel desempe<ado por los di/erentes niveles de
&dministración. El 3obierno /ederal 6a carecido virt5almente de iniciativas, en tanto
:5e al35nos l*nder se 6an mostrado como imp5lsores de re/ormas, pero los
verdaderos emprendedores de las mismas 6an sido los 3obiernos locales. &l35nas
e0periencias en Espa<a ap5ntar4an en la misma dirección. El problema de estos
en/o:5es es :5e 6acen di/4cil resolver las necesidades de macrorre/ormas,
imprescindibles c5ando e0isten re3las de ;5e3o 3lobales :5e deben ser revisadas o
s5stit5idas.
1#
%o :5e acabamos de decir no debe entenderse como 5na sobrevaloración del
instr5mental ;5r4dico de las re/ormas del empleo público. R5i19 el caso m9s adec5ado
para re/le0ionar sobre este e0tremo sea el de Italia. Como antes indicamos, la
"rdenan1a KG=GL incorporaba 5na re/orma 3lobal, de pro/5ndo calado, del empleo
público ba;o las premisas de la Bprivati1aciónD o laborali1ación S6asta :52 p5nto la
n5eva le3islación 6a cambiado de 6ec6o las cosas, trans/ormando en pro/5ndidad el
statu +uoT Para al35nos de los int2rpretes las n5evas re35laciones no 6an sido
plenamente aceptadas y p5estas en pr9ctica. Para desarrollar 5na n5eva y m9s e/ectiva
3estión de las personas es necesario primero desarrollar las capacidades de los
directivos y cambiar el ethos de la 3estión, en el interior de la &dministración pública.
%a re/le0ión nos parece valiosa y plenamente aplicable, en especial, a c5lt5ras
pol4ticoFadministrativas :5e tienden a pensar sobre todo en las leyes a la 6ora de
cambiar las cosas.
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