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Territorio y Autonoma mapuche: perspectivas y propuestas para nuevos

planes de ordenamiento territorial indgena


Por Antonio Correa
Resulta innegable que tras el retorno a la democracia (1990) la relacin entre el Estado chileno y
los pueblos indgenas ha mostrado notorios avances. a promulgacin en 199! de la ey 19."#!
(ey $ndgena) supuso un punto de in%le&in en las polticas p'blicas en la materia( toda ve) que
dicha normativa reconoca la e&istencia de grupos o etnias indgenas descendientes de los
primeros pueblos en habitar este territorio y estableca derechos particulares para ellos. El Estado
se comprometa a proteger y %omentar las culturas indgenas as como a restituir las tierras
usurpadas y ampliar los terrenos que resulten insu%icientes para el desarrollo de comunidades e
individuos indgenas( entre otras medidas.
*o obstante la importancia histrica del reconocimiento p'blico de lo Indgena( a la hora de hacer
un balance de los 'ltimos veinte a+os cuesta mucho cali%icar de e&itosa la poltica indgena
implementada por los sucesivos gobiernos. Esto( debido a una serie de %actores como la progresiva
incapacidad de la actual institucionalidad indgena para atender las demandas ( el incumplimiento
de compromisos como al reconocimiento constitucional de los derechos indgenas y la creciente
distancia entre las e&pectativas de la movili)acin indgena y la respuesta por parte del Estado. a
escalada de violencia vivida en los 'ltimos a+os en a ,raucana nos obliga a plantearnos
soluciones prontas que apunten a la plena incorporacin de lo dispuesto en -ratados
$nternacionales suscrito por el Estado de .hile como El Convenio 169 de Organizacin
Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes.
/oy es evidente la %alta de adecuacin del orden normativo nacional al 0erecho $nternacional
sobre 0erechos /umanos( en general( y a los 0erechos $ndgenas en particular. 1ientras el
0erecho $nternacional sigue avan)ando hacia el reconocimiento de derechos de los pueblos
originarios( como lo demuestra la aprobacin en "002 de la eclaracin de las !aciones "nidas
sobre erec#os de los Pueblos Indgenas( en .hile el debate sigue entrampado en la conveniencia
de reconocer constitucionalmente la e&istencia de los pueblos indgenas.
34uede plantearse dentro del actual marco normativo nacional la e&istencia de territorios
indgena5 34uede aplicarse los preceptos contenidos en el .onvenio 129 de la 6$- y la 0eclaracin
7niversal de *aciones 7nidas sobre 0erechos $ndgenas( cuyos pilares son los derechos colectivos(
sociales( econmicos( culturales y polticos que garanticen a los pueblos indgenas el goce de
autonoma en sus territorios5
0urante los 'ltimos veinte a+os la movili)acin mapuche y su demanda han evolucionado a un
ritmo r8pido y comple9o que muchas veces supera el entendimiento y:o la voluntad poltica por
introducir re%ormas de %ondo que adecuen la normativa nacional a los est8ndares mnimos
e&igidos por el 0erecho $nternacional sobre 0erechos /umanos.
1
/asta ahora las autoridades han adoptado una ptica errada al en%rente la demanda indgena por
autonoma( consider8ndola una amena)a separatista ;tratado como un problema de seguridad
p'blica<( en lugar de a%rontarlo como el reclamo por una ciudadana di%erente que tiene su base
en lo comunitario. El Estado debiera asumir el compromiso de avan)ar seriamente 9unto a los
pueblos indgenas en de%inir lmites territoriales donde prevale)can tanto derechos individuales
como especialmente colectivos( esto es( autonoma poltica.
os actuales planes de ordenamiento territorial destinado a los pueblos indgenas resultan
inadecuado pues( en la mayora de los casos( solo se limita a la %ocali)acin de recursos(
concediendo escasa participacin en las decisiones a las comunidades involucradas. *o cumplen
con los requisitos de la actual demanda indgena por la reconstruccin territorial( autogobierno y
autogestin de sus planes de desarrollo( ni menos con los est8ndares internacionales sobre
0erechos /umanos.
0entro de los compromisos en materia indgena que la 4residenta 1ichelle =achelet plasm en su
4rograma de >obierno se hace especial ?n%asis a un cambio en el ordenamiento territorial
mediante un proceso de consulta con los 4ueblos $ndgenas( para establecer re%ormas que
generen espacios de autonoma y autodeterminacin a nivel territorial mediante la generacin de
Estatutos Especiales de ,utonoma. Este compromiso presidencial apunta a la esencia de la actual
demanda indgena( sin embargo los antecedentes de polticas similares no son muy alentadoras.
E&periencias anteriores de este tipo no han resultado cmo se esperaba. ,s por e9emplo la
aprobacin de la Re%orma .onstitucional que establece estatutos especiales para $sla de 4ascua y
el ,rchipi?lago @uan Aern8nde) (,rt. 1"2 bis.<) en el mes de 9ulio de "00B( a'n no logra
implementarse ya que la ey 6rg8nica .onstitucional que deba regularla ingresada al .ongreso el
" de 9ulio de "00C a'n se encuentra en su primer tr8mite constitucional.
7na re%orma constitucional requiere un alto $uoro% para su aprobacin en el .ongreso( lo que
pareciera e&tremadamente di%cil de negociar trat8ndose de un territorio en con%licto y las
importantes inversiones privadas en la )ona.
Din abandonar el compromiso anterior( consideramos que resultara m8s %actible en lo inmediato
utili)ar las herramientas contenidas en la actual legislacin( introduciendo re%ormas a la poltica
territorial de las Ereas de 0esarrollo $ndgena. Esta debe pasar por una participacin e%ectiva de
las comunidades involucradas y la trans%erencia gradual de niveles de decisin propias como el
dise+o de los programas que les a%ectan directamente. En de%initiva el traspaso de competencias(
recursos y niveles progresivos de autonoma.
a nueva poltica indgena debiera apuntar( entre otras cosas( a la trans%erencia sobre operacin y
administracin de programas. 7n camino adecuado podra ser locali)ar los espacios en los cuales
sea m8s sencillo ceder cuotas de autogobierno y autogestin. ,s como brindar todo el apoyo
necesario para el desarrollo de habilidades que permitan el ?&ito de esta nueva poltica. Esto 9unto
a apoyo productivo e incentivos a la insercin en el mercado de los productores indgenas.
El desafo de la gobernabilidad democrtica es ajustar las polticas pblicas a los estndares
internacionales de Derechos Humanos incorporando en la agenda poltica la perspectiva
progresiva de autodeterminaci!n de los pueblos y su territorialidad"
"
Desterritoriali#aci!n: la enajenaci!n del Territorio $apuche
Es relevante comprender la singularidad del pueblo mapuche en relacin al resto de las culturas
conquistas por el $mperio espa+ol. a F-erritorialidadG( la autonoma dentro de su territorio( %orm
parte esencial de su identidad tras siglos de convivencias %ronteri)a con el Reino de .hile. a
p?rdida del territorio mapuche es relativamente reciente y va de la mano con el proceso de
con%iguracin de la nueva Rep'blica de .hile y su propia territorialidad e identidad.
, partir del siglo HI$ comien)a el proceso e&pansionista europeo en la ,m?rica $ndgena. En poco
tiempo la .orona de .astilla logra dominar un vasto territorio y poblacin. >randes imperios como
el $nca y a)teca cayeron sorprendentemente r8pido %rente al ataque de algo m8s que Fun pu+ado
de europeos armadosG. Din embargo( el avance militar de las huestes espa+olas hacia el sur del
continente se encontrara con un pueblo que de%endera tena)mente su territorio al sur del ro
=obo( obligando a las autoridades espa+olas a negociar y reconocer los lmites del territorio del
pueblo mapuche.
El %arlamento de &uiln en 12J1 (-ratado celebrado entre los representantes de la .orona
espa+ola y las autoridades mapuche)( reconoci la %rontera del territorio mapuche en el ro =obo(
m8s all8 de ?l el pueblo mapuche go)aba de total autonoma hasta el ro -olt?n. En los sucesivos
parlamentos reali)ados durante el periodo colonial chileno entre el pueblo mapuche y los
representantes del Rey( (Kumbel( 129"L *egrete( 1B"2L -apihue( 1BBJL *egrete( 1C0!)( la
autonoma mapuche sobre su territoriol %ue respetada.
1
Din embargo estas condiciones cambiaran
luego que la oligarqua criolla triun%ara en las guerras de independencia y se consolidara la nueva
dirigencia de la naciente Rep'blica de .hile.
7na ve) conquistada la $ndependencia de .hile( el 0irector Dupremo( =ernardo 6M/iggins( dict un
=ando que resume y vaticina la poltica indgena que adoptara el Estado chileno con el pueblo
mapuche. En el documento se reconoce la pobre)a( la discriminacin y la e&plotacin indgena
durante siglos de dominio espa+ol( plantea como solucin la asimilacin integral a la cultura
dominante por medio de la igualacin de derechos con el criollo( desconociendo las
particularidades culturales de los pueblos indgenas y negando su participacin en la con%ormacin
de una identidad nacional.
El =ando Dupremo del J de mar)o de 1C19( otorga la ciudadana a los indgenas y los e&ime del
tributo personal (encomienda). El 0ecreto decaN F...El sistema liberal que ha adoptado .hile no
puede permitir que esa porcin preciosa de nuestra especie contin'e en tal estado de
abatimiento. 4or tanto( declaro que para lo sucesivo deben ser llamados ciudadanos chilenos( y
libres como los dem8s habitantes del EstadoG.
"
1
1
@os? =engoa( El Tratado de &uiln( Editorial .atonia( Dantigo( "00B.
"
"
=ando Dupremo del J de mar)o de 1C19.
!
El 10 de 9unio de 1C"!( el nuevo 0irector Dupremo( Ramn Areire( dict una ley que constituye el
primer instrumento normativo sobre tierras indgenas promulgado despu?s de la independencia.
En ella se declara de%initivamente a los indgenas como Opropietarios individualesO de las tierras
actualmente posedas seg'n la ley( el restante de tierras se sacara a remate Opara dividir as la
propiedad( y proporcionar a muchos el que puedan ser propietariosO.
!
De iniciaba as el despo9o de
tierras a las comunidades indgenas y la introduccin %or)osa del concepto de propiedad
individual. Esta normativa es clave para comprender el choque cultural que provoca la nueva
dirigencia patriota en su relacin con los pueblos indgenas. El concepto de propiedad individual(
propio del liberalismo ilustrado choca radicalmente con el concepto de propiedad colectiva del
mundo mapuche.
El -ratado de -rapihue (1C"#) tuvo por %inalidad pactar condiciones de pa) y estabilidad en la
%rontera una ve) terminada la denominada Fguerra a muerteG despu?s de la $ndependencia. ,l
mismo tiempo intentaba legitimar el poder de las autoridades chilenas ante los indgenas y
ampliar su 9urisdiccin poltica para someterlos a las leyes de la Republica. El pro%esor 6svaldo
Dilva sostiene que dicho -ratado constituy el primer paso para la incorporacin del territorio
mapuche al territorio chileno y que en su esencia se trataba de un convenio que persegua un %in
asimilasionista.
J
En virtud del tratado( slo se autori) a transitar en el territorio 1apuche a los comerciantes
chilenos( quedando prohibida la presencia de cualquier otro chileno en los territorios indgenas. El
tratado de9a constancia que la lnea divisoria es el ro =obo y( por tanto( reconoce e&presamente
la %acultad 9urisdiccional de los .aciques al sur de este.
*o es nuestro propsito detenernos demasiado en el -ratado de -apihue( solo queremos
constatar dos puntos esenciales que podra ayudar a comprender el tras%ondo de dicho acuerdo
poltico. , di%erencia de los autores citados( consideramos que e&isten m8s %actores dignos de ser
anali)ado( incorporando una visin distinta del espritu del documento. El primer %actor pr8ctico es
lograr acuerdos de pa) con el cacique m8s importante de la regin( 1arilu8n( que hasta el
momento haba 9ugado un %actor clave en la inestabilidad de la )ona en donde el orden que
intentaba imponer las nueva autoridades republicanas era recha)ado %ero)mente por un enemigo
constituido por una amalgama compuesta por relictos realistas( bandidos de la )ona y
comunidades mapuche( en lo que la historiogra%a liberal decimonnica llam F>uerra a 1uerteG.
#
!
!
ey %irmada por el 0irector Dupremo Ramn Areire el 10 de 9unio de 1C"!.
J
J
Eduardo -elle)( 6valdo Dilva( ,lain .arrier( IalePa Ro9as( FEl -ratado de -apihue entre ciertos
lina9es mapuche y el >obierno chilenoG( en Cuadernos de 'iastoria *Q!#( 7niversidad de .hile(
0epartamento de .iencias /istricas( diciembre de "011.
#
#
Ier =en9amn Iicu+a 1acPenna( (a )uerra a *uerte+
J
Din embargo hay otra dimensin del -ratado de -apihue que va m8s all8 de solo un acuerdo de
pa). El -ratado de -rapihue (1C"#) se da uno de los momentos polticos m8s singulares de la
historia de .hile. El territorio mapuche pasaba a %ormar parte indivisible del Estado chileno( los
mapuche adquiran la nacionalidad chilena( como chilenos tendran que acatar la .onstitucin
4oltica de la Rep'blica( estaran obligados a prestar au&ilio a la nacin en caso de una amena)a
e&tran9era( etc. Din embargo( la nocin %ederalista que por un breve instante dirigi a la naciente
Rep'blica garanti) los puntos claves que permitieron sellar el acuerdoN respeto al territorio y a su
autonoma.
Din embargo( promediando el siglo H$H( el Estado chileno premunido de leyes y armas comen) la
ocupacin y el despo9o del territorio mapuche. 0urante la segunda mitad del siglo H$H se dictan
una serie de normativas que %ueron limitando su autonoma y territorio. El " de 9ulio de 1C#" se
dicta la ey que crea la 4rovincia de ,rauco y se incorpora legalmente el territorio mapuche a la
Rep'blica. Esta nueva normativa es clave( responde a la inquietud del Estado sobre el tema
mapuche y la incorporacin e%ectiva de su territorio al Estado chileno. 0icha normativa %aculta al
4residente de la Rep'blica a dictar las rdenes que estime convenientes ba9o el %undamento de
promover la civili)acin y las querellas internas.
En virtud de esta %acultad( se dictaron los 0.A.. de J de diciembre de 1C## y 9 de 9ulio de 1C#2 que
hacen e&tensivas las normas prohibitivas impuestas por la ley de 1C#" y 0.A.. de 1C#! a las
provincias de Ialdivia y lanquihue( respectivamente. 4or 'ltimo el E9?rcito chileno ocup el
territorio mapuche con un considerable saldo de muerte y destruccin.
El proceso de radicaci!n
El territorio ancestral del pueblo mapuche %ue desarticulado( las reducciones y otorgamientos de
-tulos de 1erced no encontraban correlato en la cultura mapuche( la cual pareca desvanecerse
ante los intentos asimilacionistas y los intereses econmicos. a ideologa hegemnica del
progreso( de%endida por el pensamiento positivista del Estado chileno durante el siglo H$H y parte
del HH( cubri con un manto de legitimidad este proceso presentado como una F>ran -area
.ivili)atoriaG para erradicar la barbarie y el salva9ismo de los indgenas.
El ' de diciembre de ()** el Estado dicta una de las leyes m8s importantes para el proceso que
estamos tratando( la cual trastocara pro%undamente la cosmovisin del pueblo mapuche. 0icha
ley estableca el sistema de radicacin. En su artculo primero se %aculta al Estado para adquirir los
terrenos de propiedad particular en el territorio indgena que estime conveniente( y que en ellos
%unde poblaciones o estable)ca colonias e&tran9eras o chilenas. En la pr8ctica esta nueva
normativa ordenaba la ena9enacin ;en subasta p'blica y por cuente del Estado< de los territorios
comprendidos entre los ros Renaico por el norte( 1alleco por el sur( Iergara por el oeste( y la
cordillera de os ,ndes por el este. Esta ley validara las usurpaciones de tierras indgenas
e%ectuadas por los particulares por medio del reconocimiento de los derechos de todos aquellos
%undos cuyos ttulos estuvieran inscritos en %orma legal.
#
, partir de esta ley comen)ara el proceso de radicacin con el otorgamiento de ttulos de merced.
7na serie de normas posteriores reglamentar8n las %ormalidades con que deben hacerse la
ena9enacin de tierras indgenas. a ey *Q 1B22 sobre terrenos indgenas (1CC!) crea la .omisin
Radicadora de $ndgenas( cuyo propsito era instalarlos en reducciones o Reservas delimitadas
por medio del otorgamiento( muchas veces de %orma arbitraria y sin ning'n criterio( de -tulos de
1erced( despe9ando el resto del territorio para la coloni)acin que pretenda el Estado.
,simismo( la ey de 4ropiedad ,ustral (ey *Q 1J."9C( 19"#) entreg %acilidades para optar a
nuevos territorios. Din embargo e&clua e&plcitamente a los indgenas se+alando que aquellos
seguiran siendo radicados con%orme a las leyes vigentes.
El proceso de divisi!n de las +omunidades ,(-./0(-)-1
.omo qued establecido en el In,or%e de la Co%isin -erdad 'istrica y !uevo Trato desde 19"B
y hasta 19C9( la poltica indgena implementada por el Estado( con respecto al pueblo mapuche es
la divisin de las comunidades y el otorgamiento de ttulos individuales de dominio. a intencin
claramente pretenda convertir al su9eto indgena en un campesino m8s integrado a la sociedad
mayor. En 19"B se dicta la ley que establece un -ribunal Especial de 0ivisin (ey *QJ.129).
7nos a+os m8s tarde en 19!0 se dicta la ey J.C0" que elimin la norma que obligaba a restituir
los derechos usurpados( previo a la divisin de las comunidades.
En 19#! >obierno del 4residente .arlos $b8+e) del .ampo dict el Decreto con 2uer#a de 3ey 45
6* creando 0ireccin de ,suntos $ndgenas( dependiente del 1inisterio de -ierras y .oloni)acin(
cuyo ob9etivo era aplicar las polticas de divisin de las comunidades( permitiendo e&propiar
predios para entreg8rselo a los indgenas o radicarlos en terrenos %iscales.
0urante el >obierno del 4residente Dalvador ,llende se intenta revertir el proceso de despo9o y
ena9enacin cultural su%rido por el 4ueblo 1apuche. a ey *Q 1B.B"9 de 19B" intent %renar el
proceso divisorio de las tierras mapuche( creando la posibilidad de restituir tierras a los indgenas(
mediante los mecanismos de e&propiacin contenidas en la Re%orma ,graria. En su artculo 1R
se+ala que son indgenas aquellas personas que Fhabitando en cualquier lugar del territorio
nacional( %ormen parte de un grupo que se e&prese habitualmente en idioma aborigen y se
distingan de la generalidad de los habitantes de la Rep'blica( por conservar sistemas de vida(
normas de convivencia( costumbres( %ormas de traba9o o religin( provenientes de grupos
autctonos del pasG.
Esta ley crea el $nstituto de 0esarrollo $ndgena( centrali)ando las polticas p'blicas dirigidas a la
sociedad indgena( adem8s de implementar planes de desarrollo agropecuario( becas de estudio y
hogares estudiantiles.
-ras el >olpe 1ilitar y posterior dictadura del >eneral ,ugusto 4inochet( la divisin de las
comunidades es retomada. El Decreto 3ey 47 ."6*) ,(-/)1 establece que a contar de la %echa
2
de inscripcin en el Registro de 4ropiedades del .onservador de =ienes Races( las hi9uelas
resultantes de la divisin de las comunidades de9ar8n de considerarse tierras indgenas e indgenas
sus due+os. Esta disposicin legal %ue complementada por el 0ecreto ey *R ".B#0 de 19B9.
El indgena se converta oficialmente en un campesino pobre"
8etorno a la democracia y poltica indgena
El Acta de 4ueva 9mperial ,(-)-1 suscrita por un amplio grupo de representantes indgenas y el
entonces candidato presidencial 4atricio ,ylSin( intent marcar el inicio de una nueva relacin
entre el Estado y los pueblos indgenas( terminando con la poltica de divisin de las comunidades
y asimilacin de los pueblos indgenas a la sociedad mayor. Es la primera visin p'blica de
reconocimiento de lo indgena.
2

os .ompromisos adquiridos por el entonces candidato presidencial %ueron el reconocimiento
constitucional de los pueblos indgenas( la creacin de una .orporacin *acional de 0esarrollo
$ndgena y de un Aondo de Etnodesarrollo y la creacin de una .omisin Especial para los 4ueblos
$ndgenas (.E4$) encargada de estudiar las propuestas %ormuladas por las organi)aciones
indgenas. Esta comisin %ue la encargada de redactar el borrador del proyecto de ley indgenas
que luego de varias modi%icaciones en el 4arlamento se convertira en la ey 19."#! (ey $ndgena).
Din embargo( quedaron %uera del proyecto de ley de%initivo enviado por el >obierno al 4arlamento
temas no menores acordados en las m'ltiples reuniones con representantes de todos los pueblos
indgenas( uno de ellos %ue la poltica de ordenamiento territorial indgena y la participacin de
estos sobre sus territorios. El primer borrador de la ey $ndgena( responda a las demandas de las
dirigencias indgenas dedicando un p8rra%o a los llamados F-erritorios de 0esarrollo $ndgenaG( lo
que se de%inan como espacios sociales( demogr8%icos( ecolgicos( y culturales cuyo ob9etivo
%undamental era la e&istencia y desarrollo de los pueblos indgenas( introduciendo espacios de
autogestin( el derecho de las comunidades a participar en la toma de decisiones( en los planes de
desarrollo econmico( social y cultural que all se implementar8n( asimismo consagraba el derecho
a oponerse a ellos y a bene%iciarse de la e&plotacin de los recursos que en ellos e&istieran. Din
embargo( el proyecto enviado al 4arlamento y su posterior discusin legislativa moriger
sustancialmente la participacin indgenas en las ,0$. En total de los seis artculos originales
respecto a las ,0$ que contena el borrador ("" a "B)( quedaron solo dos.
B
2
2
1arcela Rocca( FEvolucin de la 4oltica 4'blica $ndgena en .hileG( en ,suntos 4'blicos .ed(
In,or%e .6/( 1#:0!:"011.
B
B
@orge $v8n Iergara( Rol% Aoerster( /ans >underman( *0s ac0 de la legalidad+ (a CO!1I2 la (ey
indgena y el pueblo %apuc#e 319.945//67( en Polis *R C( "00J( p.#.
B
a actual ley indgena en .hile establece la creacin de FEreas de 0esarrollo $ndgenaG (,0$)( las
que se de%inen como territorios de poblacin indgena donde el Estado %ocali)a su accionar en
bene%icio del desarrollo integral de esta poblacin. Din embargo( la misma ley presenta
importantes vacosN a) no considera la participacin indgena tanto en el proceso de creacin(
organi)acin y administracin de tales 8reas( como en el dise+o( %ormulacin y e9ecucin de las
propuestas de desarrollo y( b) no establece derechos ni %ormas de participacin indgena en
materia del mane9o de los recursos naturales e&istentes en tales 8reas.
En definitiva el te:to definitivo de 3ey no respet! el %acto de 4ueva 9mperial" 4o obstante lo
anterior no pude dejar de reconocerse el enorme avance en el fomento y protecci!n de los
derechos indgenas alcan#ados durante los ltimos .; a<os"
a concepcin de las ,0$ no responde a una poltica de ordenamiento territorial de car8cter
?tnico( que recono)ca al territorio como componente esencial del modo de vida e identidad de los
indgenas( tampoco contempla %ormas de participacin en la administracin de ellas( no se
considera una intervencin poltica o administrativa de los indgenas en 8mbitos que les son
propios.G
C

En la prctica las =reas de Desarrollo 9ndgena corresponden a un modelo de planificaci!n
territorial >ue define modelos de gesti!n desde el Estado" ?e caracteri#a por su verticalismo en
los procesos de decisi!n y formulaci!n de propuestas de desarrollo"
as Ereas de 0esarrollo $ndgena constituyen espacios territoriales que se negocian continuamente
con el Estado( como agente promotor de polticas interculturales FEs un espacio territorial
disputado y negociado en el inter9uego establecido entre las bases indgenas( a trav?s de sus
mecanismos de participacin internos( pero tambi?n a trav?s de la e&teriori)acin( y por lo tanto(
negociacin con el Estado( va mecanismos de interlocucin( decisin y puesta en pr8ctica en las
,0$( poltica p'blica con un en%oque territorial y %ocali)acin en )onas rurales de alta
concentracin indgenaG
9
( %rente a la cual( muchas veces( las comunidades transan( negocian(
disputan reelaboran y aceptan.
10

C
C
0anPo @accard Riquelme( (as co%unidades la,8enc#es y la ad%inistracin de su territorio( -esis(
7niversidad .atlica de -emuco( Escuela de 0erecho( p.!".
9
9
Dergio ,venda+o( 9reas de esarrollo Indgena en el !orte de C#ile+ !ogociaciones y dispustas
en torno a espacios Tterritoriales( -esis para optar al >rado de 1agister en .iencias Dociales
mencin sociologa de la moderni)acin( 7niversidad de .hile( Aacultad de .iencias Dociales(
diciembre de "00(.p. "9..
10
1
Dergio ,venda+o( 9reas de esarrollo Indgena:Op+ Cit2 p.!9.
C
E&iste un claro desacuerdo entre la o%erta estatal de territorialidad a trav?s de ,0$ ;poltica
p'blica %ocali)ada territorialmente con cierto grado variable de participacin de las comunidades
indgenas involucradas< y la actual demanda territorial indgena. a movili)acin mapuche(
particularmente( demanda grados de autonoma y autogestin en sus propios modelos de
desarrollo.
?i bien muchas comunidades reconocen en las AD9 una oportunidad de acceder de mejor
manera a la oferta pblica estatal el cuestionamiento de esta poltica de ordenamiento
territorial indgena radica en los efectivos espacios de participaci!n indgena en la
administraci!n de dicho espacio territorial y las potencialidades >ue representan para
implementar formas de autogobierno indgena sobre los mismos
a actuacin del 4rograma 6rgenes en las ,0$ es considerados por muchos como Fun instalador
de capacidades( como un distribuidor de recursos en el ,0$( ya que lo que ha hecho es %acilitar
procesos de inversin en este espacio( rea%irmando la idea general de que el ,0$ constituye una
bolsa para las inversiones p'blicas en materia indgenaG.
11

+A$@9A E4 3A $AB939CA+9D4 E DE$A4DA 94DFGE4A
a d?cada de 1990 %ue e&traordinaria en t?rminos de movili)acin indgena en atinoam?rica.
Durgieron nuevos instrumentos 9urdicos en el derecho internacional en%ocados en garanti)ar los
derechos de los pueblos indgenas( como el .onvenio 129 de la 6$-. En general las post<dictaduras
latinoamericanas( asumieron un en%oque multicultural en reempla) al discurso centrado en el
mesti)a9e y la nacin hegemnica.G
1"
. El 1ulticulturalismo generalmente %ue acompa+ado de
programas sociales que intentas ser inclusivos.
E&iste convergencia que los procesos democr8ticos en atinoam?rica hacia %ines del siglo HH
permitieron a las organi)aciones indgenas plantearse en una posicin que les permitiera
promover sus derechos culturales dentro de las agendas de los nuevos gobiernos
1!
( permitiendo
re%ormas de car8cter multicultural. os gobiernos tendieron a apropiarse del discurso
multiculturalista a la ve) que buscaron eliminar su potencial amena)a.
1J
Fos estados
latinoamericanos tienden a conceder limitadas cuotas de autonoma( mientras consideran que las
11
1
$bid.
1"
1
4atricia Richads( F0iane /aughney( *eoliberal Economics( 0emocratic -rasition and 1apuche
0emands %or Right in .hileG en ;ournal o, (atin 1%erican <tudies2 *Q !9( pp.C91<C9"( p.2#.
1!
1
.harles /ale( F0oes 1ulticuturalism 1enace5 >overnance( .ultural Rights and the 4olitics o%
$dentity in >uatemalaG( Op cit+ p.29.
1J
1
$bid.
9
demandas de distribucin de la produccin y la autonoma territorial como medidas radicales que
van en contra de la productividad y la multiculturalidad socialG.
1#

En .hile se adopt un discurso y algunas polticas multiculturales en concordancia con las
directrices del =anco 1undial( A1$( =$0( a la ve) que del intento por su imagen y reputacin %rente
a la comunidad internacional.
12
El car8cter multicultural de las polticas p'blicas implementadas en
.hile se caracteri) por privilegiar la redistribucin de recursos( de9ando de lado la discusin sobre
el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas.
1uchas de las polticas impulsadas por el Estado pusieron ?n%asis en el indgena como individuo(
aportando con apoyo productivo( ingreso al mercado( compra de tierras( pero no reconocimiento
de estatus de 4ueblo. as autoridades han en%ati)ado el rol que el pueblo mapuche puede 9ugar
para enriquecer la diversidad de la sociedad chilena pero ven sus demandas por derechos
colectivos( culturales( territoriales y libredeterminacin( como una violacin al desarrollo nacional(
a los derechos de propiedad de las empresas %orestales y las elites locales.
1B

0urante la d?cada de los noventa prima un en%oque asistencialista( que con%igura o visuali)a un
su9eto indgena bene%iciario( un individuo carente que necesita ayuda estatal( en lnea con las
poltica social en%ocada en la superacin de la pobre)a.
.harles /ales( reconoce dos clases de multiculturalismo que operan paralelamente en ,m?rica
atina. El primero de ellos consiste en un multiculturalismo mane9ado desde el Estado (%anager
%ulculturalis%) que dise+a e implementa planes de desarrollo al mundo indgena dise+ados por
e&pertos que muchas veces desconocen la comple9idad del problema. En .hile se ha aplicado y se
aplica en la actualidad este modelo de multiculturalismo( el que para /ales no surtira real e%ecto
ni sera perdurable en el tiempo.
El segundo tipo de multiculturalismo descrito por el pro%esor /ales es el llamado Trans,or%ative
Culturalis%( este se centra en la distribucin del poder y de los recursos entre las comunidades
indgenas( permitiendo una e%ectiva autogestin en sus planes de desarrollo y cuotas crecientes de
autonoma.
El actual ordenamiento territorial indgena debe ser seriamente revisado. as atribuciones que la
ley con%iere al %uncionamiento de las Ereas de 0esarrollo $ndgena no cumplen con los requisitos
1#
1
4atrcia Richards( Op+ Cit+2 p.22.
12
1
.harles /ale( 0oes 1ulticulturalism 1enace5... Op+ Cit( p.22.
1B
1
$bid.
10
de la actual demanda indgena por la reconstruccin territorial( autogobierno y autogestin de sus
planes de desarrollo( ni menos con los est8ndares internacionales sobre 0erechos /umanos.
En .hile durante la segunda mitad de la d?cada de 1990 sectores importantes del movimiento
mapuche que no participaban o se distanciaron de los acuerdos con la .oncertacin( comen)aron
a desplegar una poltica activa de ocupacin de terrenos llevada a cabo ba9o la idea de
recuperacin de espacios territoriales propios de la Fnacin mapucheG( %undamentalmente en las
provincias de ,rauco y 1alleco que a%ectaron sobre todo a predios %orestales. El con%licto estalla a
%ines de 199B( en umaco( y se intensi%ica los a+os siguientes( alcan)ando su apogeo el primer
semestre de 1999( sin que se pueda vislumbrar hasta ahora una solucin. En otras palabras(
adquiere creciente %uer)a un movimiento autonomista( con demandas de nuevo tipo y %ormas
anti<institucionales de canali)arlas( sobre la cual la dirigencia indgena en .6*,0$ no tiene
in%luencia alguna.
1C

os autonomistas (etno<) nacionalistas mapuche llegaron a coincidir en la idea que la lucha de los
mapuche deba cambiar de giro desde una demanda centrada en la devolucin de tierras
usurpadas a una con ?n%asis restitucin territorial.
19
Es en de%initiva una resemanti)acin de la
demanda despla)ando la restitucin de tierras (asociadas a un concepto econmico) por la
reconstruccin territorial( concepto muchos m8s comple9o que abarca distintas %ormas de h8bitat(
e&presiones espirituales( culturales( polticas e histricas.
7no de los errores de las autoridades ha sido abordar la demanda indgena por autonoma como
una amena)a separatista( en ve) de a%rontarlo como un como el reclamo de pueblos indgenas a
una ciudadana di%erente( que tiene su base en lo comunitario. El Estado debe garanti)ar lmites
territoriales donde prevale)can tanto derechos individuales como especialmente colectivos( esto
es( autonoma poltica.
Autonoma versus %obre#a
a problem8tica indgena no puede abordarse a trav?s de polticas sociales %ocali)adas desde un
en%oque terico<conceptual centrado en la superacin de la pobre)a o la marginalidad( reduciendo
los problemas del pueblo mapuche a un mero asunto de carencia y necesidad insatis%echas.
-al como se+ala Dtephen .ornell en su obra sobre pobre)a y autodeterminacin indgena( Fel
intento de aliviar la pobre)a indgena mediante la prestacin de servicios sociales constituye una
estrategia cara( que tiende a consistir en medidas paliativas en ve) de soluciones( y por ende es
1C
1
@orge Iergara( Rol% Aoerster y /ans >undermann( F18s ac8 de la legalidad. a .6*,0$( la ley
indgena y el pueblo mapuche (19C9<"00J)( en Polis C( "00J( p.9.
19
1
@os? 1arim8n( 1udeter%inacin+ Ideas polticas %apuc#e en el albor del siglo ==I( Editorial om(
Dantiago( "01"( p."29.
11
una historia sin %inG.
"0
3os avances en esta materia solo sern posible en la medida >ue los
Estados cumplan con su obligaci!n de respetar y promover los derechos humanos" 3a imposici!n
desde arriba hacia abajo de polticas de desarrollo indgena solo ha contribuido a profundi#ar el
conflicto"
a ley $ndgena 19."#! solo reconoce el concepto de FtierraG y no de FterritorioG como est8
establecido en .onvenio 129 de la 6$-( esto es( la totalidad del h8bitat de las regiones que los
pueblos indgenas ocupan o utili)an de alguna manera. (.onvenio 129( ,rtculo 1!). 4or su parte la
.orte $nteramericana de 0erechos /umanos sent el precedente que los territorios indgenas
surgen y son aplicables en virtud de la ocupacin y usos tradicionales.
"1
7n %uturo reconocimiento
constitucional debe establecer que los derechos territoriales indgenas abarcan un concepto m8s
amplio y di%erente que est8 relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo
organi)ado( con el control de su h8bitat como una condicin necesaria para la reproduccin de su
cultura y su desarrollo
.omo pueblo( los indgenas tienen el derecho a la autonoma o el autogobierno (,rt.J( 0eclaracin
7niversal de los 0erechos de los 4ueblos $ndgenas). 0eben de%inirse las condiciones polticas que
les permitan construir niveles de autonoma territorial( garanti)ando la reali)acin y e9ercicio
pleno de sus derechos( esto es( determinar autnomamente su organi)acin poltica y sus
instituciones 9urdicas. a 0eclaracin de *aciones 7nidas sobre los 0erechos de los 4ueblos
$ndgenas a%irma que los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin (autonoma
poltica en su gobierno local y de%inicin de estrategias de desarrollo).
""
os Estados deben invertir
en ayudar a los pueblos indgenas contribuyendo al desarrollo de %acultades de autogobierno. a
negacin de esta demanda por la autodeterminacin y la pobre)a son %actores pro%undamente
conectados y debiera tomarse en cuenta en el dise+o de las polticas p'blicas.
"!
a .on%erencia
"0
"
Cornell, Stephen. Pueblos indgenas, pobreza y autodeterminacin en Australia, Nueva
elanda, Canad! y "".##$, en Cimadamore, Alberto %.& "versole, 'obyn& (cNeish, )ohn*
Andre+. Pueblos indgenas y pobreza. Enfoques multidisciplinarios, Programa C,ACS-*C'-P,
.uenos Aires, Argentina., )ulio /001, p.234.
"1
"
5eodora amudio, )urisprudencia del Sistema 6nteramericano de %erechos 7umanos en materia
de Pueblos 6ndgenas$, en 5eodora amudio, Jurisprudencia del Sistema Interamericano de
Derechos umanos, #.A, /008.
""
"
%eclaracin de Naciones #nidas sobre los %erechos de los Pueblos 6ndgenas, Artculos 2 y 9.
"!
"
Cornell, Stephen. Pueblos indgenas, pobreza y autodeterminacin en Australia, Nueva
elanda, Canad! y
"".##$, en Cimadamore, Alberto %.& "versole, 'obyn& (cNeish, )ohn*Andre+. Pueblos indgenas
y pobreza. Enfoques multidisciplinarios, Programa C,ACS-*C'-P, .uenos Aires, Argentina.,
1"
1undial de 0erechos /umanos (0eclaracin y 4rograma de ,ccin de Iiena) considera que la
denegacin del derecho a la libre determinacin constituye una violacin de los derechos
humanos y subraya la importancia de la reali)acin e%ectiva de este derecho.
"J

Dantiago( enero de "01J.
)ulio /001, p.239.
"J
"
C-N:"'"NC6A (#N%6A, %" %"'"C7-S 7#(AN-S, ;iena, 39 a /4 de <unio de 3==2.
1!