EDICIÓN DE 2009

La Unión Europea de un vistazo
El objetivo de estas fichas técnicas es ofrecer a
los principiantes una visión global del proceso
de integración europea y de la contribución del
Parlamento Europeo a esta evolución.
Recientemente, se han puesto en la red nuevas
fichas técnicas sobre temas actuales y sobre los
acontecimientos de los últimos años, tales como
las reformas institucionales introducidas para
preparar la adhesión de Bulgaria y Rumanía,
las nuevas perspectivas financieras; la igualdad
entre hombres y mujeres; las políticas de
asilo e inmigración; la gestión de las fronteras
exteriores; la cooperación judicial civil y penal; la
política del deporte; la estrategia de Lisboa;
la Política Europea de Vecindad (PEV); el Cáucaso
meridional (Armenia, Azerbaiyán, Georgia) y el
Asia central.
Tras la puesta a disposición de unas 165 fichas,
el lector encontrará una de las mejores fuentes
de información institucional y política.
El contenido de las fichas se articula entorno a
seis grandes temas: el funcionamiento de la
Unión Europea; la Europa de los ciudadanos, el
mercado interior; las políticas comunes; la Unión
Económica y Monetaria; las relaciones exteriores
de la UE.
Las fichas técnicas se actualizan periódicamente
en el sitio Internet del Parlamento en las lenguas
alemana, inglesa y francesa
(http://www.europarl.europa.eu/).
Precio en Luxemburgo (IVA excluido): 40 EUR
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Fichas técnicas
sobre la Unión Europea
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Fichas técnicas
sobre la Unión Europea
edición de 2009
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Fuente de las imágenes:
Imagen «mapa»: © Digital Vision – Col. Antique maps
Imagen «justicia»: «Vignettes typographiques» Deberny et cie
Imagen «Mercurio»: BNF/Gallica – «La métamorphose d'Ovide fguré», 1557
Imagen «columna»: BNF/Gallica – «L'arquitecture ou Art de bien bastir, de Marc Vitruve Pollion», 1547
Imagen «monedas»: BNF/Gallica – «Le billon d'aur et d'argent», 1552
Imagen «barcos»: BNF/Gallica – Illustrations de «Nova typis transact navigatio…», 1621
Manuscrito terminado en agosto de 2008
Publicación disponible en alemán, español, francés, inglés, italiano y polaco.
Este manuscrito no compromete al Parlamento Europeo como institución.
Autor de la publicación: Parlamento Europeo
Responsable de la publicación: Ismael OLIVARES MARTÍNEZ, Director
Redactores: ANDREANELLI Moira, ANDREICA Dana Maria, ANGELIDIS Angel, ANTOINE-
GRÉGOIRE Jean-Louis, APAP Johanna, ASIKAINEN Aila, BAHR Christine, BATTA Denis, BAUER
Lothar, BAVIERA Saverino, BOEHNE Thomas, BOSCHE Lars, BRAUN Judith Marion, BURSI
Camilla, CALERS Hélène, CAMENEN François-Xavier, CAPRILE Anna, CASALPRIM CALVÉS Eva,
CHAMBERS Graham, COMFORT Anthony, CRANFIELD Mairead, CSASZI Levente, DALSGAARD
Jens, D’ANGELO Sandro, DANKLEFSEN Nils, DELAUNAY Dominique, DOUAUD Armelle,
DUDRAP Thomas, EFTHYMIOU Maria, ENGSTFELD Paul, FULMINI Azelio, GADZHEVA Maya,
GENTA Claire, GHIATIS Georgios, GONZÁLEZ MONTES Ángela, GOOSEENS Yanne, GROTTI
Marie-Claude, GYÖRFFI Miklos, HEINZEL Huberta, HERNÁNDEZ SANZ Iván, HYLDELUND Karin,
IBORRA MARTÍN Jesús, IPEKTSIDIS Charalampos, ITZEL Constanze, JAVELLE François,
KAMERLING Josina, KAMMERHOFER Christa, KARAPIPERIS Théodoros, KATSAROVA Ivanna,
KAUFFELD Karin, KOWALKOWSKA Beata, KRAUSS Stefan, KRISTOFFERSEN Niels, LEHMANN
Wilhem, LENSEN Anton, LÓPEZ ÁLVAREZ Olalla, LUCCHESE Anna, MACEDO Gonçalo,
MAKIPAA Arttu, MASSOT MARTÍ Albert, MC AVOY Robert-Francis, MECKLENBURG Karsten,
MENEGHINI Gianpaolo, MUSTAPHA-PACHA Mourad, NEVES Pedro, NUTTIN Xavier,
OFFERMANN Klaus, OIKARINEN Jarmo, OLIVEIRA-GOUMAS Béatriz, OLIVERT AMADO Ana,
OSTA GÁMEZ Rafael, PABST Rheinhart, PACHECO Jose Luis, PALINKAS Peter, PANIZZA Roberta,
PATTERSON George, QUILLE Gérard, RICHARD Pierre, RICHTER Jochen, ROSE Bryan,
SCHELLING Margret, SCHULZ Stefan, SOAVE Piero, SOSA IUDICISSA Marcello, SOURANDER
Dag, SPINEI Cristina, SUBBAN Andréa, TALSMA Adrian, TRONQUART Jean-François, TROUVÉ-
TEYCHENNÉ Odile, VALENTINI Maria Rosaria , VENTUJOL Philippe, VITREY Anne, WELIN
Monika, WERNER Helmut, WINTHER Pernille, WITTENBERG John
Coordinadores: Jari ERHOLM, Isaac GONZÁLEZ GARCÍA
Asistentes: Jackie BISCAUT, Beatrice MACIAS LASO
Europe Direct es un servicio que le ayudará a encontrar respuestas
a sus preguntas sobre la Unión Europea
Número de teléfono gratuito (*):
00 800 6 7 8 9 10 11
(*) Algunos operadores de telefonía móvil no autorizan el acceso a los números 00 800 o cobran por ello.
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu).
Al fnal de la obra fgura una fcha bibliográfca.
Luxemburgo: Ofcina de Publicaciones Ofciales de las Comunidades Europeas, 2009
ISBN 978-92-823-2470-7
© Comunidades Europeas, 2009
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfca
Printed in Spain
Impreso en papel blanqueado sin cloro
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Nota al lector
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sta edición de 2009 de las Fichas técnicas sobre la Unión Europea es la duodécima desde su
primera aparición en 1979, publicada con motivo de las primeras elecciones directas al
Parlamento Europeo. Al igual que en ediciones anteriores, se ha hecho todo lo posible por
garantizar que las fchas técnicas proporcionen a personas no especializadas una visión general
de lo que representa el proceso de construcción europea y la contribución del Parlamento
Europeo en dicho proceso. A tal fn, se ha intentado mantener la sencillez, la claridad y la
concisión de la información y se ha empleado un formato lo más coherente y uniforme posible.
El tamaño total (165 fchas técnicas) y la estructura de la publicación apenas han sufrido
variaciones, sin embargo hemos incluido los cambios que se han producido en los últimos
años, tales como la reforma de la política agrícola común (PAC), el cambio climático y la
evolución del mercado único. Asimismo, donde antes se hacía referencia a los artículos
de los Tratados (el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y el Tratado de la Unión
Europea), en la actualidad únicamente se emplea el nuevo sistema de numeración
introducido por el Tratado de Niza. No obstante, se mencionan asimismo las modifcaciones
introducidas por el Tratado de Lisboa.
Esta nueva publicación refeja la situación legislativa vigente en agosto de 2008, fecha de
cierre para la redacción de los textos revisados.
Además de haber actualizado las fchas técnicas, confamos en haber mejorado su
legibilidad y, en consecuencia, su utilidad para los lectores, con el fn de permitirles obtener
con rapidez un conocimiento sufciente del progreso alcanzado en cualquier aspecto
importante de la construcción europea. Los lectores que deseen obtener más detalles
podrán remitirse a documentos más especializados, tales como los elaborados por la
Secretaría del Parlamento.
Recordemos que cada fcha se identifca mediante un número de tres dígitos; los dos
primeros indican la sección y el capítulo a los que pertenece la fcha. Las referencias
entre fchas (que fguran al fnal de las frases pertinentes) utilizan el mismo sistema de
numeración, al igual que el índice que fgura al principio de la publicación y que recoge
todas las fchas técnicas por sección y capítulo.
Por último, hemos de señalar que en la Ofcina de Publicaciones Ofciales de las Comunidades
Europeas está disponible un CD-ROM con las fchas técnicas en 21 de las lenguas ofciales de
la Unión Europea y que se realizan actualizaciones regulares en las versiones alemana, francesa
e inglesa en el sitio web del Parlamento Europeo (http://www.europarl.europa.eu/).

Secretaría del Parlamento Europeo
Marzo de 2009
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Las políticas comunes
Para actuar con una sola voz, la UE ha puesto a
punto varias políticas y acciones que todos los
Estados miembros se esfuerzan por cumplir.
Estas «políticas comunes» afectan a toda la
Unión y contemplan objetivos comunes.
La Unión Económica y Monetaria
La Unión Económica y Monetaria (UEM) es el
resultado de un largo proceso cuyo objetivo
es armonizar las políticas económicas y
monetarias de los Estados miembros de la
Unión y crear una moneda única, el euro.
Hasta ahora, dieciseis Estados miembros han
adoptado el euro, que es utilizado
diariamente por más de la mitad de los
ciudadanos europeos.
Las relaciones exteriores de la Unión
Europea
El peso económico, comercial y fnanciero de
la UE la ubica en el primer plano a escala
internacional. La UE ha establecido una red
de acuerdos bilaterales y multilaterales con la
mayoría de países y regiones del mundo. La
Política Exterior y de Seguridad Común
(PESC) es uno de los instrumentos de las
relaciones exteriores de la Unión Europea.
El funcionamiento de la Unión Europea
La UE dispone de un poder legislativo y
ejecutivo y de un sistema judicial
independiente, apoyados y completados por
otras instituciones y órganos. Las normas y
procedimientos de toma de decisiones en el
seno de la UE están recogidos en los
Tratados. Con el fn de realizar sus objetivos,
la Unión cuenta con su propio presupuesto.
La Europa de los ciudadanos
Para los ciudadanos de la UE, el derecho a
viajar, vivir y trabajar libremente en la Unión
puede parecer una cosa evidente. Pero para
disfrutar plenamente de este derecho, es
necesario establecer y mantener una
protección efcaz de los derechos
fundamentales en la UE.
El mercado interior
Con la abolición de las antiguas barreras, las
personas, los bienes, los servicios y los
capitales circulan en Europa tan libremente
como dentro de un Estado miembro. Con la
supresión de los obstáculos y la apertura de
los mercados nacionales, cada vez más
empresas pueden competir.
Fichas técnicas sobre la Unión
Europea
La Unión Europea de un vistazo
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l objetivo de estas fchas técnicas es ofrecer a los principiantes una visión global del proceso de
integración europea y de la contribución del Parlamento Europeo a esta evolución.
Recientemente, se han puesto en la red nuevas fchas técnicas sobre temas actuales y sobre los
acontecimientos de los últimos años, tales como las reformas institucionales introducidas para preparar
la adhesión de Bulgaria y Rumanía, las nuevas perspectivas fnancieras; la igualdad entre hombres y
mujeres; las políticas de asilo e inmigración; la gestión de las fronteras exteriores; la cooperación judicial
civil y penal; la política del deporte; la estrategia de Lisboa; la Política Europea de Vecindad (PEV); el
Cáucaso meridional (Armenia, Azerbaiyán, Georgia) y el Asia central.
Tras la puesta a disposición de unas 165 fchas, el lector encontrará una de las mejores fuentes de
información institucional y política.
El contenido de las fchas se articula entorno a seis grandes temas: el funcionamiento de la Unión
Europea; la Europa de los ciudadanos, el mercado interior; las políticas comunes; la Unión Económica y
Monetaria; las relaciones exteriores de la UE.
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Índice
1.1. Evolución histórica de la
integración europea, 13
1.1.1. Los primeros Tratados, 13
1.1.2. Evolución hacia el Acta Única
Europea, 15
1.1.3. Los Tratados de Maastricht
y Amsterdam, 18
1.1.4. El Tratado de Niza y la Convención
sobre el futuro de Europa, 22
1.1.5. Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa, 26
1.1.6. El Tratado de Lisboa, 30
1.2. Principales características
del sistema jurídico
comunitario, 33
1.2.1. Fuentes y alcance del Derecho
comunitario, 33
1.2.2. El principio de subsidiariedad, 37
1.3. Instituciones y órganos de la
Unión Europea, 40
1.3.1. El Parlamento Europeo:
evolución histórica, 40
1.3.2. El Parlamento Europeo:
atribuciones, 42
1.3.3. El Parlamento Europeo:
organización y funcionamiento, 44
1.3.4. El Parlamento Europeo:
modalidades de elección, 46
1.3.5. El Parlamento Europeo: relaciones
con los Parlamentos nacionales, 49
1.3.6. El Consejo, 51
1.3.7. El Consejo Europeo, 53
1.3.8. La Comisión, 56
1.3.9. El Tribunal de Justicia y el Tribunal
de Primera Instancia, 59
1.3.10. El Tribunal de Cuentas, 63
1.3.11. El Comité Económico y Social
Europeo, 65
1.3.12. El Comité de las Regiones, 66
1.3.13. El Banco Europeo de Inversiones, 68
1.3.14. El Defensor del Pueblo Europeo, 70
1.4. Procedimientos de toma
de decisiones, 73
1.4.1. Procedimientos de toma de
decisiones supranacionales, 73
1.4.2. Procedimientos de toma de
decisiones intergubernamentales, 76
1.4.3. El procedimiento presupuestario, 78
1.5. Financiación, 82
1.5.1. Los ingresos y los gastos
de la Unión, 82
1.5.2. Marco fnanciero plurianual, 85
1.5.3. Ejecución del presupuesto, 88
1.5.4. Control presupuestario, 91
El funcionamiento de la Unión Europea
3.1. Principios y realización general
del mercado interior, 113
3.2. Las principales libertades
del mercado interior, 116
3.2.1. La libre circulación de mercancías, 116
3.2.2. La libre circulación de los
trabajadores asalariados, 120
3.2.3. La libertad de establecimiento
y de prestación de servicios
y el reconocimiento mutuo
de diplomas, 124
3.2.4. La libre circulación de capitales, 127
3.3. Normas de competencia, 130
3.3.1. La política general de competencia
y prácticas concertadas, 130
3.3.2. Los abusos de posición dominante
y la investigación de las
concentraciones, 133
3.3.3. Ayudas de Estado, 136
3.3.4. Empresas públicas y servicios
de interés general, 140
3.4. Aproximación de las
legislaciones, 144
3.4.1. Contratos públicos, 144
3.4.2. Derecho de sociedades, 147
3.4.3. Servicios fnancieros:
el método Lamfalussy.
Origen y aplicación práctica, 151
3.4.4. Servicios fnancieros: legislación
relevante, 154
3.4.5. Propiedad intelectual, industrial
y comercial, 156
El mercado interior
1
2.1. Respeto de los derechos
fundamentales en la Unión
Europa, 97
2.2. Los ciudadanos de la Unión
y sus derechos, 100
2.3. La libre circulación de las
personas, 102
2.4. Derecho de voto
y elegibilidad, 107
2.5. El derecho de petición, 108
La Europa de los ciudadanos
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4.1. La Estrategia de Lisboa, 163
4.2. Política agrícola común, 166
4.2.1. El Tratado de Roma y los cimientos
de la PAC, 166
4.2.2. Las reformas de la política agrícola
común, 168
4.2.3. El primer pilar de la PAC:
I. La organización común
de mercado única, 172
4.2.4. El primer pilar de la PAC:
II. Las ayudas directas a las
explotaciones, 175
4.2.5. El segundo pilar de la PAC:
política de desarrollo rural, 178
4.2.6. La fnanciación de la PAC, 181
4.2.7. Los aspectos exteriores de la PAC:
el Acuerdo sobre la Agricultura
de la OMC, 184
4.2.8. La Ronda de Doha
y la agricultura, 187
4.2.9. La PAC y el Tratado de Lisboa, 191
4.2.10. La PAC en cifras, 194
4.3. Política forestal, 199
4.3.1. La estrategia forestal europea:
el marco, 199
4.3.2. La estrategia forestal europea:
principios y acciones, 202
4.4. Política pesquera común, 203
4.4.1. La política pesquera común:
orígenes y desarrollo, 203
4.4.2. Conservación de los recursos
pesqueros, 206
4.4.3. La política estructural
de la pesca, 208
4.4.4. Relaciones internacionales
en materia de pesca, 212
4.4.5. Control y cumplimiento de las
normas de pesca, 214
4.4.6. El sector europeo de la pesca
en cifras, 217
4.5. Política regional y de
cohesión, 219
4.5.1. Cohesión económica y social, 219
4.5.2. El Fondo Europeo de Desarrollo
Regional, 222
4.5.3. El Fondo de Cohesión, 225
4.5.4. El Fondo de Solidaridad, 227
4.6. Política de transportes, 230
4.6.1. La política de transportes:
cuestiones generales, 230
4.6.2. Transporte por carretera: acceso
al mercado, 233
4.6.3. Transporte terrestre: armonización
legislativa, 236
4.6.4. Tráfco rodado: normas de tráfco
y de seguridad, 240
4.6.5. Transporte aéreo: acceso al
mercado, 243
4.6.6. Transporte aéreo: competencia
y derechos de los pasajeros, 245
4.6.7. Transporte aéreo: tráfco aéreo
y normas de seguridad, 248
4.6.8. Transporte marítimo: acceso al
mercado y competencia, 250
4.6.9. Transporte marítimo: normas de
tráfco y de seguridad, 253
4.6.10 Navegación interior, intermodalidad
y logística, 256
4.7. Redes transeuropeas, 259
4.7.1. Redes transeuropeas:
orientaciones, 259
4.7.2. Financiación de las redes
transeuropeas, 262
4.8. Política industrial, 265
4.8.1. Los principios generales de la
política industrial de la Unión
Europea, 265
4.8.2. La industria siderúrgica, 268
4.8.3. La construcción naval, 271
4.8.4. La industria del automóvil, 274
4.8.5. La industria química
y farmacéutica, 276
4.8.6. La industria aeroespacial, 279
4.8.7. El sector audiovisual, 284
4.8.8 Las tecnologías de la
información, 288
4.8.9. La industria biotecnológica, 293
4.8.10. La industria de la defensa, 296
4.9. Política social y de empleo, 299
4.9.1. La política social y de empleo:
principios generales, 299
4.9.2. El Fondo Social Europeo, 304
4.9.3. La política de empleo, 307
4.9.4. La cobertura de la seguridad social
en otros Estados miembros de la
Unión Europea, 311
4.9.5. La salud y la seguridad en el lugar
de trabajo, 314
4.9.6. El diálogo social, la información,
la consulta y la participación de
los trabajadores, 317
4.9.7. La igualdad para hombres
y mujeres, 321
4.9.8. La lucha contra la discriminación
y la inclusión social de grupos
vulnerables, 324
4.10. Política de medio ambiente, 328
4.10.1. La política de medio ambiente:
principios generales, 328
4.10.2. La aplicación del Derecho
comunitario en materia
de medio ambiente, 332
4.10.3. El desarrollo sostenible
y las preocupaciones
medioambientales, 335
4.10.4. Los recursos naturales y los
residuos, 339
4.10.5. La protección y la gestión de las
aguas, 343
4.10.6. La contaminación atmosférica
y el ruido, 347
4.10.7. El cambio climático y el medio
ambiente, 352
4.10.8. La biodiversidad, la naturaleza
y los suelos, 357
4.10.9. Las sustancias y los preparados
químicos, 361
4.10.10. La política de productos integrada
y las tecnologías industriales, 365
4.11. Protección de los consumidores
y salud pública, 368
4.11.1. La política de los consumidores:
principios e instrumentos, 368
4.11.2. Las medidas de protección de los
consumidores, 371
4.11.3. La salud pública, 375
4.12. Un espacio de libertad,
seguridad y justicia, 378
4.12.1. Un espacio de libertad, de
seguridad y de justicia:
aspectos generales, 378
4.12.2. Las políticas de asilo
e inmigración, 381
4.12.3. La gestión de las fronteras
exteriores, 387
4.12.4. La cooperación judicial en materia
civil y penal, 391
4.12.5. La cooperación policial
y aduanera, 394
4.13. La política energética, 398
4.14. La política de investigación
y desarrollo tecnológico, 403
4.15. Las pequeñas y medianas
empresas, 408
Las políticas comunes
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9
La Unión Económica y Monetaria
5.1. El desarrollo de la unión
económica y monetaria, 461
5.2. Las instituciones de la unión
económica y monetaria, 465
5.3. La política monetaria
europea, 469
5.4. La coordinación de las políticas
económicas, 472
5.5. El marco de las políticas
fscales, 476
4.16. El turismo, 412
4.17. Cultura y educación, 415
4.17.1. La política de educación
y formación profesional, 415
4.17.2. La política de la juventud, 419
4.17.3. La política lingüística, 422
4.17.4. La política cultural, 425
4.17.5. La política audiovisual
y de los medios
de comunicación, 429
4.17.6. La política deportiva, 433
4.17.7. La política de comunicación, 436
4.18. Política fscal, 440
4.18.1. La política fscal general, 440
4.18.2. El impuesto sobre el valor
añadido, 443
4.18.3. Los impuestos especiales: alcohol
y tabaco, 447
4.18.4. La fscalidad de la energía, 451
4.18.5. La imposición sobre las personas
y la imposición sobre las
sociedades, 454
Las relaciones exteriores de la Unión Europea
6.1. Política exterior y de seguridad
común, 483
6.1.1. La política exterior: objetivos,
mecanismos y realizaciones, 483
6.1.2. La defensa de los derechos
humanos y de la democracia, 486
6.1.3. La política europea de seguridad
y de defensa, 490
6.2. Política económica y comercio
exterior, 495
6.2.1. La Unión Europea como potencia
comercial, 495
6.2.2. La Unión Europea y la Organización
Mundial del Comercio, 499
6.3 Marco para las relaciones con
determinados grupos
de países, 503
6.3.1. La ampliación de la Unión
Europea, 503
6.3.2. El Espacio Económico Europeo, 509
6.3.3. La política europea
de vecindad, 513
6.4. Relaciones con determinados
países y regiones, 516
6.4.1. Los países de los Balcanes
Occidentales, 516
6.4.2. La Federación de Rusia, 521
6.4.3. El Cáucaso Meridional (Armenia,
Azerbaiyán, Georgia), 524
6.4.4. Asia Central, 527
6.4.5. Países del sur y el este
del Mediterráneo, 530
6.4.6. La Península Arábiga, Iraq e Irán, 533
6.4.7. Relaciones transatlánticas: los
Estados Unidos de América y
Canadá, 537
6.4.8. América Latina, 540
6.4.9. Japón, 543
6.4.10. La República Popular China
y Taiwán, 545
6.4.11. Los países del Asia Meridional
y el subcontinente indio, 549
6.4.12. La Asociación de Naciones
del Asia Sudoriental y la Península
Coreana, 555
6.4.13. Australia y Nueva Zelanda, 560
6.5. Política general
de desarrollo, 563
6.5.1. Resumen general de la política
de desarrollo, 563
6.5.2. Los regímenes comerciales
aplicables a países en vías
de desarrollo, 565
6.5.3. La ayuda humanitaria, 567
6.5.4. Las relaciones con los países de
África, del Caribe y del Pacífco: de
los Convenios de Yaundé y Lomé
al Acuerdo de Cotonú, 570
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El funcionamiento
de la Unión Europea
Los poderes conferidos a las instituciones de la UE se derivan de los tratados fundacionales, que
han sido negociados por los Estados miembros y han sido ratifcados por cada uno de ellos. El
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea menciona cinco instituciones europeas, tres de
las cuales están encargadas de elaborar las políticas y tomar las decisiones. Se trata del Consejo
de la Unión Europea, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo (el triángulo institucional).
La defensa del Derecho comunitario está garantizada por el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas. El Tribunal de Cuentas comprueba la legalidad y regularidad de los
ingresos y gastos de la Unión y vela por la buena gestión fnanciera. Otros órganos y agencias
se ocupan de tareas específcas. Con el fn de realizar los objetivos de los Tratados, la UE cuenta
con su propio presupuesto.
1.1. evolución histórica de la integración
europea, 13
1.1.1. Los primeros Tratados, 13
1.1.2. Evolución hacia el Acta
Única Europea, 15
1.1.3. Los Tratados de Maastricht
y Amsterdam, 18
1.1.4. El Tratado de Niza y la Convención
sobre el futuro de Europa, 22
1.1.5. Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa, 26
1.1.6. El Tratado de Lisboa, 30
1.2. Principales características
del sistema jurídico comunitario, 33
1.2.1. Fuentes y alcance del Derecho
comunitario, 33
1.2.2. El principio de subsidiariedad, 37
1.3. instituciones y órganos de la Unión
europea, 40
1.3.1. El Parlamento Europeo:
evolución histórica, 40
1.3.2. El Parlamento Europeo:
atribuciones, 42
1.3.3. El Parlamento Europeo: organización y
funcionamiento, 44
1.3.4. El Parlamento Europeo: modalidades
de elección, 46
1.3.5. El Parlamento Europeo: relaciones con
los Parlamentos nacionales, 49
1.3.6. El Consejo, 51
1.3.7. El Consejo Europeo, 53
1.3.8. La Comisión, 56
1.3.9. El Tribunal de Justicia y el Tribunal
de Primera Instancia, 59
1.3.10. El Tribunal de Cuentas, 63
1.3.11. El Comité Económico
y Social Europeo, 65
1.3.12. El Comité de las Regiones, 66
1.3.13. El Banco Europeo de Inversiones, 68
1.3.14. El Defensor del Pueblo Europeo, 70
1.4. Procedimientos de toma
de decisiones, 73
1.4.1. Procedimientos de toma de decisiones
supranacionales, 73
1.4.2. Procedimientos de toma de decisiones
intergubernamentales, 76
1.4.3. El procedimiento presupuestario, 78
1.5. Financiación, 82
1.5.1. Los ingresos y los gastos
de la Unión, 82
1.5.2. Marco fnanciero plurianual, 85
1.5.3. Ejecución del presupuesto, 88
1.5.4. Control presupuestario, 91
1
11
6
Las relaciones exteriores
de la Unión Europea
3
El mercado interior
5
La Unión Económica
y Monetaria
2
La Europa de los
ciudadanos
4
Las políticas comunes
1
El funcionamiento
de la Unión Europea
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1
El funcionamiento
de la Unión Europea 1
Evolución histórica de la integración
europea
1.1. Evolución histórica de la integración
europea
1.1.1. Los primeros Tratados
Los efectos desastrosos de la Segunda Guerra Mundial y la amenaza constante del enfrentamiento Este-Oeste hicieron de
la reconciliación franco-alemana una prioridad fundamental. La puesta en común de la industria del carbón y del acero
entre los seis países europeos mediante el Tratado de París en 1951 era un avance altamente simbólico hacia la creación
de un objetivo común y representaba el primer paso hacia la integración europea. Los Tratados de Roma de 1957
reforzaron los pilares de la integración y la idea de un futuro común para los seis países europeos.
Fundamento jurídico
— El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero (CECA) o Tratado de París, frmado el
18 de abril de 1951, entró en vigor el 24 de julio de 1952.
Por primera vez, seis Estados europeos aceptaban seguir la
vía de la integración. El Tratado permitió establecer las
bases de la arquitectura comunitaria al crear un organismo
ejecutivo conocido como «Alta Autoridad», una Asamblea
Parlamentaria, un Consejo de Ministros, un Tribunal de
Justicia y un Comité Consultivo. Celebrado con una
duración prevista de 50 años con arreglo a su artículo 97, el
Tratado CECA expiró el 23 de julio de 2002. De
conformidad con un Protocolo anexo al Tratado CE, el valor
neto del patrimonio de la CECA en el momento de su
expiración se destinó a la investigación en los sectores
relacionados con la industria del carbón y del acero a
través del Fondo de Investigación del Carbón y del Acero.
Los sectores del carbón y el acero están plenamente
sometidos ahora al régimen ordinario establecido por el
Tratado CE.
— Los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica
Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía
Atómica (CEEA), llamada «Euratom», o Tratados de Roma,
frmados el 25 de marzo de 1957, entraron en vigor el 1 de
enero de 1958. A diferencia del Tratado CECA, los Tratados
de Roma se celebraron «por un período de tiempo
ilimitado» (artículo 240 del Tratado CEE y artículo 208 del
Tratado CEEA), lo que les confrió un carácter
cuasiconstitucional.
— Los seis países fundadores fueron Bélgica, Francia,
Alemania, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos.
Objetivos
— La creación de la CECA no era, según las intenciones
declaradas por sus promotores, más que una primera etapa
en la vía que conduciría a la «federación europea». El
mercado común del carbón y del acero debía permitir
experimentar una fórmula que pudiera extenderse
progresivamente a otros ámbitos económicos y que llevara
en último término a la construcción de una Europa política.
— El objetivo de la Comunidad Económica Europea era
establecer un mercado común fundado en las cuatro
libertades de circulación de mercancías, personas, servicios
y capitales, y en la aproximación progresiva de las políticas
económicas.
— El objetivo de Euratom era coordinar el suministro de
materiales fsionables y los programas de investigación ya
iniciados por los distintos Estados o que éstos se disponían
a lanzar con miras a la utilización pacífca de la energía
nuclear.
— Los preámbulos de los tres Tratados revelan la unidad de
inspiración de la que procede la creación de las
Comunidades, a saber, el convencimiento de la necesidad
de comprometer a los Estados europeos en la construcción
de un destino común, única vía que podía permitirles
superar los retos del futuro.
Principios fundamentales
Las Comunidades Europeas (CECA, CEE y Euratom) nacieron de
la lenta progresión de la idea europea, inseparable de los
sucesos que conmovieron el continente. Después de la
Segunda Guerra Mundial, las industrias de base, en particular,
la siderurgia, necesitaban una reorganización. El futuro de
Europa, amenazado por el enfrentamiento Este-Oeste, pasaba
por una reconciliación franco-alemana.
A. El llamamiento que lanzó el 9 de mayo de 1950 el Ministro
francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, puede
considerarse el punto de partida de la Europa comunitaria. La
elección del carbón y del acero era en esa época altamente
simbólica. En efecto, a principios de los años cincuenta, el
carbón y la siderurgia eran industrias fundamentales, base de
la potencia de un país. Además del evidente interés
económico, la puesta en común de los recursos franceses y
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alemanes complementarios debía señalar el fnal del
antagonismo entre los dos países. El 9 de mayo de 1950,
Robert Schuman declaraba: «Europa no se hará de golpe ni en
una construcción de conjunto. Se hará por realizaciones
concretas, creando primero una solidaridad de hecho». Sobre
la base de este principio frmaron Francia, Italia, Alemania y los
países del Benelux (Bélgica, los Países Bajos, Luxemburgo) el
Tratado de París, que aseguraba esencialmente:
— la libre circulación de los productos y el libre acceso a las
fuentes de producción;
— la vigilancia permanente del mercado para evitar
disfunciones que hagan necesaria la instauración de cuotas
de producción;
— el respeto de las reglas de la competencia y de la
transparencia de los precios;
— el apoyo a la modernización del sector y a la reconversión.
B. Después de la frma del Tratado CECA, en un momento en
que Francia se oponía a la reconstitución de una fuerza militar
alemana en un marco nacional, René Pleven imaginó un
proyecto de ejército europeo. La Comunidad Europea de
Defensa (CED), negociada en 1952, debía ir acompañada de
una Comunidad Política Europea (CPE). Ambos proyectos
fueron abandonados como consecuencia de la negativa de la
Asamblea Nacional francesa a autorizar la ratifcación del
Tratado el 30 de agosto de 1954.
C. Los esfuerzos de reactivación de la construcción europea
tras el fracaso de la CED se concretaron con ocasión de la
Conferencia de Mesina (junio de 1955) en el doble ámbito de
la unión aduanera y de la energía atómica. Condujeron a la
frma del Tratado CEE y del Tratado CEEA, conocido este
último como Tratado «Euratom».
1. El Tratado CEE reguló, entre otros asuntos:
— la supresión de los derechos de aduana entre los Estados
miembros;
— el establecimiento de un arancel aduanero exterior común;
— el establecimiento de una política común en el sector de la
agricultura y de los transportes;
— la creación de un Fondo Social Europeo;
— la constitución de un Banco Europeo de Inversiones;
— el desarrollo de unas relaciones más estrechas entre los
Estados miembros.
Para realizar estos objetivos, el Tratado CEE estableció unos
principios directores y delimitó el marco de la acción legislativa
de las instituciones comunitarias. Se trataba de las políticas
comunes: política agrícola común (artículos 38 a 43), política de
transportes (artículos 74 y 75) y política comercial común
(artículos 110 a 113).
El mercado común debía permitir la libre circulación de las
mercancías y la movilidad de los factores de producción (libre
circulación de los trabajadores y de las empresas, libre
prestación de servicios, liberación de los movimientos de
capitales).
2. El Tratado CEEA (Euratom) contemplaba unos objetivos
muy ambiciosos y, en particular, «la creación y crecimiento
rápidos de industrias nucleares». Sin embargo, debido al
carácter complejo y delicado del sector nuclear, que afecta a
intereses vitales de los Estados miembros (defensa e
independencia nacional), el Tratado Euratom tuvo que limitar
sus ambiciones.
D. El Convenio sobre determinadas instituciones comunes,
que se frmó y entró en vigor al mismo tiempo que los
Tratados de Roma, había establecido que la Asamblea
Parlamentaria y el Tribunal de Justicia serían comunes.
Quedaban por fusionar los «ejecutivos», y el Tratado por el que
se constituye un Consejo único y una Comisión única de las
Comunidades Europeas, de 8 de abril de 1965, conocido como
«Tratado de fusión», permitió completar la unifcación de las
instituciones.
g Roberta PANIZZA
Julio de 2008
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1
El funcionamiento
de la Unión Europea 1
Evolución histórica de la integración
europea
I. Principales realizaciones en la fase inicial
— El artículo 8 del Tratado de Roma preveía la realización de
un mercado común a lo largo de un período transitorio de
doce años dividido en tres etapas y cuya conclusión estaba
prevista para el 31 de diciembre de 1969.
— La primera ambición, la unión aduanera, se realizó con
mayor rapidez de la prevista. El período transitorio
dedicado a la ampliación de los contingentes y a la
desaparición progresiva de las aduanas interiores concluyó
ya el 1 de julio de 1968. En el mismo plazo, Europa adoptó
un arancel aduanero común aplicable a las transacciones
comerciales con los países terceros.
— La «Europa verde» constituye el segundo gran proyecto de
la construcción europea. En 1962, se adoptaron los
primeros reglamentos sobre la PAC y se creó el FEOGA
(Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola).
— Por su parte, el Tribunal de Justicia interpretó las normas
relativas al período transitorio de manera que a su
vencimiento tuvieran efecto directo varias disposiciones
del Tratado, como los artículos 13, 30, 48, 52 y 59 (3.2.3).
— Sin embargo, a la conclusión del período transitorio aún
subsistían importantes obstáculos a la libre circulación: el
mercado interior no se había alcanzado.
II. Primeras modifcaciones
de los Tratados
A. Mejoras institucionales
1. La primera modifcación institucional fue la realizada por el
Tratado de fusión, de 8 de abril de 1965, en virtud del cual
se fusionaron los órganos ejecutivos. El Tratado entró en vigor
en 1967, estableciéndose de este modo un Consejo y una
Comisión únicos de las Comunidades Europeas (CECA, CEE y
CEEA) e imponiéndose el principio de unidad presupuestaria.
2. La Decisión del Consejo de 21 de abril de 1970 creó un
sistema de recursos propios de la Comunidad, que sustituyó
a las contribuciones fnancieras de los Estados miembros
(1.5.1).
3. Competencias presupuestarias
— El Tratado de Luxemburgo de 22 de abril de 1970
concedió al Parlamento Europeo determinadas
competencias presupuestarias (1.3.1).
— Mediante el Tratado de Bruselas de 22 de julio de 1975,
el Parlamento obtuvo el derecho de rechazar el
presupuesto y de aprobar la gestión de la Comisión en la
ejecución del mismo. Este Tratado estableció asimismo el
Tribunal de Cuentas, organismo de control contable y de
gestión fnanciera de la Comunidad (1.3.10) que inició sus
funciones el 25 de octubre de 1977.
— El Parlamento utilizó sistemáticamente sus competencias
en materia presupuestaria para desarrollar la actuación de
la Comunidad.
4. Por otro lado, el Acta de 20 de septiembre de 1976 le
confrió una legitimidad y una competencia nuevas, al
disponer la elección de los diputados por sufragio
universal directo de los pueblos de la Comunidad.
Las primeras elecciones tuvieron lugar en junio
de 1979 (1.3.1).
B. Ampliación
Entre tanto, la Comunidad se amplió: el Reino Unido se adhirió
el 1 de enero de 1973, a la vez que Dinamarca e Irlanda,
mientras que el pueblo noruego rechazó la adhesión por
referéndum. Grecia pasó a ser miembro en 1981, y España y
Portugal en 1986.
C. Tras estas primeras ampliaciones, se exigió un mayor rigor
presupuestario y la reforma de la PAC. El Consejo Europeo de
1979 llegó a un acuerdo sobre una serie de medidas
complementarias. Los acuerdos de Fontainebleau de 1984
supusieron una solución duradera, fundada en el principio de
que todo Estado miembro que soportara una carga fnanciera
excesiva en relación con su prosperidad relativa podía
benefciarse de una corrección.
III. Avances en los planes
de integración
Aprovechando el impulso de los primeros éxitos de la
comunidad económica, el objetivo de creación también de
una unidad política de los Estados miembros volvió a ocupar
el primer plano a inicios de los años sesenta, a pesar del
fracaso de los proyectos de creación de la Comunidad Europea
de Defensa (CED) en agosto de 1954.
1.1.2. Evolución hacia el Acta Única Europea
Los principales avances de los primeros Tratados están relacionados con la creación de los recursos propios de la
Comunidad, el refuerzo de las competencias presupuestarias del Parlamento, la elección por sufragio universal directo y el
establecimiento del sistema monetario europeo. La entrada en vigor del Acta Única Europea en 1986, que modifcaba
notablemente el Tratado de Roma, refuerza la idea de integración mediante la creación de un gran mercado interior.
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A. Fracaso del intento de conseguir una unidad política
1. El plan Fouchet
En la Cumbre de Bonn de 1961, los Jefes de Estado o
de Gobierno de los seis Estados miembros fundadores
de la Comunidad Europea encargaron a una comisión
intergubernamental, presidida por el embajador francés
Christian Fouchet, que presentara propuestas relativas al
estatuto político de una unión de los pueblos europeos.
Esta comisión de estudio trató en vano en dos ocasiones,
entre 1960 y 1962, de presentar a los Estados miembros un
proyecto de Tratado aceptable para todos. El plan Fouchet
se fundaba en el estricto respeto de la personalidad de los
Estados miembros, por lo que rechazaba la opción federal.
Tres problemas provocaron el fracaso de las negociaciones: la
incertidumbre sobre el papel del Reino Unido, las divergencias
sobre la cuestión de una defensa europea con aspiraciones de
independencia respecto de la Alianza Atlántica, y el carácter
excesivamente intergubernamental de las instituciones
propuestas, que podía privar de su sustancia supranacional a
las instituciones comunitarias existentes.
2. Desde el fracaso de los proyectos de Fouchet hasta la
iniciativa Spinelli, en 1984, no volvió a haber intentos de
revisión fundamental de los Tratados comunitarios. El debate
sobre la confguración de una futura unión política continuó
en términos pragmáticos a través de varios informes y
resoluciones.
3. Ante la ausencia de una comunidad política, se recurrió
como sustitutivo a la Cooperación Política Europea o CPE
(6.1.1). En la Cumbre de La Haya de diciembre de 1969, los
Jefes de Estado o de Gobierno decidieron estudiar el mejor
modo de hacer progresos en el ámbito de la unifcación
política. El informe Davignon, adoptado por los Ministros de
Asuntos Exteriores en octubre de 1970 y completado más
adelante por otros informes, constituyó la base de la CPE hasta
la entrada en vigor del Acta Única Europea.
B. La crisis de 1966
Una crisis importante se produjo cuando se perflaba el
delicado rumbo hacia la tercera etapa del período transitorio
(prevista para el 1 de enero de 1966), ocasión en que debían
cambiar las modalidades de votación en el Consejo,
sustituyéndose la unanimidad por la mayoría cualifcada en
determinados ámbitos. Este cambio en la modalidad de
votación refejaba el mayor relieve de la supranacionalidad en
la Comunidad. Por su oposición a un conjunto de propuestas
de la Comisión dedicadas, entre otros temas, a la fnanciación
de la política agrícola común, Francia dejó de participar en las
principales reuniones comunitarias («política de silla vacía») y
exigió, como condición para volver a su puesto, un acuerdo
político sobre la función de la Comisión y la votación
mayoritaria, lo que implicaba una revisión de conjunto del
sistema de los Tratados. Finalmente, el 30 de enero de 1966 se
llegó al famoso compromiso de Luxemburgo (1.3.6), según el
cual, cuando estén en juego intereses muy importantes de
uno o varios países, los miembros del Consejo se esforzarán
por llegar a soluciones que puedan ser adoptadas por todos
en el respeto de sus intereses comunes.
C. La importancia creciente de las cumbres europeas
Aunque exteriores al marco institucional de la Comunidad, las
reuniones celebradas entre tanto por los Jefes de Estado o de
Gobierno de los Estados miembros estuvieron llamadas a
desempeñar una función de impulso político y a resolver
problemas insuperables para el Consejo ordinario. Tras las
primeras reuniones de 1961 y 1967, las conferencias fueron
adquiriendo importancia con la Cumbre de La Haya de los días
1 y 2 de diciembre de 1969, que permitió la apertura de
negociaciones sobre la ampliación de la Comunidad y la
conclusión de un acuerdo sobre el régimen de las fnanzas
comunitarias. En la Cumbre de París de octubre de 1972 se
alcanzó la decisión de recurrir en la mayor medida posible a
todas las disposiciones del Tratado, incluido el artículo 235
(ahora 308), en los ámbitos de la política de medio ambiente y
la política regional, social e industrial, mientras que en la
Cumbre de Fontainebleau de diciembre de 1974 se adoptaron
importantes decisiones políticas en relación con las elecciones
directas, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el
procedimiento decisorio en el Consejo. En esta ocasión, se
decidió asimismo que el Consejo Europeo celebrara reuniones
formales tres veces al año para tratar asuntos comunitarios y
de cooperación política (1.3.7).
Con el fn de relanzar la construcción europea, se encomendó
al Primer Ministro belga, Leo Tindemans, la elaboración de un
informe sobre la Unión Europea. Este informe, presentado el
29 de diciembre de 1975, ofrecía un conjunto de propuestas
sobre las relaciones exteriores, la política económica y
monetaria y la Europa de los ciudadanos. No obstante, no dio
lugar a reformas concretas.
D. El fnal de los años setenta se caracterizó por las reacciones
dispersas de los Estados miembros ante el agravamiento de la
crisis económica, lo que resquebrajó la convergencia de las
políticas económicas y fscales. En 1978, los Jefes de Estado o
de Gobierno decidieron crear un comité de «tres sabios»
(Biesheuvel, Dell y Marjolin) para «refexionar sobre las
adaptaciones de los mecanismos y los procedimientos de las
instituciones» encaminadas a «garantizar el funcionamiento
armonioso de las Comunidades y los progresos en la vía de la
Unión Europea». Sin embargo, el comité se limitó a ofrecer
propuestas prácticas sobre la organización del trabajo en el
Consejo y sobre las relaciones con la Comisión y el Parlamento,
de las que solamente se recogieron algunas.
Para resolver el problema de la inestabilidad monetaria y sus
efectos perversos para la PAC y la cohesión entre los Estados
miembros, en los Consejos Europeos de Bremen y Bruselas de
1978 se creó el sistema monetario europeo (SME). Establecido
con carácter voluntario y diferenciado (el Reino Unido decidió
no participar en el mecanismo de cambio), el SME se basaba en
la existencia de una unidad de cuenta común, el ecu (5.1).
En el Consejo Europeo de Londres de 1981, los Ministros de
Asuntos Exteriores de Alemania e Italia, Genscher y Colombo,
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El funcionamiento
de la Unión Europea 1
Evolución histórica de la integración
europea
presentaron un proyecto de «Acta Europea» que abordaba
diversas cuestiones: cooperación política, cultura, derechos
fundamentales, armonización de las legislaciones fuera de los
ámbitos regulados por los Tratados comunitarios, y lucha
contra la violencia, el terrorismo y la delincuencia. Nunca se
adoptó en su forma original, pero algunos de sus elementos se
incorporaron a la «Declaración solemne sobre la Unión
Europea», adoptada en Stuttgart el 19 de junio de 1983. Este
texto es un elemento importante del telón de fondo de la
elaboración del Acta Única Europea (AUE).
E. El proyecto Spinelli
Algunos meses después de las primeras elecciones por
sufragio universal, en 1979, el Parlamento Europeo
experimentó una grave crisis en sus relaciones con el Consejo,
a propósito del presupuesto de 1980. A instancias del
diputado Altiero Spinelli, fundador del Movimiento Federalista
Europeo y antiguo miembro de la Comisión, un grupo de
nueve diputados se reunió en el restaurante «Le Crocodile» de
Estrasburgo en julio de 1980 para debatir los medios para
relanzar el funcionamiento de las instituciones. En julio de
1981, el Parlamento creó una Comisión de Asuntos
Institucionales, de la que Spinelli fue ponente coordinador,
para la elaboración de un proyecto de modifcación de los
Tratados vigentes. Muy rápidamente, el grupo Spinelli y, a
continuación, la Comisión de Asuntos Institucionales
decidieron formular un esquema de lo que debería ser la
Unión Europea. El proyecto de Tratado se aprobó por amplia
mayoría el 14 de febrero de 1984 y supuso un salto
importante, ya que preveía la transferencia de nuevas
competencias en ámbitos fundamentales. El poder legislativo
debía ejercerse en un sistema bicameral muy próximo al de un
Estado federal. Este sistema pretendía instaurar un equilibrio
entre el Parlamento Europeo y el Consejo.
Se desencadenaba así el proceso que llevó al AUE.
IV. Evolución hacia el Acta Única Europea
El Consejo Europeo de Fontainebleau de junio de 1984, tras
poner fn al contencioso sobre el presupuesto comunitario de
principios de los ochenta, decidió la creación de un comité ad
hoc de representantes personales de los Jefes de Estado o de
Gobierno (denominado Comité Dodge por su presidente). Este
comité, encargado de presentar sugerencias para la mejora del
funcionamiento tanto del sistema comunitario como de la
cooperación política, elaboró un informe provisional que
dirigió al Consejo Europeo de Dublín de diciembre de 1984.
En ese informe, el comité proponía un salto cualitativo
importante, especialmente en el ámbito institucional. El
Consejo Europeo de Dublín estimó que el comité debía
proseguir sus trabajos con vistas a la consecución de un
acuerdo, puesto que tres de los diez representantes
formularon reservas importantes sobre el texto del informe.
No obstante, el Consejo Europeo de Milán de junio de 1985
decidió por mayoría (por siete votos a favor y tres en contra,
mediante un procedimiento excepcional en este órgano)
convocar una conferencia intergubernamental que se ocupara
de las competencias de las instituciones, la extensión de las
competencias de la Comunidad a nuevas esferas de actividad
y el establecimiento de un «verdadero» mercado interior.
Esta conferencia intergubernamental se reunió a lo largo del
verano y otoño de 1985 y, debido a múltiples desacuerdos,
presentó una serie de textos, algo inconexos, al Consejo
Europeo de Luxemburgo de 2 y 3 de diciembre de 1985. Este
adoptó, no sin difcultades, una serie de conclusiones a las que
los Ministros de Asuntos Exteriores dieron forma el 27 de enero
de 1986.
V. El Acta Única Europea, una etapa
importante
El 17 de febrero de 1986, procedieron a la frma del Acta Única
Europea (AUE) nueve Estados miembros, a los que siguieron, el
28 de febrero de 1986, Dinamarca (tras el resultado positivo del
referéndum), Italia y Grecia. Ratifcada por los respectivos
parlamentos de los Estados miembros a lo largo de 1986, el
Acta Única Europea entró en vigor el 1 de julio de 1987, con
seis meses de retraso debido a un recurso interpuesto ante los
tribunales irlandeses por un particular.
El AUE constituye la primera modifcación sustancial de los
Tratados de Roma.
A. Ampliación de las competencias de la Unión
1. Mediante la creación de un gran mercado interior
La realización del mercado interior se previó para el 1 de enero
de 1993. Para ello, se decidió recoger y ampliar el objetivo del
mercado común ya introducido en 1958 (3.1).
2. Mediante el reconocimiento de nuevas competencias
— Capacidad monetaria.
— Política social.
— Cohesión económica y social.
— Investigación y desarrollo tecnológico.
— Medio ambiente.
— Cooperación en materia de política exterior.
B. Mejora de la capacidad de decisión del Consejo de
Ministros
La votación por mayoría cualifcada:
1. Sustituyó a la norma de la unanimidad en cuatro
competencias comunitarias existentes:
— la modifcación del arancel aduanero común,
— la libre prestación de servicios,
— la libre circulación de capital,
— la política común de transportes marítimos y aéreos.
2. Se previó para nuevas competencias:
— el mercado interior,
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— la política social,
— la cohesión económica y social,
— la investigación y desarrollo tecnológico,
— el medio ambiente.
3. Dio lugar a una modifcación del Reglamento interno del
Consejo, de modo que se cumpliera la Declaración de la
Presidencia sobre el apartado 2 del artículo 149 del Tratado
CEE, incluida en el Acta fnal del AUE. Esta establecía que,
desde ese momento, podía tener lugar una votación en el
seno del Consejo no solo por iniciativa de su Presidente, sino
también a petición de la Comisión o de un Estado miembro si
se mostraba favorable una mayoría simple de los miembros
del Consejo. Esta petición debía comunicarse a los miembros
del Consejo con dos semanas de antelación.
C. El papel creciente del Parlamento Europeo
Las competencias del Parlamento se vieron reforzadas:
— al someter a su dictamen conforme la celebración de los
acuerdos de ampliación y de los acuerdos de asociación
comunitarios.
— al establecer un procedimiento de cooperación con el
Consejo (1.4.1), por el que adquirió auténticas, aunque
limitadas, competencias legislativas. Aplicable a una docena
de fundamentos jurídicos, supuso entonces un giro decisivo
para la transformación del Parlamento Europeo en un
verdadero colegislador juntamente con el Consejo.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
I. El Tratado de Maastricht
El Tratado de la Unión Europea, frmado en Maastricht el 7 de
febrero de 1992, entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.
Estructura de la Unión
Al constituir una Unión Europea, el Tratado de Maastricht
supone una nueva etapa en el proceso de creación de «una
unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa». La
Unión tiene su fundamento en las Comunidades Europeas
(1.1.1 y 1.1.2), completadas con las políticas y formas de
cooperación establecidas por el Tratado de la Unión Europea.
La Unión tiene un marco institucional único, compuesto por el
Consejo Europeo, el Parlamento Europeo, el Consejo de
Ministros, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de
Cuentas. El Consejo Europeo tiene como tarea defnir las
orientaciones políticas generales. El Parlamento Europeo, el
Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de
Cuentas, que en sentido estricto son las únicas instituciones
comunitarias, ejercen sus competencias de conformidad con
lo dispuesto en los Tratados. El Consejo, la Comisión y el
Parlamento Europeo están asistidos por un Comité Económico
y Social Europeo y un Comité de las Regiones, ambos con
funciones consultivas. De conformidad con lo dispuesto en el
Tratado, se ha creado un Sistema Europeo de Bancos Centrales
y un Banco Central Europeo que completan la lista de
instituciones fnancieras junto con las ya existentes del grupo
BEI, que son el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo
Europeo de Inversiones.
Las competencias de la Unión
El Tratado de Maastricht confrió ciertas competencias a la
Unión creada por el mismo, las cuales se clasifcan en tres
grupos conocidos comúnmente como «pilares»:
— El primer pilar está constituido por las Comunidades
Europeas, que constituyen el marco en el que las
instituciones comunitarias ejercen las competencias en los
ámbitos regulados por el Tratado gracias a la transferencia
de soberanía por parte de los Estados miembros.
— El segundo pilar está formado por la política exterior y de
seguridad común prevista en el título V del Tratado de la
Unión Europea.
— El tercer pilar está constituido por la cooperación en los
ámbitos de la justicia y los asuntos de interior prevista en el
título VI del Tratado de la Unión Europea.
1.1.3. Los Tratados de Maastricht y Amsterdam
El Tratado de la Unión Europea modifca los Tratados anteriores y crea una Comunidad Europea basada en tres pilares: las
Comunidades Europeas, la política exterior y de seguridad común (PESC) y la cooperación en los ámbitos de la justicia y
los asuntos de interior (JAI). En vista de la ampliación de la Unión, los Tratados de Amsterdam y de Niza tenían como
objetivo realizar las adaptaciones necesarias para el buen funcionamiento de una Europa de 15 miembros.
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19
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 1
Evolución histórica de la integración
europea
Las disposiciones de los títulos V y VI establecen una
cooperación de carácter intergubernamental que utiliza las
instituciones comunes y que está dotada de algunos
elementos supranacionales, en particular la asociación de la
Comisión y la consulta del Parlamento Europeo.
A. La Comunidad Europea (primer pilar)
La Comunidad tiene como misión asegurar un desarrollo
armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades
económicas, un alto nivel de empleo y de protección social, la
igualdad entre los hombres y las mujeres, un crecimiento
sostenible y no infacionista, un alto grado de competitividad y
de convergencia de los resultados económicos, un elevado
nivel de protección del medio ambiente, la elevación de los
niveles y de la calidad de vida, la cohesión económica y social
y la solidaridad entre los Estados miembros. La Comunidad
persigue estos objetivos, dentro de los límites de las
competencias que le han sido confadas, mediante el
establecimiento de un mercado común y las medidas conexas
contempladas en el artículo 3 del Tratado CE, así como
mediante el establecimiento de la política económica y de la
moneda única previstas en el artículo 4. La acción de la
Comunidad debe respetar el principio de la proporcionalidad
y, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, el
principio de la subsidiariedad (artículo 5 del Tratado CE).
B. La política exterior y de seguridad común (PESC)
(segundo pilar)
La Unión tiene la misión de defnir y realizar una política
exterior y de seguridad, según un método de carácter
intergubernamental (6.1.1). Los Estados miembros están
obligados a apoyar activamente y sin reservas esta política,
con espíritu de lealtad y solidaridad mutua. Sus objetivos son
los siguientes:
— la defensa de los valores comunes, de los intereses
fundamentales y de la independencia e integridad de la
Unión, de conformidad con los principios de la Carta de las
Naciones Unidas;
— el fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus
formas;
— el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la
seguridad internacional, de conformidad con los principios
de la Carta de las Naciones Unidas, con los principios del
Acta fnal de Helsinki y con los objetivos de la Carta de
París, incluidos los relativos a las fronteras exteriores;
— el fomento de la cooperación internacional;
— el desarrollo y la consolidación de la democracia y del
Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales.
C. La cooperación en los ámbitos de la justicia y los
asuntos de interior (tercer pilar)
La Unión tiene el cometido de elaborar una acción común en
estos ámbitos según un método de carácter
intergubernamental (4.11.1) con objeto de llevar a cabo el
objetivo de ofrecer a los ciudadanos un nivel elevado de
protección en un espacio de libertad, seguridad y justicia.
Abarca los siguientes ámbitos:
— normas para el cruce de fronteras exteriores de la
Comunidad y refuerzo de los controles;
— lucha contra el terrorismo, la delincuencia, el tráfco de
drogas y el fraude internacional;
— cooperación judicial en materia civil y penal;
— creación de una Ofcina Europea de Policía (Europol)
dotada de un sistema de intercambio de información entre
las policías nacionales;
— lucha contra la inmigración irregular;
— política común de asilo.
II. El Tratado de Amsterdam
El Tratado de Amsterdam, por el que se modifcan el Tratado
de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas y determinados actos conexos,
frmado en Amsterdam el 2 de octubre de 1997, entró en vigor
el 1 de mayo de 1999.
A. Ampliación de las competencias de la Unión
1. La Comunidad Europea
— En cuanto a los objetivos, se ha considerado especialmente
importante alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible
y un elevado nivel de empleo.
— Se ha creado un mecanismo de coordinación de las
políticas de empleo de los Estados miembros, así como la
posibilidad de introducir determinadas medidas
comunitarias en este ámbito.
— Se ha incluido el Acuerdo sobre la política social en el
Tratado CE, con algunas mejoras (se ha suprimido el
opt-out).
— En adelante, la política comunitaria se aplicará a
importantes ámbitos que hasta entonces dependían del
«tercer pilar», tales como el asilo, la inmigración, el cruce de
las fronteras exteriores, la lucha contra el fraude y la
cooperación aduanera, así como a una parte de la
cooperación de conformidad con los acuerdos Schengen,
que la Unión y las Comunidades han aprobado en su
totalidad.
2. La Unión Europea
— Se refuerza la cooperación intergubernamental en los
ámbitos de la cooperación judicial y policial, mediante la
defnición de objetivos y tareas precisas, así como
mediante la creación de un nuevo instrumento jurídico
análogo a una directiva.
— Se han introducido modifcaciones en los ámbitos de las
políticas de medio ambiente, de la salud pública y de la
protección de los consumidores.
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20
— Se han introducido nuevas disposiciones relacionadas con
problemas específcos, tales como los servicios de interés
general, la diversidad cultural y el uso de las lenguas, y el
régimen aplicable a las regiones ultraperiféricas, regiones
insulares y a los países y territorios de ultramar.
— Posteriormente, se han desarrollado los instrumentos de la
política exterior y de seguridad común, en particular
mediante la creación de un nuevo instrumento, la
estrategia común, cuya puesta en marcha tendría que
decidirse, en principio, por mayoría; de un nuevo cargo, el
Secretario General del Consejo responsable de la PESC; y
de una nueva estructura, la Unidad de planifcación y de
alerta rápida. En materia de seguridad, una referencia a las
denominadas «misiones de Petersberg» defne el alcance
de eventuales acciones comunes futuras.
— En materia de política económica exterior, el Consejo ha
sido facultado para ampliar el ámbito de aplicación a los
servicios y derechos de la propiedad industrial.
B. Fortalecimiento del Parlamento Europeo
1. El poder legislativo
a) El procedimiento de codecisión se amplió a quince
fundamentos jurídicos ya existentes en el Tratado CE:
— artículo 12: prohibición de toda discriminación,
— artículo 18: libre circulación de los ciudadanos de la Unión,
— artículo 42: libre circulación de los trabajadores,
— artículo 47, apartado 1: reconocimiento de diplomas,
— artículo 67: procedimientos en materia de visados,
— artículo 71: política de transportes, incluido el transporte
aéreo,
— artículo 141, apartado 3: igualdad de retribución para un
mismo trabajo,
— artículo 148: aplicación del Fondo Social,
— artículo 150, apartado 4: medidas de formación profesional,
— artículo 153, apartado 4: protección de los consumidores,
— artículo 156: redes transeuropeas («restantes medidas»),
— artículo 162: aplicación del Fondo Europeo de Desarrollo
Regional,
— artículo 172: ejecución de los programas marco de
investigación,
— artículo 175, apartado 3: medidas de protección del medio
ambiente,
— artículo 179: cooperación al desarrollo;
así como a ocho fundamentos jurídicos nuevos:
— artículo 129: medidas de fomento en el ámbito del empleo,
— artículo 135: cooperación aduanera,
— artículo 137, apartado 2: política social,
— artículo 152, apartado 4: protección de la salud, medidas
en los ámbitos veterinario y ftosanitario,
— artículo 255: principios que regulan el acceso a los
documentos,
— artículo 280: lucha contra el fraude,
— artículo 285: estadísticas comunitarias,
— artículo 286: establecimiento de un organismo de
vigilancia responsable de controlar la protección de las
personas respecto del tratamiento de datos.
Así pues, el procedimiento se aplica en la gran mayoría de los
ámbitos legislativos.
b) A excepción de la política agrícola y de la política de
competencia, el procedimiento de codecisión se aplica a
todos los ámbitos legislativos en los que el Consejo está
facultado para tomar decisiones por mayoría cualifcada.
Existen cuatro casos en los que el procedimiento de
codecisión va siempre unido a la exigencia de unanimidad en
el Consejo (artículos 18, 42 y 47 y artículo 151 sobre la política
cultural, que no se ha modifcado). Los demás ámbitos
legislativos sujetos a unanimidad no requieren codecisión (el
artículo 166 sobre los programas marco de investigación,
anteriormente sujeto a unanimidad, ha pasado a requerir la
mayoría cualifcada).
c) En el marco del procedimiento de codecisión simplifcado
(artículo 251), el Parlamento y el Consejo se convierten en
órganos colegisladores prácticamente en pie de igualdad,
principalmente por la nueva posibilidad de adoptar un acto en
primera lectura en caso de acuerdo entre las dos ramas de la
autoridad legislativa, y por la supresión del poder del Consejo
de imponer unilateralmente su posición en tercera lectura. No
obstante, sigue faltando una solución satisfactoria a los
problemas planteados por la delegación de los actos de
ejecución; la declaración nº 31 se limita a encargar a la
Comisión la presentación de una nueva propuesta en materia
de comitología.
2. El poder de control
— Además del voto de aprobación al que se somete
colegiadamente la Comisión, el Parlamento Europeo
también debe proceder, previamente, al voto de
aprobación de la personalidad a la que se proponga
nombrar Presidente de la futura Comisión (artículo 214).
— En el marco de la aplicación del Derecho comunitario, el
Tratado de Amsterdam confrma expresamente la
protección de los derechos fundamentales, garantizada
hasta la fecha por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas. El Tratado añade un
mecanismo de sanciones políticas que pueden aplicarse
en caso de violación grave y persistente, por parte de un
Estado miembro, de los principios sobre los que se basa la
Unión (libertad, democracia, derechos humanos y Estado
de Derecho).
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21
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 1
Evolución histórica de la integración
europea
3. Elección y Estatuto de los diputados
En lo referente al procedimiento para la elección del
Parlamento Europeo por sufragio universal directo (artículo
190), la Comunidad está facultada para establecer principios
comunes, lo que se añade a su poder, ya existente, para
adoptar un procedimiento uniforme. En el mismo artículo se
ha insertado un fundamento jurídico que permite adoptar un
estatuto único de los diputados al Parlamento Europeo. No
obstante, sigue faltando una disposición que permita adoptar
medidas destinadas al desarrollo de los partidos políticos a
escala europea (artículo 191).
C. Cooperación reforzada
Por primera vez, los Tratados constitutivos contienen
disposiciones generales que permiten a un determinado
número de Estados miembros, en ciertas condiciones, recurrir
a las instituciones comunes para organizar una cooperación
reforzada entre ellos. Esta facultad se añade a los casos de
cooperación reforzada regulada por disposiciones específcas,
como la unión económica y monetaria, la creación de un
espacio de libertad, seguridad y justicia y la integración del
acervo Schengen. Los ámbitos que pueden ser objeto de una
cooperación reforzada son el tercer pilar y, en condiciones
particularmente restrictivas, los ámbitos que no son
competencia exclusiva de la Comunidad. Las condiciones que
toda cooperación reforzada debe cumplir, así como los
mecanismos de decisión previstos, se han establecido de
manera que garanticen que esta nueva modalidad del proceso
de integración continúa siendo una solución excepcional y
que, en cualquier caso, solo puede aplicarse con el fn de
avanzar, y no de retroceder, en el proceso de integración.
D. Simplifcación
El Tratado de Amsterdam suprime toda disposición de los
Tratados europeos que haya quedado caduca u obsoleta con
el paso del tiempo, evitando que esta supresión afecte a los
efectos jurídicos que se derivaban, en el pasado, de dichas
disposiciones. Asimismo, prevé una nueva numeración de los
Tratados. Por motivos jurídico-políticos, el Tratado se frmó y
ratifcó en forma de enmiendas a los Tratados en vigor.
E. Reformas institucionales en la perspectiva de la
ampliación
1. El Tratado de Amsterdam ha fjado en 700 el número
máximo de diputados al Parlamento Europeo, conforme a la
petición de esta institución (artículo 189).
2. La composición de la Comisión y la cuestión de la
ponderación de los votos fguran en un «Protocolo sobre las
instituciones» anexo al Tratado. Según las disposiciones de
este, en una Unión ampliada a un máximo de veinte Estados
miembros, la Comisión estará compuesta por un nacional de
cada uno de los Estados miembros, siempre y cuando en esa
fecha se haya modifcado la ponderación de votos en el
Consejo. Aun así, al menos un año antes de la adhesión del
vigesimoprimer Estado miembro, una nueva CIG deberá llevar
a cabo una revisión completa de las disposiciones
institucionales de los Tratados.
3. Sin duda alguna, numerosos fundamentos jurídicos
nuevamente creados por el Tratado de Amsterdam prevén el
voto por mayoría cualifcada en el Consejo [véase más arriba y
las decisiones sobre las orientaciones en materia de empleo
(artículo 128, apartado 2) y sobre las regiones ultraperiféricas
(artículo 299, apartado 2)]. No obstante, entre las políticas
comunitarias existentes, solo en el ámbito de la política de
investigación se contemplan nuevos casos de voto por
mayoría cualifcada (artículos 166 y 172). En el Tratado CE, solo
44 artículos requieren aún la unanimidad, de los cuales 20 se
referen a ámbitos legislativos tales como la armonización
fscal (artículo 93), la aproximación de las legislaciones (artículo
94), la cultura (artículo 151), la política industrial (artículo 157),
los Fondos Estructurales (artículo 161), y algunos aspectos de
la política medioambiental (artículo 175).
F. Otros asuntos
— El acervo de la práctica comunitaria en la aplicación del
principio de subsidiariedad queda recogido en un
protocolo al respecto.
— Se ha mejorado la transparencia mediante la inclusión de
nuevas disposiciones sobre el acceso a los documentos
(artículo 255) y sobre un mayor acceso a los trabajos del
Consejo en el ámbito legislativo (artículo 207, apartado 3).
Papel del Parlamento Europeo
Las conferencias intergubernamentales requieren su consulta
previa. El Parlamento también interviene en estas conferencias
de acuerdo con fórmulas ad hoc; en las tres últimas estuvo
representada, dependiendo del caso, por su Presidente o por
dos de sus miembros.
g Roberta PANIZZA
Julio de 2008
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22
I. El Tratado de Niza
Firmado el 26 de febrero de 2001, entró en vigor el 1 de
febrero de 2003.
A. Objetivos
De conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de
Helsinki (10 y 11 de diciembre de 1999), confrmadas en Niza
en diciembre de 2000, la Unión Europea debía ser capaz, a
partir de fnales de 2002, de acoger a los nuevos Estados
miembros que estuvieran preparados para la adhesión. Así,
el 1 de mayo de 2004, la Unión Europea (UE) acogió a diez
nuevos Estados miembros. La presencia de estos Estados, poco
o moderadamente poblados, incrementa el peso relativo del
conjunto de los Estados menos poblados en detrimento de los
Estados de mayor población (únicamente la población de dos
de los doce países candidatos a la adhesión supera la media
de los antiguos Estados miembros). Por consiguiente, el
Tratado de Niza tiene por objeto:
— hacer que las instituciones comunitarias sean más
efcientes y legítimas;
— preparar a la Unión Europea para la gran ampliación hacia
el Este.
B. Antecedentes
Ciertos problemas institucionales se habían abordado en
parte en las conferencias intergubernamentales de
Maastricht y Amsterdam (1.1.3), pero no se habían podido
resolver de forma satisfactoria («los restos de Amsterdam»).
Eran los relativos a las dimensiones y la composición de la
Comisión, la ponderación de los votos en el Consejo y la
ampliación de la votación por mayoría cualifcada. El
Protocolo sobre las instituciones anexo al Tratado de
Amsterdam preveía que, en caso de una ampliación que
implicase la adhesión de menos de cinco países, la Comisión
«estaría compuesta por un nacional de cada uno de los
Estados miembros, siempre y cuando en esa fecha [de la
adhesión] se hubiera modifcado la ponderación de votos en
el Consejo» (no se preveía el caso de una ampliación superior
a cinco países).
El Consejo Europeo de Colonia (3 y 4 de junio de 1999)
decidió, en consecuencia, que se debía convocar otra
conferencia intergubernamental (CIG) a principios de 2000,
para concluir a fnales de ese mismo año. El mandato de la
conferencia debía recoger las cuestiones institucionales que
no se habían podido resolver en Amsterdam y las nuevas
modifcaciones del Tratado necesarias en ese contexto. A la
vista de tal decisión y sobre la base de un informe de la
Presidencia fnlandesa, el Consejo Europeo de Helsinki
estableció que el orden del día de la conferencia debía recoger
los tres «restos de Amsterdam» más todas las modifcaciones
necesarias para preparar la ampliación.
C. Contenido
La CIG se inauguró el 14 de febrero de 2000 y terminó en Niza
el 10 de diciembre de 2000, alcanzando un acuerdo sobre las
cuestiones institucionales mencionadas anteriormente y sobre
otros puntos, a saber:
— una nueva distribución de los escaños del Parlamento
Europeo (PE),
— una cooperación reforzada más fexible,
— el control de los derechos y valores fundamentales en el
seno de la UE y, por último,
— el refuerzo del sistema judicial de la UE.
1. Ponderación de los votos del Consejo
Desde el principio de la CIG resultó evidente que la clave de
cualquier acuerdo sería la naturaleza del futuro sistema de
votación por mayoría cualifcada utilizado en el Consejo. Al
vincular el sistema de votación en el Consejo a la composición
de la Comisión y, en parte, al reparto de los escaños en el
Parlamento Europeo, el Consejo Europeo se percató de que el
principal imperativo de la cumbre era modifcar el peso
relativo de los Estados miembros y su capacidad de ejercer su
infuencia, asunto que ninguna CIG había abordado desde el
Tratado de Roma.
En el Protocolo sobre las instituciones anexo al Tratado de
Amsterdam se recogían dos métodos para defnir la votación
por mayoría cualifcada: una nueva ponderación (adaptación
del sistema en vigor) o la aplicación de una doble mayoría (de
votos y población), solución propuesta por la Comisión y
apoyada por el Parlamento.
La CIG escogió la primera opción y decidió que el número de
votos atribuidos a cada Estado miembro se modifcaría a partir
del 1 de enero de 2005. En una Declaración anexa al Tratado
1.1.4. El Tratado de Niza y la Convención sobre el futuro
de Europa
Los «restos de Amsterdam» deberían haberse resuelto en el Tratado de Niza. Sin embargo, el Tratado solamente ha podido
preparar de forma parcial a la Unión Europea de cara a las importantes ampliaciones al Este y al Sur que tuvieron lugar el
1 de mayo de 2004 y el 1 de enero de 2007. Por otra parte, la Convención sobre el futuro de Europea, presidida por Valéry
Giscard d’Estaing, se esforzó por crear un nuevo fundamento jurídico para la Unión en forma de Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa.
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23
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 1
Evolución histórica de la integración
europea
también defnió una posición común de la Unión para fjar el
número de votos de los Estados candidatos en el marco de las
negociaciones de adhesión. En una Unión de 15 Estados
miembros, la mayoría cualifcada debía obtenerse con 169
votos de un total de 237, es decir, el 71,3 % de los votos. En
una Unión de 27 Estados miembros, la mayoría cualifcada se
obtiene con 255 votos de un total de 345, es decir, un 73,9 %
de los votos. Las condiciones anteriores eran 62 votos de 87, es
decir, un 71,27 % de los votos. Por consiguiente, durante el
proceso de ampliación se elevó el umbral de la mayoría
cualifcada.
Por otra parte, para la adopción de una determinada medida,
un Estado miembro podrá solicitar que se compruebe que la
mayoría cualifcada incluye como mínimo al 62 % de la
población total de la Unión. En caso contrario, la decisión no
se podrá adoptar.
Los votos se distribuyen del siguiente modo: 29 para Alemania,
el Reino Unido, Francia e Italia; 27 para España y Polonia; 14
para Rumanía; 13 para los Países Bajos; 12 para Grecia, la
República Checa, Bélgica, Hungría y Portugal; 10 para Suecia,
Bulgaria, y Austria; 7 para Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Lituania
y Eslovaquia; 4 para Letonia, Eslovenia, Estonia, Chipre y
Luxemburgo; y 3 para Malta (345 en total).
Aunque el número de votos aumentó para todos los Estados
miembros, el peso de los Estados miembros más poblados
disminuyó: antes suponía el 55 % de los votos y quedó
reducido al 45 % a partir de la adhesión de los nuevos
miembros y al 44,5 % desde el 1 de enero de 2005. Las nuevas
disposiciones, como la «red de seguridad» demográfca,
deberían demostrar aquí toda su utilidad.
2. La Comisión
a) Composición
Desde 2005, la Comisión cuenta con un único Comisario por
Estado miembro. A partir del momento en que se frme el
tratado de adhesión del 27º Estado miembro, el Consejo
deberá tomar una decisión por unanimidad sobre:
— el número de Comisarios,
— las disposiciones necesarias para implantar un sistema de
rotación, puesto que los Estados miembros reciben el
mismo trato en lo que se refere a la secuencia y al período
de permanencia de sus nacionales en la Comisión y cada
Comisión debe refejar las diferentes características
demográfcas y geográfcas de los Estados miembros.
b) Designación
El Consejo Europeo designa al Presidente de la Comisión por
mayoría cualifcada. Una vez aprobada tal designación por el
Parlamento Europeo, el Consejo decide también por mayoría
cualifcada la designación, de acuerdo con el Presidente, de los
demás miembros de la Comisión. Tras una nueva votación en
el PE para aprobar la composición del conjunto de la
Comisión, el Consejo nombra ofcialmente al Presidente y los
Comisarios por mayoría cualifcada.
c) Organización interna
El Tratado de Niza continúa una evolución iniciada en
Amsterdam, concediendo amplios poderes al Presidente de la
Comisión sobre la organización de esta institución. El
Presidente distribuye las responsabilidades entre los
Comisarios y puede redistribuir tales responsabilidades en el
transcurso de su mandato. Asimismo, elige a los
Vicepresidentes y decide su número. El nuevo Tratado instituye
de este modo una jerarquía de competencias en el seno de la
Comisión.
3. El Parlamento Europeo
a) Composición
El Tratado de Amsterdam había fjado el número máximo de
diputados al PE en 700, en principio con carácter defnitivo. Sin
embargo, en Niza el Consejo Europeo consideró necesario,
ante la perspectiva de la ampliación, revisar el número de
diputados por Estado miembro, así como el número total de
diputados. La nueva composición del PE también se utilizó
para compensar la ponderación de los votos en el Consejo.
El Tratado de Niza estableció el número máximo de diputados
al PE en 732. Para la legislatura 20042009 se asignó a cada uno
de los 25 Estados miembros un número de escaños
equivalente a la suma de los que se le atribuyen en la
Declaración nº 20 anexa al Acta Final del Tratado y al número
de escaños resultante de la atribución de los 50 escaños que
no se asignarán a Bulgaria ni a Rumanía. El número de escaños
atribuidos a los Estados miembros existentes se ha reducido
en 91 (de 626 a 535). Únicamente Alemania y Luxemburgo
conservan el mismo número de diputados. Esta reducción solo
se aplicará al Parlamento Europeo elegido en 2009.
Como durante la legislatura 2004-2009 han ingresado nuevos
Estados miembros en la Unión, se permite que el número
máximo de 732 escaños en el PE pueda superarse
temporalmente para acomodar a los diputados de los países
que se han integrado en el Parlamento tras las elecciones
europeas de 2004.
b) Competencias
Tanto el PE como el Consejo, la Comisión y los Estados
miembros podrán interponer recursos contra los actos del
Consejo, la Comisión o el BCE por falta de competencia,
incumplimiento de un requisito fundamental de
procedimiento, violación del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea o de cualquier norma legal relativa a su
ejecución, o abuso de poder.
A raíz de una propuesta de la Comisión, el artículo 191 se
transformó en el fundamento jurídico para la adopción, por el
procedimiento de codecisión, de un estatuto de los partidos
políticos europeos y de las normas relativas a su fnanciación.
El Consejo aprobará por mayoría cualifcada el Estatuto de los
diputados al PE, excepto las disposiciones relativas al régimen
fscal al que se someten los diputados o ex diputados.
Las facultades del PE han aumentado gracias a una ligera
ampliación del ámbito de aplicación del procedimiento de
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codecisión y a la necesidad de su dictamen conforme para el
establecimiento de una cooperación reforzada en los ámbitos
incluidos en la codecisión. Por otra parte, se pedirá al PE su
opinión cuando el Consejo se pronuncie sobre el riesgo de
una grave violación de los derechos fundamentales en un
Estado miembro.
4. La reforma del sistema judicial
a) El Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia está formado, como ya sucedía
anteriormente, por un juez de cada Estado miembro. Sin
embargo, puede deliberar con diferentes composiciones:
puede reunirse en salas (compuestas por tres o cinco jueces),
en una Gran Sala (once jueces) o como Tribunal en pleno. El
Consejo puede decidir por unanimidad aumentar el número
de abogados generales, que sigue siendo de ocho. Aunque el
Tribunal de Justicia sigue siendo competente para examinar
los asuntos que le sean remitidos como cuestión prejudicial, su
estatuto recogerá la posibilidad de delegar en el Tribunal de
Primera Instancia una serie de categorías de asuntos diferentes
de los recogidos en el artículo 225 del Tratado CE.
b) El Tribunal de Primera Instancia
Las competencias del Tribunal de Primera Instancia se amplían,
especialmente, a determinadas categorías de cuestiones
prejudiciales. El Consejo decidirá por unanimidad acerca de la
creación de salas jurisdiccionales. Una declaración prevé la
creación rápida de una sala jurisdiccional competente para
resolver en primera instancia en disputas entre la Comunidad
y sus funcionarios. Todas estas disposiciones prácticas,
especialmente las competencias del Tribunal de Primera
Instancia, se recogen a partir de ahora en el propio Tratado.
5. Procedimientos legislativos
Aunque un número considerable (27) de nuevas políticas y
disposiciones se somete ahora al régimen de votación por
mayoría cualifcada en el Consejo, la codecisión se ha
ampliado únicamente a algunos ámbitos menores (artículos
13, 62, 63, 65, 157, 159 y 191 del Tratado CE; en relación con el
artículo 161 se requiere el dictamen conforme).
6. Cooperación reforzada
En Niza, la idea esencial fue compensar la insufciente
ampliación del voto por mayoría cualifcada y evitar el bloqueo
de la toma de decisiones tras la ampliación.
Como en el caso del Tratado de Amsterdam, el Tratado de Niza
contiene disposiciones generales, aplicables a todos los casos
de cooperación reforzada, y disposiciones específcas del pilar
en cuestión. Sin embargo, mientras que el Tratado de
Amsterdam reservaba la cooperación reforzada al primer y
segundo pilar, el de Niza prevé la posibilidad de este tipo de
cooperación para los tres pilares.
Como sucedía anteriormente, la cooperación reforzada
constituye un último recurso. En relación con esta cuestión, sin
embargo, el Tratado de Niza introduce dos cambios:
anteriormente, las cooperaciones reforzadas solo podían
iniciarse «en caso de que los objetivos de los Tratados no
pudieran alcanzarse mediante la aplicación de las
disposiciones pertinentes» (artículo 43 del Tratado UE), pero en
el futuro solo podrán iniciarse «en caso de que haya quedado
sentado en el seno del Consejo que los objetivos que se les
hayan asignado no pueden alcanzarse, en un plazo
razonable, mediante la aplicación de las disposiciones
pertinentes de los Tratados». La remisión al Consejo Europeo
ya no será posible y el concepto de «plazo razonable» aclara la
fórmula demasiado fexible del artículo 43 del Tratado UE.
El papel del PE en el procedimiento de autorización se ha
reforzado. De conformidad con el tercer pilar, el derecho del
Parlamento a ser informado se ha convertido en consulta
obligatoria. En el primer pilar, la consulta sigue siendo la norma
general, pero el dictamen conforme del Parlamento se
requiere en todos los ámbitos en que la cooperación reforzada
se refere a una cuestión sometida al procedimiento de
codecisión.
7. Protección de los derechos fundamentales
Se ha añadido un apartado al artículo 7 del Tratado UE en
relación con las decisiones en caso de «violación grave y
persistente» de los derechos fundamentales por parte de un
Estado miembro, con vistas a abordar los casos en los que, sin
existir una vulneración evidente de los derechos
fundamentales, exista un «riesgo claro» de violación de tales
derechos. El Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus
miembros y previo dictamen conforme del Parlamento
Europeo, podrá constatar la existencia de tal riesgo y dirigirá
recomendaciones adecuadas al Estado miembro en cuestión.
D. Papel del Parlamento Europeo
Como en conferencias intergubernamentales anteriores, el PE
participó activamente en la preparación de la CIG de 2000.
Manifestó su punto de vista sobre el orden del día de la
conferencia, así como los avances y los objetivos de la misma,
en las resoluciones aprobadas el 3 de febrero y el 13 de abril
de 2000. El Parlamento también manifestó su opinión sobre el
contenido y el alcance jurídico de la Carta de los Derechos
Fundamentales aprobando una resolución y una decisión
(Resolución sobre la elaboración de una Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea y Decisión de 14 de
noviembre de 2000 sobre la aprobación del proyecto de Carta
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea).
En su Resolución de 31 de mayo de 2001 sobre el Tratado de
Niza y el futuro de la Unión, el Parlamento Europeo criticó
duramente el Tratado y le reprochó sobre todo no haber
preparado de forma adecuada la próxima ampliación. No
obstante, expresó su satisfacción por las reformas sustanciales
introducidas en la estructura y el funcionamiento del sistema
judicial que debían mantener la unidad del Derecho
comunitario y reforzar de ese modo el papel judicial de la
Unión.
El PE consideró que el buen funcionamiento de la UE
dependería de los resultados del debate sobre el futuro de
Europa anunciado en una declaración anexa al Tratado, que
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25
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 1
Evolución histórica de la integración
europea
culminará en una reforma del Tratado prevista para 2004. A
propósito de ello, el Parlamento exigió que la celebración de la
próxima CIG se desarrolle sobre la base de unas pautas
radicalmente diferentes de las del modelo tradicional: un
proceso transparente, abierto a la participación de los
diputados al Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales
y la Comisión, así como a la contribución de los ciudadanos,
que debería culminar en un documento de carácter
constitucional.
II. La Convención sobre el futuro de Europa
A. Fundamento jurídico
De conformidad con la Declaración nº 23 de 11 de diciembre
de 2000 anexa al Tratado de Niza, el Consejo Europeo de
Laeken decidió organizar una Convención que reuniese a los
principales interesados en el debate sobre el futuro de la
Unión Europea.
B. Objetivos
Debía preparar de la forma más transparente posible la
próxima CIG abordando las cuatro cuestiones principales
ligadas al desarrollo de la UE: un mejor reparto de
competencias, la simplifcación de los instrumentos de la
Unión, un mayor grado de democracia, transparencia y
efcacia, así como la elaboración de una Constitución para los
ciudadanos europeos.
C. Estructura
1. La Convención
— 1 Presidente (el Sr. Giscard d’Estaing),
— 2 Vicepresidentes (los Sres. Amato y Dehaene),
— 15 representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de
los Estados miembros,
— 30 representantes de los parlamentos nacionales de los
Estados miembros (2 por Estado miembro),
— 16 diputados al Parlamento Europeo,
— 2 miembros de la Comisión Europea.
Los países candidatos a la adhesión también podían participar
en los debates en las mismas condiciones, pero no impedir un
posible consenso que pudiera surgir entre los Estados
miembros. La Convención contaba, por lo tanto, con un total
de 105 miembros.
2. El Praesidium de la Convención
Además del Presidente y los Vicepresidentes, el Praesidium
incluía a 9 miembros de la Convención:
— los representantes de todos los Gobiernos que debían
ejercer la presidencia del Consejo durante la Convención
(España, Dinamarca y Grecia),
— 2 representantes de los parlamentos nacionales
(el Sr. Bruton y la Sra. Stuart),
— 2 diputados al Parlamento Europeo (los Sres. Hänsch y
Méndez de Vigo),
— 2 miembros de la Comisión Europea (los Sres. Barnier y
Vitorino).
También incluía a un «representante invitado» designado por
los países candidatos a la adhesión, el Sr. Peterle, diputado al
Parlamento esloveno.
Los trabajos de la Convención fueron impulsados por el
Praesidium.
3. La Secretaría de la Convención
La composición de la Secretaría era la siguiente: un Secretario
General, una Secretaria General adjunta, un portavoz, un
Gabinete del Presidente (2 miembros) y 15 funcionarios
procedentes de los servicios del Consejo, el PE y la Comisión.
La Secretaría asistía a los miembros de la Convención en todos
los aspectos relacionado con su labor.
4. Organización de los trabajos de la Convención
Los trabajos de la Convención se desarrollaron en tres fases:
— una «fase de escucha»: determinación de las expectativas y
necesidades de los Estados miembros, así como de la
sociedad europea;
— una fase de refexión: análisis de las distintas opiniones
expresadas;
— una fase de formulación de propuestas: elaboración de
propuestas sobre la base de los debates celebrados.
La primera fase comenzó en febrero de 2002 con la puesta en
marcha de la Convención y concluyó el 14 de junio de 2002
con la creación de 11 grupos de trabajo para avanzar en
determinados temas que no se podían abordar de forma
detallada en las sesiones plenarias.
A fnales de 2002, los grupos de trabajo (sobre
«subsidiariedad», «Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea», «personalidad jurídica», «parlamentos
nacionales», «competencias complementarias», «gobernanza
económica», «acción exterior», «defensa», «simplifcación»,
«libertad, seguridad y justicia» y «Europa social») presentaron
sus conclusiones a la Convención. El Praesidium, por su parte,
presentó un anteproyecto de Constitución Europea el 28 de
octubre de 2002.
Durante el primer semestre de 2003, la Convención elaboró
y debatió en diversas etapas un texto que se convirtió en el
proyecto de Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa. En el transcurso de las 26
sesiones plenarias de la Convención, el Praesidium escuchó
1 812 intervenciones de sus miembros, el sitio Internet de la
Convención recibió 692 250 visitas, 97 000 de las cuales
únicamente en el mes de junio de 2003, y los miembros de
la Convención presentaron 5 995 enmiendas al texto de
varios artículos.
La parte I (principios e instituciones, 59 artículos) y la parte II
(Carta de los Derechos Fundamentales, 54 artículos) se
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26
presentaron ante el Consejo Europeo de Salónica el 20 de
junio de 2003. La parte III (políticas, 338 artículos) y la parte IV
(disposiciones fnales, 10 artículos) se presentaron a la
Presidencia italiana el 18 de julio de 2003. A ello se añaden
cinco protocolos y una declaración.
El 18 de junio de 2004, la conferencia intergubernamental
aprobó el texto con una serie de enmiendas, especialmente en
relación con las disposiciones institucionales y los ámbitos de
aplicación de la mayoría cualifcada. No obstante, se ha
conservado la estructura esencial del proyecto de la
Convención.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
El Tratado, que se frmó el 29 de octubre de 2004 y fue
aprobado por el Parlamento Europeo (PE) el 12 de enero de
2005, debe ser ratifcado por todos los Estados miembros de
conformidad con sus respectivas normas constitucionales
(artículo IV-447). Está previsto que entre en vigor, una vez que
el proceso de ratifcación haya concluido con éxito, bien el
1 de noviembre de 2006, bien a comienzos del segundo mes
siguiente a la ratifcación fnal.
Objetivos y antecedentes
1.1.4. I.
Contenido
Aunque la naturaleza del documento —con su título de
«Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa»— ha dado lugar a diversas interpretaciones políticas,
no existe ya duda alguna sobre su estatuto jurídico: el texto
constituye un tratado de la misma índole que los anteriores, a
los que sustituye (artículo IV-437). Tres elementos
fundamentales lo demuestran: las disposiciones relativas a su
entrada en vigor (que exigen la aprobación de todos los
Estados miembros), las normas referentes a su revisión (que
requieren una aprobación unánime, artículo IV-443, apartado
3) y la posibilidad otorgada a los Estados miembros de retirarse
voluntariamente de la Unión (artículo I-60). Estos tres
elementos demuestran que la Unión Europea sigue sujeta a la
rendición de cuentas ante los Estados miembros.
Aunque el nuevo texto pone fn al concepto de «pilar», su
contenido conserva la estructura híbrida de la UE. Se refuerzan
ciertos elementos comunitarios (supranacionales), sobre todo
en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior (JAI), pero
otros ámbitos, como el de la política común y de seguridad
común (PESC) siguen siendo de índole intergubernamental
(1.4.1, 1.4.2). El Tratado contiene, no obstante, ciertas
novedades importantes, tanto en sus disposiciones y políticas
generales como en relación con la reforma institucional. Cabe
destacar las siguientes:
— el reconocimiento de la personalidad jurídica de la UE
(artículo I-7);
— la incorporación de la Carta de los Derechos
Fundamentales, lo que constituye un avance
fundamental en la protección de los derechos de los
ciudadanos en la UE;
— la elección de un Presidente del Consejo Europeo;
— la creación del puesto de Ministro de Asuntos Exteriores de
la Unión.
A. Estructura básica
1. Preámbulo
2. Cuatro secciones principales que contienen 448
artículos
— Parte I: disposiciones fundamentales sobre los
objetivos, las competencias, las instituciones y los
órganos, la vida democrática y las fnanzas de la Unión,
junto con las normas de pertenencia a esta.
— Parte II: Carta de los Derechos Fundamentales.
— Parte III: políticas interiores y exteriores y
funcionamiento de la Unión.
— Parte IV: disposiciones generales y fnales.
1.1.5. Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa
Firmado por los 25 Estados miembros el 29 de octubre de 2004, el Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa refuerza los poderes de las instituciones europeas y realiza modifcaciones importantes en la distribución de
competencias y en varias políticas europeas. Pese a la importancia que tiene este Tratado para el futuro de la Unión
Europea, no fue ratifcado ni por Francia ni por los Países Bajos y no pudo entrar en vigor.
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27
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 1
Evolución histórica de la integración
europea
3. Dos anexos y 36 protocolos
4. Cincuenta declaraciones
B. Instituciones más efcaces
1. Un Parlamento Europeo con competencias reforzadas
Se amplían de nuevo las competencias legislativas y
presupuestarias del Parlamento Europeo, así como sus
funciones de control político y consultivas (artículo I-20).
La introducción del «procedimiento legislativo ordinario»
(artículo III-396), que corresponde al actual procedimiento de
codecisión con el Consejo por mayoría cualifcada, reafrma la
función de colegislador del PE. El ámbito de aplicación de este
procedimiento se amplía a 34 sectores (entre ellas, la agricultura,
el asilo y la inmigración) y, con leves diferencias, pasa a englobar
asimismo el procedimiento presupuestario (1.4.3). La
supresión de la distinción entre gasto obligatorio y no obligatorio
signifca que el PE podrá negociar la adopción de todo el
presupuesto de la Comunidad en un plano de igualdad con el
Consejo (artículo III-404). En cuanto a los demás procedimientos
legislativos, se suprime el «procedimiento de cooperación»,
mientras que se mantiene el de «dictamen conforme», que pasa
a denominarse «aprobación» y que se aplicará, entre otros, al
régimen de recursos propios de la Unión (artículo I-54), entre
otras cosas. Solo permanece inalterado el procedimiento de
consulta. En adelante, se consultará al PE sobre cuestiones de
protección diplomática y consular, por ejemplo.
En cuanto a las competencias de control y designación,
cabe señalar que se asigna al PE un nuevo derecho de elección
del Presidente de la Comisión, a propuesta del Consejo
Europeo, el cual elegirá al candidato por mayoría cualifcada
teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas.
Asimismo, el PE aprobará la Comisión en su conjunto.
En cuanto a la organización interna del Parlamento, el
número máximo de diputados se elevará a 750. Cuando se
celebren las elecciones de 2009, el Consejo Europeo deberá
decidir, a iniciativa del Parlamento y con la aprobación de este,
cómo se distribuirán los escaños. El sistema se basará en el
actual modelo de representación «decrecientemente
proporcional», con un mínimo de seis y un máximo de 96
escaños por Estado miembro.
2. Un Consejo Europeo más importante
El Tratado reconoce por primera vez al Consejo Europeo como
institución de la UE (artículo I-19). Es el principal responsable
de dar a la Unión «los impulsos necesarios para su desarrollo» y
de defnir sus prioridades políticas generales (artículo I-21),
por lo que parece adquirir una mayor capacidad de infuir en las
decisiones políticas cruciales adoptadas en la Unión. Las nuevas
normas sobre su organización interna respaldan esta idea. La
actual presidencia de turno dejará paso a un Presidente
permanente, elegido por mayoría cualifcada de los miembros
del Consejo Europeo para un mandato de dos años y medio,
que podrá renovarse una sola vez. Para reforzar la coherencia y
la efcacia de los trabajos del Consejo Europeo, el Presidente
deberá, ante todo, crear un ambiente que facilite el consenso,
que seguirá siendo la norma general para la toma de decisiones
en esta institución. Además, el Presidente deberá asumir la
representación exterior de la Unión en los asuntos de política
exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones
del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión.
3. El Consejo de Ministros de la UE
El Consejo de Ministros de la Unión seguirá ejerciendo funciones
legislativas, presupuestarias y de coordinación (artículo I-23).
Por regla general, se pronunciará por mayoría cualifcada. Con el
fn de facilitar la toma de decisiones en un Consejo ampliado, se
reforma el sistema de ponderación de voto establecido en el
Tratado de Niza. Esta cuestión suscitó una fuerte controversia
durante todo el proceso de reforma, pero la conferencia
intergulernamental (CIG) optó fnalmente por la siguiente
solución: a partir del 1 de noviembre de 2009, se introducirá un
sistema de doble mayoría (Estados miembros y población).
Para la toma de una decisión en el Consejo se requerirá la
aprobación de, al menos, un 55 % de los Estados miembros, que
reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión. Una
minoría de bloqueo estará compuesta al menos por cuatro
Estados miembros. Cuando no sea necesaria una propuesta de la
Comisión o la decisión no se adopte a propuesta del Ministro de
Asuntos Exteriores, se amplía la mayoría necesaria (el 72 % de los
miembros del Consejo y el 65 % de la población).
En cuanto a la organización de sus trabajos, se distinguen dos
tipos de reuniones de las formaciones especializadas del Consejo:
las reuniones serán públicas cuando deliberen sobre actos
legislativos y a puerta cerrada cuando se debatan cuestiones no
legislativas. Se crea un Consejo de Asuntos Exteriores que
presidirá el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión. La
presidencia del Consejo seguirá basándose en un sistema de
rotación igual, pero, en adelante, se formarán equipos
presidenciales para reforzar la continuidad de los trabajos.
4. La Comisión Europea
La Comisión Europea conserva sus funciones tradicionales
(artículo I-26): promoverá el interés general de la Unión, velará
por que se aplique el Derecho comunitario y ejercerá funciones
de coordinación, ejecución y gestión. Para que el proceso de
toma de decisiones discurra sin contratiempos en la Comisión
ampliada, la Convención propuso reducir el número de
Comisarios, pero, ante las vehementes objeciones formuladas
por los Estados miembros de menor tamaño, la CIG desechó la
idea y se acordó que habría «un Comisario por Estado
miembro» hasta 2014. Después de esa fecha, la Comisión
contará con un número de miembros correspondiente a dos
tercios del número de Estados miembros, a los que se elegirá
por un sistema de rotación igual entre los Estados miembros.
Con el mismo fn de fomentar un trabajo más coherente y
efcaz, se refuerzan considerablemente las funciones del
Presidente de la Comisión (artículo I-27), cuya elección por el
PE le dotará de mayor legitimidad. El Presidente de la Comisión
podrá asimismo decidir la organización interna de su
institución (designación de Comisarios, distribución de
carteras o petición de dimisión a los Comisarios).
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28
5. El Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión
El Ministro, un nuevo cargo institucional, se nombrará por
mayoría cualifcada del Consejo Europeo con la aprobación del
Presidente de la Comisión Europea (artículo I-28). Será
responsable de la política exterior y de seguridad común de la
Unión en su conjunto y estará facultado para presentar
propuestas relacionadas con la misma. Presidirá el Consejo de
Asuntos Exteriores y, al mismo tiempo, será uno de los
Vicepresidentes de la Comisión (doble mandato).
Se crea un servicio europeo de acción exterior que estará
compuesto por funcionarios de la Secretaría General del
Consejo y de la Comisión y por personal de los servicios
diplomáticos nacionales, para garantizar la continuidad y la
coherencia del trabajo del Ministro (artículo III-296).
C. Instrumentos y procedimientos simplifcados
1. Distribución más clara de competencias
Por vez primera, el Tratado establece una lista que distingue
claramente tres categorías de competencias (artículo I-12):
— ámbitos de competencia exclusiva (artículo I-13): solo la
Unión podrá legislar, y los Estados miembros aplicarán la
legislación comunitaria;
— ámbitos de competencia compartida (artículo I-14): los
Estados miembros podrán legislar y adoptar medidas
jurídicamente vinculantes cuando la Unión no lo haga;
— ámbitos de competencia de apoyo (artículo I-17): la
Unión lleva a cabo acciones de apoyo o complemento de
las políticas de los Estados miembros.
2. Reducción del número de instrumentos jurídicos
Una nueva «jerarquía de normas» simplifca el ejercicio de esas
competencias, reduciendo el número de instrumentos
jurídicos de la UE. El Tratado divide los actos en dos grupos
(artículo I-33):
a) Actos legislativos (artículo I-34), que se adoptan en
general por el procedimiento legislativo ordinario:
— las leyes europeas se aplican directamente y son
obligatorias en todos sus elementos;
— las leyes marco europeas obligan a cada Estado miembro
destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse,
pero dejando a las autoridades nacionales la competencia
de elegir los medios.
b) Actos no legislativos (artículo I-35), que sean adoptados
por el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros, la Comisión u
otras instituciones, según corresponda:
— los reglamentos europeos son actos reguladores de
aplicación general;
— las decisiones europeas se aplican de manera individual o
general;
— las recomendaciones y los dictámenes expresan puntos de
vista y no son vinculantes.
D. Vida democrática, derechos de los ciudadanos
y transparencia
Se incluye toda una serie de disposiciones para reforzar el
fomento de los derechos democráticos y de los derechos de
los ciudadanos a nivel europeo (2.1 a 2.5).
En relación con las bases democráticas de la Unión, el Tratado
se refere por vez primera a los tres principios fundamentales de
la igualdad democrática, la democracia representativa y la
democracia participativa. Esta última prevé la posibilidad de que
los ciudadanos tomen la iniciativa (artículo I-47): un millón de
ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de varios Estados
miembros, podrán frmar una petición a la Comisión para que
presente una propuesta legislativa sobre un tema concreto.
En el ámbito de la protección de los derechos
fundamentales, los ciudadanos europeos se benefciarán de
una protección de sus derechos más completa que nunca
(artículo I-9). Ello se refeja no solo en la adhesión prevista de la
UE al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales (artículo I-9), sino,
sobre todo, en la inclusión en el Tratado de la Carta de los
Derechos Fundamentales, con la cual la Unión se dota de un
catálogo de derechos cuya observancia será obligatoria para
sus instituciones y órganos y para los Estados miembros,
cuando estos apliquen la legislación comunitaria.
Para reforzar la transparencia del sistema político de la UE, el
Parlamento y del Consejo estarán obligados a reunirse en
público cuando deliberen y voten sobre un acto legislativo
(artículo I-50). Los ciudadanos también tendrán el derecho
constitucional de acceso a los documentos de las
instituciones, órganos, organismos y agencias de la UE.
E. Las políticas de la Unión
En cuanto a las disposiciones relativas a las políticas interiores y
exteriores de la Unión (parte III del Tratado), las principales
modifcaciones con respecto a Tratados anteriores se referen
principalmente a la justicia y los asuntos de interior (4.12.1), a la
política económica y monetaria (5.1 a 5.5) y a la PESC (6.1.1).
F. Otras disposiciones
1. La función de los parlamentos nacionales y los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad
El deseo de acercar Europa a sus ciudadanos se refeja en las
importantes modifcaciones de dos de los protocolos anexos
al Tratado (1.2.2).
a) El Protocolo 1 sobre la función de los parlamentos nacionales
en la Unión Europea fomenta una mayor participación de los
Parlamentos de los Estados miembros en el proceso político
de la UE, otorgándoles derechos de información y control,
que incluyen:
— la transmisión directa a los parlamentos nacionales de los
proyectos de actos legislativos y de otros documentos de
las instituciones comunitarias;
— un plazo de seis semanas entre el momento en que se
transmite un proyecto de acto legislativo y la fecha de
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1
El funcionamiento
de la Unión Europea 1
Evolución histórica de la integración
europea
inclusión del mismo en el orden del día del Consejo, y de
diez días entre su inclusión en el orden del día del Consejo
y su adopción.
b) El Protocolo 2 sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad obliga a las instituciones
comunitarias a tener en cuenta esos dos principios al redactar
actos legislativos. Otorga a los parlamentos nacionales el
derecho de:
— indicar si consideran que los dos principios se han aplicado
correctamente («sistema de alerta precoz»). Si un tercio
de los Parlamentos (o un cuarto si la propuesta se refere al
ámbito JAI) considera que no se han cumplido
adecuadamente los principios, la Comisión deberá
reconsiderar su propuesta y decidir si la retira, la mantiene
o la modifca, motivando de forma precisa su decisión;
— interponer recursos ante el Tribunal de Justicia, a través de
sus Estados miembros, por violación del principio de
subsidiariedad en un acto legislativo.
2. Flexibilidad
a) «Cláusulas pasarela» y «frenos de emergencia»
Pese a la generalización de la votación por mayoría cualifcada
(artículo I-23), las decisiones del Consejo de Ministros siguen
precisando la unanimidad en determinados ámbitos
importantes. Para mejorar el futuro desarrollo del trabajo, el
Tratado incorpora una cláusula pasarela general (artículo IV-
444) que permite que el Consejo Europeo, con la aprobación
previa del Parlamento Europeo, decida por unanimidad
pronunciarse por mayoría cualifcada en lugar de por
unanimidad o, donde proceda, aplicar un procedimiento
legislativo ordinario en lugar de un procedimiento legislativo
especial en relación con cualquier ámbito citado en la parte III
del Tratado, salvo en las decisiones que tengan repercusiones
militares o en el ámbito de la defensa. Sin embargo, un solo
Parlamento nacional podrá evitar que la decisión entre en vigor
expresando su oposición a la aplicación de la cláusula pasarela
en un plazo de seis meses. Además de la cláusula pasarela
general, existen cláusulas pasarela específcas que se aplican
en ámbitos claramente defnidos, como la política social
(artículo III-210) o la PESC (artículos I-40 y III-300). Se introducen
«frenos de emergencia» en diversos ámbitos, de manera que,
si un Estado miembro considera que un proyecto de acto
legislativo u otro procedimiento pueden menoscabar los
principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, puede
pedir al Consejo Europeo que examine el asunto en cuestión.
b) Cooperación reforzada
En ámbitos en los que UE goza de competencias no exclusivas,
varios Estados miembros pueden establecer un procedimiento
de cooperación reforzada entre sí para lograr los objetivos de la
Unión (artículos I-44 y IV-416 a IV-423). Dicha cooperación
puede emprenderse únicamente como último recurso y debe
incluir, al menos, un tercio de los Estados miembros. El Consejo
la autorizará por unanimidad, a propuesta de la Comisión y
previa aprobación del Parlamento. Las decisiones adoptadas por
los Estados miembros participantes solo se aplicarán a estos.
3. Revisión del Tratado
Además del establecimiento de un procedimiento de revisión
simplifcado a través de la cláusula pasarela, dos disposiciones
abren el camino a la revisión del Tratado:
a) Un procedimiento de revisión ordinario (artículo IV-443),
que incluye dos novedades:
— el PE podrá en adelante presentar propuestas de revisión
del Tratado;
— el Presidente del Consejo Europeo podrá convocar una
Convención para preparar el trabajo de una CIG. Sin
embargo, no estará obligado a ello: el Consejo Europeo
podrá decidir, por mayoría simple y con la aprobación del
PE, no convocar una Convención.
b) Un procedimiento simplifcado (artículo IV-445), que se
aplica únicamente a las políticas interiores y exteriores de la
Unión a las que se refere el título III de la parte III del Tratado.
Dicho procedimiento permite al Consejo Europeo modifcar el
Tratado sin necesidad de convocar una CIG. Todas las
modifcaciones se adoptan por decisión unánime del Consejo,
tras consultar al PE y a la Comisión, y deben ser ratifcadas por
todos los Estados miembros.
Papel del Parlamento Europeo
El PE fue una de las principales fuerzas motrices del proceso de
reforma «post-Niza», al exigir la adopción de reformas
adicionales antes de la ampliación a 25 Estados miembros,
presentando propuestas concretas sobre el modo de preparar
tales reformas y defniendo en qué deberían consistir.
Este proceso representó un notable éxito para el Parlamento,
que vio cumplidos un elevado número de sus objetivos
iniciales, sobre todo los relativos a la jerarquía de las normas,
el procedimiento legislativo ordinario, la ampliación del
régimen de votación por mayoría cualifcada, la división de
competencias, la elección de la Comisión y la incorporación
de la Carta de los Derechos Fundamentales. En su Resolución
del 12 de enero de 2005 sobre el Tratado, el Parlamento se
felicitó, con razón, de la «importante mejora» que este
representa.
No obstante, procedería señalar que diversos ámbitos siguen
estando, en su mayor parte, fuera de su esfera de infuencia,
como las revisiones de los Tratados, las reformas
institucionales, la PESC y la política de defensa.
Durante el proceso de reforma, el PE sacó un gran partido de
los métodos de trabajo de la Convención, que, en sus primeras
fases al menos, se basaron en la deliberación abierta, en lugar
de en la negociación diplomática cerrada que era el método
tradicional de la CIG. Del mismo modo, el PE pudo, por vez
primera, participar plenamente en todas las fases de la CIG.
g Wilhelm LEHMANN
Noviembre de 2005
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30
Fundamento jurídico
El Tratado de Lisboa, por el que se modifca el Tratado de la
Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (DO C 306 de 17.12.2007)
Antecedentes
El Tratado de Lisboa comenzó como proyecto constitucional a
fnales de 2001 (Declaración del Consejo Europeo sobre el
futuro de la Unión Europea, o Declaración de Laeken) y fue
tomando forma en 2002 y en 2003 por obra de la Convención
sobre el futuro de Europa (1.1.5). Un objetivo importante de
este empeño consistía en sustituir el Derecho primario vigente
de la UE por un fundamento jurídico actualizado para la Unión
Europea.
Sin embargo, después de más de cinco años de debate
constitucional y negociaciones, se frmó otro tratado por el que
se modifcaba el Derecho primario. Como es bien sabido, este
cambio de estrategia se produjo a raíz del resultado negativo de
dos referendos sobre el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa (el Tratado constitucional) en mayo y
junio de 2005. En respuesta a este revés, el Consejo Europeo
decidió intercalar un «período de refexión» de dos años. En
marzo de 2007, la Presidencia alemana logró reavivar el esfuerzo
de reforma mediante un acto de celebración con motivo del
50º aniversario de los Tratados de Roma. La Declaración de
Berlín, adoptada por todos los Estados miembros, consagró la
voluntad común de acordar un nuevo tratado a tiempo para las
elecciones europeas de 2009.
Basándose en la Declaración de Berlín, el Consejo Europeo de
los días 21 a 23 de junio de 2007 adoptó un mandato
detallado para una nueva conferencia intergubernamental
(CIG) bajo la Presidencia portuguesa. La CIG concluyó su
trabajo en octubre de 2007. El Tratado se frmó con motivo del
Consejo Europeo celebrado en Lisboa el 13 de diciembre de
2007 y se espera que sea ratifcado por los Estados miembros y
entre en vigor antes de las elecciones al Parlamento Europeo
que tendrán lugar en junio de 2009.
Contenido
A. Objetivos y principios jurídicos
1. Finalidad de la reforma
Para reforzar la legitimidad, efcacia y transparencia de la Unión
Europea, el Tratado de Lisboa recupera el método tradicional
de modifcar los Tratados vigentes. Se ha cambiado el nombre
del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea por el de
«Tratado de funcionamiento de la Unión Europea» y el término
«Comunidad» se sustituye por «Unión» en todo el texto. La
Unión ocupa el lugar de la Comunidad y constituye su sucesor
legal. El Tratado de Lisboa no establece para la Unión símbolos
similares a los de los Estados, como una bandera o un himno.
También han desaparecido términos como «Constitución»,
«derecho» o «Ministro de Asuntos Exteriores», empleados en el
Tratado constitucional. Aunque nominalmente el nuevo texto
ya no es un tratado constitucional, sí conserva la mayor parte
de sus logros sustanciales.
El Tratado de Lisboa no transfere competencias exclusivas
adicionales a la Unión. Sin embargo, sí se ha cambiado la
forma en la que la Unión ejerce sus competencias actuales y
algunas competencias nuevas (compartidas), reforzando la
participación y la protección de los ciudadanos, creando una
nueva arquitectura institucional y modifcando los procesos de
toma de decisiones con el fn de aumentar la efcacia y la
transparencia. De este modo se ha logrado un mayor nivel de
control parlamentario y de responsabilidad democrática.
2. Supremacía del Derecho de la Unión
A diferencia del Tratado constitucional, el Tratado de Lisboa no
contiene ningún artículo que consagre formalmente la
supremacía del Derecho de la Unión sobre la legislación
nacional, pero se adjuntó una declaración al Tratado con este
propósito (Declaración nº 17), haciendo referencia a un
dictamen del Servicio Jurídico del Consejo que reitera la
jurisprudencia consolidada del Tribunal.
3. Los límites de las competencias de la Unión
El Tratado de Lisboa organiza y clarifca por primera vez las
competencias de la Unión. Distingue tres tipos de
competencias: las competencias exclusivas, en las que solo la
Unión puede legislar, mientras que los Estados miembros se
limitan a aplicar la legislación de la UE; las competencias
compartidas, en las que los Estados miembros pueden legislar
y adoptar medidas vinculantes si la Unión no lo ha hecho; y las
competencias de apoyo, en las que la UE adopta medidas para
apoyar o complementar las políticas de los Estados miembros.
Las competencias de la Unión se pueden restituir ahora a los
Estados miembros mediante una revisión del Tratado.
4. La desaparición de los pilares
a) Personalidad jurídica de la UE
El Tratado de Lisboa otorga a la UE plena personalidad jurídica.
Por tanto, ahora la Unión puede frmar tratados internacionales
en los ámbitos de competencia que tiene atribuidos o
1.1.6. El Tratado de Lisboa
En este capítulo se presentan los antecedentes y las disposiciones esenciales del Tratado de Lisboa a fn de situar en un
contexto histórico la aparición de este último texto fundamental de la Unión Europea a partir de los que le han precedido
(1.1.5). Las disposiciones específcas (con referencias a los artículos) y sus repercusiones en las políticas de la Unión
Europea se explican con mayor detalle en las siguientes fchas técnicas relativas a políticas y cuestiones concretas.
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31
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 1
Evolución histórica de la integración
europea
adherirse a una organización internacional. Los Estados
miembros solo pueden frmar acuerdos internacionales que
sean compatibles con el Derecho de la UE.
b) Espacio de libertad, seguridad y justicia
El Tratado de Lisboa completa la transferencia de los tres
aspectos restantes de este ámbito del tercer pilar (la
cooperación policial y judicial en materia penal) al primer pilar.
Su estructura intergubernamental desaparece al estipular que
las leyes en esta materia se adopten por el procedimiento
legislativo ordinario (mayoría cualifcada y codecisión) y utilizar
los instrumentos jurídicos del método comunitario
(reglamentos, directivas y decisiones), a menos que se
especifque lo contrario.
5. Revisión de los Tratados
El Parlamento Europeo podrá proponer enmiendas a los
Tratados, como ya ocurre con el Consejo, el Gobierno de un
Estado miembro o la Comisión. Normalmente, estos cambios
requerirían la convocatoria de una convención. Sin embargo,
será posible modifcar los Tratados sin convocar una CIG
mediante procedimientos de revisión simplifcados con
respecto a las políticas y acciones internas la Unión (artículo
48, apartados 6 y 7). El consentimiento del Parlamento
Europeo es necesario para decidir no reunir una Convención si
se estima que el alcance de las modifcaciones propuestas
justifca esta decisión.
B. Refuerzo de la democracia y de la protección de los
derechos fundamentales
1. Democracia participativa
El Tratado de Lisboa expresa los tres principios fundamentales
de igualdad democrática, democracia representativa y
democracia participativa. La democracia participativa adopta la
nueva forma de iniciativa ciudadana: un millón de ciudadanos
europeos de un número «signifcativo» de Estados miembros
(que se determinará mediante un reglamento) puede solicitar a
la Comisión que plantee una propuesta legislativa.
2. La Carta de los Derechos Fundamentales
La Carta de los Derechos Fundamentales no se incorporará
directamente al Tratado de Lisboa, pero adquiere carácter
legalmente vinculante en virtud del apartado 1 del artículo 6 del
Tratado UE, lo que concede a la Carta el mismo valor jurídico que
los Tratados. Como se aclara en la propia Carta, no se extiende a
las competencias de la Unión tal como están defnidas en los
Tratados. Un Protocolo introduce medidas específcas para el
Reino Unido y Polonia en relación con las excepciones de la
justiciabilidad de la Carta ante los tribunales nacionales.
3. El Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos (CEDH)
La UE se adherirá al Convenio Europeo cuando entre en vigor
el 14º protocolo del CEDH, que permite que frmen el CEDH no
solo los Estados, sino también organizaciones internacionales.
No obstante, el acto de adhesión deberá ser ratifcado por
todos los Estados miembros de la UE.
C. Una nueva arquitectura institucional
1. El Parlamento Europeo
De acuerdo con el artículo 14, apartado 2. del Tratado UE, ahora
el PE «estará compuesto por representantes de los ciudadanos
de la Unión» y no por representantes de «los pueblos de los
Estados», como dice el artículo 189 del Tratado CE.
Las competencias legislativa y presupuestaria del PE han
aumentado en virtud del nuevo «procedimiento legislativo
ordinario», que equivale al anterior procedimiento de codecisión,
y de la abolición de la distinción entre el gasto obligatorio y el
gasto no obligatorio. Además, el procedimiento legislativo
ordinario se aplicará a más de 40 nuevos ámbitos políticos, cuyo
número total asciende a 73. El procedimiento de dictamen
conforme sigue existiendo en forma de «consentimiento» y el
procedimiento de consulta no ha cambiado.
El nuevo procedimiento presupuestario establece la plena
paridad entre el Parlamento y el Consejo en lo que se refere a la
aprobación del presupuesto anual. El marco fnanciero plurianual
debe ser aceptado por el Parlamento (consentimiento).
El PE elige ahora al Presidente de la Comisión por mayoría de
sus diputados a propuesta del Consejo Europeo, que está
obligado a seleccionar un candidato por mayoría cualifcada
teniendo en cuenta los resultados de las elecciones europeas.
El PE continúa aprobando a la Comisión como colegio.
El número máximo de diputados al Parlamento Europeo se ha
fjado en 751. El número máximo de escaños por Estado
miembro se reducirá a 96, mientras que el número mínimo ha
aumentado a 6.
2. El Consejo Europeo
El Tratado de Lisboa reconoce formalmente al Consejo
Europeo como institución de la UE, responsable de
proporcionar a la Unión los «impulsos necesarios para su
desarrollo» y de defnir sus «orientaciones y prioridades
políticas generales». El Consejo Europeo no desempeña
funciones legislativas.
Una presidencia de larga duración sustituirá el actual sistema
de rotación semestral. El Presidente es elegido por mayoría
cualifcada del Consejo Europeo para un período renovable de
30 meses. De este modo mejorará la continuidad y la
coherencia de su labor. El Presidente también representará a la
Unión externamente, sin prejuicio de las funciones del Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad (véase a continuación).
3. El Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad
El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad será nombrado por mayoría cualifcada del
Consejo Europeo con el consentimiento del Presidente de la
Comisión Europea. El Alto Representante será responsable de la
política exterior y de seguridad común y tendrá derecho a
presentar propuestas. Además de presidir el Consejo de Asuntos
Exteriores, también será Vicepresidente de la Comisión (doble
función). El Alto Representante creará un servicio europeo de
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32
acción exterior, que estará compuesto por funcionarios de las
Secretarías Generales del Consejo, la Comisión y por personal de
los servicios diplomáticos nacionales para proporcionar los
recursos necesarios para una política exterior efectiva.
4. El Consejo de Ministros
Se mantiene la estructura fundamental de las controvertidas
reformas del sistema de votación prevista en el Tratado
constitucional, en particular el principio de doble mayoría
(ciudadanos y Estados miembros). Sin embargo, las actuales
normas de votación continuarán vigentes hasta 2014; entre el
1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 serán de
aplicación las nuevas normas, pero cualquier Estado miembro
podrá exigir que se apliquen las actuales ponderaciones de votos.
La mayoría cualifcada se alcanza cuando el 55 % de los Estados
miembros, que representen por lo menos al 65 % de la
población, apoyan una propuesta. Cuando el Consejo no
delibera sobre una propuesta de la Comisión o del Alto
Representante, la mayoría necesaria de Estados miembros
aumenta hasta el 72 % (artículo 238, apartado 2, del TFUE). Para
bloquear una legislación deben votar en contra de la propuesta
por lo menos cuatro países. Un nuevo sistema inspirado en el
«compromiso de Ioannina» permitirá que el 75 % (el 55 % a
partir del 1 de abril de 2017) de los Estados miembros soliciten
que se reconsidere la propuesta durante un «período de tiempo
razonable» (Declaración n° 7 aneja al Tratado).
En el futuro, el Consejo se reunirá en público cuando delibere
y vote sobre un proyecto legislativo. A este fn, cada reunión
del Consejo se divide en dos partes, una dedicada a los actos
legislativos y otra a actividades no legislativas.
La presidencia del Consejo continuará rotando cada seis
meses, pero habrá presidencias colectivas de 18 meses de
duración, formadas por tres Estados miembros, con el fn de
garantizar una mayor continuidad de la labor. A título
excepcional, el Consejo de Asuntos Exteriores será presidido
de forma continua por el Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
5. La Comisión
Para agilizar el proceso de toma de decisiones en una UE
ampliada, en 2014 el número de Comisarios se reducirá a dos
tercios del total de Estados miembros. De acuerdo con el
principio de equilibrio geográfco se dará un trato equitativo a
todos los Estados miembros.
Puesto que el Presidente de la Comisión será seleccionado y
elegido teniendo en cuenta los resultados de las elecciones
europeas, su legitimidad política será mayor. El Presidente es
responsable de la organización interna del colegio
(nombramiento de Comisarios, distribución de carteras,
exigencia de dimisión en determinadas circunstancias).
6. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
La jurisdicción del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas se extiende a todas las actividades de la Unión con
excepción de la PESC. El número de abogados generales
aumenta de ocho a once. Se pueden establecer tribunales
especializados con el consentimiento del Parlamento. Se ha
facilitado a los particulares el acceso a los tribunales.
Se ha creado una Fiscalía Europea para investigar, procesar y
juzgar delitos cometidos contra los intereses fnancieros de la
Unión.
D. Un proceso de elaboración de políticas más efciente
y democrático
1. Mayor fexibilidad y una mejor cooperación
Varias llamadas «cláusulas pasarelas» permiten pasar de un
procedimiento de toma de decisiones por unanimidad a una
votación por mayoría cualifcada y de un procedimiento de
consulta a otro de codecisión (artículo 31, apartado 3, del
Tratado UE, artículos 81, 312 y 333 del TFUE, además de algunos
procedimientos de tipo pasarela relativos a la cooperación
judicial en materia penal). Para utilizar una «pasarela» de este
tipo se requiere una decisión unánime del Consejo Europeo y
una mayoría del PE. Se excluyen las cuestiones con
implicaciones militares. Además, todo cambio de este tipo se
puede bloquear si un Parlamento nacional se opone en un
plazo de seis meses a partir de la fecha de notifcación.
En materias en las que la Unión no tenga competencias
exclusivas, al menos nueve Estados miembros pueden
establecer una cooperación reforzada entre ellos. Es necesario
que el Consejo conceda autorización para proceder con una
cooperación reforzada después de obtener el consentimiento
del Parlamento Europeo. En la PESC, el Consejo debe aprobar
toda cooperación reforzada por unanimidad. Los actos
adoptados en el marco de una cooperación reforzada
únicamente vinculan a los Estados miembros que participan.
2. La función de los parlamentos nacionales
El Tratado de Lisboa refuerza notablemente el principio de
subsidiariedad haciendo que los parlamentos nacionales
participen en el proceso de toma de decisiones. El Protocolo
sobre el cometido de los parlamentos nacionales en la Unión
Europea garantiza que sean informados regularmente de las
nuevas propuestas legislativas.
El Protocolo sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad concede a los parlamentos
nacionales ocho semanas para estudiar una propuesta
legislativa y, si el Parlamento lo desea, emitir un dictamen
motivado explicando por qué considera que el texto no
cumple el principio de subsidiariedad. Si un tercio (o un cuarto
cuando la medida propuesta afecte a la libertad, la justicia y la
seguridad) considera que la propuesta es incompatible con el
principio de subsidiariedad, la Comisión tendrá que revisar la
medida (tarjeta amarilla). Si decidiera mantenerla, la Comisión
deberá remitir un dictamen motivado al legislador de la Unión
(Consejo y Parlamento) sobre las razones por las que considera
que la medida es compatible con la subsidiariedad.
Si una mayoría simple de los Parlamentos de los Estados
miembros estuviera en contra de la propuesta, esta deberá ser
revisada de nuevo (tarjeta naranja). Si la Comisión decide
mantener la propuesta, deberá enviar su dictamen al
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33
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 2
Principales características
del sistema jurídico comunitario
legislador, junto con los dictámenes de los parlamentos
nacionales. El legislador podrá decidir entonces desestimar la
propuesta por mayoría del 55 % de los miembros del Consejo
o una mayoría de los votos emitidos en el Parlamento Europeo.
3. Nuevas competencias
Se ha introducido cierto número de políticas nuevas y
ampliadas en el ámbito de la política medioambiental, que
ahora incluye la lucha contra el cambio climático, la política
energética, que hace nuevas referencias a la solidaridad y la
seguridad y la interconectividad del suministro. Además, los
derechos de propiedad intelectual, el deporte, el espacio, el
turismo, la protección civil y la cooperación administrativa son
ahora posibles temas en los que la UE puede legislar.
4. La política común de seguridad y defensa
En la política común de seguridad y defensa, el Tratado de
Lisboa introduce una cláusula de defensa mutua que dispone
que todos los Estados miembros estarán obligados a prestar
ayuda a otro Estado miembro que esté siendo atacado. Una
cláusula de solidaridad prevé que la Unión y cada uno de sus
miembros tienen que prestar ayuda con todos los medios
posibles a un Estado miembro afectado por una catástrofe
humana o natural o por un ataque terrorista.
Una «cooperación estructurada permanente» está abierta a
todos los Estados miembros que se comprometan participar
en programas europeos de equipamiento militar y a aportar
unidades de combate disponibles para la acción inmediata. A
fn de establecer esta cooperación, es necesario contar con
una mayoría cualifcada de votos en el Consejo después de
consultar al Alto Representante.
Papel del Parlamento Europeo
Véanse las fchas 1.1.4 y 1.1.5 para conocer las contribuciones
del Parlamento a la Convención sobre el futuro de Europa y su
participación en las CIG previas.
Con respecto a la CIG de 2007, que dio lugar a la frma del
Tratado de Lisboa, el Parlamento envió por primera vez a tres
representantes (ya no reciben el nombre de «observadores») a
la conferencia bajo la Presidencia portuguesa. De acuerdo con
el Presidente del Parlamento, en su discurso inaugural de
febrero de 2007, asegurar que «la sustancia del Tratado
constitucional, incluido el capítulo de valores, se convierta en
una realidad jurídica y política de aquí a las próximas
elecciones al Parlamento Europeo» era una de las máximas
prioridades del Parlamento para la segunda mitad de su sexta
legislatura.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
1.2. Principales características
del sistema jurídico comunitario
1.2.1. Fuentes y alcance del Derecho comunitario
Existen varias fuentes de Derecho en la Unión Europea que contribuyen a la creación de un orden jurídico comunitario.
Dada la distinta naturaleza de estas fuentes, ha sido necesario establecer entre ellas una jerarquía. En la cima de la
jerarquía se encuentran el Derecho comunitario primario y el Derecho comunitario no escrito, seguidos de los tratados
internacionales celebrados por la Comunidad y el Derecho comunitario secundario.
Fundamento jurídico
— Tratado de la Unión Europea.
— Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
— Actos de Derecho comunitario derivado o secundario
(artículo 49 del Tratado CE).
— Derecho comunitario no escrito.
— Tratados internacionales.
Objetivos
Creación de un ordenamiento jurídico de la Unión como
fundamento para la realización de los objetivos recogidos en
los Tratados.
Realizaciones
A. Derecho primario comunitario
1.1.1.-1.1.3.
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34
B. Derecho secundario comunitario
1. Cuestiones generales
De conformidad con el artículo 249 del Tratado CE, las
modalidades de actuación de la Comunidad son las
siguientes: reglamento, directiva, decisión, recomendaciones
y dictámenes, que son fguras jurídicas propias del Derecho
comunitario, sin relación con fguras jurídicas nacionales o
internacionales. Las instituciones de la Unión solamente
podrán proceder a estos actos si una disposición de los
Tratados les confere la facultad de hacerlo (principio de
habilitación particular restringida). Cada acto (con excepción
de las recomendaciones y los dictámenes, no vinculantes)
debe fundarse en disposiciones concretas de los Tratados
(incluyendo las denominadas competencias implícitas). En
ausencia de competencia precisa contemplada en los
Tratados, en determinadas circunstancias puede recurrirse a
las normas subsidiarias al respecto contenidas en el artículo
308 del Tratado CE. La lista de actos del artículo 249 del
Tratado CE no es excluyente; existe además toda una serie
de modalidades de actuación, como resoluciones,
declaraciones así como los actos organizativos o internos,
cuya denominación, estructura y efectos jurídicos se derivan
de disposiciones determinadas de los Tratados o del cuerpo
legislativo incluido en los mismos. Por lo demás, la
naturaleza jurídica de una medida de una institución de la
Unión no depende de su denominación ofcial, sino de su
objeto y de su contenido material. Como medidas previas a
la adopción de actos jurídicos, tienen asimismo relevancia
los Libros Blancos, Libros Verdes y programas de acción. Con
ellos, las instituciones de la Unión, y más concretamente la
Comisión, promueven sus objetivos, en la mayoría de los
casos a largo plazo (por ejemplo, el Libro Blanco sobre el
mercado interior).
2. Modalidades de actuación en el ámbito del Derecho
comunitario secundario
a) Reglamento
Tiene alcance general, es obligatorio en todas sus partes y
directamente aplicable en cada Estado miembro. Los
destinatarios (personas, Estados miembros, instituciones de la
Unión) deberán acatar los reglamentos en su totalidad como
«ley de la Comunidad». Un reglamento, sin necesidad de un
acto nacional de trasposición, es directamente aplicable en
todos los Estados miembros. Desde su entrada en vigor (fecha
que determine o, en su defecto, el vigésimo día posterior a su
publicación en el Diario Ofcial de la Unión Europea se impone
en todos los ordenamientos jurídicos nacionales.
El reglamento garantiza la aplicación uniforme del Derecho
comunitario en todos los Estados miembros. A la vez, excluye
la posibilidad de aplicación de disposiciones de los Estados
miembros que pudieran tener incompatibilidad de contenido
con el objeto material del reglamento. Las disposiciones de
ejecución de los Estados miembros no podrán alterar ni
ampliar el alcance o los efectos de un reglamento (principio de
la cooperación leal, artículo 10 del Tratado CE).
b) Directiva
1. Naturaleza y ámbito de aplicación
Obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado
que debe conseguirse. No obstante, son los Estados miembros
quienes eligen la forma y los medios para ello. Pueden ser
destinatarios de una directiva uno, varios o todos los Estados
miembros. Para que los objetivos contemplados en la directiva
tengan efecto para los ciudadanos es preciso que el legislador
nacional proceda a un acto de trasposición (o «medida
ejecutiva nacional»), mediante el cual el Derecho nacional se
adapta a los objetivos determinados en la misma. Es este acto
jurídico de trasposición de la directiva al Derecho nacional el
que en esencia confere derechos e impone obligaciones al
ciudadano. Los Estados miembros, a causa de la vinculación
exclusiva con los objetivos de la directiva, tienen un margen de
actuación en la trasposición al Derecho nacional para poder
tener en cuenta las particularidades nacionales respectivas.
Existe una obligación de trasposición en el plazo establecido por
la directiva. En la trasposición, los Estados miembros elegirán las
modalidades internas más adecuadas para garantizar la efcacia
del Derecho comunitario (artículo 10 del Tratado CE). Las
directivas deben trasponerse mediante disposiciones jurídicas
vinculantes internas que satisfagan los criterios de seguridad y
claridad jurídicas y que establezcan una posición inequívoca
para que el individuo pueda acogerse a los derechos derivados
de la directiva. Las disposiciones jurídicas adoptadas en razón de
directivas de la CE no pueden ser objeto de modifcaciones
posteriores que vayan en sentido contrario al mandato de la
directiva (efecto de bloqueo de la directiva).
2. Posible aplicabilidad directa
En principio, las directivas no son directamente aplicables. Sin
embargo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
(TJCE) ha decidido que, de forma excepcional, las
disposiciones de una directiva también pueden tener efectos
directos en un Estado miembro, sin necesidad de un acto de
trasposición previo del Estado miembro (jurisprudencia
constante desde 1970: Rec. pp. 1213 y ss.), cuando se cumplen
las siguientes condiciones:
— el plazo de trasposición ha vencido y la directiva no ha sido
traspuesta o lo ha sido defcientemente;
— las disposiciones de la directiva son lo sufcientemente
claras y precisas;
— las disposiciones de la directiva conferen derechos al
ciudadano individual.
Si se reúnen estas condiciones, el ciudadano puede remitirse a
las disposiciones de la directiva frente a cualquier órgano del
poder público. Se incluyen entre los órganos del poder público
las organizaciones e instituciones dependientes del Estado o a
las que este otorga derechos que van más allá de los que se
derivan de las disposiciones relativas a las relaciones entre
particulares (sentencia del TJCE de 22 de junio de 1989, asunto
103/88, Fratelli Costanzo). Esta jurisprudencia descansa
fundamentalmente en los principios de efcacia y de aplicación
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1
El funcionamiento
de la Unión Europea 2
Principales características
del sistema jurídico comunitario
uniforme del Derecho comunitario. Pero incluso en el caso de
que la disposición no confera ningún derecho al particular y
que de este modo solo se cumple la primera y segunda
condición, corresponde a las instituciones de los Estados
miembros, con arreglo a la jurisprudencia normal del Tribunal de
Justicia, la obligación jurídica de observar la directiva no
traspuesta. Esta jurisprudencia se justifca fundamentalmente en
los principios de efcacia, sanción de conductas contrarias a los
Tratados y protección jurídica. Por otra parte, un particular no
puede invocar el efecto directo de una directiva no traspuesta
cuando este vaya en detrimento de otro particular (el llamado
«efecto horizontal») (jurisprudencia, véase Faccini Dori, Rec. 1994,
pp. I-3325 y ss., apartado 25).
3. Responsabilidad por la no trasposición de una directiva
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas (asunto Francovich, Rec. 1991, pp. 5357
y ss.), el ciudadano tiene derecho a reclamar una
indemnización de daños y perjuicios al Estado que no ha
transpuesto una directiva o lo ha hecho defcientemente si:
— la directiva está destinada a conferir derechos al individuo;
— el contenido de los derechos puede determinarse sobre la
base de la directiva; y
— existe relación causal entre la inobservancia de la
obligación de trasposición y el perjuicio causado al
individuo.
La responsabilidad del Estado miembro no requiere
determinación de culpa por iniciativa propia. Si el Estado
miembro tiene facultades discrecionales para trasponer la
legislación, la infracción, además de cumplir los tres criterios
mencionados, debe ser considerada como trasposición
insufciente o inexistente, es decir, ha de ser considerable y
evidente (Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
Brasserie du Pêcheur/Factortame, sentencia de 5 de marzo de
1996, asuntos 46/93 y 48/93, Rec. p. I-1029).
c) Decisión
Es obligatoria en todos sus elementos. Si designa a
determinados destinatarios, la decisión solo es de obligado
cumplimiento para éstos. Los destinatarios de una decisión
pueden ser Estados miembros o personas físicas o jurídicas. La
decisión atiende a la regulación de hechos concretos en
relación con destinatarios determinados. Al igual que las
directivas, las decisiones pueden entrañar para un Estado
miembro la obligación de conceder a un individuo una
situación jurídica más ventajosa. En este caso, como en el de
las directivas, para fundamentar los derechos individuales es
necesario un acto de trasposición por parte del Estado
miembro afectado. Las decisiones pueden ser directamente
aplicables en las mismas circunstancias que las directivas.
d) Recomendaciones y dictámenes
No son vinculantes y no crean derechos ni obligaciones para
los destinatarios, pero ofrecen orientaciones en relación con la
interpretación y el contenido del Derecho comunitario.
3. Competencia, procedimientos, ejecución y aplicación
de los actos
a) Sobre la competencia legislativa, el derecho de iniciativa y el
procedimiento legislativo: (1.3.6, 1.3.8 y 1.4.1).
b) Ejecución de la legislación:
Con arreglo a su Derecho primario, la CE solamente dispone
de unas limitadas competencias de ejecución propias, por lo
que la ejecución del Derecho comunitario tiene lugar por regla
general a través de los Estados miembros (deber de
cooperación leal derivada del artículo 10 del Tratado CE). Por
otra parte, el Tratado de Lisboa especifca (artículo 291,
apartado 1, de la versión consolidada del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea) que los Estados
miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno
necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente
vinculantes de la Unión.
c) Aplicación efectiva de los diferentes actos
En muchos casos, los Tratados comunitarios determinan la
modalidad requerida de acto jurídico (por ejemplo, artículo 94
del Tratado CE: directiva). En muchos otros casos no se
determina un tipo único de acto [por ejemplo, artículo 71, letra
d), del Tratado CE, «disposiciones oportunas»] o al menos se
ofrece una alternativa (por ejemplo, artículo 40, párrafo
introductorio, u 83 del Tratado CE, «directivas o reglamentos»).
No obstante, en el ejercicio de tal discrecionalidad las
instituciones comunitarias han de observar los principios de
proporcionalidad y de subsidiariedad (1.2.2).
C. Derecho de la Unión Europea no comunitario
(desarrollado fuera del ámbito de aplicación del
Tratado CE)
En el marco del segundo y tercer pilares, la Unión no utiliza los
instrumentos jurídicos clásicos del Derecho comunitario, sino
actos jurídicos originales:
— en el segundo pilar del Tratado de la Unión Europea
(política exterior y de seguridad común, PESC), tales
instrumentos son de naturaleza esencialmente política:
estrategias comunes, acciones comunes y posiciones
comunes;
— en el tercer pilar (cooperación judicial y policial en materia
penal), la Unión actúa por medio de: posiciones comunes,
actos de naturaleza más política que jurídica que «(defnen)
el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto» (artículo 34
del Tratado de la Unión Europea), decisiones marco,
instrumentos similares a la directiva comunitaria utilizados
para la aproximación de las legislaciones; decisiones con
fnes diferentes de la aproximación de las legislaciones,
carentes de efecto directo, así como el instrumento clásico
de los acuerdos internacionales entre Estados miembros.
El Tratado de Lisboa suprime la estructura de pilares de la
Unión que persiste desde el Tratado de Maastricht. Por tanto,
cuando entre en vigor el Tratado de Lisboa, la utilización de los
actos jurídicos mencionados en el artículo 249 CE (artículo 288
de la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la
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36
Unión Europea) se extenderá al conjunto de políticas de la
Unión, incluida la cooperación judicial y policial en materia
penal, que constituye actualmente el tercer pilar.
La única excepción que se mantiene se refere a las políticas
comunes de exterior, seguridad y defensa, que seguirán
estando sujetas a procedimientos intergubernamentales. En
efecto, los instrumentos que pueden adoptarse para la
ejecución de estas políticas mantendrán su naturaleza política
aunque presenten una nueva nomenclatura: las estrategias
comunes, acciones comunes y posiciones comunes serán
sustituidas así por «orientaciones generales» y «decisiones que
defnen» las acciones y las posiciones que debe adoptar la
Unión así como las modalidades de su aplicación.
D. Derecho comunitario no escrito
Se incluyen en este concepto los principios generales del
Derecho comunitario, en particular:
— los derechos fundamentales, tal como se garantizan en el
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales, y como
resultan de las tradiciones constitucionales de los Estados
miembros reconocidas como principios generales del plan
de la Unión (artículo 6, apartado 2, del Tratado de la Unión
Europea): el derecho a la defensa, el derecho al respeto de
la vida privada, etc.;
— el principio de la Comunidad basada en el Estado de
Derecho;
— los principios de proporcionalidad, legítimas expectativas,
etc.
E. Acuerdos internacionales celebrados por la CE
La Comunidad tiene personalidad internacional parcial y
puede por ello celebrar acuerdos de Derecho internacional
con terceros Estados u organizaciones internacionales en el
marco de sus competencias. Los acuerdos celebrados por la
Comunidad son vinculantes para esta y para los Estados
miembros conforme al artículo 300, apartado 7, del Tratado CE,
y forman parte integrante del Derecho comunitario.
F. Fuentes complementarias del Derecho comunitario
Normas incluidas en acuerdos intergubernamentales
celebrados entre los Estados miembros y que atienden a los
objetivos de la Comunidad. La celebración de tales acuerdos
de Derecho internacional está contemplada parcialmente en
el artículo 293 del Tratado CE y, desde la introducción del
tercer pilar por el Tratado de Maastricht, en el ámbito de la
cooperación policial y judicial en materia penal [artículo 34,
apartado 2, letra d), del Tratado de la Unión Europea].
G. La jerarquía interna del Derecho comunitario
El Derecho primario comunitario ocupa el vértice de la
jerarquía de normas. Entre sí, las normas del Derecho primario
tienen en principio el mismo rango. Tiene también el mismo
rango el Derecho comunitario no escrito, es decir, los
principios generales del Derecho. Los acuerdos internacionales
celebrados por la Comunidad siguen en la jerarquía al Derecho
primario y al Derecho no escrito. Se sitúa a continuación el
Derecho comunitario secundario, cuya validez jurídica
depende de que sea compatible con las normas de rango
superior.
El Tratado de Lisboa instaura una jerarquía de normas de
Derecho secundario por las que se establece una distinción
precisa entre los actos legislativos, los actos delegados y los
actos de ejecución. Se defnen como actos legislativos los
actos jurídicos adoptados mediante un procedimiento
legislativo, ordinario o especial. Por el contrario, los actos
delegados son actos no legislativos de carácter general que
complementan o modifcan determinados elementos no
esenciales del acto legislativo. La potestad de adoptar estos
actos puede ser delegada en la Comisión Europea mediante
un acto legislativo que delimite los objetivos, el contenido, el
ámbito y la duración del poder delegado. La competencia
para adoptar actos de ejecución normalmente se confere a
la Comisión mediante un acto jurídicamente vinculante,
cuando se precisan unas condiciones de ejecución uniformes
de dicho acto. Los actos legislativos, delegados y de
ejecución pueden ser adoptados en forma de reglamento,
directiva o decisión, pero el adjetivo «delegado» o
«delegada» y la palabra «ejecución» se insertarán en el título
del acto correspondiente.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo, en el marco de los procedimientos
previstos por el artículo 250 y siguientes del Tratado CE,
dispone de determinados derechos de participación en la
actividad legislativa comunitaria (1.4.1). En todo caso, a pesar
de la ampliación de sus competencias por el Tratado CE
(1.1.2), su infuencia continúa siendo limitada en las políticas
que no dependen del procedimiento de codecisión. El Tratado
de Lisboa amplía notablemente la codecisión entre el
Parlamento y el Consejo al califcarla en lo sucesivo de
«procedimiento legislativo ordinario». Cuando el Tratado de
Lisboa entre en vigor, el Parlamento será colegislador en el
95 % de la legislación de la Unión.
Por otra parte, en su deseo de que mejore la aplicación del
Derecho comunitario en los Estados miembros y aumentar su
aceptación entre los ciudadanos de la Comunidad, el PE ha
emprendido una serie de acciones para simplifcar el
procedimiento legislativo, mejorar la calidad de la redacción
de las normas e introducir sanciones efcaces para los casos de
incumplimiento del Derecho de la Unión por parte de los
Estados miembros.
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1
El funcionamiento
de la Unión Europea 2
Principales características
del sistema jurídico comunitario
Fundamento jurídico
Párrafo segundo del artículo 5 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE), al que remiten el
considerando 12 del preámbulo y el párrafo segundo del
artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE).
Objetivos
En aquellos ámbitos que no sean de competencia exclusiva de
la Comunidad Europea, el principio de subsidiariedad intenta,
de una parte, proteger la capacidad de decisión y actuación de
los Estados miembros y, de otra, legitimar la intervención de la
Comunidad cuando los Estados miembros no puedan alcanzar
de forma satisfactoria los objetivos de una acción «en razón de
las dimensiones y los efectos de la acción prevista». Así, la
fnalidad de la inclusión de este principio en los Tratados
europeos es aproximar el ejercicio de las competencias al
ciudadano en la mayor medida de lo posible.
Realizaciones
A. Origen e historia
El principio de subsidiariedad fue formalmente consagrado en
el Derecho comunitario por el Tratado de Maastricht, que lo
inscribió en el párrafo segundo del artículo 5 del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea. Sin embargo, ya había
rastros de este principio en el artículo 5 del Tratado CECA
(1951), en virtud del cual la Comunidad «solo ejercerá una
acción directa sobre la producción y el mercado cuando las
circunstancias así lo requieran». El Acta Única Europea de 1987
introdujo el criterio de subsidiariedad en el marco del medio
ambiente (artículo 130 R del Tratado constitutivo de la CE),
aunque no se defne de manera explícita. No obstante, el
Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas
estableció, en su sentencia de 21 de febrero de 1995 (Rec.
p. II-289, apartado 331), que el principio de subsidiariedad no
era un principio legislativo general que pudiera invocarse al
comprobar la legalidad de una acción comunitaria antes de la
entrada en vigor del Tratado UE.
Sin modifcar la formulación del criterio de subsidiariedad del
segundo párrafo del artículo 5 del Tratado CE, el Tratado de
Amsterdam anexó a este último un «Protocolo sobre la
aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad». Los criterios de aplicación no consagrados
en los tratados, pero acordados en el marco del enfoque
global de la aplicación del principio de subsidiariedad (1992),
acordado en Edimburgo, pasaron así a ser jurídicamente
vinculantes y controlables.
El Tratado de Lisboa deroga el artículo 5 del Tratado CE e
inscribe el principio de subsidiariedad en el artículo 5 del
Tratado UE, que, al tiempo que preserva la formulación del
artículo derogado, añade una referencia explícita a la
dimensión regional y local del principio de subsidiariedad.
Además, el Tratado de Lisboa sustituye el protocolo de 1997
sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad por un nuevo protocolo del mismo título,
cuya principal innovación se refere al nuevo cometido de los
parlamentos nacionales en el control del principio de
subsidiariedad.
B. Defnición
1. El principio de subsidiariedad tiene como función general
garantizar un cierto grado de independencia a una autoridad
inferior respecto a una instancia superior o a un poder local
respecto a un poder central. Se refere, por consiguiente, al
reparto de las competencias entre varios niveles de poder,
principio que constituye la base institucional de los Estados
federales.
2. Aplicado en el marco de la Comunidad Europea, el
principio de subsidiariedad sirve de criterio regulador del
ejercicio de las competencias compartidas por la Comunidad y
los Estados miembros. Por una parte, excluye la intervención
de la Comunidad en aquellos casos en que los Estados
miembros estén en condiciones de regular una materia de
forma efcaz a escala nacional, regional o local. Por otra, implica
que la Comunidad ejerce sus poderes cuando los Estados
miembros no están en disposición de cumplir los objetivos de
los Tratados de forma satisfactoria.
3. De conformidad con el párrafo segundo del artículo 5 del
Tratado CE, deben cumplirse tres condiciones para la
actuación de las instituciones de la Unión conforme al
principio de subsidiariedad:
— No debe tratarse de un ámbito que sea exclusivamente de
competencia de la Comunidad.
— Los objetivos de la acción de que se trate no pueden ser
alcanzados de manera sufciente por los Estados miembros.
— La acción, en razón de sus dimensiones o efectos, puede
realizarse mejor a escala comunitaria.
C. Ámbito de aplicación
1. Principio de aplicación
En general, la aplicación del principio de subsidiariedad puede
considerarse desde dos puntos de vista. En los ámbitos en los
que el Tratado confere a la Comunidad competencias
1.2.2. El principio de subsidiariedad
En el marco de las competencias compartidas por la Comunidad y los Estados miembros, el principio de subsidiariedad,
consagrado en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, defne las condiciones en las que la Comunidad tiene
una prioridad de acción con respecto a los Estados miembros.
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compartidas con los Estados miembros, el principio constituye
el patrón de medida para determinar esas competencias
(límites al ejercicio de las competencias). En los ámbitos en los
que el Tratado no confere atribución alguna a la Comunidad
Europea, el principio no crea tampoco competencias
adicionales (no hay asignación de competencias).
2. Problema de delimitación
El principio de subsidiariedad es válido únicamente en
ámbitos compartidos por la Comunidad y los Estados
miembros. Por lo tanto, no se aplica a las competencias
exclusivas de la Comunidad ni tampoco a las exclusivamente
nacionales. No obstante, la línea divisoria es variable, ya que,
por ejemplo, se pueden ampliar los ámbitos de competencias
de la Comunidad a través del artículo 308 del Tratado CE
cuando la acción de la Comunidad resulte necesaria para
lograr los objetivos del Tratado. Sigue siendo problemática la
delimitación de las competencias exclusivas de la Comunidad,
especialmente porque en los Tratados ello no se produce
mediante la referencia a materias determinadas, sino a través
de una descripción de funciones.
Así, en una serie de sentencias, el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas ha defnido y reconocido a partir de
los Tratados determinadas competencias, no contempladas
expresamente en éstos, dándoles carácter de exclusividad,
pero sin establecer con ello una lista defnitiva.
La ausencia de una línea divisoria clara para la aplicación del
principio de subsidiariedad seguirá teniendo como
consecuencia la existencia de diferentes lecturas del mismo. Sin
embargo, queda claro también que el objetivo de la Comunidad
en este ámbito es reducir su acción a los objetivos de los
Tratados y tomar las decisiones sobre nuevas acciones lo más
cerca posible del ciudadano. Esta relación entre el principio de
subsidiariedad y la cercanía al ciudadano también se destaca de
manera especial en el propio Preámbulo del Tratado UE.
Una vez entrado en vigor, el Tratado de Lisboa debería poner
fn a las divergencias de interpretación sobre el ámbito de
aplicación de la subsidiariedad. En efecto, el nuevo Tratado
defne los ámbitos de competencia exclusiva y competencia
compartida de la Unión. El párrafo segundo del artículo 4 de la
versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea contiene la siguiente lista de políticas
pertenecientes a las competencias compartidas: mercado
interior, política social, cohesión económica, social y territorial;
agricultura y pesca, con exclusión de la conservación de los
recursos biológicos marinos; medio ambiente; protección de
los consumidores; transportes; redes transeuropeas; energía;
espacio de libertad, seguridad y justicia; asuntos comunes de
seguridad en materia de salud pública.
3. A quién se dirige el principio de subsidiariedad
El principio de subsidiariedad se dirige a todas las instituciones
de la Unión y reviste especial importancia práctica para el
Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión. El Tratado de
Lisboa refuerza el cometido de los parlamentos nacionales y
del Tribunal de Justicia en el control del respeto del principio
de subsidiariedad.
D. Control de los parlamentos nacionales
El Tratado de Lisboa introduce un mecanismo de alerta precoz,
en virtud del cual los parlamentos nacionales disponen de ocho
semanas para dirigir a la Comisión dictámenes sobre los
proyectos de actos legislativos que esta deberá presentarles
obligatoriamente al mismo tiempo que al Parlamento Europeo y
al Consejo. Cuando un tercio de los parlamentos nacionales
impugne la conformidad de un proyecto de acto legislativo con
el principio de subsidiariedad, en dictámenes motivados, la
Comisión deberá volver a estudiar su proyecto y motivar su
eventual mantenimiento (procedimiento de la «tarjeta amarilla»).
Este umbral se reducirá a un cuarto de los parlamentos
nacionales cuando se trate de un proyecto de acto legislativo
relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia. Además,
cuando la mayoría simple de los parlamentos nacionales
impugne la conformidad de un proyecto de acto legislativo con
el principio de subsidiariedad («tarjeta naranja») y la Comisión
mantenga su propuesta, la cuestión se remitirá al Consejo y al
Parlamento Europeo, que se pronunciarán en primera lectura. En
caso de que consideren que la propuesta legislativa no es
compatible con el principio de subsidiariedad, podrán rechazarla
por mayoría de 55 % de los miembros del Consejo o por mayoría
de los votos emitidos en el Parlamento Europeo.
Este derecho de alerta se otorga a todas las cámaras de los
parlamentos nacionales.
E. Control judicial
El principio de subsidiariedad previsto en el párrafo segundo
del artículo 5 del Tratado CE está teóricamente sujeto a control
judicial. En su aplicación, no obstante, las instituciones de la UE
tienen una amplia facultad discrecional respecto a la forma de
llevarlo a efecto, facultad que el Tribunal de Justicia debe
respetar. En general, puede afrmarse que la actividad de
control llevada a cabo por el Tribunal de Justicia está en
proporción inversa al alcance de la participación efectiva de
los Estados miembros en la decisión sobre el contenido y las
dimensiones de la acción que se tome en consideración, a si
se ha tratado a fondo la necesidad de dicha acción y
atendiendo a los intereses en juego, y a si se ha oído
circunstanciadamente a las instituciones y sujetos de derechos
afectados (también de nivel inferior a los Estados miembros).
En sus sentencias de 12 de noviembre de 1996 (asunto C-84/94,
Rec. p. I-5755) y de 13 de mayo de 1997 (asunto C-233/94, Rec.
p. I-2405), el Tribunal afrmó que el respeto del principio de
subsidiariedad es una de las condiciones incluidas en la
obligación de motivar los actos comunitarios, con arreglo al
artículo 253 del Tratado CE. Esta obligación se cumple asimismo
cuando, aun no mencionándose el principio expresamente en
los considerandos del acto jurídico, de la lectura de éstos en su
conjunto resulte claro que se ha cumplido.
En su protocolo sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad, el Tratado de Lisboa precisa
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El funcionamiento
de la Unión Europea 2
Principales características
del sistema jurídico comunitario
que en el marco del control de la legalidad de los actos
legislativos, el Tribunal de Justicia tiene competencia para
pronunciarse en relación con los recursos por violación del
principio de subsidiariedad. Tales recursos podrán ser
formulados por un Estado miembro en nombre de su
Parlamento en caso de que lo contemple su orden
constitucional interno.
El Comité de las Regiones gozará asimismo del derecho de
obrar de este modo donde se disponga la consulta al mismo.
Papel del Parlamento Europeo
1. Trabajos en curso
El PE defende desde hace años el principio de subsidiariedad
y está en el origen de este concepto, ya que el 14 de febrero
de 1984, con ocasión de la aprobación del proyecto de Tratado
de la Unión Europea, propuso la inclusión de una disposición
que estipulaba que, cuando el Tratado otorga a la Unión una
competencia compartida con los Estados miembros, la acción
de los Estados miembros puede ejercerse allí donde la Unión
no ha legislado. Además, en la propuesta se destacaba que la
Unión solo debe intervenir para desempeñar las misiones que
pueden realizarse en común de manera más efcaz que si los
Estados actuaran por separado.
El PE repitió estas propuestas en sus numerosas resoluciones
sobre el principio de subsidiariedad (por ejemplo,
Resoluciones de 23 de noviembre de 1989, de 14 de diciembre
de 1989, de 12 de julio de 1990, de 21 de noviembre de 1990 y
de 18 de mayo de 1995), en las que recordó su adhesión al
mismo en la perspectiva de la Unión Europea y propuso iniciar
el debate sobre la interpretación de la aplicación de dicho
principio.
2. Acuerdo sobre la cooperación interinstitucional
El debate que surgió del Parlamento Europeo, apoyado en las
conclusiones del Consejo Europeo de Edimburgo sobre
subsidiariedad, transparencia y democracia y en la Resolución
del Parlamento de 18 de noviembre de 1992, desembocó el 25
de octubre de 1993 en la frma de un acuerdo
interinstitucional entre el Consejo, el Parlamento y la Comisión.
En él se expresa inequívocamente la actuación de las tres
instituciones en este ámbito. Con ello se comprometen con la
observancia del principio de subsidiariedad.
El objetivo de este acuerdo es regular, mediante
procedimientos de aplicación del principio de subsidiariedad,
las particularidades de las competencias transferidas por los
Tratados a las instituciones comunitarias, con el fn de alcanzar
los objetivos previstos en dichos Tratados. Incluye los
siguientes mandatos:
— la Comisión tendrá en cuenta el principio de subsidiariedad
en el ejercicio de su derecho de iniciativa y pondrá de
manifesto su respeto del mismo. Esto mismo será también
de aplicación al Parlamento y al Consejo con arreglo a las
competencias que se les transferen en virtud de los
artículos 192 y 208 del Tratado CE, respectivamente;
— en la exposición de motivos de cada propuesta de la
Comisión se incluirá una justifcación de su pertinencia
desde la perspectiva del principio de subsidiariedad;
— las posibles modifcaciones del texto de la Comisión por el
Consejo o el Parlamento estarán acompañadas de una
justifcación relativa al principio de subsidiariedad en el
caso de que se produzca una alteración del ámbito de
competencias de la Unión.
Las tres instituciones examinarán regularmente en
procedimientos internos si las acciones proyectadas son
acordes con los mandatos de la subsidiariedad, por lo que se
refere tanto a la elección de los instrumentos jurídicos como
al contenido de la propuesta. De este modo, el Reglamento
del Parlamento estipula en su artículo 34 que durante el
examen de una propuesta legislativa, el Parlamento deberá
considerar especialmente si se respetan los derechos
fundamentales, así como los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad.
Además de este acuerdo, la Comisión se comprometió en la
reunión del Consejo Europeo de Edimburgo a justifcar todas
sus propuestas de acto jurídico desde el punto de vista de la
aplicación del principio de subsidiariedad, a retirar o reelaborar
propuestas concretas, y a examinar las disposiciones jurídicas
en vigor. Asimismo, está previsto que la Comisión presente un
informe anual sobre el respeto del principio de subsidiariedad.
En cuanto a los informes de la Comisión relativos a la
aplicación del principio de subsidiariedad en el transcurso de
los años 1994, 1995 y 1996, en su Resolución de 13 de mayo
de 1997, el Parlamento hizo hincapié en el carácter
vinculante del principio de subsidiariedad como norma
jurídica, sujeto en su aplicación a la interpretación del
Tribunal de Justicia, y recordó que la aplicación del principio
no debería obstaculizar el legítimo ejercicio de las
competencias exclusivas de la Unión. Finalmente, no debería
utilizarse la subsidiariedad como pretexto para cuestionar el
acervo comunitario. En su Resolución de 8 de abril de 2003,
el Parlamento considera que la solución de controversias
sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad debería efectuarse preferentemente a nivel
político, sobre la base del Acuerdo interinstitucional de 25 de
octubre de 1993, aunque toma nota de las propuestas de la
Convención sobre el futuro de Europa, según las cuales los
parlamentos nacionales deberían intervenir en el control de
cuestiones relacionadas con la subsidiariedad mediante un
sistema de alerta precoz. Subraya asimismo que compete a
las instituciones de la Unión y a los Estados miembros, tanto
a nivel central como regional y local, asegurar un
seguimiento permanente de la aplicación de los principios
de subsidiariedad y proporcionalidad.
Dicho sistema de alerta precoz se retomó efectivamente en el
Tratado de Lisboa, tal como se ha descrito en la letra D.
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1.3. Instituciones y órganos de la Unión
Europea
1.3.1. El Parlamento Europeo: evolución histórica
La Asamblea Común de la CECA es compartida por las tres comunidades, adquiriendo el nombre de «Parlamento
Europeo». Esta institución registró posteriormente numerosos cambios, que en la actualidad la convierten básicamente
en socio del Consejo en el proceso legislativo en condiciones de igualdad. Este papel institucional se verá
considerablemente ampliado tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
Fundamento jurídico
— Los Tratados iniciales (1.1.1).
— Decisión y Acta relativa a la elección de los representantes
al Parlamento Europeo por sufragio universal directo (20 de
septiembre de 1976), modifcada por las Decisiones del
Consejo de 25 de junio y 23 de septiembre de 2002.
Tres Comunidades, una sola asamblea
La Asamblea Común de la CECA se amplió, tras la creación de
la CEE y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, al
conjunto de las tres comunidades. Estaba integrada por 142
miembros y celebró su sesión constituyente el 19 de marzo de
1958 en Estrasburgo. Adoptó el nombre de «Asamblea
Parlamentaria Europea», para pasar a denominarse, a partir del
30 de marzo de 1962, «Parlamento Europeo».
De la asamblea designada al parlamento elegido
Antes de la elección por sufragio directo, los diputados al
Parlamento Europeo (PE) eran designados por cada unos de
los parlamentos nacionales de los Estados miembros. Por ello,
todos tenían un doble mandato.
En la conferencia de la cumbre celebrada en París el 9 y el 10
de diciembre de 1974 se señaló que a partir de 1978 deberían
realizarse elecciones directas y se invitó al PE a que presentara
nuevas propuestas, dado que el proyecto de convenio por él
aprobado en 1960 ya había quedado anticuado. En enero de
1975, el PE aprobó un nuevo proyecto. Conforme a este, y tras
superar una serie de divergencias, los Jefes de Estado o de
Gobierno llegaron a un acuerdo en su reunión de los días 12 y
13 de julio de 1976.
La Decisión y el Acta relativa a la elección de los
representantes al Parlamento Europeo por sufragio universal
directo se frmaron en Bruselas el 20 de septiembre de 1976.
Tras su ratifcación por todos los Estados miembros, el texto
entró en vigor el 1 de julio de 1978. Las primeras elecciones se
celebraron los días 7 y 10 de junio de 1979.
Las ampliaciones sucesivas
El ingreso de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido en la
Comunidad Europea (primera ampliación) llevó aparejado un
aumento del número de diputados, que se estableció en 198 a
partir del 1 de enero de 1973.
Con motivo de la segunda ampliación (ingreso de Grecia) el
1 de enero de 1981, el Parlamento griego designó a
24 diputados. En octubre de 1981, fueron sustituidos por
diputados elegidos por sufragio universal. Las segundas
elecciones directas se celebraron del 14 al 17 de junio
de 1984.
El 1 de enero de 1986, con la llegada de 60 diputados
españoles y 24 portugueses (tercera ampliación), el número de
escaños pasó de 434 a 518. Los nuevos diputados españoles y
portugueses fueron designados por sus respectivos
parlamentos nacionales, antes de ser sustituidos por diputados
elegidos por sufragio directo. Las terceras elecciones directas
se celebraron del 15 al 18 de junio de 1989.
Como consecuencia de la unifcación alemana, la composición
del PE se adaptó a la evolución demográfca. De conformidad
con las propuestas lanzadas por el propio PE en una resolución
sobre el sistema de reparto del número de sus diputados, el
número de diputados al Parlamento elegidos en junio de 1994
pasó de 518 a 567. Tras la cuarta ampliación de la Unión, el
número total de diputados al PE ha pasado a 626: para los
nuevos Estados miembros, se ha respetado el sistema de
reparto propuesto en la resolución a la que se ha hecho
referencia.
La conferencia intergubernamental de Niza propuso una
nueva distribución de escaños en el Parlamento Europeo, que
se aplicó a las elecciones europeas de 2004. El número
máximo de diputados (previamente fjado en 700) se elevó
hasta 732. El número de escaños asignados a los 15 antiguos
Estados miembros se redujo en 91 (de 626 a 535). Los 197
restantes se distribuyeron entre los Estados miembros
antiguos y nuevos por prorrateo.
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1
El funcionamiento
de la Unión Europea 3
Instituciones y órganos
de la Unión Europea
Con la adhesión de Bulgaria y Rumanía el 1 de enero de 2007,
el número de escaños del Parlamento Europeo se elevó
provisionalmente a 785 para acomodar a los diputados de
estos países. Después de las elecciones de 2009, el número de
escaños se reducirá a 736. No obstante, el Tratado de Lisboa
propone un número máximo de 751 diputados.
Desde el 1 de enero de 2007, el Parlamento Europeo tiene la
siguiente composición:
Bélgica 24
Bulgaria 18
República Checa 24
Dinamarca 14
Alemania 99
Estonia 6
Irlanda 13
Grecia 24
España 54
Francia 78
Italia 78
Chipre 6
Letonia 9
Lituania 13
Luxemburgo 6
Hungría 24
Malta 5
Países Bajos 27
Austria 18
Polonia 54
Portugal 24
Rumanía 35
Eslovenia 7
Eslovaquia 14
Finlandia 14
Suecia 19
Reino Unido 78
Total 785
(mayoría absoluta: 393)
Aumento gradual de competencias
La sustitución de las contribuciones fnancieras de los Estados
miembros por recursos propios de la Comunidad (1.5.1)
comportó una primera ampliación de las competencias del
PE en materia presupuestaria, cuyo alcance se concretó en el
Tratado de Luxemburgo, frmado el 22 de abril de 1970.
El 22 de julio de 1975 se frmó en Bruselas un segundo Tratado
relativo a esta misma cuestión, por el que se reforzaban las
competencias del PE (1.1.2).
El Acta Única fortaleció el papel del PE en algunos ámbitos
legislativos (procedimiento de cooperación) y sometido a su
dictamen conforme los tratados de adhesión y de asociación.
El Tratado de Maastricht, al introducir el procedimiento de
codecisión para determinados ámbitos legislativos y ampliar el
procedimiento de cooperación a otros, señaló el inicio de la
evolución del PE hacia un papel de verdadero colegislador. Al
concederle el poder de aprobar la composición defnitiva de la
Comisión, ha dado un paso importante para el fortalecimiento
de su control político sobre el Ejecutivo europeo.
Mediante la ampliación del procedimiento de codecisión a la
mayor parte de los ámbitos legislativos y la reforma de dicho
procedimiento, el Tratado de Amsterdam ha confrmado el
cometido del PE como órgano colegislador en pie de igualdad
con el Consejo. Al someter a su aprobación previa el
nombramiento del Presidente de la Comisión (tras su
designación por los Estados miembros), refuerza todavía más
su control sobre el Ejecutivo.
El Tratado de Niza amplió el alcance del procedimiento de
codecisión en siete disposiciones del Tratado CE: medidas de
apoyo a las acciones de los Estados miembros contra la
discriminación (artículo 13 del Tratado CE); determinadas
medidas de emisión de visados [artículo 62, apartado 2, letra
b), incisos ii) y iv), del Tratado CE]; medidas de asilo y sobre
determinados aspectos del trato a los refugiados (artículo 63
del Tratado CE); medidas en el ámbito de la cooperación
judicial en cuestiones civiles (artículos 65 del Tratado CE);
medidas de apoyo en el ámbito industrial (artículo 157 del
Tratado CE); acciones en los ámbitos de la economía y la
cohesión social (artículo 159 del Tratado CE); y reglamentos de
los partidos políticos a escala europea, en particular en lo
relativo a su fnanciación (artículos 191 del Tratado CE).
El Tratado de Lisboa supone una ampliación adicional
importante tanto de la aplicación de la mayoría cualifcada en
el Consejo (empleando un nuevo principio) como de la
aplicación del procedimiento de codecisión a unos 45 ámbitos
legislativos nuevos. Por tanto, la codecisión se convierte en el
procedimiento de toma de decisiones más ampliamente
utilizado, cubriendo asuntos particularmente importantes,
como la política agrícola común y las políticas de seguridad
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Fundamento jurídico
Artículos 189 a 201 del Tratado CE.
Objetivos
El Parlamento Europeo (PE), en cuanto institución
representativa de los ciudadanos europeos, constituye el
fundamento democrático de la Comunidad. Con miras a
asegurar la plena legitimidad democrática de la Comunidad, el
PE debe estar plenamente asociado al proceso legislativo
comunitario y ejercer en nombre de los ciudadanos el control
político sobre las otras instituciones de la Comunidad.
Competencias de carácter constitucional
y de ratifcación
Desde el Acta Única Europea (AUE), la celebración de los
tratados de adhesión de nuevos Estados miembros y de los
tratados de asociación requieren el dictamen conforme del
Parlamento. En lo relativo a los demás tratados internacionales,
el procedimiento se aplica desde el AUE a los acuerdos que
tengan repercusiones presupuestarias importantes para la
Comunidad (en sustitución del procedimiento de
concertación instituido en 1975) y desde el Tratado de
Maastricht se introdujo también a los acuerdos que creen un
marco institucional específco o que impliquen la modifcación
de un acto adoptado de conformidad con el procedimiento
de codecisión. Se someten asimismo al dictamen conforme
del Parlamento (desde el Tratado de Maastricht) los actos
relativos al procedimiento electoral y (desde el Tratado de
Amsterdam) el Consejo requiere asimismo su asenso para
declarar que existe un peligro claro de que un Estado miembro
cometa violación grave y persistente de principios
fundamentales de la Unión, antes de dirigir recomendaciones
e imponer sanciones a dicho Estado miembro. Por el contrario,
el Parlamento solo puede adoptar el estatuto del Diputado al
PE previo dictamen conforme del Consejo.
Participación en el proceso legislativo
El Parlamento Europeo participa en la elaboración de los actos
legislativos comunitarios en grados diversos en función del
fundamento jurídico pertinente para cada uno de estos actos.
Su papel ha evolucionado progresivamente desde una
participación exclusivamente consultiva a una codecisión en
pie de igualdad con el Consejo.
A. Codecisión
Desde la entrada en vigor del Tratado de Niza, el
procedimiento simplifcado de codecisión (artículo 251 del
Tratado CE) se aplica a 46 fundamentos jurídicos del Tratado
CE que permiten la adopción de actos legislativos (1.3.1).
Podemos considerarlo por lo tanto un procedimiento tipo en
el ámbito legislativo. En principio, este procedimiento equipara
al Parlamento con el Consejo: en caso de acuerdo entre ambas
instituciones, el acto se adopta en la primera lectura; en caso
de desacuerdo, la adopción del acto solo es posible si se llega
a una conciliación.
B. Consulta
El procedimiento de consulta sigue aplicándose a la
agricultura, a la fscalidad, a la competencia, a la aproximación
de las legislaciones no vinculadas al mercado interior, a los
aspectos de la política social y del medio ambiente (que
requieren unanimidad) y a ciertos asuntos vinculados al
espacio de libertad, seguridad y justicia, así como a la
adopción de principios y normas generales en materia de
«comitología». Este procedimiento se aplica asimismo a un
nuevo instrumento denominado «decisión marco», creado por
el Tratado de Amsterdam en el marco del tercer pilar [artículo
34, apartado 2, letra b), del Tratado UE] con miras a la
aproximación de las disposiciones legislativas.
C. Cooperación
El procedimiento de cooperación (artículo 252 del Tratado CE)
fue introducido por el AUE y el Tratado de Maastricht lo amplió
a la mayoría de los asuntos legislativos en los que el Consejo
decide por mayoría. Este procedimiento obliga al Consejo a
tomar en consideración en la segunda lectura las enmiendas
parlamentarias aprobadas por mayoría absoluta, en tanto las
haya aceptado la Comisión, y signifcó el inicio de las
verdaderas competencias legislativas del Parlamento. Su
importancia ha quedado disminuida por la generalización del
procedimiento de codecisión que ha llevado a cabo el Tratado
de Amsterdam. Solo subsiste en cuatro disposiciones sobre
política económica y monetaria (artículos 98 y siguientes).
D. Dictamen conforme
Desde el Tratado de Maastricht, el procedimiento de dictamen
conforme se aplica a algunos ámbitos legislativos en los que el
Consejo decide por unanimidad, reducidos desde el Tratado
de Amsterdam a los Fondos Estructurales y del Fondo de
Cohesión (artículo 161 del Tratado CE).
1.3.2. El Parlamento Europeo: atribuciones
La afrmación del papel institucional del Parlamento en la elaboración de las políticas europeas es resultado del ejercicio
de sus diferentes funciones. El respeto a los principios democráticos a escala europea queda asegurado gracias a su
participación en el proceso legislativo, a sus atribuciones presupuestarias y de control y a su derecho a intervenir ante el
Tribunal de Justicia europeo.
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1
El funcionamiento
de la Unión Europea
Instituciones y órganos
de la Unión Europea 3
E. Derecho de iniciativa
El Tratado de Maastricht ha concedido asimismo al PE un
derecho de iniciativa legislativa que se limita a la facultad de
solicitar a la Comisión que presente una propuesta.
Competencias presupuestarias (1.4.3)
El PE es una de las dos ramas de la autoridad presupuestaria y
tiene la última palabra en lo relativo a los gastos no
obligatorios (artículo 272 del Tratado CE).
Participa en el proceso presupuestario desde la fase de
preparación, en particular, en lo relativo a las orientaciones
generales y a la naturaleza de los gastos (artículos 269 y
siguientes del Tratado CE).
Durante el debate del presupuesto, tiene la facultad de
proponer enmiendas a los gastos no obligatorios, pero
únicamente propuestas de modifcación a los gastos
obligatorios (artículo 272 del Tratado CE).
Aprueba defnitivamente el presupuesto y controla su
ejecución (artículos 272, 275 y 276 del Tratado CE).
Examina el informe general anual (artículo 200 del Tratado CE).
Aprueba la gestión en la ejecución del presupuesto (artículo
276 del Tratado CE).
El Tratado de Lisboa elimina la distinción entre gastos
obligatorios y no obligatorios, con lo que el Parlamento se
sitúa al mismo nivel que el Consejo en lo que respecta al
procedimiento presupuestario anual.
Competencias de control del ejecutivo
El PE dispone de varias competencias de control.
A. Investidura de la Comisión
Desde 1981, el Parlamento había adoptado la costumbre de
«investir» informalmente a la Comisión pronunciándose sobre
su programa. El Tratado de Maastricht (1992) fue el que
subordinó el nombramiento por los Estados miembros del
Presidente y los miembros de la Comisión, colegiadamente, a
su aprobación previa. El Tratado de Amsterdam ha ido más
lejos al someter además a la aprobación del Parlamento la
designación del Presidente de la Comisión, con carácter previo
a la de los demás miembros de la Comisión. Según el Tratado
de Lisboa, el candidato a la presidencia de la Comisión deberá
ser elegido de acuerdo con los resultados de las elecciones
europeas.
B. La moción de censura
La moción de censura contra la Comisión (artículo 201 del
Tratado CE) existe desde el Tratado de Roma. Requiere ser
aprobada por una mayoría de dos tercios de los votos
emitidos, que representen, a su vez, la mayoría de los
miembros que componen la Asamblea. Obliga a la Comisión a
dimitir en bloque. Desde que existe, solo se han sometido a
votación ocho mociones de censura y ninguna ha sido
aprobada, pero el número de votos en favor de la censura se
ha ido incrementando en cada ocasión. Sin embargo, la última
(votación del miércoles 8 de junio de 2005) consiguió
únicamente 35 votos a favor, frente a 589 en contra y 35
abstenciones.
C. Preguntas parlamentarias
Incluyen las preguntas escritas y orales con o sin debate
(artículo 197 del Tratado CE), así como las formuladas en el
turno de preguntas. La Comisión y el Consejo están obligados
a responderlas.
D. Comisiones de investigación
El PE tiene la facultad de crear una comisión temporal de
investigación con el fn de controlar las alegaciones de
infracción o de mala aplicación del Derecho comunitario
(artículo 193 del Tratado CE).
E. Control en materia de política exterior, de seguridad
común y de cooperación policial y judicial
En estos ámbitos, el PE tiene derecho a ser informado
regularmente y puede dirigir preguntas al Consejo o formular
recomendaciones. Se le consulta sobre los aspectos
principales y las opciones básicas de la política exterior y de
seguridad común (PESC) y sobre las medidas contempladas a
excepción de las posiciones comunes en materia de
cooperación política y judicial (artículo 21 y 39 del Tratado UE).
La aplicación del Acuerdo interinstitucional sobre disciplina
presupuestaria y buena gestión fnanciera (2006/C 139/01) ha
contribuido a la mejora de los procedimientos de consulta de
la PESC en lo que respecta a los aspectos fnancieros de esta.
Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, casi todos los
aspectos en materia de cooperación policial y judicial, así
como otras políticas de los ámbitos de la libertad, la justicia y
la seguridad, se verán sujetos al procedimiento legislativo
general (codecisión). En lo que respecta a la política exterior, la
creación del nuevo Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad aumentará la
infuencia del Parlamento, ya que este representante ocupará
al mismo tiempo la Vicepresidencia de la Comisión.
Recursos ante el Tribunal de Justicia
El PE puede interponer recursos ante el Tribunal de Justicia
europeo en caso de infracción del Tratado por otra institución.
Dispone de un derecho de intervención, es decir, puede
alinearse con una de las partes en un asunto determinado. El
PE ejerció este derecho en el asunto Isoglucosa (asuntos 138 y
139/79, de 29 de octubre de 1980). En su sentencia, el Tribunal
anuló un reglamento del Consejo por infracción de la
obligación de consultar al Parlamento.
En el marco del recurso por omisión (artículo 232 del Tratado
CE), el PE puede interponer un recurso contra una institución
ante el Tribunal de Justicia por infracción del Tratado, como
ocurrió en el asunto 13/83 en el cual el Consejo fue
condenado por no haber adoptado medidas en relación con
la política común de transportes (4.6.1).
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44
Con arreglo al Tratado de Amsterdam, el PE puede interponer
un recurso de anulación cuando se trata de proteger sus
prerrogativas. El Tratado de Niza modifcó el artículo 230 del
TCE: el Parlamento no tiene que demostrar un interés
particular y, por ende, está facultado para incoar
procedimientos del mismo modo que el Consejo, la Comisión
y los Estados miembros. Puede ser parte demandada en caso
de recurso contra un acto adoptado según el procedimiento
de codecisión o cuando uno de sus actos esté destinado a
producir efectos jurídicos frente a terceros. El artículo 230 del
Tratado CE confrma las sentencias del Tribunal en los asuntos
320/81, 294/83 y 70/88.
Por último, el Parlamento puede solicitar un dictamen previo
del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de un acuerdo
con el Tratado (artículo 300 del TCE, modifcado por el Tratado
de Niza).
Peticiones
Los ciudadanos de la Unión ejercen su derecho de petición
ante el PE (artículo 194 del TCE) (2.5).
Nombramiento del Defensor del Pueblo Europeo
El PE nombra al Defensor del Pueblo Europeo (artículo 195 del
Tratado CE) (1.3.14).
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
Fundamento jurídico
— Artículos 189-201 del Tratado CE.
— Reglamento del Parlamento Europeo (PE).
Composición
En la actualidad, lo integran 785 diputados, repartidos de la
forma siguiente: Alemania, 99; Francia, Italia y Reino Unido, 78;
España y Polonia, 54; Rumanía, 35; Países Bajos, 27; Bélgica,
Grecia, Hungría, Portugal y República Checa, 24; Suecia, 19;
Austria y Bulgaria, 18; Dinamarca, Finlandia y Eslovaquia, 14;
Irlanda y Lituania, 13; Letonia, 9; Eslovenia, 7; Chipre, Estonia y
Luxemburgo, 6; Malta, 5.
Organización
A. Los órganos dirigentes
Son la Mesa (el Presidente y los catorce Vicepresidentes), la
Conferencia de Presidentes (el Presidente y los presidentes de
los grupos políticos), los seis Cuestores (cinco a partir de julio
de 2009), encargados de los asuntos económicos y
administrativos que afecten directamente a los diputados, la
Conferencia de Presidentes de Comisión y la Conferencia de
Presidentes de Delegación. La duración del mandato del
Presidente, de los Vicepresidentes y de los Cuestores es de dos
años y medio.
B. Las comisiones y delegaciones parlamentarias
Los diputados están asignados a 20 comisiones, 2 subcomisiones,
delegaciones interparlamentarias y delegaciones ante comisiones
parlamentarias. Hay también una Asamblea Paritaria constituida
en el marco del Acuerdo entre los Estados de África, el Caribe
y el Pacífco (ACP) y la Unión Europea (UE).
Cada comisión y delegación elige su propia «mesa»,
constituida por un presidente y cuatro (tres a partir de julio de
2009) vicepresidentes.
C. Los grupos políticos
Los miembros no se organizan por delegaciones nacionales,
sino en grupos transnacionales de acuerdo con sus afnidades
políticas. Según el Reglamento, un grupo político debe estar
formado por diputados elegidos en al menos un quinto de los
Estados miembros. Después de la adhesión de Bulgaria y
Rumanía, el número mínimo de diputados necesario para
formar un grupo político es de 20, procedentes de al menos
6 Estados miembros (artículo 29). A partir de las elecciones de
2009, este límite subirá a 25 diputados del Parlamento Europeo
de, como mínimo, 7 Estados miembros. Los grupos políticos
celebran regularmente reuniones durante la semana que
precede al período parcial de sesiones o durante este, así
como jornadas de estudio en el curso de las cuales deciden los
grandes principios de su acción comunitaria. Varias
agrupaciones políticas han constituido partidos políticos que
1.3.3. El Parlamento Europeo: organización
y funcionamiento
La organización y el funcionamiento del Parlamento Europeo se rigen por su Reglamento. Los órganos dirigentes, las
comisiones y delegaciones parlamentarias y los grupos políticos guían las actividades del Parlamento. Generalmente, su
composición cambia tras las revisiones de los Tratados y las ampliaciones.
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45
1
El funcionamiento
de la Unión Europea
Instituciones y órganos
de la Unión Europea 3
actúan a escala europea, como el Partido Popular Europeo, el
Partido de los Socialistas Europeos, el Partido de los Verdes
Europeos y el Partido Europeo de los Liberales Demócratas y
Reformistas. Trabajan en estrecha cooperación con los
correspondientes grupos políticos del Parlamento.
D. Los partidos políticos europeos
La vocación de los partidos políticos europeos de contribuir a
la formación de una conciencia europea y a la expresión de la
voluntad política de los ciudadanos de la Unión ha sido
consagrada por el artículo 191 del Tratado CE, introducido por
el Tratado de Maastricht. El PE preconiza la creación de un
entorno que sea favorable a su desarrollo posterior, incluida la
adopción de algunas disposiciones de legislación marco. El
Tratado de Niza completó el artículo 191 con un fundamento
jurídico que permitió la adopción por el procedimiento de
codecisión de un estatuto para los partidos políticos de escala
europea, y en particular de sus reglas de fnanciación. Desde la
entrada en vigor del Reglamento (CE) n° 2004/2003 en 2004 se
han fundado varios partidos políticos nuevos, que elevan el
número total a diez.
Funcionamiento
En el marco defnido por el Tratado, el Parlamento organiza sus
trabajos de forma autónoma. Establece su reglamento interno
por mayoría de los miembros que lo componen (artículo 199
del Tratado CE). Salvo disposiciones en contrario de los
Tratados, el Parlamento Europeo decide por mayoría absoluta
Composición del Parlamento Europeo por grupos y por Estado Miembro
PPE-DE PSE ALDE UEN Verts/ALE GUE/NGL I/D NI
Bélgica 6 7 6 2 3 24
Bulgaria 5 5 5 3 18
República Checa 14 2 6 1 1 24
Dinamarca 1 5 4 1 1 1 1 14
Alemania 49 23 7 13 7 99
Estonia 1 3 2 6
Irlanda 5 1 1 4 1 1 13
Grecia 11 8 4 1 24
España 24 24 2 3 1 54
Francia 17 31 11 6 3 3 7 78
Italia 24 15 14 13 2 7 3 78
Chipre 3 1 2 6
Letonia 3 1 4 1 9
Lituania 2 2 7 2 13
Luxemburgo 3 1 1 1 6
Hungría 13 9 2 24
Malta 2 3 5
Países Bajos 7 7 5 4 2 2 27
Austria 6 7 1 2 2 18
Polonia 15 9 5 20 3 2 54
Portugal 9 12 3 24
Rumanía 15 10 6 4 35
Eslovenia 4 1 2 7
Eslovaquia 8 3 3 14
Finlandia 4 3 5 1 1 14
Suecia 6 5 3 1 2 2 19
Reino Unido 28 19 11 5 1 10 4 78
Total 285 215 102 44 42 41 24 32 785
PPE-DE: Grupo del Partido Popular Europeo (Demócrata-Cristianos) y de los
Demócratas Europeos
Verts/ALE: Grupo de los Verdes/Alianza Libre Europea
GUE/NGL: Grupo Confederal de la Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica
PSE: Grupo Socialista en el Parlamento Europeo I/D: Grupo Independencia/Democracia
ALDE: Grupo de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa NI: No inscritos
UEN: Grupo Unión por la Europa de las Naciones
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46
de los votos emitidos (artículo 198). Decide el orden del día del
período parcial de sesiones que se dedica principalmente a la
aprobación de informes (elaborados por las comisiones
parlamentarias), las preguntas a la Comisión y al Consejo, los
debates de urgencia y las declaraciones de la presidencia. Las
sesiones plenarias son públicas.
Sede y lugares de trabajo
Desde el 7 de julio de 1981, el PE aprobó numerosas
resoluciones relativas a su sede en las que pedía a los
Gobiernos de los Estados miembros que respetaran la
obligación prevista en los Tratados y fjaran una sede única
para las instituciones. Ante la falta de respuesta de los Estados
miembros, el PE adoptó una serie de decisiones en cuanto a su
organización y sus lugares de trabajo (Luxemburgo,
Estrasburgo, Bruselas).
Con ocasión del Consejo Europeo de Edimburgo de los días
11 y 12 de diciembre de 1992, los Gobiernos de los Estados
miembros llegaron a un acuerdo sobre las sedes de las
instituciones, en virtud del cual:
— el PE tiene su sede en Estrasburgo, donde se celebran los
doce períodos parciales de sesiones mensuales, incluida la
sesión presupuestaria;
— los períodos parciales de sesiones adicionales se celebran
en Bruselas;
— las comisiones parlamentarias se reúnen en Bruselas;
— la Secretaría General y sus servicios siguen instalados en
Luxemburgo.
Esta decisión suscitó críticas por parte del PE. No obstante, el
Tribunal de Justicia (sentencia de 1 de octubre de 1997, asunto
C-345/95) confrmó que la decisión fjaba la sede del
Parlamento de conformidad con el artículo 289 del Tratado CE.
El contenido de la decisión se ha incluido en el Tratado de
Amsterdam en forma de un Protocolo anejo a los Tratados
comunitarios, decisión que el Parlamento ha deplorado.
El calendario de los períodos parciales de sesiones lo fja cada
año el Parlamento a propuesta de la Conferencia de
Presidentes. Por lo general, el PE celebra doce períodos
parciales de cuatro días en Estrasburgo y seis de dos días en
Bruselas. El 18 de diciembre de 2006, el PE celebró por vez
primera una sesión plenaria complementaria en Bruselas,
inmediatamente después del Consejo Europeo de 15-16 de
diciembre de 2006. En el futuro se mantendrá esta práctica.
g Wilhelm LEHMANN
Enero de 2008
Fundamento jurídico
Artículo 190, apartados 1 y 2, del Tratado CE.
Normas comunes
A. Principios
A pesar de la decisión de que el Parlamento Europeo (PE)
estuviera compuesto primeramente por miembros designados
por los parlamentos nacionales, los Tratados iniciales habían
previsto que, posteriormente, sería elegido por sufragio directo
sobre la base de un proyecto elaborado por la propia
Asamblea. En 1976, el Consejo decidió aplicar esta disposición
mediante el Acta de 20 de septiembre, que se ha incorporado
al Tratado CE (artículo 190, apartado 1).
En 1992, el Tratado de Maastricht incorporó una disposición al
Tratado CE (artículo 190, apartado 4) con arreglo a la cual la
elección debe realizarse de acuerdo con un procedimiento
uniforme en todos los Estados miembros y que el Parlamento
elaborará un proyecto al respecto que el Consejo establecerá
por unanimidad. Sin embargo, el Consejo no consiguió alcanzar
un acuerdo sobre un procedimiento uniforme, a pesar de los
distintos proyectos que el Parlamento había ido presentando.
Para salir de este estancamiento, el Tratado de Amsterdam
introdujo la posibilidad de que, a falta de un procedimiento
uniforme, se establecieran unos «principios comunes», con
vistas a reforzar la legitimidad democrática del PE y el
sentimiento de ciudadanía de la Unión Europea. Así, la
Decisión 2002/772/CE, Euratom del Consejo de 25 de junio de
2002 y de 23 de septiembre de 2002, modifcó el acto de 1976.
Esta decisión incluyó los principios de la representación
proporcional y la incompatibilidad entre los mandatos
nacionales y europeos.
B. Aplicación: las disposiciones comunes en vigor
1. Derecho de sufragio activo y pasivo de los no
nacionales
El artículo 19 del Tratado CE dispone que «todo ciudadano
de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea
1.3.4. El Parlamento Europeo: modalidades de elección
Las modalidades de elección en el Parlamento Europeo se rigen por la legislación europea, que defne normas comunes
para todos los Estados miembros, como las relacionadas con las incompatibilidades y con la introducción del principio de
la representación proporcional, y por disposiciones nacionales concretas, que varían en función del Estado.
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47
1
El funcionamiento
de la Unión Europea
Instituciones y órganos
de la Unión Europea 3
nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las
elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en
el que resida». Las modalidades para el ejercicio de este
derecho se adoptaron el 6 de diciembre de 1993 en la
Directiva 93/109/CE.
2. Sistema electoral
Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por
votación de listas o mediante voto único transferible, de tipo
proporcional (Decisión 2002/772/CE, Euratom del Consejo).
3. Incompatibilidades
La condición de diputado al Parlamento Europeo será
incompatible con la de miembro de la Comisión, juez,
abogado general o secretario del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europea, miembro del Tribunal de Cuentas, del
Comité Económico y Social Europeo, de comités u otros
organismos establecidos de conformidad con los Tratados
comunitarios para la gestión de los fondos comunitarios o el
desempeño de una tarea permanente y directa de gestión
administrativa, miembro del consejo de administración, del
comité de dirección o del personal del Banco Europeo de
Inversiones, así como de funcionario o agente en activo de las
instituciones de las Comunidades Europeas o de los
organismos especializados pertenecientes a las mismas.
La Decisión del Consejo de 2002 añadió otras
incompatibilidades: miembro del Tribunal de Primera Instancia,
miembro del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo,
Defensor del Pueblo Europeo y, por supuesto, parlamentario
nacional.
Modalidades sujetas a la legislación nacional
Además de estas normas comunes, las modalidades
electorales se rigen por disposiciones nacionales que, a veces,
varían mucho unas de otras.
A. Sistema electoral
De conformidad con la Decisión del Consejo de 2002, todos
los Estados miembros deben aplicar actualmente un sistema
basado en la representación proporcional. Las listas que no
han obtenido, por ejemplo, el 5 % de los votos en Alemania y
en Francia, o el 4 % de los votos en Austria y en Suecia, quedan
excluidas del reparto de escaños. Hasta las elecciones de 1994,
el Reino Unido había aplicado el sistema de escrutinio
mayoritario (aunque en Irlanda del Norte se aplicaba asimismo
el sistema de representación proporcional). La mayoría de los
nuevos Estados miembros más grandes aplican el umbral del
5 % o del 4 %.
B. División en circunscripciones electorales
Hasta 2003, en once Estados miembros (Alemania, Austria,
Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Luxemburgo,
Países Bajos, Portugal y Suecia) la totalidad del territorio
nacional constituía una circunscripción electoral única.
En cuatro Estados miembros (Bélgica, Irlanda, Italia y el Reino
Unido), el territorio nacional estaba dividido en varias
circunscripciones electorales. La mayoría de los nuevos
Estados miembros ha introducido circunscripciones únicas
(por ejemplo, la República Checa y Hungría). Polonia cuenta
con trece circunscripciones regionales.
A raíz de la Decisión del Consejo de 2002, algunas de las
legislaciones nacionales de los antiguos Estados miembros se
han modifcado o se encuentran inmersas en un proceso de
reforma. Francia ha abandonado la circunscripción nacional
única y ha creado ocho grandes circunscripciones regionales:
Noroeste, Oeste, Este, Sudoeste, Sudeste, Macizo Central, Isla
de Francia y Ultramar. En Alemania, aunque la legislación
electoral no será objeto de modifcación, se ofrece la
posibilidad a los partidos de presentar listas de candidatos
tanto de los estados federados como a escala nacional. Del
mismo modo, en Finlandia los partidos tienen la posibilidad de
presentar sus listas a escala nacional o por circunscripción.
C. Derecho de sufragio
1. Voto en el país de acogida de los no nacionales
En todos los Estados miembros, la mayoría de edad a efectos
electorales es de 18 años, excepto Austria (16). Todo ciudadano
de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea
nacional tiene (artículo 19 Tratado CE) derecho de sufragio en
las elecciones al PE en ese país, en las mismas condiciones que
los nacionales del mismo. Sin embargo, los regímenes
electorales de los Estados miembros diferen todavía mucho
sobre el concepto de residencia.
Algunos países exigen que los votantes tengan su domicilio o
su residencia habitual en el territorio electoral (Finlandia y
Francia), otros que se resida en él de forma habitual (Alemania,
Luxemburgo, Bélgica, Grecia, España, Portugal e Italia), y los
hay que requieren la inscripción en el registro de la población
(Austria, Dinamarca, Reino Unido, Irlanda, los Países Bajos y
Suecia).
Por otra parte, para poder ejercer el derecho de sufragio en
Luxemburgo, los nacionales comunitarios tienen que justifcar
un período mínimo de residencia. La duración de tal período
se redujo, no obstante, con la entrada en vigor de la nueva Ley
electoral el 18 de febrero de 2003. Desde entonces, el período
obligatorio de residencia en el territorio de Luxemburgo ha
sido de cinco años, aunque tal período no se aplica a los
votantes comunitarios que no tienen derecho de voto en este
Estado porque residen fuera de su Estado miembro de origen
o debido a la duración del período de tal residencia.
2. Voto en el país de origen de los nacionales no
residentes
En el Reino Unido, los ciudadanos con residencia en el
extranjero solo tienen derecho de sufragio si son funcionarios
o miembros de las Fuerzas Armadas o han abandonado el país
hace menos de cinco años, siempre que lo hayan declarado a
las autoridades competentes. Austria, Dinamarca, Portugal y
los Países Bajos solo conceden el derecho de sufragio a
aquellos de sus nacionales que residan en un Estado miembro
de la Unión. Suecia, Bélgica, Francia, España, Grecia e Italia
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conceden el derecho de sufragio a sus nacionales, sea cual sea
su país de residencia. Alemania concede el derecho de
sufragio a los ciudadanos que residan en otro país desde hace
menos de diez años. En Irlanda y Hungría, el derecho de
sufragio se reserva a los ciudadanos de la Unión Europea que
residen en el territorio nacional.
D. Derecho de sufragio pasivo
Aparte la exigencia de nacionalidad de un Estado de la Unión,
común a todos los Estados miembros, las condiciones de
derecho de sufragio pasivo varían de un Estado miembro a
otro.
1. Edad mínima
La edad mínima es: 18 años en Austria, Finlandia, Suecia,
Dinamarca, Alemania, España, Países Bajos, Luxemburgo,
Portugal y la mayoría de los nuevos Estados miembros; 21 en
Bélgica, Grecia, la República Checa, Irlanda, Lituania, Polonia,
Eslovaquia y Reino Unido; 23 en Francia y 25 en Italia.
2. Residencia
En Luxemburgo, desde la adopción de la nueva Ley electoral
de 18 de febrero de 2003, se exige un período de residencia de
cinco años (anteriormente se exigían diez años) para que un
nacional comunitario pueda ser candidato a las elecciones
europeas. Además, una lista no puede estar integrada
mayoritariamente por candidatos que no posean la
nacionalidad luxemburguesa.
E. Modalidades de candidatura
En varios Estados miembros (Alemania, la República Checa,
Dinamarca, Estonia, Grecia, Países Bajos y Suecia), únicamente
pueden presentar candidaturas los partidos u organizaciones
asimilables a partidos. En los demás Estados, basta con recoger
un determinado número de frmas o de electores para poder
presentar una candidatura; en algunos casos (Irlanda, Países
Bajos y el Reino Unido), se exige el depósito de una fanza. Los
candidatos pueden presentarse individualmente en Irlanda y
en Italia siempre que reúnan un determinado número de
frmas.
F. Fecha de las elecciones
De conformidad con las tradiciones nacionales, la votación se
celebra:
— en jueves en Dinamarca, Irlanda, los Países Bajos y el Reino
Unido,
— en domingo en todos los demás países.
Las últimas elecciones se celebraron el 10 y el 13 de junio de
2004. Las próximas elecciones se celebrarán el 4 y el 7 de junio
de 2009.
G. Libertad del elector en lo relativo al orden de los
candidatos en las listas
En varios Estados miembros (Alemania, España, Francia, Grecia
y Portugal), los electores no pueden modifcar el orden de los
candidatos en la lista. En otros (Austria, Bélgica, Dinamarca,
Finlandia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Suecia), es posible
modifcar el orden de los candidatos dentro de la lista
mediante votos preferenciales. En Luxemburgo se puede votar
además a candidatos que pertenecen a listas diferentes. En
Suecia, los electores pueden además añadir o suprimir
nombres de las listas. En Irlanda, Malta y Reino Unido no hay
listas.
H. Escrutinio de los votos
La mayoría de los Estados miembros emplean el método
d’Hondt para la adjudicación de escaños. Alemania aplica el
sistema Hare-Niemeyer y Luxemburgo una variante del
método d’Hondt llamada «Hagenbach-Bischof». En Italia, los
escaños se adjudican según el método de los cocientes
electorales completos y de los mayores restos; en Irlanda,
según el sistema de escrutinio uninominal preferente con
traspaso de votos; en Grecia, según el llamado sistema
reforzado de representación proporcional, el «Enishimeni
Analogiki»; y en Suecia, según el método Sainte-Laguë
modifcado (método de los números impares en que el
máximo común divisor se reduce a 1,4).
I. Verifcación del escrutinio/Normas de la campaña
electoral
La verifcación del escrutinio por el Parlamento está prevista
en Dinamarca, Alemania y Luxemburgo. La verifcación por
una instancia jurisdiccional está prevista en Austria, Bélgica,
Finlandia, Francia, Italia, Irlanda y el Reino Unido, así como en
Alemania, añadida a la verifcación parlamentaria. En España, la
verifcación la realiza la Junta Electoral Central. En Portugal y en
Suecia, se encarga de este cometido una comisión de
verifcación.
A diferencia de las elecciones nacionales, no existen normas
particulares sobre las campañas electorales. Durante mucho
tiempo, los partidos políticos europeos no obtenían ninguna
subvención directa para sus campañas electorales. Sin
embargo, recientemente se creó un sistema de fnanciación de
los partidos políticos europeos [Reglamento (CE)
n° 2004/2003], que permite asimismo la creación de
fundaciones políticas en el ámbito europeo.
J. Atribución de los escaños que resulten vacantes en el
curso de una legislatura
En varios Estados miembros (Austria, Dinamarca, Finlandia,
Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal), los escaños
que resulten vacantes (como consecuencia de una renuncia,
llamada abierta) se atribuyen a los primeros candidatos no
elegidos de las listas (en su caso, tras permuta en función de
los votos conseguidos por los distintos candidatos). En Bélgica,
Irlanda, Alemania y Suecia, los escaños vacantes se atribuyen a
los suplentes. En España y Alemania, en caso de ausencia de
suplentes, se tiene en cuenta el orden de los candidatos en las
listas. En el Reino Unido, se organizan elecciones parciales. En
Grecia, los escaños vacantes se atribuyen a los suplentes de la
misma lista; si no existe un número de candidatos sufciente
en la lista, se celebran elecciones parciales. El Parlamento
Europeo prepara actualmente una resolución sobre la
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1
El funcionamiento
de la Unión Europea
Instituciones y órganos
de la Unión Europea 3
modifcación de las disposiciones de su Reglamento interno
aplicables a los diputados europeos en caso de permiso de
maternidad o paternidad, tomando en consideración la
legislación nacional en materia de adjudicación de escaños.
Papel del Parlamento Europeo
Desde los años sesenta, el PE se ha pronunciado reiteradas
veces sobre cuestiones relativas al Derecho electoral y ha
sometido propuestas de conformidad con el artículo 138 del
Tratado CE. El Parlamento Europeo aprobó tres resoluciones en
1991, 1992 y 1993, con miras al establecimiento de un
procedimiento electoral uniforme. El Consejo no consideró
estas tres resoluciones como un proyecto en el sentido de lo
dispuesto en el artículo 138 del Tratado CE y, en cualquier caso,
únicamente adoptó la propuesta relativa al reparto de los
escaños entre los Estados miembros.
El artículo 190 del Tratado CE, modifcado por el Tratado de
Amsterdam, dispone la elaboración, por parte del Parlamento
Europeo, de un proyecto con vistas a posibilitar las elecciones
según un procedimiento uniforme en todos los Estados
miembros o conforme a unos principios comunes a todos los
Estados miembros. En 1997, la Comisión de Asuntos
Institucionales del Parlamento Europeo decidió elaborar un
informe que dio lugar a una resolución sobre una propuesta
de procedimiento electoral uniforme. La Decisión del Consejo
de 25 de junio de 2002 recoge en líneas generales la
propuesta del PE, pero no recoge la propuesta de creación de
una circunscripción única europea para la elección del 10 % de
los escaños.
El hecho de que hasta ahora no exista un auténtico
procedimiento electoral uniforme para las elecciones al PE
ilustra la difcultad de conciliar diferentes tradiciones
nacionales. El Tratado de Amsterdam ofrece la posibilidad de
adoptar principios comunes, lo que ha permitido, hasta cierto
punto, superar las difcultades existentes. El Tratado de Lisboa
establece el fundamento jurídico necesario para la aprobación
de un procedimiento uniforme, que requiere el
consentimiento del Parlamento Europeo.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
Objetivos
A. Justifcación de la cooperación
Al transferir a instituciones comunes que disponen de un
poder de decisión competencias que hasta entonces eran
propias de los Estados, la construcción europea conlleva una
disminución del papel de los parlamentos nacionales tanto en
su papel de órganos legisladores y autoridad presupuestaria
como en su papel de controladores del ejecutivo. La
transferencia de competencias del nivel nacional al nivel
europeo se ha realizado esencialmente en benefcio del
Consejo y el Parlamento Europeo no ha recibido los poderes
que le hubieran permitido desempeñar la función plena de un
parlamento en materia comunitaria. Así pues, se ha creado un
«défcit democrático» estructural.
El Parlamento Europeo (PE) y los parlamentos nacionales no
pueden por menos de rechazarlo y tratar conjuntamente de
reducirlo:
— Los parlamentos nacionales son sensibles a esta pérdida de
infuencia y han visto en un mayor control nacional de la
actividad europea de sus gobiernos y en el acercamiento al
Parlamento Europeo un medio de recuperar parte de la
infuencia perdida y de asegurar conjuntamente el control
democrático de la construcción europea.
— Por su parte, el PE ha considerado generalmente que el
mantenimiento de relaciones sustanciales con los
parlamentos nacionales contribuiría a reforzar su
legitimidad y a acercar Europa a los ciudadanos.
B. La evolución del contexto de la cooperación
La disminución del papel de los parlamentos nacionales ha
continuado con el progreso de la integración europea:
refuerzo de las competencias fscales y presupuestarias
comunitarias en 1970 y 1975, ampliación de las votaciones por
mayoría en el Consejo y de los poderes legislativos del PE tras
el Acta Única en 1987 y el Tratado de Maastricht en 1993,
inclusión en este Tratado de la política exterior y de seguridad
común (PESC) y de la cooperación en los ámbitos de la justicia
y los asuntos de interior, nuevo incremento de las
1.3.5. El Parlamento Europeo: relaciones con los
Parlamentos nacionales
El avance de la integración europea ha modifcado el papel de los parlamentos nacionales. Se han creado diversos
instrumentos de cooperación entre el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales, que establecen un control
democrático efectivo de la legislación europea a todos los niveles.
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50
competencias del PE a partir del Tratado de Amsterdam de
octubre de 1997.
Hasta 1979, el PE y los parlamentos nacionales mantenían
vínculos orgánicos ya que los diputados europeos eran
designados entre los diputados de los parlamentos nacionales.
La elección del PE por sufragio universal directo rompió estos
vínculos. Durante una decena de años no ha habido
prácticamente ninguna relación. La necesidad de volver a
establecer una relación se hizo sentir a partir de 1989: se
establecieron contactos y se buscaron instrumentos
susceptibles de reemplazar los vínculos orgánicos anteriores. El
Tratado de Maastricht contribuyó a este respecto con dos
«declaraciones» (nº 13 y 14) que prevén en particular:
— el respeto del papel de los parlamentos nacionales en el
funcionamiento de la Unión Europea (deben ser
informados por sus gobiernos respectivos de las
propuestas legislativas comunitarias «con antelación
sufciente» y, si fuera necesario, mantener conferencias
comunes;
— la cooperación Parlamento Europeo/parlamentos
nacionales (por intensifcación de los contactos,
intercambio de información, organización de reuniones
regulares, eventualmente concesión de facilidades
recíprocas).
Recientemente, los parlamentos nacionales han adquirido un
determinado control sobre la acción comunitaria de sus
gobiernos, bien a raíz de reformas constitucionales o de
compromisos gubernamentales o bien en virtud de
modifcaciones de sus propios métodos de funcionamiento.
Sus comisiones especializadas en asuntos europeos han
desempeñado un papel importante en esta evolución y en la
cooperación con el PE.
El Protocolo sobre el cometido de los parlamentos nacionales
anejo al Tratado de Amsterdam impulsa una mayor
participación de los parlamentos nacionales y prevé con este
fn una transmisión más rápida de los documentos de consulta
y de las propuestas legislativas de la Comisión, para que los
parlamentos nacionales puedan examinar estas propuestas
antes de que el Consejo adopte una decisión. La función de
los parlamentos nacionales se trata asimismo en una
Declaración aneja al Tratado de Niza (2000) y en la Declaración
del Consejo Europeo de Laeken (2001). Desempeñó asimismo
una importante función durante los debates de la Convención
sobre el futuro de Europa (1.1.4) y fue el tema de uno de los
once grupos de trabajo de la misma. Por último, la Convención
adoptó un Protocolo sobre la función de los parlamentos
nacionales en la Unión Europea que se adjuntó al Tratado por
el que se establece una Constitución para Europa. En mayo de
2006, la Comisión Europea acordó transmitir, por cauces
electrónicos, todas las nuevas propuestas y los documentos de
consulta a los parlamentos nacionales.
El Tratado de Lisboa introduce un mecanismo nuevo para que
los parlamentos nacionales vigilen el cumplimiento del
principio de subsidiariedad en las nuevas propuestas
legislativas. Establece la posibilidad de bloquear las nuevas
propuestas de la Comisión por una mayoría de los órganos
legislativos. Sin embargo, la decisión defnitiva corresponde al
poder legislativo (Parlamento Europeo y Consejo de Ministros).
El Tratado también contiene nuevos artículos aclarando el
papel de los parlamentos nacionales en la confguración
institucional europea (artículos 10 y 12 del Tratado UE).
Realizaciones: los instrumentos de la cooperación
A. Conferencias de presidentes de asambleas
parlamentarias de la Unión Europea
Después de las reuniones organizadas en 1963 y 1973, estas
conferencias se instituyeron a partir de 1981. Estas
conferencias, que reúnen a los presidentes de los parlamentos
nacionales y al Presidente del PE se celebraban, en un
principio, cada dos años. Tales conferencias se preparan
mediante reuniones de los secretarios generales y tratan sobre
cuestiones concretas de cooperación entre los parlamentos
nacionales y el PE.
A lo largo de los últimos años, los presidentes se han reunido
con periodicidad anual. En fecha reciente, se han celebrado
importantes conferencias en Atenas, del 22 al 24 de mayo de
2003 (sobre la función de los parlamentos europeos en una
Europa ampliada) y en Lisboa, del 20 al 21 de junio de 2008
(sobre la UE más allá del Tratado de Lisboa).
Desde 1995, el PE mantiene estrechas relaciones con los
parlamentos de los países asociados y adherentes. Los
presidentes del Parlamento Europeo y de tales parlamentos
nacionales se han reunido en reiteradas ocasiones para debatir
las estrategias de adhesión y otros temas.
B. El CEIDP
La Gran Conferencia de Viena (1977) creó el Centro Europeo de
Investigación y Documentación Parlamentaria (CEIDP). El
Centro es una red de servicios de documentación y de
investigación que cooperan estrechamente para facilitar el
acceso a la información (incluidas las bases de datos
nacionales y comunitarias) y coordinar la investigación
evitando en particular las repeticiones inútiles. Centraliza y
difunde estudios y ha creado una página web destinada a
mejorar los intercambios de información. Su anuario facilita los
contactos entre los distintos servicios de investigación de las
asambleas miembro. El Centro lo dirigen conjuntamente el PE
y la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa.
C. La Conferencia de los Parlamentos de la Comunidad
La idea de esta conferencia se concretó en Roma en 1990 con
el nombre de «Conferencia de los Parlamentos». Tal
conferencia versó sobre «el futuro de la Comunidad, las
implicaciones para la CE y los Estados miembros de las
propuestas relativas a la unión económica y monetaria y a la
unión política y, más concretamente, el papel de los
parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo», y reunió a
258 participantes (173 de los parlamentos nacionales y 85 del
PE). La iniciativa no ha tenido continuación hasta el momento.
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51
1
El funcionamiento
de la Unión Europea
Instituciones y órganos
de la Unión Europea 3
D. Conferencia de los Órganos Especializados en los
Asuntos Comunitarios y Europeos de los Parlamentos
de la Unión Europea (COSAC)
Propuesta por el Presidente de la Asamblea Nacional francesa,
esta conferencia reúne cada seis meses desde 1989 a los
órganos de los parlamentos nacionales especializados en los
asuntos comunitarios y a seis diputados del PE bajo la
dirección de los dos vicepresidentes encargados de las
relaciones con los parlamentos nacionales. Convocada por el
Parlamento del país que ostenta la presidencia del Consejo de
la Unión Europea y preparada en común por el PE y por los
Parlamentos de la troika, cada conferencia trata temas
importantes de la integración europea.
La COSAC no es un órgano de toma de decisiones sino de
consulta y de coordinación parlamentaria que adopta
posiciones por consenso. El Protocolo sobre el cometido de los
parlamentos nacionales del Tratado de Amsterdam dispone
que la COSAC podrá dirigir a las instituciones de la Unión
Europea cualquier contribución que juzgue conveniente. De
todos modos, las contribuciones presentadas por la COSAC no
vinculan en absoluto a los parlamentos ni prejuzgan su
posición.
E. Cooperación
La mayoría de las comisiones permanentes del PE se ponen
de acuerdo con las comisiones homólogas nacionales
mediante reuniones bilaterales o multilaterales y visitas de
presidentes o de ponentes.
Los contactos entre grupos políticos del PE y los grupos
correspondientes de los parlamentos nacionales varían según
los partidos de los países de que se trate.
La cooperación administrativa se lleva a cabo en forma de
cursillos de formación en los servicios del PE y de intercambios
de funcionarios. La información mutua sobre los trabajos de
los parlamentos, en particular en materia legislativa, tiene una
importancia cada vez mayor.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
Fundamento jurídico
En el marco institucional único de la Unión Europea (UE), el
Consejo ejerce las atribuciones que le conferen el Tratado de
la Unión Europea (artículos 3 y 5) y el Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (artículos 202 a 210).
Funciones
A. Legislación comunitaria
Sobre la base de las propuestas presentadas por la Comisión,
el Consejo adopta la legislación comunitaria, en forma de
reglamentos y directivas, bien conjuntamente con el
Parlamento Europeo con arreglo al procedimiento del artículo
251 del Tratado CE, bien solo previa consulta al Parlamento
Europeo (1.4.1). El Consejo toma asimismo decisiones
individuales y formula recomendaciones no vinculantes
(artículo 249 del Tratado CE) y emite resoluciones. El Consejo
establece las modalidades para el ejercicio de las
competencias de ejecución atribuidas a la Comisión o que él
mismo se reserva.
B. Presupuesto
El Consejo es una de las dos ramas (la otra es el Parlamento
Europeo) de la autoridad presupuestaria que aprueba el
presupuesto comunitario (1.4.3).
C. Otras competencias
1. Política exterior de la Comunidad
El Consejo celebra los acuerdos internacionales de la
Comunidad (que son negociados por la Comisión y requieren
la intervención del Parlamento en algunos casos).
2. Nombramientos
El Consejo, nombra, por mayoría cualifcada (desde la
adopción del Tratado de Niza), a los miembros del Tribunal de
Cuentas Europeo, del Comité Económico y Social Europeo y
del Comité de las Regiones.
3. Política económica y monetaria
El Consejo vela por la coordinación de las políticas económicas
de los Estados miembros (artículo 145 del Tratado CE) y, sin
perjuicio de las competencias del Banco Central Europeo,
toma las decisiones políticas en el ámbito monetario. El
1.3.6. El Consejo
Junto con el Parlamento Europeo, el Consejo es la institución que adopta la legislación de la Unión Europea a través de
reglamentos y directivas, además de formular decisiones y recomendaciones no vinculantes. Dentro de sus ámbitos
competenciales, adopta sus decisiones por mayoría simple, mayoría cualifcada o unanimidad, en función de la
importancia del acto que precise de su aprobación.
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52
Consejo, reunido en su composición de Jefes de Estado o de
Gobierno, toma la decisión de admitir a un Estado miembro
para que acceda a la moneda única.
4. Política exterior y de seguridad común y cooperación
en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior
En estos ámbitos de competencia, creados por el Tratado de la
Unión Europea, el Consejo no actúa como institución
comunitaria, sino con arreglo a normas específcas de carácter
intergubernamental.
En el ámbito de la política exterior y de seguridad común,
adopta posiciones comunes y acciones comunes y redacta
convenios. La fórmula de la troika ha cambiado después del
Tratado de Amsterdam: en sus cometidos en el ámbito de la
política exterior y de seguridad común, la presidencia del
Consejo está ahora asistida por la Secretaría General del
Consejo, cuyo Secretario General ejerce las funciones de Alto
Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común,
así como por el Estado miembro que ejercerá la siguiente
presidencia. En este ámbito, el Consejo y la presidencia están
asistidos asimismo por una unidad de planifcación de la
política y de alerta rápida, creada sobre la base de una
declaración aneja al Acta fnal del Tratado de Amsterdam.
Desde el Tratado de Amsterdam, el Consejo adopta asimismo
decisiones marco de aproximación de las legislaciones en los
ámbitos de la justicia y los asuntos de interior (4.11.1).
Organización
A. Composición
1. Miembros
El Consejo se compone de un representante de cada Estado
miembro de rango ministerial «facultado para comprometer al
Gobierno de dicho Estado miembro» (artículo 203 del Tratado CE).
2. Presidencia
El Consejo toma decisiones por mayoría cualifcada (desde el
Tratado de Niza) y está presidido por el representante del
Estado miembro que ocupa la presidencia del Consejo de la
Unión Europea: esta se ejerce por rotación durante un período
de seis meses según un orden que determina el Consejo por
unanimidad (artículo 203 del Tratado CE). El Tratado de Niza no
ha modifcado este sistema de rotación semestral. Para dar a
los nuevos Estados miembros tiempo para prepararse para su
presidencia, el orden de rotación establecido con anterioridad
se conservó hasta fnales de 2006. El 1 de enero de 2007 se
decidió que Alemania y Portugal ocuparían la presidencia en
2007, Eslovenia y Francia en 2008, la República Checa y Suecia
en 2009, España y Bélgica en 2010, Hungría y Polonia en 2011,
Dinamarca y Chipre en 2012, Irlanda y Lituania en 2013, Grecia
e Italia en 2014, Letonia y Luxemburgo en 2015, los Países
Bajos y Eslovaquia en 2016, Malta y el Reino Unido en 2017,
Estonia y Bulgaria en 2018, Austria y Rumanía en 2019 y
Finlandia en el primer semestre de 2020.
El Tratado de Lisboa cambia el sistema de presidencias
rotatorias. Institucionaliza la práctica de presidencias conjuntas
de 18 meses, articulada en una propuesta de decisión del
Consejo Europeo a aprobar tras la entrada en vigor del Tratado,
y crea una presidencia a largo plazo para el Consejo de
Asuntos Exteriores, que será presidido por el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad durante la duración de su mandato.
B. Funcionamiento
Según el asunto de que se trate, el Consejo adopta su decisión
por mayoría simple, mayoría cualifcada o unanimidad (1.4.1
y 1.4.3).
1. Mayoría simple
Supone que una decisión se toma cuando cuenta con más votos
a favor que en contra. A tal efecto, cada Estado miembro del
Consejo dispone de un voto. Se aplica salvo disposición contraria
del Tratado (artículo 205, apartado 1, del Tratado CE). Por tanto, se
trata del modo de decisión de Derecho común. Pero, en realidad,
solo se aplica a unos pocos asuntos: Reglamento interno del
Consejo, organización del Secretario General del Consejo y
estatuto de los comités previstos por el Tratado.
2. Mayoría cualifcada
a) Mecanismo
En gran número de asuntos, el Tratado ha previsto que las
decisiones se adopten por mayoría cualifcada, es decir, que
requieren más votos que la mayoría simple. Pero tampoco en
este caso existe igualdad de derechos de votación. Cada Estado
miembro dispone de un número de votos en función de su
peso demográfco (artículo 205, apartado 2, del Tratado CE).
Antes de la adhesión de los diez nuevos Estados miembros, la
situación era la siguiente: Alemania, Francia, Italia y el Reino
Unido tenían 10 votos; España 8 votos; Bélgica, Grecia, los Países
Bajos y Portugal 5 votos; Austria y Suecia 4 votos; Dinamarca,
Finlandia e Irlanda 3 votos; y Luxemburgo 2 votos. El total de
votos era 87 y se necesitaban 62 para adoptar una decisión.
Cuando el Consejo podía adoptar una decisión sin propuesta de
la Comisión, se aplicaba un requisito adicional: los 62 votos
debían representar al menos a 10 Estados miembros.
Con la adhesión de los 10 nuevos Estados miembros, el
número total de votos en el Consejo aumentó a 124 durante
un período transitorio (1 de mayo de 2004 a 31 de octubre de
2004). La mayoría cualifcada necesaria era de 88 votos
(70,97 % del total).
A partir del 1 de noviembre de 2004 empezó a funcionar una
nueva ponderación de los votos de forma que la mayoría
cualifcada se obtiene si (con 27 Estados miembros):
— la decisión cuenta con al menos 255 del nuevo total de 345
votos (73,91 %),
— la decisión es aprobada por una mayoría de los Estados
miembros, y
— la decisión es aprobada por al menos el 62 % de la
población de la UE (la comprobación de este último
criterio se realizará únicamente a petición de un Estado
miembro).
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53
1
El funcionamiento
de la Unión Europea
Instituciones y órganos
de la Unión Europea 3
Si una propuesta no procede de la Comisión, la aprobación de
un acto del Consejo deberá obtener un mínimo de 255 votos,
emitidos por al menos dos tercios de los miembros.
El Tratado de Lisboa prescinde del sistema de ponderación de
voto y aplica una simple regla de mayoría doble (el 55 % de los
miembros del Consejo, incluyendo como mínimo a quince de
ellos, que representen a Estados miembros que como mínimo
alberguen al 65 % de la población de la Unión). Sin embargo,
este nuevo sistema no entrará en vigor hasta el 1 de
noviembre de 2014.
b) Ámbito de aplicación
El Tratado de Niza amplió el ámbito de aplicación de la toma de
decisiones por mayoría cualifcada. 27 disposiciones pasan total
o parcialmente de la unanimidad a la mayoría cualifcada; entre
ellas el artículo 18 del Tratado CE (medidas para facilitar la libre
circulación de los ciudadanos de la Unión), el artículo 65
(cooperación judicial en materia civil) y el artículo 157 (política
industrial). Actualmente se requiere la mayoría cualifcada para
la designación del Presidente y los miembros de la Comisión, de
los miembros del Tribunal de Cuentas Europeo, del Comité
Económico y Social Europeo y del Comité de las Regiones
(1.4.1 y 1.4.2). El Tratado de Lisboa aumenta en 45 el número de
ámbitos jurídicos que precisan de mayoría cualifcada,
incluyendo muchos ámbitos del antiguo tercer pilar.
3. Unanimidad
El Tratado CE exige la unanimidad solo para un número
reducido de asuntos, aunque fguran entre los más
importantes (fscalidad, política social, etc.).
Hay que señalar la tendencia del Consejo a buscar la
unanimidad incluso en asuntos en los que no es necesaria.
Esta tendencia se remonta al «compromiso de Luxemburgo»
de 1966. Este compromiso solucionaba el contencioso surgido
entre Francia y los demás Estados miembros en el año 1965 ya
que Francia se negaba a aceptar el paso de la unanimidad a la
mayoría cualifcada que el Tratado de Roma había previsto que
tuviera lugar en esa fecha para determinados asuntos. Durante
seis meses, Francia se negó a ocupar su puesto en el Consejo.
El texto del compromiso es el siguiente: «Cuando, en caso de
decisiones que puedan adoptarse por mayoría a propuesta de
la Comisión, estén en juego intereses muy importantes de una
o más partes, los miembros del Consejo se esforzarán, dentro
de un plazo razonable, por alcanzar soluciones que puedan ser
adoptadas por todos los miembros del Consejo pero
respetando sus intereses mutuos y los de la Comunidad, de
conformidad con el artículo 2 del Tratado». No tiene valor
jurídico ya que, evidentemente, no modifca el Tratado, pero
ha supuesto una tendencia a buscar la unanimidad que, en el
pasado, ha frenado considerablemente el proceso de toma de
decisiones.
Coreper
Un comité compuesto de representantes permanentes de los
Estados miembros prepara los trabajos del Consejo y realiza las
misiones que este le encomienda (artículo 207, apartado 1, del
Tratado CE).
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
Fundamento jurídico
Artículos 4, 13, 17 y 40 del Tratado de la Unión Europea
(Tratado UE).
Evolución histórica
A. Las cumbres
El Consejo Europeo es la conferencia en la cumbre que reúne a
los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de
la Comunidad. La primera de estas «cumbres europeas» se
celebró en París en 1961. Desde entonces han tenido lugar
otras en intervalos más o menos regulares, con mayor
frecuencia partir de 1969.
B. La aparición del nombre
Fue en la cumbre europea de París en febrero de 1974 cuando
se decidió que estas reuniones de Jefes de Estado o de
Gobierno se celebrarían en lo sucesivo regularmente con el
nombre de «Consejo Europeo», permitiendo así un enfoque
global de los problemas de la construcción europea y
garantizando la debida coordinación de las actividades
comunitarias.
1.3.7. El Consejo Europeo
El Consejo Europeo, constituido por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, da el impulso necesario
para el desarrollo de la Unión Europea y defne sus orientaciones políticas generales. El Consejo Europeo está vinculado a
la Comisión, ya que el Presidente de esta forma parte del Consejo Europeo. El Presidente del Parlamento Europeo también
asiste a las reuniones del Consejo Europeo.
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54
C. Defnición de las tareas
La declaración solemne sobre la Unión Europea adoptada por
los Jefes de Estado o de Gobierno en Stuttgart en 1983 precisó
las siguientes tareas del Consejo Europeo:
— defnir las orientaciones de la construcción europea;
— proporcionar las directrices para la acción comunitaria y la
cooperación política;
— abrir nuevos sectores a la cooperación;
— y expresar la posición común en cuestiones de relaciones
exteriores.
El Tratado de Lisboa convierte al Consejo de Europa en una
institución de la Unión Europea. Sus tareas consisten en «dar a
la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y defnir
sus orientaciones y prioridades políticas generales» (artículo 15
del Tratado UE modifcado).
D. Incorporación a los Tratados
El Acta Única (1986) incluyó por primera vez al Consejo Europeo
en el articulado de los Tratados comunitarios, fjando su
composición y estableciendo un ritmo de dos reuniones al año.
El Tratado de Maastricht (1992) ofcializó su función en el
proceso institucional de la Unión Europea.
El Tratado de Lisboa convertirá al Consejo Europeo en
institución plena de la Unión Europea (artículo 13 del Tratado
UE modifcado).
Organización
A. Composición
El Consejo Europeo reúne a los Jefes de Estado o de Gobierno
de los Estados miembros y al Presidente de la Comisión,
asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores y por un
miembro de la Comisión.
B. Funcionamiento
El Consejo Europeo se reúne al menos dos veces al año. Lo
preside el Jefe de Estado o de Gobierno del país que ejerce la
presidencia del Consejo. En principio, toma sus decisiones por
unanimidad. Desde 2002, una reunión del Consejo Europeo de
cada presidencia se celebra en Bruselas. Cuando la Unión pasó
a estar compuesta por 25 miembros, todas las reuniones
formales del Consejo Europeo se trasladaron a Bruselas. Sin
embargo, las presidencias son libres de organizar reuniones
informales europeas allí donde crean oportuno.
El Tratado de Lisboa introduce una presidencia de larga
duración. El mandato del Presidente abarcará 30 meses, siendo
renovable una vez.
Funciones
A. Papel en el sistema institucional de la Unión
Con arreglo al artículo 3 del Tratado UE, el Consejo Europeo
forma parte del «marco institucional único» de la Unión. Ahora
bien, es un órgano que, más que tomar decisiones en sentido
jurídico, se encarga de generar un impulso político general:
solo excepcionalmente toma decisiones que tienen efectos
jurídicos para la Unión (apartado 2). En esencia, es un órgano
intergubernamental que toma sus decisiones por unanimidad.
No es una institución comunitaria. Cuando el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea confía una decisión a
los Jefes de Estado o de Gobierno, éstos actúan como Consejo
en el sentido comunitario de la palabra y no en calidad de
Consejo Europeo. Esto se aplica a:
— las decisiones como máxima autoridad para permitir una
cooperación reforzada en el ámbito comunitario, de
conformidad con el artículo 11, apartado 2, del Tratado CE;
— la determinación de los Estados miembros que cumplen las
condiciones de acceso a la moneda única, de conformidad
con el artículo 121, apartado 4, del Tratado CE.
Lo mismo sucede cuando el Tratado de la Unión Europea
(artículo 7) atribuye al Consejo, reunido en su formación de
Jefes de Estado o de Gobierno, la competencia para iniciar el
procedimiento de suspensión de los derechos de un Estado
miembro a causa de una grave infracción de los principios de
la Unión.
B. Relaciones con las otras instituciones
El Consejo Europeo toma sus decisiones de manera
completamente independiente. A diferencia del sistema
comunitario, tales decisiones no implican ni la iniciativa de la
Comisión ni la participación del Parlamento Europeo.
El Tratado prevé, no obstante, un vínculo orgánico con la
Comisión, puesto que el Presidente de esta forma parte del
Consejo Europeo, a quien asiste además otro Comisario.
Asimismo, el Consejo Europeo pide a menudo a la Comisión
que le presente informes preparatorios para sus reuniones.
El único vínculo con el Parlamento previsto en el Tratado
(artículo 4) es la obligación del Consejo Europeo de presentar
al Parlamento:
— un informe después de cada una de sus reuniones,
— un informe escrito anual sobre los progresos de la Unión.
El Parlamento puede, no obstante, ejercer cierta infuencia
informal:
— por la presencia de su Presidente en las reuniones del
Consejo Europeo, que se ha convertido en una práctica
habitual;
— por las resoluciones que aprueba sobre algunos puntos del
orden del día de las reuniones, sobre los resultados de
estas y sobre los informes ofciales que le presenta el
Consejo Europeo.
Según el Tratado de Lisboa, el nuevo Alto Representante de la
Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad pasaría a
ser un componente suplementario, que propondría y
ejecutaría la política exterior en nombre del Consejo Europeo.
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55
1
El funcionamiento
de la Unión Europea
Instituciones y órganos
de la Unión Europea 3
C. Competencias
1. Generales
El Consejo Europeo «dará a la Unión los impulsos necesarios
para su desarrollo» y defnirá sus orientaciones políticas
generales» (artículo 4 del Tratado UE).
2. En materia de política exterior y de seguridad
El Consejo Europeo defne los principios y las orientaciones
generales de la política exterior y de seguridad común (PESC) y
decide las estrategias comunes para su aplicación (artículo 13
del Tratado UE).
Decide, además, si recomienda a los Estados miembros la
adopción de una defensa común (artículo 17, apartado 1).
En caso de que un Estado miembro declare su intención de
oponerse a la adopción de una decisión por motivos
importantes de política nacional, el Consejo podría decidir por
mayoría cualifcada que se remita el asunto al Consejo
Europeo para que decida al respecto por unanimidad (artículo
23, apartado 2, del Tratado UE). En caso de que los Estados
miembros decidan establecer una cooperación reforzada en
este ámbito se puede seguir el mismo procedimiento (artículo
27 C, apartado 2, del Tratado UE).
3. En materia de cooperación política y judicial
A petición de cualquiera de los miembros del Consejo, este
último decidirá si se puede establecer una cooperación
reforzada en cualquiera de las áreas relativas a este ámbito
(artículo 40 A, apartado 2, del Tratado UE) (4.12.1 y 4.12.2). El
Tratado de Lisboa introduce varias cláusulas pasarela nuevas
que permiten al Consejo Europeo cambiar la norma de
adopción de decisiones del Consejo, sustituyendo la
unanimidad por una mayoría.
Realizaciones
A. Valoración general
La creación del Consejo Europeo supuso un avance en la
construcción europea, al reconocer que esta había progresado
lo sufciente para justifcar la celebración de reuniones
regulares de las máximas autoridades políticas de los Estados
miembros.
El Consejo Europeo ha demostrado su efcacia a la hora de
adoptar orientaciones generales para la acción de la Unión y
también de superar bloqueos en el sistema de decisión
comunitario.
Sin embargo, por su composición intergubernamental y sus
procedimientos de toma de decisiones, el Consejo Europeo
puede estar frenando la evolución federal de la integración
europea en general, e incluso poniendo en peligro los logros
supranacionales del sistema comunitario.
B. Contribuciones sectoriales
1. Política exterior y de seguridad
La política exterior y de seguridad constituye, desde principios
de los años noventa, un elemento primordial de las reuniones
del Consejo Europeo. Las decisiones que ha tomado en este
ámbito se referen, en particular, a:
— la seguridad internacional, el desarme y la lucha contra el
terrorismo;
— las relaciones transatlánticas;
— las relaciones con Rusia;
— las relaciones con los países mediterráneos;
— las relaciones con Asia y América Latina;
— la solución de los confictos de la antigua Yugoslavia y
Oriente Próximo.
Reunido en Helsinki los días 10 y 11 de diciembre de 1999, el
Consejo Europeo decidió reforzar la política exterior y de
seguridad común mediante el desarrollo de infraestructuras
militares y civiles para la gestión de crisis y, más
concretamente, con vistas al lanzamiento y desarrollo de
operaciones militares bajo la dirección de la Unión Europea, en
respuesta a las crisis internacionales.
El 12 de diciembre de 2003, el Consejo Europeo aprobó en
Bruselas una estrategia de seguridad europea.
2. Ampliación
El Consejo Europeo ha impuesto las condiciones de cada serie
de ampliaciones de la Unión Europea. En Edimburgo, en 1992,
decidió entablar las negociaciones de adhesión de varios
Estados miembros de la AELC. En Copenhague, en 1993, sentó
las bases para una nueva oleada de adhesiones (criterios de
Copenhague). Las reuniones de los años siguientes precisaron
los criterios de adhesión y las reformas institucionales previas.
El Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997
tomó las decisiones que permitieron el inicio de las
negociaciones de adhesión con los países de Europa Central y
Oriental y Chipre.
El Consejo Europeo de Helsinki (diciembre de 1999) decidió
iniciar las negociaciones de adhesión con Rumanía, Eslovaquia,
Letonia, Bulgaria y Malta, así como reconocer a Turquía como
país candidato, marcando así la transición a una nueva etapa
del proceso de ampliación.
El Consejo Europeo de Copenhague (12 y 13 de diciembre de
2002) decidió que a partir del 1 de mayo de 2004 se haría
efectiva la adhesión de Chipre, la República Checa, Estonia,
Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y
Eslovenia. Rumanía y Bulgaria se adhirieron a la Unión el 1 de
enero de 2007.
El 3 de octubre de 2005, el Consejo aprobó en Luxemburgo un
marco de negociaciones con Croacia y Turquía en vistas a su
adhesión a la UE. Las negociaciones se iniciaron poco después.
3. Reforma institucional
Las reuniones del Consejo Europeo de Madrid (junio de 1989),
Estrasburgo (diciembre de 1989), Dublín I (abril de 1990) y
Dublín II (junio de 1990) revistieron una gran importancia en el
proceso que condujo a la unión económica y monetaria y al
Tratado de la Unión Europea. Así, el Consejo Europeo de
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56
Dublín de abril de 1990 decidió que la conferencia
intergubernamental sobre la unión económica y monetaria
empezaría sus trabajos en diciembre de 1990 y que se
convocaría una segunda conferencia intergubernamental
sobre el tema de la unión política.
Del mismo modo, la reunión especial de marzo de 1996 en
Turín señaló la apertura ofcial de la conferencia
intergubernamental, que se tradujo en las reformas del Tratado
aprobado por el Consejo Europeo de Amsterdam en junio
de 1997.
El Consejo Europeo de Tampere (15 y 16 de octubre de 1999)
defnió las modalidades de elaboración de un proyecto de
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
(2.1). Por su parte, el Consejo de Helsinki (diciembre de 1999)
convocó la conferencia intergubernamental que elaboró el
Tratado de Niza.
El Consejo Europeo de Laeken (14 y 15 de diciembre de 2001)
decidió convocar una Convención sobre el futuro de Europa
(1.1.4) con objeto de preparar el terreno para la siguiente
conferencia intergubernamental de la manera más amplia y
abierta posible. En junio de 2003, la Convención presentó en
Salónica su proyecto de «Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa» ante el Consejo Europeo. Tras una
breve conferencia intergubernamental, los Jefes de Estado o de
Gobierno frmaron, en Roma, en octubre de 2004, el Tratado por
el que se establece una Constitución para Europa (1.1.5).
Tras dos años y medio de punto muerto institucional, el
Consejo Europeo de los días 21 y 22 de junio de 2007 aprobó
un mandato detallado para la conferencia intergubernamental,
que se tradujo en la frma del Tratado de Lisboa.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
Fundamento jurídico
Artículos 211 a 219 del Tratado CE.
Evolución histórica
La Comisión es el órgano ejecutivo único de la Comunidad. En
los inicios, cada Comunidad estaba dotada de su propio
ejecutivo: Alta Autoridad para la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero (1951) y Comisión para cada una de las dos
Comunidades creadas por el Tratado de Roma (1957), esto es,
la CEE y la Euratom. Estos tres ejecutivos se fusionaron en uno
solo, la Comisión Europea, en virtud del Tratado de 8 de abril
de 1965, con efecto desde el 1 de julio de 1967 (1.1.2).
Composición y estatuto
A. Número de miembros
Durante muchos años, la Comisión estuvo compuesta por al
menos uno y no más de dos miembros de cada Estado
miembro. En la práctica, se atribuían dos Comisarios a los cinco
países con mayor población y uno al resto de países, incluidos
los diez nuevos Estados miembros que se adhirieron el 1 de
mayo de 2004.
Desde el 1 de noviembre de 2004, la Comisión está formada
por un Comisario por cada Estado miembro. Cuando el 1 de
enero de 2007 la Unión pasó a estar integrada por 27 Estados
miembros, se determinó que el número de Comisarios será
inferior al de Estados miembros. Los miembros de la Comisión
serán seleccionados de acuerdo con un sistema rotativo
basado en el principio de igualdad. Este nuevo sistema no se
introducirá hasta el nombramiento de la nueva Comisión en
2009.
El Tratado de Lisboa prevé un número de Comisarios de dos
tercios de los Estados miembros. Sin embargo, esto solo
entraría en vigor a partir del 1 de noviembre de 2014 y el
Consejo Europeo todavía tendría el derecho a cambiar el
número de Comisarios por unanimidad. Los miembros de la
Comisión serán seleccionados de entre los nacionales de los
Estados miembros mediante un sistema de rotación
equitativo, de forma que se refeje de manera satisfactoria la
diversidad demográfca y geográfca del conjunto de los
Estados miembros (artículo 17 del Tratado UE, modifcado).
B. Modalidad de designación
De conformidad con el Tratado de Amsterdam, la
designación de la Comisión se realizaba del siguiente modo:
1.3.8. La Comisión
La Comisión es la institución europea que tiene el monopolio de la iniciativa legislativa. Es el órgano ejecutivo de la
Comunidad Europea y está formada por un colegio de Comisarios que, hasta 2009, agrupa a un Comisario por Estado
miembro. Las comisiones y grupos de trabajo creados por el Consejo pueden estar asociados con las competencias
ejecutivas de la Comisión.
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57
1
El funcionamiento
de la Unión Europea
Instituciones y órganos
de la Unión Europea 3
— En primer lugar, se sometía a la aprobación del Parlamento
la candidatura presentada por los Estados miembros para
Presidente de la Comisión.
— Tras esta aprobación, los Estados miembros designaban a
los otros miembros, de común acuerdo con el Presidente
designado.
— Por último, había una nueva ronda de aprobación
parlamentaria y se designaba a los miembros de la
Comisión.
El Tratado de Niza introdujo las siguientes modifcaciones:
— Es el Consejo, por mayoría cualifcada, el que designa
(propone) a la personalidad a la que se proponga nombrar
Presidente de la Comisión. El Tratado de Lisboa estipula
que los resultados de las elecciones europeas deben ser
tenidos en cuenta a la hora de elegir al candidato. El
Parlamento Europeo deberá aprobar dicha designación.
— El Consejo, por mayoría cualifcada y de común acuerdo
con el Presidente designado (propuesto), adopta la lista de
las demás personalidades a las que se proponga nombrar
miembros de la Comisión, establecida de conformidad con
las propuestas presentadas por cada Estado miembro.
— El Presidente y los demás miembros de la Comisión se
someten colegiadamente al voto de aprobación del
Parlamento Europeo y, posteriormente, son nombrados
por el Consejo, por mayoría cualifcada.
C. Estatuto
1. Duración del mandato
Desde el Tratado de Maastricht, el mandato de Comisario se
superpone a la legislatura del Parlamento, es decir, es de
5 años. Es renovable.
2. Responsabilidad individual (artículo 213, apartado 2,
y artículo 216 del Tratado CE)
Los miembros de la Comisión:
— ejercerán sus funciones con absoluta independencia, en
interés general de la Comunidad, y en particular no
solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno
ni de ningún organismo; y
— no podrán ejercer ninguna otra actividad profesional,
retribuida o no.
Un miembro de la Comisión podrá ser cesado por el Tribunal
de Justicia, a instancia del Consejo o de la propia Comisión:
— en caso de incumplimiento de sus obligaciones;
— si deja de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio
de sus funciones; o
— si ha cometido una falta grave.
3. Responsabilidad colectiva
De conformidad con el artículo 201 del Tratado CE, la Comisión
es responsable colectivamente ante el Parlamento. En caso de
que el Parlamento aprobara una moción de censura en su
contra, los miembros de la Comisión deben renunciar
colectivamente a sus cargos.
Organización y funcionamiento
A. Distribución de cometidos y organización
administrativa
La Comisión ejerce sus funciones bajo la orientación política de
su Presidente, que decide sobre su organización interna para
garantizar la coherencia, efcacia y colegialidad de su acción.
El Presidente reparte los sectores de actividad entre sus
miembros. De este modo, se asigna a cada Comisario la
responsabilidad de un sector determinado y la autoridad sobre
los servicios administrativos correspondientes.
Previa aprobación del colegio, el Presidente nombra a los
Vicepresidentes de entre sus miembros. Todo miembro de la
Comisión debe presentar su dimisión si el Presidente, previa
aprobación del colegio, así se lo pidiere.
La Comisión dispone de una Secretaría General que
comprende 27 direcciones generales y 19 servicios
especializados, entre los que se encuentran la Ofcina Europea
de Lucha contra el Fraude, el Servicio Jurídico, Eurostat y la
Ofcina de Publicaciones.
B. Modalidad de toma de decisiones
Salvo algunas excepciones, la Comisión toma sus decisiones por
mayoría, de conformidad con el artículo 17 del Tratado de fusión.
El principio es, por lo tanto, el de responsabilidad colegiada.
Atribuciones
La Comisión, depositaria del interés común, es el centro
impulsor de la acción comunitaria y garante de su aplicación.
A. Facultad de iniciativa
Por regla general, la Comisión tiene el monopolio de la
iniciativa de las decisiones comunitarias. Así pues, elabora las
propuestas sobre las que decidirán las dos instituciones
decisorias, que son el Parlamento Europeo y el Consejo.
1. Plena iniciativa: la facultad de presentación de
propuestas
La facultad de presentación de propuestas constituye la
modalidad completa de la facultad de iniciativa, en el sentido,
por una parte, de que siempre es exclusiva y, por otra parte, de
que es relativamente apremiante para la autoridad decisoria,
que no puede decidir en ausencia de propuesta ni sobre bases
distintas de la propuesta presentada.
a) Iniciativa legislativa
La Comisión elabora y presenta al Consejo y al Parlamento
todas las propuestas legislativas (reglamentos y directivas) que
requiere la aplicación de los Tratados (1.4.1). En la elaboración
de estas propuestas, la Comisión generalmente tiene en
cuenta las orientaciones de las autoridades nacionales. Este
aspecto es uno de los elementos del «compromiso de
Luxemburgo» de 1966. En este documento, que es una
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58
declaración sin valor jurídico (1.1.2 y 1.3.6), se expresa el deseo
de que, en relación con las propuestas más delicadas
(califcadas como «de importancia particular»), la Comisión
entable contacto con los Gobiernos de los Estados miembros
antes de elaborarlas, aunque se añade que tal consulta no
debe menoscabar su derecho de iniciativa.
b) Iniciativa presupuestaria
La Comisión elabora el anteproyecto de presupuesto, que se
somete al Consejo (artículo 272, apartados 2 y 3, del Tratado
CE) (1.4.3).
c) Iniciativa en el desarrollo de las relaciones de la Comunidad
con terceros países
La Comisión es la encargada de negociar los acuerdos
internacionales (artículos 133 y 300 del Tratado CE), que a
continuación se someten al Consejo para su celebración.
2. Iniciativa limitada: facultad de recomendación o de
dictamen
Esta modalidad de iniciativa se diferencia de la precedente; en
primer lugar, en que no siempre da la exclusividad a la
Comisión y, en segundo lugar, en que no constituye la única
base para la decisión de la instancia decisoria.
a) En el marco de la unión económica y monetaria
La Comisión desempeña una función importante en el
establecimiento de la unión económica y monetaria (UEM). Para
el paso a la tercera fase, en 1999, se le confó la elaboración de
un informe para el Consejo sobre el respeto por los Estados
miembros de las condiciones de ingreso y la presentación de
recomendaciones para el ingreso de Estados miembros
determinados (artículo 121 del Tratado CE). En el futuro, se
procederá de igual modo para el ingreso de nuevos Estados.
Asimismo, la Comisión desempeña un papel importante en la
gestión de la UEM. En concreto, presenta al Consejo:
— recomendaciones para la elaboración de un proyecto de
orientaciones generales para las políticas económicas de
los Estados miembros (artículo 99, apartado 2);
— informes para supervisar la evolución económica de los
Estados miembros (artículo 99, apartado 3);
— recomendaciones sobre la postura que cabe adoptar para
con los Estados miembros que no cumplan las
orientaciones generales (artículo 99, apartado 4);
— propuestas de medidas en caso de difcultades
económicas graves en la Comunidad o en un Estado
miembro (artículo 100, apartados 1 y 2);
— dictámenes y recomendaciones en caso de défcit público
excesivo en un Estado miembro (artículo 104, apartados 5 y 6);
— propuestas para encomendar al Banco Central Europeo
tareas específcas de supervisión prudencial de las
entidades de crédito (artículo 105, apartado 6);
— propuestas (a falta de las del Banco Central Europeo) para
la modifcación del Estatuto del Sistema Europeo de
Bancos Centrales (artículo 107, apartado 6);
— recomendaciones para establecer el tipo de cambio entre
la moneda única y las otras monedas y para formular
orientaciones generales para la política de tipos de cambio
(artículo 111);
— recomendaciones sobre las medidas que cabe adoptar en
caso de difcultades en la balanza de pagos de un Estado
miembro (artículo 119).
b) En el marco de la política exterior y de seguridad común y de la
cooperación en materia policial y judicial
En estos ámbitos, la Comisión no solamente está «plenamente
asociada» a los trabajos del Consejo, sino que puede (al igual
que los Estados miembros) someterle todo tipo de propuestas
(artículo 22 y artículo 34, apartado 2, del Tratado UE). El Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad previsto por el Tratado de Lisboa será
Vicepresidente de la Comisión. Por tanto, la Comisión tendrá
un papel reforzado en política exterior. En cuanto a los ámbitos
del antiguo tercer pilar, la mayor parte serán transferidos al
procedimiento legislativo general.
B. Competencias de control de la aplicación del Derecho
comunitario
Los Tratados comunitarios confían a la Comisión el cometido de
velar por su buena aplicación y por la de las decisiones tomadas
para este fn (Derecho derivado). Es su función de guardiana de
los Tratados. Esta función la desempeña principalmente a
través del procedimiento previsto para caso de incumplimiento
(artículo 226 del Tratado CE): si estima que un Estado miembro
ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en
virtud del Tratado, puede iniciar procedimientos en los que pida
al Estado en cuestión que presente sus observaciones. En caso
de que dichas observaciones no satisfagan a la Comisión, esta
emite un dictamen motivado solicitándole que solucione la
cuestión en un plazo determinado, tras cuya expiración puede
elevar el asunto al Tribunal de Justicia.
C. Competencias de ejecución
1. Conferidas por los propios Tratados
Las principales son:
— la ejecución del presupuesto (artículo 274 del Tratado CE);
— la facultad de autorizar a los Estados miembros a que
tomen las medidas de salvaguardia previstas por los
Tratados, en particular en períodos de transición;
— las facultades en materia de normas sobre competencia,
en particular el control de las ayudas estatales (artículo 88,
apartado 2).
2. Delegadas por el Consejo
En virtud del artículo 124 del Tratado CEEA y del artículo 211
del Tratado CE, la Comisión debe ejercer las competencias que
el Consejo le atribuya para la ejecución de las normas por él
establecidas. El Acta Única introdujo modifcaciones en el
artículo 202 del Tratado CE para imponer al Consejo la
obligación de conferir estas competencias, pero
permitiéndole:
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1
El funcionamiento
de la Unión Europea
Instituciones y órganos
de la Unión Europea 3
— reservarse el ejercicio de la competencias de ejecución;
— someter el ejercicio de las competencias atribuidas a la
Comisión a determinadas condiciones.
Como parte de estas «condiciones», el Consejo ha adoptado la
costumbre de crear «comités» compuestos por funcionarios
nacionales, que se asocian a la competencia de ejecución de la
Comisión. Algunos de estos comités tienen un carácter
meramente consultivo, pero otros permiten limitar (comités de
gestión) o incluso absorber (comités de reglamentación) las
competencias de la Comisión. En lo que respecta a las normas
sobre competencia aplicables a las empresas (prácticas
concertadas y explotación abusiva de una posición
dominante), el Consejo, mediante actos reglamentarios, ha
atribuido a la Comisión competencias de ejecución
considerables (3.3.1 y 3.3.2).
El Parlamento Europeo ha denunciado reiteradamente las
consecuencias nefastas de esta «comitología», que resultó
cada vez más inapropiada a medida que se generalizó el uso
del procedimiento de codecisión (véase, en particular, su
Resolución de 13 de diciembre de 1990). La Decisión del
Consejo de 1999 por la que se establecen los procedimientos
para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a
la Comisión permitió la intervención del Parlamento Europeo
en los procedimientos de comitología reconociendo su
derecho a la información y al control.
Tras largas negociaciones entre las tres instituciones, se
introdujo, mediante la Decisión 2006/512/CE del Consejo, de
17 de julio de 2006, un nuevo procedimiento de comités
(«procedimiento de reglamentación con control»). El
Parlamento modifcó consiguientemente su Reglamento
(Resolución de 14 de diciembre de 2006). Este nuevo
procedimiento otorga al Parlamento y al Consejo el derecho
de control sobre las medidas cuasilegislativas de ejecución de
un acto adoptado en codecisión, así como el derecho de
oposición a la adopción de tales medidas.
D. Competencias de reglamentación
Los Tratados rara vez atribuyen a la Comisión auténticas
competencias de reglamentación.
1. Disposiciones «obsoletas»
— El establecimiento de exacciones a las empresas en el
marco del Tratado CECA.
— El ritmo de supresión de las tasas y medidas de efecto
equivalente a derechos de aduana o a restricciones
cuantitativas durante el período transitorio del Tratado de
Roma (establecimiento de la unión aduanera).
2. Disposiciones aún vigentes
La aplicación de las normas comunitarias a las empresas
públicas y a las empresas de servicio público (artículo 86,
apartado 3, del Tratado CE).
E. Competencias consultivas
Los Tratados atribuyen a la Comisión una competencia general
de recomendación y de dictamen (artículo 211 del Tratado CE).
Prevén también su consulta para la toma de determinadas
decisiones: es el caso, en particular, de las decisiones de admisión
de nuevos miembros a la Unión (artículo 49 del Tratado UE).
Finalmente, la Comisión es consultada sobre el Estatuto de los
diputados y sobre el Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
I. Tribunal de Justicia
Fundamento jurídico
Artículo 220, artículo 226, párrafo segundo, y artículos 227, 230,
232, 234-237 y 300 del Tratado CE.
Artículo 136 del Tratado Euratom.
Protocolo, anejo a los Tratados, sobre el Estatuto del Tribunal
de Justicia.
Determinados acuerdos internacionales.
Composición y Estatuto
A. Composición
1. Número (artículos 221 y 222)
Un juez por Estado miembro, por lo que actualmente su
número asciende a 27.
Ocho abogados generales, cuyo número puede ser
aumentado por el Consejo si el Tribunal de Justicia lo solicita.
1.3.9. El Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia
La jurisdicción de la Unión Europea es competencia del Tribunal de Justicia, del Tribunal de Primera Instancia y, desde el 2
de noviembre de 2004, del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea. Estos órganos garantizan la buena
interpretación y aplicación del Derecho primario y del Derecho derivado de la Unión Europea.
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60
2. Condiciones que se deben reunir (artículo 223)
Serán elegidos entre personalidades:
— que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en
sus respectivos países, de las más altas funciones
jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida
competencia;
— que ofrezcan absolutas garantías de independencia.
3. Procedimiento de designación (artículo 223)
Los jueces y los abogados generales son designados de
común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros.
B. Características del mandato
1. Duración (artículo 223 y Estatuto)
Seis años.
Renovación parcial cada tres años:
— renovación de catorce y trece jueces, alternativamente,
— renovación de la mitad de los abogados generales cada
vez.
Los jueces y los abogados generales salientes pueden ser
designados de nuevo.
2. Privilegios e inmunidades (Estatuto)
Los jueces gozan de inmunidad de jurisdicción. Después de
haber cesado en sus funciones, continúan gozando de
inmunidad respecto de los actos realizados por ellos con
carácter ofcial.
Su inmunidad solo puede ser levantada por decisión unánime
del Tribunal.
3. Obligaciones (Estatuto)
Jueces y abogados generales:
— deben prestar juramento (independencia, imparcialidad y
mantenimiento del secreto de las deliberaciones) antes de
entrar en funciones;
— no podrán ejercer ninguna función política o
administrativa ni ejercer ninguna actividad profesional;
— se comprometen a respetar las obligaciones derivadas de
su cargo.
Organización y funcionamiento (artículo 223 y
Estatuto)
A. Organización interna
Los jueces eligen de entre ellos al Presidente del Tribunal por
un período renovable de tres años.
El Tribunal nombra a su secretario.
B. Funcionamiento
El Tribunal de Justicia establece su reglamento de
procedimiento, que requiere la aprobación del Consejo por
mayoría cualifcada.
El Tribunal actúa en salas (de tres o cinco jueces), en gran sala
(11 jueces) o en pleno (estas diversas formaciones fueron
introducidas por el Tratado de Niza: 1.1.4).
Competencias
A. Función fundamental
Garantizar «el respeto del Derecho en la interpretación y
aplicación del presente Tratado» (artículo 220).
B. Competencias
1. Recursos directos contra Estados miembros o contra
instituciones comunitarias
El Tribunal dicta sentencia sobre los recursos interpuestos
contra los Estados o instituciones que han incumplido sus
obligaciones en virtud del Derecho comunitario.
a) Recursos contra los Estados miembros por incumplimiento de
una obligación
Estos recursos son interpuestos:
— por la Comisión, tras un procedimiento previo (artículo
226): oportunidad de que el Estado presente sus
observaciones, dictamen motivado (1.3.8),
— o por otro Estado miembro, después de haber sometido el
asunto a la Comisión (artículo 227).
Función del Tribunal:
— confrmar que el Estado ha incumplido sus obligaciones,
en cuyo caso se le exige que adopte las medidas
necesarias para acatar la sentencia del Tribunal;
— si la Comisión considera que el Estado miembro en
cuestión no ha adoptado tales medidas, podrá (tras el
procedimiento previo antes indicado) proponer al Tribunal
de Justicia que imponga el pago de una suma a tanto
alzado o una multa coercitiva al Estado miembro en
cuestión, cuyo importe será determinado por el Tribunal
sobre la base de una propuesta de la Comisión (artículo
228 del Tratado CE).
b) Recursos de anulación y por omisión interpuestos contra las
instituciones comunitarias
Afectan a casos en que las instituciones hayan adoptado actos
que sean contrarios al Derecho comunitario (anulación: artículo
230) o en los que, infringiendo el Derecho comunitario, se hayan
abstenido de pronunciarse (omisión: artículo 232).
Pueden interponer recursos los Estados miembros, las propias
instituciones o cualquier persona física o jurídica, si tienen que
ver con alguna decisión de la que sean destinatarios.
Función del Tribunal: el Tribunal declara la nulidad del acto o
que ha habido una omisión, en cuyo caso la institución
imputada estará obligada a adoptar las medidas necesarias
para acatar la sentencia del Tribunal (artículo 233).
c) Otros recursos directos
Recursos contra decisiones de la Comisión por las que se
impongan sanciones a empresas (artículo 229).
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61
1
El funcionamiento
de la Unión Europea
Instituciones y órganos
de la Unión Europea 3
Recursos para la indemnización por daños causados por las
instituciones o sus agentes (artículo 235); recursos interpuestos
por funcionarios y agentes comunitarios contra sus instituciones
(artículo 236) —competencia transferida actualmente al
Tribunal de la Función Pública (véase más adelante)—.
Recursos relacionados con contratos celebrados por la
Comunidad (artículo 238).
2. Recursos indirectos: cuestiones relativas a la validez
planteadas ante un órgano jurisdiccional nacional
(artículo 234)
Normalmente los tribunales nacionales son competentes para
aplicar el Derecho comunitario en asuntos relacionados con la
aplicación de la ley. Sin embargo, cuando se plantee una
cuestión relativa a la interpretación de la ley ante un órgano
jurisdiccional nacional, dicho órgano podrá pedir al Tribunal de
Justicia que se pronuncie sobre la misma (cuestión prejudicial).
Si se trata de un tribunal de última instancia, está obligado a
someter la cuestión al Tribunal de Justicia.
3. Competencia en segunda instancia
El Tribunal es competente para resolver sobre los recursos de
casación que se limiten a cuestiones de derecho de las
sentencias del Tribunal de Primera Instancia. Los recursos de
casación no tienen efecto suspensivo.
El Tribunal es competente, asimismo, para reexaminar las
resoluciones dictadas por las salas jurisdiccionales (véase más
adelante, Tribunal de la Función Pública) o por el Tribunal de
Primera Instancia sobre cuestiones prejudiciales. El
procedimiento de reexamen tiene carácter excepcional,
limitándose a los asuntos en los que exista un riesgo grave de
que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho
comunitario.
Aunque la sentencia del Tribunal infuya en la resolución del
litigio en el que recayó la decisión en primera instancia, no se
trata de un recurso de casación «en interés de la ley».
Realizaciones
El Tribunal de Justicia ha demostrado ser un importantísimo
factor —algunos incluso dirían que una fuerza impulsora— de
la integración europea.
1. En general
La sentencia de 15 de julio de 1964, en el asunto Costa/ENEL fue
fundamental para defnir la legislación europea comunitaria
como un ordenamiento jurídico independiente con prelación
sobre las disposiciones jurídicas nacionales. De forma similar, la
sentencia de 5 de febrero de 1963, en el asunto Van Gend & Loos,
estableció el principio de que la legislación comunitaria era
directamente aplicable en los tribunales de los Estados
miembros. Otras decisiones importantes son las relativas a la
protección de los derechos humanos, como la sentencia de 14
de mayo de 1974, en el asunto Nold, en la que el Tribunal afrmó
entre otras cosas que los derechos fundamentales forman parte
integrante de los principios generales del Derecho cuyo respeto
garantiza (1.5.1).
2. En materias específcas
a) Derecho de establecimiento: sentencia de 8 de abril de
1976, en el asunto Royer, en la que el Tribunal confrmó el
derecho de los nacionales de un Estado miembro a residir
en el territorio de otro Estado miembro, con
independencia del permiso de residencia que pueda
concederles el Estado de acogida.
b) Libre circulación de mercancías: sentencia de 20 de febrero
de 1979, en el asunto Cassis de Dijon, en la que el Tribunal
estableció que todo producto legalmente fabricado y
comercializado en un Estado miembro debe ser en principio
admitido en el mercado de cualquier otro Estado miembro.
c) Competencias exteriores de la Comunidad: sentencia AETR
de 31 de marzo de 1971, en el asunto Comisión/Consejo, en
la que reconoció a la Comunidad la competencia para
concluir acuerdos internacionales en las esferas que son
objeto de normas comunitarias.
d) Más recientemente, sentencias en las que se fja la
responsabilidad del daño de los Estados miembros que no
hayan transpuesto una directiva al Derecho nacional o que
no lo hayan hecho a tiempo.
e) Diversas sentencias en materia de seguridad social y de
competencia.
f) Jurisprudencia desarrollada por el Tribunal en relación con
las infracciones del Derecho comunitario cometidas por los
Estados miembros, actividad que es indispensable para el
buen funcionamiento del mercado común.
Uno de los principales méritos del Tribunal ha sido enunciar el
principio de que los Tratados comunitarios no deben
interpretarse de manera rígida, sino que deben considerarse a
la luz del estado de integración y de los objetivos establecidos
por los propios Tratados. Este principio ha permitido a la
Comunidad legislar en determinados ámbitos que no son
objeto de disposiciones concretas en los Tratados, por
ejemplo, el de la lucha contra la contaminación (en una
sentencia del 13 de septiembre de 2005 (asunto C-176-03,
Comisión de las Comunidades Europeas contra Consejo de la
Unión Europea), el Tribunal permitió a la Comunidad Europea
dictar normas en el ámbito penal cuando las estimara
«necesarias» para alcanzar el objetivo perseguido en materia
de protección medioambiental).
II. Tribunal de Primera Instancia
Fundamento jurídico
Artículos 224 y 225 del Tratado CE, artículo 40 del Tratado
Euratom.
Protocolo, anejo a los Tratados, sobre el Estatuto del Tribunal
de Primera Instancia (título IV).
El Tribunal de Primera Instancia se creó mediante una Decisión
del Consejo de 1988 de conformidad con lo dispuesto en el
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Acta Única Europea (1986), en la que estaba prevista su creación.
Fue incorporado al Tratado CE por el Tratado de Maastricht
(1991). El Tratado de Niza eliminó su carácter de tribunal
«agregado» al Tribunal de Justicia y amplió su jurisdicción.
Composición y estatuto (artículo 224 del Tratado CE)
A. Composición
1. Número
Un juez por Estado miembro, por lo que actualmente su
número asciende a 27.
Los jueces podrán ser llamados a desempeñar las funciones de
abogado general.
2. Condiciones que se deben reunir
Los miembros del Tribunal deben poseer la capacidad
necesaria para el ejercicio de altas funciones jurisdiccionales.
Deben ofrecer absolutas garantías de independencia.
3. Procedimiento de designación
Los jueces son designados de común acuerdo por los
Gobiernos de los Estados miembros.
B. Características del mandato
Idénticas a las del Tribunal de Justicia.
Organización y funcionamiento
A. Organización interna
Los jueces eligen de entre ellos al Presidente por un período
renovable de tres años.
El Tribunal nombra a su secretario.
B. Funcionamiento
De acuerdo con el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Primera
Instancia establece su reglamento de procedimiento, que
requiere la aprobación del Consejo.
El Tribunal actúa en salas compuestas por tres o cinco jueces.
Su reglamento de procedimiento determina cuándo actúa en
pleno, en gran sala o como órgano unipersonal. Esto último es
aplicable en particular a los asuntos que afectan a funcionarios
de la Comunidad, a contratos celebrados por la Comunidad y
a los recursos interpuestos por particulares contra las
instituciones, cuando no exista difcultad con respecto a la
cuestión de derecho o de hecho planteada y el asunto revista
una importancia limitada.
Competencias
A. Competencias del Tribunal de Primera Instancia
(artículo 225)
El Tribunal es competente para conocer en primera instancia
de los recursos relativos a los siguientes aspectos, a menos que
sean interpuestos por los Estados miembros, por las
instituciones comunitarias o por el Banco Central Europeo, en
cuyo caso es el Tribunal de Justicia el que tiene competencia
exclusiva (artículo 51 del Estatuto):
— recursos de anulación o por omisión interpuestos contra
las instituciones (artículos 230 y 232);
— recursos para la indemnización por daños causados por las
instituciones (artículo 235);
— litigios relativos a contratos celebrados por la Comunidad
(artículo 238).
El Estatuto puede ampliar la competencia del Tribunal a otras
áreas.
Contra las resoluciones dictadas por el Tribunal en primera
instancia pueden interponerse recursos de casación ante el
Tribunal de Justicia, pero limitados a cuestiones de derecho.
B. Competencia en primera y en última instancia
El Tribunal de Primera Instancia es competente para
pronunciarse en cuestiones prejudiciales (artículo 234) en las
áreas establecidas por el Estatuto. Sin embargo, las
correspondientes resoluciones pueden ser reexaminadas con
carácter excepcional por el Tribunal de Justicia «en caso de
riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del
Derecho comunitario». El reexamen no tiene efecto suspensivo.
No se trata, sin embargo, de un recurso de casación en interés
de la ley aunque la sentencia del Tribunal probablemente
infuya en la resolución del litigio:
— en los casos de reexamen de resoluciones del Tribunal de
Primera Instancia pronunciadas en recursos presentados
contra resoluciones de las salas jurisdiccionales (véase más
adelante), el Tribunal de Justicia remite el asunto al Tribunal
de Primera Instancia, que está sujeto a las cuestiones de
derecho establecidas por aquel. Sin embargo, el propio
Tribunal de Justicia decide sobre el asunto si la resolución
se basa en las mismas pruebas que se presentaron ante el
Tribunal de Primera Instancia, teniendo en cuenta el
reexamen del Tribunal de Justicia;
— en los casos de reexamen de resoluciones del Tribunal de
Primera Instancia sobre cuestiones prejudiciales, la
respuesta del Tribunal de Justicia a la cuestión remitida
sustituye a la del Tribunal de Primera Instancia (artículo 62
del Reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia).
C. Competencia de casación
Si el Consejo decide hacer uso de la posibilidad de crear salas
jurisdiccionales encargadas de conocer en primera instancia
de determinadas categorías de recursos, contra las
resoluciones dictadas por dichas salas podrá interponerse
recurso de casación ante el Tribunal de Primera Instancia.
III. Tribunal de la Función Pública
de la Unión Europea
Con el fn de descargar parte del trabajo del Tribunal de
Primera Instancia, el artículo 225 A del Tratado CE, introducido
por el Tratado de Niza, prevé la posibilidad de crear «salas
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63
1
El funcionamiento
de la Unión Europea
Instituciones y órganos
de la Unión Europea 3
jurisdiccionales» competentes para conocer en primera
instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos
«en materias específcas». De conformidad con esta
disposición, la Decisión del Consejo de 2 de noviembre de
2004 establece un «Tribunal de la Función Pública de la Unión
Europea» (DO L 333 de 9.11.2004, p. 7).
Esta Decisión del Consejo establece que contra las
resoluciones dictadas por este Tribunal podrán interponerse
recursos de casación ante el Tribunal de Primera Instancia.
Estos recursos son sin efecto suspensivo y están limitados a
cuestiones de derecho, y deberán fundarse en motivos
derivados de la incompetencia del Tribunal de la Función
Pública, de irregularidades del procedimiento ante el mismo
que lesionen los intereses de la parte en cuestión, así como de
la violación del Derecho comunitario.
IV. El Tratado de Lisboa
La entrada en vigor del Tratado de Lisboa introduciría
modifcaciones en los aspectos siguientes:
— la designación por los Estados miembros de candidatos
para los puestos de juez y abogado general se someterá
previamente al examen de una sala de siete personas, una
de las cuales será propuesta por el Parlamento Europeo;
— en lo sucesivo se examinará la legalidad de los actos del
Consejo Europeo y de los órganos u organismos (agencias,
ofcinas, etc.) destinados a producir efectos jurídicos frente
a terceros;
— teniendo en cuenta la evolución de la jurisprudencia, se
facilitarán las condiciones que regulen la admisibilidad de
los asuntos interpuestos por personas físicas y jurídicas
contra actos reglamentarios;
— se amplía el alcance de los asuntos interpuestos por
omisión, para incluir el Consejo Europeo, el Banco Central
Europeo y otros órganos y organismos de la UE que se
abstienen de legislar;
— el Tribunal de Justicia será competente para examinar la
cooperación judicial en materia penal y la cooperación
policial, pero no para examinar la validez o la
proporcionalidad de la actuación policial o el ejercicio de
las responsabilidades que incumben a los Estados
miembros en cuanto al mantenimiento del orden público
y la salvaguarda de la seguridad interna;
— aunque el Tribunal sigue sin tener jurisdicción sobre los
actos adoptados en el área de la política exterior y de
seguridad común, sí la tiene para examinar la legalidad de
las medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas.
También se hacen considerables avances en el área de las
infracciones: cuando la Comisión eleve un asunto al Tribunal
de Justicia contra un Estado miembro que haya incumplido su
obligación de notifcar las medidas de transposición de una
directiva, podrá, si lo considera oportuno, indicar al Tribunal el
importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que
deba pagar el Estado miembro.
Por último, las modifcaciones del Estatuto del Tribunal de
Justicia se someterán al procedimiento legislativo ordinario y
no por unanimidad, en el Consejo.
Papel del Parlamento Europeo
Desde la sentencia dictada en 1990 sobre un asunto interpuesto
por el Parlamento en el marco del procedimiento legislativo
sobre la adopción de medidas sanitarias tras el accidente
nuclear de Chernóbil, el Tribunal ha reconocido al Parlamento
Europeo la facultad de presentar ante él recursos de nulidad
(artículo 230 del Tratado CE) con el fn de salvaguardar sus
prerrogativas en el marco del procedimiento legislativo.
El Tratado de Niza amplía la facultad del Parlamento Europeo
de interponer recursos de ese tipo ante el Tribunal de Justicia,
dejando de limitarla a la defensa de sus prerrogativas.
g Claire GENTA
Julio de 2008
Fundamento jurídico
Artículos 246 a 248, 279 y 280 del Tratado CE.
El Tratado de la Unión Europea elevó al Tribunal de Cuentas
Europeo al rango de institución comunitaria, modifcando en
este sentido el artículo 7 del Tratado CE.
Estructura
A. Composición
1. Número
El Tribunal de Cuentas Europeo está compuesto por un
nacional de cada Estado miembro (según el Tratado de Niza,
1.3.10. El Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas Europeo se encarga de la fscalización de las fnanzas comunitarias. Como auditor externo de la
Unión Europea contribuye a mejorar la gestión fnanciera comunitaria y ejerce de vigilante independiente de los intereses
fnancieros de los ciudadanos de la Unión.
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que formalizó lo que hasta entonces había sido solo un
procedimiento reconocido). Así pues, actualmente lo integran
27 miembros.
2. Condiciones que deben cumplir
Los miembros del Tribunal deben:
— pertenecer o haber pertenecido a instituciones de control
externo en sus respectivos países o estar especialmente
califcados para esta función;
— ofrecer absolutas garantías de independencia.
3. Procedimiento de nombramiento
Los miembros del Tribunal son nombrados:
— por el Consejo, por mayoría cualifcada;
— a partir de las propuestas presentadas por cada Estado para
su propio miembro; y
— previa consulta al Parlamento.
B. Características del mandato
1. Duración
El mandato es por seis años, renovable. La duración del
mandato del Presidente es de tres años, también renovable.
2. Estatuto
Los miembros del Tribunal se benefcian de los privilegios e
inmunidades aplicables a los jueces del Tribunal de Justicia.
3. Obligaciones
Los miembros «ejercerán sus funciones con plena
independencia». En particular:
— no solicitarán ni aceptarán ninguna instrucción exterior;
— se abstendrán de realizar cualquier acto incompatible con
el carácter de sus funciones;
— no podrán ejercer ninguna otra actividad profesional,
retribuida o no;
— el incumplimiento de estas obligaciones puede dar lugar al
cese declarado por el Tribunal de Justicia.
C. Organización
El Tribunal designará un Presidente en su seno, por un período
de tres años renovable.
Atribuciones
A. Controles del Tribunal
1. Ámbito de control
La competencia del Tribunal de Cuentas Europeo abarca el
examen de las cuentas de la totalidad de ingresos y gastos de la
Comunidad y de cualquier organismo comunitario en la medida
en que el acto constitutivo de dicho organismo no excluya
dicho examen. El Tribunal se encarga de las fscalizaciones para
obtener garantías razonables con respecto a:
— la fabilidad de las cuentas anuales de las Comunidades;
— la legalidad y la regularidad de las operaciones
correspondientes, y
— la buena gestión fnanciera.
2. Metodología de la investigación
El control del Tribunal es continuo y puede tener lugar antes
del cierre de las cuentas del ejercicio considerado.
Normalmente se lleva a cabo sobre la documentación
contable, si bien en caso necesario también puede realizarse
en las dependencias de:
— las instituciones comunitarias,
— cualquier órgano que gestione ingresos o gastos en
nombre de la Comunidad,
— cualquier persona física o jurídica que perciba fondos del
presupuesto comunitario.
En los Estados miembros, el control se efectúa en colaboración
con los órganos o servicios nacionales competentes.
Estos órganos tienen la obligación de comunicar al Tribunal
cualquier documento o información que este considere
necesarios para el cumplimiento de su misión.
3. Principales publicaciones
De acuerdo con sus controles, el Tribunal presenta al
Parlamento Europeo y al Consejo una declaración de
fabilidad anual (DAS, del francés déclaration d’assurance)
sobre la fabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de
las transacciones subyacentes.
Elabora asimismo un informe anual, que se transmite a las
instituciones de la Comunidad y que se publica en el Diario
Ofcial de la Unión Europea, acompañado de las respuestas de
estas instituciones a las observaciones del Tribunal.
El Tribunal puede presentar en todo momento observaciones
sobre cuestiones particulares, concretamente, en forma de
informes especiales.
B. Competencias consultivas
Las demás instituciones pueden solicitar el dictamen del
Tribunal de Cuentas Europeo siempre que lo consideren
oportuno.
El dictamen del Tribunal es obligatorio cuando el Consejo:
— adopte reglamentos fnancieros que especifquen las
modalidades de adopción y ejecución del presupuesto, o
referentes a la rendición y la censura de cuentas;
— fje las modalidades y el procedimiento con arreglo a los
cuales han de ponerse a disposición de la Comisión los
recursos propios de la Comunidad;
— determine las normas relativas a la responsabilidad de
los interventores, de los ordenadores de pagos y
contables; o
— adopte medidas contra el fraude.
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1
El funcionamiento
de la Unión Europea 3
Instituciones y órganos
de la Unión Europea
Papel del Parlamento Europeo
El Tribunal de Cuentas Europeo se creó en 1977 a iniciativa del
Parlamento Europeo. Desde entonces, ha asistido al
Parlamento Europeo y al Consejo en el ejercicio de sus
funciones de control en la ejecución del presupuesto.
La constante inclusión de reservas en las declaraciones de
fabilidad (DAS) ha sido uno de los elementos de desacuerdo. En
los últimos años, la DAS siempre se ha emitido con reservas, lo
que ha motivado repetidas críticas del Parlamento, concretamente
en sus resoluciones de aprobación de la gestión, en las que ha
formulado propuestas concretas para lograr una DAS positiva. Por
su parte, el Tribunal de Cuentas Europeo propuso la elaboración
de un marco de control interno comunitario dotado de principios
y normas comunes, que pudiera utilizarse en todos los niveles de
administración de las instituciones y de los Estados miembros
(Dictamen nº 2/2004 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre el
modelo de «auditoría única»).
Esta propuesta fue aceptada por la Comisión, que elaboró el
«programa operativo para la realización de un marco de
control interno integrado» (adoptado el 15 de junio de 2005),
que fue positivamente acogido por el Parlamento en su
decisión de aprobación de la gestión de abril de 2006 relativa
a la ejecución del presupuesto de 2004.
El apartado titulado «Lograr un control interno de los fondos
comunitarios efectivo e integrado» del Acuerdo interinstitucional,
de 17 de mayo de 2006, sobre disciplina presupuestaria y buena
gestión fnanciera (véase «Marco fnanciero plurianual», 1.5.2)
establece lo siguiente: «Las instituciones convienen en la
importancia de reforzar el control interno sin aumentar la carga
administrativa, para lo que es requisito previo la simplifcación de
la legislación de base. En este contexto, hay que dar preferencia a
una buena gestión fnanciera con el objetivo de obtener una
declaración de fabilidad positiva para los fondos administrados
en gestión compartida».
g François JAVELLE
Helmut WERNER
Julio de 2008
Fundamento jurídico
Artículos 257 a 262 del Tratado CE (artículos 301 a 304 del
Tratado de Lisboa).
Composición
A. Número de miembros y reparto nacional (artículo 258)
El Comité está compuesto actualmente por 344 miembros,
repartidos como sigue entre los Estados miembros:
— 24 para Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido;
— 21 para España y Polonia;
— 15 para Rumanía;
— 12 para Austria, Bélgica, Bulgaria, Grecia, Hungría, los Países
Bajos, Portugal, la República Checa y Suecia;
— 9 para Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Lituania y Eslovaquia;
— 7 para Estonia, Letonia y Eslovenia;
— 6 para Chipre y Luxemburgo;
— 5 para Malta.
B. Modo de designación (artículo 259)
Los miembros son nombrados por el Consejo por mayoría
cualifcada (antes del Tratado de Niza se hacía por unanimidad)
a partir de propuestas presentadas por los Estados en forma
de listas que incluyen, por cada Estado, un número de
candidatos doble del número de puestos que se le han
atribuido. Estas propuestas se someten al dictamen de la
Comisión. Deben garantizar una representación adecuada de
las diferentes categorías de la vida económica y social. En la
práctica, los puestos se reparten por tercios entre los
empresarios, los asalariados y las demás categorías
(agricultores, comerciantes, profesiones liberales,
consumidores, etc.).
C. Carácter del mandato (artículo 258)
La duración del mandato es de cuatro años y es renovable
(cinco años según el Tratado de Lisboa). En el Tratado de la
Unión Europea se señala que los miembros ejercerán sus
funciones con plena independencia, en interés general de la
Comunidad (la misma expresión utilizada para referirse a los
miembros de la Comisión y del Tribunal de Cuentas Europeo).
Organización y funcionamiento
El CESE no es una de las instituciones comunitarias
enumeradas en el artículo 7 del Tratado, pero disfruta de una
amplia autonomía de organización y de funcionamiento que
el Tratado de la Unión Europea ha reforzado.
1.3.11. El Comité Económico y Social Europeo
El Comité Económico y Social Europeo (CESE) es un órgano consultivo de la Unión Europea compuesto por 344 miembros.
Sus dictámenes son de consulta obligatoria en los ámbitos establecidos por los Tratados y facultativa para la Comisión, el
Consejo y el Parlamento Europeo (PE). El Comité también puede emitir dictámenes por iniciativa propia.
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— Designa de entre sus miembros al Presidente y a la Mesa
(por un período de dos años).
— Establece su Reglamento interno.
— Puede reunirse por propia iniciativa (por regla general, se
reúne a instancia del Consejo o de la Comisión).
— Para asistirle en la elaboración de sus dictámenes, dispone
de secciones especializadas en los diferentes ámbitos de
actividad comunitaria y puede constituir subcomités para
tratar temas determinados.
— Dispone de su propia secretaría.
Atribuciones
El CESE tiene competencia consultiva. Su función esencial
consiste en comunicar a las instituciones responsables de las
decisiones comunitarias la opinión de los representantes de la
vida económica y social.
A. Emisión de dictámenes a instancia de instituciones
comunitarias
1. Consultas obligatorias
El Tratado exige la previa consulta al CESE por parte del
Consejo o de la Comisión antes de tomar una decisión en
determinados ámbitos:
— política agrícola (artículo 37);
— libre circulación de las personas y de los servicios (título III,
tercera parte);
— política de transportes (título V, tercera parte);
— armonización de la fscalidad indirecta (artículo 93);
— aproximación de las legislaciones en el ámbito del
mercado interior (artículos 94 y 95);
— política de empleo (título VIII, tercera parte);
— política social, educación, formación profesional y juventud
(título XI, tercera parte);
— salud pública (artículo 152);
— protección de los consumidores (artículo 153);
— redes transeuropeas (artículo 156);
— política industrial (artículo 157);
— cohesión económica y social (título XVII, tercera parte);
— investigación y desarrollo tecnológico (título XVIII, tercera
parte);
— medio ambiente (título XIX).
2. Consultas facultativas
El CESE puede ser consultado además sobre cualquier asunto
por la Comisión, el Consejo o el Parlamento Europeo, si estas
instituciones lo consideran oportuno.
Cuando el Consejo o la Comisión consultan al CESE (ya sea la
consulta obligatoria o facultativa), pueden fjarle un plazo (de
un mes como mínimo) para la presentación de su dictamen,
transcurrido el cual pueden actuar prescindiendo del mismo.
B. Emisión de dictámenes por propia iniciativa
El Comité puede decidir emitir un dictamen en todos los casos
en que lo juzgue oportuno.
Relaciones entre el Parlamento Europeo y el Comité
Económico y Social Europeo
Con frecuencia, el PE y el CESE han de pronunciarse sobre los
mismos proyectos legislativos. Por consiguiente, es normal que
se establezcan contactos entre ellos. Estos contactos, no
institucionalizados, pueden adoptar diferentes formas:
intercambios de puntos de vista regulares y esfuerzos de
coordinación de los trabajos, reuniones de los Presidentes
respectivos y de los miembros de las comisiones y secciones, o
coloquios organizados en común.
g Hélène CALERS
Julio de 2008
Fundamento jurídico
Artículos 263 a 265 del Tratado CE, introducidos por el Tratado
de Maastricht.
Objetivos
El Comité de las Regiones es un órgano consultivo de
representación de los entes regionales y locales de la Unión. Es
el portavoz de los intereses de estos entes territoriales ante la
Comisión y el Consejo, a los que remite dictámenes.
La creación del Comité de las Regiones obedece a la
voluntad manifestada en el preámbulo del Tratado de la
Unión Europea de continuar «el proceso de creación de una
unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en
la que las decisiones se tomen de la forma más próxima
1.3.12. El Comité de las Regiones
El Comité de las Regiones se compone de 344 miembros que representan a las autoridades regionales y locales de los 27
Estados miembros de la Unión. Emite dictámenes en los casos de consulta obligatoria fjados por el Tratado, en el caso de
consulta facultativa y por iniciativa propia si lo considera oportuno.
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67
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 3
Instituciones y órganos
de la Unión Europea
posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de
subsidiariedad».
Para cumplir mejor esta función, el Comité trata de que se le
reconozca el derecho de someter al Tribunal de Justicia los
casos en los que se infrinja el principio de subsidiariedad. Para
ello, cuenta con futuras revisiones del Tratado. De hecho, el
artículo 8 del Protocolo sobre la aplicación de los principios de
subsidiaridad y proporcionalidad anejo al Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa podría ofrecer esta
posibilidad al Comité.
Organización
A. Composición (artículo 263)
1. Número y reparto nacional de los escaños
El Comité de las Regiones está compuesto por 344 miembros
y un número idéntico de suplentes, repartidos como sigue
entre los Estados miembros:
— 24 para Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido;
— 21 para España y Polonia;
— 15 para Rumanía;
— 12 para Austria, Bélgica, Bulgaria, Grecia, Hungría, los Países
Bajos, Portugal, la República Checa y Suecia;
— 9 para Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Lituania y Eslovaquia;
— 7 para Estonia, Letonia y Eslovenia;
— 6 para Chipre y Luxemburgo;
— 5 para Malta.
2. Modalidad de designación
El Consejo, por unanimidad y a propuesta de los Estados
miembros respectivos, nombra a los miembros por un período
de cuatro años (cinco años según el artículo 305 del Tratado
de Lisboa). (El Tratado de Lisboa prevé que el nombramiento
de los miembros del Comité se realice a propuesta de la
Comisión). El mandato es renovable. En la práctica, los
nombramientos recaen, de forma claramente mayoritaria, en
cargos electos locales y regionales.
B. Estructura (artículo 264)
El Comité designa de entre sus miembros al presidente y a la
Mesa, por un período de dos años (dos años y medio según las
disposiciones del Tratado de Lisboa). Establece su reglamento
interno y lo somete a la aprobación del Consejo.
Atribuciones
A. Emisión de dictámenes a petición de otras
instituciones
1. Consultas obligatorias
Para determinados asuntos, el Consejo o la Comisión deben
solicitar el dictamen del Comité de las Regiones antes de
adoptar una decisión:
— educación, formación profesional y juventud (artículo 149);
— cultura (artículo 151);
— salud pública (artículo 152);
— redes transeuropeas de transportes, telecomunicaciones y
energía (artículo 156);
— cohesión económica y social:
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• Jo|r|c|cr Jo |cs ccnot|Jcs. cb|ot|vcs v c.c.r|..c|cr
de los Fondos Estructurales (artículo 161),
• Joc|s|cros Jo .p||c.c|cr .o|.t|v.s .| |crJc |u.cpoc Jo
Desarrollo Regional (artículo 162).
2. Consultas facultativas
Por otra parte, la Comisión, el Consejo o el Parlamento pueden,
si lo consideran oportuno, consultar al Comité sobre todo tipo
de asuntos.
Cuando el Consejo o la Comisión (el Tratado de Lisboa prevé
que esta disposición sea igualmente válida para el Parlamento
Europeo) consultan al Comité (con carácter tanto obligatorio
como facultativo), pueden fjarle un plazo (de al menos un
mes) tras cuya expiración pueden hacer caso omiso de la falta
de dictamen.
B. Emisión de dictámenes por propia iniciativa
1. Con ocasión de una consulta del Comité Económico
y Social Europeo
Cuando el Consejo o la Comisión consultan al Comité
Económico y Social Europeo, se informa al Comité de las
Regiones al respecto y este puede, si lo considera oportuno
para los intereses regionales, emitir un dictamen sobre el
asunto abordado.
2. Práctica general
El Comité de las Regiones puede, de manera general, emitir un
dictamen cada vez que lo considere útil.
3. Por ejemplo, el Comité ha emitido dictámenes de
propia iniciativa en los siguientes ámbitos:
— pequeñas y medianas empresas (PYME);
— redes transeuropeas;
— turismo;
— Fondos Estructurales;
— sanidad (lucha contra las drogas);
— industria;
— desarrollo urbano;
— programas de formación;
— medio ambiente.
g Claire GENTA
Julio de 2008
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Fundamento jurídico
— Artículos 266 y 267 del Tratado CE.
— Protocolo anejo al Tratado CE, por el que se fjan los
Estatutos del Banco.
Organización y funcionamiento
A. Estatuto
El BEI no es una institución de la Comunidad en el sentido del
artículo 7 del Tratado CE, sino un órgano fnanciero de
Derecho público dotado de personalidad jurídica (artículo 260
del Tratado CE) y provisto de una estructura administrativa
diferenciada de la de las instituciones comunitarias.
B. Estructura
Los órganos directivos del BEI son los siguientes:
1. El Consejo de Gobernadores
a) Composición
Está compuesto por 27 Ministros nombrados por los Estados
miembros (en general, los Ministros de Economía y Hacienda).
b) Funciones
Sus funciones son:
— defnir las directrices generales de la política crediticia,
— aprobar las cuentas y el informe anual,
— decidir los aumentos de capital,
— comprometer al Banco en las fnanciaciones concedidas
fuera de la Unión,
— nombrar a los miembros del Consejo de Administración,
del Comité de Dirección y del Comité de Vigilancia.
2. El Consejo de Administración
a) Composición
Está formado por 28 miembros nombrados por el Consejo de
Gobernadores para un período de cinco años: 27 (uno por
cada Estado miembro) a propuesta de los países y uno a
propuesta de la Comisión.
b) Funciones
Se reúne unas diez veces al año y tiene competencias
exclusivas para decidir sobre los préstamos, las garantías y los
empréstitos, así como sobre los tipos de interés de los
préstamos.
4. El Comité de Dirección
a) Composición
Está formado por un presidente y ocho vicepresidentes
nombrados para un período renovable de seis años por el
Consejo de Gobernadores a propuesta del Consejo de
Administración.
b) Funciones
En calidad de órgano ejecutivo del Banco, es responsable de:
— la gestión de los asuntos de administración ordinaria,
— la preparación y ejecución de las decisiones del Consejo de
Administración.
5. El Comité de Vigilancia
a) Composición
Está formado por tres miembros nombrados por el Consejo de
Gobernadores para un período renovable de tres años.
b) Funciones
— Comprueba la regularidad de las operaciones y los libros
del Banco basándose en el trabajo de seguimiento y de
auditoría llevado a cabo por los servicios internos y por
expertos externos.
— Vela por que las operaciones del Banco cumplan los
procedimientos legales.
C. Recursos
1. Capital
El capital del BEI está suscrito por los Estados miembros de
acuerdo con un reparto basado fundamentalmente en su
respectiva importancia económica. El considerable incremento
de las operaciones en la Unión Europea y la incorporación de
diez nuevos Estados miembros el 1 de mayo de 2004 y de
otros dos nuevos Estados miembros el 1 de enero de 2007 han
dado lugar a un aumento del capital del BEI, que es de 164 000
millones de euros desde el 1 de enero de 2007. Los doce
nuevos Estados miembros han suscrito capital del Banco
conforme a la clave de reparto aplicada a los Estados
miembros actuales.
2. Operaciones de empréstito
El Banco obtiene la mayor parte de sus recursos mediante
empréstitos, principalmente en forma de emisiones de
obligaciones públicas.
El BEI es uno de los principales prestatarios internacionales y
sus obligaciones se cotizan en las principales bolsas. Toma
prestados en los mercados de capitales los fondos que
1.3.13. El Banco Europeo de Inversiones
El Banco Europeo de Inversiones (BEI) asegura la fnanciación a largo plazo de la Unión Europea (UE). También representa
una fuente de fnanciación para los países o grupos de países con los que la Unión ha llegado a un acuerdo. Su capital ha
sido suscrito por los Estados miembros y por operaciones de empréstito principalmente en forma de emisiones de
obligaciones públicas
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69
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 3
Instituciones y órganos
de la Unión Europea
necesita para conceder sus préstamos. Al no ser una entidad
con ánimo de lucro, concede esos recursos a tipos de interés
que refejan el coste al que los ha obtenido.
En 2005 aprobó proyectos por un importe total de 51 000
millones de euros. Obtuvo 52 700 millones mediante
operaciones de permuta fnanciera (swap) a través de 330
transacciones en 15 monedas diferentes.
El Banco contribuye al desarrollo de los mercados de capitales
de los Estados miembros nuevos y futuros.
Misiones y realizaciones
El BEI es la institución de fnanciación a largo plazo de la Unión
Europea. De conformidad con el artículo 267 del Tratado CE,
tiene por misión contribuir al desarrollo equilibrado y estable
del mercado común en interés de la Comunidad, recurriendo a
los mercados de capitales y a sus propios recursos. A tal fn,
facilita, mediante la concesión de préstamos y garantías y sin
perseguir fnes lucrativos, la fnanciación de proyectos en
todos los sectores de la economía.
En el desempeño de su misión, el BEI facilita la fnanciación de
programas de inversión en combinación con los Fondos
Estructurales y con otros instrumentos fnancieros
comunitarios.
A. Dentro de la Unión Europea
1. Desarrollo regional y cohesión económica y social
En 2005, el Banco concedió préstamos por valor de casi 28 000
millones de euros en la Unión de 25 miembros para proyectos
encaminados a ayudar a regiones con retrasos de desarrollo
económico (regiones del objetivo n° 1), con difcultades
estructurales (regiones del objetivo n° 2) o con ambos
problemas, es decir, el 84 % del total de los préstamos
individuales en la UE. Los préstamos globales a intermediarios
fnancieros, para su préstamo posterior en apoyo de
inversiones de pequeña y mediana escala en las áreas
benefciarias, sumaron 5 900 millones de euros, con lo cual el
total de préstamos destinados a la cohesión económica y
social se situó en ese año en unos 34 000 millones de euros, el
80 % de todos los préstamos en la UE.
2. Protección y mejora del medio ambiente
El Banco interviene en la protección del medio ambiente bien
directamente, mediante inversiones específcas, bien
indirectamente, comprobando que los proyectos para los que
se le solicita fnanciación respetan las legislaciones nacionales
y comunitarias en la materia. Se ha fjado el objetivo de asignar
entre una cuarta y una tercera parte de los préstamos
individuales a proyectos encaminados a proteger y mejorar el
medio ambiente. Los préstamos individuales para proyectos
de inversión en materia ambiental sumaron, en 2005, 10 900
millones de euros, es decir, el 33 % de los préstamos directos.
Por su parte, la mayoría de los préstamos globales tienen
varios objetivos, entre ellos el de la protección del medio
ambiente, y el BEI concede además préstamos globales
dedicados específcamente al área medioambiental. En 2005,
adelantó 210 millones de euros para dos préstamos de este
tipo en Austria y Alemania.
3. Apoyo a las pequeñas y medianas empresas (PYME)
El Banco apoya las inversiones de las PYME de manera
descentralizada por la vía de préstamos globales concedidos a
través de bancos. En 2005, los préstamos globales en la UE
representaron 8 900 millones de euros, de los que 4 200
millones benefciaron a unas 20 000 pequeñas y medianas
empresas. La mayoría de esos préstamos apoyaron además
otros objetivos fundamentales del Banco. Una parte
considerable fue a parar a inversiones de PYME para
promoción de la cohesión económica y social. Por otro lado, la
labor de investigación y desarrollo de PYME innovadoras
fnanciada por el BEI ayudó a la aplicación de la Agenda de
Lisboa.
a) La «iniciativa de innovación 2010» (i2i)
En el marco de esta iniciativa, puesta en marcha después del
Consejo Europeo de Lisboa de marzo del año 2000 y
encaminada a construir una Europa basada en el
conocimiento y la innovación, el BEI ha concedido préstamos
por un importe total de unos 17 000 millones de euros. Hay
otros 20 000 millones de euros reservados para el período
2003-2006. Desde el establecimiento de la iniciativa i2i en
2000, el BEI ha adelantado préstamos para proyectos de
inversión innovadores por valor de 34 800 millones de euros,
10 400 de ellos solo en 2005. El objetivo cualitativo global es
prestar, dentro del programa «i2i», un mínimo de 50 000
millones de euros en el decenio actual.
b) Mejora de las redes transeuropeas (RTE) y de otras
infraestructuras
El BEI es una de las primeras fuentes de fnanciación de las redes
transeuropeas (RTE) de transportes, de telecomunicaciones, de
energía y de las infraestructuras conexas.
c) Educación y formación
En 2005, los 30 préstamos para inversiones en educación y
formación concedidos en el marco de la i2i sumaron casi 2 200
millones de euros.
B. Fuera de la Unión
1. Ámbito de aplicación
El BEI interviene en favor de Estados o grupos de Estados con
los que la Unión ha celebrado acuerdos. Se trata de los
siguientes:
a) Países de África, del Caribe y del Pacífco (ACP) y países
y territorios de ultramar (PTU)
El acuerdo de Cotonú, que sustituyó al Convenio de Lomé con
efecto desde el 1 de abril de 2003, constituye el marco para la
fnanciación del BEI en este ámbito. Los Estados miembros han
acordado, para los próximos cinco años, un «mecanismo de
inversión» por valor de 2 200 millones de euros, el cual se
completará con inversiones procedentes de los recursos
propios del Banco (1 700 millones de euros).
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70
b) Países de América Latina y de Asia
El actual mandato al BEI para la concesión de préstamos en
América Latina y Asia (ALA) prevé hasta un máximo de 2 480
millones de euros entre 2000 y enero de 2007. Con arreglo a
este mandato, se prestaron 256 millones de euros en 2005 y se
prevé que cuando fnalice se habrán utilizado los recursos en
su totalidad.
c) Países pertenecientes a la Asociación Euromediterránea
(Argelia, Egipto, Cisjordania y Franja de Gaza, Israel, Jordania,
Líbano, Marruecos, Siria, Túnez y Turquía)
El año 2005 fue el primero de funcionamiento del Fondo
Fiduciario del FEMIP (Mecanismo Euromediterráneo de
Inversión y Cooperación). Creado a mediados de 2004 y
dotado en estos momentos con 33,5 millones de euros
donados por 15 Estados miembros y por la Comisión Europea,
el Fondo Fiduciario complementa el Fondo de Asistencia
Técnica, dedicándose a la asistencia técnica en fases iniciales y
a operaciones de capital de riesgo en los países asociados
mediterráneos. Durante el año se aprobaron siete operaciones
por un importe total de 3,4 millones de euros. En cuanto a la
distribución geográfca, cuatro de los proyectos aprobados
fueron de carácter regional, mientas que los otros tres se
destinaron a Argelia, Marruecos y Siria.
d) Países de los Balcanes Occidentales (Albania, Bosnia y
Herzegovina, Antigua República Yugoslava de Macedonia)
Los préstamos concedidos en los Balcanes Occidentales
alcanzaron los 399 millones de euros. Se concedieron 211
millones de euros a Bosnia y Herzegovina, y 35 millones de
euros a Albania. Los proyectos de Serbia y Montenegro, por su
parte, sumaron 153 millones de euros. Los préstamos del BEI se
realizan en estrecha cooperación con otros donantes, como la
Comisión Europea, la Agencia Europea de Reconstrucción o el
Banco Mundial.
e) Formas de intervención
Las intervenciones del Banco adoptan la forma de préstamos
con cargo a los recursos propios, a veces acompañados de
bonifcaciones de interés fnanciadas por el presupuesto
europeo. Estas intervenciones pueden consistir también en la
gestión, por encargo, de capitales de riesgo procedentes de
recursos presupuestarios. Las intervenciones se mantienen
dentro de los límites máximos fjados en los acuerdos
correspondientes.
C. El grupo BEI
Establecido tras el Consejo Europeo de Lisboa (marzo de
2000), el grupo BEI está compuesto por el propio BEI y el FEI
(Fondo Europeo de Inversiones). Este último, creado en junio
de 1994, tiene al BEI como mayor accionista (60,5 % del
capital); los otros accionistas son la Comisión Europea (30 %) y
varias grandes entidades fnancieras europeas. En él se
concentran todas las actividades de capital de riesgo, lo cual lo
convierte en una de las fuentes principales de este tipo de
capital dentro de la Unión. El FEI sigue además realizando
operaciones de garantía en las que utiliza sus propios recursos
o los del presupuesto de la UE. De este modo, el grupo BEI
puede desempeñar un papel preponderante en el fomento de
la capacidad competitiva de la industria europea.
g Wilhelm LEHMANN
Enero de 2007
Fundamento jurídico
Artículos 21 y 195 del Tratado CE.
Objetivos
Creada por el Tratado de Maastricht (1992) como elemento de
la ciudadanía europea, la institución del Defensor del Pueblo
Europeo tiene por objeto:
— garantizar mejor la protección de los ciudadanos en caso
de mala administración en la actuación de las instituciones
y órganos comunitarios;
— y, en consecuencia, reforzar la transparencia y el control
democrático en la toma de decisiones y la administración
de las instituciones comunitarias.
Realizaciones
Tal como prevé el Tratado, el Estatuto y las obligaciones del
Defensor del Pueblo Europeo se precisaron mediante una
decisión del Parlamento Europeo de 9 de marzo de 1994,
adoptada previa consulta a la Comisión y con la aprobación
del Consejo de Ministros. Esta decisión fue objeto de
1.3.14. El Defensor del Pueblo Europeo
Creado por el Tratado de Maastricht, el Defensor del Pueblo Europeo realiza investigaciones sobre los casos de mala
administración en la acción de las instituciones y de los órganos comunitarios. Interviene tanto por iniciativa propia como
en base a las reclamaciones presentadas por los ciudadanos de la Unión Europea. Es nombrado por el Parlamento
Europeo durante toda una legislatura.
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71
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 3
Instituciones y órganos
de la Unión Europea
disposiciones de ejecución tomadas por el Defensor del
Pueblo Europeo a partir de 1 de enero de 1998. Las
modalidades de su nombramiento y su destitución están
establecidas, por otra parte, en el Reglamento del Parlamento
(artículos 194-196).
A. Estatuto
1. Designación
a) Condiciones que debe cumplir
— El Defensor del Pueblo Europeo debe reunir las
condiciones necesarias para ejercer las más altas funciones
jurisdiccionales en el país de que se trate o poseer una
competencia y una experiencia claramente sufcientes para
realizar sus funciones.
— Ofrecer una garantía absoluta de independencia.
b) Procedimiento
Las candidaturas se transmiten a la Comisión de Peticiones del
Parlamento, que examina su admisibilidad.
Posteriormente, se remite una lista de candidaturas admisibles
al Parlamento para que este la someta a votación. El
procedimiento de votación es secreto y la decisión se toma
por mayoría de votos.
2. Mandato
a) Duración
El Defensor del Pueblo Europeo se nombra después de cada
elección del Parlamento y para la legislatura correspondiente.
El mandato es renovable.
b) Obligaciones
El Defensor del Pueblo Europeo:
— ejerce sus funciones con plena independencia, en interés
de la Unión y de sus ciudadanos,
— no solicita ni acepta instrucciones de ningún organismo,
— se abstiene de todo acto incompatible con sus funciones,
— no ejerce ninguna otra función política o administrativa, o
actividad profesional, remunerada o no.
3. Destitución
A petición del Parlamento Europeo, el Defensor del Pueblo
Europeo puede ser destituido por el Tribunal de Justicia si deja
de cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus
funciones o si ha cometido una falta grave.
B. Funciones
1. Ámbito de competencias
El Defensor del Pueblo Europeo trata los casos de mala
administración en la actuación de las instituciones y órganos
comunitarios.
a) Mala administración
La mala administración puede adoptar la forma de
irregularidades administrativas, discriminación, abuso de
poder, denegación de información, retrasos indebidos, etc.
b) Excepciones
No entran dentro de sus competencias:
— las actividades jurisdiccionales del Tribunal de Justicia o del
Tribunal de Primera Instancia, así como los hechos que
estén siendo o hayan sido juzgados;
— los hechos que no hayan sido objeto previamente de las
gestiones administrativas apropiadas en los organismos
correspondientes; y
— los hechos relativos a las relaciones de trabajo entre las
instituciones y órganos comunitarios y sus funcionarios o
agentes, excepto en el caso de que se hayan agotado las
posibilidades de peticiones o reclamaciones internas.
2. Intervención
El Defensor del Pueblo Europeo, en el ejercicio de sus
funciones, debe realizar las investigaciones que considere
oportunas, ya sea por iniciativa propia o a raíz de las
reclamaciones presentadas ante él por los ciudadanos de la UE
o por cualquier persona física o jurídica que resida o que tenga
su sede social en un Estado miembro, directamente o a través
de un diputado al Parlamento Europeo, salvo cuando los
hechos denunciados sean o hayan sido objeto de un proceso
judicial.
3. Competencias de investigación
El Defensor del Pueblo Europeo puede dirigirse a:
— las instituciones y órganos comunitarios, que deben
proporcionarle la información que les pida y darle acceso a
los expedientes de que se trate, a no ser que exista una
obligación de secreto debidamente justifcada;
— los funcionarios y agentes de estas mismas instituciones y
órganos, que están obligados a prestar declaración a
petición suya, expresándose en nombre de la
administración de que dependan y conforme a las
instrucciones de esta, y permaneciendo vinculados por el
secreto profesional;
— las autoridades de los Estados miembros, que están
obligadas a facilitarle toda la información necesaria, salvo si
su transmisión está prohibida por disposiciones legales o
reglamentarias, aunque en este caso el Defensor del
Pueblo Europeo pueda tener acceso a dicha información,
siempre y cuando se comprometa a no divulgar el
contenido de la misma.
En caso de no recibir la asistencia que desea, el Defensor del
Pueblo Europeo informa de ello al Parlamento Europeo, que
emprende las acciones oportunas.
El Defensor del Pueblo Europeo puede también cooperar con
sus homólogos en los Estados miembros, con observancia de
las legislaciones nacionales.
El Defensor del Pueblo Europeo y su personal están obligados
a no divulgar la información que hayan obtenido en el
transcurso de las investigaciones, en particular las que puedan
perjudicar al demandante o a otras personas afectadas.
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72
Si se trata, no obstante, de hechos que considera materia de
Derecho penal, el Defensor del Pueblo Europeo informa
inmediatamente a las autoridades nacionales competentes, así
como a la institución comunitaria de la que dependa el
funcionario o agente en cuestión.
4. Resultados de las investigaciones
En la medida de lo posible, el Defensor del Pueblo Europeo se
pone de acuerdo con la institución o el órgano
correspondiente para encontrar una solución que satisfaga al
demandante.
En caso de que el Defensor del Pueblo Europeo constate un
caso de mala administración, remite el asunto a la institución u
órgano pertinente, que dispone de un plazo de tres meses
para transmitirle su opinión.
El Defensor del Pueblo Europeo envía entonces un informe al
Parlamento Europeo y a la institución u órgano de que se trate
sobre los resultados de sus investigaciones.
Por último, informa al demandante del resultado de la
investigación, del dictamen emitido por la institución o el
órgano en cuestión y de sus propias recomendaciones.
Al expirar su mandato anual, debe igualmente enviar un
informe al Parlamento sobre los resultados de sus
investigaciones.
C. Funcionamiento administrativo
El Defensor del Pueblo Europeo dispone de una secretaría, cuyo
personal está sujeto a las normas de la función pública europea.
Este es el encargado de nombrar al responsable de la misma.
D. Actividades
El primer Defensor del Pueblo Europeo, Jacob Söderman,
ocupó el cargo durante dos legislaturas, desde 1995 hasta el
31 de marzo de 2003. En ese período, se recibieron en la ofcina
de Defensor del Pueblo Europeo más de 11 000 reclamaciones,
de las cuales se declararon admisibles alrededor del 30 %. En
más de 5 000 casos, las reclamaciones se derivaron al órgano
competente o se aconsejó a los ciudadanos a quién dirigirse. Se
iniciaron casi 1 500 investigaciones, 19 de ellas por iniciativa
propia. En más de 500 casos, la institución en cuestión se
pronunció a favor del demandante. Más de 200 casos dieron
lugar a comentarios críticos encaminados a mejorar la
administración en los casos similares que pudieran surgir en un
futuro. Se recurrió cada vez con mayor asiduidad a las soluciones
amistosas, las recomendaciones y los informes especiales.
Fueron contados los casos en que las instituciones rechazaron
las propuestas del Defensor del Pueblo Europeo. En
aproximadamente 700 casos, el Defensor del Pueblo Europeo
determinó, tras una investigación, que no se había incurrido en
una mala administración.
Entre las realizaciones del Defensor del Pueblo Europeo, cabe
señalar el código de buena conducta administrativa
(aprobado por el Parlamento en 2001), un código
procedimental para los demandantes que hayan interpuesto
una demanda en el marco de un procedimiento de
infracción contemplado en el artículo 226 (adoptado en 2002
por la Comisión), la supresión de los límites de edad en la
contratación efectuada por las instituciones y los órganos, y
un proyecto de recomendación a la Comisión Europea
motivado por la Reclamación 116/2005/MHZ, relativa al
acceso público a determinados documentos.
En la sesión plenaria de 15 de enero de 2003, el Parlamento
Europeo eligió a Nikiforos Diamandouros Defensor del
Pueblo Europeo hasta el fnal de lo que restaba de legislatura
parlamentaria. La Comisión de Peticiones organizó, los días
25 y 26 de noviembre de 2002, una audiencia pública para
designar al Defensor del Pueblo Europeo, en la que se
entrevistó a siete candidatos.
E. La revisión del estatuto del Defensor del Pueblo Europeo
El 11 de julio de 2006, el Defensor del Pueblo Europeo
presentó al Presidente del Parlamento una propuesta para
adaptar su Estatuto de 9 de marzo de 1994, la cual contó con
el apoyo de la Comisión de Peticiones a través de su Informe
anual relativo a las actividades del Defensor del Pueblo
Europeo en 2005 (Resolución del Parlamento Europeo, de
16 de noviembre de 2006) y fnalmente, el Parlamento
Europeo aprobó el 22 de abril de 2008 el informe de Anneli
Jäätteenmäki que proponía se aportasen modifcaciones a su
estatuto. Estas modifcaciones fueron confrmadas por parte
del Consejo el 12 de junio de 2008.
Se trata, principalmente, de:
— permitir al Defensor del Pueblo Europeo la consulta de
todo documento que este pueda exigir en el marco de sus
investigaciones (incluso si la comunicación requiere que se
levante el secreto), precisando y reforzando, a un tiempo,
las disposiciones que le imponen que preserve la
confdencialidad de los documentos a los cuales se le da
acceso;
— ampliar la cooperación entre el Defensor del Pueblo
Europeo (que ya existe con respecto a los Defensores del
Pueblo nacionales) y los organismos encargados de la
promoción y de la protección de los derechos humanos en
los Estados miembros;
— modifcar la redacción de la disposición relativa a la
audición de los funcionarios que prestan declaración como
tales, y no en su nombre personal (la formulación anterior
indicaba lo siguiente: «[...] conforme a las instrucciones (de
la administración de la que dependan)»;
— pedir al Defensor del Pueblo Europeo que dirija una
notifcación a la OLAF (Ofcina Europea de Lucha contra el
Fraude), si con ocasión de sus investigaciones, tuviere
conocimiento de informaciones que recaen dentro del
ámbito del mandato de la OLAF.
Papel del Parlamento Europeo
Aunque completamente independiente en el ejercicio de sus
funciones, el Defensor del Pueblo Europeo tiene carácter de
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73
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 4
Procedimientos de toma
de decisiones
mediador parlamentario. Está en estrecha relación con el
Parlamento, que tiene la exclusividad de su nombramiento y la
iniciativa de su destitución, fja sus obligaciones, lo asiste en
sus investigaciones y recibe sus informes.
La Comisión de Peticiones, en sus diversos informes anuales
relativos a las actividades del Defensor del Pueblo Europeo, ha
reiterado su deseo de que este y sus homólogos a escala
nacional y regional trabajen junto con ella y el Parlamento con
el fn de garantizar que las modifcaciones actuales de los
Tratados se traduzcan en un mayor acceso, transparencia y
responsabilidad comunitarios.
g Claire GENTA
Julio de 2008
1.4. Procedimientos de toma de decisiones
1.4.1. Procedimientos de toma de decisiones
supranacionales
Los Estados miembros de la Unión Europea (UE) han acordado, en virtud de su pertenencia a la Unión, transferir algunas
de sus competencias a las instituciones de la Unión. De ese modo, las instituciones de la Unión Europea toman decisiones
vinculantes a escala supranacional en procedimientos legislativos y ejecutivos, presupuestarios, de nombramiento y
cuasiconstitucionales.
Antecedentes (1.1.1 a 1.1.6)
El Tratado de Roma se caracterizaba por la existencia de un
poder de iniciativa y de negociación de la Comisión (en
particular, en el ámbito legislativo y de las relaciones
económicas exteriores), un poder de decisión del Consejo (o,
en materia de nombramientos, de los representantes de los
Gobiernos de los Estados miembros) y un poder consultivo del
Parlamento Europeo (PE).
El papel de este último se fue acrecentando progresivamente
en el campo presupuestario (reformas de 1970 y 1975), en el
ámbito legislativo (Acta Única Europea) y en materia de
nombramientos (Tratado de Maastricht). El Acta Única otorgó
también al Parlamento Europeo el poder de autorizar la
ratifcación de los tratados de adhesión y de asociación, que se
hizo extensivo a otros tratados internacionales en virtud del
Tratado de Maastricht. El Tratado de Amsterdam representó un
progreso considerable en la vía de la democratización de la
Comunidad, al simplifcar el procedimiento de codecisión,
extenderlo a nuevos ámbitos y reforzar el papel del
Parlamento en el nombramiento de la Comisión.
De acuerdo con este enfoque, el Tratado de Niza aumentó de
manera considerable los poderes del Parlamento. Por una
parte, el procedimiento de codecisión (en el que el Parlamento
cuenta con los mismos poderes que el Consejo) se aplicará a
casi todas las nuevas áreas en las que el Consejo decide por
mayoría cualifcada. Por otra parte, el Parlamento cuenta ahora
con los mismos poderes que los Estados miembros por lo que
se refere a llevar asuntos ante el Tribunal de Justicia. El Tratado
de Lisboa supondría un adelanto cualitativo hacía la total
paridad con el Consejo en lo relativo a legislación y
fnanciación.
Procedimientos legislativos
A. Procedimiento de codecisión (artículo 251
del Tratado CE)
1. Ámbito de aplicación
Desde la entrada en vigor del Tratado de Niza, este
procedimiento se ha aplicado a no menos de 32 fundamentos
jurídicos (1.1.4). Ahora se aplica en todas las áreas en las que se
requiere una mayoría cualifcada del Consejo, a excepción de la
política agrícola común y la política comercial. Sin embargo, no
es aplicable a varias áreas importantes que requieren la
unanimidad del Consejo, por ejemplo la política fscal. El Tratado
de Lisboa daría lugar a una extensión generalizada de la
codecisión (que acabaría llamándose procedimiento legislativo
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74
general) de muchos fundamentos jurídicos ya existentes y de
otros nuevos, especialmente en el ámbito de la justicia, la
libertad y la seguridad y en el de la agricultura.
2. Procedimiento
a) Propuesta de la Comisión
b) Primera lectura del Parlamento
El Parlamento emite un dictamen por mayoría simple.
c) Primera lectura del Consejo
El Consejo adopta una «posición común» por mayoría
cualifcada, excepto en los ámbitos de la cultura, la libre
circulación, la seguridad social y la coordinación de las normas
de ejercicio profesional, que están sujetos a la unanimidad.
d) Segunda lectura del Parlamento
A partir de la comunicación de la posición común del Consejo,
el Parlamento dispone de un plazo de tres meses para
pronunciarse. Tiene las siguientes posibilidades:
— Aprobar expresamente la propuesta modifcada por la
posición común o no pronunciarse antes de la expiración
del plazo; en ambos casos, el acto modifcado por la
posición común queda adoptado.
— Rechazar la posición común por mayoría absoluta de sus
miembros; en tal caso el acto no es adoptado y concluye el
procedimiento.
— Adoptar, por mayoría absoluta de sus miembros,
enmiendas a la posición común, que se someten al
dictamen de la Comisión; se vuelve a consultar al Consejo.
e) Segunda lectura del Consejo
— Si el Consejo, decidiendo por mayoría cualifcada sobre las
enmiendas del Parlamento, y unánimemente sobre
aquellas que hayan recibido el dictamen negativo de la
Comisión, aprueba todas las enmiendas del Parlamento, a
más tardar tres meses después de su recepción, el acto
queda adoptado.
— En su defecto, se convoca el Comité de Conciliación en un
plazo de seis semanas.
f ) Conciliación
— El Comité de Conciliación, compuesto paritariamente por
miembros del Consejo y representantes del Parlamento
Europeo, y con la asistencia de la Comisión, examina la
posición común sobre la base de las enmiendas del
Parlamento. Dispone de seis semanas para elaborar un
texto común.
— El procedimiento concluye con la no adopción del acto si el
comité no aprueba un texto conjunto en el plazo previsto.
— Si el comité aprueba un texto conjunto, este es sometido al
Consejo y al Parlamento para su aprobación.
g) Fin del procedimiento
— El Consejo y el Parlamento disponen de seis semanas para
la aprobación; el Consejo decide por mayoría cualifcada y
el Parlamento por mayoría absoluta de los votos emitidos.
— El acto es adoptado si el Consejo y el Parlamento aprueban
el texto conjunto.
— Cuando, expirado dicho plazo, no se haya producido la
aprobación por una de las dos instituciones, el
procedimiento concluye con la no adopción del acto.
B. Procedimiento de cooperación (artículo 252
del Tratado CE)
1. Ámbito de aplicación
El procedimiento de cooperación se limita en la actualidad a
ciertas decisiones relativas a la unión económica y monetaria.
2. Procedimiento
En primera lectura, el Parlamento Europeo emite un dictamen
sobre la propuesta de la Comisión. El Consejo, por mayoría
cualifcada, adopta entonces una posición común, que es
remitida al Parlamento junto con la información necesaria y las
razones que han llevado al Consejo a adoptar dicha posición
común.
El Parlamento dispone de un plazo de tres meses para
decidir: puede adoptar, modifcar o rechazar la posición
común. En los dos primeros casos, debe hacerlo por mayoría
absoluta de sus miembros. Si rechaza la propuesta, el
Consejo solamente puede decidir en segunda lectura por
unanimidad. La Comisión, en un plazo de un mes,
reconsidera la propuesta que sirvió de base al Consejo para
adoptar su posición común y transmite la propuesta revisada
al Consejo, pudiendo decidir si incluir o excluir las enmiendas
propuestas por el Parlamento.
En un plazo de tres meses, prorrogables como máximo otro
mes, el Consejo puede adoptar la propuesta revisada por
mayoría cualifcada, modifcar la propuesta revisada por
unanimidad, o incluso adoptar las enmiendas no tomadas en
consideración por la Comisión, también por unanimidad. En
cualquier momento, en tanto el Consejo no haya decidido, la
Comisión podrá modifcar o incluso retirar su propuesta.
C. Procedimiento de consulta
Antes de decidir, el Consejo debe conocer el dictamen del
Parlamento Europeo y, si es necesario, del Comité Económico y
Social Europeo y del Comité de las Regiones. Esta consulta es
obligatoria, dado que su ausencia hace el acto ilegal y anulable
por el Tribunal de Justicia (sentencias en los asuntos 138 y
139/79). Si el Consejo desea modifcar sustancialmente el acto
propuesto, debe consultar de nuevo al Parlamento (sentencia
en el asunto 65/90).
D. Procedimiento de dictamen conforme
(cuando sea de aplicación al ámbito legislativo)
1. Ámbito de aplicación
El procedimiento de dictamen conforme se aplica en
particular a la legislación básica relativa a los Fondos
Estructurales (1.3.2).
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75
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 4
Procedimientos de toma
de decisiones
2. Procedimiento
Cuando se aplica este procedimiento, el Parlamento
Europeo examina un proyecto de acto presentado por el
Consejo y decide sobre su aprobación (sin posibilidad de
modifcarlo) por mayoría absoluta de los votos emitidos.
Durante las fases anteriores del procedimiento (examen de
la propuesta de la Comisión Europea), el Tratado no confere
al Parlamento ningún papel ofcial; sin embargo, gracias a
disposiciones interinstitucionales, su participación
extraofcial se ha hacho habitual. (Sobre las condiciones de
aplicación de este procedimiento en el marco del Tratado
UE: 1.4.2).
Procedimiento presupuestario (1.4.3)
Procedimientos de nombramiento
A. El Consejo, por mayoría cualifcada, nombra:
— al Presidente y a otros miembros de la Comisión (artículo
214 del Tratado CE), después de que:
• o| ´crso|c. .our|Jc or su |c.n.c|cr Jo 'o|os Jo |st.Jc
o de Gobierno y por mayoría cualifcada, haya
designado a la personalidad a la que se proponga
nombrar Presidente de la Comisión;
• o| |..|.nortc |.v. .p.cb.Jc |. Jos|cr.c|cr.
• o| ´crso|c. pc. n.vc.|. cu.|||c.J. v Jo ccnur
acuerdo con el Presidente designado, haya adoptado la
lista de las demás personalidades a las que se proponga
nombrar miembros de la Comisión;
• o| |..|.nortc |.v. .p.cb.Jc o| cc|oc|c Jo ´cn|s..|cs.
— a los miembros del Tribunal de Cuentas Europeo
(artículo 247 del Tratado CE), previa consulta al Parlamento
Europeo y de acuerdo con las propuestas presentadas por
los Estados miembros;
— a los miembros del Comité de las Regiones y del Comité
Económico y Social Europeo (artículos 259 y 263 del
Tratado CE), a propuesta de los Gobiernos de los Estados
miembros (previa consulta a la Comisión en el caso del
CESE).
B. Los Gobiernos de los Estados miembros nombran de
común acuerdo:
— al Presidente, al vicepresidente y a los demás miembros del
Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (los
Gobiernos se reúnen a nivel de Jefes de Estado o de
Gobierno para decidir sobre una recomendación del
Consejo previa consulta al Parlamento);
— a los jueces y los abogados generales del Tribunal de
Justicia y del Tribunal de Primera Instancia (artículos
223 y 224).
C. El Parlamento nombra al Defensor del Pueblo Europeo
(artículo 195).
Procedimientos cuasiconstitucionales
A. Celebración de acuerdos internacionales
— Recomendaciones y conducción de las negociaciones:
Comisión.
— Defnición del mandato para las negociaciones: Consejo.
— Propuesta de acuerdo: Comisión.
— Papel del Parlamento:
• J|ct.nor ccr|c.no p... |cs .cuo.Jcs ccrtonp|.Jcs
en el artículo 310 (acuerdos de asociación) y para los
acuerdos que creen un marco institucional específco,
con consecuencias presupuestarias importantes o que
requieran la modifcación de un acto aprobado con
arreglo al procedimiento de codecisión;
• ccrsu|t. or |cs Jon.s c.scs
— Decisión: Consejo, por mayoría cualifcada, excepto en los
ámbitos en los que se requiera la unanimidad para la
adopción de las reglas internas y para los acuerdos
contemplados en el artículo 310.
B. Sistema de recursos propios
— Propuesta: Comisión.
— Papel del Parlamento: consulta.
— Decisión: Consejo, por unanimidad, y adopción por los
Estados miembros de conformidad con sus respectivas
normas constitucionales.
C. Disposiciones para la elección del Parlamento Europeo
por sufragio universal directo
— Propuesta: Parlamento.
— Decisión: Consejo, por unanimidad, previo dictamen
conforme del PE, y adopción por los Estados miembros.
D. Adopción del Estatuto de los miembros del
Parlamento Europeo y del Estatuto del Defensor del
Pueblo Europeo
— Propuesta: Parlamento.
— Papel de la Comisión: dictamen.
— Papel del Consejo: dictamen conforme (por mayoría
cualifcada, excepto en lo relativo a las normas o
condiciones que regulen las disposiciones en materia fscal
aplicables a los miembros o antiguos miembros, en cuyo
caso se aplica la unanimidad).
— Decisión: Parlamento Europeo.
E. Modifcación del protocolo sobre el Estatuto
del Tribunal de Justicia
— Propuesta: Tribunal de Justicia.
— Papel de la Comisión: consulta.
— Papel del Parlamento: consulta.
— Decisión: Consejo, por unanimidad.
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76
Papel del Parlamento Europeo
En la conferencia intergubernamental del año 2000, el
Parlamento presentó diversas propuestas para ampliar las
áreas a las que es aplicable el procedimiento de codecisión. El
Parlamento también ha manifestado en repetidas ocasiones su
opinión de que, si hubiese un cambio de la unanimidad a la
mayoría cualifcada, se debería aplicar inmediatamente el
procedimiento de codecisión. El Tratado de Niza respaldó esta
postura, pero sin equiparar por completo la mayoría
cualifcada y la codecisión.
Como consecuencia, la simplifcación de los procedimientos
fue una de las principales cuestiones abordadas durante la
Convención sobre el futuro de Europa. Muchos miembros de
la Convención destacaron el excesivo número de
procedimientos en uso. Se propuso, sencillamente, abolir los
procedimientos de cooperación y de consulta, simplifcar el
procedimiento de codecisión y extenderlo a todo el ámbito
legislativo, y limitar el procedimiento de dictamen conforme a
la ratifcación de los acuerdos internacionales. Se ejecutarían
muchas de las mejoras si el Tratado de Lisboa entrara en vigor
(1.1.6).
En lo relativo a los nombramientos, el Tratado de Niza no
consiguió poner fn al abanico injustifcadamente amplio de
procedimientos diferentes, a la continua insistencia general en
la unanimidad, que siempre puede ocasiona disputas políticas,
o a la falta de una auténtica legitimación por parte del
Parlamento. Sin embargo, se ha producido un cierto avance al
pasar de la unanimidad a la mayoría cualifcada para el
nombramiento del Presidente de la Comisión. Según el
Tratado de Lisboa, este nombramiento tendría que tener en
cuenta el resultado de las elecciones europeas y, por
consiguiente, subrayaría la responsabilidad política de la
Comisión Europea.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
Fundamento jurídico
— Artículos 7, 11, 23, 24, 34, 43, 44, 48 y 49 del Tratado UE.
— Artículo 11 del Tratado CE.
Descripción
El Tratado de la Unión Europea establece algunas normas y
procedimientos de naturaleza constitucional y establece, para
la política exterior y de seguridad común, y para la
cooperación en los ámbitos policial y judicial en asuntos
delictivos, una forma específca de cooperación
intergubernamental a través de la actuación de órganos
supranacionales. Estos procedimientos se distinguen de los
aplicables en el marco del Tratado CE.
A. Procedimiento de modifcación de los Tratados
(artículo 48 del Tratado UE)
— Propuesta: cualquier Estado miembro o la Comisión.
— Papel de la Comisión: consulta y participación en la
conferencia intergubernamental.
— Papel del Parlamento Europeo: consulta antes de la
convocatoria de la conferencia intergubernamental (el
Parlamento ha participado en las conferencias
intergubernamentales en virtud de fórmulas ad hoc, pero
con una infuencia cada vez mayor: durante un tiempo
estuvo representado por su Presidente o por dos de sus
diputados, en la última conferencia intergubernamental
contó con tres representantes).
— Papel del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo:
consulta en el caso de cambios institucionales en el ámbito
monetario.
— Decisión: común acuerdo de los Gobiernos sobre las
modifcaciones de los Tratados, que se someten después a
la ratifcación de todos los Estados miembros de acuerdo
con sus normas constitucionales.
B. Procedimiento de adhesión (artículo 49
del Tratado UE)
— Solicitud: cualquier Estado europeo que respete los
principios de la Unión (artículo 6).
1.4.2. Procedimientos de toma de decisiones
intergubernamentales
En materia de política exterior y de seguridad común y de cooperación judicial en asuntos delictivos, así como en otros
muchos ámbitos, el procedimiento de toma de decisiones difere del dispuesto en el Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea. La característica predominante en estos ámbitos es la cooperación intergubernamental, aunque esta sufrirá un
cambio para las anteriores políticas del tercer pilar en virtud del Tratado de Lisboa.
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77
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 4
Procedimientos de toma
de decisiones
— Papel de la Comisión: consulta; participa activamente en la
preparación y el desarrollo de las negociaciones.
— Papel del Parlamento Europeo: dictamen conforme,
emitido por mayoría absoluta de los diputados.
— Decisión: el Consejo, por unanimidad; el acuerdo entre los
Estados miembros de la Unión y el Estado solicitante, en el
que se establecen las condiciones de admisión y las
adaptaciones necesarias, se somete a la ratifcación de
todos los Estados miembros de acuerdo con sus normas
constitucionales.
C. Procedimiento de sanción por violación grave y
persistente de los principios de la Unión por un Estado
miembro (artículo 7 del Tratado UE)
1. Procedimiento principal
— Propuesta de decisión por la que se determina la existencia
de una violación grave y persistente: un tercio de los
Estados miembros o la Comisión.
— Dictamen conforme del Parlamento Europeo: aprobado
por el Parlamento Europeo por mayoría de dos tercios de
los votos emitidos, que deberán representar la mayoría de
los diputados.
— Decisión en la que se constata la existencia de una
violación: adoptada por unanimidad (sin participación del
Estado afectado) por el Consejo reunido en su
composición de Jefes de Estado o de Gobierno, previa
invitación al Estado de que se trate a presentar sus
observaciones al respecto.
— Decisión por la que se suspenden determinados derechos
del Estado de que se trate: adoptada por el Consejo por
mayoría cualifcada (sin participación del Estado
afectado).
2. El Tratado de Niza completó este procedimiento con
un sistema de precaución
— Propuesta de decisión por la que se determina la existencia
de un riesgo inequívoco de violación grave de los
principios de la Unión por un Estado miembro: a iniciativa
de un tercio de los Estados miembros, de la Comisión, o del
Parlamento Europeo.
— Dictamen conforme del Parlamento Europeo: aprobado
por el Parlamento Europeo por mayoría de dos tercios de
los votos emitidos, que deberán representar la mayoría de
los diputados.
— Decisión: adoptada por el Consejo por una mayoría de
cuatro quintos de sus miembros, previa audiencia del
Estado de que se trate.
D. Procedimiento de desencadenamiento de una
cooperación reforzada
1. Cooperación en el ámbito comunitario (artículo 11 del
Tratado CE)
— Propuesta: prerrogativa exclusiva de la Comisión; los
Estados miembros que se proponen establecer una
cooperación reforzada pueden dirigir una solicitud a la
Comisión a tal efecto.
— Papel del Parlamento Europeo: dictamen únicamente, o
dictamen conforme cuando la cooperación reforzada se
refera a un área que se rija por el procedimiento de
codecisión.
— Decisión: el Consejo decide por mayoría cualifcada. No
obstante, un miembro del Consejo podrá solicitar que el
asunto se remita al Consejo Europeo, tras lo cual el Consejo
actuará a su vez por mayoría cualifcada.
2. Cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos
de interior (artículo 40 A del Tratado UE)
— Solicitud a la Comisión por los Estados miembros
interesados.
— Propuesta de la Comisión o no menos de ocho Estados
miembros.
— Consulta al Parlamento Europeo.
— El Consejo decide por mayoría cualifcada.
— Las modalidades de la decisión del Consejo, y en su caso
del Consejo Europeo, son semejantes a las del caso
anterior.
E. Procedimiento de toma de decisiones sobre cuestiones
de política exterior
1. En general
— Propuesta: cualquier Estado miembro o la Comisión
(artículo 22 del Tratado UE).
— Papel del Parlamento Europeo: es informado
periódicamente por la presidencia y consultado sobre los
principales aspectos y las decisiones fundamentales. El
Acuerdo interinstitucional relativo a la fnanciación de la
PESC precisa que esta consulta se realizará anualmente
sobre la base de un documento elaborado por el Consejo.
2. Estrategias comunes, acciones comunes y posiciones
comunes (artículo 23 del Tratado UE)
— Recomendación de una estrategia común: adoptada por
unanimidad por el Consejo.
— Decisión sobre una estrategia común: el Consejo Europeo,
por unanimidad.
— Adopción de acciones comunes, de posiciones comunes o
de otras decisiones basadas en una estrategia común,
adopción de cualquier decisión por la que se aplique una
acción común o una posición común: el Consejo por
mayoría cualifcada, salvo si un Estado miembro se opone a
ello por motivos importantes y explícitos de política
nacional, en cuyo caso el Consejo, por mayoría cualifcada,
puede pedir que el asunto se remita al Consejo Europeo
para la adopción de una decisión por unanimidad.
— Adopción de posiciones comunes o de acciones comunes
no amparadas por una estrategia común: el Consejo, por
unanimidad.
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78
3. Acuerdos internacionales (artículo 24 del Tratado UE)
— Autorización para entablar negociaciones: el Consejo.
— Desarrollo de las negociaciones por parte de la presidencia
del Consejo de la Unión Europea, asistida, en su caso, por la
Comisión.
— Celebración del acuerdo por el Consejo con arreglo a una
recomendación de la presidencia.
— Cuando el acuerdo concierna a un asunto en relación con
el cual se requiera unanimidad para la adopción de
decisiones internas, el Consejo decidirá por unanimidad. En
el caso contrario, o cuando el acuerdo concierna a la
ejecución de una acción común o una posición común, el
Consejo decidirá por mayoría cualifcada, con arreglo a lo
dispuesto en el artículo 23.
F. Procedimiento de toma de decisiones sobre
cooperación judicial y policial en materia penal
(artículo 34 del Tratado UE)
— Propuesta: cualquier Estado miembro o la Comisión.
— Papel del Parlamento: consulta antes de la adopción de
decisiones marco, decisiones (con exclusión de posiciones
comunes) y convenios; la presidencia y la Comisión deben
informarle periódicamente sobre los trabajos realizados en
estos ámbitos.
— Decisión: el Consejo, por unanimidad, o por mayoría
cualifcada cuando adopta medidas de aplicación de
«decisiones». Las medidas de aplicación de convenios
pueden adoptarse por mayoría de dos tercios de las Partes
Contratantes.
Papel del Parlamento Europeo
En la fase preparatoria de la conferencia intergubernamental de
1996, el Parlamento Europeo pidió la «comunitarización» de los
pilares segundo y tercero y, en particular, que se les aplicasen los
procedimientos de toma de decisiones vigentes en el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea. No obstante, el Tratado
de Amsterdam solo introdujo en estos ámbitos pequeños
retoques. En cualquier caso, habría que reformarlos si se quiere
que la política de la Unión en este terreno no acabe en una
parálisis completa, en particular con vistas a la ampliación. La
entrada en vigor del Tratado de Niza el 1 de febrero de 2003
permitió ciertos avances en este campo, en cuanto que, según
se ha expuesto, estableció la aplicabilidad general del
procedimiento de mayoría cualifcada y, en particular, extendió
este a los pilares segundo y tercero. Con todo, solo puede
aplicarse aún en ciertos casos bien defnidos.
El Tratado de Lisboa por el que se establece una Constitución
para Europa logrará que la toma de decisiones supranacional se
amplíe de manera considerable hasta el antiguo tercer pilar
(justicia y asuntos de interior) y hará que la norma relativa a la
mayoría cualifcada y el procedimiento de codecisión se
apliquen de forma general en la legislación comunitaria (1.1.6).
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
Fundamento jurídico
— Artículo 272 del Tratado CE, artículo 177 del Tratado
Euratom.
— Artículos 31 a 47 del Reglamento Financiero [Reglamento
(CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de
2002, por el que se aprueba el Reglamento Financiero
aplicable al presupuesto general de las Comunidades
Europeas, DO L 248 de 16.9.2002, modifcado por el
Reglamento (CE, Euratom) nº 1995/2006 del Consejo, de 13
de diciembre de 2006, DO L 390 de 30.12.2006].
— Acuerdo interinstitucional de 17 de mayo de 2006 sobre
disciplina presupuestaria y buena gestión fnanciera (DO
C 139 de 14.6.2006).
— Reglamento del PE, anexo IV: Procedimiento que debe
aplicarse para el examen del presupuesto general de la
Unión Europea y de los presupuestos suplementarios.
Objetivos
El poder presupuestario consiste, en primer lugar, en
determinar la índole de los gastos, en fjar a continuación la
cuantía anual de dichos gastos y los ingresos necesarios para
hacerles frente y, por último, en controlar la ejecución del
presupuesto. El procedimiento presupuestario propiamente
dicho se refere a la preparación y la aprobación del
presupuesto. (Véase 1.5.3 en relación con la ejecución y
1.5.4 en relación con el control).
1.4.3. El procedimiento presupuestario
Desde los Tratados de 1970 y 1975, se han aumentado las competencias del Parlamento Europeo (PE) en relación con el
procedimiento presupuestario. El Parlamento y el Consejo deciden por igual en lo que respecta a la aprobación del
presupuesto comunitario. La distinción actual entre los «gastos no obligatorios», sobre los que el Parlamento tiene la última
palabra, y los «gastos obligatorios», para los cuales solo puede proponer enmiendas, será suprimida por el Tratado de Lisboa.
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1
El funcionamiento
de la Unión Europea 4
Procedimientos de toma
de decisiones
Realizaciones
A. Evolución histórica
El Parlamento se ha convertido paulatinamente en la segunda
rama de la autoridad presupuestaria.
Hasta 1970, el poder presupuestario pertenecía
exclusivamente al Consejo; el Parlamento desempeñaba un
papel meramente consultivo.
Los Tratados de 22 de abril de 1970 y de 22 de julio de
1975 aumentaron las competencias presupuestarias del
Parlamento:
— el Tratado de 1970, que siguió a la introducción de los
recursos propios a la Comunidad, otorgó al Parlamento la
última palabra en lo que se conoce como «gastos no
obligatorios»,
— el Tratado de 1975 le otorgó el derecho a rechazar el
presupuesto en su conjunto.
Actualmente las decisiones en materia presupuestaria
corresponden conjuntamente al Parlamento y al Consejo, y el
primero tiene una función decisiva: tiene la última palabra en
los gastos no obligatorios, que actualmente representan una
mayoría del total de los gastos (aproximadamente el 67 % de
los créditos de compromiso y el 65 % de los créditos de pago
en el presupuesto general para 2008) y, por último, aprueba el
presupuesto y puede también rechazarlo en su conjunto.
B. Fases del procedimiento presupuestario
El procedimiento presupuestario está defnido en el artículo
272 del Tratado CE, el cual estipula la secuencia de fases y los
plazos que deben respetar las dos ramas de la autoridad
presupuestaria: el Consejo y el Parlamento. El procedimiento
presupuestario, tal como está defnido en el Tratado, se
extiende del 1 de enero al 31 de diciembre del año previo al
ejercicio presupuestario en cuestión.
En la práctica, sin embargo, las tres instituciones aplican un
calendario «pragmático» desde 1977, completado por las
disposiciones sobre disciplina presupuestaria recogidas en el
Acuerdo interinstitucional y las mejoras del procedimiento
presupuestario. Las fases son, en la actualidad, las siguientes:
1. Primera fase: establecimiento del anteproyecto de
presupuesto por la Comisión
El Parlamento y el Consejo establecen unas orientaciones que
se debaten en el transcurso de unas reuniones a tres bandas
sobre las prioridades presupuestarias y de un procedimiento
de concertación ad hoc sobre los gastos obligatorios. La
Comisión elabora el anteproyecto de presupuesto y lo
presenta al Consejo y el Parlamento el día 1 de septiembre a
más tardar (a fnales de abril, según el calendario pragmático).
Desde 2002, la aprobación del anteproyecto de presupuesto
va precedida de una decisión sobre la estrategia política anual.
El anteproyecto podrá ser modifcado más adelante por la
Comisión mediante nota rectifcativa, con objeto de tener en
cuenta nuevos elementos.
2. Segunda fase: establecimiento del proyecto de
presupuesto por el Consejo
En su primera lectura, y previa concertación con una
delegación del Parlamento, el Consejo adopta, por mayoría
cualifcada, el proyecto de presupuesto y lo presenta al
Parlamento el día 5 de octubre a más tardar (a fnales de julio
según el calendario pragmático). Mientras se desarrolla esta
lectura, se inicia el procedimiento de conciliación ad hoc sobre
los gastos obligatorios que hay que inscribir en el presupuesto,
el cual desemboca en una segunda reunión a tres bandas
entre las instituciones a fnales de junio.
3. Tercera fase: primera lectura del Parlamento
El Parlamento dispone de un plazo de 45 días para emitir
dictamen.
En este plazo, el Parlamento puede dar su aprobación al
presupuesto o no pronunciarse; en ambos casos, el
presupuesto se considerará defnitivamente aprobado. O bien
puede introducir cambios:
— en forma de enmiendas para los gastos llamados no
obligatorios, aprobadas por mayoría de los miembros que
lo componen («mayoría cualifcada»),
— o en forma de propuestas de modifcación para los gastos
obligatorios, que han de ser aprobadas por mayoría
absoluta de los votos emitidos («mayoría simple»).
El proyecto así modifcado se remite al Consejo.
4. Cuarta fase: segunda lectura del Consejo
El Consejo dispone de 15 días para esta segunda lectura, que
generalmente se produce durante la tercera semana de
noviembre. En este plazo, puede:
— aceptar todas las enmiendas y propuestas de modifcación
del Parlamento, en cuyo caso el presupuesto se considera
aprobado,
— o no aceptarlas, en cuyo caso:
• so p.crurc|. ccr c...cto. Jo|r|t|vc scb.o |.s
propuestas de modifcación (relativas a los gastos
obligatorios): si la modifcación propuesta no tiene por
efecto aumentar el importe global de los gastos de una
institución, el Consejo debe adoptar, por mayoría
cualifcada, una decisión expresa de rechazo o de
modifcación; a falta de decisión expresa la propuesta
se considera aprobada; en caso de que la modifcación
propuesta tenga por efecto aumentar el importe global
de los gastos de una institución, el Consejo debe
adoptar, también por mayoría cualifcada, una decisión
expresa de aprobación; en caso contrario la propuesta
se considerará rechazada,
• puoJo ncJ||c.. |.s orn|orJ.s (.o|.t|v.s . |cs c.stcs
no obligatorios) aprobadas por el Parlamento, o
aceptarlas.
El proyecto de presupuesto modifcado se vuelve a remitir al
Parlamento en torno al 22 de noviembre.
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5. Quinta fase: segunda lectura del Parlamento
y aprobación del presupuesto
El Parlamento dispone de 15 días para realizar la segunda
lectura.
— Si no se pronuncia en este plazo, el presupuesto se
considerará aprobado con las enmiendas modifcadas por
el Consejo.
— Si, por mayoría de los miembros que lo componen y de las
tres quintas partes de los votos emitidos, el Parlamento
enmienda o rechaza los cambios introducidos en sus
enmiendas iniciales por el Consejo, sus decisiones
concluyen el procedimiento: el Presidente del Parlamento
declara que el presupuesto ha sido aprobado con carácter
defnitivo y se puede ejecutar.
— También puede ocurrir que el Parlamento, por mayoría de
los miembros que lo componen y de las dos terceras
partes de los votos emitidos, rechace globalmente el
presupuesto. En tal caso, el procedimiento deberá volver a
comenzar desde el principio sobre la base de un nuevo
proyecto y, hasta que este se apruebe, la Comunidad
deberá funcionar mediante créditos mensuales calculados
sobre la base de la doceava parte de los créditos
consignados en el presupuesto del ejercicio anterior
(régimen de las «doceavas partes provisionales»).
6. Presupuestos rectifcativos y suplementarios
En caso de circunstancias inevitables, excepcionales o
imprevistas, la Comisión podría proponer, durante el ejercicio,
que se modifque el presupuesto aprobado; esto lo lleva a
cabo presentando anteproyectos de presupuestos
rectifcativos.
También se utilizan presupuestos rectifcativos para incorporar
el saldo del ejercicio anterior al presupuesto del año en curso.
Dichos presupuestos rectifcativos están sujetos a las mismas
normas que el presupuesto general.
C. Gastos obligatorios y gastos no obligatorios
1.5.1 (Esta distinción será suprimida por el Tratado
de Lisboa).
1. Gastos obligatorios (GO)
La distinción entre gastos obligatorios (según el concepto de
gastos obligatorios establecido en los Tratados) y gastos no
obligatorios (el resto) condiciona la división de los poderes
presupuestarios entre el Parlamento y el Consejo. El
Parlamento tiene la última palabra sobre los gastos no
obligatorios (67 % del presupuesto de 2008) y el Consejo la
tiene sobre los gastos obligatorios (33 % del presupuesto
de 2008).
El Parlamento está facultado únicamente para formular
propuestas de modifcaciones sobre las que el Consejo tiene la
última palabra. No obstante, como ya hemos señalado, si las
propuestas del Parlamento no tienen por efecto aumentar el
importe global de los gastos de una institución, el Consejo
debe conseguir una mayoría cualifcada en su seno para
rechazarlas; si ello no es así, las propuestas se consideran
aprobadas. De este modo, el Parlamento puede ejercer
también infuencia sobre los gastos obligatorios.
2. Gastos no obligatorios (GNO)
En esta categoría de gastos (62 % del presupuesto de 2006), el
Parlamento tiene la última palabra, ya que es el único que
decide en última lectura sobre las enmiendas que había
aprobado con anterioridad. Pero sus competencias están
limitadas por el tipo máximo de aumento de los gastos.
3. El tipo (máximo) de incremento de los gastos no
obligatorios
El artículo 272 del Tratado CE, que defne el procedimiento
presupuestario, permite que el Parlamento, en determinadas
circunstancias, incremente la cuantía de los gastos no
obligatorios modifcando el proyecto de presupuesto del
Consejo, con arreglo a un tipo máximo de incremento con
respecto al ejercicio fnanciero anterior. Este tipo máximo de
incremento es calculado por la Comisión tomando como base
diversos datos macroeconómicos, y solo se podrá superar si el
Consejo está de acuerdo. Constituye el margen de maniobra
del Parlamento dentro de lo dispuesto por el Tratado.
En realidad, desde que entraron en vigor los acuerdos
interinstitucionales, el límite impuesto por el límite máximo de
las perspectivas fnancieras ha sustituido al tipo máximo de
incremento en el marco del procedimiento anual.
4. El nuevo procedimiento presupuestario en virtud del
Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa modifca de manera sustancial el
procedimiento presupuestario en el marco de la nueva
estructura que defne en relación con las fnanzas de la Unión.
El nuevo procedimiento resultará más simple y transparente.
La principal modifcación consiste en la eliminación de la
distinción entre gastos obligatorios y gastos no obligatorios,
de forma que todos los gastos se puedan gestionar a través de
un mismo procedimiento.
Se establece un procedimiento más simplifcado, dado que
solo se admitirá una lectura en cada institución basada en el
proyecto de presupuesto presentado por la Comisión (el 1 de
septiembre a más tardar). Este proyecto de presupuesto se
somete en primer lugar a la evaluación del Consejo, el cual
debe dar a conocer su posición el 1 de octubre a más tardar.
Una vez transmitida la posición del Consejo al Parlamento, esta
institución dispone de un plazo de 42 días para ratifcarla (en
caso de omisión se considerará ratifcada) o para aprobar
enmiendas (por la mayoría de los miembros que la
componen).
En caso de que el Parlamento Europeo decida establecer
enmiendas a la posición del Consejo, se convocará a un
Comité de Conciliación formado por representantes de los
Estados miembros y un número idéntico de diputados al
Parlamento Europeo, a menos que en un plazo de 10 días el
Consejo informe al Parlamento de que acepta las enmiendas
propuestas.
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1
El funcionamiento
de la Unión Europea 4
Procedimientos de toma
de decisiones
El Comité de Conciliación dispondrá de 21 días para alcanzar
un acuerdo sobre un texto conjunto. Si se logra un acuerdo
dentro de este plazo, ambas instituciones dispondrán de 14
días para aprobar dicho texto, considerándose este
aprobado en caso de que no emitan decisión alguna. Si
ambas lo rechazan (o si no se ha alcanzado ningún acuerdo
en el Comité de Conciliación), el procedimiento se dará por
fnalizado y la Comisión deberá presentar un nuevo proyecto
de presupuesto. Lo mismo sucederá en caso de que el texto
solo sea rechazado por el Parlamento, aun cuando lo haya
aprobado el Consejo. No obstante, si es el Consejo el único
que lo rechaza mientras que el Parlamento Europeo lo
aprueba, este tendrá la posibilidad de confrmar las
enmiendas aprobadas durante su lectura (resolviendo sobre
la base de una mayoría de sus diputados y tres quintas
partes de los votos emitidos) y rechazadas por el Consejo.
De no confrmarlas, se mantendrán las cantidades refejadas
en el texto conjunto (del Comité de Conciliación) y se
considerará aprobado el presupuesto partiendo de esta
base.
Papel del Parlamento Europeo
A. Poderes conferidos por el Tratado (artículo 272)
Desde el Tratado de Bruselas de 1975, el Parlamento comparte
con el Consejo la capacidad de tomar decisiones de tipo
presupuestario. El Parlamento y el Consejo constituyen las dos
ramas de la autoridad presupuestaria. El Parlamento tiene la
última palabra sobre los gastos no obligatorios, puede
rechazar el presupuesto y es el encargado de aprobar la
gestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto.
El artículo 272 se ha mantenido sin cambios desde entonces;
el Parlamento ha rechazado el presupuesto en dos ocasiones
(diciembre de 1979 y diciembre de 1988); la proporción de
gastos no obligatorios aumentó de un 8 % del presupuesto en
1970 a un 57 % en 2005, y representa el 67 % de los créditos
de compromiso en el presupuesto de 2008.
La aprobación por parte del Parlamento de la gestión de la
Comisión en la ejecución del presupuesto de dos años antes,
según el artículo 276 del Tratado CE (1.5.4), implica una
evaluación de dicha ejecución. Las recomendaciones
expresadas por el Parlamento en la resolución de aprobación
deberían ayudar a la Comisión a mejorar su actuación en
relación con este proceso.
El Tratado de Lisboa refuerza la posición del Parlamento
Europeo como una de las dos ramas de la autoridad
presupuestaria. De hecho, debido a la eliminación de la
distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios, el
Parlamento se encontrará en igualdad de condiciones con el
Consejo a la hora de tomar decisiones sobre todos los gastos
de la Unión. Es más, las competencias del Parlamento Europeo
serán mayores incluso que las del Consejo, dado que este
nunca podrá imponer un presupuesto en contra de la
voluntad del Parlamento, mientras que el Parlamento, en
determinadas circunstancias, tendrá la última palabra al
respecto y podrá aprobar un presupuesto en contra de la
postura del Consejo (véase supra C.4). Sin embargo, se trata de
una situación bastante excepcional, por lo que sería más
conveniente afrmar que, en general, el nuevo procedimiento
presupuestario se basa en un procedimiento de codecisión
real (aunque específco) entre el Parlamento y el Consejo,
desarrollado en igualdad de condiciones, a través del cual se
cubren todos los gastos de la Unión.
B. Acuerdos interinstitucionales sobre la disciplina
presupuestaria (Acuerdos interinstitucionales, marcos
fnancieros plurianuales) (1.5.2)
Tras la crisis presupuestaria de los años ochenta (recurso al
Tribunal de Justicia, retrasos en la aprobación del presupuesto,
rechazo del presupuesto por el Parlamento, empleo de las
doceavas partes provisionales), el equilibrio jurídico, político e
institucional de los años setenta se deterioró. Las instituciones
intentaron superar las difcultades mediante la declaración
conjunta de 1982, precursora de los acuerdos
interinstitucionales de 1988 sobre la aplicación del Acta Única
Europea (1988-1992), de 1993 para el período 1993-1999, de
1999 para el período 2000-2006, y de 2006 para el período
2007-2013.
Estos acuerdos sucesivos implicaron la sustitución de las
confrontaciones recurrentes por un marco de referencia
interinstitucional para los procedimientos presupuestarios
anuales.
Los acuerdos interinstitucionales mejoraron
considerablemente el sistema de funcionamiento del
procedimiento presupuestario:
— formalizando la colaboración interinstitucional mediante
«diálogos a tres bandas» y de una concertación entre las
distintas fases de la elaboración del presupuesto,
— previendo disposiciones especiales en ciertas áreas de
conficto, tales como la clasifcación del gasto, la inclusión
de las disposiciones fnancieras en los instrumentos
legislativos, los fundamentos jurídicos y los proyectos
piloto y medidas preparatorias (iniciativas del Parlamento
sin fundamento jurídico), los gastos relativos a los acuerdos
de pesca, la fnanciación de la PESC, etc.,
— limitando la norma relativa al tipo máximo de incremento,
— estableciendo mecanismos de toma de decisiones para
recursos adicionales, tales como el Instrumento de
Flexibilidad, la reserva de ayuda de emergencia, el Fondo
de Solidaridad de la Unión Europea, el Fondo Europeo de
Adaptación a la Globalización o la revisión de los límites
máximos del marco fnanciero plurianual.
Aunque el marco fnanciero plurianual no sustituye al
procedimiento presupuestario anual, los acuerdos
interinstitucionales han introducido una especie de
procedimiento de codecisión en materia presupuestaria que
permite al Parlamento afrmar su papel como rama de la
autoridad presupuestaria en toda regla, consolidar su
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credibilidad como institución y orientar el presupuesto hacia
sus prioridades políticas.
El Tratado de Lisboa institucionalizará el marco fnanciero
plurianual (artículo 312 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea, versión consolidada), el cual se convertirá en
una decisión jurídicamente vinculante aprobada a través de un
procedimiento legislativo especial: el Consejo se pronunciará
por unanimidad tras recibir el consentimiento del Parlamento
(el cual resolverá por mayoría de los miembros que lo
componen). En este artículo también se estipula que, durante
todo el procedimiento conducente a la adopción del marco
fnanciero, las instituciones «adoptarán todas las medidas
necesarias para facilitar dicha adopción», lo cual refuerza el
papel del Parlamento Europeo en relación con los
procedimientos tradicionales de dictamen conforme y
aumenta las posibilidades de llegar a un acuerdo defnitivo.
Asimismo, en el mismo artículo se contempla la posibilidad de
que, en el futuro, el marco fnanciero plurianual pueda ser
aprobado por el Consejo por mayoría cualifcada, siempre y
cuando así lo autorice el Consejo Europeo en una decisión
unánime. Con respecto a su contenido, el futuro marco
fnanciero plurianual jurídicamente vinculante será bastante
similar al actual Acuerdo interinstitucional. Su duración mínima
será de 5 años, lo que permitirá alcanzar cierto paralelismo con
el mandato del Parlamento y el de la Comisión, tal y como
exige el principio democrático.
Por otra parte, el Tratado de Lisboa establece una clara
jerarquía entre las principales leyes fnancieras de la Unión: el
marco fnanciero plurianual debe respetar los límites
establecidos en la decisión sobre los recursos propios; el
presupuesto anual debe ajustarse a los límites fjados en el
marco fnanciero plurianual.
g José Luis PACHECO
Helmut WERNER
Julio de 2008
1.5. Financiación
1.5.1. Los ingresos y los gastos de la Unión
Los ingresos son determinados por el Consejo tras la ratifcación de los parlamentos nacionales de los Estados miembros.
Los gastos presupuestarios son aprobados conjuntamente por el Consejo y el Parlamento.
Fundamento jurídico
— Tratados:
• |rc.oscs |sc.|os ..t|cu|cs 268 . 280 Jo| ¯..t.Jc ´|.
artículo 173 del Tratado Euratom,
• onp.ost|tcs ..t|cu|c 308 Jo| ¯..t.Jc ´|. ..t|cu|cs 12 v
203 del Tratado Euratom.
— Decisión del Consejo, de 29 de septiembre de 2000 (DO
L 253 de 7.10.2000, p. 42).
— Reglamento (CE, Euratom) nº 2028/2004 del Consejo, de 16
de noviembre de 2004, por el que se modifca el
Reglamento (CE, Euratom) nº 1150/2000 por el que se
aplica la Decisión 94/728/CE, Euratom relativa al sistema de
recursos propios de las Comunidades (DO L 352 de
27.11.2004).
— Reglamento Financiero: Reglamento (CE, Euratom)
nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que
se aprueba el Reglamento Financiero aplicable al presupuesto
general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de
16.9.2002), modifcado por el Reglamento (CE, Euratom)
nº 1995/2006 del Consejo de 13 de diciembre de 2006
(DO L 390 de 30.12.2006), en especial los artículos 40 a 47.
Objetivos
Garantizar cierta autonomía fnanciera a la Comunidad dentro
de los límites marcados por la disciplina presupuestaria.
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83
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 5
Financiación
Realizaciones
El Parlamento y el Consejo autorizan los gastos, en tanto que
los ingresos son establecidos por una decisión del Consejo
previa ratifcación de los Parlamentos de los Estados
miembros.
I. Ingresos
A. Los recursos propios «tradicionales»
Se crearon por la Decisión de 1970 y se vienen percibiendo
desde entonces. En 2008 representaron el 16 % del
presupuesto. Se trata de:
— exacciones reguladoras agrícolas y cotizaciones sobre la
producción de azúcar,
— derechos de aduana percibidos en las fronteras exteriores
de la Unión.
B. El porcentaje sobre los ingresos por IVA
Aunque previsto por la Decisión de 1970, este recurso no se
recaudó hasta la armonización de los sistemas de IVA entre
Estados miembros en 1979. Consiste en transferir a la
Comunidad un porcentaje del IVA percibido por los Estados
miembros. El producto de los ingresos por IVA ascendió en el
año 2008 a un 16 % del presupuesto.
C. «Otros» recursos propios
Otros ingresos proceden de los impuestos gravados a los
funcionarios de la Unión Europa en sus salarios, de las
contribuciones a programas comunitarios por parte de países
no pertenecientes a la Unión y de las multas impuestas a las
empresas que han incumplido las leyes en materia de
competencia o de otro tipo. Estos ingresos variados
representan aproximadamente un 1 % del presupuesto.
D. El recurso basado en el PNB
Creado mediante la Decisión de 1988, este «cuarto recurso
propio» era una exacción sobre el PNB de los Estados
miembros, de un porcentaje que se fjaba en el marco de cada
presupuesto anual. En 2008 se sitúa en un tipo de un 0,5896 %
del producto nacional bruto (PNB) de los Estados miembros de
conformidad con el artículo 2, apartado 1, letra d), de la
Decisión 2000/597 del Consejo de 29 de septiembre de 2000.
Inicialmente solo se percibía si los demás recursos propios
eran insufcientes para cubrir los gastos, pero en la actualidad
fnancia el grueso del presupuesto comunitario: en 2008, el
recurso basado en el PNB supuso el 67 % del presupuesto
general de la Unión Europea
E. El mecanismo de corrección
Una de las funciones del sistema de recursos propios es corregir
los desequilibrios presupuestarios entre las contribuciones de
los Estados miembros. El «cheque británico» acordado en 1984,
que equivale a una reducción de las contribuciones de IVA y
PNB del Reino Unido, es fnanciado por todos los demás Estados
miembros, si bien Alemania, los Países Bajos, Austria y Suecia
gozan de una reducción equivalente a una cuarta parte de su
contribución. En el Consejo Europeo de diciembre de 2005 se
confrmó este sistema, aunque se prevé una eliminación
progresiva del descuento del Reino Unido y, solo para el período
2007-2013, una reducción de 605 millones de euros anuales en
la contribución de los Países Bajos sobre la RNB, y de 150
millones de euros anuales en el caso de Suecia. Posteriormente,
y de acuerdo con una propuesta de la Comisión de 8 de marzo
de 2006 [COM(2006) 99], el 7 de junio de 2007 el Consejo emitió
una decisión sobre el sistema de recursos propios a fn de dar
cobertura a este ajuste (esta decisión se encuentra actualmente
en proceso de ratifcación y se prevé que se aplique con carácter
retroactivo desde el 1 de enero de 2007).
F. Operaciones de préstamo y empréstito
El Tratado Euratom concede expresamente a la Comunidad la
posibilidad de contratar empréstitos. No ocurre así en el
Tratado CE, pero para ello se ha recurrido a su artículo 308 y
desde 1978 los empréstitos han adquirido una magnitud
considerable.
El nuevo Acuerdo interinstitucional sobre disciplina
presupuestaria y buena gestión fnanciera, de mayo de 2006,
prevé una mayor posibilidad de recurrir a esos «nuevos
instrumentos fnancieros».
Se invita a la Comisión y al Banco Europeo de Inversiones (BEI),
en sus respectivos ámbitos de competencia, a hacer
propuestas:
— de conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo
de diciembre de 2005, con el fn de aumentar la capacidad
del BEI en relación con los préstamos y garantías en
materia de investigación y desarrollo hasta los 10 000
millones de euros en el período 2007-2013, con una
contribución del BEI de hasta 1 000 millones de euros con
cargo a las reservas para el Instrumento de Financiación del
Riesgo Compartido,
— con el fn de reforzar los instrumentos en favor de las redes
transeuropeas (TEN) y las pequeñas y medianas empresas,
hasta una cantidad aproximada en concepto de préstamos
y garantías de 20 000 y 30 000 millones de euros,
respectivamente, con una contribución del BEI de 500
millones de euros, con cargo a las reservas (TEN), y 1 000
millones de euros (competitividad e innovación),
respectivamente.
II. Gastos
A. Principios básicos
El presupuesto comunitario sigue los nueve principios
generales de: unidad, exactitud presupuestaria, anualidad,
equilibrio, unidad de cuenta (el euro), universalidad,
especifcidad de los gastos (cada crédito se asigna a un gasto
específco), buena gestión fnanciera y transparencia, según los
artículos 3 a 30 del Reglamento Financiero.
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84
No obstante, el principio de anualidad se tiene que reconciliar
con la necesidad de gestionar las acciones plurianuales, que
han crecido en importancia dentro del presupuesto. Por
consiguiente, el presupuesto incluye créditos diferenciados, ya
que hay:
— créditos de compromiso, destinados a cubrir, durante el
ejercicio en curso, el coste total de las obligaciones
jurídicas que sean consecuencia de acciones cuya
realización se extienda a lo largo de varios ejercicios,
— créditos de pago, destinados a cubrir los gastos resultantes
de la ejecución de los compromisos adquiridos durante el
ejercicio en curso o en ejercicios anteriores.
Por otra parte, el principio de unidad no se respeta
completamente, dado que los créditos del Fondo Europeo de
Desarrollo no están recogidos en el presupuesto. En sus
resoluciones, el Parlamento ha solicitado repetidamente que el
FED se integre en el presupuesto general.
B. Estructura presupuestaria basada en las características
de los créditos
1. Naturaleza de los créditos: gastos obligatorios y gastos
no obligatorios (véase también 1.4.3)
El artículo 272 del Tratado defne dos tipos de gastos: gastos
«obligatorios», que permiten el cumplimiento de las
obligaciones derivadas del Tratado o de los actos adoptados
de conformidad con el mismo, y gastos «no obligatorios»
(todos los demás). También defne dos procedimientos
diferentes.
Los gastos obligatorios corresponden esencialmente a:
— acciones de apoyo a precios agrarios (FEOGA sección
Garantía),
— acuerdos internacionales, incluidos los de pesca,
— reservas para garantías de préstamos y reservas para ayuda
de emergencia,
— pensiones de los funcionarios.
2. Gastos de funcionamiento/gastos administrativos/
presupuestos de actividades individuales
El presupuesto general incluye una sección por institución,
ocho en total. Mientras que las secciones de las otras
instituciones solo incluyen gastos administrativos, la de la
Comisión (sección III) incluye gastos operacionales para
fnanciar medidas y programas, así como los costes
administrativos de aplicarlos (asistencia técnica, organismos
descentralizados, recursos humanos).
En el marco de su reforma administrativa, la Comisión ha
introducido una nueva nomenclatura presupuestaria
estableciendo presupuestos individuales por actividades en
los que se agrupan los gastos en una determinada medida, lo
cual hace más fácil evaluar el coste y la efcacia de cada
política comunitaria. Se trata de la denominada
«presupuestación por actividades».
3. El marco fnanciero plurianual (1.5.2)
Desde 1988, los gastos comunitarios se inscriben en un marco
plurianual conocido como «perspectivas fnancieras» que divide
el presupuesto en rúbricas a las que se impone un límite máximo
de gastos. El marco fnanciero plurianual indica la escala y la
composición de la previsión de gastos de la Comunidad y refeja
las principales prioridades presupuestarias de cada período
considerado (generalmente siete años, aunque de conformidad
con el Tratado de Lisboa «se establecerá para un período mínimo
de cinco años» a fn de permitir su sincronización con el
mandato de la Comisión y con cada legislatura). Esto resulta
importante de cara a que los reglamentos que rigen los
diferentes programas de la Unión Europea se puedan desarrollar
conforme al marco fnanciero plurianual. Estos reglamentos se
consideran esenciales para la ejecución del presupuesto, en
conjunción con el Reglamento Financiero (1.5.3).
El marco fnanciero plurianual no sustituye a los presupuestos
anuales.
Papel del Parlamento Europeo
A. Ingresos
El Parlamento Europeo ha subrayado en múltiples resoluciones
(por ejemplo, en su Resolución de 11 de marzo de 1999, su
Resolución de 8 de junio de 2005 sobre los retos políticos y los
medios presupuestarios de la Unión ampliada 2007-2013 y su
Resolución de 17 de mayo de 2006 sobre el Acuerdo
interinstitucional), que los ingresos son insufcientes y ha
manifestado su apoyo a la reforma del sistema de recursos
propios. Esta institución ha presentado numerosas propuestas
para garantizar la autonomía presupuestaria de la Unión y que
la recaudación de ingresos sea más visible para los ciudadanos
y más democrática.
La Resolución de 29 de marzo de 2007 sobre el futuro de los
recursos propios de la Unión Europea (basada en el informe de
propia iniciativa del señor Lamassoure, quien llevó a cabo un
proceso de consulta con los parlamentos nacionales de la
Unión Europea a fn de alcanzar un consenso sobre un
enfoque coherente relativo al futuro de los recursos propios
comunitarios) proporcionó unas directrices comunes para el
trabajo de examen de la Comisión en 2008/2009, dando así
una señal inequívoca a los Jefes de Estados y de Gobierno de
lo que pueden ser las ideas de sus Parlamentos para el futuro.
En esta Resolución, tras identifcarse las defciencias del
sistema fnanciero actual, se recomendaba acometer la
reforma en dos fases:
— en una primera fase se debe lograr una igualdad y una
solidaridad plena entre los Estados miembros,
— en la segunda fase se ha de establecer un nuevo sistema
de recursos propios basado en las siguientes piedras
angulares: pleno respeto de la soberanía fscal de los
Estados miembros, neutralidad fscal e introducción
progresiva del nuevo sistema para evitar aumentar el gasto
público general o la carga fscal para los ciudadanos.
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85
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 5
Financiación
El Tratado de Lisboa abre el camino en esta dirección (artículo
311 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
versión consolidada, por el que se sustituye el artículo 279 del
Tratado CE). Mantiene la idea de que el presupuesto se
fnancie por completo a partir de los recursos propios,
establece que el Consejo adopte por unanimidad, previa
consulta al Parlamento, una decisión sobre el sistema de
recursos propios de la Unión, contemplando la posibilidad de
determinar nuevas categorías de recursos propios y
suprimiendo otras existentes. Esta decisión deberá ser
ratifcada por los Estados miembros. No obstante, las medidas
de ejecución de la misma solo podrán ser aprobadas por el
Consejo tras obtener el consentimiento del Parlamento. Esto
se puede considerar como un paso para establecer también
un método comunitario en el ámbito de los recursos propios
de la Unión.
B. Gastos (1.4.3)
El Parlamento se ha mostrado contrario desde un principio
a la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios,
considerada como restrictiva de sus competencias. Aunque
sea de carácter técnico, el criterio tiene grandes consecuencias
institucionales, ya que determina la división de los poderes
presupuestarios entre el Consejo y el Parlamento, y también
constituye la base para estructurar los poderes presupuestarios
del Parlamento.
El Parlamento ha recurrido en varias ocasiones al Tribunal de
Justicia. Sin embargo, el Acuerdo interinstitucional sobre
disciplina presupuestaria de 17 de mayo de 2006 mantiene la
distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios, pero
confrma y desarrolla el principio de la codecisión
presupuestaria entre el Parlamento Europeo y el Consejo.
Tal y como se indica en la fcha descriptiva sobre el
procedimiento presupuestario (1.4.3), el Tratado de Lisboa
suprimirá la distinción actual entre los gastos no obligatorios,
sobre los cuales el Parlamento tiene la última palabra, y los
gastos obligatorios, para los que solo puede proponer
enmiendas.
g Helmut WERNER
Julio de 2008
Fundamento jurídico
Los artículos 268 a 274 del Tratado CE constituyen solo el
contexto. El marco fnanciero plurianual (MFP) (o «perspectivas
fnancieras») no está recogido por los Tratados, sino que ha
sido establecido por los acuerdos interinstitucionales del
Parlamento, el Consejo y la Comisión, en la actualidad:
— el Acuerdo interinstitucional del 17 de mayo de 2006 sobre
disciplina presupuestaria y buena gestión fnanciera (DO
C 139 de 14.6.2006); su anexo I se modifca con la Decisión
del Parlamento Europeo y del Consejo del 18 de diciembre
de 2007 (DO L 6 de 10.1.2008).
Objetivos
En la década de 1980, el equilibrio político e institucional de los
acuerdos fnancieros de la Comunidad empezó a verse sometido
a una presión creciente debido a difcultades de tres tipos:
— clima de conficto en las relaciones entre las instituciones,
— cuestión de los desequilibrios presupuestarios,
— creciente desajuste entre recursos y necesidades.
Ello indujo a las instituciones de la Comunidad a concertar un
método encaminado a mejorar el procedimiento
presupuestario a fn de garantizar la disciplina presupuestaria,
convenir una programación a medio plazo de las grandes
prioridades presupuestarias para el siguiente período y, por
último, plasmar esas prioridades en un marco fnanciero en
forma de «perspectivas fnancieras».
Esto permitirá a la Unión Europea (UE) formular y ejecutar
los programas de política plurianual de una forma
más coherente.
El Tratado de Lisboa reconoce y confere un estado
jurídicamente vinculante al MFP, que «absorberá» la mayor parte
de los fundamentos del Acuerdo interinstitucional actual. De
hecho, el artículo 312 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea establece que el MFP «garantizará que el gasto
de la Unión se produzca de forma adecuada y dentro de los
límites de sus propios recursos», y que «[…] el presupuesto
anual de la Unión cumplirá el marco fnanciero plurianual»
fjando así el pilar de la disciplina fnanciera.
1.5.2. Marco fnanciero plurianual
Con el objetivo de mejorar el procedimiento presupuestario, desde 1988 las instituciones europeas establecen a acuerdos
interinstitucionales que regulan el proceso presupuestario y la distribución de las partidas presupuestarias. Estos acuerdos
se establecen para varios años y se denominan «perspectivas fnancieras». Después de Delors I, Delors II y Agenda 2000 se
ha establecido un cuarto cuerdo para el período 2007-2013.
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86
Además, este artículo establece que el MFP «determinará las
cantidades de los límites anuales en créditos de compromiso
por categoría de gasto y los límites anuales en créditos de
pago». Añade que el MFP tendrá también que «[…] establecer
cualquier otra disposición necesaria para que el procedimiento
presupuestario anual funcione correctamente» y, de este
modo, cumplir sobradamente los objetivos del Acuerdo
interinstitucional actual.
Realizaciones
El primer Acuerdo interinstitucional se celebró en 1988 para
permitir la aplicación de las perspectivas fnancieras 1988-1992
(«paquete Delors I»), destinadas a lograr los recursos necesarios
para la ejecución presupuestaria del Acta Única Europea.
Puesto que el primer Acuerdo interinstitucional y las primeras
perspectivas fnancieras dieron un balance positivo, las
instituciones, al celebrar un nuevo Acuerdo interinstitucional
el 29 de octubre de 1993, siguieron idéntico procedimiento
con las perspectivas fnancieras del período 1993-1999
(«paquete Delors II»), que permitían duplicar los Fondos
Estructurales y elevar el límite de los recursos propios (1.5.1).
El tercer Acuerdo interinstitucional sobre las perspectivas
fnancieras para el período 2000-2006 («Agenda 2000») fue
frmado el 6 de mayo de 1999; uno de sus grandes retos era
reconciliar la política agrícola común (4.2.2) y la ampliación
(6.3.1).
En febrero y julio de 2004, la Comisión propuso un nuevo
Acuerdo y unas nuevas perspectivas fnancieras para el período
2007-2013; tras una serie de intensas negociaciones (véase más
adelante) se llegó al nuevo Acuerdo interinstitucional de 17 de
mayo de 2006, que prevé un gasto de la UE de hasta 864 300
millones de euros en el período 2007-2013.
Consta de tres partes:
— La parte I contiene la defnición y las normas de desarrollo
del marco fnanciero, así como el marco del gasto
plurianual, por rúbricas:
Distribución sectorial total para 2007-2013 (en millones
de euros, a precios de 2004, cifras del 17 de mayo de 2006):
• |ub.|c. 1 ´.oc|n|ortc scstor|b|o. 382 139 (44.2 °:
• |ub.|c. 1. ´cnpot|t|v|J.J p... o| c.oc|n|ortc v o|
empleo, 74 098 (8,6 %).
• |ub.|c. 1b ´c|os|cr p... o| c.oc|n|ortc v o| onp|oc.
308 041 (35,6 %).
• |ub.|c. 2 ´crso.v.c|cr v cost|cr Jo |cs .ocu.scs
naturales, 371 344 (43,0 %).
• |ub.|c. 3 ´|uJ.J.r|.. ||bo.t.J. socu.|J.J v |ust|c|..
10 770 (1,2 %).
• |ub.|c. 3. ||bo.t.J. socu.|J.J v |ust|c|.. 6 630 (0.8 °:
• |ub.|c. 3b ´|uJ.J.r|.. 4 140 (0.5 °:
• |ub.|c. 4 |. |r|cr |u.cpo. ccnc .ctc. nurJ|.|.
49 463 (5,7 %).
• |ub.|c. 5 /Jn|r|st..c|cr. 49 800 (5.8 °:
• |ub.|c. 6 ´cnpors.c|cros (p... |cs ruovcs |st.Jcs
miembros), 800 (0,1 %).
• ¯ct.| p... 2002013. 864 316 n|||cros Jo ou.cs
(100,0 %) (créditos de compromiso).
— La parte II, «Mejora de la colaboración interinstitucional
durante el procedimiento presupuestario», y la parte III,
«Buena gestión fnanciera de los fondos de la UE», se
caracterizan por:
• ||onortcs cu.||t.t|vcs .| norcs t.r |npc.t.rtos ccnc
los cuantitativos.
• |cs|b|||J.J Jo ouo |. ´cn|s|cr p.osorto ur |r|c.no scb.o
el Acuerdo interinstitucional si lo considera necesario.
• |cs|b|||J.J Jo ouo o| |..|.nortc .oc|or o|oc|Jc ov.|uo
el funcionamiento del Acuerdo interinstitucional para
fnales de 2009 sobre la base de un informe presentado
por la Comisión.
• Vo|c. ccrt.c| pc||t|cc v |r.rc|o.c Jo |. pc||t|c. oxto.|c.
y de seguridad común (PESC). Las reuniones serán
planeadas conjuntamente entre las Comisiones de
Asuntos Exteriores y Presupuestos del PE y las
presidencias del Consejo.
• ||bo.t.J. socu.|J.J v |ust|c|. o| ´crso|c v |. ´cn|s|cr
aceptan una declaración unilateral del PE para hablar
del segundo pilar (justicia y asuntos de interior) en cada
diálogo a tres bandas.
• ´o.t||c.c|cr (ccrt.c| |rto.rc: o| toxtc Jo| /cuo.Jc
interinstitucional es un gran paso hacia delante para
garantizar la buena gestión fnanciera de los fondos de
la UE.
• |oc|.nortc ||r.rc|o.c so |rc|uvo or o| /cuo.Jc
interinstitucional una referencia a principios que
deberían simplifcar el acceso de los benefciarios
potenciales a los fondos de la UE.
• |.cc..n.c|cr |r.rc|o.. |. Joc|...c|cr ccr|urt. Jo
julio de 2000 se integra ahora en el Acuerdo
interinstitucional (parte III). Permitirá a la Comisión de
Presupuestos seguir con mayor precisión el impacto de
la legislación vigente.
Una gran ventaja de los acuerdos interinstitucionales sobre la
disciplina presupuestaria es que permiten una programación
plurianual coherente (1.4.3). Tras la celebración del Acuerdo
interinstitucional, la Comisión adoptó, el 24 de mayo de 2006,
un paquete legislativo que incluye 26 propuestas revisadas y 5
nuevas propuestas, que abarcan la mayoría de los programas y
áreas de política de la UE.
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87
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 5
Financiación
Este nuevo Acuerdo interinstitucional ofrece grandes logros:
— Da continuidad al proceso legislativo de la UE: el 90 % de
los programas comunitarios terminan a fnales de 2006. Se
garantiza el funcionamiento de los programas.
— Representa el primer marco fnanciero para los 27 Estados
miembros para los próximos siete años.
— Establece un equilibrio justo de poderes entre las
instituciones y el principio de codecisión.
— Permite el desarrollo de las políticas de la UE y la
movilización de medios suplementarios si es necesario.
— Garantiza un margen de maniobra dentro de los
procedimientos presupuestarios anuales.
— Prevé una revisión basada en la evaluación del actual
Acuerdo interinstitucional que realizará la Comisión en
2009 y plena participación del Parlamento en la revisión en
profundidad de mitad de período.
— Contribuye a responder a las peticiones del PE de que
mejore la calidad de ejecución del presupuesto.
— Prevé un uso activo de los nuevos instrumentos fnancieros
por medio de una cofnanciación con el Banco Europeo de
Inversiones (BEI).
— Salvaguarda las prerrogativas presupuestarias y legislativas
del Parlamento y fortalece el control democrático en los
programas exteriores y la PESC.
— Prevé un apoyo para situaciones de emergencia, aunque
fnanciado fundamentalmente fuera del marco
fnanciero.
— Prevé un uso fexible y rápido del Fondo de Solidaridad de
la Unión Europea, el Instrumento de Flexibilidad, el Fondo
Europeo de Adaptación a la Globalización y la reserva de
ayuda de emergencia.
— Prevé una adaptación fexible y mejor de los actos
legislativos y la programación fnanciera.
Se invita a la Comisión a realizar una revisión completa y en
profundidad que cubra todos los componentes del gasto de la
Unión Europea, incluida la política agrícola común, así como
los recursos, y que informe al respecto para el ejercicio
2008/2009. Dicho examen debería ir acompañado de una
evaluación del funcionamiento del Acuerdo interinstitucional.
El Parlamento Europeo irá asociado al examen en todas las
etapas del procedimiento.
Papel del Parlamento Europeo
A. Proceso de negociación del marco fnanciero
plurianual 2007-2013
El proceso de aprobación de las perspectivas fnancieras se
desarrolló del modo siguiente:
— Propuesta de la Comisión (febrero y julio de 2004).
— En septiembre de 2004 el Parlamento estableció una
comisión temporal sobre las perspectivas fnancieras que
concluyó y defnió su postura de negociación mediante la
Resolución de 8 de junio de 2005 sobre los retos políticos
y medios presupuestarios de la Unión ampliada
2007-2013.
— Posición común del Consejo Europeo (conclusiones del
Consejo Europeo de 15-16 de diciembre de 2005, después
de que en la cumbre de junio de 2005 no se obtuvieran
resultados concluyentes).
— Negociaciones entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la
Comisión sobre el nuevo Acuerdo interinstitucional
(diálogos a tres bandas de 23 de enero de 2006, 21 de
febrero de 2006, 21 de marzo de 2006 y 4 de abril de 2006,
cuando fnalmente se alcanzó el acuerdo).
— El Consejo aprobó el Acuerdo el 15 de mayo de 2006, el
Parlamento Europeo votó a favor el 17 de mayo de 2006 y
el Acuerdo se frmó ese mismo día.
B. Fortalecimiento del papel del Parlamento Europeo
Es la primera vez que el PE adopta una postura de negociación
antes de que se formulen las conclusiones del Consejo:
— el PE, pese a la reticencia del Consejo, insistió en negociar
los elementos cualitativos con el fn de garantizar una
mejora cualitativa en la ejecución del presupuesto de la UE
(nueva parte III del Acuerdo interinstitucional);
— el PE se opuso al enfoque (gubernamental) del Consejo
acerca de los límites máximos y los porcentajes,
centrándose en un enfoque basado en programas
(«perspectiva de los ciudadanos»). Consiguió que la
cantidad suplementaria sea asignada a sus prioridades y
directamente a programas.
— El Parlamento ha desempeñado un papel importante al
habilitar los medios presupuestarios para el lanzamiento
de Galileo, el sistema de navegación satélite de la UE
(4.8.6). Como consecuencia, con la Decisión del
Parlamento Europeo y el Consejo del 18 de diciembre de
2007 (DO L 6 de 10.1.2008) se modifcó el anexo I del
Acuerdo interinstitucional del 17 de mayo, DO C 139 de
14.6.2006.
— Mediante el reconocimiento en el Tratado de Lisboa de
que, en el futuro, el MFP será un acto jurídicamente
vinculante adoptado por un procedimiento legislativo
especial que requiere el consentimiento del PE por mayoría
de sus miembros se implica el reconocimiento formal del
PE como socio igualitario que el Consejo en la adopción de
este acto esencial, programando la evolución de los gastos
de la Unión. El Parlamento podría haber preferido un
procedimiento codecisorio en vez de un procedimiento de
consenso. Sin embargo, el hecho de que el nuevo Tratado
estipula que, mediante el procedimiento, las instituciones
«deberán tomar cualquier medida necesaria para facilitar
su adopción» refuerza su papel.
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88
Marco fnanciero 2007-2013
(millones de euros a precios de 2004)
Créditos de compromiso 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Total
2007–13
1. Crecimiento sostenible
1a. Competitividad para el crecimiento
y el empleo
1b. Cohesión para el crecimiento y el
empleo
51 267
8 404
42 863
52 913
9 595
43 318
54 071
10 209
43 862
54 860
11 000
43 860
55 379
11 306
44 073
56 845
12 122
44 723
58 256
12 914
45 342
383 591
75 550
308 041
2. Conservación y gestión de los
recursos naturales
(incluidos gastos de mercado y pagos
directos)
53 478
43 120
54 322
42 697
53 666
42 279
53 035
41 864
52 400
41 453
51 775
41 047
51 161
40 645
369 837
293 105
3. Ciudadanía, libertad, seguridad
y justicia
3a. Libertad, seguridad y justicia
3b. Ciudadanía
1 199
600
599
1 258
690
568
1 380
790
590
1 503
910
593
1 645
1 050
595
1 797
1 200
597
1 988
1 390
598
10 770
6 630
4 140
4. La Unión Europea como actor
mundial
6 199 6 469 6 739 7 009 7 339 7 679 8 029 49 463
5. Administración (
1
) 6 633 6 818 6 973 7 111 7 255 7 400 7 610 49 800
6. Compensaciones 419 191 190 800
TOTAL DE CRÉDITOS DE
COMPROMISO
en % de la RNB
119 195
1,10 %
121 971
1,08 %
123 019
1,07 %
123 518
1,04 %
124 018
1,03 %
125 496
1,02 %
127 044
1,01 %
864 261
1,048 %
TOTAL DE CRÉDITOS DE PAGO
en % de la RNB
115 142
1,06 %
119 805
1,06 %
112 182
0,97 %
118 549
1,00 %
116 178
0,97 %
119 659
0,97 %
119 161
0,95 %
820 676
1,00 %
Margen disponible
Límite máximo de recursos
propios en % de la RNB
0,18 %
1,24 %
0,18 %
1,24 %
0,27 %
1,24 %
0,24 %
1,24 %
0,27 %
1,24 %
0,27 %
1,24 %
0,29 %
1,24 %
0,24 %
1,24 %
(
1
) El cálculo de los gastos correspondientes a pensiones incluidos en el techo de esta rúbrica se ha efectuado sin contar las contribuciones del personal al régimen
correspondiente, con el límite de 500 millones de euros a precios de 2004 durante el período 2007-2013.
Fuente: Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2007 (DO L 6 de 10.1.2008) que modifca el anexo I del Acuerdo interinstitucional del 17
de mayo de 2006, DO C 139 de 14.6.2006.
g José Luis PACHECO
Anne VITREY
Helmut WERNER
Julio de 2008
Fundamento jurídico
Artículos 202, 274, 275 y 279 del Tratado CE.
Artículo 179 del Tratado Euratom.
Objetivos
La Comisión ha de respetar los Tratados de los que es
guardiana y debe ajustarse a las disposiciones e indicaciones
que le señalan el Reglamento Financiero y los reglamentos,
1.5.3. Ejecución del presupuesto
La Comisión ejecuta el presupuesto bajo su propia responsabilidad y en colaboración con los Estados miembros de
conformidad con las disposiciones del Reglamento Financiero y de acuerdo con los principios de la buena gestión fnanciera.
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89
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 5
Financiación
decisiones o directivas relevantes. Además, es importante que
el gasto se comprometa de conformidad con unas
orientaciones políticas. La Comisión ejecuta el presupuesto
bajo su propia responsabilidad (artículo 274), pero está sujeta
al control político del Parlamento Europeo (PE) (1.5.4) y al
control del Tribunal de Cuentas Europeo (1.3.10). Los Estados
miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los
créditos autorizados se utilizan de acuerdo con los principios
de buena gestión fnanciera: economía, efciencia y
efectividad.
Funcionamiento
A. Mecanismo básico
La ejecución del presupuesto consta de dos operaciones
principales: compromisos y pagos. Lo primero es el
compromiso de gasto, es decir, la decisión de destinar una
suma determinada de un capítulo presupuestario concreto
para fnanciar un proyecto particular; a continuación (una vez
establecidos los compromisos jurídicos correspondientes y
redactado el contrato por los servicios, trabajos o suministros
que deben entregarse) tiene lugar la autorización del gasto y
el pago de la suma debida.
B. Órganos ejecutivos
El presupuesto puede ejecutarse mediante gestión
centralizada (por los servicios de la Comisión), gestión
compartida (por la Comisión y órganos nacionales), gestión
conjunta (con organizaciones internacionales) y gestión
delegada (mediante agencias ejecutivas creadas por decisión
de la Comunidad), de conformidad con el artículo 54 del
Reglamento Financiero.
En la práctica, un elevado porcentaje del presupuesto es
ejecutado por los Estados miembros sobre la marcha, en
particular en lo que respecta a las secciones del presupuesto
relacionadas con la agricultura (FEOGA 4.2.6), y los Fondos
Estructurales y de cohesión (Fondo Europeo de Desarrollo
Regional 4.5.2; Fondo Social Europeo 4.9.2; el Instrumento
Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) 4.4.3; Fondo de
Cohesión 4.5.3) y los países candidatos como parte de la
ayuda preadhesión (6.3.1).
En algunos casos particulares, el Consejo puede ejercer
directamente sus competencias de ejecución, pero en general
otorga a la Comisión poderes para la ejecución de las reglas que
el Consejo establece mediante comitología (artículo 202 del
Tratado CE y Decisión 1999/468/CE del Consejo de 28 de junio
de 1999 por la que se establecen los procedimientos para el
ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la
Comisión, DO L 184, 17.7.1999, modifcados por la Decisión
2006/512/EC del Consejo, de 17 de julio de 7.2006, DO L 200,
22.7.2006), es decir, con ayuda de comités consultivos, de gestión
y de reglamentación formados por representantes de los Estados
miembros y presididos por un representante de la Comisión.
La ejecución inadecuada del presupuesto por parte de los
Estados miembros se penaliza a través del procedimiento de
liquidación de cuentas en materia de gasto agrícola, que
permite realizar correcciones en los ingresos de los Gobiernos
nacionales con cargo al presupuesto tras los controles
efectuados por la Comisión. Se ha adoptado una disposición
similar para garantizar que con los Fondos Estructurales se
fnancian únicamente gastos seleccionables.
Esta forma de ejecución puede también dar lugar a
difcultades entre el Consejo y el Parlamento Europeo. En
efecto, el Consejo puede decidir reservarse el derecho a
comprometer los gastos o la posibilidad de modifcar la
decisión de comprometer gastos adoptada por la Comisión en
el caso de que un comité, integrado por representantes de los
Estados miembros, emitiera un dictamen opuesto a la decisión
de la Comisión.
El Tribunal de Cuentas Europeo ha criticado con frecuencia la
ejecución del presupuesto en sectores específcos (1.3.10).
Desde la dimisión de la Comisión en marzo de 1999 como
respuesta al primer informe del Comité de expertos
independientes, que denunció inefciencias y mala
administración, se ha establecido dentro de la Comisión una
cadena de responsabilidades administrativas y políticas junto
con normas de gestión fnanciera.
C. Reglas de ejecución
1. El Reglamento Financiero
El proceso de refundición del Reglamento Financiero, en el
que el Parlamento tuvo un papel destacado por medio de sus
competencias presupuestarias, fue un elemento clave en la
reforma administrativa de la Comisión. El Reglamento anterior
(de 1977) se regía por el sistema de control previo, según el
cual el interventor de cada institución debía aprobar cada
capítulo de gasto antes de que este fuese desembolsado. Este
sistema ha dado paso a otro basado en controles ex ante y a
posteriori, que permite a los ordenadores de pagos efectuar el
gasto sin la autorización previa del interventor, aun cuando
quedará sujeto a varios tipos de control, incluidos los
correspondientes a la auditoría interna. El Reglamento
Financiero (Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del
Consejo, de 25 de junio de 2002, sobre el Reglamento
Financiero aplicable al presupuesto general de las
Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002), modifcado
por el Reglamento (CE, Euratom) nº 1995/2006 del Consejo, de
13 de diciembre de 2006 (DO L 390 de 30.12.2006) debe
interpretarse junto con sus normas de desarrollo [Reglamento
(CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Comisión, de 23 de
diciembre de 2002, que establece las normas detalladas de
ejecución del Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del
Consejo (DO L 357, 31.12.2002), modifcado por el Reglamento
(CE, Euratom) n° 1261/2005 de 20 de julio de 2005, DO L 201
de 2.8.2005] de la Comisión.
El principal instrumento de la Comisión para ejecutar el
presupuesto y vigilar su ejecución es su sistema contable
informatizado ABAC (contabilidad basada en el devengo). La
Comisión ha ajustado el sistema a las obligaciones contenidas
en el nuevo Reglamento Financiero. Esto incluye la transición
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90
desde una contabilidad «orientada al pago» a la moderna
contabilidad basada en el «devengo», que permite anotar los
hechos contables (por ejemplo, anotar un compromiso legal)
cuando se producen, en lugar de solo cuando se recibe o se
abona el efectivo. Además, la Comisión ha adoptado medidas
para cumplir las normas contables internacionales más
exigentes, en particular las Normas Contables Internacionales
para el Sector Público (IPSAS) adoptadas por la Federación
Internacional de Contadores (IFAC).
2. Las normas de formalización
Un aspecto importante de la ejecución del presupuesto es el
cumplimiento de la legislación comunitaria aplicable a los
contratos públicos (suministro, obras y servicios 3.4.1).
Papel del Parlamento Europeo
En primer lugar, el PE, como brazo de la autoridad
presupuestaria, tiene una infuencia previa sobre la ejecución
del presupuesto comunitario por medio de las enmiendas y
decisiones adoptadas en el contexto del procedimiento
presupuestario (1.4.3) para la asignación de fondos. El PE
puede solicitar el uso de los mecanismos presupuestarios
de la reserva: durante el procedimiento presupuestario, la
Comisión puede proponer la transferencia de fondos a una
reserva para gastos cuyas condiciones de justifcación,
sufciencia o ejecución no considere convincentes (artículo 43
del Reglamento Financiero). El PE y el Consejo deben aprobar
las propuestas de transferencias (artículo 24 del Reglamento
Financiero).
Además, el procedimiento de aprobación de la gestión
(1.5.4), aunque se refere al ejercicio terminado dos años
antes, permite al PE controlar la ejecución del presupuesto en
curso e infuir en ella. Muchas de las preguntas planteadas a la
Comisión por la Comisión de Control Presupuestario en el
marco del procedimiento de aprobación de la gestión se
referen a la ejecución del presupuesto, y la resolución de
aprobación, que forma parte integrante de la decisión de
aprobación, contiene muchas obligaciones dirigidas a la
Comisión, cuya correcta ejecución se vigila en los informes de
seguimiento.
Además, prácticamente en todas las áreas de la política, el PE
infuye en la ejecución del presupuesto por medio de sus
actividades legislativas y no legislativas, tales como los
informes y resolución o, simplemente, la respuesta a las
preguntas orales o escritas de la Comisión.
A lo largo de los últimos años, el Parlamento ha reforzado su
control político sobre la Comisión estableciendo instrumentos
que permiten el intercambio de información sobre la
ejecución de fondos y el monto de los compromisos
pendientes, es decir, de los compromisos legales cuyo pago
aún no se ha atendido. Los compromisos pendientes pueden
convertirse en un problema si se acumulan durante mucho
tiempo. Por ello, el PE presiona a la Comisión para que los
mantenga bajo control.
Se están desarrollando nuevos instrumentos que deben
permitir una vigilancia mejor de la ejecución y el aumento del
valor económico de los programas de la UE. A tal fn, el PE
apoya las declaraciones de actividad de alto nivel (elaboradas
por la Comisión en los documentos de trabajo del
anteproyecto de presupuestos generales) y los análisis
regulares de efectividad de los costes de los programas
comunitarios.
Por último, hay que mencionar que el Parlamento Europeo ha
apoyado decididamente la nueva revisión del Reglamento
Financiero y ha infuido en ella, así como en el Acuerdo
interinstitucional de 17 de mayo de 2006 sobre disciplina
presupuestaria y buena gestión fnanciera (marco fnanciero
plurianual 1.5.2). Son elementos clave la mejora de la
ejecución del presupuesto, el aumento de la visibilidad y los
benefcios de la fnanciación comunitaria para los ciudadanos,
así como lograr un equilibrio adecuado entre la protección de
los intereses fnancieros, la proporcionalidad de los costes
administrativos y la sencillez de los procedimientos. Según el
artículo 44 del Acuerdo interinstitucional, se dará prioridad a la
buena gestión fnanciera con el objetivo de obtener una
declaración de fabilidad positiva del Tribunal de Cuentas
Europeo (1.3.10 y 1.5.4).
Como se ha mencionado anteriormente, la decisión por
comitología 1999/468/CE de 28 de junio de 1999 se modifcó
con la Decisión del Consejo 2006/512/CE de 17.7.2006, DO
L 200, 22.7.2006). El nuevo «procedimiento regulador con
escrutinio» autoriza al Parlamento a examinar medidas
cuasilegislativas que ejecuten un instrumento adoptado por
codecisión y a rechazar dichas medidas por mayoría absoluta
de diputados al PE. De este modo, se refuerza el poder de
control del Parlamento.
El artículo 317 del Tratado de Lisboa (versión consolidada)
subraya, de forma más clara que el artículo 274 del Tratado CE
al que sustituirá, las obligaciones de control y auditoría de los
Estados miembros en la ejecución del presupuesto de la UE.
g Anne VITREY
Helmut WERNER
Julio de 2008
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91
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 5
Financiación
Fundamento jurídico
Artículos 274, 275, 276, 279 y 280 del Tratado CE.
Artículo 180, letra b), y artículo 183 del Tratado Euratom.
Objetivos
Verifcar la legalidad, exactitud y solidez fnanciera de las
operaciones presupuestarias en un sentido amplio.
Realizaciones
A. Control a escala nacional
Las autoridades nacionales ejercen en parte el control inicial
de los ingresos y de los gastos. Estas autoridades han
conservado sus competencias, sobre todo en materia de
recursos propios (1.5.1), puesto que disponen de los
mecanismos necesarios de recaudación y de control. Los
Estados miembros retienen el 25 % de los recursos propios
tradicionales en concepto de comisión de cobro (la
proporción estaba fjada en un 10 % antes de la Decisión
«recursos propios» 2000/597, de 29 de septiembre de 2000,
que entró en vigor el 1 de marzo de 2002). Sin embargo, la
recaudación de los recursos propios es tan sumamente
importante para las instituciones de la UE que el Parlamento
Europeo creó, a tal efecto, una comisión de investigación sobre
el régimen de tránsito comunitario (véase más adelante). Los
gastos de funcionamiento con cargo al Fondo Europeo de
Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y los Fondos
Estructurales dan lugar asimismo a controles que ejercen en
primera instancia las autoridades de los Estados miembros, los
cuales sufragan a menudo una parte de los gastos de
intervención.
B. Control a escala comunitaria
1. Interno
A escala comunitaria, ejercen los controles en primer lugar los
ordenadores de pagos y los contables y, después, el
interventor interno de cada institución.
2. Externo: por el Tribunal de Cuentas Europeo (1.3.10)
El control externo lo lleva a cabo el Tribunal de Cuentas
Europeo (TCE), que presenta todos los años a la autoridad
presupuestaria, de conformidad con el artículo 248 del Tratado,
informes detallados, a saber:
— una declaración sobre la fabilidad de las cuentas y la
regularidad y legalidad de las operaciones
correspondientes (denominada DAS);
— un informe anual sobre la ejecución del presupuesto
general, incluidos los presupuestos de todas las
instituciones y órganos relacionados;
— informes especiales sobre cuestiones determinadas;
— informes específcos anuales relativos a las agencias y
organismos de la UE.
El informe presentado por el TCE también se ocupa
ocasionalmente de las operaciones de empréstitos y
préstamos, así como del Fondo Europeo de Desarrollo.
3. Control a escala política: por el Parlamento Europeo
Dentro del Parlamento Europeo, la Comisión de Control
Presupuestario está al cargo de:
— el control de la implementación del presupuesto de la
Unión;
— el cierre, la presentación y la auditoría de las cuentas y los
balances de la Unión, sus instituciones y de los organismos
que fnancia;
— el control de la efcacia económica de las distintas formas
de fnanciación comunitaria en la implementación de las
políticas de la Unión;
— la evaluación del fraude y las irregularidades en la
implementación del presupuesto de la Unión, la creación
de medidas dirigidas a prevenir y perseguir tales casos y la
protección de los intereses fnancieros de la Unión en un
sentido amplio.
También toma las decisiones referentes a la aprobación de la
gestión.
El procedimiento de aprobación de la gestión
Una vez al año, el Parlamento, por recomendación del Consejo,
aprueba la gestión de la Comisión en la ejecución del
presupuesto para el ejercicio n-2, tras haber examinado el
informe anual del TCE y las respuestas de la Comisión y de
otras instituciones a sus preguntas (artículo 276 del Tratado
CE). La Comisión y las otras instituciones están obligadas a dar
curso a las observaciones del Parlamento que fguran en su
decisión de aprobación de la gestión (artículo 147 del
Reglamento Financiero).
Asimismo, el Parlamento aprueba anualmente la gestión de las
otras instituciones y de las agencias. Sin embargo, la
aprobación de la gestión de la Comisión para la ejecución de
los Fondos Europeos de Desarrollo se realiza de forma
1.5.4. Control presupuestario
El control presupuestario se lleva a cabo en cada institución de la Unión Europea (UE) y a escala de los Estados miembros.
Una parte importante del trabajo de control se lleva a cabo por el Tribunal de Cuentas Europeo y por el Parlamento. Cada
año, este último examina la implementación del presupuesto con vistas a conceder la aprobación de la gestión a la
Comisión Europea.
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92
separada, puesto que éstos aún no están integrados en el
presupuesto general. El Presidente del Parlamento es el
encargado de adoptar la decisión del Parlamento de
aprobación de la gestión y su resolución sobre la ejecución de
la Sección I del presupuesto general de la UE.
El Parlamento revisa los informes de aprobación de la gestión
en sesión plenaria en abril.
De este modo, los votos sobre la aprobación de la gestión se
recogen durante el período parcial de sesiones de abril y, en
caso de que se pospongan, durante el período parcial de
sesiones de octubre.
Si la gestión no se aprueba por mayoría, o si el Parlamento
decide diferir la aprobación de la gestión, el Parlamento
informa a las instituciones o agencias afectadas por tal
decisión sobre las razones para rechazar la aprobación de la
gestión. A dichas agencies e instituciones se les exige tomar
medidas sin demora para eliminar los obstáculos existentes
para la aprobación de la gestión.
Después, en los seis meses siguientes, la Comisión de Control
Presupuestario remite un nuevo informe con una nueva
propuesta para aprobar o rechazar la gestión.
4. Medidas contra el fraude: por la OLAF
La Ofcina Europea de Lucha contra el Fraude (conocida como
OLAF) fue creada en 1999 (Decisión1999/352 de la Comisión ).
Desde entonces, es un órgano formalmente independiente de
la Comisión, cuyo papel se ha visto reforzado a instancias del
Parlamento. Su misión consiste en proteger los intereses
fnancieros de la Unión, y es responsable de la lucha contra el
fraude que afecte a los fondos de la UE en todas las
instituciones, así como de la coordinación de los organismos
responsables en los Estados miembros.
En el marco de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y
(Euratom) n° 1074/1999, relativos a las investigaciones
efectuadas por la OLAF, el Parlamento, el Consejo y la
Comisión frmaron, el 25 de mayo de 1999, un Acuerdo
interinstitucional relativo a las investigaciones internas. Dicho
Acuerdo establecía que cada institución debía adoptar unas
normas comunes para garantizar el correcto desarrollo de las
investigaciones efectuadas por la OLAF. Algunas de estas
normas, que actualmente se encuentran integradas en el
Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas,
obligan a los trabajadores de la UE a cooperar con la OLAF y
prevén un determinado grado de protección para aquellos
miembros del personal que divulguen información relativa a
un posible caso de fraude o corrupción. Este sistema de
protección se aplica en lo que se conoce como «denuncias
de irregularidades».
El artículo 280 del Tratado CE, relativo al fraude y a los intereses
fnancieros de la UE, exige una colaboración estrecha y regular
entre los Estados miembros y la Comisión, y abre la vía para la
adopción de medidas específcas del Consejo con miras a
ofrecer una protección efcaz y equivalente de los intereses
fnancieros de la UE en los Estados miembros.
Papel del Parlamento Europeo
A. Evolución de las competencias
Entre 1958 y 1970, el Parlamento únicamente recibía
información sobre las decisiones de aprobación de la gestión
que transmitía el Consejo a la Comisión sobre su ejecución del
presupuesto. En 1971, se facultó al Parlamento a aprobar la
gestión conjuntamente con el Consejo. A partir del 1 de junio
de 1997, fecha en la que entró en vigor el Tratado de 22 de
julio de 1975, el Parlamento es el único que aprueba las
cuentas una vez que el Consejo ha formulado su
recomendación.
B. Uso de la aprobación de la gestión
El Parlamento puede decidir diferir la aprobación de la gestión
cuando no esté satisfecho con determinados aspectos de la
gestión del presupuesto por parte de la Comisión. La denegación
de la aprobación de la gestión equivale a exigir la dimisión de la
Comisión. Esta amenaza solo se ha cumplido en una ocasión, en
diciembre de 1998, cuando, tras una votación en sesión plenaria
en la que se rechazó la aprobación de la gestión, se creó un
grupo de cinco expertos independientes cuya función consistía
en presentar informes sobre acusaciones de fraude, mala gestión
y nepotismo formuladas contra la Comisión Europea, que dimitió
en bloque el 16 de marzo de 1999.
Habida cuenta de la complejidad del presupuesto
comunitario, los distintos miembros de la Comisión de Control
Presupuestario se han especializado en determinados
aspectos específcos de las políticas comunitarias, y preparan
las respuestas del Parlamento a los informes especiales del
Tribunal de Cuentas Europeo sobre los ámbitos que les
conciernen, a menudo en forma de documentos de trabajo
que sirven de orientación al ponente general encargado de la
aprobación de la gestión.
Como ya se ha indicado anteriormente, la Comisión, las otras
instituciones y las agencias deben informar de las medidas
emprendidas de acuerdo con las observaciones que fguren
en las decisiones de aprobación de la gestión. Así pues, los
Estados miembros deben informar a la Comisión sobre las
medidas emprendidas para dar curso a las observaciones del
Parlamento y la Comisión debe tener en cuenta estas
explicaciones al redactar su informe de seguimiento (artículo
147 del Reglamento Financiero).
Como fgura en la fcha (1.3.10), debido a que el Tribunal de
Cuentas Europeo no ha presentado una declaración de
fabilidad positiva durante muchos años consecutivos, el
Parlamento Europeo ha promovido el desarrollo de un marco
de control integrado que incluye igualmente la gestión
compartida con los Estados miembros.
C. Otros instrumentos
Se alienta asimismo a las comisiones especializadas del
Parlamento a desempeñar un papel positivo para velar por
que los créditos comunitarios se gasten de forma económica y
redunden en interés máximo del contribuyente europeo.
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93
1
El funcionamiento
de la Unión Europea 5
Financiación
En repetidas ocasiones, algunos miembros de la Comisión de
Control Presupuestario se han reunido con representantes de
las comisiones equivalentes de los Parlamentos de los Estados
miembros, con las autoridades encargadas del control a nivel
nacional y con representantes de los servicios de aduanas.
Además, algunos diputados han efectuado, a título individual,
varias investigaciones sobre el terreno con objeto de
comprobar la realidad subyacente a determinados problemas
específcos.
En diciembre de 1995, el Parlamento ejerció por primera vez el
derecho a crear una comisión de investigación que le confere
el Tratado de la Unión Europea. Esta comisión informó sobre
las alegaciones de fraude y de mala administración en el
régimen de tránsito comunitario. Sus treinta y ocho
recomendaciones recibieron un amplio apoyo, cuya adopción
fue supervisada por la Comisión de Control Presupuestario. En
consecuencia, se instauró un nuevo sistema de tránsito
informatizado (NSTI).
Puesto que al parecer no se ha ofrecido una protección
adecuada a algunos funcionarios de la UE que han divulgado
información sobre posibles casos de fraude, corrupción o
mala gestión de acuerdo con el sistema de protección
mencionado anteriormente relativo a las «denuncias de
irregularidades», la Comisión de Control Presupuestario del
Parlamento ha propuesto a la Comisión una revisión de dicha
normativa.
El Tratado de Lisboa fortalece las formas de control
orientadas en los resultados alcanzados por los
programas de la UE implementados mediante el empleo de
los recursos fnancieros de la Unión. El artículo 318 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
(versión consolidada que reemplaza el artículo 275 del
Tratado de la Unión Europea) obliga a la Comisión a remitir
dicho informe integral de evaluación al Parlamento y al
Consejo, y al seguimiento de sus indicaciones tal y como se
recogen en el procedimiento de aprobación anual de la
gestión.
g Helmut WERNER
Julio de 2008
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2
95
La Europa de los ciudadanos
La Europa de los ciudadanos abarca diversos aspectos tales como los derechos fundamentales,
la ciudadanía de la Unión, la libre circulación de personas en la Unión, el derecho de sufragio
activo y pasivo en las elecciones europeas y locales, así como el derecho de petición ante el
Parlamento Europeo.
2.1. Respeto de los derechos
fundamentales en la Unión
europa, 97
2.2. Los ciudadanos de la Unión
y sus derechos, 100
2.3. La libre circulación
de las personas, 102
2.4. derecho de voto y elegibilidad, 107
2.5. el derecho de petición, 108
6
Las relaciones exteriores
de la Unión Europea
3
El mercado interior
5
La Unión Económica
y Monetaria
2
La Europa de los
ciudadanos
4
Las políticas comunes
1
El funcionamiento
de la Unión Europea
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97
2
La Europa de los
ciudadanos 1
Respeto de los derechos
fundamentales en la Unión Europea
2.1. Respeto de los derechos fundamentales
en la Unión Europea
El fundamento jurídico de los derechos fundamentales en la Unión Europea (UE) se basa principalmente en el Convenio
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales a que se refere el Tratado de la
Unión. La Carta de los derechos fundamentales solo será jurídicamente vinculante cuando entre en vigor el Tratado de
Lisboa. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas también ha contribuido en gran manera
al respeto de los derechos humanos en el seno de la Unión.
Fundamento jurídico
La garantía de los derechos fundamentales es una de las reglas
básicas del Derecho comunitario europeo. Sin embargo,
ninguno de los Tratados recoge una relación escrita de tales
derechos. Solo el principio de la retribución laboral igual para
hombres y mujeres se contempló, desde un principio, en el
artículo 19 del Tratado CE.
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE)
reconoció muy pronto la existencia a escala comunitaria de
derechos fundamentales, noción que ha desarrollado
constantemente. De conformidad con la jurisprudencia
constante del Tribunal de Justicia, forman parte integrante de
los principios generales del Derecho y ocupan el primer lugar
en la jerarquía normativa del Derecho comunitario primario.
En la actualidad, la fuente de estos principios es el artículo 6,
apartado 2, del Tratado UE, que obliga a la UE a respetar los
derechos fundamentales tal y como se garantizan en el
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales frmado el 4 de
noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones
constitucionales comunes de los Estados miembros, como
principios generales del Derecho comunitario.
En el Tratado de Amsterdam se introdujeron el artículo 13 del
Tratado CE para luchar contra la discriminación y el artículo 7
del Tratado UE, según el cual el Consejo, reunido a nivel de
Jefes de Estado o de Gobierno y actuando por unanimidad a
propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la
Comisión y después de obtener el dictamen conforme del
Parlamento Europeo (PE), puede declarar la existencia de un
incumplimiento grave y persistente por parte de un Estado
miembro de los principios mencionados en el artículo 6. En tal
caso, el Consejo, actuando por mayoría cualifcada, puede
decidir la suspensión para el Estado miembro de que se trate
de determinados derechos derivados de la aplicación del
Tratado. El Tratado de Niza complementó este mecanismo con
un nuevo procedimiento relativo al riesgo manifesto de un
incumplimiento grave de los mencionados principios por un
Estado miembro (artículo 7, apartado 1, del Tratado UE).
El Tratado de Lisboa consagra el valor jurídico de la Carta de
derechos fundamentales y prevé un nuevo fundamento
jurídico para la adhesión de la UE al Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos.
Objetivos
Garantizar la protección de los derechos fundamentales en la
creación, aplicación e interpretación del Derecho comunitario.
En su función defensiva clásica, los derechos fundamentales
comunitarios protegen a los individuos de los ataques a su
soberanía por parte de las instituciones comunitarias.
Realizaciones
A. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia
1. Evolución hasta el momento
Ya en 1974, el TJCE decidió que los derechos fundamentales
forman parte integrante de los principios generales del Derecho,
que él mismo debe preservar, y que para garantizar estos
derechos debe partir de las tradiciones constitucionales
comunes de los Estados miembros. Según esto, no puede ser
legítima ninguna medida que sea incompatible con los derechos
fundamentales reconocidos y protegidos por las constituciones
de los Estados (Tribunal de Justicia [1991], Rec. 1991, p. I-2925,
apartado 41). Como derechos fundamentales más importantes,
el TJCE ha reconocido, hasta el momento, los siguientes:
— la dignidad humana (Casagrande, Rec. 1974, p. 773);
— la igualdad (Klöckner-Werke AG, Rec. 1962, p. 653);
— la prohibición de la discriminación (Defrenne/Sabena, Rec.
1976, p. 455);
— la libertad de asociación (Union syndicale, Massa y otros, Rec.
1974, pp. 917, 925);
— la libertad religiosa y de confesión (Prais, Rec. 1976,
pp. 1589, 1599);
— la intimidad (National Panasonic, Rec. 1980, pp. 2033, 2056
y ss.);
— el secreto médico (Comisión/Alemania, Rec. 1992, 2575);
— el derecho a la propiedad (Hauer, Rec. 1979, pp. 3727, 3745
y ss.);
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98
— la libertad de ejercicio de una profesión (Hauer, Rec. 1979,
p. 3727);
— la libertad de comercio (Internacionale Handelsgesellschaft,
Rec. 1970, pp. 1125, 1135 y ss.);
— la libertad económica (Usinor, Rec. 1984, pp. 4177 y ss.);
— la libre competencia (Francia, Rec.1985, p. 531);
— el respeto de la vida familiar (Comisión/Alemania, Rec. 1989,
p. 1263);
— el derecho a una protección jurídica efcaz ante los
tribunales y a un proceso justo (Johnston/Chief Constable of
the Royal Ulster Constabulary, Rec. 1986, pp. 1651 y ss.,
especialmente p. 1682; Pecastaing/Bélgica, Rec. 1980,
pp. 691 y ss., especialmente p. 716);
— la inviolabilidad del domicilio (Hoechst AG/Comisión, Rec.
1989, p. 2919);
— la libertad de expresión y de publicación (VBVB, VBBB, Rec.
1984, pp. 9 y ss., especialmente p. 62).
2. Alcance de la protección
En caso de que se constate una violación de un derecho
fundamental, el Tribunal de Justicia declarará nulo el acto
impugnado, con carácter retroactivo y a todos los efectos
jurídicos.
Por otra parte, según la jurisprudencia del TJCE existen límites
a la protección de los derechos fundamentales:
— Han de ser compatibles con la estructura y los objetivos de
la Comunidad. Se han de considerar siempre con relación a
la función social de la actividad protegida (Internacionale
Handelsgesellschaft, Rec. 1970, p. 1125).
— El principio de proporcionalidad y la garantía del contenido
esencial se reconocen también como limitaciones. Ello
signifca que cuando la Comunidad interviene en el ámbito
de protección de un derecho fundamental, no debe ni
violar el principio de proporcionalidad ni atentar contra el
contenido esencial de ese derecho (Schräder/Hauptzollamt
Gronau, Rec. 1989, p. 2237, apartado 15).
Es la Comunidad Europea la que está obligada a respetar los
derechos fundamentales. Los Estados miembros solo están
obligados a someterse a las normas mínimas establecidas
cuando ejecuten el Derecho comunitario (artículo 10, apartado
5, del Tratado CE) (véase Kremzow/República de Austria, sentencia
de 29 de mayo de 1997, Rec. p. I-2629, apartados 15 y ss.,19).
Al adoptar actos de Derecho comunitario secundario que
afecten a derechos fundamentales, las instituciones de la
Comunidad deben cumplir las disposiciones internacionales en
materia de derechos humanos, y en particular las normas del
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos.
B. Carta de los Derechos Fundamentales
1. Métodos de trabajo
— Para elaborar la propuesta de Carta de los Derechos
Fundamentales, el Consejo Europeo decidió constituir un
órgano ad hoc formado por representantes de diversas
instituciones establecidas (reunión de octubre de 1999 en
Tampere).
— El órgano, que decidió llamarse a sí mismo «Convención»,
abrió nuevas vías publicando sus documentos de trabajo y
sus debates.
— El 7 de diciembre de 2000, la Comisión, el Consejo y el
Parlamento proclamaron la Carta en el Consejo Europeo de
Niza.
2. Contenido fundamental
a) La Carta cubre los derechos en tres esferas:
— derechos civiles: derechos humanos y derecho a la
justicia tal y como se garantizan en el Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos adoptado por
el Consejo de Europa;
— derechos políticos derivados de la ciudadanía europea
constituida por los Tratados;
— derechos económicos y sociales, que comprenden los
derechos establecidos en la Carta Comunitaria de los
Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores,
adoptada el 9 de diciembre de 1989 en la Cumbre de
Estrasburgo por los Jefes de Estado o de Gobierno de 11
Estados miembros en forma de Declaración.
Estos derechos no son nuevos: la Carta representa el
«Derecho establecido», es decir, refunde en un mismo
documento los derechos fundamentales reconocidos por los
Tratados comunitarios, los principios constitucionales
comunes de los Estados miembros, el Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y las Cartas
Sociales de la UE y del Consejo de Europa. No obstante, el
documento trata de responder a los problemas planteados
por la situación actual y la evolución futura en campos como
la tecnología de la información o la ingeniería genética
estableciendo derechos como la protección de los datos
personales o los derechos vinculados con la bioética.
También responde a la legítima demanda contemporánea de
transparencia e imparcialidad en el funcionamiento de la
administración comunitaria, para lo que incorpora el derecho
de acceso a los documentos administrativos de las
instituciones de la Comunidad y el derecho a la buena
administración, que resume la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia en este ámbito.
b) Presentación de los derechos
La Carta consolida todos los derechos individuales en un
único texto, aplicando así el principio de la indivisibilidad de
los derechos fundamentales. Acaba con la diferenciación que
los textos europeos e internacionales habían mantenido
hasta entonces entre derechos civiles y políticos por un lado
y económicos y sociales por otro, y agrupa todos los
derechos con arreglo a los principios básicos de dignidad,
libertad, igualdad, solidaridad, derechos de los ciudadanos y
justicia.
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2
La Europa de los
ciudadanos 1
Respeto de los derechos
fundamentales en la Unión Europea
c) Benefciarios
Según el principio de universalidad, casi todos los derechos
recogidos en la Carta se otorgan a todas las personas, con
independencia de su nacionalidad o su lugar de residencia. No
obstante, los derechos vinculados directamente con la
ciudadanía de la Unión se otorgan solo a los ciudadanos (por
ejemplo, el derecho a participar en las elecciones al Parlamento
Europeo o en las municipales), y algunos derechos se limitan a
determinadas categorías de personas (por ejemplo, los derechos
de los niños y algunos derechos sociales de los trabajadores).
La Carta pretende únicamente proteger los derechos
fundamentales de las personas frente a acciones emprendidas
por instituciones de la UE y por los Estados miembros en
aplicación de los Tratados de la Unión.
3. Ámbito de aplicación
Se ha planteado la cuestión del estatuto jurídico de la Carta
para los Estados miembros y para las instituciones de la
Comunidad, pese a que la Comisión y el Parlamento han
declarado que la consideran vinculante y a que el Tribunal de
Justicia la ha invocado en algunas de sus disposiciones. La
Carta fguraba en la parte II.
Un artículo del Tratado de Lisboa hace referencia a la Carta,
que no se incorpora en el Tratado en sí, y la defne como
jurídicamente vinculante. Un protocolo introduce las medidas
derogadoras a favor del Reino Unido y Polonia.
C. Adhesión de la UE al Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales
En el Tratado por el que se establecía una Constitución para
Europa se disponía que la Unión debía adherirse al Convenio
(artículo I-9).
El Tratado de Lisboa consagra dicha adhesión.
D. La Agencia de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea
El Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia, creado en
1997 y establecido en Viena, se ha transformado en la Agencia
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en virtud
de una Decisión del Consejo Europeo de diciembre de 2003.
Sin embargo, las competencias de la Agencia se limitarán solo
al ámbito comunitario.
En cuanto a su papel en el ámbito de la cooperación policial y
judicial en materia penal (título VI del Tratado UE), el Consejo
ha acordado que las instituciones de la Unión y los Estados
miembros podrían recurrir a las competencias de la Agencia
según sus necesidades y de forma voluntaria. El Consejo
examinará de nuevo, antes de fnales de 2009, la posibilidad de
autorizar a la Agencia a ejercer sus actividades en el ámbito del
título VI.
El Reglamento del Consejo de 15.2.2007 por el que se crea la
Agencia entró en vigor el 1.3.2007.
El 28 de febrero de 2008, el Consejo adoptó una decisión por
la que se creaba un marco plurianual para la Agencia que
defnía sus ámbitos de acción y sus prioridades para el período
2007-2012 (Decisión 2008/203/CE del Consejo, DO L 63 de 7
de marzo de 2008). En marzo de 2008 fue nombrado director
de la Agencia el danés Morten Kjærum, que se hizo cargo de
sus funciones el 1 de junio de 2008.
Papel del Parlamento Europeo
1. Actitud general
El PE siempre ha dado prioridad al respeto de los derechos
fundamentales en la Unión. Desde 1993 viene manteniendo
un debate y adoptando una resolución sobre este asunto cada
año, basada en un informe de su Comisión de Libertades
Civiles, Justicia y Asuntos de Interior.
2. Iniciativas específcas
El PE ha hecho especial hincapié en la importancia de codifcar
los derechos fundamentales en un documento vinculante:
Fue responsable de la declaración de principios sobre la
defnición de derechos fundamentales adoptada por las tres
instituciones políticas de la UE (Comisión, Consejo y PE) el 5 de
abril de 1977 y ampliada en 1989.
En 1994 elaboró una relación de los derechos fundamentales
garantizados por la Unión.
Ha prestado especial atención a la propuesta de la Carta
haciendo de ella «una de sus prioridades constitucionales» y
estipulando sus requisitos, en particular:
— que sea plenamente dotada de carácter jurídico vinculante
por medio de su incorporación al Tratado de la Unión
(«Una Carta que no constituya más que una declaración no
vinculante y se limite a enumerar los derechos existentes
decepcionaría las legítimas esperanzas de los ciudadanos»);
en consecuencia, instó a que la Carta se incorporase al
Tratado de Niza y a que ahora se incorpore al nuevo
tratado constitucional;
— que no sea enmendable sino por el mismo procedimiento
que se aplicó en su elaboración, respetando, en
consecuencia, el derecho formal del dictamen conforme
del Parlamento Europeo;
— que contenga una cláusula que exija el consentimiento del
Parlamento Europeo en lo relativo a cualquier restricción
de los derechos fundamentales;
— que reconozca la indivisibilidad de los derechos
fundamentales, extendiendo el campo de aplicación de la
Carta a todas las instituciones y órganos de la UE, así como
a todas las políticas, incluidas aquellas que resaltan los
pilares segundo y tercero en el marco de las funciones y
competencias que le han sido confados por los Tratados;
— que vincule a los Estados miembros en la aplicación o
transposición de las disposiciones del Derecho comunitario
(resoluciones de 16 de septiembre de 1999 y 23 de octubre
de 2002).
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100
Por último, ha instado con regularidad a que la UE se adhiera al
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos, insistiendo en que esta adhesión no duplicaría la
función de una Carta comunitaria vinculante.
En varias ocasiones ha solicitado la fundación de una Agencia
Europea de Derechos Fundamentales. En una resolución de 26
de mayo de 2005 que constituye una petición de legislación
que debe iniciarse de conformidad con el artículo 192 del
Tratado CE, hace hincapié en que la Agencia debe seguir el
desarrollo de la aplicación de la Carta y las disposiciones del
Tratado. Debe garantizar la calidad y la coherencia de la
política de derechos humanos de la UE. La Agencia debe ser
independiente. Se ha iniciado un diálogo informal a tres
bandas entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión
para defnir la estructura y el mandato de la Agencia.
g Jean-Louis Antoine GRÉGOIRE
Julio de 2008
2.2. Los ciudadanos de la Unión
y sus derechos
Consagrada por el Tratado CE, en su artículo 17, la ciudadanía europea es la primera palanca para la formación de la
identidad europea. Esta ciudadanía se diferencia de la ciudadanía de los Estados miembros, a la que complementa,
fundamentalmente por el hecho de que los derechos que confere a los ciudadanos no vienen acompañados de
obligaciones.
Fundamento jurídico
Artículos 17 a 22 del Tratado CE.
Objetivos
Inspirada en la libertad de circulación de las personas prevista
en el marco de los Tratados, se pensó ya en los años sesenta en
la creación de una ciudadanía europea con derechos y
obligaciones precisos. Tras la labor preparatoria realizada desde
mediados de los años setenta, el Tratado de la Unión Europea,
adoptado en Maastricht en 1992, estableció como objetivo para
la Unión Europea (UE) «reforzar la protección de los derechos e
intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante
la creación de una ciudadanía de la Unión». Una nueva parte del
Tratado CE (artículos 17 a 22) está dedicada a esta ciudadanía.
Siguiendo el ejemplo del concepto de la ciudadanía nacional,
la ciudadanía de la Unión se ha de caracterizar por un vínculo
entre el ciudadano y la Unión Europea que venga defnido por
los derechos, las obligaciones y la participación política de los
ciudadanos. De esta forma se habrá de eliminar la discrepancia
que existe debido al hecho de que los ciudadanos de la
Comunidad se vean afectados cada vez más por medidas
comunitarias en tanto que el ejercicio de los derechos y el
cumplimiento de las obligaciones, lo mismo que la
participación en los procesos democráticos, se concentran casi
exclusivamente en el plano nacional. Se trata de conseguir que
los ciudadanos se identifquen más con la Unión Europea y
que se desarrolle una opinión pública, una conciencia política
y una identidad europeas.
Se requiere, asimismo, reforzar la protección de los derechos e
intereses de los nacionales de los Estados miembros (artículo
2, tercer guión, del Tratado de la Unión Europea).
Realizaciones
1. Defnición de la ciudadanía de la UE
Con arreglo al artículo 17 del Tratado CE (el Tratado de Lisboa
prevé igualmente la introducción de esta defnición en el
artículo 8 del Tratado de la Unión Europea), es ciudadano de la
Unión cualquier persona que tenga la nacionalidad de un
Estado miembro. Esta se defne según las disposiciones
propias de cada Estado miembro. La ciudadanía de la Unión
complementa la ciudadanía nacional, sin sustituirla, y está
constituida por un conjunto de derechos y deberes que
vienen a añadirse a los derechos y deberes vinculados a la
ciudadanía de un Estado miembro.
2. Contenido de la ciudadanía
La noción de ciudadanía supone para todos los ciudadanos de
la Unión:
— el derecho a la libre circulación y el derecho de estancia en
el territorio de los Estados miembros (2.3);
— el derecho a ser elector y elegible en las elecciones al
Parlamento Europeo y en las elecciones municipales en el
Estado miembro en el que residan, en las mismas
condiciones que los nacionales de dicho Estado (2.4);
— el derecho a recibir en el territorio de un tercer país (Estado no
perteneciente a la Unión Europea) la protección diplomática
de las autoridades diplomáticas o consulares de otro Estado
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2
La Europa de los
ciudadanos 2
Los ciudadanos de la Unión
y sus derechos
miembro, si su país no está representado, en la misma medida
que los nacionales del Estado miembro en cuestión;
— el derecho de petición ante el Parlamento Europeo y el
derecho de dirigirse a un Defensor del Pueblo Europeo
designado por el Parlamento Europeo facultado para
recibir las reclamaciones relativas a casos de mala
administración en la acción de las instituciones y órganos
comunitarios con exclusión de las instancias
jurisdiccionales; estos procedimientos están regulados en
los artículos 194 y 195 del Tratado CE (1.3.14 y 2.5);
— el derecho a dirigirse por escrito a cualquiera de las
instituciones u organismos de la Comunidad en una de las
lenguas de los Estados miembros y a recibir una
contestación en esa misma lengua (artículo 21, párrafo
tercero, del Tratado CE);
— el derecho a acceder a los documentos del Parlamento
Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a
determinadas condiciones (artículo 255 del Tratado CE).
El Tratado de Lisboa destaca asimismo los principales derechos
de los ciudadanos de la Unión al enumerarlos en el artículo 17,
apartado 2, del Tratado CE.
3. Ámbito de aplicación
Hasta la fecha, el contenido de la ciudadanía de la Unión es en
gran parte, a excepción del Derecho electoral, una
sistematización de derechos ya reconocidos (en particular, la
libertad de circulación, el derecho de estancia y el derecho de
petición), para lo cual estos derechos han quedado inscritos,
en nombre de un proyecto político, en el Derecho primario.
A diferencia de la orientación constitucionalista al uso en los
Estados europeos desde la adopción en Francia, en 1789, de la
Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, la
ciudadanía de la Unión no va acompañada de la garantía de los
derechos fundamentales. El artículo 6, apartado 2, del Tratado UE
establece que «la Unión respetará los derechos fundamentales»
garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y «tal y
como resultan de las tradiciones constitucionales comunes» en
su calidad de principios generales del Derecho comunitario,
pero no precisa el estatuto jurídico de la ciudadanía
de la Unión (2.1).
Hasta el momento, la ciudadanía de la Unión no impone (a
pesar de la fórmula incluida en el artículo 17, apartado 2, del
Tratado CE) deberes a los ciudadanos de la Unión, lo que
constituye una diferencia fundamental con la ciudadanía
dentro de los Estados miembros.
El artículo 22, apartado 2, del Tratado CE y el artículo 48 del
Tratado UE ofrecen perspectivas para el desarrollo progresivo
de la ciudadanía de la Unión y la mejora del estatuto jurídico,
en el nivel europeo, de los ciudadanos de la Unión. El Tratado
de Lisboa prevé asimismo, en el artículo 8B del Tratado de la
Unión Europea, un nuevo derecho para los ciudadanos de la
Unión, según el que «un grupo de al menos un millón de
ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número
signifcativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de
invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones,
a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que
estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la
Unión para los fnes de la aplicación de los Tratados».
Papel del Parlamento Europeo
— Al elegir a los diputados al Parlamento Europeo mediante
sufragio directo, los ciudadanos de la UE están ejerciendo
uno de sus derechos esenciales en la Unión: el de la
participación democrática en el proceso europeo de toma
de decisiones políticas.
— Desde sus comienzos, el Parlamento Europeo ha deseado
que el concepto de ciudadanía de la Unión fuese unido a
derechos generales. Además ha abogado por que la
Comunidad defna la ciudadanía de la Unión de forma
autónoma, de forma que los ciudadanos de la Unión se
benefcien de un estatuto específco. Además, solicitó muy
pronto, sobre todo, que los derechos humanos y los
derechos fundamentales quedasen incluidos en el
Derecho primario y que los ciudadanos de la Unión
pudiesen dirigirse al Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas en caso de violación de estos
derechos por parte de instituciones de la Unión o de un
Estado miembro (Resolución de 21 de noviembre de 1991).
— En el contexto de las negociaciones del Tratado de
Amsterdam, el Parlamento Europeo reclamó de nuevo que
se ampliasen los derechos vinculados a la ciudadanía de la
Unión y criticó que ni siquiera con el Tratado de
Amsterdam se hubieran realizado progresos sufcientes en
cuanto al contenido de la ciudadanía de la Unión, ni en lo
referente a los derechos individuales ni a los colectivos.
Una de las reivindicaciones aún pendientes del Parlamento
es la aplicación del principio de la igualdad de trato y de la
prohibición de la discriminación mediante medidas
adoptadas por mayoría cualifcada (Resolución de 11 de
junio de 1997). Procede señalar, no obstante, que, desde la
adopción del Tratado de Amsterdam, el procedimiento de
codecisión que se aplica a las diversas medidas ha
facilitado el ejercicio de los derechos vinculados a la
ciudadanía de la UE (artículo 18, apartado 2).
— De conformidad con las solicitudes del Parlamento, el
proyecto de Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa, de 18 de julio de 2002, redactado
por la Convención sobre el futuro de Europa, establecía que
toda persona física o jurídica podrá interponer recurso
contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten
directa e individualmente y contra los actos reglamentarios
que la afecten directamente y que no incluyan medidas de
ejecución. Dicha disposición se encuentra recogida en el
Tratado de Lisboa.
g Claire GENTA
Julio de 2008
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2.3. La libre circulación de las personas
La libre circulación de las personas dentro de la Unión Europea (UE) implica la eliminación de los controles fronterizos
interiores. Está regulada por los acuerdos de Schengen, incorporados en el Tratado CE y por la Directiva del Parlamento
Europeo y del Consejo 2004/38 CE. Existen otras directivas que regulan el ordenamiento jurídico aplicable a los nacionales
de terceros países.
Fundamento jurídico
— Artículo 14 del Tratado CE, por el que se establece el
mercado interior sin obstáculos a la libre circulación de las
personas.
— Artículo 18 del Tratado CE; los ciudadanos de la Unión
tienen el derecho a circular y residir libremente dentro del
territorio de los Estados miembros.
— Tratado de Adhesión frmado el 16 de abril 2003. Cuarta
parte: Disposiciones temporales.
— Título IV, artículo 61 y siguientes del Tratado CE; «Visados,
asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre
circulación de las personas» (4.11.2 y 4.11.3 para las
medidas relativas a los ciudadanos de terceros países).
Objetivos
La libertad de circulación de las personas y la supresión de los
controles en las fronteras interiores forman parte de un
concepto más amplio, el de mercado interior, en el que no es
posible que existan fronteras interiores ni que las personas
vean sus movimientos obstaculizados. El concepto de libre
circulación de las personas ha experimentado un cambio
signifcativo desde que se creó. En las primeras disposiciones
se trataba únicamente de la libre circulación de cada persona
considerada como sujeto económico, ya fuera como
trabajadores o como prestadores de servicios. (3.2.2 y 3.2.3).
Este concepto se ha ido ampliando gradualmente para incluir
a todos los ciudadanos de la Unión Europea,
independientemente de su actividad económica, así como a
los nacionales de terceros países, dado que, tras la supresión
de los controles en las fronteras interiores, ya no puede llevarse
a cabo comprobación alguna de la nacionalidad.
Realizaciones
A. Cambios introducidos por el Tratado de Amsterdam
1. El espacio de Schengen
El acontecimiento más importante para el establecimiento del
mercado interior sin obstáculos a la libre circulación de las
personas fue la celebración de los dos Acuerdos de
Schengen (el Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 y
el Convenio de aplicación de Schengen de 19 de junio de
1990, que entró en vigor el 26 de marzo de 1995).
Las normas de Schengen se aplican en la mayoría de los países
europeos, con lo que se cubre una población de más de 400
millones y un área de 4 268 633 km².
a) Integración de Schengen y otros aspectos de la cooperación
en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior en el «pilar
comunitario»
Inicialmente, el Convenio de aplicación de Schengen formaba
parte de la cooperación en los ámbitos de la justicia y los
asuntos de interior en el marco de la Unión Europea. Así pues,
no formaba parte del Derecho comunitario, sino que adoptaba
la forma de una cooperación entre los Gobiernos. Un
Protocolo al Tratado de Amsterdam estableció la transferencia
del «acervo de Schengen» a un nuevo título IV, integrado por
el artículo 61 y siguientes, «Visados, asilo, inmigración y otras
políticas relacionadas con la libre circulación de personas» del
Tratado CE. Por consiguiente, muchas de las cuestiones
recogidas en Schengen se han transferido ahora al ámbito
comunitario. Como la mayor parte del sistema Schengen
forma parte actualmente del acervo comunitario, en la última
ampliación de la Unión Europea, el 1 de mayo de 2004, los
países de la adhesión ya no pudieron optar por acogerse a la
cláusula de exclusión (artículo 8 del Protocolo de Schengen).
b) Países participantes
Actualmente, son 24 los países que participan en el sistema
Schengen, además de Mónaco (tratado como parte de
Francia): Bélgica, Alemania, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo,
Países Bajos, Portugal, España, Austria, Dinamarca, Finlandia,
Islandia, Noruega, Suecia, Polonia, República Checa, Eslovaquia,
Hungría, Estonia, Letonia, Lituania, Malta y Eslovenia. Los nueve
Estados miembros que se unieron en mayo de 2004 (Chipre no
reunía las condiciones necesarias) abolieron los controles
terrestres y fronterizos interiores el 21 de diciembre de 2007,
mientras que las restricciones en las fronteras aéreas se
levantaron el 30 de marzo de 2008.
No todos los países Schengen son Estados miembros de la
Unión Europea. Irlanda y el Reino Unido no son miembros de
este sistema, pero pueden acogerse a la aplicación de
determinadas partes del conjunto legislativo de Schengen.
El 1 de enero de 2007 dos nuevos países (Bulgaria y Rumanía)
se convirtieron en Estados miembros de la Unión Europea.
Estos dos nuevos Estados miembros no se han convertido
automáticamente en países participantes plenamente en la
cooperación Schengen. La participación en esta cooperación
es un proceso dividido en dos etapas. Durante las
negociaciones de adhesión, los nuevos Estados miembros
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103
2
La Europa de los
ciudadanos 3
La libre circulación de las personas
aceptaron el acervo Schengen. Para la supresión de los
controles fronterizos se necesitan una comprobación y una
decisión (del Consejo Europeo) específcas.
Suiza frmó el Convenio de Schengen el 26 de octubre de 2004
y, tras la adopción de la correspondiente decisión del Consejo
Europeo, participará plenamente en el sistema Schengen. Este
procedimiento es similar al que se siguió cuando los países
nórdicos se convirtieron en miembros plenamente
participantes en el sistema Schengen.
Chipre y Suiza (que no es Estado miembro de la UE) esperan
convertirse en países participantes este año, mientras que
Rumanía y Bulgaria lo harán en 2011.
c) Ámbito de aplicación
— Supresión de los controles en las fronteras interiores para
todas las personas.
— Medidas para reforzar y armonizar los controles en las
fronteras exteriores:
• ¯cJcs |cs c|uJ.J.rcs Jo |. || pcJ..r .ccoJo. .|
espacio de Schengen mediante la mera exhibición de
un documento de identidad o pasaporte.
• |c||t|c. Jo v|s.Jcs ccnur |cs r.c|cr.|os Jo to.co.cs
países incluidos en la lista común de países no
miembros cuyos ciudadanos necesitan un visado
tendrán derecho a un solo visado válido para todo el
espacio de Schengen. No obstante, cada Estado
miembro podrá exigir un visado a otros terceros países.
— Armonización del trato dispensado a los solicitantes de
asilo, en virtud del Convenio de Dublín, que entró en vigor
el 1 de septiembre de 1997 para los antiguos doce Estados
de la UE, el 1 de octubre de 1997 para Austria y Suecia y el
de 1 de enero de 1998 para Finlandia. Desde el 1 de
septiembre de 2003, el Reglamento Dublín II ofrece el
fundamento jurídico para el establecimiento de los
criterios y mecanismos para la identifcación del Estado
competente para el examen de una solicitud de asilo
presentada en un Estado miembro de la Unión Europea
(excluida Dinamarca, pero incluidas Islandia y Noruega) por
un nacional de un tercer país. En todo caso, desde esa
fecha, el Convenio de Dublín permanece en vigor entre
Dinamarca y los otros Estados miembros de la Unión
Europea (incluidas Islandia y Noruega).
— Cooperación policial y judicial: Las fuerzas de policía
colaborarán entre sí para descubrir e impedir delitos y
tendrán derecho a pasar al territorio de un Estado de
Schengen limítrofe para perseguir a delincuentes.
El Sistema de Información de Schengen (SIS) es fundamental
para el funcionamiento efectivo del Convenio, puesto que
ofrece información sobre la entrada de nacionales de terceros
países, así como sobre la cooperación policial y en materia de
visados; el acceso al SIS se reserva principalmente a las fuerzas
policiales y las autoridades competentes de los controles
fronterizos. Por otra parte, la base de datos del presente
Sistema de Información de Schengen (SIS) tiene una
capacidad limitada, por lo que para el 31 de diciembre de 2008
debería implantarse un nuevo sistema, SIS II. Debido a los
retrasos en la puesta en marcha de SIS II, Portugal ofreció una
versión modifcada de su sistema SIS 1+, denominado «SIS
one4all». «SIS one4all» es una solución temporal diseñada para
que los nuevos Estados miembros de la UE de 2004 puedan
unirse al sistema Schengen (República Checa, Estonia, Hungría,
Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia).
d) Consecuencias institucionales
— Con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el
Consejo sustituyó al Comité ejecutivo del Convenio de
Schengen. Era también el Consejo el que, de conformidad
con el título IV del Tratado CE, debía adoptar, en el plazo de
cinco años, las medidas necesarias para la construcción de
un espacio de libertad, seguridad y de Derecho en el
ámbito de los visados, el asilo, la inmigración y otras
políticas relacionadas con la libre circulación de las
personas, con el fn de garantizar que no se controle a los
ciudadanos de la Unión ni a los nacionales de terceros
países en el cruce de las fronteras interiores. Además, el
Consejo debía adoptar disposiciones relativas a la
uniformidad de los controles de las personas en las
fronteras exteriores, así como a la concesión uniforme de
visados y a la garantía de la libre circulación interior a los
nacionales de terceros países. El Consejo ya adoptó estas
medidas de acompañamiento correspondientes al ámbito
del Derecho derivado en su Decisión sobre las prioridades
de 18 de diciembre de 1997.
— Con la comunitarización de determinados aspectos de la
cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de
interior, se otorgan nuevas competencias al Tribunal de
Justicia, puesto que las medidas adoptadas en el marco
del nuevo título IV del Tratado CE son justiciables, en la
medida en que no afecten a la supresión de los controles
fronterizos ni al mantenimiento de la seguridad y el orden
públicos, así como a la protección interior, de conformidad
con el artículo 68, apartado 2.
2. El espacio de la Unión Europea
Dado que el Convenio de Schengen no se aplica aún en todos
los Estados miembros de la Unión Europea, hay que considerar
el espacio global de la Unión como algo distinto del espacio
de Schengen.
a) Ciudadanos de la Unión Europea y sus familias
Con vistas a la transformación de la Comunidad en un
auténtico espacio de libertad y movilidad para todos los
ciudadanos de la Comunidad, el Consejo garantiza el derecho
de residencia a determinadas personas que no son
trabajadores:
— Jubilados: Directiva 90/365/CEE relativa al derecho de
residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por
cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad
profesional;
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104
— Estudiantes: Directiva 90/366/CEE relativa al derecho de
residencia de los estudiantes que ejercen su derecho a
formación profesional;
— Otros: Directiva 90/364/CEE relativa al derecho de
residencia, aplicable a todas las personas que no
disfrutaran de derecho de residencia en virtud de la
legislación comunitaria;
— Miembros de la familia (cónyuge e hijos menores de 21
años): tienen derecho, independientemente de su
nacionalidad, a instalarse con un nacional de un Estado
miembro que trabaje en otro Estado miembro
(Reglamento (CE) n° 1612/68, Directiva 73/418/CEE,
Directiva 90/364/CEE, Directiva 90/365/CEE, Directiva
93/96/CEE).
Estas directivas obligan a los Estados miembros a conceder el
derecho de residencia a estas personas y a algunos de sus
familiares (incluidos en determinados casos los ascendientes),
siempre que dispongan de los recursos adecuados para no
convertirse en una carga para los programas de asistencia
social de los Estados miembros y estén cubiertos por un
régimen de seguro. Sin embargo, los derechos de los
miembros de la familia son derivados y no independientes del
derecho del ciudadano del Estado miembro en la familia en
cuestión, y este último debe haber ejercido efectivamente su
derecho a la libre circulación. Si los miembros de la familia no
son ciudadanos de la UE, el Estado miembro de residencia
podrá exigirles estar en posesión de un visado.
La legislación en vigor está constituida, entre otras, por las
disposiciones siguientes: Una Directiva aprobada en 2004
sobre el derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y
residir libremente en el territorio de los Estados miembros:
Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los
ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a
circular y residir libremente en el territorio de los Estados
miembros por la que se modifca el Reglamento (CEE)
nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/
CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/
CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE.
b) Legislación en vigor
Esta nueva Directiva reúne las poco sistemáticas medidas
recogidas en el complejo conjunto de disposiciones que
regulaban la cuestión hasta entonces. Las nuevas medidas
tienen por objeto, entre otras cosas, alentar a los ciudadanos
de la Unión Europea a ejercer su derecho a la libre circulación y
residencia en los Estados miembros, reducir la burocracia al
máximo y ofrecer una mejor defnición de la situación de los
miembros de la familia del ciudadano que se desplaza, así
como limitar el ámbito de aplicación para denegar la entrada o
dar por concluido el derecho de residencia. Por otra parte,
amplía la defnición de familia para incluir a las parejas de
hecho. En la Directiva 2004/38/CE, se incluyen en el concepto
de miembros de la familia el cónyuge o la pareja de hecho, si
la legislación del Estado miembro de acogida trata a las parejas
de hecho de forma equivalente a las casadas, los
descendientes directos menores de 21 años o dependientes,
así como los del cónyuge o pareja tal como se ha defnido más
arriba, y los familiares directos dependientes en línea
ascendente, así como los del cónyuge o pareja.
La Directiva se ha transpuesto a las correspondientes
legislaciones nacionales y se aplica en todos los Estados
miembros desde el 30 de abril de 2006. El régimen que
establece es el vigente en la actualidad, en sustitución de las
medidas jurídicas anteriormente mencionadas.
c) Período transitorio para los trabajadores de los nuevos Estados
miembros de la Unión Europea
El Tratado de Adhesión frmado el 16 de abril de 2003
(Acta de Adhesión, Cuarta parte: Disposiciones
temporales) permite a los «antiguos» 15 Estados miembros de
la UE introducir las denominadas «disposiciones transitorias»
en relación con los ciudadanos de los diez nuevos Estados
miembros de 2004, excepto en los casos específcos de Chipre
y Malta. El Tratado de Adhesión frmado el 25 de abril de 2005
permite a los 25 Estados miembros de la UE introducir esas
disposiciones en relación con los ciudadanos de los dos
nuevos Estados miembros de 2007.
Los períodos transitorios abarcan tres fases diferentes.
En relación con la República Checa, Estonia, Hungría, Letonia,
Lituania, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia (8 nuevos Estados
miembros de la UE) se dice lo siguiente:
— En primer lugar, entre 2004 y 2006 la libertad de
circulación de los trabajadores se dejó exclusivamente en
manos de los Estados miembros de la EU-15. Irlanda, el
Reino Unido y Suecia son los únicos Estados miembros que
no han cerrado de forma transitoria las puertas a la
movilidad dentro de sus mercados laborales. Tal y como
exigía el Tratado de Adhesión, la Comisión elaboró un
informe sobre la primera etapa de las disposiciones
transitorias y lo envió al Consejo de Ministros el 8 de
febrero de 2006. Según la revisión realizada por el Consejo
sobre el informe de la Comisión, los antiguos 15 Estados
miembros de la Unión tenían de plazo hasta el 30 de abril
de 2006 para notifcar a la Comisión cuáles de ellos tenían
la intención de mantener las barreras a la libertad de
circulación de trabajadores de los nuevos Estados
miembros o seguir aplicando los acuerdos bilaterales
durante tres años más (es decir, hasta 2009) y cuáles iban a
eliminar tales barreras. Actualmente, en 10 de los antiguos
15 Estados miembros el mercado laboral está plenamente
abierto: el Reino Unido, Irlanda, Suecia, España, Grecia,
Portugal, los Países Bajos y Luxemburgo. Bélgica, Francia,
Dinamarca y Alemania han simplifcado los procedimientos
o han reducido las restricciones para algunas profesiones.
Hungría aplica todavía medidas recíprocas. Eslovenia dejó de
aplicar la reciprocidad el 25 de mayo de 2006 y Polonia, el 17
de enero de 2007. Ninguno de los 8 nuevos Estados miembros
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2
La Europa de los
ciudadanos 3
La libre circulación de las personas
de la UE solicitaron permiso para restringir el acceso de
trabajadores nacionales de otros nuevos Estados miembros.
— Por último, en 2009 ninguna de las legislaciones
nacionales deberá mantener medidas transitorias que
limiten el acceso a sus mercados laborales. Sin embargo,
los Estados miembros que se enfrenten a especiales
difcultades que puedan conducir a «alteraciones en el
mercado laboral o suponer una amenaza para el mismo»
pueden pedir a la Comisión una prórroga de otros dos
años por razón de circunstancias excepcionales o
imprevistas.
Por consiguiente, durante un período de hasta siete años (lo
que ofcialmente se ha denominado «fórmula 2+3+2»), que
puede durar hasta 2011, la situación de los trabajadores y
prestadores de servicios de los nuevos ocho Estados miembros
que deseen ejercer plenamente su derecho a la libertad de
circulación y a las libertades fundamentales permanecerá
esencialmente inalterada.
Durante un período transitorio que puede llegar a los 7 años, a
contar desde la adhesión de los 2 nuevos Estados miembros el
1 de enero de 2007 (Bulgaria y Rumanía), se podrán seguir
aplicando ciertas condiciones que restringen la libre
circulación de trabajadores:
— En primer lugar, entre 2007 y 2009 el acceso a los
mercados laborales de los 25 Estados miembros dependerá
de medidas y políticas nacionales, así como de acuerdos
bilaterales que puedan tener con otros nuevos Estados
miembros.
— En segundo lugar, en 2009 la Comisión Europea elaborará
un informe que servirá como base para la revisión del
Consejo de Ministros sobre el funcionamiento de las
disposiciones transitorias. Los Estados miembros deberán
notifcar a la Comisión cuáles de ellos tienen la intención
de mantener las medidas nacionales durante el siguiente
período, que puede durar hasta tres años, y cuáles
permitirán la libre circulación de trabajadores.
— Por último, en 2012 deberá existir la libre circulación de
trabajadores. Sin embargo, cualquiera de los 25 Estados
miembros puede pedir a la Comisión una prórroga de
otros dos años para mantener las medidas nacionales, en
caso de que se enfrente a alternaciones graves en su
mercado laboral. Por consiguiente, desde el año 2014 (es
decir, siete años después de la adhesión) existirá plena
libertad de circulación de trabajadores nacionales de los
nuevos Estados miembros.
d) Nacionales de terceros países
En virtud del Tratado de Amsterdam, los nacionales de terceros
países tienen por fn un lugar en el Derecho comunitario.
Determinadas categorías de estos nacionales ya se benefcian
de la protección del Derecho comunitario. Se trata de:
— los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión
Europea;
— los nacionales de países vinculados a la UE por un acuerdo
de asociación o de cooperación;
— los trabajadores de una empresa con sede en un Estado
miembro para la que prestan servicios en otro Estado
miembro (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas en el asunto C-43/93 Vander Elst,
según la cual los nacionales de terceros países que
participan de la libertad de prestación de servicios de la
que gozan sus empleadores tienen derecho a entrar en
otro Estado miembro para cumplir las obligaciones
contraídas en virtud de sus contratos de trabajo).
Principales medidas legislativas de la UE para ampliar el
derecho a la libertad de circulación a los nacionales de
terceros países:
Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de
2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar (DO L 251 de
3.10.2003, pp. 12-18);
Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de
2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países
residentes de larga duración, para ampliar su derecho a la
libertad de circulación sobre la base del artículo 63, apartado
4, del Tratado CE (DO L 16 de 23.1.2004, pp. 44-53);
Directiva 2004/114/CE del Consejo, de 13 de diciembre de
2004, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de
terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos,
prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado (DO
L 375 de 23.12.2004);
Directiva del Consejo y dos propuestas de Recomendación del
Consejo con vistas a facilitar la admisión en la Comunidad
Europea de nacionales de terceros países a efectos de
investigación científca [COM(2004) 178], de 16 de marzo de
2004;
Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de
cualifcaciones profesionales (DO L 255 de 30.9.2005);
Directiva 2005/71/CE del Consejo, de 12 de octubre de 2005,
relativa a un procedimiento específco de admisión de
nacionales de terceros países a efectos de investigación
científca (DO L 289 de 3.11.2005);
Reglamento (CE) nº 635/2006 de la Comisión, de 25 de abril de
2006, por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 1251/70,
relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el
territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en
él un empleo (DO L 112 de 26.4.2006);
Directiva 2006/100/CE del Consejo, de 20 de noviembre de
2006, por la que se adaptan determinadas directivas en el
ámbito de la libre circulación de personas, con motivo de la
adhesión de Bulgaria y Rumanía (DO L 363 de 20.12.2006);
Decisión del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por la que
se nombran los miembros titulares y suplentes italianos,
malteses y suecos del Comité consultivo para la libre
circulación de trabajadores (DO C 320 de 28.12.2006);
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Reglamento (CE) nº 1430/2007 de la Comisión, de 5 de
diciembre de 2007, por el que se modifcan los anexos II y III de
la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo
relativa al reconocimiento de cualifcaciones profesionales
(DO L 320 de 6.12.2007);
Decisión 2007/172/CE de la Comisión, de 19 de marzo de
2007, por la que se crea el Grupo de Coordinadores para el
Reconocimiento de las Cualifcaciones Profesionales (DO L 79
de 20.3.2007);
Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establece un
procedimiento único de solicitud de un permiso único que
autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar
en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece
un conjunto común de derechos para los trabajadores de
terceros países que residen legalmente en un Estado miembro
[SEC(2007) 1393, SEC(2007) 1408];
Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones
de entrada y residencia de nacionales de terceros países para
fnes de empleo altamente cualifcado [SEC(2007) 1382,
SEC(2007) 1403].
e) Restricciones a la libre circulación
La libertad de circulación de las personas está sujeta a
limitaciones justifcadas por razones de seguridad y orden
públicos, así como sanitarias (artículo 39, apartado 3, artículo
46, apartado 1, y artículo 55 del Tratado CE). Estas excepciones
deben interpretarse en sentido estricto y su ejercicio y alcance
quedarán limitados por los principios generales del Derecho,
como los de no discriminación, proporcionalidad y protección
de derechos fundamentales.
B. Cambios introducidos por el Tratado de Niza
De conformidad con el Tratado de Niza, las políticas en materia
de visados, asilo e inmigración se deben aprobar
principalmente por el procedimiento de codecisión. El paso al
sistema de votación por mayoría cualifcada se recoge en el
artículo 63 del Tratado CE para las cuestiones relativas al asilo y
la protección temporal, aunque con sujeción a la previa
aprobación por unanimidad de la legislación marco común en
materia de asilo.
Según la Declaración frmada por los Jefes de Estado o de
Gobierno, el paso al sistema de votación por mayoría
cualifcada y al procedimiento de codecisión tendría lugar el 1
de mayo de 2004 (sin necesidad de una decisión por
unanimidad) en relación con:
— el artículo 62 del Tratado CE, respecto a las medidas que
establezcan las condiciones de la libertad de circulación de
los nacionales de terceros países que residen legalmente
en el territorio de la UE;
— el artículo 63 del Tratado CE, respecto a la inmigración
ilegal y la repatriación de residentes ilegales.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo aspira a obtener la mayor libertad de
circulación posible para todas las personas en las fronteras
interiores de la Unión. Desde su punto de vista, se trata de una
condición fundamental para el funcionamiento del mercado
interior.
El Parlamento se congratula especialmente de la nueva
Directiva 2004/38/CE, cuya correcta aplicación por los
Estados miembros supondrá unas mejoras muy benefciosas.
Las barreras a las que aún se enfrentan los ciudadanos que
desean ejercer sus derechos desaparecerán casi en su
totalidad. Por otra parte, el Parlamento considera que no
debe hacerse diferencia alguna entre la libertad de
circulación de los nacionales de los Estados miembros y de
los nacionales de terceros países. Por una parte, la libertad
de circulación es un derecho humano fundamental y, por
otra, cualquier limitación de la misma impide el acceso de
los nacionales de países terceros al mercado interior. Si bien
la supresión de las fronteras interiores requiere
determinadas medidas de acompañamiento, ello no debe
servir de pretexto para introducir controles sistemáticos en
las zonas fronterizas o cerrar herméticamente las fronteras
exteriores.
El Parlamento considera que, en el proceso posterior a Niza, es
absolutamente necesario que el procedimiento de codecisión
se haga extensivo a todos los aspectos de la justicia y los
asuntos de interior, incluidos los derechos de los nacionales de
terceros países. El Parlamento considera fundamental
garantizar un equilibrio entre los objetivos de la libertad, la
seguridad y la justicia, tomando en consideración los derechos
fundamentales y las libertades de los ciudadanos. A tal efecto,
el Parlamento Europeo apoya frmemente los desarrollos que
el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en su
versión modifcada, especialmente su artículo 294, aportaría al
ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia, como el poder
de codecisión en casi todos los ámbitos del espacio de
libertad, seguridad y justicia. Por otra parte, la mayoría de las
decisiones en el Consejo se tomarán mediante votación por
mayoría cualifcada, lo que acelerará el desarrollo del espacio
de libertad, seguridad y justicia.
g Joanna APAP
Julio de 2008
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La Europa de los
ciudadanos 4
Derecho de voto y elegibilidad
2.4. Derecho de voto y elegibilidad
El Tratado de Maastricht reconoce a los ciudadanos europeos el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al
Parlamento Europeo (PE), así como en las elecciones locales del Estado miembro donde residan. Estos derechos están
cubiertos por la Directiva 94/80/CE respecto a las elecciones municipales y la Directiva 93/109/CE respecto a las elecciones
al Parlamento Europeo.
Fundamento jurídico
— Artículos 19 y 189-191 del Tratado CE.
Objetivos
Desde 1976 (Acta de 20 de septiembre), los ciudadanos de la
Unión gozan del derecho de elegir a sus representantes en el
Parlamento Europeo en el Estado miembro del que son
nacionales. Aparte de este derecho, el Tratado de Maastricht
otorgó a todos los ciudadanos de un Estado miembro de la UE
el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al
Parlamento Europeo y en las elecciones municipales para todo
ciudadano de un Estado miembro de la CE en su país de
residencia —independientemente de que posea o no la
nacionalidad de este país— en las mismas condiciones que los
nacionales del mismo. Al suprimir la condición de la
nacionalidad a la que estaba vinculado hasta entonces en la
mayor parte de los Estados miembros, este derecho favorece
una mejor integración de los ciudadanos de la Unión en su
país de acogida.
Realizaciones
A. Derechos en relación con las elecciones municipales
1. Principio
La Directiva 94/80/CE, de 19 de diciembre de 1994, sobre el
derecho de sufragio en las elecciones municipales otorga a
todo ciudadano de la UE el derecho de sufragio activo y pasivo
en las elecciones municipales del Estado miembro en el que
resida, sin que este derecho sustituya al derecho de sufragio
en su país, lo que, desde luego, representa un mayor grado de
libertad para él.
2. Limitaciones
Para proteger sus intereses soberanos, los Estados miembros
podrán decidir que solo sus nacionales sean elegibles para los
cargos del órgano ejecutivo de los entes locales básicos.
Según la reglamentación electoral de algunos Estados
miembros, se incluyen en esta participación en los órganos
ejecutivos las decisiones ciudadanas, que hay que distinguir de
las elecciones municipales generales. Sin embargo, ello no
debe limitar indebidamente las posibilidades de ejercicio del
derecho de sufragio pasivo por parte de los ciudadanos de
otros Estados miembros. Por lo que se refere a las elecciones
municipales, los ciudadanos de la UE serán tratados como
nacionales.
Hay excepciones —esto es, un período más largo de
residencia como condición para la participación en las
elecciones municipales— que pueden adoptar los Estados
miembros en los que el porcentaje de extranjeros ciudadanos
de la CE con derecho a sufragio sea superior al 20 % de la
población total con derecho a sufragio: este es, actualmente, el
caso de Luxemburgo y de algunos municipios belgas.
A escala nacional, sigue debatiéndose la concesión del
derecho de sufragio a los nacionales de terceros países.
Desde la adopción del Tratado de Maastricht conviven dos
situaciones distintas en la Unión: la de los países en los que
los nacionales de terceros países tienen derecho de sufragio
en las elecciones municipales (Irlanda, Dinamarca, Finlandia,
los Países Bajos, Suecia) y la de los países en los que dicho
derecho no se reconoce (Austria, Bélgica, Francia, Alemania,
Grecia, Italia, Luxemburgo, Portugal, España y el Reino
Unido).
B. Elecciones al Parlamento Europeo (en cuanto a las
normas comunes y las disposiciones nacionales, 1.3.4)
La Directiva 93/109/CE, de 6 de diciembre de 1993, por la que
se fjan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio
activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo, ofrece
a los ciudadanos de la Unión la posibilidad de participar en las
elecciones al PE (de manera activa y pasiva) en el Estado del
que son nacionales o en su Estado de residencia en la UE,
cuando se trate de Estados distintos. Para la participación en
las elecciones al PE en el Estado de residencia, las condiciones
son las mismas que para los nacionales de dicho Estado.
Pueden aplicar excepciones los Estados en los que el
porcentaje de nacionales extracomunitarios supere
considerablemente la media (esto es, en los que el porcentaje
de residentes extranjeros procedentes de la UE sea del 20 %
del electorado), en cuyo caso se podrá exigir un período de
residencia mayor que para los nacionales.
Papel del Parlamento Europeo
A. Derechos en relación con las elecciones municipales
En sus resoluciones sobre la propuesta de Directiva relativa al
derecho de sufragio en las elecciones municipales, el
Parlamento Europeo pretendía mantener en el nivel más bajo
posible las excepciones admisibles a la igualdad de trato con
los nacionales por lo que se refere al derecho de sufragio
activo y pasivo.
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B. Elecciones al Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha lamentado, en diversas resoluciones,
que solo goce de derecho de consulta y que no tenga poder
de codecisión en relación con los actos legislativos que se
adopten de conformidad con el artículo 19, apartado 2, del
Tratado CE. La situación no ha cambiado. Sin embargo, el
Tratado de Lisboa contempla la posibilidad de adoptar un
«procedimiento uniforme en todos los Estados miembros, o un
procedimiento acorde con principios compartidos por todos
los Estados miembros», que haya sido previamente aprobado
por los Estados miembros siguiendo sus correspondientes
requisitos constitucionales (artículo 223 del TFUE modifcado)
Además, el Parlamento Europeo aspira, desde hace tiempo, al
establecimiento de un procedimiento electoral uniforme para
las elecciones al PE, que sustituya a las leyes electorales
nacionales en la materia (1.3.4).
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
2.5. El derecho de petición
En virtud del Tratado de Maastricht, todo ciudadano de la Unión Europea tiene derecho a someter una petición al
Parlamento Europeo (PE), bajo la forma de una queja o de un recurso, en relación con una cuestión relevante que sea de
la competencia de la Unión Europea. La Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo examina las peticiones y
dictamina en lo que a su admisibilidad se refere. Se encarga, asimismo, de su tramitación, en colaboración con la
Comisión Europea.
Fundamento jurídico
Artículos 21 y 194 del Tratado CE, disposiciones introducidas
por el Tratado de Maastricht (1993).
Objetivos
Al establecer el derecho de petición, se quiere ofrecer al
ciudadano europeo y a toda persona residente en la Unión
Europea un medio sencillo que permita dirigirse a las
instituciones de la UE para formular solicitudes o
reclamaciones.
Realizaciones
A. Principios (artículo 194)
1. Titulares del derecho de petición
El derecho de petición está abierto a todos los ciudadanos de
la Unión Europea y a todas las personas físicas o jurídicas que
residan o tengan su domicilio social en un Estado miembro, de
manera individual o en asociación.
2. Ámbito de aplicación
Para ser admisibles, las peticiones deben referirse a asuntos
que incidan en el ámbito de competencias de la Comunidad y
que conciernan directamente a las personas que las presentan:
esta última condición se interpreta de forma muy amplia.
B. Modalidades de examen
Las modalidades de examen están fjadas en el Reglamento
del Parlamento (artículos 191 a 193), por el que se otorga
competencia a una comisión parlamentaria que, en la
actualidad, es la «Comisión de Peticiones».
1. Admisibilidad formal
La petición indicará el nombre y apellidos, la nacionalidad y el
domicilio de cada uno de los peticionarios y se redactará en
una de las lenguas ofciales de la Unión Europea.
2. Admisibilidad material
Las peticiones que cumplen las condiciones especifcadas se
envían a la Comisión de Peticiones, que decide en primer lugar
si la petición es admitida a trámite. Para ello, comprueba que el
tema incide en los ámbitos de actividad de la Unión Europea.
En caso negativo, se declara la petición improcedente. La
decisión motivada por la que se declara la petición
improcedente se notifca al peticionario, a quien se sugiere en
general que se dirija a una u otra organización nacional o
internacional.
En 2005, la Comisión de Peticiones admitió a trámite 628
peticiones y declaró improcedentes 318.
3. Tratamiento
La Comisión de Peticiones, en general, pide a continuación a
la Comisión Europea que le proporcione la información
pertinente o su opinión sobre los temas señalados por el
peticionario. También se dirige en ocasiones a otras
comisiones parlamentarias, en particular cuando la petición
tiene por objeto la modifcación de disposiciones legislativas
en vigor. La Comisión de Peticiones también puede
organizar audiencias o enviar a algunos de sus miembros a
los lugares en cuestión para comprobar los hechos (en 2005
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109
2
La Europa de los
ciudadanos 5
El derecho de petición
se enviaron tres misiones de investigación, a Malta, Madrid y
Polonia).
Cuando se ha reunido información sufciente, la petición se
inscribe en el orden del día de una reunión de la Comisión de
Peticiones a la que se invita a la Comisión Europea. Durante la
reunión, esta última expone oralmente su punto de vista y
comenta la respuesta escrita suministrada a las cuestiones
suscitadas por la petición. Los miembros de la Comisión de
Peticiones tienen oportunidad de formular preguntas al
representante de la Comisión Europea.
4. Desenlace
Varía según el tipo de caso de que se trate.
— Si la petición se refere a un caso particular que exige un
tratamiento individual, la Comisión Europea puede tomar
contacto con las autoridades competentes o intervenir a
través de la representación permanente del Estado
afectado. El resultado de estas gestiones puede
desembocar en la solución del problema. En ocasiones, la
Comisión de Peticiones solicita al Presidente del PE que se
ponga en contacto con las autoridades nacionales.
— Si la petición se refere a un tema de interés general, por
ejemplo, si la Comisión Europea constata que la legislación
comunitaria ha sido incumplida, puede incoar un
procedimiento de infracción que desemboque, en su caso,
en una sentencia del Tribunal de Justicia en la que el
peticionario podrá apoyarse.
— La petición puede dar lugar a una iniciativa política del
Parlamento o de la Comisión.
En todos los casos, el peticionario recibe una respuesta en la
que se exponen los resultados de las gestiones realizadas.
C. Ejemplos
1. Informe sobre la esclerosis múltiple
En agosto de 2001, Louise McVay envió una carta al
Presidente del Parlamento Europeo relativa a la desigualdad
del trato que se dispensaba en los Estados miembros de la
UE a las personas a las que se ha diagnosticado esclerosis
múltiple. Deseaba obtener cierto reconocimiento de su
situación personal y la de varios miles de personas que
padecían tal desigualdad de trato, a muchas de las cuales se
les seguía denegando su derecho fundamental de acceso a
una asistencia médica adecuada. Aunque la Comisión afrmó
que el asunto no estaba en absoluto relacionado con la
legislación comunitaria, la Comisión de Peticiones invitó a la
peticionaria a exponer su caso en una de sus reuniones, a la
que asistieron asimismo representantes de diversas
asociaciones de pacientes con esclerosis múltiple. La
Comisión de Peticiones redactó posteriormente un informe,
en estrecha cooperación con la Comisión de Empleo y
Asuntos Sociales, en el que se incluyeron una serie de
respuestas claras a la peticionaria y se estableció lo que se
consideró una estrategia europea clara y necesaria para la
lucha contra esta enfermedad degenerativa, para la que aún
no existe cura.
2. El asunto de «Equitable Life» en el Reino Unido
Se presentaron dos peticiones en las que varios asegurados de
la Equitable Life Assurance Society describían las pérdidas que
habían sufrido como consecuencia de los problemas
fnancieros de la empresa. Los peticionarios afrmaban que el
Reino Unido no había aplicado adecuadamente la legislación
comunitaria sobre las empresas de seguro.
Como resultado de ello, el Parlamento Europeo creó una
comisión de investigación.
3. Túnel en la línea ferroviaria Lyon-Turín
Los residentes del valle de Susa presentaron, con el apoyo de
las autoridades locales, una petición en la que expresaban su
preocupación por las repercusiones medioambientales y
sanitarias de la construcción de la línea ferroviaria de alta
velocidad Lyon-Turín. Una delegación de la Comisión de
Peticiones visitó el lugar y los diputados al PE instaron a que se
llevaran a cabo evaluaciones de impacto ambiental más
exhaustivas. Tales evaluaciones se examinaron posteriormente
durante una reunión conjunta de la Comisión de Peticiones y
la Comisión de Transportes y Turismo con el Comisario Barrot y
los peticionarios. Las conclusiones y evaluaciones se enviaron
al Gobierno italiano. El expediente sigue abierto y prosigue la
colaboración con la Comisión de Transportes y la Comisión de
Medio Ambiente.
4. Incompatibilidad con el Derecho comunitario de
la Ley reguladora de la actividad urbanística de la
Comunidad Valenciana, España
Más de 15 000 personas frmaron peticiones contra la Ley
reguladora de la actividad urbanística de la Comunidad
Valenciana, por considerar que vulneraba sus derechos de
propiedad. La Comisión de Peticiones envió dos misiones de
investigación. La actuación de la Comisión de Peticiones
consiguió persuadir a las autoridades valencianas de que
modifcaran la legislación y estas invitaron, incluso, al
Parlamento a que formulara recomendaciones. Tales
recomendaciones fueron objeto de una resolución de
diciembre de 2005.
5. Proyecto de soterramiento de la M30 de Madrid
En junio de 2006, se envió a Madrid una misión de
investigación vinculada a las diversas peticiones relativas al
proyecto de soterramiento de la M30. La principal queja de los
peticionarios se refería a la falta de estudios de impacto
ambiental, que deberían haberse llevado a cabo en relación
con un proyecto de esta índole, habida cuenta de su
ubicación. La realización de tales estudios es obligatoria con
arreglo a la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de
1997, por la que se modifca la Directiva 85/337/CEE relativa a
la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos
públicos y privados sobre el medio ambiente (la petición
seguía abierta en julio de 2008).
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110
Número de peticiones recibidas por el Parlamento
Año parlamentario Total Admisibles Improcedentes
2000 908 578 330
2001 1 132 812 320
2002 1 601 1 186 415
2003 1 315 858 457
2004 1 002 623 379
2005 1 032 628 318
2006 1 021 667 354
2007 1 506 980 526
Los diez temas generales abordados con mayor frecuencia en el marco de las peticiones recibidas en 2007
Medio ambiente, gestión del agua, etc. 288
Derechos fundamentales 226
Asuntos sociales y discriminación 207
Mercado interior y consumidores 192
Urbanismo 131
Salud 105
Educación y cultura 103
Justicia 99
Transporte e infraestructuras 88
Derecho de propiedad y restitución 72
g Claire GENTA
Julio de 2008
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111 111
3
El mercado interior
En 1993, el mercado único fue la mayor realización de la UE. Para convertirlo en realidad, las
instituciones de la UE y los Estados miembros realizaron esfuerzos considerables con el fn de
redactar y adoptar los centenares de directivas necesarias para eliminar las barreras técnicas,
reglamentarias, jurídicas y culturales que obstaculizaban el libre comercio y los movimientos
dentro de la Unión. La creación del mercado único animó a los Estados miembros de la UE a
liberalizar los mercados monopólicos hasta entonces protegidos en el sector de los servicios
públicos. Mediante la aproximación de las legislaciones nacionales, los Estados miembros
llevaron a cabo la armonización de las normas dentro de la UE.
3.1. Principios y realización general
del mercado interior, 113
3.2. Las principales libertades
del mercado interior, 116
3.2.1. La libre circulación de mercancías, 116
3.2.2. La libre circulación de los trabajadores
asalariados, 120
3.2.3. La libertad de establecimiento
y de prestación de servicios
y el reconocimiento mutuo
de diplomas, 124
3.2.4. La libre circulación de capitales, 127
3.3. Normas de competencia, 130
3.3.1. La política general de competencia
y prácticas concertadas, 130
3.3.2. Los abusos de posición dominante
y la investigación de las
concentraciones, 133
3.3.3. Ayudas de Estado, 136
3.3.4. Empresas públicas y servicios
de interés general, 140
3.4. Aproximación
de las legislaciones, 144
3.4.1. Contratos públicos, 144
3.4.2. Derecho de sociedades, 147
3.4.3. Servicios fnancieros: el método
Lamfalussy. Origen y aplicación
práctica, 151
3.4.4. Servicios fnancieros: legislación
relevante, 154
3.4.5. Propiedad intelectual, industrial
y comercial, 156
111
6
Las relaciones exteriores
de la Unión Europea
3
El mercado interior
5
La Unión Económica
y Monetaria
2
La Europa de los
ciudadanos
4
Las políticas comunes
1
El funcionamiento
de la Unión Europea
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113
3
El mercado interior Principios y realización general
del mercado interior 1
Fundamento jurídico
Artículo 3, letra c), y artículos 14, 18, 94 y 95 del Tratado CE.
Objetivos
El mercado común establecido por el Tratado de Roma en
1958 ya iba encaminado a eliminar las barreras al comercio
entre Estados miembros con el objetivo de incrementar la
prosperidad económica y contribuir a la «unión cada vez más
estrecha entre los pueblos de Europa».
El Acta Única Europea de 1985 incluyó en el Tratado CEE la
noción de mercado interior, defnido como «un espacio sin
fronteras interiores en el que la libre circulación de
mercancías, personas, servicios y capitales estará
garantizada».
En la actualidad ya está en vigor todo el marco jurídico del
mercado interior y el debate se centra en la efcacia y las
repercusiones de la normativa comunitaria aplicable a los
sectores implicados y afecta casi a la totalidad de las políticas
mencionadas en el Tratado CE. En este sentido, se reclama un
enfoque centrado en las cuestiones de la completa
transposición, aplicación y ejecución de las normas sobre
el mercado interior, más allá del debate sobre los
procedimientos normativos y los procedimientos de
infracción, y orientado a lo que se podría denominar
«gestión» del mercado interior y «asociación» entre las
instituciones comunitarias y las autoridades nacionales,
así como a la cooperación cotidiana en materia de estrategias
y decisiones, con vistas a compartir las «responsabilidades
comunes» en relación con los ciudadanos europeos.
Realizaciones
A. El mercado común de 1958
1. Objetivo del mercado común
El mercado común, principal objetivo del Tratado de Roma,
pretendía unifcar al máximo posible las economías de los
Estados miembros, mediante:
— la realización de una unión aduanera con el
establecimiento de un arancel aduanero común;
— la libre circulación de mercancías, de personas, en
particular de los trabajadores asalariados, así como de los
servicios y, en cierta medida, de los capitales;
— la supresión de las restricciones cuantitativas (cuotas) y de
las medidas de efecto equivalente.
La competencia exclusiva de la Comunidad en materia de
competencia contribuía a este objetivo.
2. Ejecución
Los objetivos referentes a la unión aduanera, completada el 1
de julio de 1968 (3.2.1), a la eliminación de los cuotas, a la
libre circulación de los ciudadanos de la Unión Europea (UE),
de forma que pudieran desplazarse a otro Estado miembro
para ejercer una actividad asalariada en las mismas
condiciones que los nacionales de dicho Estado (3.2.2), y a
cierta armonización fscal mediante la generalización del IVA
(1970) (3.4.5) se alcanzaron antes de que fnalizara el período
transitorio (1 de enero de 1970).
Sin embargo, a mediados de los años ochenta, la liberalización
de los intercambios de mercancías y de servicios y la libertad
de establecimiento seguían estando limitadas por la
persistencia de prácticas anticompetitivas de las autoridades
públicas [derechos exclusivos de producción o de prestación
de servicios, ayudas estatales dirigidas a mantener las fronteras
en su forma física (control de personas y bienes en las aduanas
interiores), técnica (reglamentaciones nacionales de diversa
índole), fscal (mantenimiento de impuestos indirectos y tasas
muy diversas que requerían trámites transfronterizos lentos y
costosos) o meramente administrativa], y la reducción de las
medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas
y de las reglamentaciones técnicas nacionales relativas a los
productos (3.2.1) y la libre circulación de servicios o la
libertad de establecimiento, salvo en el caso de determinadas
profesiones como la médica, eran objetivos que no se habían
podido alcanzar completamente.
B. El lanzamiento del mercado interior a mediados de los
años ochenta y el Acta Única Europea
1. El mercado interior
La falta de progreso y el estancamiento del proceso de
realización del mercado común, en gran medida atribuidos a
la elección de un método de armonización de la legislación
demasiado minucioso y a la exigencia de unanimidad en las
decisiones del Consejo, entrañaban un coste económico
considerable. Este coste, que se llegó a llamar «coste de la no
Europa», fue objeto de análisis en el «informe Cecchini», que se
presentó en marzo de 1988: las pérdidas se evaluaron en
3.1. Principios y realización general
del mercado interior
La idea de un mercado único vino precedida de la de un mercado común, consagrada en el Tratado de Roma, que ya
pretendía liberalizar el comercio entre los Estados miembros. El Acta Única Europea de 1986 hace hincapié en la
eliminación de las fronteras interiores con la incorporación al Tratado CE del concepto de mercado interior.
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114
aproximadamente un 4,25 % y hasta un 6,5 % del PIB de la
Comunidad.
El debate político condujo a la Comunidad Económica
Europea (CEE) a mediados de los años ochenta a adoptar un
enfoque más global en relación con el objetivo de la supresión
de las barreras comerciales: el mercado interior. La «luz
verde» a esta idea se dio en marzo de 1985 en Bruselas,
cuando el Consejo Europeo estableció el fnal del año 1992
como fecha límite para la realización del mercado interior y
solicitó a la Comisión que estableciera un programa con una
lista de actuaciones y un calendario de ejecución.
La Comisión elaboró el Libro Blanco aprobado en 1985 por el
Consejo Europeo de Milán. Este documento abarcaba la
mayoría de las medidas legislativas que cabía adoptar,
aproximadamente unas 300, agrupándolas en torno a tres
objetivos fundamentales, que eran la eliminación de las
barreras:
— físicas: supresión de los controles de mercancías y personas
en las fronteras interiores,
— técnicas: superación de los obstáculos nacionales relativos
a los productos y servicios, bien mediante su armonización,
bien mediante su reconocimiento mutuo,
— fscales: superación de los obstáculos creados por la
disparidad existente en materia de impuestos indirectos,
mediante la armonización o la aproximación de los tipos
de IVA y los impuestos sobre consumos específcos.
El nuevo enfoque consistía en dejar de buscar
sistemáticamente la armonización técnica de las normas
nacionales, reservada a las exigencias fundamentales (como la
seguridad y la salud pública) e introducir el principio de
reconocimiento mutuo.
El Acta Única Europea (vigente desde el 1 de julio de 1987),
que incluyó en el Tratado CEE la noción de mercado interior,
fjó una fecha concreta para su realización, a saber, el 31 de
diciembre de 1992 (artículo 18 del Tratado CE), y reforzó el
mecanismo de decisión del mercado interior, introduciendo la
norma de la mayoría cualifcada en ámbitos como: el arancel
aduanero común, la libre prestación de servicios, la
liberalización de los movimientos de capitales y la
aproximación de las legislaciones nacionales (artículos 26, 49,
60 y 94 y 95 del Tratado CE respectivamente).
2. Situación en 1993
En la fecha establecida, más del 90 % de las medidas previstas
en el Libro Blanco de 1985 habían sido aprobadas gracias, en
buena medida, a la aplicación de la norma de la mayoría. Entre
las más importantes, cabe citar las siguientes:
— la liberalización de los movimientos de capitales (3.2.4),
— la supresión casi total del control de mercancías en las
fronteras interiores (3.2.1),
— la supresión de los controles sistemáticos de ciudadanos
en estas mismas fronteras (2.3),
— la realización de grandes avances en materia de libertad de
establecimiento y libre prestación de servicios, mediante la
armonización y el reconocimiento mutuo en sectores
como la banca y los seguros, el reconocimiento mutuo de
títulos para el acceso a profesiones reglamentadas y la
apertura de los mercados públicos.
Sin embargo, seguían existiendo importantes defciencias:
— el 10 % de la legislación prevista y aún no adoptada
afectaba a cuestiones de gran importancia (supresión total
de los controles a las personas, estatuto de la sociedad
europea, liberalización completa de los servicios de
transporte, armonización fscal); por otra parte, no se había
adoptado algunas propuestas no previstas en el programa
de 1985 pero incorporadas posteriormente (en particular,
la liberalización de los sectores de los servicios públicos, las
telecomunicaciones, la electricidad, el gas y los servicios
postales y la creación de las redes transeuropeas),
— una parte considerable de las directivas aprobadas no se
habían incorporado al Derecho interno de forma
adecuada,
— por último, a veces las administraciones nacionales
aplicaban mal los actos jurídicos correctamente
transpuestos (informe Sutherland de octubre de 1992).
3. Los nuevos esfuerzos para la realización del mercado
interior
Desde 1993, la Comisión ha presentado periódicamente
informes en los que se analizan los resultados obtenidos y ha
puesto en marcha programas y acciones para la realización de
los proyectos aún pendientes. Además de los informes anuales
sobre los avances logrados en el mercado interior y sobre su
funcionamiento, cabe recordar:
— la Comunicación de 2 de junio de 1993 «Reforzar la efcacia
del mercado interior», y el programa estratégico de 22 de
diciembre de 1993,
— la Comunicación de 30 de octubre de 1996 «Impacto y
efectividad del mercado único», y el «Plan de acción para el
mercado único» de 4 de junio de 1997. La publicación del
«cuadro de indicadores» sigue siendo bianual,
— el plan de acción denominado «Estrategia para el mercado
interior europeo», iniciado en 1999. En este plan se
conjugaba el medio y el corto plazo al fjar unos objetivos
estratégicos que debían alcanzarse en 2004 a través de una
serie de «acciones objetivo» que se sometían a
evaluaciones anuales,
— el documento de la Comisión de 7 de enero de 2003,
titulado «El mercado interior. Diez años sin fronteras»,
— la Comunicación de la Comisión «Estrategia para el
mercado interior. Prioridades del período de 2003-2006».
Al tiempo que desarrolla esta función de impulso, la Comisión
ha empleado la vía «represiva», de conformidad con el artículo
226 del Tratado CE, para la persecución de las infracciones
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115
3
El mercado interior
1
Principios y realización general
del mercado interior
cometidas por los Estados, a saber: retrasos en la transposición
de las directivas, transposición incorrecta de las mismas y
aplicación inadecuada.
C. Hacia una responsabilidad compartida en la
realización del mercado interior
El mercado interior europeo, el espacio común más grande del
mundo de casi 500 millones de consumidores, ha contribuido
en buena medida a la prosperidad y a la integración de la
economía europea: aumento de los intercambios
intracomunitarios (aproximadamente, un 15 % anual en diez
años), aumento de la productividad y reducción de los costes
(mediante la supresión de las formalidades aduaneras, la
armonización o el reconocimiento mutuo de las normas
técnicas y la reducción de los precios como resultado de la
competencia), lo cual se ha traducido en un crecimiento del
PIB de un 1,8 % en los últimos diez años y en la creación de 2,5
millones de puestos de trabajo más, sin olvidar el
acercamiento de los niveles de ingresos de los distintos
Estados miembros.
Una nueva estrategia en pro del mercado interior, puesta
en práctica de 2003 a 2006, se centró en la necesidad de
facilitar la libertad de circulación de mercancías, la integración
de los mercados de servicios, la reducción de las repercusiones
de las barreras fscales, la simplifcación del marco regulador y
la solución del problema demográfco.
Cabe destacar especialmente los signifcativos avances
realizados en relación con la ultimación del programa
legislativo (la legislación comunitaria determinó la apertura de
los servicios de transportes y telecomunicaciones, así como
una signifcativa liberalización de otros sectores «de servicios
públicos», como la electricidad, el gas y los servicios postales, y
reforzó el proceso de supervisión de las fusiones) y la
transposición, cuyo défcit (es decir, el porcentaje de directivas
que no se transponen en todos los Estados miembros)
disminuyo hasta un 1,6 % en 2005.
El número de procedimientos de infracción, no obstante (en
sus diversas fases, pues comienza con un emplazamiento y
puede continuar con un dictamen motivado y la remisión del
asunto al Tribunal de Justicia) pasó de unos 700 en 1992 hasta
más de 1 600 en mayo de 2005.
Aún persisten importantes carencias, ya que siguen
pendientes proyectos legislativos fundamentales, como la
plena libertad de circulación de las personas, la armonización
fscal y algunas directivas que aún no se han incorporado a la
legislación nacional de todos los Estados miembros en materia
de contratos públicos, transportes y propiedad intelectual.
El debate sobre la realización efectiva del mercado interior se
centra actualmente en su completa transposición y
aplicación, así como en la necesidad de terminar y ejecutar
todas las políticas comunitarias, tomando en consideración
su interdependencia y complementariedad, con el objetivo
de lograr el denominado «mercado interno europeo». En
otras palabras, el debate sobre el mercado interno europeo
se centra, en estos momentos, en lograr que todas las
políticas comunitarias convivan del mejor modo posible en
un espacio interior único y todos los debates y decisiones
sobre los diversos objetivos y políticas y su aplicación se
consideren y aborden en la mayor medida posible de forma
conjunta entre las instituciones de la UE y las autoridades
nacionales, de conformidad con el principio de
responsabilidad compartida.
Las necesidades de la integración europea indican que el
mercado interior debería culminar en un mercado interno
completamente integrado: un «mercado interno europeo».
Este mercado interno europeo tendría como características
numerosos objetivos y políticas más allá de las cuatro
libertades, el reconocimiento mutuo, la moneda única y la
libre competencia, tales como un sistema fscal armonizado,
un espacio único basado en la libertad y la seguridad, con una
libertad total de circulación de las personas y un derecho de
residencia no sujeto a condiciones en todo el territorio de la
Unión, un sistema reglamentado de contratación pública y
servicios de interés público, y dispondría, en lo que respecta a
la sociedad de la información y la comunicación, el comercio
electrónico, el Derecho de sociedades y contractual, la
gobernanza empresarial, los mercados fnancieros, la
propiedad intelectual, la protección de datos y el
reconocimiento mutuo, de instrumentos jurídicos para el
funcionamiento efectivo de las empresas en todo el mercado,
la realización de las redes transeuropeas de transporte, energía
y telecomunicaciones y la creación de un libre mercado de
servicios (3.2.3).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha desempeñado un papel impulsor en
el proceso conducente al lanzamiento del mercado interior. En
este sentido cabe destacar especialmente su Resolución de 9
de abril de 1984. Asimismo, el Parlamento apoyó frmemente
el Libro Blanco en 1985 y desde entonces apoya
constantemente los esfuerzos de la Comisión. Cabe recordar,
en particular, su apoyo a la idea de transformar el mercado
interior en un mercado europeo interno totalmente integrado
en 2002 (Resolución de 20 de noviembre de 1997).
En muchas de sus últimas resoluciones (entre otras, las de 12
de febrero de 2006, 14 de febrero de 2006, 16 de mayo de
2006 y 6 de julio de 2006) el Parlamento ha apoyado la idea de
que el mercado interior constituye un marco común y un
punto de referencia para muchas de las políticas de la CE y la
UE y ha pedido la celebración de un debate que vaya más allá
de las normas comunes sobre las cuatro libertades, los
derechos fundamentales y la competencia. En este sentido, ha
subrayado especialmente la necesidad de:
— mejorar la efcacia del control por la Comisión de la
correcta transposición y aplicación de la legislación de la
CE y la UE, incluido el control ex ante de los proyectos
normativos nacionales y los procedimientos abiertos en
virtud de reclamaciones y peticiones;
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116
— garantizar que los Estados miembros no causen nuevos
problemas de aplicación mediante la imposición de
requisitos adicionales («sobrerregulación»);
— reforzar su propio papel central en materia de control de la
aplicación y cumplimiento del Derecho comunitario por
parte de los Estados miembros y de supervisión de la
Comisión, gracias al nuevo «procedimiento de
reglamentación con control»;
— reforzar la participación de los parlamentos nacionales;
— lograr un enfoque común de la iniciativa «legislar mejor»
que se base en principios como los de subsidiariedad,
proporcionalidad, responsabilidad, coherencia,
transparencia y fjación de objetivos específcos y se
sustente en la creación de grupos de trabajo específcos y
en la inclusión en todas las propuestas de una lista de
control referente al cumplimiento de dicha iniciativa, así
como referencias a cualesquiera estudios o evaluaciones
de impacto signifcativos, concretamente en el ámbito de
la legislación sobre el mercado interior;
— incluir en el programa de trabajo anual de la Comisión
una lista de las propuestas que se puedan someter a un
método de regulación alternativo, ya que el método
clásico no siempre es el más adecuado. También se
debería ofrecer al Parlamento una lista de medidas en las
que la Comisión haya utilizado un método de regulación
alternativo, con una evaluación de su correspondiente
éxito o fracaso y de sus repercusiones sobre la situación
en cuestión y, más específcamente, sobre los derechos
de los trabajadores por cuenta ajena y los consumidores,
la cohesión social, la competencia leal, el fomento del
crecimiento y la competitividad de la UE, y con
indicación asimismo de unos objetivos claros y de unos
plazos defnidos para las correspondientes actuaciones y
para la imposición de sanciones por incumplimiento
(Acuerdos interinstitucionales de 16 de diciembre de
2003 sobre «legislar mejor» y de 22 de diciembre de 1998
sobre la «calidad de la redacción de la legislación
comunitaria»);
— proceder a consultas más transparentes y efcaces a las
partes interesadas, a la luz de la importancia de la
democracia participativa;
— continuar con la consolidación, simplifcación y
codifcación de la legislación comunitaria para mejorar su
accesibilidad y legibilidad;
— no limitar los informes de la Comisión sobre la aplicación
de la legislación a un análisis jurídico, sino evaluar también
la aplicación en la práctica.
g Azelio FULMINI
Junio de 2006
3.2. Las principales libertades del mercado
interior
3.2.1. La libre circulación de mercancías
La libre circulación de mercancías se logra mediante la eliminación de los derechos de aduana y las restricciones
cuantitativas, así como por medio de la prohibición de las medidas de efecto equivalente a los derechos de aduana o
restricciones cuantitativas. A ello se agregó el principio de reconocimiento mutuo, la eliminación de los obstáculos físicos y
técnicos y la normalización para la realización del mercado interior.
Fundamento jurídico
Artículo 2, apartado 1, letras a) y c), artículo 14, artículos 23 a
31 y artículo 90 del Tratado CE.
Objetivos
La libre circulación de los productos originarios de los Estados
miembros y de los productos procedentes de terceros países
que se encuentren en libre práctica en los Estados miembros
constituye uno de los principios fundamentales del Tratado
(artículo 23, apartado 2, del Tratado CE).
Inicialmente, la libre circulación de mercancías se concibió en
el marco de una unión aduanera entre los Estados miembros
con supresión de los derechos de aduana, de las restricciones
cuantitativas a los intercambios y de las medidas de efecto
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3
El mercado interior
2
Las principales libertades
del mercado interior
equivalente, por una parte, y el establecimiento de un arancel
aduanero común, por otra.
A continuación, se hizo hincapié en la eliminación de todos los
obstáculos que todavía difcultaban la libre circulación con
vistas a realizar el mercado interior, defnido como un espacio
sin fronteras interiores en el que las mercancías (entre otras
cosas) circulan tan libremente como en un mercado nacional
(3.1).
Realizaciones
La eliminación de los derechos de aduana y de las restricciones
cuantitativas (contingentes) entre los Estados miembros, que
debía haberse completado al fnal del período transitorio, ya
estaba realizada el 1 de julio de 1968, es decir, un año y medio
antes. Los objetivos complementarios relativos a la prohibición
de las medidas de efecto equivalente a los derechos de
aduana y a las restricciones cuantitativas y a la armonización
de las correspondientes legislaciones nacionales no pudieron
alcanzarse en este plazo. Tales objetivos pasaron a ser los
instrumentos fundamentales de un esfuerzo permanente de
realización de la libre circulación. Los planes relativos al
mercado interior proporcionaron un nuevo impulso.
A. Prohibición de las exacciones de efecto equivalente
a los derechos de aduana: artículo 23, apartado 1, y
artículo 25 del Tratado CE
En ausencia de una defnición en el Tratado, este término ha
tenido que ser defnido por la jurisprudencia. El Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) considera como
exacción de efecto equivalente «todo derecho, sea cual sea su
denominación o su técnica, que, al afectar al producto
importado con exclusión del producto nacional similar, tiene
como resultado, al alterar su precio, la misma incidencia
restrictiva sobre la libre circulación de mercancías que un
derecho de aduana», independientemente de su naturaleza o
su forma (asuntos 2/62 y 3/62 de 14 de diciembre de 1962 y
232/78 de 25 de septiembre de 1979).
B. Prohibición de las medidas de efecto equivalente a
las restricciones cuantitativas: artículos 28 y 29 del
Tratado CE
La noción de medida de efecto equivalente a una restricción
cuantitativa resulta vaga. Por ello, en la sentencia Dassonville,
el Tribunal de Justicia consideró medida de efecto equivalente
«toda reglamentación comercial de los Estados miembros que
pueda obstaculizar, directa o indirectamente, actual o
potencialmente, el comercio comunitario» (TJCE 8/74 de 11 de
julio de 1974, y C-320/03, de 15 de noviembre de 2005,
apartados 63 a 67).
Las medidas en cuestión son generalmente aquellas que
afectan más a los productos importados que a los productos
nacionales (asunto C-441/04 de 23 de febrero de 2006,
apartado 23). Sin embargo, en la sentencia Cassis de Dijon
(TJCE 120/78 de 20 de febrero de 1979), el Tribunal amplió ese
concepto, al declarar que puede haber medidas de efecto
equivalente incluso sin discriminación entre productos
importados y productos nacionales. En particular, las normas
técnicas del Estado de importación impuestas a los productos
de los otros Estados miembros pueden considerarse una
medida de efecto equivalente si no se justifcan, pues se
penaliza a los productos importados al forzarles a una costosa
adaptación. La ausencia de armonización comunitaria no
puede justifcar esta actitud equivalente a una obstaculización
de la libertad de circulación, lo que condujo al Tribunal a
establecer el principio de que «todo producto legalmente
fabricado y comercializado en un Estado miembro, de
conformidad con la reglamentación y los procedimientos de
fabricación leales y tradicionales de este país, debe ser
admitido en el mercado de cualquier otro Estado miembro».
Se trata del principio del reconocimiento mutuo por los
Estados de sus reglamentaciones respectivas mientras no haya
armonización.
Para evitar la aparición de nuevos obstáculos, una directiva de
1983 (reemplazada por la Directiva 98/34/CE, de 22 de junio
de 1998) obliga a los Estados miembros a informar a la
Comisión sobre todos sus proyectos de normas técnicas. Por
su parte, los organismos nacionales de normalización deben
transmitir sus programas y proyectos de normas.
C. Exenciones a la prohibición de las medidas de efecto
equivalente a las restricciones cuantitativas
El artículo 30 del Tratado CE permite a los Estados miembros
adoptar medidas de efecto equivalente a las restricciones
cuantitativas cuando estén justifcadas por un interés general
no económico: moralidad pública, orden público, seguridad
pública, protección de la salud y la vida de las personas y los
animales, conservación de la fora, protección de los
patrimonios nacionales y protección de la propiedad industrial
y comercial. El Tribunal de Justicia controla evidentemente la
utilización de esta posibilidad de exención. Tal excepción a un
principio se debe interpretar de forma estricta y las medidas
nacionales no pueden constituir un medio de discriminación
arbitraria o restricción encubierta a los intercambios
comerciales entre los Estados miembros. En su sentencia en el
asunto C-241/04, apartado 28, el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas (TJCE) declaró: «Es jurisprudencia
reiterada que, en el marco de la aplicación del principio de
libre circulación de mercancías, el Tratado no afecta a la
existencia de derechos reconocidos por la legislación de un
Estado miembro en materia de propiedad intelectual, sino
que, según las circunstancias, solo limita el ejercicio de estos
derechos». La exención ya no está justifcada cuando se ha
adoptado una reglamentación comunitaria en el mismo
ámbito que no la recoge. Finalmente, las medidas deben tener
una relación directa con el interés general que se trata de
proteger y no exceder del nivel necesario (principio de
proporcionalidad).
El Tribunal de Justicia ha reconocido (en la misma sentencia
Cassis de Dijon) que, al margen de las disposiciones
establecidas en el artículo 30, los Estados pueden establecer
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excepciones a la prohibición de las medidas de efecto
equivalente sobre la base de «exigencias imperativas»: en
particular, efcacia de los controles fscales, lealtad de las
transacciones comerciales, defensa de los consumidores y
protección del medio ambiente.
Tal como establecen los artículos 95 y 97 del Tratado CE, la
Decisión 3052/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 13 de diciembre de 1995, y el Reglamento (CE) nº 2679/98
del Consejo, de 7 de diciembre de 1998, tienen por objeto
facilitar la supervisión de las medidas de exención mediante la
introducción de un procedimiento para el intercambio de
información y un mecanismo de control. Los Estados
miembros deben notifcar tales medidas a la Comisión.
D. La armonización de las disposiciones nacionales
Desde fnales de los años setenta, la Comunidad dedica a esta
cuestión esfuerzos considerables: se han aprobado más de 250
directivas sobre los asuntos más variados en relación con el
mercado interior. La aprobación de actos legislativos de
armonización ha permitido suprimir los obstáculos levantados
por las disposiciones nacionales, al declararlos inaplicables, y
ha supuesto la elaboración de normas comunes para
garantizar la libre circulación de mercancías y productos y el
respeto de los demás objetivos del Tratado CE, como el medio
ambiente, la protección al consumidor, la competencia, etc.
Esta armonización se hizo en un principio con grandes
difcultades, pues las directivas abordaban todas las
especifcaciones técnicas y exigían la unanimidad del Consejo.
Sin embargo, sus repercusiones han sido positivas. En el asunto
C-421/04 el Tribunal declaró: «Según jurisprudencia reiterada,
una medida nacional adoptada en un ámbito que ha sido
objeto de una armonización exhaustiva a escala comunitaria
debe apreciarse a la luz de las disposiciones de esta medida de
armonización y no de las del Derecho primario» (apartado 20).
Más adelante, la armonización recibió el impulso derivado de la
introducción del principio de la mayoría cualifcada,
sufciente para la mayoría de las directivas sobre la realización
del mercado único (artículo 95 del Tratado CE, modifcado por el
Tratado de Maastricht), así como de la adopción de un nuevo
enfoque dirigido a evitar la onerosa y detallada armonización
propuesta por el Libro Blanco de la Comisión en junio de 1985.
E. La realización del mercado interior
El mercado interior supone la supresión de todos los
obstáculos que aún existen a la libre circulación. El Libro
Blanco de la Comisión de junio de 1985 enumera los
obstáculos físicos y técnicos y las medidas que debe adoptar la
Comunidad para eliminarlos. La mayoría de estas medidas ya
se ha adoptado.
1. Eliminación de los controles en las fronteras interiores
(barreras físicas)
a) Formalidades aduaneras
Estas formalidades (documento administrativo único,
banalización de los puestos fronterizos, simplifcación del
tránsito comunitario) se simplifcaron en el período 1985-1992,
antes de ser abolidas el 1 de enero de 1993.
b) Controles en las fronteras
Se suprimieron el 1 de enero de 1993. Pueden practicarse
controles, en particular, veterinarios y ftosanitarios, en el
interior de los Estados miembros, sin discriminación según el
origen de la mercancía o el medio de transporte, tales como
los que se hacen con los productos nacionales.
2. Eliminación de las barreras técnicas
Tras la supresión de las formalidades aduaneras y de los
controles en las fronteras, las barreras técnicas se convirtieron
en el principal obstáculo para la completa libertad de
circulación. Son numerosas, muy diversas y en constante
evolución. Su supresión se consigue a través de dos
importantes tipos de acción.
a) El control del respeto del principio del reconocimiento mutuo
de las reglamentaciones nacionales (en virtud del artículo 28
del Tratado CE)
b) La armonización legislativa
La adopción de un «nuevo enfoque» y un «enfoque global» se
basan en la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1985,
confrmada en la Resolución del Consejo de 21 de diciembre
de 1989 y la Decisión del Consejo 93/465/CEE. De
conformidad con este enfoque, el principio orientador es el
reconocimiento mutuo de las reglamentaciones
nacionales. La armonización comunitaria se debe limitar a
los requisitos esenciales y solo se justifca cuando tales
reglamentaciones no pueden considerarse equivalentes y
crean restricciones.
Las directivas adoptadas siguiendo el nuevo enfoque tienen el
doble propósito de garantizar la libre circulación de las
mercancías, a través de la armonización técnica de sectores
enteros, y de garantizar un elevado nivel de protección de los
objetivos de interés público que recoge el artículo 95,
apartado 3, del Tratado CE. Cabe citar, a modo de ejemplo, los
recipientes a presión simples, los juguetes, los productos de
construcción, las máquinas, los aparatos de gas y los equipos
terminales de telecomunicaciones.
3. Normalización
La necesidad de disponer de normas europeas motivada
por el nuevo enfoque ha dado lugar a un gran desarrollo
del sistema europeo de normalización. La normalización es
un proceso voluntario basado en el consenso entre
diferentes operadores económicos y desarrollado por
organismos de normalización que actúan a escala nacional,
europea e internacional. El sistema europeo de
normalización, constituido en un principio por dos
organismos, el CEN, creado en 1961, y el CENELEC, creado
en 1962, tuvo al principio escasa actividad, pero recibió un
nuevo impulso a principios de los años ochenta con la
adopción de la Directiva 83/189/CEE (sustituida por la
Directiva 98/34/CE). Actualmente existen tres organismos:
CEN, CENELEC y ETSI.
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3
El mercado interior
2
Las principales libertades
del mercado interior
Las directivas de armonización se referían en un principio a las
normas de carácter industrial, que, al no haber sido elaboradas
por las autoridades nacionales, no tenían carácter obligatorio.
En esas condiciones, la elaboración de normas europeas era en
extremo conveniente. El buen funcionamiento del proceso, sin
embargo, dejaba mucho que desear debido a su lentitud y a la
práctica de la transposición de las normas europeas a los
ordenamientos nacionales.
Durante los años noventa, tras un proceso de constante
refexión, aumentó la calidad y la efcacia de la normalización
europea, en particular al sustituirse el consenso por la votación
por mayoría como modo de aprobación de normas y al
establecerse la aplicabilidad directa (sin necesidad de
transposición nacional) de las normas europeas.
Los fabricantes se remiten, en la actualidad, a normas
europeas que aprueban los organismos europeos de
normalización. El principio de reconocimiento mutuo
garantiza la validez de las normas nacionales restantes.
F. El principio de reconocimiento mutuo
En su sentencia Cassis de Dijon, el Tribunal estableció el
principio de que todo producto legalmente fabricado y
comercializado en un Estado miembro, de conformidad
con la reglamentación y los procedimientos de fabricación
leales y tradicionales de este país, debe ser admitido en el
mercado de cualquier otro Estado miembro. Esta es la base
del razonamiento que impulsó el debate conducente,
fnalmente, a la identifcación del principio del reconocimiento
mutuo en ausencia de armonización.
Por consiguiente, los Estados miembros, incluso en ausencia
de medidas europeas de armonización (legislación
comunitaria secundaria), están obligados a permitir la libre
circulación y comercialización en sus mercados de los
productos legalmente producidos y comercializados en otro
Estado miembro, salvo que haya requisitos de obligado
cumplimiento. En ese caso, cualquier medida adoptada se
examinará de conformidad con los principios de necesidad y
proporcionalidad.
El Plan de acción para el mercado único, aprobado en junio de
1997, logró que la aplicación del principio de reconocimiento
mutuo se convirtiera en un elemento clave para mejorar la
efectividad del mercado interior.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha respaldado la realización del mercado interior
(3.1) y el papel de los organismos europeos de normalización
y siempre ha apoyado particularmente el «nuevo enfoque» de
la libre circulación de mercancías, aclarando su defnición en
un informe de 1987 y realizando una intensa contribución
legislativa a las directivas pertinentes.
Asimismo, el Parlamento ha apoyado la necesidad de una
mayor cooperación entre las autoridades europeas y
nacionales para mejorar la calidad de la legislación europea e
identifcar aquella que ha de ser objeto de simplifcación o
codifcación, de conformidad con el objetivo «legislar mejor» y
con la consecución de una pronta transposición y una
aplicación correcta del Derecho comunitario. A menudo el
Parlamento ha invitado a las otras instituciones a apoyar,
siempre que sea posible, la reglamentación conjunta y la
elaboración de acuerdos voluntarios con vistas a respetar el
mismo principio «legislar mejor».
No obstante, el Parlamento considera que «legislar mejor» no
necesariamente signifca «no legislar en absoluto» y ha
modifcado diversos actos legislativos para impedir que los
consumidores se vean expuestos al riesgo de comprar
productos más baratos sin que se les informe de la posibilidad
de comprar un volumen o cantidad más reducidos. En este
sentido, el Parlamento siempre ha apoyado la necesidad de
ofrecer una información clara y completa a los consumidores
en relación con todos los productos envasados previamente,
de conformidad con la libertad de circulación, así como una
«certifcación de origen», una indicación clara de los precios,
cantidades nominales o tamaño del envase obligatorios para
la mayoría de los productos envasados previamente, unas
indicaciones sobre peso y volumen legibles en el etiquetado
de los productos y el respeto de las normas nacionales en lo
que atañe a los productos típicos.
En este sentido, el Parlamento apoyó frmemente una
estrategia a escala europea para la adopción de una política de
evaluación de impacto exhaustiva y de gran de calidad de la
legislación europea.
g Azelio FULMINI
Septiembre de 2006
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120
Fundamento jurídico
En general
Artículo 3, apartado 1, letra c), artículo 14 y artículos 39 a 42 del
Tratado CE.
En particular
Reglamento (CEE) nº 1612/68 de 15 de octubre de 1968
(modifcado por los Reglamentos (CEE) n° 312/76 y (CEE)
n° 2434/92) y Directiva 2004/38/CE.
Objetivos
La libre circulación de los trabajadores, uno de los principios
constitutivos de la Comunidad Europea en 1957 queda
recogida en el artículo 39 del Tratado CE y constituye por tanto
un derecho fundamental de los trabajadores. Permite a los
nacionales de un país del Espacio Económico Europeo (EEE)
trabajar en otro país del EEE bajo las mismas condiciones que
los ciudadanos de dicho Estado miembro.
Los datos más recientes ponen de manifesto que el número
de europeos que trabajan en el extranjero es muy reducido. El
porcentaje de ciudadanos europeos que residen en un país de
la UE distinto de su país de origen se ha mantenido estable, en
torno al 1,5 %, durante los últimos 30 años. En lo que respecta
a la movilidad profesional, en nueve países de la Unión
Europea, el 40 % de los trabajadores desempeñan el mismo
puesto de trabajo desde hace más de 10 años. La movilidad de
los trabajadores, tanto en términos geográfcos como
profesionales, se ha señalado específcamente como uno de
los instrumentos para ayudar a aplicar los objetivos de Lisboa.
También se ha subrayado en las directrices de empleo más
recientes, contribuyendo así al fortalecimiento de los
mercados laborales de Europa, y como instrumento para
anticipar los efectos de la reestructuración económica.
Realizaciones
A. Régimen general actual en materia de libre circulación
Todo ciudadano de un Estado miembro tiene derecho a
buscar empleo en otro Estado miembro en las mismas
condiciones que los nacionales de esos Estados. Recibirá la
misma asistencia de las ofcinas de empleo nacionales que los
nacionales del Estado miembro de acogida sin ninguna
discriminación por motivos de nacionalidad.
Tal derecho se reconoce por igual a los trabajadores con
contrato «fjo», a los trabajadores estacionales y
transfronterizos y a los que prestan algún tipo de servicio.
1. Derecho de desplazamiento y residencia del
trabajador
a) Desplazamiento
De conformidad con la Directiva relativa al derecho de
residencia de los ciudadanos de la Unión (Directiva 2004/38/
CE), el único requisito que se impone a los ciudadanos de la
Unión es la posesión de un documento de identidad o un
pasaporte válidos para estancias inferiores a tres meses. El
Estado miembro de acogida podría pedir que se indique su
presencia en el país en un plazo de tiempo razonable y no
discriminatorio.
La Directiva 2004/38/CE establece que la ciudadanía de la
Unión debe ser la condición fundamental de los nacionales de
los Estados miembros que ejercen su derecho de libre
circulación y residencia. Anteriormente existían diversos
instrumentos comunitarios que trataban separadamente los
casos de los trabajadores asalariados y autónomos, los
estudiantes y las personas desempleadas. Los derechos de los
miembros de las familias de los trabajadores se incluyen de
este modo en el nuevo sistema.
b) Residencia
El derecho de residencia de los trabajadores migrantes durante
un período superior a seis meses sigue sujeto a determinadas
condiciones.
Los solicitantes deberán:
— ejercer una actividad económica (asalariada o
independiente);
— disponer de los recursos necesarios y un seguro de
enfermedad para no suponer una carga para los servicios
sociales del Estado miembro de acogida durante la
estancia. En este sentido, los Estados miembros no pueden
fjar el importe mínimo de los recursos que consideran
sufcientes, sino que deben tomar en consideración las
circunstancias personales;
— cursar estudios de formación profesional como estudiante;
— ser miembro de la familia de un ciudadano de la Unión
dentro de una de las categorías anteriormente
mencionadas.
3.2.2. La libre circulación de los trabajadores asalariados
Una de las cuatro libertades de los ciudadanos europeos es la libre circulación de trabajadores, la cual incluye el derecho
de desplazamiento y residencia del trabajador, el derecho de entrada y residencia de los miembros de la familia y el
derecho a trabajar en otro Estado miembro de la Unión Europea (UE). No obstante, estos derechos llevan asociadas una
serie de restricciones concernientes principalmente a los derechos de entrada y residencia y el derecho de acceso a
empleos en la Administración pública y en los nuevos Estados miembros para algunos países.
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3
El mercado interior
2
Las principales libertades
del mercado interior
Los ciudadanos de la Unión adquieren el derecho de
residencia permanente en el Estado miembro de acogida
después de haber residido en él legalmente durante un
período ininterrumpido de cinco años, siempre que no se haya
dictado ninguna resolución de expulsión.
Este derecho de residencia permanente ya no se encuentra
sujeto a ninguna condición. La misma norma se aplica a los
miembros de la familia que no son ciudadanos de un Estado
miembro y que han residido cinco años con un ciudadano de
la Unión. El derecho de residencia permanente únicamente se
pierde en caso de ausencia durante un período superior a dos
años consecutivos del Estado miembro de acogida.
Deberían conservarse determinadas ventajas específcas de los
ciudadanos de la Unión que ejercen una actividad asalariada o
independiente, así como a los miembros de sus familias, las
cuales permiten a estas personas adquirir el derecho de
residencia continua antes de que hayan residido cinco años en
el Estado miembro de acogida, puesto que dichas ventajas
constituyen derechos adquiridos [Reglamento (CEE)
n
o
1251/70].
A fn de constituir un auténtico vehículo de integración en la
sociedad del Estado miembro de acogida en el que reside el
ciudadano de la Unión, el derecho de residencia continua, una
vez adquirido, no debería quedar sujeto a ninguna condición.
La tarjeta de residencia permanente tiene una duración
ilimitada y se renueva automáticamente cada diez años. Tal
tarjeta se expide en un plazo de tres meses desde el momento
de la solicitud. Los ciudadanos podrán demostrar la
continuidad de su residencia por cualquier medio de prueba
generalmente aceptado en el Estado miembro de acogida.
2. Derecho de entrada y de residencia de los miembros
de la familia
La Directiva 2004/38/CE ha modifcado el Reglamento (CEE)
nº 1612/68 en lo que se refere a la reagrupación familiar.
En primer lugar, amplía la defnición de «miembro de la
familia», que anteriormente se limitaba al cónyuge, los
descendientes menores de 21 años o hijos dependientes, así
como los ascendientes a su cargo, para incluir también la
pareja registrada si la legislación del Estado miembro de
acogida equipara la unión registrada al matrimonio.
Los miembros de la familia de un ciudadano de un Estado
miembro podrán ejercer su derecho fundamental a residir
libremente en el territorio de otro Estado miembro por un
período de hasta tres meses. Para los períodos superiores a tres
meses, su derecho de residencia depende del hecho de ser
miembros de la familia de un trabajador ciudadano de la
Unión Europea. En este caso, los Estados miembros deben
poder requerir el registro del ciudadano de la Unión ante las
autoridades competentes.
Los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de
un Estado miembro gozarán de los mismos derechos que el
ciudadano de la Unión Europea al que acompañan pero se les
podrá requerir la obtención de un visado para estancias de
corta duración o equivalente. Para los períodos superiores a
tres meses, deberán solicitar una tarjeta de residencia para
miembros de la familia de ciudadanos de la Unión. Tal tarjeta
tendrá una validez de al menos cinco años y, en principio, no
se les podrá retirar.
Todos los miembros de una familia, independientemente de
su nacionalidad, tendrán el mismo derecho de residencia
permanente tras un período ininterrumpido de cinco años. Tal
derecho se perderá en caso de ausencia del Estado miembro
de acogida durante más de dos años. También tendrán
derecho a la seguridad social y al ejercicio de una actividad
económica asalariada o independiente.
3. Empleo
a) Acceso al empleo y trato en el ejercicio del empleo
Los trabajadores ciudadanos de un Estado miembro no
podrán recibir un trato diferente del que se dispensa a los
trabajadores nacionales en el territorio del Estado miembro de
acogida en relación con las diversas condiciones laborales y
ocupacionales (especialmente acceso al empleo, despidos y
remuneración) por motivos de nacionalidad. La igualdad de
trato también es aplicable a las medidas de formación,
reorientación o readaptación profesionales.
Asimismo, se benefciarán de las mismas ventajas sociales y
fscales que los trabajadores nacionales.
Los ciudadanos de un Estado miembro que trabajan en el
territorio de otro Estado miembro gozan de igualdad de trato
en relación con el ejercicio de los derechos sindicales, incluido
el derecho de voto y de presentación de su candidatura para
los puestos administrativos o de dirección de una organización
sindical. Tienen derecho a presentar su candidatura a los
órganos de representación del personal en la empresa. Sin
embargo, pueden quedar excluidos de la participación en la
gestión de organismos públicos o del ejercicio de una función
pública.
b) Derecho de permanecer en el país de acogida tras el ejercicio
del empleo
Sobre la base del Tratado, este derecho se contempla en el
Reglamento (CEE) nº 1251/70, que permite al trabajador
quedarse con carácter permanente en el Estado en que ha
ejercido su último empleo si ha trabajado y residido allí
durante tres años, si ha alcanzado la edad de jubilación o si
padece de una incapacidad laboral permanente. Esta misma
norma es aplicable a los miembros de su familia que residan
con él.
B. Restricciones a la libre circulación
1. Restricciones al derecho de entrada y de residencia
El Tratado permite a los Estados miembros denegar el derecho
de entrada o de residencia en su territorio a un nacional
comunitario por razones de orden público, de seguridad
pública o de salud pública.
Las medidas que se referen a la libertad de circulación y de
residencia deben estar fundamentadas en el comportamiento
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personal del individuo al que se apliquen. La existencia de
condenas penales no justifca de forma automática tales
medidas.
El comportamiento deberá representar una amenaza lo
sufcientemente grave y real que afecte a los intereses
fundamentales del Estado. La mera caducidad del documento
de identidad utilizado por la persona en cuestión no
constituye un motivo sufciente para su expulsión.
En cualquier caso, antes de tomar una decisión de expulsión,
el Estado miembro de acogida deberá valorar una serie de
elementos como la duración de la estancia del interesado, su
edad, su estado de salud, su integración social, su situación
familiar en el país de acogida y los vínculos que mantiene con
el país de origen. Solo en circunstancias excepcionales, cuando
existan imperativos de seguridad pública, se podrán adoptar
medidas de expulsión de ciudadanos de la Unión si han
residido en el país de acogida durante diez años o más o si se
trata de un menor.
Deberían fjarse unas garantías procesales detalladas destinadas
a garantizar un estricto nivel de protección de los derechos de
los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia en el
caso de que se les deniegue la entrada o la residencia en otro
Estado miembro. Dicha decisión deberá notifcarse y motivarse,
indicándose los medios de recurso y los plazos de aplicación.
Excepto en casos corroborados de emergencia, el plazo
permitido para abandonar el territorio no podrá ser inferior a un
mes a contar a partir de la fecha de la notifcación.
En ningún caso se podrá adoptar una medida de exclusión del
territorio vitalicia. El interesado podrá presentar una solicitud
de revisión de su situación después de un plazo máximo de
tres años. La Directiva también recoge toda una serie de
garantías procesales.
2. Restricciones al acceso a empleos en la Administración
pública
De conformidad con el artículo 39, apartado 4, del Tratado CE,
las disposiciones relativas a la libre circulación de trabajadores
no serán aplicables a los empleos en la Administración pública.
El acceso a la Administración pública podría estar restringido
solo a los nacionales del Estado miembro de acogida.
No obstante, esta excepción ha sido interpretada de un modo
muy restrictivo por el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas y, por ende, solo podrían estar restringidos a los
nacionales del Estado miembro de acogida aquellos puestos
que guarden relación con el ejercicio del poder público y la
responsabilidad de salvaguardar el interés general del Estado
(por ejemplo, la seguridad interior o exterior del Estado). Estos
criterios deben ser evaluados de forma independiente a la luz
de la naturaleza de las tareas y responsabilidades que abarque
el puesto en cuestión (asunto 66/85 de 3 de julio de 1986).
La Comisión enumeró las actividades que, en su opinión,
correspondían al ámbito de «la Administración pública»
(declaración de 5 de enero de 1988): por una parte se trata de
«funciones específcas del Estado o de colectivos asimilables
tales como las fuerzas armadas, la policía y otras fuerzas del
orden, la magistratura, la administración fscal y la diplomacia;
por otra parte, de empleos dependientes de los ministerios del
Estado, los gobiernos regionales y otros organismos
asimilados, los bancos centrales en la medida en que cuenten
con la participación de personal (funcionarios y otros agentes)
que ejerza actividades ordenadas en torno a un poder jurídico
público del Estado o de otra persona jurídica de Derecho
público.
3. Restricciones a la libre circulación de los trabajadores
ciudadanos de los nuevos Estados miembros
Durante un período transitorio de hasta siete años tras la
adhesión de 10 Estados miembros a la Unión Europea el 1 de
mayo de 2004 (Chipre, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania,
Malta, Polonia, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia),
cabe aplicar ciertas condiciones que restringen la libre
circulación de trabajadores procedentes de dichos Estados
miembros o entre los mismos. Dichas restricciones solamente
conciernen a la libertad de movimiento para los fnes de
acceder a un empleo y pueden variar entre los distintos
Estados miembros.
Tres fases del período transitorio permiten a los Estados
miembros de la EU-15 abrir el mercado laboral a los
trabajadores procedentes de los citados países. No obstante,
las disposiciones transitorias no pueden ampliarse más allá de
un máximo absoluto de siete años.
Con respecto a los nuevos Estados miembros de la EU-10:
tras la primera fase del 1 de mayo al 30 de abril de 2006, la
Comisión publicó un informe sobre el funcionamiento de las
disposiciones transitorias (febrero de 2006) en el cual llega a la
conclusión de que las restricciones nacionales tienen pocas
repercusiones sobre el control de los fujos migratorios, que
dependen en mayor medida de factores vinculados a las
condiciones de la oferta y la demanda. Los Estados miembros
de la EU-15 tenían que informar de su intención con respecto
a la segunda fase (del 1 de mayo al 30 de abril de 2009). Las
medidas nacionales pueden ampliarse durante dos años más
(del 1 de mayo de 2009 al 30 de abril de 2011), pero solo en el
caso de que un miembro de la EU-15 experimente alteraciones
graves en sus mercados laborales.
El programa para Bulgaria y Rumanía difere en el comienzo
de la primera fase, el 1 de enero de 2007, y el fnal de la tercera,
el 31 de diciembre de 2013.
C. Medidas destinadas a favorecer el ejercicio de la libre
circulación
1. Reconocimiento mutuo de formaciones
Como principio básico, todo ciudadano de la UE debería ser
capaz de ejercer libremente su profesión en cualquier Estado
miembro. No obstante, la aplicación práctica de este principio
se ve difcultada a menudo por los requisitos nacionales de
acceso a determinadas profesiones en el país de acogida.
En el pasado, la UE estableció un sistema para el
reconocimiento mutuo de certifcados y diplomas para
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123
3
El mercado interior
2
Las principales libertades
del mercado interior
fnes profesionales entre los Estados miembros con el objeto
de superar estas diferencias. Se estableció una distinción entre
las profesiones reglamentadas (las profesiones para las cuales
se exigen legalmente unas cualifcaciones determinadas) y las
profesiones que no están reglamentadas legalmente en el
Estado miembro de acogida.
El sistema de reconocimiento de las cualifcaciones
profesionales ha sido reformado recientemente con el objeto
de incrementar la fexibilidad de los mercados laborales y de
fomentar el reconocimiento más automático de las
cualifcaciones. La nueva Directiva relativa al
reconocimiento de las cualifcaciones profesionales
(Directiva 2005/36/CE, la cual entró en vigor en octubre de
2007) (3.2.3) consolida y moderniza 15 directivas existentes
que abarcan todas las normas de reconocimiento, salvo las
aplicables a los abogados, las actividades correspondientes al
ámbito de las sustancias tóxicas y los agentes comerciales. La
directiva diferencia entre la «libertad de prestar servicios›› y la
‹‹libertad de establecimiento›› en función de criterios como la
duración, frecuencia, periodicidad y continuidad de la
prestación de servicios.
El reconocimiento puede realizarse por medio del sistema
general de reconocimiento de cualifcaciones profesionales o
el régimen de reconocimiento automático de las
cualifcaciones acreditadas por la experiencia profesional (esto
es, el sector artesanal, comercial e industrial); o por medio del
régimen de reconocimiento automático de las cualifcaciones
de determinadas profesiones (esto es, médicos, enfermeros,
dentistas, matronas, veterinarios, farmacéuticos y arquitectos).
2. Red EURES (Servicios Europeos de Empleo)
La Comisión tiene la intención de reforzar y consolidar EURES
como instrumento fundamental de la creación de redes de
servicios de empleo en el seno del EEE. La movilidad
profesional y geográfca se convierte de este modo en un
elemento clave de la Estrategia Europea de Empleo y del Plan
de acción en materia de competencias y movilidad (4.9.3).
3. Otras actividades para reforzar la movilidad de los
trabajadores
La Unión Europea ha realizado esfuerzos importantes para
crear un entorno favorable a la movilidad de los trabajadores:
— entre 2002 y fnales de 2005 se puso en marcha un plan de
acción sobre las cualifcaciones y la movilidad,
— una tarjeta sanitaria europea, que empezó a expedirse en
2006,
— la coordinación de los regímenes de la seguridad social se
aceleró con la adopción del Reglamento (CE) nº 883/2004
(4.9.4),
— una propuesta de directiva sobre la portabilidad de los
derechos de pensión complementarios,
— el Año Europeo de la movilidad de los trabajadores (2006),
para fomentar la sensibilización ante los derechos de los
trabajadores en materia de libre circulación de las personas
y ante las oportunidades existentes y los instrumentos
establecidos para promoverlas (EURES),
— los intercambios de jóvenes trabajadores en aras de
fomentar la libre circulación en el marco de programas
comunes (programa PETRA de 1988 a 1991, ahora
integrado en la rama del Leonardo da Vinci del programa
de aprendizaje permanente de 207 a 2013) (4.17.1).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo que considera todos los asuntos
relacionados con el empleo una de las prioridades más
importantes de la Unión Europea siempre ha subrayado que
esta y sus Estados miembros debían coordinar sus esfuerzos y
promover la libre circulación de los trabajadores. La libre
circulación de trabajadores constituye uno de los objetivos de
la realización del mercado interior. El Parlamento Europeo
siempre ha desempeñado un papel dinámico en el
establecimiento y la mejora del mercado interior y ha apoyado
frmemente los esfuerzos de la Comisión en este sentido.
Los trabajadores procedentes de otros Estados miembros
deberán ser tratados del mismo modo que los trabajadores del
país de acogida, particularmente en lo referente al principio de
de igualdad de retribución para un mismo trabajo. Este
principio fundamental ha sido cuestionado por el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas en una serie de
sentencias recientes relativas a la Directiva 96/71/CE sobre el
desplazamiento de trabajadores, en los asuntos conocidos
como los asuntos Vikging, Laval y Rüfert.
Ya en 2006, el Parlamento expresó sus preocupaciones en la
resolución de la aplicación de la Directiva 96/71/CE sobre el
desplazamiento de trabajadores (P6_TA(2006) 463) de que
dicha directiva no está siendo debidamente aplicada en
algunos Estados miembros para prevenir el dumping social.
Las diferencias en cuanto a la interpretación de conceptos
clave tales como trabajador, salario mínimo y subcontratación
provocan numerosas difcultades. La Comisión tomó en
consideración la información proporcionada y las
preocupaciones manifestadas por el Parlamento Europeo en la
Comunicación relativa al desplazamiento de trabajadores en el
marco de una prestación de servicios [COM(2007) 304].
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, no se
modifcarán los artículos 39, 40 y 41 del Tratado CE relativos a
la libre circulación de trabajadores, los cuales pasarán a ser los
artículos 45, 46 y 47 respectivamente.
g Christa KAMMERHOFER
Agosto de 2008
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124
Fundamento jurídico
Artículo 3, apartado 1, letra c), artículo 14 y artículos 43 a 55 del
Tratado CE.
Objetivos
El Tratado CE garantiza a los trabajadores no asalariados (con
actividades de carácter comercial, industrial, artesanal o liberal)
y operadores económicos, establecidos en el territorio de un
Estado miembro, la libertad de ejercicio de su actividad
económica en todos los Estados miembros bajo una doble
forma: los trabajadores no asalariados y profesionales o
personas jurídicas, tal como se defnen en el artículo 48 del
Tratado CE, establecidos legalmente en un Estado miembro,
podrán ejercer su actividad de forma estable y continua en el
territorio de otro Estado miembro (libertad de establecimiento,
artículo 43) u ofrecer y prestar sus servicios en otro Estado
miembro de forma temporal aun cuando permanezcan
establecidos en su país de origen (libertad de prestación de
servicios, artículo 49). Ello supone no solo eliminar cualquier
discriminación por razón de nacionalidad sino también, para
que esta libertad se ejerza efectivamente, adoptar medidas
oportunas para facilitar el ejercicio de la misma: ante todo, la
armonización de las normativas nacionales de acceso o su
reconocimiento mutuo.
Realizaciones
A. Régimen de liberalización en el Tratado
1. Dos «libertades fundamentales»
El derecho de establecimiento incluye el derecho a emprender
y ejercer actividades no asalariadas y a establecer y administrar
empresas para ejercer actividades permanentes y de carácter
estable y continuado, en las mismas condiciones recogidas por
la legislación nacional del Estado miembro de establecimiento
para sus propios ciudadanos.
Se prohíben las restricciones a la libertad de la prestación de
servicios en la Comunidad con respecto a los nacionales de un
Estado miembro establecidos en un Estado de la Comunidad
diferente del de la persona para la que se prestan los servicios.
Se entenderá por «servicios» todos aquellos servicios
habitualmente prestados a cambio de remuneración, siempre
que no estén reglamentados por las disposiciones relativas a la
libertad de movimiento de mercancías, capitales y personas.
En los casos en que no se hayan suprimido las restricciones a
la libre prestación de servicios, los Estados miembros aplicarán
tales restricciones sin discriminación por motivos de
nacionalidad o residencia a todas las personas que prestan
«servicios». La persona que preste un «servicio» podrá, para
ello, ejercer su actividad de forma temporal en el Estado en
que se presta el servicio y quedará sujeta a las mismas
condiciones que tal Estado impone a sus propios ciudadanos.
Esta libertad también se aplica a actividades como los
transportes, los seguros y la banca, que se examinarán en
fchas separadas (3.4.2, 3.4.3 y 4.6.1).
Estas disposiciones tienen un efecto directo desde el fnal del
período de transición, a saber, a partir del 1 de enero de 1970
[sentencias Reyners, de 21 de junio de 1974 (2/74), en lo que
respecta a la libertad de establecimiento y Van Binsbergen, de
3 de diciembre de 1974 (33/74)], en lo que se refere a la libre
prestación de servicios). El efecto directo de los dos artículos
del Tratado CE signifca que los ciudadanos de la Comunidad
tienen derecho al trato nacional y pueden pedir que las
autoridades nacionales competentes apliquen los artículos 43
y 49 del Tratado CE. Se proscribe cualquier discriminación por
razón de nacionalidad. Lo anterior signifca que los Estados
miembros deben modifcar las disposiciones nacionales que
limitan estas libertades, incluidas las que se aplican
indistintamente a los operadores económicos nacionales y
extranjeros, en caso de que impidan el ejercicio de una
actividad o lo hagan menos atractivo, con retrasos y costes
adicionales.
Los artículos 43 y 49 del Tratado CE no se pueden interpretar
como si otorgasen a las sociedades el derecho a trasladar su
dirección central o el control de su administración central a
otro Estado miembro al tiempo que conservan su carácter de
sociedades constituidas en virtud de la legislación del Estado
miembro de origen.
La Comisión Europea y el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas son responsables de garantizar la
aplicación y el respeto de las normas comunitarias. La
Comisión tiene la facultad de incoar procedimientos de
infracción contra los Estados miembros que no cumplen las
obligaciones que les incumben, de conformidad con el
artículo 226 del Tratado CE (3.4.2 y 3.4.3).
2. Excepciones
El Tratado excluye de la libertad de establecimiento y de la
libre prestación de servicios aquellas actividades que estén
3.2.3. La libertad de establecimiento y de prestación de
servicios y el reconocimiento mutuo de diplomas
La libertad de establecimiento y la libertad de prestación de servicios, recogidas en el Tratado CE, se han visto
notablemente reforzadas en virtud de las sentencias Ryners y VanBinsbergen. Además, se han aprobado disposiciones del
Tratado CE y diferentes decisiones europeas acerca de la armonización y el reconocimiento mutuo de diplomas y de
cualifcaciones como forma de facilitar la efectividad de las dos libertades.
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125
3
El mercado interior
2
Las principales libertades
del mercado interior
relacionadas con el ejercicio del poder público (artículo 45,
apartado 1, del Tratado CE), si bien esta exclusión queda
limitada por una interpretación restrictiva: las exclusiones
recogen únicamente aquellas actividades y funciones
específcas relacionadas con el ejercicio del poder público;
para que la exclusión abarque toda una profesión, es necesario
que toda su actividad esté consagrada al ejercicio de la
actividad pública o que la parte que a ella se consagra no sea
separable de las otras.
Las excepciones permiten a los Estados miembros excluir la
producción o el comercio de material de guerra [artículo
296, apartado 1, letra b), del Tratado CE] y mantener un
régimen propio para los extranjeros por razones de orden
público, seguridad o salud públicas (artículo 46, apartado 1,
y artículo 55 del Tratado CE).
B. Aplicación de los artículos 43 y 49 del Tratado CE
En dos programas generales aprobados el 18 de diciembre de
1961, se preveían las directivas necesarias para suprimir las
restricciones a la libertad de establecimiento y libre prestación
de servicios en los distintos ámbitos de actividad. Si bien el
Consejo adoptó un número importante de directivas, aún
quedaba mucho por hacer en 1974, año en que el Tribunal
declaró que, a pesar de las omisiones o la falta de legislación
comunitaria secundaria (principalmente directivas y
reglamentos), ambas libertades, según lo dispuesto en el
Tratado, tenían un efecto directo desde el fnal del período de
transición, a saber, a partir del 1 de enero de 1970: esta
doctrina se estableció en la sentencia Reyners, de 21 de junio
de 1974 (2/74), en lo que respecta a la libertad de
establecimiento, y en la sentencia Van Binsbergen, de 3 de
diciembre de 1974 (33/74), en lo que se refere a la libre
prestación de servicios.
El efecto directo de las dos libertades signifca que los
nacionales de la Comunidad tienen derecho al trato nacional.
Un Estado miembro debe permitir a los nacionales de otros
Estados miembros la posibilidad de establecerse o prestar sus
servicios en su territorio en las mismas condiciones que sus
propios nacionales. Se proscribe por tanto cualquier
discriminación por razón de nacionalidad. Sin embargo, las
normas nacionales relativas a las condiciones de acceso a las
actividades y de ejercicio de las mismas suponen la creación
de obstáculos para los no nacionales, que se ven obligados,
entre otras cosas, a cursar nuevos estudios para obtener los
títulos y los diplomas exigidos o soportar costes y cargas
adicionales. Conservan todo su valor las medidas comunitarias
destinadas a facilitar el ejercicio de estas dos libertades: el
reconocimiento mutuo de las normas nacionales y,
eventualmente, su armonización. En algunos casos tales
medidas suprimen otras restricciones adicionales sobre las
libertades, como las Directivas 73/148/CE del Consejo
(derogada por la Directiva 2004/38/CE) y 93/96/CEE relativa al
derecho de residencia, o la Directiva 96/71/CE sobre el
desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una
prestación de servicios. De conformidad con la Directiva
2004/38/CE, los Estados miembros reconocen el derecho de
residencia permanente a los ciudadanos de los demás Estados
miembros que se establecen en su territorio para ejercer
actividades no asalariadas cuando se hayan suprimido las
restricciones al respecto. Se expedirá una «tarjeta de residencia
de ciudadano de un Estado miembro de las Comunidades
Europeas», que no se podrá retirar únicamente por el hecho
de que tal ciudadano haya dejado de trabajar. El derecho de
residencia de las personas que prestan o reciben servicios
tendrá la misma duración que el período en que se prestan los
servicios.
El Reglamento (CE) nº 2157/2001 del Consejo, por el que se
aprueba el Estatuto de la Sociedad Anónima Europea,
completado por la Directiva 2001/86/CE del Consejo, supone
un paso importante hacia la efcacia del ejercicio de estas dos
libertades fundamentales.
C. Armonización y reconocimiento mutuo de títulos
y diplomas
El artículo 47, apartado 1, del Tratado CE prevé que el
reconocimiento mutuo de los diplomas y otros títulos exigidos
en cada Estado para acceder a las profesiones se puede utilizar
para facilitar la libertad de establecimiento y la libre prestación
de servicios (Decisión 85/368/CEE del Consejo y Resolución
del Consejo de 28 de octubre de 1999). El apartado 2
establece, asimismo, la coordinación de las disposiciones de
los Estados miembros relativas a su acceso y ejercicio, es decir,
prevé un mínimo de armonización de dichas disposiciones, en
particular de la formación que da lugar a la concesión de los
títulos y los diplomas. El apartado 3 subordina el
reconocimiento mutuo, en aquellos casos en que la
armonización resulte difícil, a la coordinación de las
condiciones para su ejercicio en los diferentes Estados
miembros.
A partir de mediados de los años setenta, el proceso de
armonización fue avanzando gracias a una serie de directivas.
Por consiguiente, la legislación relativa al reconocimiento
mutuo se ha adaptado, sobre estas bases, a las distintas
situaciones: más o menos completa, según los sectores
profesionales, se ha orientado últimamente hacia un enfoque
general.
1. Enfoque sectorial (por profesiones)
a) Reconocimiento mutuo tras la armonización
La armonización avanzó más rápidamente en el sector de la
salud, por la razón obvia de que las condiciones de ejercicio y,
en particular, las formaciones, varían muy poco entre los
Estados miembros (en comparación con otras profesiones) y de
que la armonización previa de estas condiciones, prevista en el
Tratado, se ha producido sin grandes difcultades. Esta
armonización se llevó a cabo gracias a una serie de directivas
adoptadas desde mediados de los años setenta hasta
mediados de los ochenta, que reglamentaron, en relación con
la libertad de establecimiento y de prestación de servicios,
diversas profesiones [médicos: Directivas 75/362/CEE y 75/363/
CEE, de 16 de junio de 1978 (codifcadas por la Directiva
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126
93/16/CEE, de 5 de abril de 1993, modifcada por la Directiva
97/50/CE, de 6 de octubre de 1997); odontólogos: Directivas
78/686/CEE y 78/687/CEE de 24 de agosto de 1978; enfermeros:
Directivas 77/452/CEE y 77/453/CEE de 27 de junio de 1977;
veterinarios: Directivas 78/1026/CEE y 78/1027/CEE de 23 de
diciembre de 1978; matronas: Directivas 80/154/CEE y 80/155/
CEE de 21 de enero de 1980 (complementadas y modifcadas
por las Directivas 81/1057/CEE y 89/594/CEE del Consejo);
farmacéuticos: Directivas 85/432/CEE y 85/433/CEE de 16 de
septiembre de 1985; agentes comerciales independientes:
Directiva 86/653/CEE de 18 de diciembre de 1986].
El Consejo Europeo de Lisboa de 23 y 24 de marzo de 2000
puso en marcha reformas económicas para hacer de la Unión
Europea (UE) la economía basada en el conocimiento más
dinámica y competitiva del mundo para 2010. Ello condujo a la
aprobación en diciembre de 2000 de una Comunicación de la
Comisión titulada «Una estrategia para el mercado interior de
servicios» y a la presentación de una propuesta de directiva
sobre el reconocimiento de las cualifcaciones profesionales el
7 de marzo de 2002. La propuesta tenía por objeto aclarar,
simplifcar y modernizar las directivas existentes y reunirlas en
una sola. Se adoptó así la Directiva 2005/36/CE de 7 de
septiembre de 2005, que se debía transponer a las
legislaciones nacionales el 20 de octubre de 2007 a más tardar
y reunía las profesiones reguladas de médico, odontólogo,
enfermero, veterinario, matrona, farmacéutico y arquitecto en
un solo texto legislativo.
La Directiva especifca, entre otras muchas cosas, cómo debe
reconocer el Estado miembro «de acogida» las cualifcaciones
profesionales adquiridas en otro Estado miembro («Estado
miembro de origen»). El reconocimiento de profesionales
incluye tanto un régimen general de reconocimiento como
regímenes específcos para cada una de las profesiones
reguladas antes mencionadas. El reconocimiento se basa,
entre otras muchas cosas, en el nivel de cualifcación, en la
formación (general y especializada de que se trate) y en la
experiencia profesional.
La Directiva también se aplica a las cualifcaciones
profesionales en los sectores del transporte, los seguros, la
mediación y la auditoría de cuentas. Estas profesiones se
encuentran reglamentadas asimismo en otras directivas.
b) Reconocimiento mutuo sin armonización
En relación con otras profesiones, en los casos en que las
diferencias entre las distintas disposiciones nacionales no han
permitido la armonización, el reconocimiento mutuo es más
limitado. La variedad de sistemas jurídicos de los Estados
miembros ha impedido el reconocimiento mutuo total de los
diplomas y títulos, que hubiera permitido la libertad de
establecimiento inmediata sobre la base del título del país de
origen. La Directiva 77/249/CEE del Consejo, de 22 de marzo
de 1977, autorizó una libre prestación de servicios ocasional a
los abogados; para ejercer la libertad de establecimiento era
necesario el título del país de acogida. La Directiva 98/5/CE de
16 de febrero de 1998 dio un paso importante al determinar
que, con su título profesional de un Estado miembro, un
abogado puede establecerse en otro Estado miembro para
ejercer en él esta profesión, si bien el ejercicio de la
representación y la defensa de un cliente ante los tribunales
pueden estar sometidos por dicho Estado al asesoramiento
obligatorio de un abogado nacional. Al cabo de tres años de
ejercicio bajo este régimen, el abogado (si lo desea) adquiere,
sin necesidad de examen de aptitud, el derecho a ejercer
plenamente su actividad con el título profesional del Estado de
acogida.
Otras Directivas aplicaron el principio a otras profesiones:
transportistas por carretera (Directivas 74/561/CEE y 74/562/
CEE de 12 de noviembre de 1974 y 77/796/CEE de 12 de
diciembre de 1977), agentes y corredores de seguros (Directiva
77/92/CEE de 13 de diciembre de 1976), peluqueros (Directiva
82/489/CEE de 19 de julio de 1982) y arquitectos (Directiva
85/384/CEE de 10 de junio de 1985).
2. Enfoque general
El establecimiento de una legislación relativa al
reconocimiento mutuo por sectores, acompañado
ocasionalmente de una armonización más o menos amplia de
las normas nacionales, ha resultado siempre largo y fastidioso.
Por este motivo, se optó por un sistema general de
reconocimiento de la equivalencia de los diplomas, válido para
todas las profesiones reglamentadas que no han sido objeto
de una legislación comunitaria específca. El nuevo enfoque
general cambió el modo de ver las cosas (véase la reciente
Resolución del Consejo de 10 de noviembre de 2003). Antes, el
«reconocimiento» se subordinaba a la existencia de normas
comunitarias relativas a la «armonización» en el ámbito de la
profesión o actividad regulada específca. Después, el
«reconocimiento mutuo» es casi automático, de conformidad
con las normas en vigor, para todas las profesiones reguladas
correspondientes sin necesidad de legislación secundaria
sectorial específca.
A partir de ese momento, la «armonización» y el
«reconocimiento mutuo» se han convertido en métodos
paralelos que se han utilizado en algunos casos en virtud de
un sistema complementario que emplea de forma simultánea
un reglamento y una directiva (véanse las Resoluciones del
Consejo de 3 de diciembre de 1992 y de 15 de julio de 1996
sobre la transparencia de las cualifcaciones profesionales y de
los certifcados de formación profesional).
El nuevo sistema se estableció en tres fases:
— en 1990, reconocimiento de los diplomas de enseñanza
superior para formaciones profesionales de por lo menos
tres años (Directiva 89/48/CEE de 21 de diciembre de
1988);
— en 1992, ampliación del sistema a los diplomas, certifcados
y títulos distintos de la enseñanza superior de larga
duración, con dos niveles:
• ciclocortodeestudiospost-secundariosodeestudios
profesionales,
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127
3
El mercado interior
2
Las principales libertades
del mercado interior
• ciclodeestudiossecundarios(Directiva92/51de18de
junio de 1992);
— en 1999, introducción de un mecanismo de
reconocimiento de cualifcaciones para el acceso a
determinadas actividades comerciales, industriales y
artesanales no contempladas en las Directivas precedentes
(textil, ropa, cuero, madera, etc.) (Directiva 99/42/CEE de 7
de junio de 1999).
En los tres casos, el Estado de acogida no podrá denegar el
acceso a la actividad considerada si el solicitante dispone de la
cualifcación que le permite acceder a dicho puesto en el país
de origen. Sin embargo, si la formación recibida tiene una
duración inferior, el Estado de acogida podrá exigir además
una experiencia profesional de una duración determinada. En
caso de que hubiere diferencias importantes con respecto a la
formación exigida, el Estado de acogida podrá imponer un
período de adaptación o unas pruebas de aptitud, a elección
del solicitante, salvo en caso de que se requieran
conocimientos de derecho nacional para ejercer la actividad.
Papel del Parlamento Europeo
En este caso, el Parlamento Europeo (PE) también ha
desempeñado un papel impulsor en cuanto a la
liberalización de las actividades no asalariadas. En particular,
ha velado por la estricta delimitación de aquellas actividades
que pueden seguir reservándose a los nacionales (por
ejemplo, las que están relacionadas con el ejercicio del poder
público). Cabe señalar, asimismo, su recurso por omisión ante
el Tribunal de Justicia contra el Consejo en materia de
política de transportes: Este recurso, presentado en enero de
1983, desembocó en una sentencia del Tribunal (13/83 de 22
de mayo de 1985) por la que se condenó al Consejo por no
haber actuado, incumpliendo así el Tratado, para garantizar la
libre prestación de servicios en materia de transportes
internacionales y fjar las condiciones de acceso de los
transportistas no residentes a los servicios de transporte
nacionales en un Estado miembro. De esta manera, se obligó
al Consejo a adoptar la legislación pertinente (4.5.1).
Cabe señalar que el papel del Parlamento ha aumentado
con la aplicación (introducida por el Tratado de Maastricht)
del procedimiento de codecisión a la mayoría de los
aspectos de la libertad de establecimiento y de la prestación
de servicios.
g Azelio FULMINI
Septiembre de 2006
Fundamento jurídico
Artículos 56 a 60 del Tratado CE.
Objetivos
Suprimir todas las restricciones a los movimientos de capitales
entre los Estados miembros y ulteriormente entre Estados
miembros y terceros países (en este último caso, con la
posibilidad de adoptar medidas de salvaguardia en
circunstancias excepcionales).
La supresión de las restricciones debía contribuir a la creación
del mercado interior, favoreciendo las demás libertades (libre
circulación de personas, mercancías y servicios).
También debía favorecer el progreso económico al permitir
una inversión efciente del capital.
Realizaciones
A. Primeros esfuerzos de supresión de restricciones
(antes del mercado interior)
1. Las primeras medidas comunitarias
Tuvieron por objeto operaciones limitadas.
Una directiva de 1960, modifcada en 1962, liberalizó
incondicionalmente:
— las inversiones directas;
— los créditos a corto o medio plazo relativos a operaciones
comerciales;
— las adquisiciones de títulos negociados en bolsa.
2. Las medidas nacionales unilaterales
Sin esperar a las decisiones comunitarias, algunos Estados
miembros suprimieron casi completamente sus restricciones a
los movimientos de capital:
3.2.4. La libre circulación de capitales
A partir de 1960, incluso antes de la creación del mercado único, los Estados miembros europeos han ido adoptando
medidas para liberalizar los movimientos de capitales. En 1988, la Directiva 88/361 consagró la liberalización general
entre los Estados miembros de la Unión Europea (UE). La unión económica y monetaria amplió la liberalización con la
supresión de la cláusula de salvaguardia dentro de la zona del euro.
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128
— la República Federal de Alemania desde 1961;
— el Reino Unido desde 1979;
— los países del Benelux, entre sí, desde 1980.
B. Reanudación y culminación de la supresión de
restricciones en el marco del mercado interior
1. La reanudación de la supresión de restricciones
Hubo que esperar al lanzamiento del mercado único, es decir,
más de 20 años, para que se reanudase el movimiento iniciado
entre 1960 y 1962. Dos directivas de 1985 y 1986 ampliaron la
liberalización incondicional a:
— los créditos a largo plazo relativos a operaciones
comerciales;
— las adquisiciones de títulos no negociados en bolsa.
2. La supresión general de restricciones
La liberalización se hizo realidad mediante la Directiva
88/361/CEE de 24 de junio de 1988, que decidió la supresión
para el 1 de julio de 1990 de todas las restricciones
subsistentes a todos los movimientos de capitales entre
residentes de los Estados miembros. La liberalización se
extendía, así, a las operaciones de carácter monetario o
cuasimonetario, las que pueden tener mayor incidencia en la
política monetaria de los Estados, tales como los préstamos
fnancieros, los depósitos en divisas o las transacciones de
títulos.
Sin duda, el texto incluía una cláusula de salvaguardia que
permitía a los Estados miembros tomar medidas de protección
cuando se detectaran movimientos de capitales a corto plazo
excepcionalmente amplios que pudieran provocar graves
perturbaciones en la gestión de la política monetaria. No
obstante, estas medidas solo se aplicaban a operaciones
enumeradas con carácter limitativo y no podían durar más de
seis meses.
Asimismo, permitía a algunos Estados miembros mantener
restricciones permanentes, esencialmente sobre los
movimientos a corto plazo, pero solo durante un cierto
período de tiempo: España, Irlanda y Portugal hasta el 31 de
diciembre de 1992; Grecia hasta el 30 de junio de 1994.
C. El régimen defnitivo
1. Principio
El régimen defnitivo se estableció en el Tratado de la Unión
Europea mediante la incorporación de nuevas disposiciones
en el Tratado de Roma. El principio (artículo 56) es el de
prohibición total de las restricciones a los movimientos de
capitales y a los pagos.
Las excepciones se limitan fundamentalmente a los
movimientos con terceros países y están sometidas a una
decisión comunitaria. Además de poder mantener las medidas
nacionales o comunitarias relativas a las inversiones directas y
a otros tipos de operaciones que estuvieran en vigor el 31 de
diciembre de 1993, se faculta al Consejo para:
— adoptar nuevas medidas relativas a estas mismas
operaciones,
— adoptar medidas de salvaguardia por un plazo no superior
a seis meses en caso de difcultades graves para el
funcionamiento de la unión económica y monetaria,
— tomar medidas urgentes en caso de reducción de las
relaciones económicas con un país decidida en el marco
de la política exterior y de seguridad común,
— avalar medidas nacionales adoptadas contra un país por
razones políticas graves y por motivos de urgencia.
Los Estados miembros solo pueden adoptar las siguientes
restricciones relativas a los movimientos de capitales en
general, incluidos, por consiguiente, los movimientos en el
interior de la Unión:
— medidas que sean necesarias para luchar contra las
infracciones, en particular en materia fscal, y para la
supervisión prudencial de los servicios fnancieros,
— procedimientos de declaración a efectos de información
administrativa o estadística,
— medidas justifcadas por razones de orden público o de
seguridad pública.
El artículo 226 del Tratado CE dispone que «si la Comisión
estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las
obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado,
emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber
ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus
observaciones. Si el Estado de que se trate no se atuviere a
este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, esta
podrá recurrir al Tribunal de Justicia.» La ejecución de las
decisiones del Tribunal se rige por lo establecido en el artículo
228 del Tratado CE.
2. Algunos casos de infracción recientes se referen a
derechos especiales reconocidos a las autoridades
públicas en relación con empresas o sectores
privados
a) Procedimiento de infracción contra España motivado por
la ley por la que se modifcan las funciones de la autoridad
reguladora en el ámbito de la electricidad y el gas
La ley en cuestión exige el visto bueno de la autoridad
reguladora para las adquisiciones de más del 10 % del capital
social, o de cualquier otro porcentaje que otorgue una
capacidad de infuencia signifcativa, de una empresa que
participe directa o indirectamente en actividades reguladas. En
la ley se especifcan las razones por las que la autoridad
reguladora puede aprobar o denegar tales adquisiciones; no
obstante, la Comisión considera que dichas razones son vagas
y, por tanto, conceden a la autoridad reguladora amplios
poderes discrecionales y pueden restringir indebidamente la
libre circulación de capitales (artículo 56).
b) Ley de privatización húngara
La Comisión Europea ha decidido pedir formalmente a
Hungría que modifque su ley marco de privatización de
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129
3
El mercado interior
2
Las principales libertades
del mercado interior
1995, que considera incompatible con el Derecho europeo.
Durante las negociaciones de adhesión a la UE, Hungría
convino en que, para la fecha de su incorporación a la
Unión, habría modifcado su ley de privatización, y de hecho
se presentó un proyecto de ley al Parlamento húngaro en la
primavera de 2004; no obstante, desde entonces, nada más
ha sucedido. El Estado, como titular de acciones con
derechos especiales, puede vetar ciertas decisiones de
gestión estratégica y disuadir a las empresas de otros
Estados miembros de que inviertan en las compañías en
cuestión.
c) Procedimientos de infracción contra Suecia y Grecia
La Comisión Europea ha iniciado procedimientos contra
Suecia y Grecia para conseguir que ambos Estados apliquen
correctamente la legislación sobre el mercado interior. La
Comisión exigirá formalmente a Suecia que modifque un
precepto de su legislación fscal en virtud del cual se exige a
las instituciones fnancieras extranjeras que no se hallen
constituidas formalmente en Suecia que proporcionen a las
autoridades fscales de dicho país información anual sobre
todas las operaciones que realicen con residentes suecos. La
Comisión considera que este requisito tiende a disuadir a las
instituciones fnancieras extranjeras de prestar servicios
transfronterizos en Suecia y, por tanto, es incompatible con las
normas del Tratado CE sobre libre circulación de servicios y de
capitales. Por otra parte, la Comisión exigirá formalmente a
Grecia que modifque sus disposiciones de Derecho de
sociedades por las que se declaran válidas las decisiones de
ampliación de capital de las sociedades anónimas públicas
tomadas por el Gobierno griego. La Comisión considera que
esta facultad es incompatible con el Derecho de sociedades
de la UE, en el que se exige que tales decisiones se adopten en
junta general.
D. Consecuencias de la unión económica y monetaria
1. Supresión de la cláusula de salvaguardia
Desde el 1 de enero de 1999 y el comienzo de la tercera fase
de la unión económica y monetaria, ya no son aplicables a los
Estados miembros que hayan adoptado la moneda única los
artículos relativos a las cláusulas de salvaguardia en caso de
crisis de la balanza de pagos (artículos 119 y 120 del Tratado
CE). En cambio, siguen siendo aplicables a los Estados
miembros no pertenecientes a la zona del euro.
2. Pagos
a) Armonización del coste de los pagos nacionales y
transfronterizos
El Reglamento (CE) n° 2560/2001 de 19 de diciembre de 2001
ha armonizado los costes de los pagos nacionales y
transfronterizos en la zona del euro.
b) Nuevo marco jurídico para los pagos
En diciembre de 2005, la Comisión presentó una propuesta de
Directiva por la que se suprimen las barreras jurídicas existentes,
a fn de que pueda crearse una zona única de pagos en la UE
para 2010. El objetivo es lograr que los pagos transfronterizos
resulten tan fáciles, seguros y baratos como los pagos
nacionales. La propuesta de Directiva ha sido objeto de un
amplio examen en la Comisión de Asuntos Económicos y
Monetarios del Parlamento Europeo y su primera lectura en este
estaba prevista para octubre de 2006. Los principales puntos de
debate atañen al alcance de la directiva, a su efcacia y a su
aplicación a los prestadores de servicios de pago.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha apoyado frmemente los esfuerzos
de la Comisión en favor de la liberalización de los movimientos
de capitales. No obstante, el Parlamento ha considerado
siempre que esta supresión de las restricciones debe ser más
completa dentro de la Unión que entre la Unión y el resto del
mundo, de forma que el ahorro europeo se destine
prioritariamente a inversiones europeas. También ha
subrayado que esta supresión de restricciones debe ir
acompañada de la plena liberalización de los servicios
fnancieros y de una armonización de las legislaciones fscales,
si se desea crear un auténtico mercado fnanciero europeo
unifcado. Gracias a la presión política ejercida por el
Parlamento, la Comisión puso en marcha la legislación sobre
armonización de pagos nacionales y transfronterizos
(resolución de 17 de junio de 1988).
El Parlamento, en su resolución no legislativa de 7 de julio de
2005 (T6-0301/2005), apoya el objetivo de un mercado
efciente, integrado y seguro para la compensación y la
liquidación de valores en la UE. Considera que la creación de
sistemas comunitarios de compensación y liquidación
efcientes será un proceso complejo y constata que una
verdadera integración y armonización europeas requerirá los
esfuerzos combinados de diferentes agentes y que el debate
sobre medidas políticas públicas actualmente en curso
debería centrarse en: a) reducir los costes de la compensación
y la liquidación transfronterizas, b) garantizar que se gestiona y
regula adecuadamente cualquier riesgo sistémico u otro tipo
de riesgos que aún queden de la compensación y la
liquidación transfronterizas, c) promover la integración de la
compensación y la liquidación, mediante la eliminación de las
distorsiones de la competencia, y d) garantizar disposiciones
adecuadas en materia de transparencia y gobernanza.
g Josina KAMERLING
Septiembre de 2006
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130
3.3. Normas de competencia
3.3.1. La política general de competencia y prácticas
concertadas
El Reglamento (CE) nº 1/2003, en vigor desde el 1 de mayo de 2004, rige la política general de competencia y las prácticas
concertadas. El Tratado CE regula la política de competencia en su artículo 81, el cual prohíbe los acuerdos entre empresas
que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia
Fundamento jurídico
Capítulos 5 y 6 del título I del Tratado Euratom en el sector de
la energía atómica.
Artículo 3, letra g), y artículos 81 a 85 del Tratado CE en todos
los demás sectores económicos.
Objetivos
Las normas comunitarias de competencia no son un fn en sí
mismas; por el contrario, son una condición para conseguir un
mercado común libre y dinámico, que sirva de instrumento,
entre otros, para fomentar el bienestar económico. El Tratado
no tiene la competencia como objetivo principal, y por ello no
elabora el concepto en sí. Se trata, tal y como se formula en
artículo 3, letra g), del Tratado CE, de establecer «un régimen
que garantice que la competencia no será falseada en el
mercado interior». Ello explica que, en los tres ámbitos de
aplicación de dichas normas (acuerdos, abusos de posición
dominante y ayudas estatales), se haya limitado la prohibición
a aquellas prácticas que tienen una repercusión en los
intercambios entre Estados miembros, con exclusión de las
que solo tienen un alcance dentro de un mismo Estado
(artículo 81 del Tratado CE). Sin embargo, el artículo 81 del
Tratado CE también permite prácticas contrarias a la
competencia en casos excepcionales en que benefcien a la
economía. Esencialmente, esto se puede permitir si los efectos
de esas prácticas a favor de la competencia superan sus
efectos contrarios a la misma (artículo 81, apartado 3).
El Derecho de competencia en la Unión Europea ha
experimentado recientemente una transición hacia una
política basada en consideraciones económicas centradas
en el mercado, y no en una «forma jurídica» administrativa
pura. Tras 40 años de normas europeas de competencia, la
Comunidad introdujo en 2004 un procedimiento de
observancia «modernizado» [Reglamento (CE) nº 1/2003 del
Consejo].
Realizaciones
A. Disposiciones del Tratado CE (artículos 81 y 85)
1. Prohibición de principio (artículo 81,
apartados 1 y 2)
Quedan prohibidos y son nulos de pleno derecho todos los
acuerdos entre empresas (incluidas las «asociaciones» y
«prácticas concertadas») que puedan afectar al comercio
intracomunitario. En el artículo se mencionan como ejemplos:
— la fjación de precios,
— la limitación y el control de la producción, el mercado, el
desarrollo técnico o las inversiones,
— el reparto de los mercados o de las fuentes de
abastecimiento,
— la aplicación de condiciones desiguales para prestaciones
equivalentes,
— la imposición en un contrato de prestaciones
suplementarias que no guarden relación alguna con el
objeto principal.
2. Posibles exenciones (artículo 81, apartado 3)
Pueden eximirse de dicha prohibición aquellos acuerdos que
contribuyan a mejorar la producción o la distribución, o a
fomentar el progreso técnico o económico, siempre y cuando:
— reserven a los usuarios una participación equitativa en el
benefcio resultante,
— no impongan restricciones que no sean indispensables ni
ofrezcan la posibilidad de eliminar la competencia respecto
de una parte sustancial de los productos de que se trate.
3. Cometido de la Comisión (artículo 85)
La Comisión velará por la aplicación de estos principios. A
instancia de un Estado miembro o de ofcio, investiga los casos
de supuesta infracción de los mismos, comprueba su
existencia y propone las medidas adecuadas para poner
término a las mismas. Hasta que no entre en vigor la
reglamentación de aplicación, prevista en el artículo 83 bajo
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3
El mercado interior
3
Normas de competencia
forma de reglamentos o directivas del Consejo, los Estados
miembros disponen de competencias propias al respecto, de
conformidad con el artículo 84.
B. Reglamento de aplicación
Ha sido objeto del Reglamento n° 17/62 del Consejo de 6 de
febrero de 1962, adoptado conforme al artículo 83 del Tratado,
que ha reforzado y concretado el cometido de la Comisión
como autoridad facultada para investigar y resolver los asuntos
de competencia, mediante decisiones individuales o
colectivas. Se han adoptado reglamentos específcos para los
transportes (4.6.1 hasta 4.6.10). El Reglamento n° 17/62 ha
sido sustituido por el Reglamento (CE) n° 1/2003 del Consejo,
de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las
normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82
del Tratado.
1. Decisiones individuales
La Comisión puede adoptar sobre las prácticas concertadas
varios tipos de decisiones.
a) Infracciones
La comprobación de una infracción a las normas establecidas
en el artículo 81, apartado 1, implica la anulación de pleno
derecho del acuerdo o de la práctica en cuestión y la
obligación de poner término a la misma sin dilación. La
Comisión puede asimismo imponer a las empresas multas que
pueden llegar al 10 % de su volumen de negocio. La Comisión
puede también imponer el pago periódico de sanciones que
no superen el 5 % del volumen de negocio medio diario del
ejercicio anterior, calculado a partir de la fecha señalada en la
decisión hasta la desaparición de los comportamientos
infractores.
Las instancias nacionales (autoridades especializadas y
jurisdicciones) también gozan de competencia para imponer
sanciones por las infracciones cometidas, dado que las
disposiciones de los dos primeros apartados del artículo 81
tienen efecto directo. A diferencia de la Comisión, los tribunal
nacionales pueden incluso conceder indemnizaciones a las
empresas perjudicadas. Pero las instancias nacionales deberán
remitir el asunto a la Comisión cuando esta abra un
expediente al respecto. Desde el 1 de mayo de 2004, todas las
autoridades nacionales de competencia también están
facultadas para aplicar plenamente las disposiciones del
Tratado con el fn de asegurar que la competencia no se vea
distorsionada o restringida. Los tribunales nacionales pueden
también aplicar directamente estas prohibiciones con el fn de
proteger los derechos individuales conferidos a los ciudadanos
por el Tratado.
b) Exenciones
Signifcan que, aunque exista un incumplimiento de la
prohibición del artículo 81, apartado 1, la empresa reúne las
condiciones estipuladas por el artículo 81, apartado 3, para no
ser merecedora de sanción. Las exenciones son establecidas
exclusivamente por la Comisión a instancia de las empresas
afectadas. Se conceden siempre por un período determinado
y pueden ir acompañadas de la obligación de modifcar
algunos elementos de los acuerdos o prácticas de que se trate.
En estos asuntos individuales, la Comisión puede actuar por
propia iniciativa sobre la base de las informaciones de que
dispone, por ejemplo como consecuencia de sus propias
investigaciones. Puede hacerlo también a instancia de las
empresas afectadas (solicitudes de atestados negativos o de
exenciones) o como consecuencia de denuncias de cualquier
parte que tenga interés en actuar contra un acuerdo (otras
empresas, autoridades públicas, particulares). En el transcurso
de la investigación de un asunto, la Comisión puede solicitar
información a las empresas en cuestión y realizar verifcaciones
sobre el terreno. Al margen de los casos individuales, puede
emprender investigaciones en un sector dado.
2. Decisiones colectivas
Se trata de simplifcar el trabajo administrativo de la Comisión
evitándole tener que tratar individualmente un número
excesivo de casos de acuerdos y de facilitar al mismo tiempo a
las empresas el respeto de sus obligaciones concediendo una
exención a priori y de carácter global a determinados tipos de
comportamiento sobre la base del artículo 81, apartado 3. Se
otorgó a la Comisión esta facilidad mediante diversos
reglamentos del Consejo [en particular, los Reglamentos
nº 19/65 de 2 de marzo de 1965, (CEE) nº 2821/71 de 20 de
diciembre de 1971 y (CE) nº 1215/99 de 10 de junio de 1999]
relativos cada uno de ellos a determinadas categorías de
acuerdos. Con este fn, la Comisión adopta reglamentos de
exención por categorías.
C. La práctica
Sobre la base de las disposiciones del Tratado y del reglamento
de aplicación, la Comisión ha desarrollado en cerca de 40 años
una vasta política en materia de acuerdos.
1. Uso extendido de las exenciones por categoría
a) Acuerdos de cooperación o acuerdos horizontales
Entre los acuerdos de cooperación o acuerdos horizontales
(celebrados entre empresas competidoras) se han benefciado
principalmente:
— los acuerdos de especialización [Reglamento (CE)
nº 2658/2000],
— los acuerdos de investigación y de desarrollo [Reglamento
(CE) nº 2659/2000]).
La Comisión evaluó (enero de 2002) el funcionamiento del
Reglamento (CE) nº 240/96 relativo a la aplicación del apartado
3 del artículo 85 del Tratado a determinadas categorías de
acuerdos de transferencia de tecnología. A resultas de ello, se
adoptó el Reglamento (CE) n° 772/2004 de la Comisión, de 27
de abril de 2004, relativo a la aplicación del apartado 3 del
artículo 81 del Tratado a determinadas categorías de acuerdos
de transferencia de tecnología.
b) Acuerdos de distribución o acuerdos verticales
En cuanto a los acuerdos de distribución o acuerdos verticales
(celebrados entre empresas situadas en fases distintas de la
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misma red de producción y de distribución), que anteriormente
eran objeto de normas de exención distintas para cada tipo de
acuerdo y cada sector, ahora se incluyen en un sistema único
que concede una exención global por categoría, siempre que
las empresas en cuestión no controlen el mercado, condición
que se traduce en la imposición de umbrales (no superiores a
50 millones de euros de volumen de negocio para las partes
asociadas en el acuerdo y no superiores al 30 % de la cuota de
mercado para el distribuidor) con excepción, no obstante, de
algunas prácticas restrictivas graves. [Reglamento (CE)
nº 2790/99 de 22 de diciembre de 1999].
Una notable exención por categorías afecta a los vehículos de
motor. El Reglamento (CE) nº 1400/2002 de la Comisión, de 31
de julio de 2002, que sustituyó al Reglamento (CE) nº 1475/95,
elimina importantes imposiciones normativas en cuanto a la
distribución. Tiene una vigencia de ocho años y, entre otras
cosas, permitirá que marcas competidoras compartan una
misma sala de exposición, que haya un mayor acceso a
recambios originales y que se establezca una competencia
entre establecimientos minoristas.
2. Acuerdos de importancia secundaria
Por otra parte, la Comisión ha considerado que algunos
acuerdos, aún sin reunir los requisitos señalados en el artículo
81, apartado 3, para benefciarse de una exención, no debían
considerarse como infracciones a la prohibición. Se trata
fundamentalmente de acuerdos de importancia menor
(principio de minimis) considerados a priori incapaces de
afectar a la competencia a escala del mercado comunitario y,
al mismo tiempo, útiles desde el punto de vista de la
cooperación entre pequeñas y medianas empresas y que, por
consiguiente, no tienen que notifcarse con miras al examen
de su conformidad con las normas del Tratado. Hace tiempo
que estos acuerdos se defnieron mediante umbrales de cuota
de mercado y de volumen de negocio para todas las empresas
afectadas. A fnales de 2001, la Comisión fexibilizó esta
defnición, suprimiendo el criterio del volumen de negocios e
incrementando el umbral de cuota de mercado al 10 % en los
acuerdos verticales y el 15 % en los acuerdos horizontales). Las
disposiciones del artículo 81 no son en general aplicables:
— a las relaciones entre una empresa y sus agentes
comerciales o entre una sociedad y sus fliales,
— a los acuerdos de cooperación,
— a los contratos de subcontratación.
3. Acuerdos prohibidos sin excepciones
A pesar de este complejo dispositivo que persigue, por una
parte, aligerar las obligaciones que pesan sobre las empresas y,
por otra, no obstaculizar prácticas benéfcas para la economía
o sin impacto substancial sobre el mercado, la Comisión
continúa considerando algunos tipos de acuerdos como
perjudiciales para la competencia y, por tanto, prohibidos sin
excepción. La tendencia consiste en hacerlos fgurar en «listas
negras» que se hacen públicas. En particular, cabe citar los
siguientes:
— entre los acuerdos horizontales:
• lafjacióndeprecios,
• lasofcinasdeventaconjuntas,
• lascuotasdeproducciónodereparto,
• elrepartodemercadosodefuentesdeabastecimiento;
— entre los acuerdos verticales:
• lafjacióndepreciosdereventa,
• lascláusulasdeprotecciónterritorialabsoluta.
A modo de ejemplo especialmente signifcativo, cabe citar el
asunto Volkswagen (1998) en el que la Comisión sancionó con
una multa de 102 millones de euros, la de mayor cuantía hasta
la fecha) unos acuerdos cuyo objetivo era impedir que los
concesionarios de esta empresa en Italia pudiesen vender
vehículos a compradores que no fueran residentes en ese país.
La multa fue posteriormente reducida por el Tribunal de
Justicia a 90 millones de euros.
D. Reforma de las normas de aplicación
La Comisión llevó a cabo una revisión del sistema de
aplicación de las normas de competencia [Reglamento (CE)
nº 1/2003], existentes desde 1962 (Reglamento nº 17/62). La
revisión puso de relieve los inconvenientes que supone
para las empresas afectadas la obligación de notificarle sus
acuerdos con miras a obtener un atestado negativo o una
exención; esto supone una gran carga a estas empresas y,
para la Comisión, una cantidad ingente de expedientes que
examinar, que no suelen plantean problemas en cuanto a
las normas aplicables, pero que acaparan sus servicios hasta
el punto de que, por falta de tiempo para adoptar
auténticas decisiones, éstos se conforman con unas meras
«cartas administrativas» que clasifican el expediente en
función de la presunción de no violación de las normas,
pero que no constituyen un acto con efecto jurídico, y, por
otra parte, no pueden dedicar un tiempo suficiente a las
infracciones de mayor gravedad, que, por hipótesis, no le
son notificadas.
Basándose en este análisis, la Comisión propuso algunos
cambios radicales que, previa consulta al Parlamento
(Resolución de 6 de septiembre de 2002), fueron adoptados el
16 de diciembre de 2002 por el Consejo en forma de
Reglamento (CE) nº 1/2003, que sustituyó al Reglamento
nº 17/62. El Reglamento entró en vigor el 1 de mayo de 2004.
Las principales novedades introducidas por el nuevo
reglamento son:
— descentralizar el sistema:
• sustituyendoelprincipiode«autorizaciónprevia»de
los acuerdos por el de «excepción legal», según el cual
los acuerdos son legales y, por consiguiente,
ejecutorios desde el momento de su constitución,
siempre que sean compatibles con las normas del
Tratado (artículo 81),
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3
El mercado interior
3
Normas de competencia
• otorgandoenconsecuenciaunefectodirectoalas
disposiciones del artículo 81, apartado 3, es decir,
permitiendo su aplicación por las autoridades
encargadas de la competencia y las jurisdicciones de
los Estados miembros;
— garantizar paralelamente la aplicación uniforme de las
normas:
• sometiendoexclusivamentealDerechocomunitariolos
acuerdos susceptibles de afectar el comercio entre
Estados miembros,
• permitiendoalaComisiónconservarpoderesde
decisión importantes: exenciones por categoría,
decisiones individuales (comprobación de infracción y
falta de aplicación), formulación de líneas directrices,
traspaso de competencias de las autoridades
nacionales, etc.),
• reforzandosuscapacidadesdeinspecciónin situ,
• estableciendounacooperaciónsistemáticaentrelas
autoridades nacionales, y entre estas y la Comisión.
Papel del Parlamento Europeo
El papel principal del Parlamento consiste en ejercer un
control sobre el órgano ejecutivo. Se invita a los miembros de
la Comisión a explicar las decisiones controvertidas durante el
turno de preguntas del período de sesiones plenarias. El
Comisario a cargo de la competencia acude al Parlamento
varias veces al año a exponer a la Comisión de Asuntos
Económicos y Monetarios su política y a debatir decisiones
individuales.
El Parlamento interviene en la elaboración de la legislación de
competencia únicamente mediante el procedimiento de
consulta. Por ello su infuencia es menor que la del Consejo y
la Comisión. Cada año, el Parlamento adopta una resolución
sobre el informe anual de la Comisión en materia de política
de competencia. Por lo tanto, en este contexto, ha solicitado
en diferentes ocasiones que la legislación en materia de
competencia entre en el ámbito de procedimiento de
codecisión (la última vez en abril de 2006).
g Arttu MAKIPAA
Septiembre de 2006
Fundamento jurídico
Artículo 82 del Tratado CE (explotación abusiva de una
posición dominante).
Artículos 81, 82 y 235 del Tratado CE (concentraciones de
empresas).
Artículo 83 del Tratado CE (adopción de reglamentos y
directivas).
Artículo 85 del Tratado CE (facultades de investigación de la
Comisión).
Objetivos
Se trata de evitar que las empresas en posición dominante
(cuasimonopolio) abusen de esta posición para crear
distorsiones de la competencia que afecten al comercio
intracomunitario. Este interés da lugar a intervenciones de
carácter preventivo para investigar las concentraciones de
empresas, ya que pueden originar posiciones dominantes.
Realizaciones
I. El abuso de posición dominante
A. El régimen de fondo del Tratado
El Tratado CE (artículo 82) no reprime la posición dominante
en cuanto tal, sino solamente el abuso de esta posición en un
mercado determinado cuando este abuso pueda afectar al
comercio entre Estados miembros.
1. El concepto de posición dominante
El concepto ha sido defnido por el Tribunal de Justicia, en
particular en el asunto United Brands (27/76, de 14 de
febrero de 1978): posición dominante es la posición de
fortaleza económica de una empresa, que le permite evitar
3.3.2. Los abusos de posición dominante y la investigación
de las concentraciones
El artículo 82 del Tratado CE y el Reglamento (CE) nº 1/2003 prohíben a las empresas en posición dominante en el
mercado todo abuso que pueda afectar al comercio entre Estados miembros. Las concentraciones y adquisiciones de
dimensión comunitaria se rigen por el Reglamento (CE) nº 139/2004 y, en algunos casos, pueden ser prohibidas por la
Comisión.
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que en el mercado en cuestión se mantenga una
competencia real por conferirle el poder de conducirse en
buena medida con independencia de sus competidores,
clientes y, en último extremo, de los consumidores. La
existencia de una posición dominante se determina con
ayuda de indicadores de los que el principal es estar en
posesión de una gran cuota de mercado. Entran en
consideración también la debilidad económica de los
competidores, la ausencia de competencia latente o el
dominio del acceso a recursos y tecnología.
2. El mercado afectado
Según el Tratado, la posición dominante se observa en el
conjunto del mercado comunitario o al menos en una parte
sustancial del mismo. Las dimensiones del mercado que
pueden tomarse en consideración en un caso determinado
tendrán en cuenta las características del producto y de los
productos de sustitución y también la percepción por los
consumidores.
3. El concepto de explotación abusiva
El Tratado (artículo 82) no defne el concepto de explotación
abusiva de una posición dominante. Se limita a dar ejemplos
de «prácticas abusivas»:
— la imposición de precios o de otras condiciones de
transacción no equitativas (United Brands);
— la limitación de la producción, el mercado o el desarrollo
técnico en perjuicio de los consumidores;
— la aplicación a terceros contratantes de condiciones
desiguales para prestaciones equivalentes;
— la imposición de prestaciones suplementarias sin relación
con el objeto de los contratos.
El Tribunal de Justicia, en particular en la sentencia Hofman-La
Roche (85/76, 13 de febrero de 1979) ha afrmado que la
explotación abusiva de una posición dominante es un
concepto objetivo. Es el recurso a métodos diferentes de los
de las condiciones normales de competencia en productos y
servicios fundadas en transacciones de operadores
comerciales, cuyo efecto es reducir aún más la competencia
en un mercado, en el que ya es débil como consecuencia de la
propia presencia de la empresa en cuestión.
Estas prácticas abusivas pueden ser de naturaleza variada; el
Tratado menciona, a título indicativo, solamente las principales,
por su parte, la Comisión y del Tribunal se han referido a las
siguientes:
— discriminación geográfca relativa a los precios;
— primas de fdelidad que impiden que los clientes adquieran
suministros a proveedores de la competencia;
— precios excesivamente bajos con el fn de eliminar a un
competidor;
— negativa injustifcada de suministro;
— denegación de licencias.
4. Perjuicios para el comercio intracomunitario
Es necesario que la explotación abusiva de una posición
dominante afecte de manera perjudicial al comercio entre los
Estados miembros o pueda afectarlo, lo que excluye los
comportamientos que tengan una base exclusivamente
nacional.
B. Modalidades de aplicación
1. El régimen actual
La reforma relativa a la aplicación del régimen de acuerdos
(3.3.1) introducida por el Reglamento (CE) n° 1/2003 del
Consejo, de 16 de diciembre de 2002, que reemplazó al
Reglamento n° 17/62 y entró en vigor el 1 de mayo de 2004,
afecta también al abuso de posición dominante. El objeto de
esta reforma es:
— Lograr un cumplimiento más efectivo de la legislación
comunitaria en materia de competencia mediante un
sistema descentralizado para la aplicación por parte de la
Comisión y las autoridades responsables de la
competencia y los órganos jurisdiccionales de los Estados
miembros. El Reglamento introduce el principio de «la
excepción legal», por el que los acuerdos que no vulneren
las normas en materia de competencia se considerarán
automáticamente legales y que sustituirá el sistema actual
basado en el principio de prohibición. La Comisión ya no
adoptará más «dictámenes negativos».
— Al mismo tiempo, el Reglamento asegura la unidad de
aplicación de estos principios mediante las siguientes
medidas:
• quesesometanalDerechocomunitario
exclusivamente aquellos abusos cuyo alcance exceda
las fronteras nacionales;
• quelaComisiónconservesuspoderesdedecisiónmás
importantes, como la capacidad de hacerse cargo de
asuntos individuales con el fn de constatar
infracciones, el cese de infracciones o la no aplicación,
o como el poder de declarar a las autoridades
nacionales incompetentes en un asunto;
• queserefuercesucapacidaddeinspecciónsobreel
terreno;
• quesepreveaunacooperaciónsistemáticaentrelas
autoridades nacionales y la Comisión.
II. Investigación de las concentraciones
A. El problema y la laguna jurídica inicial
Una concentración de empresas (por fusión o adquisición),
evidentemente, puede crear o reforzar una posición
dominante que puede dar lugar a abusos. Este riesgo justifca
la aplicación de un control previo de las operaciones de
concentración por las autoridades comunitarias. Ahora bien, a
diferencia del Tratado CECA (artículo 66), que otorgaba a la
Comisión el poder exclusivo de autorizar o prohibir las
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3
El mercado interior
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Normas de competencia
concentraciones de empresas carboneras o siderúrgicas, el
Tratado CEE no había previsto nada al respecto. No obstante, el
aumento de los acercamientos entre empresas acarreado por
la realización del mercado interior hizo necesaria la
intervención comunitaria. Ello se hizo en primer lugar a través
de una interpretación de las disposiciones existentes, para lo
que tomó la iniciativa el Tribunal de Justicia. En el asunto
Continental Can, de 1973, el Tribunal resolvió que se producía
explotación abusiva de posición dominante si una empresa ya
en posición dominante reforzaba esta posición adquiriendo
una empresa competidora. En 1987, en el asunto BAT-Philip
Morris, el Tribunal llegó a admitir que en ausencia de una
posición dominante, una adquisición de este tipo podía
sancionarse como constitutiva de un acuerdo de falseamiento
de la competencia, de conformidad con el artículo 81.
Sobre la base de esta interpretación, la Comisión desarrolló un
sistema informal de investigación de las concentraciones. Pero
este sistema solamente permitía un control a posteriori y, ya
en 1973, la Comisión propuso una reglamentación formal. No
obstante, su adopción por el Consejo no fue posible hasta
1989, como Reglamento (CEE) nº 4064/89, de 21 de diciembre
de 1989. Este texto fue modifcado posteriormente por el
Reglamento (CE) nº 1310/97, de 30 de junio de 1997, que
entró en vigor el 1 de marzo de 1998.
B. Reglamentación actual
El Reglamento del Consejo (CEE) nº 4064/89, modifcado por el
Reglamento (CE) nº 1310/97 y por el Reglamento de aplicación
de la Comisión (CE) nº 447/98, de 1 de marzo de 1998, permite
investigar a priori y, por tanto, impedir las concentraciones de
empresas que darían lugar a explotación abusiva de una
posición dominante en el mercado comunitario. Estas
disposiciones han sido sustituidas por las del Reglamento (CE)
nº 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el
control de las concentraciones entre empresas («Reglamento
comunitario de concentraciones»). La nueva legislación
establece que las concentraciones que sean susceptibles de
obstaculizar de forma signifcativa la competencia efectiva en
el mercado común o en una parte sustancial del mismo, en
particular como consecuencia de la creación o refuerzo de una
posición dominante, se declararán incompatibles con el
mercado común.
1. Ámbito de aplicación
La investigación se aplica:
— a las empresas de todos los sectores de la economía,
— que prevén proceder a una concentración, es decir, una
operación consistente en integrar empresas hasta
entonces independientes:
• bienporfusióndedosomásempresasopartesde
empresas anteriormente independientes,
• bienporadquisiciónporunaomáspersonas(queya
tengan el control de una empresa al menos) o por una
o varias empresas, ya sea mediante la adquisición de
valores o activos, o mediante contratos u otros medios,
del control directo o indirecto de una o varias empresas
o de alguna parte de las mismas,
• obienmediantelacreacióndeunaempresacomún
con carácter de entidad económica autónoma, cuando
el volumen de negocios total realizado individualmente
en la UE por al menos dos de las empresas en cuestión
es superior a 250 millones de euros,
— a condición de que esta concentración sea de dimensión
comunitaria (capaz, por lo tanto, de infuir en el mercado
europeo).
Una concentración adquiere una dimensión comunitaria
cuando:
a) el volumen de negocios total realizado a nivel mundial por
el conjunto de las empresas en cuestión es superior a 5 000
millones de euros,
b) el volumen de negocios total realizado individualmente en
la UE por al menos dos de las empresas en cuestión es
superior a 250 millones de euros,
a menos que cada una de las empresas en cuestión realice
más de dos tercios de su volumen de negocios total en la UE
dentro un mismo Estado miembro.
Si los umbrales antes citados no se alcanzan, se tratará, no
obstante, de una concentración de dimensión comunitaria si:
a) el volumen de negocios total realizado a nivel mundial por
el conjunto de las empresas en cuestión es superior a 2 500
millones de euros,
b) en cada uno de al menos tres Estados miembros, el
volumen de negocios total realizado por todas las
empresas en cuestión es superior a 100 millones de euros,
c) en cada uno de al menos tres Estados miembros que
cumplan el requisito anterior, el volumen de negocios total
realizado individualmente por al menos dos de las
empresas en cuestión es superior a 25 millones de euros,
d) el volumen de negocios total realizado individualmente en
la UE por al menos dos de las empresas en cuestión es
superior a 100 millones de euros,
a menos que cada una de las empresas en cuestión realice
más de dos tercios de su volumen de negocios total en la UE
dentro un mismo Estado miembro.
2. Procedimiento y competencias
a) Competencias
Las empresas interesadas deben notifcar a la Comisión los
proyectos de concentración que inciden en el ámbito de
aplicación así defnido, para que analice si el proyecto generará
o fortalecerá una posición dominante en el mercado en
cuestión. Si es así, la Comisión prohíbe la operación. En caso
contrario, constata su compatibilidad con el mercado común y
la autoriza, sometiéndola, en su caso, a determinadas
condiciones. Además, las partes interesadas en la
concentración podían pedir la remisión del proyecto a la
Comisión o a un Estado miembro (o Estados miembros) antes
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136
de la notifcación a escala nacional o comunitaria, opción que
actualmente no se encuentra disponible; las partes en la
concentración pueden solicitar la remisión a la Comisión si el
proyecto de concentración se debe notifcar al menos en tres
Estados miembros; si todos los Estados miembros en cuestión
están de acuerdo, la Comisión adquiere una competencia
exclusiva en la materia. Por último, los criterios necesarios para
la remisión de los proyectos se han simplifcado en
comparación con los que se exigían en el pasado.
b) Procedimiento
El plazo habitual de la primera fase es de 25 días laborables.
Este plazo se puede prolongar diez días laborables más
cuando se proponen compromisos o cuando un Estado
miembro solicita la remisión del proyecto. Para la segunda fase
(investigaciones exhaustivas), el plazo inicial es de 90 días
laborables adicionales, que se amplían automáticamente 15
días laborables más cuando se proponen compromisos al fnal
de las investigaciones. En los casos complejos, el plazo
también se puede ampliar como máximo 20 días más a
petición de las partes o con su consentimiento.
C. Práctica
Desde la entrada en vigor de la reglamentación (1990), la
Comisión ha examinado más de 1 000 proyectos de
concentración y las cifras siguen en aumento: de 131
notifcaciones en 1996 se pasó a 249 en 2004. La gran mayoría
de los casos desembocan en una autorización. Las
prohibiciones absolutas son muy raras: desde 1990
representan menos del 1 % de todas las transacciones
notifcadas. Entre los asuntos más destacados, cabe citar la
fusión Aérospatiale-Alenia con De Havilland, que se prohibió
en 1991 y la de Boeing con McDonnell-Douglas, autorizada
tras determinados compromisos por parte de Boeing (1997).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo se ha pronunciado, en general, en favor
de la ampliación de las competencias comunitarias en materia
de explotación abusiva de posición dominante. En particular,
ha apoyado la propuesta de la Comisión de rebajar los
umbrales de aplicación del control de las concentraciones. En
julio de 2002 aprobó un informe sobre el Libro Verde de la
Comisión de diciembre de 2001 sobre la revisión del
Reglamento (CEE) nº 4064/89 («Reglamento de
concentraciones»). El informe aceptaba la mayoría de las
propuestas de la Comisión, especialmente en relación el
reparto de responsabilidades entre la Comisión y los Estados
miembros. Se consultó al Parlamento sobre el proyecto de
Reglamento de concentraciones, que entró en vigor el 1 de
mayo de 2004.
g Charalampos IPEKTSIDIS
Noviembre de 2005
Fundamento jurídico
Artículos 87 a 89 del Tratado CE.
Objetivos
No solamente las empresas crean restricciones a la
competencia (3.3.1 y 3.3.2). Las restricciones pueden proceder
también de los Estados, cuando éstos conceden ayudas
públicas a los agentes económicos. De ahí que el Tratado de
Roma prohíba, en principio, por incompatibles con el mercado
común, todas las ayudas de Estado que puedan falsear la
competencia intracomunitaria. Ahora bien, una prohibición
absoluta sería insostenible, ya que incluso en una concepción
estrictamente liberal no cabe imaginar que un Estado se prive
completamente de la posibilidad de intervenir
fnancieramente en determinadas actividades económicas; de
otro modo, faltaría a algunas de sus obligaciones elementales,
en particular, la de subvenir a las necesidades fundamentales
de la población, corrigiendo desequilibrios o remediando
situaciones de urgencia. Por este motivo, el Tratado CE recoge
una serie de excepciones al principio de prohibición de las
ayudas.
Realizaciones
A. Régimen jurídico previsto por el Tratado: normas de
base (artículo 87)
1. El principio de prohibición (artículo 87, apartado 1)
Dicho principio está concebido de forma sumamente amplia,
puesto que se contemplan:
— no solamente las ayudas directamente concedidas por los
Estados miembros, sino también aquellas que movilizan
recursos estatales, lo que incluye las intervenciones de
todos los organismos (entidades locales, establecimientos
3.3.3. Ayudas de Estado
El Tratado CE declara incompatibles con el mercado común las ayudas de estado concedidas a determinadas empresas o
productos que impliquen restricciones a la competencia. En casos excepcionales se pueden conceder exenciones.
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3
El mercado interior
3
Normas de competencia
públicos, organizaciones diversas creadas por disposición
legal, etc.) que distribuyan ayudas a partir de fnanciaciones
estatales;
— y las ayudas concedidas «bajo cualquier forma», lo que
incluye, al lado de las subvenciones a fondo perdido, los
préstamos en condiciones favorables y las bonifcaciones
de intereses, los tipos de intervención en que el elemento
de donación es menos aparente (como las exoneraciones
de impuestos y tributos), las garantías de empréstitos, los
suministros de bienes y servicios en condiciones
preferenciales, e incluso las participaciones de autoridades
públicas en empresas:
• quefalseenomeramenteamenacenfalsearla
competencia,
• otorgadosaempresas,perotambiénaproducciones,lo
que cubre también las ayudas a un ramo o sector.
Con todo, es necesario que estas ayudas «afecten a los
intercambios comerciales entre Estados miembros», lo que
excluye las ayudas que solo tengan consecuencias internas en
un Estado.
2. Las exenciones
Exenciones de ofcio (artículo 87, apartado 2). Se benefcian
automáticamente de una exención:
— las ayudas de carácter social concedidas a los
consumidores individuales, siempre que se otorguen sin
discriminaciones basadas en el origen del producto,
— las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por
desastres naturales o por otros acontecimientos de
carácter excepcional,
— las ayudas concedidas con objeto de favorecer la
economía de determinadas regiones de Alemania
afectadas por la división del país.
Exenciones eventuales (artículo 87, apartado 3). Se trata de
las exenciones que pueden concederse, pero que no tienen
carácter automático. Incluyen las ayudas destinadas:
— a regiones subdesarrolladas,
— a contribuir a la realización de un proyecto importante de
interés europeo o a remediar una perturbación grave de la
economía de un Estado miembro,
— a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o
regiones económicas (a condición de que no alteren las
condiciones de los intercambios de forma contraria al
interés común),
— a facilitar el desarrollo de determinadas actividades
económicas o zonas, siempre que no afecten
negativamente a las condiciones comercial a tal punto que
sean contrarias al interés común,
— a promover la cultura y la conservación del patrimonio
(con idéntica condición),
— a otras categorías de ayuda que determine el Consejo.
B. El régimen administrativo previsto por el Tratado: el
procedimiento de tramitación de las ayudas (artículo
88 del Tratado CE)
Para aplicar estas normas de base y en particular las
posibilidades de exención, el Tratado establece un régimen
completo de tramitación comunitaria de las ayudas que
otorga la responsabilidad principal a la Comisión con
posibilidad de intervención del Consejo y bajo el control
último del Tribunal de Justicia. El principio esencial de este
régimen administrativo y jurisdiccional consiste en que
ninguna ayuda pueda subsistir sin la autorización de la
Comisión.
1. Examen de las ayudas existentes (artículo 88,
apartado 1)
Se trata de ayudas anteriores al establecimiento del mercado
común o posteriores al mismo pero autorizadas en su
momento por la Comisión. La Comisión procede a dicho
examen con el Estado miembro interesado y le propone en su
caso la adopción de algunas medidas. Si estima que las ayudas
no son compatibles con el mercado común, la Comisión inicia
el procedimiento de infracción, que, con todo, no surte el
efecto de suspender la aplicación del régimen de ayudas de
que se trate.
2. Tramitación de las nuevas ayudas (artículo 88,
apartado 3)
Las ayudas nuevas son objeto de una obligación de
notifcación previa que permita un control a priori. Los Estados
miembros están obligados a informar a la Comisión sobre sus
proyectos de establecimiento (o modifcación) de ayudas, para
que esta institución pueda remitir sus comentarios al respecto.
De esta obligación se desprende que los Estados no tienen
derecho a poner en práctica estos proyectos mientras no
hayan recibido la autorización de la Comisión y que las ayudas
concedidas sobre la base de regímenes no notifcados son
ilegales y deben dar lugar a reembolso.
Si la Comisión estima que un proyecto de ayuda es
incompatible con el mercado común, iniciará el
procedimiento de infracción, que tiene como efecto
prolongar, hasta que se adopte una decisión defnitiva, la
suspensión del régimen de que se trate.
3. Procedimiento de infracción (artículo 88, apartado 2)
Comienza por un emplazamiento, dirigido por la Comisión al
Estado miembro en cuestión, para que presente sus
observaciones (normalmente en el plazo de un mes).
Si dichas observaciones no convencen a la Comisión, esta
puede decidir que el Estado modifque o suprima las ayudas
de que se trate dentro de un determinado plazo
(normalmente dos meses).
Si el Estado no acata la decisión de la Comisión en el plazo
fjado, esta o cualquier Estado interesado pueden recurrir al
Tribunal de Justicia.
El Estado de que se trate puede recurrir también al Tribunal de
Justicia dentro de los plazos fjados.
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Paralelamente, el Estado miembro en cuestión puede solicitar
al Consejo que declare la ayuda compatible con el mercado
común. Esta petición tiene por efecto la suspensión del
procedimiento de infracción iniciado en su caso, pero si el
Consejo no se ha pronunciado en un plazo de tres meses, será
la Comisión quien decida.
C. Aplicación
1. Perspectiva general
El Tratado CE no otorga a la Comisión un poder discrecional,
pero sí amplias facultades de apreciación para la aplicación de
las disposiciones del Tratado, tanto en relación con las normas
de base (las posibilidades de exención del artículo 87,
apartado 3) como en materia de procedimiento (artículo 88).
No obstante, el Tratado prevé la posibilidad de que estas
disposiciones sean objeto de una legislación de aplicación en
forma de reglamento del Consejo. Esta posibilidad no se ha
utilizado hasta hace muy poco, por lo que la aplicación del
régimen de las ayudas ha tenido durante mucho tiempo un
carácter meramente administrativo y judicial.
Hasta principios de los años setenta, el problema de las ayudas
de Estado no revistió gran importancia, pero sí la adquirió tras
la recesión de 1974-1975 y, en particular, a partir de 1980,
cuando el aumento considerable de las ayudas trajo consigo
un crecimiento muy pronunciado del trabajo de instrucción de
la Comisión, que esta ha tratado de facilitar dotándose de
criterios de aplicación de las normas de base y de métodos de
procedimiento que ha considerado necesario hacer públicos
en forma de textos con distinta denominación: documentos
marco, comunicaciones, directrices, a veces incluso simples
cartas y en otras ocasiones directivas y reglamentos. Esta forma
de proceder de forma dispersa y a escala meramente
administrativa no permitía garantizar una seguridad jurídica
sufciente y una gestión administrativa clara y efcaz. Por ello,
fue necesario legislar, lo que se hizo en 1998 en relación con las
normas de base y en 1999 en lo que se refere al procedimiento.
El Reglamento (CE) n° 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril
de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación
del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo por el que se
establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del
Tratado CE, recoge nuevas disposiciones que especifcan la
forma, el contenido y otros elementos de las notifcaciones e
informes anuales a los que se refere el Reglamento (CE)
nº 659/1999. El nuevo Reglamento también establece
disposiciones para el cálculo de los plazos en todos los
procedimientos en materia de ayudas estatales y del tipo de
interés para la recuperación de ayudas ilegales.
2. La aplicación de las normas de base
Dado que las ayudas que se benefcian de una exención
automática (artículo 87, apartado 2) están dispensadas por
defnición de la obligación de notifcación, el trabajo de la
Comisión consiste en aplicar las posibilidades de exención
previstas por el Tratado para determinados tipos de ayudas
(artículo 87, apartado 3) y en establecer por tanto para cada
uno de ellos un régimen de criterios de exención.
a) Las ayudas regionales [artículo 87, apartado 3, letras a) y c)]
El régimen actual está regulado por las orientaciones de marzo
de 1998, que unifcaron numerosas comunicaciones
anteriores. En marzo de 2002, la Comisión publicó unas
directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas
regionales a grandes proyectos de inversión que recogen las
ayudas regionales para promover la inversión inicial, incluida la
creación de empleo correspondiente. Estas directrices fueron
modifcadas por la Comunicación de la Comisión de
noviembre de 2003 sobre la modifcación de las directrices
multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos
de inversión (2002) en relación con la elaboración de una lista
de sectores que se enfrentaban a problemas estructurales. Así
pues, se elaboró una propuesta de aplicación de las
correspondientes medidas, de conformidad con el artículo 88,
apartado 1, del Tratado CE, en relación con el sector de los
vehículos de motor y el sector de las fbras sintéticas. Los
criterios para benefciarse de la exención son los siguientes:
i) Criterios territoriales
En lo que se refere a las exenciones contempladas en la letra
a) (ayudas destinadas a regiones en las que el nivel de vida sea
anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de
desempleo), las ayudas deben concederse a regiones con un
producto interior bruto por habitante que no sobrepase el
75 % de la media comunitaria (región del nivel 2 de la
nomenclatura de las unidades territoriales estadísticas, NUTS);
en las excepciones contempladas en la letra c) (ayudas
destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades
o regiones, siempre que no alteren las condiciones de los
intercambios), las ayudas deben concederse a regiones que
correspondan al nivel 3 de la NUTS y que formen zonas
compactas de por lo menos 100 000 habitantes cada una, o a
regiones de una densidad de población inferior a 12
habitantes/km
2
o a regiones que reúnan las condiciones para
benefciarse de los Fondos Estructurales, todo ello dentro de
un límite máximo global de población ayudada que se defne
a escala comunitaria y luego se reparte entre los Estados
miembros.
ii) Criterios de objeto y de volumen
La ayuda no puede destinarse, en principio, al funcionamiento
de las empresas, sino solo a la inversión (inicial o de creación
de puestos de trabajo suplementarios). Tampoco puede
sobrepasar un determinado porcentaje de esta: por norma
general, el 50 % en el caso de la exención de la letra a) y el
20 % en el de la letra c).
b) Las ayudas sectoriales
Los criterios de exención de las ayudas sectoriales han sido
defnidos por numerosos textos, para cada uno de los sectores
esenciales: siderurgia, construcción naval, automóvil, fbras
sintéticas (4.7.2 y de 4.8.2 hasta 4.8.4). Estos textos son de
naturaleza variada, pero hay que subrayar que, en el caso de la
construcción naval, se trata de directivas del Consejo basadas
en el artículo 87, apartado 3, letra e). Los transportes y la
agricultura están sujetos a un régimen jurídico específco que
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3
El mercado interior
3
Normas de competencia
asocia los artículos 87 a 89 y disposiciones propias (4.2 y 4.6).
Sucede lo mismo con las empresas públicas y los servicios
públicos (3.3.4).
Estos textos se inspiran en una concepción común: para ser
aceptables, las ayudas no deben tender a preservar el statu
quo manteniendo excesos de capacidad, sino a restaurar la
viabilidad a largo plazo resolviendo los problemas
estructurales, incluidas las reducciones de capacidad; deben
ser decrecientes y proporcionadas.
Se publican periódicamente directrices para la aplicación de
las normas en materia de competencia a diferentes sectores.
Recientemente se han publicado comunicaciones en relación
con la protección del medio ambiente, el capital riesgo, la
publicidad de los productos agrícolas, los servicios públicos de
radiodifusión y la reestructuración del sector del acero.
c) Las ayudas horizontales
Se trata de ayudas con objetivos que afectan al conjunto de
los sectores económicos: investigación y desarrollo, pequeñas
y medianas empresas, protección del medio ambiente,
saneamiento y reestructuración de empresas en difcultades,
empleo.
Tales ayudas horizontales habían sido reguladas, como las
otras, en textos dispersos y de estatuto variado (normas
generales, líneas directrices, etc.) que defnían los criterios de
exención para cada tipo de las mismas.
Sin embargo, el 7 de mayo de 1988 se dictó en relación con
ellas el primer Reglamento del Consejo (994/98) adoptado
sobre la base del artículo 89 para la aplicación del artículo 87,
apartado 3. Dicho Reglamento faculta a la Comisión para
adoptar reglamentos de exención por categorías, cuyo
principio consiste en declarar algunas ayudas compatibles a
priori con el mercado común y, por tanto, dispensarlas de la
obligación de notifcación. Esta facultad se aplica a las ayudas
a las pequeñas y medianas empresas, a la investigación y
desarrollo, a la protección del medio ambiente, al empleo y a
la formación y a determinados tipos de ayudas con fnalidad
regional. Los reglamentos de exención deberán precisar en
particular el objetivo de las ayudas, las categorías de
benefciarios y los umbrales. En enero de 2001, la Comisión
aprobó tres nuevos reglamentos: uno sobre la aplicación de las
normas en materia de competencia a las ayudas a la
formación, modifcado por el Reglamento (CE) nº 363/2004 de
la Comisión de 25 de febrero de 2004, otro sobre el principio
«de minimis» y otro sobre las ayudas estatales a las pequeñas y
medianas empresas, modifcado por el Reglamento (CE)
nº 364/2004 de la Comisión de 25 de febrero de 2004. En
noviembre de 2002, la Comisión aprobó otra exención por
categorías a las ayudas al empleo.
3. El procedimiento
Para asegurar coherencia, estabilidad y efcacia, tal como prevé
el artículo 89 del Tratado, la Comisión adoptó una serie de
normas para la sustanciación del procedimiento, por ejemplo
en materia de plazos o de reembolsos de ayudas no
notifcadas. Ése fue el objeto del Reglamento (CE) nº 659/99,
de 22 de marzo de 1999, modifcado por el Reglamento (CE)
nº 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004. Confrma
una serie de prácticas que se venían siguiendo, al tiempo que
las aclara y las racionaliza, en particular concretando los plazos
aplicables a las distintas fases de la instrucción y fjando
normas estrictas en materia de suspensión y reembolso de las
ayudas ilegales, medios de investigación de la Comisión (se
contemplan en particular visitas a las empresas) y colaboración
que deben prestar los Estados miembros (en particular,
mediante informes anuales sobre todos los regímenes de
ayudas existentes).
Hay que destacar que la clarifcación progresiva de las normas
y el refuerzo del principio de suspensión y reembolso
provisional de las ayudas no notifcadas han hecho que
aumente el número de notifcaciones.
4. Transparencia
Durante 2001, la Comisión adoptó dos nuevos instrumentos
para promover la transparencia en el ámbito de las ayudas
estatales. El registro de las ayudas de Estado, publicado por
primera vez en marzo de 2001, ofrece información sucinta
sobre las notifcaciones y las decisiones de la Comisión. El
marcador de ayudas estatales, puesto en marcha en julio de
2001 y actualizado dos veces al año, ofrece indicadores sobre
la situación y los procedimientos de control en curso en los
diferentes Estados miembros.
D. Reforma
En junio de 2005, la Comisión puso en marcha el Plan de
Acción de Ayudas Estatales. En lugar de abordar todos los
ámbitos por separado, propuso una reforma amplia y
coherente para la aplicación de principios uniformes en todos
los instrumentos. Por otra parte, las ayudas estatales deberían
prestar un mayor apoyo a la Estrategia de Lisboa, puesto que
se ofrecerán ayudas en ámbitos que contribuyen al
crecimiento y el empleo (investigación y desarrollo, innovación
y capital de riesgo). Las ayudas estatales deberían incluir un
mejor enfoque económico y dirigirse de forma más concreta a
los tipos de intervención que reciben menos fnanciación de
los mercados fnancieros. Por otra parte, gracias al Plan de
Acción, las ayudas estatales subvendrán a las necesidades de
una Europa ampliada. El objetivo general es lograr menos
ayudas estatales con un objetivo mejor defnido.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha aprobado diferentes informes en materia de
ayudas estatales (los más recientes versan sobre las ayudas
estatales en forma de compensación por servicio público, de
22 de febrero de 2005, sobre ayudas estatales como
instrumento de desarrollo regional, de 15 de diciembre de
2005, y sobre ayudas estatales a la innovación, de 27 de abril
de 2006). La publicación semestral de marcadores de ayudas
estatales e informes sobre las ayudas otorgadas por los Estados
ha ofrecido al Parlamento Europeo los datos necesarios para
trabajar en el tema de las ayudas, que entra dentro del ámbito
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140
de actividades de la Comisión de Asuntos Económicos y
Monetarios. El Parlamento ha invitado a los Estados miembros
a cumplir los compromisos contraídos en los Consejos
Europeos de Estocolmo y Barcelona de marzo de 2001 y marzo
de 2002, respectivamente, para reducir el nivel general de la
ayuda estatal, expresada en porcentaje del producto interior
bruto (PIB), y reasignar ayudas a objetivos horizontales. Por otra
parte, el 14 de febrero de 2006, el Parlamento aprobó una
Resolución sobre la reforma de las ayudas estatales en la que
apoya el Plan en líneas generales y declara que desearía que
las decisiones para todas las cuestiones de política de
competencia se adoptasen en virtud del procedimiento de
codecisión.
g Arttu MAKIPAA
Agosto de 2006
Fundamento jurídico
Empresas públicas y empresas a las que los Estados miembros
han concedido derechos exclusivos o especiales: artículos 31,
86 y 295 del Tratado CE.
Servicios públicos, servicios de interés general y servicios de
interés económico general: artículos 16, 30, 46 y 73, artículo 86,
apartados 2 y 3, y artículos 87, 88 y 95 del Tratado CE.
Objetivos
Crear un espacio común efcaz y completo en el que las
normas del mercado interior y las normas sobre competencia
leal se apliquen a casi todas las actividades económicas, sea
cual fuere, pública o privada, la naturaleza o la esencia de la
actividad concreta.
Realizaciones
Las «empresas públicas», las «empresas a las que las
autoridades públicas han concedido derechos especiales o
exclusivos o han asignado misiones específcas de interés
público», tales como servicios públicos y servicios de interés
general, así como los propios «servicios públicos» y los
«servicios de interés general», son ejemplos de ámbitos en los
que el diálogo continuo entre las instituciones de la UE y los
Estados miembros aspiran a interpretar y combinar
minuciosamente las normas y los objetivos incluidos en el
Tratado CE con la normativa nacional en vigor.
Los compromisos de la Unión Europea de tener en cuenta
plenamente, en las políticas y actividades que incidan en su
ámbito de competencias, la función específca de los servicios
de interés general que podría derivarse de consideraciones de
interés general tales como la seguridad de suministro, la
protección medioambiental, la solidaridad económica y social,
la planifcación regional, el fomento de los intereses de los
consumidores y la cohesión social y territorial con arreglo a los
principios rectores de la continuidad, la igualdad de acceso, la
universalidad y la transparencia, se han incluido en el Tratado
CE a través de los Tratados de Maastricht y Amsterdam.
La responsabilidad compartida se orienta, hoy en día, a
garantizar que los usuarios tengan acceso a servicios de interés
general asequibles y de calidad en la Unión Europea, de
conformidad con los principios de mejora de la legislación,
evaluación previa del impacto de las iniciativas importantes,
respecto de la competencia de las autoridades nacionales,
regionales y locales, con objeto de defnir, organizar, fnanciar y
supervisar los servicios de interés general y, por supuesto, el
respecto del resto de normas contenidas en el Tratado CE.
La Comisión puede presentar decisiones directivas de índole
reglamentaria a los Estados miembros y supervisarlas con el fn
de garantizar que las ayudas estatales y el ejercicio de los
derechos de exclusividad respeten lo dispuesto en el
Tratado CE.
A. Empresas públicas y empresas a las que los Estados
miembros han concedido derechos exclusivos
o especiales
1. Conceptos
Una «empresa pública» es una empresa sobre la que los
poderes públicos ejercen, directa o indirectamente, una
infuencia dominante al: a) poseer la mayor parte del capital
suscrito de la empresa, b) controlar la mayor parte de los votos
correspondientes a las participaciones emitidas por la empresa
o c) poder nombrar a más de la mitad de los miembros del
órgano de administración, dirección o vigilancia de la empresa.
El artículo 295 del Tratado CE es neutral en lo que atañe a la
3.3.4. Empresas públicas y servicios de interés general
Las empresas públicas, los servicios públicos y los servicios de interés general son estructuras sobre las que la autoridad
pública tiene un poder dominante y a las que también se aplican las normas de competencia. No obstante, estas normas
pueden dejarse de lado en favor de los servicios de interés económico general en la medida en que puedan difcultar el
cumplimiento de su misión.
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3
El mercado interior
3
Normas de competencia
naturaleza pública o privada de los titulares de las
participaciones de las empresas.
Las «empresas a las que los Estados miembros han
concedido derechos especiales, un derecho exclusivo o un
monopolio» son empresas privadas o públicas autorizadas a
ejercer una actividad económica de interés general
determinada a las que los poderes públicos han concedido
una autorización compartida con otros operadores o a título
exclusivo.
2. El principio y las excepciones
En principio, las actividades económicas de tales empresas se
someten a las mismas normas que las demás sociedades. El
artículo 86 de Tratado CE prohíbe a los Estados miembros
adoptar o mantener en vigor cualquier medida contraria a las
disposiciones contenidas en el mismo, sobre todo a las normas
sobre el mercado interior y la competencia.
No obstante, el apartado 2 de dicho artículo establece que las
empresas «encargadas de la gestión de servicios de interés
económico general o que tengan el carácter de monopolio
fscal» quedarán sometidas a las normas del presente Tratado,
«en especial a las normas sobre competencia, en la medida en
que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de
derecho, el cumplimiento de la misión específca a ellas
confada». Solo se podrá exonerar tales empresas del
cumplimiento de dicho principio si ello es necesario para el
desempeño de las misiones concretas que se les hayan
asignado.
El artículo 31 del Tratado CE establece que los monopolios
nacionales de carácter comercial deberán garantizar la
exclusión de toda discriminación entre los nacionales de los
Estados miembros, bien tales monopolios los ejerza el propio
Estado, o bien este los haya cedido a una o varias
organizaciones o empresas.
Los regímenes basados en derechos especiales y exclusivos
pueden mantenerse en tanto se cumplan dos condiciones:
que la aplicación de las normas sobre competencia evite el
desempeño de las misiones concretas asignadas a la empresa
y que no se produzca una distorsión comercial contraria a los
intereses de la Comunidad.
B. Servicios públicos, servicios de interés general
y servicios de interés económico general (SIEG)
1. Conceptos
Los «servicios públicos» (servicios de interés público o de
utilidad pública tales como el suministro de electricidad, gas y
agua, el transporte, los servicios postales y las
telecomunicaciones) son actividades económicas de interés
general creadas por las autoridades públicas y gestionadas por
estas o cedidas a operadores externos (públicos o privados).
El concepto de «servicio público» no se corresponde con el de
«sector público». El primero es un concepto doble: comprende,
erróneamente, tanto los organismos que prestan servicios como
los servicios de interés general que aquellos prestan.
Los «servicios de interés general» son servicios cuya
prestación garantizan los poderes públicos, que redundan en
el interés general y que están sometidos a obligaciones de
servicio público concretas. El ejemplo clásico consiste en la
obligación de prestar un servicio determinado en todo el
territorio de un país con arreglo a unas tarifas asequibles y en
unas condiciones de calidad similares, sea cual fuere la
rentabilidad de cada operación. Aquellos contribuyen a la
consecución de los objetivos de solidaridad e igualdad e
incluyen: a) servicios no comerciales (por ejemplo, la
educación obligatoria, la protección social); b) obligaciones del
Estado (seguridad y justicia); c) servicios de interés económico
general (SIEG) (electricidad básica, telecomunicaciones,
servicios postales, transportes, agua, servicios de aguas
residuales y energía). El artículo 86 del Tratado CE no se aplica
a las dos primeras categorías.
Los «servicios de interés económico general», no defnidos
por el Derecho comunitario, suelen considerarse servicios
comerciales de utilidad económica general a los que, por
tanto, los poderes públicos imponen obligaciones de servicio
público específcas (transportes, servicios postales, energía y
comunicaciones). La defnición de servicios a los que se
considera «de interés económico general» compete,
básicamente, a los Estados miembros.
Los poderes públicos pueden imponer «obligaciones de
servicio público» al organismo que presta un servicio.
En este contexto, debería dilucidarse el término «concesión» y
las normas que rigen su adjudicación, así como la aplicación
de las disposiciones de los contratos públicos relativas a la
creación de «entidades de capital mixto» cuyo objetivo
consiste en prestar un servicio público (colaboraciones
público-privadas institucionalizadas).
2. El principio y las excepciones
El Tratado de Roma, en su versión modifcada, reconoce el
lugar que ocupan los SIEG y prevé la posibilidad de eximirlos
de la aplicación de las normas del mercado interior y la
competencia en tanto ello sea necesario para el desempeño
de su misión (artículo 86, apartado 2, del Tratado CE) y,
asimismo, con arreglo a los aspectos particulares relativos al
interés general mencionados en los artículos 30 y 46 del
Tratado CE (libre circulación de bienes y servicios) y los
artículos 81, apartado 3, y 87, del Tratado (normas sobre
competencia).
El artículo 16 del Tratado CE, modifcado por el Tratado de
Amsterdam, reconoce asimismo el lugar que ocupan los SIEG
entre los valores comunes de la Unión, al afrmar que: «Sin
perjuicio de los artículos 73, 86 y 87, y a la vista del lugar que
los servicios de interés económico general ocupan entre los
valores comunes de la Unión, así como de su papel en la
promoción de la cohesión social y territorial, la Comunidad y
los Estados miembros, con arreglo a sus competencias
respectivas y en el ámbito de aplicación del presente Tratado,
velarán por que dichos servicios actúen con arreglo a
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142
principios y condiciones que les permitan cumplir su
cometido.»
El artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea exige a la Unión que reconozca y respete el
acceso a los SIEG con el fn de promover la cohesión social y
territorial de la Unión.
De ello se desprende que casi todos los servicios ofrecidos
pueden considerarse «actividades económicas» a los efectos
de los artículos 43 y 49 del Tratado CE.
El Tratado CE concede a los Estados miembros libertad para
defnir las misiones de interés general y establecer los
principios organizativos de los servicios encaminados a
cumplirlas. No obstante, los Estados miembros deben tener en
cuenta el Derecho comunitario, dado que toda actividad
consistente en el suministro de bienes y la prestación de
servicios en un mercado determinado por parte de una
empresa constituye, en principio, una actividad económica,
sea cual fuere el estatuto jurídico de la empresa y el modo en
que se fnancie (asuntos Pavlov y otros, C-180/98 y C-184/98). El
Tratado no exige que el servicio hayan de pagarlo
directamente quienes se benefcian de él (asunto Bond van
Adverteerders, C352/85).
C. Evolución de la política comunitaria
Durante mucho tiempo, y habiendo de hacer frente a la
carencia de disposiciones al respecto en el Tratado CEE, las
instituciones comunitarias se desvelaron por no dar la
sensación de que pudieran estar vulnerando la obligación de
neutralidad en cuanto a la propiedad de las empresas, tal
como se establece en el artículo 295 del Tratado CE, y por
respetar las actividades esencialmente vinculadas a los
intereses públicos, que son competencia exclusiva de los
Estados miembros. Tales cuestiones cristalizaron a mediados
de los ochenta, cuando la compatibilidad de las modalidades
de cumplimiento de una misión de interés público o general
se analizó a la luz de las normas sobre competencia y mercado
interior y surgieron preocupaciones a propósito de los vínculos
existentes entre los poderes públicos y las empresas que éstos
poseían o controlaban, así como la ayuda pública que las
autoridades podían conceder a tales empresas.
La Comisión, haciendo uso de sus facultades con arreglo al
artículo 86, apartado 3, del Tratado CE, exigió a los Estados
miembros, mediante la Directiva 80/723/CEE, de 25 de junio
de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones fnancieras
entre los Estados miembros y las empresas públicas
(modifcada posteriormente por la Directiva 2000/52/CE), que
facilitara información sobre la ayuda fnanciera prestada a las
empresas públicas y otra información relativa a las actividades
de las empresas públicas. Estas debían presentar asimismo
informes anuales.
La Comisión avanzó entonces la idea de que, aunque la propia
infraestructura siguiera siendo de propiedad exclusiva, el
propietario del monopolio debía brindar acceso a los terceros
que desearan competir en el suministro de transportes,
servicios o energía a través de la red (por ejemplo,
comunicaciones telefónicas o electricidad) y, a partir del
comienzo de la década de los noventa, comenzó a poner en
tela de juicio los derechos especiales y exclusivos, bien
emprendiendo medidas con arreglo al artículo 226, o bien
proponiendo directivas encaminadas a la aplicación de los
principios del mercado interior a los sectores específcos. La
Comisión, en diversas comunicaciones (DO C 281 de 26.9.1996
y C 17 de 19.1.2001) destinadas a la creación de una política
europea de servicios públicos, reconoció la importancia de los
mismos y propuso incorporar el concepto al Tratado y crear
instrumentos para evaluar y coordinar los organismos
reguladores nacionales y desarrollar redes transeuropeas.
Durante el Consejo Europeo celebrado en Lisboa en marzo de
2000, los Jefes de Estado o de Gobierno reconocieron la
función clave de los servicios de interés general e instaron a
que se acelerara la liberalización de los sectores del gas, la
electricidad, el transporte y los servicios postales. En el Libro
Verde, de 2003, y en el Libro Blanco, de 2004, sobre los
servicios de interés general, se defnieron los elementos de
una estrategia horizontal encaminada a garantizar que todos
los ciudadanos y las empresas de la Unión tengan acceso a
unos servicios de interés general de calidad a precios
asequibles.
En ese sentido, la legislación comunitaria tiene la voluntad de
fomentar la prestación de servicios de interés general de
calidad y aborda las actividades vinculadas a una red, como las
telecomunicaciones, la electricidad, el gas y los servicios
ferroviarios, con el fn de abrir los mercados limitando los
derechos especiales o exclusivos o recortándolos de manera
sustancial e identifcando el «servicio público» como una
«obligación social» o un «servicio universal», por lo que anima
a los poderes públicos a que sean claros en cuanto a la
correspondencia entre las cargas u obligaciones asociadas a la
misión y las restricciones al acceso al mercado necesarias para
permitir que tales organizaciones funcionen correctamente.
Los poderes públicos y los operadores cooperan muy
frecuentemente en tales situaciones. Se aplica la Directiva
2004/18/CE en los siguientes casos:
— Delegación: las autoridades públicas deciden delegar la
ejecución de una misión de interés general a un socio
externo. Entra en juego el Derecho comunitario en materia
de contratos públicos y adjudicaciones y se aplican los
principios de transparencia, igualdad de trato y
proporcionalidad.
— La gestión de un servicio en el marco de una
asociación público-privada: se recurre a la misma con
cada vez más frecuencia para prestar servicios de interés
general. Se aplica la Directiva 2004/18/CE en tanto una
autoridad pública pretenda celebrar un contrato a título
oneroso con una empresa jurídicamente distinta. La
sentencia del Tribunal en el asunto Stadt Halle (C-26/03) ha
proporcionado importantes aclaraciones sobre la
distinción entre entidades «internas» y «terceros».
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3
El mercado interior
3
Normas de competencia
— Recurso a una compensación económica pública: una
autoridad pública puede decidir abonar una compensación
a un organismo externo para el desempeño de una misión
de interés general con el fn de reembolsar cualquier gasto
vinculado al desempeño de dicha misión que la empresa no
habría tenido que asumir si obrara únicamente con arreglo a
los criterios del mercado. Dado que el Tribunal declaró que
tales compensaciones efectivas no constituyen una ayuda
estatal (asuntos Ferring, C-53/00, y Altmark Trans, C-280/00), la
Comisión (DO L 312 de 29.11.2005, pp. 67-73) decidió
establecer umbrales y criterios para considerar la
compensación recibida por la gran mayoría de los servicios
compatible con las normas sobre competencia en caso de
que los servicios en cuestión se hubieran adjudicado, de
manera anticipada y a través de un acto legislativo, con una
misión de interés general.
— Regulación del mercado: donde los operadores privados
presten tal servicio, vinculado o no a un contrato de
servicio público, los Estados miembros podrán imponer
«obligaciones de servicio público», si bien únicamente en
caso de que tales obligaciones sean necesarias, justifcadas
y no discriminatorias, se apliquen de manera
indiscriminada, se basen en criterios objetivos, se conozcan
de antemano y sean proporcionadas (asunto Analir,
C-205/99).
Algunos ejemplos de derechos exclusivos (la importación y la
comercialización mayorista de bebidas alcohólicas y el
monopolio del tabaco en Austria, la venta minorista de alcohol
en Suecia y Finlandia, la ayuda «de minimis» concedida a los
transportes ferroviarios y las vías navegables con arreglo al
Reglamento (CEE) nº 1191/69) ilustran la fexibilidad de la
aplicación del Tratado en lo que atañe al reconocimiento de
las misiones inherentes a tales servicios de interés general.
Las disposiciones comunitarias aplicables a los sectores
concretos se tratan del modo siguiente: en el sector del
transporte, de conformidad con el artículo 73 del Tratado CE,
que permite la concesión de ayudas estatales si estás están
destinadas a compensar «determinadas obligaciones
inherentes a la noción de servicio público»; a través de la
Directiva 97/67/CE sobre los servicios postales, que inició la
apertura a la competencia y exigía asimismo a los Estados
miembros proporcionar un nivel de servicio mínimo en
benefcio de los usuarios con arreglo a la denominación de
«servicio universal» y «servicio reservado»; a través de la
Directiva de 10 de junio de 2002, que abrió el mercado al
correo de peso superior a los 100 g a partir de 2003 y a los 50 g
a partir de 2006; mediante la Directiva 2003/55/CE, que
contribuyó signifcativamente a la creación de un mercado
interior de gas; a través de la defnición comunitaria de
«servicio universal» en el ámbito de las comunicaciones, con
arreglo al que los usuarios deben poder tener acceso, desde
una ubicación fja, a las llamadas internacionales y nacionales,
así como a los servicios de emergencia. Otros instrumentos y
acciones de política comunitaria comparten los mismos
objetivos en materia de protección del consumidor, a saber: la
aplicación del programa de redes transeuropeas; la iniciativa
para la creación de un espacio de investigación europea; el
plan de acción sobre política de los consumidores; el plan de
acción eEurope. La legislación en materia de protección de los
consumidores, que versa sobre cuestiones como las cláusulas
contractuales abusivas, la venta a distancia, etc., aplica
asimismo los principios citados sobre los servicios de interés
general.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha vinculado la necesidad de respetar y apoyar
los «servicios públicos» y los «servicios de interés general» a la
necesidad de potenciar la competencia en benefcio de los
consumidores y los ciudadanos.
En su Resolución sobre los servicios de interés general, de
14 de enero de 2004, el Parlamento insistió en la importancia
fundamental del principio de subsidiariedad, de la
competencia de las autoridades nacionales en la elección de
las misiones, de los regímenes de organización y fnanciación
de los servicios de interés general e interés económico
general, de la misión de ámbito comunitario de garantizar su
prestación en el mercado interior, de la actuación en apoyo de
proyectos de interés general europeo y, en concreto, de
garantizar que las obligaciones de servicio público sean
compatibles con las normas de competencia. El Parlamento
considera que la Unión Europea debe establecer principios
comunes tales como la universalidad y la igualdad de acceso,
la continuidad, la seguridad y la adaptabilidad, la calidad, la
efcacia y la asequibilidad, la transparencia, la estabilidad, la
duración y la asunción compartida de riesgos, la protección de
los grupos sociales desfavorecidos, la protección de los
usuarios, los consumidores y el medio ambiente y la
participación ciudadana, teniendo en cuenta las circunstancias
específcas de cada sector.
El Parlamento propuso aplicar diversos criterios para distinguir
los servicios económicos de los no económicos, a saber: fnes
comerciales o no comerciales, porcentaje de fnanciación
pública, nivel de inversión, fn lucrativo y cobertura de costes,
benefcios, compromiso de garantizar los derechos sociales y
fomento de la inclusión y la integración sociales. Destacó
asimismo la obligación fundamental del sector público de
organizar unos procedimientos de licitación justos y
adecuados y la necesidad de controlar las demás formas de
prestación de servicios de interés económico general por las
autoridades públicas, tales como las concesiones y las
asociaciones público-privadas. Por ultimo, acogió con
satisfacción la liberalización lograda sobre todo en los sectores
de las telecomunicaciones y la energía, rechazó la posibilidad
de crear organismos reguladores europeos de ámbito sectorial
e hizo un llamamiento para impulsar el fortalecimiento de la
coordinación y la cooperación entre las autoridades
responsables de la reglamentación nacional.
Pidió asimismo que se llevaran a cabo evaluaciones de
carácter horizontal y de un modo integrado, orientadas sobre
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todo hacia los aspectos cualitativos. La «evaluación del
impacto» es un resumen claro y breve de las consecuencias
para los aspectos sociales, económicos y ambientales, así
como una descripción de las alternativas políticas de que
dispone el legislador en este contexto.
Los servicios de interés general como la educación, la sanidad
pública, la vivienda pública y social y los servicios sociales de
interés general que desempeñan funciones de seguridad
social e inclusión social se consideran al margen del ámbito de
aplicación de la legislación comunitaria en materia de
competencia. Los servicios de interés general y los servicios de
interés económico general se han excluido recientemente del
ámbito de aplicación de la propuesta de Directiva relativa a los
servicios, de conformidad con una enmienda presentada por
el Parlamento.
En relación con la legislación sectorial sobre las actividades
vinculadas a redes, sus resoluciones más recientes
comprenden, entre otros temas: la electricidad y el gas: 6 de
julio de 2001, 20 de diciembre de 2001, 13 de marzo de 2002, 7
de junio de 2005; las redes ferroviarias: 13 de enero de 1998, 30
de mayo de 2002, 14 de enero de 2003; las redes de transporte
aéreo: 19 de febrero de 1998, 15 de junio de 1998, 6 de julio de
2000; las telecomunicaciones: 20 de febrero de 1997, 18 de
septiembre de 1997, 26 de octubre de 2000, 1 de marzo de
2001, 13 de junio de 2001; los servicios postales: 14 de
diciembre de 2000, 13 de marzo de 2002.
Las tomas de postura generales con respecto a los servicios
públicos comprenden: las Resoluciones de 6 de mayo de 1994,
17 de diciembre de 1997, 13 de enero de 2001, 13 de
noviembre de 2001, 21 de noviembre de 2002 y 22 de febrero
de 2005; las Resoluciones adoptadas en el proceso de
redacción del Tratado de Amsterdam, con objeto de garantizar
una revisión por la que se reconozca el lugar que ocupan los
servicios públicos (15 de mayo de 1995, 14 de diciembre de
1995 y 13 de marzo de 1996).
La modifcación de la Decisión 1999/468/CE por la que se
establecen los procedimientos para el ejercicio de las
competencias de ejecución atribuidas a la Comisión
(Resolución de 6 de julio de 2006 sobre la celebración de un
Acuerdo interinstitucional por el que se introduce un nuevo
procedimiento de reglamentación con control) ha
representado una mejora de la función del Parlamento en este
ámbito.
g Azelio FULMINI
Junio de 2006
3.4. Aproximación de las legislaciones
3.4.1. Contratos públicos
Las autoridades públicas celebran contratos para llevar a cabo obras, suministros y prestación de servicios. Estos contratos
se celebran a cambio de una remuneración con uno o más operadores, se les denomina contratos públicos y representan
una parte importante del producto interior bruto (PIB) de la Unión Europea (UE).
Fundamento jurídico
Artículos 14, 28, 47, apartado 2, 49, 50, 55 y 95 del Tratado CE.
Objetivos
Los contratos públicos desempeñan una importante función
en la economía de los Estados miembros. Se ha estimado que
equivalen a más del 16 % del PIB de la Unión. Antes de que
comenzara a aplicarse la legislación comunitaria, únicamente
un 2 % de los contratos públicos se adjudicaban a empresas
no nacionales. La función de estos contratos en determinados
sectores, como la construcción, las obras públicas, la energía,
las telecomunicaciones y la industria pesada es crucial.
Tradicionalmente, se han caracterizado por la preferencia por
los proveedores nacionales, la cual se basaba en disposiciones
legislativas o administrativas. Dicha falta de competencia
abierta y efcaz representaba un obstáculo a la realización del
mercado interior, que elevaba los costes que habían de asumir
las entidades adjudicadoras e inhibía, en determinadas
industrias clave, el desarrollo de la competitividad.
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3
El mercado interior
4
Aproximación de las legislaciones
La aplicación de los principios del mercado interior (en
concreto, de la libertad de prestación de servicios y de la
libertad de competencia) a tales contratos garantiza una
mejor distribución de los recursos económicos y un uso
más racional de los fondos públicos (las autoridades
públicas obtienen productos y servicios de la mejor calidad
disponible al mejor precio en un régimen de competencia
más intensa). Dar preferencia a las sociedades que mejores
prestaciones ofrecen en el mercado europeo incentiva la
competitividad de las empresas europeas (lo que permitirá
que estas aumenten su tamaño y desarrollen sus mercados) y
refuerza el respeto de los principios de transparencia, igualdad
de trato, competencia leal, efcacia y reducción de los riesgos
de fraude y corrupción. Solo se logrará un mercado interior
verdaderamente abierto cuando todas las empresas puedan
competir en pie de igualdad por la adjudicación de tales
contratos.
Realizaciones
La Comunidad se dotó de una legislación destinada a
coordinar las disposiciones nacionales que impone
obligaciones en materia de publicidad de las licitaciones y de
aplicación de criterios objetivos para el control de las mismas.
La Comunidad decidió, tras la adopción desde la década de los
sesenta de diversos actos legislativos, simplifcar y coordinar la
legislación en materia de contratación pública, para lo cual
adoptó cuatro Directivas (92/50/CEE, 93/36/CEE, 93/37/CEE Y
93/38/CEE).
Tal como se proponía en el Libro Verde de 27 de noviembre de
1996, tres de las Directivas mencionadas se fusionaron, con el
objetivo de simplifcar y clarifcar la normativa, en la Directiva
2004/18/CE, sobre coordinación de los procedimientos de
adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro
y de servicios, y en la Directiva 2004/17/CE, modifcada por la
Directiva 2005/75/CE, sobre la coordinación de los
procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores
del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios
postales. La Directiva 2005/51/CE modifcó algunos anexos de
las dos Directivas citadas.
Estas no se aplican, o se aplican de manera limitada a los
contratos que permiten a las entidades adjudicadoras ofrecer
o explotar redes de telecomunicaciones públicas o prestar al
público uno o varios servicios de telecomunicaciones
(contemplados en la Directiva 93/38/CEE); sí se aplican, no
obstante, a los contratos de servicios de telefonía de voz, télex,
radiotelefonía móvil, buscapersonas y telecomunicación por
satélite, los contratos vinculados a la seguridad o el secreto de
Estado, los intereses nacionales esenciales y los acuerdos
internacionales (Decisión 94/800/CE), los contratos relativos a
los servicios cofnanciados por programas de investigación y
desarrollo, los contratos relativos a bienes inmuebles, los
contratos relativos a servicios audiovisuales específcos en el
ámbito de la radiodifusión, pero se aplican a los contratos
adjudicados sobre la base de un derecho exclusivo, los
contratos relacionados con servicios de arbitraje y conciliación,
los contratos relacionados con concesiones de servicios, los
contratos relacionados con los servicios de los Bancos
centrales y los servicios fnancieros, los contratos que se
limitan a regular las condiciones de empleo, los contratos
relacionados con los Reglamentos (CEE) nº 3975/87 y
nº 3976/87 (transporte aéreo) y los contratos relacionados con
los servicios de transporte en autobús excluidos por la
Directiva 93/38/CEE.
En cuanto a la Directiva 2004/17/CE, se seguirán aplicando los
«regímenes especiales» que establecen la Directivas 93/38/
CEE, 94/22/CE, 90/531/CEE y las Decisiones 93/676/CEE,
97/367/CE, 2002/205/CE, y 2004/73/CE, así como las
limitaciones o las exclusiones relativas a los «derechos
especiales o exclusivos», las «empresas asociadas» y las
«empresas conjuntas». La Directiva 2004/17/CE no se aplicará a
las «concesiones» de trabajo y servicios otorgadas
exclusivamente para el desempeño de las actividades
concretas de que se trate.
Los «contratos públicos» se defnen como los contratos
celebrados por escrito entre uno o varios operadores
económicos y uno o varios poderes de adjudicación, cuyo
objeto consiste en la ejecución de trabajos o la prestación de
servicios mediante el pago de una remuneración.
Por «poderes adjudicadores» se entiende las autoridades
estatales, regionales o locales, así como los órganos que se
rigen por el Derecho público y las asociaciones formadas por
una o varias de tales autoridades o uno o varios de tales
órganos que se rige por el Derecho público, que se crean con
la fnalidad concreta de satisfacer las necesidades del interés
general, que no tienen carácter industrial o comercial, que
tienen personalidad jurídica y que están fnanciadas o sujetas a
la supervisión administrativa de los «poderes adjudicadores».
Se enumeran en los anexos.
Las «concesiones» son contratos similares a un contrato de
servicio público que, no obstante, solo consiste, bien en el
derecho de explotar el servicio, o bien en dicho derecho junto
a una remuneración.
A. Procedimientos
Las licitaciones deben corresponder a tres tipos de
procedimiento, que se emplearán sobre la base de un sistema
de umbrales en combinación con los métodos para el cálculo
del valor estimado de cada contrato público y las indicaciones
de los procedimientos que se aplicarán, obligatorios o
indicativos, según establezcan las Directivas. El sistema de
umbrales se actualizará cada dos años. En el «procedimiento
abierto», todo operador económico interesado podrá
presentar una oferta. En el «procedimiento restringido», solo
los candidatos invitados podrán someter una oferta. Los
«procedimientos negociados» serán aquellos
procedimientos nacionales en los que los poderes
adjudicadores consulten con los operadores económicos de
su elección y negocien las condiciones del contrato con uno o
varios de ellos. En el marco de la Directiva 2004/18/CE y en
relación con contratos complejos, procede el recurso a un
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«diálogo competitivo» (un procedimiento en el que todo
operador económico podrá pedir participar y en el que los
poderes adjudicadores podrán celebrar un diálogo con los
candidatos admitidos con el fn de desarrollar alternativas más
aptas que puedan cumplir sus requisitos, y, de este modo,
invitar a licitar únicamente a los candidatos elegidos).
Por lo general, todas las normas que se apliquen a la licitación
en cuanto al procedimiento, la admisibilidad, las características
cuantifcables, el procedimiento de subasta y las
especifcaciones técnicas, la subcontratación, las obligaciones,
las condiciones de prestación, las capacidades económicas,
fnancieras y técnicas, las cualifcaciones y la adjudicación del
contrato deben aclararse en la «licitación» y en las
«especifcaciones» anexas.
Todos los procedimientos deben respetar los principios de la
legislación comunitaria, a saber, la transparencia, la no
discriminación, la competencia, la libre circulación, el
reconocimiento mutuo, la proporcionalidad, la
confdencialidad y la efcacia. El respeto de tales principios es
obligatorio asimismo en el caso de los contratos públicos
frmados por terceros, sean éstos de índole pública o privada, a
los que los poderes adjudicadores hayan otorgado el derecho
especial o exclusivo de prestar un servicio público. Podrán
aplicarse las disposiciones nacionales en materia de moralidad
pública, orden público, seguridad pública, sanidad, respeto de
la vida humana y animal, condiciones de empleo y seguridad
en el trabajo, seguridad de la transferencia de información por
cauces electrónicos, seguridad, confdencialidad, intimidad,
certifcación, medio ambiente, mala conducta, así como las
normas relativas a las condiciones de desempeño de una
actividad o una profesión, pero tendrán que respetar la
legislación comunitaria en vigor.
La Comisión tiene intención de desarrollar un sistema
electrónico de contratación pública y propondrá medidas con
el fn de garantizar el buen funcionamiento del mercado
interior mediante el uso del sistema electrónico de
contratación pública, mejorar la gobernanza de dicho sistema
y lograr una mayor efcacia, en pos de la creación de un marco
internacional de contratación pública por cauces electrónicos.
Se aplicarán las Directivas 1999/93/CE y 2000/31/CE.
Las normas específcas se referen a «las concesiones de obras
públicas», los concursos de proyectos de servicios, la
subcontratación, los acuerdos marco, los sistemas de
adquisición dinámica y los contratos de obras públicas
vinculados a programas de vivienda subvencionada.
B. Criterios que se seguirán para adjudicar el contrato
Se permite optar entre: a) el precio más bajo o b) la oferta
económicamente más ventajosa (criterio que comprende
varios elementos: calidad, precio, calidad técnica,
características medioambientales, plazo de entrega,
rentabilidad, etc.).
Los criterios elegidos deberán especifcarse en la licitación y en
los documentos adjuntos.
C. Normas de publicidad y de transparencia
Los contratos públicos cuyo importe supere los umbrales
establecidos en las Directivas deberán publicarse de
conformidad con unos formularios normalizados. En
determinados contratos, la publicación de un anuncio de
información (por ejemplo, el anuncio de un concurso de
proyectos) es obligatoria, en tanto en otros no lo es (por
ejemplo, en el caso de un anuncio de información previa).
Las modalidades de notifcación y los plazos, las normas
aplicables a la comunicación y al intercambio de información y
la tramitación se enuncian en las dos Directivas y en sus
anexos, así como en el Reglamento (CE) n° 1564/2005/CE.
La Decisión 2005/15/CE establece normas detalladas sobre el
procedimiento para determinar si una actividad concreta se
somete directamente a las disposiciones en materia de
competencia según se dispone en artículo 30 de la Directiva
2004/17/CE.
Los poderes adjudicadores informarán debidamente a los
licitantes de las decisiones adoptadas en relación con el
procedimiento y con la adjudicación de contratos dentro del
plazo más breve posible. Se informará a todos los candidatos
rechazados de las razones que han motivado su rechazo.
D. Transposición y revisión
Con el fn de facilitar la transposición de las dos Directivas, que
debían haberse incorporado a las legislaciones de los Estados
miembros el 31 de enero de 2006, el Reglamento (CE)
n° 2195/2002 establece un «Vocabulario común de contratos
públicos» (CPV). En abril de 2006, la mayoría de los Estados
miembros no había transpuesto completamente las dos
Directivas, por lo que la Comisión está dispuesta a emprender
procedimientos de infracción contra algunos de ellos. Se está
debatiendo un plan de acción para la aplicación de las dos
Directivas.
Los Estados miembros deben garantizar la aplicación a través
de mecanismos efcaces, accesibles y transparentes y podrán
recurrir a la ayuda de un organismo independiente. Con el fn
de seguir fomentando el desarrollo de la contratación pública
en la Unión, la Comisión revisa la situación y dará parte de los
resultados obtenidos a fnales de 2007. Los Estados miembros
deben un informe estadístico sobre contratación pública a la
Comisión el 31 de octubre de cada año.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha logrado integrar criterios medioambientales
y sociales (incluida la seguridad y la salud y el acceso de las
personas con discapacidad), así como mecanismos de control,
criterios de adjudicación de contratos más claros y una mayor
transparencia en todas las fases de los procedimientos de
contratación pública.
Los contratos públicos están estrechamente relacionados con
la atribución de competencias entre los organismos
nacionales, lo que tiene «importancia constitucional» en la
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147
3
El mercado interior
4
Aproximación de las legislaciones
mayoría de los Estados miembros para que éstos puedan
cumplir sus deberes institucionales. Existen grandes diferencias
en los Estados miembros en lo que respecta tanto a la
distribución de las competencias como a los procedimientos
relativos a la ejecución de tales tareas públicas a través de
contratos con terceros, sean éstos entidades de Derecho
público o de Derecho privado. Todos los contratos relativos a
la prestación de servicios o la ejecución de obras se someten a
la legislación comunitaria en materia de contratos públicos,
salvo los «casos excluidos» y las actividades «internas», es decir,
las actividades llevadas a cabo directamente por el propio
organismo. Surgen, por ello, problemas relativos a ciertas
cuestiones como, por ejemplo, el régimen adecuado que
debería regir la «cooperación intermunicipal» o las
«asociaciones público-privadas». De hecho, los servicios
públicos como el tratamiento local de las aguas, el
mantenimiento de carreteras, la distribución de la energía, la
gestión de los residuos, la vivienda social, las infraestructuras
deportivas y culturales, los crematorios y los transportes
públicos no son simples actividades económicas y puede no
ser adecuado someterlos a los meros principios del mercado
interior. La defnición del «control ejercido por el organismo
público sobre la empresa» tampoco está exenta de críticas. El
Parlamento tiene interés en evaluar los ajustes que pudieran
efectuarse a la legislación vigente y organizó una audiencia
pública sobre dicha base el 20 de abril de 2006.
g Azelio FULMINI
Septiembre de 2006
Fundamento jurídico
El artículo 44, apartado 2, letra g), del Tratado CE establece que,
a efectos de alcanzar la libertad de establecimiento, el Consejo
actuará, mediante directivas, con arreglo al procedimiento de
codecisión, para coordinar, en la medida necesaria y con
objeto de hacerlas equivalentes, las garantías exigidas en los
Estados miembros a las sociedades defnidas en el segundo
párrafo del artículo 48 del Tratado CE, para proteger los
intereses de socios y terceros.
El artículo 48 incorpora al Tratado CE los dos sistemas que
existen en la Comunidad para la integración de una sociedad
en el ordenamiento jurídico de un Estado miembro. Las
sociedades pueden acogerse al sistema de incorporación, que
es característico del Derecho consuetudinario, o bien
someterse al Derecho del país en que se ubica su sede social.
El primer sistema es propio del Reino Unido y los Países Bajos,
en tanto que el segundo se aplica en Bélgica, Alemania,
Francia y otros países.
También los artículos 94, 95, 293 y 308 del Tratado CE permiten
la intervención comunitaria en materia de derecho de
sociedades, pero solo desempeñan una función secundaria.
Objetivos
— Debido a la posición que ocupa en el texto del Tratado CE,
no hay duda de que el objetivo primordial de la
armonización del Derecho de sociedades consiste en
fomentar la consecución de la libertad de establecimiento,
eliminando los obstáculos que los diversos ordenamientos
jurídicos nacionales puedan interponer a las sociedades
transfronterizas.
— El objetivo consiste asimismo en garantizar la seguridad
jurídica exigiendo a todas las empresas sometidas a la
legislación de los Estados miembros que cumplan una
serie de obligaciones mínimas comunes en un sistema de
competencia no distorsionado.
— Otro objetivo consiste en suprimir los obstáculos jurídicos
al desarrollo europeo de las sociedades: dado que el
mercado único conlleva la formación de empresas de
dimensiones europeas, estas deben poder actuar en toda
la Comunidad del mismo modo que en su propio país; se
trata de paliar los efectos de la existencia de varios
ordenamientos jurídicos nacionales.
Realizaciones
A. Obligaciones mínimas comunes
1. Constitución de las sociedades
La constitución de una sociedad debe ajustarse a
determinadas disposiciones.
a) Una primera Directiva del Consejo (68/151/CEE, de 9
de marzo de 1968) impuso amplias obligaciones de
3.4.2. Derecho de sociedades
Al cabo de varios años de intentos infructuosos de instaurar un marco comunitario único para las empresas, dos
instrumentos legislativos adoptados en 2001 por el Consejo permitieron la creación de la sociedad europea. Se han
adoptado unas nuevas reglas para la asociación, la sociedad cooperativa y la mutua europeas. Asimismo, se ha creado
una agrupación europea de interés económico.
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publicidad para la constitución de las sociedades por acciones
y las sociedades de responsabilidad limitada, a fn de garantizar
la información de terceros sobre las características esenciales
de la nueva sociedad. Se requiere asimismo un control
preventivo de las formalidades. Como dicho control no puede
ser infalible, en ciertos casos se admite un régimen de nulidad
de las sociedades que adolezcan de alguna irregularidad de
constitución.
La anterior fue modifcada por la Directiva 2003/58/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2003, por
la que se proporciona al público un acceso más sencillo y
rápido a la información sobre sociedades, al tiempo que se
simplifcan las obligaciones en materia de publicidad de
aquellas. Los documentos y los datos necesarios pueden
cumplimentarse ahora en papel o por cauces electrónicos y las
partes interesadas pueden obtener una copia en cualquiera de
los dos formatos. Por otra parte, las empresas siguen
publicando sus documentos y datos en la lengua o en una de
las lenguas de su Estado miembro, aunque pueden hacerlo
voluntariamente en otras lenguas de la Unión Europea,
con el fn de mejorar el acceso transfronterizo a la información
sobre ellas.
b) Una segunda Directiva del Consejo (77/91/CEE, de 13
de diciembre de 1976) se añadió a este corpus jurídico, si
bien se refere únicamente a las sociedades anónimas. La
constitución de dichas sociedades exige un capital social
mínimo, concebido como garantía de los acreedores y
contrapartida de la responsabilidad limitada de los socios. En
ella se establece asimismo el contenido mínimo de todo acto
constitutivo de una sociedad anónima. Con objeto de evitar
que se abusara de lo dispuesto en la Directiva 77/91/CEE, la
Directiva 92/101/CEE la modifcó con objeto de que
comprendiera las sociedades contempladas en la Directiva
68/151/CEE y las establecidas con arreglo al Derecho de los
países extracomunitarios que tuvieran formas jurídicas
similares.
Con el fn de simplifcar las modalidades de constitución de
sociedades anónimas y el mantenimiento y la modifcación de
su capital, la Directiva 77/91/CEE se ha modifcado mediante la
Directiva 2006/68/CE. Esta Directiva permite a los Estados
miembros que, en determinadas condiciones, eximir a las
sociedades de determinadas obligaciones específcas en
materia de comunicación de información, y facilitar la
reestructuración de su accionariado. Asimismo, establece unas
garantías armonizadas para los acreedores, en el marco de las
reducciones de capital.
2. Funcionamiento de las sociedades
La validez de los compromisos de la sociedad hacia terceros
«de buena fe» queda garantizada por la primera Directiva. Por
lo demás, y exceptuando la duodécima Directiva 89/667/CEE
del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a las
sociedades de responsabilidad limitada de socio único, la
cuestión todavía se encuentra en la fase de propuesta. Así, la
adopción de la tercera propuesta de quinta Directiva de
1991 relativa a la estructura de las sociedades anónimas y los
poderes y obligaciones de sus órganos está bloqueada debido
a las disposiciones que contiene sobre la participación de los
trabajadores (4.9.6). En cuanto al proyecto de novena
Directiva relativa a las empresas asociadas, es decir al derecho
de los grupos, ni siquiera se encuentra en fase de propuesta.
En lo que respecta al sistema fscal de las sociedades, la
Directiva 90/435/CEE del Consejo, de 23 de julio de 1990
(modifcada por la Directiva 2003/123/CE) relativa al régimen
fscal común aplicable a las sociedades matrices y fliales de
Estados miembros diferentes introduce normas fscales
neutras desde el punto de vista de la competencia para los
grupos de sociedades de diferentes Estados miembros.
Suprime asimismo la doble tributación de los dividendos
distribuidos por una flial de un Estado miembro a su sociedad
matriz establecida en otro.
3. Reestructuración de sociedades
Los esfuerzos emprendidos con el fn de aportar a socios y
terceros las mismas garantías durante las reestructuraciones se
tradujeron en la adopción de una tercera Directiva del Consejo
(78/855/CEE de 9 de octubre de 1978) relativa a las fusiones de
las sociedades anónimas de un mismo Estado miembro y de
una sexta Directiva (82/891/CEE de 17 de diciembre de 1982)
relativa a las escisiones de las mismas sociedades. Esas dos
directivas fueron modifcadas por la Directiva 2007/63/CE en lo
que se refere a la exigencia de que un experto independiente
elaborara un informe en caso de fusión o de escisión de una
sociedad anónima.
Tras el rechazo del Parlamento Europeo (PE) de la propuesta
modifcada de decimotercera Directiva relativa a las ofertas
públicas de adquisición en julio de 2001, una nueva propuesta,
presentada en octubre de 2002, concluyó con la adopción de
la Directiva 2004//25/CE del Parlamento Europeo y del Consejo
de 21 de abril de 2004 relativa a las ofertas públicas de
adquisición. Dicha Directiva tiene como objetivo el
establecimiento de unas directrices mínimas relativas a las
ofertas públicas de adquisición de valores de una sociedad
sujeta al Derecho de un Estado miembro, cuando todos o
parte de dichos valores estén admitidos a negociación en un
mercado regulado. Asimismo, tiene como objetivo ofrecer una
protección adecuada a los accionistas en la Comunidad a
través de la creación de un marco que establezca ciertos
principios comunes y un reducido número de requisitos
generales a los que los Estados miembros habrán de dar
cumplimiento mediante normas más detalladas, según sus
sistemas nacionales y su contexto cultural.
4. Garantías sobre la situación fnanciera de las
sociedades
Al cabo de cierto tiempo, el capital social requerido en el
momento de la constitución de las sociedades anónimas
puede no representar ya una auténtica garantía para los
acreedores. Por ello, la segunda Directiva contiene una serie de
disposiciones tendentes a garantizar la disponibilidad del
capital social a lo largo de la existencia de una sociedad. Para
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3
El mercado interior
4
Aproximación de las legislaciones
que la información proporcionada por los documentos
contables sea equivalente en todos los Estados miembros, las
Directivas cuarta, séptima y octava (78/660/CEE de 25 de julio
de 1978, 83/349/CEE de 13 de junio de 1983 y 84/253/CEE de
10 de abril de 1984) establecen que los documentos relativos a
las cuentas sociales (cuentas anuales, cuentas consolidadas y
autorización de las personas encargadas del control legal de
los documentos contables) deben dar a sus lectores la imagen
fel del patrimonio, la situación fnanciera y los resultados de
las sociedades. El Reglamento (CE) n° 1606/2002 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de julio de 2002,
relativo a la aplicación de normas internacionales de
contabilidad armoniza la información fnanciera que deben
presentar las sociedades con cotización ofcial para garantizar
la protección de los inversores.
La Directiva 2006/43/CE de 17 de mayo de 2006 relativa a la
auditoría legal de las cuentas anuales y de las cuentas
consolidadas modifca las Directivas 78/660/CEE y 83/349/CEE,
y deroga la Directiva 84/253/CEE. El objetivo es reforzar la
fabilidad de los estados fnancieros de las sociedades con
unas exigencias mínimas aplicables al control legal de las
cuentas anuales y las cuentas consolidadas. Además, la
Directiva amplía el ámbito de aplicación de la legislación
vigente de la UE (Directiva 84/253/CEE) al precisar la misión de
los controladores legales de cuentas, la independencia que
deben demostrar y la deontología a la que deben someterse;
también introduce unos requisitos en materia de garantía de
calidad externa.
Una reglamentación para sociedades
de dimensiones comunitarias
1. Supresión de los obstáculos al desarrollo europeo
de las sociedades
En un primer momento, se trató de facilitar la intervención de
las sociedades en Estados miembros distintos del de
pertenencia. Esa era la fnalidad del Convenio de 29 de febrero
de 1968 sobre el reconocimiento mutuo de las sociedades,
que, a falta de ratifcación por todos los Estados miembros,
todavía no ha entrado en vigor.
La Directiva 2005/56/CE relativa a las fusiones transfronterizas
de las sociedades de capitales tiene como objetivo facilitar las
fusiones transfronterizas entre sociedades de capitales.
Establece un marco simple que se inspira principalmente en
las reglas que se aplican a las fusiones nacionales, y permitirá
evitar la liquidación de la sociedad absorbida. La Directiva se
aplica a las fusiones de sociedades de capitales constituidas de
conformidad con la legislación de un Estado miembro y con
sede, administración central o establecimiento principal en el
interior de la Comunidad si dos de ellas como mínimo están
sometidas a la legislación de Estados miembros diferentes. Se
aplica a todas las sociedades de capitales, excepto organismos
de inversión colectiva en valores mobiliarios. También prevé
unas disposiciones especiales para las sociedades
cooperativas. La Directiva establece el contenido mínimo del
proyecto común de fusión transfronteriza y, con el fn de
proteger los intereses tanto de los socios como de terceros,
prevé que, para cada una de las sociedades que se fusionan,
tanto el proyecto de fusión transfronteriza como la realización
de la fusión se hagan públicos mediante inscripción en el
registro público pertinente.
Asimismo, la Directiva 2005/19/CE, de 17 de febrero de 2005,
por la que se modifca la Directiva 90/434/CEE del Consejo, de
23 de julio de 1990, establece un régimen fscal común
aplicable a las fusiones, escisiones, aportaciones de activos y
canjes de acciones realizados entre sociedades de diferentes
Estados miembros.
Por último, la Directiva 2007/36/CE de 11 de julio de 2007
relativa al ejercicio de determinados derechos de los
accionistas de sociedades cotizadas suprime los principales
obstáculos para el voto transfronterizo en aquellas sociedades
cotizadas que tengan su sede social en un Estado miembro, al
introducir unos requisitos específcos para un cierto número
de derechos de los accionistas en el marco de la asamblea
general.
2. Funcionamiento de las sociedades de dimensiones
europeas
Excepto en materia fscal (4.18.5) y social (4.9.6), la cuestión
ha avanzado poco. Cabe citar la undécima Directiva del
Consejo (89/666/CE de 21 de diciembre de 1989) relativa a la
publicidad de las sucursales constituidas en un Estado
miembro por determinadas formas de sociedades sometidas
al Derecho de otro Estado miembro, o incluso de un tercer
Estado: permite a las personas residentes en el país en que se
encuentre una sucursal benefciarse de una información
mínima sobre la compleja realidad de las sociedades
implantadas en varios Estados miembros. Por otra parte,
el 23 de noviembre de 1995, se frmó un Convenio relativo a la
quiebra internacional cuyo objetivo consiste en que las
empresas europeas solo tengan que declarar una quiebra de
ámbito europeo, en lugar de varias, como sucedía
anteriormente.
3. Estatutos comunitarios
a) Objetivo
Ofrecer a las sociedades que deseen actuar o establecerse más
allá de las fronteras nacionales la posibilidad de regirse por una
única legislación, y no por varias legislaciones nacionales
simultáneamente.
b) Prolongado período de bloqueo
— La voluntad de adoptar legislación comunitaria en la
materia es antigua, pues la primera propuesta de
reglamento sobre el estatuto de la sociedad europea fue
presentada por la Comisión en 1970. Sin embargo, esta
propuesta, modifcada en muchas ocasiones, tropezó con
un bloqueo permanente debido a sus disposiciones sobre
la participación de los trabajadores, pues algunos Estados
rechazaban de plano su participación mientras que, para
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150
otros, era condición necesaria para su aceptación de la idea
misma de sociedad europea.
— Con el fn de superar este bloqueo, la Comisión presentó
(en 1989) un nuevo proyecto basado en un fundamento
jurídico que prevé la adopción en el Consejo por mayoría
cualifcada, y no ya por unanimidad, y se divide en dos
elementos, a fn de separar las disposiciones relativas a la
participación de los trabajadores:
• unapropuestadeReglamentosobreelfuncionamiento
de la sociedad europea (basada en el artículo 96),
• unapropuestadeDirectivasobreelpapeldelos
trabajadores (basada en el artículo 44).
No logró superarse el punto muerto. Tampoco se superó,
como esperaba la Comisión, con la adopción, el 22 de
septiembre de 1994, de la Directiva (94/95/CE) sobre los
comités europeos de empresa (4.9.6).
c) Superación del punto muerto
— La Comisión acometió, pues, un nuevo esfuerzo. En el
marco defnido por una comunicación de noviembre de
1995 [COM(95) 547], un grupo de expertos presidido por
Étienne Davignon propuso un régimen que concede una
gran libertad de elección en cuanto al modo de
participación de los trabajadores.
— Sobre la base de su informe (de mayo de 1997), el Consejo
reanudó su trabajo y un acuerdo sobre la participación de
los trabajadores alcanzado durante el Consejo Europeo de
Niza a comienzos de diciembre de 2000 permitió superar el
punto muerto tras treinta años de negociaciones. En
octubre de 2001, el Consejo adoptó defnitivamente los
dos instrumentos legislativos necesarios para la creación
de una sociedad europea, a saber, el Reglamento por el
que se aprueba el Estatuto de la Sociedad Anónima
Europea (SE) [Reglamento (CE) nº 2157/2001] y la Directiva
por la que se completa el Estatuto de la Sociedad Anónima
Europea en lo que respecta a la implicación de los
trabajadores (2001/86/CE), los cuales forman un todo
indisociable. Con arreglo al Reglamento por el que se
aprueba el Estatuto de la Sociedad Anónima Europea
[(CE) nº 2157/2001, que entró en vigor el 8 de octubre de
2001], es posible crear en el territorio de la Comunidad una
sociedad anónima a la que se denomina según el nombre
latino de «Societas Europaea» (SE). La SE podrá operar a
nivel comunitario en tanto sigue sometida a la legislación
comunitaria aplicable directamente en todos los Estados
miembros. Se ofrecen diversas opciones a las empresas de
al menos dos Estados miembros que deseen constituirse
en una SE: la fusión la creación de una sociedad holding, la
formación de una flial o la conversión en una SE. El
estatuto permitirá que una sociedad anónima con
domicilio social y administración central en la Comunidad
se transforme en una SE sin necesidad de liquidación. La SE
se inscribirá en un registro en el Estado miembro donde
tenga su domicilio social. La inscripción de una SE se
publicará en el Diario Ofcial de la Unión Europea. El régimen
de la SE será el de una sociedad de capital por acciones.
Para garantizar que tales sociedades sean de dimensiones
razonables se establece un capital suscrito mínimo no
inferior a 120 000 euros.
— La Directiva por la que se completa el Estatuto de la
Sociedad Anónima Europea en lo que respecta a la
implicación de los trabajadores (2001/86/CE, que entró en
vigor el 8 de octubre de 2004) persigue el objetivo de
garantizar que la creación de una SE no suponga la
desaparición ni la reducción de las prácticas existentes de
implicación de los trabajadores en las empresas que
participen en la creación de las SE. Teniendo en cuenta la
gran diversidad de normas y de prácticas existentes en los
Estados miembros respecto de la forma en que los
representantes de los trabajadores participan en las
decisiones de las empresas, no se prevé establecer un
modelo europeo único. No obstante, se aseguran los
procedimientos de información y consulta a escala
transnacional. Cuando en una o más de las sociedades
participantes en una SE existan derechos de participación,
dichos derechos se preservan mediante su transferencia a
la SE, una vez creada esta, salvo que las partes decidan lo
contrario en la «comisión negociadora especial» que reúne
a los representantes de los trabajadores de todas las
sociedades afectadas.
— El proyecto de estatuto de la asociación, la sociedad
cooperativa y la mutua europeas (propuestas de
Reglamentos y Directivas de julio de 1993) ha corrido hasta
el momento, y por idéntica razón, la misma suerte que el
de la sociedad.
Aunque el procedimiento legislativo debe completarse aún en
lo que respecta al estatuto de la asociación y la mutua
europeas, el Reglamento (CE) nº 1435/2003, relativo al Estatuto
de la sociedad cooperativa europea (SCE), introduce dicha
sociedad, para la que establece un estatuto jurídico propio.
Permite asimismo la creación de una cooperativa por
particulares residentes en distintos Estados miembros o por
entidades jurídicas sujetas a las legislaciones de Estados
miembros distintos. Con un capital mínimo de 30 000 euros,
estas nuevas SCE pueden operar en todo el mercado interior
con una personalidad jurídica, normas y estructura únicas.
Pueden asimismo ampliar y reestructurar sus operaciones
transfronterizas sin tener que crear una red de fliales, lo que
requiere tiempo y cuesta dinero. Además, las cooperativas de
varios países pueden ahora fusionarse para formar una SCE.
Por último, una cooperativa nacional con actividades en un
Estado miembro distinto de donde tiene su domicilio social
puede convertirse en una cooperativa europea sin necesidad
de liquidación.
La Directiva 2003/72/CE, de 22 de julio de 2003, completa el
Estatuto de la sociedad cooperativa europea en lo que
respecta a la participación de los trabajadores con el fn de
garantizar que la creación de una SCE no suponga la
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3
El mercado interior
4
Aproximación de las legislaciones
desaparición ni la reducción de las prácticas existentes de
participación de los trabajadores en las empresas que
participen en la creación de las SCE.
El Consejo pudo adoptar el Reglamento (CEE) nº 2137/85,
de 25 de julio de 1985, relativo a la constitución de una
agrupación europea de interés económico (AEIE). Este texto
ofrece a las sociedades de un Estado miembro la posibilidad
de cooperar en aras de un objetivo común con sociedades o
personas físicas de otros Estados miembros y compartir los
benefcios obtenidos. Tales agrupaciones están dotadas de
capacidad jurídica. No obstante, el artículo 3 del Reglamento
establece que la fnalidad de la agrupación será facilitar o
desarrollar la actividad económica de sus miembros, mejorar o
incrementar los resultados de esta actividad; no es la de
realizar benefcios para sí misma. Su actividad solo puede tener
un carácter auxiliar con respecto a la actividad económica de
sus miembros. Una AEIE no puede ofrecer sus títulos al
público.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha conseguido introducir algunas de
sus enmiendas en la legislación. Así, ha defendido con frmeza
la participación de los trabajadores en las sociedades (4.9.6).
Ello le llevó a negarse a emitir su dictamen sobre la propuesta
de décima Directiva sobre las fusiones transfronterizas y, por
tanto, a impedir la adopción de dicha propuesta en tanto no
se resolviese la cuestión de la participación de los trabajadores
a escala comunitaria.
Del Parlamento partieron los proyectos de estatuto europeo
para las empresas de economía social, a raíz de un informe en
el que se defende la idea de una sociedad cooperativa
europea y de una Resolución de 13 de marzo de 1987 que
preconizaba un estatuto europeo para las asociaciones. Del
mismo modo, fue un intergrupo parlamentario el que
presentó a la Comisión, el 14 de abril de 1985, un proyecto de
estatuto europeo de las asociaciones.
Más recientemente, el 1 de febrero de 2007, el Parlamento
adoptó una resolución que contenía recomendaciones para la
Comisión sobre el estatuto de la sociedad privada europea.
Según el Parlamento, debería ser posible que una o más
personas físicas o morales, que no deben residir
necesariamente en el mismo Estado miembro, puedan
constituir una sociedad privada europea (SPE) en el territorio
de la Unión, con unas condiciones y unas modalidades que el
Reglamento debería defnir. De modo que solicita a la
Comisión que le presente una propuesta legislativa sobre el
estatuto de la sociedad privada europea, que debería tener en
cuenta las recomendaciones incluidas en la resolución
referentes a las modalidades de constitución, el capital social,
la organización, el contenido de los estatutos, la
responsabilidad del gerente, las cuentas anuales, las
posibilidades de transformación y la disolución, liquidación,
insolvencia y cese de los pagos.
g Roberta PANIZZA
Julio de 2008
Fundamento jurídico
— 11 de mayo de 1999: Aprobación del Plan de acción para
los servicios fnancieros por la Comisión Europea
[COM(1999) 232]
— 6 de junio de 2001: Decisión de la Comisión 2001/528/CE
sobre la designación del Comité europeo de valores (CEV)
— 6 de junio de 2001: Decisión de la Comisión 2001/527/CE
sobre la designación del Comité europeo de reguladores
de valores (CERV)
— Marzo de 2002: El Consejo Europeo aprueba la adopción
del método Lamfalussy para el ámbito de los valores
— Diciembre de 2002: El Consejo Europeo decide extender el
método Lamfalussy al conjunto del sector fnanciero
— 5 de noviembre de 2003: Decisión de la Comisión 2004/10/
CE sobre la designación del Comité bancario europeo (CBE)
— 5 de noviembre de 2003: Decisión de la Comisión 2004/5/
CE sobre la designación del Comité de supervisores
bancarios europeos (CSBE)
3.4.3. Servicios fnancieros: el método Lamfalussy.
Origen y aplicación práctica
El método Lamfalussy pretende simplifcar y agilizar el proceso legislativo de la Unión Europea en el ámbito de los servicios
fnancieros al amparo de un plan de cuatro niveles.
El método prevé que las instituciones de la Unión, coordinados por la Comisión, se limiten a la legislación marco de
carácter político. La elaboración de las disposiciones de aplicaciones técnicas y detalladas corresponderá en cambio por
la Comisión, con el respaldo de cuatro comisiones especializadas.
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152
Aplicación práctica
A. Nivel 1: Legislación marco
A propuesta de la Comisión, el Parlamento y el Consejo
aprueban conjuntamente el acto mediante el procedimiento
de codecisión (1.4.1).
B. Nivel 2: Disposiciones de aplicación
Elaboración de medidas de aplicación dentro del margen
establecido en el nivel 1 y su adopción sobre la base del
procedimiento de comitología (1.3.8) modifcado con el
respaldo de los comités técnicos creados específcamente con
esta fnalidad.
Durante esta fase, la Comisión debe procurar que haya un
intenso intercambio de información con el Parlamento
Europeo (PE) y que se tengan en cuenta debidamente sus
intereses.
Mediante la reforma del procedimiento de comitología de 2006
se cumplió la exigencia básica del PE de someter las medidas
— 5 de noviembre de 2003: Decisión de la Comisión 2004/9/
CE sobre la designación del Comité europeo de seguros y
pensiones de jubilación (CESPJ)
— 5 de noviembre de 2003: Decisión de la Comisión 2004/6/
CE sobre la designación del Comité europeo de
supervisores de seguros y pensiones de jubilación (CESSPJ)
— 9 de marzo de 2005: Directiva 2005/1/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo por la que se modifcan de las
directivas 73/239/CEE, 85/611/CEE, 91/675/CEE, 92/49/CEE
y 93/6/CEE del Consejo así como de las directivas 94/19/CE,
98/78/CE, 2000/12/CE, 2001/34/CE, 2002/83/CE y 2002/87/
CE del Parlamento Europeo y del Consejo a fn de
establecer una nueva estructura organizativa de los
comités de servicios fnancieros
— 17 de julio de 2006: Decisión del Consejo 2006/512/CE por
la que se modifca la Decisión 1999/468/CE por la que se
establecen los procedimientos para el ejercicio de las
competencias de ejecución atribuidas a la Comisión.
Origen
Al observar que el crecimiento y la posición competitiva del
mercado europeo de valores se veían entorpecidos por el
marco regulador y legislativo vigente, el Consejo Ecofn
nombró en julio de 2000 un Comité de Sabios bajo la
presidencia del barón Alexandre Lamfalussy para evaluar esta
situación.
El Comité propuso una serie de medidas de reforma basadas
en un modelo de cuatro niveles, conocido desde entonces
como método Lamfalussy, cuya meta es simplifcar y agilizar el
proceso legislativo de la Unión Europea en el ámbito de los
servicios fnancieros. El método Lamfalussy fue aprobado para
el ámbito de los valores por el Consejo Europeo en marzo del
2002 con vistas a la aplicación del Plan de acción para los
servicios fnancieros (Financial Service Action Plan, FSAP).
En diciembre de 2002, el Consejo decidió extender el método
Lamfalussy al conjunto del sector fnanciero de la Unión, es
decir, también a los bancos, los seguros y los sistemas de
pensiones de jubilación.
Los comités técnicos creados al efecto se componen de
representantes de alto nivel de los Ministerios de Hacienda
nacionales, coordinador por la Comisión, y desempeñan
exclusivamente funciones consultivas en relación con las
disposiciones de aplicación técnicas. El trabajo de estos
comités técnicos se denomina nivel 2 en el método
Lamfalussy.
Con el método Lamfalussy se crean igualmente comités de
expertos que son responsables del intercambio de
información de supervisión, de la aplicación sistemática de la
legislación europea mediante la fjación de normas y
directrices generales y la armonización de la práctica de
supervisión en el mercado europeo de servicios fnancieros. El
trabajo de estos comités de expertos se denomina nivel 3.
Los comités de expertos se componen de miembros de alto
nivel de las autoridades nacionales de supervisión. Del Comité
de supervisión bancaria forman parte asimismo los
representantes de los bancos centrales nacionales.
Comités técnicos (nivel 2) Comités de expertos (nivel 3)
Sector
Valores
Comité europeo de valores
(European Securities Committee, ESC)
Comité europeo de reguladores de valores
(Committee of European Securities Regulators, CESR)
Banca
Comité bancario europeo
(European Banking Committee, EBC)
Comité de supervisores bancarios europeos
(Committee of European Banking Supervisors, CEBS)
Seguros y fondos de
pensiones
Comité europeo de seguros y pensiones
de jubilación (European Insurance and
Occupational Pensions Committee,
EIOPC)
Comité europeo de supervisores de seguros y pensiones
de jubilación (Committee of European Insurance and
Occupational Pensions Supervisors, CEIOPS)
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153
3
El mercado interior
4
Aproximación de las legislaciones
del nivel 2 a un mayor control democrático. El PE lo consideraba
necesario porque con el método de comitología se aprobaban
cada vez más no solo disposiciones de aplicación, sino también
medidas que podían alterar el contenido de las disposiciones de
los actos legislativos subyacentes.
En la práctica, la reforma introduce un cuarto procedimiento
además de los tres procedimientos existentes de comitología
(regulación con control), en el que el PE adquiere el derecho de
intervención en la adopción de las disposiciones de aplicación.
Antes de esta reforma, el Parlamento Europeo incorporó con
esa fnalidad las denominadas cláusulas de suspensión en los
actos legislativos subyacentes. Se trataba de restringir las
competencias de la Comisión para aprobar disposiciones de
aplicación. La cláusula preveía que estas competencias
expiraran cuatro años después de la entrada en vigor de una
determinada ley marco del nivel 1 en caso de que el
Parlamento Europeo y el Consejo no prorrogaran la vigencia
de las competencias delegadas en la Comisión.
C. Nivel 3: Aplicación de las medidas adoptadas en los
niveles 1 y 2
Los comités de expertos (CERV, CSBE, CESSPJ) coordinan la
transposición y aplicación coherente y equivalente de las
normas de los niveles 1 y 2 en los Estados miembros mediante
el desarrollo de normas y directrices generales con vistas al
objetivo de armonizar la práctica de supervisión en el mercado
europeo de servicios fnancieros.
D. Nivel 4: Control del cumplimiento de las medidas de
los niveles 1 y 2
En caso de infracción del Derecho comunitario, la Comisión
tomará medidas para hacer cumplir la legislación. Este se
denomina el nivel 4 del método Lamfalussy.
Evaluación
La experiencia con el método Lamfalussy no ha estado exenta
de problemas en lo que se refere a su aplicación práctica, en
particular los siguientes:
A. Cumplimiento del calendario del Plan de acción para
los servicios fnancieros
Así, por ejemplo, en varios casos se emitió el mandato al CERV
antes de la aprobación defnitiva del Acto correspondiente en
el nivel 1 con el fn de acelerar los trabajos del Comité europeo
de reguladores de valores (CERV) en el nivel 2 y, por
consiguiente, el plan se tramitó al mismo tiempo a los niveles
1 y 2. De este modo se aceleraron al máximo las negociaciones
con los agentes del mercado, entre otras cosas. Sin embargo,
este procedimiento ha sido duramente criticado, ya que no se
pueden formular las disposiciones de aplicación (nivel 2) antes
de haber defnido de un modo preciso y defnitivo el objetivo,
el alcance y el contenido de la legislación marco (nivel 1).
B. Consultas oportunas de los agentes del mercado
Los agentes del mercado consideran que el papel de las
fuerzas del mercado es inefcaz y que su participación en las
deliberaciones del nivel 2 es insufciente, al igual que su
contribución al desarrollo de la normativa. Además, advierten
que no se presta sufciente atención a las repercusiones de la
nueva normativa, especialmente en lo que se refere a los
costes que generan.
En muchos casos consideran que los plazos de consulta son
demasiado cortos, lo que difculta la aprobación por parte de
los agentes del mercado. Se da excesiva prioridad a la
aceleración del proceso legislativo a costa de la calidad del
resultado.
Actualmente se llevan a cabo intensas consultas con los
agentes del mercado en los niveles 1 y 2. Las instituciones
europeas disponen de numerosas instancias formales e
informales de comunicación con expertos del mercado que
ofrecen la posibilidad de solicitar información y opiniones
durante todo el proceso legislativo.
C. Problemas legales e institucionales específcos
(elección de los instrumentos legales/infuencia del
Parlamento Europeo)
La cuestión del control democrático de los comités de
expertos del nivel 3, así como su legitimidad democrática, es
objeto de un intenso debate. Existe la preocupación de que el
reparto de competencias entre el nivel 1 y los niveles sucesivos
pueda menoscabar el equilibrio entre las instituciones de la
Unión Europea, ya que el Consejo y el Parlamento están
integrados exclusivamente en el nivel 1 de la legislación,
mientras que la fjación de los detalles técnicos se delega en la
Comisión con el apoyo de los comités técnicos.
D. Grado de detalle de la legislación marco
No resulta sencilla la distinción entre las competencias del
nivel 1 y del nivel 2 en lo que se refere al grado de detalle de
las disposiciones.
El grado de detalle en el nivel 1 aumenta en ámbitos
particularmente técnicos, con el resultado de que la legislación
marco contiene aspectos técnicos que en realidad serían de la
competencia del nivel 2. Además, el exceso de detalle en el
nivel 1 entra en conficto con el objetivo de conseguir un
proceso legislativo más rápido y fexible.
Cuanto más general sea la formulación de la legislación
marco y más normativa específca se delegue para su
aprobación en el nivel 2, tanto más sencillo será en el futuro,
si las demás circunstancias siguen siendo las mismas, adaptar
las disposiciones al desarrollo del mercado y a las nuevas
exigencias de la legislación. Sin embargo, esto implica que
hay que eliminar la mayor parte del trabajo del
procedimiento legislativo regular, lo que provoca que el
Parlamento Europeo y los Estados miembros tengan menos
infuencia directa en la concepción de la legislación sobre los
mercados fnancieros.
g Judith Marion BRAUN
Julio de 2008
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154
Fundamento jurídico
— 11 de mayo de 1999: Adopción del Plan de Acción de
Servicios Financieros por la Comisión [COM(1999) 232].
— 21 de abril de 2004: Directiva 2004/39/CE, relativa a los
mercados de instrumentos fnancieros, por la que se
modifcan las Directivas 85/611/CEE y 93/6/CEE del
Consejo y la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo y se deroga la Directiva 93/22/CEE del
Consejo.
— 14 de junio de 2006: Directiva 2006/49/CE, sobre la
adecuación del capital de las empresas de inversión y las
entidades de crédito.
— 13 de noviembre de 2007: Directiva 2007/64/CE, sobre
servicios de pago en el mercado interior, por la que se
modifcan las Directivas 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE y
2006/48/CE y por la que se deroga la Directiva 97/5/CE.
Servicios bancarios
A. Directiva de requisitos de capital (CRD)
1. Objetivo
El objetivo de la Directiva de requisitos de capital es introducir
en la UE un marco jurídico moderno y sensible al riesgo para
las entidades de crédito y las sociedades de inversión, que
tenga en cuenta las disposiciones de Basilea II sobre requisitos
de capital.
La aplicación de la Directiva ha de resultar benefciosa para la
economía de la Unión y para la estabilidad fnanciera, además
de ofrecer ventajas a empresarios y consumidores.
2. Contenido
La CRD traslada al Derecho comunitario los acuerdos marco
sobre requisitos de capital (Basilea II) para las entidades de
crédito.
Como parte del Plan de Acción de Servicios Financieros, la
Directiva actualiza la legislación sobre capital para hacerla más
completa y dotarla de mayor sensibilidad al riesgo mediante el
apoyo a una mejor gestión del riesgo por las entidades de
crédito. Así, por ejemplo, la CRD prevé por primera vez una
medición explícita del riesgo de explotación y hace más
visibles las mejoras en la gestión del riesgo al admitir sistemas
internos de evaluación. Un aspecto esencial del nuevo marco
jurídico es su fexibilidad: concede a las entidades la
posibilidad de elegir el método más apropiado en atención a
sus circunstancias concretas y al grado de madurez de su
gestión del riesgo.
B. Directiva sobre servicios de pago en el mercado
interior
1. Objetivo
El objetivo de este cuerpo legal es simplifcar los pagos sin
movimiento de efectivo en la UE y allanar el camino hacia un
espacio único europeo de pagos (Single European Payment
Area, SEPA). A este respecto cobra una especial importancia la
protección de los consumidores. Además de la creación de un
espacio comunitario de pagos, la Directiva se dirige a
fortalecer la competencia en el sector bancario mediante la
apertura de los mercados, a armonizar las exigencias que se
imponen a las empresas de servicios de pago para acceder al
mercado desde fuera del sector bancario y a introducir una
serie de requisitos de información. Asimismo, pretende ofrecer
un entorno jurídico coherente y tecnológicamente neutral
para los servicios de pago que se ofrecen en la UE y contribuir
a la modernización de las infraestructuras.
2. Contenido
La regulación de la Directiva se fundamenta en dos pilares:
Por un lado, se refere a la introducción de las entidades de
pago como nueva categoría de prestadores de servicios de
pago, a fn de asegurar un acceso al mercado en igualdad de
condiciones y fomentar la competencia. En la práctica, esto
permitirá actuar como entidades de pago, además de los
bancos e instituciones de giro postal, a todas las personas
físicas o jurídicas que obtengan el permiso para prestar
servicios fnancieros en la UE.
La Directiva quiere introducir, además, el llamado «permiso
único». Esto signifca que la autorización por las autoridades
competentes de un Estado miembro ha de bastar para
operar como entidad de pago en todos los Estados
miembros de la UE.
Las entidades de pago prestarán servicios de pago y otros
servicios accesorios operativos y asociados (garantía de
realización de transacciones de pago, operaciones con divisas,
etcétera), pero no podrán aceptar depósitos ni entregar dinero
electrónico.
En segundo lugar, la Directiva introduce unos requisitos
uniformes de información, normas armonizadas sobre
derechos y obligaciones de los usuarios y los prestadores de
los servicios de pago y unos requisitos técnicos mínimos para
3.4.4. Servicios fnancieros: legislación relevante
En mayo de 1999, la Comisión presentó el Plan de Acción de Servicios Financieros (PASF), que contenía un calendario y
medidas concretas para la creación de un mercado fnanciero interior funcional. En total, se trata de 42 medidas que
pretenden armonizar las legislaciones de los Estados miembros en materia de inversiones, banca, seguros, previsión y
otros servicios fnancieros. Para la aplicación de estas medidas se empleará el llamado proceso Lamfalussy (3.4.3). El
Consejo considera el PASF como parte integrante de la Agenda de Lisboa.
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155
3
El mercado interior
4
Aproximación de las legislaciones
mayor transparencia y seguridad jurídica en las operaciones de
pago.
3. Valoración
Las voces críticas afrman que esta nueva norma complica y
hace menos seguro el tráfco de dinero dentro de la UE. Por
ejemplo, para la identifcación del benefciario de una
transferencia lo determinante será el IBAN, número que los
bancos ya no tendrán que cotejar con el nombre del titular de
la cuenta. Esto signifca que, según las normas SEPA, las
transferencias se realizarán aun cuando el nombre del
benefciario y el número de cuenta no concuerden. De igual
manera, no se reconoce al consumidor el derecho a limitar el
importe de las domiciliaciones. Asimismo, queda excluida la
posibilidad de revocación por el usuario después de la
aceptación del prestador de servicios de pago. Y, no menos
importante, existe el riesgo de que los plazos de ejecución
más breves (las transferencias deben abonarse en la cuenta del
benefciario en el siguiente día hábil) traigan consigo el cobro
de mayores comisiones a los clientes.
Mercado de inversiones
A. Directiva sobre mercados de instrumentos
fnancieros (MiFID)
1. Objetivo
El objetivo de esta Directiva es garantizar unas normas comunes
para las operaciones con instrumentos fnancieros en toda Europa
y una mejor protección del inversor. Para ello se han adoptado
nuevas disposiciones de protección del inversor, se ha mejorado
la transparencia sobre las comisiones en el asesoramiento en
materia de inversión y se ha perflado una oferta más integrada de
los servicios de las entidades de inversión.
Con arreglo a la MiFID ha de informarse al inversor de todas las
comisiones que implica una transacción y, antes de la
celebración del contrato, se le debe explicar el producto y sus
riesgos. Mediante este marco legal se espera obtener una
mayor confanza de los inversores, lo cual ha de impulsar la
afuencia internacional de fondos a Europa.
2. Contenido
— Mejor ejecución posible (Best Execution): en las órdenes de
operaciones, las empresas de inversión y los asesores
bancarios deben buscar la bolsa que ofrezca al cliente el
mejor resultado, tanto respecto a los costes como a la
probabilidad y rapidez de la ejecución de la orden.
— Los asesores deben documentar y archivar todas las
conversaciones de asesoramiento, para demostrar que se han
cumplido las disposiciones sobre el asesoramiento a clientes.
— Las empresas de inversión y los asesores bancarios deben
aclarar las comisiones cobradas por las gestoras de los
fondos de inversión y demás oferentes de productos.
3. Valoración
Los protectores del inversor denuncian que, por ejemplo, la
carga de la prueba ante un asesoramiento erróneo o
incompleto por el banco recaiga sobre el cliente, a pesar de
que la obligación documental incumba al asesor. Además, la
infracción de las disposiciones en materia de supervisión
tampoco tiene consecuencias jurídico-civiles, de manera que
el inversor no puede exigir indemnización.
Seguros y planes de previsión privados
A. Solvencia II
1. Objetivo
El objetivo de la medida es una profunda reforma de la
supervisión de las empresas de seguros y la transición desde el
actual modelo de supervisión estática hacia un método
dinámico basado en el riesgo, a fn de mejorar la protección de
consumidores y empresarios. Se pretende profundizar en la
integración del mercado europeo de seguros y mejorar la
protección de las compañías de seguros y los benefciarios.
Esto debe llevar, en último término, a mejorar la
competitividad internacional de las empresas de seguros y
reaseguros de la Unión Europea.
2. Contenido
a) Adecuación del riesgo
En Solvencia I regía un sistema de cálculo estático para el
margen de solvencia: su importe se determinaba en función
de todo el volumen de negocio; en el cálculo se computaban
cifras puramente contables o de la cuenta de pérdidas y
ganancias.
Solvencia II, por el contrario, se orienta más por los riesgos
efectivos y vuelve a situar el riesgo individual de la empresa en
el centro de atención de la supervisión. En principio, para el
cálculo del margen de solvencia se tienen en cuenta todos los
riesgos cuantifcables relevantes, que comprenden, por lo
menos, las siguientes categorías fundamentales: riesgos de
mercado, riesgos de crédito, riesgos de seguro y riesgos
operativos. En consecuencia, el nuevo sistema de supervisión
supondrá que las compañías de seguros tengan una
capitalización adecuada.
A pesar de su exhaustiva orientación al riesgo, Solvencia II se
completa con mecanismos de seguridad. En ese sentido es de
gran importancia el requisito de capital mínimo (minimum
capital requirement, MCR), que defne el nivel mínimo de
capital que en todo caso debe observarse.
b) Gestión del capital
Con arreglo a Solvencia II la responsabilidad del desarrollo y
aplicación de la estrategia de inversión de la empresa de
seguros recae sobre sus directivos. Con esto se pretende que
la gestión del patrimonio sea de tal modo cuidadosa que en
todo momento se cumplan obligaciones como los requisitos
de solvencia y un determinado perfl riesgo-benefcio.
3. Valoración
Solvencia II aporta benefcios concretos para las empresas, que
pueden disponer de sumas más altas de dinero para invertir y
para competir en unos mercados cada vez más globalizados.
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156
Sin embargo, las autoridades supervisoras temen que una
dinámica mayor traiga consigo también más competencia y
que, a su vez, esto derive en más quiebras y en el descenso de
la confanza de los consumidores.
Además, Solvencia II puede producir a corto plazo una
reducción de la cobertura en los ramos de seguros que cubran
grandes riesgos a largo plazo, pues a ellos se les imponen
mayores exigencias cuantitativas. Tampoco se puede descartar
que las aseguradoras se decidan por restringir las
subvenciones cruzadas, lo que en determinados sectores
puede redundar en un aumento de las tarifas. En último
término, existe el riesgo de que los sistemas de supervisión
previstos refuercen la ya existente tendencia a la consolidación
e incrementen la actual presión competitiva sobre las
pequeñas y medianas aseguradoras.
Supervisión
El proceso Lamfalussy (3.4.3) ha modifcado la estructura de
la supervisión de los mercados en Europa al introducir en la
fase 3 los comités de expertos, dirigidos a alcanzar el objetivo
de una práctica de supervisión y una legislación uniformes en
la UE.
Un mayor grado de convergencia en las prácticas de
supervisión de todos los Estados miembros es un requisito
básico para la consumación del mercado interior.
Sin embargo, a ese respecto constituyen un problema la
aplicación de las directivas en la legislación nacional y la
calidad del proceso de ejecución: existe el riesgo de que los
operadores económicos de los distintos Estados miembros
sean tratados de forma diferente, lo que tendría efectos
negativos en cuanto a la leal competencia y a la efectiva
integración del mercado de servicios fnancieros.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo se ha implicado muy particularmente
en la más reciente legislación sobre los mercados de servicios
fnancieros. No solo ha respondido a su papel como legislador,
sino que, al mismo tiempo, ha apoyado continuamente la
labor de la Comisión, ha impulsado numerosos debates y ha
presentado iniciativas propias para dejar patente su punto de
vista.
Mediante su actitud proactiva, el Parlamento Europeo se ha
situado en el primer plano de los actuales debates en la
Comisión, el Consejo y las instituciones internacionales sobre
el desarrollo de la estructura de supervisión de los mercados
fnancieros en el plano comunitario y en la búsqueda de
soluciones para evitar los riesgos del sistema.
g Judith Marion BRAUN
Julio de 2008
Fundamento jurídico
El artículo 30 CE incluye la «protección de la propiedad
industrial y comercial» entre las razones que justifcan la
concesión de excepciones a la libre circulación de las
mercancías. La expresión «propiedad industrial y comercial»
puede aplicarse a todos los derechos de propiedad industrial o
intelectual, y en particular a los derechos de autor, patentes,
marcas, dibujos y modelos y denominaciones de origen.
Por otra parte, la propiedad industrial e intelectual está regida
por las disposiciones relativas a la libre competencia (artículos
81 y 82 CE) en la medida en que puede dar lugar a acuerdos o
a abusos de posición dominante.
El Tratado de Lisboa introduce una nueva base jurídica
legitimando una intervención directa de la Unión en el campo
de la propiedad intelectual. En efecto, en términos del artículo
118 de la versión consolidada del Tratado de funcionamiento
de la UE, el Parlamento Europeo y el Consejo pueden adoptar
medidas relativas a la creación de los títulos europeos para
asegurar una protección uniforme de la propiedad intelectual
y al establecimiento de regímenes de autorización, de
coordinación y de control centralizados a nivel de la Unión.
Recordemos que los Convenios de París y de Berna de fnales
de siglo, de los que son parte los Estados miembros, no han
instituido títulos internacionales de propiedad intelectual.
Objetivos
Dado que se trata de derechos exclusivos, los derechos de
propiedad intelectual, industrial y comercial todavía dependen
de las distintas legislaciones nacionales. Los Estados miembros
nunca han contemplado seriamente la posibilidad de
emprender una unifcación total y absoluta de dichas
legislaciones. Su compromiso es establecer a escala
3.4.5. Propiedad intelectual, industrial y comercial
Marcas, patentes, diseños y modelos, denominaciones de origen, derechos de autor, la propiedad intelectual está
protegida por diferentes reglamentaciones comunitarias. La lucha contra la falsifcación se ha convertido en una de las
prioridades de la Ofcina de Armonización en el Mercado Interior (Marcas, Dibujos y Modelos) y de la Ofcina Europea
de Patentes.
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3
El mercado interior
4
Aproximación de las legislaciones
comunitaria unos derechos a los que puedan recurrir las
empresas como complemento o alternativa a los derechos
nacionales.
Realizaciones
A. Armonización legislativa
1. Marcas, dibujos y modelos
La Directiva 89/104/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de
1988, aproxima las legislaciones nacionales al establecer unas
normas comunes en materia de signos constitutivos, causas
de denegación o de nulidad y derechos conferidos por las
marcas.
El Reglamento (CE) n° 40/94 del Consejo, de 20 de diciembre
de 1993, instituye una marca comunitaria que coexiste con las
marcas nacionales y crea una ofcina comunitaria de marcas
denominada «Ofcina de Armonización del Mercado Interior
(Marcas, Dibujos y Modelos)». Implantada en Alicante, la
Ofcina opera desde 1996. El Reglamento (CE) n° 40/94 fue
modifcado por el Reglamento (CE) n° 422/2004 del Consejo
de 19 de febrero de 2004, que contribuye a mejorar el
funcionamiento del sistema de la marca comunitaria.
La Directiva 98/71/CE, de 13 de octubre de 1998, aproxima las
disposiciones nacionales de protección jurídica de los dibujos
y modelos.
El Reglamento (CE) nº 6/2002, de 12 de diciembre de 2001,
instituye un sistema comunitario de protección de dibujos y
modelos.
La Decisión 2006/954/CE del Consejo de 18 de diciembre de
2006, que aprueba la adhesión de la Comunidad Europea al
Acta de Ginebra del Convenio de La Haya relativo al registro
internacional de dibujos y modelos industriales de 2 de julio
de 1999, y el Reglamento (CE) n° 1891/2006 del Consejo de 18
de diciembre de 2006, modifcativo de los Reglamentos (CE)
n° 6/2002 y (CE) n° 40/94 a fn de dar efecto a tal adhesión,
quieren unir el sistema de registro de los diseños o modelos
de la Unión al sistema internacional de registro de los diseños
o modelos industriales de la Organización Mundial de la
Propiedad Intelectual.
2. Derecho de propiedad intelectual
a) Principales medidas comunitarias:
— Directiva 91/250/CEE del Consejo, de 14 de mayo de 1991,
sobre la protección jurídica de programas de ordenador
(véase más adelante);
— Directiva 92/100/CEE del Consejo, de 19 de noviembre de
1992, sobre derechos de alquiler y préstamo y otros
derechos afnes a los derechos de autor en el ámbito de la
propiedad intelectual;
— Directiva 93/83/CEE del Consejo, de 27 de septiembre de
1993, sobre la distribución por cable y la radiodifusión vía
satélite;
— Directiva 93/98/CEE del Consejo, de 29 de octubre de 1993,
relativa a la armonización del plazo de protección del
derecho de autor y de determinados derechos afnes;
— Libro Verde de la Comisión, de 19 de julio de 1995, sobre el
derecho de propiedad intelectual y los derechos afnes en
la sociedad de información adoptado el 19 de julio de
1995;
— Directiva 2001/29/CE, de 22 de mayo de 2001, relativa a la
armonización de determinados aspectos de los derechos
de autor y derechos afnes a los derechos de autor en la
sociedad de la información;
— Directiva 2001/84/CE relativa al derecho de participación
en benefcio del autor de una obra de arte original;
— Directiva 96/9/CE de 11 de marzo de 1996, sobre la
protección jurídica de las bases de datos;
— Directiva 2004/48/CE de 29 de abril de 2004, relativa al
respeto de los derechos de propiedad intelectual;
— Directiva 2006/116/CE de 12 de diciembre de 2006 relativa
al plazo de protección del derecho de autor y de
determinados derechos afnes;
— Directiva 2006/115/CE de 12 de diciembre de 2006, sobre
derechos de alquiler y préstamo y otros derechos afnes a
los derechos de autor en el ámbito de la propiedad
intelectual.
b) Aprobación de los tratados internacionales
El 16 de marzo de 2000, el Consejo aprobó el Tratado sobre los
derechos de autor de la Organización Mundial para la
Propiedad Intelectual (OMPI) y el Tratado sobre las
interpretaciones y ejecuciones y los fonogramas (WPPT). Tales
tratados contribuirán a garantizar un nivel equilibrado de
protección de las obras de arte y otros objetos protegidos, y
permitirán el acceso del público a los contenidos ofrecidos a
través de redes.
Mediante la Decisión 94/800/CE, de 22 de diciembre de 1994,
el Consejo aprobó el Acuerdo sobre los Aspectos de los
Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el
Comercio (ADPIC) celebrado durante las negociaciones de la
Ronda de Uruguay. Dicho Acuerdo establece que los Estados
Parte aplicarán mutuamente las normas de «trato nacional» y
«trato de la nación más favorecida».
3. Patentes
a) Intento inicial de crear una patente comunitaria
Durante mucho tiempo se ha estimado necesario adoptar un
sistema de patente comunitaria para evitar las distorsiones de
la competencia derivadas de la territorialidad de las patentes
nacionales. Con ese fn se celebró el Acuerdo de Luxemburgo
de 15 de diciembre de 1989 por el que se crea una patente
europea expedida por la Ofcina Europea de Patentes (OEP)
que se aplica de manera uniforme y simultánea en toda la
Unión Europea. Como no ha sido ratifcado por todos los
Estados, el Acuerdo no ha entrado en vigor. No obstante, la
Ofcina Europea de Patentes lleva desde 1978 gestionando el
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158
sistema con cierto éxito y ha tramitado más de un millón de
solicitudes de patente a lo largo de dicho período.
b) Mejora parcial
i) La armonización de las disposiciones nacionales
El Reglamento (CE) n° 240/96 de la Comisión, de 31 de enero
de 1996, armonizó y simplifcó las normas aplicables a las
licencias de patente y las licencias de «know-how» con el fn
de alentar la difusión de los conocimientos tecnológicos en la
Unión y promover la fabricación de productos técnicamente
mejores.
ii) Protección comunitaria de determinados sectores
— Directiva 87/54/CEE del Consejo de 16 de diciembre de
1986 sobre la protección jurídica de las topografías de los
productos semiconductores.
— Directiva 91/250/CEE del Consejo, de 14 de mayo de 1991,
sobre la protección jurídica de programas de ordenador
(modifcada por la Directiva 93/98, de 29 de octubre de
1993). Esta Directiva exige a los Estados miembros que
protejan los programas de ordenador mediante derechos
de protección intelectual, al igual que las obras literarias, a
los efectos del Convenio de Berna para la Protección de las
Obras Literarias y Artísticas.
— Certifcado complementario de protección para los
productos ftosanitarios creado por el Reglamento (CE)
n° 1610/96, de 23 de julio de 1996.
— Directiva 96/9/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 11 de marzo de 1996, sobre la protección jurídica de las
bases de datos, que defne una base de datos como «las
recopilaciones de obras, de datos o de otros elementos
independientes dispuestos de manera sistemática o
metódica y accesibles individualmente por medios
electrónicos o de otra forma». Establece asimismo que las
bases de datos se protegerán tanto mediante derechos de
autor, que comprenden la creación intelectual vinculada a
la selección o la disposición de su contenido, como por un
derecho sui generis que proteja la inversión (de dinero,
recursos humanos, esfuerzo y energía) en la obtención, la
verifcación o la presentación de dicho contenido. La
Directiva no se aplica a los programas de ordenador
utilizados en la elaboración u operación de una base de
datos ni a las obras u otros materiales que contengan.
Tampoco afecta a las disposiciones jurídicas sobre, en
concreto, las patentes, marcas, diseños y modelos y sobre
los acuerdos de competencia desleal.
— Protección jurídica de las invenciones biotecnológicas,
Directiva 98/44/CE de 6 julio de 1998.
— Directiva 98/84/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 20 de noviembre de 1998, relativa a la protección
jurídica de los servicios de acceso condicional o basados
en dicho acceso, que comprende todos los servicios para
los que dicho acceso es condicional, incluida la televisión y
la radio de pago, los servicios audiovisuales según
demanda, la publicación electrónica y una amplia gama de
servicios en línea ofrecidos al público sobre la base de una
suscripción o de un régimen de pago por uso.
— Reglamento (CE) n° 873/2004 del Consejo, de 29 de abril de
2004, por el que se modifca el Reglamento (CE) n° 2100/94
relativo a la protección comunitaria de las obtenciones
vegetales, de manera que se adecuan las disposiciones del
último a lo establecido en el Reglamento (CE) nº 2100/94 y
en la Directiva 98/44/CE relativa a la protección jurídica de
las invenciones biotecnológicas. El Reglamento (CE)
n° 873/2004 establece que «será la Ofcina la que, previa
petición del interesado o de los interesados, conceda a una
o más personas las licencias obligatorias, pero solo cuando
lo justifque el interés público» (artículo 1, apartado 1).
— Una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo sobre la patentabilidad de las invenciones
implementadas en ordenador, presentada por la Comisión
el 20 de febrero de 2002, fue rechazada por el Parlamento
Europeo en segunda lectura el 6 de julio de 2005.
— La Comisión ha propuesto modifcar la Directiva 98/71/CE
con el fn de liberalizar el comercio de piezas de recambio
de vehículos de motor. El 12 de diciembre de 2007, el
Parlamento Europeo modifcó, en primera lectura el pro
ceñimiento de codecisión, teniendo por objeto la
proposición de Directiva modifcar la Directiva 98/71/CE. En
particular, el Parlamento aprobó una enmienda solicitando
que los consumidores fueran informados sobre el origen de
las piezas por medio de un nombre comercial o bajo otra
forma apropiada, para permitirles la elección con todo
conocimiento entre los diversos productos propuestos para
la reparación. La propuesta así modifcada está en espera de
la primera lectura del Consejo.
c) Nuevo plan sobre la patente comunitaria
El 1 de agosto de 2000, la Comisión presentó un nuevo
proyecto de Reglamento sobre la patente comunitaria
[COM(2000) 412]. Con arreglo a dicha propuesta, la patente
comunitaria coexistiría con las patentes nacionales. Un tribunal
especial garantizará la protección. El Parlamento Europeo
aprobó la propuesta el 9 de abril de 2002, tras haber
presentado una serie de enmiendas referidas a las
disposiciones lingüísticas, la función de las ofcinas de patentes
nacionales con respecto a la Ofcina Europea de Patentes y los
regímenes jurídicos. El Consejo no ha llegado todavía al
acuerdo por unanimidad que exigía la propuesta.
4. Iniciativas de lucha contra la falsifcación
La falsifcación, la piratería y los ataques contra la propiedad
intelectual constituyen un fenómeno en continuo auge que ha
adoptado ya proporciones internacionales y que supone una
grave amenaza para las economías nacionales y la autoridad de
los Estados miembros. Sin embargo, las diferencias entre los
diversos sistemas nacionales de penalización de tales delitos
obstaculizan los esfuerzos de los Estados miembros por
combatir la falsifcación y la piratería con efcacia. Por tales
razones, la Comisión ha presentado una propuesta de Directiva
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159
3
El mercado interior
4
Aproximación de las legislaciones
y una propuesta de Decisión marco relativas a la represión de las
infracciones contra la propiedad intelectual, que incluyen la
imposición de sanciones penales, con vistas a potenciar la lucha
contra la falsifcación y la piratería.
Con las nuevas propuestas se pretende complementar la
Directiva 2004/48/CE relativa al respeto de los derechos de
propiedad intelectual, que establece medidas, procedimientos
e indemnizaciones únicamente con arreglo al Derecho civil y
administrativo.
Sin embargo, la Comisión retiró la propuesta de Decisión-
marco y presentó una propuesta de Directiva modifcada del
Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las medidas
penales dirigidas a asegurar el respeto de los derechos de
propiedad intelectual [COM(2006) 168]. El 25 de abril de 2007,
el Parlamento Europeo aprobó, en primera lectura del
procedimiento de codecisión, esta propuesta de Directiva que
queda en espera de la primera lectura del Consejo.
B. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia
1. Existencia y ejercicio de los derechos de propiedad
intelectual
a) La distinción entre la existencia y el ejercicio del derecho
se planteó a propósito de la aplicación de las normas de
competencia del Tratado a la explotación de los derechos de
propiedad industrial. Mencionada en la sentencia Consten-
Grundig (56 y 58/64 de 13 de julio de 1966), a propósito de una
cesión de marca, fue retomada después, en lo tocante a las
patentes, en la importante sentencia Parke Davis (24/67 de 29 de
febrero de 1968). Se trataba de distinguir entre qué correspondía
a la «existencia» de los derechos de propiedad industrial, que
estaba amparada por la reserva del artículo 30, y qué
correspondía al «ejercicio» de dichos derechos, que no podía
incumplir el principio de libre circulación (véase también la
sentencia Deutsche Grammophon: 78/70 de 8 de junio de 1971).
b) La «existencia» de un derecho es, no obstante, un
concepto impreciso y demasiado dependiente de la voluntad
de los legisladores nacionales. El concepto de «objeto
específco» es el que ha permitido precisar qué depende del
estatuto jurídico de cada derecho de propiedad industrial o
intelectual sin vulnerar el principio de libre circulación.
En materia de patentes, el «objeto específco» consiste, según
el Tribunal de Justicia, en el «derecho exclusivo a utilizar una
invención para la fabricación y la primera puesta en circulación
de productos industriales [...] así como [en] el derecho a
oponerse a cualquier falsifcación» (sentencia Centrafarm
contra Sterling Drug: 15/74 de 18 de octubre de 1974).
Se tardó más tiempo en defnir el «objeto específco» de la
marca. En la sentencia Terrapin (119/75 de 22 de junio de 1976),
el Tribunal declaró que la función esencial de la marca consiste
en «garantizar a los consumidores la identidad del origen del
producto», defnición que posteriormente se completó en la
sentencia Hofmann-Laroche como sigue: «permitiéndoles
distinguir sin confusión posible ese producto de los que tienen
otra procedencia» (102/77 de 23 de mayo de 1978).
2. Teoría del «agotamiento» de los derechos
a) Defnición
Esta teoría signifca que el titular de un derecho de propiedad
industrial y comercial protegido por la legislación de un Estado
miembro no podría invocar dicha legislación para oponerse «a
la importación o la comercialización de un producto que haya
salido al mercado en otro Estado miembro» (véase su aplicación
a los dibujos y modelos en la sentencia Keurkoop Nancy, 144/81,
de 14 de septiembre de 1982). Esta teoría es aplicable a todos
los ámbitos de la propiedad industrial, pero en el caso de las
marcas, puede ser necesario efectuar ajustes con arreglo al
criterio del juez sobre la «función esencial de la marca», que es
garantizar al consumidor la identidad del origen del producto
marcado (sentencia HAG II, C-10/89, de 17 de octubre de 1990).
El titular de un derecho de marca podrá oponerse a la
importación a su territorio de un producto que él mismo haya
comercializado cuando el tercer importador haya tomado
medidas —reacondicionamiento, recolocación de marca— que
imposibiliten que el consumidor identifque con certeza el
origen del producto marcado (sentencia Centrafarm contra
American Home Products, 3/78, de 10 de octubre de 1978).
b) Limitaciones
La teoría del agotamiento comunitario de los derechos no se
aplica en caso de comercialización de un producto falsifcado,
ni con respecto a los productos puestos en circulación fuera
del Espacio Económico Europeo. Así lo establece el artículo 6
del Acuerdo relativo a los derechos de propiedad intelectual
celebrado en el marco de la Ronda de Uruguay (ADPIC,
Acuerdo relativo a los derechos de propiedad intelectual
relacionados con el comercio).
En julio de 1999, el Tribunal dictaminó, en la sentencia Sebago
y Ancienne Maison Dubois y Fils contra GB-Unic SA (C-173/98),
que los Estados miembros tampoco están autorizados a
contemplar en sus leyes nacionales el agotamiento de los
derechos de una marca relativa a productos puestos en
circulación en un tercer país.
Papel del Parlamento Europeo
A través de sus diversas resoluciones sobre los derechos de
propiedad intelectual, en particular sobre la protección jurídica
de las bases de datos, de las invenciones biotecnológicas y de
los derechos de autor, el Parlamento ha defendido la
armonización progresiva de los derechos de propiedad
intelectual, industrial y comercial. Por otra parte, se ha opuesto
a que se patenten elementos del cuerpo humano.
Asimismo, el Parlamento se ha opuesto a la patentabilidad de
las invenciones implementadas en ordenador, con el objetivo
en este caso de evitar poner trabas a la difusión de la
innovación y facilitar a las PYME el libre acceso a los programas
creados por los principales desarrolladores internacionales.
g Roberta PANIZZA
Julio de 2008
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160
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161 161
Las políticas comunes
Estas «políticas» son líneas de acción que la Comunidad decide seguir en determinados
ámbitos, para llegar a los objetivos generales que ella misma se ha fjado. Estas «políticas» se
denominan «comunes» porque afectan a todos los Estados miembros de la Unión. La unidad de
acción garantiza un efecto de palanca que permite obtener mejores resultados.
Entre estas políticas fguran, por ejemplo, la política agrícola común (PAC), la política regional y
de cohesión, la política social y de empleo, la política medioambiental y la política de
investigación y desarrollo tecnológico.
4.1. La Estrategia de Lisboa, 163
4.2. Política agrícola común, 166
4.2.1. El Tratado de Roma y los cimientos
de la PAC, 166
4.2.2. Las reformas de la política agrícola
común, 168
4.2.3. El primer pilar de la PAC:
I. La organización común
de mercado única, 172
4.2.4. El primer pilar de la PAC:
II. Las ayudas directas a las
explotaciones, 175
4.2.5. El segundo pilar de la PAC:
política de desarrollo rural, 178
4.2.6. La fnanciación de la PAC, 181
4.2.7. Los aspectos exteriores de la PAC:
el Acuerdo sobre la Agricultura
de la OMC, 184
4.2.8. La Ronda de Doha y la agricultura, 187
4.2.9. La PAC y el Tratado de Lisboa, 191
4.2.10. La PAC en cifras, 194
4.3. Política forestal, 199
4.3.1. La estrategia forestal europea:
el marco, 199
4.3.2. La estrategia forestal europea:
principios y acciones, 202
4.4. Política pesquera común, 203
4.4.1. La política pesquera común: orígenes
y desarrollo, 203
4.4.2. Conservación de los recursos
pesqueros, 206
4.4.3. La política estructural de la pesca, 208
4.4.4. Relaciones internacionales
en materia de pesca, 212
4.4.5. Control y cumplimiento de las normas
de pesca, 214
4.4.6. El sector europeo de la pesca
en cifras, 217
4.5. Política regional y de cohesión, 219
4.5.1. Cohesión económica y social, 219
4.5.2. El Fondo Europeo de Desarrollo
Regional, 222
4.5.3. El Fondo de Cohesión, 225
4.5.4. El Fondo de Solidaridad, 227
4.6. Política de transportes, 230
4.6.1. La política de transportes: cuestiones
generales, 230
4.6.2. Transporte por carretera: acceso
al mercado, 233
4.6.3. Transporte terrestre: armonización
legislativa, 236
4.6.4. Tráfco rodado: normas de tráfco
y de seguridad, 240
4.6.5. Transporte aéreo: acceso
al mercado, 243
4.6.6. Transporte aéreo: competencia
y derechos de los pasajeros, 245
4.6.7. Transporte aéreo: tráfco aéreo
y normas de seguridad, 248
4.6.8. Transporte marítimo: acceso al
mercado y competencia, 250
4.6.9. Transporte marítimo: normas de tráfco
y de seguridad, 253
4.6.10 Navegación interior, intermodalidad
y logística, 256
4
161
6
Las relaciones exteriores
de la Unión Europea
3
El mercado interior
5
La Unión Económica
y Monetaria
2
La Europa de los
ciudadanos
4
Las políticas comunes
1
El funcionamiento
de la Unión Europea
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162
4.7. Redes transeuropeas, 259
4.7.1. Redes transeuropeas:
orientaciones, 259
4.7.2. Financiación de las redes
transeuropeas, 262
4.8. Política industrial, 265
4.8.1. Los principios generales de la política
industrial de la Unión Europea, 265
4.8.2. La industria siderúrgica, 268
4.8.3. La construcción naval, 271
4.8.4. La industria del automóvil, 274
4.8.5. La industria química
y farmacéutica, 276
4.8.6. La industria aeroespacial, 279
4.8.7. El sector audiovisual, 284
4.8.8 Las tecnologías de la información, 288
4.8.9. La industria biotecnológica, 293
4.8.10. La industria de la defensa, 296
4.9. Política social y de empleo, 299
4.9.1. La política social y de empleo:
principios generales, 299
4.9.2. El Fondo Social Europeo, 304
4.9.3. La política de empleo, 307
4.9.4. La cobertura de la seguridad social en
otros Estados miembros de la Unión
Europea, 311
4.9.5. La salud y la seguridad en el lugar de
trabajo, 314
4.9.6. El diálogo social, la información,
la consulta y la participación de
los trabajadores, 317
4.9.7. La igualdad para hombres
y mujeres, 321
4.9.8. La lucha contra la discriminación
y la inclusión social de grupos
vulnerables, 324
4.10. Política de medio ambiente, 328
4.10.1. La política de medio ambiente:
principios generales, 328
4.10.2. La aplicación del Derecho comunitario
en materia de medio ambiente, 332
4.10.3. El desarrollo sostenible
y las preocupaciones
medioambientales, 335
4.10.4. Los recursos naturales
y los residuos, 339
4.10.5. La protección y la gestión
de las aguas, 343
4.10.6. La contaminación atmosférica
y el ruido, 347
4.10.7. El cambio climático y el medio
ambiente, 352
4.10.8. La biodiversidad, la naturaleza
y los suelos, 357
4.10.9. Las sustancias y los preparados
químicos, 361
4.10.10. La política de productos integrada
y las tecnologías industriales, 365
4.11. Protección de los consumidores
y salud pública, 368
4.11.1. La política de los consumidores:
principios e instrumentos, 368
4.11.2. Las medidas de protección de los
consumidores, 371
4.11.3. La salud pública, 375
4.12. Un espacio de libertad, seguridad y
justicia, 378
4.12.1. Un espacio de libertad, de seguridad
y de justicia: aspectos generales, 378
4.12.2. Las políticas de asilo e inmigración, 381
4.12.3. La gestión de las fronteras
exteriores, 387
4.12.4. La cooperación judicial en materia civil
y penal, 391
4.12.5. La cooperación policial y aduanera, 394
4.13. La política energética, 398
4.14. La política de investigación
y desarrollo tecnológico, 403
4.15. Las pequeñas y medianas
empresas, 408
4.16. El turismo, 412
4.17. Cultura y educación, 415
4.17.1. La política de educación
y formación profesional, 415
4.17.2. La política de la juventud, 419
4.17.3. La política lingüística, 422
4.17.4. La política cultural, 425
4.17.5. La política audiovisual y de los medios
de comunicación, 429
4.17.6. La política deportiva, 433
4.17.7. La política de comunicación, 436
4.18. Política fscal, 440
4.18.1. La política fscal general, 440
4.18.2. El impuesto sobre
el valor añadido, 443
4.18.3. Los impuestos especiales: alcohol
y tabaco, 447
4.18.4. La fscalidad de la energía, 451
4.18.5. La imposición sobre las personas
y la imposición sobre
las sociedades, 454
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163
4
Las políticas comunes La Estrategia de Lisboa
1
4.1. La Estrategia de Lisboa
En el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado los días 23 y 24 de marzo de 2000, los Jefes de Estado o de Gobierno decidieron
convertir la economía europea en la economía basada en el conocimiento más competitiva del mundo con más empleo
y crecimiento económico en 2010. Los decepcionantes resultados de la revisión a medio plazo de esta estrategia hicieron
necesaria su revitalización y redefnición en 2005.
Fundamento jurídico
No cuenta con un fundamento jurídico, aunque las
conclusiones de las reuniones del Consejo Europeo
constituyen el fundamento del ulterior desarrollo estratégico.
Objetivos
Actualmente, los ambiciosos objetivos generales de la
«Agenda» o «Estrategia de Lisboa» se citan con frecuencia en
los documentos de la Unión Europea (UE): «convertirse en la
economía basada en el conocimiento más competitiva y
dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de
manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor
cohesión social» (Conclusiones de la presidencia, Consejo
Europeo de Lisboa, 23 y 24 de marzo de 2000) «y un medio
ambiente sostenible». Este último objetivo se añadió durante
la Cumbre de Gotemburgo de junio de 2001 y la consecución
de todos se fjó para el año 2010.
Realizaciones
A. Contexto general
Durante la Cumbre de Lisboa, celebrada los días 23 y 24 de
marzo de 2000, los dirigentes europeos acordaron perseguir
un objetivo de crecimiento del 3 % y la creación de 20
millones de empleos antes de fnalizar 2010. Defnieron
asimismo las medidas necesarias —de ámbito europeo y
nacional— para lograr tales objetivos. Tras la adopción de la
Estrategia de Lisboa en 2000, el Consejo Europeo se centró en
la evaluación de los avances logrados en pos del objetivo de
«convertir Europa en la economía basada en el conocimiento
más competitiva y dinámica del mundo». La Comisión publicó
su «Informe de primavera» como base de la Cumbre de
primavera celebrada en Bruselas los días 25 y 26 de marzo de
2004, durante la que el Primer Ministro neerlandés Wim Kok
fue elegido para dirigir un grupo de expertos independientes
encargado de examinar los primeros cinco años de aplicación
de la Estrategia de Lisboa.
Cincos años después de su lanzamiento, los resultados han
sido dispares.
Se han identifcado evidentes defciencias y demoras, por lo
que se estimado fundamental relanzar la Estrategia de Lisboa
sin tardanza, centrándose en las prioridades del crecimiento y
el empleo, para convertir la UE en la economía más
competitiva de aquí a 2010.
B. Estrategia de Lisboa: fase I, 2000-2005
Durante la reunión extraordinaria del Consejo Europeo
celebrada los días 23 y 24 de marzo de 2000 en Lisboa, los
Jefes de Estado o de Gobierno de los 15 Estados miembros de
la Unión defnieron un nuevo objetivo estratégico encaminado
a fomentar el empleo, las reformas económicas y la cohesión
social. En vista de los radicales cambios motivados por la
globalización y de los desafíos que plantea una economía
basada en el conocimiento, el Consejo Europeo propuso una
estrategia general encaminada a:
— preparar el paso a una economía y una sociedad basadas
en el conocimiento mediante la mejora de las políticas
relativas a la sociedad de la información y de I + D, así
como mediante la aceleración del proceso de reforma
estructural a favor de la competitividad y la innovación, y la
culminación del mercado interior;
— modernizar el modelo social europeo mediante la
inversión en capital humano y la lucha contra la exclusión
social;
— mantener las sólidas perspectivas económicas y las
expectativas favorables de crecimiento mediante la
aplicación de un conjunto de medidas políticas
macroeconómicas adecuadas.
El Consejo Europeo de Lisboa de 2000 consideró que el
objetivo global de estas medidas debería ser, con base en las
estadísticas disponibles, aumentar la tasa de empleo actual de
una media del 61 % a tan cerca como sea posible del 70 % a
más tardar en 2010 y aumentar el número actual de mujeres
empleadas de una media actual del 51 % a más del 60 % a más
tardar en 2010. Aún reconociendo sus diferentes puntos de
partida los Estados miembros deberían considerar la
posibilidad de establecer objetivos nacionales para lograr tasas
de empleo superiores. Y ello, incrementando los efectivos
laborales al tiempo que se refuerza la sostenibilidad de los
sistemas de protección social.
Se designó al antiguo Primer Ministro de los Países Bajos,
Wim Kok, presidente de un grupo de expertos al que se
encargó la tarea de revisar la Estrategia de Lisboa. El trabajo
del grupo resultó decisivo para la elaboración de la estrategia
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164
de 2005. El 2 de febrero de 2005, la Comisión propuso un
nuevo punto de partida para la Estrategia de Lisboa,
recentrando los esfuerzos en dos objetivos: un crecimiento
más intenso y duradero y más y mejores empleos. Desde
entonces, las instituciones de la Unión Europea han
empezado a transformar el ímpetu del relanzamiento en
acciones concretas. El Consejo Europeo de marzo, el
Parlamento Europeo y los interlocutores sociales de Europa
dieron su apoyo total a la propuesta de la Comisión para
relanzar y redirigir la Estrategia de Lisboa.
La nueva estrategia se centra en:
— el apoyo al conocimiento y la innovación en Europa;
— la reforma de la política de ayudas estatales;
— la mejora y la simplifcación del marco reglamentario en
que operan las empresas y la realización del mercado
interior de los servicios;
— la supresión de los obstáculos a la libre circulación en los
ámbitos del transporte, el trabajo y la educación;
— el desarrollo de una estrategia común sobre la migración
económica;
— el apoyo a los esfuerzos de gestionar las consecuencias
sociales de la reestructuración económica.
Durante el Consejo Europeo de marzo de 2005, todos los
Estados miembros se comprometieron a redactar, antes de
que fnalizara el mes de octubre de 2005 y con arreglo a sus
responsabilidades, programas de reforma nacionales basados
en las directrices integradas. Los programas de reforma
tendrían en cuenta la disparidad de situaciones y prioridades
políticas en el ámbito nacional.
C. Estrategia de Lisboa: fase II, 2005-2008
Se ha de prestar especial atención a la realización del
programa de Lisboa. Para alcanzar estos objetivos la Unión
debe recurrir más a todos los medios nacionales y
comunitarios a fn de explotar mejor las sinergias entre ellos.
Para ello, las orientaciones generales para las políticas
económicas (OGPE) refejan el nuevo inicio de la Estrategia de
Lisboa y se concentran en la contribución de las políticas
económicas al aumento del crecimiento y del empleo. En la
sección A se trata de la contribución que las políticas
macroeconómicas pueden aportar al respecto. La sección B se
centra en las medidas y las políticas que deberían aplicar los
Estados miembros a fn de potenciar el conocimiento y la
innovación con vistas al crecimiento y a hacer de Europa un
lugar más atractivo para invertir y trabajar.
De acuerdo con las Conclusiones del Consejo Europeo de
Bruselas (22 y 23 de marzo de 2005), como instrumento
general para la coordinación de las políticas económicas, las
OGPE deberían seguir abarcando toda la gama de políticas
macroeconómicas y microeconómicas, al igual que la
política de empleo, en la medida en que esta interactúa con
aquellas; las OGPE garantizarán la coherencia económica
general entre los tres vectores de la estrategia. Seguirán
aplicándose los acuerdos multilaterales de seguimiento
vigentes para las OGPE.
Estas orientaciones son aplicables a todos los Estados
miembros y a la Comunidad. Deberían fomentar la coherencia
de las medidas de reforma contenidas en los programas de
reforma nacionales establecidos por los Estados miembros y se
verán complementadas por el Programa Comunitario de
Lisboa 2005-2008 que abarcará todas las acciones que se
hayan de emprender a nivel comunitario en interés del
crecimiento y del empleo. La puesta en práctica de todos los
aspectos pertinentes de las presentes orientaciones debería
tener en cuenta la integración de los objetivos de la igualdad
de los sexos en todas las actuaciones.
El Consejo Europeo de Bruselas (23 y 24 de marzo de 2006)
confrmó que las orientaciones generales para el crecimiento y
el empleo 2005-2008 siguen siendo válidas.
Papel del Parlamento Europeo
1. El Parlamento Europeo y su participación en el proceso
de Lisboa
En julio de 2000, el Parlamento Europeo adoptó una
Resolución, tras la reunión del Consejo Europeo de Feira, en la
que se congratulaba del consenso alcanzado en cuanto a la
combinación de políticas cuya adopción promulgaban las
conclusiones del Consejo, si bien abogada por la consecución
de un Acuerdo interinstitucional. Al año siguiente, el
Parlamento examinó el trabajo de preparación del Consejo de
primavera y expresó sus dudas con respecto a la capacidad de
los Estados miembros de cumplir los compromisos de Lisboa.
Aunque el Parlamento identifcó la dimensión medioambiental
de la Estrategia de Lisboa, advirtió en contra de la fjación de
demasiados objetivos y destacó la necesidad de ampliar las
consultas a las partes interesadas, incluidos los países
candidatos. En su Resolución de mayo de 2001, el Parlamento
volvió a insistir en su derecho a participar en el seguimiento de
la Estrategia de Lisboa e instó a que se aplicara el método
abierto de coordinación establecido por el Consejo Europeo
de Lisboa.
En respuesta a las conclusiones del Consejo Europeo de
Gotemburgo, el Parlamento secundó el apoyo dado al
desarrollo sostenible, pero lamentó que el Consejo solo
hubiera llegado a acuerdos de índole general, sin adoptar
medidas concretas.
Tras la reunión del Consejo de primavera de 2003, el
Parlamento analizó los logros generales en relación con la
Estrategia de Lisboa y destacó la necesidad de seguir
avanzando en pos de la consecución de los cuatro objetivos
prioritarios establecidos por el Consejo. Se pidió a la Comisión
que elaborara un plan de trabajo para la consecución de los
objetivos de Lisboa en 2010. El Parlamento reiteró sus críticas
acerca del método de coordinación y pidió que se aplicaran
mecanismos efcaces para llevar a cabo las modifcaciones
estructurales necesarias. En junio de 2003, el Parlamento pidió
que se celebrara un Acuerdo interinstitucional que asegurara
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165
4
Las políticas comunes
1
La Estrategia de Lisboa
la participación del Parlamento en la defnición de los
objetivos e indicadores y garantizara el desarrollo de un
método comunitario.
En una segunda Resolución, posterior al Consejo Europeo de
diciembre de 2003, el Parlamento volvió a expresar su
inquietud ante el signifcativo fracaso de los Estados miembros
en la aplicación de la Estrategia de Lisboa, pidió que se
mejorara el control y destacó a necesidad de emprender
reformas estructurales para recuperar la competitividad de
Europa, generar crecimiento y crear empleo, teniendo en
cuenta los múltiples aspectos del modelo social europeo.
Tras el Consejo de primavera de 2004, el Parlamento hizo
hincapié en que la aplicación íntegra de los compromisos
acordados era crucial e instó a que se emprendieran acciones
políticas en lugar de crear grupos de alto nivel; urgió asimismo
a emprender reformas estructurales para generar empleo y
lograr el índice de empleo del 70 % necesario para responder
al envejecimiento de la población.
Por último, el Parlamento expuso su opinión sobre las
conclusiones del informe Kok, subrayando la necesidad de
centrarse tanto en las reformas estructurales como en las
medidas macroeconómicas, con el fn de estimular el
crecimiento y el empleo, y advirtió de la conveniencia de no
comprometer la estabilidad y la sostenibilidad de las fnanzas
públicas.
2. Grupo de Coordinación sobre la Estrategia de Lisboa:
composición, objetivos y Resolución del Parlamento
de 2005
En diciembre de 2004, se creó el Grupo de Coordinación sobre
la Estrategia de Lisboa con el fn de que este se constituyera en
foro de debate, actuación y diálogo interinstitucional. Se
compone de 33 representantes de los distintos grupos
políticos pertenecientes a las diez comisiones parlamentarias
más afectadas por la Estrategia de Lisboa y está presidido por
Joseph Daul, Presidente de la Conferencia de Presidentes de
Comisión. Constituye un foro de debate abierto regular y de
apoyo a la labor legislativa de las diversas comisiones y
pretende asimismo potenciar la comunicación con los
representantes nacionales.
El 9 de marzo de 2005, el Parlamento Europeo aprobó una
Resolución sobre la «Revisión intermedia de la Estrategia de
Lisboa» (P6_TA(2005)0069) en la que apoyaba una
reorientación efcaz de la misma, identifcaba los ámbitos
políticos principales, tales como la innovación, la reducción de
la burocracia y las propuestas de relieve como REACH o la
Directiva relativa a los servicios, y hacía hincapié en la
importancia del crecimiento económico, el medio ambiente y
la cohesión social.
3. Resolución del Parlamento de 2006
El 15 de marzo de 2006, el Parlamento Europeo aprobó una
Resolución sobre la «Preparación del Consejo Europeo: la
Estrategia de Lisboa (P6_TA(2006)0092) en la que exigía que se
efectuara un análisis objetivo de los planes de acción
nacionales, se formularan propuestas concretas que
respondieran a los desafíos demográfcos futuros y se tratara la
función estratégica de las políticas energéticas.
4. Diálogos interparlamentarios
El Parlamento Europeo concede gran importancia a la función
de los parlamentos nacionales y se centra en el fortalecimiento
del diálogo bilateral. Los debates mantenidos durante la
segunda reunión parlamentaria conjunta entre el Parlamento
Europeo y los parlamentos nacionales, «Los parlamentos
nacionales en el camino hacia Lisboa», celebrada el 31 de
enero de 2006, destacaron la necesidad de defnir la Estrategia
de Lisboa de un modo más concreto y realista. Las ventajas
que entraña el modelo de «fexiguridad» propuesta por la
nueva Agenda de Lisboa recabaron la aprobación general y se
reconoció que la cohesión social es insostenible sin
competitividad y que esta no es viable sin la primera.
Por último, en diciembre de 2005, el Grupo de Coordinación
sobre la Estrategia de Lisboa organizó una audiencia pública
para debatir el tema de la competitividad, la investigación y el
diseño ecológico. Durante la audiencia se fomentaron los
debates sobre la función de los interesados en el proceso de
aplicación de los objetivos de Lisboa y en la creación de un
espacio de competitividad e investigación sólido en Europa.
5. Acontecimientos en 2007
A comienzos de 2007, la Comisión Europea publicó su informe
anual sobre el estado de aplicación en todos los Estados
miembros de los programas nacionales de reforma. El
Parlamento Europeo sigue supervisando con atención la
aplicación de la Estrategia a través de las actividades de su
Grupo de Lisboa G33.
Durante la reunión de coordinadores de septiembre de 2006,
se decidió prorrogar otro año el mandato del Grupo y,
asimismo, designar dos coponentes que elaboren la
Resolución del Parlamento Europeo que se someterá a
votación antes de la celebración del Consejo Europeo de
primavera. Se hará hincapié en el desarrollo de indicadores, las
orientaciones integradas de crecimiento y empleo y la
cuestión crítica de la energía en la UE.
g Olalla LÓPEZ ÁLVAREZ
Gianpaolo MENEGHINI
Jochen RICHTER
Septiembre de 2006
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166
4.2. Política agrícola común
4.2.1. El Tratado de Roma y los cimientos de la PAC
Después de la entrada en vigor del Tratado de Roma, los mecanismos existentes a escala nacional en materia de política
agrícola han sido reemplazados por mecanismos de intervención a escala comunitaria. Los artículos 33 y 131 del Tratado
CE constituyen la base de la política agrícola común (PAC), que desde entonces ha experimentado múltiples reformas.
Fundamento jurídico
Artículos 32 a 38 del Tratado CE después de la renumeración
establecida en el Tratado de Amsterdam (1997).
Objetivos
A. Propósito de la PAC: contexto histórico y características
específcas de la oferta y la demanda agrícolas
En la época en que se estableció el mercado común en virtud
del Tratado de Roma, en 1958, el sector agrícola de los seis países
fundadores se distinguía por una fuerte intervención de los
Estados, que intervenían en particular en la orientación y el
control de la oferta, la fjación de precios de garantía, la ayuda
directa a los ingresos de los agricultores, la comercialización de
los productos y/o las estructuras agrícolas. Para incluir los
productos agrícolas en la libre circulación de mercancías y
mantener al mismo tiempo una intervención pública en el sector
agrícola, había que suprimir los mecanismos de intervención
nacionales incompatibles con el mercado común y traspasar al
menos una parte al nivel comunitario: este fue el motivo
fundamental de la creación de la política agrícola común.
Cabe señalar que varios Estados y el conjunto de organizaciones
profesionales agrícolas deseaban que se mantuviera un elevado
grado de intervención pública en la agricultura. Asimismo, la
intervención en la agricultura se basaba en el principio, muy
extendido por aquel entonces, de la especifcidad del sector,
que dependía en gran manera del clima y de las limitaciones
geográfcas, y experimentaba desequilibrios sistémicos entre la
oferta y la demanda y, en consecuencia, una fuerte volatilidad
de los precios y los ingresos.
En efecto, la agricultura se caracteriza por su dependencia de
los recursos naturales, y extrae de ellos productos frescos,
pertenecientes a una cadena de vida y destinados a satisfacer
la necesidad más básica de la humanidad: alimentarse. La
agricultura es, pues, una actividad económica que tiene lugar
en pleno corazón del medio natural, que conserva el espacio y
lo cultiva, pero que sufre también por las limitaciones
territoriales y unas condiciones climáticas muy diversas.
Además, la agricultura debe hacer frente a la inestabilidad de
los mercados: por una parte, la duración de los ciclos de
producción y la frmeza de los factores de producción hacen
que la oferta global de productos agrícolas sea muy rígida: por
otro lado, la demanda alimentaria no es elástica, es decir,
reacciona poco a las variaciones de los precios. Cuando la
oferta es rígida a corto plazo, es la demanda la que determina
el precio de mercado; dado que la demanda no es fexible, una
oferta abundante provocará caídas de precios, y al contrario,
cuando hay poca oferta, los precios suben. Todos esos
elementos desembocan en una inestabilidad permanente de
los mercados. Dadas las circunstancias, las autoridades
públicas siempre tienen una clara tendencia a regular los
mercados agrícolas y mantener los ingresos de los
productores, una tendencia que la PAC ha heredado.
Aunque la agricultura no represente hoy en día más que una
pequeña parte de la economía de los países desarrollados,
incluida la UE (4.2.10, cuadro II), la intervención pública se ha
visto reforzada últimamente con unas políticas agro-rurales
que han complementado las ayudas a la función tradicional de
la actividad primaria, como la producción de productos
alimenticios, otras dimensiones como el desarrollo sostenible,
la gestión del territorio y del paisaje, la diversifcación y
revitalización de la economía rural o la producción de energía
y biomateriales. La ayuda a las funciones no comercializables
de la actividad agrícola, es decir, no remuneradas por el
mercado, se ha convertido en un factor esencial de las políticas
agrícolas y rurales más recientes, como la PAC.
Objetivos
El artículo 33 del Tratado CE establece los objetivos
específcos de la PAC:
— incrementar la productividad agrícola, fomentando el
progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la
producción agrícola, así como el empleo óptimo de los
factores de producción, en particular, de la mano de obra;
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167
4
Las políticas comunes
2
Política agrícola común
— garantizar así un nivel de vida equitativo a la población
agrícola;
— estabilizar los mercados;
— garantizar la seguridad de los abastecimientos;
— asegurar al consumidor suministros a precios razonables.
Se trata de objetivos que son a la vez económicos [a), c), y d)])
y sociales [b) y e)], con los que se pretende salvaguardar los
intereses de los productores y los consumidores. En la práctica,
los objetivos de la PAC no han cambiado desde el Tratado de
Roma, dado que su formulación es muy fexible y puede
abarcar las numerosas reformas experimentadas a partir de los
años ochenta (4.2.2). Conviene señalar que, según la
jurisprudencia consolidada, los objetivos de la PAC no se
pueden alcanzar simultáneamente en su totalidad. En
consecuencia, el legislador comunitario dispone de un amplio
margen de discreción en la elección de los instrumentos y la
ejecución de las reformas, en función de la evolución de los
mercados y las prioridades establecidas por las instituciones
europeas en un momento dado.
Junto a los objetivos específcos de la PAC establecidos en el
artículo 33, varias disposiciones del tratado incorporan otros
objetivos aplicables al conjunto de las políticas y acciones de
la Unión Europea. En ese marco, la salud pública (artículo 152.1),
la protección del consumidor (artículo 153.2), la cohesión
económica y social (artículo 159) o la protección del medio
ambiente (artículo 175) se convierten en objetivos de la PAC en
su totalidad. Por otro lado, en un contexto de apertura y
mundialización de los mercados, el artículo 131 establece los
principios de la política comercial común aplicable a los
intercambios de productos agrícolas. Finalmente, los principios
de la competencia son objeto de derogación en el ámbito de la
producción y el comercio de productos agrícolas debido a la
especifcidad estructural de la actividad primaria (artículo 36).
Resultados globales
La PAC produjo resultados espectaculares en la medida en que
la Comunidad pudo superar rápidamente la penuria
alimentaria de los años cincuenta para, en primer lugar,
alcanzar un nivel de autosufciencia y, después, producir
excedentes (coyunturales y estructurales), por diversas razones:
un importante progreso técnico, la garantía de los precios a los
productores, el proceso permanente de ampliación de la
Unión, y, fnalmente, la creciente apertura de los mercados
hacia el exterior. Las limitaciones fnancieras, así como los
cambios registrados en el sector agrícola comunitario y
mundial en el decenio de 1980 comportaron una profunda
transformación de la PAC. Así, a partir de las orientaciones
propuestas en 1985 en el Libro Verde (documento que
contiene los resultados de las refexiones de la Comisión sobre
las perspectivas de la PAC), de las medidas introducidas por el
Acta Única (1986), de las decisiones adoptadas en el Consejo
de febrero de 1988 y de las reformas de 1992 y 1999 (Agenda
2000) (4.1.2), bajo los auspicios del acuerdo sobre agricultura
de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de 1994
(4.2.7) se han defnido los nuevos pilares de la PAC.
El 26 de junio de 2003, el Consejo de Ministros de Agricultura de
la Unión alcanzó en Luxemburgo un acuerdo sobre la reforma
radical de la PAC, basada en las propuestas de la Comisión
presentadas el 23 de enero de 2003 (4.2.2). Múltiples razones,
tanto internas como externas, justifcaban dicho cambio
sustancial, sobre todo la necesidad de consolidar «el modelo
agrícola europeo» en una UE ampliada, satisfacer las mayores
exigencias de la sociedad, agrupar de nuevo a los agricultores y
los contribuyentes asociándolos en un proyecto común
caracterizado por un coste más aceptable y una gestión menos
burocrática, mejorar la efciencia económica de los instrumentos
de política agrícola y, fnalmente, tratar de lograr la
compatibilidad con los acuerdos de la OMC, asegurando así que
resultaran más legítimos en el ámbito internacional
Los instrumentos vigentes de la PAC
1. Visión general
Desde la importante reforma de 2003, aplicada en diversas
fases (4.2.2) los principales instrumentos de la PAC se basan
en cinco textos básicos:
— el Reglamento (CE) n° 1782/2003 que establece las reglas
comunes para los regímenes de ayuda directa a favor de
los agricultores europeos (DO L 270 de 21.10.2003) (4.2.4);
— el Reglamento (CE) n° 1783/2003 relativo a la política de
desarrollo rural (DO L 270 de 21.10.2003) (4.2.5);
— el Reglamento (CE) n° 1290/2005 relativo a la fnanciación
de la PAC en general a cargo de dos fondos, el FEAGA
(Fondo europeo agrícola de garantía) y el Feader (Fondo
europeo agrícola para el desarrollo rural) (DO L 209 de
11.8.2005) (4.2.6);
— el Reglamento (CE) n° 1698/2005 relativo a la ayuda para el
desarrollo rural por el Feader (DO L 277 de 21.10.2005)
(4.2.5 y 4.2.6);
— el Reglamento (CE) n° 1234/2007, por el que se crea una
organización común de mercados agrícolas (OCM) y se
establecen los mecanismos de regulación de 21 OCM
sectoriales precedentes (DO L 299 de 16.11.2007) (4.2.3).
2. Proceso de toma de decisiones en materia agrícola:
instancias más destacadas en la aplicación de la PAC
El apartado 3 del párrafo 2 del artículo 37 del Tratado establece el
procedimiento para la elaboración y la aplicación de la PAC, que
se basa en: una propuesta de la Comisión; la opinión del
Parlamento Europeo y, si es necesario, del Comité Económico y
Social Europeo; así como en la decisión del Consejo, tomada por
mayoría cualifcada. Así pues, para el Parlamento Europeo se trata
de un procedimiento de consulta simple que, a pesar de los
nuevos procedimientos existentes (cooperación o codecisión)
introducidos por el Acta Única, el Tratado de Maastricht o el
Tratado de Amsterdam, no se ha modifcado nunca.
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168
Sin embargo, existen otras instancias que participan también en
la ejecución de la PAC en el marco del procedimiento llamado
de «comitología», que se remonta a 1961, cuando, con motivo
del establecimiento de las primeras organizaciones comunes de
mercado, se crearon varios comités. La Comisión pretendía
entonces reservarse un amplio poder de decisión en la gestión
de las OCM. Pero varios Estados miembros consideraban que
este poder de decisión debía corresponder al Consejo. La
fórmula de los comités constituyó en este sentido un
compromiso entre ambas tendencias: la gestión se confaría a la
Comisión, pero esta debía contar con el dictamen de un comité
compuesto por representantes de los Estados miembros y en el
que las decisiones se tomaran por mayoría cualifcada. Tres tipos
principales de comité participan en la concepción y la
aplicación de la política agrícola común: los comités de gestión
(que se encargan de la organización de los mercados), los
comités de reglamentación (que se encargan de las normas que
se aplicarán en los ámbitos generales) y otros (comités
consultivos socioeconómicos o científcos) (1.3.8).
En el marco de los procedimientos de los comités consultivos,
las organizaciones profesionales de la Unión Europea, a
través del Comité de las Organizaciones Profesionales
Agrícolas de la UE (COPA) y del Comité General de
Cooperación Agrícola de la UE (COGECA), participan de forma
indirecta en el proceso comunitario de toma de decisiones.
Papel del Parlamento Europeo
A. Medios de intervención
Como ya hemos indicado, desde el inicio de la PAC, el
Parlamento Europeo solo tiene poder consultivo en materia de
agricultura. Sin embargo, según jurisprudencia constante del
Tribunal, la emisión de una opinión del Parlamento Europeo
constituye una formalidad substancial y el hecho de no
respetarla implica la nulidad del acto en cuestión. Además, el
Parlamento Europeo, en virtud del principio de cooperación,
no puede retrasar una opinión sobre una propuesta agrícola
de la Comisión si sabe que es urgente.
B. Infuencia
Pese a no disponer de competencias decisorias, el Parlamento
ha ejercido una fuerte infuencia en la elaboración de la PAC,
recurriendo a métodos no vinculantes como el uso de los
informes y las resoluciones de propia iniciativa.
Conviene remarcar que, después de la declaración del Consejo
Europeo de 1997 a favor de un modelo agrícola europeo, el
Parlamento Europeo ha mostrado en varias ocasiones su
adhesión a dicho modelo agrícola (y alimentario) europeo, al
carácter multifuncional, generalizado en el conjunto del
territorio de la Unión ampliada y compatible con la apertura y
la mundialización de los mercados. Este interés se ha
manifestado especialmente en el marco del último proceso de
reforma de la PAC (resoluciones de 30 de mayo de 2002 y de 7
de noviembre de 2002) y de las negociaciones multilaterales
sobre agricultura en el seno de la OMC (Ronda de Doha), aún
en curso (resoluciones de 13 de marzo de 2001, de 25 de
octubre de 2001, de 13 de diciembre de 2001 y de 12 de
febrero de 2003) (4.2.8).
En este contexto, el Parlamento Europeo también se ha
mostrado favorable a la integración de nuevos objetivos en el
seno de la PAC con el fn de responder a los nuevos desafíos
con que se enfrenta la actividad agrícola, como la calidad de
los productos, la salud pública, el desarrollo sostenible, la
cohesión económica y social, la protección del medio
ambiente o la lucha contra el cambio climático.
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
Fundamento jurídico
Artículos 32 a 38 del Tratado CE.
Objetivos
Los objetivos establecidos para la política agrícola común
(PAC) en el Tratado continúan siendo perfectamente válidos
(4.1.1). Sin embargo, las siguientes reformas de la PAC han
permitido adaptar diferentes mecanismos y principios a fn de
alcanzar esas metas con mayor grado de satisfacción. Las
últimas reformas iniciadas a raíz de la Agenda 2000 y, en
particular, con ocasión de la revisión intermedia de 2003,
introducen algunos objetivos nuevos en la PAC:
— incremento de la competitividad con una mayor
orientación de la agricultura hacia el mercado;
4.2.2. Las reformas de la PAC
La política agrícola común ha experimentado, en el transcurso de los años, cuatro grandes reformas, de las cuales la más
reciente se remonta al 2003. Desde el mes de noviembre de 2007, una nueva reforma se encuentra pendiente (el
denominado «Balance de Salud») que deberá desembocar en un acuerdo del Consejo antes del mes de diciembre de 2008.
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169
4
Las políticas comunes
2
Política agrícola común
— producción de alimentos seguros y de calidad, que
respondan a las expectativas y a las exigencias de la
Sociedad;
— estabilización de los ingresos de los agricultores,
garantizando a un tiempo el control de los costes
presupuestarios (4.2.4);
— mantenimiento de un sector agrícola sostenible que
incorpore objetivos medioambientales y territoriales;
— fomentar el desarrollo rural (4.2.5), posibilitando la
creación de fuentes de ingresos y de empleo adicionales
con respecto a la agricultura y contribuyendo a la cohesión
económica y social de la Unión Europea;
— reforzar la posición de negociación de la UE en el marco de
las discusiones en el ámbito de la Organización Mundial
del Comercio, OMC (4.2.7 et 4.2.8);
— simplifcar las disposiciones administrativas relativas a la
gestión de los mercados y a los pagos asignados a los
productores;
— integrar las agriculturas de los nuevos Estados miembros
en el Mercado Único.
Realizaciones
A. Primeros pasos: los efectos limitados de la lucha contra
los excedentes
Desde su introducción en 1962, la PAC ha cumplido sus
objetivos de garantizar la seguridad del abastecimiento de
alimentos. Posteriormente, con su política de precios de apoyo
muy elevados en comparación con los precios del mercado
mundial y la garantía de compra ilimitada, la PAC comenzó a
producir cada vez mayores excedentes. A principios de los
años ochenta, se dio prioridad a la lucha contra la separación
creciente entre la oferta y la demanda, así como al control de
los gastos agrícolas en el marco del presupuesto comunitario.
Para mejorar esta situación, la Comisión publicó un Libro Verde
[COM(85) 333], que preconizaba una política de precios más
restrictiva, con el fn de aproximar los precios interiores a los
cursos mundiales, de congelar los gastos y de ajustar las
disminuciones de precios en función de los excedentes. En
diversos mercados, se adoptaron medidas de control de la
oferta y «estabilizadores» presupuestarios (en un primer
momento, cuotas lácteas, en 1984, las tasas de
corresponsabilidad con respecto a los cereales, a continuación,
en 1986, y las cantidades máximas garantizadas (CMG) en
materia de cultivos herbáceos, en 1987 y 1988).
En febrero de 1988, el Consejo Europeo de Bruselas decidió
adoptar medidas adicionales, dado que las acciones anteriores
no habían permitido reducir ni los gastos ni los excedentes.
Las medidas adoptadas más importantes fueron las siguientes:
la aplicación de un marco de disciplina presupuestaria para el
período 1988/1992, limitando el aumento de los gastos
agrícolas en función de la evolución del PIB, la ampliación de
los «estabilizadores presupuestarios» a prácticamente todos
los sectores (con una reducción de los precios y de las ayudas
en los casos en los que la producción alcanzase un umbral
predeterminado), el bloqueo voluntario de las superfcies
agrarias cultivables («set aside»), el fomento de la
extensifcación de la producción y de la reconversión de los
cultivos excedentarios, así como un sistema de ayudas directas
a la renta en favor de los pequeños productores, que
constituían el sector más afectado por las medidas de reforma.
B. La reforma de 1992: la gran infexión
Teniendo en cuenta la persistencia de los excedentes y la
importante carga presupuestaria, en 1991 la Comisión
publicó dos documentos de refexión [COM(91) 100 y
COM(91) 258] sobre el futuro de la PAC. Asimismo, la
Resolución del Panel del GATT sobre las oleaginosas
(contraria a los intereses europeos) y las negociaciones
pendientes en el marco de la Ronda de Uruguay (4.2.7)
exigían una remodelación de los mecanismos de mercados
vigentes. El 21 de mayo de 1992, el Consejo alcanzó un
acuerdo político sobre la reforma propuesta. Esta última
incorporó un cambio radical en la PAC, al sustituir un
sistema de protección a través de los precios por un sistema
de ayudas compensatorias a la renta. A partir de 1993, la
reforma cobró, progresivamente, efectividad y tan solo se
aplicó, en un primer momento, a determinados cultivos:
herbáceos (cereales, oleaginosas y proteaginosas), a la carne
de vacuno (y en menor medida, a la de ovino y caprino) y al
tabaco. El Consejo adoptó tres tipos de grupos de decisiones:
— Medidas específcas con respecto a las producciones
vegetales, que incluían: una disminución signifcativa de
los precios garantizados de los cereales y la eliminación de
los precios institucionales con respecto a las oleaginosas y
a las proteaginosas y una compensación de las perdidas de
ingresos resultantes, mediante ayudas directas por
hectárea de cultivos herbáceos. Estas ayudas, dado que no
se calculaban en función de la cantidad producida, sino de
la superfcie multiplicada por un rendimiento a tanto
alzado, se englobaron en la «caja azul» de la OMC (4.2.7).
Estos pagos se supeditaron, así pues, salvo en lo que a los
pequeños productores se refere, a un bloqueo obligatorio
del 15 % de las tierras.
— Medidas específcas con respecto a las producciones
animales, que incluían: una reducción signifcativa de los
precios de la carne bovina y primas por cabeza de
ganado, destinadas a compensar el lucro cesante de los
ganaderos (las cuales se clasifcaron, asimismo, en la «caja
azul» de la OMC (4.2.7). La asignación de primas bovinas
fue supeditada a un número máximo de animales por
hectárea de superfcie forrajera, con vistas a favorecer la
ganadería extensiva.
— Medidas de acompañamiento, que completaban las
medidas relativas a los mercados: un régimen facultativo
de jubilación anticipada para los agricultores mayores de
55 años, ayudas agromedioambientales en favor de los
agricultores que se comprometiesen a aplicar las técnicas
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170
más respetuosas con el medio ambiente, y ayudas para la
repoblación forestal de las parcelas agrícolas.
C. Agenda 2000: una nueva etapa de la reforma de 1992
A fnales de los años noventa, una vez fnalizada la reforma de
1992, la perspectiva de ampliación de la UE hacia el Este tuvo
por consecuencia que se temiese que la adopción de la PAC
por parte de los nuevos miembros se tradujese en el retorno
de los excedentes y en una explosión de los gastos agrícolas.
En tal contexto, el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC de
1994 (4.2.7) disciplinaba los instrumentos de gestión de la
PAC y limitaba las posibilidades de reorientación y de
exportación subvencionada de las producciones. Por
añadidura, el marco fnanciero de la Unión para el período
2000-2006 priorizó la estabilización presupuestaria en materia
de PAC.
Sobre tales bases, la Comisión [COM(97) 2000] propuso la
reducción de los incentivos a la producción mediante
disminuciones adicionales de los precios garantizados, lo cual,
al aproximar los precios de los cursos mundiales, haría bajar
asimismo el nivel de las subvenciones a la exportación. Por
otra parte, la Agenda 2000 retomó las conclusiones de la
Conferencia de Cork de 1996, en favor de la consolidación de
la política de desarrollo rural, por una parte con el fn de
incrementar la contribución del gasto agrícola a la ordenación
del territorio, y por otra, para reconciliar agricultura y medio
ambiente. Se pretendía, asimismo, fomentar las actividades
complementarias o alternativas con respecto a la producción
agrícola.
Al declarar que la agricultura europea debería ser
multifuncional, sostenible, competitiva y repartida sobre la
totalidad del territorio, el Consejo Europeo de Luxemburgo
de 1997 fjó el objetivo estratégico de la reforma. Tras el
acuerdo concluido con resultas al Consejo Europeo de Berlín
del 24 y del 25 de marzo de 1999, la reforma se centró,
principalmente, sobre los temas siguientes:
— Un nuevo alineamiento de los precios internos con
respecto a los precios mundiales, compensado, en parte,
mediante ayudas directas.
— Con base voluntaria, la introducción por parte de los
Estados miembros del respeto de las condiciones
medioambientales (ecocondicionalidad) en aras a la
atribución de las ayudas, y la posibilidad de reducirlas
(modulación) para fnanciar medidas de desarrollo rural.
— La consolidación de las medidas socioestructurales y de
acompañamiento vigentes, y en particular, de las acciones
agromedioambientales, en el marco de una nueva política
de desarrollo rural, denominada, a partir de ese
momento, «segundo pilar de la PAC» (4.2.5).
— Un marco fnanciero, de una duración de seis años, y que
presentaría tres aspectos: una media de 40,5 miles de
millones de euros anuales en favor del denominado
primer pilar de la PAC (política de mercados y ayudas), 14
miles de millones de euros consagrados a la fnanciación
del segundo pilar de la PAC (nueva política de desarrollo
rural) y de las medidas veterinarias y ftosanitarias, y 250
millones de euros anuales que se destinarían al
Instrumento Estructural de Preadhesión (ISPA).
D. La reforma de junio de 2003: hacia una nueva PAC
Con ocasión de la Cumbre de Berlín de 1999, los Quince
adoptaron las propuestas de la Agenda 2000 e invitaron a la
Comisión a efectuar un examen intermedio en 2002, para
evaluar el impacto de la última reforma de la PAC, la cual, en
principio, debía cubrir el período 2000/2006.
Esta revisión intermediaria acabó convirtiéndose en la
reforma más ambiciosa de la PAC hasta la fecha, con cuatro
objetivos primordiales: incrementar la conexión de la
agricultura europea con respecto a los mercados mundiales,
preparar la ampliación de la UE, responder de manera más
satisfactoria a las nuevas exigencias de la Sociedad en materia
de preservación del medio ambiente y de la calidad de los
productos (con una opinión pública perturbada a causa de las
crisis sanitarias sucesivas, como la relativa a la encefalopatía
espongiforme bovina —enfermedad de las «vacas locas»— o
la de la febre aftosa), y compatibilizar en mayor medida la PAC
con las exigencias de terceros países, en el marco de la
perspectiva de las negociaciones de la Ronda de Doha,
lanzadas en el 2001 (4.2.8).
Sobre la base de las propuestas de la Comisión [COM(2002)
394 y COM(2003) 23], el 26 de junio de 2003, en Luxemburgo,
los Ministros de Agricultura de la UE alcanzaron un acuerdo
acerca de siete textos (los Reglamentos (CE) n° 1782 a
1788/2003, DO L 270 de 21.10.2003), los cuales, en realidad,
remodelaron profundamente la PAC, introduciendo en esta
última una serie de nuevos principios y/o mecanismos:
— La disociación de las ayudas con respecto a los volúmenes
producidos, con el fn de mejorar la orientación de las
explotaciones, en función del mercado, y de reducir las
distorsiones sobre la producción y sobre los mercados de
los productos agrícolas. Estas ayudas disociadas adoptaron
la forma, a partir de ese momento, de un pago fjo y único
por explotación, centrado en la estabilidad de los ingresos
y calculado en función de las ayudas directas recibidas en
el pasado (referencias históricas).
— El carácter condicional (cross-compliance), que
supeditaba los pagos único al respeto de toda una serie de
criterios en materia de medio ambiente, de salud pública,
de bienestar de los animales, etc., en respuesta a las
expectativas de los ciudadanos europeos.
— La compatibilidad con las reglas de la OMC, en la
medida en la cual la disociación de las ayudas tenía por
objetivo fnal permitir la inclusión del régimen de pago
único en la «caja verde» del Acuerdo sobre la Agricultura
de la OMC (4.2.7).
— La redistribución pública de los derechos a pago
atribuidos a las explotaciones, en función de las referencias
históricas, recurriendo a tres mecanismos: la modulación,
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171
4
Las políticas comunes
2
Política agrícola común
que permite la transferencia de los créditos entre los dos
pilares de la PAC, con el fn de consolidar el desarrollo rural,
a expensas del nuevo Feader, las reservas nacionales de
derechos a pago, alimentadas mediante un porcentaje de
los recursos presupuestarios nacionales en materia de
pagos únicos, para afrontar las difcultades excepcionales, o
situaciones particulares, y la aplicación posible de un
modelo regional de disociación, que posibilita la
armonización de los pagos por hectárea asignados según
criterios territoriales.
— Una gestión fexible de la PAC, con la posibilidad para los
Estados miembros de aplicar, de modo diferenciado, toda
una serie de parámetros de la nueva PAC: fecha de entrada
en vigor del nuevo régimen de pago único, eventual
disociación parcial con respecto a ciertas producciones
(con el fn de evitar su abandono en las zonas más
desfavorecidas y los desequilibrios entre sectores),
porcentaje de pagos a asignar a la reserva nacional,
aplicación del modelo de disociación histórico, o del
modelo regional, con la facultad de instituir modelos
híbridos, etc.
— La disciplina fnanciera, principio que se consagraría, con
posterioridad, en las perspectivas fnancieras para
2007/2013 (DO C 139 de 14.6.2006), en virtud del cual, ante
los retos que planteaba la ampliación, se bloqueó el
presupuesto del primer pilar de la PAC y se impusieron
límites anuales obligatorios. Para respetarlos, las
instituciones europeas tenían la posibilidad de operar
reducciones lineales con respecto a las ayudas vigentes.
— Para acabar, la progresividad: la reforma de 2003
constituyó el primer hito de un proceso por etapas, bajo
cubierta de las actuales perspectivas fnancieras 2007/2013.
En efecto, una vez defnidos los principios de base
(disociación, condicionalidad, gestión fexible, disciplina
fnanciera, etc.), sirvió como referencia para efectuar nuevas
reformas sectoriales. La primera ola de 2003 cubrió la
mayoría de las organizaciones comunes de mercado
(OCM) (4.2.3), en concreto en los sectores de los cereales,
del arroz, de los forrajes secos y de la leche y de los
productos lácteos. La segunda, en abril de 2004, cubrió lo
que se ha acordado denominar el «paquete mediterráneo»,
relativo al aceite de oliva, al tabaco bruto y a los sectores
del lúpulo y del algodón [Reglamentos (CE) n° 864 y
n° 865/2004, DO L 161 de 30.4.2004]. La tercera gran
reforma tuvo lugar en el 2006 [Reglamentos (CE) n° 318 a
320/2006, DO L 58 de 28.2.2006] y en el 2007 [Reglamentos
(CE) n° 1260 a 1264/2007, DO L 283 de 27.10.2007] en
relación con el sector azucarero. La reforma del sector de
las frutas y de las hortalizas fue adoptada, con
posterioridad, en el 2007 [Reglamento (CE) n° 1182/2007,
DO L 273 de 17.10.2007]. Para acabar, la reforma del sector
vitivinícola fue aprobada, asimismo, en el 2008
(Reglamento (CE) n° 479/2008, DO L 148 de 6.6.2008). El
«Balance de salud», en instancias de aprobación durante
el transcurso del año 2008, que profundiza los ejes de la
reforma de 2003 con respecto a todo un conjunto de
sectores, constituye la última etapa de este proceso de
reforma abierto e inacabado.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha secundado de manera general
todas las reformas de la PAC. Igualmente, respaldó la mayoría
de las orientaciones dictadas por la Comisión para la reforma
de 2003, aunque se mostró favorable a una disociación
parcial y rechazó la noción de degresividad de las ayudas
(P5_TA(2003)0256 de 5.6.2003, DO C 68 de 18.3.2004). El
Parlamento Europeo propugnó una disociación parcial de las
ayudas relativas a tan solo dos sectores: las tierras cultivables y
los machos bovinos. Los Diputados modifcaron asimismo las
propuestas de la Comisión en materia de modulación y de
degresividad. El Parlamento Europeo aprobó cierta reducción
de los pagos directos con respecto a los agricultores que
recibían más de 7 500 euros anuales. Estas reducciones debían
oscilar entre un 6 % anual, en las regiones menos favorecidas y
un 8 % anual, en el resto de las regiones. Sin embargo, el
concepto de degresividad en la modulación fue rechazado.
Para acabar, el Parlamento Europeo reclamó nuevamente un
proceso de codecisión completo en política agrícola, objetivo
que tan solo se alcanzará con la entrada en vigor del Tratado
de Lisboa (4.2.9).
El PE subrayó asimismo, en su Resolución de 22 de abril de
2004 (P5_TA(2004)0367, DO C 104 E de 30.4.2004) que no se
consideraba vinculado por la Decisión adoptada por el
Consejo de Bruselas sobre gasto agrícola hasta el año 2013, y
reafrmó su apoyo para fortalecer la política de desarrollo rural.
Por añadidura, expresó sus reservas con relación al período de
siete años para las perspectivas fnancieras 2007/2013.
En el marco de los debates preparatorios relativos al «Balance
de Salud», el Parlamento Europeo secundó de manera general
los ejes de la revisión intermedia que propuso la Comisión en
su Comunicación de 20 de noviembre de 2007 [P6_TA-
PROV(2008)0093 de 12.3.2008]. La decisión fnal del Consejo
con respecto a las propuestas legislativas se espera para fnales
de 2008.
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
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172
Fundamento jurídico
La política de mercados —basada en el artículo 32 del
Tratado CE así como en los reglamentos de base que rigen
las diversas organizaciones comunes de mercado (OCM)—
es el instrumento más antiguo de dicha política y, hasta la
reforma de 2003, fue el más importante. A partir de dicha
fecha, la mayor parte de los regímenes de ayuda directa de
las OCM fueron transferidos al Reglamento (CE) nº 1782/2003
(DO L 270 de 21.10.2003) (4.2.4). En 2007, en el marco del
proceso en curso de simplifcación de la política agrícola
común (PAC), se puso en marcha una organización común
de mercado única para el conjunto de los productos
agrícolas que substituía a las 21 OCM existentes (Reglamento
(CE) nº 1234/2007, DO L 299 de 16.11.2007), lo que ha
permitido derogar unos cincuenta actos del Consejo.
Objetivos
El objetivo de la política de mercados es orientar la producción
agrícola y estabilizar los mercados. Para ello, se somete a una
serie de productos o grupos de productos a un régimen
particular, la organización común de mercado (OCM), con
vistas a controlar la producción y el comercio de acuerdo con
los principios básicos de la PAC (la unidad del mercado, la
preferencia comunitaria y la solidaridad fnanciera) y de
acuerdo con las normas comunes y los mecanismos
apropiados. Estos últimos se han defnido en los reglamentos
de base de cada producto hasta la entrada en vigor de la OCM
única, que codifca los regímenes de reglamentación de los
mercados en vigor.
En lo que se refere a las reformas sectoriales posteriores a la
instauración de la OCM única, las disposiciones aprobadas
mediante las reformas del sector de las frutas y hortalizas de
2007 [Reglamento (CE) nº 1182/2007, DO L 273 de 17.10.2007]
y del mercado vitivinícola de 2008 [Reglamento (CE)
nº 479/2008, DO L 148 de 6.6.2008] se integrarán en breve en
el Reglamento (CE) nº 1234/2007; en cambio, el sector del
algodón, que se rige mediante protocolos anexos a los
Tratados de adhesión de Grecia y de España, seguirá
quedando fuera; lo mismo ocurrirá con el plátano, dado que
en su última reforma se eliminó de la PAC la reglamentación
de esa producción, que se introdujo en los programas de las
regiones ultraperiféricas (POSEI) [Reglamento (CE)
nº 2013/2006, DO L 384 de 29.12.2006].
Realizaciones
A. Ámbito de aplicación de las OCM
Las primeras OCM, así como su instrumento fundador, el
FEOGA, se introdujeron en 1962. Poco después, el abanico de
productos a los que se les aplicaban las OCM se amplió hasta
cubrir todos los productos agrícolas enumerados en el anexo II
del Tratado, siendo el alcohol y las patatas las dos excepciones
más importantes. Si bien las OCM tienen a menudo una
estructura similar, estas diferen en detalles de organización.
Ofrecen garantías que varían según las características
económicas y agrícolas especiales de los productos en
cuestión y se agrupan en dos categorías principales:
— una vertiente interna o de «mercado interior» con
sistemas de precios comunes, mecanismos para el dominio
de la oferta y el despacho, medidas de ayuda a la
producción y medidas de organización o reglamentación
del mercado;
— una vertiente externa con un sistema de protección
exterior respecto a países terceros, reglas para la gestión de
contingentes arancelarios, cláusulas de salvaguarda y,
llegado el caso, restituciones por exportación (para los
cereales, el arroz, el azúcar y las producciones animales).
Para los productos más importantes, las OCM combinan
sistemas de precios comunes, ayudas directas (vinculadas o
desvinculadas de la producción), un régimen de intercambios
con países tercero, que, en determinados casos,
complementan los instrumentos de organización de la
producción y de la comercialización a través de agrupaciones
de productores, acuerdos profesionales, o incluso diversas
medidas relativas a las normas de calidad y de
comercialización. Para los demás productos las OCM se limitan
a un régimen de ayuda directa o de protección en frontera.
B. Proceso de reforma de las OCM
Perjudicados por las perturbaciones monetarias y superados por
las difcultades relacionadas con los excedentes estructurales de
producción aparecidos en la mayor parte de los sectores, la
política de ayudas a los mercados y los mecanismos
relacionados se han reformado en 1988, 1992 y 1999 (4.2.2) en
benefcio de una reducción progresiva de los precios
institucionales, compensada con la concesión de ayudas
directas y la creación de mecanismos estabilizadores que, en
algunos casos, han dado lugar a un derecho de producción
(mediante la consolidación de cuotas nacionales para el azúcar
4.2.3. El primer pilar de la PAC:
I. La organización común de mercado única
Las organizaciones comunes de mercado (OCM) rigen la producción y el comercio de los productos europeos. A partir de
2003 la ayuda directa a dichos productos se basa en el Reglamento (CE) nº 1782/2003, aparte de las OCM. Además, en
2007 una OCM única ha substituido en un solo texto todos los regímenes de regulación vigentes en los mercados.
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4
Las políticas comunes
2
Política agrícola común
y los productos lácteos) o a un derecho de garantía a favor de
los productores (mediante cantidades máximas garantizadas
[CMG] o superfcies máximas garantizadas [SMG]).
Cuando se aplicó la nueva reforma de la PAC adoptada por los
Ministros de Agricultura de la UE el 26 de junio de 2003, la
mayor parte de las formas de ayuda directa se vieron sujetas al
principio de disociación (PU), que los Estados miembros
podrán aplicar, parcialmente o en su totalidad, a ciertos
sectores y sujetas a determinadas condiciones (4.2.4). Esas
ayudas se eliminaron de las respectivas OCM. Al mismo
tiempo, la reforma de 2003 modifcaba determinadas OCM:
— Sector lácteo: reducción asimétrica de los precios (el precio
de intervención de la mantequilla se redujo en un 25 % en
cuatro años, es decir una reducción del precio adicional del
10 % en relación con la reforma de la Agenda 2000; en lo
que se refere a la leche descremada y en polvo se
consiguió una reducción del 15 % en tres años); aumento
de las cuotas lácteas aprobadas para almacenamiento.
— Cereales: reducción a la mitad de los incrementos
mensuales del almacenamiento; el precio de intervención
se mantiene salvo para el centeno; se han establecido
pagos específcos, integrados en el Reglamento (CE)
nº 1782/2003 (4.2.4).
— Arroz: reducción única del 50 % del precio de intervención
del arroz con un límite máximo para la intervención.
— Otros: se han establecido unos pagos específcos a favor de
los frutos con cáscara (con una superfcie máxima), la
patata de fécula (con una parte desvinculada y otra
vinculada a la producción) y el forraje seco (de nuevo, con
una parte desvinculada y otra vinculada); las dos primeras
ayudas se han integrado en el Reglamento (CE)
nº 1782/2003; las ayudas al forraje siguen en la OCM única.
Las reformas sectoriales que tuvieron lugar en 2004 (para el
algodón, el tabaco, el aceite de oliva i el lúpulo) repitieron el
esquema de la desvinculación, total o parcial, de las ayudas a
dichos sectores [Reglamentos (CE) nº 864 y 865/2004, DO
L 161 de 30.4.2004]. La reforma azucarera de 2006 redujo la
ayuda de precios al sector y modifcó substancialmente el
régimen de cuotas nacionales de producción para tener en
cuenta los compromisos de la OCM [Reglamentos (CE)
nº 318/2006 a nº 320/2006, DO L 58 de 28.2.2006].
La evolución de las contribuciones del FEOGA Garantía
muestra hasta qué punto la PAC ha ido transformándose con
las reformas, hasta convertirse en una política de ayuda a las
rentas (con ayudas directas, desvinculadas o vinculadas a la
producción).
En 2007, se aprobó una reforma del sector de las frutas y
hortalizas que establecía:
— La integración de las ayudas existentes para las frutas y
hortalizas transformadas en el PU.
— La simplifcación y el fortalecimiento del régimen de
organizaciones de aquellos productores a quienes se
confía la gestión de las crisis en un régimen de
cofnanciación.
— Introducción de medidas de promoción y consumo,
incluido el fomento del consumo de fruta y verdura en
establecimientos escolares.
La última reforma adoptada ha sido la del sector del vino, en
2008. Los principales rasgos de dicha reforma son:
— Retirada progresiva de los regímenes de destilación.
— Introducción de un PU desvinculado por explotación
vitivinícola; las ayudas al uso de mosto también se podrán
transformar en pagos desvinculados.
— La puesta en práctica de un régimen de recolección
voluntaria.
— La abolición de los derechos de plantación antes de que
fnalice 2015 (o, si se da el caso, 2018, a nivel nacional).
— La creación de paquetes nacionales de ayudas para la
adaptación del sector a la evolución de la demanda.
— Transferencia de fondos de la destilación a favor del
desarrollo rural de las regiones vitícolas.
— Revisión de las prácticas enológicas en vigor y mejora de la
normativa en materia de etiquetado.
C. Clasifcación de las OCM en función de los mecanismos
de ayuda
Los cambios de objetivos y de instrumentos de gestión de
mercados derivados de las reformas de 1992, 1999 y 2003 han
dado lugar a una modifcación de las características de las
OCM que se indican a continuación clasifcadas en cuatro
categorías, por una parte en función de los mecanismos de
precios de la OCM única aplicados y, por otra parte, según los
regímenes de ayuda directa establecidos para los mismos
productos de conformidad con el Reglamento (CE)
nº 1782/2003 (cuadro 2).
Cuadro 1. Contribución del FEOGA Garantía
Medidas % 1989 2006
Ayudas directas (reformas de 1992, 1999 y 2003) — 69
Ayuda al mercado Restituciones por exportación 38 5
Intervenciones 62 11
Otras (medidas de acompañamiento, desarrollo rural) — 15
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1. OCM con precios de referencia e intervención
automática
Para el conjunto de los cereales se aplican aún precios
comunes bajo un régimen de intervención automática,
complementados con PU. El azúcar y los productos lácteos
también tienen un régimen de precios de referencia
concedidos a los agricultores por parte de los organismos
públicos de intervención en contrapartida por la entrega de
sus productos cuando no hay precios remuneradores en el
mercado. Estos dos sectores, que conservan a la vez regímenes
de cuotas nacionales para la producción, reciben ayudas
compensatorias específcas (vinculadas a la producción).
2. OCM con precios comunes e intervención
condicionada
Esas OCM establecen un régimen de precios garantizados que
la Comisión pone en marcha solo en caso de crisis grave de los
mercados. Se aplican al vino (en forma de destilado), a los
productos animales, en caso de crisis sanitarias, y a
determinadas frutas y hortalizas frescas (a partir de 2008 en
forma de retiradas a cargo de las organizaciones de
productores). En cuanto a las ayudas directas, algunos de esos
sectores se benefcian de PU (carne bovina). Otros tienen
derecho a ayudas vinculadas a la producción. Asimismo,
algunos productos tienen sistemas de ayuda mixtos (vinculada
y desvinculada).
3. OCM solo con ayudas directas
Después de las últimas reformas existe una larga lista de
productos que se benefcian solamente de ayudas (vinculadas,
desvinculadas o mixtas).
4. OCM sin apoyo
Algunos productos (fores y plantas, determinadas frutas y
verduras frescas, o los productos agrícolas transformados) se
Cuadro 2. Productos clasifcados por tipos de precios de intervención [Reglamento (CE) nº 1234/2007, OCM única]
y regímenes de ayuda directa [Reglamento (CE) nº 1782/2003]
OCM
Ayuda
1. Productos con OCM
con precios comunes
e intervención
automática
2. Productos con OCM
con precios comunes
e intervención
condicionada
3. Productos sin precios
de regulación y solo
ayudas directas
4. Productos con OCM
aduaneras o sin OCM
A. Productos
con ayudas
desvinculadas (PU)
Cereales (excepto arroz,
trigo y centeno)
Medidas excepcionales
de ayuda a los
mercados en caso de
epizootias para el
conjunto de la
producción animal
(artículo 44)
Carne bovina
(bovinos machos)
Centeno, carne ovina y
caprina, oleaginosos,
fruta y verdura
transformadas, primas
regionales, lúpulo,
semilla, lino y cáñamo.
B. Productos con
ayudas desvinculadas
(PU) y ayudas
vinculadas a la
producción
Arroz
Proteaginosos, queso
seco, trigo duro, aceite
de oliva, algodón,
leguminosos, tabaco,
patatas de fécula
C. Productos con
ayudas directas
vinculadas a la
producción
Azúcar y leche
(sectores con cuotas
nacionales de
producción)
Productos de la
viticultura
(destilaciones), fruta y
verdura fresca (retiradas)
Fruta de cáscara,
gusanos de seda, fruta
roja, plátano, cultivos
energéticos, gusanos de
seda, apicultura, ayudas
para el secado,
productos de calidad
Aves de corral y huevos
(crisis sanitarias)
D. Productos sin
ayuda directa
Carne porcina
Productos agrícolas
transformados (PAT),
plantas vivas y
foricultura,
determinada fruta y
verdura fresca, patatas,
alcohol etílico
N.B.: Esta clasifcación no tiene en cuenta las medidas de almacenamiento privado ni los productos con desvinculación parcial optativa.
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Las políticas comunes
2
Política agrícola común
benefcian de una protección aduanera. Otros productos,
como las aves de corral y los huevos también tienen OCM
aduaneras, pero excepcionalmente pueden benefciarse de
ayudas cuando el mercado sufre una crisis grave. Finalmente,
existen algunos productos sin OCM (como el alcohol etílico y
las patatas).
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
Fundamento jurídico
Artículos 32 a 38 del Tratado CE.
Reglamento (CE) n° 1782/2003 del Consejo (DO L 270 de
21.10.2003).
Objetivos
En el marco de un examen intermedio de la política agrícola
común (PAC) adoptada durante el Consejo Europeo de Berlín
de 1999 (Agenda 2000, 4.2.2), la Comisión propuso en 2002
una ambiciosa reforma destinada a transformar la PAC en su
totalidad. Un punto destacado del compromiso fnal adoptado
en junio de 2003 (4.2.2) fue la introducción de un nuevo
Reglamento horizontal relativo a las disposiciones comunes
aplicables a los regímenes de ayudas directas a los
agricultores europeos. Este nuevo texto [Reglamento (CE)
n° 1782/2003], que abole y reemplaza el Reglamento (CE)
n° 1259/1999, se ha convertido en el núcleo duro de la reforma
de 2003 y en la referencia imprescindible para las reformas
sectoriales que han tenido lugar hasta 2008 (4.2.2 y 4.2.3).
Contenido del Reglamento (CE) n° 1782/2003
A. Visión de conjunto
Tradicionalmente, las ayudas de la PAC han estado vinculadas a
las cantidades producidas por las explotaciones. Así pues se
basaba en una lógica productivista. La reforma de la PAC de
2003 consiste en transformar la mayor parte de las ayudas
directas de mercado, que anteriormente se concedían por
hectárea y/o cabeza de ganado, en un pago único por
explotación (PU) defnido por medio de una base histórica
(los importes recibidos en el pasado por cada producto) y
desvinculado de los productos elegidos y del volumen de la
oferta. El PU tiene por fnalidad principal garantizar una renta
más estable para los agricultores. Desde entonces se convirtió
en el principal régimen de ayudas de la nueva PAC (un 29 % de
los gastos del FEOGA-Garantía en 2006; 4.2.6). Además del PU
se mantienen diversos regímenes de ayudas especiales para
una serie de productos que aún están vinculados a la
producción.
Todos estos regímenes de ayudas directas se rigen por el
Reglamento (CE) n° 1782/2003 que, de esta forma, se convierte
en una especie de código único y completo en este ámbito.
Además, este texto establece igualmente un régimen
condicional (cross-compliance) obligatorio para percibir las
ayudas, un mecanismo de disciplina presupuestaria a fn de
mantener los gastos de la PAC por debajo de límites anuales
que se fjan en el marco de las perspectivas fnanciera
plurianuales (4.2.6), un régimen de modulación de las
ayudas destinado a reforzar la política de desarrollo rural
(4.2.5), un sistema de asesoramiento a las explotaciones y
un sistema integrado de gestión y control.
B. Medidas
1. El régimen de pago único, RPU (Single Payment
Scheme, SPS) y sus modalidades de aplicación
Las ayudas a la producción recibidas en el pasado constituyen
un importe de referencia a nivel nacional que es objeto de un
límite máximo (paquetes nacionales de PU). En función de este
importe se calcula un valor unitario de derecho de pago
único (DPU) —un derecho por hectárea— por una parte, y un
número de DPU —número de hectáreas subvencionables—
por la otra. Los Estados miembros deben constituir una
reserva nacional aplicando un porcentaje de reducción lineal
4.2.4. El primer pilar de la PAC:
II. Las ayudas directas a las explotaciones
La reforma de 2003 desvinculó la mayor parte de las ayudas directas y las transfrió al nuevo régimen de pago único
(RPU). El Reglamento (CE) n° 1782/2003 reagrupa en un solo texto el RPU, así como otros regímenes de ayuda especiales
que aún están vinculados al cultivo o la producción.
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176
(hasta un 3 %) de su paquete nacional de PU. Las reservas
nacionales se utilizan prioritariamente para los agricultores que
no disponen de derechos (de recién establecimiento) y para
aquellos que reciben cantidades anormalmente bajas.
Ahora, un agricultor de un Estado miembro dispone de DPU
que corresponden a las ayudas que recibió durante un período
de referencia histórica y al número de hectáreas que explotaba
y que daban derecho a pagos directos durante ese mismo
período. Sin embargo, los cultivos permanentes, las frutas y
hortalizas y las patatas están excluidos del PU. Los agricultores
benefciarios del PU pueden determinar su producción en
función de las necesidades del mercado, teniendo la seguridad
de recibir el mismo importe de ayudas que antes,
independientemente de lo que produzcan. Este modelo de
desacoplamiento, denominado histórico, fue elegido por
Austria, Bélgica, España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, los Países
Bajos, Portugal y, dentro del Reino Unido, por Escocia y el País
de Gales.
En algunos países (Malta, Eslovenia), los importes de referencia
no se calculan sobre una base individual, sino regional.
Corresponden a la suma de las ayudas recibidas por los
agriculturas en la región de que se trate durante el período de
referencia. De este modo, todos los agricultores de una región
reciben la misma ayuda por hectárea (tipo a tanto alzado o
ayuda básica). A diferencia del modelo histórico, este
planteamiento, denominado modelo regional de
desacoplamiento, implica una cierta redistribución de los
pagos entre los agricultores.
Los Estados miembros aún pueden elegir modelos híbridos,
pues pueden aplicar sistemas de cálculo diferentes en las
distintas regiones de su territorio (como sucede, por ejemplo,
en el Reino Unido). Asimismo pueden calcular los PU
basándose en un planteamiento en parte histórico y en parte
a tanto alzado. Por último, estos sistemas pueden variar
durante el período entre la primera aplicación del RPU y su
aplicación integral, lo que da lugar a modelos híbridos
dinámicos (como en Alemania, Dinamarca, Finlandia e
Inglaterra) o estáticos (como en Luxemburgo, Suecia e Irlanda
del Norte).
Puesto que los nuevos Estados miembros no tenían referencias
históricas para determinar los PU se ha creado un régimen
simplifcado de pago único basado en la superfcie (RPUS)
(Single Area Payment Scheme, SAPS). Diez de los doce
nuevos Estados miembros lo han aplicado. Este régimen
implica el pago de importes uniformes por hectárea
subvencionable de tierras agrícolas, hasta un límite nacional
establecido en los acuerdos de adhesión, que aumenta
progresivamente durante el período de transición hasta
alinearse completamente las ayudas a los doce Estados
miembros con el nivel de la EU-15.
El desacoplamiento completo es el principio general de la
reforma de 2003. Sin embargo, los Estados miembros pueden
mantener un porcentaje de ayudas a la producción en el
marco del RPU a fn de evitar el abandono de la producción o
graves trastornos en el mercado en el momento de la
transición al RPU. Este desacoplamiento parcial facultativo se
aplica a los cultivos herbáceos (hasta un 25 % del PU siguen
vinculados al número de hectáreas), el ganado vacuno (sobre
una parte de las primas por cabeza de ganado), el ganado
ovino y caprino (hasta el 50 % de las primas), el aceite de oliva
(un 40 % de las ayudas se mantienen acopladas), el algodón
(un 35 % de las ayudas están acopladas), las semillas (para
determinadas variedades), el tabaco (en el marco de la
transición hacia el desacoplamiento total) y el lúpulo (hasta un
25 % de las ayudas se mantienen acopladas).
Los Estados miembros pueden conservar hasta un 10 % de los
paquetes nacionales para ayudas a tipos especiales de
agricultura considerados importantes para la protección del
medio ambiente o la calidad de los productos. Así pues se
trata de una especie de «reacoplamiento» de los PU a favor
de una ayuda específca a algunos sectores. Este régimen ha
sido utilizado por Finlandia (para los cereales de invierno y la
carne de vacuno), Grecia (para el trigo duro, la carne de
vacuno de calidad, la leche de oveja y de cabra, el tabaco de
calidad y el aceite de oliva), España (para la carne de vacuno,
las ayudas para el sector lechero, el tabaco, el algodón y el
azúcar), Italia (para el trigo duro, la carne de vacuno, la carne
de ovino, el azúcar y los cultivos energéticos), Portugal (para
los cereales, la carne de vacuno y de ovino, el aceite de oliva y
el azúcar), el Reino Unido (para la carne de vacuno de calidad),
Eslovenia (para la carne de vacuno) y Suecia (para mejorar los
sistemas de certifcación de calidad).
2. Mantenimiento de los regímenes de ayudas
vinculados a la producción
Paralelamente a los productos que pueden quedar sometidos
al desacoplamiento parcial, el Reglamento (CE) n° 1782/2003
mantiene una serie de regímenes de ayudas especiales,
vinculados aún a la producción, a saber, la prima a la calidad y
el suplemento para el trigo duro, la prima por hectárea de
proteaginosas, las ayudas a la superfcie de arroz, las ayudas a
los frutos de cáscara, las ayudas a las semillas, las ayudas a los
cultivos energéticos, las ayudas a las patatas de fécula, las
primas lecheras, las ayudas a las leguminosas de grano, las
ayudas al secado de cereales, las ayudas al lino y al cáñamo, y
las ayudas a la remolacha azucarera.
3. Condicionalidad
Las disposiciones relativas a la condicionalidad constituyen uno
de los nuevos elementos clave de la reforma de 2003, la cual
supedita los PU al cumplimiento por parte de los agricultores:
a) de las condiciones agronómicas y medioambientales
establecidas por los Estados miembros (ya sea que produzcan o
no en sus tierras) destinadas a limitar la erosión del suelo, a
mantener la estructura y los porcentajes de materias orgánicas
del suelo y a garantizar un nivel mínimo de mantenimiento, b)
de las normas comunitarias vigentes en materia de salud
pública, salud animal, protección del medio ambiente y
bienestar de los animales (19 normas en total que se enumeran
en el anexo III del Reglamento (CE) n° 1782/2003).
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177
4
Las políticas comunes
2
Política agrícola común
Si un agricultor no cumple las normas de condicionalidad, se
disminuirán parcialmente e incluso se suprimirán los pagos
directos a los que pueda tener derecho.
4. Sistema de asesoramiento a las explotaciones
Se establece un sistema de auditoría agrícola a favor de los
agricultores mediante el cual éstos reciben información sobre
la forma de aplicar determinadas normas y buenas prácticas a
los procesos de producción. Este servicio tiene carácter
facultativo para los Estados miembros y tiene por objetivo
ayudar a los productores a ajustarse a las normas de
condicionalidad.
5. Nuevos instrumentos fnancieros: el mecanismo de
disciplina presupuestaria y la modulación
Se aplica un mecanismo de disciplina presupuestaria a fn
de mantener los gastos del primer pilar de la PAC por debajo
de los límites presupuestarios anuales que se fjan en el marco
plurianual de las perspectivas fnancieras (4.2.6). Cuando las
previsiones indican que se superará el total de gastos previstos
para un ejercicio se propone un ajuste de los pagos directos.
En el marco de la reforma de la Agenda 2000 (4.2.2), los
Estados miembros tenían la posibilidad de aplicar una
modulación de las ayudas directas con carácter facultativo a
fn de reforzar el segundo pilar de la PAC (4.2.5). A partir de la
entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 1782/2003, la
modulación es obligatoria. Esta se aplica a todos los
agricultores de los 15 Estados miembros, salvo a las pequeñas
explotaciones (que reciben menos de 5 000 euros). A fn de
reforzar los programas de desarrollo rural de los Estados
miembros se reducen todos los pagos directos (PU y otras
ayudas acopladas a la producción) (en un 3 % en 2005, en un
4 % en 2006 y en un 5 % a partir de 2007 y hasta 2012).
Cada Estado miembro recibe al menos un 80 % de los créditos
que habría recibido gracias a la modulación (este porcentaje
es del 90 % en Alemania debido a la crisis del sector del
centeno). Las cantidades restantes se reparten entre los 15
antiguos Estados miembros con arreglo a criterios objetivos:
superfcie agrícola, empleo agrícola y PIB por habitante en
términos de poder adquisitivo.
Dos países, el Reino Unido y Portugal pueden añadirle una
modulación facultativa.
6. Sistema integrado de gestión y control
Cada Estado miembro crea un sistema integrado de gestión y
control que comprende los siguientes elementos: una base de
datos informática, un sistema de identifcación de parcelas
agrícolas, un sistema de identifcación y registro de los DPU, de
las solicitudes de ayuda, un sistema integrado de control y un
sistema único de identifcación de cada agricultor que
presenta una solicitud de ayuda.
C. La reforma del Reglamento (CE) n° 1782/2003:
la «revisión de la reforma de la PAC» de 2008
En el marco de una «revisión de la reforma» de la PAC (que en
principio debería adoptarse antes de enero de 2009), la
Comisión propuso la supresión de las ayudas acopladas
que aún existen (desacoplamiento parcial y regímenes de
ayudas específcas) e integrarlas en el RPU. Sin embargo, prevé
una excepción en lo que se refere a la prima de las vacas
nodrizas, las primas en el sector de la carne de ovino y caprino
y las ayudas al algodón. En estos casos se propone autorizar a
los Estados miembros a mantener (en su estado actual) las
ayudas acopladas a fn de apoyar a la actividad económica en
las regiones en que escasean las posibilidades de
diversifcación económica.
Estas propuestas pretenden igualmente simplifcar el
régimen de condicionalidad, ampliar el ámbito de
aplicación del reacoplamiento para las producciones
sensibles de determinadas regiones (en particular la leche,
el arroz y la carne de vacuno y ovino), de las zonas que son
objeto de programas de reestructuración o de desarrollo
agrícola y de medidas de gestión de riesgos (seguros de
cosecha y enfermedades animales), y reforzar la modulación
a favor del desarrollo rural.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo propuso modifcaciones sustanciales a
las propuestas de reforma presentadas en la Comisión en
enero de 2003 (T5-0256/2003 de 5.6.2003, DO C 68 de
18.3.2004). En particular desarrolló el concepto de
«desacoplamiento parcial» que fnalmente fue aceptado por el
Consejo. Asimismo modifcó un régimen diferente de
modulación y volvió a pedir la plena codecisión en materia de
política agrícola.
El Parlamento Europeo rechazó la propuesta relativa a las
normas aplicables a la modulación facultativa hasta un
máximo del 20 %. Los diputados se opusieron a esta propuesta
por los siguientes motivos: pondría en peligro la supervivencia
de numerosas explotaciones, daría lugar a grandes diferencias
nacionales y regionales para el cálculo de los PU, lo que
conllevaría distorsiones de los mercados, provocaría la
renacionalización de la PAC y sería perjudicial para las
prerrogativas del PE, ya que los Estados miembros podrían
aumentar, sin participación real del PE, los créditos destinados
al desarrollo rural que son clasifcados como gastos no
obligatorios (GNO) sobre los cuales el PE posee un gran poder
de decisión (4.2.6). Los diputados consideraron igualmente
que la Comisión debía presentar nuevas propuestas para la
fnanciación del segundo pilar en el marco de la «revisión de la
reforma» de la PAC de 2008 (T6-0036/2007 de 14.2.2007).
En vista de que la Comisión se negó a retirar su propuesta, esta
fue devuelta a las comisiones parlamentarias. Además, el PE
suspendió un 20 % de los créditos inscritos en el presupuesto
de 2007 para el desarrollo rural a la espera de que se retire la
propuesta. Tras un acuerdo político unánime por la que se
limita la modulación facultativa a dos países (Reino Unido y
Portugal) se retiró esta reserva y pudo adoptarse el
Reglamento (Reglamento (CE) n° 378/2007, DO L 95 de
5.4.2007).
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178
En cuanto a la «revisión de la reforma» que se negocia
actualmente, el Parlamento propuso un modelo de
modulación progresivo, distinto del propuesto por la Comisión
en su Comunicación de 20 de noviembre de 2007 (P6_TA-
PROV(2008)0093 de 12.3.2008). Esta idea fue aceptada por la
Comisión para las propuestas legislativas de mayo de 2008.
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
Fundamento jurídico
Artículos 36 y 37 del Tratado CE.
Reglamentos (CE) nº 1257/1999 (DO L 160 de 26.6.1999), (CE)
nº 1783/2003 (DO L 270 de 21.10.2003) y (CE) nº 1698/2005
(DO L 277 de 21.10.2005) y Decisión 2006/144/CE del Consejo
(DO L 55 de 25.2.2006)
Objetivos
El objetivo de la reforma de la PAC aprobada por la Cumbre
de Berlín en el marco de la Agenda 2000 (4.2.2) era
implantar un modelo europeo de agricultura íntimamente
unido al desarrollo equilibrado del espacio rural, que abarca
el 90 % del territorio comunitario (4.2.10, cuadro II). La
política agrícola y rural desempeña hoy en día un papel clave
para la cohesión social, económica y territorial de la Unión así
como para la protección del medio ambiente (4.2.10,
cuadro III). Junto con las medidas de mercado (primer pilar),
el desarrollo rural (segundo pilar) se ha convertido en un
componente fundamental del modelo europeo de
agricultura.
La reforma de 2003 no ha hecho sino confrmar su papel
ineludible en la nueva PAC. Su principal objetivo es crear un
marco cohesivo y sostenible que proteja el futuro de las zonas
rurales, basado sobre todo en la multifuncionalidad agrícola
capaz de proporcionar un abanico de servicios que va más allá
de la mera producción de alimentos, y en la capacidad de la
economía rural para generar nuevas fuentes de renta y nuevos
empleos preservando al mismo tiempo la cultura, el entorno y
el patrimonio de las zonas rurales.
Realizaciones
A. El embrión de una política de desarrollo rural:
primeras medidas socioestructurales
Las primeras medidas comunitarias de desarrollo rural son las
tres directivas de 1972 sobre la modernización de las
explotaciones agrícolas, sobre las medidas para fomentar el
cese de actividades agrícolas y sobre la orientación
socioeconómica y la formación profesional de los agricultores.
En 1975, se añadió una Directiva sobre la agricultura de
montaña y de determinadas zonas desfavorecidas. En 1985,
estas cuatro directivas fueron sustituidas por el Reglamento
(CEE) n° 797/85 del Consejo relativo a la mejora de la efcacia de
las estructuras agrarias, que introdujo medidas para fomentar la
inversión en explotaciones agrícolas y la instalación de jóvenes
agricultores, medidas de carácter forestal, medidas de
ordenación del territorio y en benefcio de la agricultura de
montaña y de determinadas zonas desfavorecidas. Todas estas
medidas fueron fnanciadas conjuntamente por el Fondo
Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA),
Sección Orientación, y los Estados miembros.
B. La reforma de los Fondos Estructurales de 1988
A partir de esta reforma la política agroestructural forma parte
de una política de desarrollo regional en la que el desarrollo
del medio rural no era fnanciado únicamente por la sección
de Orientación del FEOGA, sino también por los demás Fondos
Estructurales (4.5.1). Las medidas estructurales comunitarias
tenían varios objetivos fundamentales en ese momento, de los
cuales el objetivo n° 1 (regiones menos desarrolladas), el
objetivo n° 5 a) (ajuste de las estructuras agrícolas) y el
objetivo n° 5 b) (desarrollo de las zonas rurales) se aplicaban
directamente al desarrollo rural.
4.2.5. El segundo pilar de la PAC: política de desarrollo rural
El desarrollo rural, que se ha convertido en el segundo pilar de la política agrícola común (PAC), ha sido reformado en
diversas ocasiones. Estas reformas tenían el objetivo de mejorar la competitividad de la agrosilvicultura, reforzar los
vínculos entre la actividad primaria y el medio ambiente, mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y fomentar la
diversifcación de la economía de las comunidades rurales.
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179
4
Las políticas comunes
2
Política agrícola común
C. Las reformas de 1992
1. La reforma de la PAC
La reforma de la PAC de 1992 puso de relieve la dimensión
medioambiental de la actividad agraria, un sector
caracterizado por sus vínculos con los recursos naturales, la
usuaria principal de las superfcies rurales y del agua, así como
el principal productor de biomasa con fnes energéticos
(4.2.10 cuadro III). Introdujo cambios importantes en el
régimen de apoyo a los sectores de la PAC (4.2.2) y medidas
(conocidas como medidas de acompañamiento, porque
acompañaban la política de mercado) para contrarrestar la
disminución de las rentas de los agricultores como
consecuencia de la reforma. Las medidas se referían a la
conservación del medio ambiente, al sector forestal y al
régimen de jubilación anticipada. Cabe mencionar que, por
vez primera, la sección de Garantía del FEOGA comenzó a
fnanciar medidas no relacionadas de manera directa con los
mercados. De hecho, la reforma de 1992 rompía la concepción
tradicional de la PAC, basada en una distinción clara entre
política de precios y de mercados y política estructural. A partir
de ese momento, las medidas estructurales se empezaron a
concebir como un complemento a los dispositivos de garantía
2. La reforma de los Fondos Estructurales
La reforma de los Fondos Estructurales de 1992 introdujo, en
los objetivos n° 1 y nº 5 b), nuevas medidas como la
promoción de los productos de calidad, la prevención de
desastres naturales en las regiones más remotas, la renovación
y el desarrollo de los núcleos rurales, y la promoción y la
conservación del patrimonio rural, que estaban respaldadas
por la sección de Orientación del FEOGA como las
precedentes en un marco de cofnanciación.
D. Agenda 2000
1. Objetivo general
A pesar de los intentos de fusión de la política agroestructural
comunitaria en la cohesión económica y social, la Agenda 2000
ha mantenido su carácter específco en un marco integrado,
llamado de «desarrollo rural», y su incorporación a la PAC. La
Agenda 2000 tenía como objetivo principal orientar la
agricultura hacia el mercado (4.2.2). No obstante, si bien la
ayuda directa a las rentas ha aumentado, estos cambios de los
regímenes de apoyo a los mercados afectaron no solamente a
las rentas de los agricultores, sino también a las economías de
las zonas rurales en general. Además, la diversifcación de las
actividades de las zonas rurales supuso un complemento a las
rentas para las explotaciones (mediante el desarrollo y la
comercialización de los productos de calidad, el turismo rural, la
conservación del medio ambiente o del patrimonio cultural) y
permitió igualmente abrir nuevas perspectivas para la vida rural.
La Agenda 2000 ha cambiado, por tanto, el enfoque existente
y ha creado una política de desarrollo rural uniforme y
sostenible que refuerza la cohesión entre el desarrollo rural
(segundo pilar de la PAC), la política de precios y la política
de los mercados (primer pilar de la PAC). Este nuevo enfoque
fue formalizado por el Reglamento (CE) n° 1257/1999 del
Consejo (DO L 160 de 26.6.1999) que, asimismo, ha sustituido a
una decena de reglamentos ya existentes.
2. Aplicación
El nuevo Reglamento (CE) nº 1257/1999 ha previsto nueve
acciones distintas, la mayoría ya en vigor y que han sido
modifcadas en varias ocasiones, con un porcentaje variable de
participación comunitaria en la fnanciación en función del
tipo de medida y de la localización geográfca:
— inversiones en las explotaciones agrarias para contribuir a
aumentar la renta agraria y a mejorar las condiciones de
vida, trabajo y producción;
— establecer ayudas para los jóvenes agricultores;
— ayuda a la formación profesional;
— ayuda a la jubilación anticipada;
— compensación a las zonas desfavorecidas y a las zonas con
limitaciones medioambientales específcas;
— ayuda a las prácticas agrícolas concebidas para proteger el
medio ambiente;
— racionalización de la transformación y la comercialización
de los productos agrícolas para contribuir al aumento de la
competitividad y del valor añadido;
— ayuda para mejorar las funciones económicas, ecológicas o
sociales de los bosques;
— fomento de la adaptación y del desarrollo de las zonas
rurales comunitarias; un régimen residual con un amplio
abanico de medidas (reparcelación del suelo; instauración
de servicios de sustitución de las explotaciones agrícolas;
fomento de las actividades turísticas y artesanales; la
reconstitución del potencial de producción dañado por las
catástrofes naturales, etc.), sobre la base de la experiencia
de programas aplicados en regiones cuyo desarrollo está
quedándose atrás o en zonas rurales con difcultades de
conversión (antiguos objetivos nº 1, nº 6 y nº 5 b) de los
Fondos Estructurales) y que no encuentran cabida en
ninguno de los otros ocho regímenes previstos por el
Reglamento (CE) nº 1257/1999.
En el marco del nuevo Reglamento de los Fondos Estructurales
[Reglamento (CE) nº 1260/1999, DO L 161 de 26.6.1999], la
fuente de fnanciación comunitaria para el desarrollo rural es
diferente en función del territorio de que se trate
— en las zonas del objetivo nº 1 fueron integradas en las
medidas dirigidas a fomentar el desarrollo regional,
fnanciadas por la Sección Orientación del FEOGA;
— en las zonas del objetivo nº 2, acompañaban las medidas
de ayuda, con cargo a la sección Garantía del FEOGA;
— en el resto del territorio debían integrarse en la
planifcación de los regímenes de desarrollo rural (con la
excepción de las «medidas de acompañamiento», que eran
fnanciadas por la sección de Garantía del FEOGA en el
conjunto de la Comunidad).
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180
Cabe mencionar asimismo la iniciativa comunitaria Leader+,
fnanciada por la sección de Orientación del FEOGA, que
fomentaba la aplicación de estrategias integradas de
desarrollo local.
El Consejo Europeo de Berlín decidió que la cantidad máxima
media disponible cada año para el desarrollo rural y para las
medidas de acompañamiento en el período 2000-2006 fuera
de aproximadamente 4 300 millones de euros.
E. La reforma de la PAC de 2003: el Reglamento (CE)
nº 1783/2003
Esta reforma, aprobada en junio de 2003 (4.2.2), confrmó que
el desarrollo rural era uno de los ejes fundamentales de la PAC
y, por tanto, el Consejo adoptó una serie de medidas
legislativas para reforzarla, en concreto mediante un aumento
de la cantidad total de fondos y la ampliación del campo de
aplicación del segundo pilar:
— Además de las cantidades específcas atribuidas al
desarrollo rural en el marco del objetivo n° 2 de la política
de cohesión económica y social, se decidió una
transferencia de fondos del primer pilar de la PAC hacia el
segundo pilar mediante la reducción progresiva
(modulación) de los pagos directos grandes explotaciones
agrícolas (las que perciben más de 5 000 euros de pagos
directos). Mediante la aplicación de un tipo progresivo del
3 % en 2005, el 4 % en 2006 y el 5 % a partir de 2007, se
liberó un volumen total complementario de 1 200 millones
de euros a partir de 2007, que fue atribuido a los Estados
miembros para permitir la fnanciación de nuevas medidas
de acompañamiento.
— Independientemente de la modulación, la reforma de 2003
se centró más en concreto en el contenido del segundo
pilar al ampliar el ámbito de aplicación de los
instrumentos del Reglamento (CE) nº 1257/1999. Se
introdujeron o se mejoraron seis categorías de medidas
en el nuevo Reglamento (CE) nº 1783/2003 (DO L 270 de
21.10.2003):
a) Calidad alimentaria
La primera de las medidas previstas se refere a la mejora de la
calidad alimentaria, que la Unión Europea promueve con
ahínco pero que hasta el momento no se benefciaba de
ningún régimen de ayudas específcas. Los agricultores que
participen en programas dirigidos a mejorar la calidad de los
productos y de los procesos de producción recibirán, siempre
y cuando se den ciertas garantías a los consumidores, una
ayuda «calidad» hasta un máximo de 3 000 euros por
explotación agraria al año. Las campañas de información y
promoción de los grupos de productores podrán recibir
fondos de hasta el 70 % de los costes objeto de subvención.
b) Cumplimiento de las normas
Se concede ayuda temporal y decreciente a los agricultores
para ayudarles a adaptarse a las estrictas normas comunitarias
relativas al medio ambiente, la salud pública, los sectores
zoosanitario y ftosanitario, el bienestar y la seguridad animal
en el lugar de trabajo. Esta ayuda se abona durante cinco años
y estará limitada a un máximo de 10 000 euros por explotación
agraria al año.
c) Servicio de asesoramiento agrícola
Los agricultores podrán percibir una ayuda del 80 % del coste
de este tipo de servicios, hasta una cantidad máxima de 1 500
euros.
d) Bienestar animal
Se acuerdan ayudas a aquellos agricultores que se
comprometan a mejorar el bienestar de sus animales de
explotación por encima del nivel exigido por las buenas
prácticas agrícolas clásicas, sobre la base de los costes
adicionales y de la pérdida de ganancias. Esta ayuda esta sujeta
a un límite máximo de 500 euros por cabeza de ganado al año.
e) Regiones sometidas a limitaciones medioambientales
El Reglamento (CE) nº 1783/2003 prevé la atribución de ayudas
a favor de las zonas sometidas a limitaciones
medioambientales en el marco del programa Natura 2000
(4.2.10 cuadro III) para la protección de las aves y sus hábitats.
f ) Jóvenes agricultores
Se aumentan sensiblemente las ayudas a favor de la instalación
de jóvenes agricultores, así como la intensidad de las ayudas.
F. El marco fnanciero y de programación para el
desarrollo rural del período 2007-2013
La ampliación de la Unión Europea de 2004 ha aumentado la
diversidad de situaciones de las zonas rurales y ha aumentado
igualmente el peso y la importancia del desarrollo rural. La SAU
de los 25 ha alcanzado las 163 millones de ha (frente a los 145
millones de los 15). Las explotaciones agrícolas han
aumentado en más de un millón con los 10 nuevos miembros,
estando la mayoría sometidas a un régimen de subsistencia. El
número de agricultores también se ha visto incrementado, en
tres millones (4.2.10 cuadro II).
En vista de estos nuevos desafíos por abordar, en 2005, en el
marco de los trabajos preparatorios de las nuevas perspectivas
fnancieras 2007-2013 (4.2.10 cuadro I), las instituciones
europeas crearon un fondo único a favor del segundo pilar de
la PAC, el Feader (Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural),
que recoge todas las medidas anteriores [Reglamento (CE)
nº 1698/2005, DO L 277 de 21.10.2005] (4.2.6).
A modo complementario al marco fnanciero plurianual
2007/2013, la Decisión 2006/144/CE del Consejo defnió
directrices estratégicas de la Comunidad para el desarrollo
rural del nuevo período de programación (Decisión 2006/144/
CE, DO L 55 de 25.2.2006). Estas directrices identifcan los
ámbitos importantes para la realización de las prioridades de la
Comunidad, en particular en lo que se refere a los objetivos de
desarrollo sostenible de Gotemburgo y la estrategia renovada
de Lisboa para el crecimiento y el empleo establecida por los
Consejos Europeos de Gotemburgo (15 y 16 de junio de 2001)
y de Salónica (20 y 21 de junio de 2003), respectivamente. Se
defnieron cuatro ejes nuevos:
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181
4
Las políticas comunes
2
Política agrícola común
— Mejora de la competitividad de los sectores agrario y
silvícola (eje 1).
— Mejora del medio ambiente y del entorno rural (eje 2).
— Mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y fomento
de la diversifcación de la economía rural (eje 3).
— Desarrollar la capacidad local de creación de empleo y
diversifcación (eje 4, Leader).
Para cada eje, se proponen acciones fundamentales a los
Estados miembros para sus programas nacionales o regionales
de desarrollo rural 2007/2013. A modo complementario, la
Decisión del Consejo establece los criterios de
programación:
— Al elaborar su estrategia nacional o regional, las
autoridades internas responsables deben adoptar un
enfoque integrado concretando una planifcación espacial
adecuada y optimizando las sinergias entre los ejes.
— Asimismo, es necesario procurar la complementariedad
entre los instrumentos comunitarios a fn de permitir
sinergias entre las políticas estructurales, las políticas de
empleo y las políticas de desarrollo rural.
Los programas nacionales y regionales de desarrollo rural del
período 2007/2013 han sido aprobados por la Comisión
durante el primer semestre del año 2008.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo siempre ha apoyado que la política de
desarrollo rural debería reforzar, complementar y adaptar la
PAC para proteger el modelo europeo de agricultura. En 2005,
acogió favorablemente la creación de un fondo único a favor
del desarrollo rural, pero propuso un reparto fnanciero
diferente para los ejes prioritarios (T6-0215/2005 de 7.6.2005,
DO C 124 de 25.5.2006). En la misma resolución, los diputados
consideraron también que la voluntad de integrar la Natura
2000 en el nuevo Reglamento (CE) nº 1698/2005, sin liberar
créditos complementarios, constituía un problema importante.
Exigieron un aumento los recursos disponibles en vista del
compromiso para el Feader hasta 95 750 millones de euros a
precios de 2004 para el nuevo período de programación
2007/2013 (4.2.10, cuadro I).
En cuanto a las directrices estratégicas de la política de
desarrollo rural, el PE aprobó en general las propuestas de la
Comisión, pero también señaló que había que hacer hincapié
ante todo en la modernización del sector agrícola y en las
necesidades de los jóvenes agricultores (T6-0062/2006 de
16.2.2006).
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
Fundamento jurídico
Artículo 34, apartado 3, del Tratado CE.
Reglamentos (CE) n° 1290/2005 (DO L 209 de 11.8.2005) y (CE)
n° 1698/2005 (DO L 277 de 21.10.2005).
La evolución del marco fnanciero agrÍcola
Desde el mes de enero de 1962, la aplicación de la PAC venia
realizándose a través del Fondo Europeo de Orientación y
de Garantía Agraria (FEOGA). En 1964, este último se dividió
en dos secciones: la Sección «Garantía» y la Sección
«Orientación», que funcionaban según reglas distintas.
— La Sección «Garantía», con mucho la más signifcativa,
tenía por objeto la fnanciación de los gastos derivados de
la aplicación de la política de mercados y precios. Estos se
caracterizaban por la imprevisibilidad (en la medida en la
cual su volumen depende de múltiples variables:
elementos imprevisibles ligados al clima y sanitarios,
evolución de la demanda, precios internacionales, etc.) y,
por consiguiente, se someten, durante el transcurso del
ejercicio, a adaptaciones destinadas a ajustar los créditos
previstos a las necesidades reales, mediante presupuestos
rectifcativos o adicionales. La Sección «Garantía» formaba
parte de los gastos obligatorios (GO) del presupuesto
comunitario (artículo 272 TCE), directamente derivados del
Tratado o de los actos adoptados en virtud de este último.
El Consejo, primera rama de la autoridad presupuestaria
comunitaria, sigue teniendo la última palabra en materia
de GO en el marco del procedimiento de fjación del
4.2.6. La fnanciación de la PAC
La fnanciación de la política agrícola común (PAC) ha venido siendo, tradicionalmente, asegurada por un fondo único, el
FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria). La Sección «Garantía» se dedicaba, principalmente, a la
fnanciación del apoyo a los mercados y a las ayudas a los ingresos. La Sección «Orientación» fnanciaba las medidas de
mejora estructural y de desarrollo rural. A partir del 1 de enero de 2007, el FEOGA fue sustituido por el FEAGA y por el
Feader.
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182
presupuesto anual. En general, el FEOGA-Garantía
fnanciaba integralmente las medidas de intervención en
los mercados.
— La Sección «Orientación» fnanciaba las operaciones de
política estructural y de desarrollo de las zonas rurales. La
totalidad de dichos gastos se clasifcaba como no
obligatorios (GNO). El Parlamento Europeo sigue
ostentando el poder de decisión con respecto a los GNO
dentro de un límite de máximo de incremento calculado
por la Comisión en base a parámetros económicos.
Contrariamente al FEOGA-Garantía, el FEOGA-Orientación
se funda en el principio de la cofnanciación.
Desde 1988 y con el fn de frenar el aumento de los gastos de
la PAC, sus créditos se vieron sometidos a una estricta
disciplina presupuestaria, mediante la instauración de una
línea directriz agrícola o «guideline», con un carácter
plurianual (Decisión 88/377/CE, completada mediante el
Acuerdo interinstitucional de 22 de junio de 1988, en el marco
del Paquete Delors I) (4.2.2).
Tras la adopción del Tratado de Maastricht y la celebración del
Consejo Europeo de Edimburgo (en diciembre de 1992), el
marco fnanciero fue remodelado (Paquete Delors II). El
Acuerdo interinstitucional de 1988 fue reemplazado por un
nuevo Acuerdo de disciplina presupuestaria para el período
1993/1999 (DO C 331 de 7.12.1993). Este retomaba los
principios de 1988, mejorando la posición del Parlamento
Europeo por lo que se refere a los gastos obligatorios (GO).
Desde entonces, el PE posee un derecho de control
garantizado mediante un procedimiento de concertación
previa a la votación del presupuesto. Por su parte, la Decisión
94/729/CE (DO L 293 de 12.11.1994), que confrmó el principio
según el cual la disciplina fnanciera se aplicaría a la totalidad
de las políticas comunes sucedió a la Decisión 88/377. La
Agenda 2000 (4.2.2) prolongó los efectos de la línea directriz
agrícola en el marco de las perspectivas fnancieras 2000/2006
(DO C 172 de 18.6.1999). En paralelo, la fnanciación de la PAC
fue establecida mediante el nuevo Reglamento (CE)
n° 1258/1999 (DO L 160 de 26.6.1999).
El último marco fnanciero plurianual, relativo al período
2007/2013, fue aprobado en el 2006 (DO C 139 de 14.6.2006).
En él fgura la sección «conservación y gestión de los
recursos naturales», que engloba el presupuesto agrícola y
rural, el medio ambiente y la pesca. La regulación de los
mercados agrícolas y de los pagos directos representa el
33,9 % de los compromisos totales que se prevén, es decir,
293 miles de millones de euros para la UE de los 27 (4.2.10,
cuadro I, A.1). Por otra parte, las medidas de desarrollo rural
representan el 8 %, es decir, 69 750 millones de euros (4.2.10,
cuadro I, A.2). Así pues, el presupuesto agrorural que se prevé
para el año 2013 asciende a 49,8 miles de millares de euros,
equivalentes al 39,3 % de la totalidad, por debajo del
porcentaje asignado a la PAC al inicio de las perspectivas
fnancieras (44,5 % en 2007) (4.2.10, cuadro I, B). De hecho, el
presupuesto de la PAC se encuentra sometido estrictamente a
la disciplina presupuestaria y cualquier reforma debe, por
consiguiente, fnanciarse de conformidad con un límite
fnanciero prácticamente constante.
La revisión de las disposiciones relativas a la fnanciación de la
política agrícola común se inscribe asimismo en el marco de
los debates preparatorios sobre las perspectivas 2007/2013:
— El Reglamento (CE) n° 1290/2005 (DO L 209 de 11.8.2005)
ha reemplazado al Reglamento (CE) n° 1258/1999. En base
a este nuevo Reglamento, con fecha de 1

de enero de
2007, el FEOGA pasó a ser transformado en dos Fondos
distintos: el Fondo Europeo Agrícola de Garantía
(FEAGA), que fnancia las medidas relativas al mercado y
las ayudas a los ingresos, y el Fondo Europeo Agrícola de
Desarrollo Rural (Feader). El FEAGA, dotado de un
presupuesto anual de alrededor de 41 miles de millones de
euros para el período 2007/2013 (4.2.10, cuadro I, A.1),
fnancia o, en ocasiones, cofnancia con los Estados
miembros:
• losgastosdelaOCMúnica(4.2.3): las restituciones por
exportación y las intervenciones destinadas a la
regulación de los mercados agrarios;
• lospagosdirectosqueseprevénenelReglamento(CE)
n° 1782/2003 (4.2.4);
• laparticipaciónfnancieradelaComunidadenmedidas
de información y de promoción de los productos
agrícolas en el mercado interior y en los terceros países;
• fnanciaasimismo,entreotrosgastospuntuales,la
participación comunitaria en acciones veterinarias, de
recogida y utilización de recursos genéticos y de
creación y mantenimiento de los sistemas de
información contable agraria.
— El Reglamento (CE) n° 1290/2005 se acompañó del
Reglamento (CE) n° 1698/2005 (DO L 277 de 21.10.2005),
relativo a la ayuda al desarrollo a través del Feader, dadas
las especifcidades fnancieras y en términos de
programación del segundo pilar de la PAC (4.2.5). El
Feader se ha visto asignar parte del presupuesto del
FEOGA-Garantía (relativo a las medidas de
acompañamiento), el FEOGA-Orientación y la iniciativa
Leader + (que desempeña un papel importante en el
marco del desarrollo rural, fomentando las estrategias
locales basadas en asociaciones y en redes de intercambio
de experiencias). El Feader cofnancia la mejora de la
competitividad de los sectores agrícola y forestal, las
medidas agromedioambientales, la mejora de la calidad de
vida en las zonas rurales y el fomento de la diversifcación
de la economía rural, así como la creación de capacidades
a nivel local (4.2.5).
El marco jurídico del Reglamento (CE) n° 1290/2005
El nuevo Reglamento (CE) n° 1290/2005 indica cuáles son las
condiciones que permiten a la Comisión gestionar el
presupuesto agrícola, así como precisar las obligaciones en
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183
4
Las políticas comunes
2
Política agrícola común
materia de cooperación que incumben a los Estados
miembros. En dicho marco, se prevé que los Estados miembros
autoricen los organismos pagadores, así como los
organismos coordinadores, encargados de centralizar las
informaciones que se deberán poner a la disposición de la
Comisión.
La presentación de las cuentas anuales debe acompañarse de
una declaración de fabilidad del responsable del organismo
pagador, así como de una certifcación en cuanto a la
integralidad, exactitud y veracidad de las cuentas transmitidas.
El control por parte de la Comisión se efectúa a través de un
procedimiento de liquidación de cuentas en dos tiempos
(contable y de conformidad). Con vistas a proteger los
intereses fnancieros de la Comunidad, la Comisión vela por la
recuperación de los pagos incorrectos. Sin perjuicio de los
controles efectuados por parte de las autoridades nacionales,
la Comisión puede organizar verifcaciones in situ.
El nuevo Reglamento incorpora las reglas propias a la disciplina
presupuestaria relativas, en particular, a la fjación de las
cantidades anualmente disponibles para los gastos del FEAGA,
disposiciones acerca del respeto de los plazos de pago que se
imponen a los Estados miembros, así como reglas relativas a las
reducciones y a las suspensiones eventuales de los pagos
mensuales o trimestrales. Para garantizar que no se sobrepase el
límite presupuestario, la Comisión dispone de un sistema de
alerta y de seguimiento mensual de los gastos del FEAGA.
Para llevar a cabo las actividades de los Fondos, los servicios de
la Comisión están asistidos por el Comité de los Fondos
Agrícolas, compuesto por representantes de los Estados
miembros. El control a posteriori de la gestión de los créditos
agrícolas lo realizan el Tribunal de Cuentas Europeo, así
como la Comisión de Control Presupuestario del
Parlamento Europeo.
La evolución de los gastos agrícolas y rurales
A. Generalidades
El porcentaje que los gastos agrícolas representan en el
presupuesto de la Unión Europea disminuye
permanentemente desde hace varios años. Si la PAC
representaba un 66 % del presupuesto comunitario a
principios de los años ochenta, tan solo debería ascender a un
39 % en el 2013 (4.2.10, cuadro I). Desde 1992, fecha de la
primera reforma de gran envergadura de la PAC y de la
explosión de las ayudas directas, los gastos agrícolas han
permanecido estables en términos reales, exceptuando los
años 1996 y 1997 (a causa de la crisis de las «vacas locas» y de
la adhesión de tres nuevos Estados miembros). Por
consiguiente, el coste presupuestario de la PAC con respecto al
PIB de la UE ha disminuido, de un 0,54 % en 1990 a un 0,47 %
en 2007 (se prevé un 0,44 % para el 2013) (4.2.10, cuadro I).
B. Repartición por categorías de gastos y por sector
Los gastos del primer pilar (49,8 miles de millones de euros en
2006) (4.2.10, cuadro IV, 1) engloban, en una medida del
80,7 %, ayudas directas asignadas a los agricultores (34 miles
de millones). El aumento, muy importante, de las ayudas
directas desde 1992 ha conllevado, como contrapartida, una
disminución paralela del resto de los gastos del FEOGA-
Garantía: las subvenciones a la exportación tan solo ascienden
a un 5,9 % (2,4 miles de millones) y el resto de las
intervenciones en los mercados (adquisiciones a precios
garantizados, ayudas de orientación, destilaciones) tan solo
representan 5,6 miles de millones (el 11,3 % de la totalidad).
Sin embargo, las medidas de acompañamiento de la política
de desarrollo rural, a cargo del FEOGA-Garantía, ascienden a
un 15,4 % (7,7 miles de millones).
En el pasado, los tres primeros sectores que se benefciaban
del FEOGA-Garantía fueron los cultivos de herbáceos (cereales,
oleaginosas y proteaginosas), la carne bovina y los productos
lácteos. Tras la reforma de 2003 (4.2.2 y 4.2.4) y la instauración
de la disociación de las ayudas con respecto a la producción, el
primer puesto de los gastos lo ocupan los pagos únicos por
explotación (un 29,1 % de la totalidad del FEOGA-Garantía, en
2006), seguidos por las ayudas directas ligadas, aún, a la
producción de cultivos herbáceos (un 17,5 %), por las primas al
sector bovino (un 6,6 %), las ayudas directas para la producción
de aceite de oliva (un 4,6 %) y aquellas asignadas al sector
lechero (un 2,9 %).
C. Repartición por país
Tal y como así lo ilustra el cuadro IV, 1 relativo al ejercicio
presupuestario 2006 (4.2.10), Francia es el principal
benefciario en valores absolutos del FEOGA-Garantía (un
20,1 %), seguida por España (un 13,3 %), Alemania (un 13,1 %)
e Italia (un 10,9 %). Por lo que al FEOGA-Orientación se refere,
España llega en primera posición entre los benefciarios (un
22,15 %), seguida por Italia (un 14,0 %) y Alemania (un 13,1 %).
Resulta preciso recalcar la escasa infuencia que ejercen los
nuevos Estados miembros en el FEOGA-Garantía (un 8,9 %), en
razón del proceso de alineación progresiva de los pagos
directos que sigue vigente aún hoy en día. No obstante, los
nuevos Estados miembros ya perciben una parte signifcativa
del FEOGA-Orientación (un 22,1 %), en aplicación de la
prioridad que se atribuye a la modernización de las estructuras
agrícolas y al desarrollo de las zonas rurales de estos países.
El cuadro IV, 2 (4.2.10) presenta, asimismo, la repartición
desigual de las ayudas directas de la PAC a nivel de las
explotaciones: 82,12 % de los benefciarios de la PAC de la
EU-25 perciben menos de 5 000 euros anuales, con una
cantidad equivalente al 15,5 % de la totalidad de las ayudas
directas asignadas por parte del FEAGA. Sin embargo, un
porcentaje muy reducido de las explotaciones (23 000 de un
total de 7,3 millones, es decir un 0,31 %) percibe más de
100 000 euros, con una cantidad total equivalente a 4,4 miles
de millones de euros (el 13,3 % de la totalidad de las ayudas
directas asignadas en 2006). Los países que presentan el
porcentaje más importante de grandes explotaciones
benefciarias de la PAC son la República Checa, el Reino Unido,
Alemania (del Este) y Eslovaquia. Evidentemente, esta situación
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plantea problemas de legitimación a las ayudas de la PAC de
cara a los valores del conjunto de los ciudadanos europeos.
Papel del Parlamento Europeo
Los Acuerdos Interinstitucionales de 1988, 1993, 1999 y 2006,
han permitido al Parlamento ejercer mayor infuencia sobre los
gastos obligatorios (GO). En el marco de un procedimiento de
concertación, el Parlamento Europeo expone su posición
sobre el importe total y sobre el reparto por productos y
acciones de los créditos del FEOGA, aunque es el Consejo el
que adopta la decisión fnal. Entre las principales aportaciones
al funcionamiento del FEOGA por parte del Parlamento
Europeo podemos destacar su frme apoyo a la modifcación
del Reglamento (CE) nº 1258/1999 sobre la fnanciación de la
PAC y el desarrollo rural, a fn de evitar los confictos derivados
del diálogo exclusivo entre los servicios de los Estados
miembros y los de las regiones involucradas (T6-0193/2005 de
26.5.2005, DO C 117 de 18.5.2006). La Comisión de Agricultura
y Desarrollo Rural del Parlamento considera importante la
creación de un organismo de conciliación en cada Estado
miembro y que este cuente con representantes de las
regiones, para así facilitar el diálogo entre estas y los Estados
miembros. El Parlamento Europeo ha estimado, asimismo, que
las previsiones de gastos realizados por la Comisión para la
elaboración del presupuesto no son precisas, por lo que
intenta obtener un mayor acceso a este apartado del FEOGA-
Garantía para controlar el nivel de desviaciones entre
previsiones y gastos reales. También ha solicitado que los
informes fnancieros de la Comisión sean sometidos al
Parlamento y al Consejo y ha propuesto la modifcación de los
plazos que se prevén en el Reglamento (CE) n° 1290/2005 para
la recuperación de los gastos.
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
Fundamento jurídico
En el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT), frmado en Ginebra en 1947 y del Acuerdo
por el que se establece la Organización Mundial del Comercio,
frmado en Marrakech en 1994 (DO L 336 de 23.12.1994), la
Unión Europea (UE) y los Estados miembros actúan en virtud
de los artículos siguientes del Tratado CE:
— 133 (política comercial común),
— 300 (negociación y celebración de acuerdos
internacionales),
— 310 (acuerdos que establezcan una asociación que entrañe
derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y
procedimientos particulares).
El marco general de los aspectos externos de la PAC
A partir de los fundamentos jurídicos que anteceden, desde
1995, la totalidad de la PAC se encuentra sometida a las
disciplinas de la OMC. Se creó, asimismo, un Órgano de
Solución de Diferencias (OSD), que aplica un procedimiento
vinculante en caso de litigio y que tiene por misión velar por el
respeto de las nuevas reglas multilaterales por parte de los
Estados frmantes.
Por añadidura, la PAC se encuentra condicionada por las
concesiones agrícolas que se han reconocido en favor de
numerosos países, en el marco de varios acuerdos
multilaterales y bilaterales (con los países ACP, Mercosur, el
Espacio Euromediterráneo, el Espacio Económico Europeo,
México, Chile, etc.), así como por las derogaciones
unilaterales concedidas en el ámbito del Sistema
Generalizado de Preferencias (SGP). Estos acuerdos
preferenciales deben ser asimismo compatibles con las reglas
de la OMC y constituyen la razón del nivel elevado de las
importaciones agrícolas de la UE procedentes de los países en
vías de desarrollo (PVD) (4.2.10, cuadro V).
El Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC
El GATT de 1947 se aplicaba a la agricultura, pero de modo
incompleto. En estas condiciones, los Estados frmantes (o
«partes contratantes»), en la práctica, habían excluido este
sector del ámbito de aplicación de los principios que se
prevén en el Acuerdo general. La Ronda de Uruguay, que se
4.2.7. Los aspectos exteriores de la PAC:
el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC
La política agrícola común (PAC) se encuentra enmarcada, hoy en día, a nivel exterior, por las reglas de la Organización
Mundial del Comercio (OMC) y, en particular, por el Acuerdo sobre la Agricultura de esta última, del 15 de abril de 1994, el
cual prevé un programa de liberalización progresiva de la producción y del comercio agrícolas.
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4
Las políticas comunes
2
Política agrícola común
inició en Punta del Este, en 1986, integró dicho sector en las
negociaciones comerciales multilaterales. Tras ocho años de
arduos debates, con la frma del Protocolo de Marrakech, se
puso en funcionamiento, en el marco de la Organización
Mundial del Comercio, un nuevo marco multilateral favorable
a la liberalización progresiva de la agricultura.
Todos estos acuerdos y memoranda de acuerdos de la OMC
relativos al comercio de productos que se concluyeron en 1994
y que entraron en vigor el 1 de enero de 1995 se aplican a la
agricultura. Sin embargo, el sector agrícola presenta la
particularidad de poseer un acuerdo específco, el Acuerdo
sobre la Agricultura, cuyas disposiciones prevalecen. Por
añadidura, determinadas disposiciones del Acuerdo sobre la
Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) y del
Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad
Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) se referen,
asimismo, a la producción y al comercio agrícola.
Procede apuntar que estos acuerdos toleran una cierta
fexibilidad en lo que a su aplicación se refere, con respecto,
por una parte, a los países en desarrollo miembros de la OMC
(trato especial y diferenciado) y, por otra, a los PMA y a los
países en desarrollo importadores netos de productos
alimenticios (disposiciones especiales).
Partiendo del Acuerdo sobre la Agricultura, los Estados
miembros de la OMC se han comprometido a aplicar un
programa de reforma de las políticas agrícolas vigentes
(durante el período 1995-2000, por lo que se refere a los
países desarrollados, y el período 1995-2004, para los países en
desarrollo). Este programa fja disciplinas relativas a tres
ámbitos principales, los cuales han producido efectos
considerables sobre la PAC:
A. El acceso a los mercados
El Acuerdo sobre la Agricultura pretende mejorar el acceso a
los mercados, imponiendo para ello:
— la transformación de la totalidad de las medidas de
protección en frontera en derechos arancelarios
(equivalentes arancelarios), para, acto seguido, reducirlos
progresivamente (de un 36 % en 6 años, 1995-2000, con
respecto al período de referencia 1986-1988;
— por lo que se refere a los productos específcos que no son
objeto de aranceles, se han introducido los compromisos
de «acceso mínimo» en favor de los terceros países
mediante la apertura de contingentes arancelarios, los
cuales representaban, con respecto a cada grupo de
productos, a fnales del 2000, un 5 % del consumo durante
el período de base 1986-1988;
— el mantenimiento del «acceso corriente»: es decir, de las
concesiones arancelarias a la importación que ya existían
en 1995, las cuales deben ser mantenidas, a un nivel al
menos idéntico al de 1986-1988;
— la introducción de una cláusula de salvaguardia, que se
aplicará en caso de rebasamiento del volumen de las
importaciones con respecto a un límite determinado, o de
disminución de los precios de las importaciones por
debajo de cierto nivel.
B. La ayuda interna
El Acuerdo sobre la Agricultura prevé una reducción de los
volúmenes de ayuda, diferenciada en función de la naturaleza
de las subvenciones, las cuales se clasifcan en distintos
«compartimentos», según sus capacidades de distorsión de
los mercados agrícolas, que se miden en base al grado de
«disociación» de estas últimas con respecto a la producción:
— El «compartimento ámbar», denominado asimismo
«Medida Global de la Ayuda Total» (MGA), comprende
las medidas de sostenimiento de los precios y las
subvenciones directamente relacionadas con el volumen
de producción que no se encuentran exoneradas de la
obligación de reducción. Deben disminuir de un 20 % en 6
años con respecto al período de referencia 1986-1988. Por
añadidura, todos los miembros de la OMC pueden aplicar
la «cláusula de mínimis», la cual posibilita la exclusión de
las MGA corrientes de las ayudas cuya cuantía sea inferior a
un 5 % del valor del producto en cuestión (ayudas
específcas) o de la producción agrícola total (ayudas no
específcas). Este límite se ha fjado a un 10 % para los
países en desarrollo.
— El «compartimento azul», engloba las ayudas vinculadas a
programas de control de la oferta, exentas de
compromisos de reducción: por ejemplo, las ayudas
directas basadas en una superfcie y en rendimientos fjos,
o asignadas en función de un número determinado de
cabezas de ganado (caso de las «ayudas
compensatorias», que se aprobaron en 1992 en el marco
de la PAC) (4.2.2). Estas ayudas gozaban asimismo de una
protección contra toda contestación ante el Órgano de
Solución de Diferencias de la OMC (OSD) gracias a una
«cláusula de paz» de una duración de 9 años, la cual venció
el 31 de diciembre de 2003. No obstante, la cuantía de la
ayuda asignada por producto en el marco de la MGA, así
como la de las subvenciones que se incluyen en el
compartimento azul («MGA total») no debe rebasar el
importe de la ayuda total que se distribuyó en el transcurso
de la campaña de comercialización de 1992.
— El «compartimento verde», incluye dos grupos de ayudas.
El primero concierne los programas de servicios públicos
(por ejemplo, la investigación, la formación, la
vulgarización, la inspección, la comercialización, la
promoción, las infraestructuras, la ayuda alimentaria
interna, o las existencias públicas destinadas a reservas de
seguridad alimentaria). El segundo se refere a los pagos
directos asignados a los productores totalmente
disociados de la producción. Se trata, principalmente, de
programas destinados a garantizar los ingresos y la
seguridad (catástrofes naturales, participación fnanciera
del Estado al seguro de las cosechas, etc.), de programas de
reajuste de las estructuras (incitación al cese de actividad
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186
de los agricultores, retirada de los recursos de producción,
ayudas a la inversión), y de programas de protección
medioambiental. Las ayudas comprendidas en el
compartimento verde que se juzgan compatibles con el
marco de la OMC gozan de una exoneración total de
reducción.
C. Las subvenciones a la exportación
El Acuerdo sobre la Agricultura permite subvencionar les
exportaciones agrícolas. Sin embargo, esta autorización se
concede tan solo en la medida en la cual los miembros de la
OMC se hayan comprometido a disminuir sus subvenciones.
Las ayudas a la exportación deben, así pues, reducirse, dentro
de un plazo de 6 años, de un 21 %, en volumen, y de un 36 %
en términos presupuestarios, con respecto al período de base
1986-1990 (salvo por lo que se refere a la carne bovina: 1986-
1992). La Unión Europea ha llevado a cabo esta reducción
lineal mediante una clasifcación de 20 grupos de productos.
Con respecto a los productos procesados, tan solo la
reducción presupuestaria se aplica.
EL impacto del Acuerdo sobre la Agricultura
sobre la PAC
La reforma de la PAC de mayo de 1992, más allá de sus
objetivos internos, tenía por objeto, en parte, facilitar la frma
del Acuerdo sobre la Agricultura en el marco de la Ronda de
Uruguay. De hecho, la Unión Europea había respetado, en gran
medida, los compromisos que suscribió en Marrakech.
A. El acceso a los mercados
Los compromisos en materia de aranceles consolidados de
la UE conciernen 1 764 líneas arancelarias. El arancel
consolidado medio relativo a los productos agroalimentarios,
que ascendía a un 26 % a principios del período de aplicación,
había pasado a un 17 % al fnal de dicho período. Por otra
parte, la UE aplica aranceles nulos o mínimos a 775 líneas de
las 1764 totales. Tan solo un 8 % de las líneas arancelarias
conllevan un arancel superior a un 50 %. Estas crestas
arancelarias se referen a los productos lácteos, a la carne
bovina, a los cereales y a los productos a base de cereales, al
azúcar y a los edulcorantes. Sin duda, las negociaciones
actualmente en curso en el marco de la Ronda de Doha
(4.2.8) abordarán el caso de estos productos en particular.
Por lo que se refere a los contingentes arancelarios, la Unión
Europea ha creado 87 cupos en total, de los cuales 37
conciernen el «acceso mínimo» y 44 el «acceso corriente».
B. Las exportaciones subvencionadas
El 90 % de las exportaciones subvencionadas notifcadas a la
OMC se origina en la Unión Europea. Sin embargo, resulta
preciso tener en cuenta que diversas prácticas utilizadas por
nuestros principales competidores en materia de ayuda
alimentaria, de créditos a la exportación y de empresas
comerciales de Estado (las cuales movilizan cantidades
importantes) no se encuentran sometidas a las disciplinas de
la OMC. Por otra parte, la Unión Europea ha consentido
esfuerzos considerables para reducir esta forma de ayuda
altamente capaz de distorsionar las transacciones agrícolas. La
mayoría de las restituciones a la exportación del presupuesto
agrícola comunitario (FEOGA-Garantía) ha pasado de un
29,5 %, en 1993 (10 159 millones de euros), en la Europa de los
Doce, a un 5 % (2 494 millones de euros), en 2006, en la Europa
de los 25. Con respecto a ciertos productos comunitarios, los
compromisos resultaron exigentes: en particular por lo que se
refere a la mantequilla, a la colza, a los quesos, a las frutas y
hortalizas, a los huevos, a la carne porcina, a la carne bovina, a
la carne de las aves de corral y a los vinos.
C. La ayuda interna
Las ayudas internas han evolucionado de manera sensible
durante el transcurso de todo el período de aplicación del
Acuerdo sobre la Agricultura. El compartimento ámbar (MGA)
ha disminuido fuertemente, pasando de 81 miles de millones
de euros a principios del período de aplicación del Acuerdo a
30,8 miles de millones en 2003. Una parte de estas ayudas se
transformó en subvenciones del compartimento azul durante
la primera fase. Sin embargo, la reforma de la PAC de 2003, que
disoció la mayoría de las ayudas directas existentes, así como
las reformas posteriores (relativas al aceite de oliva, al tabaco, al
algodón, al azúcar, a las frutas y hortalizas, y al vino)
permitieron transformar la mayor parte de las ayudas del
compartimento azul en subvenciones del compartimento
verde. Por otra parte, la aplicación completa de dichas
reformas podría conllevar una reducción de la MGA de hasta
20 miles de millones de euros durante los próximos años.
Procede apuntar que si Europa ha, efectivamente, reducido sus
ayudas, los Estados Unidos, por el contrario, han incrementado
las subvenciones agrícolas, altamente distorsionantes, y siguen
recurriendo a formas de ayuda que no forman parte
propiamente del marco de la OMC (por ejemplo, las ayudas
anticiclo, que se conceden en base a una interpretación muy
amplia de la «cláusula de mínimis»).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha seguido siempre con extrema
atención el desarrollo de las negociaciones multilaterales en
general, y de las negociaciones agrícolas, en particular. Varias
resoluciones constituyen testimonios de tal interés: la del 15
de diciembre de 1999 sobre la tercera conferencia de Ministros
de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Seattle
(DO C 296 de 18.10.2000), la de 25 de octubre de 2001 sobre la
apertura y la democracia en el comercio internacional (DO
C 112 E de 9.5.2002), la del 13 de diciembre de 2001 sobre la
reunión de la OMC en Qatar (DO C 177 E de 25.7.2002), la de
25 de septiembre de 2003 sobre la Quinta Conferencia
Ministerial de la OMC celebrada en Cancún (DO C 77 E de
26.3.2004), de 12 de mayo 2005 sobre la evaluación de la
Ronda de Doha (DO C 92 E de 20.4.2006), la del 1 de diciembre
de 2005 sobre los preparativos para la Sexta Conferencia
Ministerial de la Organización Mundial del Comercio que se
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4
Las políticas comunes
2
Política agrícola común
celebrará en Hong Kong (DO C 285 E de 22.11.2006), la de 4 de
abril de 2006 sobre la evaluación de la Ronda de Doha (DO
C 293 E de 2.12.2006) y la de 24 de abril de 2008, sobre la
reforma de la Organización Mundial del Comercio (P6_TA-
PROV(2008)0180)
El Parlamento Europeo ha instado siempre a la Comisión a
salvaguardar los intereses de los productores y consumidores
europeos, así como de los productores de los países con los
que la UE mantiene por tradición histórica relaciones
especiales (países ACP). En 1999, al inicio de la Ronda del
Milenio, el Parlamento Europeo manifestó su apoyo al
planteamiento adoptado por los negociadores comunitarios a
favor de la multifuncionalidad y en defensa del modelo
agrícola europeo, basado en la multifuncionalidad de la
actividad agrícola. Las Resoluciones de 2001 confrmaron
dicho apoyo, a la vez que insistía en la importancia de
reconocer expresamente los intereses no comerciales y tener
en cuenta las exigencias de los ciudadanos en materia de
seguridad alimentaria, protección del medio ambiente, calidad
de los alimentos y bienestar de los animales.
El Parlamento Europeo manifestó, asimismo, su pesadumbre
con respecto al fracaso de las Conferencias de Seattle, de
Cancún y de Hong Kong, brindando su apoyo a los esfuerzos
desplegados por parte de la UE para favorecer la continuación
de las negociaciones de la Ronda de Doha.
Para concluir, con ocasión de la última Resolución del 24 de
abril de 2008, los Diputados subrayaron la necesidad de
efectuar una profunda reforma en la OMC. Consideraron, en
particular, que había que reforzar la coordinación de las
actividades de la OMC con las del resto de las organizaciones
internacionales, como la OIT, la FAO, el PNUMA, el PNUD o la
OMS.
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
Fundamento jurídico
El marco de las negociaciones agrícolas actuales lo defne el
artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura de Marrakech.
Según este artículo, los miembros de la OMC confrmaban que
la reducción de las ayudas y de la protección agrícolas
constituía un proceso continuo, que se debía aplicar de modo
progresivo. Acordaban, asimismo, que las negociaciones para
proseguir ese proceso se iniciarían el 1 de enero del 2000. Por
otra parte, el apartado c) del artículo 20 precisaba que dichas
negociaciones debían tener en cuenta preocupaciones no
comerciales (como la protección medioambiental, la seguridad
alimentaria, el desarrollo rural, el bienestar de los animales,
etc.) y el trato especial y diferenciado para los países en
desarrollo (PVD).
Objetivos
Las negociaciones se iniciaron a partir del mes de marzo del
2000, de conformidad con las disposiciones del artículo 20 del
Acuerdo sobre la Agricultura. Sin embargo, en realidad, fue la
Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en
Doha (Qatar), en noviembre de 2001, la que lanzó
verdaderamente el proceso de las negociaciones agrícolas.
La Declaración fnal de la conferencia confrmó los objetivos
de los trabajos preparatorios, precisó el marco general de las
negociaciones —las cuales transcurren, actualmente, en el
ámbito del «Programa de Doha para el desarrollo (PDD)»—
y fjó un nuevo programa:
— las negociaciones seguirían teniendo por objetivo el
establecimiento, a largo plazo, de un sistema de comercio
equitativo y orientado al mercado mediante un programa
de reforma fundamental que abarcase normas reforzadas y
compromisos específcos sobre la ayuda y la protección a
la agricultura por parte de los poderes públicos, para
corregir y prevenir las restricciones y distorsiones en los
mercados agropecuarios mundiales;
— a dichos efectos y sin prejuzgar el resultado, los miembros
se comprometieron a celebrar negociaciones globales
encaminadas a lograr: mejoras sustanciales del acceso a los
mercados; reducciones de todas las formas de
subvenciones a la exportación, con miras a su remoción
progresiva; y reducciones sustanciales de la ayuda interna
causante de distorsión del comercio. Convinieron,
asimismo, que el trato especial y diferenciado para los
países en desarrollo sería parte integrante de todos los
elementos de las negociaciones. Del mismo modo,
4.2.8. La Ronda de Doha y la agricultura
Los acuerdos de la Ronda de Uruguay, y en particular el Acuerdo sobre la Agricultura, rigen, hoy en día, el comercio
agrícola multilateral. La Conferencia Ministerial de Doha del 14 de noviembre de 2001 defnió un nuevo programa global
de negociaciones. Actualmente, estas últimas no parecen desembocar en un consenso a corto plazo, pero un acuerdo
sigue siendo aún posible.
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tomaron nota de las preocupaciones no comerciales
recogidas en las propuestas de negociación presentadas
por los miembros y confrmaron que las negociaciones
transcurrirían en el marco de «sesiones extraordinarias» del
Comité de la Agricultura;
— tres fechas clave puntuaban este proceso: el 31 de marzo
de 2003, para el establecimiento de las «modalidades» (de
los métodos que se debían adoptar con el fn de alcanzar
el objetivo fnal de llevar a los miembros a disminuir los
aranceles y a reducir las subvenciones, así como de
convertir estas acciones en compromisos vinculantes en el
marco de la OMC), el 5° período de la Conferencia
Ministerial (programada para el mes de septiembre de
2003, en México), para la presentación de los proyectos de
compromisos globales, y el 1

de enero del 2005, para
concluir el programa de negociación.
Las negociaciones en curso
A. Estado de seguimiento
Los plazos acordados hasta el momento no han sido
respetados en absoluto.
1. En efecto, las negociaciones relativas a las modalidades
de los compromisos no habían llegado a resultado alguno a
vencimiento de la fecha límite del 31 de marzo de 2003. Las
diferencias considerables que seguían persistiendo entre los
miembros de la OMC llevaron a estos últimos a rechazar el
texto de compromiso que presentó el Presidente de las
negociaciones agrícolas. En dicho intervalo, los miembros
iniciaron nuevas negociaciones dentro de un «marco» más
modesto, con vistas a intentar llegar a un acuerdo sobre las
modalidades con ocasión de la Conferencia Ministerial de
Cancún, prevista para el mes de septiembre de 2003.
2. Según el mandato de Doha, se suponía que la Quinta
Conferencia Ministerial celebrada en Cancún del 10 al 14
de septiembre de 2003 debería haber constituido un hito
mucho más cercano de la conclusión de las negociaciones.
Debería haber hecho un balance de los progresos realizados
desde la Conferencia de Doha con respecto a la veintena de
capítulos abordados en torno a la mesa de negociación (entre
los cuales se encontraba la agricultura). Por añadidura, sobre la
base de un consenso en torno a las «modalidades», los
miembros deberían haber presentado sus propuestas, o
«proyectos de listas globales». Finalmente, la Conferencia de
Cancún se saldó con un fracaso. Sin lugar a dudas, varios
factores contribuyeron a ello, y en particular, el retraso en
cuanto al establecimiento de las «modalidades» de las
negociaciones, la falta de voluntad política de acercar las
posiciones de los miembros, o aún la controversia en torno a
los temas de Singapur: el comercio y las inversiones, la política
de la competencia, la transparencia en la contratación pública
y la facilitación del comercio. Sin embargo, si las cuestiones
relativas a la agricultura (incluyendo la «Iniciativa del algodón»
que presentaron cuatro países africanos) resultaron ser un
escollo considerable, fue fnalmente el rechazo, por parte de
los países en desarrollo, de que se abordaran los temas de
Singapur el que imprimió un cariz decisivo a la Conferencia.
Tras Cancún, las negociaciones sobre la agricultura fueron
suspendidas, así como los trabajos relativos a todas las
cuestiones recogidas en el Programa de Doha, y ello hasta
fnales del 2003.
3. El proceso fue relanzado a principios del 2004, gracias a
varias iniciativas políticas por parte de Australia, Brasil, los
Estados Unidos, India y la UE. En mayo, la UE anunció ciertas
concesiones sustanciales, aceptando, en particular, negociar
una fecha para poner fn a todas las formas de subvenciones a
la exportación de productos agrícolas. De ello resultó el
Acuerdo marco del Consejo General del 1 de agosto de
2004, que fjaba los principios clave con respecto a las
«modalidades» de negociación. Por otra parte, esta decisión
suprimió del Programa de Doha tres de los puntos que
formaban parte de los temas de Singapur, relacionados con los
vínculos entre el comercio y las inversiones, con la política de
la competencia y con la transparencia de la contratación
pública.
4. El plazo inicial del 1 de enero del 2005 fue rebasado.
Llegados a este punto, los miembros se fjaron como objetivo
ofcioso concluir las negociaciones antes de fnales del 2006,
una nueva meta que no se logró alcanzar. Las divergencias
entre los miembros se consiguieron reducir aún más con
ocasión de la Conferencia Ministerial de Hong Kong, de
diciembre del 2005, pero ciertas diferencias siguieron
resultando inconciliables y el Director General, Pascal Lamy,
suspendió las negociaciones en el 2006. A principios del 2007,
se hicieron nuevos esfuerzos para salir del impase. En julio del
2007, un nuevo proyecto de modalidades fue distribuido por
parte del Presidente del Grupo de Negociación sobre la
Agricultura, Crawford Falconer, al cual se aportaron
correcciones durante el mes de agosto del 2007. Las
negociaciones subsiguientes dieron lugar a varios
documentos de trabajo del Presidente. Finalmente, tres nuevos
proyectos revisados relativos a las modalidades fueron
presentados (de 8 de febrero, de 19 de mayo y de 10 de julio
de 2008), una especie de boceto con vistas a la adopción de
un acuerdo defnitivo en Ginebra, durante la reunión del
Comité de Negociaciones Comerciales de fnales de julio.
5. El «paquete de julio de 2008», basado en el proyecto
revisado del 10 de julio del Presidente Falconer (TN/AG/W/4/
Rev.3) concernía los puntos siguientes:
a) Ayuda interna
— La «ayuda interna global causante de distorsión del
comercio» (compartimento ámbar + compartimento
azul + cláusula de minimis) (4.2.7) disminuiría de un
75-85 % para la UE, de un 66-73 % para los Estados Unidos
y Japón, y de un 50-60 % para el resto de los miembros
(dentro de un plazo de cinco años para los países
desarrollados y de ocho para los PVD). Se aplicaría una
reducción inmediata de un 33 % a los Estados Unidos, a la
UE y a Japón, y de un 25 % al resto.
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4
Las políticas comunes
2
Política agrícola común
— El «compartimento ámbar» (o MGA) (4.2.7) se reduciría
globalmente de un 70 % para la UE, de un 60 % para los
Estados Unidos y Japón, y de un 45 % para los demás. El
precio y las ayudas por producto se verían limitados a la
media de la ayuda ámbar notifcada con respecto al
período 1995-2000.
— El «compartimento azul» (4.2.7) sería ampliado, pero
limitado a un 2,5 % de la producción para los países
desarrollados y a un 5 % para los PVD, con umbrales por
producto.
— La «cláusula de mínimis» (4.2.7) permanecería limitada a
un 2,5 % de la producción para los países desarrollados y a
6,7 % para los PVD (pero no se aplicaría reducción alguna si
la ayuda concierne, principalmente, productores que
practican una agricultura de subsistencia o pobres en
recursos).
— Las condiciones relativas al «compartimento verde»
(4.2.7) serían más rigurosas.
b) Acceso a los mercados
— Los aranceles serían rebajados mediante la aplicación de
una fórmula que prescribiese recortes más profundos de
los aranceles más elevados. Para los países desarrollados,
las reducciones irían desde un 50 %, para los aranceles
inferiores a un 20 %, hasta el 66-73 %, por lo que se
refere a los aranceles superiores a 75 %, con una
disminución media mínima de un 54 % para los países
desarrollados, y de un 33,3 a un 44-48 % para los PVD.
Los países menos avanzados (PMA) estarían exentos de
toda reducción.
— Los «productos sensibles» (con respecto a todos los
países) y los «productos especiales» (para los PVD) serían
objeto de reducciones inferiores. Sin embargo, las
disminuciones relativas a los productos sensibles podrían
verse compensadas con contingentes arancelarios a tipos
preferenciales, y los productos especiales podrían
exentarse de reducción.
— La «cláusula de salvaguardia especial» (4.2.7) se vería
progresivamente limitada en los países desarrollados. Los
PVD gozarían de un nuevo mecanismo de salvaguardia
especial (MSE) con respecto a un 2,5 % de las líneas
arancelarias, que les permitiría incrementar, de manera
temporal, los aranceles, con el fn de afrontar los aumentos
de las importaciones y las disminuciones de los precios.
c) Competencia de las exportaciones
— Las subvenciones a la exportación (4.2.7) se eliminarían
para fnales del 2013, incluyendo las subvenciones
travestidas en créditos a la exportación, en disciplinas
relativas a las empresas comerciales de Estado
exportadoras, o en ayudas alimentarias diferentes de las de
urg