You are on page 1of 23

T E O R I A D E REGMENES INTERNACIONALES:

UNA P E R S P E C T I V A E U R O P E A

ANDREW HURRELL*

ESTE ARTCULO INTENTA ubicar la creciente bibliografa sobre teora de regmenes, sin duda dominada por autores estadunidenses, dentro de la ms
amplia tradicin del pensamiento acerca de la existencia de una sociedad
internacional. En muchos aspectos, esta tradicin era eminentemente
europea, y su expresin central radicaba en el surgimiento de ideas en
cuanto al papel y funcin del derecho internacional. Ms recientemente, se
ha relacionado con el trabajo de autores como Martin Wight y Hedley Bull.
Este ensayo busca responder a tres preguntas: qu nos dice la teora de
regmenes acerca de la cooperacin en la vida internacional que no haya
sido considerado por las teoras de la sociedad internacional?, en qu
medida pueden las ideas sobre la sociedad internacional resaltar algunas
de las debilidades de la teora de regmenes?, sugiere este anlisis
algunos campos que merezcan una investigacin ms profunda?
La teora de regmenes no se puede describir, como quisieran sus
crticos, como una moda pasajera, porque su preocupacin central ha sido
fundamental para la evolucin del pensamiento occidental sobre las relaciones internacionales: cmo es posible la cooperacin entre estados que
reivindican su soberana pero que al mismo tiempo compiten por poder e
influencia en una situacin de anarqua? De manera similar, la bsqueda de
los orgenes de la teora no consiste en encontrar aplicaciones anteriores
del trmino "regmenes", sino ms bien en investigar las similitudes y
diferencias entre las diversas soluciones que se han dado a esta pregunta
bsica. La idea de que la cooperacin entre estados realmente era posible,
* El autor agradece los comentarios de Volker Rittberger, William Wallace, h e r Neuman
y Lars-Erik Cederman a una primera versin de este artculo. Quisiera asimismo expresar su
deuda a Ian Cambies, cuya tesis de doctorado sobre tica y realismo moderno aclara muchos
de los temas aqu discutidos. Una versin modificada de este artculo aparecer prximamente
en Volker Rittberger (comp.), Beyond Anarcky: International Cooperation and Regimes, publicado
por Oxford University Press.

644

OCT-DIC 92

645

TEORA DE REGMENES INTERNACIONALES

y de que alguna forma de sociedad internacional podra existir, ha sido un


tema profundamente arraigado y recurrente en el pensamiento europeo.
Con frecuencia se ha dado a entender que los estudios acadmicos sobre
relaciones internacionales estn basados en la diferencia fundamental entre la
"sociedad" nacional y la "anarqua" internacional. Sin embargo, uno de los
rasgos ms sorprendentes del pensamiento europeo anterior a 1914 fue la
limitada aceptacin de esta dicotoma por parte de los tericos. Ciertamente, las distorsiones producidas por una dicotoma tan rgida como sta y
por la bifurcacin paralela de la teora en los campos realista e idealista,
han llegado a ser u n tema importante en la bibliografa reciente. Quiz la
naturaleza extrema del realismo norteamericano de la posguerra produjo
una situacin en la cual se lleg a considerar la cooperacin como una
"anomala" que deba ser explicada.
Pero tambin ha surgido una confusin en los escritos de quienes han
intentado derivar y explorar la tradicin de la "sociedad internacional". As,
por ejemplo, Bull utiliz el trmino "grociano" con dos sentidos muy
distintos y, con la excepcin de un ensayo escrito en los aos cincuenta,
nunca explor las diferencias entre las diversas concepciones de la sociedad
internacional en forma sistemtica. Su propsito central consisti en
diferenciar a la tradicin greciana de la hobbesiana, o realista, por un lado,
y de la kantiana, o cosmopolita, por el otro. Sin embargo, una observacin ms
detallada permite ver cmo las posiciones con las que se compara la tradicin
greciana no slo comparten la preocupacin por muchos de los mismos
temas, sino que en ocasiones incluso plantean argumentos similares.
Durante la ltima dcada, Hobbes ha sido reconsiderado a la luz del
argumento elaborado por Stanley Hoffmann hace treinta aos, que sostiene
1

Vase por ejemplo, R. B. J. Walker, "Realism, Change and International Political Theory",
International Studies Quarterly, vol. 31, 1987, y Richard Ashley, "Untying the Sovereign State:
A Double Reading of the Anarchy Problematique", Millenium, vol. 17, nm 2, verano de 1988.
Bull us el trmino grociano en dos sentidos: primero, para describir la doctrina que
sostiene la existencia de una sociedad internacional y, segundo, para contrastar la concepcin
solidaria de la sociedad internacional con la concepcin ms pluralista de Vattel. Vase Hedley
Bull, The Anarchical Society, Londres, Macmillan, 1977, p. 322; la distincin entre las concepciones solidaria y pluralista se encuentra en "The Grotian Conception of International
Society", en Herbert Butterfield y Martin Wight (comps.), Diplomatic Investigations, Londres,
Allen and Unwin, 1966. Un rasgo importante del trabajo posterior de Bull es que se aleja de
las posiciones pluralistas/realistas que predominan en The Anarchical Society para acercarse a
una posicin ms genuinamente grociana. Vase en especial "Justice in International Relations", The Hagey Lectures, University of Waterloo, octubre de 1983. Para una revisin completa
de las tradiciones grecianas y sus problemas, vase Hedley Bull, Benedict Kingsbury y Adam
Roberts (comps.), Hugo Grotius and International Relations, Oxford, Oxford University Press,
1990, especialmente la introduccin.
1

646

ANDREW HURRELL

F/XXXII-5

que Hobbes debe ser visto como "el fundador de las teoras utilitarias del
derecho y de las relaciones internacionales". Cada vez ms, se ha visto a
Hobbes como un precursor precisamente de esos tericos que buscan
construir modelos de cooperacin y justicia basados en la prudencia
racional. En verdad, tanto para Bull como para tericos anteriores como
Pufendorf, Wolff y Vattel, la primera parte del argumento a favor de una
sociedad internacional consiste en la aplicacin de los propios argumentos
de Hobbes sobre las diferencias entre la vida domstica e internacional: que
los estados no son tan vulnerables como los individuos, y que temen menos
una muerte sbita; que son desiguales en poder y recursos, y que, si son
racionales, estarn menos tentados a destruirse el uno al otro que los
individuos que se encuentran en un estado "natural", y podrn al menos
desarrollar reglas mnimas para la coexistencia basadas en el inters propio
y la prudencia racional. Por otro lado, hay muchas razones parajustificar
la imagen de Kant como un "estatista" profundamente comprometido con
la creacin de una sociedad internacional de estados soberanos gobernada
por leyes, y no como u n "cosmopolita".
Tambin se puede decir que las discusiones modernas sobre la teora
de regmenes y las ideas ms antiguas acerca de la sociedad internacional deben enfrentarse a la misma problemtica esencial: la relacin entre
el derecho y las normas por un lado, y el poder y los intereses por el otro.
En este sentido, las dificultades son de dos tipos. Siempre han existido
quienes afirman que las reglas y normas de la vida internacional simplemente
reflejan el poder y los intereses de los estados, que no son sino la traduccin
de la poltica del poder a otro idioma, " u n registro de los mtodos y
resultados de la poltica del poder". El derecho internacional clsico
siempre fue susceptible a esta lnea de ataque, dado el papel de la costumbre y la prctica en la creacin de reglas legales y tambin porque aceptaba
casi todo lo que hacan los estados; as, los tratados firmados bajo presin
tenan validez, no existan restricciones al derecho a emprender la guerra,
la conquista exitosa era considerada legtima, y la definicin de la soberana
3

Stanley Hoffmann, "Rousseau on War and Peace", en The State of War, Londres, Pall
Mal, 1965, p. 61.
Sobre este tema vanse Hedley Bull, "Hobbes and the International Anarchy", Social
Research, vol. 48, nm. 4, invierno de 1981; David Hanson, "Thomas Hobbes' 'Highway to
Peace'", International Organization, vol. 38, nm. 2, primavera de 1984, y David Gauthier,
Moris by Agreement, Oxford, Oxford University Press, 1986.
Bull, The Anarchical Society, op. cit., pp. 46-51.
Vase Andrew Hurrell, "Kant and the Kantian Paradigm in International Relations",
ReuiewojInternational Studies, vol 16, 1990.
Michael Donelan, Elements of International Political Theory, Oxford, Oxford University
Press, 1990, p. 36.
3

OCT-DIC 9 2

647

TEORA DE REGMENES INTERNACIONALES

de un Estado no daba cabida a la autodeterminacin n i a los derechos de


los ciudadanos.
Esta clase de crtica ha sido muy comn y une a liberales, realistas y
marxistas. Los liberales, desde Kant hasta nuestros das, han deplorado el
papel de quienes, como Grocio, Pufendorf y Vattel propagan falsas expectativas al legitimar las acciones inmorales y agresivas de los estados. Para
realistas como E.H. Carr, el lenguaje refinado del derecho y la moralidad
no era ms que una racionalizacin y u n pretexto para justificar los
intereses particulares de un grupo especfico de estados con intereses
creados en favor del statu quo. Para Carr, las normas legales y morales,
supuestamente abstractas y universales, eran tan slo "los reflejos inconscientes de la poltica nacional basados en una interpretacin particular de
los intereses nacionales en un momento determinado", o los "disfraces
transparentes de intereses egostas". Tal posicin sigue muy de cerca al
tradicional punto de vista marxista del derecho, incluyendo al derecho
internacional, como reflejo de los intereses de clase de u n grupo particular
o de u n grupo de estados.
Este tipo de argumento se encuentra en muchas de las crticas ms
comunes a la teora de regmenes. Por u n lado est la perspectiva de la
teora crtica que la acusa de ser inherentemente conservadora, estatista y
tecnocrtica, y por otro, la posicin estructuralista general, que sostiene
que las reglas y normas son un reflejo directo del poder y del inters. Lisa
y llanamente, resulta ms provechoso estudiar las estructuras fundamentales del poder que perder el tiempo en fenmenos superficiales.
Pero si bien existe el peligro de que las normas y reglas sean simplemente el reflejo de los intereses de los estados y que, por lo tanto, no tengan
una fuerza inherente para obligar a su cumplimiento, tambin es cierto que
siempre ha existido u n peligro igual (y contrario) al primero: que las
normas y reglas de la vida internacional se encuentren tan distantes de
las "realidades" de la poltica de poder que su estudio no sea otra cosa que un
ejercicio formalista y vaco, expresado acertadamente en el trmino "legalista", con su carga peyorativa. Sin duda, haba una clara necesidad de
alejarse de las dos preocupaciones centrales de los abogados internacionales "progresistas": primero, la idea de que la creacin de una constitucin
por s misma permitira a los estados coexistir de una manera ms armnica
8

10

E . H . Carr, The Twenty Years' Crisis, 19191939, Londres, Macmillan, 1981, pp. 87 y 88.
Sin embargo, es importante enfatizar el grado en el que la poltica sovitica lleg a
aceptar el papel favorable del derecho internacional como proveedor de un marco esencia!
para la coexistencia y la "coordinacin de voluntades".
Vase Susan Strange, "Cave! hic dragones: A Critique of Regime Analysis", en Stephen
Krasner (comp.), InternationalRegimes, Ithaca, Cornell University Press, 1982.
8
9

1 0

648

/7XXXII-5

ANDREW HURRELL

y pacfica (La paz mundial a travs del derecho mundial de Clark y Sohn
constituye un claro ejemplo) y, segundo, la preocupacin por el cumplimiento o por encontrar algn equivalente funcional al cumplimiento (de
all la obsesin de los idealistas con la seguridad colectiva). Evidentemente,
la reaccin de los tericos de regmenes fue justo en contra de esta
tendencia. Por u n lado, estaba la necesidad de alejarse lo ms posible de u n
formalismo aparente y de cualquier cosa manchada con los pecados del
idealismo. Por otro, para tener credibilidad acadmica, las ideas de cooperacin deban tomar en cuenta el mundo ms severo y ms hobbesiano de
principios de los aos ochenta, el "giro estructuralista" en las tendencias
generales de la teora de relaciones internacionales, y la necesidad de
alcanzar u n grado de rigor terico similar al que supuestamente haban
logrado las otras ciencias sociales. Aunque se puede entenderla naturaleza
de esta reaccin dentro del contexto de la evolucin de la disciplina, es
difcil evitar la conclusin de que rechazar el derecho internacional era una
medida demasiado extrema y general.
Por lo tanto, el problema central para los tericos de regmenes y para
los juristas internacionales es mostrar que las leyes y normas crean una
voluntad de cumplimiento por s mismas, una obligacin por lo menos
parcialmente independiente del poder y de los intereses que las sostienen
y que por lo general son responsables de su creacin. Para evitar una
tautologa vaca, es necesario mostrar no slo que las reglas existen y que
son creadas y obedecidas en funcin de intereses propios o de conveniencias, sino tambin que se cumplen aun en aquellos casos en que el inters
del Estado pareciera indicar que lo adecuado sera no acatarlas. Aunque los
debates sobre la creacin de regmenes son importantes, la pregunta
fundamental que se debe plantear es si los regmenes son realmente
relevantes. Si lo son, cmo, por qu y en qu grado? Por una parte, para
que tengan u n impacto poltico significativo, las reglas de un sistema cuyo
cumplimiento depende de que los mismos estados estn dispuestos a
cumplirlas tienen que aproximarse al poder y a los intereses de los estados.
Oscar Schachter afirma que el derecho internacional es " u n producto de
fuerzas polticas y sociales que depende del comportamiento y que es u n
instrumento para satisfacer necesidades y valores cambiantes". Pero tambin "es, en esencia, u n sistema basado en una serie de reglas y obligaciones
que, hasta cierto punto, comprometan. Es decir, las reglas tienen que ser
11

12

Para una discusin pormenorizada, vase Martti Koskeniiiemi, FromApology lo Utopia.


The Structure of International Legal Argument, Helsinki, Lakimiesliiton Kustannus, 1989, en
especial el captulo 1.
Oscar Schachter, "General Course in Public International Law", Recueil des Cours, vol. v,
1982, p. 26.
1 1

1 2

OCT-DIC 9 2

649

TEORA DE REGMENES INTERNACIONALES

aceptadas como u n medio de control independiente que limita, de manera


efectiva, la conducta de las entidades sujetas a la ley". Para que tengan
consecuencias polticas importantes, las normas internacionales no pueden
ser el reflejo automtico e instantneo de intereses propios; ms bien,
deber haber alguna nocin de obligatoriedad o de sujecin a reglas
especficas, aunque el inters propio indique lo contrario.
A pesar de la falta de interaccin, esta cuestin central une a los
tericos de regmenes con los juristas internacionales. Ciertamente, sus
intereses mutuos se han acercado en muchos aspectos. Por una parte,
numerosos juristas empiezan a ver a los tratados y convenios internacionales sobre asuntos tales como la ecologa no como reglas definitivas y
permanentes, sino como una manera de crear estructuras que a su vez
sirvan para formular leyes. Su propsito es proporcionar u n marco para la
negociacin dentro del cual se puedan emplear las tcnicas y principios
generales del derecho internacional, primero, para negociar y formalizar
principios aceptados de carcter ms bien general y, segundo, para ofrecer
un instrumento que facilite las negociaciones, a partir de las cuales podran
surgir posteriormente reglas ms "rgidas" y especficas. Por otra parte,
los tericos de regmenes como Robert Keohane ahora parecen estar
menos interesados en la elaboracin de definiciones generales de regmenes y ms preocupados por la necesidad de concentrarse en conjuntos
especficos de reglas. Tomemos, por ejemplo, la definicin de regmenes de
Stephen Krasner ( 1 9 8 2 ) : "principios, normas, reglas y procedimientos
de toma de decisiones, explcitos o implcitos, alrededor de los cuales
convergen las expectativas de los actores en reas especficas de las relaciones internacionales", y comparmosla con la definicin de Keohane ( 1 9 9 1 ) :
"instituciones con reglas especficas acordadas por gobiernos, asociadas a
temas particulares de las relaciones internacionales". El nfasis sobre
13

14

15

16

17

Ibid., p. 25.
Una excepcin notable a la aparente ausencia de interaccin entre tericos de
regmenes y abogados internacionales son Friedrich Kratochwil, Rules, Norms and Decisions.
On the Conditions ofPractical and Legal Reasoning in International Relations and Domestic Affairs,
Cambridge, Cambridge University Press, 1989, y Nicholas Greenwood Onuf, World of Our
Making: Rules and Rule in Social Theory and International Relations, Columbia, South Carolina,
University of South Carolina Press, 1989.
Vase, por ejemplo, Patricia Birnie, "The Scope, Limits, and Theoretical Basis of
International Legal Regulation", en Hurrell y Benedict Kingsbury (comps.), The International
Politics ofthe Environment, Oxford, Oxford University Press, 1992.
Uno de los primeros atractivos de la teora de regmenes era que inclua patrones de
cooperacin que no eran parte de organizaciones internacionales formales ni de conjuntos
especficos de reglas legales.
Stephen Krasner, "Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Interven
ing Variables", en Krasner (comp.), International Regimes, op. cit., p. 2, y Robert Keohane,
13

14

1 5

1 6

17

650

ANDREW HURRELL

F/XXXII-5

conjuntos de reglas especficas, permanentes y entrelazados, acerca a la


teora de regmenes al derecho internacional.
Quiz la diferencia ms importante que distingue a la teora de regmenes del derecho internacional y de ideas ms antiguas de sociedad internacional tiene que ver con las razones que llevan a los estados a obedecer
reglas que por lo general no son obligatorias y que, en su gran mayora,
nadie puede hacer valer. Existen muchas respuestas a esta cuestin: poder
y coercin, inters propio y beneficios recprocos, costumbre institucionalizada o inercia, la existencia de u n sentido de comunidad, la legitimidad
del propio proceso de creacin de reglas o la persuasin moral que se
deriva de u n sentido compartido de justicia. Explicaciones previas de
cooperacin han tendido a producir una larga lista de este tipo de factores
sin proporcionar una gua precisa en cuanto a su relacin. sta fue una de
las crticas ms comunes al trabajo de Bull.
La teora de regmenes busca, ante todo, ser mucho ms selectiva y
derivar hiptesis comprobables acerca de los factores que explican la
cooperacin, bajo qu condiciones y en qu circunstancias. Ciertamente,
la teora de regmenes ha examinado el papel del poder y ha surgido u n
debate acalorado en cuanto a ese papel, y en particular en lo que se refiere a
la funcin del poder hegemnico en la creacin y el mantenimiento de
regmenes. Por cuanto se inclinan hacia el realismo, los tericos de regmenes
enfatizan los estrechos vnculos que existen entre el surgimiento de instituciones y la distribucin del poder. Pero es crucial en la teora racionalista
de regmenes la idea de que el poder por s solo no puede explicar la
emergencia o las consecuencias que puedan tener las instituciones. Mientras que el debate sobre la estabilidad hegemnica pierde mpetu, el papel
del poder y de la coercin en el cumplimiento de las reglas sigue siendo
fundamental. Para los juristas internacionales la idea de sanciones descentralizadas, ya sea en la forma de represalias directas o de acciones
por terceras partes, siempre ha sido una manera de mantener la creencia
de que todos los sistemas legales necesitan el respaldo de algn tipo de
poder coercitivo (una idea asociada en particular con Hans Kelsen). Sin
negar la importancia de los beneficios funcionales y del proceso de "aprendizaje", las sanciones y la coercin siguen desempeando u n papel primordial: pinsese en el papel que han tenido el "premio" de la ayuda y la
transferencia de tecnologa y el "castigo de las sanciones comerciales en las
negociaciones recientes del rgimen del ozono". La teora de regmenes
"Regime Analysis in the United States and Europe: A n American Perspective", trabajo
presentado en la conferencia "The Study of Regimes in International Relations: The State of
the Art and Perspectives", en Tbingen, Alemania, julio de 1991, p. 3.

OCT-DIC 9 2

TEORA DE REGMENES INTERNACIONALES

651

tambin ha tomado en cuenta el papel de la costumbre o de la inercia para


explicar, por ejemplo, la persistencia de ciertos regmenes incluso despus
de que hayan cambiado las condiciones que contribuyeron a su creacin.
Pero se puede decir que la contribucin ms clara de la teora de
regmenes -la que la distingue- es haber desarrollado la idea del inters
propio y de los beneficios recprocos y, en general, haber minimizado el
nfasis que se ha puesto tradicionalmente en el papel de la comunidad y en
el sentido de justicia. El reto central era explicar el surgimiento de la
cooperacin en funcin de suposiciones realistas: que los estados son
actores egostas que compiten en un mundo anrquico, que la cooperacin
no necesariamente depende del altruismo y que sta puede surgir y desarrollarse a partir de los clculos de actores instrumentalmente racionales.
La cooperacin internacional- no necesariamente depende del altruismo, el
honor personal, propsitos comunes, normas internalizadas o una creencia
compartida en los valores inherentes a una cultura. En diferentes tiempos
y lugares, cualquiera de estos aspectos de la motivacin humana puede
desempear un papel importante en los procesos de la cooperacin internacional; pero se puede entender la cooperacin sin hacer referencia a ninguno de
ellos.

16

La afirmacin esencial es que los regmenes son creados y que los


estados obedecen las reglas impuestas por aqullos en razn de los beneficios funcionales que obtienen. La comprensin de la cooperacin a partir
de supuestos realistas tambin explica los riesgos y las dificultades que
entraa el uso de etiquetas y la dificultad - a l menos para u n europeo- para
hacer una distincin entre el "neorrealista" y el "institucionalista neoliberal".
Los beneficios funcionales siempre han sido una parte de las explicaciones de la cooperacin entre estados. Se encuentran en el corazn del
concepto de Vattel de la ley voluntaria de las naciones como aquella ley "que
se deduce de la libertad natural de las naciones, de consideraciones acerca
de su bienestar comn, y de sus obligaciones recprocas". La descripcin
que hace H u m e del surgimiento de convenciones y cooperacin dentro de
la sociedad nacional es tambin una formulacin poderosa de esta idea:
Observo que favorecera mis intereses dejar a otro en posesin de sus bienes,
siempre y cuando l acte de igual manera. l est consciente de un inters
similar en la regulacin de su propia conducta. Cuando este sentido compartido de inters se expresa mutuamente, y es del conocimiento de ambos, se
Robert Keohane, "International Institutions: Two Approaches", en Keohane, International Institutions and State Power, Boulder, Westview Press, 1990, p. 159. (El nfasis es mo.)
1 8

652

ANDREW HURRELL

produce u n a solucin y u n comportamiento

7XXXII-5

adecuados. Y esto puede propia-

mente llamarse u n convenio o u n acuerdo entre nosotros, aunque carece de l a


imposicin de u n a promesa, dado que las acciones de cada uno de nosotros
tienen relacin c o n las acciones del otro, y s o n realizadas bajo el supuesto de
que algo va a ser llevado a cabo p o r la o t r a parte... l a e x p e r i e n c i a r e p e t i d a
de las inconveniencias de transgredir [el convenio]... nos convence todava ms de
que el sentido del inters se h a vuelto c o m n p a r a todos, y nos permite confiar
en que su conducta futura s e r constante y regular, y es en f u n c i n n i c a m e n t e
de esta expectativa que fundamos nuestra m o d e r a c i n y a b s t i n e n c i a .

19

Adems, muchos textos de derecho internacional han descrito el papel


de ste en trminos predominantemente funcionalistas o intencionales.
Casi todas las consideraciones sobre el papel del derecho describen sus
consecuencias polticas en trminos de los beneficios de orden, los costos
de violarlo y el grado en que el derecho proporciona un orden basado en
la coordinacin de intereses y u n patrn de expectativas. Los tericos de
regmenes le han dado mucho ms coherencia y exactitud a esta idea
general. En primer lugar, la teora de regmenes busca especificar con
mayor precisin los beneficios funcionales proporcionados por las reglas e
instituciones. Destaca su efecto en la superacin del problema de la
confianza, as como en el patrn de costos mediante la reduccin de
la incertidumbre, la forma en la que facilitan la comunicacin, propician
el aprendizaje y transmiten el conocimiento y la informacin. En segundo
lugar, la teora de regmenes busca demostrar en trminos ms rigurosos
cmo puede surgir u n comportamiento de cooperacin entre actores
egostas, y tambin especificar las condiciones que facilitan el surgimiento
de reglas e instituciones (por ejemplo, el efecto de diferentes nmeros de
actores, la importancia de la "densidad" de los asuntos y de las estrategias
de enlace, el papel crtico del conocimiento y la informacin). Su objetivo
ha sido pasar de u n discurso general acerca de la sociedad internacional a
un entendimiento detallado de aquellas condiciones que son aplicables
a instituciones especficas.
Las ganancias tambin han implicado prdidas, pues quedan dudas
sobre si los trminos de los modelos racionalistas pueden dar cuenta de u n
rango de factores lo suficientemente amplio como para explicar la dinmica de la cooperacin. Cabe sealar que durante la dcada de los ochenta
20

David Hume, Treatise on Human Nature, 1911, vol. II, p. 195, citado en Raymond
Cohen, International Politics. The Rules of the Game, Londres, s.p.i, Longman, 1981, p. 15.
Vanse, por ejemplo, William Coplin, The Functions of International Law. An Introduction
to the Role of International Law in the Contemporary World, Chicago, Rand MacNally, 1966;
George Schwarzenberger y E . D. Brown, A Manual of International Law, Londres, s.p.i. 1966.
1 9

2 0

O C T - D I C 92

653

TEORA DE REGMENES INTERNACIONALES

muchas de las crticas de la teora de regmenes hicieron resurgir ideas


anteriores o, por lo menos, recuperaron viejos debates no siempre resueltos.
El primer tema se refiere a la relacin de negociaciones especficas y
procesos de negociacin con el contexto internacional ms amplio y con las
estructuras generales del sistema internacional. Desde cierta perspectiva,
el movimiento en esta direccin plantea nuevos problemas para los enfoques neoinstitucionalistas que explican la cooperacin a partir de bases
explcitamente racionalistas. Desde luego, el problema consta, en parte, de
que las negociaciones entre estados por lo general se refieren a las
ganancias relativas y a la distribucin de los costos y beneficios que
acompaan a la cooperacin. Tal vez sea cierto que los estados tengan
inters en cooperar para maximizar sus ganancias absolutas. Pero al
mismo tiempo la estructura competitiva y anrquica del sistema de estados
refuerza la preocupacin por las consecuencias de la cooperacin para el
poder relativo del Estado y para su posicin poltica y econmica. Los
estados son actores posicionales ms que atomsticos y con frecuencia se
abstienen de participar en acuerdos de cooperacin si stos tienen implicaciones negativas para su posicin relativa de poder.
Hace pocos aos, este argumento fue resucitado por Joseph Grieco,
quien muestra una clara influencia de una tradicin profundamente arraigada en el pensamiento realista y mercantilista. Citando a Rousseau:
21

P e r m t a s e n o s por ltimo aadir que, aunque las ventajas p a r a el comercio q u e


p o d r a n resultar de u n a paz a m p l i a y d u r a d e r a son evidentes, verdaderas e
indiscutibles, a u n as, siendo c o m u n e s

p a r a todos los estados,

no

sern

apreciadas p o r n i n g u n o . Porque tales ventajas solamente se muestran

por

contraste, y el que quiera aumentar su poder relativo slo va a buscar aquellas


que sean e x c l u s i v a s .

22

La respuesta neoinstitucionalista sostendra que sus teoras toman en


cuenta las ganancias relativas y que, de hecho, estn basadas en el comportamiento competitivo entre estados profundamente interesados en la distribucin del pastel. De acuerdo con esta versin, los estados negocian
ferozmente la distribucin de los costos y beneficios de la cooperacin,
pero en ltima instancia slo aceptarn aquellos acuerdos que promuevan

Vase Joseph Grieco, "Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique of
the Newest Liberal Institutionalism", International Organization, vol. 42, num. 3, verano de
1988.
Jean Jacques Rousseau, Judgement on Saint Pierre's Project for Perpetual Peace, citado en
Murray Forsyth et al. (comps.), The Theory of International Relations. Selected Texts, from Gentili
to Treilschke, Londres, Allen and Unwin, 1970, p. 160.
2 1

2 2

654

ANDREW HURREI.L

FI X X X I I - 5

su utilidad individual. Los crticos, sin embargo, aadiran que la utilidad


siempre es, en esencia, interdependiente y que el alto grado de "envidia"
entre los estados erosionar los modelos de cooperacin racionalistas.
En un sentido importante, los crticos realistas parecieran excederse o
i r ms all de lo necesario. Los estados no son inherente e inmutablemente
actores posicionales obsesionados por ganancias relativas en cualquier
circunstancia. El punto a destacar aqu es la manera en que la estructura
del sistema internacional, y en particular del sistema legal internacional,
puede superar este problema. Seguramente, buena parte de la obligacin
de cumplir con las reglas internacionales se deriva de la relacin entre las
reglas individuales y el patrn general de las relaciones internacionales: los
estados siguen reglas especficas, aun cuando stas resulten inconvenientes,
porque tienen un inters de ms largo plazo en mantener una comunidad
internacional colmada de leyes. Dentro de este contexto ms amplio la idea
del prestigio resulta crtica y poderosa. En cierta medida esto se puede
expresar con ideas como "alargar la sombra del futuro", ampliando las
nociones de inters propio y de reciprocidad, y trazando precisamente
los procesos por los cuales adquiere importancia el prestigio de u n Estado.
Pero conforme se generaliza y se hace difusa la preocupacin por el
prestigio, su evaluacin y medicin se tornan ms difciles. Be manera ms
importante, los modelos racionalistas de cooperacin pasan por alto el eslabn crucial entre los costos y beneficios de leyes especficas y el papel del
derecho internacional como constitutivo de la estructura misma del sistema de estados y, se podra aadir, su papel como suministrador de las bases
legales de la economa mundial capitalista, tanto en trminos de reglas
detalladas como de supuestos fundamentales.
Las reglas legales individuales son importantes debido a su relacin
con la estructura legal del sistema de estados. Como dice Tom Franck: "Las
naciones, o sus gobernantes, reconocen que deben a la comunidad de
estados la obligacin de cumplir, en reciprocidad al reconocimiento que
esa misma comunidad hace de su propia calidad de estado". En consecuencia, los beneficios funcionales de reglas especficas son solamente un
aspecto de la situacin. Otro elemento crucial es la legitimidad de las reglas,
que deriva del sentido compartido de pertenecer a\ina comunidad legal
que sirve como vnculo fundamental entre las reglas de procedimiento del
comportamiento de los estados y los principios estructurales que definen
23

21

Vase Duncan Snidai, "Internationa! Cooperation Among Relative Gain Maximisers",


International Studies Quarterly, vol. 35, num. 4, diciembre de 1991.
Thomas Franck, The Power of Legitimacy Among Nations, Nueva York, Oxford University
Press, 1990, p. 196.
l i

2 4

OCT-DIC 9 2

655

TEORA DE REGMENES INTERNACIONALES

tanto el carcter del sistema como la identidad de los actores. Por supuesto,
la "fuerza de la legitimidad" vara muchsimo segn la regla y el asunto, y
tales consideraciones slo son un elemento de la toma de decisiones. Pero
pueden ser un elemento importante.
Para estados dbiles, lograr el reconocimiento legal de otras naciones
y la aceptacin como miembro del "club" suele ser crucial para determinar
quin ejerce el poder interno: pinsese en la influencia poltica directa del
reconocimiento internacional en casos de guerra civil o de secesin. De
igual manera, las restricciones a la intervencin y al uso de la fuerza otorgan
a los estados dbiles cierto grado de proteccin externa. Para los estados
de este tipo, los convenios legales de soberana y el tejido del orden legal
internacional refuerzan su propia capacidad para mantenerse como "estados", y esto es en consecuencia un incentivo poderoso para tomar en serio
las reglas legales, aunque no siempre para seguirlas. De hecho, en un
sentido fundamental, es difcil visualizar cmo sera el rechazo del orden
legal internacional. Tal y como afirman los realistas estructuralistas que los
estados se "socializan" en eljuego de la poltica de poder, cualesquiera que
sean sus sistemas nacionales o las inclinaciones de sus lderes, se puede
decir tambin que existe un proceso paralelo en el funcionamiento del
orden legal internacional. Como descubrieron los estados de independencia reciente del mundo en desarrollo, la aceptacin de las estructuras
bsicas del derecho internacional era consecuencia necesaria de su afirmacin de independencia y de su reclamo de ser tratados como estados
soberanos.
Por otro lado, los estados ricos y poderosos tienen dos razones para
aceptar los principios del orden legal. Primero, estos estados tienen u n
enorme inters en mantener la estabilidad del statu quo, del cual claramente
se benefician. Segundo, tienen una influencia descomunal sobre el contenido y la aplicacin de las reglas jurdicas internacionales. Como dice Oscar
Schachter:
25

T a m b i n hay que ver al derecho internacional c o m o el producto de la experiencia histrica, e n la cual el poder y "la relacin de fuerzas" son factores
determinantes. L o s estados c o n p o d e r (es decir, c o n la capacidad p a r a controlar resultados disputados por otros) t e n d r n u n a i n f l u e n c i a desproporc i o n a d a y a m e n u d o decisiva en la d e t e r m i n a c i n del contenido de las reglas y
en su aplicacin p r c t i c a . D a d o que ste es el caso, el derecho internacional, en

Vase Roben Jackson, "Quasi-States, Dual Regimes, and Nco-Classical International


Theory: International Jurisprudence and the Third World", International Organization, vol. 41,
nm. 4, otoo de 1987.
a

656

ANDREW HURRELL

F/XXXII-5

u n sentido general, refleja y al mismo tiempo sostiene el o r d e n poltico y la


distribucin de p o d e r existentes.

26

Una vez que los estados reconocen que protegen intereses de largo
plazo cuando participan en el sistema legal internacional, las ideas de
obligatoriedad y normatividad de las reglas pueden recibir forma concreta
y adquirir cierto grado de distancia con respecto a los intereses y las
preferencias inmediatas de los estados. Dentro de esta sociedad existe el
derecho, pero ya no se le ve como dependiente de las "rdenes del
soberano". Ms bien, es el smbolo de la idea de compromiso y la aceptacin voluntaria de u n sentido de obligacin. No se basa en sanciones
externas n i en la amenaza de stas, sino en la existencia de intereses y
valores compartidos y de patrones de expectativas. Es ms un derecho de
coordinacin que de subordinacin.
La naturaleza de la obligacin y la validez y aplicabilidad de reglas
especficas pueden ser comprobadas dentro del contexto del sistema legal
y con referencia a los principios, tratados, etc., relevantes. Siendo u n
sistema poltico, los estados buscarn la interpretacin de sus obligaciones
que ms les convenga. Pero al ser tambin un sistema legal constituido a
partir del consentimiento de otras partes, los estados se vern constreidos
por la necesidad de justificar sus acciones en trminos legales. stas son las
razones que hacen indispensable una distincin ms clara que la normalmente utilizada en la teora de regmenes entre a) las reglas especficamente
legales y el funcionamiento del sistema legal en el que operan, y b) la ms
amplia variedad de normas y reglas formales e informales, as como los
procesos de negociacin, transaccin e imposicin que las sustentan.
El segundo punto se refiere tambin a la importancia del sentido de
comunidad, pero pone mayor nfasis en su dimensin moral que en la
legal. Es posible que los modelos racionalistas de cooperacin puedan
efectivamente explicar la posibilidad de sta una vez que los estados
creen que forman parte de un proyecto de comunidad en el cual el inters
comn puede ser promovido por medio de la cooperacin. Pero estos
modelos subestiman las barreras potenciales que pueden bloquear el surgimiento de tal proyecto compartido. Quiz esto se explica por el hecho de
que la teora de regmenes ha estado dominada por el estudio de la cooperacin entre estados liberales desarrollados que comparten valores importantes.
Robert Axelrod, por ejemplo, toma el caso de la cooperacin "espontnea"
surgida entre las trincheras durante la Primera Guerra M u n d i a l . Este caso
27

Schachter, op. cit., p. 28.


Vase Robert Axelrod, The Evolutixm ofCocpemtion, Nueva York, Basic Books, 1984, captulo 4.

O C T Die 92

TEORIA DE REGMENES INTERNACIONALES

657

muestra que la cooperacin informal puede surgir, en situaciones donde la


cooperacin sera muy difcil, sobre la base de una estrategia de "toma y
daca". Pero hasta qu punto dicha cooperacin no descansa sobre una
mutua aceptacin previa de un mnimo sentido de comunidad y un reconocimiento de la otra parte como actor legtimo? Cuando no existe ese
sentido de comunidad y una de las partes est convencida de que la otra
carece de status moral, la cooperacin formal o informal difcilmente
surgir. Las guerras santas contra los infieles, el comportamiento brbaro
de las potencias imperiales en su trato a los pueblos nativos y la brutalidad de
la lucha en el frente oriental durante la Segunda Guerra Mundial son vivos
ejemplos que nos muestran cmo la ausencia de algn sentido compartido
de comunidad puede acabar con los lmites impuestos al conflicto por la
reciprocidad y el inters propio.
Una vez que se establece la percepcin de posibles intereses comunes
pueden existir efectivamente razones de "prudencia" que lleven a los actores
a cooperar en forma colectiva. Pero la prudencia racional no puede explicar
por s sola la iniciacin del juego, ni tampoco las razones que llevan a cada
jugador a elegir de manera individual la cooperacin. Este problema puede
ser resuelto por la coercin o por una potencia hegemnica. O podra
tambin solucionarse por la presencia de un sentido de comunidad preexistente, encarnado en un propsito moral comn.
A l recurrir a las obligaciones emanadas del derecho natural, muchos
de los tericos clsicos de la sociedad internacional resolvieron este problema. Para Grocio, tanto las fuentes como la fuerza obligatoria del derecho
se apoyaban considerablemente en sus fundamentos de derecho natural.
Para la poca de Vattel, el derecho positivo se haba convertido en el
instrumento central de regulacin del sistema internacional, interpretacin
congruente con las realidades de la era de la "razn de Estado". Pero, a la
vez, la libertad sin lmites de los estados continu siendo equilibrada por la
creencia en las obligaciones y restricciones residuales derivadas del derecho natural. En efecto, este equilibrio poco convincente entre el derecho
voluntario y el derecho necesario de las naciones constituye el ncleo del
sistema de derecho propuesto por Vattel.
Los tericos modernos de la sociedad internacional reconocen este problema, pero su solucin sigue siendo ambigua. El nfasis en la pertenencia a
una sociedad o comunidad fue uno de los rasgos ms caractersticos de las
obras de Bul] y Wight. As, para Martin Wight, la sociedad internacional
se manifiesta en el sistema d i p l o m t i c o ; en el mantenimiento consciente de!
equilibrio del poder p a r a preservar la i n d e p e n d e n c i a de las comunidades
m i e m b r o s ; e n las operaciones normales del d e r e c h o internacional, cuya fuerza

658

ANDREW HURREI.L

obligatoria es aceptada

F/XXXII-5

en una amplia g a m a de asuntos que carecen

de

importancia poltica; e n la interdependencia e c o n m i c a , social y tcnica, y en


las instituciones funcionales de c a r c t e r internacional recientemente establecidas p a r a regularla. Todo esto presupone una conciencia social internacional,
sentimiento de comunidad

un

mundial.

Para Bull, el sentimiento subjetivo de estar limitado por una comunidad era la piedra angular de su definicin de sociedad internacional:
U n a sociedad de estados (o sociedad internacional) existe c u a n d o u n g r u p o de
estados, conscientes de ciertos intereses y valores e n c o m n , forma una sociedad en el sentido de que se conciben a s mismos c o m o sujetos a u n conjunto
de reglas comunes que guan sus relaciones mutuas y cooperan en la operacin de
instituciones c o m u n e s .

29

Bull quisiera rechazar cualquier fundamento de derecho natural, pero


quisiera desarrollar algn tipo de equivalente emprico, algn conjunto de
principios generales sin los cuales no se podra hablar de la existencia de
una sociedad. (La influencia de H . L. A. Hart es importante aqu.) El
objetivo es la identificacin de una concepcin de sociedad internacional
congruente con el inters propio y con las realidades del poder. Pero, al
mismo tiempo, exista la conciencia de que la sociedad internacional no
poda ser entendida nicamente en estos trminos, y de que tena que
arraigarse en las fuerzas histricas y culturales que han contribuido a
moldear tanto la conciencia de la sociedad como las percepciones de
valores y propsitos comunes. En otras palabras, la lnea dominante del
pensamiento de Bull seguira de cerca a Wight: "As, la sociedad internacional, desde este punto de vista, slo puede ser propiamente descrita con un
trasfondo histrico y sociolgico". Por lo tanto, se le otorg un nfasis
significativo a la cultura y al sentimiento de inters comn desarrollado
histricamente en y entre diversas sociedades. De acuerdo con Bull, una
tradicin cultural comn contribuye al surgimiento de la sociedad internacional de tres maneras. En primer lugar, la existencia de una epistemologa,
un lenguaje y una tradicin cultural comunes facilitar la comunicacin
entre los miembros de la sociedad internacional. En segundo lugar, la
existencia de dicha cultura comn refuerza los lazos del inters comn al
aadir un sentimiento de obligacin moral. Por ltimo, la existencia de un
30

Martin Wight, "Western Values in International Relations", en Butterfield y Wight,


Diplomatic Investigations, op. at., pp. 96 y 97. (El entasis es mio.)
Bull, The Anarchical Society, op. cil., p. 13.
Wight, "Western Values in International Relations", op. cit., p. 96.
2 8

2 9

3 0

TEORA DE REGMENES INTERNACIONALES

OCT-DIC 92

659

sistema de valores comunes contribuir a asegurar que los estados valoren


de modo relativamente igual, objetivos tales como orden, justicia, paz,
etctera.
Esta concepcin de cooperacin internacional puede relacionarse con
los argumentos de Kratochwil y Ruggie, quienes sostienen que los regmenes internacionales son necesariamente fenmenos intersubjetivos cuya
existencia y validez se crea y se sostiene por medio de las relaciones entre
sus miembros. Como han sealado, el problema es que tal visin es
contraria al positivismo epistemolgico del anlisis racionalista de regmenes generalmente aceptado, y sugiere la necesidad de una metodologa
hermenutica o interpretativa que busque recrear los procesos histricos y
sociales mediante los cuales se constituyen las normas y se genera el sentido
de obligacin. Aun cuando no podemos medir con facilidad la normatividad de las reglas, en todo caso podemos intentar comprender exactamente
en qu consiste este sentido de obligacin, no en trminos generales sino
caso por caso: qu es, cmo es que determina la naturaleza especfica de la
ley, y cmo sirve para medir y evaluar la prctica de los estados; en otras
palabras, precisamente lo que los juristas internacionales hacen la mayor
parte del tiempo. En este sentido, es la prctica continua del derecho
internacional y del "colegio invisible de abogados internacionales" lo que
es no slo indicativo del sentido de obligacin sino lo que da el contenido
especfico a las reglas legales.
La importancia de un sentimiento compartido de comunidad cultural
o moral en la creacin y el mantenimiento de regmenes depender del
alcance de estos ltimos. Si la intencin principal de los regmenes es
asegurar un grado mnimo de coexistencia, entonces tanto los valores como
la cultura comunes tendrn una importancia marginal (a menos que uno
de los actores tenga una concepcin exclusivista de la vida internacional,
31

32

33

Gran parte de la obra posterior a The Anarchical Society tuvo como fin "poner a prueba"
el papel de la cultura en las instituciones de la sociedad internacional mediante el anlisis de
la influencia de la transicin de un sistema estatal europeo a uno mundial. ste es el tema
central de Bull y Adam Watson (comps.), The Expansin of International Sociely, Oxford, Oxford
University Press, 1984.
Friedrich Kratochwil y John Gerard Ruggie, "International Organizalion: A State of
the Art or an Art of the State", International Organizalion, vol 40, nm. 4, otoo de 1986.
Vase tambin el argumento desarrollado por Kratochwil: "Los actores no solamente
estn programados por reglas y normas, sino que reproducen y cambian, mediante su prctica,
las estructuras normativas que les permiten actuar, compartir sentidos, comunicar intenciones, criticar posiciones yjustificar elecciones. As, una de las ms importantes fuentes de
cambio, pasada por alto en la bibliografa sobre regmenes, es la prctica de los adores mismos
y su concomitante proceso de creacin de leyes en los intersticios del campo internacional".
Rules, Norms and Decisions, op. cit., p. 61.
3 1

3 2

3 3

660

ANDREW HURRELL

FIXXXll-5

basada en una idea de su propia superioridad). As, estados de diversas


ideologas y culturas han llegado a apreciar los beneficios que resultan de
principios legales bsicos tales como el reconocimiento mutuo de la
soberana, la norma de no intervencin, la necesidad de cumplir con los
tratados, la necesidad de respetar u n sistema diplomtico establecido,
etctera. U n ejemplo adicional podra ser la red no legal y a menudo
informal de reglas y entendimientos que surgi durante la guerra fra.
Reglas mnimas de coexistencia de este tipo reflejan las necesidades inherentes de u n sistema pluralista de estados autnomos: en palabras de Terry
Nardin, una "asociacin prctica" que no est construida alrededor de una
nocin comn de la buena vida.
Pero conforme los regmenes tienen alcance mundial, la cubierta dura
del Estado se erosiona cada vez ms y el alcance de la cooperacin se
expande, el cuadro cambia. En tanto que la cooperacin entraa, cada vez
ms, la creacin de reglas que afectan profundamente las estructuras
internas y la organizacin de los estados, y que establecen derechos y
obligaciones para individuos y grupos dentro de los estados, buscando
incorporar la nocin de un "bien comn" (derechos humanos, democratizacin, el ambiente, la construccin de esquemas de seguridad interestatal
ms elaborados y entrometidos), entonces aparecen de nuevo los temas de
sociedad y comunidad, y hay que cuestionar, por lo menos, la validez de los
modelos de cooperacin que no los toman en cuenta.
Esto nos lleva al tercer asunto: qu tan adecuada es la discusin, dentro
de la teora de regmenes, relativa a la dimensin normativa de la cooperacin internacional?
Evidentemente, hay muchas normas internacionales que derivan su
fuerza obligatoria de u n sentido compartido de justicia: los derechos
humanos son el caso ms notable pero tambin, por ejemplo, lo son las
normas en contra de la conquista armada y la anexin de t e r r i t o r i o .
Las reglas y normas de este tipo no se desarrollan como resultado del juego
directo de intereses entre los estados ni porque proporcionen beneficios
funcionales, sino que dependen de una conciencia moral comn que acta
directamente, si bien de manera frgil y dispareja, sobre las mentes y
emociones de individuos dentro de los estados. En algunos casos, tales
ideas pueden obstaculizar o complicar el funcionamiento de otros regme34

35

Pero incluso ste fue un proceso incierto en el que la idea de un inters comn por
evitar la guerra nuclear tuvo que luchar contra las ideologas exclusivistas de los radicales de
la guerra fra tanto en el Este como en el Oeste.
Terry Nardin, Lato, Morality, and the Relations of States, Princeton, Princeton University
Press, 1983.
3 4

3 5

OCT-DIC 9 2

TEORA DE REGMENES INTERNACIONALES

661

nes interestatales (ste siempre ha sido el argumento realista en contra de


la promocin de los derechos humanos). En otros casos, u n propsito
moral comn puede reforzar la cooperacin entre estados, por ejemplo, en
el caso del medio ambiente, la forma en que la interdependencia ecolgica
ha hecho ms plausible la visin de Beitz de una comunidad moral mundial
puede aumentar el valor que se conceda a la utilidad global agregada.
Esto no quiere decir, de ninguna manera, que la creacin de tales
regmenes no debe nada a consideraciones de poder y de inters. La creacin
del rgimen de derechos humanos durante la posguerra dependa fundamentalmente de los valores e intereses especficos de Estados Unidos y de
otros estados occidentales.
Igualmente, el deseo de fomentar el respeto a los derechos humanos y
de promover la democracia siempre ha convivido con, y con frecuencia ha
sido dominado por, sentimientos menos nobles. Por ltimo, hay mucho
que decir de la afirmacin de H u m e de que el origen de muchos sentimientos morales dependa, en primera instancia, de clculos pragmticos y
egostas (por ejemplo, que los imperios formales dejaron de ser rentables)
pero que, a travs del tiempo, prohibir la conquista y los imperios lleg a
tener un carcter moral.
Es preciso destacar otra vez la importancia de las reglas legales especficas. Si bien compartir preocupaciones morales es fundamental para el
desarrollo de una actitud cooperativa, stas se expresan principalmente en
la forma de reglas legales. Una de las virtudes del derecho internacional es
su flexibilidad y el grado en que permite la introduccin de nuevas normas
y principios -con frecuencia por estados dbiles e incluso a veces por
individuos o grupos de presin-, su expresin formal y su consolidacin
gradual por medio de reglas que obligan, que crean deberes y obligaciones
especficos. Un ejemplo son las leyes sobre derechos humanos, y otro es el
difcil proceso actual de transicin de los principios generales para el manejo
del ambiente a la creacin de regmenes especficos para la regulacin. Claro
est que, en cierto sentido, este proceso se ve determinado por el poder y
p o r los intereses de los estados dominantes. Pero el funcionamiento del
sistema legal proporciona u n grado de autonoma dentro del cual el cambiante
clima normativo puede expresarse concretamente. As, en u n extremo del
espectro hay u n equilibrio constante e inestable entre la poltica del poder y la
poltica regida por las leyes. En el otro, hay una relacin igualmente inestable
36

37

Charles, R. Beitz, Political Theory and International Relations, Princeton, Princeton


University Press, 1979, tercera parte.
Para una discusin reciente de este punto vase Abraham Lowenthal (comp.), Exporting
Democracy: The United States and Latin America, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1991.
S b

3 7

ANDREW HURRELL

662

F/XXXII-5

entre reglas legales como reflejo de los verdaderos intereses polticos de los
estados y reglas legales que encarnan las cambiantes nociones acerca de
cmo debiera organizarse la comunidad internacional.
Ciertamente, muchos tericos de regmenes han reconocido la fuerza
de las obligaciones morales, entre ellos Keohane (vase el sptimo captulo
de su libro After Hegemony). Pero esto da lugar a una dificultad importante,
a saber: se puede relajar la suposicin bsica del egosmo racional y
aceptar el papel de la empatia en la interdependencia sin minar la fuerza
general del proyecto racionalista?, no se corre el peligro de caer nuevamente en las viejas explicaciones que vean la cooperacin como resultado
de una mezcla cambiante de varios factores que no pueden ser incluidos en
una teora slida y rigurosa?
Hay otro aspecto muy interesante en la cuestin normativa. A l menos
para los europeos, existe u n contraste notable entre las preocupaciones de
los acadmicos estadunidenses de las relaciones internacionales de la
dcada de los cuarenta y las de los estudiosos de los aos ochenta. Aunque
alegaron que estaban descubriendo las leyes objetivas y eternas de la
poltica, los primeros realistas de la posguerra estaban intensamente comprometidos con un proyecto moral: el de descubrir y exponer los peligros
del utopismo, y de disear las pautas del arte racional de gobernar que,
aunque nunca permitiran a los estados escapar de los dilemas de la
anarqua internacional, podran por lo menos mitigar sus peores efectos
(de ah la acusacin de que de hecho estaban vendiendo una utopa
conservadora). Pero cualesquiera que fueran sus conclusiones, su preocupacin explcita por la relacin fundamentalmente problemtica entre el poder
y la moralidad sigue siendo uno de los aspectos ms notables de su trabajo.
La situacin en la dcada de los ochenta es muy diferente. En u n
sentido, hay una inquietud moral implcita en el trabajo de los tericos de
regmenes que gira alrededor de la suposicin de que entender y promover
la cooperacin tiene un valor intrnseco. De hecho hay una buena cantidad de recomendaciones muy claras: si comprendemos las condiciones que
hacen posible la cooperacin, podremos promover una mayor cooperacin. Pero al mismo tiempo se reconoce que no todos los regmenes son
benignos: "Dado que con frecuencia eso no se entiende, se debe enfatizar
que aunque los regmenes internacionales pueden tener valor para sus
creadores, no necesariamente mejoran el bienestar mundial. No son 'buenos'
per se". De hecho, la conclusin de After Hegemony aclara que el orden
creado por los regmenes debe estar sujeto a normas morales pertinentes.
38

59

Vase, por ejemplo, Keohane, "International Instimons: Two Approaches", op. cil., pp. 158 y 159.
Keohane, After Hegemony, op. cit., p. 73.

OCT-DIC 9 2

TEORA DE REGMENES INTERNACIONALES

663

El orden y la justicia son vistos como vas separadas. Primero hay que
entender cmo se crea el orden para luego evaluarlo en funcin de algn
estndar normativo externo. El orden es producto de normas cuyo desarrollo puede entenderse en trminos sociolgicos y cuya influencia resulta
de los beneficios funcionales que proporcionan. De hecho, en la teora de
regmenes el trmino "norma" casi siempre se usa para describir reglas
generales de comportamiento social cooperativo.
La pregunta bsica es si de hecho el orden y la justicia pueden separse
de esta manera. Primero, no existe suficiente evidencia para sugerir que
las consideraciones de justicia y percepciones de equidad desempean u n
papel fundamental en la formacin de las preferencias de los actores y
en la determinacin de su comportamiento? Segundo, no hay tambin
bastante evidencia de que las negociaciones exitosas no dependen del logro
de algn concepto de optimizacin en la asignacin de los recursos sino de
la percepcin de que el resultado de la negociacin cumple con algunos
criterios de justicia y equidad? Como dice Roben Jervis: "Consideraciones de moralidad, justicia y deber constituyen, sin duda, gran parte de la
explicacin de por qu los individuos de una sociedad cooperan mucho
ms de lo que esperaramos si creyramos en el dilema de los prisioneros". Y finalmente, el status de la norma de reciprocidad acarrea serias
dificultades. Dentro de los enfoques racionalistas y de teora de juegos,
se considera como algo dado, una norma que existe fuera de cualquier
contexto histrico o cultural, que existe dans la nature des choses. Pero hay
buenas razones para argumentar que su funcionamiento depende de u n
sentido preexistente de comunidad o que, por lo menos, la norma misma
refleja la existencia de esa comunidad. Conforme se generaliza y difunde
la reciprocidad, ms se convierte en sinnimo de justicia. Si ste es el caso,
la validez de distinguir entre "el orden" y "la justicia" es tan problemtica
para los institucionalistas neoliberales como lo fue para los tericos de la
sociedad internacional.
Los conceptos de justicia deben ser vistos como intrnsecos al proceso
p o r el cual se produce el orden, pero el orden producido tiende por su
propia naturaleza a reflejar los intereses dominantes de los estados ms
poderosos. En trminos de la investigacin futura, esto sugiere dos cosas:
40

41

42

E l sentido de este argumento es semejante al de Bull. Vase The Anarchical Society,


op. cit., captulo 4.
Sobre este tema vase Oran Young, "The Politics of International Regime Formation",
International Organization, vol. 43, nm 3, verano de 1989, pp. 368 y 369.
Roben Jervis, "Realism, Game Theory, and Cooperation", World Politics, vol. 40,
nm. 3, abril de 1988, p. 348. Sobre el papel de la justicia en la motivacin vase tambin Brian
Barry, Theories ofjustice, Londres, Harvester Wheatsheaf, 1989, pp. 357-366.
4 0

4 1

4 2

664

ANDREW HURRELL

FIXXX.ll-5

primero, hay una necesidad urgente de comprender mucho mejor cmo


varan las concepciones de u n orden internacional justo de u n Estado a
otro. Las percepciones radicalmente divergentes sobre la naturaleza del
orden y de la legitimidad que observamos despus de la guerra en el golfo
Prsico (y despus de la guerra fra en Europa) dan fe de la complejidad e
importancia de esta cuestin. Segundo, sin duda es importante intentar
cerrar la brecha que se ha abierto entre los tericos de la cooperacin
internacional y el creciente nmero de tericos polticos que estn ms
conscientes de la necesidad de desarrollar teoras de justicia dentro de
u n contexto interestatal y m u n d i a l . En parte, esto supone la creacin
de principios adecuados de justicia, pero implica tambin la necesidad de
analizar la manera en que esos principios puedan ser aplicados dentro
de la dinmica poltica del sistema internacional, o sea, regresar una vez
ms a la interaccin entre poltica y moralidad - y ste es, sin duda, el
quehacer que distingue a las relaciones internacionales como disciplina.
El ltimo punto tiene que ver con la dimensin nacional. Aunque se
origin en las teoras de interdependencia y transnacionalismo que destacaban los numerosos vnculos entre lo nacional y lo internacional, en
esencia, la teora de regmenes busc explicar la cooperacin en trminos
de una tercera imagen. La necesidad de referirse a la dimensin nacional
se ha vuelto u n tema comn. Obviamente no se puede entender la manera
en que los estados cooperan y negocian sin hacer referencia a la naturaleza
cambiante del Estado y del sistema poltico interno. Los intereses de los
estados no son fijos, varan de acuerdo con el contexto institucional, el
grado de organizacin de las fuerzas polticas que compiten dentro del
Estado y dentro del sistema poltico ms amplio, y la capacidad de liderazgo
de los principales actores.
Los factores nacionales tambin son importantes para las observaciones hechas en este ensayo. N o es fcil separar las nociones de sociedad y de
comunidad del carcter de los sistemas polticos nacionales. ste fue uno
de los problemas centrales del enfoque propuesto por Bull y Wight sobre
una sociedad internacional. Por una parte, buscaron desarrollar un concepto de sociedad internacional concentrado en el plano interestatal y de
encontrar reglas comunes aplicables al funcionamiento de una sociedad
de estados (siguiendo lneas semejantes al concepto de legitimidad de
Kissinger). Pero por otra parte, concederles importancia a cultura y valores
comunes da lugar, casi inevitablemente, a preguntas sobre la influencia de
factores sociales, culturales y polticos nacionales. Adems, los conceptos
de justicia y equidad tienen estrecha relacin con historias distintas y
culturas especficas. Esto es cierto sobre todo cuando se extiende la idea de
costos y beneficios ms all de lo meramente econmico, cuando, por

OcT-Dic 9 2

665

TEORA DE REGMENES INTERNACIONALES

ejemplo, se percibe un valor fundamental en la defensa de la autonoma


poltica o de la herencia cultural que es necesario incorporar a los regmenes de cooperacin entre estados.
Conforme el enfoque principal de las investigaciones cambia de la
creacin de regmenes a su implantacin, los factores nacionales llegan a
ser an ms crticos. Se pueden anotar varios puntos y posibilidades.
Primero, el papel de las reglas internacionales y, en particular, del derecho
internacional, en la formulacin de las polticas. Si la atencin se centra en
el sentido subjetivo de estar obligado, entonces ser preciso examinar ms
de cerca la forma en que este sentido de obligacin se desarrolla dentro del
proceso de formulacin de polticas. Despus de todo, slo son los individuos que hacen las polticas quienes pueden tener u n sentido de obligacin. A pesar de las dificultades metodolgicas, hay mucho que se puede
hacer. Por ejemplo, se puede partir del trabajo de Louis Henkin y reconstruir
las maneras en que el derecho internacional influy en las opciones polticas
consideradas por los gobiernos, y hasta qu grado estas opciones reflejaron
la interiorizacin de reglas legales. En efecto, con base en la revisin
cuidadosa de documentos, se podran examinar las posibilidades que se
consideraron pero finalmente se descartaron, y avanzar en la solucin del
dilema de lo que pudo haber sido y no fue (dilemma of counterfactuals).
Segundo, hay vinculaciones especficas, y con frecuencia tcnicas,
entre el derecho internacional y los sistemas legales nacionales por un lado,
y los complejos procesos que sustentan la aplicacin de reglas internacionales por otro. Como observa Antonio Cassese: "es por lo tanto aparente que
el derecho internacional no puede funcionar sin la ayuda constante, la
cooperacin y el apoyo de los sistemas legales nacionales". Si la teora de
regmenes tiene u n inters serio en cuestiones de cumplimiento e implantacin, y en la explicacin de diferentes patrones de cumplimiento entre
diferentes tipos de estados, entonces es fundamental que el politlogo
entienda y evale esas vinculaciones tcnicas.
Tercero, muchos de los costos polticos de violar las reglas internacionales son nacionales. Una de las razones ms poderosas para cumplir con
las leyes internacionales, aun en casos "difciles" en los que estn involucrados intereses de seguridad nacional, es el grado en que la presentacin de
u n caso legal convincente es fundamental para asegurar el apoyo poltico
interno. Por el contrario, muchas veces la violacin de normas y leyes
internacionales especficas da pie a que la oposicin poltica se organice. A
pesar de la supuesta debilidad del derecho internacional, es notable la
43

Antonio Cassese, International Law in a Divided World, Oxford, Oxford University


Press, 1988, p. 15.
4 3

666

FI

ANDREW HURRELL

XXXll-5

frecuencia con que las reglas internacionales forman la base de demandas


y accin poltica dentro de los estados. De la misma manera, dado que por
lo general los gobiernos no saben vigilarse unos a otros, buena parte del
seguimiento de los regmenes internacionales lo realizan grupos nacionales
o transnacionales que actan en u n solo pas o en varios.

CONCLUSIONES

El propsito de este artculo ha sido ubicar a la teora de regmenes dentro


de la ms amplia tradicin de pensamiento acerca de la posibilidad y los
problemas de la cooperacin en la vida internacional: la tradicin que se
centra en el concepto de sociedad internacional y que ha otorgado u n papel
fundamental al derecho internacional. Desde esta perspectiva, acusar a los
tericos de regmenes de seguir una moda pasajera pierde sentido al
evidenciarse su contribucin a las ideas y conceptos de otros pensadores.
Ms an, la reformulacin del problema de la cooperacin dentro de
modelos racionalistas ms rigurosos ha aportado claros beneficios, sobre todo
al identificar con mayor precisin los beneficios funcionales derivados de
las normas, el concepto de reciprocidad y las diferentes formas de cooperacin que pueden surgir entre actores egostas. Pero dicho rigor ha tenido
un costo significativo. En primer lugar, la relevancia y complejidad de la
dimensin normativa ha sido subestimada, tanto en trminos de la importancia de u n sentido compartido de comunidad para iniciar una empresa
cooperativa, como en trminos de la necesidad de considerar a la tica
como intrnseca al proceso mismo de generacin de un orden. En segundo
lugar, la bsqueda de rigor, y quiz tambin u n deseo obsesivo de evitar los
pecados del idealismo, tambin ha llevado a descartar por completo la
necesidad de entender no slo el carcter especfico sino los rasgos tcnicos
del sistema legal internacional. El derecho internacional es el que tiende
los puentes entre las reglas de procedimiento del juego y los principios
estructurales que definen el juego de poder e inters y que establecen la
identidad de los participantes. El derecho internacional ofrece u n marco de
referencia para la comprensin de los procesos de creacin de normas y
reglas, y la generacin de u n sentido de obligacin en las mentes de quienes
disean las polticas. Ofrece, finalmente, una manera de analizar los
vnculos que existen entre las reglas que promueven el orden internacional
y

los sistemas internos, polticos y sociales, de los estados.


Traduccin de BRETT DUEL