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Capítulo III

Organizações internacionais que


definem padrões normativos

A. A Organização das Nações Unidas 4. A Lista PTNC


5. Recomendações Especiais sobre o Financiamento
1. A Convenção de Viena do Terrorismo
2. A Convenção de Palermo 6. Metodologia para avaliações ABC/CFT
3. A Convenção Internacional para a Eliminação do
Financiamento do Terrorismo C. O Comité de Basileia de Supervisão
4. Resolução 1373 do Conselho de Segurança
5. Resolução 1267 do Conselho de Segurança e
Bancária
Resoluções que se sucederam
1. Declaração de Princípios sobre o Branqueamento de
6. Programa Global contra o Branqueamento de
Capitais
Capitais
2. Princípios Fundamentais para Bancos
7. O Comité Contra o Terrorismo
3. Vigilância relativa à clientela

B. O Grupo de Acção Financeira sobre o D. Associação Internacional dos Supervisores


Branqueamento de Capitais de Seguros
1. As Quarenta Recomendações sobre o
Branqueamento de Capitais E. Organização Internacional das Comissões
2. Acompanhamento do progresso dos membros de Valores
3. Comunicação das tendências e técnicas de
branqueamento de capitais
F. Grupo Egmont de Unidades de Informação
Financeira

Em resposta à crescente preocupação no que respeita ao branqueamento


de capitais e às actividades terroristas, a comunidade internacional tem
desenvolvido acções em várias frentes. A reacção internacional é, em
grande medida, o reconhecimento do facto de que o branqueamento de
capitais e o financiamento do terrorismo tiram proveito dos velozes
mecanismos utilizados para as transferências internacionais, tais como as

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Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do
Terrorismo
transferências electrónicas, para alcançar os seus propósitos. Assim, torna-
se necessário existir uma cooperação e coordenação transnacional
articulada para conseguir frustar os esforços dos criminosos e dos
terroristas.
Os esforços internacionais começaram com o reconhecimento de que
o tráfico de drogas era um problema mundial e que apenas poderia ser
enfrentado com eficácia de uma forma multilateral. Desta forma, a primeira
convenção internacional referente ao branqueamento de capitais
estabeleceu as infracções de tráfico de drogas como as únicas infracções
subjacentes. (Uma infracção subjacente é aquela de cuja prática resultam os
produtos destinados ao branqueamento de capitais.) Considerando que a
comunidade internacional está actualmente preocupada com vários tipos de
crime, a maioria dos países passou a incluir uma ampla gama de infracções
graves na lista de infracções subjacentes ao branqueamento de capitais.
Este capítulo analisa as diversas organizações internacionais que
definem padrões nesta matéria. Também descreve os documentos e
instrumentos criados para fins de combate ao branqueamento de capitais
(ABC) e ao financiamento do terrorismo (CFT).

A. A Organização das Nações Unidas

A Organização das Nações Unidas (ONU) foi a primeira organização


internacional a realizar acções significativas para lutar contra o
branqueamento de capitais a nível verdadeiramente global1. A ONU é
importante nesta matéria por diversas razões. Em primeiro lugar, é a
organização internacional com o maior número de membros. Fundada em
Outubro de 1945, a ONU conta hoje com 191 Estados membros do mundo
inteiro2. Em segundo lugar, a ONU dirige activamente um programa de
combate ao branqueamento de capitais, o Programa Global contra o
Branqueamento de Capitais (GPML)3, com sede em Viena, na Áustria, e

1
Houve outras iniciativas internacionais, como as “Medidas Contra a Transferência e Guarda de
Fundos de Origem Criminosa”, adoptadas pelo Comité do Conselho da Europa, em 27 de Junho de
1980. No entanto, o objectivo deste Guia de Referência não é entrar nos detalhes da história do
esforço internacional no combate ao branqueamento de capitais.
2
Lista dos Estados Membros: www.un.org/Overview/unmember.html.
3
Ver http://www.imolin.org/imolin/gpml.html.

III-2
Organizações internacionais que definem padrões

parte do Gabinete sobre as Drogas e o Crime (ODC) da ONU4. Em terceiro


lugar, e talvez o aspecto mais relevante, a ONU tem a capacidade de
adoptar tratados ou convenções internacionais que têm força de lei num
país sempre que este assine, ratifique e aplique a convenção, de acordo com
o seu sistema constitucional e ordenamento jurídico. Em certos casos, o
Conselho de Segurança da ONU tem autoridade para obrigar todos os
países membros através de uma Resolução do Conselho de Segurança, sem
necessidade de qualquer outra acção individual por parte de um país.

1. A Convenção de Viena

Como resultado da crescente preocupação com a intensificação do tráfico


internacional de drogas e o enorme montante de capitais relacionados que
entram no sistema bancário, a ONU, através do Programa das Nações
Unidas para o Controlo Internacional das Drogas (UNDCP), promoveu um
instrumento internacional para o combate ao tráfico de drogas e ao
branqueamento de capitais. Em 1988, esta iniciativa resultou na adopção da
Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Estupefacientes e
de Substâncias Psicotrópicas (1988) (Convenção de Viena)5. A Convenção
de Viena, assim designada em homenagem à cidade em que foi assinada,
inclui sobretudo disposições para o combate ao comércio ilícito de drogas e
questões relacionadas com a aplicação da lei; são partes da Convenção169
países.6 Embora não use os termos “branqueamento de capitais”, a
Convenção define o conceito e insta os países a criminalizar esta
actividade.7 No entanto, a Convenção de Viena é limitada à infracção de
tráfico de drogas como infracção subjacente e não aborda os aspectos de
prevenção do branqueamento de capitais. A Convenção entrou em vigor em
11 de Novembro de 1990.

2. A Convenção de Palermo

4
O nome do UNDCP foi mudado para Gabinete para o Controlo da Droga e Prevenção do Crime
(ODCCP) em 1997 e, novamente, para Gabinete sobre as Drogas e o Crime (ODC) em Outubro de
2002.
5
http://www.incb.org/e/conv/1988/.
6
Em 1 de Agosto de 2004. Ver http://www.unodc.org/unodc/treaty_adherence.html.
7
A Convenção de Viena, Artigo 3.° (b) e (c) (i).

III-3
Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do
Terrorismo

Com o objectivo de intensificar os esforços de combate à criminalidade


organizada internacional, a ONU adoptou a Convenção Internacional
contra a Criminalidade Organizada Transnacional (2000) (Convenção de
Palermo)8. Esta Convenção, também assim denominada em homenagem à
cidade onde foi assinada, contém uma ampla gama de disposições para o
combate à criminalidade organizada, comprometendo-se os países que a
ratificam a aplicar as suas disposições, através da aprovação de leis
internas. No que concerne ao branqueamento de capitais, os países que
ratificarem a Convenção de Palermo ficam especificamente obrigados a:

• Criminalizar o branqueamento de capitais e incluir todos os


crimes graves na lista de infracções subjacentes ao
branqueamento de capitais, quer tenham sido cometidos dentro
ou fora do país, e permitir que o elemento intencional seja
deduzido a partir de circunstâncias factuais objectivas9;
• Estabelecer regimes de regulação para dissuadir e detectar todas
as formas de branqueamento de capitais, incluindo medidas de
identificação do cliente, conservação de documentos e
comunicação de operações suspeitas10;
• Autorizar a cooperação e a troca de informações entre
autoridades administrativas, de regulação, de aplicação da lei e
de outras áreas, a nível nacional e internacional, e considerar a
criação de uma unidade de informação financeira para recolher,
analisar e disseminar informações11; e
• Promover a cooperação internacional12.

Esta Convenção entrou em vigor em 29 de Setembro de 2003, após


ser assinada por 147 países e ratificada por 82 países13. A Convenção de
Palermo é importante, pois as suas disposições ABC adoptam a mesma
estratégia previamente definida pelo Grupo de Acção Financeira sobre o

8
http://www.undcp.org/adhoc/palermo/convmain.html.
9
A Convenção de Palermo, Artigo 6.°.
10
Id., Artigo 7.° (1) (a).
11
Id., Artigo 7.° (1) (b).
12
Id., Artigo 7.° (3) e (4).
13
Em 1 de Agosto de 2004. Ver
http://www.unodc.org/unodc/crime_cicp_signatures_convention.html.

III-4
Organizações internacionais que definem padrões

Branqueamento de Capitais (GAFI) nas suas Quarenta Recomendações


sobre o Branqueamento de Capitais14.

3. Convenção Internacional para a Eliminação do Financiamento do Terrorismo

O financiamento do terrorismo já era uma preocupação internacional antes


dos ataques aos Estados Unidos em 11 de Setembro de 2001. Em resposta a
esta preocupação, a ONU adoptou a Convenção Internacional para a
Eliminação do Financiamento do Terrorismo (1999)15. Esta Convenção
entrou em vigor em 10 de Abril de 2002, com 132 países signatários e 112
países ratificantes16. (Ver o Anexo III deste Guia de Referência para
consultar uma lista das Convenções especificadas.)
Esta Convenção impõe aos Estados ratificantes a criminalização do
terrorismo, das organizações terroristas e dos actos terroristas. Nos termos
da Convenção, é ilícito qualquer pessoa fornecer ou recolher fundos com
(1) a intenção de que os fundos sejam utilizados ou (2) o conhecimento de
que os fundos serão utilizados para a execução de qualquer dos actos de
terrorismo definidos nas outras convenções especificadas e incluídas em
anexo a esta Convenção.

4. Resolução 1373 do Conselho de Segurança

Ao contrário de uma convenção internacional, que requer a assinatura, a


ratificação e a aplicação por um país membro da ONU para ter força de lei
nesse país, uma Resolução aprovada pelo Conselho de Segurança, em
resposta a uma ameaça à paz e à segurança internacional, nos termos do
Capítulo VII da Carta da ONU, é vinculativa para todos os países membros
da ONU17. Em 28 de Setembro de 2001, o Conselho de Segurança da ONU
adoptou a Resolução 137318, que obriga os países a criminalizar as acções
de financiamento do terrorismo. Além disso obriga os países a:
14
Ver a Análise neste Capítulo, GAFI.
15
http://www.un.org/law/cod/finterr.htm.
16
Em Março de 2004. Ver,
http://www.unausa.org/newindex.asp?place=http://www.unausa.org/policy/newsactionalerts/advoc
acy/fin_terr.asp.
17
http://www.un.org/aboutun/charter/index.html.
18
http://www.state.gov/p/io/rls/othr/2001/5108.htm.

III-5
Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do
Terrorismo

• rejeitar todas as formas de apoio a grupos terroristas;


• eliminar a concessão de refúgio ou apoio a terroristas, bem como
congelar os fundos ou bens das pessoas, organizações ou
entidades envolvidas em actos terroristas;
• proibir a prestação de auxílio activo ou passivo a terroristas; e
• cooperar com outros países em investigações penais e trocar
informações sobre planos de actos terroristas.

5. Resolução 1267 do Conselho de Segurança e Resoluções que se sucederam

O Conselho de Segurança da ONU também tomou medidas nos termos do


Capítulo VII da Carta da ONU, exigindo que os Estados membros
congelem os bens dos Talibãs, de Osama Bin Laden, da Al-Qaeda e de
entidades de que são proprietários ou por eles controladas, conforme
designados pelo “Comité de Sanções” (agora denominado Comité 1267). A
primeira Resolução 1267, de 15 de Outubro de 1999,19 era relativa aos
Talibãs e foi seguida da Resolução1333, de 19 de Dezembro de 200020,
relativa a Osama bin Laden e à Al-Qaeda. Resoluções posteriores criaram
mecanismos de monitorização (Resolução 1363, de 30 de Julho de 200121),
combinaram as listas anteriores (Resolução1390, de 16 de Janeiro de
200222), estabeleceram algumas exclusões (Resolução 1452, de 20 de
Dezembro de 200223) e adoptaram medidas para melhorar a aplicação
(Resolução 1455, de 17 de Janeiro de 200324).
O Comité 1267 emite a lista de indivíduos e entidades cujos bens
deverão ser congelados, tendo adoptado procedimentos para fazer
aditamentos ou exclusões à lista, com base em pedidos dos Estados
membros. A lista mais recente está disponível no sítio do Comité 126725.

19
http://www.un.org/Docs/scres/1999/sc99.htm.
20
http://www.un.org/Docs/scres/2000/sc2000.htm.
21
http://www.un.org/Docs/scres/2001/sc2001.htm.
22
http://www.un.org/Docs/scres/2002/sc2002.htm.
23
http://www.un.org/Docs/scres/2002/sc2002.htm
24
http://www.un.org/Docs/sc/unsc_resolutions03.html.
25
http://ods-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N99/300/44/PDF/N9930044.pdf?OpenElement

III-6
Organizações internacionais que definem padrões

6. Programa Global contra o Branqueamento de Capitais

O Programa Global contra o Branqueamento de Capitais (GPML) encontra-


se sob a alçada do Gabinete sobre as Drogas e o Crime (ODC) da ONU.26.
O GPML é um projecto de investigação e assistência, que tem como
objectivo aumentar a eficácia da acção internacional contra o
branqueamento de capitais, oferecendo informações técnicas
especializadas, formação e conselhos a pedido dos países membros. Os seus
esforços centram-se nas seguintes áreas:

• Aumentar o nível de consciencialização das pessoas chave nos


Estados membros da ONU;
• Ajudar a criar sistemas jurídicos com o apoio de modelos de
legislação quer para países com direito consuetudinário quer para
os de tradição romano-germânica;
• Desenvolver a capacidade institucional, especialmente com a
criação de unidades de informação financeira;
• Facultar formação para reguladores jurídicos, judiciais e
policiais, e para os sectores financeiros privados;
• Promover uma abordagem regional para a resolução de
problemas; desenvolver e manter relações estratégicas com
outras organizações; e
• Manter uma base de dados e realizar análises das informações
relevantes.

Assim sendo, o GPML é uma fonte de informação, de


conhecimentos especializados e de assistência técnica para a criação ou o
aperfeiçoamento da infra-estrutura ABC de um país.

7. O Comité Contra o Terrorismo

Como já foi referido, em 28 de Setembro de 2001, o Conselho de


Segurança da ONU adoptou uma Resolução (Resolução 1373) em resposta

26
“Programa Global contra o Branqueamento de Capitais”,
http://www.imolin.org/imolin/gpml.html.

III-7
Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do
Terrorismo
directa aos acontecimentos de 11 de Setembro de 200127. Esta Resolução
obrigou todos os países membros a tomar medidas específicas para
combater o terrorismo. A Resolução, que é vinculativa para todos os países
membros, também criou o Comité Contra o Terrorismo (CTC),
incumbindo-o de monitorizar o desempenho dos países membros no
desenvolvimento de uma capacidade mundial de combate ao terrorismo. O
CTC, composto por 15 membros do Conselho de Segurança, não é uma
entidade responsável pela aplicação da lei; não aplica sanções nem se
encarrega do procedimento penal ou sanciona países específicos.28 Pelo
contrário, o Comité procura estabelecer um diálogo entre o Conselho de
Segurança e os países membros sobre a forma de alcançar os objectivos da
Resolução 1373.
A Resolução 1373 insta todos os países a submeter um relatório ao
CTC, sobre as iniciativas tomadas para aplicar as medidas da Resolução, e
a apresentar regularmente relatórios de progresso. Neste sentido, o CTC
solicitou que todos os países efectuassem uma auto-avaliação da legislação
vigente e dos mecanismos existentes para combater o terrorismo, de acordo
com as obrigações da Resolução 1373. O CTC identifica as áreas em que
um determinado país necessita reforçar as suas bases e infraestruturas
jurídicas e faculta assistência aos países, embora o próprio CTC não preste
assistência directa.
O CTC mantém um sítio com um directório para os países que
procuram assistência para melhorar as suas infra-estruturas de combate ao
terrorismo29. O directório contém modelos de legislação e outras
informações úteis.

B. O Grupo de Acção Financeira sobre o Branqueamento de Capitais

Criado em 1989 pelos países do G-730, o Grupo de Acção Financeira sobre


o Branqueamento de Capitais (GAFI) é um organismo intergovernamental
cujo objectivo é o de desenvolver e promover uma resposta internacional

27
Resolução 1373 do Conselho de Segurança da ONU.
28
Ver http://www.un.org/sc/ctc.
29
Id.
30
Id. Os países do G-7 são a Alemanha, Canadá, Estados Unidos, França, Itália, Japão e Reino
Unido.

III-8
Organizações internacionais que definem padrões

para o combate ao branqueamento de capitais31. Em Outubro de 2001, o


GAFI alargou o seu mandato para incluir o combate ao financiamento do
terrorismo32. O GAFI é um organismo que elabora políticas, reunindo
peritos em questões jurídicas, financeiras e de aplicação da lei para levar a
cabo a reforma de leis e regulamentos nacionais em matéria ABC e CFT.
Entre os actuais membros do grupo figuram 31 países e territórios e duas
organizações regionais33. Além destes, o GAFI trabalha em colaboração
com vários organismos34 e organizações35 internacionais. Estas entidades
gozam do estatuto de observador junto ao GAFI, que não lhes dá direito a
votar, mas permite-lhes plena participação nas sessões plenárias e nos
grupos de trabalho.
As três funções principais do GAFI no tocante ao branqueamento de
capitais são:

31
Sobre o GAFI e o Financiamento do Terrorismo, em http://www.fatf-
gafi.org/pages/0,2966,en_32250379_32236947_1_1_1_1_1,00.html
32
Id., em Financiamento do Terrorismo.
33
Os 31 países e territórios membros são: África do Sul, Alemanha, Argentina, Austrália, Áustria,
Bélgica, Brasil, Canadá, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Finlândia, França, Grécia, Reino
da Holanda, Hong Kong-China, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Luxemburgo, México, Noruega,
Nova Zelândia, Portugal, Reino Unido, Rússia, Singapura, Suécia, Suíça e Turquia. As duas
organizações regionais são a Comissão Europeia e o Conselho de Cooperação do Golfo.
34
Os organismos internacionais são os organismos regionais do tipo GAFI (ORTGs), que têm
forma e funções similares às do GAFI. Certos membros do GAFI também participam nos ORTGs.
Estes organismos são: Comité MONEYVAL (anteriormente conhecido como PC-R-EV) do
Conselho da Europa, Grupo Anti-Branqueamento de Capitais da África Oriental e Austral
(GABCAOA), Grupo Ásia-Pacífico sobre o Branqueamento de Capitais (GAP), Grupo de Acção
Financeira das Caraíbas (GAFIC) e Grupo de Acção Financeira da América do Sul sobre o
Branqueamento de Capitais (GAFISUD). Para uma análise destas organizações, ver o Capítulo IV,
Organismos regionais e grupos relevantes, Organismos regionais do tipo GAFI. O GAFI também
trabalha com o Grupo Egmont.
35
As organizações internacionais que têm, entre outras missões e funções, uma específica anti-
branqueamento de capitais, são: Associação Internacional dos Supervisores de Seguros (AISS),
Banco Africano de Desenvolvimento, Banco Asiático de Desenvolvimento, Banco Central
Europeu (BCE), Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento, Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), Banco Mundial, Europol, Fundo Monetário Internacional (FMI),
Gabinete das Nações Unidas sobre as Drogas e o Crime (UNODC), Grupo Intergovernamental de
Acção contra o Branqueamento de Capitais em África (GIABA), Grupo Offshore de Supervisores
Bancários (GOSB), Interpol, Organização dos Estados Americanos/Comité Interamericano Contra
o Terrorismo (OEA/CICTE), Organização dos Estados Americanos/Comissão Interamericana para
o Controlo do Abuso de Drogas (OEA/CICAD), Organização Internacional das Comissões de
Valores (OICV), Organização Mundial das Alfândegas (OMA), Organização para a Cooperação e
o Desenvolvimento Económico (OCDE) e Secretariado da Commonwealth.

III-9
Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do
Terrorismo
• acompanhar o progresso dos membros na aplicação de medidas
anti-branqueamento de capitais;
• analisar e apresentar relatórios de tendências e técnicas de
branqueamento e as contra-medidas; e
• promover a adopção e aplicação dos padrões anti-branqueamento
de capitais do GAFI a nível global.

1. As Quarenta Recomendações

O GAFI adoptou um conjunto de 40 recomendações, As Quarenta


Recomendações sobre o Branqueamento de Capitais (As Quarenta
Recomendações), que constituem um sistema abrangente ABC, tendo sido
elaboradas de modo a terem aplicação universal em todos os países do
mundo36. As Quarenta Recomendações estabelecem princípios de acção;
permitem aos países flexibilizar a aplicação dos princípios de acordo com
as respectivas circunstâncias particulares e requisitos constitucionais.
Embora não sejam vinculativas para os países, As Quarenta
Recomendações têm sido amplamente reconhecidas pela comunidade
internacional e pelas organizações relevantes, como os padrões
internacionais ABC.
As Quarenta Recomendações contêm, na realidade, um conjunto de
acções obrigatórias para um país que deseje ser considerado pela
comunidade internacional como cumprindo os padrões internacionais nesta
matéria. Cada uma das Recomendações é analisada em pormenor neste
Guia de Referência, especialmente nos Capítulos V, VI, VII e VIII.
As Quarenta Recomendações foram inicialmente aprovadas em 1990
e objecto de revisão em 1996 e 2003, para ter em conta os novos
desenvolvimentos em matéria de branqueamento de capitais e para reflectir
as melhores práticas desenvolvidas a nível internacional.

2. Acompanhamento do progresso dos membros

O acompanhamento do progresso dos membros no cumprimento dos


requisitos das Quarenta Recomendações é realizado através de um

36
As Quarenta Recomendações, http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/38/47/34030579.PDF.

III-10
Organizações internacionais que definem padrões

procedimento com duas etapas: auto-avaliações e avaliações mútuas. Na


etapa de auto-avaliação, cada membro responde a um questionário-padrão,
com frequência anual, relativamente à aplicação das Quarenta
Recomendações. Na etapa de avaliação mútua, cada membro é examinado e
avaliado por peritos de outros países membros.
Quando um país não está disposto a tomar as medidas necessárias
para cumprir As Quarenta Recomendações, o GAFI recomenda que todas
as instituições financeiras prestem especial atenção às relações e operações
comerciais com pessoas, incluindo empresas e instituições financeiras, dos
países não cumpridores e, quando se justificar, comuniquem às autoridades
competentes as operações suspeitas, isto é, as que não apresentam uma
causa económica ou lícita aparente37. Em última instância, se um país
membro não aprovar medidas destinadas ao cumprimento, a sua
participação na organização poderá ser suspensa. Contudo, antes da
aplicação de sanções desenvolve-se um processo de pressão pelos pares.

3. Comunicação das tendências e técnicas de branqueamento de capitais

Uma das funções do GAFI é analisar e elaborar relatórios sobre as


tendências, as técnicas e os métodos de branqueamento de capitais (também
conhecidos como tipologias). Para cumprir esta parte do seu mandato, o
GAFI publica relatórios anuais sobre as evoluções do branqueamento de
capitais, no seu Relatório de Tipologias38. Estes relatórios são de grande
utilidade para todos os países, e não apenas para os membros do GAFI,
para os manter actualizados em relação às novas técnicas ou tendências do
branqueamento de capitais e a outros desenvolvimentos nesta área.

4. A Lista PTNC

Um dos objectivos do GAFI é promover a adopção dos padrões


internacionais ABC/CFT por todos os países. Nestes termos, o seu mandato
vai para além dos seus membros, embora o GAFI apenas possa impor

37
Id., Rec. 21.
38
Ver Documentos do GAFI, Tendências e Técnicas do Branqueamento de Capitais, em
http://www.fatf-
gafi.org/document/23/0,2340,en_32250379_32237277_34037591_1_1_1_1,00.html.

III-11
Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do
Terrorismo
sanções aos países e territórios que são membros. Assim, para encorajar
todos os países a adoptar medidas para prevenir, detectar e perseguir
criminalmente os branqueadores de capitais, ou seja, para aplicar As
Quarenta Recomendações, o GAFI aprovou um procedimento para
identificar as jurisdições que representam um obstáculo à cooperação
internacional nesta área. O procedimento recorre a 25 Critérios, que são
consistentes com As Quarenta Recomendações, para identificar esses países
e territórios não cooperantes (PTNCs) e incluí-los numa lista de acesso
público39.
Um país PTNC é incentivado a realizar, com celeridade, progressos
na resolução das suas deficiências. Caso um país PTNC não alcance
progressos suficientes, podem ser-lhe impostas contra-medidas. As contra-
medidas consistem em acções específicas executadas pelos países membros
do GAFI contra um país incluído na Lista PTNC.
Além da atenção especial a dar às relações e operações comerciais
provenientes dos países constantes da lista,40 o GAFI pode também impor
outras contra-medidas, a serem aplicadas de forma gradual, proporcionada e
flexível; entre elas destacam-se:

• Requisitos rigorosos de identificação dos clientes e melhoria dos


alertas, incluindo alertas financeiros específicos para uma
jurisdição, destinados às instituições financeiras para que
identifiquem os beneficiários efectivos antes de estabelecer
relações comerciais com indivíduos ou empresas desses países;
• Melhorar os mecanismos relevantes de comunicação ou
comunicação sistemática de operações financeiras, considerando
o facto de as operações financeiras com esses países poderem
configurar-se como mais suspeitas;
• Ao analisar pedidos de aprovação para o estabelecimento de
sucursais, agências ou escritórios de representação dos bancos,
considerar o facto de o banco ser oriundo de um país PTNC;

39
Iniciativa PTNC, http://www.fatf-
gafi.org/pages/0,2966,en_32250379_32236992_1_1_1_1_1,00.html.
40
As Quarenta Recomendações, Rec. 21.

III-12
Organizações internacionais que definem padrões

• Alertar as empresas do sector não financeiro para o facto de as


operações com entidades dos PTNCs poderem envolver o risco
de branqueamento de capitais.41

Finalmente, integrando estas contra-medidas, os países membros do


GAFI poderão pôr fim às suas operações com instituições financeiras
desses países.
A maioria dos países faz um esforço coordenado para serem
retirados da Lista PTNC, pois a inclusão causa problemas significativos às
suas instituições financeiras e às empresas envolvidas em operações
internacionais, bem como à sua reputação internacional.

5. Recomendações Especiais sobre o Financiamento do Terrorismo

O GAFI também centra a sua experiência no esforço mundial para


combater o financiamento do terrorismo. Para cumprir o seu mandato nesta
matéria, o GAFI aprovou nove Recomendações Especiais sobre o
Financiamento do Terrorismo (Recomendações Especiais)42. Como parte
desta iniciativa, os membros do GAFI utilizam um questionário de auto-
avaliação43 para dar a conhecer as medidas adoptadas no sentido de cumprir
as Recomendações Especiais. O GAFI continua a elaborar orientações
sobre as técnicas e mecanismos utilizados no financiamento do terrorismo.
O Capítulo IX deste Guia de Referência apresenta uma análise mais
detalhada das Recomendações Especiais e do Questionário.

6. Metodologia para avaliações ABC/CFT

Em 2002, após longas consultas, o GAFI, o Fundo Monetário Internacional


(FMI) e o Banco Mundial aprovaram uma metodologia comum de
avaliação a ser utilizada quer pelo GAFI, nas suas avaliações mútuas, quer
pelo FMI e Banco Mundial, nas suas avaliações no âmbito dos programas

41
GAFI, declarações e documentos do GAFI sobre PTNC. Ver, por exemplo, Comunicado de
Imprensa, 20 de Dezembro de 2002, http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/45/30/33693959.pdf.
42
Ver Recomendações Especiais. Estas Recomendações Especiais estão incluídas no Anexo V,
http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/55/16/34266142.pdf.
43
http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/39/20/34033909.pdf

III-13
Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do
Terrorismo
de avaliação do sector financeiro e de centros financeiros offshore. Os
organismos regionais do tipo GAFI (ORTGs), organismos sectoriais de
âmbito geográfico definido que participaram na elaboração da Metodologia,
aceitaram-na posteriormente para utilização nas suas avaliações mútuas.
A Metodologia foi revista em 2004, após a revisão das Quarenta
Recomendações em 2003. Esta Metodologia estabelece mais de 200
“critérios essenciais” que os avaliadores devem examinar ao avaliar um
regime ABC e CFT. Abrange o enquadramento jurídico e institucional
ABC/CFT de um país, incluindo as Unidades de Informação Financeira. A
Metodologia também inclui os elementos relevantes das Resoluções do
Conselho de Segurança da ONU e das convenções internacionais, assim
como as normas de regulação e de supervisão dos sectores bancário, de
seguros e de valores mobiliários. Estes critérios essenciais descrevem os
elementos que devem obrigatoriamente estar em vigor para cumprir
integralmente cada uma das Quarenta Recomendações e das
Recomendações Especiais. A Metodologia inclui orientações para como
classificar o cumprimento, tendo por base o desempenho em relação aos
critérios essenciais.
A Metodologia inclui também vários “elementos adicionais”, que
constituem opções destinadas a reforçar os sistemas ABC/CFT. Embora o
desempenho em relação a estes elementos seja examinado como parte da
avaliação geral, não são obrigatórios e não são incluídos na avaliação do
cumprimento.
A adopção de uma Metodologia comum e abrangente de avaliação,
pelo GAFI, FMI, Banco Mundial e ORTGs significa que passa a existir
uma abordagem mais uniforme a nível mundial para a avaliação e
classificação do desempenho de um país. Será exigido ao país submetido a
avaliação, numa primeira fase, a preparação de uma auto-avaliação do seu
sistema ABC/CFT a elaborar de acordo com o documento da Metodologia.
O documento é também útil como guia detalhado das medidas que um país
deve aplicar para cumprir os padrões internacionais44.

C. O Comité de Basileia de Supervisão Bancária

44
A Metodologia pode ser encontrada em Metodologia ABC/CFT, em http://www.fatf-
gafi.org/dataoecd/46/48/34274813.PDF. Ver também o Capítulo X, Elaboração de uma
metodologia universal de avaliação ABC/CFT, para uma análise mais detalhada da Metodologia e
a sua aplicação pelo Banco Mundial e pelo FMI.

III-14
Organizações internacionais que definem padrões

O Comité de Basileia de Supervisão Bancária (Comité de Basileia)45 foi


criado em 1974 pelos governadores dos bancos centrais dos países do
Grupo dos 10.46 Cada país é representado pelo seu banco central ou pela
respectiva autoridade com responsabilidade formal pela supervisão
prudencial do sector bancário, quando esta autoridade não é o banco
central. O Comité não tem nenhuma autoridade formal de supervisão
internacional nem força da lei. O seu papel é o de formular padrões e
orientações amplas de supervisão e fazer declarações de melhores práticas
com recomendações sobre um amplo conjunto de questões de supervisão
bancária. Estas normas e orientações são adoptadas na expectativa de que
as autoridades competentes de cada país dêem todos os passos necessários
para a respectiva aplicação, através das medidas estatutárias,
regulamentares ou de outra natureza, mais adequadas ao sistema nacional.
Três dos padrões de supervisão e orientações do Comité de Basileia
referem-se a questões de branqueamento de capitais.

1. Declaração de Princípios sobre o Branqueamento de Capitais

Em 1988, o Comité de Basileia publicou a sua Declaração sobre


Prevenção do Uso Criminoso do Sistema Bancário para Fins de
Branqueamento de Capitais (Declaração sobre Prevenção)47. A
Declaração sobre Prevenção resume as políticas e os procedimentos
básicos que as direcções dos bancos devem aplicar nas suas instituições
para ajudar a eliminar o branqueamento de capitais através do sistema
bancário, quer a nível nacional quer internacional. A declaração refere que
os bancos podem ser utilizados “involuntariamente” como intermediários
pelos criminosos. Portanto, o Comité considera que a primeira e mais
importante salvaguarda contra o branqueamento de capitais é “a integridade
das próprias direcções dos bancos e a sua atitude vigilante para impedir que

45
http://www.bis.org/index.htm.
46
O Grupo dos 10 países é um nome impróprio, pois na realidade conta com 13 países membros.
Os membros do Comité de Basileia (incluindo o Grupo dos 10) são: Alemanha, Bélgica, Canadá,
Espanha, Estados Unidos, França, Holanda, Itália, Japão, Luxemburgo, Reino Unido, Suécia e
Suíça.
47
http://www.bis.org/publ/bcbsc137.pdf.

III-15
Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do
Terrorismo
as suas instituições se tornem associadas dos criminosos ou sejam utilizadas
como um meio para o branqueamento de capitais.”48
A Declaração sobre Prevenção contem essencialmente quatro
princípios:

• A devida identificação do cliente;


• Padrões éticos elevados e cumprimento das leis;
• Cooperação com as autoridades policiais; e
• Políticas e procedimentos destinados à observância da
Declaração.

Em primeiro lugar, os bancos devem envidar esforços razoáveis para


conhecer a verdadeira identidade de todos os clientes que solicitam os
serviços da instituição49. Os bancos devem seguir uma política explícita de
não realização de operações comerciais significativas com clientes que não
apresentem provas da sua identidade.
Em segundo lugar, os bancos devem assegurar-se de que os seus
negócios estão a ser realizados em conformidade com padrões éticos
elevados e de acordo com as leis e os regulamentos aplicáveis às operações
financeiras.50 Assim, os bancos não devem oferecer serviços ou prestar
assistência activa quanto à realização de operações quando tenham bons
motivos para acreditar que estão associadas ao branqueamento de capitais.
Em terceiro lugar, os bancos devem cooperar plenamente com as
autoridades policiais nacionais, tanto quanto lhes permitam as leis e os
regulamentos locais relacionados com a confidencialidade do cliente51. Não
deve ser facultado nenhum apoio ou assistência aos clientes que tentem
iludir as autoridades policiais com informações alteradas, incompletas ou
falsas. Quando um banco tiver motivos razoáveis para presumir que os
fundos depositados são de origem criminosa ou que as operações realizadas
têm fins criminosos, deve tomar as medidas adequadas, incluindo recusar-
se a prestar assistência, cortar o relacionamento com o cliente e fechar ou
congelar a conta.

48
Id., no Preâmbulo do parágrafo 6.
49
Id., em Identificações dos clientes.
50
Id., em Cumprimento das leis.
51
Id., em Cooperação com as autoridades policiais.

III-16
Organizações internacionais que definem padrões

Em quarto lugar, os bancos devem adoptar políticas formais


consistentes com a Declaração sobre Prevenção52. Além disso, os bancos
devem assegurar-se de que todos os seus funcionários conhecem as
políticas e recebem a devida formação respeitante às questões abrangidas
por essas políticas. Entre as suas políticas, um banco deve adoptar
procedimentos específicos para a identificação do cliente. Finalmente, a
função de auditoria interna da instituição deve criar um mecanismo eficaz
de verificação do cumprimento dessas políticas.

2. Princípios Fundamentais para Bancos

Em 1997, o Comité de Basileia publicou os seus Princípios Fundamentais


de Supervisão Bancária Efectiva (Princípios Fundamentais),53 que
oferecem um programa abrangente para um sistema de supervisão bancária
efectiva e abarcam uma ampla variedade de temas. Do total de 25
Princípios Fundamentais, um deles, o Princípio Fundamental 15, trata do
branqueamento de capitais, estabelecendo que:

Os supervisores bancários devem assegurar-se de que os bancos


dispõem de políticas, práticas e procedimentos adequados,
incluindo regras estritas de “conheça o seu cliente”, que
promovam padrões elevados de ética e profissionalismo no sector
financeiro e evitem que o banco seja utilizado, intencionalmente
ou não intencionalmente, por criminosos54.

As políticas e os procedimentos de “conheça o seu cliente”, ou


“CSC”, são uma componente crucial de um sistema institucional ABC/CFT
eficaz para todos os países.
Além dos Princípios Fundamentais, o Comité de Basileia publicou
em 1999 a “Metodologia dos Princípios Fundamentais”, com 11 critérios
específicos e cinco critérios adicionais para ajudar a avaliar a suficiência
das políticas e procedimentos de CSC55. Entre estes critérios adicionais

52
Id., em Observância da Declaração.
53
http://www.bis.org/publ/bcbs30.pdf.
54
Id. Princípio Fundamental 15.
55
Metodologia dos Princípios Fundamentais, em http://www.bis.org/publ/bcbs61.pdf.

III-17
Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do
Terrorismo
figuram referências específicas ao cumprimento das Quarenta
Recomendações56.

3. Vigilância relativa à clientela

Em Outubro de 2001, o Comité de Basileia publicou um documento


detalhado sobre os princípios de CSC intitulado Customer due diligence for
banks [Medidas de vigilância relativa à clientela para os bancos]
(Vigilância Relativa à Clientela).57. Este documento foi publicado à luz das
deficiências observadas nos procedimentos de CSC a nível mundial. Estas
normas de CSC desenvolvem e oferecem informações mais específicas
sobre a Declaração sobre Prevenção e o Princípio Fundamental 15. Os
elementos essenciais dos padrões de CSC são enumerados em detalhe neste
documento.
É importante observar que estas normas de CSC estabelecidas na
Vigilância Relativa à Clientela pretendem beneficiar os bancos para além
do combate ao branqueamento de capitais, protegendo a segurança e a
solidez dos bancos e a integridade dos sistemas bancários. Além disso, o
Comité de Basileia, apoia firmemente neste documento a “adopção e
aplicação das Recomendações do GAFI, especialmente das relacionadas
com os bancos”, e pretende que as normas de Vigilância Relativa à
Clientela “sejam consistentes com as Recomendações do GAFI”58.

D. Associação Internacional dos Supervisores de Seguros

A Associação Internacional dos Supervisores de Seguros (AISS), criada em


1994, é uma organização de supervisores de seguros de mais de 100 países
e jurisdições diferentes.59
Os seus objectivos principais são:

56
Id., Anexo 2, Excertos das Recomendações do GAFI.
57
Id.
58
Id., no parágrafo 3.
59
Para uma lista dos países membros e jurisdições, ver Members [Membros], em
http://www.iaisweb.org/132_176_ENU_HTML.asp. A lista de membros contém os links dos sítios
individuais dos membros.

III-18
Organizações internacionais que definem padrões

• Promover a cooperação entre os reguladores de seguros,


• Estabelecer normas internacionais para a supervisão de seguros,
• Oferecer formação aos seus membros, e
• Coordenar os trabalhos com reguladores de outros sectores
financeiros e das instituições financeiras internacionais.60

Além dos reguladores membros, a AISS conta com mais de 60


membros observadores, representando associações sectoriais, associações
profissionais, companhias de seguros e de resseguros, consultores e
instituições financeiras internacionais.61
Além de tratar de uma vasta gama de temas, incluindo praticamente
todas as áreas de supervisão de seguros, a AISS trata especificamente do
branqueamento de capitais num dos seus documentos. Em Janeiro de
2002,62 a Associação aprovou o Documento de Orientação N.° 5, Anti-
Money Laundering Guidance Notes for Insurance Supervisors and
Insurance Entities [Orientações sobre o Combate ao Branqueamento de
Capitais para Supervisores de Seguros e Entidades de Seguros] (Notas de
Orientação sobre o ABC). Inclui uma análise abrangente do branqueamento
de capitais no contexto do sector de seguros. Como outros documentos
internacionais do tipo, as Orientações sobre ABC estão destinadas a ser
aplicadas por cada país, tomando em consideração as companhias
seguradoras envolvidas, os produtos oferecidos no país e o sistema
financeiro, a economia, a constituição e o respectivo sistema jurídico.
As Orientações sobre ABC incluem quatro princípios para as
entidades de seguros:

• Cumprir as leis anti-branqueamento de capitais,


• Ter procedimentos de “conheça o seu cliente”,
• Cooperar com todas as autoridades policiais, e
• Ter políticas, procedimentos e programas de formação internos
de ABC para os funcionários.

60
Id., na página inicial.
61
Id., em Observers [Observadores], para uma lista das organizações observadoras.
62
Id., em Documento de Orientação N.° 5, Anti-Money Laundering Guidance Notes for Insurance
Supervisors and Insurance Entities [ Orientações sobre o Anti-Branqueamento de Capitais para
Supervisores de Seguros e Entidades de Seguros], Janeiro de 2002.

III-19
Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do
Terrorismo
Estes quatro princípios reflectem os quatro princípios da Declaração
sobre Prevenção do Comité de Basileia. As Orientações sobre o ABC são
completamente consistentes com As Quarenta Recomendações, incluindo o
aspecto da comunicação de actividades suspeitas e outros requisitos. Na
realidade, As Quarenta Recomendações estão incluídas num apêndice das
Orientações sobre o ABC da AISS.

E. Organização Internacional das Comissões de Valores

A Organização Internacional das Comissões de Valores (OICV)63 é uma


organização de supervisores e de administradores de valores mobiliários
com responsabilidades sobre o quotidiano da regulação dos valores
mobiliários e da administração das leis dos valores mobiliários nos
respectivos países. Os actuais membros da OICV integram organismos
reguladores de 105 países64. Quando não existe nenhuma autoridade
governamental encarregada da administração das leis dos valores
mobiliários num determinado país, um organismo de auto-regulação do
país, como uma bolsa de valores, reúne as condições para ser admitido
como membro, com direito ao voto. A organização também conta com
membros associados, que são organizações internacionais, e membros
filiados, que são organizações auto-reguladas; nenhuma destas duas
categorias de membros tem direito a voto.
A OICV tem três objectivos principais para a regulamentação dos
valores mobiliários:

• Proteger os investidores;
• Assegurar a equidade, eficiência e transparência dos mercados; e
• Reduzir o risco sistemático.65

No que concerne ao branqueamento de capitais, a OICV aprovou


uma “Resolução sobre o Branqueamento de Capitais” em 1992. Como
outras organizações internacionais do tipo, a OICV não tem competência
para a aprovação de normas vinculativas. Como o Comité de Basileia e a

63
http://www.iosco.org/iosco.html.
64
Ver Membership Lists [Listas de Membros], em http://www.iosco.org/iosco.html
65
http://www.iosco.org/pubdocs/pdf/IOSCOPD125.pdf.

III-20
Organizações internacionais que definem padrões

AISS, depende dos seus membros para aplicar as suas recomendações nos
respectivos países. A resolução estabelece que:

Cada membro da OICV deve considerar:

1. A quantidade de informação relativa à identificação dos clientes


recolhida e registada pelas instituições financeiras sob a sua
supervisão, com o propósito de aumentar a capacidade das
autoridades competentes para identificar e perseguir
criminalmente os branqueadores de capitais;
2. O alcance e a suficiência dos requisitos de conservação de
documentos, com o intuito de fornecer instrumentos para a
reconstrução das operações financeiras nos mercados de valores
e de futuros;
3. Encontrar juntamente com os reguladores nacionais encarregados
do procedimento judicial das infracções de branqueamento de
capitais, a forma adequada para lidar com a identificação e a
comunicação de operações suspeitas;
4. Os procedimentos adoptados para impedir os criminosos de obter
o controlo das empresas de valores mobiliários e de futuros,
tendo em vista trabalhar em conjunto com as contrapartes
estrangeiras para trocar esta informação, quando necessário;
5. A forma apropriada de assegurar a manutenção, pelas sociedades
de valores mobiliários e de futuros, de procedimentos de
acompanhamento e de cumprimento das operações concebidos
para impedir e detectar o branqueamento de capitais;
6. A utilização de numerário e seus equivalentes nas operações com
valores mobiliários e futuros, incluindo a adequação da
documentação e a capacidade de reconstituir qualquer dessas
operações;
7. Os meios mais apropriados, considerando as suas capacidades e
poder, de trocar informações para combater ao branqueamento de
capitais.66

66
http://www.iosco.org/library/index.cfm?whereami=resolutions.

III-21
Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do
Terrorismo
F. Grupo Egmont de Unidades de Informação Financeira

Como parte dos esforços de combate ao branqueamento de capitais, os


governos criaram organismos para analisar a informação apresentada pelas
entidades e pessoas abrangidas pela obrigação de comunicação de
actividades de branqueamento de capitais. Tais organismos são geralmente
conhecidos como Unidades de Informação Financeira (UIFs). Estas
Unidades servem como centros de coordenação para os programas
nacionais ABC, porque facilitam a troca de informação entre as instituições
financeiras e as autoridades policiais. Como o branqueamento de capitais é
praticado à escala mundial, também existe a necessidade de trocar
informação a nível internacional67.
Em 1995, várias unidades governamentais hoje conhecidas como
UIFs começaram a trabalhar em conjunto e formaram o Grupo Egmont de
Unidades de Informação Financeira (Grupo Egmont) (assim chamado em
homenagem ao local da sua primeira reunião, no Palácio de Egmont-
Arenberg, em Bruxelas)68. O objectivo do Grupo é proporcionar um fórum
com o fim de as UIFs melhorarem o apoio dado aos seus respectivos
programas nacionais ABC e coordenarem as iniciativas nesta matéria. Este
apoio inclui a expansão e sistematização da troca de informações
financeiras, o aumento da especialização e das capacidades do seu pessoal,
a promoção de melhores comunicações entre as UIFs recorrendo à
tecnologia, e ajudar a criar UIFs no mundo inteiro69.
A missão do Grupo Egmont foi ampliada em 2004, para incluir
especificamente a informação financeira sobre o financiamento do
terrorismo70. Para aderir ao Grupo de Egmont,71 a UIF de um país deve
primeiro enquadrar-se na definição de UIF deste Grupo, que é
seguinte:“uma agência nacional central responsável para receber (e, se
permitido, requerer), analisar e transmitir às autoridades competentes
informações financeiras: (i) respeitantes a produtos suspeitos do crime e ao
potencial financiamento do terrorismo, ou (ii) exigidas pela legislação

67
Ver a análise no Capítulo VII deste Guia de Referência.
68
http://www.egmontgroup.org/.
69
Ver a Declaração de Objectivo, Grupo Egmont, em
http://www.egmontgroup.org/statement_of_purpose.pdf.
70
Id.
71
Para uma análise sobre a adesão ao grupo, ver o documento de Egmont no seu sítio, com os
procedimentos para adesão ao Grupo de Egmont, em
http://www.egmontgroup.org/procedure_for_being_recognised.pdf.

III-22
Organizações internacionais que definem padrões

nacional para combater o branqueamento de capitais e o financiamento do


terrorismo”72. Um membro deve também comprometer-se a actuar em
conformidade com os Princípios para a Troca de Informações entre
Unidades de Informação Financeira, em Matéria de Branqueamento de
Capitais [Principles for Information Exchange Between Financial
Intelligence Units for Money Laundering Cases]73 do Grupo Egmont. Estes
princípios incluem as condições para a troca de informações, limitações à
utilização permitida das informações e confidencialidade.
O Grupo Egmont integra actualmente 94 jurisdições74 como
membros. Estes têm acesso a um sítio seguro, não disponível ao público,
para a troca de informações.
O Grupo Egmont é um organismo informal, sem secretariado ou
sede permanente. Este Grupo reúne-se em sessão plenária uma vez por ano
e em grupos de trabalho três vezes ao ano. No Grupo Egmont, os directores
das UIFs tomam todas as decisões relativas a políticas, incluindo a
aceitação de membros. O Grupo criou o Comité de Egmont para facilitar a
coordenação com os Grupos de Trabalho e os directores das UIFs nos
períodos entre as sessões plenárias anuais.
Finalmente, o Grupo Egmont elaborou materiais de formação
disponíveis ao público. O Grupo compilou casos de combate ao
branqueamento de capitais com informações trabalhadas pelas UIFs que o
integram75. Produziu também um vídeo e documentos relativos ao Grupo
Egmont, que estão disponíveis no seu sítio.

72
http://www.egmontgroup.org/info_paper_final_092003.pdf.
73
Ver Statement of Purpose [Declaração de Intenções], Grupo Egmont.
http://www.egmontgroup.org/statement_of_purpose.pdf.
74
Em 2 de Junho de 2004. Ver http://www.egmontgroup.org/list_of_fius_062304.pdf.
75
http://www.fincen.gov/fiuinaction.pdf.

III-23