MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO PERUANO

Modernización administrativa del Estado Peruano
Los mecanismos de control sobre la administración pública con que se cuenta
actualmente se basan por lo que la simplificación administrativa ha sido con
frecuencia reconocida como una metodología útil para mejorar procesos y
reducir costos, tiempos y trámites. Esto es parcialmente cierto, en tanto sus
instrumentos no solamente permiten obtener las mejoras antes referidas, sino
que, a través de su relación directa con diferentes variables económicas y
sociales, contribuye a impulsar la competitividad, la generación del empleo, la
reducción de la pobreza y la informalidad.
Para poder entender el sentido de la relación entre la simplificación
administrativa y las variables económicas y sociales relevantes, así como
describir el entorno nacional, en primer lugar, vamos a revisar determinados
aspectos conceptuales y comentar indicadores de desempeño del país.
Seguidamente, realizaremos un recorrido que parte de la publicación El otro
sendero, de Hernando de Soto, y las contribuciones del Instituto Libertad y
Democracia (ILD) hasta las recientes reformas implementadas por la Secretaría
de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, en colaboración
con las instituciones que conforman la Mesa Nacional de Simplificación de
Trámites Municipales para Empresas (INTERMESA)1.
Conforme a Ley corresponde a la Secretaría de Gestión Pública tutelar el
cumplimiento de las reformas administrativas en la Administración Pública, así
como diseñar y proponer instrumentos y metodologías que faciliten la atención
a los ciudadanos y la calidad en los servicios públicos. Por ello, vamos a
profundizar sus principales desarrollos tanto en Modernización del Estado
como en Simplificación Administrativa.

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Alonso, P. et al. 2007. REPÚBLICA DEL PERÚ – Evaluación de la Gobernabilidad Democrática.
Washington D.C. USA. Interamerican Development Bank

Administración del Estado Peruano Con el propósito de contextualizar la problemática de la simplificación administrativa. con el ánimo de aportar nuevos instrumentos para la gestión pública. Refiere Samuel Huntington (1968) que el principal problema de la política es el atraso en el desarrollo de las instituciones que deberían respaldar los cambios económicos y sociales. siempre y cuando se corrigieran las brechas de productividad laboral en los diferentes sectores de la economía. la desigualdad. Dani Rodrik (2010) señala que el cambio estructural podría ser un motor del desarrollo. la regulación gubernamental. ―La eliminación de la pobreza. presentamos una clasificación de los municipios del país elaborada en función del número de habitantes y sus características tanto geográficas como sociales. presentaremos preliminarmente determinados aspectos conceptuales que nos ayudarán a vincular y valorar el objeto de nuestra investigación con variables relevantes como el crecimiento económico. la nueva gestión pública. Lima. Las reformas estructurales facilitan tales incrementos y contribuyen al crecimiento económico mediante mejoras al marco regulatorio. el desarrollo institucional. alcanzamos una propuesta para el uso escalable de las soluciones de tecnologías de la información mediante el empleo del software libre. además. Perú. existiera 2 GOVERNA. mayor coordinación institucional y flexibilidad en los mercados. Seguidamente.Finalmente. incentivos adecuados. la reducción de la informalidad y la generación de empleo requieren de un crecimiento elevado y sostenible del Producto Bruto Interno (PBI) sustentado en el incremento de la productividad‖2. Lineamientos Estratégicos para Intermesa: Profundización de las Reformas de S +}. . 2009. y resaltamos los beneficios del Public Management como modalidad de dirección en las instituciones públicas. revisaremos la situación del país en ciertos indicadores claves de desempeño que nos revelarán los logros alcanzados y las agendas pendientes por implementar.ñ{-{p´ñ{mplificación de Trámites Empresariales. entre otras.

una colaboración estratégica entre el sector público y el privado. y un mayor diálogo entre lñ{kol .

Afirma además. Por otra parte. para ello. Douglas North (2003) sugiere la continua revisión del marco institucional a fin de verificar que los incentivos apunten a que la gente sea productiva y creativa. indican. Rodrik coincide con Michael Porter (2010) en evidenciar para el caso peruano el desafío de alcanzar una mayor diversificación en las exportaciones. mediante la reestructuración del sistema educativo. También propone cambiar la estructura de los mercados para garantizar más efectivamente los derechos de propiedad y generar incentivos hacia la actividad productiva. centrando la atención en los niveles preescolar y primario para proveer a la gente de las destrezas y conocimientos necesarios para incrementar su productividad. que . se requiere incrementar la productividad y promover procesos innovativos. recomienda incrementar el ingreso de los más pobres. asimismo. Asimismo evidencia la necesidad de reformar el sistema judicial de modo que permita hacer cumplir los contratos a bajo costo.´{pñ Uj+ }s instituciones.

agrupen el conocimiento disperso y se adapten continuamente. las creencias y las instituciones determinan las posibilidades del desarrollo. enfatiza que en esta tarea de diseño es esencial la formación de un marco político adecuado. La Simplificación Administrativa. En cuanto a prescripciones normativas. En ese sentido. d) el marco institucional debe garantizar un marco de orden en el que el Estado se comprometa creíblemente a respetar los derechos políticos y económicos. las instituciones formales deben ser coherentes con las informales y con los mecanismos de supervisión y coerción (el simple cambio de las reglas formales no produce necesariamente los efectos que se buscan). lo que puede exigir revertir inercias institucionales y superar ciertos vetos3. pero imprescindible para elaborar reglas que reduzcan los costos de transacción. Por otro lado. Perú . y hay espacio para la acción política. manifiesta que la comprensión del marco institucional y de los procesos de decisión es muy compleja. Segunda Edición. c) la concepción estrecha del laissez-faire como política central del desarrollo lleva al fracaso. y h) las instituciones que favorecen el desarrollo son aquellas que se pueden 3 Instituto de Libertad y Democracia. Cuaderno de Trabajo Cuatro. e) las instituciones del mundo desarrollado no se deben replicar en los países en desarrollo como meras traslaciones. b) en el análisis y la definición de estrategias de desarrollo se debe adoptar un enfoque global que tenga en cuenta la complejidad y la interdependencia de la matriz institucional. Igualmente. North destaca: a) el desarrollo económico no está necesariamente garantizado para todos los países. analiza la formación de un escenario adecuado para el desarrollo económico.para garantizar la calidad es necesario establecer estándares de modo que solo las instituciones que cumplan con ellos sean certificadas. g) los procesos para adoptar una política de consenso requieren inversión en capital humano. las instituciones. f ) la estructura de incentivos que establece la sociedad es esencial para el desarrollo. son lentos y los resultados no están garantizados. creencias e incentivos son importantes. primer paso hacia la desburocratización. 1990.

que podrían incluso frenar drásticamente el progreso económico y social. que es necesario crear una demanda real a nivel local por factores institucionales. también incrementa la informalidad. la desigualdad y la informalidad. por derechos de propiedad bien definidos. La heterogeneidad étnica reduce la redistribución. Glaeser (2005).adaptar a las contingencias. que la desigualdad y la heterogeneidad étnica presentan una alta correlación. ya sea debido a diferencias en el nivel educativo o factores culturales. Añaden que el aumento de la desigualdad en los ingresos. En relación a los marcos institucionales locales. y tienen capacidad para eliminar las soluciones no eficaces. Manifiesta que para fortalecer el marco institucional local hay que ir más allá de la asistencia técnica y de la retórica. Edward Glaeser et al (2002) encuentran un efecto adverso probablemente importante de la desigualdad sobre el desarrollo económico y el progreso social. asimismo. que las sociedades desiguales redistribuyen menos. Consideran que particularmente en países con instituciones políticas débiles. advierten sobre los riesgos de las políticas masivas de redistribución sin considerar las mejoras institucionales. por accountability política y fiscal y por evaluación del desempeño. que permiten los procesos de prueba y error. mediante la reducción de los beneficios relativos de la formalidad para los pobres. subraya que las sociedades más desiguales son menos propensas a presentar democracias o gobiernos que respeten los derechos de propiedad. Proponen un modelo teórico que relaciona la menor calidad institucional con un mayor tamaño del sector informal. Eduardo Wiesner (1998) refiere que estos son más débiles que al nivel nacional. Señala que esa demanda surge. por transparencia. principalmente. la desigualdad es una fuente de fractura institucional y debe ser contrarrestada a través de la redistribución. Sin embargo. El trabajo desarrollado por Alberto Chong y Mark Gradstein (2004) relaciona la calidad institucional. del pago de una proporción importante del gasto público local a través de impuestos y tasas cubiertas por el ciudadano que generan exigencias reales por información. .

Asimismo. Isabel García (2007) sostiene que la nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente y eficaz. En cualquier caso. como implementar una ventanilla única. además de añadir costos administrativos innecesarios y generar una pérdida de competitividad. las características del mercado sirven para justificar la intervención reguladora. advierte.Simeon Djankov et al (2006) indican que la regulación gubernamental de los negocios es un determinante importante del crecimiento. crear incentivos perversos que desarrollen corrupción y falta de transparencia en la administración de los recursos públicos. Los factores claves para alcanzar un adecuado desempeño competitivo son dos. El primero es la facilitación de la apertura y operación de las empresas. Sobre la legitimidad de la regulación Gunnar Trumbull (2010) apunta que las teorías enfatizan el rol del gobierno ya sea en la corrección de las fallas del mercado para promover una mayor eficiencia. Por ello. observan que hacer negocios está directamente vinculado a reformas específicas. y el segundo. Más aún. al momento de diseñar sus políticas de crecimiento. Sin embargo. que es importante considerar los aspectos históricos y las condiciones contingentes bajo las cuales los mercados son construidos así como legitimados. sugieren que los países. Por último. deberían dar prioridad a las reformas de sus regulaciones comerciales. o en la limitación del funcionamiento eficiente de los mercados con el fin de perseguir objetivos de bienestar público. favoreciendo para ello la introducción de mecanismos de competencia que . lo que puede ocasionar mayores costos para la sociedad al crear barreras a la inversión y al comercio. es necesario recordar que no todas las medidas regulatorias responden a fines deseables. destacan que identificando e implementando reformas se puede acelerar el crecimiento económico. es decir. el clima de negocios en los mercados y la regulación existente. una administración que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor costo posible. una oficina de crédito o la reducción de la indemnización por despido. No obstante la importancia de la regulación.

las políticas públicas nacionales y sectoriales. El Gobierno Nacional cuenta con la Secretaría de Descentralización para cumplir con sus funciones en el marco del proceso de descentralización. — Establecer lineamientos o regulaciones específicas para la provisión de bienes y servicios que forman parte de las competencias y funciones transferidas a los gobiernos descentralizados. favorezcan la participación ciudadana. perfeccionen el sistema de elección. John Bryson et al (2007) señalan que un aspecto clave para el éxito de las organizaciones públicas es la habilidad para identificar y construir capacidades. Competencias y capacidades de los tres niveles de gobierno Al Gobierno Nacional le corresponde el rol rector de las políticas nacionales y sectoriales que se derivan de las competencias que comparte con los gobiernos regionales y locales. capacitación y el adecuado traslado de información a los gobiernos descentralizados. Este rol rector involucra las siguientes responsabilidades: — Formular. y por otro. . sus competencias distintivas en la finalidad de crear con ellas valor para sus grupos de interés relevantes. planes y resultados. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos. en coordinación con los gobiernos descentralizados. — Monitorear el cumplimiento de las competencias y funciones que transfiera a los gobiernos descentralizados. — Prestar asistencia técnica. para que por un lado.permitan la elección de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. particularmente.

I. Mayo . El presidente o presidenta es elegido/a por sufragio directo conjuntamente con un/a vicepresidente/a por un periodo de cuatro (4) años — Consejo de Coordinación Regional: es un órgano consultivo y de coordinación del gobierno regional con las municipalidades. Está integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil. — Presidencia Regional: es el órgano ejecutivo del gobierno regional. y en coordinación con los gobiernos locales. La estructura básica de los gobiernos regionales está conformada por los siguientes órganos: — Consejo Regional: es el órgano normativo y fiscalizador del gobierno regional y está integrado por consejeros/as regionales. • Garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes. • Promueve la participación ciudadana y realiza rendición de cuentas de su gestión. Sus principales funciones son: • Fomentar el desarrollo regional integral sostenible. y el empleo. 2007. en concordancia con los objetivos nacionales. así como con la sociedad civil. Están constituidos sobre la base de departamentos para organizar y conducir la gestión pública regional. 4 García. • Promover la inversión pública y privada. con las funciones y atribuciones que le señala la LOGR. elegidos/as por sufragio directo por un periodo de cuatro (4) años.Los Gobiernos Regionales son el segundo nivel de gobierno del Estado peruano. Universidad de Salamanca. La nueva gestión pública: evolución y tendencias. elegidos a través de votación popular4.

La causa de esta paradoja se encuentra en las grandes debilidades del aparato estatal. el que casi siempre atenta contra las instituciones . salud. los servicios públicos (educación. ni siquiera existen. el país tiene una de las mayores tasas de crecimiento económico en la región y en el mundo. Sólo el 15% de peruanos confía en el congreso y solo el 28% está satisfecho con su democracia. y si llegan. Los gobiernos locales y regionales carecen de un mínimo de capacidad administrativa. Administración electrónica En el Perú. existe una brecha entre la salud de la economía y la salud del gobierno. los tres niveles de gobierno deben articularse para el cumplimiento de las competencias y funciones que se les encargan. donde un outsider moviliza a las masas en contra del ‗establishment‘. tengan éxito. Por ello. lo que se puede denominar como la paradoja peruana. y los espacios para la gestión articulada y descentralizada de las competencias que comparten los niveles de gobiernos son las comisiones intergubernamentales. por ello servicios como la seguridad y la justicia —funciones básicas del Estado— no son ni mínimamente garantizadas en varias partes del territorio. En muchas partes del interior del país. El espacio de articulación de los tres niveles de gobierno es el Consejo de Coordinación Intergubernamental – CCI. Por un lado. es necesario lograr mayor confianza para evitar fenómenos como el populismo. pero por otro lado. agua potable e infraestructura) no llegan. y en algunas zonas. los niveles más bajos de satisfacción y confianza de su población en las instituciones y en los políticos. Está debilidad del Estado tiene muchas consecuencias negativas para la democracia e impide que las políticas redistributivas. que son clave. son plagados por la corrupción y la ineficiencia. Muchas instituciones estatales no funcionan.En la medida que el Estado peruano es unitario y descentralizado. Perú tiene uno de los Estados más disfuncionales de América Latina.

Se están haciendo esfuerzos desde hace veinte años y este es un proceso continuo en el que aún no se sabe a dónde se tiene que llegar. con mucha desigualdad y donde el nivel de frustración y desconfianza entre la población son muy altos. Un grupo de personas piensa que cualquier elemento de modernización tiene que partir desde el más alto nivel de decisión política. ―Cuando este mal desempeño persiste de un gobierno a otro. y la modernización. en mi opinión. genera la percepción en los ciudadanos de que todos los partidos políticos y gobiernos son corruptos. El populismo es fruto de un Estado débil. surge una dificultad para ponernos de acuerdo sobre la diferencia entre un proceso de reforma. El tema de la gradualidad también es importante. donde no existe consenso. e inclusive ser autoritario. sin embargo.democráticas. 5 Maximixe. por otro lado. Por ello. La modernización de los sistemas administrativos es una tarea muy difícil. Es así que. la modernización debe priorizarse antes que la reforma. consultándose a los actores involucrados en el proceso. cuando se hace planificación se debe saber en qué momento se va a optar por la modernización y en que momento por la reforma. que no implica necesariamente un cambio en las reglas de juego sino mejorar lo que ya existe. pues las reglas del juego no se pueden cambiar de un día para otro. que implica un cambio estructural en las reglas de juego y funciones. Otro tema de fondo. Banco Mundial . es el grado de participación que deberían tener los actores dentro del proceso de modernización. 2006. Estrategia de Desarrollo Integral y reducción de la Pobreza. Cuando se habla de modernizar tienen que haber reglas de juego (la parte normativa) y también capacidades de los funcionarios públicos que tienen que respetar esas reglas. es necesario contar con un Estado e instituciones fuertes con capacidad de cumplir con las necesidades básicas de sus ciudadanos‖5. otro grupo de personas creen que debe hacerse más participativo. Existe consenso en la necesidad de modernizar o reformar la gestión pública.

interdependientes y desafiantes en términos de articulación. se requieren de personas que estén diariamente pendientes de realizar todo este esfuerzo. éstas son mucho más complejas. Más allá del mensaje político. Los técnicos creen que son ellos los únicos que pueden cambiar las cosas. realizado por tecnócratas. Gobierno Electrónico . entonces es muy probable que las cosas no cambien como se esperan. se necesita desarrollar un plan de mejoramiento continuo con criterios para mejorar la gestión de las finanzas públicas y donde el presupuesto sea considerado como un medio y no como un fin.Es importante considerar que el éxito de la gestión pública depende de dos factores. se requiere de coordinación y articulación de las políticas pública con otros sectores y niveles de gobierno. se ha asumido que diseñando una cadena lógica podemos prever todas las operaciones que deben de hacer todos los agentes públicos cuya responsabilidad es llevar esos bienes y servicios a la población. Un tercer aspecto muy importante es la sostenibilidad. tomando en cuenta las experiencias internacionales que podrían ser útiles. no se puede construir un Estado al servicio de la gente si sólo se cambian reglas. sino que también con cambios en el ámbito político. . se requiere también de un cambio cultural. un diseño apropiado basado en resultados. que no se consigue solamente con cambios en los procesos o instrumentos técnicos. basada en la institucionalidad y en el equilibrio económico. Lo que al ciudadano le importa es que los servicios le lleguen de la mejor manera. Primero. Pero.Gobierno abierto En el Perú se requiere de una reforma y no sólo modernizar el Estado. por ello es necesario cambiarlas. Las reglas que existen no son buenas. un liderazgo convencido de que los esfuerzos de la reforma son positivos. Para ello se requiere mejorar la gestión pública. Hasta ahora. pero sino reivindicamos la dimensión política. El primer desafío que enfrenta la Gestión por Resultados es la provisión de bienes y servicios que involucran a más de una entidad y nivel de gobierno. Asimismo. Segundo. las decisiones que comprometen a colectivos donde hay intereses distintos. Las cadenas son mucho más largas que lo que contempla un marco lógico.

a raíz de los grandes desequilibrios y estancamiento que se vivió en los ochentas. El alineamiento de las autoridades subnacionales. se presenta la oportunidad para seguir nuevos caminos y desafíos en el tema de igualdad. La forma de poder medir si se está produciendo alineamiento con los comportamientos y con las políticas nacionales es vía resultados. Solo a través de nuevos canales institucionales de negociación. podremos ir alineando las distintas lógicas e intereses que existen en los diferentes niveles de gobierno. Ello implica enfrentar deudas históricas y recientes como la distribución del ingreso. y las disparidades regionales. no se resuelve con matrices de marco lógico. El segundo desafío es pensar la Gestión para Resultados en un entorno descentralizado. los que han tenido que establecerse en un proceso de negociación. varios países de América Latina introdujeron la Gestión para Resultados. la modernización tiene que ver con sus aspiraciones y la necesidad de construir . cerrar las brechas de desigualdad. la segmentación laboral y protección social. elegidas democráticamente. necesitamos reconocer que los instrumentos técnicos no son la única solución a los problemas o los que van a permitir construir una cultura distinta de gestión. la baja inversión y ahorro. Parte de la percepción en la CEPAL es que América Latina se encuentra en un punto de inflexión. étnica y de género. la heterogeneidad productiva. En América Latina.Por eso. la discriminación racial. Eso es una característica que hoy se une con el renacimiento de la planificación de largo plazo que parece tiene que ver con una reflexión latinoamericana sobre el legado del esquema de desarrollo que se ha seguido en los últimos veinte años. se requiere de una planificación y gestión pública moderna para avanzar en tener un desarrollo incluyente. Estos son asuntos de largo plazo que precisan de planificación y gestión pública moderna de calidad. A partir de los años noventa. Después del modelo concentrador de riqueza. Desde la perspectiva de las sociedades más desiguales. a la Gestión para Resultados se resuelve negociando políticamente.

una visión de futuro conjunta. El gasto público. baja carga tributaria y una alta evasión. Sobre la planificación de las agendas de largo plazo. la prioridad que se le da a la infraestructura pública con enfoque regional. que debe encargarse de coordinar y articular estas diferentes visiones que integran los diversos grupos de un país. se ha entregado buenas cuentas en los últimos veinte años. . en diecisiete países ya se han elaborado agendas de mediano y largo plazo. Por el lado del gasto tenemos un pilar no contributivo. mediante un Estado presente. Sin embargo. aun presenta un porcentaje muy bajo con respecto al producto interno bruto. la transparencia. Ello se debe a que las finanzas públicas. participación ciudadana y buen gobierno. presupuesto y programación. ahora pagamos menos intereses. fuerte y reconocido como un ente articulador de las demandas sociales y que considera las finanzas públicas como un elemento central de la gestión pública. un elemento central de la gestión pública. la visión de país y la de mediano plazo no logran comunicarse entre sí. rendición de cuentas. En ellas se ve una preocupación por el crecimiento. en materia de gestión de las finanzas públicas. Si se hace un recorrido por lo que ha pasado América Latina. visible. las cuestiones redistributivas y el compromiso de incrementar la base fiscal. aun presentan dificultades. la preocupación por la seguridad ciudadana. el gasto social tiene un bajo impacto redistributivo y la inversión si bien viene aumentando. especialmente el gasto social. Esto lleva al planteamiento de tener planificación en las políticas públicas. Tenemos todavía una estructura tributaria regresiva. ¿Cómo juzgamos la calidad de la gestión pública? A través del gasto y la inversión que son para el desarrollo y el crecimiento. la deuda pública pesa menos que hace veinte años. Actualmente. además. ha contribuido a disminuir la pobreza pero no ha servido para reducir la alta brecha de desigualdad. todavía existen las clásicas debilidades entre planificación. los ingresos fiscales y la tasa tributaria promedio aumentaron. Aquí entra justamente el papel del Estado como un ente que permanece en el tiempo más allá de los períodos gubernamentales.

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Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General. 2009. Lima: G Y G Gráficos. Política y Plan Nacional de Simplificación Administrativa. M. licencias de funcionamiento en corto tiempo para las microempresas. Cuaderno de Trabajo Cuatro. 2008. GOVERNA. A. Enfoques alternativos sobre la sociedad de Mercado y otros ensayos más recientes. Lineamientos Estratégicos para Intermesa: Profundización de las Reformas de Simplificación de Trámites Empresariales. 2010. 2003. A. La Simplificación Administrativa. REPÚBLICA DEL PERÚ – Evaluación de la Gobernabilidad Democrática.REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Alonso. Perú. Dammert. Loayza. 1990. Causas y consecuencias de la informalidad en el Perú. 2008. Banco Central de Reserva del Perú. Washington D. Malaga-Web & Asociados.15. primer paso hacia la desburocratización. Lima. et al. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica Instituto de Libertad y Democracia. La descentralización en el Perú a inicios del siglo XXI: de la reforma institucional al desarrollo territorial Volumen I. Santiago. Interamerican Development Bank. Universidad de Salamanca. Perú. Mayo. Maraví. P. Simplificación administrativa. Perú: UPC. 2009. 2007. Hirschman. Chile. I. . N. 2007. PCM. Lima.C. Segunda Edición. CEPAL García. Elaborada por encargo del programa de lucha contra la pobreza en lima metropolitanaPROPOLI. M. Bustamante. 1989. USA. La nueva gestión pública: evolución y tendencias. et al. Estudios Económicos N.

Estrategia de Desarrollo Integral y reducción de la Pobreza.Maximixe. Banco Mundial. . 2006.