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Braslia, maro de 2010

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Os autores so responsveis pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste


livro, bem como pelas opinies nele expressas, que no so necessariamente
as da UNESCO, nem comprometem a Organizao. As indicaes de nomes e
a apresentao do material ao longo deste livro no implicam a manifestao de
qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito da condio jurdica de qualquer
pas, territrio, cidade, regio ou de suas autoridades, tampouco da delimitao de
suas fronteiras ou limites.

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2010 Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura


(UNESCO).
Concepo e superviso: Paolo Fontani e Wagner Santana
Traduo: Jeanne Sawaya (texto Desenho institucional e articulao do
federalismo educativo: experincias internacionais)
Reviso tcnica: Janine Schultz Enge, Janana Camelo Homerin e Paulo Vincius
Silva Alves
Reviso: Valderes Gouveia
Capa e projeto grfico: Edson Fogaa
Diagramao: Paulo Selveira

Educao e federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a


diversidade / organizado por Romualdo Portela de Oliveira e
Wagner Santana. Braslia: UNESCO, 2010.
300 p.
ISBN: 978-85-7652-114-3
1. Gesto educacional. 2. Educao pblica. 3. Polticas educacionais. 4.
Desigualdade social. 5. Desigualdade cultural. 6. Diversidade cultural. 7.
Oportunidades educacionais. 8. Oportunidades iguais. 9. Relaes interraciais.
10. Direito educao. 11. Brasil I. Oliveira, Romualdo Portela de (Org.) II.
Santana, Wagner (Org.) III. UNESCO

Representao no Brasil

Organizao
das Naes Unidas
para a Educao,
a Cincia e a Cultura

SAS, Quadra 5, Bloco H, Lote 6,


Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9andar
70070-914 - Braslia - DF - Brasil
Tel.: (55 61) 2106-3500
Fax: (55 61) 3322-4261
Site: www.unesco.org.br
E-mail: grupoeditorial@unesco.org.br

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SUMRIO
Prefcio
Vincent Defourny ......................................................................................7
Apresentao
Romualdo Portela de Oliveira e Wagner Santana .........................................9
Introduo
Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zkia Sousa..................................13
PARTE I Referncias gerais sobre o regime federativo no Brasil
A dinmica federativa da educao brasileira:
diagnstico e propostas de aperfeioamento
Fernando Luiz Abrucio .......................................................................39
Federalismo fiscal: em busca de um novo modelo
Fernando Rezende...............................................................................71
A gesto do Sistema nico de Sade
Jurandi Frutuoso.................................................................................89
PARTE II Educao e federalismo
Desenho institucional e articulao do federalismo educativo:
experincias internacionais
Alejandro Morduchowicz e Ada Arango.............................................109
A questo federativa e a educao escolar
Carlos Roberto Jamil Cury.................................................................149
Financiamento da educao pblica no Brasil: evoluo dos gastos
Jorge Abraho de Castro ....................................................................169
Participao e regime de colaborao entre unidades
federadas na educao brasileira
Elie Ghanem ....................................................................................191

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PARTE III O regime de colaborao: algumas experincias


Federalismo cooperativo e educao brasileira:
a experincia de Mato Grosso [com a] proposio de
um sistema nico de educao
Carlos Abicalil e Odorico Ferreira Cardoso Neto ......................................215
O regime de colaborao na educao do Rio Grande do Sul
Maria Beatriz Luce e Marisa Timm Sari ................................................243
Educao bsica no Cear: construindo um pacto colaborativo
Sofia Lerche Vieira.................................................................................271
Consideraes finais
Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zkia Sousa................................287
Notas sobre os autores........................................................................297

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PREFCIO
Tratar da questo federativa no Brasil e seus impactos na oferta educacional leva-nos necessariamente a investigar aspectos da governana da
educao brasileira e dos seus impactos na garantia de uma educao de
qualidade para todos no pas.
Do ponto de vista dos princpios que orientam a ao da UNESCO no
mundo, essa discusso deve ter como perspectiva mais ampla a consolidao
da democracia, o fortalecimento do estado de direito e a construo de
patamares mais elevados de justia social. A partir desse quadro de
referncias, emergem questes relacionadas eficincia e eficcia no uso dos
recursos e na oferta dos servios pblicos, a processos de transparncia e
prestao de contas, demanda por ampliao da participao dos cidados
e transparncia e prestao de contas por parte das instituies pblicas.
Participar desse debate significa reforar o compromisso da UNESCO com
o fortalecimento de um espao pblico democrtico e contribuir efetivamente para o processo de formulao, implementao e avaliao das
polticas pblicas brasileiras.
Discutir aspectos da governana educacional no Brasil no tarefa
simples. O regime federativo brasileiro tem uma arquitetura complexa na
qual a Unio, os estados e municpios tm papis destacados na oferta
educacional. Nesse contexto, algumas questes ganham destaque: em que
medida possvel garantir padres de unidade e qualidade na oferta
educativa em nvel nacional, levando-se em conta as diversidades regionais e
locais? Quais so as estratgias de coordenao intergovernamental viveis
considerando os marcos legais existentes? possvel articular autonomia e
interdependncia na gesto dos sistemas educativos? Regulamentar um
regime de colaborao entre os entes federativos tarefa poltica vivel?
Quais so os ordenamentos institucionais necessrios para que a oferta educativa no pas no seja to desigual?
Essas questes ganham relevo em um momento em que no centro da
agenda das polticas educacionais est a construo de um novo Plano
Nacional de Educao (PNE). No so poucos os desafios que cercam a
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elaborao do novo plano, que dever definir as diretrizes e os rumos de um


projeto para a educao brasileira nos prximos dez anos. Contribuir para
que esse longo processo de debates conduza a polticas de estado que tratem
com rigor e consistncia os desafios que se apresentam para a educao no
pas d sentido e pertinncia ao trabalho realizado pela Representao da
UNESCO no Brasil.
Por fim, importante destacar e agradecer a valiosa colaborao do
Instituto Internacional de Planejamento da Educao da UNESCO (IIPE),
sede regional Buenos Aires, responsvel pela elaborao do estudo sobre
sistemas educacionais em vrios pases federativos do mundo includo nesta
publicao.
Vincent Defourny
Representante da UNESCO no Brasil

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APRESENTAO
O regime federativo pressupe a diversidade. Segundo William Anderson:
Federalismo o sistema poltico (e os princpios fundamentais desse
sistema) que: a) defende ou estabelece um governo central para todo o pas
e determinados governos regionais autnomos (estados, provncias, Lnder,
cantes) para as demais unidades territoriais; b) distribui os poderes e as
funes de governo entre os governos central e regionais; c) atribui s
unidades regionais um conjunto de direitos e deveres; d) autoriza os
governos de ambos os nveis a legislar, tributar e agir diretamente sobre o
povo, e e) fornece vrios mecanismos e procedimentos para a resoluo
dos conflitos e disputas entre os governos central e regionais, bem como
entre duas ou mais unidades regionais1 (FGV, 1987, p. 471).

Na estruturao adquirida por esse regime no Brasil, observa-se uma


diferenciao acentuada na distribuio das receitas fiscais, no padro das
polticas pblicas e, no caso da educao, grande diversidade na forma e nos
meios de provimento desse direito.
O objetivo deste livro discutir a questo federativa, no que diz respeito
garantia do direito educao a todos os cidados brasileiros. Tal direito
pressupe a igualdade de condies de acesso, permanncia e sucesso na
escola. O princpio vale em geral, mas imperativo quando se trata da
escolarizao obrigatria 2, o corao do direito educao. Assim, a ideia
1. Para uma discusso mais extensa e variada da conceituao do sistema federativo, ver Burgess (2006).
2. Nos ltimos anos, assistimos ampliao da obrigatoriedade da educao. O texto original da
Constituio de 1988 distinguiu o dever do Estado da obrigatoriedade, esta ltima aplicada ao
indivduo, sujeito do Direito. Estabeleceu, no caput do artigo 208, o dever do Estado para com a
educao e, em seu inciso I, obrigava o indivduo apenas ao ensino fundamental, posteriormente
definido como de oito anos de durao pela Lei n 9.394/1996 (a LDB). Posteriormente, o texto
constitucional foi alterado primeiro pela Emenda Constitucional n 14/1996, que tornou mais precisa
a redao da verso original, eliminando uma impreciso que estendia a obrigatoriedade aos maiores
de 14 anos. (OLIVEIRA, 2007) Mais recentemente, a obrigatoriedade foi alterada por meio da Lei
n 11.114, de 16/05/2005, que estabeleceu o incio do ensino fundamental aos seis anos e, em seguida,
pela Lei n 11.274, de 06/02/2006, que estabeleceu o ensino fundamental de nove anos. Finalmente,
com a Emenda Constitucional n 59, de 11/11/2009, estabeleceu-se a obrigatoriedade do ensino dos
quatro aos 17 anos, abrangendo a pr-escola, o ensino fundamental e o ensino mdio.

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debater um problema no resolvido entre ns, o da desigualdade educacional resultante, entre outros fatores, dos moldes de atuao do poder
pblico e da relao entre o governo federal e os demais entes federados
(estados e municpios) em matria de educao. Os fatores constituem-se
em obstculos ao desenvolvimento educacional do pas, ao acentuarem o
fosso existente entre regies mais e menos desenvolvidas, no se estabelecendo um regime no qual a educao seja uma poltica sistmica e
nacionalmente consistente.
Reunindo especialistas da rea de educao, das finanas pblicas, da
cincia poltica e da sade, esta publicao reflete sobre possibilidades de
avanar na perspectiva de formulao de um Sistema Nacional Articulado
de educao, para utilizar o termo introduzido pelo documento base da
Conferncia Nacional de Educao (Conae 2010), qual esta publicao
apresentada como subsdio.
Para responder questo, a reflexo que se pretende formalizada nos
seguintes termos: quais as possibilidades e limites da proposta de um
Sistema Nacional de Educao e se, de imediato, no conseguimos construlo, o que (e como?) possvel avanar para alm da prescrio do regime de
colaborao entre as esferas do poder pblico? Nesse caso, dizer de modo
articulado mera tautologia, posto que colaborao sem articulao
no faz sentido.
O livro est organizado em trs partes, precedidas de uma introduo ao
problema, que procura situar o debate e as formas recentes encontradas pela
Unio para trat-lo e de um captulo final a ttulo de sntese, com recomendaes para as polticas pblicas.
Na primeira parte, composta por trs artigos, procura-se consolidar o
acmulo de diferentes reas sobre a questo do federalismo que podem
iluminar o debate educacional. Inicia-se com o artigo de Fernando Abrucio,
professor na Fundao Getlio Vargas SP, que discute os dilemas histricos de nosso federalismo e sua repercusso na educao. Em princpio, a
ideia trazer a reflexo realizada na cincia poltica para pensar a temtica
da educao no contexto federativo. O de Fernando Rezende, economista
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e da Fundao
Getlio Vargas-RJ, explicita as limitaes de nosso federalismo fiscal e
ausculta possibilidades de alter-lo na perspectiva de reduzir a desigualdade entre estados no que diz respeito disponibilizao de recursos de

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impostos para cada cidado. O de Jurandi Frutuoso, secretrio do


Conselho Nacional de Secretrios de Sade (Conass) e ex-secretrio de
Sade do Estado do Cear, apresenta o Sistema nico de Sade (SUS) e,
em particular, sua estrutura de gesto. A escolha dessa temtica nos pareceu
oportuna por representar o SUS uma alternativa de organizao de uma
rea das polticas sociais para a garantia de um direito no contexto do
Estado federativo brasileiro.
Na segunda parte, a reflexo mais diretamente educacional, trazendo
elementos do contexto internacional e nacional em trs dimenses. Uma
reflexo comparativa apresentada no trabalho de Alejandro Morduchowicz
e Ada Arango, economistas e consultores no Instituto Internacional de
Planejamento da Educao da UNESCO (IIPE) Sede Regional Buenos
Aires, que analisa uma amostra de pases federados buscando explicitar como
definiram a estrutura e organizao dos seus sistemas educativos. O artigo
de Carlos Roberto Jamil Cury, professor emrito da Faculdade de Educao
da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e professor na Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-MG), registra o debate sobre
o regime de colaborao em educao a partir de uma perspectiva histricopoltica, evidenciando as tarefas pendentes nessa matria. Jorge Abraho
de Castro, diretor de pesquisas do IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada), discute a dinmica recente do financiamento da educao, seus
limites e contradies e Elie Ghanem, professor na Faculdade de Educao da
Universidade de So Paulo (USP), problematiza condicionantes participao
da populao na sociedade e no sistema educacional especificamente.
A terceira parte, composta por trs artigos, procura lanar luz sobre
experincias recentes de colaborao entre sistemas que, nos marcos da
estrutura legal vigente, tornaram o regime de colaborao mais objetivo.
Para tal, foram escolhidas experincias que certamente no esgotam as muitas
existentes no pas, mas que, pela sua distribuio geogrfica e natureza,
entendemos como representativas e significativas. No artigo de Carlos Abicalil,
deputado federal e membro da comisso de educao da Cmara dos Deputados e Odorico Ferreira Cardoso Neto, professor na Universidade Federal
de Mato Grosso (UFMT), analisa-se a experincia do Estado de Mato
Grosso, primeiro do pas a estabelecer em sua Constituio Estadual de
1989 o sistema nico de educao. O artigo de Marisa Timm Sri, exsecretria de educao de Cachoeira do Sul (RS) e tcnica da Secretaria
Estadual de Educao do Rio Grande do Sul e de Maria Beatriz Moreira
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Luce, reitora da Universidade Federal do Pampa (Unipampa) e membro do


Conselho Nacional de Educao (CNE), avalia a experincia de colaborao
entre municpios e estado no Rio Grande do Sul, onde se realiza um dos
mais bem-sucedidos processos de municipalizao no Brasil. Sofia Lerche
Vieira, professora aposentada da Universidade Federal do Cear (UFC),
atualmente professora na Universidade do Estado do Cear (UECE) e
ex-secretria estadual de educao, discute a experincia de colaborao
estado-municpios empreendida no Cear por mais de uma dcada.
Conclui-se, no artigo final, com uma sntese das contribuies trazidas
pelos diversos autores e uma reflexo sobre as possibilidades de modificao
na situao atual em direo viabilizao da educao pblica de qualidade para todos, tendo como esteio relaes cooperativas entre os entes
federados. Nessa medida, discutem-se desde possibilidades de alterao nos
dispositivos legais vigentes, quanto iniciativas polticas que possam ser
implementadas na perspectiva de transformar o regime atual em outro no
qual seja efetiva a colaborao.
Esperamos, com o presente trabalho, contribuir para a formulao de
polticas que busquem a ampliao da equidade na oferta educativa e na
garantia do direito a uma educao de qualidade para todos, considerandose as caractersticas do sistema federativo brasileiro.
Romualdo Portela de Oliveira e Wagner Santana

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INTRODUO
Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zkia Sousa

O FEDERALISMO E SUA RELAO COM


A EDUCAO NO BRASIL
Ao analisar-se a educao no Brasil percebe-se a desigualdade inter e
intrarregional, decorrente da assimetria entre as condies econmicas dos
entes federados e a distribuio de competncias previstas constitucionalmente, que indica o que cabe a cada um realizar no tocante ao provimento
da educao para a populao, resultando em diferentes condies de oferta.
O direito educao, que pressupe igualdade de condies para todos,
contrape-se diferenciao tpica do sistema federativo. No Brasil, essa
estrutura particularmente importante para as polticas pblicas, uma vez
que interfere diretamente nas temticas da democracia e da igualdade. Mas,
mais do que afirmar a liberdade de ser diferente, inerente ao que se pode
chamar de federao descentralizada, ao se discutir direito educao,
trata-se da igualdade remetendo-se ao conceito de federao centralizada1.
A tenso entre a centralizao do poder e sua descentralizao encontra-se
na distino entre as duas principais tradies tericas acerca do federalismo. De um lado, Rousseau, Tocqueville e Proudhon e, de outro, os federalistas americanos, Hamilton, Madison e Jay. William Riker que, em seu
estudo clssico sobre o federalismo (1964), traou a ideia do continuum entre
uma federao mais centralizada e uma mais descentralizada, no limite, uma
confederao.
Os artigos federalistas enfatizavam a necessidade de um governo central
forte. No artigo 34, Alexander Hamilton afirma:
Diz-se, porm, que as leis da Unio devero ser a lei suprema do pas.
Que inferir disto? De que valeriam essas leis, se no devessem ser
1. Nas palavras de R. H Tawney: porque os homens so homens, as instituies sociais direito
de propriedade, organizao da indstria, sistema de sade pblica e educao devem ser
planejadas, na medida do possvel visando a enfatizar e reforar no as diferenas de classes que
os dividem, mas a humanidade comum que os une (TAWNEY, 1952, p. 38).

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supremas? evidente que no valeriam nada. Uma lei, pelo prprio sentido da palavra, inclui supremacia. uma regra que aqueles a quem
prescrita so obrigados a observar. (...). Se indivduos formam uma
sociedade, as leis dessa sociedade devem ser o regulador supremo de sua
conduta. Se algumas sociedades polticas formam uma sociedade poltica
maior, as leis que esta ltima possa promulgar, segundo os poderes a ela
atribudos por sua constituio, devem ser necessariamente supremas
em relao quela sociedade e aos indivduos que a compem.
(HAMILTON, 1993, p. 246)

No Brasil, com a Repblica, a federao nasce em outra direo, na


perspectiva da descentralizao. Surge como uma forma de organizao
capaz de permitir aos entes federados gozar de maior autonomia do que
no Imprio. Entretanto, maior descentralizao corresponde uma maior
desigualdade, a menos que o centro exera um contrapeso no sentido de
implementar aes supletivas. Essa tenso entre centralizao e descentralizao e a forma de colaborao ou relacionamento entre a Unio e os
demais entes federados fundamental para compreender-se a poltica
educacional. Ainda que brevemente, pertinente analisar essa temtica em
perspectiva histrica.
O atendimento educacional, no que diz respeito ao seu aspecto organizativo, remonta, nos seus primrdios, Lei Geral, de 15 de outubro de
1827, que estabelecia responsabilidades para as provncias e localidades,
nos seguintes termos 2:
Art. 1 Em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos, haver as
escolas de primeiras letras que forem necessrias.
Art. 2 Os Presidentes das provncias, em Conselho e com audincia das
respectivas Cmaras, enquanto no estiverem em exerccio os Conselhos
Gerais, marcaro o nmero e localidades das escolas, podendo extinguir
as que existem em lugares pouco populosos e remover os Professores delas
para as que se criarem, onde mais aproveitem, dando conta a Assemblia
Geral para final resoluo (Disponvel em: <http: //www.direitonet.com.
2. Observe-se que o texto constitucional de 1824 estabelecia a gratuidade nos estabelecimentos
pblicos. Segundo o artigo 179: A inviolabilidade dos direitos civis, e polticos dos cidados
brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurana individual, e a propriedade, garantida pela
Constituio do Imprio, pela maneira seguinte. (...)XXXII. A instruo primria gratuita a
todos os cidados. Entretanto, os escravos no se enquadravam na categoria de cidados.

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br/artigos/exibir/482/A-lei-de-15-de-outubro-de-1827>. Acesso em:


20 fev. 2010).

Em seguida, em 12 de agosto de 1834, promulga-se a Lei n 16, conhecida como Ato Adicional. Paradigma para a compreenso do que ocorre
posteriormente na educao brasileira, explicita a transferncia da responsabilidade pela educao elementar s provncias:
Art. 10 Compete s mesmas Assemblias legislativas [legislar]:
(...)
2 - Sobre instruo pblica e estabelecimentos prprios a promov-la,
no compreendendo as faculdades de medicina, os cursos jurdicos,
academias atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos de
instruo que, para o futuro, forem criados por lei geral (Disponvel em:
<www2.camara.gov.br>. Acesso em: 12 fev. 2010).

Tal arranjo mantido pela Constituio Republicana de 1891. Ainda


que esta seja fortemente inspirada na Constituio Americana e, portanto,
nas formulaes dos federalistas, seu texto ecoava a crtica ao centralismo do
Imprio. De fato, a Primeira Repblica transfere responsabilidades governamentais significativas para os estados. A Constituio explicita a responsabilidade da Unio em relao educao apenas no Distrito Federal.
Ao faz-lo, por omisso, transfere aos estados esse encargo.
Nos termos do artigo 34:
Compete privativamente ao Congresso Nacional:
30) legislar sobre a organizao municipal do Distrito Federal bem como
sobre a polcia, o ensino superior e os demais servios que na capital
forem reservados para o Governo da Unio (Disponvel em: <http://
www2.camara.gov.br>. Acesso em: 12 fev. 2010).

Ao transferir tal responsabilidade para os estados, induziu a um atendimento diferenciado em cada um deles3. Isso impulsionou, basicamente,
dois modelos paradigmticos:
o que se manifesta nos estados do Sul e Sudeste que assumiram a responsabilidade pelo atendimento educacional e construram, ao longo do
3. A ideia de que a Unio deveria ter um papel de redutor das desigualdades s surge mais tarde e,
at hoje, tem limites significativos.

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sculo XX, sistemas prprios de ensino, recorrendo subsidiariamente aos


municpios;
o dos estados do Norte e Nordeste em que estes se omitiram de construir
um sistema de ensino de massas e tal responsabilidade foi precariamente
assumida pelos municpios 4.
Essa diferena na forma de expanso, em certa medida decorrente da
estrutura tributria vigente, a explicao primeira da desigualdade no
atendimento educacional no pas. Os estados mais ricos assumiram
diretamente a responsabilidade pela oferta e os mais pobres repassaram-na
para seus municpios, ainda mais pobres que os respectivos estados. Estes
se desincumbiram da tarefa nos limites de suas possibilidades.
Com o governo Vargas e os debates de construo do estado nacional
e da nacionalidade, dos anos 1930, recoloca-se a ideia da centralizao da
educao na esfera federal. Vargas recria o Ministrio da Educao, em
1930, por meio do Decreto n 19.402, de 14 de novembro, com o nome de
Ministrio dos Negcios da Educao e Sade Pblica. Seu primeiroministro, Francisco Campos, (re)organiza a educao no pas. Edita em
sequncia:
1. Decreto n 19.850, de 11/04/1931, que criou o Conselho Nacional,
de Educao; 2. Decreto n 19.851, da mesma data, que disps sobre a
organizao do ensino superior no Brasil e adotou o regime universitrio;
3. Decreto n 19.852, tambm da mesma data, que disps sobre a
organizao da Universidade do Rio de Janeiro; 4. Decreto n 19.890, de
18/04/1931, que disps sobre a organizao do ensino secundrio; 5.
Decreto n 19.941, de 30/04/1931, que instituiu o ensino religioso como
matria facultativa nas escolas pblicas do Pas; 6. Decreto n 20.158, de
30/06/1931, que organizou o ensino comercial e regulamentou a profisso
de contador; 7. Decreto n 21.241, de 14/04/1932, que consolidou
as disposies sobre a organizao do ensino secundrio (MORAES,
1992, p. 295-6).
4. Em certa medida, esse o processo, tambm, dos estados do Centro-Oeste. Excluem-se desse
modelo, os dois Distritos Federais republicanos, Rio de Janeiro e Braslia, onde o sistema constituiuse com apoio forte da Unio. O mesmo vale para os antigos territrios federais, Amap, Roraima,
Rondnia e Fernando de Noronha. O Estado de Rondnia foi criado pela Lei Complementar n
41, de 22/12/1981. A Constituio Federal de 1988 transformou em estados os antigos territrios de Roraima e Amap (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, art. 14)
e extinguiu o Territrio de Fernando de Noronha, reincorporando a sua rea ao Estado de
Pernambuco (ADCT, art. 15).

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Seu segundo ministro, Gustavo Capanema, tambm reforma a educao


por meio das Leis Orgnicas do Ensino5 (1942-1946). Os episdios relativos
nacionalizao das escolas, fechamento das escolas criadas pelas comunidades imigrantes (notadamente italianas, alems e japonesas), empreendidos
no contexto da entrada do Brasil na Segunda Guerra e a formulao de
polticas e leis nacionais de ensino6 do o tom da concepo que seria
predominante desde ento: a de normas nacionais e responsabilizao dos
entes federados subnacionais pela sua implantao, admitindo-se aes
supletivas e colaborao tcnica por parte da Unio e autonomia destes
nas matrias de competncia concorrente ou sobre as quais a Unio delegavalhes o poder de legislar.
O problema que, quando se analisa a materializao desse arranjo,
observa-se que a desigualdade se mantm significativa, posto que a diviso
dos recursos oramentrios, decorrente da estrutura tributria, no se altera.
Tal situao agravada com a Constituio de 1988, ao incorporar o municpio como ente federativo, evidenciando-se descompasso entre os recursos
disponibilizados a cada um e suas responsabilidades na oferta educacional,
mesmo considerando-se os mecanismos de transferncias intergovernamentais.
Apenas em 1996, com o Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio), estabelecese um critrio mais razovel para a diviso dos recursos vinculados, de modo
a que, minimamente, se articulassem aportes financeiros s respectivas
responsabilidades. Utilizou-se como medida de equivalncia um valor
comum de gasto por aluno em cada estado, instituindo-se mecanismo de
redistribuio que retirava recursos de quem atendia relativamente menos e
direcionava-os para quem atendia mais.
Entretanto, isso no se deu sem contradies. Ao mesmo tempo em
que a Emenda Constitucional n 14/1996 e a Lei de Diretrizes e Bases
5. So elas: 1) Decreto-lei n 4.048, de 22/01/1942 Cria o SENAI (Servio Nacional de Aprendizagem Industrial); 2) Decreto-lei n 4.073, de 30/01/1942 Lei Orgnica do Ensino Industrial;
3) Decreto-lei n 4.244, de 09/04/1942 Lei Orgnica do Ensino Secundrio; 4) Decreto-lei
n 6.141, de 28/12/1943 Lei Orgnica do Ensino Comercial; 5) Decreto-lei n 8.529, de
02/01/1946 Lei Orgnica do Ensino Primrio; 6) Decreto-lei n 8.530, de 02/01/1946 Lei
Orgnica do Ensino Normal; 7) Decretos-lei n 8.621 e 8.622, de 10/01/1946 Criam o SENAC
(Servio Nacional de Aprendizagem Comercial) e; 8) Decreto-lei n 9.613, de 20/08/1946
Lei Orgnica do Ensino Agrcola.
6. Data dessa poca, tambm, a obrigatoriedade do ensino em lngua portuguesa.

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da Educao Nacional (LDB, Lei n 9.394/96) atenuavam a responsabilidade do governo federal no que diz respeito ao percentual dos recursos
vinculados a serem aplicados no ensino fundamental, este era responsabilizado
por garantir que os gastos per capita tivessem como patamar mnimo a
mdia nacional. Se isso fosse realizado, a Unio desempenharia papel equalizador mais ativo. O resultado, como se sabe, foi simplesmente o no
cumprimento da lei (ARAUJO, 2007).
Em decorrncia, tem-se a manuteno da diferenciao do atendimento
no pas. Tomando-se o momento em que essa foi mais acentuada, no ano
de aprovao do Fundef (1996), a rede estadual de So Paulo concentrava
80% da matrcula total no ensino fundamental e, no outro extremo, o
Maranho concentrava 64% em suas redes municipais7.
Tal diferenciao tambm se manifesta nos padres de financiamento
pblico. Enquanto que em So Paulo o Fundeb8 estima, para o ano de 2010,
um valor de referncia para o gasto/aluno ano de R$ 2.318,75, para os
estados mais pobres, aps a complementao da Unio, o valor de referncia
de R$ 1.415,97. Uma diferena de R$ 902,78 ou 63% a mais em favor
do estado do Sudeste9.
Essas constataes pem em confronto as limitaes do federalismo
fiscal e o objetivo de reduo das desigualdades regionais. A soluo mais
simples e direta para a desigualdade regional seria uma reforma tributria
que alinhasse responsabilidades com as polticas sociais e condies financeiras de efetiv-las. Entretanto, os entraves polticos para concretiz-la
so histricos. O artigo de Fernando Rezende, nesta coletnea, destaca
alguns deles.

7. O Fundef induziu um amplo processo de municipalizao, que atingiu tambm os estados do


Nordeste, com oferta j muito municipalizada, particularmente das sries iniciais do ensino
fundamental. Hoje, at mesmo o Estado de So Paulo, ainda o estado com maior oferta de ensino
fundamental pela rede estadual, ampliou muito sua oferta nas redes municipais, reduzindo a
diferena relativa no perfil de atendimento.
8. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), aprovado pela EC n 53, de 19/12/2006, substituiu o Fundef.
9. Observe-se que o maior valor previsto o de Roraima, R$ 2.666,53. Os trs estados do Norte
que eram territrios federais, Rondnia, Roraima e Amap, tm condies educacionais
diferenciadas pelo aporte de recursos que a Unio lhes faz at hoje (Fonte disponvel em:
www.fnde.gov.br. Acesso em: 27 jan. 2010).

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Nessa conjuntura, busca-se atribuir Unio papel supletivo a estados e


municpios. Se no se muda a estrutura tributria, cabvel pensar-se numa
ao do nvel central no sentido de compensar a desigualdade e aumentar
a equidade no acesso aos servios pblicos, em particular educao. Entretanto, as propostas esbarram na j citada dificuldade da aprovao da
reforma tributria. Elas tm de se viabilizar nos limites da estrutura poltica
vigente, ou seja, tm de se haver com a resistncia dos beneficiados pelo
modelo.
Apenas um exemplo: tem-se 27 Fundefs ou Fundebs e no apenas um,
que representaria uma redistribuio muito mais acentuada. O que se
admite alguma, e em geral limitada, ao supletiva da Unio. No caso do
Fundef, a ideia de complementao da Unio era que esta o faria aos estados
cujo gasto per capita fosse menor que a mdia nacional, at que todos
atingissem esse valor. No caso do Fundeb, a complementao prevista
limitada a 10% do valor total do fundo, de modo que no necessariamente
se atinja a mdia nacional.
Temos um arranjo federativo que permite disponibilizar a um cidado de
So Paulo, na forma de impostos, mais recursos do que para um cidado da
regio Nordeste, mas o voto deste ltimo na composio das casas legislativas nacionais vale mais do que o daquele. O arranjo confere a supremacia
econmica a So Paulo e, em alguma medida, ao Sudeste, e a supremacia
legislativa aos estados menores e mais pobres. Se a troca justa, no se
perguntou ao cidado brasileiro a respeito. Foi um arranjo das elites nacionais. Corrigir a distoro, ainda que defensvel, complexa tarefa poltica,
at o momento sem qualquer perspectiva de sucesso.
Em vista disso, modificaes no arranjo federativo e/ou na estrutura
tributria no se encontram no horizonte poltico visvel. Isso faz com que
polticas que tratem do problema tenham de se adaptar a essas condies.
Nesse momento em que se realiza a Conferncia Nacional de Educao
(Conae), e se acena com a elaborao de um novo Plano Nacional de
Educao (PNE) ressurge como tema para o debate a ideia de um Sistema
Nacional de Educao.
Tal ideia, que teve certa visibilidade durante a discusso da LDB, consistiria:
(...) no redimensionamento da ao dos entes federados, garantindo
diretrizes educacionais comuns a serem implementadas em todo o
territrio nacional, tendo como perspectiva a superao das desigualdades

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regionais. Dessa forma, objetiva-se o desenvolvimento de polticas pblicas


educacionais nacionais universalizveis, por meio da regulamentao
das atribuies especficas de cada ente federado no regime de colaborao e da educao privada pelos rgos de Estado. O Sistema Nacional de
Educao assume, assim, o papel de articulador, normatizador,
coordenador e, sempre que necessrio, financiador dos sistemas de ensino
(federal, estadual/DF e municipal), garantindo finalidades, diretrizes e
estratgias educacionais comuns, mas mantendo as especificidades prprias
de cada um. (CONAE, Documento base, p. 12) (grifos no original)

O Sistema Nacional de Educao aproximar-se-ia de uma formulao


tipo Sistema nico, cujo paradigma o Sistema nico de Sade (SUS).
Nesse caso, ainda que cabvel, a analogia tem srias limitaes. Enquanto
que no caso do SUS o atendimento pode ser organizado em funo da
gravidade e natureza da enfermidade, podendo o enfermo ser atendido por
instituies de variada dependncia administrativa, isso no possvel no
caso da educao. A forma de cooperao, alm da normativa comum,
materializar-se-ia pela via financeira10 ou, quando muito, da assistncia
tcnica, enquanto que na sade, a colaborao pode se dar por meio de
organismos independentes.
A inspirao educacional para a proposta de sistema nico seria a escola
nica. J no Manifesto dos Pioneiros da Educao, de 1932, tal ideia aparece
como um objetivo da educao brasileira:
Assentado o princpio do direito biolgico de cada indivduo sua
educao integral, cabe evidentemente ao Estado a organizao dos meios
de o tornar efetivo, por um plano geral de educao, de estrutura orgnica,
que torne a escola acessvel, em todos os seus graus, aos cidados a quem
a estrutura social do pas mantm em condies de inferioridade econmica para obter o mximo de desenvolvimento de acordo com as suas
aptides vitais. Chega-se, por esta forma, ao princpio da escola para
todos, escola comum ou nica, que, tomado a rigor, s no ficar na
contingncia de sofrer quaisquer restries, em pases em que as reformas
pedaggicas esto intimamente ligadas com a reconstruo fundamental
das relaes sociais. (...) a escola nica se entender, entre ns, no
como uma conscrio precoce, arrolando, da escola infantil uni10 No captulo final, esta ideia ser desenvolvida.

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versidade, todos os brasileiros, e submetendo-os durante o maior tempo


possvel a uma formao idntica, para ramificaes posteriores em vista
de destinos diversos, mas antes como a escola oficial, nica, em que todas
as crianas, de 7 a 15, todas ao menos que, nessa idade, sejam confiadas
pelos pais escola pblica, tenham uma educao comum, igual para
todos (Disponvel em: <www.histedbr.fae.unicamp.br/ doc1_22e.pdf>.
Acesso em: 20 fev. 2010).

Essa proposio, quando da discusso da LDB, foi ofuscada pela mais


tradicional, que previa trs sistemas de ensino, o federal, o estadual e o
municipal, e pregava alguma cooperao, denominada na lei de regime de
colaborao. O Sistema Nacional de Educao enfrenta dificuldades
polticas para ser viabilizado, pois sua adoo implicaria a imediata adeso
dos entes federados a diretrizes comuns, mas a federao uma clusula
ptrea da Constituio.11 Como impor aos entes federados a colaborao e
o alinhamento a diretrizes comuns?
A proposta de Sistema Nacional no vingou, nem na Constituio
Federal de 1988 nem na LDB de 1996. A soluo encontrada pelos
constituintes foi prever um regime de colaborao pressupondo a criao de
trs sistemas, ampliando, dos dois nveis existentes at ento, o federal e o
estadual, para trs, acompanhando a transformao do municpio em ente
federativo. Tal regime previsto no artigo 211:
A Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios organizaro em
regime de colaborao seus sistemas de ensino.

O dispositivo se ancora no artigo 23 (com as modificaes introduzidas


pela EC n 53/2006), que estabelece que a Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios possuem competncias comuns. Segundo o pargrafo nico
desse artigo: as leis complementares fixaro normas para a cooperao entre
a Unio e os estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
Na prtica, uma formulao que expressa o desejo de colaborao
entre os entes federados, mas que no encontra mecanismo de induo ou
11. Segundo o artigo 60: A Constituio poder ser emendada mediante proposta (...) 4 - No
ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de
Estado;

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de obrigatoriedade, posto que, em princpio, estes so autnomos12. Assim,


se os dirigentes dos diferentes sistemas no estiverem predispostos a colaborar entre si, isso no ocorre. Em casos mais extremos, nem mesmo o
planejamento conjunto da demanda realizado13. Contam-se nos dedos as
experincias exitosas, que permitiriam indicar que se caminha para um
novo ordenamento capaz de superar histricas e profundas desigualdades
educacionais e sociais.
Identificado o problema, localizamos trs formas de tentar equacion-lo,
a saber:
propor uma reforma tributria e um Sistema Nacional de Educao.
Entretanto, os obstculos que tais propostas enfrentam so to grandes
que mais vivel, politicamente, buscar aperfeioar o arranjo existente,
ainda que se mantenham na agenda essas proposies;
implantar mecanismos de financiamento que busquem alinhar oferta de
servios com recebimento de recursos. Seriam ajustes nos mecanismos de
transferncias constitucionais de impostos, cujos melhores exemplos so
os fundos educacionais, como o Fundef e o Fundeb, utilizando-se a parcela
da Unio da receita tributria para reduzir as disparidades regionais;
12. Um problema adicional que o texto original de 1988 no estabelecia com clareza a distribuio
de competncias, particularmente no que diz respeito oferta do ensino fundamental. A matria
originalmente disciplinada no artigo 24: Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre: (...) IX - educao, cultura, ensino e desporto. No captulo da
educao, essa ideia da competncia concorrente sem hierarquizao permanece. Nos dois
primeiros pargrafos do j citado artigo 211 afirma-se que: 1 A Unio organizar e financiar
o sistema federal de ensino e o dos Territrios, e prestar assistncia tcnica e financeira aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino
e o atendimento prioritrio escolaridade obrigatria. 2 - Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e pr-escolar. O dispositivo ser, posteriormente, alterado pela
EC 14/1996.
13. Sob uma perspectiva mais literal, a ideia de regulamentar o regime de colaborao pode enfrentar
um debate complicado acerca de sua constitucionalidade, uma vez que incidiria sobre a
constituio da federao. Tal questo tambm apareceu quando da aprovao do Fundef. Na
ocasio, o municpio de Recife ingressou com ao cautelar contra a Unio, para que os recursos
redirecionados para o Fundef lhe fossem repassados na totalidade e diretamente, sem adentrar na
conta destinada quele fundo. Baseou-se o pedido no fato de que os recursos do referido fundo
estariam sendo desviados, no sendo aplicados em seus devidos objetivos, alm de apontar
inconstitucionalidades na EC 14/96 e na Lei do Fundef . A ao obteve liminar favorvel.
O fato, indito em todo o Brasil, foi assunto da mdia regional e nacional. Ainda que derrotada,
a ao era plausvel. (Cf. Lauar Filho, 2005) Acompanharam Recife, na ocasio, vrios
municpios paulistas, conseguindo a liminar correspondente. Em vista disso, nesse estado, em
muitos momentos, o Fundef no valia para alguns municpios.

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utilizar o poder normativo j estabelecido para a esfera federal a fim de


interferir na gesto dos sistemas, quer seja por meio de diretrizes
centralizadoras como a definio dos parmetros curriculares nacionais,
generalizao dos sistemas de avaliao, entre outras medidas, quer seja
por meio de repasses de recursos mediante transferncias voluntrias,
como o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), o Plano de Aes
Articuladas (PAR), implantados, respectivamente, nos Governos FHC e
Lula. So aes implantadas pela Unio que atingem escolas e redes
municipais, por fora da esfera estadual. Utilizam o significativo poder
indutor desta para implantar polticas, princpios de gesto, enfim,
prticas de seu interesse. No se pode negar que o objetivo alcanado,
particularmente nas redes menores, onde mesmo montantes muito
pequenos de recursos podem impactar. Da mesma forma, quando a
Unio formula proposies claras, tem grande capacidade de induzir
outros entes federados, mesmo sem investimentos de monta. Vale, pois,
um olhar mais cuidadoso sobre esses mecanismos.
REDUZINDO DESIGUALDADES
COM AS TRANSFERNCIAS COMPULSRIAS
A insuficincia do arranjo vigente j fora reconhecida por ocasio da
discusso em torno do Fundef. Precedido por uma reforma constitucional, a
EC n 14, foi necessrio precisar a distribuio de competncias14 e introduzir
mecanismo que forasse, seno a colaborao, pelo menos, a solidariedade
entre diferentes instncias da administrao pblica, na forma de transferncia de recursos dos municpios/estados que tivessem proporcionalmente
14. Isso foi corroborado pela LDB que disciplinou a matria nos artigos 10,11 e 87. Art. 10. Os
Estados incumbir-se-o de: (...) II - definir, com os Municpios, formas de colaborao na oferta
do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuio proporcional das responsabilidades, de acordo com a populao a ser atendida e os recursos financeiros disponveis em cada
uma dessas esferas do Poder Pblico; (...) VI - assegurar o ensino fundamental e oferecer, com
prioridade, o ensino mdio.(...) Art. 11: Os Municpios incumbir-se-o de: V - oferecer a educao
infantil em creches e pr-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuao
em outros nveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de
sua rea de competncia e com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados pela
Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do ensino. O artigo 87 estabelecia que:
Art. 87. instituda a Dcada da Educao, a iniciar-se um ano a partir da publicao desta
Lei.(...) 3 Cada Municpio e, supletivamente, o Estado e a Unio, dever(..) I matricular todos
os educandos a partir dos seis anos de idade, no ensino fundamental, atendidas as seguintes
condies no mbito de cada sistema de ensino: (Lei n 11.114, de 2005)

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menor atendimento para os que tivessem maior. Tal mecanismo mantido


com o Fundeb.
O Fundef uma redistribuio dos recursos constitucionalmente
vinculados educao, regulamentado pela Lei n 9.424/96. A EC n 14
modifica a redao do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), originalmente com a seguinte formulao:
Nos dez primeiros anos da promulgao da Constituio, o Poder
Pblico desenvolver esforos, com a mobilizao de todos os setores
organizados da sociedade e com a aplicao de, pelo menos, cinquenta
por cento dos recursos a que se refere o Art. 212 da Constituio, para
eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental (BRASIL,
1988).

Com esse dispositivo, explicitou-se a prioridade da educao brasileira


nos anos posteriores aprovao da Constituio: erradicar o analfabetismo
e universalizar o ensino fundamental. Reconhecia-se a excluso de parcela
significativa da populao de um dos direitos bsicos da cidadania e a
necessidade de fazer valer o direito educao mnima para todos. Ao
mesmo tempo, a previso de que 50% dos recursos vinculados seriam
destinados a esse fim implicaria o aumento substancial dos gastos da Unio
com a educao obrigatria. Entretanto, ao no cumprir o dispositivo,
reduziu substancialmente seu compromisso com essa etapa da educao
bsica.
Em 1995, ao assumir o governo federal, Fernando Henrique Cardoso
viu-se ante um dispositivo constitucional crucial para a educao que no
era cumprido. Ao mesmo tempo, havia dois problemas a equacionar: o
desequilbrio existente em relao maior ou menor presena dos diferentes
governos estaduais e municipais no atendimento demanda pelo ensino
fundamental, expresso no atendimento desigual por parte de estados e
municpios das diferentes regies do pas; e o atendimento previso
constitucional de instituio de um piso salarial nacional para o magistrio.
Este ltimo era reforado pelo acordo feito por ocasio da Conferncia
Nacional de Educao, de 1993, que aprovou o Plano Decenal de Educao.
Nessa ocasio, o Ministrio da Educao e a Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Educao (CNTE) haviam acordado com o estabelecimento
de um piso salarial nacional para o magistrio de R$ 300,00.
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Para equacionar a questo, o governo prope emenda Constituio


que, ao ser aprovada (EC n 14/1996), estabelece o seguinte:
Art. 5 alterado o art. 60 do ADCT e nele so inseridos novos pargrafos, passando o artigo a ter a seguinte redao:
Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgao desta emenda, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios destinaro no menos de
sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da
Constituio Federal, a manuteno e ao desenvolvimento do ensino
fundamental, com o objetivo de assegurar a universalizao de seu
atendimento e a remunerao condigna do magistrio.
1 A distribuio de responsabilidades e recursos entre Estados e seus
municpios a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste
artigo, na forma do disposto no Art. 211 da Constituio Federal,
assegurada mediante a criao, no mbito de cada Estado e do Distrito
Federal, de um Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio de Natureza Contbil
(BRASIL, 1996a).

J nesse pargrafo explicita-se a criao do Fundef, reequacionando a


aplicao dos recursos financeiros em educao no pas, permitindo em
tese, pelo menos em nvel estadual, um compromisso mais equilibrado
entre estados e municpios (PINTO, 2000). Em seguida, afirma-se que o
fundo de natureza contbil. Ele altera os multiplicadores incidentes
sobre impostos transferidos para estados e municpios e de estados para
municpios. Todos, municpios e estado, contribuem para o fundo e retiram
recursos dele, satisfeitas determinadas condies. Considerando-se o resultado dessa diferena entre contribuio e recebimento do Fundo aplicada
uma correo aos percentuais das transferncias originais.
Em seu 3, estabelece-se a participao da Unio:
A Unio complementar os recursos dos Fundos a que se refere o 1,
sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno
no alcanar o mnimo definido nacionalmente (BRASIL, 1996a).

Apresenta-se aqui o mecanismo de funcionamento do fundo. A ideia


estabelecer uma mdia nacional de gasto possvel por aluno, proveniente
da diviso de 15% da soma do total nacional de transferncias constitu-

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cionais mencionadas acima pelo nmero de alunos matriculados no ensino


fundamental regular no pas. Processo semelhante seria realizado em cada
estado, estabelecendo-se, assim, anualmente, o gasto possvel por estado.
Na hiptese de determinado estado no atingir a mdia nacional, a Unio
complementaria seus recursos at atingi-la, o que funcionaria como uma
ao redutora da desigualdade entre os estados. Com esse mecanismo, o
valor nacional seria o gasto mnimo nacional por aluno/ano:
6 A Unio aplicar na erradicao do analfabetismo e na manuteno e
no desenvolvimento do ensino fundamental, inclusive na complementao a que se refere o 3, nunca menos que o equivalente a trinta
por cento dos recursos a que se refere o caput do Art. 212 da Constituio
Federal (BRASIL, 1996a).

Nesse pargrafo, estabelece-se o montante da contribuio da Unio.


Apesar de tratar de matria idntica do caput, diferentemente da redao
original do art. 60 do ADCT, esta aparece num pargrafo, evidenciando
uma complementaridade ao papel de estados e municpios, inexistente
anteriormente. Alm do mais, a presena, nesse artigo, da palavra equivalente permite a interpretao que os recursos destinados a essa complementao no necessariamente seriam provenientes daqueles previstos no
art. 212, os vinculados constitucionalmente. Estes serviriam apenas de
parmetro para estabelecer um quantum equivalente da contribuio da
Unio, o qual poderia provir de outras fontes, especificamente do salrioeducao, como se verificou posteriormente.
De fato, com a regulamentao do Fundef, por meio da Lei n 9.424/
1996, o Legislativo tentou impedir que recursos do salrio-educao fossem
direcionados a essa complementao, pelo fato de ele j ser destinado, na
ocasio, exclusivamente ao ensino fundamental. A restrio foi vetada pelo
presidente da Repblica e este e os outros vetos jamais foram apreciados
pelo Congresso Nacional. No entanto, os recursos utilizados para complementar o per capita mnimo de cada estado originar-se-iam de uma fonte
que, obrigatoriamente, j seria aplicada nessa etapa da educao bsica.
Equivale dizer que o governo federal no investiu recursos oramentrios,
desembarcando do financiamento do ensino fundamental. Assim, o
prodgio das iniciativas polticas tomadas em 1996 consistiu em o governo
federal desobrigar-se de gastar com o ensino fundamental, aumentar a
responsabilidade dos demais entes federados e, concomitantemente,
conseguir passar-se por um governo que priorizava essa etapa de ensino.

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Desta exposio, observa-se que, no que diz respeito disputa poltica


engendrada pelas modificaes implantadas com o Fundef, o embate
principal circunscreveu-se ao da definio do montante da contribuio da
Unio ao fundo, expresso no empenho para que tal repasse fosse realizado
com recursos oramentrios. Quanto maior a contribuio da Unio, maior
seu apoio reduo da desigualdade nacional e vice-versa. Essa uma questo
de orientao poltica, pois pressupe a definio de no atendimento de
outra rea ou, no limite, de ampliao da parcela de impostos disponibilizados para a educao pela Unio.
O no cumprimento da lei do Fundef por parte da Unio representou
tanto uma reduo do potencial equalizador do mesmo quanto foi um
obstculo importante no processo de negociao do Fundeb15 (aprovado
pela EC n 53/2006).
Se a lei do Fundef fosse cumprida, um nmero maior de estados receberia recursos federais, aumentando o seu gasto por aluno e os que efetivamente
receberam, receberiam mais por aluno. A consequncia que o gasto/aluno
mdio nacional seria aumentado, reduzindo mais fortemente a desigualdade.
No que diz respeito negociao em torno do Fundeb, a frmula que
se pactuou para estabelec-la limita a contribuio a 10% do total do fundo.
Isso significa que seu potencial de reduzir desigualdades menor que o
Fundef, ainda que sua abrangncia, em termos de etapas e modalidades de
ensino, seja maior. Certamente, caso se mantivesse a perspectiva do Fundef
(elevar os valores dos estados mais pobres mdia nacional), haveria
maior necessidade de recursos da Unio para a complementao ao fundo.
No caso do Fundeb, a limitao estabelecida pelo inciso VIII do artigo 60
do ADCT cria a necessidade de aportes de recursos novos educao:
VIII - a vinculao de recursos manuteno e desenvolvimento do
ensino estabelecida no art. 212 da Constituio Federal suportar,
no mximo, 30% (trinta por cento) da complementao da Unio,
considerando-se para os fins deste inciso os valores previstos no inciso VII
do caput deste artigo16;
15. O Fundeb destinou-se fundamentalmente a superar a concentrao de recursos no ensino
fundamental realizado pelo Fundef. Esse seu aspecto mais positivo: estabelecer um mecanismo
de financiamento de toda a educao bsica.
16. Da mesma forma, positiva a proibio de utilizao dos recursos do salrio-educao para a
complementao da Unio. (art. 60, IV, ADCT).

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Alm do mais, h uma mudana importante: a lei do Fundeb est sendo


cumprida. Isso faz com que mesmo que sua concepo equalizadora seja
mais tmida que a do Fundef, na prtica, tem representado maior aporte de
recursos por parte da Unio ao ensino bsico.
O impacto das polticas de fundos conhecido. Ampliaram o atendimento das redes municipais, inclusive no Nordeste, reduziram a desigualdade de recursos disponveis entre diferentes redes no interior de cada estado,
aumentaram os salrios aviltantes existentes anteriormente sua implantao
(salrios inferiores a um salrio mnimo), impulsionaram o processo de universalizao do ensino fundamental. No entanto, a limitao dos montantes
utilizados pela complementao da Unio, no caso do Fundef por no
cumprimento da legislao, e no caso do Fundeb, por limitao do montante
na lei, reduziu o impacto equalizador que as propostas poderiam ter.
A COLABORAO QUE VEM DO CENTRO
Outra dimenso da relao entre os entes federados se d a partir dos
programas do governo federal que afetam a educao dos estados e
municpios. Nesse sentido, interessante situar o perodo que se inicia com
a aprovao da Constituio de 1988. O esprito que orientou boa parte dos
debates travados na ocasio tomava como ponto de partida a crtica ao
centralismo da ditadura militar em matria educacional, realando-se a
diversidade nacional e a autonomia dos entes federados.
Alm do mais, o perodo aps 1988 conclui processo histrico de democratizao da educao, no sentido de ampliao do acesso, sendo marcado,
nos anos 1990, pela universalizao do ensino fundamental, que modifica
profundamente o cenrio educacional brasileiro. A universalizao do ensino
fundamental faz com que a expanso das outras etapas da educao bsica
e do nvel superior se apresente como problema central, ao mesmo tempo em
que explicita a necessidade de melhorar a qualidade do ensino fundamental
e mdio (OLIVEIRA, 2006, 2007; OLIVEIRA; ARAJO, 2005).
As reformas educacionais conduzidas em escala mundial, no contexto de
globalizao da economia, partem da ideia fora de alterao na relao
centralizao/descentralizao (OLIVEIRA, 1999, 2006). Empreendidas
como reao ao diagnstico explicitado no documento A Nation at Risk 17,
17. Uma nao ameaada: o imperativo da reforma educacional (A Nation at Risk: The Imperative
for Educational Reform), documento elaborado pela Comisso Nacional para a Excelncia na
Educao, dos Estados Unidos, desencadeou uma onda reformista na educao americana nos
anos 1980 e 1990, com influncia nas polticas em muitos outros pases.

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de 1983, estruturavam-se, nos termos de Benjamin Levin (2001), em trs


caractersticas: ampliao dos mecanismos de escolha (choice); descentralizao
dos mecanismos de gesto, gesto financeira e financiamento e, finalmente,
pela centralizao do poder de definir os parmetros de qualidade, o currculo e a avaliao do sistema.
Das trs caractersticas, no Brasil, no se difundiu a ideia de choice, cujas
polticas mais tpicas seriam os vouchers ou as charter schools18. As outras duas
so observveis na poltica educacional nos ltimos anos.
Entre os mecanismos de descentralizao financeira pode-se mencionar
o Fundef, com forte impacto municipalista, o discurso da autonomia da
escola e o que se chama de school based management (gesto baseada na
escola) que, entre ns, foi traduzido nas formulaes que enfatizam o
protagonismo do diretor de escola, o estmulo s unidades escolares buscarem
financiamento autonomamente via programas do tipo adote uma escola
ou parcerias.
No que se refere aos processos de centralizao, vale uma anlise mais
detalhada, pois se relacionam diretamente com a relao entre os entes
federados e os novos mecanismos de induo de polticas utilizados pelo
governo federal. Isso ser feito concentrando nosso foco nos governos dos
dois ltimos presidentes, Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Lula
(2003-2010).
A primeira modificao que vale mencionar a extino do antigo
Conselho Federal de Educao (CFE), por meio de medida provisria,
aprovada pela Lei n 9.131, de 24/11/1995, substituindo-o pelo Conselho
Nacional de Educao (CNE). Para os nossos propsitos, a alterao
importante consta do artigo 2: As deliberaes e pronunciamentos do
Conselho Pleno e das Cmaras devero ser homologados pelo Ministro
de Estado da Educao e do Desporto. A medida subordina o Conselho ao
Ministrio da Educao, diferentemente do que ocorria com o CFE. Ainda
que a extino do CFE seja plenamente justificvel, tendo em vista sua
18. Os vouchers so mecanismos de provimento do ensino em que os recursos pblicos so destinados
aos pais e estes escolhem a escola que mais lhes agrada, podendo ser pblica ou privada. Seria a
materializao, por excelncia, da concepo neoliberal em educao. As charter schools consistem
na transferncia da gesto de escolas pblicas para cooperativas de pais, professores ou mesmo
empresas, que receberiam recursos pblicos proporcionalmente ao nmero de alunos atendidos
e, em alguma medida, do seu desempenho.

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trajetria, a medida representou um fortalecimento do governo federal na


educao, posto que no s manteve o poder de indicar os membros do
rgo normativo do sistema federal e intrprete da LDB (que j existia),
mas subordinou as decises do colegiado ao Executivo.
A segunda a elaborao dos Parmetros Curriculares Nacionais.
Os parmetros emergem com a aprovao da LDB e substituem a estrutura
anterior, que estabelecia a existncia de currculos mnimos nacionais.
Ainda que no obrigatrios, passam a ser utilizados para elaborao
das provas de testagem em larga escala, adquirindo, em funo disso, a
caracterstica de serem tendencialmente compulsrios, uma vez que a opo
por no segui-los pode acarretar prejuzos ao sistema de ensino nos processos
de avaliao.
Isso nos remete para o aspecto mais centralizador das iniciativas de
poltica educacional dos ltimos tempos, os processos de avaliao em larga
escala. A centralizao manifestou-se pelo estabelecimento de exames ou
avaliaes para todos os nveis do sistema. Em mbito federal, registram-se
iniciativas tais como: o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica
(Saeb), ampliado com a Prova Brasil, o Exame Nacional do Ensino Mdio
(Enem) e no ensino superior, o Exame Nacional de Cursos (ENC), conhecido como Provo, voltado para os cursos de graduao, substitudo pelo
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes), alm
da avaliao da ps-graduao, que realizada desde 197619. Ainda que
valendo-se de metodologias e objetivos distintos, que no vem ao caso
discutir nos limites deste texto, do ponto de vista da gesto do sistema, eles
pretendem ser o instrumento que propicia, aos nveis decisrios, capacidade
de induo de polticas e controle dos segmentos avaliados. Esse redimensionamento faz com que os responsveis pela definio do que dever ser
examinado passem a deter poder indutor sobre o conjunto do sistema
educacional, sem ter que arcar com o nus de eventuais insucessos na gesto
direta. o controle que se exerce distncia.
O governo federal passa a exercer, por meio das avaliaes, uma funo
estratgica na coordenao das polticas, induzindo e controlando programas e aes. Desse modo, os diferentes mecanismos de avaliao permi-

19. Em Sousa (2001) so caracterizadas as iniciativas de avaliao do ensino pblico no Brasil, a


partir da dcada de 1990.

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tiram uma nova centralizao do sistema, implementando um padro de


controle que substituiria o controle direto, realizado por meio de uma
estrutura hierrquica, formada por rgos intermedirios compostos por
funcionrios das funes de inspeo e superviso, por mecanismos de
aferio do controle do produto, ou seja, os exames padronizados20.
A substituio de um padro pelo outro bastante desigual no pas
devido s dificuldades polticas de implementao, j havendo, entretanto,
indcios de que o processo prospera. Uma evidncia a criao de sistemas
prprios de avaliao, por estados e municpios, nos moldes estabelecidos
pelo Saeb.
Essa difuso de uma cultura avaliativa baseia-se na expectativa de que
a simples divulgao dos resultados obtidos por sistemas e por escolas
induza a melhoria de qualidade, tanto por meio de iniciativas autnomas
dos prprios sistemas e escolas quanto como resultado de uma maior
presso da comunidade de usurios. Aparentemente, estamos ingressando
em uma nova etapa desse movimento, com a utilizao de resultados desses
processos avaliativos como parmetros para tomada de decises de gesto
dos sistemas de ensino. Um exemplo a da utilizao do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) para o estabelecimento e controle de
metas a serem cumpridas por estados e municpios. Associam-se a estes
consequncias, como adicionais (bnus) a professores, vinculando-se incentivos
aos resultados de avaliao de desempenho de alunos e/ou de professores.
Finalmente, destacam-se os programas implantados pelo governo federal
que buscam influir diretamente sobre unidades escolares ou sobre municpios.
Entre os primeiros, pode-se citar o programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE) em que a unidade escolar recebe determinada soma para realizar
atividades pactuadas. No caso do PAR, o ministrio fornece assessoria a
estados e municpios, o que inclui ajuda financeira queles com baixos Idebs
para que elaborem planos de melhoria, ainda que num primeiro momento
apenas os municpios tenham sido objeto dessa ao. Tanto em um caso
quanto no outro, o governo federal passa ao largo da rede estadual, no caso
do PAR e dos prprios sistemas que administram a escola no caso do PDDE
(ADRIO, 2007; PERONI; ADRIO, 2007).
20. Da mesma forma, a Unio no dispunha de mecanismos administrativos que lhe permitiriam
controlar os processos educacionais nas outras esferas da educao pblica, como os mecanismos
avaliativos lhe proporcionam.

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Dessa forma, na ausncia de uma modificao legal mais ampla, que


estabelea um sistema nacional de educao ou uma reforma tributria, as
relaes entre os entes federados, quando ocorrem, se do de maneira
bastante assimtrica, comportando, portanto, uma discusso mais acurada
na perspectiva do estabelecimento de aes pactuadas e sistmicas.
Voltando ao ponto de partida, identificamos um problema federativo no
que diz respeito educao. Os captulos que se seguem trazem informaes,
anlises e pistas que possibilitam aprofundar a compreenso dos impasses
indicados, contribuindo para que se equacionem alternativas capazes de
tornar realidade o direito educao no contexto do Estado brasileiro.
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Escola para a gesto da escola pblica. Educ. Soc. v. 28, n. 98, p. 253-267,
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32

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:05 PM Page 33

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Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da
Repblica. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 2006.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
emendas/emc/emc53.htm>. Acesso em: 20 jun. 2007.
_____. Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da
Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados
manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da
Constituio Federal, d nova redao aos incisos I e VII do art. 208, de
forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e
ampliar a abrangncia dos programas suplementares para todas as etapas da
educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e ao 3 do art. 212
e ao caput do art. 214, com a insero neste dispositivo de inciso VI. Portal
da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica:
Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil,
2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Emendas/ Emc/emc59.htm>.
_____. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e
bases da educao da educao nacional (LDB). Portal da Subchefia de
Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias.
Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 1996b. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm>. Acesso
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_____. Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio, na forma prevista no art. 60 do ADCT, e d outras providncias. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia
da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 1996c. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L9424.htm>. Acesso em: 25 jun. 2007.
_____. Lei n 11.114, de 16 de maio de 2005. Altera os arts. 60, 30, 32 e
87 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, com o objetivo de tornar
obrigatrio o incio do ensino fundamental aos seis anos de idade. Portal da
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Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica:


Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil,
1996c. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2005/Lei/L11114.htm>. Acesso em: 25 jun. 2007.
_____. Lei n 11.274, de 6 de fevereiro de 2006. Altera a redao dos arts.
29, 30, 32 e 87 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece
as diretrizes e bases da educao nacional, dispondo sobre a durao de nove
anos para o ensino fundamental, com matrcula obrigatria a partir dos seis
anos de idade. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da
Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia
da Repblica do Brasil, 2006a. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11274.htm>. Acesso em: 23
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Disposies Constitucionais Transitrias; altera a Lei no 10.195, de 14 de
fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de 24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro de
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Parte I
REFERNCIAS GERAIS
SOBRE O REGIME
FEDERATIVO NO BRASIL

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A DINMICA FEDERATIVA
DA EDUCAO BRASILEIRA:
DIAGNSTICO E PROPOSTAS
DE APERFEIOAMENTO
Fernando Luiz Abrucio

Vrios fatores influenciam as polticas educacionais brasileiras. Alguns


tm obtido maior destaque nas pesquisas da rea, mas outros so ainda pouco
estudados. Esse o caso do impacto do federalismo no funcionamento e
nos resultados da educao no pas1. O presente captulo defende a ideia de
que muito difcil entender o atual modelo educacional e buscar seu
aperfeioamento sem compreender a dinmica federativa, tanto a mais geral
como a que atua especificamente no setor.
Partindo desse pressuposto, o texto procura inicialmente mostrar como
o federalismo brasileiro afeta as polticas pblicas. Depois de uma rpida
discusso conceitual e histrica, o argumento se concentra na dinmica
federativa recente, iniciada pela Constituio de 1988. Desse processo, so
destacados tanto as novidades e avanos, quanto os dilemas para implementar polticas descentralizadas num pas bastante heterogneo, desigual e
marcado por significativas tenses intergovernamentais. Um arco de solues
tem sido proposto para enfrentar o desafio. O exemplo mais citado e com
grande influncia sobre os demais setores o da sade, particularmente a
utilizao do conceito de sistema. A transposio dessa lgica para a educao j foi sinalizada pela Emenda Constitucional n 59, o que traz aspectos
positivos, mas preciso conhecer bem as potencialidades, a especificidade e
1. Como excees, poderamos destacar, entre os principais, os trabalhos de CURY (2006 e 2008),
WERLE (2006), OLIVEIRA, (1997) e, o mais completo de todos, que a tese de doutorado de
Gilda Cardoso de Araujo (2005).

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os limites do Sistema nico de Sade (SUS) e outras prticas equivalentes


para evitar uma mera mimetizao poltica educacional.
Para evitar a transposio mimtica de solues, preciso analisar a
relao mais especfica da educao com a histria do federalismo brasileiro.
No se pretende aqui expor exaustivamente essa conexo, mas sim, explorar
seus pontos mais importantes. Na sesso dedicada ao assunto, estaro em
destaque as questes do dualismo de competncias, da hierarquia perversa
na definio das funes dos entes e, por fim, a dificuldade de se criar
mecanismos de coordenao intergovernamental em meio crescente
complexificao do sistema educacional.
A sesso seguinte trata do perodo que vai da Constituio de 1988 aos
dias atuais. A nova Carta Constitucional procurou atacar os males histricos
da poltica educacional brasileira, inclusive os localizados em sua dinmica
federativa. Houve grandes avanos no direito educao e a questo territorial
foi definida como estratgica nesse processo. Trs temas tornaram-se peachave do novo modelo da poltica pblica: a descentralizao, em especial
na sua traduo como municipalizao, forma tomada como capaz de gerar
tanto a melhora da gesto como a democratizao do sistema de ensino;
a previso de polticas nacionais orientadoras e planejadoras, nas formas
da LDB e do Plano Nacional de Educao; e um diferenciador da educao
frente aos outros setores, a proposio de um regime de colaborao entre
os nveis de governo como instrumento que garantiria a boa implementao
da poltica em todos os seus ciclos, em especial na educao bsica.
A trajetria da poltica, no entanto, no se deu exatamente como definia
a Constituio e alguns problemas no previstos surgiram no caminho.
Diante dessas dificuldades, as duas ltimas dcadas foram marcadas por
alteraes legais constitucionais ou infraconstitucionais , pela criao de
novos programas direcionados ao nvel municipal (como ajuda s prefeituras e o de repasse de poder e recursos comunidade local) e pela ativao
de arenas intergovernamentais, tendo como objetivo definir melhor o
funcionamento da educao em sua dinmica federativa. Em poucas palavras, buscava-se garantir o sucesso da combinao da descentralizao com
diretrizes nacionais e cooperao intergovernamental maior. No curto espao
de que dispe, o texto se prope a compreender a motivao, o processo
decisrio e os resultados das mudanas.
Ao final, pretende-se avaliar como a dinmica federativa pode ser aperfeioada em prol da melhoria da educao, conjugando o regime de colaborao com um sistema nacional.

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O IMPACTO DO FEDERALISMO NAS POLTICAS PBLICAS:


O CASO BRASILEIRO
O federalismo uma forma de organizao territorial do Estado e, como
tal, tem enorme impacto na organizao dos governos e na maneira como
eles respondem aos cidados. Isso porque o processo de deciso e sua base
de legitimao so distintos do outro modelo clssico de nao, o Estado
unitrio.
Enquanto no Estado unitrio o governo central anterior e superior s
instncias locais, e as relaes de poder obedecem a uma lgica hierrquica
e piramidal, nas federaes vigoram os princpios de autonomia dos governos
subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisrio entre os entes federativos. Desse modo, possvel ter mais de um agente
governamental legtimo na definio e elaborao das polticas pblicas,
alm de ser necessria, em maior ou menor medida, a ao conjunta e/ou a
negociao entre os nveis de governo em questes condicionadas interdependncia entre eles.
O funcionamento de uma federao deriva, em boa medida, do seu
prprio sentido etimolgico: a palavra vem do latim foedus, que significa
pacto (ELAZAR, 1987), de tal modo que este arranjo territorial de poder
envolve um (...) acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da
soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma
nao, diferentes entes autnomos e cujas relaes so mais contratuais
do que hierrquicas. O objetivo compatibilizar o princpio de autonomia
com o de interdependncia entre as partes, resultando numa diviso de
funes e poderes entre os nveis de governo (ABRUCIO E FRANZESE,
2007).
Mas antes de ser uma mera escolha por uma forma de Estado, o federalismo deriva, em grande medida, de duas condies que levam adoo
desse desenho poltico-territorial (BURGESS, 1993). A primeira a existncia
de heterogeneidades que dividam uma determinada nao. Elas podem ser
territoriais (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), lingusticas,
tnicas, socioeconmicas (desigualdades regionais), culturais e polticas
(diferenas no processo de formao das elites dentro de um pas e/ou uma
forte rivalidade entre elas).
Para construir uma nao marcada por tais heterogeneidades, preciso
dar conta de uma segunda condio: construir uma ideologia nacional,
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alicerada por instituies, que se baseie no discurso e na prtica da unidade


na diversidade. Desse modo, pases que tm diversidades ou desigualdades
variadas, como os Estados Unidos, a ndia, a Rssia, o Canad, a Alemanha,
a Indonsia, o Mxico e, obviamente, o Brasil, precisam lidar com a natureza profunda de tais naes. O federalismo o principal instrumento para
lidar com esse processo.
No h uma frmula nica que oriente as federaes. Os pases federativos tm heterogeneidades e trajetrias histricas diferentes, de modo que
as solues precisam se adequar a tais especificidades. Todavia, quatro
elementos so essenciais para o sucesso desta forma de Estado. O primeiro
a compatibilizao entre autonomia e interdependncia dos entes, o que
supe a existncia de pelo menos dois nveis de governo autnomos e a
necessidade de cooperao intergovernamental e de aes voltadas integrao nacional. Em segundo lugar, preciso garantir os direitos federativos,
por intermdio da Constituio e de sua interpretao normalmente feita
por cortes constitucionais , alm de ter como objetivo a garantia da
diversidade sociocultural e/ou da reduo das assimetrias socioeconmicas
entre as esferas governamentais. Devem-se tambm instituir arenas
institucionais que garantam aos pactuantes (governo federal e governos
subnacionais) trs coisas: sua representao poltica, o controle mtuo entre
eles e espaos pblicos para deliberao, negociao e, em muitas ocasies,
deciso sobre assuntos com impacto intergovernamental. Por fim, dado que
vrios dos problemas de ao coletiva no podem ser resolvidos por apenas
um nvel de governo, as polticas pblicas tm de ser montadas com vistas
em garantir a coordenao entre todos os atores territoriais.
A opo pelo federalismo significa, em grande medida, uma complexificao tanto do processo decisrio como de sua legitimao, uma vez que
cresce o nmero de atores e de arenas capazes de definir os rumos da ao
coletiva. Tal conformao institucional contm potencialidades democrticas,
como a aproximao dos governos de suas comunidades (pela via da descentralizao), o respeito s peculiaridades regionais dentro de uma nao e a
adoo do princpio da barganha e da negociao como balizadores do
processo poltico. Entretanto, do mesmo modo, podem surgir problemas
advindos dessa forma de Estado, como a dificuldade em conciliar os
interesses locais com os gerais e a necessidade de coordenar diversos esforos
intergovernamentais para atuar numa mesma poltica, num jogo que no
naturalmente cooperativo. Na verdade, a dinmica federativa muitas vezes

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pode ser marcada pela falta de clareza sobre a responsabilidade dos entes;
em outras, pela competio desmedida entre os nveis de governo.
E como o Brasil tem lidado com sua condio federalista e quais solues
federativas adotou ao longo da histria? Primeiramente, cabe lembrar que o
pas tornou-se independente em 1822, adotando a forma unitarista, com
um governo central que tinha grandes poderes sobre as ento provncias e
as municipalidades. Isso no significa que no houvesse heterogeneidades
constitutivas da nao. Duas delas eram marcantes. Uma foi o fato de que
o imenso territrio brasileiro fora colonizado de formas diferentes, mesmo
tendo o mesmo colonizador. Produziu-se, dessa maneira, o que poderamos
chamar de regionalismos, com costumes diversos, especificidades de linguagem e elites com formas de reproduo e projetos de poder particulares.
Alm dessa heterogeneidade, a desigualdade e a diversidade entre as
regies e provncias criavam a necessidade de uma poltica de integrao
nacional compatvel com a autonomia pleiteada, em maior ou menor
medida, pelas elites e as sociedades locais. Mas, em vez da adoo do
federalismo para enfrentar o problema, o pas optou por um modelo unitriocentralizador, principalmente porque tinha tido no perodo regencial uma
experincia descentralizadora que quase o levara ao esfacelamento territorial
(CARVALHO, 1993: 54). Diante desse trauma, o Segundo Reinado adotou
uma forte centralizao, com a concentrao dos tributos no governo
central e com o imperador escolhendo os presidentes de Provncia, que
eram os governadores da poca (ABRUCIO, 1998). O modelo poltico
resultou, na viso de muitos historiadores, na manuteno da integridade
territorial, num continente marcado pela fragmentao, e nos primeiros
passos na construo de um sentimento de nacionalidade.
O modelo centralizador, entretanto, tinha bases muito frgeis, uma vez
que as elites polticas brasileiras eram basicamente localistas e com padres
polticos fortemente oligarquizados. Elas s mantiveram o apoio monarquia enquanto a escravido existiu o seu fim precipitou a queda do
imperador e da forma unitria de Estado. Com a proclamao da Repblica, nasce a federao brasileira, cujo mote principal era o repasse do
poder de autogoverno para os estados os municpios eram bastante frgeis
e dependentes dos governos estaduais, como demonstrou a anlise clssica
de Vitor Nunes Leal (1986). O fato que o federalismo brasileiro, em suas
origens, foi bastante centrfugo, sem que houvesse uma proposta de nao
e interdependncia entre as partes.
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A Primeira Repblica construiu um federalismo baseado num autonomismo estadual oligrquico, s custas do enfraquecimento das municipalidades, das prticas republicanas e do governo federal. O modelo acabou
por aumentar a desigualdade territorial no Brasil, uma das caractersticas
mais importantes da federao brasileira. Ademais, a autonomia dos estados
sem um projeto nacional levou a duas consequncias: atrasou a adoo de
aes nacionais de bem-estar social e produziu uma enorme heterogeneidade
de polticas pblicas pelo pas na verdade, poucos governos estaduais
expandiram as polticas sociais, como revela bem a rea educacional.
O federalismo sofreu grandes modificaes com a Era Vargas. Primeiro,
com a maior centralizao do poder, fortalecendo o Executivo Federal.
Em segundo lugar, houve uma expanso de aes e de polticas nacionais
em vrias reas, inclusive na educao. Ambas as mudanas, no entanto,
foram implementadas principalmente no perodo autoritrio do Estado
Novo, problema ao qual se soma o prprio enfraquecimento da federao.
Na verdade, os governos subnacionais tiveram seu poder federativo
subtrado e suas mquinas pblicas no foram modernizadas para dar conta
dos nascentes direitos sociais ao contrrio, enquanto o mrito comeava a
se instalar em algumas ilhas de excelncia do plano federal, o patrimonialismo foi pouco modificado em estados e, principalmente, municpios
(ABRUCIO, PEDROTI & P, 2009).
O perodo democrtico que vai de 1946 a 1964 fez importantes modificaes em prol da maior democratizao e federalizao do pas, com a
ocorrncia de eleies razoavelmente competitivas e regulares, como
tambm com o maior poder conferido a estados e de forma indita
municpios. Mas a atuao do governo federal continuou expandindo-se no
campo das polticas pblicas, ainda sob o signo do modelo varguista,
inaugurando ainda aes de combate s desigualdades regionais apesar do
resultado limitado destas. As relaes intergovernamentais tornaram-se mais
equilibradas em termos de convivncia entre autonomia e interdependncia.
O problema que permaneceu importante, embora j sendo contestado nos
estados e cidades maiores, foi o baixo grau de democratizao e republicanizao no plano local.
S que todo esse processo foi interrompido com o golpe de 1964.
A ditadura militar no s mandou s favas a democracia, como igualmente
rompeu com o federalismo que estava se fortalecendo no pas. Em seu lugar,
construiu um modelo centralizador e tecnocrtico de Estado, que reduziu
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muito a autonomia dos governos estaduais e municipais. O interessante


notar, como j fez exemplarmente Sonia Draibe (1994), que as polticas de
Welfare tiveram nesses anos autoritrios o seu perodo de maior expanso,
incluindo-se a a questo educacional. O avano se deu em prol, basicamente, da massificao dos programas, embora a universalizao no tenha
sido atingida. Cabe frisar que tal ampliao estatal, a despeito da sua
concepo e formulao tecnocrtica, no eliminou a relao clientelista
com estados e municpios (MEDEIROS, 1986).
De qualquer modo, a criao de uma rede de programas e servios
durante a ditadura militar criou um legado de polticas cujos efeitos, em boa
parte, ainda afetam vrios setores. Como destaques dessa continuidade, a
viso centralizadora e o maior poder da Unio frente s outras esferas de
governo, cujas gestes continuaram muito dependentes do governo federal
e que foram, no geral, muito pouco modernizadas.
A redemocratizao do pas colocou em questo o modelo centralizador
e autoritrio. A Constituio de 1988 vai ser a consagrao desse processo,
propondo novas formas de organizar as polticas pblicas. A varivel federativa
teve um papel especial nessa mudana, como se ver tambm, mais adiante,
no caso da educao.
REDEMOCRATIZAO, FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS:
NOVIDADES, PROBLEMAS E NOVAS SOLUES
No plano das polticas pblicas, h cinco grandes pilares presentes
na Constituio de 1988. O primeiro o da busca da universalizao
das polticas, com o intuito de obter a garantia plena dos direitos sociais.
O segundo o da democratizao da gesto estatal, tanto no que se refere
participao no plano deliberativo, como no campo do controle do poder
pblico. O terceiro o da profissionalizao da burocracia, por meio dos
concursos e carreiras pblicas, tomada como uma condio essencial para a
qualidade na formulao e implementao das aes governamentais.
Os dois ltimos pilares so interligados e fazem parte da dinmica federativa.
Trata-se da descentralizao, preferencialmente em prol da municipalizao
das polticas, e a preocupao com a interdependncia federativa, na forma
de medidas de combate desigualdade, de preocupaes em torno da
cooperao intergovernamental e da definio de um raio importante de
aes federais como agente nacional.
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A efetivao e a combinao entre esses cinco pilares, contudo, no se


deu exatamente como previa o esprito das normas constitucionais. Nas
ltimas duas dcadas, reformulaes institucionais e nos programas foram
feitas para colocar em prtica ou, em alguns casos, reinterpretar esses
princpios, tanto no plano mais geral como no mais especfico das polticas
pblicas. Pretende-se, aqui, analisar sinteticamente como isso se deu no
campo federativo.
O principal mote do novo federalismo inaugurado pela Constituio de
1988 foi a descentralizao. Processo que significava no s passar mais
recursos e poder aos governos subnacionais, mas, principalmente, tinha
como palavra de ordem a municipalizao. Nessa linha, o Brasil se tornou
uma das pouqussimas federaes do mundo a dar status de ente federativo
aos municpios.
A viso descentralizadora teve efeitos positivos no campo das polticas
pblicas. Inovaes foram criadas por vrias municipalidades nas mais
diversas reas governamentais, como mostra o trabalho de Pinho e Santana
(2002). Exemplo disso que programas hoje consagrados no plano nacional,
como o Programa Sade da Famlia (PSF) e o Bolsa Escola (hoje Bolsa
Famlia), nasceram por iniciativas de prefeitos e da sociedade local, e no na
Esplanada dos Ministrios. Tambm houve avanos no que se refere ao
controle social, com experincias como a do Oramento Participativo.
Finalizando esse argumento, cabe frisar que a municipalizao pode aumentar a eficincia na alocao de recursos e na implementao das polticas,
especialmente se tomada como contraponto da centralizao das aes, algo
que se torna mais ineficiente diante do tamanho do pas e de suas especificidades locais. Basta lembrar como era o modelo da merenda escolar antes
da descentralizao feita na dcada de 1990: ela era comprada pelo governo
federal geralmente de fornecedores de So Paulo e Rio de Janeiro , ia
normalmente para Braslia e de l era distribuda aos governos subnacionais.
O grau de desperdcio era enorme para no falar da corrupo.
S que os resultados da municipalizao das polticas foram bastante
dspares, pois resultados negativos tambm foram produzidos. Entre estes,
destacam-se a dependncia financeira ou a escassez de recursos para dar
conta das demandas dos cidados; baixa capacidade administrativa, o que
implica dificuldade para formular e implementar os programas governamentais, mesmo quando h dinheiro federal ou estadual envolvido; e os
males que atrapalham a democratizao dos municpios, como o clientelismo,
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a prefeiturizao (isto , o excesso de poder nas mos do prefeito), o pouco


interesse em participar politicamente e/ou de controlar os governantes2.
A disparidade de resultados est vinculada, em boa medida, heterogeneidade entre os municpios, em termos financeiros, polticos e administrativos. possvel dizer que a desigualdade intermunicipal ainda maior
do que a macrorregional. A conquista da posio de ente federativo, na
verdade, foi pouco absorvida pela maioria das municipalidades, uma vez
que elas tm uma forte dependncia em relao aos outros nveis de
governo. Existe um paradoxo federativo na situao: quando tais cidades
recebem auxlio e no desenvolvem capacidades poltico-administrativas
podem perder parte da autonomia; mas, caso fiquem sem ajuda ou no
queiram t-la, podem se tornar incapazes de realizar a contento as polticas
pblicas.
A despeito da fragilidade da maioria dos municpios, o discurso em prol
da municipalizao no perdeu fora e, por vezes, gerou uma atitude distorcida em termos de autonomia, redundando naquilo que o ex-prefeito
de Santo Andr, Celso Daniel, chamou de municipalismo autrquico
(DANIEL, 2001). Trata-se de uma concepo segundo a qual todos os
governos municipais seriam capazes, sozinhos, de produzir e implementar
todas as polticas pblicas. Na sua verso mais benigna, esse modelo gera
um isolacionismo errado, pois a situao federativa do pas mostra que
muitos dependem de algum tipo de auxlio para ter o mnimo de autonomia. Na sua verso mais problemtica, desestimula a cooperao entre os
entes, podendo levar at competio entre eles.
Um cenrio no cooperativo entre os municpios ainda mais complicado tendo em conta que em diversas polticas pblicas, seja por suas
caractersticas intrnsecas (como no caso da gesto das bacias hidrogrficas,
que sempre esto em mais de um territrio), seja por determinao constitucional, existe a necessidade de compartilhamento de aes entre os nveis
de governo. Vale citar aqui o exemplo da educao, no qual impossvel
implementar bem as polticas, em particular para o ensino fundamental, sem
que haja uma colaborao entre estados e municpios, uma vez que a rede
pblica existe em ambas as esferas possvel, inclusive, encontrar uma escola
municipal e outra estadual bem prximas entre si numa mesma cidade.
2. Entre os estudos que realam as dificuldades recentes para democratizar o poder local, ver, entre
outros, JOFFRE NETO, 2001, ABRUCIO, 1998 e AVELAR & LIMA, 2000.

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equivocado afirmar que a questo da interdependncia federativa no


foi tratada pela Constituio de 1988. Ela recebeu ateno em trs aspectos:
na definio de medidas de combate desigualdade entre os entes,
principalmente de cunho financeiro; na manuteno de um grande poder
legislativo para a Unio propor polticas nacionais; e na proposio de que
haveria mecanismos e instrumentos de cooperao entre os nveis de governo
para a produo de polticas pblicas, tema que foi destacado em algumas
polticas, e de maneira geral pelo artigo 23 da Carta Constitucional. Pela
primeira vez na histria, foi criada uma engenharia institucional que levava
em considerao complexidade da federao brasileira.
A implementao dessa engenharia institucional, todavia, foi problemtica, gerando contnuas revises nos ltimos vinte anos. No que se refere
desigualdade, medidas tributrias e transferncias vindas do governo
federal a principal so os recursos do SUS canalizaram sim, mais recursos
para as regies mais pobres e para os municpios menores. Entretanto, nem
sempre foram capazes de garantir a qualidade da descentralizao, por conta
de fatores como a baixa capacidade administrativa local, pela m distribuio
dos gastos pblicos municipais e pela dificuldade em criar parcerias entre os
entes subnacionais.
Aps a Constituio, o federalismo foi marcado por uma descentralizao
bastante pulverizada e com pouca coordenao entre os entes federativos
(ABRUCIO & COSTA, 1999). Surgiram ento dois comportamentos: de
um lado, um jogo defensivo e no cooperativo e, de outro, a tentativa de
criar formas de coordenao entre os nveis de governo.
O primeiro desses comportamentos bem exemplificado pela ao da
Unio logo aps a Constituio, quando ela fez o jogo de empurra, tentando
repassar os encargos para os governos subnacionais, particularmente para os
municpios. A atitude defensiva do governo federal no foi singular entre os
entes federativos. Governos estaduais e municipais igualmente estabeleceram
comportamentos no cooperativos ou mesmo de competio predatria,
como exemplificam a guerra fiscal interestadual e intermunicipal, ou ento,
a poltica das ambulncias, praticada por governos locais que compram os
veculos apenas para levar seus doentes aos hospitais custeados por outras
prefeituras. De todo modo, o resultado desse processo foi a instaurao de
um federalismo compartimentalizado (ABRUCIO, 2005), no qual vigora
uma ao estanque de cada esfera governamental, com poucos incentivos
para a parceria e o entrelaamento entre as unidades federativas.
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Entretanto, outra tendncia intergovernamental pode ser observada


nos ltimos vinte anos. Trata-se da tentativa de aumentar os mecanismos de
cooperao e coordenao entre os nveis de governo. Nessa linha, h
mudanas institucionais de cunho mais geral e outra vinculadas s polticas
pblicas. No primeiro time, incluiramos, por exemplo, a emenda constitucional que reduziu a multiplicao de municpios e a Lei dos Consrcios
Pblicos, aprovada pelo governo Lula. Ambas procuraram reduzir o carter
centrfugo e/ou competitivo do federalismo atual. Especialmente o reforo
da possibilidade de consorciamento mostrou-se fundamental por sua utilidade em vrias reas e seu uso em aes intersetoriais. Todavia, o alcance
dessa forma cooperativa, apesar de crescente, ainda pequeno.
A resposta mais bem sucedida ao federalismo compartimentalizado
encontra-se no desenho das polticas pblicas. Suas origens esto em trs
fontes: a existncia de normas constitucionais em prol da interdependncia
federativa, como foi dito antes; a reao do governo federal, em vrias polticas, contra os resultados negativos do processo descentralizador fragmentador que era hegemnico na primeira metade da dcada de 1990,
o que o levou a propor e executar aes de coordenao federativa; e o
exemplo do paradigma do SUS, cujos apoiadores perceberam, desde o
incio, a necessidade de se construir um modelo de descentralizao com
poltica nacional.
Vale aqui frisar o sentido atribudo ao conceito de coordenao federativa. Em primeiro lugar, sua adoo significa sair da dicotomia entre
centralizao e descentralizao, que leva mais ao jogo do cabo de guerra do
que a prticas colaborativas que respeitam a autonomia dos entes, sem
perder de vista as necessidades nacionais de uma federao. Alm disso, a
viso coordenadora que vem se instalando em vrias polticas pblicas no
significa dar poder Unio para se voltar ao modelo centralizador anterior.
Ao contrrio, na atual situao vigora, em maior ou menor medida, uma
negociao mais constante com estados e municpios mais autnomos,
tanto na elaborao quanto na implementao dos programas governamentais, de modo que toda ao federal tem de levar isso em conta.
O que tem sido feito, com maior ou menor sucesso nos diversos setores,
o estabelecimento de mecanismos de coordenao intergovernamental,
por intermdio de normas com validade nacional como o exemplo recente
do piso para o magistrio , da induo assuno de tarefas, da redistribuio de recursos entre as esferas de governo e de instrumentos de
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auxlio condicionado para as municipalidades. bem verdade que a maior


parte dessas aes procedem da Unio, como comum em quase todas as
federaes, contudo, os estados brasileiros, infelizmente, ainda no assumiram
um papel coordenador junto aos municpios, tal qual acontece em diversos
pases federativos, algo que geraria maior equilbrio intergovernamental.
Tais estratgias de coordenao tm sido implantadas desde a metade da
dcada de 1990, em setores como da Educao, Sade, Assistncia Social e,
mais recentemente, da Segurana Pblica. O paradigma predominante, nesses
casos, o do conceito de sistema, que supe uma articulao federativa
nacional, com importante papel coordenador, indutor e financiador da
Unio, mas com relevante autonomia nas mos dos governos subnacionais.
Ademais, o modelo envolve a criao de arenas intergovernamentais de
discusso e deliberao, na forma de conselhos horizontais entre os mesmos
nveis de governo e verticais. Nessa linha, esto os fruns bipartite e tripartite dentro do SUS e os Conselhos de Secretrios Estaduais, que vm se
fortalecendo na produo de consensos e na interlocuo com o governo
federal (SANO & ABRUCIO, 2009).
O conceito de sistema ganhou fora no caso brasileiro por conta da
experincia do Sistema nico de Sade. interessante compreender, sinteticamente, essa experincia, para fins de comparao com a educao3.
Estruturado sob a proposta de universalizao, sua estrutura federativa
pode ser resumida em trs aspectos. O primeiro diz respeito criao de um
modelo organizador da descentralizao aos municpios, com um papel
importante da Unio na adoo de normas regulamentadoras e de controle.
Nesse caso, tratou-se de uma combinao do princpio descentralizador,
com prioridade para municipalizao, com um sentido nacional de poltica,
presente j nas ideias centrais do SUS de hierarquizao e regionalizao da
prestao do servio, o que evitou uma viso meramente fragmentadora e
autonomista.
A ideia geral foi organizada por normas federais em parte presentes na
Constituio, e outras adotadas logo depois, como as Leis n 8.080/1990
e 8.142/1990. Alm destas, foram muito importantes as chamadas NOBs
(Normas Operacionais Bsicas), particularmente as promulgadas em 1991
e 1993. Elas foram importantes para estabelecer uma descentralizao
3. A discusso do SUS mais resumida aqui tambm porque outro captulo neste livro trata mais
profundamente do assunto.

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equilibrada por terem definidos critrios para assuno das tarefas pelos
municpios (inclusive com ajuda tcnica da Unio) e ainda porque comearam
a tornar mais estvel o repasse de recursos federais embora isso s tivesse
se normalizado por completo depois do Plano Real, com a estabilizao
monetria que da derivou.
Mesmo com um projeto de descentralizao mais equilibrado, foi necessrio tambm criar outros incentivos federais para a adoo de polticas de
cunho nacional, com o intuito de coordenar melhor o gasto pblico com
sade pelo pas afora. Isso comeou a ocorrer a partir da NOB 96 e ficou
mais claro com a criao do PAB (Piso Assistencial Bsico), em 1997, que
criou uma parte fixa relativa a um piso mnimo de recursos aos municpios,
e uma parte varivel, que buscava incentivar os municpios a adotar uma
srie de medidas consideradas fundamentais do ponto de vista da poltica
nacional. Entre estas, estariam, por exemplo, aes de vigilncia sanitria e
o Programa de Sade da Famlia. A parcela varivel s seria dada a quem,
por livre escolha, aceitasse adotar tais programas. Desse modo, procurava-se
induzir uma forma de municipalizao que combatesse a desigualdade de
situaes e que fosse, ainda, pautada por padres nacionais de qualidade
da poltica.
O modelo federativo do SUS tem como terceira caracterstica bsica a
existncia de arenas governamentais de participao, as quais devem atuar
para fortalecer a construo de consenso sobre a poltica e o controle sobre
o poder pblico. Elas so de dois tipos: as intergovernamentais, como a
bipartite (estado-municpios), a tripartite (Unio-estados-municpios) e o
Conselho de Secretrios Estaduais de Sade (Conass), e as presentes no
plano local, como o Conselho Municipal de Sade. Alm dessas estruturas,
ocorre ainda, a cada quatro anos, a Conferncia Nacional da Sade, que
agrega mais atores sociais e d um sentido nacional de longo prazo para
a poltica4.
Os sucessos da engenharia institucional federativa da poltica de sade
so marcantes quando h uma comparao com outras reas. No obstante,
persistem alguns problemas. Um deles a dificuldade de montar um modelo
4. Interessante notar que instncias locais de participao tambm se instalaram com maior ou menor
sucesso em outras polticas pblicas. A carncia geral normalmente est na ausncia ou fragilidade
de estruturas intergovernamentais, principalmente no plano vertical, como bem exemplifica o caso
da educao.

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regionalizado mais efetivo e eficiente. Embora essa rea seja a que mais
tenha consorciamentos intermunicipais no Brasil (cf. ABRUCIO & SANO,
2009a), a descoordenao e a competio ainda ocorrem entre as redes
municipais. Isso se torna mais grave nas regies metropolitanas, onde o
fenmeno produz uma enorme desarticulao entre as cidades e o efeito
carona bastante presente. Outro problema a indefinio do papel do
governo estadual, tanto o de executor como, principalmente, o de coordenador da relao entre as municipalidades. A situao mal resolvida dos
estados no arranjo federativo da sade tem implicaes inclusive financeiras,
pois a maioria deles no gasta o percentual definido pela Emenda Constitucional 29, aprovada em 2002.
Os problemas federativos da sade no impedem que outros setores
crescentemente estejam adotando o seu paradigma de sistema, como o
exemplo da assistncia social, com o SUAS, o qual define arenas intergovernamentais de deliberao e formas de gesto municipal. Mas antes de
chancelar uma atitude meramente mimtica, vale ressaltar os fatores que
possibilitaram os xitos do SUS.
Em primeiro lugar, a opo por uma estratgia descentralizadora mais
equilibrada teve a ver com um legado que facilitou isso, pois havia uma
experincia preliminar de descentralizao organizada na dcada anterior,
ainda antes do SUS, sob a coordenao de uma estrutura administrativa
federal com capacidade e capilaridade para fazer o papel coordenador. Em
segundo lugar, destaca-se o papel da coalizo sanitarista, que foi capaz de
construir um consenso em torno de um modelo de federalismo que compatibilizava autonomia e interdependncia, e de constituir-se em um grupo
com unidade e poder de presso forte, inclusive tendo hegemonia na
burocracia estatal e influenciando a escolha das polticas pelos ministros.
Por fim, a viso baseada no fortalecimento das arenas de discusso e deliberao no campo federativo favoreceu o processo de negociao e aprendizado
constantes, uma vez que os conflitos so constantes, como em toda federao
democrtica, e as solues precisam ser construdas.
A anlise do caso da educao precisa considerar os efeitos que a federao
tem sobre ela. Depois de observar o macrocenrio, cabe ver quais so as
especificidades do campo educacional.

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FEDERALISMO E EDUCAO: UM BREVE HISTRICO


O Brasil nasceu como um Estado unitrio, mas, mesmo nessa estrutura,
a definio dos papis intergovernamentais foi importante para as polticas
pblicas. A educao um bom exemplo disso. O Imprio brasileiro optou,
desde a Lei Geral de 1827, pela seguinte diviso de funes: caberia s
provncias responsabilidade pela educao primria, enquanto o poder central
concentrou a maioria dos seus esforos que no foram tantos assim, digase de passagem no ensino superior. bem verdade que a mesma legislao
tinha um enfoque nacional e havia previsto a gratuidade da educao primria.
S que esta ficaria nas mos dos governos subnacionais, que tinham menos
recursos tributrios, menos autonomia poltico-administrativa (devido forte
centralizao vigente) e, em especial, eram administrados por oligarquias
escravocratas pouco controladas publicamente e sem nenhum interesse em
expandir a instruo para a maioria da populao.
Em poucas palavras, o arranjo intergovernamental do Imprio produziu
um modelo favorecedor da elite social, dada a primazia do ensino superior,
viso bastante diferente, por exemplo, daquela propugnada no sculo XIX
pela Argentina do presidente Sarmiento, que preferiu antes disseminar a
instruo a todos para fortalecer a cidadania. Da nasceu uma situao
bastante sui generis no Brasil: no campo educacional foi constituda, desde
as origens do pas, uma coalizo mais forte em prol das universidades do
que aquela vinculada expanso da educao bsica. O fenmeno deitou
razes em nossa histria, com efeitos que s comearam efetivamente a ser
combatidos, no sentido da universalizao da educao, com a Constituio
de 1988.
O modelo imperial inaugurou, ademais, uma duplicidade de redes no
federalismo educacional brasileiro, como bem notou Carlos Roberto Jamil
Cury (CURY, 2006: 118). A estrutura, em si, no problemtica, pois muitos
pases federativos funcionam assim. O problema que duplicidade se somou,
ao longo da histria, uma falta de articulao e coordenao entre as redes
de ensino, num ambiente de grande desigualdade no plano subnacional.
A Primeira Repblica continuou com o modelo de duplicidade de redes,
mas dando maior autonomia aos governos estaduais, no bojo do federalismo estadualista que ento vigorava. O pior que a Constituio de 1891
deixou a cargo dos governadores a definio da gratuidade e da obrigatoriedade do ensino primrio (CURY, 2006: 119). Os efeitos perversos dessa
norma legal podem ser mais bem compreendidos levando-se em conta duas
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caractersticas da federao naquele momento: a oligarquizao do poder e


a existncia de uma estrutura federativa assimtrica o que provocou ao
aumento da desigualdade entre os estados ao longo do perodo. A soma
desses dois fatores redundou no quase abandono da poltica educacional por
vrios governos estaduais e no aumento da diferena entre eles nessa
poltica, uma vez que somente alguns entes federativos, como o Rio Grande
do Sul e So Paulo, usaram sua autonomia para melhorar o sistema de
ensino. Cabe frisar, no entanto, que os municpios eram bastante dependentes e frgeis, o que gerou uma pequena atuao na educao, sobretudo
se comparado o crescimento da rede em relao ao tamanho da populao
potencial.
O perodo varguista aumenta a participao nacional na definio dos
rumos educacionais, num processo que tinha suas origens em aes federais
do final da Repblica Velha5. J em 1930, Vargas criar uma pasta ministerial
para essa rea, o que antes no havia, apesar de no ser um ministrio
exclusivo para o assunto ele foi chamado de Ministrio dos Negcios da
Educao e Sade Pblica. A fora poltica da nova estrutura polticoadminitrativa vir principalmente em 1934, com a nomeao de Gustavo
Capanema, cuja gesto durou onze anos. Apesar de ter sido um perodo
reformista, inclusive do ensino secundrio, interessante notar como a
escolarizao bsica da populao aquilo que chamaramos hoje de ensino
fundamental no sofreu uma grande reformulao no perodo Capanema.
Na verdade, o varguismo fez uma revoluo na forma de interveno
estatal e em vrios setores ligados ao desenvolvimento do pas, contudo, esse
processo transformador no ocorreu na educao primria e ginasial da
poca. Em boa medida, o modelo explica os efeitos do desenvolvimentismo
que marcou o sculo XX brasileiro: grande crescimento econmico,
transformao das estruturas industriais e urbanas e criao de uma nova
e mais preparada elite social, s que mantendo uma grande concentrao
de renda.

5. Importante frisar que embora o governo federal tenha tentado, particularmente na ltima dcada
da Primeira Repblica, atuar mais na educao primria e ajudar os estados menos desenvolvidos,
sua interveno nacional se fez mais frutfera nos ensinos secundrio e, especialmente, superior.
Isso revela bem que o dualismo de redes era precedido de um dualismo de prioridades, que
favoreceu a subveno das escolas superiores para as elites em detrimento de uma poltica mais
ativa de universalizao da educao.

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Do ponto de vista federativo, o perodo no democrtico de Vargas no


poder, especialmente a partir de 1937, manteve a estrutura dual das redes,
mas com um governo federal mais forte no plano normativo, embora sem
capacidade de mudar a realidade na ponta do sistema, isto , nos estados
e municpios. O fato que o enfraquecimento poltico dos governos
subnacionais gerou uma quase extino da federao, o que, diante da
dualidade existente, contribuiu para o fracasso de uma mudana educacional nos primeiros nveis de ensino. Curioso, se no frustrante, notar que
no mesmo contexto histrico, mais especificamente em 1932, foi lanado
o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (SBPC, 1995), do qual
participara com destaque Ansio Teixeira, que acreditava na possibilidade de
o varguismo revolucionar a educao por meio de uma combinao entre
ao nacional e descentralizao. Como se percebeu, sua viso de mundo foi
derrotada.
O perodo de 1946-1964, como j dito anteriormente neste captulo,
tornou a federao brasileira mais dinmica e mais democrtica, combinando melhor os princpios de autonomia e interdependncia do que os
momentos anteriores. Pela primeira vez no plano constitucional, estabeleceuse uma preocupao, ainda que incipiente, com a maior coordenao
federativa, mesmo que num arremedo de federalismo cooperativo. Alm
disso, a defesa da descentralizao ganhou fora, inclusive no que se refere
bandeira municipalista.
Aqui houve confluncia de um movimento mais geral em torno do
municipalismo com a posio de lderes educacionais, como bem exemplifica
a atuao de Ansio Teixeira em prol da municipalizao do ensino no IV
Congresso das Municipalidades, em 1957. Pela primeira vez, produziu-se
efetivamente uma concepo de federalismo tridimensional no Plano da
Educao, usando a feliz expresso de Gilda Cardoso de Arajo (2005).
Porm, como a prpria autora mostra, a promulgao da primeira Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), em 1961, (...) no expressou os apelos do movimento municipalista no sentido da consolidao de
sistemas de ensino de bases locais (ARAUJO, 2005, p. 221). Trocando em
midos, a despeito de alguns avanos, o vis municipalista progrediu bem
menos do que os seus prceres desejavam.
O que houve de fato, ao longo do perodo, foi um crescimento da
atuao nacional por parte do governo federal, tanto do plano normativo
como na capacidade de mobilizar fundos pblicos, convivendo com a
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hegemonia estadualista na proviso dos servios educacionais primrio e


mdio. Mas essa maior nacionalizao da poltica no produziu uma
alterao brusca em prol da universalizao do ensino. A Unio continuou
predominantemente uma instncia cujo esforo maior concentrava-se no
mbito universitrio. Em suma, o arremedo de federalismo cooperativo
serviu mais para reduzir intervenes centralizadoras que retirassem a
autonomia dos governos subnacionais, do que para aumentar a colaborao
intergovernamental com vistas melhoria e expanso da educao no Brasil.
A despeito de tais problemas, as relaes intergovernamentais tinham avanado. S que houve um retrocesso com o golpe de 1964, por conta do
unionismo-autoritrio que tomou conta da federao (ABRUCIO, 1998).
A educao seguiu, grosso modo, o modelo geral de polticas pblicas
montado pelo regime militar. Entre as caracatersticas principais estava,
primeiramente, a forte centralizao decisria, marcada por um estilo
tecnocrtico-autoritrio, mas que deixava brechas para negociaes mais de
cunho clientelista com estados e municpios, principalmente nos governos
subnacionais menos desenvolvidos. Esse padro mais geral foi o suporte
para uma grande expanso e complexificao dos programas e aes governamentais, prioritariamente executados segundo a desconcentrao
administrativa preconizada pelo Decreto-lei n 200 isto , centralizao
da formulao e execuo descentralizada das aes, com reduo da
autonomia subnacional (MEDEIROS, 1986). Para tanto, foram criados
tributos e/ou fundos pblicos para sustentar iniciativas de financiamento,
induo ou auxlio tcnico da Unio junto aos outros entes (particularmente
municipalidades), bem como houve um reforo do aparato burocrtico
federal para planejar e controlar tal processo. Por esses instrumentos, o
governo federal tentou uniformizar a implementao das polticas por
toda a federao.
A nova dinmica federativa afetou fortemente a educao, mas preciso
distinguir tambm o que h de especfico nessa poltica. Claramente, o
governo federal aumentou seu poder de normatizao, para alm do que
a LDB havia definido antes da ditadura militar. Seguindo a tendncia
histrica aqui exposta, ela continuou atuando no campo universitrio, com
forte expanso de oferta pblica e tambm incentivando o crescimento do
setor privado , realizando uma ampla reformulao administrativa nas
universidades inclusive expulsando os inimigos do regime e, como
grande novidade, instituiu de fato um sistema de ps-graduao no Brasil.

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Mas seu raio de ao ultrapassou as competncias federativas at ento


prevalecentes. O governo federal ampliou sua interveno na educao
bsica, mudando sua organizao, com a extenso para oito anos de estudo
e denominando-a de ensino de primeiro grau (DRAIBE, 1994, p. 281).
Ainda nesse ciclo educacional, ocorreu aumento de recursos federais (como
exemplifica a instaurao do FNDE, em 1968) e de tributos ou transferncias
obrigatrias destinadas aos estados e municpios. Embora tenha se mantido
o predomnio da proviso subnacional no primeiro grau, polticas indutivas
e de auxlio foram montadas com vis nacional, como o Programa do Livro
Didtico (1972), mas o foco principal estava nas regies menos desenvolvidas tal como exemplificam o Edurural e o Procanor (ambos de 1980).
O novo papel do governo federal tambm pode ser captado em suas
aes no ento ensino de segundo grau, em especial com a criao de cursos
tcnicos, e em medidas de combate ao analfabetismo, na figura do Mobral
(1970), que se tornou uma prioridade e um smbolo das polticas pblicas
do regime militar embora os resultados nessa seara tenham sido insatisfatrios. O conjunto de programas e o maior intervencionismo da Unio
na educao tiveram dois resultados: uma nova combinao entre nacionalizao da poltica e descentralizao (tutelada) da execuo, alm de uma
complexificao maior do funcionamento do setor, com mais aes sendo
feitas e mais questes contempladas. Essa maior complexificao atingiu
em cheio as relaes intergovernamentais, pois criou novos pontos de
contato entre os entes federativos por vezes, de forma atrativa, em outras,
como atrito. Enquanto a ditadura conseguiu controlar plenamente os
estados e municpios, a realidade mais complexa da poltica no foi um
problema; porm, quando os militares comearam a perder fora poltica
e, sobretudo com a redemocratizao, a necessidade de coordenao intergovernamental se tornou essencial.
O modelo desconcentrado de implementao da poltica outra questo
relevante do perodo. Foi mantido o predomnio estadualista na proviso do
ensino de primeiro grau, mas o regime atuou tambm em prol da municipalizao do ensino, seja pela vinculao de recursos do Fundo de Participao
dos Municpios com gastos em educao, seja pela ao de programas
federais para ajudar tcnica, administrativa e financeiramente as prefeituras
(ARAUJO, 2005, p. 223). O intuito descentralizador estava presente na
Lei n 5.692/1971, reorganizadora do ensino brasileiro.
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Uma leitura mais atenta, no entanto, constata que o modelo descentralizador, em verdade, estava amarrado a uma forte centralizao dos poderes
no plano federal, que muitas vezes implicou perda de autonomia dos governos
subnacionais (ARELARO, 1980, p. 158; ARAUJO, 2005, p. 225). Isso se
deveu, de um lado, hegemonia das transferncias voluntrias como
instrumento de ao federal em vrias polticas sociais. Ou seja, o dinheiro
era distribudo pelo governo de ocasio sem que houvesse critrios ou arenas
pblicas que definissem de forma transparente e meritocrtica a destinao
de tais verbas. Assim, na educao a Unio oferecia programas e recursos
como cenoura para a efetivao da descentralizao, e os estados e prefeituras que se comportassem melhor eram os premiados. Para obter o prmio,
nem sempre bastava ser obediente e fiel ao regime; em muitas ocasies,
necessitava-se da articulao junto a redes clientelistas.
Ademais, havia outro lado dessa dependncia: quem obtivesse auxlio
federal, tinha de aceitar o modelo propugnado pelos tecnocratas do MEC,
com pouco espao para a deciso autnoma. Cabe reforar que essa nacionalizao forada, mesmo com preocupaes inditas em relao s regies
menos desenvolvidas, no conseguiu provocar uma grande reduo da
desigualdade entre e dentro dos estados. Nessa linha, interessante notar
que onde a rede municipal cresceu mais vis--vis estadual foi nos estados
mais pobres, de modo que municipalizar significou, muitas vezes, reforar
a desigualdade.
O balano final da relao entre educao e federalismo no regime
militar revela que a expanso dos servios e dos temas de atuao foi feita
sob novas bases polticas, administrativas e financeiras, por uma forte centralizao no plano federal, que se revestia, paradoxalmente, de caractersticas
tecnocrticas e clientelistas na implementao desconcentrada da poltica
no plano subnacional. Do ponto de vista federativo, portanto, no se logrou
uma combinao adequada entre nacionalizao e descentralizao.
O debate educacional na redemocratizao vai bater de frente com o
modelo centralizador do regime autoritrio. Seus resultados federativos
sero avaliados na prxima sesso.

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EM BUSCA DE UM FEDERALISMO COOPERATIVO:


A TRAJETRIA RECENTE DA POLTICA EDUCACIONAL
Reagir ao centralismo autoritrio era a palavra de ordem da sociedade
brasileira no incio da dcada de 1980. Com esse pano de fundo, a educao
e outras polticas sociais foram dominadas, nos primeiros anos da redemocratizao, pelo discurso da descentralizao traduzida principalmente
como municipalizao. As origens disso tm razes mais gerais, vinculadas
viso de que o processo descentralizador teria uma enorme potencialidade
democratizadora e aumentaria a eficincia na proviso dos servios. Mas
tambm havia fontes mais especficas no campo educacional, relacionadas
ao histrico debate do municipalismo existente na rea e aos exemplos bem
sucedidos de alguns governos locais, ainda sob a gide da ditadura na
dcada de 1970, em produzir aes inovadoras na educao.
Diferentemente da coalizo sanitarista, contudo, os atores vinculados
educao no tinham tanta clareza quanto ao formato que a descentralizao
deveria ter. Gilda Cardoso de Araujo (2005) mostra como havia discordncias
entre os estudiosos da rea. Havia um grupo fortemente descentralizador,
baseado geralmente em argumentos de cunho participativo. Em contraposio, outros autores criticavam a viso meramente municipalista por no
perceberem que ela deveria levar em conta a realidade da federao brasileira,
marcada pela desigualdade regional e entre os nveis de governo. Na viso
destes ltimos, faltava concretude ao projeto dos municipalistas, em especial
por no terem percebido que o desenho desconcentrador da Lei n 5.962/1971
tinha produzido mais desigualdades no acesso educao.
A anlise dos atores sociais tambm revela que no havia um consenso
to claro sobre o processo descentralizador. Prefeitos, governadores, lderes municipalistas e de movimentos sociais atuaram firmemente em prol da
descentralizao. Decerto que havia, entre estes, algumas diferenas
por exemplo, os agentes dos governos estaduais queriam passar a proviso
aos municpios sem perder recursos ou poder. Outro grupo era formado
pelos atores polticos e burocrticos do governo federal, que viam com
temor uma proposta descentralizadora muito centrfuga. O fortalecimento
poltico-institucional do MEC durante o regime militar legou capacidade
de reao a esse bloco, que ainda soube conversar com as regies menos
desenvolvidas para mostrar a necessidade de uma dimenso nacional para a
rea de educao.
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Se havia uma concordncia entre os grupos era a necessidade de tornar a


educao efetivamente um direito do cidado, por meio da universalizao
da educao fundamental no Brasil, com a maior ampliao possvel de
alunos nos nveis mdio e superior. Talvez tenha sido essa concordncia
que matizou a diferena entre os grupos, o que ajudou a romper com o
dualismo anterior que resultava numa poltica educacional elitista.
O resultado constitucional na rea de educao pode ser considerado bem
equilibrado do ponto de vista federativo. O artigo 211 da Constituio (1988)
resume esse modelo ao propor trs coisas. A primeira foi uma diviso de
competncias mais descentralizadas na execuo dos servios, dando um
peso importante aos municpios. A noo foi completada por outras normas
constitucionais, que garantiram bases financeiras para a realizao deste processo6 e estabeleceram a adoo de uma gesto democrtica no plano local,
para garantir o controle social e evitar a oligarquizao do municipalismo.
A segunda caracterstica foi a adoo de elementos matizadores de uma
descentralizao centrfuga, que seria prejudicial a um pas to desigual.
Entram a a noo de competncia comum, segundo a qual um nvel de
governo atua prioritariamente sobre um ciclo, mas outro tambm poder
faz-lo, evitando, em tese, o vcuo no acesso aos bens pblicos; e a definio
de um papel importante Unio de produzir diretrizes e normas nacionais,
ao que se soma a sua funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir
a equalizao das oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade de ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios (BRASIL, 1988, artigo 211, par. 1).
A lgica do artigo 211 completa-se com a noo de regime de colaborao, cujo objetivo seria a articulao dos entes federativos nas vrias
aes educacionais que lhes cabem. Dada a existncia de redes duais,
particularmente no ensino fundamental, de competncias comuns e de
aes supletivas da Unio, seria necessria a cooperao entre os nveis de
governo para evitar choques ou aes descoordenadas capazes de provocar
uma piora na qualidade da poltica. Desenha-se, aqui, o federalismo cooperativo proposto para a rea educacional, reforado depois por um parmetro
nacional, a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional), aprovada
em 1996 (BRASIL, 1996).
6. O artigo da Constituio que garante tais bases financeiras o 212, segundo o qual caberia Unio
aplicar percentual mnimo de 18% em educao, ao passo que estados e municpios teriam de
gastar ao menos 25% de suas receitas.

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Cabe ressaltar que a nomenclatura regime de colaborao s foi utilizada na educao, embora outros setores tenham includo na Constituio
a previso de formas colaborativas. Essa ideia j estava presente em outro
artigo, o 23, que definia a necessidade de uma Lei Complementar para
regular a cooperao entre os nveis de governo. Desse modo, possvel
pensar que a questo da coordenao federativa tem aspectos comuns a
vrias reas, e especficos poltica educacional.
A implementao do modelo educacional previsto na Constituio no
seguiu todos os passos ali previstos. A municipalizao do ensino no
ocorreu na velocidade esperada e, pior, concentrou-se principalmente nos
municpios de tipo rural e/ou pequenos, gerando um problema na distribuio das matrculas do ensino fundamental. interessante observar que
entre 1980 e 1994 portanto, j com os efeitos da Constituio os estados
expandiram sua participao nas matrculas, enquanto as estruturas municipais reduziram seu espao (ABRUCIO; COSTA, 1999, p. 150).
A fragilidade do resultado se deveu falta de um modelo intergovernamental que organizasse o processo de descentralizao na educao.
A municipalizao ficou vinculada s negociaes polticas entre os estados
e municpios, sem que houvesse uma arena institucional para isso e/ou
critrios claros de repasse de funes, de modo que este processo dependeu
muito mais do jogo de poder federativo para alm da poltica educacional
em si. Dito de outro modo, no houve incentivos financeiros, gerenciais ou
de democratizao que guiassem a relao entre os nveis de governo e sua
necessria colaborao.
Ademais, a gesto democrtica local avanou bem menos do que o
previsto pela norma legal. Decerto que h experincias inovadoras e democratizantes em redes e escolas municipais, mas a desigualdade que marca o
pas torna o processo mais difcil caso no haja maior atuao de outros
nveis de governo7.
Por essa razo, a maior dificuldade federativa ps-constitucional foi a
da implementao do regime de colaborao. Joo Batista Oliveira assim
interpretava o modelo vigente na dcada de 1990:
7. A mudana na democratizao do poder local envolve tambm fortalecer o conceito de comunidade
escolar, o que pode ser feito no s pelos nveis estaduais e federal, como tambm por entidades e
associaes que atuem sobre as localidades mais carentes do pas.

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No caso da educao bsica, temos uma torre de Babel protegida sob o


conceito politicamente conveniente de regime de colaborao. Segundo
este conceito, as trs instncias podem operar (ou no) redes de ensino;
podem financiar (ou no) a educao; e podem escolher onde desejam
(ou no desejam) atuar. Resultado: no existe uma instncia do poder
pblico que seja responsvel (e responsabilizvel) pela oferta (ou no)
de ensino fundamental. Cada instncia faz o que pode e o que quer,
supostamente em regime de colaborao (ARAUJO E OLIVEIRA, 1998).

A sensao de fracasso do regime de colaborao incitou o governo


federal a pensar em alternativas para o problema. Dois tipos de ao
aconteceram. Um deles foi a criao de vrios programas federais, desde
o governo Itamar e intensificando-se nos mandatos dos dois ltimos presidentes (FHC e Lula), com o propsito de criar parmetros nacionais e
combater desigualdades. Programas e recursos tm sido distribudos a
governos subnacionais ou, como grande inovao, prpria comunidade
escolar. bem verdade que a atuao nacional da Unio j tinha ocorrido
tambm no perodo militar, s que a diferena agora que h mais transparncia e participao dos governos subnacionais, inclusive com o respeito
maior diversidade dos entes federativos.
A gesto de Fernando Henrique Cardoso que impulsionou a ao
nacionalizante, tendo o mrito de ter criado critrios de avaliao para a
distribuio de recursos. O governo Lula continuou nessa trilha, aperfeioando
os indicadores que mensuram os resultados e ampliando o leque de temas de
atuao nacional do governo federal. Os efeitos desse tipo de coordenao
federativa so importantes, contudo, isso no resolve estruturalmente o
problema da cooperao e responsabilizao entre os nveis de governo.
Pode-se dizer que tais programas fazem parte da funo supletiva e redistributiva da Unio e que o regime de colaborao se beneficia disso, mas que
a coordenao intergovernamental na educao envolve mais coisas.
Da que a ao mais importante para tentar efetivar o regime de colaborao foi a criao do Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio). A mensagem
presidencial que acompanhava o projeto enviado ao Congresso Nacional
dizia o seguinte:
[...] no explicita de forma coerente as responsabilidades e competncias
de cada uma das esferas, de forma que o cidado comum saiba a quem

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cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. (...) em conseqncia dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade
uma diversidade de sistemas de atendimento educacional que deixa
muito a desejar, sobretudo no que diz respeito qualidade da educao
oferecida. (...) a disperso dos esforos dos trs nveis de governo gerou
grande heterogeneidade da qualidade do atendimento escolar [porque]
a distribuio de recursos no compatvel com as efetivas responsabilidades na manuteno das redes de ensino. (BRASIL, 1996 apud
FRANZESE; ABRUCIO, 2009 grifo nosso).

O Fundef teve trs grandes novidades. A primeira foi a criao de um


fundo que aglutinaria 60% dos recursos ligados aos estados e seus municpios, cujo objetivo seria redistribuir esse dinheiro conforme o tamanho
da rede em termos de matrculas. Isso levou, sobretudo, redistribuio
horizontal de recursos entre as municipalidades em cada estado, incentivando a assuno de responsabilidades no ensino fundamental. Alm disso,
estabeleceu-se que uma parte desse oramento seria destinada ao salrio e
capacitao dos professores, algo que teve algum impacto na reduo da
desigualdade de condies entre os entes. Por fim, estabeleceu-se que caberia
Unio dar uma verba suplementar aos estados que no conseguissem
atingir um valor mnimo de financiamento aluno/ano.
Os dados mostram que o Fundef cumpriu o objetivo de aprofundar a
municipalizao do ensino fundamental, ampliando a cobertura do sistema
e chegando prximo universalizao do acesso nessa etapa escolar. Houve
aumento dos recursos para os municpios em todos os 26 estados da
federao, principalmente na regio Nordeste, ao mesmo tempo em que
houve um grande crescimento da rede municipal, principalmente da 1 a 4
sries, mas tambm na 5 a 8 sries8. Ademais, a lgica do dinheiro segue
a matrcula obrigou a uma maior responsabilizao dos entes.
Os bons resultados do Fundef ficaram evidentes uma vez que o governo
Lula manteve boa parte de suas diretrizes na criao do Fundeb (Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao), cujo objetivo levar a mesma universalizao
ao ensino mdio e educao infantil. Porm, a maneira como ocorreu a
mudana j expressou uma crtica federativa ao modelo decisrio do perodo
8. Entre os trabalhos que realam estes resultados e apresentam os dados aqui comentados, ver
(AFONSO, 2004; MENDES, 2001; SUMYA; FRANSEZE, 2004; PRADO, 2003).

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FHC. Muitos estados e municpios sentiram que no participaram da


formulao do Fundef e quiseram ter uma participao maior. Prefeitos, governadores e, com destaque especial, os fruns federativos existentes
na educao, o Consed (Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais
de Educao) e a Undime (Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educao), foram fortemente envolvidos em todo o processo. O fato que
a ao coordenadora da Unio pela via do Fundef, mesmo que vista como
uma ao centralizadora que ouviu pouco os governos subnacionais, gerou
maior conscincia intergovernamental.
O sucesso desses fundos federativos no podem esconder os problemas
que ainda persistem no plano intergovernamental. Em primeiro lugar,
eles conseguiram dar mais recursos aos governos que se responsabilizam
pela poltica, mas mexeram pouco com as desigualdades regionais que
marcam a federao brasileira. Para tanto, seria necessrio que a Unio no
s complementasse o dinheiro que falta para chegar meta bsica, mas que
tambm fizesse poltica redistributiva. Caso contrrio, a equalizao se d
num patamar mnimo, e as redes dos estados mais ricos tendem a ter uma
diferena substancial de condies em relao aos demais. Ressalte-se ainda
que os governos subnacionais reclamam que nem a atividade supletiva mnima vem sendo exercida pelo governo federal.
A distribuio de recursos, no entanto, responde questo da cobertura
(eficcia) e no tem indicadores referentes eficincia e efetividade da
poltica. A universalizao do acesso no acompanhada de instrumentos
que permitam aos fundos melhorar a qualidade do gasto da educao no
Brasil. Basta acompanhar os dados do Ideb para ver que h outros fatores,
alm da equalizao oramentria, que devem afetar o processo educacional
e seu impacto sobre os alunos. Nesse quesito, a coordenao federativa
ainda fraca no Brasil, no obstante seja importante realar o programa de
ajuda do governo federal, criado recentemente pelo ministro Haddad, para
auxiliar os mil municpios com pior Ideb.
Embora tenha havido uma melhoria em termos de negociao intergovernamental na passagem do Fundef ao Fundeb, no ocorreu uma
institucionalizao de fruns federativos capazes de atuar em prol do regime
colaborativo. Aqui est uma diferena importante da educao em relao
sade ou mesmo assistncia social. Sem essas arenas, os avanos dependero
mais da fora de cada ente e haver pouca capacidade de controlar o fluxo
e as consequncias do processo decisrio. Em outras palavras, a federao
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fica menos equilibrada e com menor accountability quando no h


instituies adequadas para o processo de deliberao.
As melhorias na coordenao federativa ocorridas nos dois ltimos
governos no implicam dizer que o pas tenha hoje um regime de colaborao efetivo. Mesmo com a maior municipalizao e responsabilizao no
ensino fundamental, ainda existem lugares onde h uma forte diviso da rede
entre estados e municpios e, afora os mecanismos financeiros vinculados s
matrculas, no h hoje outro indutor de coordenao entre eles. bem
verdade que alguns governos estaduais tm implantado aes importantes
em prol do regime de colaborao, como o Rio Grande do Sul e o Mato
Grosso o primeiro em grande medida por conta da iniciativa do Executivo
estadual, e o segundo, em boa parte graas ao associativa entre municpios.
Tais casos so interessantes para o aprendizado da poltica pblica, porm,
constituem ainda excees.
O regime de colaborao na educao bsica exigiria fundamentalmente
trs coisas: a institucionalizao de fruns de negociao federativa, a
melhor definio e/ou medidas para induzir o papel coordenador do nvel
estadual e o fortalecimento da cooperao e associativismo entre os municpios. Tambm seria importante repensar a mirade crescente de aes do
governo federal de alcance nacional, que envolvem todos os nveis de ensino
(como o Enem, o Programa Nacional de Formao de Professores etc), na
sua articulao com os governos subnacionais. Nesse caso, a construo de
um efetivo sistema nacional de educao seria a resposta, algo que j foi
sinalizado pela Emenda Constitucional n 59 (BRASIL, 2009, reformulao
do artigo 214), aprovada no final de 2009. Pela primeira vez na poltica
educacional, procura-se articular regime de colaborao e sistema nacional.
Eis o maior desafio dessa rea para os prximos anos.
CONCLUSO
A criao de um sistema nacional na educao tem uma forte inspirao
no modelo do SUS. Se a poltica educacional quiser seguir essa linha,
ter de constituir mecanismos similares, mas que se adaptem s suas
peculiaridades. Particularmente no poder haver o conceito de hierarquia
como ocorre na sade, uma vez que a dualidade das redes tender a ser
mantida, por conta do legado institucional da poltica educacional. Assim,
o paradigma do regime de colaborao envolve mais autonomia dos entes
federativos do que o arcabouo hierrquico do SUS.
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guisa de concluso, so relacionadas as questes que deveriam orientar


a formao de um sistema nacional de educao. So elas:
a) Uma poltica mais redistributiva dos recursos, para alm da poltica
equalizadora do Fundef e Fundeb. Obviamente, isso vai envolver verbas
federais e a retirada do setor educacional da DRU (Desvinculao das
Receitas da Unio), com a promulgao da Emenda Constitucional n 59
(BRASIL, 2009), abrindo espao maior para o combate das desigualdades.
b) Criao de instrumentos para fortalecer a gesto pblica municipal na
educao a partir de indicadores, de modo que haveria incentivos maiores
aos municpios que cumprissem certas metas, como ocorre hoje na assistncia social.
c) Fortalecimento da coordenao no plano estadual, aumentando a
cooperao estado/municpio e municpio/municpio de uma mesma
regio. Em regies metropolitanas, as parcerias deveriam envolver, alm
do governo estadual e das prefeituras, a Unio, dado o impacto nacional
do problema nesses lugares. Mecanismos como consrcios (pblicos e
privados) podero ser usados para tal fim, bem como o fortalecimento
de associaes municipais e outros arranjos informais territoriais.
d) Fortalecimento dos fruns federativos existentes, todos de corte horizontal (Consed e Undime), e criao de arenas verticais para negociao
de medidas de cunho federativo, similares s comisses bipartite e
tripartite da sade.
e) Utilizao do Plano Nacional de Educao, no s para constituir consensos sobre objetivos gerais, mas principalmente para fixar instrumentos
e metas de gesto educacional, com a definio de como isso funcionar
na engrenagem federativa brasileira. Esse seria um passo decisivo para ter
uma coalizo ativa e no s reativa na educao, visando dar suporte
a um sistema nacional de polticas pblicas.
Em suma, aps uma histria marcada por desequilbrios intergovernamentais, preciso construir um federalismo educacional mais equilibrado,
que seja descentralizado, mas que tenha padres nacionais de qualidade;
que combata s desigualdades regionais e entre municpios; e cujo mote
principal seja a busca de um regime efetivo de colaborao.

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Transitrias para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o
percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os
recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata
o art. 212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos I e VII
do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a
dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para
todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e
ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste dispositivo
de inciso VI. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da
Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia
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FEDERALISMO FISCAL:
EM BUSCA DE UM NOVO MODELO
Fernando Rezende

INTRODUO
Uma das questes centrais em qualquer regime federativo relata como os
recursos fiscais so repartidos entre os entes federados de modo que todos
disponham de uma capacidade de financiamento compatvel com as respectivas responsabilidades. Disso trata o federalismo fiscal.
O equilbrio entre responsabilidades e recursos em uma federao requer
solues to mais complexas quanto maiores forem as disparidades regionais
e sociais. Nesses casos, a concentrao das atividades econmicas modernas
em partes do territrio nacional gera grandes disparidades na repartio da
arrecadao tributria, cuja correo depende do desenho e da operao de
um eficiente regime de transferncias intergovernamentais. Depende, ainda,
de solues especficas para evitar que as populaes pobres de regies menos
desenvolvidas no disponham de iguais oportunidades de ascenso social.
Dificuldades para implementar um modelo de federalismo fiscal que
trate adequadamente dos aspectos acima mencionados tm estado presentes
na histria do federalismo brasileiro desde os primrdios de sua adoo.
No entanto, na ausncia de uma ateno maior para essa questo, a histria
do federalismo fiscal brasileiro se reduz a um embate entre centralizao e
descentralizao associado s alternncias do ciclo poltico, de tal forma
que regimes autoritrios centralizam os recursos e o retorno democracia
impulsiona a descentralizao.
A repetio desse padro se refletiu nas mudanas introduzidas em 1988,
quando a elaborao da nova Constituio no aproveitou a oportunidade
para por de p um novo modelo de federalismo fiscal. Da a ausncia de
71

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sintonia entre a descentralizao promovida no campo tributrio, a ampliao das transferncias de recursos, e o novo regime de garantias financeiras de atendimento de direitos sociais que foi criado no mesmo momento,
o que acabou criando dificuldades para que os objetivos dessas mudanas
fossem melhor aproveitados.
O propsito deste texto abordar os problemas que o federalismo fiscal
brasileiro foi acumulando em razo das mudanas introduzidas em 1988 e
de modificaes posteriores, tendo em vista chamar ateno para a importncia de contemplar uma reforma que tenha por referncia os princpios
que devem orientar a construo de um novo modelo de federalismo fiscal
que atenda s preocupaes com o equilbrio federativo, com a eficincia na
gesto de polticas pblicas e com a eficcia das garantias sociais. A prxima
seo aborda os problemas e as seguintes tratam da essncia do novo modelo.
FEDERALISMO E DESCENTRALIZAO
Disparidades regionais e sociais aumentam a complexidade das solues
passveis de serem adotadas no caso brasileiro para conciliar a descentralizao fiscal com o equilbrio federativo e a eficincia da gesto pblica.
De um lado, a concentrao espacial das bases tributrias modernas e as
exigncias de eficincia da tributao conduzem a uma desigual repartio
das receitas tributrias, tanto no que tange repartio do bolo tributrio
entre os trs entes federados, quanto no tocante maneira como a parte de
cada um se divide entre eles. De outro, a ausncia de um sistema de transferncias orientado para a correo desses desequilbrios agrava, ao invs de
corrigir, as disparidades decorrentes da concentrao da atividade econmica.
No plano vertical, isto , no que se refere repartio do bolo tributrio,
os problemas se agravam medida que a globalizao dos mercados e a
incorporao de novas tecnologias ao processo produtivo ampliam a mobilidade das bases tributrias e impem novos limites descentralizao do
poder de tributar. No plano horizontal, ou seja, no que tange parcela de
cada estado, ou municpio, no montante global das receitas por eles arrecadadas, as disparidades crescem em razo da fragmentao do processo
produtivo e da ampliao das disparidades intrarregionais, alm de serem
suscetveis a mudanas na localizao de novos investimentos em face da
crescente mobilidade da produo.
As limitaes ao exerccio do poder de tributar por governos subnacionais estados e, principalmente, municpios entram em choque com

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a tendncia de ampliar as responsabilidades desses governos quanto


proviso de servios pblicos essenciais, a exemplo da educao, da sade
e da infraestrutura urbana. Enquanto a expanso do comrcio eletrnico
torna mais difcil a tributao independente do consumo por governos
estaduais, as novas tecnologias ampliam as possibilidades de importao e
exportao de servios, uma atividade at recentemente considerada de
mbito predominantemente local, o que tende a criar crescentes dificuldades
para a tributao dessas atividades por governos municipais.
medida que aumenta a mobilidade das bases tributrias, aumenta a
necessidade de evitar a fragmentao do poder tributrio para limitar o
espao para a exportao do nus tributrio para no residentes; evitar a
transferncia da produo para o exterior (exportao de bases tributrias);
preservar a eficincia econmica dos tributos, e conter a proliferao de antagonismos que se nutrem de uma competio interna por atrao de atividades
produtivas. Quanto maior a mobilidade das bases tributrias, maior a necessidade de harmonizar o regime tributrio a elas aplicado, o que requer a adoo
de regimes que garantam o acesso automtico de governos subnacionais a
receitas geradas por tributos mais rentveis, sem que se comprometam as
exigncias da harmonizao das normas aplicadas cobrana desses tributos.
A maneira usual de atender preocupao acima partilhar automaticamente, com os demais entes federados, a receita arrecadada pelo
governo federal (ou pelos estados), mediante regras estabelecidas no texto
constitucional. a opo utilizada na maioria das federaes para lidar com
os chamados desequilbrios verticais, e foi a frmula utilizada no Brasil, no
passado, para partilhar com os governos estaduais e municipais, parte da
receita federal gerada pelo Imposto de Renda (IR) e pelo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e para partilhar com os municpios parte da receita
estadual do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS).
No entanto, o equilbrio federativo no se resume questo da partilha
do bolo tributrio entre os entes federados, a qual, ademais, precisa ser
periodicamente revista para dar conta de mudanas na repartio das
responsabilidades. To importante quanto corrigir os desequilbrios verticais
corrigir os desequilbrios que resultam da maneira como a atividade
produtiva moderna, geradora de renda e emprego, se distribui no territrio
os chamados desequilbrios horizontais. Quanto maiores forem as disparidades socioeconmicas estaduais e municipais, maiores sero os desequilbrios fiscais horizontais, isto , aqueles que se manifestam por meio de
diferenas na capacidade de financiamento de estados e de municpios.
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Apesar de sua importncia para o equilbrio federativo, as disparidades


horizontais nunca foram objeto de maior ateno no federalismo fiscal
brasileiro. No modelo contemplado na reforma de 1967, o assunto foi indiretamente abordado nas regras ento institudas para repartir os recursos
do Fundo de Participao dos Estados e do DF (FPE) entre os estados e os
recursos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) entre os municpios,
embora de forma inadequada. Posteriormente, o tema foi praticamente
esquecido, no sendo obra do acaso, portanto, o progressivo agravamento
dos desequilbrios horizontais na federao brasileira, com srias consequncias para a gesto descentralizada de polticas pblicas.
A maneira usualmente adotada em regimes federativos para lidar com os
desequilbrios horizontais a instituio de um regime de equalizao fiscal.
A essncia desse regime est em garantir, mediante a transferncia de
recursos do governo federal, que toda e qualquer unidade que integra a
federao (estado ou municpio) disponha de um oramento capaz de garantir o funcionamento de suas responsabilidades bsicas. Regra geral, a
operao de um regime de equalizao fiscal toma por referncia um piso
oramentrio per capita, fixado com base em critrios tcnicos que
subsidiam a negociao poltica, e transfere recursos a todas as unidades
que, mesmo utilizando plenamente seu potencial tributrio, ficam abaixo
desse patamar. Esse piso revisado periodicamente para dar conta dos
efeitos da dinmica socioeconmica sobre a repartio de recursos e de
responsabilidades no territrio nacional.
Um regime de equalizao fiscal complementa a partilha com governos
subnacionais de receitas administradas pelo governo central, no sentido
de que a partilha cuida de promover o equilbrio vertical e o regime de
equalizao se encarrega de corrigir os desequilbrios horizontais. Em
conjunto, portanto, atendem a duas funes bsicas de um regime de
transferncias. A terceira funo, que se refere ao financiamento de polticas
nacionais, mencionada em seguida.
Em qualquer pas marcado por fortes disparidades regionais e sociais,
uma preocupao importante, alm da correo dos desequilbrios fiscais,
trata de criar condies para que todos os cidados usufruam de iguais
oportunidades de ascenso social, independentemente do local em que
vivem. Em um regime unitrio marcado por grau elevado de centralizao,
a responsabilidade pela observao desse princpio pode ser unilateralmente
assumida pelo governo central. Em um regime federativo, no entanto, a
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responsabilidade precisa ser compartilhada pelos governos que compem a


federao e, para isso, necessrio que existam condies que concorram
para tanto. Nesse caso, cabe ao sistema de transferncias desempenhar uma
funo adicional de promover a cooperao intergovernamental no financiamento e na gesto das polticas que se voltam para tal objetivo.
Idealmente, as trs funes devem fazer parte de um modelo de federalismo fiscal que busque o equilbrio e a harmonia na federao.
Entretanto, a preocupao com a construo de um modelo que atenda
a esses requisitos no esteve presente na histria do federalismo fiscal brasileiro1 e, menos ainda, nas mudanas promovidas em 1988, o que contribuiu para que ao longo do tempo as distores fossem se acumulando, com
prejuzos no desprezveis para a coeso e o equilbrio federativo, bem como
para a qualidade e a eficcia do gasto pblico.
Em 1988, as demandas de estados e municpios por descentralizao fiscal
se concentraram na transferncia aos estados da competncia para tributar
combustveis, energia eltrica e telecomunicaes. At ento, faziam parte
da competncia exclusiva do governo federal, e no aumento do percentual
da receita do Imposto de Renda e do IPI entregue automaticamente a
estados e municpios por meio dos fundos constitucionais, ampliando, ao
invs de corrigir, os desequilbrios verticais e horizontais. De outra parte, a
criao de novas garantias de financiamento para as polticas sociais e o
aumento das garantias preexistentes para o financiamento da educao, que
atendiam a presses da sociedade para melhorar as oportunidades de acesso
de todos os cidados a servios sociais essenciais melhoria de suas condies de vida, foram tratadas parte de um modelo de federalismo fiscal.
As implicaes dessas mudanas so abordadas nas prximas sees.
DESEQUILBRIOS, ANTAGONISMOS E OBSTCULOS
COOPERAO
As consequncias das mudanas adotadas em 1988 e de modificaes
posteriores para o federalismo fiscal brasileiro foram exaustivamente analisadas em trabalho recente2 e so brevemente resumidas nesta seo.
1. O modelo implantado pela reforma de 1967 no atendia s preocupaes com o equilbrio e nem
contemplava um regime prprio para o financiamento de polticas nacionais.
2. REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO. O dilema fiscal: remendar ou reformar. Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas, 2007.

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Primeiro, uma forte ampliao dos desequilbrios fiscais, tanto no que


concerne dimenso vertical desses desequilbrios quanto sua dimenso
horizontal. No plano vertical, o principal destaque se refere perda de
posio dos governos estaduais na diviso das receitas pblicas. Considerando os recursos efetivamente disposio de cada nvel de governo,
os estados perderam o que haviam ganhado nos quatro primeiros anos da
dcada de 1990, em razo da entrada em vigor dos novos dispositivos
constitucionais, ao passo que os municpios mantiveram ganhos crescentes
ao longo do tempo. Aps registrar uma perda significativa nos primeiros
anos ps-reforma de 1988, o governo federal pde, no apenas evitar novas
perdas, como obter pequenos ganhos. O quadro abaixo mostra a intensidade das mudanas. Note que o conjunto dos recursos disposio de
estados e municpios no se alterou como resultado das mudanas em tela,
o que ocorreu foi que os ganhos dos municpios se deram custa dos estados.
Grfico 1 Diviso Federativa da Receita Disponvel: 1988-1989, 1990-1993, 19941998 e 1999-2005
Unio
60,4

56,6

56,8

Estados

Municpios
17,2

28,2

57,0

16,4

26,9
25,9

15,2

25,8
13,8

19881989

19901993

19941998

19992005

19881989

19901993

19941998

19992005

19881989

19901993

19941998

19992005

Fonte: (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007).

No que se refere aos desequilbrios horizontais, as disparidades foram


crescendo em face do congelamento dos ndices de rateio dos fundos constitucionais e da multiplicao de outras fontes de transferncias. Embora a
Constituio de 1988 tivesse previsto a edio de uma Lei Complementar
para rever os critrios de rateio do FPE e do FPM, tendo em vista a ampliao dos recursos atribudos a esses fundos, a ausncia de entendimento a
respeito levou a uma soluo singular, adotada em 1989: a substituio da
regra preexistente por uma tabela que fixa a participao de cada estado no
FPE e a participao do conjunto dos municpios de cada estado no FPM.
Congelados por duas dcadas, os ndices de participao de cada estado
no rateio do FPE perderam qualquer resqucio de um fundo destinado
a compensar as diferenas de capacidade de gerao de receitas prprias
76

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devidas s disparidades estaduais de desenvolvimento. Como os ndices foram


estabelecidos a partir de uma diviso dos recursos que garantiu a apropriao
pelos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste de 60% do FPE, a principal consequncia dessa singular soluo foi a ampliao das disparidades
intrarregionais. Isso porque os estados das regies menos desenvolvidas que
apresentaram maior dinamismo econmico ao longo dos ltimos vinte anos
continuaram recebendo recursos desse fundo com base em condies completamente distintas das agora vigentes, ao passo que aqueles que perderam
a corrida do desenvolvimento no foram compensados por esse fato. O mesmo
tambm ocorreu nos estados do Sul e do Sudeste, embora em menor escala em
razo da menor dependncia dos estados dessas regies dos recursos do FPE 3.
Alm do efeito direto, o resultado do congelamento dos ndices de rateio
do FPE tambm contribuiu para ampliar as disparidades intrarregionais, ao
abrir espao para que os estados que dele se beneficiaram reforassem o prprio desenvolvimento mediante concesso de generosos benefcios fiscais para
atrarem novas atividades econmicas. De certo modo, portanto, a no reviso dos critrios de rateio do FPE contribuiu para fomentar a guerra fiscal.
No caso dos municpios, a soluo adotada em 1989 para o rateio do
FPM contrariou o princpio que orientou a adoo da regra original, que
atribua a municpios de um mesmo tamanho populacional ndices de
participao idnticos, independentemente da regio ou do estado onde
estavam localizados. Com as novas regras, a participao dos municpios
passou a depender da dinmica demogrfica interna e das particularidades
de cada estado com relao ao padro de organizao do territrio e de
distribuio geogrfica das respectivas populaes.
De um lado, portanto, o bolo a ser repartido com municpios localizados
em estados que ganharam populao encolheu, uma vez que eles continuam
partilhando um montante definido com base nos habitantes que tinham
vinte anos antes, enquanto o oposto se verifica no caso de municpios em
estados que perderam populao. Ademais, como a regra anterior continua
valendo para o rateio do FPM entre os municpios de cada estado, no
primeiro caso os municpios pequenos passam a receber bem menos que
municpios de igual tamanho localizados em estados que perderam popu3. O congelamento dos ndices beneficiou os estados em que a economia apresentou um melhor
desempenho nas duas ltimas dcadas. Se a regra preexistente continuasse sendo aplicada eles
veriam sua quota no FPE cair em funo do aumento na renda per capita.

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lao4. Adicionalmente, municpios pequenos em estados onde a distribuio


populacional mais equilibrada so menos beneficiados em comparao
com municpios de igual porte onde h grande disparidade na distribuio
territorial da populao5.
No caso dos municpios que abrigam as capitais estaduais, as distores
geradas pelo congelamento so ainda mais graves, pois as regras preexistentes mimetizaram as aplicadas ao FPE (isto , o rateio dos 10% do FPM
repartido entre as capitais beneficiava as de menor desenvolvimento e maior
populao), com o agravante da inexistncia de informaes sobre a renda
municipal na poca 6.
Os desequilbrios gerados pela falta de um acordo para rever os critrios
de rateio dos fundos constitucionais foram se agravando. Isso ocorreu medida
que novas fontes de transferncia foram sendo criadas para compensar o
efeito de desoneraes tributrias, que afetaram a receita estadual, e em virtude
do crescimento dos recursos federais vinculados ao financiamento de polticas sociais e repassados a estados e municpios com o avano do processo
de descentralizao da gesto dessas polticas (ver anexo 1 para uma relao
dessas fontes). Como o montante que cada estado e municpio recebe
conta de cada fonte depende de condies especficas de cada caso, estabelecidas em momentos distintos e de forma independente, a acumulao dos
recursos que compem os oramentos estaduais e municipais gera mltiplas
situaes sobre as diferenas nas respectivas capacidades de financiamento,
que no se explicam por fatores que determinam a localizao das demandas, tais como nveis de desenvolvimento, tamanho da populao ou perfis
demogrficos. No caso dos municpios, as disparidades ainda sofrem o efeito
das modificaes introduzidas nas regras de rateio de sua quota no ICMS,
que agravaram, em lugar de corrigir, as distores geradas pela regra original 7

4. Isso no teria acontecido no caso de estados que perderam populao, mas usaram a maior
disponibilidade de recursos para ampliar o nmero de municpios.
5. No caso de municpios pequenos em estados que ganharam populao, aqueles localizados em
estados onde o nmero desses municpios grande so mais prejudicados em comparao com
outros em que o nmero desses municpios pequeno.
6. Para contornar a dificuldade, a soluo foi adotar a renda per capita do estado como varivel
indicativa da renda da respectiva capital.
7 As regras originais previam que o rateio do ICMS e do FPM deveria gerar efeitos complementares,
uma vez que a quota-parte no ICM beneficiava os municpios mais desenvolvidos e a repartio
do FPM beneficiava os demais.

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(o anexo 2 indica a diversidade de situaes que explicam o tamanho e a


composio dos oramentos municipais.)
A magnitude dos desequilbrios horizontais est retratada nos grficos
abaixo que apresentam os valores das receitas oramentrias de estados e de
classes de municpios, segundo o tamanho das respectivas populaes, que
resultam da acumulao de distintas fontes de recursos.

1,914
1,369

1,526
1,336

1,327
986

1,046

1,128

1,315
1,030

918

963

DF

GO

MT

MS

RS

SC

SP

PR

RJ

ES

MG

SE

BA

PE

AL

PB

RN

CE

PI

MA

AP

TO

PA

RR

AM

AC

RO

Brasil

719

838

1,536

1,751

1,884

1,970
1,535

1,619

1,667

1,494

2,094

2,152

2,550

2,596

2,795

2,869

Grfico 2 Oramento estadual per capita

Valores em reais de 2005. Fonte: (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007).

Grfico 3 Oramento municipal segundo o tamanho do municpio


R$ Per Capita
1,400
1,300
1,200
1,100
1,000
900
800
700
600
500
400
At 5.000

5.00110.188

10.18916.980

16.98130.000

30.00150.940

30.00175.000

75.001101.216

101.217125.000

125.001156-216

Acima
156-217

Capitais

Faixas populacionais

Valores em reais de 2004. Fonte: (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007).

79

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A principal consequncia da diversidade apontada a fragmentao de


interesses, tanto os estaduais quanto os municipais, que geram fortes antagonismos e dificultam a abertura de um dilogo franco e aberto com relao
importncia e necessidade de iniciar um processo de reforma que conduza
a um modelo de federalismo fiscal condizente com as necessidades nacionais.
No caso dos estados, por exemplo, a diversidade de interesses se manifesta na incapacidade de o Conselho Nacional de Poltica Fazendria
(Confaz) firmar posies comuns sobre as diretrizes de um projeto de
reforma fiscal que corrija os desequilbrios apontados e evolua na direo de
um federalismo cooperativo. Por isso, o nico acordo possvel aquele em
que o objetivo seja pleitear maiores aportes de recursos do governo federal.
No tocante aos municpios, a situao no muito diferente, embora as
duas principais associaes que representam os interesses municipalistas
a Confederao Nacional dos Municpios, que congrega os interesses
dos municpios pequenos, e a Frente Nacional dos Prefeitos, que abriga
as capitais e os municpios de maior porte , paream ter feito um acordo
tcito a fim de preservar a competncia municipal para tributar os servios,
de interesse principalmente destes ltimos, e postular um aumento do
FPM, de maior interesse para os primeiros.
Na ausncia de ambiente propcio a um debate srio sobre as distores
de nosso federalismo fiscal, a opo a defesa intransigente da situao
vigente, acompanhada de demandas pontuais. O corolrio dessa atitude
a desconsiderao das perdas que a situao vigente traz para o objetivo de
reduzir as disparidades regionais e sociais, uma vez que tais distores
prejudicam a cooperao intergovernamental na formulao e na gesto das
polticas pblicas e comprometem a eficcia das garantias necessrias para o
usufruto dos direitos constitucionais dos cidados brasileiros.
DIREITOS SOCIAIS, GARANTIAS E COMPROMISSOS
A instituio de um regime de proteo social para os trabalhadores
brasileiros nos moldes dos adotados nos pases industrializados data do
incio do sculo passado, com a criao da previdncia social. No entanto,
a necessidade de instituir garantias financeiras para reforar o papel do
Estado na proviso de servios essenciais s populaes menos favorecidas
bem mais recente. A primeira iniciativa nessa direo se deu no marco do
processo de transio para a democracia, no incio da dcada de 1980, com
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a adoo da chamada Lei Calmon8, que vinculou 13% das receitas do


governo federal e 25% da receita de estados e municpios a gastos com
educao.
Sob forte presso dos movimentos sociais, e debaixo de um clima que
refletia a enorme insatisfao da sociedade brasileira com a desigual repartio dos ganhos obtidos com o crescimento econmico durante o
regime militar, a Constituinte que elaborou a nova Carta promulgada em
1988 estendeu o regime de proteo social da antiga previdncia a todos os
cidados independentemente de sua relao de trabalho, instituiu garantias
financeiras especificas para tanto, e ampliou as garantias financeiras para a
educao, tendo em vista universalizar a cobertura e melhorar a qualidade
dos servios.
A extenso da proteo social a todos os cidados se materializou sob a
forma de um regime exclusivo de financiamento, que adicionava base
tradicional de financiamento da antiga previdncia, os salrios, novos
tributos incidentes sobre o lucro e a receita empresarial. O objetivo era
diversificar as bases de financiamento para reduzir a sensibilidade das receitas
ao ciclo econmico, e usar indistintamente os recursos desses tributos
no financiamento da previdncia, da sade e da assistncia social. No caso
da educao, a ampliao das garantias financeiras inscreveu a vinculao
de recursos no texto constitucional, elevando para 18% o percentual de
recursos federais a serem aplicados no setor e mantendo em 25% das receitas
oramentrias os gastos obrigatrios de estados e municpios nessa
mesma rea.
No obstante os mritos dessas iniciativas, o tratamento em separado da
questo, isto , a ausncia de vnculo entre o regime de garantias sociais e
o federalismo fiscal contribuiu para a reduo de sua eficcia, tendo levado,
inclusive, adoo de alguns ajustes posteriores para corrigir, em parte, a
deficincia apontada.
Os problemas decorrentes da ausncia do vnculo acima mencionado
resultaram da aplicao das garantias ao quadro de enormes desequilbrios
fiscais abordado na seo anterior. Inicialmente no caso da educao e
posteriormente no caso da sade, a partir das novas regras adotadas para esse
setor na Emenda Constitucional n 29, de 2000, a vinculao de percentuais
8. Lei n 7.348/1985 que regulamentou a emenda Calmon.

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uniformes das receitas oramentrias de estados e municpios a gastos nesses


setores reproduziram os desequilbrios fiscais que foram se acumulando ao
longo do tempo. Em decorrncia, a repartio dos recursos no territrio no
guarda qualquer relao com a localizao das demandas pelos servios a
que eles se destinam, o que gera enorme desperdcio e provoca desvio de
recursos para outras atividades no includas nas prioridades a serem
atendidas pelas garantias institudas.
O reconhecimento dessa distoro veio com a adoo do Fundef.
Mediante soluo engenhosa para contornar as limitaes a uma mudana
mais ampla, o fundo promoveu a redistribuio interestadual dos recursos
vinculados educao, de forma a aproximar a disponibilidade de recursos
em cada jurisdio poltica ao tamanho das demandas a serem por elas
atendidas, representadas, nesse caso, pela localizao das matrculas escolares.
Os ganhos obtidos com a adoo do Fundef propiciaram a posterior
extenso do modelo, de forma a estender o alcance dessa frmula a todo o
ensino bsico com a criao do Fundeb.
Embora exitosa, a soluo aplicada no caso da educao tem duas limitaes importantes. Primeiro, a redistribuio de recursos que ela propicia
se restringe aos limites polticos de cada estado, exigindo recursos federais
para que o piso de gasto estabelecido seja alcanado nos estados mais
pobres, o que acaba limitando o valor do prprio piso em face das restries
ao aporte de recursos federais. Assim, o piso nacional deixa de ser suficiente
para evitar uma indesejvel discriminao no padro de atendimento em
funo do estado de residncia, em razo de estados mais ricos poderem
aplicar mais do que o piso.
A segunda limitao apontada tem a ver com a impossibilidade de que
qualquer redistribuio feita corrija plenamente as disparidades fiscais que
resultam do acmulo de transferncias e da ausncia de uma lgica para
integr-las. Municpios cuja receita oramentria se beneficia de situaes
especiais, em virtude de nele estar situada uma indstria importante (uma
refinaria de petrleo, por exemplo), ainda ficam com um montante elevado
de recursos a serem obrigatoriamente aplicados em educao, aps direcionarem 15% de suas receitas ao Fundeb. Tal situao pode estimular a
aplicao de tais recursos em atividades menos prioritrias em algumas
localidades, como a criao de universidades e de centros esportivos, ou
mesmo o exerccio da chamada contabilidade criativa. Assim, apesar de seus
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mritos, o modelo do Fundeb, alm de limitar o valor do piso, no


suficiente para garantir a igualdade de acesso de todos os cidados a um
mesmo padro de proviso de servios educacionais, para corrigir plenamente as distores que acarretam ineficincia na gesto do gasto pblico
no setor, e para promover a equidade inter-regional.
No caso da sade, a inexistncia de uma varivel que identifique com
clareza a localizao das demandas, como no caso das matrculas escolares,
aumenta a dificuldade de corrigir os desequilbrios entre a localizao das
garantias financeiras e a correspondente localizao das demandas a serem
atendidas. Novas regras, adotadas no mbito do SUS aps a promulgao
da Emenda Constitucional n 29, atentaram para a necessidade de limitar as
distores decorrentes de vinculaes uniformes de percentuais das receitas
de estados e municpios ao setor, dados os desequilbrios fiscais apontados.
Mas o potencial dessas medidas para atenuar o problema bem menor
quando comparado ao da frmula adotada no caso da educao. Na sade,
a concentrao da oferta, principalmente no que concerne ao atendimento
mdico mais sofisticado, que determina a concentrao das demandas, fato
este que se revela na importncia que a compra de ambulncias tem nas
decises sobre a destinao dos recursos vinculados ao setor. Nessa rea,
portanto, a poltica de investimentos na expanso e melhoria da rede
pblica, principalmente em regies metropolitanas e outros aglomerados
urbanos, precisa ser coordenada para organizar a prestao de servios
mdico-hospitalares no territrio.
Em tese, caberia aos governos estaduais a responsabilidade por organizar
a poltica de investimentos e a prestao de servios sociais a cargo dos
municpios, mas no federalismo brasileiro, em que a autonomia municipal
no comporta a ingerncia dos estados nos negcios locais, a funo no
pode ser exercida. Ademais, ainda que isso fosse possvel, os desequilbrios
verticais anteriormente mencionados no permitiriam que isso ocorresse. Com
a perda de posio dos estados na federao brasileira, a coordenao das
polticas sociais depende da adoo de medidas que induzam cooperao
no financiamento e na gesto dessas polticas em todo o territrio nacional.
Uma questo adicional, com respeito instituio de garantias para o
atendimento dos direitos sociais tem a ver com a assuno de compromissos
com o alcance de metas de resultados. Como demonstra a experincia internacional, e tambm o caso brasileiro, na ausncia de compromissos com a
gerao de resultados, a eficcia das garantias financeiras reduzida, uma
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vez que no h controle sobre a utilizao dos recursos e nem incentivos a


que eles sejam aplicados de forma eficiente.
Os maus resultados dos estudantes brasileiros nas avaliaes internacionais de desempenho escolar so um indcio importante da falta causada
pela no associao de compromissos com a gerao de resultados s
garantias financeiras, visto que h quase trinta anos os governos federal,
estadual e municipal so obrigados a aplicar um percentual expressivo de
suas receitas na educao. Embora as evidncias para a rea da sade no
estejam apoiadas em avaliaes semelhantes, a grande insatisfao dos
usurios dos servios pblicos com a qualidade do atendimento prestado
um indcio de que a eficcia das garantias financeiras tambm prejudicada
nesse caso.
De novo, o reconhecimento da importncia de se associar as garantias
financeiras a compromissos com resultados veio da rea de educao. Com
o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), o governo define metas
de desempenho para o ensino bsico e afere o seu cumprimento com base
em um indicador especialmente construdo para essa finalidade, oferecendo
assistncia tcnica aos municpios que no alcanam as metas estipuladas.
Como se depreende dos resultados divulgados pelo MEC, a iniciativa de
estipular metas de desempenho e desenvolver indicadores para verificar o
seu cumprimento j estaria dando resultados positivos9.
FEDERALISMO E COOPERAO
Os problemas apontados, com relao a distores do federalismo fiscal
brasileiro para a eficcia das garantias financeiras de direitos sociais decorrem
do fato de que essa questo, no Brasil, vem sendo tratada margem de um
modelo de federalismo fiscal. Assim, em face dos enormes desequilbrios
fiscais existentes, o regime de garantias reproduz esses desequilbrios, o que
contribui para reduzir sua eficcia.
Conforme mencionado anteriormente, um regime de financiamento de
polticas nacionais voltadas para assegurar a todo o cidado brasileiro iguais
oportunidades de ascenso social deve ser parte importante de um modelo
de federalismo fiscal que inclui trs outros componentes: a repartio das
9. De acordo com a Assessoria de Comunicao Social do MEC, o desempenho escolar medido pelo
Ideb em 2008 foi de 4,2 (num intervalo que varia de zero a dez), superando a meta para esse ano.
A meta para 2009 tambm j teria sido superada.

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competncias tributrias; a promoo do ajuste vertical, isto , o equilbrio


na repartio do bolo tributrio entre o governo federal, os estados e os
municpios; e a adoo de um regime de equalizao fiscal para corrigir os
desequilbrios na repartio dos recursos entre os estados e os municpios.
Idealmente, um regime de financiamento de polticas nacionais descentralizadas deveria ser aplicado aps a realizao dos ajustes verticais e a
operao do regime de equalizao fiscal. Dessa forma, a vinculao de
receitas estaduais e municipais aos setores beneficiados aproximaria a repartio de recursos repartio das demandas por servios bsicos, cabendo
ao governo federal aportar os recursos complementares para atender ao
objetivo de propiciar, a todos os cidados brasileiros, um mesmo padro de
acesso a servios essenciais. Os repasses federais deveriam privilegiar aquelas
unidades que no tiverem condies de alcanar o padro estabelecido e
inserir incentivos cooperao intergovernamental na proviso de servios
de maior complexidade e na realizao de investimentos na expanso da
rede pblica.
Uma maneira de usar as transferncias federais para incentivar a cooperao intergovernamental no financiamento e na gesto dessas polticas,
tendo em vista aumentar a eficcia das garantias financeiras, substituir
transferncias unilaterais por contrapartidas federais. As contrapartidas
atenderiam a duas finalidades complementares: garantir a uniformidade
do padro de proviso dos servios bsicos em todo o territrio nacional, e
direcionar os recursos necessrios para financiar atividades de maior complexidade em razo inversa capacidade de financiamento de cada um,
de forma e reduzir iniquidades e contribuir para uma mais equilibrada
repartio territorial da rede de prestao de servios. Uma parcela adicional
das transferncias federais deveria ser direcionada para a cooperao nas
decises de investimento para evitar os problemas que a excessiva concentrao
de equipamentos sofisticados em localidades mais desenvolvidas acarreta.
Um incentivo adicional cooperao nas decises de investimento
poderia advir de uma nova diretriz a ser incorporada s polticas de crdito
de instituies financeiras federais. A sugesto seria condicionar a concesso
de emprstimos para a realizao de investimentos nos setores protegidos
a propostas concebidas de forma articulada por governos estaduais e
municpios envolvidos, de forma a evitar as distores que decorrem de
iniciativas isoladas, principalmente no caso de investimentos em reas
metropolitanas e demais aglomeraes urbanas que apresentam altos ndices
de desigualdades internas.

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COMENTRIOS FINAIS
O federalismo fiscal desempenha um papel importante quanto ao financiamento das polticas pblicas. Na ausncia de um modelo de federalismo
fiscal que leve na devida conta a interdependncia de seus componentes, o
financiamento de polticas prioritrias para o desenvolvimento nacional
padece de distores que reduzem a eficcia dessas polticas e comprometem
o alcance de seus objetivos, principalmente no que concerne reduo das
desigualdades regionais e sociais.
O caso brasileiro fornece um exemplo contundente dos problemas derivados da ausncia de preocupao com essa questo. Em virtude desse fato,
o Brasil no dispe, atualmente, de nada que se parea com um modelo de
federalismo fiscal. O que temos resultado de uma sequncia de mudanas
promovidas ao longo dos ltimos quarenta anos, de forma independente e
em momentos distintos. Tais mudanas explicam os enormes desequilbrios
na repartio dos recursos fiscais apontados neste texto, as dificuldades
enfrentadas para articular os investimentos e a proviso de servios pblicos
a cargo de cada um dos entes que compem a federao, as ineficincias na
gesto pblica e os antagonismos federativos. Em decorrncia, as garantias
financeiras institudas para dar cobertura a direitos sociais consagrados na
Constituio perdem eficcia, reduzindo em muito o potencial de alcanar
seus objetivos.
Conforme assinalado, to importante quanto a existncia de garantias
financeiras a existncia de outras condies que concorram para que elas
produzam o resultado esperado. Entre as condies, esto uma melhor
correspondncia entre a localizao dos recursos e das demandas a serem
atendidas, a cooperao na gesto das polticas por elas beneficiadas, e a
associao das garantias de recursos a compromissos com resultados. Adicionalmente, importante existir uma regra que preveja reviso peridica
dessas garantias para ajust-las a mudanas nas demandas resultantes da
dinmica socioeconmica.
O atendimento s condies mencionadas faz parte de um amplo debate
sobre a importncia de mudanas que conduzam adoo de reformas cujo
fim seja a adoo de um modelo de federalismo fiscal compatvel com as
necessidades do pas. Para tanto, preciso que cada um dos interesses em
torno dessa questo abandone a defesa intransigente de posies atuais e
enxerguem na proposta de reforma em tela a possibilidade de ela contribuir
para um melhor alcance de seus objetivos.
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ANEXO 1 PRINCIPAIS TRANSFERNCIAS RECEBIDAS PELOS


GOVERNOS SUBNACIONAIS
IR retido na fonte IR retido de funcionrios estaduais e municipais
pertence aos estados e municpios.
Royalties do petrleo, gs e recursos hdricos Receita dos royalties
rateada com base em critrios definidos em lei, que privilegia o critrio
territorial.
Quota-parte do IOF-ouro 30% da arrecadao so distribudos aos
estados e 70% aos municpios com base na origem da produo.
Quota-Parte do ITR 50% da arrecadao so distribudos aos
municpios, proporcionalmente localizao dos imveis rurais.
Quota-Parte do IPVA 50% da arrecadao so distribudos aos
municpios com base na origem do recolhimento do imposto.
Quota-Parte do ICMS 25% da receita so distribudos aos municpios
da seguinte forma: com base no valor adicionado no municpio e
conforme o disposto em lei estadual.
Fundo de Participao dos Municpios (FPM) Corresponde a 22,5%
da arrecadao do IR e do IPI; 10% desse fundo so repartidos entre as
capitais, levando em conta a populao (razo direta) e a renda per capita
municipal (razo inversa); 90% so repartidos entre os demais municpios
com base em percentuais definidos em 1989 e que privilegiam os municpios
de pequeno porte.
Fundo de Participao dos Estados (FPE) 21,5% da arrecadao do IR
e do IPI so repartidos entre os estados em razo direta da populao e
inversa da renda per capita. Coeficientes congelados a partir de 1989.
Fundo de Compensao de Exportaes (FPEx) 10% da receita do IPI
so distribudos aos estados com base na contribuio de cada um para o
total das exportaes nacionais; 25% da parcela dos estados nesse fundo
entregue aos municpios segundo os mesmos critrios aplicados repartio da quota-parte do ICMS.
Transferncias aos Estados conta da Lei Kandir Montante anualmente
definido no oramento federal repassado aos estados com base em estatsticas de exportao de produtos primrios e semielaborados; 25% da
parcela recebida pelos estados so repartidos entre os municpios com base
nos mesmos critrios aplicados repartio da quota-parte do ICMS.
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Transferncias do SUS Recursos do oramento federal, transferidos a


estados e municpios conforme critrios definidos em lei, que leva em conta
a populao e a natureza dos servios prestados. Valor fixo per capita
transferido aos municpios para financiar aes bsicas de sade.
Fundef Formado por 15% das transferncias do FPE, do FPM, das
compensaes por exportaes e do ICMS. Redistribui recursos entre
estados e municpios com base nas matrculas no ensino fundamental.
Transferncias Negociadas ou Voluntrias Recursos do oramento da
Unio repartidos por meio de convnios para finalidades diversas.

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A GESTO DO
SISTEMA NICO DE SADE
Jurandi Frutuoso

INTRODUO
O pensamento do filsofo militante pode facultar um dilogo com os
leitores do trabalho. A sua natureza acadmica no deve ocultar a paixo
do autor pelo tema ao pretender contribuir com sua compreenso e
crtica. (PAIM, 2008)

As informaes contidas neste captulo sobre o Sistema nico de Sade


(SUS) so fruto da percepo e da prtica de dcadas de militncia na sade
pblica brasileira, com quem tenho uma relao duradoura e afetuosa.
Portanto, mais que uma anlise, trago a leitura de vida posta a servio deste,
para dar consistncia e consequncia crena de que possvel erguer um
sistema de sade capaz de contribuir decisivamente para a construo social
do Brasil.
O leitor encontrar informaes sobre o processo poltico-administrativo
brasileiro e suas relaes com a poltica de sade do incio do sculo XX
aos dias atuais, revelando os cuidados com a sade pblica e as suas implicaes para a situao sanitria nacional. E ainda, como se desenvolveu a
conscincia sanitria que levou construo do sistema nacional de sade,
indo da criao do Ministrio da Sade, em 1953, fundao do SUS,
concebido na Reforma Sanitria Brasileira (RSB), nas dcadas de 1970 e
1980, debatido na Constituinte de 1987 e assegurado na Constituio
Federal do Brasil, em 1988 (CF/1988).
Apresento os avanos, frutos da construo coletiva, e mostro os desafios
a serem superados, acreditando que o Pacto pela Sade, celebrado pelos
gestores em 2006, fortalecer as relaes institucionais, revelando-se uma

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tarefa a ser executada coletivamente por gestores, prestadores de servios,


trabalhadores e usurios. Empreitada facilitada se o Congresso Nacional
oferecer a legislao pertinente ao desafio.
Afirmo que o SUS uma experincia exitosa de atuao interfederativa
solidria que dispe de instrumentos relacionais que lhe permitem
desenvolver uma gesto colegiada e participativa, factvel de ser reproduzida
em outros setores da administrao pblica, como a Segurana Pblica, a
Assistncia Social e a Educao.
Os avanos conquistados em duas dcadas so alvissareiros, mas os
desafios esto espreita e apontam para a necessidade de reformas estruturais
no modelo de gesto e no modelo de ateno sade. As fortalezas do
sistema, como o processo de gesto colegiada feito nos espaos de pactuao
(Comisso Intergestores Tripartite, Comisses Intergestores Bipartite e
Colegiados de Gesto Regional), a participao social exercitada nos milhares
de Conselhos de Sade e o financiamento solidrio tripartite, com a introduo dos repasses regulares e automticos fundo a fundo, sero detalhados
para facilitar a compreenso e possibilitar, se necessrio, sua reproduo em
outras reas da administrao.
O objetivo deste texto , portanto, apresentar o acmulo da rea da
sade nas relaes interfederativas, particularmente no que se refere relao
entre as trs esferas de gesto (Unio, estados e municpios), tomada de
decises e aos mecanismos de financiamento solidrio.
HISTRIA DA SADE PBLICA NO BRASIL
As aes governamentais para a sade pblica no Brasil desenvolvidas no
sculo XIX e no incio do sculo XX eram isoladas e prestavam-se ao enfrentamento de problemas especficos. Executadas sem lgica organizativa ou
epidemiolgica, visavam proteger os espaos de circulao de mercadorias
das ameaas epidmicas, caracterizando-se, segundo Paim (2009), como
uma espcie de sistema de no sade.
O exemplo mais contundente do descaso governamental foi a ocorrncia
das epidemias de peste, malria, varola e febre amarela no Rio de Janeiro e
de peste bubnica no Porto de Santos-SP, em 1899, impondo aos governantes a necessidade de medidas saneadoras nos portos e a adoo de medicina preventiva pela vacinao obrigatria contra algumas doenas.
A Constituio de 1891 atribua aos estados a responsabilidade pelas
aes de sade, saneamento e educao, isentando a Unio dessa responsa-

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bilidade. Em 1910, teve incio efetivo a implantao de polticas de sade,


associadas aos problemas de integrao nacional, e a conscincia da interdependncia gerada pelas doenas transmissveis (CONASS, 2007), incorporando novos conhecimentos clnicos e epidemiolgicos e introduzindo
novas prticas sanitrias, substituindo a fase de coero pela de persuaso.
A contnua interveno estatal nas questes relativas sade individual
e coletiva foi qualificada como uma poltica de sade, embora incipiente.
A Lei Eloi Chaves, de 1923, fez com que as medidas de proteo social
e assistncia sade fossem reconhecidas como momento inicial da responsabilizao do Estado pela regulamentao da concesso de benefcios e
servios, especialmente da assistncia mdica (CONASS, 2007a).
A Constituio de 1937 promulgada no governo Vargas imps, a partir
de 1940, o sindicato nico e a obrigatoriedade de pagamento da contribuio sindical. Estendeu, tambm, os benefcios da previdncia a todas as
categorias do operariado urbano, criando as Caixas de Aposentadorias e
Penses (CAP), substitudas em seguida pelos Institutos de Aposentadoria e
Penses (IAP), que asseguravam aposentadoria, penso em caso de morte,
assistncia farmacutica de baixo custo e assistncia hospitalar.
Em 1953, foi institudo o Ministrio da Sade com a misso de reorganizar os servios nacionais existentes no Departamento Nacional de
Endemias Rurais (DNERU), criado anteriormente para este fim, com a
misso de implementar campanhas contra as doenas transmissveis, principalmente hansenase e malria.
Em 1963, a 3 Conferncia Nacional de Sade discutiu a diviso de
responsabilidades entre os entes federados e a proposio da municipalizao dos servios de sade. Entretanto, com o golpe militar de 1964, a
sade pblica foi relegada a segundo plano e, poca, o governo unificou
os Institutos de Aposentadoria e Penso no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), com o poder de concentrar previdncia, aposentadorias
e penses, e coordenar a assistncia mdica para os trabalhadores formais.
A crise econmica na segunda metade da dcada de 1970 minou a
sustentao poltica do governo militar e fortaleceu os movimentos sociais
contrrios ditadura e a favor da reforma sanitria. Os sanitaristas, os estudantes e o movimento sindical ampliaram as crticas ao regime autoritrio
e situao catica da sade pblica brasileira, dando cor e consistncia s
manifestaes em defesa da democracia e pelo fim do regime de exceo.

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Nesse perodo, a Conferncia de Alma de Ata1, realizada no Cazaquisto2


em 1978, insurgiu-se contra a elitizao da prtica mdica e o descaso dos
governos com a sade dos menos favorecidos e indicou a Ateno Primria
Sade como a principal estratgia para a superao dessas deficincias,
dando mais consistncia ao movimento da reforma sanitria brasileira.
O governo criou o Conselho Consultivo de Administrao da Sade
Previdenciria (Conasp) em 1981, que deveria atuar como organizador e racionalizador da assistncia mdica, e as Aes Integradas de Sade (AIS), dentro
do Conasp, concretizam-se por meio de assinatura de convnio entre o Ministrio do Planejamento e Assistncia Social/Ministrio da Sade/Ministrio da
Educao e as Secretarias Estaduais de Sade e os municpios, progressivamente.
Em 1986, com o fim da ditadura, foi realizada a 8 Conferncia Nacional
de Sade, marco histrico da Reforma Sanitria Brasileira (RSB), estruturada sob trs eixos sade como direito inerente cidadania, reformulao do sistema nacional de sade e financiamento do setor sade (PAIM,
2008) , que consolidou as ideias da reforma sanitria e definiu as bases do
novo sistema de sade para o Brasil.
Em 1987, foi implantado o Sistema Unificado e Descentralizado de
Sade (Suds) como tentativa de acomodao institucional de algumas ideias
centrais da proposta da reforma sanitria, entre elas a universalizao e a
descentralizao. As negociaes, apoiadas por um grupo de parlamentares
favorveis a uma estruturao mais profunda e consequente do Brasil,
incorporaram as grandes demandas de representantes da sociedade e fortaleceram a concepo de sade como direito de todos e obrigao do Estado,
entendendo-a como de relevncia pblica e produto de polticas pblicas
e sociais inovadoras e justas.
A Constituio de 1988 amparou as propostas consistentes do ponto de
vista doutrinrio e estratgico e fez nascer o SUS, reconhecendo a sade
como um direito a ser assegurado pelo Estado e pautado pelos princpios de
universalidade, equidade, integralidade e organizado de maneira descentralizada, hierarquizada e com participao da populao (CONASS, 2007a).
1. Essa Conferncia sintetizou as discusses que se estabeleceram em torno das estratgias que deveriam
ser adotadas pelos pases, a fim de proporcionar um nvel de sade melhor para todos, independentemente das diferentes origens socioeconmicas, e apresentou propostas amplas de abordagem para
a organizao e o redimensionamento dos recursos disponveis, por meio dos cuidados primrios de
sade. Foi tambm uma importante estratgia que marcou o incio de um novo paradigma para a
sade coletiva, bem como o estabelecimento de nova plataforma poltica sanitria internacional.
2. poca, o Cazaquisto integrava a URSS.

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O SISTEMA NICO DE SADE


A Constituio Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988, no seu
Ttulo VIII da Ordem Social, Captulo II da Seguridade Social, Seco
II da Sade, criou o Sistema nico de Sade que, em conjunto com as
Leis n 8.080/1990 e n 8.142/1990, constitui as bases jurdicas, constitucionais e infraconstitucionais do SUS. A Lei n 8.080/1990 dispe sobre as
condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao
e o funcionamento dos servios correspondentes, executados isolada ou
conjuntamente, em carter permanente ou eventual, por pessoas naturais
ou jurdicas de direito pblico ou privado. Trata ainda da organizao, da
direo e da gesto do SUS; da definio das competncias e das atribuies
das trs esferas de governo; do funcionamento e da participao complementar dos servios privados de Assistncia Sade; da poltica de recursos
humanos; e dos recursos financeiros, da gesto financeira, do planejamento
e do oramento, sendo promulgada em setembro de 1990.3
Os vetos apostos pelo Executivo a essa lei desencadearam forte reao
dos movimentos sociais organizados e, em dezembro do mesmo ano, foi
promulgada a Lei n 8.142,4 tratando da participao da comunidade na
gesto do SUS e das transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade. Entre outras providncias, instituiu as Conferncias
de Sade e os Conselhos de Sade nas trs esferas de governo e definiu a
alocao de recursos do Fundo Nacional de Sade e o repasse, de forma
regular e automtica, para municpios, estados e Distrito Federal.
A primeira consequncia socialmente justa e eticamente correta da
criao do SUS foi o fim da separao em categorias do povo brasileiro,
decretando o fim da indigncia dos necessitados de assistncia sade,
integrando o Inamps ao sistema pblico de sade, dando a todos o direito
de ser atendido em iguais condies.
O SUS rompeu com a trajetria brasileira de formao do Estado
centralizador, cuja concepo de cidadania vinculava os direitos sociais
2. Lei n 8.080, de 19/09/1990. Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao
da Sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias.
Braslia, 1990. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/legislacao/Lista Publicacoes.
action?id=134238>.
3 Lei n 8.142, de 28/12/1990. Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema
nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros
na rea da Sade e d outras providncias. Braslia, 1990. Disponvel em: <http:// www6.senado.
gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=134561>.

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insero do trabalhador no mercado de trabalho (SANTOS, 1979 apud


CONASS, 2006), e contribuiu para a reforma do Estado ao criar uma poltica
inovadora de incluso social de larga repercusso, vinculando a sua criao
ideia central de que todos teriam direito sade na concepo de seguridade social, em que predominam a solidariedade e a democracia assentadas nos valores de igualdade, tendo como princpios fundamentais a
universalidade, a integralidade e a equidade.
O SUS , portanto, constitudo pelo conjunto de aes e servios de
sade prestados por rgos e instituies pblicas federais, estaduais e
municipais, da administrao direta e indireta e pelas fundaes mantidas
pelo poder pblico. A iniciativa privada participa do SUS em carter
complementar, de acordo com o artigo 198 da CF-1988, desde que obedea
a seus princpios organizativos e doutrinrios, tais como: universalidade de
acesso aos servios de sade em todos os nveis de assistncia; integralidade
de assistncia, como prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo
dos servios assistenciais; descentralizao poltico-administrativa com
direo nica em cada esfera de governo; conjugao dos recursos financeiros, tecnolgicos, materiais e humanos da Unio, dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios na prestao de servios de Assistncia Sade da
populao; participao da comunidade; e regionalizao e hierarquizao.
O federalismo brasileiro e o SUS
Para melhor compreender a engenharia institucional do SUS, preciso
entender como se organiza o federalismo brasileiro e as relaes polticas e
institucionais que o sustentam.
Segundo a experincia internacional, o federalismo, cuja essncia se
expressa no equilbrio entre os governos nacionais e subnacionais e entre a
cooperao e a competio interfederativa (ELAZER, 1987 apud
CONASS, 2006), no a forma mais comum de organizar as relaes de
poder em bases geopolticas, mas este foi o modelo importado pelo Brasil
dos Estados Unidos, que o implantou em 1787.
O federalismo brasileiro predominantemente cooperativo e hegemonicamente intraestatal, apresentando elementos de competio e de cooperao.
O caso do SUS aproxima-se de uma experincia de federalismo cooperativo.
Os problemas que se colocam para o federalismo brasileiro, em geral, e para
o federalismo sanitrio, em particular, tm, na crise do federalismo fiscal,
uma causa importante (CONASS, 2006), cujo tema ser objeto de captulo
especfico deste livro.
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O modelo institucional do SUS, tido como uma experincia de federalismo cooperativo e hegemonicamente intraestatal, foi concebido e se
desenvolve neste cenrio, com os entes federados mantendo uma relao
de cooperao entre si, mediada quase sempre pelos colegiados de gesto
Comisso Intergestores Tripartite (CIT), Comisso Intergestores Bipartite
(CIB) e Colegiados de Gesto Regional (CGR) , sob os olhares do controle
social, fazendo com que o sucesso se d pela atitude cooperativa das trs
esferas de governo, assentada na descentralizao das aes e dos servios de
sade para estados e municpios como preconiza a CF-1988.
A instituio da Comisso Intergestores Tripartite retirou do governo
federal a possibilidade de estabelecer exclusiva e unilateralmente as normas
do SUS, no que afeta os entes subnacionais, possibilitando a estados e
municpios atuar e coparticipar na formulao e controle das polticas de
sade. bom lembrar que essa relao ainda afetada pela centralizao dos
recursos no mbito federal.
O processo de descentralizao em sade no Brasil envolve no apenas
a transferncia de servios, mas tambm de responsabilidades, poder e
recursos da esfera federal para a estadual e a municipal (LECOVITZ;
LIMA; MACHADO, 2001).
As transferncias fundo a fundo e os consrcios revelaram-se mecanismos eficientes criados pelo federalismo brasileiro, com o primeiro agilizando os repasses para estados e municpios, superando a frmula arcaica
dos convnios, e o segundo como um sistema solidrio de partio das
responsabilidades, efetivando polticas pela racionalidade administrativa e
dos custos de execuo.
A gesto colegiada do SUS
O SUS foi implementado por Normas Operacionais Bsicas (NOBs),5
pactuadas entre os gestores e editadas por meio de portarias do Ministrio
da Sade, aps aprovao no Conselho Nacional de Sade.

5. As Normas Operacionais Bsicas (NOB) foram instrumentos utilizados para definio de estratgias
e movimentos ttico-operacionais que reorientam a operacionalidade do Sistema nico de Sade,
a partir da avaliao peridica de sua implantao e desempenho. Desde o incio do processo de
implantao do SUS, foram publicadas as seguintes Normas Operacionais Bsicas: NOB/SUS
01/1991, NOB/SUS 01/1992, NOB/SUS 01/1993 e NOB/SUS 01/1996, alm das Normas
Operacionais da Assistncia: NOAS/SUS 01/2001 e NOAS/SUS 01/2002.

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A primeira Norma Operacional Bsica (NOB 01/1991) editada pelo


presidente do Inamps mantinha a cultura da poca e era fortemente centralizadora. Porm, a NOB 01/1993 institucionalizou as Comisses Intergestores Tripartite (CIT) e Bipartite (CIB), constitudas por representantes
dos gestores do SUS,6 como espaos intergovernamentais adequados tcnica e
politicamente para a definio de aes organizacionais para a implementao de polticas de sade pblica em que as decises ocorrem por consenso,
estimulando o debate e a negociao entre os gestores e se constituindo em
palco importante das relaes interfederativas.
Os Conselhos de representao dos secretrios estaduais e municipais,
Conass e Conasems, respectivamente, que j desempenhavam o papel de
interlocutores com o Ministrio da Sade e entre si, aps a criao da CIT
e das CIBs, cresceram de importncia com a instalao formal desses espaos
de formulao e pactuao.
O Conselho Nacional de Secretrios de Sade (Conass) foi fundado
em 3 de fevereiro de 1982 com o objetivo de tornar o conjunto das Secretarias de Sade dos estados e do Distrito Federal mais participativo no
esforo de reconstruo do setor de sade, como parte de uma ampla pauta
social naquele momento de redemocratizao do pas (CONASS, 2007a).
Constitui-se em um organismo da direo do SUS com mandato de
representar politicamente os interesses comuns das secretarias de sade dos
estados e do Distrito Federal perante as demais esferas de governo e demais
parceiros.
Com a eleio dos prefeitos em 1983, o movimento pela municipalizao
da sade fortaleceu-se e resultou na criao do Conasems, em 1988, como
ente de mobilizao e representao das secretarias municipais de sade.
Tinha como eixo de ao o fortalecimento e a autonomia da gesto municipal, promovendo e incentivando o desenvolvimento de polticas pblicas

6. No mbito nacional, a Comisso Intergestores Tripartite integrada paritariamente por


representantes do Ministrio da Sade e dos rgos de representao do conjunto dos Secretrios
Estaduais de Sade (Conass) e do conjunto dos Secretrios Municipais de Sade (Conasems)
tem por finalidade assistir ao Ministrio da Sade na elaborao de propostas para implantao e
operacionalizao do SUS, submetendo-se ao poder deliberativo e fiscalizador do Conselho
Nacional de Sade. No mbito estadual, a Comisso Intergestores Bipartite integrada
paritariamente por dirigentes da Secretaria Estadual de Sade e do rgo de representao dos
Secretrios Municipais de Sade do estado a instncia privilegiada de negociao e deciso
quanto aos aspectos operacionais do SUS (BRASIL. MS. Portaria n 545/1993).

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que valorizem as experincias de sade, com carter intersetorial, que


promova equidade e participao social (CONASEMS, 2008).
Participao social na sade
Os Conselhos de Sade, tem carter permanente e deliberativo e esto
instalados em todos os estados do Brasil e na totalidade dos municpios. So
compostos por representantes de gestores e prestadores de servio (25%),
trabalhadores de sade (25%) e usurios do SUS (50%). Atuam na
formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade,
inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, tendo suas decises
submetidas homologao do chefe do Poder Executivo. As Conferncias e
os Conselhos de Sade tm sua organizao e normas de funcionamento
definidas em regimento prprio aprovado pelos respectivos Conselhos.
Aos conselhos cabe, portanto, avaliar e aprovar os planos de sade e as
condies objetivas para seu cumprimento de acordo com as diretrizes
expressas pela respectiva Conferncia de Sade.7 Em nenhum momento o
conselho substitui as funes operacionais de gesto. A ausncia de definio clara dessas competncias tem ocasionado conflitos entre gestores e
conselheiros, fragilizando o controle social e o prprio SUS.
Duas dcadas depois, as anlises indicam a necessidade de reviso do
processo de Conferncias. Embora mantendo a regularidade das suas realizaes, a complexidade da sociedade e a mudana de alguns paradigmas,
aliadas necessidade crescente, em quantidade e complexidade, da
sociedade, revelam perda de identidade das propostas com os reais interesses
do coletivo social e, cada vez mais, representam a vontade de determinados
grupos sociais ou polticos. A comparao entre a VIII e a XIII Conferncia 8
corrobora essa afirmao, pois aquela, com apenas 49 resolues/recomendaes, teve importncia histrica, ao contrrio da ltima, com suas 857
resolues/recomendaes.
7. A Conferncia de Sade reunir-se- a cada quatro anos com a representao dos vrios segmentos
sociais, para avaliar a situao de sade e propor as diretrizes para a formulao da poltica de sade
nos nveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou
pelo Conselho de Sade (BRASIL,1990b).
8. Uma reviso da histria dos mecanismos de participao social na rea da sade, evidenciando o
longo processo de acumulao de foras dos atores que resultou no desenho institucional do
sistema pblico de sade como hoje o conhecemos e que tornou o SUS modelo para o desenho
de outras polticas pblicas do pas, pode ser encontrada no CONASS Documenta (2009a).

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O estudo feito pelo Conass d a verdadeira dimenso do problema:


Essa crescente pulverizao das deliberaes, que abrange praticamente
todo o espectro de aes implementadas pelo sistema, torna difcil a
identificao das diretrizes que devem orientar a poltica de sade e no
permite identificar as prioridades (CONASS, 2009a).

O financiamento tripartite
Na Constituio de 1988, a sade garantida como um dos direitos
sociais (art. 6), fazendo parte da Seguridade Social que compreende um
conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social (art. 194) e, nos termos do art. 195, o Sistema nico de Sade
financiado com recursos do oramento da seguridade social, da Unio,
dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alm de outras fontes.
Em 1993, o financiamento do SUS perdeu a sua principal fonte, a
Seguridade Social, pois os recursos arrecadados pelo Instituto Nacional de
Seguridade Social (INSS) passaram a cobrir as despesas previdencirias e o
setor sade teve de disputar com distintas reas outras fontes de receitas.
Vrias tentativas de vinculao aconteceram na dcada de 1990, mas
somente em 13 de setembro de 2000, aps intensas negociaes, foi
aprovada e promulgada a Emenda Constitucional n 29 9), que determinou
a vinculao e estabeleceu a base de clculo e os percentuais mnimos de
recursos oramentrios que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios seriam obrigados a aplicar em aes e servios de sade.

9. O artigo 77 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) definiu que a Unio, no
ano 2000, aplicaria no mnimo o equivalente ao montante empenhado em aes e servios de
sade no exerccio financeiro de 1999, acrescido de, no mnimo, 5%. De 2001 em diante, a base
de clculo corresponderia ao valor apurado no ano anterior em aes e servios pblicos de sade,
corrigido pela variao nominal do PIB. No caso dos estados e do Distrito Federal, devem ser
aplicados 12% do produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos
de que tratam os artigos 157 e 159, inciso I, alnea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem
transferidas aos respectivos municpios; e no caso dos municpios e do Distrito Federal, 15% do
produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os
artigos 158 e 159, inciso I, alnea b e 3o. Est prevista tambm no 3 do artigo 198 da
Constituio Federal a possibilidade de as normas de clculo do montante a ser aplicado pela
Unio serem reavaliadas por lei complementar pelo menos a cada cinco anos desde a data de
promulgao da EC n 29 (CONASS, 2009b).

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Com o advento da EC n 29, observou-se uma inverso gradativa da


participao proporcional da Unio no financiamento da sade em relao
a municpios e estados. Nos anos 1980 e 1990, a Unio era responsvel por
mais de 70% do gasto pblico em sade. Em 2000, estava em 60% e, em
2003 e 2004, esta participao caiu para cerca de 50% (CONASS, 2007b).
Para reverter a situao, urgente que o Congresso Nacional promova a
regulamentao da EC n 29, ampliando os recursos federais e a sua participao proporcional no financiamento da sade pblica, definindo o que
so e o que no podem ser considerados aes e servios pblicos de sade.
As transferncias regulares da Unio para estados e municpios esto
vinculadas contrapartida desses nveis de governo, em conformidade com
as normas legais vigentes (Lei n 8.142/1990, no seu artigo 3), e realizadas
fundo a fundo, desde que estes atendam aos requisitos previstos no artigo
4 da mesma lei: ter fundo de sade, conselho de sade, plano de sade,
relatrio de gesto, contrapartida no oramento e comisso para elaborao
do plano de carreiras, cargo e salrios.
Outra questo importante diz respeito ao processo de financiamento
compartilhado do SUS e seus mecanismos de transferncias. Estabelecido
no artigo 35 da Lei n 8.080/1990, mas no regulamentado, levou adoo
de vrios critrios e culminou com a existncia de mais de cem formas
diferentes de repasse at 2006. Com o advento do Pacto pela Sade, seis
blocos de financiamento passaram a existir: 1. Ateno Bsica; 2. Ateno
de Mdia e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar; 3. Vigilncia em
Sade; 4. Assistncia Farmacutica; 5. Gesto do SUS; e 6. Investimentos
na Rede de Servios de Sade. A outra forma de repasse se d por convnio
e chamada de transferncia voluntria, representando menos de 10% do
total dos recursos despendidos pelo Ministrio da Sade.10
Convm registrar que o SUS, independentemente da EC n 29, tem
sido historicamente subfinanciado, o que pode ser comprovado quando
comparado aos sistemas universais de sade existentes em outros pases, nos
quais o gasto pblico acima de 60% do gasto sanitrio total, sendo que no
Brasil este gasto de apenas 44,1%. O gasto com sade no Brasil, em 2005,
segundo estimativas da Organizao Mundial de Sade (OMS), representa
10. BRASIL. MS. Portaria GM/MS n 204/2007.

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algo em torno de 7,9% do PIB. Nesse perodo, o gasto total per capita em
sade padronizado segundo Paridade de Poder de Compra (PPP, na sigla em
ingls), foi de US$PPP 755, enquanto o gasto pblico per capita foi de
US$PPP 333 (CONASS, 2009b).
O pacto pela Sade
O SUS vive a permanente necessidade de adequao s inovaes que ele
mesmo produz, o que lhe confere uma dinmica especial que vai de encontro
normatizao nica para um sistema que se apresenta de diferentes formas
em cada uma das regies do pas, com variaes substanciais dentro dos
prprios estados e municpios, exigindo formas diferentes de governana.
A necessidade de superao dessas dificuldades, que inibem a autonomia
do gestor e a possibilidade de adequao do sistema de sade s formas
apropriadas de enfrentamento dos problemas identificados em cada regio,
estado ou municpio, levou os gestores do SUS, em fevereiro de 2006, a
assumir o compromisso pblico da construo do Pacto pela Sade.
Seu desafio era contemplar as necessidades identificadas e introduzir
uma frmula nova de responsabilizao sanitria, livre das amarras das
normas operacionais e que permitisse mais agilidade na adequao do SUS
s necessidades da populao, fortalecendo a regionalizao da sade como
diretriz constitucional e como eixo estruturante do Pacto, orientando a
organizao do sistema e os processos de negociao e pactuao entre os
gestores.
O Pacto pela Sade uma aposta dos gestores no fortalecimento da
articulao e da colaborao entre os entes federados nos espaos de pactuao como a CIB e a CIT e os recm-criados Colegiados de Gesto
Regional (CGR).
O CGR uma inovao do Pacto pela Sade, pois efetiva a articulao
permanente e contnua entre todos os municpios e o estado, na regio de
sade na qual est inserido, e se constitui espao permanente de pactuao,
cogesto e deciso, mediante identificao, definio de prioridades e
pactuao de solues para a organizao da rede regional de ateno
sade, integrada e resolutiva (BRASIL. MS, 2009).
Um dos eixos centrais do Pacto pela Sade o fortalecimento do planejamento e a definio de seus instrumentos bsicos nas trs esferas de gesto
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do SUS: o Plano de Sade, a Programao Anual em Sade e o Relatrio


de Gesto. Tais instrumentos (Plano de Sade e Relatrio de Gesto) devem
ser compatveis com os respectivos Planos Plurianuais (PPA), a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA),
observando-se os perodos estabelecidos para a sua formulao em cada esfera
de gesto (CONASS, 2009b).
O Pacto reafirma princpios, consolida a regionalizao, fortalece os instrumentos de planejamento e programao, e possibilita a reorganizao dos
processos de gesto e de regulao no mbito dos estados e dos municpios,
visando qualificar o acesso das pessoas aos servios de sade.
Avanos e Desafios
Avanos

O SUS, em duas dcadas, imps-se como de enorme relevncia para a


sade pblica brasileira e suas dimenses o colocam perante os observadores
como um dos maiores sistemas pblicos do mundo. Constitudo por uma
rede responsvel por preveno, promoo, cura e reabilitao da populao
brasileira, este apresenta resultados inquestionveis.
A estrutura formada por uma rede de 6.889 hospitais, com mais de
367.488 leitos contratados e 63 mil unidades ambulatoriais, servida por
234 mil agentes comunitrios de sade, 30.298 equipes de sade da famlia
e 17.389 equipes de sade bucal (BRASIL. MS, 2009).
Os resultados evidenciam-se na mudana do perfil epidemiolgico e na
melhoria dos indicadores da sade, sobretudo em relao reduo da
mortalidade infantil e ao aumento da esperana de vida ao nascer.
De acordo com dados extrados dos sistemas de informao do Ministrio da Sade, de janeiro a dezembro de 2008 foram realizadas mais de
11 milhes de internaes hospitalares, 1 milho e 849 mil partos, 18 mil
transplantes, mais de 10 milhes de procedimentos de hemodilise, 389
milhes de exames laboratoriais, 1 milho e 600 mil tomografias <http:
//w3.datasus.gov.br/datasus/index.php>. O Programa DST/Aids e o Programa Nacional de Imunizao (PNI) so reconhecidos mundialmente como
programas exitosos e o Servio de Atendimento Mdico de Urgncia (Samu)
vem obtendo a confiana e o reconhecimento da populao.
A pesquisa do Conass Sade na opinio dos brasileiros , feita em
2003, mostrou que a avaliao do sistema positiva, especialmente por
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aqueles que o utilizam, ficando a percepo negativa por conta de tempo de


espera, demora em ser atendido, espera em filas, tempo perdido na recepo
(CONASS, 2003).
Desafios

Os desafios retardam a efetivao completa do sistema, implantado na


diversidade regional e cultural do pas e na adversidade das condies
sociais e sanitrias, uma vez que os condicionantes de sade, como educao, saneamento, emprego e renda, tm influncia direta sobre as condies
organizativas e de qualidade dos servios de sade.
No caminho de sua efetivao, alguns problemas mostraram-se relevantes
e desafiam os gestores. So constitudos pela insuficincia de financiamento,
inconformidade na formao de recursos humanos e na gesto do trabalho,
alm da necessidade do fortalecimento dos espaos institucionais interfederativos, da reformulao no modelo de gesto e de ateno sade.
preciso aproximar o SUS constitucional do SUS real e adapt-lo nova
realidade manifestada na mudana epidemiolgica, surgida do novo padro
demogrfico e comportamental da populao, em uma sociedade em permanente mutao.
No campo da assistncia, o SUS precisa enfrentar o avano da rede
privada que vem se constituindo num importante ponto de atendimento na
mdia e alta complexidade ambulatorial e hospitalar, em detrimento da rede
pblica. Esta, asfixiada pelo subfinanciamento crnico, no consegue evoluir
na proporo da necessidade posta, deixando os usurios na dependncia do
setor suplementar e dos planos de sade.
CONCLUSO
O Brasil foi ousado ao constituir um sistema de sade que tem como
princpios a universalidade, a equidade e a integralidade, vinculados
efetivao de polticas econmicas e sociais, fazendo do conceito ampliado
de sade um desafio a ser conquistado pela sociedade brasileira.
Concebido para ser construdo pela trina federativa, o SUS desenvolve
uma experincia nova de gesto compartilhada, fundada na regionalizao
solidria, sob os olhares do controle social, e constitui-se como nica porta
assistencial para 150 milhes de brasileiros.
O processo de concepo e construo, iniciados nas dcadas de 1970
e 1980, precisa ser revisado para se adequar s novas necessidades. Da, a
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ebulio contnua nos colegiados de gesto em busca de inovaes que


reduzam as ameaas e potencializem as oportunidades.
Como poltica pblica efetiva e reconhecidamente bem concebida, o SUS
sofre a falta de ateno dos governantes, deixando, neste momento, que os
gastos pblicos em sade no Brasil sejam inferiores aos gastos privados,
condio inconcebvel nos sistemas de sade ditos universais em todo o mundo.
O processo de regionalizao h de ser potencializado, pois ali se
encontra a oportunidade de adequao da rede assistencial com racionalizao dos gastos e qualificao da assistncia ofertada ao cidado mais
perto de sua residncia e com partio das responsabilidades entre os entes
federados, principalmente estados e municpios.
A manuteno da poltica macroeconmica significa o prolongamento
da crise e uma ameaa constante aos princpios constitucionais do SUS,
exigindo a retomada da conscincia sanitria por aqueles que o constroem
e o despertar de cada brasileiro em defesa desse patrimnio to duramente
constitudo e agora, ameaado.
A raiz dos problemas encontra-se no modelo federativo brasileiro que,
alm de concentrar a arrecadao no nvel federal, tem no Ministrio da
Sade o principal proponente de normas e polticas de sade a serem
executadas pelos nveis subnacionais, asfixiando estados e municpios e
impedindo-os de conformar-se como base de estruturao do sistema.
A reforma do modelo , sem dvida, o principal desafio da sociedade e do
governo para a efetivao do SUS.
Entretanto, apesar de todos os desafios, o SUS pode e deve ser visto
como um exemplo a ser seguido por outras reas de polticas pblicas.
O seu desenho institucional, observadas as peculiaridades especficas,
passvel de ser reproduzido, o que de certa forma j ocorre, por exemplo, na
rea da assistncia social.
A descentralizao das aes, a relao colegiada pactuada e o financiamento tripartite, incluindo repasse regular e automtico com a utilizao
dos recursos com base em planos aprovados e fiscalizados pelas instncias de
controle social, so mecanismos que podem fortalecer uma gesto com foco
nas necessidades dos cidados e orientada para resultados. Implantando mecanismos de gesto, gerenciamento, acompanhamento e avaliao de resultados,
democrticos e transparentes, a administrao pblica ganhar a eficincia
necessria para garantir os direitos constitucionais a toda sociedade brasileira.

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BIBLIOGRAFIA
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&bkp=pes qnorma&fo nte=0&or igem=87&sit =0&assunto= &qtd =10&t
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105

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Parte II
EDUCAO E
FEDERALISMO

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DESENHO INSTITUCIONAL
E ARTICULAO DO
FEDERALISMO EDUCATIVO :
EXPERINCIAS INTERNACIONAIS *
Alejandro Morduchowiez e Ada Arango

ALCANCE
Nos ltimos anos, boa parte do debate poltico versou sobre o modo
mais eficaz de distribuir as competncias entre os diversos nveis do Estado.
Os esforos realizados pelos diversos sistemas educacionais em matria de
descentralizao mostram que o setor no pode se esquivar dessa discusso.
A organizao poltica adotada pelas naes possui fundamentos histricos e culturais. Nos pases mais desenvolvidos, a centralizao ocorreu sobre
um embasamento de lutas que o Estado central promoveu contra as regies,
como, por exemplo, a Frana e a Itlia, enquanto os sistemas descentralizados
apareceram em pases formados pela associao de diversas comunidades.
Entre elas, os Estados Unidos e a Sua (SUCHAUT, 2007).
O federalismo pode assumir diferentes formas: confederao, unio, liga,
federao, entre outras. Dependendo do arranjo constitucional, o tipo de
vnculo estabelecido entre os vrios nveis de governo diferir no apenas
entre pases, como tambm ao longo do tempo. Na Amrica Latina, os
pases federativos coincidem majoritariamente com os de maior extenso
* Este trabalho foi realizado a partir de documentos de analistas do setor educacional, de normas e
de informaes extradas da internet. Victoria Campn foi assistente de pesquisa na elaborao
dos relatrios preliminares sobre os pases estudados. Cristina Armendano, Wagner Santana,
Martin Gustafasson, Suhas Parandekar, Romualdo Portela de Oliveira e Alejandro Tiana
contriburam com valiosos comentrios e sugestes que nos permitiram corrigir imprecises e
complementar informaes. Os que ficam, assim como os possveis erros, so de nossa inteira
responsabilidade.

109

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territorial. Em alguns deles, como Mxico e Argentina, a escolha do regime


aponta para a limitao da autonomia dos estados provinciais preexistentes.
No Brasil, ao contrrio, foi uma definio que surgiu a partir do centro
(CETRNGOLO, 2007).
Quanto aos sistemas educacionais, Suchaut (2007) prope uma classificao em quatro categorias com base na organizao e na forma como se
tomam as decises. Nos sistemas centralizados, o Estado central
responsvel pelo desenho, pelo funcionamento e pelo controle, definindo as
regras pedaggicas, as de financiamento e de gesto. Quando esse nvel est
presente, mas os poderes locais intervm em alguns aspectos, trata-se de
sistemas de colaborao entre o Estado e os poderes locais. Ao contrrio, nos
sistemas fortemente descentralizados, as competncias do Estado central se
limitam regulamentao e ao controle, e a gesto delegada aos atores
locais e, frequentemente, s escolas. Enquanto isso, nos sistemas federativos as
provncias/os estados so o eixo do sistema educacional, por serem elas/eles
que definem os programas, dirigem o sistema, o avaliam e controlam.
O presente trabalho focaliza essa ltima categoria e est centrado, em
particular, na descrio e anlise das formas como o federalismo se constitui,
expressa e reflete em alguns sistemas educacionais. Mais concretamente, o
objetivo analisar o modo como os diversos regimes federais organizam
seus sistemas educacionais, com especial ateno para o desenho ou a arquitetura institucional.
A seleo dos pases se fundamentou, basicamente, em dois critrios.
O primeiro, a representatividade continental Europa, Amrica do Norte,
Amrica do Sul, frica e Oceania. O segundo, o potencial de conferir
heterogeneidade no tocante s caractersticas socioeconmicas e de seus
sistemas polticos. Foram includos Alemanha e Espanha; Canad, Estados
Unidos e Mxico; Brasil e Argentina; ndia; frica do Sul; e Austrlia.
Descartou-se qualquer pretenso de estudo comparativo. Para tanto,
teria sido necessrio contar com dados precisos sobre algumas variveis
relevantes, entretanto, as disparidades da informao obtida constituem uma
forte restrio para o cumprimento do requisito.
Por fim, no foi possvel evitar um vis latino-americano na seleo de
questes e problemticas.

110

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A DIVERSIDADE FEDERAL
Como foi dito, a heterogeneidade foi um dos critrios adotados para a
seleo dos pases. Tampouco foi muito difcil pois, se h um denominador
comum entre os sistemas federativos alm da sua organizao poltica
especfica, esse o grande contraste de situaes que os descreve.
Dos pouco mais de 190 pases que fazem parte das Naes Unidas, 28 esto
sob esse regime, isto , menos de 15% do total. Contudo, esses poucos pases
concentram 40% da populao mundial. Os dados permitem inferir que,
em geral, trata-se de pases grandes e, em sua maioria, o so tanto em extenso
quanto em nmero de habitantes. Porm, h notveis e extremas excees
como a Micronsia ou as Ilhas So Cristvo e Nevis (ANDERSON, 2007).
Alguns adotaram o federalismo recentemente aps longas ditaduras,
guerras civis ou a partir do movimento de descolonizao que se verificou
depois da Segunda Guerra Mundial. Nesse amplo grupo encontram-se
Espanha, frica do Sul, ndia, Paquisto, Malsia e Nigria. Outros, como
os Estados Unidos ou a Sua, provm de uma longa tradio democrtica
(ANDERSON, 2007).
Tampouco h um padro uniforme em seu nvel de desenvolvimento.
Em particular, entre as naes selecionadas para este trabalho pode-se ver
que o PIB per capita da ndia representa menos de 6% do PIB dos Estados
Unidos; o do Mxico e da Argentina, um pouco mais de 30%; o do Brasil,
22% e, ainda, o da Espanha, 65%.
Quadro 1 PIB per capita com base na Paridade de Poder Aquisitivo (PPA).
Ano de 2008. Pases selecionados
PIB per capita com
base no PPA (2008)

Posio no
ranking mundial

PIB pas/PIB dos


Estados Unidos (em %)

Estados Unidos

46.859,10

100,0

Canad

39.182,80

14

83,6

Austrlia

37.298,70

16

79,6

Alemanha

35.441,90

22

75,6

Espanha

30.621,00

27

65,3

Mxico

14.560,40

55

31,1

Argentina

14.413,20

59

30,8

Brasil

10.325,80

78

22,0

frica do Sul

10.119,40

80

21,6

ndia

2.762,30

130

5,9

Pases

Fonte: Elaborao prpria com base em informaes do FMI.

111

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:05 PM Page 112

Do mesmo modo, no se pode estabelecer nenhuma relao entre a


populao e a quantidade de unidades territoriais. Enquanto os 81,9 milhes
de habitantes da Alemanha esto distribudos em 16 unidades territoriais
(das quais 11 pertenciam ex-Alemanha Oriental), os 1,2 bilho da ndia
em 35, os 40,1 milhes da Argentina ocupam 24 jurisdies e os 49,3 milhes
da frica do Sul, apenas nove.
Quadro 2 Populao e organizao territorial. Pases selecionados
Pas

Populao (em
milhes de habitantes)

Organizao territorial

Alemanha

81,9

16 Lnder, 11 dos quais integravam a ex-Alemanha


Oriental

Argentina

40,1

23 provncias e a Cidade Autnoma de Buenos Aires

ustria

22,1

6 estados e 2 territrios

Brasil

192,0

26 estados e o Distrito Federal

Canad

33,8

10 provncias e 3 territrios

Espanha

45,9

17 comunidades autnomas e 2 cidades


autnomas

Estados Unidos

307,9

50 estados e o Distrito Federal

ndia

1.198,0

28 estados, 6 territrios da Unio e 1 territrio


da Capital Nacional

Mxico

111,8

31 estados e o Distrito Federal

frica do Sul

49,3

9 provncias

Fonte: Elaborao prpria com base em informaes dos websites de organismos oficiais dos pases.

Deve-se destacar como um aspecto de suma importncia a existncia de


disparidades no desenvolvimento em nvel regional (CETRNGOLO,
2007). As disparidades traduzem-se em capacidades de financiamento
muito diferentes entre os diversos territrios do respectivo pas, e derivam
em dificuldades para estabelecer adequados mecanismos compensatrios.
Quadro 3 Relao entre o PIB per capita das jurisdies mais ricas e mais pobres
Pas
Argentina

Relao
8,6

Mxico

6,2

Brasil

5,5

ndia

4,4

Estados Unidos

2,1

Canad

1,7

Fonte: Cetrngolo, O. (2007)

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Dadas essas diferenas,


na realidade, constata-se a total impossibilidade de encontrar um Estado
Federativo no qual, apesar de sua declarao formal de igualdade jurdica
entre as partes (relaes entre os Estados-membros e destes com a Federao)
exista, alm disso, plena igualdade sociocultural e econmica, mesmo que
compartilhe algumas coordenadas bsicas a respeito. Disso resulta que a
igualdade formal no exerccio do poder veja-se, na prtica, modificada
por polticas de correo de carter compensatrio entre as diferentes
partes do territrio, de modo que os que tm mais colaborem ou contribuam
para a melhoria dos que tm menos. As polticas de reequilbrio e, por
conseguinte, de solidariedade com outros territrios, tendentes equiparao
da qualidade de vida e dos nveis de satisfao da cidadania do Estadomembro, ocasionam clara assimetria na carga financeira e de gastos, de modo
que aqueles que mais produzem menos recebem. A igualdade jurdicoformal se v rompida por polticas solidrias corretoras da desigualdade que,
como tais, so inevitavelmente desiguais se forem examinadas em um eixo
input/output em relao com cada Estado-membro (CAAMAO, 1999).

Dessa forma, segundo o autor, caberia questionar se a assimetria


inerente aos sistemas federativos ou a forma que adota em alguns pases
em funo de seu prprio desenvolvimento.
AS VISES SOBRE O FEDERALISMO
Com tantos contrastes, inevitvel perguntar-se, ento, o que os pases
federativos tm em comum que os caracterize como tal. Em princpio,
todos compartilham trs caractersticas essenciais: a) tm pelo menos dois
nveis de governo; b) tm uma constituio escrita que no pode ser modificada unilateralmente por um dos membros; e c) existe um conjunto de
normas que guiam a relao entre as partes (ANDERSON, 2007).
O federalismo pode ser visto de diversas maneiras, a depender da
perspectiva do analista. Em princpio, detectam-se duas perspectivas: a) como
uma tcnica de organizao constitucional; b) como uma ideologia que o
assimila a liberdade, ordem, governo. Em ambos os casos, trata-se de uma
associao voluntria de vrias entidades (estados, provncias, cantes, Lnder)
para formar um governo nacional ou organizar um Estado que se encarregue
das funes comuns emisso de moeda, defesa, representao do pas no
exterior, arbitragem de conflitos entre duas ou mais entidades mas sem
que as instncias associadas percam autonomia nem exista subordinao
entre ambos os nveis do Estado (ORNELAS, 2003).
113

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Este trabalho est focado na primeira dessas acepes e na descrio de


como se operacionaliza essa categoria nos sistemas educacionais, isto ,
como colaboram e interagem os diferentes nveis de governo no que se
refere ao setor.
Como tcnica de organizao constitucional, o federalismo torna possvel
a coexistncia de aes polticas compartilhadas ou autnomas entre os
diferentes nveis de governo. Isso permite perseguir objetivos comuns ao
mesmo tempo em que se preserva a individualidade de cada membro
para adapt-los a caractersticas particulares de sua populao e territrio
(WATTS, 2002).
Alm das duas perspectivas assinaladas, existe uma variedade de definies. Pagano (2007) refletiu sobre essa dificuldade ao reunir as nove categorias da tipologia realizada por Elazar e o debate ainda no fechado sobre
qual a caracterstica central do sistema. Para operacionalizar o presente
estudo, ser tomada como base a definio de Riker (1964, apud PAGANO,
2007): uma hierarquia de estados que define nveis de autoridade e graus de
autonomia de cada nvel. A clssica sntese de Elazar um sistema de poder
compartilhado e autorregulamentado segue o mesmo sentido.
Concepes to amplas permitem acolher as diversas configuraes dos
pases includos na anlise, cuja trama interestatal varia consideravelmente
nos aspectos legais e constitucionais, assim como nas relaes financeiras,
nas competncias fiscais e no fornecimento de servios pblicos.
Tambm de interesse a nfase de Patruchi (2007) ao destacar as importantes consequncias que decorrem da diviso constitucional de funes dos
sistemas federativos: a ao do governo enfrenta limites jurdicos; aumenta a
quantidade de atores com poder de veto; cria diversas arenas para a organizao e a mobilizao poltica; modifica os princpios de representao
democrtica um homem, um voto ao combin-los com os padres de
representao territorial; distribui poder entre regies e entre atores regionais e afeta os fluxos de recursos fiscais e econmicos entre a populao.
AS PARTICULARIDADES DO FEDERALISMO NOS
SISTEMAS EDUCACIONAIS
Os estados federativos admitem uma classificao em trs categorias.
A primeira, de escasso interesse analtico, agrupa aqueles cuja diviso de
papis e funes se assemelha na prtica a de um pas unitrio, diferentemente
do que estabelecem suas Constituies. Exemplos seriam a Venezuela, a

114

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:05 PM Page 115

Romnia e alguns outros anteriormente comunistas que j no existem


(a ex-Unio Sovitica, a Tchecoslovquia e a Iugoslvia).
Na segunda, os espaos de autonomia dos estados e do governo central
esto firmemente delimitados. As normas definem e precisam o alcance das
responsabilidades, que so excludentes. Aqui o sistema concebido como
dual. Os casos emblemticos desse modo de organizao so o Canad e,
em parte, os Estados Unidos e a Alemanha. Contudo, ainda quando os
governos centrais no podem ter ingerncia nas polticas locais, conseguem
faz-lo por meio de transferncias intergovernamentais (WEISSERT, 2007).
Frequentemente essa forma de interveno explica-se pelo desejo mais que
isto, a necessidade de o governo central influenciar e direcionar as polticas.
Na terceira forma, ainda que cada nvel do estado tenha seus espaos de
autonomia, tambm existem faculdades concorrentes ou coincidentes.
A diviso de funes tende a tornar-se ftica devido aos previsveis embates
entre a iniciativa e as capacidades de cada nvel.
Por sua vez, como se ver a seguir, dentro do segundo grupo, os Estados
Unidos e o Canad se distinguem da Alemanha, pois a educao dos dois
primeiros encontra-se administrada por instncias locais de menor nvel que
a estadual. Ao contrrio, o restante dos pases analisados enquadra-se perfeitamente na terceira categoria.
Mxima responsabilidade das instncias locais e papel mnimo
do governo central
O marco constitucional dos Estados Unidos e do Canad estabelece a
obrigao do governo central de assegurar o livre acesso educao, mas
diferentemente do que acontece na maioria dos outros pases, no lhe
confere nenhuma atribuio para seu xito. Tal responsabilidade recai sobre
os estados e as provncias respectivamente.
Se a isso se acrescenta uma tradio individualista, patente em todos os
contedos e estruturas educacionais e um enorme caudal imigratrio, no
surpreendente a extrema descentralizao em todos os nveis de seus
sistemas educacionais. Isso chega ao extremo no Canad, onde no existe a
figura do ministro nem do departamento de educao central. O governo
federal est praticamente ausente da educao j que sequer est representado no corpo coordenador que integra os ministros de cada provncia.
Outro aspecto especialmente singular nesses dois pases a existncia de
organismos educacionais locais distritos escolares nos Estados Unidos,
115

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juntas escolares locais no Canad responsveis pela educao pblica da


pr-escola ao ensino mdio. So independentes do governo federal, dispem
de autonomia administrativa e fiscal, com faculdades para estabelecer e
recolher impostos locais para a educao, alm daqueles usados para o
financiamento de outros servios pblicos.
Ainda que estados e provncias sejam os responsveis finais pela educao,
a maioria deles delegou a essas instncias grande liberdade de deciso, em
grau varivel segundo o caso, sobre matrias tcnicas, administrativas e em
muitos aspectos do financiamento das escolas.
Mxima responsabilidade nas regies/estados/provncias
A Alemanha, ao contrrio, no tem unidades locais de governo escolar.
A responsabilidade pelo desenho, pela administrao e superviso recai
sobre as autoridades regionais denominadas Lnder. Como foi assinalado,
h 16 Lnder com uma mdia populacional de cerca de 5 milhes de habitantes, similar mdia de um estado norte-americano (BARRO, 1998).
Excetuando-se a educao vocacional, o governo central no tem ingerncia
direta sobre o sistema educacional.
O desenho e a aprovao curricular e a definio dos textos da alada
do Ministrio da Educao de cada Lnd, geralmente assessorado por
comisses de professores e especialistas. O respectivo parlamento regional
determina a estrutura da administrao escolar e as responsabilidades das
autoridades locais e do diretor.
A instncia de cooperao e acordo entre os estados a Conferncia de
Ministros da Educao e de Assuntos Culturais (KMK), integrada pelos
ministros da educao. Entre outros temas, essa instncia determina a
durao da educao obrigatria, o incio e o fim do ano escolar, o perodo
de frias e o reconhecimento dos certificados de estudo, garantindo assim a
estrutura fundamental uniforme do sistema.
Quotas de responsabilidade no governo central
O marco constitucional dos outros sete pases delega, nas regies, provncias, estados ou territrios, boa parte das competncias relativas ao funcionamento dos servios educacionais. Mas diferentemente dos pases anteriores
e de diversas formas, os governos centrais mantiveram quotas de responsabilidades sobre o sistema educacional.
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Exemplo disso a determinao pelo do governo central de diferenciais


curriculares mnimos para todo o territrio na Argentina, no Brasil, na Espanha,
no Mxico e na frica do Sul, enquanto as provncias tm a prerrogativa de
adapt-los a suas diversas realidades e incorporar contedos prprios.
No quadro a seguir foram compiladas as funes desempenhadas pela
instncia central de cada pas de acordo com a informao detectada. No
foram destacadas as funes dos governos regionais porque eles tm
sob seu encargo a responsabilidade e a gesto propriamente dita de seus
sistemas educacionais. Nesse sentido, no h caractersticas distintivas que
meream uma separao como a que foi feita para o outro nvel de governo.
Como se pode ver, na Espanha incluem-se, entre outras, definies micro
como a relao aluno/docente e o equipamento escolar; ao contrrio, no
Brasil e na ndia, a coordenao do planejamento. No Mxico, a instncia
central mantm a direo e o funcionamento da rede de escolas de educao
bsica e de formao de professores no Distrito Federal.
Quadro 4 Funes da instncia central. Pases selecionados
Pases

Instncia central

Funes detectadas

Alemanha

Ministrio Nacional da Promoo de emprego e de pesquisa


Educao e Pesquisa
sobre o mercado de trabalho.*
Assistncia financeira ao estudante. *
Bem-estar dos jovens.
Regulamentao do acesso s profisses
legal, mdica e paramdica.*
Promoo da pesquisa e do
desenvolvimento tecnolgico.*
Critrios de admisso educao superior.*
Capacitao vocacional.*

Argentina

Ministrio da Educao

Fixao das polticas e estratgias


educacionais.*
Desenvolvimento de programas de
pesquisa, formao de formadores e
inovao.*
Prestao de assistncia tcnica e
financeira s provncias para assegurar o
funcionamento do sistema educacional.*
Determinao de normas gerais sobre a
validao de ttulos, equivalncias etc.*

* Essas funes, ainda que no exclusivamente, tambm so desenvolvidas pela instncia central
no Brasil.

117

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Pases

Instncia central

Funes detectadas

Austrlia

Departamento de
Educao, Emprego e
Relaes de Trabalho

Programas especiais.
Desenvolvimento de polticas e pesquisas
sobre temas significativos para a educao.*
Propriedades:
- Melhorar o acesso educao precoce;
- Assegurar um sistema escolar consistente
com uma idade comum para incio;
- Consistncia curricular*;
- Sistema comum de informao dos dados
sobre os alunos, em caso de transferncia
entre estados.

Brasil

Ministrio da Educao

Regulamentao geral do sistema educacional (durao da educao obrigatria,


credenciamento de instituies
educacionais, parmetros curriculares
nacionais, definio da qualificao docente
mnima, exigncias para passar de um nvel
a outro, estabelecimento de normas gerais
sobre validao de ttulos etc.).
Funo supletiva e redistributiva no
sentido de subsidiar e auxiliar as demais
esferas do governo, a fim de diminuir
desigualdades sociais e regionais.
Fornecimento de assistncia tcnica e
financeira aos nveis subnacionais.
Desenvolvimento e manuteno do
sistema de informao sobre a educao
em todos os nveis.
Desenvolvimento de avaliaes do
sistema educacional brasileiro (censo
escolar, avaliaes de cursos, avaliaes
institucionais e exames nacionais).
Organizar, manter e desenvolver rede de
ensino tcnico e superior federal.
Promoo de pesquisa e
desenvolvimento tecnolgico.
Assistncia financeira ao estudante.
Aplicao da poltica nacional do livro
didtico.

Canad

No existe instncia
central

* Essas funes, ainda que no exclusivamente, tambm so desenvolvidas pela instncia central
no Brasil.

118

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Pases

Instncia central

Funes detectadas

Espanha

Ministrio da Educao

Estados Unidos

Departamento de
Educao

Promulgao e implementao de
delineamentos em relao ao princpio do
Ministrio da Cincia e direito educao.*
Inovao
Regulamentao geral do sistema
educacional (durao da educao
Ministrio do Trabalho e obrigatria, matrias especiais, requisitos
da Seguridade Social em para passar de um nvel a outro, currculo
colaborao com o
mnimo e provas exigidas).*
Instituto Nacional do
Regulamentao das condies acadEmprego (capacitao
micas para ter validade em todo o pas.*
profissional)
Definio dos requisitos mnimos para
instituies educacionais (qualificao dos
docentes, relao aluno/professor,
equipamento etc.).*
Regulamentao da educao bsica,
garantindo o direito e o dever de
aprender a lngua espanhola, alm da
responsabilidade das comunidades de
desenvolver a prpria lngua.*
Inspeo superior do sistema
educacional.*
Poltica de bolsas de estudo.*
Cooperao internacional em educao.*
Planejamento geral do investimento em
educao de acordo com as previses
fornecidas pelas comunidades.*
Assegurar a igualdade de acesso e
equidade no sistema educacional.*
Promover a qualidade dos resultados.*
Principais linhas de ao:
- Liderana no dilogo nacional sobre
como melhorar os resultados;*
- Divulgao dos ltimos achados em
matria de ensino e aprendizagem;*
- Ajuda s comunidades na busca de
solues para dificuldades em temas
educacionais;*
- Administrao de programas desde a
pr-escola at a ps-graduao;*
- Subsdios, emprstimos e ajuda no pssecundrio.*

* Essas funes, ainda que no exclusivamente, tambm so desenvolvidas pela instncia central
no Brasil.

119

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Pases

Instncia central

Funes detectadas

ndia

Departamento de
Educao do Ministrio
de Desenvolvimento de
Recursos Humanos

Coordenao do planejamento com os


estados.*
Financiamento para programas
experimentais.*
Participao em comisses com a funo de:
- Melhorar os padres educacionais;*
- Desenvolver e introduzir materiais
educacionais;*
- Elaborar livros de textos nas diversas
lnguas;*
- Compilar informao sobre a educao;*
- Conduzir a pesquisa educacional.*

Mxico

Secretaria de Educao
Pblica

Direo e funcionamento das redes de


escolas de educao bsica e de formao
de professores no Distrito Federal.*
Autoridade normativa, tcnica e pedaggica para a educao bsica:
Planos e programas de estudo;*
Livros de textos gratuitos;*
Autorizao de textos;*
Avaliao da aprendizagem;*
Calendrio escolar;*
Sistema de formao para professores;*
Registro nacional de instituies.*

frica do Sul

Departamento Nacional
de Educao

Questes que no possam ser regulamentadas pelas legislaturas provinciais.


Temas que necessitem de coordenao em
termos de normas e padres em nvel nacional.
Responsabilidade do desenho da poltica
educativa e de formao para todo o pas
(considerando as competncias das legislaturas provinciais).
Assistncia aos departamentos
provinciais no fortalecimento de suas
capacidades administrativas e profissionais.
Negociaes com os sindicatos de
docentes para determinar mudanas na
estrutura salarial.
Apoio a certas metas de gasto por aluno no
que se refere a recursos como os livros
de texto.

Fonte: Elaborao prpria com base na bibliografia consultada.


* Essas funes, ainda que no exclusivamente, tambm so desenvolvidas pela instncia central
no Brasil.

120

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A coordenao intergovernamental
Toda atividade humana organizada d origem a dois requisitos fundamentais e opostos: o primeiro, qual ser a diviso do trabalho e o segundo,
como ser possvel coordenar as tarefas (MINTZBERG, 1991). At o
momento, a anlise enfocou a diviso de atribuies entre a instncia
central e as subnacionais. Resta verificar o que ocorre com as competncias
superpostas ou compartilhadas.
As organizaes promovem a coordenao por meio de diversos mecanismos. O mais simples o que se realiza por intermdio do dilogo, o
denominado ajuste mtuo. Outra alternativa a superviso direta. A padronizao, porm, a modalidade que se torna mais interessante sob suas trs
formas bsicas. Quando os contedos de trabalho esto detalhados, como
em um manual de instrues, padroniza-se o processo; se for o resultado
que estiver especificado, os produtos; e se nenhuma dessas alternativas for
vivel, resta a possibilidade de padronizar as habilidades do trabalhador,
especificando o tipo de capacitao necessria para efetuar o trabalho
(MINTZBERG, 1991). Em educao, o estabelecimento do currculo seria
um exemplo do primeiro, e a homogeneizao da formao docente, do
terceiro.
A maior parte dos sistemas federativos veem-se obrigados a criar rgos
que permitam dar fluncia comunicao sobre as polticas setoriais. Estes
podem ter bases constitucionais e, quando no existe tal proviso, a necessidade de coordenao lateral impulsiona o estabelecimento de leis que os
criam. Em suas normas de origem, costuma-se incluir previses sobre como
solucionar controvrsias, a forma de cooperao e coordenao entre as
partes (AGRANOFF, 2007). O setor educacional no escapa a essa descrio.
Baseado nisso, conveniente atentar para as instncias nos quais se realiza o ajuste mtuo, como os conselhos de ministros. Mais adiante se far
referncia s questes crticas que mereceriam padronizao segundo os
analistas. No quadro a seguir so detalhadas as instncias detectadas. Para
facilitar a leitura, foi utilizada a denominao regional para Lnder, estados,
provncias e territrios.

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Quadro 5 Instncias de coordenao intergovernamental. Pases selecionados


Pas

Integrada por
representantes
nacionais e
regionais

Alemanha

Comisso para o
Planejamento Educacional e a Promoo
da Pesquisa

Argentina

Conselho Federal de
Educao

Austrlia

Conselho Ministerial
de Educao, Emprego,
Formao e Assuntos
de Juventude

Brasil

Integrada por
representantes
nacionais, regionais
e municipais

Integrada por
representantes
regionais
Conferncia de
Ministros da Educao
e Assuntos Culturais
(KMK)

Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao


Bsica de Qualidade

Canad

Conselho Canadense
de Aprendizagem

Espanha

Conferncia Setorial
de Educao
Comisses Setoriais de
Diretores dos
Conselhos da rea
respectiva

ndia

Conselho Assessor
Central de Educao

Mxico

Conselho Nacional de
Autoridades
Educacionais

frica do Sul

Conselho de Ministro
da Educao
Comit de Diretores
de Departamentos de
Educao

Conselho de Ministros
da Educao

Fonte: Elaborao prpria com base na bibliografia consultada.


Nota: Nos Estados Unidos, no h instncias desse tipo. Ainda que em relao ndia no tenha sido
possvel determinar com preciso, possvel que inclua tambm representantes dos municpios que,
em muitos casos, atendem servios educativos.

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Como pode ser visto, em oito dos dez pases em anlise existem
instncias integradas por representantes nacionais e regionais.
Na Alemanha, a Comisso para o Planejamento Educacional e a Promoo da Pesquisa, formada por representantes dos Lnder e pelo governo
federal, constitui a instncia na qual a Federao pode acordar com os Lnder
a cooperao em projetos de pesquisa e de planejamento educacional, de
financiamento de institutos de pesquisa e projetos de importncia suprarregional, entre outros.
Na Argentina, o Conselho Federal de Educao, integrado pelos
ministros provinciais e presidido pelo ministro nacional da educao,
garante o carter federal do sistema educacional e responsvel, por meio
de acordos, pela: aprovao de estratgias destinadas a aumentar os nveis de
incluso, melhoria na formao e na capacitao docente, instrumentalizao
de aes compensatrias e avaliao da qualidade educacional.
Na Austrlia, as consultas entre o governo federal e os governos estatais
e territoriais realizam-se por intermdio do Conselho Ministerial de Educao,
Emprego, Formao e Assuntos de Juventude. Entre suas funes esto:
coordenar polticas estratgicas em nvel nacional; negociar e desenvolver acordos
nacionais a partir de objetivos e interesses comuns; compartilhar informaes;
coordenar a comunicao e colaborar com as estruturas nacionais relacionadas.
No Canad, o Conselho Canadense de Aprendizagem foi recentemente
criado por iniciativa do governo central e, entre outras funes, acompanha
os progressos do pas no que se refere aprendizagem, por intermdio da
integrao de indicadores, existentes e a serem criados, em um ndice nico:
o ndice canadense de qualidade da educao.
O rgo consultivo na Espanha encarregado de facilitar a coordenao
entre o nvel nacional e as comunidades autnomas a Conferncia Setorial
de Educao, formada pelos conselheiros titulares de educao das comunidades autnomas e presidida pelo ministro da Educao, Poltica Social e
Desporto. Sua finalidade conseguir a mxima coerncia e integrao na
aplicao das decises que, no mbito da poltica educacional, so expedidas
pela Administrao do Estado e pelas Comunidades Autnomas, mediante
o intercmbio de pontos de vista e o exame comum dos problemas que se
apresentam.
Na ndia, em 1919, o Parlamento determinou que a educao seria
competncia provincial e limitou ao mnimo o controle do governo central,
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dado que, no futuro, em vez de dar ordens executivas, deveria tender cada
vez mais a constituir-se um centro de excelncia em informao, pesquisa e
assessoria. Em 1920 foi criado o Conselho Assessor Central de Educao.
Em 1923 a instncia foi extinta por motivos econmicos, sendo restabelecida
em 1935 e at hoje continua exercendo suas funes. integrado, entre
outros, por diversos ministros nacionais, ministros de educao dos estados,
representantes de universidades e de corpos profissionais.
Na frica do Sul, o Conselho de Ministros da Educao formado pelo
ministro da educao, pelo ministro delegado de educao e os nove membros
executivos provinciais, rene-se regularmente para discutir a poltica educacional nacional, para compartilhar informaes e opinies sobre todos os
aspectos relativos educao do pas e coordenar suas aes. Os diretoresgerais tambm participam das reunies do Conselho, mas unicamente como
observadores.
Os dez diretores-gerais tambm dispem de um comit, o Comit de
Diretores de Departamentos de Educao, no qual so discutidos temas mais
operacionais, como tambm eventuais recomendaes referentes poltica
educacional que so transmitidas ao ministro nacional. Os ministros da
educao no participam do Comit dos Diretores-gerais.
O Brasil o nico pas no qual foi possvel detectar uma comisso que
inclui tambm os municpios, o que parece lgico na medida em que so
eles que fazem a gesto das escolas. Trata-se da Comisso Intergovernamental
de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade, com funes
vinculadas s ponderaes para a distribuio de recursos do Fundeb.
A Comisso integrada por um representante do Ministrio da Educao,
cinco secretrios estaduais (um para cada regio administrativa) e cinco das
secretarias municipais (tambm um por regio). As deliberaes so pblicas.
Apenas o Canad e a Alemanha tm instncias exclusivamente regionais.
No Canad, o Conselho de Ministros da Educao constitui o nico frum
de coordenao entre os distintos nveis de governo. O Conselho estabelece
as prioridades de cooperao em matria de educao, determina os processos
de avaliao dos alunos, fortalece as relaes entre governos locais, estaduais
e agncias federais, promove a pesquisa, atua como frum de intercmbio de
prticas educacionais exitosas e promove a cooperao com o governo federal.
Apesar da existncia da comisso para o planejamento, em temas substantivos, na Alemanha a cooperao interestatal ocorre por meio da
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Conferncia de Ministros da Educao e Assuntos Culturais (KMK). Ela


constituda pelos ministros regionais da educao e foi estabelecida por
consenso entre os Lnder. Os temas de que se ocupa apontam para a unificao em todo o territrio nacional de questes como a durao da educao
obrigatria, o incio e o final do ano escolar, frias e o reconhecimento de
certificados de estudos. Ainda que os acordos realizados precisem ser aprovados pelo Parlamento de cada Lnder por meio de uma lei, a necessidade
de reconhecimento dos certificados escolares em todos os estados pressiona
para que as decises sejam tomadas conforme as recomendaes do KMK.
O mbito de coordenao entre o governo federal e os governos estaduais
no Mxico o Conselho Nacional de Autoridades Educacionais, cuja
funo servir de instncia de anlise e intercmbio de opinies sobre o
desenvolvimento do sistema educacional e a formulao de recomendaes
e acordos sobre aes para apoiar a funo social educativa.
interessante destacar o retorno de instnncias do governo central
aos estados ocorrida no pas. A desconcentrao administrativa de 1978
deu lugar criao das delegaes gerais nos estados, que coordenavam e
executavam os servios educacionais federais. Entre 1982 e 1988, apontouse para uma maior autonomia operacional dos estados e as delegaes se
transformaram em unidades de servios educacionais a descentralizar e,
posteriormente, em servios coordenados de educao pblica. Uma
vez concluda a transferncia de servios aprovada em 1992 com a assinatura do Acordo Nacional para a Modernizao da Educao Bsica e
Normal, surgiu a figura do Enlace, cuja misso era estabelecer vnculos
de comunicao entre a Secretaria de Educao Pblica (SEP) e as autoridades educacionais estaduais. Em 1994, derivado da Lei Geral de Educao
de 1993, foi promulgado o Regulamento Interno da SEP, no qual foram
estabelecidas, pela primeira vez, as representaes da SEP nas entidades
federativas. Esse regulamento foi modificado em 1999 e definiu o vnculo
formal da SEP com os governos estaduais, por intermdio das representaes da SEP, e instaurou uma unidade administrativa de coordenao.
Tais instncias, de acordo com as novas modificaes, em 2005, passam a
ser denominadas Escritrios de Servios Federais de Apoio Educao
nos Estados da Repblica (Osfae) e Coordenao Geral de Escritrios
de Servios Federais de Apoio Educao (CGOSFAE) (SEP, 2009 b).
No foram detectadas instncias de coordenao de nenhum tipo nos
Estados Unidos.
125

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:05 PM Page 126

O papel dos municpios


A literatura sobre a descentralizao no apenas educacional
significativamente mais numerosa do que a que trata do federalismo.
De acordo com Kincaid (2002), esse maior interesse decorreria do nvel de
autonomia poltica que este acarreta e que ameaa as concepes tradicionais de unidade nacional. Portanto, ao serem propostas mudanas, este
sistema no tem sido o mais promovido, nem sequer est entre os favoritos
dos analistas. Assim, segundo o autor, o federalismo implica um acerto
policntrico no centralizado no qual nem os estados-membros nem o
governo central podem alterar unilateralmente a distribuio do poder.
Por outro lado, de acordo com Kincaid, a descentralizao supe um movimento no qual uma autoridade central devolve ou delega poderes; mas no
apenas isso, se tais poderes j esto descentralizados, pode recentraliz-los.
A existncia dessas estruturas policntricas costuma confundir a anlise,
j que a administrao dos sistemas educacionais nos estados ou nas provncias
se apresenta como mais centralizada que em pases com regimes unitrios,
cujos municpios ou governos locais de menor hierarquia tm sob sua
responsabilidade a prestao do servio.
Essas instncias no tm funes designadas em educao na Argentina,
Austrlia, no Canad, nos Estados Unidos e na frica do Sul. Em outros
casos, intervm na gesto da educao bsica, seja por meio de formas de
administrao conjunta com o governo estadual (ndia), na proviso e
manuteno dos imveis (Alemanha), ou sustentando sistemas educacionais
prprios, como o caso do Brasil.
Quadro 6 Papel dos municpios na educao. Pases selecionados
Pases

Papel dos municpios na educao

Alemanha

Responsveis pela construo, manuteno e funcionamento dos edifcios


escolares e do cumprimento das diversas funes administrativas e de
apoio.

Argentina

Sem funes determinadas. Administram alguns poucos estabelecimentos


prprios, basicamente jardins de infncia e creches.

Austrlia

No foram identificadas funes.

Brasil

A educao infantil e a educao primria esto sob a responsabilidade dos


governos estaduais, municipais e do Distrito Federal. Cada municpio pode
optar por criar seu prprio sistema de ensino ou integrar-se ao sistema
estadual.

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Pases

Papel dos municpios na educao

Canad

No foram identificadas funes.

Espanha

Responsveis pela administrao da educao local. A maioria dos


municpios tm conselhos de educao e tm sob sua responsabilidade a
proviso e manuteno dos edifcios escolares e da administrao de
programas municipais educacionais.

Estados Unidos No foram identificadas funes.


ndia

O marco constitucional no menciona a educao como uma competncia


municipal, mas as legislaturas estaduais produziram leis particulares para as
reas urbanas, em que vrias tm sob sua responsabilidade os servios educativos.
Coordenao dos programas educacionais com o Ministrio Estadual.
Superviso dos conselhos escolares das cidades em conjunto com o
ministrio estadual.

Mxico

A prefeitura de cada municpio pode, sem prejuzo da assistncia das autoridades federais e estaduais, promover e prestar servios educacionais de
qualquer tipo ou modalidade.

frica do Sul

No desempenham papel algum.

Fonte: Elaborao prpria com base na bibliografia consultada.

Em particular, cabe assinalar que na Alemanha os gastos so efetuados


pelos municpios com fundos provenientes de seus prprios oramentos.
No obstante, os municpios tambm recebem repasses para propsitos
gerais oriundos dos governos estaduais e federal que ajudam a financiar
servios relacionados educao.
Por sua vez, no Brasil, a administrao das escolas financiadas pelos
municpios est sob a responsabilidade das secretarias municipais de
educao. Entre suas principais funes, esto: definir as polticas municipais de educao e estabelecer, por meio do plano municipal de educao,
as prioridades, as estratgias e as aes necessrias para cumprir seu compromisso legal.
Cada municpio pode optar por criar seu prprio sistema de ensino ou
integrar-se ao sistema estadual. Neste ltimo caso, as aes da secretaria
municipal submetem-se s normas do respectivo Conselho Estadual de
Educao.
Os municpios que optam por criar seu prprio sistema podem ter seu
rgo consultivo: o Conselho Municipal de Educao, um organismo
colegiado integrado por representantes da comunidade e da administrao
127

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pblica. Atua como mediador entre a sociedade civil e o poder executivo


local na discusso, elaborao e implementao da poltica municipal de
educao.
Na ndia, a educao gratuita e obrigatria a partir dos 6 at os 14
anos. Nas reas urbanas os governos municipais e estaduais compartilham a
oferta dos servios (Centre for Good Governance, 2008).
Mesmo com a existncia dos panchayat, isto , organismos locais de
governo exercido por conselhos comunais, o marco constitucional no inclua
referncias especficas aos municpios, salvo que so de responsabilidade
dos estados. Os governos estaduais as instauram por meio de suas legislaturas,
como o caso de Bombaim em 1949 e de Gujarat em 1964. Por ser a capital do pas, a de Nova Deli foi aprovada pelo Parlamento nacional em 1957
(SHAILENDRA SHARMA, s/d).
Em 1992, uma emenda deu status constitucional aos municpios, que
podem ser de trs tipos: Nagar Panchayat para reas de transio, ou seja,
uma rea que est sendo transformada de rural para urbana; Conselho
Municipal para reas urbanas menores; e Corporao Municipal para reas
urbanas maiores (SHAILENDRA SHARMA, s/d).
A emenda de 1992 no menciona a educao como uma competncia
municipal, mas o marco normativo anterior inclua as escolas primrias
e secundrias nas Panchayat. Desse modo, certos municpios como a
Corporao Municipal de Nova Deli e a de Bombaim continuam prestando
o servio de educao primria em sua respectiva cidade (SHAILENDRA
SHARMA, s/d).
As competncias de cada entidade municipal dependem do que a lei
particular tenha estabelecido, de modo que a anlise deve ser feita caso a caso.
Em Andhra Pradesh a distribuio espacial das escolas municipais no
uniforme e apenas 13 distritos de Coastal Andhra e Rayalseema tm
escolas municipais. Nos 10 distritos da regio de Telangana no h escolas
administradas pelo municpio, elas encontram-se sob a administrao do
governo estadual.

Em Coastal Andhra e Rayalseema os municpios so responsveis em


prover a infraestrutura. Os edifcios escolares so de sua propriedade
(CENTRE FOR GOOD GOVERNANCE, 2008).

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Os distritos escolares nos Estados Unidos

O caso dos distritos escolares dos Estados Unidos merece tratamento


especfico. Ainda que no se trate de municpios, so essencialmente governos
locais da educao e constituem o eixo que confere ao sistema seu carter
fortemente descentralizado.
A organizao da educao pblica uma responsabilidade reservada
pela Constituio aos estados de forma individual. Suas responsabilidades
incluem, em geral, a regulamentao do mnimo de dias letivos, a determinao
de padres mnimos para a graduao nas escolas superiores, a certificao
dos professores, os estabelecimentos de diretrizes para os programas curriculares; e a distribuio dos recursos entre as autoridades locais.
Com exceo do Hava, os estados esto divididos em distritos administrativos, entre outros, de saneamento bsico, de bombeiros, de parques e
escolares. Estes ltimos so o instrumento pelo qual o respectivo estado
conduz a educao. Constituem unidades de administrao com poderes
quase corporativos, criados pelas leis estaduais para estabelecer, regular e
administrar as escolas pblicas de ensino fundamental e secundrio. Ainda
que a maioria das escolas funcione em sua rbita, existem escolas que
dependem do governo estadual ou local.
Os aproximadamente 14 mil distritos escolares so as unidades mais
numerosas, as mais comuns e ao mesmo tempo as mais variadas quanto ao
tamanho e s classes. Em 23 estados so fiscalmente independentes; no
entanto, no o so no Hava, Maryland, Carolina do Norte e Virgnia, e
coexistem ambos os modelos nos demais estados.
O grau de autonomia que usufruem difere em cada estado e tambm
dentro de cada um deles, mas podem recolher impostos da propriedade ,
realizar contratos e processar e ser processados judicialmente. Em geral,
decidem sobre o oramento, o calendrio escolar, as horas/aula dentro dos
mnimos fixados pelo estado, exigncias em relao ao desempenho dos
alunos e requisitos de graduao que, em muitos casos, so mais exigentes
que os do prprio estado, requisitos sobre o desenvolvimento profissional
dos professores, contratao e salrios, e manuteno dos edifcios.
Cada distrito controlado por uma junta do governo e pode empregar
um superintendente. O cargo no est autorizado para os distritos rurais
com uma nica escola.

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A legislatura estadual tem poder para criar, modificar, consolidar,


reorganizar ou eliminar distritos escolares. Pode tambm convert-los em
unidades fiscais independentes ou torn-los unidades dependentes sujeitas
ao controle fiscal de outras reas.
Cada estado tipifica legalmente seus prprios distritos. Com isso, apesar
de nas ltimas dcadas muitos deles terem sido eliminados, a diversidade
continua significativa. A American Association of School Administrators
traz duas classificaes de interesse. A primeira, categoriza-os em termos do
espectro do programa escolar que proveem da educao elementar, educao
secundria, junior college e educao tcnica. A outra os classifica segundo
as caractersticas de sua localizao geogrfica, em distritos comunais, de
cidades e de condados.
Existe uma importante vinculao entre os distritos e o governo federal
por meio de suas agncias, basicamente a Junta Estatal de Educao, que
tem entre suas funes a apreciao de solicitaes de distritos escolares, a
determinao de prioridades oramentrias, a aprovao de novas polticas
e currculo, e a criao de novas escolas.
Cerca de 90% dos distritos escolares nos Estados Unidos so fiscalmente
independentes. Contudo, essa atribuio continua sendo objeto de rduos
debates. Por um lado, grupos de educadores profissionais apoiados por um
grande nmero de lderes creem firmemente que os distritos devem ser
autnomos, isto , ter autoridade impositiva, manter o controle sobre seus
oramentos e contar com autoridades de juntas eleitas pelos cidados dos
distritos aos quais servem.
Por outro lado, alguns intelectuais, polticos e cidados consideram que
no h justificativa para a existncia de unidades governamentais autnomas
que controlem a proviso de educao. Argumentam que esta deve ser
administrada da mesma maneira e com a mesma estrutura de governo que
outros servios pblicos. Da mesma forma, sustentam que deveria existir
maior unidade no governo local. Alm disso, assinalam que o controle fiscal
deve ficar no municpio e que a separao da poltica fiscal escolar de outras
polticas fiscais do governo local conduz ao desperdcio e ineficincia.
Os atores creem que a independncia dos distritos, somada crescente
profissionalizao da administrao escolar, deu uma vantagem desmedida
aos distritos na concorrncia por fontes fiscais.

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A inexistncia de consenso se refere, em ltima instncia, definio de


qual dos dois modelos oferece como resultado melhores escolas. E isso,
como costuma suceder, algo sobre o que se tem pouca evidncia.
O CARTER NACIONAL DA EDUCAO
Vrios analistas assinalam que, para alcanar bons resultados, os sistemas
educacionais no devem ser totalmente descentralizados e devem orientarse na busca do equilbrio (se isso for possvel) entre as competncias que devem
ficar sob responsabilidade de cada nvel de governo. Assim, aconselham que
os programas curriculares, o controle da qualidade e o reconhecimento dos
certificados devem ser de responsabilidade do governo central enquanto
outras funes como a administrao dos recursos humanos devem ser
de competncia local (MONS, 2004).
Segundo Ornelas (2003), os aspectos crticos que mereceriam padronizao de modo a conferir educao um carter nacional seriam, pelo
menos, manter certificaes e exames razoavelmente semelhantes para
permitir a mobilidade nacional, o reconhecimento recproco dos certificados,
a transferncia de pessoal e uma parte do currculo em padres nacionais.
Por seu carter exemplificador, ser abordado o ltimo aspecto.
No Canad, na Alemanha e na Austrlia, os mecanismos para conseguir
certo grau de unidade no currculo baseiam-se em acordos selados nos conselhos ministeriais.
Na Austrlia, tanto o currculo quanto o sistema de avaliao esto
sujeitos aos Objetivos Nacionais para as Escolas no Sculo XXI, criado em
1999 pelo Conselho Ministerial com o objetivo de prover um marco nacional
para obter resultados e aprendizagens similares.
O Canad e a Alemanha tambm definem em seus respectivos conselhos
os critrios de certificao de estudos que permitem aos alunos transitar por
escolas de diferentes estados em iguais condies. Ainda que na Alemanha
o desenho e a aprovao curricular seja competncia dos Lnder, a estrutura
curricular similar em todos os estados para a etapa da educao obrigatria.
Nos Estados Unidos, consegue-se certo grau de unidade como resultado
das exigncias para o acesso educao superior.
O governo central espanhol estabelece os contedos mnimos em nvel
nacional, os quais ocupam entre 55% e 65% da carga horria escolar, conforme a respectiva Comunidade Autnoma tenha ou no lngua oficial
131

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prpria. Cada uma delas transforma esses contedos mnimos em um


currculo prprio, que cada escola adapta e desenvolve em seu contexto e,
finalmente, o professor operacionaliza em sua programao de aula.
Antes de 1997, o Brasil contava com um currculo mnimo nacional que
os estados ajustavam com certa autonomia. Naquele ano, resolveu-se construir
uma matriz de referncia que contivesse cerca de 60% de contedos comuns
a todos os currculos estaduais. Posteriormente, a matriz foi sendo atualizada para incorporar os contedos dos Parmetros Curriculares Nacionais,
aprovados em 1997 (PREAL, 2009a). Minas Gerais, por exemplo, possui
uma proposta curricular prpria alinhada com esses parmetros. A partir
das duas referncias, as escolas elaboram seus prprios desenhos curriculares,
ainda que o processo esteja ocorrendo muito lentamente (PREAL, 2009b).
A Argentina iniciou em 2004 um processo similar de elaborao e aprovao de Ncleos de Aprendizagem Prioritrios, a partir de um acordo no
Conselho Federal de Educao para desenvolver uma poltica orientada a
dar unidade ao sistema por meio da identificao de um ncleo de aprendizagens prioritrias desde o nvel inicial at a educao Polimodal/Mdia e
sua necessria incidncia na formao docente (ARGENTINA, 2004).
Recentemente, a SEP do Mxico e o Instituto de Educao da Universidade de Londres assinaram uma Carta de Inteno para o Desenvolvimento
dos Padres Educacionais no Currculo da Educao Bsica, que permitir
estabelecer parmetros para comparar a aprendizagem dos alunos e o ensino
dos professores. Isso resultado do trabalho de um grupo formado pela SEP,
pelo Conselho Coordenador Empresarial, pelo Sindicato Nacional de Trabalhadores da Educao e a Fundao Empresrios para a Educao Bsica
(MEXICO, 2009b).
FINANCIAMENTO
Em todos os pases considerados por este trabalho, a educao no nvel
ou na faixa etria obrigatria gratuita.
Existem poucos dados quantitativos atualizados sobre a participao de
cada uma das instncias estatais na oferta e no uso dos fundos destinados
educao. Existindo, as cifras dos pases necessitariam de uma interpretao
cuidadosa, em especial, quanto aos fluxos de fundos pblicos para propsitos
gerais isto , sem destino especfico at os governos subnacionais.
132

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A informao sobre fontes iniciais e finais permite maior compreenso


das trs categorias de sistemas educativos federais analisadas at o momento.
Denominam-se fontes iniciais aquelas pblicas ou privadas que geram
fundos para a educao, enquanto as finais so as que desembolsam os fundos
para adquirir recursos fsicos reais para as escolas (BARRO, 1998).
No Canad, Estados Unidos e na Alemanha, o percentual do governo
central mnimo, tanto na gerao quanto no desembolso de fundos. Na
Alemanha, cerca de 80% dos recursos destinados s escolas so providos
pelos Lnder, 19% por fontes locais e 1% pelo governo federal.
As instncias locais so praticamente as nicas fontes finais no Canad:
os recursos destinados manuteno do sistema educativo so oriundos
dos governos provinciais e fontes locais. Ainda que a proporo varie de
provncia a provncia, a proporo , em mdia, de 2 a 1.
Apesar da escassa participao do governo federal, o sistema contempla
assistncia financeira com propsitos gerais em grande escala (subvenes
baseadas no sistema de participao da renda fiscal) de parte do governo
central para as provncias.
Os governos provinciais destinam uma quantia ao sistema escolar que,
em geral, distribuda entre as juntas escolares locais de forma proporcional
sua respectiva matrcula.
O aporte para as juntas baseia-se em sua capacidade de cobrar impostos
para a educao. Os tributos no so ilimitados: em alguns casos esto delimitados, por exemplo, a um determinado percentual dos impostos provinciais;
em outros, devem ser submetidos ao voto dos contribuintes.
Nos Estados Unidos, a maioria dos fundos da escola primria e secundria provm do estado e dos distritos. O governo federal prov cerca de 7%
dos recursos da educao, os estados 48% e os distritos 45%, em mdia.
Os recursos estaduais so distribudos aos distritos sobre a base de uma
frmula com carter de assistncia financeira geral para a educao. A autoridade local pode utiliz-lo para solver toda gama de programas e funes.
Alm disso, os estados enviam alguns recursos para propsitos especficos.
Em relao assistncia financeira federal, a maior parte est destinada
a apoiar alunos com necessidades especiais ou programas ou aes que o
governo central quer promover.

133

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Na Espanha, ao contrrio, o papel das instncias locais mnimo em


comparao com o governo central e os regionais. As comunidades autnomas
recebem fundos do governo central para livre uso e o gasto em educao
desembolsado por essas instncias em percentuais de 95% e 5%, respectivamente. Segundo Barro (1998), cada uma contribui com aproximadamente
metade do valor total dos fundos para educao.
Quanto forma de atribuio dos fundos, varia de um pas a outro. Em
alguns, as autoridades provinciais/estaduais retm o pagamento dos salrios
e delegam s municipalidades ou escolas a administrao dos fundos operacionais. Este o caso da Alemanha, onde os docentes so empregados dos
Lnder e as municipalidades esto encarregadas dos gastos operacionais das
escolas.
Na Austrlia, os estados de Victria, Austrlia do Sul e o territrio da
capital descentralizam parte de seus recursos para as escolas. Mais ainda,
foram outorgados s escolas de Victria a liberdade e os fundos para
contratar seu pessoal.
No Mxico, a educao bsica financiada majoritariamente com os
fundos que o governo federal transfere aos estados com indicao da rubrica
e da quantidade a ser gasta. Desse modo, a instncia central retm a administrao e regulamentao dos fundos do setor.
A frica do Sul distribui o oramento educacional global entre as
provncias com base em uma frmula que inclui determinadas variveis,
como o tamanho da populao em idade escolar e o ndice de ruralidade,
de forma a assegurar que as provncias mais pobres recebam mais recursos.
Em seguida, a Secretaria da Fazenda provincial, que recebe a maior parte
das verbas nacionais, decide quanto vai alocar ao departamento provincial
de educao em funo da poltica provincial, mas tambm levando em
considerao certas normas (sobretudo as dos salrios dos docentes)
impostas pelo Ministrio de Educao Nacional. Alm disso, a Norma e
Padres Nacionais para o Financiamento Escolar exige que as provncias
priorizem suas escolas em funo do nvel de pobreza e aloquem recursos
para questes no salariais de forma progressiva em cinco quintis: 35% para
os 20% mais pobres; 25% para o quintil seguinte, 20% para o quintil do
centro e 15% e 5% para os dois quintis menos pobres.
A Argentina sancionou, em 2006, a Lei de Financiamento Educativo.
A norma determinou que, a partir daquele ano e at 2010, os recursos desti134

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nados ao setor iriam aumentando gradualmente at alcanar 6% do PIB.


Tambm especificou quanto o governo central e as provncias devem
contribuir para esse incremento, como as responsabilidades sero divididas
entre as jurisdies e como o governo central distribuir seus recursos entre
as provncias.
No Brasil, o regulamento do Fundeb, em 2007, ampliou a cobertura do
fundo e estabeleceu uma estrutura de financiamento que detalha o conjunto
de verbas que o sustenta e os percentuais a serem investidos em cada nvel
educacional. Os recursos so distribudos proporcionalmente ao nmero de
matrculas de cada Estado e se pondera o custo estimado do aluno em cada
regio, nvel, grau e modalidade de ensino. A cifra determinada pelo Poder
Executivo federal para cada exerccio fiscal com base no custo real de um
estudante dos primeiros anos do nvel primrio em rea urbana. Fixa, alm
disso, um gasto mnimo por aluno que deve ser alcanado em todo o pas.
Cabe assinalar que, at meados dos anos 1990, no havia uma delimitao
clara das responsabilidades dos nveis estadual e municipal em relao ao
financiamento educativo.
EM DIREO A UMA AGENDA DE FEDERALISMO EDUCATIVO
A efetividade
Enquanto o federalismo clssico era entendido como uma categoria
da poltica, o novo federalismo um conceito de administrao pblica
(ORNELAS, 2003). Sendo assim, quantos efetivamente so os estados dos
pases em estudo e seus setores educacionais em particular? Como medir
essa efetividade? Em um sistema federativo, qual deveria ser a unidade de
anlise?
No fcil responder a essas perguntas. Young Lee e Whitford (2007)
assinalam que no obstante a demanda por desempenho ter sido o tema que
caracterizou o setor pblico nos anos 1990, e os funcionrios pblicos
enfatizarem a medio da efetividade organizacional, sua definio ainda
no foi desenvolvida satisfatoriamente. Na opinio dos autores,
muito poucos avaliaram a percepo de efetividade do governo de um
pas em sua totalidade, ou compararam a efetividade entre governos nacionais. H uma clara ausncia na pesquisa sobre a administrao pblica de
medidas de produto do desempenho institucional em nvel jurisdicional
para organizaes em nvel de governo nacional, estadual ou local;

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Mais ainda, as melhores tentativas de medio foram feitas mais sobre a


capacidade do que sobre o desempenho.
Young Lee e Whitford (2007) recordam os principais problemas das
medies objetivas e subjetivas. As primeiras so construdas normalmente
sobre registros considerados imparciais e independentes como, por exemplo,
os resultados dos exames escolares, enquanto as outras se baseiam em pesquisas,
seja com os membros de uma organizao ou com pblicos interessados.
Os autores assinalam tambm que, enquanto as medies subjetivas tm
sido criticadas por seu possvel desvio, frequentemente as objetivas no
esto disponveis. Alm disso, essas ltimas dificilmente podem dar conta
das complexas dimenses do desempenho organizacional, em especial no
setor pblico, j que os diversos envolvidos beneficirios do servio,
contribuintes, empregados, polticos podem ter diversas interpretaes da
efetividade.
Quanto ao setor educativo, parece razovel concordar que sua efetividade deveria ser assimilada em boa parte aos resultados nas provas de
aprendizagem. Entretanto, difcil formular hipteses sobre sua relao
com o federalismo. A priori, poder-se-ia pensar que esse tipo de organizao
poltica gera maior variedade nos resultados educativos devido coexistncia de diversos sistemas, enquanto deveria suceder o contrrio em naes
mais centralizadas nas quais as polticas so mais homogneas (WALLBERG
et al., 2000).
Contudo, o xito do sistema federal depender das condies histricas,
culturais e dos costumes de cada pas. Por isso, seria uma iluso quase pueril
acreditar que existe algo como melhores prticas a transplantar de um pas
a outro. Isso no significa abandonar toda pretenso de aprendizagem no
tocante aos desenhos e arranjos polticos e administrativos de outros sistemas.
Porm, no se deve perder de vista que a aplicao exitosa de princpios
de organizao federal no automtica, mas contingente de todo o tipo de
condies existentes, includas as vigentes no ponto de partida e as foras
polticas (SABETTI, 2007).
Assim, por exemplo, quando se abordam experincias recentes de federalizao educativa a partir da perspectiva dos fins polticos que se buscam,
caber indagar sobre a redistribuio de poder e a medida para concesso de
maiores nveis de autonomia s entidades subnacionais. Essa forma de descentralizao foi adotada, basicamente, fazendo concesses e transferncias
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de recursos e licenas frente crise de legitimidade dos estados centrais,


porm para manter o poder (ORNELAS, 2003). Mas trata-se de um poder
delegado do centro para a periferia e no um poder conquistado pelas
regies; o poder delegado carece de razes, por isso, as instituies locais so
fracas e o centro mantm o controle poltico. Se a descentralizao efetiva,
o governo central poderia ganhar legitimidade por meio de projetos que
tentassem atenuar as disparidades regionais. A Argentina e o Mxico, com
suas diferenas, responderam muito a esse padro. Um caso oposto seria
o da Espanha, que partiu dos movimentos separatistas. Aqui, houve real
cesso de poder para que permanecessem no mbito nacional (ORNELAS,
2003).
As dificuldades assinaladas deixam mostra os temas pendentes para
anlise dos pases includos neste estudo: (i) a respectiva efetividade caso
se considere a totalidade do Estado; (ii) a efetividade do setor educacional
em particular; (iii) a comparao entre elas.
A governana
As investigaes sobre a implementao de polticas demonstraram que
seus fracassos no se deviam somente a erros de formulao ou a defeitos das
agncias, mas tambm por terem-se descuidado da obstinao dos grupos
destinatrios da poltica pblica e da sua capacidade de resistir ou subverter
a consecuo dos objetivos polticos (MAINTZ, 2005). Por sua vez, essa
revelao debilitou a suposio que o Estado o centro de controle da
sociedade.
Convm lembrar as implicaes da concepo do Estado como um
conjunto de instituies e de relaes sociais. Entende-se que esse conjunto,
majoritariamente respaldado pelo sistema legal, penetra e controla um territrio determinado e as pessoas que nele vivem. Est disposto a usar a coero
fsica que legitimamente monopoliza, como ltimo recurso para efetivar
suas decises (ODONNELL, 2008).
A dimenso que confere unidade conceitual e emprica o sistema legal,
uma cascata de autorizaes legalmente concedidas (...) mais ou menos
direta segundo o Estado seja federativo ou unitrio (...) que em todos os
casos deriva ininterruptamente da arquitetura constitucional do Estado
(ODONNELL, 2008). O Estado ser mais ou menos eficaz segundo a
capacidade de suas burocracias, mais ou menos efetivo segundo seja seu
sistema legal e ter mais ou menos credibilidade como realizador do bem
comum da nao (ODONNELL, 2004).
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O conceito de governana uma ferramenta til para a anlise dos


sistemas federativos como conjunto de normas, princpios e valores que
pautam a interao entre atores que intervm no desenvolvimento de
uma determinada poltica pblica (CERRILLO I MARTINEZ, 2005).
O reconhecimento dessa interao em redes permite assumir com naturalidade: (i) a variedade de instncias estatais participantes; (ii) os atores no
estatais que tambm se envolvem, como o caso dos sindicatos docentes em
maior ou menor grau, segundo os pases; (iii) as inevitveis negociaes que
cercam tanto as decises como a implementao; (iv) as possveis disparidades da governana nos diversos setores e dentro dos estados que integram
a federao; (v) em suma, a governana como mais uma instituio que
assume caractersticas diferentes em cada pas. Alm disso, parece razovel
concordar que a atuao do Estado, em algumas naes em particular,
decorre mais de sua resistncia entre o papel que gostaria de desempenhar e
o que o entorno lhe possibilita assumir (PIERRE, 2000, apud CERRILLO
I MARTINEZ, 2005).
Esse quadro de anlise permitiria que as diferenas entre os pases objeto
deste estudo pudessem ser explicadas no apenas pelas caractersticas de seu
marco legal, mas pela modalidade que assume a interao entre os atores.
Isso tem especial relevncia no setor educacional; desconsiderar a anlise da
forma como a educao se vincula com os sindicatos docentes, as ONGs e
a Igreja, por exemplo, limita a compreenso do contexto e as restries que
os estados enfrentam.
A coeso social
Em outro sentido, as polticas para ampliar a cobertura e melhorar a
qualidade da educao so uma das dimenses da coeso social. Contudo,
esta ltima questo foi afetada pelos processos de descentralizao desenvolvidos nas ltimas dcadas em quase todos os pases latino-americanos.
No caso da Argentina, por exemplo, a modalidade de instrumentao
derivou em srios custos nessa matria: as dificuldades de coordenao do
nvel central permitiram uma multiplicidade de respostas em nvel provincial,
segundo as capacidades existentes, as caractersticas prvias do sistema e a
poltica setorial adotada (CETRNGOLO; JIMNEZ, 2004).
Em relao Amrica Latina, Cetrngulo (2007) lembra que uma
das vantagens do federalismo relaciona-se com suas possibilidades de
centralizar a tomada de decises daqueles assuntos que requerem polticas
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nacionais e de permitir a escolha pblica local quando for mais vantajoso.


Assinala, tambm, que a busca de coeso social implica o redimensionamento do papel dos governos centrais para a compensao de diferenas
e a articulao de polticas setoriais naqueles pases em cujos territrios
subnacionais existam capacidades desiguais. A alternativa que o autor
prope seria, ento, a de categorizar os territrios e outorgar diferentes
responsabilidades em funo de sua qualificao. Porm, em sua opinio,
isso tem um limite poltico-institucional que se vincula com a dificuldade
que os governos centrais tm em discernir os casos, questo que se reveste
de particular importncia nos pases de organizao federal.
Por ltimo, deve-se assinalar que, apesar de ser imprescindvel considerar
as caractersticas que o federalismo assume no respectivo pas para se compreender competncias, relaes e fluxos, seu valor como varivel explicativa
torna-se limitado, j que a dinmica que assume em cada caso no pode
ser isolada de fatores histricos e culturais, do grau de desenvolvimento
alcanado e das caractersticas estruturais de cada economia.
COMENTRIOS FINAIS
1. Centralizao e descentralizao. Em linhas gerais, observa-se que nos
pases federados, os estados, os cantes ou as provncias continuam sendo
o epicentro dos sistemas educacionais. Eles os definem, gerenciam e
controlam. Entretanto, os anos 1990 viram vrios desses pases evoluir em
duas direes, a priori opostas: um movimento de centralizao paralelamente
transferncia de novas competncias para a escola.
O movimento de centralizao observa-se, sobretudo, na imposio de
padres nacionais e no reconhecimento de certificados de estudos nos pases
dominados por um estado federal forte. No extremo oposto, esses pases
apresentam numerosas experincias de autonomia escolar, que deixam
ampla margem de ao aos profissionais locais. Contudo, raramente esses
programas se generalizam para todo o territrio (MONS, 2004).
Paralelamente, outras reformas sugeriram dar ao nvel local de maior
capacidade de deciso no planejamento, na execuo e avaliao da
educao. A modalidade de implementao dessas mudanas no foi
uniforme. Nos Estados Unidos, por exemplo, foram mais simples; seu
sistema j tinha importante grau de descentralizao e no necessitou de
reformulaes de envergadura nas estruturas centrais. Em outros casos,
como na Espanha e no Mxico, as reformas implicaram modificaes
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radicais e exigiram mais tempo para adaptarem as estruturas existentes e/ou


criar as necessrias.
Por ltimo, em alguns casos, as necessidades de coordenao esto
promovendo iniciativas de cooperao interprovinciais/estaduais para
implementar programas conjuntos (MONS, 2004).
2. A ordem federal ideal. Antes de comear a indagar a respeito da
prestao e da regulamentao dos servios pblicos nos pases federativos,
isto , quando ainda se est tentando compreender quem faz o que, inevitvel perguntar-se quem deve fazer o que. Essas perguntas foram abordadas
principalmente pelo direito, pela economia e cincias polticas, o que permite
classificar os estudos segundo o marco seja constitucional/legal, fiscal ou das
relaes polticas entre os diferentes nveis de governo (PAGANO, 2007).
Este trabalho circunscreveu-se ao tratamento positivo. Talvez seja quimrica a tentativa de achar uma resposta urbi et orbi sobre o modo ideal da
ordem federativa e, portanto, deva se recorrer casustica. Nesse sentido,
Clarke (2007) conclui que a forma de anlise mais razovel seria a de
combinar marcos tericos e evidncia emprica para cada caso.
Os sistemas federativos so de natureza indutiva e devem ser estudados
em sua dinmica temporal, levando-se em considerao que sua conformao
se origina em compromissos e acordos que herdam e/ou que devem lidar
com histrias e estruturas anteriores: em outras palavras, os sistemas federativos usualmente se desenvolvem como resposta inquietao sobre o
modo de coordenar ou fusionar instituies polticas preexistentes em um
novo sistema de governo (LEONARDI; NANETTI, 2007).
No h cincia nem teoria da atribuio de responsabilidades, pois as
constituies federais so acordos polticos (DAVIS, apud WEISSERT,
2007). No mesmo sentido, Watts (2002) argumenta que, em ltima instncia,
o federalismo uma tcnica pragmtica, cuja aplicao e efeitos dependem
da situao especfica de cada experincia.
Liebschutz (2007) vai um pouco alm e assinala que as questes
relevantes para a anlise do desenho e a implementao de polticas em
sistemas federativos so, entre outras: se so eficazes, se satisfazem aos diversos
atores e se so equitativas, o que remete finalmente para sua efetividade.
3. Cooperao, negociao e conflito. Para os pases federativos,
Cabredo Mendoza (2009) destacou a necessidade de buscar mecanismos
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para enfrentar o paradoxo de um Estado que se v como um todo a partir


do exterior, mas que internamente complexo e est em constante
movimento. Em sua opinio, a soluo est nas mos da coordenao
poltica e da comunicao entre todos os membros de uma federao.
Em um sentido similar, Pagano (2007) assinala que a relao entre os
estados e o governo central deriva do grau em que as esferas de influncia
poltica se superpem ou se encontram separadas. Assim, quanto mais
autoridade e influncia sobre uma mesma arena exeram ambos os nveis
de governo, maior ser a relao que caracterizar suas interaes.
No obstante, de forma simultnea, os conflitos esto sempre presentes,
quer seja de forma latente quer seja manifesta. Ainda que alguns o
lamentem, outros o consideram inerentemente necessrio ao federalismo (...)
De fato, se no houvesse disputas, o sistema federativo teria sido completamente unificado ou teria colapsado (RIKER, apud LIEBSCHUTZ,
2007). A necessidade dessas diferenas deve-se a que o vnculo dos diferentes nveis de governo mutuamente dependente. E mais, se os problemas
no puderem ser resolvidos de uma vez e para sempre devido prpria
dinmica evolutiva dos pases e ao contexto em que se desenvolvem
(LIEBSCHUTZ, 2007).
Recorrer ordem normativa legal para resolver os conflitos seria negar
o carter dinmico dos sistemas federativos. Alm disso, implicaria esquivarse dos aspectos polticos, administrativos e econmicos que mudam com o
tempo e os contextos. Isso no significa restringir o papel e o alcance das
formas jurdicas que tm, entre outras funes, a de conferir certa estabilidade e segurana (ORNELAS, 2003).
Por isso, para alm das prescries jurdico-constitucionais, a permanente
negociao e renegociao poderiam ser consideradas uma caracterstica
dos sistemas federativos, no marco de nveis de coordenao, cooperao e
conflito que variam segundo a questo abordada e o contexto particular em
que se coloca.

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A QUESTO FEDERATIVA E
A EDUCAO ESCOLAR
Carlos Roberto Jamil Cury

INTRODUO
O tratamento e a avaliao das polticas educacionais, no Brasil, exigem,
entre outros critrios e cuidados, o de considerar a opo de sermos uma
Repblica Federativa. Diz o art. 1 da nossa Constituio: A Repblica
Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito...
A definio por Repblica Federativa consta j do Prembulo da Constituio, do art. 3, do art. 4, do art. 12, do art. 13, do art. 18 e do art. 95.
Tal definio se repete por treze vezes no texto constitucional. O art. 60, em
seu pargrafo 4, inciso I, probe terminantemente qualquer proposta de
emenda constitucional tendente a abolir a forma federativa do Estado.
Outro critrio a ser cuidadosamente referido o da distino entre
Estado Nacional e Unio Federativa. O Estado Nacional, dotado de soberania, se rege nas relaes com outros Estados pelo Direito Internacional.
Nesse sentido, s Estados soberanos pessoas jurdicas de direito internacional pblica e organizaes internacionais reconhecidas podem celebrar
acordos, tratados, convenes e declaraes formais e oficiais entre Estados
Nacionais. E um acordo formal entre Estados, tal nos ensina Rezek: um
ato jurdico que produz a norma, e que, justamente por produzi-lo, desencadeia
efeitos de direito, gera obrigaes e prerrogativas [...] (REZEK, 2000, p. 18).
O Prembulo da Constituio da Repblica de 1988 assim como o seu
art. 4. dispem como princpio da nao a prevalncia dos direitos humanos
e cooperao entre os povos para o progresso da humanidade.
No caso da educao, alm do que est contido na Declarao Universal
dos Direitos Humanos, de 10 de dezembro de 1948, importante assinalar
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que o Brasil tambm promulgou em 1968, pelo Decreto n 63.223, a


Conveno Relativa Luta contra a Discriminao no Campo do Ensino.
A atual Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN) estabelece o Plano Nacional de Educao (1 do art. 87) em articulao com a
Declarao Mundial sobre Educao para Todos.
Por outro lado, a construo de um sentido tico capaz de universalizar
os direitos humanos em mbito internacional e as novas relaes mundiais
que implicam cidados nacionais peregrinos impulsionam o Estado Nacional
a acolher uma viso e uma presena mais cosmopolitas. Em funo disso, o
Estado Nacional pode propiciar o apoio de seus servios pblicos aos seus
desterritorializados, visando diminuir a sensao de estranhamento,
assegurar direitos em favor de um exerccio adequado dos mesmos, seja no
pas em que est, seja quando de uma reinsero na comunidade nacional.
Assim, cabe ao Estado Nacional, respeitado o direito internacional, buscar
formas de assegurar o direito educao tal como posto, por exemplo, na
Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948. No caso, o que est
em jogo o resgate de direitos fundamentais voltados para a espcie humana,
tal como prev e reconhece a Conferncia de Viena de 1993 e seu respectivo
Plano de Ao.
Ao lado dessa dimenso internacional, em que o Estado Nacional o
sujeito originrio e titular do direito internacional pblico na relao com
outros Estados soberanos, h a Unio Federativa. Ela abriga em si o poder
de gerar obrigaes e deveres e de assegurar direitos emanados da Lei Maior
em todo o territrio nacional. Sua atuao tem como objetivo fundamental o
de promover o bem de todos, sem preconceitos de origem... (art. 2o.). Desse
modo, sendo a educao escolar um direito, ela tambm um bem pblico
e, quando ofertado pelo Estado, um servio pblico para todos. Faz sentido,
ento, em busca das finalidades maiores da nao, a Unio avocar para si,
em matria de educao, como competncia privativa sua, o legislar sobre
diretrizes e bases da educao nacional (BRASIL, 1988, par. 24 do art. 22)
e suas consequentes normas gerais e regras comuns. Tais normas so comuns
a todos os entes federativos, por terem um carter, ao mesmo tempo, nacional e cidado.
Essa uma competncia legalmente atribuda. A educao nacional
porque se assenta em diretrizes e bases nacionais (BRASIL, 1988, par. 24 do
art. 22) e cuja elaborao competncia privativa da Unio. Com base nesse
artigo, o Ministrio da Educao (MEC) exerce um papel nico na organizao

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nacional da educao. Tambm os artigos 206 e 208 explicitam, respectivamente, os princpios nacionais do ensino e os deveres do Estado para
com a educao. E, no caso do art. 214, modificado pela Emenda Constitucional n 59 incumbe lei estabelecer o Plano Nacional de Educao (PNE)
com o objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime de
colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao
para assegurar a manuteno e o desenvolvimento do ensino em seus diversos
nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos
das diferentes esferas federativas... (grifos adicionados) Nesse caso, dado todo
o passado de Planos Nacionais de Educao, dado art. 211, pargrafo 1 da
Constituio e os arts. 8 , 9 1 e 16 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, cabe ao MEC tomar a iniciativa de, em regime de colaborao,
elaborar o PNE. Segue da a funo redistributiva e supletiva da Unio em
relao aos outros sistemas federativos, tal como est posto no 1 do art.
8 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN).
Consequente ao federalismo, cabe apontar a existncia de um sistema
federal de educao que, distinto do nacional, mas sob as normas nacionais,
abrange as instituies e as redes que esto sob a jurisdio direta da Unio.
Contudo, ao se abstrair ou se esquecer do federalismo como forma de
organizao do Estado brasileiro, que assim o desde 1889, pode-se incorrer
em uma perda de substncia na caracterizao da anlise das polticas
educacionais.1 H competncias prprias e responsabilidades legais, em
matria de educao escolar, que cabem aos sistemas de ensino dos Estados,
Municpios e Distrito Federal.
Tais responsabilidades j esto postas na Constituio e mais explicitadas
em leis infraconstitucionais com destaque para a Lei n 9.394/1996. Confirase, por exemplo, a competncia comum de todos os entes federativos posta
no art. 23, V e a competncia concorrente assinalada no art. 24, IX no texto
constitucional. A conjugao das competncias privativas, comuns e concorrentes se enfeixam no regime de colaborao no conjunto do art. 211 da
mesma Constituio.
Alm das responsabilidades legislativas e normativas, h a diviso das
responsabilidades materiais e financeiras prpria da vinculao de impostos
para o financiamento da educao como prev o art. 213.
1. O pesquisador deve ter cuidado para no responsabilizar a Unio por polticas que cabem aos
estados e municpios e vice-versa.

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A distribuio de competncias legislativas, normativas e financeiras o


distintivo do federalismo e, de sua composio, resulta tanto a atuao de
cada ente federativo, quanto a articulao conjunta de todos. Por isso, a
investigao e a anlise de polticas educacionais no podem se alhear das
incumbncias que esse regime impe Unio, aos estados, aos municpios
e ao Distrito Federal com suas caractersticas diferenciais e com suas responsabilidades em matria de polticas educacionais. Se a complexidade social
de um pas extremamente desigual nas suas mltiplas variveis j impe
rigorosa vigilncia ao pesquisador, deve-se acrescentar a essa complexificao
o carter federativo do Estado brasileiro. E, como se sabe, as diversidades
regionais se cruzam com suas disparidades que continuam sendo de grande
monta em nosso pas.
No por acaso que o art. 3 da Constituio da Repblica pe, em seu
inciso III, como um dos seus objetivos fundamentais o de erradicar a
pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais.
FEDERALISMO
Tratar do federalismo falar de um tipo especfico de Estado. Alguns
conceitos fundamentais, sem pretenso de esgotamento, podem nos servir
de auxlio nessa anlise exploratria.
Federao provm do latim foedus-eris 2 que significa contrato, aliana,
unio, ato de unir-se por aliana e tambm se fiar, confiar-se, acreditar.
Uma federao a unio de membros federados que formam uma s
entidade soberana: o Estado Nacional. No regime federal, s h um Estado
Soberano cujas unidades federadas subnacionais (estados) gozam de autonomia dentro dos limites jurisdicionais atribudos e especificados. Da que
tais subunidades no so nem naes independentes e nem unidades somente
administrativas.
Trata-se, pois, de um regime em que os poderes de governo so repartidos
entre instncias governamentais por meio de campos de competncias
legalmente definidas. A repartio de competncias sempre foi um assunto
bsico para a elucidao da forma federativa de Estado.
Podem-se distinguir trs tipos gerais de federalismo.

2. No confundir com foedus, a, um e que significa sujo, fedido, malcheiroso.

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O federalismo centrpeto se inclina ao fortalecimento do poder da


Unio em que, na relao concentrao difuso do poder, predominam
relaes de subordinao dentro do Estado Federal. Pode-se dar como
exemplo o prprio Brasil entre os anos 1930-1934, 1937-1945 e 19641988.
O federalismo centrfugo remete ao fortalecimento do poder do Estadomembro sobre o da Unio em que, na relao concentrao difuso do
poder prevalecem relaes de larga autonomia dos Estados-membros. Podese assinalar como tal a Velha Repblica, especialmente o poder hegemnico
das oligarquias paulistas e mineiras, entre 1898 1930.
O federalismo de cooperao busca um equilbrio de poderes entre a
Unio e os Estados-membros, estabelecendo laos de colaborao na
distribuio das mltiplas competncias por meio de atividades planejadas
e articuladas entre si, objetivando fins comuns. Esse federalismo poltico
e cooperativo foi posto em 1934, em 1946 e o registro jurdico forte de
nossa atual Constituio.
So exemplos formalizados de federalismo poltico, ainda que diferenciados entre si nas suas especificidades e efetivao: o Brasil, os Estados
Unidos, a Alemanha, o Mxico, a Argentina, a Venezuela, a Rssia e a
Blgica.
Cumpre agora distinguir a Federao de outras formas de organizao
dos Estados.
A Confederao indica a unio entre vrias naes autnomas reunidas
em torno de um s poder central que as representa ante as demais naes.
Essas naes preservam sua autonomia interna e sua personalidade jurdica
ante os outros Estados Nacionais da Confederao. Enquanto Estados
Nacionais Confederados, eles abdicam de sua soberania externa qual
delegada quele poder que os representa em foros internacionais. Mas
gozam do chamado direito de secesso, ou seja, um Estado pode se retirar
da Confederao.
Exemplo clssico de confederao a Sua cujo nome formal Confederao Helvtica, com seus 20 cantes e seis subcantes. Outro exemplo
a Bsnia-Herzegovina.
O Estado Unitrio se d dentro de um governo central com autoridade
exclusiva de um Estado com jurisdio integral em todo o pas. Nas divises
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administrativas com as quais ele possa contar no lhes dada autonomia


no mais das vezes so chamadas de regies ou provncias. Essas so diretamente subordinadas autoridade do poder central, mediante delegao.
Exemplos tpicos so a Frana, o Uruguai, Portugal e, em nossa histria,
o Brasil Imperial.
Uma anlise detida do federalismo deve considerar, em cada caso, a
origem dos diferentes modelos das federaes e os condicionantes dos seus
respectivos processos histricos.
BRASIL
O Brasil, registre-se, uma Repblica Federativa desde o Decreto n 01
de 15/11/1889: Fica proclamada provisoriamente e decretada como a forma
de governo da nao brasileira a Repblica Federativa.3
A Repblica Federativa adota um tipo de Estado em que h tanto um
autogoverno (concentrao) e um governo compartilhado (difuso). Podese dizer que o carter federativo de um Estado nacional se concentra em um
polo central de poder e, ao mesmo tempo, difunde-se pela autonomia dos
seus membros que possuem competncias prprias.4
Manter unido o pas dentro de um todo, sobretudo poltico e territorial,
era uma aspirao das elites desde a vinda de D. Joo VI ao Brasil. A busca
dessa unidade no se desfez aps a Independncia em 1822.
A Constituio Imperial de 1824 adotou um regime centralizado nos
Poderes Gerais que tinham proeminncia sobre os Conselhos Gerais das
Provncias. Por isso, a primeira lei geral de educao, datada de 15 de outubro de 1827, era uma lei imperial (hoje, diramos: de carter nacional) que
legislava sobre a matria e na qual se previa, por exemplo, a gratuidade no
ensino primrio aberto a todos os cidados5, o mtodo pedaggico, o currculo
e os concursos de acesso. Os ordenados dos mestres tinham um piso e um
3. O advrbio provisoriamente teve sua consumao no plebiscito aqui acontecido, em 21 de abril
de 1993. O povo pde se manifestar sobre o sistema de governo (presidencialismo ou parlamentarismo) e ainda para decidir se o pas deveria continuar sob o regime republicano ou optar pela
restaurao da monarquia em virtude da EC n 02/1992.
4. O Brasil j teve, sob a Repblica, territrios federais diretamente subordinados Unio no
dispondo de autonomia administrativa.
5. Observe-se que s os livres ou libertos eram considerados cidados.

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teto nacionais cuja regulao cabia s provncias com a aprovao da


Assembleia Geral do Imprio. Essa lei era uma lei geral de educao primria
dentro de um sistema imperial e centralizado de poder. Contudo, sua
administrao e fiscalizao ficavam a cargo das provncias abrangendo
apenas as vilas e lugares mais populosos.6
Em 1834, o Brasil Imperial conhecer uma mudana altamente significativa. O Ato Adicional (Lei n 16 de 12/08/1834), a rigor uma emenda
constitucional, reconhece certa autonomia das provncias, eliminando a
figura dos Conselhos Gerais Provinciais e dotando-as de assembleias legislativas provinciais e de Cmaras dos Distritos, estabelecendo uma diviso
de recursos fiscais.
E conforme o 2 do art. 10 desse Ato, adotou-se uma descentralizao
do ensino primrio ao atribuir s provncias competncia legislativa sobre
a instruo pblica e estabelecimentos prprios a promov-la... Iniciava-se,
em nosso pas, ainda que imperial e centralizado, um federalismo
educacional e, com ele, uma duplicidade de redes de ensino na medida em
que o ensino superior continuava centralizado como competncia dos
poderes gerais. Ademais, assinale-se que foram confiados s provncias
impostos de menor valor.7
O contexto de nosso sistema de educao escolar o fazia subordinado a
um sistema sociopoltico oligrquico e elitista. Oligrquico pela dominao
de pequenos grupos localistas e elitista pela sua destinao aos livres e, com
a ignominiosa escravatura, a proibio tcita de acesso dos escravos escola
pblica. Registre-se, tambm, a possibilidade de oferta de instruo e educao no mbito domstico.
A Repblica, passando de um regime centralizado para um descentralizado, adotar um modelo federativo no qual a dualidade Unio/estados
tem o poder central (Unio) com poderes mais limitados e os agora estados
(ex-provncias), com poderes mais ampliados face ao que vigia no Imprio.
Tornados membros federativos, os estados poderiam exercer sua autonomia
legislativa dentro de uma sempre assinalada assimetria de condies
econmicas, militares e polticas.
6. V-se aqui a excluso prtica da populao da zona rural e pequenos povoados do acesso s
primeiras letras.
7. Em 1840, a Lei n 105 de 12/05/1840 interpreta, de modo conservador e centralizador, o Ato
Adicional de 1834. Em 1841, com a Lei n 234 de 23/11/1841, h o retorno do Conselho de
Estado com conselheiros vitalcios, nomeados pelo imperador.

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Assim, a Velha Repblica ser federativa, dual e assimtrica. Se as


oligarquias paulista e mineira conseguem se unir e se impor, elas terminam
por desenhar uma espcie de federalismo centrfugo em consonncia com a
chamada poltica dos governadores. A mesma fora no tero muitos outros
Estados divididos entre suas oligarquias convulsionadas. Como assevera
Santos:
A novidade da Primeira Repblica foi a substituio da coalizo estabelecida entre o poder central e os coronis municipais pelo acordo, ou
pacto, entre o Executivo nacional e os estaduais, compulsria mediao,
agora, dos pleitos municipais (SANTOS, 2006, p. 99).

A Constituio de 1891 mantm um federalismo educacional quase


nos mesmos termos do Ato Adicional e, ainda por cima, deixa a cargo da
autonomia dos estados declarar ou no a gratuidade (que no aparece na
Constituio Federal de 1891) e a obrigatoriedade do ensino primrio.
Os estados teriam autonomia para, dentro de seus territrios, financiar com
seus recursos essa etapa da educao escolar. Legalmente, os estados podiam
criar instituies de ensino secundrio e superior dentro dos seus espaos
territoriais, conforme o art. 35, pargrafo 3 da Constituio.
Uma tomada de posio sui generis, dentro da Velha Repblica, ocorrer
com a Reforma Rivadvia Corra, em 1911, em que ocorre uma verdadeira
desoficializao da educao pela qual a abertura de escolas secundrias e
superiores federais passou a se fazer de modo extremamente flexvel. Podese mesmo afirmar que, nesse perodo, houve uma liberdade de ensino aberta
ao mercado sem a interveno do Estado e sem a existncia de um ensino
oficial, com base em uma interpretao peculiar do governo em relao ao
art. 72, 24 da Constituio.
A Reviso Constitucional de 1925-26, mesmo trasladando maiores
poderes Unio vista dos movimentos sociais e das relaes de trabalho,
no conseguiu restabelecer em nvel nacional a gratuidade do ensino primrio
nem sua obrigatoriedade. Na mesma ocasio, a tentativa de estabelecer o
ensino religioso (facultativo) nos estabelecimentos oficiais de ensino primrio,
como regra nacional, tambm no teve o projeto aprovado.
mesma poca, o Decreto n 16.782/A, de 13/01/1925, conhecido
como Reforma Joo Alves/Rocha Vaz, estabelecia o concurso da Unio para
a difuso do ensino primrio. De acordo com o art. 25 do Decreto, a Unio

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deveria subsidiar parcialmente o salrio dos professores primrios em exerccio nas escolas rurais.
Aps 1930, o Estado Federal vai concentrando mais e mais poderes a
caminho de um federalismo centrpeto e interventor. O termmetro dessa
interferncia se exacerba, quando em 1937, dado um golpe de estado e se
outorga a Constituio Ditatorial do Estado Novo. Entretanto, na parca
vigncia da Constituio proclamada de 16 de julho de 1934, houve grandes
avanos como a gratuidade e a obrigatoriedade do ensino primrio, a vinculao de um percentual dos impostos para a educao, o plano nacional de
educao e a institucionalizao dos conselhos de educao.
Essas realidades de um maior ou menor federalismo educacional vo
criando uma cultura na qual as diretrizes e bases da educao nacional so
da alada da Unio, competindo aos estados e, subsidiariamente aos municpios, a efetivao do direito educao no mbito primrio. Concorrentemente, os estados poderiam investir no ensino secundrio e superior ao lado
da Unio.
Ao federalismo centrpeto de 1930, centralizao ftica de 1937, sucede
um federalismo tendencialmente centrfugo no interregno 1946-1964.
Apesar da defesa justificada feita por prceres educacionais em favor de
um sistema nacional de educao em que a presena da Unio fosse alm
das diretrizes e bases, tal empreitada no obteve xito.8 Mesmo assim, a
Constituio de 1946 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
de 1961 (Lei n 4.024/1961) confirmam a gratuidade, a obrigatoriedade,
a vinculao oramentria e o plano nacional de educao. A organizao
da educao nacional continuava a se desenhar por um federalismo bastante
dependente dos setores ligados economia e diviso dos impostos.9
Aps o golpe de 1964 e do regime militar que se lhe seguiu, a Constituio
de 1967 ampliou a educao obrigatria para oito anos e retirou a vinculao do percentual dos impostos para a educao. Tal vinculao passou a
existir somente em 1969 e para os municpios.
Do ponto de vista poltico, nos anos 1970 em especial a partir do
pacote de abril de 1977 o centralismo poltico, financeiro e fiscal na Unio
8. Deve-se notar que a vinculao oramentria, fonte permanente de um percentual dos impostos
como forma de financiamento da educao, no teve vigncia entre 1937-1946 e 1967-1985.
9. Cumpre registrar que nem sempre h uma simetria distributiva entre o federalismo jurdicopoltico (repartio das competncias) e o federalismo fiscal (diviso dos impostos).

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passou a contar com uma sobrerrepresentao de camadas conservadores


no Congresso por meio de uma relao distorcida entre nmero de eleitores
e de eleitos. Junto com esse centralismo, a censura, o abafamento das liberdades civis e a perseguio poltica conduzem a uma resistncia e a uma
crtica situao estabelecida. O crescimento de um sentimento forte de
cidadania, de busca de igualdade e de democracia se revelam nas ruas, nos
centros de estudos e nos meios polticos.
A Constituio de 1988, recusando tanto um federalismo centrfugo como
centrpeto, optou por um federalismo cooperativo sob a denominao de
regime articulado de colaborao recproca, descentralizado, com funes
privativas, comuns e concorrentes10 entre os entes federativos.
Com efeito, a Constituio Federal de 1988 reconhece o Brasil como
uma Repblica Federativa formada pela Unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal... (art. 1 da Constituio). E ao se estruturar
assim o faz sob o princpio da cooperao recproca, de acordo com os
artigos 1, 18, 23 e 60, 4, I. Percebe-se, pois, que em vez de um sistema
hierrquico ou dualista, comumente centralizado, a Constituio Federal
montou um sistema de repartio de competncias e atribuies legislativas
entre os integrantes do sistema federativo, dentro de limites expressos,
reconhecendo a dignidade e a sua autonomia prpria.11
A Constituio faz uma escolha por um regime normativo e poltico,
plural e descentralizado onde se cruzam novos mecanismos de participao
social com um modelo institucional cooperativo que amplia o nmero de
sujeitos polticos capazes de tomar decises. Por isso mesmo, a cooperao
exige entendimento mtuo entre os entes federativos e a participao supe
a abertura de novas arenas pblicas de deliberao e mesmo de deciso.12
10. Concorrente, aqui, deve ser tomado no sentido da simultaneidade de mais de um participante
intervir na consecuo de um fim e, no caso da educao escolar, no atendimento das finalidades
maiores e comuns dela. Contudo, em sua efetivao, tal sentido pode se degenerar em competitividade.
11. O reconhecimento dos municpios como entes federados representa uma mudana jurdicopoltica de grande significado.
12. H que se distinguir a deliberao da deciso. So dois momentos distintos. O deliberar um
ato prprio de um rgo colegiado, plural e representativo, e precede o ato decisrio. O decidir
reduz as muitas vontades a uma nica vontade, fruto consensual ps dissenso, que acaba por
vincular todos a um ato normativo final no qual todos se viram participantes. Consulte-se Bovero,
2002, especialmente captulo 3.

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A insistncia na cooperao, a diviso de atribuies, a assinalao de


objetivos comuns com normas nacionais gerais indicam que, nessa Constituio, a acepo de sistema se d como sistema federativo por colaborao,
tanto quanto de Estado Democrtico de Direito.
Essa abertura, contudo, no campo da interpretao do texto legal, dada
a complexidade da teia de relaes que se estabelecem, tambm fonte de
incertezas e conflitos como tambm o a crescente interferncia da Unio
no mbito do regime fiscal e tributrio. Como analisa Baracho Junior:
O sistema de repartio de competncias estabelecido na Constituio da
Repblica bastante complexo, especialmente na medida em que busca
conjugar a forma horizontal com a forma vertical de repartio de
competncias. Tal fato potencializa os conflitos entre leis editadas no
mbito dos Estados e no mbito federal, ainda que se busque na competncia privativa uma forma de atribuio de competncias que no
admite concorrncias (BARACHO JUNIOR, 2006, p. 279).

E, em outro trecho, o mesmo autor destaca:


O Supremo Tribunal Federal tem enfrentado casos de difcil soluo em
matria de conflito de competncias entre a Unio e os Estados, em especial
conflitos que envolvem a superposio entre o exerccio da competncia
legislativa privativa da Unio e o exerccio da competncia concorrente
por parte dos Estados (BARACHO JUNIOR, 2006, p. 273).

No caso da educao escolar, o STF exarou vrias declaraes a respeito


da inconstitucionalidade da eleio de diretores de escolas pblicas face a
dispositivos de Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais como
o caso da Ao Direta de Inconstitucionalidade 640 de 05/02/1997 relativa
ao art. 198, VIII da Constituio do Estado de Minas Gerais.
De todo modo, o federalismo na educao se conjuga com a busca de
sua complexa efetivao.
A educao, dever do Estado, um direito social da cidadania posto
de tal modo que cada indivduo possa se autogovernar como ente dotado
de liberdade e ser capaz de participar como cidado consciente e crtico de
uma sociedade de pessoas livres e iguais e ter acesso aos seus bens sociais.
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No circuito dos entes federativos, o regime escolhido para integr-los foi


o de colaborao recproca. O regime de colaborao, seja em termos de
contedo, seja em termos de mecanismo, difcil, lento e necessariamente
negociado. o que acontece com um Brasil cuja Unio congrega 27 estados,
mais de 5.600 municpios e o Distrito Federal.
No que se refere educao propriamente dita, a Constituio deixa
claro, no art. 211, que a Unio, os Estados e os Municpios organizaro
em regime de colaborao seus sistemas de ensino.
Nesse sentido, a competncia da Unio limita-se s normas gerais
(1 do art. 24), isto , elas no podem ter um carter exaustivo, deixandose aos outros entes a complementao ou suplementao, no que couber
( 2 do art. 24 e inciso II do art. 30).
Para evitar a disperso e efetivar um regime federativo na educao, a Lei
Maior deu continuidade tradio advinda do Ato Adicional de 1834 e
disps pela pluralizao dos sistemas (art. 211). Esses devem promover uma
articulao mtua organizada por meio de uma engenharia poltica a ser
coordenada pela Unio, em regime de colaborao.
Entretanto, se temos uma educao nacional sempre referida, a expresso
sistema nacional de educao em regime de colaborao a ser articulado sob o
Plano Nacional de Educao de datao da Emenda Constitucional n 59
de 11/11/2009.13
Esse regime de colaborao recproca supe normas e finalidades gerais,
por meio de competncias privativas, concorrentes e comuns. dessa
concepo articulada entre os sistemas que decorre tambm a exigncia de
um Plano Nacional de Educao (art. 214 da Constituio Federal) que
seja, ao mesmo tempo, racional nas metas e meios, e efetivo nos seus fins.14
Ora, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, ao buscar traduzir esse regime de colaborao a fim de efetivar os grandes princpios e
normas gerais da educao, atribui aos entes federativos polticas importantes. Contudo, sem um consrcio articulado e compromissado, sem um
regime fiscal e financeiro que atenda de fato ao pacto federativo, o alcance
das polticas torna-se minimizado.
13. Sobre Sistema Nacional de Educao Cf. Saviani, 2004.
14. Parecer CNE/CEB n 30/00.

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Ningum ignora que vivemos em um pas desigual com uma distribuio de renda demasiado assimtrica. Sabe-se tambm que nossas regies
so muito dspares entre si. E nem sempre queremos ver que temos graves
problemas de discriminao tnica.
Estamos diante de um desenho do pacto federativo que, dada a tradio
de longa data, implica a construo de uma nova cultura.
Surgem, ento, dificuldades e limites e que no se devem ao desenho
constitucional propriamente dito.
O primeiro limite advm da omisso de nossos parlamentares em no
terem ainda elaborado a complementar, exigida pela Constituio em seu
nico do art. 23.
O segundo limite se insere dentro dessa omisso. Como estamos com
21 anos de distncia da proclamao da Constituio, como em poltica o
vcuo no existe, essa lacuna vem sendo ocupada por uma guerra fiscal entre
os estados, as contnuas intromisses em torno da capacidade financeira dos
entes federativos, a chegada de contribuies provisrias que se eternizam,
a sempre adiada reforma tributria e as medidas provisrias.
Tudo isso acaba gerando, na prtica poltica, mais uma via para um
indesejado federalismo competitivo que pe em risco o pacto federativo do
modelo cooperativo.
A distoro existente na representao poltica tambm impe limites.
Como diz Santos:
Nos ltimos 10, 15 anos, o pas ingressou em um processo de subdesenvolvimento institucional, na medida em que a expanso e o amadurecimento da sociedade poltica, sua crescente diferenciao e heterogeneidade
de grupos de interesse no se vem adequadamente expressos nas instituies, especialmente em suas rotinas de deciso (SANTOS, 2006, p. 114).

Tambm Tavares de Almeida (2001) comenta em direo similar:


Submetido a esses critrios, o sistema federativo brasileiro, de acordo com
Stepan, est entre os mais restritivos do poder da maioria: a sobrerrepresentao das unidades com eleitorado menor no se limita ao Senado,
mas existe tambm na Cmara Federal; o Senado tem poderes legislativos
amplos; o sistema partidrio fragmentado e pouco nacionalizado; desde
a Constituio de 1988, Estados e Municpios possuem um rol amplo de
competncias legislativas (TAVARES DE ALMEIDA, 2008, p. 18).

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E no se pode deixar de apontar a desigualdade social em que se cruzam


variveis de classe social, cor, sexo, etnia e regio e que sinalizam um pas
coberto de misria e de pobreza.
A realidade intolervel de indicadores sociais reveladores de privao
social, realidade quase que tornada uma situao imutvel, se abate sobre a
educao escolar. Ao lado do total de jovens e de adultos, o pas ainda
continua conhecendo ndices preocupantes de repetncia, evaso no ensino
fundamental e mdio. A educao infantil em matria de acesso, como o
ensino mdio e a educao profissional, contam com largos bices.
Apesar disso, na rea da educao, houve iniciativas nacionais tendentes
a impactar os entes federativos de modo a fazer regredir os ndices de acesso
escola do ensino fundamental e a entrelaar os prprios entes federativos
num esforo conjunto e focalizar o financiamento da educao.
Foi o caso do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorizao do Magistrio (Fundef) criado pela Emenda Constitucional n 14/
1996, regulada pela Lei n 9.424/1996. Sua estratgia implicava uma cooperao intergovernamental financeira e de recorte federativo, tendo como
objetivo maior o acesso universal ao ensino fundamental. A coparticipao
no financiamento do ensino fundamental, gratuito e obrigatrio, tinha
como regra a subvinculao a essa etapa da educao bsica dos recursos j
vinculados pela Constituio. Acrescente-se a isso a distribuio das competncias. Com isso se pretendia tambm retirar o ensino fundamental de
uma espcie de zona cinzenta quanto s competncias e responsabilidades
dos entes federativos no acesso a um direito prprio da cidadania.
Com efeitos expressivos nas regies Norte e Nordeste, tendendo o
sistema a universalizar o acesso, o fundo s no rendeu mais em termos de
reduo de disparidades regionais porque a Unio no cumpriu sua parte,
legalmente expressa, no financiamento. Alm disso, o prprio foco do
fundo, ou seja, o ensino fundamental, ao compor uma etapa da educao
bsica, deixou fora a educao de jovens e adultos, a educao infantil e o
ensino mdio. Tambm a exigncia dos planos de carreira, obrigatrios e
indispensveis, no se fizeram presentes na grande municipalizao havida.
A experincia do Fundef, com seus avanos e limites, revela a possibilidade de um pacto federativo com um desenho de fato cooperativo e uma
descentralizao harmnica. Tanto assim que o Congresso aprovou a Emenda
Constitucional n 53 convertendo o Fundef em Fundo de Desenvolvimento
da Educao Bsica e Valorizao do Magistrio (Fundeb).

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O Fundeb tornou-se uma nova poltica para corrigir os defeitos do Fundef


e propiciar a abertura de formas de regime de cooperao federativa, abrindose para o conjunto da educao bsica em suas etapas e modalidades.
Entretanto, o vigor dessa nova poltica s encontrar seu verdadeiro
caminho se ao federalismo jurdico-poltico corresponder um federalismo
fiscal consequente com o que diz o nico do art. 23 de nossa Constituio. Nele se l que o objetivo maior do regime de colaborao o de um
equilbrio no desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
Retomando Tavares de Almeida:
A definio do contedo concreto da cooperao, bem como os
mecanismos que a possibilitariam caberiam seja legislao ordinria,
seja a iniciativas governamentais nos trs mbitos (TAVARES DE
ALMEIRA, 2001, p. 27).

Um sistema nacional articulado de educao teria que alavancar o papel


da Unio com uma maior presena no mbito da educao bsica e no
mbito das redes privadas dos sistemas de ensino. J em 1988, assinalava
Barreto:
Cabe Unio enfeixar em um todo orgnico o sistema nacional de
educao, constitudo pelo conjunto de seus sistemas de ensino com vista
a assegurar a continuidade e articulao horizontal e vertical entre os
diferentes cursos e nveis, desde a pr-escola at a universidade. Cabe a ela
tambm formular a poltica nacional de educao, expressa atravs de
Planos Nacionais de Educao que incorporem as contribuies dos
estados e municpios, dos profissionais da rea e dos segmentos majoritrios da populao organizados. ainda atribuio da Unio o estabelecimento de um ncleo comum de conhecimentos que devem constituir a
formao escolar nacional bsica a que todo o cidado tem de ter acesso,
bem como o suprimento das deficincias do ensino, quando estas
ocorrem em larga escala. Assim sendo, o governo federal deve contribuir
para sanar as extremas diferenas encontradas nos ndices de escolarizao
das distintas regies do pas, que vm se mantendo inalteradas por
dcadas, reforma aps reforma educativa (BARRETO, 1988, p. 20).

Nasceram da as dificuldades para a implantao de um Sistema Nacional


de Educao, articulado em bases cooperativas e federativas. Afinal, a
organizao de um sistema educacional tanto a busca de organizao

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pedaggica quanto uma via de jogo de poder. Por isso, cada vez que esse
assunto foi pautado em Constituintes, Leis de Diretrizes e Bases, Planos
Nacionais de Educao e Fundos de financiamento, ele foi motivo de
intensos debates polmicas, sobretudo quando o adjetivo nacional entrou
em pauta.15
H um temor de invaso indbita na autonomia dos entes federativos e,
com isso, a sua eventual perda de autonomia. Aps 165 anos de descentralizao, h o medo de uma centralizao por parte do Estado Federal
enquanto Estado Nacional. H o receio, por parte do segmento privado na
educao escolar, de se ferir a liberdade de ensino e no falta quem assinale
o perigo do monoplio estatal. E h tambm precauo da parte da prpria
Unio quanto a uma presena mais efetiva na educao bsica, principalmente no que se refere ao seu financiamento.
POR UM SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO, ARTICULADO
E COOPERATIVO SOB O FEDERALISMO.
Um sistema de educao supe como definio, uma rede de rgos,
instituies escolares e de estabelecimentos fato; um ordenamento jurdico com leis de educao norma; uma finalidade comum valor; uma
base comum direito.
Esses quatro elementos devem coexistir como conjunto, como conjunto
organizado, como conjunto organizado sob um ordenamento, como conjunto organizado sob um ordenamento com finalidade comum (valor),
como conjunto organizado sob um ordenamento com finalidade comum
(valor) sob a figura de um direito.
Essa coexistncia, pois, supe unidade e diversidade, essa coexistncia
supe unidade e diversidade sem antinomias (ausncia de incompatibilidades normativa).
O atual pacto federativo dispe, na educao escolar, de indicadores que
apontam para um sistema nacional no interior do desenho constitucional
formal, quando postula um regime de colaborao recproca com uma
coexistncia coordenada e descentralizada de sistemas de ensino:
com unidade,
com diviso de competncias e responsabilidades,
15. Mesmo com a indicao de uma lei complementar que traduza o regime de cooperao recproca,
posta no nico do art. 23 da Constituio de 1988, at hoje no foi efetivada.

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com diversidade de campos administrativos,


com diversidade de nveis de educao escolar,
com assinalao de recursos vinculados.
Decorre da um carter de administrao complexa devido ao nmero de
espaos e poderes implicados, devido ao conjunto bastante intrincado da
legislao e devido aos temores supramencionados.
No seria lcito inferir que, alm da LDB, o Plano Nacional de Educao,
o sistema nacional de avaliao, o Conselho Nacional de Educao e o
Fundeb (precedido pelo Fundef ) no apontam para a necessidade da efetivao de um sistema nacionalmente articulado?
Ento, a proposta de um sistema nacional de educao, explicitamente
formulado, gera vrias perguntas:
pode haver uma coordenao mais clara e mais direta pela Unio de
modo a exercer as funes equalizadora e redistributiva?
como aprimorar as competncias dos sistemas de modo a propiciar um
exerccio harmnico do regime de colaborao sob a coordenao mais
incisiva da Unio?
O sistema nacional propiciaria a melhoria dos resultados em relao
aprendizagem e socializao de valores?
uma lei de responsabilidade educacional face ao direito educao,
derivada do art. 37 da Constituio, obrigaria os governantes a assumir
conscientemente suas responsabilidades e consequncias, no caso de
omisso quanto a esse direito?
A coordenao mais clara e direta da Unio no s possvel como desejvel em pontos significativos como a definio mais especfica de um programa
curricular na educao bsica (etapas do ensino fundamental e do mdio).
Tais etapas sendo obrigatrias tm como um de seus pressupostos a busca
de elo de coeso nacional at mesmo consequente validade nacional do
certificado. Nunca houve uma definio absoluta por parte da Unio, em
perodos precedentes, quando da norma do currculo mnimo. Tal norma
pode ser regulamentada pelo Conselho Nacional de Educao luz do
art. 210 da Constituio e do art. 9 IV da LDB. Nesse caso, as reunies
especficas do CNE para essa definio incluiriam representantes do Frum
de Conselhos Estaduais de Educao e da Unio dos Conselhos Municipais
de Educao.
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Outro ponto significativo de presena mais direta da Unio se daria nas


exigncias para os processos de autorizao de cursos do ensino superior.
No se pode confundir um processo de burocratizao (interpretado
moda weberiana) nem como sinnimo de exigncias descabidas e ranosas
e nem como sendo o oposto de uma liberao geral. A burocratizao tem
como pressuposto a impessoalidade face necessria garantia de qualidade
especialmente pressupostas no art. 3 IX e no art. 9 da LDB, VII, VIII e
IX da LDB.
A harmonizao das competncias dos sistemas exigir, alm de uma
melhor definio do regime de colaborao por parte do Congresso Nacional,
um repensar da composio do Conselho Nacional de Educao. Nessa
composio, no poderiam faltar membros que representem a colaborao
que estados e municpios podem e devem postular na busca da harmonizao. Obviamente, as funes normativas do CNE devem ser melhor
especificadas no tocante, mxime, s definies curriculares e aos processos
de autorizao.
J que a Emenda Constitucional n 59/2009 incumbe lei do Plano
Nacional de Educao (PNE) a ser discutido e votado em 2010 para
implementao em 2011 o qual tem, entre outros objetivos, o de articular
o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes,
objetivos, metas e estratgias de implementao do mesmo em vista dos
valores e finalidades da educao; j que essa aspirao de muitos
educadores e cientistas se viu reconhecida pelo congresso a tal ponto que
foi constitucionalizada, a situao organizacional da educao brasileira
como um todo no pode ficar como est. Um sistema nacional federativo
e articulado ganharia em organicidade, clareza e direo. Uma melhoria de
resultados depende da aceitao de uma nova cultura organizacional para
cuja realizao h que se pensar uma estratgia pedaggica junto aos conselhos de educao, s secretarias de educao e s comunidades interessadas
entre as quais as das famlias dos estudantes. Com isso, evitar-se-ia a pecha
de autoritarismo e consagrar-se-ia um modus operandi mais consequente
ao regime da colaborao.
Uma lei de responsabilidade educacional, com audincias no Congresso,
tem um impacto direto na aplicao rigorosa, competente e finalstica dos
recursos da educao. Uma gesto responsvel desses recursos tambm
motivo para se exigir os recursos indispensveis quando da ampliao da
capacidade administrativa e arquitetnica de recrutamento de estudantes

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para etapas ainda no universalizadas. Articulada com os insumos necessrios


para um padro de qualidade na oferta do ensino/aprendizagem, cuja definio
j vem sendo estudada pelo Conselho Nacional de Educao como custo/
aluno/qualidade em obedincia ao disposto no art. 75 da LDB. A clareza
desse artigo dispensa comentrios quanto exigncia tica e administrativa
dos governantes em realizar esforos para que as metas quantitativas e qualitativas sejam atingidas. A lei que tem entre seus pressupostos a obedincia
frmula de domnio pblico, ou seja, ter que respeitar a norma constitucional da transparncia, envolvendo a conscincia dos cidados.
A, em bases a um autntico federalismo como est dito no atual Plano
Nacional de Educao, um federalismo de cooperao entre os entes federativos, poder-se- com maior rigor falar-se de um sistema nacional articulado de educao.
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FINANCIAMENTO DA
EDUCAO PBLICA NO BRASIL:
EVOLUO DOS GASTOS
Jorge Abraho de Castro

INTRODUO
Os bens e servios educacionais que os cidados brasileiros encontram
podem ser oferecidos por diversos mecanismos, tanto pblicos quanto
privados. Quando se situam no mbito das responsabilidades do Estado
(governo federal, estadual e municipal), absorvem recursos que so principalmente arrecadados de forma impositiva junto ao cidado. Alm do gasto
pblico, ressalta-se que o financiamento e o gasto com educao no pas so
realizados tambm pelas empresas e pelas famlias, e que no sero tratados
neste trabalho. Portanto, os recursos pblicos, ao propiciarem as principais
condies materiais para viabilizar a formulao e implementao das
polticas educacionais, podem ser um limite e um obstculo ao atendimento
das necessidades e demandas por bens e servios educacionais.
A ao do Estado no perodo aqui analisado, 1995-2007, foi marcada
por reestruturaes da gesto da poltica educacional, sobretudo no campo
do ensino fundamental e mais atualmente, da educao bsica. Assistiu-se,
tambm, reformulao de programas existentes e criao de novos
programas e projetos/atividades. importante salientar que a ao do
governo federal no perodo introduziu novos mecanismos de gesto, definiu
critrios tcnicos na determinao alocativa dos recursos, induziu a descentralizao institucional e financeira das aes e avanou nos mecanismos
de avaliao dos sistemas de ensino. A estratgia unificadora por trs desses
projetos e medidas buscou fortalecer o papel coordenador e articulador do
governo federal na rea da educao fundamental e na educao bsica.

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Registraram-se tambm trs novidades cruciais: a aprovao da Lei de


Diretrizes e Bases da Educao LDB (BRASIL, 1996b), em tramitao no
Congresso Nacional desde o final dos anos 1980; a instituio do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (Fundef ), por meio da Emenda Constitucional n 14/1996
de iniciativa do MEC e, mais recentemente, a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb), em substituio ao Fundef.
No momento, faz parte da agenda, ainda, a discusso sobre a necessidade
de ampliao do acesso a bens e servios educacionais na educao infantil,
no ensino mdio e na educao superior. Tambm, se coloca a discusso
sobre a melhoria da qualidade dos bens e servios pblicos oferecidos em
todos os nveis e modalidades. Alm disso, ainda convivemos com o atraso
crnico do analfabetismo. Tudo isso coloca na agenda tambm a necessidade
de ampliao do investimento pblico em curto e longo prazo. Nesse sentido, importante acompanhar os resultados das mudanas na estrutura
de financiamento da educao que ocorreram, com inevitveis impactos de
curto e longo prazo para a rea com o fim de aferir possveis dificuldades a
serem enfrentadas.
Este trabalho procura contribuir para as discusses dessa agenda,
mediante a identificao e compreenso de quanto foi gasto em educao;
em que nveis e modalidades foram aplicados os recursos; quem foi o ente
federado responsvel pelo gasto para produzir os bens e servios educacionais; e o que isso representou em termos de prioridade de governo e
esforo pblico. Infelizmente, os dados de gasto limitam o perodo de anlise,
no dando para tirar ainda concluses sobre os impactos do Fundeb.
Para tratar do assunto, este texto tomou como base alguns trabalhos
desenvolvidos anteriormente pelo autor e que sero citados em cada captulo.
Reelaborando e atualizando dados e informaes desses trabalhos e agregando dados novos, o presente texto foi organizado em quatro partes.
Primeiramente, de forma bastante sucinta, apresentam-se os elementos
que determinam a estrutura de responsabilidades, competncias e de financiamento da educao. Em segundo, so estimados e analisados os resultados
obtidos em termos de valores corrigidos para o gasto pblico educacional.
Em seguida, analisada a evoluo do gasto em sua relao econmica,
mediante a anlise da suas trajetrias em relao ao Produto Interno Bruto
(PIB), indicando a prioridade macroeconmica do gasto educacional e a

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relao do gasto em educao e carga tributria, visto ser esta a principal


fonte de financiamento dos gastos educacionais. Breves consideraes gerais
concluem o trabalho.
ESTRUTURA DE RESPONSABILIDADES, COMPETNCIAS
E DE FINANCIAMENTO
Nesta seo, so apresentadas as estruturas de responsabilidades, competncias e de financiamento da educao para as trs esferas de governo na
poltica educacional. Para essa sntese, foi utilizado o captulo 3, apresentado
em Castro e Duarte (2008).
O marco legal da poltica educacional brasileira representado pela
Constituio Federal de 1988, pelo Estatuto da Criana e do Adolescente
(Lei n 8.069, de 13/07/1990), pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (BRASIL, 1996b), pela Emenda Constitucional n 14/1996
(BRASIL, 1996a) e por um conjunto de normas infraconstitucionais e
resolues do Conselho Nacional de Educao. Esse arcabouo jurdico
assegura a todos os brasileiros as condies formais para o exerccio do direito bsico educao, especialmente o direito ao ensino fundamental,
alm de fixar a atual estrutura de responsabilidades e competncias para a
oferta de educao no Brasil.
Com relao repartio de competncias, a legislao estabelece as
responsabilidades de cada esfera de governo na prestao de servios educacionais. Compete, assim, Unio, o financiamento do ensino superior e
de escolas tcnicas federais, alm da necessidade de exercer uma funo
supletiva e redistributiva em favor das unidades subnacionais por meio de
transferncias de recursos aos estados, ao DF e aos municpios.
Quanto aos estados, a Constituio Federal de 1988 estabelece que
eles devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e mdio. J a
LDB mais especfica e lhes atribui a prioridade de oferecer o ensino mdio
e colaborar com os municpios para assegurar o ensino fundamental.
Aos municpios, por sua vez, a Carta Magna delega a responsabilidade para
com o ensino fundamental e a educao infantil, em especial a responsabilidade
pela manuteno, em regime de colaborao, de programas voltados educao pr-escolar e ao ensino fundamental. A LDB ratifica tais responsabilidades e os probe de atuar em outros nveis de ensino sem antes ter
atendido plenamente as necessidades de sua rea de competncia.
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Assim sendo, no atual estgio do federalismo brasileiro, no que concerne


educao, a CF/88, ao dispor em seu artigo 211 que as esferas de governo
se organizaro em regime de colaborao, referendou uma estrutura federativa fundamentada num sistema de cooperao, o que abria margem para
desvios quanto s responsabilidades por parte das esferas subnacionais, uma
vez que no ficava clara a competncia de cada um. Uma nova etapa surgiu
mediante a promulgao da LDB, que atribui aos nveis de governo
competncias e responsabilidades especficas para com os nveis de ensino,
sem, contudo, descartar a necessidade de cooperao tcnica e financeira
entre as unidades federadas ou infringir o princpio da autonomia.
Outro item importante para se entender o processo de prestao pblica
dos servios educacionais diz respeito situao de responsabilidade pelo
financiamento da educao pblica brasileira. Em relao diviso das fontes
de recursos e das responsabilidades pelos gastos do sistema educacional
entre as esferas de governo, observa-se que a Unio divide a aplicao de
seus recursos na manuteno do sistema federal, na execuo de programas
prprios e em transferncias para os sistemas estaduais e municipais. Por sua
vez, os estados, na composio de seus recursos, somam aqueles recebidos
da Unio aos provenientes de suas fontes, os quais so utilizados na manuteno e expanso de seus sistemas de ensino. Finamente, na composio
dos recursos destinados manuteno e expanso de suas redes de ensino,
os municpios recebem recursos da Unio e dos estados, os quais so somados
aos seus recursos prprios. Ou seja, seguindo o que estabelece a norma legal,
observa-se entre os entes federados um financiamento baseado em regime
de colaborao, com ao supletiva e redistributiva da Unio e dos estados,
condicionada plena capacidade de atendimento e ao esforo fiscal de cada
esfera. A estrutura de financiamento da educao por esfera de governo
apresentada no Quadro 1.
A estrutura de financiamento da educao mista e complexa, com a
maior parte dos recursos proveniente de fontes do aparato fiscal, o caso
tpico dos recursos da vinculao de impostos. A vinculao de recursos de
impostos para a educao reserva de determinado percentual do valor
arrecadado uma das medidas polticas mais importantes para garantir a
disponibilidade de recursos para o cumprimento do vasto rol de responsabilidades do poder pblico nessa rea. Desde 1983, garantiu-se por meio da
EC n 24/1983 a destinao mnima de recursos financeiros educao
(13% pela Unio e 25% pelos estados e municpios). Com a Constituio
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Federal de 1988, ampliaram-se os percentuais pblicos federais que deveriam


ser aplicados nessa rea (18% pela Unio e 25% pelos estados e municpios).
Passados quase dez anos, a LDB continuou a dar destaque vinculao
de recursos educao e, mais que isso, se encarregou de redefinir o que se
enquadra ou no no conceito de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
(MDE). Alm disso, realizou uma correo importante na CF/88 no que
diz respeito ao percentual mnimo da receita de impostos a ser aplicado na
educao em cada localidade. Segundo a LDB, uma vez respeitado o ndice
mnimo nacional, os percentuais podem variar regionalmente de acordo
com o que conste nas respectivas Constituies ou Leis Orgnicas dos estados,
DF e municpios, reconhecendo a possibilidade de esses entes federados
ampliarem o valor do ndice mnimo fixado na CF/88.
Quadro 1 Estrutura de financiamento da educao por esfera de governo, 2010
UNIO

ESTADOS

MUNICPIOS

ORAMENTRIOS (Tesouro)
- Ordinrios do Tesouro
- Vinculao da receita de
impostos (18%) para MDE

ORAMENTRIOS (Tesouro)
- Vinculao da receita de
impostos (25%) para MDE
- Subvinculao do Fundeb

ORAMENTRIOS (Tesouro)
- Vinculao da receita de
impostos (25%) para MDE
- Subvinculao do Fundeb

CONTRIBUIES SOCIAIS
- Salrio-educao/quota
federal (1/3)
- Contribuio sobre o lucro
lquido
- Contribuio para a
seguridade social
- Receitas brutas de
prognsticos

TRANSFERNCIAS
- Salrio-educao/quota
federal
- Oramentrios da Unio
- Aplicao do salrioeducao/quota Federal e
outras fontes do FNDE

TRANSFERNCIAS
- Salrio-educao/quota
estadual
- Salrio-educao/quota
federal
- Salrio-educao/quota
municipal
- Oramentrios do Estado
- Oramentrios da Unio
- Aplicao do salrioeducao/quota federal e
outras fontes do FNDE

MISTO
- Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza
OUTROS
- Operaes de Crdito
- Renda lquida da loteria
federal
- Renda de rgos
autnomos
- Aplicao do salrioeducao/quota federal e
outras fontes do FNDE
- Diretamente arrecadados
- Diversos

CONTRIBUIO SOCIAL
- Salrio-educao/quota
estadual (2/3)
OUTROS
- Diretamente arrecadados
- Operaes de crdito
- Diversos

OUTROS
- Diretamente arrecadados
- Operaes de crdito
- Diversos

Fonte: Constituio Federal, LDB e demais leis ordinrias. Elaborao: Castro, J. A.

173

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:06 PM Page 174

Outro item importante, ponto permanente de discusso na questo da


vinculao, foi a abertura que a CF e posteriormente a LDB deram para
que recursos da vinculao pudessem ser dirigidos para o setor privado.
Apesar disso, ambas estabeleceram restries destinao de recursos pblicos
para aquele setor.
Alm de ter como estratgia a priorizao do ensino fundamental e de
reafirmar o papel do MEC como coordenador das polticas nacionais,
em 1998, por sugesto do MEC, foi institudo o Fundef, que tinha por
objetivos imediatos garantir um gasto mnimo por aluno e um piso salarial
para o magistrio. Esse fundo reafirmou a necessidade de estados, Distrito
Federal (DF) e municpios cumprirem os dispositivos da Constituio de
1988, relativos vinculao de 25% de suas receitas de impostos e das que
lhes forem transferidas, manuteno e ao desenvolvimento do ensino, alm
de obrigar esses entes federados, a partir de 1998, a alocar 60% daqueles
recursos (ou 15 pontos percentuais) no ensino fundamental.
A emenda de criao do Fundef determinou que de competncia dos
estados, DF e municpios a responsabilidade de arcar com os recursos necessrios constituio do fundo. No entanto, em decorrncia dos desnveis
socioeconmicos dos estados e municpios, que acarretam baixo gasto por
aluno/ano principalmente nas regies Nordeste e Norte, o dispositivo legal
previu como papel da Unio a responsabilidade pela complementaridade
de recursos ao Fundef, sempre que, em cada estado e no DF, seu valor por
aluno no alcanasse o mnimo definido nacionalmente. Reconhece, assim,
que a acentuada desigualdade socioeconmica regional, em particular as
diferenas na capacidade de financiar a educao, um dos principais obstculos universalizao do acesso e melhoria da qualidade do ensino
fundamental.
Alm dos recursos de impostos, outra parcela razovel do financiamento
da educao provm das contribuies sociais, tanto das contribuies originalmente destinadas ao financiamento da seguridade social, como, e
principalmente, da contribuio criada exclusivamente para a educao,
conhecida como salrio-educao. O salrio-educao, previsto no artigo
212 da CF/88, uma fonte de recursos destinada explcita e exclusivamente
ao ensino fundamental da rede pblica, com base na alquota de 2,5% incidente sobre o valor total das remuneraes pagas ou creditadas pelas empresas,
a qualquer ttulo, aos segurados empregados, ressalvadas as excees legais.
A distribuio dos recursos do salrio-educao automtica e estabelecida
no aparato institucional.
174

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Inicialmente, o repasse de recursos do salrio-educao para os municpios no ocorria de forma automtica. Do total da arrecadao lquida,
uma parcela igual a 2/3 constitua a quota estadual e outra igual a 1/3
constitua a quota federal, destinada ao FNDE para ser gasta em programas
e projetos voltados para a universalizao do ensino fundamental, de forma
a propiciar a reduo dos desnveis socioeducacionais existentes entre
municpios, estados e DF e regies brasileiras. No entanto, em dezembro de
1998, a Lei n 9.766, em seu art. 2, faz alteraes na forma de distribuio
dos recursos de forma a beneficiar os municpios, tornando automtico o
repasse de recursos aos municpios de uma parte da quota estadual.
Em 2004, foram introduzidas algumas mudanas no salrio-educao,
entre elas: desvinculao de 10% do valor destinado s quotas, que passou
a ser destinado a financiamentos de programas geridos pelo FNDE, ficando
o restante para as quotas federal (1/3) e estadual e municipal (2/3); e repasse
da quota municipal diretamente pelo FNDE s prefeituras com base no
critrio da proporcionalidade do nmero de alunos matriculados no ensino
fundamental, em substituio sistemtica anterior, cujos valores eram
repassados primeiramente para as secretarias estaduais de educao.
Essa estrutura de financiamento prevaleceu at 20 de dezembro de 2006,
quando foi ento editada a Emenda Constitucional n 53, alterando vrios
artigos que tratam da educao (BRASIL, 2006, arts. 7, 23, 30, 206,
211, 212, alm do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias)
e criando o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) no mbito de cada
estado e do Distrito Federal. Substitui-se, assim, o Fundef, institudo em 1996
e em vigor no perodo de 1998 a 2006.
A EC n 53 apresenta importantes avanos ao projeto inicial. Ao incluir
as matrculas da creche no Fundeb passou tambm a financi-las, tornando
esse fundo de fato abrangente a toda a educao bsica. Ampliou a participao da Unio em termos nominais nos trs primeiros anos de implementao (R$ 2 bilhes no primeiro ano, R$ 3 bilhes no segundo e R$ 4,5 bilhes
no terceiro) e definiu-a em percentual de 10% do total dos recursos dos
fundos a partir do quarto ano de vigncia. A lei ordinria define, entre outros
aspectos disputados, os fatores de diferenciao para a distribuio dos
recursos segundo as etapas e modalidades da educao e tipos de estabelecimentos de ensino. Alm disso, lei especfica j determinou o piso salarial
profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica.

175

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:06 PM Page 176

GASTO PBLICO NA EDUCAO BRASILEIRA


Nesta seo so analisados os gastos realizados pelas trs esferas de
governo na poltica educacional para o perodo 1995 a 2005, sobre o qual
se dispe de dados agregados a base de dados utilizada foi a mesma utilizada e apresentada em Castro e Duarte (2008), que segue a metodologia de
apurao do gasto social desenvolvida e utilizada pela Disoc/Ipea. J para o
governo federal, foi possvel estender o perodo de anlise, apresentando
dados at 2007.
Para estudar a atuao do Estado na rea educacional, aplica-se o conceito
de Gasto Pblico Educacional (GPEdu), que compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento das necessidades
e direitos educacionais. Os resultados gastos efetivos e estimados por esfera
de governo e principais subreas so apresentados na Tabela 1, com valores
corrigidos para 2005 pelo IPCA mdio.
Em termos de valor total os dados revelam uma ampliao real do gasto
em educao realizado pelas trs esferas de governo no perodo transcorrido
entre 1995 e 2005, saindo de R$ 61,4 bilhes para R$ 87 bilhes, um
crescimento real de 42% em 11 anos, equivalente a 3,5% ao ano. O crescimento
no ocorreu de forma constante houve anos em que os aumentos giraram
em torno de 15,1% e outros em que atingiu apenas 1,2%. Para os dados
que so apresentados at 2007, abrangendo apenas o governo federal, observase que este, aps o ano de 2003, ampliou os gastos de forma constante.
Tabela 1 - Gasto com Educao Pblica (GPEdu), em valores constantes
1995-2007.
Valores constantes (R$ bilhes)
Subreas

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Governo Federal
Educao da
Criana de
0 a 6 Anos

0,0

0,0

0,0

0,0

Ensino
fundamental

2,5

2,4

1,7

2,7

Ensino mdio
e profissionalizante

1,1

0,8

0,8

0,8

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,1

2,3

2,5

2,4

1,7

2,2

1,8

1,7

2,4

3,0

0,9

1,2

1,7

1,6

0,9

1,3

1,2

1,2

1,5

176

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:06 PM Page 177

Valores constantes (R$ bilhes)


Subreas

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Governo Federal
Ensino
superior

8,8

7,5

7,8

6,9

7,8

8,2

8,1

8,1

7,5

8,1

8,9

9,7

11,1

Outros

2,2

2,0

1,8

2,7

2,4

3,5

3,1

3,3

3,1

3,9

4,7

5,1

6,2

Total

14,6 12,7 12,2 13,2 13,5 15,6 15,3 14,7 13,8 15,2 16,6 18,5 21,7

Estadual
Educao da
criana de
0 a 6 Anos

1,2

0,1

nd

nd

Ensino
fundamental

19,1 20,7 19,3 21,5 19,5 18,5 20,6 21,0 20,7 22,1 23,4

nd

nd

Ensino mdio
e profissionalizante

4,3

4,9

5,0

6,0

6,6

6,8

6,9

7,1

6,3

6,7

7,1

nd

nd

Ensino
superior

4,7

4,6

4,6

4,7

4,7

4,6

5,0

5,1

4,9

5,2

5,5

nd

nd

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,4

nd

nd

29,6 31,6 30,0 33,2 31,6 30,3 33,0 33,7 32,4 34,5 36,5

nd

nd

4,9

nd

nd

nd

nd

Outros
Total

1,2

0,8

0,6

0,5

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Municipio
Educao da
criana de
0 a 6 Anos
Ensino
fundamental

4,9

5,2

5,3

5,7

4,6

4,8

5,4

5,5

6,0

6,0

11,5 11,9 11,3 16,3 18,4 19,7 20,9 23,3 23,9 26,2 26,1

Ensino mdio
e profissionalizante

0,4

0,4

0,5

0,4

0,4

0,6

0,7

0,7

0,8

0,8

0,8

nd

nd

Ensino
superior

0,2

0,4

0,4

0,3

0,3

0,4

0,4

0,4

0,5

0,5

0,5

nd

nd

Outros

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

nd

nd

Total

17,1 17,8 17,6 22,5 25,0 25,5 27,0 30,1 30,9 33,9 33,8

nd

nd

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, STN/Siafi, MEC/Inep e Almeida (2001). Elaborao: Castro, J. A.

177

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:06 PM Page 178

Os dados da Tabela 1 mostram que, em termos absolutos, os gastos


foram crescentes em quase todos os nveis/modalidades, mas com crescimento desigual: o ensino fundamental ampliando seus gastos mais rapidamente do que os demais. Quando os dados so analisados de forma
relativa, a trajetria dos gastos irregular, nem sempre crescente ou estvel,
observando-se uma expanso relativa do gasto com ensino fundamental no
total dos gastos educacionais, seguido pelo ensino mdio. J com a educao
infantil e superior, houve perdas de participao.
A prioridade de gastos para o ensino fundamental no perodo em questo
deve-se, largamente, ao recentemente extinto Fundef, que introduziu, alm
da subvinculao de 60% do oramento nacional exclusivamente para aquele
nvel de ensino, uma forma inovadora de repartio dos recursos para o ensino
fundamental, principalmente ao estipular uma equalizao do valor do gasto
por aluno/ano com base em um indicador educacional a matrcula.
Por outro lado, para o perodo em que existem dados relativos s trs
esferas, observou-se tambm um crescimento real do gasto em termos de per
capita com educao (diviso do GPEdu pelo tamanho da populao), que
saiu de R$ 386, em 1995, para cerca de R$ 480, em 2005, equivalendo a um
aumento real de cerca de 24%, conforme Grfico 1, abaixo. Esse indicador
demonstra que os ganhos de recursos para a educao no foram to expressivos
como o indicador anteriormente mencionado pode querer induzir.
Grfico 1 Evoluo real anual do GPEdu per capita com educao pblica
1995-2005
500,0

479,5

480,0

467,0

200
180

449,7

460,0
436,9

440,0
415,3

420,0
400,0

386,0

385,2

380,0

100

100

108

417,0

108

435,8

160

419,5

109

113

117

121

124

113

140
120

365,8

100

360,0

95

80

340,0
1995

1996

1997 1998

1999 2000 2001

Gasto per capita em educao (IPCA mdio 2005)

2002 2003 2004

2005

N. ndice (1995 = 100)

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, STN/Siafi, MEC/Inep e Almeida (2001). Elaborao: Castro, J. A.

178

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:06 PM Page 179

A anlise da evoluo do GPEdu por esfera de governo um elemento


importante para observar a descentralizao de recursos, bem como para
comparar o grau de responsabilidade pela oferta dos bens e servios educacionais. A Tabela 2 evidencia valores que mostram claramente o processo de
descentralizao, traduzido em um aporte cada vez maior de recursos s
esferas de governo subnacionais, e consequente ampliao de sua participao
no processo de financiamento.
Em conformidade com esse processo, observa-se uma ampliao dos
recursos em poder dos municpios, como pode ser conferido na Tabela 2.
Em 1995, essa esfera de governo foi responsvel por 27,9% do total dos
gastos educacionais; j em 2005, o percentual sobe para 38,9%. Em termos
de poder de gasto, significou quase dobrar (97%) os recursos disponveis e
administrados por esse ente federado, entre 1995 a 2005.
Em outras palavras, a distribuio de competncias feita a partir da
CF/88, que atribuiu aos municpios a responsabilidade compartilhada pelo
ensino fundamental, aliado ao regime de colaborao (financiamento e
gesto) entre as esferas de governo na rea de educao, bem como ao
Fundef que vigorou entre 1998 e 2006 e subvinculava 60% do oramento
educacional para o ensino fundamental fizeram com que as receitas
disponveis para os municpios se ampliassem consideravelmente.
A ampliao, entretanto, no significa necessariamente um aumento da
capacidade exclusiva do municpio de financiar as aes educacionais. Ela
reflete, na verdade, um aumento de recursos em poder dos municpios,
possvel mediante a poltica de priorizao do ensino fundamental e a estrutura legal de financiamento e de competncias que, em grande medida,
delineou a repartio do oramento educacional.
Por outro lado, a diminuio da importncia relativa do poder de financiamento dos governos estaduais decorre, em grande medida, do regime de
colaborao e da prpria estrutura de financiamento da educao pblica.
O Fundef, aliado ao preceito constitucional que responsabilizava tambm
os municpios pelo atendimento ao ensino fundamental e que levou a um
aumento da matrcula da rede municipal nesse nvel de ensino fez com
que uma grande parcela de recursos estaduais fosse transferida para os
municpios.

179

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Tabela 2 Gasto com educao pblica (GPEdu) por esfera de governo, em


valores constantes 1995-2007
Ano

Unidade Federada Total


(*)

Relaes (%)

Nmero ndice
1995=100%

Muni- Estados Unio


cpios e DF

(a)

(b)

(c)

(d)

(a/d)

(b/d)

(c/d)

(a)

(b)

(c)

(d)

1995

17,1

29,6

14,6

61,4

27,9

48,3

23,8

100

100

100

100

1996

17,8

31,6

12,7

62,1

28,7

50,9

20,4

104

107

87

101

1997

17,6

30,0

12,2

59,8

29,5

50,1

20,4

103

101

84

97

1998

22,5

33,2

13,2

68,8

32,6

48,2

19,2

131

112

90

112

1999

25,0

31,6

13,5

70,0

35,6

45,1

19,2

146

107

92

114

2000

25,5

30,3

15,6

71,4

35,8

42,4

21,8

149

102

106

116

2001

27,0

33,0

15,3

75,3

35,9

43,8

20,3

158

111

105

123

2002

30,1

33,7

14,7

78,5

38,4

42,9

18,7

176

114

101

128

2003

30,9

32,4

13,8

77,1

40,2

42,0

17,9

181

109

94

126

2004

33,9

34,5

15,2

83,7

40,5

41,3

18,2

198

117

104

136

2005

33,8

36,5

16,6

87,0

38,9

42,0

19,1

197

123

114

142

2006

nd

nd

19,2

nd

nd

nd

nd

nd

nd

132

nd

2007

nd

nd

23,5

nd

nd

nd

nd

nd

nd

161

nd

Fonte: Ipea/DISOC, IBGE/MP, INEP/MEC. Elaborao: J. A. Castro.


(*) Valores constantes (R$ bilhes)

Assim, dizer que a participao dos estados tem diminudo no significa


afirmar que os recursos de origem estaduais destinados educao esto
decrescendo. O Grfico 2 mostra que os valores absolutos cresceram e sim,
que diminui em termos relativos o poder de gasto dessa esfera de governo.
Essa perda de poder de gasto foi transferida aos municpios devido ao
mecanismo de vinculao do gasto aos alunos. O aumento dos gastos em
termos absoluto e relativo dos municpios (Grfico 2) deve-se, largamente,
a sua ampliao do nmero de matrculas, que pode ser constatado no
Grfico 3, o que acarretou uma maior transferncia de recursos estaduais
em seu favor.
Esse movimento dos gastos foi fortemente influenciado pela nova
estratgia de vinculao do financiamento da educao, que agora passa
a tomar como base de financiamento o aluno como elemento central de

180

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alocao de recursos oramentrios. Tanto o Fundef quando o Fundeb tomam


como unidade de alocao o gasto aluno/ano, com o Fundeb ampliando
ainda mais os detalhes distinguindo os gastos por nveis/modalidades educacionais.
Grfico 2 Evoluo do GPEdu de municpios e estados, em bilhes de
reais 1995-2005
GPEdu (em bilhes de reais)

40,0
35,0
30,0

Municpios

25,0

Estados e DF

20,0
15,0
1995 1996

1997 1998

1999

2000 2001

2002 2003

2004 2005

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, STN/Siafi, MEC/Inep e Almeida (2001). Elaborao: Castro, J. A.

Grfico 3 Evoluo das matrculas totais de municpios e estados, em


milhes de alunos 1995-2005

Matrcula total (milhes)

28,0

24,0
Municpios

20,0

Estados e DF

16,0

12,0
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, STN/Siafi, MEC/Inep e Almeida (2001). Elaborao: Castro, J. A.

Como para os gastos do governo federal temos dados mais recentes, cabe
uma anlise particular. Nesse sentido, observam-se no Grfico 4, a seguir,
dois perodos distintos: no primeiro, um comportamento de manuteno
dos gastos em termos constantes no patamar entre 12,2 e 15,6 bilhes e,
por outro lado, na relao com o PIB, observa-se movimento irregular com
grandes variaes, nunca ultrapassando mais de 1% do PIB. O perodo
posterior a 2003 corresponde a um momento em que os gastos voltam
a crescer de forma consistente e constante, evidenciando ampliao dos
181

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recursos reais. saindo de cerca de 14 para 24 bilhes. Alm disso, observase uma recuperao da importncia relativa em termos de PIB que tinha no
comeo do perodo analisado.
Grfico 4 Evoluo anual do GPEdu da Unio em reais, constante e em
percentual do PIB 1995-2007
GPEdu (em bilhes de dlares)

25,0

23,5

15,0
10,0
5,0

0,95

19,2

20,0
14,6

15,6 15,3
14,7

13,5
12,7 12,2 13,2
0,87

13,8

0,79

0,78

0,88
0,81
0,77

0,76

0,74

0,90

15,2 16,6

0,83
0,80

1,00

0,73

0,85
0,80
0,75
0,70
0,65

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
GPEdu Unio (R$ constante)

GPEdu Unio (em % do PIB)

Elaborao: Castro, J. A.

Portanto, os dados demonstram que as esferas de governo assumiram as


determinaes decorrentes da atual Constituio Brasileira, que atribui aos
estados e municpios a responsabilidade pela oferta da educao bsica, tendo
ocorrido alterao mais tarde pelas novas legislaes, como a LDB e o Fundef.
Por outro lado, a ao supletiva cumprida pelo governo federal na educao
bsica no foi to intensa quanto aquela reivindicada por vrios setores
ligados rea educacional. A complementao do governo federal ao Fundef
foi um exemplo de baixa ao supletiva.
A estrutura de financiamento educacional levada a cabo ao final da dcada
de 1990 e em diante, ao priorizar o ensino fundamental, aumentou consideravelmente os gastos em poder dos municpios, constitucionalmente
responsabilizados, assim como os governos estaduais, pelo atendimento a
esse nvel de ensino. Por sua vez, verifica-se baixo crescimento absoluto e
diminuio relativa dos gastos dos governos estaduais: o Fundef muito mais
que reconheceu a importncia dos municpios nos gastos com ensino fundamental, mas tambm estimulou o crescimento de matrculas nessa esfera de
governo, uma vez que era a condio para o recebimento de mais recursos.

182

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O Fundeb pode mudar bastante esse cenrio, dado seu aspecto de privilegiar a educao bsica. Outro aspecto que pode trazer grandes transformaes
para os gastos com educao so as mudanas previstas para o quadro populacional brasileiro nos prximos anos. Basta ver a evoluo prevista at 2050,
por faixas etrias escolhidas, principalmente aquelas voltadas para a educao
bsica, Grfico 5. Para efeito dessa anlise, adotaram-se as projees realizadas
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Diretoria de
Pesquisas. Projeo da Populao do Brasil por Sexo e Idade para o Perodo
1980- 2050 Reviso 2008.
Grfico 5 Evoluo anual da populao brasileira por faixa etria 1980-2050
35

Populao em milhes

30
25
0 a 3 anos
4 a 5 anos
6 a 14 anos
15 a 17 anos

20
15
10
5
0
1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Fonte: IBGE/MPOG. Elaborao: Castro, J. A.

O grfico mostra alteraes bastante importantes no quadro evolutivo


do quantitativo de populao das faixas etrias demandantes por educao
bsica. importante chamar ateno para os pontos de inflexo no crescimento das faixas etrias da populao. Para a faixa etria de 0 a 3 anos,
o ponto j ocorreu e foi em 2004 a partir dessa data, a populao comea
a cair de cerca de 13,9 milhes para 7,2 milhes, em 2050. Para a faixa de
4 a 5 anos, esse ponto tambm j ocorreu, em 2007. Portanto, da faixa etria
de 0 a 5 anos no haver presso demogrfica por ampliao de atendimento, o que de certa forma pode facilitar a ao de atendimento das
demandas por parte dos governos municipais.
Para a faixa etria de 6 a 14 anos, o ponto de inflexo est previsto para
2011, quando a populao nessa faixa deve atingir cerca de 30,7 milhes de
183

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pessoas; a partir da, prev-se um processo de forte decrscimo atingindo


cerca de 17,7 milhes, em 2050. J para a faixa etria de 15 a 17 anos, a
inflexo deve ocorrer somente em 2018, quando a populao chega a 10,4
milhes; no entanto, o decrscimo ocorrer de forma mais suave, chegando
a 6,5 milhes, em 2050. Para essas faixas etrias, o ponto de mudana
ainda no aconteceu, mas as alteraes, quando ocorrerem, devem resultar
em diminuio de demanda por educao. O que significa diminuio da
presso por matrculas.
Esse movimento da demografia pode, portanto, ser bastante benfico no
longo prazo para a rea de educao, pois diminui as demandas quantitativas
por acesso a educao, o que de certa forma pode abrir espao por si s para
ampliao do gasto per capita por ocasio da oferta de bens e servios educacionais. No entanto, como os pontos de inflexo so distintos, no significa
que ainda no so necessrios fortes investimentos para atendimentos de
acesso ao sistema, uma vez que nem todos esto sendo hoje atendidos, a
exemplo da educao infantil e do ensino mdio.
GASTO PBLICO EM EDUCAO (GPEdu) E ECONOMIA
Esta seo tem como objetivo apresentar e analisar a trajetria do
GPEdu, luz das tenses econmicas no perodo que vai de 1995 a 2007.
Para tanto, foram reelaborados e atualizados dados e informaes constantes
nos captulos 3 e 4 de Castro (2007). Busca-se principalmente mensurar e
compreender as restries enfrentadas pela poltica educacional diante aos
movimentos mais gerais a que foi submetida a economia brasileira no
perodo. Para realizar essa anlise, os dados sero apresentados em termos de
percentuais do Produto Interno Bruto (PIB), calculado pelo IBGE. Para a
relao mais agregada, os resultados esto na Tabela 3.
Tabela 3 Gasto Pblico em Educao e o PIB 1995-2007
Unidade Federada (*)
Total

Nmero ndice 1995=100%

Municpios

Estados
e DF

Unio

(a)

(b)

(c)

(d)

(a)

(b)

(c)

(d)

1995

1,12

1,93

0,95

4,01

100

100

100

100

1996

1,12

2,00

0,80

3,92

100

103

84

98

1997

1,07

1,82

0,74

3,63

96

94

78

91

Ano

184

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Unidade Federada (*)


Total

Nmero ndice 1995=100%

Municpios

Estados
e DF

Unio

(a)

(b)

(c)

(d)

(a)

(b)

(c)

(d)

1998

1,35

1,99

0,79

4,13

121

103

83

103

1999

1,45

1,83

0,78

4,06

129

95

82

101

2000

1,43

1,70

0,87

4,00

128

88

91

100

2001

1,47

1,79

0,83

4,08

131

92

87

102

2002

1,56

1,75

0,76

4,07

139

90

80

102

2003

1,60

1,67

0,71

3,98

143

86

75

99

2004

1,63

1,66

0,73

4,03

146

86

77

101

2005

1,58

1,70

0,77

4,05

141

88

81

101

2006

nd

nd

0,81

nd

nd

nd

85

nd

2007

nd

nd

0,88

nd

nd

nd

93

nd

Ano

Fonte: IPEA/DISOC, IBGE/MP, INEP/MEC. Elaborao: J. A. Castro.


(*) Valores em percentual do PIB

A primeira constatao que, contrariamente ao que foi apresentado na


seo anterior, pode-se considerar que no houve crescimento do GPEdu
quando comparado com o PIB, pois o indicador (GPEdu/PIB) passou de
4,01%, em 1995, para apenas 4,05%, em 2005. Portanto, em 11 anos a
poltica educacional dos diferentes entes federados elevou sua participao
na renda nacional em apenas 0,04 pontos percentuais (p.p.) do PIB o que
representa um crescimento de apenas 1%. Fica evidenciado que o crescimento
do gasto educacional foi apenas equivalente ao crescimento da economia
brasileira como um todo; alm disso, tem um carter pr-cclico em toda a
trajetria do perodo.
Ademais, verificam-se-se dois movimentos: um entre 1995 e 1997, no
qual se pode observar uma queda constante da participao relativa, caindo
de 4,01% para 3,67% do PIB. Esse movimento pode ser explicado pelo fato
de o PIB nesse subperodo ter crescido mais rapidamente do que os gastos
em educao. Isso significa que a rea de educao no foi beneficiada por
um maior aporte de recursos quando ocorreu crescimento; em contrapartida,
no outro movimento ocorrido nos dois anos seguintes, momento em que o
crescimento foi bastante reduzido, observa-se uma melhoria no valor do
indicador (4,13% e 4,06% do PIB). Esses dados revelam que a rea ampliou,
185

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mesmo que pouco, seu espao em termos relativos, principalmente a partir


de 1998, coincidentemente, ano da implantao do Fundef, quando a
importncia relativa sobe em cerca de 0,5% do PIB, mas no consegue
manter-se nesse patamar nos anos posteriores. No entanto, cabe observar
que esses nmeros podem tambm estar refletindo um efeito composio,
em razo de a taxa do produto ter sido baixa, embora sinalize que a rea
conseguiu manter o patamar anterior.
Portanto, no houve de fato uma prioridade macroeconmica concedida
s polticas educacionais pelos governos no perodo, ocorreu apenas a
manuteno do status quo de gasto da poltica educacional. Cabe salientar
que se isso tivesse ocorrido com um PIB em forte crescimento, no seria de
todo mal, pois os gastos educacionais poderiam crescer acima do crescimento da matrcula, podendo representar uma possibilidade de ampliao
de gastos relativos e de melhoria da qualidade da educao. No foi isso que
ocorreu no Brasil, pois foi um momento de pfio crescimento do PIB, alm
de ser bastante errtico.
Outra forma de se constatar a importncia da rea compar-la com o
crescimento da carga tributria, uma vez que no caso da educao Castro e
Sadeck (2003) j demonstraram a grande importncia dos recursos provenientes da arrecadao tributria. Mostraram ainda que os recursos de impostos
so as principais fontes para os gastos, seguidos dos recursos do salrioeducao, sendo pouco relevante aqueles provenientes das fontes no tributrias.
Pode-se at dizer que atualmente o gasto pblico em educao quase totalmente financiado com recursos tributrios, da a importncia de se cruzar
os dados do gasto educacional com a Carga Tributria Bruta (CTB).
Se para o GPEdu, a arrecadao tributria to relevante, interessante
se verificar qual o peso do financiamento das polticas educacionais para o
sistema tributrio e, tambm, qual so sua dinmica atual. Para essa anlise,
com foco na educao bsica que o objeto central deste trabalho, devemse utilizar os dados dos gastos em educao bsica e compar-los ao volume
da CTB. No Grfico 5, so apresentados os dados da evoluo do GPEdu
e da CTB, no perodo de 1995 a 2005.

186

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Grfico 6 Gasto Pblico em Educao (GPEdu) e Carga Tributria Bruta


(CTB) no Brasil 1995-2005
35,0

Em % do PIB

30,0

27,2

26,7

26,9

25,0
4,0
20,0

27,8
4,1

3,9

29,0

4,1

30,4

4,0

31,2

4,1

32,4

4,1

32,0

32,6

33,7

4,0

4,0

4,0

5,0

4,0

3,6
3,0

15,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Carga Tributria Bruta (CTB)

GPEdu (em % do PIB)

Fonte: Disoc/IPEA e Secretaria da Receita Federal

Os resultados apresentados no grfico mostram que o gasto em educao


subiu apenas 0,16 p.p. do PIB, no perodo de 1995 a 2005. O processo de
crescimento foi bastante descontnuo durante o perodo, variando tambm
a intensidade do crescimento. Por outro lado, a CTB se ampliou muito
mais nesse perodo, em cerca de 6,5 p.p. do PIB, processo que ocorreu
praticamente de forma contnua. O crescimento dos gastos em educao
representou apenas 2,5% do crescimento da carga. Ou seja, se a CTB subiu
no foi devido s necessidades relativas as polticas de educao e sim, s
novas prioridades adotadas pela poltica macroeconmica do perodo,
principalmente os gastos financeiros do governo que foraram esse movimento (CASTRO et. al., 2007).
CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho mostrou que a estrutura de financiamento da educao
manteve seus pilares centrais, como por exemplo, a vinculao constitucional de impostos e contribuies para a educao, de longe uma tradio na
rea. Por outro lado, a estratgia das subvinculaes, com a criao do Fundef,
uma novidade alm da vinculao do gasto diretamente ao aluno. Tais modificaes polticas/institucionais trouxeram consequncias concretas para a oferta
e qualidade da educao, com reflexos nas relaes federativas, principalmente
na ampliao/reduo da capacidade e poder de gasto de cada ente federado.

187

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Como demonstrado, as alteraes ocorridas aceleram o processo de


transferncia de responsabilidades para os municpios, configurando-se um
processo de municipalizao, em que os estados e o governo federal perdem
importncia relativa no financiamento da educao. Ademais, no perodo,
a ao supletiva cumprida pelo governo federal na educao bsica no foi
to intensa quanto aquela reivindicada por vrios setores ligados rea
educacional. Dessa forma, a complementao do governo federal ao Fundef
foi um exemplo de baixa ao supletiva.
As alteraes processadas na estrutura de financiamento tambm procuraram de forma deliberada privilegiar o ensino fundamental, nvel de ensino
obrigatrio constitucionalmente. Por outro lado, isso trouxe consequncias,
dificultando o aporte de mais recursos para os outros nveis e modalidades
educacionais, principalmente a educao infantil e o ensino mdio. Significou
tambm uma restrio deliberada de gasto para o ensino superior, o que
prevaleceu at o principio do novo sculo.
Constatou-se, tambm, que a vinculao educao foi capaz de manter
a proteo contra cortes oramentrios mais radicais, principalmente se for
considerado que no perodo do final dos anos 1990, a economia brasileira
esteve em srios apuros. Em termos absolutos, os gastos foram crescentes em
quase todos os nveis/modalidades, mas com crescimento desigual, com o
ensino fundamental ampliando seus gastos mais rapidamente do que os demais
nveis/modalidades.
Observou-se ainda que ela foi pouco potente para ampliar a importncia
macroeconmica dos gastos da rea educacional. Por isso, os dados mostram
que a importncia da educao em relao ao PIB se manteve quase constante.
Esse fato tambm aponta para o sentido da poltica econmica imposta
sociedade brasileira, sobretudo no perodo de crise da poltica de estabilizao
monetria, que no deu prioridade rea de educao, apesar do discurso
favorvel.
No perodo mais recente, os dados disponveis tambm mostram que,
para o governo federal, houve uma reverso dessa estratgia com a ampliao
absoluta dos gastos em todos os nveis e modalidades e, tambm, uma
ampliao, mesmo que pequena, na prioridade macroeconmica.
A novidade da primeira dcada do novo sculo foi a criao do Fundeb
que d sequncia mesma estratgia do Fundef, com algumas alteraes e
melhorias, principalmente ao eleger como foco a educao bsica e, com

188

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isso, incluiu os demais nveis de ensino na nova estrutura de financiamento.


Os dados hoje existentes ainda no permitem uma verificao e avaliao
dos resultados efetivos dessa modificao.
Foram apresentadas, tambm, algumas projees demogrficas indicativas
de que a populao brasileira est em plena transio demogrfica, com
grande repercusso para a rea de educao e seu financiamento. Os nmeros
mostram que, se for bem apresentado, esse momento pode significar uma
grande oportunidade para a melhoria da educao, pois haver uma diminuio das presses de acesso pelo efeito demogrfico, abrindo espao para
a ampliao do gasto per capita na oferta de bens e servios de educao.
Grandes desafios ainda esto colocados para as polticas educacionais nos
prximos anos. Entre os mais importantes est o de se definir a rea como
prioridade poltica e econmica de fato. Consequentemente, o seu gasto
deve ter status privilegiado diante das conjunturas econmicas e polticas,
uma vez que os dados revelam a sua aderncia ao movimento mais geral da
economia. importante no esquecer que parte razovel das necessidades
educacionais da populao brasileira ainda no foi atendida, o que vai exigir
a ampliao do acesso a bens e servios educacionais existentes e a serem
criados. Alm disso, necessria a promoo de melhorias na qualidade da
oferta de bens e servios pblicos prestados, o que tambm vai demandar a
ampliao do gasto em dimenso ainda a ser estimada.
BIBLIOGRAFIA
ALMEIDA, I. C. Gastos com educao no perodo de 1994 a 1999. Revista
Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia, DF, v. 82, n. 200/201/202, p.
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redao ao art. 60 do Ato das Disposies constitucionais Transitrias.
Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da
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Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/
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189

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:06 PM Page 190

_____. Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006. D


nova redao aos arts. 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio
Federal e ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da
Repblica. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 2006.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/
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_____. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e
base da educao nacional. Dirio Oficial da Unio. Braslia, DF, 23 dez.
1996b. p. 27894. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
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FERNANDES, M. A. et al. Dimensionamento e acompanhamento do gasto
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educao. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia, DF, INEP, v. 82,
n. 200/201/202, p. 117-135, jan./dez. 2001.

190

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PARTICIPAO E REGIME DE
COLABORAO ENTRE
UNIDADES FEDERADAS NA
EDUCAO BRASILEIRA
Elie Ghanem

Em que o regime de colaborao entre os entes federados no Brasil se


relaciona com o tema da participao? Apenas indiretamente, desde que se
creia que a participao em educao signifique presses da sociedade civil
para que estados, municpios e Unio efetivamente se empenhem na coordenao de aes e recursos para oferecer servios educacionais, principalmente escolares. Contudo, essa possibilidade praticamente no tem se
efetivado e no se pode dizer que ocorre participao da sociedade civil
brasileira na educao, ao menos no no estrito sentido de participao em
decises de poltica educacional, nas quais deveria se inscrever a atuao
integrada dos trs nveis de governo.
No que no haja significativos esforos visando a promover aquela
participao, mas trata-se, sobretudo, de organizaes que atuam como
porta-vozes ou so segmentos muito restritos que buscam representar
politicamente os interesses de grupos sociais. H baixa presena direta dos
grupos que os porta-vozes pretendem defender ou fraca representatividade
dos atores polticos.1 Dessa maneira, a participao existente veio se
realizando na forma de lobbies, alguns de grande eficincia apesar de as
conquistas serem desconhecidas da opinio pblica , ocorrem principalmente na modificao de dispositivos legais e so instveis por estarem
sempre ameaadas de no serem cumpridas pelo Poder Executivo.2
1. Traos que j foram detectados em outros setores de polticas, entre os quais o da sade (COHN, 2003).
2. Caractersticas e desempenhos de lobbies de cidados esto adequadamente delineados em
Graziano (1997).

191

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Este texto apresenta e comenta trs hipteses que procuram dar conta de
compreender os fatores que concorrem para a inexistncia do que se poderia
chamar de participao em educao no Brasil: a hiptese da represso, a da
desinformao e a da concepo de educao escolar como ensino.
A realizao do direito educao depende diretamente da atuao do
Estado porque este representa tanto a fonte para o suprimento igualitrio de
recursos de instalao das atividades escolares quanto a referncia normativa
para a regulao das atividades. O dever do Estado para com a educao est
fixado em obrigaes constitucionais, a includa expressamente a colaborao entre unidades federadas. No entanto, alm da educao, o Estado
brasileiro no cumpre suas obrigaes em muitos campos (VIEIRA, 2001).
Duas destacadas razes para a omisso so o carter autoritrio do sistema
poltico3 e o controle do Estado por parte de grupos econmicos de interesse.4
Numa perspectiva internacional, a escolarizao se tornou suficientemente abrangente ou universal quando o Estado assumiu o lugar de principal ator do desenvolvimento. No necessariamente nos mesmos perodos,
algumas vezes, a escolarizao foi tambm funcional, quando respondeu
a demandas inicialmente polticas e, depois, econmicas. No Brasil, esse
percurso foi tardio e acidentado, comparando-o com a experincia dos
pases da Amrica do Norte e europeus, com as repblicas soviticas e com
o Japo. Somadas as razes para a omisso do Estado (com suas reviravoltas
enquanto ator do desenvolvimento) e as injunes entre educao e as
demandas polticas e econmicas, torna-se compreensvel que a ideia de
participao em educao se coloque como uma exigncia e uma alternativa
para conseguir servios escolares adequados s necessidades dos diferentes
grupos que fazem parte do povo brasileiro. Tal participao seria condio
para levar o Estado a cumprir suas obrigaes constitucionais, como por
exemplo, atuar em regime de colaborao entre os entes federados. Porm,
3. Pelo menos no sentido de que o sistema poltico bloqueia o conflito, como bem indicou Schneider
(2005) quanto monopolizao da capacidade institucional, poltica e tcnica por parte do poder
executivo no controle dos processos oramentrios, em detrimento dos legisladores e da sociedade
civil.
4. Em vez da imagem europeia de sociedade nos moldes de uma empresa, cujos dirigentes ricos
esto no topo e, na base, esto seus trabalhadores pobres, a hierarquia social brasileira variou
no tempo segundo a oposio entre privilegiados da economia em cima e excludos na base.
Provendo as vantagens da classe mdia e os privilgios da oligarquia, o Estado guiou-se pela lgica
de sua apropriao por segmentos privados, mantendo laos segmentados entre empresrios e
administradores (cf. TOURAINE, 1989, p. 52).

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se no ocorre a almejada atuao vigorosa do Estado, tampouco se d a


participao em educao que se espera para empurrar o Estado naquela
direo. 5 Dando por suposto que aquela atuao depende muito da
participao, resta procurar compreender os motivos de a participao em
educao ser to frgil.
O DIREITO EDUCAO E O DEVER DO ESTADO
O direito educao depende diretamente da atuao do Estado no
suprimento de servios de educao escolar. No Brasil, desde o Imprio,
com o Ato Adicional de 1824, a educao foi-se deslocando do status de
dever do cidado para a condio de meta governamental civilizatria
apontada pelos polticos liberais e, posteriormente, passou a ser vista como
direito universal. A Constituio da Repblica de 1988 reafirmou o direito
universal educao e estabeleceu mais detalhadamente as formas em que
o dever do Estado com a educao ser cumprido, a exemplo do regime de
colaborao entre unidades federadas.
O Estado brasileiro no cumpre plenamente seus deveres constitucionais
em muitos campos, inclusive em educao. Alm desta, somente para falar
em direitos sociais, h tambm legalmente reconhecido o direito sade, ao
trabalho, moradia, ao lazer, segurana, previdncia social, proteo
maternidade e infncia e assistncia aos desamparados.
Originalmente, o artigo 208 da Constituio estabeleceu que o Estado
deveria garantir a oferta gratuita de servios escolares durante oito anos
em um nvel chamado ensino fundamental, ao mesmo tempo a ser compulsoriamente frequentado por crianas consideradas em idade prpria
ou em idade escolar. Em 1996, a Emenda Constitucional n 14 fixou a
progressiva universalizao do que veio sendo nomeado de ensino mdio
gratuito. Mais recentemente, a Emenda Constitucional n 59, de 2009,
refere-se a uma educao bsica obrigatria e gratuita dos quatro aos 17
anos de idade, inclusive para quem no teve acesso a essa educao na idade
prpria. Vale dizer que a oferta de servios gratuitos abrangendo educao
5. Uma viso diferente pode ser, por exemplo, a de Lobato (2001), para quem a tenso entre a
vontade poltica do governo e a vontade da Constituio somente poderia ser equilibrada
pelo Judicirio. Porm, o mesmo Lobato aponta uma crise de legitimidade, organizao e
procedimento vivenciada pelo Judicirio, que no parece ter ainda sido superada. Num enfoque
mais adequado complexidade do assunto, Bercovici (2004) repe a ideia de que a Constituio
resultante e determinante da poltica.

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infantil, ensino fundamental e ensino mdio, ou seja, as trs etapas que


compem, pela nomenclatura oficial, a educao bsica.
Acrescentam-se queles deveres os de garantir atendimento especializado
a pessoas com deficincia, preferencialmente na rede regular de ensino,
assim como servios de creche e pr-escola a crianas de at cinco anos de
idade. A EC n 59 modificou a exigncia de programas suplementares de
material didtico escolar, transporte, alimentao e assistncia sade, antes
posta apenas para o ensino fundamental e, atualmente, estendida para
educandos(as) em todas as etapas da educao bsica.
Para alm dessas exigncias referentes quase estritamente disponibilidade de servios escolares,6 h outras que insinuam consideraes de
mrito sobre a variada adequao dos servios ofertados. Assim o caso do
dever de assegurar acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e
da criao artstica, segundo a capacidade de cada um, bem como o dever
de oferecer ensino noturno regular adequado s condies do educando.
No obstante a oferta irregular ou o no oferecimento do ensino obrigatrio pelo poder pblico importar responsabilidade da autoridade competente
e, consequentemente, admitir seu acionamento judicial, a deficitria performance do Estado tem recebido desproporcional questionamento.7
6. Ao modo de exemplo, podem-se mencionar alguns dficits apontados por recente estudo efetuado
pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), com base na Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD) de 2008. O estudo indica um total de 49,7 milhes de jovens
com idade entre 15 e 29 anos no pas (26,2% da populao) e, naquela faixa etria, verificouse um aumento dos anos de estudo comparado aos dados da mesma faixa etria em 1998 e frente
populao com idade a partir de 40 anos. Contudo, a mesma pesquisa ressaltou as expressivas
desigualdades educacionais entre ricos e pobres, brancos e no brancos, e moradores de reas
urbanas e rurais e das diferentes regies. Apenas a metade da faixa de 15 a 17 anos frequenta o
ensino mdio na idade adequada e 44% ainda no concluram o ensino fundamental. Nas regies
Nordeste e Norte, as taxas de frequncia (36,4% e 39,6%, respectivamente) so bem mais baixas
do que no Sudeste e Sul (61,8% e 56,5%, respectivamente). No ensino superior, a frequncia
de apenas 13,6% das pessoas de 18 a 24 anos. A proporo de jovens fora da escola cresce de
acordo com a faixa etria: 15,9%, entre jovens de 15 a 17 anos; 64,4%, de 18 a 24 anos; e 87,7%,
de 25 a 29 anos. Ver Ipea (2009).
7. O questionamento, que veio sendo referido como justicibilidade de aspectos do direito educao, est no centro de iniciativas como o Programa Ao na Justia, da ONG Ao Educativa,
que publica em seu boletim eletrnico, desde junho de 2005, casos de aes judiciais que se
propem ser sugestivos e exemplares. Um rpido exame daqueles casos indica o quanto so incipientes, pontuais e pouco abrangentes em exigncias do cumprimento dos deveres do poder
pblico para a realizao do direito educao. Disponvel em: <http://www.acaoeducativa.org>.
Acesso em: 3 jan. 2010.

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O artigo 211 da Constituio explcito em obrigar os entes federados


a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios a organizarem
seus sistemas de ensino em regime de colaborao. A Unio deve prestar
assistncia tcnica e financeira aos demais entes para garantir equalizao de
oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino, de
modo a exercer funo redistributiva e supletiva. no artigo 211 que se
destina a atuao no ensino fundamental e na educao infantil aos municpios, reservando aos estados e ao Distrito Federal a prioridade de tambm
atuar no ensino fundamental, qual se junta a atuao prioritria no ensino
mdio. Em torno do objetivo de universalizar o que se designa como ensino
obrigatrio, o mesmo artigo 211 ordena aos entes federados que definam
formas de colaborao na organizao de seus sistemas de ensino.
Podem ser muitos os exemplos de desobedincia quele mandamento
constitucional, mas suficiente e apropriado referir a municipalizao do
ensino fundamental promovida pelo governo do Estado de So Paulo.
Esse foi o caso de um acidentado percurso, respaldado por uma particular
interpretao do regime de colaborao disposto na Constituio. A primeira
medida foi tomada em 1996 com a chamada reorganizao da rede,
dividindo as escolas estaduais em dois tipos: as que ofereceriam somente os
primeiros quatro anos do nvel fundamental separadas das outras dedicadas
aos quatro anos finais, ao ensino mdio ou aos quatro finais e ao ensino
mdio. Alegando que o gigantismo da rede estadual a tornava inadministrvel, a Secretaria Estadual de Educao de So Paulo no escondia o seu
propsito de transferir os servios escolares de nvel fundamental aos
municpios, tendo como horizonte manter ao seu encargo apenas o ensino
mdio (cf. BASSI; GIL, 2001; COLQUIO, 1996).
Naquele mesmo ano de 1996, descartando a necessria negociao que
faz parte do conceito de federao, o MEC aproveitou a ampla maioria que
apoiava o governo federal no Congresso para criar com facilidade o Fundef
(Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio) por meio de emenda Constituio.8 Literalmente por cima da possibilidade de os entes federados negociarem formas
de colaborao, o Fundef cristalizou um mecanismo contbil automtico de
8. Pesquisa de Haddad (2007) mostrou que, em 66 municpios de seis regies metropolitanas
brasileiras, as restries financeiras impostas pelo Fundef obrigaram ateno de apenas uma
pequena parcela da demanda potencial por educao bsica de pessoas jovens e adultas.

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deslocamento de recursos oriundos de impostos para sua aplicao no nvel


de ensino fundamental.
POR QUE O ESTADO NO CUMPRE A CONSTITUIO?
Entre as razes da omisso do Estado, encontra-se o carter autoritrio
do sistema poltico, que herdeiro da origem colonial do Brasil como
Estado-nao. Os traos autoritrios atravessaram as diferentes fases do
sistema poltico, de maior fechamento ou de abertura, expressas formalmente nas leis. Esto presentes tambm nos perodos em que h um regime
no autoritrio, como o que se abriu com o fim da ditadura militar instalada
em 1964. Durante o Imprio do sculo XIX, a nica e pequenssima parcela
da sociedade civil que tinha direitos polticos eram os senhores de terras e
de escravos. Mesmo naquela camada superior, igualmente ao que acontecia
na maior parte do mundo, as mulheres estiveram excludas das eleies ao
longo de praticamente toda a Primeira Repblica.
O tipo de relao entre Estado e sociedade civil o que delineia marcadamente o carter autoritrio do sistema poltico, do qual o Estado faz
parte. O sistema poltico seria democrtico se expressasse e processasse os
diferentes interesses dos grupos que compem a sociedade civil com base
nas liberdades individuais e nos direitos humanos, enquanto, por sua vez, o
Estado assegurasse a unidade do conjunto e sua continuidade no tempo.
O carter democrtico do sistema poltico advm do empenho deste em
manter equilibrada a tenso entre Estado e sociedade civil de modo a evitar
que um polo prevalea sobre o outro. Quando esta domina o Estado, acentuase a desigualdade social que constitutiva da sociedade civil. Quando, ao
contrrio, o Estado domina a sociedade civil, suprimem-se as liberdades
(TOURAINE, 1996).
Atravs do sculo XX, a Repblica brasileira assistiu a escassos
momentos de manifestao de um sistema poltico democrtico, fora dos
quais a sociedade civil se sobreps ao Estado e vice-versa. No contexto dessa
tradio que as decises governamentais raramente se tornaram produto
de um jogo legtimo e regulado de presses e negociaes, na forma de uma
tensa colaborao entre Estado e sociedade civil. Ao contrrio, as decises
polticas resultam quase exclusivamente do arbtrio de governantes.
Governantes que veem a si mesmos como exclusivos responsveis pelo bemestar do povo e assim so vistos por este tambm. Paternalismo, tutela,
clientelismo eleitoral no apenas so traos caractersticos da poltica brasi-

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leira. Exprimem o comportamento esperado de governantes e governados,


mantendo-os afastados entre si durante o exerccio dos mandatos e dos
cargos pblicos no qual governantes, isoladamente, deliberam sobre as
formas de uso do recurso comum.
Desse modo, o fato de as decises polticas serem reduzidas ao juzo de
governantes outra razo importante da omisso do Estado frente ao direito
educao no Brasil. Isso ocorre porque muitas das pessoas que ocupam
postos no poder pblico situam-se nesses lugares em decorrncia tambm
de uma desigualdade social que atravessa os processos eleitorais, fazendo
com que estes sejam ao mesmo tempo uma concorrncia entre desiguais e,
em grande medida, um jogo de cartas marcadas. Por conseguinte, a ao
pblica responde principalmente aos mltiplos aspectos em que grupos
econmicos de interesse exercem controle sobre o Estado brasileiro.
As decises favorveis a tais grupos predominaram em detrimento
daquelas orientadas para projetos integrados de desenvolvimento nacional
que contemplassem grandes grupos populacionais rurais e urbanos.
No lugar de projetos dessa natureza, ou o Estado respondeu aleatoriamente
a desconexos grupos de presso ou capitaneou avassaladores processos de
modernizao.9
Especificamente quanto ao direito educao, o carter autoritrio do
sistema poltico e a prevalncia dos grupos econmicos somam-se ao fato de
que os estratos de renda superior sempre dispuseram de recursos para sua
prpria reproduo tambm em termos familiares e escolares. As elites
dirigentes estiveram confortveis ao se beneficiarem do carter dualista do
sistema escolar, que predominou por perodos variveis em muitos pases.
Para alguns destes, a oferta universal de escola primria colocava na ordem
do dia a luta pela ampliao da chamada escola secundria (KANDEL,
1960). No Brasil, o dualismo do sistema escolar esteve determinado
inclusive nos textos legais at meados dos anos 1940. Segundo essa concepo, a escolarizao primria deveria ser franqueada a todas as pessoas,
9. A modernidade uma criao social e cultural (tanto quanto a cincia), composta em suma de
dois elementos de carter universal: a razo e os direitos humanos individuais. No deve ser
confundida com os muitos e particulares processos de modernizao, dos quais o mais conhecido
e hegemnico foi a modernizao europeia ocidental, que se expandiu pelo mundo e se arrogou
identificar-se com a prpria modernidade. A modernizao brasileira (e a de muitos outros pases)
foi conduzida pelo Estado, sobretudo a partir da substituio de importaes durante a Segunda Guerra
Mundial, processo que se apoiou na burocracia pblica erigida desde a Revoluo de 1930.

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mas a secundria se bipartiria entre um ramo profissional (para os filhos de


trabalhadores) e outro, de tipo acadmico ou propedutico (para quem daria
continuidade aos estudos em nvel superior). O dualismo do sistema de
ensino brasileiro foi gradualmente desmontado principalmente ao longo
dos 25 anos posteriores queda do Estado Novo, em 1945 (BEISIEGEL,
1976). Os estratos de maior renda foram se encaminhando para as escolas
particulares religiosas ou leigas, enquanto uma parcela ainda mais minoritria fez uso de escolas prestigiadas na Europa ou nos Estados Unidos.
As relaes que constituem a federao geralmente tendem a afetar muito
as composies partidrias e as eleies, assim como as decises governamentais. O funcionamento federativo brasileiro tambm tem essa importncia. Portanto, pesa significativamente o fato de aliar um sistema poltico
autoritrio tendncia ao controle de grupos econmicos sobre o Estado e
existncia de alternativas privilegiadas de reproduo das camadas superiores. Por esses traos tpicos, o jogo dos entes federados faz com que as
decises governamentais se inclinem mais centralizao ou descentralizao conforme oscilem as oposies entre governo federal e governos
subnacionais. A dinmica condiciona muito a maior ou menor ao do
Estado no cumprimento de suas obrigaes em relao ao direito educao
tanto quanto baliza a eficincia da sua ao.
O alcance e a eficincia so diretamente dependentes do grau de integrao e partilha de decises entre as unidades federadas. Isso se mostra
especialmente no avano dos mercados globalizados sobre a estabilidade de
povos originrios e modos de vida de comunidades locais, que tm maiores
impactos negativos em estados e municpios mais vulnerveis quando se
movem isoladamente. De outra parte, a magnitude das demandas desafia
constantemente o uso racional dos recursos disponveis cujos montantes so
sempre limitados. Ademais, as peculiaridades de grupos sociais, de reas
urbanas ou rurais e de regies diferentes tanto levam a reivindicaes de
descentralizao (que pode converter-se em reforo das desigualdades)
quanto a apelos centralizao (que pode degradar-se em descabida homogeneizao). No entanto, a coordenao necessria entre os entes federados,
que determinar o equilbrio entre funes que precisam ser descentralizadas
e as que requerem centralizao, refm de coalizes circunstanciais.
No Brasil, a exclusividade de governantes na deliberao sobre assuntos
pblicos se liga ao controle do aparato estatal por grupos de interesse econmico para comporem a principal referncia das relaes entre os governos
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que deveriam representar os entes federados. Os entes federados no se


aliam ou se opem para responder s diferentes necessidades dos grupos
cujos interesses se confrontam na sociedade civil. Se esta fosse a referncia
principal das alianas, haveria fundamento para a prpria ideia de federao, quer dizer, fariam parte desta elementos que se mantm unidos
dividindo o poder, cada um mantendo sua integridade e autonomia, mas
tambm a unidade e interdependncia do conjunto. A soberania de cada
um seria tambm a afirmao de relaes mais simtricas. No sendo assim,
os entes que nominalmente so federados no constituem rigorosamente
uma federao. Suas relaes so de assimetria e, nestas, emergem como
critrio essencial as afinidades eleitorais. Esse o critrio quase exclusivo
para que estados, municpios e Unio exeram fiscalizao mtua, para
cooperarem no emprego dos recursos pblicos e no enfrentamento de
demandas comuns, vale dizer, para atuarem como uma federao. Fora dos
pactos determinados pelas estratgias eleitorais, os entes federados se
relacionam de modo a empurrarem a atribuio de responsabilidades de um
para os outros.
Parece razovel supor que assim por causa da ausncia de um terceiro.
Quer dizer, quando dois tipos de entes federados se aproximam ou se
afastam, esto presentes partes de um Estado em que, embora no exclusivamente, predominam grupos econmicos de interesse. A maioria dos demais
grupos da sociedade civil fica afastada dos processos de deciso poltica e do
exerccio de controle sobre os rgos do Estado (SORJ, 2007).
DESAFIOS DA EDUCAO COMO DIREITO
No panorama mundial, a tendncia oferta universal de escolarizao
se intensificou onde o Estado assumiu o lugar de principal ator do
desenvolvimento, pronunciadamente em momentos em que enfrentou a
crise econmica ou a guerra. Mas, alm disso, o Brasil foi um dos pases em
que a existncia de escola primria e o alastramento de sua cobertura junto
a todos os indivduos responderam antes a uma inteno poltica de
unidade cultural requerida pela unidade nacional. A viso da escola como
instrumento no qual est prescrito o qu e como professores(as) deveriam
ensinar atendeu s expectativas de promover uniformidade, conformidade,
lealdade e patriotismo. Foi preciso transcorrer quase a metade do sculo XX
para que o ideal de escola para todos passasse a ser interpretado como
direito social assentado na exigncia democrtica de igualdade social.
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A escola elementar foi instrumento para que se falasse em nao,


inclusive no caso brasileiro. O nacionalismo, por sua vez, foi um componente central das disputas por mercados que resultaram nas conflagraes
mundiais. Mas, alguns dos pases em guerra no poderiam legitimar sua
participao no conflito apenas nos termos da afirmao de seu prprio
nacionalismo. Seria necessrio aludir defesa da liberdade prpria da
democracia e, com esta, reconhecer como requisito primordial que um
sistema de ensino oferecesse oportunidades de educao iguais para todos.
A trajetria de consolidao mundial da educao escolar como direito se
amparou em esforos internos em diferentes lugares. Seguiram nessa linha,
ainda durante a Primeira Guerra Mundial, o movimento da cole unique na
Frana e pela educao secundria para todos na Inglaterra. Na mesma
perspectiva desta ltima, em 1918, foi lanada a campanha Einheitsshule
na Alemanha, prolongando-se at o fim da Repblica de Weimar com o
triunfo do nacional-socialismo.
Aqueles tateantes empenhos a partir da sociedade civil, que se voltaram
para a igualdade do direito social educao, afastaram-se dos esforos
oriundos do Estado fundados na ideia de educao escolar como dever
patritico. Entretanto, apelaram ao Estado para se tornarem efetivos e s
encontraram correspondncia onde o Estado se tornou o principal ator do
desenvolvimento, s vezes, porque expressou uma forte dinmica da sociedade civil, s vezes, porque destruiu a sociedade civil.
A meta do alcance universal da escolarizao surgiu primeiramente no
sculo XVI como exigncia protestante para o contato direto de fiis com a
palavra sagrada. Muito depois, no Brasil, a meta se colocou como requisito
de homogeneidade cvica. Mas, esse objetivo nacional foi insuficiente para
levar a atingi-la, uma vez que tal perspectiva se ops o longo perodo em
que as massas trabalhadoras estiveram apartadas do processo poltico em um
pas predominantemente agrrio.
Em termos de eficincia, a escolarizao mostrou-se funcional quando
realizou fins polticos manifestados em disputas religiosas para, posteriormente,
realizar fins expressamente polticos, marcadamente na Revoluo Francesa
e nos movimentos de independncia das colnias da Amrica Central e do
Sul do sculo XIX. Finalmente, ao longo do sculo XX, a escolarizao foi
funcional quando se tornou meio importante ou principal de ascenso
social, ou seja, quando se associou economia durante a alterao da

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estrutura ocupacional pela qual os empregos passaram a ser urbanos e a


utilizar a leitura, a escrita e o registro dos clculos.
No Brasil, o percurso do Estado como ator principal do desenvolvimento foi lento, tardio e tortuoso em comparao com os Estados Unidos,
os pases da Europa ocidental, os pases comunistas e mesmo o Japo a
partir do final do sculo XIX (LEIF, 1968). Os obstculos interpostos
enrgica ao do Estado em educao pareceram poder ser suplantados
somente mediante a afirmao dos interesses dos estratos inferiores numa
escolarizao eficiente. Da ter-se generalizado a expectativa quanto a uma
atuao redentora da participao na educao, tanto quanto se constatou
em toda parte a ausncia, insignificncia ou severa limitao daquela
participao.
POR QUE NO H PARTICIPAO EM EDUCAO?
Duas hipteses mais salientes emergiram para explicar o raquitismo da
participao: uma foi a da represso autoritria e outra, a da desinformao.
A represso autoritria

A represso autoritria teve lugar durante o regime militar de maneira


sistemtica e ainda veio sendo empregada ocasionalmente em momentos de
manifestaes pblicas de reivindicao mais ostensiva, ou de maior repercusso nos meios de comunicao de massa ou de confronto direto em
edificaes pblicas que servem de sede a governos ou a rgos administrativos de alto escalo.
No que se refere educao escolar, a forma de confronto ocorreu quase
exclusivamente durante movimentos grevistas do magistrio e em mobilizaes mais escassas de estudantes de nvel mdio, particularmente quando
estes(as) se revoltaram contra os aumentos de tarifas de transportes urbanos.
Contudo, trata-se de dois tipos de mobilizao que nunca puderam ser
caracterizadas como demandas por participao em educao. No sentido
estrito, no reivindicavam tomar parte em decises de poltica educacional.
A defesa dos nveis de remunerao e de garantias trabalhistas, do lado dos
sindicatos do magistrio, somente fez referncia indireta a uma ideia de que
a educao escolar pblica viria a ter a qualidade necessria se aquelas
condies de salrios e carreira fossem instauradas e mantidas.
A distncia que o movimento sindical do magistrio guarda em relao
ao debate dos sentidos e prticas da educao escolar o colocou no limite do
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esgotamento. De um lado, os sindicatos no conseguiram a adeso das


famlias s suas campanhas e nem mesmo dos sindicatos das demais categorias de trabalhadores salvo aqueles que representam outros segmentos
de funcionrios pblicos, que procuram coordenar suas presses frente a
um mesmo empregador nas campanhas salariais. De outro lado, o magistrio
deixou o flanco aberto para que os empregadores o acusassem de corporativismo, ou seja, de defesa de interesses particulares em oposio aos interesses
gerais que seriam pblicos: o direito dos(as) alunos(as) s aulas e o direito
das famlias prestao dos servios escolares.
Talvez o gesto mais importante do magistrio na perspectiva da ampla
participao em educao tenha sido a proposio de conselhos escolares
com carter deliberativo e composio paritria. Esse tipo de medidas se
difundiu por todo o pas desde que, em meio s presses da Apeoesp10 e sob
o primeiro governo estadual eleito diretamente no final do regime militar,
a lei do estatuto do magistrio de So Paulo foi aprovada em 1985. At
ento, o conselho de escola tinha oficialmente carter apenas consultivo e,
em sua composio, representantes docentes detinham uma larga maioria.
Quatro anos depois, o movimento sindical do magistrio j mostrava
muitos sinais de esgotamento. Naquela poca, a mesma Apeoesp lanou a
campanha A Escola Pblica no Centro das Atenes, para a qual chegou a
obter a adeso formal das direes das adversrias centrais sindicais CUT e
Fora Sindical tanto quanto da Federao das Indstrias do Estado de So
Paulo (Fiesp) e da Arquidiocese de So Paulo. No entanto, nem nas bases
do sindicato (suas dezenas de subsedes) a categoria se mobilizou, nem nas
escolas estudantes e familiares tematizaram a educao pblica que transcorria nas unidades escolares. No seria apropriado, portanto, interpretar a
falta de participao em educao como consequncia de um at justificvel
medo das foras policiais.
A desinformao

Mas, se no de represso policial que se trata nem dos efeitos de


quando foi praticada em um passado sombrio, restaria considerar, ainda,
aspectos de condutas autoritrias no interior dos estabelecimentos de ensino.
A ausncia de participao seria, ento, decorrente de um autoritarismo
10. Atual sindicato e antiga Associao dos Professores do Ensino Oficial do Estado de So Paulo.
Durante a ditadura militar, as categorias que trabalhavam em rgos pblicos, inclusive o
magistrio, estavam proibidas de criar sindicatos.

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interno s escolas, pelo qual as informaes seriam sonegadas e as decises


seriam manipuladas? A existncia de direes e equipes tcnicas escolares
empenhadas em convocar a aproximao das famlias e, no mesmo sentido,
as orientaes oficiais de secretarias da educao e do MEC no se compatibilizam com tal suposio.
Porm, preciso ressaltar que no se dispe de uma noo sistemtica e
abrangente sobre o funcionamento dos conselhos escolares.11 Igualmente
quanto aos conselhos municipais de educao. Por sua vez, ambos os tipos
sempre estiveram completamente alheios s dinmicas dos conselhos
de outros dois tipos: os conselhos estaduais e o Conselho Nacional de
Educao. Estes dois ltimos tm origem no incio dos anos 1960, com a
primeira lei de diretrizes e bases da educao, anterior, portanto, ao prprio
regime militar. Desde ento, assumiram carter essencialmente normativo,
legitimando medidas do Poder Executivo e, por sua funo de conferir a
chancela do Estado para certificados e diplomas, constituindo-se em palco
de tenso entre defensores da escola e dos recursos pblicos e lobbies de
empresrios particulares. A composio dos conselhos estaduais e do
Conselho Nacional de Educao feita por nomeao, a critrio do poder
executivo estadual e federal respectivamente.
A partir dos anos 1990, foram-se constituindo conselhos municipais
de educao, aparentemente reproduzindo as caractersticas e funes dos
conselhos estaduais e do nacional.12 Em alguns casos, introduzindo algum
elemento de representatividade em sua composio, ou seja, definindo
propores de conselheiros(as) segundo se originem de um ou de outro
segmento social: magistrio de educao bsica, especialistas de educao
superior, pais etc.
Um tal histrico e feitio no permite ver nos conselhos municipais, estaduais e nacional instncias de condensao de debates pblicos sobre as
orientaes da educao no Brasil, sequer da educao escolar, sequer
daquela que se processa em escolas pblicas de nvel bsico. A forte subordinao dos conselhos aos poderes executivos que os nomeiam, a baixa ou nula
representatividade das pessoas que os integram e o destacado componente
11. Diversos desafios de pesquisa a serem enfrentados para o necessrio conhecimento sobre processos
de participao em educao foram indicados em Ghanem (2004).
12. A Unio Nacional de Conselhos Municipais de Educao conta com 1971 conselhos filiados, de
24 estados. Disponvel em: <http://www.uncme.com.br>. Acesso em: 3 jan. 2010.

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tcnico de suas funes de autorizao para funcionamento de cursos e


equiparao de diplomas fazem com que pertenam a um mundo parte
das prticas educacionais que tm lugar nas escolas. Esse alheamento deixa
supor que so instncias praticamente desconhecidas do grande pblico e
at mesmo do magistrio, cujas organizaes sindicais preferem tentar
alguma interlocuo diretamente com o Poder Executivo.
Se certo que o possvel desconhecimento do grande pblico em relao
aos conselhos de educao indica falta de informao, aquele desconhecimento explica apenas em parte que o grande pblico no se aproxime de
debates educacionais. De fato, os conselhos municipais, estaduais e nacional
no esto franqueados ampla participao, nem mesmo certo que se faa
uso do voto para a escolha das pessoas que os integram. No entanto, h mais
de 20 anos se experimenta o voto para escolher conselhos escolares, os
quais, por lei, tm poder de deciso e metade dos(as) conselheiros(as) deve
advir da eleio de representantes de funcionrios(as) docentes e no
docentes, sendo a outra metade de representantes de estudantes e de
familiares. Praticamente toda escola pblica de ensino fundamental ou de
ensino mdio conta com um conselho escolar dessa espcie. Ao mesmo
tempo, todas as notcias a respeito indicam que aqueles conselhos no vo
alm de uma existncia apenas formal. Algumas pesquisas detectaram que
os conselhos escolares no decidem sobre assuntos importantes, ou enfatizaram que tanto as pautas das reunies quanto as decises so manipuladas
por diretores(as) dos estabelecimentos.13
De todo modo, tudo leva a crer que os conselhos escolares esto circunscritos a decises de alcance muito delimitado, deixando de abordar aspectos
ou orientaes de poltica educacional que condicionam a educao processada
em cada escola. Entre esses aspectos, encontra-se, por exemplo, o padro de
remunerao docente, que muitas vezes no estabelecido sequer pelas
secretarias de educao, mas, pelas autoridades fazendrias. Resta aos
conselhos escolares, portanto, um papel de gerenciamento prtico e no
de ator poltico.
Paralelamente aos mecanismos dos conselhos em educao, as organizaes sindicais do magistrio, as associaes comunitrias, profissionais e
ONGs vieram experimentando por dez anos coordenar-se na Campanha
13. Ver a respeito, por exemplo: (WERLE; ANDRADE, 2001; WERLE, 2008)

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Nacional pelo Direito Educao, obtendo importantes conquistas legislativas, marcadamente quanto ao financiamento dos servios escolares pblicos.14
No se deve esquecer tambm dos processos de oramento participativo
iniciados pelos governos municipais do Partido dos Trabalhadores, que
podem ser considerados experincias destoantes e inovadoras. Ditas experincias deram um passo adiante em promover uma participao em torno
de decises sobre a destinao dos recursos financeiros pblicos, porm,
oferecem dificuldades para a verificao de seus resultados (SILVA;
CARVALHO, 2006). Podem-se apontar a duas importantes limitaes.
Uma se refere parcela muito pequena de recursos municipais postos para
a deliberao. A outra, determinada pela primeira, era ter que se limitar a
decises sobre despesas de capital e no a despesas de manuteno. Quer
dizer, representantes populares poderiam decidir se construiriam uma praa
ou uma escola, mas, no podendo decidir sobre folha de pagamento,
terminavam por priorizar obras de infraestrutura ou, ao decidir pelo gasto
na criao de unidades de prestao de servios, no entravam no mrito das
orientaes e modos de realizao dos servios porque no tinham como
condicionar tais aspectos s decises oramentrias que podiam tomar.
As conferncias nacionais de educao promovidas pelo MEC durante o
governo Lula so iniciativas de participao inditas porque contaram com
encontros em etapas municipal, estadual e nacional, com eleio de delegaes.15
14. A Campanha conta com cerca de 200 organizaes de 19 estados. Seu comit diretivo composto
por: Ao Educativa, ActionAid Brasil, Centro de Defesa da Criana e do Adolescente do Cear
(Cedeca-CE), Centro de Cultura Luiz Freire, Pernambuco (CCLF), Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Educao (CNTE), Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana e do
Adolescente, Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil (Mieib), Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educao (Undime), Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao (Uncme). Disponvel em: <http://www.campanhaeducacao.org.br>. Acesso em: 3 jan. 2010.
15. Dois episdios anteriores de mobilizao nacional foram o Dia D da Educao (18 de setembro
de 1985) e a aprovao do Plano Decenal de Educao. O primeiro foi, disse o ex-ministro da Educao
Marco Maciel, um dia em que pararam pai, professor, todo mundo nas escolas. Eu visitei vrios
estados. Era o dia D da educao. Fizemos isso em 1985 e era para ser repetido, mas depois no
teve mais. Era um momento para todo o pas refletir a educao, dar aquele choque (entrevista
concedida por Marco Maciel, Folha Dirigida, Especial Dia do Professor, 2003. Disponvel em:
<http://www.folhadirigida.com.br/htmls/Hotsites/Professor_2003/Cad_04/EntMMacielFdg.htm>.
Acesso em: 15 jan. 2010). A mobilizao quanto ao Plano Decenal foi para divulg-lo, no para
defini-lo. Com a Portaria n 489, de 18/03/1993, o ento ministro da Educao Murlio Hingel criou
uma Comisso Especial para elabor-lo. Um Acordo Nacional em torno do plano foi assinado
por um variado sortimento de rgos pblicos e entidades da sociedade civil.

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No entanto, vieram seguindo processos tpicos dos congressos sindicais,


dinamizados mais pelos grupos polticos em disputa do que pelo dilogo na
base das categorias. So processos muito restritos, que no estiveram assentados na abertura de um debate livre e paulatino entre populaes que
formulassem primeiro suas aspiraes, angstias e insatisfaes antes de se
colocarem ante escolhas que se exprimem em termos inteligveis somente a
militantes sindicais e polticos ou a acadmicos.
Assim sendo, a hiptese da desinformao no deve ser totalmente
descartada para a compreenso da falta de participao na educao brasileira. Entretanto, ela est muito longe de esclarecer o aparente e muitas
vezes real desinteresse pelo debate sobre educao.
A educao como ensino
Em 2008, 52,3 milhes de crianas e jovens frequentaram escolas de
educao infantil, de ensino fundamental ou mdio, cinco dias por semana.
Mesmo que isso no signifique necessariamente satisfao, uma adeso
generalizada. Mas, aquelas pessoas, seus parentes, suas professoras e
professores no demonstram estar mobilizadas para redefinir o sentido do
que fazem cotidianamente nas escolas. Isso nos inclina a considerar a
hiptese de que a concepo de educao escolar, tendo-se firmado como
sinnimo de ensino, coloca uma impossibilidade lgica e prtica de participao em educao.
No Ocidente, dois modelos de organizao dos servios escolares se
sobressaram: o dos Estados Unidos e o da Frana. O primeiro se desenhou
de modo descentralizado, baseado na gesto por comunidades locais e
orientado para uma concepo integradora, que ensina valores e normas ao
mesmo tempo que conhecimentos. No Brasil, assim como em diversos
pases da Amrica Latina e Caribe, a oferta de escolarizao seguiu o modelo
francs desde os primrdios do que veio a se chamar de sistema escolar.
O caminho implicou principalmente dois traos distintivos: 1) organizao
centralizada numa hierarquia burocrtica de prestao de servios escolares;
2) educao escolar como sinnimo de ensino. Por definio, o modelo
francs exclui a ideia de participao em educao. Primeiro, porque a
hierarquia burocrtica segue um fluxo de poder de cima para baixo, est
baseada em rgida diviso de funes, realizadas somente por pessoas que
presumivelmente dominam um saber especializado. Em segundo lugar,
porque o ensino um tipo de educao concebida como transmisso de

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conhecimento, na qual o sujeito da ao apenas quem transmite. Para


tanto, constituiu-se numa categoria especial de agentes, dos quais se requer
quase exclusivamente o domnio de dois tipos de saber: o saber a ser transmitido e o saber como transmitir.
Nesse enfoque, o poder burocrtico pode se impor tambm sobre docentes, de modo a reduzir seu trabalho apenas execuo de desgnios
originados acima do magistrio, num nvel superior onde ocorre a concepo
do qu e do como ser ensinado. Professores(as) so ao mesmo tempo
funcionrios(as) de uma organizao e profissionais. Uma dessas suas faces
requer obedecer, executar. A outra induz a conceber, criar. A educao como
ensino tende a reduzir o magistrio apenas ao seu aspecto de funcionrio.
De fato, a hierarquia burocrtica e a educao como ensino se impuseram com muito sucesso em toda parte onde o modelo francs se instalou:
a) em termos de igualitarismo onde a mesma escola foi posta em todas as
regies e para todos os grupos sociais; b) onde a educao escolar foi fator
de ascenso social encontrando correspondncia entre escolarizao e
absoro pelo mercado de trabalho.
O modelo da escola republicana francesa, contudo, mostra seu crescente
anacronismo frente aos recentes e velozes processos de dessocializao,16
mesmo na Frana e nos demais pases em que foi praticado plenamente e
com abrangncia universal. A escola republicana francesa esteve centrada na
utilidade ou nocividade social, justificando-se em ltima instncia em
termos de conscincia ou indiferena em relao aos deveres de cada cidado para com sua coletividade local ou nacional e se limitando pretenso
de preparar para a vida social, profissional e nacional (DUBET, 1999).
16. H pelo menos meio sculo, as instituies que se construram no Ocidente vieram se decompondo e sua capacidade de impor padres sociais de conduta (o que classicamente significa
socializao) somente se enfraqueceu ou desapareceu, de forma que se tornaram invlucros, sem
legitimidade ou confiana em que se apoiar. Isso vale para a justia ou para a escola, para as igrejas
ou para as organizaes familiares, assim como para partidos e sindicatos, ou seja, tudo o que
promovia ou se encarregava de combinar formas de interao, que regulava processos de deciso,
que mediava as transies entre culturas ou reprimia os desvios. Em seu lugar, se incrementou a
violncia sem controle social e a desorientao. Mas, tambm se abriram possibilidades sem
precedentes de afirmao da liberdade e da criao, assim como de multiplicao e defesa de
direitos. Os problemas mais gerais que mundialmente se enfrentam, para alm de definir-se em
termos de dominao e de explorao, requerem definir-se em termos de dessocializao, seja em
sua face negativa de diluio das normas de conduta, seja em sua face positiva de construo mais
direta do sujeito por si mesmo.

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Por mais de 200 anos, o modelo de educao como ensino obteve


conquistas, mas no resiste mais impossibilidade de manter dissociados o
esprito racional do conhecimento e a histria pessoal, psicolgica e social
de cada indivduo. A escola, ainda que se proponha o que visto como a
meta modesta de distribuir conhecimentos elementares, no conseguir
(como no vem conseguindo) nem mesmo isso se continuar afastada da
inteno de formar atores sociais e principalmente de abrir-se ao sujeito
pessoal.17 Esses so dois componentes cada vez mais centrais da cidadania,
no entanto, o modelo predominante de educao escolar no mantm a
superioridade da cidadania no que ela exige em termos de garantias institucionais dos dois fundamentos da modernidade: o racionalismo e a defesa
dos direitos pessoais.
Pretendendo o elevado ideal de tratar todos os alunos da mesma
maneira, a escola republicana francesa foi implementada tambm no Brasil
como ensino intelectualista, que no considera a situao social, cultural e
principalmente a personalidade de cada aluno(a). De fato, nem a concepo
francesa nem a estadunidense levam em conta aqueles e aquelas que devem
mudar de cultura, enfrentar conflitos familiares e que dificilmente se submetem s normas da vida escolar. No sendo importante que docentes e
estudantes se afirmem como sujeitos, pretende-se uma distncia afetiva entre
ambos e a definio do trabalho docente somente em termos de disciplinas
(matemtica, histria, qumica etc.), o que tende a favorecer quem se origina
de meios mais instrudos e famlias mais abastadas (TOURAINE, 2006).
Enquanto tais grupos constroem sua personalidade incorporando a cultura
escolar contando com apoio da famlia para conceber seu futuro e orientarse no mundo profissional, para os demais, o sistema escolar se coloca
somente como um conjunto de obstculos desprovidos de sentido e, mesmo
quando fazem sentido, so frequentemente obstculos intransponveis.
Numa perspectiva muito diferente, a Declarao Mundial de Educao
para Todos (Jomntien, 1990) trouxe pelo menos trs diretrizes de largo alcance.
Delas, podem-se extrair as mximas consequncias para uma educao que
fortalea cada pessoa como sujeito, j que isso requer, alm da atuao
17. O sujeito pessoal do mundo contemporneo, portador de direitos universais, assume o lugar de
outras figuras do passado recente, cuja imagem se exprimia como a do cidado e a do trabalhador.
um ator (algum que age e no apenas se comporta realizando o funcionamento de um sistema)
que se encontra com sua prpria imagem valorizada por si, sem intermedirios religiosos,
histricos ou sociais (Cf. TOURAINE, 2009).

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articulada de mltiplos agentes educacionais, que as pessoas diretamente


implicadas nas relaes educacionais estejam envolvidas nas decises de
poltica educacional. A declarao afirma a educao como processo ao
longo de toda a vida, centrada na aprendizagem e que responde a necessidades bsicas.
A educao vista como processo que se realiza ao longo de toda a vida
obriga a abranger aspectos no apenas intelectuais e a no se restringir a
escolas e a nveis escolares. Ao destituir o ensino do centro da atividade
educacional e focalizar a aprendizagem, liberta tambm o magistrio da
condio de executor ao mesmo tempo em que desafia sua criatividade e
responsabilidade.
Finalmente, quando a Declarao sublinha que a educao precisa responder a necessidades, provoca estudantes, docentes, famlias, autoridades
pblicas e organizaes econmicas a definir necessidades, coloc-las em
escala de prioridades e estabelecer modos de enfrent-las. Nessa perspectiva,
a superao do modelo da escola republicana francesa encontrou, h 20
anos, uma importante expresso. Embora seu cerne tenha sido muito pouco
compreendido, suas orientaes no tenham sido seguidas e a realizao de
suas metas tenha sido adiada (TORRES, 2001).
Embora minoritrios, no so poucos os indivduos e grupos que,
situados no Estado ou na sociedade civil, pretendem a maior realizao da
educao como direito e, para tanto, aspiram e atuam na perspectiva de
ampliar constantemente a participao em decises educacionais. Essas
pessoas potencializaro os efeitos do que almejam e fazem se conceberem
articuladamente a participao nos diferentes aspectos da educao: dentro
e fora da escola, sobre prticas diretas especficas e sobre diretrizes polticas
gerais, entre leigos e especialistas. Um grande requisito a disposio sincera
de reconhecer o que ignoram e de empenhar-se em aprender, antes de tudo,
umas pessoas com as outras.

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Parte III
O REGIME DE
COLABORAO:
ALGUMAS
EXPERINCIAS

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FEDERALISMO COOPERATIVO
E EDUCAO BRASILEIRA:
A EXPERINCIA DE MATO GROSSO
[COM A] PROPOSIO DE
UM SISTEMA NICO DE EDUCAO
Carlos Abicalil e Odorico Ferreira Cardoso Neto

O texto apresentado, agora em coautoria, no um documentrio nem


resultante de uma pesquisa especfica. , antes, um relato sinttico das
experincias levadas a efeito no Estado de Mato Grosso, derivadas, em
muitos aspectos, da indita previso constitucional de um Sistema nico de
Ensino e sua confrontao com os limites reais da execuo de polticas
pblicas em meio s disputas de projetos estratgicos de desenvolvimento e
de referenciais societrios programticos constitutivos do perodo constituinte e ps-constituinte no Brasil.
O amadurecimento da proposta de um sistema nico de educao se d
no embate concreto dessas disputas estruturais. O movimento social por
educao, sintetizado no Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica, j
havia atuado na elaborao constituinte e na formulao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), com forte atuao organizada
e sistemtica de duas importantes organizaes, entre outras: a Universidade
Federal de Mato Grosso (UFMT), especialmente por intermdio do Instituto
de Educao, e o Sindicato dos trabalhadores no ensino pblico de Mato
Grosso (Sintep-MT). A capilaridade e a influncia ascendente dessa ao
articulada alcanaram nveis de formulao elevados, a ponto de resultar no
texto constitucional vigente em Mato Grosso. A sede por democratizao
do aparelho de estado e pela afirmao de direitos sociais universais permeou a disputa de opinies e distinguiu, desde as primeiras exposies, os
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conceitos de descentralizao e de reestruturao redutora das responsabilidades do estado. Ao mesmo tempo, possua um claro diagnstico da
organizao hierrquica e autoritria do sistema estadual de ensino erigido
sob a ditadura, quando a autonomia federativa municipal era inexistente,
assim como das profundas carncias estruturais herdadas da ausncia de
valorizao profissional e de financiamento pblico adequado. Sinteticamente, o quadro referencial daquela conjuno de fatores poderia ser assim
pontuado:
1. O contexto da aprovao da Constituio do Estado de Mato Grosso
movimento constituinte e pela democracia, Frum Nacional em Defesa
da Escola Pblica, protagonismo acadmico (UFMT) e sindical
(Sintep-MT).
2. A tese do sistema nico se opunha claramente tese do sistema descentralizado e municipalizado.
3. A afirmao da escola pblica, gratuita, universal, laica e de qualidade.
4. A vinculao de recursos constitucionais para a manuteno e desenvolvimento de ensino pblico.
5. A inexistncia de sistemas municipais e da prpria autonomia dos
municpios, at ento vinculados e subordinados aos estados.
6. O vigor das lutas por gesto democrtica e valorizao profissional.
interessante observar como se situa a organizao do sistema num
contexto mais geral desse debate cujo nome prprio atualizado, no Mato
Grosso, Gesto nica. um debate que chama muito a ateno. No
um tema novo nem escapa s multifacetadas tenses do federalismo cooperativo brasileiro abordado com diferentes vieses nos captulos anteriores.
Durante os anos 1980, no processo Constituinte, no foi um assunto
fcil de ser resolvido. Na Constituio brasileira h alguns indicadores
importantes de seu significado para a nossa populao, para as administraes pblicas e para os profissionais que se engajam nesse servio pblico
que responde a um direito universal da populao. Um direito, alis, que
ainda est muito longe de ser integralizado.
Havia cerca de 100 mil analfabetos adultos em Mato Grosso. Mais da
metade das crianas de zero a seis anos sem qualquer atendimento de creche
ou de pr-escola. Uma expressiva parcela da populao de adolescentes
entre 14 e 17 anos no estava em escola alguma. Em pincpio, um assunto
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que tem uma dimenso maior em relao a outros estados do pas, em


funo do atraso educacional, mesmo considerando que uma grande parte
da atual populao de Mato Grosso j chegou formada.
Por que falar disso?
Porque a organizao do Estado brasileiro est definida na Constituio
Federal, chamando a ateno para alguns artigos importantes que, depois,
nas escolas, nos locais de trabalho, num outro encontro, devem ser objeto
de reflexo para saber da nossa parte como profissionais e das autoridades, como se deve responder aos anseios e aos direitos da populao,
como dispostos nesses artigos.
O artigo 1 da Constituio diz:
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos
Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
Adiante, a Constituio afirma que, fundados sobre esses cinco
princpios, o Estado brasileiro deve alcanar os seguintes objetivos:
Artigo 3 - Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa
do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; (livre, justa e solidria)
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

Esses so os objetivos nas trs esferas de governo. a partir desses


objetivos e dos fundamentos que se estabelece o horizonte para debater, no
caso da educao, quais so as melhores formas de atingir tais objetivos.
Que objetivos? Sociedade livre, justa e solidria, o desenvolvimento nacio-

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nal, erradicar a pobreza e a marginalizao, promover o bem de todos sem


discriminao.
Quando se vai ao captulo da educao nacional na mesma Constituio
encontra-se o artigo 212, no caso especfico da educao, determinando
que os trs mbitos de governo devam atuar no regime de colaborao.
Os constituintes sabiam que no era possvel que a educao fosse tarefa
de apenas uma das esferas de governo. Que cada municpio atuasse por sua
prpria conta. Deve-se lembrar que, em 1988, havia uma forte presso
municipalista, inclusive das autoridades mais progressistas. Era claro que ser
municipalista no significava abrir mo da responsabilidade do governo
federal e dos governos estaduais em relao ao cumprimento daqueles
objetivos e que era preciso, portanto, um esforo conjunto e corresponsvel
das trs esferas de governo. Observe-se o que diz o termo da Constituio:
Artigo 212- A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no
mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente
de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.

Diz aqui, portanto, qual era o mnimo de compromisso de cada parte de


governo.
O VIGOR DA ONDA NEOLIBERAL PS-CONSTITUINTE
Depois da Constituio, sobreveio a Emenda Constitucional aprovada
em dezembro de 1996, a Emenda Constitucional n 14. Vale registrar que
seu debate e promulgao se deram antes da concluso da prpria Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional, seguindo-se ampla mobilizao
da Conferncia Nacional de Educao para Todos (1994) e, em muitos
aspectos, contrariando o Compromisso Nacional de Valorizao dos
Profissionais do Magistrio e Qualidade da Educao dela resultantes.
Em Mato Grosso, um planejamento estratgico, com participao representativa da Secretaria de Estado de Educao e do Sintep-MT, identificava claramente os ns crticos a serem desatados de modo a satisfazer as
exigncias da nova ordem constitucional e as demandas sociais por
educao pblica de qualidade.
No movimento por educao, inicia-se o processo dos Congressos
Nacionais de Educao (Coneds), com ampla representao de setores
organizados no meio sindical, estudantil, acadmico, cientfico e do movi218

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mento social, em favor de um sistema nacional de educao e de um plano


nacional de educao democrtico e emancipador.
Por que mudar a Constituio to bem fundamentada? Que queria a
igualdade, a no discriminao, o desenvolvimento nacional, a soberania, a
cidadania, a dignidade da pessoa humana?
O contexto poltico nacional, ento sob a era Collor primeiro
presidente eleito diretamente aps a ditadura militar priorizava a chamada
reforma do Estado frente s exigncias da modernidade. Modernidade
inspirada pelo neoliberalismo substitutivo do Estado garantidor e provedor
de direitos universais pelo Estado agenciador do mercado. A livre iniciativa
e o aproveitamento das oportunidades produzidas na concorrncia e na
competncia deviam prevalecer sobre obrigaes do poder pblico.
Os dois governos que o sucederam atuaram no mesmo sentido.
Assim, a EC n 14 objetivava estabelecer que o direito universal
educao tivesse limites. No para todos. Inicia a limitao pelo levantamento bvio da obrigatoriedade de escolarizao restrita a faixa etria
entre sete a 14 anos. Chega a dizer que h uma idade prpria para aprender.
Afirma que a responsabilidade deve ser, sobretudo, do municpio, e cria um
prazo de dez anos a contar de dezembro de 1996 para sua universalizao.
Institui um fundo que no incorpora todos os recursos vinculados
educao, mas uma parte deles; relativiza a erradicao do analfabetismo;
extingue o mandamento da interiorizao da universidade, entre outras
redues. A cooperao federativa ganha limites estritos, portanto, da
escolarizao obrigatria, preferencialmente, de responsabilidade dos
municpios, com baixa participao do poder central.
Alguns de seus efeitos, inescapavelmente, necessitam ser enfrentados.
O advento da EC n 14, suas redues e indues municipalizadoras e
o descumprimento explcito do Pacto Nacional pela educao visando ao
compromisso poltico de mudana social para o desenvolvimento e incluso
social, ainda que a descentralizao de recursos tenha servido parcialmente
superao de enormes desigualdades.
O primeiro deles foi o fechamento de todas as classes de pr-escola em
funcionamento em escolas estaduais no Estado de Mato Grosso. Em 1995,
por portaria do Secretrio de Estado de Educao, deu-se um ano para que
fossem encerradas todas as matrculas. No bastou. Em outra iniciativa do
mesmo porte, fecharam-se todos os cursos mdios profissionalizantes.

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Nenhuma escola do estado, hoje, oferece curso tcnico-profissional integrado ao ensino mdio.
Aos prefeitos que haviam comeado os seus mandatos em 1997,
primeiro ano de aplicao do Fundef, induzia-se a seguinte referncia matricial: quanto mais matrculas tiverem as redes municipais sob sua gesto,
mais dinheiro em caixa. Esqueceram-se, porm de observar trs detalhes:
1 - o prazo de validade dezembro de 2007. Os prefeitos tm quatro
anos de mandato. O que vai acontecer nos dez anos seguintes? Alguns
achavam que no seria problema.
2 - matrculas comprometem o futuro. Quando matriculam pessoas em
escolas municipais, esto criando salas de aula, demandando novos empregos, contratando mais gente que vai ficando mais madura, com mais idade,
com direitos, inclusive, a contrato formal, concurso pblico como diz a
Constituio, promoo de carreira e aposentadoria.
3 - a iluso de excedente de oferta. Em alguns municpios, a situao foi
tal que faltavam alunos em escola estadual. Comearam a fechar classes
em escolas do Estado e geraram um quadro excedente de professores/as na
rede. Uma distoro que, normalmente, dispensava quadros profissionais
estveis, experientes e habilitados, em benefcio de contrataes temporrias
e precrias nas novas redes municipais em expanso.
Os municpios ampliaram sua oferta, na maioria das vezes. Criavam-se
tipos de colaborao no previstos em lei. Tal comportamento no constitui
mero detalhe.
Vejamos o importante artigo 23 da Constituio Federal:
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios:
I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies
democrticas e conservar o patrimnio;
V proporcionar meios de acesso cultura, educao e cincia.
Pargrafo nico Lei Complementar fixar normas para a cooperao
entre Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.

O que quer dizer esse dispositivo?


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Que, no caso da educao bsica crianas de zero a seis anos na


chamada educao infantil (hoje, at 5 anos); ensino fundamental de no
mnimo oito anos com organizao diferenciada como os ciclos, semestres,
sries, progresso automtica etc. (hoje, nove anos); e ensino mdio de trs
anos, no mnimo , para garantir o acesso universalizao e a gratuidade
no sistema pblico, deveria haver cooperao entre estado, Unio e municpios e que deveria estar regulamentada em lei complementar.
Essa lei, apesar de prevista h 21 anos, no existe. Por isso, ainda subsistem as formas de cooperao tcnica e financeira por meio de convnios
temporrios, provisrios. Alguns sem prazo, indeterminados. Outros,
terminam quando muda o gestor estadual ou municipal.
Ora, no aspecto educacional, a situao do povo muda, por que o prefeito
muda? O volume de analfabetos da regio se alterou por que mudou o
governo? A demanda por educao infantil acabou por que mudou o
prefeito? Ou os cidados continuam demandando creche, pr-escola, ensino
fundamental e ensino mdio como direitos?
Por que lei complementar, ento? Porque a cooperao no pode ter
um tempo definido pelo mandato de quem est de planto na prefeitura
e no governo do estado. Os direitos da populao ultrapassam os prazos de
mandatos. No podem se restringir validade da assinatura de um convnio
entre um secretrio de estado e um prefeito. A cooperao entre o estado e
o municpio deve ser estabelecida na forma de lei.
O artigo 11 da LDB preconiza que os municpios incumbir-se-o de:
I - organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos
seus sistemas de ensino, integrando-os s polticas e planos educacionais
da Unio e dos Estados.

Portanto, os municpios tm autonomia para organizar a sua prpria


poltica articulando-a com a poltica do estado e da Unio. Porm, s se
pode articular quando tiver definida a poltica. a renncia do municpio
em tomar a sua deciso. uma submisso a quem est no estado como se o
estado fosse automaticamente ascendente e superior ao municpio. A herana
da hierarquia federativa autoritria tem um forte peso nessa prtica.
A Constituio brasileira, entretanto, afirma que os estados, os municpios
e o Distrito Federal so entes federativos. Tm o mesmo status para definir
as suas polticas autonomamente, submetidos apenas Constituio da

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Repblica Federativa do Brasil. Tm autonomia para desenvolver os seus


planos. O Pargrafo nico do artigo 11 Lei Federal:
Pargrafo nico Os municpios podero optar, ainda, por se integrar ao
sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema nico de
educao bsica.

O que diz a Lei de Mato Grosso? Qual das trs opes est na Constituio Estadual?
A constituio de um Sistema nico de Educao Bsica. E Sistema nico
de Educao Bsica algo superior a algum convnio precrio, temporrio
e quase secreto. Se for assim, no mbito de cada competncia, com a autoridade que cada parte exerce na federao, o zeloso cumprimento do que
um estado democrtico tem que fazer sintetiza-se no cumprimento da lei.
O primeiro grave problema institucional, no caso de Mato Grosso, que
os convnios de cooperao eram quase informais. Importavam decises
graves, como fechamento de oferta de classes, de cursos, de unidades escolares inteiras. Provocavam demisses, alteravam contrataes, transferiam
recursos pblicos vinculados obrigatoriamente. Alteravam a vida de profissionais e de famlias inteiras medida que alteravam matrculas entre
escolas, separando irmos, impondo horas de viagens em transporte escolar
etc. Com todo transtorno, mudava a autoridade, podia cair tudo. Com a
mudana do gestor, poderia ir tudo por gua abaixo.
A educao pode funcionar assim? Evidentemente que no, tendo em
vista a situao dos governos ps-constituintes. Nos governos Dante de
Oliveira (1995-2002), por exemplo, foram seis secretrios de educao!
O governo Jayme Campos (1991-1994), anterior ao governo Dante, interps aes de inconstitucionalidade sobre dois importantes dispositivos da
Constituio Estadual: o de gesto democrtica e o de vinculao de 35%
dos recursos oriundos de impostos e transferncias. Ambos foram suspensos
liminarmente, sem juzo de mrito. A primeira proposta de alterao constitucional em Mato Grosso dizia respeito reduo da vinculao de recursos
de 35% para 25% e das horas atividades de 50% para os docentes da
educao bsica pblica.
Tornava-se urgente, portanto, a mobilizao contnua para a afirmao
das conquistas constitucionais articuladas ao formuladora das normas
infraconstitucionais consequentes aos marcos referenciais do Sistema nico
propugnado na Carta Magna.
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Um Sistema nico deve ser construdo e tem de ser opo e deciso do


municpio, observando-se as vigncias da Constituio Federal e do artigo
11 da LDB. Se o municpio no toma a deciso, permanece a situao
informal, onde cada parte no tem clareza de como atuar, onde os princpios da administrao pblica da legalidade, publicidade, da impessoalidade e da eficincia enfrentam enorme dificuldade de se afirmarem. A poltica
do estado inspirada no auge do neoliberalismo se reproduzia em Mato
Grosso, reduzindo sua responsabilidade de garantir integralmente o direito
universal educao. Era recorrente a afirmao de que o estado est
enxugando a sua estrutura administrativa. Criou-se uma condio contraditria entre o desatendimento de expressivas demandas educacionais (no
obrigatrias) e o que se chamava de salas ociosas e professores excedentes.
Eram sobras!
A Constituio Federal tambm fora emendada com vistas em favorecer
uma reforma administrativa, em 1996, que estabeleceu motivos para a
quebra da estabilidade do servidor pblico. Um deles a declarao de
quadro excedente ou servio desnecessrio. Ocorrendo sobra de sala de aula
na rede ou se h profissional excedente, a administrao pblica est
autorizada a demitir, sem direito a fundo de garantia por tempo de servio
ou outra indenizao porque contratado pelo regime estatutrio.
O segundo motivo previsto na Constituio na EC n 19 a avaliao
por desempenho insuficiente. A Lei Complementar de Mato Grosso que
instituiu a organizao da carreira dos profissionais da educao bsica, cuja
discusso iniciou-se em 1995 e foi sancionada em 1998, diz que a avaliao
por desempenho deve ser feita paritariamente por representantes da categoria e por representantes do poder pblico.
Ainda assim, at hoje no se reuniu uma formulao definitiva para
realizar a avaliao de desempenho no Mato Grosso.
Nesse contexto, a mobilizao social e poltica ps-Nova Repblica prosseguia no sentido de fazer valer a trajetria traada no leito da Constituio.
Assim, depois de intensas mobilizaes, incluindo greves e manifestaes,
audincias pblicas na Assembleia Legislativa, grandes marchas estaduais,
chegou a vez da Conferncia Estadual de Educao.

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A CONFERNCIA ESTADUAL DE EDUCAO E SUA


IMPORTNCIA PARA O SISTEMA NICO DE EDUCAO
A discusso sobre a democratizao da educao no Brasil pressupe a
discusso do acesso, da qualidade, da permanncia e da gesto. Em relao
ao acesso em Mato Grosso, at 2002, entendia-se como um problema superado no ensino fundamental, pois, para os tecnocratas, o maior desafio era
qualificar produtivamente o fazer educacional via financiamento sustentvel
e a sada prxima era a criao do Sistema nico Descentralizado. O Sindicato dos Trabalhadores da Educao (Sintep) assinalava que a implementao do Sistema nico de Educao Pblica Bsica era o desafio a ser
enfrentado para universalizar o acesso, qualificar o processo por meio da
formao continuada e conceber a gesto por meio de autonomia financeira, pedaggica e administrativa. Assegurava a aplicao de, pelo menos,
35% da receita resultante de impostos e transferncias em manuteno e
desenvolvimento do ensino, distinguindo-se dessa vinculao aquela
destinada Universidade Estadual de Mato Grosso.
Na (primeira) Conferncia Estadual de Educao, acontecida em Cuiab
de 21 a 24 de novembro de 1996, a Secretaria de Estado de Educao
(Seduc) defendeu a plataforma do que chamou de Sistema nico Descentralizado de Educao Bsica (Sudeb), como
um processo de integrao dos poderes constitudos, a interao poltica,
normativa e executiva dos servios pblicos de educao bsica, a fuso
dos recursos financeiros, tecnolgicos, materiais e humanos, a unificao
das redes escolares sem distino de unidades federais, estaduais ou
municipais localizadas no territrio do estado, de modo a evitar os paralelismos, as discriminaes no atendimento aos alunos e no trato dos
profissionais da educao, a duplicidade de meios para fins idnticos e
atividades concorrenciais, buscando a universalizao da educao bsica
de qualidade para todos os habitantes do Estado (MATO GROSSO,
1996, p. 66).

Vislumbrando outro foco para a mesma temtica, o Sintep produziu


um documento chamado Sistema nico de Educao Pblica Bsica
(SUEPB). A formulao do Sintep (Sintep-MT, 1996) em que os profissionais da educao propunham a criao de um fundo no qual todos os
recursos vinculados da educao, tanto da esfera estadual como da esfera
municipal, ao invs de serem aplicados concorrentemente, seriam acumu224

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lados, de forma que se pudessem produzir os meios necessrios para a oferta


educacional no Estado. Da, a luta para que se tivesse uma nica forma de
contratao, um nico piso salarial, uma nica fonte empregadora, uma
nica fonte gestora do sistema, de maneira a garantir, de forma equnime,
que cada cidado mato-grossense tivesse acesso educao, independentemente de sua realidade socioeconmica ou da rede administrativa a que se
encontrasse vinculado.
A discusso sobre o Sistema nico na LDB se fundamentava na afirmao dos sistemas municipais (art. 11) em que se buscava a normatizao
do Sistema nico na lei de diretrizes, que no foi conseguida. De toda
forma, em um pargrafo, foi possvel incluir o conceito de Sistema nico
como uma das possibilidades de organizao do sistema nacional.
A LDB abre diversas possibilidades para que o municpio construa sua
organizao de acordo com a realidade local e abre outras oportunidades
para que continue integrado ao sistema estadual ou passe a fazer parte de
um sistema nico de educao no mbito do Estado (art. 11). Qual a
postura da organizao dos trabalhadores da educao sobre a questo? a
possibilidade real de se constituir um sistema nico no mbito do estado,
fortemente hegemnico na oferta educacional at ento, como uma forma
de reorganizar o sistema educacional pblico, eliminando intensas desigualdades entre as redes estadual e municipais, por meio de uma gesto nica
e cooperada entre estado, municpios e a comunidade escolar. Tal proposta
foi vitoriosa na Conferncia Estadual de Educao. Entretanto, o que prevaleceu foi o processo de municipalizao da educao, que recebeu nomes
tais como: gesto nica, gesto compartilhada ou Sistema nico Descentralizado.
A Constituio e a LDB, no escopo de suas normatizaes, esboam a
compreenso de que as instituies escolares responsveis pela oferta de
educao escolar dentro de nveis e etapas discriminadas, isentas de antinomias, dem organicidade e unidade ao conjunto sob o influxo dos princpios,
finalidades, valores e deveres da educao postos nos citados diplomas legais
e sob competente rgo executivo. Tudo isso porque cabe aos poderes
pblicos, sob o princpio da gesto democrtica, montar as regras e normas
dos seus sistemas de ensino, capazes de dar sustentao ao seu dever constitucional e legal e, segundo o art. 209 da Constituio e art. 9 da LDB, cabe
tambm autorizar a presena da iniciativa privada e do setor pblico na
educao escolar.
225

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O SISTEMA NICO DE EDUCAO


E A FUNDAO PBLICA DO SISTEMA
A maior controvrsia para implementao do Sistema nico de Educao
em Mato Grosso tem ligao com o financiamento, como de resto todo o
escopo estrutural da organizao do estado.
O termo de referncia da Seduc (MATO GROSSO, 1996, p. 73), sobre
o sistema, apontava que a Fundao Pblica do Sistema nico de Educao
Pblica Bsica seria uma instituio de direito pblico que abarcaria e administraria simultaneamente recursos e patrimnios das atuais redes estadual
e municipais. A fundao teria como funo dar unidade ao financiamento,
gesto, poltica de expanso, de formao continuada, de avaliao sistmica e de planejamento global. A fundao teria as seguintes funes:
I. gerenciamento dos recursos humanos da educao;
II. gerenciamento do patrimnio das atuais redes de ensino;
III. construo de bancos de dados educacionais confiveis, com vistas
preservao e disseminao rpida de informaes s escolas e sociedade;
IV. assessoria tcnica s escolas;
V. formao, atualizao e aperfeioamento de recursos humanos;
VI. coordenao do processo de alocao e distribuio de recursos,
cumprindo seu papel redistributivo, com vistas eliminao das disparidades regionais e locais no interior do estado;
VII. monitoramento da expanso de atendimento do sistema;
VIII. instalao do processo de modernizao educacional, tanto nos
aspectos materiais quanto nos conceituais;
IX. controle de qualidade dos servios prestados pelas unidades educacionais, atravs de avaliaes do desempenho do sistema, pela medida e
interpretao dos impactos dos objetivos alcanados (MATO GROSSO,
1996, p. 74).

As dificuldades apontadas por secretrios de estado de educao naqueles


anos, basicamente, eram ligadas ao ordenamento jurdico a desfavorecer a
formatao da proposta: gestores com medo de perder o poder de deciso,
popularmente, o poder da caneta, autonomia administrativa, a poltica de
gesto de pessoal. Para Maldonado, Secretrio de Estado de Educao
poca da Conferncia Estadual:
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era possvel integrar a diversidade de sistemas existentes, por meio de uma


fundao nica, que seria a Fundao do Sistema nico fundao
pblica e, ao lado dela, haveria a edificao dos conselhos, seja em nvel
da unidade federada o conselho estadual como em nvel de cada um
dos municpios. Nos conselhos estariam integradas tanto a sociedade civil
organizada como as representaes pblicas que tambm tomariam parte
do processo. Nesta formulao haveria condies de formular a poltica
educacional com um tempo distinto do que atualmente possvel no
atual modelo. Ao invs de pensar na poltica educacional como uma
poltica de governo, neste modelo de sistema nico, se abriria a
possibilidade de pens-la como uma poltica de Estado. At porque a base
da indicao, com a participao da sociedade e com a garantia da
institucionalizao dessa representao toda, das instncias deliberativas
do sistema, nos daria com bastante clareza a fora necessria e polticas
que transcendessem os interesses desse ou daquele governo formalmente
eleitos. (CARDOSO NETO, 2004, p. 95)

Na verdade, a maior dificuldade estava em conceber a Fundao como


poltica de Estado e no como poltica de governo. As dificuldades apontadas para que se viabilizasse a organizao da fundao foram formalizadas
evitando-se pensar o Estado maior que o governo. O que havia de novo em
se criar uma Fundao? Nos anos 1990, a Fundao romperia com toda
uma estrutura de exerccio de poder estabelecida no estado e nos municpios, porque ela remete s instncias de deciso e de elaborao de polticas
que fogem ao controle desse ou daquele governo. Por que isso? Porque
a possibilidade real de se criar um espao onde a discusso educativa seria
preponderante a qualquer outra discusso. Os focos preponderantes das
contradies e conflitos estariam vinculados discusso do processo
educativo em si mesmo e no dos interesses poltico-partidrios que, em
geral, so superiores aos das formulaes de polticas educacionais.
Apresentados os impasses do ponto de vista poltico, quais seriam os
impasses jurdicos? Os impasses, do ponto de vista jurdico, so referentes a
patrimnio e se resolvem com leis municipais. Quantas leis municipais
doam terrenos e propriedades municipais a instituies civis, por exemplo?
Quantas leis estaduais conferem patrimnio do estado doado a instituies
civis em nome de hospitais e at de escolas? Ento, o problema jurdico
absolutamente passvel de soluo por essa parte.
Sobre o quadro de pessoal, tendo hoje um determinado patamar de carreira,
concurso pblico vinculado s administraes municipais e estaduais, nada

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impede que esse quadro seja declarado em extino e, a partir de ento, os


quadros sejam efetivados numa fundao de carter nico, com concurso
nico, com poder para nomear e gerir o quadro de pessoal nas escolas do
novo sistema, nas escolas dessa fundao.
Em relao ao Conselho Gestor do Sistema Educacional, esse ainda
tinha um desenho muito precrio, porque atribua a um mesmo conselho
a tarefa de administrar recursos e deliberar sobre eles, alm da tarefa
normativa e avaliativa do sistema. Seria um marco inaugural, pois no existe
no pas nenhum conselho com esse tipo de capacidade.
Abicalil, presidente do Sintep-MT na ocasio, (2001) se perguntava
sobre qual , ento, o problema de fundo e qual a dificuldade para se
avanar na discusso sobre a fundao? O problema de fundo do desenho
de poltica pblica e de oferta pblica que no vinculada a essa leitura
concorrencial entre estados e municpios. Isso demandaria uma srie de leis
que podem estar na rbita tanto do estado como do municpio. Portanto,
a dificuldade jurdica no de ordem constitucional e, sim, de deciso
poltica. Uma deciso poltica afirmativa produziria uma lei estadual e leis
municipais de adeso que possibilitariam a constituio desse patrimnio
comum.
A possibilidade da constituio de uma fundao trouxe para o seio do
governo as seguintes preocupaes, segundo Abicalil:
Primeira: o modelo era uma ameaa, do ponto de vista da lgica de
governo, a ter uma instncia de governo maior que a soma dos seus
secretrios. Portanto, a fundao maior do que qualquer secretaria de
estado. Isso desequilibra o jogo de poder instalado no Palcio Paiagus1.
Segunda: o grau de autonomia conferido a essa fundao. Ela escapa ao
controle individual dos secretrios municipais de educao e do secretrio
estadual de educao. Passa a ser uma coisa supragovernamental e supera
o tempo de um governo porque o tempo dos secretrios municipais no
o mesmo do secretrio de estado. As eleies no coincidem! O que
significa dizer que a dinmica da fundao transita de um governo para
outro com uma situao absolutamente diferenciada do jogo poltico de
diviso de espao dentro dos governos.
1. Palcio Paigus a sede do governo do Estado de Mato Grosso, localizado, no Centro Poltico
Administrativo (CPA), em Cuiab.

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Terceira: o patrimnio dessa fundao, pelo fato de ser o maior servio


pblico ofertado por estados e municpios, seria um patrimnio superior
a cada um dos municpios e da soma deles todos. Tambm teria patrimnio superior ao do estado isoladamente, portanto uma soma de
poder extremamente grande dentro de um espao como esse (CARDOSO
NETO, 2004, p. 108-109).

O que isso significava? Significa dizer que a fundao, da maneira como


foi concebida, teria mais recursos disponveis no seu conjunto, imaginando
a adeso plena dos municpios. Por exemplo, ela teria 25% dos recursos do
estado e mais 25%, pelo menos, dos recursos de cada um dos municpios.
Isso tudo teria uma gesto unificada. Ela no uma gesto central, no seria
uma gesto individualizada, mas uma gesto unificada. Essa massa de
recursos, com certeza, afetaria em boa medida as atuais geraes de eventuais
favorecimentos e critrios pouco claros na distribuio ou redistribuio de
recursos disponveis para o processo.
A tendncia natural era erigir critrios absolutamente transparentes,
construdos de forma ascendente por todo mundo que participava da
discusso, a partir dos quais a prpria gesto dos recursos, do ponto de vista
da distribuio, no seria mais da competncia dessa ou daquela instncia e
sim, do sistema como um todo. A fundao seria gerida:
por um conselho paritrio tripartido com a presena de usurios, e
entendendo como usurios os pais dos alunos das escolas pblicas; o
poder pblico, entendendo poder pblico no s no mbito estadual,
como no mbito municipal; e mais o Poder Executivo, compreendendo
tambm que o Poder Legislativo componente essencial nessa discusso.
Por ltimo, os trabalhadores, entendendo como trabalhadores professores
e funcionrios dessa fundao. A presidncia dessa comisso ou dessa
fundao ficaria a cargo do secretrio estadual da educao. Essa uma
pergunta que intriga muita gente. Por que o secretrio estadual da
educao? A entra a nossa preocupao que era com a desresponsabilizao do estado, caso ns no tivssemos uma ligao direta do estado
com a fundao. A relao direta no poderia ser s com a transferncia
de recursos, seria uma espcie de vinculao poltica, em que voc
assegurasse o comprometimento do Estado, e quando me refiro ao
Estado no estou falando da esfera estadual em particular, mas do Estado
enquanto poder administrativo da coisa pblica, ento esse era o alvo
gestor dessa fundao (Sintep-MT, 2000, p. 25-26).

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O desenho da fundao, do ponto de vista institucional, seria composto


de duas comisses: uma comisso diretiva e outra, executiva. A comisso
executiva teria funcionrios de carreira, cuja funo seria executar ou
operacionalizar aquilo que fosse definido no mbito da discusso da
comisso. Por que isso? Porque essa comisso paritria no ficaria os 30 dias
por ms dentro da fundao. Seria um conselho que daria diretrizes e teria
uma instncia executiva com funcionrios de carreira da fundao, em
nvel local.
O conselho local se organizaria na forma de uma subsede e teria a
perspectiva de fazer a execuo, a operacionalizao e de observar a atuao
da fundao concretamente. Isso seria no mbito de cada municpio.
Em nvel estadual, teria o carter de fazer e de promover as macropolticas
de educao. Uma das preocupaes era, inclusive, superar as diferenas
regionais, no sentido de assegurar a equidade na oferta e na qualidade. Essa
era a principal tarefa da esfera estadual. Em nvel municipal, administraria
diretamente os recursos e, do ponto de vista da operacionalizao, o pessoal
j teria uma carreira nica, com piso salarial e jornada com horas-atividade.
Quanto aos recursos, seriam administrados no municpio, conforme
projeto formulado com a participao da comunidade escolar e haveria uma
tarefa, particularmente essencial, de planejar e levantar as necessidades
locais em cada escola, em cada municpio e, a partir disso, formular projetos
que seriam levados discusso no conselho estadual. A esse conselho caberia
analisar e fazer toda aferio, dar legitimidade ao projeto, liberando recursos
para que fosse executado em cada local. A escola teria autonomia pedaggica,
administrativa e financeira, ou seja, a escola teria liberdade de formular o
seu projeto poltico-pedaggico, seu projeto de desenvolvimento estratgico
e, para esse projeto de desenvolvimento estratgico, receberia os recursos
conforme a discusso do projeto formulado em cada municpio e discutido
no conselho estadual.
Teria, alm disso, gesto democrtica com eleio de diretores e conselho
deliberativo escolar. O patrimnio e o pessoal da atual rede estadual e redes
municipais seriam transferidos para a fundao.
Como seriam resolvidos os problemas da transferncia de patrimnio e
tambm a questo da autonomia dos municpios, pois o estado no poderia
instituir essa legislao, obrigando os municpios a faz-la? Inicialmente, a
fundao composta com os recursos financeiros da vinculao constitu230

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cional obrigatria adicionados aos de convnios e doaes, entre outros,


com o pessoal e com patrimnio da rede estadual teria de imediato, na
prpria lei, absorvido o sistema estadual anterior, inclusive com as atribuies pertinentes s escolas privadas e s instituies estaduais e municipais
de ensino superior pblico. Os municpios fariam isso, transferindo para a
fundao suas responsabilidades, tambm formulando uma legislao em
que fizessem a transferncia automtica dos seus recursos obrigatrios.
SISTEMA NICO VERSUS SISTEMA DESCENTRALIZADO
Os novos marcos legais, propostos a partir da reviso da Constituio
1988, vo colocar a descentralizao no centro das atenes, tendo em vista
a nova perspectiva econmica mundial em que se faz defesa das parcerias
com a sociedade civil, diminuindo o tamanho da Unio e definindo em um
captulo especfico o papel da educao, ao afirmar que a educao direito
de todos e dever do Estado. A descentralizao passa a ser apontada como
sada para o impasse poltico-institucional do Estado brasileiro, pois que
considerado poderosamente centralizado, incapaz, cheio de vcios e
ineficiente para atender as demandas bsicas da populao.
O termo descentralizao foi uma das questes mais polmicas antes e
durante a realizao da Conferncia Estadual. Foi a questo que mais
suscitou paixes. O termo foi rechaado pela maioria absoluta dos participantes das conferncias em nvel municipal, regional e estadual. O termo
descentralizado representava para os conferencistas uma forma de o governo
transferir responsabilidades sem de fato assumi-las ou, na melhor das hipteses,
escamotear sua disposio de desarticular o sistema educativo. Por isso,
o sistema recebeu o nome de Sistema nico de Educao Pblica Bsica
(SUEPB) em detrimento do nome que o governo queria Sistema nico
Descentralizado de Educao Bsica (Sudeb). Havia duas tendncias bem
delineadas sobre o tipo de descentralizao que se buscava. De um lado, a
descentralizao de tendncia democrtica, garantindo autonomia s bases,
eficincia administrativa e diminuio de custos, (BIANCHETTI, 1997,
p. 98). Do outro lado, havia o conceito de descentralizao assentado nos
interesses individuais e nas possibilidades materiais, estimulando a competitividade e transferindo competncias, fomentando assim a desarticulao
dos sistemas educativos (BIANCHETTI, 1997, p. 98).
A descentralizao s acontece quando o poder de deciso sobre o que
realmente relevante no campo pedaggico e administrativo se instala na
231

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escola. S ento teremos uma democracia governante, isto , uma perspectiva de gesto da educao em que a escola o eixo central do processo
educacional e os estudantes e professores, seus sujeitos (SANDER, 1995,
p. 148). A descentralizao adotada pelo mercado voltada para a chamada
gerncia da qualidade total conforme a cartilha de todas as polticas
neoliberais adotadas pelas agncias internacionais de financiamento como o
FMI (Fundo Monetrio Internacional) e o Banco Mundial. Por consequncia,
pelas esferas de governos municipal, estadual e federal. O modelo de descentralizao defendido pelos trabalhadores da educao, nos embates da
Conferncia, por exemplo, visavam suprimir debilidades que a concorrncia
entre os sistemas vigentes contm. Por exemplo, o Conselho Estadual de
Educao, era apenas normativo-autorizativo e controlava a oferta educacional de Mato Grosso, no tinha nenhuma capacidade para acompanhar
o que acontece dentro das escolas das redes pblicas e, muito menos, nas
instituies privadas.
A representao dos trabalhadores em educao defendia e defende a
descentralizao no sentido de se ter organismos intermedirios que possam
auxiliar, por exemplo, o controle da oferta pblica e privada da educao
atividade final no mbito dos municpios.
Para o Estado, a descentralizao responde a uma leitura de transferncia
de gerenciamento direto. A descentralizao, na lgica do Estado, o seguinte:
o dinheiro direto na escola com uma parcela que a escola deve receber
bimestralmente (MATO GROSSO/Seduc, 1998, art. 42) para pagar seu
consumo de gua, de telefone, material de limpeza, material didtico e, em
alguns casos, programas de formao continuada.
uma descentralizao meramente operativa e que deve conferir
unidade executora privada a capacidade de recolher outras fontes de
recursos. a descentralizao gerencial ou, no mximo, a transferncia para
o secretrio municipal, mediante esses convnios de gesto ilegais, seja nica
seja compartilhada, a tarefa de responder s demandas situadas no mbito
do municpio, por indicao.
A descentralizao deve constituir-se na instituio de instncias intermedirias entre a oferta final por unidade escolar e o controle do sistema
Secretaria e Conselho Estadual de Educao que o conselho maior
(CARDOSO NETO, 2004, p. 125).
Em 1988, a ideia de centralizao foi absolutamente contestada pela
Constituio Cidad que, mais uma vez, propunha a volta ao esprito
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descentralizador, fortalecimento das instncias sociais e, em alguns casos,


municipais. O municpio passou a ter uma condio de tratamento que at
ento no tinha arcabouo legal sustentador e o esprito do Sistema nico
reafirmava de certa maneira a ideia da Constituio de 1988, com reforo
descentralizao em vrios nveis e com a ideia de reforo ao poder local.
Maldonado (CARDOSO NETO, 2004, p. 128) lembra que a disputa
pelo termo descentralizao acabou no se verificando na conferncia e se
circunscreve mais a uma disputa poltica do que a uma disputa de mrito.
Por qu? Nenhuma das formulaes do sistema foram alteradas com a
alterao do nome. Basicamente, ns centralizamos a discusso nesta peleja
poltica e em algum perder ou ganhar alguma coisa. A base do sistema
tanto num consenso entre o governo e a representao dos trabalhadores
da educao, acabou levando a uma aprovao sem alteraes de mrito.
A edificao da proposta que prevaleceu nas discusses.
A disputa pelo termo descentralizao, segundo Maldonado, estava
afinada com leitura que o sindicato fazia, baseada em algumas matrizes do
Consenso de Washington (1989-1990) e ao discurso que, no campo das
repostas, entendia descentralizao como descomprometimento do Estado
na prestao do servio pblico. Eram duas lgicas relativas ideia da
descentralizao. No nosso caso (governo), a descentralizao era entendida
como espao de fortalecimento do poder local e edificao ascendente das
polticas pblicas, por isso no poderia ser centralizada at, de certa maneira,
sendo uma contestao histria da educao no pas. E, do outro lado, a
preocupao do sindicato, no mrito, se circunscrevia aos movimentos de
reforma mais amplos que o continente todo passava e estava sob os eflvios
mais gerais do Banco Mundial (CARDOSO NETO, 2004, p. 128).
A disputa pelo termo descentralizao foi um dos maiores embates
durante a realizao da Conferncia Estadual. possvel discordar do exsecretrio Maldonado, quando afirma que a questo era mais poltica do
que de mrito para ficar com as palavras de Benno Sander:
Em termos econmicos, os crticos argumentam que faltam estudos mais
sistemticos para estabelecer uma correlao emprica entre descentralizao
e eficincia administrativa. Em termos pedaggicos, necessrio demonstrar ainda como um sistema descentralizado de educao mais eficaz em
pases em que a cultura poltica prima pelo centralismo. Por outro lado,
mesmo que se comprove uma correlao positiva entre descentralizao e
eficcia, importante considerar que o conceito de eficcia est arraigado

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no pensamento econmico neoclssico e, como tal, um sistema educacional


descentralizado poderia criar condies mais favorveis para o desenvolvimento do ensino privado. Muitos analistas argumentam que essa orientao
est em conflito com o imperativo de proporcionar uma efetiva igualdade
de oportunidades de acesso a uma educao pblica de qualidade. Em
termos polticos, ainda necessrio demonstrar de que maneira a
descentralizao educacional pode responder melhor s demandas sociais
e s aspiraes polticas em pases que possuem uma estrutura econmica
e uma organizao poltica que no oferecem adequada autonomia fiscal
a estados e municpios (SANDER, 1995, p. 145-146).

Existe, em torno da descentralizao, um fenmeno que a vincula aos


processos de democratizao dos sistemas de ensino, sendo vista como
viabilizadora da participao. Ao contrrio, a centralizao identificada
com regimes autoritrios (MENDONA, 2000, p. 330).
A descentralizao do ensino foi sempre apresentada como portadora de
um conjunto de vantagens, nem sempre totalmente verdadeiras. Por exemplo,
a descentralizao pode ser identificada por dois resultados principais:
1. a descentralizao pela via da municipalizao que foi introduzida pelo
governo federal, teve, de modo geral, um efeito desagregador sobre as
redes municipais, afetando diretamente a sua expanso e qualidade do
ensino e no representando uma possibilidade efetiva de democratizao
do ensino. Parte dela realizou-se, inclusive, por intermdio da transferncia
de redes de ensino, sem conexo com a necessria transferncia de recursos;
2. dado que a descentralizao pode, muitas vezes, ser um elemento que
contribui para aumentar a participao nos processos decisrios de
determinados indivduos ou grupos em detrimento da populao em
geral, a poltica de descentralizao realizada no Brasil favoreceu a concentrao de recursos e poder e no a democratizao da gesto da
educao (PEIXOTO, 1999, p. 105).

Toschi concorda com Peixoto, assegurando que uma das formas de


descentralizao poltica a municipalizao do ensino, isto , atribuir
aos municpios a responsabilidade pelo oferecimento do ensino. Ainda, no
mesmo texto, se pergunta: Ao descentralizar na organizao dos sistemas,
centralizar no currculo e na avaliao, e ao no estar includa na responsabilidade coordenada junto s outras esferas administrativas, no estaria a
Unio se desobrigando da responsabilidade com o ensino fundamental?
(TOSCHI, 1998, p. 15).

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Dois anos aps a Conferncia Estadual, em pleno ano eleitoral de


sucesso do governo estadual, o movimento liderado pelo Sintep-MT
apontou como eixo estratgico principal o cumprimento das proposies
nela deliberadas: a regulao do Sistema nico e da Lei Orgnica dos
Profissionais da Educao.
Cabe, agora, o exame da Lei Complementar n 49/1998 de Mato
Grosso, especialmente no que se refere relao federativa em funo do
novo sistema, para cumprir os objetivos deste texto.
Nela, os municpios que no constiturem seus prprios sistemas de ensino
integrar-se-o ao sistema estadual de ensino. de se notar que a referncia
textual da Lei Complementar n 49/1998 prev situaes distintas, a saber:
1. o municpio decide conformar o Sistema nico;
2. o municpio decide conformar o Sistema Municipal;
3. o municpio integra o Sistema Estadual (por ao ou por omisso).
notrio um certo cartesianismo proposto na lei complementar, pois
quando 15% dos municpios houvessem definido a conformao do Sistema
nico em seu mbito prprio, ento se consolidaria o Sistema nico de
Ensino em toda a extenso do Estado de Mato Grosso. Essa frmula, assim
aplicada, acabaria por ferir a chamada autonomia federativa da parcela
de municpios que houvesse decidido conformar seu sistema municipal
respectivo.
A primeira deciso prevista em lei complementar estadual, portanto, no
sobre a adeso a um Termo de Convnio de Gesto nica ou de Gesto
Compartilhada, como fora a prtica da cooperao entre 1995 e 2002.
A primeira deciso sobre o sistema municipal. Ter um sistema municipal
no apenas controlar uma rede de escolas municipais. No Frum Estadual
da Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), um dos debates
com o Conselho Estadual de Educao foi sobre o Parecer Orientativo a
respeito da tomada de deciso de sistemas municipais. Quem pde participar do debate viu que no uma questo simples. Como consequncia da
deciso, a lei diz que a adoo da gesto por pelo menos 15% (quinze por
cento) dos municpios, implicar a instituio do Sistema nico de Educao
Bsica a ser definido em lei especfica.
Portanto, quando 15% (quinze por cento) dos municpios do estado
decidirem por gesto nica, passar a existir automaticamente um sistema
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nico nestes municpios. Este sistema nico deve ser regulamentado em lei
especfica. Onde? Na Cmara Municipal de cada um dos municpios e na
Assembleia Legislativa no mbito do estado. A lei ter sempre dois sentidos:
uma lei municipal e outra lei estadual.
O art. 11 da LC n 49/1998, disseminado pelo governo estadual como
ante-sala do Sistema nico, estabeleceu que:
Fica implantada, no mbito do Estado de Mato Grosso, a Gesto nica
de Educao Bsica das Redes Estadual e Municipal de Ensino Pblico,
com a finalidade de implementar progressivamente, o Sistema nico de
Educao Bsica, conforme artigo 244, Pargrafo nico, da Constituio
Estadual.

A segunda possibilidade de deciso municipal , tendo um sistema


prprio, a adoo da gesto nica. Nesse caso, os municpios que estiverem
formando a cooperao na forma de Gesto nica, observaro duas
condies: a lei municipal que estabelece essa forma de convnio e sua
consequncia ser a Constituio do Sistema nico de Educao Pblica
Bsica.
O Sistema de Educao Pblica Bsica (e no apenas a obrigatria de
ento, o ensino fundamental de oito anos) no pode ter a durao do mandato
do prefeito ou do perodo de gesto da secretria. A educao obrigatria
em Mato Grosso, se as crianas tm direito educao infantil e depois mais
nove anos de fundamental e trs anos de mdio, resultaria em um compromisso
estvel de 17 anos consecutivos, pelo menos. So quase duas dcadas!
Por isso, deve ser na forma de lei. A recm-promulgada Emenda Constitucional n 59, conhecida como a emenda que ps fim Desvinculao de
Receitas da Unio para o financiamento obrigatrio da educao, vai na
mesma direo. Reafirma, por outro lado, a necessidade de se estabelecer
logo a regulamentao do artigo 23 em lei complementar prpria de mbito
nacional.
Assim, para efeito da trajetria histrica recente em Mato Grosso, apresentaram questes operacionais elementares. Entre elas: quais os objetivos
da gesto nica, que prepara o sistema nico?
Diz o mesmo artigo 11:
I - universalizao do atendimento da Educao Bsica (Infantil, Fundamental e Mdia);

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II melhoria da qualidade de ensino voltada para a construo da


cidadania;
III valorizao e remunerao condigna para os profissionais da
educao;
IV gesto democrtica em todas as instncias poltico-administrativas e
pedaggicas.

Depois de vrios anos de gesto compartilhada, qual a avaliao feita


pelo povo, pelos alunos e pais, pelos profissionais da educao e pelos
gestores, pelos responsveis do que aconteceu nesse perodo? Tem-se a
impresso de que a avaliao no serena, no tranquila. uma avaliao
que merece muita ateno.
O que aconteceu? Os gestores pblicos saram e ningum fez a avaliao?
A avaliao cujo contedo e referncia devem ser a cidadania, no restritos
aos interesses de quem ganhou a eleio e no tempo da eleio, ainda que
legtimos. Diante dos compromissos de cidadania, artigo 1, artigo 3 da
Constituio Federal, o que resultou dos convnios celebrados como gesto
compartilhada? Ou, depois, da gesto nica? Foi positivo? Foi negativo?
Que problemas precisam ser enfrentados e alterados?
Valorizao e remunerao condigna dos profissionais da educao no
podem ser confundidos com contratos temporrios, com a inexistncia de
um programa de formao continuada; com a insistncia do estado em no
oferecer escola normal de ensino mdio para formar profissionais, com a
inexistncia de concurso pblico, sem piso salarial profissional, sem reajuste
anual de salrios de professores e funcionrios da educao e sem garantia
de um padro mnimo de qualidade que no est definido no Estado de
Mato Grosso.
Os municpios que assumem esse compromisso devem praticar a gesto
democrtica, a constituio de conselhos escolares, a eleio de diretores, o
debate sobre a poltica pedaggica, a possibilidade de cada escola ter o seu
projeto pedaggico, e, at, compor um conselho municipal de educao no
normativo, alm dos conselhos de merenda escolar, conselhos escolares, de
acompanhamento dos recursos do Fundeb etc. No demais lembrar que
a gesto democrtica do ensino pblico um princpio constitucional da
educao brasileira.
Para concluir, a adeso est regulada no artigo 12 da Lei Complementar
n 49/1998:
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2 - A adeso dos municpios Gesto nica da Educao se far


mediante a apresentao de um Plano Municipal de Educao Quinquenal.
Ter em plano! Se primeiro a deciso ter sistema ou no; a segunda, qual
a forma de colaborao; se a forma de colaborao for gesto nica, que
caminha para o sistema nico, sob aqueles cinco princpios. O terceiro
passo ter um plano municipal de educao, antes de confirmar em lei
a gesto nica. Nesse plano, estaro contidos os programas conjuntos
indicados no caput desse artigo, ao Conselho Estadual de Educao. No
um plano para a rede municipal. um plano para o municpio, considerando toda a oferta educacional e toda a demanda no atendida, nas
diversas redes e nveis da educao.
No passou pelo Conselho Estadual de Educao qualquer plano municipal de educao. At porque boa parte deles no existe, at hoje, com a
abrangncia e a durao quinquenal.
Nos termos em que foram firmados entre 1998 e 2002, todos os
convnios de gesto nica estavam desprovidos de base legal em sentido
estrito. No cumpriam os passos previstos na Lei Complementar n 49/1998.
Lei que completou onze anos de vigncia.
A Lei Federal n 10.172/2001 (BRASIL, 2001), que fixou as diretrizes e
metas do Plano Nacional de Educao, sofreu nove vetos do Presidente da
Repblica. O principal deles o que previa o aumento de recursos para
a educao. A lei determinou que todos os municpios construssem os
seus planos municipais de educao, decenais. Tem-se um cenrio muito
rarefeito desses planos, j no ltimo ano da dcada prevista no Plano
Nacional de Educao.
Portanto, o que ter em vista? O que no aconteceu e o que deveria ter
acontecido at 2010. Por exemplo, at 2002, cada estado brasileiro deveria
ter o Plano Estadual de Educao, articulado com os de seus municpios.
No acontecendo, a perspectiva que acontea, tendo em vista as metas do
novo Plano Nacional (2011-2020).
A Lei Complementar n 49 (MATO GROSSO, 1998) determina a
exigncia peridica da Conferncia Estadual de Educao. Realizou-se a
segunda, com cinco anos de atraso. Sua tarefa especfica foi propor o Plano
Estadual de Educao.
Se for possvel oferecer alguma contribuio para o debate, a primeira
contribuio deve ser a de percorrer o caminho que a lei indica. A partir da,

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a referncia seja o artigo 1, o artigo 3 e 23 da Constituio Federal, na


exigncia de uma lei que estabelea o regime de colaborao e na disposio
de tomar uma deciso que tenha em vista no apenas os interesses de um
mandato (seja o mandato do prefeito, do vereador, do governador, do
senador, do deputado ou do diretor de escola ou do secretrio municipal ou
estadual de educao). Que seja voltada para os interesses da construo de
igualdade, ainda muito longe de ser alcanada, mas que deve ser o objetivo
de cada cidado/ que se dispe a ter opinio, a debater e a propor vias de
superao para todos/as.
LIMITES, DESAFIOS, TENDNCIAS
As insuficincias dos processos so afirmaes veementes dos critrios da
lei para orientar os convnios e sua inobservncia confirma o acerto do que
est na lei. As importantes previses de ao coordenada de planejamento
da oferta, levantamento da oferta pblica, manuteno fsica, merenda,
transporte, cesso de pessoal e cooperao tcnica, assessoramento pedaggico,
gesto democrtica, referncia de carreira na Lei Orgnica dos Profissionais
da Educao Bsica (Lopeb), a avaliao de desempenho e da gesto educacional so plenamente justificveis e vo, progressivamente, constituindo as
ferramentas de gesto das polticas pblicas que vislumbram a cooperao
federativa.
Assim, a Conferncia Estadual de Educao de 2006 levou em conta o
resgate da disputa histrica, embora tivesse por eixo principal a elaborao
do Plano Estadual de Educao.
Os avanos com o advento da EC n 53, alterando afirmativamente
os termos de disposies permanentes da Constituio Federal para alm do
Fundo da Educao Bsica, norteiam uma viso de unidade da educao
bsica pblica, reforado, agora, na EC n 59. O novo texto constitucional
inclui a Unio na cooperao federativa para dar conta da escolaridade
obrigatria ampliada da educao infantil ao ensino mdio (j prevista na
Constituio Estadual de Mato Grosso), a fixao de meta percentual de
investimento pblico frente ao desempenho econmico aferido pelo produto
interno bruto, e a existncia do Plano Nacional de Educao como eixo
articulador do Sistema Nacional de Educao. No menor, tambm, a
ocorrncia da Lei n 11.738/2008, que fixou o Piso Salarial Profissional Nacional do Magistrio da Educao Pblica Bsica, cujos efeitos levaro a novos
parmetros nacionais de remunerao, carreira e composio da carga de
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trabalho. Esse mesmo movimento articulador moveu a concepo do Plano


de Ao Articulada e o novo modelo de relao cooperativa entre as instncias
federal, estadual e municipais (MEC/Seduc/SMEs).
Sob esse novo impulso mobilizador, plural, democrtico e participativo,
ocorreu a Conferncia Nacional de Educao Bsica (Coneb), em 2008, e
vem, agora, a composio da Conferncia Nacional de Educao. Seu eixo
temtico convocatrio2 tem ntima relao com a trajetria sumariamente
descrita aqui, com traos significativos do tensionado percurso feito no
mbito do estado de Mato Grosso e dos municpios sediados naqueles
limites poltico-administrativos.
guisa de uma arriscada concluso transitria, poder-se-ia afirmar
que, para institucionalizar o Sistema nico de Educao, fundamental
simplificar as estruturas burocrticas, descentralizar os processos de deciso
e de execuo, fortalecer as escolas, articular os diferentes nveis de ensino e
os sistemas municipais, integrando a educao formal e no formal, articulando a educao escolar com as aes educativas produzidas no interior
dos movimentos sociais e populares, valorizando tambm os processos de
avaliao continuada e institucional.
O Sistema nico de Educao, para se firmar, precisa universalizar e
implementar mecanismos democrticos, legtimos e transparentes de avaliao
interna e externa de suas atividades, tendo por referencial os princpios de
democracia e qualidade social da educao expressos no Plano Nacional de
Educao da sociedade civil (2001-2010) e que estaro aprimorados no
Plano Nacional de Educao (2011-2020). No tarefa simples nem linear.
histrica.

2. O tema central da Conae ser: Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educao: o Plano
Nacional de Educao, Diretrizes e Estratgias de Ao.

240

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BIBLIOGRAFIA
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241

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242

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O REGIME DE COLABORAO NA
EDUCAO DO RIO GRANDE DO SUL
Maria Beatriz Luce e Marisa Timm Sari

A questo da colaborao sempre desafiadora para os estados nacionais


que se organizam segundo o modelo federativo. Trata-se de uma arquitetura
poltico-institucional complexa em que necessrio promover ao integrada
entre esferas de governo distintas, respeitando-se os princpios fundamentais
da democracia e da autonomia.
Na rea educacional brasileira, entretanto, ainda h poucas experincias
sobre o tema, em que pese norma constitucional que prescreve Unio, aos
estados, ao Distrito Federal e aos municpios organizarem em regime de colaborao seus sistemas de ensino (BRASIL, 1988, art. 211, caput). De fato,
a organizao da educao neste pas reflete a sua peculiar organizao
federativa, alcanada no processo mais contemporneo de democratizao,
assim como a diversidade de tempos e condies de ocupao de seu imenso
territrio e de escolarizao de sua populao.
O Estado do Rio Grande do Sul, o mais meridional, pode bem ilustrar
a potencialidade dos preceitos adotados na Repblica Federativa do Brasil,
a partir de1988, quando foi promulgada a atual Constituio Federal.
O problema da distribuio equitativa das competncias entre os entes
federativos estava na pauta das discusses promovidas pela Federao
das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul (Famurs). No que
tange manuteno e desenvolvimento das escolas pblicas, o Conselho
dos Secretrios Municipais de Educao (Conseme/Undime-RS), rgo
independente, mas politicamente vinculado Famurs, j havia
demonstrado preocupao em carta aberta do I Congresso Estadual de
Secretrios Municipais de Educao. Realizado em maro de 1986, este
considerado o primeiro frum do Conseme/Undime-RS, antecipando a
sua instituio em maio do mesmo ano.
243

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O governo do estado (gesto 1987-1990) apresentara aos municpios


proposta de municipalizao de escolas estaduais de ensino fundamental.
Estes, por sua vez, ora atendendo a apelos e demandas da sociedade, ora
sofrendo as presses dos governos federal e estadual, j vinham expandindo
suas redes escolares prprias de ensino fundamental e educao infantil, e
no pretendiam assumir mais encargos, sem que lhes fossem repassados os
correspondentes recursos e a autonomia para gerir as instituies escolares
por inteiro, pedaggica e administrativamente (FAMURS; CONSEME/
UNDIME-RS, 1992).
A Famurs, criada em 1976, a entidade que congrega 25 associaes
regionais que, por sua vez, representam os 496 municpios gachos.
O Conseme/Undime-RS a seccional estadual da Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME), institudo em 1986,
tambm como um conselho da Famurs, onde est sediado, atuando com
esta de forma integrada. A UNDIME a entidade nacional que congrega
os dirigentes municipais de educao, fundada em outubro de 1986, e que
se organiza em todas as unidades federadas por meio de seccionais estaduais.
s seccionais facultada a organizao em microrregies, como ocorre com
o Conseme/Undime-RS, que articula os secretrios municipais de educao
por meio das associaes regionais de municpios.
Ambas as instituies temiam que o processo de municipalizao do
ensino ento proposto pelo governo estadual, a exemplo do que acontecera
em experincias anteriores e do que ocorria em outros estados brasileiros,
no considerasse a capacidade de atendimento de cada municpio para
recepcionar com responsabilidade as novas incumbncias. importante
salientar que a indefinio das competncias entre os nveis de governo, no
perodo que antecedeu o regramento constitucional de 1988, gerava uma
atuao educacional desarticulada entre Unio, estados e municpios, caracterizada por sobreposies e omisses, tutela e clientelismo. Alm disso,
havia a demanda dos municpios pela garantia do repasse de recursos financeiros compatveis com as novas responsabilidades assumidas.
O cenrio das discusses promovidas pelo Executivo estadual com seus
municpios, no Rio Grande do Sul, comea a ter novas perspectivas com a
opo da Constituio Federal (1988) por um regime de colaborao.
As reflexes de Haguette (1989), interpretando-o como saudvel ao
federativa coordenada, difundidas pelo Instituto Nacional de Pesquisas
Educacionais (INEP) do Ministrio da Educao (MEC), um ano aps a
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aprovao da Constituio, fortaleceram estudos e discusses sobre o


assunto, realizados pela assessoria educacional da Famurs e pelo Conseme/
Undime-RS.
Assim, o regime de colaborao intergovernamental na rea da educao,
gradativamente, passou a ser tema prioritrio na pauta dos eventos (reunies,
fruns, seminrios e outros) realizados pelas entidades representativas dos
municpios gachos, no seu mbito e no espao de dilogo e debate com as
outras instncias federadas. Cabe salientar que, no perodo de implantao
das novas normas constitucionais, a referida pauta destacava, com relevncia,
a construo da autonomia municipal, identificada com a instituio
de sistema municipal de ensino prprio e outras iniciativas da decorrentes,
como aplicao dos recursos vinculados para a manuteno e desenvolvimento do ensino, organizao da secretaria e do conselho municipal de
educao, elaborao do plano municipal de educao e do plano de
carreira para o magistrio. interessante tambm registrar que esse temrio
foi absorvido pela Constituio Estadual do Rio Grande do Sul, promulgada em 1989, que o transformou em requisitos bsicos a serem exigidos
dos municpios para o recebimento de recursos voluntrios do estado
(RIO GRANDE DO SUL, 2008a, art. 34).
Em 1989, a Famurs e o Conseme/Undime-RS estabeleceram parceria
com a Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), por meio
de sua Faculdade de Educao, apoiada pelo Projeto Especial Multinacional de Desenvolvimento Educacional Integrado em Zonas Desfavorecidas ou Limtrofes, da Organizao dos Estados Americanos (OEA).
Os estudos sobre a constituio dos sistemas municipais de ensino e o
regime de colaborao intergovernamental receberam, ento, grande
impulso, mediante aes extensionistas que vo subsidiar e qualificar
as administraes municipais para a sua prpria organizao e tambm para
a discusso com os governos estadual e federal, numa perspectiva tica e
democrtica.
Aprofundando a anlise da legislao educacional sobre a matria,
conclui-se que o regime de colaborao pode ocorrer entre todos os sistemas
de ensino ou entre os sistemas dos estados, ou entre o sistema de cada estado
e os de seus municpios, e entre os sistemas municipais (SARI, 2001).
Na experincia do Rio Grande do Sul, o regime de colaborao fortaleceuse, inicialmente, entre os prprios municpios de pequeno, mdio e grande
porte, em mbito regional e estadual, por meio do trabalho conjunto e do
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intercmbio de experincias, nos espaos organizados das entidades que


os congregam.
Os resultados positivos advindos dessa cooperao intermunicipal,
promovendo avanos significativos na qualificao e democratizao da
educao pblica na dcada de 1990, repercutiram alm das fronteiras
do estado, atraindo pesquisadores e gerando demandas para publicaes
e participaes em eventos. A atuao inovadora e solidria tambm
fortaleceu a reivindicao das entidades representativas dos municpios
junto ao governo estadual (gesto 1995-1998), para a instituio de um
espao de negociao, o qual foi contemplado em lei estadual no ano de
1995, com a criao do Grupo de Assessoramento paritrio, de atividade
permanente. Pela sua relevncia na operacionalizao do regime de colaborao, seus objetivos, composio e funcionamento so explicitados a
seguir, na abordagem sobre os mecanismos da colaborao institucional.
Em que pesem o Acordo e o Pacto firmados a partir do Plano Decenal
de Educao para Todos (1993), apenas em 1996, com a LDB e a
instituio do Fundef 1, houve uma consolidao federativa nacional.
E apenas recentemente, em 2007, o governo da Unio prope ao pas
(BRASIL, 2007), a mobilizao social pela melhoria da qualidade da
educao bsica, esteada no regime de colaborao com municpios, Distrito
Federal e estados, para a execuo do Plano de Metas Compromisso Todos
pela Educao e de diversos programas do PDE, Plano de Desenvolvimento
da Educao (BRASIL. MEC, 2007). Assim, o resgate da trajetria da
construo dessa estratgia de relacionamento e de mecanismos para sua
implementao no Rio Grande do Sul, ganha atualidade, fora e sentido, no
intuito de identificar os limites e possibilidades do regime de colaborao.
Aps duas dcadas, portanto, este texto procura registrar o que mudou
no cenrio. Houve avanos? O regime de colaborao intergovernamental
na educao pblica do Rio Grande do Sul evidenciou condies de
viabilidade? uma realidade ou apenas um princpio constitucional? Nessas
relaes, predomina a colaborao ou a competio entre os governos?
Quais os fatores/condies que favorecem e quais os que dificultam a sua
implementao? Os mecanismos institudos promovem efetivamente o
1. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(Fundef) foi institudo pela Emenda Constitucional n 14, de 12/09/1996, e regulamentado pela
Lei n 9.424, de 24/12/1996.

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dilogo e a negociao? Em decorrncia, foram geradas polticas e aes


integradas entre os entes federados?
Como sugere Abrucio (2005), trata-se de analisar menos o embate entre
os governos e mais o problema da coordenao intergovernamental, ou seja,
das formas de integrao, compartilhamento e deciso conjuntas presentes
no regime institudo.
Assim, o texto analisa, no perodo aps a Constituio de 1988 at 2009,
os principais atores e fatos e suas repercusses relacionados ao regime de
colaborao no Rio Grande do Sul como estratgia de relacionamento
intergovernamental na educao bsica, procurando resgatar uma experincia ainda no suficientemente analisada e registrada, embora referenciada
nacionalmente (MARRA, 1994; COSTA, V. L. C.; MAIA, E. M.; MANDEL,
L. M., 1997; SARI, 1999; 2006).
Alm disso, vrios autores (HAGUETTE, 1989; LUCE, 1993; DALLIGNA,
1996; CURY, 2005; WERLE, 2006) condicionam a concretizao do
regime de colaborao existncia de mecanismos legais e institucionais
indutores da cooperao recproca, que respeite a autonomia prpria de
cada instncia. Nessa perspectiva, o texto destaca, a seguir, os principais
condicionantes e indicadores que favoreceram e favorecem a colaborao
intergovernamental no Rio Grande do Sul, quais sejam: desenho constitucional como fundamento jurdico (modelo federativo de cooperao
com definio de competncias); legislao regulamentadora das relaes
intergovernamentais (mecanismos legais e institucionais com incentivos
adequados e critrios bem definidos); partidos polticos (construo de
consensos e acordos interpartidrios); aparato institucional (entidades de
prefeitos, secretrios estaduais e municipais, conselhos, comisses institudas paritariamente para a colaborao); polticas pblicas descentralizadas (planejamento conjunto; acordos, convnios e consrcios); e mecanismos
de acompanhamento e controle social (conselhos, comits).
O ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL E LEGAL DO REGIME
DE COLABORAO E A ATUAO DOS PARTIDOS POLTICOS
Apesar das controvrsias sobre as principais caractersticas dos sistemas
federativos, Souza (2005) afirma existir consenso de que o desenho constitucional uma das dimenses principais. Destaca que, embora outros
fatores e instituies sejam objeto de anlise, no basta investigar as mani247

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festaes de sua aplicao prtica, mas tambm do ponto de vista das


garantias constitucionais.
A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul (1989), no que se refere
ao regime de colaborao no setor educacional, prev o compartilhamento
de responsabilidades entre o estado e seus municpios, contemplando os
dispositivos federais (CF, 1988) referentes ao recenseamento e chamada
escolar da populao para o ensino fundamental e organizao dos sistemas
de ensino. Ambos tm sido regulamentados pelos governos estaduais e
produzido aes conjuntas, de que so exemplos o recenseamento realizado
na gesto 1995/1998 e o ajustamento de vagas na rede pblica promovido
anualmente, mediante ao integrada entre as coordenadorias regionais de
educao do estado e os respectivos municpios.
Quanto rea rural, o preceito constitucional reflete aspectos que esto
continuamente presentes na mesa da negociao estado/municpios, frente
aos desafios do atendimento educacional equnime populao do campo.
A cooperao prevista (art. 216, 2) tornou-se indispensvel porque o
transporte escolar, por exemplo, executado pelos municpios para toda a
rede pblica, estadual e municipal.
O texto constitucional gacho no acolheu orientaes de municipalizao
do ensino fundamental ou da educao pr-escolar (FARENZENA, 2002),
embora essa fosse uma proposta do governo estadual de 1987 a 1990 e uma
tendncia em outros estados da regio Sul e do pas. Previu, entretanto,
critrios de proporcionalidade para a destinao de recursos financeiros aos
municpios, como necessrios para viabilizar processo dessa natureza, na
inexistncia de um fundo de financiamento institudo.
Um avano importante da Constituio Estadual do Rio Grande do Sul,
em relao ao reconhecimento da autonomia municipal, verifica-se no Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), manifesto para o
repasse de recursos voluntrios do estado aos municpios, ao exigir destes,
na prtica, a instituio do sistema prprio de ensino. Na opinio de Luce
(1993, p. 31), os requisitos bsicos previstos (art. 34, I a III) pressupem uma
organizao do ensino bastante estruturada e com elevado grau de autonomia. Esta organizao que se denomina Sistema Municipal de Ensino.
No estudo (SARI, 2009) de uma amostra de 25 leis orgnicas de municpios de grande, mdio e pequeno porte do Rio Grande do Sul (5% sobre
o total de cada porte no estado), constatou-se que o texto de 88% delas regula
aspectos do regime de colaborao.

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Quanto aos municpios de grande porte (acima de 100.000 habitantes)


e os de mdio porte (25.001 a 100.000 habitantes), possvel destacar as
dimenses da colaborao educacional mais contempladas no conjunto
de suas leis, quais sejam: planejamento integrado com os outros entes
federados consubstanciado no plano municipal de educao e na definio
de polticas, e articulao no recenseamento dos educandos para o ensino
fundamental, na sua chamada escolar e no controle da frequncia.
Por outro lado, embora haja no Rio Grande do Sul, conforme o cadastro
do Conselho Estadual de Educao (CEED), 221 sistemas municipais de
ensino j institudos no conjunto dos 496 municpios do estado, apenas sete
municpios entre as vinte e cinco leis orgnicas da amostra analisada preveem
a organizao do sistema municipal de ensino em regime de colaborao,
conforme preceito constitucional.
importante salientar que, no estado, predominam os pequenos
municpios (at 25.000 habitantes), constituindo 84,68% (420) do total
e, entre estes, 42,14% (209) possuem entre 3.001 e 10.000 habitantes.
Os municpios de porte mdio correspondem a 11, 69% (58) e os grandes
a 3,63% (18)2.
A anlise dos dispositivos relativos colaborao intergovernamental na
educao, identificados nas leis orgnicas dos 21 municpios pequenos da
amostra, permitiu verificar que apenas trs no os contemplaram. Os dispositivos referem-se a deveres com a educao, recenseamento e chamada
escolar, formao de professores, sistema de ensino, programas suplementares, plano de educao e polticas especficas.
Por sua vez, a legislao infraconstitucional de um territrio federado
tambm considerada um dos mecanismos condicionantes para o estmulo
cooperao, mediante o estabelecimento de garantias, critrios e incentivos.
Com efeito, Cury (2009, p.2), em recente entrevista pela equipe da
Conae/MEC (Conferncia Nacional de Educao), reitera alerta feito em
2005, destacando como problema para o Brasil no ter regulamentado por
lei complementar o regime de colaborao previsto na Constituio Federal
para articular os entes federados, no setor da educao. Em sua opinio,
[...] esse modelo s poderia dar certo se a articulao fosse acordada por
2. Dados sobre municpio, populao 2007 e porte, fornecidos pela rea de Tecnologia de Informao Setor de Pesquisa, da Famurs.

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meio da tal lei complementar. [...] A ausncia dessa lei apenas um


indicador da complexidade do assunto, mas tambm da tibieza parlamentar
em enfrent-lo.
O Rio Grande do Sul, em cumprimento ao art. 206 da Constituio
Estadual, antecipou-se LDB de 1996, aprovando, em novembro de 1995,
a Lei n 10.576 Lei da Gesto Democrtica, que disciplinou a autonomia
pedaggica, administrativa e financeira das escolas estaduais, a indicao
dos diretores, os conselhos escolares, a avaliao externa e tambm o regime
de colaborao estado/municpios. A normatizao consta no Captulo V,
prevendo o ajuste de matrculas entre a rede estadual e as redes municipais,
as transferncias de recursos e, especialmente, o planejamento de aes
conjuntas para o desenvolvimento da melhoria da qualidade de ensino.
De fato, essa lei foi uma resposta do governo do estado ao pleito dos
municpios representados por suas entidades, Famurs e Conseme/UndimeRS. Havia uma expectativa de que fosse encaminhado um projeto de lei
especfico regulamentando o regime de colaborao. A sua incluso como
um captulo da lei da gesto democrtica foi uma deciso do governo estadual, com o argumento de que o referido projeto se assentava sobre trs eixos
norteadores: autonomia, qualificao da escola e do ensino e descentralizao.
Para viabilizar a participao ampliada dos atores governamentais no
planejamento da educao bsica pblica de sua responsabilidade, essa lei
estabeleceu um mecanismo representativo, assegurando a criao de um
grupo paritrio, tambm atendendo demanda da Famurs e do Conseme/
Undime-RS. O Executivo estadual optou por denomin-lo Grupo de Assessoramento, a ser constitudo, paritariamente, por representantes da administrao estadual e da entidade representativa 3 das associaes de municpios, incumbido de definir o coeficiente e propor as metas que assegurem
proporcionalidade na mtua colaborao, conforme art.83.4

3 O uso, no texto da lei, dessa expresso no singular deve ter considerado a Lei n 10.114, de
16/03/94 em que a Assembleia Legislativa reconhece a Famurs como nica entidade representativa das associaes de municpios, habilitada a integrar rgos colegiados da administrao
estadual ou indicar representantes, e firmar convnios com o poder pblico estadual. Assim, a
cada renovao dos representantes municipais junto ao Grupo de Assessoramento, o Conseme/
Undime-RS precisa dialogar com a sua parceira para estar entre os representantes titulares por ela
indicados.
4. Documento da assembleia geral ordinria da Famurs, realizada em 31/10/96.

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Os procedimentos para a municipalizao de estabelecimentos


estaduais de ensino (gesto estadual de 1995 a 1998) foram definidos pelo
Decreto n 37.290, de 10/03/1997, prevendo convnios entre estado e
municpios.
Em 1998 ocorre, na prtica, a operacionalizao da Lei n 10.576/1995,
para viabilizar convnios de colaborao entre estado e municpios. Trata-se
da Lei n 11.126, que concretiza outra reivindicao prioritria dos municpios, referente redistribuio da quota estadual do salrio-educao.
O Rio Grande do Sul foi o primeiro estado a disciplinar a QuotaMunicpios, redistribuindo integralmente a quota estadual do salrioeducao com base na proporo do nmero de alunos matriculados
anualmente nas escolas cadastradas nas redes de ensino fundamental do
estado e dos municpios (Lei n 11.126/1998, art. 8). Em 2003, a Lei
Federal n 10.832 estabeleceu a Quota Estadual e Municipal do SalrioEducao adotando o mesmo critrio de distribuio para todo o pas.
Ainda no cenrio legal das relaes intergovernamentais, h tambm a
Lei n 12.882/2008 (Programa Estadual de Apoio ao Transporte Escolar
Peate/RS) aprovada por unanimidade no Legislativo, alm de decretos e
pareceres do Conselho Estadual de Educao que regulamentam polticas
construdas na esteira do regime de colaborao.
Esse contorno constitucional e legal indica possibilidades e limites de
atuao do princpio constitucional em tela. Em nossa opinio, sua maior
relevncia reside em ter sido construdo e conquistado, acompanhando o
desenvolvimento de um processo novo de gesto na rea da educao.
Outro fator interessante que no Estado do Rio Grande do Sul no houve
a inrcia de aguardar a emisso de normas superiores. Quanto possvel,
h um trabalho coletivo, muito embora nem sempre os interesses sejam
convergentes e nem todos os passos negociados possam ser interpretados
como avanos ou aperfeioamentos de um regime de colaborao.
Constata-se, sobremaneira, que o regime de colaborao ocorre dentro
de um sistema poltico, em que as instituies da democracia poltica
(partidos, eleies) fazem parte do processo. Na atuao dos partidos,
embora haja evidncias de interferncias de doutrina ou de querelas
alegadas por lideranas partidrias, que dificultam essas relaes, destacamse as articulaes lideradas pela Famurs, cujos representantes dos municpios e respectivas associaes regionais so prefeitos, sujeitos polticos dos
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mais diversos partidos que debatem e elaboram democraticamente, em


reunies e assembleias, muitas vezes conflituosas, as propostas a serem levadas
mesa de negociao com os atores polticos do estado e da Unio.
O protagonismo dos partidos polticos, suas diferentes concepes sobre
as questes que envolvem o tema, como tambm a posio de situao ou
oposio ao governo, manifestaram-se tambm nas votaes das trs leis
que regulamentam o regime de colaborao e algumas polticas no Rio
Grande do Sul, cujos projetos foram encaminhados pelo Poder Executivo
Assembleia Legislativa5. Alm de posies doutrinrias ou estratgicas,
verificam-se interferncias partidrias pr e contra o que dito como
relativo ao regime de colaborao, em funo do que sustenta ou contraria
a prtica poltica e administrativa dos governantes. E h tambm, ainda,
muito do que j observramos como prticas dos que insistem nas velhas
artes da apropriao pessoal dos feitos para alimentar o clientelismo e a
competio pelo voto e pelo poder, tributrios da privatizao da coisa
pblica (LUCE, 1993, p. 36).
A ORGANIZAO INSTITUCIONAL E AS POLTICAS
PBLICAS EM COLABORAO NO RIO GRANDE DO SUL
Como j foi salientado, o aparato institucional, ou seja, a existncia de
instituies, rgos e mecanismos indutores da cooperao recproca,
condiciona a concretizao do regime de colaborao. Da mesma forma,
as polticas pblicas descentralizadas so condicionantes do processo de
redesenho das competncias e atribuies entre esferas de governo na rea
social (ALMEIDA, 1995). De fato, estado e municpios, principalmente,
como mantenedores pblicos responsveis pela oferta da educao bsica,
engendram aes conjuntas, no marco do regime de colaborao, para
enfrentar melhor esse desafio.
Quanto organizao institucional, as instituies, entidades e rgos
que, no Rio Grande do Sul, evidenciam maior interesse em realizar o regime
de colaborao na gesto da educao pblica so a Federao das Associaes dos Municpios do Rio Grade do Sul (Famurs), o Conselho dos
Secretrios Municipais de Educao/Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Conseme/Undime-RS), a Secretaria da Educao do
5. As informaes sobre as votaes das leis que compem o ordenamento legal do Regime de
Colaborao encontram-se disponvel em: <http://www.al.rs.gov.br> Acesso em: 13 out. 2009.

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Estado (SE/RS), o Conselho Estadual de Educao (CEED/RS) e a


Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao (Uncme-RS).
H tambm a participao da Confederao Nacional de Municpios
(CNM6), das Associaes Regionais de Municpios, das Universidades7,
da Comisso de Educao, Cultura, Desporto, Cincia e Tecnologia da
Assembleia Legislativa do Estado, da Secretaria de Relaes Institucionais
do Estado e dos Conselhos Municipais de Educao. Cumpre registrar ainda
a contribuio decisiva do Tribunal de Contas do Estado, do Ministrio
Pblico e de organizaes da sociedade civil para esse processo.
O papel institucional da Famurs8 poltico e tcnico, objetivando
principalmente o fortalecimento dos municpios, a qualificao dos agentes
pblicos municipais e o assessoramento s prefeituras gachas, em suas
25 regies. Sua instituio, em 1976, ocorreu por iniciativa de um grupo de
representantes das 19 associaes regionais de municpios existentes na
poca. A inteno era reunir essas associaes em uma entidade estadual que
as representasse e promovesse a discusso dos assuntos de interesse de todos
os municpios. As demandas microrregionais so trazidas para as assembleias
da Famurs que renem mensalmente os prefeitos presidentes das associaes.
Os assuntos mais complexos e polmicos so tratados em assembleias gerais
que renem todos os prefeitos.
Por outro lado, a criao da UNDIME nacional, em 1986, foi o marco
inicial do protagonismo dos municpios na educao (SARI, 2006),
juntamente com a instituio de sua seccional no Rio Grande do Sul, no
mesmo ano, como Conselho dos Secretrios Municipais de Educao
(Conseme/Undime-RS). J nos primeiros anos de atuao, conquistou o apoio institucional e poltico da Famurs e, ao instalar-se junto sua
sede, passou a contar tambm com suporte tcnico e financeiro para o
desenvolvimento sistemtico e abrangente de suas aes. A integrao reforou
ambas as instituies nas suas respectivas funes, ao mesmo tempo aut6. Entidade nacional qual se vincula a Famurs, que vem historicamente trabalhando para que o
pacto federativo se efetive entre os trs nveis de governo, nas reas poltica, econmica e social.
7. Quanto participao das universidades na implementao do regime de colaborao, destaca-se
a contribuio da UFRGS, especialmente nos primeiros dez anos do processo, tendo sido
firmado, em 1992, um Protocolo de Intenes entre esta e a Famurs para a realizao de aes
conjuntas.
8. Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul. Disponvel em: <www.famurs.
com.br> Acesso em: 7 jul. 2009.

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nomas e complementares. A Famurs passou a priorizar as questes educacionais, implantando, em 1989, a Unidade de Educao e Cultura para
oferecer assessoria tcnica permanente aos municpios e respectivas secretarias de educao. O Conseme/Undime-RS, por sua vez, adotou a diviso
regional das associaes de municpios congregadas pela Famurs, proporcionando-lhes suporte poltico-institucional no setor da educao.
A principal estratgia do Conseme/Undime-RS para promover o encontro
regular e permanente entre todos os secretrios municipais de educao
foram reunies mensais, viabilizando a construo coletiva das polticas
educacionais. Tais reunies mensais9 ocorrem em dois momentos distintos:
a) em nvel estadual, entre a diretoria executiva e os secretrios representantes, eleitos por seus pares nas associaes de municpios, com a assessoria
tcnica da Famurs, em Porto Alegre; b) em nvel regional, entre os secretrios de cada associao de municpios (grandes, mdios e pequenos),
coordenada pelo respectivo representante e sediada num dos municpios
da regio, de acordo com cronograma prprio. Durante o ano, so tambm
promovidas reunies com os prefeitos municipais sobre assuntos que
requeiram deliberao conjunta.
As inovaes protagonizadas pelos municpios gachos e suas entidades
representativas, na forma de atuar em regime de colaborao no setor
educacional, foram investigadas pelas pesquisadoras da Fundao do
Desenvolvimento Administrativo (Fundap), Eny Marisa Maia, Lcia Mara
Mandel e Vera Lcia Cabral Costa10.
O objetivo geral da pesquisa no Rio Grande do Sul foi discutir o papel
que as Associaes de Municpios e o Conseme/Undime-RS, congregados
na Famurs, desempenhavam na construo dos sistemas municipais de
ensino.
Concluram que a experincia dos municpios rio-grandenses e de suas
organizaes, promovendo reunies conjuntas mensais de secretrios muni-

9. Atualmente, a estratgia permanece assegurada, inclusive, no estatuto da instituio, evidenciando maior ou menor participao, de acordo com a mobilizao estadual e microrregional de
seus integrantes.
10. Esta pesquisa foi coordenada pelo Centro de Investigacin y Desarrollo em Educacin (CIDE),
desenvolvida no Brasil pela Fundap e publicada sob o ttulo de Gesto Educacional e
Descentralizao Novos Padres (1997), reunindo experincias de Minas Gerais e Rio Grande
do Sul.

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cipais de educao nas regies e de seus representantes junto Famurs e


ao Conseme/Undime-RS, indica novos parmetros para o debate e reflexo
sobre a descentralizao do ensino pblico no Brasil. Trata-se de um movimento que vem da base, e que no encontrava a repercusso esperada
no centro, isto , na administrao estadual. Conforme o relatado, havia,
em nvel estadual, propostas que no se articulavam com as municipais e
no configuravam um plano de educao integrado.
O trabalho articulado entre municpios, conforme as concluses da
pesquisa, conferiu gesto um carter participativo sem precedentes no
pas, principalmente considerando: (1) a criao de um espao de discusso
das questes enfrentadas, que independe de qualquer instncia superior ou
externa sua prpria organizao; (2) a circulao de informaes nas
diversas reas de atuao dos municpios, permitindo que as inovaes, os
debates, as possibilidades de diferentes financiamentos, as normas legais de
rgos federais e estaduais, entre outros, atinjam, indiscriminadamente,
todos os municpios do estado; e (3) a oportunidade de programas e
iniciativas de carter regional, possibilitando maior aproveitamento dos
recursos disponveis e desenvolvimento mais equitativo dos municpios, os
mais ricos subsidiando e apoiando os mais carentes.
Enfim, as pesquisadoras ressaltaram que as experincias avaliadas seriam
inditas, porque indicam esforos consistentes para o equacionamento da
educao pblica e conferem ao processo de descentralizao/desconcentrao, contedo, substncia e forma, oferecendo material ao debate em
torno da questo. Consideraram, com base no estudo, que o conceito de
descentralizao pode e deve ser ampliado para alm de repasse de responsabilidades dos governos centrais para os governos locais. Identificaram o
municpio com potencialidade para gerenciar aes educativas, assumindo
a funo de planejar e estruturar o ensino pblico em seu territrio e
implementar uma poltica educacional, articulando todas as instncias e
organismos que nele atuam.
Por outro lado, h que se notar a estrutura organizacional adotada pela
Secretaria Estadual de Educao, na qual o Departamento de Articulao
com os Municpios (DAM), atua como um rgo do aparato institucional
do regime de colaborao, uma vez que coordena a execuo de sete
polticas ou aes desenvolvidas pelo estado e municpios, quais sejam:
programa estadual de apoio ao transporte escolar (Peate/RS); municipalizao de escolas estaduais; ajustamento de matrculas da educao
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infantil; merenda escolar municipalizada; Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Estadual no Municpio (Pradem 11); estgio e
prtica de alunos de escolas estaduais (curso normal) em escolas municipais;
e parcerias para execuo de obras escolares. Ademais, responsvel pelo
suporte tcnico-administrativo ao funcionamento do Grupo de Assessoramento paritrio. A histria do DAM, rgo de referncia para os municpios
na Secretaria da Educao do Estado, acompanhou o processo de desenvolvimento dessas relaes intergovernamentais desde 1990, inicialmente
como uma diviso da diretoria geral.
OS MECANISMOS DA COLABORAO INSTITUCIONAL
Considerando a relevncia dos mecanismos de regime de colaborao
implementados para sistematizar os encontros de dilogo, negociao e
planejamento conjunto entre os entes federados, inclusive para a continuidade do processo na transio dos governos, ser feita uma descrio sucinta
sobre os principais: Grupo de Assessoramento paritrio, institudo pelo
estado na Secretaria da Educao, e Grupo de Estudos e Debates Permanente
Regime de Colaborao, institudo pelo Conselho Estadual de Educao.
O Grupo de Assessoramento, criado pela Lei n 10.576/1995 (cap. 5, art.
83), foi institudo pelo Decreto n 36.586 de 03/04/1996, com o objetivo de
estabelecer as regras que orientaro o regime de colaborao entre o estado
e os municpios, visando manuteno e ao desenvolvimento do ensino
fundamental e pr-escolar. integrado, paritariamente, por cinco representantes titulares e respectivos suplentes da administrao estadual, de livre
escolha do governador, e cinco, da Federao das Associaes de Municpios
do Rio Grande do Sul (Famurs), por ela indicados, todos nomeados pelo
chefe do Poder Executivo. A presidncia do grupo cabe a um representante
da administrao estadual, indicado pelo titular da Secretaria da Educao.
H evidncias de que esse grupo, desde 1996, vem desempenhando importante papel na construo de polticas pblicas pactuadas em colaborao,
11. Criado em 1988 como Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Municipal, para
regular a cedncia de professores estaduais aos municpios, repassar recursos referentes a pagamento
de professores municipais que atuavam em escolas estaduais e auxiliar financeiramente o municpio
na melhoria do ensino municipal. Hoje, denomina-se Programa de Apoio ao Desenvolvimento
do Ensino Estadual no Municpio e um convnio de ressarcimento ao municpio que contrata
recursos humanos para as escolas estaduais, na impossibilidade de o estado nomear, convocar
e/ou ampliar carga horria.

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entre os representantes do estado e dos municpios, ocorrendo renovaes


por ocasio de eleies no estado e na Famurs.
Quanto frequncia nas reunies, algumas administraes estaduais
adotaram calendrio de reunio mensal e outras as convocaram quando
havia assuntos a serem tratados ou demanda da representao municipal.
As reunies so realizadas no espao da SE/RS ou, a convite da Famurs, na
sede da entidade.
J o Grupo de Estudos e Debates Permanente Regime de Colaborao
institudo pelo Conselho Estadual de Educao CEED/RS tem origem
em proposta para ampliar os espaos da colaborao no estado, promovendo-a tambm entre os rgos normativos dos sistemas de ensino,
representados por suas organizaes. A proposta havia sido apresentada
pela Famurs e Conseme/Undime-RS ao CEED e tambm estava na pauta
de alguns eventos educacionais no Rio Grande do Sul. O Conselho Estadual
de Educao tomou a deciso de concretiz-la ao exarar o Parecer n 257,
de 5/04/2006, prevendo a instituio, no prazo de seis meses, de um grupo
de estudos e debates permanente com os conselhos municipais de educao e as secretarias municipais de educao, por meio de suas representaes
estaduais, a fim de efetivar a colaborao. No entanto, o novo mecanismo
somente veio a ser oficializado pela Portaria/CEED n 79, de 29/09/2008,
em carter retroativo a 30/08/2006, data de incio de seu funcionamento.
O Grupo de Estudos e Debates Permanente Regime de Colaborao
integrado por trs representantes titulares e um suplente da Uncme-RS, do
Conseme/Undime-RS e da SE/RS. O Conselho Estadual de Educao
representado por cinco conselheiros que so membros da Comisso Especial
do Regime de Colaborao, incumbida de participar do grupo e estimular
o seu funcionamento, garantindo a infraestrutura tcnico-administrativa
necessria. O conselheiro eleito por seus pares para presidir essa comisso
do CEED/RS tambm o coordenador do grupo. As reunies so mensais,
conforme cronograma anual. As alteraes da sua composio ocorrem
quando h trminos de mandato nas instituies, sendo oficializadas por
meio de portaria do presidente do CEED/RS, designando os novos indicados pelas referidas instituies.
Para que sejam alcanados os seus objetivos, o Parecer n 257/2006 dispe
que a instituio desse grupo e o seu respectivo regramento ser construdo
de forma compartilhada com as entidades parceiras.
257

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:06 PM Page 258

A atribuio precpua do grupo efetivar a cooperao e a colaborao


entre o Conselho Estadual de Educao e os conselhos e secretarias
municipais de educao, conforme o disposto na Constituio Federal e na
LDBEN. Para tanto, o grupo deliberou estudar e discutir assuntos prioritrios indicados pelas instituies representadas, bem como temticas,
que so objeto de elaborao de normas pelo CEED/RS e pelos sistemas
municipais de ensino, por meio de seus CME.
AS POLTICAS PBLICAS EM COLABORAO
As polticas pblicas descentralizadas so tambm condicionantes na
efetividade do regime de colaborao entre os entes federados. No Rio
Grande do Sul, os mecanismos institucionais de relacionamento tm gerado
polticas pblicas e aes integradas, mediante planejamento conjunto,
acordos, convnios e outros instrumentos.
Na impossibilidade de descrever, mesmo sucintamente, cada uma das
mais de trinta polticas ou aes em colaborao no Rio Grande do Sul,
cabe destacar as mais comentadas pelos atores do processo, quer pelos
conflitos e desafios enfrentados, quer pela construo conjunta de objetivos,
meios e resultados pretendidos: Programa Estadual de Apoio ao Transporte
Escolar Peate/RS, Calendrio Escolar Integrado, Municipalizao de
Escolas Estaduais, Merenda Escolar Municipalizada, Ajustamento de Vagas
e Sistema Informatizado de Matrculas da Escola Pblica (MEP) e Ajustamento de Matrculas da Educao Infantil.
No quadro ilustrativo foram relacionadas as polticas pblicas e aes
desenvolvidas desde 1989, distribudas nas diferentes dimenses abrangidas
pelo regime de colaborao no Rio Grande do Sul, consideradas como
principais em recente pesquisa (SARI, 2009).

258

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Quadro 14: Regime de colaborao entre entes federados no Rio Grande


do Sul principais dimenses e polticas/aes.
Dimenses

Polticas pblicas e aes

Parceiros*

Atendimento demanda
nas etapas e modalidades
da educao bsica
(acesso, reingresso e
permanncia)

Ajustamento de vagas
Sistema informatizado de
Matrculas na Escola Pblica (MEP)
Ajustamento de matrculas da educao
infantil
Municipalizao de escolas estaduais
Transferncia de matrculas do ensino
fundamental
Programa Estadual de Apoio ao Transporte
Escolar Peate/RS
Programa Nacional de Transporte Escolar
(PNATE)
Merenda escolar

EeM
EeM

Formao continuada de professores


Formao continuada de professores
Formao de professores prevista no
PAR/PDE
Estgio de alunos de escolas estaduais
(curso normal) em escolas municipais
Pradem
Cedncias e permutas de professores

EeM
Grupos de M
U, E e M

Rede fsica

Obras escolares
Doao e/ou cesso de uso de terrenos,
prdios, mobilirios e equipamentos

U, E e M
EeM

Recursos financeiros

Fundef
Fundeb
Salrio-educao
Dinheiro direto na escola
Cronograma negociado de pagamento de
dvidas

U, E e
U, E e
U, E e
U, E e
EeM

Recursos humanos

*Legenda: U = Unio; E = Estado; M = Municpios.

259

EeM
EeM
EeM
EeM
U, E e M
U, E e M

EeM
EeM
EeM

M
M
M
M

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Regime de colaborao entre entes federados no Rio Grande do Sul


principais dimenses e polticas/aes
Dimenses

Polticas pblicas e aes

Parceiros*

Prticas pedaggicas

Calendrio escolar integrado


Proposta de Reconstruo Curricular
Projetos conveniados com o FNDE
Projeto Alfabetiza Rio Grande
Projeto Escola Aberta
Projeto de Alfabetizao de Crianas
de seis anos
Implementao do ensino fundamental
de nove anos com ingresso aos seis
anos de idade

EeM
EeM
UeM
U, E e M
U, E e M
EeM

Plano Municipal de Educao integrado


Formao de secretrios municipais de
educao (Conseme/Undime-RS,
PRASEM e PRADIME)
Formao de conselheiros municipais
de educao (FECME/Uncme-RS,
Pr-Conselho, CEED/RS)
Encontros regionais com novos
prefeitos sobre educao
Plano de Aes Integradas (PAR)
Conferncia Nacional de Educao
(Conae)

MeE
U, E e M

Gesto

Avaliao educacional

EeM

U, E e M

EeM
U, E e M
UeM

Sistema de Avaliao Externa


EeM
do Rendimento Escolar
(1997 e 1998)
Sistema de Avaliao do Rendimento
Escolar do Rio Grande do Sul (SAERS) E e M (2005, 2007,
2008, 2009)

Fonte: Arquivo do DAM-SE/RS, entrevistas e documentos analisados na dissertao de mestrado de


Marisa Timm Sari (2009), orientada por Maria Beatriz Luce, na UFRGS/Programa de Ps-Graduao
em Educao.
*Legenda: U = Unio; E = Estado; M = Municpios.

MECANISMOS DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE


SOCIAL DA COLABORAO INTERGOVERNAMENTAL
O controle social, que se constri com a participao dos cidados, exige
igualmente postura democrtica dos governos e responsabilidade comunitria. Isso implica uma nova atitude do estado e dos dirigentes para reconhecer,
valorizar e implementar efetivamente representaes da sociedade civil.
260

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No Rio Grande do Sul, constata-se que h uma cultura colaborativa que


permeia as relaes principalmente entre o estado e seus municpios e, ao
mesmo tempo, percebe-se ainda escassa participao da sociedade civil no
acompanhamento e avaliao das polticas educacionais, evidenciando fragilidades nos mecanismos de acompanhamento e controle social. As causas
dessa possvel contradio, de certa forma, esto relacionadas s caractersticas dos conselhos nos quais se daria o pice dessas funes. No Brasil, os
conselhos de educao passaram a ter um perfil de rgos de representao
e participao social somente aps a Constituio Federal de 1988, mudana
que tambm no Rio Grande do Sul vem ocorrendo de maneira gradativa,
tensionada pela tradio histrica de rgos de assessoramento gesto dos
executivos ou de natureza tcnica, voltados para a normatizao e anlise de
processos.
No caso do Conselho Estadual de Educao, em funcionamento desde
1962, ainda predominam as atribuies de natureza tcnico-pedaggica
em detrimento das de participao social. Contudo, hoje j se percebem
avanos, mas que ainda respondem de forma insuficiente complexidade
das demandas da sociedade atual e tambm das polticas pblicas formuladas mediante a colaborao intergovernamental.
Quanto aos Conselhos Municipais de Educao, institudos, em sua
maioria, aps a promulgao da LDB (1996), muitos tomaram como exemplo o Conselho Estadual e, por conseguinte, tm as mesmas e agravadas ou
outras fragilidades; em sua maioria revelam necessitar de mais oportunidades de formao continuada, inclusive no coletivo de suas reunies regionais,
para atuarem como mediadores entre a sociedade e o governo, desempenhando as novas funes e atribuies que lhes cabem.
De maneira geral, constata-se que os atores envolvidos diretamente com
os conselhos e comits tm conscincia da importncia desse acompanhamento e que h tambm iniciativas para lhes dar espao e promover a
sua efetividade.
PRINCIPAIS CONQUISTAS E DIFICULDADES
NO REGIME DE COLABORAO
Analisando o que foi possvel realizar ao longo dos 20 anos de trabalho
no sentido dessa nova forma de relacionamento entre os entes federados, o
regime de colaborao em educao, evidenciam-se, na gesto dos sistemas
de ensino no Rio Grande do Sul, algumas conquistas dignas de nota:

261

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1. A organizao institucional dos municpios do Rio Grande do Sul e a


sua cultura de colaborao mtua, a partir de associaes microrregionais,
foram decisivas para a implantao e o desenvolvimento do regime de
colaborao intergovernamental no setor da educao.
2. A atuao do Conseme/Undime-RS junto Famurs fortaleceu ambas
as entidades e contribuiu efetivamente para a formulao das propostas de colaborao apresentadas ao estado e Unio. As Cartas dos
Fruns das Secretarias Municipais de Educao, realizados anualmente,
no perodo entre 1986 e 2009, registram demandas que anteciparam
os principais avanos ocorridos: definio de competncias entre os
entes federados no setor educacional; instituio e operacionalizao do
regime de colaborao; instituio da quota municipal do salrio-educao; estudos e debates conjuntos sobre municipalizao do ensino;
elaborao de calendrio escolar anual integrado; representatividade
da comunidade educacional na composio do CEED; ampliao do
Fundef para contemplar as outras etapas e modalidades da educao
bsica; ampliao do valor per capita da merenda escolar; alterao na
LDB para incumbir o estado pelo financiamento do transporte escolar
de sua rede; repasse dos recursos do Pnate diretamente ao ente executor
do transporte escolar; entre outros.
3. A parceria estabelecida pela Famurs e pelo Conseme/Undime-RS com
a UFRGS, j em 1989, subsidiou e qualificou as administraes municipais para a organizao do setor educacional, numa perspectiva tica
e democrtica, mediante a realizao de seminrios, cursos, pesquisas e
publicaes, em que o regime de colaborao intergovernamental foi
um dos temas centrais. Esse tipo de trabalho de extenso universitria
alastrado no territrio estadual, com especial concurso das universidades
federais e comunitrias que mantm tambm produtiva articulao
entre si.
4. O ordenamento constitucional e legal do regime de colaborao, resultante de estudos e negociaes entre estado e municpios, confere s
aes conjuntas as garantias jurdicas necessrias, alm de estabelecer
critrios e responsabilidades.
5. O Grupo de Assessoramento com representao paritria do estado e
municpios, institudo pela Lei n 10.576, em 1995, considerado
como importante mecanismo de institucionalizao e de continuidade
do regime de colaborao, mantido por todos os governos que se
262

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sucederam como espao privilegiado para a definio de aes e polticas


pblicas na rea da educao.
6. O Grupo de Estudos e Debates Permanente Regime de Colaborao,
institudo pelo Conselho Estadual de Educao em 2006, destaca-se
como inovador mecanismo de colaborao entre os rgos normativos,
com a participao dos rgos executivos, para a discusso das normas
a serem exaradas no mbito do Sistema Estadual de Ensino, alm de
apoiar os municpios na organizao de seus sistemas prprios de ensino.
7. Atualmente, so realizadas em regime de colaborao mais de trinta
polticas e aes no Rio Grande do Sul. Entre estas, 50% so desenvolvidas
entre o estado e os municpios e as demais entre Unio, estado e municpios, ou Unio e municpios, ou municpios entre si. Algumas delas
foram de iniciativa de governos ao longo do perodo investigado e
tiveram continuidade; outras foram retomadas, algumas so recentes e um
menor nmero teve incio antes da instituio do regime de colaborao.
Todas essas polticas e aes so operacionalizadas mediante assinatura
entre as partes de convnios, termos de cooperao, adeso ou anuncia
e protocolos, conforme o caso.
8. Apesar de ser uma tradio mais antiga, no Rio Grande do Sul, a existncia
de conselhos de educao em mbito estadual e municipal, a funo
de acompanhamento e controle social vem sendo gradativamente
assumida por esses colegiados, a partir da LDB (1996). Constatou-se,
portanto, que essa atuao ainda pouco efetiva em relao s polticas
e aes implementadas em regime de colaborao intergovernamental,
embora os conselhos j tenham assento em colegiados com a referida
finalidade.
Quanto aos fatores/condies que dificultam as relaes intergovernamentais no setor educacional, os principais sujeitos do processo destacam os
seguintes indicadores, sem pretenso de esgotar a questo:
1. Falta de definio e concretizao de metas comuns: a colaborao intergovernamental elege temas que considera prioritrios para a negociao
coletiva em determinados perodos, sem que haja um planejamento integrado, sistemtico e abrangente, para mais longo prazo, que implique
definio de metas comuns assumidas por todos.
2. Hierarquizao nas relaes intergovernamentais: o processo revela
ainda reaes fortes referentes falta de planejamento prvio entre
263

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:06 PM Page 264

os entes federados para a implementao das polticas descentralizadas,


ou seja, falta de dilogo e trabalho conjunto em todas as fases do processo,
da concepo avaliao dos resultados; destaca tambm a falta de
respeito autonomia do municpio.
3. Insuficincia de recursos financeiros: as entidades representativas dos
municpios, nas negociaes, priorizam os compromissos financeiros,
sempre com a preocupao de que os novos encargos assumidos garantam os correspondentes recursos, para que no se desqualifique o
servio prestado pelo municpio; o estado, por sua vez, tambm enfrenta
dificuldades financeiras. grande, portanto, a demanda por alteraes
na diviso do bolo tributrio nacional pelos dois mantenedores da
educao bsica.
4. Interesses poltico-partidrios, corporativos e individuais: esses fatores
revelam-se como restritivos ao regime de colaborao na gesto das
polticas pblicas e, principalmente, na continuidade de aes quando
da transio de governos. So interesses que, muitas vezes, se sobrepem
aos interesses coletivos, gerando competio ao invs da colaborao.
5. Lacuna no preparo de gestores e profissionais da educao: o regime
de colaborao intergovernamental, de maneira geral, no tema de
estudo e debate, embora exija conhecimento e maturidade poltica de
quem o exercita.
Ainda quanto competio, caracterstica reconhecida na prtica de
relaes federativas, que deve ser equilibrada com as formas de colaborao
para evitar-se o permanente conflito, detectou-se que est presente no Rio
Grande do Sul, especialmente na disputa entre estado e municpios pelas
matrculas do ensino fundamental e pelos recursos financeiros. Ao mesmo
tempo em que h o critrio constitucional e legal da cooperao, evidenciase a necessidade de rediscutir a definio das responsabilidades concorrentes
e buscar novas estratgias para a sua gesto, a fim de enfrentar a competio
instalada. Tal redefinio implica, inclusive, preceitos da Constituio
Estadual relativos a responsabilidades pela oferta de educao infantil e
ensino fundamental.
O regime de colaborao, entendido como corresponsabilidade coordenada e como vontade poltica de resolver os problemas da educao bsica
em benefcio do direito educao e da equidade social, mostrou-se rela264

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tivamente vivel na realidade gacha. Foi institucionalizado, tem mecanismos


de produo de polticas pblicas compartilhadas e descentralizadas, comuns
ou articulados, quando prprios de cada esfera federativa.
Por outro lado, nada est pronto ou pode ser considerado ideal. O regime
de colaborao federativa, na perspectiva de um sistema educacional nacional, vale ser concebido como uma estratgia que se constri a cada dia e que
enfrenta srios riscos de soluo de continuidade a cada quatro anos. Exige
tempo, persistncia, mtodo e trabalho continuado. A experincia revela,
no entanto, que as instituies governamentais e no governamentais do
Rio Grande do Sul parecem dispostas a levar essa estratgia adiante,
possivelmente por reconhecerem que Unio, estado e municpios so
parceiros indispensveis para planejar e responsabilizar-se pela oferta de
uma educao pblica de qualidade a todos os cidados. (LUCE; SARI,
1992, p. 48).
Isso posto, importante destacar que o regime de colaborao pauta
nacional na atualidade, especialmente das discusses desencadeadas pela
Conferncia Nacional de Educao (Conae) promovida pelo MEC que, em
2009, mobilizou estados e municpios na sua realizao, devendo culminar
em 2010. O tema integrador o Sistema Nacional [Articulado] de Educao,
cujo eixo de produo seria, em nosso entendimento, o regime de colaborao entre os entes federados. Assim, caberia ao tema uma definio legal,
disciplinando o princpio constitucional do regime de colaborao, explicitando as competncias prprias dos entes federados e regulamentando as
aes que o efetivem no mbito dos sistemas.
Desde o estabelecido na Constituio Federal de 1988, definies que
delimitam a colaborao intergovernamental na educao foram sendo
elaboradas no pas e no Rio Grande do Sul, medida que o processo foi
sendo normatizado e efetivado. H, portanto, uma regulamentao dispersa
que delimita, de fato, a atuao da Unio, dos estados e dos municpios.
Resultam da a importncia e os desafios de uma lei complementar que
venha enfrentar no somente as questes de centralizao e descentralizao. Por isso, compartilhamos a opinio de Souza (2005) de que, para dar
conta da atual complexidade do federalismo brasileiro, necessrio
enfrentar o seu principal problema derivado das heterogeneidades econmicas entre as regies. Trata-se, portanto, de construir uma regulamentao
que situe a igualdade de direitos e a equidade nas condies de escolarizao
265

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como o grande desafio da poltica educacional brasileira, a ser consubstanciada no prximo Plano Nacional de Educao, que precisa da colaborao
federativa para incidir efetivamente sobre as desigualdades socioeducacionais.
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269

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:06 PM Page 271

EDUCAO BSICA NO CEAR:


CONSTRUINDO UM PACTO
COLABORATIVO
Sofia Lerche Vieira

Sapo no pula por boniteza,


mas porm, por preciso.
(Guimares Rosa, em Sagarana)

O Cear a unidade da federao com maior participao municipal na


oferta de ensino fundamental. Enquanto no pas o percentual de matrculas
nessa esfera pblica corresponde a 54,65%, no referido estado atinge 77,16%
(EDUCACENSO, 2009). Para alm de caso extremo de municipalizao,
tal situao resulta de um movimento deliberado de descentralizao dessa
etapa da educao bsica. Este foi buscado, sobretudo, entre meados da
dcada de 1990 e incio da dcada de 2000, no segundo e terceiro governos
de Tasso Jereissati (1995-2002), quando a oferta de ensino fundamental
passou a ser de 77,69% na rede municipal, 11,88% na rede estadual e
10,43% na rede particular (CEAR. SEDUC, 2004, p. 31).
oportuno observar, porm, que a colaborao entre o estado e os
municpios anterior e ultrapassa o ponto de inflexo atingido nos governos
Jereissati, representando trao marcante da poltica educacional cearense.
Em estudo sobre o financiamento da educao no Cear, Veras evidencia
que, j em 1962, a participao municipal na oferta de matrculas do ensino
primrio era de 52,1% enquanto a estadual correspondia a 33,3% (VERAS,
1990, p. 216), tendncia confirmada e aprofundada nas dcadas seguintes1.

1. Segundo dados da mesma autora, em 1983, a participao municipal na oferta de matrculas de


1 grau era da ordem de 51,7%, enquanto a rede estadual detinha 32,5% e a rede privada 15,3%
dessa oferta (VERAS, 1990, p. 263).

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A diferena entre a presena da rede estadual na oferta de matrculas no pas


e nesse estado marcante, atingindo respectivamente 33,34% e 7,48%, no
ano de 2009.
Este artigo procura projetar luzes sobre a verso cearense do regime de
colaborao construdo em trs fases distintas aqui denominadas: instituio, organizao e fortalecimento a partir de meados dos anos 1990, sem
perder de vista as razes histricas que motivaram tal aproximao, bem
como conquistas, dificuldades e desafios advindos do processo. O trabalho
foi elaborado a partir de pesquisa bibliogrfica e documental nas principais
fontes da poltica educacional cearense (VIEIRA, 2006, 2008) e de reflexes
da autora como protagonista de tal processo no perodo 2003-20052.
PARTICIPAO DO MUNICPIO NA OFERTA ESCOLAR
PRESCRIES LEGAIS
O incremento da presena municipal na oferta de servios educacionais
no Cear, ao que tudo indica, remonta s orientaes da Lei n 5.692/1971
que previa a progressiva passagem para a responsabilidade municipal de
encargo (sic) e servios de educao, especialmente de 1 grau, que pela sua
natureza possam ser realizados mais satisfatoriamente pelas administraes
locais (Art. 58, Pargrafo nico). Os estudos sobre o tema, contudo, no
evidenciam como se iniciou o processo.
Ao investigar A descentralizao do ensino fundamental no Cear,
Mendes identifica trs tentativas de municipalizao no estado, registrando o Projeto de Assistncia Tcnica aos Municpios (Pro-Municpio),
em 1977, como a primeira dessas iniciativas, seguida de duas outras:
a segunda, em 1990, por meio do Decreto n 20.620, de 12 de maro de
1990, que instituiu o programa de municipalizao do ensino pblico do
Estado do Cear e a terceira, em 1995, com a promulgao da Lei n
12.452, de 6 de junho de 1995, a qual disps sobre o processo de municipalizao do Ensino Pblico do Cear e deu outras providncias
(MENDES, 2002, p. 120).
Uma retrospectiva temporal (VIEIRA, 2006, 2007a, 2008a, 2008b)
aponta a presena de dispositivo sobre a matria j na Constituio do

2. Nesse perodo a autora esteve frente da Secretaria de Educao Bsica do Estado do Cear, na
qualidade de Secretria.

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Estado do Cear de 1921, quando definida a competncia privativa da


Cmara Municipal para crear escolas de instruco primaria e profissional,
reservando para este servio dez por cento, pelo menos, de suas rendas
(Art. 94, 13, Grifo nosso), orientao retomada pelas cartas constitucionais de 1925 (Art. 94, 13) e de 1935 (Art. 116). Ora, a existncia de
tais orientaes constitucionais indica que onde h fumaa, h fogo, ou
seja, se so definidas atribuies relativas s cmaras municipais, inclusive
vinculao de recursos. Por certo, algo havia em matria de oferta de educao nos municpios cearenses desde o incio do sculo passado. Mesmo
aps meticuloso levantamento de tais iniciativas na legislao estadual,
porm, no foi possvel evidenciar a abrangncia de tal participao no
territrio cearense.
Essas inovadoras orientaes das primeiras constituies do sculo XX
so referendadas pelas Constituies Cearenses de 1935 e 1947 que, na
esteira das Constituies Brasileiras de 1934 e 1946, apresentam dispositivos sobre a participao municipal na oferta de educao, como se pode
verificar, por exemplo, nas determinaes sobre vinculao de recursos
previstas tanto pelas cartas federais de 1934 (Art. 156) e 1946 (Art. 169),
como pelas cartas estaduais de 1935 (Art. 116) e 1947 (Art. 157). A exemplo
do que ocorre nos textos nacionais de 1937 e 1967, as constituies estaduais de 1945 e 1967 so praticamente omissas a respeito do papel dos
municpios na oferta escolar.
A Constituio do Estado do Cear de 1989 apresenta clara orientao
no sentido da municipalizao, conforme dispositivo sobre a matria:
Art. 232 Lei estadual dispor sobre os critrios para a municipalizao
do ensino.
Pargrafo nico O Estado garantir a municipalizao do ensino de
1 grau, atravs de:
I incentivo criao de conselhos municipais de educao, onde
houver condies;
II transferncia da capacidade decisria e de ao aos Municpios, nas
reas de ensino de 1 grau;
III criao e fortalecimento de estruturas municipais de educao, e
preparao destas para assumirem os encargos educacionais de 1 grau;

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IV transferncia progressiva de encargos e servios relativos ao 1 grau


aos Municpios, na medida de suas reais disponibilidades;
V criao de mecanismos, visando ao fortalecimento das aes municipais e ampliao do repasse de recursos financeiros.

Alm dessa determinao, o texto de 1989 estabelece ainda que:


Art. 227 Os Municpios responsabilizar-se-o, prioritariamente, pelo
ensino fundamental, devendo manter e/ou expandir o atendimento s
crianas de zero a seis anos, s podendo atuar no nvel superior de ensino
quando a demanda dos ensinos fundamental e mdio estiver plena e
satisfatoriamente atendida, quantitativa e qualitativamente.

O mesmo artigo compromete o estado com os municpios sob a forma


de cooperao tcnica e financeira, como se v em seu pargrafo primeiro:
O Estado prestar assistncia tcnica e financeira aos Municpios que
mantenham o ensino fundamental, devendo decretar a medida de
interveno, ao verificar no haver sido aplicado o mnimo exigido da
receita municipal (Art. 227, 1).

A Constituio de 1989 deixa clara a responsabilidade estadual em


relao ao ensino mdio, definindo que o Poder Pblico Estadual
responsabilizar-se- pela manuteno e expanso do ensino mdio, pblico
e gratuito, tomando providncias para sua progressiva Universalizao
(Art. 228, 1).
Os dispositivos da legislao cearense antecipam providncias relativas
definio de responsabilidades de estados e municpios com a oferta
de educao bsica. No plano nacional, tais responsabilidades somente
seriam explicitadas por meio da Emenda Constitucional n 14, de 12/09/
1996, que abriria caminho para as medidas previstas pelas Lei n 9.394 e
9.424, de 20 e 24/12/1996, as quais estabelecem, respectivamente, as
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) e o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(Fundef ).
A anlise das prescries legais relativas ao papel do estado e dos
municpios na oferta de educao bsica no Cear permite constatar o
delineamento de um cenrio propcio municipalizao do ensino funda274

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mental. A situao seria reforada pelos diferentes acordos de assistncia


e cooperao tcnica estabelecidos ao longo do tempo, como se ver no
tpico seguinte, no qual se traz luz alguns antecedentes do chamado
regime de colaborao.
ANTECEDENTES DO REGIME DE COLABORAO
Algumas iniciativas foram relevantes no percurso da colaborao entre
o estado e os municpios. Alm do Projeto de Assistncia Tcnica aos
Municpios (Pro-Municpio), em 1977, antes citado, vale mencionar o Programa de Educao para a Zona Rural (Prorural), institudo em decorrncia
do II Plano Estadual de Educao (1979/1983). Este ltimo veio a tornarse uma Unidade Administrativa, responsvel pela coordenao da poltica
de cooperao tcnica e assistncia financeira aos Municpios, com recursos advindos de fontes do Ministrio da Educao e do SalrioEducao/Quota Estadual (MENDES, 2002, p. 120-122). Com a extino
do programa, reduz-se significativamente a cooperao entre o estado e
os municpios, que seria retomada por intermdio de nova iniciativa de
municipalizao, j em 1990, quando se institui o Programa de Municipalizao do Ensino Pblico do Estado do Cear (Decreto n 20.620, de
12/03/1990), amparado nos dispositivos da Constituio do Estado do
Cear de 1989, conforme se viu no tpico anterior.
Segundo Mendes, alm da oficializao do Programa de Municipalizao
de Ensino nada mais foi institudo tendo em vista a mediao entre estado
e municpios no perodo 87/91 (MENDES, 2002, p. 126). Em 1993, a
articulao retomada mediante um Acordo de Intenes entre estado/
municpios. O Relatrio 1991-1994, correspondente gesto de Maria
Luza Chaves, frente da Secretaria de Educao, faz referncia parceria
estado/municpios nos seguintes termos:
O fortalecimento das relaes Estado/Municpio foi um dos grandes
avanos computados pela administrao da Seduc-91/94. Atravs do
Programa de Cooperao Estado/Municpio, a Secretaria celebrou
acordos de cooperao e convnios com 147 municpios de vrias regies,
com o investimento de US$ 5 milhes, estabelecendo uma parceria na
gesto da escola de ensino bsico, voltada, sobretudo para a recuperao,
construo e equipamento de prdios, ampliao de salas de aula,
treinamento e remunerao dos professores.

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O Programa possibilita que a Secretaria coloque disposio, fornea,


ceda e distribua instrumentos necessrios para que a educao possa
acontecer no municpio, alm de transferir recursos e assistncia tcnica
(CEAR. SEDUC, 1994).

O conjunto de tais iniciativas, ainda que nem sempre articuladas entre si


e deliberadamente concebidas no sentido de aumentar a presena municipal
na oferta de matrculas de ensino fundamental, cria condies propcias
para o avano da municipalizao que ocorreria no segundo e terceiro
governos de Tasso Jereissati, como se ver no prximo tpico.
REGIME DE COLABORAO TRS ETAPAS DE UM PROCESSO
O exame dos diferentes momentos da municipalizao do ensino
fundamental no Cear a partir da trajetria percorrida e aos olhos do
presente permite vislumbrar trs etapas distintas no processo. Para fins de
reflexo, estas sero denominadas instituio, organizao e fortalecimento.
Uma breve sntese do percurso apresentada a seguir:
Instituio (1995-2002)

As orientaes do segundo governo de Tasso Jereissati esto expressas no


Plano de Desenvolvimento Sustentvel que, recorrendo metfora de uma
grande corrente composta de vrios elos em prol da educao, reserva ao
municpio papel central:
O segundo elo da corrente o Municpio, pois est mais prximo da
populao e mais sensvel a suas necessidades educacionais, devendo
gradativamente assumir a responsabilidade pela educao infantil e pelo
ensino fundamental da 1 a 4 sries. O carro chefe de todas as aes
nestes nveis daqui pra frente passa a ser o Municpio. O que j existe no
Municpio sob a administrao estadual ou federal, relacionado com
educao infantil e as sries iniciais, dever ter um cronograma de
transferncia de nus e de bnus (CEAR, 1995, p. 57).

Na esteira do Plano de Desenvolvimento Sustentvel, a municipalizao debatida em um conjunto de encontros regionais realizados sob
os auspcios da Secretaria da Educao Bsica do Estado do Cear
(Seduc-CE) e da Assembleia Legislativa do Estado do Cear. Aps os
eventos, o Executivo encaminha ao Legislativo projeto de lei que vem a ser
aprovado sob a forma da Lei n 12.452, de 06/06/1995, a qual dispe
sobre o processo de municipalizao do Ensino Pblico do Cear e d
outras providncias.

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Com o intuito de dar suporte ao processo, a Seduc cria um grupo de


trabalho para tratar do regime de colaborao, prevendo formas diferenciadas de cooperao tcnica e financeira. Em outubro do mesmo ano,
firmado acordo de cooperao entre o estado e seis municpios (Icapu,
Fortim, Maranguape, Marco, Iguatu e Jucs), visando municipalizao
dos servios das sries iniciais de ensino fundamental em todos eles.
A experincia de colaborao nos municpios citados considerada bem
sucedida e, j sob os auspcios da nova LDB e do Fundef, em agosto de
1997, o governo do estado institui o ento chamado Fundefinho, ao firmar
convnios de municipalizao com 124 municpios, estabelecendo um
custo/aluno mnimo de R$ 180,00 (cento e oitenta reais), a ser repassado
queles municpios para que assumissem a oferta das sries iniciais. Entre as
medidas previstas pelos convnios firmados, estava a realizao de Concurso
nico para o magistrio do estado e dos municpios, o qual foi realizado e
veio a atingir 67% da rede pblica, nessa esfera de oferta.
O que os planos e acordos no anteciparam foi que o repasse de recursos
do estado aos municpios primeiramente por intermdio do Fundefinho
e, depois, do prprio Fundef iria provocar uma municipalizao desenfreada, sem atendimento ao desenho inicialmente previsto. O Fundef, na
prtica, representava recursos adicionais aos combalidos cofres municipais.
Assim, a municipalizao avanou frente e ao largo do que o estado havia
previsto e, o que pior, muitas vezes revelia e sem qualquer controle de
qualidade por parte deste sobre aqueles. Para alm das sries iniciais, a
presena dos municpios passa a ser dominante em todo o ensino fundamental, para a perplexidade das equipes tcnicas da Seduc e, de modo
especial, dos dirigentes dos Centros Regionais de Desenvolvimento da
Educao (Credes) encarregados de promover a articulao estado/ municpios. Estes passam a defrontar-se com a inusitada situao de municpios
que no honravam os acordos firmados, impedindo a matrculas de
crianas nas escolas de ensino fundamental da rede estadual. Comentrios como: O prefeito fica puxando os meninos..., A secretaria no
deixa as crianas virem para as escolas estaduais ilustram as dificuldades
de uma municipalizao desenfreada e revelia da previso do Plano de
Desenvolvimento Sustentvel de que o processo se limitaria educao
infantil e s sries iniciais do ensino fundamental. O desafio posto gesto
seguinte, portanto, passa a ser organizar o regime de colaborao.

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Organizao (2003-2006)
O Plano de Educao Bsica Escola melhor, vida melhor (2003-2006),
elaborado no incio do governo Lcio Alcntara, incluiu a regulamentao
e efetivao do regime de colaborao estado/municpios como um dos dez
desafios a ser enfrentado no perodo em questo (CEAR. SEDUC, 2004,
p. 71-72).
Ato publicado no Dirio Oficial do Estado do Cear (16/04/2003)
instituiu grupo de trabalho para elaborao de normas e procedimentos
para implementao do regime de colaborao estado/municpios compreendendo Recursos Humanos; Planejamento do Espao Fsico e da Rede
Escolar e Transporte Escolar (CEAR. SEDUC, 2006, p. 117). Os resultados desse trabalho apontaram medidas como: organizao da matrcula da
educao bsica dentro de um sistema integrado nas escolas pblicas e com
base no microplanejamento da rede fsica; implementao de um sistema de
avaliao e acompanhamento dos indicadores de aprendizagem dos alunos
em todos os municpios, podendo ser realizada em parceria com o estado;
organizao de uma rede integrada de escolas pblicas e garantia dos
padres de funcionamento das escolas pblicas (Id. Ibid.).
Alm da Secretaria da Educao Bsica, foram atores desse processo
a Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao do Cear
(Undime-CE), a Associao de Municpios e Prefeitos do Cear (Aprece),
o Conselho de Educao do Cear (CEC), alm de outras entidades e
instituies.
Como fruto do trabalho, foram realizados trs seminrios de regime de
colaborao e, mediante assinatura de Termo de Adeso por todos os 184
municpios do estado, materializaram-se iniciativas diversas, resumidas em
sete grandes eixos de cooperao3:
1. Apoio tcnico e pedaggico s secretarias municipais de educao, com
pessoal, metodologia e material didtico, com destaque para formao
continuada de secretrios municipais de educao (108 municpios)
e diretores de escolas municipais (174 municpios, com 2.878 beneficirios); cesso de servidores do estado para atuao docente na rede
municipal ou exerccio do cargo de secretrio de educao, entre outros;
3. Todas essas iniciativas podem ser examinadas em detalhe no Relatrio de Gesto Escola Melhor,
Vida Melhor, relativo ao perodo 2003-2006. (Cf. CEAR. SEDUC, 2006, p. 115-127).

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2. Disponibilizao de sistema de georreferenciamento da rede pblica escolar;


3. Apoio tcnico na elaborao dos planos municipais de educao,
resultando em 173 planos municipais de educao;
4. Cesso de prdios patrimoniais da rede estadual para atendimento da
oferta de ensino fundamental da rede municipal;
5. Adeso ao Sistema Permanente de Avaliao da Educao Bsica do
Cear (Spaece);
6. Desenvolvimento de Aes de Educao no mbito do Fundo Estadual
de Combate Pobreza (Fecop);
7. Apoio tcnico e financeiro a 60 municpios de menor IDM (ndice de
Desenvolvimento Municipal), por meio do Programa de Desenvolvimento da Educao Municipal (Prodem), envolvendo recursos da ordem
de R$ 25.524.805, distribudos em obras, equipamentos e mobilirios,
e acervo, produo e aquisio de materiais e capacitao.
Outra importante iniciativa de colaborao a ser destacada no perodo,
que extrapolou a esfera de abrangncia da relao entre os entes federados
estado e municpios diz respeito criao e desenvolvimento do Comit
Cearense pela Eliminao do Analfabetismo Escolar. Sob a coordenao
da Assembleia Legislativa do Estado do Cear e com participao ativa
da Secretaria da Educao Bsica do Estado do Cear (Seduc-CE), do
Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef Escritrio para o
Cear e Rio Grande do Norte), da Unio dos Dirigentes Municipais da
Educao do Cear (Undime-CE), apoio do Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) e cooperao de
instituies diversas, o Comit produziu significativa contribuio educao
cearense, conforme registra seu relatrio final, na publicao Educao
de qualidade comeando pelo comeo:
Durante mais de um ano, parlamentares, educadores e tcnicos realizaram uma anlise aprofundada da realidade da educao pblica cearense
com o objetivo de apontar caminhos que viabilizassem uma mudana no
perfil do ensino oferecido s nossas crianas e adolescentes. Foi um
grande mutiro, onde mais de 300 pessoas e 15 instituies pblicas e
privadas se envolveram nas pesquisas, no trabalho de campo, na realizao de dezenas de encontros e audincias pblicas, em que a prioridade
era a possibilidade de garantir a erradicao do analfabetismo escolar at
2010 (AGUIAR; GOMES; CAMPOS, 2006).

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A Seduc-CE foi parceira de primeira hora de tal iniciativa, colaborando tcnica e financeiramente para a realizao dos trs estudos que subsidiaram o relatrio Educao de qualidade comeando pelo comeo 4. Como
fruto do trabalho, em 2005, criado o Programa Alfabetizao na Idade
Certa (Paic), com o objetivo de apoiar os municpios a elevar a qualidade
do ensino da leitura e escrita nas sries iniciais: uma iniciativa de cooperao
mtua entre a Undime e o Unicef e que envolveu 60 municpios. O
conjunto de iniciativas permitiu que o Cear viesse a dar largos passos no
fortalecimento do regime de colaborao, iniciativa que se consolida com
a gesto inaugurada em 2007.
Fortalecimento (2007 em diante)
Institudo e organizado o regime de colaborao, o governo Cid Gomes
assume sob as condies de promover o seu fortalecimento, o que se
materializa com o relanamento do Programa Alfabetizao na Idade Certa
(Paic), antes referido, j no primeiro ano de gesto estadual.
O objetivo do programa oferecer assessoria tcnica aos municpios
para modificar seus baixos indicadores de aprendizagem durante o perodo
2007-2010. Oferece assessoria tcnica gratuita aos municpios integrantes
do pacto pela melhoria da educao nos anos iniciais de escolaridade. Suas
aes so distribudas em cinco eixos definidos como prioritrios para o
programa: Avaliao Externa, Gesto da Educao Municipal, Gesto
Pedaggica, Educao Infantil, Formao do Leitor. Embora ainda seja
cedo para avaliar os impactos do Paic sobre o desenvolvimento do ensino
fundamental no Cear, de se supor que vir a trazer resultados muito
positivos para a qualidade da educao pblica no estado. de se esperar
que os efeitos de tal iniciativa possam ser detectados nos indicadores do
ensino fundamental, evidenciando-se a curto prazo nos resultados expressos
no ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb).
Outra medida com potencial de oferecer significativa contribuio
melhoria do ensino fundamental pblico no estado a vinculao de 18%
do rateio da quota parte dos municpios nas transferncias do Imposto sobre
4. As pesquisas desenvolvidas foram: 1) Diagnstico da leitura e escrita dos alunos de 2 srie de
escolas da rede pblica do Estado do Cear; 2) Identificao das condies e formas de organizao
do trabalho escolar e trabalho docente para garantir a alfabetizao das crianas nas escolas
cearenses; e, 3) Avaliao de programas e instituies de formao de docentes para as sries iniciais
do ensino fundamental. (Cf. AGUIAR; GOMES; CAMPOS, 2006).

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Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de


Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao
(ICMS), em funo de seus resultados na educao (Lei n 14.023, de
17/12/2007). O mecanismo, na prtica, pode vir a representar o controle
de qualidade que vinha faltando ao estado no regime de colaborao
at ento restrito a um caminho de mo nica, no sentido da transferncia
de recursos: primeiro, via Fundef e, depois, via Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (Fundeb). Feitas essas consideraes de ordem geral sobre os
caminhos do regime de colaborao no Cear, oportuno levantar algumas
questes a partir dessa reflexo.
CONQUISTAS, DIFICULDADES E DESAFIOS
Em poltica educacional, nem sempre o sentido das aes claramente
visvel aos olhos do presente. preciso que o tempo, em sua sabedoria
histrica, encarregue-se de diferenciar os contornos entre obras transitrias
e permanentes. Esse parece ser o caso da municipalizao no Cear. A aproximao entre o estado e os municpios estava posta bem antes de haver um
mecanismo facilitador da descentralizao como o Fundef.
A vontade poltica das partes envolvidas e a necessidade de somar
esforos no intuito de fazer face crescente demanda por escola buscada
pela populao cearense resultou nas formas de articulao apresentadas
neste artigo. Ao lado disso, oportuno lembrar que o Cear um estado de
forte tradio de participao comunitria, das quais so ilustrativas as
experincias pioneiras das comunidades eclesiais de base e dos agentes
comunitrios de sade, para citar duas entre muitas iniciativas de tal
natureza. No se pode desmerecer tambm o forte componente solidrio
da alma sertaneja. Mesmo na escassez, a partilha se faz presente ao
visitante inesperado, gua e caf, ao viajante cansado, uma rede na varanda.
Dados alguns desses traos peculiares ao Cear, no surpreende que
o elo mais fraco (o municpio) tenha assumido o lugar que, em outras
unidades da federao, por tradio, coube ao mais forte (o estado) na
oferta do ensino fundamental. O estudo ofereceu elementos esclarecedores
do que sucedeu, mas no do por que. Talvez a situao tenha representado
uma resposta ausncia do ente estadual. No por acaso, escolheu-se como
epgrafe do ensaio a instigante passagem onde Guimares Rosa assevera que
sapo no pula por boniteza, mas porm, por preciso.

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A reconstituio da trajetria do regime de colaborao no Cear


enseja fazer alguns comentrios relativos s conquistas, dificuldades e desafios
resultantes desse processo. Comecemos, pois, por apontar alguns ganhos
obtidos.
Conquistas
Em meados dos anos 1980, o Cear ainda se defrontava com o desafio
da insuficiente oferta de ensino fundamental para toda a populao na faixa
de escolaridade obrigatria. Entre tal perodo e o final da dcada seguinte,
a matrcula aproximou-se da universalizao. inegvel que o salto quantitativo no teria sido dado sem a contribuio decisiva dos municpios,
mesmo porque estes j vinham assumindo a responsabilidade por essa etapa
da oferta da educao bsica, sobretudo nas sries iniciais. Assim, ao disporse a colaborar e incentivar o incremento do processo, o ente estadual
reconheceu uma situao existente, buscando meios de promover o apoio
tcnico e financeiro necessrio sua consolidao.
Uma das conquistas da aproximao entre o estado e os municpios no
Cear diz respeito ao desenvolvimento de uma cultura de colaborao,
resultando em aes compartilhadas na formao de professores e gestores,
melhoria da rede fsica, transporte escolar e fortalecimento do processo de
alfabetizao na idade certa, entre outros.
oportuno observar que a construo no teria sido possvel sem
vontade poltica e tcnica dos diferentes atores envolvidos. Aqui merece
destaque o papel desempenhado pelas instncias intermedirias do governo
estadual na coordenao das aes junto aos municpios. Em meados dos
anos 1990, as antigas Delegacias Regionais de Educao (DEREs) foram
transformadas em Centros Regionais de Desenvolvimento da Educao
(Credes), cujos dirigentes passaram a ser selecionados publicamente.
A mudana no se restringiu mera troca de nomenclatura dos rgos e
alterao dos critrios de acesso a cargos de liderana. Antes, correspondeu
importante e necessria renovao que veio a resultar em uma rede de
comunicao e apoio mtuo entre o estado e os municpios, contribuindo
de forma decisiva para ativar a capilaridade do sistema escolar na busca de
solues conjuntas para problemas complexos.
Para a aproximao entre o estado e os municpios, foi decisiva a cooperao com as duas instituies representativas dos municpios: a Associao dos Municpios e Prefeitos do Estado do Cear (Aprece) e a Unio
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dos Dirigentes Municipais da Educao do Cear (Undime-CE).


Tambm foi estratgica a parceria com a Assembleia Legislativa do Estado
do Cear (AL); o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef
Escritrio para o Cear e Rio Grande do Norte); a Universidade Federal
do Cear (UFC), a Universidade Estadual do Cear (UECE), a Universidade do Vale do Acara (UVA), a Universidade Regional do Cariri
(URCA), a Universidade de Fortaleza (Unifor), e outras instituies de
ensino superior.
Embora importantes conquistas meream ser registradas, a construo
desse pacto colaborativo no foi isenta de dificuldades. Ao contrrio, estas
foram e continuam sendo inmeras. Algumas, inclusive, esto longe de ser
superadas porque dizem respeito a uma cultura poltica profundamente
arraigada nas relaes entre as partes envolvidas. Antes de passarmos a elas,
porm, vale comentar o significado tcnico da empreitada da municipalizao do ensino fundamental no Cear.
Dificuldades
necessrio comear por reconhecer que, pelo menos na maioria dos
casos, os municpios assumiram encargos que ultrapassaram sua capacidade
tcnica. Se bem lembrarmos, a inteno registrada nos diferentes documentos governamentais do perodo em que se efetivou o gesto municipalizador,
era transferir nus e bnus na oferta de educao infantil e das sries
iniciais do ensino fundamental. Entretanto, o estado perdeu o controle
do processo, dando margem a uma municipalizao desordenada e revelia
do pretendido. Sob tais circunstncias, prevaleceram o improviso e acordos
e desacordos informais com decisivos impactos sobre a qualidade do ensino
e da aprendizagem. No por acaso, na medida em que os municpios foram
assumindo a oferta das sries finais do ensino fundamental, seus indicadores foram piorando, como possvel constatar por meio dos resultados do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e do Prova Brasil,
posteriormente visveis no no ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (Ideb).
Ao lado das dificuldades tcnicas e financeiras, impossvel deixar de
assinalar a permanncia de uma cultura poltica patrimonial com relaes
marcadas pelo clientelismo e por um jogo de interesses onde, no poucas
vezes, prevalece a ideia de que dando que se recebe. No cabe comentar
aqui o incontvel nmero de historinhas ilustrativas de situaes onde
municpios tiram partido da instncia estadual.
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Outro aspecto a referir no que concerne s dificuldades encontradas a


absteno da sociedade civil em tal processo. A municipalizao foi e continua sendo uma ao do setor pblico e de iniciativa do estado. A situao,
cujas explicaes so histricas e ultrapassam o caso do Cear, termina por
adiar o surgimento de um pacto de educao capaz de ultrapassar diferenas
orgnicas e poltico-partidrias entre os diferentes atores envolvidos. A
superao da dificuldade est entre os desafios que o Cear tem pela frente.
Para encerrar a reflexo, vale a pena lembrar elementos que esto faltando
para viabilizar um pacto de tal natureza, assim como de outras medidas
que possam vir a somar na construo de um futuro onde a educao possa
vir a cumprir o papel que lhe reservado na melhoria do Cear e das demais
unidades da federao.
Desafios
A superao dos problemas existentes, alguns dos quais aqui apontados,
requer aes de diversas ordens, contemplando a relao entre o estado e os
municpios, assim como de outros atores envolvidos. Por isso mesmo,
preciso projetar luz sobre o terceiro componente da federao a Unio
cujo papel nos abstivemos de comentar antes, mas que, sem a menor
sombra de dvida, desempenha papel importante na configurao em que
se d, ou no, o pacto colaborativo.
Assim como a legislao, a poltica e a gesto educacional esto postas,
com mais frequncia do que se possa imaginar, o estado atropelado pela
Unio na relao com seus municpios. A transferncia direta de recursos, a
negociao sem intermediao do ente estadual, termina por colocar lenha
na fogueira dessa j complexa relao. Como os impostos arrecadados pelo
estado caem diretamente na conta dos municpios por meio do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb), poucas vezes estes se do conta da
elevada contribuio do governo estadual educao em cada municpio,
sem contar os recursos que so transferidos por intermdio de convnios os
mais diversos.
Sem o exerccio de controle de qualidade sobre o conjunto do sistema
educacional, a ao do estado tende a transformar-se em mera figura de
retrica. Da por que a existncia de um sistema de avaliao robusto como
o Sistema Permanente de Avaliao da Educao Bsica (Spaece) criado,
ampliado e mantido a duras penas pelo governo estadual cearense (VIEIRA,

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2007b) instrumento indispensvel para que o controle possa


materializar-se em iniciativas, por exemplo, como a vinculao das transferncias da parcela de arrecadao do estado via ICMS aos municpios,
conforme antes referido, melhoria do desempenho destes na esfera
educacional.
Para alm de um controle de qualidade de natureza tcnica e indutor da
melhoria do sistema, imperioso apontar o papel que necessita ser assumido pela sociedade civil no exerccio de controle social sobre a prestao
dos servios educacionais. Desde o incio da abertura poltica nos idos da
dcada de 1980, temos insistido na gesto democrtica como um princpio
orientador da ao educativa na esfera pblica, a ponto de inscrev-lo na
Constituio Federal de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB).
Os mecanismos formais, de fato, esto a, a exemplo do projeto poltico
pedaggico, dos conselhos escolares e das eleies de diretores, para apontar
os mais conhecidos. A verdade que ainda estamos distantes de consolidar
uma cultura de gesto democrtica da educao no pas. O Cear, sem dvida,
deu passos largos ao instituir a seleo seguida de eleio de diretores pela
comunidade no mbito estadual, mas os municpios resistem prtica uma
vez que a indicao (tcnica ou poltica) poderoso instrumento de manuteno do poder local.
Para finalizar, ao retomarmos o arenoso terreno dessas relaes, no
demais insistir no desafio dos desafios, que reside em superar a cultura
clientelista e patrimonial, sem o que todo o esforo no sentido de construir um
pacto colaborativo vira rastro de poeira nas tortuosas estradas do federalismo.
BIBLIOGRAFIA
AGUIAR, R. R.; GOMES, I. F.; CAMPOS, M. C. (Orgs.). Educao de
qualidade comeando pelo comeo: relatrio final do Comit Cearense para a
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Cear, 2006.
CEAR. Governo do Estado. Plano de desenvolvimento sustentvel do Cear,
1995-1998. Fortaleza: SEPLAN, 1995.
_____. SEDUC. Educao pblica: o Cear na conquista da cidadania;
relatrio de atividades, 1991-1994. Fortaleza: Secretaria de Educao
Bsica, 1994.

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_____. Escola melhor, vida melhor: relatrio de gesto, 2003-2006. Fortaleza


Secretaria da Educao Bsica, 2006.
_____. Plano de Educao Bsica: escola melhor, vida melhor; Cear, 20032006. Fortaleza. Secretaria da Educao Bsica, 2004.
MENDES, C. M. S. A descentralizao do ensino fundamental no Cear.
Fortaleza: Editora INESP, 2002.
VERAS, M. E. B. Estado e financiamento da educao no Cear. 1990.
Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do Cear, Fortaleza.
VIEIRA, S. L. (Org.). Desejos de reforma: legislao educacional no Brasil
Imprio e Repblica. Braslia: Lber Livro, 2008b.
_____. Documentos de poltica educacional no Cear: Imprio e Repblica.
Braslia: INEP, 2006. 1 v. + 4 CD-Roms. (Coleo documentos da educao brasileira).
_____. A educao nas Constituies, v. 1: Brasil e Cear. Fortaleza:
Importec, 2007.
_____. Gesto, avaliao e sucesso escolar: recortes da trajetria cearense.
Estudos Avanados, v. 21, n. 60, p. 45-60, 2007b.
_____. Leis de reforma da educao no Brasil: Imprio e Repblica. Braslia:
INEP, 2008a. 1 v. + 2 CD-Roms. (Coleo documentos da educao
brasileira).

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CONSIDERAES FINAIS
Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zkia Sousa

SISTEMATIZANDO CONTRIBUIES AO DEBATE


Os textos reunidos neste livro trazem elementos que possibilitam compreender, em uma perspectiva histrica e luz de formas assumidas pelo federalismo em outros pases, dilemas e impasses para a materializao de uma
concepo de Sistema Nacional de Educao no Brasil. O empenho foi
assinalar tenses e possibilidades de traduzir em polticas e prticas a noo
de colaborao entre os entes federados no cumprimento do direito
educao. Desse modo, esperamos ter cumprido o propsito que motivou a
organizao deste livro, expresso nas indagaes registradas em sua apresentao, quais sejam: quais as possibilidades e limites da proposta de um
Sistema Nacional de Educao e se, de imediato, no conseguirmos construlo, o que (e como?) possvel avanar para alm da prescrio do regime de
colaborao entre as esferas do poder pblico?
Este debate, em termos educacionais, aparece mais fortemente ligado
temtica da centralizao/descentralizao do que ao arranjo federativo.
Assim, se tomarmos algumas falas emblemticas sobre o assunto, veremos
que, no processo constituinte de 1987-88, a reivindicao de descentralizao,
em alguma medida, indicava uma crtica centralizao empreendida pela
ditadura militar de 1964-85. Entretanto, tal reivindicao dialogava pouco
com a questo da desigualdade e da federao1. Recolocar o debate precisamente em torno da questo federativa nos permite tensionar elementos
substantivos e refletir sobre suas origens mais profundas. No se trata de
optar por um regime mais ou menos centralizado, mas de buscar efetivar
o direito educao no regime federativo em uma estrutura administrativa
democrtica.
Em seu conjunto, os captulos aqui reunidos apontam elementos em
torno do compromisso com a superao das desigualdades educacionais a
1. Na tese de doutorado de Gilda Cardoso de Arajo (2005), minucioso estudo mostra que, no
Brasil, o municipalismo desenvolveu-se margem do debate sobre a organizao federativa.

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partir do reconhecimento das diferenas e da crena na necessidade de aes


articuladas entre os entes federados visando formulao e implementao
de uma poltica nacional de educao, por eles reconhecida como legtima.
Para tanto, condio a negociao de princpios e padres que sejam
assegurados nos planos nacional, estaduais e municipais de educao.
Sob diferentes enfoques, os autores alinham-se no propsito de contribuir para o delineamento de perspectivas para a educao pblica, democrtica
e de qualidade para todos, no contexto das transformaes do papel do
Estado e de seu funcionamento interno, demarcados especialmente a partir
da Constituio de 1988. Os textos propiciam instigantes reflexes ao evidenciarem aspectos concernentes questo federativa e educao, explorando a complexidade das relaes entre Estado nacional e instncias subnacionais na proviso dos servios educacionais, ao tempo em que apontam
possibilidades de enfrentamento dos problemas focalizados. Reinventar
novos parmetros de relaes entre as trs esferas governamentais, e destas
com a sociedade, a viso que permeia os captulos deste livro, por entre as
diferentes ticas e nfases dos seus autores.
Reconhecendo-se as especificidades do sistema federativo e o dinamismo
a ele inerente, alertamos para que as reflexes e proposies aqui esboadas,
relativas questo federativa e educao no Brasil, sejam acolhidas em sua
temporalidade.
Neste captulo final, pretendem-se retomar de modo sucinto contribuies
debatidas, a ttulo de sntese, sem a pretenso de indicar de modo exaustivo
a riqueza das reflexes e indicaes exploradas pelos autores e elencar subsdios
para as polticas pblicas.
Ao se ilustrar, no desenvolvimento dos captulos, tenses, vicissitudes e
tendncias dos movimentos de centralizao e descentralizao na formulao e implementao das polticas educacionais a partir da discusso da
distribuio dos poderes, responsabilidades e recursos entre nveis de governo,
delineia-se o cenrio que apoia recomendaes com vistas a tornar realidade
o pacto federativo na educao.
A principal motivao para a organizao deste livro foi sistematizar contribuies para o debate em torno da elaborao de um novo Plano Nacional
de Educao. Nesse sentido, vale lembrar que a Conferncia Nacional de
Educao (Conae) se apresenta como espao privilegiado para discusso da
educao brasileira por meio de debate entre diversos interlocutores,
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como, por exemplo, representantes de escolas, de movimentos sociais, da


gesto pblica, de estudantes, de entidades acadmicas e cientficas, entre
outros. O documento de referncia2 que serviu de base para as conferncias
municipais, intermunicipais e estaduais preparatrias da Conferncia Nacional
aponta, entre outros desafios para o Estado e para a sociedade brasileira,
a construo de um Sistema Nacional de Educao, responsvel pela
institucionalizao de orientao poltica comum e de trabalho permanente
do Estado e da sociedade na garantia do direito educao. (Documento
Referncia, p. 6)

A se insere o sentido das anlises reunidas neste livro, que partem do


entendimento de que concretizar o federalismo questo nacional presente
nas diferentes reas da gesto pblica e tambm na educao, campo focalizado nas consideraes apresentadas.
Em seu conjunto, os textos evidenciam a necessidade de uma estrutura
poltico-jurdico-institucional capaz de concretizar a dinmica federativa no
provimento da educao, tendo em conta as desigualdades nacional, interestadual e intermunicipal. Sabe-se que os entraves histricos, econmicos,
polticos e legais no se resolvem no nvel das normas jurdico-administrativas, mas precisam contar com elas e, muitas vezes, so por elas impulsionados.
E, nesse campo estamos avanando, como evidenciam desde as disposies
constitucionais vigentes at a criao, em algumas regies, de mecanismos
de colaborao entre os nveis de governo, embora ainda no tenhamos
enfrentado a imprescindvel regulamentao do regime de colaborao.
A possilidade de se buscar uma poltica de Estado e no de governo, que
tende a se caracterizar como temporria e provisria, de fato, ainda no se
concretizou. Desde o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, de 1932,
empenhamo-nos na busca por um Plano Nacional de Educao (PNE) que
fosse a diretriz da poltica educacional para alm dos limites de um mandato
governamental. Infelizmente, em nenhuma de nossas experincias anteriores,
os planos nacionais cumpriram essa funo, ocupando papel secundrio na
conduo das polticas, quando no desconsiderados aps a sua aprovao.
2. Construindo o Sistema Nacional de Educao: o Plano Nacional de Educao, diretrizes e estratgias de ao. Documento referncia, Conae 2010. Esse documento foi amplamente distribudo
em 2009 como parmetro para as discusses realizadas nas conferncias municipais e estaduais,
ocorridas naquele ano.

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Da, a nosso ver, emerge a primeira proposio. Que alternativas temos para
fazer valer o que eventualmente vier a ser inserido no PNE? Essa seria,
segundo entendemos, a possibilidade mais articulada de se implantar um
regime de colaborao. Para tal, ordenamos a reflexo tratando de trs questes,
a saber:
a) que organismos poderiam ser propostos de modo a sedimentar a
colaborao entre os entes federados em educao?
b) que iniciativas de poltica poderiam articular o direito educao, que
aponta na perspectiva da igualdade, e o regime federativo que o faz na
perspectiva da diferena?
c) que colaborao pode ser construda a partir das instncias subnacionais?
Por serem ordenadoras do que se prope aqui, vale uma reflexo um pouco
mais detalhada sobre cada uma delas.
QUE ORGANISMOS DE GESTO?
Uma das ideias formuladas quando se elaborou a proposta de PNE da
sociedade civil, no final dos anos 1990, foi a de articular a existncia de
Conferncias Nacionais de Educao e o Frum Nacional de Educao que
teriam, uma, a funo de fazer balanos peridicos da implantao do PNE
(de cinco em cinco anos) e o outro, a funo de acompanhar mais amide
(anualmente), segundo proposto na ocasio. Enquanto que a primeira teria
uma conformao ampla, aproximando-se do perfil da Conae 2010, o outro
teria um carter mais restrito, aproximando-se de uma articulao de
entidades da sociedade civil e de representantes das diferentes esferas da
administrao pblica envolvidas ou participantes do debate educacional.
Esses parecem ser elementos fundamentais para caminhar-se sob a tica
de que os planos nacional, estaduais e municipais de educao sejam, de
fato, os organizadores coletivos da poltica educacional, ainda que se
respeitem as peculiaridades de cada orientao governamental. A relao
entre a continuidade, inerente ideia de plano, e a temporalidade da ao
dos diferentes mandatos governamentais uma das relaes mais difceis
de equacionar em termos de poltica e na qual a experincia brasileira, at
o momento, tem sido muito negativa.
Dessa discusso surge outra dimenso, a definio do organismo normativo
do conjunto do sistema. A formulao tradicional aponta para um organismo
tipo conselho. A experincia recente, na qual tivemos primeiro um Conselho
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Federal de Educao, com relativamente mais autonomia em relao ao


Ministrio da Educao e, mais recentemente, do Conselho Nacional de
Educao, nos indica que o rgo normativo tem de ser entendido como
organismo de Estado e no de governo. Nessa medida, o atual arranjo que
subordina o CNE ao Ministrio da Educao no o mais adequado.
Alm disso, faz-se pertinente o debate acerca da sua composio e forma de
nomeao. Hoje, observa-se que o processo concede grande primazia ao
Executivo, sujeitando as escolhas razo de governo, incorporando o
conselho ao rol das instncias da administrao pblica cuja composio
pode ser objeto de barganha poltica.
De outro lado, a formulao contida na Proposta de PNE da Sociedade
Civil tornava a composio do conselho uma justaposio de categorias e
movimentos que no necessariamente refletiria o movimento real da comunidade educacional. Parece-nos que o desafio a ser enfrentado compor um
Conselho Nacional que tambm seja uma expresso das comunidades
escolares dos diferentes nveis, modalidades e redes de ensino e no diretamente
das organizaes sindicais e setoriais que as representariam. Pode-se pensar
em uma composio que, de um lado, contemple esse arranjo de organizaes
da sociedade civil e, de outro, os agentes (no limite, pais, alunos, professores
e gestores dos sistemas de ensino), eleitos no seu interior. Por que no
representantes de conselhos subnacionais no Conselho Nacional?
Finalmente, da experincia do SUS aparece uma ideia que pode ser
promissora, a da constituio de um organismo tripartite, com representao dos sistemas nacional, estadual e municipal para definio de aes
comuns, com caractersticas de rgo gestor. No seria descabido pensar-se,
tambm, em representao da sociedade civil, mas seria um organismo que
teria a funo de implementar iniciativas de colaborao. Um organismo
executivo de organizao da colaborao entre os diferentes nveis de
governo. De certa forma, os diferentes conselhos nacionais de gesto da
merenda, do Fundeb e outros similares poderiam ser unificados em um
nico que, crescentemente, poderia adquirir uma funo de referncia no
sistema.
De outro lado, h que se pensar na construo de organismos que
efetivem a colaborao em nvel estadual, regional e local. Uma das mais
frteis e promissoras experincias de organizao de conselhos democrticos
ocorrida nas ltimas dcadas no Brasil, e prematuramente abortada, foram
os Conselhos Regionais de Conselhos de Escola (Cresces), implantados na
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gesto Luiza Erundina (1989-1992), frente da Prefeitura de So Paulo


(Adrio, 1995). Esses conselhos de representantes de conselhos de escola
compunham um organismo de poder no nvel intermedirio do sistema.
Entretanto, a grande ideia era que eles seriam a base para composio do
Conselho Municipal de Educao, o que possibilitaria o equacionamento
de outra questo importante no nvel local. Trata-se da fragmentao
objetiva da ao dos diferentes sistemas, decorrente da inexistncia de
qualquer organismo articulador entre eles no nvel local, regional e estadual
(supostamente no nvel nacional equacionar-se-ia a questo com as proposies acima). Uma formulao bastante simples considerar os conselhos
estadual e municipal como organismos normativos da educao no estado
e nos municpios e no apenas nas respectivas redes de ensino. Isso implicaria
uma reflexo mais acurada acerca das suas formas de composio, posto que
precisariam refletir essa concepo de que no seriam organismos privativos
de uma rede de ensino, mas sua existncia teria como pressuposto a possibilidade efetiva de colaborao.
Nessa dimenso, no se pode deixar de pensar na questo regional.
Em alguns casos, a inter-relao entre municpios na oferta educacional
to grande que existe a necessidade de se pensar formas de colaborao entre
eles, uma colaborao horizontal. Observem-se as regies metropolitanas,
que apresentam uma tal distribuio espacial que a passagem de um municpio a outro imperceptvel, assim como o para a populao que demanda
os servios pblicos. Entretanto, a desigualdade de condies econmicas
entre eles e as responsabilidades na oferta so desiguais. Isso, em alguns casos,
tem gerado polticas de restrio de atendimento para os no residentes.
Articulaes na forma de fruns ou consrcios intermunicipais, como o
que se organizou na regio metropolitana de Campinas, poderiam contribuir
para equacionar problemas de desigualdade nas condies de oferta. Possibilitariam tambm a criao de mecanismos de equalizao no interior de
regies metropolitanas, espcies de subfundos regionais, destinados a
reduzir a desigualdade de gastos educacionais em cidades vizinhas e contguas,
so possibilidades a serem consideradas.
H que se reconhecer, no entanto, que o movimento de construo de
laos colaborativos entre os nveis de governo, por meio de acordos intergovernamentais, combinando descentralizao com diretrizes e padres nacionais,
reveste-se de complexidade que extrapola um arcabouo poltico-jurdicoinstitucional. Supe o exerccio do poder em bases democrticas, que conferem
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negociao o meio privilegiado para se estabelecer consensos sobre condies


e caminhos a serem trilhados. Faz-se necessrio suplantar o movimento
pendular entre centralizao e descentralizao, no sentido de concretizar
acordos e inter-relaes entre os governos federal, estaduais e municipais.
Nessa direo, entre as indicaes elencadas pelos colaboradores deste
livro, destaca-se o estmulo criao e/ou fortalecimento de instncias que
se caracterizem como fruns de decises, pautados por interaes horizontais,
ascendentes e descendentes. Elencaramos como primeira questo a definio
acerca de que organismos seriam os responsveis pela gesto do sistema,
sob o enfoque de sua unificao. Isso demandaria uma clara e equilibrada
distribuio de funes, competncias e poder entre os nveis de governo,
o que remete distino entre os papis de coordenador, articulador e de
redistributivo do governo federal na rea da educao e a centralizao
federal de recursos e normas. A viabilizao desse tipo de concepo no
pode prescindir do poder indutivo do governo federal.
PADRES NACIONAIS DE ATENDIMENTO
A segunda dimenso poderia ser buscada na afirmao de acordos quanto
a padres e critrios nacionais de qualidade e as correspondentes formas de
provimento da educao. Nesse particular, h necessidade de se estabelecer
uma sistemtica capaz de avaliar a eficcia e efetividade das polticas,
tal como materializadas pelos governos federal, estaduais e municipais,
ampliando o leque de indicadores de qualidade para alm de controle de
fluxo escolar e desempenho de alunos em provas.
Decorreria da todo o debate em torno da ao supletiva da Unio no
sentido de reduzir as disparidades inter e intrarregionais. Entre os exemplos
apresentados nesta publicao pode-se destacar a possibilidade de ao mais
incisiva da Unio na complementao dos recursos disponibilizados aos
estados mais pobres. Isso pode ser implementado no apenas com o aprofundamento de sua complementao aos fundos estaduais cujas mdias de
gasto/aluno estivessem abaixo da mdia nacional, como pode se objetivar
em outros programas, a exemplo do que j ocorre na definio do piso nacional e que seria plausvel na discusso em torno do custo/aluno qualidade
inicial (que poderia ser um desdobramento do debate em torno dos fundos
educacionais ou no). Esses aspectos realam a necessidade do imperativo
amadurecimento nas relaes e interaes entre as trs esferas governamentais
e destas com a sociedade.

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Porm, o incremento do investimento pblico a curto e longo prazo


uma condio estruturante para viabilizao da ampliao do acesso aos
servios educacionais na educao infantil, no ensino mdio e na educao
superior, bem como para a melhoria da qualidade do atendimento educacional
que vem sendo propiciado nas diferentes etapas e modalidades de ensino.
imprescindvel o estabelecimento de uma poltica redistributiva de
recursos capaz de reduzir as disparidades e desigualdades regionais e locais,
remetendo necessidade de reforma fiscal para corrigir desequilbrios na
repartio dos recursos pblicos.
A COLABORAO NA AO
A terceira dimenso poderia ser enunciada sob o prisma da implantao
de aes mais simples e que no demandariam um rearranjo na estrutura
legal de suporte ao regime de colaborao. Trata-se da possibilidade de
desenvolver aes de gesto conjunta, que se esboariam por meio de convnios
e parcerias j celebradas no campo educacional, mecanismos estes que, por
seu carter usualmente transitrio, no propiciam a ressignificao do conceito
de gesto colegiada, mas que podem ter um grande impacto educativo na
viso de uma futura integrao.
No se pode perder de vista que, a permanecer a tendncia de fortalecimento da gesto pblica municipal por meio de transferncia de responsabilidades para os municpios mantendo-se o processo de municipalizao
com os estados e o governo federal perdendo importncia relativa na gesto
direta da educao ateno deve ser dada para que no se acentuem
padres oligrquicos de exerccio de poder, garantindo-se articulao no
plano estadual e o estabelecimento de mecanismos e organismos de participao popular no nvel local. Ao mesmo tempo em que se reconhece a
importncia dos mecanismos de participao social na gesto das polticas
pblicas com autonomia de funcionamento, visando garantir o controle
social e fortalecendo uma democracia representativa e participativa, ressaltase a frgil trajetria de sua constituio, seja em decorrncia de traos
caractersticos da poltica brasileira e do carter autoritrio do sistema
poltico, seja resultante do modelo predominante de educao escolar.
Isso, certamente, encaminha reflexes mais amplas acerca da educao que
queremos e como implant-la.
Sem dvida, a superao de tais obstculos supe transformaes estruturais, com implicaes na relao e articulao dos entes federados com
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vistas garantia do direito educao com qualidade para todos. Torna-se,


portanto, necessria a regulamentao do regime de cooperao.
Tomando-se como referncia os diferentes textos aqui reunidos, pode-se
observar a combinao de marcos de referncia para anlise sobre federalismo
e educao e evidncias empricas sobre possibilidades a serem buscadas.
Certamente, a construo de respostas ou propostas a partir das constataes
e questes levantadas no um processo simples, pois antes de representarem complexidade tcnica evidenciam dimenses polticas e ideolgicas.
Supem um confronto de projetos educacionais e sociais em disputa na
sociedade brasileira. Esperamos contribuir, com este trabalho, para que se
possa impulsionar o debate e a reformulao nos padres de relaes
intergovernamentais no Brasil, em benefcio da educao de qualidade para
todos os brasileiros.
BIBLIOGRAFIA
ADRIO, T. Gesto democrtica nas escolas da rede municipal de So
Paulo: 1989-1992. 1995. Dissertao (Mestrado em Educao) Universidade
de So Paulo.
SOUSA, S. Z. Qualidade da educao, gesto democrtica e avaliao.
Revista Eletrnica Pesquiseduca, v. 1, n. 2, jul./dez. 2009. (Roteiro de exposio
apresentada na Conferncia intermunicipal de Educao Conae/Polo
Santos e na Conferncia Estadual Conae/SP).

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NOTAS SOBRE OS AUTORES


Ada Arango formada em Economia Poltica e ps-graduada em Administrao

Pblica. Atualmente consultora do Instituto Internacional de Planejamento da Educao


da UNESCO sede regional Buenos Aires (IIPE-UNESCO) e professora na Faculdade
de Cincias Econmicas da Universidade de Buenos Aires. Foi titular da Unidade de
Financiamento Internacional do Ministrio de Educao da Argentina e consultora de
organismos internacionais. Escreveu diversos artigos sobre o setor educacional argentino.
Alejandro Morduchowicz graduado e ps-graduado em Economia, especializado em Economia e Financiamento da Educao. Foi Subsecretrio de Administrao do Ministrio da Educao da Argentina e assessor em diversas provncias
desse pas, assim como de organismos internacionais. Atualmente consultor e
professor do Instituto Internacional de Planejamento da Educao da UNESCO
sede regional Buenos Aires (IIPE-UNESCO). Escreveu numerosos artigos sobre
Economia e Financiamento da Educao na Argentina e em outros pases.
Carlos Abicalil graduado em Filosofia, Histria e Sociologia, ps-graduado

em Histria Contempornea e mestre em Educao. deputado federal pelo Estado


de Mato Grosso. Foi presidente do Sindicato dos Trabalhadores no Ensino
Pblico de Mato Grosso (Sintep-MT) e da Confederao Nacional de Trabalhadores em Educao (CNTE), e vice-presidente do Comit Executivo Regional da
Internacional da Educao para a Amrica Latina (IEAL). Entre outras obras, publicou
PNE Limites e Desafios: Uma Avaliao Necessria (Cmara dos Deputados, 2007).
Carlos Roberto Jamil Cury graduado em Filosofia, mestre e doutor em

Educao. professor h 46 anos e pesquisador do CNPq. Professor emrito da


Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e professor adjunto da PUCMinas.
Foi membro do Conselho Nacional de Educao (CNE) e presidente da Capes.
Entre seus livros: Ideologia e Educao Brasileira: catlicos e liberais (Cortez/
Autores Associados, 1984); Cidadania Republicana e Educao (DP&A, 2001);
Os fora-de-srie na escola (Autores Associados, 2005).
Elie Ghanem graduado em Pedagogia, mestre e doutor em Educao.

Professor da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo (USP), investiga mudana educacional, presta assessoria a profissionais de educao bsica e
organizaes comunitrias. Publicou, entre outros ttulos, Educao escolar e democracia no Brasil (Autntica; Ao Educativa, 2004).

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Fernando Luiz Abrucio graduado em Cincias Sociais, mestre e doutor

em Cincia Poltica, com toda a formao feita na USP. professor e coordenador


do Programa de Ps-Graduao em Administrao Pblica e Governo da FGVSP. Vencedor do Prmio Moinho Santista de melhor Jovem Cientista Poltico
Brasileiro (2001). Tem publicado artigos e captulos de livros sobre federalismo e
polticas pblicas, no Brasil e no exterior. Recentemente, fez uma pesquisa apoiada pela
Fundao Victor Civita sobre a qualidade da gesto das escolas brasileiras (2009).
Fernando Rezende mestre em Economia, professor na Escola de Admi-

nistrao Pblica e de Empresas (Ebape, FGV), ex-presidente do IPEA. Membro


do Conselho Editorial do Global Dialogue on Federalism. Livros mais recentes:
O Dilema Fiscal: Remendar ou Reformar (2007) e A Reforma Tributria e a Federao
(2009), ambos publicados pela FGV.
Jorge Abraho de Castro bacharel em Estatstica e doutor em Economia,

diretor de Estudos e Polticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada


(DISOC/IPEA) e pesquisador associado adjunto e professor da ps-graduao do
Departamento de Contabilidade e Cincias Atuariais da Universidade de Braslia
(UnB). Publicaes recentes: Juventude e Polticas Sociais no Brasil. (Ipea, 2009),
Situao Social Brasileira: 2007. (Ipea, 2009), As Polticas Sociais e a Constituio de
1988: conquistas e desafios (Ipea, 2009).
Jurandi Frutuoso Silva mdico, especialista em Gesto de Sistemas Locais de

Sade, Escola de Sade Pblica do Cear. Foi Secretrio Municipal de Sade de


Pedra Branca CE, presidente do Conselho de Secretrios Municipais de Sade
do Cear (Cosems), Secretrio de Estado da Sade do Cear, presidente do
Conselho Nacional de Sade (Conass) e membro do Ncleo de Estudos em Sade
Coletiva (NESC) da Universidade Federal do Cear (UFC). Atualmente secretrio-executivo do Conass.
Maria Beatriz Luce graduada em Pedagogia, mestre e doutora em Educao. professora titular da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS),
reitora pro tempore da Universidade Federal do Pampa (Unipampa), conselheira do
Conselho Nacional de Educao (CNE), editora da Revista Brasileira de Poltica
e Administrao da Educao (RBPAE) e membro do conselho editorial de peridicos como Globalisation, Societies and Education e Revista Brasileira de Estudos
Pedaggicos.
Marisa Timm Sari pedagoga e mestre em Educao. Atualmente

membro do Conselho Estadual de Educao do Rio Grande do Sul.


Foi presidente da Unio Nacional dos Dirigentes de Municipais de Educao

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(Undime/RS) /Seco Rio Grande do Sul e Secretria Municipal de Educao e


Cultura de Cachoeira do Sul RS. Entre outras obras, publicou A Organizao da
Educao Nacional em Direito Educao: uma questo de justia (Ed. Malheiros,
2004).
Odorico Ferreira Cardoso Neto filsofo e bacharel em Direito e em Letras,
mestre e doutor em Educao. Professor da Universidade Federal de Mato Grosso
(UFMT), no Centro Universitrio do Araguaia, Campus de Barra do Garas. Tem
experincia na rea de Educao, com nfase em Poltica Educacional, principalmente nos temas: democratizao, gesto, sistema, democracia e educao.
Romualdo Portela de Oliveira licenciado em Matemtica, mestre e
doutor em Administrao Escolar e Livre-Docente pela USP. Fez ps-doutorado
na Universidade de Cornell. Foi consultor do Laboratrio Latino- Americano de
Avaliao da Qualidade da Educao (LLECE), UNESCO, Santiago do Chile.
professor associado da Faculdade de Educao da USP. Foi coordenador do
Curso de Pedagogia da FEUSP e atualmente coordena o programa de ps-graduao
em Educao da mesma instituio. pesquisador do CNPq e tem inmeras
publicaes sobre educao.
Sandra Zkia Sousa licenciada em Pedagogia, mestre e doutora em

Educao. professora da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo


(USP), atuando na ps-graduao na rea Estado, Sociedade e Educao. O campo
de pesquisa privilegiado trata de poltica e avaliao educacional, com produes
divulgadas em artigos e captulos de livros. membro do corpo editorial da Revista
Brasileira de Educao e da Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos.
Sofia Lerche Vieira licenciada em Letras, mestre em Educao e doutora em

Filosofia e Histria da Educao, com Ps-Doutorado pela Universidad Nacional


de Educacin a Distancia, Espanha. professora titular da Universidade Estadual
do Cear e da Universidade Federal do Cear (aposentada). pesquisadora do
CNPq e foi Secretria da Educao Bsica do Estado do Cear. Dentre suas
principais obras esto: Poltica Educacional em Tempos de Transio (Ed. Plano,
2000) e Educao Bsica: poltica e gesto da escola (Liber Livro, 2008).
Wagner Santana socilogo com mestrado em Comunicao e Educao.

Atualmente oficial de projetos da rea de Educao da Representao da


UNESCO no Brasil, coordenando projetos, estudos e pesquisas nas reas de ensino
fundamental, planejamento e gesto educacional e polticas docentes. Atua no campo
educacional h 20 anos e foi gestor de projetos e assessor de entidades governamentais, organizaes da sociedade civil e entidades privadas.

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