TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Capitolul II. Migraţia forţei de muncă în Uniunea Europeană şi necesitatea programelor de protecţie socială a lucrătorilor migranţi Importanţa fenomenului migraţionist a înregistrat o continuă creştere în perioada postbelică. Aparent, acest fenomen nu ar necesita măsuri speciale privind securitatea socială la nivel naţional. Realitatea a demonstrat, însă, că reglementările existente trebuie perfecţionate în permanenţă şi adaptate la evoluţia migraţiei, astfel încât aplicarea lor să aibă o mai mare eficienţă. În Uniunea Europeană, migraţia forţei de muncă a stimulat politici care au condus nu doar la realizarea unui nivel ridicat al ocupării, dar şi la ameliorarea şi modernizarea sistemelor de securitate socială existente şi crearea unui sistem comunitar care să asigure protecţia socială a lucrătorilor migranţi. În prima parte a acestui capitol vor fi analizate dimensiunea şi caracteristicile fenomenului migraţionist în Uniunea Europeană, pentru a stabili importanţa migraţiei forţei de muncă pentru economia comunitară. Acest demers se impune deoarece libera circulaţie a persoanelor – principiu fundamental al Uniunii Europene – nu ar fi posibilă dacă nu s-ar asigura drepturile de securitate socială ale lucrătorilor migranţi şi ale familiilor acestora. Perspectiva extinderii spre Est a Uniunii Europene a generat în vechile State Membre o serie de temeri legate de migraţia forţei de muncă. Se poate demonstra, însă, că aceste temeri se susţin în foarte mică măsură şi, eventual, doar din perspectiva interesului naţional. La nivelul ansamblului Uniunii Europene, libera circulaţie a persoanelor este un mijloc de a crea o piaţă a forţei de muncă europeană, mult mai eficientă şi mai flexibilă, în folosul lucrătorilor, angajatorilor şi Statelor Membre. De fapt, efectele migraţiei forţei de muncă în Europa sunt foarte complexe, legate atât de aspectul economic, cât şi demografic. Şi pentru noile şi viitoarele State Membre, care vor fi principalele furnizoare de forţă de muncă migrantă în Uniunea Europeană în următorii ani, fenomenul migraţiei are multiple efecte: economiofinanciare, sociale şi ocupaţionale, culturale şi politice. Din acest motiv, acceptarea lucrătorilor sosiţi din noile State Membre, ca mijloc de susţinere a creşterii economice, dar şi a sistemelor de securitate socială şi 77

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

regimurilor de pensii, va reprezenta o preocupare deosebită pentru Uniunea Europeană în anii care urmează. Libera circulaţie a persoanelor, în special a lucrătorilor, prezintă, deci, avantaje certe atât pentru vechile State Membre ale Uniunii Europene – în principal ţări de destinaţie pentru lucrătorii migranţi – cât şi pentru noile şi viitoarele State Membre. Este, probabil, cel mai important drept al individului în cadrul legislaţiei comunitare şi un element esenţial atât pentru Piaţa Internă, cât şi pentru cetăţenia europeană. De aceea, este foarte important ca statele candidate şi cetăţenii acestora să cunoască toate consecinţele ce decurg din această libertate şi să se pregătească pentru momentul aderării.

2.1. Evoluţia fenomenului migraţiei în Europa Migraţia a existat de la începuturile omenirii. Fenomenul nu a încetat în timp, însă a înregistrat schimbări şi a căpătat noi forme. Procesele migratorii se desfăşoară simultan şi sunt în creştere în multe ţări ale lumii. Unul din rezultatele pe termen lung ale acestei evoluţii ar putea fi apariţia societăţilor multiculturale, tinzând spre noi concepte ale cetăţeniei sau statului naţional. Cele mai multe dintre ţările dezvoltate au devenit societăţi diversificate, multietnice, iar cele care nu au ajuns încă la acest nivel, s-au orientat decisiv în această direcţie.92 Pentru cercetătorii din domeniul migraţiei a devenit tot mai clar că acest fenomen trebuie privit ca un element normal şi structural al societăţii omeneşti de-a lungul istoriei. O caracteristică importantă a populaţiei este deplasarea dintr-un loc în altul. Dreptul de a se deplasa a fost recunoscut la nivel mondial de peste o jumătate de secol, prin adoptarea Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului. Declaraţia stipulează în Articolul 13: „Oricine are dreptul să se deplaseze liber şi să-şi stabilească reşedinţa pe teritoriul oricărui stat” şi „Oricine are dreptul să părăsească o ţară, inclusiv cea de origine, şi să se întoarcă în ţara sa”.
Douglas S. Massey, Joaquin Arango, Graeme Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, J. Edward Taylor: “Theories of International Migration: A Review and Appraisal”, presentation of IUSSP Committee on South-North Migration
92

78

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Pentru cetăţenii Statelor Membre ale UE, libera circulaţie a lucrătorilor a fost unul dintre primele drepturi recunoscute în cadrul comunitar. Dacă reglementările iniţiale (Regulamentul nr. 1612/68 privind libera circulaţie a lucrătorilor şi Directiva 360/68 privind dreptul de rezidenţă al lucrătorilor şi membrilor de familie ai acestora) se refereau doar la cei care desfăşurau o activitate economică, Actul Unic European a extins dreptul de rezidenţă la toţi cetăţenii Statelor Membre, independent de desfăşurarea unei activităţi economice.93 În prezent, prevederile Tratatului asupra Comunităţii Europene stipulează dreptul oricărui cetăţean al Uniunii Europene de a circula şi a-şi stabili reşedinţa, în mod liber, pe teritoriul Statelor Membre, cu respectarea condiţiilor stabilite în Tratatul de la Roma. După sfârşitul celui de-al doilea război mondial, ţările europene au experimentat patru perioade principale de migraţie 94. a) Migraţia forţei de muncă şi reconstrucţia Europei: perioada 1950-1960 Imediat după al doilea război mondial, etnicii naţionali şi alte persoane care se deplasaseră au început să se întoarcă în ţările de origine, generând fluxuri migratorii de masă în Europa. În acelaşi timp, însă, reconstrucţia Europei postbelice necesita o mare cantitate de forţă de muncă. Ca urmare, autorităţile statelor interesate, firme sau agenţii private au început să recruteze lucrători străini. Aceste ample mişcări migraţioniste în cadrul Europei şi dinspre ţările în curs de dezvoltare au contribuit la dezvoltarea şi creşterile succesive economice înregistrate în Europa, în perioada 1945 – 1975.95 Competiţia cu modelul politic socialist din Europa Centrală şi de Est a stimulat dezvoltarea de politici care au condus nu doar la realizarea unui nivel ridicat al ocupării, dar şi la ameliorarea şi modernizarea sistemelor de securitate socială şi, astfel, la evoluţia către statele bunăstării generale din Europa de Vest. În această perioadă, s-a dezvoltat industria grea, manufacturieră, sectorul construcţiilor şi activităţile publice, determinând o creştere economică importantă în
Dr. Bernd Schulte: “Treatment of Third Country Nationals in European Community Law. The Status Quo”, în ed. Yves Jorens, Bernd Schulte: “European Social Security Law and Third Country Nationals”, Max-Planck-Institut fur Auslandisches und Internazionales Sozial Recht, Munchen, 1998 94 Jean-Pierre Garson, Anais Loizillon, OECD: “Changes and Challenges: Europe and Migration from 1950 to the Present”, Conference on “The Economic and Social Aspects of Migration” jointly organised by the European Commission and the OECD, Brussels, 2003 95 Jean-Pierre Garson, Anais Loizillon, op. cit.
93

79

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

ţările europene. Lucrătorii migranţi din Irlanda şi Europa de Sud (Grecia, Portugalia, Spania şi într-o mai mică măsură Italia) - ţări care s-au confruntat cu economii în stagnare şi rate ridicate ale şomajului – au răspuns, la început, nevoilor pieţei muncii din Europa de Vest 96. Tratatul de la Roma din 1957, care a pus bazele Comunităţii Economice Europene, se fundamenta pe anumite principii printre care asigurarea liberei circulaţii a persoanelor între cele şase state fondatoare. Ca urmare, în anii `60 s-a înregistrat o creştere importantă a migraţiei în interiorul Comunităţii, datorată, în mare parte, numărului important de lucrători italieni care se deplasau spre celelalte cinci State Membre. Dar, chiar şi după realizarea în 1968 a cadrului legal şi instituţional pentru asigurarea acestei libertăţi, fluxurile migratorii dinspre ţările terţe au rămas cantitativ superioare migraţiei forţei de muncă intracomunitară97. În această perioadă, au fost încheiate numeroase acorduri bilaterale privind circulaţia forţei de muncă între cele şase State Membre şi ţări terţe - spre exemplu între Germania şi ţări ca Italia (1955), Grecia şi Spania (1960), Turcia (1961), Maroc (1963), Portugalia (1964), Tunisia (1965) şi Yugoslavia (1968). Studiile Comisiei Europene arată că, în această perioadă, formele migraţiei forţei de muncă au variat considerabil, în concordanţă cu circumstanţele istorice. Astfel, Franţa, Belgia, Olanda şi Marea Britanie aveau posibilitatea să folosească forţa de muncă din coloniile lor sau din fostele colonii, iar relaţiile economice, politice şi culturale ofereau şansa de a obţine forţă de muncă chiar fără a utiliza sisteme de recrutare specifice. Dimpotrivă, ţări ca Germania sau Elveţia nu aveau acces la mâna de lucru „colonială”. De aceea, au creat sisteme de recrutare a forţei de muncă pentru atragerea lucrătorilor străini temporari, cărora li s-a acordat permisiunea de şedere ca „lucrători oaspeţi”, fiind nevoie de activitatea lor.98. În perioada 1945 – 1975, dependenţa economiilor Statelor Membre de lucrătorii străini a diminuat volumul imigraţiei ilegale. Combaterea imigraţiei ilegale a

Jean-Pierre Garson, Anais Loizillon, op. cit. Jean-Pierre Garson, Anais Loizillon, op. cit. 98 www.europa.eu.int/comm/employment_social/fundamri/movement/studies: “Migration in Europe: Lessons from the Past”, 2002
97

96

80

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

devenit o problemă prioritară a politicilor multor State Membre după declinul economic de la mijlocul anilor `70, urmat de creşterea şomajului. Conform statisticilor OCDE, de la începutul anilor `60 până la începutul anilor `70, mai mult de 30 milioane de lucrători străini au intrat în Comunitatea Economică Europeană, incluzând lucrătorii temporari şi pe cei cu intrări multiple. Până la începutul anilor `80, numărul străinilor rezidenţi în Europa de Vest s-a triplat faţă de anii `50, ajungând la 15 milioane. În 2000, peste 20 milioane lucrători străini locuiau în Spaţiul Economic European, reprezentând 5,4% din totalul populaţiei, cu mici variaţii între ţări. b) Perioada crizelor economice: 1970 – prima jumătate a anilor ’80 Cea de-a doua perioadă a migraţiei a fost marcată de crizele economice, datorate creşterii preţului petrolului din 1973 şi 1979. În anii următori, schimbările din economia mondială, revoluţia economică şi noile modele de organizare a afacerilor au modificat natura muncii, erodând modelele de ocupare tradiţionale. Ca urmare, migraţia forţei de muncă s-a modificat.99 Unele state europene au redus sau au încercat să reducă imigraţia. Şomajul în creştere şi escaladarea tensiunilor sociale au determinat guvernele să elimine politicile active de recrutare din străinătate. Au crescut costurile recrutării din străinătate pentru angajatori, au fost limitate categoriile de lucrători străini ce puteau fi angajaţi şi s-au stabilit cote anuale pentru forţa de muncă din străinătate. De asemenea, guvernele au aplicat politici pentru încurajarea lucrătorilor migranţi să se întoarcă în ţările de origine. În realitate, regresul economic din ţările gazdă nu a condus la întoarcerea masivă a imigranţilor în ţările de origine. Conform estimărilor Naţiunilor Unite, doar 10% dintre lucrătorii migranţi s-au întors în ţările de origine în următorii doi ani după criza petrolului din 1973, combinată cu criza civică din 1974-1975. Cu toate acestea, aşa cum arătau în studiul lor Gaston şi Loizillon (2003), migraţia forţei de muncă a scăzut până spre sfârşitul anilor `80. Totodată, conform datelor furnizate de EUROSTAT, alte categorii ale migranţilor au crescut semnificativ,

www.europa.eu.int/comm/employment_social/fundamri/movement/studies: “Migration in Europe: Lessons from the Past”, 2002

99

81

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

în special ca urmare a reunificărilor familiale. În plus, migraţia forţei de muncă a fost urmată tot mai mult de migraţia în alte scopuri, în special în căutare de azil. Deşi Uniunea Europeană s-a extins în 1974, prin aderarea Marii Britanii, Irlandei şi Danemarcei, migraţia intracomunitară a stagnat, nu numai ca urmare a crizei economice, dar şi a convergenţei salariilor între Statele Membre. c) Diversificarea ţărilor gazdă şi de origine şi creşterea numărului solicitanţilor de azil, refugiaţilor şi minorităţilor etnice A treia perioadă a migraţiei, care a început la sfârşitul anilor `80, este caracterizată de diversificarea statelor gazdă şi a celor de origine. Ţări de emigraţie tradiţionale din Europa, precum Spania, Italia, Irlanda, Grecia şi Portugalia, se transformă treptat în ţări de imigraţie. Migranţii nu mai provin în majoritate din fostele colonii, ci dintr-un grup de ţări mult mai diversificat. Numărul solicitanţilor de azil şi refugiaţilor a crescut semnificativ. Aceasta s-a datorat, parţial, schimbărilor politice din Europa Centrală şi de Est şi din fosta Uniune Sovietică. De asemenea, conflictele regionale, precum cele din fosta Yugoslavie şi nordul Irakului, au determinat fluxuri considerabile de solicitanţi de azil şi refugiaţi din zonele afectate. 100 Conform statisticilor OCDE, această perioadă se caracterizează, de asemenea, prin predominanţa fluxurilor migratorii pentru reunificare familială şi revenirea interesului pentru migraţia forţei de muncă, în special pentru lucrătorii calificaţi şi înalt calificaţi, spre sfârşitul anilor `90. După prăbuşirea blocului comunist şi deschiderea frontierelor, a sporit fluxul migrator est-vest, în special circulaţia minorităţilor etnice. De la sfârşitul anilor `80 până la începutul anilor `90, întoarcerea minorităţilor etnice în ţările de origine a fost semnificativă şi direcţionată spre un număr limitat de State Membre, în special Germania, dar şi Grecia şi Finlanda.101 De la începutul anilor `90, aspectele referitoare la frontiere, în special cele legate de migraţie, au devenit probleme de interes major în Europa. Ţările terţe nu beneficiază de condiţii privilegiate privind accesul şi participarea la procesul de integrare europeană, dar trebuie să facă faţă efectelor externe ale Uniunii Externe,
100 101

Jean-Pierre Garson, Anais Loizillon, op. cit. Jean-Pierre Garson, Anais Loizillon, op. cit.

82

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

printre care şi migraţia ilegală. Pe de altă parte, State Membre ale Uniunii Europene, precum şi statele candidate se confruntă cu noi probleme în domeniul controlului frontierei şi migraţiei. d) Migraţia forţei de muncă „preferenţială”: lucrători calificaţi şi migraţie temporară În ultimii ani s-a înregistrat o creştere a migraţiei permanente şi a migraţiei forţei de muncă temporare ca urmare, pe de o parte, a intensităţii fazei de expansiune de la sfârşitul anilor `90, iar pe de altă parte, dezvoltării tehnologiei informaţiei şi comunicaţiei, sănătăţii şi educaţiei, sectoare care necesită forţă de muncă înalt calificată. Totodată, a crescut cererea de mână de lucru străină necalificată, în special în agricultură, construcţii şi lucrări publice, precum şi serviciile casnice (cazul Italiei, Spaniei, Greciei şi Portugaliei). După 1989, migraţia a crescut în special în Germania şi Marea Britanie, politicile privind recrutarea forţei de muncă din străinătate favorizând soluţia lucrătorilor străini temporari. Totodată, studenţii străini au contribuit la acoperirea necesarului de forţă de muncă în ţările gazdă (Marea Britanie, Germania, Franţa şi Spania). În anii `90 a crescut şi ponderea femeilor în rândul migranţilor. Această tendinţă se observă în special în Franţa, Grecia, Suedia, Marea Britanie şi Italia. Tendinţa de “feminizare” se remarcă în toate componentele fluxurilor migratorii, nu doar în cazul reunificărilor familiale. Ţările din Europa Centrală şi de Est nu mai sunt doar ţări de emigraţie, ci şi de imigraţie şi tranzit, devenind atractive pentru imigranţii din Orientul extrem. În timp ce populaţia din Europa Centrală (Republica Cehă, Republica Slovacă, Ungaria şi Polonia) migrează spre ţările Europei de Vest, aceleaşi ţări devin destinaţie pentru migranţii din ţările Europei de Est, precum Belarus sau Ucraina. Totodată, migraţia ilegală a căpătat noi dimensiuni şi a devenit mai periculoasă. Ca urmare a dezvoltării reţelelor de trafic internaţional şi creşterii rolului lor în circulaţia internaţională a forţei de muncă, politicile Statelor Membre privind migraţia şi angajarea străinilor au sporit măsurile represive împotriva traficanţilor, angajatorilor sau imigranţilor aflaţi într-o situaţie de ilegalitate. Din a doua jumătate a anilor `90, s-au intensificat discuţiile cu privire la efectele migraţiei internaţionale a lucrătorilor înalt calificaţi. În Europa, migraţia 83

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

specialiştilor şi studenţilor din Europa Centrală şi de Est către Europa de Vest s-a remarcat după căderea Zidului Berlinului şi căderea regimurilor socialiste, din 1989. Ţări precum Marea Britanie, Germania şi Franţa au adoptat măsuri pentru facilitarea intrării persoanelor înalt calificate, în special specialişti IT, pentru a face faţă competiţiei globale pentru astfel de lucrători. Cererea de lucrători înalt calificaţi poate fi satisfăcută în foarte mare măsură de ţările în curs de dezvoltare, beneficiile directe ale “migraţiei creierelor” fiind încă foarte apreciate. Importul de specialişti încă are loc, chiar dacă semnificaţia sa este mai scăzută. Se poate previziona, însă, o creştere a fluxului invers de specialişti, dinspre ţările bogate înspre cele mai puţin dezvoltate, ca urmare a reducerii cererii de personal înalt calificat datorită creşterii eficienţei economice în ţările dezvoltate. Totodată, capitalul şi investiţiile directe vor merge spre ţările sărace, atrăgând specialişti din ţările bogate. Legătura dintre schimbările demografice şi politicile privind migraţia, inclusiv migraţia persoanelor înalt calificate, va reprezenta o problematică importantă în viitorul apropiat. Este de aşteptat ca unele State Membre să prefere migraţia specialiştilor şi să elaboreze reglementări şi proceduri care să o faciliteze. Însă, aşa cum remarca Marc Verwilghen (2004), ministrul belgian al cooperării pentru dezvoltare, Uniunea Europeană va trebui să identifice, în acelaşi timp, şi soluţiile pentru a limita efectele negative produse de “exodul creierelor” asupra dezvoltării statelor de origine. Statisticile OCDE privind migraţia arată că, în ultimii ani, numărul lucrătorilor străini a crescut în majoritatea statelor europene dezvoltate. Lucrătorii imigranţi sunt, în medie, mai tineri decât restul forţei de muncă şi sunt distribuiţi într-o gama largă de activităţi în cadrul economiei: agricultură, construcţii şi inginerie civilă, industrie uşoară, turism, sectorul hotelier şi catering, activităţi casnice sau diverse servicii, inclusiv informatice. Străinii au o pondere mult mai mare în anumite sectoare decât în totalul forţei de muncă. De regulă, această supra-reprezentare apare în sectorul secundar. În Germania şi Italia, de exemplu, mai mult de un sfert din forţa de muncă străină este ocupată în sectorul minier şi industrial. În Austria, Belgia, Franţa şi ţările din sudul Europei străinii sunt preponderenţi în domeniul construcţiilor. 84

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

În general, străinii sunt mult mai vulnerabili faţă de şomaj decât naţionalii. De asemenea, străinii sunt afectaţi diferit de şomaj, în funcţie de naţionalitatea lor. Aceste diferenţe se datorează tendinţelor economice, dar şi naturii activităţilor desfăşurate de străini. Aceleaşi influenţe au structura demografică a populaţiei străine şi momentul când migranţii au ajuns în ţara gazdă. Gradul de ocupare al migranţilor este determinat şi de profilele acestora. Şomajul variază în funcţie de vârstă, sex, naţionalitate, categorie de migranţi (refugiaţi, membru de familie sau lucrător), aptitudini, experienţă profesională şi durata şederii. Cunoaşterea limbii ţării gazdă contribuie semnificativ la integrarea pe piaţa muncii şi în societate. Uniunea Europeană s-a fundamentat pe o filosofie a liberei circulaţii a cetăţenilor Statele Membre în spaţiul european. Tratatul de la Roma a pus bazele reglementării liberei circulaţii a lucrătorilor în spaţiul comunitar. După 1957, numeroasele reglementări comunitare, convenţii internaţionale sau următoarele tratate asupra Comunităţii Europene au contribuit la facilitarea circulaţiei persoanelor în Uniunea Europeană. Migraţia şi azilul au căpătat un loc proeminent pe agenda politică a Uniunii Europene şi Statelor Membre după 2000. Prin Tratatul de la Amsterdam, intrat în vigoare în 1999, eforturile Comunităţii Europene s-au concentrat asupra stabilirii unor politici comune în domeniul azilului şi migraţiei. Uniunea Europeană consideră în prezent că este de dorit o abordare integrată şi cuprinzătoare, pentru o mai bună gestionare a fenomenului migraţiei. Statele Membre trebuie să stabilească exact condiţiile în care cetăţenii altor state pot intra şi locui pe teritoriile lor, drepturile şi obligaţiile acestor persoane şi să asigure accesul la informaţii al persoanelor vizate, precum şi mecanismele de control funcţionale. Politicile externe şi programele actuale ale Comunităţii Europene în sprijinul drepturilor omului, consolidării democraţiei, reducerii sărăciei, creării de locuri de muncă şi îmbunătăţirii situaţiei economice generale din ţările implicate în circulaţia forţei de muncă, în fenomenul migraţiei, sunt instrumente cu rol esenţial în vederea reducerii presiunii migraţiei. Va trebui ca utilizarea acestor instrumente să fie eficientizată pentru a da un efect de propagare rezultatelor. Realizarea liberei circulaţii a persoanelor prin crearea unei pieţe comune şi prin armonizarea graduală a politicilor economice a Statelor Membre este unul dintre 85

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

obiectivele comunitare prioritare. Menţionarea acestui principiu în Tratatul instituind Comunitatea Economică Europeană subliniază clar importanţa care i se atribuie. Însă, Statele Membre ale Uniunii Europene se confruntă cu situaţii foarte diferite în ceea ce priveşte migraţia: istoric al migraţiei diferit, nivel diferit al dependenţei economice faţă de imigraţie şi, nu în ultimul rând, o preocupare diferită faţă de tendinţele manifestate de migraţie în ultima perioadă. De aceea, dezideratul unei politici comune privind migraţia rămâne un obiectiv ambiţios102. Astfel, stabilirea unei abordări comune a problematicii managementului migraţiei şi armonizarea politicilor privind migraţia ale Statelor Membre reprezintă una dintre cele mai importante provocări ale migraţiei în Uniunea Europeană. Rezolvarea acestei probleme va deveni stringentă în viitor, pe măsură ce economiile şi societăţile Statelor Membre vor avea nevoie tot mai mult de lucrătorii migranţi, ca urmare în special a îmbătrânirii populaţiei. Pe baza concluziilor Consiliului European de la Tampere, din 1999, Uniunea Europeană doreşte să definească o politică privind migraţia. Dacă directive privind unele aspecte ale migraţiei legale (precum reunificarea familială, statutul rezidenţilor pe termen lung, admisia studenţilor şi cercetătorilor) pot fi adoptate, nu a fost încă posibilă elaborarea unui cadru legislativ comun cu privire la migraţia economică, deşi, conform Tratatului de la Amsterdam, Consiliul trebuie să adopte măsuri în acest domeniu. Programul Haga, adoptat de Consiliul European din noiembrie 2004, invită Comisia Europeană „să prezinte un plan de politici privind migraţia legală, inclusiv proceduri de admisie capabile să răspundă prompt cererii fluctuante de lucrători migranţi pe piaţa muncii, înainte de sfârşitul anului 2005”. Ca urmare, Comisia Europeană a adoptat, în martie 2005, Cartea Verde privind o abordare a UE pentru gestionarea migraţiei economice103. Documentul104 urmărea stimularea de dezbateri publice asupra necesităţii de dezvoltare a unei strategii a Uniunii Europene pentru gestionarea fluxurilor de lucrători migranţi, precum şi a regulilor ce ar trebui adoptate la nivel comunitar privind condiţiile de intrare şi
datorită diversităţii situaţiilor, dar şi eterogenităţii populaţiei imigrante stabilite deja în spaţiul Uniunii Europene 103 Green Paper on an EU approach to managing economic migration 104 www.europa.eu.int
102

86

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

rezidenţă pentru cetăţenii statelor terţe care se deplasează din motive economice. La dezbatere au fost invitate instituţiile UE, Statele Membre, mediul academic, mizânduse şi pe participarea la discuţii a societăţii civile şi a partenerilor sociali. Luând în considerare faptul că migraţia economică contribuie deja direct la dezvoltarea economică şi socială a Uniunii Europene, se aşteaptă ca acest fenomen să sporească şi să joace un rol tot mai însemnat în acoperirea nevoilor pieţei muncii europene, având în vedere declinul demografic şi îmbătrânirea forţei de muncă din UE. Urmând tendinţele actuale, declinul ce se va înregistra între anii 2010 şi 2030 în privinţa vârstei populaţiei active din Uniunea Europeană va determina o scădere a numărului de persoane angajate până la circa 20 milioane de persoane. Astfel de evoluţii vor avea un impact semnificativ asupra creşterii economice generale a Statelor Membre, asupra funcţionării pieţei interne şi competitivităţii întreprinderilor europene. În acest sens, migraţia economică poate ajuta la încurajarea antreprenoriatului, sporirea competitivităţii şi îndeplinirea obiectivelor economice şi de ocupare a forţei de muncă stabilite de Strategia Lisabona. De asemenea, Uniunea Europeană trebuie să ia în considerare şi faptul că majoritatea regiunilor dezvoltate din lume concurează în atragerea de imigranţi pentru a-şi acoperi nevoile economice. Din aceste motive, este important să se asigure o politică de migraţie economică a Uniunii Europene, care să ofere un statut legal sigur şi un set de drepturi garantate pentru sprijinirea integrării imigranţilor admişi. Mai mult, nevoia pentru o iniţiativă strategică la nivelul Uniunii Europene este evidenţiată de faptul că, în absenţa acesteia, fluxurile migraţioniste sunt cel mai des tentate să evite regulile şi legislaţia naţională. În consecinţă, în lipsa unor criterii comune pentru admisia migranţilor, numărul cetăţenilor din state terţe, care intră ilegal în Uniune şi fără garanţia unui loc de muncă, va spori. Cartea Verde nu susţine, însă, în nici un fel, ideea ca UE să-şi deschidă porţile spre o migraţie economică nerestricţionată. Statele Membre continuă să rămână responsabile pentru stabilirea numărului cetăţenilor statelor terţe, care, odată admişi, caută un loc de muncă în UE. Trebuie subliniat că, în Cartea Verde, Comisia are în vedere doar procedurile de admisie pentru migraţia economică a cetăţenilor din state 87

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

terţe, fără a afecta libera circulaţie a cetăţenilor europeni în interiorul Uniunii Europene. În luna iunie 2005, a avut loc dezbaterea publică asupra Cărţii Verzi, în cadrul căreia au fost abordate următoarele aspecte: gradul de armonizare al politicilor naţionale care ar trebui vizat, procedurile de admisie pentru lucrătorii migranţi, admiterea cetăţenilor statelor terţe şi măsurile complementare precum integrarea migranţilor, problemele legate de returnare şi cooperarea cu statele terţe. Recomandările şi propunerile primite au fost luate în considerare pentru stabilirea unui plan politic de acţiune în domeniul migraţiei legale. S-a stabilit un calendar al acţiunilor şi iniţiativelor legislative pentru perioada 2006 – 2009 (COM(2005) 669), care vor fi urmărite de Comisia Europeană în scopul “definirii unei politici comunitare coerente privind migraţia legală105. Totuşi, acesta poate fi considerat doar un prim pas şovăielnic atâta vreme cât Comisia îşi propune pentru această perioadă doar elaborarea unor proiecte de directive referitoare la admisia diverselor categorii de migranţi economici sau măsuri de consolidare a unor structuri sau iniţiative existente deja. Sunt necesare etape suplimentare pentru armonizarea politicilor naţionale şi pentru conturarea unei politici comunitare în domeniu. În orice caz, date fiind dimensiunea şi nivelul fluxurilor migratoare contemporane şi posibilitatea de a apărea o lipsă de înţelegere adecvată a fenomenului sau conflicte în cadrul societăţilor diversificate, multi-etnice, deciziile politice cu privire la migraţia internaţională vor avea o maximă importanţă în următoarele decenii.

2.2. Cadrul legislativ privind circulaţia lucrătorilor în Uniunea Europeană Libera circulaţie a persoanelor constituie una dintre cele patru libertăţi fundamentale din cadrul Pieţei Interne şi a politicilor comunitare la nivelul Uniunii Europene, alături de libera circulaţie a mărfurilor, libera circulaţie a serviciilor şi libera circulaţie a capitalurilor, aşa cum a fost definită de Actul Unic European (1987).
105

COM(2005) 669, Communication from the Commission – Policy Plan on Legal Migration {SEC(2005)1680}, Bruxelles, 2005

88

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Esenţa acestei libertăţi constă în eliminarea tuturor discriminărilor între cetăţenii unui Stat Membru şi cetăţenii celorlalte State Membre ce locuiesc sau muncesc pe teritoriul respectivului stat. Aceste discriminări se referă la condiţiile de intrare, deplasare, recunoaşterea pe bază de reciprocitate a calificărilor şi a diplomelor dobândite pe teritoriul statului de origine, precum şi condiţiile de muncă, angajare sau remuneraţie. Prin asigurarea unui regim nediscriminatoriu se realizează libera circulaţie a persoanelor în spaţiul comunitar.106 Libera circulaţie, ca modalitate de realizare a Pieţei Interne a Comunităţii Europene, este prevăzută de articolul 3 al Tratatului de instituire a Comunităţii Europene107 care stipulează că „acţiunea Comunităţii urmăreşte crearea unei pieţe interne caracterizată de înlăturarea, între Statele Membre, a obstacolelor în calea liberei circulaţii a mărfurilor, persoanelor şi capitalurilor.” Actul Unic European108 stabileşte că „Piaţa Internă va reprezenta un spaţiu fără graniţe interioare, în care va fi garantată libera circulaţie a persoanelor”. Libertatea de circulaţie este un drept fundamental, pe care legislaţiile naţionale trebuie să îl respecte. În Tratatul de la Maastricht109, s-a stabilit că toţi cetăţenii Uniunii Europene au posibilitatea de a circula sau de a-şi stabili reşedinţa în mod liber în cadrul Uniunii110, acest drept devenind inseparabil de cetăţenia europeană.111 În ceea ce priveşte lucrătorii, Articolul 39 al Tratatului instituie dreptul acestora la libera circulaţie în interiorul Comunităţii şi stipulează că „nu este permisă nici o

106 107

www.mie.ro www.europa.eu.int 108 www.europa.eu.int 109 www.europa.eu.int 110 Articolul 14: 1. Comunitatea va adopta măsuri în scopul stabilirii progresive a unei pieţe interne până cel mai târziu la data de 31 decembrie 1992, în conformitate cu prevederile acestui articol şi al articolelor 15, 26, 47(2), 49, 80, 93 şi 95 şi fără a aduce atingere altor prevederi ale actualului Tratat; 2. Piaţa internă va cuprinde o arie fără frontiere interne în care libera circulaţie a mărfurilor, persoanelor, serviciilor şi capitalurilor este asigurată în conformitate cu prevederile prezentului tratat. 3. Consiliul, acţionând pe baza unei majorităţi calificate, ca urmare a propunerilor Comisiei, va stabili liniile directoare şi condiţiile necesare asigurării unui progres echilibrat în toate sectoarele reprezentative. 111 Articolul 18: 1. Fiecare cetăţean al Uniunii are dreptul de a circula şi rezida liber în cadrul teritoriului Statelor Membre, sub rezerva restricţiilor şi condiţiilor stabilite în prezentul Tratat şi prin măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia. 2. Consiliul va adopta măsuri în scopul facilitării exercitării dreptului menţionat în paragraful 1.

89

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

discriminare între lucrătorii Statelor Membre în ceea ce priveşte condiţiile de muncă, locul de muncă, remuneraţia etc”. Pornind de la ideea că dreptul de liberă circulaţie şi sejur se leagă de exercitarea unei activităţi economice, în Articolul 49 al Tratatului de instituire a Comunităţii Europene se acordă Consiliului prerogative de a adopta regulamente pentru realizarea liberei circulaţii a persoanelor: „(...) Consiliul, la propunerea Comisiei şi după consultarea Comitetului Economic şi Social, adoptă, prin directive sau regulamente, măsurile necesare în vederea realizării treptate a liberei circulaţii a lucrătorilor (...)”. Tratatul de la Nisa112 înregistrează un progres în acest domeniu, implicând Parlamentul European, cu rol consultativ, în procesul de adoptare a unor dispoziţii comunitare în această materie. Drepturile tuturor persoanelor care se găsesc în mod legal pe teritoriul Uniunii Europene au fost întrunite în Carta Drepturilor Fundamentale, document semnat în cadrul Consiliului European de la Nisa (2000) de către Consiliul Uniunii Europene, Parlamentul European şi Comisia Europeană. Conform art. 15 al Cartei, “orice cetăţean sau cetăţeană al/a Uniunii are libertatea de a căuta un loc de muncă, de a lucra, de a se stabili sau de a furniza servicii în orice Stat Membru, având dreptul la condiţii echivalente cu acelea de care beneficiază cetăţenii sau cetăţenele Uniunii Europene”. Actele normative comunitare prin care este reglementată libera circulaţie a persoanelor au în vedere: recunoaşterea reciprocă a calificărilor profesionale, profesiile reglementate de directivele sectoriale (avocaţi, arhitecţi, medici, medici dentişti, farmacişti, asistenţi medicali, moaşe şi medici veterinari), drepturile cetăţenilor (cetăţenia europeană, dreptul de vot, vizele), libera circulaţie a lucrătorilor, coordonarea sistemelor de securitate socială şi migraţia. De interes direct pentru această lucrare sunt regementările comunitare în domeniul liberei circulaţii a lucrătorilor, migraţiei şi coordonării sistemelor de securitate socială.

112

www.europa.eu.int

90

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

În scopul asigurării mobilităţii forţei de muncă în cadrul Comunităţii – ceea ce presupune eliminarea oricărei forme de discriminare bazată pe naţionalitate – cadrul normativ comunitar s-a dezvoltat şi perfecţionat continuu. Libera circulaţie a lucrătorilor trebuie susţinută de o protecţie socială adecvată. Legislaţia comunitară în domeniul liberei circulaţii a lucrătorilor asigură dreptul oricărui cetăţean al unui Stat Membru de a avea acces la o activitate remunerată într-un alt Stat Membru, în conformitate cu dispoziţiile legislative, normative şi administrative care reglementează angajarea lucrătorilor naţionali din acel stat. Lucrătorii, cetăţeni comunitari, beneficiază în Statele Membre de tratament egal şi nediscriminatoriu în ceea ce priveşte condiţiile de angajare şi de muncă, în special salarizarea, concedierea şi, dacă a devenit şomer, reintegrarea profesională sau reangajarea. Membrii de familie ai unui cetăţean al unui Stat Membru angajat în alt Stat Membru, respectiv soţia acestuia şi descendenţii lor în vârstă de până la 21 de ani aflaţi în întreţinerea acestuia, precum şi rudele dependente în linie ascendentă ale lucrătorului şi soţiei acestuia, au dreptul de a se instala împreună cu lucrătorul respectiv şi de a desfăşura orice activitate remunerată pe întreg teritoriul acelui stat, chiar dacă ei nu sunt cetăţeni comunitari. Regulamentul Consiliului nr. 1612/68/CEE, din 15 octombrie 1968, cu privire la libera circulaţie a lucrătorilor în cadrul Comunităţii prevede în preambul: „Mobilitatea forţei de muncă în cadrul Comunităţii trebuie să constituie unul din mijloacele prin care li se garantează lucrătorilor posibilitatea de a-şi îmbunătăţi condiţiile de viaţă şi de muncă şi de a avansa pe plan social”. Îndeplinirea acestui obiectiv necesită abolirea oricărei discriminări bazată pe naţionalitate între lucrătorii din Statele Membre în privinţa angajării, salarizării şi a altor condiţii de muncă şi angajare, precum şi dreptul acestor lucrători de a circula liber în cadrul Comunităţii pentru a desfăşura o activitate remunerată, sub rezerva limitărilor justificate pe motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică. Acest drept trebuie asigurat fără discriminare lucrătorilor permanenţi, sezonieri şi transfrontalieri şi celor care îşi desfăşoară activitatea în scopul prestării de servicii. Tratamentul nediscriminatoriu prevăzut de Regulamentul nr. 1612/68 constă în a aplica persoanelor vizate prevederile legislative şi administrative, precum şi procedurile care se referă la cetăţenii proprii. Dispoziţiile legislative şi procedurile 91

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

administrative ale Statelor Membre care limitează accesul la locurile de muncă pentru străini nu sunt aplicabile cetăţenilor altor State Membre. Dreptul la libera circulaţie, pentru a putea fi exercitat în condiţii obiective de libertate şi demnitate, impune ca egalitatea de tratament să fie asigurată în fapt şi în drept în privinţa tuturor aspectelor referitoare la desfăşurarea efectivă a unei activităţi remunerate şi la accesul la locuinţă, precum şi eliminarea obstacolelor în calea mobilităţii lucrătorilor, în special în ceea ce priveşte dreptul lucrătorului de a fi urmat de propria familie şi condiţiile de integrare a familiei respective în ţara gazdă. Principiul nediscriminării între lucrătorii comunitari impune ca toţi cetăţenii Statelor Membre să se bucure de aceeaşi prioritate în ceea ce priveşte angajarea ca şi lucrătorii naţionali. În baza Directivei Consiliului nr. 68/360/CEE, din 15 octombrie 1968, privind abolirea restricţiilor în domeniul circulaţiei şi rezidenţei în cadrul Comunităţii, pentru lucrătorii din Statele Membre şi pentru familiile lor, Statele Membre desfiinţează restricţiile de circulaţie şi rezidenţă pentru această categorie de lucrători şi pentru membrii familiilor lor, cărora li se aplică Regulamentul nr. 1612/68/CEE. Statele Membre nu pot deroga de la aceste dispoziţii decât pentru raţiuni de ordine publică, de securitate sau sănătate publică. Dispoziţiile Regulamentului nr. 1251/70/CEE, din 29 iunie 1970, cu privire la dreptul lucrătorilor de a rămâne pe teritoriul unui Stat Membru după încetarea perioadei de angajare stabileşte condiţiile în care cetăţenii unui Stat Membru care au lucrat ca salariaţi pe teritoriul altui Stat Membru, precum şi membrii familiilor acestora au dreptul de a rămâne permanent pe teritoriul acelui stat după încetarea activităţii. Statele Membre facilitează readmisia pe teritoriul lor a lucrătorilor care au locuit acolo permanent o lungă perioadă şi au fost angajaţi acolo, dar au părăsit acel stat şi doresc să se reîntoarcă după ce au atins vârsta de pensionare sau sunt în incapacitate permanentă de muncă. Directiva nr. 64/221/CEE, din 25 februarie 1964, pentru coordonarea măsurilor speciale cu privire la străini, referitor la deplasare şi sejur, justificate de raţiuni de ordine publică, de securitate publică sau de sănătate publică, vizează persoanele care se deplasează într-un Stat Membru, altul decât cel de origine, pentru a se stabili acolo şi a exercita o activitate salarială sau independentă. Măsurile care afectează 92

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

libera circulaţie sunt motivate exclusiv de comportamentul persoanei în cauză şi nu pot fi invocate din raţiuni economice. Directiva Consiliului nr. 72/194/CEE, din 18 mai 1972, stabileşte că cetăţenii Statelor Membre care rămân pe teritoriul unui Stat Membru în baza Regulamentului Comisiei nr. 1251/70/CEE cu privire la dreptul lucrătorilor de a rămâne pe teritoriul unui Stat Membru după ce au fost angajaţi în acel stat, vor intra sub prevederile Directivei Consiliului nr. 64/221/CEE privind circulaţia şi rezidenţa cetăţenilor străini, care se justifică prin raţiuni de ordin politic, siguranţă publică sau sănătate publică. Decizia Comisiei nr. 2003/8/CE, din 23 decembrie 2002, de implementare a Regulamentului Consiliului nr. 1612/68/CEE în ceea ce priveşte verificarea posturilor vacante şi solicitărilor pentru ocuparea unui loc de muncă are ca obiective întărirea reţelei EURES113 şi integrarea acesteia în activităţile serviciilor de ocupare din Statele Membre, monitorizarea implementării serviciilor de ocupare în ţările care aderă la Uniunea Europeană, utilizarea oportunităţilor oferite de noile tehnologii informatice şi de comunicaţie, sprijinirea liberei circulaţii a lucrătorilor, integrarea pieţelor muncii europene şi informarea cetăţenilor asupra legislaţiei comunitare relevante. Trebuie subliniat faptul că în statele Uniunii Europene coexită prevederile legislative care vizează cetăţenii comunitari cu actele normative care se referă la statutul „străinilor”, cetăţenii necomunitari, a căror liberă circulaţie în spaţiul Uniunii este condiţionată de mai multe elemente114. Directiva nr. 2004/38/CE, din 29 aprilie 2004, reuneşte diversele măsuri legislative care gestionau domeniul liberei circulaţii a persoanelor. Această simplificare face mai facilă legislaţia comunitară, atât pentru public, cât şi pentru autorităţile implicate şi reduce la minimum formalităţile care trebuie îndeplinite de cetăţenii Statelor Membre pentru exercitarea drepturilor lor în domeniu. O problemă importantă, consecinţă a migraţiei forţei de muncă, o reprezintă recunoaşterea reciprocă a diplomelor şi calificărilor profesionale. Aceasta permite cetăţenilor oricărui Stat Membru al Uniunii să se angajeze ca salariaţi şi să presteze servicii în celelalte State Membre.

European Employment Services Acestea vizează securitatea naţională, protecţia pieţei de muncă proprii sau alte aspecte politice, economice sau educaţionale.
114

113

93

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

În domeniul profesiilor reglementate, aceste persoane nu se pot prevala de diploma obţinută în statul de origine pentru a desfăşura aceeaşi profesie într-un alt Stat Membru. Pentru reglementarea acestei situaţii, care constituie un obstacol major în calea liberei circulaţii a forţei de muncă, au fost adoptate o serie de acte normative comunitare. Astfel, în situaţia în care accesul la o profesie sau la exercitarea acesteia este condiţionată de posesia unei diplome, a unui certificat sau a unui atestat de competenţă, statul primitor nu poate interzice lucrătorului, provenit dintr-un alt Stat Membru, să exercite acea profesie pe motivul lipsei calificării, dacă persoana respectivă posedă o diplomă eliberată de un alt Stat Membru, valabilă pentru a-şi exercita profesia în ţara de origine.115 Această regulă generală nu împiedică, însă, un Stat Membru să-i ceară unui solicitant să urmeze un stagiu de adaptare sau să impună un test de aptitudini pentru a remedia inegalităţi substanţiale care, eventual, există între sistemele de pregătire profesională în domeniul respectiv. În ceea ce priveşte domeniul migraţiei, Decizia Comisiei nr. 88/384/CEE, din 8 iunie 1988, de înfiinţare a unei proceduri prealabile de comunicare şi consultare cu privire la politicile de migrare în raport cu statele terţe stabileşte obigativitatea tuturor Statelor Membre de a transmite Comisiei Europene proiectele de măsuri pe care Statele Membre le dispun cu privire la lucrătorii ce provin din state terţe şi la membrii lor de familie referitoare la intrare, rezidenţă şi angajare, proiecte de înţelegeri referitoare la condiţiile de rezidenţă şi angajare a cetăţenilor proprii şi membrilor de familie ai acestora în ţări terţe, pe care intenţionează să le negocieze sau renegocieze cu aceste state. Obiectivele procedurii de consultare sunt de a facilita schimbul reciproc de informaţii şi de identificare a problemelor de interes comun cu scopul de a adopta o politică comună, în mod special în domeniul instrumentelor internaţionale referitoare la migraţie şi de a examina posibilitatea de a lua măsuri care să conducă la armonizarea legislaţiei naţionale privind străinii, la includerea a cât mai multe prevederi comune în acordurile bilaterale şi la protecţia cetăţenilor, care lucrează şi trăiesc în ţări terţe.

115

www.europa.eu.int/celex

94

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Pentru ca libera circulaţie a persoanelor să poată fi efectivă, cetăţenii trebuie să beneficieze de o protecţie socială adecvată atunci când circulă în interiorul Comunităţii. Coordonarea sistemelor de securitate socială la nivel comunitar se realizează pe baza a două regulamente, respectiv Regulamentul Consiliului nr. 1408/71/CEE116 şi Regulamentul Consiliului nr. 574/72/CEE pentru aplicarea acestuia. În domeniul coordonării sistemelor de securitate socială, statele trebuie să-şi direcţioneze eforturile spre coordonarea legislaţiei naţionale cu prevederile legislaţiei comunitare. Coordonarea sistemelor de securitate socială garantează persoanelor care îşi exercită dreptul la libera circulaţie în Uniunea Europeană că pot beneficia de aceleaşi drepturi de securitate socială ca şi cetăţenii statului gazdă, în care aceştia au decis să-şi desfăşoare activitatea sau să se stabilească. Se urmăreşte eliminarea discriminărilor între o persoană care se deplasează în interiorul Comunităţii şi o persoană care a locuit permanent în acelaşi Stat Membru. Regulamentele prevăd menţinerea drepturilor dobândite în toate Statele Membre, precum şi cumularea perioadelor de contribuţie la asigurările sociale în vederea obţinerii prestaţiilor sociale. Regulamentul nr. 1408/71/CEE, din 14 iunie 1971, are ca scop principal evitarea pierderii drepturilor de securitate socială ale lucrătorilor migranţi care se deplasează în interiorul Uniunii Europene. Regulamentul nu înlocuieşte diferitele sisteme de securitate socială cu unul comun, european, sistemele de securitate socială reprezentând rezultatul unor tradiţii vechi, acceptate şi apreciate de populaţiile diferitelor State Membre. Fiecare Stat Membru îşi poate stabili liber prestaţiile de securitate socială acordate în conformitate cu legislaţia naţională, modul de calcul al acestora şi contribuţiile ce trebuie plătite, cu condiţia respectării dreptului la libera circulaţie a persoanelor. Regulamentul se aplică tuturor legislaţiilor naţionale în ceea ce priveşte următoarele prestaţii sociale: boală şi maternitate, accidente de muncă, boli profesionale, prestaţii de invaliditate, pensii pentru limită de vârstă, pensii de urmaş, ajutoare de deces, prestaţii de şomaj, prestaţii familiale. Regulamentul nr. 1408/71 nu

Regulamentul Consiliului (CEE) nr. 1408/71, din 14 iunie 1971, referitor la aplicarea regimurilor de securitate socială salariaţilor, lucrătorilor independenţi şi membrilor familiilor acestora care se deplasează în interiorul Comunităţii

116

95

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

se aplică asistenţei sociale şi indemnizaţiilor acordate victimelor de război şi urmaşilor acestora. Regulamentul Consiliului nr. 574/72/CEE, din 21 martie 1972, stabileşte modalităţile de aplicare a Regulamentului nr. 1408/71/CEE, cu privire la: desemnarea autorităţilor şi instituţiilor competente în fiecare Stat Membru, precum şi a organismelor de legătură abilitate să comunice direct între ele, documentele ce trebuie furnizate şi completate pentru ca persoanele în cauză să poată beneficia de prestaţii, determinarea legislaţiei aplicabile, precum şi a dispoziţiilor referitoare la diferitele categorii de prestaţii, precizarea condiţiilor de rambursare a prestaţiilor acordate de instituţia unui Stat Membru în numele instituţiei altui Stat Membru, precum şi atribuţiile Comisiei de conturi, facilitarea comunicării între autorităţile şi instituţiile Statelor Membre, prevăzând posibilitatea procesării electronice a datelor relevante pentru aplicarea Regulamentului nr. 1408/71/CEE. În scopul accelerării şi simplificării procedurilor administrative referitoare la prestaţiile de securitate socială, a fost introdus gradual, începând din 1992, programul TESS117. Acesta are ca obiectiv principal actualizarea schimbului de informaţii între instituţiile responsabile pentru securitatea socială, cu privire la condiţiile de acordare a respectivelor prestaţii. Regulamentul Consiliului nr. 859/2003/CE, din 14 mai 2003, extinde prevederile Regulamentului nr. 1408/71/CEE şi Regulamentului nr. 574/72/CEE la cetăţenii statelor terţe, care nu sunt acoperiţi de acestea numai din cauza naţionalităţii lor. Acesta asigură un tratament echitabil cetăţenilor ţărilor terţe, care locuiesc în mod legal pe teritoriul Statelor Membre, prin asigurarea drepturilor şi obligaţiilor comparabile cu cele ale cetăţenilor Uniunii Europene. Se urmăreşte, astfel, nediscriminarea în viaţa economică, socială şi culturală, precum şi apropierea statutului lor juridic de cel al resortisanţilor Statelor Membre. De la intrarea în vigoare, Regulamentul nr. 1408/71 a fost modificat de mai multe ori. În vederea simplificării şi clarificării regulilor referitoare la coordonarea sistemelor de securitate socială, Comisia Europeană a prezentat o propunere de

Programul Telematics in Social Security are ca scop dezvoltarea serviciilor de telecomunicaţii destinate coordonării sistemelor de securitate socială la nivel comunitar, în baza Regulamentelor nr. 1408/71 şi 574/72.

117

96

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

regulament care să aducă prevederile Regulamentului nr. 1408/71 în concordanţă cu evoluţiile legislaţiilor naţionale, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie. Ca urmare, Regulamentul nr. 883/2004/CE al Parlamentului European şi Consiliului, din 29 aprilie 2004, privind coordonarea sistemelor de securitate socială prevede o coordonare a sistemelor naţionale de securitate socială, în cadrul căreia fiecare Stat Membru rămâne responsabil de propriul sistem, cu condiţia ca persoanele care îşi exercită dreptul la libera circulaţie să nu fie prejudiciate. Chiar dacă regulamentul adoptat nu este la fel de novator şi ambiţios ca propunerea iniţială a Comisiei Europene, totuşi au fost introduse o serie de ameliorări. Mai mult, dacă Regulamentul nr. 1408/71 viza interesele lucrătorului, Regulamentul nr. 883/2004 are în vedere interesul cetăţeanului. Chiar dacă acest nou regulament este deja în vigoare, nu va putea fi aplicat decât după ce va intra în vigoare şi regulamentul pentru aplicarea sa. Proiectul acestuia a fost transmis de Comisia Europeană pe circuitul procedural în ianuarie 2006. Directiva Consiliului nr. 96, din 29 iunie 1998, privind protecţia drepturilor suplimentare de pensie pentru lucrătorii şi lucrătorii independenţi care se deplasează în interiorul Comunităţii se referă la drepturile de pensie cu titlu de regimuri complementare, atât voluntare, cât şi obligatorii, cu excepţia regimurilor acoperite de Regulamentul nr. 1408/71/CEE. Statele Membre trebuie să ia măsurile necesare pentru a asigura menţinerea drepturilor la pensie dobândite de persoanele afiliate la un regim complementar de pensie, pentru care cotizaţiile nu mai sunt vărsate la acest regim deoarece titularul a părăsit respectivul Stat Membru pentru un altul, la un nivel comparabil celui la care beneficiază cei afiliaţi, pentru care cotizaţiile nu mai sunt vărsate, dar care rămân în acelaşi Stat Membru. În ţările candidate, pregătirea pentru aplicarea Regulamentului nr. 1408/71/CEE şi a Regulamentului nr. 574/72/CEE se desfăşoară, în special118, prin încheierea şi aplicarea acordurilor bilaterale de securitate socială, conform principiilor comunitare de coordonare în domeniul sistemelor de securitate socială. Uniunea
118

Alte măsuri în vederea pregătirii pentru aplicarea Regulamentului nr. 1408/71/CEE, precum şi a Regulamentului nr. 574/72/CEE sunt cele de adaptare a cadrului legislativ şi instituţional naţional şi elaborarea formularelor pentru aplicarea regulamentelor comunitare, în conformitate cu anexele acestora.

97

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Europeană încurajează statele candidate să încheie acorduri bilaterale cu Statele Membre sau între ele, înainte de momentul aderării, în vederea pregătirii capacităţii acestora de implementare a reglementărilor europene. Pe baza acestor acorduri de colaborare în domeniul securităţii sociale, lucrătorii unei părţi contractante şi membrii familiilor acestora, care lucrează pe teritoriul altei părţi contractante, beneficiază de: egalitate de tratament cu cetăţenii statului gazdă în domeniul legislaţiei muncii şi asigurărilor sociale, principiu prevăzut de articolul 3 al Regulamentului nr. 1408/71/CEE; plata prestaţiilor de asigurări sociale pe teritoriul statului unde s-a produs riscul, principiu prevăzut, de asemenea, de dispoziţiile Regulamentului nr. 1408/71/CEE; totalizarea perioadelor de asigurare realizate pe teritoriul tuturor părţilor contractante, pentru deschiderea dreptului la pensie, principiu important al coordonării sistemelor de securitate socială. Din prezentarea actelor normative comunitare referitoate la circulaţia lucrătorilor, rezultă că acquis-ul corespunzător acestui domeniu prevede tratament nediscriminatoriu pentru lucrătorii angajaţi legal într-un Stat Membru, altul decât ţara lor de origine. Aceasta impune şi posibilitatea de a cumula sau de a transfera drepurile de securitate socială, ceea ce necesită cooperare administrativă între Statele Membre.

2.3. Efectele circulaţiei forţei de muncă în cadrul Uniunii Europene Accesul la locurile de muncă dintr-un Stat Membru reprezintă un aspect fundamental al liberei circulaţii a persoanelor în cadrul Uniunii Europene. Această libertate include dreptul persoanei de a se deplasa într-un alt Stat Membru pentru a-şi căuta un loc de muncă sau pentru a lucra acolo, fie ca lucrător independent, fie ca angajat.

98

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Din punct de vedere politico-economic, libera circulaţie a persoanelor urmăreşte crearea unei pieţe comune a forţei de muncă şi promovarea unei cetăţenii a Uniunii Europene, prin eliminarea barierelor în acest domeniu. Accesul la pieţele forţei de muncă din Statele Membre presupune dreptul la egalitate de tratament în ceea ce priveşte condiţiile de muncă, precum şi dreptul la integrare socială, economică şi culturală a lucrătorului migrant şi a familiei acestuia în ţara gazdă. Dreptul la libera circulaţie a lucrătorilor este completat şi susţinut de un sistem de coordonare a sistemelor de securitate socială şi un sistem de recunoaştere reciprocă a diplomelor. O mobilitate ridicată determină creşterea oportunităţilor lucrătorilor de a găsi un loc de muncă şi ale angajatorilor de a găsi persoane cu un nivel corespunzător al aptitudinilor, impulsionându-se astfel ocuparea forţei de muncă şi creşterea economică. În cadrul comunitar, libera circulaţie a lucrătorilor are ca scop principal deschiderea pieţei europene a forţei de muncă tuturor lucrătorilor din UE, contribuind astfel la obiectivul general vizând pacea şi prosperitatea şi completând piaţa internă a mărfurilor, serviciilor şi capitalului. Imigraţia este o realitate a societăţii contemporane, cu implicaţii economice, sociale şi politice. Susţinând această idee, Anna Diamantopoulou119 evidenţia faptul că, pe de o parte, în Uniunea Europeană unele State Membre se tem că ar putea fi depăşite de acest fenomen, iar, pe de altă parte, există critici care califică Uniunea Europeană ca „fortăreaţa Europei”. La nivelul Uniunii Europene, imigraţia legală constituie un factor de favorizare a creşterii economice, în condiţiile în care este gestionată eficient şi canalizată spre sectoarele deficitare. De aceea, Marc Verwilghen120 argumenta că este nevoie de o campanie de conştientizare a publicului asupra aspectelor pozitive ale migraţiei, în condiţiile în care aceasta este percepută în prezent, preponderent, cu conotaţie negativă. Totodată, este necesară o mai mare coordonare între politicile privind dezvoltarea şi eforturile întreprinse pentru gestionarea eficientă a fenomenului
Anna Diamantopoulou, ex comisar european pentru ocupare şi afaceri sociale, discurs în cadrul conferinţei comune a Comisiei Europene şi OCDE cu tema “Aspectele economice ale migraţiei”, Bruxelles, 2003 120 Marc Verwilghen, ministrul belgian al cooperării pentru dezvoltare, alocuţiune în cadrul dezbaterii internaţionale cu tema “Relaţia de cauzalitate între procesul migraţiei şi dezvoltarea la nivel global, Bruxelles, 2004
119

99

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

migraţiei, cu atât mai mult cu cât îmbătrânirea populaţiei va avea consecinţe importante asupra pieţei muncii, sistemelor de pensii şi de sănătate, influenţând tot mai mult modul în care este percepută migraţia. Creşterea populaţiei, ca urmare a imigraţiei sau a extinderii Uniunii Europene, nu reprezintă o problemă în sine. În prezent, în Uniunea Europeană se acordă o importanţă deosebită eficientizării utilizării resurselor umane. De aceea, politica Uniunii Europene se concentrează, în special, asupra pieţei muncii şi integrării sociale a imigranţilor care locuiesc legal în Statele Membre. Primul Raport anual al Comisiei Europene privind migraţia şi integrarea imigranţilor la nivelul Uniunii Europene, prezentat în 2004, arăta că au crescut preocupările autorităţilor din Statele Membre atât pentru drepturile civice şi politice ale imigranţilor, cât şi pentru recunoaşterea şi echivalarea diplomelor şi calificărilor imigranţilor, îmbunătăţirea situaţiei locative a acestora, precum şi pentru combaterea oricăror forme de discriminare şi rasism, fenomene care îi afectează cu predilecţie. În ceea ce priveşte dreptul de a practica o profesie într-un Stat Membru, deşi s-au înregistrat progrese în acest domeniu, mai sunt încă destule de făcut cu privire la egalitatea de tratament între lucrătorii migranţi şi cetăţenii respectivului stat. De asemenea, aplicarea legislaţiei în domeniu generează numeroase dificultăţi. Mai mult, în raportul Comisiei Europene din 2004 se arată că nu există suficientă flexibilitate administrativă în ceea ce priveşte situaţia specială a migranţilor, iar nivelul de cooperare în acest domeniu dintre Statele Membre este uneori insuficient. La nivel comunitar, nu există încă o politică privind migraţia; există politici comune privind anumite aspecte ale migraţiei. În practică, migraţia este reglementată prin acte normative naţionale, care sunt actualizate corespunzător nevoilor economice ale statelor primitoare. Ţările de origine intervin, de asemenea, în procesul de migraţie economică, deşi deseori numai ca reacţie la reglementările din ţările de destinaţie, cu obiectivul de a evita, spre exemplu, un flux excesiv sau prea selectiv al lucrătorilor. La nivel comunitar, se încearcă gestionarea factorilor care stau la baza fenomenului emigrării: sărăcia, şomajul şi subdezvoltarea, dar şi persecuţiile121. În 2004, Comisia Europeană a adoptat Comunicarea pe tema migraţiei şi dezvoltării,
121

Anna Diamantopoulou, op. cit.

100

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

document care oferă cadrul necesar iniţierii unor proiecte concrete, care să stimuleze efectele pozitive ale migraţiei. Astfel, se va urmări includerea în toate acordurile pe care Uniunea Europeană le va semna cu state terţe, precum şi în diferitele strategii de ţară pe care le elaborează, a unor clauze referitoare la cooperarea pentru gestionarea eficientă a fluxurilor migratorii122. În prezent, piaţa forţei de muncă din Uniune este destul de permisivă pentru persoanele calificate sau care doresc să desfăşoare activităţi neatractive pentru cetăţenii UE. Se acordă o mai mare atenţie utilizării „lucrătorilor oaspeţi”. Angajarea oricărui lucrător din statele terţe se poate realiza într-o manieră care să determine evoluţii economice şi sociale pozitive în ţările de origine ale imigranţilor. Aceştia sunt încurajaţi să se întoarcă în ţările de origine cu un bagaj de cunoştinţe extins, dar şi cu un anumit capital financiar, pentru a sprijini îmbunătăţirea nivelului de trai, nu numai local, ci şi regional123. Legătura dintre schimbările demografice şi politicile privind migraţia este şi va continua să fie o problemă importantă a Uniunii Europene în viitorul apropiat. În plus, previziunile arată o tendinţă de creştere a migraţiei, având în vedere evoluţia unor factori favorizanţi ai fenomenului. Cel mai probabil, decalajul tehnologic şi cel al veniturilor per capita dintre Statele Membre şi ţări din regiuni mai puţin dezvoltate se va accentua şi tot mai mulţi indivizi vor opta să-şi asume riscul de a emigra124. Migraţia are un rol important în transformările sociale contemporane. Este atât un rezultat al schimbărilor globale, dar şi o forţă pentru viitoarele schimbări atât în statele de origine, cât şi în cele primitoare. Impactul său imediat se resimte, în primul rând, la nivel economic, dar afectează şi domeniul muncii şi cel social, sistemul de protecţie socială, cultura şi politicile naţionale, relaţiile internaţionale, conducând inevitabil la o mai mare diversitate etno-culturală în toate statele.125

Francoise Mareau, şef serviciu DG Dezvoltare, Comisia Europeană, alocuţiune în cadrul dezbaterii internaţionale cu tema “Relaţia de cauzalitate între procesul migraţiei şi dezvoltarea la nivel global, Bruxelles, 2004 123 Anna Diamantopoulou, op. cit. 124 Studiile arată că fenomenul va fi, însă, atenuat de procesul de liberalizare şi integrare a pieţelor mărfurilor şi serviciilor la nivel mondial. Acesta va avea efecte în direcţia egalizării veniturilor realizate de lucrători, diminuând interesul pentru emigrare. 125 Dr. Bernd Schulte, op.cit.

122

101

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Migraţia este un fenomen complex, cu o multitudine de efecte, nu numai la nivel comunitar. Dincolo de acest cadru, migraţia are o serie de consecinţe, atât pozitive, cât şi negative, pentru toate părţile implicate: ţări primitoare, ţări de origine şi lucrătorii migranţi. Circulaţia forţei de muncă favorizează diseminarea cunoştinţelor tehnice şi a metodelor moderne de lucru între statele afectate de fenomenul migraţiei. De asemenea, în Uniunea Europeană, libera circulaţie a persoanelor potenţează dobândirea unui mod de gândire european. În teorie, libera circulaţie a forţei de muncă, fără intervenţii din partea statului de origine sau a celui gazdă, are efecte pozitive, echilibrând avantajele126. Pe de o parte, în ţara de origine rata şomajului scade şi salariile cresc, migrarea forţei de muncă reducând dezechilibrele de pe piaţa muncii. În acelaşi timp, apar noi factori de creştere economică: transferul veniturilor migranţilor şi calificările îmbunătăţite ale lucrătorilor care se întorc. Pe de altă parte, în ţara de destinaţie, rezerva de resurse umane creşte, ceea ce duce la încetinirea creşterii salariilor şi la creşterea de capital. După teoria clasică, procesul de migraţie încetează atunci când plăţile pentru muncă sunt egale în ambele ţări (Gosh, 1996). De aceea, migraţia este un proces pozitiv pentru ambele părţi. Pe termen lung, nu există învingători sau învinşi. După Michael Piore127, motivul pentru cererea susţinută de forţă de muncă străină este fragmentarea profundă a pieţei muncii. Ramurile şi sectoarele de activitate nu se dezvoltă toate în acelaşi mod. În fiecare economie există segmente care sunt mari consumatoare de capital, după cum sunt şi segmente mari consumatoare de forţă de muncă şi câteva segmente intermediare cu variaţii ale cererii pentru aceşti doi factori de producţie. Dezvoltarea economică diferită generează diferenţe în ceea ce priveşte cererea de forţă de muncă cu trăsături structurale speciale. În consecinţă, în fiecare ţară, chiar şi în cele mai dezvoltate, există segmente ale pieţei de muncă unde angajarea de muncitori autohtoni este în declin128. În Statele Membre ale Uniunii
126

Stanislawa Golinowska: “Economic Migration. Free Movement of Labour Force and Regulations”, Poland, 2002 127 Michael J. Piore: “Birds of Passage: Migrants Labour and Indutrial Societies”, Londra, 1979 128 Stanislawa Golinowska, op. cit.

102

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Europene, muncitorul autohton respinge în foarte multe cazuri oferte de muncă neatractive, chiar şi în condiţiile unui nivel ridicat al şomajului. Lucrătorii străini, acceptând locurile de muncă prost plătite şi fără prestigiu, devin „salvatori” ai sistemului şi factori ai stabilizării economice. În practică, însă, după cum am menţionat, migraţia forţei de muncă are atât efecte pozitive, cât şi negative, de natură economică, socială sau culturală, pentru toţi cei implicaţi. Pentru ţările de destinaţie, influxul de forţă de muncă străină este benefic pentru susţinerea activităţilor economice pe care piaţa internă a muncii nu le poate acoperi, fie din cauza lipsei de personal calificat în acele domenii, fie din lipsa interesului forţei de muncă autohtone pentru acele sectoare de activitate. De asemenea, oferta mult mai diversificată în ceea ce priveşte calificările şi aptitudinile, permite angajatorilor să găsească cele mai potrivite persoane pentru diverse activităţi economice. De multe ori, Statele Membre facilitează accesul pe pieţele naţionale ale muncii pentru persoanele înalt calificate, ceea ce are influenţe pozitive asupra eficienţei economice, creşterii veniturilor din anumite activităţi economice şi asupra creşterii economice în general. Surplusul de forţă de muncă nu determină doar creşterea şi întinerirea ofertei pe piaţa muncii, ci şi creşterea consumului, deci şi a ofertei generale, rezultând creşterea PIB şi, ca o consecinţă, îmbunătăţirea nivelului de trai. Temerile Statelor Membre în ceea ce priveşte migraţia forţei de muncă se referă la diminuarea posibilităţii propriilor cetăţeni de a-şi găsi un loc de muncă datorită competiţiei sporite şi, cu atât mai mult, a dumping-ului social. De asemenea, integrarea lucrătorilor imigranţi, precum şi a membrilor lor de familie, necesită alocarea unor resurse financiare, umane şi materiale suplimentare, precum şi soluţionarea tuturor tensiunilor şi problemelor sociale care pot apărea ca urmare a diferenţelor culturale. Activitatea desfăşurată de lucrătorii migranţi are efecte pozitive, ca urmare a veniturilor şi producţiei realizate, nu numai pentru statul primitor, ci şi pentru statul de origine.

103

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Nigel Harris129 consideră că principalele canale prin care migraţia exercită un impact favorabil asupra dezvoltării statelor de origine sunt remisiile şi repatrierea know-how-ului acumulat de către lucrătorii migranţi în ţările gazdă. Creşterea volumului migraţiei va determina şi creşterea remisiilor130. Implicaţiile deosebit de favorabile ale acestora asupra dezvoltării rezultă din faptul că, aşa cum arăta Uri Dadush131, remisiile constituie cea mai stabilă sursă de valută pentru ţările sărace, care reprezintă principala lor destinaţie. Statul poate avea avantaje financiar-fiscale, dar şi sociale, datorită veniturilor obţinute de cetăţenii proprii care desfăşoară activităţi într-un (alt) Stat Membru. Sumele de bani trimise în ţară de către lucrătorii migranţi consolidează baza de impozitare a veniturilor, determinând creşterea veniturilor bugetului de stat. Rata şomajului poate fi diminuată ca urmare a posibilităţii cetăţenilor de a-şi găsi un loc de muncă pe teritoriul unui (alt) Stat Membru. Libera circulaţie a persoanelor presupune dreptul de a-şi alege liber reşedinţa şi ocupaţia. Astfel, dacă o persoană nu-şi găseşte un loc de muncă în ţara de origine, se poate deplasa şi stabili acolo unde a primit o ofertă convenabilă. În acest mod, scade presiunea asupra bugetului de asigurări de şomaj şi asupra sistemului de asistenţă socială din statul de origine. De asemenea, lucrătorul migrant care revine în ţara de origine poate beneficia de experienţa dobândită în străinătate, sporindu-şi şansele de angajare sau putând deveni angajator pentru alte persoane, contribuind şi în acest fel la reducerea şomajului. Experienţa dobândită în străinătate asigură şi un nivel sporit de flexibilitate al forţei de muncă. Aptitudinile suplimentare obţinute în străinătate vor facilita angajarea lucrătorului migrant la întoarcerea în ţara de origine. Migraţia determină apariţia, mai ales în statele care constituie principale destinaţii ale fluxurilor migratorii, a unor comunităţi ale imigranţilor. Prezenţa acestora este benefică din perspectiva facilitării schimburilor economice şi culturale, a susţinerii intereselor naţionale în cadrul comunitar şi a promovării, într-o anumită măsură, a identităţii naţionale.
Nigel Harris, University College of Lonodon, alocuţiune în cadrul dezbaterii internaţionale cu tema “Relaţia de cauzalitate între procesul migraţiei şi dezvoltarea la nivel global”, Bruxelles, 2004 130 sumele repatriate în ţara de origine de către emigranţi 131 Uri Dadush, director, Banca Mondială, alocuţiune în cadrul dezbaterii internaţionale cu tema “Relaţia de cauzalitate între procesul migraţiei şi dezvoltarea la nivel global”, Bruxelles, 2004
129

104

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Efectele negative ale migraţiei pentru statele de origine sunt determinate de pierderea forţei de muncă înalt calificate, dar şi de consecinţele migraţiei ilegale, respectiv nevoia de a-i integra în societate şi pe piaţa muncii pe cei repatriaţi. Pentru lucrătorii migranţi, principalul avantaj îl constituie posibilitatea de a-şi găsi un loc de muncă, în funcţie de aptitudini şi calificare, de cele mai multe ori obţinând un salariu mai mare decât în ţara de origine. În plus, în Uniunea Europeană, conform prevederilor Regulamentului nr. 1612/68 privind libera circulaţie a lucrătorilor în cadrul Comunităţii, avantajele sociale şi fiscale acordate lucrătorilor comunitari migranţi sunt similare cu cele acordate cetăţenilor proprii. De asemenea, de aceleaşi avantaje sociale beneficiază şi familia lucrătorului. Noţiunea de avantaj social, în înţelesul din Regulamentul nr. 1612/68, se deosebeşte de cea de prestaţie socială prevăzută de Regulamentul nr. 1408/71 referitor la coordonarea sistemelor de securitate socială. Constituie, de pildă, un avantaj social acordarea tarifului preferenţial la biletele de transport pe căile ferate sau aplicarea regimului naţional de garantare a venitului minim pentru asigurarea mijloacelor de existenţă, indemnizaţiile pentru persoanele cu handicap, alocaţia acordată la naştere etc. În privinţa avantajelor fiscale, prin Tratatul asupra Comunităţii Europene se interzice Statelor Membre să prevadă în legislaţia lor fiscală ca impozitul pe salariu, reţinut la sursă, să fie trecut în sarcina lucrătorului contribuabil, atunci când acesta îşi are reşedinţa doar o parte a anului fiscal pe teritoriul acelui stat. O persoană care lucrează în străinătate intră în contactul cu practicile şi uzanţele existente în statul de destinaţie referitoare la desfăşurarea activităţii sau cu un alt tip de cultură antreprenorială. De asemenea, lucrătorii migranţi pot participa la cursuri de formare profesională, ca şi cetăţenii statului respectiv. Experienţa şi cunoştinţele acumulate în străinătate vor putea fi valorificate ulterior, la întoarcerea în ţara de origine. Un alt avantaj pentru lucrătorul migrant îl constituie contactul cu elemente de civilizaţie şi cultură specifice statului respectiv. În acest mod, se dobândesc noi experienţe, cunoştinţe, obiceiuri care pot avea un efect pozitiv asupra dezvoltării individuale ulterioare. 105

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Pe de altă parte, însă, acceptarea unei oferte de angajare din străinătate face incertă evoluţia profesională pe termen mediu şi lung. Mai mult, lucrătorii imigranţi sunt de multe ori dispuşi la compromisuri în ceea ce priveşte tipul de activitate pe care urmează să o desfăşoare în străinătate raportat la studiile, calificările şi aptitudinile dobândite în statul de origine. Întreruperea activităţii specializate are un impact negativ asupra continuităţii profesionale, precum şi asupra abilităţilor necesare pentru practicarea profesiei respective la întoarcerea în ţară. Din această perspectivă, emigrarea personalului calificat şi înalt calificat constituie o pierdere şi pentru statul de origine, acesta nemaiputând beneficia de rezultatul investiţiilor în formarea resurselor umane. În cazul lucrătorilor din Europa Centrală şi de Est, acceptarea condiţiilor oferite în Statele Membre se datorează posibilităţii obţinerii unor câştiguri mai bune în sectoare prost plătite din străinătate (unde există cerere), comparativ cu sectorul în care lucrau sau în care li s-a oferit un loc de muncă în ţară. Acceptarea unui loc de muncă cu prestigiu scăzut se face cu mai mare uşurinţă când este vorba de un post temporar şi când cei din anturajul individului nu cunosc acest lucru. Însă, la întoarcerea în ţară, în lipsa unor acorduri bilaterale în domeniul securităţii sociale, lucrătorul migrant din state necomunitare se poate afla în situaţia de a nu putea beneficia de anumite prestaţii de securitate socială sau de a nu putea valorifica vechimea în muncă dobândită în străinătate. Lucrătorii migranţi se confruntă uneori şi cu lipsa de cunoştinţe sau informaţii cu privire la drepturile lor sau diverse oportunităţi de care pot beneficia în străinătate. De asemenea, emigranţii pot să nu fie foarte bine informaţi cu privire la condiţiile de viaţă şi de muncă existente în statul de destinaţie, uneori devenind victime ale traficului de fiinţe umane. Emigrarea poate avea, de asemenea, şi efecte de ordin social asupra familiilor lucrătorilor migranţi. Părăsirea familiilor, chiar şi pentru o perioadă determinată de timp, în vederea desfăşurării de activităţi lucrative în străinătate, poate avea efecte negative asupra educaţiei copiilor sau asupra evoluţiei viitoare a familiei. La nivelul Uniunii Europene, se dezbate şi se caută soluţii cu privire la problema “migraţiei creierelor” care însoţeşte fenomenul migraţiei în anumite ţări sau în anumite perioade. Persoanele educate au o înclinaţie mai mare pentru migraţie 106

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

atunci când şansele de câştig care corespund aspiraţiilor lor sunt mici. În acelaşi timp, aceste persoane au probleme de adaptare mai mici în ţara de destinaţie, cunoscând limbi străine sau având abilităţi mai bune sau deprinderi care le permit să înveţe mai repede132. Pentru ţările de origine, plecarea specialiştilor poate avea ca efect reducerea dezvoltării tehnologice, a creşterii economice, scăderea veniturilor şi a ocupării în anumite sectoare. Există, însă, modalităţi de a evita sau combate astfel de efecte: motivarea specialiştilor, schimburile temporare de specialişti, crearea de reţele între specialiştii din ţară şi cei stabiliţi în străinătate, stimularea investiţiilor din sumele trimise în ţară de către specialiştii migranţi. Acest fenomen prezintă o serie de avantaje, mai ales de ordin financiar, în special pentru ţările de destinaţie. În discuţia despre “migraţia creierelor” au fost aduse, însă, şi argumente care arată unele dezavantaje ale ţărilor de destinaţie. Pe termen lung, poate fi observată neglijarea propriilor sisteme educaţionale. Dacă cererea de specialişti poate fi suplinită cu uşurinţă din străinătate, structura care furnizează calificări autohtone devine necorespunzătoare asupra procesului de inovaţie şi de adoptare de noi tehnologii133. În orice caz, beneficiile directe ale “migraţiei creierelor” sunt foarte apreciate. Importul de specialişti are încă loc, chiar dacă semnificaţia sa este mai scăzută. Educaţia secundară şi educaţia superioară, însoţite de o eficienţă economică ridicată a ţărilor bogate, fac, însă, ca slujbele bune să fie mai puţine, chiar şi pentru o persoană calificată. Ca urmare, specialiştii din ţările bogate încep să emigreze şi vor emigra din ce în ce mai mult către ţările mai sărace, pentru a căuta slujbe care corespund calificărilor şi aspiraţiilor lor. Cu cât capitalul şi investiţiile directe vor merge spre ţările sărace, cu atât aceste persoane vor emigra din ţările bogate. Integrarea economică intra-regională poate reduce efectele negative ale “migraţiei creierelor”, în special datorită faptului că investiţiile străine intra-regionale şi începe să se înrăutăţească. Cheltuielile colective cu educaţia scad, fapt care are un impact negativ

132 133

Garz Becker: Wall Street Journal no. 14/1992, cit. Briggs 1995 Stanislawa Golinowska, 2002

107

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

sporite determină crearea unor reţele şi formarea unor canale ale lucrătorilor înalt calificaţi, în ambele sensuri.134 În procesul de atragere a forţei de muncă înalt calificate din statele terţe, Uniunea Europeană va trebui să identifice şi pârghiile prin care să limiteze efectele negative produse de “exodul creierelor” asupra dezvoltării statelor de origine135.

2.4. Aranjamentul Europeană

tranzitoriu

privind

circulaţia

lucrătorilor

în

Uniunea

Deplasarea în altă ţară este o decizie majoră a individului. În cadrul comunitar, libera circulaţie a persoanelor include dreptul de a munci în alt Stat Membru. Dreptul de liberă circulaţie în cadrul Comunităţii nu se aplică numai lucrătorilor, ci şi altor categorii de persoane - studenţi, pensionari, cetăţeni ai Uniunii Europene în general. Este probabil cel mai important drept al individului asigurat de legislaţia comunitară şi un element esenţial atât pentru Piaţa Internă, cât şi pentru cetăţenia europeană. De aceea, cetăţenii statelor candidate trebuie să înţeleagă modul în care aderarea la Uniunea Europeană le va afecta drepturile. Pentru cetăţenii statelor candidate, după data aderării la Uniunea Europeană, libera circulaţie a lucrătorilor se va aplica în conformitate cu prevederile aranjamentelor tranzitorii stabilite prin Tratatele de Aderare. Pentru a nu se crea confuzii, trebuie făcută o distincţie foarte clară între libera circulaţie a persoanelor şi libera circulaţie a lucrătorilor. Astfel, spre deosebire de limitările impuse lucrătorilor, dreptul general de liberă circulaţie în interiorul Uniunii Europene este accesibil tuturor cetăţenilor comunitari şi nu va fi afectat de aranjamentele tranzitorii. Dacă circulaţia generală a persoanelor (spre exemplu, pentru studii sau turism) nu va fi restricţionată, deplasarea în scop de muncă, în calitate de angajat, dintr-un stat nou aderat către un alt Stat Membru poate fi restricţionată pentru o perioadă de maximum la şapte ani. Aranjamentul tranzitoriu privind libera circulaţie a lucrătorilor înseamnă, în esenţă, că situaţia actuală, în care este nevoie de un permis de muncă
www.europa.eu.int/comm/employment_social/fundamri/movement/studies: “Migration in Europe: Lessons from the Past”, 2002 135 Marc Verwilghen, op. cit.
134

108

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

pentru a lucra într-un Stat Membru, va continua şi după data aderării pentru cel mult şapte ani, aşa-zisa perioadă 2+3+2136. În primii doi ani care urmează datei aderării, accesul cetăţenilor din noile State Membre la piaţa muncii din actualele State Membre va depinde de legislaţia naţională şi politica acestora din urmă, precum şi de acordurile bilaterale convenite anterior. Situaţia poate fi diferită de la o ţară la alta, Statele Membre având posibilitatea să aplice legislaţia naţională restrictivă în ceea ce priveşte admiterea lucrătorilor migranţi sau reglementările comunitare privind libera circulaţie. Astfel, unele State Membre pot să aplice restricţii, iar altele să permită accesul liber al lucrătorilor din noile State Membre. În practică, aceasta înseamnă că un lucrător, cetăţean al unui nou Stat Membru, va avea nevoie de un permis de muncă pentru a avea acces pe piaţa forţei de muncă a unui Stat Membru actual, pe perioada în care acesta din urmă aplică măsurile naţionale privind libera circulaţie a lucrătorilor. La sfârşitul primilor doi ani care urmează datei aderării, Comisia Europeană elaborează un raport, pe baza căruia Consiliul UE urmează să revizuiască funcţionarea aranjamentelor tranzitorii. Totodată, fiecare Stat Membru trebuie să transmită Comisiei o notificare, în care să îşi exprime poziţia oficială cu privire la intenţia de a continua să aplice legislaţia naţională pentru o perioadă maximă de încă trei ani (caz în care va fi menţinută obligativitatea obţinerii unui permis de muncă de către lucrătorii migranţi) sau aplicarea legislaţiei comunitare cu privire la libera circulaţie a lucrătorilor (caz în care nu va mai fi necesar permisul de muncă). În principiu, după o perioadă de cinci ani de la data aderării, aplicarea aranjamentelor tranzitorii ar trebui să înceteze. Există, totuşi, posibilitatea ca un Stat Membru, care a continuat să aplice prevederile restrictive din legislaţia naţională, să notifice Comisiei Europene că va continua să aplice respectivele măsuri pentru o perioadă de încă doi ani. În notificare, statul respectiv va trebui să dovedească faptul că a suferit perturbări grave pe piaţa muncii ca urmare a fluxurilor de lucrători migranţi dinspre noile State Membre sau că există o ameninţare serioasă în acest sens. Aplicarea aranjamentului tranzitoriu nu poate să depăşească o perioadă de şapte ani. După ce aplicarea restricţiilor existente în legislaţia naţională încetează şi
136

Comisia Europeană, Directorate General Enlargement, „Free Movement for Persons – A Practical Guide for an Enlarged European Union”, Bruxelles, noiembrie 2002

109

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

se aplică legislaţia comunitară din domeniul liberei circulaţii a lucrătorilor, vechile State Membre nu mai au dreptul să condiţioneze accesul pe piaţa muncii de obţinerea unui permis de muncă. Permisele de muncă pot fi menţinute, dar numai în scop statistic şi de monitorizare. Pe perioada aranjamentului tranzitoriu, un Stat Membru care a încetat să aplice restricţiile existente în legislaţia naţională cu privire la angajarea cetăţenilor din noile State Membre, acordând liber acces pe piaţa muncii în baza legislaţiei comunitare, poate solicita să fie autorizat să reimpună restricţii, dacă face dovada că au apărut probleme serioase care i-au destabilizat piaţa muncii (la nivel naţional, întro regiune sau pentru o anumită profesie) sau există o ameninţare în acest sens. În această situaţie, Comisia trebuie să decidă ce tip de restricţii pot fi impuse acel stat şi pentru ce perioadă. Astfel de “clauze de salvgardare” (safeguard clauses) au fost prevăzute, până în prezent, în toate tratatele de aderare, dar nu au fost niciodată invocate. În legătură cu libera circulaţie a lucrătorilor, nu se va aplica nici un aranjament tranzitoriu global referitor la furnizarea de servicii (lucrătorii independenţi, furnizori de servicii, etc.) şi nici pentru alte categorii de persoane. Aranjamentele tranzitorii se aplică numai lucrătorilor. Prevederile aranjamentelor tranzitorii nu se aplică în ceea ce priveşte libera circulaţie a altor categorii de persoane - studenţi, pensionari, turişti, etc. Există însă excepţia Germaniei şi Austriei, care aplică acelaşi sistem de liberalizare graduală, în anumite domenii foarte specifice prevăzute în tratatele de aderare, în ceea ce priveşte detaşarea de lucrători de către firme din noile State Membre. Cele două ţări argumentează că, deşi detaşarea este legată de furnizarea de servicii, pentru care nu ar trebui să se aplice perioade tranzitorii, se poate ajunge la un număr semnificativ de lucrători detaşaţi, ceea ce ar avea efecte similare angajării pentru piaţa muncii din cele două state137. Indiferent de modul de aplicare a aranjamentului tranzitoriu, este interzisă discriminarea pe bază de naţionalitate. Lucrătorii proveniţi din noile State Membre, care lucrează în alt Stat Membru pe perioada aranjamentului tranzitoriu sau care erau
Comisia Europeană, Directorate General Enlargement, „Free Movement for Persons – A Practical Guide for an Enlarged European Union”, Bruxelles, noiembrie 2002
137

110

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

deja angajaţi la data aderării, vor beneficia de egalitate de tratament în ceea ce priveşte condiţiile de muncă, impozite şi avantaje sociale sau regulile de coordonare a sistemelor de securitate socială. Totodată, Statele Membre trebuie să acorde prioritate lucrătorilor din noile State Membre, faţă de lucrătorii statelor terţe, în vederea ocupării unui loc de muncă. Doar accesul la unele locuri de muncă din sectorul public poate fi limitat la cetăţenii Statului Membru gazdă. Un cetăţean al unui nou Stat Membru are, însă, şi alte avantaje în perioada aranjamentului tranzitoriu, pe lângă prioritatea la angajare faţă de cetăţenii statelor terţe. Astfel, dacă o persoană are la data aderării dreptul legal de a munci într-un Stat Membru, pe baza unui permis de muncă valabil pentru o perioadă de cel puţin 12 luni, atunci va avea acces direct la piaţa muncii acelui Stat Membru. Aceasta nu îi dă, însă, în mod automat acces la piaţa forţei de muncă din alt Stat Membru care aplică restricţii în baza legislaţiei sale naţionale pe durata aranjamentului tranzitoriu. Aceleaşi drepturi va avea şi persoana, cetăţean al unui nou Stat Membru, care, ulterior datei aderării, va obţine acces pe piaţa muncii unui Stat Membru, pe baza unui permis de muncă valabil cel puţin 12 luni. Totuşi, dacă un lucrător aflat în una din aceste două situaţii decide în mod voluntar să părăsească piaţa muncii din Statul Membru gazdă, acesta va pierde dreptul de acces automat la piaţa muncii din acel stat până la momentul expirării aranjamentului tranzitoriu. În plus, dacă un lucrător, cetăţean al unui nou Stat Membru, are la data aderării acces legal pe piaţa forţei de muncă dintr-un alt Stat Membru pentru cel puţin 12 luni, atunci membrii familiei care locuiesc deja cu acesta obţin imediat drept de muncă în acel stat. În situaţia în care membrii familiei lucrătorului se alătură acestuia după data aderării, vor obţine drept de muncă fie după o perioadă de rezidenţă de 18 luni în acel Stat Membru, fie după trei ani de la data aderării (oricare dintre aceste date este mai apropiată). Nici un actual Stat Membru nu poate impune condiţii de acces pe piaţa muncii mai restrictive decât cele stipulate la data semnării Tratatului de Aderare. Deci, dacă printr-un acord bilateral, încheiat anterior datei aderării între un stat candidat şi un Stat Membru, a fost stabilită o anumită cotă anuală de lucrători care vor avea acces 111

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

la piaţa forţei de muncă a Statului Membru, aceasta nu poate fi redusă ulterior datei aderării. Pentru un cetăţean al unui vechi Stat Membru nu există restricţii, automat impuse, în ceea ce priveşte accesul pe piaţa muncii noilor State Membre, după data aderării. Totuşi, în situaţia în care un Stat Membru impune restricţii cetăţenilor unui nou Stat Membru, acesta din urmă poate aplica măsuri echivalente. Aplicarea aranjamentelor tranzitorii nu va afecta, însă, aplicarea în mod direct, de la data aderării, a regulilor de coordonare a sistemelor de securitate socială, prevăzute de Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului privind aplicarea regimurilor de securitate socială salariaţilor, lucrătorilor independenţi şi membrilor familiilor acestora care se deplasează în interiorul Comunităţii. Ca urmare, nici o perioadă de contribuţie nu va fi pierdută, oricărui lucrător aplicându-i-se prevederile legislaţiei de securitate socială din Statul Membru în care lucrează. În cazul României, s-au propus, în cursul procesului de negociere a Capitolului 2 – «Libera circulaţie a persoanelor», clauze similare ale aranjamentului tranzitoriu, care au fost înscrise în Tratatul de Aderare a României la Uniunea Europeană138. În cazul furnizării de servicii, în perioada aranjamentului tranzitoriu, Austria şi Germania şi-au rezervat dreptul, menţionat în Tratatul de Aderare (2004), de a impune restricţii companiilor stabilite în România, după o notificare făcută Comisiei, în cazul unor perturbări ale pieţei muncii sau ale unor ameninţări în acest sens în sectoare sensibile, care implică circulaţia temporară a lucrătorilor. În contextul aranjamentului tranzitoriu prezentat mai sus, cetăţenii români rezidenţi şi angajaţi legal într-un Stat Membru vor beneficia de un tratament egal cu cel al cetăţenilor acelui stat în privinţa condiţiilor de muncă, remuneraţiei, etc., cu excepţia accesului pe piaţa muncii altui Stat Membru. Cetăţenii altor State Membre rezidenţi şi angajaţi legal în România vor beneficia, de asemenea, de un tratament egal cu cetăţenii români cu privire la condiţiile de muncă, remuneraţie, etc. Aceste perioade de tranziţie către aplicarea legislaţiei comunitare privind libera circulaţe a lucrătorilor, impuse statelor candidate, prezintă dezavantaje atât pentru noii membri ai Uniunii Europene, cât şi pentru vechile State Membre. Cu toate că au
138

Tratatul de Aderare a Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, semnat la Luxemburg, la 25 aprilie 2004

112

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

apărut destule studii care demonstrează că temerile Statelor Membre referitoare la libera circulaţie a lucrătorilor din Est nu sunt întemeiate, acestea continuă să existe, determinând aplicarea de măsuri restrictive sau generând reacţii diferite, după cum se va arăta în continuare.

2.5. Preocurări şi tendinţe în Uniunea Europeană cu privire la impactul general al imigraţiei forţei de muncă din Europa Centrală şi de Est Data de 1 mai 2004, momentul aderării de facto a celor 10 noi State Membre, dintre care 8 din Europa Centrală şi de Est139, a generat diverse preocupări şi temeri în rândul Statelor Membre ale UE-15, care se vedeau ameninţate de perspectiva exodului de forţă de muncă din noile State Membre. Se dorea intensificarea controlului fluxurilor migratorii, acordarea statutului de refugiat numai acelor persoane care într-adevăr îndeplinesc criteriile Convenţiei de la Geneva şi, nu în ultimul rând, dezvoltarea cooperării între Statele Membre şi cu statele de origine ale migranţilor pentru a putea realiza obiectivele propuse.140 Temerile au fost legate de riscul preconizat al unui aflux masiv de persoane în căutarea unui loc de muncă din noile State Membre, considerându-se că o asemenea situaţie va exercita presiuni asupra pieţelor forţei de muncă din “UE-15”, cu efecte nedorite asupra propriilor lucrători (cum ar fi creşterea şomajului sau scăderea nivelului de salarizare).141 Statele Membre ale Uniunii Europene s-au confruntat cu diverse evoluţii ale migraţiei forţei de muncă; de aici şi reacţiile diferite ale acestor state privind implicaţiile liberei circulaţii a forţei de muncă din ţările candidate, după aderare. Astfel, vechile ţări de imigraţie, precum Franţa, Belgia şi Olanda au înregistrat valuri importante de lucrători migranţi, însoţiţi uneori şi de familii, în anii `50, `60, până la mijlocul anilor `70. Pe lângă Germania şi Marea Britanie, aceste state gestionează

Polonia, Ungaria, Cehia, Slovacia, Slovenia, Estonia, Letonia şi Lituania Misiunea Pemanentă a României pe lângă UE, Bruxelles, 2004 141 Ministerul Afacerilor Externe, “Notă referitoare la regimul liberei circulaţii a forţei de muncă după aderare”, Bucureşti, 2004
140

139

113

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

în prezent generaţiile de urmaşi ai imigranţilor şi sunt destul de preocupate de integrarea străinilor şi copiilor acestora pe piaţa muncii şi în societate în general. La începutul anilor `50, ţările scandinave au înfiinţat Piaţa Nordică, permiţând libera circulaţie a persoanelor, mărfurilor şi capitalurilor în spaţiul geografic determinat de teritoriile Statelor Membre. Aceste state nu s-au orientat spre o politică de recrutare a forţei de muncă străine, dar au acordat prioritate influxurilor anuale de refugiaţi sau alte tipuri de migranţi pe considerente umanitare. Integrarea acestor persoane pe piaţa muncii şi în societatea scandinavă necesită politici adecvate pentru a răspunde cerinţelor specifice ale acestei categorii de populaţie. Din 1850 până în 1950, ţările din Sudul Europei şi Irlanda au fost considerate printre cele mai mari ţări de emigraţie transatlantică, iar mai târziu cei mai mari furnizori de migranţi în Europa. În prezent, ele au devenit ţări de imigraţie, confruntându-se în cea mai mare parte (cu excepţia Irlandei) cu un mare număr de lucrători ilegali. În acest cadru extrem de contrastant al migraţiei forţei de muncă, Uniunea Europeană trebuie să stabilească modul de gestionare a migraţiei şi ocupării lucrătorilor migranţi şi să încerce să contureze o politică unitară privind migraţia. Măsurile de restricţionare a migraţiei lucrătorilor care provin din noile state ale Europei Centrale şi de Est, prevăzute a fi introduse de guvernele «celor 15» înainte de 1 mai 2004, au provocat îngrijorarea unor înalţi oficiali comunitari. Comisia Europeană considera că, indiferent de măsurile impuse, acestea trebuie să respecte prevederile Tratatului de Aderare, care stabilesc că Statele Membre nu pot discrimina cetăţenii altor State Membre, pe baza naţionalităţii lor, în favoarea propriilor cetăţeni. Pentru a evita efectele negative ale migraţiei pentru pieţele muncii proprii, «cei 15» au negociat cu noile State Membre un aranjament tranzitoriu, care restricţionează practic libera circulaţie a forţei de muncă din cele opt noi State Membre din Europa Centrală şi de Est142. În funcţie de politicile naţionale de imigraţie, unele State Membre143 anunţau că vor impune şi contingente.

Aranjamentul tranzitoriu nu se aplică Ciprului şi Maltei, datorită situaţiei specifice acestora; s-a considerat că impactul economic al aderării Ciprului şi Maltei, cu populaţii sub 1 milion locuitori, este prea redus pentru a fi semnificativ. 143 Olanda, Germania, Italia

142

114

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Nivelurile de dependenţă economică faţă de imigraţie în Statele Membre ale Uniunii Europene sunt diferite şi, de aceea, viziunile cu privire la fluxul de imigranţi din ultima decadă (în special solicitanţi de azil, refugiaţi şi minorităţi etnice) sunt diferite. Teoretic, statele a căror ocupare depinde de fluxurile migratorii, caută flexibilitate şi, mai ales, adaptabilitate la nevoile actuale ale pieţei muncii. În realitate, se observă că ţările cu politici de migraţie selectivă îşi reconsideră strategiile în domeniu, fiind interesate de migranţi mai bine adaptaţi la nevoile pe termen mediu ale pieţei muncii.144 Această viziune contrastează foarte mult cu abordările din trecut, care se concentrau pe caracterul temporar al migraţiei forţei de muncă. Din punctul de vedere al migranţilor, dreptul la muncă presupune egalitate de tratament, precum şi un statut clar şi nediscriminatoriu, reflectat de salarii egale şi protecţie socială. Programele temporare vizând lucrătorii migranţi nu sunt, însă, suficient de explicite în ceea ce priveşte statutul acordat migranţilor. În plus, se aşteaptă ca imigranţii să joace un rol important în reducerea impactului îmbătrânirii populaţiei, iar unele State Membre intenţionează chiar să sporească imigraţia, ca o cale de a reduce sau echilibra deficitul sistemelor de pensii.145 Însă, aceste perspective presupun implementarea unei politici a migraţiei permanente, idee pe care prea puţine state europene au susţinut-o oficial. Contrar abordării liberale manifestate iniţial, în perioada negocierilor de aderare cu AC-10 (ţările în curs de aderare, actuale noi State Membre), abordări care lăsau să se întrevadă intenţia liberalizării complete a pieţei muncii din spaţiul UE-15 imediat după extindere, vechile State Membre au anunţat măsuri de restricţionare a migraţiei lucrătorilor ce provin din noile State Membre.146 Iniţiativa guvernelor Statelor Membre ale UE-15 privind introducerea unor măsuri mai restrictive de acces pe piaţa muncii are la bază interesul lor de apărare a propriilor sisteme de protecţie socială, acestea confruntându-se deja, în majoritate, cu anumite constrângeri, precum şi asigurarea accesului propriilor cetăţeni la locuri de

144 145

www.europa.eu.int www.europa.eu.int 146 Misiunea Pemanentă a României pe lângă UE, Bruxelles, 2004

115

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

muncă.147 Motivele cele mai des invocate au fost situaţia economică dificilă şi îngrijorările privind creşterea şomajului.148 Măsurile restrictive anunţate au dat naştere la reacţii din partea noilor State Membre, care îşi vedeau afectat unul dintre drepturile fundamentale rezultate din apartenenţa la Piaţa Unică. Statele candidate, actuale State Membre, îşi doreau o deschidere completă şi imediată a pieţei forţei de muncă din Uniunea Europeană, însă au agreat aranjamentul tranzitoriu149. În cadrul acestui aranjament, statele candidate pot, de asemenea, să decidă dacă îşi vor deschide pieţele muncii pentru membrii actuali sau viitori ai Uniuniii Europene. În cea mai mare parte, statele candidate au încercat şi încearcă, în special prin relaţii bilaterale, să obţină derogări speciale în cadrul acestui mecanism. Nu se poate vorbi de o poziţie similară a statelor candidate cu privire la restricţiile liberei circlaţii a forţei de muncă impuse de Statele Membre ale UE-15, însă, în general, a fost preferată soluţia aplicării «pincipiului reciprocităţii». Guvernul Ungariei a anunţat intenţia de a introduce, începând cu 1 mai 2004, măsuri de restricţionare pe piaţa muncii ungare pentru forţa de muncă vesteuropeană, în baza clauzei de reciprocitate, ca modalitate de contracarare a demersurilor restrictive ale Statelor Membre. Guvernul ungar a declarat că vor fi aplicate restricţii similare tuturor lucrătorilor din Europa de Vest, piaţa forţei de muncă ungară rămânând totuşi deschisă lucrătorilor din celelalte state în curs de aderare. Polonia a anunţat introducerea unor măsuri de retorsiune similare Ungariei, iar alte noi State Membre150 şi-au manifestat, de asemenea, nemulţumirea, anunţând posibilitatea unor măsuri restrictive pe bază de reciprocitate. Letonia a iniţiat o dezbatere serioasă cu privire la prestaţiile de securitate socială ce vor fi accesibile pentru muncitorii străini, care nu mai au nevoie de un permis de muncă de la 1 mai 2004. Slovacia, în schimb, a rămas adepta liberalizării maxime a pieţei muncii.

Misiunea Pemanentă a României pe lângă UE, Bruxelles, 2004 Ministerul Afacerilor Externe, “Notă referitoare la regimul liberei circulaţii a forţei de muncă după aderare”, Bucureşti, 2004 149 mecanism specific etapizat 150 Cehia şi Slovenia
148

147

116

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Măsurile “în oglindă” creează şi o nouă problemă juridică deoarece, ca şi cele iniţiale, vor fi discriminatorii, afectând doar State Membre ce au anunţat măsuri restrictive împotriva AC-10, dar nu şi ţările din acelaşi val de extindere. Nu este pentru prima dată când Uniunea Europeană admite în rândul său noi membri cu un nivel de dezvoltare economică inferior celui al membrilor UE. Un exemplu util în analiza impactului economic al actualei etape de extindere îl reprezintă extinderea spre sud din anii ’80 prin aderarea Greciei, Portugaliei şi Spaniei şi consecinţele acestui proces asupra UE, alcătuită la vremea respectivă din 9 state. În termeni macro-economici, mărimea celor 12 state candidate în raport cu UE-15 este aproximativ echivalentă cu raportul de mărime existent la vremea respectivă între Grecia, Spania şi Portugalia la un loc şi UE-9. Totuşi, din perspectiva migraţiei forţei de muncă şi a factorilor favorizanţi ai fenomenului, trebuie avut în vedere decalajul de venit înregistrat între membrii vechi şi cei noi ai UE. În anul 1980, media PIB-ului pe cap de locuitor din Grecia, Spania şi Portugalia reprezenta 66% din nivelul înregistrat de UE-9. În ceea ce priveşte actualele noi State Membre, media acestui indicator se ridică doar la aprox. 38% din media UE-15. Din aceste considerente, există două argumente în favoarea tezei potrivit căreia actuala rundă de extindere urma să genereze un potenţial migrator mai ridicat în comparaţie cu extinderea spre sud a UE. Primul este diferenţa de venit, noile State Membre astăzi fiind considerate mai sărace, raportat la UE-15, decât cele trei state sud-europene, la momentul aderării lor, raportat la UE-9. Al doilea argument ia în calcul aspectul geografic. Grecia şi Portugalia nu aveau frontiere comune cu EU-9, iar regiunile Spaniei limitrofe Franţei aveau un nivel de trai relativ ridicat, mult peste nivelul naţional. Pe de altă parte, jumătate din noile State Membre au frontiere comune cu Austria, Germania sau Italia, ceea ce facilitează mişcări de populaţie, mai ales că regiunile lor de frontieră sunt deja relativ dens populate. La momentul aderării lor, Grecia, Spania şi Portugalia au avut de aşteptat o perioadă de tranziţie pentru accesul pe piaţa forţei de muncă din UE-9. Datorită faptului că temerea cu privire la un posibil aflux mare de populaţie pe axa Sud-Nord s-a dovedit nefondată şi doar un număr relativ scăzut de muncitori au

117

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

migrat, ca urmare a aderării celor 3 state, perioada de tranziţie respectivă a fost ulterior considerabil redusă. Ca regulă generală, este foarte uşor de observat că statele care au o poziţie mai dură (ex. Austria, Germania) sunt state situate în mare parte în imediata vecinătate a statelor care au aderat la 1 mai 2004 sau a statelor candidate, care intenţionează să adere în 2007. O poziţie relativ similară este adoptată şi de statele cu sisteme de protecţie socială permisive. Pe de altă parte, statele mai îndepărtate geografic (ex. Regatul Unit al Marii Britanii, Irlanda) facilitează un acces mult mai permisiv pentru forţa de muncă din noile State Membre şi candidate. În decembrie 2003, în Uniunea Europeană erau legal angajate aproximativ 300.000 de persoane din noile State Membre, care reprezentau 0,2% din forţa de muncă a UE (circa 6% din totalul forţei de muncă provenite din afară şi angajate în UE, de 5,3 milioane). În Austria, care are cea mai mare pondere de lucrători din noile State Membre, aceştia reprezintă 1,2% din forţa de muncă; în Germania, aceştia reprezintă 0,4%. Germania şi Austria ocupă 70% din forţa de muncă provenită din noile State Membre ale UE, dar chiar şi în aceste două state forţa de muncă din noile State Membre însumează numai 10% din totalul lucrătorilor din afara Uniunii.151 Raportul Comisiei Europene privind libera circulaţie a lucrătorilor după extinderea Uniunii Europene din 2004, publicat la data de 8 februarie 2006, care analizează primii doi ani ai perioadei de tranziţie, arăta că “mobilitatea lucrătorilor din Statele Membre ale UE din Europa Centrală şi de Est spre UE-15 a avut în cea mai mare parte efecte pozitive şi a fost în majoritatea ţărilor mai puţin importantă cantitativ decât se prevăzuse. Lucrătorii din UE-10 au acoperit insuficienţele pe piaţa muncii şi au contribuit la o mai bună performanţă economică în Europa. Ţările care nu au impus restricţii din mai 2004 - Marea Britanie, Irlanda şi Suedia - au înregistrat creşteri economice mari, o scădere a şomajului şi creşterea ocupării. În ceea ce priveşte cele 12 State Membre care au utilizat aranjamentul tranzitoriu, (…) statisticile sugerează că unele dintre aceste s-au confruntat şi cu efecte nedorite, precum

151

www.europa.eu.int/eurostat

118

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

creşterea nivelului muncii nedeclarate şi falşi lucrători independenţi. La nivelul UE, fluxurile de lucrători au fost destul de limitate."152 Conform raportului, numărul de lucrători migranţi şi cheltuielile cu asistenţa socială nu au crescut în mare măsură faţă de 2003. Lucrătorii proveniţi din noile State Membre reprezintă mai puţin de 1% din populaţia în vârstă de muncă din toate statele, cu excepţia Austriei (1,4% în 2005) şi Irlandei (3,8% în 2005). Procentul lucrătorilor migranţi calificaţi este superior celor naţionali. Mare parte din permisele de muncă eliberate în această perioadă au fost pentru perioade scurte sau activităţi sezoniere. Poziţiile statelor au fost, însă, destul de diferite în ceea ce priveşte măsurile restrictive. Astfel, Suedia şi Irlanda au decis să nu aplice restricţii. Marea Britanie a decis să nu aplice măsuri restrictive ex-ante, dar a adoptat un sistem de înregistrare a lucrătorilor străini. Ca urmare, lucrătorii din noile State Membre (cu excepţia Ciprului şi Maltei) trebuie să se înregistreze în 30 zile de la începerea activităţii în Marea Britanie. Celelalte State Membre au informat Comisia Europeană că urmează să menţină sistemul permiselor de muncă, deşi cu unele modificări. Danemarca a decis să elibereze permise de muncă pentru aceşti lucrători, cu condiţia să desfăşoare o activitate full-time, iar contractul de muncă să respecte prevederile unui contract colectiv de muncă. Nu este necesară verificarea pieţei muncii, însă lucrătorul migrant trebuie să obţină un permis de rezidenţă înainte să-şi înceapă activitatea în Danemarca. Olanda a adoptat două proceduri: sistemul tradiţional de permise de muncă, cu verificarea pieţei interne a muncii, pentru majoritatea sectoarelor de activitate, dar stabilind anumite sectoare sau ocupaţii exceptate de la aceste prevederi. Lista acestor sectoare şi ocupaţii este revizuită din trei în trei luni. Pentru acestea, permisul de muncă se eliberează în două săptămâni, fără verificarea pieţei muncii. Franţa a menţinut sistemul permiselor de muncă, exceptând domeniul cercetării. Belgia, Finlanda, Grecia, Luxemburg şi Spania au menţinut, de asemenea, sistemul permiselor de muncă.
152

Comunicat de presă referitor la Raportul Comisiei Europene privind libera circulaţie a lucrătorilor după extinderea din 2004, Bruxelles, 8 februarie 2006

119

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Italia a menţinut permisele de muncă, dar a stabilit o cotă de intrare specială pentru lucrătorii din noile State Membre. Legislaţia portugheză a optat, de asemenea, pentru cotă. Germania şi Austria au menţinut sistemul permiselor de muncă, cu anumite modificări. În plus, au notificat Comisiei Europene că se vor prevala de prevederile Tratatului de Aderare pentru a impune restricţii privind serviciile transfrontaliere în anumite sectoare sensibile, cu implicaţii asupra circulaţiei temporare a lucrătorilor. Noile State Membre, care au impus restricţii reciproce pentru lucrătorii provenind din UE-15, au fost Ungaria, Polonia şi Slovenia. În ceea ce priveşte dreptul Statelor Membre de a decide să se prevaleze în continuare de aranjamentul tranzitoriu, Vladimír Špidla, comisarul european pentru ocupare, afaceri sociale şi egalitate de şanse, le-a recomandat să analizeze cu atenţie necesitatea continuării perioadei de tranziţie, în concordanţă cu evoluţiile înregistrate de pieţele interne ale muncii. Cu toate acestea, imediat după publicarea raportului Comisiei Europene, Germania şi-a anunţat intenţia de a menţine măsurile restrictive. În ceea ce priveşte evoluţiile economice de ansamblu ale UE, este de estimat că nu se vor înregistra “boom-uri economice” semnificative, care să solicite o creştere masivă a necesarului de forţă de muncă, din cauza unei multitudini de factori, printre care: - efortul financiar semnificativ pentru integrarea de facto a celor zece state devenite membre ale Uniunii Europene de la 1 mai 2004; - creşterea preţului petrolului pe piaţa mondială; - o politică monetară echilibrată, vizând stabilitatea preţurilor în zona Euro. În aceste condiţii, este foarte probabil ca măsurile restrictive impuse lucrătorilor statelor care au aderat în 2004, să fie asemănătoare în ceea ce priveşte circulaţia lucrătorilor români, după data aderării României la UE. Pentru toate Statele Membre care vor aplica măsuri naţionale restrictive în perioada aranjamentului tranzitoriu, vor continua să se aplice prevederile tratatelor bilaterale încheiate anterior momentului aderării, iar măsurile naţionale aplicate nu vor putea fi mai restrictive decât cele de la momentul semnării Tratatului de Aderare. De asemenea, lucrătorilor români nu li se va aplica un tratament mai puţin favorabil decât celor proveniţi din state terţe. 120

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

În ceea ce priveşte protecţia socială a lucrătorilor români care îşi desfaşoară activitatea într-un Stat Membru, prevederile Regulamentului nr. 1408/71 se vor aplica de la data aderării României la UE, ceea ce înseamnă că toate perioadele contributive realizate în ţară sau în orice Stat Membru vor fi luate în considerare pentru acordarea unei prestaţii sociale.

2.6. Concluzii intermediare Migraţia a existat dintotdeauna, chiar dacă fluxurile migratorii au fost mai mult sau mai puţin intense, în funcţie de contextul istoric sau de circumstanţe foarte diferite. În prezent, deşi mulţi se arată îngrijoraţi de numărul mare de migranţi, de fapt statisticile demonstrează că numărul imigranţilor este în scădere faţă de perioada de la începutul secolului trecut, iar procentul acestora faţă de populaţia ţărilor primitoare este mai puţin semnificativ. În schimb, a crescut numărul statelor considerate ca mari recipienţi şi a celor de origine, precum şi numărul ţărilor care sunt atât ţări de destinaţie, cât şi ţări de origine pentru migranţii internaţionali. Deci, migraţia afectează un număr din ce în ce mai mare de state, luând proporţiile unui fenomen care necesită o atenţie deosebită şi reglementarea unor aspecte diverse, de factură economică, socială, culturală etc. În multe sensuri, aproape toate formele de migraţie implică un tip de migraţie a forţei de muncă; fiecare migrant este un potenţial actor economic cu un anumit impact asupra pieţei forţei de muncă a ţării primitoare. Chiar refugiaţii sau familiile migranţilor, pentru care criteriile de admisie şi motivaţia migraţiei pot diferi faţă de cele ale lucrătorilor migranţi, pătrund pe piaţa muncii şi se integrează forţei de muncă locale. Putem, deci, afirma că migraţia internaţională a forţei de muncă este în prezent un fenomen global, foarte puţine state rămânând neinfluenţate de acesta. Chiar dacă este foarte dificil să se stabilească cu exactitate numărul total al lucrătorilor migranţi, este totuşi clar că e vorba de o cifră semnificativă.

121

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Migraţia internaţională şi problemele pe care le generează ocupă un loc din ce în ce mai important pe agendele de lucru ale organizaţiilor internaţionale şi ale guvernelor din întreaga lume. Se conturează din ce în ce mai clar discrepanţa între dreptul suveran al statelor care doresc să-şi protejeze piaţa muncii internă şi drepturile fundamentale ale individului care, din diverse motive, este forţat sau alege să migreze în căutarea unui loc de muncă. Există, însă, şi state care, deşi oficial combat migraţia ilegală, informal o tolerează din diverse raţiuni – nevoia de mână de lucru necalificată sau ieftină, posibilitatea de a reduce rapid, în anumite perioade, numărul migranţilor prin repatrierea forţată, etc. Acest fapt nu face decât să încurajeze o serie de practici ilegale şi, totodată, generează multiple consecinţe negative pentru lucrătorii migranţi în ceea ce priveşte drepturile lor de securitate socială, condiţii de muncă, reprezentare etc. Aşa cum am spus, migraţia forţei de muncă a reprezentat o componentă esenţială a migraţiei internaţionale dintotdeauna. Ea s-a datorat anumitor dezechilibre, adesea economice, dintre ţările de destinaţie şi cele de origine. Majoritatea deplasărilor populaţiei în perioada postbelică au început ca migraţie a forţei de muncă, adesea organizată de angajatori sau guverne. În plus, în centrul migraţiei forţei de muncă se află forţa de muncă străină ieftină importată, în mare parte, pentru o perioadă determinată, în vederea realizării unor activităţi pentru care forţa de muncă locală lipseşte. Teoriile cu privire la migraţia forţei de muncă din cadrul economiei politice subliniază rolul crucial al lucrătorilor migranţi în realizarea muncii slab calificate în perioade de reconstrucţie şi creştere economică sau pentru reducerea nivelului salariilor în sectoare precum industria prelucrătoare sau construcţiile. Pentru Uniunea Europeană, libera circulaţie a persoanelor este un mijloc de a crea o piaţă a forţei de muncă europeană, mult mai eficientă şi mai flexibilă, în folosul lucrătorilor, angajatorilor şi Statelor Membre. Este recunoscut la nivel comunitar că mobilitatea forţei de muncă permite indivizilor să-şi îmbunătăţească perspectivele privind cariera, iar angajatorilor să recruteze personalul de care au nevoie. Este, deci, un element important în realizarea unei pieţe a muncii eficiente şi a unei rate înalte de ocupare. În scopul asigurării mobilităţii forţei de muncă în cadrul Comunităţii – ceea 122

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

ce presupune eliminarea oricărei forme de discriminare bazată pe naţionalitate – cadrul normativ comunitar s-a dezvoltat şi perfecţionat continuu. Însă, chiar dacă în cadrul Uniunii Europene dreptul la libera circulaţie a persoanelor este recunoscut ca principiu fundamental, în ultimii ani perspectiva extinderii spre Est a generat o serie de temeri în vechile State Membre, ceea ce a impus stabilirea, în cadrul negocierilor de aderare, a unei perioade de tranziţie pentru libera circulaţie a lucrătorilor. Personal, consider că aranjamentul tranzitoriu nu face decât să subordoneze drepturi sociale şi economice importante ale individului, potenţate prin libertatea de circulaţie, unor viziuni politice conjuncturale cu privire la extinderea Uniunii Europene, fără a soluţiona, în fapt, diverse probleme. Studii de specialitate153 au demonstrat că nu este fondată ideea că pieţele forţei de muncă din Uniunea Europeană vor fi invadate de lucrătorii migranţi din Europa Centrală şi de Est după extindere. Dimpotrivă, experienţa extinderilor anterioare arată contrariul. Willem Maas154 arăta că temerile similare generate de aderarea Spaniei şi Portugaliei s-au dovedit nejustificate; în perioada aranjamentului tranzitoriu s-a înregistrat un trend ascendent al migraţiei de revenire spre ţara de origine şi, mai mult, un flux al populaţiei din Statele Membre către locaţii cu o climă mai caldă şi, totodată, cu un cost al vieţii mai mic. O altă temere a cetăţenilor Statelor Membre este că fluxurile de lucrători migranţi din Est vor determina scăderea nivelului salariilor, ceea ce este, de asemenea, nejustificat. Se poate ca nivelul salariilor să fie influenţat ca urmare a inserţiei de lucrători migranţi, dar numai în anumite sectoare de activitate şi nu în mod semnificativ. Impactul migraţiei asupra caracteristicilor pieţei muncii pentru populaţia nativă este mult mai mic decât se consideră. Efectele migraţiei forţei de muncă sunt foarte complexe, deoarece, pe de o parte migranţii sporesc forţa de muncă dintr-o ţară, cu consecinţele care decurg din

153

Tito Boeri, Herbert Brucker: “The Impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour Markets in the European Union Member States”, 2000 154 W. Maas: “Free Movement and EU Enlargement”, studiu prezentat în cadrul celei de-a cincea Conferinţă Bienală a Asociaţiei pentru Studii a Comunităţii Europene, Toronto, 2002

123

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

aceasta, iar, pe de altă parte, generează noi locuri de muncă şi sporesc cererea pentru o serie de sectoare de activitate. De fapt, la nivelul pieţei muncii comunitare, migraţia economică împiedică creşterea sau chiar reduce costurile cu forţa de muncă, participând astfel la creşterea competitivităţii internaţionale. Mai mult, consider că migraţia forţei de muncă poate reduce strangulările care apar pe piaţa muncii, contribuie la reducerea inflaţiei generate de creşterile salariale şi, deseori, la dezvoltarea unor noi culturi antreprenoriale. Un alt aspect care ar susţine rolul imigranţilor în societate, valabil cu precădere în Uniunea Europeană, se referă la schimbările demografice şi, în special, la îmbătrânirea populaţiei. Multe dintre Statele Membre, chiar şi cele care se opun aplicării imediate a acquis-ului privind libera circulaţie pentru statele care urmează să adere la Uniune, se confruntă cu consecinţele demografice şi sociale ale îmbătrânirii populaţiei. Aceasta generează îngrijorări în legătură, mai ales, cu perspectivele creşterii economice şi rata de dependenţă dintre pensionari şi populaţia activă, un număr tot mai redus de lucrători fiind nevoiţi să susţină o populaţie tot mai îmbătrânită. Din acest motiv, acceptarea lucrătorilor migranţi, mai ales din noile State Membre, ca mijloc de susţinere a creşterii economice şi protejare a sistemelor de securitate socială şi regimurilor de pensii, va reprezenta o preocupare deosebită în anii care urmează. Şi, deşi imigraţia probabil că nu poate răspunde singură la astfel de probleme ale sistemelor de securitate socială, cel puţin are un impact sigur asupra creşterii populaţiei. O problemă ar reprezenta-o faptul că, deşi familiile noilor sosiţi se caracterizează prin rate de fertilitate mai ridicate, îşi însuşesc rapid trăsăturile comportamentale ale restului populaţiei. Cu toate acestea, în ţări cu fertilitate din ce în ce mai scăzută este încurajată imigraţia pentru a menţine stabilă populaţia şi, mai ales, pentru a menţine rate de dependenţă acceptabile. Consecinţele îmbătrânirii populaţiei, atât asupra pieţei muncii, cât şi asupra sistemelor de pensii şi de îngrijire a sănătăţii, vor avea influenţe importante asupra modului în care va fi considerată problema migraţiei.

124

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Ca atare, unele ţări vor fi în situaţia de a solicita şi în anii care vor urma forţă de muncă pentru activităţi pe care imigranţii le-ar accepta, cu atât mai mult cu cât previziunile economice arată că va creşte oferta de locuri de muncă din partea inferioară a piramidei ocupaţiilor, mai greu acceptate de populaţia nativă. Există, de asemenea şi alte aspecte economice pozitive care susţin migraţia forţei de muncă în cadrul Uniunii. Statele Membre pot înregistra câştiguri din acest fenomen, câtă vreme migranţii primesc, în general, salarii mai mici decât venitul realizat de aceştia ca valoare adăugată la economie. Din acest motiv, câştigurile imigranţilor nu ar reprezenta o povară pentru populaţia naţională. În mare parte, Statele Membre ale Uniunii Europene susţin ideea unui acces controlat şi contingentat al forţei de muncă migrante, în special din ţările candidate, luând în considerare încheierea de acorduri privind migraţia forţei de muncă în domenii de interes. Astfel, se poate controla fenomenul migraţionist, lucrătorii migranţi fiind orientaţi spre anumite sectoare cu deficit de forţă de muncă. Pe de altă parte, lucrătorii migranţi sunt mai bine protejaţi, beneficiind de egalitate de tratament şi condiţii de muncă asemănătoare cu cetăţenii statului gazdă. În cadrul Uniunii Europene, există poziţii foarte diferite în ceea ce priveşte libera circulaţie, ceea ce face problema migraţiei de o foarte mare importanţă atunci când este abordat subiectul extinderii. Totuşi, studii efectuate de un institut de cercetare german arătau că atâta vreme cât imigranţii nu sunt atraşi doar de sistemul de protecţie socială, influxul de forţă de muncă poate genera o creştere a PIB în statul primitor. Cu alte cuvinte, câtă vreme lucrătorii migranţi muncesc legal, plătesc taxe şi nu sunt doar beneficiari ai sistemului de asistenţă socială, imigraţia este acceptabilă. În acest sens, în prezent, cheltuielile cu securitatea socială pentru migranţi nu reprezintă o povară pentru Statele Membre, societăţile acestora şi economie, deoarece, în cea mai mare perte, lucrătorii migranţi sunt plătitori neţi. Astfel, aceştia plătesc mai mult pentru contribuţii şi taxe decât beneficiază de prestaţii sociale sau folosesc infrastructura socială din ţările primitoare. De altfel, principala problemă generată în prezent de migraţie în “fortăreaţa” Uniunii Europene este reprezentată de procentul mare de imigranţi ilegali şi impactul acestora asupra nivelului salariilor, şomajului şi economiei în general. Consider, de 125

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

aceea, că libertatea de circulaţie a persoanelor ar putea fi mijlocul prin care s-ar putea controla şi supraveghea mai eficient circuitul migraţionist Est-Vest în cadrul Uniunii extinse. Ar fi un răspuns la o serie de provocări sau nevoi ale Statelor Membre, dar şi un mod de a proteja atât societăţile respective, cât şi pe cei ce doresc sau sunt nevoiţi să migreze. Globalizarea şi recesiunea au determinat necesitatea regândirii rolului migraţiei forţei de muncă. Dacă fluxurile migratorii sunt generate iniţial de diferenţele salariale, ele sunt, de asemenea, distorsionate de presiunile sociale şi politice din ţările de destinaţie, care devin tot mai restrictive faţă de noii sosiţi. În orice caz, date fiind dimensiunea şi nivelul fluxurilor migratoare contemporane şi posibilitatea de a apărea o lipsă de înţelegere adecvată a fenomenului sau conflicte în cadrul societăţilor diversificate, multietnice, deciziile politice cu privire la migraţia internaţională vor avea o maximă importanţă în următoarele decenii. Independent de atitudinea comunitară faţă de migraţia din ţările terţe, în cadrul Uniunii Europene libera circulaţie a persoanelor reprezintă un drept şi un principiu fundamental. Statele candidate şi cetăţenii acestora rebuie să cunoască toate consecinţele ce decurg din această libertate şi să se pregătească pentru momentul aderării. Spre deosebire de legislaţia cu privire la regimul străinilor, care asigură o bază legală mai mult sau mai puţin uniformă statutului străinilor, nu se poate spune că există o legislaţie socială specifică privind străinii. Statutul acestora în termeni de drept social este determinat de o diversitate de prevederi ale legislaţiei naţionale, internaţionale şi comunitare. Pentru lucrătorii migranţi cetăţeni ai Uniunii Europene - la care România va adera în curând - drepturile de securitate socială sunt asigurate prin prevederi care conexează legislaţiile Statelor Membre, astfel încât aceştia să nu fie dezavantajaţi din punct de vedere al protecţiei sociale. Securitatea socială este un aspect esenţial pentru persoanele care îşi exercită dreptul la libera circulaţie. Dacă se garantează principiul egalităţii de tratament, iar persoanele care circulă în interiorul Comunităţii nu vor fi dezavantajate din punct de vedere al drepturilor lor de securitate socială, această libertate devine o valoare reală 126

TEZĂ DE DOCTORAT – ALINIEREA ŞI COORDONAREA SISTEMELOR DE SECURITATE SOCIALĂ ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

şi tangibilă. Deci, libera circulaţie a peroanelor, în adevăratul sens, nu ar fi posibilă dacă nu s-ar asigura drepturile de securitate socială ale lucrătorilor şi familiilor acestora. Acesta este şi scopul regulamentelor privind coordonarea sistemelor de securitate socială pentru persoanele care circulă în cadrul Uniunii Europene, subiect ce va fi dezbătut în capitolul care urmează.

127