RPDE

Revista Peruana de
Derecho de la Empresa

Empresa y
Medio Ambiente
Doctrina

Entrevista
El ABC de...
El Derecho Ambiental

Jurisprudencia
De Antenas y Aplicacin del Principio Precautorio: Renzo Castagnino Absolo

No.65 Ao XXIII

EL ROL DE LOS LMITES MXIMOS

PERMISIBLES EN LA REGULACIN
AMBIENTAL Y SU APLICACIN EN EL
PER
Lorenzo de la Puente Brunke
SUMARIO
I.
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.

Introduccin.
Definiendo y entendiendo el LMP.
Necesidad de ciencia y de sistemas de
informacin.
La aplicacin de los LMP en el tiempo.
Ante la ausencia de LMP establecidos por la
legislacin peruana.
El incumplimiento de un LMP.
A manera de conclusin.

I. INTRODUCCIN.
La discusin ambiental en una sociedad con una dbil
institucionalidad y, por lo tanto, dbil gestin ambiental1, corre el
Ral Braes define de manera muy sencilla a la gestin ambiental como aquellas
actividades humanas que tienen por objeto el ordenamiento del ambiente; sean stas
llevadas a cabo por el Estado, por los ciudadanos o por las personas jurdicas. Manual
de Derecho Ambiental Mejicano. Fondo de Cultura Econmica. Mxico D.F. 2000.
Pgina 117.

Lorenzo de la Puente Brunke

riesgo de limitarse a la determinacin de restricciones a las

actividades industriales.2 Discusin en la que no se llega a advertir la
necesidad de promover los procesos voluntarios de mejora
ambiental a travs de instrumentos de gestin ambiental que
incentiven las mejores prcticas y la produccin limpia. Tal gestin
pblica restrictiva es propia de una actividad estatal controladora
denominada en ingls como command-and-control- y que es un
modelo regulatorio que ya ha sido superado en sociedades con una
institucionalidad ambiental slida. Sin embargo, tanto en un modelo
regulatorio maduro, como en el modelo inicial de control y sancin,
ya sea para incentivar como para sancionar, siempre se requiere de
la base cientfica necesaria para ello. La misma que adquiere el
carcter de contenido indispensable para la adecuada aplicacin
de los diversos instrumentos de gestin ambiental.
Con esta consideracin en mente, el presente trabajo aborda el
tema de los niveles mximos permisibles, tanto desde un punto de
vista conceptual, como desde su tratamiento en la legislacin
peruana. Es un tema que, en materia regulatoria, genera muchas
discusiones entre la industria y el Estado, tanto en el Per como en el
extranjero.
De ahora en adelante, cuando hagamos alusin a los niveles
mximos permisibles o lmites mximos permisibles, bajo las siglas LMP,
nos referiremos al trmino legal peruano definido en nuestra Ley
General del Ambiente.3

El Grupo de Trabajo Multisectorial para la preparacin del Ministerio del Ambiente

en el punto 264 del documento Diagnstico Ambiental del Per dado a conocer en
febrero de 2008-, ha dejado en evidencia una aparente visin sectorizada o
polarizada de la institucionalidad ambiental peruana al sealar que algunas
autoridades ambientales puedan ser renuentes a establecer los LMP.
3 El Artculo 32.1 de la Ley 28611 ha definido al LMP como la medida de la
concentracin o del grado de elementos, sustancias o parmetros fsicos, qumicos y
biolgicos, que caracterizan a un efluente o una emisin, que al ser excedida causa o
puede causar daos a la salud, al bienestar humano y al ambiente. Su cumplimiento
es exigible legalmente por la respectiva autoridad competente. Segn el parmetro
en particular a que se refiera, la concentracin o grado podr ser expresada en
mximos, mnimos o rangos.
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20 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

II. DEFINIENDO Y ENTENDIENDO EL LMP.

Aunque el Lmite Mximo Permisible LMP- ya ha sido definido
unvocamente por la Ley General del Ambiente; podramos ensayar
una definicin complementaria precisando que es un instrumento de
gestin ambiental destinado de manera directa e inmediata a
controlar la contaminacin y su impacto en los medios que sustentan
la vida y, por lo tanto, aplicado a las emisiones a la atmsfera y
vertimientos al agua, entre otros4; debiendo considerarse como un
instrumento de gestin ambiental de tipo controlador.
El sustento legal para el establecimiento de los LMP se encuentra en
nuestras normas constitucionales que sealan que el ejercicio de la
libertad de empresa no debe ser lesivo a la salud, y que el derecho
de propiedad debe ser ejercido en armona con el bien comn y
dentro de los lmites de ley.5 En palabras del catedrtico madrileo,
Andrs Betancor, la restriccin que ha de soportar esta libertad de
empresa como consecuencia de la ordenacin, el control y la
sancin de la Administracin debe ser razonable y proporcionada al
objetivo que se pretende alcanzar, o sea, la proteccin del ambiente
y de la salud de las personas.6 Por otro lado, uno de los antecedentes
4 En las emisiones a la atmsfera consideramos, para efectos de este artculo, a las
emisiones de ruido y las radiaciones ionizantes y no ionizantes. El trmino descarga est
relacionado con el ingreso de sustancias slidas, lquidas o gaseosas al ambiente;
aunque, el trmino emisin est ms asociado a los gases, provenientes de fuentes
fijas o fuentes mviles; mientras que el trmino descarga o vertimiento est asociado a
lquidos.
5 Artculos 59 y 70 de la Constitucin Poltica del Per. Adicionalmente, a nivel de ley, y
consistente con las disposiciones constitucionales, la Ley General de Salud, Ley 26842,
establece que el ejercicio del derecho a la propiedad, empresa, comercio e industria,
estn sujetos a las limitaciones que establece la ley en resguardo de la salud pblica
Artculo XII del Ttulo Preliminar-. Y con mayor precisin, en cuanto al tema de este
trabajo, establece en los artculos 103 y 104 que la proteccin del ambiente es
responsabilidad del Estado y de las personas naturales y jurdicas, quienes tienen la
obligacin de mantenerlo dentro de los estndares para preservar la salud de las
personas; y que toda persona est impedida de efectuar descargas de desechos o
sustancias contaminantes en el agua el aire o el suelo, sin haber adoptado las
precauciones de depuracin en la forma que sealan las normas sanitarias y de
proteccin del ambiente.
6 Betancor, Andrs. El ruido: normas de emisin, contenido ambiental de los derechos
fundamentales afectados y responsabilidad patrimonial de la Administracin. En
Lecturas sobre el Derecho del Medio Ambiente, Tomo III. Universidad Externado de
Colombia. Bogot. 2002. Pgina 18.

RPDE - 21

Lorenzo de la Puente Brunke

al establecimiento de los LMP en la legislacin peruana son las

normas del Cdigo Civil actual,7 y las anteriores disposiciones en los
cdigos de 1936 y 1852, que prohben perjudicar las propiedades
vecinas por el trabajo industrial; en concreto, a travs de humos,
hollines, emanaciones, ruidos, trepidaciones y molestias anlogas
que excedan de la tolerancia que mutuamente se deben los
vecinos.
La ley peruana distingue el LMP de otro instrumento de gestin
ambiental que est muy ligado a ste, denominado por la legislacin
como Estndar Nacional de Calidad Ambiental ECA-.8 Aunque la
norma legal parece darles independencia, ni la ciencia, ni la
naturaleza hacen caso omiso a la estrecha relacin existente entre
LMP y los niveles de calidad del agua, aire y suelo: los ECA en el caso
peruano.9 Es en ellos donde las normas de emisin -concretadas en
los LMP- y las normas de inmisin relacionadas a la calidad del
cuerpo receptor- se engarzan como normas de control ambiental
que se complementan. La propia Ley General del Ambiente seala
que el LMP debe guardar coherencia entre el nivel de proteccin
ambiental establecido para una fuente determinada y los niveles
generales que se establecen en los ECA. Y aade que la
implementacin de estos instrumentos debe asegurar que no se
exceda la capacidad de carga de los ecosistemas, de acuerdo con
las normas sobre la materia. Una muy relevante diferencia tericalegal entre el LMP y el ECA en las normas peruanas, es que el primero
Referirse a los artculos 961 y 963 del Cdigo Civil.
El Artculo 31.1 de la Ley 28611 define al ECA como la medida que establece el nivel
de concentracin o del grado de elementos, sustancias o parmetros fsicos, qumicos
y biolgicos, presentes en el aire, agua o suelo, en su condicin de cuerpo receptor,
que no representa riesgo significativo para la salud de las personas ni al ambiente.
Segn el parmetro en particular a que se refiera, la concentracin o grado podr ser
expresada en mximos, mnimos o rangos.
9 La Ley 28817 de julio del 2006 que estableci los plazos para la elaboracin y
aprobacin de estndares de calidad ambiental y de lmites mximos permisibles de
contaminacin ambiental, seal, entre otros plazo especficos para cada tarea
sealados en el cronograma de priorizaciones para la aprobacin progresiva de ECA
y LMP, aprobado por Decreto del Consejo Directivo N 029-2006-CONAM-CD-, un plazo
mximo general de dos aos, desde su entrada en vigencia, para que el Consejo
Nacional del Ambiente culmine el proceso de elaboracin y revisin de los ECA y los
LMP. Sin embargo, como es lgico pensar, este proceso nunca terminar, ya sea por
nuevos descubrimientos de la ciencia o por la aparicin de mejores tecnologas.
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22 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

es exigible por la autoridad competente, mientras que el segundo

no, a menos que se demuestre que existe causalidad entre su
actuacin y la trasgresin de dichos estndares.10 Los abogados
podemos hacer una abstraccin forzada y pretender dar un
tratamiento independiente y separado de los LMP y de los ECA, a
partir del tratamiento legal que se les da. Sin embargo, en la realidad
no son independientes.
Como seala la profesora Lozano, la proteccin del ambiente se
configura como un ttulo de intervencin de los poderes pblicos que
permite imponer lmites y condiciones a la actividad de los
ciudadanos para asegurar una utilizacin racional de los recursos
que garantice un desarrollo sostenible. Aade que aunque
actualmente se pretende dar una nueva orientacin a la poltica
ambiental, dirigida a recabar mediante frmulas de incentivo la
colaboracin voluntaria de los agentes econmicos y sociales
perspectiva adoptada decididamente por la Comunidad Europea-,
las tcnicas tradicionales de regulacin y limitacin por los poderes
pblicos de las actividades privadas continan siendo indispensables
para controlar y mantener dentro de unos lmites tolerables el
potencial destructivo de la civilizacin moderna.11
Sea cual fuere el modelo regulatorio que se aplique en una
jurisdiccin, los LMP son necesarios para la gestin del Estado: no
puede existir una eficaz gestin ambiental sin la correcta aplicacin
de ellos. Sin embargo, en un modelo regulatorio que an es de tipo
controlador y sancionador, como es el caso de la jurisdiccin
peruana, su aplicacin puede tener como consecuencia la
imposicin de restricciones innecesarias a la industria. En el primer
lugar de necesidades del pas, en cuanto a los LMP se trata, es que
ellos sean realistas, fomentando la participacin de todos los
involucrados en su establecimiento; y se requiere que el Estado
destine muchos ms recursos al control de la contaminacin, no es
suficiente con lo que se cuenta actualmente.

Referirse a los artculos 31.4 y 32 de la Ley 28611.

Lozano Cutanda, Blanca. Derecho Ambiental Administrativo. Madrid. Dykinson, 4ta
Edicin. 2003. Pgina 382.

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De acuerdo a la experiencia en diversas jurisdicciones, el

establecimiento de los LMP para el control de la contaminacin12 se
ha sustentado en distintos aspectos que no slo estn vinculados a la
toxicidad o no de una sustancia; sino tambin a aspectos
relacionados a la industria, como son las mejores tecnologas
disponibles, as como las caractersticas del proceso industrial y su
ubicacin geogrfica; adems de las condiciones particulares del
ecosistema.
En este sentido, las estrategias pblicas de control de la
contaminacin han ido desarrollndose a lo largo de los aos, en
base a la experiencia de cada jurisdiccin y llegndose a diferentes
instrumentos aplicados de manera muy variada -uno de estos
instrumentos es el LMP-.13 Como lo seala un extenso estudio conjunto
del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PNUMA- y la Organizacin Mundial de la Salud OMS-, son diversos los
instrumentos legales y reguladores que han ido aplicando los pases
para controlar la contaminacin. El LMP es uno de estos instrumentos,
pero que no debe ser utilizado de manera aislada si lo que se
pretende es controlar la contaminacin y promover la produccin
ms limpia. La prctica en otras pases ha demostrado que es
necesario combinar todos los mecanismos disponibles, incluidos los
Un instrumento de control de la contaminacin interesante, vinculado a los LMP, es el
de la Autorizacin Ambiental Integrada dispuesta por la Unin Europea e
incorporada en la legislacin de los pases miembros, como es el caso de Espaa, a
travs de la Ley 16/2002, aprobada por las Cortes Generales y publicada el 2 de julio
de 2002. Esta ley desarrolla el concepto de las mejores tecnologas disponibles como
referencia para establecer los valores lmites de emisin LMP, en el caso peruano-.
Introduce esta nueva figura de la Autorizacin Ambiental Integrada como permiso
nico para las operaciones industriales, integrando y coordinando procedimientos y
autorizaciones existentes, para lo que es imprescindible la plena coordinacin
administrativa de los organismos implicados en su concesin. Con esto, intenta
promover el dilogo y el intercambio de informacin entre la administracin pblica y
la industria, para establecer planes de actuacin y acuerdos voluntarios que permitan
alcanzar los objetivos y plazos fijados por la ley; y promueve la puesta en prctica del
principio de transparencia informativa.
13 El artculo 122.3 de la Ley General del Ambiente, Ley 28611, es una norma explcita
respecto de la aplicacin de los LMP: en cuanto al tratamiento de residuos lquidos,
dispone expresamente que las empresas deben reducir sus niveles de contaminacin
hasta que estos sean compatibles con los LMP, los ECA y otros estndares establecidos
en instrumentos de gestin ambiental.
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24 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

regmenes legales, reguladores y financieros para mejorar el control

de la contaminacin. En esa medida, se debe considerar, por
ejemplo y es un tema sujeto a las circunstancias de cada pas-, el
desarrollo de sistemas financieros de cobros por contaminacin para
promover las buenas prcticas y desalentar la sobreproduccin de
contaminantes potenciales y el uso desmedido de las plantas de
tratamiento.
En la mayora de los pases, como es el caso peruano, el control de la
descarga de sustancias que pueden contaminar las aguas naturales
conocido como control ambiental al final del tubo- se ha limitado a
autorizaciones especficas relacionadas con efluentes de fuentes
puntuales. Sucede que estas fuentes se pueden reconocer
fcilmente y las sanciones legales se pueden aplicar al someter las
descargas a un rgimen de licencias que incluye condiciones que se
deben cumplir. Sin embargo, a lo largo de los aos, la complejidad
del control total de la contaminacin y la inversin para evitarla han
conllevado al desarrollo de varios enfoques alternativos, tanto para
fuentes puntuales como no puntuales.14
Como lo sealbamos en nuestro intento de definicin, el LMP es
utilizado para el control en las fuentes puntuales de contaminacin.
Sin embargo, no hay que perder de vista los dos enfoques que los
cientficos sealan en cuanto a las normas de control de las
emisiones o vertimientos. El primero tiene relacin con los objetivos de
la calidad del cuerpo receptor, mientras que el segundo enfoque
est referido al valor lmite.
2.1 El LMP y el enfoque de la calidad del cuerpo receptor
Conforme lo establece el marco legal peruano, debe haber
consistencia entre el LMP aplicable al vertimiento o emisin y el
estndar de calidad ambiental aplicable al cuerpo receptor. Son dos
conceptos distintos, pero que, como lo decamos arriba, deben estar
engarzados en cuanto a los objetivos de calidad del ambiente.

Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del Ambiente, OPS/OMS.

Control de la Contaminacin del agua. Gua para la aplicacin de principios
relacionados con la calidad del agua. Lima, 1999. p. 132.

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Lorenzo de la Puente Brunke

Los ECA, que vienen a constituirse en normas de calidad del

ambiente, representan las concentraciones de las sustancias que no
se deben exceder si se desea mantener un uso especfico del
ambiente.15 Se podra decir que el ECA es la determinacin del
Estado, con la participacin de la sociedad, respecto de qu tan
limpia debe ser el agua limpia en el Per, qu tan limpio debe ser el
aire limpio en el Per y qu tan limpio debe estar el suelo peruano
limpio; en buena cuenta, qu tan limpio es limpio.16 Y es en base a
estas determinaciones y valoraciones que se desarrollan los procesos
de establecimiento de nuevos LMP o modificaciones a los actuales.
En esta lnea de ideas es pertinente referirnos a la Ley 28804, publicada en julio de
2006, la cual ha establecido los criterios para que el Consejo Nacional del Ambiente
declare la emergencia ambiental en determinados lugares del pas. Precisamente,
uno de los indicadores para esta declaratoria es el nivel de concentracin de
contaminantes, en lugares especficos, por encima del los ECA o LMP aprobados en el
pas, o estndares extranjeros que pudieran tener carcter referencial.
16 En cuanto a la calidad del agua, del aire y del suelo en nuestro territorio, el
Diagnstico Ambiental del Per elaborado por el Grupo de Trabajo Multisectorial
para la preparacin del Ministerio del Ambiente seala en sus puntos 18 al 20 lo
siguiente: El deterioro de la calidad del agua es uno de los problemas ms graves del pas
y es un impedimento para lograr el uso eficiente del recurso, y compromete el
abastecimiento en calidad, en cantidad y en forma sostenible. Las causas principales
estn en la contaminacin industrial; la falta de tratamiento de las aguas servidas;
produccin de cocana; el uso indiscriminado de agroqumicos; y el deterioro de las
cuencas de los ros por actividades antrpicas. Respecto de los problemas de
contaminacin del aire extradomiciliaria seala que estn concentrados en las grandes
ciudades, en especial Lima-Callao, y en lugares con industrias contaminantes,
especialmente mineras y pesqueras. En las ciudades la causa principal de la
contaminacin est en el parque automotor, en incremento rpido, constituido en gran
parte por vehculos antiguos y sin una regulacin adecuada tanto de los vehculos como
del trfico. Una contaminacin importante y nociva es el contenido de azufre en el diesel,
que supera las 7,000 partes por milln (ppm), cuando debera estar en menos de 500 ppm.
La contaminacin del aire intradomiciliaria es un problema de salud ambiental en las
zonas rurales debido al uso de ciertos combustibles (lea, bosta, plsticos) para cocinar y
calentar casas, pero con poca o ninguna ventilacin. Respecto de los suelos de aptitud
agropecuaria, seala que son el recurso ms amenazado por procesos de deterioro,
en especial la salinizacin en la Costa, la erosin paulatina en la Sierra y la prdida de
fertilidad en la Amazona. Un total de 8 millones de hectreas estn clasificadas como
severamente erosionadas y 31 millones de moderadamente erosionadas. El deterioro
de los suelos afecta la productividad agrcola y ganadera, por disminuir gradual o, en
algunos casos, violentamente (huaycos, aluviones y erosin fluvial), la produccin en
las zonas rurales, y, como efecto, contrae la economa de las poblaciones rurales. No
existe en el pas ninguna institucin dedicada directamente al manejo de los escasos
suelos agrcolas.
15

26 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

Segn el estudio conjunto del PNUMA y de la OMS, es casi imposible

definir de manera completa la calidad, ya sea para el agua
requerida para un uso especfico o para la proteccin general de la
vida acutica. Por lo tanto, la mayora de los pases se centran en
algunas variables claves y otras variables especficas relacionadas
con los problemas locales o nacionales conocidos17. Algunas de las
variables comunes son la demanda bioqumica de oxgeno DBO-,
demanda qumica de oxgeno DQO-, oxgeno disuelto, amoniaco,
nitrato, fosfato, materia en suspensin o turbiedad, pH y
temperatura.18
En cuanto a esta calidad del cuerpo receptor, vale la pena referirnos
a los criterios contenidos en la Agenda 21 para la calidad del agua
dulce,19 ya que son aspectos vinculados al establecimiento de los

En el Per estas concentraciones de las sustancias que no se deben exceder en un

cuerpo de agua si se desea mantener su aprovechamiento, estn reflejadas en los
valores de calidad de agua de acuerdo a su uso. La Ley General de Aguas, Decreto
Ley 17752 de 1969, otorg a la autoridad sanitaria, hoy la Direccin General de Salud
Ambiental, la facultad de establecer los lmites de concentracin permisibles de
sustancias nocivas que puedan contener las aguas, tanto las terrestres como las
martimas. Ese mismo ao, el Reglamento de los Ttulos I, II y III de la ley, aprobado por
Decreto Supremo 261-69-AP y modificado en 1983 por el Decreto Supremo 007-83-SA y
en el 2003 por el Decreto Supremo 003-2003-SA, estableci los valores lmites de
concentracin permisibles de sustancias potencialmente peligrosas en los cuerpos de
agua del territorio nacional, teniendo en cuenta para ello, la clasificacin de stas
respecto a los usos asignados. Por lo tanto, los valores lmites de concentracin varan
dependiendo de los usos de cada cuerpo de agua, para lo cual estn divididos en las
siguientes clases: Clase I: aguas de abastecimiento domstico con simple
desinfeccin; Clase II: aguas de abastecimiento domstico con tratamiento
equivalente a procesos combinados de mezcla y coagulacin, sedimentacin,
filtracin y cloracin aprobados por el Ministerio de Salud; Clase III: aguas para riego
de vegetales de consumo crudo y bebida de animales. Clase IV: aguas de zonas
recreativas de contacto primario (baos y similares); Clase V: aguas de zona de pesca
de mariscos bivalvos; y Clase VI: aguas de zona de preservacin de fauna acutica y
pesca recreativa o comercial.
18 Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del Ambiente, op.cit. p. 139.
19 Ver Seccin 18.39 de la Agenda o Programa 21. ste es un muy conocido programa
de las Naciones Unidas, no vinculante, para promover el desarrollo sostenible.
Contiene un plan detallado de acciones propuestas para ser llevadas a cabo a nivel
mundial, nacional y local por las propias entidades de la ONU, los gobiernos de sus
estados miembros y los ciudadanos de stos, en todas las reas en las cuales ocurren
impactos humanos sobre el ambiente. Este programa fue acordado en la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, conocida como Cumbre
17

RPDE - 27

Lorenzo de la Puente Brunke

LMP y que estn pendientes en nuestra agenda nacional. Este

documento seala, como objetivos importantes, entre otros, los
siguientes: (i) Determinar todas las fuentes posibles de abastecimiento
de agua y preparar planes para su proteccin, conservacin y uso
racional. (ii) Iniciar programas eficaces de prevencin y control de la
contaminacin del agua, basados en una combinacin adecuada
de estrategias para reducir la contaminacin en su origen mismo,
evaluaciones del impacto ambiental, y normas obligatorias
aplicables a descargas de fuentes puntuales importantes y fuentes
no puntuales de alto riesgo, que sean proporcionales a su desarrollo
socioeconmico. (iii) Establecer criterios de calidad biolgica,
mdica, fsica y qumica para todas las masas de agua (aguas
superficiales y subterrneas), con miras a mejorar constantemente su
calidad. (iv) Adoptar un enfoque integrado de la ordenacin
ecolgicamente sostenible de los recursos hdricos que incluya la
proteccin de los ecosistemas acuticos y los recursos vivos de agua
dulce. (v) Aplicar estrategias para la ordenacin ecolgicamente
racional de los recursos de agua dulce y ecosistemas costeros
conexos, mediante, entre otras cosas, el examen de las pesqueras, la
acuicultura, los pastos, las actividades agrcolas y la biodiversidad.
2.2 El LMP, el enfoque del valor lmite y la mejor tecnologa disponible
En cuanto al segundo enfoque, el del valor lmite, referido a normas
de emisin o vertimiento, ste tiene un carcter alternativo para
establecer las normas de calidad del efluente. Es un enfoque que
requiere menos datos sobre la calidad del cuerpo receptor que el
anterior; sin embargo, como lo recuerda el PNUMA y la OMS, algunas
veces se corre el riesgo de que la inversin de grandes sumas de
dinero para mejorar una planta de tratamiento o procesos
industriales, por ejemplo, no conlleve a la calidad deseada del agua.
O, incluso, a veces la introduccin de un mejor mtodo de
tratamiento de aguas residuales puede contribuir a una mayor
contaminacin de otros medios, a travs de una inadecuada
disposicin final de los lodos que se generan por el tratamiento de las
aguas.
de Ro, llevada a cabo del 3 al 14 de junio de 1992 en Ro de Janeiro, en donde
representantes de 179 gobiernos acordaron adoptar el programa.

28 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

El principio del enfoque del valor lmite es que todas las descargas
del efluente deben cumplir los mismos estndares mnimos, tal como
debe estar sealado en los reglamentos;20 y, por lo general, las
normas estn relacionadas con el criterio de la mejor tecnologa
disponible para una industria determinada.
La aplicacin del enfoque del valor lmite puede ser general o
especfica para un sector industrial. Lo habitual es que las normas
que se aplican a los efluentes con este enfoque, consideran el
estado del desarrollo de la industria en cuestin, as como los
requisitos para satisfacer una necesidad ambiental expresada en
una norma de calidad ambiental. El criterio de la mejor tecnologa
disponible es un requisito general cuando se otorga una autorizacin
de vertimiento.21
2.3 En la dosis est el veneno: la definicin de lo txico
Como lo dira el famoso alquimista, mdico y astrlogo suizo,
Theophrastus Philippus Aureolus Bombastus von Hohenheim,
conocido como Paracelso, en la dosis est el veneno. Idea de la
que se deriva que nada es veneno si no se excede la dosis, as como
que todo podra ser veneno si se excede la dosis. En resumen,
rebasando la dosis se rompe el equilibrio de un organismo, del
cuerpo humano, de un recurso, de un ecosistema, del planeta.
La propuesta de que en la dosis est el veneno sostiene que todos
los qumicos son txicos cuando la dosis es lo suficientemente alta. Sin
embargo, los cientficos tambin sealan que la sensitividad a los
qumicos vara considerablemente, dependiendo de la especie
afectada y en el estadio de su vida. Es decir, no se debe tomar en
cuenta nicamente la dosis, sino tambin la capacidad de respuesta
del organismo o cuerpo receptor. Esto es materia de la toxicologa,
ciencia que estudia los efectos de las sustancias qumicas en los seres
En el Per las descargas de efluentes lquidos industriales fuera del sistema de
alcantarillado estn sujetas a una autorizacin sanitaria de tratamiento y vertimiento
otorgadas por la Direccin General de Salud Ambiental. En contraste, y a diferencia
de otras jurisdicciones, las emisiones de gases a la atmsfera no requieren de permiso
especfico alguno. Sin embargo, estas emisiones s estn sujetas a normas especficas y
LMP establecidos por algunas autoridades sectoriales.
21 Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del Ambiente, op.cit. p. 142.
20

RPDE - 29

Lorenzo de la Puente Brunke

vivos. Es ella la que, a pesar de que se puedan entender algunos

qumicos como txicos22 y otros como no txicos, ha llegado a
determinar que cualquier qumico puede ser txico a una
concentracin suficientemente alta para ello.
En trminos jurdicos, lo importante no es preguntarse si una industria
o actividad utiliza o genera sustancias txicas, sino si excede o no
excede el nivel aceptado o tolerado. Por ello, se deben tener
presentes los llamados estndares, parmetros, umbrales o lmites
permisibles, que deben ser establecidos reglamentariamente. Es
decir, sin estos umbrales formalmente establecidos la legislacin
sobre contaminacin se torna virtualmente inaplicable o, peor an,
se presta a la actuacin arbitraria de la Administracin.
A pesar de que algunas sustancias son consideradas como no
txicas, nos seala la Dra. Nancy Trautmann,23 el hecho es que
cualquier qumico puede ser txico si es ingerido, bebido o absorbido
en mucha cantidad. Hasta los qumicos que se encuentran presentes
naturalmente en nuestra comida y bebida son txicos si son
consumidos en cantidades lo suficientemente grandes. Por ejemplo,
la cafena en la dieta humana normal no causa enfermedad; sin
embargo, cincuenta veces esta cantidad puede ser letal. El cido
oxlico que se encuentra en la espinaca es inofensivo en las
cantidades que uno normalmente las ingiere, pero si se consumen
entre 10 a 20 libras de una sola vez, puede afectar los riones. La
toxicidad de cualquier sustancia qumica depende de muchos
factores, incluyendo la cantidad que actualmente entra al cuerpo
de un individuo. Una vez que el qumico es absorbido por un
organismo, puede ser metabolizado o convertido en otras formas
qumicas a travs de procesos biolgicos. Y, tambin, la toxicidad de
cada tipo de sustancia qumica tambin depende de si es excretado

Segn Daro Crdoba, txico o veneno es cualquier elemento que ingerido,

inhalado, aplicado, inyectado o absorbido, es capaz por sus propiedades fsicas o
qumicas, de provocar alteraciones orgnicas o funcionales y aun la muerte. En:
Crdoba, Daro. Toxicologa. 4ta Edicin. Editorial El Manual Moderno. Bogot. 2001.
Pgina 18.
23 Directora del Programa de Indagacin Ambiental (Environmental Inquire) de la
Universidad de Cornell.
22

30 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

del cuerpo o almacenado en el hgado, los riones, la grasa o en

otros tejidos.24
La nocin de que en la dosis est el veneno, seala Trautmann,
provee las bases para los estndares de salud pblica, los cuales
especifican las concentraciones mximas aceptables de varios
contaminantes en los alimentos, en el suministro pblico de agua
potable y en el ambiente. La definicin de estos estndares es un
proceso complicado que incluye a la investigacin cientfica y a las
decisiones de polticas pblicas. Una forma de proteger al pblico de
las exposiciones agudas y crnicas es por medio del control de las
concentraciones mximas permisibles de contaminantes designados
en el agua, el alimento y en el aire; ste es el rol especfico de los
LMP. Sin embargo, la asuncin de que en la dosis est el veneno,
no es siempre la correcta, indica Trautmann. A medida que se
conoce ms sobre las formas complejas en que los organismos
interactan con los qumicos a los que se ven expuestos, se hace ms
difcil sacar conclusiones que puedan ser generalizadas a diferentes
organismos y a diferentes sustancias qumicas. No todos somos
iguales, la sensibilidad a los qumicos vara de una especie a otra, de
un cuerpo receptor a otro. 25
Estas consideraciones de una cientfica de reconocido prestigio,
hacen pensar en que la imposicin de LMP a la industria, as como su
control, por parte de las autoridades administrativas peruanas deben
responder tambin a criterios aplicables caso por caso y no a
determinaciones generales. Para esto nos puede servir recordar lo
dispuesto por la Ley del Procedimiento Administrativo General, al
reconocer al principio de razonabilidad como uno de los principios
que rigen el procedimiento administrativo, segn el cual las
decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen
obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o
establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse
dentro de los lmites de la facultad atribuida y manteniendo la
debida proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos
que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente
Trautmann, N.M. 2005. The Dose Makes the Poison Or Does It? American Institute of
Biological Sciences. 2005.
25 Trautmann, op.cit.
24

RPDE - 31

Lorenzo de la Puente Brunke

necesario para la satisfaccin de su cometido. Asimismo, establece

que, en aplicacin del principio de simplicidad, los requisitos exigidos
debern ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue
cumplir.26 En funcin a lo sealado, quizs la normas que aprueben
futuros LMP debieran facultar a la autoridad administrativa a exigir
concentraciones mayores o menores, para casos especficos,
basndose en resultados de estudios de ser requeridos por la
Administracin o presentados por los administrados- y las
caractersticas de uso y calidad del cuerpo receptor, entre otros
aspectos.
III. NECESIDAD DE CIENCIA Y DE SISTEMAS DE INFORMACIN.
La naturaleza no obedece a jurisdicciones territoriales ni a
distinciones legales, ella slo obedece a la ley de la gravedad, por
eso siempre es necesario que la aprobacin de las normas
ambientales est precedida de anlisis basados en criterios
cientficos. Para que los ciudadanos estemos seguros de la eficacia
de las acciones de la autoridad en la proteccin del ambiente, se
requiere una verdadera base cientfica sobre la que se sustente la
aprobacin de las normas de proteccin ambiental. La industria y,
por lo tanto, el desarrollo del pas, estaran sujetos al arbitrio de la
autoridad si es que las decisiones se toman en base a criterios
coyunturales, sin ciencia que sustente la actividad legal ambiental.
Sobre la base de la ciencia, se podrn identificar los verdaderos
problemas ambientales y, de esa manera, definir prioridades ciertas
para la accin del Estado. Establecer estas prioridades para la
accin es un tema de la agenda pendiente del Estado en el Per.
Para identificar y establecer los instrumentos de control y prevencin
de la contaminacin, as como los cambios legislativos que puedan
ser necesarios, el Estado requiere conocer las fuentes potenciales y
actuales de contaminacin27, as como los tipos de contaminantes.

Referirse al Artculo IV, numerales 1.4 y 1.13 del Ttulo Preliminar de la Ley 27444.
Un esfuerzo en esta lnea es el de la identificacin y remediacin de pasivos
ambientales producto de la actividad minera, instituido por la Ley 28271 del 2004, ya

26
27

32 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

Sin informacin no es posible llevar a cabo ningn tipo de gestin28;

es ms, de la calidad de la informacin depende la calidad de la
gestin ambiental pblica y el logro de sus objetivos. El Estado
requiere conocer las fuentes potenciales y actuales de
contaminacin, as como los tipos de contaminantes. El Sistema
Nacional Informacin Ambiental SINIA-,29 cuyo rol director
corresponde al Consejo Nacional del Ambiente debe integrar esta
informacin. Los quince aos de experiencia peruana en materia de
regulacin ambiental han demostrado, entre otras cosas, que una
mala gestin ambiental pblica, que no cuenta con informacin
validada cientficamente, ha servido para mantener una gran oferta
que afortunadamente no es toda- de servicios de consultora
ambiental de mala calidad.
Por ello, a nivel de gestin de la informacin, los LMP establecidos y
por establecerse en el pas deben considerarse y aplicarse a travs o
complementariamente a otros instrumentos con informacin
cientfica relevante; tales como los referidos a la calidad del
ambiente, las autorizaciones sanitarias de vertimiento y los dems
permisos que pudieran estar asociados a los LMP, la informacin
cientfica contenida en los estudios de impacto ambiental y planes
de manejo ambiental aprobados, los resultados de programas de
monitoreo, estndares ambientales propuestos en planes de cierre o
abandono, etc.

reglamentada. En la misma lnea, la reciente Ley 29134 de diciembre de 2007 plantea

un esquema similar para los pasivos originados por la industria petrolera.
28 Por ejemplo, la generacin de aguas cidas en la minera, uno de los impactos
ambientales ms severos de esta industria, es tambin generada de manera natural.
Es as que en zonas como la cuenca alta del Ro Santa se puede advertir su presencia.
Sin embargo, sin la informacin debida, alguna autoridad o poblacin puede atribuirla
a algn operador minero, causando innecesarios conflictos sociales y legales. Esto slo
puede evitarse manejando la informacin adecuada.
29 EL SINIA, aunque mencionado en el artculo 35 de la Ley General del Ambiente, an
no tiene existencia prctica. A pesar de que su administracin siempre ha estado a
cargo del Consejo Nacional del Ambiente, ste no ha hecho nada por organizarlo.

RPDE - 33

Lorenzo de la Puente Brunke

3.1 Los inventarios por sustancias y los inventarios por cargas

contaminantes
Segn el estudio conjunto del PNUMA y de la OMS arriba citado, en
varios pases se han establecido requisitos para las llamadas
encuestas o inventarios de contaminacin. Algunos de estos
inventarios cuantifican la contaminacin observada y son solo
informes de los resultados de las encuestas de contaminacin. Sin
embargo, tambin se han reconocido los beneficios de las medidas
orientadas al control de la contaminacin establecindose
inventarios de dos tipos: inventarios por sustancias e inventario por
cargas contaminantes.
Los inventarios para el control de la contaminacin por sustancia
estn relacionados con el uso o comercializacin de una sustancia
especfica. Quizs el ejemplo de control de la contaminacin por
sustancia con el mayor impacto econmico sobre la industria es el
constituido por el mecanismo creado por la Unin Europea
denominado REACH.30 En el caso peruano, un ejemplo de inventario
para el control de la contaminacin por sustancia es el Registro y
Control de Plaguicidas Agrcolas a cargo del Servicio Nacional de
Sanidad Agraria, relacionado a las
empresas que realizan
actividades comerciales con plaguicidas, as como de los productos
que sern comercializados a nivel nacional y las acciones de
fiscalizacin luego del registro. El objetivo de este registro y control es
REACH (sus siglas obedecen a los siguientes trminos en ingls: Registration,
Evaluation, Authorization and Restriction of Chemical substances) es una nueva
regulacin de la Unin Europea para el uso seguro de sustancias qumicas -la norma
EC 1907/2006-. Tiene que ver con el registro, la evaluacin, la autorizacin y las
restricciones a las sustancias qumicas. La finalidad de REACH es mejorar la proteccin
a la salud de las personas y al ambiente por medio de una mejor y ms temprana
identificacin de las propiedades intrnsecas de las sustancias qumicas. Para ello, esta
nueva regulacin otorga mayores responsabilidades a la empresa privada quien
asume el riesgo en el manejo de estas sustancias y quien debe facilitar informacin
sobre las mismas. Los productores e importadores deben reunir informacin relativa a
las propiedades de las sustancias, para lograr un manejo seguro y para registrarla en
una base de datos centralizada a cargo de la Agencia Europea de Qumicos en
Helsinki. Informacin que servir para supervisar el sistema y para que el pblico pueda
acceder a ella. El REACH tambin tiene como uno de sus objetivos la sustitucin
progresiva de los qumicos ms peligrosos, siempre y cuando se encuentre una
sustancia alternativa adecuada.
30

34 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

garantizar que los plaguicidas agrcolas que se comercializan en el

pas, sean eficaces y eficientes para controlar las plagas para las
cuales se recomiendan y que su riesgo a la salud humana y al
ambiente sea manejable, bajo condiciones de uso y manejo
adecuados. El Registro de plaguicidas qumicos de uso agrcola est
regulado por la Decisin 436 de la Comunidad Andina, Norma
Andina para el Registro y Control de Plaguicidas Qumicos de Uso
Agrcola, y su Manual Tcnico aprobado por Resolucin 630 de la
Secretara General de la Comunidad Andina, normas que son
complementadas con los reglamentos nacionales correspondientes.
De otro lado, los inventarios para el control de la contaminacin por
cargas contaminantes, a diferencia de los inventarios anteriores, no
estn relacionados con el uso o comercializacin de una sustancia
especfica sino ms bien con la cantidad de contaminante
descargado en un cuerpo receptor especfico. Este es un instrumento
que podra haber sido til, y que incluso todava lo es, para la
recuperacin de cuerpos de agua contaminados, como es el caso
del Ro Rmac. Un ejemplo de inventario por sustancia en la
legislacin comparada, es el Inventario de Descarga Txica bajo el
Emergy Planning and Community Right-to-Know Act de 1986 en los
Estados Unidos de Amrica. ste viene a ser una recopilacin de
informacin sobre descargas de compuestos txicos en el aire, agua
y suelo, a travs de la cual los ciudadanos pueden descubrir la
presencia y cantidad de sustancias qumicas potenciales de alto
riesgo en lugares especficos. Este inventario es alimentado por la
propia industria, la cual debe reportar datos si es que tienen diez o
ms empleados, si producen o usan determinados productos
qumicos en ciertas cantidades, o si llevan a cabo actividades
industriales especficas.31
El estudio conjunto del PNUMA y de la OMS seala tambin que en la
prctica, principalmente en pases en vas de desarrollo, como el
Per, se debe adoptar un enfoque combinado en cuanto a las
normas de control de las emisiones o vertimientos -el de la calidad
El Reino Unido tambin ha introducido hace unos aos un inventario de descargas
qumicas en su Ley de Proteccin Ambiental de 1990. Anualmente se introduce en el
inventario las descargas de los contaminantes en el aire, tierra y agua de acuerdo con
los archivos de un registro pblico que describe la operacin de las plantas industriales.

31

RPDE - 35

Lorenzo de la Puente Brunke

del cuerpo receptor y el referido al valor lmite- para poder evaluar

las necesidades del ambiente, junto con un sistema de asignacin de
prioridades para identificar los objetivos finales. As mismo, en la
etapa inicial del proceso se debe invertir en limpiar las industrias que
causan los problemas ms graves. Por ltimo, seala, las normas se
cumplirn despus de varios aos, a medida que se disponga de
recursos financieros. Este enfoque ha sido adoptado en varios pases
industrializados y considera la mejora gradual de los procesos
industriales junto con la planificacin financiera de largo plazo
necesaria para la adecuacin de las principales industrias.32
3.2 La evaluacin de riesgos ambientales
Al ser el tema que tratamos uno que escapa al mbito legal, nos
vemos obligados a volver nuevamente al estudio conjunto del
PNUMA y de la OMS, cuando seala que la aplicacin de tcnicas
de evaluacin de riesgos es una parte fundamental de los
procedimientos de clasificacin de sustancias nuevas que tienen
potenciales problemas ambientales o de salud y que, en
consecuencia, ameritan un control legislativo o administrativo. La
principal razn, seala este estudio, para aplicar tcnicas tales como
la evaluacin de riesgos ambientales en el contexto del control de la
contaminacin se relaciona con dos temas diferentes. En primer
lugar, la evaluacin permite que las autoridades reguladoras
conozcan oportunamente el posible dao ambiental de una
sustancia permitida en el ambiente, ya sea de una indebida
descarga de residuos o como resultado de su uso legtimo. Si el riesgo
del dao es suficiente, se puede aplicar el principio de prevencin y
justificar el control del uso o fabricacin de la sustancia, o incluso
prohibir su fabricacin para limitar o evitar cualquier posibilidad de
contaminacin. Por lo tanto, reglamentar la descarga tiene una
importancia secundaria. En segundo lugar, si se puede establecer
una concentracin pronosticada sin efectos en determinado
ambiente, el organismo regulador puede cuantificar la cantidad de
sustancia que se puede liberar de manera segura.33
32

33

Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del Ambiente, op.cit. p. 142.

Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del Ambiente, op.cit. p.

135.

36 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

Segn tenemos entendido, los efectos de la exigencia de un LMP

varan dependiendo de varios factores, por lo que la definicin fija
para todos los casos en todos los lugares del territorio nacional no es
siempre lo ms adecuado, pudiendo el anlisis de riesgo ayudar a
una definicin de LMP especfica, caso por caso, cuando ello sea
posible; por ejemplo, durante el proceso de elaboracin y
aprobacin de un estudio de impacto ambiental, si es que el
proponente del proyecto produce la ciencia suficiente para la toma
de decisin por parte de la autoridad ambiental competente.
Es interesante considerar, siguiendo lo sealado por el Dr. Gino
Bianchi-Mosquera, cmo el riesgo para la salud humana que
presenta un sitio contaminado por una descarga o un derrame de
una sustancia qumica es una funcin combinada de: los
compuestos qumicos presentes en los medios ambientales (suelos,
agua, aire, etc.); las caractersticas toxicolgicas de estos
compuestos qumicos; y la forma y la frecuencia de exposicin de
seres humanos a estos compuestos qumicos. En resumen, el riesgo
slo existira si se cumplen los siguientes factores: (i) Peligro potencial
del sitio afectado: se refiere a la existencia de sustancias qumicas
txicas en concentraciones potencialmente peligrosas en el
ambiente. Sin embargo, la presencia de tales qumicos no predice el
riesgo, es la concentracin del compuesto qumico presente en el
ambiente el factor crtico. (ii) Rutas de exposicin: deben existir vas
de transporte de las sustancias txicas desde el sitio donde se
encuentran hasta una ubicacin donde pueden ingresar en los
receptores (seres humanos y animales, por ejemplo), en cantidades y
con la frecuencia necesaria para constituir una dosis que pudiera
causar dao a la salud. El potencial de exposicin por s mismo, sin
sustancias txicas en concentraciones significativas, no predice el
riesgo. (iii) Personas: para que exista el riesgo, deben haber personas
que pueden estar expuestas a concentraciones dainas de las
sustancias txicas.34

Texto cedido para este artculo por el Dr. Gino Bianchi-Mosquera, Doctor en Ciencias
de Ingeniera Ambiental y Vice-Presidente de Geomatrix Consultants, Inc.

34

RPDE - 37

Lorenzo de la Puente Brunke

3.3 El Principio Precautorio

De alguna manera se puede decir que el criterio general siempre ha
sido permitir el uso de cualquier sustancia y su descarga al ambiente,
a menos que la ciencia pruebe que una sustancia genera un dao
ambiental o a la salud de las personas; es decir, que se haya
demostrado el vnculo causal entre esa sustancia y un impacto
ambiental o a la salud, para impedir su uso o descarga. Sin embargo,
en los ltimos aos, el principio o criterio precautorio est ganando
posiciones y viene siendo aplicado en algunas jurisdicciones,
alegndose que las medidas para evitar un potencial dao
ambiental severo no deben dilatarse por el simple hecho de que la
ciencia no demuestre indubitablemente la existencia del nexo causal
entre una sustancia y el dao potencial.
Hunter, Salzman y Zaelke hacen una defensa del mismo al sealar
que, en esencia, este principio invierte la carga de la prueba
cientfica necesaria para obtener una respuesta a nivel poltico y
legal, de aqullos que apoyan la prohibicin o reduccin de una
actividad potencialmente contaminante a aqullos que pretenden
continuar con la actividad. Lo positivo de esto, sostiene, es que esta
inversin de la carga de la prueba puede acortar el periodo de
tiempo que existe desde el momento en que se advierte una
amenaza potencial al ambiente hasta que la respuesta legal puede
ser producida y tener eficacia.35
Para otros, este principio representa un enfoque antes que un
principio o, en todo caso, un principio todava emergente. Algunos
sealan que se contina generando discrepancias sobre su
significado y efectos, tal como se refleja en las visiones de los estados
y en la prctica judicial internacional. Sus detractores han criticado el
potencial que este principio tiene para generar una sobre-regulacin
y limitar la actividad humana.36 Este cuestionamiento al principio
precautorio tambin est presente en la doctrina nacional. La Dra.
Hunter, David; Salzman James; Zaelke, Durwood. Internacional Environmental Law
and Policy. Foundation Press. New Cork. Pgina 360.
36 SANDS, Philippe. Principles of International Environmental Law. Cambridge University
Press, Segunda Edicin, 2003. Pginas 267-268.
35

38 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

Elvira Mndez considera que este principio es una norma

consuetudinaria emergente o en proceso de formacin en el
Derecho Internacional vigente; por ende, no resulta vinculante para
la generalidad de los Estados.37 El reconocido tratadista, Sands,
tambin seala que, pese a estar reconocido en instrumentos
internacionales,38 los tribunales y las cortes internacionales son reacias
a aceptar explcitamente que este principio constituye una regla
consuetudinaria, aun cuando se ha incrementado el nmero de
quienes estn a favor de este punto de vista. Para Sands, el estatus
legal de este principio se encuentra en evolucin. Si bien cada vez
son ms los casos de legislaciones que estn adoptando el principio
precautorio, su aplicacin a nivel internacional probablemente
tenga que ser considerando cada caso en particular. 39
En la legislacin peruana, este principio est recogido en diversas
normas, incluyendo a la Ley General del Ambiente que establece de
manera expresa que cuando haya peligro de dao grave o
irreversible, la falta de certeza absoluta no debe utilizarse como razn
para postergar la adopcin de medidas eficaces y eficientes para
impedir la degradacin del ambiente.40 Asimismo, a nivel de
MENDEZ CHANG. Elvira. El Principio Precautorio y su Aplicacin a los Ensayos
Nucleares Subterrneos Franceses en el Pacfico Sur. Fondo Editorial de la Pontificia
Universidad Catlica del Per, Lima, 1996, p. 82. Citado por ANDALUZ WESTREICHER,
Carlos, op. cit. p. 531
38 Ver el artculo 13 de la Decisin 391 de la Comisin del Acuerdo de Cartagena, el
prembulo del Convenio sobre Diversidad Biolgica (aprobada por Resolucin
Legislativa 26181), el artculo 3, numeral 3 de la Convencin Marco sobre Cambio
Climtico (aprobada por Resolucin Legislativa 26185), y el principio 15 de la
Declaracin de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
39 SANDS, Philippe, Op.cit. Pgina 279.
40 Es interesante advertir que la Ley General del Ambiente, Ley 28611, dispone en el
artculo 116 la aplicacin del criterio precautorio en materia referida a las radiaciones
ionizantes y no ionizantes-. Expresamente seala que el uso y la generacin de stas
est sujeto al estricto control de la autoridad competente, pudiendo aplicar, de
acuerdo al caso, el principio precautorio. Esta misma ley le ha dado carta de
ciudadana al principio precautorio en la legislacin peruana, al incluirlo en el Artculo
VII del Ttulo Preliminar y sealar que cuando haya peligro de dao grave o irreversible,
la falta de certeza absoluta no debe utilizarse como razn para postergar la adopcin
de medidas eficaces y eficientes para impedir la degradacin del ambiente. Ver
tambin, a nivel de ley, el artculo 10 de la Ley de Prevencin de Riesgos Derivados del
uso de la Biotecnologa, Ley 27104; el literal (k) del artculo 5 de la Ley Marco del
Sistema Nacional de Gestin Ambiental, Ley 28245. Asimismo, este principio tambin se
encuentra recogido en los principios rectores de la Estrategia Nacional de la
37

RPDE - 39

Lorenzo de la Puente Brunke

jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha utilizado este principio

para ordenar el retiro de antenas y equipos de telecomunicaciones
en el 2002. Sin embargo, en una sentencia del 2006 slo dispuso la
realizacin permanente de mediciones de la exposicin
radioelctrica de la poblacin.41
Es importante tener en cuenta que la aplicacin del principio
precautorio al establecimiento de los LMP, debe obedecer en primer
trmino a la poltica ambiental, cuya aplicacin no debe estar
aislada de las dems polticas de Estado. Es decir, el proceso de
determinacin y el establecimiento de nuevos LMP, o su
modificacin, debe considerar tambin aspectos vinculados al
desarrollo econmico y al bienestar social del pas.
IV. LA APLICACIN DE LOS LMP EN EL TIEMPO.
Cuando la ley es la que prescribe las normas de LMP, la nica
alternativa de los reguladores es considerarlas para las nuevas
descargas. Pero adems, por las caractersticas de sus exigencias y
por la naturaleza de las cosas, algunas normas ambientales
incluyendo, por supuesto, a los LMP- no deben ser exigidas de
manera inmediata. Esto se debe a que las mismas pueden requerir la
puesta en prctica de nuevas tecnologas o cambios en los
procesos, cuya implementacin no es cuestin de un instante y que
a veces demandan una fuerte inversin. Es decir, por las
caractersticas de sus exigencias, algunas normas ambientales no
pueden ser cumplidas de la noche a la maana. Por ello, en tal
Diversidad Biolgica del Per, Decreto Supremo 102-2001-PCM; en los principios de la
Estrategia Nacional sobre Cambio Climtico, Decreto Supremo 086-2003-PCM; artculo
1 del Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto Supremo 014-2001AG; y en los artculos 60.2 y 61.4 del Reglamento de la Ley de reas Naturales
Protegidas, Decreto Supremo 038-2001-AG. Por otro lado, este principio ha sido
mencionado dentro de los considerandos del Reglamento de los Niveles de Estados de
Alerta Nacionales para Contaminantes del Aire, Decreto Supremo 009-2003-SA.
41 Referirse al expediente 0964-2002-AA/TC, Lima. Sentencia del 17 de marzo de 2003;
accin de amparo presentada por Alida Cortez Gmez de Nano contra Nextel del
Per S.A.; as como al expediente 4223-2006-PA/TC, Lima. Sentencia del 02 de junio de
2007; accin de amparo presentada por Mximo Medardo Mass Lpez contra Nextel
del Per S.A.

40 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

contexto, la regulacin ambiental incluye un instrumento de gestin

que, sin dejar de controlar el cumplimiento ambiental de la industria,
otorga plazos para la adecuacin a nuevas normas que exigen un
periodo de transicin. Precisamente, su nombre, Programa de
Adecuacin y Manejo Ambiental -PAMA-, refleja este carcter de
transicin legal. Es, pues, un instrumento indispensable que nace
como consecuencia de que a veces no es razonable exigir de
manera inmediata a la industria nuevos criterios o exigencias de
proteccin ambiental.
Es indiscutible que toda aplicacin de nuevos LMP en el pas debe ser
gradual. Definitivamente, nuestra legislacin ya lo ha asumido as al
crear y mantener el PAMA. Esta gradualidad, de algn modo, est
relacionada con el mandato constitucional que establece la
irretroactividad de las normas legales. Es decir, la prohibicin de
aplicar una norma a un supuesto que existe con anterioridad a la
publicacin de la misma42. Concepto legal relevante en lo que a
responsabilidad por contaminacin ambiental se refiere.
Dentro de esta lgica, la Ley General del Ambiente ha establecido
que la autoridad ambiental competente puede establecer y aprobar
PAMA para facilitar la adecuacin de una actividad econmica a
obligaciones ambientales nuevas, debiendo asegurar su debido
cumplimiento en plazos que establezcan las respectivas normas, a
travs de objetivos de desempeo ambiental explcitos, metas y un
cronograma de avance de cumplimiento, as como las medidas de
prevencin,
control,
mitigacin,
recuperacin
y
eventual
compensacin que corresponda.43 De esta disposicin se debe
entender que el PAMA puede aplicarse tantas veces como se
aprueben obligaciones ambientales nuevas que demanden la
adecuacin de una actividad econmica. Es decir, ste es un
instrumento nuevo y distinto al PAMA que, aparentemente, para una
sola vez se aprob a nivel sectorial en la dcada de los noventa.
El Artculo 103 de la Constitucin Poltica del Per, modificado por la Ley 28389, Ley
de Reforma de los artculos 11, 103 y Primera Disposicin Final y Transitoria de la
Constitucin Poltica del Per, establece que la ley, desde su entrada en vigencia, se
aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas existentes y no tiene
fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando
favorece al reo.
43 Conforme a lo establecido en el artculo 26 de la Ley 28611.
42

RPDE - 41

Lorenzo de la Puente Brunke

Efectivamente, el PAMA apareci en los reglamentos ambientales en

1993, aparentemente, como un instrumento de aplicacin por nica
vez en el tiempo. Sin embargo, en el 2005 la Ley General del
Ambiente termin con la imprecisin y seal lo que indicamos
arriba.
V. ANTE LA AUSENCIA DE LMP ESTABLECIDOS POR LA LEGISLACIN
PERUANA.
Conforme a la Ley 28817 del Congreso de la Repblica, en julio de
2008 vence el plazo de dos aos para elaborar y aprobar los LMP. Sin
embargo, como es lgico suponer, el plazo est referido a las
necesidades establecidas para el momento, porque la elaboracin y
aprobacin de LMP, as como su modificacin, es una necesidad de
carcter continuo en la gestin ambiental pblica. Es un hecho que
vencido este plazo de dos aos y aprobados todos los LMP previstos,
an quedarn LMP pendientes de establecerse. Pinsese, por
ejemplo, en la gran cantidad de procesos industriales bajo la
competencia del Ministerio de la Produccin: desde curtiembres,
pasando por textiles y cemento, hasta pesquera. Difcilmente se
podrn aprobar LMP especficos para todos ellos en tan corto
tiempo.
Como consecuencia de ello, existen muchas sustancias para las
cuales no se ha establecido ninguna norma legal y en tales casos
hay que decidir cmo realizar el control. El estudio conjunto del
PNUMA y de la OMS seala experiencias iniciales como la del Reino
Unido en la que se ha desarrollado una evaluacin a manera de
protocolo para determinar los niveles apropiados. La premisa bsica
es que hay cierta concentracin para cada contaminante que
produce efectos no significativos para el ambiente y sus usos. El
ambiente tiene cierta capacidad para adaptar los contaminantes y
esta capacidad se puede cuantificar. El protocolo, en la experiencia
del Reino Unido, para determinar esta capacidad examina los datos
de toxicidad, el destino y comportamiento del contaminante, el
riesgo de acumulacin en organismos y sedimentos, de ser el caso, y

42 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

las concentraciones existentes en el ambiente.44 Sin embargo, en el

Per hemos optado por referirnos a estndares aceptados
internacionalmente en caso de ausencia de ellos en el pas. Es as
que la Ley General del Ambiente indica que mientras no se hayan
fijado los ECA y los LMP junto con sus estndares y parmetros de
control, son de uso referencial aquellos establecidos por organismos
internacionales como los de la Organizacin Mundial de la Salud.45
Si bien es cierto, el Consejo Nacional del Ambiente, en coordinacin
con los sectores correspondientes, debe aprobar y registrar la
aplicacin de estndares internacionales o de nivel internacional en
los casos que no existan ECA o LMP equivalentes aprobados en el
pas; tambin es cierto que a travs de las propuestas de proyectos
de inversin contenidas en los estudios de impacto ambiental EIA-46
cabe la incorporacin de estndares extranjeros e internacionales,
cuando ellos no son contemplados en la jurisdiccin peruana, como
ya se ha venido haciendo entre particulares y la administracin
pblica. De tal manera que, una vez aprobados estos EIA, los
estndares extranjeros e internacionales devienen en obligatorios
para el proponente del proyecto durante todas las etapas de
ejecucin del mismo. Es la propia Ley General del Ambiente la que
establece que en los estudios de impacto ambiental se deben
indicar las medidas necesarias para evitar o reducir el dao a niveles
tolerables, lo cual tiene estrecha relacin con el establecimiento de
LMP para la propuesta del proyecto de inversin materia del estudio.
Recordemos que el procedimiento para la aprobacin de los LMP en
el Per, fue modificado no hace mucho,47 y es el Consejo Nacional
del Ambiente el encargado de su direccin. De acuerdo a este
procedimiento, las autoridades sectoriales elaboran la propuesta,
considerando el cronograma aprobado por Decreto del Consejo
Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del Ambiente, op.cit. p. 140.
Segunda disposicin transitoria de la Ley 28611.
46 Esto requerir, en algunos casos, el desarrollo cientfico de modelos de calidad
ambiental respecto de los medios de vida que pudieran ser impactados durante las
distintas etapas de ejecucin del proyecto de inversin propuesto. Los modelos de
calidad tienen por finalidad determinar las nuevas concentraciones de contaminantes en
los medios de vida a lo largo de un periodo de tiempo; pero, siempre y cuando, las
condiciones de modificacin y el estado primitivo -lnea base- son conocidos.
47 Por efectos del Decreto Supremo 033-2007-PCM, publicado el 5 de abril de 2007.
44
45

RPDE - 43

Lorenzo de la Puente Brunke

Directivo N 029-2006-CONAM/CD, la misma que debe ser remitida al

Consejo Nacional del Ambiente, para luego ser revisada por el grupo
de trabajo formado para tal efecto. Posteriormente, se lleva a cabo
un proceso de consulta pblica que consiste en la publicacin del
anteproyecto48 de la norma aprobatoria de LMP para comentarios
del pblico por un plazo de treinta das, luego de lo cual, el
anteproyecto es remitido a la Presidencia del Consejo de Ministros,
para su aprobacin, de ser el caso, a travs de un Decreto Supremo.
VI. EL INCUMPLIMIENTO DE UN LMP.
Incumplir con un LMP es, por supuesto, un incumplimiento legal que
se configura con la accin de exceder el valor49 atribuido al umbral
mximo permitido para la descarga o emisin de determinado
parmetro50. Por lo tanto, tal accin es una infraccin y es pasible de
una sancin administrativa. Sin embargo, es importante, en esta
materia, tener muy claro que un incumplimiento slo puede ser
sancionable por la administracin pblica, siempre y cuando la
infraccin haya sido debidamente tipificada por una norma con
rango de ley y la entidad pblica correspondiente tenga atribuida tal
potestad sancionadora. Ello en atencin a los principios de legalidad
y tipicidad que rigen la actuacin de la administracin pblica.51
De acuerdo al Decreto Supremo 008-2006-JUS, Aprueban Reglamento de la Ley
Marco para la Produccin y Sistematizacin Legislativa, el trmino anteproyecto se
utiliza para las Leyes mientras que proyecto, es para los Decretos Supremos.
49 Algunos entendidos definen el valor lmite como la concentracin mxima de un
agente qumico a la que se puede estar expuesto sin que aparezcan efectos
irreversibles para la salud y el ambiente.
50 Por parmetro se entiende aquella especie molecular, fsica, qumica o biolgica,
respecto de la cual se ha sealado un valor lmite. Un parmetro fsico, por ejemplo, es
el de los slidos suspendidos en el agua. Entre los parmetros qumicos aparecen los
llamados metales pesados, como Cromo (Cr), Cadmio (Cd), Mercurio (Hg) y Plomo
(Pb).
51 De acuerdo con lo establecido por el numeral 1.1 del artculo IV del Ttulo Preliminar
de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, referido al principio de
legalidad, las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin,
la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con
los fines para los que les fueron conferidas. En el campo especfico de la potestad
sancionadora de la administracin, el artculo 230, numeral 1 de esta ley seala que,
por el principio de legalidad, slo por norma con rango de ley cabe atribuir a las
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44 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

En el Per el incumplimiento de un LMP, en el mbito de la

responsabilidad administrativa, tiene como consecuencia un
procedimiento sancionador, el mismo que debe ser iniciado por la
autoridad ambiental competente de la industria infractora. De ser el
caso, luego de que el supuesto infractor presente sus descargos y el
procedimiento siga su debido curso, cabe la imposicin de una
sancin. Como consecuencia de la disposicin constitucional de la
revisin judicial de las decisiones de la administracin pblica, el
administrado est facultado a iniciar una accin contencioso
administrativa ante los tribunales, luego de que se haya agotado la
va administrativa.
Atendiendo a la independencia de la responsabilidad administrativa
frente a los otros regmenes de responsabilidad ambiental,52 el
incumplimiento de un LMP podra tambin configurarse en un tipo
penal; adems de que sus consecuencias podran sustentar una
demanda de terceros por responsabilidad civil extracontractual ante
los tribunales.
VII. A MANERA DE CONCLUSIN.
En un informe que el Banco Mundial ha vuelto a publicar en junio de
2007 se seala, entre otros datos, que los problemas ambientales
como la deficiente calidad del aire y del agua, los inadecuados
sistemas de abastecimiento de agua y de saneamiento, y las malas
entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsin de las consecuencias
administrativas que a ttulo de sancin son posibles de aplicar a un administrado, las
que en ningn caso habilitarn a disponer la privacin de libertad. Por otro lado, de
conformidad con lo dispuesto por el artculo 230, numeral 4 de la misma ley, respecto
del
principio
de
tipicidad,
slo
constituyen
conductas
sancionables
administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de
ley mediante su tipificacin como tales, sin admitir interpretacin extensiva o analoga.
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir conductas
sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar
por va reglamentaria.
52 Conforme a lo establecido por el artculo 138 de la Ley General del Ambiente, Ley
28611, la responsabilidad administrativa establecida dentro del procedimiento
correspondiente, es independiente de la responsabilidad civil o penal que pudiera
derivarse por los mismos hechos.

RPDE - 45

Lorenzo de la Puente Brunke

condiciones higinicas, causan en el Per un considerable nmero

de enfermedades y muertes. El costo de los daos ambientales se ha
estimado en alrededor de 8 mil millones de nuevos soles anuales,
equivalente a casi 4 por ciento del PBI del pas en 2003. Ms de 70
por ciento es decir, casi 6 mil millones de nuevos soles- es atribuible a
costos ocasionados a la salud por la degradacin ambiental.53 Ms
all de la exactitud o no de estas cifras, no es difcil que los
ciudadanos coincidamos en que hay mucho por hacer en el pas
respecto de esta materia. Sin embargo, no es, necesariamente, en el
mbito de la aprobacin de ms leyes donde hay que ponerse a
trabajar; creemos que son otras las tareas que corresponden hacer al
Estado, con la participacin de los ciudadanos, para que mejore la
gestin ambiental pblica.
En esta lgica de pensamiento, el PNUMA y la OMS define tres
componentes principales de un sistema racional de control de la
contaminacin: en primer lugar, debe haber un entorno propicio
constituido por un marco de polticas nacionales, legislacin y
reglamentos que involucre a la industria y a las autoridades
encargadas del manejo; en segundo lugar, debe existir un marco
institucional que permita la interaccin entre los diversos niveles
administrativos; y, finalmente, debe existir la capacidad de planificar
y asignar prioridades de tal manera que quienes toman decisiones
puedan elegir alternativas basadas en las polticas acordadas,
recursos disponibles, impactos ambientales y consecuencias sociales
y econmicas. 54
Como lo hemos visto a lo largo de este trabajo, en lo que a LMP
respecta, el Estado debe basar sus decisiones relativas al ambiente y
a la salud de las personas en informacin cientfica, son estos criterios
los que deben regir la gestin ambiental. Es cierto, estableciendo
exigentes restricciones a la industria se controla la contaminacin -al
menos esa es la teora-; pero tambin se puede afectar
innecesariamente el desarrollo social. Si es que el establecimiento de
un nuevo LMP va a significar la disminucin de actividades de
Snchez-Triana, Ernesto y Yewande, Awe. Poltica de Salud Ambiental en Per, la
oportunidad de un pas diferente. Banco Mundial. Lima. 2007. pgina 505.
54 Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del Ambiente, op.cit. p. 9.
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46 - RPDE

El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin

Ambiental y su Aplicacin en el Per

algunas industrias, que sea as porque se ha realizado un anlisis

cientfico que ha alimentado la toma de decisin del Estado; pero no
a partir de percepciones de carcter restrictivo respecto de la
industria.
Se debe pensar en la creacin de un cuerpo de investigacin
cientfica ambiental al interior del Poder Ejecutivo, quizs una entidad
adscrita a la autoridad ambiental nacional que pueda proveer de
indicadores objetivos sobre el estado del ambiente en el Per,
priorizando fines. Pero para esto se necesitan recursos econmicos y
funcionarios capacitados y cientficos; sin destinar recursos
econmicos y sin capacitacin, el establecimiento de ms LMP no
contribuir, necesariamente, a la mejora de la calidad de vida de los
peruanos.

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