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Pensando la poltica en la Argentina actual.

I Jornada de Ciencia
Poltica en Ro egro
Carrera de Ciencia Poltica del Centro Universitario Regional Zona Atlntica
(CURZA) de la Universidad acional del Comahue (U Coma)

Ttulo de la ponencia:

Estudio sobre los instrumentos de poltica cientfica y tecnolgica para el


fomento y apoyo al desarrollo de la informtica en argentina desde 1955
hasta la actualidad

rea temtica:
F. Polticas y Administracin Pblica: 1) Polticas Pblicas.
ISB 978-987-24390-0-2

Autor:
Correa Lucero, Horacio Edgardo
FONCYT- Centro de Estudios e Investigaciones
Universidad Nacional de Quilmes
hecorrealucero@gmail.com
Investigador del Proyecto del FONCYT PICT 25788/04, dirigido por la Dra. Ester
Schiavo, La investigacin cientfica y tecnolgica para el desarrollo de la sociedad de
la informacin en Argentina

Estudio sobre los instrumentos de poltica cientfica y tecnolgica para el


fomento y apoyo al desarrollo de la informtica en argentina desde 1955
hasta la actualidad

Resumen
Este trabajo plantea un anlisis de los instrumentos de poltica cientfica y tecnolgica
desplegados para fomento del software en Argentina desde 1955, ao de arribo de la
primera computadora, hasta la actualidad, donde se lleva adelante el Plan Estratgico de
Software y Servicios Informticos 2004-2014. Plantea, adems, que hasta la dcada
pasada se sostuvo una premisa bsica: destruir los logros del gobierno anterior, lo que
obtaculiz el desarrollo del software (donde la ESLAI es el mejor ejemplo de ello). El
Plan actual posee fortalezas y debilidades, entre las ltimas: el no considerar el software
libre es la de mayor relevancia.

1. Introduccin
En la actualidad existe una poltica prometedora en cuanto a incentivo a la produccin nacional
de software. La idea bsica de constituir al pas en lder dentro de los pases no centrales es
realmente ambiciosa. Existen notables crticas y puntos donde an resta mucho por hacer, pero
bsicamente se trata de desarrollar polticas tendientes a contrarrestar el trabajo que la
historia ha realizado. En este sentido quiero decir que el desarrollo de software en el pasado
argentino est impregnado de idas y vueltas, marchas y contramarchas que slo pueden y deben
ser comprendidas revisando histricamente el proceso y, por tanto, el contexto de desarrollo. Lo
cual obliga a revisar actores (grupos o individuos) relevantes en la constitucin del software
como actualmente se presenta en Argentina.
Consecuentemente con esta afirmacin, en el presente trabajo planteo un anlisis de los
instrumentos de poltica cientfica y tecnolgica desplegados para fomento del software en
Argentina desde el arribo de la primera computadora al pas en la dcada del cincuenta hasta la
actualidad. Para ello, comienzo con una breve descripcin de los hitos fundacionales de la
informtica en Argentina en la segunda mitad de la dcada de 1950, con la finalidad de
contextualizar el inicio de la actividad y proseguir con los inconvenientes sufridos por la misma
fruto del largo perodo de dictaduras militares entre 1966 y 1983 (como es sabido slo
interrumpidas durante 1973 y 1976). Destaco, en lo referente a ese primer perodo, la labor
desarrollada por investigadores trabajando conjuntamente pero sin el aval de polticas generales
especficas desde el Estado. Sealo, adems, el papel de las dictaduras militares en obstaculizar
el camino de desarrollo de la actividad.
Prosigo luego con las polticas existentes desde la recomposicin de la democracia, de gran
importancia para el rpido desarrollo de la informtica en Argentina y tendientes a formar
recursos humanos, cubriendo as la falta de especialistas y profesionales en software. Contino
con la dcada de los noventas, perodo de franco retroceso en comparacin con el precedente
donde la ESLAI haba sido el principal y ms grande logro en la materia, llegando a constituirse
en una escuela con prestigio internacional a pesar de su corta existencia. (Escuela que incluso
hoy es recordada con anhelo y nostalgia por la comunidad acadmica y dems integrantes del
ambiente informtico.)
Llegar finalmente a la actualidad, perodo en que se encuentra en vigencia el Plan Estratgico

de Software y Servicios Informticos 2004-2014 cuya principal intencin es hacer del pas un
lder, dentro de los pases no centrales, en materia de tecnologas de la informacin y la
comunicacin.

2. Los orgenes prematuros de la informtica en Argentina


Existe un personaje destacado a la hora realizar una resea sobre los orgenes de la
informtica o computacin en Argentina, sin dudas, ese protagonista indiscutido es el
Dr. Manuel Sadosky.
Sadosky se incorpor a la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales (FCEyN) de la
UBA en 1955 y comenz a plantearse el desarrollo de la matemtica aplicada en el pas
(Jacovkis, 2004). Es justamente su pasin por la matemtica aplicada la que le signific
un claro y marcado inters por los llamados computadores, los que en aquella poca
podan hacer fundamentalmente cuentas con muchos nmeros a una velocidad
considerablemente elevada, siendo vistos como herramientas de apoyo excepcionales
para ese rea y las dems ciencias.
El inicio de la construccin del Pabelln I de la Ciudad Universitaria signific una
buena oportunidad para llevar adelante ambas ideas y, de hecho, as fue. La
computadora, popularmente conocida como Clementina, fue adquirida a la empresa
inglesa Ferranti gracias al financiamiento del Conicet. Esa constituy la mayor
inversin en ciencia y tecnologa hasta el momento.
Cabe considerar que en el mundo se estaban realizando movimientos similares en muy
pocos pases. En 1956, cuando Sadosky impuls los primeros cursos de capacitacin
en clculos cientficos, primero con tabuladora y luego con computadora, que se
dictaron en la Facultad de Ciencias Exactas, haba pocos precedentes en el mundo.
(Babini, 2005). Pero la Universidad de Buenos no era la nica del pas en darle
importancia al desarrollo de la informtica1. Por su parte, el Ing. Santos de la recin
creada Universidad Nacional del Sur de Baha Blanca constituy el Seminario de
Computadores en 1956 y hacia 1960 inici el desarrollo de una computadora pequea y
comenz a investigar en lgebras multivariadas y su implementacin electrnica. Pero
el proyecto qued trunco debido al golpe de 1962. (Jacovkis, 2004)
Esta suerte de vanguardia informtica se dio en variados aspectos de su desarrollo,
Babini (2005) lo expresa muy bien cuando habla de la creacin de las carreras
especficas en la Universidad de Buenos Aires:
La creacin de una carrera universitaria fue una anticipacin ms. La profesin
no adquiri real estatus universitario en Estados Unidos hasta 1965, cuando
aparecieron los primeros Department of Computer Science en Stanford y
Purdue. En ese mismo ao tuvieron lugar los primeros cursos de computacin
en el Reino Unido. La carrera de computador cientfico, como se la llam
entonces, comenz a funcionar en Ciencias Exactas en 1964 pero [] las tareas
preparatorias, que incluyeron cursos de programacin dictados por el
matemtico espaol Ernesto Garca Camarero y la matemtica inglesa Cecile
Popplewell, comenzaron varios aos antes.
1

Aunque puede resultar anacrnico hablar de informtica en los cincuentas prefiero la utilizacin del
trmino por ser ms comn en nuestra poca y no tratarse, el presente, de un trabajo de historia de
las computadoras e informtica.

Al mismo tiempo, tambin la Universidad Nacional de la Plata creaba la carrera de


Calculista Cientfico, por impulso del Dr. Gordon. Era una carrera con alto contenido
matemtico orientada a incorporar la programacin de aplicaciones sobre computadoras,
especialmente dentro del mbito cientfico (UNLP).
De este modo, queda completamente claro el avance que ostent la informtica en la
Argentina desde la segunda mitad de la dcada del cincuenta y la primera de los
sesentas. Este crecimiento se deba fundamentalmente al inters de sus mentores, en un
tiempo en que el desarrollo del rea era incipiente en la totalidad del globo. Para sumar
a este ya claramente visible avance, basta con aadir un comentario del mismo Sadosky:
El instituto [del Clculo] produjo ms de un millar de trabajos, algunos
reproducidos en revistas especializadas y otros en la serie propia, denominada
Publicaciones del Instituto. Tambin prest servicios a diversas entidades ajenas
al mbito universitario, de suerte que, para 1964-65, sus ingresos por tal
concepto duplicaron largamente el aporte de la universidad (Sadosky, 1995)
Finalmente, debe aadirse que el desarrollo tambin se daba con proyectos del sector
privado, pero de capitales internacionales. Cabe aclarar en este breve recorrido por los
orgenes de la informtica en nuestro pas, por tanto, el rol de las empresas. Las propias
empresas importadoras de mquinas se encargaban de preparar a su personal y a los
usuarios de sus productos. IBM, siendo la ms importante de estas firmas, inici en
1960 la preparacin interna de Ingenieros de Sistemas, con planes que incluan estadas
en la casa matriz en Estados Unidos (Babini, 2005).
Es de destacar en este primer perodo, que el desarrollo se debi fundamentalmente a
motivaciones individuales de las personalidades de la poca: Sadosky, Ciancaglini
(quien llev adelante un proyecto para desarrollar una computadora propia tambin
discontinuado por el golpe de 1966), Rolando Garca (decano de la Facultad de Ciencias
Exactas y vicepresidente del CONICET, lo cual fue de gran ayuda para los impulsos
dados al sector por la recin creada institucin), el Ing. Santos de Baha Blanca entre
otros. Mencionamos esto con la intencin de destacar que el Estado argentino no posea
una poltica especfica de fomento al sector y, para sealar tambin que este desarrollo
se dio por iniciativa de los investigadores y docentes de las distintas universidades
nacionales. El Estado argentino no pudo vislumbrar lo que haba detrs del umbral de la
informtica, de todos modos, de haberlo hecho, difcilmente se hubiera logrado llevar
adelante una poltica en forma sostenida como clara consecuencia de los sucesivos
gobiernos militares. Los dos proyectos inacabados que pretendan desarrollar
computadores al interior de las dos universidades arriba mencionadas, son el claro
ejemplo de esta afirmacin.
Por otro lado, el sector privado interesado en el desarrollo de tecnologa de punta en el
sector informtico fue tambin dramticamente afectado por los vaivenes polticos y
principalmente por las dictaduras militares. Citamos aqu brevemente el caso Fate
electrnica: en 1974, durante el breve perodo de tres aos sin dictaduras militares, la
empresa estaba encarando un ambicioso proyecto industrial con el diseo de una
computadora en el estado del arte mas avanzado del momento, el golpe militar de 1976
encumbr una poltica econmica de signo opuesto, presidida por el dogma liberal y la
apertura irrestricta. Finalmente a inicios de los ochenta el proyecto Fate fue archivado.
(Aguirre y Carnota, 2004).
Estos hechos son suficientes para sealar la falta de pericia del Estado argentino a la
hora de impulsar el desarrollo de la industria argentina y son fiel reflejo de los intereses
4

de los grupos polticos de poder detrs de los procesos dictatoriales.


Como dice Jacovkis (2004) [...] estos meritorios esfuerzos no estuvieron enmarcados
en una poltica de estado para informtica, en una poca en la cual casi todos los pases
la impulsaron: una mancha adicional a las muchas atribuibles a las dictaduras militares
nacionales. Hubo que esperar la restauracin democrtica en 1983 para que se planteara
una poltica de estado, en la cual nuevamente aparece la figura de Manuel Sadosky.

3. Las polticas pblicas desde el restablecimiento de la democracia.


3.1 El perodo 1983-1989.
Con el ascenso de Ral Alfonsn a la presidencia, Manuel Sadosky fue nombrado
Secretario de Estado de Ciencia y Tecnologa. Desde ese puesto, promovi la creacin
de la Comisin Nacional de Informtica (CNI) (Sadosky, 1995). En febrero de 1984,
con el decreto 621/84 del poder ejecutivo, Sadosky alcanza el primer avance en materia
de desarrollo del sector informtico. La CNI cont con la participacin de 11
organismos pblicos vinculados al tema. Su objetivo era recomendar polticas en los
campos de informtica, telecomunicaciones, electrnica industrial y componentes
(Yoguel et al., 2007).
El cambio de poltica se verifica al observar los lineamientos de poltica cientfica y
tecnolgica de 1984 a 1989 donde encontramos a la biotecnologa junto con la
informtica como reas prioritarias. Cabe aclarar, de todos modos, que la forma en que
se implementaron las polticas fue bastante desordenada. Observando exclusivamente el
programa de promocin al complejo electrnico, sin dudas el subsector informtico fue
el ms beneficiado. El resto de los subsectores fueron relegados, los criterios y normas
que reglamentaban su promocin fueron dictados mucho despus que los propios del
subsector informtico. Lo mismo sucedi con la definicin de la promocin al conjunto
de la industria electrnica. Hay discontinuidades y rectificaciones constantes en todo el
perodo en la poltica de promocin. 2
Ms all de estas fallas y errores, la promocin a la industria informtica fue realmente
importante. Es de destacar este renacer que tuvo la informtica luego de un largo
perodo de dictaduras militares que cieron el prematuro desarrollo iniciado en la
dcada de los cincuentas. Es destacable el protagonismo de Manuel Sadosky en ambos
perodos, pero tambin es de reconocer el apoyo dado desde el poder ejecutivo y desde
las dems instituciones de investigacin del pas.
De este modo, exista un ambiente que incentivaba el desarrollo de la investigacin y la
innovacin en Argentina. En el perodo 1983-1989 se logra reinsertar al pas en el
contexto acadmico internacional rompiendo el aislamiento en que lo haba sumido la
dictadura militar y se asignaba un papel creciente a la vinculacin internacional.
(Leiva, 2005). Fueron fundamentales en el perodo las labores emprendidas por los
titulares de la SeCyT, el Dr. Manuel Sadosky y su acompaante en la gestin la Dra.
Sara Rietti, por el Subsecretario de Informtica, el Dr. Carlos Correa y por el director
2

Para una revisin exhaustiva de de los vaivenes en la implementacin de los programas e incentivos
ver Aspiazu, Daniel; Basualdo, Eduardo y Nochteff, Hugo (1990).

del Conicet, el Dr. Carlos Abeledo.


En este marco inician acuerdos de cooperacin con diferentes pases latinoamericanos y
europeos. Hablando del sector en el cual focaliza el presente trabajo, se verifica una
excelente relacin con Brasil, con quien se concreta en 1984 el Programa ArgentinoBrasileo de Integracin (PABI)3. De este programa se desprenderan otras dos
iniciativas de importancia: primero, las EBAIs (Escuelas Brasileo-Argentinas de
Informtica), jornadas de integracin entre investigadores de ambos pases, realizadas
con cierta periodicidad a partir de 1986 y discontinuadas en 1993. Segundo, la Escuela
Latinoamericana de Informtica, la ESLAI. (Salduna, 2007)
La ESLAI fue de gran importancia para dotar al pas de los recursos humanos
necesarios para el desarrollo del sector informtico. No haba dudas que para concretar
el proyecto de desarrollar una industria informtica de avanzada era necesario contar
con profesionales que estuvieran a la altura del proyecto. Argentina contaba con una
escasa mano de obra especializada en informtica, lo cual era una caracterstica general
de la regin. Como dice Aguirre (2003) [p]ara que este plan fuera factible era
imprescindible contar con un sistema universitario que produjera profesionales e
investigadores informticos con una slida y actualizada formacin. Ellos deban ser
capaces de satisfacer los requerimientos de la nueva industria y de impulsar la
innovacin tecnolgica que permitiera su continuidad y desarrollo.
El gobierno argentino supo comprender la importancia de impulsar el sector informtico
y desde las primeras horas de la restitucin de la democracia emprendi las acciones
necesarias para conducir al sector informtico a la excelencia y a la obtencin de
reconocimiento a nivel mundial. Concretamente, una de la primeras labores de la CNI
es la de elaborar un informe recomendando crear un centro a la altura de las
expectativas basado en la cooperacin internacional con pases europeos y
latinoamericanos. De los primeros deba obtener financiamiento para el funcionamiento,
adems de equipamiento y docentes de reconocida trayectoria. De los segundos,
alumnos como estrategia para formar profesionales de excelencia en toda la regin.
(Lijtmaer, 2003)
Estas recomendaciones fueron cumplidas sin mayores inconvenientes. El proyecto se
llev adelante de un modo realmente rpido. Esto fue posible gracias a un intenso
trabajo de vinculacin con investigadores exiliados reconocidos en el rea de
informtica y con centros universitarios de prestigio en Europa y Estados Unidos, labor
llevada a cabo desde el grupo fundador de la ESLAI. Tambin la Cancillera argentina
ofreci un marco de cooperacin institucional en el seno de algunos organismos de
Naciones Unidas, o a travs de acuerdos de cooperacin bilaterales, [gracias a lo cual]
se implementaron rpidamente varios proyectos. (Lijtmaer, 2003)
La ESLAI aglutin a diversos sectores polticos y tuvo variado apoyo institucional
internacional. La casona en donde funcion, ubicada en el Parque Pereyra Iraola, fue
donada por el gobierno de la Provincia de Buenos Aires y restaurada y remodelada con
fondos de la SECyT. El IBI (organizacin intergubernamental para la Informtica de
las Naciones Unidas) subsidi el funcionamiento, el gobierno italiano don el
equipamiento informtico [], la UNESCO don material bibliogrfico, la Comunidad
Econmica Europea solvent la concurrencia de profesores visitantes europeos (cosa
3

Los Convenios de cooperacin con Brasil se desarrollaron en biotecnologa e informtica en el marco


del Tratado de Foz de Iguaz. En biotecnologa se crea el CABBIO (Centro Argentino-Brasileo de
Biotecnologa).

que tambin hicieron Italia y Francia), empresas informticas argentinas facilitaron el


equipamiento con que funcion hasta la llegada del que fuera donado por Italia.
(Aguirre, 2003)
Es de destacar la ayuda brindada por el gobierno italiano: facilit el equipamiento
hardware-software de un laboratorio de informtica, con una red ethernet que conectaba
57 workstations Olivetti, 2 Servers, y con ambiente de desarrollo software Unix-like. La
caracterstica central era la de ser distribuido, interactivo y abierto [software libre] para
afrontar necesidades futuras que podran presentarse en la propia experimentacin e
investigacin en la ESLAI. (Lijtmaer, 2003). Tambin brind profesores titulares fulltime, visitas breves de profesores cientficos y becas anuales renovables para realizar
estudios de posgrado, especficamente de doctorado. (Lijtmaer, 2003)
Esto fue sin dudas logrado por el enorme inters de la SeCyT, contenido en una poltica
general del gobierno orientado al desarrollo de la industria y de los actores implicados
que creyeron en el proyecto del cual la ESLAI era el mximo referente.
De este modo, la ESLAI pudo funcionar durante cuatro aos. Si bien se cre una
especie de blindaje para cubrirlo de los vaivenes de la poltica nacional, el proyecto tuvo
su taln de Aquiles y no se lo pudo salvar de lo que Aguirre (2003) llama el ms
paradigmtico principio de la Doctrina Criolla de implementacin de Polticas de
Estado: quin entra demuele la obra de quin sale. La idea de que se concibiera como
un proyecto a nivel latinoamericano tuvo como finalidad impedir que se cumpliera ese
principio. Con ese fin se cre una fundacin de la cual dependi administrativamente la
ESLAI. La Fundacin Informtica, como se llam, tena un directorio conformado por
miembros internacionales y nacionales de las siguientes instituciones y organizaciones:
la UNESCO, la SECyT, empresarios informticos y personalidades acadmicas. El plan
para salvaguardar a la ESLAI de las decisiones de gobiernos de turnos era interesante,
ya que se haca depender administrativamente a la escuela de un organismo ubicado
fuera del mbito estatal (Aguirre, 2003). De todos modos, el nuevo gobierno pudo
cumplir con el principio de la Doctrina Criolla:
Con el egreso de 1989 finalizara el funcionamiento normal de la ESLAI. En
julio de ese ao haba asumido la Presidencia de la Nacin el Dr. Carlos
Menem, como Secretario de Ciencia y Tcnica el Dr. Ral Matera y como
Subsecretario de Informtica el Lic. Carlos Sassali. El IBI se haba disuelto con
anterioridad, pero el flujo de financiacin externa que reciba la ESLAI de ese
organismo, haba quedado garantizado por un acuerdo firmado con el Gobierno
Nacional en el momento de su disolucin preservndose as el blindaje poltico.
No obstante los libramientos requeran de actos administrativos que deba
iniciar la Subsecretara de Informtica. Ya hacia fines del 89 las remesas de
fondos se haban atrasado por falta de gestin de los correspondientes
libramientos y la situacin financiera de la Escuela era crtica. Durante el 90 la
situacin lleg a lmites insostenibles, los docentes dejaron de cobrar sus
sueldos, los alumnos de percibir sus becas; hacia junio el concesionario del
comedor dej de proveer alimentos, ante una deuda acumulada de varios meses,
quedando los alumnos sin la componente alimentaria de sus becas. (Aguirre,
2003)

El gobierno del Dr. Carlos Menem tambin interfiri en las relaciones con Italia. Hemos
7

descrito el modo en que el gobierno europeo brind ayuda para concretar el proyecto
ESLAI. As, en las negociaciones para renovar los acuerdos por tres aos ms, la
cancillera argentina, mediante una comunicacin oficial de la Embajada de nuestro pas
en Roma, anul el apoyo al pedido de renovacin del proyecto (Lijtmaer, 2003).
El cambio de signo poltico signific el fin de un gran proyecto para el desarrollo de la
industria en nuestro pas y de cambio del patrn productivo. Este cambio no slo se
llev adelante siguiendo la creencia de que lo hecho por el gobierno anterior est mal y
debe mejorarse, mejor dicho, rehacerse destruyndolo, sino que tuvo que ver con un
perodo donde el Consenso de Washington se impondra como nuevo paradigma de
gobierno y de administracin pblica. La creencia compartida (o impuesta desde los
Estados Unidos en un contexto internacional donde la Unin Sovitica inici su crisis y
destruccin y los movimientos obreros comenzaron a debilitarse) era que los Estados no
deban interferir en el mercado ni en la economa, ya que la mejor asignacin de
recursos siempre es realizada por el mercado, el cual, si funciona en completa libertad,
lleva a la prosperidad, primero de los que ms tienen y luego, bajo una lgica de
derrame, al resto de la poblacin. Es decir, desde los sectores ricos y por simple
mediacin del mercado, el bienestar material llegara a los sectores bajos de la sociedad.
Esa fue la creencia durante todo el gobierno de Carlos Menem y de ah tambin el
intento de destruccin del proyecto ESLAI, cuyo fin se registra en septiembre de 1990.

3.2 Cambio de gobierno, cambio de poltica.


El nuevo gobierno asume la presidencia de la nacin el 8 de julio de 1989. Como ya
adelantamos, en la Secretara de Ciencia y Tecnologa Manuel Sadosky fue
reemplazado. Fue dispuesto en su lugar Ral Matera. Tambin reemplaza al
Subsecretario de Informtica Carlos Correa por Carlos Sassali.
Considero oportuno acentuar que durante el primer perodo del gobierno justicialista se
encuentra a la informtica dentro de los Programas nacionales prioritarios. De todos
modos, como acabo de sealar, se destruy durante el primer ao de la administracin el
mximo proyecto de desarrollo de la informtica en nuestro pas: la ESLAI. Esto afect
negativamente al desarrollo informtico en Argentina, de todos modos, es posible
encontrar algunas polticas especficas de promocin al complejo tecnolgico en general
que posteriormente seran aprovechadas para el incentivo al sector de software cuando,
como mostrar ms adelante, ste adquiere estatus de industria.
As, en poltica tecnolgica encontramos la Ley de promocin y fomento a la
innovacin tecnolgica N 23.877 de 1991. Esta ley estableci el marco normativo para
que el Estado otorgue beneficios impositivos, crditos subsidiados, aportes no
reintegrables; autoriz la creacin de unidades de vinculacin tecnolgica y Establece
un rgimen de coparticipacin federal de los fondos. Esta ley se cre con el fin de
alentar: (i) un incremento en las vinculaciones de las instituciones del sistema nacional
de CyT con el sector productivo; (ii) un aumento de los recursos destinados a
investigacin aplicada y transferencia de tecnologa; (iii) un mayor margen de
autofinanciamiento de las instituciones oficiales de CyT y (iv) una mayor inversin en
CyT del sector privado y de las provincias. (Yoguel, Gabriel; Lugones, Manuel;
Sztulwark, Sebastin; 2007)

Esta ley ser de importancia cuando veamos hacia el final del trabajo la ley de
promocin a la industria del software, el fonsoft y el plan estratgico de software y
servicios informticos 2004-2014. Por tanto, las vinculaciones entre esta ley y el
incentivo a la informtica las dejaremos para cuando tratemos especficamente estos
ejes, los que significan una poltica especfica de incentivo al software.
El prximo punto de importancia dentro del perodo lo constituye el decreto 165/94 del
8 de febrero de 1994, el cual modific la ley 11.723 de propiedad intelectual.
Fundamentalmente actualiza dicha ley y sus modificaciones antecedentes pero con
arreglo a los adelantos tecnolgicos. As, otorga un marco legal de proteccin a la
propiedad intelectual de las obras de software y de bases de datos. Es de desatacar que
el dictado de una ley que contemplara la proteccin a nivel nacional de la informacin
contenida en un software era una materia faltante y el decreto 165/94 vino a cubrir la
falta.
Posteriormente, hacia 1998, la ley 25.036, sancionada en octubre de 1998 y promulgada
el mes siguiente, introduce una nueva modificacin a la ley de propiedad intelectual.
As, el artculo primero de la ley 11.723 de propiedad intelectual incluye, a partir de ese
momento, la proteccin de la propiedad intelectual sobre programas de computacin
fuente y objeto y de las compilaciones de datos o de otros materiales.
En su artculo 2, esta ley incorpora un inciso en lo referente a la titularidad del derecho
de propiedad intelectual, expresando que sern titulares las personas fsicas o jurdicas
cuyos contratados para desarrollar un programa de software lo produzcan en el
desempeo de sus funciones laborales, salvo estipulacin en contrario.
El artculo 3, por su parte, incorpora una restriccin (y modificacin al artculo 9 de la
ley 11.723) a la cantidad de copias que podr realizar una persona como salvaguardia de
los programas de computacin cuya licencia haya adquirido legalmente. Establece que
esa copia deber utilizarse nicamente para reemplazar el original del programa en caso
de que ste se pierda o devenga intil para utilizarlo.
Esta ley finaliza con dos artculos ms que introducen modificaciones: el 4, que
incorpora el artculo 55 bis a la ley 11.723 y expresa que la explotacin de la propiedad
intelectual sobre los programas de computacin incluir, entre otras formas, los
contratos de licencia para su uso o reproduccin; y el 5, que introduce un prrafo final
al artculo 57 acerca del depsito a realizar por el titular del derecho de propiedad de un
programa de computacin ante el Registro Nacional de Propiedad Intelectual.
La orientacin de estas polticas fue claramente hacia la proteccin del software de tipo
propietario (o privativo como comnmente se llama al software cuyo cdigo fuente no
se encuentra libremente disponible) ante las demandas de los sectores de poder y
productores de dicho tipo de software. De este modo, es como la ltima de las leyes
mencionadas vino a cubrir el vaco legal en lo referente a la proteccin del
conocimiento implcito en cada programa informtico. Por tanto, al considerar que
promediando la dcada el 71% de los programas de software del perodo se
comercializaba ilegalmente, se sobreentenda que las ganancias obtenidas en un
mercado que movilizaba unos 180 millones de dlares, podran ser mucho mayores si se
reduca mnimamente la venta de copias no originales, las cuales, recin despus de la
sancin de la ley 25.032 podan ser consideradas ilegales.
En general, puede decirse sin vacilaciones, que la dcada de los noventas se vio opacada
en materia de desarrollo de software por la gestin anterior a cargo de Manuel Sadosky

y Carlos Correa. La intervencin del gobierno para su fomento e incentivo se limit al


dictado de una ley especfica, un decreto y leyes de tipo contextual, que posteriormente
ayudaran a brindar un marco de desarrollo e incentivo a la industria del software a nivel
nacional. Por tanto, la poltica fue escasa e incluso nula si se compara en perspectiva
con lo que acababa de ocurrir la dcada previa.

3.3 Las polticas pblicas de desarrollo informtico en la presente dcada


En la presente dcada existen interesantes medidas tendientes a promover el desarrollo
informtico en el pas. En principio, cabe aclarar que la produccin de software no era
considerada legalmente una actividad industrial y que, por tanto, no posea los
beneficios que las ramas industriales s contaban. La sancin de la ley 25.856 establece
que la actividad de produccin de software debe considerarse como una actividad
productiva de transformacin asimilable a una actividad industrial, a los efectos de la
percepcin de beneficios impositivos, crediticios y en cualquier otro tipo. Esta ley fue
sancionada en diciembre de 2003 y promulgada en enero de 2004 e instruy al Poder
ejecutivo para que en las polticas de promocin productiva vigentes o a regir en el
futuro se considere el diseo, el desarrollo y la elaboracin de software como una
actividad productiva de transformacin pasible de ser promocionada. Es de considerar
que sin el precedente de la Ley de Promocin y Fomento a la Innovacin Tecnolgica
23.877 de 1991 esta ley no hubiese tenido razn de ser, ya que es esa misma la que
establece, como dijimos anteriormente, el marco normativo para que el Estado otorgue
los beneficios necesarios con el fin de incentivar el desarrollo de la industria en el pas.
La ley que dio estatus de industria a la produccin de software fue el requisito previo
para avanzar en el dictado de la ley de Promocin de la Industria del Software y a su
posterior reglamentacin creadora del Fonsoft y del Plan Estratgico de Software y
Servicios Informticos 2004-2014. Por tanto, estos son los ejes fundamentales sobre los
que ronda la poltica pblica para el desarrollo de la industria del software en el pas en
el presente. Realizar a continuacin una revisin a estos ejes constitutivos de la poltica
de desarrollo presente.

3.3.1 Promocin de la industria del software y su reglamentacin


La ley 25.922 de Promocin de la Industria del Software cre un rgimen de alcance
nacional al cual pueden actualmente acogerse las personas fsicas domiciliadas en el
pas y las jurdicas constituidas en la Argentina o que se hallen habilitadas para actuar
dentro del territorio nacional.
En cuanto al tratamiento fiscal del sector, otorga estabilidad fiscal por una dcada a las
empresas desarrolladoras de software. Esto significa que dichas empresas no vern
modificaciones abruptas en sus tributos nacionales como impuestos directos, tasas y
contribuciones impositivas por el plazo de 10 aos contados desde, segn la
reglamentacin, el 17 de septiembre de 2004. Tambin brinda la posibilidad de convertir
hasta el 70% de las contribuciones patronales efectivamente pagadas sobre la nmina
salarial total de la empresa a bonos de crdito fiscal intransferibles, los cuales pueden
ser utilizados para pagar impuestos originados por la actividad de produccin de
software. Finalmente, la ley de promocin y su reglamentacin establecen una
desgravacin del 60% en el monto total del impuesto a las ganancias dado en cada

ejercicio. Estos dos ltimos puntos sern aplicables a quienes realicen actividades de
investigacin y desarrollo (I&D) de software y/o procesos de certificacin de calidad
y/o exportaciones de software. La reglamentacin de la ley de promocin entiende que
existen actividades de I&D cuando los gastos aplicados a sta constituyan el 3% del
gasto total de las actividades sujetas a promocin. Por procesos de certificacin de
calidad entiende la obtencin de alguna norma de calidad reconocida y aplicable a los
productos de software desarrollados en el pas, relacionada tanto con procesos como con
productos. Por ltimo, considera la existencia de exportaciones cuando las ventas de
software al exterior superen el 8% de las ventas totales sujetas a promocin.
Otro punto de importancia en la ley lo constituye la creacin del Fondo Fiduciario de
Promocin de la Industria del Software (Fonsoft). La autoridad de aplicacin en lo
referido a este fondo es el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva a
travs de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica. La autoridad de
aplicacin es quien define los criterios de distribucin de los fondos entregados
prioritariamente, segn lo establece la misma ley 25.922, a universidades, centros de
investigacin, PyMEs y nuevos emprendimientos que se dediquen a la actividad de
desarrollo de software.
El fondo se encuentra destinado a la financiacin de proyectos de investigacin y
desarrollo en todas las actividades comprendidas por ley4, y se encuentra adems
integrado por los recursos que se asignen anualmente a travs del presupuesto; los
ingresos por las penalidades previstas ante el incumplimiento de la ley; ingresos por
legados o donaciones; y fondos provistos por organismos internacionales y
organizaciones no gubernamentales.
Finalmente, la reglamentacin de la ley de promocin establece en su artculo primero
que las polticas estratgicas surgirn de los lineamientos generales del Plan
Estratgico de Software y Servicios Informticos 2004-2014. La importancia de esto
radica en que dicho plan representa la intencin de transformar el patrn de
especializacin productivo de la Argentina. Obedece, por tanto, a una lectura por parte
del gobierno y de los grupos involucrados en el plan sobre dnde se encuentra el futuro
en la produccin a nivel mundial, esto es, a vislumbrar cul ser el principal negocio en
el siglo XXI y posicionarse de la mejor manera ante l.

3.3.2 Plan Estratgico de software y servicios informticos 2004-2014


Como lo acabo de presentar, este plan representa un posicionamiento clave del gobierno
en cuanto a transformar el patrn de especializacin productivo del pas. De todos
modos, es necesario aclarar que en la confeccin del mismo participaron organismos
estatales, el sector privado, el sector acadmico y foros regionales.
El documento enmarca los lineamientos a seguir para la promocin de la actividad
establecida en la ley 25.922 y tiene un objetivo fundamental: Constituir a la Argentina,
hacia comienzos de la prxima dcada, en un actor relevante (como pas no central) del
4

Las actividades comprendidas por ley son la creacin, diseo, desarrollo, produccin e
implementacin y puesta a punto de los sistemas de software desarrollados y su documentacin
tcnica asociada, tanto en su aspecto bsico como aplicativo, incluyendo el que se elabore para ser
incorporado a procesadores utilizados en bienes de diversa ndole, tales como consolas, centrales
telefnicas, telefona celular, mquinas y otros dispositivos. Queda excluida del rgimen la actividad
de autodesarrollo de software. LEY 25.922 Artculo 4.

mercado mundial de software y servicios informticos (Ministerio de Economa y


produccin, 2004).
En el Libro Azul y Blanco, como tambin se conoce el documento donde se encuentra el
Plan Estratgico, se halla, en una seccin final, el plan de accin para el sector. Este
plan se basa en treinta medidas elaboradas durante nueve meses con la participacin de
casi tres centenares de personas (280 exactamente) representantes del Estado en sus
diferentes niveles, del sector privado, de las universidades y organizaciones no
gubernamentales trabajando en nueve grupos temticos y seis foros regionales. 5
De estas treinta medidas cabe destacar un primer eje articulado sobre la educacin y la
formacin de recursos humanos capacitados en el rea de la informtica (medidas 1 a
3); otro sobre la realizacin de estudios de mercado, tanto de la oferta, demanda y
capacidades de los trabajadores informticos (orientada a comprender el mercado
laboral), como de la oferta exportable y la demanda de los mercados objetivo y de la
identificacin de oferta, demanda y capacidades en software embebido e industria
electrnica (medidas 6, 11 y 29); tambin se destacan puntos que prestan especial
atencin a la vinculacin del sector con la administracin pblica, ya sea para que sta
adquiera la produccin de la industria, o para que la administracin pblica adecue sus
reglamentaciones administrativas con el fin de modificar y eliminar disposiciones que
obstaculizan el desarrollo del sector, las inversiones y la generacin de empleo (medidas
26 y 27); se considera, por otro lado, el brindar facilidades de financiamiento y crdito
(medidas 19, 20, 21 y 22) y se observa, adems, un gran inters en la clusterizacin y en
la asociatividad en el sector con la intencin de bajar los costos, ganar escala y
competitividad (medida 12). Finalmente, se incorporan medidas para que el software y
los servicios informticos se adhieran a todas las esferas de la vida econmica y social
como seguridad nacional, el agro (con la creacin de una red de innovacin para la
agroindustria) y el incentivo a una mayor utilizacin de tecnologa en toda la oferta
exportable argentina (medidas 13, 15 y 16)
El plan es realmente ambicioso y cubre las reas ms fundamentales para la
transformacin real del patrn de especializacin productivo de nuestro pas. Las
principales disposiciones se cumplieron en forma realmente rpida, todo demuestra que
el ambiente es propicio para la continuidad de la labor. El plan de accin 20082011propuesto por la CESSI (Cmara de Empresas de Software y Servicios
Informticos) tambin se muestra optimista y seala cuestiones en la que es necesario
seguir avanzando. Una de ellas refiere al vnculo de la administracin pblica y afirma
que el Estado deber incorporar las TICs a su administracin (CESSI, 2007). Por otro
lado tambin destaca que [c]ontinan las restricciones al acceso al crdito extendido
que se necesita para sostener el crecimiento del sector. Si bien han sido generados
5

Representantes del Estado: Ministerio de Economa y Produccin, Ministerio de Relaciones


Exteriores, Ministerio de Educacin, Ministerio de Trabajo y Empleo, Secretaria de Industria,
Secretaria de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, Secretaria de Comercio y Relaciones
Internacionales, Secretaria de Comunicaciones, Secretaria de Poltica Econmica, Subsecretaria de la
Gestin Publica, Oficina Nacional de Innovacin de Gestin, ONTI, ONIG, INTI, CONICET, Fundacin
Exportar, Banco Nacin, gobiernos provinciales y municipios.
Representantes del sector privado: Cmaras empresarias (CESSI, CICOMRA, CABASE,
EDUTIC, CATYA, CADIEEL, ADVA, AADS), polos y clusters (Rosario, Crdoba, Tandil, Buenos Aires,
Gualeguaych), grandes empresas, comunidad empresaria, UIA, Sadio, IMES, CaMe.
Representantes del sector acadmico: Universidades de la Plata, Buenos Aires, Centro, del Sur,
del Comahue, UTN, Blas Pascal, Gral. Sarmiento, San Martn, la Matanza, Jujuy, Crdoba, rosario, ro
cuarto, ITBA.
Representantes de foros regionales: Noroeste, Tandil, Rosario, Crdoba, Neuqun, Baha
Blanca. ( Pre-constituidos: Mendoza, Santa F, Salta, Santa Cruz)

nuevos instrumentos y algunos resultaron exitosos, es an muy reducida la oferta y el


uso del crdito, la capitalizacin u otros esquemas de financiamiento como forma de
apalancar el crecimiento sectorial. (CESSI, 2007).

4. Conclusin
He sealado en este breve estudio histrico los problemas que ha tenido que atravesar el
desarrollo de la informtica en el pas desde sus orgenes. Es visible una primera poca
de desarrollo debido a un grupo de personas interesadas en que esto sucediera ms que a
una poltica estatal tendiente a dar mayor fuerza a este prematuro despertar. Es visible la
falta de un Estado que diera lugar a que estas mismas personas formen parte de
organismos nuevos o existentes (especialmente creados o modificados de acuerdo al
caso) para demostrar un posicionamiento explcito como poltica especfica en el rea.
Todos los avances logrados en esta poca se obstaculizaron con el golpe militar al
gobierno de Arturo Illia de 1966. La poltica del gobierno de Ongana, el nuevo
presidente de facto, no slo no contempl este desarrollo de la informtica en el pas,
sino que signific trabas al desarrollo como he argumentado en la primera parte del
presente trabajo.
Todo el perodo de dictaduras militares que llega hasta 1983 (con un intervalo breve de
tres aos) signific una total despreocupacin y una no observancia al desarrollo de la
informtica en el Argentina. La ltima dictadura contempl incluso con desdn el
desarrollo de la pequea industria en general. Hubo que esperar hasta 1983, a la
recomposicin democrtica para que se volviera a considerar la posibilidad de
desarrollo del sector informtico. En este nuevo perodo, que llega hasta 1989, es visible
una promocin no slo debida a los intereses personales de las figuras involucradas
directamente en el desarrollo, como sucedi en la primera etapa, sino tambin a una
poltica especfica desde el Estado. Las medidas contemplaron las caractersticas
propias de la poltica argentina, se supo observar la historia y se hizo lo posible para
evitar que los avances logrados, como el funcionamiento de la ESLAI, fueran
derrumbados por el simple hecho de ser un logro del gobierno anterior. De todos modos,
por una falla en el blindaje realizado, el gobierno sucesor pudo cumplir con la regla
histrica del pas.
Recin la dcada presente puede ver un nuevo compromiso desde el Estado y de los
diferentes actores relevantes en la promocin del software. Se cubrieron los baches
legales y se prepar el terreno para una promocin estatal comprometida, pblicamente
legible en el Plan Estratgico de Software y Servicios Informticos 2004-2014. Se
llevaron al plano de los hechos muchos de los puntos y en forma efectivamente rpida.
De todos modos, existen debilidades importantes del sector que deben ser cubiertas,
como ser la poca proyeccin regional o global de las empresas del sector, poca
articulacin con el sistema cientfico, escasa articulacin con el Estado para poder
utilizar su poder de compra, poco desarrollo debido a bajo nmero de recursos humanos
capacitados (CESSI, 2007). Por otro lado y en adicin, no contempla la produccin de
software libre como posible paradigma productivo alternativo al software propietario,
por tanto, slo busca articulaciones estatales con empresas que produzcan software
propietario (al menos prioritariamente). Pero Qu sucede si como bien pregunt
Pablo Becerra6 en una entrevista con Binario, una publicacin de Canal-ar algn
6

Impulsor de la Cmara Argentina de Emprendedores y Empresarios de Software Libre y Open Source

(CELIX)

productor desarrolla un sistema informtico bajo licencia GPL, lo mete en un una caja
y luego vende soporte por esa caja? Se est desarrollando un producto? (Binario,
2004). Esta es una pregunta que el marco normativo vigente an no puede responder.
Est claro se contempla slo o primordialmente al software propietario o privativo. Es
evidente que en el mundo existen dos formas de producir software, una es haciendo
software de tipo privativo y otra haciendo software libre. Gran cantidad de pases
consideran como poltica de Estado incentivar de algn modo al software libre, realizan
migraciones a software libre dejando los sistemas privativos en la administracin
pblica. Alemania, algunas regiones espaolas, Brasil, Venezuela, Ecuador son algunos
por slo mencionar pocos que han realizado estas importantes polticas de migracin.
En Europa crecientemente se habla de los beneficios del modelo de negocios tipo open
source, donde el conocimiento fluye de manera ms libre y se aprovecha de mejor modo
la cooperacin entre firmas. Argentina ingresa en el desarrollo del sector de software
pero lo hace sin vislumbrar, hasta el momento, este nuevo modo de hacer negocios en
crecimiento en el viejo continente.
Por otro lado, conduce a la reflexin que el gobierno realice acuerdos con Microsoft, ya
sea el Plan Mi PC o el posible acuerdo entre el COMFER dependiente del gobierno
nacional y el gigante del software (supuesto porque durante un perodo fue imposible
ingresar a la pgina utilizando un navegador que no fuera el Internet Explorer,
propiedad de la multinacional). Los acuerdos podran ser realizados con universidades o
empresas que desarrollan Linux, un sistema operativo que supone un mucho menor
desembolso en su adquisicin y que posee, al igual que Windows, entornos grficos
realmente amigables.
Si a estos puntos se aade que la reglamentacin de la ley de promocin a la industria
del software establece que podrn acogerse al rgimen las personas jurdicas habilitadas
para actuar dentro del territorio nacional, se deduce sin dudas que las empresas
multinacionales tambin puedan ser beneficiarias por la promocin.
Las expresiones contenidas en estas lneas no opacan en absoluto la labor emprendida
en la presente dcada por el Estado y distintos sectores de la sociedad para el desarrollo
del software. Existen interesantes puntos positivos y, como en todo proyecto, tambin
innumerables puntos por mejorar, pero las crticas no deben destruir, como ha sido
tradicin en los diferentes gobiernos argentinos, lo realizado por las administraciones
precedentes, lo mejor es construir sobre los logros obtenidos, lo que, indefectiblemente,
implica modificaciones y readaptaciones de las polticas adoptadas.

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