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Introduccin

Natalia Saltalamacchia Ziccardi


Ana Covarrubias Velasco

A quin corresponde proteger los derechos humanos? Al Estado, a la


sociedad, a los actores internacionales no gubernamentales, a las organizaciones internacionales? Las respuestas a estas preguntas son, y han
sido, ampliamente discutidas tanto en el mbito poltico como en el
acadmico. Hasta antes de la segunda guerra mundial, salvo por algunas excepciones,1 los derechos humanos no se trataban como un tema
de poltica internacional; el supuesto era que cada Estado era responsable de garantizar o no los derechos fundamentales de su poblacin.
Despus de la guerra, y en gran medida como resultado de la experiencia
del Holocausto, surgi lo que se conoce como el rgimen internacional de los derechos humanos basado principalmente en tres documentos de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU): la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966). La existencia del rgimen internacional de derechos humanos implica que no es nicamente el Estado
quien debe promover y garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales de su poblacin, sino que ello es tambin un legtimo inters
de las organizaciones internacionales. En otras palabras, la defensa de
los derechos humanos puede rebasar la soberana de los Estados cuando son stos los que violan tales derechos o cuando son incapaces de
cumplir con esa tarea.2
1
Como la esclavitud, el derecho humanitario o de guerra. Vase Jack Donnelly, International
Human Rights, 2. ed., Boulder, Co., Westview, 1988, p. 4.
2
La literatura sobre la evolucin del rgimen internacional de los derechos humanos es
abundante. Pueden verse los textos generales de Jack Donnelly, International Human Rights,

La discusin acadmica y la prctica de la proteccin de los derechos humanos se han transformado significativamente desde 1945.
Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) se han convertido en
actores importantes en la defensa de esos derechos y el fenmeno
ha invitado a reflexionar acerca del poder de la accin ciudadana
transnacional. Las instituciones internacionales han aprobado nuevos instrumentos y se han creado instancias como la Oficina del
Alto Comisionado de los Derechos Humanos. Esto no quiere decir, sin
embargo, que el Estado haya dejado de ser un actor esencial e inevitable en la proteccin de los derechos humanos. Al contrario, el hecho de que la promocin de los derechos humanos sea entendida
como un asunto legtimo de la poltica internacional revela la intencin de fortalecer al Estado en clave democrtica: transformarlo,
apoyarlo o ensearle a defender los derechos fundamentales de su
poblacin. Una de las formas para lograr esta meta ha sido incluir el
tema en las polticas exteriores de los pases y ya no slo en la agenda de las organizaciones internacionales. As pues, aunque en ltima
instancia quien promover los derechos humanos es cada Estado (es
decir, sin la actuacin ltima del Estado no habr una proteccin
eficaz de esos derechos), los dems pases y actores internacionales
pueden colaborar o presionar, bilateral o multilateralmente, para que
esto suceda.
El continente americano cuenta con el sistema regional de derechos
humanos ms desarrollado del mundo despus del europeo. Su fundacin data del ao 1948 cuando se adopt la Declaracin Americana de
Derechos Humanos, incluso antes que la Declaracin Universal. Algunos
aos despus comenz a generarse una arquitectura institucional: en
1960 se estableci la Comisin Interamericana de Derechos Humanos,
en 1969 se adopt la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
o Pacto de San Jos y con ello se instituy la figura de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Al mismo tiempo, sin embargo,
3. ed., Boulder, Westview, 2007; David P. Forsythe, Human Rights in International Relations,
Cambridge, Cambridge University Press, 2000; Michael Freeman, Human Rights, Cambridge,
Polity Press, 2002; Charles R. Beitz, The Idea of Human Rights, Oxford, Oxford University Press,
2009; Michael Goodhart (ed.), Human Rights. Politics and Practice, Oxford, Oxford University
Press, 2009.

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la Carta de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) subray la


validez del principio de no intervencin de la Organizacin y los Estados miembros en los asuntos internos de los Estados. As pues, en
un contexto de guerra fra que favoreca otros temas que no eran la
defensa de los derechos fundamentales, tanto las instituciones regionales como la mayora de los pases de Amrica Latina mantuvieron
un bajo perfil de accin en este campo. La proteccin de los derechos
humanos normalmente de la mano de la promocin de la democracia fue siempre un objetivo retrico de la poltica estadounidense y
de algunos de sus aliados en la regin, pero el tema cobr verdadera
visibilidad a partir de las experiencias autoritarias y altamente represivas de muchos pases latinoamericanos en los aos setenta. Las transiciones a la democracia y el fin de la guerra fra favorecieron como
nunca antes la promocin de la democracia y los derechos humanos
como objetivos de la diplomacia y, por lo tanto, como asuntos legtimos
de la poltica internacional.
El presente libro examina precisamente cul ha sido el papel de los
derechos humanos en la poltica exterior de los pases latinoamericanos. Aunque existen varias contribuciones acadmicas dedicadas a
este tema, la mayora tiende a concentrarse en las acciones y objetivos
de los pases desarrollados occidentales con particular nfasis en Estados Unidos o, recientemente, en potencias emergentes como China.
Asimismo, la literatura sobre los derechos humanos desde la perspectiva de las relaciones internacionales y, especficamente en la poltica
exterior, es mayoritariamente anglosajona.3 De tal forma que es relativamente poco lo que se ha escrito y menos an teorizado sobre la
vinculacin entre derechos humanos y poltica exterior en los pases
de Amrica Latina especficamente. Hace falta mayor conocimiento e
informacin emprica que, a su vez, permita desarrollar contribuciones
tericas y posiblemente nuevas categoras no contempladas hasta ahora en la literatura. Por tal motivo, en este libro se ha optado por condu3

Entre las contribuciones recientes cabe destacar: David P. Forsythe (ed.), Human Rights and
Comparative Foreign Policy, Estados Unidos, United Nations University Press, 2000; Alyson Brisk,
Global Good Samaritans. Human Rights as Foreign Policy, Estados Unidos, Oxford University
Press, 2009; Mnica Serrano y Vesselin Popovski, Human Rights Regimes in the Americas, Hong
Kong, United Nations University Press, 2010.
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cir un anlisis a travs de estudios de caso que permitan profundizar


en las experiencias nacionales de seis pases latinoamericanos.
Cules son las preguntas que sirven de gua a todos los captulos?
En primer lugar, se invit a los autores a describir las caractersticas de
la poltica exterior en materia de derechos humanos de los pases estudiados. En segundo lugar, se les pidi analizar por qu y cmo dichas
normas fueron incorporadas en la conduccin de sus relaciones exteriores. Ntese que el nfasis de estas preguntas se encuentra en los
rasgos y transformaciones de la poltica exterior y no as en el mayor o
menor xito de estos Estados en proveer garantas efectivas a los derechos humanos dentro de su jurisdiccin. Aunque, como se ver a
lo largo del texto, ambas cuestiones estn vinculadas, este es un
libro sobre el lugar de los derechos humanos en la poltica exterior y
no sobre la situacin que guardan los derechos humanos en los pases
investigados. Es importante aclarar tambin que, con la meta de delimitar el campo de estudio, los casos se enfocan en la agenda de los
derechos civiles y polticos, aunque algunos autores aluden tangencialmente a asuntos relacionados con los derechos econmicos, sociales y
culturales. Dado que el propsito de esta obra colectiva no reside en
poner a prueba, confirmar o refutar alguna teora o modelo preexistente, cada autor/a adopta las herramientas conceptuales que considera
ms pertinentes para responder a las preguntas planteadas en el pas
en cuestin. Sin embargo, en todos los casos se distinguen los dos niveles anlisis tradicionales de la poltica exterior: el interno o estatal y
el sistmico, asumiendo que toda poltica es el resultado de la interaccin entre ambos mbitos. Asimismo, en todos se desecha la premisa
del Estado como actor unitario y, en cambio, se contemplan las posiciones y recursos de los diversos actores polticos y sociales nacionales
que de una manera u otra participan en el proceso estudiado.
Los pases latinoamericanos representan un universo analtico numeroso y diverso. Cada pas cuenta, por supuesto, con particularidades
histricas y culturales, pero esto no impide la existencia de rasgos
anlogos cuya identificacin permitira acercarnos a generalizaciones
que pueden contribuir a la literatura terica. En ese sentido, hubiera
sido ideal examinar a todos los pases de Amrica Latina pero en aten12

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cin a las restricciones de recursos y de tiempo se escogieron slo los


siguientes: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Nicaragua y Mxico. Las
razones de esta eleccin han sido varias. En primer lugar, se pretendi
contar con por lo menos un pas de cada una de las subregiones de
Amrica Latina: Mxico y Centroamrica, la regin andina y el Cono
Sur. En segundo lugar, y dado el peso analtico de este factor, se seleccionaron pases que representan tipos o dinmicas diferentes de transicin desde el autoritarismo hacia la democracia. El tercer criterio se
bas en incorporar pases de diverso tamao y poder relativo y, por
ende, con diferente grado de susceptibilidad a la influencia o las presiones de actores internacionales.
A la luz de los estudios de caso presentados en este libro podemos
empezar a responder dos preguntas relevantes: En qu ha consistido
la poltica exterior en materia de derechos humanos en Amrica Latina? Cules son los objetivos que han perseguido los Estados latinoamericanos mediante la diplomacia en este campo? A continuacin se
identifican cuatro modalidades que, en diferentes momentos, se han
expresado en los pases investigados.
En primer lugar, el propsito general de los gobiernos puede ser
eminentemente defensivo, es decir, en este caso la poltica exterior se
enfoca en evadir el escrutinio, las crticas y las presiones del resto del
mundo. Frecuentemente se enarbola el argumento de la soberana nacional, se sostiene que la situacin nacional en materia de derechos
humanos cumple mayormente con los estndares internacionales y
que la colaboracin externa es innecesaria. Por supuesto, los casos de
Argentina, Brasil, Chile y Nicaragua durante las dictaduras ilustran
este tipo de poltica cuyo mvil es claramente el ocultamiento de una
poltica sistemtica de abuso a los derechos fundamentales. No obstante, los casos de Colombia desde principios de los aos ochenta, de Brasil
durante el gobierno de Sarney, as como de Mxico durante la mayor
parte de la existencia del rgimen de partido hegemnico, subrayan
que la poltica exterior defensiva en materia de derechos humanos no es
un rasgo privativo de los Estados dictatoriales y que tambin se presenta en pases con gobiernos civiles formalmente electos. Como se
ver, estos tres casos sugieren que, en el contexto latinoamericano,
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existen dos variables a considerar para explicar la posicin general de


la diplomacia en materia de derechos humanos: a) la cultura poltica
de la burocracia encargada de la conduccin de la poltica exterior y,
particularmente, el predominio de una visin nacionalista (en contraposicin con aquella internacionalista o cosmopolita); b) el impacto de
la existencia de grupos insurgentes y/o criminales que se perciban como
una amenaza grave a la seguridad nacional y a los cuales se pretenda
aislar de cualquier apoyo internacional, incluyendo las garantas derivadas del derecho internacional humanitario o del rgimen internacional
de derechos humanos.
En segundo lugar, los gobiernos pueden desarrollar una poltica
exterior activa en materia de derechos humanos con la intencin de
incidir directamente en las prcticas de pases especficos, seleccionados con base en mltiples criterios. Para alcanzar dicho objetivo se
puede optar por diferentes escenarios de interaccin (e.g. las relaciones
bilaterales o los foros multilaterales) y diversos tipos de instrumentos
(e.g. el dilogo poltico, la poltica de sanciones o de incentivos mediante la cooperacin internacional, las declaraciones o votos de condena). De hecho, ste es un componente destacado y recurrente de la
diplomacia de los pases occidentales desarrollados que presupone al
menos dos cosas: a) la idea de que su propio desempeo es superior
que el de los pases a los que se critica y cuestiona; b) que dada la asimetra de poder u otros factores se est en la posicin de ejercer algn
grado de influencia. Los estudios de caso en este libro sugieren en
cambio que, a lo largo de los ltimos cuarenta aos y con diferentes
tipos de gobierno, los pases latinoamericanos han sido menos propensos a querer influir directamente en otros Estados y por la va bilateral
en materia de derechos humanos especficamente.4 Tambin sugieren
que, como en otros mbitos de la poltica exterior, es necesario tomar
4
A partir de los aos noventa se desarroll en el continente americano un rgimen regional
de proteccin de la democracia que existe en paralelo al rgimen regional de derechos humanos.
Aunque ambos asuntos guardan relacin, no son exactamente la misma cosa, ni funcionan con
los mismos mecanismos. En el marco del rgimen de proteccin a la democracia que es eminentemente interestatal y no supone la participacin de ciudadanos los pases latinoamericanos han
actuado en varias ocasiones para intentar contrarrestar la ruptura del orden democrtico constitucional en alguno de los miembros del sistema. El caso de Honduras en 2009 constituye el
ejemplo ms reciente.

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en cuenta el tipo de vinculacin estratgica que se desea establecer con


Estados Unidos para explicar las posiciones latinoamericanas frente a
casos especficos o paradigmticos.
Respecto a lo primero, es evidente que la preocupacin por los
derechos humanos en otros pases no form parte de la agenda durante la era de los gobiernos autoritarios, aunque en el captulo sobre
Mxico se sealan ciertas excepciones protagonizadas por las administraciones de Echeverra y Lpez Portillo. Pero tampoco Colombia o los
sucesivos gobiernos democrticos de Brasil y de Chile despus de las
transiciones han desarrollado hasta hoy una vertiente bilateral visible
en su poltica exterior en materia de derechos humanos. Por lo que
hace a los otros tres pases investigados Nicaragua, Mxico y Argentina se registra una notable coincidencia: en la medida en que, despus de la democratizacin y del fin de la guerra fra, algunos de sus
gobiernos se interesaron por incorporar cuestiones relativas a los derechos humanos en alguna relacin bilateral, el caso de Cuba fue el ms
destacado. En efecto, los gobiernos de Menem en Argentina a partir de
1991, de Alemn en Nicaragua y de Fox en Mxico que por cierto
promovieron una poltica de acercamiento con Washington fueron
explcitos en su condena a la isla y en mayor o menor grado implementaron iniciativas relacionadas con la falta de garantas a los derechos
civiles y polticos de los cubanos.5 Esto se manifest no slo en el mbito bilateral sino que se tradujo tambin en su poltica multilateral:
todos presentaron un patrn de voto a favor de la resolucin condenatoria de la situacin en Cuba en el seno de la Comisin de Derechos
Humanos de la ONU. En contrapartida, Brasil y Colombia mantuvieron
una consistente posicin de abstencin en dicho foro.
En tercer lugar, de los captulos se desprende que la poltica exterior en materia de derechos humanos puede limitarse a o incluir una
vertiente cuya meta sea incidir indirectamente en la conducta de todos
los Estados a travs de contribuir al fortalecimiento del entramado
institucional y los instrumentos normativos que componen al rgimen
5

En todos los casos tambin dicha poltica fue abandonada por los sucesivos gobiernos de
Duhalde y Kirchner en Argentina, Daniel Ortega en Nicaragua y Caldern en Mxico; vale la
pena recordar que todos ellos replantearon tambin la ruta de la relacin bilateral con Washington.
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internacional. En esta variante la diplomacia se dedica a construir consensos para la adopcin de nuevos pactos y convenciones que contemplan un mayor grado de precisin de las normas internacionales, coadyuva a la tarea de rganos destacados como el Alto Comisionado para los
Derechos Humanos mediante contribuciones financieras, etctera. Dicha poltica se despliega en los foros multilaterales globales y regionales
y pretende, en ltima instancia, influir en la determinacin de los parmetros sobre qu se considera legtimo o ilegtimo en el ejercicio del
poder pblico por parte de los Estados. Dado su histrico respaldo al
desarrollo del derecho internacional, no es de extraarse que en la vertiente jurdica los pases latinoamericanos hayan sido en general muy
activos. Por supuesto, han experimentado agudamente la tensin entre
la proteccin de la soberana y un rgimen internacional de derechos
humanos fuerte; como se demuestra especialmente en los captulos de
Colombia y de Mxico, han desconfiado de las instituciones internacionales y de su politizacin. No obstante, a juzgar por el extraordinario
record de ratificacin de los instrumentos internacionales en materia de
derechos humanos,6 al da de hoy los seis pases estudiados se colocan
en el grupo de pases jurdicamente ms vinculados al rgimen internacional con lo cual intencionalmente o no contribuyen a fortalecer su
legitimidad. La contribucin latinoamericana en este campo se remonta
a los mismos orgenes del rgimen internacional de derechos humanos:
frecuentemente se cita las aportaciones de Brasil, Colombia, Mxico y
Chile para la inclusin de referencias a los derechos humanos en la Carta de la ONU y para la adopcin de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. El libro sugiere que, con altas y bajas, esta tendencia ha
continuado a lo largo de los aos. En los captulos de Chile, Mxico y
Brasil se sealan ejemplos concretos del liderazgo de estos pases en la
negociacin de instrumentos recientes como el estatuto de la Corte Penal
Internacional, la Convencin Americana contra el Terrorismo y la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, respectivamente.
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Vase el cuadro comparativo de firmas y ratificaciones incluido al final de este libro.

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Por ltimo, en una suerte de variante del punto anterior, es posible


que los gobiernos utilicen activa e intencionalmente la poltica exterior
en materia de derechos humanos como un reaseguro para evitar regresiones autoritarias o como un instrumento para obtener mejores resultados dentro de su propia jurisdiccin. En este caso los gobiernos
buscan establecer y profundizar los compromisos del Estado con el
sistema internacional de derechos humanos, abrir mayores avenidas
jurdicas para que su ciudadana pueda activar los mecanismos internacionales de proteccin7 y habilitar o legitimar polticamente la actividad de la comunidad transnacional de derechos humanos en su pas.
Es decir, aqu seran las propias autoridades gubernamentales las que
buscaran potenciar aquel efecto bumerang que Sikkink y Keck identificaron como estrategia propia de las organizaciones sociales.8 En el
captulo de Argentina se explica que la decidida poltica exterior en
materia de derechos humanos del gobierno de Ral Alfonsn estuvo
motivada por la necesidad de desactivar las mltiples amenazas externas e internas a la consolidacin de la joven y vulnerable democracia
de aquel pas. Mientras que en el captulo de Mxico se seala que
sta fue tambin una estrategia explcita adoptada por el gobierno de
Vicente Fox con el propsito de contrarrestar inercias polticas e institucionales internas y fortalecer la agenda de los derechos humanos en
el mbito nacional. Este tipo de poltica exterior, sin embargo, sera
inerte sin la existencia de una sociedad nacional inclinada a aprovechar las rutas de accin internacional abiertas por sus Estados. Es interesante notar que tanto en el captulo de Mxico como en el de Argentina se identifica la presencia de una importante comunidad de
organizaciones de derechos humanos decidida a recurrir al sistema
interamericano. La tabla que presenta Par Engstrom en su trabajo demuestra que, entre los pases estudiados, los ciudadanos argentinos y
mexicanos (junto con los colombianos a partir de 2004) han sido los
7
Particularmente el reconocimiento de los mecanismos de peticin individual ante instancias
internacionales como seran el Primer Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
8
Margaret E. Keck y Kathryn Sikkink, Activistas sin fronteras, Mxico, Siglo XXI, 2000, p. 31.

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ms adeptos a someter peticiones individuales ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos entre 1999 y 2008.
Todo lo anterior da una idea de la riqueza del objeto de estudio
del presente volumen, el cual constituye ms un punto de partida que
de llegada. Se pretende que esta obra se integre a una multiplicidad de
futuros trabajos que permitan conocer ms a fondo la dinmica de los
derechos humanos en la poltica exterior de los pases latinoamericanos. Ojal que as sea.