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Histrico, Organizao e Princpios

Constitucionais da Seguridade
Social
Seguridade Social: Conceituao; Origem e Evoluo Legislativa no Brasil;
Organizao e Princpios constitucionais.
1. A Proteo Social
Nossa primeira aula se inicia com a anlise da proteo social, no que diz respeito
sua conceituao e origem. O assunto de grande relevncia at porque a
compreenso das normas vigentes passa necessariamente pela abordagem dos
eventos passados, e a evoluo histrica dos mecanismos adotados pela sociedade
em favor da cobertura dos infortnios da vida importante ponto de partida.
A proteo social, ento, nada mais do que os mecanismos criados pela
sociedade, ao longo de sua existncia, para atender aos infortnios da vida,
como doena, velhice, etc., que impeam a pessoa de obter seu sustento.
Na vida em sociedade pode-se dizer que uma das primeiras manifestaes da
proteo social como tcnica de atendimento aos infortnios da vida foi inicialmente
patrocinada pela famlia, ou seja, um trabalhador que por exemplo ficasse
incapacitado para trabalho teria o apoio de seus familiares enquanto se recuperava, e
da mesma forma pessoas idosas teriam o amparo familiar para sua manuteno.
Ao mesmo tempo existia tambm a figura da assistncia voluntria, quando pessoas
estranhas ao seio familiar auxiliavam necessitados, mesmo desconhecidos, numa
situao que perdura at hoje quando, por exemplo, vemos pessoas recebendo
esmolas na rua.
At a, no havia nenhum outro mecanismo protetivo! O Estado no tinha qualquer
parcela de responsabilidade, at porque prevalecia o conceito liberal-burgus de
organizao estatal, no qual o Poder Pblico detm muito mais obrigaes negativas,
deveres de absteno, de no interferncia estatal na vida privada. O seu sucesso ou
insucesso na vida dependia exclusivamente de voc!
No havia aposentadoria, penso ou qualquer coisa parecida! A pessoa deveria ser
precavida, guardando para o futuro, ou certamente iria depender de terceiros, tendo
mesmo de trabalhar at cair!
No h consenso sobre as fases evolutivas da Previdncia Social. Wladimir Novaes
Martinez menciona dois grandes grupos, Feij Coimbra, trs; J Ildio das Neves,
quatro. A mais usual a seguinte:
Fase inicial (at 1918): criao dos primeiros regimes previdencirios.
Fase intermediria (de 1919 a 1945): expanso da previdncia pelo mundo.
Fase contempornea (a partir de 1946): aumento da clientela atendida e dos
benefcios.
O que se v claramente na evoluo histrica a assuno por parte do Estado de
uma parcela de responsabilidade na manuteno de um mecanismo protetivo. Ou
seja, o Estado abandona as suas posies perifricas, alheias proteo social, e
passa a assumir plena responsabilidade nesse setor. Isso se percebe claramente
quando se vislumbra a evoluo do Estado liberal para o chamado Estado social ou o
Welfare State. Naturalmente, essa evoluo foi feita de modo lento e gradual, desde
uma ausncia completa do patrocnio pblico at uma participao plena que ns
encontramos hoje inclusive no Brasil.

A Evoluo Mundial da Proteo Social


Marcos da Proteo Social
Dentro da evoluo da proteo social no mundo, merece referncia a Encclica
Rerum Novarum, de Leo XIII, no ano de 1891. A igreja sempre externou sua
preocupao de modo freqente sobre o atendimento aos necessitados. A igreja
sempre ressaltou a importncia da participao da sociedade e do Estado no auxlio
s pessoas carentes, e esta Encclica foi uma que fez isso de modo muito
contundente. Ela expressou a necessidade e uma participao mais ativa, tanto dos
particulares como do poder pblico, e por isso muito citada no estudo da evoluo
da proteo social.
Como ltimo ponto da evoluo da proteo social no mundo, temos o plano
Beveridge na Inglaterra em 1942, marco mundial do conceito de Seguridade
Social. O plano Beveridge tinha como propsito ser implantado ao final da Segunda
Guerra Mundial, e visava a reformulao completa do sistema previdencirio vigente
no Reino unido. A idia do plano Beveridge, como foi definido pela imprensa da poca,
era a proteo do bero ao tmulo, ou seja, toda pessoa, em qualquer momento da
sua vida, teria ampla tutela estatal no momento de necessidade! Era o pice do
Estado social.
Estas idias do plano Beveridge foram utilizadas para delinear o que ns chamamos
hoje de seguridade social (ou segurana social), que nada mais que esse amplo
conjunto de aes na rea protetiva, a atender a todas as pessoas em todo momento
de necessidade.
Marco inicial da Seguridade Social
A primeira manifestao estatal no segmento protetivo a chamada lei dos pobres,
ou poor relief act, na Inglaterra em 1601. Esta lei estabeleceu uma contribuio
obrigatria arrecadada da sociedade e que teria como propsito a manuteno de um
sistema protetivo em favor dos necessitados e das pessoas carentes.
Por isso essa conhecida lei dos pobres definida pela doutrina como o marco inicial
da assistncia social no mundo. Isto , a assistncia social surgiu na Inglaterra
neste ano, na medida em que o estado criava o mecanismo protetivo em favor de
pessoas carentes e necessitadas. Com veremos em breve, a assistncia social tem
exatamente esse papel, ou seja, atender pessoas necessitadas que no tem como
providenciar o seu sustento.
Marco inicial da Previdncia Social
A previdncia social, ou seguro social propriamente dito, s surgiu no ano de
1883 na Alemanha, com a lei de Bismark, chanceler alemo, que poca institui
um seguro de doena em favor dos trabalhadores da indstria. O sistema de
Bismarck funcionava da seguinte forma: deveriam contribuir para o Estado o
trabalhador e o seu empregador, e as contribuies de ambos seriam utilizadas na
manuteno de um sistema protetivo em favor dos trabalhadores no caso de doenas.
Veja que somente neste momento o benefcio previdencirio passa a ser direito
pblico subjetivo do trabalhador. At este momento, no existia, mesmo nos sistemas
mutualistas, esta garantia. Se, por exemplo, o sistema mutualista por qualquer motivo
quebrasse, se faltassem recursos, a pessoa que participava nada poderia exigir do
Estado. O Estado no teria qualquer parcela de responsabilidade na organizao na
privada.
Por isso a lei de Bismarck, na Alemanha, o marco inicial da previdncia no
mundo, pois neste momento temos a as caractersticas bsicas do sistema
previdencirio moderno, que so primeiro, a compulsoriedade de filiao, isto , a

filiao coercitiva, obrigatria no sistema previdencirio e, em segundo lugar, a


natureza contributiva, o que significa dizer que a pessoa, uma vez exercendo a
atividade remunerada, obrigada a contribuir para o sistema protetivo. Mais adiante
iremos trabalhar essas caractersticas de modo mais detalhado.
Naturalmente, a lei de Bismarck, nos anos seguintes, foi ampliada para atender
tambm acidentes do trabalho e benefcios por invalidez.
Marcos Constitucionais
Dentro da evoluo cronolgica, a Constituio do Mxico em 1917, foi a primeira
Constituio no mundo a expressar a previdncia social. importante porque ns
achamos que foi a Constituio alem de Weimar que primeiro falou em previdncia,
mas no foi.
Apesar da previdncia ter surgido na Alemanha, a Constituio de Weimar de 1919,
por isso a mexicana de 1917 tem esse status de ser a primeira Constituio a tratar do
assunto. Naturalmente, isto no muda o fato de que a previdncia tenha surgido na
Alemanha.
Como evoluo do sistema bismarkiano de previdncia, atendendo a todos os riscos
sociais, como doena invalidez e velhice, surgiu nos EUA o conhecido social security
act, em 1935. Nada mais era do que um sistema previdencirio com ampla margem de
atuao.
A proteo social no Brasil
Assim como vimos nos pargrafos anteriores, proteo social no Brasil tambm
evoluiu desde uma completa omisso do estado, at a ampla gama de aes que se
convencionou chamar de Seguridade social. Uma primeira manifestao de
mecanismo protetivo em territrio nacional surge com as aes das Santas
Casas de Misericrdia, j no ano de 1543. Como vimos, a Igreja sempre teve uma
participao de extrema relevncia da proteo social, seja demandando da sociedade
ou do estado aes concretas em prol dos necessitados, seja atuando diretamente,
com faziam as Santas Casas, e ainda fazem.
Da mesma forma, outra ao relevante foi o montepio da guarda pessoal de Dom Joo
VI, no ano de 1880. Percebam com ateno: at este momento no havia previdncia
social no Brasil, propriamente dita, no havia aposentadoria! Um trabalhador no tinha
esse direito: ou ele trabalhava e angariava determinado patamar de rendimento,
suficiente para mant-lo, ou morreria de fome!!!
Com o MONGERAL surge outro montepio, mas agora de servidores de estado.
Tambm foi criado no sculo XIX, no ano de 1835. Lembre-se que os montepios nada
mais eram do que sociedades privadas, de ingresso voluntrio, em que os
participantes pactuavam pagamentos de determinado valor, de modo que pudessem
usufruir benefcios no futuro. O montepio no contava com o Poder Pblico - no havia
direito subjetivo do participante em demandar do poder pblico uma prestao
previdenciria.
Ainda nesta linha, a Constituio de 1891 foi a primeira Carta a falar em
aposentadoria no Brasil. Ainda no se tratava de um direito geral dos trabalhadores,
mas somente servidores pblicos. Era restrita queles que se invalidassem no
exerccio da atividade. Somente estas pessoas tinham, poca, a aposentadoria paga
pelo Estado.
A primeira participao efetiva do Estado, na proteo social, deu-se com o Decreto
Legislativo n 3724 de 1919, que instituiu o SAT, isto , o seguro de acidentes do
trabalho. Muita ateno nesse momento! O SAT era de natureza privada. O Poder
Pblico, por meio deste decreto legislativo, somente determinava que os
empregadores fizessem um seguro de acidentes em favor de seus empregados, que
era gerido por meio de empresas seguradoras. importante observar que a
Administrao Pblica no arrecadava para si esses valores, mais somente imps a
obrigao dos empregadores de segurar seus empregados.
Evoluo maior veio com Decreto Legislativo n 4682, no dia 24 de janeiro de
1923, conhecido popularmente como lei Eloy Chaves. Eloy Marcondes de Miranda
Chaves era deputado federal pelo PRP de So Paulo.Eloy tinha um forte vnculo com

os trabalhadores da estrada de ferro do Estado de So Paulo, e estes apresentaram a


Eloy uma cpia de um projeto de lei argentino que dispunha sobre a criao de caixas
de aposentadoria e penso por empresa.
Eloy, aceitando a sugesto dos trabalhadores ferrovirios, adaptou o referido projeto
realidade nacional e logrou sua aprovao, de modo que o mesmo previa a
necessidade de criarem-se caixas e de aposentadoria e penso - CAP por empresa de
estrada de ferro no Brasil. Cada empresa de estrada de ferro teria a sua respectiva
caixa de aposentadoria e penso - CAP, com custeio prprio. A lei Eloy Chaves previa
quais benefcios seriam concedidos e quais seriam as contribuies pagas tantos
pelos trabalhadores e como pelas empresas de estrada de ferro.
Finalmente, neste momento, surge verdadeiramente a previdncia social no Brasil!
Apesar de no ser o primeiro diploma legal a tratar do assunto, pois como
vimos, j havia o SAT desde 1919, a lei Eloy Chaves foi o primeiro diploma
normativo a tratar de modo abrangente e completa a matria previdenciria no
Brasil, e por isso de modo consensual considerado como o marco inicial da
previdncia no Brasil, a ponto do dia da previdncia ser comemorado no dia
24/01 (mas no feriado!).
interessante observar que, com a lei Eloy Chaves, a previdncia social surgiu no
Brasil com natureza privada, j que novamente no era o Estado a angariar recursos
previdencirios, mas sim determinando que as empresas de estrada de ferro criassem
as caixas de aposentadoria e penso para a concesso de benefcios.
Os Institutos de Aposentadoria e Penso IAPs
Em razo da organizao por empresa, o sistema previdencirio brasileiro tinha alguns
problemas. Em especial dois. O primeiro dizia respeito a massa crtica necessria para
o funcionamento do sistema. Isto , todo sistema previdencirio deve possuir nmero
mnimo de pessoas. Imaginem um exemplo absurdo: um sistema previdencirio de 2
pessoas. Agora imaginem que uma delas fique doente. O que acontece? Metade da
fonte de custeio do sistema acabou! Se a outra pessoa morre, no h mais custeio!
Por isso que, de modo geral, entende-se que um sistema previdencirio deva ter algo
em torno de 1000 pessoas, o que seria ento a massa crtica mnima necessria.
O outro grande problema, envolvendo o sistema previdencirio vigente nesta poca,
dizia respeito ao trabalhador que mudava de empresa. Embora no passado a
mudana de empresa no fosse algo to comum, ela existia. Em razo deste fato, o
segurado saa de uma caixa de aposentadoria e penso e entrava em outra! E muito
freqentemente, em razo dessa mudana de CAP, tinha problemas na manuteno
de seus direitos.
Em razo desta realidade, aliada necessidade de recursos da Era Vargas que se
iniciava em 1930, o governo buscou unificar as caixas de aposentadoria e
penso em institutos de aposentadoria e penso - IAP, que no seriam mais
organizados por empresas, mais sim por categoria profissional. Estes institutos tinham
natureza jurdica de autarquias que, poca, eram subordinados ao Ministrio do
Trabalho, que fora criado em 1930. Somente neste momento percebe-se, de modo
claro, a interveno estatal no funcionamento e na administrao da previdncia social
brasileira. Tambm cabe ressaltar que os Institutos no foram criadas de uma hora
para outra! A transformao das CAPs em IAPs levou algum tempo. Para se ter uma
idia, o primeiro instituto criado foi dos martimos - IAPM, em 1933. Cuidado!
muito comum achar-se que o primeiro foi o dos ferrovirios! Mais no! Na
verdade o instituto dos ferrovirios foi o ltimo a ser criado, j na dcada de 50.
Com a criao dos IAPs, parte do problema previdencirio foi resolvido. Porque estes
eram organizados por categoria profissional, e por isso tinham um nmero elevado de
participantes, solucionando a questo da massa crtica.
A Previdncia do Regime Militar
A Lei n 6.439/77 institui o SINPAS (Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia
Social), tendo como objetivo a reorganizao da Previdncia Social. O SINPAS
agregava o INPS, IAPAS, INAMPS, LBA, FUNABEM, DATAPREV e CEME (todos

extintos hoje, com exceo da DATAPREV, empresa pblica vinculada ao Ministrio da


Previdncia Social MPS).
O SINPAS foi extinto em 1990. A Lei n 8.029, de 12/04/1990 criou o INSS
Instituto Nacional do SEGURO Social, autarquia federal, vinculada ao hoje MPS,
por meio da fuso do INPS com o IAPAS. O INAMPS foi extinto, sendo substitudo
pelo SUS no existe hoje uma autarquia que gerencie a sade. Tanto a sade como
a assistncia social tem suas aes coordenadas diretamente pelos respectivos
ministrios. A LBA e a CEME tambm foram extintas.
Marcos Constitucionais no Brasil
A Constituio de 1934, que foi a primeira a estabelecer a forma trplice da fonte
de custeio previdenciria, com contribuies do Estado, empregador e
empregado. Foi, tambm, a primeira Constituio a utilizar a palavra
Previdncia, sem o adjetivo social.
A Constituio de 1937 no traz novidades, a no ser o uso da palavra seguro
social como sinnimo de previdncia social. A Constituio de 1946 foi a
primeira a utilizar a expresso previdncia social, substituindo a expresso
seguro social. Sob sua gide, a Lei n 3.807, de 26/08/1960, unificou toda a
legislao securitria e ficou conhecida como a Lei Orgnica da Previdncia
Social LOPS.
A unificao da legislao previdenciria foi preparao para a unificao final dos
IAPs. Com a LOPS, os IAPs continuavam existindo, mas todos se submetiam a
mesma lei, o que j foi um grande avano e simplificao.
importante observar que os IAPs somente foram unificados em 1966, por meio
do Decreto-Lei n 72, de 21.11.1966. Ainda na CF/46, foi includo, em 1965,
pargrafo proibindo a prestao de benefcio sem a correspondente fonte de
custeio.
A Constituio de 1988 tratou, pela primeira vez no Brasil, da Seguridade Social,
entendida esta como um conjunto de aes nas reas de Sade, Previdncia e
Assistncia Social.
Previdncia na Atualidade
Em 24 de julho de julho de 1991, entraram em vigor os diplomas bsicos da
Seguridade Social: a Lei n 8.212 (Plano de Custeio e Organizao da Seguridade
Social) e Lei n 8.213 (Plano de Benefcios da Previdncia Social), em substituio
LOPS.
Hoje, o Regulamento da Previdncia Social o aprovado pelo Decreto n 3.048/99, o
qual regulamenta disposies relativas ao custeio da seguridade e aos benefcios da
previdncia social, com as alteraes subseqentes.

QUADRO RESUMO