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TEORA DE LA GESTIN ECONMICA


DE LAS FUERZAS ARMADAS
Thomas Scheetz

ESCUELA DE DEFENSA NACIONAL

DOCUMENTO DE TRABAJO N 7

TEORA DE LA GESTIN
ECONMICA DE LAS FUERZAS
ARMADAS
Thomas Scheetz*

Este artculo refleja las opiniones personales de su autor y no necesariamente las de la ESCUELA DE DEFENSA
NACIONAL.
*
Thomas Scheetz es Ph.D. en Economa por la University de Texas at Austin. Actualmente se desempea como
ProfesordelaEscueladeDefensaNacional.

Scheetz,Thomas.
TeoradelagestineconmicadelasFuerzasArmadas.
ESCUELADEDEFENSANACIONAL(EDENA).
CABA,BuenosAires,Argentina,octubrede2011.
88p.DocumentodeTrabajoN7,SerieDocumentosdeTrabajo.
ISBN:entrmite.

TEORA DE LA GESTIN ECONMICA DE LAS FUERZAS


ARMADAS
Thomas Scheetz

NDICE
INTRODUCCIN

I - ALGUNOS CONCEPTOS ECONMICOS TILES PARA LA ECONOMA DE DEFENSA

1.

FRONTERA DE POSIBILIDADES DE PRODUCCIN, Y COSTO DE OPORTUNIDAD

2.

COSTO MEDIO (ECONOMAS DE ESCALA), Y COSTO MARGINAL

3.

LA DEFENSA VISTA METAFRICAMENTE COMO UNA PLIZA DE SEGURO

4.

BIENES PBLICOS (GAMIL: CUNTO ES SUFICIENTE?)

10

5.

DESPLAZAMIENTO DE GASTOS FISCALES: COSTO DE OPORTUNIDAD

12

6.

LA PRODUCCIN DE DEFENSA

14

II - DOS RACIONALIDADES: INSTITUCIONALISMO DEPREDADOR VERSUS LA VISIN


NEOCLSICA.

1.

18
20

TEORA DEL PRINCIPAL Y AGENTE

III - PRESUPUESTOS Y GAMIL..

21

1.

DEFINICIN DEL GAMIL: EL PROBLEMA DE LAS FUENTES INTERNACIONALES

21

2.

LA DEFINICIN CONTABLEMENTE OPERATIVA

23

3.

LOS CORTES PRESUPUESTARIOS USADOS EN EL GAMIL ARGENTINO

26

4. LA APLICACIN AL GAMIL DEVENGADO ARGENTINO 2010

27

IV - ECONOMA DE PERSONAL MILITAR.

29

1.

FFAA MODERNAS: CRECIENTE CAPITAL INTENSIVIDAD RELATIVA

29

2.

ENCUADRAMIENTO DE POLTICA LABORAL MILITAR

31

3.

LA DEMANDA DE MANO DE OBRA MILITAR DE PARTE DEL ESTADO

32

4.

LA OFERTA LABORAL MILITAR

32

5.

PERSONAL POR GRADO: LA SITUACIN LOCAL VERSUS PARMETROS INTERNACIONALES

33

6.

LA ELECCIN ENTRE LA CONSCRIPCIN Y EL VOLUNTARIADO

35

EDENADocumentodeTrabajoN7

7.

39

EL SISTEMA DE RETIROS MILITARES

V - EL FACTOR CAPITAL FIJO BLICO EN DEFENSA (ADQUISICIONES BLICAS)


1.

MALTUSIANISMO MILITAR (ANLISIS DE COSTO POR UNIDAD)

VI - LAS DIFICULTADES QUE ENFRENTA UNA INDUSTRIA MILITAR

47
47

..

53

1.

LOS ARGUMENTOS

53

2.

ALGUNOS DATOS HISTRICOS ARGENTINOS

64

3.

CRITERIOS/REQUISITOS ECONMICOS PARA LA CREACIN DE UNA INDUSTRIA MILITAR

67

VII - OPERACIONES Y MANTENIMIENTO

69

VIII - COMO GAMIL AFECTA EL CRECIMIENTO: MODELOS ECONOMTRICOS

75

IX - ALIANZAS Y LA SEGURIDAD COLECTIVA VISTAS DESDE LA ECONOMA..

76

X - EL USO DUAL DE LAS FUERZAS ARMADAS.

78

1.

LA NUEVA AGENDA DE LA SEGURIDAD

79

2.

ALGUNOS CRITERIOS PARA ACEPTAR ROLES DE USO DUAL PARA LAS FFAA

80

XI - UNA VISIN NEO-REALISTA

81

1. LA POLTICA MILITAR: PLANEAMIENTO BASADO EN LA GRAN ESTRATEGIA

83

UNIFICADA

XII - LA CONSTRUCCIN DE INDICADORES

84

GLOSARIO DE SIGLAS Y TRMINOS

88

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TEORA DE LA GESTIN ECONMICA DE LAS FUERZAS


ARMADAS1
INTRODUCCIN
Se presenta este texto para el uso de profesionales no-economistas como gua en la materia
de Economa y Gestin de Defensa. Este curso apunta a evaluar la gestin de las Fuerzas
Armadas (FFAA) en dos reas generales: (1) economa de defensa hacia afuera, es
decir, el impacto del gasto militar (GAMIL) en la economa nacional (p.ej., su efecto sobre
el crecimiento de distintas regiones del pas2, sobre el Producto Bruto Interno (PBI),
inversin, comercio internacional, etc., a la vez que el impacto del GAMIL en el resto del
gasto pblico (educacin, salud, etc.). Pero lo grueso del texto versa sobre (2) economa de
defensa hacia adentro de las FFAA, es decir, la eficiencia y distribucin del GAMIL
dentro del sector de defensa (p.ej., examina la eficiencia del gasto en personal en relacin
al gasto en adquisiciones).
Si bien este documento se apoya en conceptos tericos econmicos, no se supone
que el lector sea un economista. Para nuestro propsito se utilizarn tres mtodos
didcticos equivalentes: la explicacin intuitiva, la grfica y la matemtica. Esta ltima
suele ser la manera ms exacta para explicar un concepto terico, pero no es siempre la
ms fcil de entender para alguien que no sea un economista.
A lo largo del texto se emplean datos concretos de Argentina. Esto se hace porque
este pas presenta excelentes datos desagregados y transparentes, muy tiles a la hora de
contrastarlos con el GAMIL de otros pases3; por tanto ayuda el entendimiento del
estudiante. Vale la pena agregar que sin un anlisis crtico de datos amplios y transparentes
no se puede disear y gestionar una poltica militar seria. Adems, si se pretende involucrar
a la ciudadana en la valoracin del quehacer de las FFAA, es imprescindible otorgarles la
informacin pertinente para poder evaluar el producto del sector.
Antes de comenzar debemos insistir en la afirmacin que cualquier poltica de
defensa y poltica militar tienen que cerrar simultneamente en tres aspectos. Estas dos
polticas tienen que ser poltica y diplomticamente viables y sostenibles, militarmente
factibles y eficientes, y econmicamente posibles y aceptables. Si no cierran en esas tres
reas simultneamente, se hace intil el instrumento militar para la nacin a la vez que
perjudica otros sectores de la economa4. En lo que sigue se presumir la consistencia con
1

Elautordecidiescribirestetrabajodebidoalafaltadeuntextoadecuadoencastellanoqueanalicelaeficienciadel
gastomilitarysuimpactoenlaeconoma.Paraestefinseunenseccionesdealgunosescritospropiosytraducciones
condensadas de otros autores.Usar el texto presupone amplificacionessobrecada temaporparte del profesor. A la
vez,seagradecenloscomentariosycorreccionessugeridasdecolegasysobretododealumnos.
2
Porej.,RicardoRunza,Elimpactodelgastodedefensaenlaeconomaargentinaysucomparacinconelcasodelos
EEUU,manuscrito,IVEncuentroNacionaldeEstudiosEstratgicos,BuenosAires,sept.,2001.
3
Porejemplo,lautilizacindelGAMILenunamedidadeconfianzamutua,comolaUNASUR(CSD)intentaahora.
4
Barry Posen, The sources of military doctrine. France, Britain and Germany between the World Wars, Cornell
University Press, 1984, pg. 2425: Las estrategias grandes desintegradas, en las cuales los objetivos polticos y la
doctrina militar son pobremente reconciliados, pueden llevar a la guerra y la derrota, poniendo en peligro as la

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los primeros dos aspectos, mientras se concentra en el anlisis de la parte econmica. Pero
el lector siempre debera mantener presente los tres.

ALGUNOS CONCEPTOS ECONMICOS TILES PARA LA ECONOMA


DE DEFENSA
1. FRONTERA DE POSIBILIDADES DE PRODUCCIN Y COSTO DE OPORTUNIDAD

Dada la escasez presupuestaria que enfrenta todo gobierno, as como en una


familia, debe elegir como repartir el gasto entre cada uno de un gran nmero de bienes
pblicos (p.ej., la educacin, justicia, defensa, seguridad interna, etc.). En el grfico 1.A
que sigue la economa entera, representada por la produccin y demanda para dos
productos, se muestra como si fueran slo dos bienes producidos y demandados5. La
frontera de posibilidades existe porque un pas est limitado en lo que puede producir (es
decir, su PBI fsico total), por su dotacin de mano de obra, de capital fsico y recursos
naturales, y por los conocimientos (se llaman la tecnologa o know-how de su fuerza
laboral). Utilizando el siguiente grfico, los consumidores pueden elegir entre el punto A
(p.ej., con cuantiosas armas y pocos alimentos), punto B (con algo menos de armas, y un
aumento sustancial de alimentos), punto C o punto D (con aun ms alimentos y
relativamente pocas armas), etc.

GRAFICO1.A

FRONTERADEPOSIBILIDADESDEPRODUCCIN

Enelcortoplazonosepuedeproducir
msalldelafrontera.

ARMAS
A

Porejemplo,siseaumenta
a Educacin, se saca a
Defensa.

B
C

ALIMENTOS

supervivenciamismadelestado.Entiemposdepaz,ladoctrinadeberapermitirlealestadoasegurarsuseguridadcon
costoseconmicos,polticosyhumanosqueestndentrodesualcance.(Traduccinpropia).
5
Sehaceconsolo2productosporqueesdifcildibujaren4ymasdimensiones!Peronoimporta,conceptualmente
dosdimensionescaptanexactamentelamismarealidadyademsesmsfcildeentenderdidcticamente.

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Las lecciones de este ejercicio mental son varias:


1.- Primero, las sociedades (como las personas) tienen que elegir que quieren

producir y consumir. Pueden obtener muchos productos, pero no


ilimitadamente. Existe un lmite o frontera. La eleccin de un bien implica
menos de los dems. En este sentido hay un costo de la oportunidad, un
trade-off. La escasez de insumos (es decir, de capital fsico, mano de
obra, conocimientos, recursos naturales) implica que, por ejemplo, si se
aumentara defensa, otros bienes necesariamente se disminuiran.
2.- Segundo, Ese lmite (la lnea oscura de frontera) solo puede sobrepasarse
con el tiempo, invirtiendo en capital fsico, mano de obra y conocimiento
(llamado capital humano). Y para invertir habra que ahorrar o pedir
prestado.
3.- Tercero, siempre se puede producir por debajo de la frontera. Pero eso
significa que no se utilizaran todas nuestras capacidades en capital fsico,
mano de obra, capital humano y recursos naturales. En otras palabras
existira capacidad ociosa (desempleo). En este caso podramos producir
ms de ambos productos sin invertir mucho dinero6.
4.- Cuarto, no es inocente la forma cncava de la curva frontera: Implica que,
por ejemplo, si se disminuye la produccin de armas (desde punto A a
punto B, y luego a C), se puede obtener sumas grandes de alimentos. Sin
embargo, si se siguiera disminuyendo armas, se conseguira ms alimentos
a cambio, pero en cada vez menor proporcin a lo sacrificado en armas.
Este fenmeno ocurre porque la productividad de los insumos no es fcil de
trasladar de una lnea de produccin a otra. Por ejemplo, unos hombres que
saben producir alimentos no son tan versados en producir armas. Cada uno
tiene sus ventajas comparativas.
Bueno, respecto al sector de la defensa, Qu conclusiones se pueden sacar de este
ejercicio mental?:
1.- Primero, el gasto en defensa tiene un costo de oportunidad. Es decir, no es
posible aumentar el GAMIL as no ms. Tiene costos, o trade-offs, que
deben ser ponderados por los decisores. Si crece el GAMIL, entonces otros
bienes tienen que bajar necesariamente su participacin en el presupuesto.
2.- Segundo, un pas est limitado en defensa (como tambin en otros
productos) en razn de sus dotaciones iniciales de mano de obra, capital
fsico, recursos naturales y conocimientos. Lo mejor que puede hacer es
utilizarlos eficientemente, y. . . ahorrar para invertir en la expansin del
futuro PBI, cualquiera que fuera el punto elegido en la frontera de
posibilidades de produccin.

Estasituacinocurre,porejemplo,cuandounpasestsaliendodeunarecesin.Adems,esmuycomnenpasesen
vasdedesarrollo.

EDENADocumentodeTrabajoN7

3.- Tercero, la dotacin de estos factores de produccin (salvo los recursos


naturales) pueden crecer con la inversin: capital fsico, mano de obra y
conocimiento. Este ltimo implica educacin (ojo: la educacin no se limita
al aula); hoy en da el saber es un insumo cada da ms importante.

2. COSTO MEDIO (ECONOMAS DE ESCALA) Y COSTO MARGINAL


Los temas del costo medio (o costo promedio: CMe) de produccin de cada
bien, y el costo de producir un bien adicional (llamado el costo marginal: CMa) estn
relacionados entre s, y son centrales a la hora de eficientizar el gasto en defensa (CMe) y
saber cunta Defensa se debe producir (CMa).
Es conveniente ahora exponer el concepto de marginalidad antes de seguir con
otros temas. Considerando que el costo medio (CMe) es el costo promedio de producir
algn bien, es decir, se divide el costo total (CT) de la produccin por la cantidad total del
bien producido (Q). En cambio, debe entenderse que lo marginal implica el costo
adicional de producir una unidad ms, es decir, el costo de expandir la produccin
marginalmente. Lo marginal en economa est relacionado con el clculo (es decir, la
derivada), mientras el promedio es el resultado de una simple divisin. La diferencia es
muy importante, pues la visin neo-clsica microeconmica se construye sobre la
diferencia entre promedio y marginal.
En el cuadro 1.B se muestra la diferencia (y a la vez ver la relacin) entre estos dos
conceptos. Se recuerda que el costo total (CT) es igual al costo fijo (CF) ms el costo
variable (CV): CT = CF + CV. El costo fijo representa una erogacin que se hace sin
importar el nmero de bienes producidos, por ejemplo, el alquiler o la cuota de gas o
telfono bsico. Se paga si se produce y aun si no se produce nada. Por supuesto, cuanto ms
se produce, mas se reparte ese costo fijo entre el nmero creciente de bienes producidos.
Por eso, tiene cierta ventaja producir grandes cantidades (es decir, producir en escala)
pues, ya que, hasta un cierto nivel, por ejemplo en el cuadro 1.B, hasta 6 globos por
semana y a partir del sptimo globo el CMe comienza a elevarse nuevamente. El aumento
de la produccin hasta 6 globos es una bsqueda de economas de escala.
Las razones bsicas por las que existen economas de escala son tres: primero, hay
indivisibilidades en la produccin (ya sea en una pequea o gran empresa se necesita un
gerente, telfono, fotocopiadora, una oficina principal, etc.). Segundo, con una empresa
grande se logra la especializacin de cada trabajador (efecto conocido como el
Fordismo). Tercero, existen factores tcnicos (con una gran mquina se abaratan costos
de produccin, p.ej., un tractor grande en la agricultura).
Para los monopolios7 (se recuerda que el Estado ejerce el monopolio de la
fuerza), la curva del CMa es bsicamente la curva de la oferta, (la oferta de Defensa8 en
7
8

Sobreeltemademonopoliosvaldralapenaconsultaruntextodemicroeconoma.
ConfrecuenciaenestetextoseutilizandefensaylasFFAAcomosinnimos,auncuandonoson.

EDENADocumentodeTrabajoN7

este texto). La demanda de Defensa proviene de los contribuyentes/ciudadanos, expresada


a travs de sus gobernantes que los representan. Estos conceptos se utilizarn abajo,
cuando se discuta el tema de los bienes pblicos.
Cuadro1.BPRODUCCINYCOSTOSENLAPRODUCCINDEGLOBOS
Produccinde
globospor
semana:Q
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

CostoFijo$
porsemana:CF
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500

CostoVariable
$porsemana:
CV
0
340
560
720
900
1120
1400
1780
2300
3000
4000

CostoTotal$
porsemana:
CT
500
840
1060
1220
1400
1620
1900
2280
2800
3500
4500

CostoMarginal
CostoMedio$
$porglobo:
porglobo:CMe
CMa

340
840
220
530
160
407
180
350
220
324
280
317
380
326
520
350
700
389
1000
450

Untrabajadorgana$200porsemana.
TomadodeFischer,Dornbusch&Schmalensee,Economa,2edicin,pg.182&185.

PRODUCCINYCOSTOSENLAPRODUCCINDEGLOBOS
Produccin
deglobos
por
semana:Q
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Costo
Marginal$
porglobo:
CMa

CostoMedio$
porglobo:
CMe

340
220
160
180
220
280
380
520
700
1000

840
530
407
350
324
317
326
350
389
450

CMe

Nota:obsrvesequeelCMa(elcostodeproducirunaunidadadicional)nosiguelamismarutagrficaqueelCMe(ver
grfico asociado). Esto se debe a que el CMa es influenciado solo por el costo variable (los insumos adicionales para
produciresaunidadagregada).Paraestepropsito,loquedebenotarseesquelacurvadelCMainterceptaalacurva
delCMejustoensupuntomnimo,dondealcanzasumsbajoniveldecostomedioporunidad,lograndolaeconoma
deescalatericamentemsventajosa.

Pero el tema de economas de escala tiene otro inters ms inmediato en Defensa.


Si el Estado se interesara en hacer ms eficiente el sector Defensa (es decir, conseguir ms
Defensa por el mismo gasto presupuestario), debera mirar por reas en donde se duplican
(o triplican) esfuerzos entre las fuerzas. Por ejemplo, en Argentina existen tres fuerzas
areas, la de la Fuerza Area, la Aviacin Naval y la Aviacin del Ejrcito. Lograr
economas de escala implicara que hubiera una sola. Es decir, la fuerza area aprendera a
volar en una sola escuela (diferenciada por la especialidad de vuelo), debiendo desplegarse
EDENADocumentodeTrabajoN7

de tal forma que podra interactuar permanentemente con las dems fuerzas (en
conjuntez, para usar un trmino corriente). Esto abaratara costos en varios niveles, tales
como entrenamiento, nmero de pilotos, operacin y mantenimiento de naves, tiempo de
reaccin, comunicaciones, etc.

3. LA DEFENSA VISTA METAFRICAMENTE COMO UNA PLIZA DE SEGURO9


Para un economista el gasto militar puede concebirse como una pliza de seguro
que protege el pas contra los riesgos externos en un mundo polticamente inestable e
impredecible, con un futuro siempre incierto. La adquisicin de esta pliza de seguro debe
equilibrar la proteccin de la integridad territorial del pas contra los peligros que pueda
afrontar, contrapesndola con las dems necesidades de los ciudadanos. Idealmente, este
paraguas de seguridad permite invertir, trabajar y vivir en el pas con cierta soltura y
previsibilidad. En este contexto el GAMIL vendra a ser la prima anual de la pliza.
Ningn pas puede costear una pliza contra todo riesgo porque su costo sera
demasiado elevado. Si bien desde la perspectiva de la institucin armada (como en el caso
de cualquier otra organizacin burocrtica) la adopcin de este seguro contra todo riesgo
se reviste de un inters especial, pues le permitira un mximo de empleo, ingresos y poder
a sus miembros; pero la visin de esa decisin desde la perspectiva de los
ciudadanos/contribuyentes es necesariamente diferente. El ciudadano concibe la Defensa
externa nicamente como un bien ms en una canasta de bienes mucho ms amplia. La
Defensa externa es un bien pblico un servicio de seguridad externa que tiene su lugar
al lado de muchos otros, como salud, educacin, vivienda, seguridad interna, justicia, etc.
Ante una escasez presupuestaria siempre existente, en un orden genuinamente democrtico
y abierto, los representantes de los ciudadanos trataran de maximizar los beneficios a sus
votantes en cada rea al menor costo, sin descuidar ningn aspecto del conjunto de
necesidades nacionales.
Asimismo, en un orden democrtico, la percepcin ciudadana de los beneficios de
invertir recursos fiscales en la proteccin de la seguridad externa estar condicionada por
la configuracin y utilizacin del instrumento militar para asegurar ese bien. Es sensato
contribuir a financiar programas que estn diseados para defender la seguridad externa y
que sean utilizados con ese fin. Sera, en cambio, irracional para el
contribuyente/ciudadano aportar recursos para que las armas se usaran en contra de sus
propios conciudadanos. Igualmente irracional sera contribuir a financiar instituciones
armadas para defender la seguridad externa para que luego estas utilizaran sus armas para
asegurar un bien pblico distinto: el orden interno. Esta ltima tarea es ejecutada en los
estados democrticos a travs de la polica y bajo supuestos muy distintos a los de la fuerza
armada: con un mandato (reglas de empeamiento o enfrentamiento) para utilizar un

Esta seccin proviene de una versin anterior encontrada en T. Scheetz, Gastos militares en Guatemala, Dilogo
Centroamericano,N31,1998,FundacinAriasparalaPazyelProgresoHumano,SanJos,CostaRica.

EDENADocumentodeTrabajoN7

poder de fuego mnimo y bajo estricta supervisin de las autoridades electas y del poder
judicial.
Al trmino de la Guerra Fra, la definicin de las funciones militares ha devenido
en un tema crucial. Tras el desvanecimiento de las misiones cumplidas por muchos
ejrcitos, y ante la necesidad de justificar los altos costos de mantener las FFAA, con
presiones de (entre otros) los Estados Unidos (EEUU) para adoptar las as llamadas
nuevas amenazas, muchos polticos latinoamericanos han decidido asignar misiones no
idneas al personal militar, como por ejemplo la lucha contra el narcotrfico, la enseanza
rural, los desastres naturales o la proteccin ecolgica. Esta es, sin embargo, una
utilizacin ineficiente del poder militar y de los escasos recursos pblicos. Es casi una ley
en economa que si se quiere eficiencia en la produccin de un bien o servicio, debe
buscarse un especialista para ello. Tal solucin resulta, casi invariablemente, ms barata.
Para proveer estos servicios recin mencionados es mucho ms eficiente la contratacin de
un polica, de un maestro o de la defensa civil, antes que la utilizacin de personal militar.
El militar, dado su entrenamiento y equipamiento, tiene, en cambio, una ventaja
comparativa en el uso mximo de la fuerza10. Podra argumentarse que, si el personal
militar no es eficiente en la provisin de aquellos otros servicios (educacin, salud, polica,
etc.), entonces debera recibir un nuevo adiestramiento para proveerlos eficientemente. La
lgica econmica de esta solucin es muy dudosa ya que si al personal militar le sobra
tiempo para reentrenarse en nuevas tareas, entonces lo que en realidad sobra son
uniformados. El dinero gastado en el servicio pblico presuntamente cumplido por los
militares debera, as, reubicarse en otras funciones del Estado, siguiendo la perspectiva de
eficiencia weberiana.
La naturaleza de la burocracia estatal moderna weberiana establece lmites al rea
de accin de las FFAA. Max Weber11 lo expres de esta forma:
Por sobre todas las cosas la burocratizacin ofrece la posibilidad ptima para
llevar a cabo el principio de funciones administrativas especializadas siguiendo
consideraciones puramente objetivas. Las ejecuciones individuales son asignadas a
los funcionarios que tienen preparacin especializada y quienes, por medio de la
prctica constante, aprenden cada vez ms. (Traduccin del autor).
La burocratizacin weberiana presume la agrupacin de funciones estatales en
formaciones jerrquicas de equipos de expertos especializados capaces de analizar y
resolver problemas sectoriales especficos. En este sentido las misiones asignadas a las
FFAA deben estar directamente relacionadas a su propio entrenamiento especializado y a
su ventaja comparativa, es decir, el uso mximo de la fuerza coercitiva estatal. Cada
profesin no slo contiene un conocimiento especializado, tambin implica un costo
considerable en la formacin de sus agentes.

10

Unrolounamisinimplicaplanificarypresupuestarmediosfsicosyhumanos.
Ver Max Weber. Bureaucracy, Chapter VIII en H.H. Gerth & C. Wright Mills (eds.), From Max Weber: Essays in
Sociology.OxfordUniversityPress,NewYork,1964,pg.215.
11

EDENADocumentodeTrabajoN7

En este sentido, los militares como grupo resultan ms caros de entrenar y equipar
que, por ejemplo, la polica (o aun la mayora de los profesionales civiles entrenados en la
universidad)12. De la misma forma, las fuerzas navales son ms caras, y con experiencia
profesional significativamente diferente, que la guardia costera. El control de la pesca
ilegal en el Atlntico Sur requiere capacidades (p.ej., el uso de fotografa area con GPS
posicionamiento hecho para la identificacin legal, equipos especiales de abordaje, etc.)
que no se encuentran en la Armada13. Emplear a las FFAA como polica o maestros resulta
muy cara e ineficiente. Las FFAA tampoco deben tener un rol directo en el desarrollo14
como pretenden muchos pases latinoamericanos. No son una ficha universal, ni son
todologos capaces de asumir cualquier rol que el gobierno las asigne. Estos roles no son
idneos para las FFAA, y los desvirta su nico propsito: capacidad operativa militar.
Habra entonces que fortalecer las dems instituciones del Estado, y dejar a las FFAA el
monopolio sobre el uso de la fuerza coercitiva mxima.

4. BIENES PBLICOS15 (GAMIL: CUNTO ES SUFICIENTE?)


La mayora de los bienes y servicios que se consumen son bienes privados, es
decir bienes por los cuales su comprador paga y los consume como l mismo quiere. Pero
existen otros bienes y servicios por los cuales ningn consumidor privado pagara por
voluntad propia, porque si lo hiciera, otros podran beneficiarse de su gasto sin haber
abonado nada. Ejemplos de estos son la luz pblica, los faros martimos, los puentes, las
calles y la defensa. Lo comn entre estos bienes es la no-exclusin (no podemos o no
es fcil excluir el consumo de parte de otros consumidores). Los costos de provisin del
bien defensa, por ejemplo, no aumentaran por la agregacin de un residente (o un milln
de residentes) ms en el pas16. Estos podran beneficiarse sin costo adicional por su
presencia. Decimos que el beneficio adicional (BMa) es positivo, mientras el costo
adicional por persona es cero (BMa positivo, CMa = 0). Esto porque no existe rivalidad
entre consumidores de un bien pblico17.
Ahora bien, el rol del Estado es proveer bienes pblicos y cobrar impuestos para su
provisin, para evitar el free rider, o polizn que se aprovecha sin pagar. En la visin
neo-clsica (o liberal) esto se hace va un Ejecutivo y el poder Legislativo que representan
los intereses de los votantes/contribuyentes.
12

Estaafirmacinsebasaenunbreveestudiodeltemarealizadoporelautorduranteladcadadelos90.
Algunospasestienenunaunidadespecialensumarinacuyatareaespecficaesladeguardacostas.Estasunidades
sonespecialistasatiempocompletoenestatarea,yporlotantoadquierenlasexperienciaspolicialesapropiadas,ala
vezquenoavanzanenadiestramientoespecficomilitar.
14
Utilizarmilitaresentareasquenolesonpropiassiempresermscaro.Sinembargo,comoexcepcinyenalgunos
casos puntuales no ser as para ciertas armas (Ingenieros) o puestos (pilotos de transporte), siempre y cuando las
misionesqueseleasignenseanlasmismasqueharanenlaguerraoensuentrenamiento,p.ej.,paralosingenieros,la
reparacindeuncaminoolaconstruccindeunpuente.
15
Para mayor detalle ver cualquier texto de microeconoma, por ejemplo, Edwin Mansfield, Microeconoma, Tesis
GrupoEditorial,BuenosAires,1985,pg.487ysiguiente.
16
LasFFAAdefiendenlasfronteras,noimportaelnmerodepersonasdentrodeellas.
17
Dicho esto, hay que aclarar que no todos los bienes pblicos son totalmente no rivales. Algunos son casi no
rivales,comolaeducacinpblica(cuandollenaselaula,elcostodelaincomodidadcomienzaasubir).Lomismopasa
con un puentecuando llega a ser congestionado. Pero la defensa es un bien pblico puro: no importa el nmero de
consumidores,todosserndefendidosporlasFFAAdelpas.
13

EDENADocumentodeTrabajoN7

10


Cuadro1.C

BIENPBLICODEFENSAEXTERNA

CMa
Oferta

E
GAMIL
BMa

1234 5 6 7

CantidadQ(Def)
(Encoberturade
riesgos)

CantidadinsuficienteCantidadExcesiva
CMa:CostoMarginaldeproducirunaunidadmsdeDefensa(eslaofertahechaporlasFFAA).
BMa:BeneficioMarginaldeagregaramenazasoriesgosadicionalesacubrir.

La teora de los bienes pblicos nos permite responder a dos preguntas, pero slo
tericamente:
I.

II.

Cuntas amenazas se deben cubrir? Cul es el nivel de cobertura que se


debe tener con la pliza de seguro contra riesgos? O dicho de aun otra
forma, Cunta capacidad operativa se precisa?
Cunto debera ser el GAMIL?

Si bien el grfico parecera mostrar una respuesta concreta, sin embargo lo hace
solo formalmente. No obstante, esa respuesta meramente conceptual permite afirmar que,
s, en principio existe un nivel correcto de GAMIL para cada pas. Lamentablemente no
permite especificar la cantidad exacta que debe gastarse18. Pero no importa; ms abajo se
desarrollar una metodologa usando la funcin de produccin que nos dar pistas muy
tiles para contestar esa pregunta, Cunto es suficiente? La respuesta est sealada solo
conceptualmente como GAMIL en el grfico.
El Cuadro 1.C. tambin indica claramente otra cosa: ms all del punto E (por
ejemplo 4 misiones) el costo adicional (CMa) de sumar roles a las FFAA es mayor que
el beneficio que agrega (BMa). O sea, podemos afirmar que existe un punto (desconocido,
18

Tericamente esta determinacin hacen los representantes elegidos por los ciudadanos. Supuestamente lo haran
tomando en cuenta los intereses del pas conjuntamente con los gastos precisados para los dems bienes pblicos.
Obviamenteesteesloideal,quenosiempreseconsigue,sobretodoenunademocraciaclientelista.

EDENADocumentodeTrabajoN7

11

pero real) donde las FFAA cuestan ms de lo que valen. Es ese punto de equilibrio que en
lo que sigue se estar buscando de manera indirecta. As se puede afirmar que no es
presupuestariamente inocente pedir tareas adicionales a las FFAA ya que no estn
haciendo nada. Con estas misiones adicionales su CMa excedera su BMa. Tambin el
punto E implica que existe una suma terica que debera indicar el cuadriltero GAMIL
(ver cuadro).
Dado que, segn la visin neo-clsica, la defensa externa se concibe como solamente
un bien pblico entre otros, sujeto adems como todos los bienes pblicos a una
ponderacin de costo/beneficio19, no puede descartarse una poltica de defensa alternativa: la
de renunciar a la proteccin armada de la seguridad externa del pas, reforzando la utilizacin
de los mecanismos diplomticos. Ello es concebible slo si se estima que, visto a largo plazo,
no existen amenazas o misiones militares plausibles para el empleo del instrumento militar en
la defensa de la integridad territorial del pas20 y/o que la manutencin del aparato militar
presenta un costo de oportunidad demasiado alto en trminos de la provisin de otros bienes
pblicos a la sociedad.

5. DESPLAZAMIENTO DE GASTOS FISCALES: COSTO DE OPORTUNIDAD


La Defensa no es el nico bien pblico. Hay todo una serie de bienes pblicos entre
los cuales figuran la educacin, salud, seguridad interna, justicia, etc. Conceptualmente
cada uno de estos bienes tiene un grfico similar al que se analiz en la pgina anterior.
Adems, cada uno de ellos compite con los dems para su porcin (o porcentaje) del gasto
presupuestario. Es aqu donde ocurre el trade-off, el desplazamiento de un bien por otro,
el costo de oportunidad. Dado que el presupuesto de la familia nacional es limitado, en
buena medida como el de una familia, los beneficios de un bien compiten con los de cada
uno de los otros en lo que se denomina equilibrio marshalliano21. Es decir, en principio
los agentes estatales encargados de tomar decisiones sobre los gastos deberan juzgar de la
siguiente manera:
UMadef/ Pdef = UMaeduc/ Peduc = UMasalud/ Psalud, etc.22
Donde UMadef es la utilidad marginal (o beneficio marginal) de Defensa, etc.
Pdef es el precio de esa unidad de Defensa, etc.
En equilibrio presupuestario cada razn sectorial es igual a cada otra sectorial.
Idealmente el Ejecutivo y Legislativo deben ponderar el beneficio adicional de
cambios presupuestarios entre sectores de tal forma de gastar donde hay mayor beneficio,
19

Omejordichocostodeoportunidad.
EstoimplicaquenosepuedenconcebirrolesenlosquelasFFAApodransercapacesdecontestarmilitarmente.y
ocurrecuandoelpassimplementenopuedecostearuninstrumentomilitarcompetitivo.Elbeneficiomarginalde
presupuestarcualquierdineroseracero.
21
EstofueexpuestoporAlfredMarshallenPrinciplesofEconomics,en1890,pg.95.
22
UMaeslautilidadmarginal(obeneficiomarginal)dedefensa,etc.,ponderadoporelpreciodeesaunidadadicional.
Enestasituacinelgastopresupuestarioestaraequilibradoentrelosmltiplesbienespblicos
20

EDENADocumentodeTrabajoN7

12

hasta equilibrar los gastos entre bienes pblicos, tomando en cuenta el costo adicional (precio)
asociado con cada bien. Esto implica que cada gasto est medido en trminos de lo que
sacrifica en otro sector. En un gobierno regido por una racionalidad econmica (y no por
intereses corporativos o clientelistas) el GAMIL respondera a todos los intereses de la
comunidad, tomados en su conjunto, y as maximizara los beneficios totales del
presupuesto nacional.
Habiendo dicho lo anterior, Cmo se puede medir este equilibrio marshalliano?
Obviamente es imposible hacerlo directamente23. No obstante, es posible un acercamiento
indirecto al concepto, midiendo los desplazamientos de un sector por otro, ao tras ao
(utilizando la participacin porcentual del sector en el total del gasto24, o su evolucin
sectorial a lo largo de una serie cronolgica. Una manera operativa de apreciar este tradeoff sera ver como el sector defensa porcentualmente crece de un ao a otro, mientras
simultneamente caen los sectores sociales (o la inversin pblica). Como ejemplo, veamos el
caso guatemalteco con datos de 1980-1994 (ver el cuadro 1.D). Se nota que la participacin
de los Gastos Sociales Totales cae mientras la de defensa sube en los aos 1981, 1985 y 1990.
Y la participacin de inversin real gubernamental disminuye frente a aumentos porcentuales
en defensa en 1982-1985 y 1990. En esos aos los gastos en Defensa desplazaron los gastos
sociales (o inversin) en el presupuesto nacional. Por supuesto el crowd-out (o
desplazamiento) puede funcionar tambin en el sentido contrario, contra el sector de la
Defensa.
Si se postulara que este cambio (de un bien pblico hacia otro) se hizo por razones
ajenas a la racionalidad econmica (por cierto, una situacin muy comn en nuestros
pases), entonces se estara viendo un desplazamiento de un bien pblico por otro. Aunque,
naturalmente habra que observar esto en el contexto poltico y militar para su mejor
evaluacin. Pero si ese desplazamiento ocurriera por razones de un lobby (o cabildeo) de
la corporacin militar, entonces ese incremento proporcional estara daando el desarrollo.
Cada bien pblico encuentra su punto de equilibrio en competencia (costo de oportunidad)
con los dems bienes y servicios comprados por el Estado cada ao. Gastar demasiado en
defensa significa la relegacin de otro bien pblico que hubiera aportado mayor beneficio
marginal a la Nacin a menor costo. En tal situacin el GAMIL estara subvirtiendo el
desarrollo del pas25.

23

Lo importante de este ejercicio mental es que demuestra que existen tradeoffs (desplazamientos) y que estn
interrelacionadosnodeformaarbitraria,sinoexacta.
24
El total del presupuesto ejecutado, es la suma de gastos de cada bien pblico o suma de los Servicios
AdministrativosFinancieros(SAF)enArgentinacomoencualquierpas.
25
Estetemaseexaminamsadelante(pg.64)conmodeloseconomtricos.

EDENADocumentodeTrabajoN7

13

Cuadro1.DGASTOPRESUPUESTARIOPORSECTOR(%):GOBIERNOCENTRAL
GUATEMALA
Ao

Seguridad
Interna

Defensa

Salud

Educacin

OtrosGastos
Sociales

Total
Gastos
Sociales

Inversin
Gobierno
Central

1980

3,71%

9,29%

11,39%

12,71%

15,93%

40,03%

5,57%

1981

3,22%

11,87%

8,83%

11,49%

12,80%

33,12%

7,21%

1982

3,79%

15,46%

6,73%

12,15%

16,05%

34,94%

4,95%

1983

4,49%

17,75%

7,06%

12,65%

17,31%

37,02%

3,50%

1984

4,69%

20,15%

8,30%

13,05%

18,39%

39,75%

2,78%

1985

4,78%

21,00%

7,34%

12,49%

19,78%

39,61%

2,06%

1986

3,88%

15,49%

9,35%

12,97%

21,21%

43,53%

1,88%

1987

4,39%

14,81%

9,60%

18,66%

9,24%

37,49%

2,14%

1988

4,18%

14,84%

11,27%

17,60%

7,53%

36,39%

2,48%

1989

3,51%

13,64%

10,18%

16,97%

8,22%

35,37%

3,15%

1990

3,60%

16,93%

9,06%

15,90%

8,07%

33,03%

2,22%

1991

2,52%

10,20%

7,06%

12,28%

5,89%

25,23%

1,54%

1992

3,28%

13,99%

9,24%

14,74%

12,80%

36,78%

2,90%

1993

3,45%

12,09%

9,23%

16,98%

16,08%

42,29%

1,15%

1994

3,82%

12,90%

10,06%

19,51%

14,98%

44,55%

2,31%

Notas: 100% del Gasto del Gobierno Central = la suma de estas columnas + el Resto del Gobierno Central" no
presentadoaqu.
"Desplazamiento del Gasto Social o Inversin por Defensa ocurre cuando Defensa crece, mientras el Gasto Social o
Inversincae.
Fuentes:Estadsticasoficiales,GobiernodeGuatemala.Cuadrodelautor.

6. LA PRODUCCIN DE DEFENSA
Esta seccin se inicia suponiendo que el lector ya
posee una cierta nocin del concepto econmico de la
interaccin entre la oferta (O: la produccin) y la demanda
(D), donde Q es la cantidad de un bien producido y P es su
precio ofertado por cada cantidad o aceptado por el
consumidor26.
Subyacente a la oferta de bienes y servicios (es
decir la produccin de cualquier producto, como
bicicletas, maz o Defensa) la ciencia econmica formula una funcin de produccin que
abarca los insumos combinados en la elaboracin del producto. Aunque los economistas
presentan distintas variantes de una funcin de produccin, todas estas relacionan los
siguientes insumos (o factores de produccin): capital fsico (K) con mano de obra (L).

26

El lector puede consultar casi cualquier texto de microeconoma para completar sus conocimientos si lo siente
necesario. Por ejemplo, ver FISCHER, Stanley, DORNBUSCH, Rudiger y SCHMALENSEE, Richard: Economa, 2 Edicin.
McGraw Hill. Madrid. Espaa. 1989. MANSFIELD, Edwin: Microeconoma: Teora y aplicaciones. Tesis Grupo Editorial,
1985, Buenos Aires. MOCHN, Francisco y BEKER, Vctor A.: Economa. Principios y aplicaciones. McGraw
Hill/InteramericanadeEspaa,S.A.Madrid,1993.

EDENADocumentodeTrabajoN7

14

Adems estos dos factores se combinan utilizando know how o tecnologa (A) que
tambin se puede denominar capital humano.
La produccin del bien pblico Defensa implica la combinacin de factores de
produccin de mano de obra (L: militares activos, retirados y civiles), capital fijo (Kf
planta y equipoblico y no blico), capital variable (Kv dentro del cual estn
operaciones, mantenimiento y otros) y conocimiento (A: know-how respecto a la
tecnologa empleada). El reparto porcentual presupuestario entre estos factores es un
indicador claro del grado de eficiencia de la produccin en defensa por parte de las
FFAA. Abajo veremos que existen parmetros internacionales que indican rangos
porcentuales de gastos aceptables para cualquier pas que pretende tener FFAA operativas.
En este sentido el gasto militar total (100%) se reparte entre costos laborales, adquisiciones
de equipos blicos y no blicos, operaciones, mantenimiento, y otros gastos menores.
En este texto se utiliza la ms conocida Cobb-Douglas funcin de produccin
como una estructura mental de anlisis, un mecanismo didctico:

Qdef = AK L(1-), donde:


Qdef es el servicio (o bien) pblico de Defensa producida por el gasto militar,
GAMIL siendo p*Qdef es decir, precio por cantidad de Defensa.

A es tecnologa, es decir, conocimiento sobre aspectos de produccin militar,


know how (para el economista tecnologa no es algo fsico, est
presente en el capital humano y est incorporado en el capital fsico).

K es capital fsico (a su vez subdividido entre capital fijo y capital variable).


Capital fijo incluye planta y equipo militar (artillado p.ej., un
tanque y no artilladop.ej., un camin). El capital variable incluye
gastos en operaciones, mantenimiento y otros aspectos para mantener
una fuerza en existencia p.ej., un estado mayor conjunto.

L es mano de obra o fuerza laboral: uniformados (activos, pasivos y


pensionistas) y civiles.

es el exponente que expresa la proporcin del gasto en capital de la


totalidad del GAMIL.

(1 ) es el exponente que expresa la proporcin del GAMIL dedicado a


costos de mano de obra en defensa. Notar que 1 = 1.00
alternativamente 100%.
A, K y L funcionan necesariamente de forma multiplicativa, es decir, no se suma
una variable a la otra. Ms bien la eficacia de un factor se logra multiplicndolo por su
combinacin con el otro. De hecho un factor funciona solo cuando se combina con los
EDENADocumentodeTrabajoN7

15

otros (un soldado sin sus herramientas no es un soldado). En el lenguaje militar estas
herramientas (armas, equipo, etc.) son multiplicadores de fuerza.
Teniendo en mano los gastos militares devengados (ejecutados), y desagregados
segn factores de produccin, A, K y L, se puede examinar el costo para los contribuyentes
del servicio (o bien) que estn contratando ao tras ao. Despus la serie cronolgica de
GAMIL desagregada se contrasta con datos internacionales en las mismas categoras. A fin
de cuentas, las FFAA deben producir capacidad operativa. Si no lo hacen, o si no pueden
cumplir con la defensa externa como misin, entonces no se comprendera un argumento
donde les asignan roles propios de otros sectores (como salud, educacin, defensa civil,
etc.) donde no tienen competencia ni ventajas comparativas. A cada burocracia su rol
especfico!
En lo que sigue el anlisis parte de una definicin del gasto militar, y en seguida,
usando los datos oficiales de los ltimos aos, se presentarn series sobre gasto militar
nominal, gasto militar sobre PBI, costos laborales como parte del gasto militar,
adquisiciones como parte del gasto militar, gastos del Instituto de Ayuda Financiera
(retiros y pensiones) como parte del gasto militar, cargos jerrquicos (agregando civiles y
tropa), etc.27. Posteriormente estas series se comparan con las de otros pases con los cuales
se puede establecer pautas dentro de rangos admisibles (es decir, que tanto por ciento del
GAMIL gastan los pases que tienen fuerzas eficientes principalmente pases de la
OTAN). Los contrastes mostrarn la eficiencia del gasto militar local. Luego con los
datos de grado jerrquico se har una comparacin con otros pases que se pueden utilizar
para establecer pautas de eficiencia aceptable respecto a cargos por jerarqua de grado
(oficiales y suboficiales).
Desde la perspectiva de la funcin de produccin de defensa, dicho bien pblico
Defensa, se produce con capital K fijo (el stock, o existencias, de equipo e
infraestructura), capital variable (en principio, operaciones y mantenimiento), Mano de
obra L (personal activo pero sin desconocer a los pasivos) y otros apoyos como
educacin, salud (que aportan conocimiento a la mano de obra). Cada uno de estos factores
fsicos tiene su costo, Y la suma de los costos (o gastos) equivale al GAMIL total28.
Didcticamente todo anlisis se hace ms comprensible cuando se contrasta con
otra postura. Por ejemplo, comparar un gasto adecuado en adquisiciones contrastndolo
con otro gasto que est fuera de equilibrio. Pues bien, a nivel internacional, existen pautas
comunes (o rangos generales) de gastos para cada uno de estos factores de produccin. Los
datos de los pases de la OTAN29 (ver cuadro 1.E) son un indicador de que los costos
laborales deberan ubicarse entre 40% a 60% (mximo!) del total del GAMIL. Si
27

SerecuerdaallectorqueLesmanodeobra(noelcostodeella).Leslasumadeuniformados(losactivos)ycivilesque
trabajanenelsector.Tambinelpagoalospasivosestincluidoenelcostolaboralcomosueldodiferido.
28
Los gastos laborales (Inciso 1 y retiros) y las adquisiciones (Inciso 43 y 44) no suman a 100% de GAMIL. Faltan
agregarIncisos2(BienesdeConsumo)y3(ServiciosnoPersonales),elrestodelInciso4,ademsdepartedelosIncisos
5y7(TransferenciasfueradelestadoeInteresessobredeuda).
29
LadefinicinglobaldeGAMILporpartedelaOTAN(vercaptuloIV)esmuyparecidaaladeestetexto.

EDENADocumentodeTrabajoN7

16

sobrepasa 60% indicara que el pas tiene poca capacidad operativa genuina. A la vez,
adquisiciones (que incluyen armas y capital no blico p.ej., camiones) deberan ocupar
entre 15% - 25% del GAMIL ao tras ao. Esto permitira cubrir la depreciacin del
stock de equipo (entre aproximadamente 2% a 3% de su valor anualmente) y mantenerse
competitivo militarmente.
Cuadro1.EARGENTINA:Evolucindeloscomponentesdelgastomilitar
Ao
GastoMilitar($
millonescorrientes)
(delcual):
%CostoLaboral
(incluyesalariosy
retiros)
%Adquisicionesde
armas
%Adquisiciones
ESPAA
%COSTOLABORAL
%ADQUISICIONES
REINOUNIDO
%COSTOLABORAL
%ADQUISICIONES
ESTADOSUNIDOS
%COSTOLABORAL
%ADQUISICIONES

2010

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

3265

3182

3413

3988

4285

4935

5643

7109

8769

11063 13541

84%

83%

82%

83%

79%

76%

76%

74%

74%

78%

79%

1,8%
2,3%

1,0%
1,3%

0,9%
2,5%

0,5%
1,4%

0,4%
1,6%

0,5%
3,1%

0,8%
2,7%

1,3%
4,5%

1,7%
3,8%

1,6%
2,7%

2,3%
3,4%

64%
13%

63%
13%

55%
23%

56%
22%

54%
23%

55%
22%

54%
22%

53%
21%

54%
23%

59%
17%

62%
14%

38%
26%

39%
24%

40%
24%

40%
23%

40%
23%

42%
23%

40%
21%

39%
23%

37%
23%

37%
24%

36%
25%

38%
22%

36%
26%

36%
27%

36%
25%

34%
25%

35%
25%

37%
24%

35%
25%

33%
26%

37%
30%

Fuentes:"NATORussiaCompendiumofFinancialandEconomicDataRelatingtoDefence",OTAN,variosaos.
Notas:DatosdeArgentinasondelautor,abasededatosprovistosporelMinisteriodeEconoma,ContaduraGeneraldela
Nacin.
LasAdquisicionesargentinasdearmassondelInciso44(equipomilitar"artillado")delaJurisdiccin45.
AdquisicionesrepresentanlasumadeIncisos43(equipo)y44.EsterenglnescomparableconeldelaOTAN.

Es notable que Argentina, ya desde hace aos no ha adquirido sistemas de armas en


forma significativa, una clara indicacin junto con su sobre-gasto en costos laborales de
que el pas no tiene capacidad operativa relevante, y que su GAMIL deja de producir un
bien pblico. El gasto laboral excesivo, muy comn en las FFAA latinoamericanas,
podra leerse como indicador de que las FFAA estn adquiriendo insuficiente cantidad de
armamento. Pero tambin indica que el GAMIL total no provee operatividad al pas, y por
lo tanto, las fuerzas representan un gasto donde el CMa es mayor que el BMa, adelantando
a una conclusin de que el GAMIL no est produciendo un bien pblico, sino un mal
pblico. Adems el GAMIL tiene que estar en equilibrio marshalliano con los dems
bienes pblicos. Simultneamente tiene que mantener una equilibrada distribucin del
GAMIL hacia adentro de las FFAA que correctamente combina mano de obra (L) y los
distintos componentes de capital fsico (K). Este indicador es un atajo muy til en el
anlisis de la eficiencia del GAMIL y, por tanto, es fundamental para el anlisis de su
efecto en el desarrollo. Pero fundamentalmente provee un diagnstico muy til para el
control y la gestin de defensa.

EDENADocumentodeTrabajoN7

17

47%
24%

II

DOS RACIONALIDADES: INSTITUCIONALISMO DEPREDADOR VERSUS


LA VISIN NEOCLSICA

Una cosa es explicar el GAMIL con la lgica de la visin liberal neoclsica, y otra es admitir que esa visin casi no se refleja en la dura realidad poltica
latinoamericana. Antes de seguir adelante con la argumentacin neo-clsica, es necesario
primero admitir que la realidad presupuestaria en los pases latinoamericanos suele ser muy
distinta. Sincerar esta realidad permite contraponer una situacin que sugiere reforma
(desde la visin neo-clsica) con otra que nos permite entender cun lejos estn muchos
pases de la pretendida reforma y porque la realizacin de una reforma recibe tanta
oposicin. Usando datos de los presupuestos devengados se puede contrastar lo que es en
el sector defensa con lo que debera ser; el ser de facto, versus el deber ser deductiva
y comparativa con otros pases relativamente exitosos en disear sus FFAA.
Por cierto, en todos los pases el planeamiento militar ocurre ao tras ao, pero las
decisiones respecto al presupuesto militar suelen tomarse con otra racionalidad de facto
que los institucionalistas describen mejor. Wendell Gordon define el concepto de una
institucin de la siguiente forma: Una institucin es una agrupacin que tienen algunos
patrones de comportamiento comunes Ejemplos de instituciones incluyen la familia, la
iglesia, el grupo social, y ms especficamente en la esfera econmica, la corporacin y el
sindicato o mejor dicho, las normas de comportamiento institucionalizadas de estos
grupos. Las caractersticas bsicas de instituciones son: (1) que son estticas, (2)
heredadas del pasado, (3) glorifican el pasado, (4) sicolgicamente defendibles, (5)
dictatoriales, y (6) criaturas de habito. North et al. las describen as: Instituciones
incluyen reglas formales, leyes escritas, costumbres sociales formales, normas informales
de comportamiento, y creencias compartidas acerca del mundo, as como las medidas para
hacerlas cumplir. La manera ms comn de describir instituciones es que son restricciones
sobre el comportamiento de individuos como individuos30. Estas definiciones son tiles
en describir el proceso de gestin de las fuerzas armadas de muchos pases
latinoamericanos, y aun ms importante, describe los comportamientos de las instituciones
polticas de esta regin. Estas instituciones latinoamericanas son ineficientes en ese
sentido, y con demasiada frecuencia son clientelistas y corruptas.
Desde la perspectiva de la eficiencia institucional, armar el Estado burocrtico
weberiano (el deber ser) es necesario. Pero su ausencia no es por falta de tcnicos o
know-how. La percepcin mayoritaria de los ciudadanos latinoamericanos31 es que con
mucha frecuencia los polticos no operan con una racionalidad weberiana, sino por otra

30

VerWendellGordon,Institutionaleconomics:Thechangingsystem,UniversityofTexasPress,Austin,1980,pg.1617.
Douglass C. North, et al. Violence and social orders: A conceptual framework for interpreting recorded human history,
CambridgeUniversityPress,Cambridge,2009,pg.15.Lastraduccionessondelautor.
31
VerProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo.LademocraciaenAmricaLatina:Haciaunademocraciade
ciudadanos y ciudadanas. Buenos Aires, 2005. Ver Compendio estadstico (en compact disc), pg. 232 y sig. Informe
sobrelaencuestaciudadanarealizadaporLatinobarmetroen2002.

EDENADocumentodeTrabajoN7

18

racionalidad, la que Brbara Geddes (1994, pg. 7 y 14)32 describe como un modelo de
lderes polticos racionales y concentrados en sus propios intereses, donde el desarrollo
de capacidades burocrticas genuinas depende de si sirven o no los intereses inmediatos de
la carrera de los polticos. Esta racionalidad alternativa no busca ni la eficiencia, ni la
eficacia, sino lucrar con el Estado. Douglass North (1981, pg. 37)33 lo describe de forma
parecida: Existen dos tipos generales de explicacin del Estado: una teora del contrato
[lo que aqu se denomina la visin neoclsica] y una teora de la explotacin o teora
depredadora. Este punto de vista considera que el Estado es el agente de un grupo o
clase; su funcin es extraer los ingresos del resto de los habitantes en beneficio de este
mismo grupo. Scheetz (1996)34 describe el fenmeno as: Existe en Argentina, como
en otros lugares, una poltica de los partidos polticos de capturar instituciones del Estado
como botn de guerra poltica, con ciertos derechos adquiridos por parte del victorioso
en la contienda electoral. Es una regla tcita, por ejemplo, que tienen derecho a colocar
amigos (sin criterio de mritos o idoneidad, sino por vnculo poltico) en cualquier puesto
(desde el ms alto hasta el ms bajo) de la administracin que ellos controlan. Un civil
service al estilo ingls no existe. Esta interpretacin institucionalista depredadora es la
que compite con la visin neo-clsica. Examinar la realidad latinoamericana contrastando
estas dos pticas es muy til. Partimos del supuesto que es imprescindible tener un buen
modelo terico como gua para cualquier poltica para transformar el futuro de instituciones, e
igualmente importante es un buen modelo diagnstico de la situacin de facto operante que
permite contrastar con aquel modelo. A fin de cuentas se aprende casi siempre por contraste.
As que se contrasta dos racionalidades, dos maneras de mirar y analizar el
GAMIL: la visin neo-clsica versus lo que se podra llamar la visin de facto
institucionalista. Este contraste permite evaluar el GAMIL contraponiendo el deber ser
con el ser (es decir, lo que debera ser, versus lo que es). La primera es una visin
deductiva, la segunda es inductiva. La primera surge histricamente del Idealismo
filosfico y Liberalismo econmico. La segunda del Realismo poltico. Ambos son
racionales, cada uno a su manera. Solo que el Institucionalismo depredador explica la
degradacin de las instituciones del Estado. En lo que concierne a las FFAA implica que,
en caso de guerra no seran tiles. La pliza de seguro no se podr redimir. Se pierde la
guerra. Es importante subrayar que la nacin moderna precisa instituciones con una
racionalidad weberiana para no terminar como un estado fallido. En el cuadro 2.A se
visualizan las dos visiones contrastantes.

32

Barbara Geddes. Politicians dilemma: Building State capacity in Latin America. University of California Press,
Berkeley,1994.
33
DouglassC.North.Estructuraycambioenlahistoriaeconmica.AlianzaEditorial,Madrid,1984.
34
ThomasScheetz,Laracionalidadenlatomadedecisionesrespectoalaseguridadexterna,lasadquisicionesblicasy
eldesarrollotecnolgiconacional,manuscritohechoparaSIPRI,BuenosAires,1996.

EDENADocumentodeTrabajoN7

19

Cuadro2.A
VISINNEOCLSICA
(POSTURADEDUCTIVA)

INSTITUCIONALISMODEPREDADOR
(POSTURAINDUCTIVA)

Liberalismo poltico y econmico: Determina Realismo: Analiza desde el ser, lo que de facto
unavisindeloquedeberaser.
existe,porbienopormal.

Producto de la Ilustracin. En economa En poltica. Barbara Geddes, en su libro The


referentessonA.Smith,D.Ricardo,CarlosMarx politiciansdilema(Eldilemadelpoltico),presenta
(clsicos), Alfred Marshall, Stanley Jevons, Len un enfoque del Estado basado en una racionalidad
Walras, John Maynard Keynes, Milton Friedman fundadaenlosinteresesdepolticosindividualesde
(neoclsicos),AlexanderHamilton
mantenerse en el poder. Aun a sabiendas que la
implementacin eficaz de las polticas depende de

Idealismo filosfico: J. J. Rousseau, Immanuel manejar un Estado burocrtico weberianoeficiente,


Kant,ThomasJefferson:quetodosloshombres perosullegadaalpoder,ysucontinuacin,requiere
son iguales. La Carta de Naciones Unidas y la relaciones clientelares e ineficientes, lo que genera
DeclaracindeDerechosHumanos.
undilemairresoluble.Laracionalidadneoclsicano

esasumidaporestospolticosparalograruncambio
Sin embargo, esta postura requiere un efectivoendefensa.Noesporignoranciaquenose
fundamento trascendente: la Ilustracin se reestructura sino por intereses de las internas o
separadelavisinmedievalyllegaaunavisin corporaciones.
secular sin la base teolgica, p.ej., la tica
kantiana de Obra slo segn una mxima tal, Organizarse en la accin colectiva por parte de los
quepuedasquereralmismotiempoquesetorne ciudadanos atomizados (aislados como individuos
en ley universal. Pero Nietzsche propone una deseososdeverunareforma)essumamentedifcil.
visincontrariaqueridiculizaaKant(portrataral Es por eso que gobiernos depredadores
otro como igual). Si el hombre nietzcheano prevalecen,dadasumayorcapacidaddeconcentrar
poseyeramayorpoder,lakantianaigualdadde yejercerelpoder.
lossereshumanosseraunaideaperegrina.El
otro sera nada ms que un medio para realizar En economa. Este institucionalismo analiza cmo
mis propios fines. En resumen, la idea de son las cosas; parte de la situacin real: lo que de
igualdad requiere una base religiosa, porque si factoexiste,elser.
noexistieradioslaigualdadseraunaafirmacin
hueca declamatoria. El liberalismo actualmente El referente, Douglass North, habla del Estado
va hacia un individualismo, consumismo y depredador. Este Estado depredador se basa en
relativismoquelodegrada.
una racionalidad cortoplacista que destruye la

nacinysusinstituciones.
Se pone como meta que el Estado moderno
precisa el liberalismo para sobrevivir. Se precisa
eficiencia y eficacia, por tanto el clientelismo
terminardestruyendoalEstado.

1. TEORA DEL PRINCIPAL Y AGENTE


En la visin neo-clsica los votantes/ciudadanos deberan ser los principales, o
los soberanos del Estado, mientras los polticos de turno seran solo representantes o sus
agentes, legalmente obligados a cumplir con los deseos del soberano o principal. En la
visin realista o institucionalista depredadora los intereses de los principales se separan de
los de los agentes. En este caso los agentes persiguen sus propios intereses en perjuicio de
los principales. Varios ejemplos de la relacin principal agente se encuentran en el
siguiente cuadro. Segn la visin neo-clsica, el principal debera mandar en cada una de
estas relaciones. Pero bajo una visin institucionalista el agente puede llegar a

EDENADocumentodeTrabajoN7

20

aprovecharse a expensas del principal. Otros ejemplos de la relacin principal-agente


son:
PRINCIPAL
Votante
Ciudadanos
Ciudadanos
Accionista

III

AGENTE
Representante
FuerzasArmadas
Estado
Gerentedelaempresa

PRESUPUESTOS Y GAMIL

1. DEFINICIN DEL GAMIL: EL PROBLEMA DE LAS FUENTES INTERNACIONALES


En este captulo se presentan unos breves comentarios metodolgicos35 sobre el
anlisis presupuestario y la manera en que un anlisis desagregado del GAMIL puede
servir como instrumento de transparencia, gestin y control pblico. Si bien se basa en el
caso argentino, su propsito es abrir la discusin respecto a la publicacin de informacin
cuantitativa ampliada en la regin.
El autor ha sufrido una doble frustracin con los datos presentados por las fuentes
internacionales, debido a que la frecuente falta de calidad y precisin metodolgica de las
cuatro fuentes principales (el International Institute for Strategic Studies (IISS), el Fondo
Monetario Internacional (FMI), el Stockholm International Peace Research Institute
(SIPRI), y el US Arms Control and Disarmament Agency (ACDA)) da como resultado
informacin muy irregular en calidad36. Primero, las diferencias entre serie y serie son
grandes (a veces hasta 300%) y las tendencias entre ellas tambin varan entre fuente y
fuente (ver cuadro abajo, y obsrvese el caso argentino en 1982)37. Obviamente esto afecta
el anlisis de otros expertos que fundamentan su anlisis en estas fuentes. En segundo
lugar, la escasa amplitud de informacin estadstica que otorgan limita la capacidad de
anlisis de la situacin real de las fuerzas en un pas como Argentina y entre pases de la
regin. Este nivel agregado de anlisis implica que la comparacin del GAMIL entre
pases es poco til y tampoco sirve para la gestin o control de las FFAA dentro del pas.
Lo que se precisa entonces es una definicin que encuadre lo que se entiende por
GAMIL, y luego una definicin subsecuente que enumere las distintas funciones e
35

Parte de esta seccin fue publicada en T. Scheetz, El presupuesto de defensa en Argentina: Su contexto y una
metodologadeanlisis.Security&DefenseStudiesReview,Vol.2,Summer2002,Washington,DC,pg.4665.
36
La oficina de desarme de las NNUU tambin ofrece datos parciales. Ver una comparacin y crtica de las cuatro
fuentesparaArgentina,Bolivia,Brasil,Chile,ParaguayyelPerenThomasScheetz,GastosmilitaresenAmricadel
Sur, Proliferacin de Armamentos y Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en Amrica Latina, Centro
Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe (editor), Lima,
Per,1994.
37
Segnlaexperienciadelautor,paralareginsudamericanalamejorfuenteesSIPRI,peroanSIPRIadmitequesus
datosadolecendeproblemasserios.

EDENADocumentodeTrabajoN7

21

instituciones militares concretas que se incluyen en el GAMIL. Esto permitira afrontar el


presupuesto nacional ejecutado y seleccionar los gastos por institucin y por objeto de
gasto que se ajustan a estas dos definiciones. As se operacionaliza la contabilidad para
mantener el mismo GAMIL de ao a ao y de pas a pas. En principio eso es lo que hace
la OTAN con su definicin (ver abajo).
Cuadro3.A

GASTOMILITARREAL:FUENTESINTERNACIONALESCONTRASTADOSCONLOSDELAUTOR
US$millones,preciosytasasdecambiocorrientes

ARGENTINA
AOS ACDA

IMF

1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987

395 480
457

366 834
617 958
820 1286
607 1031
1024 1287
933 1415
1592 1659
2643 1500
3473 4022
3189 3573
1297 14708
1285 14399
1153 2678
816 1889
1010 1166
1147 1220

441
444
388
374
486
552
870
1357
1568
1793
2207
2712
2866
4859
3675
3132
2789
1901
1400

IISS

SIPRI
435
445
510
467
689
914
797
1286
3952
4019
6923
10000
8864
3436
2963
3489
2305
2892
2734

CHILE
BANCO
AUTOR
MUNDIAL

717
771
687
1139
1878
1458
2271
2179
3220
5148
8458
7056
3319

497
638
683
604
1180
1922
1567
2414
1971
3691
5625
8995
7632
3440
4015
3175
2336
2574
2420

ACDA

IMF

IISS

SIPRI AUTOR

154
216
230
285
393
441
353
332
388
385
389
452
541
539
552
595
622
600
825

300
378
530
332
388
525
630
729
956
1175
952
759
726
577
544
575

116
167

324
174
213
333
411
614
714
726
2051
2103
1349
1649
1797
1242
744
790

333
667
800
649
782
485
599
922
989
1445
1860
2431
2315
1584
1847
1210
1340
1264

278
375
558
679
588
928
534
549
863
957
1298
1971
2310
2010
1357
1397
1172
1197
1268

Notas:IISS(anual),SIPRI(anual),&IMF(anual)todosusaeltipodecambiopromedioanualdelFMI.
ACDA (anual) datos locales corrientes deflactados primero por el deflactor implcito del pas, y luego esa cifra est
convertidoaUS$.
Los datos del FMI son del GOVERNMENT FINANCE STATISTICS "Expenditure by Function: Consolidated Central
Government"
Encadacasolosdatospublicadosmsrecientessonpreferidosadatosmsviejos.
LosdatosdeIISSconfrecuenciasondatosdelaleydepresupuesto.
LosdatosdelaACDAsontotalmentenoempalmables(ycambiannotablementedeedicinaedicin).
El Banco Mundial (WB, 1985) tambin utiliza el IMF, INTERNATIONAL FINANCIAL STATISTICS tipo de cambio promedio
anual.
LosdatosdeSIPRIpost1977ypost1979nosonempalmablecondatosanteriores.
Argentina:LosdatosSIPRIpara198283sonaltamentedudosos.Portanto,eltipodecambiopara1977inflalacifrapara
eseao.

Apoyndose en el caso argentino, esta seccin apunta a mostrar cmo se podra


aprovechar la informacin contable de tal forma que permitiera que la sociedad, el
Congreso, el Estado Mayor Conjunto y el Ministerio de Defensa efectivamente
gestionaran, evaluaran y controlaran la calidad de sus instituciones castrenses. Hace unos
aos la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) entreg una
Metodologa estandarizada comn para la medicin de los Gastos de Defensa en
Argentina y Chile (Santiago, noviembre de 2001). Aqu se propone criticar y mejorar ese
enfoque cepalino.
EDENADocumentodeTrabajoN7

22

Luego, en sucesivos captulos se toma nota del efecto del poco aprovechamiento de
la informacin transparente argentina, y a la vez comprender la utilidad de tener esa
calidad de informacin con respecto de las FFAA. Este texto describe la situacin de K &
L desagregados de las FFAA (reflejada fielmente en la situacin presupuestaria) y las
contrastantes polticas militares de distintos gobiernos.
Los requisitos fundamentales para la produccin de informacin cuantitativa til
son los siguientes: el del especialista en el sistema presupuestario; el del experto de la
teora econmica y poltica; y el historiador y el perito en las instituciones del sector
defensa. Esta interaccin es necesaria debido a que, por un lado, la utilidad de la crtica en
el rea de defensa requiere la desagregacin y cruce de distintos cortes al nivel analtico
presupuestario, y por otro del conocimiento del comportamiento de (o como deberan
comportarse) las instituciones armadas y los funcionarios civiles. Es decir, es de muy
limitada utilidad tener indicadores globales como el gasto por funcin o el GAMIL como
porcentaje del Producto Bruto Interno (tal como suele presentarse para consumo pblico)38.
Para evaluar seriamente la marcha del sector defensa, hace falta una visin mucho ms
amplia de como ste interacta con el resto del sector pblico, con la economa en general
y dentro del contexto regional. Simultneamente hace falta una evaluacin de la eficiencia
de los gastos militares vistos desde una perspectiva internacional profesional comparativa,
o sea, requiere el conocimiento de la teora militar.
Desgraciadamente no siempre toda la informacin deseable respecto a estos cuatro
enfoques es de dominio pblico, sin embargo existe suficiente como para comenzar a
informar al pblico respecto a los temas sealados aqu.

2. LA DEFINICIN CONTABLEMENTE OPERATIVA


El problema principal del estudio cepalino es la falta de una definicin bsica
conceptual (digamos, de encuadramiento) del GAMIL que explique lo que el gasto
militar incluye y excluye, lo que permitira disear un anlisis contable preciso. Esta
falencia termin viciando el trabajo cepalino. Los GAMIL de Chile y Argentina elaborados
resultaron ser no comparables, porque Argentina inclua la totalidad de sus adquisiciones
blicas y Chile solo parcialmente. Metodolgicamente la definicin de gasto militar
debera tener dos niveles de expresin: el primero siendo una definicin general de
encuadramiento de lo que se considera gasto militar, o sea, una definicin que permita
diferenciar lo que es gasto militar de lo que no lo es. El segundo (como concrecin de lo
anterior) una definicin y listado de programas y costos econmicos contablemente
operacionalizable (es decir, con criterios de contabilidad pblica que incluyan los
programas, incisos, etc. y que permitan asignar nmeros concretos y desagregados a ese
gasto militar).

38

Las fuentes internacionales suelen limitarse a dar gastos en moneda local corriente y constante, dlares
estadounidenses,ygastomilitarcomoporcentajedelProductoBrutoInterno.

EDENADocumentodeTrabajoN7

23

Sin embargo, en vez de cumplir con estos dos pasos, el documento cepalino presenta
dos distintas y confusas definiciones. A saber:
Desde el inicio del proyecto, los Gobiernos de Argentina y Chile aprobaron una
clara definicin y orientacin para los trabajos correspondientes, al sealar: "Se
entiende por defensa el conjunto de actividades cuyo efecto es salvaguardar la
soberana nacional. Su objetivo es alcanzar una condicin de seguridad externa
de modo que el pas pueda lograr sus Objetivos Nacionales". [Negrita del autor]
A continuacin se agreg: "Concordante con lo anterior gasto en defensa es aquel
en que incurre el pas para materializar el objetivo planteado en el prrafo
anterior". (CEPAL, pg. 17 & 59).
El problema con esta primera definicin cepalina de encuadramiento es que
salvaguardar la soberana nacional o alcanzar una condicin de seguridad externa de
modo que el pas pueda lograr sus Objetivos Nacionales es una meta imposible de
delimitar, y por lo tanto no posibilita un gasto militar contablemente acotado. Tampoco
permite elaborar un listado de programas y costos econmicos en base al criterio (es decir,
la definicin) que distingue lo que es el rol militar de lo que no lo es39. Esto no ha sido un
tema menor en la historia reciente de Amrica Latina, donde las FFAA han incursionado
en mltiples reas de gobierno y economa bajo un supuesto de que se trataba de un sector
estratgico, as seguritizando sectores del Estado y de la economa (ver captulo XI)
que de hecho no les correspondan40. Esta definicin cepalina de las actividades cuyo
efecto es salvaguardar la soberana nacional no permite distinguir suficientemente lo que
es militar de lo que son los roles especficos de los Ministerios de Relaciones Exteriores,
de Economa, o (en la prctica) de inteligencia estratgica, cada uno de los cuales se ocupa
de salvaguardar la soberana nacional y de lograr los Objetivos Nacionales en su rea41.
Para hacer que el presupuesto militar argentino sea comparable con el de otros pases
se debe utilizar la misma definicin y las mismas tcnicas contables en todos los pases y a lo
largo del tiempo (es decir, cronolgica y diacrnicamente). Se sugiere la siguiente
definicin:
"Como se pretende estudiar el impacto directo, econmico y fiscal, del gasto en
seguridad externa, la definicin contable que se propone utilizar es la siguiente:
Gasto militar incluye los gastos directos (base devengada) para el gobierno nacional

39
SedejadeladoladiscusindequedefensaessinnimoconelroldelasFFAA,ygastodedefensasinnimocon
gastomilitar.
40
VerThomasScheetz(2001).Thelimitstoenvironmentalsecurityasaroleforthearmedforces,presentadoenla
conferencia de REDES 2001, Washington, DC, y luego publicado en castellano en Argentina Global, septiembre 2001,
http://www.geocities.com/globalargentina . All se discute el peligro de mission creep por parte de las FFAA y la
seguritizacindeotrosrolesdelEstado.
41
Estos primeros prrafos se toman de Scheetz, Thomas (2004). Una evaluacin del documento cepalino:
Metodologa estandarizada comn para la medicin de los gastos de defensa, Revista fuerzas armadas y sociedad,
FLACSOChile, Ao 18, N 12, Santiago, pg. 108110 (ver www.fasoc.cl). El documento cepalino se encuentra en
CEPAL,MetodologaestandarizadacomnparalamedicindelosGastosdeDefensa,SantiagodeChile,noviembre
de2001(verwww.eclac.cl).

EDENADocumentodeTrabajoN7

24

derivados de la provisin del servicio de defensa externa42. Al desagregar estos


gastos, se incluyen (en principio):
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.
viii.
ix.
x.
xi.
xii.
xiii.

Todos los gastos de personal, tanto militar como civil.


Operaciones y mantenimiento.
Toda adquisicin de equipo.
Investigacin y Desarrollo militar.
Construccin militar (inclusive viviendas especiales).
Fondos de retiros y pensiones militares.
Gastos para agregados militares y cuentas secretas.
Contribuciones internacionales a instituciones militares.
Programas militares de relaciones pblicas.
Instituciones militares de salud y educacin.
Inteligencia militar (no la estratgica, ni tampoco la policial).
Ayuda militar otorgada.
Programas cvico-militares donde predomina el aspecto de defensa (p.ej., un
sistema de radar utilizado principalmente por la fuerza area, o un
programa nuclear con fuerte nfasis militar).

Se excluye la ayuda militar recibida, porque proviene del GAMIL del pas donante43.
Igualmente se excluyen las fuerzas de patrullaje costero y de control fronterizo (con
frecuencia denominadas paramilitares, porque proporcionan principalmente
defensa interna y slo rara vez proveen servicios en el campo de la seguridad
externa)44. No se niega que, respondiendo a otras inquietudes sobre gastos sociales,
ciertos aspectos de esta definicin (por ejemplo, educacin y salud militar) podran
ser vistos bajo otro criterio como gasto social (as lo hace el FMI en su definicin por
Finalidad y Funcin). Sin embargo, nuestro inters principal es examinar los
gastos directos totales del instrumento militar. Juzgamos que dichos aspectos
deberan ser incluidos como GAMIL, sobre todo en razn de que estos servicios son
controlados por las fuerzas armadas y son ms costosos que los financiados por el
Tesoro para el pblico en general45.
Nuestra definicin de encuadramiento es similar a la de la OTAN, a saber46:
Gastos militares deberan incluir solo aquellos gastos que son ejecutados o
planificados por gobiernos centrales o federales, y que pueden identificarse y
justificarse al satisfacer las necesidades de las fuerzas armadas
42

Doscuestionesdebenseradvertidas.Primero,nuestradefinicinincluyetodoslosgastosdelasFFAA,inclusocuando
puedan ser utilizados para la represin o seguridad interna, que en principio debe ser mantenida por la polica (que
incluyelaguardiacosterayfronteriza).Segundo,nosetomanencuentaloscostosindirectosdelTesoro,comoenel
casodelaconscripcinmilitarodeconcesionestributariasaindustriasvinculadasaladefensa,quepuedenllegaraser
considerables.
43
Auncuandolaayudamilitarrecibidaimplicafungibilidadconotrosgastos.
44
Entodocaso,nuestrabasededatosdesagregadapermitirasuinclusinoexclusin,segnsedesee.
45
TomadodeT.Scheetz,"GastosmilitaresenAmricadelSur",enCentroRegionaldelasNacionesUnidasparalaPaz,
elDesarmeyelDesarrolloenAmricaLatinayelCaribe(ed.),Proliferacindearmamentosymedidasdefomentodela
confianzaylaseguridadenAmricaLatina,Lima,1994,pg.196198.
46
EscritoporBrianField,SeniorNATODefenceEconomist,paraBernColloquium,1999(manuscrito).Estilmencionar
otradefinicinydistintadesagregacinhechasporNacionesUnidasen1985eneldocumentoA/40/421.Verdaccess
ods.un.org/TMP/5084372.html

EDENADocumentodeTrabajoN7

25

Un nmero de categoras de gastoscostos del personal militar, adquisiciones


grandes y costos de produccin, construccin militar y otras construcciones, todos
los dems costos de operacin y otros gastos en defensafueron recomendadas
para su inclusin dentro de la definicin de gasto militar. Y fue tentativamente
acordado que los gastos en pensiones de retiro del personal militar de carrera y de
civiles trabajando en organizaciones militares, o de fuerzas especiales de
seguridad con entrenamiento y equipo especial, y as como el acopio de reservas
blicas y fuerzas coloniales tambin deberan incluirse. En cambio, gastos para
veteranos, indemnizaciones para daos de guerra, y el uso de personal militar para
fines no militares deben excluirse. (Traduccin hecha por el autor).

3. LOS CORTES PRESUPUESTARIOS USADOS EN EL GAMIL ARGENTINO


Los cortes de gastos presentados por la Secretara de Hacienda argentina son
mltiples. Pero no todos son tiles para los propsitos en este trabajo. Se eligieron cruces
entre la Clasificacin Institucional y la Clasificacin por Objeto de Gasto de entre las
siguientes posibilidades:
1. Argentina Clasificador: edicin 2003 (ver www.mecon.gov.ar/onp/html/index.html#)
2. Clasificaciones Generales:
a. Tipo de Moneda (nacional o extranjera)
b. Institucional (p.ej., Presidencia, Ministerio de Defensa, etc.). (Usada en este texto).

3. Clasificacin de los Gastos Pblicos:


a. Clasificacin Geogrfica
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.

Clasificacin por Objeto de Gasto (usada en este texto)


Inciso 1: Gastos en Personal (militar y civil permanente y temporario)
Inciso 2: Bienes de Consumo
Inciso 3: Servicios no personales
Inciso 4: Bienes de Uso (capital fijo)
Inciso 5: Transferencias (al sector privado y distintos niveles del sector pblico)
Inciso 6: Activos Financieros
Inciso 7: Servicio de la Deuda Pblica (y amortizaciones)
Inciso 8: Otros gastos
Inciso 9: Gastos figurativos

4. Clasificacin por Carcter Econmico.


5. Clasificacin por Finalidad y Funcin.
6. Clasificacin por Categora Programtica (usada en este texto).
7. Clasificacin por Fuente de Financiamiento.
8. Clasificaciones Combinadas (p.ej., por Institucin y Objeto de Gasto).

Las tcnicas contables, utilizados en todo el mundo, provienen del Fondo Monetario
Internacional, Government Finance Statistics. Aqu nos interesan principalmente los gastos
EDENADocumentodeTrabajoN7

26

por Servicio Administrativo Financiero y los egresos por Objeto de Gasto (es decir, por
inciso: gastos en personal, en adquisiciones de armamento, operaciones, etc.). En Argentina
los Servicios Administrativo Financieros (o programas) que cumplen con nuestra definicin
de GAMIL son los siguientes:
Casa Militar
Fuerzas de Paz
Ministerio de Defensa
Estado Mayor Conjunto
CITEDEF (instituto de Investigacin & Desarrollo militar)
Estado Mayor General del Ejrcito
Estado Mayor General de la Armada
Estado Mayor General de la Fuerza Area
Instituto Geogrfico Militar
Servicio Meteorolgico Nacional
Direccin General de Fabricaciones Militares (residual de la industria militar no privatizada)
Instituto de Ayuda Financiera (retiros y pensiones militares)

La parte de capacidades operativas y las adquisiciones blicas se encuentran en los


tres estados mayores de las fuerzas. El otro gasto por Servicio fuerte se encuentra en retiros
militares.

4. LA APLICACIN AL GAMIL DEVENGADO ARGENTINO 2010


Otro problema significativo por resolver en el caso argentino es el del empalme, o
articulacin, entre distintas series del Producto Bruto Interno con aos bases diferentes. No
hay manera de ligar la serie del PBI base 1970 con la misma serie base 1986; y todava ms
difcil (y con el mismo problema de empalme) es la diferencia entre la serie del PBI ao base
1986 y la actual de 1993. Para solucionar este problema se aplica la metodologa tradicional
que consiste en armar un deflactor provisorio, pero la comparacin entre ao y ao de
cualquier serie utilizando el PBI como denominador, o usando el deflactor implcito del PBI,
es problemtica. Obviamente esto afecta la viabilidad del armado de modelos economtricos
(ver abajo) y de comparar gastos militares divididos por el PBI a lo largo de dcadas.
Pero miremos ahora al cuadro de los gastos devengados (ejecutados) para 2010. De
all se puede obtener varios indicadores importantes: el GAMIL/PBI (0,94%), el gasto en
personal como parte del total de GAMIL (78.6%), las adquisiciones (3.4% del cual las blicas
eran 2.3%), y los retiros una sub-parte de gasto en personal como parte de GAMIL
(20.6%). Todos estos indicadores, vistos a lo largo de los aos, demuestran cuan ineficiente y
desestructurado es el GAMIL. En lo que sigue veremos porque.

EDENADocumentodeTrabajoN7

27

Cuadro3.BARGENTINA 2010
Consolidadopesoscorrientes

INSTITUCIN

CasaMilitar(edecn
presidencial)
MinisteriodeDefensa
EstadoMayor
Conjunto

Totales
Devengados

Gastosen
personal
Inciso1

Operaciones,
BienesdeUso:
Mantenimientoy EquipoMilitar
"Otros"Incisos2y Incisos43&4
3
4

Bienesde
Uso:Equipo
Militar
(artillado)
Inciso44

74323807
581450066

2362583
81302235

69351960
236076985

2580531
248424877

0
243107383

266668750

20520131

214007196

27831397

19980200

FuerzasdePaz(en
EMC):Programa17


111591876
CITEDEF
(Investigaciny
Desarrollo)
68808963
51828601
11813681
4296985
0
EstadoMayorGeneral
Ejrcito
4893051399
4153839132
612226101
113861128
22276005
EMGArmada
2746667548
2213535950
18814809
4157612
18814809
EMGFuerzaArea
2344787538
1795792533
500857459
33118248
6561100
InstitutoGeogrfico
Nacional
33667381
20538767
10226966
2697051
0
Dir.Generalde
Fabricaciones
Militares
321775991
117066959
157068152
21999880
0
Servicio
Meteorolgico
Nacional
59694326
41215184
10075019
7239373
0
InstitutodeAyuda
Fin.(RetirosMilitares) 2794873782
2794873782

TOTALESGASTO
MILITAR
13541451148 10648557454
1840518327
466207082
310739498 IAF/GAMIL:
Incisocomoporcin
deGAMIL

0,786
0,136
0,034
0,023
0,206

TOTALGASTO
MILITAR
13541451148

PBImillones
corrientes
1442655

GastoMilitar/PBI
0,0094

Fuentes:MinisteriodeEconoma,Contadura,BancoCentraldelaRepblicaArgentina(BCRA)
Notas:EstaversinincluyeIncisos1a52,ms59(Transferenciasalexterior)y711,713,716,718,721,723,726,728,
731,739(Interesesycomisiones).
Tipodecambiopromedioanual2010:$3,9127/US$BCRA.
LacalidaddeCuentasNacionales(PBI,etc.)escuestionableapartirde2007,dadolosdatosinflacionariosdelINDEC.
"OperacionesyMantenimiento"(Incisos2y3)incluyegastoseneducacin,salud,etc.quenormalmentenoseconsideranO
&M.
Consolidarlas"Transferencias"deAportesdelTrabajadorydelPatronal(asumiendosuigualdadcon"RecursosPropios"del
IAF,delaCuentadeInversin),Serestan"RecursosPropios".EnlafuncinDefensaserestadel"GastoenPersonalDefensa"
ydel"TotalGAMIL".
NosehizolaconsolidacinaniveldeServicioAdministrativoFinancieroenelsectorMilitar!
ElgastoenInciso44enFuerzasdePazfue($19.980.200);susgastostotalesen43&44fue$24.324.679.
LascomprasporpartedelasfuerzasaDGFM&CITEDEFnohansidoconsolidados.
SAF452sedesglosadelaFuerzaAreadesde2009;CasaMilitar("Seguridad,logsticayComunicaciones").AmbosSAFson
cuestionablescomoGAMIL.
SecolocatodoelgastodelIAFbajoInciso1.Estointroduceunpequeoerror.
PuedeserquelaCasaMilitar,elInstitutoGeogrficoNacionalyelServicioMeteorolgicoNacionalnoseanconsiderados
comoGAMIL.
Encambio,pagosalos"excombatientes"delaguerradeMalvinas($746,773,718),s,puedenserconsideradosGAMIL.
SumandoyrestadoestasSAFdaraunGAMILde$14120,539,352.
Las"porciones"deGAMILnosumana1.00porquefaltan"otrosgastos"nodesagregadosenlascolumnasdeincisos.

EDENADocumentodeTrabajoN7

28

IV

ECONOMA DE PERSONAL MILITAR

1. FFAA MODERNAS: CRECIENTE CAPITAL INTENSIVIDAD RELATIVA


Se recuerda al lector que en la ecuacin Cobb-Douglas presentada arriba, la
produccin del bien pblico defensa (que se describi alternativamente como una pliza
de seguro, las amenazas a cubrir, o sinnimamente de la capacidad operativa) era
funcin de 3 variables: Q = f (A, K, L). Ahora concentramos en desagregar y entender la
variable L, es decir, mano de obra (los uniformados activos y pasivos, y los civiles) en el
sector defensa.
Pero antes de avanzar hagamos un pequeo ejercicio matemtico. Si tomramos
esta ecuacin de produccin, expresada en esta forma general, y dividiramos ambos lados
por L para despejar el producto por trabajador (una medida de productividad)
tendramos:
Q/L = f (A/L, K/L, L/L); donde:

Q/L es la productividad per cpita (o destructividad si se quiere) de los


uniformados;

A/L es el capital humano (o know-how promedio) incorporado en cada


uniformado;

K/L es el capital fsico promedio per cpita; y


L/L es 1 (es decir, irrelevante)
Ahora bien, en la guerra moderna desde 1860 en adelante se ha notado una
creciente tendencia hacia la capital intensividad, es decir, K/L est creciendo. Claro, en la
guerra este ratio de capital intensivo es siempre relativo a lo que tiene el otro pas enfrente,
o lo que exista en los aos anteriores (por ejemplo, en las guerras napolenicas). Se puede
afirmar que los pases que no mantienen ese nivel de capital intensividad simplemente
dejan de ser tan productivos (es decir, destructivos) en relacin a otras FFAA. Esto es lo
que sucedi con Argentina en la Guerra de Malvinas. Las tropas argentinas se enfrentaron
con otras con mayor equipo blico per cpita, y con ms know-how per cpita.
Este creciente capital intensividad explica porque existe esa relacin porcentual de
costos laborales y equipos blicos en el cuadro 1.E de este texto. Los pases con genuina
operatividad guardan una relacin relativamente estable entre lo que gastan en mano de
obra y lo que gastan en equipos blicos (y obviamente en operaciones & mantenimiento).
Hoy por hoy las FFAA con capacidad operativa muestran costos laborales que rondan

EDENADocumentodeTrabajoN7

29

entre el 40% y 60% del GAMIL; y la inversin anual en adquisiciones de equipo (inciso
4.3 y 4.4 en Argentina) debe encontrarse entre el 15% y el 25% del GAMIL47.
En el cuadro 4.A se ve como la guerra ha evolucionado durante el ltimo siglo en
este aspecto, llegando hoy a tener hoy menos combatientes directos y ms oficios de apoyo
al combate (se dice que el teeth-to-tail ratio est cambiando, con una cola creciente).
Entonces, De qu depende la relacin K/L? Respuesta: depende de la K/L del potencial
enemigo. La pliza de seguro contra riesgo requiere una formulacin concreta relativa
en su diseo de fuerza para hacerla redimible en caso de guerra.
Cuadro4.AESTADOSUNIDOS:DISTRIBUCINPORCENTUALDEVOLUNTARIOSPOROCUPACIN
(esdecir,conscriptosynooficiales)
OCUPACIN
AO
DEPARTAMENTODEDEFENSA
1945
1953
1957
1963
1969
1974
Combateterrestre
23
18
14
14
15
10
Electrnica
6
10
13
15
10
11
Otrostcnicos
7
7
8
8
14
17
Administracin/Oficina
15
20
18
19
18
18
Mecnicos
22
23
26
25
24
24
Operarios
11
7
8
7
7
7
Servicios
16
15
13
12
12
13
EJRCITO

Combateterrestre
39
35
32
29
26
21
Electrnica
4
5
9
9
7
7
Otrostcnicos
7
7
8
9
15
16
Administracin/Oficina
15
19
16
19
19
22
Mecnicos
9
12
14
16
16
17
Operarios
7
3
5
4
4
4
Servicios
19
19
16
14
13
13

Notas: Para 1969 y 1974 "Otros tcnicos incluye las 3 ocupaciones mayores del Departamento de Defensa para
comunicaciones/inteligencia/cuerpomdicoyotrostcnicos.
Fuentes:ThereportofthePresident'sCommissiononanallvolunteerarmedforce,1970,Washington,DC,pg.44.
OriginalmentetomadodeH.Wool,Themilitaryspecialist,pg.43.
Asch&Warner(1994,pg.22)lleganaconclusionesocupacionalessimilaresparalas4fuerzasdeEEUUde199048.
MorrisJanowitz(1971).Theprofessionalsoldier,Macmillan,NewYork,pg.65encuentralamismatendenciadesde
laGuerraCivilestadounidensehasta1954.

Rand Corporation publica datos parecidos para combatientes terrestres (general


military)49. En 1918 los general military representaban 42% de los suboficiales y tropa,
mientras en 2001 esta cifra baj a 18%. Morris Janowitz50 encuentra la misma tendencia
desde el tiempo de la Guerra Civil americana en 1865 (90% de los uniformados eran
combatientes). Se nota una clara evolucin respecto a los combatientes. De 90% de todos

47

En2010los27pasesdelaOTANentregandodatossobreGAMILpresentabanunpromediosimplede54%delGAMIL
volcado al gasto en personal. Obviamente los pases con mayor capacidad operativa tuvieron costos laborales aun ms
bajos.Alavezestos27pasesgastaronunpromediosimplede17%delGAMILenadquisiciones.
48
VerBethJ.Asch&JohnT.Warner,Atheoryofmilitarycompensationandpersonnelpolicy,RAND,1994.
49
VerMilitaryPersonnelHumanResourcesStrategicPlan,OfficeoftheUnderSecretaryofDefenseforPersonneland
Readiness, August 2002, pg. 15 (RAND PM 1247OSD). General Combat abarca especialidades tales como la
infantera,artillerayfuerzasespecialesymarineros
50
VerMorrisJanowitz,Theprofessionalsoldier,1971,Macmillan,NewYork,pg.65.

EDENADocumentodeTrabajoN7

30

los uniformados norteamericanos en 1865 a 18%51 en 2001. Lo que se est presenciando es


la creciente importancia de capital fijo y variable en la guerra, en otras palabras una
creciente capital intensividad. Este hecho impone lmites a lo que se puede gastar en el
factor laboral (40% - 60% decamos), dado su ntima relacin con los medios fsicos en el
proceso de planeamiento. De no respetar estos lmites las FFAA pierden competitividad
relativa y, por tanto, renuncian a ofrecer esa pliza de seguro.
Tambin se nota un incremento en el nivel de conocimientos de las fuerzas, aun a
nivel de suboficial y tropa. Es posible postular que el efecto de la Revolucin Industrial
es cada vez ms rpido en las instituciones armadas. Adems, en EEUU se nota un mayor
tiempo (expresado en porcentaje) de permanencia en las FFAA de parte de las fuerzas
voluntarias despus de la eliminacin de la conscripcin52. Esto implica que las fuerzas
ganan en experiencia (A/L aumenta), en otras palabras ganan en know how, o capital
humano.
2. ENCUADRAMIENTO DE POLTICA LABORAL MILITAR53 (Traduccin del autor).
Se presenta a continuacin la manera general de Asch y Warner de enfocar la
poltica laboral militar desde la perspectiva de la conduccin de las fuerzas. Luego
brevemente se resumir la teora de la oferta y demanda laboral.
Objetivos organizacionales desde la conduccin civil para las FFAA:
Macro metas para las FFAA: atraer y retener personal en nmeros suficientes para
cubrir grados y requisitos de experiencia.
Micro metas:
i. El personal debe ser motivado a trabajar fuerte y eficazmente y, dado que el
esfuerzo individual no puede ser observado directamente, las polticas de
personal y compensacin deben ser diseadas para proveer a los individuos
incentivos para trabajar fuerte y buscar ascender.
ii. El sistema debe clasificar (ordenar) al personal eficazmente. Es decir, deber
inducir la combinacin correcta de personal/grado/trabajo lo cual requiere
retener y ascender a los ms capaces a los grados superiores.
Se siguen dos implicaciones de esto:
a. Individuos con baja capacidad/bajo esfuerzo deberan ser inducidos
a salir.
51

Eldatode1918solotomaencuentaalossuboficialesytropa.
Ver John Warner & Beth Asch, The economics of military manpower, chapter 13 en Handbook of defense
economics,vol1,KeithHartley&ToddSandler(eds.),Elsevier,Amsterdam,1995.
53
Estaseccin2fuetraducidaporelautorytomadadeBethAsch,RichardJohnson,&JohnWarner,Reformingthe
MilitaryRetirementSystem,RANDCorporation,1998,pg.1314.
52

EDENADocumentodeTrabajoN7

31

b. Buscar el ascenso (climbing) a grados para los cuales el


individuo no sea calificado; y slumming (dejadez o el opuesto a
climbing) tambin deberan ser desalentados.
iii. Adems, dado el sistema de grados jerrquicos, se requiere que el personal se
quede lo suficiente como para lograr una tasa de retorno por su entrenamiento
y experiencia, pero no se desea que se quede demasiado tiempo. Debe existir
suficiente recambio en los grados superiores como para proveer
oportunidades a los de jerarquas subsiguientes. Es decir que la retencin de
personal puede ser excesiva. Por lo tanto, el sistema de compensacin debe
ser estructurado, no solo para proveer la retencin apropiada e incentivos
para esfuerzo, sino tambin para proveer los incentivos para el personal a
separar cuando es en el inters de la fuerza que lo haga.
iv. La administracin de personal militar tiene varias herramientas para lograr
esto. Los instrumentos de la poltica de compensacin incluyen:
a. El nivel de remuneracin de entrada.
b. La secuencia de promocin y aumentos por longevidad (intergrade
pay spreads).
c. Bonificaciones y otros pagos vinculados a calificaciones especficas.
d. El sistema de retiros.

3.

LA DEMANDA DE MANO DE OBRA MILITAR POR PARTE DEL ESTADO

El Estado es quien plantea una demanda de mano de obra militar. Se apoya en los
criterios descriptos en la seccin anterior y las necesidades se concretan a partir de la
determinacin de la cantidad de fuerzas de fuerzas requeridas para ganar varios tipos de
guerras y conflictos. Estas capacidades, luego se traducen en requisitos de fuerzas con un
nivel dado de alistamiento. Luego se determinan las combinaciones de mano de obra en
condiciones de combate (L) y el equipo que precisan (K)54.

4. LA OFERTA LABORAL MILITAR55


La oferta de mano de obra uniformada depende de la voluntad de cada militar (o
ingresante). La retencin decisin del individuo de quedarse o salir de las FFAA se
influye por 4 variables:
1.

El sueldo esperado en cada ao (o grado) futuro;

2.

El sueldo en el sector civil que podra ganar en el futuro;

54

TraducidoporelautorytomadodeJohnWarner&BethAsch,Theeconomicsofmilitarymanpower,Handbookof
defenseeconomics,KeithHartley&ToddSandler(eds.),vol.1,Elsevier,Amsterdam,1995,pg.367.
55
Ibd.pg.360.Traducidaycomentadaporelautor.

EDENADocumentodeTrabajoN7

32

3.

El valor del retiro si se va despus de 20 aos de servicio (o lo que sea


el mnimo para hacerse acreedor de un retiro);

4.

Y otros aspectos (patriotismo, tradicin familiar, arraigo/desarraigo,


calidad comparada de la obra social, etc.).

5. PERSONAL POR GRADO: LA SITUACIN LOCAL VERSUS PARMETROS


INTERNACIONALES

El cuadro 4.C se resume los datos por cargo y por fuerza para los aos indicados
donde lo llamativo la evolucin de coroneles56, suboficiales principales y sargentos
ayudantes. En dichos casos vale sealar lo top heavy57 que son los oficiales y
suboficiales en estos grados. A modo de ejemplo, en 1991 solo 20,9% de los oficiales eran
coroneles, mientras en 2010 unos 33,4% lo eran, deduciendo su tendencia a permanecer
demasiado tiempo en la fuerza. Obviamente eso significa que los grados menores
contienen proporcionalmente menor porcentaje que en 1991. La pirmide de oficiales
inclusive suboficiales, ver grfico est distorsionada. Comparando esta situacin con la
que se encuentra en EEUU o en el Reino Unido58: En las FFAA estadounidenses
aproximadamente 19% de los oficiales tienen el grado de coronel o teniente coronel (o
equivalente en las otras fuerzas). En las FFAA britnicas aproximadamente 16% de los
oficiales ocupan estos grados. En el Reino Unido los grados equivalentes a suboficial
principal y sargento ayudante representan 6% y 15% respectivamente entre los
suboficiales, mientras para Argentina en 2010 eran 19,1% y 16,0% respectivamente.

PIRMIDE

GENERALES
CORONELES

56

Coronelesaquserefiereacoroneles,tenientecoronelesysusequivalentesenlasotrasfuerzas.
Lafrasetopheavyindicaquehayunadesproporcinentrelosoficialesosuboficialesdealtorango.
58
Los datos estadounidenses se publican regularmente en Department of Defense Active Duty Personnel by
Rank/Grade.LosdatosinglesesprovienendeUKDefenceStatistics.Aqunoseinformansobrelosporcentajesentre
la suboficialidad estadounidense, debido a la categora warrant officer que existe en las fuerzas estadounidenses,
peronoenArgentinanienGranBretaa,cosaquehacecomparableArgentinaconGranBretaa.
57

EDENADocumentodeTrabajoN7

33

La cantidad de personal en cada nivel, entre los oficiales y los suboficiales, debera
tener la forma piramidal tpica (de una burocracia weberiana) en el mundo entero en la que
el diseo de la organizacin militar guarda esa relacin, misma que debe apreciarse en
cada una de los componentes de las tres fuerzas como resultado de siglos de
experimentacin con unidades de combate. Pero en Argentina ya no se observa esa
relacin. Es de destacar que los grados, que forman los niveles, especialmente los ms
altos, de oficiales y sub-oficiales, no corresponden al tamao de la fuerza. Esto ocasiona
que mayores gastos, por sueldos y privilegios de grado y luego retiros, que no tienen razn
de ser y por lo tanto aumentan desproporcionalmente los Gastos en Personal. Evitar
engrosar las cantidades de elementos en estas altas jerarquas, ayudara a equilibrar la
relacin entre K y L, y a resolver el peso del gasto en retiros.
La situacin de fuerzas que son top heavy tiene otras implicaciones negativas ya
que crea mayor burocratizacin, envejecimiento de las fuerzas; perjudica la capacidad de
combate; aumenta el costo del sistema de retiros; crea problemas de operatividad (la
estructura de mando y quien cumple rdenes); y afecta la combinacin de personal con
capital fsico (K).
Cuadro4.CARGENTINA

"Generales"
"Coroneles"
SUMA
OFICIALES
Suboficial
Mayor
Suboficial
Principal
Sargento
Ayudante
Sargento1
Sargento
Cabo1
Cabo
SUMA
SUBOFICIALES
SUMA
SOLDADOS
SUMA
UNIFORMADOS

Totaldegrado
%deltotaldeoficialesosuboficiales
1984 1991 1999 2003 2007 2010 1984 1991 1999 2003 2007 2010
139
120
95
122
117
112 0,9%
1,1%
1,0% 1,2% 1,1% 1,0%
3042 2371
2547 3050 3625 3568 19,1% 20,9% 26,7% 31,0% 33,9% 33,4%
15952 11341

9550

9835 10680 10697

3083

1752

2046

1973

2176

2419

3,7%

4,0%

3587

4344

7066

8182

9265

8695

4,3%

9,8%

16,2% 19,5% 20,3% 19,1%

7907

8291

10354 10324

8777

7293

9,5%

18,8%

23,8% 24,6% 19,2% 16,0%

10572
14260
17322
26130

8545
9269
7576
4436

5802
6377
5015
8203

5774
5649
6499
9304

12,8%
17,2%
20,9%
31,5%

19,3%
21,0%
17,1%
10,0%

18,3% 15,7% 12,7% 12,7%


15,7% 15,4% 14,0% 12,4%
13,8% 11,6% 11,0% 14,2%
7,5% 8,4% 18,0% 20,4%

7966
6858
6010
3257

6601
6477
4878
3514

82861 44213

43557 41949 45615 45633

89441 12616

14972 16132 18899 18842

188254 68170

68079 67916 75194 75172

4,7%

4,7%

4,8%

5,3%

Notas:Oficialesy"uniformados"aquexcluyeCapellanes(para2003,2005,2007,2008.2009y2010),Cadetes,Aspirantes,etc.
"Generales"incluyentodoniveldegeneral,almirante,etc."Coroneles"incluyenTenienteCoronel,Coronelysuequivalentes.
Fuentes:MinisteriodeEconoma,DecisinAdministrativa,anuales.
Datospara1984y1999tomadosdeR.Runza,Hacialamodernizacindelsistemadedefensaargentino,pg.86.
ElaboradoporThomasScheetz

EDENADocumentodeTrabajoN7

34

Cuadro4.DARGENTINA:PROYECTOLEYDEPRESUPUESTO

2007
Sanidad
Operaciones
RemontayVeterinaria
SastreraMilitar
Agregaduras
2008
Sanidad
Operaciones
RemontayVeterinaria
SastreraMilitar
Agregaduras
2009
Sanidad
Operaciones
RemontayVeterinaria
SastreraMilitar
Agregaduras
2010
Sanidad
Operaciones
RemontayVeterinaria
SastreraMilitar
Agregaduras

RecursosHumanos:civilesymilitares
Cargos
Horas
Total
Totalespor
TotalCiviles
Ctedras
Uniformados
Unidad
102547
74897
21733
80336
8162

5070
3092
48324

3820
44504
452

294
158
246

119
127
286

115
171
102755
83491
22551
80204
8776

5307
3469
43913

2931
40982
513

291
222
284

121
163
276

114
162
102868
83691
22255
80218
8790

5277
3513
43051

2775
40276
548

306
242
339

143
196
274

106
168
103923
82357
21952
81971
9101

5546
3555
42442

2871
39571
509

306
203
161

121
40
298

123
175

deloscuales
son
"Coroneles"
3613

801

3594

729

3646

742

3704
413
750
41
3

Fuente:DecisinAdministrativadecadaao(SAF,Programa,Actividad)
Notas:Soloapartirdel2007comienzanaaparecerunnmeromayordeprogramasdesglosados.
"Coroneles"incluyencoronelesytenientecoronelesysusequivalentesenlastresfuerzas.
"Coroneles"aquincluyenlosmismos(reincorporados)deArtculo62Estolodiferenciadelcuadroanterior.
UnnmerodecivilesnoincluidosaqupuedeestarcontratadosvaelInciso2(serviciospersonales).

Adems, en los programas argentinos se nota una creciente asignacin de personal


uniformado a Sanidad, Remonta y Veterinaria, y Sastrera. En el cuadro arriba se ve
que, a medida que disminuyen el nmero total de uniformados, aumentan el nmero de
militares en los programas sealados (salvo en Agregaduras). En cambio, la disminucin
en Operaciones es preocupante, dado que la pliza de seguro depende de ellas
fundamentalmente.

6. LA ELECCIN ENTRE LA CONSCRIPCIN Y EL VOLUNTARIADO59


Abundan los argumentos en pro y en contra del servicio militar obligatorio (SMO).
En contra hay historias de mal trato, del uso de conscriptos como servidumbre propio, etc.
59

La primera parte de esta seccin fue tomada de Thomas Scheetz, "Argumentos econmicos relativos al servicio
militarobligatorio",Noticias,N12,Primertrimestrede1991,FundacinIllia,BuenosAires.EnlamismalneaverPanu
Poutvaara & Andreas Wagener, The political economy of conscription, CESifo Working Paper N 2821, octubre de
2009.

EDENADocumentodeTrabajoN7

35

A favor tenemos el argumento idealista del deber del joven de servir a la Nacin. Hoy el
debate parece inclinarse fuertemente hacia un lado, aunque no definitivamente. Los siete
argumentos econmicos presentados abajo resultan contundentes en contra del SMO para
Argentina y para la gran mayora de los pases, salvo excepciones durante extrema
urgencia nacional. A la vez hay que reconocer la validez de otros argumentos, los que
podramos llamar culturales donde el joven se siente atrado a la conscripcin como una
especie de rito de pasaje hacia la adultez en su comunidad.
Primero, el sistema del SMO implica que un reducido grupo de la poblacin, los
adolescentes masculinos que no pueden evadir la conscripcin, subsidia el costo de las
FFAA, que sin su aporte sera todava ms alto. "La conscripcin redistribuye el costo,
reduciendo el peso para la mayora de la poblacin a la vez que lo aumenta para la minora
sujeta al SMO"60. Todos los dems ciudadanos resultan beneficiarios, lucrando con el
trabajo forzoso de esta minora. A base de este impuesto implcito a los sujetos obligados,
se evita pagar el costo real de las instituciones armadas. Un servicio militar voluntario
servira para blanquear esta situacin y conocer mejor cunto es el costo real de las FFAA.
Los que defienden el SMO podran contestar que un voluntariado costara demasiado, y
que as la Nacin no podra afrontar su defensa. A esto se responde que entonces quizs el
producto (la seguridad externa), tal cual est diseado, no sea deseado por los
ciudadanos/compradores. De hecho, con la conscripcin se est ocultando los costos reales
de la defensa.
Cabe la sospecha de que los que defienden el SMO, aun cuando sostienen la
necesidad de las FFAA por el bien comn, implcitamente estn admitiendo que si los
conciudadanos conociesen los costos verdaderos no querran comprar el producto que
ofrecen. El argumento lgico procede as: Con salarios bajos no se puede atraer a
suficientes voluntarios." Respuesta: "Aumenten los salarios para los voluntarios." Rplica:
"Pero eso el Congreso (representantes del pueblo nombrados para decidir sobre el
presupuesto de la Nacin) no lo aceptara, dados los niveles salariales en el resto del sector
pblico. Respuesta: "Puede interpretarse entonces que los ciudadanos no valorizan tanto el
producto de la seguridad externa, o tienen otras prioridades (por ejemplo, la salud o la
educacin). Por lo tanto se debera cancelar (o renegociar) el contrato con el oferente (las
FFAA)." El presupuesto de la Nacin representa el intento anual de equilibrar los egresos
con los ingresos, repartiendo los recursos segn las prioridades establecidas por los
representantes del pueblo. Un blanqueo del costo en personal militar lo pondra en igualdad
de condiciones en la competencia para la asignacin de recursos con los sectores de salud,
educacin, etc. (se recuerda el tema del equilibrio marshalliano presentado arriba en la
pgina 9), donde tambin existen un deber y una dedicacin similar al del militar por parte
del personal que ofrece sus servicios.

60

MichaelWhite,"Conscriptionandthesizeofarmedforces".Socialsciencequarterly,70,N.3,1989,pg.779.

EDENADocumentodeTrabajoN7

36

Segundo, el uso de conscriptos (mano de obra barata) induce a los jefes a demandar
elevados contingentes de personal61. "Dado que la conscripcin disminuye el costo laboral
total, los que toman las decisiones sacrifican menos material blico para conseguir
personal adicional. Esta reduccin del costo relativo de personal les induce a sustituir mano
de obra por material. As, se puede suponer que la existencia de la conscripcin tiende a
aumentar el nmero de personal con respecto a un nivel dado de asignacin de recursos, y
a la vez tiende a aumentar la asignacin presupuestaria total real a las FFAA" (White,
1989, pg. 773). Segn este mismo estudio de White (pg. 779) los pases con SMO
tienden a tener unas FFAA con 34% ms personal que los pases que emplean a
voluntarios.
Tercero, el SMO necesariamente implica una mala asignacin de recursos humanos
para la Nacin. Por ejemplo, los adolescentes que hubiesen podido ofrecer uno o dos aos
adicionales de su vida productiva como futuros ingenieros, mdicos, albailes,
electricistas, etc. no lo hacen. El PBI y el bienestar nacional total podran mejorar con solo
permitir que cada joven maximizara el uso de sus talentos y posibilidades en el mercado
laboral. Los que quisieran ser militares seran atrados por su vocacin hacia la profesin,
como hoy en da pasa con los oficiales y suboficiales.
Cuarto, la seguridad externa es lo que en economa se denomina un "bien normal",
es decir, la poblacin suele desear ms del producto cuanto mayor es el PBI62. Pero un
aumento del PBI per cpita trae a la par un aumento en el costo de oportunidad del
conscripto adolescente (o del oficial o suboficial). Es decir, el joven percibe que podra
ganar ms63 en otro trabajo. Por lo tanto, un aumento en la riqueza nacional implicara
mayores costos en personal militar para retenerlo, adems de la necesaria sustitucin hacia
el uso de ms capital fsico en lugar de mano de obra. Este efecto de sustitucin hacia el
mejor empleo se nota claramente en los pases desarrollados.
Quinto, White (pg. 780) tambin indica que los pases que utilizan el SMO tienen
una mayor tendencia a involucrarse en la guerra que los pases con voluntariados64.
Asimismo, los primeros sufren mayores bajas en una guerra. Aqu cabe recordar el efecto
de enfrentar jvenes conscriptos argentinos a los Gurkhas en las Malvinas en 1982.
Sexto, la defensa moderna depende cada vez ms del uso de la tecnologa. Por ello,
hoy en da las FFAA tienden a depender cada vez menos de la infantera (ver el cuadro
61

SuponiendolavigenciadelSMO,sielGAMILcreciera,losquetomandecisionesincrementaranmaselfactorLqueel
factorK.Bajounasituacindelvoluntariado,siGAMILcreciera,losdecisoresincrementaranelfactorKmsqueL.Es
cuestin de comparar el CMa del conscripto versus el CMa de material. El resultado del SMO es que las FFAA se
conviertenexageradamenteenmanodeobraintensiva.
62
EstonoseaplicasilasFFAAnoseempleanparaladefensaexternaylosciudadanosnolaspercibencomounbien
normal.
63
La cuestin del ingreso percibido por un trabajo incluye el ingreso invisible asociado con la eleccin de una
profesin asociada a su autorrealizacin. Es decir que se admite la posibilidad de que una persona elija un trabajo
dondelepaganmenos,perodondesesientemsrealizadocomoserhumano.
64
SegnJeffreyPickering,Dangerousdrafts?Atimeseries,crossnationalanlisisofconscriptionandtheuseofmilitary
force,19462001,Armedforces&society,N1,January2011,pg.119140,entre1946y2001loslderesdepasescon
ejrcitosdeconscriptosestabanmsdispuestosautilizarlafuerzamilitar contraactoresestatalesynoestatalesquelos
lderesdepasesconfuerzasmilitaresvoluntarias.(traduccindelautor)

EDENADocumentodeTrabajoN7

37

4.A). Los trabajos tcnicos aumentan, y las especialidades laborales que se exigen en todo
trabajo militar tambin aumentan65. El SMO resulta totalmente inadecuado para ajustarse a
las necesidades de una defensa externa moderna seria. Y esto tambin se not claramente
en las Malvinas. Para la segunda mitad del siglo XX la conscripcin lleg a ser un aparato
de museo, incapaz de enfrentarse exitosamente con un enemigo que posee armas
avanzadas.
Sptimo, por si los argumentos anteriores no bastasen, en un sistema democrtico
se suele consultar a los afectados por una poltica dada. Pero los jvenes de 18 aos no son
escuchados, considerndoselos como una minora inconsulta. Es como si se hubiera dado
una ley condenando a los indgenas, o a los inmigrantes italianos (etc.) a dos aos de
trabajo forzoso, bajo la consigna que deberan servir a la patria. El SMO es percibido como
una ley una de desigualdad manifiesta que pesa sobre una minora inconsulta.
Si se aceptaran los argumentos esgrimidos arriba, se llegara a la conclusin de que
son preferibles fuerzas voluntarias y ms eficaces (con un diseo de fuerzas equilibradas
entre K y L) que conjuguen el presupuesto limitado con las necesidades y posibilidades
reales de seguridad externa. Esta fuerza necesariamente deber estar abierta al control
presupuestario, ya que en un sistema democrtico los costos reales de todos los servicios
pblicos deberan estar sujetos al visto bueno de los ciudadanos. La tendencia europea
hacia el voluntariado est clara en el cuadro siguiente.
Cuadro4.ELAIMPORTANCIADELACONSCRIPCINENLAOFERTADEPERSONALMILITAR66
(conscriptoscomo%delasFFAA)

PAS
Netherlands*
Belgium*
France*
Switzerland
Spain*
Portugal
FRGermany
Austria
Italy+
Greece
Finland
Sweden
Norway
Denmark

197079
47
33
54
74
66
73
47
61
65
74
79
71
68
34

PERODO
198089
47
32
52
84
66
53
46
58
67
70
72
72
65
30

199099
25
35
44
68
62
36
43
43
55
75
75
74
61
29

200004
0
0
20
52
17
18
36
46
26
64
61
64
57
25

PromediosdelperodocalculadosutilizandodatosanualesdisponiblesdeIISS(variosaos)MilitaryBalance.
*conscripcinterminenHolanda(1996),Blgica(1994),Francia(2002),Espaa(2002).
+conscripcinterminenItaliaen2006.

65

MartinBinkin.Militarytechnologyanddefensemanpower.TheBrookingsInstitution,Washington,DC,1986.
TraducidoporelautorytomadodeThomasCusack,SinkingBudgetsandBallooningPrices:RecentDevelopments
ConnectedtoMilitarySpending,ResearchAreaForschungsschwerpunktMarketsandPoliticsMrkteundPolitik,April
2006,pg.16.
66

EDENADocumentodeTrabajoN7

38

Ahora bien, la conscripcin podra resultar inevitable y ms econmica67 (adems


de militarmente necesaria), cuando se precisan enormes cantidades de tropas (como en la
Segunda Guerra Mundial). Depende del nivel de fuerza precisada. No obstante, las FFAA
no estn interesadas tanto en fuerzas de igual tamao sino en fuerzas de igual preparacin
y alistamiento. Existen tres razones para creer que una fuerza voluntaria no tendr que ser
tan grande como una fuerza conscripto para estar igualmente lista:
(i) Una fuerza conscripto no ser tan alistada (o adiestrada) como una fuerza
voluntaria de igual tamao.
(ii) La productividad sube con la experiencia. Por lo tanto una fuerza voluntaria no
precisar tanto personal para proveer el mismo estado de alistamiento.
(iii) Los voluntarios suelen ser ms motivados (acurdese que estn
voluntariamente) que los conscriptos. Por tanto, suelen ser ms productivos.
Para terminar, quizs vale la pena mencionar el caso de Israel que est a favor de la
conscripcin y aqu considerado como una observacin extrema, es decir, atpica. Es una
nacin con poca poblacin y est en guerra permanente. Representa una situacin moderna
de la Nacin en armas, de todos sus ciudadanos, incluyendo las mujeres, considerados
como combatientes. Aun as, caben dos aclaraciones: Primero, Israel tiene mucho capital
humano, y es ms fcil llevarlo a un adiestramiento avanzado. Segundo, cabe recordar que
en ltima instancia fueron las fuerzas profesionales que tuvieron que ocuparse de
Hezbollah en Lbano en 200668.

7. EL SISTEMA DE RETIROS MILITARES


En el mundo existen dos sistemas de previsin divergentes:
i.

ii.

El sistema de reparto. Es un sistema de solidaridad intergeneracional (los


que trabajan los activos aportan para los retirados pasivos). Pero este
sistema requiere una alta tasa de aportantes activos/pasivos (tpicamente 3 a
1).
El sistema de capitalizacin. Cada trabajador activo tiene una cuenta a su
nombre y los aportes van a un fondo de ahorro propio. Este sistema no
garantiza un ingreso dado en el futuro. Ms bien el individuo asume el riesgo.
Pero los fondos ahorrados son invertidos en la economa, siendo una fuente
importante de inversiones que estimula el crecimiento del PBI.

Cualquier sistema previsional debe tener las siguientes caractersticas69:

67

EsteprrafofuetraducidoporelautorytomadodeWarner&Asch,ibd.,1995,pg.377.
Otra acotacin podr hacerse. En los pases con guerra interna es entendible que las poblaciones locales sean
armadascomofuerzasdeautodefensa.
69
Los4puntoscentralesdeesteprrafofuerontomadodehttp://go.worldbank.org/YEDKPFJILO,pg.3.
68

EDENADocumentodeTrabajoN7

39

i.
ii.
iii.
iv.

Debe ser adecuado para asegurar la incorporacin y retencin de personal


requerido.
Debe ser sostenible en el tiempo (viabilidad actuarial largo plazo).
El gobierno debe poder costearlo (viabilidad fiscal corto plazo).
Debe tener la capacidad de absorber las crisis (p.ej., cuando la economa del
pas pasa de crecimiento a recesin).

El sistema militar es un Rgimen Especial, porque las caractersticas laborales


que enfrenta el trabajador militar no son comunes en la vida laboral de la mayora
de los trabajadores. Ejemplos de posibles regmenes especiales son: los militares,
los policas, bailarines, jugadores de futbol, etc. En todos los casos se acorta la vida
activa por las exigencias de capacidad fsica. Concretamente, el trabajo militar se
considera especial por los siguientes razones70:
ii. No hay entrada lateral, sino solamente vertical. El oficial asciende o pasa a
retiro (up or out). Por ejemplo, no se puede contratar a un coronel desde
fuera de la fuerza. Los coroneles de hoy tienen su origen solo del Colegio
Militar.
iii. Potencial peligro de prdida de vida.
iv. Trabajan 24 horas por da, 7 das por semana, en comparacin con el
segmento civil que trabaja 8 horas, 5 das por semana.
v. Algunos miembros de las FFAA no adquieren capacidades laborales que
sirvan en el segmento laboral civil.
vi. No hay jubilacin definitiva sino retiro (puede ser reincorporado en caso de
emergencia).
Criterio de viabilidad fiscal del sistema de retiro militar.
Si el sistema sobrepasara aproximadamente el 25% del GAMIL estara en
una situacin difcil71 de sostener desde la perspectiva de diseo de fuerzas. Todo el
GAMIL (y sobre todo L) estara desequilibrado. La suma de costo total laboral
argentino en el ao 2010 fue el 78,6%: activos (50%) y pasivos (20,6%). Si bien
fue desproporcional el costo total laboral respecto a K, parecera (slo parecera!)
que los costos del sistema de retiros por fin estuvieran por debajo del 25% (ver la
evolucin desde 1980 en el cuadro siguiente). Sin embargo, los pagos previsionales
del Instituto de Ayuda Financiera para Pago de Retiros y Pensiones Militares (IAF)
bajaron de un 36% en el ao 2000 a 20,6% en 2010 por un engao contable e
ilegal. El caso argentino es aun peor que ese 20,6% indicara. Las sucesivas
decisiones de gobiernos civiles han distorsionado el sistema de pagos, violando as
la Ley de Personal 19.101, Art. 74. Se hizo de la siguiente manera: en los ltimos
aos se invent el pago de suplementos particulares y sumas no
70
VerRegmenesdepasividadesdeFuerzasArmadasyFuerzasdeSeguridad,FundacinArgentinadeDesarrollocon
Equidad,EquipodePolticaPrevisional,abrilde2000,manuscrito,pg.3741.
71
Warner&Asch,op.cit.(1995),p.381

EDENADocumentodeTrabajoN7

40

remunerativas (los cuales eran en realidad suplementos generalizados) para


todos los activos con el propsito de aumentar sus haberes mientras se burlaba el
enganche proporcional que tienen los haberes de retiro. Este hecho ha provocado
una industria de juicios contra el Estado hacia el futuro, adems de afectar la
moral de los activos y sus expectativas respecto a su propio retiro72. Esto tambin
influye en la capacidad de retencin del personal. Es un ahorro presupuestario
destructivo y cortoplacista que contribuye a distorsionar la pirmide de activos,
desanimando los oficiales y suboficiales jvenes. El efecto se nota claramente en la
creciente escasez de capitanes y mayores.
Las siguientes son causas de crisis en el sistema de retiros militares73:
i. El aumento de la expectativa de vida.
ii. El incumplimiento de la Ley de Personal respecto a los pagos de retiros sobre
haberes mensuales y suplementos generales, tergiversndose la definicin de
suplementos particulares;
iii. El bajo crecimiento del PBI argentino desde 1950 y 2000 (cerca de 1% por
ao);
iv. El envejecimiento de los cuadros de oficiales y suboficiales. Se ha extendido el
tiempo de servicio en altos grados (causndolos a ser top heavy, como ya se
ha visto). Como ejemplo, en 1999 el promedio de edad entre oficiales y
suboficiales fue 41 aos74. El mismo grupo en EE.UU. promediaba 28 aos. En
EE.UU. en 1990 de los oficiales (de cada cohorte entrante) la porcin
acumulativa esperada que se quede para una carrera de 20 aos (es decir, con
derecho a un haber de retiro) eran: aproximadamente 40% en la Fuerza Area,
35% en el Ejrcito, y 25% en la Marina e Infantera de Marina75. En
Argentina el envejecimiento de los cuadros supera por mucho esos porcentajes.
v. El desequilibrio entre activos y pasivos (la tasa de sostenimiento):

72

VerSabinaFrederic(coord.),InformedeavanceObservatorioSocioculturaldelaDefensa,MinisteriodeDefensay
UniversidadNacionaldeQuilmes,agosto2008.
73
Carlos Kulikowski, "Reforma del sistema previsional militar, en G. Cceres & T. Scheetz (coord.), Defensa no
provocativa.UnapropuestadereformamilitarparalaArgentina,BuenosAires,1995,pg.390hacereferenciaadatos
deLauraGolbertquedanlacrecienteesperanzadevida.Losdemsfactoressiguenenelcaptulo.
74
Dato tomado de un estudio actuarial hecho para el Estado Mayor Conjunto. "Base para la revisin y
perfeccionamiento del sistema de retiros y pensiones para el personal militar de las Fuerzas Armadas" (realizado por
tresconsultoras:Coopers&Lybrand,HarteneckLpezyCa,&OrganizacinIntergammaArg.S.A),1999.
75
TraducidoporelautordeBethAsch&JohnWarner,Atheoryofmilitarycompensationandpersonnelpolicy,RAND
Corporation,1994,pg.1011.

EDENADocumentodeTrabajoN7

41

Cuadro4.FARGENTINARETIROSMILITARES
InstitutodeAyudaFinancieradelasFFAA
Ao

Devengado
$000
corrientes

Tesoro
Aport
%

IAFTotal
%deGAMIL

1980

0,024

72,7

14,3

1981

0,048

70,6

13,3

1982

0,096

71,0

12,6

1983

0,461

72,8

12,1

1984

3,067

73,7

16,8

1985

18,347

67,6

15,1

1986

38,353

68,2

16,6

1987

97,841

67,9

18,4

1988

478,422

68,4

20,3

1989

12999,615

70,2

21,3

1990

265524,134

75,0

26,5

1991

815044,239

69,0

29,9

1992

949961,911

69,9

29,5

1993

1009944,063

70,6

29,0

1994

1164345571

34,5

1995

1174150817

30,9

1996

1177767157

34,9

1997

1177623801

35,3

1998

1183747409

1999

1215612531

2000

1174375308

2001

1093781142

2002

1136347636

2003

1396020113

2004

1433474447

2005

1448453521

2006

1461078722

64,0

25,9

2007

1693298404

68,7

23,8

2008

1942808786

70,7

22,2

2009

2359941594

76,1

21,3

2010

2794873782

77,0

20,6

74,7

34,8
35,1

74,0

36,0
34,4

70,7

33,3
35,0

63,9

33,5
29,4

Notas:Seusan"milesdepesoscorrientesde1991",A10000=$1
TesoroeselequivalentedelaportedelaJurisdiccin91(porencimadeRecursosPropios).
Para1998Jur.91son"contribucionesfigurativos":pg.132,TomoI,CuentasdeInversin
1998.
Para199397son"TransferenciasInternas"CuentasdeInversin.
Porcentaje(IAF/gastomilitar).GastoMilitardefinicindeThomasScheetz
Laserieesconsolidadade1994enadelante.

EDENADocumentodeTrabajoN7

42

Si pretendiramos que el aporte de los uniformados activos (aporte patronal


y aporte del trabajador) pudiera alcanzar para el pago de los pasivos, sin mayor
ayuda del Tesoro, entonces se precisaran aproximadamente 3,55 activos por cada
pasivo76. Sin embargo, en 2007 ese ratio era 80336/ 88844 = 0.90, es decir, muy
lejos de la tasa de sostenimiento 3.55. Dado este desequilibrio, el Tesoro
(Jurisdiccin 91) tiene que aportar entre el 65% y el 75% del costo de las
pasividades cada ao (ver cuadro arriba). Esto merece tres comentarios adicionales:
1.- De hecho, en ltima instancia es el Tesoro que paga ntegramente las

pasividades, dado que los aportes patronales y del trabajador tambin


provienen del Tesoro.
2.- La actual bajsima tasa de sostenimiento en buena parte est relacionada
con la no reforma militar (simultneamente en K & L). La pirmide de
personal est desequilibrada, y tendr un efecto en el sistema previsional
durante dcadas.
3.- Cualquier intento de reformar el sistema, convirtindolo en un sistema
de capitalizacin, se enfrentara con el hecho de que la suma del aporte
patronal y del trabajador dara solo aproximadamente 30% (ver cuadro)
de lo que entra en las arcas del IAF actualmente. Por tanto, aun con el
resultado de unas inversiones muy exitosas por parte de un AFJP IAF, es muy dudoso que la mensualidad otorgada al pasivo en retiro
fuera equivalente a la suma otorgada bajo el actual sistema de reparto.

El financiamiento del sistema militar de reparto argentino.


i.

ii.

iii.

En Argentina el Instituto de Ayuda Financiera para el pago de Retiros y


Pensiones Militares (IAF) tiene dos ventanillas.
La principal77 es la previsional que realiza el pago de haberes a retirados,
pensionados (los deudos de los retirados), y otros no beneficiarios (una
categora que abarca una poblacin en disminucin, por cierto que no haba
contribuido con aportes al momento de la creacin del IAF).
Aporte del trabajador (incluyendo de los que estn en retiro): 11%
Aporte patronal (del Estado): 27% para suboficiales, 36% para oficiales
(promedio ponderado del cuadro de suboficiales y el de oficiales: 30%).
Adems, existe un pequeo aporte de recursos del mismo IAF, provenientes
de sus ganancias de la 2 ventanilla.
Para ser sostenible el sistema de reparto militar argentino, estos dos aportes
tendran que cubrir los pagos de toda la poblacin pasiva. Se precisara 3,55
activos por cada pasivo. Sin embargo, en la actualidad existen solo 0,9
activos por cada pasivo. Por tanto, el Estado tiene que asumir este costo

76

Kulikowski,ibd.,pg.402.
El segundo es un fondo fiduciario que otorga prstamos personales, crditos hipotecarios y seguros de vida. Este
sistema es muy eficienteproduciendo gananciasporque la devolucin de prstamos se hace directamente de la
retencinrealizadasobreloshaberesmensualesdesusafiliados.
77

EDENADocumentodeTrabajoN7

43

iv.

adicional, donde el 30% asume el IAF (con los aportes patronales y del
trabajador) y el 70% residual asume el Tesoro78.
Un asunto final: Actualmente los aportes del 11% del haber del Soldado
Voluntario son transferidos mensualmente al rgimen de previsin del Estado
(ANSeS); y se acumulan hacia su jubilacin futura en este sistema general
estatal.

Determinacin de los haberes de retiro del derecho-habiente79


i.
ii.

iii.

iv.

v.

El rgimen actual no condiciona la obtencin del retiro al cumplimiento de


edad sino a un mnimo nmero de aos de servicio en la Fuerza.
El retiro puede ser voluntario u obligatorio fundado en razones de servicio.
En Argentina se puede tener acceso a un retiro voluntario remunerado a partir
de los 25 aos de servicios. En cambio en el retiro obligatorio, siempre que
no se trate de inutilizacin para el servicio, puede obtener un haber si ha
cumplido con 15 aos de servicio80.
El que se retira (o lo retiran) antes del mnimo de aos de servicios no recibe
haber de retiro ninguno, ni puede hacer valer sus aportes en los regmenes
civiles. Se va con las manos vacas. Las razones de esta condicin, la cual es
inherente a todos los regmenes militares modernos, deben buscarse en la
necesidad de que se genere un doble juego de incentivo y autoeliminacin
para garantizar el ascenso de los ms capaces.
No obstante, actualmente se verifica que la supuesta estructura piramidal por
ascenso restringido de las FFAA no es tal, a causa de un conjunto de efectos,
entre los cuales los ms importantes son el envejecimiento de los cuadros, la
no reestructuracin del personal y la baja tasa de incorporacin de cadetes y
aspirantes. En resumidas cuentas, el diseo de fuerzas no se est haciendo de
forma racional.
El origen del problema no son los crditos presupuestarios sino la inadecuada
poltica de personal (que incluye la poltica de retiros) que, desde hace por lo
menos medio siglo, tienen las fuerzas. La falta de profesionalizacin,
especializacin y desarrollo de los recursos humanos genera en el personal el
deseo de acumular antigedad en el cargo para garantizar un buen retiro y
superar el problema que implica actualmente buscar empleo en el sector civil.
Est demostrado que en los EEUU los militares retirados, luego de superados
los problemas iniciales para encontrar empleo, tienen una mayor tendencia de
ubicarse en cargos gerenciales y tcnicos en ese mercado laboral ms fluido.
Esta solucin existe tambin en Argentina, pero admitimos que la insercin

78

AlgncomentariomerecelamentadadeudadelTesoroparaconelIAFdesde31diciembrede1973.Durantelos
aos19691972(yotrosde19731975y19811982)partedelasreservasdelIAFfueronutilizadosporelTesoro.
Estadeudadevengabaapartirde1983,perohastaeldadehoyesimpaga.Enelao2000secalculabaalrededorde
$1500 millones (incluyendo intereses impagos). Lo que se podra decir es que actualmente el Tesoro est aportando
alrededorde$1800millonesporao(70%del residuonocubiertopor losaportespatronalesydeltrabajador).Se
podraconsiderarpagadaladeudaendosotresaosconeltamaodeesteaporteresidual.
79
EstaseccinfuetomadadeFundacinArgentinadeDesarrolloconEquidad,op.cit,pg.6ysig.
80
VerLey19.101,Articulo75.

EDENADocumentodeTrabajoN7

44

vi.

laboral del militar retirado es, en promedio, ms difcil que en los pases
desarrollados donde el mercado laboral funciona ms cerca de pleno empleo.
De lo anterior se desprende que la reestructuracin de las Fuerzas no es un
problema aislado de equipamiento exclusivamente. Se trata en su origen de
un problema de eficiencia en el uso de los recursos presupuestarios y debe ser
afrontado en forma conjunta, ya que impacta simultneamente sobre el
sistema de pasividades y sobre el cumplimiento de la misin de las Fuerzas.
La reforma del sistema previsional solo se puede hacer en coordinacin
con el diseo ntegro de fuerzas.

Cuadro4.GCLCULODELOSHABERESDERETIRO
Porcentajesmultiplicadoresdehaberbsicoysuplementosgenerales
ComparacinentrelossistemasderetiromilitarenArgentinayEEUU
ARGENTINA
Aosde
Servicio
15(*)
20(*)
25
30
35
40

ESTADOSUNIDOS

Porcentajepor Porcentajepor
AosSimples AosComputados
35,0%
42,5%
50,0%
70,0%
100,0%
100,0%

35,0%
42,5%
50,0%
60,0%
78,0%
100,0%

Aosde
Servicio

20
25
30

Porcentaje
Hasta62aos

40,0%
57,5%
75,0%

Porcentaje
Post62aos
50,0%
62,5%
75,0%

Notas: Para Argentina el "Haber de Retiro Mensual" = (Porcentaje segn aos de servicio) * (Haber Mensual +
SuplementosGenerales)
EE.UU.:elhaberderetiroanual(hastacumplir 62aos)=(2,5%)*(aosdeservicio)*(promediodelos3sueldos
bsicosanualesmselevados).
EE.UU.:haberderetiroanual(despusde62aos)=[0,4+0,035*(aosdeservicio20)]*(promediodelos3sueldos
bsicos.anualesmselevados).
(*)Valesolamenteparaelretiroobligatorio.
Elmilitarargentinolograporcentajesaltosde(habermensual+suplementosgenerales),perohabraquerestar11%
deaportedelretirado.

En el sistema argentino actual los retiros se determinan en funcin de un porcentaje


sobre los haberes mensuales ms los suplementos generales del personal de su misma
antigedad en actividad. Los haberes de retiro pueden variar entre el 35% y el 100%
calculado sobre la base mencionada arriba (aunque de esos haberes se sigue restando el
aporte de 11% del haber pasivo). Se puede alcanzar el 100% de los haberes (menos el 11%
obviamente), si se retira despus de 35 aos de servicios, sin importar la edad. El clculo
para cada ao de servicio est explicitado en la Ley 19.101, Artculo 79.
Sin embargo, desde los aos 90 distintos gobiernos han sido tramposos en el
clculo de los retiros. Varios gobiernos han creado suplementos particulares que en
realidad eran suplementos generales, o sea que deban haber formado parte del clculo
para los haberes de retiro. En el ao 2000 se hizo un anlisis para dar solucin a este
problema ya que existan innumerables fallos en contra del Estado (indefectiblemente el
Estado siempre pierde). En dicho anlisis se lleg a la conclusin de que cualquiera que
fuera la solucin para el problema, siempre habra que reconocer los pagos retroactivos que

EDENADocumentodeTrabajoN7

45

reclamaban los retirados demandantes; y el costo total iba a ser entre $ 15.800 millones y $
18.000 millones (En aquel momento la relacin pesos dlar era $1 igual a US$1).
La comparacin del sistema argentino con el sistema estadounidense permite
observar una gran similitud en el diseo conceptual, como una herramienta de incentivo
para el ascenso y retencin/expulsin de mano de obra. El sistema actual (denominado
Redux) data del ao 198681. De la misma forma, las diferencias del sistema
estadounidense respecto del sistema argentino son las siguientes:
a. EE.UU. tiene un fondo fiduciario (accrual fund) pagado por el Tesoro. Se
invierte obligatoriamente en bonos pblicos del Tesoro Estadounidense.
b. Se promedian los 3 sueldos bsicos anuales ms altos.
c. El pago de haberes de retiro al individuo est dividido en dos partes, antes y
despus de cumplir los 62 aos. Por ejemplo, antes de cumplir los 62 aos
(supongamos que el retirado haba estado en actividad durante 27 aos):
0.02* 20 aos = 40%; y
0.035* 7 aos = 24.5% Suman 64.5% de sus tres salarios anuales ms altos.
Luego, cuando el derecho-habiente haya cumplido los 62 aos se
cobra:
0.025* 27 aos = 67.5% de sus tres salarios anuales ms altos. En general el
estadounidense solo puede cobrar un mximo de 75% de lo que gan
en actividad82. Mientras el argentino puede llegar a cobrar 100%
(menos 11% de retencin). Por supuesto estos porcentajes no
representan el mismo estndar de vida el uno y el otro. Adems esta
comparacin supone el cumplimiento de la Ley de Personal vigente.
Algunas conclusiones.
i.

ii.

Desde la perspectiva econmica del Estado empleador, el sistema de retiros


no responde simplemente a una visin de justicia previsional, sino
fundamentalmente sirve como instrumento de retencin de los mejores
cuadros activos va ascensos. Cualquier intento de reformar o
distorsionar el sistema que no tomara eso en cuenta terminara por degradar
o destruir la calidad del cuadro de oficiales y suboficiales!
Por tanto, el propsito en esta seccin no es contrastar el sistema argentino
con el estadounidense, sino exponer el enfoque econmico, de cmo el
sistema de retiros afecta el diseo total de la fuerza (a travs de L).

81

De hecho, el sistema estadounidense tiene variantesaunque no significativasa lo explicado arriba. Para


examinarlos ver http://www.defenselink.mil/militarypay/retirement/index.html. En 2012 el sistema estadounidense
enfrentaunareformayrecortedrsticos.
82
Desde2007elsistemaestadounidensepermite,bajocondicionesmuyexigentes,cobrarhasta100%con40aosde
servicio.

EDENADocumentodeTrabajoN7

46

iii.

iv.

v.

Cualquiera que sea el sistema previsional elegido, tiene que ser funcional
para la produccin de capacidad operativa. No es un tema ajeno al diseo de
fuerzas y al GAMIL total.
El sistema elegido afecta profundamente la oferta laboral del sector. Su
funcin es garantizar un pirmide de grados basado en el merito y la
competencia. Es por eso que la eliminacin del umbral de 20 o 25 aos para
ser derecho-habiente sera un error. Esta meta mnima de servicio activo
est puesta para estimular la competencia basada en mrito del uniformado.
Por la misma razn su haber de retiro (habiendo alcanzado esos aos de
servicio mnimos) suele ser mayor que el haber otorgado en un rgimen no
especial. Si se eliminara el nmero de aos requeridos para ser derechohabiente, se estara afectando la razn de ser un Rgimen Especial.
No importa la forma que se elija para financiar el sistema, dado que todo el
dinero proviene del Tesoro. Ms bien importa la eficacia del sistema en
promover la calidad de L. Por eso, los porcentajes contables asignados al
aporte del trabajador, al aporte patronal, o al Tesoro son irrelevantes.
Un corolario de esto es que el sistema de retiros abarca dineros estatales.
No pertenecen a las FFAA! Las FFAA pertenecen al Estado-Nacin. Como
tal, los dineros del sistema provienen de y pertenecen en su integridad a la
Nacin, y no a las FFAA. Las FFAA no son una corporacin, ni una
sociedad annima.

EL FACTOR CAPITAL FIJO BLICO EN DEFENSA (ADQUISICIONES


BLICAS)
1. MALTUSIANISMO MILITAR (ANLISIS DE COSTO POR UNIDAD)

83

Segn Philip Pugh los costos por unidad de adquisiciones de armas (no importa
cual) avanzan a una tasa casi uniforme (entre 9% y 11% por ao)84, aun despus de tomar
en cuenta la inflacin. Esta tasa de aumento es mucho ms que la del presupuesto pblico o
del mismo PBI. Con el desplazamiento de otros gastos en el sector, este aumento ha sido la
causa determinante (va costo por unidad /GAMIL) de (i) los nmeros y tipos de equipos
adquiridos; y (ii) por lo tanto, de los roles y estructuras militares; y (iii) por ende, de las
estructuras industriales de defensa. Este fenmeno ha tenido fuerte efecto en las
combinaciones de empresas europeas, los cierres de industrias militares, el desarrollo de un
solo tipo de avin caza (multi-rol), y efectos aun ms importantes en los pases en vas de
desarrollo.

83

Esta seccin (incluyendo subseccin i) es una traduccin y resumen de Philip Pugh, The procurement nexus,
Defenceeconomics,vol.4,N2,1993,pg.179194.
84
EnvariosescritossuyosPughhapublicadodistintosrangosdeincrementosdecapitalblico(todosporencimade7%
anualentrminosreales).Estosedebeadiferentesseriesqueutiliza.

EDENADocumentodeTrabajoN7

47

Dado que todos los intentos85 de solucionar el problema del aumento de estos
costos por unidad han fracasado, debe haber algunos aspectos del proceso que condicionan
todo. (Y no es que los polticos civiles no otorgan suficiente presupuesto!) Se llega a la
conclusin que todo intento por detener este crecimiento de costos est destinado a
fracasar, y el intento de desconocer esta realidad daar la defensa nacional. O el gobierno
la asume en el planeamiento, o las FFAA mueren como una institucin con capacidad
operativa.

Grfico5.AMaltusianismomilitar(adquisicionesblicas)86

MillonesdeUS$
constantes

Millonesde
toneladaso
personas

KBlico
(7y11%anual)

POBLACION
(3%anual)
Brecha
PBIo
ingresosfiscales
(1y3%anual)

ALIMENTOS
(toneladas)
(1%anual)

Aos

Aos

1800

1860

1900

1945

2008

El equipo militar nuevo, unidad por unidad (no por el poder del fuego y puntera
que han aumentado enormemente) cuesta mucho ms que los tems viejos que
reemplazan, aun asumiendo inflacin y las diferencias en cantidad producida (escala de
produccin)87. De hecho, se manifiesta en todos los costos (Investigacin & Desarrollo,
personal de produccin, etc.). Pero se termina en un escalado de costos de produccin por
unidad. Esta situacin queda como experiencia en EEUU y el Reino Unido desde la
Segunda Guerra Mundial para todo tipo de avin, hasta que lleg (en el Reino Unido) a un
tope de capacidad de compra.
Estos costos, como el performance que compran son gobernados por estndares
globales88, tanto tecnolgicos como militares (es decir, de combate). Adems, este
escalado de costos se encuentra no solo en defensa, sino tambin en cualquier mbito
donde el costo compra performance relativo, donde la eficacia del producto se obtiene
de la superioridad del performance sobre l de un rival (p.ej., en la guerra, las carreras de
Frmula 1, futbol profesional). Tener el segundo mejor caza-bombardero implica la muerte
y la derrota en la guerra.
85

Vacontroldecostos,mejorasensuingeniera,etc.
Elusodelametforamaltusianoesdelautor.Sedebeaclararlaescaladediferenciaentrelosmillonesdedlares
constantesdelamedicindelPBI(oingresosfiscales)ylaescaladearmas.Sibienlastendenciasdifierentalcomoenel
grfico, la ubicacin de la lnea del PBI (ingresos fiscales) debera tener distinto punto de partida. A pesar de ello se
consideraqueesvlidalametfora.
87
Noseestolvidandoqueenelmercadodearmastambintienequeverconeldemandanteyoferente,yelprecioes
de acuerdo al clientedemandante. (p.ej., EE.UU. podra venderun tipo de avin ms barato a Chile que a Sudfrica,
segnalaimportanciapolticadecadauno).
88
Afectanatodos,rusos,estadounidenses,europeosypasesenvasdedesarrollo.
86

EDENADocumentodeTrabajoN7

48

Ahora bien, para el comprador el aumento de costos por unidad no es inexorable.


Se podra parar la escalada de costos si se deseara. PERO quien lo hiciera comprara
equipos menos eficaces, y por lo tanto, de poco valor por el dinero gastado, es decir, el pas
tendr armas, pero sern intiles y sus soldados morirn en batalla89.
Por lo tanto, los lmites impuestos por costos por unidad no se caracterizan por
aceptar un aparato de segundo mejor, sino por dejar de adquirir cualquier tem de ese
tipo. Formaciones, roles y misiones de las FFAA tienen que redisearse para ser
compatibles con las clases de equipo que quedan y dentro de las cuales siguen adquiriendo
tecnologa de lo mejor. Ahora bien, se afirma que tanto nuestros aliados como nuestros
rivales sufren lo mismo. Por consiguiente, la adaptacin si es correctamente hecha no
implica la prdida de capacidades relativas a nuestros rivales, dado que ellos sufren iguales
efectos. Ms bien sera un error de no anticipar y manejar tales cambios que debilite la
propia defensa: Si se queda con equipo anticuado, no apto para roles necesarios, no
producir defensa y adems consumir recursos escasos. Por otra parte, si el criterio de
estar a nuestro alcance econmico no se utiliza, luego el GAMIL consumir la economa
civil hasta que ambos colapsen juntos (p.ej., URSS en 1989).
En este cuadro Pugh (1993) muestra el aumento de costo por unidad de distintas
armas:
Cuadro5.BTASADEESCALADECOSTOS(Inglaterra)
TASADEESCALADECOSTOS
% DECAMBIOPORAO
DESTRUCTORES

9%

SUBMARINOS

9%

HELICPTEROS

9,5%

FRAGATAS

10,5%

MISILES

11%

CAZAS

11%

I. Efectos de una Tasa de Crecimiento Compuesto:

Considere que, si la tasa anual de aumento fuera del 3%, entonces el costo por
unidad se duplicara en 25 aos. Este clculo aplica a cualquier crecimiento al 3%. Los
costos crecen exponencialmente y no lineales. (1.03)25 = 2. Mientras un escalado de costos
del 10% por ao (exponencial), implica la duplicacin de costos cada 7 aos y 3 meses
(por inters compuesto). (1.10)7.25 = 2
Pugh (1993) sugiere 3 soluciones a este juego intelectual, ninguna de las cuales
termina funcionando:

89

EsteeselproblemaconelA4Skyhawkargentino,vistodesdesuperformancerelativo.

EDENADocumentodeTrabajoN7

49

a. Aumentar el presupuesto para adquisiciones blicas en un 2% anual: Esto


pospondra los efectos negativos de 7 aos a 9 aos. Claramente esto no
sera una solucin.
b. Intentar mejorar la productividad en la produccin de armas (o instalar
produccin local): En el mejor de los casos suponga que el Reino Unido
redujera los costos en un 20% (acurdese que el aumento actual es 10% por
ao ver cuadro 4.B). Esto dara un alivio de costos que implicara su
duplicacin en algo ms de 9 aos. Por lo tanto, tampoco sera una solucin.
c. Importar armas: Pero en este caso se ve el mismo problema con quienes
fabrican las armas. Tampoco sera una solucin.
II. El stock de Capital Fijo (Kf) y el flujo de Inversin en Kf (equipos):

Kf como stock = valor de Kf del ao anterior + Inversin del ao actual


Depreciacin
O sea, Kt = Kt-1 + It Dt
El stock (acumulacin) de capital fijo es la coleccin, ao tras ao, de capital fijo
nuevo (va inversin). A la vez se debe restar la depreciacin (o desgaste) anual que sufren
todas las cosas fsicas. Por ejemplo, una caza-bombardero tpicamente tiene una vida til
de 25 aos, lo que implica que al cabo de 25 aos queda muy poco de ese activo fsico. Es
casi chatarra, o bastante degradada90. Por eso la norma que se anunci arriba de gastar 15%
- 25% de GAMIL debera ser gastado en Kf (equipo), todos los aos! Esto cubrira
depreciacin y permitira una capacidad operativa con performance relativo. El lector
debe acordarse que K = Kf + Kv, es decir el capital fsico es igual al capital fijo ms el
capital variable. Adems, Kf = KB + KNB +Kotros, es decir, el capital fijo es igual al capital
blico ms el capital no blico ms otros bienes de capital (como inmuebles, terrenos,
ganado, etc.).
91

III. David Kirkpatrick agrega conceptos

Segn David Kirkpatrick el problema no solo es del equipo blico (Kf). Dice que es
tan importante mantener el profesionalismo y moral del personal (L) como es de adquirir
valor por dlar gastado en equipo blico. Por tanto, seala la importancia de salarios y
entrenamiento con ese equipo. Kirkpatrick est sealando que K tiene relacin
permanente con A y L! No solo el equipo se deteriora sino todo (A, K, L). Se est
reduciendo el entrenamiento de L en caso de no tener equipo (Kf) y se degrada el knowhow (A) del personal. La no inversin en adquisiciones blicas no ser fcilmente
reversible en algn momento del futuro cuando hay abundancia de recursos fiscales. Eso
es una ilusin. Porque en 25 aos los pilotos de cazas no sabrn ensear a otro novato. El
tcnico que repara tanques no sabr pasar su know-how a la prxima generacin de
90

Sesabequeelcapitalblico(estrictamentesistemasdearmas)recibenunusomsintensoqueelcapitalnoblico
(p.ej.,uncamin,ounavindecarga).Estosltimostienenunavidatilmslarga.
91
BuenapartedeestaseccinestraducidayresumidadeDavidKirkpatrick,Theaffordabilityofdefenceequipment,
RUSIPaper,1997.

EDENADocumentodeTrabajoN7

50

tcnicos tanquistas. El coronel al mando de un batalln nunca habr tenido experiencia de


maniobra para poder ensear su arte a los capitanes y mayores. Se recuerde al lector que la
relacin entre A, K y L es multiplicativa. Si falta una variable, se estar multiplicando por
cero. Esta relacin es intergeneracional, es decir, el conocimiento sobre el equipo (A) se
transmite de una generacin a otra.
En siglos pasados la tasa de crecimiento de costo por unidad era baja (o aun
negativa, debido a aumentos en productividad) en perodos cuando las tecnologas
relevantes estaban estancadas (p.ej., el castillo, el caballo, o la mosquetera). Pero con el
invento del rifle y de la descarga rpida estas tecnologas ofrecan mayor eficacia en
batalla, y comenz el patrn de aumentos maltusianos. En la segunda mitad del siglo XX la
tasa de desarrollo tecnolgico lleg a ser muy rpida, debida a la Guerra Fra y la
competencia econmica global.
Cuadro5.CREINOUNIDOROYALAIRFORCE
Nmerodenuevostiposdeavinqueentraronenservicioencadadcada

195059

27

196069

14

197079

198089

199099

ADQUISICIONESDECAZAS
Hunter(1954)
Javelin(1956)
Lightning(1960)
TornadoF2(1984)

1028
427
278
165

Nota:Fechaqueentrenservicio.

NMEROTOTALDEAVIONES
1954
5213
1974
1405
1994
1100

D.Kirkpatrick,"TheaffordabilityofDefenceEquipment",RUSIJournal,
June1997.

En estos cuatro cuadros de Kirkpatrick y Cusack que siguen se puede apreciar el


efecto de maltusianismo militar desde distintos enfoques. Primero, la variedad de aviones
que entran en servicio se reduce, dcada tras dcada. Segundo, la Fuerza Area presenta
adquisiciones menores cada vez. Y luego tercero, La Royal Air Force desde 1954 redujo su
nmero de aviones de 5213 a 1100 en 1994 por una reestructuracin. Cusack muestra los
stocks en varios pases.
La menor cantidad de unidades en servicio implica que (i) la fuerza sea ms
vulnerable a un ataque sorpresivo (es decir, representan un nmero menor de blancos). (ii)
Se produzca mayor dificultad para el mantenimiento y tambin un mayor nmero de
accidentes (hay menos prctica por L). (iii) Si se prolonga la vida til, hace ms caro el
mantenimiento (antiguedad de equipos y menos escala), y produce decadencia en las
EDENADocumentodeTrabajoN7

51

calificaciones (skills) de diseadores de nuevos sistemas (un buen ejemplo es el avin


Pampa). Ahora bien, la colaboracin (entre fuerzas o pases) ofrece oportunidades de
ahorro sustantivo; tambin el uso de simuladores reduce el costo de entrenamiento.
Finalmente, Kirkpatrick dice que es tentadora creer que la tasa de incremento del costo por
unidad disminuir, pero si esta disminucin fuera cierta, sera solo unos cuantos pocos
puntos porcentuales.
Cuadro5.DSTOCKDEARMASCONVENCIONALES,19702004
AvionesdeCombatedealafija

1970
Australia
224
Blgica
208
Canad
280
Dinamarca
112
Alemania
1080
Fed.
Francia
740
Grecia
200
Italia
425
Japn
590
Noruega
114
Holanda
135
Espaa
202
Suecia
650
Suiza
315
Reino
816
Unido
EE.UU.
11260
Promedio
1084
URSS/Rusi
a
8025
China
3300
Popular

1980
1989 2004
135
116
152
142
126
90
247
151
140
108
89
60

Buques deguerradesuperficie
Tanquespesados
principales
1970 1980 1989 2004 1970 1980 1989 2004
14
11
12
10
140
90 103
71
0
4
4
3
640
529 467
143
20
23
19
16
330
114 114
114
6
10
3
3
298
368 262
231

707

507

384

19

23

14

13

3300

3826 5005

2398

605
264
310
504
123
161
177
430
377

598
330
390
362
83
189
217
417
272

478
389
220
280
61
137
177
207
111

52
12
47
28
7
32
38
16
0

48
16
29
48
8
22
28
8
0

43
21
33
63
7
15
19
0
0

34
14
17
54
3
15
16
0
0

2030
1100
1000
685
201
720
600
300
650

2225
1510
1595
810
186
938
935
800
800

1570
2219
1720
1200
187
913
874
985
820

614
1723
1093
980
165
283
552
280
355

732

570

426

67

70

49

34

900

1171 1561

543

6073
693

7412
739

5541
553

254
38

191
34

229
33

118 11596 12875 15992


22 1531 1798 2125

7620
1073

8833

5388

2002

225

310

328

6000

5000

1900

13

29

56

49 41140 50200 54550 22950


63

8500 11000 9750

8580

Fuente:ThomasCusack,ibd.,pg.21.
Notarquelosvaloresdadospara"Buquesdeguerradesuperficieprincipales"en1970sonde1971enloscasosdeItaliayel
ReinoUnido,de1972enelcasodeDinamarca,de1974enloscasosdeCanadyFrancia,yde1975enelcasodelaChina
Popular.LosTanquespesados"enlacolumnade1970paraNoruegadehechosonde1973.

IV. Opciones Polticas segn Kirkpatrick

a. Hay una tentacin de usar equipo de segunda calidad. Esto puede ser bueno en
tiempo de paz pero no en la guerra.
b. Tambin es posible extender la vida til (re-potenciacin de equipos), pero esta
opcin significa ser menos competitivo contra el rival, as como el
decrecimiento de la moral y la capacidad del personal (capital humano) se
degrada.

EDENADocumentodeTrabajoN7

52

c. Reestructuracin contina de las fuerzas. Adems sugiere (i) que conviene


buscar la cooperacin regional en la seguridad92. Para Kirkpatrick esta es la
nica opcin viable.
Una reflexin final: estructuralmente el creciente costo por unidad es el que
provoca que los pases medianos tengan hoy dificultad en mantener FFAA con genuina
capacidad operativa convencional. Este hecho tambin implica que estos pases no pueden
darse el lujo de ser ineficientes con la totalidad de su GAMIL. Adems, hace
absolutamente crtica la seriedad del planeamiento y la seleccin de misiones posibles para
cumplir. Si las fuerzas no toman el maltusianismo militar en cuenta, en poco tiempo no
tendrn FFAA genuinas, y se condenarn a ser instituciones destinadas a una muerte lenta.
Esta es la situacin que se percibe en varios pases de la regin cuyas FFAA tienden a
convertirse en policas. Adicionalmente, este creciente costo de armas tiene implicancias
respecto a la actitud estratgica. Mantener una visin estratgica ofensiva (proyeccin de
fuerza) suele ser significativamente ms costoso que una defensiva. Sencillamente las
cuentas no cierran para una actitud estratgica ofensiva. Se convertiran en fuerzas
esquelticas, incompletas.

VI

LAS DIFICULTADES QUE ENFRENTA UNA INDUSTRIA MILITAR93

1. LOS ARGUMENTOS
El tema de la industria militar ha vuelto a cobrar inters en la primera dcada del
nuevo siglo. La cuestin de producir localmente armas ha resurgido debido al renovado
nacionalismo econmico94 y el costo exorbitante que resulta importarlas. Citando a Norrin
Ripsman:
El dilema de la adquisicin de recursos blicos es parte de un dilema poltica
econmica ms amplia que tiene implicancias profundas con respecto a la
seguridad: es decir, si se organiza la economa nacional bajo unos principios del
nacionalismo econmico o los del liberalismo econmico. Una estrategia
econmica nacionalista, diseada a proteger las industrias domesticas a travs de
subsidios y barreras arancelarias y no-arancelarias para eliminar la competencia
extranjera, puede asegurar que una base industrial exista para servir el esfuerzo de
seguridad nacional cuando sea necesario. Pero tambin puede promover
distorsiones econmicas e ineficiencias que reducen la riqueza nacional que (a su
92

Hastapoderformarunaalianzadeseguridadcolectiva(verabajoenelCaptuloX).
EstaseccinsetomamayormentedeThomasScheetz,IndustriayComerciodeArmas:PropulsoresdeDesarrollo?
SerieDocumentosdeTrabajo,EURAL,N48,BuenosAires,1993.
94
Contrastadoconelliberalismoeconmicodelosaos90.VerNorrinRipsman,Thepoliticaleconomyofsecurity:A
research and teaching agenda, Journal of military and strategic studies, Spring 2000:
www.stratnet.ucalgary.ca/Journal/2000/article1.html.
93

EDENADocumentodeTrabajoN7

53

vez) pueden estorbar la bsqueda de la seguridad de la nacin. Por otro lado, una
estrategia de liberalismo econmico, basada en el libre mercado, especializacin y
ventaja comparativa, tiene la ventaja de maximizar la riqueza nacional y,
consecuentemente, los recursos agregados que el Estado puede dedicar a la defensa
nacional. Pero a la vez un enfoque libre-mercadista tiene el efecto adverso de
extinguir las industrias nacionales no-competitivas, lo cual significa que el
Estado no puede contar con ellas para abastecer el esfuerzo de guerra si el pas
no tenga acceso a importaciones internacionales.
Ahora bien, muchas de las lecciones aprendidas durante los ltimos cuarenta aos
parecen haberse olvidados cuando se leen las declamaciones de muchos polticos locales.
Estas lecciones se elaboran en lo que sigue.
Los argumentos histricos que cuestionan la produccin local de capital blico se
presentan abajo y a continuacin se presentarn los argumentos y situaciones en que producir
localmente resulta posible y positivo, pero limitado. Mucho de lo que aparecer en esta
segunda seccin se debe a lo aprendido del caso brasileo con su produccin dual en aviacin.
Esto, si bien no llega a ser una panacea, presenta un aporte limitado y exitoso para pensar la
produccin en el rea militar.
En este captulo no se examinan las empresas no blicas en manos de los militares
(hoteles, lneas de aviacin, bancos, medios de comunicacin, etc.). Intencionalmente se
excluyen de este anlisis porque se supone que las FFAA no deben verse como una sociedad
annima, ni como una corporacin independiente. Como tal, todos los activos que tienen
pertenecen ntegramente al Estado; y por lo normal las FFAA no deberan manejar negocios
al margen del Estado o del fisco. Su funcin debe ser estrictamente militar, es decir, producir
capacidad operativa y no otra cosa que las desva de su propsito.
En esta primera seccin se presenta un repaso de las teoras habitualmente usadas para
fundamentar la existencia de industrias blicas, seguido por algunos estudios de casos
concretos de las dcadas pasadas que cuestionan la validez en el rea militar de esas teoras.
En la literatura las razones econmicas de sustento para la creacin de una industria blica en
un pas en vas de desarrollo son bsicamente cinco:

La industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI).

A pesar de que la teora de sustitucin de importaciones haya perdido el espacio


intelectual que ocupaba dcadas atrs95 durante los aos de auge del estructuralismo
cepalino, hoy en da sigue siendo la ms fuerte "ideologa poltica" que sustenta la existencia
de una industria militar. ISI promueve el desarrollo nacional por medio de la produccin
interna de bienes que antes se importaban. El instrumento clave que define ISI es "la adopcin
de un tipo de cambio efectivo para las exportaciones de un pas (EERX) que es menor que
95

EstonoesparadesmerecerelremozadoenfoquerevalorizandolaISIpresentadoporautorescomoAliceAmsden,
Asiasnextgiant:SouthKoreaandlateindustrialization,OxfordUniversityPress,NewYork,1989.

EDENADocumentodeTrabajoN7

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aquel que rige para las importaciones (EERM). El EERX incluye, no slo los pesos otorgados
por encima de la paridad real del cambio por los dlares de las exportaciones, sino tambin
cualquier subsidio a la exportacin, crditos impositivos y crditos especiales, etc."96 ISI suele
prosperar en las siguientes situaciones: guerras, dificultades de balanza de pagos, crecimiento
de un mercado domstico y existencia de una poltica oficial orientada al desarrollo. Todas
estas razones siguen siendo usadas para sostener las industrias blicas domsticas. El caso
argentino sirve para ilustrar cada una de estas instancias. En primer lugar, la industria blica
cobr impulso durante la segunda guerra mundial, y de nuevo durante el gobierno de Jimmy
Carter (cuando se prohibieron ventas militares a Brasil, Argentina y Chile debido a
violaciones de derechos humanos) y nuevamente durante la guerra de las Malvinas, cuando
los EEUU cortaron el suministro de material blico a Argentina en claro apoyo a Gran
Bretaa. Los militares basaron sus deseos de fortalecer la industria militar en la muy
comprensible necesidad de contar con una fuente segura y rpida de abastecimiento de
material blico en caso de conflicto97 y evitar as la dependencia de las grandes potencias. En
segundo lugar, respecto a la causa relacionada con la balanza de pagos, como en todos los
pases que instituyen empresas militares se deca que lo hacan con la expresa intencin de
ahorrar divisas gastadas en importaciones blicas. Una tercera razn esgrimida por algunos
apologistas de esta industria es que supuestamente, adquirir el producto nacional "constituye
un considerable poder de compra que, volcado fronteras adentro, produce importantes efectos
multiplicadores en las distintas etapas del valor agregado de los elementos adquiridos"
(Cruces, ibd., pg. 109). Por ltimo, Fabricaciones Militares (DGFM) y las dems industrias
blicas argentinas fueron fundadas con la expresa idea de que fuesen un estmulo al desarrollo
nacional con "backward & forward linkages", (es decir, efectos de aprovisionamiento de
insumos a la industria blica y promocin de nuevas industrias a partir de iniciativas
estimuladas desde la fbrica militar), apoyados por el propio Estado.
Sin embargo, las mismas dificultades experimentadas en el mercado civil de
sustitucin de importaciones adems de algunas propias del sector militar entran en juego
cuando se trata de las industrias militares, quitando as peso a las razones de sustento arriba
expuestas. Primero, como ocurri en la ISI civil, aqu tambin las grandes empresas
transnacionales de armas han llegado a tomar una posicin imprescindible en la produccin.
Con la intencin de mantener su mercado, de haber sido previamente exportadores, estas
transnacionales evolucionaron a ser productores locales (a veces hasta de un simple
ensamblaje de "CKD kits"98). Paradjicamente, esto ocurri principalmente debido al
incremento del poder negociador de los pases compradores en la situacin de creciente
competencia dentro del sector industrial blico a partir de la dcada del setenta.
Segundo, este sector industrial militar precisa insumos sumamente amplios y de difcil
produccin local ("backward linkages"). Por ejemplo, en Brasil que aunque avanz mucho en
96

VerJ.N.Bhagwati,ExportPromotingtradestrategy:Issuesandevidence,WorldBankResearchObserver,vol.3,N
1,enero1988,pg.2758.
97
VerNestorCruces,HaciaotroEjrcitoposible,Sudamericana/Planeta,BuenosAires,1988,pg.110111;A.Barros,
BrazilenJ.E.Katz(ed.),Armsproductionindevelopingcountries,LexingtonBooks,Toronto,1984,pg.7388;yJ.S.
Porth,Argentina,tambinenellibrodeKatz,pg.61.
98
CKD,completelyknockeddown,consistesolamenteenelensamblajedelbienenelpasimportador.

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este camino, en 1987 se estim que de los 28000 componentes para la fabricacin de su avin
simple de transporte (el Bandeirante), slo 23000 se producan localmente. Los 5000 restantes
incluan el motor y las dems piezas sofisticadas y caras. Para otro avin de transporte (el
EMB 120) se calcul que 60 por ciento del costo de produccin se gastaba dentro de Brasil99.
Ahora bien, dada la velocidad de cambio tecnolgico, es altamente dudoso que un pas en vas
de desarrollo (aun Brasil) pueda alcanzar a los lderes en la produccin de armas. Pero
reconociendo su astucia, Brasil busc una brecha en el mercado para insertar productos
semi-sofisticados. Sin embargo, aun en este caso, la ISI blica lo era slo de procesos y piezas
relativamente simples mientras lo tecnolgicamente crtico se importaba100.
Tercero, la tecnologa de produccin militar tiende a ser capital intensiva, imitando al
primer mundo y dejando de lado la ventaja comparativa comn de exceso de mano de obra en
los pases en vas de desarrollo. Por lo tanto, estos proyectos no contribuyen a solucionar el
problema de desempleo101.
Cuarto, las empresas blicas reciben un significativo subsidio directo o encubierto por
parte del Estado. Por ejemplo, adems de varios subsidios directos, EMBRAER de Brasil se
vea enormemente favorecida en cuestin de impuestos e importacin libre de insumos
(Dagnino y Proena, ibd.).
Quinto, se crea una industria con excesiva capacidad ociosa y de comercializacin
sumamente voltil, esto debido, tanto al tamao pequeo de todos los mercados internos de
los pases en vas de desarrollo, como (aun en el mejor de los casos, el de Brasil) a su limitada
capacidad exportadora (Dagnino y Proena, ibd.). Adems existe una gran volatilidad en el
mercado de armas. Por ejemplo, despus de 1982 a nivel mundial el comercio de armas cay
estrepitosamente debido a la crisis de la deuda externa, la saturacin del mercado102 y la
resolucin de muchos conflictos entre los pases en vas de desarrollo, los cuales solan ser los
mejores compradores de la produccin blica exportada desde otros pases en vas de
desarrollo103.
Sexto, otros cuellos de botella se crean, por ejemplo, en el mercado de trabajadores
altamente calificados. Montar este tipo de industria conlleva a un drenaje de talento desde
otras industrias locales, la contratacin de personal extranjero, y frecuentemente el xodo de
estos tcnicos locales en bsqueda de mejores salarios en otro pas104. Segn Porth (ibd., pg.
99

VerRenatoDagninoyDomicioProena,Armsproductionandtechnologicalspinoffs:TheBrazilianaeronauticsindustry,
TrabajopresentadoenelCongresodeEstudiosLatinoamericanos,EE.UU.,1987,manuscrito,pg.2829.
100
DesdequefueescritoestecaptuloEMBRAERhaevolucionadomuchoensunaturaleza.Verwww.embraer.compara
mayorinformacin.En2009,porejemplo,entreg244aeronaves,deloscualessolo7erandeversionesmilitares.La
empresa ya es un lder mundial en la produccin de aviones comerciales, su lnea principal. Este tema se ver ms
abajo.
101
Ver Herbert Wulf, Arms production in Third World Countries, Effects on industrialization, en Christian Schmidt
(ed.),Theeconomicsofmilitaryexpenditures,Macmillan,London,1987,pg.374.
102
Saturacinendossentidos:Primero,elaltoniveldecomprasduranteladcadadelos70dejamuchospasescon
abundantematerialnuevo.Segundo,laentradadeoferentesvariosdeloscualeseranpasesenvasdedesarrollo
creunasituacindesobreoferta.
103
Ver B.E. Arlinghaus, Social versus military development: Positive and normative dimensions, en Katz (ibd.), pg.
3950.
104
VerHerbertWulf,ibd.,pg.4546.

EDENADocumentodeTrabajoN7

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67) "la industria blica argentina pierde muchos de sus ingenieros civiles y cientficos en una
fuga de cerebros clsica; y muchos eventualmente se radican en los EEUU. Con frecuencia
estn obligados a mirar al exterior debido a la frustracin de un empleo mal remunerado o por
el hecho de que su director, un militar, puede ser de poca educacin o mal preparado para su
trabajo."
Por ltimo, como en el caso del ISI civil, el costo final del producto es a menudo ms
elevado105, y adems aun el ahorro de divisas es cuestionable, dado que es normal que esa
industria militar ISI pague regalas o ganancias al coproductor, compre insumos importados, y
contrate personal tcnico extranjero. "En pases en vas de desarrollo, aun la produccin de
armas relativamente sencillas, tales como armas automticas y ametralladoras, implica un
alto nivel de insumos importados. Cifras publicadas por el gobierno estadounidense indican
que las importaciones cubren entre 53 y 80 por ciento del costo total de varios programas de
instalacin de fbricas para la produccin de armas americanas (el rifle de asalto M16).
Estas cifras incluyen la instalacin y produccin durante un periodo de cinco aos"106.
Luego en el artculo antes citado, Wulf (ibd., 1987, pg. 373-74) agrega:
Otro ejemplo pertinente es la produccin argentina del avin de contra-insurgencia
Pucar. A pesar de la amplia experiencia de la industria aeroespacial argentina, fue
necesario importar prcticamente todos los componentes de mayor sofisticacin para
este avin casi convencional. Pero aun las cifras que dan el contenido local o las
listas detalladas de las importaciones de componentes no son la ltima palabra
respecto de la dependencia tecnolgica. Dada una cierta base industrial, la iniciacin
del ensamblaje de sistemas de armas, junto con la produccin de piezas simples,
puede darse dentro de un perodo de tiempo relativamente corto. Sin embargo, ms
all del ensamblaje y produccin simple, las des-economas tcnicas para expandir la
sustitucin de importaciones se tornan muy difciles. Podemos concluir: cuanto ms
alto el contenido local, mayor es la necesidad de buscar los servicios de empresas y
especialistas extranjeros. Por lo tanto, el efecto esperado del aprendizaje sobre la
fuerza laboral local parece dudoso, an ms dado que los productores blicos de los
pases industrializados no tienden a adaptar sus tecnologas a los requisitos de la
industria y mano de obra tercermundistas."
En un estudio detallado de los gastos y produccin militares de la India107 Terhal
mostr que el ahorro de divisas debido a la produccin local no se materializ. Las divisas
canalizadas a la industria blica aumentaron, a la vez que el gusto militar por armas
sofisticadas no disminuy. Al parecer no existi sustitucin de armas locales por las
importadas. Lo que suele ocurrir es la compra sumatoria de ambos (locales e importados).

105

VerClarn,10deoctubre1986.ElexJefedelaFuerzaAreaArgentina,BrigadierErnestoCrespo,entrevistadosobre
la posible adquisicin del Tucano brasileo para entrenamiento dijo, "Fabricar esos aviones aqu sera costossimo e
implicaraalpasundesembolsocincooseisvecesmayor."
106
Ver Peter Lock & Herbert Wulf, The economic consequences of the transfer of militaryoriented technology, en H.
Tuomi&RVayrynen(eds.),Militarizationandarmsproduction,CroomHelm,London,pg.220.
107
Peter Terhal, Guns or grain: Macroeconomic costs of Indian defence, 196070, Economic & political weekly,
vol.16,N49,India,December5,1981,pg.1997.

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57

Landgren-Backstrom108 muestra el costo de produccin local bajo licencia de 5 modelos de


avin y un helicptero indios. Los compara contra el costo de importacin de los mismos
aparatos. En cada caso el costo de la produccin local era entre 50 y 90 por ciento mayor.
Hartley109 afirma: "Generalmente el resultado son costos ms elevados que si el arma hubiera
sido comprada directamente. Tpicamente el costo de la coproduccin agrega entre 10 y 50
por ciento, con el estimado inferior referido a pases desarrollados y el superior a pases en
vas de desarrollo. Por lo general, los mayores costos reflejan la ausencia de economas de
aprendizaje y los relativamente pocos ejemplares producidos."
En pocas palabras, la bsqueda de independencia es ilusa. La balanza de pagos no
parece mejorar; y en vez de estimular el desarrollo, las industrias blicas con frecuencia
tienden a frenarlo.

La promocin de exportaciones (PE)

Cuando un pas tenga un tipo de cambio para exportaciones (EERX) menor que el
tipo de cambio para importaciones (EERM), esto define la esencia de ISI; mientras que
EERX = EERM marca la estrategia de promocin de exportaciones (donde una economa se
reorienta hacia el comercio internacional), y si EERX es mayor que EERM, esto representa
una forma extrema de la misma (Bhagwati, ibd.). De todas maneras esto es cuestin de
grado, no de calificaciones rgidas. Tambin segn Bhagwati, la PE no excluye una poltica
de ISI en sectores especficos. Sobre estas definiciones se reitera lo dicho arriba, es decir que,
al evaluar la relacin cambiaria real se incluyen los efectos de cualquier subsidio a la
exportacin, crditos impositivos, crditos especiales, etc. Pero bajo PE la proteccin
arancelaria, cuotas de importacin, etc., tienden a cero. En principio, ISI es slo una fase
pasajera que debe llevar hacia una situacin donde la industria infante protegida
gradualmente se madure y comience a competir en el comercio internacional, aprovechando
las economas de escala que la demanda mundial ofrece. La industria blica brasilea a veces
se da como un ejemplo de un programa exitoso de la PE. As, se presentan las ventas externas
de EMBRAER como un tpico "motor de crecimiento." Pero dado que se miraba a la empresa
aeronutica brasilea como uno de los casos modelos de exportadores de armas, veamos si, de
hecho, puede considerrsela como un ejemplo de la PE antes de su privatizacin en 1994.
Bhagwati rene las siguientes hiptesis para explicar la superioridad de la PE sobre la
ISI. Primero, la eficiencia de asignacin de recursos. Supuestamente el pas PE, con EERM
ms o menos igual a EERX, est en una situacin donde los incentivos para la asignacin de
recursos se acercan a los costos de oportunidades internacionales. En esta situacin las
inversiones toman lugar en una forma eficiente de mercado. Pero en el caso de Brasil durante
los aos 70 y 80, ni el tipo de cambio reflejaba la igualdad en costos para importaciones y
108

S.LandgrenBackstrom,ThetransferofmilitarytechnologytoThirdWorldCountries,enTuomiyVayrynen(eds.),
ibd.,pg.200.
109
KeithHartley,Efficiency,industryandalternativeweaponsprocurementpolicies,enChristianSchmidt(ed.)(ibd.),
1987,pg.298.

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exportaciones, ni el mercado libre otorg, en su comienzo, capital para inversiones a la


empresa aeronutica. EMBRAER, por ejemplo, comenz como una empresa estatal. Luego
iba traspasando sus acciones al sector privado va una ley que permita a las empresas
privadas reducir sus montos imponibles en la misma suma que ese dinero se usara para
comprar acciones en EMBRAER. Adicionalmente, la empresa reciba exenciones de pago de
impuestos industriales, de venta y de aranceles aduaneros. Adems, recibi varios subsidios
directamente del gobierno (Dagnino y Proena, ibd.). A fines de 1994 EMBRAER fue
privatizada.
Como es sabido, en el mercado internacional de armas uno no puede afirmar que
existe un precio nico de mercado. El mismo producto puede venderse a precios muy
distintos a dos clientes. Dagnino y Proena demuestran esto con datos de EMBRAER (la que
inclusive ha vendido aviones por debajo del costo de produccin para poder capturar un
mercado).
Segundo, Bhagwati seala que la PE evita una caracterstica de la ISI que l llama la
"bsqueda directa de renta no-productiva." "Tales actividades desvan recursos de usos
productivos hacia los no-productivos por medio de cabildeo ('lobbying') con la finalidad de
afectar o evadir polticas o buscando renta [beneficios o ganancias] del gobierno" (Bhagwati,
ibd., pg. 37). Siguiendo con el ejemplo de EMBRAER, esta misma bsqueda fue una
caracterstica de la empresa desde su creacin, ms fuerte an en situaciones cuando el estado
estaba controlado por las FFAA.
Tercero, el rol de la inversin extranjera es diferente en un sistema de PE versus uno
de ISI. Bajo este ltimo las empresas extranjeras invierten en un pas para tener acceso al
mercado, evitando barreras o aranceles aduaneros. Esto puede producir inmiseracin de
otros sectores econmicos debido al sesgo de flujo de capital hacia las empresas
capital-intensivas dentro de los sectores protegidos. Tal fue, nuevamente, el caso de
EMBRAER. Estos mismos tipos de flujo no ocurriran bajo la PE cuando se apunta hacia el
mercado mundial (Bhagwati, ibd., pg. 38), tal como hace EMBRAER hoy.
Cuarto, segn Bhagwati la PE promueve el uso intensivo del factor de ventaja
comparativa, es decir, la mano de obra barata, situacin comn en la mayora de los pases
en vas de desarrollo. Ese autor pretende mostrar que tal situacin llevara al crecimiento y a
la gradual eliminacin de la pobreza en estos pases. En cambio, las industrias blicas son
relativamente capital-intensivas.

El ciclo de productos de Vernon

Esta teora de Raymond Vernon110 divide la manufactura de un producto en tres


etapas. La primera se caracteriza por algn invento nuevo, objeto constante de mejoramientos
en tecnologa y proceso de produccin (y por lo tanto de costo inicial elevado). Dadas estas
110

RaymondVernon,ManagerintheInternationaleconomy,PrenticeHall,EnglewoodCliffs,NewJersey,1968.

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59

circunstancias, en una primera fase dicho producto se fabrica en un pas central donde el
tamao del mercado y de la fuerza laboral lo favorece. En la segunda fase el producto, ya
maduro, se enfrenta a una demanda creciente, inclusive desde el extranjero, con la
consiguiente reduccin de sus costos, favorecida por economas de escala y el comienzo de
competencia entre varios oferentes. En la tercera etapa, el producto ahora estandarizado en
su contenido tecnolgico y proceso de produccin se internacionaliza. Las empresas
poseedoras de la tecnologa desvan su produccin a pases previamente importadores,
buscando abaratar sus costos. Inclusive pueden mover sus lneas de produccin a pases en
vas de desarrollo con mano de obra barata, pero con capital escaso y caro. Esto depende de la
posibilidad de traer capital barato a un costo no muy diferente del de los pases centrales, todo
a base del poder financiero de la empresa transnacional o del estado. En general, dos factores
influyen en la fabricacin del producto maduro en un pas menos desarrollado. Primero,
cuando se trata de productos con una elevada elasticidad de precio111 (por ejemplo, textiles,
zapatos, etc. No es la situacin de las armas sofisticadas!), donde por consiguiente las
ventajas comparativas (principalmente costo de mano de obra) del pas relativamente pobre
pueden pesar; y segundo, cuando son favorables (y les estabilizan) las reglas del juego y las
condiciones de importacin de insumos y exportacin del bien final. Casi siempre el pas
anfitrin le facilita el camino a la industria incipiente.
A primera vista parecera que esta teora tuviera una cierta aplicabilidad en los pases
en vas de desarrollo productores de armas, como Brasil, Argentina, Chile y el Per. Todos
ellos producen armas semi-sofisticadas, y sin excepcin todas dependen de licencias y
tecnologa prestadas por las transnacionales del sector. Pero si bien el factor de elasticidad de
precio puede influir en la produccin de material blico hace tiempo ya estandarizado (por
ejemplo, balas, armas pequeas, avionetas, barcos pequeos, etc.), no es el caso con las armas
sofisticadas, donde prima la rpida obsolescencia y donde los usuarios tienden a exigir el
ltimo modelo para poder competir con su vecino en caso de conflicto. En pocas palabras, el
ciclo pasa demasiado rpido en la produccin de armas modernas112, y los pases en vas de
desarrollo cada vez menos quieren adquirir los productos ya estandarizados (equivalentes a
tecnologa de segunda clase).

Polos de desarrollo

En 1958 Albert Hirschman elabor su teora de crecimiento desequilibrado113 como


contestataria frente a la nurksiana de "crecimiento equilibrado." Para Hirschman, se debera
fomentar sectores o industrias motorizantes capaces de provocar ambos efectos de
"backward" y "forward linkages," (efectos de aprovisionamiento de insumos a la industria
blica y de la promocin de nuevas industrias a partir de iniciativas fundadas en la fbrica
militar) creando as externalidades econmicas que desencadenaran otras inversiones. Si
111

Elasticidaddeprecioelevadaserefiereaunasituacindondeunapequeacadadeprecioprovocaunaumentode
lademandademayortamao.Ciertosbienesdeamplioconsumosuelentenerunaaltaelasticidaddeprecio.
112
E.A.Kolodziej,Reevaluatingeconomicandtechnologicalvariablestoexplainglobalarmsproductionandsales,en
C.Schmidt(ibd.),pg.319.
113
AlbertHirschman,Thestrategyofeconomicdevelopment,YaleUniversityPress,Clinton,Mass.,1958.

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60

las fuerzas del mercado no bastaran para iniciar estos proyectos de inversin (como descubri
la Fuerza Area Brasilea en su intento de crear una industria aeronutica) el Estado debera
asumirlas. Estas industrias motorizantes son principalmente la siderrgica, la metalmecnica,
la qumica, la electrnica y la energtica114. Obviamente la industria armamentista se alimenta
de estas mismas industrias pesadas. Como tal entonces, se podra considerar como un polo de
desarrollo.
Aqu cabe una clarificacin respecto al concepto de "spin-off." La idea encierra por
los menos dos tipos de externalidades. El primero es la externalidad econmica. Esto ocurre
cuando las ganancias de un productor (de armas, por ejemplo) afectan las acciones
(inversiones, escala de produccin, etc.) de otros productores. Tiene cierta relacin con la idea
de "backward" y "forward linkages" de Hirschman. El segundo tipo de "spin-off" tiene que
ver con la influencia de invenciones que son puestas al alcance de otros productores sin
cobrarles. En el caso de la industria blica existe el efecto de la tan mencionada "tecnologa de
punta" que dicha industria (o su brazo de Investigacin y Desarrollo, I&D) supuestamente
aportara al sector industrial civil. Entonces este spin-off incrementara la productividad de
la fuerza laboral, formara cuadros con calificaciones laborales especiales (conocimientos), y
aplicara las tecnologas avanzadas a otros campos comerciales, en una palabra, la variable A,
es decir, tecnologa o capital humano.
Este "spin-off" es el corazn del pensamiento hirschmaniano. Sin embargo, el prrafo
de Wulf antes citado cuestiona la validez de este aporte en lo relativo a la industria blica. Es
un tema muy debatido hoy en da y la discusin no est cerrada. Mirando al caso argentino, a
primera vista parecera que la produccin civil de Fabricaciones Militares hubiera cumplido
este rol en el primer sentido (externalidades econmicas). En efecto, la siderrgica, la
petroqumica y la energtica parecen haber sido industrias motorizantes. Pero examinando el
caso ms a fondo, es difcil ver como las industrias armamentistas pueden haber sido ms que
un freno al desarrollo de Argentina, ya que ao tras ao reciban subsidios del Tesoro (ver
cuadro abajo).
Por otra parte, Nstor Cruces abogaba por la existencia del segundo tipo de
externalidad, pero tena que admitir que no haba ocurrido hasta la fecha. "Alguna vez en
nuestro pas trabajaron equipos extranjeros de buen nivel (caso del ingeniero Kurt Tank en la
Fbrica Militar de Aviones) pero al hacerlo sin mucha apertura hacia los colaboradores
locales se bloque la absorcin y, el da en que emigraron, poco capital humano qued. Lo
que se propugna aqu es exactamente lo contrario"115. El caso ejemplar brasileo presenta un
cuadro ms alentador, aunque no del todo, como se ver.
Dagnino y Proena (ibd., pgs. 19-21, 27-31) discuten las indudables externalidades
econmicas y tecnolgicas de la empresa aeronutica EMBRAER. En resumidas cuentas, si
todas las prdidas, que derivaban de lo imprescindible de componentes y tecnologa
114

JosDrumondSaraiva,Produccindearmamentos.Unavahaciaeldesarrollo?Nuevasociedad,N97,1988,pg.
114124.
115
NstorCruces,HaciaotroEjrcitoposible,Sudamericana/Planeta,BuenosAires,1988,pg.191.

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importados, se pudieran haber revertido y volcado a la demanda para bienes de produccin


local, para as poder haber impulsado ms el crecimiento interno y la capacidad tecnolgica,
en ese caso el impacto de la industria aeronutica brasilea habra sido mucho mayor. Sin
embargo, es sumamente dudoso que esto ocurriera en una manera extendida, y los
considerables impactos de la industria aeronutica sobre la industria y tecnologa
permanecieron forzosamente limitados, hasta que EMBRAER logr una reorientacin hacia
la industria aeronutica civil.
Looney (1988), Kolodziej (1987) y Galbraith (1982, citado en Saraiva, 1988, ibd.)
apoyan la tesis de efectos tecnolgicos y econmicos positivos. En cambio, Arlinghaus (ibd.,
pg. 46) opina que "con frecuencia el desarrollo de industrias blicas debilita la
industrializacin general porque le quita inversin, personal calificado y otros recursos. Una
vez comprometidos, estos recursos pueden llegar a convertirse en capacidad ociosa, no
transferible al sector civil." El autor afirma que la industria blica provoc fuga de cerebros
(una proposicin avalada por Porth116 en el caso de Argentina). Wulf (con P. Lock 1979 ibd.,
y Wulf, 1987 ibd.) opinan que ocurre una fuga de recursos escasos (personal capacitado,
capital, infraestructura moderna, electricidad, etc.) de las industrias civiles hacia las
militares, perjudicando a aquellas en una especie de externalidad negativa. En un estudio
economtrico de seis pases industrializados, Deutsch y Schopp117 encontraron que "una
porcin creciente de I&D militar reduce el crecimiento de la productividad laboral, ceteris
paribus." Otro estudio, que compara el nmero de patentes registradas por milln de dlares
gastados en I&D en tres pases muestra a Japn primero, a Alemania segundo y a los EEUU
tercero!118 Se deduce que el efecto marginal de la I&D norteamericana no se traduce en
comerciabilidad (y por lo tanto en crecimiento econmico). Japn, en cambio, con una (hasta
hace algunos aos) baja tasa de gasto militar, ha montado una economa de tecnologa de
punta orientada hacia el comercio internacional.

El keynesianismo militar

En el caso norteamericano el argumento ms usado para defender el aporte


econmico de las industrias militares es su supuesto efecto keynesiano que se aplica en
momentos de recesin. Los gobiernos, aun los de pases en vas de desarrollo, pueden, en ese
caso, usar las industrias militares, o gastos militares domsticos en general, para estimular la
demanda efectiva. Sin embargo, esta teora tampoco tiene vigencia por dos razones. Primero,
muchos de los pases en vas de desarrollo pueden estar en situaciones no-keynesianas, es
posible entonces decir que sufren de recesin e inflacin simultneamente. Segundo y ms
importante, dado que el gasto en armas es relativamente capital intensivo, y que el tiempo

116

J.S.Porth,ArgentinaenKatz(ibd.),1984,pg.67.
E.Deutsch&W.Schopp,"CivilVersusMilitaryR&DExpendituresandIndustrialProductivity",enC.Schmidt(ed.):
TheEconomicsofMilitaryExpenditures,Macmillan,London,1987,pg.336356.
118
Comunicacinpersonalconunaespecialistainglesa.
117

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62

entre diseo y produccin de armas grandes es entre 10 o 15 aos, entonces apoyar a las
industrias militares es una medida ineficaz para una poltica de estabilizacin119.

Otros argumentos polticos

Dejando de lado las apologas econmicas que se hacen sobre las industrias de
defensa, veamos brevemente las de ndole poltica. Naturalmente los argumentos econmicos
y polticos vienen entrelazados. Para los uniformados la teora de independencia econmica
sustentada en la ISI va de la mano con la independencia militar operativa frente a un embargo,
o la independencia logstica dada por materiales y repuestos rpidamente disponibles durante
un conflicto120. La dificultad con este razonamiento es que, por un lado, los usuarios de las
armas prefieren equipo de performance relativo, argumentando que slo con el armamento
equivalente o mejor al del enemigo se puede lograr defender la nacin; y desgraciadamente
este equipo blico se importa de las grandes potencias. Por otro lado, hoy en da aun las
potencias dependen de otros pases para insumos estratgicos bsicos. Indudablemente esto es
una cuestin de grado (y la posicin de los pases en vas de desarrollo puede mejorarse), no
obstante esta bsqueda de independencia basada en tecnologa propia seguramente fracasar
(Kolodziej, ibd.).
Un segundo argumento es la bsqueda militar de aumentar el prestigio de su pas
(Dagnino y Proena, ibd.; SIPRI, 1971121, pg. 758; Landgren-Backstrom, ibd.). Porth
(1984, pg. 61) dijo que "Argentina quiere que se la tome seriamente como una potencia de
primera, y una industria de armas floreciente puede facilitar esta bsqueda militar de jugar un
papel regional en Latinoamrica y en ltima instancia ser reconocida como un poder con
influencia mundial." Barros (1984) presenta esta misma motivacin en el caso brasileo,
inclusive mostrando que Brasil, con sus ventas blicas, s, juega un papel creciente a nivel
regional gracias a esa industria.
Barros (1984, pg. 83) tambin presenta otro argumento algo novedoso. Afirma que,
Hasta hace poco los militares brasileos enfrentaban una situacin de
desempleo estructural, es decir, haba muy poco trabajo para ellos como
soldados profesionales. Hablando histricamente, tanto en Brasil como en
otros pases, los militares creaban trabajos para ellos mismos al involucrarse
en la poltica. Puede ser entonces que el crecimiento de la industria blica
cambie esta situacin porque la produccin y exportacin de armas crean un
campo totalmente nuevo para los militares. Esta actividad no necesariamente
implica una actitud belicista; puede ser que entrae actividades de ventas y
gestin intensificadas, misiones militares ms grandes con propsitos de
entrenamiento, junto con un aumento de influencia poltico-militar para con
119

RonSmith,Militaryexpenditureandcapitalismo,Cambridgejournalofeconomics,N1,1977,pg.6176.
Edgardo Mercado Jarrn, La seguridad nacional frente a la limitacin de los gastos en armamentos: Resumendel
debate,enEdgardoMercadoJarrn&F.Tuesta(eds.),Limitacindegastosenarmamentosymedidasdeconfianzaen
AmricadelSur,FundacinFriedrichEbert,Lima,1987.Adems,verPorth(ibd.)yCruces(ibd.).
121
SIPRI,ThearmstradewiththeThirdWorld,PaulElekLtd.,London,1971.
120

EDENADocumentodeTrabajoN7

63

sus clientes. La creciente participacin de las fuerzas armadas brasileas en


cuestiones militares, y el resultante disminuido papel poltico, parece ser un
aspecto importante del crecimiento de la industria de armas.

2. ALGUNOS DATOS HISTRICOS ARGENTINOS


Existe una escasez de datos de una amplitud suficiente para hacer un examen
econmico ms profundo en los pases latinoamericanos. Esta falta de datos en el rea no
afecta slo al economista de defensa. Aunque existen llamadas multilaterales para la
transparencia, en la Latinoamrica post-autoritaria todava existe un alto nivel de secreto
alrededor de la importacin, exportacin, deuda externa y produccin blicas (Scheetz, 1985,
1990)122. Como consecuencia muchos estudios del sector externo realizados por economistas
no especializados en defensa se basan en datos que excluyen (o ubican mal) lo militar.
Aunque no est disponible una serie estadstica completa de las industrias militares
argentinas para esa poca, se pueden lograr algunas indicaciones de su comportamiento. En el
Cuadro que sigue se observa un estimado del balance comercial blico desde 1969 - 1987.
Habra que agregar que los datos sobre exportaciones blicas son de baja calidad. Se los
utiliz a falta de otros mejores. Quizs pecan, ms que nada, por optimistas, porque se debera
descontar de estas exportaciones el valor agregado extranjero (insumos importados para su
uso en la fabricacin en Argentina) y pagos por concepto de licencia y regalas. Pero aun con
las cifras disponibles, la conclusin es contundente: Argentina, con una industria blica que
cumpla ms de medio siglo (y por lo tanto no se poda argumentar que fuera una industria
"infante") no supo competir en mercados internacionales. Tampoco parece haber bajado el
consumo de divisas por concepto de sustitucin de importaciones blicas, y de hecho ni
siquiera pareci capaz de amortizar con divisas propias los prstamos externos (US$1280
millones, saldo al 31 de diciembre 1984) tomados durante el ltimo gobierno de facto123. Pero
las crticas financieras no terminaban all. Tampoco las tres fuerzas cooperaban entre s en
cuestin de adquisiciones. Preferan comprar del exterior en lugar de comprar de las fbricas
blicas locales que estaban bajo la direccin de otra fuerza. Tambin se dieron casos en que
una fuerza montaba su propia fbrica en lugar de comprar a la otra que poda suministrarle el
material (Aroskind y Fontana, 1986)124. En la Argentina de hoy, por lo menos esas
dificultades se han resuelto.
Durante los aos del gobierno Radical (1984 1989) la poltica oficial fue la de no
exportar armas a zonas de conflicto. Esta actitud cost varias oportunidades de venta. Los
pases vendedores marginales como Argentina, Chile o Brasil con frecuencia tienden a
insertarse en la brecha del mercado formado por los pases considerados parias
122

Thomas Scheetz, Gastos militares en Chile, Per y la Argentina, Desarrollo econmico, vol. 25, N99, 1985, pg.
315327; y Thomas Scheetz, Military expenditures in Argentina, Chile and Peru, en Keith Hartley & Todd Sandler
(eds.),Theeconomicsofdefencespending,CroomHelm,London,1990.
123
ComunicacinpersonalydocumentointernodelMinisteriodeDefensa.
124
Ricardo Aroskind & Andrs Fontana, El sector de produccin para la defensa: Origen y problemas actuales,
manuscrito, proyecto del Banco Mundial, 1986. Muchas fuentes hablaron tambin sobre la casi necesidad de pagar
sobornosenestenegocio.Obviamenteestotendrunefectoenelinteriordelmundodeempresarioslocales.

EDENADocumentodeTrabajoN7

64

internacionales. Estos suelen ser estados como Chile bajo Pinochet, Sudfrica bajo apartheid,
Libia, o pases en guerra (por ejemplo, Irn e Irak en la dcada de los 80) donde las
superpotencias y otros grandes productores no abastecen (Dagnino y Proena, ibd.).
A partir del pacto de integracin econmica con Brasil en la dcada de los 80, la
Fuerza Area Argentina proyect la construccin conjunta del avin pasajero CBA-63
(tambin denominado EMB-123). Segn una fuente el rea Material Crdoba fabricara las
alas y los entonajes de la mquina125. Pero una fuente brasilea, (Dagnino y Proena, ibd.,
pg. 24), deca que "parece que la contribucin de Argentina ser principalmente de una
naturaleza financiera." Al final el proyecto conjunto fue abandonado, aunque Brasil sigui
solo.
La situacin financiera de las empresas argentinas del sector variaba mucho. En el
rubro de las ventas, claramente el ms exitoso era SOMISA (produca acero). En 1985 (los
datos an despus de su privatizacin en los 90 eran limitados) de las ventas del sector de
defensa (equivalentes a US$700 millones, aunque falta informacin de varias empresas) 39,3
por ciento correspondan a SOMISA126, a lo cual se debe agregar que esta empresa produca
acero para consumo no blico. Lpez tambin muestra como las empresas del rea, que s
eran principalmente productoras de material blico, tenan a la vez el nivel promedio ms bajo
de ventas por personal ocupado. Una empresa, Altos Hornos Zapla (luego privatizado),
"abastece de acero a todas las fbricas militares, pero aun as queda la mayor parte de su
capacidad productiva sin uso, casi el 90 por ciento"127.
Tambin el Cuadro muestra algunas cifras de inversiones de la Direccin General de
Fabricaciones Militares, tomadas de la Sindicatura General de Empresas Pblicas y
publicadas por el diario Clarn. Luego de las altas cifras de inversin de 1982 y 1983, parece
evidente que el gobierno democrtico (Radical) tom la decisin (quizs por falta de recursos
fiscales) de no invertir en Fabricaciones Militares. Estas cifras permiten dos lecturas: O se
lleg a la conclusin de que nunca se puede tener un sector industrial blico sano sujeto a los
vaivenes financieros de gobierno a gobierno, o simplemente no vali la pena seguir gastando
dinero en el pozo sin fondo que eran las empresas del sector.
De hecho, estas empresas s parecan un pozo sin fondo, ya que los subsidios del
Tesoro seguan ao tras ao, hasta su privatizacin; y esto sin contar los recursos entregados a
las FFAA para su propia I&D, ni los pagos de la abultada deuda externa militar pasada al
Tesoro en 1982 y 1983. Datos parciales para 1985 revelan que recibieron el equivalente de
US$54 millones del fisco, US$8 millones de los cuales se destinaron a TAMSE (Tanque
Argentino Mediano) para, una vez ms, salvarla de la bancarrota. Esta empresa haba
producido 350 vehculos blindados para el Ejrcito, pero export solo 16, al Per (Scheetz,
1990, ibd.). TAMSE pagaba licencias extranjeras, como absolutamente todas las empresas
argentinas productoras de armas sofisticadas, y muchas no tan sofisticadas; y tena mucha
125

Clarn,el11deoctubrede1986.
ErnestoLpez,Laindustriamilitarargentina,Nuevasociedad,N97,1988.
127
RicardoAroskind&AndrsFontana,ibd.,1986.
126

EDENADocumentodeTrabajoN7

65

capacidad ociosa. Sus ventas sufran de la oposicin de la Cancillera y de la preocupacin de


los compradores de no poder obtener repuestos si la empresa se cerrara.
En resumidas cuentas, primero, aunque en su inicio las empresas blicas fuesen
montadas con la idea de aliviar la dependencia extranjera de suministro de armas y el costo en
divisas, an con datos incompletos es obvio que no lograron ni lo uno ni lo otro. Hasta el
gobierno del Presidente Alfonsn las importaciones blicas no haban disminuido, adems se
sumaba la dependencia tecnolgica en todas las armas pesadas producidas en el pas.
Cuadro6.A
ARGENTINA:IMPORTACIONESYEXPORTACIONESBLICAS,INVERSIONESENDGFM
DGFMInversinreal
Importaciones
ExportacionesBlicas
fija
Blicas
AO
19691987US$millones
US$millones
19701986
de1982
corrientes
US$millonesde1982
Alcambiooficial
1969
2.3
1970
0.0 286.4
1971
2.3
319.7
1972
21.9
486.9
1973
19.6
686.0
1974
0.0
755.6
1975
0.0
972.2
1976
0.0
918.8
1977
7.7
138.8
1978
0.0
1988.9
1979
12.5
2752.8
1980
5.8
3142.8
1981
10.6
2525.5
1982
0.0
668.1
1983
19.3
729.0
300.4
1984
74.2
169.9
90.6
1985
54.0
139.5
19.4
1986
142.7
3.4
1987
17.0
1.1
Total
247.2
17423.4

Fuentes:ClarnDominical,5demarzode1989(inversionesdeDGFM).
Scheetz(1990,ibd.)(Importaciones).
Carranza(1983,ibd.);ErnestoLpez(ibd.);ylosdiariosElPeriodistayClarn(exportaciones).
Nota:Lafuenteparaadquisiciones(Gargiulo)128agreglosdatosporperodosdetresocuatro
aos. Se asign una parte de estas para cada ao individual. Esto introduce un error (aunque
relativamentemenor)enelefectodeldeflactorsobrelasumadelos17aos.

Segundo, la capacidad exportadora del sector (cuya finalidad era la de rebajar costos
por unidad)129 por una razn u otra (cambios de poltica oficial, costo de producto, acceso a
repuestos, etc.) nunca fue demostrada.
Tercero, Argentina, como la mayora de los productores de los pases en vas de
desarrollo, produca casi exclusivamente para consumo interno. Pero ni siquiera ese consumo
128

GerardoGargiulo,Gastomilitarypolticadedefensa,Desarrolloeconmico,vol.28,N109,BuenosAires,1988.
SegnunaentrevistapublicadaenAroskindyFontana(1986),confrecuencialosproductosblicoslocaleseranms
carosquelosimportados.Siestofueracierto,sucapacidadexportadoradesaparecera,amenosquefuerasubsidiada.
129

EDENADocumentodeTrabajoN7

66

se organizaba racionalmente con planificacin coordinada entre fuerzas. Histricamente (pero


no hoy) cada arma fundaba sus propias unidades de produccin y de adquisiciones
autrquicas, con frecuencia para el mismo bien. Esto signific que, por ejemplo, la Marina
mandara un barco a Inglaterra (antes de la guerra de las Malvinas, est dems decirlo) para
traer lo que Fabricaciones Militares del Ejrcito ya produca en el pas, pudiendo argumentar
que el producto ingls era ms barato (Aroskind y Fontana, ibd., pg. 25). Naturalmente, esto
aliment un crculo vicioso donde las unidades de produccin operaban por debajo de escala.
Cuarto, ms all de estos problemas, quizs una seal alentadora fue la privatizacin
parcial del sector. Si es que esto no se hubiera quedado como un simple subsidio fiscal al
sector privado, acompaado por an mayores subsidios a los no privatizables, la
sustentabilidad econmica de cada productor entonces hubiera podido ser ms transparente.
Se crea que estas nuevas empresas podran ser ms pujantes. En todo caso, seran ellos, no el
fisco, que tendra que enfrentar ese mercado blico nacional e internacional tan voltil. Si no
podan, el mercado las eliminara.

3. CRITERIOS/REQUISITOS ECONMICOS PARA LA CREACIN DE UNA INDUSTRIA


MILITAR.
A pesar de las mltiples dificultades antes expuestas, si un pas busca seriamente
construir una industria blica propia, se sugieren algunas pautas, apoyadas en parte de lo que
se puede aprender de la experiencia brasilea en el rea. Pero adems cabe repetir el previo
caveat que el aumento a tasas geomtricas del costo por unidad de armas no es causado por
la codicia de empresas multinacionales, ni impedido su compra por un Tesoro tacao, sino
que la causa de este maltusianismo militar es la necesidad de performance relativo al
de un potencial rival.
Antes de iniciar una industria blica se precisa resolver primero lo siguiente:
1. Planeamiento a largo plazo (estratgico y de diseo de fuerzas), incluyendo

2.
3.
4.

5.

la decisin sobre la participacin en un rgimen de seguridad colectiva. Esto


implica acuerdo polticos amplios, es decir, una poltica de Estado, no del
partido gobernante circunstancialmente.
La obtencin a largo plazo de inversiones aseguradas.
Establecer reglas claras aceptables a los partidos polticos principales
(incluso respecto al pago de sobornos y venta a estados paria).
Asegurar que los insumos claves y mano de obra calificada estn
garantizadas, antes de iniciar. Estos no deberan empobrecer otro sector
productivo de la economa. Tambin implica que el pas tenga una poltica
de largo plazo de formacin de capital humano.
Que exista una brecha (o nicho) en mercados internacionales, para que se
puedan lograr economas de escala en la produccin. Tambin convendra
ser posible el uso dual de la fbrica.

EDENADocumentodeTrabajoN7

67

6. Se precisan no solo capacidades de ingeniera manufacturera, sino tambin


7.

8.

9.
10.

de marketing (incluso lneas de crdito).


Se precisan tambin salarios competitivos con sectores externos para evitar
fuga de cerebros. Adems hay que evitar excesiva intromisin militar en la
empresa (la jerarqua militar es irrelevante en una empresa). Si un militar
est en la empresa, no puede ser un destino de tiempo limitado.
El pas tiene que aceptar, aun negociando duramente, la dependencia
tecnolgica. Hoy por hoy, la independencia tecnolgica es una ilusin (aun
para EE.UU.).
Parte de las acciones de la empresa debe colocarse en el sector privado para
conseguir financiamiento, seriedad contable y colaboracin en la gerencia.
Se precisa un equipo negociador (de igual a igual con profesionales
extranjeros en los temas) que domine los temas tecnolgicos y financieros.

Valdra la pena estudiar el caso brasileo de los ltimos aos para observar estas
cualidades en la prctica. Lo que se ve all (adems de los 10 criterios indicados arriba) es el
seguimiento de una poltica de offsets (contrapartida o contraprestacin). The US Office of
Management & Budget define los siguientes variantes de acuerdos Offset:
1. Coproduccin de todo o parte del sistema. Esto implica la entrega de
2.
3.
4.
5.
6.

informacin tcnica por parte del pas que transfiere.


Produccin bajo licencia de parte de la empresa del pas dueo de la
tecnologa.
Produccin como sub-contratista.
Inversin en el extranjero por parte del pas en vas de desarrollo.
Countertrade. Incluye trueque o compra de bienes locales de equivalentes
sumas por parte del pas exportador de armas.
Compensacin o buy back (es decir, recompra) en la que el exportador
original acepta como pago (completa o parcialmente) productos terminados
del mismo producto originalmente exportado. Un ejemplo podra ser, p.ej.,
la exportacin a Francia de aviones Rafale producidos en Brasil.

Matthews & Maharani agregan el siguiente comentario sobre las pretensiones de


pases que avanzan con esta poltica130:
Aun asumiendo las estrategias apropiadas, estos pases con frecuencia son
excesivamente ambiciosos respecto a lo que creen posible de conseguir va
offsets. Mucho depende de la cantidad y calidad de la transferencia de
tecnologa. El pas que recibe la transferencia tiene que ser convencido de que el
beneficio mutuo solo resultar a travs de la promocin de una relacin contractual
de largo plazo. El pas que transfiere debe ser paciente, y apoyar al socio,
130

RonMatthews&CurieMaharani,BeyondtheRMA:Survivalstrategiesforsmalldefenseeconomies,Thequarterly
journal, summer 2008, pg. 79. Otra investigacin muy valiosa sobre las dificultades particulares de entrada en la
industria aeroespacial es de Daniel Vertesy y Adam Szirmai, Interrupted innovation: Innovation system dynamics in
latecomer aerospace industries, United Nations UniversityMaastricht Economic and social Research and training
centreonInnovationandTechnology,WorkingPaperSeriesN2010059,2010,URL:http:///www.merit.unu.edu.

EDENADocumentodeTrabajoN7

68

promoviendo un plan de desarrollo integrado que vincular las adquisiciones y


planeamiento industrial en el contexto amplio de los planes econmico y
tecnolgico del pas desarrollado. Sin embargo, ni la industria de defensa, ni la
industria comercial, podr competir y tener xito si su propia capacidad de I&D
falta. La inversin por si sola ser insuficiente. Ms bien, tiene que crearse una
cultura que fomente la investigacin, a travs de la priorizacin del desarrollo de
un fuerte, dedicado y altamente calificado cuadro de ingenieros, cientficos y
expertos tecnolgicos especializados.

VII

OPERACIONES Y MANTENIMIENTO

Hasta ahora se ha estudiado por separado a capital fijo (Kf) en


cuanto a capital blico y no blico131, mano de obra (L) en sus varias dimensiones, adems
de tecnologa y know-how (A) que est incorporado en K y en L. Subrayamos una vez
mas esta estrecha interrelacin multiplicativa entre A, K y L. Si bien los analizamos por
separado, en realidad siempre se planifican conjuntamente. Kf es la suma de inversin a
largo plazo (menos su depreciacin) que durante su vida til compromete gastos
posteriores en insumos a corto plazo, es decir, capital variable (Kv). Recuerde que la mano
de obra (L) no tiene relevancia sin K. Un trabajador que cobrara su salario sin ejercer su
oficio con sus herramientas terminara recibiendo solo un estipendio de bienestar a la
clase uniformada. Adems tal situacin corroe a las instituciones armadas.
En captulo III, seccin 4 contablemente se rubric los Incisos 2 y 3 (bienes de
consumo y servicios no personales, respectivamente) bajo Operaciones y
Mantenimiento (O&M) como si fueran todo capital variable (Kv)132 en los trminos de la
ecuacin de produccin Cobb-Douglas. Pero mirando ms de cerca esos incisos incluyen
cosas muy variadas: gastos en, por ejemplo, educacin y salud militar (estas son programas
de considerable tamao presupuestario), mano de obra contratada fuera del mbito de la
Jurisdiccin 45 (p.ej., el contrato de reparaciones de aeronaves por parte de Lockheed
Martin en Crdoba) como servicios no personales (en Inciso 3), y la misma
administracin de defensa desde el Ministerio y las fuerzas. Por ms que se quisiera
simplificar Kv colocando a los Incisos 2 y 3 como si fueran O&M en su totalidad, solo en
un sentido amplio se pueden considerar O&M133.
Pero el tema es aun ms complicado. O&M suele presentarse con dos definiciones
contables. Una es general y para nuestros propsitos de control de gestin demasiado
131

De hecho, capital fijo tambin incluye inversiones (menores) en bienes preexistentes y construcciones. No se
examinarnaqu.
132
ComohacenenlapginawebdelMinisteriodeDefensaargentino.
133
A primera vista el tema aqu analizado comparte muchos aspectos con el enfoque de la conduccin militar con sus
divisionesdelEstadoMayorenPersonal(JI),Inteligencia(JII),Operaciones(JIII),Logstica(JIV),PlaneamientoEstratgicoy
Polticas(JV)yComando,Comunicaciones,Control,InformticaeInteroperabilidad(JVI).Sinembargo,enesteanlisisse
utiliza otro corte de la realidad militar: el econmico basado en la produccin del bien pblico defensa y su reparto
presupuestario.Ambasaproximacionestienensuutilidad;laeconmicaparaestudiarlaeficienciadelinstrumentomilitar,
mientrasquelamilitarseconcentraenelcumplimientodelasmisionesasignadas.

EDENADocumentodeTrabajoN7

69

abarcativo. La otra es una definicin ms especfica que se aplica estrictamente a las


capacidades operacionales (en Argentina el Programa 16) de cada una de las tres fuerzas.
Primero la definicin general: a lo largo de las ltimas dcadas la contabilidad
estadounidense no ha informado sobre la categora O&M con precisin. Tampoco
contabilizan el costo laboral civil ntegramente bajo costos laborales (Inciso 1 en
Argentina). Recin a partir de mediados de los 1990 los EEUU cuentan con algunas series
temporales e inter-fuerzas consistentes, aun cuando persiste el problema de incluir el costo
laboral de los civiles dentro de O&M134.
El Congressional Budget Office (CBO)135, repartiendo el presupuesto del
Departamento de Defensa estadounidense para el ao 2000 (engaosamente parecida al
corte parecido al de la presentacin de Incisos 2 y 3 arriba) en formato parecido a nuestra
contabilidad basada en la ecuacin Cobb-Douglas mostr y luego defini lo siguiente:
Personal militar
Adquisiciones
I&D
Operaciones y mantenimiento
Construccin militar
Otros

26%
19%
14%
37%
2%
2%

Personal militar incluye gastos en salarios y beneficios. (Slo a los uniformados).


Adquisiciones incluye compras de equipo nuevo y pagos para modificaciones mayores de
sistemas existentes.
Investigacin, Desarrollo, Pruebas y Evaluacin cubre los costos de desarrollo y pruebas
de nuevas sistemas y subsistemas.
Operaciones y mantenimiento incluye gastos en combustible, repuestos y revisin general
de equipo militar. O&M tambin incluye gastos en tems tales como salud, administracin
(p.ej., de la Oficina del Secretario de Defensa, el Estado Mayor Conjunto, y los staff de
cada fuerza en su jefatura), programas medioambientales (p.ej., prevenir contra la
contaminacin, y restauracin), mantenimiento de inmuebles (p.ej., el mantenimiento y
reparacin de edificios, caminos y pistas), apoyo a la operacin de bases (p.ej., cuidado de
nios y apoyo familiar), y comunicaciones (p.ej., sistemas telefnicos y infraestructura
computacional).
Construccin militar cubre la construccin de nuevas unidades y apoyo para instalaciones
militares.

134

Ver Congressional Budget Office (CBO), The effects of aging on the costs of operating and maintaining military
equipment,Washington,DC,August2001,pg.58.
135
CBO, ibd., pg. 3. Este formato contable utilizado por el Pentgono se encuentra en la web bajo
www.comptroller.defense.gov/defbudget/fy2009/FY09greenbook_2009_updated.pdf

EDENADocumentodeTrabajoN7

70

Otros incluye gastos en vivienda y el manejo de fondos de capital rotativos.


Con estos datos estadounidenses caben varias aclaraciones respecto al formato de
clasificacin por objeto econmico (es decir, por inciso): primero, se hace notar que en
este cuadro los gastos en personal civil no se contabilizan junto con los del personal
militar. En esta nueva variante contable estadounidense los civiles se ubican bajo O&M.
Por eso el peso notable del gasto en O&M (37% del total de GAMIL en 2000). De igual
forma, la CBO declara solo 26% de gastos en personal. En contraste, segn el formato de
la OTAN (ver captulo I, seccin 6, pg. 14) en el ao 2000 EEUU gast 38% en personal!
Y luego continuando la contabilidad OTAN gast 39% para Otros136.
Segundo, segn la CBO, O&M (definicin amplia o general) es un tem
abarcativo, que incluye conceptos que normalmente no se consideraran ni como
operaciones ni como mantenimientocomo el tem de salud por ejemplo. En este
sentido amplio O&M es ms bien una categora contable residual despus de
examinar mano de obra y capital fijo. Pues bien, en Argentina sera parecido a considerar
los Inciso 2 (Bienes de Consumo) e Inciso 3 (Servicios no Personales) como
O&M.137 En cualquier caso este uso contable de los Incisos 2 y 3 para examinar O&M
tiene alguna utilidad, siempre y cuando se entienda que buena parte de lo gastado all no
est en lnea con lo que en lenguaje comn se entiende como presupuesto dedicado a
mantener las FFAA con una adecuada capacidad operativa. Adems, si se sincerara nuestra
propia contabilidad por Incisos, se tendra que confesar que O&M argentino tambin
incluye una suma pequea de mano de obra y no solo Kv.
Tercero, llamamos la atencin al enorme peso de O&M en el GAMIL
estadounidense. Si se limitara nuestro anlisis a esta definicin amplia de Kv, O&M
tendra aun ms peso que todas las adquisiciones y el resto de capital fijo (Kf) juntos.
Philip Pugh138 tambin mostr esto claramente para el Reino Unido cuando examin los
costos de vida til para aviones de combate y buques de guerra139. Para esos aviones (l
toma como referencia mnima 250 aviones producidos y 20 aos de vida til) Operaciones
y Mantenimiento (incluyendo Combustible) representan 83% del gasto de capital (Kf + Kv)
durante la vida til del equipo blico.
Mantenimiento
Operaciones
Combustible140
Desarrollo (I&D)
Adquisicin
Repotenciacin

50%
23%
9%
5%
8%
5%

136

EEUU contabiliza 39% para Otros (principalmente O&M) bajo la definicin OTAN para 2000. Ver
www.nato.int/issues/defence_expenditures/index.htmlparaconfirmaresto.
137
Verpg.22&23arribaCaptuloIII,seccin4.AlavezsereiteraqueenArgentinaelpagodepersonalcivilpermanentey
temporario y horas ctedra sonparte de Inciso 1 (costos laborales). Solo la contratacin por locacin de obra (fuera del
mbitodeJurisdiccin45,esdecir,elMinisteriodeDefensa)seincluiraenInciso3.
138
PhilipPugh,Thecostofseapower,ConwayMaritimePress,London,1986,pg.124.
139
NotaqueestamaneradepresentarO&MnoeslomismoqueladelaOTAN,nideEEUU!Esporunidadblica.
140
Sindudaestetemhabraumentadosuparticipacinenlosaosrecientes.

EDENADocumentodeTrabajoN7

71

Si estas proporciones se guardaran, esto implicara que un F-16 nuevo que le cost
US$70 millones a Chile141, durante su vida til consumira recursos fiscales (sumando 12,5
* US$70mn) igual a US$875 millones por cada aparato, casi todo en O&M. Sin duda los
valores de cada rubro habrn variado, pero vale el ejemplo para hacer notar que el costo de
adquisicin es solo el comienzo de un gasto continuo multi-anual. Si se tomara un
escuadrn de aviones cazas (digamos 12 aviones), implicara un gasto total de US$10,5 mil
millones en dlares constantes durante su vida til. El maltusianismo militar proyecta su
peso a lo largo de la vida til del sistema.
Para barcos de guerra (mnimo 6 barcos en una clase, 25 aos de vida til142) Pugh
da los gastos siguientes con O&M pesando 58% del total de costos de vida til a lo largo
de su vida:
Mantenimiento
Operaciones
Combustible
Desarrollo (I & D)
Adquisicin
Repotenciacin

21%
37%
4%
2%
23%
13%

Pero ahora presentaremos la definicin especfica de Operaciones y


Mantenimiento. Es aqu donde se analiza como O&M impacta estrictamente en la
capacidad operacional de las FFAA. Para entender esta definicin especfica miremos
primero a la definicin amplia de EEUU, parte de la cual incluye la contabilidad
especifica. Es til este ejercicio, porque es parecido a lo que se hace en Argentina. En la
pgina 6 el documento del CBO presenta Distribucin del gasto en O&M para 1999 en
ambos sentidos.
Lo notable ah es que, examinando solo O&M (la definicin amplia), el gasto en
O&M relacionado estrictamente con el equipo militar a operar y mantener (la definicin
especfica) representa un limitado 20%. La mayor parte se distribuye entre gastos en salud,
administracin, y apoyo a las unidades.
En cambio, si se mira el cuadro 7.B utilizando la definicin amplia para O&M,
en el desagregado del GAMIL argentino se nota que Argentina ha subido de 13,1% en
1999 a 18.2% en 2009. Evidentemente no est al nivel estadounidense (37%), tampoco
incluye todo el gasto en personal civil que se ubica en la O&M estadounidense. Pero aun
sealando sus falencias, parece que ha habido una mejora en las O&M argentinas
durante esta dcada. Sin embargo, convendra hacer dos acotaciones.
Primero, puede ser que ese aumento porcentual argentino se deba al aumento de la
edad promedio de la flota de blindados, barcos, helicpteros y aviones (las flotas

141
142

Elcostodeclaradoporunidadalcomienzodeestesiglo.Eransolo10avionesnuevos.
Estopresumeunadepreciacindealrededorde3%anualenelvalordelaunidad.

EDENADocumentodeTrabajoN7

72

estadounidense mantenan una edad promedio de 10 a 18 aos entre 1980 y 2000,143


mientras la edad promedio de las flotas argentinas de las tres fuerzas fcilmente duplica ese
promedio estadounidense). Por ejemplo, para 2011 la Armada registra una edad promedio
de su flota de batalla mayor (la cual se define144 como portaviones, destructores,
cruceros barcos anfibios y submarinos) de 38,7 aos para su flota de 30 barcos. El factor de
envejecimiento de la flota por s solo aumenta el costo de operaciones y de mantenimiento.
Segundo, lo que estrictamente mostrara la capacidad operativa argentina sera la
definicin especfica que para la fuerzas estadounidenses fue solo 20% de su O&M
definicin amplia. Este aspecto no est desglosado en el cuadro 7.A.
Cuadro7.AESTADOSUNIDOSDISTRIBUCINDELGASTOENOPERACIONESYMANTENIMIENTO
1999Endlarescorrientes
milesdemillonesde
CategoradeFinanciamiento
dlares
9,6
Compraoarreglodepiezas(a)
3,6
Combustible(a)
7,1
Reparacingeneralencuartellogstico(b)
20,3
SUBTOTAL:GastoenO&Mrelacionadoalequipomilitar
82,4
OtrosgastosenO&M(c)
102,7
Total:GastoenO&M(d)

%delPresupuesto
deO&M
9
4
7
20
80
100

Fuente:CongressionalBudgetOfficebasadoendatosdelDepartamentodeDefensa.
Notas:
a:delabasededatosdecadafuerza."Compraoarreglodepiezas"incluyegastosactualesenconsumibles,talescomo
arandelas, filtros, y juntas, y "depot level reparables" (cosas reparables a nivel de depsito logstico), tales como
repuestos,avinica,ycomponentesdemotores.
Aquellos costos, combinados con aquellos para combustible, son llamados costos de "hora de navegacin", "hora de
vuelo",o"milladetanque"
b: de los documentos presupuestarios de cada fuerza. Incluye gastos de inspeccin, mantenimiento y reparacin de
equipomilitarexcluyendo"depotlevelreparables"en"depots"(depsitoslogsticos)pblicosyprivados.
c: Incluye gastos en salud, gestin administrativa de jefaturas, programas medioambientales, mantenimiento de
inmuebles,apoyodeoperacionesdeunidadesmilitaresycomunicaciones
d:DelDepartamentodeDefensa,NationalDefenseBudgetEstimatesforFY2001.

Sin embargo se puede acceder a parte de esta informacin a travs de la


Clasificacin por Categora Programtica145. El corte por programa es muy importante
porque permite estudiar la asignacin de recursos segn la tcnica de Sistema de
Planeamiento, Programacin y Presupuestacin (S3P)146. Concretamente se puede
143

VervariaspginasdeldocumentoCBO,ibd.
Ver CBO, ibd. pg. 10. La edad promedia naval se calcul utilizando el laid down date de Naval Forces, Special
edition,Vol.XXXI,2010,pg.4748yhttp://www.histarmar.com.ar/ArmadaArgentina/ListGralBuques900a2003.htm.Se
hanexcluidoloslandingcraftpornopoderprecisarsusedades.
145
VerCaptuloIV,seccin3.
146
El Libro Blanco de la Defensa Nacional, Argentina, 1999 (ver www.pdgs.org.ar/Archivo/d0000022.htm) lo describe
as: El S3P ser el modelo administrativo reglamentario por el cual las organizaciones de la jurisdiccin de Defensa
desarrollarnelplaneamientonooperativoyejecutarn,supervisarnyevaluarnsusactividades.Susprocesossern
diseados para guiar y coordinar las decisiones y acciones en todos los niveles jerrquicos. Comprende tres fases
interrelacionadas, el planeamiento, la programacin y la presupuestacin y privilegia, particularmente: la direccin
poltica centralizada, la ejecucin descentralizada, la administracin participada. Su objetivo es identificar las
necesidadesquedemandeelcumplimientodelasmisiones,confrontarlosconlosrecursosdisponiblesytrasladarlasal
presupuestopropuesto.Enestesistema,elPlaneamientoimplicalarelacinentrelaDefensaNacionalquesepretenda
lograr para la Nacin, con la estrategia seleccionada para su logro. En sntesis, significa una fijacin de objetivos, en
sentido amplio. En esta fase, el empleo del Instrumento Militar es examinado considerando los intereses y objetivos
144

EDENADocumentodeTrabajoN7

73

examinar el Programa 16 (Capacidad Operacional) en cada una de las tres fuerzas. All
se pueden desglosar el gasto en combustible (inciso 2-5-6) y el gasto en municiones (inciso
2-7-3) como indicadores indirectos de operaciones en cada fuerza, y el gasto en
mantenimiento de equipos (incisos 3-3-2 & 3-3-3) como un indicador de mantenimiento de
la capacidad operacional. Lamentablemente, la interpretacin de estos tres gastosindicadores no es sencilla, porque no tenemos a mano la demanda o necesidades reales de
cada unidad militar.

Cuadro7.BArgentina:GastoMilitarporFactoresdeProduccin
pesoscorrientes(yporcionesdelGAMILtotal)Gastosdevengados
Persona
l:
Porcin
Inciso1
0,786
0,782
0,739
0,743
0,759
0,764
0,789
0,827
0,824
0,828
0,839
0,807
0,814
0,818
0,837
0,829
0,809

Adquisic.:
Armas:
Adquisicion Porcin
Porcin "Operac.&
es:Inciso Incisos4.3 Armas:
Inciso Mantenim."
4.3y4.4
y4.4
Inciso4.4
4.4
Incisos2y3
466207082
0,034 310739498
0,023 1840518327
296042575
0,027 178602870
0,016 2009038459
333716546
0,038 151355533
0,017 1814952255
317893175
0,045
90196563
0,013 1430722759
154664570
0,027
43012323
0,008 1155864930
150934941
0,031
22299430
0,005
980314150
70267071
0,016
15450505
0,004
816807543
55052260
0,014
18667836
0,005
615607980
86730385
0,025
31136263
0,009
506332590
41431616
0,013
31313959
0,010
495776672
74916786
0,023
57473861
0,018
443042177
204081212
0,059 189888240
0,055
451883680
108272063
0,032
80980629
0,024
507193069
78967467
0,024
49370951
0,015
470268114
47131542
0,014
20288254
0,006
484740726
78758023
0,023
39252639
0,012
509159840
50832023
0,015
13707773
0,004
579284387

"O&M"
Porcin
Incisos2
&3
0,136
0,182
0,207
0,201
0,205
0,199
0,191
0,154
0,148
0,156
0,136
0,131
0,149
0,141
0,143
0,150
0,172

Personal:
Ao GAMIL:$
Inciso1
2010 13541451148 10648557454
2009 11063315335 8650481544
2008 8769248144 6479815656
2007 7109382925 5284195836
2006 5642841892 4283900028
2005 4934697002 3769690720
2004 4284791519 3379815767
2003 3987842862 3298677882
2002 3412659224 2813554204
2001 3181522040 2635684861
2000 3265362351 2739968698
1999 3459884959 2792217589
1998 3397480437 2763983766
1997 3338683762 2732615698
1996 3381002481 2828536003
1995 3386540981 2806106664
1994 3375051034 2730217007

Notas:PersonalincluyetodoelgastodelIAF,asignorandolosgastosadministrativos.Ergo,introduceunpequeoerror.
LosGAMILhansidoconsolidados,eliminandolatransferenciadel"RecursosPropios"delasumadelInciso1ydelGAMIL
total.
"Operaciones&Mantenimiento"esunacercamientoa"O&M".Incluyeotrascosastambin.
"O&M"incluyepequeassumasparaSAF470(IAF).Estasyaestabancontabilizadascomogastoenpersonal.Ergo,introduce
pequeoerror.

nacionales,losobjetivosdelaDefensaNacional,lasituacinvigenteylasnecesidadesparauneficientemanejodelos
recursos, analizndose la poltica de Defensa y las misiones y funciones de las FFAA. La Programacin plantea,
particularmenteenelmedianoplazo,larelacinentreesaestrategiadeterminadaenelplaneamiento,conlasfuerzas
militares necesarias para su ejecucin. Dichas fuerzas estn relacionadas con los recursos que dispone el pas y su
distribucinentrelosdistintossectoresjurisdiccionales.Enestafase,elMinisteriodeDefensa,elEMCFFAA,ylasFFAA
desarrollan,analizanycompatibilizanlosprogramaspropuestosparacumplirconlosobjetivosestablecidosenlaFase
de
Planeamiento.
Estosprogramasreflejanunanlisissistemticodelasmisionesydelascapacidadesoperacionalesaserlogradaspara
podercumplirlas,mtodosalternativosdeconsecucindelasmismas,yunaefectivaasignacinderecursos(personal,
equipo, tecnologa y actividades de apoyo) para un horizonte de mediano plazo. Por ltimo, en el corto plazo, se
materializalatercerafasedelsistema,laPresupuestacin,odeterminacindecostos.Elsistemapermiteadecuaren
el tiempo el dimensionamiento del instrumento militar y su despliegue territorial, sobre la base de las misiones
asignadas.

EDENADocumentodeTrabajoN7

74

Existe otra manera de evaluacin de capacidad operacional: por medio de medidas


fsicas. Es difcil disponer de estos datos, (aunque en EEUU se tiene ms disponibilidad de
ellos). Millas de tanque, horas de vuelo, y das de navegacin147. Una serie
cronolgica revelara la tendencia en cada fuerza a mejorar (o decaer) su capacidad
operacional. Su comparacin con datos internacionales indicaran un nivel aceptable (o
inaceptable) de alistamiento.
A fin de cuentas y como resumen para sealar el camino de la gestin: El
documento del CBO concluye que estudios han encontrado que los costos de operar y
mantener aviones aumentan entre 1% y 3% con cada ao adicional de edad, despus de
ajustar por inflacin Y cada ao adicional de edad del aparato disminuye el tiempo entre
breakdowns (descompuesto) entre 1 y 7%. Adems, aumenta significativamente su
tiempo fuera de servicio entre 1 y 9%.148 Si esto fuera cierto, la prolongacin de la vida
til de una flota implica que, a la larga, la retencin de una flota envejecida no solo afecta
negativamente el performance relativo, sino que tambin en algn momento su costo en
O&M llega a ser mayor que la renovacin de la flota. Esto es una enseanza fundamental;
la vejez del equipo conlleva a estas tres implicancias: (1) aumenta el costo de
mantenimiento por ao, (2) el equipo se descompone con cada vez mayor frecuencia y (3)
el equipo est fuera de operacin durante ms tiempo149.

VIII

COMO GAMIL AFECTA AL CRECIMIENTO: MODELOS


ECONOMTRICOS

Al inicio de este texto se deca que la materia tena dos


vertientes: economa de defensa hacia adentro y economa de defensa hacia afuera,
esta ltima analizando el impacto de GAMIL sobre el resto del sector pblico y sobre la
economa del pas (sobre el PBI, etc.). Ahora bien, un modelo economtrico es la nica
manera de medir empricamente el impacto del gasto en armas y GAMIL en la
economa amplia de un pas150. Este asunto no es meramente una cuestin de opinin. Sin
embargo, no es nuestra intencin aqu armar tal modelo. Ya existen varios modelos de esta
naturaleza que se puede consultar151. En Latinoamrica hemos trabajado en varios de estos

147

Elusodeestosindicadoresfsicosnoestnegandoelvalordelusodesimuladores,peroesimposibleprescindirdel
manejodirectodeloselementosdecombate.
148
CBO,ibd.,pg.2127.
149
EnRAND(2004),TheeffectofageontheM1tank,RANDCorporation,SantaMnica,sepresentaunaconclusin
tentativa:seestimaqueuntanqueM1de14aostiene,enpromedio,casieldobledefallascrticasrespectodeun
usoequivalentedeuntanquenuevo.Estoequivaleaunestimadodetasadecrecimientoanualdefallasdeentre3%y
7%. (traduccin del autor). El documento es un resumen de Eric Peltz y otros, The effects of equipment age on
missioncritical
failure
rates.
A
study
of
M1
tanks. RAND
Corporation
2004.
Ver
www.rand.org/publications/MR/MR1789.
150
Aunqueutilizamosindicadoresrelacionadosconlafuncindeproduccinparamedirindirectamentelaeficiencia
delGAMIL,yportantosiesunbienpblico,ounmalpublicoquedaaeldesarrollo.
151
Ver, por ejemplo, Kanta Marwah et al. The militarycivilian tradeoff in Guatemala: An econometric analysis, en
Brauer,Jurgen&J.PaulDunne(eds.),ArmingtheSouth:Theeconomicsofmilitaryexpenditure,armsproductionand
armstradeindevelopingcountries,Palgrave,London,2002,pg.337372.

EDENADocumentodeTrabajoN7

75

intentos152 y todos hasta la fecha dan resultados negativos para GAMIL. De hecho, esos
modelos casi siempre marcan un impacto negativo de GAMIL en el crecimiento de los
pases emergentes. Pero este hecho no implica que GAMIL y adquisiciones blicas sean,
de por s, intrnsecamente dainos para el desarrollo153. A fin de cuentas la defensa es (o
debera ser) un bien pblico. Algo sucedi para hacerla un mal pblico. Los factores
que la vuelven un mal pblico se expusieron arriba cuando se examin la eficiencia de la
produccin por parte de las FFAA de la pliza de seguro contra ciertos riesgos externos.
Las malas polticas de defensa y militares necesariamente producen malos efectos en la
economa.
Pero para el inters general del estudioso, sera til subrayar los tres requisitos154
para la construccin de un modelo adecuado: (1) Calidad de datos, (2) buen manejo de las
herramientas estadsticas, y (3) un modelo terico de calidad. Ahora bien, es fundamental
sealar que el primero de estos requisitos obliga a tener acceso a datos transparentes y
desagregados, tal como vienen de la oficina de contabilidad pblica. Es slo con estos
datos primarios que se puede determinar la realidad de la situacin y por ende su posible
mejoramiento va acertadas polticas pblicas. Si bien en Latinoamrica el acceso a estos
datos est mejorando, todava est lejos de un nivel de aceptabilidad. Internacionalmente,
el Stockholm International Peace Research Institute ha desarrollado una buena
metodologa para informar sobre GAMIL y adquisiciones blicas aprovechndose de
informantes locales. Adems, nuestro propio trabajo del GAMIL desagregado se present
arriba como un ejemplo de lo que se puede hacer.

IX

ALIANZAS Y LA SEGURIDAD COLECTIVA VISTAS DESDE LA


ECONOMA

La construccin de un sistema de integracin econmica regional, como


el del Mercosur, es muy deseable para los pases de Amrica del Sur, fundamentalmente
para poder insertarse con peso en un mundo comercial y poltico globalizado. Sin embargo,
cuando se comienza a discutir el armado de un sistema paralelo de seguridad colectiva
regional155 (tambin de valor indudable), muchos pases de la regin tienen varias tareas
previas pendientes.
En lo que sigue se presenta una traduccin de parte del artculo de Todd Sandler156
sobre la teora econmica de alianzas. Si se aceptara que la disuasin es un bien pblico
152

VerMarwah,etal.ibd.,(2002)paraGuatemala.
VerThomasScheetz.MilitaryexpenditureanddevelopmentinLatinAmerica,enBrauer,Jurgen&J.PaulDunne
(eds.), Arming the South: The economics of military expenditure, arms production and arms trade in developing
countries,Palgrave,London,2002,pg.5170.
154
Lacalidaddelmodelodependedelacalidaddeestostresfactores(inputs),yconfrecuenciaexistendebilidadesen
unoomsdeestosrequisitos.
155
Quizs iniciando el proceso con amplias medidas de confianza mutua denominados regmenes de seguridad
cooperativa.
156
ToddSandler.Theeconomictheoryofalliances:Asurvey,Journalofconflictresolution,Vol.37,N3,Sept.1993,pg.
446483.
153

EDENADocumentodeTrabajoN7

76

puro, implicara entonces que los beneficios entre miembros de la alianza fuesen noexcluibles y no rivales (es decir, defensa para mi pas no excluye la defensa de tu pas).
Si se aceptara este supuesto sobre el efecto disuasivo de la alianza, entonces se plantean
cuatro hiptesis de trabajo:
1. Se supone que los cargos econmicos de defensa no son compartidos por partes

iguales. Es decir, el cargo del pas ms rico ser mayor que el pas ms pobre.
Obsrvese que en 1970 EEUU pagaba 75% del costo de la OTAN, con
Alemania, Francia y Gran Bretaa pagando menos de 6% cada uno.
2. Se supone que los gastos de defensa de la alianza sern sub-ptimos y en
niveles ineficientes (comparando esto con el nivel previo al inicio de la
alianza). Esto ocurre porque:
a. Los miembros intentan aportar lo menos posible (dado que tienen
otras demandas contra su fisco), y
b. Los miembros duplican ciertas capacidades (dado que cada uno tiene
algunos intereses especficos no compartidos por los otros miembros
de la alianza).
3. No hace falta restringir el tamao de la alianza. Esto porque el BMa es mayor a

cero, y el CMa de un miembro adicional sera cero. Pero, si los beneficios se


difieren, se podra restringir el nmero de aliados (p.ej., obviamente Australia
no deba ser miembro de la OTAN porque los beneficios de la defensa comn
no le llegan como les llegan a los dems miembros de la Alianza Atlntica.)
4. La demanda para el bien pblico de defensa de un aliado es una funcin de: los
precios relativos de sus otros bienes pblicos, el tamao del PBI de un aliado, el
nivel de GAMIL de sus aliados, y su propia percepcin de amenaza.
En las alianzas tienden a haber acusaciones de free riding (polizn) hacia los
socios ms pobres, porque estos no llevan un cargo proporcional. Por otra parte estos free
riders tratan de maximizar sus beneficios, minimizando sus costos. Naturalmente, el pas
que paga ms siempre define las polticas de la alianza, con los socios menores tratando de
diluir su dominio. Este tema es central en la definicin de poder dentro del futuro
UNASUR. Ningn pas importante otorga poder a socios que no traen capacidades
genuinas a la mesa!
La disuasin es independiente del nmero de aliados si, y solo si, la respuesta
retaliatoria conjunta es automtica (esto no suele ser as en Amrica Latina, donde abunda
la desconfianza). Si existe una falta de credibilidad respecto a la promesa de la respuesta
conjunta y inmediata y quienes recibirn el beneficio, la conclusin es: para asegurar
beneficios y compromisos mutuos tienen que haber compromisos que otorguen
credibilidad de compartir los costos/daos, p.ej., EEUU pone tropas norteamericanas en
Corea del Sur o en Alemania en su momento (si las retiraran, sus aliados comenzaran a
dudar de la confiabilidad del compromiso estadounidense).

EDENADocumentodeTrabajoN7

77

Un optimo para la alianza existira si los aliados entregaran a una autoridad


supra-nacional (p.ej., al Jefe Supremo de la OTAN) el poder de decisin para elegir un
nivel de defensa a lo largo y ancho de la alianza que maximizara el bienestar social para
toda la alianza. Esto es obviamente inaceptable a una nacin soberana. Otro ejemplo sera
entregar tal poder al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas por parte de los miembros
de la Organizacin. No parece que tal acontecimiento est cerca de concretarse en
Sudamrica.

EL USO DUAL DE LAS FFAA157

Desde el fin de la Guerra Fra muchas de las fuerzas armadas latinoamericanas han
estado buscando nuevos roles y misiones para justificar su existencia. La propuesta de
seguridad ambiental (una de las as llamadas nuevas amenazas) debera tomarse en
este sentido. Su evaluacin como un rol legtimo para las fuerzas armadas debe someterse
a un examen riguroso. Aqu se analiza las posibilidades y, a la vez, las severas
restricciones, sobre el empleo de personal militar en el rea ambiental.
Hacer cabildeo (lobby) para lograr una expansin lenta de roles (mission creep)
se entiende como un comportamiento normal que persigue cualquier organizacin
burocrtica. Pero lo que no se debe considerar como normal es la aceptacin de estas
presiones por parte de los civiles encargados de la formulacin de la poltica militar y de la
conduccin de los militares.
Una expansin indebida de roles es inaceptable donde las demandas sobre el fisco
para otros bienes pblicos tambin pesan. La poltica de defensa nunca se formula como
una poltica aislada, prescindiendo de las dems demandas sobre el presupuesto estatal (ver
equilibrio marshalliano arriba en la pg. 12), o de las dems funciones especializadas del
Estado weberiano.
En lo que sigue se describe la situacin en Argentina con respecto a las
posibilidades y las limitaciones que enfrenta una poltica de seguridad ambiental. Pero la
intencin real es sugerir que estas ideas son generalizables, mutatis mutandis. Adems, no
solo hace referencia al tema de la seguridad ambiental, sino que tambin implcitamente
se est criticando todas las misiones asignadas a las FFAA que no tienen que ver con
combate. Este captulo desarrolla cuatro argumentos que ponen en duda el uso de fuerzas
militares en roles de seguridad ambiental, y termina con una seccin final donde se

157

VerunaversinanteriorenThomasScheetz.Loslmitesalaseguridadambientalcomorolparalasfuerzasarmadas,
en Argentina Global: www.geocities.com/globalargentina, octubre de 2001. Este captulo debera leerse como ampliacin
deltextodelapgina5.

EDENADocumentodeTrabajoN7

78

presenta algunos criterios limitantes para casos donde se puede admitir el uso de las FFAA
es esos roles.

1. LA NUEVA AGENDA DE LA SEGURIDAD


Hoy por hoy el mismo trmino, seguridad, est creeping o estirndose. Con
frecuencia parecera significar mucho ms que la defensa armada de la nacin contra la
agresin externa. En los aos recientes el trmino ha llegado a ser tan amplio que
prcticamente ha perdido todo significado, llegando a ser un smbolo para todo lo bueno,
sea seguridad ambiental, o seguridad individual, o cualquiera de la larga lista de
terminologa inventiva que se presente en el diccionario de los que proponen la nueva
agenda de la seguridad. Respecto a la seguridad ambiental, Ole Wver158 dice lo
siguiente:
Un asunto de seguridad es un problema que exige una solucin urgente, que es
manejado en trminos de amenaza/defensa, en que la amenaza es externa a
nosotros y la defensa es con frecuencia una solucin tcnica; y tradicionalmente el
estado toma la iniciativa cuando de un asunto de seguridad se trata. Interpretar
temas nuevos (p.ej., el medioambiente) como asuntos de seguridad puede lograr
mayor atencin para ellos en el corto plazo, pero en el largo plazo se paga con
menos democracia, ms tecnocracia, ms estado y una militarizacin metafrica
de los temas. Es por esta razn que los activistas y los intelectuales ambientalistas
quienes al comienzo vieron con buenos ojos la idea de la seguridad ambiental
ahora no la proponen y en general evitan esta terminologa. (Traduccin del
autor)
Wver contina:
La seguridad se refiere a la supervivencia. . . . Invocar la seguridad ha sido la
clave para legitimar el uso de la fuerza, y an ms generalmente para abrir el
camino para que el estado se movilice o tome poderes especiales... la
seguritizacin de un rea... Tambin la amenaza tiende a tener una capacidad de
trastorno; inunda otras reas y por tanto no debera tener peso y ser considerada
como una parte del proceso poltico normal. . . . La seguridad es el impulso que
lleva a la poltica ms all de las reglas de juego establecidas. (Traduccin del
autor)
Se podra llegar a la conclusin que el medioambiente bien puede llegar a ser un
asunto de seguridad, pero slo cuando el problema medioambiental tuviera la potencialidad
de amenazar la supervivencia del Estado y simultneamente presenta una amenaza que
puede enfrentarse por medio del poder militar. Cualquier otro compromiso de las fuerzas
armadas en esta rea (p.ej., el control de especies ictiolgicas, o el rol de guardabosques)
representara una peligrosa, costosa e injustificada seguritizacin de otras funciones del
Estado.
158

VerOleWver.2000.SecurityAgendasOldandNew,andhowtosurvivethem,PaperpreparedfortheWorkshop
onTheTraditionalandNewSecurityagenda:InferencesfortheThirdWorld,UniversidadTorcuatoDiTella,Buenos
Aires,1112deseptiembre.

EDENADocumentodeTrabajoN7

79

2.

ALGUNOS CRITERIOS PARA ACEPTAR ROLES DE USO DUAL PARA LAS FFAA

Habiendo argumentado contra el uso de las fuerzas armadas en misiones tales como
seguridad ambiental, ahora se sugiere algunos criterios para la aceptacin de su uso
limitado en ese tipo de roles:
1. Los militares deberan emplearse en seguridad ambiental (u otros roles duales)

2.

3.

4.

5.

solamente cuando se requiere a la fuerza militar como la competencia necesaria


en el problema. Esto evitar una indebida expansin lenta de roles (mission creep).
El uso de las fuerzas armadas en seguridad interior (que incluye la seguridad
ambiental) slo debera aceptarse cuando las fuerzas opuestas emplean sistemas de
armas mayores y tcticas militares (por ejemplo, la situacin en Colombia).
Los militares pueden entrar en un rea de uso dual (por ejemplo, la produccin de
tecnologa satelital o la de control por radar) slo cuando dicha rea tiene
implicaciones directas para el uso de la fuerza militar Y A LA VEZ existe poca o
ninguna experiencia acumulada (expertise) civil en el rea.
Ms especficamente, el uso de radares por la Fuerza Area Argentina para cubrir al
uso ilegal del espacio areo nacional a lo largo de las fronteras del pas es
indudablemente de incumbencia militar. Cuando el intruso claramente no representa
una amenaza militar (por ejemplo, vuelos ilegales de trfico de drogas, de personas,
etc.), el blanco debe ser entregado a las fuerzas policiales.
Concretamente con respecto al caso de un posible conflicto de responsabilidades entre
la Prefectura Naval Argentina (guardacostas) y la Marina Argentina159, se estima
considerar los siguientes dos criterios: i) la fuerza con mayor expertise (capacidad
profesional) en el rea y, ii) la fuerza que demuestre la mejor razn costo-beneficio le
ser asignada la vigilancia costera. Bajo ambos criterios la Prefectura Naval sera el
nico proveedor de patrulla costera policial160. El contra-argumento expresa que a) la
Prefectura Naval no tiene suficientes medios a su disposicin161; y b) la presencia de la
Marina puede ser optimizada usndola en el rol de vigilancia policial mientras
simultneamente entrena a sus unidades para el combate. Una respuesta parcial a este
argumento es que el entrenamiento de la unidad naval o fuerza de tareas slo
raramente tendra ocasin de intervenir en la vigilancia de la pesca ilegal a menos que
fuera explcitamente enviada a las zonas de accin ilegal. Dedicar barcos individuales
de la Marina para esta misin policial puede entrenar a las unidades en sus habilidades
de navegacin, pero ello no constituye entrenamiento de combate convencional.
Todo esto puede indicar una falta de claridad en la planificacin de las misiones por
parte de la Marina o por parte de las autoridades civiles de defensa. Ningn pas en
desarrollo puede sostener dos fuerzas guardacostas. Sin embargo, si se aceptara un

159

Algunos argumentaran que el guardacostas debera estar a cargo hasta el lmite de 12 millas, y que la marina
deberaocuparsedelreaentreel12ylas200millas.
160
Fuerzaspolicialesespecializadassonmsbaratasymseficacesenlaprovisindelservicio.
161
SindudalapescailegalenelAtlnticoSuresunproblemamuyserioparaArgentinaytambinesunproblemaque
sobrepasalascapacidadesdelaPrefecturaNaval.

EDENADocumentodeTrabajoN7

80

compromiso limitado por parte de la Marina, ello llevara al ltimo criterio para el uso
de roles duales, que se enuncia a continuacin.
6. Para esos roles no militares de las fuerzas armadas se estima que debe considerarse la
existencia de una sunset clause o clusula de extincin, es decir, que el
presupuesto del Estado y la planificacin burocrtica establezcan un lmite temporal al
uso ineficiente de los recursos del Estado, y entonces reasignar el presupuesto a
aquellas reas donde las habilidades y el equipamiento estn distribuidos por medio de
una planificacin racional.

XI

UNA VISIN NEO-REALISTA162

Muchos de los supuestos subyacentes de este texto se basan en la visin


terica neo-realista, a saber163:
No existe una autoridad suprema confiable en el sistema internacional (por
ejemplo, las Naciones Unidas no pueden garantizar la seguridad internacional).
As que un estado debe depender mayormente de s mismo para su seguridad. As
las cosas, la mayora de los estados tiende inevitablemente a desarrollar algunas
capacidades militares con la intencin de defenderse (todos se auto-definen como
disuasin). Como tal suelen ser percibidos como potencialmente amenazantes
desde la ptica de otros estados.
La incertidumbre, que lleva a una falta de confianza, es inherente al sistema. Los
estados nunca pueden estar totalmente seguros de las futuras intenciones de sus
vecinos.
La supervivencia es el fundamento bsico que influye el comportamiento de todo
estado.
Aunque los estados tienden a comportarse racionalmente, suelen ocurrir errores de
clculo en un mundo de informacin imperfecta. Y los potenciales antagonistas
tienen incentivos al representar mal sus propias capacidades frente a otros estados,
provocando errores de interpretacin en estos ltimos.
Como neo-realistas, se acepta que la cooperacin entre estados puede existir,
aunque tiene sus lmites. La seguridad cooperativa es una meta importante, pero es
un proceso. No se logra declamatoriamente, como pretenden algunos actores
polticos locales. La seguridad cooperativa se construye paso por paso, hay que

162

Parte de esta seccin fue publicada por el autor en la revista Defensa y Seguridad, Ao 6, N 33, septoct 2006,
BuenosAires.
163
EnbuenamedidatraducidadeJohnBaylis&SteveSmith(eds.),Theglobalizationofworldpolitics,2edicin,Oxford
UniversityPress,2001,pg.257.

EDENADocumentodeTrabajoN7

81

comenzar por tener una capacidad propia que sea creble para luego poder exhibirla
sobre la mesa comn con los aliados.
En este contexto neo-realista los estados enfrentan la conocida dilema de la
seguridad el cual es descrito por Bjrn Mller (1991) de la siguiente forma164.
Los estados deberan tomar en debida consideracin la seguridad de sus
adversarios en el diseo de sus propias fuerzas armadas, con la idea de
hacerlas estrictamente defensivas. Esta admonicin se basa en la teora del
dilema de la seguridad, segn el cual las dadas de estados, encerradas en
relaciones confrontativas, tienden a interactuar de tal modo que los pasos
defensivamente motivados de un estado son malentendidos por el otro como
preparacin potencial para un ataque. Al implementar sus precauciones
defensivas, un estado podra estar as provocando contra-respuestas
defensivas por parte de su adversario, las cuales, al margen de sus
intenciones reales subyacentes, constituyen una genuina amenaza para el
primer estado. De esta forma la bsqueda de seguridad puede llegar a ser
contraproducente, a menos que se consideren las preocupaciones de
seguridad del adversario. (Traduccin del autor).
Esta incertidumbre irresoluble respecto a las preparaciones militares ajenas
alimenta una desconfianza mutua y una dinmica de accin-reaccin (carrera
armamentista). Pero aun cuando, por un tiempo, las intenciones de los otros estados nos
parezcan benignas, es sabido que las buenas intenciones pueden cambiar. Por tanto, la
capacidad militar propia debera mantenerse vigente.
Considerando el caso de una carrera armamentista, es evidente que hoy por hoy
debido al aumento geomtrico (tpicamente entre 7% y 11% por ao) en los costos de
adquisicin de los sistemas de armas no todos los estados pueden darse el lujo de costear
una defensa viable o aun mnimamente til contra los posibles riesgos a su supervivencia.
Estos estados pequeos, aun en el mejor de los casos, no podrn adquirir esta pliza de
seguro debido a que el nivel de gasto militar requerido ser fiscalmente imposible.
Pero Argentina es un estado mediano165, por lo que entonces se debe permitir
sostener un gasto militar til para enfrentar algunos riesgos prioritarios. No obstante se

164

Ver Bjrn Mller. 1991. "What NOD is and what it is not", en Resolving the security dilemma in Europe, London,
Brassey's,pg.2.
165
LadefinicindeestadosdepodermedianoseencuentraenJ.R.Hill,Maritimestrategyformdiumpowers,Naval
Institute Press, Annapolis, 1986, pg. 26. (Estrategia martima para potencias medianas, Instituto de Publicaciones
Navales,BuenosAires,1990,pg.28).Seemplealafrase"pasesmedianos"enestesentido:"Porconsiguiente,dadoun
determinadomnimoderecursosbsicos,territorio,poblacin,educacinydesarrolloindustrial,queunestadoseaincluido
enlacategorademedianodependefundamentalmentedelapercepcinquetengadesmismo...Loquecaracterizaala
potenciamedianaessudeseodesatisfacerporsmismalosrequisitosparamantenersuexistenciacomoentidad.Tieneque
sercapazdedesencadenarlasaccionesrequeridas,aunqueotrosestadosuorganizacionesacudanensuauxilioenalgn
momento.Debeasegurarseelcontrolsiemprequeseaposible,mientrassusinteresespermanezcanbajoamenaza."

EDENADocumentodeTrabajoN7

82

recuerda que en cualquier estado la capacidad fiscal enfrenta lmites econmicos y


polticos.

1. LA

POLTICA MILITAR:

PLANEAMIENTO

BASADO EN

LA

GRAN ESTRATEGIA

UNIFICADA

Cualquiera que sea el despliegue, organizacin y diseo de fuerzas para Argentina,


estos tienen que guardar una coherencia entre la poltica interna (cargando con toda su
historia), la situacin regional (actualmente la regin ms pacfica del mundo), la
operatividad militar (en el presente se queda con casi nula capacidad operativa), y los
lmites fiscales (no es probable que el gasto militar de un salto significativo por encima del
1,5%, o a lo sumo 2% del PBI, por decir). La mayora de las propuestas de los especialistas
no parten de este realismo presupuestario.
El hilo de la argumentacin para una actitud estratgica defensiva (llamada la
Seguridad Defensiva) para Argentina sigue esta lnea:
El presupuesto militar es, y ser, limitado. No es realista pensar que se gastar
arriba de US$3 mil millones (alrededor de 1% del PBI) en los prximos aos.
Cualquiera que no tomara esto en cuenta peca de ingenuo, polticamente
hablando. Las alternativas a la Seguridad Defensiva costaran mucho ms, y el
sueo eterno de lograr esa fuerza de antao llevar a la indefensin de hecho.
Felizmente un contexto poltico regional relativamente pacifico permite que los
costos de defensa sean viables, si bien no se puede costear una pliza de
seguro contra todo riesgo.
Las FFAA no deberan dedicar medios para misiones no militares (es decir, no
gastar ni recursos ni tiempo en misiones ajenas a su funcin especfica). Esto
excluye misiones como apoyo social, o desastres naturales. Durante los tiempos
de paz su trabajo casi exclusivo debera ser el alistamiento.
Si bien la misin de mantenimiento de la paz es aceptable, de ninguna manera
por si sola justifica la existencia de las FFAA.
Las Fuerzas deberan prepararse para defender el territorio, con toda su riqueza.
Las guerras posibles sern principalmente por recursos. Las guerras asimtricas,
por ahora, no son una preocupacin para Argentina. Esta postura es contraria a
un despliegue de presencia territorial.
Presupuestariamente por ahora no se puede competir con los vecinos en
adquisiciones blicas.

EDENADocumentodeTrabajoN7

83

Afortunadamente con la Seguridad Defensiva no se precisa competir arma por


arma en adquisiciones. Aunque s urge que se adquiera material blico (de los
US$3 mil millones presupuestados, alrededor de US$600 millones 20% del
gasto militar debera gastarse en adquisiciones, ao tras ao). La actitud
estratgica defensiva permitira un despliegue defensivo adecuado, evitando
entrar en una carrera armamentista.
A la vez, se precisa un servicio de inteligencia muy profesional. Los servicios
actuales requieren reforma. Un buen servicio de inteligencia abarata el
despliegue.
Tales cambios precisan apoyo poltico activo del ms alto nivel, junto con la
colaboracin de gran parte de las fuerzas. Este objetivo vital para la nacin solo
puede ser consolidado con una muy estrecha disposicin, cooperacin y
coordinacin de las partes.

XII

LA CONSTRUCCIN DE INDICADORES

Hemos elaborado unos 19 indicadores o formatos de presentacin alternativos para crticamente


analizar y comparar los gastos militares166:
1. La serie anual de gastos militares nominales por institucin o programa y por objeto de

gasto econmico. (Esta serie es la ms til de todas para los usuarios especialistas que
quieren manejar sus propios estudios analticos).
2. Esta misma serie deflactada de gastos militares. Esta serie permite comparar

crecimiento/cada real del gasto militar de ao en ao. Requiere una aclaracin respecto
al deflactor utilizado.
3. La serie de GAMIL en dlares estadounidenses constantes. Esta serie--aunque tiene la

debilidad de descansar sobre un tipo de cambio que tiende a distorsionar las


comparaciones entre pas y pas y entre ao y ao--es la mejor que puede haber para
hacer comparaciones internacionales.
4. GAMIL/PBI. Esta razn es la que comnmente se utiliza para hacer comparaciones

internacionales. Sin embargo, su nica utilidad es para medir el efecto de GAMIL en las
cuentas nacionales (suele ser empleado en modelos economtricos). No es til para
comparaciones internacionales.
166

Estaesunarevisindelaltimaseccindelartculodelautor,ElpresupuestodedefensaenArgentina:Sucontextoy
unametodologadeanlisis,Securityanddefensestudiesreview,vol.2,summer2002,pg.4665.

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5. GAMIL/Gasto Total Fiscal de Administracin Nacional. Esta razn se utiliza para

estudiar desplazamiento de otros gastos funcionales v.g., educacin, salud, previsin


por el GAMIL. Tambin tiende a mostrar el poder histrico del lobby relativo de cada
sector presupuestado. Es relativamente intil en el contexto fiscal de pases federales.
6. GAMIL por uniformado (o alternativamente el gasto por uniformado en el programa de

capacidad operativa de cada fuerza). De alguna manera este dato indica la calidad blica
de la fuerza. Es as porque, suponiendo que tanto el capital blico como la mano de obra
blica estn usados a su mxima eficiencia, la capacidad blica es el resultado de estos
inputs expresados monetariamente. Se podra decir, por ejemplo, que en la Guerra de
Malvinas el soldado ingls gan porque era un operario de mayor calidad blica.
7. Costo laboral (incluyendo previsin) dividido por gasto militar total. Es una muestra de

eficiencia y capacidad operativa genuina. Como marco de referencia se puede decir que
los costos laborales de unas fuerzas armadas deberan rondar entre 40% y 60% de
GAMIL total. Cuando sobrepasan este nivel el caso argentino ha llegado a 80%
implica que las FFAA no estn en condiciones producir el servicio "seguridad externa",
sino para vivir a expensas del fisco. Obviamente el dato indica algo sobre el residuo,
capital adquirido dividido por gasto total.
8. Costo laboral (neto de previsin) dividido por GAMIL. Caben los mismos comentarios

del nmero anterior. Pero, por contraste con el indicador anterior, permite ver el peso
creciente de retiros.
9. Previsin militar/GAMIL. Indica la capacidad de sostenimiento de los pasivos, la

viabilidad del sistema previsional, y el sesgo "top heavy" de los altos oficiales.
10. Salarios militares promedios. Permite contrastar la evolucin del poder adquisitivo de

los uniformados con el resto del sector pblico. Suponiendo una pirmide escalofonal
parecido entre defensa y educacin/salud/etc., el salario promedio de cada sector
debera ser aproximadamente igual. Grandes diferencias tienden a indicar diferencias en
el poder de lobby de cada sector.
11. Gastos en adquisiciones blicas y no blicas (la suma debera estar entre 15% y 25% de

GAMIL todos los aos). Muestran la capacidad poltica de mantener una fuerza
operativa genuina, a la vez que se utiliza para examinar el balance estratgico regional
por si existiera una carrera armamentista.
12. Adquisiciones blicas/GAMIL total. Muestra la intencin poltica de mantener la

capacidad operativa genuina futura. Ninguna fuerza opera con slo mano de obra.
Adems, la funcin de produccin de la pliza de seguro militar permite
relativamente poca alternativa para elegir entre mano de obra intensiva versus capital
intensivo, dado la situacin de competencia en la guerra, donde la solucin segundo
EDENADocumentodeTrabajoN7

85

mejor no es aceptable. As que la eleccin de capital y mano de obra se hace en


funcin de potenciales riesgos concretos. Es siempre en el contexto de performance
relativo.
13. Gasto institucional del Ejrcito/GAMIL.
14. Gasto institucional de la Armada/GAMIL.
15. Gasto institucional de la Fuerza Area/GAMIL. Estos tres ndices muestran la

evolucin del poder poltico (lobby) relativo entre las tres fuerzas. Tambin son tiles
para mostrar elecciones polticas sobre la importancia relativa de una fuerza o la
situacin geogrfica estratgica para la defensa del pas.
16. Fuerza Area: Nmero de oficiales y suboficiales por avin. Esto es un indicador

internacional de eficiencia en la fuerza, que junto con horas de vuelo por piloto, indica
la operatividad genuina de la fuerza. Los pilotos argentinos vuelan poco y existen
mucha gente por aparato. Otros indicadores internacionales son millas tanque en el
Ejrcito y das de navegacin en la Marina.
17. Comparar el gasto militar en la Ley de Presupuesto versus el devengado. Es una

muestra ms del poder poltico de las fuerzas armadas vis vis otros sectores
presupuestados, suponiendo que ajustes/agregados no son repartidos proporcionalmente
entre distintas funciones presupuestarias.
18. Un modelo economtrico del impacto de defensa en la macroeconoma. Suponiendo

que el bien pblico "capacidad operativa" sea un "bien" y no un "mal" pblico, entonces
el signo de los coeficientes de gasto militar deberan ser positivos. Cuando no lo son
tiende a indicar que las fuerzas armadas estn mal orientadas, diseadas y
presupuestadas.167
19. El nmero de altos oficiales en cada fuerza comparado con sus pares en las Fuerzas

Armadas estadounidenses (o britnicas). Muestra lo "top heavy" o burocratizacin de la


corporacin militar. Esto tiene implicancias para la fuerza activa, y para los costos
futuros del sistema previsional.

167
UnbuenejemplodelotilquesonlosmodelosseencuentraenMarwah,Kanta;LawrenceKlein&ThomasScheetz,
ThemilitaryciviliantradeoffinGuatemala:Aneconometricanlisis,enTheeconomicsofmilitaryexpenditures,arms
production,andarmstradeindevelopingcountries,eds.JurgenBrauer&J.PaulDunne,Palgrave,London,2002.

EDENADocumentodeTrabajoN7

86

GLOSARIO DE SIGLAS Y TRMINOS


(1 ): El exponente que expresa la proporcin del
GAMIL dedicado a costos de mano de obra en
defensa. Notar que 1 = 1.00
alternativamente 100%.
A: Tecnologa, capital humano, know-how presente
en L y incorporado en K.
: El exponente que expresa la proporcin del gasto en
capital en la totalidad del GAMIL.
A/L: El capital humano (o know-how) promedio
incorporado en los uniformados.
ACDA: Arms Control and Disarmament Agency,
Washington, DC.
BMa: Beneficio Marginal de adquirir una unidad
adicional.
CBA-63 (tambin denominado EMB-123): Avin de
pasajero brasileo.
CBO: Congressional Budget Office, Washington, DC.
CEPAL: Comisin Econmica Para Amrica Latina y
el Caribe.
CF: Costo Fijo (una suma que no cambia, no importa el
nmero de bienes producidos).
CKD: completely knocked down. Consiste solamente
en el ensamblaje del bien en el pas importador.
CMe: Costo Medio (o promedio) de cada unidad
producida: Costo Total/ Q.
CMa: Costo Marginal de producir una unidad adicional.
CSD: Consejo Sudamericano de Defensa de la
UNASUR (Unin de Naciones Suramericanas).
CT: Costo Total (CT = CF + CV).
CV: Costo Variable (costos que varan segn el tamao
de bienes producidos, tpicamente durante el ao
corriente).
DGFM: Direccin General de Fabricaciones Militares
en Argentina (un holding de empresas militares).
EMCFFAA: Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas
Armadas
EERX: Tipo de cambio favoreciendo las exportaciones.
EERM: Tipo de cambio favoreciendo las
importaciones.
El stock (existencias, acervo) de capital fijo (Kf) y el
flujo de Inversiones (I) en Kf (adquisiciones de
equipo blico y no blico).
EMBRAER: Empresa Brasileira Aeronutica.
PE: Promocin de Exportaciones.
f quiere decir es una funcin de. Se utiliza como
una forma matemtica general, menos precisa, que
la anterior ecuacin.
FFAA: Fuerzas Armadas.
FMI: Fondo Monetario Internacional, Washington, DC.
GAMIL: Gasto Militar.
IAF: Instituto de Ayuda Financiera de las Fuerzas
Armadas. Encargado con el pago de retiros y
pensiones en Argentina.

EDENADocumentodeTrabajoN7

ibd.:

ibdem; se refiere al mismo trabajo


previamente
I&D: Investigacin y Desarrollo.
IISS: International Institute for Strategic Studies,
Londres.
ISI: Industrializacin por Sustitucin de Importaciones.
Kf: Capital fijo. Aqu se utiliza para equipo blico y no
blico.
K: Capital fsico (en este texto NO es capital
financiero!).
Kt = Kt-1 + It Dt El stock de capital fijo (Kf) en el
ao t es igual al stock total existente desde el
ao anterior (t-1), mas las inversiones en el ao
actual (t), menos la Depreciacin de el stock
pre-existente.
(Kf + Kv): Gasto de capital durante la vida til del
equipo.
Kv: Capital variable. Son consumibles, por ejemplo,
electricidad, combustible, municiones, papel, etc.
K/L: El capital fsico promedio per cpita. Mide la
capital intensividad de las Fuerzas Armadas.
L: Mano de Obra: Personas fsicas (trabajadores activos
y pasivos, civiles y militares).
L/L: Es 1 (es decir, en la prctica irrelevante).
NNUU: Naciones Unidas.
O&M: Operaciones y Mantenimiento. Tiene una
definicin amplia (O&M) y otra ms estrecha
(O&M) que se limita a los programas de capacidad
operacional.
OTAN: Organizacin del Tratado del Atlntico Norte
(NATO).
P: Precio de cada unidad producida y/o demandada.
PBI o PIB: Producto Bruto Interno (a veces designado
Q).
Q: Cantidad (demandada u ofertada) de productos,
misiones, riesgos cubiertos, capacidad operativa,
etc.
Qdef = AK L(1-) o ms generalmente Q = f (A, K, L):
capacidad operativa, misiones, etc.
Q/L = f (A/L, K/L, L/L): Productividad (o
destructividad) de cada uniformado (en
promedio).
S3P: Sistema de Planificacin, Programacin y
Presupuestacin.
SIPRI: Stockholm International Peace Research
Institute, Estocolmo.
SMO: Servicio Militar Obligatorio, la conscripcin.
SOMISA: Sociedad Mixta Siderrgica Argentina
(fbrica de acero, empresa pblica del Ejrcito).
TAMSE: Tanque Argentino Mediano, Sociedad del
Estado.
UMadef/Pdef = UMaeduc/Peduc = UMasalud/Psalud etc.
Equilibrio Marshalliano.

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