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Pedro Tiago Ferreira

Estados falhados: A impossibilidade de exerccio da soberania


(2014)

1. O problema
A literatura das Relaes Internacionais em geral, bem como a que versa sobre a
temtica dos Estados falhados em particular, aponta diversos indicadores, ou critrios,
segundo os quais possvel aferir se um Estado falhado ou se encontra em colapso.1
Todavia, mais do que discutir o mrito intrnseco de cada um dos indicadores,
interessante constatar que, algo paradoxalmente, a presena de um nmero elevado
desses mesmos critrios num determinado Estado no leva, automaticamente,
qualificao deste como sendo falhado ou colapsado. O oposto igualmente verdade:
certos Estados podem-se considerar falhados ou colapsados mesmo quando o nmero de
indicadores identificados pelos especialistas , nesses mesmos Estados, relativamente
reduzido.
Isto significa que os indicadores no so, por um lado, nem cumulativos, nem,
por outro lado, suficientes, por si ss, para qualificar um Estado como falhado. Com
efeito, se fossem cumulativos, virtualmente nenhum dos Estados hoje existentes se
poderia considerar falhado. Existem dezenas de indicadores avanados pelos
especialistas, sendo que muito dificilmente se encontrar um Estado onde todos se
verifiquem simultaneamente. A posio contrria, contudo, levaria constatao
absurda de que todos os Estados contemporneos so falhados, visto que em todos, sem
excepo, verificvel a presena de alguns dos indicadores avanados para a
identificao de Estados falhados. De facto, vrias das denominadas "super-potncias"
mundiais tm, por exemplo, uma dvida externa insustentvel. Considerar que a
presena deste critrio seria, por si s, suficiente para qualificar um Estado como
falhado implicaria afirmar que os Estados Unidos da Amrica, por exemplo, so um
Estado falhado.
Os autores reconhecem, de uma forma geral, que os critrios por si avanados
so, de facto, meros indicadores, no sentido de que apenas indiciam que um Estado

Cf. a propsito da distino Rotberg, 2004: 5-10.

falhado, no configurando, por conseguinte, afirmaes categricas acerca do falhano


ou do colapso de um determinado Estado. Isto leva a que a qualificao de um Estado
como sendo falhado seja, muitas vezes, feita de forma intuitiva. Assim, intuitivamente,
a Guin-Bissau e a Somlia, por exemplo, so Estados falhados. Por outro lado, e
tambm intuitivamente, a Coreia do Norte ou o Brasil no so Estados falhados. No
entanto, todos tm em comum a presena de certos indicadores, como, por exemplo, a
perda de confiana, por parte da populao, no poder poltico, ou a inexistncia do
fornecimento de um nvel aceitvel de segurana (quer fsica, quer jurdica), por parte
do Estado, aos cidados. A partir daqui, surge a interrogao: por que razo que a
intuio produz resultados diferentes em relao qualificao de Estados que padecem
de certos problemas semelhantes? Poder-se-ia responder que tal acontece devido
presena de certos critrios que indiciam que estamos em presena de um Estado vivel
e que, pela sua importncia, serviriam de contrapeso aos indicadores de Estado falhado.
A implementao do Estado de Direito , precisamente, apontado como um desses
mesmos critrios. Sendo um Estado de Direito, com separao de poderes e respeito
pelos direitos fundamentais, o Brasil consegue afastar a qualificao de Estado falhado.2
Sem embargo, a Coreia do Norte no um Estado de Direito e, apesar disso, no
considerada, intuitivamente, um Estado falhado. Este raciocnio aplicvel aos demais
indicadores, o que demonstra que a presena de certos indicadores de viabilidade no
condio necessria para que o efeito negativo produzido pela existncia de indicadores
de fracasso seja mitigado. Dito por outras palavras, os indicadores de viabilidade e de
fracasso no se contrabalanam directamente.
No pretendemos pr em causa a correco das avaliaes intuitivas no
respeitante a esta questo; com efeito, verifica-se que, entre os autores, no existe
discrdia significativa no leque de exemplos de Estados falhados habitualmente
fornecido, embora as razes que os prprios avanam para fundamentar as suas opes
exemplificativas sejam indesejavelmente variadas. Conforme observa Robert Rotberg,

Caracterizar Estados falhados assim uma tarefa importante e relevante, especialmente porque o
fenmeno dos Estados falhados est sub-investigado, com a literatura at ento criada marcada por

O nmero de circunstncias em que, no sistema brasileiro, ocorre desrespeito pelos direitos


fundamentais, ou em que um dos poderes actua indevidamente na esfera dos outros parece, pelo menos
actualmente, indiciar que estas ocorrncias configuram casos excepcionais, no sendo, por isso,
suficientes para afastar a regra de que o Brasil um Estado submetido ao Direito.

definies imprecisas e uma escassez de casos habilmente arguidos, instrutivos e bem delineados. 3
(Rotberg, 2004: 1-2)

Assim, pese embora o facto de as avaliaes intuitivas produzirem resultados


substancialmente correctos, estamos em crer que o uso deste tipo de avaliao
inaceitvel a um nvel filosfico e acadmico, nomeadamente porque no esclarece que
critrios, de entre os disponveis, que so decisivos para qualificar um Estado como
vivel ou falhado. Em todo o caso, nossa conteno que a correco substancial das
avaliaes intuitivas no fruto do acaso, procedendo, isso sim, de um critrio
objectivo que no tem sido devidamente acentuado pela literatura especializada. Esse
critrio o da soberania.

2. A soberania
2.1 Competncias externas e internas
importante esclarecer o que entendemos por "soberania", na medida em que diversos
autores, em ocasies distintas, utilizam o termo sem que, contudo, lhe atribuam
exactamente o mesmo significado. Assim, por "soberania"entendemos a capacidade que
um Estado detm para tomar livremente opes polticas e implement-las. Esta
definio, por um lado, aglutina a tradicional diviso entre "soberania externa" e
"soberania interna", e, por outro lado, afasta a concepo bodiniana de que "[a]
soberania o poder absoluto e perptuo de uma Repblica".4 (Bodin, 1993: 111) Nesta
subseco, tratamos a questo da "diviso", sendo que abordamos o aspecto do
"absolutismo" na subseco seguinte.
Assim, Adriano Moreira nota que a tradicional diviso entre "soberania externa"
e "soberania interna" encontra-se ultrapassada:

O Estado assume a totalidade das prerrogativas que a comunidade internacional lhe atribui, a maior parte
delas consagrada no direito internacional. A sntese desse conjunto de prerrogativas foi tradicionalmente
chamada a soberania. Este conceito significava a total liberdade do Estado no sentido de que nenhuma
obrigao lhe podia ser imposta, j que nenhum poder superior e exterior era reconhecido.

Characterizing failed states is thus an important and relevant endeavor, especially because the
phenomenon of state failure is underresearched, with the literature hitherto marked by imprecise
definitions and a paucity of sharply argued, instructive, and well-delineated cases.
4
La souverainet est la puissance absolue et perptuelle d'une Rpublique.

A evoluo j referida [do conceito de "soberania"] tornou os Estados geralmente incapazes de


realizarem isolados as finalidades ou objectivos que lhe foram assinados, alguns devendo considerar-se
exguos, isto , definitivamente incapazes de realizarem todas as finalidades estaduais, e obrigados a
alienarem em terceiro Estado, ou em organizao internacional, tal funo.
por isso que, no obstante a expresso soberania ser ainda a corrente, (...) comea a ser
corrente definir o estatuto do Estado como o conjunto de competncias internacionais que lhe pertencem
de acordo com o direito internacional. (Moreira, 1999: 294-295)

As competncias internacionais que os Estados tm dividem-se em


"competncias internas" e "competncias externas". As primeiras

tm relao com o estatuto internacional dos Estados, embora a regra seja a da liberdade de aco no
interior do Estado (...), que se manifesta por exemplo na organizao constitucional, na forma do regime
poltico, ou nos modelos de vida jurdica privada. (Moreira, 1999: 295-296)

Quanto s competncias externas, estas


so integradas pelas prerrogativas atribudas aos Estados para agirem na comunidade internacional. (...)
Uma das prerrogativas mais importantes do Estado a que os ingleses chamam treaty-making power:
qualquer Estado pode iniciar negociaes com outro ou vrios Estados at chegar a um tratado. De facto,
este poder traduz-se em que os Estados so legisladores, e apenas obedecem s regras que criam. Um
tratado um acordo entre Estados com o objecto de produzir efeitos de direito. (...) A regra , portanto, a
da voluntariedade da submisso. (Moreira, 1999: 296-298)

Assim, a definio por ns proposta de soberania tem a vantagem de juntar as


competncias interna e externa que emanam do conceito sob uma nica definio, dado
que por "implementao de opes polticas" entende-se a capacidade de um Estado
tanto em gerir os seus assuntos internos (implementao dessas mesmas opes no seu
territrio) como em movimentar-se na esfera das relaes internacionais (de acordo com
as opes polticas tomadas).

2.2 O absolutismo
Por outro lado, a nossa definio afasta a ligao tradicionalmente feita entre
"soberania" e "absolutismo"; com efeito, a liberdade que um Estado impreterivelmente
goza na tomada e implementao de opes polticas, cuja existncia condio
necessria para que possa ser considerado soberano, no implica, de modo nenhum, que
o Estado seja absolutista, entendendo-se por "absolutismo"
4

A teoria e prtica de governo absoluto, i.e. governo que no limitado por nenhuma agncia interna a si
mesmo. (...) [O] governo pode ser absoluto mesmo que no possua poder absoluto. Tal acontece quando
no existem freios e contrapesos constitucionais, de forma a que nenhum exerccio de governo possa ser
criticado ou lhe possa ser feita oposio em nome do governo. A principal limitao do governo o
Direito. Defensores do absolutismo, como Bodin e Hobbes, foram frequentemente motivados pela ideia
de que todo o governo requer soberania - entendendo-se por tal um conjunto de decises que no podem
ser postas em causa. Visto que a soberania tem que ser exercida atravs do Direito, o soberano no pode
ser criticado pelo Direito, que mais no do que o seu prprio comando. A partir deste ponto de vista, o
Direito tem autoridade simplesmente em virtude do estatuto do agente que o ordena, e no em virtude do
seu contedo, da sua moral ou das suas credenciais intelectuais.5 (Scruton, 2007: 2)

curioso constatar que a soberania s "absoluta", nos termos da citao, em


relao s chamadas "competncias internas". Conforme observa Pedro Barbas Homem,
da definio de Jean Bodin decorre que, "[n]a frmula dos juristas renascentistas, o
poder no admite companheiro", (Barbas Homem, 2003: 103) o que resulta na
concluso de que,

Internamente, a soberania justifica que o rei refute a partilha do poder com os estados do reino. Os sinais
da soberania exprimem-se atravs dos direitos reais, cuja enumerao se apresenta hierarquizada para
sublinhar a sua distinta natureza: o primeiro dos direitos reais o poder legislativo. Logo depois
encontramos o poder de fazer a paz e de declarar a guerra, o poder judicial supremo, e o poder de concluir
tratados e o de enviar embaixadores. (Barbas Homem, 2003: 103)

No deixando, em tese, de ser compatveis com "uma ordem de poderes moldada


sobre o direito, mesmo quando o Estado se encontra organizado sob a forma de uma
monarquia pura", (Barbas Homem, 2003: 102) o que facto que os "sinais de
soberania" mencionados na citao supra enquadram-se numa "construo jurdica do
poder [que] feita sob o prisma da funo dos reis e dos seus direitos." (Barbas
Homem, 2003: 102) Por ser este o paradigma sob o qual Bodin e os seus
contemporneos elaboraram as suas noes de "soberania" que as mesmas aparecem
inerentemente ligadas noo de "absolutismo":
5

The theory and practice of absolute government, i.e. government which is not limited by any agency
internal to itself. (...) [G]overnment can be absolute even without possessing absolute power. It is so
whenever there are no constitutional checks and balances, so that no exercise of government can be
criticized or opposed in the name of government. The principal limitation of government is the law.
Defenders of absolutism, such as Bodin and Hobbes, have often been motivated by the thought that all
government requires sovereignty meaning a body of decisions which cannot be questioned. Since
sovereignty must be exercised through law, the sovereign himself cannot be criticized by the law, which
is no more than his own command. On this view law is authoritative simply by virtue of the status of the
agent who commands it, and not by virtue of its content or of its moral or intellectual credentials.

[A construo jurdica do poder] claudicante do ponto de vista da existncia de uma sano jurdica para
os actos dos reis que possam considerar-se exorbitantes dos seus fins e limites, precisamente porque o rei
no pode ser julgado, nem pelo povo nem pelos tribunais. (Barbas Homem, 2003: 102)

Desta forma, citando novamente Roger Scruton, "o soberano no pode ser
criticado pelo Direito, que mais no do que o seu prprio comando." O soberano
"absoluto" porque, na prtica, no encontra, no plano interno, quaisquer obstculos
jurdicos.
Todavia, do ponto de vista das denominadas "competncias externas",

A utilizao sistemtica da teoria da soberania e a classificao dos poderes soberanos e no soberanos


tornar possvel uma transformao essencial na estrutura da sociedade internacional, assente na
igualdade dos Estados. No domnio das relaes internacionais, a soberania significa a personalidade
jurdica internacional do Estado, como direito de dirigir as relaes internacionais sem dependncia ou
subordinao a outro Estado. (Barbas Homem, 2003: 103)

Sem embargo de, "no domnio das relaes internacionais", os Estados terem
o"direito de dirigir as relaes internacionais sem dependncia ou subordinao a outro
Estado", no se pode definir esta situao como sendo uma de "absolutismo", visto que
o que se verifica precisamente o contrrio: no domnio das relaes internacionais, a
soberania igualiza o poder de todos os Estados uns em relao aos outros; ligar a noo
de "absolutismo" ao conceito de "soberania" na sua "vertente externa" implicaria
argumentar que os Estados, ao relacionarem-se entre si, bem como com os demais
sujeitos de Direito Internacional, no estariam sujeitos a quaisquer limites jurdicos.
Contudo, os sujeitos de Direito Internacional em geral, bem como os Estados em
particular, encontram-se limitados pelo jus cogens, um termo que designa os

princpios que esto para alm da vontade ou do acordo de vontades dos sujeitos de Direito Internacional;
que desempenham uma funo eminente no confronto de todos os outros princpios e regras; e que tm
uma fora jurdica prpria, com os inerentes efeitos na subsistncia de normas e actos contrrios.
(Miranda, 2006: 123)

O jus cogens impe, assim, limites jurdicos actuao dos Estados, que j eram
reconhecidos pelos contemporneos de Bodin:

Por certo, alguns grandes princpios jurdicos foram reconhecidos em todas as pocas como prevalecendo
nas relaes entre os Estados. E outros foram considerados pela doutrina (com relevo para Vitoria e
Grcio) como devendo ser respeitados de forma incondicionada, fossem ou no tidos como decorrentes
do Direito natural. (Miranda, 2006: 124)

O jus cogens fornece, portanto, uma moldura jurdica qual todos os actos dos
sujeitos de Direito Internacional se devero conformar. Exemplos de tal conformao
podem ser encontrados quer na regulao do contedo permissvel dos acordos e
tratados internacionais atravs dos quais os Estados se auto-vinculam entre si, quer na
exigncia do seu cumprimento atravs do princpio pacta sunt servanda. O desrespeito
pelo jus cogens em geral, bem como pelo princpio pacta sunt servanda em particular,
que faz parte do jus cogens, constitui o Estado infractor em responsabilidade
internacional, o que poder levar os lesados a imporem sanes com o intuito de o
obrigar a cessar a sua conduta ilcita. Tal demonstra que no existe "absolutismo" nas
relaes internacionais, o que no afasta, de todo, a concepo de que h Estados
soberanos que fazem parte da comunidade internacional.

2.3 Posio adoptada


importante realar que "absolutismo" e "totalitarismo" no se confundem. No nosso
entender, o primeiro termo refere-se a uma governao feita revelia do Direito,
caracterizada pelo facto de ningum, quer a nvel interno quer a nvel externo, poder
alterar as decises do soberano. O "totalitarismo", por seu turno, refere-se, em nossa
opinio, a um tipo de governao pela fora na qual os princpios fundamentais de
Direito so postergados sempre que tal convenha ao regime. Em todo o caso, as
decises do soberano podem ser alteradas quer atravs de revoluo interna, legitimada
pelo direito de resistncia que o povo adquire em virtude da existncia de uma
governao tirnica, quer atravs de interveno externa, legitimada pela infraco do
Estado totalitrio a preceitos do Direito natural.6 O ponto onde queremos chegar o de
que a soberania pode ser exercida de forma totalitria ou justa, mas no absoluta na
medida em que, como a histria o demonstra, o poder do soberano pode ser

Cf. Calafate, 2012: 153-180, onde o argumento a favor do surgimento de um direito de resistncia activo
na esfera do povo feito contra o poder absoluto, dado que nem o Autor, nem os autores por si citados,
distinguem entre "absolutismo" e "totalitarismo". Os argumentos apoiados no Direito natural so, por
maioria de razo, aplicveis s relaes entre os Estados.

legitimamente colocado em causa quando ele o exerce totalitariamente, ao passo que, no


exerccio justo da soberania, a noo de "absolutismo" nem sequer existe.
A ideia de "absolutismo" no , portanto, inerente de "soberania", visto que, na
realidade, o absolutismo no existe. Esta linha de raciocnio demonstra que, no passado,
a soberania teria de ser vista no como um conceito nico, mas sim como dois conceitos
que, embora com uma ligao estreita entre si, seriam distintos: o de "soberania interna"
e o de "soberania externa". No precisamos de nos deter na exposio das falhas de
raciocnio de Bodin e seus contemporneos, que se encontram parcialmente justificadas
pelo paradigma da monarquia absoluta existente, data, na Europa. Para o escopo deste
trabalho, importa realar, para alm do facto de que a soberania no absoluta, que a
diviso tradicional entre "soberania interna" e "externa", bem como a sua verso
contempornea que se traduz na diviso entre "competncias internas" e "externas" dos
Estados artificial e inoperante. Com efeito, ao estabelecer-se uma diviso entre estes
dois tipos de "competncias" pressupe-se que ambas so independentes entre si. No
nosso entender, a realidade no corrobora esta pressuposio, na medida em que o que
se verifica que um Estado, ao perder as suas "competncias externas", perde
automaticamente as suas "competncias internas", e vice-versa. Assim, se, por qualquer
motivo, um determinado Estado deixar de ser considerado como tendo uma posio
formal e juridicamente igual dos restantes Estados da comunidade internacional, o
princpio da no-ingerncia nos seus assuntos internos deixa de o proteger. Um exemplo
do que acaba de ser dito pode ser retirado de uma situao em que um Estado declare, a
outro(s) Estado(s), uma guerra injusta. Quando isto acontea, os Estados a quem a
guerra declarada, bem como os seus aliados, tm legitimidade jurdica para usar meios
ofensivos idneos para terminar a guerra, como, por exemplo, invadir o territrio do
Estado declarante para depor os poderes constitudos que sejam responsveis pela
declarao e feitura da referida guerra. Em casos como este, o Estado declarante deixa
de ser considerado como igual ("soberania externa") e, precisamente por isso, deixa de
poder invocar o princpio da no-ingerncia ("soberania interna"). Moreira, apesar de
aderir diviso da soberania por "competncias", no deixa, implicitamente, de
reconhecer que a soberania no pode ser dividida nestes termos:

As competncias chamadas internas tm relao com o estatuto internacional dos Estados, embora a regra
seja a da liberdade de aco no interior do Estado. (...) recente a afirmao de uma competncia crtica
da comunidade internacional em relao conformidade da vida interna com padres internacionalmente

aprovados, designadamente quando se trata de repudiar o totalitarismo ou o desrespeito dos direitos do


Homem, e isto no deixar de criar uma limitao regra da liberdade interna dos Estados. Talvez possa
dizer-se que a tendncia, consequncia da interdependncia crescente, que os problemas internos
tendem com frequncia crescente para se transformarem em internacionalmente relevantes, e que estes
por sua vez tendem para internacionais. (Moreira, 1999: 295-296)

Esta linha de raciocnio demonstra que qualquer diviso da "soberania" em


termos de perspectiva interna/externa no passa de uma mera observao emprica. Com
efeito, o Estado tem "competncia interna" porque o nico responsvel por gerir os
seus assuntos e "competncia externa" porque se relaciona com outros Estados.
Afirmaes deste teor, contudo, no passam de trusmos equivalentes a asseres como
"um indivduo tem competncias internas porque rege, de forma exclusiva, a sua
conscincia, bem como competncias externas porque interage com outros
indivduos, podendo, com eles, celebrar contratos, estabelecer ligaes afectivas,
ignor-los, etc.". um facto que os Estados tm competncias externas e internas; este
facto, todavia, no implica uma correspondente diviso da soberania. Ser soberano ser
sempre detentor de ambas as competncias na medida em que a perda de uma acarreta a
perda da outra. Fixar uma diviso conduz concluso errnea de que as competncias
podem funcionar de forma independente entre si, quando, na realidade, tal no acontece.

3. Estados falhados
Um Estado falhado um Estado que perdeu a sua soberania, nos termos acima
descritos. Esta ideia implica o reconhecimento de que a presena de indicadores de
ruptura irrelevante para caracterizar o Estado como sendo falhado. Os indicadores
apenas so susceptveis de designar o Estado como sendo "forte" ou "fraco". Quanto
mais forte o Estado, mais distante o mesmo se encontrar de cair numa situao de
falhano. Um Estado fraco, por conseguinte, estar mais perto da ruptura do que um
Estado forte. Indicadores como a existncia, ou ausncia, da regra do Estado de Direito,
de violncia interna em grande escala, de proteco fsica e jurdica aos cidados, de
fornecimento de cuidados bsicos (e.g. sade, alimentao), de uma dvida externa
insustentvel, etc., apenas so susceptveis de caracterizar o Estado como sendo "forte"
ou "fraco", mas no como "falhado". Um Estado falhado um Estado que no
soberano.
9

Naturalmente, os indicadores de falhano correspondem a situaes que, de


forma causal, podem levar perda da soberania. Contudo, a presena de indicadores no
acarreta, de forma automtica, a aposio do rtulo de "falhado" a um Estado. Nas
prximas subseces analisamos, em detalhe, aquelas que so, no nosso entender, as
trs situaes cuja ocorrncia podem levar qualificao de um Estado como sendo
falhado, a saber: 1) O surgimento de centros de poder marginais ao Poder central do
Estado. 2) A definio de assuntos constitucionais de um Estado efectuada por terceiros
(Estados ou outros sujeitos de Direito Internacional). 3) A incapacidade de um Estado
em gerir outros assuntos internos que no os do foro constitucional em casos onde a
ruptura seja de tal forma abismal que o Estado no consiga, mesmo que assim o
desejasse, tomar as rdeas do poder poltico sem interveno externa.

3.1 Multipolaridade do Poder


Entende-se por multipolaridade do Poder a ocorrncia de uma situao na qual certos
indivduos assumem o controlo de uma parcela do territrio do Estado, ab-rogando, de
facto, o exerccio da jurisdio por parte do Poder central. Estes indivduos podem ser
representantes de uma comunidade organizada institucionalmente, e.g. nos casos em
que foras estrangeiras ocupam o territrio em causa, ou podem ser representantes de
comunidades que no sejam dotadas de instituies, como, e.g. acontece na Somlia:

Por definio ilegtimos e no-reconhecidos, os senhores da guerra assumem as vestes de um novo quaseestado, como a no-reconhecida internacionalmente Somaliland no norte velho da Somlia.7 (Rotberg,
2004: 10)

A impossibilidade fctica que um Estado tem em implementar, livremente,


opes polticas dentro de todo o seu territrio traduz-se num exemplo de perda de
soberania, dado que o exerccio do poder soberano deixa de ser feito sobre a parcela do
territrio em causa sem o consentimento do Estado em questo. , no entanto, preciso
notar o seguinte: se o Estado afectado se mantiver em controlo da situao, no sentido
de se constatar que a expulso dos invasores estrangeiros, ou a supresso das faces
dissidentes, ser inevitavelmente feita num espao de tempo relativamente curto, isto ,

By definition illegitimate and unrecognized, warlords can assume the trappings of a new quasi-state,
such as the internationally unrecognized Somaliland in the old north of Somalia.

10

numa questo, no mximo, de meses, no se pode dizer que o Estado caia numa
situao de ruptura e que, portanto, se deva considerar como falhado. Com efeito, o
conceito chave o de "controlo". A perda da soberania leva a uma situao de Estado
falhado naquelas situaes em que, tal como na Somlia, existe um poder de facto no
reconhecido, nem interna, nem internacionalmente, que, apesar de tudo, impede o
exerccio de jurisdio por parte do Poder central do Estado em questo. Aqui, no h
controlo por parte do Poder central porque no previsvel que este possa vir, num
futuro relativamente prximo, a conquistar novamente a capacidade de implementar
opes polticas na parcela do territrio que deixou de estar sob a sua jurisdio. Assim,
em situaes de perda da soberania que se possam considerar momentneas no se
verifica uma situao de Estado falhado. Da mesma forma, se um Estado perder
definitivamente o controlo de uma parcela do territrio, em casos onde a cesso
territorial equivalha fundao de um novo Estado ou juno, a ttulo definitivo, a um
Estado terceiro, esta perda de soberania no equivale a uma situao de Estado falhado.
Dito por outras palavras, o Estado falhado o Estado que no consegue impor a sua
vontade, i.e. implementar as suas opes polticas num territrio legitimamente seu. Nos
casos de cesso acima apontados, o Estado deixa, com efeito, de ser o legtimo soberano
dessa parcela de territrio, cuja soberania transita quer para os seus habitantes, no caso
da fundao de um Estado novo, quer para o Estado terceiro ao qual o territrio em
causa se junte. O Estado falhado , por conseguinte, apenas e s o Estado que vive na
indefinio acerca de quem detm o poder, visto que, nestes casos, no se vislumbra
nem um retomar da soberania at ento exercida pelo Poder central, nem o nascimento
de uma nova soberania (necessariamente de iure) sobre o territrio que pretende
separar-se do Poder central.

3.2. Assuntos constitucionais definidos por terceiros


Esta situao verifica-se quando um Estado deixa de ser soberano em virtude de deixar
de ter a capacidade no s de tomar, livremente, opes polticas, como de organizar o
poder poltico em si. Tal acontece quando terceiros impem a sua vontade ao Estado,
ditando, por exemplo, a forma de governo, o processo segundo o qual os representantes
do povo sero designados, ou delimitando a extenso do territrio deste ltimo.
O Estado em questo ser, portanto, considerado falhado durante estes processos
de deciso mas, tambm, enquanto os referidos terceiros auxiliarem na implementao
11

das medidas que os prprios criaram. Assim, um Estado reconquista a sua soberania,
deixando de ser falhado, quando possa decidir, por si mesmo, se deseja, ou no, manter
as estruturas constitucionais criadas por terceiros; no caso de decidir manter estas
estruturas constitucionais, o Estado tem, igualmente, que ter a capacidade de mant-las
na prtica. Enquanto o Estado precise de ajuda externa no poder ser considerado
soberano, dado que lhe falta a capacidade de implementao das suas opes polticas,
no caso, a opo poltica de no revogar a organizao constitucional gizada por
terceiros.

3.3 Incapacidade de gerir assuntos internos


H vrios assuntos, para alm dos pertencentes ao foro constitucional, que so da
exclusiva responsabilidade de um Estado, em virtude de o empreendimento dos mesmos
decorrer da soberania. Ashraf Ghani e Clare Lockhart identificam dez funes
essenciais ao funcionamento de um Estado vivel, advertindo, porm, que

Ainda que possa haver debate legtimo quanto caracterizao destas funes, mantemos que o consenso
acerca de um grupo especfico de funes fornece o ingrediente vital para que haja concordncia
internacional acerca da melhor forma de delinear respostas criativas ao desafio da construo do Estado,
em parceria com agentes nacionais e locais. As funes estaduais mudam ao longo do tempo, sendo que o
alcance das que so consideradas necessrias em dada altura est sujeito ao consenso existente num
momento especfico. A lista que propomos tem o intuito de gerar o tipo de discusso que construir este
mesmo consenso. Por conseguinte, estas sugestes no so definitivas, embora esperemos que possam
fornecer uma base de entendimento comum acerca da questo da funcionalidade do Estado, entendimento
esse que permite improvisao.8 (Ghani e Lockhart, 2008: 124)

Embora todas as sugestes de Ghani e Lockhart se enquadrem, efectivamente,


nas funes que um Estado vivel forte deve exercer, algumas delas so mero exerccio
de opes polticas. Referimo-nos concretamente ao investimento no capital humano,
criao de direitos de cidadania atravs da poltica social, e capacidade de contrair
8

For while there can be legitimate debate as to the characterization of these functions, we maintain that
consensus on a specific set of functions provides the vital ingredient for international agreement on the
best way to design creative responses to the challenge of state building, in partnership with national and
local players. State functions change over time, and the range of those considered necessary at a particular
point is subject to the consensus at a specific moment. Our proposed list is designed to generate the kind
of discussion that will build such a consensus. Therefore, these suggestions are not written in stone, but
we hope they will provide a basis for a common understanding of state functionality, one that also allows
for improvisation.

12

dvida. No nosso entender, o desempenho destas funes no essencial para que se


qualifique um Estado como sendo vivel; um Estado que no consiga contrair dvida e
no invista nos seus cidados, proporcionando-lhes uma educao bsica e superior de
qualidade, ou criando uma poltica social que potencie as suas capacidades, ser
necessariamente fraco, mas no perde a sua soberania e, portanto, no pode ser
considerado um Estado falhado. A capacidade de implementar opes polticas,
caracterstica da soberania, est dependente dos recursos disponveis. A escassez de
recursos, a sua m gesto ou a opo poltica pura de no os utilizar para os fins em
anlise no implica a ausncia de soberania. O Estado soberano na medida em que
livre de tomar as opes polticas que bem entender no quadro dos recursos disponveis.
As restantes sugestes, por outro lado, configuram funes essenciais do Estado;
isto significa que, se o Estado no conseguir exercer autonomamente alguma delas,
vendo-se forado a recorrer a ajuda externa de forma a manter algum controlo sobre os
assuntos internos, cair numa situao de ruptura, dado que perde a sua soberania ao
no conseguir tomar e implementar, livremente, opes polticas no seu territrio.
Falamos nomeadamente da feitura da lei, do monoplio dos meios legtimos de
violncia, do controlo administrativo, da gesto dos bens pblicos e das finanas
pblicas, do fornecimento de infra-estruturas e de servios relacionados com as mesmas
(transportes pblicos, gua, energia, etc.), e da formao de um mercado. Estas so, no
nosso entender, seguindo Ghani e Lockhart, as funes essenciais paradigmticas do
Estado. Apesar de algumas delas serem delegveis (e.g. controlo administrativo
[descentralizao], fornecimento de infra-estruturas e de servios), ou de o grau de
interveno ser varivel (e.g. formao de um mercado [o grau de interveno poder
ser mnimo, mas estamos em crer que no poder ser inexistente]), em ltima instncia
compete ao Estado assumir estas funes, quer atravs do seu exerccio directo, quer
atravs de superviso.
A ocorrncia dos tradicionais critrios de identificao de Estados falhados (e.g.
nveis elevados de violncia, ausncia de segurana fsica e jurdica, no prestao de
cuidados bsicos [sade, alimentao, alojamento, etc.]) pode, em circunstncias
extremas, levar a que determinado Estado tenha que recorrer a ajuda externa, no
atravs de um exerccio de delegao de competncias ou de contratao de servios,
mas sim atravs da "transferncia" forada destas funes da soberania tidas como
inalienveis. Isto pode acontecer nomeadamente em casos em que o Estado no tem
alternativa, razo pela qual a componente de "liberdade" presente na tomada de uma
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opo poltica como a contratao de servios externos ou a delegao de competncias


a agentes externos desaparece. O Estado deixa de ser soberano porque,
independentemente da sua vontade, ver, por exemplo, potncias estrangeiras invadir o
seu territrio com o intuito de cessar actos contnuos e constantes de violncia que, dado
o seu nvel elevado, ameacem a segurana da comunidade internacional. Da mesma
forma, quer em resultado de uma guerra, quer em consequncia da ocorrncia de
catstrofes naturais, o Estado em questo ver agentes externos intervir, substituindo-o
no exerccio das suas funes bsicas sem uma prvia delegao de poderes ou
contratao de servios. O ponto onde queremos chegar no o de que estas
intervenes sejam indesejveis em si, ou indesejadas pelo Estado; o ponto o de que
estas mesmas intervenes ocorrem independentemente da vontade do Estado em
questo. As opes polticas que os rgos deste mesmo Estado queiram tomar sero
irrelevantes durante a ocorrncia destas situaes.
Existe uma certa relao, neste aspecto, com a "multipolaridade do poder", dado
que o centro de deciso deslocado dos rgos internos do Estado para outros rgos,
de provenincia externa. A diferena prende-se, contudo, com os motivos que originam
esta deslocao do poder. Nos casos analisados na subseco 3.1, a diviso do poder
no motivada por circunstncias pontuais, como as que mencionamos nesta subseco. Para alm disso, nos casos referidos em 3.1 existe uma pretenso de manter
esses centros de poder marginais indefinidamente, se possvel, no limite, constituindo
um novo Estado. As questes a que nos referimos na presente sub-seco so
transitrias. Os agentes externos que assumem as funes estatais essenciais do Estado
que entrou em ruptura e, por isso mesmo, perdeu a sua capacidade de tomar e
implementar livremente opes polticas no seu territrio, deixando de ser soberano e
passando a ser um Estado falhado, no tm o intuito de manter esta situao
indefinidamente, ou de agregar este territrio ao territrio de um outro Estado. A sua
inteno meramente a de ajudar o Estado falhado a recuperar a sua soberania.

4. Concluso
Em suma, um Estado falhado um Estado que perdeu a sua soberania; as razes pelas
quais tal pode acontecer enquadram-se numa das situaes prevista na seco 3.

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Convm realar que o rtulo de Estado falhado no uma sentena de morte


para o Estado em questo. Atravs de ajuda externa, o Estado poder reconquistar a sua
soberania e voltar a ser um Estado vivel. Um Estado ser considerado falhado
enquanto no consiga gerir os seus assuntos internos, bem como actuar na comunidade
internacional, de forma livre. Isto no implica, necessariamente, que o Estado tenha que
prescindir integralmente de ajuda externa; o ponto a realar o de que o Estado
soberano, e, portanto, vivel, aquele que tem a capacidade para, se bem entender,
renunciar ajuda externa, bem como, em situaes de conflito entre a poltica que os
seus rgos internos queiram adoptar e a poltica proposta pelos agentes externos, seus
parceiros internacionais, consiga impor a sua vontade. Como diz Carl Schmitt, "[o]
soberano aquele que decide durante o estado de emergncia",9 (Schmitt, 1934: 11) o
que significa que o soberano aquele que tem a capacidade de decidir, numa situao
de conflito, o que constitui o interesse do Estado, e, portanto, que medidas polticas
devem ser tomadas. (cf. Schmitt, 1934: 12) O Estado pode, portanto, servir-se de ajuda
externa. A sua soberania medida na capacidade que esse mesmo Estado tenha em
impor a sua vontade poltica sobre a vontade poltica dos seus parceiros internacionais,
nomeadamente em situaes de conflito. O Estado que no o consiga fazer no
soberano e, portanto, um Estado falhado, dado que est sob o controlo de terceiros.

Referncias:
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Direito e as Concepes Polticas na Idade Moderna, 2. reimp. (2010), Almedina,
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Doutrinas polticas no sculo XVII em Portugal, Esfera do Caos Editores, Lisboa.
GHANI, Ashraf e LOCKHART, Clare, 2008, Fixing Failed States - A Framework for
Rebuilding a Fractured World, Oxford University Press.

Souvern ist, wer ber den Ausnahmezustand entscheidet.

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MIRANDA, Jorge, 2006, Curso de Direito Internacional Pblico, 3. ed., reimp. 2008,
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SCHMITT, Carl, 1934, Politische Theologie - Vier Kapitel zur Lehre von der
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SCRUTON, Roger, 2007, The Palgrave Macmillan Dictionary of Political Thought, 3.
ed., Palgrave Macmillan, New York.

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