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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
REPRESENTAO POLTICA E
CONFERNCIAS: OS DESAFIOS DA
INCLUSO DA PLURALIDADE
9 771415 476001
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TEXTO PARA DISCUSSO
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
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Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e
inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele
contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins
comerciais so proibidas.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Geov Parente Farias
Diretora de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
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Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas
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Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
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Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Fabio de S e Silva
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
ISSN 1415-4765
JEL: Z18
SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
APRESENTAO
1 INTRODUO.............................................................................................................. 7
2 O DEBATE CONTEMPORNEO SOBRE REPRESENTAO:
DO ESTADO PARA A SOCIEDADE CIVIL......................................................................... 9
3 CONSELHOS DE POLTICAS E CONFERNCIAS NACIONAIS:
CONTRIBUIES AO DEBATE TERICO....................................................................... 18
4 REPRESENTAO POLTICA E CONFERNCIAS:
CONSIDERAES PRELIMINARES............................................................................... 41
REFERNCIAS............................................................................................................... 42
SINOPSE
As conferncias de polticas pblicas so instncias participativas institucionalizadas que
ofuscam a separao tradicional entre Estado e sociedade e geram dinmicas de representao poltica diferentes do modelo eleitoral de democracia. Nestes espaos, a sociedade civil
chamada para representar a pluralidade das demandas sociais e para ampliar a incluso
poltica a partir da deliberao de polticas que expressem diferentes opinies, interesses e
perspectivas. Partindo desta aposta normativa, o texto aborda o problema da autorizao,
prestao de contas e responsividade, mostrando como estas experincias se relacionam
com estes critrios e quais so as variveis que contribuem ou impedem para o exerccio de
uma representao democrtica, em termos de efetiva influncia da sociedade, na deliberao das polticas pblicas no Brasil. Argumenta tambm que a legitimidade democrtica
das instituies participativas precisa ser buscada na conexo entre as diversas arenas deliberativas e no somente na ao singular de cada indivduo ou instituio.
Palavras-chave: representao poltica, democracia, instituies participativas, conferncias nacionais
ABSTRACTi
Public Policy Conferences are institutionalized participatory bodies that outshine the
traditional separation between state and society and generate dynamics of political
representation different from the electoral model of democracy. In these areas, civil
society is called to represent the plurality of social demands and to expand the political
inclusion through the deliberation of policies that express different opinions, interests
and perspectives. From this normative commitment, the paper addresses the problem
of authorization, accountability and responsiveness, showing how these experiences relate to these criteria and what are the variables that contribute to or impede the exercise
of democratic representation in terms of actual influence of society in the deliberation
of public policy in Brazil. It argues that the democratic legitimacy of participatory institutions must be sought in the connection between the distinct deliberative arenas and
not in the singular action of each individual or institution.
Keywords: political representation, democracy, participatory institutions, national conferences
i. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
The versions in English of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
APRESENTAO
As conferncias nacionais tornaram-se importantes instrumentos de ampliao da participao social no ciclo de polticas pblicas no Brasil. O Ipea, por meio de sua Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), publica,
no primeiro semestre de 2012, uma srie de textos que visam aprofundar as reflexes a
respeito da efetividade destas instituies participativas.
Esse esforo de difuso dos estudos sobre o tema est no mbito do programa
de pesquisa sobre democracia e participao desenvolvido na Diest em parceria estratgica com a Secretaria Nacional de Articulao Social (SNAS) Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica (SGPR); o Projeto Democracia Participativa (PRODEP)
Departamento de Cincia Poltica (DCP) da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG); o Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (Plis);
o Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC); e o Instituto de Estudos Sociais e
Polticos (IESP) Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Com isso, o Ipea
pretende fortalecer e incentivar iniciativas que contribuam para a produo de conhecimento sobre o funcionamento do Estado e de suas instituies polticas.
1 INTRODUO
Democracia e participao so temas frequentemente correlatos na teoria poltica, estando presentes tanto nas vises liberais minimalistas, quanto nas teorias da democracia representativa e participativa. A diferena, como bem notou Fung (2003, p. 529), est na
nfase dada por estas correntes ao papel da participao. Sua importncia associada, seja
valorizao da liberdade individual e revitalizao do governo representativo, seja aos
valores intrnsecos, como forma de autogoverno, e ao valor instrumental do engajamento
no aperfeioamento da accountability e da sua justia. Nas ltimas dcadas, esta ltima
dimenso da participao como meio de aperfeioar a prestao de contas e a efetividade
de agncias e programas governamentais vem ganhando destaque a partir da defesa da
democracia participativa e da ampliao dos espaos e atores no processo decisrio. Desse
modo, os participacionistas contriburam para superar os pressupostos da racionalidade
e competncia exclusiva dos representantes nas decises polticas e para apresentar as potencialidades da participao a fim de facilitar a comunicao entre as distintas demandas
sociais e representar a diferena e a comunalidade (Avritzer, 2002; Habermas, 2003).
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civil no Brasil, como as que ocorrem nos conselhos e nas conferncias de polticas
pblicas, trazem questes relevantes para se pensar a legitimidade da representao que so distintas daquelas apresentadas nas esferas informais de mobilizao
e presso sociais.
Para percorrer esse caminho, apresenta-se, em primeiro lugar, o debate terico contemporneo sobre representao poltica e os elementos centrais que justificam uma mudana de rota em relao exclusividade da representao eleitoral
e da igualdade liberal. Em segundo lugar, o texto reflete sobre as conferncias nacionais (CNs) no pas, ressaltando os desafios para incluso da pluralidade a partir
de suas especificidades no campo da produo e proposio de polticas pblicas.
Ser importante avaliar a pluralidade representativa das conferncias no que diz
respeito ao processo de incluso de atores e das possibilidades de controle democrtico destes experimentos. Por fim, o trabalho defende que a tentativa de avaliar
a legitimidade das conferncias est fadada a um debate estril, se concentrada na
presena ou ausncia de autorizao, o que no implica desateno aos processos
de incluso e controle democrtico.
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. De acordo com Habermas (2003, p. 143), o princpio D do discurso explica o ponto de vista sob o qual possvel funda
mentar imparcialmente uma norma de ao, haja vista que est fundado em condies simtricas de reconhecimento de
formas de vida estruturadas comunicativamente. Logo, o resultado de um processo deliberativo entre atores da sociedade
civil seria legtimo por incluir todos os afetados na produo das normas. A validade da democracia est relacionada ao pro
cesso de argumentao entre indivduos que se reconhecem como iguais na utilizao da linguagem. O bem comum emerge
do assentimento da pluralidade de atores participantes. O problema que, quando se olha para os espaos de expresso da
sociedade civil, nem todas as pessoas afetadas pelas decises esto envolvidas na sua produo e deliberao, colocando
desafios s concepes clssicas da democracia deliberativa sobre a legitimidade das discusses na esfera pblica.
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tema ou poltica pblica (Almeida, 2011; Lchmann, 2008). Sendo assim, a representatividade est diretamente relacionada forma como os espaos so constitudos.
No que diz respeito ao controle democrtico, o fato de a sociedade no arbitrar
sobre a seleo do representante no significa que ela no possa julgar as atividades
realizadas pela sociedade civil, tanto em relao representao de seus interesses, valores e perspectivas, quanto em relao a sua interpretao e percepo das demandas e
necessidades do representado, o que coloca a importncia da relao de accountability
entre representantes informais e seus representados, denominada por Lavalle e Isunza
(2010) de dupla face da accountability ou o controle dos controladores. Concebida inicialmente como controle social do Estado e suas aes, a sociedade civil precisa prestar
contas ao pblico ao qual representa e que ser beneficirio de polticas por ela defendida e deliberada. Este, porm, no um controle institucionalizado e com capacidade
de sano como o caso do voto e dos mecanismos de checks and balances , mas que
se desenvolve por meio da justificao pblica e de uma prestao de contas relacional
que se desloca no tempo e no espao.
A importncia do julgamento para legitimidade democrtica da representao da
sociedade civil, de origem extraeleitoral, est baseada em uma concepo deliberativa da
poltica. Primeiramente, no se pode perder de vista que um modelo ou ideal de representao, em que grupos nomeados agem no interesse de pblicos predefinidos, falha
ao no levar em conta as relaes que se desenvolvem entre os indivduos que so escolhidos pelas associaes e pelas instituies governamentais para participar nas IPs. Tal
modelo deixa escapar sua criatividade, congelando as relaes em papis preordenados,
e supe uma possvel homogeneidade de posies entre organizaes da sociedade civil
que, alm de impraticvel, indesejvel (Abers e Keck, 2007, p. 20). Se o que ocorre
nas IPs um processo de interao inovadora entre atores com diferentes pontos de
vista e diferentes recursos, e se o resultado pode ser no s a redefinio de compreenses, mas tambm de capacidades reais, ento, quem ou o que est sendo representado
nestes espaos est sempre em movimento. Na perspectiva de Saward (2006, p. 229),
preciso olhar para as reivindicaes de representao (representative claims), abordagem
que destaca o lado atuante da representao e gera espao para um trabalho normativo
e criativo na radicalizao das ideias sobre quem e o que pode valer como politicamente
representativo. Nas palavras de Abers e Keck (2008b), eles so ativistas promovendo
causas muito mais do que delegados de constituintes com preferncias predefinidas.
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Essa atividade criativa se beneficia de uma caracterstica mais porosa das instituies participativas ao controle e julgamento pblico. Desse modo, elas podem contribuir para maior aproximao entre representantes e representados, identidade e sentimento de pertencimento e afinidade com a temtica a ser deliberada (Avritzer, 2007).
Existem algumas possibilidades de controle pblico e, como meios de divulgao mais
amplos das aes das instituies participativas internet, jornal, rdio e televiso ,
nenhuma delas dispensa a necessidade de desenvolvimento de canais permanentes de
interao e, tampouco, uma maior interlocuo com seus membros.
Em segundo lugar, mais que dupla face, a accountability um processo que
pode se desenvolver de maneira relacional em diferentes nveis. Esta uma dimenso que vem sendo desenvolvida por tericos deliberativos baseados na ideia de
sistemas, os quais propem avaliar a legitimidade da deliberao que ocorre nos
diferentes minipblicos a partir de sua conjugao com outros espaos informais e
formais. Nestes casos, os autores buscam retirar as exigncias de que todos os espaos de deliberao contenham todos os atributos requeridos para a boa deliberao
(Parkinson, 2003; Hendriks, 2006). O sistema deliberativo como um todo deve
prov-los. Conforme destacado por Mendona (2011, p. 214), preciso desterritorializar a deliberao, de modo a pens-la como um processo diferido no tempo
e espraiado no espao, no se conformando em dilogos especficos. Esta noo
permite a compreenso da representao no como uma ao singular de cada indivduo ou instituio, mas como um sistema complexo e plural no qual emergem
vrias atividades e esferas de deliberao e abre caminho para um conceito mais
realista da poltica representativa, que possa trabalhar a interao entre pluralidade
e unidade, soberania individual e do Estado.
De acordo com Parkinson (2003), a legitimidade dos atores no processo deliberativo, face ausncia de autorizao e da presena de todos envolvidos, emerge
na interseo entre a esfera pblica e o Estado e no no interior de diferentes fruns
deliberativos (op. cit., p. 186). Desse modo, os diferentes fruns so dependentes da
comunicao que ocorre na conversa cotidiana, no ativismo e nos diferentes fruns representativos de tomada de deciso. Ou seja, a atividade representativa est diretamente
conectada a prticas de participao e deliberao. Manifestaes de protesto e ativismo
dos indivduos podem, por exemplo, impulsionar tanto diretamente o Estado, quanto
agncias de controle e sociedade organizada de modo a exigir explicaes e justificaes.
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Ao mesmo tempo, a sociedade civil dentro das instituies participativas pode servir
como agncia de controle, forando o Estado a informar e a prestar contas sociedade,
ou deliberando conjuntamente com atores governamentais sobre o cumprimento de
determinada orientao poltica. Situar as IPs nesta rede ampla pode ajudar a compreender suas possibilidades e limites no processo de prestao de contas e responsividade.
importante lembrar, por fim, que nem sempre a conexo entre arenas natural
e recproca (Hendriks, 2006). Nesse sentido, importa avaliar em que medida as conferncias nacionais se conectam com outros espaos informais de representao e participao e qual tem sido sua relao com o sistema poltico, uma vez que este responsvel
pela implementao das decises.
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2. Uma das diferenas da denominao de Pogrebinschi e Santos (2010) em relao definio de Teixeira, Souza e Lima
(2011) que aqueles no excluram de sua classificao as conferncias que foram convocadas pelo Poder Legislativo 8a
e 10a Conferncias de Direitos Humanos. Alm disso, os primeiros autores excluram de sua classificao as Conferncias
Nacionais de Cincia, Tecnologia e Inovao de 2001, 2005 e 2010 e a Conferncia Nacional de Direitos da Criana e do
Adolescente de 1995, por no possurem carter deliberativo, normativo e nacional.
3. Alguns resultados dessas pesquisas foram apresentados na oficina: Conferncias Nacionais: evoluo, caractersticas e
efetividade, a qual foi uma iniciativa decorrente da parceria entre a Diretoria de Estudos sobre Estado, Instituies e De
mocracia (Diest/Ipea) e o Projeto Democracia Participativa da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). A oficina foi
realizada nos dias 25 e 26 de agosto de 2011 no Ipea, Braslia-DF.
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4. Aquicultura e Pesca (2009); Assistncia Social (2009); Cidades (2003); Comunicao (2009); Cultura (2010); Defesa Civil
e Assistncia Humanitria (2010); Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (2008); Direitos da Pessoa com Deficincia
(2008); Direitos da Pessoa Idosa (2009); Direitos Humanos (2008); Economia Solidria (2010); Educao (2010); Educao
Bsica (2008); Educao Escolar Indgena (2009); Educao Profissional Tecnolgica (2006); Esporte (2010); Gesto do
Trabalho e da Educao na Sade (2006); Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais (2008); Juventude (2008);
Medicamentos e Assistncia Farmacutica (2003); Meio Ambiente (2008); Polticas Pblicas para Mulheres (2007); Sade
(2008); Sade Ambiental (2009); Sade Indgena (2001); Sade Mental (2010); Segurana Alimentar e Nutricional (2007);
e Segurana Pblica (2009). Apenas nos casos da Conferncia das Cidades e da Sade Indgena, no foi possvel obter os
documentos das ltimas edies. Tambm ficaram de fora as Conferncias de Cincia e Tecnologia e Inovao, Comunidades
Brasileiras no Exterior, Direitos da Criana e do Adolescente, Promoo da Igualdade Racial, Povos Indgenas, Sade Bucal e
Sade do Trabalhador, as quais no se conseguiu acesso aos documentos por meio de pesquisa na internet.
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Para analisar a presena da pluralidade como princpio de legitimidade da representao nas conferncias, o texto considera, em primeiro lugar, o processo de incluso
dos atores sociais. Em segundo lugar, olha para o relacionamento entre representantes
e representados. bom lembrar que as instituies participativas potencializam um
tipo de prestao de contas relacional, que apesar de no institucionalizado por meio
das eleies, pode gerar um controle pblico discursivo (Warren, 2006). Face ao conhecimento ainda pequeno da dinmica das conferncias, em sua multiplicidade de
temas e atores, pretende-se levantar questes que possam orientar os estudos sobre a
representatividade destas experincias, mostrando que possvel uma forma ampliada
de representao poltica que no se restrinja aos mecanismos de autorizao de todos
e concepo de igualdade liberal.
3.1 Como incluem a pluralidade?
Em trabalho anterior, sugeriu-se analisar a incluso dos diferentes grupos e indivduos
nas instituies participativas especificamente, conselhos gestores e comits de bacia
hidrogrfica a partir de quatro dimenses: i) quais so os segmentos e as categorias
que tm assento; ii) quais so as regras que habilitam quem tem direito a participar;
iii) quem so estes atores em termos de caractersticas socioeconmicas; e iv) como
so selecionados (Almeida, 2011). Estas questes permitem avaliar tanto a dimenso
normativa, a saber, as regras que informam o processo de incluso e autorizao dos
atores, bem como a emprica, ao direcionarem como se d a participao e a representao. Desse modo, ser possvel perceber em que medida as conferncias caminham
para a considerao igualitria dos distintos interesses, valores, opinies e perspectivas
presentes na sociedade, complementando a igualdade matemtica proveniente do voto.
3.1.1 Quem so os atores e segmentos que participam?
A primeira observao sobre o processo de incluso nas conferncias e distintas IPs no
Brasil que h diferenas em relao aos objetivos e aos grupos de indivduos includos.
Fung (2004) explora estas variaes institucionais de minipblicos5 destacando a necessidade de se prestar ateno nos objetivos dos fruns, nos mecanismos de seleo, no
tema da participao, em como ocorre a participao, quando, por que, na existncia
5. Minipblicos, para o autor, seriam espaos que renem cidados em deliberaes pblicas organizadas de maneira
autoconsciente, conectando atores da sociedade civil e do Estado.
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6. importante lembrar que a ausncia de etapas municipais ou estaduais no impede a realizao da conferncia nacional.
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agenda para a rea, tendo em vista os eixos norteadores das conferncias definidos
em regimentos ou regulamentos nacionais. So, nestas localidades, eleitos os delegados que sero representantes na etapa municipal. Esta, sem dvida, no uma
prtica possvel para as distintas temticas que vm sendo alvo de conferncias,
tampouco um modelo adotado em todos os municpios brasileiros, dada a sua
heterogeneidade em termos demogrficos, econmicos, polticos e sociais.
A partir do nvel municipal, as conferncias passam a contar com delegados
que tero responsabilidade de discutir as propostas e elaborar relatrios que sero
encaminhados etapa seguinte. A distribuio de vagas de delegados da sociedade civil especfica em cada espao, a depender dos segmentos reconhecidos
naquela rea temtica. Nestes casos, a representao de entidades e organizaes
da sociedade civil que possuem afinidade com a temtica so reconhecidas como
interlocutoras vlidas da populao em geral. Cinco so as categorias presentes
de maneira geral nas conferncias: usurios, trabalhadores, movimentos sociais,
empresrios e sindicatos. Alm destes, esto mencionados prestadores de servio
ou concessionrios de servios pblicos, organizaes no governamentais, entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa. A depender da forma como est
organizada a sociedade naquela rea temtica, varia a quantidade de vagas destinadas a cada segmento.
Pesquisas qualitativas sobre o perfil dos segmentos das conferncias nacionais revelam que, apesar de serem espaos de interao entre Estado e sociedade, estes mecanismos tm propiciado uma participao numericamente maior do ltimo. De acordo com
anlise de Silva (2009, p. 29) para 34 conferncias nacionais,7 realizadas no perodo de
2003 a 2006, 55,1% dos participantes eram da sociedade civil, 36,6% da esfera governamental e 8,3% eram observadores, representantes do Legislativo ou de rgos internacionais. A anlise dos regimentos internos de 52 conferncias nacionais realizada por
Teixeira, Souza e Lima (2011) confirma a predominncia dos atores da sociedade civil
(68% das vagas) em relao aos governamentais (32%).
7. Importante ressaltar que Silva (2009) no faz a diferenciao entre conferncias a partir dos critrios elencados por
Teixeira, Souza e Lima (2011), incluindo, desse modo, no seu estudo a anlise das Conferncias Nacionais de Arranjos
Produtivos Locais, Infantojuvenil pelo Meio Ambiente e 10a Conferncia de Direitos Humanos.
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Nessa direo, verificou-se se os RIs adotam alguma especificao dos representantes da sociedade civil nas etapas nacionais, para alm da subdiviso entre Estado e sociedade. De 28 RIs, dezenove (68%) citam categorias mais gerais
da sociedade civil, por exemplo, trabalhadores, organizaes no governamentais,
movimentos populares, empresrios etc. Esta interpretao mais ampla dos atores
que compem a sociedade civil pode contribuir para a disputa entre as diferentes
associaes que participam das etapas estaduais, permitindo que a entidades com
afinidade temtica (Avritzer, 2007) participem do processo. Apenas 4 RIs especificaram quais eram as entidades que tm direito vaga Aquicultura e Pesca, Educao Profissional e Tecnolgica, Sade Indgena e Segurana Pblica. Todavia, no
possvel afirmar at que ponto a no especificao de algumas categorias pode levar
mobilizao apenas das associaes com maiores recursos polticos e materiais.
Esta uma questo de difcil mensurao, que s poder ser respondida com a
anlise qualitativa dos participantes das distintas conferncias.
Para que possam expressar a multidimensionalidade da poltica, as conferncias nacionais precisam incorporar no apenas a diversidade de atores da sociedade
civil, mas tambm espelhar uma diferenciao interna no perfil dos participantes.
De acordo com pesquisa nos regimentos internos de Teixeira, Souza e Lima (2011),
a partir de um olhar para a presena de cotas para alguns grupos tradicionalmente
excludos, no h, em geral, uma preocupao na normatizao das CNs com a
incluso das diferentes perspectivas opinies e interesses. Apenas 15% de 52 conferncias analisadas destinaram vagas por gnero, 7% por idade e 9% por cor ou raa.
A condio socioeconmica foi critrio de incluso para duas conferncias de segurana alimentar e nutricional e citada, sem especificao de cotas, para a 11a de Direitos Humanos e a 2a de Polticas Pblicas para as Mulheres. Os autores notam que
a presena de tal orientao por perspectivas sociais restrita a espaos cujo pblico
esperado deste ou daquele grupo social. A tendncia mais de escuta de demandas
e mediao de interesses de grupos beneficirios das polticas, do que de incluso
de diferentes perspectivas no debate poltico (op. cit., p. 29). Sendo assim, associam
a participao nas conferncias com a interpretao neocorporativa de Schmitter,
uma vez que assumem monoplios associativos, pois somente organizaes com
certas caractersticas seriam capazes de agregar opinies com informaes precisas,
expertises profissionais, capacidade contratual e legitimidade de participao.
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Essa uma interpretao que precisa ser confrontada. Primeiro, porque os dados
anteriores sobre a ampla denominao das categorias que englobam a sociedade civil
no permitem afirmar que as conferncias so processos de disputa de grupos de interesses e corporativos. Mesmo que a defesa de interesses de categorias seja uma dinmica
presente nas conferncias, importante lembrar que como espao de deliberao de
polticas pblicas, elas precisam transcender a discusso corporativa englobando uma
discusso mais generalizada sobre as diretrizes da poltica. Segundo, porque a ausncia
de polticas afirmativas em torno de perspectivas sociais pode no significar sua ausncia das conferncias e/ou de grupos em defesa de algumas posies identitrias, culturais e sociais. Nesse sentido, os dados a seguir sobre o perfil dos participantes podem
dar algumas pistas.
3.1.3 Perfil socioeconmico e cultural.
Embora se saiba com segurana o perfil dos participantes em relao a sua vinculao a setores sociais organizados ou ao Estado, bem como o nmero de pessoas
envolvidas em cada uma das temticas, o conhecimento qualitativo sobre o pblico
da conferncia ainda muito incipiente. Vale lembrar que, diante dos limites da
igualdade matemtica do voto, ou da igualdade de direitos de cidadania liberais, a
teoria democrtica vem apontando para a importncia de incluir grupos sistematicamente ausentes das esferas polticas e representativas, a partir da considerao da
diversidade social, em termos culturais, tnicos, religiosos, identitrios e de gnero
(Phillips, 1995; Young, 2000).
A ausncia de critrios de incluso de algumas perspectivas sociais em seus
documentos regulamentadores, como se viu na seo anterior, no pode ser lida
como sinnimo da no participao nas CNs. Apesar disso, causa para preocupao que esta no seja uma orientao dos documentos normatizadores do
processo. Alm do mais, no se sabe em que medida a presena de grupos com
alta capilaridade organizativa tambm espelha uma formao mais elitista, no que
diz respeito ao perfil de renda e escolaridade, e pouco plural em relao raa ou
cor e gnero. Pesquisas nos conselhos de polticas j revelaram a propenso participao de indivduos com caractersticas socioeconmicas acima da populao,
embora muito prximos do perfil de raa e gnero (Lchmann, 2010; Almeida,
2011). Esta tambm uma tendncia entre aqueles que participam de diferentes
tipos de organizaes civis e espaos participativos.
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Uma pesquisa realizada pelo PRODEP em parceria com o Instituto de Pesquisa Vox
Populi, em uma amostra representativa da populao brasileira, foi possvel perceber que o
perfil daqueles que se declararam participantes de algum tipo de organizao poltica 26,8%
da populao , tais como movimentos sociais, sindicatos, partidos polticos ou instituies
participativas conselhos de polticas e oramentos participativos , aproxima-se da populao em algumas dimenses. Em relao ao gnero, a participao dos indivduos muito
mais equilibrada que nos espaos tradicionais de representao eleitoral. Em mdia 52,1%
dos homens e 47,9% das mulheres, declararam participar de pelo menos um dos espaos citados na pesquisa. A participao dos homens maior, porm, entre aqueles que declararam
participar de cinco ou mais espaos (58,4%). A alta participao das mulheres nestes espaos
mostra que diferentemente do processo eleitoral tradicional, nos quais so confrontadas com
um preconceito social arraigado, que atribui ao gnero feminino a responsabilidade de cuidar
do ambiente domstico, e ao masculino, do mundo pblico. Nos espaos da sociedade civil,
a exigncia maior quanto s ideias e aos princpios que so compartilhados em um mesmo
campo de participao (Lchmann e Almeida, 2010, p. 91).
A idade e a cor tambm no apresentam grandes discrepncias entre aqueles
que declaram participar de um a quatro espaos e os que no participam de nenhum.
A pequena diferena geralmente est relacionada aos indivduos que declararam participar de mais de cinco espaos. Eles esto mais distribudos na faixa etria de 35 a 59 anos
(61%) e com menos pessoas acima de 60 anos. Em relao s pessoas que participam de
dois a quatro espaos, a diferena est na cor ou raa 53,7% se declararam brancos em
comparao com 45,2% dos entrevistados que no participam. Desse modo, percebese que em relao incluso de perspectivas sociais tradicionalmente excludas, como
mulheres, negros e pardos, no h diferenas extremas na participao social.
Porm, no que tange renda e escolaridade, o perfil associativo se distancia da populao. A diferena na escolaridade mais visvel entre aqueles que participam de dois ou
mais espaos. Entre eles, a porcentagem de indivduos que possui at o ensino fundamental
bem menor que entre os que no participam ou o fazem apenas em um espao. Os participantes tambm apresentaram um ndice maior de ensino mdio completo e incompleto
e nvel superior e ps-graduao 18,1% e 24,7% daqueles que esto envolvidos de dois
a quatro e cinco ou mais espaos, respectivamente, possuem nvel superior completo ou
incompleto , contra 9,4% da populao no participante. Este um dado tambm encontrado nas pesquisas que se concentram no perfil participativo dos conselhos de polticas.
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TABELA 1
Escolaridade
At 1
No frequentou a escola/analfabeto
10
De 2 a 4
3,50%
De 5 ou mais
0,40%
0,00%
Nenhum
37
2,30%
1,40%
1,80%
0,00%
45
2,80%
63
22,00%
45
19,80%
3,90%
480
29,80%
42
14,70%
21
9,30%
7,80%
253
15,70%
27
9,40%
25
11,00%
7,80%
172
10,70%
65
22,70%
53
23,30%
19
24,70%
310
19,30%
34
11,90%
26
11,50%
18
23,40%
154
9,60%
39
13,60%
41
18,10%
19
24,70%
152
9,40%
Ps-graduao
Total
0,70%
11
4,80%
7,80%
0,40%
286
100,00%
227
100,00%
77
100,00%
1.610
100,00%
Em relao renda, os participantes possuem uma renda superior aos no participantes. Entre os ltimos, maior a porcentagem de indivduos que se localiza na faixa
de renda familiar at dois salrios mnimos (SMs). De maneira inversamente proporcional, aqueles envolvidos em organizaes sociais e instituies participativas apresentaram um ndice maior de renda acima de quatro SMs, com destaque para a faixa de
cinco a dez SMs, entre os que participam de dois ou mais espaos.
TABELA 2
Renda familiar
At 1
De 2 a 4
De 5 ou mais
Nenhum
At 1 SM
36
12,60%
19
8,40%
2,60%
286
17,80%
Mais de 1 a 2 SMs
83
29,00%
66
29,10%
16
20,80%
518
32,20%
Mais de 2 a 4 SMs
68
23,80%
56
24,70%
14
18,20%
328
20,40%
Mais de 4 a 5 SMs
32
11,20%
22
9,70%
14
18,20%
140
8,70%
Mais de 5 a 6 SMs
27
9,40%
21
9,30%
11
14,30%
132
8,20%
Mais de 6 a 10 SM
13
4,50%
22
9,70%
11,70%
72
4,50%
Mais de 10 a 15 SMs
14
4,90%
12
5,30%
6,50%
85
5,30%
Mais de 15 a 20 SMs
2,40%
0,90%
3,90%
11
0,70%
Mais de 20 a 30 SMs
2,10%
2,60%
3,90%
36
2,20%
Mais de 30 SM
0,00%
0,40%
0,00%
0,10%
286
100,00%
227
100,00%
77
100,00%
1.610
100,00%
Total
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Texto para
Discusso
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Esses dados revelam que apesar de negros, pardos e mulheres serem ativos
politicamente em comparao com sua representatividade numrica na populao
brasileira e com sua atuao em espaos tradicionais da poltica, h uma diferena
na participao em relao escolaridade e renda, dois recursos muito importantes
para o exerccio da autonomia e da liberdade da participao. Esta uma situao
agravada em espaos participativos nacionais, como os conselhos e conferncias.
Resultados preliminares sobre o perfil dos participantes em conferncias nas diferentes etapas revelam que quanto maior o nvel maior a desigualdade em termos
de renda e escolaridade. Na pesquisa PRODEP, em parceria com a Vox Populi,
entre os respondentes que afirmaram ter participado de conferncias de polticas
pblicas, percebe-se que em geral as conferncias tm includo a participao de
mulheres e negros, com algumas diferenas quando se trata da escala municipal,
estadual e nacional , como se pode ver no Texto para discusso de Eleonora Cunha
(2012). Entretanto, o critrio de escolaridade e renda revelou-se um fator que diferencia os participantes de conferncias da populao em geral. A escolaridade dos
participantes no apenas maior, mas tambm se eleva com a etapa da conferncia.
Na etapa nacional, 57,9% daqueles que disseram participar possuem ensino superior e/ou ps-graduao. Por sua vez, um fenmeno interessante que aumenta
a porcentagem de pessoas com ensino fundamental 17,9% na etapa estadual e
31,6% na nacional , enquanto a participao de pessoas com ensino mdio diminui 35,9% na estadual para 10,5% na nacional.
TABELA 3
Municipal
Estadual
Nacional
24,5
27,8
17,9
31,6
38,3
40,7
35,9
10,5
28,7
24,1
33,3
36,8
8,5
7,4
12,8
21,1
100,00
100,00
100,00
100,00
Ps-graduao
Total
Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi, 2011.
A renda outro fator de desigualdade na participao social. De acordo com pesquisa PRODEP, em parceria com a Vox Populi, a maioria das pessoas que participou das
31
conferncias possui renda acima da mdia da populao.8 De acordo com Cunha (2012),
tambm h variaes relevantes no padro de renda quando se observa a escala: aumento significativo da participao nas conferncias de pessoas com renda at um SM de
5,3% na local e regional para 10,5% na nacional e superior a vinte SMs de 2,2% para
10,6%; e decrscimo da participao dos que ganham entre um e dois SMs e quatro a seis
SMs. curioso que as conferncias nacionais propiciam a incluso das diferentes faixas
de renda em uma proporo muito prxima percebida nas conferncias municipais.
Apenas na faixa de renda superior a vinte salrios mnimos, a etapa nacional se destaca
com 10,6% contra 2,2% na municipal.
TABELA 4
Municipal
Estadual
Nacional
5,3
10,2
2,6
10,5
De 1 a 2 SMs
21,3
26,9
30,8
15,8
De 2 a 4 SMs
18,1
19,4
25,6
26,3
De 4 a 6 SMs
45,1
25,9
23,0
21,0
De 6 a 10 SMs.
9,6
9,3
5,1
10,5
De 10 a 15 SMs
6,4
4,6
7,7
5,3
De 15 a 20 SMs
2,1
0,9
0,0
0,0
De 20 a 30 SMs
1,1
0,9
2,6
5,3
Acima de 30 SMs
1,1
1,9
2,6
5,3
100,0
100,0
100,0
100,0
Total
Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi, 2011.
. O rendimento mdio mensal real de todos os trabalhos das pessoas de dez anos ou mais de idade, ocupadas e com rendi
mento, foi estimado em R$ 1.106,00, o que correspondia em 2009 a um pouco mais de dois salrios mnimos (IBGE, 2011).
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Texto para
Discusso
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para avaliar o potencial das conferncias de incluir indivduos que sejam ao mesmo tempo mulheres, negras e de baixa renda, por exemplo. Em segundo lugar, se por um lado,
h uma elevada porcentagem de pessoas com nvel superior e com rendimento acima da
mdia da populao, por outro, no desprezvel o fato de que as conferncias nacionais
parecem incluir uma porcentagem de pessoas com nvel fundamental muito prximo da
mdia da populao e um nmero maior de indivduos com rendimento de at um SM,
se comparado s etapas locais e estaduais. preciso ter cautela para interpretar estes dados, tendo em vista o baixo nmero de pessoas entrevistadas que declararam participar de
conferncias (143). Mas o que se nota nestes dados preliminares que no se deve tomar
como garantido a no incluso de algumas perspectivas sociais, com base na existncia ou
no de cotas nos seus documentos normatizadores. O que no anula a importncia de se
pensar em algum tipo de discriminao positiva para estes segmentos sociais, haja vista
que a representao nestes espaos um exerccio de poder que afeta a vida de muitas
pessoas (Miguel, 2011).
3.1.4 O processo de seleo dos delegados e participantes das CNs
A literatura sobre representao poltica da sociedade civil vem levantando diversos critrios de legitimidade democrtica no advindos necessariamente da autorizao formal.
Atores da sociedade civil e grupos de advocacy, por exemplo, alegam representar, em
arenas formais e informais, indivduos, interesses e perspectivas que no ganhariam visibilidade de outra maneira. Todas estas alternativas de interpretao da representao
da sociedade civil precisam ser confrontadas com o modo de seleo dos representantes
nas instituies participativas no Brasil. Diferentemente das experincias informais de
representao que vm sendo classificadas como formas de autoautorizao, no pas,
conferncias, conselhos de polticas e oramentos participativos adotam algum processo
de seleo. Desse modo, embora perspectivas sociais, afinidades e discursos sejam mecanismos que ativem a representao, elas no do conta sozinhas de explicar a legitimidade democrtica destas experincias (Almeida, 2011). Tendo em vista a promessa de
insero da pluralidade nas IPs, preciso avaliar se os mtodos de seleo permitem que
diferentes perspectivas e identidades associativas encontrem expresso nas conferncias.
Primeiramente, devido ao aspecto escalonado das conferncias, deve-se notar que
os representantes nas etapas preparatrias, locais, distritais e at mesmo nas municipais
so eleitos em espaos abertos populao. Certamente no envolvem todos os moradores e tampouco a eleio favorece cidados ordinrios no envolvidos em associaes
33
e movimentos sociais, porm, existe algum nvel de legitimao das conferncias junto
sociedade. A qualidade deste processo seletivo depender, em certa medida, do tipo
de mobilizao e convite adotado pelas comisses organizadoras locais, estadual e nacional. Ademais, importante avaliar qual o espao das eleies nas diferentes etapas
e se h influncia de atores no autorizados nas conferncias.
Em relao ao processo de mobilizao e divulgao, dados preliminares da pesquisa PRODEP em parceria com a Vox Populi mostram que os participantes (54,5%)
consideram, em sua maioria, que houve pouca divulgao das conferncias. Para
32,9%, houve ampla divulgao e 12,6% responderam que no houve divulgao.
Desse modo, a percepo dos atores sociais que participaram de diferentes etapas que
este um processo que precisa de aperfeioamento. Perguntados sobre como ficaram
sabendo da realizao da conferncia, a maioria (32,9%) indicou convites encaminhados pela comisso organizadora. As instituies participativas e organizaes da
sociedade civil tambm aparecem como responsveis pela divulgao (12,6%), assim
como os meios de comunicao diversos, tv, rdio, jornais e internet (21%). Uma porcentagem elevada (25,2%) citou conversas informais com amigos, vizinhos e colegas
de trabalho. Por fim, 8,4% escolheram a opo cartazes, flderes, panfletos. Estas
informaes indicam que os mtodos adotados esto direcionados tanto para pessoas
envolvidas com atividades polticas e associativas considerando informe da comisso,
das IPs e associaes quanto para cidados em geral, j que existem mtodos de maior
alcance, como os meios de comunicao e os cartazes. Porm, a opinio anterior sobre
a pouca mobilizao mostra que estes mecanismos no so suficientes.
Quanto eleio para os delegados, o que se pode supor que geralmente so pessoas envolvidas em associaes civis e movimentos sociais que lidam diretamente com
a poltica, a saber, indivduos altamente envolvidos com o tema e no cidados comuns.
Nas reas em que possuem conselhos de polticas, pesquisas qualitativas vm apontando
a grande influncia destas instituies no processo de seleo e organizao das conferncias (Faria, 2011). Esta uma questo pouco trabalhada nos estudos e que pode
apresentar alguns insights para compreenso da dinmica representativa nestes espaos.
O processo eleitoral tambm obedece ao escalonamento das conferncias. Sendo assim, conferncias municipais elegem os delegados estaduais e estes os nacionais. Todavia,
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Discusso
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Teixeira, Souza e Lima (2011) alertam para a existncia de uma outra modalidade de delegado, tambm com direito a voz e voto, que pode comprometer a legitimidade da representao. Alm dos representantes eleitos nos estados, as conferncias nacionais preveem
a presena de representantes natos geralmente conselheiros nacionais, representantes de
rgos governamentais federais e comisso organizadora. A comisso organizadora tambm tem poder de indicar organizaes consideradas relevantes para o debate 42% das
CNs previram indicao. A presena dos representantes natos significativamente menor
que a dos delegados eleitos, como destaca Silva (2009). De 34 CNs realizadas entre 2003
e 2006, 88% dos delegados foram eleitos nas etapas intermedirias e 12% eram representantes natos em geral, conselheiros nacionais e comisso organizadora. A legitimidade
dos representantes natos est baseada no reconhecimento destes atores como interlocutores vlidos, porm, alguns autores destacam a necessidade de se problematizar este tipo
de representao. Conforme observa Miguel (2011, p. 52), para os casos de organizaes
que prescindem de eleies,
algum reconhece que determinada organizao est credenciada a falar em nome de determinados grupos, experincias ou interesses. No so os pretensos representados, uma vez que os
mecanismos de autorizao foram descartados. [] Enfim, h uma legitimao derivada que
pode reforar as hierarquias e o poder j existentes.
35
Em segundo lugar, no que diz respeito aos conselheiros de polticas, seria mais
que o reconhecimento do Estado ou dos atores sociais da validade de sua fala, uma vez
que teriam sido escolhidos anteriormente em outros processos seletivos, como legtimos
representantes destas temticas na etapa nacional. O problema maior no parece a falta
de autorizao, mas a forma como esta ocorreu para definio de sua posio como conselheiro. Teixeira, Souza e Lima (2011) destacam que, nos conselhos nacionais, apenas
organizaes com abrangncia nacional, atuando em um nmero mnimo de estados,
esto habilitadas a uma vaga nestes espaos. Desse modo, h uma restrio do nmero
de organizaes aptas representao, sem englobar aqueles atores ligados s dinmicas regionais e locais. Por seu turno, importante lembrar que apesar das decises em
ltima instncia atingirem ou serem implementadas no local, elas tm carter nacional
e precisam ser formuladas levando em considerao tal generalidade. Uma possvel soluo seria a combinao de critrios territoriais, de maneira que as diferentes regies
pudessem ser contempladas nos conselhos, no apenas aquelas com maior associativismo, como geralmente o caso do Sudeste. Ademais, o aspecto territorial precisaria
ser combinado com a dimenso das perspectivas sociais. S para dar um exemplo, no
caso da sade, a Resoluo no 333 recomenda que os conselhos adotem uma definio
para alm dos segmentos usurios, prestadores privados e pblicos e profissionais ,
destacando algumas perspectivas relevantes para a poltica pblica, como portadores de
algumas patologias, mulheres, comunidade cientfica etc. (Brasil, 2003). Porm, esta
recomendao no parece ser a mesma para o Conselho Nacional. De acordo com o Regimento Interno e o Decreto no 5.839 que regulamentam o processo eleitoral deste conselho, apenas a dimenso territorial citada organizaes com abrangncia nacional e
que estejam presentes emum tero das unidades da Federao e trs regies geogrficas
do pas (Brasil, 2006).
Em terceiro lugar, com relao indicao nas etapas nacionais de organizaes
que no se mobilizaram nas etapas municipais e regionais e que tm capilaridade nacional, a noo de reconhecimento por atores estatais e societais parece muito propcia.
Mas se cr que a concluso no pode ser to direta, ou seja, sem autorizao dos representados, no h articulao ou possibilidade de controle. Um dos pontos que parecem
nebulosos nos regulamentos e regimentos das conferncias a ausncia de outros critrios para tal indicao que possam extrapolar a questo territorial. Desse modo, organizaes de abrangncia nacional podem contribuir para o debate, haja vista a experincia
adquirida e a atuao em diferentes partes do pas, mas o poder de indicao nas mos
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Discusso
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37
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Discusso
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. De acordo com pesquisa dos autores, essa modalidade foi adotada na Comunicao, na Cultura, na Defesa Civil e As
sistncia Humanitria, nos Direitos Humanos, no Esporte e na Segurana Pblica.
39
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Discusso
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estratgia de coordenao horizontal entre as diversas conferncias, bem como de coordenao vertical entre os distintos nveis de governo e de instituies ministrios,
conselhos de polticas, secretarias etc. responsveis por sua implementao. Esta
ausncia de acompanhamento das deliberaes dificulta ao mesmo tempo a prestao
de contas com a sociedade, mostrando que o problema da legitimidade democrtica
da representao da sociedade civil extrapola a simples relao entre autorizao e
representatividade, assumindo contornos mais complexos.
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EDITORIAL
Coordenao
1750
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
REPRESENTAO POLTICA E
CONFERNCIAS: OS DESAFIOS DA
INCLUSO DA PLURALIDADE
9 771415 476001