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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.

REPRESENTAO POLTICA E
CONFERNCIAS: OS DESAFIOS DA
INCLUSO DA PLURALIDADE

Dbora Rezende de Almeida

I SSN 1415 - 4765

9 771415 476001

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TEXTO PARA DISCUSSO

Braslia, junho de 2012

REPRESENTAO POLTICA E CONFERNCIAS:


OS DESAFIOS DA INCLUSO DA PLURALIDADE
Dbora Rezende de Almeida*

*Professora Adjunta do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UNB).

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco

Fundao pblica vinculada Secretaria


de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras
polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.

Texto para

Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e
inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
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permitida a reproduo deste texto e dos dados nele
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Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
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Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

ISSN 1415-4765
JEL: Z18

SUMRIO

SINOPSE
ABSTRACT
APRESENTAO
1 INTRODUO.............................................................................................................. 7
2 O DEBATE CONTEMPORNEO SOBRE REPRESENTAO:
DO ESTADO PARA A SOCIEDADE CIVIL......................................................................... 9
3 CONSELHOS DE POLTICAS E CONFERNCIAS NACIONAIS:
CONTRIBUIES AO DEBATE TERICO....................................................................... 18
4 REPRESENTAO POLTICA E CONFERNCIAS:
CONSIDERAES PRELIMINARES............................................................................... 41
REFERNCIAS............................................................................................................... 42

SINOPSE
As conferncias de polticas pblicas so instncias participativas institucionalizadas que
ofuscam a separao tradicional entre Estado e sociedade e geram dinmicas de representao poltica diferentes do modelo eleitoral de democracia. Nestes espaos, a sociedade civil
chamada para representar a pluralidade das demandas sociais e para ampliar a incluso
poltica a partir da deliberao de polticas que expressem diferentes opinies, interesses e
perspectivas. Partindo desta aposta normativa, o texto aborda o problema da autorizao,
prestao de contas e responsividade, mostrando como estas experincias se relacionam
com estes critrios e quais so as variveis que contribuem ou impedem para o exerccio de
uma representao democrtica, em termos de efetiva influncia da sociedade, na deliberao das polticas pblicas no Brasil. Argumenta tambm que a legitimidade democrtica
das instituies participativas precisa ser buscada na conexo entre as diversas arenas deliberativas e no somente na ao singular de cada indivduo ou instituio.
Palavras-chave: representao poltica, democracia, instituies participativas, conferncias nacionais

ABSTRACTi
Public Policy Conferences are institutionalized participatory bodies that outshine the
traditional separation between state and society and generate dynamics of political
representation different from the electoral model of democracy. In these areas, civil
society is called to represent the plurality of social demands and to expand the political
inclusion through the deliberation of policies that express different opinions, interests
and perspectives. From this normative commitment, the paper addresses the problem
of authorization, accountability and responsiveness, showing how these experiences relate to these criteria and what are the variables that contribute to or impede the exercise
of democratic representation in terms of actual influence of society in the deliberation
of public policy in Brazil. It argues that the democratic legitimacy of participatory institutions must be sought in the connection between the distinct deliberative arenas and
not in the singular action of each individual or institution.
Keywords: political representation, democracy, participatory institutions, national conferences
i. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
The versions in English of this series have not been edited by Ipeas editorial department.

APRESENTAO
As conferncias nacionais tornaram-se importantes instrumentos de ampliao da participao social no ciclo de polticas pblicas no Brasil. O Ipea, por meio de sua Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), publica,
no primeiro semestre de 2012, uma srie de textos que visam aprofundar as reflexes a
respeito da efetividade destas instituies participativas.
Esse esforo de difuso dos estudos sobre o tema est no mbito do programa
de pesquisa sobre democracia e participao desenvolvido na Diest em parceria estratgica com a Secretaria Nacional de Articulao Social (SNAS) Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica (SGPR); o Projeto Democracia Participativa (PRODEP)
Departamento de Cincia Poltica (DCP) da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG); o Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (Plis);
o Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC); e o Instituto de Estudos Sociais e
Polticos (IESP) Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Com isso, o Ipea
pretende fortalecer e incentivar iniciativas que contribuam para a produo de conhecimento sobre o funcionamento do Estado e de suas instituies polticas.

1 INTRODUO
Democracia e participao so temas frequentemente correlatos na teoria poltica, estando presentes tanto nas vises liberais minimalistas, quanto nas teorias da democracia representativa e participativa. A diferena, como bem notou Fung (2003, p. 529), est na
nfase dada por estas correntes ao papel da participao. Sua importncia associada, seja
valorizao da liberdade individual e revitalizao do governo representativo, seja aos
valores intrnsecos, como forma de autogoverno, e ao valor instrumental do engajamento
no aperfeioamento da accountability e da sua justia. Nas ltimas dcadas, esta ltima
dimenso da participao como meio de aperfeioar a prestao de contas e a efetividade
de agncias e programas governamentais vem ganhando destaque a partir da defesa da
democracia participativa e da ampliao dos espaos e atores no processo decisrio. Desse
modo, os participacionistas contriburam para superar os pressupostos da racionalidade
e competncia exclusiva dos representantes nas decises polticas e para apresentar as potencialidades da participao a fim de facilitar a comunicao entre as distintas demandas
sociais e representar a diferena e a comunalidade (Avritzer, 2002; Habermas, 2003).

Embora a avaliao das relaes entre Estado e sociedade tenha mudado


ao longo dos anos, importa salientar que a teoria participativa prestou pouca
ateno questo da representao, a no ser para denunciar suas mazelas ou
limitaes e valoriz ar a participao. Esta postura vem se modificando diante
da constatao de que atores sociais esto de fato vocalizando interesses sociais,
principalmente, nos espaos que contam com participao institucionalizada da
sociedade civil, como os conselhos, conferncias e oramentos participativos no
Brasil. O novo contexto demanda uma interpretao diferenciada sobre a legitimidade democrtica destes atores, na medida em que esto exercendo representao poltica (Castiglione e Warren, 2006; Saward, 2008; Lavalle et al., 2006;
Avritzer, 2007; Abers e Keck, 2008a; 2008b). Ao apontar para novas formas de
representao, que se desenvolvem em diferentes nveis e domnios da poltica
no eleitoral, os estudos desafiam a compreenso tradicional da representao
poltica que a associa com os princpios de delegao, igualdade matemtica e
monoplio territorial (Avritzer, 2007). Dessa maneira, a aplicao do conceito a
contextos especficos demonstra que os seus princpios definidores esto aqum
das prticas sobre as quais discorrem.
A literatura internacional e brasileira vm se dedicando, nos ltimos anos,
compreenso da representao de maneira a fugir dos estudos com foco apenas no
governo representativo ou nas suas instituies. Uma das questes norteadoras deste
debate a possibilidade da sociedade civil incluir outras fronteiras de considerao
do interesse ou preferncia legtimos, apostando na multiplicao dos enfoques e
pontos de vista como meio de se alcanar decises mais democrticas e plurais.
O que est em jogo so os limites da igualdade matemtica do voto ou dos direitos
universais de cidadania para dar conta da pluralidade e complexidade da soberania
dos indivduos (Rosanvallon, 2009).
Essas questes so respondidas de diferentes maneiras e versam tambm sobre uma ampla gama de experincias de representao no eleitoral, desde as mais
formais at as informais, que podem contribuir mais para obscurecer o problema
que esclarecer. A proposta deste texto olhar para uma experincia especfica de
representao da sociedade civil no Brasil, as conferncias de polticas pblicas,
a fim de destacar seus limites e potencialidades para a incluso da pluralidade.
Parte-se do pressuposto que as experincias formais de representao da sociedade

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civil no Brasil, como as que ocorrem nos conselhos e nas conferncias de polticas
pblicas, trazem questes relevantes para se pensar a legitimidade da representao que so distintas daquelas apresentadas nas esferas informais de mobilizao
e presso sociais.
Para percorrer esse caminho, apresenta-se, em primeiro lugar, o debate terico contemporneo sobre representao poltica e os elementos centrais que justificam uma mudana de rota em relao exclusividade da representao eleitoral
e da igualdade liberal. Em segundo lugar, o texto reflete sobre as conferncias nacionais (CNs) no pas, ressaltando os desafios para incluso da pluralidade a partir
de suas especificidades no campo da produo e proposio de polticas pblicas.
Ser importante avaliar a pluralidade representativa das conferncias no que diz
respeito ao processo de incluso de atores e das possibilidades de controle democrtico destes experimentos. Por fim, o trabalho defende que a tentativa de avaliar
a legitimidade das conferncias est fadada a um debate estril, se concentrada na
presena ou ausncia de autorizao, o que no implica desateno aos processos
de incluso e controle democrtico.

2 O DEBATE CONTEMPORNEO SOBRE REPRESENTAO:


DO ESTADO PARA A SOCIEDADE CIVIL
A presena do consentimento como fonte da legitimidade do poder poltico
tema central no debate moderno sobre representao poltica. Hobbes um dos
autores mais influentes nesta direo e responsvel por emancipar o conceito de
representao de suas razes medievais, postulando a legtima separao entre
soberania do Estado e soberania do indivduo a partir da autorizao. A importncia do consentimento dos governados, como uma resposta ao problema da
legitimidade, norteou as trs grandes revolues ocidentais a inglesa, a americana e a francesa que adotaram o governo representativo (Araujo, 2009). O
conceito de representao passa a ser associado ao ato de agir no lugar do outro.
Nas revolues modernas, a representao ou o governo representativo figura o
governo capaz de, concomitantemente, promover a incluso de todos no momento constitutivo da soberania e a sua excluso na capacidade coletiva de
compartilhar o governo.

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importante lembrar que diante da obsesso pela ordem e do desejo de


apagar a tradio medieval, Hobbes concebeu que todo corpo representativo vivel tinha de seguir a lgica do Estado (Vieira e Runciman, 2008, p. 60). Perdem
fora noes antigas sobre o conceito de representao que destacavam o elemento descritivo, o simbolismo e o fato de o representante se colocar no lugar do
outro (stands for). Knights (2009) mostra, por exemplo, como na Gr-Bretanha
pr-democrtica, especificamente, no perodo entre 1785 e 1847, a definio de
quem e como se representa estava em disputa. Nesse perodo, os indivduos no
apenas consentiam o poder, mas tambm o exerciam por meio de corpos representativos locais, associaes, sociedades, unies e peties, de forma compatvel
com a representao eleitoral, em um sistema de autoridades sobrepostas, mas
legtimas (Knights, 2009, p. 37). Sendo assim, questionavam a exclusividade da
representao parlamentar e seus princpios organizadores como a territorialidade, a unicidade do soberano e do representado e a autorizao. Ademais, mesmo
dentro do Parlamento, ocorreu uma paulatina transio do antigo pr-se em lugar
de outros pela via da substituio associada ideia de que os governantes no
parlamento simbolizavam e encarnavam o pas como um todo para algo como
atuar para os outros (Pitkin, 2006). Estes breves exemplos do ambiente de disputa
em torno do conceito revelam a pluralidade e a complexidade da representao
na transio para o Estado moderno. Conforme destaca Avritzer (2007, p. 449),
no havia qualquer relao conceitual ou institucional entre a transformao da
representao na forma principal de operao das instituies polticas e sua modificao em autorizao como nica maneira de organizao do sistema poltico
no interior dos Estados modernos.
Com o advento do sufrgio universal, a base do consentimento e da delegao dos
representantes foi ampliada, promovendo o encontro entre representao e democracia.
De acordo com Rosanvallon (2009), a eleio uma necessidade procedimental prtica
para dar conta da busca pela unanimidade, que est presente no ideal poltico desde o
mundo antigo. A eleio mescla dois princpios: o de justificao identificao, remete vontade geral do povo nas urnas, e, nesse sentido, mantm, na origem do regime
democrtico, o desejo de expressar a unanimidade e a generalidade , e uma tcnica de
deciso a regra da maioria, que uma condio de estabelecimento do regime, na qual
a maior quantidade vale pela totalidade. As eleies permitem os cidados se sentirem
representados por dois motivos. Primeiro, porque operacionalizam a participao dos

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cidados e a expresso de suas preferncias, ao considerar de forma matematicamente


igual o voto de cada indivduo. Segundo, a eleio tambm o momento de realizao
da accountability, pois possibilita o veredito dos cidados em relao s posies assumidas ou propostas pelos representantes para a formao da agenda pblica.
Apesar do avano democrtico do sufrgio, alguns acontecimentos do incio do
sculo XX, como a crescente industrializao, burocratizao e demandas por maior
participao das massas, deram lugar a uma leitura realista do processo poltico.
A dificuldade de conciliar a representao com a representatividade levou alguns
tericos a advogarem um realismo estreito, transformando a poltica em espao de
competio entre elites. Conforme destaca Miguel (2003, p. 135), o principal rebaixamento que o liberalismo provocou no ideal democrtico foi o descarte da autonomia como algo utpico, inalcanvel, quando no, potencialmente perigoso uma
vez que pode conduzir tirania da maioria. A democracia reduziu-se ao usufruto das
liberdades na esfera privada e circulao das elites na esfera poltica.
Na atualidade, a constatao de que a institucionalizao da representao no
garante a representatividade ou correspondncia com a vontade ou interesse dos representados vem levando alguns autores a destacar os limites da representao eleitoral
para incluso da pluralidade (Lavalle et al., 2006, p. 54). A soluo para a representatividade e para a busca do contedo normativo da representao visa superar a concepo
monista de legitimidade, apontando a pluralidade das formas de representar e ser representado. Ao lado da dualidade constitutiva entre representao e representatividade,
entre representante e representado, os analistas vm prestando ateno na pluralizao
de atores e espaos que esto exercendo representao poltica fora da dimenso eleitoral. Os exemplos de representao no eleitoral so variados, englobando espaos
formais e informais de representao, de dimenso local, nacional e global, bem como
atores distintos: especialistas, movimentos e organizaes sociais, grupos de interesses,
ativistas, organizaes no governamentais, mdia, grupos identitrios etc. Este cenrio
demanda uma viso mais consistente da representao poltica em superao s noes
reducionistas, que a associam seja com as funes normatizadas e institucionalizadas
de eleitores e representantes, seja com os mecanismos agregativos de resoluo de conflitos, tendo em vista a impossibilidade de formao de uma vontade comum em uma
sociedade pluralista.

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bom lembrar que este no um debate completamente novo. A literatura


participacionista e deliberacionista avanou nas ltimas dcadas a respeito do papel da
sociedade civil na produo de decises mais plurais e democrticas. Todavia, o foco
na participao de todos ou em uma esfera pblica aberta e inclusiva desviou o olhar
das desigualdades participativas, no que se refere incluso dos distintos indivduos no
processo participativo e deliberativo. Embora a teoria deliberativa tenha se distanciado
da defesa da participao em termos numricos e apostado na qualidade discursiva e
na formao autnoma das preferncias, ela no explica por que aqueles que no participam de um processo deliberativo deveriam consider-lo legtimo (Parkinson, 2003).
Ou seja, o princpio D do discurso:1 so vlidas as normas de ao s quais todos os possveis atingidos poderiam dar o seu assentimento, na qualidade de participantes de discursos racionais, no se realiza no mundo real da deliberao (Habermas, 2003, p. 142).
Desse modo, pessoas so atingidas de alguma maneira pelas decises ou discursos proferidos sem autorizao e controle institucionalizado.
A literatura que repensa a representao poltica luz desse novo contexto aponta
para alguns elementos que poderiam conferir legitimidade a essas experincias, os quais
implicam reviso de dois princpios norteadores da representao poltica moderna:
a igualdade matemtica e o princpio autorizativo. Correntes multiculturalistas e/ou
tericos da poltica da diferena expressam os desafios contemporneos concepo de
igualdade como igual direito de consentir sobre o poder, principalmente, em relao
ao problema da justia distributiva e da capacidade da representao de absorver a diversidade de conflitos existentes (Kymlicka, 1995; Phillips, 1995). Diante dos limites
da igualdade matemtica do voto ou da igualdade de direitos de cidadania liberais, os
argumentos sustentam a necessidade de incluir grupos sistematicamente ausentes das
esferas polticas e representativas, a partir da diversidade dos grupos sociais, e adotar
polticas de reconhecimento de diferenas culturais e redistribuio de bens materiais
(Fraser, 2003; Honneth, 2003; Young, 2000; Phillips, 1995).


. De acordo com Habermas (2003, p. 143), o princpio D do discurso explica o ponto de vista sob o qual possvel funda
mentar imparcialmente uma norma de ao, haja vista que est fundado em condies simtricas de reconhecimento de
formas de vida estruturadas comunicativamente. Logo, o resultado de um processo deliberativo entre atores da sociedade
civil seria legtimo por incluir todos os afetados na produo das normas. A validade da democracia est relacionada ao pro
cesso de argumentao entre indivduos que se reconhecem como iguais na utilizao da linguagem. O bem comum emerge
do assentimento da pluralidade de atores participantes. O problema que, quando se olha para os espaos de expresso da
sociedade civil, nem todas as pessoas afetadas pelas decises esto envolvidas na sua produo e deliberao, colocando
desafios s concepes clssicas da democracia deliberativa sobre a legitimidade das discusses na esfera pblica.

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O debate sobre polticas de reconhecimento e redistribuio amplo e multifacetado


na academia. Neste trabalho, merece destaque a denncia da fragilidade da igualdade eleitoral para incluso dos indivduos e a necessidade dos mecanismos representativos atentarem
para a importncia da presena fsica dos grupos excludos nos locais de deciso e da identidade como um elemento para construo da representatividade. Para Anne Phillips (1995),
trata-se de mudar a percepo arraigada de que a chave da boa representao poltica est no
programa e nas ideias compartilhadas entre representantes e representados sem qualquer
referncia identidade dos representantes.
Ao abrir espao para o papel das identidades dos representantes, a teoria feminista traz a importncia da complementaridade entre representao descritiva e eleitoral.
Nesta direo, Young (2000) apresenta ao lado da representao de interesses, a noo
de representao de opinies e perspectivas sociais. As perspectivas sociais so definidas
como o ponto de vista que membros de um grupo tm sobre processos sociais por
causa de sua posio neles (Young, 2000, p. 137, traduo nossa). Esta noo permite a defesa da representao descritiva, pois atrela a representatividade existncia de
determinadas caractersticas e experincias compartilhadas e no defesa de um interesse especfico. A noo de perspectivas deu vazo tambm defesa da representao
da sociedade civil ao tirar o foco da representao como sinnimo de falar em nome
de interesses de outros. Como observa Young (2006, p. 167), representar um interesse
ou uma opinio geralmente envolve promover certos desdobramentos especficos no
processo de tomada de deciso, ao passo que representar uma perspectiva geralmente
significa promover certos pontos de partida para a discusso.
Outros argumentos a favor de formas diferenciadas de incluso e representao
apontam para a legitimidade de associaes que defendem ideias e discursos a partir
da identificao com a situao vivida por outros indivduos (Avritzer, 2007; Dryzek e
Niemeyer, 2008). O que as organizaes da sociedade civil, movimentos sociais e indivduos esto representando um discurso sobre direitos ou temas e no um conjunto
especfico de pessoas. medida que uma ampla gama de discursos se faz representada,
os sujeitos se veriam contemplados, inclusive, em seus dilemas e tenses, tirando o peso
da legitimidade deliberativa que pressupe que todos devem estar envolvidos (Mendona, 2010). Na mesma direo dos argumentos, a favor da pluralidade de demandas
a serem representadas, Saward (2008) argumenta que preciso focar mais na dinmica
que nas formas de representao, destacando a contingncia e contestabilidade de todas

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as suas formas. A representao pode ser conceituada em termos de reivindicaes ou


demandas representativas por uma variedade de atores polticos, em vez como normalmente o caso, v-la como o resultado alcanado, ou potencialmente alcanvel
a partir das eleies. Por fim, possvel citar a ideia de representao por afinidade,
defendida por Avritzer (2007) para o caso das instituies participativas (IPs) no Brasil.
A legitimidade destes representantes da sociedade civil atribuda afinidade e relao
com o tema, que os atores adquirem ao longo do seu histrico de participao e envolvimento com a poltica. Neste caso, o objetivo no a representao de pessoas, mas
de temas e experincias.
Todas essas alternativas legitimidade da representao da sociedade civil apresentam crticas ao modelo representativo consolidado nos ltimos dois sculos, que
aposta na expresso da pluralidade no momento eleitoral ou na livre manifestao e
organizao de grupos de interesse, com foco no modelo econmico e autointeressado
do cidado. A necessidade de direcionar a ateno pluralidade no expressa por estas
vias de representao est baseada seja em uma concepo da poltica como espao de
construo e transformao das preferncias, seja na constatao das desigualdades culturais e materiais que impedem a manifestao autnoma dos indivduos. Este debate
sobre os problemas da incluso poltica frutfero e controverso. Como se destacou
anteriormente, o que est em jogo so ideias consolidadas sobre a igualdade poltica e a
legitimidade do poder, baseada na autorizao dos governados. Alm disso, ao mesmo
tempo que essas experincias tentam avanar em relao considerao igual da diversidade, elas colocam problemas para a incluso poltica, na medida em que o acesso aos
mecanismos de influncia da sociedade civil tambm desigual.
Miguel (2011) um dos autores que apresenta tais fragilidades da teoria contempornea sobre representao. Para o autor, tanto a noo de perspectivas, quanto a ideia
de advocacy no do conta de uma teoria da representao como exerccio de poder.
A primeira porque obscurece a centralidade dos interesses, deixando de discutir a relao
entre perspectivas sociais e a produo das preferncias. Miguel aposta que a justificativa
para incluso de grupos na poltica deve vir no da noo de perspectivas, mas de uma
defesa de justia, cuja presena pode dar acesso ao capital econmico, cultural e poltico,
necessrio para o exerccio do poder. Enquanto a segunda proposta retira de cena a autorizao e accountability institucionalizada. Na ausncia de mecanismos institucionais de
controle e influncia que impeam a usurpao do poder, as formas de representao da

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sociedade civil estariam em pior posio do que os espaos tradicionais de representao


no que diz respeito ao seu carter democrtico (Miguel, 2011, p. 43). Diante da desigualdade de acesso esfera pblica e s posies de influncia no processo decisrio, bem
como do reconhecimento desigual por parte do Estado e dos atores da sociedade civil de
quem so os interlocutores legtimos para falar em nome da sociedade, estes mecanismos
de representao da sociedade civil podem reforar as hierarquias e o poder anteriormente
existentes (op. cit., p. 52). Miguel defende que a construo autnoma dos interesses deve
ser centralizada em uma teoria da representao e no na aceitao de preferncias adaptativas oferecidas por aqueles que falam em nome de algum, sem autorizao.
A crtica tem seus mritos de reintroduzir a importncia dos mecanismos de
controle dos representantes e alertar para as desigualdades que permeiam os espaos
de participao e representao da sociedade civil. Todavia, esta baseada em um argumento tautolgico que retoma a necessidade de autorizao eleitoral, sem perceber
outras possibilidades de se prestar contas e exercer responsividade. A partir de um ponto de vista muito realista de que a construo autnoma desejvel e deve ser buscada,
mas no possvel de ser viabilizada em todos os espaos e momentos de deliberao
da poltica pblica, a questo seria saber como criar mecanismos que conectem estes
momentos representativos a dinmicas de participao e debate pblico. Ademais,
preciso considerar que algumas instituies participativas no Brasil no prescindem de
autorizao, mesmo que esta ocorra entre um pblico restrito.
Quanto ausncia de um processo autorizativo para incorporao da pluralidade e
controle democrtico dos representantes, as IPs, diferentemente dos espaos informais de
representao da sociedade civil, no operam por autoautorizao. Estes mecanismos de
representao de atores coletivos, como conselhos de polticas, conferncias, comits de
bacia hidrogrfica e Oramentos Participativos (OPs), no Brasil, apresentam uma forma
especfica de autorizao e seleo, semelhante s eleies. Nestes casos, h uma legitimao derivada, na medida em que tanto o Estado quanto a sociedade reconhecem estes
atores como interlocutores vlidos. Em relao sociedade, h um grupo no qual est a
origem da representao exercida por estes representantes, mas este grupo pode incluir
ou no todas as associaes ligadas ao tema ou mesmo no estar organizado em associaes. Estudos vm apontando a relevncia de se avaliar em que medida existem formas
transparentes de escolha dos representantes, de maneira a envolver um conjunto amplo
da populao e a diversidade de perspectivas e de associaes diretamente relacionadas ao

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tema ou poltica pblica (Almeida, 2011; Lchmann, 2008). Sendo assim, a representatividade est diretamente relacionada forma como os espaos so constitudos.
No que diz respeito ao controle democrtico, o fato de a sociedade no arbitrar
sobre a seleo do representante no significa que ela no possa julgar as atividades
realizadas pela sociedade civil, tanto em relao representao de seus interesses, valores e perspectivas, quanto em relao a sua interpretao e percepo das demandas e
necessidades do representado, o que coloca a importncia da relao de accountability
entre representantes informais e seus representados, denominada por Lavalle e Isunza
(2010) de dupla face da accountability ou o controle dos controladores. Concebida inicialmente como controle social do Estado e suas aes, a sociedade civil precisa prestar
contas ao pblico ao qual representa e que ser beneficirio de polticas por ela defendida e deliberada. Este, porm, no um controle institucionalizado e com capacidade
de sano como o caso do voto e dos mecanismos de checks and balances , mas que
se desenvolve por meio da justificao pblica e de uma prestao de contas relacional
que se desloca no tempo e no espao.
A importncia do julgamento para legitimidade democrtica da representao da
sociedade civil, de origem extraeleitoral, est baseada em uma concepo deliberativa da
poltica. Primeiramente, no se pode perder de vista que um modelo ou ideal de representao, em que grupos nomeados agem no interesse de pblicos predefinidos, falha
ao no levar em conta as relaes que se desenvolvem entre os indivduos que so escolhidos pelas associaes e pelas instituies governamentais para participar nas IPs. Tal
modelo deixa escapar sua criatividade, congelando as relaes em papis preordenados,
e supe uma possvel homogeneidade de posies entre organizaes da sociedade civil
que, alm de impraticvel, indesejvel (Abers e Keck, 2007, p. 20). Se o que ocorre
nas IPs um processo de interao inovadora entre atores com diferentes pontos de
vista e diferentes recursos, e se o resultado pode ser no s a redefinio de compreenses, mas tambm de capacidades reais, ento, quem ou o que est sendo representado
nestes espaos est sempre em movimento. Na perspectiva de Saward (2006, p. 229),
preciso olhar para as reivindicaes de representao (representative claims), abordagem
que destaca o lado atuante da representao e gera espao para um trabalho normativo
e criativo na radicalizao das ideias sobre quem e o que pode valer como politicamente
representativo. Nas palavras de Abers e Keck (2008b), eles so ativistas promovendo
causas muito mais do que delegados de constituintes com preferncias predefinidas.

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Essa atividade criativa se beneficia de uma caracterstica mais porosa das instituies participativas ao controle e julgamento pblico. Desse modo, elas podem contribuir para maior aproximao entre representantes e representados, identidade e sentimento de pertencimento e afinidade com a temtica a ser deliberada (Avritzer, 2007).
Existem algumas possibilidades de controle pblico e, como meios de divulgao mais
amplos das aes das instituies participativas internet, jornal, rdio e televiso ,
nenhuma delas dispensa a necessidade de desenvolvimento de canais permanentes de
interao e, tampouco, uma maior interlocuo com seus membros.
Em segundo lugar, mais que dupla face, a accountability um processo que
pode se desenvolver de maneira relacional em diferentes nveis. Esta uma dimenso que vem sendo desenvolvida por tericos deliberativos baseados na ideia de
sistemas, os quais propem avaliar a legitimidade da deliberao que ocorre nos
diferentes minipblicos a partir de sua conjugao com outros espaos informais e
formais. Nestes casos, os autores buscam retirar as exigncias de que todos os espaos de deliberao contenham todos os atributos requeridos para a boa deliberao
(Parkinson, 2003; Hendriks, 2006). O sistema deliberativo como um todo deve
prov-los. Conforme destacado por Mendona (2011, p. 214), preciso desterritorializar a deliberao, de modo a pens-la como um processo diferido no tempo
e espraiado no espao, no se conformando em dilogos especficos. Esta noo
permite a compreenso da representao no como uma ao singular de cada indivduo ou instituio, mas como um sistema complexo e plural no qual emergem
vrias atividades e esferas de deliberao e abre caminho para um conceito mais
realista da poltica representativa, que possa trabalhar a interao entre pluralidade
e unidade, soberania individual e do Estado.
De acordo com Parkinson (2003), a legitimidade dos atores no processo deliberativo, face ausncia de autorizao e da presena de todos envolvidos, emerge
na interseo entre a esfera pblica e o Estado e no no interior de diferentes fruns
deliberativos (op. cit., p. 186). Desse modo, os diferentes fruns so dependentes da
comunicao que ocorre na conversa cotidiana, no ativismo e nos diferentes fruns representativos de tomada de deciso. Ou seja, a atividade representativa est diretamente
conectada a prticas de participao e deliberao. Manifestaes de protesto e ativismo
dos indivduos podem, por exemplo, impulsionar tanto diretamente o Estado, quanto
agncias de controle e sociedade organizada de modo a exigir explicaes e justificaes.

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Braslia, junho de 2012

Ao mesmo tempo, a sociedade civil dentro das instituies participativas pode servir
como agncia de controle, forando o Estado a informar e a prestar contas sociedade,
ou deliberando conjuntamente com atores governamentais sobre o cumprimento de
determinada orientao poltica. Situar as IPs nesta rede ampla pode ajudar a compreender suas possibilidades e limites no processo de prestao de contas e responsividade.
importante lembrar, por fim, que nem sempre a conexo entre arenas natural
e recproca (Hendriks, 2006). Nesse sentido, importa avaliar em que medida as conferncias nacionais se conectam com outros espaos informais de representao e participao e qual tem sido sua relao com o sistema poltico, uma vez que este responsvel
pela implementao das decises.

3 CONSELHOS DE POLTICAS E CONFERNCIAS NACIONAIS:


CONTRIBUIES AO DEBATE TERICO
As inovaes institucionais da recente democracia brasileira figuram como um rico
laboratrio para o debate internacional sobre a pluralizao da representao, ao
mesmo tempo, demandam uma leitura diferenciada sobre sua legitimidade democrtica. Desse modo, embora faam parte de um movimento global de protagonismo dos atores sociais na denncia dos limites da democracia representativa e na
proposio de alternativas para a poltica democrtica, a compreenso dos arranjos
participativos no pas requer ateno s especificidades da relao entre Estado e
sociedade. A primeira delas refere-se ao contexto de redemocratizao em que emergem. A participao da sociedade civil no processo decisrio de polticas pblicas
e como princpio de organizao da repblica brasileira consubstanciou-se com a
Constituio de 1988, aps um longo histrico de excluso da grande maioria da
populao do processo de legitimao dos governos e de influncia nas suas decises. A segunda especificidade diz respeito ao amplo repertrio de participao
dos cidados, desde as mais diretas at as mais indiretas, formais e informais. As
prticas participativas e representativas incluem prticas menos conhecidas, como
as conferncias de polticas pblicas, passando pela reestruturao e ampliao de
experincias preexistentes, como as audincias pblicas, os conselhos e os comits de
bacia hidrogrfica, sem prescindir da valorizao de prticas menos afamadas, como
as ouvidorias e as mesas de negociao e de dilogo, e da criao de espaos com-

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pletamente distintos, como os oramentos participativos. Estas experincias foram


denominadas por Avritzer (2009, p. 8) instituies participativas:
so instituies que operam simultaneamente por meio dos princpios de participao e representao; transformam caractersticas voluntrias da sociedade civil em formas de permanente
organizao poltica; interagem com partidos polticos e atores estatais e para as quais o desenho
institucional tem grande relevncia na sua efetividade.

Entre as IPs destacadas, o trabalho se dedica a analisar as mudanas na forma de


pensar a legitimidade da representao, a partir das conferncias de polticas pblicas.
Apesar de existirem no cenrio brasileiro desde antes da redemocratizao a primeira conferncia nacional de sade foi organizada pelo governo Vargas ainda nos anos
1940 nos ltimos anos, especialmente no governo Lula, a natureza, a composio e
a extenso das conferncias mudaram completamente o seu papel no quadro geral de
produo das polticas pblicas. De acordo com Pogrebinschi e Santos (2010), de 87
conferncias realizadas entre 1988 e 2010, 71,3% delas foram realizadas no governo
Lula (2003-2010). Os temas de abrangncia das conferncias so variados, englobam
questes relacionadas sade, s minorias e aos direitos humanos, ao Estado, economia e ao desenvolvimento, educao, cultura, assistncia social e ao esporte.
Envolvem um nmero expressivo de participantes. Estima-se que mais de 5 milhes
de pessoas tenham participado nas diferentes etapas (Brasil, 2010).
As conferncias nacionais se institucionalizaram como parte do processo de formulao de polticas pblicas do Poder Executivo e, por conseguinte, acabam impactando o processo legislativo da produo de leis, seja pelo seu aspecto informativo, seja pela
legitimao via participao, seja pelos insumos deliberativos prprios de sua atividade
representativa (Pogrebinschi e Santos, 2010, p. 10). Mais que instituies participativas
nos termos definidos por Avritzer (2009), as conferncias so instituies representativas
no sentido de gerarem dinmicas de representao da sociedade civil e de comporem
de forma mais complexa a estrutura de representao poltica no mbito do Estado e
de seus poderes, abrindo novos espaos de influncia da sociedade civil para alm das
formas mediadas por meio do voto e dos partidos polticos. Alm da dimenso institucionalizada, no eventual e representativa das conferncias, os autores concordam com
algumas caractersticas que definem estes processos, a saber, convocao e organizao
pelo Poder Executivo, envolvimento de atores da sociedade civil e do Estado, aspecto deliberativo e propositivo da formulao e monitoramento das polticas pblicas e presena

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de etapas preparatrias e de um processo escalonado municipal, regional, estadual e


nacional (Moroni, 2006; Teixeira, Souza e Lima, 2011; Pogrebinschi e Santos, 2010).2
Essa inovao tem despertado a ateno de estudiosos da participao. Diferentemente dos conselhos de polticas que contam com uma literatura ampla e especializada
sobre os efeitos democratizantes destes espaos, os dados sobre conferncias ainda so incipientes. Algumas iniciativas mais conhecidas so as de Silva (2009) e Moroni (2006),
sobre a efetividade das conferncias, no que tange capacidade da burocracia estatal de
dar procedimento aos resultados da participao social. Alm disso, importante citar
os estudos de Pogrebinschi e Santos (2010) que tratam do impacto das conferncias no
processo legislativo; do Ipea e do Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) sobre
a interface entre conselhos e conferncias, apresentando um mapeamento geral sobre
estes processos, em termos de nmero de participantes, regras de incluso e objetivos das
conferncias;3 e do Projeto Democracia Participativa (PRODEP), que apresenta o perfil
dos participantes e a percepo do processo deliberativo.
A crescente ateno s conferncias desperta o interesse em avaliar a legitimidade do
processo representativo, uma vez que atores esto falando em nome de pblicos e tomando
decises que afetam as pessoas beneficiadas pelas polticas pblicas. Neste texto, parte-se
do pressuposto que as conferncias e o conjunto de IPs em funcionamento na democracia
brasileira transformam a representao poltica, pelo menos em trs aspectos. Em primeiro
lugar, so nestes espaos que h uma alterao significativa na concepo de representao,
pois o foco no est no nmero de vezes que o cidado participa, mas na maneira como
participam e em nome de que e de quem participam (Pinto, 2004). A forma de incluso
social diferente do modelo autoritrio e corporativo, no qual a sociedade em geral participava apenas por meio de canais abertos e sob regulao do Estado ou em um escopo delimitado de interesses. O Estado continuou como indutor da participao em alguns canais,

2. Uma das diferenas da denominao de Pogrebinschi e Santos (2010) em relao definio de Teixeira, Souza e Lima
(2011) que aqueles no excluram de sua classificao as conferncias que foram convocadas pelo Poder Legislativo 8a
e 10a Conferncias de Direitos Humanos. Alm disso, os primeiros autores excluram de sua classificao as Conferncias
Nacionais de Cincia, Tecnologia e Inovao de 2001, 2005 e 2010 e a Conferncia Nacional de Direitos da Criana e do
Adolescente de 1995, por no possurem carter deliberativo, normativo e nacional.
3. Alguns resultados dessas pesquisas foram apresentados na oficina: Conferncias Nacionais: evoluo, caractersticas e
efetividade, a qual foi uma iniciativa decorrente da parceria entre a Diretoria de Estudos sobre Estado, Instituies e De
mocracia (Diest/Ipea) e o Projeto Democracia Participativa da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). A oficina foi
realizada nos dias 25 e 26 de agosto de 2011 no Ipea, Braslia-DF.

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como oramentos participativos, conselhos e conferncias, mas a sociedade tem um papel


relevante na formatao destes espaos ao transferir prticas sociais e culturais para o nvel
institucional e pluralizar as reas e temticas sob sua influncia (Avritzer, 2009). Em segundo
lugar, e como decorrncia do primeiro aspecto, as IPs tentam escapar da lgica competitiva
pluralista ou da dinmica da representao estatal liberal, propondo uma experincia com a
pluralidade que leve em conta outras formas de manifestao da sociedade, que no apenas
por meio da poltica agregativa do voto ou da lgica competitiva de interesses de grupos. Em
terceiro lugar, colocam de forma indita Estado e sociedade partilhando o poder decisrio
em reas que historicamente estiveram sob a tutela do Estado. Desse modo, impem teoria
poltica uma reviso dos critrios de legitimidade pensados para o corpo doutrinrio da democracia representativa, bem como um resgate da associao entre representao e exerccio
contnuo da soberania popular. importante destacar que o termo instituio participativa
utilizado apenas como categoria analtica e no a partir da dimenso normativa da participao, haja vista que o que se pretende avaliar justamente seu papel representativo.
No obstante as promessas de alterao na relao entre Estado e sociedade, pouco
se sabe sobre a capacidade das conferncias institurem um processo representativo que
leve em conta a pluralidade de atores e demandas sociais. A hiptese de Pogrebinschi e
Santos que a presena de espaos participativos que conectam sociedade e Estado, tanto do ponto de vista das decises administrativas do Poder Executivo quanto do processo legislativo do Congresso Nacional, um meio de trazer a multidimensionalidade dos
interesses, valores e intensidades para se fazer representar no mundo formal: as Conferncias Nacionais no Brasil acabam por representar um experimento institucional cuja
funo justamente o de furar o cerco da unidimensionalidade do conflito partidrio
(2010, p. 28). Elas trazem temas fundamentais para a agenda pblica, cujo tratamento
em espaos separados de discusso e, portanto, mais simplificados e definidos facilita a
negociao e a deliberao. Nas conferncias, os atores no precisam negociar suas posies em determinada questo ou poltica (issue), tendo em vista suas preferncias com
relao a uma issue distinta, tampouco considerando as decises tomadas em outros fruns. Dessa maneira, elas permitem que a multidimensionalidade retorne cena poltica
e que minorias convertam-se em maiorias polticas eventuais, por exemplo, mulheres,
idosos, pessoas com deficincia, gays, lsbicas, travestis etc. (op. cit., p. 19). Alm desta
capacidade de trazer a multidimensionalidade para a poltica por meio do isolamento do
objeto de discusso de outras questes e polticas no relevantes, as conferncias podem
servir como importante recurso informacional para os legisladores. Neste caso, uma das
hipteses dos autores que quanto mais plural as vises concernentes aos temas sob

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discusso, maiores as chances de virarem diretrizes na atividade legislativa. A explicao


para esta relao est na presuno de que conferncias plurais oferecem elementos para
a produo de polticas pblicas compatveis com os interesses e valores dos principais
grupos e indivduos afetados pela poltica, diminuindo os custos de informao do legislador sobre os conflitos e questes merecedoras de regulamentao.
Essa uma hiptese que no foi testada pela pesquisa dos professores do Instituto de
Estudos Sociais e Polticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Este trabalho tambm no apresenta dados suficientes para apontar tal relao entre a multiplicidade
de vises e maior efetividade na produo de polticas pblicas oriundas das conferncias.
Todavia, parte da noo de multimensionalidade se d para avaliar se as conferncias nacionais incluem de fato a pluralidade de atores e perspectivas sociais e impactam no processo
decisrio. Tal pesquisa ser realizada com base em dados secundrios produzidos por diferentes autores e institutos de pesquisa. Utiliza-se principalmente informaes apresentadas
por Teixeira, Souza e Lima (2011), devido a sua variedade de informaes sobre as normas
que regulamentam a representao em distintas conferncias, e dados de uma pesquisa do
PRODEP, em parceria com a Vox Populi, realizada com 2.200 pessoas, em 24 estados e
no Distrito Federal, em junho de 2011. Apenas os estados do Amap e de Roraima no
constam na amostra, a qual apresentou caractersticas muito prximas da populao relacionadas raa ou cor, gnero, escolaridade e renda, conforme dados da Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (PNAD, 2009). Entre os entrevistados, 143 pessoas (6,5%)
declararam ter participado de alguma conferncia de poltica pblica. Ser tambm destacada a avaliao de Silva (2009) sobre a efetividade das conferncias na produo de polticas
pblicas. Alm da referncia a estas pesquisas, o trabalho realizou uma anlise qualitativa
em 28 regimentos internos e/ou regulamentos de conferncias nacionais. A seleo priorizou as ltimas edies de conferncias realizadas em cada rea temtica, at o ano de 2010.4

4. Aquicultura e Pesca (2009); Assistncia Social (2009); Cidades (2003); Comunicao (2009); Cultura (2010); Defesa Civil
e Assistncia Humanitria (2010); Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (2008); Direitos da Pessoa com Deficincia
(2008); Direitos da Pessoa Idosa (2009); Direitos Humanos (2008); Economia Solidria (2010); Educao (2010); Educao
Bsica (2008); Educao Escolar Indgena (2009); Educao Profissional Tecnolgica (2006); Esporte (2010); Gesto do
Trabalho e da Educao na Sade (2006); Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais (2008); Juventude (2008);
Medicamentos e Assistncia Farmacutica (2003); Meio Ambiente (2008); Polticas Pblicas para Mulheres (2007); Sade
(2008); Sade Ambiental (2009); Sade Indgena (2001); Sade Mental (2010); Segurana Alimentar e Nutricional (2007);
e Segurana Pblica (2009). Apenas nos casos da Conferncia das Cidades e da Sade Indgena, no foi possvel obter os
documentos das ltimas edies. Tambm ficaram de fora as Conferncias de Cincia e Tecnologia e Inovao, Comunidades
Brasileiras no Exterior, Direitos da Criana e do Adolescente, Promoo da Igualdade Racial, Povos Indgenas, Sade Bucal e
Sade do Trabalhador, as quais no se conseguiu acesso aos documentos por meio de pesquisa na internet.

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Representao Poltica e Conferncias: os desafios da incluso da pluralidade

Para analisar a presena da pluralidade como princpio de legitimidade da representao nas conferncias, o texto considera, em primeiro lugar, o processo de incluso
dos atores sociais. Em segundo lugar, olha para o relacionamento entre representantes
e representados. bom lembrar que as instituies participativas potencializam um
tipo de prestao de contas relacional, que apesar de no institucionalizado por meio
das eleies, pode gerar um controle pblico discursivo (Warren, 2006). Face ao conhecimento ainda pequeno da dinmica das conferncias, em sua multiplicidade de
temas e atores, pretende-se levantar questes que possam orientar os estudos sobre a
representatividade destas experincias, mostrando que possvel uma forma ampliada
de representao poltica que no se restrinja aos mecanismos de autorizao de todos
e concepo de igualdade liberal.
3.1 Como incluem a pluralidade?
Em trabalho anterior, sugeriu-se analisar a incluso dos diferentes grupos e indivduos
nas instituies participativas especificamente, conselhos gestores e comits de bacia
hidrogrfica a partir de quatro dimenses: i) quais so os segmentos e as categorias
que tm assento; ii) quais so as regras que habilitam quem tem direito a participar;
iii) quem so estes atores em termos de caractersticas socioeconmicas; e iv) como
so selecionados (Almeida, 2011). Estas questes permitem avaliar tanto a dimenso
normativa, a saber, as regras que informam o processo de incluso e autorizao dos
atores, bem como a emprica, ao direcionarem como se d a participao e a representao. Desse modo, ser possvel perceber em que medida as conferncias caminham
para a considerao igualitria dos distintos interesses, valores, opinies e perspectivas
presentes na sociedade, complementando a igualdade matemtica proveniente do voto.
3.1.1 Quem so os atores e segmentos que participam?
A primeira observao sobre o processo de incluso nas conferncias e distintas IPs no
Brasil que h diferenas em relao aos objetivos e aos grupos de indivduos includos.
Fung (2004) explora estas variaes institucionais de minipblicos5 destacando a necessidade de se prestar ateno nos objetivos dos fruns, nos mecanismos de seleo, no
tema da participao, em como ocorre a participao, quando, por que, na existncia

5. Minipblicos, para o autor, seriam espaos que renem cidados em deliberaes pblicas organizadas de maneira
autoconsciente, conectando atores da sociedade civil e do Estado.

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ou no de empoderamento influncia nas decises polticas e no monitoramento


das decises e acompanhamento dos resultados. Assim, deve-se estabelecer o tipo de
participao que se tem em mente a fim de avaliar a adequao dos espaos deliberativos aos seus objetivos e funes.
Tendo em vista as caractersticas das conferncias como instncias de proposio
e deliberao de polticas pblicas nos diferentes nveis da Federao, sem a autorizao de todos os indivduos, a questo que se coloca que tipo de participante poderia
trazer mais contribuies: atores j envolvidos na discusso de certo tema por exemplo, entidades e organizaes, movimentos sociais, grupos de interesse, comunidades
epistmicas etc. ou os chamados cidados comuns, sem muito envolvimento com a
temtica. importante lembrar que a soluo representativa para o problema da escala
e complexidade das decises continua a ser uma questo imperativa nas sociedades
contemporneas. Apesar dos ganhos da participao direta, anteriormente destacadas
por extensa literatura, em alguns casos, ela no possvel, tampouco desejvel. Desse
modo, preciso avaliar em que medida os cidados comuns so includos ou no nas
conferncias e qual a justificativa para a participao de atores sociais e estatais nos
distintos momentos em que estes processos ocorrem.
Diferentemente dos conselhos que geralmente envolvem apenas instituies e
organizaes da sociedade civil, nas conferncias as etapas concatenadas permitem
algum envolvimento da sociedade. De acordo com dados de 52 CNs, analisados
por Teixeira, Souza e Lima (2011, p. 15), 73% das conferncias realizadas de 2003
a 2010 apresentaram etapas no nvel estadual e municipal.6 As que no ocorrem nos
municpios e estados tiveram uma etapa regional. Ainda na dimenso geogrfica,
outra modalidade de etapa preparatria existente foi a conferncia intermunicipal
que facilitou a mobilizao e a discusso de base territorial. importante lembrar
tambm que, pelo menos em municpios de mdio e grande porte, nas reas mais
consolidadas de polticas sociais, como sade, assistncia social e direitos da criana
e do adolescente, comum a realizao de reunies preparatrias para as conferncias nos bairros, distritos e/ou nas regies da cidade. Estas assembleias envolvem os
moradores das localidades, os quais discutem as demandas e proposies de uma

6. importante lembrar que a ausncia de etapas municipais ou estaduais no impede a realizao da conferncia nacional.

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Representao Poltica e Conferncias: os desafios da incluso da pluralidade

agenda para a rea, tendo em vista os eixos norteadores das conferncias definidos
em regimentos ou regulamentos nacionais. So, nestas localidades, eleitos os delegados que sero representantes na etapa municipal. Esta, sem dvida, no uma
prtica possvel para as distintas temticas que vm sendo alvo de conferncias,
tampouco um modelo adotado em todos os municpios brasileiros, dada a sua
heterogeneidade em termos demogrficos, econmicos, polticos e sociais.
A partir do nvel municipal, as conferncias passam a contar com delegados
que tero responsabilidade de discutir as propostas e elaborar relatrios que sero
encaminhados etapa seguinte. A distribuio de vagas de delegados da sociedade civil especfica em cada espao, a depender dos segmentos reconhecidos
naquela rea temtica. Nestes casos, a representao de entidades e organizaes
da sociedade civil que possuem afinidade com a temtica so reconhecidas como
interlocutoras vlidas da populao em geral. Cinco so as categorias presentes
de maneira geral nas conferncias: usurios, trabalhadores, movimentos sociais,
empresrios e sindicatos. Alm destes, esto mencionados prestadores de servio
ou concessionrios de servios pblicos, organizaes no governamentais, entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa. A depender da forma como est
organizada a sociedade naquela rea temtica, varia a quantidade de vagas destinadas a cada segmento.
Pesquisas qualitativas sobre o perfil dos segmentos das conferncias nacionais revelam que, apesar de serem espaos de interao entre Estado e sociedade, estes mecanismos tm propiciado uma participao numericamente maior do ltimo. De acordo com
anlise de Silva (2009, p. 29) para 34 conferncias nacionais,7 realizadas no perodo de
2003 a 2006, 55,1% dos participantes eram da sociedade civil, 36,6% da esfera governamental e 8,3% eram observadores, representantes do Legislativo ou de rgos internacionais. A anlise dos regimentos internos de 52 conferncias nacionais realizada por
Teixeira, Souza e Lima (2011) confirma a predominncia dos atores da sociedade civil
(68% das vagas) em relao aos governamentais (32%).

7. Importante ressaltar que Silva (2009) no faz a diferenciao entre conferncias a partir dos critrios elencados por
Teixeira, Souza e Lima (2011), incluindo, desse modo, no seu estudo a anlise das Conferncias Nacionais de Arranjos
Produtivos Locais, Infantojuvenil pelo Meio Ambiente e 10a Conferncia de Direitos Humanos.

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Os dados numricos sobre a representao dos segmentos sociais nas conferncias


indicam que estes so espaos potenciais de incluso da pluralidade. Todavia, pouco se
sabe se a maior participao da sociedade civil vem acompanhada de uma distribuio
plural em relao s distintas perspectivas sociais e aos discursos pblicos sobre as temticas ali tratadas. Considerando que apenas um pequeno nmero de associaes e
indivduos participam dos processos nacionais que estabelecem as diretrizes das polticas pblicas, preciso dar ateno s regras que normatizam esta incluso.
3.1.2 Quais so as regras que habilitam as entidades?
Tendo em vista que a participao nesses colegiados no individual, mas coletiva,
imprescindvel prestar ateno na forma de incorporao das entidades. Em que medida as conferncias esto abertas disputa de diferentes organizaes pelo assento e so
permeveis aos distintos grupos presentes na esfera pblica so questes centrais para
a legitimidade da representao. A anlise das regras que delimitam o funcionamento
das conferncias pode indicar quais so os critrios que definem a participao, e se
existe uma preocupao com a introduo de perspectivas sociais tradicionalmente excludas do processo decisrio e de entidades com afinidades temticas variadas. Assim,
ser possvel avaliar se os critrios de legitimidade da representao da sociedade civil
destacados pela literatura, como as ideias de afinidade, perspectivas e discursos que
buscam deslocar a importncia da representao de indivduos para enfatizar as mltiplas dimenses da atividade representativa, encontram ressonncia na forma como as
conferncias incluem seus representantes.
A leitura dos regimentos internos (RIs) e/ou regulamentos de 28 CNs realizadas nos ltimos anos mostrou que o critrio de territorialidade um dos
elementos centrais de definio do nmero de participantes e est presente em
todos os processos analisados. Considerando a dimenso continental do Brasil e
a heterogeneidade em termos numricos da populao, importante que as CNs
estejam preocupadas em adotar critrios de proporcionalidade de acordo com a
faixa de habitantes. No entanto, esta escolha necessariamente gera um desequilbrio em termos de regies do pas, haja vista que especialmente a regio Sudeste
representada por um nmero maior de delegados. Desse modo, importante perceber se existem mecanismos que buscam ampliar qualitativamente a diversidade
de interesses e perspectivas.

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Representao Poltica e Conferncias: os desafios da incluso da pluralidade

Nessa direo, verificou-se se os RIs adotam alguma especificao dos representantes da sociedade civil nas etapas nacionais, para alm da subdiviso entre Estado e sociedade. De 28 RIs, dezenove (68%) citam categorias mais gerais
da sociedade civil, por exemplo, trabalhadores, organizaes no governamentais,
movimentos populares, empresrios etc. Esta interpretao mais ampla dos atores
que compem a sociedade civil pode contribuir para a disputa entre as diferentes
associaes que participam das etapas estaduais, permitindo que a entidades com
afinidade temtica (Avritzer, 2007) participem do processo. Apenas 4 RIs especificaram quais eram as entidades que tm direito vaga Aquicultura e Pesca, Educao Profissional e Tecnolgica, Sade Indgena e Segurana Pblica. Todavia, no
possvel afirmar at que ponto a no especificao de algumas categorias pode levar
mobilizao apenas das associaes com maiores recursos polticos e materiais.
Esta uma questo de difcil mensurao, que s poder ser respondida com a
anlise qualitativa dos participantes das distintas conferncias.
Para que possam expressar a multidimensionalidade da poltica, as conferncias nacionais precisam incorporar no apenas a diversidade de atores da sociedade
civil, mas tambm espelhar uma diferenciao interna no perfil dos participantes.
De acordo com pesquisa nos regimentos internos de Teixeira, Souza e Lima (2011),
a partir de um olhar para a presena de cotas para alguns grupos tradicionalmente
excludos, no h, em geral, uma preocupao na normatizao das CNs com a
incluso das diferentes perspectivas opinies e interesses. Apenas 15% de 52 conferncias analisadas destinaram vagas por gnero, 7% por idade e 9% por cor ou raa.
A condio socioeconmica foi critrio de incluso para duas conferncias de segurana alimentar e nutricional e citada, sem especificao de cotas, para a 11a de Direitos Humanos e a 2a de Polticas Pblicas para as Mulheres. Os autores notam que
a presena de tal orientao por perspectivas sociais restrita a espaos cujo pblico
esperado deste ou daquele grupo social. A tendncia mais de escuta de demandas
e mediao de interesses de grupos beneficirios das polticas, do que de incluso
de diferentes perspectivas no debate poltico (op. cit., p. 29). Sendo assim, associam
a participao nas conferncias com a interpretao neocorporativa de Schmitter,
uma vez que assumem monoplios associativos, pois somente organizaes com
certas caractersticas seriam capazes de agregar opinies com informaes precisas,
expertises profissionais, capacidade contratual e legitimidade de participao.

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Essa uma interpretao que precisa ser confrontada. Primeiro, porque os dados
anteriores sobre a ampla denominao das categorias que englobam a sociedade civil
no permitem afirmar que as conferncias so processos de disputa de grupos de interesses e corporativos. Mesmo que a defesa de interesses de categorias seja uma dinmica
presente nas conferncias, importante lembrar que como espao de deliberao de
polticas pblicas, elas precisam transcender a discusso corporativa englobando uma
discusso mais generalizada sobre as diretrizes da poltica. Segundo, porque a ausncia
de polticas afirmativas em torno de perspectivas sociais pode no significar sua ausncia das conferncias e/ou de grupos em defesa de algumas posies identitrias, culturais e sociais. Nesse sentido, os dados a seguir sobre o perfil dos participantes podem
dar algumas pistas.
3.1.3 Perfil socioeconmico e cultural.
Embora se saiba com segurana o perfil dos participantes em relao a sua vinculao a setores sociais organizados ou ao Estado, bem como o nmero de pessoas
envolvidas em cada uma das temticas, o conhecimento qualitativo sobre o pblico
da conferncia ainda muito incipiente. Vale lembrar que, diante dos limites da
igualdade matemtica do voto, ou da igualdade de direitos de cidadania liberais, a
teoria democrtica vem apontando para a importncia de incluir grupos sistematicamente ausentes das esferas polticas e representativas, a partir da considerao da
diversidade social, em termos culturais, tnicos, religiosos, identitrios e de gnero
(Phillips, 1995; Young, 2000).
A ausncia de critrios de incluso de algumas perspectivas sociais em seus
documentos regulamentadores, como se viu na seo anterior, no pode ser lida
como sinnimo da no participao nas CNs. Apesar disso, causa para preocupao que esta no seja uma orientao dos documentos normatizadores do
processo. Alm do mais, no se sabe em que medida a presena de grupos com
alta capilaridade organizativa tambm espelha uma formao mais elitista, no que
diz respeito ao perfil de renda e escolaridade, e pouco plural em relao raa ou
cor e gnero. Pesquisas nos conselhos de polticas j revelaram a propenso participao de indivduos com caractersticas socioeconmicas acima da populao,
embora muito prximos do perfil de raa e gnero (Lchmann, 2010; Almeida,
2011). Esta tambm uma tendncia entre aqueles que participam de diferentes
tipos de organizaes civis e espaos participativos.

28

Texto para
Discusso
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Representao Poltica e Conferncias: os desafios da incluso da pluralidade

Uma pesquisa realizada pelo PRODEP em parceria com o Instituto de Pesquisa Vox
Populi, em uma amostra representativa da populao brasileira, foi possvel perceber que o
perfil daqueles que se declararam participantes de algum tipo de organizao poltica 26,8%
da populao , tais como movimentos sociais, sindicatos, partidos polticos ou instituies
participativas conselhos de polticas e oramentos participativos , aproxima-se da populao em algumas dimenses. Em relao ao gnero, a participao dos indivduos muito
mais equilibrada que nos espaos tradicionais de representao eleitoral. Em mdia 52,1%
dos homens e 47,9% das mulheres, declararam participar de pelo menos um dos espaos citados na pesquisa. A participao dos homens maior, porm, entre aqueles que declararam
participar de cinco ou mais espaos (58,4%). A alta participao das mulheres nestes espaos
mostra que diferentemente do processo eleitoral tradicional, nos quais so confrontadas com
um preconceito social arraigado, que atribui ao gnero feminino a responsabilidade de cuidar
do ambiente domstico, e ao masculino, do mundo pblico. Nos espaos da sociedade civil,
a exigncia maior quanto s ideias e aos princpios que so compartilhados em um mesmo
campo de participao (Lchmann e Almeida, 2010, p. 91).
A idade e a cor tambm no apresentam grandes discrepncias entre aqueles
que declaram participar de um a quatro espaos e os que no participam de nenhum.
A pequena diferena geralmente est relacionada aos indivduos que declararam participar de mais de cinco espaos. Eles esto mais distribudos na faixa etria de 35 a 59 anos
(61%) e com menos pessoas acima de 60 anos. Em relao s pessoas que participam de
dois a quatro espaos, a diferena est na cor ou raa 53,7% se declararam brancos em
comparao com 45,2% dos entrevistados que no participam. Desse modo, percebese que em relao incluso de perspectivas sociais tradicionalmente excludas, como
mulheres, negros e pardos, no h diferenas extremas na participao social.
Porm, no que tange renda e escolaridade, o perfil associativo se distancia da populao. A diferena na escolaridade mais visvel entre aqueles que participam de dois ou
mais espaos. Entre eles, a porcentagem de indivduos que possui at o ensino fundamental
bem menor que entre os que no participam ou o fazem apenas em um espao. Os participantes tambm apresentaram um ndice maior de ensino mdio completo e incompleto
e nvel superior e ps-graduao 18,1% e 24,7% daqueles que esto envolvidos de dois
a quatro e cinco ou mais espaos, respectivamente, possuem nvel superior completo ou
incompleto , contra 9,4% da populao no participante. Este um dado tambm encontrado nas pesquisas que se concentram no perfil participativo dos conselhos de polticas.

29

Braslia, junho de 2012

TABELA 1

De quantos espaos participa X escolaridade


De quantos espaos participa?

Escolaridade

At 1

No frequentou a escola/analfabeto

10

Sabe ler e escrever, mas no frequentou a escola

De 2 a 4
3,50%

De 5 ou mais

0,40%

0,00%

Nenhum
37

2,30%

1,40%

1,80%

0,00%

45

2,80%

De 1a a 4a srie do ensino fundamental

63

22,00%

45

19,80%

3,90%

480

29,80%

De 5a a 8a srie do ensino fundamental incompletas

42

14,70%

21

9,30%

7,80%

253

15,70%

De 5a a 8a srie do ensino fundamental completas

27

9,40%

25

11,00%

7,80%

172

10,70%

Ensino mdio completo

65

22,70%

53

23,30%

19

24,70%

310

19,30%

Ensino mdio incompleto

34

11,90%

26

11,50%

18

23,40%

154

9,60%

Superior completo ou incompleto

39

13,60%

41

18,10%

19

24,70%

152

9,40%

Ps-graduao
Total

0,70%

11

4,80%

7,80%

0,40%

286

100,00%

227

100,00%

77

100,00%

1.610

100,00%

Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi, 2011.

Em relao renda, os participantes possuem uma renda superior aos no participantes. Entre os ltimos, maior a porcentagem de indivduos que se localiza na faixa
de renda familiar at dois salrios mnimos (SMs). De maneira inversamente proporcional, aqueles envolvidos em organizaes sociais e instituies participativas apresentaram um ndice maior de renda acima de quatro SMs, com destaque para a faixa de
cinco a dez SMs, entre os que participam de dois ou mais espaos.
TABELA 2

De quantos espaos participa X renda


De quantos espaos participa?

Renda familiar

At 1

De 2 a 4

De 5 ou mais

Nenhum

At 1 SM

36

12,60%

19

8,40%

2,60%

286

17,80%

Mais de 1 a 2 SMs

83

29,00%

66

29,10%

16

20,80%

518

32,20%

Mais de 2 a 4 SMs

68

23,80%

56

24,70%

14

18,20%

328

20,40%

Mais de 4 a 5 SMs

32

11,20%

22

9,70%

14

18,20%

140

8,70%

Mais de 5 a 6 SMs

27

9,40%

21

9,30%

11

14,30%

132

8,20%

Mais de 6 a 10 SM

13

4,50%

22

9,70%

11,70%

72

4,50%

Mais de 10 a 15 SMs

14

4,90%

12

5,30%

6,50%

85

5,30%

Mais de 15 a 20 SMs

2,40%

0,90%

3,90%

11

0,70%

Mais de 20 a 30 SMs

2,10%

2,60%

3,90%

36

2,20%

Mais de 30 SM

0,00%

0,40%

0,00%

0,10%

286

100,00%

227

100,00%

77

100,00%

1.610

100,00%

Total

Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi, 2011.

30

Texto para
Discusso
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Representao Poltica e Conferncias: os desafios da incluso da pluralidade

Esses dados revelam que apesar de negros, pardos e mulheres serem ativos
politicamente em comparao com sua representatividade numrica na populao
brasileira e com sua atuao em espaos tradicionais da poltica, h uma diferena
na participao em relao escolaridade e renda, dois recursos muito importantes
para o exerccio da autonomia e da liberdade da participao. Esta uma situao
agravada em espaos participativos nacionais, como os conselhos e conferncias.
Resultados preliminares sobre o perfil dos participantes em conferncias nas diferentes etapas revelam que quanto maior o nvel maior a desigualdade em termos
de renda e escolaridade. Na pesquisa PRODEP, em parceria com a Vox Populi,
entre os respondentes que afirmaram ter participado de conferncias de polticas
pblicas, percebe-se que em geral as conferncias tm includo a participao de
mulheres e negros, com algumas diferenas quando se trata da escala municipal,
estadual e nacional , como se pode ver no Texto para discusso de Eleonora Cunha
(2012). Entretanto, o critrio de escolaridade e renda revelou-se um fator que diferencia os participantes de conferncias da populao em geral. A escolaridade dos
participantes no apenas maior, mas tambm se eleva com a etapa da conferncia.
Na etapa nacional, 57,9% daqueles que disseram participar possuem ensino superior e/ou ps-graduao. Por sua vez, um fenmeno interessante que aumenta
a porcentagem de pessoas com ensino fundamental 17,9% na etapa estadual e
31,6% na nacional , enquanto a participao de pessoas com ensino mdio diminui 35,9% na estadual para 10,5% na nacional.
TABELA 3

Nvel de escolaridade dos participantes X etapa da conferncia


(Em %)
Nvel de escolaridade

Etapas das conferncias


Local/regional

Municipal

Estadual

Nacional

Ensino fundamental (incompleto/completo)

24,5

27,8

17,9

31,6

Ensino mdio (incompleto/completo)

38,3

40,7

35,9

10,5

Ensino superior (incompleto/completo)

28,7

24,1

33,3

36,8

8,5

7,4

12,8

21,1

100,00

100,00

100,00

100,00

Ps-graduao
Total
Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi, 2011.

A renda outro fator de desigualdade na participao social. De acordo com pesquisa PRODEP, em parceria com a Vox Populi, a maioria das pessoas que participou das

31

Braslia, junho de 2012

conferncias possui renda acima da mdia da populao.8 De acordo com Cunha (2012),
tambm h variaes relevantes no padro de renda quando se observa a escala: aumento significativo da participao nas conferncias de pessoas com renda at um SM de
5,3% na local e regional para 10,5% na nacional e superior a vinte SMs de 2,2% para
10,6%; e decrscimo da participao dos que ganham entre um e dois SMs e quatro a seis
SMs. curioso que as conferncias nacionais propiciam a incluso das diferentes faixas
de renda em uma proporo muito prxima percebida nas conferncias municipais.
Apenas na faixa de renda superior a vinte salrios mnimos, a etapa nacional se destaca
com 10,6% contra 2,2% na municipal.
TABELA 4

Renda familiar dos participantes X etapa da conferncia em


(Em %)
Nvel de escolaridade
At 1 SM

Etapas das conferncias


Local/regional

Municipal

Estadual

Nacional

5,3

10,2

2,6

10,5

De 1 a 2 SMs

21,3

26,9

30,8

15,8

De 2 a 4 SMs

18,1

19,4

25,6

26,3

De 4 a 6 SMs

45,1

25,9

23,0

21,0

De 6 a 10 SMs.

9,6

9,3

5,1

10,5

De 10 a 15 SMs

6,4

4,6

7,7

5,3

De 15 a 20 SMs

2,1

0,9

0,0

0,0

De 20 a 30 SMs

1,1

0,9

2,6

5,3

Acima de 30 SMs

1,1

1,9

2,6

5,3

100,0

100,0

100,0

100,0

Total
Fonte: Pesquisa PRODEP/Vox Populi, 2011.

Algumas observaes precisam ser feitas com relao discrepncia na renda e


escolaridade. Primeiramente, preciso avaliar em que medida a elevada participao de
mulheres, negros e pardos estaria associada a estes fatores. Ou seja, a suposta incluso de
perspectivas sociais tradicionalmente excludas dos processos decisrios pode estar sofrendo alguma influncia da escolaridade e renda, fazendo com que aqueles bem posicionados na estrutura social consigam participar das conferncias. No h dados suficientes


. O rendimento mdio mensal real de todos os trabalhos das pessoas de dez anos ou mais de idade, ocupadas e com rendi
mento, foi estimado em R$ 1.106,00, o que correspondia em 2009 a um pouco mais de dois salrios mnimos (IBGE, 2011).

32

Texto para
Discusso
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Representao Poltica e Conferncias: os desafios da incluso da pluralidade

para avaliar o potencial das conferncias de incluir indivduos que sejam ao mesmo tempo mulheres, negras e de baixa renda, por exemplo. Em segundo lugar, se por um lado,
h uma elevada porcentagem de pessoas com nvel superior e com rendimento acima da
mdia da populao, por outro, no desprezvel o fato de que as conferncias nacionais
parecem incluir uma porcentagem de pessoas com nvel fundamental muito prximo da
mdia da populao e um nmero maior de indivduos com rendimento de at um SM,
se comparado s etapas locais e estaduais. preciso ter cautela para interpretar estes dados, tendo em vista o baixo nmero de pessoas entrevistadas que declararam participar de
conferncias (143). Mas o que se nota nestes dados preliminares que no se deve tomar
como garantido a no incluso de algumas perspectivas sociais, com base na existncia ou
no de cotas nos seus documentos normatizadores. O que no anula a importncia de se
pensar em algum tipo de discriminao positiva para estes segmentos sociais, haja vista
que a representao nestes espaos um exerccio de poder que afeta a vida de muitas
pessoas (Miguel, 2011).
3.1.4 O processo de seleo dos delegados e participantes das CNs
A literatura sobre representao poltica da sociedade civil vem levantando diversos critrios de legitimidade democrtica no advindos necessariamente da autorizao formal.
Atores da sociedade civil e grupos de advocacy, por exemplo, alegam representar, em
arenas formais e informais, indivduos, interesses e perspectivas que no ganhariam visibilidade de outra maneira. Todas estas alternativas de interpretao da representao
da sociedade civil precisam ser confrontadas com o modo de seleo dos representantes
nas instituies participativas no Brasil. Diferentemente das experincias informais de
representao que vm sendo classificadas como formas de autoautorizao, no pas,
conferncias, conselhos de polticas e oramentos participativos adotam algum processo
de seleo. Desse modo, embora perspectivas sociais, afinidades e discursos sejam mecanismos que ativem a representao, elas no do conta sozinhas de explicar a legitimidade democrtica destas experincias (Almeida, 2011). Tendo em vista a promessa de
insero da pluralidade nas IPs, preciso avaliar se os mtodos de seleo permitem que
diferentes perspectivas e identidades associativas encontrem expresso nas conferncias.
Primeiramente, devido ao aspecto escalonado das conferncias, deve-se notar que
os representantes nas etapas preparatrias, locais, distritais e at mesmo nas municipais
so eleitos em espaos abertos populao. Certamente no envolvem todos os moradores e tampouco a eleio favorece cidados ordinrios no envolvidos em associaes

33

Braslia, junho de 2012

e movimentos sociais, porm, existe algum nvel de legitimao das conferncias junto
sociedade. A qualidade deste processo seletivo depender, em certa medida, do tipo
de mobilizao e convite adotado pelas comisses organizadoras locais, estadual e nacional. Ademais, importante avaliar qual o espao das eleies nas diferentes etapas
e se h influncia de atores no autorizados nas conferncias.
Em relao ao processo de mobilizao e divulgao, dados preliminares da pesquisa PRODEP em parceria com a Vox Populi mostram que os participantes (54,5%)
consideram, em sua maioria, que houve pouca divulgao das conferncias. Para
32,9%, houve ampla divulgao e 12,6% responderam que no houve divulgao.
Desse modo, a percepo dos atores sociais que participaram de diferentes etapas que
este um processo que precisa de aperfeioamento. Perguntados sobre como ficaram
sabendo da realizao da conferncia, a maioria (32,9%) indicou convites encaminhados pela comisso organizadora. As instituies participativas e organizaes da
sociedade civil tambm aparecem como responsveis pela divulgao (12,6%), assim
como os meios de comunicao diversos, tv, rdio, jornais e internet (21%). Uma porcentagem elevada (25,2%) citou conversas informais com amigos, vizinhos e colegas
de trabalho. Por fim, 8,4% escolheram a opo cartazes, flderes, panfletos. Estas
informaes indicam que os mtodos adotados esto direcionados tanto para pessoas
envolvidas com atividades polticas e associativas considerando informe da comisso,
das IPs e associaes quanto para cidados em geral, j que existem mtodos de maior
alcance, como os meios de comunicao e os cartazes. Porm, a opinio anterior sobre
a pouca mobilizao mostra que estes mecanismos no so suficientes.
Quanto eleio para os delegados, o que se pode supor que geralmente so pessoas envolvidas em associaes civis e movimentos sociais que lidam diretamente com
a poltica, a saber, indivduos altamente envolvidos com o tema e no cidados comuns.
Nas reas em que possuem conselhos de polticas, pesquisas qualitativas vm apontando
a grande influncia destas instituies no processo de seleo e organizao das conferncias (Faria, 2011). Esta uma questo pouco trabalhada nos estudos e que pode
apresentar alguns insights para compreenso da dinmica representativa nestes espaos.
O processo eleitoral tambm obedece ao escalonamento das conferncias. Sendo assim, conferncias municipais elegem os delegados estaduais e estes os nacionais. Todavia,

34

Texto para
Discusso
1 7 5 0

Representao Poltica e Conferncias: os desafios da incluso da pluralidade

Teixeira, Souza e Lima (2011) alertam para a existncia de uma outra modalidade de delegado, tambm com direito a voz e voto, que pode comprometer a legitimidade da representao. Alm dos representantes eleitos nos estados, as conferncias nacionais preveem
a presena de representantes natos geralmente conselheiros nacionais, representantes de
rgos governamentais federais e comisso organizadora. A comisso organizadora tambm tem poder de indicar organizaes consideradas relevantes para o debate 42% das
CNs previram indicao. A presena dos representantes natos significativamente menor
que a dos delegados eleitos, como destaca Silva (2009). De 34 CNs realizadas entre 2003
e 2006, 88% dos delegados foram eleitos nas etapas intermedirias e 12% eram representantes natos em geral, conselheiros nacionais e comisso organizadora. A legitimidade
dos representantes natos est baseada no reconhecimento destes atores como interlocutores vlidos, porm, alguns autores destacam a necessidade de se problematizar este tipo
de representao. Conforme observa Miguel (2011, p. 52), para os casos de organizaes
que prescindem de eleies,
algum reconhece que determinada organizao est credenciada a falar em nome de determinados grupos, experincias ou interesses. No so os pretensos representados, uma vez que os
mecanismos de autorizao foram descartados. [] Enfim, h uma legitimao derivada que
pode reforar as hierarquias e o poder j existentes.

Algumas ponderaes precisam ser feitas a partir dessa avaliao. Em primeiro


lugar, em relao s conferncias, o reconhecimento de rgos governamentais como
interlocutores vlidos no prescinde de autorizao. importante lembrar que representantes de ministrios, secretarias e departamentos do governo so indicados por
representantes que tm a autorizao eleitoral para decidir em nome do pblico. Alm
disso, a presena de atores estatais nas conferncias fundamental para o processo representativo. Como postulam Abers e Keck (2007), representantes da sociedade civil
e do Estado tm papel diferenciado nos conselhos em relao questo em nome de
que falam. impraticvel esperar que a sociedade civil represente todos os setores
da sociedade e que garanta a representao equitativa, na medida em que associaes
representam as vises diversas e plurais dos grupos organizados. A contribuio da
sociedade civil para a democracia reside em seu papel como arena para expresso da diversidade. Contudo, a presena do Estado nas IPs teria o papel de representar interesses
dos no organizados ou menos organizados. O governo representativo teria a funo de
equilibrar a representao igualitria dos ausentes.

35

Braslia, junho de 2012

Em segundo lugar, no que diz respeito aos conselheiros de polticas, seria mais
que o reconhecimento do Estado ou dos atores sociais da validade de sua fala, uma vez
que teriam sido escolhidos anteriormente em outros processos seletivos, como legtimos
representantes destas temticas na etapa nacional. O problema maior no parece a falta
de autorizao, mas a forma como esta ocorreu para definio de sua posio como conselheiro. Teixeira, Souza e Lima (2011) destacam que, nos conselhos nacionais, apenas
organizaes com abrangncia nacional, atuando em um nmero mnimo de estados,
esto habilitadas a uma vaga nestes espaos. Desse modo, h uma restrio do nmero
de organizaes aptas representao, sem englobar aqueles atores ligados s dinmicas regionais e locais. Por seu turno, importante lembrar que apesar das decises em
ltima instncia atingirem ou serem implementadas no local, elas tm carter nacional
e precisam ser formuladas levando em considerao tal generalidade. Uma possvel soluo seria a combinao de critrios territoriais, de maneira que as diferentes regies
pudessem ser contempladas nos conselhos, no apenas aquelas com maior associativismo, como geralmente o caso do Sudeste. Ademais, o aspecto territorial precisaria
ser combinado com a dimenso das perspectivas sociais. S para dar um exemplo, no
caso da sade, a Resoluo no 333 recomenda que os conselhos adotem uma definio
para alm dos segmentos usurios, prestadores privados e pblicos e profissionais ,
destacando algumas perspectivas relevantes para a poltica pblica, como portadores de
algumas patologias, mulheres, comunidade cientfica etc. (Brasil, 2003). Porm, esta
recomendao no parece ser a mesma para o Conselho Nacional. De acordo com o Regimento Interno e o Decreto no 5.839 que regulamentam o processo eleitoral deste conselho, apenas a dimenso territorial citada organizaes com abrangncia nacional e
que estejam presentes emum tero das unidades da Federao e trs regies geogrficas
do pas (Brasil, 2006).
Em terceiro lugar, com relao indicao nas etapas nacionais de organizaes
que no se mobilizaram nas etapas municipais e regionais e que tm capilaridade nacional, a noo de reconhecimento por atores estatais e societais parece muito propcia.
Mas se cr que a concluso no pode ser to direta, ou seja, sem autorizao dos representados, no h articulao ou possibilidade de controle. Um dos pontos que parecem
nebulosos nos regulamentos e regimentos das conferncias a ausncia de outros critrios para tal indicao que possam extrapolar a questo territorial. Desse modo, organizaes de abrangncia nacional podem contribuir para o debate, haja vista a experincia
adquirida e a atuao em diferentes partes do pas, mas o poder de indicao nas mos

36

Texto para
Discusso
1 7 5 0

Representao Poltica e Conferncias: os desafios da incluso da pluralidade

da comisso organizadora, a partir de critrios exclusivamente territoriais, no parece


ser o mais democrtico, tendo em vista a possibilidade que diferentes organizaes
queiram ou devam fazer parte deste processo.
Por fim, h que se ressaltar que as conferncias nacionais so resultado de um
processo descentralizado de discusso e deciso. Na Conferncia de Sade, realizada
em 2011, os grupos de trabalho no podiam criar propostas novas, que alterassem o
teor das diretrizes encaminhadas pelos estados. A anlise dos 28 RIs realizada para este
trabalho confirma igualmente a influncia das discusses anteriores no resultado final
da conferncia. Em todos os casos, os relatrios estaduais subsidiam os trabalhos das
comisses, alm da exigncia de um qurum qualificado para aprovao das diretrizes,
revelando a necessidade de um amplo consenso em torno das propostas que nortearo
as polticas pblicas. Desse modo, a qualidade da representao nas conferncias dependente da forma como os atores so includos nas diferentes etapas e do processo de
deliberao entre os diferentes atores e espaos, como se ver na prxima subseo.
3.2 Como as conferncias se articulam com a
pluralidade representada?
As caractersticas descentralizada e plural das conferncias de polticas pblicas, bem como
seu aspecto deliberativo e propositivo indicam a necessidade de que haja algum nvel de
articulao com os representados. Nesse sentido, vlida a ideia de Pitkin (1967) de que
a representao uma relao de via de mo dupla: representantes comprometidos com
interesses dos representados e estes controlando as aes daqueles. No entanto, como
argumentado na segunda seo deste texto, a ideia de accountability entre os representantes da sociedade civil est pautada no relacionamento deliberativo e no na presena de
sanes legalmente institudas ou na defesa de interesses de indivduos. Dessa maneira,
crticas a respeito da impossibilidade da representao democrtica da sociedade civil, haja
vista a ausncia de autorizao, esto voltadas para relao, eleitor e eleito ou representao
e interesses das pessoas, que no se encaixa no modelo extraeleitoral.
Isso no impede que se possa avaliar a existncia de controle e prestao de contas
por parte dos atores da sociedade civil. preciso lembrar que os delegados de conferncias nacionais so participantes de movimentos e organizaes sociais e, portanto,
podem prestar contas a este pblico sobre suas decises. O que no significa que possuam um mandato delegado, haja vista as caractersticas deliberativas destes processos.

37

Braslia, junho de 2012

Diante da pluralidade de grupos com interesses, perspectivas e opinies diversas sobre


a temtica e da expectativa de mudana no padro decisrio de polticas pblicas a
partir da interao entre Estado e sociedade, a representao passa a ser avaliada no
pelo nmero de interesses que so considerados matematicamente no ato de constituio, mas pelo processo de debate e formulao das polticas, a saber, por meio do
processo deliberativo. Assim, a nfase se desloca dos interesses e das preferncias que
entram no processo de debate para a forma como o representado construdo.
Os dados sobre conferncias at o momento no permitem avaliar como se desenvolve a prestao de contas e o relacionamento entre representantes da sociedade
civil e suas entidades. De qualquer maneira, a opinio dos entrevistados na pesquisa
PRODEP em parceria com a Vox Populi traz algumas indicaes a respeito do processo deliberativo, especificamente sobre o processo de debate, central entre os tericos
para a efetiva transformao e construo de preferncias. Setenta e nove por cento
acreditam que as conferncias so marcadas pelo processo de debate e contestao de
ideias, nos quais h um equilbrio entre atores da sociedade civil e do Estado (59,3%).
Apenas 21,2% consideram que h um predomnio de falas dos atores governamentais
e 18,6% da sociedade civil. Logo, a maioria avalia positivamente o processo de interao entre os segmentos, embora seja impossvel afirmar a qualidade deste debate em
relao troca de razes igualitria e mutualidade entre os participantes. Considerando
que no possvel haver um processo deliberativo equilibrado sem informaes adequadas, questionou-se tambm aos entrevistados se eles tinham acesso s informaes
necessrias para a deliberao. Destes, 57,5% responderam afirmativamente e 41,6%
disseram que no tm acesso s informaes. Este um dado preocupante, pois pode
comprometer a qualidade do debate.
Outro ponto importante para a qualidade da interao nas conferncias sua
conexo com as distintas arenas deliberativas, como a sociedade, as instituies participativas e o Estado. Nesse sentido, no basta a justificao pblica e troca de razes entre
os participantes, preciso situ-las em um complexo processo de formulao das polticas pblicas no que se refere s suas fases e atores (Hendriks, 2006; Parkinson, 2003).
Em relao conexo com as pessoas afetadas pelas polticas, algumas conferncias
vm inovando nas formas de mobilizao dos cidados. Entre elas, destacam-se as conferncias livres, etapa preparatria no eletiva, fundada na liberdade de organizao da

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sociedade. Realizadas pela primeira vez na temtica de juventude, foram posteriormente


utilizadas em outras seis reas (Teixeira, Souza, Lima, 2011).9 Estas etapas possibilitaram
a mobilizao de pblicos que possivelmente no se engajariam em uma conferncia de
formato padro. Ademais, formularam propostas que foram encaminhadas s comisses
organizadoras para sistematizao e incluso nos textos das etapas posteriores.
Outra modalidade, destacada pelos autores, foi a organizao de conferncias virtuais, por meio de bate-papos e fruns de discusso na internet. Este tipo de mobilizao
foi experimentado em trs temticas: Comunicao, Cultura e Segurana Pblica. Apesar
de no elegerem representantes, estes outros tipos de conferncias encaminharam propostas para os encontros presenciais (Teixeira, Souza e Lima, 2011, p. 16). Estas iniciativas
podem contribuir para ampliar a capilaridade das conferncias em relao a discursos
contrastantes e distintas perspectivas da poltica pblica. Todavia, ainda so iniciativas
pontuais e precisam ser pensadas para outras reas de polticas. No se pode esquecer
tambm que, como foi descrito antes, dependendo do tipo de poltica, do tamanho dos
municpios e da mobilizao que ocorre nestas localidades, as conferncias envolvem um
processo escalonado que pode ou no envolver a populao dos bairros, dos distritos e das
regies. A no obrigatoriedade destas etapas para a realizao da nacional pode enfraquecer esta potencialidade de agregar distintas opinies da sociedade e precisaria ser revista
nos seus regulamentos e regimentos.
Quando interao entre conferncias e demais IPs, os conselhos de polticas
podem ter um papel relevante no relacionamento entre representantes e representados.
Embora, somente em 40% dos regimentos analisados de 52 CNs, os conselhos sejam
corresponsveis pela convocao dos processos (Teixeira, Souza, Lima, 2011, p. 18), a
sua participao nas conferncias muito expressiva. Alm disso, vale destacar que os
conselhos so instncias importantes de formulao e fiscalizao, no nvel local e estadual, das polticas deliberadas nas conferncias nacionais e, portanto, poderiam assumir
uma posio ativa na publicizao de tais resultados. Entretanto, no se sabe qual o
espao que as orientaes e diretrizes das conferncias ocupam no planejamento e nas
deliberaes dos conselhos.


. De acordo com pesquisa dos autores, essa modalidade foi adotada na Comunicao, na Cultura, na Defesa Civil e As
sistncia Humanitria, nos Direitos Humanos, no Esporte e na Segurana Pblica.

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Por fim, as conferncias precisam ser avaliadas no apenas na sua capacidade de se


articular com a pluralidade representada, mas tambm com o Estado. Isto porque a efetividade dos processos deliberativos depende de continuidade e implementao. Para que
possam cumprir as promessas de maior incluso poltica, as conferncias esto sujeitas
no apenas avaliao da qualidade das formas de seleo e do relacionamento com a sociedade, mas tambm possibilidade de influncia no processo decisrio governamental.
Algumas pesquisas nessa direo apontam que ainda existe uma baixa articulao entre as instituies participativas e a esfera formal do Estado, neste caso
compreendidos o Poder Executivo e a burocracia. De acordo com Silva (2009),
primeiramente, a fora das deliberaes das conferncias nacionais depende muito
da institucionalizao destas polticas que obrigue a sua realizao, como o caso
da sade e da assistncia social. O problema que 60% das conferncias analisadas
pela autora no possuam qualquer instrumento legal que garantisse a sua continuidade, independentemente das mudanas governamentais. A segunda dificuldade
para a efetiva implementao das polticas sua necessria articulao com outras
reas temticas. Apesar das conferncias serem espaos que facilitam o processo
deliberativo ao isolar determinada issue de outros fruns de deciso, como bem
colocaram Pogrebinschi e Santos (2010), elas demandam sua conexo no momento de efetivao das propostas. Silva mostra que do total de 8.047 deliberaes de
30 CNs, 45% (3.624) demandavam encaminhamento, de competncia exclusiva
do ministrio responsvel pela realizao da conferncia. Entretanto, 55% (4.423)
eram de competncia compartilhada (op. cit., p. 32).
Em terceiro lugar, falta previso sobre o acompanhamento dos resultados.
A ausncia de um mtodo institucional de gesto, responsvel por dar vazo s deliberaes dentro da esfera pblica federal, torna o processo pouco efetivo e incerto.
Em entrevistas com os coordenadores das conferncias, Silva identificou que cada
conselho e ministrio processa os encaminhamentos da forma que lhe apraz. Alm
disso, 56% dos coordenadores das conferncias declararam que no sabem como se
d o encaminhamento no governo federal. Estes relatos reforam o argumento sobre
a importncia de se fomentar a conexo entre as diferentes arenas deliberativas, tendo
em vista que esta no uma relao natural ou automtica. O crescente protagonismo das conferncias nos ltimos anos, no que diz respeito variedade temtica e ao
nmero de pessoas includas e processos realizados, no veio acompanhado de uma

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estratgia de coordenao horizontal entre as diversas conferncias, bem como de coordenao vertical entre os distintos nveis de governo e de instituies ministrios,
conselhos de polticas, secretarias etc. responsveis por sua implementao. Esta
ausncia de acompanhamento das deliberaes dificulta ao mesmo tempo a prestao
de contas com a sociedade, mostrando que o problema da legitimidade democrtica
da representao da sociedade civil extrapola a simples relao entre autorizao e
representatividade, assumindo contornos mais complexos.

4 REPRESENTAO POLTICA E CONFERNCIAS:


CONSIDERAES PRELIMINARES
Este estudo exploratrio sobre a representao poltica nas conferncias nacionais teve
o objetivo de levantar questes para a anlise da legitimidade democrtica destas experincias no que se refere ateno pluralidade. Para isso, considerou-se dois eixos de
anlise, a pluralidade representativa das conferncias em termos do processo de incluso de atores e a presena de articulao entre as distintas arenas deliberativas, formais
e informais, de maneira que estes experimentos possam passar pelo crivo da avaliao
pblica e serem incorporados efetivamente no processo decisrio governamental.
A primeira constatao que, embora o processo autorizativo seja central para
a legitimidade do poder poltico, a anlise da representao no pode se restringir a
este aspecto, correndo o risco de anular qualquer possibilidade de avaliao da representatividade da sociedade civil. A autorizao derivada dos atores da sociedade civil
no est baseada no pressuposto da igualdade matemtica, mas em uma igualdade
que se volta para a considerao das diversas manifestaes da sociedade, discursos,
preferncias e interesses no expressos pela via eleitoral. As desigualdades nas formas
de incluso no so negligenciveis. Os dados preliminares apresentados mostram que
faltam polticas afirmativas voltadas para a incluso de perspectivas sociais tradicionalmente excludas; ateno s desigualdades de renda e escolaridade entre os participantes; uma discusso sobre os critrios de incluso dos participantes no eleitos em
etapas anteriores; e aperfeioamento da mobilizao dos atores da sociedade civil e do
processo de seleo de maneira que a pluralidade de vises possa se fazer representar.
Ao mesmo tempo, consciente destes limites, no se pode esquecer que as conferncias
vm demonstrando potencial de incluso das distintas categorias da sociedade civil e

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de abertura para a disputa de diferentes vozes no processo deliberativo. Criar regras


para que o campo de disputa esteja mais aberto s diferentes perspectivas, afinidades
temticas e discursos um dos desafios para o aprimoramento das conferncias como
expresso da pluralidade.
Em segundo lugar, partindo das contribuies dos tericos deliberativos voltados
para a ideia de sistemas, o texto sugeriu que as conferncias fazem parte de um processo
que precisa ser pensado em escala. Portanto, a concepo de representao que informou
este trabalho no est desatenta importncia de se fomentar espaos de expresso autnoma dos interesses dos indivduos, mas a percebe como uma entre as diversas modalidades de manifestao da soberania disponveis no mundo contemporneo. preciso
avaliar at que ponto as conferncias so capazes de se conectarem com outros processos
participativos e representativos, a fim de construir polticas legtimas, do ponto de vista
da capacidade de refletirem as controvrsias pblicas e ampliarem a incluso poltica.
Somente o acmulo de pesquisas poder revelar o potencial das conferncias para
a incluso da pluralidade e alimentar sugestes especficas sobre como desenhar fruns
mais permeveis e mais conectados com as esferas formais e informais. As dimenses
aqui levantadas so uma tentativa inicial de compreender a difcil relao entre representao e representatividade, a partir das especificidades das conferncias e de aventar
uma forma de compreenso ampliada da representao poltica.
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012

EDITORIAL
Coordenao

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Superviso

Everson da Silva Moura


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Reviso

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aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.

REPRESENTAO POLTICA E
CONFERNCIAS: OS DESAFIOS DA
INCLUSO DA PLURALIDADE

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