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CAPTULO 01 DIREITO ADMINISTRATIVO

1.1) Origem do Direito Administrativo


O Direito Administrativo, como ramo autnomo do direito, comea
a se organizar no final do sculo XVIII e incio do sculo XIX, com as
revolues liberais desse perodo, particularmente a Revoluo Francesa.
Antes, os estados europeus eram monarquias absolutas e,
evidentemente, referidos estados no se submetiam s regras jurdicas,
posto que, os monarcas concentravam em suas mos todos os poderes
e, consequentemente, jamais se submeteriam a um regime jurdicoadministrativo.
Aps
a
Revoluo
Francesa,
com
o
surgimento
do
constitucionalismo, do princpio da Legalidade e da Separao dos
Poderes, comeam a surgir normas administrativas, que, mais tarde, se
organizariam como ramo prprio do direito.
Inicialmente, no se pode falar em Direito Administrativo como um
ramo prprio do direito, posto que, existiam leis que cuidavam da
matria administrativa, porm estas leis eram esparsas, inexistindo uma
sistematizao entre as mesmas. Eram estudadas de acordo com os
princpios do Direito Civil.
O Direito Civil disciplinava as matrias, que atualmente so
estudadas pelo Direito Administrativo. No Brasil, ainda hoje o Direito
Civil, por exemplo, classifica bens pblicos, no art. 99, ratificando a
origem civilista da matria.
Posteriormente, em funo das novas funes assumidas pelo
Estado, aumentando a complexidade da sua estrutura organizacional, o
Direito Civil no consegue mais disciplinar as novas relaes jurdicoadministrativas, surgindo a necessidade da organizao de um novo
ramo do Direito, que seria o Direito Administrativo.
No final do sculo XIX e incio do sculo XX, com o surgimento do
Estado Social, que veio substituir o Estado Liberal, prevalente nos sculos
XVIII e XIX, o Direito Administrativo ganha um impulso extraordinrio,
pela necessidade de conferir ao Estado poderes at ento inexistentes,
tornando-se definitivamente um ramo prprio do direito, com regras
sistematizadas, com princpios prprios e com uma hermenutica
prpria.

1.2) Objeto e Conceito do Direito Administrativo


O Direito Administrativo disciplina as relaes entre os diversos entes
e rgos estatais, assim como a relao destes com os particulares,
sempre buscando a realizao do interesse pblico. Na relao com os
particulares, o Estado sempre ter prerrogativas, posto que sempre
busca a realizao do interesse pblico e, muitas vezes, para realiz-lo,
ter que restringir a esfera individual dos particulares. Ex.: multa de
trnsito aplicada em decorrncia do poder de polcia do Estado,
fechamento de estabelecimentos comerciais que desobedecem as
normas sanitrias, desapropriao, dentre outras.
Hely Lopes Meireles afirma que o Direito Administrativo Brasileiro
sintetiza-se no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os
rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.(Direito
Administrativo Brasileiro, 28 ed., So Paulo: Editora Malheiros, 2003, p.
38)
Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que:Direito Administrativo o
ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas
jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a
atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza
para a consecuo de seus fins, de natureza pblica. (Direito
Administrativo, 23 ed, So Paulo: Editora Atlas, 2010, p. 47).
Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que o Direito Administrativo
o conjunto de normas e princpios que, visando sempre ao interesse
pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado
e entre este e as coletividades a que devem servir. (Manual de Direito
Administrativo, 23 ed., Rio de Janeiro: Lmen Jris Editora, 2010, p. 09).
Celso Antnio Bandeira de Mello define o Direito Administrativo como
o ramo do direito pblico que disciplina a funo administrativa e os
rgos que a exercem. (Curso de Direito Administrativo, 27 ed., So
Paulo, Editora Malheiros, 2010, p. 37).
Pode-se conceituar o Direito Administrativo como o ramo do direito
pblico que disciplina o conjunto de princpios e regras jurdicas, visando
a realizao do interesse pblico, aplicveis s relaes entre os diversos
rgos e entes estatais com os particulares e a coletividade em geral.
1.3) Fontes do Direito Administrativo
A Constituio Federal apresenta-se como a fonte primordial do
Direito Administrativo, porque nela esto disciplinadas as principais
regras e princpios que estruturam e disciplinam o Estado. A Lei aparece
como uma das principais fontes, posto que no Direito Administrativo o
Princpio da Legalidade tem uma presena muito forte, na medida em
que o agente pblico s pode fazer aquilo que a lei previamente lhe
autoriza que o faa.
Existem inmeras leis administrativas relevantes, tais como: Lei n.
8666/93 que estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade,
compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; Lei 10520/02 que
regulamenta o Prego como modalidade licitatria; Lei 8987/95 que
disciplina de forma geral as concesses e permisses de servios
pblicos, Lei 9784/99 que regulamenta o processo administrativo no

mbito federal; Lei n. 8112/90 que regulamenta os servidores pblicos


federais estatutrios, dentre outras leis, inclusive estaduais e municipais.
A doutrina, a jurisprudncia e os costumes dirios so outras fontes
do Direito Administrativo na aplicao e interpretao dos diversos atos
praticados pelo Estado, exercendo a funo administrativa.
1.4) A expresso Administrao Pblica
A expresso Administrao Pblica tem dois sentidos bsicos: um,
subjetivo, formal ou orgnico e o outro, material, objetivo ou funcional.
Na acepo subjetiva, compreende todos os rgos e entes que
integram a
Administrao Pblica, ou seja, corresponde a toda a
estrutura administrativa do estado, englobando autarquias, fundaes,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e consrcios pblicos,
alm dos diversos rgos que integram o Estado. Na acepo objetiva
compreende a prpria atividade administrativa, ou seja, a prpria funo
administrativa (uma das funes estatais, ao lado da funo legislativa e
judicial), compreendendo a prtica dos atos administrativos.
1.5) Federao
A Teoria Geral do Estado costuma classificar o Estado de diversas
formas. Uma das classificaes (forma de Estado) subdivide o Estado em
Estados Unitrios ou Federativos, difereciando-se basicamente pela
centralizao ou no do poder estatal. No Estado Federativo, o poder no
est centralizado numa nica instncia, mas, sim, em vrias esferas de
poder. No Brasil, integram a Federao a Unio Federal, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios (art. 18 da Constituio Federal). No
Estado Unitrio, o poder est centralizado numa nica instncia de
governo. Os Estados que tm uma grande dimenso territorial
geralmente so estados federativos.
Os entes integrantes da Federao possuem eleies prprias,
competncia administrativa prpria para a prestao de servios
pblicos, autonomia administrativa e competncia tributria prpria,
dentre outras caractersticas, o que demonstra a autonomia de tais
entes.
Deve-se destacar a autonomia federativa de tais entes polticos,
ressaltando-se a existncia de organizaes administrativas distintas. Os
estados do Cear, Acre e So Paulo, por exemplo, no tero a mesma
organizao administrativa, posto que se tratam de estados federativos
com aspectos econmicos, populacionais, culturais e sociais totalmente
distintos.
Sendo assim, em funo de ser o Brasil uma Federao, no se pode
falar em uma nica Administrao Pblica, mas, sim em vrias, posto que
cada ente que integra a Federao brasileira, em funo de suas
especificidades, ter uma organizao administrativa prpria. evidente
que teremos algumas semelhanas entre as estruturas administrativas
internas destes entes federativos, at pelo fato de originarem do texto
constitucional. No entanto, haver muitas diferenas entre tais
organizaes em funo das diferenas polticas, geogrficas,
econmicas, populacionais, culturais e sociais.
1.6) Separao dos Poderes

A Separao dos Poderes, prevista expressamente no art. 2 da


Constituio Federal, representa uma das maiores contribuies da
Revoluo Francesa no final do sculo XVIII. Implica na limitao dos
poderes estatais, entregando-se a rgos distintos as trs principais
funes estatais de administrar, julgar e legislar. O gnio poltico francs
de Montesquieu sistematizou esta teoria.
Esta separao absoluta, que prevaleceu inicialmente, no existe
mais, posto que, atualmente, fala-se mais em separao de funes,
entregando-se a rgos diferentes funes distintas. No entanto, estes
mesmos rgos, alm das funes que lhes so prprias (funes
tpicas), exercem funes de outros rgos (funes atpicas), ou seja, o
Poder Judicirio, essencialmente julga, mas tambm exerce funes de
outros poderes, quando expressamente autorizado pelo texto
constitucional.
Prevista no art. 2 da Constituio Federal Brasileira de 1988 e
elencada como clusula ptrea em seu art. 60, 4 , a Separao de
Poderes, atualmente, no mais vista como uma separao absoluta.
Quando se refere ao Poder Judicirio, por exemplo, no significa que o
Poder Judicirio s julgue. A sua funo principal julgar, aplicando a
Constituio e a lei ao caso concreto, porm, ele tambm tem algumas
funes legislativas, como o envio do projeto de lei, referente ao Estatuto
da Magistratura, ao Congresso Nacional, de iniciativa exclusiva do
Supremo Tribunal Federal, bem como algumas funes administrativas,
como a administrao dos seus prprios servidores. Assim tambm
ocorre em relao ao Poder Legislativo, cuja funo principal legislar,
porm, excepcionalmente ele julga (Ex.: Julgamento do ex-presidente
Collor por crime de responsabilidade pelo Senado Federal) e tambm
administra suas prprias Casas.
Desta forma o Direito Administrativo estuda tambm os atos
administrativos praticados pelo Poder Judicirio e Legislativo, alm da
atividade do Poder Executivo, essencialmente administrativa. Em
concluso, pode-se afirmar que a realizao de atos administrativos no
restrita ao Poder Executivo, posto que os outros dois Poderes tambm
exercem funo administrativa
Desta forma, a funo administrativa no exclusiva do Poder
Executivo. Os outros poderes (Judicirio e Legislativo) tambm exercem
funo administrativa. Quando um Tribunal de Justia promove um juiz de
uma comarca para outra, pratica ato administrativo, e, no, funo
jurisdicional. Quando a Cmara dos Deputados realiza uma licitao
pratica inmeros atos administrativos.
Sendo assim, no se deve restringir a funo administrativa apenas
ao Poder Executivo, posto que os Poderes Legislativo e Judicirio tambm
exercem funo administrativa de forma atpica. A outorga desta
autonomia administrativa a estes Poderes (Judicirio e Legislativo)
assegura uma independncia maior dos mesmos na hora de exercerem a
funo tpica de julgar e legislar.

CAPTULO 02 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO


PBLICA
2.1) ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL

As modernas Constituies dos pases ocidentais, principalmente


aps a Segunda Guerra Mundial, perodo em que a legalidade estrita
serviu de esteio a um dos piores perodos da histria do homem
ocidental, em que inmeros absurdos foram praticados sob o argumento
de cumprimento lei, passaram a consagrar a existncia de direitos que
seriam fundamentais pessoa humana, introduzindo-os em seus textos.
Afasta-se assim de um apego formal e cego lei, para a consagrao
de uma pauta mnima de direitos fundamentais, que no podem jamais
ser afastados, sob a alegativa de obedincia lei, posto que, estas que
devem obedincia queles. Os direitos fundamentais que condicionam
todo o ordenamento jurdico.
corrente hoje na moderna teoria do Direito Constitucional a
distino entre normas que so regras e normas que so princpios,
distino esta brilhantemente realizada por Ronald Dworkin e Robert
Alexy. Desta forma, os princpios jurdicos foram normatizados, sendo
uma das espcies de norma, ao lado das regras, que antes eram
confundidas com o prprio conceito de norma. Hodiernamente, nada
mais so do que uma de suas espcies.
Os modernos textos constitucionais, de forma crescente,
consagram uma grande quantidade de princpios em seus textos,
positivando-os, princpios estes consagradores de direitos fundamentais.
Assim nos ensina Paulo Bonavides1, ao comentar a evoluo histrica da
juridicidade dos princpios: A terceira fase, enfim, a do ps-positivismo,
que corresponde aos grandes momentos constituintes das ltimas
dcadas deste sculo. As novas Constituies promulgadas acentuam a
hegemonia axiolgica dos princpios, convertidos em pedestal normativo
sobre o qual assenta todo o edifcio jurdico dos novos sistemas
constitucionais.
Referidos princpios previstos no texto constitucional, sendo a nossa
Constituio um exemplo da consagrao de tais princpios, servem de
fundamento a todo o ordenamento jurdico, prevalecendo, em caso de
confronto, sobre as regras.
importante ressaltar a distino entre as espcies de normas
(princpios e regras), para melhor entender a sua natureza e,
consequentemente, dar-lhes a melhor e mais efetiva aplicao, diante
das respectivas situaes fticas. Enquanto as regras so dotadas de um
carter bem fechado, com um grande grau de especificidade, os
princpios so dotados de um alto grau de generalidade, falando a
doutrina em normas de tipo fechado (regras) e normas de tipos abertos
(princpios). Esclarecendo tal diferenciao, assinala o prof. Willis
Santiago Guerra Filho2 que; uma das caractersticas dos princpios
jurdicos que melhor os distinguem das normas que so regras sua
maior abstrao, na medida em que no se reportam, ainda que
hipoteticamente, a nenhuma espcie de situao ftica, que d suporte
incidncia de norma jurdica. A ordem jurdica, ento, enquanto conjunto
de regras e princpios, pode continuar a ser concebida, la KELSEN,
como formada por normas que se situam em distintos patamares,
conforme o seu maior ou menor grau de abstrao ou concreo, em um
ordenamento jurdico de estrutura escalonada (Stufenbau). No patamar
mais inferior, com o maior grau de concreo, estariam aquelas normas
ditas individuais, como a sentena, que incidem sobre situao jurdica
1

BONAVIDES, Paulo, Curso de Direito Constitucional, 8 ed., So Paulo : Malheiros, p. 237


2
GUERRA FILHO, Willis Santiago, Processo Constitucional e Direitos Fundamentais, 1 ed., So
Paulo : Celso Bastos Editor, pp. 52-53

determinada, qual se reporta a deciso judicial. O grau de abstrao


vai ento crescendo at o ponto em que no se tem mais regras, e sim,
princpios, dentre os quais, contudo, se pode distinguir aqueles que se
situam em diferentes nveis de abstrao. Em suma, pode-se diferenciar
tais espcies, pelo diferente grau de abstrao, maior, nos princpios, e
menor, nas regras.
A nossa Constituio traz a previso de inmeros princpios jurdicos,
que em muitas ocasies, colidem com outros princpios constitucionais.
Em outras ocasies, h a coliso de duas regras, ou ainda, a coliso entre
uma regra e um princpio. A soluo para referidas situaes de conflito
permite uma melhor diferenciao das normas, em relao aos
princpios.
Quando uma regra colide com um princpio, inquestionvel, como
afirmado anteriormente, que este prevalece sobre aquela, posto que as
regras encontram seus fundamentos nos princpios, que esto na base do
ordenamento jurdico. O conflito entre duas regras, resolve-se pelo
aniquilamento de uma delas, aplicando-se a outra, ou seja, uma das
regras afastada pela perda de validade, reputando-se a outra como
vlida. Helenilson Cunha Pontes3 nos ensina que duas regras jurdicas
em oposio, diante de um caso concreto, consubstanciam um conflito
de regras. Os conflitos entre regras jurdicas resumem-se a uma questo
de validade, isto , quando para uma mesma situao de fato, duas
regras aparecem para o intrprete como igualmente aptas regulao
do caso, a escolha de uma levar necessariamente declarao de
invalidade da outra, mediante a aplicao de outras regras (de
interpretao) tais como lex posterior derrogat legi priori ou lex specialis
derrogat legi generali. O fundamental que o conflito entre regras reduzse a uma questo de validade. Trata-se da aplicao das regras
clssicas de solues de antinomias (hierarquia, especialidade e critrio
temporal).
Tratando-se de conflitos entre princpios, a soluo bem distinta,
abandonando-se todos os mtodos clssico-liberais de soluo de
antinomias, tais como a subsuno ou o mtodo silogstico. Considerando
a natureza do princpio de grande generalidade, no referindo-se a um
caso especfico, comum, que diante de um caso concreto, dois ou mais
princpios colidam. Neste caso, sempre diante do caso concreto a ser
solucionado, prevalece um princpio em relao ao outro, sem, no
entanto, este ser anulado. Apenas, diante daquela situao ftica
prevalece um determinado princpio, sem prejuzo de, em outra situao,
mudadas as condies e ocorrendo semelhante conflito, prevalea o
outro princpio que fora afastado. Continuando em seu livro, Helenilson
Cunha Pontes4 ensina que: A oposio entre princpios, por outro lado,
consiste em uma coliso de princpios. As colises entre princpios
jurdicos resolvem-se segundo uma tcnica de composio, em que um
dos princpios deve ceder diante do outro sem que, por isso, o princpio
que teve a sua aplicao afastada tenha que perder a sua validade. A
precedncia de um princpio em relao a outro deve ser aferida sempre
diante das circunstncias do caso concreto e do respectivo peso que
cada um dos princpios assume diante dessas circunstncias. A dimenso
de peso inerente aos princpios jurdicos permite que as colises entre
eles resolvam-se segundo uma ponderao dos pesos dos princpios
3

PONTES, Helenilson Cunha, O Princpio da Proporcionalidade e o Direito Tributrio, 1 ed., So


Paulo : Dialtica, pp 33-34
4
In ob. cit. p. 34

colidentes, sem que o princpio afastado perca a sua dimenso de


validade. No mesmo sentido, a lio de Marciano Seabra de Godoi 5: as
colises de princpios devem ser solucionadas de maneira totalmente
diversa. Quando dois princpios entram em coliso, um deles deve ceder
ao outro. Mas isto no significa declarar invlido o princpio que deu
lugar a outro nem que naquele deva ser introduzida uma clusula de
exceo. O que ocorre que, sob certas circunstncias, um dos princpios
precede ao outro, e sob outras circunstncias a questo da precedncia
poderia ser solucionada de maneira inversa. Isto o que se quer dizer
quando se afirma que nos casos concretos os princpios tm pesos
diferentes e que prima o princpio de maior peso. Aqui a argumentao
de Alexy idntica de Dworkin.
inquestionvel, por conseguinte, que a soluo das colises de
princpios s pode ser feita luz do caso concreto. Inexiste a soluo prdeterminada de carter abstrato, simplesmente verificando se aquela
situao ftica adequa-se hiptese abstrata prevista pelo legislador.
Hoje, diante da possibilidade de coliso entre dois mais princpios
previstos no texto constitucional, a soluo mais prxima do ideal de
justia, perseguido por todos, obriga a uma anlise do caso concreto. Em
face disso, afirma o Prof. Willis Santiago Guerra Filho 6 que: o trao
distintivo entre regras e princpios por ltimo referida aponta para uma
caracterstica desses que de se destacar: sua relatividade.
Ressalte-se ainda que, alm dos princpios expressamente previstos
no texto constitucional, existem princpios implcitos, que resultam da
prpria estrutura do texto constitucional, da opo poltica feito pelo
legislador, bem como do disposto no art. 5, par. 2 do texto
constitucional de 1988 segundo o qual: Os direitos e garantias
expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime
e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que
a Repblica Federativa do Brasil seja parte. importante destacar a
possibilidade de coliso entre princpios explcitos e implcitos, que so
resolvidos semelhantemente coliso entre princpios expressos.
2.2)

Princpio da Proporcionalidade

A soluo para a coliso entre princpios previstos no texto


constitucional deve ser feita de forma, segundo a situao ftica a ser
solucionada, a dar prevalncia a um princpio, afetando o mnimo
possvel o outro princpio colidente, ou seja, o princpio que cede em
face do outro deve ser desrespeitado somente no que for necessrio para
a soluo do caso concreto. Sintetizando a importncia desse princpio,
nos ensina Willis Guerra Filho 7 que: para resolver o grande dilema da
interpretao constitucional, representado pelo conflito entre princpios
constitucionais, aos quais se deve igual obedincia, por ser a mesma a
posio que ocupam na hierarquia normativa, se preconiza o recurso a
um princpio dos princpios, o princpio da proporcionalidade, que
determina a busca de uma soluo de compromisso, na qual se respeita
mais, em determinada situao, um dos princpios em conflito,
procurando desrespeitar o mnimo ao(s) outro(s), e jamais lhe(s) faltando
5

GODOI, Marciano Seabra de, Justia, Igualdade e Direito Tributrio, 1 ed., So Paulo : Dialtica,
p. 119
6
In ob. cit. p. 45
7
In. ob. cit., p. 59

minimamente com o respeito, isto , ferindo-lhe seu ncleo essencial.


Esse princpio, embora no esteja explicitado de forma individualizada
em nosso ordenamento jurdico, uma exigncia inafastvel da prpria
frmula poltica adotada por nosso constituinte, a do Estado
Democrtico de Direito, pois sem a sua utilizao no se concebe como
bem realizar o mandamento bsico dessa frmula, de respeito
simultneo dos interesses individuais, coletivos e pblicos.
Desta forma, o princpio da proporcionalidade indispensvel
correta interpretao constitucional que privilegia um princpio,
desrespeitando o mnimo possvel o princpio colidente, procurando no
afetar o seu ncleo essencial.
corrente na doutrina a considerao de trs aspectos do princpio
da proporcionalidade, aspectos estes que foram sendo desenvolvidos
pela jurisprudncia da Corte Constitucional Alem, quais sejam:
adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Pela
adequao, exige-se que o meio utilizado seja adequado para o alcance
do objetivo visado, apto realizao do fim colimado. A necessidade, por
sua vez, implica na adoo do meio mais suave, ou seja, se para a
soluo de uma coliso de princpios, existem vrios meios, deve-se
buscar aquele que menor ofensa causar ao(s) outro(s) princpio(s). A
proporcionalidade em sentido estrito o ncleo do princpio da
proporcionalidade, significando a relao entre o meio utilizado e o
objetivo colimado, ou seja, se o fim alcanado supera o prejuzo causado
a outros interesses igualmente protegidos.
2.3) Princpios da Supremacia e da Indisponibilidade do Interesse
Pblico
O professor Celso Antnio Bandeira de Mello afirma que estes dois
princpios norteiam toda a atividade administrativa, decorrendo os
demais princpios dos mesmos. Segundo ele, referidos princpios
constituem a essncia do regime jurdico-administrativo. o interesse
pblico superior ao interesse privado e, conseqentemente, supremo e
indisponvel, ou seja, o administrador no tem a disponibilidade do
referido interesse pblico, consistindo sua obrigao a sua preservao.
O Estado pode compulsoriamente condicionar o interesse privado
satisfao do interesse pblico. A esfera individual, antes intocvel, no
auge do Liberalismo, pode ser limitada em prol do interesse pblico.
Pode-se afirmar que referido princpio est implcito no ordenamento
jurdico, sendo inerente prpria sociedade. Como afirma o Prof. Celso
Antnio Bandeira de Mello: O princpio da supremacia do interesse
pblico sobre o interesse privado princpio geral de Direito inerente a
qualquer sociedade. a prpria condio de sua existncia. Assim, no
se radica em dispositivo especfico algum da Constituio, ainda que
inmeros aludam ou impliquem manifestaes concretas dele, como, por
exemplo, os princpios da funo social da propriedade, da defesa do
consumidor ou do meio ambiente (art, 170, III, V e VI), ou tantos outros.
Afinal, o princpio em causa um pressuposto lgico do convvio social.
(IN Curso de Direito Administrativo, 27 ed., Edit. Malheiros, p. 96).
A Supremacia do Interesse Pblico justifica inclusive as diversas
prerrogativas materiais e processuais asseguradas ao Estado. No mbito

material, o regime jurdico-administrativo confere ao Estado diversos


atributos ao ato administrativo, tais como: presuno de legalidade,
imperatividade e auto-executoriedade, dentre outros. Referidas
prerrogativas se justificam, posto que sem elas, o Estado no teria como
realizar o interesse pblico. Elas aparecem como meios a fim de que o
Estado consiga realizar o interesse pblico. Ademais, a Administrao
Pblica goza de inmeras prerrogativas processuais quando est
litigando judicialmente como prazos maiores para contestar e recorrer,
duplo grau de jurisdio obrigatrio em caso de deciso judicial
desfavorvel, rito prprio para a execuo dos seus crditos, precatrio
judicial dentre outras prerrogativas.
Em relao ao princpio da indisponibilidade do interesse pblico,
importante ressaltar que o administrador pblico exerce um encargo
pblico, um munus pblico, administra em nome e em favor do povo,
verdadeiro titular do patrimnio pblico. Desta forma, ele no tem
disponibilidade em relao ao patrimnio pblico. Dever administr-lo
em conformidade com a lei e, no, segundo sua vontade, como acontece
em relao aos administradores privados. A exigncia de licitao, por
exemplo, para a compra de bens pela Administrao Pblica demonstra
cabalmente esta indisponibilidade do interesse pblico, posto que o
agente pblico no ter a possibilidade de escolher o eventual parceiro
do Estado. Este princpio tem uma ntima relao com o Princpio da
Legalidade, posto que a lei que vai determinar o norte de atuao do
agente pblico. No a sua vontade individual que vai funcionar como
seu guia de atuao. a vontade da lei que vai orientar a sua atuao
administrativa.
2.4)

Princpio da Legalidade

A Constituio Federal disciplina em vrios artigos o regime


jurdico-administrativo, consagrando um captulo inteiro Administrao
Pblica (Arts. 37-43). Em seu artigo 37, caput, a Constituio Federal
determina que a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,
Publicidade e Eficincia, este ltimo acrescentado pela Emenda
Constitucional n. 19/98. Entre eles, destaca-se o Princpio da Legalidade.
Sendo o povo o titular do poder, o seu representante (administrador
pblico) no tem a liberdade para agir, segundo sua vontade. A sua
atuao deve ser previamente precedida de uma lei, posto que em
ltima instncia, o povo que legisla, atravs de seus representantes.
A matriz do princpio esta no art. 5, CF, sendo repetido ao longo da
Constituio no art 37, caput, no art. 150, I CF, dentre outros.
A legalidade na esfera administrativa deve ser vista de forma diversa
da esfera privada. No mbito privado, posso fazer o que a lei no probe,
ou seja, h espao para a licitude.
No mbito administrativo, no h espao para a licitude: ou legal ou
ilegal. O agente pblico s pode fazer o que a lei permite que ele faa. A
competncia administrativa pr-definida. S posso fazer o que a lei do
meu cargo permite que eu faa. Esta a razo pela qual os cargos
pblicos devem ser criados por lei, posto que a lei que vai atribuir
competncia aos seus ocupantes. Trata-se de legalidade estrita. O
servidor pblico administra o patrimnio pblico pertencente ao povo.
Esse mesmo povo, numa democracia representativa, elege seus

representantes que iro elaborar leis que determinam a atuao do


servidor pblico.
PATRIMNIO PBLICO

POVO

Servidor Pblico

Representantes
LEIS
o Direito Administrativo um ramo do direito onde a legalidade
estrita, ou seja, qualquer atividade do administrador deve ser precedida
de uma prvia autorizao legal. o princpio da legalidade que melhor
caracteriza o Estado de Direito, ou seja, um Estado disciplinado por
normas jurdicas, normas estas que se impem ao prprio Estado.
2.7) Princpio da Finalidade e da Impessoalidade
O administrador pblico deve ser impessoal, no beneficiando
ningum, mas contratando, por exemplo, servidores, atravs de concurso
pblico, independentemente de quem sejam os candidatos. A
impessoalidade est intimamente ligada legalidade, posto que a
atividade do administrador, sendo pautada na legalidade, no pode
beneficiar ou prejudicar ningum. Contrata o administrador, por exemplo,
um particular, mediante uma prvia licitao, como determina a
Constituio Federal no seu art. 37, XXI.
A finalidade pblica deve sempre ser o escopo do administrador.
Ainda que o Estado esteja realizando atividades econmicas (art. 173 da
Constituio Federal), busca realizar o interesse pblico, posto que a
atuao na esfera econmica s pode ocorrer por razes relevantes de
interesse coletivo ou por razes de segurana nacional.
2.8) Princpio da Motivao
Os atos administrativos devem ser justificados. O administrador
deve sempre motiv-los. A exigncia da motivao funciona como
instrumento de controle em relao s atividades do administrador.
Devidamente motivado, o povo, titular do patrimnio pblico, consegue
identificar as razes que levaram o administrador pblico a praticar
determinado ato administrativo. O art. 50 da lei n. 9784/99 elenca
diversos atos administrativos que devem ser motivados.
2.9) Princpios da Ampla Defesa, do Contraditrio e do Devido
Processo Legal
Cuida-se de princpios semelhantes aos que so exigidos em
processos judiciais, podendo a parte opor-se ao que afirmado sobre ela
(princpio do contraditrio), utilizando-se de todos os meios de prova
para defender-se (princpio da ampla defesa) em processos
administrativos (art. 5, LV, CF). O devido processo legal decorrncia
lgica dos princpios da segurana jurdica e da legalidade.

2.10) Princpio da Publicidade


Os atos administrativos devem ser publicados em rgo oficial do
ente estatal, at para facilitar o controle por parte do povo, bem como
para possibilitar o conhecimento por parte de todos dos atos
administrativos que interessam aos administrados. A publicidade de um
edital de licitao, assim como de um edital de concurso pblico
aparecem como exemplos da aplicao deste princpio.
2.11) Princpio da Moralidade
Hoje, o legislador constituinte originrio prev vrias exigncias,
que devem ser observadas pelo legislador e pelo administrador. Apesar
da dificuldade de definir o que seja moral, sabe-se qual situao ftica
est de acordo com a moral ou no. No basta ser legal, tem que ser
moral tambm. A moralidade funciona como um vetor que deve nortear
a atuao e a interpretao do administrador pblico. Ao longo da
Constituio Federal, podem ser identificados vrios dispositivos que
visam a proteo da Moralidade Administrativa (art. 5, LXXIII e art. 37,
4, dentre outros)
2.12) Princpio da Inafastabilidade do Poder Judicirio.
Em nosso sistema, nada foge ao controle do Poder Judicirio (art.
5, XXXV, CF). Nenhuma jurisdio administrativa pode, pela Lei Maior,
dar a palavra final. Inexiste a coisa julgada administrativa para o
administrado, que mesmo diante de decises desfavorveis na esfera
administrativa, pode socorrer-se do Poder Judicirio, para modificar as
decises administrativas.
Referido princpio, tambm chamado de princpio da jurisdio nica,
no implica na necessidade de prvio esgotamento da instncia
administrativa, como requisito para a propositura de uma ao judicial. O
administrado pode propor uma ao judicial sem a necessidade de,
previamente, esgotar a via administrativa.
2.13) Princpio da Isonomia
A exigncia de um tratamento igual de pessoas que se encontram em
situao igual uma das grandes preocupaes do legislador
constituinte de 1988. Em inmeros artigos, h uma referncia a este
princpio.
importante ressaltar, no entanto, que a Isonomia, atualmente,
vista como um tratamento igual de pessoas que se encontrem em
situao igual e, desigual, de quem se encontre em situao desigual. O
critrio que diferencia, no entanto, deve ser um critrio razovel, cujo
tratamento diferenciado seja exigido, como meio realizao da justia.
2.14) Princpio da Responsabilidade do Estado
Este princpio decorre diretamente do Estado de Direito. Em um
Estado regido por normas jurdicas, estas obrigam-no tambm, ou seja,
se eventualmente, na realizao de suas atividades, causa o Estado

prejuzo a um terceiro, deve ser responsabilizado, patrimonialmente,


pelos seus atos.
2.15) Princpio da Eficincia
O Poder Constituinte Derivado elevou este princpio a um nvel
constitucional. Consagrado pela legislao infraconstitucional, encontrase o mesmo previsto de forma expressa na Constituio no caput do
art. 37. Em substituio ao Estado Patrimonialista, que prevaleceu ao
longo do sculo XIX (Brasil Imprio), surgiu o Estado Burocrtico no final
do sculo XIX e ao longo do sculo XX. A emenda constitucional n. 19/98,
que inseriu na Constituio o princpio da Eficincia, teria inaugurado no
Brasil o Estado Gerencial, que busca incorporar ao setor pblico mtodos
privados de gesto, objetivando dar aos administrados uma resposta
mais rpidas aos seus pleitos.
Deve-se ressaltar, no entanto, que, como todo princpio, no tem o
mesmo carter absoluto, posto que, no possvel, afastar a legalidade,
sob o argumento de dar maior eficincia Administrao Pblica. As
etapas legais de um procedimento administrativo, como a licitao, por
exemplo, no podem ser afastadas.
2.16) Princpio da Presuno de Legitimidade dos Atos
Administrativos
A presuno de legitimidade dos atos administrativos decorrncia
lgica do princpio da legalidade. O administrador s pode agir, quando
previamente autorizado por lei. Desta forma, sua conduta
presumivelmente legal. Presuno esta que no absoluta, podendo ser
afastada por prova em contrrio do administrado que, eventualmente,
seja prejudicado com as atividades da Administrao Pblica.
2.17) Princpio da Continuidade do Servio Pblico
Os bens que so afetados prestao do servio pblico so
impenhorveis em razo deste princpio, posto que, o interesse pblico
no pode sucumbir perante os interesses privados de eventuais credores
individuais. O servio pblico no pode ser afetado. Os bens
indispensveis sua prestao so intocveis, existindo outros meios,
como o precatrio judicial, para satisfazer os interesses individuais em
face do Estado.
Outros princpios norteiam a atividade do Poder Judicirio e do
Administrador, quando da aplicao da lei administrativa. Pode-se
elencar outros, alm dos j citados, tais como: da Proporcionalidade, da
Razoabilidade, da Segurana Jurdica, da Tutela, da Autotutela, da
Especialidade e da Hierarquia.
SMULAS
Smula n. 346, STF: A administrao pblica pode declarar a nulidade
dos seus prprios atos.
Smula n. 473, STF: A administrao pode anular os seus prprios
atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no
se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou

oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos


os casos, a apreciao judicial.
EXERCCIOS DE FIXAO
1)Marque V ou F:
A) O Direito Administrativo estuda somente os atos administrativos
praticados pelo Poder Executivo;
B) A Separao dos Poderes prevista no art. 2 da Constituio impede a
prtica de atos administrativos pelo Poder Judicirio;
C) A Constituio Federal elenca os princpios bsicos da Administrao
Pblica, que, podem eventualmente ser afastados por estados e
municpios, em face de ser o Brasil um estado federal;
D) Os poderes Legislativo e Judicirio podem, eventualmente, praticar
atos administrativos;
E) O direito administrativo moderno limita-se ao estudo dos servios
pblicos.
02) Para o setor privado predomina a autonomia da vontade, sendo lcito
fazer-se o que a lei no probe, mas no mbito do Poder Pblico todo ato
administrativo pressupe a existncia de permisso legal, o que est
sintetizado no princpio da
(A) finalidade e coordenao para os Poderes Executivo e Legislativo.
(B) moralidade, presente nos trs Poderes Pblicos em qualquer nvel.
(C ) legalidade, vlido para os trs Poderes Polticos em todos os nveis.
(D) impessoalidade e razoabilidade dos Poderes Judicirio e Executivo.
(E) publicidade e eficincia do Poderes Legislativo e Judicirio.
03) Entre os princpios bsicos da Administrao Pblica est o de
autotutela que consiste no
(A) controle necessrio por imposio constitucional, efetuado pelo Poder
Judicirio, em todos os nveis dos trs Poderes.
(B) controle externo atribudo a cada cidado, com relao aos trs
Poderes, atravs do mandado de segurana e da ao popular.
(C) trabalho de fiscalizao que o Tribunal de Contas realiza sobre os atos
dos trs Poderes do Estado.
(D) exerccio das atribuies parlamentares de cada Legislatura, com
relao aos atos dos Poderes Pblicos Municipais.
(E) controle interno exercido sobre todos os atos administrativos, no
mbito de cada um dos trs Poderes Polticos, em qualquer nvel.
04) O Princpio da Inafastabilidade do Poder Judicirio:
A) Impede a existncia de contencioso administrativo
B) Condiciona o acesso ao Poder Judicirio ao esgotamento das vias
administrativas
C) o sistema adotado em nosso pas, apesar da existncia de cortes
administrativas
D) imprescindvel ao exerccio do Poder de Polcia
E) N.D.A.
05) Sobre o Princpio da Eficincia:

A) Pode eventualmente prevalecer sobre o princpio da Legalidade,


afastando algumas fases da licitao, por exemplo
B) Afasta a necessidade de motivao do ato administrativo
C) Implica na extino dos recursos administrativos
D) Objetiva dar maior celeridade Administrao Pblica, desde que
obedecidas as formalidades inafastveis do ato administrativo,
previstas em lei
E) N. D. A.
06) Princpio administrativo que autoriza a fiscalizao por parte dos
entes estatais quanto realizao dos fins para os quais foram criados os
entes da administrao indireta (controle finalstico) oprincpio da:
A)
B)
C)
D)
E)

Autotutela
Tutela
Moralidade
Motivao
Legalidade

07) A Impessoalidade:
A) Impede algumas excees indispensabilidade de licitao
B) Impede a contratao direta de determinada pessoa sem concurso
pblico para cargo de provimento efetivo, em condies normais
C) Impede a existncia de cargos de confiana
D) Impede o uso privativo de bens por pblicos por particulares
E) N. D. A.
08) A Constituio Federal prev expressamente como princpios da
Administrao Pblica (Promotor de Justia/SP 1997):
A) impessoalidade, moralidade, publicidade e supremacia do interesse
pblico;
B) moralidade, publicidade, supremacia do interesse pblico e
legalidade;
C) publicidade, supremacia do interesse pblico, legalidade e
impessoalidade;
D) legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade;
E) supremacia do interesse pblico, legalidade, impessoalidade e
moralidade.
09) A Administrao Pblica no est apenas proibida de agir contra
legem ou extra legem, mas s pode atuar secundum legem. Eis a
consagrao do princpio do(a) (Promotor de Justia do Ministrio Pblico
do Distrito Federal e Territrios 1997):
A)
B)
C)
D)

discricionariedade;
moralidade;
restritividade ou da legalidade estrita;
condicionamento da administrao

10) Sobre os conceitos de Administrao Pblica, correto afirmar


(Procurador da Fazenda Nacional 1998 ESAF):

A) em seu sentido material, a Administrao Pblica manifesta-se


exclusivamente no Poder Executivo;
B) o conjunto de rgos e entidades integrantes da Administrao
compreendido no conceito funcional de Administrao Pblica;
C) a Administrao Pblica, em seu sentido objetivo, no se manifesta
no Poder Legislativo;
D) no sentido orgnico, a Administrao Pblica confunde-se com a
atividade administrativa;
E) a Administrao Pblica materialmente expressa uma das funes
tripartites do Estado.
Gabarito: 01) D; 02) C; 03) E; 04) C; 05) D; 06) B; 07) B; 08) D;
09) C; 10) E.

QUESTES CESPE DE FIXAO


01 (CESPE - MPE/AM/Promotor/2007) O princpio da legalidade no
mbito da administrao pblica identifica-se com a formulao genrica,
fundada em ideais liberais, segundo a qual ningum obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.
02 (CESPE DETRAN/ES/Administrador/2010) O gestor pblico,
respeitando o princpio constitucional da impessoalidade, deve evitar
favorecimentos, distines ou direcionamentos em desacordo com a
finalidade pblica e que no estejam previstos em lei, bem como o fomento
promoo pessoal de servidor pblico.
03 (CESPE PGE/PE/Procurador/2009) De acordo com o principio da
impessoalidade, possvel reconhecer a validade dos atos praticados por
funcionrio pblico irregularmente investido no cargo ou funo, sob o
fundamento de que tais atos configuram atuao do rgo e no do agente
pblico.
04 (CESPE TRF5/Magistratura/2009) Suponha que seja construdo
grande e moderno estdio de futebol para sediar os jogos da copa do
mundo de 2014 em um estado e que o nome desse estdio seja o de um
poltico famoso ainda vivo. Nessa situao hipottica, embora se reconhea
a existncia de promoo especial, no h qualquer inconstitucionalidade
em se conferir o nome de uma pessoa pblica viva ao estdio.
05 (CESPE BACEN/Procurador/2009) Segundo o STF, emenda
inserida na constituio estadual que estabelea subsdio mensal e vitalcio
para ex-governador e sua transferncia ao cnjuge suprstite no afronta o
princpio constitucional da impessoalidade
06 (CESPE SEFAZ/AC/Auditor/2009) A aplicao do princpio da
segurana jurdica pode afastar o da mera legalidade
07 (CESPE PGE/PB/Promotor/2008) O princpio da eficincia,
introduzido expressamente na Constituio Federal (CF) na denominada

Reforma Administrativa, traduz a idia de uma administrao gerencial


(adaptada).
08 ( CESPE PGE/PE/Procurador/2009) O princpio da boa-f est
previsto expressamente na CF e, em seu aspecto subjetivo, corresponde
conduta leal e honesta do administrado.
09 (CESPE PGE/PE/Procurador/2009) O princpio da hierarquia
aplicvel quando o Estado cria pessoas jurdicas pblicas administrativas,
como forma de descentralizar a prestao de servios pblicos.
10) (CESPE TJ/RJ/Analista/2008) Pelo princpio da motivao,
possvel a chamada motivao aliunde, ou seja, a mera referncia, no ato,
sua concordncia com anteriores pareceres, informaes, decises ou
propostas, como forma de suprimento da motivao do ato.

CAPTULO 03 ORGANIZAO DA
ADMINISTRAO PBLICA
3.1) reas de atuao estatal
A Constituio Federal, em seus dispositivos, admite a possibilidade
do Estado prestar servios pblicos (art. 175 da Constituio Federal) ou
exercer atividades econmicas (art. 173 da Constituio Federal). A
prestao de servios pblicos, evidentemente, consiste a rea de atuao
prpria do Estado, posto que a organizao estatal existe essencialmente
para a realizao do interesse pblico, finalidade esta que atingida
tambm pelo fornecimento de servios pblicos aos administrados.
O exerccio de atividades econmicas ocorrer de forma excepcional,
posto que em pases capitalistas, a esfera econmica deve ser exercida
essencialmente pelos particulares. A prpria Constituio Federal exige, em
seu art. 173, relevante interesse coletivo ou razes de segurana nacional,
que justifiquem a atuao estatal na economia.
A prestao de servios pblicos poder ser feita de forma
centralizada atravs dos rgos pblicos, despersonalizados, bem como de
forma descentralizada, transferindo a execuo dos servios pblicos aos
entes de administrao pblica indireta (ART. 37, XIX, CF) ou aos
particulares (concessionrios e permissionrios de servios pblicos).
Os concessionrios de servios pblicos no integram o estado, ou
seja, o fato de prestarem servios pblicos no os colocam como entes da
administrao pblica indireta, razo pela qual continuam regidos por
normas de direito privado na sua organizao, aplicando-se, no entanto,
normas pblicas quanto ao objeto (prestao de servios pblicos), tais
como: licitao para transferir a execuo de servio pblico, fixao da

tarifa cobrada, controle do servio pelas agncias reguladoras. Cuida-se de


aplicao de legislao privada e pblica, regendo-se por este regime misto.
Na esfera econmica, o estado atua atravs de empresas pblicas e
sociedades de economia mista, posto que a Constituio Federal
expressamente admite no art. 173, 1, inciso II, a flexibilizao do regime
pblico a estas empresas estatais que atuam na economia, determinando a
sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas em relao s
obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias. A atuao na esfera
econmica s possvel, com a flexibilizao do regime pblico. No entanto,
fundamental ressaltar que estas empresas no esto sujeitas a um regime
exclusivamente privado. O prprio dispositivo constitucional supra citado
determina a aplicao da licitao a estas empresas (art. 173, 1, inciso III,
CF). Referidas empresas tambm so obrigadas a realizar concurso pblico
(art. 37, inciso II, CF) e o Tribunal de Contas da Unio exerce fiscalizao
sobre as suas contas (arts. 70 e 71, incisos II e III, CF). Estas empresas esto
sujeitas a um regime hbrido (pblico e privado). Organizam-se segundo
regras pblicas (concurso pblico, licitao, controle pelos Tribunais de
Contas), aplicando-se, no entanto, regras privadas quanto ao objeto
econmico (art. 173, inciso II, CF).
3.2) Organizao administrativa estatal
A organizao interna da Administrao Pblica constitui um dos
principais objetos de estudo do Direito Administrativo. Estabelecendo a
Constituio a base da organizao do estado, preocupa-se o Direito
Administrativo com a organizao e funcionamento dirio dos componentes
do estado. Sendo o Brasil uma repblica federativa, os diferentes entes
polticos (Unio Federal, Estados, Distrito Federal e Municpios) se organizam
de forma diferenciada, com algumas semelhanas, porm com muitas
diferenas. natural que os estados do Acre, do Cear e de So Paulo
tenham estruturas administrativas diferenciadas, em funo das realidades
distintas dos mesmos sob o aspecto econmico, populacional, social,
poltico, cultural e geogrfico
A administrao pblica divide-se em administrao pblica direta e
indireta. A administrao pblica direta formada pelos entes polticos
(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e seus respectivos rgos
pblicos.
A administrao pblica indireta, por sua vez, composta por entes
dotados de personalidade jurdica, quais sejam: autarquia, fundao,
empresa pblica e sociedade de economia mista (art. 37, XIX, CF), alm dos
consrcios pblicos, com personalidade jurdica de direito pblico (Lei n.
11107/05).
Os
rgos
pblicos
caracterizam-se
pela
inexistncia
de
personalidade jurdica prpria. So despersonalizados e subordinados ao
ente central, ou seja, os rgos pblicos so disciplinados de forma
hierarquizada. Atualmente, entende-se que o rgo integra o prprio ente
estatal (Teoria do rgo). A Unio Federal a soma de seus rgos pblicos.

Fala-se em desconcentrao administrativa quando ocorre a criao de


rgos pblicos. As classificaes de rgos pblicos foram sistematizadas
por Hely Lopes Meirelles:
1 Classificao: Quanto posio Hierrquica: rgo Independente,
Autnomo, Superior e Subalterno. O rgo Independente so aqueles que se
encontram no grau mais elevado da hierarquia administrativa. No se
subordina a nenhum outro rgo administrativo. Originam-se da
Constituio Federal, representando a cpula dos Poderes Estatais, tais
como: Chefias do Poder Executivo, Casas Legislativas, Tribunais do Poder
Judicirio, dentre outros. O rgo Autnomo, por sua vez, vem um degrau
abaixo do rgo Independente, gozando de autonomia administrativa e
financeira, que no absoluta em funo de encontrar-se logo abaixo do
rgo Independente, tais como: Ministrios, Secretarias de Estado e de
Municpio. Os rgos superiores no gozam de autonomia administrativa e
financeira. No entanto, os mesmos tm poder decisrio, sendo subordinados
aos rgos Autnomos. Geralmente so os rgos que esto mais prximos
dos particulares, tais como Receita Federal, Polcia Federal, Procuradorias,
etc. Estes rgos tm uma atuao muito tcnica. Os rgos Subalternos,
quando existem, so rgos sem nenhum poder decisrio, ou seja, se
limitam a cumprir ordens. No decidem nada. So rgos meramente
executrios. Ex.: Protocolos, etc
2 Classificao: Quanto estrutura: rgo Simples (Unitrio) e rgo
Composto. Os rgos Simples so aqueles formados por um s centro de
competncia, ao passo que os rgos Compostos so formados por vrios
rgos subordinados, tais como os Ministrios
3 Classificao: Quanto composio: rgos Singulares
(Unipessoais) e Colegiados (Pluripessoais). Os rgos Singulares so aqueles
rgos em que uma s pessoa tem poder de deciso, ou seja, uma s
pessoa fala em nome do rgo. Ex.: Presidncia da Repblica. Os rgos
Colegiados, por sua vez, externam a sua vontade atravs de vrias pessoas,
ou seja, diversas pessoas tm o poder constitucional ou legal para falar em
nome do rgo pblico respectivo. Ex.: Tribunal Administrativo.
Os entes da administrao indireta, dotados de personalidade jurdica
prpria, no so subordinados ao ente central. So vinculados ao ente
federativo respectivo. A relao entre eles no de subordinao, mas, de
coordenao, de vinculao. O controle feito pelo ente central liga-se ao
cumprimento das finalidades que justificaram a criao do respectivo ente
(controle finalstico ou princpio da Tutela), ou seja, os entes da
administrao indireta gozam de autonomia administrativa, razo pela qual
a interferncia do ente poltico sobre um ente da administrao indireta s
ocorrer em caso de afastamento da finalidade legal para a qual ele foi
criado. Este controle finalstico essencial para verificar se referida
entidade administrativa est cumprindo a finalidade legal para a qual ela foi
criada.

A autarquia, pessoa jurdica de direito pblico, apresenta-se como o


ente mais prximo do ente central. Goza das mesmas prerrogativas dos
entes federativos. Seus atos so atos administrativos e, conseqentemente,
so presumivelmente legais; os prazos processuais so diferenciados (art.
188 do Cdigo de Processo Civil); so beneficiadas pela imunidade recproca
(art. 150, VI, a c/c art. 150, 2, CF), bem como sujeio ao pagamento de
seus dbitos atravs de precatrio judicial (art. 100, CF). Seus bens so
impenhorveis em funo de estarem sempre afetados ao interesse pblico.
O ente autrquico, pessoa distinta do ente central, em funo de ser
dotado de personalidade jurdica prpria, tem patrimnio prprio e criado
para o exerccio de funes tpicas do Estado. Ex.: INSS (Instituo Nacional do
Seguro Social), IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis), INCRA (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria), UFC (Universidade Federal do Cear), etc.
O Decreto-lei 200/67 assim define: autarquia o servio autnomo
criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios,
para executar atividades da Administrao Pblica que requeiram, para seu
melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizadas
Criada por lei (art. 37 XIX, CF), est a autarquia sujeita a um regime
pblico, tais como: licitao, concurso pblico, controle finalstico exercido
pelo ente central e controle externo exercido pelos Tribunais de Contas. So
exemplos de autarquias: o INSS, o IBAMA, o Banco Central, o DNOCS, as
Agncias Reguladoras, o IJF dentre outras.
Existem algumas autarquias que sujeitam-se a um regime especial,
ou seja, mesmo sujeitas ao regime jurdico prprio das autarquias, gozam de
algumas prerrogativas, aplicando-se s mesmas regras especficas, que,
geralmente, lhes conferem maiores prerrogativas, tais como o processo de
escolha dos seus dirigentes, como ocorre com o Banco Central, a
Universidade Federal do Cear (UFC), chamadas de autarquias sujeitas a
um regime especial, a estabilidade maior dos seus dirigentes.
Nesse grupo de autarquias, podem ser includas as Agncias
Reguladoras. Em funo da opo dos ltimos governos de delegar a
prestao de servios pblicos a particulares (concesso e permisso de
servios pblicos), surge a necessidade de descentralizar o gerenciamento
dessa nova forma de prestao dos servios pblicos, feita por particulares.
A agncia reguladora resulta da descentralizao do estado, posto
que as atividades de fiscalizao, administrao, licitao e regulao dos
servios pblicos executados por particulares so transferidas do estado
para a agncia reguladora. A funo dessas agncias alcana hoje at
mesmo o exerccio de atividades econmicas.
Embora no exista lei alguma disciplinando de forma uniforme
referidas agncias, posto que cada uma delas foi criada por uma lei
especfica, so organizadas sob a forma de autarquias. Podem ser citadas

como exemplos a ANEEL (Lei 9472/97), a ANATEL (Lei 9472/97), a ANP (Lei
9478/97). A Lei 9986/00 disciplina algumas normas gerais comuns s
agncias reguladoras no mbito federal, assim como a Lei 10871/04.
As fundaes pblicas (Lei n 7596/87) tambm integram a
administrao pblica indireta. So criadas para a execuo de atividades
prprias do ente central. A doutrina administrativa diverge a respeito de sua
natureza jurdica, prevalecendo o entendimento de que poderiam ser
pessoas jurdicas de direito privado e de direito pblico. Exemplo: FUNAI,
FUNASA, IBGE, dentre outras. As fundaes estatais, juntamente com as
autarquias podem se qualificar como agncias executivas (Lei n. 9649/98 e
Decreto n. 2487/98), beneficiando-se com a duplicao dos limites de
dispensa de licitao, como dispe o nico do art. 24 da Lei n. 8666/93.
As empresas pblicas e sociedades de economia mista tambm
integram a Administrao Pblica Indireta, sendo pessoas jurdicas de
Direito Privado, posto que a lei especfica apenas autoriza a criao das
mesmas (art. 37, XIX, CF), sendo necessrio o arquivamento dos seus atos
constitutivos para que adquiram personalidade jurdica prpria. Seus
empregados so celetistas A diferena entre elas reside basicamente na
composio do capital (100% pblico na empresa pblica e misto pblico e
privado na sociedade de economia mista) e na organizao societria, posto
que a sociedade de economia mista somente pode organizar-se sob a forma
de sociedade annima e a empresa pblica pode organizar-se de outras
formas, do ponto de vista societrio (S/A, LTDA, etc). Deve-se ressaltar ainda
que h diferena entre as duas em relao ao foro competente para julgar
aes judiciais contra as mesmas, posto que a Constituio Federal reserva
o foro federal (Justia Federal) apenas em relao s empresas pblicas
federais (art. 109, I, CF), no alcanando as sociedades de economia mista
federais, que litigam na justia estadual. Nesse sentido, inmeras smulas
do STF (Smulas n. 508 e 556) e do STJ (Smula n. 42), transcritas no final
deste captulo. Esta distino no existe entre as empresas pblicas e
sociedades de economia mista estaduais e municipais, posto que sujeitamse Justia Estadual. Exemplos de Empresa Pblica: ECT (Empresa de
Correios e Telgrafos), CEF (Caixa Econmica Federal). Exemplos de
Sociedade de Economia Mista: Petrobrs, Banco do Brasil.
A Lei n. 11107/05 disciplina a criao de Consrcios Pblicos, que
resultam da convergncia de interesses dos entes federativos (Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios) para a execuo de servios pblicos
comuns aos mesmos. Referidos consrcios podem ser pessoas jurdicas de
direito privado e pessoas jurdicas de direito pblico, sendo que neste ltimo
caso (direito Pblico) integram a Administrao Indireta de todos os entes
consorciados, apresentando-se como um novo ente estatal ao lado de
autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Os consrcios pblicos de direito privado, que para existirem, devero
atender os requisitos da lei civil, no integram a administrao pblica
indireta dos entes consorciados, devendo, no entanto, cumprir regras

pblicas no que diz respeito aos contratos e licitao, aos concursos


pblicos e controle de gastos (prestao de contas), nos termos do art. 6,
2 da Lei n. 11.107/05.
H de se ressaltar que ao lado da administrao direta ou
centralizada, formada pelos rgos pblicos e da administrao indireta,
formada pelas entidades estatais, existem as entidades do terceiro setor ou
paraestatais, tambm chamadas de entidades que atuam em colaborao
com o Estado ou ainda pessoas pblicas no estatais, ressaltando o fato de
ser uma entidade no integrante do Estado, mas que visa realizar um fim
pblico.
As entidades paraestatais no integram a administrao pblica. So
parceiros do estado na realizao do interesse pblico, atuando em servios
no exclusivos do estado, como sade (art. 1999, CF). No so pessoas
estatais. Auxiliam o estado, mediante parceria, na consecuo do interesse
pblico. Podem ser citados como exemplo os Servios Sociais Autnomos
(SESC, SESI, SENAI, etc.), as Organizaes Sociais (Lei n 9637/98) e as
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Lei n 9790/99).
SMULAS
Smula n. 508, STF: Compete Justia Estadual, em ambas as
instncias, processar e julgar as causas em que for parte o Banco do Brasil
S/A
Smula n. 556, STF: competente a Justia comum para julgar as
causas em que parte sociedade de economia mista.
Smula n. 42, STJ: Compete Justia Comum Estadual processar e
julgar as causas cveis em que parte sociedade de economia mista e os
crimes em seu detrimento.
Smula n. 516, STF: O Servio Social da Indstria SESI est sujeito
jurisdio da Justia Estadual.
Smula n. 517, STF: As sociedades de economia mista s tem foro na
Justia Federal, quando a Unio intervm como assistente ou opoente.
Smula n. 97, STJ: Compete Justia do Trabalho processar e julgar
reclamao de servidor pblico relativamente a vantagens trabalhistas
anteriores instituio do regime jurdico nico.
JURISPRUDNCIA
A Assemblia Legislativa Estadual, a par de ser rgo com autonomia
financeira expressa no oramento do Estado, goza, legalmente, de
independncia organizacional. titular de direitos subjetivos, o que lhe
confere a chamada personalidade judiciria, que a autoriza a defender os
seus interesses em juzo. Tem, pois, capacidade processual (TJ-BA, ApCv n.
24.417-7, 4 Cm. Civ., julg. 03/09/1997)

A criao de subsidirias de estatais no depende de lei especfica,


posto que: o requisito da autorizao legislativa (CF, art. 37, XX) acha-se
cumprido, no sendo necessria a edio de lei especial para cada caso.
(ADIN n. 1649-DF (MC), Pleno, Rel. Min. Maurcio Corra - Informativo STF n.
201, set/2000). O objeto da discusso era a interpretao dos arts. 64 e 65
da Lei n. 9478/97, que autorizam a PETROBRS criao de subsidirias.
Autarquias interestaduais: No h a possibilidade de criao de
autarquia interestadual mediante a convergncia de diversas unidades
federadas. (Ao Cvel Originria n. 503-RS, Rel. Min. Moreira Alves
Informativo STF n. 247, out/2001).
O Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade do art.
58 e pargrafos da Lei n. 9649/98 (ADIN n. 1717-DF, Pleno, Rel. Min. Sidney
Sanches Informativo STF n. 163 set/99. Este art. 58 afirmava que os
conselhos profissionais seriam pessoas jurdicas de direito privado. Em
funo do julgamento do STF voltaram a ter a natureza de autarquias,
chamadas comumente de autarquias profissionais.
O Supremo Tribunal Federal decidiu que a Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos (ECT), empresa pblica federal, est abrangida pela imunidade
tributria recproca prevista no art. 150, VI, a, da CF, por se tratar de
prestadora de servio pblico exclusivo do Estado (RE 407.099-RS, 2 turma,
Rel. Min. Carlos Velloso Informativo STF n. 353, jun/04).
O Supremo Tribunal Federal determinou que: nem toda fundao instituda
pelo Poder Pblico fundao de direito privado. As fundaes, institudas
pelo Poder Pblico, que assumem a gesto de servio estatal e se
submetem a regime administrativo previsto, nos Estados-membros, por leis
estaduais, so fundaes de direito pblico, e, portanto, pessoas jurdicas
de direito pblico. Tais fundaes so espcies do gnero autarquia,
aplicando-se a elas a vedao a que alude o pargrafo 2 do art. 99 da
Constituio Federal. (RE n. 101.126-RJ, Min. Moreira Alves). A referncia ao
art.99 refere-se Constituio de 1967, com a EC n. 01/69.
Fundao Pessoa Jurdica de Direito Pblico Efeitos. Fundao instituda
pelo Poder Pblico, atravs de lei, com o fim de prestar assistncia social
coletividade, exerce atividade eminentemente pblica, pelo que no
regida pelo inc. I do art. 16 do Cdigo Civil, tratando-se, na verdade, de
pessoa jurdica de direito pblico, fazendo jus s vantagens insertas no art.
188 do CPC. (Resp n. 148.521-PE, 2 Turma, DJ 14/09/1998, Rel. Min.
Adhemar Maciel).
EXERCCIOS
01) A Administrao Pblica, como tal prevista na Constituio Federal (art.
37) e na legislao pertinente (Decreto-Lei no 200/67, com alteraes
supervenientes), alm dos rgos estatais e de diversos tipos de entidades
abrange, tambm,

a) as concessionrias de servio pblico em geral


b) as universidades federais que so fundaes pblicas
c) as organizaes sindicais
d) os chamados servios sociais autnomos (Senai, Senac etc.)
e) os partidos polticos
02) As autarquias e as empresas pblicas, como integrantes da
Administrao Federal Indireta, equiparam-se entre si pelo fato de que
ambas so
a) pessoas administrativas, com personalidade jurdica prpria
b) pessoas administrativas, sem personalidade jurdica prpria
c) pessoas jurdicas de direito pblico interno
d) pessoas jurdicas de direito privado
e) pessoas ou entidades polticas estatais
03) Acerca dos mecanismos de organizao administrativa, julgue os
seguintes itens (V ou F).
1) Sabendo que o Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO),
que tem a natureza de empresa pblica, foi criado porque a Unio concluiu
que Ihe conviria criar uma pessoa jurdica especializada para atuar na rea
de informtica, correto afirmar que a Unio praticou, nesse caso,
descentralizao administrativa.
2) Tendo o Departamento de Polcia Federal (DPF) criado, nos estados da
Federao, Superintendncias Regionais (SRs/DPF), correto afirmar que o
DPF praticou a desconcentrao administrativa.
3) O Ministrio Pblico Federal rgo da Unio sem personalidade jurdica;
possui, portanto, natureza autrquica.
4) As pessoas jurdicas integrantes da administrao pblica indireta
constituem um produto do mecanismo da desconcentrao administrativa.
5) Tanto na descentralizao quanto na desconcentrao, mantm-se
relao de hierarquia entre o Estado e os rgos e pessoas jurdicas dela
surgida.
04) Os rgos pblicos so (V ou F):
a)
b)
c)
d)
e)

despersonalizados
integrantes da Administrao Pblica
eventualmente, dotados de capacidade processual
eventualmente, dotados de personalidade jurdica
resultado da descentralizao administrativa

05) Uma ao proposta contra empresa pblica federal:


a) tramita na Justia Federal
b) tramita no mesmo juzo das aes propostas contra a sociedade de
economia mista federal
c) tramita na justia estadual
d) varia de acordo com o objeto de sua atuao, tramitando na justia
estadual, se exercer atividade econmica
e) varia de acordo com o objeto de sua atuao, tramitando na justia
federal, se prestar servios pblicos
06) A descentralizao administrativa:

a)
b)
c)
d)
e)

resulta na entrega de funes estatais entes despersonalizados


sinnimo de desconcentrao
objetiva uma melhor prestao dos servios pblicos
s pode ocorrer entre entes polticos
implica na entrega de funes s autarquias e aos seus rgos

07) So Pessoas Jurdicas de Direito Pblico, exceto:


a) Empresa Pblica
b) Fundao Autrquica
c) Autarquia
d) Unio Federal
e) Distrito Federal
08) Em relao s empresas estatais que realizam atividade econmica,
pode-se afirmar que:
a) a Constituio no exige justificao alguma para o Estado atuar na
economia
b) em regra, a elas so aplicveis as hipteses de imunidade tributria
previstas na Constituio
c) submetem-se integralmente s normas de direito privado
d) submetem-se integralmente s normas de direito publico
e) N. D. A.
09) Acerca dos rgos pblicos e da organizao administrativa, julgue os
seguintes itens (UNB Delegado da Polcia Federal/1998):
a) os ministrios, na rbita federal, so centros de competncia
constitudos por diversos rgos subalternos; os juzos de primeiro
grau, exceto os da Justia Militar, so rgos estatais titulados por
uma s pessoa; o Conselho de Recursos da Previdncia Social rgo
cujas decises so tomadas pelo voto do conjunto de seus membros.
Esses so exemplos, respectivamente, de rgo colegiado, simples e
composto;
b) a doutrina administrativa mais recente firmou o entendimento de que
todas as fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico tm
natureza de autarquia;
c) assim como as sociedades de economia mista, as empresas pblicas
e as autarquias, as fundaes pblicas s podem ser criadas por lei
especfica;
d) a Fundao Nacional do ndio (FUNAI) e a Fundao Nacional de
Sade (FNS) so exemplos de entes que desempenham servio
pblico; elas, assim como as demais fundaes pblicas, submetemse ao princpio da exigibilidade da licitao;
e) as empresas pblicas e as sociedades de economia mista no se
regem integralmente pelas normas de direito privado.
GABARITO: 01) B; 02) A; 03) V,V,F,F,F 04) V,V,V,F,F 05) A 06) C 07) A; 08) E,
09) F,F,F,V,V

QUESTES CESPE DE FIXAO

78. (CESPE- Escrivo Substituto- PCRN/2009) A existncia de


rgos pblicos, com estrutura e atribuies definidas em lei,
corresponde a uma necessidade de distribuir racionalmente as
inmeras e complexas atribuies que se incumbem ao Estado nos
dias de hoje. A existncia de uma organizao e de uma distribuio
de competncias so atualmente inseparveis da ideia de pessoas
jurdicas estatais. Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito
administrativo. So Paulo: Atlas, 2008, 21.a ed., p. 481 (com
adaptaes).
Considerando o texto acima como referncia, correto afirmar que os
rgos pblicos.
A superiores so os de direo, controle e comando, mas sujeitos
subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia. Eles gozam de
autonomia administrativa e financeira.
B autnomos so originrios da Constituio e representativos dos trs
poderes do Estado, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional.
C burocrticos so aqueles que esto a cargo de uma s pessoa fsica ou de
vrias pessoas ordenadas verticalmente.
D subalternos so rgos de direo, controle e comando, mas sujeitos
subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia.
E autnomos no gozam de autonomia administrativa nem financeira.

79. (CESPE- Analista do Controle Externo- Direito- TCE- AC/2009) O


controle exercido por rgos da administrao direta sobre a
administrao indireta apresenta uma srie de peculiaridades, as
quais incluem a
A subordinao hierrquica da entidade ao ministrio ou secretaria a que
as atividades se relacionem.
B obrigatoriedade da existncia de contrato de gesto, para verificao do
cumprimento das metas estabelecidas.
C independncia da entidade para escolha dos prprios dirigentes.
D possibilidade de interveno sob determinadas circunstncias, para
resguardar o interesse pblico.
E faculdade incondicional de recurso administrao direta, quanto s
decises dos dirigentes da entidade.

80. (CESPE- Perito Oficial Criminal- PCPB/2009) Julgue os itens


subsequentes, relativos administrao direta e indireta.
I As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so criadas por
lei especfica.
II A criao de uma fundao pblica se efetiva com a edio de uma lei
especfica.
III Cabe lei complementar definir as reas de atuao das fundaes
pblicas.
IV As sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito
privado, criadas sob a forma de sociedades annimas para o exerccio de
atividade econmica ou, eventualmente, a prestao de servios pblicos.
V O regime jurdico das empresas pblicas e sociedades de economia mista
de carter exclusivamente privado.
Esto certos apenas os itens
A I e II.
B I e V.
C II e IV.
D III e IV.
E III e V.

81. (CESPE- Delegado de Polcia- PCPB/2009) Acerca do regime


jurdico dos rgos e das entidades que compem a administrao
pblica direta e indireta, assinale a opo correta.
A Caso uma empresa pblica federal impetre mandado de segurana contra
ato do juiz de direito do estado da Paraba, conforme entendimento do STJ,
caber ao respectivo tribunal regional federal julgar o referido mandado de
segurana.
B Considere a seguinte situao hipottica. O municpio de Joo Pessoa
pretende receber o Imposto Sobre Servios (ISS) da INFRAERO, empresa
pblica federal que presta servio pblico aeroporturio em regime de
monoplio, em face dos servios prestados, sobre os quais no incide
ICMS. Nessa situao, a pretenso do municpio deve ser atendida, j que a
imunidade recproca no atinge as empresas pblicas, mas apenas a
administrao direta da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios, bem como as suas autarquias e fundaes pblicas.

C Os rgos subalternos, conforme entendimento do STF, tm capacidade


para a propositura de mandado de segurana para a defesa de suas
atribuies.
D A OAB, conforme entendimento do STF, uma autarquia pblica em
regime-especial e se submete ao controle do TCU. E Os conselhos de
profisses regulamentadas, como o CREA e o CRM, so pessoas jurdicas
de direito privado.
(CESPE - Advogado da Unio/2009) Relativamente aos consrcios
pblicos, julgue o item seguinte.
____ 82. No caso de constituir associao pblica, o consrcio pblico
adquirir personalidade jurdica de direito pblico, mediante a vigncia das
leis de ratificao do protocolo de intenes. Nesse caso, a associao
pblica integrar a administrao indireta de todos os entes da Federao
consorciados. A Unio somente participar de consrcios pblicos de que
tambm faam parte todos os estados em cujos territrios estejam situados
os municpios consorciados.

(CESPE - Advogado da Unio/2009) Acerca do denominado terceiro


setor, julgue o item que se segue.
____ 83. As entidades de apoio so pessoas jurdicas de direito privado sem
fins lucrativos, que podem ser institudas sob a forma de fundao,
associao ou cooperativa, tendo por objeto a prestao, em carter
privado, de servios sociais no exclusivos do Estado. Tais entidades
mantm vnculo jurdico com a administrao pblica direta ou indireta, em
regra, por meio de convnio. Por sua vez, os servios sociais autnomos so
entes paraestatais, de cooperao com o poder pblico, prestando servio
pblico delegado pelo Estado.

(CESPE - Advogado da Unio/2009) Relativamente administrao


indireta, julgue o item seguinte.
____ 84. As agncias reguladoras so autarquias sob regime especial, as
quais tm, regra geral, a funo de regular e fiscalizar os assuntos relativos
s suas respectivas reas de atuao. No se confundem os conceitos de
agncia reguladora e de agncia executiva, caracterizando-se esta ltima
como a autarquia ou fundao que celebra contrato de gesto com o rgo
da administrao direta a que se acha hierarquicamente subordinada, para
melhoria da eficincia e reduo de custos.

(CESPE - Especialista em Regulao de Serv.- DireitoANATEL/2009) Julgue os itens a seguir, relativamente ANATEL,

aos dispositivos constitucionais relacionados ao setor de


telecomunicaes e concesso de servio pblico.
____ 85. Os dirigentes da ANATEL possuem estabilidade, garantida pelo
exerccio de mandato fixo, que eles somente podem perder nas hipteses
expressamente previstas, afastada a possibilidade de exonerao ad
nutum.
____ 86. Por ser a ANATEL uma autarquia de regime especial, seus atos
esto sujeitos reviso pelo ministrio a que se acha vinculada.
____ 87. vedado Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos
municpios instituir impostos sobre o patrimnio, a renda e os servios
vinculados s finalidades essenciais da ANATEL ou delas decorrentes.