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TEMA 5:

El CONTROL PREVIO SOBRE ADICIONALES DE OBRA PUBLICA

En el desarrollo del presente tema, se van a tratar los aspectos ms importantes relativos a la
facultad que tiene la Contralora General, de efectuar control sobre los adicionales de obra que se
soliciten, previo a su realizacin.
1. Qu es un adicional de obra pblica?
Son trabajos o construcciones mayores o complementarias a una obra principal, no consideradas
en la contratacin, que sin embargo resultan indispensables para que la obra entre en
funcionamiento.
Por ejemplo, en la construccin de una carretera, debido a fallas geolgicas, climticas u otras
circunstancias, ocurre un derrumbe o cae un huayco por la zona, que dificulta o impide proseguir
con la obra. Esta situacin va demandar trabajos adicionales de desplazamiento y limpieza de
tierras, los cuales no estaban contemplados o exceden a las previsiones razonables reguladas en
el contrato.
Tales obras adicionales demandan la inversin de mayores recursos del Estado a los previstos
para la obra principal, generndose un presupuesto adicional de obra, sobre el cual corresponde a
la Contralora General emitir la autorizacin respectiva, efectuando un control previo a su ejecucin
y pago.
2. Porqu se producen u originan los adicionales de obra pblica?
2.1. Hechos Fortuitos o Fuerza Mayor
Hechos imprevisibles al momento de la contratacin, que se presentan durante la ejecucin de la
obra, que resultan extraos e inesperados o que pudindose prever no pueden evitarse
(irresistibles), y que provienen de la accin de la naturaleza, tales como inundaciones, huaycos,
terremotos, entre otros, o por accin del hombre, como tumultos, actos terroristas que producen
estragos, expedicin de normas que establecen obligaciones, prohibiciones, entre otros, que
inciden en la ejecucin normal de la obra y van a demandar trabajos complementarios o
adicionales.
2.2. Omisiones, Errores o Deficiencias en el Expediente Tcnico de Obra
Actos administrativos emitidos, entre otros, para subsanar deficiencias en el expediente tcnico de
la obra, esto es subsanar omisiones, errores o transgresiones tcnicas/legales, incurridas en la
elaboracin de las especificaciones tcnicas, en los planos, estudios de suelo, estudios geolgicos,
precios previstos, y dems documentacin que guan la ejecucin de la obra, los cuales van a
demandar trabajos adicionales con la consiguiente mayor inversin, sin perjuicio de la
responsabilidad de aquellos que hayan formulado y/o aprobado el expediente tcnico en tales
condiciones.
3. Cmo se efecta el control de los adicionales de obra pblica?
3.1. Por parte de la Entidad ejecutora
Todo proyecto de inversin, llmese carreteras, puentes, canales de irrigacin, edificaciones, entre
otros, se inicia con estudios tcnicos de ingeniera y presupuestales, orientados a determinar el
costo de la obra con niveles razonables de aproximacin real, estimndose por mandato legal
variaciones aceptables de ms o menos del 15% del presupuesto inicialmente previsto, en
atencin a factores externos, tcnicos, econmicos, riesgos, entre otros, que pueden modificar la
ejecucin de la obra y el presupuesto asignado.

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La Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, establece que la Entidad ejecutora podr
ordenar y pagar la ejecucin de prestaciones adicionales o reducir las obras hasta por el 15% del
monto del contrato original, siempre que sean indispensables para el funcionamiento de la obra.
En estos casos, la Entidad emite una resolucin de aprobacin del presupuesto adicional, la cual
es remitida con la sustentacin correspondiente, al rgano de Auditora Interna, a los efectos del
control posterior, cuyos resultados son informados a la Contralora General.
3.2. Por parte de la Contralora General
Cuando las prestaciones adicionales superen el 15% del monto del contrato, la Ley de
Contrataciones y su Reglamento, recogiendo los antecedentes normativos que datan desde la Ley
Orgnica del Presupuesto Funcional de 1961, reitera la necesidad que la Contralora General como
organismo externo y autnomo a las entidades ejecutoras y a los contratistas, sea quien ejerza un
control previo sobre esta materia, a fin de advertir antes de la ejecucin del adicional de obra un
probable egreso injustificado de los recursos del Estado.
La norma exige que la Contralora General emita autorizacin previa sobre la ejecucin y pago de
los adicionales de obra, informando de ello al Sector al que pertenece la entidad ejecutora as
como a la Comisin de Presupuesto del Congreso de la Repblica y al Ministerio de Economa y
Finanzas.
4. Qu aspectos tiene en cuenta la Contralora General para autorizar los adicionales de
obra que se ponen a su consideracin?
La Contralora General, verifica:
-

Las causas que originan los adicionales de obra, para determinar si son efectivamente de
hechos imprevisibles o deficiencias del expediente tcnico, lo cual debe ser evidenciado a
travs del cuaderno de obra donde aparezca la ocurrencia producida, as como en el
informe del supervisor de obra y en el informe legal de la entidad, que califiquen la
naturaleza de tales hechos.

La necesidad de su ejecucin para cumplir con la finalidad del contrato de obra, esto es si
resulta indispensable para que la obra funcione (concluya) o tenga utilidad, pudindose
presentarse casos en que no se justifica su ejecucin o no se relacionan directamente con
la obra, debiendo ser tramitados como una obra nueva a travs de una nueva contratacin,
previo proceso de seleccin.

Consistencia de los trabajos que comprende el adicional y los costos razonables previstos
para su ejecucin, evidenciados con los informes tcnicos y presupuestales que sustentan
cada una de las partidas del adicional, pudiendo la Contralora realizar exmenes o
estudios in situ pertinentes.

Disponibilidad presupuestal para cubrir el monto que demande el pago de la obra adicional.

5. Cmo se emite la autorizacin de los adicionales?


La Contralora General ha normado el procedimiento aplicable para emitir la autorizacin en esta
materia, previndose:
-

Los plazos con que cuenta la entidad para formular su solicitud, a fin que sea prximo a la
ocurrencia del hecho que origin el adicional.

Los requerimientos previos para presentar la solicitud, consistentes en la emisin de la


Resolucin del titular de la entidad que aprueba los trabajos adicionales, la cual debe ser

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previa a la ejecucin y pago de la obra, as como contar con la disponibilidad presupuestal


que asegure el pago del adicional.
-

La documentacin sustentatoria pormenorizada que debe presentarse, que va desde el


expediente tcnico de la obra principal, contrato de obra, anlisis de precios unitarios de
las nuevas partidas, especificaciones tcnicas, planos, del adicional de obra, entre otros,
que van a servir para la evaluacin pertinente que efecta el Departamento de Adicionales
de Obras de la Contralora General.

El plazo y forma del pronunciamiento de la Contralora General, el cual se efecta a travs


de una resolucin dentro de los 15 das hbiles contados desde la entrega de informacin
completa y suficiente, disponiendo la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,
que vencido dicho plazo sin que medie pronunciamiento, la entidad est autorizada para la
ejecucin de la obra adicional por el monto que hubiere solicitado, sin perjuicio del control
posterior a cargo del Sistema Nacional de Control.

La Entidad podr reclamar de la resolucin de autorizacin previa del presupuesto


adicional de obra, a travs de los medios impugnativos de reconsideracin o apelacin,
dndose la posibilidad de verificar las partidas del adicional materia de discrepancia,
pudindose incrementar o disminuir los montos del presupuesto adicional aprobado.

Con la autorizacin del adicional de obra, la entidad queda facultada para reconocer los
costos de la obra adicional, en la cantidad aprobada por la Contralora General, debiendo
suscribir con el contratista una clusula adicional al contrato de obra, a fin de dar paso a la
ejecucin del trabajo complementario y su correspondiente pago.

6. Qu pasa si la entidad ejecuta o paga el presupuesto adicional de obra que requiere de


la autorizacin de la Contralora General, sin contar con su pronunciamiento?
Si la entidad ejecutara una obra adicional que supera el 15% del contrato de obra, la Contralora
General en ningn caso dar trmite a su autorizacin en va de regularizacin, dado que se
desnaturalizara el control previo a su ejecucin y pago, correspondiendo efectuar ya un control
posterior de la obra, sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiera lugar.
Si la entidad ha pagado la obra adicional que supera el 15% del contrato de obra, sin contar con el
pronunciamiento de la Contralora General o habindolo solicitado hubiese sido denegada o
abonara cantidades mayores a la autorizada, los funcionarios responsables de la entidad asumirn
por tal pago responsabilidad administrativa, civil o penal a que hubiera lugar.
7. Qu entidades o sectores tienen mayor incidencia en la ejecucin de adicionales de
obra?
Las obras adicionales de mayor incidencia por lo general corresponden al Ministerio de
Transportes (en la ejecucin de carreteras, puentes, tneles); Ministerio de Agricultura (en la
ejecucin de presas de almacenamiento, canales de irrigacin, tneles); Empresas de Servicios
Pblicos (en la ejecucin de sistemas de abastecimiento de agua y alcantarillado); y en menor
grado el Sector Vivienda (en la ejecucin de edificaciones).
En cuanto a los montos autorizados, la Contralora General aprueba en promedio un 79% de los
presupuestos adicionales solicitados por las diversas entidades, lo que implica que se podido evitar
egresos injustificados del 21%, que en trminos reales representan millones de dlares ahorrados
a favor del Estado, teniendo en consideracin la significativa inversin de recursos que demandan
la ejecucin de las obras pblicas1.
1

Fuente: Problemtica de la Evaluacin de los Presupuestos Adicionales de Obra elaborado por Gerencia de Desarrollo
(Departamento de Adicionales de Obra). Durante 1993-2001 las solicitudes de presupuestos adicionales ascendieron a $

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8. Qu prev el proyecto de Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la


Contralora General, sobre el tema de adicionales de obra?
El Proyecto de Ley Orgnica presentado al Congreso de la Repblica, incorpora dentro de las
atribuciones de la Contralora General, el otorgar la autorizacin previa a los adicionales de obra
materia, aspecto que estaba contemplado permanentemente en las Leyes Anuales de
Presupuesto, y en la normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, ms no dentro de la
normativa del control gubernamental.
A su vez, el proyecto reafirma que las decisiones que emita la Contralora General sobre los
presupuestos adicionales de obra, no pueden ser materia de arbitraje, mecanismo que se pretende
utilizar para sustraer el tema del pronunciamiento institucional o variar los montos autorizados el
Organismo Superior de Control, que luego de una evaluacin tcnica y presupuestal determina los
trabajos necesarios de efectuar y la razonabilidad de sus costos. Ello en atencin a que los
recursos invertidos en las obras pblicas no son de libre disposicin de las partes contratantes,
cuando por ley se dispone de la intervencin de la Contralora General para verificar su ejecucin y
pago.

PREGUNTAS SOBRE EL TEMA 5:


1. Porqu la Contralora General controla los adicionales de obra en forma previa y sobre
los dems actos de gestin de las entidades, en forma posterior?
En general, la Contralora General de acuerdo a la Ley del Sistema Nacional de Control, ejerce un
control posterior a la realizacin de los actos de gestin en la medida que el control previo y
concurrente es responsabilidad de la de la propia entidad, desde la etapa de programacin, toma
de decisiones y ejecucin de sus actos de gestin.
Por excepcin, la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado le confiere la facultad de
control previo sobre los adicionales de obra, atendiendo a que el Estado requiere contar con un
anlisis especial y previo de la necesidad y costo real de la obra adicional, la cual por su naturaleza
es inesperada y por tanto no se tena previsto cubrir los mayores recursos que demandan, a fin de
advertir antes de la ejecucin de la obra adicional un probable egreso injustificado de recursos del
Estado, evitando de esta manera que en va de control posterior, tenga en su caso que establecer
responsabilidades y buscar la reversin de los significativos recursos indebidamente invertidos
Estos trabajos complementarios ocasionan desfases o modificaciones significativas en la
administracin presupuestal del Estado, que van ocasionar dejar de efectuar otras actividades
pblicas para cubrir tales costos, por lo que se ha requerido que un Organismo autnomo, tcnico
y externo a la Entidad y al contratista efecte la fiscalizacin especial y previa para analizar la
necesidad y el costo real de trabajos que no fueron planificados, y por tanto no estaban
comprendidos en el presupuesto original.

304.727.821, siendo aprobadas la suma de $ 241.268.448, situacin que ha generado un ahorro al Estado de $
63.459.443.

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2. La Contralora General slo interviene en el control de los adicionales de obra? Qu


pasa con el control de la ejecucin de la obra principal, donde se invierten las mayores
cantidades de recursos del Estado?
Respecto a las obras pblicas, la Contralora Generala dems del control previo de los adicionales
de obra ya comentados, efecta el control posterior de los actos de gestin de las entidades, entre
los que se encuentran los proyectos de inversin ejecutados por encargo, administracin directa o
por contrato, programndose auditoras de mayor alcance para verificar la eficiencia, legalidad,
economa y aspectos tcnicos de la ejecucin de las obras concluidas, pudiendo en su caso
determinar responsabilidades pos posibles irregularidades en el manejo de los recursos invertidos.
3. Cules son las causas ms frecuentes que originan adicionales de obra? Hechos
fortuitos o fallas en el expediente tcnico?
La Contralora General, como resultado de la evaluacin de los adicionales de obra, viene
observando que el origen de stos, en la mayora de casos, radica en las deficiencias y omisiones
en la formulacin de los estudios y expedientes tcnicos que sustentan el proyecto.
Ante esta situacin, la Contralora General ha dispuesto en los diversos Planes Anuales de
Auditora de los Organos de Auditora Interna de las entidades a cargo de proyectos de inversin,
la realizacin de auditoras y exmenes especiales orientados a evaluar la consistencia tcnica de
los estudios y expedientes tcnicos aprobados, cuya ejecucin fsica an no se ha iniciado.
Asimismo, derivados del control posterior sobre la ejecucin de obras pblicas, recomienda a las
entidades, dentro de sus propios controles una mayor supervisin tcnica e idnea al proceso de
formulacin del expediente tcnico.
4. La entidad asume alguna responsabilidad por la ejecucin de adicionales de obra?
En los casos que el origen del adicional sea hecho fortuito o de fuerza mayor, no hay
responsabilidad de los funcionarios de la Entidad o de quienes elaboraron el expediente tcnico,
debido a que no resulta imputable la ocurrencia de actos imprevisibles o irresistibles.
En los casos que el origen del adicional sea deficiencias del expediente tcnico, hay
responsabilidad, tanto de quienes elaboraron el expediente tcnico, que generalmente son
empresas consultoras (terceros), como de los funcionarios de la Entidad que aprobaron el
expediente en tales condiciones.
En tal sentido, si se presentaran omisiones, errores, o transgresiones legales en el expediente
tcnico de obra, que motivan la ejecucin de obras adicionales, si bien puede autorizarse su
ejecucin y pago para cumplir con la obra principal, se asumir responsabilidad administrativa, civil
y/o penal segn sea el caso, para aquellos que lo hayan formulado y/o aprobado en tales
condiciones.
5. Todo adicional de obra originado por errores del expediente tcnico implica
necesariamente perjuicio econmico al Estado?
En general todo adicional de obra no genera perjuicio econmico al Estado, puesto que estando a
la necesidad de su ejecucin para el funcionamiento de la obra, formar parte del costo de la
misma.
No obstante, en determinados casos como los derivados de deficiencias significativas en el
expediente tcnico, el adicional puede generar sobrecostos derivados de reintegros, intereses,
mayores gastos generales, etc.

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6. Qu problemtica aprecia la Contralora General en el tema de adicionales de obras?


-

Expedientes tcnicos muy antiguos, que no son actualizados al momento de ejecutar la obra.
No se asigna a las entidades el debido prepuesto que permita efectuar estudios serios y
consistentes que permitan garantizar la calidad del expediente tcnico.
Las entidades no efectan una supervisin tcnica adecuada durante la ejecucin de los
estudios o expediente tcnico, limitndose las mas de las veces a realizar una revisin previa
a su aprobacin, la que es encargada en algunos casos a personal no idneo, y/o en otros,
dicha revisin se realiza en un lapso de tiempo muy breve, el que resulta insuficiente para
efectuar un correcto control de calidad.