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Oramento pblico

Fernando Lima Gama Junior*


Oramento pblico uma das disciplinas mais interessantes que estudamos para o ingresso em uma carreira pblica. Cincia multidisciplinar, o
oramento pblico promove a interface entre trs outros ramos do conhecimento: Direito Financeiro, Finanas e Contabilidade e Administrao Pblica.
No entanto, em termos de concurso pblico, o foco do estudo do oramento
pblico ganha um vis notadamente jurdico, embora o conhecimento contbil seja um forte aliado.
Uma das poucas dificuldades encontradas por alunos no estudo do oramento pblico justamente a falta de visualizao da disciplina como algo
prtico e concreto. Diferentemente do Direito Penal ou do Direito Trabalhista,
por exemplo, que so mais intuitivos, o aluno que se defronta com o Direito Financeiro provavelmente nunca estudou ou ouviu nada sobre o assunto anteriormente. No entanto, uma vez assimilados os principais conceitos, o estudo
do oramento pblico relativamente tranquilo e, por vezes, agradvel.
Para contornar os problemas iniciais de adaptao disciplina, pelo fato
desta ser abstrata e desconectada da realidade de muitos, geralmente introduz-se o tema com uma anlise paralela entre o oramento familiar e o
pblico.
Em nosso cotidiano, temos que administrar nossos prprios recursos, o
que nos permite ter (ou no) uma sobrevivncia tranquila. Temos que trabalhar, administrar nosso salrio e nossas despesas de modo a evitar que
fiquemos sem o necessrio para viver. Entretanto, a maioria das pessoas faz
isso de modo intuitivo, na maioria das vezes, sem planejar. No hbito do
brasileiro planejar, tampouco guardar dinheiro e administrar sua prpria
vida financeira. E no por outro motivo que somos um pas de endividados,
em que muitas pessoas, at mesmo aquelas que possuem uma boa remunerao, no conseguem construir uma vida tranquila. Imagine, ento, o que
acontece com aqueles que no ganham bem.

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Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal


de Contas da Unio em
Mato Grosso. Professor de
preparatrios para concursos nas disciplinas de Controle Externo, Oramento
Pblico,
Contabilidade
Pblica e Legislao Tributria do ICMS. Engenheiro
Qumico pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) em 2001.
Bacharelando em Direito
pela Universidade Federal
do Mato Grosso (UFMT).

Oramento pblico

Portanto, a atividade de orar, ou melhor dizendo, de administrar um


oramento, est intimamente ligada atividade de planejar. Uma pessoa
equilibrada, consciente das suas obrigaes, geralmente analisa quanto
ganha para saber o quanto pode gastar e, quando gasta, geralmente
investe, guarda e seleciona apenas aquilo que necessrio e essencial
gastar. J o desorganizado, mal sabe quanto ganha, quanto gasta, quanto
deve e, muito menos, quando ir acertar sua vida financeira. Infelizmente,
a maioria dos brasileiros est no segundo grupo, razo pela qual no deve
ser surpresa o fato de que por muitos anos a economia brasileira sofreu
com desequilbrios oramentrios, que levavam a dvidas impagveis e a
crises constantes.
No entanto, essa situao vem mudando atualmente. O Estado brasileiro sentiu a necessria imposio de realizar um planejamento adequado
de suas finanas, com a finalidade de alcanar o desenvolvimento, construdo com bases slidas, j que as atividades privadas necessitam de um
ambiente seguro e tranquilo, garantido pelo setor pblico, para crescer e se
desenvolver. Nesse sentido, orar basicamente planejar, mas nem sempre
foi assim.
Quando pensamos em oramento, ou em fazer um oramento, qual a
primeira coisa que nos vem mente? Uma planilha contendo um conjunto de receitas e despesas, certo? Sim, a primeira coisa que uma pessoa que
est fazendo um oramento deve saber quanto ganha e quanto precisar
gastar em um determinado perodo. Isso o que chamamos de vis contbil
do oramento pblico e foi assim, como uma mera pea contbil, que ele foi
encarado por muitos anos. Depois, com a evoluo das tcnicas oramentrias na Administrao Pblica, o oramento foi sendo cada vez mais associado ao planejamento das aes pblicas.
Assim, para efeito didtico, os autores dividem a evoluo do oramento
em duas fases: oramento tradicional e oramento moderno.

Oramento tradicional
Na fase do oramento tradicional, a pea oramentria existente era conhecida como oramento clssico ou tradicional. Este oramento caracterizava-se por ser um documento onde constava apenas a previso da receita e
a autorizao da despesa, classificando-as como objeto do gasto e distribuindo-as pelos diversos rgos, para o perodo de um ano.
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Nesse tipo de oramento no havia nenhuma preocupao com as reais


necessidades da administrao ou da populao, e no se consideravam objetivos econmicos e sociais. um oramento dissociado do planejamento.
Alm disso, era corrigido monetariamente de acordo com o que se gastava
no exerccio anterior. Sua principal caracterstica: dar nfase aos objetos de
gastos.
Antes do advento da Lei 4.320/64, o oramento utilizado pelo Governo
Federal era o oramento tradicional.

Oramento moderno
Na fase do oramento moderno, destacam-se dois tipos de oramento:
oramento de desempenho e oramento-programa.

Oramento de desempenho
O oramento tradicional evoluiu para o oramento de desempenho,
tambm conhecido como oramento de realizaes. Nesse tipo de oramento, o gestor comea a se preocupar com o que o Governo realiza e no com
o que compra, ou seja, preocupa-se agora em saber as coisas que o Governo
faz e no as coisas que o Governo compra.
O oramento de desempenho o processo oramentrio que se caracteriza por apresentar duas dimenses do oramento: o objeto de gasto e um
programa de trabalho, contendo as aes desenvolvidas.
Apesar de ser um passo importante, o oramento de desempenho ainda
se encontra desvinculado de um planejamento central das aes do governo, ou seja, embora j interligue os objetos de gastos aos objetivos, no poderia, ainda, ser considerado um oramento-programa, visto que lhe faltava
uma caracterstica essencial: a vinculao ao sistema de planejamento.

Oramento-programa
Como o oramento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculao com o planejamento governamental, partiu-se para uma tcnica
mais elaborada, que foi o oramento-programa, introduzido nos Estados
Unidos no final da dcada de 1950, sob a denominao de PPBS (Planning
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Programning Budgeting System). Esse oramento foi introduzido no Brasil


atravs da Lei 4.320/64 e do Decreto-Lei 200/67.
Muito importante: o oramento-programa foi institudo no Brasil em
1964, pela Lei 4.320/64. O Decreto 200/67 tambm trouxe vrias inovaes
que visavam descentralizao administrativa, com vrios reflexos na legislao oramentria. No entanto, o oramento-programa s ganhou efetividade
em 1998, com a edio de vrias normativas do Ministrio do Planejamento.
No entanto, para fins de concurso, a Lei 4.320/64 ainda o marco do oramento-programa no Brasil.
O oramento-programa pode ser entendido como um plano de trabalho,
um instrumento de planejamento da ao do governo, atravs da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso
dos custos relacionados.
A Constituio Federal (CF) de 1988 pela primeira vez constitucionalizou
o oramento-programa no Brasil (que estava regrado apenas por leis infraconstitucionais, desde 1964) ao estabelecer a normatizao da matria oramentria atravs do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA), ficando evidente o extremo
zelo do constituinte pelo planejamento das aes do governo.
As principais caractersticas do oramento-programa so: integrao, planejamento, oramento; quantificao de objetivos e fixao de metas; relaes insumo-produto; alternativas programticas; acompanhamento fsico-financeiro; avaliao de resultados e gerncia por objetivos.

Isso j foi cobrado em concursos!


1. (Esaf) O oramento-programa definido como um plano de trabalho
expresso por um conjunto de aes a realizar e pela identificao dos
recursos necessrios sua execuo. No Brasil, a Lei Oramentria Anual
(LOA) o oramento propriamente dito. O oramento-programa no
permite:
a) estabelecer o conjunto de metas e prioridades da Administrao
Pblica Federal.
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b) proporcionar interdependncia e conexo entre os diferentes programas do trabalho.


c) atribuir responsabilidade ao administrador.
d) atribuir recursos para o cumprimento de determinados objetivos e
metas.
e) identificar duplicidade de esforos.

As metas e prioridades da administrao pblica esto definidas na


LDO e no na LOA. Por esse motivo, o gabarito da questo letra a.
O oramento-programa est intrinsecamente ligado questo do planejamento. um oramento gerencial, acima de tudo. Por isso necessrio identificar duplicidade de esforos e atribuir responsabilidade ao
administrador. Tambm necessrio proporcionar interdependncia e
conexo entre os diferentes programas do trabalho e atribuir recursos
para o cumprimento de determinados objetivos e metas.

2. (Esaf ) Com relao ao conceito de oramento-programa, assinale a


nica opo correta.
a) No oramento-programa, os critrios de classificao baseiam-se
em unidades administrativas.
b) No oramento-programa, o controle visa avaliar a eficincia e a eficcia das atividades governamentais.
c) O oramento-programa totalmente dissociado do processo de
planejamento.
d) A estrutura do oramento-programa prioriza os aspectos contbeis da gesto.
e) Na elaborao do oramento-programa, so respeitadas as necessidades financeiras das unidades administrativas.

Letra a falso. no oramento tradicional que a preocupao de rateio dos recursos por unidade administrativa, associando recursos
a rgos ou entidades. No obstante no oramento-programa haver
tambm a classificao institucional, para identificar que unidade est
gerenciando o gasto, o critrio de classificao no so as unidades
administrativas, mas sim, os programas.
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Letra b verdadeiro. Esse o principal objetivo do oramento-programa. Sair do foco da atividade-meio (processos, atividades voltadas
para o prprio Estado), para atingir os objetivos finais da administrao, que justamente a atividade-fim. Para essa finalidade, o oramento visa eficincia e eficcia das atividades governamentais.

Letra c falso. Uma das principais caractersticas do oramento-programa justamente a integrao entre o planejamento e o oramento.

Letra d falso. O oramento que prioriza os aspectos contbeis da


gesto o oramento tradicional.

Letra e falso. No oramento-programa o objetivo no atender os


rgos (atividade-meio) da prpria administrao, mas sim, a populao (atividade-fim). Por esse motivo, no h necessidade de se preocupar com as necessidades dos rgos, mas com os grandes objetivos
governamentais.

3. (Esaf ) Confrontando-se as diferenas entre o oramento tradicional e


o oramento-programa, no se pode afirmar que:
a) o oramento tradicional o processo de elaborao do oramento
em que enfatizado o objeto de gasto.
b) o oramento-programa o responsvel por apresentar os propsitos, objetivos e metas para as quais a administrao ter de prover
os fundos necessrios.
c) a integrao planejamento-oramento uma caracterstica bsica
do oramento-programa.
d) o oramento tradicional compatibiliza as programaes anuais
com os planos.
e) o oramento-programa parte da previso de recursos para que sejam definidas as atividades e os projetos que sero executados.

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Letra a essa afirmao verdadeira. No oramento tradicional, o


foco o objeto do gasto, a atividade-meio. um mero documento
contbil, desvinculado do planejamento e das macrodiretrizes governamentais.

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Letra b essa afirmao verdadeira. No oramento-programa, primeiro se visualiza (planeja) o que se deseja; depois sero verificados
quais os recursos necessrios.

Letra c a afirmao verdadeira. A vinculao entre planejamento e


oramento a principal caracterstica do oramento-programa.

Letra d falso, portanto este o gabarito da questo. No oramento


tradicional no h planejamento, portanto, no h compatibilizao
dos planos com programaes anuais, caracterstica do oramentoprograma.

Letra e a afirmao verdadeira. No entanto, o oramento-programa


tem como foco as coisas que o Governo faz, e no no que ele gasta.

Oramento base zero


O oramento base zero ou por estratgia no um tipo de oramento,
como o oramento-programa ou o oramento tradicional, mas sim uma tcnica para a elaborao do oramento-programa.
O oramento base zero uma abordagem oramentria, desenvolvida
nos Estados Unidos pela Texas Instruments Inc. Durante o ano de 1969, foi
adotada pelo estado de Gergia (governo de Jimmy Carter), com vistas ao
ano fiscal de 1973.
Nessa tcnica oramentria, na fase de elaborao da proposta oramentria anual, os rgos governamentais devero justificar a totalidade de seus
gastos. Deve ser feita a anlise, a reviso e a avaliao de todas as despesas
propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j
existente no exerccio anterior; todos os programas devem ser justificados
cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.
Importante: o conceito-chave do oramento base zero direito adquirido.
No oramento base zero no existe o que chamamos de direito adquirido em
relao s despesas efetuadas pelo gestor no ano anterior. A cada ano, necessria uma exposio justificada dos gastos, evitando-se criar direitos com
base nos gastos feitos no ano anterior, corrigido de um ndice inflacionrio
(que seria o oramento incremental).

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Oramento pblico

Isso j foi cobrado em concursos!


1. (Esaf ) Identifique, entre as opes a seguir, a definio correta de oramento-programa base zero.
a) o oramento onde so identificadas as metas ou objetivos a serem mensurados.
b) o oramento onde no existem direitos adquiridos sobre as verbas anteriormente outorgadas.
c) o oramento que introduz um instrumento consistente de anlise
para todos os nveis de governo.
d) o oramento que permite verificar atravs de programas definidos tambm os elementos de custo de um programa.
e) aquele que apresenta os propsitos, objetivos e metas para as
quais a administrao pblica solicita dotaes necessrias.

Letra a a definio de oramento-programa.

Letra b a prpria definio de oramento base zero. Esse o gabarito da questo.

Letra c faz parte da definio de oramento-programa.

Letra d caracterstica do oramento-programa.

Letra e tambm uma caracterstica do oramento-programa.

Oramento participativo
O oramento participativo tambm no um tipo de oramento, mas
uma tcnica para elaborao de oramentos. Nela, o governante escuta a
sociedade quando da elaborao do oramento pblico, tentando verificar
a possibilidade de entender e atender s demandas da populao.
No entanto, no Brasil, boa parte das despesas pblicas esto vinculadas
por lei a determinado tipo de gasto. Segundo os crticos do oramento participativo brasileiro, os governos podem dispor de cerca de 10% do oramento apenas, o que tornaria a participao popular uma iluso ou um factoide
poltico.
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Oramento pblico

Atualmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que a populao deve ser ouvida na elaborao das leis oramentrias. Embora haja
obrigatoriedade de ouvir a populao, o governante no obrigado a seguir
as propostas da sociedade, conquanto o chefe do Poder Executivo de cada
uma das esferas da federao detm competncia exclusiva para iniciar o
processo legislativo oramentrio.
No Brasil, h algumas experincias positivas de oramento participativo, como por exemplo, na elaborao do oramento do municpio de Porto
Alegre, no Rio Grande do Sul.

Oramento incremental
Oramento incremental tambm no um tipo de oramento, mas uma
tcnica de elaborao oramentria em que os itens da receita e da despesa sofrem um ajuste marginal a cada ano, corrigindo o valor monetrio da
moeda. Tecnicamente falando, o oramento incremental se ope tcnica do
oramento base zero, em que o gestor precisa justificar, a cada ano, os gastos
a serem orados. Por esse motivo, a tcnica do oramento base zero est mais
comumente associada aos oramentos-programa, enquanto que o oramento
tradicional geralmente elaborado com base na tcnica incremental.

Resumo dos tipos de oramento


Oramento tradicional
 Surgiu na Inglaterra em 1217;
 Apenas previso da receita e fixao da despesa;
 Refletia apenas os meios;
 Oramento desvinculado do planejamento;
 Critrio de classificao por Unidades Administrativas (UA) e elemento;
 Decises baseadas nas necessidades das unidades;
 Ausncia de acompanhamento;

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Oramento pblico

 Avaliao s da honestidade dos governantes;


 Foco no objeto do gasto.

Oramento moderno
 Surge no sculo XX;
 Transforma-se em mecanismo de administrao que visa auxiliar o
Poder Executivo no planejamento, execuo e controle das aes do
setor pblico;
 Oramento moderno: oramento de desempenho, oramento-programa e oramento base zero.

Oramento de desempenho
 Evoluo do oramento clssico;
 Preocupa-se com as coisas que o governo realiza (aes governamentais);
 nfase nos resultados;
 Instrumento de gerenciamento para a Administrao Pblica;
 Classificao feita por funes, projetos e atividades;
 Ausncia de vinculao com o planejamento.

Oramento-programa
 Dcada de 1950: desenvolvido a partir do oramento de desempenho;
 Lei 4.320/64 e Decreto-Lei 200/67;
 Integrao do planejamento com o oramento-programa;
 Informa quanto vai gastar e para que vai gastar;
 A elaborao baseada em: diretrizes; prioridades; estimativas reais
de recursos; clculo da real necessidade;
 Principal critrio de classificao o funcional-programtico;
 Avaliao de resultados e gerncia por objetivos;
 nfase no que a instituio realiza e no no que ela gasta.
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Oramento pblico

Oramento base zero


 uma tcnica de elaborao do oramento;
 No adotado no Brasil, em nenhuma UF;
 Justificativa anual das dotaes solicitadas, no h direitos adquiridos;
 Elaborao de um pacote de deciso (anlise do custo, finalidade, alternativas, medidas de desempenho, consequncias e benefcios de
executar a atividade);
 A priorizao dos pacotes de deciso deve ser feita em diversos escales;
 O pacote submetido ao colgio de deciso, que o nvel organizacional que os classifica;
 Pacote preparado com nvel de esforo mnimo, corrente e de expanso;
 Gastos anteriores realizados so questionados;
 Objetivo: o objetivo principal do OBZ a justificativa do gasto de
acordo com as necessidades e os recursos disponveis e corresponde a
um meio de eliminar programas e projetos no econmicos.

Vantagens e benefcios
 Melhoria do processo oramentrio;
 Aperfeioamento contnuo;
 Desenvolvimento pessoal;
 Concentra a ateno na anlise de objetivos e necessidades;
 Os gerentes de todos os nveis avaliam melhor a aplicao eficiente
das dotaes em suas atividades;
 Aumenta a participao dos gerentes de todos os nveis no planejamento das atividades e na elaborao dos oramentos.

Desvantagens
 No incio, o preparo mais demorado e mais caro;
 A preparao dos resumos produz montanhas de papel;
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Oramento pblico

 A implantao exige motivao dos funcionrios e treinamento adequado;


 Um grande percentual do oramento intocvel devido s exigncias
legais;
 Pouca participao dos nveis hierrquicos superiores.

Oramento incremental
 O oramento de cada perodo mantm a mesma estrutura de despesa
do oramento anterior incremento nos montantes;
 No analisa as novas necessidades e prioridades da sociedade;
 No privilegia a eficincia do gasto e a evoluo da ao governamental.

Oramento participativo
 Instrumento de participao do cidado na gesto pblica;
 Estimula o exerccio da cidadania;
 Participao por meio de fruns de participao social ou por meio
eletrnico;
 A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) disps
sobre oramento participativo no pargrafo nico do artigo 48:
Art. 48. [...]
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os
processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos;
[...]

Atividades
1. (Cespe. Adaptado.) Julgue os itens a seguir utilizando verdadeiro (V)
ou falso (F).
((

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O elemento bsico da estrutura do oramento-programa o


programa, que pode ser conceituado como o campo em que
se desenvolvem aes homogneas que visam ao mesmo

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fim. Contudo, a Lei 4.320/64 no criou condies formais e


metodolgicas necessrias implantao do oramento-programa no Brasil.
((

Entre os elementos essenciais do oramento-programa esto as


medidas de desempenho. Essas medidas buscam a mensurao das
realizaes e esforos despendidos na execuo dos programas.

((

No oramento de desempenho, que voltado especialmente


para as avaliaes dos resultados do oramento em curso, todos
os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um
novo ciclo oramentrio.

((

O Oramento Base Zero (OBZ) visa especialmente instrumentalizar as aes gerenciais, que se caracterizam por apresentar duas
dimenses do oramento: o objeto de gasto e um programa de
trabalho.

2. (Cespe) Considerando a comparao entre o oramento-programa e o oramento tradicional, assinale a opo correta.
a) A utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio do
trabalho e dos resultados comum a ambos.
b) O oramento-programa um instrumento dos processos de planejamento e programao governamentais.
c) O oramento tradicional tem como principal critrio classificatrio
o funcional.
d) Os custos dos programas so medidos por meio das necessidades
financeiras de cada unidade organizacional em ambos os casos.
e) No oramento-programa, a alocao de recursos efetuada prioritariamente para a manuteno das atividades tpicas de cada rgo ou entidade.
3. (Cespe) Com relao tcnica do oramento base zero, assinale a opo incorreta.
a) uma tcnica de elaborao de oramentos pblicos e privados
cujo objetivo eliminar a prtica nociva de se alocar recursos a
determinada unidade oramentria ou departamento com base
apenas na justificativa do aumento de vendas ou projetos nessas
unidades, em relao ao ano anterior.
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Oramento pblico

b) Essa tcnica foi desenvolvida no final dos anos 1960, na empresa


privada Texas Instruments. Sua metodologia centrada no conceito conhecido como pacote de deciso.
c) O pacote de deciso o documento que identifica e descreve uma
atividade especfica, de modo que a administrao possa avali-la
e prioriz-la em relao a outras atividades.
d) A adoo dessa tcnica tende a reduzir os custos e o trabalho de
preparao do oramento, alm de diminuir a resistncia por parte
dos indivduos/grupos, que deixariam de se preocupar com a priorizao de suas atividades.

Dicas de estudo
Existem muitas questes de concurso envolvendo as diferenas entre o
oramento tradicional e o oramento-programa. bom que o aluno saiba
bem as diferenas entre um tipo e outro. Vale ressaltar que o oramentoprograma est fortemente ligado administrao gerencial em que os resultados so mais importantes do que o processo. J o oramento tradicional
est fortemente ligado ao modelo de administrao burocrtica e/ou cientfica, em que os processos so muito valorizados. Por essa razo, a tcnica
de elaborao de oramentos chamada de oramento incremental est mais
vinculada ao oramento tradicional, ao passo que o oramento base zero
mais comum nos oramentos-programa.

Referncias
GAMA JR, Fernando Lima. Fundamentos de Oramento Pblico e Direito Financeiro. So Paulo: Campus, 2009.

Gabarito
1. F, V, F, F
2. B
3 . D

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