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LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Gemma GEIS CARRERAS

ISBN: 978-84-692-3075-6
Dipsit legal: GI-530-2009
www.tdx.cat/TDX-0422109-120631/

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TESIS DOCTORAL
- MENCIN EUROPEA -

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS


URBANSTICAS
Gemma Geis Carreras

Girona-2008

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

TESIS DOCTORAL
-MENCIN EUROPEA-

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS


URBANSTICAS
FACULTAD DE DERECHO
DEPARTAMENTO DE DERECHO PBLICO

Elaborada por:

GEMMA GEIS CARRERAS

Dirigida por:
DR. JOAN. M. TRAYTER JIMNEZ
Catedrtico de Derecho administrativo de la UdG

GEMMA GEIS CARRERAS

A en Francesc per ajudar-me a aixecar sempre.

Als meus pares, Mart i Joaquima, que mhan transms el valor del treball.

A la Cristina, la meva germana, la meva debilitat.

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

SUMARIO
ABREVIATURAS
REVISTAS

. 10

. 15

PRESENTACIN . 18

CAPTULO I. EVOLUCIN

HISTRICA DEL DERECHO A LA EJECUCIN DE

SENTENCIAS EN EL MBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Introduccin . 25
2. El principio de separacin de poderes y la disidencia revolucionaria en
el marco de la Revolucin francesa y su posterior evolucin hasta el siglo
XX 28
3. Evolucin del derecho a la ejecucin de las sentencias en el Derecho
administrativo espaol y las primeras referencias entorno al
urbanismo.. 44
4. El derecho a la ejecucin de sentencias y su proteccin
constitucional 64

CAPTULO II. LAS

SENTENCIAS URBANSTICAS: CONCEPTO, TIPOLOGA Y


DIMENSIN MEDIOAMBIENTAL

1. Introduccin . 72
2. Las sentencias urbansticas: delimitacin y justificacin conceptual 74
3. Las sentencias urbansticas y su tipologa. Presentacin de las argucias
jurdicas para evitar la ejecucin 81
4. El urbanismo ambiental en crisis ante la inejecucin de las sentencias
urbansticas 126

GEMMA GEIS CARRERAS

CAPTULO III. LAS PRINCIPALES


URBANSTICAS. SUS SOLUCIONES

CAUSAS DE INEJECUCIN DE LAS SENTENCIAS

1. La posicin de los tribunales y las partes en la fase de ejecucin (art.


103 de la LJCA) 142
2. El procedimiento de ejecucin voluntaria y forzosa de las sentencias
urbansticas (art. 104 y 113 de la LJCA). El incidente de ejecucin (art.
109 de la LJCA) 213
3. La prohibicin del artculo 105 de la LJCA de suspender o declarar la
inejecucin total o parcial del fallo 229
4. La imposibilidad material o legal como senderos para evitar la
ejecucin. Una cuestin controvertida . 231
5. La expropiacin de los derechos reconocidos en una sentencia
urbanstica 319
6. La insuficiente publicacin y registro de las sentencias dificulta su
ejecucin. Crticas y propuestas para un cambio en su aplicacin 325

CAPTULO IV. MEDIDAS

PARA ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO DE LA EJECUCIN


DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS A LA LUZ DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
ESPAOL Y DEL DERECHO COMPARADO

1. Por qu calificamos como medidas que aseguran la ejecucin de


sentencias urbansticas a instrumentos que constan en la LJCA? .335
2. La accin pblica en la ejecucin de sentencias urbansticas. La teora
del paracaidista 337
3. El ejercicio del poder de sustitucin como medida para asegurar la
ejecucin. Especial referencia al modelo de sustitucin comisarial del
Derecho administrativo italiano. 346
4. Medidas del artculo 112 de la LJCA para el cumplimiento de las
sentencias urbansticas 409
5. La controversia relativa a los efectos de la anulacin de los actos y
disposiciones administrativas. Una cuestin resuelta en el Derecho
administrativo francs mediante le contentieux de lurbanisme. 419
6. El urbanismo estadounidense y su control. Un sistema ms realista ante
las ilegalidades urbansticas. Las tcnicas de la variance y las
nonconformities. Especial referencia a los land court, al mandamus y la
injunction como tcnicas de ejecucin 437
8

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

7. La potenciacin de la ejecucin provisional de las sentencias


urbansticas 461
8. La asuncin de responsabilidad por parte del Consejo General del Poder
Judicial mediante un control exhaustivo de la actividad judicial y de la
informacin 465

CONCLUSIONES
CONCLUSIONS

475

487

BIBLIOGRAFA
NDICE SISTEMTICO DE JURISPRUDENCIA
NDICE ANALTICO
NDICE GENERAL
ABSTRACT

499

517

. 530

539

551

GEMMA GEIS CARRERAS

ABREVIATURAS
ALJ: Administrative law judges
APA: The Administrative Procedure Act
Art.: Artculo
Arts.: Artculos
ATS: Auto del Tribunal Supremo
ATSJC: Auto del Tribunal Superior de Justicia de Catalua
ATSJCL: Auto del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len
ATSJIC: Auto del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias
BOE: Boletn Oficial del Estado
CE: Constitucin espaola
Cfr.: Confrntese
CGPJ: Consejo General del Poder Judicial
CP: Cdigo Penal
DL: Decreto legislativo
DOGC: Diario oficial de la Generalidad de Catalua
DT: Disposicin transitoria
EAC: Estatuto de Autonoma de Catalua
EPA: Environmental Protection Agency
FJ: Fundamento jurdico
FRCP: Federal Rule of Civil Procedure
GLM: General Law of Massachusetts
10

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

MRCP: The Massachusetts Rules of Civil Procedure


LEC: Ley de enjuiciamiento civil
LH: Ley Hipotecaria
LJCA: Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa
LO: Ley orgnica
LOE: Ley de ordenacin de la edificacin
LOLC: Ley de ordenacin del litoral de Cantabria
LOPJ: Ley orgnica del Poder Judicial
LOPTM: Ley de ordenacin y proteccin del territorio de Murcia
LOTA: Ley de ordenacin del territorio de Andaluca
LOTAr: Ley de ordenacin del territorio de Aragn
LOTC: Ley orgnica del Tribunal Constitucional
LOTC: Ley de ordenacin del territorio y del turismo de Canarias
LOTCyL: Ley de ordenacin del territorio de Castilla y Len
LOTIB: Ley de ordenacin del territorio de Illes Balears
LOTLG: Ley de ordenacin del territorio y del litoral de Galicia
LOTPV: Ley de ordenacin del territorio y proteccin del paisaje de Valencia
LOTPVa: Ley de ordenacin del territorio del Pas Vasco
LOTUA: Ley de ordenacin del territorio y urbanismo de Asturias
LOTUCLM: Ley de ordenacin del territorio y urbanstica de Castilla-La Mancha
LOTUN: Ley de ordenacin del territorio y urbanismo de Navarra
LOTUR: Ley de ordenacin del territorio y urbanismo de La Rioja
LOUA: Ley de ordenacin urbanstica de Andaluca
11

GEMMA GEIS CARRERAS

LPTC: Ley de poltica territorial de Catalua


L.U.: Licencia urbanstica
LRHL: Ley reguladora de haciendas locales
LRJPAC: Ley de rgimen jurdico y procedimiento administrativo comn
LS: Ley 8/2007, de suelo
LSC: Ley del suelo de Cantabria
LSM: Ley del suelo de Madrid
LSMur: Ley del suelo de Murcia
LSUG: Ley del suelo y urbanismo de Galicia
LSOTE: Ley del suelo y ordenacin territorial de Extremadura
LSUPV: Ley del suelo y urbanismo del Pas Vasco
LUA: Ley urbanstica de Aragn
LUC: Ley de urbanismo de Catalua
LUCyL: Ley de Urbanismo de Castilla y Len
LUV: Ley urbanstica de Valencia
LVCAT: Ley del derecho a la Vivienda de Catalua de 2007
op.cit.: obra citada
Pg.: pgina
pp.: pgs.
PP: Plan parcial
PGOU: Plan General de Ordenacin Urbana
POUM: Plan de Ordenacin Urbana Municipal
PU: Plan urbanstico
12

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

RAP: Revista de Administracin Pblica


RCL: Repertorio Coleccin Legislativa
REDA: Revista Espaola de Derecho Administrativo
RJ: Repertorio jurisprudencial
RJCA: Repertorio jurisprudencia jurisdiccin contencioso-administrativa
RTC: Repertorio Tribunal Constitucional
SAP: Sentencia Audiencia Provincial
SCPEA: The Standard City Planning Enabling Act
Sec.: Seccin
ss: siguientes
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional
STEDH: Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
STSJA: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias
STSJAn: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca
STSJAr: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragn
STSJC: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalua
STSJCant: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria
STSJCL: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-Len
STSJCLM: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha
STSJE: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura
STSJG: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia
STSJIB: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares
STSJIC: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias
13

GEMMA GEIS CARRERAS

STSJPV: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco


SZEA: The Standard State Zoning Enabling Act
T.A.R.: Tribunali Amministrativi Regionali
TC: Tribunal Constitucional
TEDH: Tribunal Europeo de Derechos Humanos
TRLS: Real Decreto Legislativo 20/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba
el texto refundido de la ley de suelo.
TRLUC: Texto refundido de la Ley de Urbanismo de Catalua
TS: Tribunal Supremo
TSJC: Tribunal Superior de Justicia de Catalua
TSJCan: Tribunal Superior de Justica de Cantabria
TSJE: Tribunal Superior de Justicia de Extremadura
TSJM: Tribunal Superior de Justicia de Madrid
ss.: siguientes
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional
STS: Sentencia del Tribunal Supremo
UA: Unidad de Actuacin
USC: United States Code
v.: versus
Vid. supra: Ver cita superior
Vol.: Volumen

14

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

REVISTAS
Actualit Jurdique du Droit Administratif
Boston College Environmental Affairs Law Review
Cuadernos y Estudios de Derecho Judicial
Diritto e Giustizia
Documentacin Administrativa
Environment Reporter
Giornale di Diritto Amministrativo
Giurisprudenza Italiana
Harvard Law Review
Harvard Environmental Law Review
I Tribunali Amministrativi Regionali
Il Consiglio di Stato
Il Foro Amministrativo
Il Foro Italiano
Journal of Land Use & Environmental Law
Journal of The National Association of Administrative Law Judges
Journal of The National Association of Administrative Law Judiciary
Land Court Reporter
Land Use and Environment law review
Pace Environmental Law Review
Petites Affiches
15

GEMMA GEIS CARRERAS

Nen England Law Review


Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional
Revista de Administracin Pblica
Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente
Revista Espaola de Derecho Administrativo
Revista Espaola de Derecho Constitucional
Revista Jurdica de Catalunya
Revista Actualidad Administrativa
Revista de Derecho Europeo
Revista de Derecho Penal, Procesal y Penitenciario
Revista de Derecho Privado
Revista de Derecho Procesal
Revista de Gestin Ambiental
Revista del Poder Judicial
Revista Europea de Derechos Fundamentales
Revista Espaola de Derecho Europeo
Revista Estudios de la Administracin Local
Revista General de Derecho Administrativo
Revista Urbanismo y Edificacin
Revista Vasca de Administracin Pblica
Revue Administrative
Revue du Droit Public
Revue franaise dAdministration Publique
16

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Revue franaise de Droit Administratif


Revue du Jurisclasseur-Droit Administratif
Rivista di Diritto Amministrativo
Rivista di Diritto Processuale
Rivista di Diritto Pubblico
Rivista Urbanistica e Appalti
The journal of the historical society III
University of Michigan Journal of Law Reform
University of Richmond Law Review
Yale Journal on Regulation
Zoning and planning law report

17

GEMMA GEIS CARRERAS

PRESENTACIN

El director de la presente tesis doctoral, Dr. Joan M. Trayter Jimnez,


catedrtico de Derecho administrativo de la Universidad de Girona, fue quien
me expuso la problemtica relativa la inejecucin de las sentencias
urbansticas como tema de investigacin para mi futura tesis doctoral. Tanto
la preocupacin personal por el medio ambiente como la ausencia de eficacia
en la justicia administrativa para ejecutar las sentencias urbansticas han
constituido motivaciones suficientes para desarrollar mi funcin como
investigadora.
En julio de 2005, se defendi ante un tribunal presidido por el Dr.
Miquel Martin Casals, catedrtico de Derecho Civil de la Universidad de
Girona, el trabajo de investigacin titulado La ejecucin de las sentencias
urbansticas-medioambientales que obtuvo la mxima calificacin acadmica
y constituye el origen de la presente tesis doctoral.
Partiendo de esa base, inicie el presente trabajo, para cuya
elaboracin ha resultado clave el derecho comparado sobre la materia. Se han
realizado distintas estancias de investigacin que han permitido aportar al
debate bibliografa y jurisprudencia de Derecho administrativo y urbanstico,
italiano, francs y estadounidense. En primer lugar, a raz de la invitacin del
profesor Dr. Domenico Sorace, catedrtico de Derecho administrativo de la
Universit di Firenze, se realiz una estancia en el Dipartimento di Diritto
Pubblico Andrea Orsi Battaglini de la Universit di Firenze que me permiti
investigar en el fondo de la Biblioteca del Polo di Scienze Sociale con la beca
del Instituto de Estudios Autonmicos de Catalua durante un perodo de
cuatro meses (diciembre 2004-marzo 2005). Ms tarde, en diciembre de 2006
hasta marzo 2007, la investigacin se dio lugar en la Bibliothque Cuyas de la
Universit Paris I, Soborne, con la invitacin del profesor Dr. Franck Moderne,
catedrtico emrito de Derecho administrativo de dicha Universidad. En
ltimo lugar, de enero a marzo de 2008, ha tenido lugar el ltimo perodo de
investigacin en la Harvard Law Library mediante el Real Colegio Complutense
18

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

at Harvard University que dirige el profesor Dr. ngel Saenz-Badillos. Ambas


estancias han recibido la financiacin de la Agencia de Gesti dAjuts
Universitaris a la Recerca de la Generalidad de Catalua (AGAUR).
Metodolgicamente la tesis doctoral se ha estimado oportuno dividirla
en cuatro captulos. Un primer captulo relativo a la evolucin histrica del
derecho a la ejecucin de las sentencias en el mbito del Derecho
administrativo para comprender el paso de potestad retenida de ejecucin de
las administraciones pblicas a potestad delegada de los jueces y tribunales.
Ms adelante, el segundo captulo, tiene por objeto establecer un concepto
de sentencia urbanstica y realizar una aproximacin a la tipologa existente
sin agotar todas la posibilidades. El anlisis de la jurisprudencia nos llevar a
poner de manifiesto la necesidad de abordar un estudio especfico sobre los
efectos de la ilegalidad de los planes urbansticos, extremo que si bien
aparece en algunos epgrafes no constituye el objeto de nuestra tesis. Por
otro lado, especial atencin merece la dimensin medioambiental de las
sentencias urbansticas y las consecuencias de la inejecucin en relacin con
la proteccin al medio ambiente.
La praxis jurisdiccional ha deformado la aplicacin terica de la
legislacin aplicable, como si de un esperpento valle-iclans se tratase,
disminuyendo la eficacia prescrita en la legislacin aplicable. Las causas de
inejecucin de las sentencias urbansticas configuran el tercer captulo. La
excepcin de imposibilidad material y legal, la interferencia de las
validaciones legislativas, el concepto de nimo elusivo son causas de
inejecucin

examinadas

partiendo

de

las

posiciones

de

la

doctrina

administrativa con expresa referencia a la interpretacin de los tribunales de


justicia mediante ejemplos jurisprudenciales concretos. En cualquier caso, el
captulo tercero es ambicioso desde el momento que no slo examina las
casusas de inejecucin sino que propone soluciones y aporta alguna de las
tcnicas del derecho comparado, tanto francs como italiano, para superar el
estado actual.
En ltimo lugar, el cuarto captulo pretende exponer medidas
especficas para asegurar el cumplimiento de las sentencias urbansticas a la
19

GEMMA GEIS CARRERAS

luz del Derecho administrativo espaol y comparado. El ejercicio de la accin


pblica en la fase de ejecucin mediante la figura del paracaidista, la
ejecucin por sustitucin, el comisario judicial, entre otras, son medidas que
podran aplicarse y aumentar la eficacia del sistema. Cabe destacar la
propuesta de un concepto nuevo relativo al contencioso del urbanismo que
dote de reglas procesales especificas para determinar los efectos de la
anulacin de los planes urbansticos, fruto de la experiencia existente en el
Code de lurbanisme, el enriquecimiento al anlisis con la visin distinta de
las

ilegalidades

urbansticas

del

urbanismo

estadounidense

sus

especialidades concretas son algunos de los aspectos ms novedosos.


No existe un estudio especfico1 que analice la ejecucin de las
sentencias urbansticas, de tal modo, que ane el Derecho urbanstico y el
derecho a la ejecucin de sentencias. Aunque alguna doctrina autorizada
como FONT ha manifestado la necesidad de estudios ms prcticos sobre la
ejecucin de las sentencias2 y que da origen al segundo captulo.

En la doctrina espaola se han realizado excelentes trabajos en relacin con el derecho a la


ejecucin de las sentencias que permiten un estudio de carcter ms general, tales como: M.
BASSOLS COMA, La ejecucin de sentencias condenatorias de la Administracin Pblica en
jurisdicciones distintas a la contencioso-administrativa, en Documentacin Administrativa,
nm. 209, enero-abril, 1987, pgs. 47-88; M. BERMEJO GARDE, Comentario sobre la reciente
doctrina del Tribunal Constitucional acerca del artculo 24.1 de la Constitucin espaola y la
ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas, en Introduccin a los derechos
fundamentales, en Introduccin a los derechos fundamentales: X Jornadas de Estudio,
Madrid, Ministerio de Justicia, Centro de Publicaciones, 1988, pgs. 1075-1076; J. GONZLEZ
PREZ, El derecho a la tutela jurisdiccional, 3. ed., Madrid, 2001; D. CUADRADO ZULOAGA,
Ejecucin de sentencias en el orden contencioso-administrativo, en Revista Actualidad
Administrativa, Ed. La Ley, nm. 16, 2 quincena de septiembre de 2005; I. MARTN DELGADO,
Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contencioso-administrativo. Hacia un
sistema de ejecucin objetivo normalizado, Marcial Pons, Madrid, 2005; J. MORILLO-VELARDE
PREZ, La ejecucin de sentencias en el proceso contencioso-administrativo, en Revista del
Poder Judicial, nm. 55, Tomo III, 1999, pgs. 325-350; J. PIAR MAAS, Jurisprudencia
constitucional sobre la posicin de los tribunales y de la administracin en la ejecucin de
sentencias contencioso-administrativas, en Libro homenaje al profesor Jos Luis Villar Palasi,
Civitas, Madrid, 1989, pgs. 1019-1031; T. SNCHEZ GARCA, La ejecucin de sentencias en
general. La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas, en Cuadernos y Estudios
de Derecho Judicial, 1992; F. SOSA WAGNER Y T. QUINTANA LPEZ, La ejecucin de las sentencias
contencioso-administrativas, en Actualidad y perspectivas del Derecho Pblico a fines del
siglo XX. Homenaje al Prof. Garrido Falla, Madrid, 1992, pgs.17-46.
2
En este sentido, el profesor FONT I LLOVET, uno de los autores ms preocupados por la
ineficacia del derecho a la ejecucin de sentencias, ha manifestado recientemente la
necesidad que la doctrina administrativa efectuase estudios sobre la ejecucin de las
sentencias con un marcado acento prctico. T. FONT I LLOVET en el prlogo de I. MARTN
DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contencioso-administrativo,
op.cit., pgs. 9-13. As lo postula el profesor FONT I LLOVET: Este tipo de aproximacin es
fundamental y es lo que califica al jurista. Pero creo que el mismo debera venir acompaado

20

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

La ejecucin de las sentencias cabalga entre distintas disciplinas, tales


como, Derecho procesal, Derecho comunitario, Derecho constitucional y el
Derecho administrativo. Se ha optado por analizar, especficamente, la
ejecucin de las sentencias urbansticas dejando de lado las sentencias que
suponen una condena pecuniaria. La ausencia de discusin terica a raz del
cambio de rumbo que profesores como GARCA

DE

ENTERRA

T.R. FERNNDEZ

lideraron en relacin con la interpretacin del principio de inembargabilidad


de los bienes pblicos3 justifica, a nuestro parecer, centrarnos nicamente en
las sentencias urbansticas.

o seguido por otros estudios de perfil emprico que diesen cuenta de la real aplicacin por los
jueces de los distintos medios que legalmente tienen a su disposicin para ejecutar sus
resoluciones; cuntas exigencias o apercibimientos personales, cuntas multas coercitivas;
cuntos tantos de culpa, etc., en relacin con las situaciones objetiva de incumplimiento.
3
Por tanto, la tesis doctoral se centrar nicamente en el anlisis de la ejecucin de
sentencias urbansticas, dejando de lado aquellos otros supuestos que si bien podran suscitar
reflexin, ya han sido superados. Un ejemplo, es la condena al pago de una suma de dinero
por parte de la Administracin o la ejecucin de las sentencias en materia de funcin pblica.
El tema ha perdido inters doctrinal gracias a la aportacin efectuada por los profesores
GARCA DE ENTERRA Y T.R. FERNNDEZ que plantearon el quebrantamiento del derecho a la tutela
judicial efectiva ante la aplicacin del principio de inembargabilidad de los bienes de las
Administraciones Pblicas. Con anterioridad a la posicin terica defendida por ambos
autores, la Administracin Pblica no estaba obligada a cumplir con el mandato de la
sentencia. Por decirlo, en otros trminos, la Administracin Pblica estaba exenta, gozaba de
inmunidad jurisdiccional en la obligacin de ejecutar la sentencia. GARCA DE ENTERRA Y T.R.
FERNNDEZ afirmaban que se trataba de un privilegio de la Administracin, ya que sus bienes
restaban al margen de la embargabilidad y defendieron que el nico lmite a dicha la regla,
deban ser los bienes patrimoniales afectados por una funcin o servicio pblico. Este enfoque
terico fue recogido, con posterioridad, por el Tribunal Constitucional quien excluy a la
Administracin del privilegio de la inembargabilidad de los bienes y los caudales (privilegium
fisci) cuando no estuvieran afectados por un servicio pblico. En consecuencia, gracias a la
enunciacin de los profesores GARCA DE ENTERRA Y T.R. FERNNDEZ y con la posterior adopcin
por el Tribunal Constitucional, las sentencias condenatorias a la Administracin al pago de
una cantidad no estn exentas de embargo, motivo por el que se deja al margen de la
discusin; E. GARCA DE ENTERRA Y T.R. FERNNDEZ, Curso de Derecho Administrativo II, Ed.
Thomson Civitas, 10 ed., Madrid, 2006, pgs. 668-679.; E. GARCA DE ENTERRA, Sobre el
principio de inembargabilidad, sus derogaciones y sus lmites constitucionales y sobre la
ejecucin de sentencias condenatorias de la Administracin, REDA, nm. 52, octubre, 1986,
pgs. 485-508; En la STC, nm. 166/1998, de 15 de julio de 1998. Ponente: Julio Diego
Gonzlez Campos. RTC 1998/166. El Tribunal Constitucional declar que no estaba
constitucionalmente justificado excluir de las obligaciones contradas por la corporacin local
con los particulares, si stos bienes no estaban afectados a un servicio pblico o funcin
pblica, y en consecuencia, se modific la redaccin del artculo 154.2 de la Ley 39/1988, de
28 de diciembre, declarndose la nulidad del inciso <y bienes en general>, en la medida en
que no exclua de la inembargabilidad los bienes patrimoniales no afectos a un uso o servicio
pblico. Por otro lado, el Tribunal Constitucional declar la vulneracin del derecho a la
ejecucin de las resoluciones judiciales firmes porque se haba denegado la solicitud de
embargo de los bienes patrimoniales de un Ayuntamiento. As, en la STC, nm. 228/1998, de
1 de diciembre de 1998. Ponente: Fernando Garca-Mon y Gonzlez Regueral. RTC 1998/228.

21

GEMMA GEIS CARRERAS

Los jueces y tribunales dictan sentencias que condenan a las


Administraciones Pblicas a la realizacin de una determinada actividad o a
dictar un acto, de acuerdo con el artculo 108 de la Ley 29/1998, de 13 de
julio, reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrativa, aunque la
completa ejecucin no se produce en la totalidad de los casos. Dicha
actuacin de las Administraciones Pblicas conculca el derecho a la tutela
judicial efectiva (artculo 24 de la Constitucin espaola) y el derecho a la
ejecucin de las sentencias (artculo 118 de la Constitucin espaola y el
artculo 103 de Ley 29/1998), adems de configurarse como una fuga del
Estado de derecho. As, puede calificarse la ineficacia del sistema de
ejecucin de sentencias como el taln de Aquiles de nuestra jurisdiccin.
Debemos advertir, ya, en la presentacin que no esperen un nmero
concreto y ajustado de las sentencias urbansticas pendientes de ejecucin
porque no es posible obtenerlo a la vista de los instrumentos actuales que ha
habilitado el Consejo General del Poder Judicial o de las bases de datos
jurisprudenciales.
Para

concluir,

la

investigacin

nace

de

una

problemtica

acentuadamente prctica que se ha intentado abordar, en la presente tesis


doctoral, mediante un estudio terico de las propuestas hasta ahora
existentes

en

el

Derecho

administrativo

espaol,

aprovechando

las

experiencias del derecho comparado, sin dejar de lado la jurisprudencia


existente. Por otro lado, la presencia en la tesis doctoral de cuadros
sinpticos, la confeccin de un anlisis jurisprudencial y un ndice analtico
intentan transmitir al lector el trabajo realizado.

La presente tesis doctoral se inscribe en el Proyecto de Investigacin


del grupo de trabajo del rea de Derecho administrativo de la Universidad de
Girona, SEJ 2005-01717 El urbanismo como poltica europea medioambiental
y de cohesin social en el s.XXI, dirigido por el profesor Dr. Joan M. Trayter
Jimnez.

22

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

23

GEMMA GEIS CARRERAS

CAPTULO I

EVOLUCIN HISTRICA DEL DERECHO A LA EJECUCIN


DE SENTENCIAS EN EL MBITO DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO

No haba pas en Europa donde los tribunales


ordinarios dependieran menos del gobierno que en
Francia; pero tampoco en ningn otro se haca ms uso
de los tribunales excepcionales.4

ALEXIS DE TOCQUEVILLE, El Antiguo Rgimen y la Revolucin, I, Alianza Editorial, Madrid, 1989,


pgs. 91-95. Ttulo original: LAncien Rgime et la Rvolution, traducido por Dolores Snchez
de Aleu. En el captulo IV, titulado Cmo la justicia administrativa y la garanta de los
funcionarios son instituciones del Antiguo Rgimen, puede hallarse la descripcin que
TOCQUEVILLE realiza acerca de la existencia de tribunales ordinarios y la proliferacin de la
creacin de tribunales excepcionales.

24

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

1. Introduccin
En los actuales programas de la asignatura de Derecho administrativo,
la leccin dedicada al estudio de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la jurisdiccin contencioso-administrativa,5 incluye el examen del sistema
de ejecucin de sentencias previsto en nuestro ordenamiento jurdico. La
exposicin terica empieza afirmando que la potestad de hacer ejecutar las
sentencias y dems resoluciones judiciales corresponde con exclusividad a los
rganos jurisdiccionales contenciosos-administrativos, al amparo de los
artculos 24 y 117 de la Constitucin espaola (CE) y el artculo 103 de la
LJCA. El rgano competente para hacer ejecutar la sentencia ser aquel que
hubiere conocido del asunto en primera o nica instancia.6
La ejecucin de las sentencias ha sido objeto de un profundo recorrido
histrico en nuestro ordenamiento jurdico hasta la promulgacin de la
Constitucin espaola y la aprobacin de la LJCA.7 El inicio de la discusin
terica de la ejecucin de las sentencias arranca con la Revolucin francesa,8
sucesora en el tiempo del Antiguo Rgimen.9

En adelante, LJCA.
El ltimo inciso del artculo 103.1 de la LJCA otorga la competencia al rgano jurisdiccional
que hubiere conocido del asunto en primera o nica instancia: La potestad de hacer ejecutar
las sentencias y dems resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los juzgados y
tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del
asunto en primera o nica instancia.
7
J. A. SANTAMARA PASTOR, Sobre la gnesis del derecho administrativo espaol en el siglo XIX
(1812-1845), Iustel, Madrid, 2006, pgs. 25-26. La reedicin de esta monografa aporta
diversas reflexiones sobre la utilidad del anlisis histrico de las diversas instituciones que
configuran el derecho administrativo. El autor describe las finalidades e inquietudes con las
que una determinada lnea doctrinal analiza la historia para examinar de donde venimos, para
poder entender a dnde vamos. Nuestro recorrido histrico, pues, se incardina en dicha
corriente que SANTAMARA describe: Una determinada lnea doctrinal bucea
malhumoradamente en la historia para hallar las causas de los defectos de un ordenamiento
jurdico que se nos ha dado a quienes no participamos directa ni indirectamente en la
elaboracin de las grandes leyes administrativas de la dcada de los cincuenta; leyes a las
que se reconoce haber supuesto un notable avance sobre la situacin anterior, pero que son
sin duda mejorables, y contra las cuales se arremete con una violencia perfectamente
explicable en quienes no guardan ninguna vinculacin, material ni sentimental, con ellas.
8
A. ESMEIN, Prcis lmentaire de lhistoire du droit franais. De 1789 a 1814: Rvolution,
Consulat et Empire, Libraire du Recueil Sirey, Pars, 1911. En la obra de carcter histrico del
profesor ESMEIN se sintetizan los tres principales factores que propiciaron el inicio de la
Revolucin francesa. El primer factor es la imposibilidad de que el Antiguo Rgimen se
mantuviese indefinidamente con sus dos rasgos caractersticos: por un lado, el absolutismo
poltico y, por otro, la centralidad administrativa. El segundo es la existencia de un rgimen
fiscal intolerable, en palabras del autor, por los mltiples impuestos existentes. Y el tercero,
6

25

GEMMA GEIS CARRERAS

En lneas generales, no existe debate terico acerca del contenido del


derecho a la ejecucin de las sentencias. La doctrina administrativa espaola
ha postulado la plena efectividad del derecho a la ejecucin de las sentencias
como expresin propia del derecho a la tutela judicial efectiva. No obstante,
s puede afirmarse que la situacin real de la justicia administrativa viene
dando quebraderos de cabeza en cuanto a la plena ejecucin de las
sentencias, y ms concretamente en el mbito del derecho urbanstico; es
decir, las sentencias de ndole urbanstica estn caracterizadas por su difcil o
inexistente ejecucin, bien porque se aducen motivos de imposibilidad
material o legal. En la mayora de ocasiones, la Administracin intenta eludir
el cumplimiento de las sentencias urbansticas. Las argucias jurdicas que la
Administracin esgrime ante los tribunales de lo contencioso sern
examinadas en el tercer captulo de esta tesis doctoral, ya que en definitiva
generan una ineficiencia del sistema de ejecucin en el campo del urbanismo
que afecta gravemente al medio ambiente. El anlisis de la evolucin
histrica de la ejecucin de las sentencias en el mbito del derecho
administrativo nos demostrar las dificultades que la Administracin pblica
arguye para cumplir las resoluciones judiciales. De esta caracterstica no
escapan las sentencias referidas al derecho urbanstico.
Nos

parece

meritorio

el

esfuerzo

realizado

por

la

doctrina

administrativista, que a pasos agigantados ha contribuido a ofrecer un marco


terico para la ejecucin de las sentencias.10 En todo caso, hemos
diferenciado tres apartados. En el primero, relativo al derecho a la ejecucin
de las sentencias y su paso de potestad retenida a potestad delegada, se

considerado de mayor importancia por ESMEIN, es el influjo de las ideas desarrolladas en el


siglo XVIII, a raz de la Ilustracin.
9
I. MOLINA, Conceptos fundamentales de ciencia poltica, Alianza Editorial, Madrid, 2004,
pg. 10. MOLINA define el Antiguo Rgimen como conjunto de estructuras sociales y de
instituciones jurdico-polticas absolutistas que dominaron en Europa hasta el triunfo de la
burguesa en las revoluciones liberales, y el absolutismo como doctrina poltica y forma de
gobierno que tiene como principal objetivo el control total del Estado y la ausencia de
poderes alternativos al que reclama para s el derecho ilimitado a gobernar.
10
ALEXIS DE TOCQUEVILLE, El Antiguo Rgimen y la Revolucin, I, op. cit., pgs. 91-95. En propias
palabras de TOCQUEVILLE: Los legistas modernos nos aseguran que, en materia de derecho
administrativo, se ha realizado un gran progreso desde la Revolucin. Antes los poderes
judiciales y administrativos estaban confundidos dicen pero luego se han separado y se ha
puesto a cada uno en su lugar. La Real Academia de la Lengua define al legista como
persona versada en leyes o profesor de leyes o de jurisprudencia.

26

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

examina la literatura existente y las principales normas desde la Revolucin


francesa hasta la promulgacin de la LJCA. Y en el segundo, el estudio de la
evolucin histrica del derecho a la ejecucin de las sentencias en el Derecho
administrativo espaol, por un lado, y las primeras referencias entorno al
urbanismo, por otro, permiten situar los antecedentes propios de las
sentencias urbansticas. El cuarto apartado abordar el derecho a la ejecucin
de las sentencias y su proteccin constitucional. No se trata de realizar un
examen exhaustivo sino delimitar los principios y derechos que rigen en la
ejecucin de las sentencias urbansticas desde la ptica de la jurisprudencia
constitucional.

27

GEMMA GEIS CARRERAS

2. El principio de separacin de poderes y la disidencia revolucionaria en


el marco de la Revolucin francesa y su posterior evolucin hasta el
siglo XX

2.1 DEL ANTIGUO RGIMEN A LA REVOLUCIN FRANCESA: BREVES CONSIDERACIONES

El inicio de la Revolucin francesa arranc con la cada del Antiguo


Rgimen. Los tres estamentos (nobleza, clero y monarca) que componan el
Antiguo Rgimen se vieron influenciados por las teoras de la Ilustracin y de
los tericos revolucionarios. La nocin de Estado ya exista, centrada en la
figura del rey.11 La crisis del Antiguo Rgimen se produjo a raz de los abusos
cometidos por los nobles, la Iglesia y el rey, como fruto de un sistema
institucional muy dbil.
El propio arcasmo del Antiguo Rgimen propici que la ola de efectos
de la Revolucin francesa tuviese una inmensa repercusin en el poder
judicial francs (pouvoir judiciare). Con anterioridad a la Revolucin de 1789,
el sistema judicial francs estaba compuesto por jurisdicciones reales. Estas,
a su vez, estaban formadas por agentes nombrados por el rey con el encargo
de dictar justicia en su nombre. En esencia, constitua un ejemplo de impartir
justicia de forma delegada: el rey delegaba la justicia a los agentes.12
Ahora bien, ambos sistemas, justicia delegada y retenida, coexistan en
el poder judicial francs. El concepto de justicia retenida en el Antiguo
Rgimen se construa sobre la creencia de que el rey era fuente de toda
justicia. Exista cierta contradiccin. Por un lado, el rey delegaba el ejercicio
de la justicia a las jurisdicciones reales y, por otro, el rey poda retener el
ejercicio de justicia por cuanto emanaba de l. Dicha idea ha sido expuesta
11

G. SAUTEL, G. Y J. L. HAROUEL, Histoire des institutions publiques depuis la Rvolution


franaise, Dalloz, 8. ed., Pars, 1997, pgs. 9-123. Para estos autores la nocin de Estado
estaba ya presente en el seno del Antiguo Rgimen, si bien centralizada mediante la figura
del rey. De tal modo, el Estado fue absorbido por la monarqua: Seulement, dans la vie
politique quotidienne des derniers sicles de lAncien Rgime, cet tat se trouve absorb par
le monarque. La parole peut-tre lgendaire prononce par Louis XIV, ltat cest moi,
correspond bien, semble-t-il, la ralit pratique.
12
Vid. supra, op. cit., pgs. 115-123. Existan en el seno de la justicia francesa diversas
jurisdicciones reales que ejercan la justicia de forma delegada, adems de las jurisdicciones
seoriales y eclesisticas.

28

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

por autores como SAUTEL Y HAROUEL, que han manifestado la coexistencia de la


dualidad entre la justicia retenida y la justicia delegada. Sin embargo, el
sistema de justicia delegada tena distintas complejidades, como dichos
autores han puesto de relieve, a saber: (1) incertidumbre o inseguridad en el
ejercicio de la competencia; (2) multiplicidad de niveles en la jurisdiccin, y
(3) existencia de arbitrariedad en la apreciacin de delitos, en la fijacin de
las penas y el recurso a la tortura.
Finalmente, debemos mencionar las propuestas de reforma judicial que
tuvieron lugar antes del inicio de la Revolucin francesa y que fueron
abortadas por el rey Luis XVI, entre otras la reforma del canciller Maupeou en
el ao 1771, que tena como objetivo disminuir las competencias de los
consejos superiores de justicia,13 que fueron revocadas por el rey Luis XVI en
1774. Sucesivamente, el canciller Lamoignon, en 1788, tambin intent
introducir algunas medidas en el sistema judicial, sin ninguna suerte.

2.2 LA REVOLUCIN

FRANCESA Y LA APLICACIN DISIDENTE DEL PRINCIPIO DE SEPARACIN

DE PODERES ENTRE EL PODER EJECUTIVO Y EL PODER JUDICIAL

El derecho administrativo14 que ha llegado a nuestros das no habra


resultado el mismo sin la Revolucin francesa.15 En el libro Lesprit des lois,

13

G. SAUTEL, G. Y J. L. HAROUEL, Histoire des institutions publiques depuis la Rvolution


franaise, op. cit., pg. 118. En esta obra se analiza el objeto de la reforma del canciller
Maupeou en relacin con los consejos superiores de justicia del rey: [] le rtablir avec un
personnel nouveau et sous une forme plus rduite en le flanquant de jurisdictions appeles
conseuils suprieurs qui se partageaient une bonne partie de sa comptence ratione loci.
14
J. A. SANTAMARA PASTOR, Sobre la gnesis del derecho administrativo espaol en el siglo XIX
(1812-1845), op. cit., p. 37. As, el profesor SANTAMARA entrelaza el nacimiento del derecho
administrativo con la Administracin: La Administracin y el derecho administrativo
surgieron como las palancas bsicas conformadoras y garantizadoras del naciente poder
econmico de la burguesa y de su dominio tanto frente a las clases privilegiadas del Antiguo
Rgimen como frente a la amenaza emergente del proletariado urbano y rural. ste fue, creo,
el complejo de intereses de nuestra Administracin y de nuestra ciencia. En el mbito
contencioso-administrativo aparece la referencia a los comisarios ad hoc, a los que el juez
confera competencia en asuntos relativos a la monarqua o al Estado, propios del derecho
administrativo.
15
E. GARCA DE ENTERRA, Revolucin francesa y administracin contempornea, Civitas, 4. ed.,
Madrid, 1994, pgs. 40-75. El profesor GARCA DE ENTERRA justifica la huella de la Revolucin
francesa en el derecho administrativo: Paradjicamente, la misma Revolucin francesa,
movida por ese ideario y dispuesta a su realizacin histrica, va a ser la que alumbre la

29

GEMMA GEIS CARRERAS

Montesquieu, como es sabido por todos, expuso el principio de separacin de


poderes. Como seala LAFERRIRE, desde sus inicios el citado principio se
interpret de forma favorable a la Administracin pblica hasta el momento
en que el sistema de justicia retenida se convirti en el sistema de justicia
delegada.16
Una de las principales novedades de la justicia administrativa en el
perodo revolucionario fue aceptar que en los litigios en que interviniera la
Administracin y se incidiera en la legislacin relativa a la res publica seran
los tribunales administrativos los que deberan conocer de la impugnacin de
sus actos, no los jueces ordinarios.17 Estos ltimos circunscriban su
competencia a las cuestiones relativas a intereses particulares.
Los tribunales administrativos no estaran compuestos por jueces y
magistrados, sino por funcionarios especializados en dichas materias. La
justificacin revolucionaria a tal medida obedeca a la creencia de la
existencia de abusos en el seno del poder judicial. Se desconfiaba del uso de
la autoridad judicial ante la presencia de un conflicto de intereses que
afectaba a la res publica o a un acto administrativo.18 En todo caso, los

poderosa Administracin contempornea y, consecuentemente a ella, el derecho


administrativo.
16
E. LAFERRIERE, Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux,
reimpresin, tomo I, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1989, Pars, pgs. 1014. As, seala la interpretacin favorable a la Administracin que tuvo lugar hasta el
principio de separacin de poderes: On a souvent fait remarquer que lAssemble
constituante, tout en proclamant le principe de la sparation des pouvoirs, lavait interprt
dune manire beaucoup plus favorable lAdministration quaux tribunaux; il domine encore
tout notre droit public et administratif.
17
ALEXIS DE TOCQUEVILLE, El Antiguo Rgimen y la Revolucin, I, op. cit., pgs. 91-95. Tal como
expone TOCQUEVILLE, no haba pas en Europa donde los tribunales ordinarios dependieran
menos del gobierno que en Francia; pero tampoco en ningn otro se haca ms uso de los
tribunales excepcionales.
18
E. GARCA DE ENTERRA, Revolucin francesa y administracin contempornea, op. cit.,
pgs. 40-75. Y. GAUDEMET, Droit administratif, LGDJ, Pars, 2006, pg. 42 y ss. GAUDEMET
afirma de forma explcita la existencia de recelos de los hombres de la Revolucin francesa
frente al poder judicial, que provoc cierto espritu antijudicial en la Revolucin: Quelle est
donc la raison de linterprtation franaise? Elle est essentiellement historique: cest la
mfiance des hommes de la Revolution lgard du pouvoir judiciare, mfiance inspire ellemme par le souvenir des parlements de lAncien Rgime et de lobstruction quon leur
reprochait lencontre des tentatives de rformes administratives entreprises par le pouvoir
royal et les intendants. Cest cet tat desprit anti-judiciaire qui, sous la Rvolution, fit
interprter le principe de la sparation des pouvoirs comme exigeant, au nom de
lindpendance de lAdministration, linterdiction pour les tribunaux judiciaires de juger les
procs administratifs.

30

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

tribunales administrativos conoceran de las cuestiones relativas a la


autoridad pblica, y dependeran orgnicamente del rey.
El sistema judicial contencioso-administrativo francs ha conservado la
distribucin jurisdiccional revolucionaria,19 en inters de la supervivencia del
principio de separacin de poderes, como expresa el propio LAFERRIRE.20
A raz de la actual concepcin de la organizacin jurisdiccional en la
Repblica Francesa, deberamos preguntarnos si el principio de divisin de
poderes teorizado por el noble Charles-Louis de Secondat, conde de
Montesquieu, fue el que realmente se aplic en la prctica. En este sentido,
es el profesor GARCA

DE

ENTERRA21 quien expresamente recoge, en su obra, la

nocin de disidencia revolucionaria, para enfatizar la interpretacin desviada


de los ideales revolucionarios, que, en sus propias palabras, permitieron y
determinaron el fortalecimiento de una administracin como no haba
conocido siquiera el Antiguo Rgimen. Por el contrario, los propios dogmas
revolucionarios configuraron la aparicin del derecho administrativo, como
ciencia de control del poder fortalecido de la Administracin.22

El derecho administrativo naci con el afn de controlar el poder de la


Administracin. Desde la nocin de disidencia revolucionaria afirmamos que la
misma disidencia se est dando en la ejecucin de las sentencias urbansticas.
19

As puede comprobarse en el web del Ministerio de Justicia del Gobierno francs, en que se
detallan la organizacin jurisdiccional francesa, las caractersticas propias de los distintos
rdenes jurisdiccionales y la composicin de cada uno de ellos, con sendas referencias al
origen histrico-normativo de cada uno de ellos. Vase en el siguiente web:
<http://www.justice.gouv.fr/justorg/tadmin.htm> (ltima consulta, 3 de marzo de 2006).
20
E. LAFERRIRE, Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux, op. cit.,
pg. 12. La atribucin de competencias del contencioso-administrativo a los rganos
administrativos era aplicable al principio de separacin de poderes, tal como afirma
LAFERRIRE: Aussi lattribution du contentieux administratif lautorit administrative ou
des juridictions spciales a-t-elle t admise, depuis 1789, comme une application normal du
principe de la sparation des pouvoirs.
21
E. GARCA DE ENTERRA, Revolucin francesa y administracin contempornea, op. cit.,
pgs. 40-75.
22
Vid. supra, op. cit., pgs. 40-75. As, el propio GARCA DE ENTERRA afirma que el derecho
administrativo represent el precio que tuvieron que pagar ante tal disidencia. Vase en sus
propios trminos: El derecho administrativo, en conclusin, se nos aparece como el precio
de una disidencia, como un arbitrio con que la Revolucin contrarresta el apartamiento
sustancial que de su doctrina efectuaron los mismos poderes revolucionarios.

31

GEMMA GEIS CARRERAS

Es lo que denominados disidencia ejecutoria, entendida como aquella


desviacin del modelo terico de ejecucin de sentencias. De ese modo, si
bien dogmticamente el problema de la inejecucin de sentencias estara ya
prcticamente superado, es la aplicacin prctica de este, su ejecucin, lo
que provoca mayores problemas, en especial en el mbito urbanstico.

Retomando el hilo argumental, la aplicacin prctica del principio de


divisin de poderes incidi directamente en la configuracin del derecho a la
ejecucin de sentencias. Cabe mencionar que el propio Montesquieu puso
especial nfasis en la separacin del poder judicial respecto a los dems
poderes del Estado, porque consideraba que el juez deba actuar como un
autmata del derecho.23 La desconfianza o pavor del desarrollo de la funcin
jurisdiccional de los jueces fue puesta de manifiesto por el propio Robespierre
o por Duport ante la Asamblea de 1789, reflexionado acerca de la nocin
revolucionaria del poder judicial y, concretamente, en relacin con la
debilidad de este.24

23

R. AGAPITO SERRANO, Libertad y divisin de poderes. El contenido esencial del principio de


divisin de poderes a partir del pensamiento de Montesquieu, Tecnos, Madrid, 1989,
pgs. 119-165. El propio RAFAEL DE AGAPITO seala que Montesquieu calific la funcin judicial
como terrible, [] porque supone la aplicacin del derecho a los casos individuales, y su
conclusin, permiten entender la verdadera dimensin de su intencin de neutralizar esa
funcin como poder, que es evitar el riesgo de una instrumentalizacin de la justicia a favor
de cualquier orientacin particular, ya proceda sta de intereses corporativos de los
magistrados o derive de su mediatizacin por cualquier otro poder del Estado. En otras
palabras, la independencia de la Administracin de justicia no tiene otra justificacin que la
objetividad en la aplicacin del derecho. Es decir, el juez o tribunal ejerce de protector del
principio de seguridad jurdica mediante una aplicacin objetiva del derecho. Tales
afirmaciones son plenamente aplicables en el siglo XXI y adquieren mayor relevancia en el
mbito de la ejecucin de las sentencias urbansticas.
24
G. SAUTEL Y J. L. HAROUEL, Histoire des institutions publiques depuis la Rvolution franaise,
Dalloz, 8. ed., Pars, 1997, pgs. 9-123. Los catedrticos emritos de la Universidad Pars II
SAUTEL Y HAROUEL recogen la afirmacin del propio Robespierre Si la loi peut t interprte,
augmente ou applique au gr dune volont particulire, lhomme nest plus sous la
sauvegarde de la loi mais sous la puissance de celui qui linterprte ou qui laugmente y de
Duport Le jugement est la conclusion dun syllogisme dont la majeure est le fait et la
mineure la loi. A. NIETO, Estudios histricos sobre administracin y derecho administrativo,
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1986, pg. 93. NIETO advierte que la
interpretacin de Montesquieu trasladada a Espaa es arriesgada: Tal es la interpretacin de
Montesquieu, cuya traspolacin a Espaa resulta arriesgada, habida cuenta de que entre
nosotros los tribunales no fueron dominados por la antigua nobleza ni lleg tampoco a
formarse una nueva nobleza de robe. El grupo hegemnico fueron aqu los letrados (conforme
se examin en el captulo primero), que dependan demasiado estrechamente del monarca
como para poder enfrentarse a l con un ideario propio.

32

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

En el derecho a la ejecucin de las sentencias puede hallarse el


trasfondo de la Revolucin francesa, y concretamente en la concepcin del
principio de divisin de poderes: ejecutivo, legislativo y judicial, tal como
afirman GARCA DE ENTERRA, T. R. FERNNDEZ25 Y BELTRN DE FELIPE.26 Bsicamente,
el principio de separacin de poderes y no interferencia del poder judicial en
el ejecutivo ha sido uno de los pilares de la confeccin del derecho a la
ejecucin de sentencias. En primer trmino, el principio de separacin y no
interferencia del poder judicial en el poder ejecutivo tuvo su traduccin
legislativa en el perodo revolucionario francs. Por otro lado, en el Decreto
de 22 de diciembre de 1789 (aprobado en enero de 1790), la instruccin
legislativa de 8 de enero de 1790 y, finalmente, la Ley sobre organizacin
judicial de 16-24 de agosto de 1790.27 El artculo 13 de la Ley de 16-24 de
agosto de 179028 instituy uno de los rasgos caractersticos del sistema

25

E. GARCA DE ENTERRA Y T. R. FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo, tomo II, Civitas,


8. ed., Madrid, 2002, pgs. 656-667. Los autores destacan la interrelacin de los principios
de legalidad y de separacin de poderes: Las primeras regulaciones hubieron de moverse
necesariamente en un difcil equilibrio, acosadas estrechamente por dos principios
enfrentados: el principio de legalidad, que postula a favor del control de dichos actos, y el
principio de separacin de poderes, que, por el contrario, tenda a hacer impracticable un
control jurisdiccional verdaderamente efectivo de los mismos. Ya observaremos la dispar
incidencia del principio en el derecho administrativo italiano y francs.
26
M. BELTRN DE FELIPE, El poder de sustitucin en la ejecucin de las sentencias condenatorias
de la Administracin, Civitas, 1. ed., Madrid, 1995, pgs. 32-33. La obra empieza su
exposicin examinando la evolucin histrica del sistema contencioso-administrativo francs.
27
La Ley de 16-24 de agosto de 1790 ha sido calificada de trascendental, ya que concret los
grandes principios funcionales de la justicia francesa: (1) el principio de separacin entre los
rdenes jurisdiccionales (un orden judicial y un orden administrativo), (2) el principio de
igualdad ante la justicia y de gratuidad, (3) el derecho a la apelacin, (4) el jurado popular
en material criminal, (5) la profesionalizacin de los magistrados y (6) la atribucin de
competencia por razn del territorio. No obstante, con anterioridad, la Ley de 4 de agosto de
1789 aboli los privilegios en la jurisdiccin y suprimi las jurisdicciones seoriales. R.
ROUQUETTE, Petit trait du procs administratif, Dalloz, 2006, Pars, pgs. 422-423. La
referencia al principio de justicia delegada prevista en la Ley de 28 de mayo de 1872: Depuis
la Loi du 28 mai 1872 est en place le systme de la justice dlgue, cest-a-dire que les
jugements son excutoires par eux-mmes, sans quil soit besoin dune confirmation par
lAdministration. Ce principe figure aujourdhui a larticle 11 du CJA et vaut galement pour
les juridictions spcialises ( lexception pittoresque du Conseil des prises, juridiction qui
statue sur les prises maritimes en temps de guerre).
28
E. GARCA DE ENTERRA, Problemas del derecho pblico al comienzo de siglo. Conferencia en
Argentina, Civitas, Madrid, 2001, pgs. 27-40. En el apartado relativo a los orgenes del
contencioso-administrativo, el profesor GARCA DE ENTERRA hace referencia a la ley francesa de
separacin entre los poderes ejecutivo y judicial, principio a partir del cual se construira
todo el derecho administrativo francs: No es casual ese sistema interno de control,
supuesto que no podan ser los jueces quienes lo ejercieran. La famosa ley de separacin
entre los poderes ejecutivo y judicial, que haba plasmado la interpretacin francesa del
principio de divisin de los poderes, la Ley de la Asamblea Constituyente de 16-24 de agosto
de 1790.

33

GEMMA GEIS CARRERAS

judicial

francs:

la

existencia

de

un

orden

jurisdiccional

otro

administrativo,29 competente, este ltimo, para conocer de todos los asuntos


relativos a la Administracin pblica.30 La doctrina francesa, entre otras
cosas, afirma que la existencia de la dualidad de rdenes es fruto de la larga
tradicin histrica.31 De este modo se observa la manifestacin del principio
de divisin de poderes en el artculo 13 de dicha Ley de 1790: Las funciones
judiciales son distintas y permanecern separadas de las funciones
administrativas. Los jueces no podrn, bajo pena de prevaricacin, interferir,
de ninguna manera, en las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar
ante ellos a los administradores por razn de sus funciones. La doctrina
francesa ha entendido que el principio de separacin de poderes se
caracteriza porque cada uno de los poderes, administrativo y juidicial, deben
especializarse de acuerdo con su propia naturaleza. Y en todo caso, el poder
judicial y el poder ejecutivo deben mantenerse independientes uno de otro.32
La interpretacin disidente de los revolucionarios franceses de la
configuracin terica de Montesquieu tuvo especial incidencia en la ejecucin
de las sentencias. De ese modo, segn ellos, los rganos jurisdiccionales33 no
podan ostentar la ejecucin pues, de ser as, se resquebrajara el principio de
separacin de poderes y la no interferencia del poder judicial en el

29

A. ESMEIN, Prcis lmentaire de lhistoire du droit franais. De 1789 a 1814: Rvolution,


Consulat et Empire, op. cit., pgs. 95-120. La organizacin judicial previa a la Revolucin
francesa y la configuracin de esta conforma un captulo de dicho libro. As, se hace
referencia de forma expresa al 24 de marzo de 1970, fecha en la que la Asamblea
Constituyente decidi, en palabras del profesor ESMEIN, reconstruir enteramente el orden
judicial: La solution aurait dpendu de cette autre question: fallait-il reconnatre dans ltat
lexistence de trois pouvoirs distincts, le lgislatif, lexcutif, et le judiciaire; ou, au
contraire, fallait-il nen admettre que deux, le lgislatif et lexcutif, le pouvoir judiciaire
ntant quune partie du pouvoir excutif.
30
Transcribimos literalmente el artculo 13 de la Ley fundamental de 16-24 de agosto de
1790: "Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours spares des
fonctions administratives. Les juges ne pourront [] troubler de quelque manire que ce soit,
les oprations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de
leur fonction ".
31
B. STIRN, Les sources constitutionnelles du droit administratif, LGDJ, Pars, 2004, pgs. 118122.
32
Y. GAUDEMET, Droit administratif, LGDJ, 18. ed., Pars, 2005, pg. 42 y ss.
33
El origen de la creacin de una jurisdiccin especializada en controlar la actuacin
administrativa se sita en la sentencia del Tribunal de Conflictos sobre el caso de Agnes
Blanco de 1873.

34

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

procedimiento ejecutivo.34 Tal postura habilit a la Administracin a retener


la ejecucin.
El principio de la divisin de poderes pas a denominarse principio de
separacin de poderes,35 evitndose cualquier posible vinculacin entre los
poderes del Estado, y se lleg a un extremo difcilmente justificable desde la
perspectiva de Montesquieu.

2.3 EL PRINCIPIO DE SEPARACIN DE PODERES ENTRE LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA Y LA


ADMINISTRACIN ACTIVA: PASO DEL SISTEMA DE JUSTICIA RETENIDA AL SISTEMA DE JUSTICIA
DELEGADA

Una vez examinada la evolucin del principio de separacin de poderes,


es preceptivo analizar cmo se fueron alternando los sistemas de justicia
retenida y justicia delegada en el seno de la justicia administrativa francesa.
La doctrina se ha hecho eco del principio revolucionario francs segn
el cual juger ladministration, cest encore administrer.36 En aquella poca

34

E. GARCA DE ENTERRA, Revolucin francesa y administracin contempornea, op. cit.,


pgs. 40-75. En su monografa relativa al anlisis de la Revolucin francesa y su relacin con
la Administracin, pone de manifiesto la desconfianza de los revolucionarios con el poder
judicial, ya que se identificaban con los nobles: Los revolucionarios decidieron, por eso, que
la idea de la divisin de poderes deba articularse de tal forma que evitase el riesgo notorio,
tanto de una prevalencia poltica del estamento nobiliario, identificado de hecho en su
conciencia con los parlamentos judiciales, como de un condicionamiento sustancial por parte
de los jueces a las posibilidades de conformacin revolucionaria que se abran al poder
central una vez en sus manos.
35
R. AGAPITO SERRANO, Libertad y divisin de poderes. El contenido esencial del principio de
divisin de poderes a partir del pensamiento de Montesquieu, op. cit., pgs. 119-165. Se
hace referencia expresa a la nocin del principio de divisin de poderes como un principio
unido al principio de soberana. El principio de la divisin de poderes se utiliza para recuperar
la figura del rey, en la Constitucin francesa de 1791, aunque se mantuvo una estricta
separacin entre el poder legislativo y el poder ejecutivo. El matiz que caracterizaba la
Constitucin de 1791 radicaba en la unidad de la soberana y la divisin de poderes como
separacin estricta entre los rganos superiores del Estado.
36
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, en Libro homenaje al
profesor Rafael Entrena Cuesta, Atelier, Barcelona, 2005, pgs. 819-842. FONT, catedrtico de
la Universidad de Barcelona, afirma que en la realidad actual del sistema de ejecucin de
sentencias ya no puede predicarse que juzgar a la Administracin tambin es administrar; as:
Parece que sin punta de exageracin cabe decir que desde el clsico criterio de juger
lAdministration cest encore administrer se ha pasado ahora al nuevo criterio segn el cual
ejecutar o cumplir una sentencia ya no es administrar. F. BURDEAU, Histoire du droit
administratif, Presses Universitaires de France, Pars, 1995, pgs. 29-121. En dicha
monografa se expone la historia del derecho administrativo y cabe destacar los dos primeros

35

GEMMA GEIS CARRERAS

exista la denominada justicia civil (justice civile), con competencias


restringidas respecto a las causas comerciales y a los casos con contenido
administrativo. As, los litigios entre los particulares y la Administracin que
afectasen a la nation, les comunes et lordre public causaban grandes
controversias en 1790. El centro de la cuestin giraba entorno a la necesidad
de crear tribunales contencioso-administrativos ordinarios a semejanza de los
tribunales civiles ordinarios (tribunaux civils ordinaires), o bien reservar a la
Administracin su enjuiciamiento, evitando quebrar la unidad del poder
ejecutivo.37 En todo caso, frente a las posiciones ms intermedias,38 con la
promulgacin de la Ley de 6 y 7-11 de septiembre de 1790 se confiri el
conocimiento de dichas materias a la Administracin, solucin que fue
calificada de estatalista por SAUTEL y en la que la Administracin retiene la
concesin de justicia.
La impugnacin de los actos dictados por la Administracin pblica no
poda ser objeto de control jurisdiccional, ya que ello supondra un
enjuiciamiento de la actuacin de la Administracin por parte del poder
judicial, es decir, una intromisin. A tal efecto, se institucionaliz el Consejo
de Estado (Conseil dtat),39 institucin que con el paso del tiempo devino
crucial para la configuracin actual del derecho administrativo.40 El
captulos: Loeuvre fondatrice de la Rvolution et du rgime napolonien y
Lindividualisation du droit administratif.
37
G. SAUTEL Y J. L. HAROUEL, Histoire des institutions publiques depuis la Rvolution franaise,
op. cit., pgs. 129-130. En el apartado dedicado al poder judicial y la justicia es objeto de
examen, y concretamente, en relacin con la unidad de la justicia civil y sus lmites.
38
Vid. supra, op. cit., pg. 130. Una posible va intermedia era la que propona la creacin de
tribunales ad hoc formados por miembros nombrados por el rey.
39
Y. ROBINEAU, Le Conseil dtat, Presses Universitaires de France, Pars, 1994. El Consejo de
Estado es originario del Consejo del Rey del Antiguo Rgimen, que ejerca funciones
administrativas y jurisdiccionales. M. LETOURNER Y OTROS, Le Conseil dtat et les tribunaux
administratifs, Armand Colin, Pars, 1970, pgs. 10-20. En esta monografa se hace un
profundo estudio de la institucin del Consejo de Estado y de la creacin de los tribunales
administrativos; en ella puede hallarse un anlisis del nacimiento de esta institucin y su
origen en el Consejo del Rey. Vase tambin E. LAFERRIERE, Trait de la juridiction
administrative et des recours contentieux, op. cit., pgs. 109-147.
40
R. C. K. ENSOR, Jueces y tribunales en Inglaterra, Francia y Alemania, traduccin de Emilio
Gmez Orbaneja, Revista de Derecho Privado, vol. XVII, 1935, pgs. 39-65. En el clsico libro
de ENSOR se observa como el tratadista describe la composicin del Consejo de Estado francs,
adems de exponer distintos sistemas judiciales y alabar su funcionamiento: La jurisdiccin
del Consejo de Estado se ha ganado, muy merecidamente, una gran popularidad; el
procedimiento que utiliza es racional y econmico y sus fallos suponen un verdadero amparo
del ciudadano frente a los abusos y excesos que los funcionarios de la Administracin cometan
en el ejercicio de sus atribuciones. Su trabajo no se limita a ser una interpretacin literal de
cdigo y leyes, sino que, con un amplio sentido jurdico, el Consejo de Estado ha producido

36

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

nacimiento del Consejo de Estado tuvo lugar en la Constitucin del ao VIII y


la Ley del 28 pluvioso del ao VIII, poca napolenica.41 En dicha ley se le
aadi la funcin consultiva y de conocimiento de los asuntos administrativos
mediante

la

contentieux).

creacin

de

la

comisin

contenciosa

(commission

du

42

He aqu el origen del primer rgano especializado contenciosoadministrativo, bajo un sistema de justicia retenida. Los recursos de ndole
administrativa seran resueltos por un mismo rgano de la Administracin, el

una serie de principios normativos que constituyen un verdadero sistema de precedentes,


como el derecho anglosajn. Esa construccin, ya firme, se mantiene llena de vida y
elasticidad, sin que el tiempo haya podido viciarla ni quitarle claridad.
41
M. ROUSSET, Droit administratif II. Le contentieux administratif, Presses Universitaires de
Grenoble, Grenoble, 2004, pgs. 16-21. ROUSSET califica el perodo del consulado como una
poca de reorganizacin administrativa: Le Consulat va procder une rorganisation
administrative gnrale; il sest naturellement proccup de faire trancher les litiges
administratifs dans des conditions acceptables non seulement pour lAdministration, mais
aussi pour les justiciables. La constitution de lan VIII cre un Conseil dtat; larticle 52 de
ce texte prcise: sous la direction des consuls, un Conseil dtat est charg de rdiger les
projets de lois et de rglements dadministration publique et de rsoudre les difficults qui
slvent en matire administrative. Il faut ici galement indiquer que cette cration
rpondait un projet qui, sous Louis XV, avait envisag la cration dun organe collgial
compos dadministrateurs spcialiss dans la prparation des textes lgislatifs et le
rglement des litiges administratifs. Le Consulat cre par ailleurs des conseils de prfecture
chargs, sous la direction du prfet, de rgler un certain nombre de litiges. Ces organismes
reoivent ainsi une mission consultative en un double sens; ils sont chargs de donner des avis
aux administrateurs actifs propos des affaires administratives mais aussi propos des
affaires contentieuses. Le pouvoir de juger demeure dans les mains de lAdministration, mais
on voit se dessiner lamorce dune sparation au moins fonctionnelle, entre ladministrateur
actif et ladministrateur juge. Cest le systme de la justice retenue; cest le chef de ltat
qui, au niveau national, exerce la pouvoir de juger sur proposition du Conseil dtat; dans le
dpartement cest le Conseil de Prfecture qui juge, mais, prsid par le prfet, il est
compos de membres dsigns au sein de lAdministration prfectorale. Ce systme qui
prsentait la particularit de confier le soin dexaminer les litiges administratifs des
organes spcialiss distincts de lAdministration active, a fait lobjet de vigoureuses critiques
de la part des libraux qui dnonaient labsence dindpendance de ces organismes vis--vis
de lAdministration.
42
E. GARCA DE ENTERRA, Las transformaciones de la justicia administrativa: de excepcin
singular a la plenitud jurisdiccional. Un cambio de paradigma?, Civitas, Navarra, 2007, pg.
41 y ss. El autor saca a relucir mediante la publicacin de dicha monografa el discurso que
deba ofrecer en honor a la entrega del Premio Internacional Menndez Pelayo, otorgado en
junio de 2006. El repaso a la evolucin histrica de la justicia administrativa desde su
nacimiento en Francia y la transformacin en el seno de nuestro ordenamiento jurdico, as
como la recepcin del sistema francs en los dems pases de orden europeo, son reflexiones
oportunas a nuestro estudio. Especficamente, el profesor GARCA DE ENTERRA seala la creacin
de la comisin contenciosa (commission du contentieux) como: sta es la primigenia
estructura de lo que a partir de entonces va a llamarse precisamente jurisdiccin
contencioso-administrativa. En la temprana fecha de 1806 se organiza ya en el seno del
Consejo de Estado la Commission du Contentieux y se dictan las primeras reglas de
procedimiento para estos asuntos, que quedan formalmente separadas de las funciones
consultivas que en la materia administrativa general eran las propias del Consejo.

37

GEMMA GEIS CARRERAS

Consejo de Estado (Conseil dtat),43 motivo por el que el profesor GARCA

DE

ENTERRA afirma que la Administracin retiene la imparticin de la justicia


administrativa en sus propias esferas o poderes: el Conseil dtat propone y
es el Gobierno quien decidir acerca de la pretensin.44
No obstante, no es menos cierto que la atribucin al Consejo de Estado
de competencias para la resolucin de conflictos contenciosos supuso un gran
acierto. El Consejo de Estado logr instaurar con sus decisiones los pilares
actuales del derecho administrativo, lo que motiv la traslacin de dicho
modelo a otros pases como Espaa e Italia. Sin embargo, en ninguno de ellos
la institucin del Consejo de Estado adquiri la relevancia y el prestigio del
Consejo de Estado francs.
La propia evolucin del sistema instaurado por Napolen perdi el
carcter de justicia retenida en el ao 1872, fecha en que se deleg la
potestad al Consejo de Estado.45 Este ya no solo propona y el Gobierno
decida, sino que asumi la competencia decisoria para conocer de los asuntos
contenciosos.
La justicia administrativa logra su mayora de edad46 y, como
manifiesta

LAFERRIRE,

los

cuerpos

consultivos

se

transformaron

progresivamente en tribunales y devinieron los elementos esenciales del


sistema francs.47

43

G. SAUTEL Y J. L. HAROUEL, Histoire des institutions publiques depuis la Rvolution franaise,


op. cit., pgs. 9-123. Los autores exponen el nacimiento del Consejo de Estado (Conseil
dtat) y la modificacin de sus atribuciones a la largo del siglo XIX. No obstante, la
titularidad del nacimiento del Consejo de Estado es obra del pensador Sieys, si bien, como
remarcan los profesores parisinos, sus ideas fueron controladas por Bonaparte.
44
E. GARCA DE ENTERRA, Problemas del derecho pblico al comienzo del siglo. Conferencias en
Argentina, op. cit., pgs. 27-40.
45
D. TURPIN, Contentieux administratif, Hachette Superior, 3. ed., Pars, 2005. TURPIN sita el
paso del sistema de justicia administrativa retenida al de delegada a raz de la Ley del 24 de
mayo de 1872, en la que, en sus propias palabras, el edificio jurisdiccional francs descansa
sobre dos pilares: (a) la jurisdiccin de orden judicial y (b) la jurisdiccin de orden
administrativo. Y as coexisten la dualidad de rdenes jurisdiccionales y una unidad de
derecho en la que el juez administrativo aplica el derecho comn a la Administracin.
46
Vid. supra, op. cit. El autor califica el paso de la justicia retenida a la justicia delegada
como la definitiva independencia orgnica de la justicia administrativa.
47
E. LAFERRIERE, Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux, op. cit.,
pgs. 14-15. El profesor LAFERRIERE expone el carcter consultivo en que se conforma el
Consejo de Estado: Le gouvernement rpublicain, modifiant deux fois sur ce point la
tradition monarchique, confre au Conseil dtat un droit de juridiction propre, dabord par
la Loi organique du 3 mars 1849, puis par celle du 24 mai 1872. Ainsi se trouve complte,

38

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

La trascendencia de la aplicacin del principio de divisin de poderes y


de la potestad delegada del Consejo de Estado afecta a la configuracin del
derecho a la ejecucin de las sentencias. El Consejo de Estado posea la
facultad para juzgar, pero la Administracin an gozaba de ciertas
prerrogativas; por ejemplo, de la imposibilidad de que la jurisdiccin
administrativa dictase sentencias que impusieran una obligacin de hacer o no
hacer a la Administracin a tenor de los postulados revolucionarios. Es decir,
nos hallamos ante una situacin en la que se atribua el conocimiento de los
asuntos de la Administracin y la capacidad de decidir sobre estos al Consejo
de Estado. Por el contrario, se negaba la posibilidad de que la justicia
administrativa dictase sentencia en la que condenara a la Administracin ya
que dichas potestades se atribuan en exclusiva a la Administracin. El
fundamento terico radicaba en la intromisin del poder judicial en el poder
ejecutivo. Es ms, la discusin doctrinal acerca de la laxitud con la que deba
aplicarse el principio de divisin de poderes tena grandes consecuencias en la
ejecucin de las sentencias y, sobre todo, en el ejercicio y la existencia de la
potestad de sustitucin.

Por lo expuesto hasta ahora, podemos entender por qu, en la


actualidad, en Francia la doctrina sigue negando la existencia del poder de
sustitucin en el cumplimiento de las sentencias, fundamentndose en la
concepcin estricta del principio de divisin de poderes. En cualquier caso, la
sustitucin del juez en la fase de ejecucin de la sentencia se interpreta
como una quiebra del principio de divisin de poderes. Por el contrario, en
Italia ha sido plenamente aceptado el ejercicio de la potestad sustitutoria en
el cumplimiento de las sentencias.48 La doctrina administrativista italiana ha
dans ce quelle a dessentiel, lvolution accomplie en France par la juridiction
administrative, dabord confondue avec lAdministration proprement dite, puis confie des
corps consultatifs qui se transforment progressivement en tribunaux. On peut donc dire que,
depuis 1872, les tribunaux administratifs sont devenus un des lments essentiels du systme
franais.
48
He aqu algunos de los artculos de la doctrina italiana y francesa, a travs de cuyo anlisis
puede observarse la distinta ponderacin del principio de divisin de poderes y el derecho a
la tutela judicial efectiva: A. BUSCEMA, Nomina, poteri e compenso del commissario ad acta,
en Diritto e Giustizia, nm. 26, julio 2004; M. DE PALMA, La nomina del comissario ad acta nel
rito speciale sul silenzio della pubblica amministrazione, en Rivista Urbanistica e Appalti,

39

GEMMA GEIS CARRERAS

entendido que el juez o tribunal puede ejercer el poder de sustitucin ante el


incumplimiento de la Administracin de ejecutar la sentencia, al amparo del
artculo 24 de la Constitucin italiana, que consagra el derecho a la tutela
judicial efectiva. Se efecta una ponderacin entre el principio de divisin de
poderes y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en relacin con
la ejecucin de la sentencia, y se da prioridad al segundo. En cambio, la
doctrina francesa concede preeminencia a la proteccin del principio de
divisin de poderes.49

En conclusin, la aplicacin del principio de divisin de poderes y la


propia configuracin de la justicia administrativa en el seno del derecho
francs resultan de suma importancia, por lo que el derecho a la ejecucin de
las sentencias urbansticas no puede analizarse sin atender a estos aspectos;
ms an, observando como en el mbito de la sentencias urbansticas se
produce mayoritariamente un incumplimiento de las administraciones pblicas
en la ejecucin de la sentencias.

2.4 LA

JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN

FRANCIA

EN EL SIGLO

XX:

CONSIDERACIONES

GENERALES

La jurisdiccin administrativa en Francia, despus del perodo


napolenico y hasta el siglo XX, fue objeto de distintas modificaciones
normativas. GARCA DE ENTERRA50 y T. R. FERNNDEZ han sealado en su manual de
nm. 7, 2002; d., La nomina del commissario ad acta non consuma il potere
dellAmministrazione, en Rivista Urbanistica e Appalti, nm. 6, 1999; J. M. FAVRET, La bone
administration de la justice administrative, en Revue Franaise de Droit Administratif,
septiembre-octubre 2004; G. MARCOU, Caractres gnraux et volution de la juridiction
administrative en Europe occidentale, en Revue Franaise de Droit Administratif, enerofebrero 2006; B. PLESSIX, Une prrogative de puissance publique mconnue: le pouvoir de
substitution daction, en Revue du Droit Public, nm. 2, 2003.
49
Ms adelante, se reflexionar sobre las aportaciones doctrinales de derecho comparado
existentes en relacin con la facultad de sustitucin de los jueces y tribunales ante el
incumplimiento de la Administracin de su obligacin de ejecutar la sentencia en sus propios
trminos.
50
E. GARCA DE ENTERRA Y T. R. FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo, II, op. cit.,
pgs. 561-566.

40

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

referencia que en 1806 Napolen cre una seccin en el Consejo de Estado


denominada de lo contencioso-administrativo.
Ms tarde, la Ley orgnica del Consejo de Estado, de 3 de marzo de
1849, aport dos novedades importantes respecto a la legislacin anterior. En
primer lugar, la necesidad de modificar la obligacin del Consejo de Estado de
deliberar en asamblea general y, en segundo lugar, la necesidad de agilitar el
funcionamiento interno con la constitucin de una seccin nica.51 No
obstante, la posterior reforma de 1849 s supuso un paso adelante con la
sustitucin del sistema de justicia delegada por el de justicia retenida, y se
volvi as a la situacin anterior. En este caso, como pone de manifiesto
LAFERRIRE,52 no existi disidencia alguna, ante una decisin de tal calibre, en
el seno de la Asamblea Nacional. Dicho resultado fue fruto de la creencia de
que el nico depositario de la justicia administrativa era el presidente de la
Repblica y, por el contrario, el Consejo de Estado tena el poder de
suspender o modificar las decisiones contenciosas. Asimismo, el legislador de
1849, en la apreciacin del profesor francs, pretendi prevenir al Gobierno
de las posiciones doctrinales existentes y de la interferencia de los tribunales
administrativos.53
Otra reforma sustantiva fue la creacin de los tribunales de conflictos
(tribunaux des conflits), sobre la base del artculo 89 de la Constitucin
Francesa de 1848. A estos rganos se les atribuy el conocimiento de los

51

E. LAFERRIERE, Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux, op. cit.,


pg. 215.
52
Vid. supra, op. cit., pgs. 215-219.
53
G. SAUTEL Y J. L. HAROUEL, Histoire des institutions publiques depuis la Rvolution franaise,
op. cit., pgs. 355-358. En estas pginas se evalan las vicisitudes de la justicia delegada
entre los aos 1848 y 1872, especificando la vuelta al sistema de justicia retenida con la
Constitucin de 1848. As: En fin et surtout, la Loi organique du 3 mars 1849, dans son
article 6, proclame que le Conseil dtat statue en dernier ressort sur le contentieux
administratif. Formule de grande porte, car elle signifie lvidence que tous les
jugements seront maintenant rendus au nom du Conseil et non plus au nom du chef de
lexcutif. Cest la franche substitution du systme de la justice dlgue au systme de la
justice retenue.
Y. ROBINEAU, Le Conseil dtat, op. cit., pgs. 8-10. En este caso, tambin se justifica el
modelo de justicia delegada como el nico posible en el seno de una repblica: Cest la
justice retenue, rendue par le Conseil au nom du chef de lEtat (et non pas souverainement
au nom du peuple franais) ce qui caractriserait la justice dlgue, en vigueur cependant
sous la IIe Rpublique.

41

GEMMA GEIS CARRERAS

conflictos de competencias entre la Administracin y los tribunales judiciales,


antes ejercida por el propio Consejo de Estado.54
Ms tarde, el Gobierno y la Asamblea Nacional, en 1872, dejaron sin
efecto las modificaciones incorporadas en 1849 y devolvieron el ejercicio de
la justicia a los tribunales. As, se pas de un sistema de justicia retenida a un
sistema de justicia delegada55 mediante la Ley de 24 de mayo de 1872.
A mediados del siglo XX tuvo lugar la ltima gran reforma de la
jurisdiccin contencioso-administrativa, mediante la aprobacin de varios
decretos en 195356 que sustituyeron los consejos de prefectura por los
tribunales administrativos. A partir de entonces, se atribuy a los tribunales
administrativos el conocimiento del derecho comn de ndole contenciosoadministrativa en primera instancia,57 reconvirtiendo el Consejo de Estado en
el tribunal de apelacin.58 La propia evolucin del sistema jurisdiccional
francs se ha caracterizado por la lucha entre la justicia retenida y la justicia
delegada, y la calificacin de los tribunales administrativos como rganos
administrativos, garantizando la independencia de su personal mediante la
aprobacin de un estatuto propio.59 Algunos autores como CLRE60 han
reflexionado acerca del quincuagsimo aniversario de la creacin de los
54

Dicha modificacin tuvo lugar con la aprobacin de leyes y reglamentos: Loi organique du
Conseil dtat de 1849, Rglement dadministration publique du 26 octobre 1849, Loi du
fvrier 1859.
55
G. SAUTEL Y J. L. HAROUEL, Histoire des institutions publiques depuis la Rvolution franaise,
op. cit., pgs. 355-358. Ambos profesores subrayan su importancia sealando la victoria del
sistema de justicia delegada por encima del sistema de justicia retenida. Concretamente,
exponen que la justicia retenida es una manifestacin de la monarqua, mientras que la
justicia delegada es propia de una repblica.
56
Decreto 1953-934, de 30 de septiembre, y Decreto 1953-1169, de 28 de noviembre.
57
Y. ROBINEAU D. TRUCHET, Le Conseil dtat, op. cit., pgs. 18-21.
58
F. BURDEAU, Histoire du droit administratif (de la Rvolution au dbut des annes 1970),
op.cit., pgs. 29-121. En dicha monografa se detalla, de forma muy extensa y clarificadora,
la evolucin del derecho administrativo. Los autores califican la modificacin de la
jurisdiccin administrativa de 1953 de crisis, fundamentada en la insuficiencia de las reformas
ejecutadas a finales de la III Repblica y la necesidad de dotar de nuevos mecanismos a la IV
Repblica.
59
E. GARCA DE ENTERRA Y T. R. FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo. II, op. cit.,
pgs. 561-564. G. SAUTEL, G. Y J. L. HAROUEL, Histoire des institutions publiques depuis la
Rvolution franaise, op. cit., pgs. 268-285.
60
J. CLERE, Cinquantenaire des tribunaux administratifs. Les tribunaux administratifs,
cinquante ans dhistoire: continuit ou ruptures, en La Revue Administrative, nm. 343,
enero 2005, pgs. 74-80. CLERE expone el nacimiento de los tribunales administrativos
franceses: On peut dire que de la Rvolution date la dualit de juridiction mme si la nature
des dcisions rendue par les directoires de dpartement et de district sur la base de la Loi des
7-11 septembre 1790 est loin dtre clairement dfinie.

42

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

tribunales administrativos, reflexin que les ha permitido afirmar, sin


matizaciones, que la dualidad de jurisdicciones del sistema francs nace de la
Ley de 6 y 7-11 de septiembre de 1790 y que an existe confusin entre la
Administracin que decide y la Administracin que juzga.

Por todo ello, puede afirmarse que el recorrido histrico desde la


Revolucin francesa hasta el siglo XX permite reflexionar acerca de la
alternancia de los sistemas de justicia retenida y delegada como expresin
propia de la lucha por el poder por parte de la Administracin y su traslacin
concreta al derecho de ejecucin de sentencias.

43

GEMMA GEIS CARRERAS

3. Evolucin del derecho a la ejecucin de las sentencias en el Derecho


administrativo espaol y las primeras referencias en torno al urbanismo

3.1 LA LEY

DE LO

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

DE

13

DE SEPTIEMBRE DE

1888

Y LA

REGULACIN DE LA JUSTICIA RETENIDA

La configuracin actual del Derecho administrativo espaol es tributaria


del sistema francs, dada la notable influencia que este sistema ha ejercido
en nuestro ordenamiento jurdico. El anlisis exhaustivo y completo de la
evolucin histrica del derecho a la ejecucin de sentencias en la legislacin
administrativa espaola est fuera del alcance de esta tesis doctoral, puesto
que ya existe literatura especializada sobre este tema.61 La primera idea que
es necesario exponer es la importancia que la Ley de lo contenciosoadministrativo, de 13 de septiembre de 1888 tambin conocida como Ley
Santamara de Paredes, tiene en el inicio de la configuracin del derecho a
la ejecucin.
La aprobacin de la Constitucin de Cdiz de 1812 supuso ya una
primera regulacin concreta del derecho a la ejecucin de las sentencias.62 En
este sentido, los artculos 242 y 245 de la Constitucin de Cdiz atribuyen la
exclusividad de la aplicacin de las leyes civiles y criminales a los tribunales,63

61

En los ltimos tiempos distintas monografas han aportado sendas reflexiones sobre la
evolucin histrica del derecho a la ejecucin de sentencias en la legislacin administrativa
espaola, por ejemplo: I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en
lo contencioso-administrativo. Hacia un sistema de ejecucin objetivo normalizado, op.cit.,
pgs. 25-84; J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, Cemci, Granada, 2003; M. C. ESCUDERO HERRERO, Los obstculos a la
efectividad de las sentencias en el contencioso-administrativo, y sus soluciones, Dykinson,
Madrid, 2005; M. LPEZ GIL, Avances en la ejecucin de sentencias contra la Administracin,
Thomson Aranzadi, Navarra, 2004.
62
J. A. SANTAMARA PASTOR, Sobre la gnesis del derecho administrativo espaol en el siglo XIX
(1812-1845), op. cit., pgs. 39-58. En estas pginas el autor seala los rasgos caractersticos
de la Constitucin de 1812 en relacin con la separacin de poderes instaurada. As, en un
nico apartado resume y afirma: La Revolucin gaditana instaura un sistema de separacin
de poderes (ejecutivo y judicial) de corte judicialista conforme al modelo ingls clsico,
basado en la independencia absoluta del poder judicial y en su monopolio estricto de la
funcin jurisdiccional. La Administracin carece de potestades jurisdiccionales, siendo
enjuiciada su actividad por los tribunales ordinarios.
63
El artculo 242 de la Constitucin de Cdiz de 1812 establece: La potestad de aplicar las
leyes en las causas civiles y criminales pertenece exclusivamente a los tribunales. Y el
artculo 245 del mismo texto legal determina las funciones de los rganos jurisdiccionales:

44

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

y establecen que los tribunales nicamente podrn ejercer las funciones de


juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Por tanto, recogen un principio bsico en
el estado de derecho, que es la exclusividad con la que los jueces y tribunales
deben hacer ejecutar lo juzgado.
Ms tarde, la Constitucin de 1845, influenciada por la anterior
Constitucin de 1812, defini, en su artculo 66, que la funcin jurisdiccional
atribuida a la Administracin de justicia se extiende en exclusiva a la potestad
de aplicar las leyes en los juicios civiles y criminales, sin que puedan
ejercerse otras funciones que las de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Tal
como pone de manifiesto BETANCOR,64 se articul un sistema judicialista de lo
contencioso-administrativo.65
Un momento crucial en la evolucin de la jurisdiccin contenciosoadministrativa espaola tuvo lugar con el nacimiento de los consejos
provinciales y del Consejo Real,66 mximo rgano consultivo del rey, siguiendo
Los tribunales no podrn ejercer otras funciones que las de juzgar y hacer que se ejecute lo
juzgado.
64
A. BETANCOR RODRGUEZ, La evolucin histrico-normativa de la ejecucin de sentencias
contencioso-administrativas (1845-1956), en Documentacin Administrativa, nm. 209,
enero-abril 1987, pgs. 199-220.
65
A. NIETO, Estudios histricos sobre administracin y derecho administrativo, op. cit.,
pgs. 172-174. El profesor NIETO reflexiona acerca del nacimiento de la jurisdiccin
contenciosa y precisa algunos aspectos en relacin con la propia evolucin del derecho
administrativo: El derecho administrativo se escapa de la mano de los administradores para
caer en las de los abogados y de arte de administrar pasa a ser el de limitar a la
Administracin. Lo contencioso adquiere cada da mayor importancia y hasta se substantiva
en una determinada bibliografa. Pero lo realmente importante es que todas y cada una de las
instituciones empiezan a verse con esta ptica forense. Y, como consecuencia de ello, los
principios motores de la interpretacin y del progreso del derecho administrativo van a
colocarse en los tribunales y no en la prctica administrativa. En una palabra, el derecho
administrativo no es el derecho de la Administracin sino el derecho contra la
Administracin.
66
J. R. FERNNDEZ TORRES, Historia legal de la jurisdiccin contencioso-administrativa (18451998, Iustel, Madrid, 2007, pg. 75. Esta obra constituye un excelente instrumento para el
estudio especfico de la evolucin de la jurisdiccin contencioso-administrativa, ya que
arranca con el examen del panorama normativo previo a 1985 hasta la actual ley vigente. En
los artculos 29, 30 y 31 del Dictamen de la Comisin sobre el Proyecto de Ley de
Organizacin y Atribuciones de los Consejos y Tribunal de Administracin Provincial ya pueden
observarse algunos rasgos que han llegado hasta nuestra LJCA. As se dictamin: Artculo 29.
Las sentencias de los consejos se notifican y ejecutan por los agentes de la Administracin;
Artculo 30. No obstante, si para la ejecucin de las sentencias fuese preciso proceder al
embargo y venta de bienes, y que acerca de estos u otros procedimientos se hiciesen
reclamaciones por los interesados, los tribunales de justicia sern exclusivamente
competentes para decidirlas con arreglo a derecho, y para proseguir en la ejecucin hasta
dejar cumplido lo mandado por el tribunal administrativo; Artculo 31. Pero ni en el caso de
que se trata en el artculo anterior, ni en ninguna otra ocasin, podrn los tribunales de
justicia interpretar las decisiones o sentencias de la Administracin. Y si les ocurriese duda

45

GEMMA GEIS CARRERAS

las formulaciones francesas. Los consejos provinciales se instituyeron


mediante la Ley de organizacin y atribuciones de los consejos provinciales,
de 2 de abril, y el Reglamento sobre el modo de proceder de los consejos
provinciales como tribunales administrativos.
As, los consejos provinciales daban inicio a la jurisdiccin contenciosoadministrativa

como

rganos

administrativos,67

dependientes

de

la

Administracin, que actuaban con carcter consultivo y como tribunal judicial


en los asuntos administrativos.68

En relacin con el tema que nos interesa, la ejecucin de sentencias,


haba dos ideas bastante presentes en la Constitucin de 1845: (a) la
ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas era propia de los

sobre la regularidad, sustancia o sentido del documento administrativo, pedirn las


aclaraciones correspondientes a la autoridad de donde eman. Especialmente significativo es
que se atribuyera a los agentes de la Administracin la obligacin de ejecutar las sentencias,
ms si pensamos en la tcnica del comisario. ALEXIS DE TOCQUEVILLE, El Antiguo Rgimen y la
Revolucin, I, Alianza Editorial, Madrid, 1989, pg. 95. TOCQUEVILLE habla de los agentes de la
Administracin de la siguiente forma: Existe un cuerpo nico, colocado en el centro del
reino, que reglamenta la Administracin pblica en todo el pas, el ministro dirige por s
mismo casi todos los asuntos interiores, en cada provincia hay un agente nico que se encarga
de los pormenores, no existen cuerpos administrativos secundarios u rganos que pueden
actuar sin que previamente se les autorice a moverse; tribunales excepcionales juzgan los
asuntos en que est interesada la Administracin y amparan a todos sus agentes. Ms
adelante, seala TOCQUEVILLE, si bien existan revoluciones, el cuerpo de los agentes de la
Administracin se mantena intacto: Y por general se entenda con los mismos agentes; pues
si bien en cada revolucin se decapitaba a la Administracin, su cuerpo permaneca intacto y
vivo; las mismas funciones eran ejercitadas por los mismos funcionarios; stos transportaban
su espritu y su prctica a travs de las diversas leyes polticas. Juzgaban y administraban en
nombre del rey, despus en nombre de la Repblica, y por ltimo en el del emperador.
Luego, al dar una vuelta completa la rueda de la fortuna, empezaban de nuevo a administrar
y a juzgar por el rey, por la Repblica y por el emperador, siempre los mismos y del mismo;
pues, qu les importaba el nombre del amo? Su misin consista en ser buenos
administradores y buenos jueces, antes que ciudadanos.
67
Vid. supra, op. cit., pgs. 94-95. FERNNDEZ TORRES cie el origen de los consejos
provinciales, adems de observar algunas consideraciones en relacin con su verdadera
independencia. En este sentido, por su parte, los consejos provinciales son regulados por la
Ley de 2 de abril de 1845, que se inspira directamente en los consejos de prefectura
franceses. Disponen de jurisdiccin delegada y se configuran de este modo como tribunales
administrativos stricto sensu. No obstante, su especializacin, las limitaciones de su mbito
objetivo de actuacin, la recurribilidad de sus fallos ante el Consejo Real y mltiples
carencias orgnicas (en especial, la atribucin de su presidencia a la autoridad superior de la
provincia), personales, funcionales y estatutarias impiden que les sea reconocida verdadera
independencia.
68
A. BETANCOR RODRGUEZ, La evolucin histrico-normativa de la ejecucin de sentencias
contencioso-administrativas (1845-1956), op. cit., pgs. 199-220. La condicin de asunto
administrativo vendra dada por la calificacin que efectuaba el jefe poltico.

46

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

agentes de la Administracin, y (b) la ejecucin de la sentencia no sera


posible cuando afectase a la privacin de bienes.69 Este primer perodo
histrico se inici con la implantacin de un sistema de justicia retenida. En
la actualidad, no es extrao que la Administracin sea reticente a la
ejecucin de las sentencias, a tenor de los antecedentes histricos. En todo
caso, la Administracin tena la potestad y el control de la ejecucin.
Por otro lado, mediante la Ley de organizacin y atribucin del Consejo
Real,70 de 6 de julio de 1845, se cre un rgano especializado de la
Administracin, el Consejo de Estado, a semejanza del Consejo de Estado
francs. Dicho rgano se postul como cuerpo supremo consultivo del Estado,
sin gozar, en esta fase temporal, de la funcin de tribunal administrativo.
Ahora bien, tanto en la Constitucin de Cdiz de 1812 como en la ley de
creacin del Consejo Real no se hizo referencia expresa a la existencia de un
orden jurisdiccional especializado en el mbito contencioso-administrativo.71
El Real decreto de 29 de septiembre de 1847 dio una nueva
organizacin a los consejos administrativos y de provincia, pero no modific el
sistema de ejecucin de sentencias previsto en la anterior Ley de 6 de julio de
1845, de organizacin y atribuciones del Consejo Real.
La influencia de la institucin francesa del Consejo de Estado (Conseil
dtat) tuvo su plasmacin en la aprobacin de la Ley orgnica del Consejo de
Estado de 17 de agosto de 1860.72 Dicho rgano no goz de poder de decisin
propio, sino que su ley de creacin le atribuy funciones de propuesta.73

69

El artculo 17 de la Ley de 2 de abril de 1845 estableca: La ejecucin de estas sentencias


corresponde a los agentes de la Administracin; pero si hubiere de procederse por remate o
venta de bienes, los consejos remitirn su ejecucin y la decisin de las cuestiones que
sobrevengan a los tribunales ordinarios.
70
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo. Hacia un sistema de ejecucin objetivo normalizado, op. cit., pg. 37. MARTN
seala: Este rgano va a desarrollar sus atribuciones jurisdiccionales en apelacin, no a
travs de un verdadero juicio, sino mediante una simple revisin administrativa en la que se
respetan una serie de garantas procesales mnimas.
71
Dicha Ley fue modificada en varias ocasiones, cambiando la denominacin de los consejos
provinciales por tribunales de lo contencioso-administrativo mediante la Ley de 25 de
septiembre de 1863 y sustituyendo el Consejo Real por el Consejo de Estado, citada ya su ley
de creacin.
72
Antes tuvo lugar la creacin de los consejos provinciales y el Consejo Real en las leyes de 2
de abril, de organizacin y atribuciones de los consejos provinciales, y de 6 de julio de 1945,
de organizacin y atribuciones del Consejo Real. En ambas leyes puede apreciarse la toma de

47

GEMMA GEIS CARRERAS

La Revolucin de 1868 y la cada de Isabel II comportaron la supresin


de la jurisdiccin contenciosa-administrativa mediante los decretos de 13 y 16
de octubre de 1868 y del Consejo de Estado por el Decreto de 1 de junio de
1874. La motivacin se caracteriza por la asuncin de un sistema judicialista
y, en consecuencia, se atribuyen las funciones de la jurisdiccin contenciosoadministrativa a las audiencias y al Tribunal Supremo, respectivamente. El
Decreto de 1 de junio de 1874 disolvi el Consejo de Estado. La Constitucin
de 1868 fue derogada mediante la Constitucin de la Restauracin, de 30 de
junio de 1876, que puso fin al sistema judicialista, y se restableci el sistema
que haba regido desde 1845 hasta 1868. El Decreto de 29 de enero de 1875
devolvi al Consejo de Estado la competencia para conocer de los asuntos en
materia contencioso-administrativa.
La propia Constitucin de 1876 volvi a la tnica de la Constitucin de
1845,74 atribuyendo de forma exclusiva la potestad de aplicar las leyes en los

conciencia de la existencia de una administracin activa y una administracin contenciosa; as


se diferenciaban los rganos administrativos que gestionaban la res publica y los rganos de la
Administracin que resolvan los litigios existentes.
73
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo. Hacia un sistema de ejecucin objetivo normalizado, op. cit., pgs. 26-29.
MARTN, de forma muy sucinta pero clarificadora, enumera cinco etapas: 1812-1845, 18451868, 1868-1875, 1875-1956 y 1956-1978. Y adems define cada una de ellas: En 1812 se
promulga la primera constitucin espaola, que disea un sistema jurisdiccional de carcter
judicialista; en 1845 nace la jurisdiccin contencioso-administrativa, que se mantiene
vigente, salvo perodos de tiempo ciertamente breves, hasta 1868; en ese ao es suprimida
con la promulgacin de una nueva constitucin y de nuevas leyes de desarrollo que vuelven a
establecer el principio de unidad de jurisdiccin vigente en la Constitucin de Cdiz.
A. BETANCOR RODRGUEZ, La evolucin histrico-normativa de la ejecucin de sentencias
contencioso-administrativas (1845-1956), op. cit., pgs. 199-220. El examen de la evolucin
histrica que efecta BETANCOR abarca desde el ao 1845 hasta 1956. No obstante, divide en
cuatro etapas dicho perodo: (a) 1845-1868: albores, consolidacin y reforma de la
jurisdiccin de lo contencioso-administrativo; (b) 1868-1874: instauracin del sistema
judicialista, la ruptura del sistema de lo contencioso-administrativo; (c) 1874-1888:
restauracin del sistema de lo contencioso-administrativo; (d) 1888-1956: consolidacin y
progresiva judicializacin del sistema. En relacin con la formulacin de la Ley del Consejo de
Estado, de 17 de agosto de 1860, el autor afirma que se perfila la potestad del Gobierno de
separarse del dictamen o proyecto de sentencias adoptado por el Consejo de Estado: Entre
otras importantes modificaciones, en esta Ley se perfila acabadamente la prerrogativa de la
Administracin activa, del Gobierno, de separarse del dictamen (proyecto de sentencia)
adoptado por el Consejo de Estado, de resultas de un procedimiento en materia contenciosa.
En efecto, acordado por el Consejo de Estado, el proyecto de sentencia era elevado al
Gobierno, que poda no slo disentir del mismo, sino adoptar por s mismo la sentencia
sosteniendo el criterio que estimase justo.
74
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo. Hacia un sistema de ejecucin objetivo normalizado, op. cit., pgs. 47-51.
MARTN seala el retorno haca un sistema de justicia retenida: Con la restauracin de la
monarqua se puso fin al sistema introducido con la Revolucin de 1868 y se reimplant el que

48

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

juicios civiles y criminales, sin que pudieran ejercer otras funciones que las de
juzgar y hacer que se ejecute lo juzgado. As, los rganos judiciales estaban
excluidos del conocimiento de asuntos de ndole administrativa y quedaran
en manos de la Administracin. Otra vez, rega el sistema de justicia retenida
y la Administracin tena el poder de ejecucin de las sentencias.75

Finalmente, la Ley de 13 de septiembre de 1888 tena como objetivo


mezclar los dos modelos anteriores. De modo que se articul un sistema
calificado armnico o mixto de jurisdiccin entre la justicia retenida y la
justicia delegada. La Ley Santamara de Paredes atribuy la competencia a los
tribunales

contencioso-administrativos

administrativos

dictados

por

la

para

conocer

Administracin

que

de

los

agotasen

actos
la

va

administrativa, y los tribunales ejerceran la jurisdiccin por delegacin del


Consejo de Estado.76 Concretamente, en el mbito de la ejecucin de las
sentencias se introdujeron algunas excepciones que de modo residual se han
venido manteniendo, como por ejemplo la posibilidad de que el Gobierno
haba estado rigiendo desde 1845, pasndose nuevamente de la jurisdiccin delegada a la
jurisdiccin retenida.
75
A. BETANCOR RODRGUEZ, La evolucin histrico-normativa de la ejecucin de sentencias
contencioso-administrativas (1845-1956), op. cit., pgs. 199-220. En este mismo sentido se
expresa BETANCOR: Ciertamente, este precepto, no obstante sus similitudes con aquel que
sirvi de fundamento constitucional al sistema judicialista y que incluso, a diferencia de ste,
expresamente reconoce como contenido de la potestad jurisdiccional el hacer que se
ejecute lo mandado, no fue obstculo para que el legislador ordinario, ya con anterioridad a
la Constitucin, restableciera la jurisdiccin de lo contencioso-administrativo como
jurisdiccin retenida por la Administracin, en el entendimiento de que lo contenciosoadministrativo no estaba comprendido en lo civil y criminal y, por tanto, fuera de la
competencia de los tribunales y juzgados.
76
J. A. SANTAMARA PASTOR, Sobre la gnesis del derecho administrativo espaol en el siglo XIX
(1812-1845), op. cit., pgs. 80-94. SANTAMARA PASTOR aborda de forma concreta en un epgrafe
especfico el problema de lo contencioso-administrativo en el sistema de la Constitucin de
Cdiz. As, expone las dos posturas existentes relativas a la creacin de los tribunales
contenciosos-administrativos. Por un lado, una tesis que define a la Administracin como
rgano resolutorio de los litigios que ante esta se planteaban y, por otro, una tesis que
justifica la absorcin de los tribunales ordinarios de lo contencioso-administrativo. Esta
segunda es la que mantenemos. As, el autor aboga por la ltima, si bien afirma que los
constituyentes de Cdiz no se plantean en momento alguno el tema del contenciosoadministrativo de modo frontal y directo, y aclara que, como tampoco hubo una atribucin
expresa y consciente del contencioso-administrativo a la jurisdiccin ordinaria, la
competencia de los jueces en los litigios de la Administracin fue una consecuencia
automtica y quiz no pensada del juego de conceptos gubernativo contencioso, conceptos
que en s agotaban todas las posibilidades de actuacin del poder pblica y cuya propia
inercia condujo a la situacin que describimos. Ahora bien, expone y argumenta las
objeciones a su planteamiento, tales como la acepcin de las causas civiles y criminales o el
artculo 278 de la Constitucin de 1812.

49

GEMMA GEIS CARRERAS

pueda suspender o aplazar la ejecucin de una sentencia cuando concurran


razones de inters pblico. La Ley Santamara de Paredes facultaba a la
Administracin para que acordase la suspensin o el aplazamiento del
cumplimiento de la sentencia, si bien seran indemnizables los perjuicios
reconocidos por la sentencias cuando el tribunal lo estimase procedente.77 El
artculo 87 de la Ley de 1888 concretaba un instrumento de control respecto
al ejercicio de las prerrogativas de suspensin y aplazamiento de que gozaba
la Administracin, mediante un sistema de publicacin anual del estado de
ejecucin de las sentencias, as como de las sentencias no ejecutadas y sus
fundamentos. Este extremo es de sumo inters.78 En la actualidad, no existe
ningn sistema que permita obtener informacin y controlar el estado de la
ejecucin de las sentencias de lo contencioso-administrativo en nuestro
Estado. La necesidad de control del grado de ejecucin de las sentencias ser
una idea presente a lo largo de toda la tesis, y motivar que se abogue por
algunas tcnicas de control como manifestacin propia del derecho a la
ejecucin de sentencias y del principio de seguridad jurdica del artculo 9.3
de la Constitucin espaola.
La Ley Santamara de Paredes estableca un lmite a la condena a la
Administracin al pago de una cantidad, el preceptivo cumplimiento a la
legalidad presupuestaria vigente. En la actualidad, la supresin del principio
de inembargabilidad79 de los bienes pblicos que configur tericamente el
77

La ejecucin de sentencias est regulada en los artculos 83-87 del captulo V del ttulo III
de la Ley de 13 de septiembre de 1888.
78
E. GARCA DE ENTERRA, Las transformaciones de la justicia administrativa: de excepcin
singular a plenitud jurisdiccional. Un cambio de paradigma?, op. cit., pgs. 60 y 61. GARCA
DE ENTERRA matiza lo siguiente sobre el cambio del sistema de justicia retenida por el de
delegada: La llamada Ley Santamara de Paredes, de 1888, cambia el sistema de justicia
retenida por el de justicia delegada (aunque tampoco plenamente, al mantenerse
prerrogativas del ejecutivo sumamente eficaces para que retuviese finalmente una libertad
ltima respecto a la ejecucin de las sentencias que le fueran contrarias, como se subray de
manera explcita en el propio debate parlamentario de aprobacin de dicha Ley). Por lo
dems, puede afirmarse con seguridad que esa Ley result ser regresiva por su contenido
mismo, paradjicamente, pues su aportacin de principio, la de sustituir el sistema de lista
de las materias recurribles por una verdadera clusula general, que deba generalizar el
recurso a toda la materia administrativa, se hizo a costa de muy graves limitaciones generales
al recurso.
79
J. A. SANTAMARA PASTOR, Sobre la gnesis del derecho administrativo espaol en el siglo XIX
(1812-1845), op. cit., pgs. 165-175. En este ltimo epgrafe de la monografa aborda el
examen de los privilegios jurisdiccionales, entre ellos el privilegio de inembargabilidad de los
bienes pblicos: El privilegio de inembargabilidad de bienes pblicos como consecuencia de
una sentencia judicial, aplicada primeramente a los bienes de las corporaciones por la Real

50

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

profesor GARCA DE ENTERRA ha disipado la discusin acerca de la imposibilidad


del pago de una cantidad lquida de dinero por parte de la Administracin. En
ltimo trmino, el artculo 86 de la Ley Santamara de Paredes exiga
responsabilidad civil y criminal al funcionario, por desobediencia punible,
cuando no ejecutase las sentencias por razones distintas a las de inters
pblico.

La Ley Santamara de Paredes, a nuestro juicio, a expensas de una


primera valoracin, sigui permitiendo que la Administracin tuviera la
facultad de suspender la ejecucin de las sentencias. En definitiva, y
recogiendo las palabras de GARCA

DE

ENTERRA, la aprobacin de la Ley de

Santamara de Paredes de 1888 provoc que la potestad de hacer ejecutar las


sentencias siguiera en manos de la propia Administracin.80

3.2 EL

NACIMIENTO DEL URBANISMO EN PARALELO A LA CONFORMACIN DE LA JUSTICIA

ADMINISTRATIVA Y DE LAS PRIMERAS LEYES DEL SUELO

El examen de la ejecucin de las sentencias urbansticas entronca el


sistema de justicia administrativa con el derecho urbanstico. As pues, del
mismo modo que se ha analizado, de forma sucinta, la evolucin histrica del
derecho a la ejecucin de las sentencias, es preciso hacer algunas precisiones
con relacin al nacimiento del concepto de urbanismo.

orden de 21 de enero de 1845 y el Real decreto de 12 de marzo de 1847 y extendida


posteriormente a los bienes del Estado.
80
E. GARCA DE ENTERRA, Revolucin francesa y administracin contempornea, op. cit.,
pgs. 41-75. Es notable el estudio del principio de separacin de poderes, ya que no
solamente se postulaba la separacin de los poderes sino tambin la exclusin del poder
ejecutivo de la funcin jurisdiccional: Esta separacin significaba hacer posible, sobre todo,
la emergencia de un poder administrativo poderoso y autnomo. Era el ejecutivo, en efecto,
el directo beneficiario del sistema, al implicar una exencin del mismo en relacin con los
otros dos poderes. Respecto al poder judicial, esta exencin se proclam absoluta: sta es, en
definitiva la idea esencial del mecanismo, la separacin plena de justicia y Administracin, la
exencin jurisdiccional del ejecutivo, cuando ciertamente lo nico que el principio de divisin
postulaba era la independencia judicial.

51

GEMMA GEIS CARRERAS

En este sentido, el propio BASSOLS81 sealaba que fue en el primer tercio


del siglo XIX cuando se plantearon en el orden urbano nuevas necesidades que
exigieron la puesta en prctica de nuevos planteamientos con un cuerpo
legislativo que se ira conformando y que culminara con la formacin de la
legislacin urbanstica o del derecho urbanstico. En cualquier caso, aparte de
las particularidades propias sobre las que se desarroll, el derecho urbanstico
espaol, como indica el autor, se forj a raz de las ordenanzas pblicas de
sanidad y seguridad,82 en menor medida que en otros pases de nuestro
entorno, y bsicamente con las necesidades de expansin de las poblaciones,
en la que resultaba necesaria una previsin y planificacin sobre la
remodelacin de las ciudades a travs de los planes topogrficos de estas.83
La necesidad fsica de hallar nuevos espacios en las ciudades motiv los planes
de ensanche de Barcelona y Madrid, ambos en 1860, que constituyeron la
plasmacin definitiva de la tcnica planificadora y el antecedente de la Ley
de 29 de julio de 1864.84 Ahora bien, la doctrina administrativa es unnime en
situar el nacimiento del derecho urbanstico con la Ley del suelo y ordenacin
urbana de 12 de mayo de 1956,85 que institucionaliza el planeamiento
urbanstico en su ms amplia acepcin y lo configura como el eje bsico de la
concepcin del urbanismo, as como el derecho de propiedad del suelo, las
cesiones obligaciones, etc.86

81

M. BASSOLS, Gnesis y evolucin del derecho urbanstico espaol (1812-1956), Montecorvo,


Madrid, 1973, pg. 60. Puede verse ms en L. PAREJO ALFONSO, La ordenacin urbanstica. El
perodo 1956-1975, Montecorvo, Madrid, 1979.
82
M. BASSOLS, Gnesis y evolucin del derecho urbanstico espaol (1812-1956), op. cit., pgs.
75 y 86. En relacin con las ordenanzas de polica y su configuracin como normas de
recopilacin de disposiciones urbansticas.
83
Vid. supra, op. cit., pgs. 60-62. BASSOLS advierte que el nacimiento del derecho
urbanstico, condicionado a cierta urgencia, no pas por un anlisis crtico o ideolgico.
Resulta contradictorio pensar que en la actualidad espaola el derecho urbanstico todava
sigue marcado por la expansin de las poblaciones y que en algunos casos concretos tambin
se plantea la duda de la presencia de una crtica suficiente.
84
T. R. FERNNDEZ, Manual de derecho urbanstico, El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid,
2001, pgs. 17-19. El profesor T. R. FERNNDEZ en estas pginas describe las leyes urbansticas
anteriores a la promulgacin de la Ley del suelo y ordenacin urbana de 12 de mayo de 1956.
Para un estudio ms pormenorizado, vase M. BASSOLS, Gnesis y evolucin del derecho
urbanstico espaol (1812-1956), op. cit., pgs. 75-92.
85
Vid. supra, op. cit., pg. 20 y ss.
86
M. BASSOLS, Gnesis y evolucin del derecho urbanstico espaol (1812-1956), Montecorvo,
op. cit., pgs. 567-578. En estas pginas se citan cada una de las aportaciones histricas
propias de la Ley de 1956 al derecho urbanstico.

52

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Con posterioridad, la Ley de 1956 fue objeto de dos reformas87, la


primera por la Ley de 2 de mayo de 1975, que dio lugar al Texto refundido de
1976, y la segunda por la Ley de 25 de julio de 1990, refundida en 25 de junio
de 1992. A todo ello, debe aadirse la Ley de rgimen del suelo y
valoraciones, de 13 de abril de 1998, y todas y cada una de las leyes
urbansticas autonmicas aprobadas con posterioridad a la STC nm. 61/1997,
que modific el statu quo anterior. En la actualidad, ha sido aprobado el Real
Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto
refundido de la ley de suelo88.

En cualquier caso, queda justificado que hasta la propia consagracin


del derecho urbanstico con la Ley de 12 de mayo de 1956, coetnea de la Ley
de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la jurisdiccin contenciosoadministrativa, no podrn darse sentencias especficas en materia urbanstica
hasta el momento en que propiamente se cree el urbanismo.

3.3 LA LEY

DE LA

JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

DE

1956:

UN PEQUEO

PASO HACIA EL CONTROL JURISDICCIONAL PLENO A EXPENSAS DE LA POTESTAD RETENIDA DE


LA

ADMINISTRACIN

La aprobacin de la Ley de 27 diciembre de 1956, reguladora de la


jurisdiccin contencioso-administrativa, no conllev cambios en la concepcin
del sistema de justicia retenida en la ejecucin de sentencias y dems
resoluciones judiciales.89 As, el artculo 103 de dicha Ley de 1956 estableca:
87

Sobre la Ley de suelo de 1956, vese; M. BASSOLS, Ante el cincuentenario de la ley del suelo
y ordenacin urbana de 1956: el proceso de su elaboracin y aplicacin, en Revista de
Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 225, abril, 2006.
88
M. BASSOLS COMA,Panorama del derecho urbanstico espaol: balance y perspectivas, en
Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 166, diciembre, 1998, pgs. 31953214. Este artculo sirve para comprender la evolucin y las tendencias del futuro del derecho
urbnsticos en los ltimos aos.
89
J. R. FERNNDEZ TORRES, Historia legal de la jurisdiccin contencioso-administrativa (18451998), op. cit., pgs. 801-805. En estas pginas se describe el contexto de la reforma
administrativa de los aos cincuenta. Como afirma el autor, el movimiento de reforma
administrativa que el rgimen poltico acomete a partir de la mitad del siglo XX en pos de una
modernizacin imprescindible para su prolongacin tiene una de sus ms acabadas

53

GEMMA GEIS CARRERAS

La ejecucin de las sentencias corresponder al rgano que hubiere dictado


el acto o la disposicin objeto del recurso.90 En este caso, la propia
Administracin pblica que haba dictado el acto administrativo era quien
deba ejecutar la sentencia91 obligatoriamente. El ministro de Justicia de
entonces, Antonio Iturmendi Baales, en el discurso pronunciado el 20 de
diciembre de 1956, ya sealaba que la ejecucin de las sentencias era un
problema de extraordinaria delicadeza, que plantea no pocas dificultades
tcnicas y polticas.92
Sin embargo, tal como describe BELTRN

DE

FELIPE,93 se fragu un pacto

por el que a cambio de la existencia de rganos jurisdiccionales que pudieran


enjuiciar y controlar la Administracin, esta retena el poder de ejecucin de
la sentencias, as como la inclusin en el derecho de ejecucin de las
sentencias, ya fuese por imposibilidad material o imposibilidad legal, de
excepciones en las que la Administracin se amparaba para no ejecutar el
expresiones en la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 27 de diciembre de
1956.
90
E. GARCA DE ENTERRA, La lucha contra las inmunidades del poder, Civitas, reimpresin,
Madrid, 2004, pgs. 41-75. Dicha monografa ofrece una visin ms general acerca de la Ley
de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1956 y critica las zonas de inmunidad judicial
de que esta adolece.
91
L. COSCULLUELA MONTANER, Manual de derecho administrativo, tomo I, Thomson Civitas,
15. ed., Madrid, 2004, pgs. 539-543. Las races histricas de la potestad de ejecucin de las
sentencias por parte de las administraciones pblicas tambin ha sido puesta de relieve por
COSCULLUELA: Uno de los privilegios procesales tradicionales de nuestro sistema administrativo
ha sido la ejecucin de las sentencias judiciales de la propia Administracin pblica
demandada. El privilegio, con hondas races histricas que arrancan de las polmicas
doctrinales y polticas habidas en los orgenes del sistema contencioso francs, vuelve a
justificarse con la idea de que slo la Administracin puede producir actos de administracin,
y la ejecucin de la sentencia judicial implica que, efectivamente, van a ser necesarios
nuevos actos administrativos para llevarla a cabo.
92
J. R. FERNNDEZ TORRES, Historia legal de la jurisdiccin contencioso-administrativa (18451998), op. cit., pgs. 823-829. Esta obra incluye diversos discursos y proyectos de leyes, entre
ellos el relativo a la previa aprobacin de la Ley de 1956. El ministro de Justicia justificaba la
existencia de presupuestos de inejecucin motivados por motivos excepcionales y
prevalentes: Bien est que el Gobierno, cuando concurran causas especiales y tasadas en la
Ley, pueda, como rgano poltico de la soberana, y por motivos excepcionales y prevalentes,
acordar la suspensin o inejecucin de una sentencia, siempre mediante la satisfaccin de la
suma, a sealar por el tribunal, debida al interesado como resarcimiento de los daos e
indemnizacin de los perjuicios resultantes del aplazamiento o inejecucin. Por otro lado, el
ministro manifiesta que la dificultad en la ejecucin de las sentencias no naca de la
indisposicin de la Administracin, sino de personas fsicas muy concretas que, discrepantes
de la decisin judicial, creen, equivocadamente, servir mejor a sus deberes pblicos acatando
los fallos para no cumplirlos, olvidando que es precisamente mediante este incumplimiento
como de verdad se menoscaba el prestigio de la Administracin, adems de que el obrar as
resulta ilcito ante la moral y el derecho.
93
M. BELTRN DE FELIPE, El poder de sustitucin en la ejecucin de las sentencias condenatorias
de la Administracin, op. cit., pgs. 68-74.

54

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

fallo de la sentencia.94 Por tanto, empezamos a observar rasgos distintos a los


que la Ley Santamara Paredes recoga; por ejemplo, la introduccin de la
imposibilidad material o legal que ha llegado a nuestros das con la LJCA. De
ese modo, la Ley de 1956 deslindaba los motivos de inejecucin de sentencias
en los siguientes trminos (art. 107): No podr suspenderse ni declararse
inejecutable una sentencia por causas de imposibilidad material o legal de
ejecutarla, y, si este caso se presentare, ser sometido por la Administracin,
por medio del abogado del Estado, al tribunal respectivo, dentro del referido
plazo de dos meses, a fin de que, con audiencia de las partes, se acuerde la
forma de llevar a efecto el fallo.

3.4 LA APROBACIN DE LA CONSTITUCIN ESPAOLA Y SU INCIDENCIA EN LA INTERPRETACIN


DE LA LEY DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DE 1956

El Tribunal Constitucional seal que el artculo 103 de la Ley de la


jurisdiccin contencioso-administrativa de 1956 deba interpretarse a la luz de
los artculos 24 y 117.3 de la Constitucin espaola.95 En este sentido, T. R.
FERNNDEZ96 manifest que la potestad de ejecucin de las sentencias quedaba
94

Son varias las monografas que analizan con profundidad el impacto de la Ley de la
jurisdiccin contencioso-administrativa de 1956; por ejemplo, la ms reciente, I. MARTN
DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contencioso-administrativo.
Hacia un sistema de ejecucin objetivo normalizado, op. cit., pgs. 75-88; o bien M. LPEZ GIL,
Avances en la ejecucin de sentencias contra la Administracin, op. cit., pgs. 69-87, y T.
FONT I LLOVET, La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas. Aspectos
constitucionales, Civitas, 1. ed., Madrid, 1985.
95
E. GARCA DE ENTERRA Y T. R. FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo. II, op. cit.,
pgs. 656-657. Ambos autores califican la aprobacin de la Constitucin espaola como influjo
importante en la concepcin del derecho a la ejecucin de las sentencias: Pero la
Constitucin dio el paso decisivo para superar esa vieja traba, que en la prctica haca de las
sentencias meras admoniciones morales para que las administraciones ejecutaran las
sentencias que les concernan y contra cuya resistencia resultaba sumamente difcil, y a veces
imposible, luchar.
96
T. R. FERNNDEZ, La ejecucin de las sentencias que afectan a los entes locales, en
Ponncies del Seminari de Dret Local, 2. ed., 1980-1990, Barcelona, pgs. 83-98. En este
caso, el autor interpretaba el artculo 106 de la Ley de la jurisdiccin contenciosoadministrativa de 1956 al amparo del artculo 117 de la Constitucin espaola: [] este
artculo, segn el cual la ejecucin corresponde al rgano de la Administracin autor del acto
anulado, tiene que entenderse como que el rgano administrativo encargado de la ejecucin
es un rgano colaborador del tribunal sentenciador, del tribunal al que le corresponde la
ejecucin de la sentencia; porque la ejecucin en s, la titularidad de la competencia para
ejecutar la sentencia, corresponde al rgano jurisdiccional, ya que la funcin jurisdiccional
comprende tanto la funcin de juzgar como la de ejecutar lo juzgado. Y no hay excepciones

55

GEMMA GEIS CARRERAS

atribuida a los rganos jurisdiccionales, de acuerdo con el artculo 117 de la


Constitucin espaola, y PIAR MAAS97 abog por una reinterpretacin de la
Ley de 1956. En conclusin, la llegada de la Carta Magna y varias sentencias
del Tribunal Constitucional98 condujeron a la reinterpretacin del artculo 103
de la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1956, hasta la
aprobacin posterior de la LJCA.99 En cualquier caso, la discusin doctrinal
acerca de la ejecucin de las sentencias ya era presente en dicho perodo y
as se plasm en la jurisprudencia constitucional.100 As, la Sentencia del
Tribunal Constitucional de 7 de junio de 1982 fue pionera en afirmar la
conexin existente entre el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho
a la ejecucin de las sentencias al amparo del artculo 24 de la Constitucin
espaola. Por otro lado, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de junio
de 1984 seal al juez como responsable de establecer el cumplimiento de
medidas efectivas para garantizar la ejecucin de las sentencias, una vez haya

en el artculo 117 de la Constitucin para el proceso administrativo. En consecuencia, el


artculo 103, que no se declaraba derogado, hay que entenderlo como afirmando una
competencia de colaboracin del rgano administrativo en la ejecucin, bajo la direccin
ltima del rgano judicial.
97
J. L. PIAR MAAS, Jurisprudencia constitucional sobre la posicin de los tribunales y de la
Administracin en la ejecucin de sentencias contencioso-administrativas, en Libro
homenaje al profesor Jos Luis Villar Palasi, Civitas, Madrid, 1989, pgs. 1019-1031. Se
expresaba el autor en estos trminos: Apenas fue aprobada la Constitucin de 1978
surgieron, en base a los trminos de su artculo 117.3, voces autorizadas de ejecucin de
sentencias regulado en los artculos 103 y siguientes de la Ley de la jurisdiccin contenciosoadministrativa. Los motivos para que as fuese aparecan claros: la Constitucin, al atribuir en
exclusiva a los juzgados y tribunales el ejercicio de la potestad jurisdiccional juzgando y
haciendo ejecutar lo juzgado, deba dejar sin efecto el sistema de ejecucin en virtud del
cual sta corresponde al rgano que hubiere dictado el acto o la disposicin objeto del
recurso.
98
De forma temprana, la STC nm. 67/1984, de 7 de junio de 1984 (Sala Primera). Ponente:
D. Rafael Gmez-Ferrer Morant. RTC 1984/67.
99
E. GARCA DE ENTERRA, Las transformaciones de la justicia administrativa: de excepcin
singular a la plenitud jurisdiccional. Un cambio de paradigma?, op. cit., pgs. 100-103. El
autor expresa la profunda significacin del artculo 117.3 de la Constitucin espaola en
relacin con la potestad de juzgar y hacer ejecutar las sentencias, como poder necesario del
juez: De modo expreso incluye entre los poderes necesarios del juez en todo tipo de
procesos juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado.
100
T. FONT I LLOVET, La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas. Aspectos
constitucionales, op. cit., pgs. 47-49. FONT pone de relieve la advertencia del Tribunal
Constitucional en relacin con la regulacin del sistema de ejecucin de sentencias de la Ley
de 1956 y la Constitucin espaola: Lo primero que hay que advertir con carcter general es
que, al menos implcitamente, el Tribunal Constitucional ha rechazado la opcin de entender
absolutamente inconciliable la regulacin de la ejecucin de la LJC con las normas
constitucionales. El Tribunal ha preferido, por el contrario, entender que es posible efectuar
una interpretacin de los artculos 103 y siguientes de la LJC que resulte de conformidad con
la Constitucin y relativizar, as, la supuesta incompatibilidad absoluta entre ambos textos.

56

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

tenido lugar la inejecucin del fallo.101 En consecuencia, la Ley de la


jurisdiccin contencioso-administrativa de 1956 fue adaptada a las exigencias
constitucionales gracias a la labor interpretativa del Tribunal Constitucional
en sus primeras sentencias,102 que no nicamente consagr el derecho a la
ejecucin de las sentencias como un derecho fundamental integrado en la
esfera del derecho a la tutela judicial efectiva, sino tambin los deberes y las
potestades de los rganos judiciales ante la inejecucin de la sentencia.

3.5 LA LEY 29/1998:

CONSOLIDACIN LEGISLATIVA DE LA POTESTAD EXCLUSIVA Y PROPIA

DE LOS RGANOS JURISDICCIONALES DE JUZGAR Y HACER EJECUTAR LAS SENTENCIAS

En la actualidad rige la LJCA en el proceso jurisdiccional contenciosoadministrativo. En el captulo IV del ttulo IV (Procedimiento contenciosoadministrativo) se halla regulado el sistema de ejecucin de sentencias. La
nueva LJCA comport novedades conceptuales, una de ellas en el mbito de
la ejecucin de las sentencias, como se observa en el apartado 6 de su
exposicin de motivos:103 La Ley ha realizado un importante esfuerzo para
incrementar las garantas de ejecucin de las sentencias, desde siempre una
de las zonas grises de nuestro sistema contencioso-administrativo. El punto de
partida reside en la imperiosa obligacin de cumplir las resoluciones judiciales
y colaborar en la ejecucin de lo resuelto, que la Constitucin prescribe, y en
la potestad de los rganos judiciales de hacer ejecutar lo juzgado, que la
propia Constitucin les atribuye. Prescripciones que entroncan directamente
con el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que, como viene sealando la
jurisprudencia, ese derecho no se satisface mediante una justicia meramente
terica, sino que conlleva el derecho a la ejecucin puntual de lo fallado en
sus propios trminos. La negativa, expresa o implcita, a cumplir una
101

La ya citada STC nm. 67/1984.


Entre ellas destacan las siguientes: STC nm. 32/1982, de 7 de junio de 1982, ponente:
Da. Gloria Begu Cantn (RTC 1982/32); STC nm. 134/1983, de 13 de abril de 1983,
ponente: D. Francisco Rubio Llorente (RTC 1983/134), y STC nm. 28/1989, de 6 de febrero,
ponente: D. Gloria Begu Cantn (RTC 1989/28).
103
De gran apoyo para la utilizacin de la legislacin administrativa ha sido el Cdigo de leyes
administrativas, preparado por el profesor L. MARTN REBOLLO, Aranzadi, 10. ed., Navarra,
2004.
102

57

GEMMA GEIS CARRERAS

resolucin judicial constituye un atentado a la Constitucin frente al que no


caben excusas. Las inquietudes que se hallan en la exposicin de motivos son
bien presentes a lo largo de toda la tesis.
El epicentro del derecho a la ejecucin de las sentencias se halla en el
artculo 103 de la LJCA, sin obviar la Constitucin espaola, que acta como
garante del derecho a la tutela judicial efectiva y del derecho a la ejecucin
de las sentencias, as como delimitadora de las funciones jurisdiccionales, a
partir de los artculos 24.1, 117.3 y 118. En cualquier caso, la LJCA consolida
legislativamente

la

potestad

exclusiva

propia

que

los

rganos

jurisdiccionales poseen de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.104


El propio artculo 103 de la LJCA ya confiere una serie de potestades y
lmites en la ejecucin de las sentencias: 1. La potestad de hacer ejecutar
las sentencias y dems resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a
los juzgados y tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete
al que haya conocido del asunto en primera o nica instancia. 2. Las partes
estn obligadas a cumplir las sentencias en la forma y los trminos que en
stas se consignen. 3. Todas las personas y entidades pblicas y privadas estn
obligadas a prestar la colaboracin requerida por los jueces y tribunales de lo
contencioso-administrativo para la debida y completa ejecucin de lo
resuelto. 4. Sern nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios
a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de
eludir su cumplimiento. 5. El rgano jurisdiccional a quien corresponda la
ejecucin de la sentencia declarar, a instancia de parte, la nulidad de los
actos y disposiciones a que refiere el apartado anterior, por los trmites
previstos en los apartados 2 y 3 del artculo 109, salvo que careciese de
competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley. En consecuencia,
104

E. GARCA DE ENTERRA, Las transformaciones de la justicia administrativa: de excepcin


singular a la plenitud jurisdiccional. Un cambio de paradigma?, op. cit., pgs. 100-103.
GARCA DE ENTERRA seala la vinculacin entre el artculo 117.3 de la CE y el artculo 103 de la
LJCA: Sobre todo, proclamando y regulando con explicitud, en fiel ejecucin del art. 117.3
de la Constitucin (principio que reitera el art. 2 de la Ley orgnica del poder judicial), la
potestad directa de ejecucin forzosa de las sentencias por el juez o tribunal que la haya
dictado como potestad exclusiva (art. 103). Consecuentemente, todo el captulo IV del
ttulo IV de la Ley regula dicha ejecucin, especialmente los arbitrios para imponer
forzosamente esa ejecucin frente a eventuales resistencias de la Administracin
condenada.

58

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

la LJCA proclama que la potestad de hacer ejecutar las sentencias recae sobre
los juzgados y tribunales de lo contencioso-administrativo. As lo puso de
relieve, entre muchos otros, TORNOS,105 que subraya que la ejecucin compete
al rgano jurisdiccional que haya conocido del asunto en primera o nica
instancia: El primer prrafo del artculo 103 atribuye de forma indubitada a
los juzgados y tribunales del orden de lo contencioso-administrativo la
potestad de hacer ejecutar las sentencias y dems resoluciones judiciales. Si
la potestad se atribuye genricamente al orden jurisdiccional de lo
contencioso-administrativo, la competencia se reconoce a la instancia de lo
contencioso-administrativo que haya conocido del asunto en primera o nica
instancia. De este modo se cierra normativamente un ciclo histrico. El viejo
privilegio administrativo de hacer ejecutar las sentencias deja de tener
cobertura legal tras la aprobacin de la Ley de 1998. En sntesis, el poder de
ejecucin de las sentencias se ha atribuido al poder judicial, es decir, a los
jueces y tribunales de lo contencioso-administrativo, y se ha obligado a las
administraciones pblicas al cumplimiento de las resoluciones judiciales y a
prestar colaboracin para la eficacia del fallo. A los noveles que nos
adentramos en la investigacin nos podra pasar inadvertida la crucial
importancia de dicha afirmacin, ya que esta deviene el origen de los
problemas y soluciones en la ejecucin de las sentencias.

El artculo 103.1 de la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa


reconoce de forma explcita que la potestad de hacer ejecutar las sentencias
y dems resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los juzgados y
tribunales. La lectura literal del precepto no ofrece dudas respecto a la
responsabilidad de los jueces como titulares de la potestad de hacer ejecutar
las sentencias. La no asuncin de dicha responsabilidad supone la vulneracin
del derecho a la tutela judicial efectiva por parte de los propios jueces y
magistrados. El profesor GARCA

DE

ENTERRA106 sostena que se vulneraba el

derecho a la tutela judicial efectiva ya con la anterior Ley de 1956, con la


105

J. TORNOS MAS, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de


1998, edicin especial del nm. 100 de la REDA, octubre-diciembre 1998, pgs. 715-800.
106
E. GARCA DE ENTERRA, Democracia, jueces y control de la Administracin, op. cit.,
pgs. 123-125.

59

GEMMA GEIS CARRERAS

simple interpretacin de los artculos 117.3 y 24 de la Constitucin espaola,


y afirmaba que ese precepto no se vulneraba nicamente con la resistencia o
demora de la Administracin, sino tambin con la pasividad judicial ante el
incumplimiento de la sentencia; es decir, cuando el vencedor de un juicio
observa como el juez o tribunal no presta suficiente atencin al cumplimiento
de la sentencia. GARCA DE ENTERRA sostuvo esta posicin cuando an no estaba
en vigor la actual LJCA, por lo que hoy en da, al amparo de la LJCA es, si
cabe, ms grave la inejecucin de la sentencia.

El segundo apartado del artculo 103.1 de la LJCA establece la


obligatoriedad de las partes a cumplir la sentencia en la forma y en los
trminos que se concrete en el fallo. As, Administracin y administrado se
hallan en situacin de igualdad.107 Los apartados 3 y 4 del artculo 103 de la
LJCA concretan el deber de colaboracin de todas las personas y entidades
pblicas y privadas para la debida y completa ejecucin de lo resuelto, y
determinan la nulidad de pleno derecho de los actos y disposiciones contrarios
a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con finalidad de eludir
su cumplimiento. Por otra parte, FONT108 establece supuestos de hecho
aplicables al planteamiento del artculo 103 de la LJCA y a las conductas
habituales de las administraciones pblicas. As, en el mbito del derecho
urbanstico ya se pronunciado, afirmando que las modificaciones o revisiones
de los instrumentos de planificacin urbanstica dirigidas a legalizar
107

J. TORNOS MAS, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de


1998, op. cit., pgs. 715-800. TORNOS pone de relieve la igualdad de las partes en el seno
jurisdiccional entre Administracin y administrado: La novedad realmente importante del
prrafo segundo es que impone la obligacin de cumplir la sentencia en sus propios trminos a
las partes. Administrado y Administracin se igualan en el seno del proceso contenciosoadministrativo, y esta igualacin se traslada al momento final de la ejecucin. La
Administracin ejecutar la sentencia, pero no en ejercicio de un poder que le es atribuido
legalmente, sino como un deber, actuando como parte sometida plenamente al control de los
tribunales. Aspecto este de sumo inters para la ejecucin de las sentencias.
108
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, en Justicia
administrativa. Libro homenaje al Dr. Rafael Entrena Cuesta, op. cit., pgs. 819-842. En este
sentido, el profesor FONT manifiesta: [] est refirindose a aquellos casos en que se
produce un supuesto de desviacin de poder, al ejercitar una potestad o competencia
administrativa con la finalidad, no prevista en el ordenamiento, de incumplir una sentencia. A
nadie se le escapa que este es el supuesto tpico de las revisiones o modificaciones del
planeamiento urbanstico dirigidas concretamente a legalizar actividades declaradas no
ajustadas a derecho por una sentencia. Ambas cuestiones sern analizadas ms adelante.

60

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

actividades declaradas no ajustadas a derecho pueden calificarse como un


supuesto de desviacin de poder en el ejercicio de una potestad o
competencia

administrativa,

que

denota

como

finalidad

ltima

el

incumplimiento de la sentencia.

La LJCA establece una fase de cumplimiento voluntario de la sentencia


que est regulada en el artculo 104, siendo preceptivo que la sentencia haya
adquirido firmeza: 1. Luego que sea firme la sentencia dice el precepto
se comunicar en el plazo de diez das al rgano que hubiera realizado la
actividad objeto del recurso, a fin de que, una vez acusado recibo de la
comunicacin en idntico plazo desde la recepcin, la lleve a puro y debido
efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones
contenidas en el fallo y en el mismo plazo indique el rgano responsable del
cumplimiento de aqul. Pasados dos meses a partir de la comunicacin de la
sentencia o el plazo fijado en esta para el cumplimento del fallo, cualquiera
de las partes y personas afectadas podr instar a su ejecucin forzosa, segn
lo dispuesto en el apartado segundo. Finalmente, el apartado tercero dispone:
Atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la
sentencia, sta podr fijar un plazo inferior para el cumplimiento, cuando lo
dispuesto en el apartado anterior lo haga ineficaz o cause grave perjuicio. Es
importante constatar la obligatoriedad del rgano que hubiera realizado la
actividad objeto del recurso o bien su inactividad de comunicar al juez o
tribunal el rgano responsable del cumplimiento del fallo. Tal extremo ha sido
criticado por TORNOS109 porque entiende que habra podido resolverse mejor a
la luz del Informe del Consejo General del Poder Judicial y del Dictamen del
Consejo de Estado relativos al proyecto de ley de 1997: En garanta de una
ejecucin ms eficaz, hubiera podido exigirse mayor concrecin a esta
comunicacin. En lugar de exigir que se indique el rgano, se hubiera podido
exigir que se identifique el titular de la unidad administrativa y el personal
que tenga a su cargo la ejecucin (frmula tomada de la determinacin del
responsable del procedimiento en la Ley 30/1992). De este modo, si no se
109

J. TORNOS MAS, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de


1998, op. cit., pgs. 715-800.

61

GEMMA GEIS CARRERAS

cumpliera la ejecucin en el perodo voluntario se podran aplicar de forma


ms eficaz las medidas coercitivas previstas en el artculo 112. Esta
consideracin parece slida y justificada para personalizar e individualizar en
el seno de la Administracin pblica al funcionario competente para la
ejecucin de la sentencia.

Finalmente, el artculo 105 de la LJCA expone los supuestos de hecho


(imposibilidad legal o material y expropiacin de los derechos e intereses
legtimos por causas de utilidad pblica o de inters social) a partir de los
cuales el fallo de la sentencia no ser ejecutable. Ahora bien, como cualquier
excepcin a la regla general y ms en el mbito de la ejecucin de la
sentencias, debe aplicarse de forma restringida y con las mximas cautelas.
Sin embargo, la jurisprudencia no ha hecho una interpretacin excesivamente
correcta del precepto, que ha sido ampliado de forma excesiva. Bajo nuestro
punto de vista, la cuestin ms preocupante es la posibilidad de sustituir por
un equivalente econmico el fallo de la sentencia urbanstica, sobre todo
cuando estn en juego valores constitucionales como por ejemplo el medio
ambiente o el urbanismo sostenible. A modo de ejemplo, las sentencias que
anulan planes urbansticos que no respetan los metros cuadrados mnimos de
zona verde o que ordenan la demolicin de construcciones ilegales deben ser
ejecutadas en sus propios trminos.

Dicho lo anterior, es cierto que el examen de la evolucin histrica del


derecho francs y su repercusin en el modelo actual de ejecucin de las
sentencias nos permite afirmar que se han ido reduciendo los senderos que
permitan a la Administracin eludir la ejecucin de la sentencia. La
Administracin pblica siempre ha intentado retener la potestad de
ejecucin, manteniendo durante algunos perodos el sistema de justicia
retenida, que como mximo acept la posibilidad de delegar esa funcin en
los jueces. Sin embargo, la Constitucin rompi materialmente con ese

62

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

sistema atribuyendo en exclusiva a los jueces la potestad de juzgar y hacer


ejecutar lo juzgado.

En el mbito del urbanismo, la literalidad de los trminos en que se


pronuncia ese precepto obliga a la Administracin a ejecutar las sentencias
urbansticas (por ejemplo, la demolicin de edificios o viviendas), y en caso
de incumplimiento o inejecucin es el juez o tribunal quien debe ejecutarlas.
Ha quedado superada cualquier polmica sobre la titularidad del precepto.
Los jueces y tribunales son los titulares en el estado de derecho, son los que
tienen la potestad de decidir sobre la legalidad o ilegalidad de una actuacin,
y, en este ltimo caso, sobre el cumplimiento de sus decisiones. Sin embargo,
la ejecucin de las sentencias urbansticas, en la actualidad, puede
considerarse conflictiva y deficitaria. El segundo captulo de esta tesis
doctoral se centrar en abordar la nocin de sentencia urbanstica y ofrecer
una tipologa aproximada, ateniendo los efectos medioambientales de la
inejecucin de las sentencias urbansticas.

63

GEMMA GEIS CARRERAS

4. El derecho a la ejecucin de sentencias y su proteccin constitucional

4.1 EL DERECHO A LA EJECUCIN DE SENTENCIAS Y SU REGULACIN CONSTITUCIONAL

El artculo 117.3 de la Constitucin espaola signific el fin del sistema


de potestad retenida de las administraciones pblicas en el derecho a la
ejecucin de las sentencias: El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo
tipo de proceso, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde
exclusivamente a los juzgados y tribunales determinados por las leyes segn
las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan. Ello
sell la atribucin delegada de la potestad de ejecucin a los rganos
jurisdiccionales y motiv que la doctrina considerase que se haba producido
el principio del fin del principio de la autoejecucin de las sentencias por las
administraciones pblicas. Esta es la postura de BELTRN

DE

FELIPE:110 Si el

artculo 117.3 CE otorga en exclusiva a los tribunales la potestad de hacer


ejecutar lo juzgado, el sistema de autoejecucin es inconstitucional.
Sencillamente, el artculo 117.3 CE delega (despus de casi dos siglos de
evolucin de la justicia administrativa) en el poder judicial la potestad o
funcin de hacer ejecutar lo juzgado, devolvindole aquello que lgica y
funcionalmente le corresponde.

El artculo 118 del texto constitucional prescribe el deber de cumplir


con las sentencias y el deber de colaboracin con los jueces y tribunales de
las partes en el procedimiento: Es obligado cumplir las sentencias y dems
resoluciones firmes de los jueces y tribunales, as como prestar la
colaboracin requerida por stos en el curso del proceso y en la ejecucin de
lo resuelto. El derecho a la tutela judicial efectiva y a la ejecucin de las

110

M. BELTRN DE FELIPE, El poder de sustitucin en la ejecucin de las sentencias


condenatorias de la Administracin, op. cit., pg. 91.

64

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

sentencias se elev a rango de derecho fundamental, como se analizar ms


adelante, en el artculo 24 de la Carta Magna.111

La consolidacin de un sistema de justicia administrativa dependa del


pleno sometimiento de la Administracin a la ley y al derecho, que
garantizara la ejecucin de las sentencias sin interferencias de la
Administracin y estableciera a los rganos jurisdiccionales la atribucin de
hacer ejecutar. Tal afirmacin constituye para GARCA

DE

ENTERRA112 un

elemento indispensable de un estado social y democrtico de derecho: Ahora


bien, ese principio se encuentra con un inexcusable instrumento en una
justicia administrativa efectiva, general, plenaria; sin justicia administrativa
no hay efectiva sumisin de la Administracin a la ley y al derecho, como
impone el artculo 103 de la Constitucin, componente absolutamente
imprescindible de un estado social y democrtico de derecho (artculo 1 de la
Constitucin) digno de ese nombre.113

Finalmente, para cerrar el crculo de la evolucin histrica del derecho


a la ejecucin de las sentencias, es conveniente introducir la Ley orgnica
6/1985, de 1 de julio, del poder judicial.114 La LOPJ observa uno de los
parmetros bsicos que deben regir la ejecucin de las sentencias: la
111

T. FONT I LLOVET, La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas. Aspectos

constitucionales, op. cit., pgs. 56-58. As se ha referido FONT a tal conexin entre el derecho
a la tutela judicial efectiva y el derecho a la ejecucin de las sentencias: La conexin entre
el artculo 24.1 y el 117.3 y el 118 de la Constitucin estriba en que uno y otros significan,
respectivamente, dos perspectivas de un mismo problema. La incidencia de la Constitucin
sobre el sistema de ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas se proyecta,
pues, simultneamente y de manera ineludiblemente interrelacionada a partir de los dos
planteamientos mencionados.
112
E. GARCA DE ENTERRA, Democracia, jueces y control de la Administracin, op. cit.,
pgs. 123-125.
113
M. REVENGA SNCHEZ, En torno a la eficacia de las sentencias del TEDH: amparo de
ejecucin o afianzamiento de doctrina? Una propuesta de reforma, en Revista de Derecho
Europeo, nm. 12, octubre-diciembre 2004, pgs. 521-538. El ejercicio de la potestad
jurisdiccional se manifiesta en la ejecucin de las sentencias; as se ha pronunciado REVENGA:
Sea como fuere, no hay duda de que pocas cosas tan opuestas a la propia concepcin de un
rgano como jurisdiccional que el incumplimiento de sus resoluciones. El hacer ejecutar lo
juzgado es algo indisociable del ejercicio de la potestad jurisdiccional, como bien lo deja
ver nuestra Constitucin, que adems dedica todo un artculo a establecer la obligacin
generalizada de acatar lo que las sentencias y las dems resoluciones firmes disponen.
114
De ahora en adelante, LOPJ.

65

GEMMA GEIS CARRERAS

ejecucin en sus propios trminos. Dicho sea de paso, la ejecucin en sus


propios trminos es un extremo de ferviente inaplicacin en el campo de las
sentencias urbansticas. El artculo 18.2 de la LOPJ establece que las
sentencias se ejecutarn en sus propios trminos, por lo que solo en el caso
de ejecucin imposible se fijar la indemnizacin correspondiente. Este
extremo ser analizado, ya que en el mbito urbanstico ser recurrente el
argumento de la imposibilidad material y legal como justificacin para
expropiar el derecho contenido en la sentencia.

Estas consideraciones reflejan un sentir personal que me permite


afirmar que la legislacin espaola en materia de ejecucin de sentencias ha
ofrecido un sendero a partir del cual puede exigirse a jueces y magistrados, y
tambin a las administraciones pblicas, el cumplimiento de las sentencias.
Un importante deber en la fase de ejecucin es el deber de colaboracin al
que se hallan sometidas las administraciones pblicas, tal como ha sostenido
COSCULLUELA,115 entre otros, regulado en la propia LJCA. Se observar como
dicho deber no rige, en ocasiones, la actuacin administrativa en la ejecucin
de las sentencias urbansticas.116

115

L. COSCULLUELA MONTANER, Manual de derecho administrativo, op. cit., pgs. 539-543. El


profesor COSCULLUELA, si bien manifiesta la ostensible mejora del sistema de ejecucin de
sentencias establecido en la LJCA, tambin expone la incidencia de la eficacia del sistema
ante las actuaciones que lleven a cabo las administraciones pblicas: La LJ, en definitiva, ha
mejorado considerablemente la ejecucin de sentencias cuando la obligada a ello es la
Administracin, puesto que si el obligado es un particular, nunca ha existido ningn
problema. Pero habr de estar atentos a la evolucin de este tema, porque las argucias de las
administraciones pblicas para incumplir las sentencias han alcanzado en los ltimos tiempos
cuotas muy altas, sin duda, por la prepotencia de las autoridades que las dirigen, que no
tienen muy desarrollado el sentimiento del exacto significado del poder judicial en un estado
de derecho.
116
En otros ordenamientos jurdicos ms cercanos a nuestro sistema, como en el portugus,
han introducido el derecho a la ejecucin de sentencias en el cdigo de procedimiento de los
tribunales administrativos, en el que cabe resaltar la inclusin de poder extender los efectos
de una sentencia a los dems procesos de las mismas caractersticas y la posibilidad de que el
juez estime la existencia de causas legtimas de inejecucin de sentencias. Por el contrario,
en el sistema jurisdiccional alemn, que se rige por la Verwaltungsgerichtsordnung (Ley de la
jurisdiccin contenciosa-administrativa), se afirma, en el artculo 80 de dicha Ley, la
suspensin de la ejecutividad del acto administrativo que es objeto de recurso ante la
jurisdiccin contencioso-administrativa. En consecuencia, se evidencia una notable diferencia
respecto a nuestra LJCA, con clara incidencia en la ejecucin de las sentencias; dicho sistema
ya no podr ser objeto de comparacin. Por otro lado, Turqua tambin cuenta ya con una
jurisdiccin contenciosa-administrativa en la que destacaramos la existencia de tribunales
administrativos, con un marcado carcter francs, adems de la previsin de la figuracin de

66

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

4.2 LA EJECUCIN DE SENTENCIAS URBANSTICAS Y SU TRATAMIENTO EN LA JURISPRUDENCIA


CONSTITUCIONAL

La importancia del derecho a la tutela judicial efectiva en nuestro


sistema jurdico configura este derecho como conditio sine qua non para
afirmar la existencia de un estado de derecho. Su importancia ha propiciado
abundante literatura jurdica.
La doctrina, de forma unnime, ha afirmado la necesidad de construir
un sistema eficaz que garantice el cumplimiento de las sentencias como nico
camino real para asegurar la plena satisfaccin del derecho a la tutela
judicial.117 As lo ha puesto de relieve, entre muchos otros, GARCA

DE

ENTERRA:118 Un sistema de tutela judicial efectiva (artculo 24 de la


Constitucin) no es slo un sistema que permita abrir los procesos y en cuyo
seno se produzcan sentencias ponderadas y sabias. Esas sentencias tienen
tambin

que

ser

efectivamente

ellas

mismas

por

tanto

deben

necesariamente ejecutarse. En parecidos trminos se expres el profesor


TORNOS:119 En el momento de dictar sentencia se hace jurisprudencia pero no
justicia. Por ltimo, T. R. FERNNDEZ120 reflexiona acerca de la inexistencia de

la accin popular. Sin embargo, el control jurisdiccional que ejercen los veintiocho tribunales
administrativos regionales es calificado como ambivalente por alguna doctrina. Ahora bien, no
puede negarse la existencia de una jurisdiccin contenciosa que controle la legalidad de los
actos administrativos. Puede ampliarse ms sobre este tema en: J. CAMPOS AMORIM, La
nouvelle rforme du contentieux administratif portugais, en Revue Franaise de Droit
Administratif, noviembre-diciembre 2005, pgs. 1159-1169; J. F. MNDEZ CANSECO, El sistema
judicial en Alemania. Referencia a la jurisdiccin contencioso-administrativa, en Sentencias
del TSJ y otros tribunales, vol. V, Aranzadi, Navarra, 1998, pgs. 59-104, y E. BLBUL Y B.
SEILLER, Le contentieux administratif en Turquie, en Actualit Jurdique de Droit
Administratif, septiembre 2005, pgs. 1612-1618.
117
J. GONZLEZ PREZ, El derecho a la tutela jurisdiccional, Civitas, 3. ed., Madrid, 2001,
pgs. 337-376. El imperativo de la ejecucin de las sentencias para garantizar una tutela
judicial real ha sido justificado por GONZLEZ PREZ: La tutela jurisdiccional no ser efectiva si
el mandado contenido en la sentencia no se cumple. La pretensin no quedar satisfecha con
la sentencia que declare si est o no fundada, sino cuando lo mandado en la sentencia sea
cumplido.
118
E. GARCA DE ENTERRA, Los postulados constitucionales de la ejecucin de las sentencias
contencioso-administrativas, en Actualidad y perspectivas del derecho pblico a fines del
siglo XX. Homenaje al profesor Garrido Falla, Universidad Complutense de Madrid, 1992,
pgs. 1043-1050.
119
J. TORNOS MAS, La situacin actual del proceso contencioso-administrativo, en REDA,
nm. 122, 1990, pg. 103 y ss.
120
T. R. FERNNDEZ, La ejecucin de sentencias que afecta a los entes locales, en Ponncies
del Seminari de Dret Local, 2. ed., curso 1980-1990, pgs. 83-98.

67

GEMMA GEIS CARRERAS

control del ejercicio del poder de las administraciones pblicas sin que exista
un sistema eficaz de ejecucin de sentencias: El tema de la ejecucin de las
sentencias de los tribunales de la jurisdiccin contencioso-administrativa
fundamentalmente, o de la ejecucin de las sentencias que afectan a las
administraciones pblicas, es tan importante como complicado; importante,
es obvio, porque de nada sirve obtener unas sentencias si no se consigue ver
realizado el derecho que reconocen; y complicado porque, en definitiva, lo es
todo lo que concierne al control del ejercicio del poder. La ineficacia de la
ejecucin de las sentencias ha llegado a la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional de la mano del recurso de amparo por vulneracin del derecho
a la tutela judicial efectiva.

La ejecucin de las administraciones pblicas de lo mandado por los


rganos jurisdiccionales contencioso-administrativos no es un camino de
rosas, y especialmente en el mbito de la sentencias urbansticas, dado que
los fallos pueden acarrear la demolicin de un hotel en primera lnea de mar,
de un complejo turstico, de un edificio en el centro de la ciudad, de una gran
superficie comercial o de las ltimas dos plantas de un edificio.
El cumplimiento de dichos fallos se eterniza mediante la interposicin
por parte de las administraciones pblicas de todos los recursos existentes,
alegando, en ltimo trmino, las consecuencias patrimoniales negativas que
acarrea su cumplimiento. Al final del camino, en muchos casos, no se produce
la ejecucin del contenido del fallo de la sentencia.121

121

Estos supuestos de hecho sern analizados con ms profundidad en la casustica concreta


de las sentencias urbansticas. La prensa local se ha hecho eco, en mltiples ocasiones, de la
incidencia de la ejecucin de sentencias urbansticas en las que los actores principales son las
corporaciones locales. Por ejemplo, en el Diari de Girona de 28 de diciembre de 2004
(pg. 10) aparece la siguiente noticia: Una sentencia ordena demoler dos bloques de 28
apartamentos en Torre Valentina, y en el Dossier Econmic de Catalunya de 15 de octubre
de 2004 (pg. 18) la siguiente: El TSJC reafirma la anulacin del Plan parcial de Can
Massaguer. Los demandantes estn dispuestos a solicitar la ejecucin de la sentencia de
forma inminente. Finalmente, tambin El Peridico de 7 de junio de 2005 (pg. 45) titulaba:
El distrito 22@ se blinda tras sufrir tres sentencias judiciales adversas. Asimismo, se
subraya en los subttulos: El Ayuntamiento inicia los trmites para adaptar el proyecto
urbanstico a la normativa catalana actual y El consistorio defiende el carcter social del
plan y desliga la iniciativa de las demandas de propietarios.

68

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

La exigencia del cumplimiento de las sentencias a partir del derecho a


la ejecucin de estas y al derecho a la tutela judicial efectiva fue delimitada
por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde su primera resolucin.
As se expresan algunos autores,122 entre otros BERMEJO:123 El Tribunal
Constitucional, desde su primera sentencia (STC 1/1981, de 26 de enero), ha
venido declarando cmo el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado
por el artculo 24.1 de la norma fundamental exige que sean los tribunales de
justicia quienes diriman todas las contiendas ejerciendo con plenitud y
exclusividad la potestad jurisdiccional que les corresponde, de acuerdo con lo
dispuesto por el artculo 117.1 de la Constitucin. El Tribunal Constitucional,
desde su jurisprudencia inicial, seal su importancia para el fortalecimiento
del estado de derecho, como puede observarse en la Sentencia de 7 de junio
de 1984124 (FJ 2): Incumbe a los poderes pblicos llevar a cabo la efectividad
de la resolucin judicial, que constituye, de no producirse, un grave atentado
al estado de derecho y al sistema jurdico, que ha de estar organizado de tal
forma que dicho incumplimiento no pueda impedir la efectividad de las
sentencias y resoluciones firmes. En este mismo sentido, la Sentencia
nm. 28/1989 del Tribunal Constitucional, de 6 de febrero (FJ 3), sostiene:
La ejecucin de las sentencias forma parte del derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva, ya que en caso contrario las decisiones judiciales y los
122

Autores como J. FOLGUERA CRESPO, La potestad reglamentaria del Consejo General del
Poder Judicial, en Revista del Poder Judicial, nm. 62, pgs. 364-373, y J. GABALDN LPEZ,
La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas, en Revista del Poder Judicial,
nm. 25, 1999, pgs. 27-58.
123
M. BERMEJO GRANDE, Comentario sobre la reciente doctrina del Tribunal Constitucional
acerca del artculo 24.1 de la Constitucin espaola y la ejecucin de las sentencias
contencioso-administrativas, en Introduccin a los derechos fundamentales: X Jornadas de
Estudio, Madrid, Ministerio de Justicia, Centro de Publicaciones, 1988, pgs. 1075-1076.
124
STC nm. 67/1984, de 7 de junio de 1984. Ponente: D. Rafael Gmez-Ferrer Morant. RTC
1984/67. J. RODRGUEZ-ZAPATA PREZ, Ejecucin de sentencias contencioso-administrativas y
Tribunal Constitucional, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas. IV Curso
sobre la jurisdiccin contencioso-administrativa, Thomson Aranzadi, 2006, pgs. 16-19. Aun
siendo una de las ltimas monografas especficas relativas a la ejecucin de sentencias,
todava se hace eco de la importante sentencia del Tribunal Constitucional nm. 67/1984, ya
que sent un antes y un despus en la propia configuracin del derecho a la ejecucin de las
sentencias. As, el propio RODRGUEZ-ZAPATA PREZ lo manifiesta con sus propias palabras: La
doctrina de que el derecho a la tutela judicial efectiva comprende el derecho a que los fallos
judiciales se cumplan se profundiza y consolida en la STC 67/1984, de 7 de junio. La
STC 67/1984 declara que dicha obligacin comporta, desde un punto de vista subjetivo, un
verdadero derecho fundamental a la ejecucin, que forma parte del derecho fundamental a
la tutela judicial efectiva ya que, en caso contrario, las decisiones judiciales y los derechos
que en las mismas se reconozcan o declaren no seran otra cosa que meras declaraciones de
intenciones sin alcance prctico ni efectividad alguna.

69

GEMMA GEIS CARRERAS

derechos que en las mismas se reconozcan no seran sino meras declaraciones


de intenciones sin efectividad alguna. De ah que el Tribunal haya venido
destacando la importancia primordial que el respeto a los fallos judiciales y su
efectivo cumplimiento por los poderes pblicos reviste en un estado de
derecho.125 Adems del Tribunal Constitucional, el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos de Estrasburgo tambin se ha definido respecto al derecho
a la ejecucin de las sentencias como manifestacin del derecho a la tutela
judicial efectiva, interpretando el artculo 6.1 del Convenio europeo de
derechos humanos.126
Histricamente y hasta nuestros das, no se ha distinguido la
problemtica de la ejecucin de las sentencias urbansticas del resto de
ejecucin de sentencias que dicta la jurisdiccin contencioso-administrativa
que, si bien se rige por los similares principios constitucionales, posee
especificidades propias, derivadas de lo que hemos denominado la
Constitucin ambiental (arts. 45.1, 45.2, 46. y 47 CE)127.

125

El anlisis exhaustivo del derecho de ejecucin de las sentencias puede hallarse en T. FONT
LLOVET, La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas. Aspectos
constitucionales, op. cit., pgs. 47-69. Otros autores como GONZLEZ PREZ Y VACAS GARCA-ALS
han delimitado el contenido jurisprudencial del derecho a la ejecucin de las sentencias
desde todas sus vertientes; cfr. J. GONZLEZ PREZ, El derecho a la tutela jurisdiccional,
op. cit., pgs. 337-376, y L. VACAS GARCA-ALS, El derecho a la tutela judicial efectiva en lo
contencioso-administrativo: quince aos de jurisprudencia constitucional y contenciosoadministrativa, La Ley-Actualidad, Madrid, 1996, pgs. 65-75.
126
Vase la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH) de 2 de marzo de
2004, asunto Sabin Popescu contra Rumania, RJ 2004/85824. El Tribunal Europeo de Derechos
Humanos (TEDH) advierte del contenido del artculo 6.1 del Convenio y seala: El Tribunal
recuerda que el derecho a la ejecucin de una resolucin de justicia es uno de los aspectos
del derecho de acceso a un tribunal. A este respecto, el Tribunal seala que la negativa de las
autoridades a ajustarse a los trminos de la resolucin final de 11 de junio de 1992 estuvo
acompaada de su decisin de satisfacer las pretensiones del demandante que se derivaban
de esta resolucin, mediante una prestacin equivalente a la que les obligada el Tribunal. En
cuanto a su negativa, teniendo en cuenta el hecho de que la Sentencia de 11 de junio de 1992
nunca fue anulada, se traduce en una situacin continua de falta de respeto de una
resolucin de justicia, a saber, de restriccin del derecho efectivo de acceso a un tribunal.
Para saber si esta restriccin es compatible con el artculo 6 del Convenio, conviene analizar
los motivos que llevaron a las autoridades a no respetar enteramente la resolucin de justicia
en cuestin.
127
M. VAQUER CABALLERA, Estudio preliminar: Constitucin, Ley del suelo y ordenamiento
territorial y urbanstico, en Comentarios a la Ley de suelo. Ley 8/2007, de 28 de mayo), Dir.
L. PAREJO ALFONSO Y G. ROGER FERNNDEZ, Iustel, Madrid, 2007, pgs. 19-28. Los autores analizan
la regulacin del suelo en el marco de la Constitucin ambiental afirmando que: la
Constitucin considera al suelo no slo como un bien socioeconmico sino tambin, y sobre
todo, como un bien ambiental.
I

70

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

CAPTULO II

LAS SENTENCIAS URBANSTICAS: CONCEPTO, TIPOLOGA


Y DIMENSIN MEDIOAMBIENTAL

Es obligacin de todos los juristas el auxiliar a esta


gran obra de la jurisprudencia, el facilitarla y abrirle
caminos, el animarla en las descubiertas hacia
terrenos todava no por ellas recorridos, el organizar
y
sistematizar
sus
hallazgos
aislados.128

128

E. GARCA DE ENTERRA, La lucha contra las inmunidades del poder, Cuadernos Civitas,
Madrid, 2004, pgs. 26-27.

71

GEMMA GEIS CARRERAS


1. Introduccin

El segundo captulo de la tesis pasa por examinar el concepto de


sentencia urbanstica y aproximarnos su tipologa. La problemtica de la
ejecucin ser distinta en funcin del objeto especfico de la sentencia
urbanstica. As pues, algunos de los supuestos ms habituales de sentencias
urbansticas son puestos de relieve, presentando su conflictividad, sin intentar
afrontar los mltiples supuestos que pueden sucederse en sede jurisdiccional
a la vista del concepto de sentencia urbanstica que proponemos.
Algunos son los aspectos colaterales a la propia descripcin de las
sentencias urbansticas y que resultan ineludibles de tratar. El concepto de
urbanismo al amparo de la legislacin urbanstica aplicable y la incidencia de
la normativa medioambiental son algunos de ellos. En este sentido, ya
avanzamos al respecto que apostamos por una concepcin amplia del
urbanismo, incluyendo en l la ordenacin del territorio, la vivienda y la
ordenacin del litoral. Como veremos, esta opcin no es caprichosa sino que
obedece a la necesidad de determinar los problemas que derivan de la
ejecucin de sentencias en materia urbanstica.
El urbanismo sostenible como nueva poltica europea del llamado medio
ambiente urbano y su incorporacin en la legislacin urbanstica autonmica y
estatal ocupar el ltimo apartado del captulo. El fundamento surge a raz de
la imbricacin entre el derecho urbanstico y el medio ambiente y de la
situacin de jaque que provoca hacia la proteccin del medio ambiente si las
sentencias urbansticas no se ejecutan. Nuestra postura defiende que la
inejecucin de una sentencia urbanstica pone en entredicho todas las
previsiones que el legislador ha previsto en las leyes.
En penltimo lugar, advertir que no constituye un objetivo del segundo
captulo hacer una extensa descripcin de todas las sentencias urbansticas
pendientes de ejecucin, as como, referenciar todas las problemticas
existentes a lo largo del territorio espaol.

72

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Finalmente, los efectos de la ilegalidad de los planes urbansticos se


presentan como una nebulosa que no podemos afrontar porque se escapa del
debate de la ejecucin de las sentencias urbansticas. Los tribunales de
justicia estn interpretando los efectos de la ilegalidad de los planes
urbansticos en relacin con los dems planes, gestin urbanstica y licencias
de un modo un tanto sobresaltado. Es decir, a nuestro parecer existe una
cierta inseguridad jurdica en la fase de ejecucin porque los efectos de la
estimacin de ilegalidad de un plan y sus efectos no son ntidos. De ah,
estimamos oportuno sealar la conflictividad presente que sobresale a raz de
la propia jurisprudencia de los tribunales, manifestando nuestra preocupacin
a la vista del revs que supone para el Estado de derecho.
Procedamos, as pues, al anlisis de las sentencias urbansticas pasando
por su delimitacin conceptual, tipologa y dimensin medioambiental.

73

GEMMA GEIS CARRERAS


2. Las sentencias urbansticas: delimitacin y justificacin conceptual

El examen de la ejecucin de las sentencias urbansticas pasa


inequvocamente por examinar la definicin de urbanismo que acogemos. En
primer trmino, debemos afirmar que la nocin de urbanismo que adoptamos
en aras de la delimitacin conceptual de sentencia urbanstica tiene carcter
amplio.
La justificacin reside en que tanto la legislacin urbanstica como las
sentencias urbansticas no quedan nicamente circunscritas a la ciudad, de tal
modo que no parece adecuado ceir el concepto de urbanismo a la regulacin
de las ciudades. Esta postura ha sido mantenida con rigor por T. R. FERNNDEZ,
quien
129

ha

definido

el

urbanismo

como

: Qu es entonces el urbanismo en la actualidad? Sencillamente, una

perspectiva global e integradora de todo lo que se refiere a la relacin del


hombre con el medio en el que se desenvuelve y que hace de la tierra, del
suelo, su eje operativo. Por otro lado, la legislacin que ordena el territorio
afecta al exterior de las ciudades.130 As pues, el urbanismo, en sentido
amplio, permite englobar a la legislacin en materia de ordenacin del
territorio y a la legislacin urbanstica, en sentido estricto.131

129

T. R. FERNNDEZ, Manual de Derecho urbanstico, El Consultor de los Ayuntamientos y de los


Juzgados, 16. edicin, Madrid, 2001, pgs. 16-17.
130
A. CARCELLER FERNNDEZ, La organizacin institucional del planeamiento urbanstico en
Espaa: problemas y dificultades, en Revista de Derecho Urbanstico, nm. 110, 1988, pgs.
83-97. CARCELLER apunta la dificultad de distinguir entre el urbanismo, en su sentido estricto,
y la ordenacin del territorio o el macro-urbanismo a raz de la aprobacin de la Constitucin
espaola; vase: Surge, por tanto, la dificultad de distinguir el urbanismo, que ahora es
urbanismo estricto, de la ordenacin territorial o macro-urbanismo. El urbanismo estricto,
sobre todo en punto a gestin urbanstica, compete primariamente al Municipio pero en
cuanto interfiere cuestiones de ordenacin del territorio lo que ocurre a partir de los planes
generales municipales inclusive- el planeamiento urbanstico est sometido al control de la
Administracin autonmica, que aprueba los planes generales despus de examinarlos en
todos sus aspectos para comprobar si se adecuan o no a las concepciones polticas o
directrices tcnicas de la ordenacin del territorio.
131
R. PARADA, Derecho administrativo III. Parte general, Marcial Pons, Madrid, 2007, pg. 267.
La definicin que ofrece el autor es amplia y la acogemos para nuestros planteamientos: El
Derecho urbanstico es el conjunto de normas reguladoras de los procesos de ordenacin del
territorio y su transformacin fsica a travs de la urbanizacin y la edificacin. Son, por
tanto, objeto de su regulacin potestades pblica muy claras, como la de ordenar el conjunto
del territorio, los procesos de urbanizacin y la vigilancia sobre la edificacin resultantes de
aqulla, es decir, el control del derecho del propietario de transformar el propio fundo
mediante la construccin de edificacin para la vivienda, industria y otras finalidades.

74

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

La nocin amplia de urbanismo se confirma ante la ejecucin de una


sentencia urbanstica. El objeto de la ejecucin no afecta de manera
exclusiva a la ciudad sino tambin a sus afueras, por aplicacin de la
legislacin en materia de ordenacin del territorio. De tal modo, una
sentencia urbanstica puede aplicar la legislacin urbanstica autonmica,132 la
legislacin en materia de ordenacin del territorio133 y la legislacin estatal
132

La legislacin urbanstica vigente de las diversas comunidades autnomas puede


enumerarse en las siguientes leyes: Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenacin
urbanstica de Andaluca (LOUA), LAN 2002/588; Ley 5/1999, de 18 de febrero, de urbanismo
de Aragn (LUA), LARG 2004/57; Ley 1/2004, de 22 de abril, de ordenacin del territorio y
urbanismo de Asturias (LOTUA), LPAS 2004/154; Ley 10/1990, de 23 de octubre, de disciplina
urbanstica de las Islas Baleares (LIB), LIB 1994/71; Ley 2/2001, de 25 de junio, del suelo de
Cantabria de 2001(LSC), LCTB 2001/138; Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y
Len de 1999 (LUCyL), LCyL 1999/106 modificada por la Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de
medidas sobre Urbanismo y Suelo, LCyL 2008/422; Decreto legislativo 1/2004, de 28 de
diciembre, de ordenacin del territorio y urbanstica de Castilla-La Mancha de 2005
(LOUTCLM), LCLM 2005/13; Decreto legislativo 1/2005, de 26 de julio, texto refundido de la
Ley de urbanismo de Catalua (TRLUC), LCAT 2005/530; Ley 16/2005, de 30 de diciembre,
urbanstica de Valencia (LUV), LCV 2005/494; Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y
ordenacin territorial de Extremadura (LSOTE), LEXT 2002/1; Ley 9/2002, de 30 de
diciembre, de ordenacin urbanstica y proteccin del medio rural de Galicia 2002 (LSUG), LG
2002/377 modificada por la Ley 6/2008, de 19 de junio, de medidas urgentes en materia de
vivienda y suelo, LG 2008/290; Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo de Madrid (LSM), LCM
2001/385; Decreto legislativo 1/2005, de 10 de junio, del suelo de Murcia (LSMur), LRM
2005/358; Ley 2/2006, de 30 de junio, del suelo y urbanismo del Pas Vasco (LSUPV), LPV
2006/256; Ley foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenacin del territorio y urbanismo de
Navarra (LOTUN), LNA 2002/387; Ley 5/2006, de 2 de mayo, de ordenacin del territorio y
urbanismo de La Rioja (LOTUR), LLR 2006/140.
La evolucin de la legislacin en materia urbanstica viene dada por las nuevas tendencias.
En este sentido, el artculo 47 de la Constitucin espaola garantiza el derecho a una vivienda
digna, por lo que gran parte de las comunidades autnomas estn aprobando leyes especficas
en materia de vivienda. En el caso de Catalua, mediante la Ley 18/2007, de 28 diciembre,
del derecho a la vivienda de Catalua de 2007 (LVCAT), LCAT 2008/9. Finalmente, cabe citar
el nuevo Decreto ley 1/2007, de 16 de octubre, de medidas urgentes en materia urbanstica,
LCAT 2007/597. El Decreto ley 1/2007 ha sido dictado al amparo del controvertido artculo 64
del Estatuto de Autonoma de Catalua que habilita al Gobierno de la Generalidad de
Catalua la potestad de dictar disposiciones legislativas provisionales mediante la forma de
un Decreto ley siempre y cuando concurra una necesidad extraordinaria y urgente.
133
La legislacin relativa a la ordenacin del territorio vigente de las comunidades autnomas
es la siguiente: Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenacin del territorio de Andaluca (LOTA),
LAN 1994/20; Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de ordenacin del territorio de Aragn
(LOTAr), LARG 1992/238; Ley 1/2004, de 22 de abril, de ordenacin del territorio y urbanismo
de Asturias (LOTUA), LPAS 2004/154; Ley 9/1999, de 6 de octubre, de ordenacin del
territorio de las Islas Baleares (LOTIB), LIB 1999/260; Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas
urgentes en materia de ordenacin del territorio y del turismo de Canarias (LOTC), LCAN
2001/205; Ley 2/2004, de 27 de septiembre, de ordenacin del litoral (LOLC), LCTB
2004/223; Ley 10/1998, de 5 diciembre, de ordenacin del territorio de Castilla y Len
(LOTCyL), LCyL 1998/387; Decreto legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, de ordenacin del
territorio y urbanstica de Castilla-La Mancha de 2005 (LOTUCLM), LCLM 2005/13; Ley
23/1983, de 21 de noviembre, de poltica territorial de Catalua (LPTC), LCAT 1983/1968;
Ley 4/2004, de 30 de junio, de ordenacin del territorio y proteccin del paisaje de Valencia
(LOTPV), LCV 2004/230; Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenacin territorial
de Extremadura (LSOTE), LEXT 2002/1; Ley 6/2007, de 11 de mayo, de medidas urgentes de
ordenacin del territorio y del litoral del Galicia (LOTLG), LG 2007/186; Ley 4/1992, de 30 de

75

GEMMA GEIS CARRERAS

en materia de suelo.134 Cabe advertir que existe un importante desajuste


temporal, en las sentencias urbansticas, entre la legislacin aplicada por el
juez o tribunal y la vigente en el momento de dictar sentencia. Las causas
vienen dadas por la lentitud de la justicia y por el gran nmero de leyes que
los legisladores han aprobado en un perodo corto de tiempo.135
La especificidad de las sentencias urbansticas genera una serie de
cuestiones. Est justificado un trato diferenciado de las sentencias
urbansticas frente al resto de sentencias de la jurisdiccin contenciosoadministrativa? En la ejecucin de las sentencias urbansticas se aprecian

julio, de ordenacin y proteccin del territorio de Murcia (LOPTM), LRM 1992/147; Ley
4/1990, de 31 de mayo, de ordenacin del territorio del Pas Vasco (LOTPVa), LPV 1990/213;
Ley foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenacin del territorio y urbanismo de Navarra
(LOTUN), LNA 2002/387; Ley 5/2006, de 2 de mayo, de ordenacin del territorio y urbanismo
de La Rioja (LOTUR), LLR 2006/140.
134
Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido
de la ley de suelo. RCL 2008/1260 de ahora en adelante, TRLS. La disposicin final
segunda de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (RCL 2007/1020) de ahora en adelante,
LS habilitaba al Gobierno la potestad de refundir los textos vigentes. T. R. FERNNDEZ, El
proyecto de Ley estatal del Suelo de 2006, en Actualidad Jurdica Aranzadi, 2007, nm. 703.
El profesor T. R. FERNNDEZ es bastante crtico con la necesidad de aprobacin de dicho
proyecto de ley a razn de las circunstancias actuales, tal y como manifiesta en las
consideraciones finales: No es necesario, me parece, llevar ms adelante el anlisis del
Proyecto para poder concluir que no es, en absoluto, lo que reclaman a gritos las nada
halageas circunstancias del momento de las que dan cuenta un da s y otro tambin las
primeras pginas de los peridicos. Tampoco parece que un Proyecto como ste pueda servir
para soldar la fractura abierta en nuestra cultura urbanstica comn y para poner fin a la
incomunicacin y al desencuentro de las fuerzas polticas que caracteriza la situacin actual
en lo que al urbanismo respecta. La nueva Ley de suelo entr en vigor el 1 de julio de 2007.
Los profesores T. R. FERNNDEZ, J. M. TRAYTER JIMNEZ Y PAREJO ALONSO, entre otros especialistas,
comparecieron ante la Comisin de Fomento y Vivienda del Congreso de los Diputados, Diario
de Sesiones, nm. 42, de 13 de diciembre de 2006. Vase la bibliografa ms reciente sobre la
Ley 8/2007: T. R. FERNNDEZ , El estatuto jurdico de la propiedad del suelo en la Ley 8/2007,
de 28 de mayo, en Revista de Urbanismo y Edificacin, nm. 16, 2008, pgs. 23-29; F. LPEZ
RAMN, Principios generales y urbanismo sostenible en la Ley de Suelo 8/2007, de 28 de
mayo, en Revista de Urbanismo y Edificacin, nm. 16, 2008, pgs. 15-22; R. PARADA,
Derecho administrativo III. Parte general, Marcial Pons, Madrid, 2007; J. GONZLEZ PREZ,
Comentarios a la Ley del Suelo. Ley 8/2007, de 28 de mayo, Thomson Civitas, Madrid, 2007;
L. PAREJO ALFONSO Y G. ROGER FERNNDEZ, Comentarios a la Ley de suelo. Ley 8/2007, de 28 de
mayo), Iustel, Madrid, 2007.
135
El propio legislador estatal admite en la exposicin de motivos del TRLS, el carcter
accidentado con el que ha legislado: En los ltimos aos, el Estado ha legislado de una
manera un tanto accidentada, en parte forzado por las circunstancias, pues lo ha hecho a
cabo de sucesivos fallos constitucionales. As, desde que en 1992 se promulgara el ltimo
Texto Refundido Estatal de la Ley sobre Rgimen de Suelo y Ordenacin Urbana, cuyo
contenido an vigente, se incorpora a este texto, se han sucedido seis reformas o
innovaciones de diverso calada, adems de las dos operaciones de legislacin negativa en
sendas Sentencias Constitucionales, las nmero 61/1997 y 164/2001. No puede decirse que
tan atropellada evolucin ocho innovaciones en doce aos- constituya el marco idneo en el
que Comunidades Autnomas han de ejercer sus propias competencias legislativas sobre
ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda.

76

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

algunos rasgos propios que permitan su diferenciacin respecto de las dems?


Los intereses en juego en la ejecucin de las sentencias urbansticas superan
el mero inters particular? La inejecucin de las sentencias urbansticas
genera algn tipo de consecuencias en nuestro estado de derecho, en la
sociedad, o deben pasar inadvertidas?
A continuacin se aportan tres argumentos que justifican las respuestas
efectuadas y confirman la especificidad de las mismas.
En primer lugar, las sentencias urbansticas afectan al inters general,
adems de a las partes afectadas por el fallo. Si contraponemos una sentencia
en materia de funcin pblica, por ejemplo, que declara la nulidad del
nombramiento de un jefe de negociado como funcionario,136 con la anulacin
de un plan parcial que afecta a la licencia por la que se hayan construido un
gran nmero de viviendas, es totalmente dispar. Mientras que la sentencia
que declara la nulidad del nombramiento afecta a la Administracin que
realiz dicho nombramiento de manera fraudulenta y al funcionario
implicado, la ejecucin de la sentencia que anula un plan parcial puede
ocasionar, si se ejecuta el fallo, la demolicin de las viviendas construidas y la
presencia de mltiples propietarios que tienen la condicin de terceros
adquirentes de buena fe. Las consecuencias econmicas, sociales y polticas
son eminentemente dispares en ambos supuestos.
En segundo lugar, aparece un factor de suma relevancia en el anlisis:
el deterioro en el medio ambiente137. La inejecucin de una sentencia incide
negativamente en el medio ambiente, mientras que la nulidad del
136

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalua de ahora en adelante, STSJC,


de 28 de septiembre de 2001. Ponente: Emilio Rodrigo Aragons Beltrn. RJ 2002/13587.
Pueden observarse otros casos, como por ejemplo en la STSJC, de 24 de abril de 1996.
Ponente: Eduardo Ortega Martn. RJ 1996/850.
137
E. ARGULLOL I MURGADES, La Ley 8/2007, una nueva ley urbanstica, en Anuario del
Gobierno Local 2007. Los retos del derecho urbanstico local en el siglo XXI, Dir. Toms Font i
LLovet y Alfredo Galn Galn, Fundacin Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2008.
ARGULLOL afirma que la anterior Ley 8/2007, de suelo, se trata de una ley medioambiental,
pero pone en duda su aplicacin real, as lo argumenta: En su exposicin de motivos y en el
artculo primero, la Ley 8/2007 incide en declaraciones inexistentes sobre el contenido
medioambiental de la accin urbanstica, la sostenibilidad que ha de tener nuestro desarrollo
territorial, etc. Parecen ms declaraciones solemnes que no regulaciones incisivas reales. La
Ley alude al medio ambiente, pero regula muy poco lo que podran ser las vertientes
medioambientales de la implantacin territorial. Es una ley medioambiental en sus
afirmaciones ms que en sus contenidos.

77

GEMMA GEIS CARRERAS

nombramiento del funcionario no produce efectos notorios ms all del propio


funcionario. Por el contrario, la anulacin del plan parcial por el que se han
construido un nmero elevado de viviendas, imagnese que se han situado en
un determinado monte al lado de la zona del litoral, es innegable que provoca
la perturbacin del medio ambiente. A nuestro juicio, traspasa la esfera de lo
privado a lo pblico. Al lastre que se ocasiona en el medio ambiente con la
sola construccin de las viviendas en el monte protegido, debe aadrsele el
agravio de la inejecucin, es decir, el no derribo. La inejecucin del fallo
representa para la credibilidad del estado de derecho y del propio derecho a
la ejecucin de las sentencias.
Dada la trascendencia de la proteccin al medio ambiente y de las
nuevas tendencias en el mbito del derecho que imbrican el derecho
medioambiental y el derecho urbanstico mediante el nuevo concepto de
urbanismo sostenible, se efecta en el ltimo apartado del captulo un
planteamiento propio acerca de la evolucin de dicha tendencia en el seno de
la legislacin internacional, comunitaria, espaola y autonmica.

Un

ltimo

argumento

para

sostener

nuestra

postura

es

el

reconocimiento de la accin pblica que la legislacin urbanstica proclama y


que creemos no debe pasar inadvertido. Las

distintas

legislaciones

urbansticas de las comunidades urbansticas amparan a los ciudadanos para


instar a la accin pblica ante los rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa.138 El legislador persigue como nica finalidad el cumplimiento
138

En el captulo IV se analiza la mejor doctrina relativa a la accin pblica en materia


urbanstica, dado que se presenta como una medida para asegurar el cumplimiento de la
ejecucin.
La accin pblica en materia urbanstica fue introducida por la Ley del suelo de 1956.
Actualmente, se halla en el artculo 12 del TRLUC, en el siguiente sentido: 1. Cualquier
ciudadano o ciudadana, en ejercicio de la accin pblica en materia de urbanismo, puede
exigir ante los rganos administrativos y ante la jurisdiccin contencioso-administrativa el
cumplimiento de la legislacin y del planeamiento urbanstico, ejercicio que debe ajustarse al
que establece la legislacin aplicable. 2. La accin pblica a que se refiere el apartado 1, si
es motivada para la ejecucin de obras que se consideren ilegales, se puede ejercer mientras
se alargue la ejecucin y, posteriormente, hasta el vencimiento de los plazos de prescripcin
determinados por los artculos 199 y 219, sin perjuicio del que establece el artculo 202.
Ahora bien, en el artculo 48 del TRLS se establece la accin pblica en los siguientes
trminos: 1. Ser pblica la accin para exigir ante los rganos administrativos y los
Tribunales Contenciosos-Administrativos la observancia de la legislacin y dems instrumentos

78

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

de la legalidad, permitiendo el acceso a los ciudadanos ante los rganos


judiciales para exigir el cumplimiento de la legalidad urbanstica vigente. El
nombramiento ilegal de un funcionario pblico no podr ser impugnado
mediante el ejercicio de la accin pblica porque no est previsto en la
legislacin en materia de funcin pblica. Por tanto, el legislador es
consciente de la propia trascendencia y sensibilidad del cumplimiento de la
legalidad urbanstica y, en consecuencia, habilita los canales jurdicos
pertinentes a los que los ciudadanos pueden acogerse.
La afectacin al inters general, as como al medio ambiente y el
reconocimiento de la accin pblica son rasgos propios que permiten justificar
la singularidad de las sentencias urbansticas.

En conclusin, a los efectos de estudiar la problemtica especfica de la


ejecucin de las sentencias urbansticas, aportamos una definicin concreta,
en base a los anteriores planteamientos. Asumimos, pues, una concepcin
amplia de sentencia urbanstica entendida como aquella resolucin judicial
cuya ejecucin implica preferentemente ordenacin del territorio, vivienda,
urbanismo y medio ambiente comprendidos estos conceptos de manera
armonizada y convergente.
De este modo, consideramos que debe superarse el proceso histrico
que ha convertido al suelo, de por s un bien limitado y no renovable, en un
bien maltratado. Urbanismo, ordenacin del territorio, vivienda y medio
ambiente han avanzado, en demasiadas ocasiones, por sendas divergentes y
sin

forma

ordenamiento

mnimamente

armonizado.

Sin

embargo,

consideramos que en la realidad actual resulta imprescindible conjugar las


tcnicas urbansticas con las medioambientales. Es el derecho a un medio
ambiente urbano que utiliza ya alguna legislacin unido a otro concepto
de ordenacin territorial y urbanstica. 2. Si dicha accin est motivada por la ejecucin de
obras que se consideren ilegales, podr ejercitarse durante la ejecucin de las mismas y hasta
el transcurso de los plazos establecidos para la adopcin de las medidas de proteccin de la
legalidad urbanstica. En el texto de la anterior Ley 2/2002, de 14 de marzo, de urbanismo
de Catalua se reconoca en el mismo artculo 12. De ahora en adelante, LUC. Vase: J. M.
TRAYTER JIMNEZ Y M. LUBIN VALDS, Legislacin urbanstica de Catalua, Atelier, Barcelona,
2005.

79

GEMMA GEIS CARRERAS

clave como es el de la constitucin ambiental (artculos 45, 46 y 47). Todo


est en juego cuando una vez dictada una sentencia en este mbito no se
ejecuta. En consecuencia, la vulneracin del ordenamiento jurdico que
consiste en la inejecucin de la sentencia pone en juego los valores y
principios constitucionales que deben formar un ordenamiento mnimamente
armonizado: urbanismo, vivienda, ordenacin del territorio y medio ambiente
van de la mano, necesariamente, en la problemtica de la ejecucin de las
sentencias que hemos denominado urbansticas.

80

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

3. Las sentencias urbansticas y su tipologa. Presentacin de las argucias


jurdicas para evitar la ejecucin

De la definicin de sentencia urbanstica que hemos expuesto se deriva


un gran abanico de posibilidades en cuanto a la tipologa de las sentencias
urbansticas. Ahora bien, no se agotan todas las posibles casusticas. En
consecuencia, hemos credo conveniente analizar los supuestos ms habituales
y conflictivos que presentan las argucias jurdicas existentes en la fase de
ejecucin.

3.1 OBRAS FINALIZADAS O EN CURSO DE EJECUCIN DE CARCTER


ILEGALIZABLE

La dificultad de ejecutar una sentencia urbanstica que estima la


ilegalidad de una licencia podr ser distinta dependiendo de si las obras han
finalizado o no.
Entre la doctrina administrativa se han producido algunas distinciones
al amparo de la disciplina urbanstica que inspiran y constituyen el punto de
partida de la nuestra. En primer lugar, T. R. FERNNDEZ, en su manual de
derecho urbanstico de referencia, ya clsico, divide las obras que son objeto
de disciplina urbanstica en funcin de si se han levantado sin o contra
licencia o bien al amparo de una licencia ilegal.139 Por otro lado, CASTILLO
BLANCO,140 en su examen relativo al rgimen jurdico de las actuaciones sin
ttulo habilitante, elabora una clasificacin entre los actos sin licencia, actos
que no se ajustan a la licencia o al concepto de obra ejecutada. En ltimo

139

T. R. FERNNDEZ, Manual de Derecho Urbanstico, op. cit., pgs. 235-242. El profesor T. R.


FERNNDEZ, en una obra ya de referencia, clasifica el apartado relativo a la disciplina
urbanstica de la siguiente manera: 2.1 Obras sin o contra licencia, 2.2 Obras realizadas al
amparo de licencias ilegales, 2.3 Obras y licencias en zonas verdes y espacios libres. Sin
duda, existe una influencia de la sistematizacin en materia de disciplina urbanstica nacida a
raz de la legislacin vigente, que estos apartados recogen.
140
F. A. CASTILLO BLANCO, Rgimen jurdico de las actuaciones urbansticas sin ttulo jurdico
habilitante, Thomson Aranzadi, Navarra, 2006. CASTILLO BLANCO, en su descripcin acerca del
rgimen jurdico de las actuaciones urbansticas sin ttulo jurdico autorizante, examina las
incidencias concretas para el restablecimiento del rgimen jurdico conculcado.

81

GEMMA GEIS CARRERAS

lugar, ESTVEZ GOYTRE141 sintetiza el examen del urbanismo y la jurisdiccin


contencioso-administrativa mediante una clasificacin de la actividad
impugnable en materia urbanstica en base a los siguientes apartados: (a) plan
urbanstico, (b) actos y acuerdos en materia de gestin urbanstica y (c) actos
y acuerdos en materia de disciplina urbanstica.
En el derecho administrativo francs,142 autores como ERSTEIN-SIMON143 y
AUBY,144 especializados en urbanismo, han concretado la tipologa de la
ejecucin de las decisiones (dcisions) en la jurisdiccin contenciosoadministrativa. En nuestro marco de derecho, un primer bloque vendra dado
por las obras finalizadas o en curso de ejecucin, que resultan de carcter
ilegalizable en ambos casos. En aras de la ejecucin de la sentencia, la
ilegalidad de las obras finalizadas o en curso de ejecucin conlleva su derribo
ante la imposibilidad de adecuarse a la legalidad urbanstica.145
Por todo ello, sostenemos que es posible establecer una tipologa de
sentencias urbansticas a tenor del objeto de la controversia, permitiendo
sealar las concretas causas y problemticas que presentan.
141

R. ESTVEZ GOYTRE, El urbanismo y la jurisdiccin contencioso-administrativa. Estudio


jurisprudencial, en Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 208, marzoabril, 2004, pgs. 117-160.
142
Para la interpretacin del vocabulario jurdico francs se ha utilizado el siguiente
diccionario: M. WALCH, Dictionnaire juridique, L.G.D.J, 4. ed., Pars, 1998.
143
L. ERSTEIN Y O. SIMON, Lexcution des dcisions de la juridiction administrative, BergerLevrault, Pars, 2000, pgs. 103-139. En esta obra, que analiza de forma pormenorizada los
rasgos propios del sistema de ejecucin de sentencias francs, se presenta un estudio
especfico en relacin con la ejecucin de sentencias y el urbanismo. As, las autoras
estructuran su examen en tres apartados: 1. La anulacin de decisiones sin carcter individual
2. La anulacin de decisiones de carcter individual 3. La declaracin de ilegalidad. Dentro
del primer apartado diferencian: (a) los documentos de urbanismo; (b) la obligacin de tomar
una nueva decisin; (c) las consecuencias de la anulacin respecto de las dems decisiones; y
(d) las consecuencias de la anulacin por motivos de forma, de procedimiento. El segundo
apartado est subdividido en: (a) las decisiones que acuerdan una autorizacin; (b) las
decisiones que deniegan; (c) las decisiones que conllevan una obligacin de hacer; (d) las
decisiones que crean una variacin respecto de la decisin precedente; y (e) otras decisiones.
El ltimo apartado comprende los siguientes puntos: (a) la prohibicin de aplicar un
reglamento declarado ilegal; (b) la obligacin de abrogacin (abrogation); y (c) la obligacin
de remplazar el reglamento declarado ilegal. Se aplica el captulo sexto relativo,
Dispositions relatives au contentieux de lurbanisme, en Code lUrbanisme, Dalloz, 15.
ed., Pars, 2006.
144
J. B. AUBY Y H. PERINET-MARQUET, Droit de lurbanisme et de la construction, Montchrestien,
7. ed., Pars, 2004, pgs. 140-182. AUBY Y PERNINET-MARQUET lo denominan en su obra como:
Contrle juridictionnel de la lgalit des dcisions administratives en matire durbanisme.
Ahora bien, presta ms atencin a las consecuencias acerca de la anulacin o declaracin de
ilegalidad del plan de ocupacin del suelo y de los planes locales de urbanismo.
145
El artculo 179 del TRLUC regula los supuestos en que resulta preceptiva la licencia
urbanstica.

82

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

3.1.1 Sin licencia urbanstica

3.1.1.1 La ilegalidad de la actuacin y la obligacin implcita de demoler

Una primera duda que surge ante la ilegalidad de unas obras ejecutadas
o en curso, sin licencia urbanstica y de carcter ilegalizable, es si comporta,
de forma implcita, la obligacin de derribo146. En muchas ocasiones, las
partes afectadas por las obras ilegales alegan ante los tribunales que el fallo
de la sentencia no se pronuncia expresamente acerca de la obligacin de
demoler aquello que ha sido declarado ilegal. Cabe destacar que ya existe una
jurisprudencia

consolidada

de

los

tribunales

que

confirma

que

el

pronunciamiento de ilegalidad comporta per se el derribo.147 La controversia


no existe. Existe una obligacin implcita de demoler lo ilegal una vez
estimada su ilegalidad en el fallo de la sentencia.148
La jurisprudencia ha sido explcita y rotunda en afirmar que la
ilegalidad de una licencia provoca per se la demolicin:149 En segundo
trmino, la orden demolitoria de lo edificado al amparo de una licencia
anulada es un pronunciamiento implcito, necesario y derivado del
146

F. TORRES COBAS, La cruz de la ejecucin de sentencias en materia urbanstica:


ponderacin o ejecucin en sus propios trminos, en Anuario del Gobierno Local 2007. Los
retos del derecho urbanstico local en el siglo XXI, Dir. Toms Font i LLovet y Alfredo Galn
Galn, op.cit., pgs 165-207. Se apunta la demolicin, entre otras medidas, como la nica
terapia de los males urbansticos.
147
Sentencia del TSJCant en adelante, STSJCant-, de 11 de diciembre de 1998. Ponente:
Csar Tolosa Tribio. RJCA 1998/4704. En relacin con la demolicin de una nave almacn en
el trmino municipal Pilagos (Cantabria): [] la demolicin de lo ilcitamente construido
constituye la ms grave manifestacin de la intervencin de los poderes pblicos en los actos
de edificacin y uso del suelo, prevista para las obras ejecutadas sin licencia o sin ajustarse a
las condiciones sealadas en la misma. Como todo acto restrictivo de la esfera jurdica de los
administrados, en la medida en que se propende a la desaparicin de lo ya construido o
edificado, en aras del restablecimiento de la legalidad urbanstica conculcada, est sujeto al
cumplimiento de rigurosos requisitos materiales y formales, cuya inobservancia determina la
inadecuacin de la medida. En el mismo sentido, la STS, de 1 de marzo de 2005. Ponente:
Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2005/2367. El Tribunal Supremo declara la ilegalidad de las
licencias concedidas por el Ayuntamiento de Dey (Mallorca) y ordena su demolicin. En
ocasiones, el propio fallo de la sentencia explicita la demolicin de derribo. As, en la STS, de
10 de marzo de 2007. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. JUR 2007/1358823.
148
En ciertos casos, el propio fallo de la sentencia explicita la obligacin de derribo. As se
dicta en la STS de 10 de mayo de 2007. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. JUR
2007/1358823.
149
STS, de 23 de septiembre de 2003. Ponente: Manuel Vicente Garzn Herrero. RJ
2003/7186.

83

GEMMA GEIS CARRERAS

procedimiento anulado. Por tanto, la demolicin no requiere un nuevo


proceso distinto del ya celebrado y la resolucin judicial que as lo recuerda,
cuando existe un previo pronunciamiento anulatorio de la licencia que presta
cobertura de lo edificado, no hace sino llevar a puro y debido efecto la
sentencia y adoptar las resoluciones que el cumplimiento del fallo requiere.
En el mismo sentido, se pronuncia FERNNDEZ VALVERDE150 afirmando que: []
en el mbito urbanstico a la declaracin de nulidad de una licencia le sigue,
como complemento material, el derribo de lo indebidamente construido con
fundamento en la licencia anulada.151 Si la demolicin es preceptiva cuando
se anula la licencia, tambin lo ser, con ms fundamento, si la construccin
o edificacin se ha realizado sin la preceptiva licencia urbanstica.
La discusin acerca de la obligacin implcita de derribo es un primer
argumento que las partes afectadas por el derribo alegan para eludirlo o
dilatar el proceso. Por tanto, el derribo se plantea como un problemtica
tpica en la ejecucin de las sentencias urbansticas.
En su doctrina, PEMN GAVIN ha advertido de la ausencia real de voluntad
administrativa de ejecutar la sentencia y, por tanto, de proceder al derribo.
La demolicin constituye una realidad asumida de forma ms o menos
implcita por el legislador152 y afirma, con buen criterio, que la interferencia
150

R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, en La ejecucin de


sentencias contencioso-administrativas. IV Curso sobre la jurisdiccin contenciosoadministrativas, Thomson Aranzadi, Navarra, 2006, pg. 83. FERNNDEZ VALVERDE, magistrado
del Tribunal Supremo, expone la necesaria actividad de ndole material en los supuestos que
nace del pronunciamiento de la anulacin: La amplitud de los trminos en que se expresa el
texto legal permite deducir, con absoluta claridad, que el contenido de la ejecucin de la
sentencia tiene una doble perspectiva, por cuanto, de una parte, el Tribunal y la
Administracin han de llevar a cabo una determinada actividad jurdica, transformadora o
eliminadora de los mandatos jurdicos a cuya anulacin se ha procedido jurisdiccionalmente;
y de otra parte y como consecuencia de tal actividad, en determinadas ocasiones, ser adems- preciso, con un carcter complementario, llevar a cabo una actividad de ndole
material, transformadora de la realidad material, y que surge como consecuencia del anterior
pronunciamiento de nulidad y de la consiguiente actividad jurdica complementaria.
151
F. A. CASTILLO BLANCO, Rgimen jurdico de las actuaciones urbansticas sin ttulo jurdico
habilitante, op. cit., pgs. 358-361. El autor tambin reflexiona acerca de la obligatoriedad
de demoler una vez existe decisin administrativa, en el epgrafe La demolicin de obras y
edificaciones ilegales.
152
I. PEMN GAVIN, La demolicin en la disciplina urbanstica: Una mirada retrospectiva, en
Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 187, julio de 2001, pgs. 11-46. En
relacin con la ausencia de obligacin explcita de demoler: La ausencia de una clara
voluntad administrativa de ejecutar la demolicin se pone especialmente de manifiesto en los
supuestos en los que los Ayuntamientos deben proceder de oficio a la demolicin acordada
por los rganos jurisdiccionales como consecuencia de la anulacin de una licencia otorgada

84

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

de modificaciones puntuales para legalizar lo ilegal y la falta de aplicacin


real de las demoliciones son una constante en la prctica.
La condena de derribo puede ser explcita en el propio fallo de la
sentencia.153 Una prueba de ello, es la sentencia dictada por el Tribunal
Supremo, de 23 de junio de 1998, contra el Ayuntamiento de Barcelona, que
declara la demolicin de unas obras efectuadas sin licencia urbanstica y que
conculcaban el plan general: [] ordenar la demolicin de las obras de
ampliacin realizadas en la finca [] , no legalizables porque infringen el
artculo 95 sobre ocupacin del 30% [] del PGOU de 1962. Este supuesto no
genera dudas porque la demolicin es explcitamente mencionada en el
fallo154 y se trata de obras de ampliacin efectuadas sin la correspondiente
licencia urbanstica.
En la impugnacin interpuesta por la Asociacin para la Defensa de los
Recursos Naturales de Cantabria contra la licencia de obras para la
construccin de dieciocho viviendas concedida por el Ayuntamiento de
Pilagos (Santander), el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria155 ha
anulado la misma y las partes han solicitado una aclaracin del fallo.156 El
auto de aclaracin del TSJCant manifiesta que: Debe aadirse, por ltimo,
en el fallo el siguiente pronunciamiento: procede la expresa condena a la
demolicin de lo indebidamente edificado, ya que la misma se encuentra
implcita y es directa consecuencia de la declaracin de nulidad de las obras.

indebidamente. En estos casos, los Ayuntamientos, con frecuencia, en lugar de adoptar las
medidas adecuadas para ejecutar en sus trminos la Sentencia, proceden a legalizar lo
indebidamente construido mediante la modificacin puntual del planeamiento. [...] En
efecto, creo que esta falta de voluntad efectiva de la Administracin de ejecutar la
demolicin constituye una realidad asumida de forma ms o menos implcita por el
legislador.
153
STS, de 23 de junio de 1998. Ponente: Juan Manuel Sanz Bayn. RJ 1998/5732.
154
En las siguientes sentencias son analizadas, por los diferentes rganos jurisdiccionales, la
vinculacin entre el fallo de la sentencia y la obligacin de demolicin de lo ilegalmente
edificado o construido: STS, de 6 de septiembre de 2005. Ponente: Jess Ernesto Peces
Morate. RJ 2005/219412; STS, de 23 de septiembre de 2003. Ponente: Manuel Vicente Garzn
Herrero. RJ 2003/7186; STSJCLM, de 3 noviembre de 2004. Ponente: Jos Borrego Lpez.
RJCA 2004/307705; STSJC, de 3 de abril de 2006. Ponente: Manuel Tboas Bentanachs. RJCA
2006/296980; STSJC, de 30 de diciembre de 2002. Ponente: Maria Pilar Martn Coscolla. RJ
2003/101979; STSJC, de 18 de noviembre de 2005. Ponente: Francisco Lpez Vzquez. RJ
2005/3661.
155
De ahora en adelante, TSJCant.
156
STSJCant, de 2 de noviembre de 2000. Ponente: Mara Josefa Artaza Bilbao. RJ 2000/2312.

85

GEMMA GEIS CARRERAS

Las partes obligadas al derribo, en la mayora de ocasiones, intentan


evitarlo planteando la existencia de varias alternativas. Sostienen ante el juez
o tribunal competente para hacer ejecutar la sentencia que concurren
distintas opciones de ejecutar el fallo, defendiendo aquella que ms satisface
sus intereses. Normalmente, evitar el derribo. As, en la sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Catalua, de 3 de abril de 2006,157 la parte
afectada, una vez interpuesto incidente de ejecucin, defiende que (FJ 2):
La tesis de la parte apelante se centra en destacar que, en primer lugar, le
asiste dos opciones o derribar parte de una vivienda integrando el resto en
una sola o derribar totalmente una de las viviendas. En segundo lugar, se
indica que el ejecutado ha optado por el derribo de parte de una vivienda
integrando el resto en una de las dos existentes. En tercer lugar, se insiste
ante esa hiptesis que todo lo ms que puede hacer la Administracin es
aprobar un proyecto que, en definitiva, satisfaga su opcin e inters. El
Tribunal Superior de Justicia de Catalua niega la razn a la parte apelante y
determina que slo hay una nica opcin en la ejecucin, el derribo ntegro
de una de las viviendas.158
La demolicin de las construcciones y edificaciones ilegales ha sido
puesta de relieve por el Tribunal Europeo de Derechos, como ha sealado
MARTN-RETORTILLO. El fundamento de la exigencia de derribar lo construido de
forma ilegal se basa en la preservacin del medioambiente y en asegurar el
cumplimiento de la legislacin urbanstica, ateniendo a la concurrencia de un
inters general de la sociedad.159 La postura reflexiva y directa que MARTIN-

157

STSJC, de 3 de abril, de 2006. Ponente: Manuel Tboas Bentanachs. RJ 2006/296980. Se


trata de una demolicin de una vivienda en el trmino municipal de Palau-Solit i Plegamans
(Barcelona).
158
El Tribunal Superior de Justicia de Catalua establece como imperiosa nica opcin la de
proceder a la demolicin (FJ 2): Dicho en otras palabras y con la contundencia que merece
el caso, la opcin abstracta y terica que se predica, sin apoyarse en una posicin concreta,
determinada, puntual y aceptable por su viabilidad por la parte apelante no es de recibo, por
lo que agotada por inviable subjetiva, objetiva y temporalmente la posibilidad que se
pretende ni cabe reconocer que est la Administracin obligada a suplir a la parte en la
defensa de sus cargas, obligaciones y deberes, ni tampoco le cabe a la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa decir nada ms que no sea que lo nico que procede es lisa y
llanamente agotar a la mayor brevedad posible la demolicin que inescindiblemente procede
llevar a la realidad, desde luego en los trminos mesurados y acertados que el Juzgado a quo
ha expuesto en el Auto impugnado que este tribunal hace suyos.
159
L. MARTN-RETORTILLO BAQUER, Orden de derribo de lo edificado sin licencia y proteccin del
Medio Ambiente (STDEH, Saliba c. Malta, de 8 de noviembre de 2005), en REDA, nm. 130,

86

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

RETORTILLO aporta en el anlisis de dicha sentencia le sirve para exigir que se


incorporen dichas interpretaciones en nuestra jurisprudencia, para ahuyentar
la sensacin de la disfuncionalidad actual de los planes urbansticos en
nuestro territorio.160

El esfuerzo de los tribunales en afirmar la obligacin de demoler lo


ilegalmente construido parece en vano. En nuestro territorio son demasiadas
las construcciones y edificaciones ilegales sobre las que existe sentencia y que
todava estn presentes.161

abril-junio, 2006, pgs. 349-360. El profesor MARTN-RETORTILLO BAQUER inicia el artculo


reflexionando acerca de la dispar seriedad de los estados en proteger el territorio. El Tribunal
Europeo de Derechos Humanos (TEDH) estima como imperiosa la necesidad de derribar la
construccin ubicada en zona rstica ateniendo al inters general de la comunidad y la grave
incidencia versus la planificacin y ordenacin territorial que el legislador prescribe en las
leyes y la Administracin en los planes urbansticos.
160
Vid. supra, op. cit., pgs. 358-360. Por lo oportuna e interesante posicin en relacin con
la ausencia de derribos de las construcciones ilegales, ya sea en el mbito de la disciplina
urbanstica como en la posterior ausencia de efectividad en la ejecucin de las sentencias,
transcribimos la siguiente cita: En Espaa, parece que institucionalmente se invita a la
ineficacia de las previsiones urbansticas, como si fueran opciones intrascendentes,
insignificantes, como de puro arbitrio y de consecuencias indiferentes. Es como si slo pesara
la sensacin de que un propietario ha sido injustamente gravado, en lugar de considerar los
fines que persiguen las determinaciones urbansticas. Se da relieve social, como digo, a la
figura del propietario y no se tienen para nada en cuenta los mltiples beneficiarios difusos
de las determinaciones urbansticas adoptadas. Todo lo que puede representar para el buen
orden de la ciudad o del territorio, para defender luces, vistas, paisajes, fluidez del trfico,
para proteger el medioambiente tantas veces, y as un sinfn de alternativas que pueden
resultar operativas en el momento menos pensado. Sorprende por eso la generalizada falta de
respuesta, la ineficacia de la disciplina urbanstica, la flagrante fugacidad de los plazos, que
har que tantas ilegalidades se afiancen, incluso la generalidad tolerancia de los jueces
frente a las edificaciones ilegales o los meros excesos, lo que cuesta que se lleven a la
prctica derribos de lo abusivo! Son tantas y tantas las irregularidades permitidas,
auspiciadas o, simplemente, no vistas! Y no estoy pensado ahora en las grandes corrupciones,
sino en las irregularidades cotidianas que salpican por doquier.
161
J. M. TRAYTER JIMNEZ, El control del planeamiento urbanstico, Civitas, 1. ed., Madrid,
1996, pgs. 400-405. TRAYTER especifica, en un pie de pgina, la suma de sentencias dictadas
que comportaban la demolicin de lo ilegal y cuyo incumplimiento se observa a travs de los
medios de comunicacin; lo cual le permite afirmar: La experiencia demuestra, sin embargo,
que salvo contadas ocasiones, no acaban derrumbndose construcciones y edificaciones
realizadas al amparo de un plan anulado judicialmente.

87

GEMMA GEIS CARRERAS

3.1.1.2 Obras en curso de ejecucin

La jurisprudencia tiene en cuenta si las obras estn en curso o han sido


finalizadas para ordenar el derribo? La respuesta es negativa. El hecho que las
obras no estn finalizadas no condiciona su derribo.
Veamos un supuesto de obras ilegales en curso de ejecucin sin
licencia. El arquitecto municipal del Ayuntamiento de Reus inform de la
existencia de unas obras ilegales en curso de ejecucin.162 Las obras consistan
en la consolidacin de un cuerpo de edificacin encima de una cubierta,
disconforme con la ordenacin actual. El Ayuntamiento de Reus inici
expediente de proteccin de la legalidad urbanstica acordando la suspensin
de las obras y requiriendo la incoacin del procedimiento para la legalizacin.
Finalmente, no tuvo lugar la legalizacin de las obras y la corporacin
municipal impuso una sancin administrativa. La inmobiliaria responsable de
las obras inici la va contencioso-administrativa. El Tribunal Superior de
Justicia de Catalua estim la ilegalidad de las obras y orden la reposicin de
las cosas al estado anterior en el plazo de un mes. Sin embargo, el fallo no se
ejecutaba.
El Ayuntamiento de Reus, a la vista de la inactividad de la inmobiliaria,
inici los trmites para dar curso a la ejecucin subsidiaria del fallo mediante
la oportuna valoracin econmica, mostrando su plena voluntad de ejecutar la
sentencia.163 Tal supuesto de sentencia urbanstica, a priori, parece ms fcil
de ejecutar porque la construccin o edificacin no est consolidada, est en
curso.

La ilegalidad de las obras en curso de ejecucin ponen de relieve la


necesidad de efectuar un replanteamiento de las medidas cautelares, dado
162

STSJC, de 21 de marzo de 2003. Ponente: Manuel Quiroga Vzquez. RJCA 2004/39642.


La actuacin municipal se amparaba en el artculo 108.1 a de la LJCA: Adoptar las
medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sera inherente al
acto omitido, entre las que se incluye la ejecucin subsidiaria con cargo a la Administracin
condenada.

163

88

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

que supuestos como el presente podran evitar la consolidacin de elementos


ilegales. En caso contrario, resulta ms caro y difcil proceder al derribo.

3.1.1.3 Obras finalizadas

Si las obras ilegales pueden estar en curso de ejecucin o bien ya han


finalizado. En consecuencia, se consolida una construccin o edificacin
ilegalizable sin licencia urbanstica. La regla general es la demolicin, aunque
la realidad dista mucho de lo que debera ser.
La demolicin de las obras ilegales finalizadas sin licencia urbanstica
presenta un grado ms de complicacin. El coste econmico del derribo es
superior, dado que ha tenido lugar la consolidacin total de la construccin o
edificacin. El derribo de una obra ilegal finalizada presenta un trasfondo
econmico que provoca que surjan tcticas claramente elusivas del
cumplimiento de la sentencia.

3.1.1.4 Las obras ilegales en suelo no urbanizable y la intervencin del


Cdigo penal por la afectacin medioambiental

Una atencin especial y un trato jurdico diferenciado merecen las


obras ilegales ya sean finalizadas o no, sin licencia urbanstica, en suelo
no urbanizable.164
Sin nimo de entrar a analizar de forma exhaustiva la problemtica que
presenta la regulacin penal, s que es necesario referirse a la controversia
del derribo en la jurisdiccin penal porque ha merecido atencin por parte de

164

El artculo 32 del TRLUC define el concepto de suelo no urbanizable en el siguiente


sentido: Constituyen suelo no urbanizable los terrenos que en el planeamiento de ordenacin
urbanstica municipal hayan de clasificar como no urbanizables por razn de los siguientes
factores, entre otros: primero. Un rgimen especial de proteccin aplicado a la legislacin
sectorial y por el planeamiento territorial que exija esta clasificacin como consecuencia de
la necesidad o la conveniencia de evitar la transformacin de los terrenos para proteger el
inters conector, natural, agrario, paisajstico, forestal o de otro tipos ().

89

GEMMA GEIS CARRERAS

la doctrina administrativa.165 Ahora bien, no es un tema propio de esta tesis


doctoral.
El legislador penal consider el medio ambiente como un bien jurdico
digno de proteccin por el Cdigo penal. De ah, que una serie de delitos
relacionados con la ordenacin del territorio y el urbanismo estn tipificados
en el Cdigo penal.
La ilegalidad de la obra est afectada por una mayor proteccin por
parte del ordenamiento jurdico mediante la Ley Orgnica 10/1995, de 23 de
noviembre, por la cual se aprueba el Cdigo penal.166
El artculo 319.2 del CP establece que Se impondr la pena de prisin
de seis meses a dos aos, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitacin
especial para profesin u oficio por tiempo de seis meses a tres aos, a los
promotores, constructores o tcnicos que lleven a cabo una edificacin no
autorizable en suelo no urbanizable167. El apartado primero del mismo
artculo (319.1 CP) impone unas penas superiores en tanto que tipo calificado
en el sentido siguiente: Se impondrn las penas de prisin de seis meses a
tres aos, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitacin especial para
profesin u oficio por tiempo de seis meses a tres aos, a los promotores,
constructores, o tcnicos directores que lleven a cabo una construccin no
autorizada en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio
pblico o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor
paisajstico, ecolgico, artstico, histrico o cultural, o por los mismos motivos
hayan sido considerados de especial proteccin.
El artculo 319 CP, en los dos primeros apartados, castiga las
edificaciones ilegales en suelo no autorizable zonas verdes, bienes de
dominio

pblico

otros

de

especial

proteccin

que

promotores,

constructores o tcnicos hayan llevado a efecto. El legislador penal acoge la

165

Vase, R. ENTRENA FABR, El delito de malversacin, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999.


De ahora en adelante, CP.
167
Son dos la monografas especficas que en los ltimos tiempos se han publicado acerca de
los delitos urbansticos; M.B. SNCHEZ DOMINGO, Delitos urbansticos, Lex Nova, Valladolid,
2008; M.A. BOLDOVA PASAMAR, Los delitos urbansticos, Atelier, Barcelona, 2007. En ambas
monografas se realiza una aproximacin al artculo 319 del Cdigo Penal.
166

90

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

nocin amplia de urbanismo, incluyendo la ordenacin del territorio en la


misma, hecho que permite una mayor proteccin.
El apartado segundo del artculo (319.2 CP) penaliza las edificaciones
no autorizables en suelo no urbanizable, de acuerdo con las definiciones de la
legislacin urbanstica. As, el concepto de suelo no urbanizable viene dado
por la legislacin urbanstica aplicable, aunque este aspecto ha suscitado
distintas posiciones doctrinales.168 Cul es el bien jurdico protegido en el
artculo 319.2 del CP? Para autores como GARCA PLANAS, el bien jurdico
protegido es el aprovechamiento del suelo porque su uso puede calificarse
como una cuestin de inters general.169
La doctrina administrativa ha manifestado la dificultad de conectar el
artculo 319 CP con los conceptos urbansticos propios del derecho
urbanstico. En este sentido, TRAYTER170 puso de manifiesto que el legislador
penal no haba tenido en cuenta la distincin entre ausencia de autorizacin y

168

En la Memoria de la Fiscala General del Estado de 2006 se considera que el tipo previsto
en el artculo 319 del CP est definido deficientemente en relacin con los delitos contra la
ordenacin del territorio. Adems, se seala que la propia Fiscala de Sevilla ha adoptado una
interpretacin amplia de las construcciones que conforman la nocin de construccin ilegal.
As se plantea la interpretacin del precepto: Defiende esta Fiscala una definicin ms
amplia de las conductas de construccin ilegal, de forma que se atienda mejor a la
salvaguarda del bien jurdico protegido, y permita tener en cuenta supuestos como las
parcelaciones ilegales, que se realizan en suelo no urbanizable, sin licencia y sin respetar las
condiciones que establece la ordenacin urbanstica de los instrumentos de planeamiento
pero que al no incidir en la conducta de construccin o edificacin no incurren en infraccin
penal.
169
G. GARCA PLANAS, El Delito urbanstico. Delitos relativos a la ordenacin del territorio,
Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, pgs. 60-77.
170
J. M. TRAYTER JIMNEZ, El control del planeamiento urbanstico, op. cit., pgs. 537-539. As
expresa tres consideraciones respecto al artculo 319 del CP: Dicho precepto plantea tres
problemas. En primer trmino, y al parecer, se trata de reprimir las conductas que ms
gravemente alteran el orden urbanstico al versar sobre determinaciones de los planes cuya
proteccin jurdica se ve constantemente reforzada. Sin embargo, la configuracin del injusto
viene fundada en la ausencia de autorizacin o en el carcter no autorizable de la
construccin o edificacin. As, mientras que las obras realizadas sin o contra licencia pueden
quedar legalizadas siempre y cuando se adecuen a la ordenacin urbanstica vigentes, las
obras incompatibles con la ordenacin del territorio debern ser demolidas a costa del
interesado. En el primer supuesto, por tanto, nos encontramos ante la ausencia de
autorizacin; en el segundo, ante una obra no autorizable. Esta importante distincin parece
no haber calado en el Cdigo Penal, pues castiga con penas mayores los ilcitos urbansticos
de menor gravedad, lo que no dejar de ser paradjico y absurdo. En el segundo trmino, la
citada regulacin legal utiliza en un caso concreto el concepto de construccin y en el otro el
de edificacin. [] En tercer lugar, y en lo referente a los sujetos activos, slo pueden serlo
los promotores, constructores o tcnicos directores, mientras que el artculo 264 de la LS
declara personas responsables de las obras ilegales al promotor, el empresario de las obras y
el tcnico director de las mismas.

91

GEMMA GEIS CARRERAS

la obra no autorizable. Por otro lado, LPEZ RAMN171 ha sintetizado los delitos
contra la ordenacin del territorio recopilados por el CP en relacin con las
instituciones propias de la legislacin urbanstica.
La configuracin del suelo no urbanizable se hallaba en el artculo 9 de
la anterior Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones,
en los siguientes trminos: Tendrn la condicin de suelo no urbanizable, a
los efectos de esta Ley, los terrenos en que concurran alguna de las
circunstancias siguientes: 1. Que deban incluirse en esta clase por estar
sometidos a algn rgimen especial de proteccin incompatible con su
transformacin de acuerdo con los planes de ordenacin territorial o la
legislacin sectorial, en razn de sus valores paisajsticos, histricos,
arqueolgicos, cientficos, ambientales o culturales, de riesgos naturales
acreditados en el planeamiento sectorial, o en funcin de su sujecin a
limitaciones o servidumbres para la proteccin del dominio pblico. Que el
planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se
ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrcola, forestal,
ganadero o por su riqueza natural, as como aquellos otros que considere
inadecuados para un desarrollo urbano.
Hoy por hoy, con el nuevo TRLS, el suelo no urbanizable se califica
como suelo rural y est descrito en el artculo 12 del mencionado articulado:
Est en la situacin de suelo rural: a) En todo caso, el suelo preservado por
la ordenacin territorial y urbanstica de su transformacin mediante la
urbanizacin, que deber incluir, como mnimo, los terrenos excluidos de
dicha transformacin por la legislacin de proteccin o polica del dominio
pblico, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar
sujetos a tal proteccin conforme a la ordenacin territorial y urbanstica por
171

F. LPEZ RAMN, Aspectos administrativos de los delitos urbansticos, en Revista de


Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 151, enero-febrero, 1997, pgs. 53-62. As
determina la imbricacin entre el derecho urbanstico y el derecho penal en la interpretacin
de los delitos contra la ordenacin del territorio: El alcance de los delitos establecidos en los
artculos 319 y 320 del CP plantea algunos problemas interpretativos que requieren el uso de
conceptos jurdico-urbansticos. Es lgico que sea as, pues la referencia al Derecho
urbanstico deber ser un elemento necesario en la construccin de los delitos urbansticos. Si
embargo, quiz no sea seguro que el legislador haya asimilado todas las consecuencias e
implicaciones de los conceptos empleados.

92

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

los valores en ellos concurrentes, incluso los ecolgicos, agrcolas, ganaderos,


forestales y paisajsticos, as como aqullos con riesgos naturales o
tecnolgicos, incluidos los de inundacin o de otros accidentes graves, y
cuantos otros prevea la legislacin de ordenacin territorial o urbanstica. En
el artculo 13 del TRLS se describen los usos que pueden darse en el suelo
rural; asimismo, el artculo 42 del TRLS establece un parmetro de actuacin
en el Ministerio Fiscal y las administraciones pblicas: Cuando en ocasin de
los expedientes administrativos que se instruyan por infraccin urbanstica o
contra la ordenacin del territorio aparezcan indicios del carcter de delito o
falta del propio hecho que motiv su incoacin, el rgano competente para
imponer la sancin lo pondr en conocimiento del Ministerio Fiscal, a los
efectos de exigencia de las responsabilidades de orden penal en que hayan
podido incurrir los infractores, abstenindose aqul de proseguir el
procedimiento sancionador mientras que la autoridad judicial no se haya
pronunciado.

La

sancin

penal

excluir

la

imposicin

de

sancin

administrativa sin perjuicio de la adopcin de medidas de reposicin a la


situacin anterior a la comisin de la infraccin. Este ltimo inciso es ms
que relevante porque de forma explcita habilita a la Administracin para que
proceda al restablecimiento de la legalidad urbanstica aunque se haya
sancionado penalmente. La Administracin deber restaurar el orden jurdico
alterado aunque se haya condenado por ilcito penal una actuacin
urbanstica.
Aparte de los conceptos propios el derecho urbanstico, para la
aplicacin del artculo 319 CP es preciso la aplicacin de otras normas. La
definicin del sujeto activo de este delito hace referencia expresa a los
promotores, constructores o tcnicos directores. En consecuencia, la
definicin jurdica de tales sujetos del proceso constructivo se halla en la Ley
38/1999, de 5 de noviembre, de ordenacin de la edificacin, como afirma
MUOZ CONDE.172

172

De ahora en adelante, LOE. RCL 1999/2799.

93

GEMMA GEIS CARRERAS

El artculo 5 de la LOE, que lleva por ttulo Licencias y autorizaciones


administrativas hace referencia a que La construccin de edificios, la
realizacin de las obras que en ellos se ejecuten y su ocupacin precisar las
preceptivas licencias y dems autorizaciones administrativas procedentes, de
conformidad con la normativa aplicable. No obstante, el artculo 8 de la LOE
adopta una nocin amplia de los agentes de la edificacin, definindolos
como: Son agentes de la edificacin todas las personas, fsicas o jurdicas,
que intervienen en el proceso de la edificacin. Sus obligaciones vendrn
determinadas por lo dispuesto en esta Ley y dems disposiciones que sean de
aplicacin y por el contrato que origina su intervencin. Aparte de los
agentes de la edificacin, define a los distintos agentes en los siguientes
preceptos: promotor (art. 9), proyectista (art. 10), constructor (art. 11),
director de la obra (art. 12) y director de la ejecucin de la obras (art. 13). Es
importante hacer notar que el artculo 16 de la LOE incluye como agentes de
la edificacin173 a Los propietarios y los usuarios definindolos como: 1.
Son obligaciones de los propietarios conservar en buen estado la edificacin
mediante un adecuado uso y mantenimiento, as como recibir, conservar y
transmitir la documentacin de la obra ejecutada y los seguros y garantas con
que sta cuente. 2. Son obligaciones de los usuarios, sean o no propietarios, la
utilizacin adecuada de los edificios o de parte de los mismos de conformidad
con las instrucciones de uso y mantenimiento contenidas en la documentacin
de la obras ejecutada. Los propietarios y usuarios estn obligados a
conservar y transmitir la documentacin de la obra ejecutada, lo cual implica
incluir la correspondiente licencia urbanstica.
Una vez analizado el aspecto objetivo del tipo delictivo, debe
analizarse el aspecto subjetivo. El artculo 319.2 del CP exige la concurrencia
de dolo por parte de los autores de la obra. El error del artculo 14 del CP
podr ser motivo de alegacin para defender la impunidad de la conducta.174

173

Los agentes de la edificacin estn descritos en base a la legislacin aplicable y a la LOE


en M. PONS GONZLEZ Y OTROS, Diccionario de derecho urbanstico y de la construccin,
Comares, 4. ed., Granada, 2006.
174
Artculo 14 del CP: 1. El error invencible sobre un hecho constitutivo de la infraccin
penal excluye la responsabilidad criminal. Si el error, atendidas las circunstancias del hecho y
las personales del autor, fuera vencible, la infraccin ser castigada, en su caso, como
imprudente. 2. El error sobre un hecho que cualifique la infraccin o sobre una circunstancia

94

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

El apartado primero del mismo artculo tipifica un tipo cualificado,


como

sostiene

MUOZ CONDE,175 con

la

finalidad

de

sancionar

las

construcciones no autorizadas en determinados suelos cuya proteccin es


especialmente sensible, esto es, los suelos viales, zonas verdes, bienes de
dominio pblico o lugares de reconocido valor paisajstico, ecolgico,
artstico, histrico o cultural.

La condena por un delito urbanstico o contra la ordenacin del


territorio comporta su derribo? La cuestin es controvertida. Nuestra posicin
defiende que debe procederse al derribo de las construcciones y edificaciones
perseguidas por el CP. Ya hemos afirmado que si la jurisdiccin contenciosoadministrativa anula una licencia o estima la ilegalidad de una construccin
comporta per se su derribo. No parece coherente que la jurisdiccin
contencioso-administrativa estime de forma preceptiva el derribo de lo ilegal
y la jurisdiccin penal que se rige por el principio de ltima ratio. Lo lgico
sera que, si la jurisdiccin penal se preocupa de las infracciones penales,
debera proceder al derribo cuando se ha apreciado un delito urbanstico.

Pasamos al anlisis jurdico del artculo 319.3 del CP porque es donde


nace la controversia. El artculo 319.3 del CP, de aplicacin comn para los
artculos 319.1 y 319.2 del CP, establece que: En cualquier caso, los Jueces o
Tribunales, motivadamente podrn ordenar, a cargo del autor del hecho, la
demolicin de la obra, sin perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros
de buena fe. El inicio de la controversia se halla en la interpretacin del
podrn. En este sentido, sostenemos que el trmino podrn hace referencia
a la posibilidad de demoler previa existencia de motivacin. Si concurre

agravante, impedir su apreciacin. 3. El error invencible sobre la ilicitud del hecho


constitutivo de la infraccin penal excluye la responsabilidad criminal. Si el error fuera
vencible, se aplicar la pena inferior en uno o dos grados.
175
F. MUOZ CONDE, Derecho Penal. Parte Especial, Tirant lo Blanc, 12. ed., Valencia, 1999,
pg. 538. Vase tambin el anlisis del artculo 319 del CP que se realiza en las siguientes
obras: B. SANCHEZ DOMINGO, Delitos urbansticos, Lex Nova, Madrid, Valladolid, 2008.; M. A.
BOLDOVA PASAMAR, Los delitos urbansticos, Atelier, Barcelona, 2007.

95

GEMMA GEIS CARRERAS

justificacin

debe

procederse

al

derribo176.

Parece

conceptualmente

imposible que ante la comisin de un delito del artculo 319 del CP no est
justificada la demolicin. El coste de la demolicin debe resultar a cargo del
condenado. Nos ratificamos en la ausencia de racionalidad en el argumento de
no exigir la demolicin en va penal.177 Dado el contexto actual, an sera
posible que algunos corruptos prefirieran ser condenados por un delito del
artculo 319 del CP, ya que no tendran que demoler la obra, antes que acudir
a la jurisdiccin contencioso-administrativa. El beneficio econmico sera
mayor en la jurisdiccin penal que en la contencioso-administrativa. El nico
modo de evitar dichas conductas, a nuestro parecer, es exigir la demolicin
en ambas jurisdicciones.

La Memoria de la Fiscala General del Estado de 2006 no aporta datos


positivos que permitan afirmar que la jurisdiccin penal acuerda derribos al
amparo del artculo 319.3 del CP178, mientras que la misma Memoria relativa
al

ao

2007

afirma

que

el

mencionado

artculo

es

un

supuesto

verdaderamente complicado y de difcil aplicacin, habida cuenta la novedad


y la falta de tradicin de este tipo de medidas en nuestro sistema penal. En
consecuencia, desde la Fiscala General del Estado se vienen solicitando
derribos sobre construcciones y edificaciones ilegales que estn siendo
176

M.A. BOLDOVA PASAMAR, Los delitos urbansticos, op.cit., pgs. 203-206. El autor califica a la
demolicin como potestativa en la jurisdiccin penal. No obstante, precisa que el nico modo
de proceder a la restauracin de la realidad fsica alterada es mediante la demolicin, as lo
justica: La reposicin de la realidad fsica alterada se obtiene slo a partir de la demolicin,
que es obligada para la Administracin ante los supuestos no legalizables o no legalizados (al
margen de otras posibilidades como la expropiacin), y que para la jurisdiccin penal se
presenta como potestativa. Esta medida es la clave para el verdadero restablecimiento de la
legalidad, por lo que las sanciones aparecen como meros complementos de la restauracin
material y jurdica. Porque la sola sancin, si luego se consigue mantener lo ilcitamente
construido o edificado, podr retribuir jurdicamente el ilcito producido, pero no permite
reparar la lesin del bien jurdico, que slo es susceptible de conseguirse a travs de la
restitucin de la situacin fsica del suelo en el momento anterior a su agresin. Estamos
plenamente de acuerdo con tal posicionamiento.
177
L. MARTN-RETORTILLO BAQUER, Orden de derribo de lo edificado sin licencia y proteccin del
Medio Ambiente (STDEH, Saliba c. Malta, de 8 de noviembre de 2005), op. cit., pgs. 358360. En la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH), respecto del caso
Saliba contra Malta, de 8 de noviembre de 2005, tambin se discute la problemtica de la
obligacin de derribar lo ilegalmente edificado en el seno de la jurisdiccin penal.
178
Memoria de la Fiscala General del Estado 2006, pgs. 206-207. Adems, la memoria
relativa al ao 2007, se afirma que las relaciones entre la Administracin y las Fiscalas dejan
de ser fluidas cuando se trata, por ejemplo, de temas de urbanismo y ordenacin del
territorio, vase en la Memoria de la Fiscala General del Estado 2007, pgs. 600-602.

96

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

desestimadas por los jueces y tribunales de lo penal179. La posicin de la


Fiscala General del Estado es rotunda y en el mismo sentido que la defendida
por nosotros. No existe sancin ms eficaz que el derribo, as lo sostienen:
Probablemente no existe sancin ms eficaz contra ese tipo de actuaciones
que el restablecimiento de la situacin anterior mediante la destruccin de lo
ilegalmente construido a costa del culpable y desde cualquier lgica se
observan escasas situaciones que no justifiquen la adopcin de una medida
tal, ante la firmeza de una sentencia condenatoria por construccin ilegal, sin
embargo las Fiscalas constatan el rechazo de los Tribunales a la peticin
expresa de demolicin por la va del artculo 319.3 solicitada por el Fiscal.
Lastimosa es la perpetuacin de construcciones ilegales en nuestro
territorio, cuyos autores han sido condenados por la jurisdiccin penal.180 Esta
situacin nos parece lamentable. Para solucionar tal controversia, el
legislador penal debera revisar la redaccin del artculo 319.3 del CP,
eliminando el trmino podrn, a menos que los jueces y tribunales de lo penal
cambien su interpretacin restrictiva181.

Una ltima puntualizacin al respecto: el legislador penal debe


respetar

el

principio

de

ltima

ratio.

179

La

jurisdiccin

contencioso-

Memoria de la Fiscala General del Estado 2007, pgs. 608. Desde la Fiscala de Cdiz se
advierte de la necesidad de dejar claro que la demolicin de la obra contraria al
ordenamiento jurdico que prev el artculo 319.3 no debe ser la excepcin sino la regla.
180
La Fiscala General del Estado pone ejemplos de desestimacin de la peticin de
destruccin y delimita sus consecuencias concretas en la ordenacin del territorio: Como
uno de los mltiples supuestos que podramos exponer en este sentido, podemos citar la
sentencia de 20 de septiembre de 2004 del Juzgado de lo Penal nm. 2 de Ciudad Real que
precisamente fue apelada en 2005 por el Fiscal por la denegacin de la demolicin que
conllevaba y por tanto por la omisin de la debida reparacin del dao. La apelacin fue
desestimada por entender la Sala, que, asumiendo los argumentos del Fiscal respecto a que la
demolicin constituye una especie de lgica reparacin civil inherente a la apreciacin de la
infraccin penal, el carcter facultativo o discrecional de la consecuencia prevista en el art.
319.3 corresponde de la obra ilegal ya que difcilmente la Administracin va a proceder a una
demolicin que el propio juzgado que impone la condena no ha considerado oportuno
imponer.
181
Actualmente, existe un Proyecto de Ley Orgnica por la que se modifica el Cdigo Penal,
mediante el cual est prevista una modificacin del artculo 319 y 320. En relacin con la
demolicin de las obras el epgrafe tercero del artculo 319 de dicho Proyecto de Ley se halla
redactado en los siguientes trminos: Es cualquier caso, los Jueces y Tribunales,
motivadamente, podrn ordenar, a cargo del autor del hecho, la demolicin de la obra, sin
perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe. En cualquier caso, es un
paso adelante an que no se establece la obligatoriedad de la demolicin.

97

GEMMA GEIS CARRERAS

administrativa est ms especializada por su propia naturaleza que el juez o


tribunal penal ante el manejo del derecho urbanstico. La jurisdiccin penal
tiene como reto perseguir y sancionar las corruptelas polticas existentes en
materia urbanstica. Ahora bien, la jurisdiccin penal no es la solucin
absoluta a la realidad actual y tampoco creemos de recibo calificar a la
jurisdiccin contencioso-administrativa como gran responsable de la situacin
de corrupcin urbanstica. En este sentido, MUOZ CONDE afirma que la
intervencin penal est condicionada a la ineficacia de la regulacin
administrativa.182

No

estamos

de

acuerdo

con

dicha

posicin.

Los

acontecimientos observados en distintos municipios de la geografa espaola


nos permiten verificar que existen elementos de ineficacia en ambas
jurisdicciones, la penal y la contencioso-administrativa183. Sin embargo, el
camino no pasa por confrontar a las dos jurisdicciones. El reto es la
colaboracin y coordinacin entre ambas, cada una en el ejercicio de sus
competencias y con sumisin y respeto a los principios que las rigen. En
cualquier caso, el control de la legalidad urbanstica debe regirse por el
derecho administrativo y el derecho penal en virtud del principio de ltima
ratio debe conocer de las ilegalidades urbansticas ms graves.184

182

F. MUOZ CONDE, Derecho Penal. Parte Especial, op. cit., pgs. 534-535. MUOZ CONDE es
crtico con la eficacia del derecho administrativo: La intervencin penal en esta materia,
que algunos critican desde la ptica del principio de intervencin mnima en su vertiente de
merecimiento de pena, ha estado condicionada por la ineficacia que en la mayora de los
casos haba mostrado hasta la fecha la regulacin administrativa.
183
M.A. BOLDOVA PASAMAR, Los delitos urbansticos, op.cit., pg. 206. El inters de la
demolicin para el autor pertenece al Derecho Pblico y no al Derecho Privado.
184
T. R. FERNNDEZ, Manual de Derecho Urbanstico, op. cit., pgs. 264-267. Suscribimos
plenamente la advertencia que realiza el profesor T. R. FERNNDEZ de la posible utilizacin de
la garanta penal como arma arrojadiza, la dificultad de la jurisdiccin penal de interpretar
los conceptos propios del derecho urbanstico.

98

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

3.1.2 Rebasan la licencia otorgada

3.1.2.1 La ausencia de cobertura jurdica para el exceso de la actuacin


urbanstica

Las sentencias urbansticas podrn estimar la ilegalidad de las obras o


construcciones ya finalizadas en base a una licencia urbanstica porque
rebasan el contenido de la misma. El exceso de la actuacin es ilegalizable y
restar sin cobertura jurdica, por lo que ser preceptivo el derribo de la
parte afectada por la ilegalidad. El Auto del Tribunal Supremo, de 2 de
febrero de 2000,185 resuelve el exceso de volumen de una edificacin, en el
siguiente sentido: [] en cuyo informe se seala que efectuada una nueva
visita de inspeccin a la finca de referencia, se comprueba que han sido
construidas sobre zonas comunes de paso aumentando el volumen de la
edificacin aprobado por la licencia.
Ante unas obras que rebasan el contenido de la licencia, pueden
predicarse algunas peculiaridades especficas? S; bsicamente son dos:
- En primer lugar, la parte afectada intentar alegar la excepcin de
imposibilidad material, fundamentndose en que la demolicin parcial incidir
en toda la edificacin. En el prximo captulo se analiza esta problemtica.
- En segundo lugar, es posible que se intente legalizar la situacin, por parte
de la Administracin, mediante la concesin de una licencia que d cobertura
jurdica a la totalidad de la edificacin con posible modificacin del plan
urbanstico. La doctrina ha advertido de que la voluntad de legalizar mediante
la modificacin del plan urbanstico es ms que dudable. Entre ellos,
TRAYTER186 concret los mecanismos de control del plan urbanstico, poniendo
185

En el anlisis de dicho auto se alega la imposibilidad legal. Bsicamente, es de inters el


FJ 1 del ATS, de 2 de febrero de 2000. Ponente: Manuel Vicente Garzn Herrero. RJ
2000/1930.
186
J. M. TRAYTER JIMNEZ, El control del planeamiento urbanstico, op. cit., pgs. 400-404. As
adverta respecto de la modificacin del planeamiento: Una vez declarada por sentencia
firme la ilegalidad de un acto de edificacin o uso del suelo, se modifique el planeamiento
con el fin de proporcionar cobertura jurdica a esa actuacin ilegal. La decisin administrativa
as tomada, adems de infringir los principios y derechos ya citados, incurrira en desviacin

99

GEMMA GEIS CARRERAS

de relieve que la decisin administrativa de legalizar un plan urbanstico


puede incurrir en desviacin de poder. La Administracin dicta el acto
administrativo mediante un uso desviado de las potestades urbansticas,
distinto

al

establecido

por

el

ordenamiento

jurdico.

Esta

cuestin

tremendamente presente en la prctica judicial ser examinada en el captulo


III porque constituye una causa de inejecucin de las sentencias urbansticas.

3.2 LAS SENTENCIAS URBANSTICAS QUE ESTIMAN LA ILEGALIDAD DE LA LICENCIA URBANSTICA

Si hasta ahora habamos hechos referencia a la ausencia de licencia o


exceso de la misma, la ilegalidad de la licencia urbanstica podr darse
cuando las obras ya se hayan ejecutado, en su totalidad, o bien est en curso.

3.2.1 La vulneracin del plan urbanstico como motivo de fondo

La ilegalidad de la licencia urbanstica puede fundarse en la


conculcacin de las prescripciones del plan urbanstico,187 El plan urbanstico
que origina la anulacin de la licencia podr ser general o derivado.
Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 11 de diciembre de
2003, considera ilegal la licencia urbanstica concedida para la construccin
de un hotel.188 La construccin del hotel haba finalizado cuando se recay la
sentencia. Las derivaciones econmicas son las causantes de que la ejecucin
de la demolicin del hotel se retarde. El propietario observa cmo una
de poder, pues las potestades urbansticas se estaran utilizando con un fin distinto al previsto
por el ordenamiento.
187
M. PARDO LVAREZ, La potestad de planeamiento urbanstico bajo el Estado social,
autonmico y democrtico de Derecho, Marcial Pons, Madrid, 2005. La monografa examina la
legislacin urbanstica de las comunidades autnomas y por tanto, delimita con su anlisis el
marco legislativo aplicable a dicho mbito. Tambin puede leerse nuestra recensin sobre la
mencionada obra, con la referencia G. GEIS CARRERAS, La potestad de planeamiento
urbanstico bajo el Estado social, autonmico y democrtico de Derecho de M. Pardo, en
RAP, 170, 2006, pgs. 467-470.
188
STS, de 11 de diciembre de 2003. Ponente: Manuel Vicente Garzn Herrero. RJ 2003/8428.

100

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

licencia concedida por la administracin municipal es ilegal y se le impone el


deber de derribar. A continuacin, exigir ante la Administracin que se le
indemnice por el dao sufrido a travs de la institucin de la responsabilidad
patrimonial, constituyendo, en el caso que proceda, un grave desajuste
presupuestario. En vista de la situacin, la Administracin intentar modificar
el plan urbanstico que provoca la ilegalidad de la licencia para legalizar el
hotel,189 alegando ante el juez de la ejecucin la concurrencia de la
imposibilidad legal. Se trata de aprobar un nuevo orden jurdico.

Otro caso es el de la ilegalidad de la licencia para la construccin de


144 viviendas y garajes de Arnuero (Cantabria), a raz de la impugnacin de la
Asociacin para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria, que ha
motivado que el Ayuntamiento haya alegado la imposibilidad material de
ejecucin del fallo, as como, la concurrencia de terceros adquirentes de
buena fe como causa de imposibilidad legal.190 La verdad es que, si la
dificultad de ejecutar una sentencia en que debe derribarse un hotel ya
parece casi misin imposible, es mucho ms controvertido y complicado
derribar todas las viviendas y garajes ilegales por la presencia de terceros
adquirentes de buena fe. As lo han estimado en Marbella, donde mediante
la normalizacin del Plan General se plantea como una forma de ejecutar
dichas sentencias sin llegar a la demolicin.191 Ahora bien, el captulo III
189

La propia jurisprudencia ha manifestado la toma de conciencia de que tales situaciones son


el orden del da en la ejecucin de sentencias urbansticas. As, en la STSJAr, de 7 de
noviembre de 2003. Ponente: Javier Albar Garca. RJ 2003/717. El STJC califica en el FJ 4
como prctica habitual la legalizacin de la licencia a travs de la modificacin del plan
urbanstico: Estamos ante una situacin jurdica habitual, la de la posterior legalizacin de
una situacin, mediante la modificacin de las normas urbansticas o mediante el
cumplimiento de los procedimientos.
190
STS, de 13 de mayo de 2005. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2005/9336.
191
A. CRIADO SNCHEZ, La propuesta de normalizacin de viviendas en la revisin del Plan
General de Marbella, en Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 243, julioagosto, 2008, pgs. 115-135. La conclusin a la que llega el autor sobre la propuesta de
normalizacin de las viviendas mediante el Plan General de Marbella es la siguiente: En
conclusin, el Plan General parte de la premisa de que la mayor parte de las licencias que no
se ajustan al planeamiento vigente han sido impugnadas por la Consejera de Obras Pblicas
y, por tanto, sern anuladas por la jurisdiccin contencioso administrativa. Por dicha razn,
la normalizacin del Plan General se plantea como una forma de ejecutar dichas sentencias
sin llegar a la demolicin, salvo en supuestos excepcionales de absoluta incompatibilidad de
lo construido con el nuevo modelo de ciudad del Plan General. En todo caso, la revisin del
Plan General constituir una excepcin de imposibilidad legal en la fase de ejecucin de las

101

GEMMA GEIS CARRERAS

justificar algunas propuestas para hacer desaparecer el trmino imposible de


la ejecucin de las sentencias urbansticas.

3.2.1.1 Algunos ejemplos de licencias urbansticas ilegales y sus vas de


legalizacin

La modificacin puntual de un plan urbanstico y lo que denominamos


licencias legalizadoras son dos de las circunstancias ms concurrentes ante la
ilegalidad de una licencia urbanstica. Ahora bien, es justo mencionar el caso
de las validaciones legislativas como interferencia legislativa en la ejecucin.
Es el caso de la finca de Michael Cretu, en Ibiza, donde la ilegalidad de la
licencia motiv la modificacin de la Ley de espacios naturales a fin de
legalizar la construccin ilegal.
La Sentencia del Tribunal Supremo, de 1 de marzo de 2005,192 declar
la ilegalidad de una serie de licencias urbansticas concedidas por el
Ayuntamiento de Dey (Mallorca). En sede judicial, se discuti acerca de la
demolicin de las construcciones levantadas a su amparo. El Tribunal Supremo
manifiesta la especial afectacin al paisaje natural que ha ocasionado la
concesin de las licencias y dispone la preceptividad de la demolicin en los
siguientes trminos (FJ 4): Debemos declarar y declaramos que los actos
administrativos impugnados son contrarios a derecho y en su consecuencia, los
anulamos, ordenando la demolicin de los cuatro edificios construidos al
amparo de las licencias de obras del Ayuntamiento de Dey, con restitucin
de los terrenos al estado natural del paisaje antes de deducir los desmontes y
edificacin. El fallo de la sentencia no da lugar a inequvocos y reafirma la
ntima relacin entre la ejecucin de las sentencias urbansticas y la
incidencia en el medio ambiente. Cmo evitar el cumplimiento de la
sentencia? El Ayuntamiento de Dey aprob un Plan especial de proteccin
sentencias y donde nadie puede negar que existe la voluntad de eludir el cumplimiento de la
sentencia.
192
STS, de 1 de marzo. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2005/2367. Como vendr
sucediendo en muchas de las sentencias urbansticas que son objeto de comentario, alguna de
las partes est formada por asociaciones ecologistas. En este caso, la otra parte la formaba el
Grupo Balear de Ornitologa y Defensa de la Naturaleza, ejerciendo como grupo de presin
(lobby) para controlar la legalidad urbanstica.

102

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

con el fin de legalizar las cuatro construcciones. No obstante, el Tribunal


Supremo neg la existencia de una imposibilidad legal, aun habindose
aprobado el plan legalizador. El Tribunal Supremo constata la evidente
voluntad de eludir el cumplimiento de la sentencia: Resulta, al menos,
inslito que, si esas sentencias declararon que los desmontes y las
edificaciones daan el paisaje por causar impacto por l, se apruebe despus
un Plan Especial de Proteccin del Paisaje en cuestin, que conserva las
explanaciones y edificios que lo han daado. La conclusin a la que llegamos,
a la vista de tal actuacin administrativa, es la misma sostenida por la
asociacin comparecida como recurrida, es decir, que dicho planeamiento
especial, al incluir las mencionadas edificaciones en el catlogo de otras
edificaciones a conservar, tiene como nica finalidad impedir la ejecucin de
una sentencia firme, lo que, como declaramos () no cabe esgrimir como
causa de imposibilidad legal de ejecutar una sentencia, segn establece el
artculo 105.2 de la Ley de esta Jurisdiccin, al tratarse de un subterfugio
para impedir el cumplimiento de una decisin judicial.
La licencia urbanstica ilegal concedida por el Ayuntamiento de San
Julin de Ramis193 (Gerona) permiti la construccin de una nave industrial en
la que, actualmente, se est desarrollando una actividad econmica. El
Tribunal Superior de Justicia de Catalua194 declar ajustados a derecho los
acuerdos de la Comisin de Urbanismo de Gerona sobre la aprobacin
definitiva de las normas subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de
San Julin de Ramis. La controversia se centra en que el Ayuntamiento haba
redactado provisionalmente unas normas subsidiarias que legalizaban la
licencia y la Comisin de Urbanismo de Gerona haba considerado injustificada
la modificacin de las normas urbansticas que el Ayuntamiento pretenda
modificar. El Ayuntamiento aleg que la Comisin Territorial de Urbanismo
invada sus competencias en el ejercicio de su potestad de planificacin
urbanstica. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalua
manifiesta que (FJ 3): [] la aprobacin definitiva de dichas Normas
193

Ya hemos comentado que el Tribunal Superior de Justicia de Catalua ha impuesto una


multa coercitiva al alcalde hasta que no ejecute la sentencia. El fallo de la sentencia est
an pendiente de ejecucin.
194
STSJC, de 13 de junio de 2003. Ponente: Luis Maria Daz Valcrcel. RJ 2004/35107.

103

GEMMA GEIS CARRERAS

Subsidiarias casualmente el Ayuntamiento introduca la calificacin de uso


comercial e industrial a una determinada propiedad que casualmente
legalizaba la licencia declarada ilegal legalizando la licencia concedida y en
base a la que se haba construido una nave industrial y se estaba
desarrollando una actividad econmica. La Comisin Provincial de Urbanismo
de Gerona no aprob la modificacin y el Ayuntamiento inst su impugnacin.
El Tribunal Superior de Justicia de Catalua concedi la razn a la
Comisin Provincial de Urbanismo, estimando la presencia de una legalizacin
ex post de una edificacin, en la aprobacin de las nuevas normas: En tal
acuerdo la Administracin urbanstica autonmica no ha tratado sino de evitar
una injustificable modificacin de planteamiento municipal, mediante la cual,
con la invocacin del ius variandi por la Administracin municipal, no se
trataba sino de lograr una legalizacin ex post de una edificacin, cuya
licencia de obras haba sido declarada jurisdiccionalmente contraria a
Derecho. En este punto el impugnado acuerdo de la Comisin de Urbanismo de
Gerona no ha actuado sino un ajustado control de legalidad de un desviado
actuar urbanstico municipal. El Ayuntamiento fundaba la legalidad de la
modificacin del uso de la nave industrial a raz de la Sentencia del Tribunal
Supremo, de 17 de julio de 2000195 (FJ 7): la sentencia de instancia ha
constatado que en la construccin efectuada se han superado los lmites de
edificabilidad autorizados por la normativa urbanstica, por lo que es
adecuada la decisin de ordenar la demolicin de lo construido en exceso, si
bien quede para el trmite de ejecucin de sentencia la determinacin de la
parte de obra a demoler, en funcin, lgicamente, del uso a que pretenden
destinarla a sus propietarios. En todo caso, la sentencia est pendiente de
ejecutar y este caso pone de relieve las complicaciones e incidencias que la
anulacin de una licencia urbanstica puede comportar. El motivo de la
inejecucin es claramente econmico.
Hasta ahora los ejemplos de la ilegalidad de las licencias afectan a una
o cuatro construcciones. No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo,196
de 18 de abril de 2000, declar la ilegalidad de la licencia concedida para la
195
196

STS, de 17 de julio de 2000. Ponente: Ricardo Enrquez Sancho. RJ 2000/7016.


STS, de 18 de abril de 2000. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2000/4943.

104

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

construccin de 96 viviendas ubicadas en las proximidades del Pazo de


Quiones de Len. El motivo alegado por el Tribunal Supremo es el menoscabo
del entorno paisajstico. El Tribunal Supremo anul la licencia que permita
la construccin de una edificacin de tres bloques adosados, compuestos de
semistano, planta baja y cinco plantas, con un total de 96 viviendas, a ubicar
en un entorno que cuenta en sus proximidades con el Pazo de Quiones de
Len (Monumento Histrico-Artstico), sus jardines y bosques, y con el Castro
del Piricoto, y en un punto que presenta una masa arbolada integrada en un
conjunto en relativa continuidad a la del mencionado Pazo, bordeando el
barrio de Castrelos. El Tribunal Supremo argument que la licencia
concedida vulneraba el artculo 76 de de la Ley del suelo de 1976, provocando
su ilegalidad: [] la construccin de dichas viviendas constituye una
implacable pantalla absolutamente disonante con el entorno paisajstico e
incluso con la propia entidad y caractersticas de la mayora de las casa
viviendas sitas en sus proximidades. La sentencia se halla pendiente de
ejecucin, as que la Asociacin de Vecinos de Monte de Mina de Castrelos
inst al Tribunal a que hiciera cumplir la sentencia. No obstante, fue negada
su legitimacin.197 Este punto ser tratado ms adelante. Ya avanzamos la
necesidad de ampliar la legitimacin en la fase de ejecucin de la sentencia.
Todos los ejemplos confirman la idiosincrasia de las sentencias
urbansticas y la dificultad de su ejecucin dados los costes econmicos que
generan.

3.2.1.2 Las sentencias urbansticas que estiman la ilegalidad de la


licencia concedida en zona verde con vulneracin del plan urbanstico.
Especial referencia al caso del Fortn de la Reina en Tarragona

Un trato diferenciado merecen las sentencias urbansticas que estiman


la ilegalidad de una licencia urbanstica concedida en zona verde y que
infringe el plan urbanstico.

197

STS, de 26 de enero de 2005. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2005/1369.

105

GEMMA GEIS CARRERAS

El caso del Fortn de la Reina en el municipio de Tarragona merece una


atencin especial desde el punto de vista doctrinal, ya que, para nosotros,
supone uno de los ejemplos ms alarmantes de la ineficacia del estado de
derecho.
Un rasgo caracterstico del Fortn de la Reina ha sido la dilacin en el
plazo de ejecucin de la sentencia que, a fecha de hoy, an no ha tenido
lugar, por la simple y nica voluntad del Ayuntamiento de no ejecutar la
sentencia y agotar todos los recursos existentes en la LJCA para evitar su
cumplimiento.198 Sin embargo, el cambio de gobierno producido en el
Ayuntamiento de Tarragona viene acompaado de unos aires nuevos. No
obstante, el restaurante del Fortn de la Reina contina en pie.
El relato fctico de los hechos es el siguiente. En fecha 28 de febrero
de 1989, la Tenencia de la Alcalda de Urbanismo del Ayuntamiento de
Tarragona concedi una licencia de obras a la empresa Fortn de la Reina, SA
para que iniciase unas actuaciones dirigidas a la restauracin y reutilizacin
como restaurante del denominado Fortn de la Reina, situado en el Paraje
Martimo de la ciudad de Tarragona.199 Se interpuso recurso contra la
licencia200 de restauracin y reutilizacin del Fortn como restaurante,
solicitndose la anulacin de la misma. En fecha 2 de julio de 1992, el
Tribunal Superior de Justicia de Catalua resolvi estimando la ilegalidad de
la licencia por infraccin del plan urbanstico.201 El Tribunal Supremo confirm
la anulacin en casacin, interpretando que el artculo 158 de las normas
urbansticas del Plan general de ordenacin urbana202 de Tarragona estableca
que los parques y jardines pblicos slo permitan usos y actividades de
carcter pblico que fuesen compatibles con la utilizacin general del
198

El caso del Fortn de la Reina ha sido objeto de estudio por parte de otros autores.
Destacamos T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, en libro
homenaje al Prof. Rafael Entrena Cuesta, Atelier, Barcelona, 2005, pgs. 819-842.
199
La ineficacia del sistema de ejecucin es evidente. Ante una sentencia del ao 1989, a
fecha de hoy, el restaurante sigue con su actividad.
200
STS, de 23 de junio de 2008. Ponente: Eduardo Calvo Rojas. JUR 2008/222327. La
sentencia anul la autorizacin concedida para la estacin de servicio. En este caso, como la
autorizacin anulada no era preceptiva no comporta ni demolicin ni clausura. STS, de 25 de
septiembre de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2007/6305. Esta sentencia
tambin analiza las consecuencias de la ilegalidad de la licencia de apertura de una estacin
de servicio de Pamplona.
201
De ahora en adelante, PU.
202
De ahora en adelante, PGOU.

106

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

suelo.203 El paraje del Fortn de la Reina estaba calificado como Zona Verde
Sistema General de espacios verdes, parques y jardines en el PGOU de
Tarragona.
El Ayuntamiento de Tarragona, paralelamente al procedimiento judicial
de impugnacin de la anulacin de la licencia urbanstica, revis y adapt el
PGOU de Tarragona, calificando al paraje del Fortn de la Reina como zona de
equipamiento privado para uso de bares y restaurante al servicio de las zonas
pblicas. Posteriormente, se interpuso recurso contencioso-administrativo
contra la Resolucin de 10 de enero de 1995, fecha anterior a la Sentencia del
Tribunal Supremo, de 14 de marzo de 1995, del Consejero de Poltica
Territorial y Obras Pblicas de la Generalidad de Catalua, por la que se
aprobaba definitivamente la revisin y adaptacin del PGOU de Tarragona con
el sentido antes mencionado.
La corporacin local, habiendo modificado los preceptos del PGOU de
Tarragona que legalizaban la ilegalidad de la licencia, inici el procedimiento
de inejecucin de sentencia alegando la excepcin de imposibilidad legal de
ejecucin. El Tribunal Superior de Justicia de Catalua, en primera instancia,
y el Tribunal Supremo, en segunda, no admitieron la concurrencia de dicha
imposibilidad legal. En ambos casos se haba solicitado204 Que se declare
inejecutable la sentencia por imposibilidad legal, al haber sido aprobada en
10 de enero de 1995 (y publicada en el DOGC de 28 de febrero de siguiente) la
revisin del Plan General de Tarragona que variaba las determinaciones
urbansticas aplicables al Fortn de la Reina, de suerte que las obras
pasaban a ser legales, informando el seor arquitecto municipal en 4 de julio
de 1995 que si en la actualidad se solicitara una licencia de obras y usos para
unas instalaciones similares a la existencia en el Fortn, habran de
concederse, segn el planeamiento urbanstico vigente. El Tribunal Supremo,
ante la evidencia de los hechos, estim que el Ayuntamiento de Tarragona
haba incluido en la revisin del plan general unas determinaciones especficas

203

Los recurrentes Fortn de la Reina SA alegaron ante el Tribunal Supremo que dentro de la
calificacin de actividades de carcter pblico se poda incluir un restaurante. El Tribunal
Supremo no repar en calificar tal argumentacin de tosca.
204
STS, de 1 de marzo de 2001. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2005/2367.

107

GEMMA GEIS CARRERAS

que legalizaban punto por punto el proyecto tcnico en base al que se haba
otorgado la licencia anulada (FJ 7 y 8).
En relacin con la impugnacin de las modificaciones introducidas,
stas fueron declaradas nulas por el Tribunal Superior de Justicia de
Catalua,205 siendo recurrida la decisin judicial por el Ayuntamiento de
Tarragona y la mercantil Fortn de la Reina. En casacin, el Tribunal
Supremo206 emple la tcnica de la desviacin de poder para justificar la
presencia de una finalidad manifiesta, por parte del Ayuntamiento de
Tarragona, de impedir el cumplimiento efectivo de la sentencia.
La Junta de Gobierno Local de Tarragona no acept el pronunciamiento
del Tribunal Supremo207 y prosigui con su voluntad de dilatar el
procedimiento mediante la interposicin del recurso de amparo.208 El Tribunal
Constitucional lo inadmiti a trmite, agotando as todos los recursos posibles.
El Fortn de la Reina no es el nico ejemplo existe de licencias
urbansticas concedidas en zona verde. En el municipio de Vidreras (Gerona)
se concedi licencia urbanstica para la construccin de una gasolinera en
zona verde. El Tribunal Supremo209 determin que la revisin del PGOU de
Vidreras no incida en la calificacin de la zona verde del suelo en que se
ubicaba la gasolinera. En consecuencia, la licencia era nula porque el uso del
suelo establecido no permita una gasolinera. Ms tarde, el Tribunal Superior
de Justicia de Catalua orden la demolicin de la gasolinera.210 Tambin se
acudi al incidente de ejecucin de sentencia para determinar si la ilegalidad
de la licencia conllevaba la demolicin de la gasolinera, extremo respecto al
205

STSJC, de 27 de noviembre de 2002. Ponente: Manuel Tboas Bentanachs. RJCA


2002/134575.
206
STS, de 5 de abril de 2001. Ponente: Pedro Jos Yage Gil. RJ 2004/317.
207
STS, de 18 de febrero de 2004. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2004/3160.
208
La Junta de Gobierno Local mediante acuerdo, de 8 de marzo de 2004, dndose traslado al
Consejo Plenario, en sesin ordinaria el 30 de marzo de 2004, acord interponer el
correspondiente recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
209
STS, de 23 de junio de 1998. Ponente: Ricardo Enrquez Sancho. RJ 1998/5862. En el FJ 6:
Siendo esto as, es obvio que la Revisin del Plan General de Ordenacin de Vidreres de 1982
ninguna virtualidad tuvo respecto al terreno incluido en el mbito del Plan Parcial Aiguaviva
Park, que se mantuvo con las determinaciones establecidas por el Acuerdo de su aprobacin
de 25 de enero de 1974, que clasificaba la superficie de terreno sobre la que se ha concedido
la licencia de obras impugnada en este proceso, como suelo urbanizable destinado a zona
verde.
210
Aun est pendiente de derribo.

108

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

cual el Tribunal Supremo se posicion manifestando que la anulacin


convierte en ineludible la demolicin.
La ilegalidad de la licencia urbanstica suele ir acompaada de la
ilegalidad de la licencia de actividad. No hemos diferenciado la anulacin de
una licencia urbanstica de una licencia de actividad porque entendemos que
estn relacionadas. Prueba de ello es que la Asociacin de Vecinos de Arce y
Ecologistas en Accin han instado la anulacin de la autorizacin por el
Ayuntamiento de Pilagos (Santander) de instalacin de una planta de
tratamiento de ridos en suelo no urbanizable. El Ayuntamiento y la mercantil
alegaban que la planta de tratamiento de ridos adoleca de la calificacin de
utilidad pblica, extremo negado, de manera rotunda, por el Tribunal
Supremo.211 Por tanto, la anulacin de la licencia de actividad est
claramente relacionada con el derribo. Debe desaparecer la actividad, dado
el carcter ilegal de su licencia.
Volviendo al caso del restaurante del Fortn de la Reina, debe ponerse
sobre la mesa una consecuencia directa de la dilacin en la ejecucin: la
constitucin de una asociacin de vecinos que defiende la inejecucin de la
sentencia. A nuestro juicio, el retraso en la ejecucin nicamente facilita un
crecimiento en la complejidad de fallo. La situacin esperpntica que se vive
en Tarragona con la ejecucin de la sentencia convierte en necesario el
planteamiento de algunas cuestiones. La regulacin del sistema de ejecucin
de la LJCA es suficiente a la luz de tales acontecimientos? El derecho
administrativo espaol tendra que incorporar nuevas tcnicas o redefinir las
tcnicas del control en la ejecucin de las sentencias urbansticas? El
derecho comparado ofrece algunas tcnicas que seran incorporables a
nuestro sistema jurdico? No ha llegado ya el momento de una transformacin
del sistema previsto en la LJCA para garantizar el cumplimiento de las
sentencias urbansticas?

211

STS, de 27 de mayo de 2004. Ponente: Ricardo Enrquez Sancho. RJ 2004/3578.

109

GEMMA GEIS CARRERAS

3.2.2 La vulneracin de una ley o reglamento como motivo de fondo

La ilegalidad de la licencia urbanstica puede venir dada por la


conculcacin de una ley o de un reglamento. En este sentido, es de aplicacin
el concepto de sentencia urbanstica expuesto anteriormente, por lo podr
venir dado por una ley o reglamento urbanstico, de ordenacin del territorio,
de vivienda o de medioambiente.
Aqu es preciso hacer mencin del caso del Hotel Algarrobico de Cabo
de Gata, en Njar (Almera). La construccin del hotel infringe la Ley 22/1988,
de 28 de julio, de costas. En la actualidad, la construccin del Hotel
Algarrobico sigue presente en la costa. Si la vulneracin se ampara en una
norma con rango de ley es posible que interfiera una validacin legislativa
como fue el caso de la presa de Itoiz212 o la Ciudad de Medio Ambiente de
Soria.213
Los rganos jurisdiccionales pueden estimar la ilegalidad de una
licencia urbanstica porque su concesin contraviene un reglamento. Ya no
estamos ante una anulacin fundada en un plan urbanstico sino en un
reglamento de desarrollo de la ley. La posibilidad de modificar el reglamento
para legalizar la sentencia es una realidad; mientras que ante una norma con
rango de ley deber ser el propio legislador quien apruebe una reforma o una
nueva ley que ampare la licencia. Debern examinarse los lmites de
actuacin ante este tipo de sentencias urbansticas.

212

En el captulo III, cuando se examine la incidencia de las validaciones legislativas, se har


un extenso detalle de los hechos y su controversia jurdica.
213
O. BOUAZZA ARIO, Desclasificacin por la Ley singular de espacios naturales protegidos y
derechos procesales (el caso de la Ciudad del Medio Ambiente), en Revista espaola de
Derecho Administrativo, nm. 138, abril-junio, 2008, pgs. 259-285. La Junta de Castilla y
Len aprende que la justicia administrativa, como apunta BOUAZZA, juega el papel de
centinela o perro guardin, a raz de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla
y Len por la que se anul un acuerdo de la Comisin Territorial de Urbanismo de vila que
clasificaba como suelo urbanizable delimitado una zona de especial valor ecolgico para
poder llevar a cabo un proyecto turstico-deportivo denominado Ciudad Golf. As pues, ante el
proyecto de la creacin de la Ciudad del Medio Ambiente, se consider que lo ms oportuno,
para evitar que una futura resolucin judicial imposibilitara tirar adelante el proyecto, era
modificar la ley de ordenacin del territorio mediante la aprobacin de la Ley 6/2007, de 28
de marzo, de aprobacin del Proyecto Regional Ciudad del medio Ambiente de Castilla y
Len.

110

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

3.3 LAS SENTENCIAS URBANSTICAS QUE ANULAN UN PLAN URBANSTICO

3.3.1 La anulacin del plan urbanstico general

Las sentencias urbansticas pueden estimar la anulacin de un plan


urbanstico general y no nicamente de una licencia urbanstica. La
notoriedad y dificultad de ejecucin de una sentencia urbanstica que estima
la anulacin de un plan general es ms que notable porque pone en tela de
juicio la legalidad de los planes derivados, de la gestin urbanstica y las
licencias concedidas al amparo del plan general anulado. En este apartado
concreto, nos referimos a la anulacin del plan general.
El artculo 55.1 del TRLUC concreta la diferencia entre planes
generales, planes territoriales y planes derivados.214 La normativa urbanstica
catalana incluye dentro del planeamiento urbanstico general: los planes
directores urbansticos, los planes de ordenacin urbanstica municipal y las
normas del plan urbanstico.215
La

impugnacin

de

los

planes

urbansticos

ante

los

rganos

jurisdiccionales es posible al amparo del artculo 45 de la LJCA, que habilita


214

El artculo 55 del TRLUC se halla redactado en los siguientes trminos: 1. La planificacin


urbanstica del territorio se lleva a cabo mediante el planeamiento urbanstico general, que
es integrado por los planes directores urbansticos, por los planes de ordenacin urbanstica
municipal y por las normas de planeamiento urbanstico. Los programas de actuacin
urbanstica municipal son tambin parte del planeamiento urbanstico general y lo
complementan. 2. El planeamiento urbanstico general se desarrolla por medio del
planeamiento urbanstico derivado, que es integrado por los planes especiales urbansticos,
por los planes de mejora urbana, por los planes parciales urbansticos y por los planes
parciales urbansticos de delimitacin. 3. Los planes especiales urbansticos que no
desarrollan determinaciones del planeamiento urbanstico general deben justificar la
necesidad de la aprobacin y su compatibilidad con el dicho planeamiento. En el caso de los
planes de mejora urbana, se aplica lo que establece el artculo 68.4. 4. El planeamiento
urbanstico derivado est supeditado a las determinaciones del planeamiento urbanstico
general, de acuerdo con el artculo 13.1, sin perjuicio de las determinaciones que le son
propias. 5. La coherencia del planeamiento urbanstico con el planeamiento territorial se rige
por el artculo 13.2 y por la legislacin de poltica territorial.
215
STS, de 2 de julio de 2008. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. JUR 2008/25016. El
Tribunal Supremo estima el recurso de casacin interpuesto por el abogado del Estado contra
alguno de los preceptos del Plan de ordenacin de los recursos naturales de la pennsula de
Llevante por invasin competencial de la Comunidad Autnoma de las Islas Baleares sobre el
ejercicio de competencias sobre el mar territorial, aguas exteriores o situadas fuera de las
lneas de base rectas.

111

GEMMA GEIS CARRERAS

el recurso directo frente a las disposiciones administrativas. La aplicacin


prctica de dicho precepto en el mbito del derecho urbanstico se traduce en
la impugnacin de planes urbansticos.216
La Sentencia del Tribunal Supremo,217 de 27 de septiembre de 2005,
define las facultades que la LJCA confiere para la impugnacin directa e
indirecta de planes urbansticos (FJ 4): Ello al amparo del art. 26 de la Ley
Jurisdiccional, al que antes nos hemos referido, precepto que como se ha
expuesto establece que adems de la impugnacin directa de las disposiciones
de carcter general, es admisible tambin la de los actos que se produzcan en
aplicacin de dichas disposiciones generales, fundndose la impugnacin
directa en que tales disposiciones no son conformes a derecho. Se ha recogido
ya la reiterada doctrina jurisprudencial que ha puesto de relieve la naturaleza
normativa de los Planes de Ordenacin Urbana y como consecuencias de ello
ha sealado la viabilidad de su impugnacin indirecta, al producirse los actos
de aplicacin de aqullos. La expresin en aplicacin recogida en el
referido art. 26 de la Ley Jurisdiccional, resulta de capital importancia para
determinar si es procedente o no la impugnacin indirecta del PGOU
pretendida por la recurrente, en relacin a la clasificacin de su finca.
La declaracin de ilegalidad de un plan general puede dejar sin
cobertura jurdica al plan derivado aprobado a la luz del primero. Tal cuestin
se ha tratado en la STSJCant, de 29 de marzo de 2007,218 que declara la
ilegalidad de un plan parcial. El propio TSJCant ha afirmado que la anulacin
del PGOU dejara sin cobertura jurdica a los planes parciales dictados; as se

216

E. MELERO ALONSO, Reglamentos y disposiciones administrativas: anlisis terico y prctico.


Una propuesta de diferenciacin desde un paradigma social de derecho, op. cit., pgs. 326435. En relacin con la naturaleza jurdica de los reglamentos, MELERO define muy claramente
entre la impugnacin directa e indirecta de disposiciones administrativas. El autor justifica la
existencia de una distincin conceptual entre los reglamentos y las disposiciones
administrativas de carcter general: De diferenciar conceptualmente los reglamentos y las
disposiciones administrativas a partir de la distincin entre el Gobierno y la Administracin y
los mbitos de poder que les corresponden. La reserva de direccin poltica es un lmite que
no se pueden sobrepasar las disposiciones administrativas, ni siquiera cuando se dictan en
desarrollo de una ley. No obstante, no adoptaremos esta posicin porque tal y como afirma
el propio autor, la LJCA equipara los reglamentos y las disposiciones administrativas de
carcter general.
217
Revista Actualidad Administrativa, nm.1, primera quincena de enero, 2006, Ref. La Ley
Juris: 13825/2005. Ponente: Margarita Robles Fernndez.
218
STSJCant, de 29 de marzo de 2007. Ponente: Mara Teresa Marijun Arias. RJ 2007/275.

112

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

expresa el Tribunal: Dicha alegacin debe igualmente ser objeto de anlisis


con carcter prioritario, pese a que la misma es abordada en ltima lugar en
el escrito de demanda, ya que resultaran ociosas cualquier tipo de ulteriores
consideraciones si se declara la nulidad del PGOU de Pilagos en lo que a la
clasificacin como urbanizable del Sector 2 se refiere, puesto que el Plan
Parcial ahora impugnado perdera su soporte jurdico, y devendra nulo.

La ejecucin de las sentencias urbansticas es tremendamente


complicada porque las reglas del juego de la incidencia de la anulacin en
relacin con los dems instrumentos aprobados son confusas. Debe derribarse
todo aquello construido al amparo de un PGOU? Una respuesta afirmativa es
difcilmente asumible. La situacin debe resolverse mediante la concrecin de
unas normas procesales especficas en materia urbanstica. En ente sentido, el
derecho urbanstico francs aporta algunos criterios que bien pueden
aplicarse a nuestro ordenamiento jurdico y que constituyen, a nuestro
criterio, medidas efectivas para las sentencias y se hallan expuestas en el
captulo IV.

3.3.2 La anulacin del plan urbanstico derivado

La anulacin de un plan urbanstico derivado constituye una modalidad


ms de sentencia urbanstica. En este caso, el plan urbanstico derivado
desarrolla las previsiones del plan urbanstico general como el propio artculo
55.2 del TRLUC expresa: [] el planeamiento urbanstico derivado, que est
integrado por los planes especiales urbansticos, por los planes de mejora
urbana, los planes parciales y los planes parciales urbansticos de
delimitacin.
Los efectos de la anulacin de plan urbanstico derivado frente a la
gestin y la licencia resultan controvertidos. La anulacin de un plan
urbanstico derivado por ejemplo, un plan parcial puede provocar en la
prctica que la administracin afectada, normalmente el Ayuntamiento,
113

GEMMA GEIS CARRERAS

apruebe, revisando o modificando, con anterioridad o posterioridad a la


sentencia, un plan general que legalice el plan derivado si la anulacin lo
afecta en parte. Por el contrario, si la anulacin afecta a la totalidad del plan
derivado, puede que se apruebe otro plan derivado que sustituya el ilegal.
Tambin ha sucedido que, ante la anulacin de un plan parcial, se haya
estimado la inejecutabilidad de la sentencia porque una posterior revisin del
PGOU haba hecho suyo el plan parcial anulado.219
Es importante la justificacin que sustente la Administracin ante la
aprobacin de un plan urbanstico que interfiera en la ejecucin de la
sentencia.220 La Sentencia del Tribunal Supremo, de 10 de octubre de 2000,
recada en el marco de un incidente de ejecucin, resuelve considerando nula
la recalificacin de unos terrenos mediante la aprobacin de un nuevo plan
que obstaculiza la ejecucin. El Tribunal Supremo anula la recalificacin
porque lo nico que hace es dejar sin efecto el fallo de la sentencia; as lo
interpreta: Lo que en este incidente se controvierte es si la aprobacin del
Plan

Insular

de

Ordenacin

Territorial

de

Lanzarote,

que

clasifica

determinados terrenos como suelo rstico constituye imposibilidad legal de


ejecucin de una sentencia que haba declarado la aprobacin definitiva de
un Plan Parcial Los Pocillos, en cuyo mbito se encontraban esos
determinados terrenos. En este caso, se aprueba un plan parcial
fraudulento para obstruir la ejecucin de la sentencia.

219

STS, de 18 de febrero de 2008. Ponente: Eduardo Calvo Rojas. RJ 2008/599. No obstante,


el Tribunal no consider que la revisin hubiera tenido lugar con la voluntad de eludir el
cumplimiento de la sentencia. En cualquier caso, pone de manifiesto la dificultad que supone
la ejecucin de una sentencia ante la anulacin de un plan parcial.
220
STS, de 1 de febrero de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2006/4366. El
Tribunal Supremo desestima el recurso de casacin interpuesto por el Ayuntamiento de
Almazora contra la Sentencia del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana que estimaba
la ilegalidad del Plan especial para la delimitacin de la reserva de terrenos para la
constitucin de patrimonio pblico. En este caso, se deja sin cobertura jurdica a las
expropiaciones realizadas, motivo porque el que se debern revertir las propiedades en fase
de ejecucin de sentencia (FJ 5): Lgicamente, si se anula el Plan Especial que posibilita una
expropiacin, esta queda sin norma de cobertura y deviene invlida, pero el anlisis de esta
cuestin y la de las indemnizaciones que procedan debern ser tratado en ejecucin de
sentencia y en base a los efectos que deriven de una resolucin anulatoria firme.

114

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Un caso concreto lo hallamos en la Sentencia del TSJCant,221 que


estima nulas las determinaciones del estudio de detalle aprobado por el
Ayuntamiento de Camalen que desarrollan las normas subsidiarias del
planeamiento sobre unas parcelas catastrales. Concretamente, el TSJCant
considera que el estudio de detalle es nulo por los siguientes motivos (FJ 3 y
4):
La claridad de la Sentencia reseada pone de manifiesto la ilegalidad
del Estudio de Detalle que nos ocupa, al contravenir las disposiciones de una
norma de rango superior, ya que en ningn momento se ha puesto de
manifiesto la acomodacin del mismo a la normativa urbanstica vigente en
Camaleo, que es la anterior a las NNSS de 1996, sino que ha sido redactado
conforme a las prescripciones de un planeamiento urbanstico nulo, perdiendo
por completo todo su soporte normativo, en su condicin de normativa
urbanstica que desarrolla y se acomoda a unas NNSS que ya no existen.
Frente a tan ntida realidad jurdica, como es la nulidad del planeamiento al
amparo del cual se promueve el Estudio de Detalle, no cabe alegar, como
afirma el Ayuntamiento de Camaleo, que la Sentencia dictada por esta Sala y
confirmada por el Tribunal Supremo en casacin tiene un alcance parcial, en
cuanto que slo se refiere a determinados suelos clasificados como urbanos
que no renen los requisitos exigidos por la Ley del Suelo de 1992 para
reputarse como tales, ya que la Sentencia no realiza discriminacin alguna en
cuanto a la normativa anulada, sino que su alcance se extiende a la totalidad
de las NNSS, sin hacer referencia a expresos y concretos preceptos de las
mismas, por lo que debe estimarse el recurso interpuesto, declarando la
nulidad del Estudio de Detalle impugnando.

En cuanto a los efectos de la anulacin de los planes urbansticos en


relacin con la gestin urbanstica, el Tribunal Supremo confirma la
interpretacin del Tribunal Superior de Justicia de Galicia,222 el cual afirma
que la anulacin del plan parcial arrastra consigo la anulacin del proyecto de
urbanizacin.223 Sin embargo, la posicin del Tribunal Supremo respecto de las
221

STSJCant, de 21 de mayo de 2004. Ponente: Maria Teresa Marijan Arias. JUR


2004/174228.
222
De ahora en adelante, TSJG.
223
STS, de 30 de enero de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. JUR 2007/93730. En
este supuesto, la Junta de Galicia interpuso recurso contra el acuerdo del Consejo de
Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Vigo, por el que se aprob definitivamente el

115

GEMMA GEIS CARRERAS

consecuencias de la anulacin de un estudio de detalle no sigue la misma


lnea. As, en la Sentencia del Tribunal Supremo, de 12 de febrero de 2008,224
no se avala la demolicin de lo construido al amparo de un estudio de detalle
declarado nulo. La posicin del Tribunal Supremo es distinguir entre anulacin
de la licencia de edificacin y la anulacin del estudio de detalle. Vase el
argumento del FJ 5: Para empezar, deben distinguirse los supuestos en que
lo impugnado y anulado es una licencia de edificacin (casos en los que,
aunque la sentencia no haya decretado la demolicin de lo construido, su
ejecucin la conlleva) de aquellos otros en lo impugnado y anulada sean
disposiciones generales urbansticas como Planes, Normas o Estudios de
Detalle. Este ltimo precepto es de una importancia capital, porque significa
que, en principio, el legislador concede mucha ms relevancia a la expulsin
de la disposicin del ordenamiento jurdico que a los efectos que ella ha
producido en el pasado. La Sentencia del Tribunal Supremo, de 4 de enero
de 2008, deja claro que la anulacin de los instrumentos de planificacin
urbanstica dejan a salvo las licencias firmes225 por razones de seguridad
jurdica (FJ 2), pronunciando que esta Sala Tercera del Tribunal Supremo,
interpretando antes lo establecido en los artculos 120 de la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958, y ahora lo dispuesto en los artculos
102 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
de Procedimiento Administrativo Comn, y 73 de la Ley de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa 29/1998, ha declarado que por razones de
seguridad jurdica se atempera el principio de erga omnes de las sentencias

Proyecto de urbanizacin del plan especial de proteccin y reforma interior III 02 Finca do
Conde, y, por va de recurso indirecto, el acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento, por el
que fue aprobado definitivamente el Plan especial de proteccin y reforma interior. En el FJ
5 de la STS, de 30 de enero de 2007, el TS seala la ausencia de soporte bsico del proyecto
de urbanizacin, en el siguiente sentido: As las cosas, hemos de limitarnos a la
desestimacin de los recursos de casacin formulados, al haberse procedido a la definitiva
anulacin del PERPRI, y venir determinada la anulacin del Proyecto de Urbanizacin, por su
ausencia de soporte bsico, al haber desaparecido el PEPRI en el que se sustentaba.
224
STS, de 12 de febrero de 2008. Ponente: Pedro Jos Yage Gil. RJ 2008/1885.
225
STS, de 4 de enero de 2008. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2008/1587. En
relacin con las consecuencias de la anulacin del estudio de detalle frente a las licencias
urbansticas, la seccin tercera del Tribunal Supremo establece que (FJ2): [] ha declarado
que por razones de seguridad jurdica se atempera el principio de eficacia erga omnes de las
sentencias anulatorias de las disposiciones de carcter general respecto de los actos
administrativos que hubiesen adquirido firmeza con anterioridad a que la sentencia anulatoria
de aquellas disposiciones alcanzase efectos generales, y concretamente se declarado que la
anulacin de los instrumentos de planeamiento deja a salvo las licencias firmes.

116

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

anulatorias de las disposiciones de carcter general respecto de los actos


administrativos que hubiesen adquirido firmeza con anterioridad a que la
sentencia anulatoria de aquellas disposiciones alcanzase efectos generales; y
aporta el factor temporal como otro elemento decisivo en el examen jurdico
(FJ 3): De tal secuencia temporal se deduce que, cuando la sentencia
anulatoria del Estudio de Detalle devino firme, ya haba adquirido cinco aos
antes firmeza la licencia urbanstica de obras, razn por la que, en ejecucin
de la sentencia anulatoria del Estudio de Detalle, no cabe, conforme a los
preceptos y jurisprudencia citados anteriormente, privar de eficacia la
licencia urbanstica que amparaba la construccin de las viviendas.
Este planteamiento del Tribunal Supremo no nos parece del todo
convincente. Si es importante la expulsin del ordenamiento jurdico de la
disposicin ilegal, ms evidente es proteger el inters general que las
licencias viciadas por la norma ilegal conculcan. En la prctica, de qu nos
sirve anular un plan urbanstico, si las consecuencias de las ilegalidad siguen
de pie en nuestro territorio? La ilegalidad no ser vigente desde el punto de
vista jurdico, ahora bien, s desde la realidad del ciudadano. Seguramente, lo
ms oportuno sera una posicin como la del derecho urbanstico francs en el
que intervienen otros factores en el anlisis, tales como, la afectacin al
medio ambiente, el posible amparo de la licencia a una ley o un plan
urbanstico anterior.

3.3.3 La anulacin de los planes directores urbansticos. Especial


referencia a la experiencia en el Derecho francs

Una mencin especial requieren las futuras sentencias urbansticas que


puedan estimar la anulacin de un plan director urbanstico. En Catalua, a
travs del TRLUC, se han establecido los planes directores urbansticos como
instrumentos eficaces para regular el uso del suelo y sus funciones.226 Adems,
226

El artculo 56.1 del TRLUC define a los planes directores urbansticos de la siguiente forma:
1. Corresponde a los planes directores urbansticos, de conformidad con el planeamiento
territorial y atendiendo las exigencias del desarrollo regional, de establecer: a) Las
directrices para coordinar la ordenacin urbanstica de un territorio de alcance

117

GEMMA GEIS CARRERAS

vienen siendo utilizados como tcnica eficaz para la ordenacin del


territorio.227 Un futuro que no tardar en darse, en sede jurisdiccional, ser la
anulacin de los planes directores urbansticos por su invasin del principio de
autonoma local.228 En tal supuesto, la anulacin del plan director urbanstico
podra incidir en las previsiones de los planes generales aprobados siguiendo
sus prescripciones. Y si lo complicamos ms, incluso, la anulacin del plan
director urbanstico podra incidir en la gestin urbanstica o las licencias
urbansticas.
Un supuesto de tales caractersticas supondra un verdadero reto para
el sistema de ejecucin de sentencias y, al mismo tiempo, un conjunto de
despropsitos jurdicos.
La jurisprudencia francesa ya contiene un pronunciamiento relativo a la
anulacin de un plan director urbanstico (schma directeur).229 En este caso,

supramunicipal. b) Determinaciones sobre el desarrollo urbanstico sostenible, la movilidad de


personas y mercancas y el transporte pblico. c) Medidas de proteccin del suelo no
urbanizable, y los criterios para la estructuracin orgnica de este suelo. d) La concrecin y
la delimitacin de las reservas de suelo para las grandes infraestructuras, como por ejemplo
redes viarias, ferroviarias, hidrulicas, energticas, portuarias, aeroportuarias, de
saneamiento y abastecimiento de agua, de telecomunicaciones, de equipamientos y otras
parecidas. e) La programacin de polticas supramunicipales de suelo y de vivienda,
concertadas con los ayuntamientos afectados en el seno de la tramitacin regulada por el
artculo 81. Esta programacin debe garantizar la solidaridad intermunicipal en la ejecucin
de polticas de vivienda asequible y de proteccin pblica, la suficiencia y la viabilidad de
estas polticas para garantizar el derecho constitucional a la vivienda y el cumplimiento de los
principios que establece el artculo 3.
227
Como resultado de una nueva apuesta de estos instrumentos como mtodo para la
ordenacin y proteccin del territorio. Hasta el momento existen distintos planes directores
urbansticos aprobados: Plan director urbanstico del sistema costero, Plan director
urbanstico del mbito del sistema costero integrado por sectores de suelo urbanizable
delimitado sin plan parcial aprobado, Plan director urbanstico del Plan de Bages, Plan
director urbanstico de la Sierra de Rodes y Plan director urbanstico de la Cuenca de dena.
J. M. AGUIRRE I FONT, Lordenaci del litoral catal: els plans directors urbanstics del sistema
costaner, Atelier, Barcelona, 2007. Se trata de un estudio que analiza la naturaleza jurdica
de los planes directores urbansticos y, de forma especfica, el Plan director costero aprobado
por el Gobierno de la Generalidad de Catalua.
228
Al amparo de los artculos 55, 56 y 57 del TRLUC no queda claro si el plan director
urbanstico est por encima jerrquicamente del plan de ordenacin urbanstica municipal.
No obstante, aunque el legislador cataln no lo haya mencionado expresamente, s que de la
interpretacin de las funciones que atribuye al plan director urbanstico se sobrentiende que
este es de ndole superior al POUM.
229
El artculo 122.1 del Code de lUrbanisme define a los schmas directeurs del siguiente
modo: Les schmas directeurs fixent les orientassions fondamentales de lamnagement des
territoires intresss, compte tenu de lquilibre quil contient de prserver entre lextension
urbaine, lexercice des activits agricoles, des autres activits conomiques et la
prservation de la qualit de lair, des milieux, site et paysages naturels ou urbains (). Ils
dterminent la destination gnrale des sols et, en tant que de besoin, la nature et le trac

118

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

se impugn el Decreto de 27 de diciembre de 2001 que regulaba el uso del


suelo en siete ayuntamientos de Puyen-Velay.230
Habr que esperar a que lleguen los primeros pronunciamientos de la
jurisdiccin

contencioso-administrativa

al

respecto

para

analizar

la

conflictividad concreta en la fase de ejecucin de la sentencia.

3.3.4 La ausencia del informe preceptivo como motivo de anulacin del


plan urbanstico

El giro que ha dado el derecho urbanstico con la incorporacin de las


nuevas tcnicas de proteccin medioambiental ha supuesto que a lo largo de
la elaboracin de un plan urbanstico o de la concesin de una licencia sea
preceptiva la emisin de informes de ndole medioambiental. Por lo que, sin
duda, dar lugar a supuestos especficos de sentencias urbansticas que
declararn la anulacin de un plan urbanstico o de una licencia por la
ausencia del informe preceptivo.231

des grands quipements dinfrastructure, en particulier de transport, la localisation des


services et activits les plus importants.
230
M. GUYOMAR, Lillgalit dun schma directeur peut-elle tre invoque lencontre dun
dcret dclaratif dutilit publique?, en Revue Franaise du Droit Administratif, mayo-junio,
2005. J.P. GILI Y OTROS, Les grands arrts du droit de lurbanisme, Dalloz, 4. ed., Pars, 1996,
pgs. 191-202. Son objeto de comentario las resoluciones del Conseil dtat, de 22 de febrero
de 1974 y de 2 de marzo de 1977 que resuelven la impugnacin de los planes directores.
231
Una muestra de esta tendencia se observa en dos reglamentos catalanes que incorporan la
exigencia de distintos informes para la concesin de licencias. En primer lugar, el Decreto
343/2006, de 19 de septiembre, por el que se desarrolla la Ley 8/2005, de proteccin, gestin
y ordenacin del paisaje, y regula los estudios de informes de impacto e integracin
paisajstica. El mencionado decreto integra los estudios de impacto e integracin paisajstica,
definindolos como: El estudio de impacto e integracin paisajstica es un documento
tcnico destinado a considerar las consecuencias que tiene sobre el paisaje la ejecucin de
actuaciones, proyectos de obras o actividades y a exponer los criterios adoptados para su
integracin. La exigencia es muy amplia, al amparo del artculo 20 del decreto que
determina su obligatoriedad: 1. El estudio de impacto e integracin paisajstica se requiere
en los siguientes supuestos: a) En aquellas actuaciones, usos, actividades y nuevas
construcciones en suelo no urbanizable que se tienen que autorizar por el procedimiento
previsto en el art. 48 del LUC. b) En los supuestos en que as se requiere por el planeamiento
territorial o urbanstico. c) En todos aquellos otros supuestos en que as lo establezca
cualquier ley o disposicin de carcter general. 2. Este estudio tiene que ser incorporado
preceptivamente. 3. El promotor o promotora del proyecto es la persona obligada a presentar
el estudio de impacto e integracin paisajstica que tendr que ser elaborado por persona
competente. El siguiente artculo 21 concreta el contenido del estudio de impacto de
integracin paisajstica. As que vemos la importancia que cumplir este decreto en la
ejecucin de actuaciones, proyectos de obras. Esto se trasladar en el mbito de la

119

GEMMA GEIS CARRERAS

Parece ms que arriesgado afirmar que la ausencia de un informe


preceptivo en el proceso de elaboracin de un plan urbanstico o de concesin
de una licencia urbanstica comportar su anulacin y, por tanto, el
derribo.232 Si la jurisprudencia del Tribunal Supremo no est decidida a
admitir la conexin entre la anulacin de un plan general y un plan derivado,
mucho menos acoger una postura que defienda que la omisin de un informe
pueda acarrear la demolicin de la construccin o edificacin por la falta de
informe. No obstante, a nuestro juicio, debemos tener siempre presente el
inters general y la concurrencia de valores medioambientales que la
legislacin protege a travs de la incorporacin preceptiva de informes, sin
los cuales parece difcil que tales valores queden salvaguardados.

3.4 LAS SENTENCIAS URBANSTICAS QUE ANULAN INSTRUMENTOS DE GESTIN URBANSTICA

Los jueces y tribunales tambin pueden estimar la anulacin de la


gestin urbanstica, constituyendo la ltima de las modalidades de sentencias
urbansticas. Si resulta confuso exponer la situacin, ya sea porque ni siquiera
la LJCA o la legislacin urbanstica ofrecen ni explcita ni implcitamente
unas reglas claras acerca de si la anulacin de un plan general arrastra al plan
parcial, mucho ms complicado es esclarecer los efectos de la anulacin de la
gestin urbanstica en relacin con la ejecucin del fallo.

jurisdiccin de manera que se dictarn sentencias que nos plantearn sobre la mesa la
ilegalidad de una licencia porque no existe el determinado estudio o informe. En segundo
lugar, el Decreto 396/2006, de 17 de octubre, por el que se regula la intervencin ambiental
en el procedimiento de licencia urbanstica para la mejora de fincas rsticas que se efecten
con aportaciones de tierras procedentes de obras de la construccin. El artculo 3 del decreto
determina el contenido del proyecto tcnico exigido y el artculo 4, el informe de la Oficina
de Gestin Ambiental Unificada de los Servicios Territoriales del Departamento de Medio
Ambiente y Vivienda. Singularmente, el artculo 5 delimita los condicionantes de la licencia
urbanstica mediante reglamento, bice que podra ser cuestionado.
232
STS, de 6 de febrero de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2007/1847. El
Tribunal Supremo confirma la denegacin de la aprobacin del proyecto de urbanizacin de la
parcela Hotel Ladera, de la urbanizacin Campo de Golf. La parcela estaba afectada por un
Plan director de la Reserva Natural de las Dunas que obligaba a la presentacin de un Plan
especial del rea de Sostenibilidad. Dicho plan no ha sido aportado por los recurrentes. Por
otro lado, tambin se vulner el Real decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de
evaluacin de impacto ambiental, que impone la obligacin de una evaluacin de impacto
ambiental como requisito previo.

120

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

3.4.1 La anulacin del proyecto de reparcelacin

La anulacin de un proyecto de reparcelacin comportar la presencia


de propietarios y de terceros adquirentes. En consecuencia, es difcil afirmar
que la ejecucin del fallo pasa por derribar todo lo construido en base al
proyecto

de

reparcelacin.

Nuestro

ordenamiento

jurdico

no

ha

confeccionado tcnica alguna que arbitre en tales supuestos. El derribo de lo


ilegal es la nica opcin. Ahora bien, instar la ejecucin mediante la
demolicin y la indemnizacin correspondiente, configuran un escenario en
que, si somos realistas, difcilmente se ejecutar el fallo.
La Sentencia del Tribunal Supremo,233 de 27 de julio de 2005,
desestima la ejecucin provisional de una sentencia que haba anulado un
proyecto de reparcelacin que afectaba a 245 viviendas. El Tribunal Supremo
seala que la ejecucin provisional ocasionara daos y considera preciso la
aprobacin de un nuevo proyecto de reparcelacin en fase ejecucin de la
sentencia (FJ 3): En realidad son dos perspectivas de un mismo argumento,
que nos permite afrontar conjuntamente el motivo suscitado por el
Ayuntamiento recurrente; en sntesis, se mantiene que al haberse limitado la
sentencia a la anulacin del Acuerdo aprobatorio del Proyecto de
Reparcelacin y, sin embargo, ordenarse en el Auto la ejecucin provisional
mediante la confeccin de un nuevo proyecto de reparcelacin, se produce
un doble efecto: De una parte, resultan evidentes los perjuicios que se
derivaran de tal nueva reparcelacin, dadas las dimensiones del polgono, la
concesin de licencias para 245 viviendas, la concluida construccin de una
estacin de autobuses en el polgono, la posible falta de coincidencia de las
parcelas resultantes de ambas reparcelaciones, la existencia de terceros
registrales, los gastos de urbanizacin ya causados; y, de otra parte, segn se
expresa, la aprobacin de un nuevo Proyecto de Reparcelacin no fue objeto
del fallo, que se limit a la anulacin del anterior. El Tribunal Supremo
estima el recurso y revoca el auto de ejecucin provisional con un aval
bancario de 60.000 euros. Est claro que un aval de 60.000 euros no es
233

STS, de 27 de julio de 2005. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2005/6732.

121

GEMMA GEIS CARRERAS

suficiente para afrontar una ejecucin provisional de tal magnitud. La postura


del Tribunal Supremo de instar la ejecucin de la sentencia mediante la
redaccin de un nuevo proyecto de reparcelacin parece coherente y
racional.
La Sentencia del Tribunal Supremo, de 24 de mayo de 1993234 resuelve
la anulacin de un proyecto de reparcelacin y manifiesta que la Existencia
de unos hechos consumados no ha impedido la ejecucin de la sentencia
mediante la redaccin de un nuevo proyecto en el que, con intervencin de
todos los interesados, pueda determinarse si, como asegura la parte
recurrente, los aprovechamientos que le hubieran correspondido fueran
superiores a los que efectivamente le fueron adjudicados en virtud de dicho
proyecto de reparcelacin. Ahora bien, si no es posible una solucin
intermedia, debe operar el respeto a la legalidad, al inters general y al
derecho a la tutela judicial efectiva porque tal supuesto exige un
posicionamiento ms firme.
La existencia de hechos consumados es una nota comn en ambos
supuestos. Ahora bien, si el juez o Tribunal estima preciso la aprobacin de un
nuevo proyecto de reparcelacin como sistema de ejecucin del fallo, ste no
puede otorgar unos aprovechamientos desmesurados o irracionales que
recaigan otra vez en la ilegalidad prescrita por el fallo. El nuevo proyecto de
reparcelacin tampoco puede malmeter el inters general y los valores que
hayan sido objeto de proteccin por parte del legislador o el planificador. La
aprobacin de un nuevo proyecto de reparcelacin podra dejar en situacin
ilegal una superficie menor que la del anterior proyecto, siempre y cuando se
respetaran los criterios ya mencionados.
No obstante, a veces ser posible ejecutar la sentencia mediante un
nuevo proyecto de reparcelacin, otras no y el derribo aparecer como nica
opcin.

234

STS, de 24 de mayo de 1993. Ponente: Miguel Pastor Lpez. RJ 1993/3503.

122

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

3.4.2 La anulacin del proyecto de la Junta de Compensacin

La sentencia urbanstica tambin puede tener como objeto la anulacin


del proyecto de compensacin. En este caso, la adopcin de medidas
cautelares que paralicen el proyecto desde el momento de su impugnacin
ante la jurisdiccin contencioso-administrativa es sumamente necesaria para
facilitar la ejecucin posterior del fallo. El origen de la anulacin puede
encontrarse en los estatutos y las bases de la Junta de Compensacin.
En la Sentencia del Tribunal Supremo,235 de 1 de marzo de 2006, se
anul la aprobacin definitiva de las bases y los estatutos de la Junta de
Compensacin del Sector I, del suelo urbanizable programado del plan de
ordenacin urbana del Ayuntamiento de Torrejn de Ardoz. La anulacin de
las bases y los estatutos de la Junta de Compensacin pone en tela de juicio
la validez de los actos ejecutados. Nuestra propuesta pasa por acudir a la
institucin de la anulabilidad en aquellos casos en los que sea posible
subsanar los defectos formales o materiales de las bases y los estatutos. En
caso contrario, se deber anular.

3.4.3 La anulacin de la expropiacin urbanstica

La anulacin de la expropiacin urbanstica como tcnica de gestin


urbanstica es tambin una tipologa concreta de sentencia urbanstica. La
ejecucin de la sentencia tendr como nica va la reversin de la
expropiacin urbanstica. La Sentencia del Tribunal Supremo, de 10 mayo de
2000, estim la desafectacin de una expropiacin realizada en una unidad de
actuacin porque haba tenido lugar una alteracin de la causa expropiandi.236
El Tribunal Supremo sostiene que no puede hablarse del derecho de
expropiacin sin tener en cuenta la finalidad urbanstica de la finca en
cuestin y afirma que ha existido una modificacin de la causa expropiandi
235
236

STS, de 1 de marzo de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2006/2070.


STS, de 10 de mayo de 2000. Ponente: Francisco Gonzlez Navarro. RJ 2000/5585.

123

GEMMA GEIS CARRERAS

(FJ 4); literalmente: El cambio de uso operado a travs de la modificacin de


las normas subsidiarias implica la desafectacin de una parte perfectamente
delimitada del primitivo polgono industrial respecto de la causa expropiando
determinado por su aprobacin, puesto que la misma se ha transformado en
zona residencial, incrementando el caso urbano de Albolote en detrimento de
la extensin originariamente atribuida al Polgono Industrial. Con ello se
afirma la afectacin de la finca cuestionada a un uso incompatible con la
causa expropiando fijada en el momento de delimitar el polgono urbanstico
contemplado como un conjunto en el que, ciertamente, caben y son precisas
asignaciones de distinta naturaleza dentro de la finalidad urbanstica general
perseguida. Sin embargo, no puede entenderse compatible con la finalidad
industrial que legitim la expropiacin del conjunto del polgono el destino a
una finalidad distinta de la principal de ste de una zona que aparece
desgajada de su conjunto y no encuadrada urbansticamente en el uso
industrial que en el momento de llevar a cabo la expropiacin se prevea para
el Polgono. La finca expropiada deber revertirse al anterior propietario en
ejecucin del fallo de la sentencia.
La misma conflictividad presenta la ejecucin de la sentencia que
ordenaba la reversin de unos terrenos expropiados en el aeropuerto de San
Pablo (Sevilla) que haban sido urbanizados y protegidos por el Registro de la
Propiedad en tanto que terceros de buena fe, como recuerda ALEGRE.237 En
cualquier caso, la presencia de terceros de buena fe no constituye un bice
suficiente para inejecutar la sentencia urbanstica a travs de su calificacin
como imposibilidad material o legal.238

237

J. M. ALEGRE VILA, El Tribunal Supremo y la ejecucin de sentencias contenciosoadministrativas, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas. IV Curso sobre
la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, Thomson Aranzadi, Navarra, 2006, pgs. 43-74.
238
Vid. Supra, op. cit., 43-74. ALEGRE no crtica los parmetros actuales que favorecieron la
inejecucin del caso mencionado y tampoco discute la existencia de terceros de buena fe y la
inscripcin en el Registro de la Propiedad como elementos propiciadores de la inejecucin de
sentencias, ya sea en imposibilidad legal o material.

124

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

3.4.4 La anulacin del convenio urbanstico

En ltimo lugar, podrn hallarse sentencias urbansticas que estimen la


anulacin de un convenio urbanstico suscrito entre un particular y una
administracin pblica. Cuando recaiga sentencia urbanstica que determine
la ilegalidad del mismo, deber instarse la completa ejecucin y, por tanto,
demolerse todo aquello construido al amparo de un convenio urbanstico
ilegal.

125

GEMMA GEIS CARRERAS

4. El urbanismo ambiental en crisis ante la inejecucin de las sentencias


urbansticas

4.1 LA

PERSPECTIVA MEDIOAMBIENTAL DEL SUELO EN EL DERECHO COMUNITARIO E


INTERNACIONAL

El suelo en el derecho comunitario e internacional tiene una nueva


dimensin: la medioambiental. La presin urbanstica que el suelo ha sufrido
en el Estado espaol ya viene teniendo lugar desde los aos ochenta, tal como
el propio COSCULLUELA pone de relieve.239 Sin embargo, tanto desde la Unin
Europea como a nivel internacional, han ido surgiendo una serie de
documentos que instan a la proteccin del suelo asumiendo la nueva
dimensin medioambiental, ya que el suelo es un recurso natural finito.240
La Comisin Europea ha ido conformando un derecho de la Unin
Europea propio en el que aparecen normas sectoriales adoptadas en el marco
de sus competencias241. Entre ellas, cabe subrayar que las competencias sobre
medio ambiente, contratacin pblica, poltica regional y energtica estn
condicionando, en gran medida, al legislador estatal. Ahora bien, seria precoz
afirmar que existe un urbanismo europeo, en palabras de GALERA.242 No
239

L. COSCULLUELA MONTANER, Accin pblica en materia urbanstica, en RAP, nm. 71, 1973,
pgs. 9-58. Las reflexiones que el profesor COSCULLUELA planteaba en el ao 1973 resultan de
plena actualidad. As pues, el abuso y la especulacin sobre el suelo ya era bien presente,
como pona de manifiesto: Ahora bien, la especulacin de solares es el nico o el ms grave
de los males que afectan al urbanismo moderno? Evidentemente, no. Aquella especulacin es
el elemento dinamizador de los altos precios del mercado de viviendas, pero desde el punto
de vista urbanstico estrictamente considerado, el enemigo fundamental son las infracciones
que de los planes y ordenanzas se pretende llevar a cabo, precisamente en base a los planes
particulares y a la actividad concreta de construccin que se lleva a cabo fundamentalmente
por los promotores inmobiliarios. En el urbanismo actual incide, por consiguiente, no slo un
mercado especulativo de solares, sino tambin un mercado especulativo de construccin y
vivienda de inmuebles.
240
M M. CUYS PALAZN, Urbanismo ambiental y evaluacin estratgica. Adaptado a la Ley
8/2007 de suelo y a la Ley 9/2006 sobre evaluacin de los efectos de determinados planes y
programas de medio ambiente, Atelier, Barcelona, 2007, pgs. 53 y ss. La obra trata del
rgimen jurdico de la evaluacin de impacto ambiental en sede urbanstica y sus
consecuencias prcticas concretas. No obstante, en el captulo I de la obra se ofrece una
aproximacin al suelo como recurso ambiental, afirmando que la nueva perspectiva
medioambiental del suelo ha ocasionado una renovacin en la disciplina jurdico-tcnica.
241
En relacin con los principios del derecho administrativo europea vase; M. CHITI, Diritto
amministrativo europeo, Giuffr, Miln, 2004.
242
S. GALERA RODRIGO, Urbanismo sostenible: la poltica europea de medio ambiente urbano,
en Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 224, marzo, 2006, pgs. 155-182.
La autora define el concepto de urbanismo europea y niega su existencia en la actualidad en

126

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

obstante, s est fuera de toda duda que la Unin Europea ha tomado


conciencia del valor medioambiental de suelo.
El Libro Verde sobre el medio ambiente urbano, de 1990, constituye
el inicio de las polticas de la Unin Europea en materia de medio ambiente
urbano y sostenibilidad.243 Ms tarde, la Comunicacin de 1997, titulada
Hacia una poltica urbana para la Unin Europea, estableca los retos de
futuro econmicos, sociales y medioambientales a los que la ciudades
europeas se enfrentaban.244 Finalmente, en 2004, la Comisin Europea
adopt, entre otras, la Comunicacin Hacia una estrategia temtica en
medio ambiente urbano, desarrollando el marco del Sexto Programa en
Accin en materia de Medio Ambiente,245 en que hallamos que la Comisin
Europea delimita a cuatro las reas claves: (a) gestin urbana sostenible, (b)
transporte urbano sostenible, (c) construccin sostenible y (d) urbanismo
sostenible.246
Por otro lado, en el derecho comunitario s que hay un conjunto de
normas ambientales que inciden en el suelo.247 La ms significativa, por su
el seno de la Unin Europea; vase su posicionamiento: El urbanismo europeo, entendido
desde un punto de vista jurdico como el conjunto de normas europeas que disciplinan el
proceso de construccin de ciudad es, a da de hoy, una realidad inexistente. Y lo es desde un
doble punto de vista: ni el rgimen urbanstico de los Estados europeos presenta una
fisonoma comn reconocible, ni la Unin Europea ha adoptado hasta el momento un rgimen
jurdico urbanstico, por entre otras razones, carecer de competencia suficiente para ello.
243
D. FERNNDEZ DE GATTA SNCHEZ, Medio ambiente, urbanismo y edificacin: de la poltica de
la Unin Europea al cdigo tcnico de la edificacin y a la nueva ley de suelo, en Revista de
Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 235, julio, 2007, pgs. 29-86. Para ampliar
sobre el tema.
244
Ms tarde le sigui la Comunicacin de 1998 Marco de actuacin para el desarrollo
sostenible en la Unin Europea.
245
M M. CUYS PALAZN, Urbanismo ambiental y evaluacin estratgica. Adaptado a la Ley
8/2007 de suelo y a la Ley 9/2006 sobre evaluacin de los efectos de determinados planes y
programas de medio ambiente, op. cit., pgs. 64-73. CUYS PALAZN describe y analiza la
Comunicacin de la Comisin Europea al Consejo adoptada en el marco del Sexto Programa de
Accin Comunitaria en materia de Medio Ambiente, justificando como ella apunta: [] esta
breve incursin slo ha intentado demostrar que el derecho comunitario no ha contemplado
hasta fechas recientes al suelo como elemento o recurso medio ambiental y por ello tampoco
ha incidido en las disciplinas jurdicas que se ocupan de su estudio y regulacin el derecho
urbanstico y la ordenacin del territorio- ni tampoco, lgicamente, se ha valido del
instrumento ms eficaz con que cuentan para alcanzar sus fines. Nos referimos a la
planificacin territorial y urbanstica.
246
S. GALERA RODRIGO, Urbanismo sostenible: la poltica europea de medio ambiente urbano,
op. cit., pgs. 155-182. GALERA expone que mediante la sucesin de documentos aprobados
por parte de la Comisin Europea el modelo de urbanismo europeo ha quedado perfilado.
247
Vid. supra, op. cit., pgs. 155-182. Acuando la expresin que GALERA emplea en su
exposicin: porque lo medioambiental lo impregna todo.

127

GEMMA GEIS CARRERAS

novedad y cambio de tendencia, es la Directiva 2001/42/CE,248 relativa a la


evaluacin de los efectos de determinados planes y programas en el medio
ambiente, que, segn CUYS, tiene como objetivo249 elevar el nivel de
proteccin del medio ambiente, contribuyendo a la integracin de los
aspectos medioambientales en la preparacin y adopcin de los planes y
programas, promovindose un desarrollo sostenible250. El medio que establece
para alcanzar ese objetivo es el de la realizacin de la evaluacin ambiental
de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos
sobre el medio ambiente.251
En el mbito internacional, no fue hasta el 1992 cuando en el informe
Nuestro futuro en Comn, elaborado por la Comisin del Medio Ambiente y
Desarrollo, tambin conocido como Informe Brundtland,252 se adopt la
expresin desarrollo urbanstico sostenible.253 El concepto de desarrollo
urbanstico sostenible pretende compatibilizar el desarrollo econmico y la
proteccin al medio ambiente;254 el avance econmico slo puede justificarse
248

Su antecedente es la Directiva 85/337/CEE, de impacto ambiental de determinados


proyectos pblicos y privados. La Directiva 2001/42/CE ha sido, finalmente, transpuesta al
ordenamiento jurdico espaol mediante la aprobacin de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre
evaluacin de los efectos de determinados planes y programas. El artculo 1 de la Ley 9/2006,
define su objeto del siguiente modo: Esta Ley tiene por objeto promover un desarrollo
sostenible, conseguir un elevado nivel de proteccin del medio ambiente y contribuir a la
integracin de los aspectos ambientales en la preparacin y adopcin de planes y programas,
mediante la realizacin de una evaluacin ambiental de aquellos que puedan tener efectos
significativos sobre el medio ambiente. En Catalua, la Disposicin transitoria sexta de la
LUC incorpor las previsiones de la Directiva 2001/42/CE ante la inactividad de transposicin
del legislador espaol.
249
M M. CUYS PALAZN, Urbanismo ambiental y evaluacin estratgica. Adaptado a la Ley
8/2007 de suelo y a la Ley 9/2006 sobre evaluacin de los efectos de determinados planes y
programas de medio ambiente, op. cit., pgs. 303-332.
250
M. BASSOLS COMA, La planificacin urbanstica y su contribucin al desarrollo urbanstico
sostenible, en Derecho del medio ambiente y administracin local, coord. Esteve Pardo,
Fundacin Democracia Y Gobierno Local, 2 ed. Barcelona, 2006, pgs. 397-426.
251
D. FERNNDEZ DE GATTA SNCHEZ, Medio ambiente, urbanismo y edificacin: de la poltica de
la Unin Europea al cdigo tcnico de la edificacin y a la nueva ley de suelo, en Revista de
Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 235, julio, 2007, pgs. 29-86. Vase la
descripcin detallada de las medidas europeas en materia de suelo, de medio ambiente
urbano y sostenibilidad y la introduccin de los aspectos ambientales y de sostenibilidad en
las normas europeas sobre construccin y edificacin.
252
Cabe recordar que el mencionado informe defina el desarrollo sostenible como el
desarrollo capaz de satisfacer las necesidades actuales sin poner en peligro la capacidad de
las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades.
253
La Comisin Europea adopt la expresin de urbanismo sostenible, como ya hemos
apuntado, en la Comunicacin Hacia una estrategia temtica en el medio ambiente urbano.
254
Resulta de inters el anlisis acerca de las iniciativas europeas en relacin con el principio
de desarrollo sostenible que efecta A. MENNDEZ REXACH, Urbanismo sostenible, clasificacin
del suelo y criterios indemnizatorios: estado de la cuestin y algunas propuestas, en Revista

128

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

si existe una renovacin de los recursos naturales para evitar poner en riesgo
a las generaciones futuras.
Posteriormente, varias ciudades y redes de administraciones locales de
Europa elaboraron la Carta Aalborg que inclua una serie de compromisos.
Especialmente de inters, para afirmar el inicio de la imbricacin entre el
derecho urbanstico y el medio ambiente,255 es el compromiso relativo a la
planificacin y al diseo urbanstico256 que pretende trabajar en los siguientes
mbitos: (1) regenerar y reutilizar las zonas degradadas y abandonadas; (2)
evitar el crecimiento urbano desmesurado, logrando densidades urbanas
apropiadas y priorizando el desarrollo urbano en zonas ocupadas frente a
zonas verdes; (3) asegurar un urbanismo de usos del suelo mixto, con un
balance equilibrado entre la actividad laboral, residencial y de servicios,
dando prioridad a un uso residencial en el ncleo urbano; (4) asegurar una
conservacin, renovacin y reutilizacin apropiada de nuestra herencia
cultural urbana; y (5) aplicar requerimientos para un diseo y construccin
sostenibles y promover la arquitectura de alta calidad favoreciendo las nuevas
tecnologas de construccin. No puede darse marcha atrs; el suelo es un
recurso natural finito y como tal deber ser objeto de proteccin por tcnicas
urbansticas y ambientales.
En ltimo lugar, nos gustara sealar que la ntima relacin entre el
urbanismo y el medio ambiente no se cie a las fronteras europeas. En la
doctrina estadounidense, autores como PLATER,257 entre otros, advierten de

de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 38, marzo, 2004, pgs. 343-355. Si bien el
derecho urbanstico es un instrumento de tutela del medio ambiente, ha surgido otra funcin
que puede predicarse del derecho urbanstico, la de la cohesin social, siendo uno de los
mximos exponentes J. PONCE M. PEREJA, Governo del territorio e coesione sociale, un punto
di vista spagnolo, en Governo del territorio, publicacin de la Asociacin Italiana de Derecho
Urbanstico, dirigida por STEFANO CIVITARESE, HERMINIO FERRARI Y PAOLO URBANI, Guiffr Editore,
nm. 7, 2003, pgs. 84-121.
255
M. LORA-TAMAYO VALLV, Derecho urbanstico y medio ambiente. Hacia el desarrollo urbano
sostenible, Dykinson, Madrid, 2005, pgs. 15-50. As concreta la consagracin de la
imbricacin: La ansiada concrecin jurdica de lo que es o suponga el desarrollo urbano
sostenible, es decir la imbricacin del derecho urbanstico con el medioambiente, que es el
objeto de nuestro estudio, vendr de la mano de la denominada Carta de Aalborg, firmada en
la Conferencia Europea sobre Ciudades y Pueblos Sostenibles en 1994 y la Agencia 21.
256
S. GALERA RODRIGO, Urbanismo sostenible: la poltica europea de medio ambiente urbano,
op. cit., pgs. 155-182.
257
Z. PLATER AND OTHERS, Environmental law and policy: nature, law and society, Aspen
Publishers, Nueva York, 2004, pgs. 1216-1217. Los autores expresan en relacin con la

129

GEMMA GEIS CARRERAS

que no est clara la distincin entre uso del suelo (land use) y el derecho
medioambiental (environmental regulation), tanto desde un punto de vista
lgico como jurdico. Cada toma de decisin sobre el uso del suelo tiene sus
derivaciones medioambientales y, al revs, los daos medioambientales
vienen dados, en gran parte, por el uso del suelo otorgado.258

4.2 EL URBANISMO AMBIENTAL EN LA LEGISLACIN URBANSTICA ESPAOLA.


SURGIDA DE LA INTEGRACIN DEL DERECHO AMBIENTAL

UNA

REALIDAD

La legislacin urbanstica espaola ha incorporado las tcnicas


ambientales para proteger el uso del suelo.259 En definitiva, no se trata de una
nueva disciplina. El derecho urbanstico tiene el reto de afrontar unas nuevas
necesidades. El urbanismo ambiental constituye la integracin del medio
ambiente en la ordenacin del territorio y el urbanismo como reivindica
CUYS.260
Las comunidades autnomas tienen competencia exclusiva en materia
urbanstica a raz de la Sentencia del Tribunal Supremo nm. 61/1997,261 de
distincin entre el uso del suelo y medio ambiente que: The interrelationships between land
use controls and environmental protection mechanisms are so strong that there can be no
right line between environmental law and land use law. In fact, it is not even clear that the
two are separate fields. Although there may be no clear logical or legal distinction between
land use and environmental regulation, there certainly is a palpable political distinction
between the two. En las zoning ordinances (equiparables a nuestras ordenanzas municipales
de urbanismo) incluyen previsiones especficas en materia urbanstica; as lo seala J. E.
COHEN, A constitutional safety valve: the variance in zoning law and land use base
environmental controls, en Boston College Environmental Affairs Law Review, nm. 307,
1995.
258
Vid. supra, op. cit., pgs. 1216-1217. Los efectos medioambientales de las decisiones
sobre el uso del suelo es defendido por los autores: Every land use decision has
environmental consequences; most environmental controversies reflected in this book are
somehow based on land use decisions.
259
F. LPEZ RAMN, Principios generales y urbanismo sostenible en la Ley de Suelo 8/2007, de
28 de mayo, en Revista de Urbanismo y Edificacin, op. cit., pgs. 15-22. Afirma el
establecimiento de los pilares de un nuevo urbanismo: Tras la discutible experiencia de la
llamada liberalizacin del suelo que el Estado impuls mediante la aprobacin de la Ley de
Rgimen del Suelo y Valoraciones de 1998, ahora completamente derogada, se pretende
establecer los pilares de un nuevo urbanismo, presidido por lo que se denomina en la
exposicin de motivos de la Ley de 2007 el bloque normativo ambiental, integrado por los
artculos 45,46 y 47 de la Constitucin.
260
M M. CUYS PALAZN, Urbanismo ambiental y evaluacin estratgica. Adaptado a la Ley
8/2007 de suelo y a la Ley 9/2006 sobre evaluacin de los efectos de determinados planes y
programas de medio ambiente, op. cit., pgs. 197-203.
261
STC, de 20 de mayo, nm. 61/1997. Ponente: Pablo Garca Manzano. RTC 1997/61.

130

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

20 de marzo.262 La asuncin de competencia exclusiva en materia urbanstica


provoc una posicin crtica por una parte de la doctrina administrativa. As lo
manifest el profesor T. R. FERNNDEZ,263 afirmando que la sentencia haba
tenido escasos valedores entre la doctrina en base: [] parece abocar a la
yuxtaposicin futura de diecisiete ordenamientos urbansticos distintos sin
otro vnculo comn entre ellos lo que puede resultar de esa regulacin
general del derecho de propiedad, limitada, adems, a las condiciones bsicas
de ejercicio del mismo.264 En el mismo sentido, GONZLEZ VARAS sostuvo que la

262

En este sentido, A. ASS DE ROIG, El artculo 149.1.1. de la Constitucin como fundamento


de la intervencin del Estado en materia urbanstica, en El urbanismo, hoy. Reflexiones a
propsito de la STC 61/1997 y el proyecto de nueva Ley estatal, coordinado por el Dr.
Luciano Parejo, Instituto Pascual Madoz del Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente, 1997,
pgs. 103-131. ASS DE ROIG ha analizado el impacto de las consecuencias de la Sentencia nm.
61/1997: Tal situacin ha propiciado que cada una de las Comunidades Autnomas, asumiera
esta competencia con carcter de exclusivo o pleno. Adems, esta posicin de las
Comunidades se ha visto reforzada por la concurrencia de otras competencias, tambin
autonmicas, que tiene una gran relacin con el urbanismo- p. ej. gestin del Medio
Ambiente, obras pblicas de inters para la Comunidad Autnoma, ferrocarriles y carreteras
que discurran por el territorio de la Comunidad, puertos y aeropuertos no comerciales,
agricultura y ganadera, montes y aprovechamiento forestales, etc. Estas razones erigen a las
Comunidades Autnomas en las instancias competentes para definir la poltica de uso del
territorio en general y del suelo. T. R. FERNNDEZ, El desconcertante presente y el
imprevisible y preocupante futuro del Derecho Urbanstico, en Estudios de Derecho
Ambiental y Urbanstico, Aranzadi, Navarra, 2001, pgs. 161-192. El profesor T. R. FERNNDEZ,
uno de los mximos expertos en urbanismo, destac las consecuencias de la sentencia: Con
la Sentencia Constitucional de 20 de marzo de 1997 ha estallado en mil pedazos el
ordenamiento urbanstico espaol, que hasta ahora haba resistido muy bien la prueba del
Estado de las Autonomas.[] Era pues, una cuestin absolutamente pacfica hasta finales del
mes de marzo la pervivencia de una misma cultura urbanstica y la existencia de un consenso
bsico en torno a lo que podamos llamar un autntico ius commune, segregado da a da a
lo largo de los tres ltimos lustros. Si esto es as, y parece indiscutible que lo es, ms de uno
se preguntar cmo es posible que esta pacfica situacin haya venido a quebrarse tan
bruscamente. Vase como obra clsica que analiza el rgimen jurdico de las comunidades
autnomas entorno al estado autonmico creado a raz de la Constitucin espaola; L.
VANDELLI, El ordenamiento espaol de las comunidades autnomas, Ministerio para la
Administraciones Pblicas, Madrid, 1982.
263
T. R. FERNNDEZ, Manual de Derecho Urbanstico, op. cit., pgs. 36-40.
264
STC, nm. 365/2006, de 21 de diciembre de 2006. Ponente: Ramn Rodrguez Arribas. RTC
2006/365. El Tribunal Constitucional, en los FJ 7 y 8, justifica la inconstitucionalidad de
algunos preceptos de la Ley de Castilla-La Mancha. El centro del debate se sita en la
regulacin que dicha legislacin establece en relacin con los deberes de cesin del suelo
dotacional o de aprovechamiento urbanstico para los propietarios de suelo urbano
consolidado. Por otro lado, la STC, nm. 14/2007, de 18 de enero de 2007. Ponente: Pablo
Prez Tremps. RTC 2007/14, declarar la inconstitucionalidad del inciso del art. 19.a) de la
Ley del Parlamento Vasco 9/1989, de 17 de noviembre, de valoracin del suelo. El Tribunal
Constitucional considera nulo el inciso o subsidiariamente el 0,2 metros cuadrados de
superficie construida o de techo de uso residencial por cada metro cuadrado de suelo, dado
que entiende que la Ley del Parlamento Vasco establece una regla de valoracin del suelo
que compete al Estado regular, al amparo de los ttulos competenciales establecidos en los
artculos 1491.1.1 y 149.1.18 de la Constitucin espaola.

131

GEMMA GEIS CARRERAS

sentencia creaba un rompecabezas265 entre las distintas legislaciones


autonmicas en materia urbanstica.266

265

La discusin jurdica sobre la conflictividad competencial se ha movido en los mismos


trminos en Italia. La distribucin competencial en materia de urbanismo ha sido objeto de
modificacin en la reforma del ttulo V de la Constitucin italiana. En la Repblica Italiana la
conflictividad competencial entre el Estado y las regiones (regioni) est tambin presente en
relacin con el urbanismo. La tutela del medio ambiente es competencia exclusiva del
Estado, el gobierno del territorio es una competencia concurrente, mientras la atribucin
competencial del urbanismo no est expresamente mencionada en el artculo 117 de la
Constitucin italiana, artculo que delimita la atribucin de competencias, por lo que CERULLI
ha entendido como una competencia legislativa residual o exclusiva de las regioni. Por tanto,
s existe una semejanza entre la distribucin competencial en materia urbanstica entre las
regioni y las comunidades autnomas, con las reservas propias del funcionamiento y
peculiaridad de cada Estado. V. CERULLI, Dizionario amministrativo, Guiffr, Miln, 1978,
pgs. 616-625. CERULLI en su completo diccionario jurdico administrativo define los conceptos
de derecho urbanstico y territorio, entre otros. Es destacable la definicin que propugna del
derecho urbanstico, en el sentido siguiente: [] la branca dellordinamento positivo che
disciplina le attivit di uso e le attivit dei pubblici poteri attraverso le quali le prime
vengono indirizzate e controllate, oltre che lazione diretta dei pubblici poteri sul territorio;
y del territorio como: [] lambito spaziale sul quale una comunit insediata. El ttulo V
de la Constitucin italiana, de 22 de diciembre de 1947, se ha modificado mediante la
aprobacin de la Ley, de 5 de junio de 2003, nm. 131 (Legge 5 giugno 2003, n. 131,
Disposizione per ladequamento dellordinamento della Reppublica alla legge costituzionale
di 18 ottobre 2001, n. 3). En el artculo 117 de la Constitucin italiana, el urbanismo est
incluido en el ttulo competencial denominado governo del territorio. El artculo 1,
apartado 3, de la Ley 131/2003, establece la competencia concurrente de las regiones en
materia urbanstica: 3. Nelle materie appartenenti alla legislazione concurrente, le Regioni
esercitano la potest legislativa nellambito dei principi fondamentali espressamente
determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti. Por otra
parte, dicha ley tambin pretende resolver la problemtica existente relativa a la potestad
normativa del Estado, de las regiones y de los entes locales. V. CERULLI, Il governo del
territorio nel nuovo assetto costituzionale, en Il Governo del territorio, Pubblicazioni
dellassociazione italiana di diritto urbanistico, Guiffr, nm. 7, Miln, 2003, pgs. 499-514.
El autor delimita la distribucin competencial en materia urbanstica: La questione della
distribuzione delle competenza tra Stato, regioni ed enti locali nella materia del governo del
territorio, secondo il quadro costituzionale, si interseca fortemente con quella della
determinazione dei nuovi principi fondamentali della legislazione nelle connesse materia
divenne al governo del territorio nonch dei contenuti concreti della legislazione urbanistica
regionale o della legislazione di settore. E. PICOZZA, I poteri delle regioni e degli enti locali
in materia urbanistico-edilizia dopo la modifica del ttolo V della Costituzione, en Il
Consiglio di Stato, nm. 19, octubre, 2003, pgs. 1939-1966. En este artculo doctrinal, el
autor analiza las consecuencias en la distribucin competencial en relacin con el urbanismo
despus de la modificacin del ttulo V de la Constitucin italiana. En el mismo sentido,
vase,
Por el contrario, en la Repblica francesa la competencia en materia urbanstica es estatal,
distribucin que cuenta con el beneplcito de la doctrina. Especialmente, J. MORAND-DEVILLER,
Droit de lUrbanisme, Dalloz, 7. ed., Pars, 2006. El urbanismo ha sido calificado por MORANDDEVILLER como una cuestin de estado y, por tanto, totalmente centralizada, reservada al
Estado: Le droit de lurbanisme est une affaire dtat dimension prospective
oprationnelle mais le grand souffl dcentralisateur des annes 1982-1983 lui donne une
dimension locale primordiale, autonomie encadre par les normes dapplication naturelle que
les services dtat ont pour mission de faire respecter. Sin embargo, se ha integrado el
principio de desarrollo sostenible (dveloppement durable) en el derecho urbanstico, a raz
de la Loi relative la solidarit et au renouvellement urbain (LSRU), en su artculo 121.1 del
Code de lurbanisme. La LSRU ha intentado incentivar a los ayuntamientos a tener en cuenta,
en los planes de coherencia territorial, las grandes directrices para una gestin integrada del

132

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

El artculo 45 de la Constitucin espaola267 establece el medio


ambiente como un valor susceptible de proteccin por parte de los poderes
pblicos y concreta el deber de las administraciones pblicas de velarlo.268
Por otra parte, las comunidades autnomas han empezado a introducir en sus
respectivas legislaciones la realidad del urbanismo ambiental.269 Autores como
BETANCOR han afirmado la presencia de la conexin entre urbanismo y medio
ambiente en la legislacin urbanstica espaola270 y subraya la importancia del
urbanismo desde la perspectiva del desarrollo sostenible. Ms, en B. DROBENKO, Droit de
lUrbanisme, Gualino, 3. ed., Pars, 2005, pgs. 29-35.
266
S. GONZLEZ-VARAS IBAEZ, Urbanismo y Ordenacin del Territorio, Thomson Aranzadi,
Navarra, 2004, pgs. 400-404. El autor reflexiona acerca de las implicaciones de la atribucin
de la competencia exclusiva en materia urbanstica de las comunidades autnomas: Pero la
consecuencia inmediata principal de la STC 61/1997 fue la creacin de una especie de
rompecabezas donde piezas de diversas fuentes jurdicas deban encajarse entre s, para
formar el cuerpo de legalidad vigente en materia de urbanismo, especialmente en las
Comunidades que no disponan de regulacin propia en materia urbanstica. La situacin que
sucedi a la STC fue catica y fueron diferentes, como puede apreciarse, las actitudes que
adoptaron las CCAA. Por su parte, el Estado, frente al duro golpe que represent la STC
61/1997 procedi a tramitar un Proyecto de Ley de Rgimen del Suelo y valoracin que dio
lugar a la Ley homnima 6/1998, de 13 de abril, centrando su objeto en la regulacin del
contenido bsico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su funcin social,
regulando las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el
territorio nacional. Otros autores, como por ejemplo, J. PONCE M. PEREJA han tratado la
relacin entre la cohesin social y el gobierno del territorio, Governo del territorio e
coesione sociale: un punto de vista spagnolo, en Il Governo del territorio, Pubblicazioni
dellassociazione italiana di diritto urbanistico, Guiffr, nm. 7, 2003, pgs. 83-121. Dichos
autores califican de terremoto jurdico la Sentencia del Tribunal Constitucional nm.
61/1997 que signific: [] ha fatto letteralmente saltare in aria la struttura giuridica
urbanistica statale y la declaracin de nulidad del 80% del Texto nico estatal de 1992, en
palabras de los propios autores.
267
El artculo 45 de la Constitucin espaola establece: 1. Todos tienen el derecho a
disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, as como el deber
de conservarlo. 2. Los poderes pblicos velarn por la utilizacin racional de todos los
recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y
restaurar el medio ambiente, apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva.
268
En la Repblica Francesa, mediante la Ley constitucional nm. 2005-205, de 1 de marzo,
se ha modificado el Prembulo de la Constitucin francesa con la finalidad de que constase de
forma expresa una referencia a la Charte de lenvironnement. Dicha Charte de
lenvironnement introduce importantes novedades que afectarn, a buen seguro, el derecho
administrativo francs al incorporar derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado, el
deber de todo ciudadano de tomar parte para la preservacin y cuidado del medio ambiente,
el acceso a la informacin medioambiental, la aplicacin del principio de precaucin y la
obligatoriedad de reparar los daos causados; as puede verse en Droit Administratif-Revue
mensuelle LexisNeix Jurisclasseur, mayo, 2005, pg. 4 y en Actualit Jurdique Droit
Administratif, junio, 2005, pgs. 1158.
269
Por ejemplo, la Comunidad de Madrid en su Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo, en el
artculo 3 regula los fines de la ordenacin urbanstica. En su apartado 2, letra b, se refiere al
medio ambiente: [] la configuracin y organizacin espaciales de la vida individual y social
de modo que proporcione a sta, en condiciones de desarrollo sostenible, el medio ambiente
urbano y rural ms adecuado para su desenvolvimiento conforme al orden de derecho,
intereses, valores y bienes jurdicos reconocidos y protegidos por la Constitucin.
270
En este sentido, se pronunci ANDRS BETANCOR RODRGUEZ, catedrtico de Derecho
administrativo de la Universidad Pompeu Fabra, en la conferencia que imparti, el da 13 de

133

GEMMA GEIS CARRERAS

suelo urbano frente al rstico. El suelo urbano resta sujeto a la proteccin del
principio de desarrollo urbanstico sostenible.271 En el mismo sentido, MARTN
RETORTILLO advierte que la proteccin al medio ambiente vendr dada, en gran
medida, por la poltica urbanstica y de la ordenacin del territorio.272 Por
otro lado, LPEZ RAMN manifiesta la desilusin que le provoca la lectura
atenta de los preceptos relativos al urbanismo sostenible por su carcter
genrico273 y expone su miedo a que la fuerza de la tradicin no sea suficiente
con preceptos tan abstractos.

El artculo 27 del Estatuto de autonoma de Catalua274 define los


derechos y los deberes en relacin con el medio ambiente.275 No es el nico
artculo relativo al medio ambiente, dado que el artculo 46 se titula Medio
ambiente, desarrollo sostenible y equilibrio territorial e incide con mayor
abril de 2005, en el marco del master Gestin y Derecho Local, que tiene lugar en la
Universidad de Gerona, titulada El derecho urbanstico y el derecho ambiental.
271
V. GIMENO SENDRA, J. GARBERI LLOBREGAT, La proteccin procesal del medio ambiente, en
Revista del Poder Judicial, nm. 37, marzo, 1995, pgs. 141-158. Sobre este aspecto, se ha
expresado GIMENO SENDRA en el contexto de la defensa del medio ambiente: Desde un plano
meramente terico ninguna dificultad existe en su ms amplio reconocimiento y ello porque,
desde una puesta en relacin del artculo 45.1 con los artculos 24.1 y 125 CE, cabe inferir la
conclusin de que, en nuestro ordenamiento, ha de remitirse, como regla general, la accin
popular en la defensa del medio ambiente. Vese tambin; J. AGUDO GONZLEZ, Incidencia de
la proteccin del medio ambiente en los usos del suelo, Bosch, Barcelona, 2004.
272
L. MARTN-RETORTILLO BAQUER, Orden de derribo de lo edificado sin licencia y proteccin al
medio ambiente (STDEH, Saliba c. Malta, de 8 de noviembre de 2005), op. cit., pgs. 340360. La unin entre el medio ambiente y la ordenacin del territorio es afirmada por MARTN
RETORTILLO: Qu duda cabe que la acertada ordenacin del territorio tiene mucho que ver con
el respeto y la proteccin de lo medioambiental. El medio ambiente va a depender en gran
medida de cmo sea la poltica urbanstica y la ordenacin del territorio. Y la efectividad de
esta poltica, ms all de declaraciones vanas o de apariencias ilusas, depender a su vez de
que se hagan efectivas sin excusas las previsiones formuladas.
273
F. LPEZ RAMN, Principios generales y urbanismo sostenible en la Ley de suelo 8/2007, de
28 de mayo en Revista de Urbanismo y Edificacin, op. cit., pg. 18. Su postura es bastante
negativa ante la aplicacin real de los principios del urbanismo sostenible: Debe reiterarse
que el pleno acuerdo intelectual con esos objetivos no impide dudar de la efectividad de lo
que corre el riesgo de quedarse en un catlogo de buenas intenciones.
274
De ahora en adelante, EAC.
275
El artculo 27 del EAC establece: 1. Todas las personas tienen derecho a vivir en un medio
equilibrado, sostenible y respetuoso hacia la salud, de acuerdo con los estndares y los
niveles de proteccin que determinan las leyes. Tienen tambin derecho a gozar de los
recursos naturales y del paisaje en condiciones de igualdad y tienen el deber de hacer un uso
responsable de los mismos y evitar su despilfarro. 2. Todas las personas tienen derecho a la
proteccin ante las distintas formas de contaminacin, con el objetivo de su mantenimiento y
conservacin para las generaciones futuras. 3. Todas las personas tienen derecho a acceder a
la informacin medioambiental de que disponen los poderes pblicos. El derecho de
informacin slo puede ser limitado por motivos de orden pblico justificados, en los
trminos que establecen las leyes.

134

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

profundidad en la proteccin del medio ambiente. El artculo 46 del EAC, de


forma ms especfica que el artculo 45 de la Constitucin espaola, delimita
el deber de velar por el medio ambiente mediante la aplicacin de polticas
pblicas basadas en el desarrollo sostenible y la solidaridad colectiva e
intergeneracional.276

El artculo 3 del TRLUC277 incorpora el principio de desarrollo


urbanstico sostenible en los siguientes trminos: El desarrollo urbanstico
sostenible se define como la utilizacin racional del territorio y el medio
ambiente y comporta combinar las necesidades de crecimiento con la
preservacin de los recursos naturales y de los valores paisajsticos,
arqueolgicos, histricos y culturales, en orden a garantizar la calidad de vida
de las generaciones presentes y futuras. En el segundo epgrafe del mismo
precepto, el legislador cataln afirma que el suelo es un recurso limitado278 y
establece como obligacin en el ejercicio de las competencias urbansticas
garantizar, de acuerdo con la ordenacin territorial, el desarrollo urbanstico
sostenible.279

276

En el Estatuto de autonoma de Andaluca, de 21 de marzo de 2007, publicado en el BOE


nm. 68, en el artculo 28 se menciona el medio ambiente en los trminos siguientes: 1.
Todas las personas tienen derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y
saludable, as como a disfrutar de los recursos naturales, del entorno y el paisaje en
condiciones de igualdad, debiendo hacer un uso responsable del mismo para evitar su
deterioro y conservarlo para las generaciones futuras, de acuerdo con lo que determinen las
leyes. 2. Se garantiza este derecho mediante una adecuada proteccin de la diversidad
biolgica y los procesos ecolgicos, el patrimonio natural, el paisaje, el agua, el aire y los
recursos naturales.
277
El Gobierno de la Generalidad de Catalua ha hecho uso de las potestades que le confiere
el artculo 64 del EAC para aprobar un Decreto ley atendiendo a la concurrencia de los
presupuestos de necesidad extraordinaria y urgente para adaptarse a la nueva LS; as lo
justifican en la exposicin de motivos. A. CARCELLER FERNNDEZ, El urbanismo y el medio
ambiente en el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua, en Revista de Derecho
Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 233, abril, 2007, pgs. 133-156.
278
Artculo 3.2 del TRLUC: El desarrollo urbanstico sostenible, puesto que el suelo es un
recurso limitado, comporta tambin la configuracin de modelos de ocupacin del suelo que
eviten la dispersin en el territorio, favorezcan la cohesin social, consideren la
rehabilitacin y la renovacin en suelo urbano, atiendan la preservacin y la mejora de los
sistemas de vida tradicionales en las reas rurales y consoliden un modelo de territorio
globalmente eficiente.
279
Artculo 3.3 del TRLUC: El ejercicio de las competencias urbansticas debe garantizar, de
acuerdo con la ordenacin territorial, el objetivo del desarrollo urbanstico sostenible.

135

GEMMA GEIS CARRERAS

La Ley del suelo de la Comunidad de Madrid recoge el concepto de


medio ambiente urbano que no aparece en la legislacin urbanstica
catalana.280

El legislador espaol, en la Exposicin de motivos del TRLS, plantea el


desarrollo sostenible como reto de futuro del urbanismo espaol, de acuerdo,
con las directrices de la Unin Europea.281 El principio de desarrollo territorial
y urbano sostenible est contemplado en el artculo 2 del TRLS como
manifestacin propia del posicionamiento que el legislador expresa en la
Exposicin de motivos282. Las polticas pblicas relativas a la regulacin de la
ordenacin, la ocupacin, la transformacin y el uso del suelo debern
propiciar el uso racional de los recursos naturales.
La integracin medioambiental en la legislacin urbanstica espaola es
una realidad de presente que asumir un papel de protagonista en el futuro.

280

El artculo 3.1.f de la Ley del suelo de la Comunidad de Madrid, que regula los principios
rectores y fines de la ordenacin urbanstica, s que acoge la expresin de medio ambiente
urbano; as: La proteccin, rehabilitacin y mejora del medio ambiente urbano y rural, as
como del patrimonio histrico-artstico, cultural y arquitectnico.
281
Es sumamente interesante la exposicin de motivos porque permite conocer el
posicionamiento del legislador espaol en relacin con el principio de desarrollo sostenible y
la influencia creciente de la Unin Europea; as lo detalla: [] la del urbanismo espaol
contemporneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creacin de una nueva
ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo
claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible,
minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneracin de la ciudad
existente. La Unin Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia
Territorial Europea o en la ms reciente Comunicacin de la Comisin sobre una Estrategia
Temtica para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad
compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanizacin dispersa o desordenada:
impacto ambiental, segregacin social e ineficiencia econmica por los elevados costes
energticos, de construccin y mantenimiento de infraestructuras y de prestacin de los
servicios pblicos. El suelo, adems de un recurso econmico, es tambin un recurso natural,
escaso y no renovable.
282
M. VAQUER CABALLERA, Estudio preliminar: Constitucin, Ley del suelo y ordenamiento
territorial y urbanstico, en Comentarios a la Ley de suelo. Ley 8/2007, de 28 de mayo), Dir.
L. PAREJO ALFONSO Y G. ROGER FERNNDEZ, Iustel, Madrid, 2007, pgs. 36-37. En el estudio
preliminar VAQUER CABALLERA afirma que la anterior Ley de suelo configuraba el concepto
indeterminado de desarrollo territorial y urbano sostenible como un principio jurdico.

136

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

4.3 LAS

FINALIDADES DEL URBANISMO AMBIENTAL EN CRISIS ANTE LA INEJECUCIN DE LAS


SENTENCIAS URBANSTICAS

La presencia de viviendas ilegales en el territorio espaol se estima,


aproximadamente, en 100.000.283 No obstante, la cifra se quedara corta si
hacemos caso de la informacin surgida acerca de la presencia de 40.000
construcciones ilegales, en suelo rstico, en Mallorca.284
Es posible saber el nmero de sentencias urbansticas pendientes de
ejecucin? Actualmente, no hay una cifra estimada del nmero de sentencias
urbansticas pendientes de ejecucin y, por tanto, de derribo. La labor del
Consejo General del Poder Judicial no est siendo eficaz ni suficiente para
conocer la informacin al detalle.
Sin nimo de describir todas las sentencias pendientes de ejecucin, s
han transcendido a la luz pblica supuestos como el del Hotel Algarrobico de
Cabo de Gata, en Njar (Almera),285 o la ilegalidad de 180 viviendas en la
urbanizacin Rosala de Castro, en Vigo.
En el municipio de Pilagos, en Cantabria, se ha anulado el plan parcial
situado en el Alto del Cuco, en el Parque Natural de Liendres, que afecta a la

283

Estos datos figuran en la entrevista concedida por Antonio Vercher, fiscal coordinador de
Urbanismo y Medio Ambiente, en el El Pas, el da 30 de octubre de 2006, con el subttulo
siguiente: En Espaa hay ms de 100.000 viviendas ilegales, construidas bajo un permiso
municipal que no se ajusta a la ley o directamente sin licencia. En el ltimo ao y medio, la
Guardia Civil ha denunciado 12.832 de estas construcciones, 24 al da. Y eso no es nada: slo
en Mlaga hay ms de 30.000 casas ilegales, y la situacin se repite, en mayor o menor grado,
en toda Andaluca, Valencia, Murcia, Alicante, Canarias, Cantabria. Los dueos dorman
tranquilos porque, con el tiempo, estas viviendas solan ser amnistiadas. Rara vez los jueces
forzaban la demolicin y la fiscala aceptaba la situacin; B. LOZANO CUTANDA, Urbanismo y
corrupcin: algunas reflexiones desde el Derecho administrativo, en RAP, nm. 172, eneroabril, 2007, pgs. 339-361. La cifra de las 100.000 viviendas ilegales ya ha sido acogida por
LOZANO CUTANDA: Actualmente, ante la gravedad de los fenmenos de corrupcin urbanstica y
la alarmante proliferacin de la construccin ilegal (se calcula que existen ms de 100.000
viviendas ilegales, construidas con un permiso municipal que no se ajusta a la ley o
directamente sin licencia), se propugna desde la Fiscala de la Sala de Medio Ambiente y
Urbanismo que se proceda a la demolicin en los supuestos de delitos contra la ordenacin
del territorio a travs de una interpretacin ms estricta del Cdigo Penal.
284
El peridico El Punt Diari ofreca la siguiente noticia, el da 5 de diciembre de 2006:
Segn el catastro, de las 50.000 casas que se han construido en suelo rstico en Mallorca,
slo 10.000 son legales. El 80% de los chalets edificados no se ajustan a la legalidad.
285
En este sentido, puede comprobarse en la Revista Greenpeace, nm. 1, 2006, pgs. 11.

137

GEMMA GEIS CARRERAS

legalidad de 442 viviendas286 o la ilegalidad de licencia de obras para la


construccin de tres viviendas unifamiliares en Pilagos (Santander).287
En San Antonio de Calonge (Gerona) estn pendientes de derribo dos
bloques de 28 apartamentos, llamados Torre Valentina, que infringen el PGOU
y que estn situados en primera lnea de mar. Por otro lado, el Tribunal
Superior de Justicia de Catalua estim la ilegalidad de la licencia de
actividad del vertedero de Vacamorta, en Crulles (Gerona), sin que se haya
procedido a su cierre.288 La demolicin del, ya citado, restaurante del Fortn
de la Reina parece inminente, pero an no se han iniciado los trmites.
En ltimo lugar, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Andaluca,289 de 30 de junio de 2005,290 resuelve la impugnacin de un auto
dictado por el Juzgado Contencioso-Administrativo nm. 2 de Mlaga que daba
ejecutado el fallo. Los hechos se circunscriban a la ejecucin de unas obras
pblicas por parte de la Consejera Provincial de Obras Pblicas y Transporte
de Mlaga en unos terrenos ubicados en una va pecuaria. El fallo estableca
286

STSJCant, de 29 de marzo de 2007. Ponente: Mara Teresa Marijun Arias. RJCA 2007/275.
STSJCant, de 2 de noviembre de 2000. Ponente: Mara Josefa Artaza Bilbao. RJCA
2000/2312. En el FJ 9, el TSJCant advierte de la grave afectacin al paisaje: Ello se hace
posible por consecuencia de la aplicabilidad directa de dicho precepto, que se impone, como
norma de rango legal que es, a las determinaciones que, formalmente adecuadas, conduzcan
a resultados contrarios a la proteccin que la ley dispensa a determinados valores, como el
respeto al patrimonio histrico y artstico, a la preservacin de la arquitectura tradicional, o
a la contemplacin del paisaje, los cuales adquieren rango constitucional en los arts. 45 y 46.
Se trata, por tanto, de una norma conectada directamente con las exigencias constitucionales
que define y delimita el contenido de la propiedad en cuanto una de sus modalidades, la
facultad de edificar en suelo propio, resulten objetivamente contradictoria con la tutela y
salvaguardia de los indicados valores; y en el FJ 11 seala la posibilidad de denegar la
licencia si sta afecta al paisaje: [] la prueba pericial practicada en el seno del presente
proceso no puede arrojar resultados ms concluyentes; en efecto nos encontramos ante un
enclave privilegiado de nuestra regin, desde el punto de vista de sus bellezas naturales y
paisajsticas, cuyos linderos Norte y Este son respectivamente los acantilados que vierten
sobre el mar Cantbrico y la Playa de las Cerrias, tratndose de una zona cuyas
caractersticas topogrficas son las especficas de la zona costera de Cantabria, con suave
pendiente hacia el mar, que tradicionalmente ha sido utilizada como terreno agrcola de
pradera, con lo que indudablemente ha quedado remarcada su constitucin como terreno
abierto, sin obstculos visuales, esto es, las caractersticas a las que el art. 138 de la Ley del
Suelo anuda la posibilidad de denegacin de las solicitudes de edificacin, cuando las mismas
vengan a perturbar o enturbiar la contemplacin del paisaje, que el perito califica como de
excepcionalmente sensible, con una gran fragilidad visual.
288
STSJC, de 30 de diciembre de 2002. Ponente: Maria Pilar Martn Coscolla. RJCA
2003/101979. STSJC, de 18 de noviembre de 2005. Ponente: Francisco Lpez Vzquez. RJCA
2005/3661.
289
De ahora en adelante, TSJAn.
290
STSJAn, de 30 de junio de 2005. Ponente: Mara del Rosario Cardenal Gmez. RJCA
2005/305.
287

138

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

que deba asegurarse a la parte actora un paso o trazado alternativo de la


vereda La Mogea, con tal de facilitar el trnsito de ganado hacia el
abrevadero de ganado en el ro Cuevas. La Consejera no ejecut en su
totalidad el fallo. El muro construido no era lo suficientemente seguro para el
paso del ganado, as que el TSJAn consider que (FJ 6): La idoneidad del
paso elegido por la administracin para el trnsito del ganado en condiciones
de rapidez y comodidad para el mismo pues de la prueba parcial se ha
revelado que en dichos puntos resulta el paso de ganado arriesgado y
peligroso no siendo suficientes las seales establecidas en la P-23 para
garantizar el paso de animales sin peligro, considerando el perito que se
habiliten nuevas soluciones. Lo curioso es que las obras pblicas afectaban a
un corredor ecolgico como reconoca el propio Tribunal y, por tanto,
resultaba de aplicacin el artculo 13.1 de la Ley de vas pecuarias, de 23 de
marzo de 1995, que pone lmites a las obras proyectadas: Cuando se
proyecte una obra pblica sobre el terreno por el que discurra una va
pecuaria la administracin actuante deber asegurar que el trazado
alternativo

de

la

va

pecuaria

garantice

el

mantenimiento

de

sus

caractersticas y la continuidad del trnsito ganadero y de su itinerario as


como de los dems usos compatibles y complementarios de aqul. Por tanto,
el TSJAn consider que el fallo no se haba ejecutado correctamente por la
falta de garanta del paso del ganado, obligando a la Administracin a
habilitar un paso seguro, respetando el corredor ecolgico existente.
Se ha ejecutado alguna sentencia urbanstica? La respuesta es
afirmativa. Aun a pesar de la dificultad de conocer ejemplos de sentencias
urbansticas ejecutadas, podemos subrayar la demolicin del Mas Llapart, de
Cams291 (Gerona), y la vivienda, situada en suelo rstico con un uso
reservado a equipamientos, de un matrimonio ubicada en la zona de los
Migueles de Arona (Las Palmas).292 No obstante, pesan ms el nmero elevado
de sentencias inejecutadas que las sentencias que han sido objeto de
ejecucin con el derribo de la construccin o edificacin ilegal.

291

En El Punt Diari, de 8 de noviembre de 2006, el cambio de uso efectuado por el ciudadano


provoc la no adecuacin a la legislacin vigente.
292
En La Opinin de Tenerife, de 14 de diciembre de 2005.

139

GEMMA GEIS CARRERAS

El urbanismo ambiental nicamente ser respetado si se ejecutan las


sentencias urbansticas. Unas viviendas ilegales en un monte que perturban
negativamente el paisaje y el territorio deben ser derribadas. Las previsiones
del legislador sern un brindis al sol si ante una sentencia que declara la
ilegalidad de una vivienda, hotel, etc., no se cumple, es decir, no se ejecuta.
Los principios y finalidades del urbanismo ambiental estarn siempre en crisis
si no articulamos un sistema eficaz de ejecucin de sentencias urbansticas.

140

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

CAPTULO III

LAS PRINCIPALES CAUSAS DE INEJECUCIN DE LAS


SENTENCIAS URBANSTICAS. SUS SOLUCIONES

La experiencia demuestra, sin embargo, que, salvo


contadas
ocasiones,
no
acaban
derrumbndose
construcciones y edificaciones realizadas al amparo de un
plan anulado judicialmente.293

293

J. M. TRAYTER JIMNEZ, El control del planeamiento urbanstico, Civitas, Madrid, 1996,


pgs. 405-406.

141

GEMMA GEIS CARRERAS

1. La posicin de los tribunales y las partes en la fase de ejecucin (art.


103 de la LJCA)

1.1 LA

POTESTAD DE HACER EJECUTAR LAS SENTENCIAS URBANSTICAS CORRESPONDE AL


RGANO QUE HA CONOCIDO DEL ASUNTO EN PRIMERA INSTANCIA. EN PARTICULAR, LA
CONDENA DE HACER. LA DEMOLICIN (ART. 103.1 DE LA LJCA)

El sistema de ejecucin de sentencias en la jurisdiccin contenciosoadministrativa est previsto en el captulo IV del ttulo IV de la LJCA, cuyo
enunciado es el siguiente: Ejecucin de sentencias. Este captulo analizar
cada uno de sus preceptos a la luz de las garantas y reglas contenidas en los
artculos 24.1, 117.3 y 118 CE.294

El Tribunal Supremo ha abordado la cuestin relativa a la eficacia del


derecho a la ejecucin de sentencias asegurando que la cobertura legislativa
actual es suficiente para tutelar dicho derecho. La propia jurisprudencia
reflexiona acerca de la existencia de una legislacin que da cobertura a la
ejecucin de las sentencias. Sin embargo, no suscribimos la visin tan positiva
que el Tribunal Supremo traslada en su jurisprudencia. Lo cierto, a nuestro
parecer, es que la legislacin actual no garantiza la plena ejecucin de las
sentencias en materia urbanstica. De ah el nimo de analizar cada uno de los
epgrafes de la Ley jurisdiccional para abordar especficamente las reglas que
rigen la ejecucin de las sentencias urbansticas, as como la jurisprudencia
de los tribunales de justicia. El entorno social, poltico y econmico que rodea
la ejecucin de las sentencias urbansticas hace necesaria una interpretacin
crtica del marco legal porque el contexto actual nos pone en guardia.
294

L. MARTN REBOLLO, Leyes administrativas, op. cit., pgs. 1374-1375. El autor pone de
manifiesto que el actual captulo IV de la LJCA es novedoso en comparacin con la legislacin
anterior. La caracterstica principal del sistema de ejecucin de sentencias de la Ley
jurisdiccional de 1956, como hemos sealado en el captulo I de la presente tesis doctoral, es
que la potestad de ejecucin de las sentencias resida en la Administracin: La anterior Ley
de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1956 contemplaba la cuestin de la ejecucin
de las sentencias en los arts. 103 a 112. La caracterstica principal del sistema resida en que
la ejecucin de las sentencias corresponda a la propia Administracin y no, como sucede en
las dems jurisdicciones, a los Tribunales. As lo prevea el art. 103 LJCA 1956, que
inauguraba el captulo dedicado al tema La ejecucin de las Sentencias corresponder al
rgano que hubiere dictado el acto o disposicin objeto del recurso.

142

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Lo cierto es que el auto del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de


1989295 ya manifestaba la satisfaccin por la cobertura jurdica que ofreca la
CE (FJ 3): Ciertamente el tema no ofrece dificultades de envergadura, ya
que la legislacin vigente ofrece patentemente la solucin. En la cspide
normativa, la Constitucin en su artculo 117.3 establece que el ejercicio de
la potestad jurisdiccional, en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo
ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales
determinados por las leyes, segn las normas de competencia y procedimiento
que las mismas establezcan. El artculo 118 complementa el anterior, al decir
que es obligado cumplir las sentencias y dems resoluciones firmes de los
Jueces y Tribunales, as como prestar la colaboracin requerida por stos en
el curso del proceso y en la ejecucin de lo resuelto. Aunque el Tribunal
Supremo manifieste en su jurisprudencia la suficiencia del marco jurdico
aplicable a la ejecucin de las sentencias, nuestra postura parte de la
afirmacin que constituye el taln de Aquiles de la jurisdiccin contenciosoadministrativa. En el mbito de las sentencias urbansticas la mayora de las
sentencias no se ejecutan, se retardan o existen dificultades que hacen casi
imposible el cumplimiento del fallo, tal como abogados en ejercicio, jueces y
magistrados subrayan en los foros de debate correspondientes. Por todo ello,
pasamos a exponer las causas de la inejecucin de sentencias urbansticas. En
unos casos el problema parte de la mejorable regulacin legal; en otros, por
la interpretacin que de los preceptos de la ley jurisdiccional se est
realizando. Por ltimo, la falta de medios y constancia en la ejecucin es
tambin un dato a tener en cuenta.

Cul es el papel de los rganos jurisdiccionales? Cules son las


funciones

que

los

rganos

jurisdiccionales

deben

desempear

para

salvaguardar el derecho a la ejecucin de sentencias? La Sentencia del


Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2004296 (FJ 4) precisa una actuacin
concreta de los jueces y tribunales en la fase de ejecucin: 1.. La garanta
constitucional alcanza a que la sentencia se cumpla en sus propios trminos,
295
296

ATS de 22 de noviembre de 1989. Ponente: Jos Mara Reyes Monterreal. RJ 1989/7292.


STS de 18 de mayo de 2004. Ponente: Pedro Jos Yage Gil. RJ 2004/13781.

143

GEMMA GEIS CARRERAS

sin apartarse de lo previsto en el fallo objeto de ejecucin. 2.. Es deber del


Juez o del Tribunal ejecutar la sentencia y apurar la posibilidad de realizacin
completa del fallo, interpretando y aplicando las normas procesales en el
sentido ms favorable a la ejecucin. 3.. El derecho se satisface mediante la
adopcin por el rgano judicial de las medidas oportunas para llevar a cabo la
ejecucin y no alcanza a cubrir las diferentes modalidades que puede revestir
la ejecucin.
En cualquier caso, el artculo 103 de la LJCA se aparta definitivamente
de la atribucin a las administraciones pblicas de la potestad de hacer
ejecutar las sentencias297 y as se inicia el captulo IV, dedicado a la ejecucin
de las sentencias, con una expresa declaracin de intencin de finalizar con la
conflictividad en cuanto a la ejecucin de las sentencias, precisando que la
potestad de hacer ejecutar las sentencias y dems resoluciones judiciales
corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden
jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en
primera o nica instancia.298 La aprobacin de la LJCA evidenci la apuesta
del legislador por la adopcin de un sistema efectivo de ejecucin de las

297

E. GARCA DE ENTERRA Y T. R. FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo, II, op. cit.,


pgs. 656-657. Los autores expresan la importancia de la Constitucin espaola como paso
decisivo para superar la potestad retenida de las administraciones pblicas de ejecutar las
sentencias: Pero la Constitucin dio el paso decisivo para superar esa vieja traba, que en la
prctica haca de las sentencias meras admoniciones morales para que las Administraciones
ejecutaran las sentencias que les concernan y contra cuya resistencia resultaba sumamente
difcil, y a veces imposible, luchar. Hoy en da, no podramos ya calificar las sentencias
como meras admoniciones morales, pero tampoco podemos estar satisfechos de la situacin
actual, en que la dificultad con la que se ejecutan las sentencias urbansticas o, incluso,
hasta la inejecutabilidad de gran parte de ellas hacen necesario reformular el sistema actual
y analizar el derecho comparado para extraer algunas posibles vas de solucin.
298
Por otra parte, los propios tribunales superiores de justicia de las comunidades autnomas
han seguido los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional. Obsrvese por
ejemplo, la STSJIB de 21 de octubre de 1994 (ponente: Jess Ignacio Algora Hernando; RJCA
1994/439). El Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares incorpora la doctrina
constitucional relativa a la ejecucin de las sentencias (FJ 6): La Sentencia del Tribunal
Constitucional de 7 de junio de 1984 establece: Es obligado para la Administracin que
hubiere dictado el acto o disposicin objeto del recurso contencioso-administrativo la
ejecucin de la sentencia recada, ejecucin que corresponde, en principio, al rgano que
hubiere dictado el acto o disposicin, debiendo interpretarse esta competencia no como la
atribucin de una potestad, sino como la concrecin del deber de cumplir lo decidido por las
sentencias y las resoluciones firmes, que constituye en cada caso una obligacin de la
Administracin, y de prestar la colaboracin requerida por los Jueces y Tribunales en sus
resoluciones firmes dictadas en ejecucin de sentencia.

144

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

sentencias. Algn doctrina, como por ejemplo SNCHEZ MORN,299 ha


identificado la inejecucin de sentencias como uno de los problemas ms
graves

de

la

jurisdiccin

contencioso-administrativa

de

Espaa.

La

justificacin de tal calificacin emana de la necesidad de una verdadera


justicia administrativa, ya que sin ella no existe una sumisin de la
Administracin pblica a la ley y al derecho.300
El artculo 103.1 de la LJCA establece con total rotundidad, sin dejar
margen a la duda o la interpretacin, que la potestad de hacer ejecutar las
sentencias corresponder de forma exclusiva a los jueces y tribunales de la
jurisdiccin contencioso-administrativa. Por tanto, la regulacin de la
ejecucin de las sentencias en el orden contencioso-administrativo arranca
del legislador, dejando bien claro quin debe ejecutar las resoluciones
judiciales.
En relacin con este extremo, autores como MARTN DELGADO han
manifestado que debe darse una mayor preeminencia de la funcin
jurisdiccional frente al derecho a la tutela judicial efectiva, dado que la
propia funcin jurisdiccional es una premisa bsica para satisfacer el derecho
a la ejecucin. Esta posicin aboga por una mayor presencia de la iniciativa
judicial en la ejecucin.301

299

M. SNCHEZ MORN, La reforma de la justicia administrativa en Espaa, en Rivista di


Diritto Pubblico, n. 4, 1999, pgs. 427-462. SNCHEZ MORN califica como grave el problema
de la ejecucin de sentencias: Desde siempre se ha identificado como uno de los problemas
ms graves que aquejaban al sistema de lo contencioso-administrativo en Espaa el rgimen
de la ejecucin de las sentencias de condena []. La nueva Ley ha afrontado con decisin
este problema, de manera que muchos consideran esta parte de la reforma legal como una de
las ms conseguidas. Para empezar, la Ley reitera de la manera ms rotunda la obligacin de
cumplir las sentencias en sus propios trminos y el deber de colaboracin con los jueces y
tribunales que todas las personas fsicas y jurdicas tienen para la debida y completa
ejecucin de lo resuelto.
300
E. GARCA DE ENTERRA, Democracia, jueces y control de la Administracin, op. cit.,
pgs. 121-126. El profesor GARCA DE ENTERRA pone en duda la existencia del sometimiento
pleno de la Administracin al derecho sin la existencia de la justicia administrativa: Sin
justicia administrativa no hay efectiva sumisin de la Administracin a la Ley y al Derecho,
como impone el artculo 103.1 de la Constitucin, componente absolutamente imprescindible
de un Estado social y democrtico de Derecho digno de ese nombre.
301
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 104-112. MARTN DELGADO finaliza su exposicin acerca de la
conexin entre la funcin jurisdiccional y el derecho a la tutela judicial efectiva
argumentando que una vez que se ha conseguido la implantacin de un sistema completo de
ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas, debe darse un mayor protagonismo a
los arts. 117 y 118, puesto que la Administracin, como cualquier particular, est obligada a

145

GEMMA GEIS CARRERAS

Nuestra postura tambin concuerda con dicha doctrina. Hay que dar
ms instrumentos, tcnicas y medios a los rganos jurisdiccionales a fin de
que procedan a hacer ejecutar las sentencias sin temores ni desconfianzas.
Los lmites a su funcin deben ser fijados por el ordenamiento jurdico.302 Sin
embargo, tambin debe reconocerse la poca iniciativa judicial que en
ocasiones se observa en algunos jueces y tribunales en la fase de ejecucin de
las sentencias, sentimiento ya afirmado por la doctrina.303

cumplir con las sentencias dictadas contra ella y como se ha intentado poner de manifiesto
en las lneas anteriores esto es consecuencia no del art. 24, sino de la lgica del propio
sistema, del poder que la Constitucin otorga a Jueces y Tribunales para ejecutar lo juzgado
y de la consagracin de la ejecucin no como un privilegio o facultad de la Administracin,
sino como una obligacin en sentido estricto.
302
M. LPEZ GIL, Avances en la ejecucin de sentencias contra la Administracin, op. cit.,
pgs. 32-33. En relacin con el ejercicio de la funcin jurisdiccional, LPEZ GIL afirma que los
mecanismos ejecutorios no tienen porque estar explcitamente regulados en la Ley
jurisdiccional de 1998: Otra cuestin distinta es si estos mecanismos ejecutorios tienen que
estar regulados, expresa y explcitamente, en cada orden jurisdiccional, o cabe la remisin,
como se produce en otras materias, a textos legales diferentes. La respuesta afirmativa nos
parece obvia. La tcnica de legislacin por remisin no slo es utilizada frecuentemente sino
que adems es recomendable en la medida en la que evita duplicidades legislativas
innecesarias. El nico problema que vemos a esta tcnica la remisin en el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo a las normas reguladoras de la ejecucin civil es la
posibilidad de que, al no tener en cuenta las especialidades o caractersticas propias del
objeto de estos procesos, los mecanismos ejecutorios sean totalmente ineficaces. Tal
postura no puede ser acogida, a nuestro entender, porque si bien debemos exigir a los
rganos jurisdiccionales mayor iniciativa, como hemos observado con anterioridad, tambin
es cierto que debemos ofrecer parmetros de seguridad jurdica, y, por tanto, la LJCA
debera concretar ms los mecanismos de ejecucin e incluso, a nuestro parecer, normas y
preceptos especficos para el mbito urbanstico.
303
T. FONT I LLOVET, La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas, op. cit., pgs.
83-88. Esta reflexin acerca de la actitud de los rganos jurisdiccionales en la fase de
ejecucin de las sentencias nos parece, an, de total actualidad: En efecto, aun sin
pretender desconocer, por supuesto, y mucho menos negar, la frecuentsima actitud
residente o pasiva de la Administracin en el cumplimiento de las sentencias, lo cierto es que
tambin a los tribunales de lo contencioso-administrativo hay que achacar en parte el
deficiente funcionamiento real de la fase ejecutiva de sus propias resoluciones. A menudo no
se destaca lo bastante que no es slo la Administracin quien obstaculiza el cumplimiento de
las sentencias, sino que tampoco los propios jueces, por su parte, apuran todas las
posibilidades que el ordenamiento pone a su disposicin para que se hagan efectivas sus
resoluciones. [] Y conviene insistir en ello porque si es a los jueces y tribunales a quienes
corresponde la ejecucin de las sentencias y a quienes compete otorgar la tutela judicial
efectiva del derecho a la ejecucin, es preciso dar un impulso para que desarrollen con
plenitud los poderes que a tal efecto les atribuye el ordenamiento y, en definitiva, asuman
con todas sus consecuencias la responsabilidad que por la Constitucin tienen asignada. En el
mismo sentido, vase S. GONZLEZ-VARAS IBEZ, Hacia un modelo contencioso-administrativo
preventivo. El ejemplo de la ejecucin de las sentencias anulatorias de un plan
urbanstico, en Revista de Administracin Pblica, n. 163, enero-abril 2004, pgs. 56-57. El
autor afirma la poca asuncin de responsabilidad de los jueces en la ejecucin de la
sentencia: La propia prctica judicial confirma que tampoco los jueces asumen siempre una
posicin protagonista en cuanto al establecimiento de pautas positivas y apriorsticas de
actuacin para la ejecucin de su propia sentencia.

146

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

El artculo 103.1 de la LJCA atribuye la competencia para hacer


ejecutar las sentencias al juez o tribunal que haya conocido del asunto en
primera o nica instancia. As pues, el legislador ha concretado que aquel
rgano que conozca de un asunto en primera o nica instancia ser el
tutelante del cumplimiento de las sentencias que recaigan sobre ese asunto,
aun habindose interpuesto los recursos correspondientes.
La distribucin de los asuntos en la jurisdiccin contenciosoadministrativa se regula en los artculos 6 a 13 de la LJCA.304 Existen algunas
previsiones que merecen ser comentadas. El artculo 8 de la LJCA establece la
competencia de los juzgados de lo contencioso-administrativo para conocer,
en nica o primera instancia, segn lo dispuesto en esta Ley, de los recursos
que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades
y

corporaciones

impugnaciones

de

dependientes
cualquier

vinculadas

clase

de

estas,

instrumentos

de

excluidas

las

planeamiento

urbanstico. De ese modo, los juzgados de lo contencioso-administrativo, a la


vista de la distribucin de competencias del artculo 8 de la LJCA, no
ejecutarn sentencias urbansticas que tengan como objeto la impugnacin de
cualquier tipo de instrumento de planeamiento urbanstico.
Los tribunales superiores de justicia de las distintas comunidades
autnomas, al amparo del artculo 10 de la LJCA, sern competentes para
conocer en nica instancia de los recursos que se deduzcan de los actos de las
entidades locales y de las administraciones de las comunidades autnomas,
cuando su conocimiento no est atribuido a los juzgados de lo contenciosoadministrativo, as como de las disposiciones generales emanadas de las
comunidades autnomas y de las entidades locales (art. 10.b de la LJCA). En
nuestro caso, sern las impugnaciones a los planes directores urbansticos o
cualquier otro plan urbanstico aprobado por la comunidad autnoma y los
instrumentos de planeamiento urbanstico aprobados por las entidades
locales.

304

Puede verse ms sobre este tema en: R. ESTVEZ GOYTRE, El urbanismo y la jurisdiccin
contencioso-administrativa. Estudio jurisprudencial, op. cit., pgs. 327-330.

147

GEMMA GEIS CARRERAS

Los juzgados de lo contencioso-administrativo y los tribunales


superiores de justicia de las distintas comunidades autnomas sern los que
lleven el peso de la ejecucin de las sentencias, aplicndose las reglas de
distribucin de competencias de la LJCA. Los primeros, en relacin con los
asuntos relativos a las licencias urbansticas y dems actos siempre que no
lleven aparejada la impugnacin de un plan urbanstico. Los segundos, cuando
tenga lugar la impugnacin de un instrumento de planificacin urbanstica, ya
sea aprobado por las entidades locales, ya sea aprobado por la comunidad
autnoma correspondiente. As pues, parte de las vicisitudes de la inejecucin
de las sentencias tendrn como principales actores a los juzgados de lo
contencioso-administrativo y a los tribunales superiores de justicia. Ahora
bien, ya decimos de antemano que, si bien los presentamos como principales
actores en la ejecucin de las sentencias urbansticas, no les asignamos la
totalidad de la responsabilidad del alto grado de inejecucin, o dicho de otro
modo, de las dificultades existentes, hoy en da, para que se cumpla el fallo
de una sentencia urbanstica. No existe una correlacin entre su papel en la
ejecucin de las sentencias y los medios e instrumentos que se han puesto a
su alcance.
En este epgrafe no podemos pasar por alto la especificidad de la
ejecucin de las sentencias urbansticas. Es decir, en la mayora de ocasiones
el fallo de la sentencia comportar, a la vista de lo expuesto en el captulo II,
la demolicin de todo lo que el fallo haya declarado ilegal. El fallo concreta
una condena a un hacer material proceder a la demolicin, aunque se
trate, en ocasiones, de un pronunciamiento implcito. La ejecucin de las
sentencias urbansticas pasa por instar demoliciones, de acuerdo con el
pronunciamiento judicial, sin que sea justificable otorgar un trato desigual en
funcin del sujeto afectado.305 La realidad nos lleva a afirmar que el sistema
305

S. GONZLEZ-VARAS IBEZ, Hacia un modelo contencioso-administrativo preventivo, op.


cit., pgs. 64-65. El autor critica que las demoliciones se produzcan nicamente ante
circunstancias excepcionales: Para que un rgano jurisdiccional opte por la va de la
demolicin de las edificaciones parece que tienen que presentarse situaciones especiales o
singulares, tales como la ejemplaridad de la condena y el carcter individualizado. Con el
mismo fin, J. M. TRAYTER JIMNEZ (El control del planeamiento urbanstico, op. cit., pgs. 400403) pone de manifiesto la STS de 27 de marzo de 1992 (ponente: J. Garca-Ramos Iturralde;
RJCA 1992/3360). En dicha sentencia el Tribunal Supremo ordenaba la demolicin de lo
ilegalmente construido. En cualquier caso, TRAYTER advierte que la experiencia demuestra,

148

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

jurisdiccional contencioso-administrativo est presenciando un alto grado de


inejecucin de las sentencias que condenan al derribo de las edificaciones
ilegales, por lo que nos planteamos las siguientes preguntas: el elevado coste
econmico en concepto de responsabilidad patrimonial derivado de la
ejecucin del fallo de derribo justifica la inejecucin? La presencia de
terceros adquirentes de buena fe en la fase de ejecucin de la sentencia
interfiere en esta? Los jueces o tribunales tienen a su alcance los medios
necesarios para hacer cumplir las sentencias? La LJCA concreta en su texto
suficientes instrumentos que los rganos jurisdiccionales puedan instar para
ejecutar? Los medios que la LJCA establece para la ejecucin de las
sentencias han sido plenamente desarrollados? Es preciso instar alguna
modificacin en el texto de la LJCA para dotar de ms eficacia y agilidad al
sistema?

1.2 LA OBLIGACIN DE LAS PARTES DE CUMPLIR LAS SENTENCIAS. NECESIDAD DE ESTABLECER


UNOS LMITES AL COMPORTAMIENTO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS EN LA FASE DE
EJECUCIN (ART. 103.2 DE LA LJCA)

Si el apartado primero del artculo 103 de la LJCA delimita cules son


los rganos jurisdiccionales que tienen la competencia para hacer ejecutar las
sentencias, el segundo apartado concreta una obligacin expresa hacia las
partes para que cumplan las sentencias en la forma y en los trminos en que
estas se dicten: Las partes estn obligadas a cumplir las sentencias en la
forma y los trminos en que stas se consignen.

Por otro lado, el artculo 118 de la Carta Magna establece que es


obligacin cumplir las sentencias y dems resoluciones firmes de los Jueces y
Tribunales, y el artculo 17.2 de la LOPJ determina que las Administraciones
Pblicas, las Autoridades y funcionarios, las Corporaciones y todas las
entidades pblicas y privadas, y los particulares, respetarn y, en su caso,
sin embargo, que salvo contadas ocasiones, no acaban derrumbndose construcciones y
edificaciones realizadas al amparo de un plan anulado judicialmente.

149

GEMMA GEIS CARRERAS

cumplirn las sentencias y las dems resoluciones judiciales que hayan ganado
firmeza o sean ejecutables de acuerdo con las leyes. El legislador, en la
configuracin del artculo 17.2 de la LOPJ, ha descrito con ms precisin
todos los sujetos constreidos a cumplir y respetar las resoluciones judiciales,
desde las administraciones hasta los particulares. Ahora bien, como
puntualiza GIMENO SENDRA, en el proceso de ejecucin de sentencias
administrativas, el particular ocupa la posicin de parte ejecutante y la
Administracin, la de parte ejecutada.306 Por su lado, FERNNDEZ VALVERDE
considera que el legislador dio una doble dimensin al concepto de parte del
artculo 103.2 LJCA, en primer lugar, limitando la obligacin del cumplimiento
de la sentencia a las partes procesales y, en segundo lugar, extendiendo el
mandato no slo a las administraciones pblicas sino tambin a los
codemandados.307
En este caso, debemos ser crticos. Tal como hemos acreditado en el
captulo II, las partes no respetan la obligacin que les impone el artculo 103
de la LJCA de cumplir las sentencias en la forma y los trminos que el juez o
tribunal determine en el fallo de la sentencia. Esta no es una afirmacin sin
justificacin dado que hemos subrayado cmo algunos dirigentes polticos, ya
sean alcaldes o concejales, expresan en los medios de comunicacin la
voluntad de no cumplir con el fallo de la sentencia, as como de presentar
todos los recursos posibles para evitar su cumplimiento y examinar las

306

V. GIMENO SENDRA Y OTROS, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin


contencioso-administrativa de 1998, Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 1999,
pgs. 729-730. En relacin con las partes en la ejecucin de las sentencias administrativas y
la posicin de la Administracin pblica y los particulares, expone: [] en el proceso de
ejecucin de sentencias administrativas, la nica parte destinataria de esta obligacin es la
Administracin Pblica condenada, si se repara en que las partes en dicho proceso de
ejecucin suelen ser, de un lado, el administrado-ejecutante y, del otro, la administracinejecutada.
307
R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, en La ejecucin de las
sentencias contencioso-administrativas, op. cit., pg. 76. En relacin con el concepto de
parte del artculo 103.2 de la LJCA, el magistrado del Tribunal Supremo determina: [] pero
el planteamiento del legislador cuenta con una doble dimensin, por cuanto, por una parte,
limita con independencia de los amplios pronunciamientos constitucionales y legales antes
reseados la obligacin del cumplimiento de las sentencias a las partes procesales del
procedimiento concreto de referencia en el que se ha pronunciado la sentencia, y, por otra
parte, y desde otra dimensin, tal obligacin se extiende no slo a la Administracin, que
normalmente habra adoptado la posicin procesal de demandada, sino tambin a los
codemandados e, incluso, recurrentes, dados los trminos del precepto.

150

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

frmulas jurdicas existentes para esquivar el fallo, bsicamente, a travs la


imposibilidad material y legal.
El legislador fue claro al postular la obligacin de las partes de cumplir
las sentencias, no considerando suficiente, para la salvaguarda el derecho a la
tutela judicial efectiva, que se remuevan los obstculos iniciales. La
jurisprudencia

administrativa

Constitucional y ha sealado:

308

ha

recogido

la

doctrina

del

Tribunal

Conviene insistir en esta ltima dimensin

del derecho a la tutela judicial, porque es ciertamente aqu, en los


incumplimientos administrativos disimulados o indirectos, donde se ocultan
los mayores riesgos tanto para el sistema jurdico en general como para los
derechos de los particulares. Esta afirmacin nos permite relacionar la
obligacin de las partes de cumplir con el fallo de la sentencia y las
estrategias al uso para instigar cumplimientos disimulados o indirectos, en
nuestro caso, todo aquello que suponga la no demolicin de las construcciones
y edificaciones ilegales. La efectividad de tales artimaas en la fase de
ejecucin de las sentencias urbansticas debe considerarse una grieta del
Estado de derecho en el control de la Administracin pblica y de las
garantas del ciudadano.

1.2.1 El concepto del Derecho administrativo italiano de ladempimento


de las partes. La exigencia de lealtad

Una primera aportacin de carcter terico para limitar la actuacin de


las partes ante la ejecucin del fallo viene dada por el Derecho administrativo
italiano es donde se ha elaborado el concepto de ladempimento de las
partes.
En suma, se pretende proponer un nuevo principio sobre el que la
ejecucin de sentencias podra regirse. Es el que denominaramos en nuestro
ordenamiento, principio de lealtad, asemejable con ciertos matices. El
308

ATS de 16 de noviembre de 2002. Ponente: Segundo Menndez Prez. JUR 2002/266664.


Este auto recoge la doctrina constitucional establecida en la STC n. 167/1989.

151

GEMMA GEIS CARRERAS

mismo, sera de aplicacin junto a los ya existentes en nuestro ordenamiento


jurdico. Tal principio tiene como misin controlar la presencia de
incumplimientos disimulados de la ejecucin de las sentencias urbansticas, ya
sea con modificaciones de planes urbansticos o con la aprobacin de licencias
legalizadoras.

En el Derecho administrativo italiano existe el denominado giudizio di


ottemperanza,309 que definimos como aquel procedimiento jurisdiccional
dirigido a conseguir la plena ejecucin de las sentencias cuando existe,
previamente, un incumplimiento de la Administracin.310 El propio artculo 37
de la Legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi
regionali), regula el giudizio di ottemperanza en el siguiente sentido:
Quando i ricorsi siano diretti ad ottenere ladempimento dellobbligo
dellautorit amministrativa di conformarsi al giudicato degli organi di
giustizia amministrativa, la competenza del Consiglio di Stato o del
tribunale amministrativo regionale territorialmente competente secondo
lorgano che ha emesso la decisione, della cui esecuzione si tratta. La
309

E. GARCA DE ENTERRA, Problemas del derecho pblico al comienzo de siglo, op. cit.,
pgs. 76-78. En relacin con el giudizio di ottemperanza, el profesor GARCA DE ENTERRA lo
describa del siguiente modo: La jurisprudencia italiana, primero, luego la Ley, han
encontrado en el viejo giudizio di ottemperanza la posibilidad de una ejecucin judicial
forzosa (incluso efectuada por un comisario judicial, sin excluir la actuacin discrecional)
cuando la Administracin no ejecuta de hecho los pronunciamientos de las sentencias y todas
las consecuencias de las mismas que restituyen ventajas que los ciudadanos perdieron como
consecuencia del acto anulado, sin que en ello hayan encontrado dificultades dogmticas
especiales.
310
D. SORACE, Diritto delle amministrazioni pubbliche, Il Mulino, Bolonia, 2005, pg. 407.
SORACE define el giudizio di ottemperanza y emplea el concepto dadempimento al que
haremos referencias ms adelante, como presupuesto del principio de lealtad, en el siguiente
sentido: La pregnanza di tali effetti peraltro assicurata dal giudizio di ottemperanza, dal
momento che, ove lamministrazione manchi di adempiere a tutti gli obblighi derivanti dalla
sentenza, il giudice, directamente, oppure un comisario da lui nominato possono, a
conclusione di tale giudizio, sostituirsi allamministrazione nel prendere i provvedimenti
dovuti in conseguenza dei diversi effetti della sentenza. Adems, una de las aportaciones
tambin interesantes del Derecho administrativo italiano y que ser objeto de examen en el
captulo IV es el nombramiento de un comisario y el ejercicio del poder de sustitucin para la
ejecucin de la sentencia; F. CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo, Giuffr, Miln,
2003, pgs. 1153-1156. CARINGELLA define la finalidad del giudizio dottemperanza como
intimamente riconducibile al carattere fungibile dei doveri di fare o non fare che discendono
in capo allamministrazione in virt della potest che lordinamento le riconosce, sicch
nella particolare configurazione del lato attivo del rapporto: potest-interesse legittimo, che
deve essere rinvenuto il meno recente fondamento dellistituto dellottemperanza
amministrativa.

152

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

competenza peraltro del tribunale amministrativo regionale anche quando si


tratti di decisione di tribunale amministrativo regionale confermata dal
Consiglio di Stato in sede di appello. El origen de la cuestin se halla en la
expresin a lobbligo di conformarsi, es decir, la Administracin pblica y
las dems partes tienen la obligacin de rendirse ante el fallo de la sentencia.
En consecuencia, deben rendirse y proceder a cumplir el fallo, adoptando las
medidas tendentes a su ejecucin. La doctrina italiana, como por ejemplo la
de CASETTA,311 cuando hace referencia a las bases del giudizio di
ottemperanza,312 advierte que la Administracin tiene que conformarse con el
fallo. En el mismo sentido se pronuncia NIGRO,313 al afirmar que la sentencia
impone a la Administracin una obligacin de cumplir con el fallo, instando a
tomar las medidas oportunas de acuerdo con el fallo.
En la doctrina administrativa francesa ha sido ARAB quien ha puesto de
relieve, entre otras cosas, que la Administracin presenta en la ejecucin del
fallo cierta resistencia (rsistance).314

311

E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Guiffr, 6. ed., Miln, 2004, pgs. 837859. En relacin con el deber de la Administracin de conformarse con el fallo de la
sentencia, CASETTA manifiesta: Lamministrazione ha dobbligo di conformarse al giudicato.
En relacin con el giudizio di ottemperanza, tambin puede verse: E. CASETTA, Compendio di
diritto amministrativo, Giuffr, 3. ed., Miln, 2002, pgs. 424-428.
312
S. CASSESE, Le basi del diritto amministrativo, Garzanti, Miln, 2000, pgs. 462-463. El
nacimiento legislativo del giudizio di ottemperanza se halla en la Ley de 1971 y CASSESE
predica el carcter amplio de los poderes del juez administrativo (giudice amministrativo)
para hacer cumplir las sentencias: Lultimo sviluppo della giustizia amministrativa quello
costituito dalla esecuzione delle sentenze (cosiddetto giudizio di ottemperanza). A partire dal
secondo decennio del XX secolo, il giudice amministrativo si preoccupato dellesecuzione
delle proprie sentenze da parte della pubblica amministrazione, sviluppando il cosidetto
giudizio di ottemperanza, che stato regolato con legge del 1971. I poteri del giudice
amministrativo per lesecuzione delle sentenze sono molto ampi e giungono fino alla
possibilit di nominare un commissario, quale organo straordinario della pubblica
amministrazione, per compiere gli atti richiesti dal giudice stesso.
313
M. NIGRO, Giustizia amministrativa, Il Mulino, Urbino, 2002, pgs. 311-339. El propio NIGRO
tambin hace referencia a las medidas obligatorias que la Administracin deber tomar: La
sentenza amministrativa impone allamministrazione lobbligo di compliere le necessarie
ripristinazioni e di uniformare lattivit di riesercizio del potere alle regole di azione poste o
confermate dalla pronuncia.
314
W. ARAB, Les remdes a linexcution par ladministration des dcisions des juridictions
administratives, tesis microficha, Pars I, 2003, pg. 38. La conducta de la Administracin en
la ejecucin la califica de resistencia, y la divide en residencia activa y pasiva. En relacin
con la residencia pasiva, manifiesta: Pour ne pas sexcuter, il suffit ladministration de
ne rien faire, en observant un silence prolong vis--vis de la dcision juridictionnelle. Y en
cuanto a la actividad, expone: Ladministration nhsite pas parfois prendre une position
qui va lencontre de ce qui a t arrt par le juge administratif dans le dub de mettre en
chec totalement ou partiellement les effets de sa condamnation. Les pratiques par
lesquelles ladministration peut faire chec lautorit de la chose juge sont multiples.

153

GEMMA GEIS CARRERAS

Por el contrario, a nuestro parecer, la LJCA no se ha expresado en los


mismos trminos que el Derecho administrativo italiano, en tanto que el
ordenamiento jurdico administrativo no reconoce este plus de control en
relacin con el comportamiento de la Administracin pblica ante el fallo de
la sentencia. En la legislacin espaola nicamente el artculo 17 LOPJ hace
mencin de la obligacin de respetar y cumplir las sentencias: Las
Administraciones Pblicas, las Autoridades y funcionarios, las Corporaciones y
todas las entidades pblicas y privadas, y los particulares, respetarn y, en su
caso, cumplirn las sentencias y las dems resoluciones judiciales que hayan
ganado firmeza o sean ejecutables de acuerdo con las leyes. Sin embargo, la
previsin

de

respetar

las

resoluciones

judiciales

por

parte

de

las

administraciones pblicas y dems partes no ha sido recogida por el artculo


103.2 de la LJCA, que simplemente prescribe que las partes estn obligadas
a cumplir las sentencias en la forma y trminos que en stas se consignen.
El concepto dadempimento no est explcitamente regulado en la LJCA
y consideramos oportuno incorporar este matiz a fin de elevar el nivel de
control a las administraciones pblicas, dado que en la actualidad se ha
mostrado totalmente insuficiente. La duda surge ante el dilema de aplicar
dicho concepto a nuestro ordenamiento jurdico. En este sentido, nuestra
propuesta seria la de aplicar el principio de lealtad, desarrollado por el
Tribunal Constitucional para regular, sobretodo, las relaciones entre el Estado
y las Comunidades Autnomas, al completo de la sentencias, exigiendo un
comportamiento honesto de las Administraciones Pblicas con las resoluciones
de los tribunales de justicia. Este principio inspirara la globalidad de los
preceptos de la LJCA dedicados a la ejecucin de sentencias y en particular,
el artculo 103.2 de la LJCA.
La Real Academia Espaola de la Lengua315 define lealtad como
cumplimiento de lo que exigen las leyes de la fidelidad y las del honor y
hombra de bien, cuestin aplicable al comportamiento y la actitud de las
administraciones pblicas y dems partes en la ejecucin de las sentencias. La
exigencia de lealtad en el cumplimiento de las sentencias sera un matiz que
315

Puede verse la acepcin escogida en www.rae.es (ltima consulta, 17 de noviembre de


2007).

154

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

podra adoptarse en el artculo 103.2 de la LJCA. Por otra parte, no puede


confundirse la postulacin de la lealtad en la ejecucin de las sentencias y la
negacin del derecho de las partes a la interposicin de los recursos y
medidas pertinentes al amparo de la legislacin aplicable.
El Tribunal Constitucional ha hecho alusin al principio de lealtad
institucional en el marco de la relacin entre Estado y comunidades
autnomas. Especialmente, dicho principio ha sido objeto de aplicacin ante
los conflictos de distribucin de competencias entre el Estado y las
comunidades autnomas. As, por ejemplo, en la STC n. 44/2007, de 1 de
marzo, el Tribunal Constitucional no admite el conflicto positivo de
competencias planteado por la Junta de Castilla y Len con respecto a las
denominaciones de origen, apoyndose, entre otros, en el principio de lealtad
institucional (FJ 9): Es cierto que, desde la perspectiva de los principios de
colaboracin y lealtad institucional entre organizaciones jurdico-pblicas
(art. 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las
administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn),
consustanciales a nuestro modelo de Estado, la actuacin de la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha al aprobar la Orden impugnada no es la
que mejor se adecua a tales principios.316 Debera aplicarse, a nuestro juicio,
dicho principio de manera ms intensa en la ejecucin de las sentencias, de
modo que deviniera un elemento de control en la actuacin de las
administraciones pblicas afectadas por el fallo.
La doctrina administrativa espaola ha examinado la lealtad, con
carcter general, entre las administraciones pblicas. No obstante, no existe
referencia alguna a la ejecucin de sentencias. En el derecho comparado
(alemn, austriaco e italiano) s se ha utilizado el trmino lealtad, con dos
acepciones. Por un lado, el concepto de lealtad federal del derecho
316

En el mismo sentido se expresa la STC n. 47/2005, de 3 de marzo (ponente: Javier


Delgado Barrio; RTC 2005/47). Tambin se afirma que la ausencia de falta de audiencia por
parte de la Comunidad Valenciana contraviene al principio de lealtad; as, en el FJ 10 se
afirma: Ahora bien, que la falta de audiencia sealada no determine la inconstitucionalidad
por la alegada vulneracin de la autonoma universitaria no impide declarar que desde otros
puntos de vista aqulla hubiera sido, sin duda, muy recomendable. El principio de
colaboracin y lealtad institucional entre organizaciones jurdico-pblicas [] favorable a la
informacin y a la audiencia recprocas y a la ponderacin por una Administracin de
intereses cuya gestin est encomendada a otras [].

155

GEMMA GEIS CARRERAS

constitucional alemn y austriaco. Y por otro lado, el de lealtad de


colaboracin en el derecho italiano. El trmino de la lealtad federal del
derecho alemn ha sido examinado por SOSA,317 que describe la deslealtad
como el abuso de las competencias o la adopcin de una determinada norma
contraviniendo los intereses generales318. Este es el sentido que de manera
expresa el legislador debera introducir en el artculo 103.2 de la LJCA.

El Derecho administrativo italiano ha hecho uso del principio de lealtad


como marco aplicable a las relaciones de colaboracin y cooperacin (lealtad
de colaboracin) entre las distintas administraciones pblicas. Tambin se
aplica el principio de lealtad en el ejercicio de competencias cuando media la
tcnica de la sustitucin, el principio di leale colaborazione. El Consejo de
Estado italiano, en su resolucin de 14 de diciembre de 2001,319 aplic el
principio de leal colaboracin ante la anulacin de una autorizacin
paisajstica, alegando que se haba conculcado tal principio ante la
inexistencia de consideracin de los intereses nacionales. Adems, se ha
hecho referencia al deber institucional de las administraciones pblicas de
acatar las decisiones judiciales y, en consecuencia, colaborar en la fase de
ejecucin de la sentencia con el juez o con la administracin correspondiente.
Este deber institucional puede traducirse en un deber de lealtad derivado de
la propia entidad de la administracin pblica. Tal concepcin institucional ha

317

F. SOSA WAGNER, La lealtad, gozne del Estado, en Revista de Estudios de la


Administracin Local, enero-abril, 2002, pgs. 79-107. SOSA WAGNER desarrolla el concepto de
lealtad: La lealtad as construida, que excluye la uniformidad, impide el abuso en el
ejercicio de las propias competencias, un abuso que se percibe fcilmente cuando de una
determinada norma jurdica o de una especfica accin administrativa, aun adoptadas sin
animus laedendi, se derivan perjuicios para esos intereses comunes a que antes he aludido,
con lo que los mismos (los citados intereses comunes) se convierten en la medida o, si se
prefiere, la referencia para advertir la deslealtad, vitanda pues compromete el
funcionamiento mismo del sistema y de su armona, consustanciales al Estado federal.
318
Vid. supra, op. cit., pgs. 96-97. En este artculo SOSA WAGNER expone el concepto de
lealtad constitucional en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
319
Il Foro Italiano, vol. III, 2003, pgs. 382-404. El Consejo de Estado se expresa en los
trminos siguientes (FJ 12): [] mediante il motivato annullamento dellautorizzazione che
risulti illegittima, anche per eccesso di potere e pure per gli specifici profili di inadeguata
valutazione delle circonstanze o per insufficiente motivazione, illogicit manifesta e
violazione del principio di leale cooperazione per mancata considerazione degli interessi
nazionali.

156

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

sido analizada por VELLUSO,320 que afirma que el giudizio di ottemperanza


debe tutelar el deber institucional de las administraciones pblicas de
respetar el poder el fallo. Por tanto, hallamos una conexin entre el deber
institucional de lealtad y la ejecucin de las sentencias, aspecto este que
sera trasladable a nuestro ordenamiento jurdico.
Una crtica que podra formularse ante el principio de lealtad sera que
la propia configuracin del derecho a la tutela judicial efectiva es suficiente
para dar cobertura al derecho a la ejecucin de las sentencias ante una
actuacin fraudulenta. Sin embargo, la sucesin de mltiples ejemplos, sobre
todo en el mbito de las sentencias urbansticas que no se ejecutan y donde
se suceden modificaciones de planes urbansticos, entre otras tcticas
elusivas, nos permite justificar la necesidad de abrir un nuevo cauce para
llevar a efecto la completa ejecucin del fallo.

En conclusin, sera positiva la adopcin de la nocin de la lealtad


como parmetro de control del comportamiento de las administraciones
pblicas ante el ejercicio abusivo de competencias o la aprobacin de normas
no amparadas en el inters general que inciden en la ejecucin. As, las
partes, a la vista del principio de lealtad y en aplicacin del artculo 103.2 de
la LJCA, estaran obligadas a cumplir lealmente las sentencias en los trminos
que en estas se consignen.

320

P. VELLUSO, Presupposti e limiti del giudizio di ottemperanza, en Il Consiglio di Stato,


n. 7-8, julio-agosto 2004, pgs. 1701-1706. VELLUSO analiza los lmites y presupuestos del
giudizio di ottemperanza, as como de las consecuencias del incumplimiento de la
Administracin en la ejecucin de la sentencia y la posibilidad de sustitucin del
cumplimiento del fallo. VELLUSO refleja que una de las funciones del giuidizio di ottemperanza
es controlar el deber institucional de las administraciones pblicas de cumplir con el fallo de
la sentencia: La giurisprudenza, accolta la tesi che il giudizio di ottemperanza tutela
linteressi legittimo allosservanza del dovere istituzionale della P.A. di rispettare il comando
del giudice, sostiene che il giudice abilitato a porre in essere tutta lattivit che
lAmministrazione avrebbe dovuto compiere per realizzare in concreto gli effetti determinati
dal giudicato, anche quando ladempimento implichi ladozione di provvedimenti di carattere
discrezionale.

157

GEMMA GEIS CARRERAS

1.2.2 La limitacin del ius variandi de la Administracin en el ejercicio de


la potestad de planificacin

En relacin con la obligacin de las partes de cumplir las sentencias en


las formas y los trminos que el fallo determine, estimamos conveniente
hacer referencia a la posibilidad de establecer una limitacin del ius
variandi321 de la Administracin en materia urbanstica, lo cual permitira
limitar y controlar los efectos fraudulentos de dicho ejercicio en la ejecucin.
De ningn modo se pretende paralizar el ejercicio de las potestades
urbansticas, ya que sus lmites son los comunes al ejercicio de potestades
discrecionales y, en particular, la arbitrariedad y la desviacin de poder.322 En
este sentido, las legislaciones autonmicas urbansticas podran incorporar
una restriccin al ejercicio del ius variandi cuando exista una afectacin a la
ejecucin de la sentencia urbanstica.

321

J. GIFREU, El planeamiento urbanstico, en Comentarios a la Ley de urbanismo de


Catalua, op. cit., pgs. 232-234. El plan urbanstico, de acuerdo con la LUC, tiene una
vigencia indefinida. Sin embargo, la Administracin pblica podr alterar su contenido
mediante el ejercicio del ius variandi. Esta alteracin se concreta mediante la revisin o
modificacin del plan urbanstico. Tal como advierte GIFREU, en la modificacin o revisin no
debe apreciarse la existencia de la arbitrariedad. Por tanto, el propio ejercicio de la
Administracin del ius variandi ya estara ceido a la presencia de la arbitrariedad, pero
precisamos un avance ms hacia la plena ejecucin de las sentencias urbansticas a la vista
del contexto actual.
322
STS de 28 de marzo de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2006/3138. El
Tribunal Supremo casa la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de
Extremadura, de 22 de octubre de 2002 (ponente: Wenceslao Olea Godoy; JUR 2002/284917),
que a nuestro parecer era ms acertada que la del Tribunal Supremo. En este supuesto de
hecho, el Colegio Oficial de Arquitectos de Extremadura interpuso recurso contra la orden de
la Consejera de Medio Ambiente, Urbanismo y Turismo de la Junta de Extremadura, de 28 de
octubre de 1998, por la que se aprobaba definitivamente la revisin del PGOU de Cceres. Tal
como sostena el Colegio de Arquitectos, la revisin del Plan general de ordenacin obedeca
a la voluntad de legalizar un edificio construido contrariando las previsiones del plan
urbanstico vigente. El FJ 3 de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura
consideraba que la discrecionalidad existente en la modificacin de la revisin del PGOU no
estaba justificada y acreditaba la voluntad de eludir el cumplimiento de la sentencia,
mientras que el FJ 3 de la STS de 28 de marzo de 2006 determina los lmites del ejercicio del
ius variandi de la Administracin en materia urbanstica: Se entiende por el Ayuntamiento
recurrente que los citados preceptos reguladores de las reas de Reparto, distribucin de los
beneficios y cargas dentro de las mismas y rganos competentes para la formulacin y
aprobacin de los planes han sido cumplidos en la tramitacin desarrollada contando el
Ayuntamiento con el conocido ius variandi en materia urbanstica para el desarrollo de su
potestad de planeamiento, que solo tiene el lmite de la arbitrariedad y la desviacin de
poder [].

158

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

La inclusin de un lmite al ius variandi podra facilitar la ejecucin de


las sentencias urbansticas ante la proliferacin de modificaciones ex ante y a
posteriori de los planes urbansticos. Habilitara un nuevo cauce de control
para asegurar mayor eficacia en la ejecucin de las sentencias urbansticas.
En cualquier caso, es insuficiente manifestar las carencias del sistema de la
LJCA y no instar la introduccin de medidas especficas correctoras
La sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2006323 conecta el
derecho a la ejecucin de las sentencias y el ejercicio de las facultades
urbansticas que tienen las administraciones pblicas, estableciendo para la
Administracin la obligacin de demostrar y justificar el porqu. As se
argumenta en el FJ 6: [] si bien la Administracin sigue disponiendo de
sus facultades de ordenacin urbanstica y, por tanto, de modificacin de las
determinaciones aplicables, debe, si ello incide sobre actuaciones ya
declaradas ilegales en sentencia firme, demostrar que la modificacin no
tiene la finalidad de convertir lo ilegal en legal, sino la de atender
racionalmente al inters pblico urbanstico. Sin embargo, no podemos
olvidar, como ya hemos expuesto, que en el supuesto de autos ni siquiera ha
existido ese nuevo y posterior planeamiento, pues estamos, tan solo, en una
indebida reinterpretacin administrativa de la doctrina jurisprudencialmente
establecida en un supuesto concreto que implica, por lo menos, una
vulneracin de lo establecido en el artculo 118 de la Constitucin, que
dispuso que es obligado cumplir las sentencias y dems resoluciones firmes
de los Jueces y Tribunales; mandato que es desarrollado en trminos
subjetivos de gran amplitud en el artculo 17.2 de la Ley Orgnica del Poder
Judicial []. El Tribunal Supremo obliga a la Administracin pblica a
motivar el ejercicio de sus facultades urbansticas, dado que interfieren en la
ejecucin.
No obstante, a pesar de la jurisprudencia del Tribunal Supremo,
creemos que es preciso ir ms all. Es decir, la mera enunciacin de que el ius
variandi de la Administracin en relacin con la ejecucin de las sentencias
debe ser limitado no nos parece suficiente. Debera plantearse, con las
323

STS de 31 de enero de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2006/4356.

159

GEMMA GEIS CARRERAS

cautelas pertinentes, la concrecin y el establecimiento de unos lmites


precisos en relacin con las facultades urbansticas que tienen las
administraciones pblicas en la legislacin urbanstica de cada una de las
comunidades autnomas. Otra posibilidad sera incluir en la Ley de la
jurisdiccin

contencioso-administrativa

un

precepto

especfico

que

determinara y configurara unos lmites ms ceidos al ejercicio de la potestad


del ius variandi de la Administracin cuando incide en la ejecucin de las
sentencias urbansticas. En caso contrario, es decir, en caso de que no se
tome la determinacin de instar una modificacin legislativa, ya sea en el
plano de la legislacin urbanstica o la ley procesal de la jurisdiccin
contencioso-administrativa, el estado de la cuestin no va a sufrir mayores
novedades que aporten un cambio de rumbo significativo y eficaz a la prctica
habitual. Si el marco legislativo actual fuera suficiente para garantizar la
plena ejecucin de las sentencias urbansticas, no nos hallaramos ante la
multitud

de

fallos

inejecutados

injustificadamente

retardados

conscientemente.
Por tanto, consideramos prioritaria la necesidad de establecer un
control mnimo del ejercicio de las potestades urbansticas, ya sea en la
legislacin urbanstica o en la Ley jurisdiccional, cuando el ejercicio del ius
variandi incide en un derecho fundamental como la ejecucin de la sentencia.
En este sentido, la Disposicin transitoria primera del TRLS, supone, en cierta
medida, una limitacin al ius variandi de la Administracin en el mbito
concreto de la aplicacin dela reserva de suelo para vivienda protegida324.

1.3 EL

DEBER DE COLABORACIN DE LAS PERSONAS Y ENTIDADES TANTO PBLICAS COMO


PRIVADAS EN LA FASE DE EJECUCIN. INEXISTENCIA DE MECANISMOS DE COLABORACIN (ART.
103.3 DE LA LJCA)

Una vez establecida la obligacin de las partes al cumplimiento de las


resoluciones judiciales, el legislador procedi a establecer el deber de
colaborar de las personas y entidades en la fase de ejecucin en el artculo
324

Equivalente a la Disposicin transitoria primera de la LS derogada por el actual TRLS.

160

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

103.3 de la LJCA, en los siguientes trminos: Todas las personas y entidades


pblicas y privadas estn obligadas a prestar la colaboracin requerida por los
Jueces y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo para la debida y
completa ejecucin de lo resuelto.325 Sin embargo, la colaboracin entre
administraciones pblicas en el mbito de la ejecucin de las sentencias
urbansticas

se

da

con

poca

frecuencia.

En

algunas

ocasiones,

la

Administracin autonmica ha acudido al rescate del ente local afectado


mediante el ofrecimiento de colaboracin. Ahora bien, nos parece un extremo
insuficientemente abordado por la LJCA.
La Ley jurisdiccional de 1998 es explcita en cuanto a la formulacin del
deber de colaboracin entre personas y entidades tanto pblicas como
privadas326 en la ejecucin de las sentencias. No obstante, no delimita los
mecanismos.
A nuestro juicio, desde el punto de vista formal, s ha sido abordado el
deber de colaboracin, pero no desde un punto de vista material. Por lo
tanto, en el mbito concreto de la ejecucin de las sentencias urbansticas no
podemos afirmar que existan protocolos, criterios de actuacin entre las
administraciones pblicas para el cumplimiento del deber de colaboracin. As
pues, nuestra postura es crtica no en cuanto a la configuracin propia del
derecho, sino en su aplicacin al caso concreto.

325

J. TORNOS MAS, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de


1998, en Revista Espaola de Derecho administrativo, edicin especial del n. 100, 1998,
pgs. 715-719. TORNOS seala que a su parecer la novedad importante del prrafo segundo del
artculo 103.3 de la LJCA es la igualdad entre las partes: La novedad realmente importante
del prrafo segundo es que impone la obligacin de cumplir la sentencia en sus propios
trminos a las partes. Administrado y Administracin se igualan en el seno del proceso
contencioso-administrativo, y esta igualacin se traslada al momento final de la ejecucin.
326
Vid. supra, op. cit., pg. 718. Tambin matiza respecto al plus de obligatoriedad en el
deber de cumplir con la ejecucin de las sentencias que tienen las administraciones pblicas.
Nuestra postura es acorde con tal puntualizacin; as se expresa: Tambin en relacin a los
aspectos subjetivos debe destacarse que la Ley no distingue entre personas pblicas y
privadas, si bien creemos que tal identificacin no puede ser absoluta. La persona pblica
tiene un plus de obligacin en el cumplimiento de una tarea de inters general, debiendo
acudirse a personas privadas slo cuando la misma actividad no pueda ser desarrollada por
una entidad pblica.

161

GEMMA GEIS CARRERAS

Las administraciones locales siempre presentan como queja y, por qu


no decirlo, como justificacin ante el incumplimiento de una resolucin
judicial la insuficiencia de medios materiales para ejecutar el fallo. En
consecuencia, si la Administracin local no posee capacidad bastante para
cumplir con su obligacin de ejecutar y es plausible la colaboracin de una
entidad o persona que permita ejecutar la sentencia, esta debera tener
lugar. Este aspecto se configura como uno de los problemas especficos en la
ejecucin de las sentencias: la ausencia de la colaboracin que el artculo
103.3 de la LJCA prescribe.
En el mbito de las sentencias urbansticas, la exigencia de actuaciones
materiales, como por ejemplo derribos, es ms corriente, y por eso es
necesario intensificar el deber de colaboracin.327 Una sentencia que estima
la ilegalidad de un proyecto de reparcelacin o de una licencia para construir
un gran nmero de viviendas no podr ejecutarse sin que exista una
colaboracin entre las administraciones. Dicho sea de paso, est sucediendo
en la actualidad. La ausencia de mecanismos concretos de colaboracin
resulta ms grave y trascendente en la ejecucin de las sentencias en materia
urbanstica.
En cuanto a la vinculacin subjetiva del deber de colaboracin, la
opcin del legislador ha sido clara. El artculo 103.3 de la LJCA prescribe que
el deber de colaboracin afecta a los terceros que no hayan formado parte del
proceso como manifestacin propia del artculo 118 de la CE, que concreta el
deber de colaboracin en la ejecucin de lo resuelto. Si un tercero es
327

J. TORNOS MAS, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de


1998, op. cit., pgs. 715-719. Esta postura ha sido suscrita por TORNOS, cuando hace
referencia al mbito material del deber de colaboracin: La segunda reflexin que nos
suscita la lectura del precepto es la relativa al mbito material de este deber de
colaboracin. En este sentido entendemos que la colaboracin ser requerida cuando se trate
de la ejecucin de sentencias que reclamen una actividad material de la Administracin. La
obligacin administrativa de cumplimiento de una sentencia no es una obligacin
personalsima, y ser en los casos en los que se requiera una actuacin material de la
Administracin condenada cuando tenga sentido recurrir a la colaboracin de un tercero. Si es
una sentencia que se traduce tan slo en la declaracin de nulidad de un acto, que impone
una obligacin de no hacer, o el pago de cantidad lquida, difcilmente podr entrar en el
juego la figuracin de la colaboracin. S tiene sentido acudir a esta tcnica cuando se
pretenda una actuacin material de la Administracin y sta permanezca inactiva. En todo
caso, en el mbito de las sentencias urbansticas parece ms exigible la configuracin de un
deber real de colaboracin para que puedan instarse las medidas materiales correspondientes
para ejecutar el fallo de la sentencia.

162

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

requerido por el rgano jurisdiccional ejecutante de la sentencia para que


colabore y no acta, la LJCA establece alguna medida especfica? La
respuesta es afirmativa. Tal como se ha encargado de subrayar GIMENO SENDRA,
ser aplicable la tcnica de las multas coercitivas y deducir testimonio por
desobediencia.328 Si la CE y la LJCA determinan la obligacin de los terceros
de colaborar en la ejecucin de las sentencias, nos parece sumamente
coherente que se apliquen instrumentos de sancin ante el incumplimiento de
dicho deber.

Una ltima precisin debe efectuarse respecto a la advertencia de FONT


en cuanto a la subrogacin jurisdiccional, que no administrativa, del deber de
colaboracin en el seno de las administraciones pblicas. Nuestra postura es
defender el derecho a la ejecucin de las sentencias y, por tanto, no pueden
invocarse excusas de ndole organizativa y competencial ante el deber de
colaboracin. Sin embargo, s secundamos la aportacin de FONT de exigir que
los principios y las tcnicas de la organizacin administrativa de las
administraciones pblicas faciliten la colaboracin.329 En cualquier caso, otra
medida que hay que tener en cuenta en aras de la plena ejecucin de las
sentencias es el desarrollo legislativo del deber de colaboracin con
328

El artculo 112 de la LJCA establece lo siguiente: Transcurridos los plazos sealados para
el total cumplimiento del fallo, el juez o tribunal adoptar, previa audiencia de las partes, las
medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado. Singularmente, acreditada su
responsabilidad, previo apercibimiento notificado personalmente para formulacin de
alegacin, podr: a) Imponer multas coercitivas de 150,25 a 1.502,53 a las autoridades,
funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o de la Sala, as como
reiterar estas multas hasta la completa ejecucin del fallo judicial, sin perjuicio de otras
responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la imposicin de estas multas les ser
aplicable lo previsto en el artculo 48. b) Deducir el oportuno testimonio de particulares para
exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder.
329
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, en La justicia
administrativa. Libro homenaje al profesor Rafael Entrena Cuesta, op. cit., pgs. 822-823. En
relacin con el deber de colaboracin, FONT seala que es constitucionalmente exigible desde
el punto de vista del derecho fundamental a la ejecucin, y respecto a la configuracin de la
organizacin administrativa matiza: Pero, lo cierto es que la articulacin efectiva de este
deber de colaboracin puede plantear problemas derivados de tratarse de una subrogacin no
administrativa sino jurisdiccional, empezando por el uso de los medios de ejecucin forzosa.
No cabe duda que con ocasin de la ejecucin de las sentencias se producen unas
interferencias con el ordenamiento de la organizacin administrativa y de sus instituciones, y
en el rgimen de las relaciones interadministrativas, que van a requerir mayor atencin. Los
principios y las tcnicas de la organizacin habrn de facilitar aquella colaboracin, e incluso
ser modulados con tal finalidad.

163

GEMMA GEIS CARRERAS

referencia a los instrumentos y cauces exigibles. Y en el caso de que dicho


deber siga regulado nicamente en el artculo 103.3 de la LJCA, se interprete
de la forma ms favorable hacia la tutela del derecho a la ejecucin de las
sentencias.

1.4 LA

NULIDAD DE LOS ACTOS Y DISPOSICIONES CONTRARIOS AL PRONUNCIAMIENTO DE LAS


SENTENCIAS DICTADOS CON LA FINALIDAD DE ELUDIR SU CUMPLIMIENTO (ART. 103.4 Y
103.5 DE LA LJCA)

1.4.1 Actos y disposiciones que entran en el mbito de aplicacin del


artculo 103.4 de la LJCA

El artculo 103.4 de la LJCA dispone que sern nulos de pleno derecho


los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias,
que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. Sin lugar a dudas,
este precepto es un caballo de batalla en el seno de la prctica judicial. El
contexto actual de la ejecucin de las sentencias urbansticas viene marcado
por la abultada jurisprudencia en la que se impugna un acto o disposicin
administrativa porque, a juicio de una de las partes del proceso, se ha dictado
con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia.
La tendencia que el anlisis de la jurisprudencia permite entrever es
que en el futuro irn en aumento la discusin y la aplicacin del artculo 103.4
de la LJCA. El relato fctico especfico en el mbito urbanstico es el
siguiente. Los rganos jurisdiccionales dictan las sentencias urbansticas o los
autos oportunos al objeto del proceso, y una de les partes, habitualmente la
Administracin pblica, concede una nueva licencia urbanstica o modifica el
plan urbanstico afectado por la decisin judicial. La modificacin operada en
relacin con la licencia o plan urbanstico, entre otras casusticas ya
observadas, interfiere en la ejecucin de las sentencias dado que presupone
una posible excepcin de imposibilidad legal de conformidad con el artculo
105.2 de la LJCA. La Administracin pblica intenta justificar la existencia de
una imposibilidad legal que imposibilite la ejecucin. Por el contrario, las

164

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

partes pretenden hacer valer su derecho a la ejecucin de la sentencia porque


alegan ante el juez o tribunal que la modificacin se ha dictado con la
voluntad de eludir el cumplimiento de la sentencia. La crisis en la ejecucin
del fallo de la sentencia est servida. A nuestro juicio, la actuacin de la
Administracin pblica est dirigida no tanto a evitar la ejecucin del fallo de
la sentencia sino a las responsabilidades patrimoniales que se derivan de la
actividad urbanstica ilegal.
A priori ya avanzamos que nuestra postura es bastante crtica con la
interpretacin de los tribunales acerca del artculo 103.4 de la LJCA porque
ha sido demasiado permisiva y dificulta enormemente la ejecucin de las
sentencias urbansticas. Por otra parte, la doctrina no ha quedado al margen
en la constatacin de dichas perturbaciones en la jurisprudencia y ha
reconocido la notoriedad de estas circunstancias en el campo especfico de la
jurisdiccin contencioso-administrativa y del derecho urbanstico.330

330

L. MARTN REBOLLO, Cdigo de leyes administrativas, op. cit., pgs. 1297-1301. MARTN
REBOLLO advierte de la interferencia en la ejecucin de las sentencias urbansticas de las
modificaciones de planeamientos urbansticos para legalizar una licencia ilegal en relacin
con el artculo 105.4 de la LJCA: Un mbito especialmente sensible donde esta previsin est
llamada a incidir es en el urbanismo. No era nada infrecuente, en efecto, que tras una
Sentencia anulatoria de un acto administrativo municipal (una licencia, por ejemplo), se
pretendiese legalizar a posteriori la licencia anulada por el procedimiento de modificar el
Plan de urbanismo de modo que la vieja licencia quedara cubierta. Era una manera indirecta
de inejecutar la primitiva Sentencia. Y obligaba al interesado a volver a recurrir. Ahora no es
preciso hacerlo porque en va incidental, esto es, en ejecucin de Sentencia se puede
solicitar y obtener la nulidad de aquellos actos que se dicten con la finalidad de eludir su
cumplimiento, de la Sentencia. La clave est, pues, en el inciso destacado.
J. J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin
contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, Thomson Civitas, Navarra, 2006, pgs.
836-839. Los autores sealan la aplicabilidad material del artculo 103.4 de la LJCA en
relacin con la existencia de la presencia de un cumplimiento aparente en la ejecucin:
Puede apreciarse como se ratifica esta enrgica defensa de las potestades de ejecucin de
los rganos jurisdiccionales en el apartado cuarto de este precepto al sancionar con la nulidad
de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las
sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. Este apartado, sntesis
de la doctrina jurisprudencial ms reciente, sale al paso de todos aquellos actos y
disposiciones de las Administraciones Pblicas que, ante un fallo judicial adverso, proceden a
realizar un cumplimiento aparente de las sentencias, dictando a continuacin actos
administrativos o disposiciones incompatibles con el derecho declarado.
V. GIMENO SENDRA Y OTROS, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin
contencioso-administrativa de 1998, op. cit., pgs. 730-731. En este trabajo conjunto, de
carcter marcadamente procesalista, se considera el artculo 103.4 de la LJCA como una de
las innovaciones ms notorias de la LJCA: Una de las innovaciones ms plausibles de la nueva
Ley consiste en la posibilidad, que asiste al rgano jurisdiccional ejecutor, de declarar la
nulidad de aquellos actos o disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias
que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. Dentro del concepto de acto hay
que entender tambin incluida la va de hecho, que, de conformidad con lo dispuesto en el

165

GEMMA GEIS CARRERAS

Por tanto, la conexin entre la nulidad de los actos y disposiciones


dictados con la voluntad de eludir el cumplimiento de las sentencias del
artculo 103.4 y la imposibilidad legal de ejecucin de las sentencias regulada
en el artculo 105.4 de la LJCA es una cuestin sobre la que hay que aportar
nuevos lmites. Debe delimitarse cundo estamos ante la presencia de actos y
disposiciones

que

merecen

ser

anulados

porque

intentan

eludir

el

cumplimiento de los pronunciamientos judiciales y, por el contrario, cundo


nos hallamos ante verdaderas imposibilidades legales.

Cules son los actos y disposiciones a los que el artculo 103.4 de la


LJCA hace referencia? Cul es el mbito de aplicacin del artculo 103.4 de la
LJCA? En primer lugar, sostenemos que deben considerarse dentro del mbito
de aplicacin los actos administrativos y las disposiciones reglamentarias que
emanen de la Administracin, con indiferencia de si la desobediencia se
manifiesta mediante un segundo acto administrativo o mediante la
modificacin de un plan urbanstico.331 Esta postura es la mayoritaria de la
art. 62.1 LRJPAC, constituye la forma ms grave de nulidad de pleno derecho. El acto o
disposicin, en segundo lugar, ha de ser contrario a la parte dispositiva de la sentencia y ha
de estar, en tercer lugar, dirigido a eludir su cumplimiento.
R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pgs. 108-109.
FERNNDEZ VALVERDE, magistrado del TS, considera que en el mbito urbanstico, estaramos
ante el posterior planeamiento aprobado o de la posterior licencia dictada con la finalidad de
eludir la nulidad judicialmente decretada del anterior planeamiento o de la previa licencia.
J. TORNOS MAS, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1998,
op. cit., pgs. 720-721. TORNOS considera la necesidad de interpretar conjuntamente ambos
artculos: El artculo 103, apartados 3 y 4, debe, pues, interpretarse conjuntamente con el
artculo 105.2, que regula la imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia. En
rigor el acto o disposicin contradictorio con la sentencia ser lcito cuando exista una
imposibilidad legal de ejecutar la sentencia, cuando concurre una causa objetiva conforme al
ordenamiento jurdico por fuerza vinculada a un cambio del status normativo.
Por ltimo, I. MARTN DELGADO, en Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo
contencioso-administrativo (op. cit., pg. 142) conecta, a nuestro parecer de manera
acertada, la regulacin establecida en el artculo 103.4 de la LJCA y la doctrina del Tribunal
Constitucional, ya expuesta en los anteriores captulos, que sanciona la desobediencia
disimulada de las administraciones pblicas en el cumplimiento de las sentencias: Ello es
absolutamente necesario para poder hacer frente a lo que el Tribunal Constitucional ha
denominado, acogiendo una expresin acuada por el TS, insinceridad de la desobediencia
disimulada.
331
V. GIMENO SENDRA Y OTROS, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin
contenciosa-administrativa de 1998, op. cit., pgs. 730-731. En esta obra se concreta la
desobediencia en la ejecucin en materia urbanstica: El acto o disposicin, en segundo
lugar, ha de ser contrario a la parte dispositiva de la sentencia y ha de estar, en tercero,
dirigida a eludir su cumplimiento. A tal efecto es indiferente que la desobediencia sea
manifiesta, concretizndose mediante la emisin de un segundo acto administrativo que

166

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

doctrina.332 Sin embargo, estamos en contra de la postura defendida por


GIMENO SENDRA de considerar incluida la va de hecho en tanto que constituye
una de las formas de nulidad enumeradas por el artculo 62.1 de la LRJPAC.333
Parte de la doctrina ha advertido que el artculo 103.4 de la LJCA no
encarna un nuevo supuesto de nulidad, sino que se desprende del propio

contradiga el fallo (el otorgamiento de una licencia por un Ayuntamiento a una obra
declarada jurisdiccionalmente ilegal) o que dicho acto nuevo acto se funde en una nueva
actuacin normativa dictada con posterioridad por la Administracin condenada (el Municipio
procede a modificar el plan de ordenacin y en base a este segundo instrumento de
planeamiento otorga la licencia), pues el precepto es claro a la hora de extender los efectos
de la nulidad tambin a las disposiciones.
332
J. BAO LEN, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1998,
op. cit., pgs. 720-726; J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios
frente a las administraciones pblicas, op. cit., pgs. 96-98. En relacin con la inclusin
material del artculo 103.4 de la LJCA: El art. 103.4 LJCA, pretende incluir dentro de su
mbito objetivo cualquier actividad de cualquier Administracin Pblica, haya estado dictado
el acto objeto de la sentencia o no, y siendo irrelevante que el incumplimiento de la
sentencia se produzca mediante un nuevo acto administrativo o mediante una disposicin de
carcter general. Vase tambin A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de
sentencias: reaccin frente a los actos de la Administracin o del legislador que tengan como
finalidad eludir su cumplimiento, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas,
op. cit., pgs. 135-139.
333
V. GIMENO SENDRA Y OTROS, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin
contencioso-administrativa de 1998, op. cit., pgs. 730-731. La va de hecho para los autores
forma parte del contenido material del artculo 103.4 de la LJCA: Dentro del concepto de
acto hay que entender tambin incluida la va de hecho, que, de conformidad con lo
dispuesto en el art. 62.1 LRJPAC, constituye la forma ms grave de nulidad de pleno
derecho. Por otra parte, los autores s incluyen los actos administrativos y las disposiciones
administrativas. En relacin con la inclusin de la va de hecho, no compartimos esta opinin,
ya que a nuestro juicio sera de aplicacin el artculo 108.2 de la LJCA, que se halla
redactado en los siguientes trminos: Si la Administracin realizare alguna actividad que
contraviniera los pronunciamientos del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los
interesados, proceder a reponer la situacin al estado exigido por el fallo y determinar los
daos y perjuicios que ocasionare el incumplimiento. Tal como seala MARTN REBOLLO (Cdigo
de leyes administrativas, op. cit.), el artculo 25 de la LJCA diferencia la actividad
administrativa impugnable, y la propia LJCA hace referencia explcitamente a la va de
hecho: [] el recurso pivota sobre las pretensiones del demandante y la actividad
administrativa impugnable recurrible se ampla desde la tradicional impugnacin de actos
administrativos (expresos o presuntos) y reglamentos hasta los recursos contra la inactividad
administrativa y las actuaciones materiales constitutivas de vas de hecho, lo que supone una
importante novedad respecto de la situacin legal anterior. Si nos acogemos al texto de la
Ley jurisdiccional, cabra pensar que si el artculo 103.4 de la LJCA no hace referencia
expresa, como s hace el artculo 25 de la LJCA, a las actuaciones materiales que constituyen
va de hecho, no es posible entenderla incluida dentro del campo de aplicacin del artculo
103.4 de la LJCA. As est redactado el artculo 25 de la LJCA, que fundamenta nuestra
postura: 1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relacin con las
disposiciones administrativas de carcter general y con los actos expresos y presuntos de la
Administracin Pblica que pongan fin a la va administrativa, ya sean definitivos o de
trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la
imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a
derechos o intereses legtimos. 2. Tambin es admisible el recurso contra la inactividad de la
Administracin y contra sus actuaciones materiales que constituyan va de hecho, en los
trminos establecidos en esta Ley.

167

GEMMA GEIS CARRERAS

artculo 62.1 de la LRJPAC.334 Una de las interpretaciones ms clarividentes


realizadas es la de COSCULLUELA, que incluye la va de hecho en el artculo
108.2 de la LJCA, por lo que se habr de reponer la situacin al estado exigido
por el fallo con determinacin de los daos y perjuicios que se hubieren
ocasionado.335 El artculo 103.4 de la LJCA presenta para CLAVERO ARVALO336
una laguna, ya que nicamente hace referencia a los actos y disposiciones,
asumiendo que ser posible la inclusin de distintas actividades elusivas a los
actos o disposiciones de la Administracin.
El examen del artculo 103.4 de la LJCA se ha efectuado desde la ptica
general del derecho a la ejecucin de las sentencias. Sin embargo, debemos
precisar ms en el mbito de las sentencias urbansticas.
Los actos y disposiciones administrativas objeto del incidente de
nulidad en la fase de ejecucin de las sentencias urbansticas sern las
334

Vase ms adelante la controversia sobre la competencia para declarar la nulidad del acto
o disposicin.
335
L. COSCULLUELA MONTANER, Manual de derecho administrativo, op. cit., pgs. 552-553. El
profesor COSCULLUELA clarifica en su manual dicho aspecto: La LJ ha venido a reflejar el
verdadero sentido de la ejecucin de las sentencias dictadas por la Jurisdiccin contenciosoadministrativa contra decisiones de la Administracin Pblica, declarando tal como lo hace la
CE que corresponde privativamente a los Jueces y Tribunales de este orden jurisdiccional
(art. 103). Y por ello, se ha preocupado de garantizar dicha ejecucin, imponiendo como
medida radical que sern nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los
pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento,
y si se trata de actuaciones materiales contrarias al fallo, el rgano judicial ordenar reponer
la situacin al estado exigido por el fallo, determinando los daos y perjuicios que se
hubieren ocasionado. Este es el punto de partida para concretar el mbito de aplicacin del
artculo 103.4, excluyendo la va de hecho o actuaciones materiales contrarias a los
pronunciamientos de las sentencias.
336
M. CLAVERO ARVALO, Actuaciones administrativas contrarias a los pronunciamientos de las
sentencias, en La justicia administrativa. Libro homenaje al profesor Rafael Entrena
Cuesta, op. cit., pg. 931. En este artculo CLAVERO hace referencia a la laguna existente a su
parecer en el artculo 103.4 de la LJCA: Sabido es que la nueva ley jurisdiccional ha
extendido el objeto del recurso contencioso-administrativo a tales actuaciones, por lo que no
se puede descartar que alguna de ellas sea contraria al pronunciamiento de una sentencia. La
literalidad del art. 103.4 solo se refiere a los actos o disposiciones pero la omisin de las otras
actuaciones debe entenderse como una laguna y no cmo una voluntad de excluirlas. El
artculo 108.2 permite al Juez o Tribunal reponer la situacin al estado exigido por el fallo
cuando la Administracin realiza cualquier actividad que contraviniera los pronunciamientos
del fallo. La inactividad de la Administracin contraria al pronunciamiento de una sentencia
puede corregirse en el propio proceso de ejecucin de la sentencia mediante las facultades
del rgano judicial consagradas en los artculos 106 al 109 de la Ley Jurisdiccional, sin
necesidad de acudir al artculo 29 de la misma. Una va de hecho contraria al
pronunciamiento de una sentencia puede declararse nula por el procedimiento del artculo
109, sin que haya de seguirse el del 30 de la citada ley. Por ello consideramos que el supuesto
del artculo 103.4 cabe aplicarlo a las actividades de la Administracin distintas de los actos o
disposiciones.

168

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

licencias urbansticas que se dicten para legalizar licencias anuladas


judicialmente, las aprobaciones de modificaciones puntuales o nuevas, los
planes urbansticos y la gestin urbanstica que interfieran en el status quo
establecido por el rgano judicial. Tambin toda la tipologa de sentencias
urbansticas expuestas en el captulo II.337

1.4.2 La contradiccin con el pronunciamiento del fallo de una sentencia


como requisito objetivo para considerar la nulidad del acto o disposicin
administrativa.

El artculo 103.4 de la LJCA exige como presupuesto para considerar la


nulidad del acto o disposicin administrativa que sea contrario al
pronunciamiento de la sentencia. Se trata de un requisito de carcter
objetivo.
Si la Administracin dicta un acto o disposicin que contradice el
pronunciamiento del fallo de una sentencia, se dar a priori uno de los dos
requisitos establecidos por la LJCA. Sin embargo, el redactado del artculo
103.4 de la LJCA da lugar a una discusin doctrinal con una importante
relevancia prctica: Sern nulos de pleno derecho los actos y disposiciones
contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la
finalidad de eludir su cumplimiento. La discusin sobre dicho requisito ha
tenido lugar respecto a la interpretacin de los pronunciamientos de las
sentencias. Cabe interpretar que el pronunciamiento abarca nicamente el
fallo? El trmino pronunciamiento del fallo hace referencia tambin a los
fundamentos jurdicos de las sentencias? La doctrina ha postulado una
interpretacin extensiva, por lo que el pronunciamiento de la sentencia puede
basarse en un fundamento jurdico o tambin en el fallo.338 Nuestra postura es

337

STS de 10 de diciembre de 2003. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2004/812. En


este caso, se impugna ante el TS el auto dictado por el Tribunal Superior de Justicia de
Castilla y Len que desestima el recurso de splica interpuesto contra la desestimacin del
incidente de declaracin de nulidad de las normas subsidiarias de planeamiento del
Ayuntamiento de Berlanga de Duero.
338
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 146-148. MARTN DELGADO lo define as: La contradiccin con la

169

GEMMA GEIS CARRERAS

favorable a interpretar de manera extensiva el concepto de pronunciamiento


de la sentencia, abarcando los fundamentos jurdicos y no nicamente el
fallo, porque aumenta el control de la actuacin de las administraciones en
relacin con los actos y disposiciones.
La cuestin controvertida es si podra darse el supuesto de que un acto
o disposicin administrativa contraviniera a un fundamento jurdico de una
sentencia, pero no al fallo, en sentido estricto, propiamente dicho. En este
caso, la contradiccin con el fundamento jurdico de una sentencia podra
estimar la nulidad de pleno derecho por contravenir al pronunciamiento de la
sentencia. No obstante, nuestra duda radica en si es posible que un acto
administrativo o una disposicin dictados por una administracin pblica
pueden resultar contrarios al fundamento jurdico de una sentencia, pero no
sentencia deber ser entendida en un sentido amplio, abarcando tanto la parte dispositiva de
la resolucin como sus fundamentos jurdicos, de tal manera que el acto administrativo
posterior que contradiga tales elementos est contradiciendo la propia funcin jurisdiccional
en su manifestacin de juzgar y, por ello, el primer elemento que nos ayuda a identificar la
actividad administrativa elusiva es su contradiccin con la decisin judicial, en el sentido de
que implique un perjuicio para la obtencin o el disfrute de la ventaja concedida en ella para
el administrado o suponga la mutacin del razonamiento de fondo operado por el Tribunal en
resolucin del litigio. Y ms en el mismo sentido, vase: J. M. BAO LEN, Comentario al art.
103.4 y 103.5, en Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de
1998, op. cit., pg. 720 y ss.; T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de
sentencias, en La justicia administrativa. Libro homenaje al profesor Rafael Entrena
Cuesta, op. cit., pg. 825 y ss; A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de
sentencias: reaccin frente a los actos de la Administracin o del legislador que tengan como
finalidad eludir su cumplimiento, en A. SNCHEZ LAMELAS (coord.) La ejecucin de sentencias
contencioso-administrativas, op. cit., pg. 140-141.
Una posicin contraria a la de la mayora ha sido mantenida por CLAVERO ARVALO, Actuaciones
administrativas contrarias a los pronunciamientos de las sentencias, en La justicia
administrativa. Libro homenaje al profesor Rafael Entrena Cuesta, op. cit., pg. 931. CLAVERO
ARVALO cie el pronunciamiento de las sentencias al fallo: La contradiccin ha de ser con los
pronunciamientos de las sentencias, es decir, con el fallo de las mismas y no con otros
elementos de ellas como pueden ser los antecedentes o los fundamentos jurdicos en que se
basan. Los pronunciamientos son los que hay que ejecutar y actos, disposiciones y actuaciones
en general que los contraren constituyen un impedimento para su ejecucin, por lo que tal
contradiccin supone la vulneracin de la tutela judicial efectiva, consagrada en el art. 24.1
de la Constitucin, que incluye no slo la tutela cautelar previa a la sentencia sino tambin la
que se produce con el pronunciamiento de la sentencia y la que culmina con la ejecucin de
los pronunciamientos contemplados en el fallo de la misma.
J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, op. cit., pgs. 95-97. Este autor hace referencia al incumplimiento
de la sentencia en los siguientes trminos: El art. 103.4 LJCA pretende incluir dentro de su
mbito objetivo cualquier actividad de cualquier Administracin Pblica, haya sta dictado el
acto objeto de la sentencia o no, y siendo irrelevante que el incumplimiento de la sentencia
se produzca mediante un nuevo acto administrativo o mediante una disposicin de carcter
general. En esta consideracin extensiva, tampoco exige la Ley que la contradiccin se
produzca de manera directa, siendo nulo cualquier acto que encubiertamente se dicte con la
finalidad de cumplir el fallo y sea contrario a la sentencia.

170

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

al fallo propiamente dicho. Es preciso recurrir a la jurisprudencia para aportar


la interpretacin de los tribunales contencioso-administrativos en relacin con
el inciso contrarios a los pronunciamientos de las sentencias. La
jurisprudencia se ha pronunciado de una manera muy genrica con respecto al
contenido de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de
las sentencias. En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de
marzo de 2006,339 en su FJ 4, hace una aportacin muy general sobre el tema:
[] el artculo 103, en sus nmeros 4 y 5, contempla la situacin, dibujada
por el legislador, de los supuestos de los actos y disposiciones contrarios a
los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de
eludir su cumplimiento; para estos supuestos, esto es, cuando se est en
presencia de una actuacin jurdica de la Administracin concretada en la
emisin de posteriores actos administrativos o en la aprobacin de nuevas
disposiciones con la finalidad de eludir los expresados pronunciamientos, el
legislador pronuncia y establece como sancin para tales actuaciones la
nulidad de pleno derecho de tales actos y disposiciones, regulando a
continuacin, si bien por va de remisin, el procedimiento a seguir para la
declaracin de la nulidad de pleno derecho antes mencionada. En la prctica
no ha habido conflictividad en cuanto a este340. La doctrina ha derrochado
ms literatura en relacin con el requisito del nimo elusivo en el
cumplimiento de una sentencia.
Por tanto, nuestra postura suscribe la defendida por la mayora, por lo
que es oportuno hacer una interpretacin extensiva. Es difcilmente
imaginable que un acto contravenga al pronunciamiento de un fundamento
jurdico de la sentencia y por s mismo no se oponga tambin al fallo de la
sentencia.

339

STS de 28 de marzo de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2006/3138; adems


de las siguientes: STS de 1 de marzo de 2005. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ
2005/2367; STS de 1 de marzo de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2006/2070, y
STS de 21 junio de 2005. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2005/8968.
340
STS de 16 de mayo de 2008. Ponente: Manuel Campos Snchez-Bordona. RJ 2008/2656; STS
de 23 de abril de 2008. Ponente: Enrique Cancer Lalanne. RJ 2008/2618. En ambas sentencias
el Tribunal Supremo desestima el recurso de casacin porque no concurre contradiccin con
el fallo de la sentencia y la ejecucin.

171

GEMMA GEIS CARRERAS

1.4.3 La finalidad de eludir el cumplimiento del pronunciamiento de la


sentencia. Un requisito de carcter subjetivo que facilita la inejecucin
de las sentencias.

Si el artculo 103.4 de la LJCA prescribe un requisito de carcter


objetivo como es la contradiccin con el pronunciamiento de la sentencia,
tambin establece un requisito ms controvertido. El inciso final del
mencionado precepto concreta un segundo requisito: los actos y disposiciones
administrativas

habrn

de

dictarse

con

la

finalidad

de

eludir

su

cumplimiento. He aqu un requisito de carcter subjetivo tal y como la


doctrina y la jurisprudencia lo han defendido, salvo con algunas excepciones.
Es, sin lugar a dudas, uno de los aspectos ms conflictivos, junto con la
imposibilidad material y legal, dado que configura una de las principales
causas de inejecucin de las sentencias urbansticas341.

1.4.3.1 Posicin mayoritaria de la doctrina

En la actualidad, no existe en nuestra literatura un estudio especfico


sobre la ejecucin de las sentencias urbansticas, si bien autores como T. R.
FERNNDEZ342 o FONT343 fueron pioneros en el anlisis de las principales causas
de inejecucin de sentencias, advirtiendo ya de la existencia de las formas
indirectas de incumplimiento por parte de las administraciones pblicas.

341

As la controvertida tramitacin del Plan General de Ordenacin Urbanstica de Marbella


har que una vez aprobado pueda alegarse la excepcin de imposibilidad legal. La finalidad
del plan es evitar el cumplimiento de las sentencias mediante una modificacin del rgimen
jurdico aplicable. En este sentido, estamos de acuerdo con CRIADO SNCHEZ, el plan general se
plantea como una frmula para proceder a la ejecucin de las sentencias eludiendo el derribo
de lo ilegal. Vese en A. CRIADO SNCHEZ, La propuesta de normalizacin de viviendas en la
revisin del Plan General de Marbella, en Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente,
op.cit., pgs. 115-135.
342
T. R. FERNNDEZ, Algunas reflexiones sobre las formas indirectas de incumplimiento por la
Administracin de las sentencias de los tribunales de la jurisdiccin contenciosoadministrativa, en Revista de Administracin Pblica, n. 73, 1974, pgs. 151-177.
343
T. FONT I LLOVET, La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas, op. cit. Esta
monografa fue uno de los primeros estudios especficos sobre el derecho a la ejecucin de las
sentencias como derecho fundamental.

172

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

El artculo 103.4 de la LJCA supone el lmite a la ejecucin fraudulenta


de las sentencias y a la presencia de una actitud desobediente por parte de la
Administracin.344 Para SOSA WAGNER, con la aprobacin de la LJCA se repar la
posibilidad de defraudar el sistema de control jurisdiccional contenciosoadministrativo.345 La doctrina mayoritaria ha asentido que la nulidad de pleno
derecho de los actos y disposiciones nicamente dictados con la finalidad de
eludir el cumplimiento de los pronunciamientos del fallo nicamente podr
declararse mediante el correspondiente incidente de ejecucin,346 siempre y
cuando se aprecie un nimo elusivo.347

344

I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 144-147. MARTN DELGADO ha diferenciado entre la ejecucin
parcial y la ejecucin elusiva. La primera tiene lugar cuando la Administracin desconoce el
sentido de la sentencia y, por tanto, se da una inejecucin pero no de carcter elusivo. Por el
contrario, habr lugar la ejecucin elusiva cuando la Administracin, con sus actos o
disposiciones, contradiga los pronunciamientos del fallo o parezca respetarlos pero
igualmente perjudique la ventaja del administrado. Dicha distincin nos parece peligrosa
porque parece imposible que la Administracin pblica desconozca el sentido de una
sentencia que le afecta ya que tambin debera permitirse para los particulares.
345
F. SOSA WAGNER Y T. QUINTANA LPEZ, La ejecucin de las sentencias contenciosoadministrativas, en Actualidad y perspectivas del derecho pblico a fines del siglo XX.
Homenaje al profesor Garrido Falla, op. cit., pgs. 1199-1221.
346
M. C. ESCUDERO HERRERA, Los obstculos a la efectividad de las sentencias en el contenciosoadministrativo, y sus soluciones, op. cit., pg. 117. La autora afirma que si se acredita la
voluntad elusiva ya no estaremos ante la presencia de una imposibilidad legal, sino ante la
aplicacin del artculo 103.4 de la LJCA: Por tanto, el efecto de la imposibilidad legal no se
producir cuando la Administracin, utilizando el ius variandi, acte con el fin de impedir la
decisin judicial. En este caso en particular, pero extensible a todos los supuestos en los que
el motivo de imposibilidad sea posterior al fallo y responda a aquella torcida finalidad, cabe
aplicar la regla contenida en el art. 103.4 LJCA.
J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, op. cit., pg. 96. En relacin con la voluntad de la Administracin
y la nulidad manifiesta, se expone: Por otro lado, exige la Ley un requisito afectante a la
voluntad del rgano administrativo. Es necesario que el acto o disposicin contrario a la
sentencia se haya dictado con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia. Este
requisito, adems de plantear un problema probatorio, es especialmente complejo de
apreciar en el supuesto de disposiciones de carcter general, pues no toda modificacin
reglamentaria implicar la nulidad de la misma si se opusiere al fallo de una sentencia, siendo
lo habitual que implique la imposibilidad legal de ejecucin. nicamente si se ha dictado con
la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia ser nula.
J. M. BAO LEN, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1998,
op. cit., pgs. 722-723. Se hace referencia al propsito como sinnimo de voluntad: [] lo
proscrito por la Ley Jurisdiccional es que las potestades administrativas puedan utilizarse
desviadamente, no para alcanzar los fines generales, sino con el propsito de eludir el
cumplimiento de la sentencia.
A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de sentencias: reaccin frente a los
actos de la Administracin o del legislador que tengan como finalidad eludir su
cumplimiento, op. cit., pgs. 141-144. El autor aboga por una interpretacin subjetiva del
concepto de acto elusivo: Para que pueda declararse la nulidad de pleno derecho de un acto
o decisin, por va del art. 103.4 LJCA, no basta con que objetivamente sea contrario a los
pronunciamientos de una sentencia. Se exige un segundo requisito, en este caso de carcter
subjetivo: que esos actos o disposiciones se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.

173

GEMMA GEIS CARRERAS

Dichos incumplimientos no estn amparados por una motivacin legal y,


en palabras de PREZ GMEZ, son acreedores de mayor reproche.348 Se trata,
pues, de un cumplimiento aparente de una sentencia porque se dictan actos
administrativos o disposiciones incompatibles con el derecho que ha sido
estimado por la sentencia.349
En cualquier caso, la doctrina mayoritariamente ha afirmado el
carcter subjetivo que debe precisar el acto o la disposicin administrativa
para que se aplique la sancin de nulidad por haberse dictado con la intencin
de eludir el cumplimiento del fallo. Como se propondr ms adelante, nuestra
postura es defender una nocin objetiva, hecho que facilitara la prueba.

1.4.3.2 Posicin de la jurisprudencia

Si la doctrina establece una nocin subjetiva en la interpretacin del


artculo 103.4 de la LJCA, debe hacerse un especial examen de la posicin de
los tribunales. De este modo, debemos analizar si la jurisprudencia de las
sentencias urbansticas se ha movido en los mismos trminos que la doctrina.
En cualquier caso, ya avanzamos que los tribunales de justicia han admitido la
nulidad al amparo del artculo 103.4 de la LJCA muy restrictivamente. Ha
sucedido en alguna ocasin que el tribunal superior de justicia estima la
nulidad y el Tribunal Supremo casa la sentencia negando el carcter elusivo
del acto o disposicin administrativa objeto de impugnacin.
Se introduce, de este modo, un elemento de carcter volitivo: la Administracin debe actuar
con una determinada intencin, debe querer ese concreto fin.
347
A. HUERGO LORA, La permanencia de un viejo problema: la reiteracin de los actos
administrativos anulados como forma de incumplimiento indirecto de las sentencias, con
especial referencia a los efectos de los recursos de casacin en inters de ley, en RAP, n.
156, septiembre-diciembre 2001, pgs. 283-305.
348
J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, op. cit., pg. 94.
349
J. J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin
contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pg. 838. En su comentario del
artculo 103.4 de la LJCA, se describe as la tcnica elusiva: Esta tcnica de resistencia al
cumplimiento mediante la emanacin de actos contrarios dio lugar a mltiples incidentes en
la ejecucin de las sentencias, pues algunos Tribunales, al entender que se trataba de actos
administrativos nuevos y diferentes, obligaban a las partes a interponer, desde el principio,
otro recurso contencioso-administrativo, vaciando de contenido material el derecho
declarado y reconocido en una sentencia.

174

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Algunas sentencias declaran la nulidad de la licencia legalizadora


concedida con posterioridad al fallo porque se acredita la voluntad de evitar
el derribo de la edificacin ilegal. Tambin estiman la nulidad de la
modificacin puntual del PGOU porque se ha instado para legalizar una
construccin o edificacin ilegal que contraviene al plan urbanstico.350

350

Uno de ltimos hechos acaecidos en el Ayuntamiento de Marbella ha sido la solicitud por


parte de la Comisin Gestora de Marbella de la no demolicin de ms de setenta viviendas
ilegales, argumentando que el nuevo PGOU ordenar, de nuevo, los usos que afectan a las
viviendas ilegales. Sin embargo, ya se anuncia una posible modificacin del PGOU que
afectar a la ejecucin de las sentencias urbansticas. En Marbella son ms de treinta mil las
viviendas afectadas. Dicha informacin apareci en el El Pas el 23 de enero de 2006. La
noticia hace referencia a la posibilidad de abrir un proceso de regularizacin en aras de la
redaccin de un nuevo PGOU: La comisin gestora de Marbella deshoj la margarita y ha
rechazado las primeras demoliciones, que afectan a 70 viviendas ilegales ya ocupadas. La
gestora ha enviado un escrito al Tribunal Superior de Justicia de Andaluca (TSJA) en el que
aboga por soluciones ms mesuradas que los derribos. Esta respuesta se produce a raz de
un requerimiento del TSJA a la gestora para que sta informase sobre la ejecucin, solicitada
por la Junta, de tres sentencias firmes que ordenan la demolicin de las viviendas []. La
gestora marbell detalla en un prolijo informe su oposicin a las primeras demoliciones y
apela al principio de proporcionalidad: La ejecucin de las sentencias puede revelar la
generacin de daos en la convivencia y en la ordenacin general de la vida municipal, de
significativa mayor gravedad al inters pblico urbanstico que han salvaguardado tales
resoluciones. La gestora justifica asimismo su peticin al TSJA en su informe, que adelant
ayer el diario Sur, al recordar que el nuevo Plan General de Ordenacin Urbana (PGOU)
definir los nuevos usos de los suelos sobre los que se ubican estas viviendas ilegales. [] El
alto tribunal requiri a la gestora informacin sobre el cumplimiento de la ejecucin de las
tres sentencias, pero sta evit la patata caliente hasta la pasada semana, cuando matiz su
postura inicial, partidaria de las demoliciones. El matiz de esperar al avance del PGOU supone
evitar demoler parte de las 30.000 viviendas ilegales de Marbella, ya que podran ser
regularizadas en el futuro. El avance es ilustrativo de la nica opcin posible para la
normalizacin urbanstica de Marbella, asumiendo la necesidad de abordar un proceso de
regularizacin, que no de una simple amnista, reza el informe. El vocal de Urbanismo,
Rafael Duarte, defendi ayer la peticin: Todo el proceso de normalizacin debe hacerse en
el nuevo plan general porque no sabemos muy bien cules son los edificios que deben
permanecer. Creo que no modificamos nuestra postura inicial, matiz. La gestora recuerda
al TSJA el balance de su gestin urbanstica desde que se puso al frente del Ayuntamiento el
pasado abril: 669 actas de inspeccin, 79 expedientes de legalizacin, 190 expedientes
sancionadores, 246 paralizaciones y 45 precintos entre las medidas ms destacadas.
Asimismo, echa la vista atrs para justificar su preferencia por medidas menos drsticas que
la demolicin, al tratarse de viviendas habitadas: Una conflictividad asimismo inusitada que
desborda todo lo imaginable [...]. La generalizacin de la sensacin de impunidad. Adems,
el informe carga contra la anterior corporacin municipal, desarbolada en la operacin
Malaya: El secretario general imputado y apartado de sus funciones, con deficiencias
organizativas clamorosas del tipo de no existir unos verdaderos servicios jurdicos y con una
hacienda esquilmada. [] Tras la respuesta de la gestora, el tribunal abrir ahora un trmite
de incidente de ejecucin de las sentencias. Adems del Ayuntamiento demandado y de la
Junta demandante, el TSJA debe argumentar quines son las partes que se pueden personar
en un proceso que se retrasar varios meses. Junto al promotor y los vecinos afectados, ayer
la plataforma 29 de marzo anunci su personacin en el proceso y expres su total
desacuerdo con la postura de la gestora: Debe primar el cumplimiento estricto del principio
de legalidad y el respeto a los intereses generales por encima de los particulares, expres en
un comunicado.

175

GEMMA GEIS CARRERAS

Los tribunales han estimado la presencia de la voluntad elusiva


mediante la aprobacin de un proyecto de reparcelacin que permita
legalizar la sentencia y evitar el cumplimiento del fallo. El denominador
comn en las sentencias urbansticas es la modificacin de la disposicin
administrativa o acto administrativo que ampara lo que judicialmente se ha
declarado anulado.351 En el caso de que se trate de una norma con rango de
ley, queda fuera del margen de actuacin que tienen atribuido los rganos
jurisdiccionales para declarar la nulidad.
Para el estudio de la jurisprudencia se ha optado por diferenciar entre
dos supuestos de hecho:
Los casos en los que la modificacin relativa al rgimen
jurdico urbanstico ha tenido lugar antes de recaer la sentencia o
bien paralelamente al proceso jurisdiccional.
Los restantes supuestos en los que la modificacin del
rgimen jurdico urbanstico tiene lugar una vez que ya haya recado
la sentencia.
En este segundo caso, se aprecia una mayor sensibilidad por parte de
los rganos jurisdiccionales de estimar la existencia de la voluntad elusiva en
la modificacin operada en el ordenamiento jurdico. Sin lugar a dudas,
cuando la modificacin se dicta una vez recada sentencia, nos parece
justificado que los tribunales extremen su cautela y exijan una motivacin
mayor por parte de las administraciones pblicas. Esto significa que, si la
modificacin tiene lugar antes de la sentencia, ya est exenta del carcter
elusivo y, por tanto, de la nulidad del artculo 103.4 de la LJCA? La respuesta
es negativa, ya que en algunas ocasiones podr apreciarse la existencia de un
nimo elusivo y se declarar la nulidad del acto o disposicin administrativa
dictados.

351

J. GABALDN LPEZ, La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas, op. cit.,


pgs. 53-55. La especfica afectacin de la modificacin de la normativa en el derecho
urbanstico es expresada por el autor: En el orden urbanstico es frecuente la incidencia de
una modificacin de la normativa, en este caso planes y ordenanzas. En ocasiones, la dilacin
en ejecutar la sentencia se debe a la idea de llevar a cabo una modificacin del Plan o de la
ordenanza. Cuando esto ocurre, la nueva ordenacin ampara lo que antes era ilcito.

176

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

La jurisprudencia ha calificado la nulidad prescrita en el artculo 103.4


de la LJCA352 como un supuesto especfico de desviacin de poder. No
obstante, dicho artculo no deja de constituir un supuesto concreto en la
jurisdiccin contencioso-administrativa de la nulidad de pleno derecho del
artculo 62.1 de la LJRPAC. Desde nuestro punto de vista, no sera preceptiva
su concreta previsin en la Ley jurisdiccional dado que la voluntad de eludir el
cumplimento de la sentencia constituye un motivo de nulidad de pleno
derecho al conculcar los artculos 118 y 24 de la Constitucin. As, en este
sentido se ha manifestado el Tribunal Supremo:353 El artculo 103 de la Ley
de la Jurisdiccin, en sus apartados 4 y 5, permite que, en el procedimiento
de ejecucin, resolviendo un mero incidente en l planteado, se declare la
nulidad de actos o disposiciones administrativas distintas, claro es, de las que
ya fueron enjuiciadas en la sentencia en ejecucin. [] El precepto
contempla, pues, un singular supuesto de desviacin de poder, en el que el fin
perseguido por el acto o disposicin no es aqul para el que se otorg la
potestad de dictarlo, sino el de eludir el cumplimiento de la sentencia. A
nuestro juicio, el artculo 103.4 de la LJCA constituye un supuesto especfico
de desviacin de poder354 y, por tanto, de nulidad de pleno derecho al amparo
del artculo 62.1 de la LRJPAC.

352

J. M. TRAYTER JIMNEZ, El control del planeamiento urbanstico, op. cit., pgs. 418-427. En
relacin con la desviacin de poder, suscribimos la postura adoptada por TRAYTER en el sentido
siguiente: De las pginas siguientes precedentes, se deduce la imperiosa necesidad de
revitalizar, en nuestro mbito, la utilizacin de esta tcnica. Por lo que no estamos de
acuerdo en sostener que la desviacin de poder se circunscribe a la anulabilidad del artculo
63 de la LJRPAC como ha sostenido alguna doctrina.
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 151-152. En esta lnea, MARTN DELGADO ha apuntado: El art.
103.4 cataloga los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de la sentencia
como nulos de pleno derecho. Ello ha llevado a parte de la doctrina a considerar que este
precepto introduce una nueva causa de nulidad. Algunos, incluso, a pesar del tenor literal del
mismo, hablan de anulabilidad. Otros, en cambio, entienden que el supuesto de nulidad ya
exista, pues tal tipo de actos podan enmarcarse en la letra a) del art. 62.1 Ley 30/92, por
contravenir el derecho a la tutela judicial efectiva.
353
STS de 21 de junio, de 2005. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2005/8968.
354
La definicin de la desviacin de poder se halla en el artculo 70.2 de la LJCA: La
sentencia estimar el recurso contencioso-administrativo cuando la disposicin, la actuacin o
el acto incurrieran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de
poder. Se entiende por desviacin de poder el ejercicio de potestades administrativas para
fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico. En este sentido, en el FJ 5 de la
STSJC de 25 de noviembre de 2004 (ponente: Jos Antonio Mora Alarcn; JUR 2005/68536) se

177

GEMMA GEIS CARRERAS

La jurisprudencia ha otorgado dos matices distintos a las previsiones de


los artculos 130.4 y 108.2 de la LJCA, en relacin con la ejecucin
fraudulenta. As, los tribunales de justicia han calificado la ejecucin
fraudulenta del artculo 103.4 de la LJCA como estrictamente jurdica,355

estima la nulidad de pleno derecho de la modificacin instada y aprobada por el


Ayuntamiento de Calonge relativa a la desafectacin y alteracin de la calificacin jurdica de
un bien con la finalidad de modificar el planeamiento. El Tribunal estima la nulidad y atiende
a la figura de la desviacin de poder en el siguiente sentido: Pues bien, del expediente se
infringen los preceptivos aludidos, al no haberse acreditado ni la oportunidad ni la legalidad
de la afectacin, pues la misma provoca una segregacin con acumulacin del techo
urbanstico en una de las parcelas en contra del Plan General, justificndose meramente la
decisin en la evitacin de un litigio o posible indemnizacin con el beneficiario que no
justifica dicha modificacin ni se ajustaba a la legalidad urbanstica. Es decir, se produce un
uso incorrecto de las potestades administrativas en contra del planeamiento sin acreditar la
razonabilidad de dicha modificacin. Alega la parte actora la existencia de una desviacin de
poder en el acto de desafectacin. Con relacin a esta cuestin ha de apuntarse que la
desviacin de poder no queda eludida por la circunstancia de haberse satisfecho con la
actuacin administrativa intereses de carcter pblico, toda vez que el dato esencial al
respecto no es el hecho de que dicha actuacin haya comportado un beneficio para el inters
pblico o privado, sino la exclusiva circunstancia del apartamiento del fin que prevea la
norma habilitante de la potestad en cada caso concreto.
Otra sentencia que define el concepto de desviacin de poder en relacin con la ejecucin de
las sentencias en materia urbanstica es la STSJC de 27 de octubre de 2005 (ponente: Manuel
Tboas Bentanachs; JUR 2006/76341). Se aprecia la existencia de una desviacin de poder a
partir de la cual se declara la nulidad de la calificacin efectuada por la Comisin de
Urbanismo de Barcelona. As se describe dicha figura (FJ 4): [] si bien debe bastar que se
indique que la desviacin a la que hacen referencia el artculo 106.1 de la Constitucin y los
artculos 53.3 y 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se halla definida por el artculo
70.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdiccin como el ejercicio de potestades administrativas
para fines distintos de los establecidos por el ordenamiento jurdico y este concepto ha sido
matizado por la jurisprudencia, en lo que ahora interesa, declarando: A) Que es necesario un
acto aparentemente ajustado a la legalidad, pero que en el fondo persigue un fin distinto del
inters pblico querido por el legislador; B) Que se presume que la Administracin ejerce sus
facultades conforme a Derecho; y C) Que no puede exigirse una prueba plena sobre su
existencia, ni tampoco fundarse en meras presunciones o conjeturas, siendo necesario
acreditar hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la conviccin de que la
Administracin acomod su actuacin a la legalidad, pero con finalidad distinta de la
pretendida por la norma aplicable.
355
STS de 1 de marzo de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2006/2070. El
Tribunal Supremo diferencia entre la ejecucin fraudulenta del artculo 103.4 de la LJCA y el
artculo 108.2 de la LJCA. As en el FJ 4 expone: Del nuevo texto legal [de 1998] pueden
deducirse dos supuestos diferentes de ejecucin fraudulenta, el primero (art. 103.4 y 5), con
una connotacin estrictamente jurdica, y, el segundo (art. 108.2), que pudiera tener como
fundamento una actuacin de tipo material: 1. Para evitar, justamente, este tipo de
actuaciones, el artculo 103 en sus nmeros 4 y 5, contempla la situacin, dibujada por el
legislador, de los supuestos de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de
las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento; para estos
supuestos, esto es, cuando se est en presencia de una actuacin jurdica de la
Administracin concretada en la emisin de posteriores actos administrativos o en la
aprobacin de nuevas disposiciones con la finalidad de eludir los expresados
pronunciamientos, el legislador pronuncia y establece como sancin para tales actuaciones la
nulidad de pleno derecho de tales actos y disposiciones, regulando a continuacin, si bien por
va de remisin, el procedimiento a seguir para la declaracin de nulidad del pleno derecho
antes mencionada. En el mbito urbanstico, estaramos, pues, en presencia del posterior
planeamiento aprobado o de la posterior licencia dictada con la finalidad de eludir la

178

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

mientras que el artculo 108.2 de la LJCA se cie a una actividad de carcter


material, no jurdico.

a). Modificaciones con anterioridad a la sentencia o paralelamente al


proceso jurisdiccional

Dentro del primer grupo de sentencias, hallamos aquellas en las que la


modificacin elusiva ha sido aprobada con anterioridad a que recaiga
sentencia.
Un supuesto que fue resuelto favorablemente a la nulidad, en primera
instancia, y que el Tribunal Supremo, en segunda instancia, ha casado es la
impugnacin del Colegio Oficial de Arquitectos de Extremadura contra la
orden de la Consejera de Medio Ambiente, Urbanismo y Turismo por la que se
aprobaba definitivamente la revisin del PGOU de Cceres. En primera
instancia, el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura356 estim la
pretensin de los recurrentes de declarar la nulidad de la revisin del PGOU
ya que esta obedeca a la voluntad del Ayuntamiento de legalizar un edificio
construido contrariando las previsiones del plan urbanstico vigente. El TSJE
considera que el ejercicio discrecional no estaba justificado y quedaba
acreditada la voluntad de eludir el cumplimiento de la sentencia. As, el TSJE
expresa sus argumentos (FJ 3 y 4): El reproche que se hace a la Revisin del
Plan por el Colegio recurrente es que la manzana de autos donde se encuentra
construida la edificacin tiene unas determinaciones que la discriminan
respecto de las restantes de esa misma rea de Reparto. [] No le falta razn
a la asistencia jurdica del Colegio demandante cuando pone de manifiesto
que se ha utilizado la Revisin del Plan General de Ordenacin que se aprueba
en la resolucin impugnada para legalizar el edificio construido en la parcela
nulidad judicialmente decretada del anterior planeamiento o de la previa licencia. Conviene,
pues, destacar que el objeto de este incidente cuenta con un importante componente
subjetivo, pues lo que en el mismo debe demostrarse es, justamente, la mencionada finalidad
de inejecutar la sentencia con el nuevo y posterior acto o disposicin, o, dicho de otro modo,
la concurrencia de la desviacin de poder en la nueva actuacin administrativa, en relacin
con el pronunciamiento de la sentencia.
356
STSJE de 22 de octubre de 2002. Ponente: Wenceslao Olea Godoy. JUR 2002/284917.

179

GEMMA GEIS CARRERAS

contrariando las previsiones del planeamiento vigente al momento de


concederse la licencia. Adems, el TSJE argumenta la nulidad a partir de la
inexistencia de justificacin de la revisin en la memoria de la revisin, as
como la arbitrariedad en el reparto de cargas y beneficios. Finalmente, en el
FJ 7, el Tribunal imputa como finalidad nica de la revisin la siguiente: La
nica finalidad que cabe imputar a la actuacin que se hace con la revisin
del Plan no puede ser otra que legitimar la edificacin ya ejecutada,
mediante el establecimiento de unas determinaciones que comportan no slo
una excepcionalidad sino una violacin de las normas que inspiran el
planeamiento.
Ms tarde, el Tribunal Supremo no consider suficientes los argumentos
para apreciar el nimo elusivo del Ayuntamiento en la revisin del PGOU y
estim la casacin de conformidad con los siguientes pronunciamientos357 (FJ
6): a) En primer trmino la circunstancia de que el acto ahora impugnado
(Revisin del PGOU de Cceres) fue definitivamente aprobado por un rgano y
una Administracin diferente (Consejero de Medio Ambiente, Urbanismo y
Turismo de la Junta de Extremadura) del que aprob (Alcalde Presidente del
Ayuntamiento de Cceres) el acto anteriormente impugnado y anulado
(licencia de edificacin). b) En segundo lugar la circunstancia de que la
tramitacin de la Revisin del PGOU (anterior a 1994) fue iniciada con
anterioridad a la fecha de la concesin de la licencia (3 de agosto de 1994)
luego anulada. Y, c) fundamentalmente, la circunstancia, tambin temporal,
de que la sentencia de instancia fue dictada ms de dos meses despus (30 de
diciembre de 1998) a la fecha de la Orden autonmica aprobatoria de la
Revisin del PGOU (28 de octubre de 1998). Tales circunstancias nos impiden
poder ratificar la afirmacin de la sentencia de instancia en el sentido de que
la nica finalidad que cabe imputar a la [] revisin del Plan no puede ser
otra que legitimar la edificacin ya ejecutada.
El Tribunal Supremo estima el recurso de casacin atendiendo a un
argumento de carcter temporal. A su juicio, no queda acreditada la
presencia del nimo elusivo al producirse la revisin del PGOU con
357

STS de 28 de marzo de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2006/3138.

180

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

anterioridad a que recaiga sentencia. Es decir, como la orden de la Consejera


tuvo lugar con anterioridad a la sentencia, para el Tribunal Supremo ello
elimina la presencia de un nimo elusivo. Otro criterio aportado por el
Tribunal Supremo para mantener su posicin es la presencia de distintas
administraciones pblicas afectadas por la controversia. Es decir, la revisin
del PGOU fue definitivamente aprobada por la Administracin autonmica,
que es diferente de la Administracin municipal (Ayuntamiento de Cceres) a
la que se anul la licencia de edificacin concedida. En este sentido, a
nuestro parecer, no creemos que el simple hecho de haber sido aprobada una
modificacin con anterioridad a la sentencia ya elimine cualquier duda sobre
el nimo elusivo. Tampoco se trata de que exista una presuncin iuris tantum
de mala fe, pero no es automtico que el hecho de que la modificacin o
revisin se produzca con anterioridad elimine cualquier suspicacia. En
cualquier caso, la resolucin de este extremo deber producirse a tenor de los
hechos y pruebas existentes en el proceso.

La presencia de distintas administraciones pblicas en la controversia


constituye una demostracin de la ausencia de voluntad elusiva. Tambin
queremos matizar este aspecto. Puede darse una complicidad entre las
distintas administraciones para intentar eludir el cumplimiento. La prctica
nos permite afirmar que la colaboracin entre administraciones pblicas es
menos presente cuando se trata de ejecutar una sentencia que cuando se
intenta el cumplimiento del fallo. Por ese motivo, no es de extraar que
exista una complicidad de las administraciones pblicas. De ah que la propia
Administracin

autonmica

pueda

aprobar,

en

el

ejercicio

de

sus

competencias, normas o modificaciones de normas para evitar la ejecucin de


una sentencia urbanstica que afecta a la gestin realizada por el
representante del mismo color poltico que la Administracin autonmica. Por
tanto, la presencia de diversas administraciones no evita que pueda darse una
voluntad elusiva del fallo.

181

GEMMA GEIS CARRERAS

Sin embargo, no puede instaurarse la desconfianza en la actuacin de


la Administracin y no pretendemos forzar la interpretacin ms all de donde
las pruebas y hechos nos remitan.

Un segundo supuesto que estim la existencia del nimo elusivo es la


sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1999.358 La modificacin
elusiva tuvo lugar paralelamente al proceso jurisdiccional, aspecto bastante
probable dada la lentitud de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Un
particular impugn el acuerdo de aprobacin del estudio de detalle de una
unidad de actuacin del PGOU del Ayuntamiento de Plasencia. Se estim la
nulidad de este. No obstante, el Ayuntamiento, paralelamente al proceso en
sede jurisdiccional, haba promovido una revisin del PGOU. El Tribunal
Supremo, muy acertadamente, seala la existencia de un nimo elusivo y
estima la nulidad de la revisin del PGOU (FJ 3): Sorprende que tras la
revisin del Plan General el terreno de la antigua Unidad de Actuacin U-16
resulte incluido en una nueva Unidad de Actuacin y rea de Reparto, toda
vez que el Estudio de Detalle de aquella antigua unidad culminaba en la
misma ordenacin establecida, tras cuya ejecucin no tena sentido sujetar a
su propietarios a ningn nuevo sistema de reparto. La anulacin de este
Estudio de Detalle comporta como lgica consecuencia la de todas las
actuaciones que se hubieran producido en su ejecucin, y no se opone a que,
en ejecucin de esa sentencia anulatoria, se constituya una nueva unidad de
ejecucin, pero resulta llamativo que todo esto se haya producido
paralelamente al recurso jurisdiccional seguido contra el Estudio de Detalle y
que el proceso de revisin del Plan General conduzca a un resultado
equivalente al de aquella sentencia. El Tribunal Supremo, con suma
suspicacia, fundamenta ah la estimacin del recurso, porque considera
llamativo que paralelamente al proceso jurisdiccional se haya instado la
revisin del PGOU. El Tribunal Supremo aumenta un grado el control ante la
modificacin paralela al proceso porque la Administracin ya puede observar
cmo se desarrolla este en relacin con sus expectativas de ganar.
358

STS de 19 de mayo de 1999. Ponente: Ricardo Enrquez Sancho. RJ 1999/3639.

182

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

No obstante, el Tribunal Supremo ha negado el carcter elusivo, en la


mayora de ocasiones, cuando la modificacin o revisin tiene lugar antes de
la sentencia. As, por ejemplo, en el caso de la clasificacin como suelo
urbano de la unidad de actuacin359 del Centro de Inters Turstico Nacional
de Cabo de Plata. El Tribunal Supremo advierte que el nuevo instrumento
urbanstico fue aprobado antes de que se dictase sentencia (FJ 6)360: No cabe
olvidar que antes de que se dictara la sentencia de 15 de noviembre de 1996
fue aprobado un nuevo instrumento de ordenacin urbana que volva a
clasificar como urbanos los suelos en cuestin; nuevo instrumento que,
aunque luego anulado en el mismo extremo en que lo fue el anterior, estaba
vigente y no suspendido, segn lo que aqu se alega, cuando se dictaron los
actos cuya nulidad se pretende, de aprobacin de determinados Estudios de
Detalle y de concesin de determinadas licencias de obras. El Tribunal
Supremo estima la presencia del elemento objetivo que es la contradiccin
con el pronunciamiento de la sentencia, pero niega la presencia del elemento
subjetivo, de ah que desestime el recurso. As lo argumenta (FJ 2): En
definitiva, puede ser que los actos de aprobacin de determinados Estudios de
Detalle y de concesin de determinadas licencias de obras sean contrarios a
los pronunciamientos de la sentencia de 15 de noviembre de 1996, en la
medida en que se adoptaron sin respetar la afirmacin de sta de que el suelo
no era urbano y sin aprobar previamente los instrumentos urbansticos que les
hubieran dado plena cobertura; y podr defenderse la exigencia de que los
deberes, cargas y efectos de toda ndole impuestos por el ordenamiento
urbanstico para permitir los actos de edificacin no sean obviados mediante
actuaciones desprovistas del sustento necesario. Pero no cabe, en una
situacin como la que contemplamos y a la luz de todo lo expuesto, afirmar
que esos actos de aprobacin y concesin se dictaran, precisamente, con la
finalidad de eludir su cumplimiento de la sentencia.
La conflictividad radica en la exigencia del elemento subjetivo, del
nimo de eludir la sentencia. Nuestra postura, como defenderemos ms

359
360

De ahora en adelante, UA.


STS de 21 de juny de 2005. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2005/8968.

183

GEMMA GEIS CARRERAS

adelante, parte de la necesidad de objetivizar el contenido del artculo 103.4


de la LJCA.

b). Modificacin con posterioridad a la sentencia

Qu sucede ante la modificacin de licencias urbansticas o planes


urbansticos posterior al fallo de la sentencia? Nuestra postura es clara. Ante
la interferencia de la modificacin en la ejecucin de la sentencia, debe
adoptarse una postura rgida. Es decir, debe interpretarse que la voluntad de
la Administracin ha sido eludir el cumplimiento de la sentencia. En caso
contrario, dejamos indefenso a quien tiene el derecho a la ejecucin de la
sentencia, ya que, ante una modificacin posterior, su derecho fundamental
se desvanece totalmente. Por ese motivo, sostenemos que debe ser la
Administracin la que acredite ante el rgano jurisdiccional competente la
legalidad de la modificacin, as como la existencia del inters general. Lo
que es inadmisible es que, ante las consecuencias econmicas surgidas a raz
del fallo de la sentencia, se permita a la Administracin escabullirse de la
ejecucin mediante modificaciones ms que dudosas, por su aprobacin
posterior al fallo. A tenor del principio de legalidad y del Estado de derecho,
creemos oportuno que sea la Administracin la que justifique el porqu de su
motivacin a razn de justificaciones objetivas y acordes con la ley, fuera del
mbito de la voluntad elusiva del cumplimiento del fallo de la sentencia. La
rigidez de nuestra posicin viene dada porque el marco legal es totalmente
insuficiente e ineficaz.
La sentencia del Tribunal Supremo de 1 de marzo de 2005361 constituye
un ejemplo de la conexin entre el medio ambiente y la inejecucin de las
sentencias, as como de la interferencia de modificaciones posteriores al fallo
de la sentencia en la ejecucin.

361

STS de 1 de marzo de 2005. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2005/2367.

184

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

El Ayuntamiento de Dey y una inmobiliaria interponen recurso de


casacin con la finalidad de evitar el cumplimiento de una sentencia que les
condena a la demolicin de unas obras ejecutadas a partir de una licencia
ilegal. Con posterioridad a la sentencia, como seala el Tribunal Supremo, la
corporacin municipal redacta y aprueba un plan especial de proteccin que
afecta a la zona donde se ha construido con licencia ilegal. La voluntad del
Ayuntamiento es alegar la excepcin de imposibilidad legal con fundamento al
plan especial de proteccin aprobado.
La postura del Tribunal Supremo es rotunda. Estima la nulidad del plan
especial de proteccin porque, al amparo del artculo 103.4 de la LJCA, se
dict con el afn de eludir el cumplimiento de la sentencia. De forma rotunda
se pronuncia el Tribunal Supremo (FJ 6): No se puede olvidar que el artculo
103.4 de la vigente Ley Jurisdiccional dispone que sern nulos de pleno
derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las
sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento, y el
apartado 5 del mismo precepto establece que el rgano jurisdiccional a quien
corresponda la ejecucin de la sentencia declarar, a instancia de parte, la
nulidad de los mencionados actos y disposiciones por los trmites previstos en
los apartados 2 y 3 del artculo 109 de la misma Ley, salvo que careciese de
competencia para ello, lo que no sucede en este caso por tratarse de las
determinaciones contenidas en el Plan Especial de Proteccin aprobado por la
Administracin autonmica, que cataloga como edificaciones a conservar las
que, segn la sentencia de cuya ejecucin se trata, deben ser demolidas para
reponer los terrenos al estado natural del paisaje antes de realizar los
desmontes y la edificacin. En la argumentacin del Tribunal Supremo no
queda acreditado un nimo elusivo, sino que nicamente la actuacin
municipal no supera el filtro de los intereses pblicos y de la desviacin de
poder.
Por tanto, la aplicacin concreta de la finalidad elusiva ha sido
apreciada por el Tribunal Supremo en supuestos en los que especficamente
no se aportan elementos de carcter subjetivo, simplemente el hecho de que
se ha instado la modificacin con posterioridad al fallo y la ausencia de
185

GEMMA GEIS CARRERAS

justificacin de la misma. No podemos exponer pruebas que demuestren el


elemento subjetivo del artculo 103.4 de la LJCA.

En anlisis de la jurisprudencia especfica respecto a las sentencias


urbansticas se plantea la cuestin relativa a las modificaciones puntuales de
planes urbansticos. Un ejemplo lo constituye la anulacin del Plan parcial
Los Pocillos de Lanzarote,362 que el Ayuntamiento de Lanzarote haba
aprobado mediante una modificacin puntual y que incida en el Plan insular
de ordenacin territorial reclasificando unos determinados terrenos como
rsticos. Asimismo, se alegara la excepcin de imposibilidad legal a la vista
de la modificacin puntual. La respuesta de los tribunales ante tales
artimaas es la exigencia de la oportuna motivacin ante la aprobacin de la
modificacin puntual por parte de la Administracin pblica, el examen del
inters general y la finalidad a partir de la cual se ha hecho uso de las
facultades urbansticas con ponderacin de la oportunidad de la medida.363
El Tribunal Supremo estim la presencia de un nimo elusivo y de la
actuacin desviada del Ayuntamiento de Tarragona ante la ejecucin de la
sentencia del Fortn de la Reina.364 El Ayuntamiento de Tarragona, tal como
ya hemos expuesto en el captulo anterior, aprob una modificacin puntual
del PGOU con la nica finalidad de eludir la ejecucin, la demolicin del
restaurante. MARTN REBOLLO365 ha considerado que la modificacin del plan
362

STS de 10 de octubre de 2000. Ponente: Manuel Vicente Garzn Herrero. RJ 2000/10002.


Los parmetros utilizados por la jurisprudencia para la justificacin de los actos elusivos
han sido ms bien escuetos, preguntndose las razones de oportunidad que motivan la
modificacin del instrumento planificador. As, por ejemplo, la STSJCL de 29 de febrero
(ponente: Mara Paz Barbero Alarcia, RJCA 2000/168), relativa al caso del Ayuntamiento de El
Espinar, conoce de la modificacin del plan urbanstico validando as la anulacin de la
licencia concedida en el fallo de la sentencia (FJ 2): Habr de estarse al caso concreto para
hacer una valoracin de la justificacin de tal inejecucin, y aunque en trminos generales
pueda considerarse que obstaculiza gravemente el desarrollo urbanstico previsto el que se
construya en suelo especialmente protegido, lo cierto es que no parece existir un soporte
material que justifique suficientemente dicha proteccin, tal es as que en el mismo ao en el
que se dicta el acto objeto del presente recurso se inicia una Modificacin Puntual de las
Normas Subsidiarias mediante la que se reclasifica una finca prxima a la del recurrente [].
364
STS de 18 de febrero de 2004. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2004/3160. As como
en la STS de 5 de abril de 2001. Ponente: Pedro Jos Yage Gil. RJ 2001/3030.
365
L. MARTN REBOLLO, Cdigo de leyes administrativas, op. cit., pg. 1300. En relacin con la
STS de 5 de abril de 2001, MARTN REBOLLO se expresa en estos trminos: [] que la
modificacin del PU es una manera indirecta de inejecutar la primitiva sentencia. Y obligaba
363

186

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

urbanstico supone una forma indirecta de inejecutar una sentencia y que ser
en va incidental que podr declararse la nulidad. La tcnica de la desviacin
de poder ser el cauce interpretativo a travs del cual se podr estimar si
existe la voluntad elusiva.

Dentro de las tcnicas elusivas del cumplimiento de las sentencias es


notoria la incidencia de las licencias legalizadoras que se dictan con el mismo
nimo que una modificacin puntual desviada de un plan urbanstico. En
primer trmino, el rgano municipal concede una licencia que es impugnada
ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. La sentencia urbanstica
declara la ilegalidad de dicha licencia cuando en la mayora de ocasiones ya
se ha ejecutado la licencia. Finalmente, la Administracin concede una nueva
licencia que legaliza las obras ya ejecutadas a partir de la licencia ilegal,
quedando

la

posible

indemnizacin

por

responsabilidad

patrimonial

desactivada. En este mismo sentido, la STS de 31 de enero de 2006366 anula


una licencia concedida por el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife.367
al interesado a volver a recurrir. Ahora no es preciso hacerlo porque en va incidental, esto
es, en ejecucin de Sentencia se puede solicitar y obtener la nulidad de aquellos actos que se
dicten con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia. La clave est, pues, en el
inciso destacado. En el caso de las modificaciones de planeamiento urbanstico cabe deducir
que no toda modificacin ser nula, sino slo aquella en la que se llegue a la conclusin de
que ha sido adoptada para eludir el cumplimiento de la Sentencia. Eso es lo que pas en la
importante STS, de 5 de abril de 2001, que ratifica la nulidad de una modificacin del
planeamiento por entender que la nueva normativa no era una normativa sobrevenida sino,
justamente, trada expresamente para impedir la ejecucin de una Sentencia. Sera, pues, un
supuesto de desviacin de poder.
366
STS, de 31 de enero de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2006/4356.
Mediante la concesin de una licencia posterior se intenta eludir el Acuerdo de la Comisin de
Gobierno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife que ordenaba la demolicin de las
obras de construccin de un chalet.
367
La cuestin de fondo, segn el Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede en Santa
Cruz de Tenerife), a la luz del auto de 31 de julio de 2003, radica en lo siguiente: Se expresa
que para que sea posible la legalizacin de la obra llevada a cabo por la coadyuvante no basta
con que la autorice el Plan General de Ordenacin Urbana de Santa Cruz de Tenerife de 1992,
sino que es necesario antes que nada que dicho planeamiento resulte aplicable a la obra
cuestionada, por lo que ubicado el inmueble de la coadyuvante, segn el vigente P.G.O.U.,
dentro del mbito Las Colinas, rea Finca Salamanca, ficha, en suelo urbano en rgimen
transitorio, teniendo como instrumento de ordenacin del Plan Parcial Finca Salamanca [] y
subsidiariamente, para lo en l no regulado, el vigente P.G.O.U. de 1992, es palmario y
evidente que slo tendr operatividad el mencionado PGOU a efectos de la legalizacin de la
obra en todo aquello que no est regulado por el Plan Parcial Finca Salamanca [] impide
entre en juego el PGOU de 1992 a efectos de obtenerse por medio de l la legalizacin de las
obras, al tropezar ello con la subsidiariedad de este planteamiento con respecto al Plan
Parcial Finca Salamanca, cuya aplicacin prioritaria cierra paso, en consecuencia, a la

187

GEMMA GEIS CARRERAS

Posteriormente, la corporacin municipal aprueba una licencia legalizadora


que deja sin efecto la sentencia dictada. El Tribunal Supremo, haciendo
referencia a su sentencia de 21 de junio de 2005,368 examina la existencia del
elemento intencional del artculo 103.4 de la LJCA a fin de determinar si es
procedente la nulidad de la licencia de legalizacin de las obras (FJ 4):
Permite que en el procedimiento de ejecucin, resolviendo un mero
incidente en l planteado, se declare la nulidad de actos y disposiciones
administrativas distintas, claro es, de las que ya fueron enjuiciadas en la
sentencia de ejecucin. Pero para ello exige no slo que el acto o disposicin
sea contrario a los pronunciamientos de dicha sentencia, sino, adems, que se
haya dictado con la finalidad de eludir su cumplimiento. El precepto
contempla, pues, un singular supuesto de desviacin de poder, en el que el fin
perseguido por el acto o disposicin no es aqul para el que se otorg la
potestad de dictarlo, sino el de eludir el cumplimiento de la sentencia.
Cul es el elemento que sirve al Tribunal Supremo para justificar que
la licencia de legalizacin dictada por el Ayuntamiento de Santa Cruz de
Tenerife tena como finalidad eludir el cumplimiento de la sentencia? El
propio ttulo del proyecto de legalizacin que la recurrente presenta ante al
Ayuntamiento en cuestin. El ttulo del mismo, Proyecto de legalizacin
urbanstica de la vivienda,369 resulta suficiente al Tribunal Supremo para
estimar la presencia del nimo elusivo.

viabilidad del art. 9.4.7 del P.O.G.U.-92, mxime con la dificultad que supone la
incardinacin en l de la legalizacin pretendida en aras del estado natural de la parcela de
la coadyuvante, sin perjuicio de ser susceptible de legalizacin la parte de la obra que venga
permitida por el ordenamiento jurdico de aplicacin, bien entendido que ha de ser el Plan
Parcial Finca Salamanca y en lo no previsto en ste, el PGOU-92.
368
STS de 21 de junio de 2005. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2005/8968.
369
El Tribunal Supremo analiza el ttulo del proyecto presentado por la recurrente, que ya es
indicativo de la voluntad que persigue la Administracin (FJ 7): Pues bien, en el supuesto de
autos, es la coadyuvante, titular de la inicial licencia anulada y obligada a la ejecucin
material de las sentencias dictadas la que, con base en un Proyecto de legalizacin
urbanstica de vivienda, del que es autor la entidad Estudio Luengo, S. L., la que en fecha
de 7 de junio de 2002 solicita la legalizacin urbanstica de la vivienda; si bien se observa, la
recurrente ni siquiera solicita la concreta concesin de la licencia, aspecto que tampoco se
menciona ni en la Justificacin urbanstica del proyecto de legalizacin, ni en las
Alegaciones jurdicas complementarias que con el mismo se acompaa; es pues, la propia
Gerencia solicitada la que considera que se ha producido una solicitud de licencia de
legalizacin y, tras los trmites oportunos, procede a la concesin de la misma. Ello explica el
inicio de la manifestacin de la Sala en el texto que hemos trascrito: en la solicitud de la
coadyuvante (en su nimo), que ni siquiera de forma expresa solicita la concesin de

188

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

En el mismo sentido que las anteriores aportaciones jurisprudenciales,


la sentencia del Tribunal Superior de Justicia Catalua de 27 de octubre de
2005 resuelve contra la actuacin del Ayuntamiento del Masnou.370
Anteriormente, el Tribunal Superior de Justicia de Catalua haba anulado las
licencias de obras por las que se haban construido dos viviendas encima de un
edificio industrial, conculcando expresamente el PGOU.371 Pues bien, una vez
dictada la sentencia, el Ayuntamiento inici la revisin del PGOU372 con la
aquiescencia de la Administracin autonmica, incidiendo directamente en el
contenido material de la sentencia. El Tribunal Superior de Justicia de
Catalua advierte de la frecuencia con la que irrumpen modificaciones y
revisiones de PGOU, cuando casualmente existen procesos pendientes en va
jurisdiccional que inciden en el contenido de una LU declarada ilegal. As, lo
califica como prctica administrativa (FJ 4): Pocos esfuerzos deben
efectuarse para ir mostrando la necesidad de estar muy singularmente atentos
a la conocida prctica administrativa que ante un/unos proceso/s contencioso
administrativo/s

en

trmite

o/y

ante

una/s

sentencia/s

judicial/es

contencioso administrativa/s desfavorable/s y especialmente con condenas de


nulidad o anulacin de determinadas actuaciones realizadas en su momento,
inclusive con condenas a demolicin de construcciones o edificios, se trata de
generar

una

nueva

ordenacin

urbanstica

unos

nuevos

actos

administrativos, cualquiera que sea su naturaleza urbanstica, que busquen,


se dirijan o traten de lograr una esterilidad de las pretensiones o/y
pronunciamientos judiciales contencioso administrativos.373 El Tribunal

licencia alguna, no se encontraba el que la Gerencia de Urbanismo procediera a llevar a cabo


una actuacin luego concretada en la licencia concedida dirigida o encaminada a incumplir
lo ordenado en la previa licencia.
370
STSJC de 27 de octubre de 2005. Ponente: Manuel Tboas Bentanachs. JUR 2006/76341.
371
Los artculos 106 y 109 del PGOU no autorizaban el uso residencial, con independencia de
la categora, encima de las naves industriales. Lo nico que el artculo 158.a de la normativa
permita era el uso de la vivienda para el vigilante de la nave industrial, por lo que tal uso
constitua una vulneracin del PGOU vigente.
372
STSJC de 27 de octubre de 2005. Ponente: Manuel Tboas Bentanachs. JUR 2006/76341.
As, en el FJ 4 expone: Entre nuestra Sentencia n. 857, de 10 de noviembre de 1998, y la
Sentencia de 22 de abril de 2003 de la Seccin 5. de la Sala 3. del Tribunal Supremo se
tramit la figura de planeamiento de autos, recayendo los actos de aprobacin definitiva de
13 de diciembre de 2000 y de 19 de septiembre de 2001.
373
Tambin es importante la reflexin acerca del comportamiento de los recurrentes de
interponer todos los recursos habidos y por haber (FJ 4): Todo ello inclusive adornado por la
perfecta posibilidad de ir agotando los recursos judiciales contencioso administrativos con la
demora que, como resulta sabido, ello va a representar. Y no slo demora sino con la

189

GEMMA GEIS CARRERAS

Superior de Justicia de Catalua, cuando hablamos de actos contrarios al


pronunciamiento de la sentencia, aporta el concepto de actos dirigidos al
logro de la esterilidad de las pretensiones de los recurrentes y/o de los
pronunciamientos judiciales contencioso-administrativos.
Finalmente, el Tribunal Superior de Justicia de Catalua declara la
nulidad de pleno derecho de la revisin del PGOU, acorde con el artculo
103.4 de la LJCA, dado que la modificacin estaba dirigida a conseguir la
legalizacin ex post de la ilegalidad que comportaba la demolicin de lo
construido,374y el inters general aducido por la Administracin no estaba
justificado (FJ 5): Efectivamente, y por lo expuesto con anterioridad, aunque
se haga una exclusin de los razonamientos expuestos con anterioridad
relativos a la necesidad de motivacin reforzada ya argumentada, se debe
sealar que el convencimiento recae en que la actuacin municipal y
autonmica es perfectamente subsumible en una decidida vocacin de eludir
el cumplimiento de la sentencia finalmente firme que se ha relacionado
precedentemente ya que el apartamiento voluntario de considerar lo que a las
Administraciones municipal y autonmica les resultaba notorio, con las
pretensiones contencioso administrativas perfectamente conocidas, no puede
ocultar, disimular ni obviar que las genricas, y por lo dems tpicas,
invocaciones al ejercicio de potestades discrecionales en materia de
planeamiento urbanstico dan una realidad jurdica buscada en clara y ntida
contravencin dirigida finalmente a conseguir en su momento una legalizacin
ex post de lo que se acord judicialmente derribar. Y todo ello
precisamente sin que se atisben ni detecten en modo alguno intereses
jurdicos pblicos ni mucho menos intereses jurdicos pblicos urbansticos
serios y atendibles que avalasen ni diesen cobertura al nuevo rgimen ideado.
Y todo ello a fin y efecto de dispensar a los condenados en la sentencia de
reiterada invocacin del rgimen que deba serles aplicable.

complejidad que representa la promocin de incidentes del ms variado gnero en los


procesos en curso cuya naturaleza y contenido deben darse por perfectamente conocidos por
las partes, mxime cuando el presente caso se halla incluido en aqullos en los que se trata
de instar un incidente de inejecucin de sentencia firme sin que antes exista pronunciamiento
firme sobre la nueva figura de planeamiento general que nos ocupa.
374
Ya hemos sealado los efectos de la nulidad y la demolicin de lo construido ilegalmente.

190

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

A pesar de la jurisprudencia citada, no siempre la modificacin tiene


lugar despus de que se produzca la nulidad y, por tanto, la acreditacin del
carcter elusivo en la Administracin. En este sentido, la sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Aragn de 7 de noviembre de 2002375 deniega
la nulidad de la modificacin puntual del Plan general de la urbanizacin
Torres de San Lamberto (Zaragoza), que modificaba la calificacin del suelo,
incluyndola en las reas del suelo urbano a partir de las mismas
determinaciones dispuestas en el plan anterior.
El Tribunal Superior de Justicia de Aragn califica como situacin
jurdica habitual la posterior legalizacin del estado creado por el fallo,
mediante la modificacin de las normas urbansticas, y niega que tal prctica
quebrante el derecho a la tutela judicial efectiva. A nuestro juicio, el
Tribunal Superior de Justicia de Aragn es un poco permisivo ante la
modificacin puntual porque recurre a los principios de racionalidad,
proporcionalidad e incidencia de terceros de buena fe para enjuiciar o no la
nulidad.376 Estos no deberan ser los parmetros de razonamiento del tribunal.
El parmetro de control es la concreta voluntad con la que ha actuado la
Administracin y si esta ha hecho un uso desviado de sus potestades
375

STSJAr de 7 de noviembre de 2002. Ponente: Javier Albar Garca. RJCA 2003/717.


dem. En el FJ 6 de la STSJAr de 7 de noviembre de 2002 se establece lo siguiente: Tales
justificaciones, enlazadas con los criterios de proporcionalidad y racionalidad, son las que
fundamentaron la aprobacin inicial, considerando la solucin como la mejor de entre las
posibles, al permitir salvar las edificaciones que, debe volver a recalcarse, estaban ocupadas
por terceros de buena fe, con lo cual debe tambin enlazarse la tendencia del TS a restringir
la demolicin, permitiendo la legalizacin de las obras cuando resulte lo ms razonable.
Puede verse ms en la STSJE de 22 de octubre de 2002. Ponente: Wenceslao Olea Godoy. JUR
2003/284917. En el FJ 2 y 3 de la mencionada sentencia sale a relucir la arbitrariedad de la
Administracin respecto a los actos administrativos dictados cuando ya existe un
procedimiento jurisdiccional en curso: Es indudable que para poder apreciar esa
discrecionalidad, revisable por la Jurisdiccin, ha de estarse a la motivacin de la decisin
adoptada en este sentido adquieren importancia decisiva las Memorias de los Planes y que,
por el contrario, la imputacin de arbitrariedad echa la carga de la prueba sobre quien la
alega, siendo decisivos a estos efectos los llamados hechos determinantes que demuestren la
finalidad espuria de la decisin administrativa sometida a revisin jurisdiccional. [] La nica
finalidad que cabe imputar a la actuacin que se hace con la revisin del Plan no puede ser
otra que legitimar la edificacin ya ejecutada, mediante el establecimiento de unas
determinaciones que comportan no slo una excepcionalidad sino una violacin de las normas
que inspiran el planeamiento. He aqu uno de los principales elementos de discusin. Ante la
imputacin por parte del recurrente de arbitrariedad de la Administracin, la carga de la
prueba descansa sobre el mismo recurrente. La alegacin de la posibilidad de existencia de
un acto elusivo corresponde a quien lo alega, posicin no muy acertada, a mi parecer, ya que
la Administracin pblica estar en mejores condiciones (tiene a su alcance estudios,
proyectos y actas) para justificar su acto o disposicin.

376

191

GEMMA GEIS CARRERAS

urbansticas. Esta sentencia contradice la interpretacin mayoritaria que ha


establecido el Tribunal Supremo. Es decir, parece que el Tribunal Superior de
Justicia de Aragn se rinda ante los hechos (FJ6):377 Finalmente, y aun
cuando las partes no han hecho referencia a ello, en realidad es un argumento
que puede perfectamente tenerse en cuenta, y es la necesidad de solucionar
un problema no creado por quienes lo sufren. Se ha producido un cambio
poltico en la corporacin municipal, titular de las actuales viviendas
colectivas, siendo habitual que los ayuntamientos, ante situaciones como las
parcelaciones ilegales, cuyos orgenes a veces se pierden en el tiempo y no
permiten tampoco las demoliciones por el juego de la prescripcin, adopten
soluciones tendentes a solventarlas, a fin de incorporar en el tejido urbano lo
que, guste o no, y por una mezcla de negligencia de la Administracin y
osada de los constructores, tiene una existencia real, por lo que con ms
razn cabr admitirlo en un caso en el que se modific la planificacin,
aunque de forma inadecuada se concedieron licencias ajustadas a ella y se
vendieron las viviendas, creando un problema ciudadano cuya resolucin por
va urbanstica, al respetar toda normativa, no tiene ms problema que la
oposicin de dos vecinos que, por el azar del PGOU de 1986, se encontraron
con el regalo de una edificabilidad cuya justificacin en clave urbanstica
desconocemos, y que podran encontrar satisfaccin a su privacin por va
indemnizatoria.
En suma, esta es nuestra postura en relacin con la interpretacin del
artculo 103.4 de la LJCA, a saber:
Que los rganos jurisdiccionales tienen en cuenta si el
acto o la disposicin administrativa dictada interfiere antes o
despus de que recaiga sentencia. No puede afirmarse que est
fuera de toda sospecha de nulidad del artculo 103.4 de la LJCA si
ha tenido lugar con anterioridad a la sentencia, ya que la existencia
de una motivacin que aleje de la calificacin del ejercicio desviado
de las potestades urbansticas est presente. Por el contrario, se
eleva el nivel de control ante la interferencia de actos y
377

STSJAr de 7 de noviembre de 2002. Ponente: Javier Albar Garca. RJCA 2003/717.

192

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

disposiciones administrativas dictados con posterioridad a la


sentencia sin que tampoco pueda calificarse como automtica la
existencia del nimo elusivo. Se aporta a continuacin un esquema
que refleja la incidencia del elemento temporal como factor de
nulidad en el proceso contencioso-administrativo de los actos y
disposiciones administrativas dictados con la finalidad de eludir el
fallo (cuadro n. 1).
Que el artculo 103.4 de la LJCA es un supuesto singular de
desviacin de poder que deriva del artculo 70.2 de la LJCA, de
carcter especfico, que el legislador especific en la regulacin de
la ejecucin de las sentencias.
El nimo de la voluntad de eludir el cumplimiento de la
sentencia, al tratarse de una condicin subjetiva, presenta algunas
dificultades en aras de la prueba. Por el contrario, el requisito
objetivo de la contrariedad con el pronunciamiento de las
sentencias est fuera controversia. En este sentido, creemos
necesario adoptar una nocin objetiva de acto elusivo a la luz del
Derecho administrativo italiano, como en los siguientes apartados se
considerar.

193

GEMMA GEIS CARRERAS

Cuadro n. 1

1.4.3.3 La teora del atto elusivo oggettivo del Derecho administrativo


italiano

Analizado el examen del artculo 103.4 de la LJCA tanto desde el punto


de vista doctrinal como jurisprudencial, pasamos a desarrollar nuestra
aportacin relativa a la necesidad de adoptar una nocin objetiva de acto
elusivo, fundamentndonos en el concepto de atto elusivo objetivo del
Derecho administrativo italiano.

194

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

En el erecho italiano ha sido aceptada una concepcin objetiva del atto


elusivo. Un exponente de la doctrina administrativa italiana es TRAVI,378 que
afirma que la nocin de acto elusivo defiende su incompatiblidad objetiva con
el fallo de la sentencia: La nozione di atto elusivo trova fondamento
piuttosto su una riflessione sugli effetti della sentenza di annullamento: alla
stregua di una valutazione di questi effetti latto dellamministrazione non
risulta coerente con gli obbligi scaturenti dal giudicato.

[...] Questa

conclusione espressa con chiarezza da una parte della giurisprudenza che,


nellidentificare come criterio discriminante fra impugnazione ordinaria e
riscorso per lottemperanza il carattere elusivo dellatto, afferma che la
qualificazione di questo atto dipende dalla sua oggettiva incompatibilit con il
giudicato. En la resolucin de 17 de octubre de 1995 del Consejo de Estado
(Consiglio di Stato)379 se define el concepto de acto elusivo como mera
incompatibilidad con el fallo: Questa conclusione expresa con chiarezza da
una

parte

della

giurisprudenza

che,

nellidentificare

come

criterio

discriminante fra impugnazione ordinaria e ricorso per lottemperanza il


carattere elusivo dellatto, afferma che la qualificazione di questo atto
depende dalla sua oggettiva incompatibilit con il giudicato.
Por tanto, se deja a un lado la existencia de un nimo elusivo y
nicamente se tiene en cuenta si tiene lugar una incompatibilidad objetiva
con el fallo de la sentencia. Compartimos por ello, una nocin objetiva de
acto elusivo, en nuestro ordenamiento, permitira un mayor control de los
actos y disposiciones administrativas dictados sobreviniendo al fallo de la
sentencia o con anterioridad a este, siempre a expensas de una motivacin de
la Administracin que justifique su actuacin.

378

A. TRAVI, Comentario a la resolucin del Consiglio di Stato de 6 de febrero de 1999, en Il


Foro Italiano, vol. I, 1999, pg. 171.
379
Vid. supra, pgs. 166-171. En la sentencia objeto de comentario se hallan sintetizados los
requisitos respecto a los cuales se sustenta el concepto de acto elusivo: Il carattere di atto
elusivo stato invece negato nel caso di revoca degli tai del procedimento fondata su ragioni
diverse dai vizi di legittimit accertati dal giudice amministrativo rinnovazione dellatto di
inquadramento di un dipendente pubblico, con un contenuto analogo rispetto a quello gi
annullato dal giudice amministrativo, ma fondato su un riesame del materiale istruttorio gi
precedentemente
raccolto;
revoca
dellindizione
della
gara,
successivamente
allannullamento del provvedimento di aggiudicazione da parte del giudice amministrativo;
emanazione di un nuovo provvedimento contrario al ricorrente, fondato su una disciplina
regolamentare sopravvenuta.

195

GEMMA GEIS CARRERAS

1.4.4 El procedimiento para declarar la nulidad del acto o disposicin


administrativa (art. 103.5 de la LJCA)

El procedimiento establecido para instar el incidente de nulidad debe


pautarse de acuerdo con el artculo 109.2 de la LJCA,380 tal como se
desprende del propio artculo 103.5 de la LJCA: Por los trmites previstos en
los apartados 2 y 3 del artculo, salvo que careciese de competencia para ello
conforme a lo dispuesto en esta Ley. Por otro lado, el artculo 103.5 de la
LJCA no permite al juez o tribunal que de oficio pueda instar la nulidad, sino
que exige que sea a instancia de parte.

En el apartado anterior se haca referencia al componente subjetivo,


pero, como acertadamente critica CLAVERO ARVALO,381 la LJCA no ha previsto
una fase de prueba. Es decir, si los recurrentes deben acreditar la existencia
del elemento subjetivo, parecera oportuna la existencia de una fase de
prueba para que cada una de las partes pudiera alegar lo que considerase ms
conveniente.

380

El artculo 109.2 de la LJCA establece: 1. La Administracin pblica, las dems partes


procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total
ejecucin de la sentencia, podrn promover incidente para decidir, sin contrariar el
contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecucin y especialmente las
siguientes: a) rgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones.
b) Plazo mximo para su cumplimiento, en atencin a las circunstancias que concurran. c)
Medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir. 2. Del escrito planteando la
cuestin incidental se dar traslado a las partes para que, en plazo comn que no exceder
de veinte das, aleguen lo que estimen procedente. 3. Evacuado el traslado o transcurrido el
plazo a que se refiere el apartado anterior, el Juez o Tribunal dictar auto, en el plazo de
diez das, decidiendo la cuestin planteada.
381
M. CLAVERO ARVALO, Actuaciones administrativas contrarias a los pronunciamientos de las
sentencias, en La justicia administrativa. Libro homenaje al profesor Rafael Entrena
Cuesta, op. cit., pgs. 927-932.

196

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

1.4.4.1 Las partes y las personas afectadas por el fallo en el incidente de


declaracin de nulidad

El artculo 103.5 de la LJCA establece los trminos en los que podr


solicitarse la declaracin de nulidad del acto o disposicin administrativa: El
rgano jurisdiccional a quien corresponde la ejecucin de la sentencia
declarar, a instancia de parte, la nulidad de los actos y disposiciones a que
se refiere el apartado anterior, por los trmites previstos en los apartados 2 y
3 del artculo, salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo
dispuesto en esta ley. La LJCA menciona de forma expresa a las partes
presentes en el proceso y excluye la posibilidad de la iniciacin de oficio del
incidente por el propio juez o tribunal.
En este punto se ha suscitado cierta tensin en la doctrina y la
jurisprudencia a tenor de la posibilidad de extender la legitimacin para
instar al incidente a personas afectadas por el fallo, y no nicamente a las
partes del proceso. La discusin est servida.382 Sin embargo, a nuestro juicio
debe extenderse la posibilidad de iniciar el incidente de nulidad a todas las
personas afectadas, al amparo del artculo 109.2 de la LJCA, al que el propio
artculo 103.5 de la LJCA remite.
Adems, en el caso de las sentencias urbansticas est presente la
accin pblica, como hemos expuesto en el captulo II. En este sentido,
CLAVERO ARVALO acierta al extender la legitimacin en el incidente de nulidad
en el mbito urbanstico. Por su claridad argumentativa transcribimos383 su
posicin: La declaracin ha de realizarse a instancia de parte y lo normal
ser que bien los demandantes o los codemandados en el proceso insten al
rgano judicial a que declare la nulidad, ya que la ley no prev en esta
materia una actuacin de oficio. La cuestin se plantea cuando, dictada la
sentencia, se personan en la fase de ejecucin personas o entidades que
382

J. TORNOS MAS, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de


1998, op. cit., pgs. 715-719. Se ha situado a favor de extender la legitimacin para iniciar
el incidente de nulidad.
383
M. CLAVERO ARVALO, Actuaciones administrativas contrarias a los pronunciamientos de las
sentencias, en La justicia administrativa. Libro homenaje al profesor Rafael Entrena
Cuesta, op. cit., pgs. 927-932.

197

GEMMA GEIS CARRERAS

tenan legitimacin para haber sido parte y no se personaron en el proceso


antes de dictarse la sentencia. La cuestin adquiere matices especiales en los
recursos en materia de urbanismo en los que la ley admite la accin popular.
Entidades o individuos a los que de alguna manera interesa la ejecucin de la
sentencia y la nulidad de los actos dictados con posterioridad a la misma se
personan en la fase de ejecucin y piden al rgano judicial la nulidad de tales
actos que consideran los contraran con la finalidad de eludir su
cumplimiento. De cualquier manera, estaramos de acuerdo en que es
necesario buscar una estrategia que permita la plena ejecucin de las
sentencias y que, ante el uso de tcnicas elusivas, puedan controlarse
judicialmente dichas actuaciones por parte de las personas afectadas por el
fallo de la sentencia. A nuestro parecer, dicha lnea interpretativa no es
desproporcionada o est injustificada en el campo del derecho urbanstico por
la afectacin al medio ambiente y por la vigencia de la institucin de la
accin pblica.
Dicha posicin se ha visto reforzada por la sentencia del Tribunal
Supremo de 1 marzo de 2006,384 que permite a las personas afectadas por el
fallo de la sentencia interponer el incidente de nulidad (FJ 4): El hecho de
que este artculo 103.5 se refiera, exclusivamente, a la parte para solicitar la
nulidad de los actos dictados, con posterioridad a la sentencia, contrarios a
los pronunciamientos de la misma, parece que no impedira que tal solicitud
pudiera ser formulada por las personas afectadas, a las que se refiere tanto el
artculo 104.2, para poder instar la ejecucin forzosa de la sentencia, como el
art. 109.1 al que el 103 se remite (si bien slo en sus apartados 2 y 3), que
regula la legitimacin en el procedimiento incidental por el que habra de
discurrir la peticin de nulidad. Por tanto, la jurisprudencia ha venido a
ratificar aquellas posiciones que mantienen que la legitimacin para instar el
incidente de nulidad del artculo 103.5 de la LJCA no nicamente recae en las
partes personadas en el proceso, sino tambin en las personas afectadas.

384

STS de 1 de marzo de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2006/2070.

198

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Volver a hacerse mencin expresa en el apartado especfico al


procedimiento para declarar la nulidad del acto o disposicin administrativa
en relacin con la ejecucin forzosa y la posibilidad de instarla.

1.4.4.2 La competencia para dictar la nulidad del acto o disposicin se


fundamenta en el deber de hacer ejecutar las sentencias. Una posicin
contraria a la mayoritaria

El artculo 103.5 de la LJCA establece un lmite de carcter


competencial para los rganos jurisdiccionales en la declaracin de nulidad de
los actos y disposiciones administrativas dictados con la voluntad de eludir el
cumplimiento de la sentencia: 5. El rgano jurisdiccional a quien
corresponda la ejecucin de la sentencia declarar, a instancia de parte, la
nulidad de los actos y disposiciones a que se refiere el apartado anterior, por
los trmites previstos en los apartados 2 y 3 del artculo 109, salvo que
careciese de competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley. La
aplicacin prctica de dicho precepto en las sentencias urbansticas supondra
que los juzgados de lo contencioso-administrativo no tendran competencia
para declarar la nulidad de la modificacin puntual del plan urbanstico, ya
que a la luz de la LJCA no tienen competencia sobre dicha materia. Nuestra
postura no permite suscribir la existencia de tal lmite competencial en la
ejecucin de las sentencias, como ahora expondremos.
El artculo 8.1 de la LJCA establece que los Juzgados de lo
Contencioso-administrativo conocern, en nica o primera instancia segn lo
dispuesto en esta ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de
las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o
vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de
instrumentos de planeamiento urbanstico. Por tanto, los juzgados de lo
contencioso-administrativo slo conocen de las impugnaciones de las licencias
urbansticas concedidas por las entidades locales y no gozan de competencia
para conocer de las impugnaciones de los instrumentos de planeamiento
urbanstico. Quin conoce, pues, de la impugnacin de dichos instrumentos?
199

GEMMA GEIS CARRERAS

La respuesta se halla en el artculo 10.1 de la LJCA: 1. Las Salas de lo


Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocern
en nica instancia de los recursos que se deduzcan en relacin con: a) Los
actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades
Autnomas, cuyo conocimiento no est atribuido a los Juzgados de lo
Contencioso-administrativo. b) Las disposiciones generales emanadas de las
Comunidades Autnomas y de las Entidades locales. De este modo, en
primera instancia conocern de las impugnaciones de los instrumentos de
planificacin urbanstica los tribunales superiores de justicia de las distintas
comunidades autnomas. Este aspecto tiene una notable relevancia prctica.
Si

los

juzgados

de

lo

contencioso-administrativo

nicamente

tienen

competencia para conocer de la impugnacin de los actos de ndole


urbanstica,385 no pueden declarar la nulidad de un plan urbanstico dictado
para eludir el cumplimiento de la ejecucin de la sentencia que considera
ilegal la licencia impugnada.
La consecuencia prctica, si aceptamos dicha interpretacin, es que los
recurrentes debern interponer un nuevo recurso contencioso-administrativo
ante el tribunal superior de justicia para que este proceda a la declaracin de
la nulidad de la modificacin del plan urbanstico, pongamos por caso. Lo
crucial de dicho planteamiento es que se dificulta la declaracin de nulidad
de un acto o disposicin administrativa desviada mediante la interposicin de
trabas para el recurrente, como por ejemplo exigirle que inicie un nuevo
procedimiento jurisdiccional, con todo lo que ello supone. Nuestra postura
aboga por tratar de evitar la carga injustificada de nuevos procesos que
colapsaran ms la justicia administrativa, para dar ms efectividad al

385

I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 153-158. Esta afirmacin se contrapone a la aseveracin hecha
por MARTN DELGADO: Siendo cierto, debe sealarse que los supuestos en que esto ocurra no
sern demasiados, teniendo en cuenta que quien conoce de la ejecucin es precisamente
quien conoci del asunto en primera instancia; en consecuencia, lo ms normal es que posea
competencia para conocer del nuevo acto administrativo contrario a los pronunciamientos del
fallo, pues en la mayor parte de los actos ser dictado por la misma Administracin y sobre la
misma materia. Slo cuando es la Administracin superior la que emana el acta estaremos
ante el supuesto de que el Juez de la ejecucin carezca de competencia. En materia
urbanstica s tiene trascendencia el requisito competencial para dictar la nulidad del acto o
disposicin administrativa elusiva.

200

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

derecho a la tutela judicial efectiva y ofrecer un control ms exhaustivo de la


Administracin en la fase de ejecucin.
Adems, debemos tener en cuenta que, si agravamos la propia lentitud
de la justicia administrativa con un nuevo proceso jurisdiccional, ello puede
terminar con el nimo de la parte vencedora de ejecutar la sentencia.386
Dicho sea de paso, es lo que la Administracin puede pretender y vuelve a
convertirse en un argumento que hay que valorar para extender la
legitimacin a las personas afectadas por el fallo que no hayan sido parte en
el proceso.
Para FONT, la potenciacin del proceso de ejecucin de sentencias se
manifiesta

con

un

aumento

de

las

competencias

de

los

rganos

jurisdiccionales. El criterio competencial no las aumenta, sino que las limita,


las restringe.387 Para MARTN DELGADO, la posibilidad de estimar la nulidad de
pleno derecho no forma parte de la esfera de los poderes de ejecucin del
juez, sino que recae dentro de los derechos del vencedor en juicio.388 Eso
386

La posicin mayoritaria de la doctrina ha sido exigir un nuevo procedimiento jurisdiccional


si el juez no tiene competencia para enjuiciar la nulidad del acto elusivo. As, por ejemplo,
vase BAO LEN, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de
1998, op. cit. pgs. 720-726. Para el profesor BAO deben aplicarse las reglas de la atribucin
de competencia: El precepto que comentamos simplifica en estos casos la labor del Juez y
de las partes al permitirle por va incidental (apartado 5) declarar la nulidad de resoluciones y
disposiciones judiciales, incluidas los Planes, cuando se demuestre que buscan eludir el
cumplimiento de las sentencias. Se fa al Juez de la ejecucin la valoracin de si la potestad
normativa o la competencia para dictar el acto administrativo se ajust o no a Derecho. No
obstante, esta regla general tiene una excepcin: si el Juez o la Sala no tienen competencia
para enjuiciar el acto o disposicin no podr anularlos por va incidental.
387
FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 826-828.
FONT analiza con profundidad la cuestin relativa a la competencia de los rganos
jurisdiccionales en la ejecucin y determina: La potenciacin del proceso de ejecucin se
manifiesta, pues, en la competencia del rgano jurisdiccional a quien corresponde la
ejecucin de la sentencia para decidir cuantas cuestiones se susciten, y siempre sin contrariar
el contenido del fallo, incluso, como se ha visto, declarando la nulidad de actos y
disposiciones, planes urbansticos, por ejemplo, contrarios a los pronunciamientos de la
sentencia.
388
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 153-158. En este caso, discrepamos de MARTN DELGADO en
cuanto a su postura relativa a la necesidad de iniciar un nuevo proceso para declarar la
nulidad y la aplicacin de las normas generales de la atribucin de competencia de los
rganos jurisdiccionales, tal como postula: Son dos, pues, las especialidades: de un lado,
exige que la declaracin de nulidad se haga a instancia de parte, de otro, que el rgano que
est conociendo de la ejecucin tenga competencia para anular el acto en cuestin. El rgano
judicial no puede, pues, actuar de oficio. [] da a entender que el administrado vencedor en
el pleito, al igual que puede renunciar a la ejecucin forzosa de la sentencia, puede del
mismo modo renunciar a solicitar la nulidad del acto o disposicin contrario a la ventaja
contenida en ella. Ello es as como consecuencia de una concepcin de la nulidad de los actos

201

GEMMA GEIS CARRERAS

conlleva que el legislador niegue la posibilidad de instar de oficio la nulidad


en tanto que no constituye una actividad dirigida a ejecutar la sentencia sino
a remover la nulidad existente. En el mbito concreto de las sentencias
urbansticas, la cuestin no est tan clara. La lnea que limita entre lo que es
la ejecucin de la sentencia y la remocin de los obstculos no es difana,
porque ya hemos visto la conexin existente entre la nulidad y la
imposibilidad legal. El solo hecho de tener que instar el incidente de nulidad
por s mismo ya supone un paso, una estrategia para poder ejecutar
finalmente el fallo de la sentencia para que desaparezca el acto o disposicin
administrativa elusiva y no constituya una excepcin de imposibilidad legal.
La consecuencia inmediata de que el rgano jurisdiccional no tenga
competencia para dictar la nulidad del acto o disposicin ser la necesidad de
interponer un nuevo recurso contencioso-administrativo, como seala GALN
GALN,389 aunque destaca sus pros y sus contras: A favor de esta solucin
puede argumentarse que respeta las reglas de competencia de los rganos
judiciales de la jurisdiccin contencioso-administrativa. En contra, sin
embargo, puede aducirse que este sistema permite a la Administracin,
simplemente con alterar el rgano que tome la decisin, sustraerse a la
posibilidad de que la nulidad del acto contrario a la sentencia pueda ser
declarada en la fase de ejecucin. Y obligar al particular a interponer un
nuevo recurso contencioso-administrativo puede afectar al derecho a la tutela
judicial efectiva y a un proceso sin dilaciones indebidas. El mismo autor
critica que la LJCA no haya resuelto la relacin entre el proceso de ejecucin
elusivos ms prxima a un medio de ejecucin que a un vicio de la validez del acto
administrativo. Si lo acercamos ms al poder de anular del Juez administrativo, daramos ms
importancia al vicio en s. No es poder de ejecucin en sentido estricto, porque con l no se
consigue el cumplimiento del fallo, sino que simplemente persigue remover los obstculos
para conseguir la ejecucin de la actuacin administrativa.
389
El autor defiende la necesidad de interponer un nuevo recurso contencioso-administrativo
ante el rgano que tiene competencia para declarar la nulidad: El art. 103.5 LJCA
condiciona la posibilidad de utilizar la va incidental en ejecucin de sentencia, para declarar
la nulidad del acto o disposicin contrarios a ella, a que el rgano judicial al que corresponda
conocer de la ejecucin sea tambin el competente, en aplicacin de las reglas generales de
la Ley de la Jurisdiccin, para realizar esa declaracin de nulidad. Ello plantea la duda de qu
camino debe seguirse en el caso de que dicho rgano judicial no sea el competente para
realizar esa declaracin de nulidad. [] Ahora bien, para que esa nulidad pueda declararse
ser precisa la interposicin de un nuevo recurso contencioso-administrativo. En otras
palabras, esta cuestin no ser resuelta en fase de ejecucin, sino que constituir el objeto
de otro proceso contencioso-administrativo.

202

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

de las sentencias y el nuevo recurso contencioso. Y nos preguntamos: ser


que el legislador no resolvi tal incidencia porque no pretenda atribuir las
reglas de atribucin de competencia de los rganos judiciales en relacin con
la nulidad de los actos y disposiciones administrativas? La respuesta debemos
hallarla en la interpretacin de las normas, y no en la tcnica legislativa.
La inaplicacin de las reglas de competencia en la ejecucin de las
sentencias puede argumentarse con la aplicacin de la LJCA. A nuestro juicio,
el artculo 7.1 de la LJCA da suficientes argumentos para interpretar que los
rganos jurisdiccionales tienen competencia para declarar la nulidad porque
la atribucin de conocer de un asunto incluye las incidencias que se sucedan y
la ejecucin de la sentencia: 1. Los rganos del orden jurisdiccional
contencioso-administrativo que fueren competentes para conocer de un
asunto lo sern tambin para todas sus incidencias y para hacer ejecutar las
sentencias que dictaren en los trminos sealados en el artculo 103.1.
Por otro lado, el artculo 103.1 de la LJCA, en relacin con el artculo
103.5 de la LJCA, delimita las atribuciones de los rganos jurisdiccionales
para hacer ejecutar la sentencia y no hace referencia expresa al lmite
competencial: 1. La potestad de hacer ejecutar las sentencias y dems
resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los Juzgados y
Tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya
conocido del asunto en primera o nica instancia. [...] 5. El rgano
jurisdiccional a quien corresponda la ejecucin de la sentencia declarar, a
instancia de parte, la nulidad de los actos y disposiciones a que se refiere el
apartado anterior, por los trmites previstos en los apartados 2 y 3 del
artculo 109, salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo
dispuesto en esta Ley. Por tanto, si los jueces y tribunales son competentes
para conocer del asunto y de sus incidencias, la declaracin de nulidad del
acto o disposicin no deja de ser una incidencia que se presenta en la fase de
ejecucin. En definitiva, la potestad de declarar la nulidad forma parte del
ncleo de poderes que poseen los jueces y tribunales para hacer cumplir las
sentencias. El legislador no hubiese previsto el incidente de nulidad de los

203

GEMMA GEIS CARRERAS

actos y disposiciones administrativas elusivas si no guardasen relacin con la


ejecucin de sentencias.

En ltimo trmino, la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre


de 2007390 alude a la competencia funcional para declarar la nulidad. As se
manifiesta (FJ 4): El artculo 103.5 de la LJ exige, para declarar nulos los
actos que sean contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que el
rgano judicial tenga competencia para ello, pero no excluye a aquellos que
slo tengan competencia funcional (como la tendra en segunda instancia la
Sala de Galicia para conocer de la apelacin contra la sentencia del Juzgado
de lo Contencioso-Administrativo que hubiera conocido de la impugnacin de
la convalidacin). Y en otra sentencia, el Tribunal Supremo va ms all:391
La salvedad recogida en el inciso ltimo del nmero 5 del artculo 103 de la
Ley de la Jurisdiccin no opera en un supuesto como el ahora planteado,
pues, aun aceptando lo que no es ms que una mera alegacin, esto es, que la
competencia de la pretensin anulatoria de una licencia como la otorgada el
26 de abril de 2001 correspondiera a los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativo por aplicacin de lo dispuesto en el artculo 8.1.c) de dicha
Ley, no por ello la Sala de lo Contencioso-Administrativo del mbito territorial
en que tales Juzgados radican carecera de competencia para declarar, en el
incidente de ejecucin de la sentencia que dict, la nulidad de la licencia. Es
as porque desde el prisma que impone el derecho fundamental a la obtencin
390

STS de 17 de octubre, de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2007/328800. En


el mismo sentido, la reciente STS de 5 de febrero de 2008. Ponente: Pedro Jos Yagu Gil. RJ
2008/458. El Tribunal Supremo afirma en el FJ 7 la ausencia de competencia de los juzgados
de lo contencioso-administrativo para declarar la nulidad de un plan en ejecucin de
sentencia, as lo justifica: En consecuencia, la Sala debi tener por formulado incidente de
ejecucin de sentencia para decidir en l si, conforme a los prrafos 4 y 5 del artculo 103 de
la Ley Jurisdiccional 29/98, la nueva delimitacin de la Unidad de ejecucin se haba llevado
o no a cabo con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia. Esa declaracin puede
hacerse por la propia Sala sentenciadora aunque la competencia para conocer de un recurso
contencioso-administrativo contra el nuevo acto corresponda a un Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo, porque el artculo 103.5, in fine, debe ser interpretado en el sentido de que
la competencia exigida es la propia del rgano o la que le es deferida en va de recurso. (As,
un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no podr en ejecucin de sentencia declarar la
nuildad de un Plan de urbanismo, pero una Sala de lo Contencioso-Administrativo s podra
declarar la nulidad de una licencia, puesto que la tendra para declararla en va de
apelacin.
391
STS de 4 de febrero, de 2004. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2004/828.

204

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

de la tutela judicial efectiva, en el que se integra el de obtener la pronta y


cabal ejecucin de lo fallado y del que se deriva, como lgica exigencia,
impuesta expresamente en la doctrina constitucional, la de la garanta de
agotamiento del procedimiento incidental de ejecucin, aquel inciso ltimo
del nmero 5 del artculo 103 de la Ley de Jurisdiccin debe interpretarse en
el sentido de excluir para la declaracin de nulidad que prev slo al rgano
que en ningn caso tendra atribuida tal competencia, lo cual no ocurre
respecto del rgano que puede conocer en apelacin del proceso de
impugnacin del acto administrativo en cuestin. El Tribunal Supremo
precisa que la necesidad de competencia para declarar la nulidad puede
justificarse a partir de una competencia funcional, como podra ser la de
hacer ejecutar la sentencia, por ejemplo, al conocer de un recurso en va de
apelacin.
El Tribunal Supremo, en la reciente sentencia de 5 de febrero de 2008,
establece

el

lmite

competencial

para

los

juzgados

contencioso-

administrativos de apreciar la nulidad del artculo 103.4 de la LJCA.392 As, el


Tribunal Supremo, en el FJ 7, no permite que los juzgados de lo contenciosoadministrativo puedan apreciar la nulidad de un plan, pero s las salas de lo
contencioso en apelacin de la nulidad de una licencia: En consecuencia, la
Sala debi tener por formulado incidente de ejecucin de sentencia para
decidir en l si, conforme a los prrafos 4 y 5 del artculo 103 de la Ley
Jurisdiccional 29/98 (preceptos especficamente citados por la parte
solicitante), la nueva delimitacin de la Unidad de ejecucin se haba llevado

392

STS de 5 de febrero de 2008. Ponente: Pedro Jos Yage Gil. RJ 2008/458. Por otro lado,
la seccin 5 del Tribunal Supremo advierte a la parte actora que no es lo mismo impugnar un
acto porque se ha dictado con la voluntad de eludir el cumplimiento de la sentencia y, por
tanto, se acudir por va de los artculos 103.4 y 103.5 de la LJCA a no interponer un recurso
contencioso-administrativo contra dicho acto. As en el FJ 4 determina: Como antes
decamos, el problema aqu planteado ha surgido por la defectuosa tcnica procesal utilizada
por la parte actora, la cual dice que se vio obligada a interponer el recurso en el mismo
incidente de ejecucin de sentencia. Ahora bien, esa forma de proceder (o de denominar a
las figuras procesales) no es correcta, porque son cosas distintas las dos siguientes: a) Una,
pedir en ejecucin de sentencia la nulidad de un acto administrativo porque sea contrario al
pronunciamiento de la sentencia. (Artculo 103, apartados 4 y 5 de la L.J. 29/98). b) Otra,
interponer un recurso contencioso administrativo contra ese mismo acto. Tan distintas son
ambas cosas, que hasta el rgano judicial competente para resolver una u otra peticin puede
ser distinto. De forma que conviene en esta materia utilizar las palabras y los conceptos con
propiedad, para que el Tribunal est seguro de lo que se le pide.

205

GEMMA GEIS CARRERAS

o no a cabo con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia. Esa


declaracin puede hacerse por la propia Sala sentenciadora aunque la
competencia para conocer de un recurso contencioso administrativo contra el
nuevo acto corresponda a un Juzgado de lo Contencioso Administrativo,
porque el artculo 103.5, in fine, debe ser interpretado en el sentido de que
la competencia exigida es la propia del rgano o la que le es deferida en va
de recurso. (As, un Juzgado de lo Contencioso Administrativo no podra en
ejecucin de sentencia declarar la nulidad de un Plan de urbanismo, pero una
Sala de lo Contencioso Administrativo s podra declarar la nulidad de una
licencia, puesto que la tendra para declararla en va de apelacin. As lo
hemos dicho en sentencias de 4 de febrero de 2004, casacin 1479/02, y de 9
de octubre de 2007, casacin 1451/05).

1.4.4.3 La teora francesa de los actos administrativos inexistentes

La doctrina administrativa francesa ha sido explcita al mantener que


en los supuestos de ms grave nulidad de un acto administrativo se produce su
inexistencia,393 de tal modo que el acto administrativo (urbanstico) es como
si no hubiese acaecido. Dicho en otras palabras, quod nullum est, nullum
producit effectum.394
La inexistencia de los actos administrativos afectados por una nulidad
radical en la doctrina francesa tiene consecuencias en relacin con el rgano
que puede declarar la misma. Es decir, el hecho de que el acto sea
inexistente motiva que se pueda reconocer la competencia, de manera
excepcional, a todos los tribunales.395 Es interesante esta postura porque en
393

Y. GAUDEMET, Trait de droit administratif, LGDJ, Pars, 2001, pgs. 573-574. Los efectos
de la nulidad son los siguientes: En droit administratif, comme en droit priv, les effets de la
nullit dun acte juridique se ramnent au grand principe selon lequel, lacte nul tant cens
navoir jamais exist, ses consquences sont rtroactivement ananties.
394
O. DUBOS Y F. MELLERY, La modulation dans le temps des effets de lannulation dun acte
administratif, en Revue du Jurisclasseur-Droit Administratif, agosto-septiembre 2004,
pgs. 6-11.
395
Y. GAUDEMET, Trait de droit administratif, op. cit., pg. 575. GAUDEMET seala el
reconocimiento indistinto de competencia para declarar la nulidad: "En droit administratif,

206

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

nuestro ordenamiento la nulidad de pleno de derecho tambin se ha


concretado en los mismos trminos que en el Derecho administrativo
francs,396 no habiendo sido asumida del todo la categora del acto
inexistente como algo distinto al acto nulo.
Sin embargo, tal interpretacin es aplicable a nuestro ordenamiento
jurdico, de modo que la sola presencia de un acto radicalmente ilegal ya
suponga la atribucin de competencia al rgano judicial que ha dictado la
resolucin, siempre en la fase de ejecucin. Ante la presencia de un acto
administrativo de carcter ilegal cuya misin es evitar la ejecucin de una
sentencia, por qu aplicar reglas de competencia estricta que lo nico que
hacen es perpetuar los efectos del acto ilegal? La nulidad de los actos ilegales
en la fase de ejecucin no puede quedar limitada a la competencia del rgano
que tiene atribuida la competencia para ejecutar la sentencia. A modo de
conclusin, subrayamos la posicin de ARAB, que manifiesta que es preciso
interpretar las reglas procesales de tal forma que faciliten la ejecucin de las
sentencias, y no que la retrasen.397

lintrt essentiel de la notion dinexistence se situe dans le domaine du contentieux; il


consiste, dune part, reconnatre indiffremment aux tribunaux de lune et lautre
juridiction (administrative et judiciaire) comptence pour constater linexistence; dautre
part, permettre lannulation des actes inexistants une fois coul le dlai des recours
contentieux pour viter que puissent tre consolides des situations nes dactes
grossirement irrguliers.
396
E. GARCA DE ENTERRA Y T. R. FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo, I y II, op. cit.,
pgs. 665-667.
397
W. ARAB, Les remdes linexcution par ladministration des dcisions des juridictions
administratives, op. cit. El autor parte de la idea de que las reglas procesales inciden en la
lentitud de la ejecucin, y as lo defiende: Partant de lide que lefficacit des procdures
durgence dpend en grande partie de la simplicit et de la clrit du prononc dune
mesure de rfr, le lgislateur a introduit des changements procduraux notables pour
atteindre cet objectif. Nuestra postura no es afirmar que las normas procesales retarden de
por s la ejecucin de las sentencias porque constituyen una garanta para las partes
procesales. No obstante, s defendemos una interpretacin de las reglas procesales a la luz de
garantizar la ejecucin de las sentencias.

207

GEMMA GEIS CARRERAS

1.4.5 A modo de conclusin

1.4.5.1 La ejecucin de sentencias no se rige por las reglas de


distribucin de competencias de la LJCA

Aparentemente, el artculo 103.5 de la LJCA establece un lmite


competencial en cuanto a la posibilidad de los rganos jurisdiccionales de
declarar la nulidad del acto elusivo. Es decir, los jueces y tribunales de lo
contencioso-administrativo, segn esta interpretacin, nicamente podran
declarar la nulidad si acreditan la competencia para conocer del asunto o la
materia en cuestin. Sin embargo, nuestra postura defiende que las reglas de
distribucin de competencias no constituyen para el juez o tribunal un lmite
al que deban someterse para apreciar la nulidad del acto elusivo.
Los argumentos que pueden sustentar dicha posicin terica son los
siguientes:
El artculo 7.1 de la LJCA establece que los rganos jurisdiccionales
que conozcan de un asunto tambin tendrn competencia para conocer de las
cuestiones y las incidencias que se deduzcan, entre ellos, de la ejecucin de
la sentencia.
La aplicacin de las reglas de distribucin de competencias
establecidas en los artculos 8 y 10 de la LJCA supone que los jueces de lo
contencioso-administrativo no podran declarar la nulidad de una modificacin
puntual de un plan urbanstico que incida en la nulidad de una licencia
declarada judicialmente. Este ejemplo no es un supuesto de laboratorio, ya
que se da en la prctica habitual dado que la competencia para conocer de la
legalidad de los planes reside en la Sala de lo contencioso de los tribunales
superiores de justicia autonmicos. Ello supone la necesidad de interponer un
nuevo recurso de lo contencioso-administrativo contra la modificacin puntual
del plan urbanstico con lo que eso significa de costes econmicos, de tiempo
y de desgaste para el recurrente, que ha visto cmo el juzgado de lo

208

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

contencioso-administrativo estimaba la nulidad de la licencia pero que no


tiene la competencia para enjuiciar la modificacin puntual que enturbia la
ejecucin de la sentencia. Entendemos que esta postura resulta insostenible
dado el grave perjuicio que sufre tanto el recurrente como el inters pblico
a consecuencia de la aplicacin de las normas de distribucin de
competencias fijadas en la LJCA en esta fase.
La nulidad prevista en el artculo 103.5 de la LJCA es una modalidad
especfica del propio artculo 62.1.a de la LRJPAC, en tanto que constituye un
ejercicio desviado de las potestades urbansticas por parte de las
administraciones pblicas al amparo del artculo 70 de la LJCA y por tanto
puede ser apreciado por el rgano judicial que ha dictado la sentencia.
En el Derecho administrativo francs se asume que una acto
radicalmente ilegal (como sera el que presente incumplir una sentencia) es
inexistente. Sera positivo que esta interpretacin se aplicase en nuestra
jurisprudencia a fin de no perjudicar al recurrente con la interposicin de un
nuevo recurso contencioso-administrativo ante el rgano jurisdiccional que
tenga competencia para conocer de la impugnacin del acto o disposicin
administrativa elusiva. Tambin seria un avance en la ejecucin de las
sentencias urbansticas.
Si se afirma que el seor de la ejecucin es el juez o tribunal que
ha dictado la sentencia, parece inadmisible que, ante un acto o disposicin
administrativa elusiva que interfiere en la ejecucin porque se alega la
presencia de una excepcin de imposibilidad legal, stos no puedan apreciar
la nulidad.
En definitiva, el hecho de que los jueces de lo contenciosoadministrativo no tengan competencia para conocer de la impugnacin de un
plan urbanstico no puede limitar la ejecucin de una senetncia que declara la
nulidad de cualquiera de los actos de ejecucin.

209

GEMMA GEIS CARRERAS

Por todo ello, a los jueces y tribunales no se les aplican las reglas de
distribucin de competencias en relacin con la facultad de dictar la nulidad
de un acto administrativo o disposicin administrativa elusivo por los
argumentos aportados que se extraen del propio anlisis de la LJCA.

1.4.5.2 La necesidad de establecer un concepto objetivo de acto elusivo


para facilitar la prueba

Por lo dems, creemos en la necesidad de adoptar un concepto


objetivo de acto elusivo. Del examen de la jurisprudencia hemos visto la
dificultad de acreditar si estamos ante la presencia del nimo elusivo o no. En
cualquier caso, como seala GARCA

DE

ENTERRA:398 La necesidad de que las

decisiones administrativas puedan soportar una explicacin objetiva no es una


invencin del estamento de los juristas para su propio recreo o para
autoafirmar su hipottica preeminencia estamental en el sistema poltico; es
ms bien una forma imprescindible de bsqueda del consenso democrtico en
la sociedad actual. Por tanto, s es exigible un control sobre la motivacin de
los actos y disposiciones que adems interfieren en la ejecucin de una
sentencia. Ahora bien, quin debe probar la existencia del nimo elusivo?
Para GALN GALN, es notoria la dificultad de probar, hecho por el que afirma
que ha tenido lugar una presuncin iuris tantum con una inversin de la carga
de la prueba. Por ello, deber ser la propia administracin la que deba probar
que el acto o disposicin administrativa dictada no se ha dictado con la
finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia.399 El propio GALN GALN
se sita en contra de que la Administracin corra con la carga de la prueba400
ya que lo que debera presumirse es justo lo contrario, esto es, que la
actuacin administrativa se ha realizado correctamente. En el nuevo marco
constitucional y con vigencia plena del principio de legalidad administrativa,
398

E. GARCA DE ENTERRA, Democracia, jueces y control de la Administracin, op. cit.,


pgs. 153-155.
399
A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de sentencias: reaccin frente a los
actos de la Administracin o del legislador que tengan como finalidad eludir su
cumplimiento, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas, op. cit.
pgs. 159-162.
400
Vid. supra, op. cit., pgs. 159-162.

210

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

lo suyo es confiar en que la Administracin, como poder pblico, dicte sus


actos y disposiciones persiguiendo fines de inters pblico. Y no presumir,
aunque quede prueba en contrario, que acta con una finalidad desviada; que
pretende dejar sin efectos la actuacin de otros de los poderes del Estado.
Toda esta problemtica quedara sin efecto si se estableciese un
concepto objetivo de acto elusivo,401 de modo que las partes y dems
personas afectadas por el acto o disposicin administrativa debieran probar,
nicamente, la existencia del elemento objetivo que impide la ejecucin de
una sentencia. La actividad de la Administracin, ya sea mediante la
aprobacin de un acto o disposicin administrativa, debe poder pasar un
control objetivo sobre la motivacin, proporcionalidad y racionalidad en
relacin con el fallo de la sentencia.
En la linia apuntada en el artculo 108.2 de la LJCA no tiene en cuenta
la voluntad de la Administracin para constatar que una actuacin dificulta la
ejecucin de una sentencia. As dicho precepto dice: Si la Administracin
realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo, el
Juez o Tribunal, a instancia de los interesados, proceder a reponer la
situacin al estado exigido por el fallo y determinar los daos y perjuicios
que ocasionare el cumplimiento.402 Si en el artculo 103.4 de la LJCA se exige
una voluntad elusiva para estimar la nulidad del acto o disposicin
administrativa403 para la actividad de la Administracin que contraviene al

401

A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de sentencias: reaccin frente a los
actos de la Administracin o del legislador que tengan como finalidad eludir su
cumplimiento, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas, op. cit.
pgs. 159-162. GALN GALN hace referencia al nacimiento de una presuncin iuris tantum en
relacin con el nimo elusivo: Por tanto, la prueba del requisito objetivo hace nacer la
presuncin iuris tantum del cumplimiento del requisito objetivo. Con lo que se produce una
inversin de la carga probatoria: ser la Administracin la que deber probar que no realiz la
actuacin con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia.
402
El artculo 103.4 de la LJCA se halla redactado en los siguientes trminos: Sern nulos de
pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias,
que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.
403
M. CLAVERO ARVALO, Actuaciones administrativas contrarias a los pronunciamientos de las
sentencias, en La justicia administrativa. Libro homenaje al profesor Rafael Entrena
Cuesta, op. cit., pgs. 927-932. Tal observacin ha sido puesta de manifiesto por CLAVERO:
Las diferencias son evidentes, en primer lugar no se refiere solo a actos o disposiciones sino
a alguna actividad de la Administracin, en segundo lugar no exige que la actividad se
produzca con la finalidad de eludir el cumplimiento de los pronunciamientos de la sentencia,
en tercer lugar las facultades del rgano judicial no se refieren tan solo a declarar la nulidad

211

GEMMA GEIS CARRERAS

fallo de la sentencia, se omite cualquier requisito de carcter subjetivo.404 Tal


distincin puede instar a la Administracin a dictar un acto o una disposicin
administrativa porque es ms complicado estimar la nulidad porque se precisa
el nimo elusivo que no realizar una actividad contraria al pronunciamiento
del fallo.
Una nocin objetiva del acto elusivo permitira un mayor control en la
ejecucin de las sentencias en general, as como en las urbansticas, lo cual
constituira una va de solucin para el estado actual de dificultad y lentitud
con la que se ejecuta.

sino que incluye la de reponer la situacin al estado exigido por el fallo y finalmente faculta
para determinar los daos y perjuicios que ocasionare el incumplimiento.
404
M. LPEZ GIL, Avances en la ejecucin de sentencias contra la Administracin, op. cit.,
pgs. 284-285. LPEZ GIL analiza los actos elusivos del cumplimiento de una sentencia: Esto
se debe a que, a diferencia de lo que sucede con las sentencias que reconocen una situacin
jurdica individualizada en donde la ejecucin no satisface con la mera declaracin del
derecho, la ejecucin de sentencias anulatorias despliega sus efectos con la mera declaracin
de anulacin, lo que no impide que, con posterioridad, la Administracin pueda dictar otro
acto o disposicin, conforme a la ley, que suponga una reiteracin del que ha sido anulado.
Con esta actuacin se busca eludir el cumplimiento de las sentencias a travs de la adopcin
de medidas indirectas.

212

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

2. El procedimiento de ejecucin voluntaria y forzosa de las sentencias


urbansticas (art. 104 y 113 de la LJCA). El incidente de ejecucin (art.
109 de la LJCA)

2.1 LA
LJCA)

EJECUCIN VOLUNTARIA: PROCEDIMIENTO Y PLAZO DE DOS MESES (ART.

104

DE LA

La ejecucin de las sentencias en materia urbanstica no est sujeta a


una especificidad procedimental en la LJCA. La ejecucin de la sentencia se
inicia cuando recae sentencia, y las partes que deben cumplir con el fallo
tienen un plazo denominado de cumplimiento voluntario405 o ejecucin
voluntaria.406 Ambos trminos pueden usarse indistintamente dada la poca
trascendencia de su calificacin.
As pues, el artculo 104 de la LJCA establece que se inicia la ejecucin
de la sentencia una vez que esta sea firme: 1. Luego que sea firme una
sentencia, se comunicar en el plazo de diez das al rgano que hubiera
realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, una vez acusado recibo
de la comunicacin en idntico plazo desde la recepcin, la lleve a puro y
debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones
contenidas en el fallo y en el mismo plazo indique el rgano responsable del

405

T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 828829. J. J. GONZLEZ RIVAS, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin contenciosa
administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pg. 849. GIMENO SENDRA Y OTROS, Comentarios
a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1998, op. cit.,
pgs. 732-733. GIMENO define la ejecucin voluntaria como autoejecucin administrativa:
Una de las notas singulares del proceso de ejecucin de sentencias administrativas consiste
en dividir la iniciacin de dicho procedimiento en dos fases: la de autoejecucin
administrativa y la de ejecucin forzosa, estando presididas cada una de ellas por los
principios de necesidad y voluntariedad respectivamente.
406
R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pgs. 94-96. El
magistrado del Tribunal Supremo define la ejecucin voluntaria del siguiente modo: [] el
mecanismo normal del cumplimiento de las sentencias dictadas por el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo, de conformidad con los propios antes expuestos, debiera ser el
del cumplimiento voluntario del mandatario judicial por parte normalmente de la
Administracin obligada a ello.
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 166-167. MARTN DELGADO se decanta por el trmino ejecucin
voluntaria.

213

GEMMA GEIS CARRERAS

cumplimiento de aqul. Este sentido, como ha apreciado la doctrina,407


deber comunicarse al juez o tribunal encargado de la ejecucin, quien ser
el responsable de llevar a cabo los actos necesarios para cumplir con el
fallo.408 Sin embargo, en algunas ocasiones se puede responsabilizar de la
ejecucin a un funcionario o personal al servicio de la Administracin
afectada pero que recibe rdenes polticas de no ejecutar la sentencia.409
La identificacin del responsable que debe dar curso a la ejecucin del
fallo tiene su mayor efecto en cuanto a la imposicin de multas coercitivas.410
Generalmente, las multas coercitivas que se han impuesto han recado sobre
el alcalde del municipio afectado por la inejecucin.
Finalmente, el juez o tribunal podr modificar el plazo de dos meses de
perodo de cumplimiento voluntario al amparo del artculo 104.3 de la LJCA,
siempre y cuando concurran las circunstancias siguientes: Atendiendo a la
naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la sentencia, sta podr fijar
un plazo inferior para el cumplimiento, cuando lo dispuesto en el apartado
anterior lo haga ineficaz o cause grave perjuicio. El fallo de la sentencia
podr determinar y establecer un plazo diferente del prescrito por el artculo
104.2 de la LJCA, atendiendo a la situacin del obligado y al contenido de la
condena. La Administracin ser el sujeto obligado al cumplimiento en la
mayora de las sentencias urbansticas. Sin embargo, existe la posibilidad de
407

J. J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin


contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pg. 849. El autor seala el afn
del legislador de individualizar el sujeto competente dentro de la Administracin para
ejecutar la sentencia: [] un afn por individualizar y concretar dentro de la Administracin
Pblica competente cul ha de ser el rgano encargado de ejecutar la sentencia. Esta
previsora determinacin inicial puede resultar de gran utilidad en los casos de resistencia o
cumplimiento indebido, a fin de que el Juez o Tribunal puedan identificar el rgano
responsable de dirigirse de modo directo a l.
408
Para profundizar sobre el plazo de la ejecucin voluntaria, vase M. LPEZ GIL, Avances en
la ejecucin de sentencias contra la Administracin, op. cit., pgs. 221-225.
409
En el caso del proceso de ejecucin de la sentencia que obliga a la demolicin de la
Parroquia de Nuestra Seora de las Fuentes de Madrid se identific como responsable de la
ejecucin al alcalde-presidente de Madrid, tal como consta en la STS de 7 de junio de 2005
(ponente: Segundo Menndez Prez; RJ 2005/5244).
410
J. TORNOS MAS, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de
1998, op. cit., pgs. 726-727. El autor seala la importancia de conocer el sujeto
responsable de la ejecucin por la posibilidad posterior que los jueces y tribunales tienen de
imponer multas coercitivas: Al identificar al responsable, sobre el que pueden recaer las
medidas coercitivas, puede conseguirse un mayor inters en cumplir las sentencias por parte
del obligado.

214

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

que un sujeto privado est conjuntamente obligado con la Administracin


pblica.

2.2 LA EJECUCIN FORZOSA (ART. 104.2 DE LA LJCA)

Una vez que haya finalizado el plazo de ejecucin voluntaria de la


sentencia, cualquiera de las partes y personas afectadas por el fallo podr
instar la ejecucin forzosa de acuerdo con el artculo 104.2 de la LJCA:
Transcurridos dos meses a partir de la comunicacin de la sentencia o el
plazo fijado en sta para el cumplimiento del fallo conforme al artculo
71.1.c) RCL 1998\1741, cualquiera de las partes y personas afectadas podr
instar su ejecucin forzosa. De este modo, se finaliza, como bien dice
COSCULLUELA,411 con el privilegio del autocumplimiento de la sentencia por la
Administracin. El artculo 108 de la LJCA establece los medios para hacer
frente al incumplimiento en la ejecucin de la sentencia, que sern
analizados en el prximo captulo, ya que a nuestro juicio, el desarrollo de las
medidas del artculo 108 de la LJCA constituye una va que hay que explorar
para asegurar el cumplimiento de las sentencias en materia urbanstica.
Por otro lado, el artculo 77.3 de la LJCA prev la figura de la
conciliacin en el proceso contencioso-administrativo. El artculo 113 de la
LJCA, a tenor de la posibilidad de conciliar, fija unas normas concretas para
el inicio de la ejecucin forzosa derivada del incumplimiento del acuerdo de
conciliacin: 1. Transcurrido el plazo de ejecucin que se hubiere fijado en
el acuerdo a que se refiere el artculo 77.3, cualquiera de las partes podr
instar su ejecucin forzosa. 2. Si no se hubiere fijado plazo para el
cumplimiento de las obligaciones derivadas del acuerdo, la parte perjudicada
podr requerir a la otra su cumplimiento y transcurridos dos meses podr
proceder a instar su ejecucin forzosa.

411

L. COSCULLUELA MONTANER, Manual de derecho administrativo, op. cit., pgs. 552-553.

215

GEMMA GEIS CARRERAS

En cuanto a las sentencias de ndole urbanstica, no existen ms


determinaciones que las propias de la ejecucin de las sentencias en general.

2.2.1 La legitimacin de las partes y personas afectadas para instar la


ejecucin forzosa de la sentencia. La nueva postura de los tribunales

El artculo 104.2 de la LJCA permite que las partes y las dems


personas afectadas por el fallo de la sentencia puedan instar la ejecucin
forzosa:412 Transcurridos dos meses a partir de la comunicacin de la
sentencia o el plazo fijado en sta para el cumplimiento del fallo conforme al
artculo 71.1.c) cualquiera de las partes y personas afectadas podr instar su
ejecucin forzosa. Para FERNNDEZ VALVERDE, el legislador ampli la
legitimacin para instar a la ejecucin forzosa a aquellas personas afectadas
que no fueron parte en el proceso contencioso-administrativo.413
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ya previ la posibilidad de
extender la legitimacin a las personas afectadas.414 En este caso concreto, se
haba declarado la nulidad de una licencia de edificacin cuya ejecucin ya
haba tenido lugar mediante la construccin de viviendas, garajes y locales
comerciales. La sentencia que fue objeto de recurso de amparo consideraba
que deba procederse a la demolicin del edificio en todo aquello que no
fuera legalizable. El Tribunal Constitucional estim que deban ser odas
412

J. TORNOS MAS, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de


1998, op. cit., pgs. 715-719. Esta postura ya la mantuvo TORNOS desde el principio de la
aprobacin de la LJCA: El incidente de ejecucin forzosa pueden plantearlo no slo quienes
fueron parte en el proceso, sino tambin otras personas afectadas. Esto es as porque en el
proceso de ejecucin no cabe entender el concepto de parte en sentido formal (de tal
manera que tan slo pueden instar la ejecucin u oponerse a ella quienes se hayan personado
en la fase declarativa), sino en su sentido material, ya que parte en la ejecucin puede serlo
cualquier persona que pudiera verse afectada por los efectos materiales de cosa juzgada. Esta
ampliacin de los sujetos legitimados a intervenir en el incidente de ejecucin (que ya
contemplaba el art. 110 de la Ley de 1956) aparece tambin en el nuevo texto legal en los
artculos 105.2, 108.2 y 109.1.
413
R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pgs. 96-104. El
autor afirma que la esencia del artculo es ampliar la legitimacin: De esta forma el
legislador ampla considerablemente la legitimacin para llevar a cabo la solicitud de
ejecucin forzosa de las sentencias, por cuanto no limita la misma a quienes exclusivamente
hubieran sido partes en el procedimiento, sino que, como bien se expresa, se ampla a las
personas afectadas por la sentencia dictada.
414
STC n. 4/1985, de 18 de enero. RTC 1985/4. Ponente: Manuel Daz de Velasco Vallejo.

216

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

aquellas partes que aun no habindose personado tenan un inters legtimo


(F2): Pues bien, la propia LJ, al regular la ejecucin de las sentencias de
este orden jurisdiccional, legitima no slo a las partes que han comparecido
en el proceso principal las partes en el juicio o litigantes sino, ms
ampliamente, a las partes interesadas (art. 110. 1 de la LJ). En este
sentido, una Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 1959 seal
que el concepto de parte interesada es ms amplio que el de parte en juicio,
reiterando la doctrina de las anteriores del mismo Tribunal de 18 de enero de
1943 y 21 de noviembre de 1957. En el asunto objeto del presente recurso de
amparo parece evidente a la Sala que los seores Piero Duarte y los otros
propietarios de distintos elementos del edificio cuya licencia fue anulada por
la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Territorial de Bilbao y cuya
demolicin fue tambin dispuesta por la propia Sentencia tienen derecho a la
cualidad de parte interesada en el proceso (de ejecucin de dicha
Sentencia), aunque no pueden considerarse, porque no lo fueron, partes
litigantes en el proceso principal del que el de ejecucin trae su causa. La
Sala de la Audiencia Territorial de Bilbao, en efecto, hace equivaler parte
interesada en la ejecucin con la de parte litigante en el proceso principal
o que pudo haber sido tal parte litigante, posicin jurdica en la que hay
que entender incluidos (art. 31 de la LJ) a los causahabientes de quienes
pudieron ser parte en el proceso. Pero tal simetra ni est necesariamente,
como hemos visto, en la LJ, ni la requiere una adecuada inteligencia de los
intereses en juego en uno y otro tipo de proceso, principal y de ejecucin o,
si se prefiere fases, declarativas y ejecutiva, intereses que pueden
corresponder perfectamente, incluso por razones temporales, como en este
caso, a personas diferentes. En el presente supuesto, la legitimacin para
comparecer en el proceso de ejecucin de los ahora demandantes de amparo
tiene el carcter de sobrevenida, si se toma la perspectiva del proceso
principal en el que originariamente no ostentaban tal cualidad procesal.
Ahora bien, en este caso concreto, frente a la postura de la Sala de la
Audiencia Territorial de Bilbao, cree la Sala del TC que el derecho consagrado
en el artculo 24.1 de la C. E. habilita a los recurrentes a comparecer como
parte en el proceso de ejecucin aunque no fueran litigantes en el proceso
217

GEMMA GEIS CARRERAS

principal, siempre que, como aqu sucede, no hayan podido serlo en ste y
aleguen un derecho o inters legtimo y personal que pueda verse afectado
por la ejecucin que se trate de llevar a cabo. Por ello, los ahora
demandantes de amparo tienen, en consecuencia, derecho a ser odos en el
proceso de ejecucin al que nos hemos referido. La repercusin de dicha
jurisprudencia constitucional no pas inadvertida a la doctrina, a efectos de
interpretar el artculo 104.2 de la LJCA.415 Algn autor ha mantenido que el
legislador era consciente de que la mayora de las sentencias seran
desfavorables para la Administracin y, en consecuencia, prefiri ampliar la
legitimacin.416 Parece que en el mbito del derecho urbanstico dicha
interpretacin tiene an ms consistencia.

El concepto de persona afectada legitimada para instar la ejecucin


forzosa en materia urbanstica ha sido interpretado por el Tribunal Supremo.
En primer lugar, la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2005417
resuelve sobre el reconocimiento de la legitimacin a la Asociacin de Vecinos
Monte da Mina de Castrelos para exigir el cumplimiento de la sentencia que
anul la licencia otorgada para la construccin de una edificacin de tres
bloques adosados con un total de noventa y seis viviendas, situadas en el
415

L. MARTN REBOLLO, Leyes administrativas, op. cit., pg. 1376. En relacin con las personas
afectadas por el fallo, MARTN REBOLLO afirma: Las personas legitimadas para solicitar la
ejecucin de las Sentencias no son slo las partes (los recurrentes), sino las personas
afectadas (art. 104.2 y 109.1), aunque no hubieran sido parte en el proceso. Esta novedosa
posibilidad trae causa de una temprana Sentencia del Tribunal Constitucional, ya citada, la
STC 4/1985, que interpret en el sentido ampliatorio el concepto de partes interesadas de
la anterior legislacin afirmando que no es equivalente al de partes litigantes (en el caso
concreto se trataba de los propietarios de un edificio cuya licencia haba sido anulada por una
sentencia que ordenaba tambin la demolicin y solicitaban ser tenidos como partes en la
ejecucin de un fallo en cuyo origen y desarrollo procesal no haban participado.
416
J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin
contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pgs. 861-862. La intencin del
legislador, para el autor, era precisamente facilitar la ejecucin contra las sentencias
desfavorables para la Administracin: En cuanto a la legitimacin para instar la ejecucin
forzosa el apartado segundo la reconoce tanto a quien fuera parte en el proceso como a
cualquier afectado. Como sealbamos al comienzo del comentario de este precepto, el
legislador, al disearlo, slo ha tenido en cuenta los supuestos en que el pleito finaliza con
una resolucin desfavorable para la Administracin. En los supuestos en que se confirme la
actuacin administrativa impugnada, ser la Administracin quien por s sola proceda a
ejecutar la resolucin dictada, pudindose en su caso instar su ejecucin por los particulares
por medio de recurrir por la va del artculo 29 la inactividad que en otro caso se
ocasionara.
417
STS de 26 de enero de 2005. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2005/1367.

218

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

entorno del monumento histrico-artstico de Pazo de Quiones de Len. La


mencionada Asociacin no haba sido parte en el proceso. Pues bien, el
Tribunal Supremo concede plena legitimacin a la Asociacin a fin de que
pueda exigir la ejecucin forzosa, y seala el carcter de pblico en materia
urbanstica en el interesante FJ 6:
Los vecinos de un lugar en el que se ha levantado una edificacin que
constituye una implacable pantalla absolutamente disonante con el entorno
paisajstico e incluso con la propia entidad y caractersticas de la mayora de
las casas-vivienda sitas en sus proximidades, presentndose como un caso
palmario de infraccin del art. 73 de la Ley del Suelo de 1976, son, claro es,
personas afectadas por tal edificacin ilegal; personas a las que el artculo
104.2 de la Ley de la Jurisdiccin atribuye, aun cuando no hubieran sido parte
en el proceso declarativo, la facultad de instar la ejecucin forzosa de la
sentencia, que exige, para su cabal cumplimiento, bien el derribo de dicha
edificacin, bien su acomodacin, si llegara a ser posible, a lo que este
artculo 73 demanda. El derecho de esos vecinos a disfrutar de un medio
ambiente adecuado est, directsimamente, concernido.

Pero es que, adems, dichas personas estaran tambin legitimadas


como consecuencia del carcter pblico que nuestro ordenamiento jurdico
atribuye a la accin para exigir la observancia de la legislacin urbanstica. La
mencin que aquel artculo 104.2 de la Ley de la Jurisdiccin hace de las
partes y personas afectadas, circunscribiendo a unas y otras la facultad de
instar la ejecucin forzosa, no se opone a la conclusin que acabamos de
adelantar, pues la misma razn jurdica que lleva a otorgar la legitimacin a
todos para exigir un pronunciamiento jurisdiccional que, en la fase declarativa
del proceso, ordene la observancia de aquella legislacin, existe, permanece,
para otorgar esa misma legitimacin ya en la fase ejecutiva, para exigir la
efectiva, la real observancia de la norma o normas de esa legislacin cuya
infraccin ya se ha declarado.

219

GEMMA GEIS CARRERAS

El Tribunal Supremo, aparte de estimar la legitimacin de la


Asociacin, hace referencia al carcter propio del caso; es decir, a la
existencia de un inters pblico, porque se trata de una cuestin urbanstica.
No obstante, el pleno del Tribunal Supremo estim la legitimacin y la
posibilidad de instar la ejecucin forzosa de la sentencia que obliga a demoler
la parte edificada que sobrepasa el lmite de separacin de la parroquia de
Nuestra Seora de las Fuentes de Madrid.418 En este caso, se personan en el
proceso unos propietarios que haban votado en contra de la asamblea de la
Comunidad de Propietarios que acord no solicitar la ejecucin de la
sentencia, con renuncia expresa a cualquier accin judicial. En primer
trmino, el Tribunal Supremo seala la incidencia de la sentencia en todas las
personas afectadas (FJ 8): La anulacin de la licencia y su consecuencia
indefectible de la obligacin de demoler producen efectos para todas las
personas afectadas y no slo para quienes fueron parte en el litigio, tal y
como se desprende con toda claridad al comparar los trminos en que se
expresan los incisos primeros de los n. 2 y 3 del artculo 72 de la LJCA. [] La
eficacia material de las sentencias alcanza, por principio, nicamente a
quienes son parte en el proceso. En lo Contencioso-administrativo las
sentencias anulatorias de disposiciones generales y actos administrativos
tienen, no obstante, una fuerza expansiva, que se apoya en la diccin literal
del artculo 86.2 de la LJCA, cuando dispone que no slo producirn efectos
entre las partes, sino tambin entre las personas afectadas por los mismos.
Ms adelante, la sentencia describe el concepto de persona afectada,
sealando que no ser preciso que posea requisito alguno aparte de la
afectacin: [] emplean un verbo, afectar, cuyo significado en nuestra
lengua no es otro, en la acepcin que aqu interesa, que el de menoscabar,
perjudicar o daar. Debe serlo, tambin, la observacin de que ninguna de
esas normas aaden a la exigencia de que la persona est afectada por algn
otro requisito o presupuesto; en concreto, no aaden el requisito o
presupuesto de que la persona afectada no hubiera podido ser parte en el
418

J. R. RODRGUEZ CARBAJO, Nueva jurisprudencia sobre la legitimacin para instar la


ejecucin de sentencias por quienes no fueron parte en el proceso declarativo. Anlisis de la
STS de 7 de junio de 2005, en Actualidad Administrativa, La Ley-Actualidad, n. 17, octubre
2005.

220

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

proceso declarativo o de conocimiento; y no lo aaden pese a que los dos


ltimos artculos se refieren a las personas afectadas inmediatamente
despus de referirse a las partes [], lo cual conduce a entender [] que la
actuacin procesal de las personas afectadas cabe aunque ya antes se hubiera
iniciado, sin su presencia, la fase de ejecucin de la sentencia. Y debe
observarse, finalmente, que el espritu que anim al legislador de 1998
cuando redact las normas reguladoras de la ejecucin de sentencias en este
orden jurisdiccional contencioso-administrativo no fue uno que pida
interpretaciones restrictivas de esas normas, sino uno favorable, al menos, a
su interpretacin declarativa, esto es, a una interpretacin que les otorgue un
significado no menor que el propio de las palabras con que se expresan.
Los recurrentes, el Ayuntamiento de Madrid y el Arzobispado de Madrid,
alegan que de la STC n. 4/1985 se desprende como requisito que la persona
afectada no hubiera podido personarse en la fase declarativa, lo cual es
negado por el Tribunal Supremo.419 El Tribunal Supremo concluye que hemos
de entender por personas afectadas aqullas que puedan ver menoscabados o
perjudicados sus derechos o sus intereses legtimos por efecto de la ejecucin
o de la inejecucin de la sentencia y estima el carcter de personas
afectadas a los propietarios.420

419

En relacin con el requisito de no haberse podido personar en el proceso, el Tribunal


Supremo afirma (FJ 8): Pero en todo caso, su afirmacin se cie a que es el derecho a la
tutela judicial efectiva consagrado en el artculo 24.1 de la Constitucin el que resulta
vulnerado si no se permite la personacin en el proceso de ejecucin de quien, ostentando un
derecho o inters legtimo que puede resultar afectado, no pudo ser parte en el proceso
declarativo; lo cual no equivale a afirmar que aquella Ley requiriera esto ltimo para que una
persona afectada pudiera ser admitida en el proceso de ejecucin.
420
Los propietarios afectados por la no demolicin podrn instar la ejecucin a partir de la
siguiente argumentacin del TS (FJ 13): Esa es, precisamente, la posicin o situacin jurdica
que cabe predicar de los propietarios de pisos del edificio que comparecieron en el proceso
de ejecucin los das de 26 de julio y 4 de octubre de 2002, pues el uso y disfrute y el valor
de mercado de esos pisos, e incluso del inmueble en su conjunto, del que forman parte los
espacios no edificados de la parte sobre la que se levante la edificacin, resultan
menoscabados o perjudicados por el hecho mismo de la ubicacin del centro parroquial a una
distancia menor de aqulla que la norma urbanstica obliga a respetar, mantenindose tal
menoscabo o perjuicio en tanto no se ejecute el pronunciamiento de la sentencia que obliga a
demoler la parte del centro parroquial que sobrepasa el lmite de separacin. Son, en suma,
titulares de derechos o intereses legtimos que resultan negativamente afectados por la
inejecucin de la sentencia.

221

GEMMA GEIS CARRERAS

Sin embargo, esta postura del Tribunal Supremo cont con un


importante voto particular421 en el que varios miembros del Pleno del Tribunal
Supremo manifestaban su disconformidad porque defendan que el concepto
de personas afectadas del artculo 104.2 de la LJCA se cie a aqullos a
quienes beneficia o perjudica directamente la sentencia a ejecutar, pero
siempre y cuando no hayan intervenido en el proceso por causas ajenas a su
voluntad. Y el hecho de permitir que intervengan supone para los que
sostienen el voto particular lo siguiente: Permitir, como ha decidido la
sentencia, la personacin como ejecutantes a quienes estaban legitimados
desde un principio para el ejercicio oportuno de las pretensiones que ahora
intentan sean actuadas por vas de ejecucin, y no lo hicieron oportunamente
por simple pasividad o abandono de sus intereses, supone una inaplicacin de
presupuestos procesales esenciales, exigidos por el legislador, tales como los
plazos para recurrir y la falta de agotamiento de la va administrativa,
desconocindose, adems, la doctrina del acto consentido y firme, que es
bsico en el ordenamiento jurdico administrativo y en las relaciones
Administracin-administrado, y que descansa en otro principio fundamental,
tal como es el de seguridad jurdica.
La controversia parece haberse cerrado porque la sentencia del
Tribunal Supremo de 23 de enero de 2007 ha venido a ratificar la anterior de 7
de junio de 2005. En este caso, se trata de un particular que, como legtimo
titular a la indemnizacin que pudiera fijarse en ejecucin de sentencia, el
Tribunal Supremo consider parte afectada y le reconoci la legitimacin para
instar la ejecucin de la sentencia aunque no hubiera sido parte en el
proceso.422

421

Suscrito por Ramn Trillo Torres, Mariano Baena del Alczar, Antonio Mart Garca, Juan
Jos Gonzlez Rivas, Enrique Lecumberri Mart, Manuel Campos Snchez-Bordona, Santiago
Martnez-Vares Garca, Juan Gonzalo Martnez Mic, Rafael Fernndez Valverde, Celsa Pic
Lorenzo, Octavio Herrero Pia y Emilio Frias Ponce.
422
STS de 23 de enero de 2007. Ponente: Celsa Pic Lorenzo. RJ 2007/981. En el FJ 7 se hace
eco de la STS de 7 de junio de 2005 para estimar la pretensin del recurrente. Se considera
como persona afectada al particular en cuestin en el FJ 8: En consecuencia resulta
plenamente afectado por el resultado de la indemnizacin que pueda obtener Autobuses de
Len SA procedente del Ayuntamiento de Len ya que la cuanta que se determine en el
proceso de ejecucin de la sentencia a partir del procedimiento establecido en la Ley de
Enjuiciamiento Civil debe serle entregada. La proteccin de la tutela judicial efectiva de su
derecho, art. 24 CE, como afectado a la ejecucin de la sentencia en sus propios trminos,

222

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Este nuevo matiz que el Tribunal Supremo ha mantenido en relacin


con el concepto de persona afectada y la legitimacin para instar la ejecucin
de las sentencia nos parece acertado, a pesar del argumentado voto
particular. Es decir, aquellas aportaciones que permitan mayor grado de
control y ejecucin de las sentencias siempre son positivas. En el caso
concreto de las sentencias urbansticas, como bien hemos expuesto, de la
argumentacin del Tribunal Supremo se desprende un plus de proteccin en el
cumplimiento de la normativa urbanstica y, en consecuencia, est ms que
justificada la apertura de la legitimacin para instar la ejecucin forzosa.423
La falta de legitimacin para instar la ejecucin forzosa no constituye un
bice para no ejecutar las sentencias urbansticas en los trminos establecidos
por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, cuando se acredita la condicin
de persona afectada. Por nuestra parte, estamos de acuerdo con la nueva
interpretacin que ha hecho el Tribunal Supremo y no compartimos las
argumentaciones del voto particular de los magistrados. No entendemos qu
perjuicio puede generar otorgar una legitimacin ms amplia en la fase de
ejecucin de la sentencia. Al fin y al cabo, el urbanismo es una materia
extremadamente sensible que afecta al inters general y a las generaciones
futuras y sobre la que ya se ha reconocido el ejercicio de la accin pblica.

2.3 EL INCIDENTE DE EJECUCIN DE SENTENCIAS (ART. 109 DE LA LJCA)

En la fase de ejecucin de las sentencias pueden plantearse distintas


circunstancias que debern dirimirse mediante el incidente de ejecucin,
cuyo proceso est regulado en el artculo 109 de la LJCA:424 1. La
art. 117.2 CE, exige la admisin de su personacin en la ejecucin a fin de que sta respete
sus legtimos intereses.
423
Vase ms sobre la legitimacin para instar la ejecucin forzosa de las sentencias en la
siguiente jurisprudencia: STS de 26 de enero de 2005, ponente: Segundo Menndez Prez, RJ
2005/1367; STS de 26 de julio de 2006, ponente: Segundo Menndez Prez, RJ 2006/6330;
STSJAr de 7 de noviembre de 2003, ponente: Javier Albar Garca, RJCA 2003/717, y STSJCA
de 29 de marzo de 2007, ponente: Mara Teresa Marijun Arias, RJCA 2007/275.
424
J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, op. cit., pgs. 96-98. El autor concreta que en la anterior Ley
jurisdiccional de 1956 se halla el antecedente de la redaccin del artculo 109 de la LJCA: El

223

GEMMA GEIS CARRERAS

Administracin pblica, las dems partes procesales y las personas afectadas


por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecucin de la sentencia,
podrn promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo,
cuantas cuestiones se planteen en la ejecucin y especialmente las siguientes:
a) rgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las
actuaciones. b) Plazo mximo para su cumplimiento, en atencin a las
circunstancias que concurran. c) Medios con que ha de llevarse a efecto y
procedimiento a seguir. 2. Del escrito planteando la cuestin incidental se
dar traslado a las partes para que, en plazo comn que no exceder de
veinte das, aleguen lo que estimen procedente. 3. Evacuado el traslado o
transcurrido el plazo a que se refiere el apartado anterior, el Juez o Tribunal
dictar auto, en el plazo de diez das, decidiendo la cuestin planteada.
Adems, la LJCA concreta cules son las cuestiones que debern
plantearse mediante el correspondiente incidente de ejecucin. Y son las
siguientes:425

incidente de nulidad de actuaciones del artculo 103.5 de la LJCA;

incidente de imposibilidad de ejecucin del artculo 105.2 de la


LJCA;

incidente de liquidacin de cantidad del artculo 71.1.d de la


LJCA, e

incidente para la extensin de los efectos de la sentencia a otras


personas de los artculos 110 y 111 de la LJCA.

El artculo 109 de la LJCA no delimita desde un punto de vista objetivo


cules son las circunstancias sobre las que podr versar el incidente de
ejecucin, por lo que puede hacerse una interpretacin amplia de este.
antecedente inmediato de este precepto se encuentra en el art. 110.1 LJCA 1956, que
sealaba que el tribunal sentenciador, mientras no conste en Autos la total ejecucin de la
sentencia o la efectividad de las indemnizaciones sealadas en sus casos respectivos,
adoptar, a instancia de las partes interesadas, cuantas medidas sean adecuadas para
promoverla y activarla.
425
R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pgs. 105-108.
Se expone el artculo 109 de la LJCA atendiendo a la legitimacin, al objeto del
procedimiento, al procedimiento y las medidas complementarias para la ejecucin forzosa.

224

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Por tanto, el legislador permiti a las partes y dems personas


afectadas, en el sentido expuesto con anterioridad, promover un incidente
sobre los extremos que se planteen en la ejecucin, a fin de que el juez o
tribunal se pronuncie sobre estos.
Un matiz importante es la inexistencia de lmite temporal. El legislador
dej abierta la posibilidad de plantear el incidente en cualquier momento
siempre que no conste su total ejecucin en los autos. As, las partes y dems
personas afectadas no tienen limitado el acceso al juez para solicitar su
pronunciamiento a un plazo o momento procesal.426
El artculo 109.1.c de la LJCA plantea de forma expresa la posibilidad
de que acudan al incidente de ejecucin para que el juez determine los
medios con que ha de llevarse a efecto y el procedimiento que hay que seguir.
Autores como BELTRN

DE

FELIPE han defendido que una concepcin tan amplia

del incidente de nulidad puede facilitar la ejecucin de sentencias: Despus


de todo lo que se ha dicho parece razonable concluir que el artculo 109, en la
medida en que explicita las consecuencias del fallo para la fase ejecutiva,
representa un paso adelante verdaderamente importante en la regulacin de
la ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas. Se trata de un
incidente que, por su amplitud y las posibilidades que ofrece, permite
albergar esperanzas de que contribuya a paliar la grave situacin del proceso
ejecutivo. La prctica en las sentencias en materia urbanstica no parece
que se haya beneficiado demasiado de la nocin amplia propugnada; es decir,
las administraciones pblicas han aprovechado el incidente de nulidad para
plantear cuestiones sobre el fallo de la sentencia con la finalidad de alargar la
ejecucin de la sentencia,427 intentando modificar lo ya resuelto. Una clara

426

M. BELTRN DE FELIPE, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de


1998, op. cit., pgs. 775-779. BELTRN DE FELIPE examina el artculo 109 de la LJCA y
manifiesta la positividad de su amplitud. Vase ms sobre este tema en J. GONZLEZ RIVAS E I.
ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin contenciosa
administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pgs. 885-892.
427
STS de 13 de mayo de 2005. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2005/9336. El
Tribunal Supremo advierte que la nica finalidad que persiguen los recurrentes con el
incidente de ejecucin es evitar el cumplimiento del fallo (FJ 7): As el auto de instancia de
24 de octubre de 2000 se lamenta [] del interesado confusionismo que pretende
introducirse en el debate por alguna de las partes personadas, sealando, a continuacin, la
nica finalidad del incidente que resuelve, y que no es otra, segn se expresa, que la de

225

GEMMA GEIS CARRERAS

muestra de ello es la del Ayuntamiento de Tarragona en el caso del Fortn de


la Reina. Pocos son los incidentes de ejecucin de las sentencias urbansticas
que hayan precisado la determinacin de los medios necesarios para ejecutar
el fallo. Si este fuera el caso, no habra tantas construcciones ilegales con una
sentencia firme pendiente de ejecutar.

El Tribunal Supremo ha interpretado el artculo 109 de la LJCA del


siguiente modo:428
Se trata del incidente de ejecucin de sentencia que el legislador
contempla en el art. 109 de la LRJCA, y del que pueden destacarse los
siguientes aspectos esenciales:
1. En primer trmino, y por lo que hace referencia a la legitimacin
para el inicio del procedimiento, se observa como el legislador ha ampliado
considerablemente

estas

posibilidades,

pues,

en

el

artculo

109.1,

expresamente se refiere a la Administracin pblica, las dems partes


procesales y las personas afectadas por el fallo como las que se encuentran
habilitadas para promover el mencionado incidente con la amplia finalidad de
decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen
en la ejecucin de las sentencias. En consecuencia, desde una perspectiva
subjetiva, el legislador reitera la expresin personas afectadas tambin
utilizada en el art. 104.2 del mismo texto legal, y desde un punto de vista
material, el mbito procedimental cuenta con un doble parmetro de control:
el uno, de carcter temporal (mientas no conste en autos la total ejecucin
de la sentencia), y, el otro, de carcter objetivo (sin contrariar el
contenido del fallo).
2. El objeto del expresado procedimiento incidental cuenta con una
gran amplitud, al sealarse expresamente que puede estar constituido por
cuantas cuestiones se planteen en la ejecucin, citndose, a ttulo de
ejemplo, las siguientes: a. rgano administrativo que ha de responsabilizarse
de realizar las actuaciones. b. Plazo mximo para su cumplimiento en
atencin de las circunstancias que concurran. c. Medios con que ha de llevarse
cumplir estrictamente con los trminos del fallo pronunciado, trminos que se contraen
exclusivamente a ordenar la demolicin de lo ilegalmente ejecutado.
428
STS de 25 de septiembre de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2007/6305.

226

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS


a efecto y procedimiento a seguir. Esto es, tal precepto (art. 109.1) en modo
alguno seala a los indicados objetos o contenidos de este procedimiento
incidental cual numerus clausus, al referirse a ellos, como ya hemos expuesto,
indicando a cuantas cuestiones se planteen en la ejecucin y especialmente
las siguientes. Por tanto, tal amplitud del mencionado mbito procedimental
permite que el presente incidente pueda ser utilizado en determinados
supuestos contemplados por la propia LRJCA y directamente relacionados con
la ejecucin de las sentencias; as, este incidente sera el adecuado para
resolver: a) Los supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos o
disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, de
conformidad con el artculo 103.4 de la LRJCA; esto es, en concreto, para
dilucidad y comprobar si los mismos, realmente, han sido dictados para eludir
los mencionados pronunciamientos. As lo dispone expresamente el apartado 5
del mismo artculo: salvo que careciese de competencia para ello conforme a
lo dispuesto en esta Ley. b) Los supuestos (art. 108.2 LRJCA) de actuaciones
administrativas de carcter material, posteriores a la sentencia, que
contravinieran los pronunciamientos del fallo de la misma; esto es, sera el
procedimiento adecuado para determinar si tal actuacin se ha producido y,
en su caso, y en consecuencia, proceder a la reposicin de la situacin fctica
resultante de la mencionada actuacin administrativa discordante. c) E,
igualmente supuestos de imposibilidad material o legal, de ejecucin de la
sentencia (artculo 105 LRJCA), as como las consecuencias derivadas del
mismo (adopcin de medidas e indemnizacin, en su caso).
3. En tercer lugar, el legislador, en el nmero 2 del expresado artculo
109 se remite al procedimiento incidental, calificndolo de cuestin
incidental, y considerando como trmites a seguir el de la audiencia o
traslado de las partes en el procedimiento seguido, por un plazo mximo de
veinte das, para que aleguen lo que estimen procedente, y la conclusin de
la cuestin incidental mediante auto dictado por el Juez o Tribunal, en el
plazo de diez das. Obviamente, el perodo probatorio sera tambin viable en
este incidente.

En cualquier caso, sera deseable que aumentasen los incidentes de


ejecucin que tratasen sobre los instrumentos y formas para ejecutar el fallo.
Y por el contrario, que desapareciesen aquellos incidentes de ejecucin que
227

GEMMA GEIS CARRERAS

las partes afectadas por el fallo de la sentencia instan para dilatar el


procedimiento. Un cambio de tendencia en esta lnea constituira un avance
en la ejecucin de las sentencias urbansticas.429

429

En relacin con la jurisprudencia de los tribunales relativa al incidente de ejecucin


pueden verse las siguientes sentencias: STS de 30 de junio de 2006, ponente: Rafael
Fernndez Valverde, RJ 2006/2670; STS de 10 de noviembre de 2006, ponente: Jess Ernesto
Peces Morate, RJ 2006/8277, y STSJCV de 18 de marzo de 2005, ponente: ngel Ruiz Ruiz,
RJCA 2005/573.

228

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

3. La prohibicin del artculo 105 de la LJCA de suspender o declarar la


inejecucin total o parcial del fallo.

El legislador estableci en el texto de la LJCA la prohibicin de


suspender o declarar la inejecucin total o parcial del fallo. As, el artculo
105.1 de la LJCA constituye una premisa bsica para interpretar el sistema de
ejecucin de sentencias: No podr suspenderse el cumplimiento ni
declararse la inejecucin total o parcial del fallo. Se rompe con el modelo de
la anterior Ley jurisdiccional de 1956, que permita la posibilidad de
suspender e inejecutar una sentencia.430 La LJCA de 1998 s acoge la
posibilidad de expropiar el fallo de la sentencia ante supuestos especficos,
as como la posibilidad de declarar la excepcin de imposibilidad material o
legal de cumplir la sentencia.
Por tanto, podemos afirmar que la regla general que prescribe nuestra
Ley jurisdiccional es la prohibicin de declarar la suspensin del fallo431 de
430

R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pgs. 114-116.
En esta obra FERNNDEZ VALVERDE expone los anteriores cuatro supuestos del artculo 103 y
siguientes de la Ley jurisdiccional de 1956: La regulacin de esta materia, prevista en los
artculos 103 y siguientes de la antigua Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de
27 de diciembre de 1956, contemplaba diversos supuestos en los cuales la ejecucin de las
sentencias no alcanzaba el exacto cumplimiento del contenido del fallo de las mismas. En tal
sentido pudieran sealarse los cuatro supuestos que se contemplaban en la legislacin
anterior: a) La suspensin del procedimiento total o parcial del fallo (artculo 105.1.b LRJCA
56, en relacin con los nmeros 2 y 3 del mismo precepto). b) En segundo lugar, la
inejecucin en absoluto, total o parcial, del mismo fallo, contemplada en el apartado c) del
mismo artculo 105.1, en relacin con los nmeros 2 y 3 del mismo texto legal. En el nmero 2
citado se sealaban como causas determinantes tanto de la suspensin como de la
inejecucin contempladas las siguientes: 1. Peligro de trastorno grave para el orden
pblico. 2. Temor fundado de guerra con otra potencia, si hubiera de cumplirse la sentencia.
3. Quebranto en la integridad del territorio nacional; y en ltimo lugar, 4. Detrimento grave
de la Hacienda pblica; supuesto que era desarrollado en el expresado nmero 3 del artculo
105, y que contemplaba los trmites y procedimientos a seguir para la concurrencia de la
expresada causa del detrimento grave de la Hacienda Pblica. En el mismo sentido, se
expresa L. MARTN REBOLLO, Leyes administrativas, op. cit., pg. 1377.
431
El peridico Diario Sur se hace eco del auto del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca
que declara la suspensin del fallo de una sentencia que ordena la demolicin de mil
viviendas a solicitud de la gestora del Ayuntamiento de Marbella hasta que no se apruebe el
PGOU. Vase en www.diariosur.es (ltima consulta: 17 de enero de 2008). As es el titular de
la noticia: Las resoluciones del TSJA dan alivio a los dueos de mil viviendas con sentencias
firmes. PP y PSOE aplauden la suspensin de las demoliciones hasta que haya un PGOU y
ambos se atribuyen el mrito. La plataforma de afectados celebra que la Justicia y las
administraciones comiencen a dar soluciones.
M. C. ESCUDERO HERRERA, Los obstculos a la efectividad de las sentencias en el contenciosoadministrativo, y sus soluciones, op. cit., pg. 89. La autora cualifica el epgrafe de su obra
relativo a los supuestos de suspensin e inejecucin de sentencias contencioso-

229

GEMMA GEIS CARRERAS

una sentencia y de declarar la inejecucin total o parcial de este.432 Ahora


bien, las excepciones que se establecen en los apartados 2 y 3 del artculo 105
de la LJCA (imposibilidad material o legal en la ejecucin) constituyen las
causas ms notorias de dilacin en la ejecucin de sentencias urbansticas.
Por tanto, como seala FONT,433 a pesar de que se establece con carcter
general la prohibicin de suspender e inejecutar, en la prctica las
excepciones han tomado el papel de protagonistas en la ejecucin de las
sentencias urbansticas, bsicamente en los incidentes de ejecucin, como
cauce legal para evitar el cumplimiento del fallo. En cualquier caso, el
legislador espaol cerr la puerta a la posibilidad de suspender o inejecutar
las sentencias, y, en aplicacin del principio de legalidad, debera respetarse
con la ms absoluta integridad.

administrativas de la siguiente manera: La figura de la suspensin de la ejecucin de


sentencias: su decadencia en el tiempo. Posiblemente noticias como la descrita con
anterioridad no permiten afirmar con rotundidad que la suspensin de la ejecucin de
sentencias se halla en decadencia. Esperemos que ante sentencias que afectan a mltiples
ciudadanos no se tome como medida la suspensin por parte de los tribunales superiores de
justicia.
432
J. GABALDN LPEZ, La ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas, op. cit.,
pgs. 36-37. El autor reflexiona acerca del mantenimiento en la LJCA de 1998 del privilegio
de la Administracin de suspender o declarar la inejecucin total o parcial del fallo de una
sentencia, en este sentido: Sin embargo, la Ley de la Jurisdiccin mantiene la vigencia de
los preceptos que, segn la tradicin de nuestro contencioso, dejan en manos de la
Administracin la posibilidad de suspender o inejecutar el fallo jurisdiccional, y la de pedir al
Tribunal que lo declare inejecutable por imposibilidad legal o material. La primera formula el
privilegio de la Administracin de acordar la ejecucin, la suspensin o la inejecucin.
433
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 829832. FONT manifiesta que la ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1998
contiene por fin un pronunciamiento contundente ante lo que fue el precio del
establecimiento inicial del actual sistema del contencioso de la Ley Santamara de Paredes.
Sin embargo, a nuestro parecer, an estamos pagando un precio muy alto porque el nmero
de sentencias inejecutadas en materia urbanstica se multiplica cada ao y el retraso en el
cumplimiento tambin.

230

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

4. La imposibilidad material o legal como senderos para evitar la


ejecucin. Una cuestin controvertida

4.1 LA
LAS

CONCURRENCIA DE CAUSAS DE IMPOSIBILIDAD MATERIAL O LEGAL EST SOMETIDA A

PRESCRIPCIONES

PROCEDIMENTALES

DEL

ARTCULO

105.2

DE

LA

LJCA. LA

INDEMNIZACIN SUSTITUTORIA

Con carcter previo al examen de la excepcin de imposibilidad


material y legal, es necesario advertir que la LJCA establece un
procedimiento

especfico

para

declarar

la

concurrencia

de

dichas

excepciones.
El segundo apartado del artculo 105 de la LJCA determina los motivos
excepcionales que darn lugar a la inejecucin de la sentencia:434 Si
concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una
sentencia, el rgano obligado a su cumplimiento lo manifestar a la autoridad
judicial a travs del representante procesal de la Administracin, dentro del
plazo previsto en el apartado segundo del artculo anterior, a fin de que, con
audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez o Tribunal
aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias
que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la
indemnizacin que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de
cumplimento pleno.
La jurisprudencia ha dejado claro que las partes no podrn obviar el
procedimiento previsto en el artculo 105.2 de la LJCA435 para que se estime
la existencia de una excepcin de imposibilidad material o legal. Por otro
lado,

los

rganos

jurisdiccionales

434

estn

obligados

tramitar

los

I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y actividad administrativa, Iustel, Madrid, 2006,


pg. 172. MARTN REBOLLO remite a la Ley Santamara de Paredes para fijar el origen del
artculo 105 de la LJCA: De este modo, el art. 105 que, como se dijo en su momento, tiene
su origen en la Ley de Santamara de Paredes prev dos supuestos de imposibilidad de
ejecutar la sentencia material e imposibilidad legal, concretando as lo previsto en el
art. 18.2 LOPJ, que habla slo de ejecucin imposible.
435
STS de 10 de noviembre de 2006. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2006/8277. Los
tribunales de justicia han repetido que la sola alegacin de la existencia de una imposibilidad
legal o material no es suficiente para estimarla, sino que debe iniciarse el procedimiento
previsto en el artculo 105.2 de la LJCA.

231

GEMMA GEIS CARRERAS

correspondientes incidentes de ejecucin (FJ 6):436 En definitiva, la negativa


del Tribunal a quo a tramitar el incidente, previsto por el artculo 105.2 de la
Ley Jurisdiccional, dado que ha sido promovido por el Ayuntamiento obligado
a ejecutar la sentencia en sus propios trminos, constituye una dejacin de su
potestad jurisdiccional de hacer ejecutar lo juzgado en la forma que legal o
materialmente sea posible, implcitamente subsumible entre los motivos de
casacin contemplados en el apartado c) del artculo 97.1 de la Ley de esta
Jurisdiccin, lo que comporta la anulacin de los autos recurridos para
reponer las actuaciones al momento de incoar el incidente promovido por el
Ayuntamiento recurrente con audiencia de las partes y dems interesados y
no para que, como pretende dicho Ayuntamiento, nosotros declaremos la
inejecucin de la sentencia por imposibilidad legal.

El Tribunal Supremo ha admitido la posibilidad de abrir un perodo


probatorio para acreditar la concurrencia de alguna de las excepciones del
artculo 105.2 de la LJCA, aunque no est previsto de forma expresa. El
Tribunal Supremo considera que el incidente de ejecucin tiene carcter
contradictorio y por eso establece la posibilidad de abrir una fase de
prueba:437 Aunque no se contempla en el precepto la posibilidad de periodo
probatorio, no debe existir obstculo para la apertura del mismo, con la
finalidad de poder practicar las que se consideren pertinentes en el
supuesto concreto que nos ocupa del artculo 105.2 en relacin con las tres
finalidades legalmente previstas para el mismo incidente, ya que la decisin
judicial que en el mismo se adopte debe abarcar tres aspectos diferentes: 1.
La concurrencia o no de la causa material o legal de imposibilidad de
ejecucin de la sentencia. 2. En segundo lugar, si se apreciare la
concurrencia de esa causa de imposibilidad, el rgano judicial deber adoptar
las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria;
y 3. En tercer lugar, habr de proceder a la fijacin en su caso de la

436

STS de 10 de noviembre de 2006. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2006/8277.


STS de 24 de enero de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2007/87938.
Especialmente est argumentada la posibilidad de abrir la fase de prueba en el FJ 4.

437

232

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

indemnizacin que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de


cumplimiento pleno la sentencia dictada.
Una vez que se haya tramitado el correspondiente incidente de
ejecucin y el juez estima la existencia de una imposibilidad material o legal,
se proceder a fijar la indemnizacin. Sin embargo, la jurisprudencia ha
puntualizado que la cuanta de la indemnizacin solicitada debe acreditarse
(FJ 8):438 Ello no quiere decir, sin embargo, que todo pronunciamiento
anulatorio de los actos y disposiciones de la Administracin haya de acarrear,
en caso de imposible ejecucin material, la indemnizacin a que se refiere el
artculo 105.2, cuya fijacin ha de verificarse en su caso, como el precepto
seala. Es decir, cuando no sea posible la ejecucin se podr concretar una
indemnizacin y, por tanto, se sustituye por el equivalente econmico.439
Ahora bien, en cualquier caso, FONT440 advierte que, al amparo del
artculo 105.2, in fine, de la LJCA, el juez o tribunal est obligado a
determinar si aprecia la existencia de la excepcin de imposibilidad material
o legal, y debe fijar, si procede, la indemnizacin correspondiente.

438

STS de 1 de marzo de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2006/2070. Vase


tambin: STS de 24 de enero de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. JUR 2007/87938.
Se estima la nulidad de la licencia y se declara que el fallo es ilegalmente inejecutable. STS
de 23 de enero de 2007. Ponente: Celsa Pic Lorenzo. RJ 2007/981; STS de 25 de enero de
1999, ponente: Ricardo Enrquez Sancho, RJ 1999/355, y ATS de 26 de mayo de 1994,
ponente: Antonio Nabal Recio, RJ 1994/4152.
439
El artculo 105.2, in fine, de la LJCA establece la sustitucin por equivalente: Si
concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, el rgano
obligado a su cumplimiento lo manifestar a la autoridad judicial a travs del representante
procesal de la Administracin, dentro del plazo previsto en el apartado segundo del artculo
anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez
o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que
aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnizacin que
proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.
440
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 830831. El catedrtico de la Universidad de Barcelona apunta la conveniencia de que el juez o
tribunal abra el incidente de ejecucin y analice la posible motivacin de la modificacin: El
Tribunal no puede limitarse a aceptar la informacin ofrecida en este sentido por el
Ayuntamiento y declarar que la sentencia ha sido ejecutada, sino que debe abrir y tramitar el
incidente previsto en el art. 105.2 LJCA, tal y como recuerda el TS en su Sentencia de 30 de
enero de 2001, ya que el rgano jurisdiccional ha de poder valorar si la nueva ordenacin es
ilegal por haberse producido con el designio de eludir la ejecucin de la sentencia.

233

GEMMA GEIS CARRERAS

La interpretacin que sostenemos de la excepcin de imposibilidad


material y legal difiere de los pronunciamientos jurisprudenciales y de las
posiciones doctrinales. Nuestro punto de vista es ms restrictivo, siempre con
la finalidad de proteger el derecho a la tutela judicial efectiva y en
cumplimiento del principio de legalidad. As pues, en relacin con la
imposibilidad material, consideramos que esta excepcin no tiene cabida real
en la ejecucin de las sentencias urbansticas; es decir, hoy en da, con el
avance de la ciencia, se hace muy difcil aceptar la imposibilidad material de
derribar una construccin ilegal o cumplir un determinado fallo judicial. Los
nicos lmites que s imposibilitan el derribo son la desaparicin o extincin
del objeto de la ejecucin de la sentencia urbanstica. En cualquier caso,
debe predicarse la posibilidad de ejecucin y, por tanto, del derribo, dado
que en muy contadas por no decir nulas ocasiones habr tenido lugar la
desaparicin o extincin de la cosa que debe demolerse.

El legislador configur la excepcin de imposibilidad material como una


excepcin a la ejecucin de las sentencias; en consecuencia, debe
interpretarse restrictivamente la existencia de la imposibilidad material
porque atenta contra el derecho fundamental a la ejecucin de las
sentencias. Otro argumento a favor de nuestra tesis es la aplicabilidad del
principio pro actione en la ejecucin de las sentencias. Es decir, en el
procedimiento administrativo comn y tambin en la jurisdiccin contenciosoadministrativa rige el principio pro actione. Entendemos que este principio
tambin debera regir en la ejecucin de las sentencias, de modo que ante la
encrucijada de ejecutar o no ejecutar la sentencia debe aplicarse el principio
pro actione y proceder a la ejecucin del fallo. Ante la duda acerca de la
existencia de una excepcin de imposibilidad material, proponemos que sea
preceptivo aplicar las reglas del principio pro actione, e instar por todos los
medios la demolicin.

234

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

En segundo trmino, la imposibilidad legal, a nuestro parecer, tambin


debe ser restringida conceptualmente. As pues, una modificacin de un acto
administrativo o disposicin administrativa a posteriori del fallo de la
sentencia debe presumirse que se ha dictado con la voluntad de eludir el
cumplimiento de la sentencia. Sin embargo, dicha presuncin podr quebrarse
ante una justificacin razonada y coherente de la Administracin. Es la misma
Administracin quien se halla en mejor posicin para justificar el ejercicio de
sus potestades. Por el contrario, la parte afectada por la modificacin del
acto administrativo o disposicin que observa como se enturbia su derecho a
la ejecucin de la sentencia no dispone de los medios y recursos suficientes
para probar que la Administracin ha dictado el acto o modificado la
disposicin con la finalidad de eludir el cumplimiento del fallo.
Cul es nuestra posicin si la modificacin del acto o disposicin
administrativa se produce antes de que el juez o tribunal dicte el fallo? A
priori, entendemos que s habr imposibilidad legal de ejecutar la sentencia,
ya que la Administracin ha actuado antes de que recaiga sentencia. Ahora
bien, ello no obsta a que dicha regla general debe estar sujeta a unos
parmetros de control; es decir, la larga duracin de los procesos
jurisdiccionales puede provocar que la Administracin pueda actuar con la
voluntad del eludir el cumplimiento de la sentencia antes de que se dicte el
fallo. En consecuencia, aunque la modificacin tenga lugar antes de la
sentencia deber estar justificada racionalmente; en caso contrario, estar
ensombrecida por una voluntad de la Administracin de evitar la ejecucin
del fallo.

235

GEMMA GEIS CARRERAS

4.2 HACIA

UN CONCEPTO TERICO MS RESTRINGIDO DE IMPOSIBILIDAD MATERIAL. ANLISIS


DE LA INTERPRETACIN DE LA JURISPRUDENCIA Y REFERENCIA AL DERECHO COMPARADO

4.2.1 La posicin de la doctrina

Desde la aprobacin de la Constitucin espaola hasta la promulgacin


de la LJCA, la doctrina administrativista espaola ha analizado el derecho a la
ejecucin de las sentencias, interpretando la voluntad del legislador al
establecer la excepcin de imposibilidad material en el artculo 105.2 de la
LJCA. Sin embargo, no se ha indagado suficientemente, a nuestro entender,
para hallar un concepto ms acotado desde el punto de vista terico, a fin de
evitar un uso fraudulento de la excepcin de imposibilidad material. La
cuestin ha sido menos abordada en relacin con la concreta aplicacin de la
imposibilidad material en las sentencias urbansticas.
La imposibilidad material, en palabras de ESCUDERO,441 podemos
definirla como aquel impedimento de carcter fsico que no permite
ejecutar la sentencia porque el objeto de la misma ha desaparecido o porque
se ha destruido.442 Especialmente, consideramos acertado establecer que
nicamente ante la desaparicin o destruccin del objeto el fallo devendr un
fallo de imposible ejecucin. La mera existencia de dificultades prcticas en
la ejecucin de las sentencias urbansticas no supone per se que estemos ante
la presencia de una excepcin de imposibilidad material. Este extremo es
sumamente relevante en el mbito urbanstico, porque en la mayora de
ocasiones el cumplimiento del fallo terminar con el derribo de la
construccin o del edificio ilegales.443

441

M. C. ESCUDERO HERRERA, Los obstculos a la efectividad de las sentencias en el contenciosoadministrativo, y sus soluciones, op. cit., pgs. 106-107. Pueden verse varias consideraciones
generales en B. LOZANO CUTANDA, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contenciosoadministrativa de 1998, op. cit., pgs. 735-741.
442
J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, op. cit., pgs. 86-89. PREZ GMEZ manifiesta que la imposibilidad
material concurre si fsicamente no resulta posible llevar la sentencia a efecto en sus
estrictos trminos.
443
Sentencia n. 211/2004 del Juzgado Contencioso-Administrativo n. 1 de Girona: Estimo el
recurso contencioso-administrativo, y en consecuencia, declaro la nulidad de las licencias
concedidas en fechas [], por estimar ilegal el Estudio de Detalle en el que se amparaban,

236

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Otros autores, como LPEZ GIL, nicamente hacen referencia a la


existencia de un obstculo fsico:444 Para nosotros la imposibilidad material
consiste en la existencia de algn obstculo fsico que impide el cumplimiento
del pronunciamiento tal y como se contiene en el fallo. Esta postura
restrictiva ha sido defendida por la mayor parte de la doctrina.445 Cabe
especificar, una vez ms, que en el caso de las sentencias urbansticas
siempre existir un obstculo fsico, que ser el derribo de lo construido de
forma ilegal, por lo que la simple existencia de una construccin no implica
que exista una imposibilidad material en la ejecucin del fallo de la
sentencia. Siempre debe prevalecer el derecho a la ejecucin de la sentencia,
restableciendo la situacin fsica del objeto de acuerdo con lo prescrito por el
fallo.

4.2.2 La interpretacin jurisprudencial de la imposibilidad material en


las sentencias urbansticas

La nocin terica de la excepcin de imposibilidad material recibe una


influencia notable de la posicin de los tribunales de justicia respecto a la
apreciacin de esta.446 La parte que est obligada a ejecutar la sentencia se
acoge a la excepcin de la imposibilidad material como uno de los principales
argumentos para evitar, sobre todo, la demolicin. Es una clara estrategia de
razn por la que, cuando sea firme esta resolucin, se plantear la correspondiente cuestin
de ilegalidad. Una de las partes interpuso un recurso en el que solicitaba a la jueza que
aclarase si deban demolerse las construcciones amparadas en la nulidad del estudio de
detalle.
444
M. LPEZ GIL, Avances en la ejecucin de sentencias contra la Administracin, op. cit.,
pgs. 87-90.
445
ltimamente, MARTN DELGADO se ha pronunciado en el sentido de propugnar un concepto
restringido de la nocin de imposibilidad material, tambin a la vista del artculo 18.2 de la
LOPJ. Vase MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo
contencioso-administrativo, op. cit., pg. 172 y ss.
446
L. MARTN REBOLLO, Leyes administrativas, op. cit., pgs. 1374-1375. MARTN REBOLLO califica
la casustica jurisprudencial de escasa: De ah que la Ley jurisdiccional de 1998 incida en
ello y precise con ms detalle esas causas en su art. 105 a partir de un principio de general
(el del apartado 1) y una constatacin de la realidad: los casos en los que el fallo sea material
o legalmente imposible de llevar a cabo y los supuestos en los que la ejecucin produzca unos
daos superiores que sea necesario evitar mediante la expropiacin de los derechos
reconocidos en l. A ambas realidades se dedican los apartados 2 y 3 del art. 105. Los
supuestos de imposibilidad de ejecutar el fallo pueden ser muy variados. La casustica
jurisprudencial (todava realmente escasa) no puede ser analizada aqu.

237

GEMMA GEIS CARRERAS

los abogados que pretenden evitar o demorar la ejecucin, especialmente en


las sentencias urbansticas cuando la ejecucin supone el derribo de lo
ilegalmente construido.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha estimado que la demolicin
de lo construido es la consecuencia impuesta legalmente en los supuestos en
que se haya dictado la nulidad de la licencia concedida por infraccin de la
normativa urbanstica.447 Las consecuencias son las propias de la teora de la
nulidad. Un acto administrativo nulo se tiene como si no hubiera existido
nunca. En el mbito urbanstico, esa inexistencia se traduce en la necesidad
de demoler. La demolicin, por ejemplo, de 395 viviendas que han quedado
sin cobertura jurdica porque el Tribunal ha estimado la nulidad del Plan
parcial es el gran reto que presenta, hoy en da, la ejecucin de las
sentencias urbansticas.448
Sin embargo, la postura del Tribunal Supremo y de los tribunales
superiores de justicia ha sido muy estricta y ni ante supuestos como el
mencionado se califica como excepcin de imposibilidad material. La
dificultad est en pasar de la realidad del fallo de la sentencia a la realidad
de la ejecucin, es decir, al derribo de las 395 viviendas.
En otros casos, por el contrario, los tribunales se muestran ms laxos
con la concurrencia de la excepcin de imposibilidad material en la
447

R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pgs. 90-92.
Tambin aporta jurisprudencia que discute acerca de las consecuencias materiales de la
anulacin de una licencia; es decir, si es procedente la demolicin.
448
Vase la STSJCA de 29 de marzo de 2007, ponente: Mara Teresa Marijun Arias, RJCA
2007/275. Esta sentencia supone la condena al derribo de 395 viviendas situadas en el monte
Picota, en el municipio de Pilagos, por la nulidad del Plan parcial a raz de la vulneracin de
la Ley del suelo de Cantabria (FJ 39): la ruptura de la armona del paisaje, en un entorno
natural rural precisado de proteccin sobre el que las actuaciones urbansticas precedentes
no han hecho sino contribuir a su progresiva degradacin, [es] la que en definitiva sustenta la
anulacin del Plan Parcial del Sector 2 de Pilagos, por su clara vulneracin del art. 34 de la
Ley 2/2001, del suelo de Cantabria, la cual se ha apreciado por esta Sala partiendo de
pruebas objetivas, periciales y documentales, huyendo de peligrosos subjetivismos y
consideraciones estticas opinables. La agresiva modificacin de la topografa del Monte
Picota, que forma parte del entorno paisajstico de los Montes de Liendres, y las exageradas y
forzadas soluciones arquitectnicas previstas para poder implantar en aqul trescientas
noventa y cinco viviendas no hacen sino quebrar una vez ms el paisaje rural existente antes
de la aprobacin del Plan Parcial, convirtiendo el Sector 2 en un suelo netamente urbano,
propsito nsito en la clasificacin de una parcela como urbanizable delimitada, pero al que
se llega tras una actuacin traumtica sobre aquella donde aqul se ubica, lo que produce un
importante e incontrovertido impacto paisajstico que obliga a rechazar la actuacin
urbanstica en las condiciones y con las caractersticas previstas por el Plan Parcial.

238

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

ejecucin. As por ejemplo, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucia ha


estimado la procedencia de aplazar la demolicin de una construccin
realizada al amaparo de una licencia urbanstica anulada hasta el momento de
la aprobacin definitiva del plan de ordenacin urbana449. El auto del citado
Tribunal estima convincente el argumento de la actora que considera de la
demolicin ser inevitable cuando se haya aprobado definitivamente el nuevo
plan general de ordenacin urbana. El futuro plan urbanstico legaliza las
construcciones realizadas al amparo de la licencia nula y califica el supuesto
como imposibilidad material por cambio de legalidad sobrevenida. Sin
embargo, dicho caso consideramos que se trata de un supuesto de
imposiblidad legal y no material. El fundamento de la imposibilidad se
amparar en el nuevo rgimen jurdico dado por la revisin del plan
urbanstico. Nuestra postura es totalmente crtica y opuesta a dicho auto ya
que si esta es la regla general podran suspenderse todas las ejecuciones de
sentencias urbansticas hasta que haya finalizado la modificacin o revisin
del plan urbanstico. No nos parece de recibo que la justicia deba esperar a la
voluntad del planificador para proceder a la ejecucin.

449

Auto del Tribunal Superior de Justicia Andaluca, Mlaga, de 11 de enero de 2008.


Ponente: Joaqun Garca Bernaldo de Quirs. JUR 2008/107534. En el FJ 6 del auto se califica
la excepcin de la modificacin posterior del plan urbanstico como imposibilidad legal. A
nuestro juicio, se trata de un auto bastante confuso. El argumento del Tribunal de Justicia de
Andaluca para estimar el aplazamiento que la Junta de Andaluca solicita es el siguiente (FJ
8): As las cosas y teniendo en cuenta todos los intereses en juego debemos entender que la
Administracin Autonmica vincula la ejecucin de la sentencia, en el punto concreto de la
demolicin de las construcciones amparadas en la licencia anulada, al escenario jurdico que
resulte de la aprobacin definitiva del Planeamiento en tramitacin. Nuevo Plan que no se
encuentra ni aprobado definitivamente ni publicado y, por tanto, no sabemos cul ser la
regulacin concreta que deba aplicarse a la edificacin amparada por la licencia anulada.
Inexistencia patolgico que dio lugr a la situacin existente en 1998 cuando se emiti la
licencia anulada. Y por tanto no parece razonable que ahora hagamos un pronunciamiento
sobre procedencia de demolicin al amparo de un Plan que tampoco se encuentra
definitivamente aprobado ni tampoco publicado pero que, como ponen de manifiesto todas
las partes personadas en el incidente, puede incidir en la procedencia de la demolicin o, por
el contrario, la procedencia de declarar la inejecucin material de la sentencia.

239

GEMMA GEIS CARRERAS

4.2.2.1 La obligacin de interpretar restrictivamente la imposibilidad


material

La excepcin de imposibilidad material como cualquier excepcin debe


interpretarse restrictivamente, porque la regla general es la contenida en el
artculo 105.1 de la LJCA.450 Lo importante es ceir el concepto de
imposibilidad material a la vista de las sentencias urbansticas que se han
dictado y que configuran un excelente campo de prueba para conocer la
realidad de la aplicacin.451

En la STS de 9 de julio de 2007452 se revoca el auto del Tribunal


Superior de Justicia de la comunidad autnoma valenciana que estimaba la
existencia de imposibilidad material. Se trata de un edificio que consta de
varios apartamentos y hoteles y que est situado en una zona verde. El
Tribunal Supremo considera que el Ayuntamiento de Oropesa del Mar inst la
modificacin puntual del PGOU con la voluntad de eludir el cumplimiento de
la sentencia.453 El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana
estim la imposibilidad material porque deba procederse al derribo parcial
del edificio, teniendo en cuenta que la modificacin puntual haba legalizado

450

Recordemos que el artculo 105.1 de la LJCA establece con carcter general la prohibicin
de suspender o declarar la inejecucin total o parcial del fallo.
451
J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin
contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pgs. 839-848. Los autores
realizan una exposicin de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y tambin del TS
dictada interpretando dicho artculo. Tambin abogan por una interpretacin jurisprudencial
favorable a la ejecucin: El juicio de este precepto, en cuanto que constituye una sntesis de
la doctrina jurisprudencial que garantiza el cumplimiento de las sentencias, debe ser positivo
y constituye una pieza clave para futuras interpretaciones que deban efectuar los jueces y
Tribunales para lograr el completo y exacto cumplimiento de sus resoluciones.
452
STS de 9 de julio de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. JUR 2007/236491.
453
El Tribunal Supremo interpreta lo siguiente (FJ 2): A juicio de esta Sala, la modificacin
del PGOU en los trminos referidos entraa una actuacin administrativa contraria a la
sentencia y con la que se pretende eludir su cumplimiento, pues la legalizacin de la
edificacin consecuencia del desplazamiento de la zona verde, no es el resultado de una
modificacin del planeamiento de alcance general de la que hubiese derivado tal efecto, sino
que es el resultado de una modificacin puntual que afecta exclusivamente al edificio en
cuestin y dirigida exclusivamente a su legalizacin a la vista de lo resuelto por esta Sala,
considerndose, en sntesis que la modificacin del PGOU en el extremo analizado tambin ha
de considerarse como una medida elusoria del cumplimiento de la sentencia.

240

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

una parte del edificio.454 El Tribunal Supremo considera que no est


justificada la imposibilidad material y propugna una interpretacin restrictiva
de esta: Hemos de recordar, no obstante, el carcter evidentemente
restrictivo que, por los motivos fundamentalmente constitucionales que
luego se expondrn, se impone en esta materia relativa a la inejecucin de
sentencias por causas de imposibilidad material o legal. [] El artculo 118
de la Constitucin establece la legitimacin de cumplir las sentencias firmes
de los Tribunales y el art. 103.2 de la Ley Jurisdiccional determina que las
partes estn obligadas a cumplir las sentencias en la forma y trminos que
stas consignen, cumplimiento que no podr suspenderse ni declararse la
inejecucin total o parcial del fallo art. 105.1 LRJCA. La rotunda claridad
de estos preceptos pone de relieve que es principio capital y esencial de todo
el sistema judicial la ejecutabilidad de las sentencias, en los trminos en que
se hacen constar en las mismas, por lo que las excepciones a esa ntegra
ejecutabilidad imposibilidad material o legal contenidas en el artculo
105.2 de la misma LRJCA han de ser siempre interpretadas y aplicadas con los
mximos criterios restrictivos en el reconocimiento de esa imposibilidad. El
Tribunal Supremo deja claro que no se trata de adaptar lo ilegal al
planeamiento urbanstico, sino que el destino, natural y legalmente
obligado, de lo construido con base en una licencia declarada ilegal es su
demolicin; cuestin distinta, como decimos, ser la relativa a la posibilidad
de su conservacin por declaracin parcial de legalizacin, pero se insiste
no es la cuestin con la que ahora nos enfrentamos, que se limita a la
determinacin de existencia o no de causa de imposibilidad material para
proceder a la ejecucin de la sentencia, esto es, para impedir el derribo o
demolicin de lo indebidamente construido.
El Tribunal Supremo concluye argumentando que la cuestin no radica
en la posible legalizacin de parte del edificio, sino en dar cumplimiento a la
sentencia; por tanto, proceder al derribo del edificio ilegal por carecer de

454

En relacin con la condena de derribo, establece (FJ 7): [] debe, por tanto, insistirse en
que estamos en presencia de una declaracin de ilegalidad de las licencias que posibilitaron
la construccin del denominado Edificio Bernat de Oropesa del Mar y de sus aparcamientos.
En consecuencia, anuladas las licencias, la ilegalidad debe de ser proclamada de la totalidad
de lo construido con base en las citadas licencias anuladas.

241

GEMMA GEIS CARRERAS

licencia, sin que sea posible una demolicin parcial o, lo que es lo mismo, una
ejecucin parcial. El concepto que utiliza el Tribunal Supremo es el de
destino natural de lo indebidamente edificado; esto es, su derribo o
demolicin.455 Estamos en presencia de la conexin habitual en las
sentencias urbansticas entre los artculos 103.4 y 105.2 de la LJCA. Se acude
a la modificacin del acto o disposicin administrativa para que constituya
una excepcin de imposibilidad material y no se ejecute el fallo.
La sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2005 aporta otro
ejemplo de interpretacin restrictiva del tribunal en relacin con la
apreciacin de la excepcin de imposibilidad material.456 La sentencia
desestima la imposibilidad material ante la demolicin de ciento cuarenta y
cuatro viviendas y sus correspondientes garajes construidos en la playa del
Arenal a raz de la nulidad de la licencia concedida por el Ayuntamiento de
Arnuero. En este caso, concurren los propietarios afectados por el derribo y
solicitan al Tribunal Supremo que primero proceda a fijar una indemnizacin
y, posteriormente, al derribo. El Tribunal Supremo desestima la alegacin y
precisa en su examen ms adelante como incidencia del proceso la existencia
de terceros adquirentes de buena fe.
El Tribunal Supremo alega, en cuanto a la posible estimacin de la
imposibilidad material del derribo de dichas propiedades, lo siguiente: La
rotunda claridad de estos preceptos pone de relieve que es principio capital y
esencial de todo el sistema judicial la ejecutabilidad de las sentencias, en los
trminos en que se hacen constar en las mismas, por lo que las excepciones a
esa ntegra ejecutabilidad imposibilidad material o legal, contenidas en el
artculo 105.2 de la misma LJCA, han de ser siempre interpretadas y aplicadas
con los mximos criterios restrictivos en el reconocimiento de esa
imposibilidad. Tal carcter restrictivo deriva del deber constitucional de
ejecutar la sentencia, deber del que se desprende [] que el derecho de
toda persona a la tutela efectiva de los Tribunales, consagrado en el artculo
24 de la Constitucin, integra no slo el derecho a la obtencin de una
455

STS de 12 de mayo de 2006. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2006/3646. Tambin se


alega el criterio de dar estricto y cabal cumplimiento a la sentencia. Sin embargo, en este
caso el Tribunal Supremo estima la ejecucin por equivalencia.
456
STS de 13 de mayo de 2005. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2005/9336.

242

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

sentencia firme, sino tambin a que sea llevado a efecto lo decretado en la


indicada resolucin, exigencia ejecutiva categricamente afirmada en el art.
118 de la Norma Fundamental espaola. El Tribunal Supremo afirma que
concurren intereses de carcter privado, por parte del particular al derecho a
la tutela judicial efectiva, y de carcter pblico, en tanto que el estado de
derecho demanda que se cumplan las sentencias en sus propios trminos.457 El
derecho a la ejecucin de las sentencias no puede verse como una mera
cuestin entre particulares, porque tiene graves derivaciones en relacin con
el inters pblico y, concretamente en las sentencias urbansticas, con el
medio ambiente.
La misma interpretacin restrictiva de la excepcin de imposibilidad
material sirvi al Tribunal Supremo para desestimar el incidente de ejecucin
planteado por el Ayuntamiento de Galpagos ante la demolicin de nueve
viviendas.458

Una cuestin habitual ante la que se invoca la imposibilidad material de


ejecutar la sentencia se produce cuando la misma ordena el derribo parcial de
un edificio. Es decir, que una parte del mismo rebase la licencia otorgada y,
en consecuencia, dicha parte sea la que deba demolerse. En la sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha459 de 13 de marzo de 2007
la ejecucin comprende la demolicin parcial de lo que rebasa la cobertura
de una vivienda. Los informes periciales sealan que la demolicin parcial

457

Vase en la STS de 13 de mayo de 2005, en el FJ 6, los intereses de carcter pblico y


privado que concurren.
458
STS de 13 de marzo de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2007/1845. El
Tribunal Supremo adopta una postura restrictiva en relacin con la imposibilidad material,
fijando su fundamento en el deber constitucional de ejecutar las sentencias. Vese en el FJ 5:
Hemos de recordar, no obstante, el carcter evidentemente restrictivo, que por los motivos
fundamentalmente constitucionales que luego se expondrn, se impone en esta materia
relativa a la inejecucin de las sentencias por causas de imposibilidad. () Pues bien, desde
tal perspectiva deviene absolutamente improcedente el inicio del incidente de imposibilidad
de ejecucin de sentencia que ni siquiera el Ayuntamiento inicia de oficio sin contar con el
elemento habilitante de tal inicio, como sera un nuevo planeamiento, para poder contrastar
con la nueva legalidad urbanstica lo indebidamente construido, y ordenando demoler, y, de
resaltar positivo tal contraste de legalidad, poder, en su caso, obtener la correspondiente
licencia; debiendo, recordarse, en todo caso, la inviabilidad de nuevos planeamientos
dirigidos a la patente legalizacin de lo indebidamente construido con anterioridad.
459
STSJCLM de 3 de noviembre de 2004. Ponente: Jos Borrego Lpez. JUR 2004/30775.

243

GEMMA GEIS CARRERAS

implicara el colapso estructural de la vivienda460 y, por tanto, se estima la


imposibilidad material.461 El Banco Bilbao Vizcaya y el Ayuntamiento de
Puertollano (Ciudad Real) interpusieron recurso de apelacin contra el auto
que desestimaba la imposibilidad material ante el Tribunal Supremo.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha fallaba en el
siguiente sentido: La anulacin de las licencias implica la demolicin de lo
edificado excedindose de la ocupacin permitida de cada una de las
parcelas, por no ser dicha actuacin susceptible de legalizacin conforme al
art. 177 de la LOTAU, demolicin que ordenar el Ayuntamiento demandado
en ejecucin de esta sentencia, una vez firme. El Tribunal Superior de
Justicia de Castilla-La Mancha determina que debe existir la conciliacin
entre el inters pblico y social que representa la conservacin de lo
construido legalmente y lo que es ilegal.
El Tribunal Supremo estima la preceptiva interpretacin restrictiva del
concepto de imposibilidad material y argumenta que la presentacin de
informes periciales acredita la existencia de la excepcin de imposibilidad
material y, por tanto, debe revocarse el auto, estimando la sustitucin por un
equivalente econmico: [] la causa legal de imposibilidad material de
cumplimiento del fallo, en su vertiente del concepto jurdico indeterminado
que prev el art. 105.2 de la L. R., de imposibilidad material. Y aunque sea
cierto que dicho concepto ha de ser interpretado muy restringidamente,
tambin es cierto que sern las circunstancias del caso las que nos determinen
si realmente se da tal imposibilidad. En este sentido las pruebas documentales
que como periciales aportan las partes interesadas son concluyentes al
respecto, al reputar que si se procediera a la ejecucin de la Sentencia,
quedaran afectados los accesos a cada vivienda; las cometidas de las
460

El informe pericial seala las consecuencias de la ejecucin total del fallo (FJ 3): [] al
reputar que si se procediera a la ejecucin de la Sentencia, quedaran afectados los accesos a
cada vivienda; las cometidas de las instalaciones bsicas a todas las viviendas y la
cimentacin y estructura del edificio; con repercusin sobre todas las viviendas, de tal suerte
que originara el colapso estructural del edificio; solucin tcnicamente inviable que exigira
la demolicin total del edificio.
461
En el mismo sentido, vase: ATS de 22 de noviembre de 1989, ponente: Pedro Esteban
lamo, RJ 1989/8353, y ATS de 5 de diciembre de 1989, ponente: Antonio Bruguera Mant, RJ
1989/9003.

244

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

instalaciones bsicas a todas las viviendas y la cimentacin y estructura del


edificio; con repercusin sobre todas las viviendas, de tal suerte que se
originara el colapso estructural del edificio; solucin tcnicamente inviable
que exigira la demolicin total del edificio. Cierto que dichos [informes] no
tienen porque ser definitivos, pero tambin lo es que conforman un principio
esencial de prueba que no ha sido contrastado. Los informes periciales
adquieren una notoriedad importante en el proceso jurisdiccional. Para los
rganos jurisdiccionales los informes periciales constituyen el instrumento
ms eficaz y oportuno para conocer si existe una imposibilidad material de
ejecutar el fallo. Los jueces y tribunales no pueden disponer de conocimientos
arquitectnicos, de estructura, materiales, etc. para apreciar la causa de
imposibilidad material.
La desestimacin de la presencia de una imposibilidad material en la
demolicin de la reconstruccin ilegal del Teatro Romano de Sagunto asienta
la interpretacin restrictiva de la imposibilidad material.462 El Tribunal
Supremo anul el proyecto de restauracin y rehabilitacin del Teatro
Romano de Sagunto, una vez ya ejecutadas las obras. La cuestin
controvertida se suscita entre la declaracin de imposibilidad material y la
demolicin. En este sentido, MUOZ MACHADO,463 ha justificado la existencia de
una imposibilidad material en la ejecucin de la sentencia. El argumento que
mantiene el autor es que una posible demolicin parcial de lo ejecutado
mediante el proyecto de restauracin ilegal incidira en todo el monumento.
Es ms, el propio MUOZ MACHADO entiende que es posible aprobar una
validacin legislativa para evitar la ejecucin de la sentencia con el nico
propsito de legalizar las obras; en sus propias palabras: Seguramente en la
actualidad los Tribunales habrn perdido del todo la sensibilidad hacia una
hermosa obra pblica, aunque sea una obra pblica mal planteada. Pondrn
462

STS de 26 de enero de 1999. Ponente: Ricardo Enrquez Sancho. RJ 1999/357.


S. MUOZ MACHADO, La resurreccin de las ruinas (el caso del Teatro Romano de Sagunto),
Civitas, Madrid, 2002, pgs. 83-88. La posicin por la que aboga el autor es la de inejecutar la
sentencia del Tribunal Supremo por los siguientes motivos: La demolicin no slo consumara
un gran despilfarro, que probablemente a estas alturas es lo de menos, sino que tambin se
procedera a la destruccin de todo lo que de bello y conservable exista en el monumento.
Nuestra postura difiere de la mantenida por dicho autor, ya que debe darse preeminencia a la
ejecucin ante la nulidad del proyecto de restauracin y rehabilitacin del Teatro Romano de
Sagunto. El despilfarro no est justificado ante una restauracin ilegal, el despilfarro es
mantener la restauracin ejecutada.

463

245

GEMMA GEIS CARRERAS

por delante siempre la insoslayable legalidad que, en verdad, debe ser su


nico criterio y gua. Siempre sera posible una validacin legislativa que
legalizara las obras realizadas, aunque afortunadamente, sin embargo, la
propia legalidad ha venido a ponerse del lado de obras ejecutadas y
condenadas cuando es imposible la reposicin de la situacin anterior. Es el
caso paradigmtico del Teatro Romano de Sagunto. Su demolicin no har
resucitar a las viejas ruinas. Por el contrario, slo provocar mayor
destruccin y desolacin en un espacio histrico que hoy est vivo. En tales
supuestos es de aplicacin lo que establece el artculo 105.2 de la Ley de la
Jurisdiccin contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998. Concurre una
causa de imposibilidad material de ejecucin del fallo. Por tanto, no procede
la prctica de la demolicin.464 La interferencia de las validaciones
legislativas en la fase de ejecucin como imposibilidad legal se expondr en el
prximo apartado. Sea dicho de paso, proponer una modificacin legislativa
para legalizar la reconstruccin realizada supone un uso ms que dudable de
la potestad legislativa para legalizar una obra que, a nuestro juicio, se queda
sin el adjetivo de pblico y obtiene el de ilegal.
En esa lnea y por otro lado, el auto del Tribunal Supremo de 2 de
febrero de 2000465 anul las obras ejecutadas excedindose de los lmites
permitidos

por

la

licencia

urbanstica.

Los

recurrentes

alegaban

la

imposibilidad material de ejecucin de la sentencia recada, intentando eludir


la demolicin de las obras ejecutadas excediendo la licencia. El Tribunal
Supremo manifest en su FJ 1: Es patente, por tanto, que para decidir la
demolicin de lo edificado hay que atender a lo que el fundamento octavo
relaciona en zonas comunes de paso y lugar porticado. No es necesaria la
apreciacin de pruebas periciales, ni informes, sino leer el fallo de la
sentencia, integrndolo con los fundamentos a que este se remite, para

464

En el examen de la imposibilidad material parece poco justificable acudir a criterios


estticos. Las cuestiones de carcter esttico son dejadas a un lado por el Tribunal Supremo
ante la nulidad de las 395 viviendas en el monte Picota (FJ 39): [] huyendo de peligrosos
subjetivismos y consideraciones estticas opinables.
465
Recurso interpuesto por una inmobiliaria que solicitaba la peticin de inicio de incidente
de ejecucin de sentencia. ATS de 2 de febrero de 2000. Ponente: Manuel Vicente Garzn
Herrero. RJ 2000/1930.

246

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

determinar su alcance.466 El Tribunal Supremo desestim la concurrencia de


la imposibilidad material y estableci una interpretacin restrictiva del
concepto que surge de la lectura del fallo, sin necesidad de acudir a informes
periciales para determinar el alcance de la demolicin.467
En otros supuestos, algunos tribunales, a efectos de ejecutar lo ms
rpidamente la sentencia, ya autorizan a la administracin competente para
que pueda entrar en la finca de autos. As puede observarse en la sentencia
del Tribunal Superior de Justicia de Catalua, de 24 de abril,468 que acuerda
en el fallo autorizar al Ayuntamiento, a los solos efectos de ejecutar las tres
rdenes anteriores, para entrar tanto en la finca como en la estacin de
servicio como en el restaurante. Con lo que la duda de si es pertinente la
demolicin decae porque el rgano jurisdiccional ya autoriza su entrada por
parte de los rganos competentes.
En suma, la posicin de los tribunales de justicia en relacin con la
excepcin de imposibilidad material no est bastante perfilada

466

469

. El Tribunal

En el mismo sentido, se expresa la STS de 23 de septiembre de 2003. Ponente: Manuel


Vicente Garzn Herrero. RJ 2003/7186. El Tribunal Supremo revuelve el recurso de casacin
interpuesto por el Ayuntamiento de Vidreras y los propietarios de la gasolinera objeto de la
demolicin, Repsol Comercial de Productos Petrolferos, S.A., contra un auto del TSJC dictado
en incidente de ejecucin de sentencia. El TS no permite que se discutan las consecuencias
de la declaracin de ilegalidad de una licencia, manifestando que no es necesaria la
existencia de un nuevo recurso.
467
STSJA de 28 de enero de 2005. Ponente: Eduardo Gota Losada. RJCA 2005/226350. En este
supuesto, se anula la sentencia de demolicin parcial porque el edificio haba sido legalizado
mediante una autorizacin de obras de conservacin de un edificio sito en Santa Marina de
Piedra Muelle. Esta sentencia afirma el carcter excepcional y restrictivo de la excepcin de
imposibilidad.
468
STSJC de 24 de abril de 2004. Ponente: Mara Pilar Martn Coscolla. RJCA 2004/34260.
469
La seccin sexta del Tribunal Supremo ha confirmado la declaracin de imposibilidad
material de ejecutar la sentencia en la STS de 11 de marzo de 2008. Ponente: Octavio Juan
Herrero Pino. RJ 2008/2288. En este caso, se confirma la presencia de la excepcin de
imposibilidad material de ejecutar la sentencia que tiene como objetos los trabajos de
explotacin de la concesin minera denominada El Bodonal. El Tribunal Superior de Justicia
de Extremadura analiza los hechos presentes en el caso para estimar la imposibilidad
material, atendiendo a: la Sala de instancia se funda en la construccin de las instalaciones
industriales que se halla en pleno funcioamiento, que afecta a un considerable nmero de
trabajadores y que sera clausuradas de ejecutarse la sentencia en sus propios trminos,
aludiendo a los argumentos de los recursos de splica, en los que se indica que las obras se
iniciaron en 1996 cuando fueron ocupados los terrenos, la importancia de la inversin
realizada, 6.000.000 euros, el incremento de la produccin y del nmero de personas
contratadas, de 80 en 1999 a 183 en el ao 2000, lo que da idea del alcance de las
instalaciones industriales y la transformacin sufrida por los terrenos objeto de expropiacin,
que hacen inviable la restitucin in natura. Sin lugar a dudas, el paso del tiempo ha
facilitado que el Tribunal Supremo haya suyos los argumentos de la parte afectada por la

247

GEMMA GEIS CARRERAS

Supremo ha declarado la necesidad de abogar por una interpretacin


restrictiva. Sin embargo, entendemos que tanto el Tribunal Supremo como los
tribunales superiores de justicia deben adoptar una posicin ms beligerante
ante el cmulo de trmites procesales que se plantean por los recurrentes en
este momento, dado que en muchas ocasiones tienen como misin retardar la
ejecucin a fin de que aparezcan ms complicaciones que, a su vez, alarguen
ms la ejecucin del fallo. Es insuficiente que los tribunales afirmen la
inexistencia de la imposibilidad material si, al fin y al cabo, las construcciones
ilegales no acaban derribndose.

4.2.2.2 La aplicacin del principio de proporcionalidad en relacin con el


derribo de construcciones ilegales

Ni la legislacin urbanstica ni la LJCA hacen referencia expresa a la


aplicabilidad del principio de proporcionalidad en la ejecucin de las
sentencias470. No obstante, las partes afectadas por la ejecucin y, por tanto,
por el derribo de la construccin ilegal plantean dicho principio como si
tuviera alguna trascendencia en la ejecucin, de modo que no podemos pasar
por alto el principio de proporcionalidad en el examen de la imposibilidad
material porque no ofreceramos un examen real de la cuestin.

ejecucin. El argumento de la inversin no nos parece del todo vlido ya que siempre ser
presente en actividades econmicas.
470
S. GONZLEZ-VARAS, Tratado de Derecho administrativo, Tomo III ContenciosoAdministrativo, Vol. III, Ed. Thomson-Civitas, Navarra, 2008, pgs. 1347-1369. El autor
mantiene que un rigor extremo, en sus propias palabras, en la ejecucin de las sentencias en
materia urbanstica contrasta con la fuerza de los hechos y de un supuesto principio de
proporcionalidad: Un rigor extremo en el momento de la ejecucin de las Sentencias puede
llegar a causar perjuicios contrarios a la lgica existente en el momento en que se dicta la
Sentencia. En la ejecucin puede terminar imponindose la fuerza de los hechos y la
aplicacin de un principio de proporcionalidad como principio llamado a conseguir el
cumplimiento posible de la Sentencia. En la fase de ejecucin de Sentencias, el plano ideal
de la declaracin judicial de derechos por Sentencia sufre un ajuste a la realidad. En
cualquier caso, GONZLEZ-VARAS manifesta su preocupacin por la inseguridad jurdica de la
fase de ejecucin de Sentencias, admitiendo la presencia de regmenes ms o menos rigurosos
o estrictos. En nuestro caso, estamos de acuerdo en la dificultad de ejecutar las sentencias
urbansticas por la ausencia, en la mayor parte de ocasiones, de fallos claros. Ahora bien, en
materia urbanstica cuando podramos ejecutar una sentencia sin que la fuerza de los hechos
fuera presente. Podramos afirmar que ninguno. De ah, que bajo nuestro punto de vista,
tales posicionamientos no resultan respetuosos con el derecho a la ejecucin de las
sentencias y el inters general medioambiental que en materia urbanstica coexiste.

248

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Es habitual que la parte obligada a ejecutar la sentencia inste al


tribunal a aplicar el principio de proporcionalidad. As pues, solicita al juez o
tribunal, por ejemplo, que permita mantener intacta parte o gran parte de la
superficie de un edificio que el fallo de la sentencia ha estimado ilegal.
El Tribunal Supremo y los tribunales superiores de justicia han omitido
la intervencin de dicho principio en la fase de ejecucin de las sentencias
urbansticas. As por ejemplo, no se hubiera estimado la nulidad de un plan
parcial

que

afecta

cuatrocientas

viviendas

si

el

principio

de

proporcionalidad tuviera vigencia en la ejecucin.


En este sentido, el Tribunal Supremo ha entendido que la aplicabilidad
del principio de proporcionalidad est ntimamente ligada al grado de
ilegalidad de la construccin.471 As, en la sentencia del Tribunal Supremo de
30 de junio de 2006472 se impugna el auto del Tribunal Superior de Justicia de
Cantabria que ordena al Ayuntamiento de Laredo dar cumplimiento al fallo y
proceder al derribo del edificio Baha de Laredo. Tanto el Ayuntamiento como
la inmobiliaria afectada acuden al principio de proporcionalidad como
argumento para solicitar la ejecucin parcial del fallo. El Tribunal Supremo
deja clara la imposibilidad de aplicar dicho principio al amparo de los
siguientes argumentos (FJ 7): Lo que no ofrece dudas es, en un supuesto
como el de autos, la inaplicacin de los principios de proporcionalidad o
menor derribo, dadas las dimensiones de las ilegalidades extra licencia
puestas de manifiesto en la STS que se ejecuta. [] Como hemos sealado en
471

STS de 27 de diciembre de 2001. Ponente: Pedro Jos Yage Gil. RJ 2002/5795. El acto
recurrido es un requerimiento de legalizacin, al que se le han aadido una ordenacin de
adaptacin al proyecto autorizado y una orden de demolicin. El TS ha interpretado la
aplicacin del principio de proporcionalidad en relacin con la legalidad urbanstica (FJ 4):
Finalmente, en el motivo se alega la infraccin del principio de proporcionalidad, con cita
de la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de Septiembre de 1994. Pero no existe esa
infraccin. La sentencia de instancia da como probado que el exceso de edificabilidad es de
91942 metros cuadrados (sobre una superficie total construida de 3.92820 metros cuadrados
y sobre una superficie en el proyecto autorizado de 3.00876 metros cuadrados) y adems
manifiesta la Sala que ese exceso no es legalizable, de forma que, resultando ilegal casi la
tercera parte de la superficie construida en comparacin con la autorizada, no puede decirse
que la demolicin que la Sala de Santander ha decretado sea contraria al principio de
proporcionalidad, sino que es por la trascendencia de la infraccin la medida que el
ordenamiento urbanstico impone para la debida restauracin de la legalidad urbanstica. ([]
Pero en tal caso la anulacin de la demolicin vendr entonces determinada por su ilegalidad,
no porque sea contraria al principio de proporcionalidad).
472
STS de 30 de junio de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2007/2670.

249

GEMMA GEIS CARRERAS

otras ocasiones, ello es as aunque el derribo [] sea una medida gravosa y


suponga en s misma costos elevados; son, sin duda, los invocados con base
en los argumentos expresados, derechos respetables y argumentaciones dignas
de consideracin, pero sin potencialidad jurdica suficiente para enervar la
ejecucin de una sentencia firme.
De ese modo, el principio de proporcionalidad se aplica en el proceso
judicial previo, cuando la ilegalidad es mnima, pero no es invocable en la
fase de ejecucin para minimizar las consecuencias del fallo473. Los
recurrentes, en muchas ocasiones, confunden la proporcionalidad con la
trascendencia del derribo o la incidencia que ocasiona a los propietarios. Sin
embargo, el Tribunal Supremo ha matizado en el siguiente sentido:474 No
puede ser estimada infraccin alguna al principio de proporcionalidad, toda
vez que la observancia de las determinaciones del planeamiento urbanstico
son absolutamente obligatorias [es absolutamente obligatoria], siendo
prevalente el inters pblico existente en ello, mxime cuando se tata de
infracciones graves como las atinentes al uso del suelo edificando en lugar no
apto para ello, amplindose edificacin preexiste en una extensin
superficial, nada menos, que de unos 32 metros cuadrados y que por otra
parte, la acordada demolicin tampoco impide el desarrollo de la actividad
que viene siendo desarrollada por la parte apelante, en la edificacin
preexistente con anterioridad. El restablecimiento de la legalidad urbanstica,
no puede ser logrado, en la situacin actual, ms que con la demolicin de lo
indebidamente edificado, siendo por lo tanto absolutamente proporcional y
adecuada la medida decretada en el acto administrativo impugnado.
La incidencia del principio de proporcionalidad en la demolicin de
treinta y cuatro viviendas del municipio de Escalante (Cantabria) es analizada

473

P. SMANO BUENO, La ejecucin de sentencias en materia de urbanismo: repaso al estado


de las cosas y alguna propuesta, en Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, n.
240, 2008, pgs. 190-195. En el anlisis de la incidencia del principio de proporcionalidad en
la ejecucin de las sentencias en materia urbanstica, el autor expresa que el principio de
proporcionalidad aconseja no destruir lo que maana se va a poder construir. A nuestro
juicio, esta afirmacin debe ser objeto de crtica. Si aplicsemos dicha regla, sera ms difcil
el cumplimiento de la ejecucin de las sentencias.
474
STS de 23 de junio de 1998. Ponente: Juan Manuel Sanz Bayn. RJ 1998/5732.

250

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

por el Tribunal Supremo. En su sentencia de 6 de febrero de 2007475 expone


(FJ 16): El principio de proporcionalidad, en materia de demolicin, slo
juega para adecuar los efectos de la nulidad a la ndole de la infraccin,
proscribiendo las consecuencias daosas no estrictamente necesarias, []
responsabilidad patrimonial.
El principio de proporcionalidad est ntimamente ligado con la
gravedad de la ilegalidad;476 es decir, cuanto ms ilegal sea la construccin
que debe ser objeto de derribo, menos aplicabilidad debe tener el principio
de proporcionalidad. As pues, cuando los rganos jurisdiccionales declaran la
ilegalidad de las licencias, planes urbansticos o proyectos de reparcelacin,
es difcilmente asumible que pueda tener alguna vigencia este principio en la
fase de ejecucin477.
En este sentido, matizaramos la postura defendida por GONZLEZ-VARAS,
que manifiesta que una aplicacin severa del derecho a la ejecucin de las
sentencias urbansticas podra acarrear ciertas irracionalidades.478 Este autor
sostiene que: Un rigor extremo en el momento de la ejecucin de las
sentencias puede llegar a causar perjuicios contrarios a la lgica existente en
el momento en que se dicta la sentencia. En la ejecucin puede terminar
imponindose la fuerza de los hechos y la aplicacin de un principio de
proporcionalidad como principio llamado a conseguir el cumplimiento posible
de la sentencia. A nuestro juicio, las irracionalidades se estn dando por no
tener un sistema eficaz en la ejecucin de las sentencias. En cambio, s
compartimos lo expuesto por GONZLEZ-VARAS479 cuando advierte de la falta de
475

STS de 6 de febrero de 2007. Ponente: Rafael Valverde Fernndez. RJ 2007/8557.


STSJC de 24 de octubre de 2002. Ponente: Celsa Pic Lorenzo. JUR 2003/120412. En el
mismo sentido: [] no proceder la demolicin en los casos en que se est ante desajustes
mnimos con la normativa urbanstica de la construccin ilegal en atencin a la
desproporcin existente entre la entidad de la infraccin y los efectos de la medida de
demolicin dispuesta.
STSJC, de 24 de abril de 2004. Ponente: Mara Pilar Martn Coscolla. RJCA 2004/34260. En
este caso, el Tribunal Superior de Justicia de Catalua estima la demolicin de las obras de
ampliacin de un restaurante porque no han sido legalizadas en los plazos establecidos por la
sentencia.
477
El principio de proporcionalidad ha sido aceptado por el Tribunal Supremo cuando estamos
ante una impugnacin jurisdiccional de una proteccin de restauracin de la legalidad
urbanstica. Vese en la STS de 6 de febrero de 2007. Ponente: Rafael Valverde Fernndez. RJ
2007/8557.
478
S. GONZLEZ-VARAS IBEZ, Urbanismo y ordenacin del territorio, op. cit., pgs. 498-501.
479
Vid. supra, op. cit., pgs. 498-501.
476

251

GEMMA GEIS CARRERAS

seguridad jurdica en la ejecucin de las sentencias y la imposibilidad de


predecir si va a ejecutarse o no la sentencia: En todo caso, es preocupante la
inseguridad jurdica en la fase de ejecucin de sentencias. Una ejecucin
admite regmenes ms o menos rigurosos o estrictos de ejecucin; son
posibles o concebibles formas drsticas y otras ms flexibles de
ejecucin. Despus de un proceso judicial sometido a estrictas pautas
procedimentales regladas y sujeto a rigurosos principios (entre ellos el
meticuloso principio de congruencia), y despus de una sentencia pronunciada
conforme a pautas de legalidad, la fase final de la ejecucin de sentencia
puede ser el momento de lo inesperado. Ahora bien, entendemos que esta
seguridad jurdica nicamente podr superarse cuando las sentencias se
ejecuten de forma rpida.
Por tanto, a nuestro juicio, el principio de proporcionalidad no tiene
aplicabilidad

en

la

ejecucin

de

las

sentencias

urbansticas.

La

proporcionalidad en el derribo no es concebida por el legislador como un


extremo que haya que tener en cuenta en la ejecucin de las sentencias.
Debe diferenciarse, pues, la proporcionalidad de las infracciones urbansticas
que

estn

debidamente

tipificadas

en

la

legislacin

urbanstica

correspondiente, de la ejecucin de las sentencias. La LJCA no hace mencin


de la proporcionalidad como regla de juego en la ejecucin de la sentencia.
Ahora bien, los abogados se hallan cmodos introduciendo en el debate la
proporcionalidad para minorar las consecuencias econmicas de la ejecucin.
En consecuencia, en la ejecucin de las sentencias urbansticas no procede
hablar de proporcionalidad en el derribo o demolicin de las construcciones
ilegales ni en otros supuestos de ejecucin de las sentencias urbansticas.
Al respecto, una reflexin especfica merece la ejecucin de las
sentencias que acarrean la nulidad de los instrumentos de gestin urbanstica
y, por tanto, se ven afectadas una pluralidad de viviendas o cualquier otro
tipo de construccin. Realmente, la ejecucin de una sentencia urbanstica,
en estos casos, es compleja por sus muchas derivaciones. Ahora bien, desde el
punto

de

vista

terico

no

es

procedente

proporcionalidad o de una imposibilidad material.

252

hablar

del

principio

de

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

4.2.3 El estado de la tcnica y la demolicin de las construcciones y


edificaciones ilegales

4.2.3.1 No existen razones tcnicas que configuren una imposibilidad


material

Una vez dictada la sentencia urbanstica que declara la nulidad de la


licencia, del plan urbanstico o dems casustica, debe procederse al derribo.
Desde nuestro punto de vista, ya ha llegado el momento de afirmar que en la
ejecucin de las sentencias urbansticas no existen razones de ndole tcnica
que constituyan una excepcin material de ejecucin. Es decir, hoy en da, la
tcnica ofrece suficientes soluciones para que puedan ejecutarse las
sentencias urbansticas. Y, por tanto, slo en casos muy remotos pueden
existir razones tcnicas que impidan el derribo o demolicin.
Nuestra posicin respecto a la excepcin de la imposibilidad material
comparte alguno de los pronunciamientos del Tribunal Supremo en la materia.
Creemos que la excepcin de imposibilidad material, hoy en da, no tienen
razn de ser en el mbito urbanstico. De ese modo, por ejemplo,

en la

sentencia del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 2002,480 el rgano


judicial interpreta restrictivamente la excepcin de imposibilidad material a
la ley del estado de la ciencia y de la tcnica. El Ayuntamiento As Pontes de
Garca Rodrguez plantea la excepcin de imposibilidad material de la
sentencia que condena al derribo de la tercera planta de una casa cuartel de
la Guardia Civil. Cules son los argumentos aportados para justificar la
imposibilidad material y eludir el derribo? La demolicin afectara al conjunto
del edificio, y no nicamente a la tercera planta. El Tribunal Supremo no tuvo
en cuenta dicho argumento, a la vista de los informes periciales practicados:
En cuanto a los daos que la demolicin de la tercera planta causara a la
totalidad del edificio, la Sala de instancia ha apreciado la prueba practicada
en este incidente, y ha entendido que la demolicin de esa planta no causar
perjuicios irreparables al edificio. En cualquier caso, la sentencia que se trata
480

STS de 7 de diciembre de 2002. FJ 3. Ponente: Ricardo Enrquez Sancho. RJ 2002/10840.

253

GEMMA GEIS CARRERAS

de ejecutar si anula la licencia de obras concedida nicamente en cuanto a la


construccin de la tercera planta, es por aplicacin de un principio de
conservacin de los dems aspectos del acto no afectado por la nulidad, pero
ello no significa que la conservacin de esos elementos del acto pueda dar
lugar en ningn caso al mantenimiento de una planta de edificacin
construida en contra del planeamiento.
El Tribunal Supremo ha entendido que la mera presencia de
construcciones ya finalizadas no constituye un supuesto de imposibilidad
material. La sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2003481 declar
la nulidad de un proyecto de reparcelacin cuando su fase de ejecucin ya
estaba muy avanzada. Pues bien, el Tribunal Supremo afirm lo siguiente (FJ
4): No pueden entenderse como obstculos a la ntegra ejecucin de las
sentencias la aceptacin de hechos consumados, aparentemente impeditivos
de esa ejecucin, sin la falta de justificacin suficiente acreditativa de tal
imposibilidad material. Es importante resear la puntualizacin que hace el
Tribunal Supremo en cuanto a las consecuencias de la nulidad del proyecto de
reparcelacin: [] ello conlleva la nulidad de todo lo actuado al amparo del
mismo, sin que se aprecie real imposibilidad material de ejecutarse la
sentencia, volvindose a la situacin anterior a la ejecucin del acuerdo
reparcelatorio, y adoptndose las medidas necesarias para ello, incluso la
demolicin de lo edificado si fuese necesario en base al mismo y,
naturalmente, sin perjuicio de que por la Administracin se adopten las
medidas que juzgue pertinentes derivadas de esa nulidad, incluida la
posibilidad de aprobar un nuevo proyecto de reparcelacin, ajustado al Plan
General de Ordenacin Urbana que haya sido definitivamente aprobado, si as
lo estimara oportuno [].
En esa lnea y en ltimo lugar, las circunstancias de hecho del edificio
objeto de la demolicin pueden suponer que permita distintas formas de
ejecutar el derribo a la luz de la ciencia y de la tcnica482: Al recurrente le
481

STS de 15 de julio de 2003. Ponente: Juan Manuel Sanz Bayn. RJ 2003/5024.


STSJC de 3 de abril de 2006. Ponente: Manuel Tboas Bentanachs. RJCA 2006/296980. El
magistrado TBOAS manifiesta su sorpresa ante el incumplimiento tardo de la ejecucin
(FJ 2): No deja de sorprender que nos hallemos ante el pronunciado y tan acentuado lapso
temporal que discurre en las Sentencias recadas en primera instancia y en apelacin y
482

254

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

asisten dos opciones: o derribar parte de una vivienda integrando el resto en


una sola o derribar totalmente una de las viviendas. En segundo lugar, se
indica que el ejecutado ha optado por el derribo de parte de una vivienda
integrando el resto en una de las existentes. En este caso, la constatacin
del avance de la tcnica permite al recurrente escoger cmo ejecutar la
sentencia a la vista de que la ilegalidad afecta a una parte de dos viviendas.
Existen razones tcnicas que causen imposibilidad de ejecutar la
demolicin de 245 viviendas o de un hotel a primera lnea de mar?483 La
respuesta es negativa. La tcnica constructiva ha evolucionado y garantiza
que puedan cumplirse las sentencias ya sea con demoliciones totales, cuando
el cumplimiento de la sentencia lo precise, o bien con demoliciones parciales,
como en el caso de la casa cuartel de la Guardia Civil o del Teatro Romano de
Sagunto. La jurisprudencia del Tribunal Supremo acepta la aplicacin
restringida de la excepcin de imposibilidad material y asienta las bases para
su interpretacin.
En fin, el derribo de la planta de un edificio, de viviendas adosadas o
de cualquier construccin no est limitado a la tcnica. No obstante,
comporta verdaderos quebraderos de cabeza a los jueces y tribunales, dado
que las partes inician el incidente de inejecucin de sentencia al amparo del
artculo 109.1 de la LJCA.484 Hoy en da, la tcnica ofrece soluciones
todava no se haya logrado ejecutar total e ntegramente las mismas, ms todava sorprende
que inclusive no se hayan tomado medidas para esterilizar cualesquiera usos o/y, en
definitiva, adoptando cualesquiera medidas de rigor para dejar el caso a la altura de lo
requerido jurisdiccionalmente. La sentencia de primera instancia es de 2001.
483
Las viviendas afectadas por la demolicin ascienden a 245. De ah que los propietarios
insten una reclamacin de responsabilidad patrimonial contra el Ayuntamiento de Argoos.
Vase la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 7 de noviembre de 2006
(ponente: Rafael Losada Armada, JUR 2006/277525). Por otro lado, el mismo tribunal ha
declarado la anulacin del Plan parcial del sector 2 del Alto del Cuco, en el que se ven
afectadas 440 viviendas. Confrntese con la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Cantabria de 29 de marzo de 2007 (ponente: Mara Teresa Marijun Arias, RJCA 2007/275). En
relacin con los supuestos de demolicin de hoteles, seran demasiados los que podramos
explicitar y nos remitimos a los detallados en el captulo II.
484
Artculo 109 de la LJCA: 1. La Administracin Pblica, las dems partes procesales y las
personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecucin de la
sentencia, podrn promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo,
cuantas cuestiones se planteen en la ejecucin y especialmente las siguientes: a. rgano
administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones. b. Plazo mximo para
su cumplimiento, en atencin a las circunstancias que concurran. c. Medios con que ha de
llevarse a efecto y procedimiento a seguir. 2. Del escrito planteando la cuestin incidental se
dar traslado a las partes para que, en plazo comn que no exceder de veinte das, aleguen

255

GEMMA GEIS CARRERAS

suficientes como para que las sentencias urbansticas puedan ejecutarse y la


excepcin de imposibilidad material quede circunscrita a casos muy
excepcionales,485 tales como la desaparicin o extincin del objeto de la
ejecucin. En el fondo, no se trata de circunstancias excepcionales sino de
imposibilidades reales.

4.2.3.2 La imposibilidad material no es sinnima de complejidad o


prolongacin en el tiempo de la ejecucin

Un matiz ms a la excepcin de imposibilidad material es que no debe


considerarse sinnima de dificultad o prolongacin en la ejecucin de la
sentencia. Hemos observado como se estn dictando sentencias que afectan a
una multitud de viviendas y cuya ejecucin, sin duda, estar llena de
complejidades. Ahora bien, ello no significa que pueda calificarse como una
imposibilidad material.
La anulacin de una licencia de actividad puede suponer que el plazo
de ejecucin de la sentencia se dilate a lo largo del tiempo. Es decir, que la
restauracin a la situacin medioambiental anterior a la actividad necesite
aos. Pues bien, la prolongacin en el tiempo de la ejecucin no significa que
estemos ante la presencia de una imposibilidad material.486
Por tanto, las partes no pueden dirimir ante los rganos jurisdiccionales
la complejidad de proceder al derribo de las viviendas ilegales cuando

lo que estimen procedente. 3. Evacuado el traslado o transcurrido el plazo a que se refiere el


apartado anterior, el Juez o Tribunal dictar auto, en el plazo de diez das, decidiendo la
cuestin planteada.
485
STS de 8 de mayo de 2007. Ponente: Octavio Juan Herrero Pina. RJ 2007/130730. Se
plantea la responsabilidad patrimonial por la demolicin de la parte ilegal de una
construccin.
486
La Vanguardia, 10 de diciembre de 2007. La noticia hace referencia a la condena del TSJC
de demolicin de una planta de purines en Osona (Vic, Barcelona) por nulidad de la licencia
de actividad. La gravedad del caso es que la demolicin afectar a ciento treinta y ocho
granjas que en la actualidad arrojan sus vertidos en dicha planta, con una notable incidencia
medioambiental, adems de las consecuencias econmicas para el municipio en concepto de
indemnizacin.

256

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

concurren terceros de buena fe, tal como analizaremos ms adelante, o bien


cuando se ha producido un retraso en la ejecucin que la dificulta.487
Un proceso ilustrativo acerca de dicho razonamiento es el supuesto
resuelto por el Tribunal Supremo sobre la impugnacin de la subasta de unos
bienes de carcter patrimonial por parte de un ayuntamiento. El problema
reside en que, antes de la impugnacin de la subasta, los terrenos estaban
plenamente urbanizados y la Administracin solicita la declaracin de
imposibilidad material:488 Respecto a esta cuestin central de la ejecucin
hay que referirse tanto a los aspectos materiales como a los legales, pues son
los dos tipos los alegados por el Ayuntamiento. Entrando en primer lugar en el
examen de la imposibilidad material debe entenderse que dicha imposibilidad
no existe, como declara el auto apelado. El Ayuntamiento alega que no puede
devolvrsele el bien primitivo, que antes era un erial, por encontrarse ahora
urbanizado y ser completamente diferente, y afirma que no es posible
reformar las obras de infraestructura como mantiene el auto apelado. Ello se
relaciona con los efectos de la sentencia, a tenor del art. 86.2 de la Ley
jurisdiccional, entre las partes y las dems personas afectadas. Pero de ello
slo se deduce que entre el Ayuntamiento y los afectados han de celebrarse
los

acuerdos

negocios

jurdicos

oportunos,

consecuencia

de

las

circunstancias sobrevenidas, siempre sin efectuar transacciones sobre los


bienes y derechos municipales que se encuentran prohibidos por el
ordenamiento jurdico. Esta necesidad de llegar a los acuerdos y celebrar los
negocios oportunos no es obstculo para que se deje sin efecto la
adjudicacin efectuada incurriendo en desviacin de poder y para que el
Ayuntamiento recupere la propiedad, sin que deba prejuzgarse ahora si es
necesaria la destruccin o la reforma de las obras de infraestructura que se
llevaron a cabo. La notoria complejidad de ejecucin de este caso no lo
transforma en imposibilidad material. Esto es lo que venimos reclamando.
Ser a travs del cauce del incidente de ejecucin de sentencias como
debern plantearse las dudas sobre la ejecucin, acerca de la aplicacin del
487

STSJCLM de 11 de junio de 2003. Ponente: Jaime Lozano Ibez. RJCA 2003/109.


ATS de 9 de julio de 1992. Ponente: Mariano Baena del Alczar. RJ 1992/6356. En el FJ 3
se analiza la imposibilidad material y en el FJ 4, la imposibilidad legal.

488

257

GEMMA GEIS CARRERAS

artculo 34 de la LH, de las derivaciones econmicas, etc. Es ah donde el juez


debe desplegar su funcin amparado en el deber constitucional que tiene de
dar cumplimiento a las sentencias.

4.2.3.3 Si se modifica el estado de la tcnica o las condiciones puede


reiniciarse la ejecucin a partir del artculo 109 de la LJCA

El artculo 109 de la LJCA establece que hasta que no conste en autos


la total ejecucin de la sentencia las partes y las dems personas afectadas
por el fallo podrn promover el incidente de ejecucin. A nuestro entender y
dada la definicin de imposibilidad material que hemos adoptado (aquel
impedimento de carcter fsico que no permite ejecutar la sentencia porque
el objeto de la misma ha desaparecido o porque se ha destruido), es posible
que pueda reiniciarse el procedimiento si se ha producido un cambio en el
estado de la tcnica o de las condiciones que permita la ejecucin.
La ejecucin de una sentencia puede quedar paralizada ante las
dificultades tcnicas, o imposibilidades, que puedan surgir. Por ello, si el
estado de la tcnica se modifica, facilitando una ejecucin que hasta el
momento se haba apreciado complicada, puede reiniciarse la ejecucin,
porque al amparo del artculo 109 de la LJCA no consta en autos la total
ejecucin del fallo.
Con ello lo que queremos decir es que la ejecucin de las sentencias
est abierta a las nuevas posibilidades tcnicas que se produzcan cuando no
conste en autos la completa ejecucin. Por tanto, si las partes y las dems
personas afectadas advierten una nueva tcnica que permita ejecutar el fallo
que hasta ahora haba sido controvertido ejecutar, podrn instar el
correspondiente incidente de ejecucin ante el juez o tribunal que ha
conocido del asunto en primera instancia.

258

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Si la ciencia va avanzando cada da, es consecuente afirmar que la


ejecucin de las sentencias urbansticas debe resultar ms viable, y no al
revs. Si en unos autos no consta la total ejecucin del fallo de la sentencia y
surge una innovacin en la ciencia que permite reactivar la ejecucin porque
facilita el derribo, la ejecucin deber instarse sin lugar a dudas. En este
caso, el artculo 109 de la LJCA avala dicha postura, porque nicamente
quedar ejecutado el fallo cuando conste la total ejecucin en los autos. El
legislador dejaba la puerta abierta a la ejecucin cualquiera que fuera el
momento posterior en que pudiera incoarse. No existen lmites temporales
que permitan afirmar que ante la insuficiencia de la tcnica deba
inejecutarse la sentencia. En definitiva, un cambio en el statu quo de la
tcnica es siempre un aspecto favorable a los intereses del victorioso en
juicio, porque permitir reemprender la ejecucin hasta que conste en autos
la total ejecucin del fallo.

4.2.3.4 El coste elevado de la ejecucin de la sentencia o el pago de las


indemnizaciones no constituyen un impedimento a la ejecucin. La
corresponsabilidad de la Administracin autonmica

Detrs de la cortina de la inejecucin de las sentencias urbansticas


aparece el factor econmico como principal motivo para eludir el
cumplimiento del fallo.
De la LJCA no puede extraerse que las consecuencias econmicas de
importante relevancia para el erario municipal puedan constituir un motivo de
excepcin material o legal de inejecucin de las sentencias489.
Por otro lado, la aparicin de terceros adquirentes de buena fe hace
aumentar considerablemente el coste de la ejecucin de la sentencia490. Ah
es donde radica el debate. La suma que deber pagarse por alguno de los
489

El coste de la demolicin de la planta ilegal de fileteamiento de pescado de Rosas (Girona)


podra elevarse a dos millones de euros; vase Diari de Girona, 18 de enero de 2008
(www.diaridegirona.cat).
490
Al respecto, vase el anlisis del principio de inembargabilidad y de la ejecucin de las
sentencias que condenan al pago de una cantidad en M. LPEZ GIL, Avances en la ejecucin de
sentencias contra la Administracin, op. cit., pgs. 99-211 y 257-285.

259

GEMMA GEIS CARRERAS

supuestos expuestos, como por ejemplo la anulacin de un plan, puede


calificarse de vertiginosa. Las administraciones locales no podrn sufragarla y
de ah que utilicen todas las tcticas para eludir el fallo de la sentencia.491
Sin embargo, la LJCA no dice nada respecto a las consecuencias
econmicas de la ejecucin del fallo. Por tanto, desde el punto de vista
jurdico, el coste econmico elevado de la ejecucin no conlleva ningn
motivo para inejecutar el fallo.492
El artculo 106 de la LJCA,493 que regula las condenas pecuniarias de la
Administracin, otorga el carcter de crdito ampliable a aquellos pagos que
deban realizarse en cumplimiento de una sentencia.494

491

W. ARAB, Les remdes linexcution par ladministration des dcisions des juridictions
administratives, op. cit, pg. 50-55. ARAB considera que puede justificarse cierto retraso de la
Administracin en el caso de condenas dinerarias, pero no la inejecucin: Ladministration
ne peut pas chapper lexcution des condamnations pcuniaires sous prtexte de
contraintes budgtaires. Ces difficults justifient un certain retard, mais nullement la nonexcution de la chose jug.
492
En este mismo sentido, B. LOZANO CUTANDA (Comentarios a la Ley de la jurisdiccin
contencioso-administrativa de 1998, op. cit., pgs. 735-741) niega que las dificultades
econmicas constituyan una imposibilidad de ejecucin: No cabe, por tanto, declarar la
imposibilidad de ejecucin por razones de ndole econmica.
493
E. MGUEZ BEN, Comentarios al art. 106, en Comentarios a la Ley , op. cit., pg. 752. Se
resumen los rasgos caractersticos del nuevo artculo 106 de la LJCA: Las novedades ms
destacables son: a) Una mejor y gil ejecucin de las sentencias condenatorias al pago de
cantidad en contra de una Administracin Pblica por la consideracin de crdito ampliable
que para dicha ejecucin se establece, y, en todo caso, para que si sta obliga a una
modificacin presupuestaria la misma se resuelva en el plazo de tres meses; b) Por lo que se
refiere a la aplicabilidad del art. 921, ltimo prrafo, de la Ley de Enjuiciamiento Civil,
respecto a la diccin Salvo las especialidades previstas para la Hacienda Pblica por la Ley
General Presupuestaria, debe resaltarse que la reinterpretacin que se hace de esta ltima
aunque insuficiente, respecto al devengo automtico de los intereses de demora e incluso su
posible incremento desde que la sentencia judicial es firme, en dos puntos ms constituye
un nuevo recorte al privilegium fisci; c) Respecto al nuevo apartado 4, debe sealarse que si
resulta avance, es debido a lo establecido en los apartados 2 y 3, respecto a lo establecido
con anterioridad a la Ley de 1956; pero que sigue resultando injustificable.
494
El artculo 106 de la LJCA establece las reglas especficas para las condenas dinerarias: 1.
Cuando la Administracin fuere condenada al pago de cantidad lquida, el rgano encargado
de su cumplimiento acordar el pago con cargo al crdito correspondiente de su presupuesto
que tendr siempre la consideracin de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar
una modificacin presupuestaria, deber concluirse el procedimiento correspondiente dentro
de los tres meses siguientes al da de notificacin de la resolucin judicial. 2. A la cantidad a
que se refiere el apartado anterior se aadir el inters legal del dinero, calculado desde la
fecha de notificacin de la sentencia dictada en nica o primera instancia. 3. No obstante lo
dispuesto en el artculo 104.2 RCL 1998\1741, transcurridos tres meses desde que la sentencia
firme sea comunicada al rgano que deba cumplirla, se podr instar la ejecucin forzosa. En
este supuesto, la autoridad judicial, odo el rgano encargado de hacerla efectiva, podr
incrementar en dos puntos el inters legal a devengar, siempre que apreciase falta de
diligencia en el cumplimiento.

260

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Si la LJCA otorga el carcter de crdito ampliable a los pagos de una


condena dineraria, no sera tambin aplicable a los costes derivados de la
ejecucin, aunque no sea una condena dineraria? No tiene sentido que la LJCA
predique el carcter ampliable de los crditos para el pago de una condena
dineraria y no se aplique la misma regla a los costes de ejecucin de una
sentencia.495
El Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se
aprueba el Texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, no
menciona la problemtica de la ejecucin de las sentencias y su incidencia en
las haciendas locales ni establece mecanismo alguno para alterar las reglas de
la ejecucin de las sentencias por razones econmicas. Por este motivo, no
hay excusas para imponer restricciones o limitaciones a la ejecucin de las
sentencias, aun cuando el coste de la ejecucin sea considerable o las
indemnizaciones que surjan de la misma ejecucin tambin.496 Cabe recordar,
tal como hemos expuesto en el primer captulo, que la inembargabilidad de
los bienes de las entidades locales qued limitada a los bienes que estn
afectos a un uso o servicio pblico.497

495

V. GIMENO SENDRA, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin contenciosoadministrativa de 1998, op. cit., pgs. 747-752. En relacin con el crdito ampliable y el
procedimiento para proceder al pago, el autor seala: Si la Administracin condenada ha
observado tales disposiciones, es decir, ha previsto una partida especfica, para atender tales
obligaciones de pago y dicho crdito es suficiente para cubrir el montante de la deuda,
ejecutar la sentencia ordenando el libramiento de pago con cargo a dicha partida de su
presupuesto. Pero, si dicha partida fuera inexistente o insuficiente, se haca preciso en la
LJCA de 1956 (art. 108.2) acudir a un procedimiento especfico y extraordinario de ejecucin,
que, en la prctica, se converta en una fuente de dilaciones indebidas, pues, de conformidad
con lo dispuesto en el art. 64 de la LGPres haba que acudir necesariamente a la tramitacin
de un crdito extraordinario o de un suplemento de crdito. El art. 106.1 de la nueva Ley ha
simplificado un tanto las cosas al establecer que el crdito correspondiente del presupuesto
tendr siempre la consideracin de ampliable.
496
El artculo 178 de la LRHL establece en relacin con los crditos ampliables: No obstante
lo dispuesto en el apartado 2 del artculo 172 de esta Ley tendrn la condicin de ampliables
aquellos crditos que de modo taxativo y debidamente explicitados se relacionen en las bases
de ejecucin del presupuesto, y, en su virtud, podr ser incrementada su cuanta, previo
cumplimiento de los requisitos exigidos por va reglamentaria, en funcin de la efectividad de
los recursos afectados.
497
A raz de la STC 166/1998 y la STC 211/1998. En ambas sentencias, ya expresamente
mencionadas, se interpret el artculo 154 de la LRHL, reconociendo que las prerrogativas de
inembargabilidad de los bienes locales no comprenden aquellos bienes afectados a un servicio
pblico. En este sentido, en J. J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ (Comentarios a la Ley
reguladora de la jurisdiccin contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit.,
pg. 849) se menciona la posibilidad de compensar los crditos en la fase de ejecucin de
sentencia: Por ltimo, no deja de resultar interesante recordar la posibilidad de aplicar la

261

GEMMA GEIS CARRERAS

En ltimo lugar, es oportuno sealar la participacin de las


comunidades autnomas en la aprobacin definitiva del planeamiento
urbanstico y sus efectos en el pago de las indemnizaciones econmicas
derivadas. Tal como plantea MENNDEZ REXACH,498 una de las principales
peculiaridades de nuestro sistema urbanstico es la participacin de las
comunidades

autnomas

en

la

aprobacin

definitiva

de

los

planes

urbansticos. La aprobacin definitiva de los planes urbansticos depende de la


compensacin de crditos entre la Administracin y el recurrente, como forma de ejecutar
las sentencias, que podr ser solicitada por cualquiera de las partes, siendo necesario,
evidentemente, que se trate de obligaciones susceptibles de ser compensadas con arreglo al
Cdigo Civil.
498
. MENNDEZ REXACH, Los principios comunes del derecho urbanstico en la Espaa de las
autonomas y el proceso hacia una nueva regulacin, en IV Congreso Nacional de Derecho
Urbanstico, Las Palmas de Gran Canaria, 2006. En la ponencia pronunciada en el marco del
Congreso Nacional de Derecho Urbanstico, el profesor MENNDEZ REXACH analiz con
profundidad el problema de la competencia de las administraciones autonmicas ante la
aprobacin definitiva del planeamiento municipal. Por la trascendencia y adecuacin de la
reflexin, se considera oportuno transcribir la cita, aunque sea extensa: El problema ms
importante es si las Comunidades Autnomas deben continuar ostentando la facultad de
aprobar definitivamente el planeamiento urbanstico general o si esa facultad debe
corresponder a los municipios (al menos, a los de mayor poblacin). Ya hemos visto que, para
la jurisprudencia constitucional, esa facultad no forma parte del ncleo de la autonoma
urbanstica municipal. Sin embargo, algunas leyes autonmicas recientes (Galicia, Asturias)
han avanzado en esa direccin, con matices que no es ste el momento de examinar, pero
con el denominador comn de que la Administracin autonmica se reserva un informe
vinculante en cuanto a los aspectos del plan que puedan afectar a intereses supralocales, lo
que, como hemos visto, admite sin dificultad alguna el TC. Esta puede ser una buena frmula
para articular las competencias concurrentes en este mbito. Desde luego, una solucin de
ese tipo podra ser recomendable cuando estn aprobados instrumentos de ordenacin del
territorio que el planeamiento urbanstico deba respetar, pues en tal caso el control
autonmico se objetiva, como antes hemos puesto de relieve. Cuestin distinta, tambin
importante, es cmo se articulan ambos tipos de instrumentos de ordenacin, es decir, cul
es el grado de concrecin a que puede descender el planeamiento territorial, pues es
evidente que el planeamiento general municipal no puede convertirse en un simple
instrumento de desarrollo de aqul. El significado tutelar o de control del acto de
aprobacin definitiva cuando corresponde a una Administracin distinta de la que ha
tramitado el plan explica otra peculiaridad del Derecho urbanstico espaol. Se trata de la
posibilidad de aprobacin por silencio en caso de que la Administracin competente para
otorgarla no decida expresamente en el plazo establecido. La peculiaridad no estriba tanto en
la aplicacin del silencio administrativo, que es una institucin consolidada (aunque
patolgica) en el Derecho administrativo espaol, como en que se refiera a normas jurdicas
(ya hemos dicho que los planes de urbanismo tienen naturaleza normativa), porque, en
general, el silencio se aplica a los actos administrativos, pero no a las normas. La nica
explicacin plausible de esta anomala reside en la necesidad de garantizar la posicin
jurdica de la Administracin autora del plan, pero que no puede aprobarlo definitivamente,
as como la de los particulares que tienen derecho a presentar iniciativas de planeamiento,
pero a los que no corresponde, lgicamente, su tramitacin y aprobacin. A este respecto, las
leyes urbansticas autonmicas establecen una regulacin ms o menos compleja, en cuyo
detalle no podemos entrar. Excepcionalmente, la Comunidad Autnoma puede dejar en
suspenso el planeamiento municipal, para su revisin, y dictar unas normas que lo sustituyan
transitoriamente. Esta facultad, prevista en la legislacin estatal de 1976 y 1992, pero de
dudosa compatibilidad con la autonoma municipal, ha sido respaldada por el Tribunal
Supremo, lo que explica su pervivencia en la legislacin autonmica vigente.

262

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Administracin autonmica. Parece justificado que la impugnacin de dichos


planes y la posterior anulacin conlleven el pago de una parte de la ejecucin
a la Administracin autonmica, porque es responsable de la ilegalidad del
plan anulado. Debe existir una corresponsabilidad en aquellos supuestos en los
que la Administracin autonmica ha tenido un papel decisivo en la
aprobacin del nuevo plan urbanstico.499
El legislador autonmico ha querido que la ltima palabra en el proceso
de elaboracin de planes urbansticos corresponda al consejero competente o
bien a las comisiones territoriales de urbanismo, por lo que deben hacer
frente a sus propias decisiones mediante el pago proporcional o instando
medidas de colaboracin con la Administracin local. En caso contrario,
resultara indemne la actuacin autonmica y toda la responsabilidad
quedara en manos de los entes locales.

499

Los artculos 77 y 78 de la TRLUC establecen la competencia del consejero de Poltica


Territorial y Obras Pblicas, y de las comisiones territoriales de urbanismo, en cuanto a la
aprobacin definitiva de planes urbansticos. As, el artculo 77 de la TRLUC determina: 1.
Corresponde al consejero o consejera de Poltica Territorial y Obras Pblicas la aprobacin
definitiva de: a) Los planes directores urbansticos y las normas de planeamiento urbanstico,
con el informe previo de la Comisin de Urbanismo de Catalua. b) Los planes de ordenacin
urbanstica municipal y los programas de actuacin urbanstica municipal, si se refieren a
municipios de ms de 100.000 habitantes, con el informe previo de la comisin territorial de
urbanismo competente. c) Los planes y los programas urbansticos plurimunicipales, en los
supuestos siguientes: Primero. Si han sido tramitados por las comisiones territoriales de
urbanismo. Segundo. Si alguno de los municipios que estn comprendidos en ellos tiene ms
de 100.000 habitantes. Tercero. Si el mbito territorial del plan o el programa afecta ms de
una comisin territorial de urbanismo. a) Los planes parciales urbansticos de delimitacin, si
es competente, de acuerdo con lo establecido por la letra b, para aprobar el plan de
ordenacin urbanstica municipal correspondiente. b) Los planes especiales urbansticos a que
se refiere el artculo 67.1.e. 2. Si en la tramitacin de una de las figuras de planeamiento a
que se refiere el apartado 1 no ha intervenido la comisin territorial de urbanismo
correspondiente, la aprobacin definitiva de la figura requiere un informe previo a cargo de
dicha comisin, que debe emitirlo en el plazo de dos meses, o, si el mbito territorial del
plan afecta ms de una Comisin, a cargo de la Comisin de Urbanismo de Catalua, que debe
emitirlo en el plazo de tres meses. Y por otro lado, el artculo 78 de la TRLUC establece:
Corresponde a las comisiones territoriales de urbanismo la aprobacin definitiva de: a) Los
planes de ordenacin urbanstica municipal y los programas de actuacin urbanstica
municipal cuya aprobacin definitiva no corresponda al consejero o consejera de Poltica
Territorial y Obras Pblicas. b) Los planes especiales urbansticos a que se refiere el artculo
67.1.d, los planes de mejora urbana y los planes parciales urbansticos en el caso de que los
entes locales no tengan atribuida o no tengan que ejercer esta competencia, de acuerdo con
lo establecido por esta Ley. c) Los planes especiales urbansticos a que se refieren las letras
a, b, y c del artculo 67.1. d) Los planes y programas urbansticos plurimunicipales cuya
aprobacin definitiva no corresponda al consejero o consejera de Poltica Territorial y Obras
Pblicas. e) Los planes parciales de delimitacin que no corresponda aprobar al consejero o
consejera de Poltica Territorial y Obras Pblicas.

263

GEMMA GEIS CARRERAS

Bajo nuestro punto de vista, y en la lnea anterior, la Administracin


autonmica debe tener un papel ms preponderante en la ejecucin de las
sentencias. La responsabilidad de la ilegalidad urbanstica estimada por los
tribunales de justicia no corresponde de forma exclusiva a los entes locales.
Los rganos administrativos urbansticos de las comunidades autnomas tienen
un cometido especfico en el procedimiento de elaboracin de planes
urbansticos, gestin urbanstica y concesin de licencias urbansticas que no
debe ni puede quedar difuminado ante la ejecucin de una sentencia
urbanstica que supone la demolicin de un gran nmero de construcciones
ilegales y con notables derivaciones econmicas para los entes locales.

4.2.4 La excepcin de imposibilidad material y su ausencia en el derecho


comparado

Una de las causas de la inejecucin de las sentencias urbansticas est


determinada por la excepcin de imposibilidad material y su controvertida
prctica jurisdiccional. Ya hemos visto que el artculo 105.2 de la LJCA no nos
define el concepto de imposibilidad material. La excepcin de imposibilidad
material no est regulada de forma expresa los derechos italiano, francs y
estadounidense.

4.2.4.1 Excepciones al derecho a la ejecucin de las sentencias en la


jurisdiccin administrativa italiana

La ejecucin de sentencias en el Derecho administrativo italiano est


regulada en la Legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali
amministrativi regionali).500 El artculo 42 y siguientes de la Ley de 6 de
diciembre de 1971 disponen la posibilidad de interponer el ricorso di
ottemperanza como instrumento especfico para obtener el cumplimento del
500

La Ley de 1971 por la que nacieron los tribunales administrativos italianos fue modificada
por la Legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia amministrativa).

264

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

fallo. No obstante, la mencionada ley no prev de forma expresa la


imposibilidad material de ejecutar una sentencia, tal como est planteada en
el artculo 105.2 de la LJCA.
Por tanto, en el Derecho administrativo italiano no es posible que las
partes aleguen la excepcin de imposibilidad material mediante un incidente
de ejecucin. Ahora bien, la Ley de 6 diciembre de 1971 otorga la posibilidad
de interponer un recurso especfico para exigir el cumplimiento del fallo.

4.2.4.2 El inters general como nico motivo de excepcin a la ejecucin


de una decisin administrativa en el Derecho administrativo francs

En el derecho francs existe la Ley n. 95-125, de 8 de febrero, relativa


a la organizacin de las jurisdicciones y al procedimiento civil, penal y
administrativo (Loi n 95-125 du 8 fvrier 1995, relative lorganisation des
juridictions et la procdure civile, pnale et administrative).501 En el ttulo
IV existen las disposiciones relativas a la jurisdiccin administrativa
(dispositions

relatives

la

juridiction

administrative).502

Ms

concretamente, en el captulo VIII se hallan las previsiones legislativas en


relacin con la ejecucin de las sentencias, teniendo en cuenta que la funcin
jurisdiccional recae en manos de la propia Administracin mediante los
tribunales administrativos. El Cdigo de justicia administrativa (Code de
justice administrative) no prev como excepcin a la ejecucin la

501

L. ERSTEIN Y O. SIMON, Lexcution des dcisions de la juridiction administrative, BergerLevrault, op. cit., pgs. 19-33. Estudio especfico sobre la ejecucin antes de la entrada en
vigor de la Loi de 1995. Vase una reflexin ms actual del juge administrative en G. TEBOUL,
Nouvelles remarques sur la cration du droit par le juge administratif dans lordre juridique
franais, en Revue du Droit Public, n. 5, 2002, pgs. 335-360; F. DONNAT Y D. CASAS, Loffice
du juge administratif dans la jurisprudence rcente du Conseil dtat, en Revue Mensuelle
du Jurisclasseur-Droit Administratif, mayo 2004, pgs. 9-12.
502
C. CHARLES, Dix ans aprs: quoi a servi la loi du 8 fvrier 1995?, Revue Mensuelle Lexis
Nexos JurisClasseur, abril 2005, pgs. 10-14. La aprobacin de la ley de 1995 no ha sido til al
objetivo que haba dirigido su aprobacin, poner fin a la situacin de inejecucin de las
sentencias. El autor se muestra as de contundente: La loi du 8 fvrier 1995 fait apparatre
quelle a manifestement manqu lobjectif qui lui avait t maladroitement assign mettre
fin linexcution des dcisions des juridictions administratives en tant quelle constitue le
point de dpart de la conception extensive que le juge se faire de son office et qui tend vers
celui de juge administratif.

265

GEMMA GEIS CARRERAS

imposibilidad material.503 Una cuestin es que la dificultad econmica o


jurdica pueda provocar la inejecucin de una sentencia y otra que la propia
ley refleje las causas de inejecucin504
La existencia de un inters general s ha sido apreciada por la doctrina
administrativa francesa y el Consejo de Estado (Conseil dtat) como motivo
de inejecucin,505 sin que sea admisible el argumento de la dificultad de
ejecucin.506 El Consejo de Estado ha analizado la presencia de un inters
general como justificacin para evitar el derribo de una obra pblica de
503

Estas son las disposiciones especficas del ttulo I del Cdigo de justicia administrativa que
rigen la ejecucin de las sentencias en el derecho administrativo francs. Ahora bien, de
forma expresa no se hace referencia a la imposibilidad material o legal de inejecucin. Vase
as la redaccin en el Cdigo de justicia administrativa: Article L911-1: Lorsque sa dcision
implique ncessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit
priv charg de la gestion d'un service public prenne une mesure d'excution dans un sens
dtermin, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la mme dcision,
cette mesure assortie, le cas chant, d'un dlai d'excution. Article L911-2: Lorsque sa
dcision implique ncessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de
droit priv charg de la gestion d'un service public prenne nouveau une dcision aprs une
nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la mme
dcision juridictionnelle, que cette nouvelle dcision doit intervenir dans un dlai dtermin.
Article L911-3: Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la mme
dcision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte
qu'elle prononce dans les conditions prvues au prsent livre et dont elle fixe la date d'effet.
Article L911-4: En cas d'inexcution d'un jugement ou d'un arrt, la partie intresse peut
demander au tribunal administratif ou la cour administrative d'appel qui a rendu la dcision
d'en assurer l'excution. Toutefois, en cas d'inexcution d'un jugement frapp d'appel, la
demande d'excution est adresse la juridiction d'appel. Si le jugement ou l'arrt dont
l'excution est demande n'a pas dfini les mesures d'excution, la juridiction saisie procde
cette dfinition. Elle peut fixer un dlai d'excution et prononcer une astreinte. Le tribunal
administratif ou la cour administrative d'appel peut renvoyer la demande d'excution au
Conseil d'Etat. Article L911-5: En cas d'inexcution d'une dcision rendue par une juridiction
administrative, le Conseil d'Etat peut, mme d'office, prononcer une astreinte contre les
personnes morales de droit public ou les organismes de droit priv chargs de la gestion d'un
service public pour assurer l'excution de cette dcision. Les dispositions du premier alina ne
sont pas applicables dans les cas prvus aux articles L. 911-3 et L. 911-4 et lorsque le Conseil
d'Etat statuant au contentieux a dj fait application des dispositions des articles L. 911-1 et
L. 911-2. Les pouvoirs attribus au Conseil d'Etat par le prsent article peuvent tre exercs
par le prsident de la section du contentieux. F. BOURRACHOT, La rgularisation possible,
titre exceptionnel, dun acte dtachable annul, en Actualit Juridique du Droit
Administratif, octubre, 2004, pgs. 1824-1827.
504
C. CHARLES, Dix ans aprs: quoi a servi la loi du 8 fvrier 1995? , op. cit., pgs. 10-14;
M. BERGERES, Le sursis lexcution des jugements des tribunaux administratifs, en Petites
Affiches, n. 18, enero, 2004, pgs. 13-18.
505
Y. GAUDEMET, Trait de droit administratif, op. cit., pgs. 554-555. La existencia de un
inters general est ntimamente ligada a la teora formulada sobre las validaciones
legislativas.
506
R. ROUQUETTE, Petit trait du procs administratif, op. cit., pgs. 435-436. La
Administracin est limitada en cuanto a sus argumentos para no ejecutar la sentencia:
Ladministration ne peut pas lgalement invoquer la difficult de le faire, mme si une telle
difficult souvent frquente peut justifier que le dlai raisonnable pour excuter sois plus
long. Elle invoque parfois des prtextes pour ne pas excuter et dans ce cas il conviendra de
saisir le juge de lexcution.

266

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

electricidad. En este caso, el Consejo de Estado hace una interpretacin


restrictiva del concepto de inters general y apunta que aunque se trate de
una obra pblica no supone, por s misma, la acreditacin del carcter de
inters pblico.507 La regularizacin o legalizacin de la lnea elctrica no la
considera adecuada al Consejo de Estado.508 Es positivo que la calificacin de
inters general se aplique de forma restrictiva y que la sola presencia de un
edificio u obra pblica no suponga por s misma la calificacin de inters
general y se inejecute la sentencia.
Por el contrario, s se ha predicado la presencia del inters pblico ante
la ilegalidad de unas viviendas de proteccin social,509 y se ha permitido su
regularizacin con carcter excepcional.510

507

Consejo de Estado, 29 de enero de 2003. El supuesto de hecho es la construccin ilegal de


una lnea elctrica de baja tensin destinada a servir al barrio Le Pouet de Clans. Adems, se
estima la imposicin de una multa de 150 euros por da de retraso en la ejecucin, que
consiste en la demolicin. El Consejo de Estado fundamenta su postura en los siguientes
trminos: Considrant que, lorsque le juge administratif est saisi dune demande
dexcution dune dcision juridictionnelle dont il rsulte quun ouvrage public a t
implant dune faon irrgulire, il lui appartient, pour dterminer, en fonction de la
situation de droit et de faire existant la data laquelle il statue, si lexcution de cette
dcision implique quil ordonne la dmolition de cet ouvrage, de rechercher, dabord, si, eu
gard notamment aux motifs de la dcision, une rgularisation approprie est possible; que,
dans la ngative, il lui revient ensuite de prendre en considration, dune part, les
inconvnients que la prsence de louvrage entrane pour les divers intrts publics ou privs
en prsence et notamment, le cas chant, pour les consquences de la dmolition pour
lintrt gnral, et dapprcier, en rapprochant ces lments, si la dmolition nentrane
pas une atteinte excessive lintrt gnral.
508
P. SABLIERE, Lintangibilit de louvrage public au risque de lexcution des dcisions de
justice , en Actualit Juridique du Droit administratif, abril 2003, pgs. 784-786.
509
Tribunal Administrativo de Amiens, 24 de mayo de 2005. El Tribunal Administrativo
considera justificada la afectacin al inters general de la demolicin de unas viviendas
pblicas y as lo argumenta: Considrant que le permis litigieux autorise la cration de
logements sociaux; queu gard, dune part, lintrt gnral reconnu par la loi, de
cration de ce type de logements et, dautre part, de ce quil rsulte de ce qui a t dit cidessus que seul le moyen tir de ce que les places de stationnement ne sont pas,
contrairement ce quexige le plan doccupation des sols de la commune dAmiens, entours
dcrans moiss ou de haies vives, est susceptible de conduire lannulation de permis de
construire en cause, il y a lieu dexaminer la possibilit de rgulariser cet acte.
510
F. MELLERAY, Lannulation conditionnelle dun permis de construire, en Actualit
Juridique. Droit Administratif, diciembre 2005, pgs. 2416-2420.

267

GEMMA GEIS CARRERAS

4.2.5 Una posicin personal sobre la necesaria reconstruccin de la


excepcin de imposibilidad material en la LJCA

La excepcin de imposibilidad material es, sin duda, uno de los


primeros argumentos que utilizan las administraciones pblicas ante los
rganos jurisdiccionales para evitar la demolicin de la construccin ilegal. La
doctrina, tal como hemos expuesto, ha profundizado en la nocin de
imposibilidad material y ha limitado el concepto de imposibilidad material
regulado en el artculo 105.1 de la LJCA. Por otro lado, la jurisprudencia
del Tribunal Supremo y de los tribunales superiores de justicia ha sido estricta
en cuanto a su estimacin.
Tambin hemos afirmado que en el mbito particular de las sentencias
urbansticas parece muy discutible que pueda darse un supuesto de
imposibilidad material. Es ms, en las pginas anteriores hemos ido ms all y
hemos negado que pueda darse imposibilidad material en el caso de las
sentencias urbansticas. Como regla general, afirmamos que ante la
demolicin de una construccin o vivienda ilegal no cabe la imposibilidad
material. Dicha excepcin nicamente podr predicarse cuando desaparezca o
se extinga el objeto de la ejecucin de la sentencia.
El estado actual de la tcnica permite cuestionar la imposibilidad
material de derribar; es decir, son posibles tcnicamente las demoliciones
parciales de edificios, viviendas, etc. Hemos presenciado la peripecia tcnica
de efectuar un traslado fsico de una iglesia de un pas a otro mediante la
deconstruccin de cada una de las partes, extremo que nos permite
cuestionar

aquellas

posiciones

que

sostienen

la

aplicabilidad

de

la

imposibilidad material en las sentencias urbansticas.


Por otro lado hemos expuesto que, hasta que no conste en autos la
total ejecucin del fallo, las partes y dems personas afectadas podrn instar
un incidente de ejecucin solicitando la ejecucin. As pues, si surge una
innovacin del estado de la tcnica que permita hacer posible la ejecucin
cuando tiempo atrs era ms dificultoso, podr reiniciarse la ejecucin. El

268

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a la ejecucin de las


sentencias no prescriben ni caducan. Una imposibilidad material del pasado
no constituye una imposibilidad material del futuro. Por tanto, el hecho de
que surjan nuevas prcticas es un condicionante positivo para la ejecucin de
las sentencias urbansticas.
Asimismo, hemos apuntado que el principio pro actione, que ya rige en
el procedimiento administrativo comn y en la jurisdiccin contenciosoadministrativa, debera tener vigencia en la ejecucin, de modo que si existe
la mnima posibilidad de ejecutar el fallo debe interpretarse siempre a favor
de la proactividad de la ejecucin. No tiene sentido que tal principio se
aplique en relacin con la legitimacin de las partes ante la jurisdiccin
contencioso-administrativa o en el procedimiento administrativo comn y
desaparezca en relacin con las consecuencias jurdicas positivas que se
derivan en la ejecucin.
Hemos criticado abiertamente la interferencia del principio de
proporcionalidad en la ejecucin de las sentencias urbansticas. Si creemos
que el principio pro actione debe constituir un activo en la interpretacin del
derecho a la ejecucin de las sentencias, el principio de proporcionalidad no.
Nuestra postura es clara. El principio de proporcionalidad no resulta de
aplicacin en la ejecucin de las sentencias urbansticas. Dicho principio ha
sido empleado por el Tribunal Supremo y los tribunales superiores de justicia
en los supuestos de proteccin de la legalidad urbanstica. Ahora bien, la
proteccin de la legalidad urbanstica es distinta de la ejecucin de las
sentencias urbansticas. Cuanto ms ilegal es una construccin o una vivienda,
ms alejada est de la regla de la proporcionalidad. El principio de
proporcionalidad puede operar cuando ms cerca se halle la construccin o
edificacin ilegal del cumplimiento de la legalidad urbanstica, y no al revs.
Entendemos que entrar en tales discusiones no hace ms que entorpecer la
ejecucin de las sentencias en materia urbanstica, tal como puede constatar
cualquier abogado que ejerza la profesin. Al fin y al cabo, dichos argumentos
surgen de las excusas que los abogados que defienden a las partes que evitan
o demoran la ejecucin del fallo presentan ante los tribunales de justicia,
269

GEMMA GEIS CARRERAS

agotando todos los recursos dispuestos en la LJCA. Una vez dictada la


demolicin, no cabe la posibilidad de aplicar el principio de proporcionalidad.
Este jugara ex ante, nunca ex post.
Poniendo fin a nuestras propuestas para la reconstruccin de la
excepcin de imposibilidad material en la LJCA, creemos que debera
plantearse una modificacin del artculo 105.1 de la LJCA. En los
ordenamientos jurdicos analizados (francs y italiano) la excepcin de
imposibilidad no est prevista en los mismos trminos que en nuestra Ley
jurisdiccional. Todo ello nos lleva a plantear la necesidad de reformar la LJCA
y eliminar dicha excepcin, porque es un reducto de la evolucin histrica, ya
que en la prctica configura una de las grandes problemticas para la
ejecucin de las sentencias. Mientras la LJCA no se modifique, debe
interpretarse restrictivamente en los trminos propuestos. En caso contrario,
la ejecucin de las sentencias urbansticas continuar siendo el taln de
Aquiles de la jurisdiccin contencioso-administrativa: de ello todo el mundo
se lamenta pero no se toman medidas concretas.

4.3 LA IMPOSIBILIDAD LEGAL O JURDICA COMO CARACTERSTICA PROPIA EN LA EJECUCIN DE


SENTENCIAS URBANSTICAS

4.3.1 Concepto y casustica propia en el mbito del urbanismo (art. 105.2


de la LJCA)

Junto con la excepcin de la imposibilidad material de ejecutar las


sentencias, el artculo 105.2 de la LJCA dispone una segunda excepcin, la
imposibilidad legal.511 La doctrina ha destacado512 la especial interferencia en
511

La anterior Ley de 1956 dispona que la imposibilidad de ejecucin poda ser material o
legal. El artculo 105.2 de la LJCA instituye la excepcin de imposibilidad legal en los
siguientes trminos: 1. No podr suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecucin
total o parcial del fallo. 2. Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de
ejecutar una sentencia, el rgano obligado a su cumplimiento lo manifestar a la autoridad
judicial a travs del representante procesal de la Administracin, dentro del plazo previsto en
el apartado segundo del artculo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de
quienes considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas

270

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

la ejecucin de sentencias urbansticas que se produce con la aprobacin


posterior de una licencia o la modificacin de un plan urbanstico513 porque
causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria,
fijando en su caso la indemnizacin que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de
cumplimiento pleno.
512
El Tribunal Supremo ha sealado al Ayuntamiento de Oleiros que la anulacin de un plan
parcial por motivos de forma no es equiparable a la anulabilidad. En este caso, el
Ayuntamiento haba confundido los trminos y haba procedido a la convalidacin de los
defectos formales de la aprobacin del plan parcial. STS de 17 de octubre de 2007. Ponente:
Rafael Fernndez Valverde. RJ 2007/328890. En el FJ 4 y el FJ 5 se analiza la distincin entre
acto anulado y anulabilidad: No es cierto que la sentencia que anula un acto administrativo
no tenga nada que ejecutar. Esa sentencia expulsa de la vida jurdica al acto anulado, y en
ejecucin de la misma el Tribunal sentenciador puede controlar e impedir que la
Administracin demandada pretenda ejecutar el acto anulado o quiera deducir sobre l
cualquier tipo de efectos. Aunque no lo diga el art. 107.1 de la Ley jurisdiccional, esa
conclusin es inherente al derecho a una tutela judicial efectiva, que incluye el derecho a la
ejecucin de las decisiones jurisdiccionales. Pues carecera de sentido que quien ha obtenido
la anulacin de un acto administrativo mediante sentencia firme tuviera que iniciar otro
pleito distinto para lograr que la Administracin no diera despus al acto anulado cualquier
tipo de eficacia. Y esto es lo que ocurre en el caso de autos, pues el Ayuntamiento ha
pretendido con el acto convalidatorio salvar de forma ilegal la anulacin de sta decretada
por los Tribunales, lo que significa incumplir los trminos de la sentencia. Finalmente, hemos
dicho tambin, en esa misma sentencia, que la posibilidad de que la Administracin convalide
los actos anulables subsanando vicios de que adolezca, deja de operar, en s misma, una vez
que el acto ha sido anulado jurisdiccionalmente. Esto es lgico, pues un acto anulado no es un
acto anulable, sino que ya no es un acto, y no se pueda convalidar lo que no es.
513
J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin
contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pgs. 772-773. J. GONZLEZ RIVAS
hace referencia a dicha prctica y su conversin en imposibilidad legal en la ejecucin de las
sentencias: Junto a la inercia administrativa, que adquiere singular relevancia en las
condenas al pago de cantidad lquida, tratndose de prestaciones de hacer suele, en
ocasiones recurrir la Administracin (y sobre todo la local en materias de urbanismo o
denegacin de licencias) a reproducir el acto administrativo dotndolo de otra cobertura
jurdica (legalizando una obra pendiente de demolicin en virtud de sentencia firme mediante
la aprobacin de un nuevo plan de urbanismo). Esta actividad, no obstante constituye un
claro supuesto de desviacin de poder, ha recibido su confirmacin por parte de cierta
jurisprudencia del Tribunal Supremo a la que despus nos referiremos, mediante la
subsanacin de esta corruptela en uno de los supuestos de imposibilidad legal.
L. MARTN REBOLLO, Leyes administrativas, op. cit., pgs. 1376-1377. Entre los comentarios que
el profesor MARTN REBOLLO aporta en su Cdigo, hallamos la reflexin a la imposibilidad legal
en el mbito del derecho urbanstico: No era nada infrecuente, en efecto, que tras una
Sentencia anulatoria de un acto administrativo municipal (una licencia, por ejemplo), se
pretendiese legalizar a posteriori la licencia anulada por el procedimiento de modificar el
Plan de urbanismo de modo que la vieja licencia quedara cubierta. Era una manera indirecta
de inejecutar la primitiva sentencia. Aqu es oportuno sealar que ya cuando hemos
analizado el artculo 103.4 de la LJCA, es decir, la nulidad de los actos dictados con la
finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia, es difcil no ser conscientes de la relacin
entre el artculo 103.4 y el artculo 105.2 de la LJCA.
S. MENNDEZ PREZ, De nuevo sobre la ejecucin de sentencias en materia urbanstica. La
salvaguarda de los intereses de los adquirentes de las viviendas de un edificio ilegalmente
construido, en Revista de Urbanismo y Edificacin, n. 10, 2004, pgs. 119-125. Tambin
refleja la importancia de las modificaciones a posteriori de la sentencia del planeamiento
urbanstico: Como punto destacado que dota de singularidad a la ejecucin de sentencias en
ese mbito, el que se deriva de la posibilidad de una posterior modificacin de los
instrumentos de planeamiento a la que se acomode, entonces, la actuacin antes declarada
ilegal.

271

GEMMA GEIS CARRERAS

confieren una cobertura jurdica al acto administrativo (licencia urbanstica) o


a la disposicin administrativa anulada (plan urbanstico).514 La imposibilidad
legal supone un cambio en el rgimen jurdico urbanstico aplicable al objeto
de la sentencia, y motiva su inejecucin.515
A nuestro entender, no pueden establecerse dos categoras diversas de
imposibilidad legal como hace GIMENO SENDRA,516 que diferencia entre la
imposibilidad fctica sobrevenida y la imposibilidad legal sobrevenida. La
primera, segn este autor, hace referencia a la presencia de terceros
adquirentes de buena fe en la fase de ejecucin de la sentencia. La segunda,
circunscribe la imposibilidad legal a los supuestos en los que se reproduce el

R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pg. 121. El
magistrado del Tribunal Supremo ratifica la presencia de la imposibilidad legal en el mbito
urbanstico: Por lo que hace referencia a la imposibilidad legal, se viene incluyendo dentro
del concepto lo que, en realidad, es una simple imposibilidad de carcter administrativo, la
cual se produce habitualmente en el mbito del urbanismo mediante la posterior aprobacin
de nuevo planeamiento que viene a legalizar la actuacin previamente anulada.
514
M. GMEZ MEJAS, La modificacin de la regulacin legal de las zonas perifricas de
proteccin de las reservas naturales en la legislacin navarra y sus consecuencias para la
ejecucin de sentencias firmes, en Revista Mensual de Gestin Ambiental, mayo 2000, pp.
51-57. Para GMEZ es una prctica habitual en el derecho urbanstico: [] en el mbito
urbanstico, donde es habitual que mediante una modificacin o revisin de planeamiento
(generalmente, o en el mbito del estudio de detalle) se produzca la legalizacin de una obra
clandestina o amparada en una licencia ilegal o, por el contrario, la imposibilidad de ejecutar
una licencia por ser contraria a un planeamiento posterior. La jurisprudencia contenciosa es
muy cauta al declarar la imposibilidad, y, en todo caso, reconoca una indemnizacin a favor
de los recurrentes.
515
M. C. ESCUDERO HERRERA, Los obstculos a la efectividad de las sentencias en el contenciosoadministrativo, y sus soluciones, op. cit., pg. 108 y ss. En esta obra se ofrece una definicin
acerca de la imposibilidad legal y su interfiriente en el mbito urbanstico: [] la ejecucin
de la sentencia sera perfectamente posible en los hechos, pero existe una causa normativa
que lo obstaculiza y, por tanto, la hace inviable. Dentro de las causas de imposibilidad legal
de ejecutar una sentencia, la que con ms frecuencia se produce deriva del cambio del
planeamiento urbanstico, consecuencia del ius variandi de la Administracin, de tal forma
que lo que era antes ilegal se ha legalizado, la sentencia deviene inejecutable por haber
sobrevenido una causa de imposibilidad de cumplimiento especfico.
516
V. GIMENO SENDRA Y OTROS, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin
contencioso-administrativa de 1998, op. cit., pgs. 729-730. En esta obra la imposibilidad
fctica sobrevenida se define del siguiente modo: El primero de los enunciados supuestos
suele acontecer cuando jurdicamente la cosa, objeto de la prestacin, se hace
irreivindicable como consecuencia de la entrada en la relacin jurdico-material debatida de
terceros de buena fe a quienes ampara el ordenamiento. Nuestra postura es radicalmente
contraria a la transformacin en imposibilidad legal de la presencia de terceros adquirentes
de buena fe. En relacin con la imposibilidad legal sobrevenida se centra en la reproduccin
del acto: Supuesto bien diferente al anterior es el de que la Administracin obtenga del
poder normativo competente una nueva disposicin legal que otorgue otra cobertura jurdica
al acto administrativo declarado judicialmente nulo y que le permita dictar un segundo acto
administrativo, en virtud del cual, quede legalizada la situacin originaria, ocasionando la
frustracin de la ejecucin por imposibilidad legal.

272

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

acto enjuiciado, dando cobertura jurdica a lo declarado ilegal por una


sentencia.
Sostenemos que la imposibilidad legal constituye una excepcin a la
ejecucin de la sentencia por la incidencia de la modificacin legal posterior.
MARTN DELGADO ha afirmado que la imposibilidad legal se integra en el mbito
de la legalidad sobrevenida, a consecuencia de los cambios normativos,517 y
FERNNDEZ VALVERDE518 advierte que la imposibilidad legal es una simple
imposibilidad de carcter administrativo que se produce habitualmente en el
mbito del urbanismo mediante la posterior aprobacin de un nuevo plan que
viene a legalizar la actuacin previamente anulada.519
De igual modo que la excepcin de imposibilidad material, la
imposibilidad legal ser interpretada restrictivamente al amparo del artculo
105.1 de la LJCA.
En la jurisprudencia de los tribunales de lo contencioso-administrativo
se aprecia la trascendencia de la imposibilidad legal en la ejecucin de las
sentencias urbansticas. La ejecucin del fallo de una sentencia se eterniza y
llega a plazos de ms de diez o quince aos, y en el peor de los casos queda
paralizada la ejecucin por la concurrencia de dicha excepcin. As pues,
surge la reflexin de si existe una conexin entre el largo perodo en que
transcurre la ejecucin de la sentencia y la notoriedad de la imposibilidad
legal en el mbito urbanstico.520 Es insostenible que, si la ejecucin de una
sentencia se produce en el plazo de quince aos, no se dicte una normativa
que afecte al fallo y, por tanto, a la ejecucin. De este modo, agilizar la

517

I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y actividad administrativa, op. cit., pgs. 172-174.
R. FERNNDEZ VALVERDE, Urbanismo y ejecucin de las sentencias, op. cit., pg. 121.
519
A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de sentencias: reaccin frente a los
actos de la Administracin o del legislador que tengan como finalidad eludir su
cumplimiento, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas, op. cit.,
pgs. 133-174. GALN reconoce la existencia de dichas prcticas, de manera ms especfica,
en materia urbanstica: El cambio sobrevenido en el ordenamiento puede ser tambin
producido, y as sucede frecuentemente, por una modificacin del planeamiento urbanstico.
520
M. C. ESCUDERO HERRERA, Los obstculos a la efectividad de las sentencias en el contenciosoadministrativo, y sus soluciones, op. cit., pg. 108 y ss. La autora relaciona el transcurso del
tiempo y la incidencia de la imposibilidad: Sin embargo, son muchos los casos en los que esta
ltima, lejos de velar por su cumplimiento, intenta evadirse de acatarlas adoptando una
actitud pasiva que conlleva el retraso de la ejecucin y, en muchas ocasiones con ello, la
aparicin de la causa de imposibilidad legal.
518

273

GEMMA GEIS CARRERAS

ejecucin de las sentencias podra reducir la aparicin de la nebulosa de la


imposibilidad legal en su cumplimiento.
Del examen de la nulidad del artculo 103.4 de la LJCA, es decir, de la
aprobacin de actos o disposiciones administrativas dictados con la finalidad
de eludir el cumplimiento de las sentencias, hemos advertido la ntima
conexin que existe entre dicha nulidad elusiva y la imposibilidad legal.
La jurisprudencia demuestra que las partes instan el incidente de
nulidad ante la aprobacin o modificacin de un acto o disposicin
administrativa que sobreviene a la sentencia y que la hace legalmente
imposible de ejecutar. El incidente de nulidad tendr como objeto determinar
por parte del juez si el fallo verdaderamente es legalmente imposible de
ejecutar o, por el contrario, si esta modificacin persegua como nica
finalidad eludir el fallo de la sentencia.
En relacin con las sentencias urbansticas y la casustica concreta
respecto a la excepcin de imposibilidad legal, pueden darse los siguientes
supuestos:

La aprobacin o modificacin de una norma con rango de

ley que incide en la ejecucin de la sentencia. En la mayora de


ocasiones, la modificacin otorgar la cobertura jurdica a la licencia,
plan urbanstico o instrumento de gestin urbanstica que haban sido
anulados por el juez o tribunal. Ante este supuesto no cabe la
impugnacin en va ordinaria de la aprobacin o modificacin de la ley.
nicamente ser posible el recurso de inconstitucionalidad o el
planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad.521 Es lo que

521

En los artculos 25-30 de la LJCA se establece el objeto del recurso contenciosoadministrativo. En este mismo sentido, V. GIMENO SENDRA Y OTROS, en Comentarios a la nueva
Ley reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1998 (op. cit., pgs. 742745), en relacin con la posible interposicin del recurso de inconstitucionalidad, se expresan
en los siguientes trminos: Por consiguiente, el mencionado problema debiera solucionarse
atendiendo, de un lado, al rango legal de la nueva norma que otorga distinta cobertura al
acto y, de otro, a la naturaleza de la aplicacin de dicha norma en el tiempo. Atendiendo al
primero de los enunciados criterios, y tratndose la nueva norma de un Reglamento, deben
los Tribunales en la inaplicacin de los Reglamentos ilegales, hoy reiterado en el art. 6 de la
vigente LOPJ; por el contrario, si se tratara de una Ley, la solucin es bien distinta pues el
Poder Legislativo no puede autocondicionarse y es libre de modificar las Leyes que

274

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

hemos denominado validaciones legislativas y su ejemplo ms


paradigmtico es el del embalse de Itoiz.

La concesin de una licencia posterior a la sentencia que

da cobertura jurdica a la construccin o edificacin ejecutada a partir


de una licencia declarada ilegal y, en su caso, nula.

La sentencia declara la ilegalidad de un plan urbanstico

(ya sea territorial, general o derivado) y sobreviene una modificacin o


aprobacin de una nueva disposicin administrativa que interfiere en la
ilegalidad del plan urbanstico.522

Un ltimo supuesto sera aquel en que se declara la

ilegalidad del instrumento de gestin urbanstica, en sus distintas


modalidades, pero se modifica alguna de sus partes (por ejemplo, los
estatutos de una junta de compensacin) para darle cobertura e
impedir la ejecucin de la sentencia.

Cul ha sido la posicin del Tribunal Supremo en relacin con las


legalizaciones ex post de la sentencia? La sola presencia de una normativa
sobrevenida supone que per se ya pueda calificarse de excepcin de
imposibilidad legal de ejecutar la sentencia? Es indiferente que la
modificacin sobrevenida tenga lugar antes o despus que recaiga sentencia?
Cules son las reglas que nos permiten afirmar que estamos en presencia de
una excepcin de imposibilidad legal de ejecutar una resolucin judicial?

4.3.2 La jurisprudencia de los tribunales acerca de las legalizaciones ex


post facto y su calificacin como imposibilidad legal

El Tribunal Supremo ha modificado su postura en relacin con la


excepcin de imposibilidad legal desde el inicio de la aprobacin de la
Constitucin hasta la actualidad. Es decir, en una primera etapa desde la
promulgue. Otra cosa ocurrira cuando mediante dicho proceder infrinja la Constitucin, en
cuyo caso puede el rgano judicial promover la oportuna cuestin de inconstitucionalidad.
522
Vid. supra, op. cit., pg. 73.

275

GEMMA GEIS CARRERAS

aprobacin de la Constitucin espaola en la que la Ley jurisdiccional de


1956 se interpretaba bajo los parmetros de la Carta Magna, el Tribunal
Supremo predicaba una interpretacin flexible de la imposibilidad legal, de
modo que la sola interferencia en la ejecucin de la sentencia de una
modificacin sobrevenida ya poda ser calificada de imposibilidad legal.523
Con posterioridad, el Tribunal Supremo ha puesto ms lmites a la
declaracin de la excepcin de imposibilidad legal. Particularmente, las
sentencias del caso del Fortn de la Reina524 han sentado un antes y un
despus en el tratamiento de la excepcin de imposibilidad legal.
El Tribunal Supremo desestim la existencia de una excepcin de
imposibilidad legal en el caso del Fortn de la Reina de Tarragona. Debemos
recordar que el TSJC haba anulado la licencia de obras concedida por el
Ayuntamiento de Tarragona porque el PGOU calificaba el terreno del Fortn
como zona verde. A posteriori, una vez que la parte demandante, el 27 de
enero de 1993, solicita la ejecucin de la sentencia, el Ayuntamiento de
Tarragona y los propietarios presentan un escrito ante el TSJC en el que
solicitan la inejecucin de la sentencia por imposibilidad legal. El motivo de
523

. MENNDEZ REXACH, Los principios comunes del derecho urbanstico en la Espaa de las
autonomas y el proceso hacia una nueva regulacin, op. cit., pgs. 29-31. MENNDEZ REXACH
hace referencia a la evolucin jurisprudencial en la aplicacin de la excepcin de
imposibilidad legal: Esta posibilidad es aplicable cuando el juez o tribunal sentenciador
declara, a instancia de la parte obligada, que la ejecucin es imposible. Sin embargo, la
interpretacin de la imposibilidad no es pacfica, pues hay dos tendencias jurisprudenciales
claramente identificables: una ms permisiva y otra ms estricta. Con un criterio flexible, el
Tribunal Supremo considera que hay imposibilidad legal de ejecutar una sentencia cuando ha
tenido lugar una modificacin del planeamiento, que convierte en legal lo que se declar
ilegal. De este modo, la modificacin del plan viene a legalizar la situacin, impidiendo la
ejecucin de la sentencia. En cambio, en otras ocasiones, el alto Tribunal entiende que, al
formar parte el derecho a la ejecucin del derecho a la tutela judicial efectiva, la
imposibilidad se debe interpretar en su sentido ms restrictivo y en trminos de
imposibilidad absoluta (absoluta imposibilidad fsica o evidente imposibilidad jurdica de
cumplir el fallo). En consecuencia, la modificacin del planeamiento no ser causa de
inejecucin de la sentencia si ha sido realizada con la intencin de incumplir la sentencia, o
mejor, con la intencin de que sta no se ejecute (entre otras, Sentencia de 5 de abril de
2001, Aranzadi 3030, FD 7). No obstante, la sentencia reconoce que esta conclusin es
matizada y remite la solucin al examen de las circunstancias concretas de cada caso, lo que
justifica la diversidad de decisiones que este Tribunal Supremo ha adoptado. Esta
interpretacin estricta de la imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia parece
mucho ms correcta que la interpretacin amplia. El hecho de que se otorgue una
indemnizacin sustitutoria no debe servir de coartada para declarar imposible la ejecucin.
524
STS de 5 de abril de 2001, ponente: Pedro Jos Yage Gil, RJ 2001/3030, y STS de 18 de
febrero de 2004, ponente: Segundo Menndez Prez, RJ 2004/3160. En ambas sentencias se
resuelve la imposibilidad legal en el caso del Fortn de la Reina.

276

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

dicha solicitud se fundamenta en la aprobacin, en fecha de 10 de enero de


1995, de la revisin del PGOU que curiosamente legalizaba el restaurante. El
Tribunal Supremo aprecia la existencia de la nulidad de pleno derecho de la
modificacin del PGOU, apreciando un uso desviado de las facultades
urbansticas (FJ 7): Sobre el problema ms concreto de si una modificacin
de planeamiento origina la imposibilidad jurdica de ejecucin de una
sentencia, cuando pretende legalizar aquello que la sentencia anul, del
examen de la jurisprudencia de este Tribunal slo puede concluirse lo
siguiente: esa modificacin no ser causa de inejecucin de la sentencia si ha
sido realizada con la intencin de incumplir la sentencia, o mejor, con la
intencin de que sta no se ejecute. Esta conclusin [] justifica la diversidad
de decisiones que el Tribunal Supremo ha adoptado, y que van desde la
afirmacin de que la modificacin de planeamiento es causa de inejecucin
de las sentencias [] hasta la conclusin de que la modificacin del
planeamiento no es causa de inejecucin []. Esta ltima dice que no es
exacto que la modificacin del planeamiento produzca una automtica
legalizacin ex post facto de todas las edificaciones que resulten conformes
con el nuevo, aunque no lo fueran con el anterior. Cuando media una
sentencia anulatoria de una licencia por disconformidad con el planeamiento,
la nueva ordenacin no deja sin efecto aqulla sino que, si acaso, pudiera
constituir un supuesto de imposibilidad legal de su ejecucin, teniendo bien
presente que esta Sala ha declarado reiteradamente que el Tribunal
sentenciador puede imponer las consecuencias de la anulacin de la licencia,
pese a que formalmente resultare amparado por una nueva ordenacin, si
estimare ste ilegal por haberse producido con la finalidad de eludir la
ejecucin de una sentencia y las responsabilidades que de ello derivaren para
la Administracin []. As pues, la modificacin no constituye una causa de
imposibilidad legal si se acredita que la nica intencin era evitar el
cumplimiento del fallo de la sentencia.525 El Tribunal Supremo tambin afirma

525

En el FJ 8 de la citada sentencia el Tribunal Supremo advierte la presencia de dicha


intencin elusiva en el trasfondo de la revisin del PGOU: Pues bien, de todo ello se deduce
la necesaria desestimacin de los motivos que nos ocupan, porque esos datos revelan que,
lejos de existir razones objetivas y reconocibles de tipo urbanstico que aconsejaran la
modificacin del Plan en lo referente al Fort de la Reina, ha sido slo la voluntad
municipal de que no se ejecutara la sentencia lo que llev a la Corporacin a incluir en la

277

GEMMA GEIS CARRERAS

que no es exacto que la simple interferencia de una modificacin o


aprobacin posterior a la sentencia produzca la legalizacin ex post facto de
forma automtica. A efectos de la exposicin, es relevante sealar que la
modificacin se haba producido con posterioridad a la sentencia.
En la posterior sentencia de 18 de febrero de 2004, el Tribunal Supremo
se ratifica en los mismos argumentos para apreciar la voluntad del
Ayuntamiento de Tarragona de evitar el cumplimiento del fallo mediante la
revisin del PGOU.526 En esta segunda ocasin, el Tribunal Supremo vuelve a
estimar la desviacin de poder en el ejercicio del ius variandi y, por tanto,
anula la revisin del PGOU, desestimando la existencia de la excepcin de
imposibilidad legal.
Por otro lado, en el caso ya citado de la revisin del PGOU del
Ayuntamiento de Cceres impugnada por el Colegio Oficial de Arquitectos de
Extremadura, el Tribunal Supremo527 desestima528 la presencia de la
imposibilidad legal y de la nulidad del artculo 103.4 de la LJCA. El Tribunal
Supremo basa su argumento en el elemento competencial y temporal. En el FJ
6 fundamenta su postura: Varios son los datos que debemos poner de
manifiesto y en los que debemos fundamentar nuestra decisin de proceder a
la estimacin del recurso de casacin formulado por el Ayuntamiento de
Cceres: a) En primer trmino la circunstancia de que el acto ahora
impugnado (revisin del PGOU de Cceres) fue definitivamente aprobado por
un rgano y una administracin diferente (consejero de Medio Ambiente,
Urbanismo y Turismo de la Junta de Extremadura) del que aprob (alcalde
Revisin del Plan unas determinaciones que amparaban punto por punto el proyecto tcnico
en base en el cual se otorg la licencia anulada [].
526
En el FJ 7 de la STS de 18 de febrero de 2004, el Tribunal Supremo se reafirma en la
postura mantenida en la STS de 5 de abril de 2001 a favor de la desestimacin del recurso de
casacin de los recurrentes: [] pues no se ha demostrado que la modificacin de
planeamiento (revisin del Plan de Ordenacin de Tarragona) que el Ayuntamiento ha opuesto
a la ejecucin de la sentencia tenga otra justificacin que la de impedir la ejecucin.[]
Lejos de existir razones objetivas y reconocibles de tipo urbanstico que aconsejaran la
modificacin del Plan en lo referente al Fort de la Reina, ha sido slo la voluntad
municipal de que nos se ejecutara la sentencia lo que llev a la Corporacin a incluir en la
Revisin del Plan unas determinaciones que amparaban punto por punto el proyecto tcnico
con base en el cual se otorg la licencia anulada. En el FJ 8 el Tribunal Supremo hace
referencia a la institucin de la desviacin de poder.
527
STS de 28 de marzo de 2006. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2006/3138.
528
El Tribunal Supremo casa la STSJE de 22 de octubre de 2002. Ponente: Wenceslao Olea
Godoy. JUR 2002/284917.

278

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

presidente del Ayuntamiento de Cceres) el acto anteriormente impugnado y


anulado (licencia de edificacin). b) En segundo lugar la circunstancia de que
la tramitacin de la revisin del PGOU (anterior a 1994) fue iniciada con
anterioridad a la fecha de la concesin de la licencia (3 de agosto de 1994)
luego anulada. Y c) fundamentalmente, la circunstancia, tambin temporal,
de que la sentencia de instancia fue dictada ms de dos meses despus (30 de
diciembre de 1998) a la fecha de la orden autonmica aprobatoria de la
revisin del PGOU ( 28 de octubre de 1998). [] Hemos expuesto que, tras la
anulacin de un determinado planeamiento (aunque aqu se trata de una
licencia), si bien la Administracin sigue disponiendo de sus facultades de
ordenacin urbanstica y, por tanto, de modificacin de las determinaciones
aplicables, debe, si ello incide sobre actuaciones ya declaradas ilegales en
sentencia firme, demostrar que la modificacin no tiene la finalidad de
convertir lo ilegal en legal, sino la de atender racionalmente al inters
pblico urbanstico. Por tanto, el Tribunal Supremo acude al criterio del
elemento temporal para apreciar la excepcin de imposibilidad legal, al igual
que lo utiliza en relacin con la nulidad del artculo 103.4 de la LJCA.
El Tribunal Supremo, en otras ocasiones, ha apreciado como indicio
para confirmar la presencia de un nimo elusivo529 si la modificacin del acto
o disposicin administrativa ha tenido lugar antes o despus de recaer
sentencia. As, el Tribunal Supremo se ha llegado a preguntar cmo puede
predicarse que existe una voluntad de evitar el fallo de la sentencia en la
529

En la STS de 4 de mayo de 2004 (ponente: Segundo Menndez Prez, RJ 2004/5298) se


declar que slo podr acordarse la inejecucin de una sentencia por imposibilidad legal
siempre que no exista un nimo elusivo: Sobre el problema ms concreto de si una
modificacin del planeamiento origina la imposibilidad jurdica de ejecucin de una
sentencia, cuando pretende legalizar aquello que la sentencia anul, del examen de la
jurisprudencia de este TS slo puede concluirse lo siguiente: esa modificacin no ser causa
de inejecucin de la sentencia si ha sido realizada con la intencin de incumplir la sentencia,
o mejor, con la intencin de que sta no se ejecute.
S. MENNDEZ PREZ, De nuevo sobre la ejecucin de sentencias en materia urbanstica. La
salvaguarda de los intereses de los adquirentes de las viviendas de un edificio ilegalmente
construido, op. cit., pgs. 119-125. El autor concluye el anlisis de la STS de 4 de mayo de
2004 afirmando: [] aquella natural consecuencia del pronunciamiento anulatorio debe
llevar a la demolicin del edificio en tanto en cuanto los interesados en la ejecucin no
ofrezcan, sin ms dilacin, una solucin distinta, que est definida, detallada, precisada y
aprobada en la medida en que deba serlo, y que, por estarlo, pueda ser analizada por el
rgano jurisdiccional a los efectos de decidir si con ella se restablece, lcita y plenamente, la
legalidad conculcada, hasta el punto de hacer innecesaria una actuacin distinta a la
ofrecida.

279

GEMMA GEIS CARRERAS

modificacin aprobada si an no haba recado fallo. En consecuencia, emplea


el elemento temporal como criterio para desvirtuar la subjetividad de la
Administracin que la conducira a la nulidad de la modificacin sobre la base
del artculo 103.4 de la LJCA (FJ 6): Los datos temporales expuestos
fundamentalmente el carcter posterior de la sentencia anulatoria de la
licencia constituyen otra circunstancia que tambin sirve para desvirtuar el
vicio de la subjetividad impugnado; resulta muy difcil imputar tal vicio a la
Orden aprobatoria de la Revisin del PGOU cuando an faltaban dos meses
para que se dictara la sentencia que se supona iba a anular la anterior
licencia. En cualquier caso, el elemento temporal es para el Tribunal
Supremo un argumento para discutir la presencia de una excepcin de
imposibilidad legal.530 Ahora bien, de igual modo que con la nulidad del
artculo 103.4 de la LJCA, hemos expresado nuestras reservas en relacin con
el factor temporal y las posibles estrategias procesales que las partes
interesadas pueden establecer para evitar dichos lmites. Ms claramente, la
parte puede instar la modificacin o revisin del PGOU antes de que recaiga
sentencia con la finalidad de evitar su cumplimiento, a sabiendas de que una
modificacin anterior elimina cierta parte de las dudas en su actuacin.
As por ejemplo, el Ayuntamiento de Dey aprob un plan especial de
proteccin una vez recada sentencia, tal como apunta el Tribunal
Supremo.531 Los hechos se suceden de la siguiente forma: (a) existencia de
unas obras ilegales al amparo de una licencia ilegal y que deben ser objeto de
demolicin; (b) aprobacin por parte del Ayuntamiento de un plan especial de

530

STS de 11 de diciembre de 2003. Ponente: Manuel Vicente Garzn Herrero. RJ 2003/8428.


El Tribunal Supremo estima el incidente de ejecucin de sentencia y, por tanto, anula el auto
del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria que desestimaba la inejecucin de la sentencia
que afecta a la demolicin de un hotel. La anterioridad de la revisin de las normas
subsidiarias a la sentencia es lo que debe ser controversia en el incidente de ejecucin:
Efectivamente, la revisin del planeamiento de Ampuero, llevada a cabo en 1996, no fue
examinada por la sentencia que se ejecuta, ni pudo serlo, por la elemental consideracin de
que el enjuiciamiento de los actos impugnados tena que llevarse a cabo, y as se hizo,
conforme a la legislacin vigente cuando se dictaron, no en virtud de una normativa que ni
siquiera exista cuando los actos impugnados se produjeron. Precisamente, y desde esta
perspectiva, la de la normativa aplicable a los actos impugnados, no parece que la hipottica
alegacin de las Normas Subsidiarias Revisadas [] era obligada en aquel proceso, pues el
enjuiciamiento de la licencia haba de hacerse conforme la normativa vigente cuando la
licencia se otorg.
531
El TSJIB dict una sentencia por la que declaraba la nulidad de la licencia de obras y
ordenaba su demolicin.

280

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

proteccin que precisamente afecta a las construcciones que deben ser objeto
de demolicin: se trata, pues, de una disposicin administrativa elusiva; (c) la
Administracin autonmica, en este caso el Consejo de Mallorca, da su visto
bueno para la aprobacin del plan especial de proteccin.
El Tribunal Supremo afirma que tras la aprobacin del plan especial de
proteccin del Ayuntamiento de Dey est la voluntad de eludir el
cumplimiento del fallo, de modo que, como se aprecia en los FJ 5 y 6, no se
califica de excepcin de imposibilidad legal de ejecutar la sentencia532:
Resulta, al menos, inslito que, si estas sentencias declararon que los
desmontes y las edificaciones daan el paisaje por causar impacto en l, se
apruebe despus un Plan Especial de Proteccin del Paisaje en cuestin que
conserva las explanaciones y edificios que lo han daado. La conclusin a que
llegamos, a la vista de tal actuacin administrativa, es la misma sostenida por
la asociacin comparecida como recurrida, es decir, que dicho planeamiento
especial, al incluir las mentadas edificaciones en el catlogo de otras
edificaciones a conservar, tiene como nica finalidad impedir la ejecucin de
una sentencia firme, lo que, como declaramos en nuestra Sentencia, de fecha
25 de junio de 1998 (recurso de casacin 7358/94, fundamento jurdico
cuarto, prrafo segundo), no cabe esgrimir como causa de imposibilidad legal
de ejecutar una sentencia, segn establece el artculo 105.2 de la Ley de esta
Jurisdiccin, al tratarse de un subterfugio para impedir el cumplimiento de
una decisin judicial, razn por la que no pueden prosperar los motivos de
casacin alegados por ambas partes recurrentes. El posterior Plan especial
de proteccin a la sentencia es calificado por el Tribunal Supremo como
subterfugio para impedir el cumplimiento de la decisin judicial. En
consecuencia, desestima la peticin formulada por los recurrentes y el
elemento temporal aparece como factor que hay que tener en cuenta para
enjuiciar una modificacin sobrevenida.
El Tribunal Supremo ha desestimado que la aprobacin inicial de un
plan urbanstico constituya una imposibilidad legal. Este es el supuesto de la
anulacin de la licencia para la construccin de noventa y seis viviendas en el
532

STS de 1 de marzo de 2005. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2005/2367.

281

GEMMA GEIS CARRERAS

Pazo de Quiones de Len. As razona el Tribunal Supremo acerca de la


aprobacin inicial (FJ 6):533 No con el solo anuncio de que una actividad
planificadora u ordenadora en tal sentido ha sido ya iniciada puede vulnerarse
el derecho a la ejecucin de las sentencias. Entre otras razones, porque con
este solo anuncio, sin la aprobacin definitiva de la modificacin, no cabe
tener a sta por jurdicamente existente []. Por tanto, las aprobaciones
iniciales de planes urbansticos no forman parte del concepto de imposibilidad
legal a la vista de la interpretacin esgrimida por el Tribunal Supremo.
Cul ha sido la postura en cuanto a las licencias que se conceden y que
dan cobertura jurdica a la licencia anulada? El Tribunal Supremo ha admitido
la imposibilidad legal de ejecutar una sentencia ante la concesin sobrevenida
de una licencia. En la STS de 26 de enero de 2005534 se estima la excepcin de
imposibilidad legal ante la concesin de una nueva licencia urbanstica que
interfiere en la ejecucin. El Tribunal Supremo se manifiesta en el siguiente
sentido (FJ 4): En otras palabras, el referente no es ya la licencia de 1993, a
la que no se adecuaban las obras inicialmente ejecutadas, sino una posterior,
de 1994, que autoriza una altura mayor, pero dentro del lmite permitido por
las Normas Urbansticas. La acomodacin de la construccin a aquella licencia
inicial, o lo que es igual, la ejecucin de la sentencia en sus propios trminos,
se ve obstaculizada por una nueva licencia, que, en cuanto acomodada a las
Normas, se erige en causa de imposibilidad legal de aquella ejecucin.
En ocasiones, las partes afectadas por la ejecucin han intentado que
fueran los propios tribunales los que homologasen la legalidad sobrevenida y
la ejecucin de la sentencia, confundiendo el incidente de excepcin de
imposibilidad legal con la sustitucin por equivalente.535

533

STS de 4 de mayo de 2004. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2004/5298.


STS de 26 de enero de 2005. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2005/1367.
535
STS de 6 de septiembre de 2005. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2005/219412. El
Ayuntamiento de Navarcles (Barcelona), la Diputacin de Barcelona y la Sociedad Catalana de
Petrolis S.A. interponen un recurso de casacin contra los autos dictados por el Tribunal
Superior de Justicia de Catalua en ejecucin de sentencia. El TSJC haba estimado la
nulidad: 1. Autorizacin de la Diputacin provincial de Barcelona []. 2. Licencia de obras
concedida por el Ayuntamiento de Navarcles []. 3. Licencia de actividad concedida por la
misma corporacin []. Todas ellas en relacin con la instalacin de una Estacin de Servicio
en la margen derecha de la carretera []. Se ordena asimismo al citado Ayuntamiento que
proceda al derribo de lo construido al amparo de dichas licencias. Los recurrentes solicitan
534

282

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

En la misma lnea, la jurisprudencia nos aporta una interesante


sentencia en la que los recurrentes impugnaron la denegacin ilegal de una
licencia dictada por el Ayuntamiento de Cullera. En primera instancia se
estima la ilegalidad de la denegacin de la licencia. No obstante, el mismo
Ayuntamiento, antes de que recayera sentencia, haba modificado el plan
urbanstico a fin de que cuando se dictase la sentencia ya no se pudiese
conceder la licencia. As pues, no podra ejecutarse el fallo que concediera la
licencia porque el plan urbanstico ya no lo permitira.536 El Tribunal Supremo
afirma que no existe imposibilidad porque haya tenido lugar una modificacin
del plan urbanstico, ya que en el momento procesal en que se deneg
ilegalmente la licencia esta deba haberse otorgado, dado que el rgimen
ante el Tribunal Supremo que [] tenga por instada la apertura del incidente de
cumplimiento por solucin equivalente a la ejecucin material de la Sentencia de
20/6/94. Lo ms curioso de la sentencia es que las partes demandantes, incluida la
Diputacin de Barcelona, asimilaron instar incidente de cumplimiento de la sentencia por
solucin equivalente con que el Tribunal Supremo diese el visto bueno para modificar el
plan urbanstico y legalizar as la nulidad de la licencia. El rgano judicial critica la propuesta
efectuada por la Diputacin de Barcelona y los dems recurrentes: En cambio lo que se
pretende por la entidad municipal es que la Sala d una especie de visto bueno a un avance
de Plan Especial de Ordenacin de Accesos de la zona [], Plan especial 2 Estacin de
Servicio de Navarcles, promovido por Repsol Comercial de Productos Petrolferos, as como
que seale el rgano encargado de continuar su tramitacin hasta conseguir la aprobacin del
Plan, el plazo para efectuarla atendiendo a la complejidad del caso, medios con los que se
llevara a cabo y cuantificacin, en su caso, de los perjuicios que puedan corresponder a los
titulares de la licencia anulada. Por qu una administracin pblica y un poder econmico
empresarial instan el incidente de ejecucin y la solicitud de visto bueno del plan urbanstico
que legaliza la licencia? El Tribunal Supremo advierte que no se trata de modificar
posteriormente el trazado de la carretera mediante un plan especial con el que legalizar las
licencias. Las licencias en el momento en que se concedieron eran disconformes a derecho y,
por ello, fueron anuladas a todos los efectos, por lo que no pueden ser reactivadas y menos
cuando las circunstancias fcticas y jurdicas vigentes en el momento de su concesin no han
variado. Los recurrentes tambin interpusieron un recurso de splica ante el Tribunal Superior
de Justicia de Catalua en el que innovaban con un nuevo concepto, el de opcionalidad
administrativa convalidatoria como sinnimo de sustitucin por equivalente pecuniario. En el
FJ 5, el Tribunal Supremo califica de irregular el incidente suscitado por el Ayuntamiento de
Navarcles y advierte a la diputacin provincial de su actuacin porque lo que intentan las
partes es que el Tribunal Supremo promueva la tramitacin y aprobacin de un plan especial
para que se produzcan causas que imposibiliten la ejecucin de la sentencia. Califica de
absurdos los planteamientos esgrimidos y desestima el incidente de cumplimiento por
solucin equivalente.
536
El Tribunal se pronuncia en el siguiente sentido (FJ 2): Estimamos en parte el recurso
contencioso-administrativo, interpuesto por D. Bartolom contra la resolucin de 7 de Mayo
de 1992 del Ayuntamiento de Cullera, desestimatoria del recurso de reposicin formulado
contra la resolucin de 18 de Febrero de 1992, denegatoria de la licencia urbanstica
solicitada por el actor de 21 de Julio de 1989 a fin de construir un edificio de 12
apartamentos y garajes en la calle Subida al Castillo, del Monte San Antonio de Cullera,
anulando y dejando sin efecto las resoluciones impugnadas por ser contrarias a Derecho,
declarando el derecho del actor a la obtencin de la licencia solicitada, con las condiciones
expuestas en el fundamento jurdico sexto de esta resolucin, sin expresa imposicin de las
costas procesales.

283

GEMMA GEIS CARRERAS

jurdico urbanstico lo permita. El Tribunal Supremo afirma que debe darse


prioridad al derecho a la ejecucin de sentencias con la concesin de la
licencia, aunque al amparo del rgimen urbanstico actual sea ilegal (FJ 6):
Ahora bien, este precepto es rigurosamente inaplicable al caso de
otorgamiento de licencias impuesto por una sentencia firme, ya que en tal
caso la eficacia de la licencia no se extingue por ser disconforme con la nueva
ordenacin urbanstica, sino que ha de otorgarse en razn del principio de la
misma ejecucin de las sentencias en sus propios trminos ([] aqu aplicable
en razn de lo establecido en la Disposicin Transitoria 4.). Ello sin perjuicio,
naturalmente, de que la edificacin a que la licencia se refiere est fuera de
ordenacin, lo que es legal jurdicamente y normal en el mundo urbanstico
como consecuencia del cambio o modificacin de los Planes de ordenacin.
Sin embargo, el Tribunal Supremo pondera los efectos de la ejecucin a tenor
del poco inters pblico de los terrenos afectados por la concesin de la
licencia: Es cierto que el artculo 105.2 de la L. J. 29/98 permite inejecutar
total o parcialmente el fallo por imposibilidad material o legal de ejecutar
una sentencia, pero en casos como el que nos ocupa ello slo podra ocurrir
cuando el otorgamiento de la licencia (es decir, la ejecucin del fallo en sus
propios trminos) impidiera la ejecucin de determinaciones primordiales del
nuevo planeamiento, lo que no es el caso (vase informe del Sr. Arquitecto
Municipal D. Joaqun de fecha 5 de Julio de 2000, donde se pone de
manifiesto el poco inters pblico que tiene parte del terreno para los fines
de espacio libre pblico que le asigna el nuevo planeamiento). En cualquier
caso, el Tribunal Supremo, en el momento de hacer prevalecer la ejecucin
de la sentencia y, por tanto, la concesin de la licencia, valora la afectacin y
la incidencia de los terrenos afectados a la luz de los intereses pblicos. Nos
parece de gran acierto la introduccin de estos parmetros porque, a buen
recaudo, salvaguardan los intereses generales que la propia normativa
urbanstica establece.537

537

En relacin con la imposibilidad legal se citan las siguientes sentencias que tratan sobre la
materia: STS de 6 de septiembre de 2005. Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ
2005/219412; STSJC de 6 de junio de 2003. Ponente: Nuria Cleries Nern. RJCA 2003/779; STS
de 17 de julio de 2000, ponente: Ricardo Enrquez Sancho, RJ 2000/7016, y STS de 25 de
enero de 1999, ponente: Ricardo Enrquez Sancho, RJ 1999/355. En esta ltima sentencia, el
Tribunal Supremo estima la imposibilidad legal de ejecutar la sentencia a raz de la revisin y

284

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

A modo de conclusin, puede afirmarse que la jurisprudencia no


considera que la modificacin sobrevenida suponga automticamente la
legalizacin ex post acto de la construccin o edificacin ilegal. Deben existir
unos lmites y controles en la actuacin de la Administracin pblica,
bsicamente en el ejercicio del ius variandi en materia urbanstica. Los
rganos jurisdiccionales deben examinar si la modificacin sobrevenida goza
de una justificacin objetiva o bien si obedece a la voluntad de eludir el fallo
de la sentencia. En cualquier caso, siempre debe exigirse una interpretacin
restrictiva de la imposibilidad legal porque la LJCA la configura como una
excepcin al sistema general de ejecucin de sentencias. Y en ltimo
trmino, el Tribunal Supremo valora el elemento temporal, es decir, si la
modificacin ha tenido lugar antes o despus de la sentencia, para estimar la
excepcin de imposibilidad legal.

4.3.3 La imposibilidad legal y las validaciones legislativas

4.3.3.1 La validacin legislativa: concepto y concrecin en la ejecucin


de las sentencias urbansticas

La legalidad sobrevenida al fallo de la sentencia tambin puede venir


dada por la aprobacin o modificacin de una norma con rango de ley. Es
decir, en este caso, ser el poder legislativo quien interfiera en la ejecucin
modificando el marco normativo de la sentencia. Esta aprobacin o
modificacin

legislativa

puede

incidir

en

un

reglamento

anulado

judicialmente538 o legalizando una licencia urbanstica considerada ilegal


adaptacin del PGOU de Ciudadela en Menorca. El Tribunal Supremo declara la cuanta
correspondiente en concepto de indemnizacin sustitutoria. ATS de 22 de noviembre de 1989.
Ponente: Pedro Esteban lamo. RJ 1989/8353.; ATS de 9 de julio de 1992. Ponente: Mariano
Baena del Alczar. RJ 1992/6256; ATS de 3 de mayo de 1994, ponente: Jaime Barrio Iglesias,
RJ 1994/3593, y ATS de 26 de mayo de 1994, ponente: Antonio Nabal Recio, RJ 1994/4152.
Finalmente, la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relacin con la imposibilidad legal
tambin es analizada por J. M. ALEGRE VILA, La jurisprudencia del Tribunal Supremo en
materia de ejecucin de sentencias contencioso-administrativas, op. cit., pgs. 43-74.
538
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 830832. El autor califica como supuesto de mayor complejidad la validacin legislativa de
reglamentos anulados: Mayor complejidad plantea el caso de la anulacin judicial de

285

GEMMA GEIS CARRERAS

porque infringa una determinada ley.539 El conflicto se centra en si dicha ley


configura una causa de imposibilidad legal, deviniendo inejecutable la
sentencia porque la modificacin o nueva norma con rango de ley hace
imposible la ejecucin. Como habamos mencionado, la ley nicamente podr
ser controlable desde el punto de vista de su constitucionalidad ante el
Tribunal Constitucional.

En la doctrina espaola, especialmente BOIX540 se ha ocupado de esta


cuestin. Por la interesante exposicin que hace del uso desviado del poder
legislativo la transcribimos a continuacin: 1. Que la actuacin del legislador
ha tenido por nica base la pretensin de dejar sin efectos una condena a la
Administracin ya producida o muy probable. 2. Que los afectados no
pudieran entender como previsible la cobertura dada por el legislador (sta
introduce un cambio sustancial respecto de lo que era la ordenacin jurdica
previa, pero no cuando la modificacin es de matiz). 3. Que esta intervencin
se produzca en un momento muy avanzado del proceso (usualmente, de
hecho, ser exigido que ya haya pronunciamiento condenatorio en primera
instancia). 4. Que exista una desproporcin evidente en cuanto a la ausencia
de razonabilidad de la medida (lo que conlleva que slo afectar la limitacin
a casos en los que pueda haber afectados derechos e intereses de ciudadanos,
que constituyen el elemento a tener en cuenta, junto al inters general
invocado, a la hora de realizar la ponderacin). Para BOIX se pueden poner en
tela de juicio la oportunidad, la motivacin, el tiempo y la razonabilidad de la
modificacin o aprobacin legislativa que interfiere en el fallo de la
sentencia.

reglamentos y su posterior validacin legislativa, esto es, la posterior reiteracin de la


regulacin anulada en una norma con rango de ley, con la consiguiente elevacin de rango.
539
Este el caso de la vivienda de Michael Cretu en Ibiza, en que se intent legalizar la licencia
ilegal mediante la modificacin de la Ley de espacios naturales.
540
A. BOIX PALOP, Las convalidaciones legislativas, Iustel, Madrid, 2004, pgs. 527-528. Vase,
asimismo, A. BOIX PALOP, Las leyes de convalidacin en el ordenamiento constitucional, en
Revista Espaola de Derecho Constitucional, n. 73, enero-abril 2005, pgs. 157-186.

286

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

BOIX541 ha calificado la aprobacin de normas con rango de ley que


legalizan reglamentos o licencias anuladas como convalidaciones legislativas,
mientras que MATHIEU,542 uno de los estudiosos del tema en la doctrina
administrativa francesa, las ha definido como validaciones legislativas.543
La definicin sostenida por BOIX544 es la siguiente: Una convalidacin
legislativa de actos o disposiciones administrativas ilegales es cualquier
actuacin del legislador que, por medio de aprobacin de una norma con
rango de ley, pretende anular los efectos prcticos de la declaracin de
ilegalidad ya recada o que pueda recaer en el futuro sobre una actuacin
previa de la Administracin. En nuestro caso, tomamos la calificacin de la
doctrina administrativa francesa validacin, pero es indistinto porque ambas
incluyen el mismo concepto.
En relacin con los rasgos propios de las validaciones legislativas, BOIX
los circunscribe a los siguientes:545 a) Solamente hay convalidacin legislativa
si el intento de dejar sin efectos la decisin judicial se materializa en una
actuacin a cargo del legislador, que, adems, debe tener el carcter formal
de ley. b) La convalidacin legislativa debe tener como fin dejar sin efectos
prcticos una declaracin de ilegalidad ya firme o, al menos, posible en un
futuro. c) La decisin judicial a contrariar debe haber declarado la no
conformidad a Derecho del acto administrativo o del reglamento que se
pretenden convalidar. As pues, en la descripcin de los elementos
identificadores de las validaciones legislativas se advierte cierta conflictividad
en cuanto al uso de las potestades legislativas. Este es otro punto en el que el
principio de separacin de poderes se halla en tensin. El poder legislativo
interfiere en el desarrollo de la funcin judicial en el seno de las validaciones
legislativas.546 Por otro lado, BOIX ha manifestado, con buen criterio, que las
541

A. BOIX PALOP, Las convalidaciones legislativas, op. cit., pgs. 106-109.


B. MATHIEU, Les validations lgislatives. Pratique lgislative et jurisprudence
constitutionnelle, Economica, Pars, 1987.
543
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 830832. FONT reconoce la importancia de la doctrina francesa en relacin con las validaciones
legislativas.
544
A. BOIX PALOP, Las convalidaciones legislativas, op. cit., pgs. 107-109.
545
Vid. supra, op. cit., pgs. 107-109.
546
V. GIMENO SENDRA Y OTROS, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin
contencioso-administrativa de 1998, op. cit., pgs. 729-730. GIMENO SENDRA advierte que las
542

287

GEMMA GEIS CARRERAS

convalidaciones legislativas pueden conculcar el principio de separacin de


poderes porque hay una intromisin por parte del poder legislativo en el
poder judicial.547
En la doctrina administrativista francesa, tanto MATHIEU como FAVRET548
han manifestado la centralidad que el principio de separacin de poderes
ocupa en el estado de derecho. Sin embargo, MATHIEU549 ha establecido algunos
matices que permiten diferenciar aquellas validaciones que modifican el
rgimen jurdico del acto administrativo en cuestin de aquellas otras que
transforman el contenido material del acto administrativo. Estas ltimas son
las que MATHIEU califica como validaciones legislativas en sentido estricto.550
En la ejecucin de las sentencias urbansticas podr incidir una validacin
legislativa que afecte al rgimen jurdico de la licencia o bien, por el
contrario, que incida en el contenido material de la licencia.

validaciones legislativas entraan situaciones de manifiesta desviacin de poder y un


encubierto conflicto entre el poder judicial y los dems poderes del Estado.
Desgraciadamente suele acontecer con relativa frecuencia en el mbito local y en materia de
urbanismo, y lo que es peor es solucionado mediante la claudicacin del poder judicial o,
lo que es lo mismo, otorgando satisfaccin a la pretensin incidental de la Administracin de
acuerdo con el artculo 105.
547
A. BOIX PALOP, Las convalidaciones legislativas, op. cit., pgs. 339-341. BOIX critica la
interpretacin restrictiva del principio de separacin de poderes en el derecho francs. Dicha
posicin rgida se manifiesta en la posibilidad del ejercicio del poder de sustitucin por parte
del juez o tribunal. En la doctrina administrativa italiana se defiende una interpretacin ms
laxa del principio de separacin de poderes.
548
J. M. FAVRET, La bonne administration de la justice administrative, en Revue Franaise
de Droit Administratif, op. cit., pgs. 943-952. Respecto a las validaciones legislativas, FAVRET
seala: Elle implique quil nappartient ni au lgislateur, ni au gouvernement de censurer
les dcisions des juridictions, dadresser celles-ci des injonctions et de se substituer elles
dans le jugement des litiges relevant de leur comptence.
549
B. MATHIEU, Les validations lgislatives. Pratique lgislative et jurisprudence
constitutionnelle, op. cit., pgs. 57-105.
550
Vid. supra, op. cit., pg. 65 y ss. Mathieu define las validaciones legislativas stricto sensu
como aquellas que tienen como objeto sustraer el acto administrativo de la declaracin de
nulidad. As se expresa: En effet, alors que la validation stricto sensu a pour objet de
soustraire un acte administratif une annulation pour une vie quelconque, cette ratification
a pour objet de ne le soustraire que pour empitement sur le domaine de la loi. Resulta
interesante la extensa exposicin de la tipologa existente de validaciones legislativas y los
presupuestos bsicos de constitucionalidad de estas. Finalmente, el autor elabora un cuadro
sinptico en el que se hallan los distintos tipos de validaciones legislativas y su afectacin a
los principios de independencia del poder judicial, de legalidad y de acceso a la justicia.

288

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Nuestra postura defiende una nocin amplia de validacin legislativa en


la que se incorpore la incidencia en el rgimen jurdico y en el mbito
material propiamente dicho.551
El artculo 24 de la CE prescribe el derecho a la intangibilidad de la
cosa juzgada y proscribe al legislador que se intrometa en las sentencias
dictadas por los rganos jurisdiccionales. Los principales posibles supuestos
que pueden sucederse entre las validaciones legislativas y la ejecucin de las
sentencias urbansticas son los siguientes:
1) La declaracin judicial de la ilegalidad de una licencia urbanstica
(LU) provoca que se apruebe o modifique una norma con rango de ley que
ofrezca cobertura jurdica a la licencia ilegal, constituyendo una excepcin de
imposibilidad legal.
2) La anulacin del plan urbanstico comportar la aprobacin o
modificacin de la norma con rango de ley que convierta en legal lo anulado
judicialmente. En todo caso, la aprobacin o modificacin de la norma con
rango de ley incidira en el marco jurdico aplicable a la ejecucin de la
sentencia urbanstica y se manifestara como una excepcin de imposibilidad
legal.
A continuacin presentamos un cuadro sinptico de las modalidades de
validacin legislativa que pueden darse en la ejecucin de las sentencias
urbansticas.

551

A. BOIX PALOP, Las convalidaciones legislativas, op. cit., pgs. 339-341. El mismo BOIX aboga
por una delimitacin amplia y la califica de convalidacin legislativa de actos y disposiciones
ilegales; es decir, que la validacin legislativa podr incidir tanto en un reglamento como en
un acto administrativo.

289

GEMMA GEIS CARRERAS

Cuadro n. 2

4.3.3.2 Lmites a las validaciones legislativas en la STC n. 73/2000, de


14 de marzo

El ordenamiento jurdico establece algn lmite a la incidencia de las


validaciones legislativas en la ejecucin de sentencias? El Tribunal
Constitucional

ha

concretado

algunos

parmetros

de

control

en

su

jurisprudencia? Cul ha sido la postura de la doctrina frente a la propia


jurisprudencia del Tribunal Constitucional?
En el ordenamiento jurdico espaol se dio un caso paradigmtico de
validacin legislativa, que fue resuelto por la STC n. 73/2000,552 de 14 de
marzo, relativa al embalse de Itoiz. La modificacin legislativa que se llev a
cabo para legalizar esta presa constituye uno de los supuestos de validacin
legislativa que se han dado en la jurisprudencia. El Tribunal Constitucional,
como veremos, declar la constitucionalidad de la validacin legislativa,
aunque sus argumentos no fueron convincentes, ni lleg a concretar con

552

STC n. 73/2000, de 14 de marzo. Ponente: Julio Diego Gonzlez Campos. RTC 2000/73.

290

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

nitidez los lmites constitucionales de esta figura. Es decir, no se limit la


discrecionalidad del legislador a la hora de aprobar o modificar una norma con
rango de ley que se inmiscuye en la ejecucin de una sentencia.553
As, la Ley foral 9/1996, de 17 de junio, de espacios naturales, haba
sido cuestionada por la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional,
porque entenda que fue aprobada con el nimo de evitar el cumplimento del
fallo que declaraba la ilegalidad de la presa de Itoiz. El Gobierno de Navarra,
es decir, el poder ejecutivo de la Comunidad Foral de Navarra aleg la
imposibilidad de ejecucin en sus propios trminos, dado que el Parlamento
de Navarra en el ao anterior haba modificado la Ley foral de espacios
forales, especficamente el sistema de proteccin de las reservas naturales,
bajo una denominada vocacin de generalidad.554
El Tribunal Constitucional entendi que no se trataba de una ley
aprobada ad casum, es decir, para un caso concreto. As se expresa en el FJ
16: [] el legislador haba actuado dentro de los lmites que traza la
Constitucin, y por tanto, [] no se trataba de una ley ad casum. FONT
553

A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de sentencias: reaccin frente a los
actos de la Administracin o del legislador que tengan como finalidad eludir su
cumplimiento, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas, op. cit.,
pgs. 166-174. En el examen relativo a los poderes del juez en la ejecucin de sentencias, se
describen unos lmites formales y materiales a las validaciones legislativas. El autor prefiere
utilizar el trmino de convalidacin legislativa frente al de validacin. As, el autor califica
como reproche formal que las validaciones legislativas constituyan leyes singulares en la
medida que tienen como nica finalidad salvar una concreta situacin administrativa. Un
segundo lmite formal es la presunta alteracin de las reglas de ordenacin del sistema de
fuentes. Este segundo reproche de tipo formal se limita a aquellos supuestos en los que la
convalidacin legislativa tiene como objeto una disposicin normativa de la Administracin
declarada ilegal. Podra argumentarse que, en estos casos, la ley est ocupando
indebidamente el lugar que antes corresponda a la norma administrativa. Dicho de otro
modo, el legislador est sustituyendo indebidamente a la Administracin que dict la norma
que se convalida. Ambos criterios son desestimados por el Tribunal Constitucional en el caso
del embalse de Itoiz. Es decir, no concurren en el supuesto de autos. En relacin con los
lmites materiales, el autor hace referencia al principio de irretroactividad, al principio de
seguridad jurdica, al principio de interdiccin de la arbitrariedad del legislador, al derecho a
la ejecucin de la sentencia y al principio de reserva de jurisdiccin. Sin embargo, el
establecimiento de dichos lmites queda en un plano bastante terico porque la STC n.
73/2000 los desestima. Tendremos que esperar hasta que el Tribunal Constitucional dicte otra
nueva sentencia en materia de validaciones legislativas. Dichos lmites, tanto materiales
como formales, quedan en el plan terico, porque el TC los desestima en la STC n. 73/2000.
554
Para una exposicin ms detallada de los antecedentes de los hechos del caso del embalse
de Itoiz, vase: M. PULIDO QUECEDO, Ejecucin de sentencias y validaciones legislativas (el
caso de la presa de Itoiz, STC 73/2000, de 14 de marzo), en Repertorio Aranzadi del
Tribunal Constitucional, tomo I, enero-abril 2000, pgs. 1757-1760. Y tambin, R. FERNNDEZ
VALVERDE, La historia interminable de la presa de Itoiz, en Revista de Urbanismo y
Edificacin, Thomson Aranzadi, n. 12, 2005, pgs. 111-135.

291

GEMMA GEIS CARRERAS

destaca que la existencia de una regulacin general de los espacios naturales


en la reforma aprobada constituye un elemento de fuerza para el Tribunal
Constitucional para no calificar la ley como ad casum:555 El Tribunal
Constitucional descarta, por un lado, la arbitrariedad del legislador,
sealando que no se trata de una ley ad casum dirigida a enervar el fallo,
puesto que contiene una regulacin general de los espacios naturales.
Los FJ 9 y 10 hacen referencia al derecho a la tutela judicial efectiva y
la legalidad sobrevenida: Ahora bien, esta circunstancia sobrevenida, no
obstante, no es en s misma lesiva del derecho a la ejecucin de las
Sentencias firmes que consagra el artculo 24.1 C.E. Pues es suficiente
recordar al respecto que, como ha declarado este Tribunal, el derecho a la
ejecucin de la Sentencia en sus propios trminos no impide que en
determinados supuestos sta devenga legal o materialmente imposible, lo
cual habr de apreciarse por el rgano judicial en resolucin motivada, pues
el cumplimiento o ejecucin de las Sentencias depende de las caractersticas
de cada proceso y del contenido del fallo []. Y uno de estos supuestos es,
precisamente, la modificacin sobrevenida de la normativa aplicable a la
ejecucin de que se trate, o, si se quiere, una alteracin de los trminos en
los que la disputa procesal fue planteada y resuelta ya que, como regla
general, una vez firme la Sentencia, a su ejecucin slo puede oponerse una
alteracin del marco jurdico de referencia para la cuestin debatida en el
momento de su resolucin por el legislador (STC 41/1993, de 8 de febrero,
FJ 2). Siendo de recordar al respecto que el legislador ha previsto mecanismos
para atender a los supuestos de imposibilidad legal o material de
cumplimiento de las Sentencias en sus propios trminos, como el del artculo
107 LJCA de 1956, vigente en el momento de iniciarse el trmite de ejecucin
en el seno del cual se origin la presente cuestin y, en la actualidad, el del
artculo 105.2 LJCA de 1998. De lo que claramente se desprende, en lo que
aqu interesa, frente a lo afirmado en el Auto de planteamiento de la
cuestin, que el solo hecho de haber devenido legalmente inejecutable la
Sentencia

del

Tribunal

Supremo

no

555

convierte

por

mismo

en

T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 830831.

292

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

inconstitucionales los preceptos cuestionados de la Ley Foral 9/1996. []


Ciertamente, el derecho constitucional a la ejecucin de las resoluciones
judiciales firmes participa de la naturaleza de derecho de prestacin que
caracteriza a aqul en que viene integrado y, en tal sentido, sus concretas
condiciones de ejercicio corresponde establecerlas al legislador, y ello hace
indudable que el derecho a que se ejecuten las resoluciones judiciales firmes
viene sometido a los requisitos y limitaciones formales y materiales que
disponga la legislacin.
Ahora

bien,

el

Tribunal

Constitucional

acude

al

principio

de

proporcionalidad para establecer la constitucionalidad de la norma (FJ 11):


Por tanto, aun no siendo en s misma arbitraria ni atentando a la igualdad,
no tiene cabida en nuestra Constitucin aquella Ley o el concreto rgimen
jurdico en ella establecido cuyo efecto sea el de sacrificar, de forma
desproporcionada, el pronunciamiento contenido en el fallo de una resolucin
judicial firme. Si se quiere, dicho en otros trminos, cuando de forma patente
o manifiesta no exista la debida proporcin entre el inters encarnado en la
Ley y el concreto inters tutelado por el fallo a ejecutar. Pues, en este caso,
atendidas las caractersticas del proceso y el contenido del fallo de la
Sentencia [], cabra estimar que tal Ley sera contraria al artculo 24.2 en
relacin con los arts. 117.3 y 118 CE, al faltar la debida proporcin entre la
finalidad perseguida y el sacrificio impuesto []. El Tribunal Constitucional
entendi que en este caso no haba una desproporcin entre la finalidad
perseguida y el sacrificio impuesto. La justificacin no me parece de
suficiente envergadura (FJ 12): [] as resulta con claridad en atencin al
bien jurdicamente protegido, dada la relevancia que la Constitucin atribuye
al medio ambiente al configurar en su art. 45 un derecho de todos a
disfrutarlo y un deber de conservacin que pesa sobre todos, ms un mandato
a los poderes pblicos para la proteccin []. Y dado que entre esos poderes
pblicos se encuentra indudablemente la Comunidad Foral de Navarra segn
la distribucin competencial en materia de proteccin del medio ambiente
resultante del bloque de la constitucionalidad, es claro que la legislacin
positiva a la que ha de informar dicho principio rector de la poltica social y
econmica [] comprende tanto la legislacin estatal como la emanada del
293

GEMMA GEIS CARRERAS

rgano legislativo de aqulla []. Este argumento constituye el pilar bsico


en la postura del Tribunal Constitucional para justificar la constitucionalidad
de la validacin legislativa llevada a cabo por el Parlamento navarro.
El argumento del Tribunal Constitucional podra haberse estructurado
de manera contraria556. Es decir, la conexin entre la proteccin del medio
ambiente y la ejecucin de sentencias poda haber justificado una posicin
ms restrictiva del Tribunal Constitucional respecto a la constitucionalidad de
la validacin legislativa.
Suscribimos la posicin de BOIX,557 que califica de decepcionante la
sentencia porque introduce unas salvedades en una situacin en que no se
debieran suscitar. El caso del embalse de Itoiz era un ejemplo idneo de
validacin legislativa dictada para evitar el cumplimiento de una sentencia. El
principio de separacin de poderes acude a l para justificar la no asuncin de
ms potestades por parte de los rganos jurisdiccionales en la fase de
ejecucin558. Mientras que cuando se trata de la intromisin del poder
legislativo en el poder judicial, no es objeto de anlisis. El principio de
separacin, junto con otros elementos, bien podra haber constituido un
argumento slido para declarar la inconstitucionalidad de la Ley foral
aprobada por el Parlamento de Navarra559.

556

M. GMEZ MEJAS, La modificacin de la regulacin legal de las zonas perifricas de


proteccin de las reservas naturales en la legislacin navarra y sus consecuencias para la
ejecucin de sentencias firmes, op. cit., pgs. 51-57. En el mismo sentido se pronuncia
GMEZ: El Tribunal Constitucional acepta que la nueva regulacin impide la ejecucin
(cualquier tipo) y, por tanto, slo le queda acudir a una ponderacin de intereses para ver si
las consecuencias de la nueva generacin estn justificadas y permiten el sacrificio del
derecho a la tutela judicial efectiva. No nos corresponde valorar lo acertado o no de la
ponderacin, y de su resultado baste decir que es criticable la falta de contundencia del
Tribunal Constitucional en alguno de sus argumentos.
557
A. BOIX PALOP, Las convalidaciones legislativas, op. cit., pgs. 404-410. BOIX califica de
decepcionante la doctrina del Tribunal Constitucional en la sentencia sobre el embalse de
Itoiz: [] en este sentido en el que aparece como absolutamente decepcionante la
sentencia, por introducir unas salvedades en una situacin que no las debiera suscitar: la
convalidacin legislativa de una actuacin administrativa declarada ilegal por medio de
sentencia ya firme y que ha desplegado efectos de cosa juzgada.
558
Vid. supra, op.cit., pgs. 404-410.
559
El profesor FONT destaca que el Tribunal Constitucional niega que se trate de una ley ad
casum y, por tanto, dirigida a enervar el fallo. Vese en T. FONT I LLOVET, Justicia
administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 830-832. El profesor FONT destaca la
jurisprudencia constitucional dictada en materia de ejecucin de sentencias y afirma que, en
esta ocasin, el TC ha aplicado el principio de proporcionalidad: [] entiende que la
finalidad perseguida por la Ley Foral y el inters encarnado por la misma es sustancialmente

294

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

Finalmente, la Coordinadora de Itoiz interpuso recurso ante el Tribunal


Europeo de Derechos Humanos,560 que desestim la demanda argumentando
coincidente con el inters tutelado por el fallo del Tribunal Supremo: lo relevante es la
existencia de un sistema de proteccin de las tres reservas naturales afectadas por la
construccin del embalse.
560
STEDH de 27 de abril de 2004, Gorraiz Lizarraga y otros contra Espaa. En los prrafos n.
70, 71, 72 y 73 se halla el eje argumental del Tribunal Europeo de Derechos Humanos: Un
trait commun aux affaires prcdemment examins par la Cour rside dans le fait que
l'intervention de l'Etat par le biais d'actes lgislatifs visait soit influer sur le dnouement de
procdures judiciaires en cours, soit entraver le dclenchement de procdures, ou laisser
sans effet des dcisions judiciaires fermes et excutoires reconnaissant des droits de crance
personnels. En l'espce, le litige opposant les requrants la communaut autonome de
Navarre portait sur un projet d'amnagement du territoire, domaine dans lequel la
modification ou le changement de la rglementation la suite d'une dcision judiciaire est
communment admis et pratiqu. En effet, si les titulaires de droits de crance pcuniaires
peuvent en gnral se prvaloir de droits fermes et intangibles, il en va autrement en matire
d'urbanisme ou d'amnagement du territoire, domaines portant sur des droits de nature
diffrente et qui sont essentiellement volutifs. Les politiques d'urbanisme et d'amnagement
du territoire relvent par excellence des domaines d'intervention de l'Etat, par le biais
notamment de la rglementation des biens dans un but d'intrt gnral ou d'utilit publique.
Dans de tels cas, o l'intrt gnral de la communaut occupe une place prminente, la
Cour est d'avis que la marge d'apprciation de l'Etat est plus grande que lorsque sont en jeu
des droits exclusivement civils (voir, mutatis mutandis, les arrts James et autres c.
Royaume-Uni, 21 fvrier 1986, srie A no 98, p. 32, 46, Mellacher et autres c. Autriche, 19
dcembre 1989, srie A no 169, p. 29, 55, Chapman c. Royaume-Uni [GC], no 27238/95,
104, CEDH 2001-I). 71. Cela tant, la protection effective du justiciable et le rtablissement
de la lgalit impliquent l'obligation pour l'administration de se plier un jugement ou arrt
prononc par les juridictions nationales. La Cour rappelle cet gard que l'administration
constitue un lment de l'Etat de droit et que son intrt se confond donc avec celui d'une
bonne administration de la justice. Si l'administration refuse ou omet de s'excuter, ou
encore tarde le faire, les garanties de l'article 6 dont a bnfici le justiciable pendant la
phase judiciaire de la procdure perdraient toute raison d'tre (Antonetto c. Italie, no
15918/89, 28, 20 juillet 2000). En l'espce la Cour tient souligner que les dcisions
rendues par l'Audiencia Nacional en faveur des thses dfendues par les requrants ne sont
pas restes inoprantes ; bien au contraire, elles ont toujours t respectes par
l'administration. Tel fut le cas quant la suspension des travaux de construction ordonne par
l'Audiencia Nacional dans ses dcisions des 24 janvier et 6 mars 1996 (paragraphes 13 et 14 cidessus). A tout moment, l'administration s'est conforme aux dcisions judiciaires rendues en
sa dfaveur. 72. La Cour note que la situation dnonce par les requrants ne saurait tre
considre comme similaire celle constate dans l'arrt Raffineries grecques Stran et Stratis
Andreadis, o l'Etat tait intervenu d'une manire dcisive pour orienter en sa faveur l'issue
d'une instance laquelle il tait partie. En l'espce, l'adoption de la loi autonome de 1996 ne
visait assurment pas carter la comptence des tribunaux espagnols appels connatre de
la lgalit du projet de barrage. Certes, l'expos des motifs faisait expressment mention des
bandes priphriques de protection des rserves naturelles touches par le projet de barrage
et de l'objectif poursuivi par la loi. Nanmoins, la loi autonome litigieuse concernait toutes
les rserves et tous les espaces naturels protgs de Navarre, et pas uniquement la zone vise
par la construction du barrage. Sa vocation gnrale ne fait aucun doute. De surcrot, le
Parlement de Navarre n'a pas lgifr avec effet rtroactif, comme le prouve le fait que,
nonobstant l'adoption de la loi autonome le 17 juin 1996, le Tribunal suprme, quelques
semaines aprs l'adoption de ladite loi, rendit un arrt annulant partiellement, mais
dfinitivement, le projet d'ouvrage tel qu'il avait t conu. S'il est indniable que l'adoption
par le Parlement de Navarre de la loi en question s'avra en dernier lieu dfavorable aux
thses soutenues par les requrants, on ne saurait dire que ce texte a t approuv dans le
but de contourner le principe de la prminence du droit. Au demeurant, une fois la loi
autonome adopte, les requrants ont obtenu le renvoi prjudiciel en inconstitutionnalit de
certaines dispositions de la loi autonome devant le Tribunal constitutionnel, qui s'est

295

GEMMA GEIS CARRERAS

que no se haba vulnerado el artculo 6.1 de la Convencin Europea de


Derechos Humanos. No entendemos que la interpretacin del Tribunal tenga
como base el carcter civil de la legislacin interfiriente. Hubisemos
deseado

una

postura

medioambiental.

interpretativa

ms

favorable

la

proteccin

561

4.3.3.3 Interpretacin restrictiva de la constitucionalidad de las


validations lgislatives en el ordenamiento jurdico francs

La doctrina administrativa francesa, de la mano de MATHIEU,562 ha


estudiado con profundidad la naturaleza y las caractersticas de las
validaciones legislativas. Este no es lugar, dado el objeto del estudio, para
hacer referencia a toda la literatura existente. Sin embargo, s es preciso
sealar que el tribunal constitucional francs (Conseil Constitutionnel) ha
introducido algunos matices que es interesante exponer.563
El Consejo Constitucional (Conseil Constitutionnel) ha intervenido para
controlar

la

constitucionalidad

de

las

leyes

validantes

de

actos

administrativos, a fin de declarar la firmeza del principio de autoridad de la


cosa juzgada (autorit de la chose juge) y proteger el derecho de los
justiciables.564 Para WALID, de la doctrina del Consejo Constitucional se

prononc au fond sur leurs prtentions. Devant la haute juridiction, la thse des intresss a
t examine au mme titre que celles soumises par le gouvernement et le Parlement de
Navarre. En dfinitive, le litige qui les opposait l'Etat a t trait par les tribunaux
espagnols dans le respect du procs quitable tel que garanti par l'article 6 1. 73. Pour les
raisons qui prcdent, la Cour conclut que l'interfrence du pouvoir lgislatif dans l'issue du
litige, allgue par les requrants, n'a pas port atteinte au caractre quitable de la
procdure. Il n'y a donc pas eu violation de l'article 6 1 de la Convention.
561
A. BOIX PALOP, La primera Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativa a
una convalidacin legislativa espaola. STEDH de 27 de abril de 2004 (asunto GorraizLizarraga y otros contra Espaa), en Revista General de Derecho administrativo, n. 124,
2004.
562
B. MATHIEU, Les validations lgislatives. Pratique lgislative et jurisprudence
constitutionnelle, op. cit., pgs. 57-105.
563
Con la excepcin de A. BOIX, Las convalidaciones legislativas, op. cit. y Las leyes de
convalidacin en el ordenamiento constitucional, en Revista Espaola de Derecho
Constitucional, n. 73, enero-abril 2005, pgs. 157-186.
564
W. ARAB, Les remdes linexcution par ladministration des dcisions des juridictions
administratives, op. cit., pgs. 51-52.

296

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

extraen varios requisitos que permiten enjuiciar la constitucionalidad de la


validacin legislativa:

La validacin legislativa debe estar justificada atendiendo a la


presencia de un inters general.

Exigencia de definir y conocer los motivos de la validacin


legislativa.

La validacin legislativa no puede suponer una violacin del


principio de cosa juzgada.565

Es ms, ARAB entiende que de las ltimas posturas del Consejo


Constitucional parece deducirse que

no pueden validarse

los

actos

administrativos declarados ilegales por los tribunales administrativos cuando


ya han adquirido el valor de cosa juzgada.566 En cualquier caso, se censura
que la finalidad ltima de la validacin sea la prevencin de la condena
impuesta a la Administracin mediante la intromisin del poder legislativo.567
Otros autores, como CHAPUS, afirman que la posibilidad de instar una
validacin legislativa puede dar lugar a abusos porque el gobierno intenta
satisfacer sus intereses.568 Para CHAPUS son lmites a los que deber someterse
el poder legislativo los siguientes: (a) el legislador debe respetar el contenido
del principio de separacin de poderes; (b) la aplicacin de la irretroactividad
de las penas y sanciones; (c) el acto de validar no puede suponer el
565

Vid. supra, op. cit., pgs. 51-52.


W. ARAB, Les remdes a linexcution par ladministration des dcisions des juridictions
administratives, op. cit., pg. 52. En relacin con la ltima postura del Consejo
Constitucional: Ultrieurement, le Conseil constitutionnel a prcis la porte de cette
interdiction. Selon lui, le lgislateur ne peut valider des actes administratifs censurs par la
juridiction administrative que sous rserve du respect des dcisions passes en force de la
chose.
567
J. P. CAMBY, Validations lgislatives: des strates jurisprudentielles de plus en plus
nombreuses, en Revue du Droit Public, n. 3, 2000, pgs. 611-616. CAMBY define la validacin
legislativa del siguiente modo: [] est un procd aussi brutal et dcri que commode a
utiliser. Critique parce quelle vient priver deffets une dcision de justice, elle parat
souvent comme lexemple type de la mauvaise implication du lgislateur, appel par
ladministration corriger ses erreurs sans que celle-ci, souvent au dtour dun texte portant
diverses dispositions, ne se justifie rellement.
568
R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 12. ed., Pars, 2006,
pgs. 1118-1119. La posibilidad de abuso del gobierno de las validaciones legislativas es
sostenida por el autor en los siguientes trminos: La possibilit pour le lgislateur de
procder des validations peut donner lieu des abus, en ce sens quelle peut permettre au
gouvernement de satisfaire ses convenances avec laccord, trop facilement obtenu, du
Parlement.
566

297

GEMMA GEIS CARRERAS

desconocimiento de los valores constitucionales; (d) la validacin debe


justificarse al amparo del inters general (por ejemplo en el caso del
funcionamiento de los servicios pblicos o de la funcin pblica), y (e) la
necesidad de justificar el porqu de la validacin en relacin con el motivo de
la ilegalidad del acto administrativo. Por otra parte, DEGUERGUE proclama los
mismos lmites que CHAPUS y subraya el control que el Consejo Constitucional
debe ejercer en relacin con el motivo de inters general que debe motivar la
validacin legislativa.569
La constitucionalidad de las validaciones legislativas debe respetar las
prevenciones de la Convencin Europea de Derechos Humanos, que en su
artculo 6 reconoce el derecho a un proceso justo.570 Todos estos son
argumentos igualmente vlidos en nuestro ordenamiento jurdico.

4.3.3.4 Una validacin legislativa en la legislacin urbanstica catalana.


La disposicin transitoria octava de la TRLUC y la disposicin transitoria
cuarta de la anterior LUC

El derecho urbanstico cataln ha estado en constante evolucin


normativa en los ltimos aos. Tanto el actual Decreto legislativo 1/2005,571
de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de

569

M. DEGUERGUE, Procdure administrative contentieuse, Montchrestien, Pars, 2003,


pgs. 212-215. Para la autora las condiciones para que pueda afirmarse la constitucionalidad
de una validacin legislativa son las siguientes: Par la suite, le Conseil a pos quatre
conditions pour reconnatre la constitutionnalit des lois de validation: non seulement elles
doivent respecter les dcisions de justice devenues dfinitives et donc passes en force de
chose jug, mais encore elles doivent tre justifies par un motif dintrt gnral ou par des
exigences constitutionnelles; en outre, la validation ne doit pas porter atteinte au principe de
la non rtroactivit des sanctions pnales; en fin le lgislateur doit dfinir strictement la
porte de la validation opre, notamment prciser le motif dillgalit dont il entend purger
lacte, afin que le juge administratif puisse exercer son contrle sur les autres motifs et sur
les dcisions conscutives aux actes valids. Il est remarquable que le Conseil Constitutionnel
effectue un contrle pouss sur le motif dintrt gnral qui doit fonder lintervention dune
loi de validation.
570
P. FOILLARD, Droit administratif, Paradigma, Orleans, 2006, pgs. 354-355. En el mismo
sentido, se expresan J. RIVERO Y J. WALINE, Droit administratif, Dalloz, Pars, 2006, pgs. 586587. Especficamente respecto al derecho a un proceso justo, vase: X. PRETOT, Les
validations lgislatives et le droit au procs quitable, en Revue du Droit Public, n. 1, 2001,
pgs. 23-36.; R. ROUQUETTE, Petit trait du procs administratif, op. cit., pgs. 425-426.
571
De ahora en adelante, DL.

298

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

urbanismo, como las dos leyes anteriores (Ley 10/2004, de 24 de diciembre, y


Ley 2/2002, de 14 de marzo) contenan una validacin legislativa.
Fue en la disposicin transitoria572 cuarta de la Ley 2/2002,573 de 14 de
marzo, donde se incluy una referencia a una validacin legislativa, texto que
se ha mantenido574 en las normativas posteriores. En la actualidad, en el
apartado 6 de la DT 8 de la TRLUC hallamos la siguiente validacin: 6. La
publicacin en un diario oficial, por la Administracin de la Generalidad o por
el ayuntamiento competente, de las normas urbansticas de las figuras de
planeamiento urbanstico aprobadas definitivamente por la Administracin de
la Generalidad antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2002 valida la
tramitacin y la aprobacin de las disposiciones y los actos de aplicacin que
se hayan dictado al amparo de su aprobacin definitiva, ya que la falta de
publicacin previa de las disposiciones mencionadas nicamente comporta, si
procede, su anulabilidad. Este mismo efecto de validacin tiene la publicacin

572

De ahora en adelante, DT.


A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de sentencias: reaccin frente a los
actos de la Administracin o del legislador que tengan como finalidad eludir su
cumplimiento, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas, op. cit.,
pgs. 159-162. GALN entiende que el legislador cataln, a la vista de la ausencia de
publicacin de algunos planeamientos urbansticos, prefiere convalidar estos supuestos
mediante la introduccin de dicha convalidacin: La Ley catalana 2/2002, de 14 de marzo,
de Urbanismo ya exige la publicacin de las normas urbansticas del Plan. Este dato
legislativo, unido a la doctrina del TS, fuerza un cambio de orientacin en el Tribunal
Superior de Justicia de Catalua, que, a partir de este momento, y por entender incumplida
esa obligacin de publicacin, comienza a declarar ineficaces toda una serie de Planes, y por
falta de la cobertura necesaria, la nulidad de los planes derivados y de los actos aplicativos.
Para hacer frente a esta situacin, que pone en peligro los cimientos del planeamiento
cataln diseado en los ltimos aos, el legislador autonmico reacciona y lleva cabo una
convalidacin en la indicada Disposicin Transitoria Cuarta, apartado sexto, de la Ley
10/2004, de 24 de diciembre. La justificacin se encuentra en su Exposicin de Motivos: la
presente Ley, mediante la disposicin transitoria cuarta, pretender afrontar la publicacin de
las normas urbansticas de los Planes aprobados definitivamente antes de la entrada en vigor
de la Ley de urbanismo a medida que se vayan produciendo modificaciones del planeamiento
o tramitaciones de instrumentos de planeamiento urbanstico derivado o de gestin,
reconociendo a estas publicaciones el efecto de convalidacin de la tramitacin y aprobacin
de las disposiciones y actos de aplicacin dictados al amparo de la aprobacin definitiva del
Plan en cuestin.
574
En la anterior redaccin de la DT 4, en la Ley 2/2002, de 14 de marzo, se establece: La
publicacin en un diario oficial, por la Administracin de la Generalidad de Catalua o por el
Ayuntamiento correspondiente, de las normas urbansticas de las figuras de planeamiento
urbanstico aprobadas definitivamente por la Administracin de la Generalidad antes de la
entrada en vigor de la Ley 2/2002 convalida la tramitacin y la aprobacin de las
disposiciones y actos que se hayan dictado al amparo de dicha aprobacin definitiva, ya que
la ausencia de publicacin previa de las disposiciones mencionadas nicamente comporta, si
procede, su anulabilidad. Este mismo efecto de convalidacin tiene la publicacin de normas
urbansticas en un diario oficial antes de la entrada en vigor de la presente Ley.
573

299

GEMMA GEIS CARRERAS

de normas urbansticas en un diario oficial antes de la entrada en vigor de la


presente Ley.
Es curioso que el mismo texto de la ley haga mencin expresa del
trmino

validacin. La DT 8 valida la tramitacin y la aprobacin de las

disposiciones y los actos de aplicacin que se hayan dictado al amparo de un


plan aprobado sin publicar. El legislador valida la ausencia de publicacin por
un plazo considerable de tiempo, desde 1985 a 2002. Mediante la TRLUC se
valida la falta de publicacin de un plan urbanstico.575 Adems, el propio
artculo, como si se tratase de la LRJPAC, advierte que la inexistencia de
publicacin del plan urbanstico nicamente comporta su anulabilidad, y no la
nulidad de pleno derecho.576
La razn de esta previsin legal es evitar la consecuencia que para la
globalidad de los planes urbansticos en Catalua acarreaba la jurisprudencia
del Tribunal Supremo que exiga la publicacin ntegra de los planes

575

Respecto a la publicacin de los instrumentos de los planes urbansticos, vase la STS de 18


de junio de 2002 (ponente: Jorge Rodrguez-Zapata Prez, RJ 2002/8516). En el FJ 5 de la
sentencia se analizan las consecuencias que conlleva la ausencia de publicacin de las normas
urbansticas: Ninguna duda existe sobre la necesidad de publicacin de las normas
urbansticas de los Planes, o sobre la conexin evidente de este requisito formal con el
artculo 9.3 de la Norma Fundamental. Existe, ya a principios del siglo pasado, doctrina
clsica que ha sostenido con autoridad la equivalencia de valor de todos los momentos que
componen el proceso de elaboracin de una norma, de donde derivaba, como consecuencia,
la naturaleza constitutiva de la publicacin, de origen an ms antiguo, de la publicacin
como simple conditio iuris de la eficacia de la norma sometida a este requisito. Es indudable,
en todo caso, que la publicacin formal y necesaria determina la entrada en vigor de la
norma publicada, y as se viene exigiendo en la jurisprudencia que se cita en el motivo, para
las ordenanzas y disposiciones de todos los planes de urbanismo que participan de la
naturaleza de norma jurdica []. La necesidad de publicacin no alcanza a los dems
documentos o elementos que forman parte del Plan siempre que no sean normas ni participen
de su naturaleza, como planos, grficos o textos no normativos. STS de 24 de abril de 2004.
Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2004/5287; STS de 24 de diciembre de 2002.
Ponente: Jess Ernesto Peces Morate. RJ 2003/876; STS de 20 febrero de 2001. Ponente:
Jorge Rodrguez-Zapata Prez. RJ 2001/2801; STS de 16 abril 2003. Ponente: Pedro Yage Gil.
RJ 2003/4530; STS de 2 de junio de 2004. Ponente: Jorge Rodrguez-Zapata Prez. RJ
2004/8516.
576
A. GALN GALN, Los poderes del juez en la ejecucin de sentencias: reaccin frente a los
actos de la Administracin o del legislador que tengan como finalidad eludir su
cumplimiento, en La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas, op. cit.,
pgs. 159-162. El autor concluye la existencia de la voluntad de evitar la declaracin de
nulidad de los planes derivados y los actos aplicativos: Ahora bien, no cabe duda acerca de
la intencin del legislador: evitar la declaracin de nulidad de los Planes derivados y los actos
aplicativos. Estamos en presencia, pues, de una convalidacin legislativa, pero sometida al
cumplimento de una condicin: que se publiquen efectivamente las normas urbansticas del
Plan. Solamente en caso de que esta publicacin tenga lugar se entendern convalidados las
disposiciones y actos de aplicacin que se hayan dictado a su amparo.

300

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

urbansticos par aque estos sean eficaces. Hasta la fecha nicamente se


publicaba una resea de la aprobacin del plan.
Las cuestiones que debemos plantearnos son las siguientes: se trata de
un artculo especfico dirigido a evitar el cumplimento de una sentencia que
se dictar en el futuro? Se trata de una DT ad casum? Es posible que el TSJC
est conociendo de algn proceso en el que no se public el plan urbanstico y
recaiga sentencia prximamente? El legislador cataln ha sido previsor ante
una futura sentencia que pueda recaer y que anule un plan urbanstico? Es
curioso que la validacin legislativa se haya mantenido en sus mismos
trminos a travs de una DT en las tres nuevas leyes de urbanismo que se han
sucedido en Catalua.577
La introduccin de una validacin legislativa en una norma con rango
de ley de urbanismo es una muestra excelente de la incidencia del poder
legislativo mediante las validaciones legislativas. Ahora como bien dice
BOUAZZA no es una figura proscrita en nuestro ordenamiento jurdico578.
Seguramente sern adversos los efectos que la aplicacin de la validacin
legislativa generar respecto a la ejecucin del fallo de la sentencia que
proceda. Se apreciar la existencia de una excepcin de imposibilidad legal al
amparo del artculo 105.2 de la LJCA, sin que el Tribunal Constitucional nos
haya dado unos lmites ms precisos que aplicar579.

578

O. BOUAZZA ARIO, Desclasificacin por la Ley singular de espacios naturales protegidos y


derechos procesales (el caso de la Ciudad del Medio Ambiente), op.cit., pgs. 277-279.
Estamos de acuerdo con las crticas que BOUAZZA fundamenta en relacin con las validaciones
legislativas. Tanto el carcter de ley singular como la vulneracin del principio de separacin
de poderes permiten plantear la necesidad de terminar con tales prcticas abusivas.
579
STC 48/2005, de 3 marzo. Ponente: Mara Emilia Casas Baamonde. RTC 2005/48. El
Tribunal Constitucional estima parcialmente la cuestin de inconstitucionalidad formulada
por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en
relacin con la Ley del Parlamento de Canarias 2/1992, de 26 de junio, sobre la declaracin
de utilidad pblica de la expropiacin forzosa de unos edificios en Santa Cruz de Tenerife. El
objetivo de la Ley es expropiar de manera singular dichos edificios a fin y efecto de proceder
a la ampliacin de la sede del Parlamento de Canarias. En este caso, el Tribunal
Constitucional interpreta restrictivamente las leyes expropiatorias singulares en el siguiente
sentido (FJ
5): Las leyes expropiatorias singulares estn constreidas a supuestos
estrictamente excepcionales, frente a lso que no resulta posible responder mediante el
sistema expropiatorio general contenidos en las Leyes generales. En contraposicin, en
efecto, a las expropiaciones legislativas, ciertamente excepcionales, las operacions
expropiatorias ordinarias exigidas por la satisfaccin de los intereses pblicos se efectun
aplicando en cada caso concreto la legislacin expropiatoria general. Suscribimos

301

GEMMA GEIS CARRERAS

4.3.4 La presencia de terceros adquirentes de buena fe no constituye una


excepcin de imposibilidad legal

Otras de las causas de la inejecucin de las sentencias urbansticas es


la presencia de terceros adquirentes de buena fe en el proceso jurisdiccional.
La sentencia urbanstica que estima la anulacin de una licencia o de un
proyecto de reparcelacin afectar a los propietarios que de buena fe hayan
adquirido su vivienda, dado que deber procederse a su demolicin. As, en la
fase de ejecucin la presencia de terceros adquirentes de buena fe se
convierte en un argumento a favor de la excepcin de imposibilidad legal.580
Algn autor, como GIMENO SENDRA,581 califica la presencia de terceros
adquirentes como excepcin de imposibilidad legal ya que tiene lugar una
imposibilidad fctica sobrevenida. A nuestro juicio, la LJCA no explicita que
una sentencia devenga inejecutable cuando concurran terceros adquirentes
de buena fe.
La problemtica que se produce en la fase de ejecucin de la sentencia
es la siguiente: la Administracin municipal concede a un promotor una
licencia urbanstica para construir unas viviendas. El promotor procede a su

plenamamente la necesidad de interpretar restrictivamente las leyes expropiatorias


singulares ya que como bien advierte el propio Tribunal Constitucional en el FJ 6 no permiten
un control jurisdiccional de mayor alcance y densidad como los actos administrativos, vese
as: Ahora bien, una exigencia mnima del principio de confianza legtima es que la brindada
por el art. 33.3 Ce en punto a que, llegado el caso, la expropiacin forzosa se verificar por
los causes establecidos en la Ley y, segn es comn, por mano de la Administracin, no se vea
defraudada con el recurso a un medio tan exorbitante como es el empleo de la Ley,
justificable slo cuando los bienes, por su naturaleza o circunstancias, no admiten otra forma
de adquisicin por el poder pblico, pero no cuando, simplemente, steno puede adquirirlos
de manera negociada, spuestos en el que la proporcionalidad impone ms bien servirse de
formas jurdicas que, como los actos administrativos, son susceptibles de un control
jurisdiccional dde mayor alcande y densidad que el ofrecido por el Ordenamiento a los
particulares frente a las normas con valor de Ley.
580
Con anterioridad hemos visto como determinadas sentencias urbansticas afectaban a
noventa y seis viviendas en Len, 395 viviendas en el monte Picota, en Pilagos, o ciento
cuarenta y cuatro en la playa del Arenal, en Arnuero.
581
V. GIMENO SENDRA, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la jurisdiccin contenciosoadministrativa de 1998, op. cit., pgs. 729-730. La tesis que sostiene respecto a los terceros
adquirentes de buena fe es contraria a la nuestra: El primero de los enunciados suele
acontecer cuando jurdicamente la cosa, objeto de la prestacin, se hace irreivindicable
como consecuencia de la entrada en la relacin jurdico-material debatida de terceros de
buena fe a quienes ampara el ordenamiento: los arts. 1.124.4, 1.295.2 del Cdigo Civil y arts.
32, 34 y 37 de la Ley Hipotecaria.

302

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

venta. Sin embargo, tiene lugar la impugnacin de la licencia urbanstica, que


la jurisdiccin contencioso-administrativa estima, y los propietarios se ven
afectados por una sentencia que ordena demoler su vivienda. En la mayora
de ocasiones, los propietarios no han sido informados de la posible ilegalidad
de su vivienda o, an menos, de la impugnacin jurisdiccional.

En el Registro de la Propiedad se halla inscrita la concesin de licencia


porque en la inscripcin no se juzga sobre la legalidad de esta582. Por otro
lado, debera potenciarse la anotacin preventiva de la demanda en el
Registro de la Propiedad para intentar dotar de ms proteccin en el trfico
jurdico a los compradores583. En este sentido, el artculo 51 del TRLS abre la
posibilidad a la inscripcin en el Registro de la Propiedad en los siguientes
supuestos: Sern inscribibles en el Registro de la Propiedad: 6. La
interposicin

de

recurso

contencioso-adminsitrativo

que

pretenda

la

anulacin de instrumentos de ordenacin urbanstica, de ejecucin, o de


actos administrativos de intervencin. 7. Las sentencias firmes en que se
declare la anulacin a que se refiere el apartado anterior, cuando se
concreten a fincas determinadas y haya participado su titular en el
procedimiento.

Sin embargo, a nuestro juicio no es suficiente porque slo

podrn inscribirse las sentencias firmes y deber haber participado en el


proceso el titular de la finca. La sentencia que declara la anulacin de un plan
urbanstico (o cualquiera otro de los supeustos del artculo 51.6 y 51.7 del
582

El artculo 196 de la TRLUC conctreta la colaboracin entre el Registro de la Propiedad y la


eficacia de los actos administrativos en materia urbanstica urbanstica. No obstante, se cie
a los actos administrativos en materia de proteccin de legalidad urbanstica. Vese la
siguiente obra especfica sobre la materia; R. ARNAIZ EGUREN, La inscripcin registral de actos
urbansticos, Marcial Pons, 2 ed., Madrid, 2001.
583
P. SMANO BUENO, La ejecucin de sentencias en materia de urbanismo: repaso al estado
de las cosas y alguna propuesta, op. cit., pgs. 149-216. El autor propone fortalecer la
presencia de la anotacin preventiva de la demanda en el registro para proteger a los
terceros. En este sentido, debe preponderar la proteccin de los terceros sobre la posible
mala imagen del promotor afectado: Es cierto que la anotacin preventiva, al igual que la
difusin del recurso, puede ocasionar un perjuicio econmico y de imagen al promotor. No
obstante, frente a este argumento, considero que debe prevalecer la mxima proteccin a los
derechos fundamentales de los terceros adquirentes. En definitiva, si una vez formalizada la
demanda, el Juez o la Sala aprecia la concurrencia de una apariencia de buen derecho en la
accin del recurrente, bien pudiera ordenar la anotacin preventiva de aqulla en el Registro
de la Propiedad, contribuyendo de esta forma a la salvaguarda de los derechos fundamentales
de terceros adquirientes que no hubieran sido emplazados para comparecer en el pleito.

303

GEMMA GEIS CARRERAS

TRLS) no podr inscribirse en el Registro de la Propiedad hasta que sea firme,


transcurriendo un plazo considerable de tiempo. Sostenemos que si bien es un
paso adelante no resuelve del todo la proteccin haca los terceros
adquirientes.
La realidad es que el ayuntamiento correspondiente que ha concedido
la licencia urbanstica no informa a los propietarios en el momento de la
compraventa, pero s cobra los impuestos y tributos que se meritan. La
dificultad econmica que supone para las administraciones pblicas locales
hacer frente a las indemnizaciones derivadas de la ilegalidad de una licencia a
los terceros de buena fe paraliza y provoca que se acuda a la institucin de la
excepcin de la imposibilidad legal para inejecutar el fallo. No obstante, la
ilegalidad de las viviendas en el monte Picota, en Pilagos, daa al medio
ambiente, que es un bien digno de inters general y que choca con el inters
privado de los propietarios.
El Tribunal Supremo ha interpretado restrictivamente la aparicin de
terceros adquirentes en la ejecucin de las sentencias. He aqu un brillante
ejemplo: el auto del Tribunal Supremo de 9 de julio de 1992.584 El Tribunal
Supremo se plantea la inejecucin ante la anulacin de la subasta de
adjudicacin de unos bienes patrimoniales de un ayuntamiento. La
particularidad y complejidad es debida a que el adjudicatario de los terrenos
los haba vendido a un tercero, quien a su vez haba procedido a efectuar
distintas compraventas. El Tribunal Supremo se enfrentaba, pues, a una
multitud de terceros adquirentes de buena fe amparados por la legislacin
registral.
El auto del Tribunal Supremo fue explcito al negar la existencia de una
excepcin de imposibilidad legal, mantenida por la corporacin municipal
(FJ 4): La existencia de terceros hipotecarios no determina la imposibilidad
de ejecucin de la sentencia, y por otra parte el incidente de inejecucin no
es el momento procesal adecuado para pronunciarse sobre la proteccin
hipotecaria y su posible conexin con la subrogacin urbanstica. A ello debe
aadirse que en las relaciones jurdico-privadas que se entablen a
584

ATS de 9 de julio de 1992. Ponente: Mariano Baena del Alczar. RJ 1992/6256.

304

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

consecuencia de los efectos de la sentencia de este Tribunal Supremo sin


duda incidirn, aunque no es momento de prejuzgar dicho extremo, las
circunstancias del caso de autos y la propia normativa del artculo 34 de la
Ley Hipotecaria, que no otorga la proteccin sin condicionamiento. De ah
que puede afirmarse que la existencia de terceros de buena fe no acarrea una
imposibilidad legal de ejecucin de la sentencia.
Como matiza el Tribunal Supremo, se trata de una sentencia de difcil
pero no imposible ejecucin, matiz relevante en aras de la interpretacin
restrictiva y favorable a la ejecucin de la sentencia (FJ 5): A consecuencia
de lo que se dice en los fundamentos jurdicos anteriores debe llegarse a la
conclusin de que la sentencia no es de imposible ejecucin, sino slo de
inconveniente ejecucin para la Hacienda municipal. [] Por lo dems existe
un inters pblico en la ejecucin de las sentencias en sus propios trminos,
que debe apreciarse en cuanto forma parte de la proteccin y tutela judicial
efectiva a otorgar por los Tribunales y que habra de deducir, si necesario
fuera, del tenor literal de los arts. 118 de la Constitucin y de la Ley Orgnica
de Poder Judicial. Contra este inters pblico general no puede prevalecer el
inters de una Hacienda municipal concreta, que si resulta quebrantado podr
dar lugar eventualmente a las responsabilidades previstas en la Ley. El
trastorno en la hacienda pblica local es calificado por el Tribunal Supremo
como un inconveniente de ejecucin, pero no como una imposibilidad legal.
El Tribunal Supremo niega que la proteccin del artculo 34 de la LH585
o la calificacin de las partes como consumidores constituyan fundamentos
suficientes para no ejecutar (FJ 8)586: [] los argumentos utilizados desde las
perspectivas registral y de defensa de los consumidores y usuarios carecen de
eficacia enervadora del mandato contenido en la sentencia, que, como ya
sabemos, no es otro que el derribo de lo indebidamente construido. Ni desde
585

El artculo 34 de la Ley hipotecaria, texto refundido segn el Decreto de 8 de febrero de


1946, establece la proteccin a los terceros en los siguientes trminos: El tercero que de
buena fe adquiera a ttulo oneroso algn derecho de persona que en el Registro aparezca con
facultades para transmitirlo, ser mantenido en su adquisicin, una vez que haya inscrito su
derecho, aunque despus se anule o resuelva el del otorgante por virtud de causas que no
consten en el mismo Registro. La buena fe del tercero se presume siempre mientras no se
pruebe que conoca la inexactitud del Registro. Los adquirentes a ttulo gratuito no gozarn
de ms proteccin registral que la que tuviere su causante o transferente.
586
STS de 13 de mayo de 2005. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2005/9336.

305

GEMMA GEIS CARRERAS

la perspectiva de la imposibilidad material ni desde el punto de vista de la


imposibilidad legal puede accederse, con base en los argumentos expresados,
a dejar de ejecutar la sentencia dictada, aunque el derribo [] sea una
medida gravosa y suponga en s misma costos elevados; son, sin duda, los
invocados

con

base

en

tales

argumentos

derechos

respetables

argumentaciones dignas de consideracin [] pero sin potencialidad jurdica


suficiente para enervar la ejecucin de una sentencia firme.
La proteccin del artculo 34 de la LH no alcanza a los propietarios
afectados por la demolicin de un edificio, tal como ha sostenido el Tribunal
Supremo en una de sus ltimas sentencias:587 [] ha de afirmarse que los
terceros adquirentes del edificio cuyo derribo se ordena, o de sus elementos
independientes, ni estn protegidos por el artculo 34 de la Ley Hipotecaria,
ni estn exentos de soportar las actuaciones materiales que lcitamente sean
necesarias para ejecutar la sentencia; su proteccin jurdica se mueve por
otros cauces, cuales pueden ser los conducentes a dejar sin efecto, si an
fuera posible, la sentencia de cuya ejecucin se trata, o a resolver los
contratos por los que adquirieron, o a obtener del responsable o responsables
de la infraccin urbanstica, o del incumplidor de los deberes que son propios
de dichos contratos, el resarcimiento de los perjuicios irrogados por la
ejecucin. No estn protegidos por el artculo 34 de la Ley Hipotecaria porque
ste protege el derecho real, que pervive aunque despus se anule o resuelva
el del otorgante o transmitente; pero no protege la pervivencia de la cosa
objeto del derecho cuando sta, la cosa, ha de desaparecer por imponerlo as
el ordenamiento jurdico. Y no estn exentos de soportar aquellas actuaciones
materiales porque el nuevo titular de la finca queda subrogado en el lugar y
puesto del anterior propietario en sus derechos y deberes urbansticos, tal y
como establece el artculo 21.1 de la Ley 6/1998 [].
Para el Tribunal Supremo, el nuevo propietario se subroga en los
deberes y derechos del antiguo propietario, no estando exento de soportar el
cumplimiento de los deberes del anterior propietario. El artculo 34 de la LH
no protege la pervivencia del objeto, nicamente protege el derecho real.
587

STS de 12 de mayo de 2006. Ponente: Segundo Menndez Prez. RJ 2006/3646.

306

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

La fe pblica registral y el acceso a los derechos dominicales al Registro


de la Propiedad no subsanan el cumplimiento del ordenamiento urbanstico
para el Tribunal Supremo:588 El que los propietarios, que forman parte de la
Comunidad recurrente, tengan la condicin de terceros adquirentes de buena
fe carece de trascendencia a los efectos de impedir la ejecucin de una
sentencia que impone la obligacin del inmueble de su propiedad por no
ajustarse a la legalidad urbanstica, pues la fe pblica registral y el acceso de
sus derechos dominicales al Registro de la Propiedad no subsanan el
incumplimiento

del

ordenamiento

urbanstico,

ya

que

los

sucesivos

adquirentes del inmueble se subrogan en los deberes urbansticos del


constructor o del propietario inicial, de manera que cualquier prueba
tendente a demostrar la condicin de terceros adquirentes de buena fe con su
derecho inscrito en el Registro de la Propiedad carece de relevancia en el
incidente sustanciado. Frente a los deberes derivados del incumplimiento de
la legalidad urbanstica no cabe aducir la condicin de tercero adquirente de
buena fe amparado por el acceso de su derecho de dominio al Registro de la
Propiedad, puesto que, conforme al principio de subrogacin de los sucesivos
adquirentes en el cumplimiento de los deberes impuestos por el ordenamiento
urbanstico, la demolicin de lo indebidamente construido no slo pesa sobre
quien realiz la edificacin ilegal sino sobre los sucesivos titulares de la
misma, sin perjuicio de la responsabilidad en que aqul hubiese podido
incurrir por los daos y perjuicios causadas a stos.
No podemos dejar a un lado que se confrontan los intereses privados de
los terceros adquirentes con el inters pblico589 que supone la ejecucin de
la sentencia. Ahora bien, el trastorno a la hacienda pblica local

588

STS de 9 de julio de 2007. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. JUR 2007/236491. En el


mismo sentido, vase la STS de 26 de septiembre de 2006, ponente: Jess Ernesto Peces
Morate, RJ 2006/6665, y la STS de 4 de octubre de 2006, ponente: Rafael Valverde
Fernndez, RJ 2007/4579.
589
En la ya citada STS de 13 de mayo de 2005. En el FJ 6 se hace referencia al inters pblico
que existe en la ejecucin de las sentencias: El derecho a la ejecucin de sentencia no
puede concebirse nicamente como un derecho del particular interesado en la ejecucin sino
que es tambin un esencial inters pblico el que est implicado en ello, como fundamento
del Estado de Derecho, que demanda que se cumplan las sentencias de los Tribunales y que se
cumplan en sus justos trminos y no los que decidan las partes segn sus conveniencias o
arbitrios.

307

GEMMA GEIS CARRERAS

consideramos que tiene un carcter pblico porque la mala gestin supone un


coste econmico para el conjunto de los ciudadanos del municipio.
Un elemento ms que hay que tener presente es la ilegalidad de las
licencias viene dada por su afectacin al medio ambiente y al ordenamiento
urbanstico, por lo que existe un cruce de intereses pblicos y privados.590 La
propia lentitud de la justicia hace ms probable que cuando recaiga sentencia
existan terceros adquirentes. La potenciacin de las medidas cautelares y la
anotacin preventiva de la demanda deberan estar ms presentes en nuestra
justicia para que eviten o palien dichas situaciones.591
En ltimo lugar, las administraciones municipales deberan ofrecer ms
garantas, que al final tambin constituiran garantas para la propia
Administracin.592 La Administracin debera ofrecer ms informacin acerca
590

S. MENNDEZ PREZ, De nuevo sobre la ejecucin de sentencias en materia urbanstica. La


salvaguarda de los intereses de los adquirentes de las viviendas de un edificio ilegalmente
construido, n.op. cit., pgs. 122-125. [] O recordar que la norma que prohba una
determinada construccin es una norma imperativa, que protege un inters pblico; con la
consecuencia, en lo que ahora importa, de imponer su destruccin y, por tanto, de la cosa
que fue objeto del contrato de compraventa suscrito por aquellos adquirentes, cuyo
contenido jurdico, por ende, no podr ser satisfecho in natura, entregando o protegiendo la
retencin de la cosa que ha de ser destruida, sino por equivalencia, mediante la entrega de
su valor o de otra similar.
591
Vid. supra, op. cit., pgs. 122-125. La proteccin del principio de fe pblica registral
mediante la anotacin preventiva de la demanda es analizada por MENNDEZ: Lo que hace a la
medida cautelar especfica de la anotacin preventiva, que la finalidad institucional de este
tipo de asientos es enervar los efectos del principio de fe pblica registral, principio que
aqu, realmente, no entra en juego, pues tambin sin la anotacin preventiva se ver el
posterior adquirente privado de su derecho de dominio o posesin sobre una cosa que ha de
ser destruida; o, tanto para una como otra medida cautelar y dado que en materia urbanstica
cabe el ejercicio de la accin pblica, sern muchos los pleitos en los que el actor se decida
a solicitar una medida cautelar, soportando la carga de la contracautela que puede
exigrsele?.
592
S. MENNDEZ PREZ, De nuevo sobre la ejecucin de sentencias en materia urbanstica. La
salvaguarda de los intereses de los adquirentes de las viviendas de un edificio ilegalmente
construido, op. cit., pgs. 122-125. Adems, el propio autor expone una serie de medidas
que deberan adoptarse, aparte de las medidas cautelares, como por ejemplo establecer
deberes de informacin del enajenante, deberes de informacin a cargo de la Administracin
municipal, deberes de informacin a cargo de otras administraciones, inscripcin registral de
la declaracin de obra nueva. Y es que, con razn, el papel de la Administracin municipal
nos parece sumamente importante. Es decir, los terceros adquirentes no reciben ningn tipo
de comunicacin. Sin embargo, MENNDEZ PREZ propone: Debera tener sta el deber de
informar sobre esos mismos datos ante cualquier solicitud de informacin que le fuera
presentada respecto de cualquier promocin inmobiliaria a realizar o que se realice en su
trmino municipal. En su tabln de anuncios debera informar de toda promocin inmobiliaria
que, anunciada pblicamente, an no contara con las licencias municipales preceptivas. E,
igualmente, de aqullas cuya licencia o dems autorizaciones preceptivas hubieran sido
impugnadas. Debera notificar al promotor y a cuantos aparezcan como interesados en l, en
un plazo menor del que resulta de las previsiones del artculo 49 y concordantes de la Ley

308

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

de las promociones inmobiliarias y no limitarse a cobrar los tributos e


impuestos municipales porque la postura del Tribunal Supremo es muy
restrictiva respecto a los derechos de los terceros adquirentes de buena fe,
priorizando el derecho a la ejecucin de la sentencia.

4.3.4.1 El pago de la indemnizacin no paraliza el derribo

Para ejecutar la sentencia de derribo no es preciso indemnizar


previamente a la ejecucin. La indemnizacin se fijar con posterioridad a la
sentencia. As lo ha estimado el Tribunal Supremo a raz de la existencia de
los propietarios que exigen el pago previo a la demolicin:593 [] se rechaza
la necesidad de resolver, con carcter previo a la demolicin, la cuestin
relativa a la indemnizacin. [] la demolicin de lo construido habr de
suponer una prdida patrimonial, dejando incluso abierta la puerta de
que la misma resulte indemnizable (al considerar a la misma susceptible de
ser reparada mediante la indemnizacin de los daos y perjuicios) y a que de
tal indemnizacin corresponda al erario pblico. [] no puede accederse a
considerar inejecutable la sentencia por falta de previa reparacin de daos y
perjuicios que la ejecucin podra generar, ni puede considerarse que el coste
econmico de la demolicin pueda alcanzar otros conceptos que los
estrictamente necesarios a tal efecto, sin incluir en ningn caso las posibles,
futuras e indeterminadas indemnizaciones. La indemnizacin econmica
derivada de la anulacin de la licencia urbanstica o del planeamiento
urbanstico no podr exigirse con carcter previo a la ejecucin de la
sentencia. No constituye ningn requisito.

29/1998, la interposicin de cualquier recurso que se formule contra la o las licencias


otorgadas; y, en este caso, requerir al jefe de obra para que, desde el mismo da de esa
notificacin, exponga el dato de la interposicin en lugar visible desde el exterior de las
obras. Finalmente, tambin considera necesario concretar unos deberes a cargo de las
dems administraciones.
593
STS de 13 de mayo de 2005. Ponente: Rafael Fernndez Valverde. RJ 2005/9336. En este
caso, se ha condenado a la demolicin de 144 viviendas y garajes en Len.

309

GEMMA GEIS CARRERAS

4.3.4.2 La realidad supera al derecho. La existencia de terceros


adquirentes de mala fe

La dificultad con que se estn ejecutando las sentencias en materia


urbanstica est provocando la aparicin de cierta picaresca. Algunos
propietarios han adquirido sus viviendas a sabiendas de que existe una
sentencia de derribo pendiente de ejecucin. Sin embargo, estos propietarios
compran las viviendas ilegales a un precio menor de mercado. La existencia
de la sentencia hace mella en el valor de la propiedad que se pretende
adquirir. En este sentido, se plasma lo que el Tribunal Supremo ha establecido
en relacin con la subrogacin de los nuevos propietarios en los derechos y
deberes que el ordenamiento urbanstico establece.
No puede darse el mismo tratamiento a los propietarios que adquieren
de buena fe que a los que adquieren de mala fe. Los terceros adquirentes de
buena fe han adquirido la vivienda desconociendo que existe una sentencia
que condena a la ilegalidad de la vivienda adquirida. El origen de dicha
picaresca puede ser la creencia de que las sentencias urbansticas no se
ejecutan;

es

decir, el sistema de ejecucin

de sentencias

no

es

suficientemente eficaz y ello se traslada en la posibilidad de adquirir una


vivienda por un precio inferior porque aunque exista sentencia de derribo esta
no se va a ejecutar. Si existiera un sistema de ejecucin de sentencias que
garantizase el cumplimiento rpido de los fallos, no habra ciudadanos
dispuestos a adquirir viviendas a un precio inferior porque se derribaran
totalmente.
Una prueba de ello es que ya existe jurisprudencia que condena por
delito de estafa a los vendedores de una finca que ocultaron la afectacin de
la finca por una sentencia de derribo.594 La Audiencia Provincial estima que
594

SAP de Cantabria de 22 de marzo de 2007 (ponente: Jos Luis Lpez del Moral Echeverra,
RJCA 2007/115640). Los vendedores encargaron la gestin de venta a una agencia de
propiedad inmobiliaria, y no se inform a los compradores de que la finca afectada se hallaba

310

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

infringieron el deber de informacin que nace de la buena fe contractual para


que los compradores desistieran u ofrecieran un precio considerablemente
inferior de haber sabido la existencia de la sentencia de derribo.
Por tanto, es ms que discutible que si se lograra probar que los nuevos
propietarios estaban al corriente de la ilegalidad de la vivienda fuese
procedente el pago de la indemnizacin. No obstante, un elemento de prueba
podra venir dado por el precio que efectivamente hubieran pagado los nuevos
propietarios. En este caso, los calificamos de propietarios de mala fe, y el
derecho no puede tratarlos del mismo modo que a los terceros adquirentes de
buena fe.

4.3.5 La incorporacin a nuestro ordenamiento de los lmites a la


imposibilidad legal del Derecho administrativo italiano: sopravvenienza,
tempus regit actus y ius superveniens

La lentitud con la que se ejecutan las sentencias urbansticas tiene


como

consecuencia

que

cada

da

aparezcan

con

mayor

frecuencia

modificaciones sobrevenidas al fallo.


El derecho administrativo italiano dispone de unos lmites ms concisos
a la hora de ejecutar las sentencias urbansticas que permiten controlar ms

afectada por una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria. Dicha sentencia
declaraba la nulidad del estudio de detalle y, por tanto, la nulidad de la licencia municipal de
obras concedida por el municipio de Argoos. En la escritura de compraventa se estableci un
precio inferior al que efectivamente se pag. En el FJ 2 la SAP manifiesta: [] es lo cierto
que conocan la existencia de unas resoluciones judiciales cuya ejecucin poda suponer el
derribo de toda la urbanizacin, informacin esta que, pese a su evidente relevancia, no
suministraron a los compradores. Esta conducta ha de encuadrarse necesariamente en el
concepto de engao omisivo que acua nuestro Tribunal Supremo. Dicho engao concurre
cuando al autor del hecho le afecta la obligacin, consecuencia de la buena fe contractual,
de poner de manifiesto a la otra parte contratante una informacin. Citado deber de
informacin ha sido transgredido por los acusados, quienes ocultaron datos significativos y
decisivos para la compraventa, que determinaron que la parte desinformada accediera a
realizar el negocio jurdico con el consiguiente desplazamiento patrimonial que de otro
modo no hubiera realizado. Y es que resulta incuestionable que el conocimiento de una
informacin tan relevante como lo era la de la existencia de resoluciones judiciales que
podan determinar el derribo de la vivienda vendida hubiera hecho desistir de su intencin de
celebrar el contrato a los adquirientes, o cuando menos, de ofrecer un precio
considerablemente inferior al de mercado habida cuenta de la existencia de incertidumbre
sobre la demolicin de las viviendas.

311

GEMMA GEIS CARRERAS

los efectos de las modificaciones normativas sobrevenidas al fallo, siempre


priorizando la ejecucin y el derecho a la tutela judicial efectiva. Tres son los
conceptos en los que se han centrado la doctrina y el Consejo de Estado
(Consiglio di Stato): sopravvenienza, ius superveniens y el principio tempus
regit actus.
La legislacin italiana que regula la ejecucin de las sentencias no
establece excepciones al cumplimiento del fallo de la sentencia.595 No
obstante, s se ha planteado la polmica acerca de la ejecucin de las
sentencias cuando se produce una modificacin normativa que sobreviene al
fallo. En el derecho administrativo italiano se denomina sopravvenienza.
El Consejo de Estado resolvi un supuesto de hecho relativo a una
sentencia urbanstica en la que se haba producido una modificacin del
rgimen jurdico aplicable, lo que se denomina sopravvenienza, ante la
denegacin de una licencia.596 El Consejo de Estado estim que en los
supuestos en los que interfiriera una modificacin normativa sobrevenida,
esta no supondra ningn obstculo a la ejecucin de la sentencia. El
fundamento para el Consejo de Estado es primar al vencedor en juicio. Ya
hemos mencionado antes la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo en la
que se afirma que no existe nicamente un inters individual en la ejecucin
de la sentencia, sino que tambin existe un inters pblico. El argumento del
Consejo de Estado para desestimar la aplicacin de la modificacin
sobrevenida se ampara en la reminiscencia del derecho anterior a la ejecucin
de la sentencia. Es lo que denomina ius superveniens. Es decir, el derecho
que ampara la ejecucin de la sentencia pervive a la modificacin
sobrevenida. Y por otro lado, se aplica el principio tempus regit actus: debe
aplicarse a la ejecucin el derecho que rega en el momento en que se dict
el acto administrativo.597

595

Legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali).


Resolucin del Consejo de Estado, Seccin IV, de 21 de noviembre de 2002, n. 6422n.:
Tale questione si iscrive nella tematica, pi generale, dei rapporti del giudicato con le
sopravvenienze. Il problema stato affrontato in materia edilizia, in particolare nei casi di
illegittimo diniego di concesione edilizia poi annullato, in presenza di ius superveniens.
597
Respecto a la aplicacin del principio tempus regit actus, la jurisprudencia administrativa
italiana, como por ejemplo la sentencia del Tribunal de Cuentas, de 20 de febrero de 2003,
596

312

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

La doctrina del Consiglio de Stato ha proclamado la existencia de un ius


superveniens (derecho sobrevenido) ante la denegacin ilegal de una licencia
urbanstica. Se haba producido una modificacin legislativa que provocaba la
imposibilidad en la fase de ejecucin, porque de acuerdo con la nueva ley la
concesin de la licencia era ilegal. No obstante, la aplicacin de la nocin del
ius superveniens permita la posibilidad de que reviviera el derecho aplicable
en el momento en que se deneg ilegalmente la licencia. Por tanto, se
ejecutaba la sentencia mediante la concesin de la licencia al amparo de la
legislacin anterior.598 En este sentido, creemos til hacer referencia al
Derecho administrativo comparado para poder hacer autocrtica respecto a
nuestro sistema.

La cuestin relativa a la invalidez sobrevenida de los actos


administrativos ha sido abordada doctrinalmente por CANO,599 que relata el
contenido de dicho principio: La posibilidad de que un acto pueda devenir
invlido como consecuencia de la aparicin de circunstancias posteriores a su
emanacin tambin ha sido negada en virtud del principio tempus regit actus,
segn el cual la validez o invalidez del acto administrativo se aprecia de
n. 4, ha exigido varios requisitos para su aplicacin. Obsrvese el comentario de dicha
sentencia que hace G. DAURIA (Il Foro Italiano, vol. III, 2003, pgs. 483-488): Il principio
generale del tempus regis actum invocato dallamministrazione, nei casi di specie,
riconducibili ad una unica fattispecie provvedimentale (organizzazione funcionale del
ministero dellambiente e della tutela del territorio), porterebbe inevitabilmente alle
medesime conseguenze, perch detto principio, se da una parte comporta che i
provvedimenti adottati sotto la vigenza della legge precedente rimangano efficaci, esige
dallaltra che gli atti che devono essere emanati successivamente allentrata in vigore della
nuova normativa devono uniformarsi a questultima. La aplicacin del principio tempus regit
actus exige que los procedimientos efectuados bajo la vigencia de la ley derogada sean
eficaces. Y por otro lado, los actos administrativos dictados despus de la entrada en vigor de
la nueva Ley, deben regirse por esta.
598
As se pronuncia el Consejo de Estado en la resolucin de 8 de enero de 1986 respecto a la
modificacin sobrevenida: Il dovere dellAmministrazione di dare esecuzione alla sentenza si
scontra tavolta con il mutamento del quadro normativo che disciplina la materia oggetto del
giudizio: si pensi al corso dellimpugnazione di un diniego illegitimo di autorizzazione, quando
nel corso del giudizio dopo la sentenza muti la disciplina di quellautorizzazione, con la
conseguenza che essa non potrebbe pi essere rilasciata.
599
T. CANO CAMPOS, La invalidez sobrevenida de los actos administrativos, Thomson Civitas,
Madrid, 2004, pgs. 75-146. Este autor expone la aplicacin del principio tempus regit actus y
aboga por la necesidad de establecer una doctrina relativa a los actos administrativos que
hayan devenido invlidos sobrevenidamente. Adems, puede observarse que el principio
tempus regit actus se halla expuesto en los mismos trminos que hemos descrito. Por otra
parte, la imposibilidad de interferencia de las validaciones legislativas en la ejecucin ha sido
aceptada de forma unnime por la doctrina italiana.

313

GEMMA GEIS CARRERAS

forma esttica, esto es, se determina nicamente en funcin de las


circunstancias fcticas y normativas presentes en el momento en el que el
acto fue dictado, de modo que, si tales circunstancias cambian, el acto no
puede ser enjuiciado utilizando stas como parmetro de validez. Las
posturas que defiende CANO nos parecen de gran acierto ya que permitiran
poner lmites a la interferencia de las modificaciones sobrevenidas y primar la
ejecucin de las sentencias urbansticas dada su especial incidencia.
La doctrina italiana, de forma mayoritaria, ha entendido que la
existencia de una sopravvenienza (modificacin sobrevenida de la normativa
aplicable) en la ejecucin de la sentencia no debera afectar a la ejecucin de
la sentencia, pues supondra una vulneracin del derecho a la tutela judicial.
Posteriormente, el Consejo de Estado incorpor las aportaciones doctrinales a
su jurisprudencia.600 En este sentido, TRAVI cree que al amparo de la
efectividad de la tutela judicial estaba justificada la nueva postura del
Consejo de Estado.601 Por tanto, el Consejo de Estado ha justificado la
irrelevancia de la normativa sobrevenida602 en la ejecucin de las sentencias
al amparo del derecho a la tutela judicial efectiva.603

600

Resolucin del Consejo de Estado, de 8 enero de 1986, n. 1: In particolare, la


giurisprudenza ha affermato che le sopravvenienze determinate da atti amministrativi (nuovo
piano regolatore che vincoli larea in questione dopo lannullamento del diniego di
concessione edilizia) sono rilevanti e condiziono ulteriore attivit amministrativa, quando
siano intervenute prima del passaggio in giudicato della sentenza di anullamento.
601
A. TRAVI, Lezioni di giustizia administrativa, G. Giappichelli, 5. ed., Turn, 2002, pgs. 4445. Estos son los argumentos que ofrece TRAVI para justificar la efectividad del derecho a la
tutela judicial efectiva en relacin con las modificaciones sobrevenidas: Ragioni di
effettivit della tutela giurisdizionale comporterebbero, in ipotesi del genere, che
lAmministrazione fosse tenuta a provvedereora per allora e quindi riesaminare la domanda
del cittadino gi illegittimamente respinta e a dare esecuzione alla sentenza di annullamento
applicando la disciplina in vigore allepoca della domanda stessa. La giurisprudenza in passato
sosteneva invece che lAmministrazione non poteva prescindere dalapplicazione della
normativa in vigore nel momento del nuevo provvedimento, perch il principio tempus regis
actus non avrebbe ammesso eccezioni. Di recente il Consigli di Stato ha temperato questa
conclusione, affermando che i mutamenti di disciplina successivi alla notifica della sentenza
di primo grado sarebbero comunque irrilevanti e non potrebbero essero opposti al dovere di
dare esecuzione alla sentencia.
602
Sentencia de 18 de noviembre de 2002 del TAR Campania-Npoles, en I tribunali
amministrativi regionali, vol. I, 2003, pgs. 394-395. En este caso, se declar en la sentencia
la nulidad de la denegacin de la licencia de obras, aunque con posterioridad se produjo la
modificacin del instrumento urbanstico. La sentencia establece que no puede oponerse ante
el sujeto tal modificacin: illegitimo il deniego di concesione edilizia per la potenziale
contrariet dellopera con lo strumento urbanistico in itinere. Sono inopponibili al soggetto
che ha proposto domanda di concessione edilizia le modificazioni aprtate agli strumenti
urbanistici in data sucesiva a quella di notificazione della sentenza di annullamento del

314

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

En la doctrina italiana, NIGRO604 ha planteado la duda acerca de la


solucin jurdica que debe ofrecerse en los casos en que se producen hechos
nuevos o modificaciones legislativas, y ha afirmado que debe prevalecer la
decisin dictada por el tribunal o juez. Sin embargo, el mismo autor da
respuesta a la pregunta afirmando que debe satisfacerse la pretensin
procesal.605
La postura del Consejo de Estado no ha quedado en un plano terico,
porque antes ha resuelto a favor de la ejecucin cuando ha interferido un
plan urbanstico. Es decir, ante la aprobacin de un plan urbanstico que
incide en el fallo de la sentencia se ha mostrado a favor de la irrelevancia de
la sopravvenienza (legislacin sobrevenida) en aras del inters pblico de la
ejecucin de las sentencias, preponderando el derecho a la tutela judicial
efectiva y el derecho a la ejecucin de las sentencias. El Consejo de Estado

606

resuelve en este sentido: Nel tentativo di conciliare la forza della sentenza


con la riesffusione del potere administrativo dopo la sentenza, la stessa ad.
Plen. ha fondato giurisprudenzialmente una situazione soggettiva di tipo
pretensivo a che lautorit titolare del potere di pianificazione urbanistica
riveda in parte qua il piano vigente, al fine de valutare se ad esso possa
essere apportata una deroga che recupera, in tutto o in parte, e
precedente deniego della medesima concessione pasata in giudicato. Tal situacin de facto
se produce en la praxis jurisdiccional espaola, por lo que sera plenamente trasladable.
603
D. SORACE , A. ORSI BATTAGLINI Y W. GASPARRI, Giustizia ammistrativa. Materiali, op. cit.,
pgs. 25-42. En dicho manual se recoge la resolucin de 21 de noviembre de 2002 que aboga
por la prevalencia del derecho a la tutela judicial efectiva. Tal es el razonamiento del
Consejo de Estado: Una diversa interpretazione, nel senso cio delincidenza della norma
sopravvenuta anche in via retroactiva sui diritti accertati da un giudacato, ad avviso di questo
Collegio, sarebbe in contrasto non tanto col principio costituzionale dellindipendenza dei
giudici, quanto, a ben vedere, con quello delleffettivit della tutela giurisdizionale di cui agli
artt. 24, 103 e 113 Cost. Attribuire un tale rilievo indiscriminato alle sopravvenienze
legislative, significa creare vuoti di tutela, che incidono sulla stessa utilit ed effettivit del
rimedio giurisdizionale, in contrasto con uno dei principi cardine gi giustizia.
604
M. NIGRO, Giustizia amministrativa, op. cit., pg. 318 y ss. NIGRO se cuestiona qu sucede
ante nuevos hechos o ante una modificacin sobrevenida: Se dopo la emanazione della
sentenza intervengano fatti nuovi o muti il diritto che regge la fattispecie (il caso pi
frequente quello della sopravvenienza di un strumento edilizio, il quale assegni ad unarea
una destinazione diversa da quella sulla cui base era stato riconosciuto ad un soggetto dalla
sentenza di cognizione il diritto di costruire) cosa accede?.
605
Vid. supra, op. cit., pg. 318 y ss. NIGRO justifica la prevalencia de la satisfaccin judicial
frente a las modificaciones sobrevenidas a la sentencia: Il principio generale, valevole in
astratto anche per il processo amministrativo, che la domanda giudiziale deve ricevere
soddisfazione come se non vi fosse distacco temporale fra domanda, pronuncia giudiziale e
attuazione di questa, porta alla prima soluzione.
606
Resolucin del Consejo de Estado, de 23 de noviembre de 1995, n. 939.

315

GEMMA GEIS CARRERAS

compatibilmente con linteresse pubblico, la previsione del piano abrogato,


sulla quale fondava originariamente la domanda di concessione. En
conclusin, observamos que ante la existencia de una modificacin que
sobreviene (sopravvenienza) al fallo, el derecho administrativo italiano aplica
el principio tempus regis actus y ius superveniens.

En este punto, suscita especial inters contraponer la postura de la


jurisprudencia espaola ante el mismo supuesto de hecho. Es el caso del
Camping Mas Vilas.607 Los propietarios de dicha finca solicitaron al Ministerio
de Turismo una autorizacin para instalar un camping que fue denegada. La
sentencia confirm la denegacin ilegal de la autorizacin. Durante el
procedimiento jurisdiccional se produjo la revisin del planeamiento general
que afectaba a dicha propiedad. Dicha revisin estableca una clasificacin
distinta al Mas Vilas, por lo que resultaba ilegal la autorizacin para la
instalacin de un camping. La sentencia declar la ilegalidad de la denegacin
de la autorizacin de instalacin del camping. No obstante, se top en la fase
de ejecucin con la imposibilidad legal por la revisin del PGOU. No se
ejecut la sentencia.
Pues bien, descrita la solucin ofrecida por la jurisprudencia espaola,
si trasladamos los mismos hechos a la praxis jurisprudencial italiana, se habra
aplicado la figura del ius superveniens. De acuerdo con esta, el Consejo de
Estado hubiera entendido que los propietarios del Camping Mas Vilas posean
un derecho sobrevenido (ius superveniens) y sobre la base de este derecho
debera haberse concedido la autorizacin en ejecucin de sentencia. El
fundamento jurdico para conceder la autorizacin sera que en el momento
de su solicitud no vulneraba el PGOU
Hemos aportado un caso evidente de la distinta concepcin y garantas
que ofrece el sistema administrativo italiano en comparacin con el espaol.
Ante la solucin de nuestro ordenamiento que claudica con la declaracin de
imposibilidad legal de ejecucin de la sentencia, el derecho italiano nos
607

ATS de 9 de julio de 1992. Ponente: Mariano Baena del Alczar. RJ 1992/6256.

316

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

ofrece la primaca de la ejecucin de la sentencia de la pretensin del


ciudadano608 y del fortalecimiento del estado de derecho.

Sera posible adoptar los mismos parmetros en la jurisprudencia


espaola? Sera posible hacer revivir la normativa aplicable en el momento
en que se dict la LU o el PU en aras de la ejecucin de la sentencia?
Podramos eliminar la excepcin de la imposibilidad legal del artculo 105.2
de la LJCA con la aplicacin de dichos lmites? Estamos ante los diez aos de
aplicacin de la LJCA y observamos importantes deficiencias que permiten
plantear la necesidad de un cambio. En primer lugar, la jurisprudencia debe
iniciar nuevos horizontes interpretativos para asegurar la ejecucin del fallo.
Por ejemplo, aplicando las tcnicas de la jurisprudencia italiana, como el ius
superveniens o la sopravvenienza. Los tribunales de justicia espaoles
deberan ampararse en el derecho sobrevenido como ttulo jurdico suficiente
para ejecutar la sentencia y conceder la licencia urbanstica. Remediando
casos como los expuestos con anterioridad, en que la sentencia no se ejecut
y s podra haberse ejecutado a partir de tal criterio. Por otro lado, sera
positivo asegurar que la sola presencia de una interferencia jurdica mediante
la imposibilidad legal no constituye por s misma una excepcin a la ejecucin
de la sentencia; es decir, nos parece sumamente interesante analizar e
incorporar a nuestro razonamiento jurdico la sopravvenienza italiana,
adaptndola a nuestras instituciones. La modificacin sobrevenida de la
normativa aplicable, a nuestro entender, no es un argumento suficiente para
justificar la inejecucin del fallo por causa de imposibilidad legal.
En segundo lugar, estas posiciones relativas a un nuevo cauce de
interpretacin de la imposibilidad legal y de la imposibilidad material, como
se ha tratado en los apartados anteriores, implican modificar el artculo 105.2
de la LJCA. A nuestro juicio, la voluntad de cambiar el escenario actual en la

608

F. O. ZUCCARO, Giustizia amministrativa, coordinado por Franco Gaetano Suoce,


Giappichelli, Turn, 2003, pgs. 457-489. ZUCCARO defiende el derecho del victorioso en juicio:
[] como si vede, seguire luna o laltra strada comporta atribuir la prevalenza allinteresse
del soggetto vittorioso in giudizio, oppure il suo sacrificio vanificando lutilit dello strumento
processuale.

317

GEMMA GEIS CARRERAS

ejecucin de las sentencias, ms especialmente en materia urbanstica, debe


empezar por reformular el artculo negando la existencia de imposibilidades
materiales o relacionndolas con el estado de la tcnica y aportando lmites
concisos en relacin con la imposibilidad legal; es decir, estableciendo y
determinando los supuestos especficos en que s tendr lugar una excepcin
de imposibilidad legal, pero afirmando rotundamente que la modificacin
posterior al fallo de la normativa no opera automticamente como excepcin.
Por el contrario, si la Administracin insta y aprueba un cambio de
rgimen jurdico del objeto de la sentencia tampoco estar exenta de lmites
y controles. Ya hemos justificado que puede existir la voluntad de eludir el
fallo de la sentencia por parte de la Administracin en la modificacin
aprobada antes de recaer sentencia.
Tanto las consecuencias econmicas como sociales que se derivan de la
ejecucin de las sentencias en materia urbanstica provocan un aumento de la
conflictividad y dificultad en el momento de demoler las construcciones y
edificaciones ilegales. As pues, el legislador espaol debe ser consciente de
todos estos problemas y adaptar la Ley jurisdiccional a la realidad que se vive
en los tribunales de la jurisdiccin contencioso-administrativa. En los ltimos
cincuenta aos solo han sido dos las leyes que han regido la jurisdiccin
contencioso-administrativa. Nos parece que debe actualizarse la Ley
jurisdiccional de 1998 porque no ofrece los cauces necesarios para garantizar
que se cumplan las sentencias y, en especial, las urbansticas. A nuestro
parecer, la evolucin de la prctica de los tribunales no se sucede al mismo
ritmo que las respuestas que el estado de derecho debe ofrecer.

318

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

5. La expropiacin de los derechos reconocidos en una sentencia


urbanstica

5.1 LAS CAUSAS DE UTILIDAD PBLICA O DE INTERS SOCIAL PARA EXPROPIAR LOS DERECHOS
RECONOCIDOS EN UNA SENTENCIA (ART. 105.3 DE LA LJCA)

El artculo 105.3 de la LJCA establece la posibilidad de expropiar los


derechos reconocidos en las sentencias. La expropiacin de los derechos
reconocidos por una sentencia tambin constituye una segunda excepcin609 a
la ejecucin.
El artculo 18.2 de la LOPJ dispone lo siguiente: Las sentencias se
ejecutarn en sus propios trminos. Si la ejecucin resultare imposible, el
Juez o Tribunal adoptar las medidas necesarias que aseguren la mayor
609

I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 177-181. El autor insiste en que la expropiacin de los
derechos reconocidos en una sentencia configura una segunda excepcin al derecho a la
ejecucin: Al igual que en el caso de la imposibilidad, el anlisis de la expropiacin de los
derechos reconocidos en la sentencia interesa a este estudio en cuanto excepcin a la
ejecucin especfica, al contenido de la vinculacin positiva. Por ello insistimos una vez ms
en que se trata de otra excepcin al contenido de la vinculacin y no a la vinculacin misma,
pues el ejercicio de la potestad administrativa sigue condicionado negativamente, en cuanto
a la prohibicin de desvirtuar la ejecucin de la sentencia, y positivamente, respecto de la
satisfaccin del derecho a travs de su equivalente econmico. En consecuencia, tampoco la
expropiacin es un privilegio administrativo.
B. LOZANO CUTANDA, Comentarios a la Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa de
1998, op. cit., pgs. 735-741. En relacin con la expropiacin, afirma: [] podr ser tanto
de derechos como de intereses, con lo que se ampla el mbito de aplicacin de este sistema
de sustitucin de la ejecucin especfica por una indemnizacin a todas aquellas sentencias
que no supongan el reconocimiento de derechos frente a la Administracin, pero de las que
pueden derivar intereses. Subsiste, sin embargo, el problema de qu ocurre con las
sentencias contencioso-administrativas de las que o bien no derivan derechos ni intereses
para los particulares, o bien que, aunque dan lugar a una pluralidad indeterminada de
personas (pinsese, por ejemplo, en las sentencias que anulan una disposicin reglamentaria
de la que se deriven derechos o intereses) []. Para estos supuestos, hubiera sido quizs
conveniente haber previsto un sistema de simple inejecucin de las sentencias por las mismas
causas de inters pblico o utilidad social que justifican la tcnica expropiatoria. Parece que
en las sentencias urbansticas en la mayora de ocasiones del fallo de la sentencia se
derivarn derechos e intereses. Como advierte, el Tribunal Constitucional ha avalado la
expropiacin: Esta funcin integradora no hubiere sido posible sin la declaracin del Tribunal
Constitucional, ya sealada, de que tan constitucional es tal ejecucin en la que se cumple el
principio de identidad total entre lo ejecutado y lo estatuido en el fallo como una ejecucin
en la que, por razones atendibles, la condena es sustituida por su equivalente econmico o
por otro tipo de prestacin y la ejecucin de una sentencia en sus propios trminos puede ser
sustituida de acuerdo con lo dispuesto en la ley mediante una resolucin fundada en
derecho. J. PREZ GMEZ, La ejecucin de resoluciones judiciales en litigios frente a las
administraciones pblicas, op. cit., pgs. 96-98.

319

GEMMA GEIS CARRERAS

efectividad de la ejecutoria y fijar en todo caso la indemnizacin que sea


procedente en la parte en que aqulla no pueda ser objeto de cumplimiento
pleno. Slo por causa de utilidad pblica o inters social, declarada por el
Gobierno, podrn expropiarse los derechos reconocidos frente a la
Administracin Pblica en una sentencia firme, antes de su ejecucin. En este
caso, el Juez o Tribunal a quien corresponda la ejecucin ser el nico
competente

para

sealar

por

va

incidental

la

correspondiente

indemnizacin. La expropiacin de los derechos reconocidos en una


sentencia se producir ante una causa de utilidad pblica o inters social, una
vez seguido el procedimiento legalmente establecido.
Cmo se concretan las causas de utilidad pblica o inters social? El
artculo 105.3 de la LJCA ha limitado los conceptos de utilidad pblica y de
inters social en los siguientes trminos: Son causas de utilidad pblica o de
inters social para expropiar los derechos o intereses legtimos reconocidos
frente a la Administracin en una sentencia firme el peligro cierto de
alteracin grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los
ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del
territorio nacional. La declaracin de la concurrencia de alguna de las causas
citadas se har por el Gobierno de la Nacin; podr tambin efectuarse por el
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma cuando se trate de peligro
cierto de alteracin grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de
los ciudadanos y el acto, actividad o disposicin impugnados proviniera de los
rganos de la Administracin de dicha Comunidad o de las Entidades locales
de su territorio, as como de las Entidades de Derecho pblico y Corporaciones
dependientes de una y otras. Ambas leyes establecen como motivos para la
expropiacin de los derechos reconocidos por una sentencia la utilidad pblica
o el inters social, descritos por la propia Ley.
Sin embargo, el artculo 105.3, in fine, de la LJCA aade que el proceso
de declaracin de concurrencia de algunas de ambas causas (utilidad pblica o
inters social) tendr lugar en el perodo voluntario de ejecucin de la

320

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

sentencia:610 [] habr de efectuarse dentro de los dos meses siguientes a la


comunicacin de la sentencia. El Juez o Tribunal a quien competa la
ejecucin sealar, por el trmite de los incidentes, la correspondiente
indemnizacin y, si la causa alegada fuera la de peligro cierto de alteracin
grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos,
apreciar, adems, la concurrencia de dicho motivo. El juez o tribunal podr
expropiar una sentencia firme cuando exista peligro de alteracin grave del
libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos. Para FONT611 el
presupuesto relativo a la alteracin de los derechos y libertades es el nico
que el juez o tribunal podr apreciar en la prctica.612 Las dems
circunstancias son excepcionales.
En todo caso, MARTN DELGADO afirma que se trata de una apreciacin
subjetiva,613 que califica de potestad reglada,614 porque si el rgano

610

J. J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin


contenciosa-administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pgs. 862-862. En relacin con
el proceso concreto, los autores afirman que una vez sobrepasado el plazo de dos meses ya no
es posible hacer uso de esta prerrogativa: En uno u otro caso, la declaracin deber
adoptarse en el plazo de los dos meses concedidos por la Ley para el cumplimiento voluntario
de la sentencia. Este plazo deber entenderse de caducidad, por lo que, una vez rebasado, el
Gobierno de la Nacin o de la Comunidad autnoma no podr hacer uso de esta prerrogativa
y, en su caso, el Juez podr apreciar el ejercicio extemporneo de esta prerrogativa al tener
este aspecto concreto del acto carcter reglado.
611
T. FONT I LLOVET, Justicia administrativa y ejecucin de sentencias, op. cit., pgs. 822833. FONT entiende que los dems presupuestos son actos polticos: Cabra entender que las
otras causas posibles de inejecucin de las sentencias, va expropiacin de derechos, son
considerados en realidad como verdaderos actos polticos, actos de gobierno no sujetos a
control judicial.
612
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 177-181. En el mismo sentido se pronuncia MARTN DELGADO,
aunque en trminos generales: El pago del mismo y todos los problemas que pudieran
plantearse en relacin con el ejercicio de la potestad expropiatoria en este caso se resuelven
no en va administrativo primero y en va jurisdiccional ordinaria despus, sino en va
incidental ejecutiva; y, finalmente, de tal manera que cualquier uso fraudulento de la
potestad expropiatoria ser declarado nulo y eliminado en sus efectos.
613
Vid. supra, op. cit., pgs. 177-181. La apreciacin de las causas de expropiacin de los
derechos reconocidos de una sentencia es de carcter subjetivo, tal como sostiene MARTN
DELGADO: Las causas de expropiacin estn limitadas taxativamente, de tal manera que la
clusula general de la concurrencia de una utilidad pblica o un inters social viene
concretada en tres circunstancias que se vern seguidamente; el ejercicio de la potestad
expropiatoria se encauza en la va incidental ejecutiva en cuanto a la determinacin del
precio y, cuando la causa expropiandi sea el peligro para el libre ejercicio de derechos y
libertades, tambin en cuanto a la determinacin de su concurrencia; el justiprecio lo
determina en cualquier caso el rgano judicial que est conociendo de la ejecucin. La
existencia de la causa expropiandi est configurada como potestad reglada, segn MARTN
DELGADO: En otras palabras, en los casos previstos por el art. 105.3, la apreciacin subjetiva
de la causa expropiandi se objetiva desde el punto de vista de su concurrencia, lo cual tiene
dos consecuencias: que el conflicto entre ejecucin y peligro para el ejercicio de derechos y

321

GEMMA GEIS CARRERAS

jurisdiccional estima la concurrencia de dichos supuestos deber proceder a la


valoracin

del

justiprecio,

considerndose

como

numerus

clausus

la

regulacin concretada en la LJCA.615

5.2 LA TEORA DE LAS CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES EN EL DERECHO FRANCS

En el derecho administrativo francs existe la teora de las


denominadas circonstances exceptionnelles, cuya formulacin tiene cierto
parecido con la expropiacin del artculo 105.3 de la LJCA. Esta teora naci a
raz de la Primera Guerra Mundial.616 Segn GAUDEMET,617 la teora de las
circunstancias excepcionales es una construccin jurdica elaborada mediante
la jurisprudencia por el Consejo de Estado en relacin con aquellas decisiones
administrativas que en condiciones normales seran ilegales pero que pueden
devenir legales por determinadas circunstancias, como por ejemplo el
aseguramiento del orden pblico y el buen funcionamiento de los servicios
pblicos.618 Es decir, el contenido de la ilegalidad se sustituye por una

libertades, temor fundado de guerra o quebranto de la integridad del territorio nacional


tambin se objetiva, con lo que tendr lugar tanto durante como despus del perodo de
ejecucin voluntaria; y que el control judicial de la declaracin de la causa de expropiacin
es mayor, porque los elementos reglados son ms, que en el de cualquier otro supuesto de
expropiacin ordinaria.
614
J. J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdiccin
contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, op. cit., pgs. 861-862. Por el contrario,
GONZLEZ RIVAS niega la posibilidad de revisar jurisdiccionalmente la decisin y la califica como
discrecional: Si el Gobierno de la Nacin o de la Comunidad Autnoma respectiva hace uso
de esta causa legal de inejecucin de la sentencia el Juez, una vez comprobados los aspectos
formales de la decisin, ya que la discrecionalidad y oportunidad de la decisin no es
revisable en va jurisdiccional, el rgano jurisdiccional proceder, por el trmite de los
incidentes, a determinar la correspondiente indemnizacin.
615
I. MARTN DELGADO, Funcin jurisdiccional y ejecucin de sentencias en lo contenciosoadministrativo, op. cit., pgs. 177-181; J. GONZLEZ RIVAS E I. ARANGUREN PREZ, Comentarios a
la Ley reguladora de la jurisdiccin contenciosa administrativa 29/1998, de 13 de julio, op.
cit., pgs. 861-862. Ambos autores han calificado como numerus clausus las causas de
expropiacin del artculo 105.3 de la LJCA.
616
P. FOILLARD, Droit administratif, op. cit., pgs. 177-179. As fija el inicio del nacimiento de
la teora de las circunstancias excepcionales: Elles ont t poses loccasion de deux arrts
rendus pendant la Premire Guerre mondiale, le premier relatif une rvocation prononce
sans communication pralable du dossier, le seconde relatif des mesures de police portant
atteinte la libert de circulation des individus.
617
Y. GAUDEMET, Trait de droit administratif, tomo I, op. cit., 2001, pgs. 586-589. Estos
motivos de legalidad excepcional son el estado de excepcin y el estado de urgencia.
618
M. C. ROUAULT, Droit administratif, Gualino, Pars, 2005, pgs. 143-159. El Consejo de
Estado francs ha admitido algunos supuestos de circunstancias especiales, como por ejemplo

322

LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS URBANSTICAS

legalidad de excepcin. La mayora de la doctrina administrativa francesa ha


admitido que la existencia de circunstancias excepcionales se predica ante
una situacin de excepcin y urgencia.619 Para RIVERO una situacin anormal no
permite a la Administracin respetar las reglas ordinarias y ello puede
retardar la accin y comprometer el inters general.620
El fundamento sobre el cual recae la construccin de esta teora es la
obligacin de cumplir unos deberes generales por par