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S E R IE ESTU DIO S S OBRE I NT E GRA C I O N

La integracin
regional ante un
nuevo cambio
de paradigma:
reflexiones desde una
perspectiva histrica
y comparada
Estudio realizado en el marco de ADAPCCA

Ramon Torrent
Octubre de 2009

El contenido de este documento es de responsabilidad


exclusiva del autor y en ningn caso se debe considerar
que refleja la opinin de la Unin Europea o de la SIECA.

INDICE
I.

Introduccin

II.

Una perspectiva histrica y comparada

1.

La primera ola de integracin regional (aos 50 y 60):

Europa y Amrica latina

a. El regionalismo en Europa
b. El viejo regionalismo en Amrica Latina

2.

La segunda ola de integracin regional (aos 90)

a. El nuevo regionalismo en las Amricas


b. El proceso de integracin europeo en la encrucijada

3.

La tercera ola de integracin regional: asia y el pacfico (aos 2000)

a. El surgimiento de un novsimo regionalismo en Asia y el Pacfico


b. Iniciativas de Integracin en Asia -Pacfico

4.

La integracin regional, una va hacia la liberalizacin comercial?

a. Las causas de la explosin del regionalismo en los 1990s


b. El debate regionalismo vs. multilateralismo: los bloques regionales como
bloques de construccin o como obstculos en el camino hacia la
liberalizacin global?

5.

El inicio de una revisin crtica del paradigma del nuevo

regionalismo orientado a la liberalizacin del comercio internacional

a. Una visin menos indulgente del nuevo regionalismo: oportunidades y


riesgos del nuevo regionalismo y de los acuerdos de comercio
preferencial norte-sur
b. El papel de las polticas internas
c. Una minimizacin de sus verdaderos efectos sobre la liberalizacin
comercial: el impacto del nuevo regionalismo en las perspectivas de
integracin econmicas regional en Asia-Pacfico
d. Una enfatizacin de la diversidad de los acuerdos de preferencias
arancelarias y algunos rasgos compartidos

III.

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

1.

Un nuevo enfoque analtico

a. Precondiciones y Objetivos de la Integracin Regional


b. Instrumentos de la Integracin Econmica Regional
c. Las Dimensiones de la Integracin Regional
d. La tipologa de la Integracin Econmica Regional

2.

Una nueva visin de la relacin entre integracin regional y sistema

multilateral: una perspectiva legal, institucional y poltica y una nueva

perspectiva econmica

a. Por qu es necesaria una perspectiva legal, institucional y poltica?


b. La perspectiva estrictamente legal: primaca de quin?
c. La perspectiva arquitectnica: el argumento de los bloques y la diferencia
entre las Zonas de Libre Comercio y las Uniones Aduaneras
d. La perspectiva mecnica: el argumento del cubo y los radios y el
entrelazamiento de los APC
e. La perspectiva de la residencia comn: APC con no-Miembros de la OMC
f. La perspectiva poltica: la especificidad poltica de algunos APC
g. La perspectiva del desarrollo

IV.

Conclusin

V.

Bibliografa

NDICE
4

I. Introduccin
El presente estudio, redactado en el
marco del Proyecto ADAPCCA, es una
contribucin a las actividades sobre
Integracin Regional que estn en curso
en el seno de la SIECA. Su contenido
se inscribe en una lnea de investigacin
desarrollada por el autor desde el ao
2002 (ao en que recibi un encargo
del Banco Interamericano de Desarrollo
para poner a punto un nuevo marco
analtico de la Integracin Regional)
cuyos resultados se actualizan con un
examen de la literatura ms novedosa y
significativa.

perspectiva muy policy oriented) ofrecer


ideas que abran nuevas vas de reflexin
sobre los procesos de integracin que
puedan ser tiles para el proceso de
integracin centroamericano.

El estudio combina la revisin de la


literatura ya existente con un examen
directo de los procesos de integracin,
basado en fuentes primarias y en la
propia experiencia profesional del autor
en el marco del proceso de integracin
europea. El objetivo es (desde una

En la segunda se ofrecen nuevos


enfoques para repensar dichos procesos,
tanto desde un punto de vista analtico
como poltico, en s mismos y en su
relacin al sistema multilateral. Y al final
se ofrece una breve conclusin.

El estudio se organiza en dos partes. En


la primera se adopta una perspectiva
histrica y comparada para el examen
de los procesos de integracin. Se tratan
en primer lugar las sucesivas olas de
integracin regional. A continuacin
se discute la interpretacin dada a la
integracin desde distintas perspectivas.

NDICE
5

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

II. Una perspectiva


histrica y comparada

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

1. La primera ola de integracin regional


(aos 50 y 60): Europa y Amrica Latina
a. El Regionalismo en Europa
El mejor ejemplo real de proceso de
integracin regional es, sin duda, el
europeo. Y precisamente por ello, dicho
proceso se ha utilizado en demasa como
paradigma nico para utilizar en otros
procesos (sobre todo en Amrica Latina,
y por ello, su crisis profunda actual
parece sumir en el desconcierto a los
analistas. Conviene por tanto revisarlo.
Esto se efectuar en el inicio de esta
seccin y en la siguiente.1
La interpretacin convencional del
origen y objetivos iniciales del proceso
de integracin europeo parece correcta:
se trataba de superar el conflicto intraeurope occidental, esencialmente el
franco-alemn, que haba ensangrentado
el mundo durante los ltimos 80 aos,
en particular durante las dos guerras
mundiales, mediante el mtodo
Monnet de la cooperacin econmica.
El medio concreto para alcanzar este
fin deba ser la creacin de un mercado
comn. El mercado comn comprenda:
a) la creacin de una unin aduanera bien
entendida, es decir un territorio aduanero
nico; b) algunas polticas comunes
(bsicamente una poltica agrcola
comn y una poltica comn en materia
de produccin y comercio de carbn
y acero as como de energa atmica);
1 Los argumentos desarrollados en esta seccin
y en la siguiente sobre el proceso de integracin
europea estn extrados de Torrent (2007).

NDICE

c) la aplicacin de los principios de


liberalizacin del acceso (no absoluta
en ciertos casos) y de trato nacional
en materia de comercio de bienes,
servicios, derecho de establecimiento,
rgimen de trabajadores asalariados
y movimiento de capitales; y d) la
aplicacin de ciertas normas en materia
de derecho de la competencia en su
doble vertiente de comportamientos de
las empresas y de ayudas de Estado. Se
creaba tambin un sistema institucional
(las tres comunidades europeas) capaz de
gestionar las polticas comunes (poltica
comercial de la unin aduanera, poltica
agrcola y polticas de carbn y acero, y
parcialmente, de energa atmica) para
aplicar las normas de competencia y
de producir un nuevo derecho en estas
reas, as como en aquellas cubiertas por
la obligacin de trato nacional (comercio
de bienes, servicios, derecho de
establecimiento,trabajadores asalariados
y capitales). Haba otro mbito o poltica
tambin abarcado por los tratados
constitutivos, pero su importancia era
menor en relacin con los indicados2
No debe nunca olvidarse el contexto
en el que surgi el proceso: fin
del colonialismo, Guerra Fra y
2 No se trata de discutir si detrs de estos
objetivos iniciales latan ideas ms ambiciosas
sobre la creacin de algn tipo de entidad poltica
europea (de corte federal o no). Sera fcil llegar a
la conclusin banal, de que en algunos casos era
as y en otros no. De lo que se trata es de definir
los objetivos perseguidos por la iniciativa que
realmente cuaj y en torno a los cuales se alcanz
el necesario consenso para que cuajara. Y estos
parecen ser los indicados en el texto y que estn
hoy recogidos en la interpretacin convencional.
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consolidacin del orden econmico


multilateral. No debe nunca olvidarse
que el gobierno y la clase poltica
francesa que inventaban las
comunidades europeas y sus tratados
constitutivos eran los mismos que haban
estado, y en parte seguan estando,
enzarzados en dos sangrientas guerras
coloniales: Indochina y Argelia. El
conflicto del Canal de Suez, con sus
efectos sobre toda la situacin futura
en Oriente Medio, es coetneo a la
negociacin del Tratado de Roma, as
como el desarrollo del conflicto en el
Congo, protagonizado por Blgica, que
fue otra de las columnas del monumento
a la paz intraeuropeo constituido por el
proceso de integracin.
El proceso de integracin europea
fue favorablemente precedido por
el Plan Marshall, orientado a la
reconstruccin de los distintos pases de
Europa Occidental por separado y a la
promocin de la cooperacin econmica
y el comercio entre ellos. Por otro
lado, es un proceso que se concibe y
desarrolla en plena Guerra Fra, cuando
los gobiernos de Europa Occidental
estn marcados por un anticomunismo
virulento y dejaron atrs frmulas de
colaboracin con los partidos comunistas
como las que existieron en la inmediata
posguerra, al menos en algunos pases
como Francia e Italia. La existencia del
bloque sovitico es percibida como una
amenaza compartida por todos los pases

que lanzan el proceso de integracin (al


menos, por sus dirigentes).
Por ltimo, tampoco debe olvidarse que
los tratados constitutivos del proceso
de integracin europeo surgen en un
terreno bien abonado por otros tratados
internacionales, econmicos y polticos
(dejando de lado an a Naciones Unidas)
ms amplios de membresa y de reciente
creacin(entonces): a) en el mbito
monetario (Acuerdos de Bretton Woods
sobre el FMI y el BM); b) en el mbito
commercial (GATT); c) en el mbito
de la cooperacin econmica (OECE,
luego OCDE, y Comisin Econmica
para Europa de Naciones Unidas3); d)
en el mbito de la cooperacin jurdicopoltica (Consejo de Europa). Estos
acuerdos o prefiguran la orientacin de
los tratados constitutivos del proceso
europeo (compromisos de liberalizacin
arancelaria y trato nacional del GATT,
cooperacin econmica en el marco de
la OECE, cooperacin poltica en el
del Consejo de Europa) o resuelven y
enmarcan cuestiones esenciales para la
integracin econmica, que ya no deben
tratarse en los tratados constitutivos
europeos (temas monetarios, ya resueltos
en el seno del FMI). Este ltimo aspecto,
sobre todo, tiene una importancia
decisiva en el terreno econmico.
3 CEE-UN, en cuyo marco se han llevado a cabo
procesos de armonizacin de legislaciones en mbitos tan decisivos como el transporte por carretera
o las normas tcnicas para automviles.

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

i. La democracia profunda y el modelo


social europeo son previos al proceso
de integracin europea y responden a
otras motivaciones
En mi opinin, mucha reflexin sobre
el proceso de integracin europea est
viciada por el hecho de confundirlo
o mezclarlo con el de desarrollo del
modelo social y democrtico y el
Estado del Bienestar europeos. As,
en ocasiones, y muy en particular en
Amrica Latina, se llega a trasladar al
proceso de integracin evaluaciones
positivas relativas al desarrollo del
Estado del Bienestar en la Europa
Occidental.
El error es, ante todo, cronolgico
e histrico. El Estado del Bienestar
europeo (o mejor, sus distintos modelos
de Estado del Bienestar) as como sus
sistemas democrticos contemporneos
surgen de los procesos de refundacin
poltica y econmica que, en formas
muy distintas (pero con un importante
denominador comn) tienen lugar
inmediatamente despus de la Segunda
Guerra Mundial. El denominador
comn es el de combinar un cambio
poltico de profundidad con frmulas
de amplia participacin en el gobierno,
que engendra una especie de pacto
poltico-econmicosocial en el que
la democracia se fortalece, el Estado
ve reconocidas nuevas funciones
(o reforzadas algunas que ya haba
asumido), y los ingresos y gastos
pblicos se expanden sobre la base de
sistemas fiscales potentes. Este pacto

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alcanza una gran legitimidad al ser


aceptado por un amplio conjunto de
fuerzas polticas, econmicas y sociales.
Las frmulas fueron distintas. En
Francia se trat de un gobierno de
amplio espectro con participacin del
Partido Comunista. En Italia, fue un
sutil juego de tensas complicidades entre
la Democracia Cristiana y el Partido
Comunista. En el Benelux y Alemania,
fueron frmulas de colaboracin
entre la Democracia Cristiana y la
Socialdemocracia (aunque sta no
participara directamente en el gobierno).
En los pases nrdicos y en el Reino
Unido fueron gobiernos socialdemcratas
los que lideraron el proceso, pero lo
esencial de las reformas que introdujeron
qued aceptado y consolidado en la
poltica y situacin socioeconmica de
los respectivos pases.
El error es tambin conceptual y poltico.
Las lgicas profundas del Estado del
Bienestar a la europea y del proceso de
integracin europea son completamente
distintas. Basta con constatar el hecho de
que los instrumentos para la construccin
y la gestin del Estado del Bienestar
son nacionales y no comunitarios (desde
la fiscalidad, en particular la directa,
hasta el gasto en servicios pblicos) y
que las disposiciones de los tratados
constitutivos no se refieren a estos
instrumentos o tienden a limitar su uso
y sus efectos con el propsito de que
no distorsionen el funcionamiento del
Mercado comn.

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

La argumentacin anterior no se
aplica slo a los Estados fundadores
del proceso de integracin. En el caso
de Espaa, por ejemplo, es evidente
que el equivalente de los procesos de
refundacin democrtica y de creacin
del Estado del Bienestar desarrollados
en el resto de pases europeos
inmediatamente despus de la Segunda
Guerra Mundial, se da en los primeros
aos (1977-1981) de la transicin
democrtica (liderado por Adolfo
Surez y el Rey)4 y no en el contexto
de la entrada en las Comunidades
Europeas unos aos despus. Sera
tambin interesante investigar (quiz en
comparacin con Espaa) cul ha sido
y es la evolucin en los Estados de la
Europa Central y del Este recientemente
ingresados en la UE. Se tratara de ver
si el proceso de entrada en la UE ha
jugado a favor o en contra del Estado
del Bienestar en sus distintas formas
posibles.
Parece condenada al error cualquier
interpretacin que pretenda subsumir
dentro del proceso de integracin
europea (que cubre slo una parcela
de las polticas) el conjunto de las
polticas de los Estados europeos (sobre
todo aquellas relativas al Estado del
Bienestar y la democracia profunda),
que abarcan un mbito material mucho
mayor y tienen unas motivaciones y
orientaciones mucho ms amplias y con
origen anterior.

4 Y aprovechando algunos elementos sociales/


corporativos que el franquismo haba adoptado de
la tradicin fascista.
10

i. Una integracin creada por el


Derecho y fundamentada en l
El proceso de integracin europeo
responde a motivaciones y objetivos
polticos muy profundos e importantes,
y tiene efectos econmicos muy
relevantes. Pero su instrumento decisivo
no es otro que el Derecho (derecho
internacional, aunque sea en una version
especialmente perfeccionada del mismo).
Esta caracterstica es esencial para
comprender la grandeza, las limitaciones
y la fragilidad del proceso.
El proceso de integracin no ha dispuesto
de ejrcitos ni de fuerzas de polica, ni de
un poder poltico autnomo diferenciado
del de los Estados Miembros (ya que
la institucin central en el proceso de
toma de decisiones y de produccin
normativa del Consejo, est compuesto
por representantes de los gobiernos de
los Estados miembros). Tampoco ha
dispuesto de grandes medios econmicos
en comparacin con los manejados
por los Estados Miembros (el gasto
pblico de estos ltimos es unas 40
veces superior al de la Comunidad).
No hay duda de que el motor efectivo
del proceso ha sido el Derecho: las
obligaciones que se autoimpusieron
los Estados Miembros al ratificar
los tratados constitutivos y el nuevo
derecho secundario producido por las
instituciones comunitarias.
Para entender el papel del Derecho en
el proceso de integracin europea, debe
subrayarse que el Tribunal de Justicia

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

de las Comunidades Europeas (TJCE),


institucin encargada de interpretarlo y
controlar su aplicacin, no dispuso del
ms mnimo poder de enforcement
durante los primeros 35 aos del proceso
(los aos gloriosos en que este proceso
se consolid). El TJCE slo deca el
Derecho. Como no tena ningn poder
para hacer cumplir sus decisiones y las
represalias a los Estados Miembros por
incumplimiento de sus obligaciones, todo
el edificio de la integracin repos sobre
la base del cumplimiento voluntario
de sus obligaciones por parte de los
Estados Miembros. El que el Tratado
de Maastricht atribuyera al este tribunal
un cierto poder limitado de sancin (no
autnomo, adems) a los eventuales
incumplimientos de los Estados no
modifica sustancialmente la situacin.
Como veremos en la seccin siguiente,
esta caracterstica (una integracin
fundamentada esencialmente en el
Derecho) marca unos lmites al propio
proceso de integracin: con tan slo
el Derecho como instrumento pueden
abordarse algunos problemas de las
relaciones entre Estados, pero no
pueden abarcarse otros. En una metfora
informtica, que volver a utilizar ms
adelante, un hardware que solo dispone
del Derecho como herramienta bsica
no puede procesar un software que sea
especialmente complejo o polticamente
difcil.

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iii. Los primeros 25-30 aos de integracin europea; un xito extraordinario


(para los objetivos perseguidos)
Si nos situamos en la primera mitad de
los aos 80, debe evaluarse el proceso
de integracin europea como un xito
completo.
- El conflicto intra-europeo occidental est
superado. Definitivamente superado, si esta
expresin puede vlidamente emplearse
en materia de relaciones polticas. En
particular, es ya impensable la reedicin de
un conflicto blico franco-alemn.
- El medio (el mercado comn) ha
funcionado bien y se ha consolidado, sobre
todo en aquellas reas juzgadas como
prioritarias en el momento inicial y as
reguladas en los tratados constitutivos:
creacin de la Unin Aduanera, con
normas de derecho de la competencia,
consolidacin de una poltica agrcola
comn, y liberalizacin del acceso y
reconocimiento del trato nacional en
materia de comercio de bienes, servicios,
derecho de establecimiento, rgimen de
trabajadores asalariados y capitales.

- El instrumento (el Derecho) utilizado


para desarrollar el proceso ha tenido un
xito realmente prodigioso. Los Estados
han cumplido las obligaciones que se
haban impuesto, y han acatado y cumplido
una jurisprudencia del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas, que en
cuestiones esenciales ha estirado dichas
obligaciones, en una sabia combinacin
de audacia y prudencia, ms all de
11

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la intencin de los redactores de los


tratados5. Y el mecanismo de produccin
de derecho secundario ha funcionado
bien.

Pero no debe olvidarse que este xito


ha sido alcanzado en un determinado
contexto internacional y con relacin
a unos objetivos considerablemente
limitados.
- La constatacin del xito no debe hacer
olvidar que el proceso de integracin
europea fue esencialmente introvertido.
Su nica proyeccin externa se daba slo
en cuanto a la Unin Aduanera, dotada
de un rgimen nico para el comercio
internacional de bienes. Incluso en el
resto de aspectos econmicos (servicios,
derecho de establecimiento, movimientos
y rgimen de trabajadores asalariados y
de capitales) eran los distintos Estados
Miembros quienes seguan siendo
competentes. En una perspectiva poltica
ms general, el proceso de integracin
europea ha asistido pasivamente al
desarrollo de la Guerra Fra, integrado
en el bando liderado por los Estados
Unidos. As pues, desde una perspectiva
mundial, el proceso de integracin
5 No hace falta citar los mltiples ejemplos disponibles de ello; basta mencionar la audacia de
la jurisprudencia Cassis de Dijon, tan conocida y
aceptada que ya ni nos sorprende, al conceptuar,
en ciertos casos, normativas internas no discriminatorias como medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importacin y, por tanto, contrarias al Tratado salvo si se justifican sobre
la base de determinadas circunstancias. Audacia
combinada con una prudencia que lleva al Tribunal
a inventarse exigencias imperativas justificativas
adicionales a las enumeradas en el antiguo artculo
36 (proteccin de los consumidores, por ejemplo).

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europeo ha sido un xito pero slo


en tanto al proceso de adaptacin al
mundo (al mundo de la Guerra Fra y de
la post-descolonizacin).
- Y tampoco debe olvidarse que, en
plena conformidad con los objetivos
iniciales perseguidos por el proceso,
los resultados alcanzados han sido
limitados: ms all de la creacin de
una Unin Aduanera con una poltica
agrcola (y de pesca en alta mar) y un
derecho de las competencias comunes,
y del reconocimiento de los principios
de liberalizacin del acceso y trato
nacional en un amplio abanico de
sectores, lo que se ha conseguido es
tan slo: a) cierta armonizacin de las
normativas en los sectores cubiertos
por la obligacin de trato nacional; b)
que los Estados Miembros, en ciertos
mbitos que siguen siendo competencia
suya y no de la Comunidad, acten en
comn y ms o menos asociados a la
Comunidad, con lo que el proceso de
integracin ha ampliado su cobertura
ms all de lo inicialmente previsto6; y
c) el desarrollo embrionario de ciertas
6 Este es un pilar esencial de la integracin europea
que la literatura de los tres pilares sistemticamente deja de lado. En cambio, es muy importante que,
gracias a la existencia de la Comunidad, los Estados Miembros hayan ejercido sus competencias en
comn y en torno a la Comunidad (o incluso aprovechando sus instituciones). Citar slo tres casos
bien significativos: a) la poltica de cooperacin y
ayuda financiera a los Estados de frica, Caribe y
Pacfico en el marco del Convenio ACP; b) las negociaciones de adhesion de nuevos Estados Miembros, que, si bien son de competencia nacional y
cuyo resultado acabar siendo ratificado por los
Parlamentos nacionales, se desarrollan dentro del
seno de las instituciones de la Unin; c) la participacin de los Estados Miembros en las negociaciones
desarrolladas en el seno de la OMC en los temas de
competencia nacional.

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

polticas comunitarias nuevas, no previstas


inicialmente (cooperacin al desarrollo,
cooperacin muy limitada- en temas
educativos, etc.). Pero, an as, a) la
mayor parte de los mbitos abarcados por
las polticas nacionales internas siguen
quedando fuera del proceso de integracin
(desde la educacin a la sanidad y la
seguridad social, pasando por la regulacin
del mercado de trabajo y la fiscalidad
directa); y b) con la nica excepcin del
regimen de comercio internacional de
mercancas, competencia exclusiva de
la Comunidad, en tanto que la Unin
Aduanera tambin quedaba fuera del
proceso de integracin todas las polticas
externas.

b. El viejo regionalismo en
Amrica Latina
i. Regionalismo e Industrializacin por
Sustitucin de Importaciones
El primer brote de regionalismo en
Amrica Latina, que cobra fuerza en
los aos 1960, aparece ntimamente
ligado al pensamiento de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL) y, en particular, del
economista argentino Ral Prebisch. En
su clsica obra sobre el deterioro secular
de los trminos de intercambio, escrita
con Singer, Prebisch observa que la
elasticidad de los ingresos provenientes
de las materias primas es menor que la de
los bienes industriales. En consecuencia,
el desarrollo de la periferia no dependera
de la continuacin del patrn histrico de

NDICE

especializacin basado en la explotacin


de las ventajas comparativas estticas, sino
de la promocin del desarrollo industrial,
que deba llevarse adelante por medio
de los procesos de Industrializacin por
Sustitucin de Importaciones (ISI).
Por otro lado, si bien en el perodo de
posguerra el resto del mundo obtuvo
resultados satisfactorios con procesos de
liberalizacin gradual y el restablecimiento
de los flujos comerciales y financieros,
el crecimiento de las economas de los
pases latinoamericanos ms pequeos
fue poco afortunado, situacin que se
extendi con un efecto domin hacia
el resto de pases de la regin. El
diagnstico de la poca para este fracaso
era que los mercados eran demasiados
pequeos como para implementar una
sustitucin de importaciones exitosa. En
este sentido, Prebisch y Singer afirmaban
que el tamao reducido de los mercados
imposibilitaba a los pases el avance
en un proceso de industrializacin con
niveles de productividad y costos de
produccin similares a los de los pases
industrializados, pues sera imposible
desarrollar las facilidades industriales de
magnitud y especializacin necesarias para
acceder a los beneficios de las economas
de escala de la produccin. Esta situacin
era especialmente aguda en el caso de
muchos sectores crticos para lograr la
integracin vertical de las industrias, tales
como la produccin de bienes de consumo
duraderos, bienes de capital y productos
intermedios bsicos (Mayorbe, Herrera,
Santamara y Prebisch, 1965: 65).

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SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

En el marco de las estrategias de la ISI,


orientadas a lograr un desarrollo hacia
adentro, se impuls el crecimiento de
industrias con altos niveles de proteccin
frente a la competencia externa, la
planificacin fue puesta a cargo del
estado, priorizando las empresas pblicas
en rubros estratgicos, y se realiz
una estricta regulacin de los flujos de
inversin extranjera.
En este contexto, la integracin regional
se contempla como una herramienta
para fortalecer la ISI. Se supona que
en la medida en que se avanzara en
ese proceso, las producciones que se
radicaran en cada uno de los pases
contaran con la demanda potencial de
toda el rea integrada y, en consecuencia,
podran establecerse plantas modernas
con dimensiones ptimas y con un
nivel de especializacin adecuado
(Mayorbe, Herrera, Santamara y
Prebisch, 1965: 66). Esto implicaba
por tanto la eliminacin de las barreras
comerciales y a la inversin extranjera
(si bien esta permanecera sujeta a
ciertas regulaciones) entre los pases
parte del proceso, y el mantenimiento de
los niveles de proteccin hacia terceros
pases. La planificacin estatal sera
extensiva a todos los pases del territorio
integrado y se buscara desplegar un
enramado institucional colectivo, cuyo
punto de referencia era el por entonces
nuevo proyecto de integracin de las
comunidades europeas.

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ii. Las principales caractersticas del


viejo regionalismo

Recapitulando, las caractersticas ms


sobresalientes del denominado viejo
regionalismo pueden resumirse en las
siguientes:
Los acuerdos tenan como principal
objetivo complementar el modelo
de desarrollo de la ISI, marcado por
la reticencia frente a la dependencia
extranjera y basado en altos niveles
de proteccionismo, la alta ingerencia
estatal y la incidencia directa del sector
publico en los mercados.
La integracin regional pretenda
resolver las limitaciones de la
ISI mediante la desviacin de
importaciones de terceros pases
hacia la produccin y la exportacin
intraregional. Esto se lograra va
eliminacin de las barreras internas al
comercio, incrementando la proteccin
externa y ampliando la planificacin
industrial a nivel regional.
Predominio del pesimismo ante las
exportaciones y el convencimiento
de las virtudes del proteccionismo.
El tema multilateral estaba relegado
de la agenda, y se destacaba tambin
un marcado rechazo a los flujos de
IED en cuanto a que podran implicar
dependencia extranjera.

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

Mecanismos de liberalizacin basados


en esquemas de listas positivas
resultantes de intrincados procesos
de negociacin (excepto en el caso de
Amrica Central). La consecuencia
eran altos niveles de selectividad
agravados por los acuerdos especiales
y diferenciales para los pases menos
desarrollados de la regin. A esto se
suma la perdida de credibilidad del
sector privado producto de la creacin
de aparatos burocrticos poco exitosos
inspirados en la experiencia europea.
Estancamiento de los procesos de
liberalizacin. Muchas veces los
resultados no se concretaban ms
all de lo escrito en los textos de
los acuerdos. El mantenimiento de
los altos niveles proteccionistas, el
fracaso de los rganos burocrticos,
la percepcin de las asimetras entre
las partes y la inestabilidad poltica
y economa socavaron los esfuerzos
integracionistas que se supona deban
rescatar a la ISI.
Estos primeros intentos de integracin
econmica regional tuvieron un impacto
bastante moderado en lo que se refiere a
la liberalizacin arancelaria y a los flujos
de comercio e inversin en la regin,
con la notable excepcin de Amrica
Central. As, el proceso centroamericano
se constituy como el nico proyecto
del Viejo Regionalismo que logr
alcanzar una liberalizacin sustancial del
comercio, con el 95 por ciento de todas
las lneas arancelarias completamente
liberalizadas durante varios aos, y con

NDICE

el establecimiento exitoso de un arancel


externo comn. Las exportaciones
regionales crecieron significativamente,
hasta alcanzar un mximo de 26 por
ciento de las exportaciones totales
(Devlin y Estevadeordal, 2001: 4). La
proporcin de comercio intra-regional
dentro del total aument de menos del
7.5 por ciento hasta un 25 por ciento
entre 1960 y 1980 (Valencia, 1998). Sin
embargo, desde el punto de vista de la
equidad y reciprocidad, se obtuvieron
resultados insatisfactorios para algunos
pases, lo cual termin por atentar contra
el desarrollo del proceso.
Las expresiones de inconformismo se
agravaran con el conflicto blico entre
El Salvador y Honduras, que signific el
rompimiento del esquema de integracin propuesto desde 1961. Finalmente,
en 1970, despus de una reforma constitucional, Honduras abandon el esquema (Valencia, 1998).

Ya a mediados de la dcada de los


70, los procesos de integracin del
Viejo Regionalismo mostraron
claros sntomas de parlisis. Una
serie de factores la desencadenaron y
potenciaron: (1) el recrudecimiento de
la tendencia proteccionista nacional,
que formaba parte del modelo
mismo, y que se manifestaba en un
mecanismo de liberalizacin basado
en listas positivas, de alcance
reducido en la mayora de los casos;
(2) el rol planificador del Estado
empez a chocar con las demandas

15

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

proteccionistas del sector privado; (3)


el empeoramiento de la inestabilidad
macroeconmica, producto de la
brecha entre la alta demanda de bienes
de capital y bienes intermedios, y la
cantidad de exportaciones generadas;
que se potenciaba con las fluctuaciones
de los precios de los productos bsicos
y de los flujos financieros; (4) las
fuertes tensiones polticas causadas
por las asimetras en las balanzas
comerciales y por ende en los beneficios

de los intercambios comerciales; (5)


la insuficiencia de la infraestructura
regional para soportar el incremento
de los flujos comerciales, agravada
por la animosidad de los gobiernos
autoritarios, que generaba permanentes
enfrentamientos internos, fronterizos y
trabas al libre movimiento de personas
y bienes; (6) el escepticismo de Estados
Unidos que, para la poca, se encontraba
abocado al proyecto del multilateralismo
y no vea con buenos ojos el enfoque
regionalista.

2. La segunda ola de integracin regional (aos 90)


a. El nuevo regionalismo en
las Amricas
i. El contexto del nuevo
regionalismo
Hacia fines de la dcada de los 80, el
estancamiento econmico en Amrica
Latina, sumado al surgimiento de la
nueva estrategia de desarrollo basada
en la rpida apertura comercial, unos
precios relativos apropiados y la
desregulacin, pareca sealar el fin de
los esfuerzos de integracin en la regin.
Sin embargo, comenz a observarse
un fuerte resurgimiento del inters por
dichos esfuerzos. En efecto, durante
los aos 90, se asisti a una verdadera
explosin de nuevos acuerdos regionales
de integracin econmica, que superaron
holgadamente los nmeros registrados en
los aos anteriores.

16

El nuevo regionalismo latinoamericano


tiene origen tanto en la combinacin
de factores mundiales o generales
que modificaron las estructuras de
la economa poltica internacional,
como en la combinacin de factores
regionales o particulares que dieron a la
integracin regional en Amrica Latina
caractersticas especficas.
Los factores globales o generales
pueden resumirse en dos fenmenos
que marcaron la dcada de los 80: la
aceleracin del proceso de globalizacin
econmica y el fin de la Guerra Fra.
La nueva globalizacin econmica
y algunas de sus caractersticas
determinantes (el cambio tecnolgico,
las polticas estatales pro-mercado y
las nuevas dinmicas econmicas)
fomentaron los proyectos regionales en
dos sentidos. Primero, la reduccin de
las dimensiones espacio-temporales en
las que se desarrollan las actividades

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

econmicas trajo aparejada una


ampliacin de los mercados. Se crey
que, con los cambios tecnolgicos
y la eliminacin de las barreras
comerciales y la inversion por parte de
los estados, la dinmica de mercado
llevara a muchas empresas a ampliar
sus actividades del nivel nacional a un
nivel regional transnacional o incluso
mundial. Segundo, se pensaba que los
beneficios econmicos potenciales que
resultaran de la ampliacin de la escala
geogrfica de los mercados conduciran
a los estados a la implementacin de
medidas de liberalizacin comercial, de
eliminacin de controles a la entrada
de capital productivo y financiero, y
de desregulacin econmica. En este
contexto, los proyectos de integracin
econmica regional se presentan como
una de las herramientas de los estados
para potenciar el desarrollo econmico a
la vez que segestiona la actividad de los
mercados regionales.
Por otro lado, el fin del mundo bipolar de
la Guerra Fra produjo una ampliacin
de las percepciones y dimensiones de la
seguridad estatal, que trascendi la esfera
militar y se extendi hacia cuestiones
meramente econmicas. Asimismo, se
generan nuevos escenarios geopolticos
para la competencia econmica
entre los estados, diferentes de los
tradicionales escenarios de confrontacin
territorial y militar vinculados a la
division ideolgica entre capitalismo y
socialismo.

NDICE

En cuanto a los factores regionales


especficos del caso de Amrica Latina,
puede mencionarse en primer lugar el
cambio de la posicin de los Estados
Unidos frente al regionalismo, desde el
escepticismo hacia un rol facilitador de
las iniciativas regionales, un fenmeno
que Jagdish Bhagwati denomin la
conversin de los Estados Unidos.
Esta conversin de los Estados Unidos
respondi a su vez a las dificultades
que enfrentaba la Ronda Uruguay del
GATT y al exitoso avance del proceso de
integracin europeo (Acta nica Europea
en 1986 y Tratado de la Unin Europea
en 1992) y sus planes de ampliacin (o,
al menos, coincida con ellos).

Otro factor regional, que tuvo lugar a


mediados de la dcada de los 80, fue el
giro abrupto de las polticas econmicas
latinoamericanas hacia el denominado
neoliberalismo, como alternativa a
las polticas econmicas anteriores, y,
especialmente, con la puesta en marcha
de planes de ajuste estructural,
propiciados por los organismos
financieros internacionales, como
condicin previa para la concesin de los
crditos que los pases latinoamericanos
necesitaban para afrontar la profunda
crisis de la deuda en la que se encontraba
inmersa la regin. En materia comercial,
este conjunto de recetas respaldadas por
los organismos de crdito internacionales
y la Secretara del Tesoro de los Estados
Unidos, generalmente conocidos como
Consenso de Washington, tom la
forma de reduccin de la proteccin de

17

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

los productores locales mediante cuotas


y aranceles (Birdsall, de la Torre y
Menezes, 2001: 5).
El nuevo regionalismo de los aos 90
nace como parte integral de las amplias
reformas estructurales que se venan
implementando en Amrica Latina
desde mediados de los 80. (Devlin y
Estevadeordal, 2001: 6). La integracin
econmica regional se convierte as
en el tercer nivel de un proceso que
se complementa con la liberalizacin
unilateral y multilateral y, de esta
manera, se convierte en una herramienta
en manos de los estados y las empresas
para mejorar su insercin econmica
internacional, y hacer frente a la fuerte
competencia existente en un mundo
globalizado.
El nuevo paradigma de desarrollo econmico priorizaba la racionalizacin del
gasto pblico, las reformas fiscales, la
liberalizacin financiera, la fijacin de un
tipo de cambio competitivo, la liberalizacin comercial, la promocin de la inversin extranjera directa, la privatizacin,
la desregulacin, y la garanta de los
derechos de propiedad. En este contexto,
el nuevo regionalismo tena por objetivo
el fortalecimiento de las reformas econmicas estructurales. Al mismo tiempo
buscaba propiciar la atraccin de flujos
de Inversin Extranjera Directa (IED), a
fin de captar los efectos derrame que
los mismos traen aparejados, tales como
el desarrollo de redes exportadoras, la
transferencia de tecnologas y la modernizacin institucional.

18

El nuevo regionalismo cubra tambin un


aspecto geopoltico, en cuanto a que los
acuerdos regionales servan para proteger
los sistemas democrticos de los pases
ms dbiles, promover la paz y dotar a
los estados con una mayor capacidad
negociadora. (CEPAL, 1990; 1992; 1994;
Rosenthal, 1990). Por ltimo, el nuevo
regionalismo tena como meta favorecer
la cooperacin regional funcional, en
cuanto a los acuerdos comerciales,
que representaban un punto de partida
para iniciativas de integracin regional
ms ambiciosas (Devlin, Estevadeordal
y Krivonos, 2002). Adems, las
externalidades generadas por los vnculos
econmicos entre las partes normalmente
requieren que la cooperacin trascienda
la esfera econmica hacia la poltica. Por
lo tanto, el avance de la regionalizacin
del comercio y por ende de la
interdependencia econmica entre los
pases caus un aumento proporcional
en la cooperacin funcional entre los
estados, parte de diferentes acuerdos
de integracin en el mbito econmico,
poltico y social.

i. Las caractersticas del nuevo


regionalismo
En consecuencia, las caractersticas ms
sobresalientes del nuevo regionalismo
son:
La integracin regional se concibe
como una herramienta para profundizar
los procesos de liberalizacin, reducir
el proteccionismo y crear un ambiente
adecuado para la competencia.

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

La normativa regional y la presin entre


los pares tambin eran considerados
herramientas indispensables para el
mantenimiento de las reformas polticas
en el marco de las cuales se haban
promovido los acuerdos de liberalizacin
(efecto lock in).
Abandono de los antiguos temores
frente a los flujos de inversin extranjera,
reconociendo su contribucin a la
competitividad internacional y el acceso
a los mercados de exportacin. Esto trae
aparejada una fuerte competencia por la
atraccin de dichos flujos. De hecho, la
creacin de mercados regionales como
el Mercosur ya no son como antes, una
estrategia para restringir estos flujos,
sino para atraerlos. La transformacin
dinmica de los sectores productivos
es producto de la intensificacin de la
actividad comercial y los flujos de IED.
Carcter geopoltico: las polticas
econmicas aperturistas implican
necesariamente la participacin en foros
regionales y mundiales que permitan
la cooperacin entre pases, lo que los
convierte en actores ms eficaces a escala
global.
Proliferacin de acuerdos de grandes
mercados, por ejemplo, de Amrica
Latina con Estados Unidos y otras
potencias industriales, supone mayores
retos para los pases latinoamericanos,
pues superan con creces a los acuerdos
intraregionales.
Los mecanismos utilizados para la
liberalizacin en los acuerdos son:

NDICE

1. Aranceles: los acuerdos de nueva


generacin en Latinoamrica se
orientan hacia la eliminacin de
barreras arancelarias mediante
la implementacin de esquemas
previamente programados ms simples,
automticos, rpidos y casi universales
(el ejemplo ms claro de ello es el
Anexo I del Tratado de Asuncin
constitutivo del Mercosur. Esto es
contrario a lo que ocurri, por ejemplo,
con la ALALC que implicaba el
desarrollo complejo de listas positivas,
y los programas del Grupo Andino con
contadas excepciones.
2. Reglas de origen: la aplicacin de
programas automticos y universales
de desgravacin fue balanceada
por procedimientos exhaustivos
de seleccin de los productos que
gozaran de dicha desgravacin, por
medio de la aplicacin discrecional de
complejas reglas de origen
3. Otras modalidades: a la
liberalizacin universal ms rpida, y
la implementacin
de las reglas de origen se suman:
a. el protagonismo del mercado, cuya
expansin esta liderada por el sector
privado.
b. el tratamiento especial y diferencial
a los pases menos desarrollados: poco
tomado en cuanto con el fin de lograr
una mayor simplicidad en los acuerdos.
c. el efecto cascada en cuanto
los acuerdos desemboca en otros
que profundizan la liberalizacin,
19

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N


Resultados

trascendiendo el comercio de bienes


tradicional caracterstico de la antigua
integracin.
d. simplificacin de la arquitectura
institucional mediante la promocin
de acuerdos intergubernamentales
minimalistas.
e. el resurgimiento de los esfuerzos
integracionistas parece ms sustentable
que los de la primera posguerra. Lo
cual contrasta profundamente con
la poca anterior, caracterizada por
numerosos acuerdos pero de alcance y
sustentabilidad mediocres.
Por ltimo, cabe destacar una serie de
caractersticas particulares que adopt
el nuevo regionalismo en Amrica
Latina:
Diversidad. Aunque se puede decir
que se trata de proyectos de integracin
econmica, los mismos divergen
sustancialmente en cuanto a objetivos,
institucionalizacin y participacin
estatal. Dependiendo de la agrupacin
regional, y el objetivo que se debe
alcanzar: por ejemplo el ALADI, el
TLCAN, el G-3 o el ALCA tenan como
objetivo la creacin de zonas de libre
comercio; la Comunidad Andina aspiraba
a la unin aduanera, y otras agrupaciones
pretendan ir ms all del comercio de
bienes como el caso del MCCA (en su
nueva etapa), el Caricom, el Mercosur o
la propia Comunidad Andina. Asimismo,
los niveles de institucionalizacin
tambin eran muy variables segn la

20

agrupacin regional, no slo por la


arquitectura orgnica implementada
en cada caso, sino sobre todo por las
competencias que los estados miembros
ceden a la organizacin.
En lo concerniente a la participacin
del estado, la diversidad subregional
justificaba las diferencias en la
composicin de las agrupaciones, pero lo
ms destacable a este respecto es quiz
el surgimiento de dos proyectos de la
poca, cuyos miembros mostraban una
gran disparidad econmica: uno de ellos
es el TLCAN, del que se ha destacado
habitualmente la coexistencia de Estados
Unidos y Mxico como miembros junto
a Canad; el otro es el ALCA, en el
que participaban 34 de los 35 estados
americanos.
El overlapping o solapamiento: otro
rasgo distintivo del nuevo regionalismo
latinoamericano es la participacin
simultnea de los estados en varias
agrupaciones regionales. Casi todos
participan en al menos dos proyectos
de integracin, y en algn caso hasta
en cuatro o cinco diferentes. Por
ejemplo, y sin tener en cuenta su
participacin en las negociaciones
del ALCA, todos los miembros del
Mercosur y de la Comunidad Andina
tambin eran miembros del ALADI,
alguno de ellos formaba parte del
G-3, y entre stos Mxico era tambin
miembro del TLCAN; por otro lado,
pases con costas en el Pacfico como
Chile, Mxico o Per participan en el
Foro de Cooperacin Econmica Asia-

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

Pacfico (APEC). Esto increment la


complejidad en el funcionamiento de
las agrupaciones regionales, pero al
mismo tiempo contribuy a acelerar
el desmantelamiento de las barreras
comerciales y a los movimientos de
capitales.
En Amrica Latina, las iniciativas
integracionistas han sido emprendidas
y lideradas por los estados. A
diferencia del caso asitico, los niveles
de regionalizacin efectiva antes
del lanzamiento o reactivacin de
proyectos regionales eran bajos. As, las
agrupaciones regionales surgen con la
finalidad de impulsar estas relaciones
econmicas entre vecinos geogrficos.
Sin embargo, pese al liderazgo
gubernamental en los inicios del nuevo
regionalismo en las amricas, el sector
privado tuvo una incidencia directa y
activa en el desarrollo de las iniciativas
de integracin.

La integracin regional de la dcada


de los 90, se planteaba en concordancia
con el multilateralismo, termino que
se entenda en las formulaciones del
regionalismo abierto impulsado por
la CEPAL a inicios de la dcada. Se
destacaban las virtudes de la apertura
comercial intrarregional, la apertura
comercial selectiva hacia el exterior, el
fortalecimiento de la base institucional
y la participacin de actores pblicos
y privados en los procesos de toma de
decisiones.

NDICE

En este contexto, el auge del


regionalismo abierto como estrategia
de desarrollo se formul en 1994,
aunque con ciertas condiciones que lo
diferenciaban del propuesto en la dcada
de los 80 en la cuenca del Pacfico. De
esta manera, el regionalismo abierto en
Amrica Latina pretenda complementar
el multilateralismo, dentro de una
estrategia que lo fiaba casi todo a la
liberalizacin comercial, que se deba
alcanzar por distintas vas, que se
acostumbraban a ordenar de ms a
menos best (unilateral, multilateral,
regional, bilateral). Se priorizaba la
economa regional sobre las economas
extranjeras, pero se trataba de un
regionalismo abierto a las relaciones
intrarregionales y con el resto de pases
del mundo.
La diferencia ms marcada entre el
nuevo regionalismo de la dcada de los
90 y las experiencias anteriores fue el
contexto de polticas en el cual nacieron
estas iniciativas. El nuevo regionalismo
surge en el marco de reforma de polticas
juzgadas poco exitosas, y la debacle
ocasionada por la crisis de la deuda
en la dcada de los 80, con el objetivo
de fomentar la economa de mercado
apoyada en una base institucional
democrtica y renovada. En este sentido
puede decirse que un rasgo muy notable
de la transicin de los aos 90 es el
resurgimiento del inters hacia acuerdos
intrarregionales (norte-sur) en lugar de
la tradicional integracin (sur-sur) que
vinculan a los pases desarrollados en
esquemas de liberalizacin recproca,

21

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

acompaados de programas de
cooperacin funcional. Este cambio
hubiese sido imposible de no haberse
operado un cambio en el marco de
poltica.

A efectos de anlisis y discusin, caben


dos respuestas alternativas a la pregunta
del qu hacer:

b. El proceso de integracin
europeo en la encrucijada
i. Introduccin
Mientras en Amrica se desarrollaba
el nuevo regionalismo, en Europa la
vieja integracin regional europea
se encontraba en una encrucijada
cuya verdadera significacin slo se
ha manifestado cuando el proceso ha
entrado en crisis profunda en la dcada
del 2000.

Despus del xito alcanzado por el


proceso de integracin europeo en los
aos 80 (con todas sus limitaciones,
sealadas en la seccin precedente)
puede surgir una pregunta: qu hacer
a partir de entonces?. Era bastante
evidente que el impulso inicial se haba
agotado, sin embargo no debe darse una
connotacin negativa a este agotamiento
ya que el acquis permaneca bien
consolidado y responda plenamente a
los objetivos iniciales. Por tanto, quiz
sera ms adecuado hablar de deberes
hechos (en buena medida) y no de
agotamiento pues podra denotar
fracaso. En el fondo, se trataba de todo
lo contrario: el agotamiento del impulso
inicial era un xito.

22

La primera podra etiquetarse


de conservadora. No
conservadora en el sentido de
derechas, sino en un sentido ms
bien etimolgico de conservar
lo hecho. En esta lnea de
respuesta, no se habran buscado
objetivos alternativos distintos
de los iniciales (es decir, la
contribucin a la pacificacin
de las relaciones entre estados
de la Europa Occidental y el
establecimiento de un clima
de cooperacin estrecha entre
ellos), y se habra constatado
el xito del medio utilizado
(la integracin del mercado y
otras formas complementarias
de cooperacin), as como
del instrumento elegido (el
Derecho). Evidentemente,
esta lnea de actuacin no
desembocaba necesariamente
en la parlisis o en la inaccin:
por un lado, deba seguirse
definiendo e implementando
las polticas comunes y
aplicando las reglas del
derecho comunitario; por otro
lado, el dinamismo inherente
a los tratados constitutivos,
especialmente por la existencia
de un mecanismo de produccin
autnoma de derecho, siempre
habra permitido ir dando mayor
profundidad al proceso en los
distintos mbitos cubiertos por el
tratado.

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

NDICE

La segunda va de respuesta
podra etiquetarse de
reformista. Si la primera va
de respuesta, la conservadora,
puede ser defendida desde
perspectivas muy diferentes,
porque, en su origen y en sus
objetivos iniciales, el proceso
de integracin europea que
pretenda conservar poda
tambin ser defendido desde
posiciones polticas muy
distintas, la va reformista
parece exigir como premisa
una posicin poltica de
transformacin de la realidad
que tradicionalmente se asociara
con la izquierda (aunque sea
una izquierda muy moderada,
como se ver a continuacin).
En esta va, sin perder sus
caractersticas y objetivos
propios en el plano interno (es
decir, conservando el acquis),
se tratara de transformar el
proceso de integracin europeo
de un proceso de adaptacin
al mundo (lo que haba sido
desde su inicio) en un proceso
de transformacin del mundo;
un mundo extraordinariamente
necesitado de transformacin:
hambre, subdesarrollo,
desigualdad en todos los planos
(incluyendo el de la situacin de
las mujeres), conflictos blicos,
falta de respeto de los derechos
humanos, problemas de medio
ambiente,entre otros. Esta va
reformista, por otro lado, hubiera

constituido en cierta manera una


reparacin de los males causados
al mundo por los grandes pases
europeos (colonizacin, guerras
mundiales, mala conduccin del
proceso de descolonizacin),
para la cual no era suficiente el
haber construido un Estado del
Bienestar modlico orientado
hacia adentro y sin proyeccin
internacional.
Como es bien sabido, no se sigui
ninguna de las dos vas. El proceso
de integracin experiment un brusco
relanzamiento (mucho ms all de la
profundizacin progresiva que ya hubiera
permitido la va conservadora) pero no
se orient en una perspectiva reformista
como la indicada. Es cierto que se ofrece
como nuevo objetivo (que justifica
la nueva orientacin del proceso de
convertir a la Comunidad) o en un marco
ms amplio a la Unin Europea, para
que esta sea un actor global (global
player) que est a la altura de todas
sus potencialidades econmicas y de su
tradicin democrtica. Sin embargo, este
planteamiento me parece ms bien una
justificacin ad hoc y no una verdadera
explicacin de la nueva orientacin del
proceso, por las siguientes razones:
-

No ha quedado nunca claro


el proyecto poltico que la
Comunidad o la Unin queran
impulsar como global player, y
es evidente que las divergencias
polticas entre sus estados
miembros (acentuadas despus

23

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

de la ltima ampliacin) hace


muy difcil concebirlo (la
constatacin de la inexistencia
de este proyecto poltico es
compartida por los europestas
ms ortodoxos y conocedores
del proceso).
-

Si sta fuera la verdadera


explicacin, la nica conclusin
que se podra extraer sera la
de un considerable fracaso por
cuanto ya era la justificacin
dada por Jacques Delors para
lanzar el proceso del Acta
nica hace ms de 20 aos, y
no parece que se haya avanzado
de modo verdaderamente
significativo en ese perodo.7

- La voluntad de convertir a la
Unin Europea en un global
player (ms all de la retrica)
es completamente incompatible
con dos realidades: a) la
incapacidad de definir una
poltica comn sobre la reforma
de la composicin del Consejo
de Seguridad de Naciones
Unidas; b) el mantenimiento de
la participacin de los Estados
Miembros de la Unin Europea
7 Es bien significativa la redaccin del artculo inicial del captulo sobre investigacin (actual artculo 163), una de las piezas clave de las reformas
promovidas por Delors por medio del Acta nica:
La Comunidad tiene como objetivo fortalecer las
bases cientficas y tecnolgicas de su industria y
favorecer el desarrollo de su competitividad internacional.

24

en el FMI no slo en ordre


dispers sino mezclados en
las distintas constituencies
con estados no miembros de la
Unin (no slo europeos sino
latinoamericanos, del Caribe o
Asia)8.
Para comprobar la falta de gran objetivo
del proceso basta comprobar que, en
estos ltimos tiempos, la justificacin
del Europa, global player como
objetivo ltimo se ha sustituido en
muchas ocasiones por una apelacin a la
Estrategia de Lisboa de 2000, como si
ella constituyera la brjula que pretende
dirigir el proceso.9
La integracin en vez de constituirse en
un medio para alcanzar un fin ltimo
u objetivo principal, se ha convertido
en un fin en s misma. Esta tesis (la de
la integracin por la integracin) ha
quedado encarnada en la teora de la
bicicleta (se cae si no avanza) o del
spill over en trminos ms sofisticados,
que contina siendo repetidamente
proclamada, tanto por responsables
polticos como por acadmicos, como si
tuviera algn sentido.
8 En el marco del FMI, Espaa se integra en una
constituency latinoamericana; Irlanda en una caribea y es representada por Canad; Blgica, Holanda e Italia lideran constituencies donde se integran Estados no miembros de la Unin Europea y
no europeos; y Suecia, Finlandia y Dinamarca eran
representadas hasta hace poco por el representante de Islandia.
9 La estrategia aprobada por el Consejo Europeo
de Lisboa, orientada a transformar en tan slo diez
aos la economa europea en la economa basada
en el conocimiento ms competitiva y ms dinmica
del mundo(!).

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

ii. El reto sin respuesta y la


oportunidad perdida: el rgimen
Gorbatchov
El agotamiento del impulso integrador
europeo inicial y la consiguiente
apertura de la interrogante acerca de la
conveniencia y direccin de un cambio
de objetivos, coinciden en el tiempo
con un proceso de enorme importancia
histrica: la crisis del rgimen del
bloque sovitico, as como la asuncin,
y conduccin de esta por Gorbatchov.
As las cosas, el proceso de adaptacin
al mundo que haba constituido el
proceso de integracin europeo no
slo era sometido a cuestionamiento
desde dentro (agotamiento con xito
del impulso inicial) sino desde fuera
(transformacin radical del mundo al
cual el proceso quera adaptarse). En
otras palabras: la discusin sobre los
objetivos del proceso ya no era slo
una exigencia interna sino que vena
provocada desde el exterior.

Para efectos del presente estudio,


es irrelevante la discusin sobre
si Gorbatchov caus la crisis del
rgimen sovitico o aceler tendencias
inherentes que eran imparables.
Tambin es irrelevante discutir sobre la
sinceridad de sus polticas reformistas
(conviccin personal o bien simple
correr detrs de unos acontecimientos
que no era capaz de controlar). Mi
opinin es que su gobierno tuvo efectos
causales muy importantes, y que l
estaba bien convencido de la bondad de

NDICE

los cambios; pero aunque esta opinin


fuera equivocada, lo que cuentan son
los cambios polticos que se produjeron,
la presentacin pblica que de estos
haca Gorbatchov y los nuevos
mrgenes de maniobra que abran en
la poltica internacional y en la poltica
europea. A riesgo de simplificar,
plantear una interpretacin de la
poltica propugnada por Gorbatchov,
que me parece consistente con los
hechos y que por ello habra podido
servir de premisa para una reorientacin
de la poltica europea.
- El sistema socioeconmico y
poltico de la Unin Sovitica
estaba siendo ahogado por dos
factores, uno econmico y otro
poltico, pero ntimamente
interrelacionados: a) la carga
insoportable de la industria de
armamento sobre el conjunto
de la economa y b) la
esclerosis de un sistema poltico
marcado por la carga, tambin
insoportable, del aparato
ideolgico-poltico-militar
que ya preceda a la Guerra
Fra, pero que tambin fue en
buena parte generado por ella.
La carrera armamentsta con
Estados Unidos alimentaba
de manera permanente ambos
factores.
-

Para que el sistema pudiera


recobrar aliento y vida era
necesario entrar en un proceso
muy ambicioso de reduccin
de las cargas econmicas y

25

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

polticas; para ello era necesario


revertir la carrera armamentstica
y para ello era necesario
transformar en profundidad la
situacin poltica internacional.
El objetivo politico internacional
de la Paz (en el sentido ms
primario: liquidacin de
conflictos y tensiones blicas)
era la condicin para abordar
el tema econmico interno de
la reconversin de la industria
de armamento. Y tomados
en conjunto, ambos eran la
condicin del cambio poltico
interno al reducir el peso y
la significacin del aparato
ideolgico-poltico-militar.
-

26

Ciertamente (y este elemento es


decisivo en la interpretacin y
explicacin de por qu no fue
retenida), todo este profundo
cambio poltico-econmico
no exiga cuestionar la lgica
no-capitalista dominante
del sistema econmico
(para evitar malentendidos
y discusiones semnticas,
prefiero utilizar la expresin
negativa nocapitalista a la de
socialista). En cualquier caso,
constitua un camino que poda
emprenderse como una finalidad
en s misma sin prejuzgar si
a medida que se recorriera,
engendrara tendencias mayores
o menores de cambio de
sistema.

Querra insistir en que los prrafos


anteriores no constituyen una lectura
de cuento de hadas de la poltica de
Gorbatchov:
- En primer lugar, es cierto que
posiblemente no tena muchas
otras opciones para evitar el
desmoronamiento de la Unin
Sovitica en un plazo ms o menos
breve.
- En segundo lugar, y como es
bien sabido, no cuesta nada ilustrar
los prrafos anteriores con una
multiplicidad de citas de tomas de
posicin pblica de Gorbatchov.
- En tercer lugar, no puede negarse
que Gorbatchov dio pasos decididos
para liquidar y reducir conflictos
y temores militares, as como para
frenar la carrera armamentsta.
- Y en cuarto lugar, quiero subrayar
que los prrafos anteriores
no pretenden caracterizar
esquemticamente la poltica de
Gorbatchov, cuanto la interpretacin
que de la misma poda ofrecerse
desde Europa Occidental.
Europa Occidental, y en particular los
estados miembros de la Comunidad
Econmica Europea (individualmente,
dentro o fuera del marco comunitario o
en el marco de la OTAN o de Naciones
Unidas) y la propia comunidad fueron
completamente incapaces de recoger
el reto planteado por Gorbatchov, y

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

aprovechar las posibilidades abiertas por


su poltica. Se trata de una verdadera
oportunidad perdida: por primera vez
desde el final de la Segunda Guerra
Mundial, Europa Occidental tena
la posibilidad de jugar un papel de
vanguardia en el mundo. Europa Oriental
se la ofreca.
No es ste el momento (ni quiz yo la
persona) para desarrollar en detalle cul
hubiera podido ser la respuesta europea.
Basta con constatar el hecho bien
conocido y casi indiscutible de que la
respuesta pura y simplemente no existi,
en cambio s hubo una cierta respuesta
por parte de la Administracin Bush
padre, desde la entrada en negociaciones
significativas de desarme a la
cooperacin en la liquidacin de ciertos
focos de tensin blica. Basta tambin
comparar la condena inmediata del golpe
de Estado contra Gorbatchov, en agosto
de 1991, por parte de la Casa Blanca,
con la sonrisa irnica, despreciativa
y prepotente con que Miterrand
coment la misma en television (en una
escena que todos los especialistas en
poltica internacional deberan revisar
peridicamente y que ilustra mejor la
actitud europea frente a Gorbatchov
que mil citas). Basta comparar la falta
de apoyo para Gorbatchov con el
entusiasmo hacia Yeltsin y Putin, una
vez confirmado que la crisis de la Unin
Sovitica conduca a la reintroduccin
del capitalismo como sistema econmico
dominante en todo el bloque sovitico.
Por ltimo, basta con simplemente
sugerir cules habran podido ser los ejes

NDICE

de aquella respuesta: dar la prioridad a


la democracia, la estabilidad poltica y
la transformacin ordenada del bloque
sovitico y la propia Unin Sovitica, la
Paz internacional y el desarrollo de los
pases del Tercer Mundo, en vez de la del
capitalismo (aunque fuera en una de sus
peores versiones) y la desmembracin
desordenada del bloque sovitico y
de la Unin Sovitica (aunque fuera a
costa de fuertes tensiones y cruentos
conflictos blicos ex Yugoslavia y a
costa de, entre otros efectos colaterales,
contribuir a engendrar a Bin Laden en
Afganistn).

iii.El desarrollo del proceso de


integracin a partir de los aos 80. La
integracin como fin en s misma y el
deterioro poltico-institucional
A partir de mediados de los aos
80, la Bicicleta Europea aceler.
La integracin se hizo cada vez ms
amplia (en el doble sentido temtico
y geogrfico) y ms profunda (en el
sentido del grado de armonizacin de
legislaciones y polticas nacionales o
comunitarizacin total o parcial de las
mismas). Pero este xito indudable (y
extremadamente visible) iba acompaado
de serios problemas, e incluso retrocesos,
polticos.
Por un lado, era evidente que,desde
la perspectiva de los ciudadanos y
de la opinin pblica en su conjunto,
tenda a consolidarse un foso cada vez
ms amplio y profundo entre ellos y
el proceso de integracin. El petit oui
27

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

francs en el referndum del Tratado de


Maastricht (en el que todas las fuerzas
polticas mayoritarias apoyaban un grand
oui) habra servido de seal de alerta,
an mucho ms que el No dans. Ms
all de los resultados electorales, bastaba
un mnimo de perspicacia y sensibilidad
para comprobar el malestar creciente,
sobre todo en los pases fundadores del
proceso.
Por otro lado, el sistema institucional,
diseado (que haba demostrado su
validez) para los objetivos y mbitos
de actuacin inicialmente previstos, se
demostraba cada vez ms incapaz de
abordar los nuevos retos y estaba siendo
presa de un deterioro institucional cada
vez ms acentuado. El deterioro afectaba,
sobre todo, al ncleo del proceso de toma
de decisiones comunitario: la relacin
Comisin Consejo y el funcionamiento
interno de estas dos instituciones. Sus
principales manifestaciones eran las
siguientes:
Por lo que se refiere al Consejo, la
progresiva prdida de su sentido
institucional propio (el de un Consejo
de Gobiernos) para irse desagregando
en una serie de Consejos de Ministros
sectoriales, faltos de coordinacin y
en casos, competitivos entre s En el
lmite, esta disgregacin iba unida a
una prdida del sentido de institucin.
Los propios miembros del Consejo no
vean esta institucin comunitaria ms
que como un club intergubernamental
de interactuacin entre gobiernos y la
Comisin. El Consejo se converta cada

28

vez ms en los 12 o los 15, haciendo


realidad el lenguaje periodstico y
perdiendo as su identidad como
institucin10.
- Con el aumento de los campos
de actuacin comunitarios y de sus
miembros, la Comisin se converta
cada vez ms en un agregado
bastante informe de comisarios,
direcciones generales (y servicios
en cada una de las direcciones
generales) sin otro proyecto o
estrategia de conjunto que no fuera
la estrategia corporativa de ampliar
los mbitos de actuacin de la
Comunidad y, de este modo, los de la
Comisin.
-

Por lo que se refiere a las


relaciones entre Comisin y
Consejo, en vez de ser, como las
haban concebido los tratados,
unas relaciones tensas pero
leales y cooperativas (porque
ambas instituciones tienen los
mismos objetivos), estas estaban
marcadas por la desconfianza
y por la obsesin en decantar,
por un lado, y por otro, el
reparto de poderes establecido
por los tratados. Esto se pona

10 Permtaseme una ancdota personal bien


ilustrativa. En 1995, conversando con un importante Secretario de Estado de un importante Estado
Miembro que continuamente se refera a Bruselas
como algo contrapuesto a l y su Gobierno, tuve la
ocasin de comentarle: Pero se da cuenta de que,
cuando usted se rene en el Consejo, Bruselas
es usted (y ustedes, Miembros del Consejo). La
respuesta fue a la vez inteligente (porque entendi plenamente el comentario) y sincera: S, en
efecto. Ya me doy cuenta. Pero no se me haba
ocurrido nunca.

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

especialmente de manifiesto
en el mbito de las relaciones
exteriores.
Este deterioro institucional conduca a
un bloqueo del mecanismo normal de
toma de decisiones entre la Comisin y el
Consejo, con lo cual todas las decisiones
realmente importantes acababan en
la mesa del Consejo Europeo. Pero el
Consejo Europeo no estba concebido
para ser un rgano de toma de decisiones,
ni se rene con la frecuencia y la
duracin necesaria para ello. Con las
cosas as, no debe extraar que la toma
de decisiones (por un rgano no previsto
para ello) se orientara a despejar la
pelota fuera o hacia adelante o a una
combinacin de estrategias by default
con tcticas de fuite en avant. Como se
expone en Torrent (2007c), el proceso de
ampliacin a los pases de Europa Central
y Oriental slo puede entenderse desde
esta perspectiva.
Este deterioro institucional era quiz
poco visible para los ciudadanos, pero era
claramente perceptible desde el interior
(si bien nadie se atreva a referirse a
l en pblico y la poltica oficial era
la del avestruz). No obstante, existe
un documento extraordinariamente
significativo (y curiosamente muy
poco conocido a pesar de ser accesible
al pblico) que, desde la perspectiva
del Consejo, analiza con gran lujo de
detalles este deterioro institucional.

NDICE

Se trata del Informe Trumpf- Piris


de marzo de 1999 (as denominado
a partir del nombre del Presidente y
Vicepresidente del grupo de trabajo
que lo elabor: J. Trumpf, Secretario
General del Consejo, y J-C Piris,
Director del Servicio jurdico del
Consejo, su redactor principal). Este
extenso documento (Documento del
Consejo, SN 2139/99) contiene, a pesar
de su lenguaje diplomtico y de que
sus redactores autolimitaran el alcance
y el tono de sus apreciaciones crticas,
un anlisis extremadamente crudo de la
crisis institucional latente (vista desde
la perspectiva del Consejo).
No slo es significativo el contenido
del documento sino su calendario.
Si bien se orienta al futuro, los
problemas institucionales a los que
se refiere son problemas ya existentes
y asentados en el momento en que
el informe se comenz a redactar, es
decir en 1998, en lo que para muchos
sera la poca dorada del proceso
de integracin europeo. El Informe
Trumpf-Piris fue sometido al Consejo
Europeo de Helsinki de diciembre de
1999, y sobre su base, se adopt una
serie de decisiones de procedimiento
muy superficiales para mejorar el
funcionamiento del Consejo. Pero el
Consejo Europeo lo nico que hizo fue
despejar otra pelota fuera dando el
tema por as resuelto, sin ocuparse de
los problemas de fondo que el Informe
planteaba y analizaba.

29

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

iv. Mayor integracin econmica


conjugada con una prdida del
dinamismo de la economa de los
grandes estados de la UE y una
acentuacin de las desigualdades en su
interior
Hay un hecho innegable:desde que, a
finales de los aos 80 se lanza el proceso
de la Unin Econmica y Monetaria
hasta la actualidad, la dinmica de las
economas de los pases fundadores se
ha caracterizado por un doble proceso de
escaso crecimiento (en trminos de renta
per cpita, Estados Unidos es ahora a un
20 por ciento ms rico que antes respecto
a la Unin Europea) y de acentuacin de
las desigualdades.
El lenguaje polticamente correcto
reacciona a esta afirmacin
incuestionable argumentando que, sin
el avance hacia la Unin Econmica y
Monetaria, las cosas habran ido peor.
En general esta tesis contrafactual se
plantea ms bien como un dogma y sin
demasiados argumentos que la apoyen.
En cambio, parece bastante evidente
para casi todo el mundo fuera de Europa
(yo aadira: desde la perspectiva del
sentido comn) que algo tiene que ver
con esta dinmica de escaso crecimiento
la constitucionalizacin en las
disposiciones del Tratado de Maastricht
de una poltica econmica deflacionista,
as como el hecho de haber asumido
todo el mundo que la nica funcin
de la poltica monetaria (incluyendo
el manejo del tipo de inters) es la
30

de mantenimiento de la estabilidad
de los precios y no la de impulso del
crecimiento (muy al contrario de lo que
est legislado y se practica en Estados
Unidos).
Sea como sea, el caso es que la
coincidencia temporal se da. Siendo ello
as, cmo no comprender que, para
amplsimos sectores de ciudadanos,
bombardeados por continuas referencias
a la Unin Europea y a su Unin
Econmica y Monetaria, llamados
a participar, de un modo u otro, en
sucesivas reformas de los Tratados, y
sometidos a un cambio de moneda, haya
algn tipo de relacin causal entre ambos
fenmenos?

v. Un hardware incapaz de procesar el


nuevo software
Una buena parte del xito de los
primeros treinta aos de integracin
europea se podra atribuir a la excelente
adecuacin que consiguieron los tratados
fundacionales entre el hardware que
construyeron y el software (las polticas)
que deba procesar. El hardware, como
ya he indicado en la seccin precedente,
era esencialmente jurdico, y tena
dos elementos o instrumentos: a) las
obligaciones impuestas a los estados
miembros que fueron aceptadas por ellos
al ratificar el Tratado y b) un mecanismo
de produccin de nuevo derecho
secundario en los mbitos especficos
cubiertos por el Tratado.

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

Es dudoso que ese hardware sea


suficiente para procesar el software
necesario para responder a los retos
que la Unin ha ido asumiendo en los
ltimos veinte aos y que hoy tiene
planteados. Como la discusin detallada
de este punto es imposible dentro
de los lmites del presente trabajo,
ilustrar simplemente el argumento con
un ejemplo que me parece altamente
significativo.
La Comunidad Europea ha tenido un
alto grado de xito en la profundizacin
del mercado interior para mercancas
normales, desde los productos
agrcolas a los automviles. Los
instrumentos jurdicos utilizados han
sido los dos. Por un lado, las reglas ya
introducidas en el propio Tratado, que
crean obligaciones de liberalizacin (en
la interpretacin especialmente audaz
que les dio el Tribunal de Justicia en su
jurisprudencia Cassis de Dijon); y
por otro, una amplia e intensa actividad
de armonizacin de las legislaciones
nacionales.
La experiencia parece demostrar que
este enfoque tiene lmites cuando, de
los sectores agrcolas y manufactureros
normales se pasa a sectores altamente
sensibles, tanto econmica como
polticamente, como los sectores de
produccin de energa. Cualquier mnimo
conocedor de la realidad poltica europea
sabe que estos sectores, con razn o sin
ella, son considerados en muchos pases
como sectores absolutamente claves que
juegan un papel (si acaso no econmico,

NDICE

en cualquier caso poltico) absolutamente


capital.
Es esta sensibilidad la que ha provocado
que la armonizacin comunitaria de las
legislaciones nacionales haya sido difcil
y muy parcial. Para reaccionar a los
lmites manifestados en la produccin del
nuevo derecho secundario, la Comisin
ha jugado, desde hace unos aos, con
la carta de forzar una interpretacin
muy ambiciosa de las propias reglas de
derecho primario, pretendiendo que el
Tribunal hiciera para estos sectores (no
slo para el comercio de energa sino
incluso para las inversiones extranjeras
directas en dichos sectores),,algo
parecido a lo que la jurisprudencia
Cassis de Dijon hizo para los
productos manufacturados normales.
Pero el caso es que la construccin
de un mercado interior de la energa
sigue avanzando muy lentamente (si
no est del todo estancada) y, adems,
est acentuando el clima de tensin
y malestar entre opiniones pblicas
y gobiernos (y entre Gobiernos y
Comisin). Mi interpretacin no es la
interpretacin bienpensante, y difundida,
de que est renaciendo el patriotismo
econmico sino otra: que se estn
mostrando los lmites del hardware
disponible, que es adecuado para tratar
el tema del Cassis de Dijon, o incluso el
de los automviles, pero no para tratar
de Electricit de France, EON o ENEL
y el mercado interior de la energa, para
poner un ejemplo. Para tratar sectores
tan sensibles y tan detalladamente

31

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

regulados, no basta con forzar por medio


del Tribunal una jurisprudencia extensiva
tipo Cassis de Dijon; se debe producirse
un derecho comunitario secundario que
tenga una potencia comparable con la
de las normas nacionales. Pero este
nuevo derecho secundario no puede
producirse (los hechos lo demuestran) en
la actual fase de crisis poltica, deterioro
institucional y bloqueo del proceso
comunitario de toma de decisiones.

vi. La crisis del proceso de integracin


se manifiesta en Bruselas pero nace en
los estados miembros
Para evitar malentendidos, debe
subrayarse que la crisis poltica e
institucional a la que me estoy refiriendo
y cuyo origen sito en los aos 80, no
es una crisis de la que sea culpable el
proceso de integracin europeo. Al
contrario, ste es el que sufre sus que,
de un modo u otro, juegan un papel,
si acaso no econmico, en cualquier
caso poltico, absolutamente capital.
Es esta sensibilidad la que ha causado
que, en estos mbitos, la armonizacin
comunitaria de las legislaciones
nacionales haya sido difcil y muy parcial.
La crisis nace en los Estados miembros
y se extiende al conjunto de sus polticas
nacionales, incluyendo la de integracin
europea. Esto constituye de nuevo un
gran tema de debate que excede los
lmites de este artculo. Por tanto, me
limitar a lanzar la idea de que, en el
marco de las polticas nacionales, una
culpabilidad especial es atribuible a
32

la socialdemocracia, en sus diferentes


versiones. Parece indudable que era
esta la que deba tomar la iniciativa y
aprovechar los espacios abiertos por el
rgimen Gorbatchov, para disear un
proyecto poltico que aprovechara los
acquis del Estado del Bienestar como
de la integracin europea, y convirtiera
a la Unin Europea y sus estados
miembros en un verdadero lder de una
esperada transformacin del mundo. Y
es indiscutible que no supo cumplir esta
funcin.
En este sentido, durante el proceso de
integracin europea, es significativo
(pero nunca analizado) que durante los
aos discutidos en la presente seccin,
haya habido periodos en que partidos
socialdemcratas han controlado (o
participado en) los gobiernos de todos los
estados miembros excepto Espaa. En
qu se ha notado esta circunstancia en
la orientacin tomada por el proceso de
integracin europeo? Absolutamente en
nada. Es bien significativo.

vii. Cmo un proceso de integracin en


crisis ha podido abordar cuestiones tan
difciles como el de la construccin
de la Unin Econmica y Monetaria,
la ampliacin y la multiplicacin de
reformas institucionales
Tras la discusin precedente, la pregunta
a plantearse es la de cmo un proceso de
integracin en crisis ha podido abordar
retos como el de la puesta en marcha
de la Unin Econmica y Monetaria,

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

la ampliacin a doce nuevos estados


miembros y la multiplicacin de reformas
institucionales. La respuesta es bien
sencilla: ha podido hacerlo por la gran
capacidad de accin de los estados y las
instituciones europeas, pero no lo hacho
suficientemente bien (como demuestra la
presente crisis profunda del proceso de

integracin). No corresponde a este trabajo


retomar argumentos sobre este tema que
el lector puede encontrar en el trabajo
de referencia para esta seccin (Torrent,
2007c). Basta con sealar aquello que
ahora es evidente para todo el mundo
en Europa: el aparente xito al abordar
aquellos retos ha conducido al fracaso.

3. La tercera ola de integracin regional:


Asia y el Pacfico (aos 2000)
a. El surgimiento de un
novsimo regionalismo en
Asia y el Pacfico
En contraste con otros casos, como el del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (NAFTA) y la Unin Europea (UE),
Asia Oriental en su conjunto hasta ahora
no haba tenido mecanismos formales
de integracin regional que vinculen a
toda esa regin. Las nicas excepciones
han sido la Asociacin de Naciones de
Asia Sudoriental o Asean (circunscrita
al sudeste asitico y que, como se ver
ms adelante, naci ante todo como
un proyecto poltico con importantes
limitaciones en el rea de libre comercio)
y la iniciativa transpacfica del Foro de
Cooperacin Econmica en Asia-Pacfico
(APEC), con participacin de pases de
la orilla Americana del ocano Pacfico
(Bustelo, 2004).
La situacin ha cambiado mucho en aos
recientes, con el auge en Asia Oriental de

NDICE

lo que se denomina nuevo regionalismo


econmico, basado en la adopcin
de varias iniciativas regionales: se han
alcanzado dos grandes acuerdos llamados
plurilaterales (ASEAN + 3, ASEANChina y ASEAN-Japn) y han empezado
a firmarse y a estudiarse acuerdos
comerciales bilaterales entre pases de la
regin (Bustelo, 2004).
Hasta el ao 2000, se haban concluido
en aquella region tres acuerdos de libre
comercio, se estaba negociando uno y
otros tres estaban siendo estudiados. En
el transcurso de siete aos estos nmeros
se multiplicaron diez veces. A fines de
junio de 2007 haba 36 acuerdos de
libre comercio concluidos, 41 siendo
negociados y otros 25 bajo estudio. Hoy
en da, Asia del Este se encuentra en la
cabecera de la actividad liberalizadora
regional (Dean y Wignaraja, 2007).
Ese fenmeno es novedoso en la medida
en que los pases de Asia Oriental
carecan de esquemas de integracin

33

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

regional (con la nica excepcin, ya


mencionada, de la Asean) y haban optado,
en su poltica comercial exterior, por un
enfoque multilateral, primero por medio
del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT) y luego
tambin en el marco de los otros acuerdos
gestionados en la Organizacin Mundial
de Comercio (OMC) (Bustelo, 2004)
Sin embargo, a diferencia de los procesos
que tuvieron lugar en otras regiones
del mundo (y en especial, en Amrica
Latina), este nuevo regionalismo en
Asia Oriental surgi como un proceso
espontneo, liderado por las fuerzas del
mercado, como resultado del incremento
del comercio intrarregional y la inversin
entre los pases vecinos, y el consecuente
aumento de la interdependencia entre
sus economas. Este proceso respondi
principalmente a que, a mediados de los
80, las empresas japonesas trasladaron sus
procesos de produccin hacia los nuevas
economas industrializadas del Este de
Asia y China, provocando un considerable
aumento del comercio intrarregional, aun
en ausencia de mecanismos reguladores
(Roldn Perez, 2008).
Qu factores explican las dificultades
enfrentadas por la regin para crear un
proceso formal de integracin? Pablo
Bustelo (2004), destaca los siguientes:
(1) la histrica rivalidad entre los pases
de Asia, especialmente entre China y
Japn, que no han superado las secuelas
dejadas durante la poca de predominio
de expansionismo agresivo japons, que
se extendi desde finales del siglo XIX

34

hasta la Segunda Guerra mundial, y que


ha dejado marcada a toda la regin, en
particular a Corea, por que Japn no
ha reconocido (an) su responsabilidad
por las barbaridades cometidas en ese
periodo; (2) el hecho de que Japn (a
pesar de ser la segunda economa del
mundo y la principal potencia econmica
de la regin(, ha renunciado a ejercer
un liderazgo en trminos de integracin
regional; y (3) la fuerte oposicin de
los Estados Unidos a las propuestas
presentadas por lderes polticos asiticos
orientadas a la integracin regional. Nam
Kwon Mun (2003) resalta factores ms
estructurales, tales como la existencia en
la regin de mltiples ideologas polticas
y econmicas y las diferencias en trminos
de desarrollo econmico entre los pases
de la regin.
Cules fueron entonces los factores que
empujaron a la regin a superar todas
estas dificultades y embarcarse en la ola
de regionalismos que vena avanzando
a pasos agigantados en otras partes del
planeta? Se destacan tres circunstancias
que han motivado el nacimiento de
un nuevo regionalismo en el Este de
Asia: (1) la fuerte frustracin de los
pases asiticos por el lento avance de la
liberalizacin del comercio en el marco
de la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC), tras el fracaso de la ronda de
negociacin en Seattle en 1999; (2) la
proliferacin de acuerdos regionales en
el resto del mundo y, en particular, la
ampliacin de la Unin Europea (UE); el
Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte (NAFTA); y el lanzamiento

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

de la iniciativa de Estados Unidos para


crear un rea de Libre Comercio de las
Amricas (ALCA); y (3) la profunda
crisis financiera que azot al Este de
Asia en 1997, que permiti percibir
la inoperatividad de los organismo
existentes,como la ASEAN y el APEC, y
la importancia de contar con mecanismos
reguladores eficaces, capaces de prevenir
y controlar posibles nuevas crisis (Sen,
2006; Harvie y Lee, 2002).
Estos eventos forzaron a los pases de la
ASEAN ms dependientes del comercio
internacional, en especial Singapur (que
ha jugado siempre un papel de lder
por su posicin estratgica, la calidad
y dedicacin de su clase poltica, su
diplomacia y sus expertos), a embarcarse
en una nueva oleada de regionalismo,
como un medio para promover la
agenda de liberalizacin comercial.
Posteriormente se sumaron otros
miembros de la ASEAN como Malasia,
Corea, Japn y China. Esta rpida
proliferacin de acuerdos bilaterales en
Asia, ha sido mencionada como ejemplo
del llamado efecto domin, que
lleva a los pases no miembros de estos
procesos a sumarse a los mismos, por
razones defensivas, es decir, para evitar
ser discriminados por los miembros de
acuerdos preferenciales de comercio
(Sen, 2006).
Otros factores que coadyuvaron a
estimular el surgimiento del nuevo
regionalismo en Asia del Este fueron el
fuerte incremento de los intercambios
intrarregionales, en detrimento del

NDICE

comercio con los Estados Unidos,


y la intensificacin de las tensiones
comerciales entre los propios pases
asiticos, en especial entre China y los
pases de la ASEAN (Bustelo, 2004).
Paradjicamente, producto del temor
de los miembros de la ASEAN por que
sus productos fueran reemplazados por
los productos chinos en los mercados
extranjeros (especialmente despus del
ingreso de China a la OMC), y que la
inversin extranjera directa se dirigiera a
China, los pases miembros de la ASEAN
decidieron apoyar la liberalizacin con el
gran gigante asitico, con el propsito de
beneficiarse con un acceso privilegiado a
su mercado, y de incentivar la recepcin
de inversiones en sus territorios dirigidas
principalmente a dicho mercado
(Bustelo, 2004).
Por ltimo, Sen (2006) seala un factor
adicional de importancia determinante en
la aparicin de esta ola de regionalismo
en Asia: el hecho de que estos acuerdos
de comercio preferencial sean, cada vez
ms, vistos como herramientas claves
para alcanzar objetivos diplomticos
y polticos que, en muchas ocasiones,
resultan ms importantes que las
preocupaciones econmicas. As, si
el viejo regionalismo tena razones
puramente econmicas, el nuevo
regionalismo en Asia est siendo
propulsado en gran medida por una
lgica estratgica ms que econmica.

35

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

b. Iniciativas de Integracin
en Asia -Pacfico
El primer antecedente de integracin
econmica en la regin surge en 1967,
con la creacin de la Asociacin de
las Naciones del Sudeste Asitico
(Asean) y 20 aos ms tarde, con la
creacin del Foro de Asia Pacfico para
la Cooperacin Econmica (APEC) en
1989 (Roldn Perez, 2008).
La ASEAN fue inicialmente conformada
por cinco pases: Indonesia, Malasia,
Singapur, Tailandia y Filipinas.
Posteriormente se unieron otros
miembros como: Brunei en 1984,
Vietnam en 1995, Laos y Myanmar
en 1997, y Camboya en 1999. Si bien
actualmente se trata de la asociacin con
mayor relevancia en la regin, sus logros
ms significativos han sido en materia
diplomtica y poltica (Hwee, 2006), los
que en definitiva haban motivado su
constitucin.
Devido a la fuerte competencia y
el proteccionismo entre sus pases
miembros, que hacan difcil la
integracin y la complementariedad
de sus economas, la ASEAN avanz
principalmente, durante sus dos
primeras dcadas de existencia, como
una comunidad diplomtica, motivada
por la idea de promover una barrera al
expansionismo comunista y, en esta
medida, muy favorecida por Estados
Unidos, y no como un mecanismo
econmico (Hwee, 2006).

36

Con el xito en la resolucin de


la crisis en Camboya en 1991, la
asociacin recobr su credibilidad como
mecanismo regional pero, al mismo
tiempo, debi enfrentar grandes retos
con el surgimiento de nuevos bloques
econmicos competidores. Finalmente,
durante la cuarta reunin de la ASEAN
realizada en Singapur en 1992, surgi la
idea de crear un rea de libre comercio
(AFTA), que entr en vigor en 2002.
Este proyecto enfrenta, sin embargo,
al menos dos grandes dificultades. En
primer lugar, la gran disparidad de las
economas de la ASEAN, en la que hay
dos economas pequeas y muy ricas
(Singapur y Brunei), tres economas
intermedias (Filipinas, Malasia y
Tailandia) y un grupo importante de
economas pobres (Indonesia, Vietnam,
Laos, Camboya y Myanmar). Los
intereses en juego son por lo tanto
muy dismiles. As, por ejemplo, puede
presumirse que Singapur, con un
mercado interior pequeo, tiene ms
inters en el AFTA que Indonesia, cuya
poblacin supera los 200 millones de
habitantes. Un segundo inconveniente
del AFTA es que su comercio intrazona es, en trminos relativos, muy
escaso, ya que los pases que participan
en el proyecto son ms competitivos
que complementarios entre s (Bustelo,
2004).
El segundo foro que involucra a un
mayor nmero de pases de aquella
regin junto con otros pases que
bordean el pacfico, por medio de un

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

dilogo informal sobre temas econmicos


y comerciales basado en el regionalismo
abierto es el Foro de Cooperacin
Econmica en Asia-Pacfico (APEC).
Conformado inicialmente en 1989 por
doce pases11, el APEC fue impulsado
por Australia con el propsito de crear
un mecanismo que hiciera evolucionar el
concepto de cooperacin en la regin y
promoviera los intereses de los pases de
la cuenca del Pacfico. Actualmente esta
compuesto por 21 economas: Australia,
Brunei, Canad, Repblica de Corea,
Chile, Repblica Popular China, Estados
Unidos, Repblica de Filipinas, Hong
Kong (China), Indonesia, Japn, Malasia,
Mxico, Nueva Zelanda, Papua Nueva
Guinea, Per, Federacin Rusa, Singapur,
Tailandia, Taipei Chino (Taiwn) y
Vietnam (Roldn Perez,2008).
La visin de este foro se consolid en
1994 con la reunin de Bogor, Indonesia,
donde se propuso establecer un sistema
regional de comercio abierto, con el fin
de eliminar las barreras al comercio y a
la inversin de bienes y servicios, en los
pases desarrollados miembros para el
ao 2010, y para los pases en desarrollo
miembros en el 2020. La estrategia
preconizada era ms bien la de la
liberalizacin unilateral coordinada ms
que la de una integracin regional estilo
latinoamericano.
A pesar de su gran impacto e importancia
en la regin, el APEC ha demostrado
durante su desarrollo una prdida de

NDICE

11 Los 12 miembros iniciales del APEC en 1989 fueron: Brunei, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur,
Estados Unidos, Canad, Tailandia, Australia, Nueva
Zelanda, Corea del Sur y Japn

relevancia a medida que surgen otras


iniciativas de regionalismo como AFTA
y ASEAN + 3. Algunos de los factores
que llevaron a un declive de este foro
transpacfico fueron: la incapacidad de
atender emergencias en la regin, como
la crisis financiera de 1997 o el estallido
del Sndrome Respiratorio Agudo Severo
(SARS) en el 2003; los largos plazos de
implementacin de sus objetivos; y, por
ltimo, la gran heterogeneidad de las
economas que lo conforman, tanto en
trminos culturales como de desarrollo
econmico, con las consecuentes
dificultades que esto trae aparejadas para
la toma de decisiones al interior del Foro
(Bustelo, 2004).
En contraste con la prdida de
importancia del APEC recin descrita,
la ASEAN parece haber respondido
ms satisfactoriamente a los cambios
y nuevos retos en la regin, tales como
el crecimiento y desarrollo de China
(afianzando las relaciones con este
pas) y propiciando dilogos informales
como el foro regional de la ASEAN.
Adicionalmente, la ASEAN ha liderado
procesos de acercamiento con Europa por
medio de la reunin Asia-Europa (ASEM).
Si bien la crisis financiera en Asia tambin
puso en duda la credibilidad y solidez de
la ASEAN para dar respuestas eficaces
y rpidas a estas situaciones, surgi la
iniciativa de crear un ASEAN + 3, en
donde las economas ms desarrolladas
de la regin como Japn, Corea del Sur
y China pudieran jugar tambin un rol
importante de complementariedad con las
economas del foro (Roldn Perez, 2008)
37

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

Japn ha jugado un papel protagnico


en este proceso, hecho que qued
claramente demostrado en la reunin de
la ASEAN + 3 del ao 2001 en Brunei,
en la cual se estableci (por iniciativa
de este pas), la creacin de dos grupos
de acadmicos, provenientes de China,
Corea y Japn: el Grupo de Visin
del Este Asitico (EAVG), y el Grupo
de Estudio del Este Asitico (EASG).
El objetivo de la creacin de estos
grupos fue evaluar las posibilidades
econmicas y polticas de la regin
para impulsar un rea de libre comercio
que debera quedar conformada antes
de la finalizacin de la ZLC, que
pretende formarse en el marco del
APEC, para el 2020. El rea de libre
comercio promovida por la ASEAN
incluira, adicionalmente, otros asuntos
como cooperacin y transferencia de
tecnologa y, en ltima instancia, debera
apuntar a la creacin de un Rgimen de
Integracin para el Este de Asia (EAIR)
(Hong, 2006).
El proceso de integracin entre la
ASEAN y las tres economas del Noreste
Asitico ha evolucionado de manera
diferente. As, los mayores avances hasta
el momento han tenido lugar en el marco
de las las negociaciones con China,
principal socio de la regin.
En noviembre de 2002, luego de la
reunin de la ASEAN + 3, celebrada en
Camboya, se firm el Acuerdo Marco de
Cooperacin Econmica Comprensiva
entre China y la ASEAN, que entr
en vigor en julio de 2003. En dicho

38

tratado, las partes acordaron negociar


el establecimiento de una zona de libre
comercio para el ao 2010 entre China y
la ASEAN-6 (Brunei, China, Indonesia,
Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia);
y otra entre China y los miembros ms
recientes de la ASEAN (Camboya, Laos,
Myanmar y Vietnam), para el ao 2015.
Japn, por su parte, inici el estudio de
un posible tratado con la ASEAN en
2002 y, finalmente, en noviembre de
2007, firm un Acuerdo de Asociacin
Econmica Estratgica con ASEAN
(AJCEP). Japn pretende fortalecer con
este acuerdo las relaciones comerciales
en el mbito de bienes, servicios y
cooperacin regional, y espera poder
establecer un rea de libre comercio con
el Sudeste Asitico en el ao 2012.
El proceso de la ASEAN con Corea
del Sur, se materializ con la firma
del marco de trabajo para los tratados
referentes a bienes, servicios y solucin
de diferencias, firmado en octubre de
2007 en Indonesia.
Aunque las negociaciones de China,
Corea del Sur y Japn con la ASEAN
se han desarrollado de manera
independiente, el objetivo ms
importante a largo plazo de la ASEAN +
3 es la conformacin de un rea de Libre
Comercio del Este de Asia (EAFTA).
Ms aun, se espera que la EAFTA
evolucione gradualmente hasta alcanzar
un Rgimen de Integracin para el Este
de Asia (EAIR), como etapa final de la
integracin. Las ideas del EAFTA y del

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

EAIR, se han venido discutiendo en las


reuniones anuales de la ASEAN + 3, desde
1999.
Cabe destacar que, aunque la
conformacin de una comunidad de
Asia del Este es todava incierta, por
las discrepancias en las posiciones de
cada pas respecto a su concepcin de
integracin regional, y las diferentes
posiciones en relacin a la potencial
inclusin de nuevos miembros o la
conservacin de la propuesta inicial, ya
se est debatiendo la posible insercin
de otros actores que podran fortalecer el
proceso, como Australia, Nueva Zelanda e
India (conformando un ASEAN + 6) y
la factibilidad de invitar como miembros
observadores a Rusia y Estados Unidos
(Roldn Perez, 2008).
En cuanto a los acuerdos bilaterales, se han
firmado o estn en fase de negociacin,
estudio o consideracin varias iniciativas
que relacionan entre s a pases de la zona:
Japn- Singapur (2002), China-Hong
Kong-Macao (2003), Japn-Corea del Sur,
Japn-Taiwan, Japn-Tailandia, JapnIndonesia, Japn-Filipinas, Corea del SurSingapur, Corea del Sur- Tailandia, etc);
adems de otras con pases de Oceana
o Amrica Latina, tales como SingapurAustralia, Singapur-Nueva Zelanda,
Japn-Mxico, Corea del Sur-Chile,
Tailandia-Australia, etc. (Bustelo, 2004).
Angtkeiwics y Whalley estimaron que
entre el ao 2000 y el 2005 aparecieron
al menos 31 acuerdos bilaterales de
comercio que involucran a la ASEAN, sus
miembros, China o la India.

NDICE

Pueden extraerse algunas caractersticas


comunes de este verdadero noodle bowl
de acuerdos preferenciales de comercio
en Asia y Pacfico. En primer lugar, a
diferencia de los casos de AFTA, NAFTA,
y la UE, la proximidad geogrfica no
parece haber sido una necesidad a la
hora de seleccionar los socios para estas
iniciativas. La mayora de estos procesos
involucran al menos un socio que no
pertenece a Asia. En segundo lugar,
la mayora de estas iniciativas fueron
denominadas Acuerdos de Asociacin
Econmica (Economic Partnership
Agreements), y sus objetivos comprenden
una liberalizacin amplia y la facilitacin
del comercio de bienes, servicios y de
las inversiones. Gran parte de estas
iniciativas tienen una agenda muy amplia,
que involucra temas tales como compras
gubernamentales, polticas de defensa de
la competencia, facilitacin de negocios,
en los que no existe ningn consenso en
el marco multilateral. Tercero, se observa
una gran cantidad de solapamientos entre
los socios de los acuerdos regionales de
la ASEAN y sus miembros individuales.
Cuarto, el estatus de estas iniciativas
muestra que la mayora estn an siendo
negociadas, o que tan solo se est
estudiando su factibilidad. Finalmente,
mientras que la ASEAN, China e India
estn negociando entre s Acuerdos de
Asociacin Econmica bilaterales, todos
ellos estn tambin negociando, o han
propuesto acuerdos similares, con Japn y
Corea, dos de los pases desarrollados en
la regin (Sen, 2006; Dean y Wignaraja,
2007).

39

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

Si los acuerdos propuestos y actualmente


en negociacin entran en vigor, cerca
de la mitad del comercio de bienes
industriales de de la ASEAN e India, y

cerca de un cuarto o ms del comercio


de bienes de China estarn cubiertos por
iniciativas de Nuevo regionalismo
(Sen, 2006)

4. La integracin regional, una va hacia la


liberalizacin comercial?
a. Las causas de la explosin
del regionalismo en los 90.
Como se vio en las secciones anteriores,
la liberalizacin regional pareca haberse
consolidado hacia fines de los 90
como la va fcil hacia la integracin.
Una pregunta fundamental que surge
entonces es por qu los pases estaban
predispuestos a abrir sus mercados a
nivel regional, pero eran renuentes a
hacerlo de manera multilateral.
Paul Krugman, Jagdish Bhagwati y
otros referentes intelectuales (Frankel,
Stein y Wei, 1995, 1996; Frankel,
1996; Spillembergo y Stein, 1995)
propusieron una serie de respuestas a
este interrogante. Las explicaciones
principales apuntaron a los siguientes
factores: (1) la frustracin de los
miembros del GATT ante el lento
progreso en dicho foro, especialmente
desde que los temas negociados se
tornaron mucho ms complejos que la
negociacin de reducciones arancelarias,
y el nmero de miembros aument
sustancialmente; (2) el hecho de que
el regionalismo apareciera como
una opcin mucho ms fcil; (3) la
conversin de los Estados Unidos
40

de su tradicional posicin de devoto


multilateralista a un promotor ardiente
del regionalismo, removiendo as uno de
los obstculos ms importantes para este
ltimo; y (4) el agresivo unilateralismo
de Estados Unidos, que arrastr a las
naciones del Hemisferio Occidental
a buscar un puerto seguro contra las
polticas americanas y/o contra la
posibilidad de un quiebre en el sistema
del GATT.
En 1993, Richard Baldwin propuso
una teora alternativa a todas estas
explicaciones. De acuerdo con este
autor, la proliferacin de iniciativas de
integracin, a partir de los 90, obedecera
a una lgica de efecto domin. La
profundizacin o ampliacin de un
proceso de preferencia comercial
dado, explica Baldwin, produce un
reacomodamiento de las fuerzas polticas
en pases que han decidido no participar
en dicho proceso. Los exportadores de
pases no miembros encuentran como
resultado que su inters en ingresar al
proceso aumenta. Si, como consecuencia,
un nomiembro decide sumarse al proceso
de integracin, la discriminacin que
sufren los pases que aun han quedado
fuera del proceso aumenta y esto, a

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

la vez, incrementa las fuerzas promembreca en estos ltimos. De esta


manera, aumenta la posibilidad de
que otros pases que, en condiciones
normales no lo hubiesen hecho, soliciten
su adhesin al bloque.

b. El debate regionalismo
versus multilateralismo:
los bloques regionales como
bloques de construccin
o como obstculos en el
camino hacia la liberalizacin
global?
El estudio de la relacin entre
regionalismo y multilateralismo
estuvo dominado en los aos 50 por
un paradigma denominado por algunos
autores como el pensamiento pequeo
del regionalismo (Baldwin, 2008).
En la medida en que el nico acuerdo
preferencial existente en aquel momento
era la Comunidad Econmica Europea,
ste era visto como un fenmeno sui
generis y, por lo tanto, se ignoraban
totalmente sus implicaciones sistmicas.
La pregunta clave para este paradigma
era: obtendrnecesariamente un
beneficio econmico un pas que se suma
a un proceso de preferenciascomerciales?
Todo esto cambi a finales de los 80,
con la reaparicin a gran escala del
regionalismo en Amrica del Norte. En
1991, Paul Krugman, Larry Summers
y Jagdish Bhagwati delinearon el
anlisis que podra denominarse
pensamiento grande del regionalismo,

NDICE

y que sigue delimitando la discusin


acadmica y profesional sobre el tema
en nuestros das. El pensamiento
grande del regionalismo se concentra
en las implicaciones sistmicas de
este fenmeno. Comprende dos
grandes lneas de investigacin: (1)
la proliferacin del regionalismo
perjudica el bienestar global?; y (2)el
regionalismo promueve u obstaculiza al
multilateralismo?
La respuesta clsica a la primera de
estas preguntas fue planteada por Jacob
Viner en su famoso libro The customs
union issue, de 1951. El gran aporte de
Viner fue descubrir que la liberalizacin
comercial discriminatoria tiene efectos
ambiguos sobre el bienestar general.
En este sentido, Viner plante sus
conclusin en los siguientes trminos:
El anlisis debe orientarse a buscar una
respuesta a la siguiente pregunta: en la
medida en que el establecimiento de una
unin aduanera resulta en un cambio de
la localizacin de la produccin de los
bienes adquiridos, este cambio neto
constituye una desviacin de la compra,
desde fuentes ms econmicas a fuentes
ms costosas de provisin ()? Si la
unin aduanera es un movimento en la
direccin del libre comercio, entonces
debe ser un movimiento que resulte
en que los bienes sean suministrados
por proveedores con menores costos
de produccin que los que tenan
los proveedores utilizados antes del
movimiento. Si la unin aduanera
tiene el efecto de desviar las compras
hacia proveedores con mayores costos

41

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

de produccin, entonces se trata de


un dispositivo diseado para hacer
ms efectiva la proteccin arancelaria.
Ninguna de estas preguntas puede ser
respondida a priori, y las respuestas
correctas dependern de cmo opera la
unin aduanera en la prctica. (Viner,
1950, p. 44)
La segunda pregunta fue para fraseada
por Bhagwati de una manera que
marc todo el anlisis realizado en
esta rea hasta la fecha: los bloques
comerciales constituyen bloques para
la construccin (building blocks)
que se van apilando en la pared de la
liberalizacin comercial global o barreras
que obstaculizan su concrecin? (en
ingls, do trade blocs more readily serve
as building blocks or rather stumbling
blocks) (Bhagwati, 1991, p. 77).
Desde 1960 hasta finales de los 80,
el regionalismo era un fenmeno
relativamente simple, que consista
bsicamente en: (1) la Comunidad
Econmica Europea, que comprenda,
en una unin aduanera muy efectiva,
un tercio del comercio mundial; y (2)
una serie de Acuerdos Preferenciales
del Comercio (APC) entre pases en
desarrollo, que abarcaban una cantidad
insignificante del comercio mundial y
que nunca operaron efectivamente. Las
implicaciones sistmicas del regionalismo
no eran, por tanto, una cuestin debatida.
El regionalismo se torn mucho ms
complejo a fines de los 80, cuando
Canad y Mxico cambiaron su postura

42

sobre el regionalismo (Krugman, 1991b,


p. 7). Los Estados Unidos haban
estado interesados desde haca tiempo
en crear un acuerdo preferencial, pero
Mxico y Canad lo resistieron, por
temor a ser dominados por el gigante
vecino. Finalmente, Canad propuso
a los Estados Unidos la creacin de
una Zona de Libre Comercio (ZLC)
en 1985, que entr en vigor en 1989.
Mxico, a su vez, propuso a EE.UU.
la creacin de una ZLC en 1990, y
esta propuesta evolucion en lo que
actualmente conocemos como NAFTA.
Esta iniciativa mexicano-estadounidense
provoc una ola de peticiones de
otros pases latinoamericanos para la
creacin de acuerdos bilaterales con los
Estados Unidos, y puso a los acuerdos
preferenciales de comercio entre pases
latinoamericanos en un lugar privilegiado
de sus agendas internacionales. La
aparicin del regionalismo en Amrica
del Norte coincidi con otros dos eventos
fundamentales en el sistema de comercio
mundial: (1) por las negociaciones en
el seno del GATT transitaban crisis tras
crisis y, en aquel momento, todo pareca
indicar que la Ronda Uruguay estara
prxima al fracaso; y (2) el regionalismo
europeo encontr un nuevo mpetu con
el Acta nica Europea y el colapso de
la URSS. Estas coincidencias llevaron
a muchos a pensar que la proliferacin
del regionalismo terminara matando
a la gallina de los huevos de oro del
GATT. En este contexto, la discusin en
torno a la relacin entre regionalismo
y multilateralismo cobr renovada
importancia.

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

Krugman fue quien deline los trminos


de este nuevo debate. En un artculo
publicado en 1991, observ que: ()
en un sentido fundamental, el tema de
la conveniencia de las zonas de libre
comercio es una cuestin de economa
poltica, ms que de adecuacin
econmica. Si bien puede argumentarse
en contra de la formacin de zonas
de libre comercio sobre la base de
que pueden provocar desviacin de
comercio () la objecin real es ms
bien un juicio poltico: el temor de
que los acuerdos regionales socavaran
el delicado balance de intereses que
sostienen al GATT (Krugman, 1991a,
p.23).
Los siguientes prrafos presentan un
sumario de las posturas que sostienen
que el regionalismo obstaculiza el
multilateralismo, y de aquellas que
consideran que el regionalismo es una
va para alcanzarlo.

i. El regionalismo como un obstculo


en el camino hacia la liberalizacin
multilateral
Es posible identificar al menos tres lneas
de argumentos que buscan demostrar la
incompatibilidad del regionalismo con el
multilateralismo.
El primer argumento se refiere a la
erosin/aprovechamiento de las
preferencias. De acuerdo con esta
postura, la pregunta esencial es si
partiendo de un mundo en el que todos
los pases otorgan aranceles NMF, un

NDICE

grupo de pases puede incrementar


colectivamente su bienestar por medio de
la formacin de un bloque commercial y
de la explotacin de los otros pases.
Si la respuesta es afirmativa, entonces el
bloque se convertir en un obstculo
en el camino hacia la liberalizacin
multilateral, ya que los miembros del
bloque vern la liberalizacin mundial
como una amenaza de erosin de sus
preferencias, y una amenaza a los
beneficios que reciben como producto
de la explotacin de terceros pases.
La respuesta a este interrogante ser
generalmente afirmativa, ya que el
bloque, como un todo, tiene ms poder
de compra que sus partes constitutivas,
por lo que tiene ms capacidad para
explotar a terceros pases. La oposicin
de algunos pequeos pases en desarrollo
a la liberalizacin de agricultura en
la Ronda de Doha y, en especial, de
aquellos que gozan de preferencias
unilaterales para ingresar al mercado
europeo, es un ejemplo clsico de esta
teora.
Limao (2006) seala un segundo grupo
de razones por las que los regionalismos
pueden considerarse como un obstculo
al multilateralismo. Este autor considera
que el regionalismo funciona como
una especie de bolsa de regalos
(goodies-bag), al que las partes no
estn dispuestas a renunciar en favor de
la liberalizacin multilateral. De acuerdo
con estos autores, las ventajas que un
pas extranjero recibe en funcin de las
preferencias discriminatorias otorgadas
(la bolsa de regalos) pueden ser

43

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

utilizadas como una moneda de cambio


para adquirir beneficios no econmicos
de los pases a los que se otorgan dichas
preferencias. Como el atractivo de esta
bolsa de regalos depender del margen
de preferencia otorgado, los miembros de
un APC tienen un fuerte incentivo para
evitar la liberalizacin multilateral, que
erosionara las preferencias que otorga y,
como consecuencia, los beneficios que
puede obtener a cambio de ella.
Por ltimo, Levy (1997) llama la
atencin sobre un tercer mecanismo por
el que los regionalismos actuaran como
un impedimento para la liberalizacin
multilateral: la seleccin de socios
(cherry-picking). Levy seala que
la transicin hacia el libre comercio
global implica una serie de ventajas
y desventajas desde las perspectivas
nacionales. De acuerdo con este autor,
la pregunta relevante es si es possible
encontrar un grupo de pases para
los cuales la integracin proveera
muchas de las ventajas y pocas de las
desventajas. Si la respuesta es afirmativa,
el bloque comercial se convertira,
seguramente, en un obstculo para la
liberalizacin multilateral, pues tomando
como punto de partida el bloque, el
movimiento hacia el libre comercio
global traera aparejado para sus
miembros muchas desventajas y pocas
ventajas.

44

ii. El regionalismo como una fuerza


promotora en el camino hacia la
liberalizacin multilateral
Mientras que muchos autores ven a
los regionalismos como un obstculo
en el camino hacia la liberalizacin
del comercio global, otros como Larry
Summers (1991) lo entienden como un
fenmeno mayormente benigno, y lo
consideran una fuerza constructiva en el
sistema de comercio mundial.
As, por ejemplo, la teora generalmente
conocida como de la Topadora
(juggernaut) (Baldwin, 2008) y
sus variantes (Hoekman y Kostecki,
2001; Milner, 1997; Oye, 1993 y
Freund, 2000), parten de la base de
que toda liberalizacin engendra
necesariamente ms liberalizacin. La
explicacin ms simple de esta teora
puede ilustrarse mediante la situacin
surgida a partir de lanzamiento de las
negociaciones del GATT en 1947. Antes
de dicho lanzamiento, los aranceles
a la importacin eran elevados en
el mundo, debido a que haban sido
fijados sin ningn tipo de mecanismo de
coordinacin, y en un marco de guerras
comerciales iniciadas con la sancin en
Estados Unidos de la famosa SmootHawley Act. Los mayores demandantes
de proteccin en este eran las empresas
competidoras de las importaciones y los
trabajadores empleados por las mismas.

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

Partiendo de una situacin como la


anterior, el anuncio del lanzamiento
de negociaciones comerciales
multilaterales basadas en el principio
de reciprocidad altera la configuracin
de las fuerzas polticas en cada pas
participante. El punto central de
esta lgica es la reciprocidad: en
la medida en que las concesiones
arancelarias sean otorgadas a cambio
de concesiones recprocas, los
exportadores de cada pas, hasta ese
momento neutrales, se transformar
en antiproteccionistas. Para ellos,
el lobby contra las tarifas domsticas
se convierte en una herramienta para
reducir los aranceles en el exterior. En
la medida en que las fuerzas internas
se realinean, los gobiernos encuentran
polticamente ptimo elegir un nivel
arancelario inferior al que haban fijado
unilateralmente antes de la negociacin.
Esta primera etapa de la lgica no es
nueva: los estudiosos y observadores
del GATT sostienen, desde hace
tiempo, que el aspecto recproco de
las negociaciones multilaterales tiene
su fundamento principalmente en la
necesidad de ayudar a los gobiernos
a internalizar (en su propia poltica
domstica) las externalidades de
economa poltica o, dicho de otra
manera, la necesidad de facilitar a los
polticos nacionales la formacin de
una coalicin nacional que apoye el
libre comercio (Baldwin, 1970, 1985;
Destler, I.M. 1986).

NDICE

La segunda parte del razonamiento se


refiere al impacto de las reducciones
arancelarias en la apertura comercial.
Las reducciones arancelarias convierten
a todos los pases involucrados en
ms abiertos y, en consecuencia,
permiten la expansin de los sectores
exportadores, al tiempo que provocan
la contraccin de los sectores
importadores. Asumiendo que la
influencia poltica est relacionada
con el tamao de la industria,
esta realineacin del escenario
econmico refuerza a los grupos
proexportadores en detrimento de los
anti-liberalizadores. En otras palabras,
las reducciones arancelarias iniciales
ponen en movimiento a la Topadora
liberalizadora. Como producto de la
realineacin econmica que ocurre
durante la implementacin de las
bajas tarifarias, todos los gobiernos
involucrados encuentran que su
arancel polticamente ptimo, en
la prxima ronda de negociaciones
multilaterales, est por debajo de los
niveles que encontraban polticamente
ptimos inicialmente, durante la ronda
previa de negociaciones comerciales
multilaterales. Por lo tanto, una vez
que la Topadora liberalizadora es
puesta en funcionamiento, la misma va
demoliendo las tarifas que encuentra
a su paso.
En la medida en que el regionalismo
puede poner en movimiento a la
Topadora, las Zonas de Libre Comercio

NDICE
45

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

(ZLC) pueden convertirse en un


bloque para la construccin. Las
ZLC pueden por tanto alterar la
posicin inicial de los gobiernos en
torno al nivel arancelario polticamente
ptimo que se debe alcanzar en
el marco de las negociaciones
comerciales multilaterales, inferior al
que hubiese alcanzado en ausencia de
la ZLC.
Wei y Frankel (1995) describen
una lgica muy similar a la de la
Topadora. En su modelo, estos
autores presentan un escenario en el
que la informacin imperfecta hace que
los trabajadores sufran incertidumbre
acerca de su posibilidad de obtener
ganancias o sufrir prdidas como
resultado del comercio global. En
la medida en que las ZLC son una
forma intermedia de liberalizacin,
estas permiten a un pas revelar sus
verdaderas ventajas comparativas y,
de esa manera, los trabajadores podrn
tener una idea ms precisa de las
consecuencias que traer aparejada una
mayor liberalizacin.
Una ltima teora, propuesta
por Richard Baldwin, sostiene
que la proliferacin de acuerdos
preferenciales de comercio (el
famoso spaghetti bowl de
Bhagwati)
conlleva una lgica
inherente que propicia la progresiva
uniformizacin de estos procesos, en

NDICE
46

un solo proceso que eventualmente


conducir a un resultado equiparable
al que podra alcanzarse mediante la
liberalizacin multilateral. Basndose
en la observacin de lo sucedido en
el proceso que tuvo lugar en Europa,
con la creciente integracin comercial
de los pases del Europa del Este,
Baldwin sostiene que la progresiva
internacionalizacin de las cadenas
de valor, que resulta de la creciente
competencia de los pases con bajos
salarios, hace que aquellos productores
que antes se beneficiaban y presionaban
por la proteccin provista por las reglas
de origen, ahora encuentren en estas
ltimas un obstculo a su produccin.
Al trasladar eslabones de sus cadenas
de produccin a pases excluidos
de los beneficios de sus acuerdos
bilaterales, por las reglas de origen de
estos ltimos, los productores europeos
comenzaron a convertirse en un fuerte
grupo de presin que cabilde por la
uniformizacin y plurilaterlizacin de
la mismas (Baldwin, 2006). De esta
manera, los acuerdos preferenciales de
comercio terminaron convirtindose,
en la visin propuesta por Baldwin, en
verdaderos bloques de construccin
para la conformacin de un espacio
econmico europeo ampliado. Esta
misma lgica (sostiene este autor)
tender a darse a nivel regional en
Amrica y Asia del Este y, ms
adelante, a nivel global.

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

5. El inicio de una revisin crtica del paradigma


del nuevo regionalismo orientado a la liberalizacin del comercio internacional
a. Una visin menos indulgente del nuevo regionalismo:
oportunidades y riesgos del
nuevo regionalismo y de
los acuerdos de comercio preferencial norte-sur12
Como se vio en las secciones anteriores,
el nuevo regionalismo tiene, para
muchos analistas, considerables ventajas
con respecto a los acuerdos de comercio
preferencial que se celebraban en el
pasado. As, por ejemplo, se ha sealado
que las polticas menos aislacionistas
han bajado los costos econmicos del
desvo de comercio para los miembros y
de la discriminacin negativa para los no
miembros.
Una de las caractersticas salientes de
este nuevo regionalismo es la aparicin
de los acuerdos preferenciales de
comercio Norte-Sur. Este nuevo tipo
de acuerdo suele ser visto con buenos
ojos por los analistas de las relaciones
econmicas internacionales (una visin
muy articulada de esta visin favorable
sera el libro Trading Blocs editado por
el Banco Mundial en el ao 2000). En
primer lugar, se ha afirmado que este tipo
de acuerdos permite que las economas
ms pequeas y menos desarrolladas
obtengan acceso preferencial a los

NDICE

12 Esta seccin se basa en Bouzas (2005)

grandes mercados de altos ingresos,


una ventaja que no puede obtenerse
mediante la liberalizacin unilateral, y
que debe compartirse con otros cuando
la liberalizacin es el resultado de
negociaciones multilaterales.
Se ha sealado tambin que, en algunas
circunstancias, el acceso preferencial
a los grandes mercados puede ser un
poderoso incentivo a las exportaciones
de los pases en desarrollo. Por otro
lado, se afirma que la mayor cobertura
de disciplinas que caracteriza al nuevo
regionalismo, puede brindar al pas
en desarrollo condiciones ms estables
de acceso al mercado. Esto tiene
particular importancia debido al tipo
de instrumentos proteccionistas que se
aplican en los pases industrializados,
como la proteccin administrativa y
los estndares sanitarios, entre otros.
Asimismo, se argumenta que los
acuerdos Norte-Sur tambin pueden
ser un vehculo para mejorar las
expectativas, ofrecer mayor certeza al
regimen de polticas y atraer mayores
flujos de inversin extranjera a los
pases que generalmente presentan
serias restricciones respecto de la
balanza de pagos (Ethier,1998; Banco
Mundial, 2000). Por ltimo, algunos
autores tambin afirman que este tipo
de acuerdos puede alentar (o inclusive
obligar) a los pases en desarrollo a
47

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

adoptar instituciones caractersticas del


socio ms desarrollado, ayudndolo
de ese modo a mejorar su desempeo
econmico.

inversin relacionadas con el comercio),


sin conocer totalmente sus efectos y
repercusiones, por lo que la reciprocidad
era casi imposible.

Pero estos resultados no son automticos.


Para que se materialicen, los acuerdos
Norte-Sur deben ofrecer una respuesta a
cuando menos cuatro desafos: asegurar
la reciprocidad efectiva, ayudar a cubrir
los gastos de ajuste y transicin, impedir
la consolidacin de dinmicas de
polarizacin y asegurar que los efectos
institucionales indirectos sean positivos,
adems de que el socio en desarrollo
pueda asimilarlos de manera eficaz. Y
no est nada claro que dichos acuerdos
responda de manera positiva a estos
desafos (Bouzas, 2005).

Vistos los antecedentes en el mbito


multilateral, cabe preguntarse
qu factores podran aumentar las
posibilidades de negociaciones ms
equilibradas en el marco de los pactos
preferenciales Norte-Sur. De hecho,
varias caractersticas estructurales de la
integracin regional Norte-Sur parecen
apuntar en direccin contraria y dificultar
la reciprocidad. En primer lugar, los
pases industrializados generalmente
tienen instituciones democrticas
slidas, que hacen que los votos de los
ciudadanos pesen ms en el proceso
poltico interno que en los pases en
desarrollo. En parte por este motivo, las
asambleas legislativas de las democracias
industrializadas tienden a desempear
un papel ms importante en el trazado de
polticas, como a canalizar los intereses
del sector privado (colectivos u otros) en
forma ms efectiva. Esta particularidad
del proceso normativo tambin
est marcada porque en los pases
desarrollados el sector privado est mejor
organizado, por lo que sabe identificar
y promover sus intereses estratgicos
con mayor eficacia que en los pases en
desarrollo. En estos ltimos, el sector
privado tiende a estar mejor organizado
en torno a cuestiones defensivas, que
constituyen una frgil base para elaborar
una agenda de negociacin ofensiva.
En general, los actores no comerciales
de los pases industrializados tambin
participan en forma ms activa e

La historia demuestra que no ha sido


fcil aplicar el principio de reciprocidad,
ni siquiera en el sistema de comercio
multilateral. De hecho, pese a que la
agricultura estaba entre las disciplinas
generales del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT), y las partes se comprometieron
a eliminar paulatinamente las
restricciones cuantitativas al comercio
textil y de prendas de vestir, el Acuerdo
de Marrakech, por el que se estableci
la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC), y el proceso de instrumentacin
que le sucedi causaron gran descontento
en el mundo en desarrollo. Por otro lado,
segn la opinin mayoritaria, los pases
en desarrollo asumieron compromisos
en algunas reas (como la proteccin de
los derechos de propiedad intelectual
o la aplicacin de disciplinas de
48

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

informada en el proceso de elaboracin


de polticas, aumentando la probabilidad
de que sus opiniones e intereses se
reflejen en el acuerdo final.
La probabilidad de que los acuerdos
preferenciales Norte-Sur se basen en
el principio de reciprocidad, tambin
depende de la dinmica del proceso de
negociacin. Algunas consideraciones
de economa poltica sugieren que
uno de los factores que influyen en la
decisin de los pases industrializados,
al seleccionar los socios para un
acuerdo de comercio preferencial, es la
reduccin al mnimo de los costos de
transicin y ajuste (y, en consecuencia,
de la oposicin poltica interna). En un
contexto asimtrico, esto aumentar
la probabilidad de que el acuerdo
refleje las prioridades del socio ms
poderoso. Si un pas industrializado
suscribe sucesivos acuerdos con pases
en desarrollo (de uno en uno) es muy
probable que esos acuerdos no se
basen en la reciprocidad. Adems de
las repercusiones de esta modalidad de
negociacin en el contenido normativo
de los sucesivos acuerdos, los costos
de exclusin para los no asociados
aumentarn al mismo ritmo que la
expansin de la red preferencial (ya
sea mediante un acuerdo minilateral
o un sistema de ejes y radios). En
un contexto de incertidumbre con
respecto a la evolucin del rgimen de
comercio multilateral, los incentivos
defensivos resultantes pueden hacer
que los costos de la no participacin
(inclusive en un arreglo no recproco)

NDICE

sean insostenibles desde el punto de vista


econmico y poltico. Al aumentar los
costos de exclusin percibidos puede
tambin aumentar el costo del boleto de
entrada, y disminuir la probabilidad de
acuerdos equilibrados y recprocos.
Los acuerdos de comercio preferencial
Norte-Sur tambin pueden estimular
a un pas en desarrollo a perfeccionar
sus instituciones y a replicar algunas
de las que predominan en los pases
desarrollados, mejorando de ese modo
su desempeo econmico. Sin embargo,
estos resultados son menos automticos
de lo que suponen los defensores ms
entusiastas del regionalismo Norte-Sur.
La mayor estabilidad de los regmenes
normativos ser positiva solo si las
polticas subyacentes son correctas
y sostenibles. Aunque la integracin
econmica con un pas desarrollado
puede estimular la modernizacin
institucional, la importacin de
instituciones es raramente la mejor forma
de proceder, entre otras cosas porque la
eficacia de los mecanismos alternativos
depende del ambiente en el que operan
(Lawrence, 1999).
Los costos de transicin y ajuste
para el pas en desarrollo constituyen
un tercer aspecto clave que el
regionalismo Norte-Sur debe resolver.
La liberalizacin preferencial (como
cualquier proceso de liberalizacin)
supondr la necesidad de que las partes
administren tales costos. Se sostiene as
que, cuando las dotaciones de factores
de produccin de los socios difieren

49

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

mucho, como generalmente ocurre en


los acuerdos Norte-Sur, el patrn de
especializacin resultante tendr en
gran medida carcter interindustrial.
En consecuencia, los precios relativos
y los pagos por concepto de factores
sufrirn cambios comparativamente
grandes, que sern an mayores en el
socio ms pequeo, resultado que para
la teora de comercio convencional
es evidencia de que la mayora de
las ventajas de la liberalizacin
favorecern a la economa pequea.
Sin embargo, aunque la especializacin
entre sectores ofrece la posibilidad
de mejorar considerablemente la
eficiencia, estas mejoras son potenciales
y, de materializarse, lo harn solo a
largo plazo. Durante la transicin, las
economas nacionales tendrn que
cubrir los costos del ajuste. Estos temas
son importantes para los pases en
desarrollo, donde los costos de ajuste
generalmente son mayores y se dispone
de menos recursos financieros, polticos
e institucionales para hacer frente a sus
consecuencias. Si este problema no se
trata en forma colectiva, puede conducir
a un aumento de las asimetras actuales,
al permitir que el pas desarrollado
maneje de manera ms eficaz sus propios
costos de ajuste o inclusive transfiera
algunos de ellos a su socio en desarrollo.
Por ltimo, la existencia de fallas de
poltica y de mercado tambin puede
contribuir a transformar los costos de
ajuste y transicin en dinmicas de
polarizacin y caminos divergentes.
Los acuerdos preferenciales Norte-Sur

50

ofrecen oportunidades de convergencia


en los niveles de ingreso per cpita entre
los pases ricos y pobres, pero tambin
pueden consolidar crculos viciosos de
estancamiento y decadencia. De hecho,
no hay razones tericas por las que una
trayectoria debera predominar sobre la
otra.
Desde una perspectiva ms crtica, y
en resumen, el nuevo regionalismo
presenta ventajas en comparacin con
los acuerdos de comercio preferencial
del pasado (muchas de ellas relacionadas
con un mbito de poltica comercial ms
amplio), pero tambin nuevos problemas
que impiden llegar a conclusiones
claras sobre su superioridad. En algunas
circunstancias, el nuevo regionalismo
puede traer beneficios tangibles para
un pas en desarrollo, como el rpido
crecimiento de las exportaciones
industriales en el caso de Mxico. No
obstante, la naturaleza y el alcance de
esos beneficios dependern del contenido
del acuerdo, la agenda bilateral, las
caractersticas estructurales de los socios
y las polticas internas.
Estas condiciones parecen bastante
obvias, pero se les ha restado
importancia en el pasado y solo
recientemente comenzaron a ocupar un
lugar ms importante en el debate de
polticas pblicas.
Yendo ms all del enfoque nacional,
se debe recalcar que los efectos del
nuevo regionalismo (especialmente
de los acuerdos Norte-Sur) en los pases

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

excluidos probablemente sern adversos.


Los incentivos de naturaleza defensiva
pueden distorsionar las decisiones de
poltica y desequilibrar an ms el campo
de juego.

ocurre con la liberalizacin preferencial


(Bouzas, 2005).

b. El papel de las polticas


internas

e incidencia. En Amrica Latina hay


una larga tradicin de programas de
liberalizacin del comercio que se han
aplicado simultneamente con procesos
de estabilizacin macroeconmica,
basados en el uso de la tasa de cambio
nominal como ancla contra la inflacin.
Todos estos condujeron a la apreciacin
real de la moneda nacional y, con el
tiempo, a crisis externas y cambios de
poltica radicales. Estas experiencias
fallidas, que en algunos pases tuvieron
lugar ms de una vez, debilitaron
el tejido productivo y redujeron su
capacidad de beneficiarse de futuros
episodios de liberalizacin comercial.

Los acuerdos de comercio preferencial,


sobre todo los acuerdos Norte-sur,
provocaron fuertes reacciones a favor
y en contra. En el debate por lo general
se ha relegado a un segundo plano
el elemento clave para cosechar los
frutos potenciales de la integracin
econmica: las polticas internas. La
liberalizacin del comercio (ya sea
preferencial, multilateral o unilateral)
puede aumentar la eficiencia, promover
el aumento de la productividad y
contribuir al desarrollo econmico,
pero no es una condicin suficiente
para el crecimiento y el desarrollo,
como sugeran las recomendaciones de
poltica simplistas que predominaron
en el decenio de 1990. En forma
anloga, la integracin econmica y
los acuerdos preferenciales NorteSur pueden estimular el crecimiento
y el desarrollo, pero el que lo hagan
depender del contenido del acuerdo y de
las polticas internas que lo acompaen.
Los beneficios potenciales de la
liberalizacin comercial solo pueden
materializarse si esta se complementa
con polticas internas adecuadas en el
campo de la macroeconoma, el fomento
de la competencia y la compensacin
de fallas de mercado crticas. Lo mismo

NDICE

El entorno macroeconmico en que


tiene lugar un proceso de liberalizacin
es fundamental para su sostenibilidad

Es muy difcil que las economas sujetas


a crisis externas recurrentes y a flujos de
capital voltiles puedan sostener polticas
de liberalizacin comercial exitosas a
lo largo del tiempo, y a la vez presentar
un ritmo de crecimiento aceptable.
De hecho, para tener un desempeo
econmico razonable, los pases deben
aplicar polticas cambiarias orientadas a
la exportacin (impidiendo la apreciacin
real de la moneda nacional por largos
perodos de tiempo); instrumentar
polticas fiscales prudentes que eviten
la acumulacin de excesivas deudas del
sector pblico, y adoptar mecanismos
para compensar crisis y conmociones
inesperadas. En este sentido, un

51

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

acuerdo que incluya mecanismos de


compensacin para hacer frente a crisis
externas inesperadas puede aumentar
las probabilidades de resultados
macroeconmicos ms satisfactorios.
Para asegurar condiciones internas
que les permitan beneficiarse de la
integracin econmica y la liberalizacin
del comercio, los pases tienen que
aplicar polticas que fomenten la
competencia y compensen las fallas de
mercado. Una estrategia de competencia
de este tipo debera basarse en por lo
menos tres pilares: i) la construccin
de infraestructura adecuada; ii) la
diversificacin de la estructura de
produccin; y iii) el desarrollo y
fortalecimiento de los sistemas de
innovacin nacionales.
La falta de infraestructura adecuada es
un factor clave que frena el comercio
internacional. Muchos productos no
son comercializados simplemente
porque los altos costos de transporte
constituyen una enorme barrera al
comercio. El precio relativamente alto
de los servicios tambin disminuye los
incentivos para repartir el proceso de
produccin en diversos pases, lo que
limita la posibilidad de especializacin
dentro de los sectores. La ayuda externa
podra contribuir mucho a mejorar la
infraestructura vinculada al comercio,
concentrndose en proyectos nacionales
o nacionales que tengan externalidades
regionales.
Las polticas de promocin de
exportaciones pueden ayudar a
52

diversificar la produccin. Una


diplomacia comercial activa que abra
mercados extranjeros, descubra nuevas
oportunidades y difunda informacin
puede contribuir a acrecentar las
exportaciones. Para que tales polticas
sean eficaces se necesita una burocracia
capacitada y funcionarios pblicos
capaces de llevar adelante una relacin
de cooperacin (independiente) con el
sector privado. En consecuencia, las
polticas de fomento de las exportaciones
que estimulan el suministro de
informacin, el apoyo al comercio
exterior, la asistencia financiera y las
garantas de seguro pueden desempear
un papel muy importante.
Considerando las fallas que predominan
en los mercados de tecnologa, de
crdito y de capital humano, las polticas
tendientes a aumentar la productividad
son la major receta para mejorar el
desempeo de las exportaciones en el
largo plazo. Hay tres aspectos que son
crticos para cerrar la brecha que existe
entre los pases industrializados y los
pases en desarrollo, en cuanto al tipo y
alcance de las ayudas del sector pblico
(CEPAL, 2002).
En primer lugar, las polticas deberan
promover los eslabonamientos
hacia delante y hacia atrs
como mecanismo para superar una
estructura econmica dual, en la cual
las actividades modernas e integradas
a la economa mundial conviven
con sectores atrasados y de baja
productividad. En este campo, las
polticas pblicas internas pueden ayudar

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

con infraestructura y coordinacin


orientadas a fortalecer aglomerados
productivos. En segundo lugar, son
necesarios organismos oficiales que
puedan ayudar a las empresas locales
(sobre todo pequeas y medianas) en
la difusin de tecnologa, innovacin
y desarrollo de recursos humanos.
Por lo tanto, las polticas pblicas
deberan concentrarse en brindar una
infraestructura cientfica y tecnolgica
slida, estimular la investigacin y el
desarrollo y coordinar actividades de
innovacin de universidades, empresas e
instituciones de investigacin.

c. Una minimizacin de
los verdaderos efectos
sobre la liberalizacin
comercial: el impacto del
nuevo regionalismo en las
perspectivas de
integracin econmicas
regional en Asia-Pacfico
En vista de que la zona Asia-Pacfico,
especialmente Asia del Este, se ha
convertido en la regin ms dinmica
en materia de conclusin de acuerdos
bilaterales y regionales de comercio
preferencial, cabe preguntarse cul
es el balance que puede hacerse de
los resultados que ha comenzado
a arrojar esta tendencia en dicha
regin. En particular, es importante
analizar la medida en que esta
espectacular proliferacin de acuerdos
comerciales preferenciales obstaculiza
o complementa los esfuerzos de

NDICE

liberalizacin comercial regional y


multilateral.
Como se seala en secciones anteriores,
puede observarse un giro muy
pronunciado en la poltica comercial
exterior de Asia hacia fines de los
90. Mientras que antes de la crisis
econmica que azot a la regin el
nfasis se daba en la liberalizacin
unilateral no discriminatoria, reforzada
por los Acuerdos de la Ronda Uruguay,
luego de la crisis la atencin se traslad
a los acuerdos comerciales bilaterales
y regionales discriminatorios. Con la
excepcin de China, la actividad de
los pases asiticos en la Organizacin
Mundial de Comercio (OMC) disminuy
sensiblemente, al igual que el entusiasmo
por una liberalizacin unilateral ms
profunda. La pregunta que surge
entonces es la siguiente: Las Zonas de
Libre Comercio (ZLC) en Asia facilitan
la integracin econmica regional y,
por extensin, la integracin econmica
global? Qu tan crebles son las
posiciones negociadoras, la seleccin
de socios y los acuerdos que ya se
encuentran en vigor?
La visin generalizada en Asia frene a
estas interrogantes es que los acuerdos
bilaterales y regionales que afloran en la
actualidad forman parte de un proceso
benigno, ms amplio de liberalizacin
competitiva, y que constituyen por tanto
bloques de construccin en el camino
hacia la liberalizacin multilateral. De
acuerdo con uno de los anlisis ms
detallados realizados hasta la fecha

53

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

(Sally, 2006), esto no parece verificarse


en la realidad. Basndose en un anlisis
detallado del contenido real de los
acuerdos que se han negociado y que
se estn negociando en la regin, Sally
muestra una visin menos indulgente
(para utilizar la expresin de Bouzas) del
nuevo regionalismo en Asia.
En lo que se refiere al Sudeste Asitico,
Singapur parece ser un buen ejemplo de
un pas que implementa una estrategia
de conclusin de acuerdos bilaterales
y regionales de comercio preferencial
conducentes a una mayor liberalizacin
a nivel global. Singapur ha firmado una
serie de ZLC fuertes, con obligaciones
OMC-plus, con pases desarrollados y
un acuerdo especialmente fuerte con
Estados Unidos. Esto resulta coherente
con las polticas implementadas por
Singapur de libre comercio de bienes,
rpida liberalizacin unilateral de
comercio de servicios, y una fuerte
infraestructura regulatoria. Sin embargo,
Singapur constituye un ejemplo poco
representativo de la regin. Al igual
que Hong Kong, se trata de un puerto
libre, con aranceles nulos sobre bienes
manufacturados, prcticamente ninguna
actividad agropecuaria y con sectores
de servicios relativamente abiertos. Es
una ciudad-estado diminuta, con un
gobierno eficiente, y una gran capacidad
para negociar e implementar acuerdos
comerciales internacionales. Pero estas
son condiciones ms que excepcionales
con respecto al resto de pases del
mundo y, en particular, a los dems
pases miembros de la ASEAN.
Tailandia provee un mejor ejemplo
54

del tipo de acuerdos de comercio


preferencial que se est concluyendo en
Asia del Este. Segn Sally, sus acuerdos
comerciales han sido negociados de
manera precipitada, sin el necesario
anlisis de consecuencias e intereses.
La lgica de estos acuerdos es que se
ha negociado, en trminos netamente
mercantilistas, acceso a mercados
en algunos sectores a cambio de
concesiones para importaciones en
otros pocos sectores, preservando el
status-quo proteccionista en todo el
resto del universo arancelario. Esto ha
resultado en la firma de acuerdos de
libre comercio dbiles, que tendrn un
mnimo impacto en la competencia y
eficiencia de su economa, pero que
crearn complicaciones en el proceso
de implementacin, entre otras cosas,
debido a los extensos y complejos
requisitos contenidos en las reglas de
origen.
En general, apunta Sally, todos los
indicios que pueden observarse hasta
la fecha apuntan a que los pases de la
ASEAN se estn involucrando en una
compleja y extensa red de ZLC parciales
y dbiles. En primer lugar, el comercio
con muchos de los socios elegidos para
estas iniciativas es casi inexistente (por
ejemplo, Asia del Sur, Medio Oriente,
frica y Amrica Latina), por lo que las
ganancias potenciales sern mnimas.
Segundo, es muy probable que algunos
productos, en especial los agrcolas, sean
excluidos de los acuerdos. Tercero, es
poco probable que se busque administrar
barreras no arancelarias y otras barreras
regulatorias con disciplinas que vayan

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

mucho ms all de las previstas en la


Organizacin Mundial de Comercio
(OMC). Cuarto, es poco probable que
los compromisos en materia de servicios
sean ms profundos que los negociados
en el marco del GATS. Ms aun, las
provisiones en materia de inversiones
y movimiento temporal de trabajadores
tendern a ser dbiles, as como las
reglas referidas a compras de gobierno
y defensa de la competencia. Quinto, si
bien es probable que haya espacio para
promover la cooperacin en materia de
facilitacin de negocios, las previsiones
en materia de cooperacin econmica
(por ejemplo, en infraestructura y apoyo
a pequeas y medianas empresas) sern
probablemente vagas y desprovistas de
sustancia.
Adicionalmente, y de modo quizs ms
importante, los acuerdos ya en vigor y
los que estn siendo negociados estn
tejiendo una extensa red de reglas
de origen sumamente complejas y
restrictivas, que difieren de acuerdo
en acuerdo y que, seguramente, sern
fuertemente gravosas y costosas para
sus usuarios (las empresas) a la hora
de ser implementadas. Los costos
administrativos y de otro tipo que
traer aparejado el cumplimiento de las
diferentes reglas de origen contenidas
en la red de ZLC, pueden tornarse
demasiado onerosos para la mayora de
los exportadores en la regin. Muchas
empresas encontrarn menos costoso
pagar el arancel NMF que cumplir con
las complejas reglas de origen para
exportar sus productos con arancel cero.

NDICE

As, se crear muy poco comercio intrazona, pero seguramente se incrementar


mucho el trabajo de los funcionarios
de las aduanas (Sen 2006; Sally y Sen,
2005).
Sally encuentra un patrn similar
en los acuerdos firmados por Japn.
De acuerdo con este autor, Japn
ha priorizado la firma de acuerdos
bilaterales por encima de su Acuerdo de
Asociacin Econmica con la ASEAN.
Estos acuerdos bilaterales son tambin
dbiles, y estn basados en las posiciones
defensivas mutuas. Las reglas de origen
de estas Zonas de Libre Comercio (ZLC)
bilaterales son tambin complejas y
restrictivas y, por lo tanto, se convertirn
en un obstculo para la formacin de un
acuerdo limpio y comprensivo con la
ASEAN. Por otro lado, Sally sostiene
que el hecho de que Japn llame a
sus ZLC Acuerdos de Asociacin
Econmica resulta engaoso, ya que se
trata en realidad de un eufemismo que
oculta en realidad acuerdos dbiles y
parciales. Segn este autor, Japn est en
realidad reaccionando a la proliferacin
de ZLC promovidas por China, pero sin
una estrategia real.
China se encuentra en pleno proceso de
concluir acuerdos bilaterales y regionales
de comercio con pases en Asia del
Sur y del Este, con Medio Oriente,
Amrica Latina, frica, Australia y
Nueva Zelanda (Antkiewicz y Whalley,
2005). Tiene en la actualidad nueve de
estos acuerdos en vigor, y se encuentra
negociando o estudiando la factibilidad

55

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

de negociar al menos una treintena ms.


Polticamente, China desea utilizar las
ZLC para consolidar sus credenciales
en Asia del Este. Econmicamente,
China busca mercados adicionales para
sus exportaciones, as como asegurar
su acceso a fuentes de energa y otras
importaciones de insumos. En general,
China busca convertirse en la fuerza
motora de la regin, y la firma de ZLC
aparece como un medio para alcanzar
este objetivo.
Sin dudas, el hecho ms relevante que
debe ser observado en esta materia son
las negociaciones entabladas por China
con la ASEAN para la conformacin
de una Zona de Libre Comercio. El
objetivo de esta iniciativa era que la
ZLC comenzara a funcionar en el 2010.
Se tratara de la ZLC ms amplia de la
historia, cubriendo 11 economas, con
una poblacin de 1.7 mil millones de
habitantes y un PBI de 2 trillones de
dlares.
Sally seala que las razones que
impulsan su bsqueda de ZLC son de
alta poltica: la competencia con
Japn por el liderazgo en Asia del
Este, as como asegurar su influencia
en otras regiones. Esto contrasta con
el enfoque adoptado por China en
la OMC, claramente vinculado a su
poltica econmica nacional. El peligro
de esta realidad es (segn Sally) que las
razones polticas que estn por detrs del
regionalismo chino pueden desplazar su
estrategia econmica, abriendo el camino
para la firma de una serie de ZLC dbiles

56

y parciales, que crearan poco comercio


y muchas complicaciones polticas y
econmicas.
En suma, el escenario que se vislumbra
en esta visin es menos optimista. Como
resultado del nuevo regionalismo
en Asia, los grandes actores estaran
acelerando la conclusin de acuerdos
de libre comercio bilaterales sucios
y rpidos, En cambio, habra muy
poco avance en las negociaciones de
los acuerdos comerciales ms amplios
de la ASEAN (quizs con la excepcin
del acuerdo China-ASEAN). El patrn
que emergera es, una tela de retazos
(patchwork) de ZLC en forma de
cubos y radios (hub-and-spokes), en
un plato de noodles (noodle bowl)
de reglas de origen restrictivas que muy
probablemente impedirn, en lugar de
promover, la integracin econmica
regional.
En contra de la visin optimista de otros
autores, Sally sostiene que el noodle
bowl que est naciendo en Asia del Este
todava tiene bolsones de desviacin de
comercio, en sectores con alto nivel de
proteccin, como el agrcola y el textil.
Los efectos de estos bolsones se sentirn
durante los prximos aos, cuando
los acuerdos de comercio preferencial
comiencen a entrar en vigor. El riesgo
de desvo de comercio sera aun mayor
en Asia del Sur, en donde persiste un
nivel de proteccin de aranceles NMF y
de restricciones no arancelarias mucho
ms alto, que restringe severamente el
comercio intra-regional.

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

Segn Sally, el corazn del problema


radica en que, en el interior y a travs de
Asia del Sur, y del Sudeste y Nordeste
asitico, el comercio transfronterizo est
obstaculizado por una serie de barreras
proteccionistas impuestas por los pases
en desarrollo entre s. Si bien el tipo
de Zonas de Libre Comercio (ZLC)
que est siendo negociado no avisora
un retorno a la situacin de guerra de
bloques regionales tpica de los aos 30,
es muy improbable que estas iniciativas
logren tener un impacto significativo en
las barreras comerciales que actualmente
existen y, por lo tanto, promuevan el
comercio intra-regional.
En cambio, es muy probable que s se
conviertan en un obstculo adicional a
las redes de produccin intra-regionales
(el fenmeno Fbrica Asia) y que
distraigan la atencin de los pases
asiticos de los temas realmente
importantes, como las negociaciones
multilaterales y las reformas domsticas
unilaterales.

d. Una enfatizacin de la
diversidad de los acuerdos de
preferencias arancelarias y
algunos rasgos compartidos
Como fue sealado en secciones
anteriores, los acuerdos preferenciales
de comercio se extendieron,
exponencialmente alrededor del mundo,
a lo largo de los ltimos 20 aos. Hoy
en da, existen ms de 200 de estos
acuerdos en vigor notificados a la OMC,
y se calcula que para el ao 2010 esta

NDICE

suma ascender a 400. Prcticamente


todos los pases del mundo son parte
de al menos una de estas iniciativas: el
nico pas miembro de la OMC que aun
no se ha involucrado en ningn acuerdo
preferencial de comercio es Mongolia.
El integrador ms prolfico, los Estados
Unidos (que, hasta los aos 90 era
reticente a este tipo de procesos), firm,
en un trmino de 13 aos, 14 acuerdos
con socios en Amrica, Asia y Medio
Oriente. Su socio en el NAFTA, Mxico,
es parte en 12 APC, y Chile en 10.
Singapur es el gran protagonista de
esta nueva tendencia en Asia, con 14
acuerdos concluidos. La Unin Europea
(UE) ha adoptado una lgica distinta
de integracin: ampli su mbito hasta
cubrir 27 miembros, engullendo de esa
manera buena parte de los otros acuerdos
de preferencias comerciales existentes
en la regin. Al mismo tiempo, la UE
ha comenzado a mirar hacia fuera, en la
busca de nuevos socios comerciales, y
ha concluido acuerdos con los pases del
Mediterrneo, Sudfrica, Mxico y Chile
(Estevadeordal y Suominen, 2009).
Lejos de presentar un panorama uniforme,
esta fantstica proliferacin de APC
se ha ido plasmando en un verdadero
caleidoscopio (Florentino, Verdeja
y Toqueboeuf, 2007), con una gran
diversidad de caractersticas en cada una
de las diferentes dimensiones que pueden
identificarse en estos procesos. As, por
ejemplo, Estevadeordal y Souminen
(2009) identifican al menos ocho tipos
de APC: (1) acuerdos de libre comercio,

57

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

que buscan eliminar los aranceles en


la casi totalidad de los productos entre
sus miembros, tales como NAFTA,
EU-Mxico y Chile-Corea; (2) uniones
aduaneras que, adems de compartir
las propiedades de una zona de libre
comercio, buscan implementar un arancel
externo comn, tales como la EU, el
Mercado Comn Centroamericano, y la
Unin Aduanera de frica del Sur; (3)
las adhesiones a APC; (4) las adhesiones
a uniones aduaneras; (5) acuerdos
preferenciales plurilaterales entre pases
en desarrollo, que buscan alguna forma
(ms limitada) de trato preferencial,
como los firmados en el marco de
la Asociacin Latinoamericana de
Integracin (ALADI), y los concluidos
en el marco del Sistema Generalizado
de Preferencias por los miembros
del Grupo de los 77; (6) los acuerdos
de preferencia no-recprocas, que
generalmente involucran el otorgamiento
de preferencias arancelarias por parte de
pases desarrollados a favor de pases
en desarrollo; (7) las reas econmicas,
como los acuerdos bilaterales firmados
en Amrica Latina bajo el paraguas de
la ALADI, y que tienden a ir ms all
de la simple liberalizacin comercial; y
(8) los acuerdos de alcance parcial, que
se refieren estrictamente a liberalizacin
de comercio, y solo a un subconjunto
de categoras de productos sujetos
a liberalizacin arancelaria y que,
nuevamente, incluye a algunos de los
acuerdos bilaterales firmados en el marco
de la ALDI.
La presente seccin pretende buscar
algunos patrones de caractersticas
58

salientes en esta multiplicidad de


acuerdos preferenciales de comercio.
Para ello, se recurrir a un estudio
realizado por la Secretara de la OMC,
en el que se recopilaron y procesaron
todas las notificaciones recibidas hasta
la fecha por dicho organismo en base al
Art. XXIV y la Clusula de Habilitacin
(Florentino, Verdeja y Toqueboeuf,
2007).
El referido estudio presenta en primer
lugar estadsticas sobre el tipo de
acuerdo perseguido en cada uno de los
procesos de integracin notificados.
De un total de 214 APC notificados y
en vigor hasta diciembre de 2006, 158
cubren el comercio de bienes, 43 el
comercio de servicios, y los restantes
13 son accesiones a acuerdos que
ya estaban en vigor. Estos nmeros
muestran claramente que, si bien la
liberalizacin del comercio de servicios
es un fenmeno creciente, su importancia
relativa frente a la liberalizacin del
comercio de bienes sigue siendo menor.
En segundo lugar, el estudio se refiere
la evolucin cronolgica de estas
notificaciones, distinguiendo aquellas
realizadas antes o despus de la Ronda
Uruguay. De un total de 367 acuerdos
notificados hasta diciembre de 2006, 124
fueron notificados durante los aos del
GATT, y 243 durante la era de la OMC.
Esto implica que el promedio anual de
notificaciones se ha incrementado de tan
solo tres por ao durante el GATT, a 20
notificaciones anuales en el perodo postRonda Uruguay. Otro hecho relevante en
este sentido es que de los 124 acuerdos

NDICE

Una perspectiva histrica y comparada

notificados durante el GATT, tan solo


36 siguen en vigor. Y es destacable el
importante nmero de APC en vigor no
notificados (aproximadamente 70), los
firmados pero que aun no han entrado en
vigor (unos 30) y los que se encuentran
siendo negociados (alrededor de 65)
o que se hallan en etapa de propuesta
(unos 30). En total, el estudio de la OMC
estima que para el ao 2010 existirn
unos 400 APC en vigor.
En cuanto al nivel de profundidad
buscado por los acuerdos notificados,
el estudio encuentra que las Zonas de
Libre Comercio (ZLC) representan un 84
por ciento de todos los APC notificados
y en vigor, las Uniones Aduaneras un
8 por ciento y los acuerdos de alcance
parcial tambin un 8 por ciento. De los
acuerdos proyectados, un 92 por ciento
constituyen ZLC, 7 por ciento acuerdos
de alcance parcial y tan solo un 1 por
ciento uniones aduaneras. Florentino,
Verdeja y Toqueboeuf (2007) observan
que la preferencia por las reas de libre
comercio refleja las notas definitorias de
la actual carrera de APC, caracterizada
por la flexibilidad y la selectividad. A
diferencia de las Uniones Aduaneras, las
ZLC permiten a sus integrantes mantener
una amplia flexibilidad para definir sus
propias polticas comerciales y sus socios
comerciales.
Otro punto interesante se relaciona
con la gran proliferacin de acuerdos
bilaterales y trans-regionales. Los
acuerdos bilaterales representan 80
por ciento de todos los APC en vigor,

NDICE

un 94 por ciento de los firmados o en


proceso de negociacin, y el 100 por
ciento de los que se encuentran en
una etapa de propuesta. Esta fuerte
tendencia hacia la bilateralizacin de
los acuerdos preferenciales de comercio
refleja posiblemente el hecho de que las
posibilidades de acuerdos regionales ya
fueron agotadas en dcadas anteriores.
Quizs ms importante, es que esta
tendencia puede ser una transicin
de un paradigma en el que los APC
eran instrumentos para promover la
integracin regional, hacia un nuevo
paradigma en el que los acuerdos de
preferencias comerciales constituyen
vehculos estratgicos para abrir
mercados, que no necesariamente estn
en la regin.
Este ltimo punto nos lleva a otro patrn
que puede observarse cada vez con
ms frecuencia, y que reviste una gran
importancia sistmica: la configuracin
de APC se est tornando cada vez menos
regional, en la medida en que cada vez
ms pases parecen estar buscando socios
preferenciales ms all de las fronteras
regionales. Esta tendencia puede verse
claramente en las estadsticas recopiladas
por la OMC: mientras que solo un 12
por ciento de los acuerdos notificados y
en vigor corresponde a iniciativas transregionales, esta cifra aumenta hasta un
43 por ciento en el caso de los acuerdos
firmados que aun no han entrado en vigor
y los acuerdos en etapa de negociacin;
y hasta un 52 por ciento en el caso de
los acuerdos que aun se encuentran en
una fase de propuesta. Puede concluirse

59

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

por tanto que los APC estn siendo


utilizados como una herramienta
para superar restricciones regionales,
y para abrir nuevas oportunidades
comerciales en los mercados globales.
En este sentido, Estevadeordal y
Souminen (2009) sealan que el
intrarregionalismo no parece estar
expandindose en ninguna regin, y
que puede incluso estar retrocediendo.
Esto mostrara segn estos autores una
tendencia hacia el transcontinentalismo,
en lugar de una consolidacin de los
bloques regionales.
Otra tendencia que vale la pena destacar
es la que puede observarse en el cluster
de los acuerdos Norte-Sur. Al respecto,
llama la atencin que los criterios
de reciprocidad y liberalizacin
comercial amplia, no est disuadiendo
a los pases en desarrollo para forjar
este tipo de acuerdos, por ms que
esto implique, en muchos casos, su
renuncia a las preferencias unilaterales
que tradicionalmente gozaban bajo el
sistema de preferencias generalizadas.
As, aproximadamente la mitad de
los acuerdos Norte-Sur notificados
prevn liberalizacin de comercio de
servicios y la mayora de ellos al menos
contempla la negociacin de un captulo
de servicios en el futuro.

60

Por ltimo, merece mencin aparte


un punto de especial inters para
los pases en desarrollo: la inclusin
en los APC de clusulas de Trato
Especial y Diferenciado (TED). Un
estudio realizado recientemente por
la OECD sobre este tema concluye
que todos los APC, sin excepcin,
contienen clusulas de TED, tendientes
a reducir, en diferentes niveles, las
brechas de desarrollo econmico entre
sus integrantes. Sin embargo, pueden
notarse grandes diferencias entre los
acuerdos Sur-Sur y los acuerdos NorteSur. Mientras que los primeros suelen
recurrir extensamente a la imposicin
de obligaciones asimtricas, segn
el nivel de desarrollo de las partes
involucradas, este tipo de disposiciones
son mucho menos frecuentes en los
acuerdos Norte-Sur. Estos ltimos,
suelen recurrir a disposiciones de
asistencia tcnica (Heydon y Lee, 2006).
Los diferentes enfoques en materia
de TED en los acuerdos de comercio
preferencial dependen tambin (segn el
citado estudio) del nivel de integracin
buscado. As, aquellos acuerdos que
tienen como objetivo alcanzar niveles
de integracin ms profundos que una
simple ZLC suelen incluir una amplia
gama de programas de desarrollo e
iniciativas de cooperacin en los campos
de agricultura, industria, inversin y
reas sociales (Heydon y Lee, 2006).

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

III.Cmo avanzar
hacia un nuevo
enfoque de la
integracin regional?
A la vista de lo que se ha planteado
en las secciones precedentes, parece
indispensable discutir la posibilidad
de avanzar hacia un nuevo enfoque de
la integracin regional, que tenga en
cuenta las nuevas realidades y ofrezca
vas alternativas y prometedoras
de avance. Este es el objetivo de la
segunda parte de este trabajo.

NDICE

61

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

1.Un nuevo enfoque analtico


13

13

1.Un nuevo enfoque analtico

Uno de los errores ms dainos en


materia de integracin regional, tanto
desde el punto de vista analtico como
desde la prctica poltica, ha sido
su presentacin como un proceso
unidireccional, que avanza en fases
sucesivas desde la creacin de un rea de
libre comercio hacia formas ms amplias
y ms profundas de integracin. Este
enfoque no parece correcto, sobre todo
por una razn estrictamente emprica: la
realidad demuestra que los procesos de
integracin regional arrancan de manera
distinta y siguen caminos distintos
que pueden avanzar en direcciones
diferentes, aunque todos esos caminos
compartan algunos elementos.14
Si nos concentramos en la naturaleza
de la Integracin Econmica Regional
(IER) ms que en sus consecuencias
13 Esta seccin retoma los argumentos de Torrent
(2003)
14 La tesis que se remonta a B. Balassa (1961) tan
repetida sin pensar, de que existen cinco fases sucesivas en la integracin (zona de libre comercio,
unin aduanera, mercado comn, unin monetaria
y unin poltica) es rigurosamente falsa y hace mucho dao aunque se presente no tanto como una
interpretacin histrica sino como una construccin
analtica. Basta contrastarla con el NAFTA/TLCAN
y el propio Mercosur. El primero incluye aspectos
muy importantes de mercado comn en materias
que van ms all del comercio de bienes (servicios,
inversiones), y en cualquier caso mucho ms importantes y amplios que los que incluye el Mercosur,
sin haberse ni tan slo planteado el paso por la
fase precedente, de unin aduanera. Y el Mercosur
ha tocado muchos temas propios de la unin poltica (desde la clusula democrtica a la cooperacin
educativa, judicial y policial) sin haber avanzado
prcticamente nada en materia de mercado comn.
Tampoco el proceso europeo se ajusta a aquella
sucesin de fases porque muchos aspectos relativos al mercado comn se plantearon en el momento fundacional y no en un momento ulterior. Y, por
ltimo, ASEAN demuestra que se puede invertir el
proceso y comenzarse con la poltica para acabar
en el comercio de bienes.

62

econmicas, debemos concluir que dicha


naturaleza es definida esencialmente
por los instrumentos legales que
fundamentan y proporcionan el marco
de cada proceso (sin olvidar nunca que
el mismo Derecho puede dar lugar a
distintas prcticas). Es por ello que el
establecimiento de un marco analtico de
la IER debe enfatizar la discusin de los
aspectos jurdico-institucionales.
La IER pretende moldear precondiciones
sociales y econmicas con el fin de
alcanzar unos objetivos mediante el uso
de ciertos instrumentos. Su desarrollo
puede ser analizado en trminos de
diferentes dimensiones, lo cual puede
permitir el establecimiento de una
tipologa de procesos de integracin
regional. Estos son los temas principales
que debera abordar todo marco analtico
de la IER; a continuacin se enfatiza
sobre todo la discusin de los distintos
instrumentos y dimensiones.

a. Precondiciones y objetivos
de la integracin regional
i. Precondiciones
La integracin regional no nace en
el vaco. Est condicionada por una
diversidad de factores. Page distingue los
siguientes15:

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

- La geografa es importante,
incluyendo la facilidad
de comunicaciones, una
precondicin que no siempre se
da, incluso entre pases vecinos
(por ejemplo en Amrica del
Sur).
- La poblacin cuenta, aunque
la experiencia demuestra
que la diferencia de tamao
entre estados miembros no
necesariamente crea un
obstculo para el xito de la
integracin.
- El tamao de la economa
y la renta per capita
son importantes, pero la
experiencia demuestra que las
divergencias en este aspecto
son normales.
- La congruencia poltica puede
ser muy importante en muchos
casos.
-Un pasado u origen comn, o
bien un sentido de comunidad
puede ser el factor ms
importante que subyace a la
integracin, como en el caso
de la Comunidad del Caribe
(CARICOM)

A estas precondiciones deben aadirse


dos que parecen de gran importancia.
- La primera es jurdico-poltica.
La experiencia demuestra
que son muy importantes la
credibilidad y la eficacia del
Derecho que fundamenta la
integracin, sobre todo cuando
el proceso de IER se articula por
medio de la produccin de reglas
jurdicas. Los procesos de IER
no pueden quedar garantizados
slo por medio de instrumentos
institucionales regionales. Sobre
todo en Europa, la experiencia
ha demostrado que la fortaleza
del proceso es resultado de una
actitud general de respeto del
Derecho por parte de los Estados
miembros. As, esta actitud
acaba siendo una precondicin
extremadamente importante para
la integracin.
- En segundo lugar, tambin son
factores importantes el nivel
de gasto pblico y la estructura
de impuestos de los estados
miembros. Si los ingresos
pblicos se basan en una
proporcin importante en tarifas
(aranceles) o en impuestos sobre
las exportaciones, 16 la poltica
comercial queda, de hecho,
subordinada a la poltica fiscal.
16 La poltica comercial no slo cubre el rgimen
de las importaciones sino tambin el de las exportaciones.
Esta consideracin evidente es a menudo negligente.

NDICE

63

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

Y un nivel de gasto pblico bajo


hace mucho ms difcil para
los estados miembros resolver
algunas de las consecuencias
negativas de la integracin. Vale
la pena mencionar que si, en el
seno de la Unin Europea, los
conflictos sobre el gasto pblico
(ayudas de estado a las empresas,
por ejemplo) se mantienen dentro
de lmites razonables, no es slo
porque existe una poltica regional
de competencia sino porque
todos los estados miembros (al
menos hasta la ltima ampliacin)
tienen la capacidad presupuestaria
suficiente para (dentro de unos
determinados lmites) financiar
grandes programas de ayuda.

ii. Objetivos
En la literatura reciente se discute
de manera adecuada los objetivos
econmicos y politicos perseguidos
por la integracin regional y sus
efectos (tanto los buscados como los
que surgen sin haber sido buscados).
Desde una perspectiva econmica, la
integracin es contemplada sobre todo
como un instrumento de desarrollo
(o de competitividad y crecimiento).
Este fin ltimo es perseguido a travs
de una serie de objetivos intermedios,
normalmente analizados desde dos puntos
de vista. En primer lugar, aumenta la
competencia y se genera economas de
escala como resultado de la ampliacin
del mercado, y del contacto ms estrecho
entre productores de los distintos
estados miembros. En segundo lugar, la
64

integracin regional cambia los patrones


de los flujos de comercio y la localizacin
de la produccin.17 Se requiere una
perspectiva dinmica para discutir estas
ventajas porque los beneficios netos de
la dinmica de integracin, combinados
con los llamados efectos no-tradicionales,
tales como el efecto de sealamiento y
de consolidacin18, pueden ser mucho
mayores que sus efectos estticos de
reasignacin.19
Ya ahora se acepta que la integracin es
una cuestin poltica.20 Estos objetivos
politicos ms amplios son normalmente
resumidos de la manera siguiente21:
- Seguridad intra y extra regional.
- Adquisicin de poder de negociacin en
el marco del sistema mundial/multilateral.
- Consolidacin (lock in) de reformas
internas, no slo en reas abarcadas
directamente por cada proceso de IER
sino tambin en otras reas.
Por lo que se refiere a los objetivos
estrictamente econmicos, cuando la
atraccin de inversiones extranjeras
directas se convierte en el principal
17 World Bank. 2000. Trade Blocs: Policy Research
Report. Oxford: Oxford University Press.
18 El trmino ingls es lock-in que pretende trasmitir la idea de echar el cerrojo sobre una poltica o
normativa al adquirir compromisos internacionales
que impiden su reforma.
19 Devlin, R., and R.Ffrench-Davis. 1999. Towards
an Evaluation of Regional Integration in Latin America in the 1990s. The World Economy 22(2), March.
20 World Bank, op. cit.
21 Page, op. cit., Banco Mundial, op. cit , Bouzas, R.
1999. Regional Trade Arrangements. Lessons from
Past Experiences en M.Rodrguez Mendoza, P.
Low, and B. Kotschwar (eds.) Trade Rules in the Making. Washington, D.C.: Brookings Institution Press.

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

objetivo de la participacin en acuerdos


comerciales preferenciales, las
consecuencias sistmicas de esta poltica
deben ser analizadas cuidadosamente.
Esta poltica puede ser legtima para
los pases en desarrollo y para acuerdos
Sur-Sur, en los que todos los miembros
desean atraer inversiones extranjeras
directas procedentes de los pases
industrializados. Pero en acuerdos
Norte-Sur, los pases industrializados
deberan siempre poder contestar por qu
ellos comparten la idea de canalizar la
inversin extranjera directa a un pas en
desarrollo especfico excluyendo a los
dems, y en particular a sus vecinos.
Por ltimo, el lenguaje polticamente
correcto no debera ocultar el hecho
de que la integracin regional ha sido
y es a menudo utilizada, en todos los
continentes, como un instrumento de
influencia por los pases dominantes
o poderosos. Toda evaluacin de las
relaciones entre la integracin regional
y el sistema multilateral debe tomar en
cuenta esta posibilidad.

NDICE

Los objetivos pueden cambiar


durante el desarrollo del proceso. La
historia de la Comunidad Europea y
el nacimiento de la Unin Europea
son, sin duda, los mejores ejemplos de
ello. En la fase inicial, los objetivos
eran predominantemente internos (Paz
y seguridad); los objetivos externos
(tales como una mayor presencia en el
escenario internacional) adquirieron una
importancia creciente tan slo en los
aos 80 y 90. Un cambio de objetivos
puede dar vida al proceso y revitalizar

la voluntad poltica que lo inspira. Pero


tambin puede crear confusin, no slo
en la opinin pblica sino tambin entre
los dirigentes polticos, que pueden
perder de vista lo que el proceso es en
realidad. Tambin puede provocar que
se intente encajar nuevos objetivos
en un marco que haba sido diseado
para perseguir otros fines y que no
necesariamente se adapte bien a los
nuevos. La experiencia europea ilustra
bien ambos peligros.
En cualquier caso nunca debera
olvidarse que la integracin regional, por
importante que sea, es tan slo un medio
y nunca debera convertirse en un fin en
s misma. Los objetivos de los sistemas
polticos de los estados miembros
tomados en su conjunto son ms
amplios que aquellos a los que sirve la
integracin. La integracin puede ser un
xito en s misma sin necesariamente ser
un xito en trminos de estos objetivos
ms amplios. La evolucin de la Unin
Europea durante los aos 90, incluyendo
la creacin de la unin monetaria,
proporciona el mejor caso real para
discutir esta cuestin. Ha sido un xito en
trminos de integracin porque ha tenido
un alto grado de contenido efectivo,
fortaleza y dinamismo. Pero ha tenido
resultados ms bien decepcionantes en
trminos econmicos y ha conducido
a una creciente desafeccin de los
ciudadanos respecto a las instituciones
europeas, o al menos la ha acompaado.
Y ello ha generado, la necesidad de
reformas profundas. En cambio, no
puede sealarse ningn efecto negativo
mayor durante los primeros treinta aos
65

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

de integracin europea, incluso durante sus


periodos de relativo estancamiento.

b. Instrumentos de la
Integracin Econmica Regional
La integracin regional es un esfuerzo
y una tarea comunes de una pluralidad
de estados que requiere la utilizacin
de los instrumentos disponibles para
influenciar la realidad econmica y social.
Estos instrumentos pueden clasificarse
en tres categoras: legislacin (reglas
jurdicas, normas); actividades pblicas
(incluyendo la concesin de subvenciones
a determinadas actividades econmicas
desarrolladas por operadores privados);
y la redistribucin de ingresos mediante
transferencias presupuestarias. Como
los procesos de IER son un fenmeno
internacional, tambin utilizan los
instrumentos diplomticos tradicionales
del dilogo y la cooperacin. A efectos
de anlisis, estos instrumentos deben
quedar netamente diferenciados de las
tcnicas utilizadas para crearlos, y de
los mecanismos institucionales utilizados
para asegurar su ejecucin adecuada. La
materia abarcada por dichos instrumentos
define el contenido de la integracin
regional; las tcnicas y los mecanismos
institucionales afectan a su fortaleza y
su dinamismo, pero no a su contenido.
Una breve referencia a ambas cuestiones
es necesaria para despejar algunos
malentendidos.22

i. Las dos tcnicas de la integracin y


22 Las cuestiones tratadas en las prximas pginas
estn desarrolladas con mucho mayor detalle en otro
de los estudios del autor para la SIECA, en el marco
del proyecto ADAPCCA: La Caja de Herramientas
de Perspectiva Multidisciplinaria.
66

la distincin entre derecho primario y


derecho secundario
Hay dos tcnicas diferentes para generar
normas regionales y proporcionar
un marco para actividades pblicas.
La distincin tradicional entre
intergubernamental y supranacional
intenta definirlas. Pero esta distincin ha
sido utilizada de manera muy descuidada,
sobre todo para comparar el proceso
europeo (que sera la encarnacin
de la supranacionalidad) con otros
procesos. Por un lado, el proceso
europeo tiene un elevadsimo grado de
intergubernamentalidad. Para tomar slo
dos ejemplos, la eliminacin de aranceles
en el comercio intra-zona fue conseguida,
esencialmente, por medio de un mtodo
intergubernamental; y el Sistema
Monetario Europeo fue, de principio a fin,
un mecanismo intergubernamental basado
sobre un acuerdo entre Bancos Centrales,
sin ningn tipo de intervencin por parte
de la Comunidad Europea. Por otro lado,
la Organizacin Mundial de Comercio
(OMC), como otras organizaciones
internacionales, tiene un importante
componente de supranacionalidad,
por ejemplo, cuando aprueba waivers
(exenciones ad-hoc) o cuando aprueba la
accesin de nuevos miembros .
En consecuencia, es mejor substituir esta
terminologa por otra ms neutral, que se
refiere a las dos tcnicas que pueden ser
utilizadas por un tratado de integracin
(de hecho, por cualquier acuerdo o tratado
internacional) para producir normas.
Las dos tcnicas son: a) introducir enel
tratado reglas que los estados miembros

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

deben cumplir y b) crear, en el marco


del acuerdo, algn mecanismo capaz
de producir Derecho. Por ejemplo, la
Comunidad Europea (una entidad con
personalidad jurdica y competencias
propias) proporciona el paradigma del
uso de la segunda tcnica. Pero el proceso
europeo se basa igualmente en la primera
tcnica: el propio tratado contiene
un conjunto de normas que imponen
amplias e importantes obligaciones a
los estados miembros (cuando ellos
ejercen sus propias competencias) que
estn enmarcadas por la obligacin
general de no discriminacin por razn
de nacionalidad (trato nacional) en
ningn rea cubierta por el tratado. El
NAFTA/TLCAN, en contraste, tan slo
confa en la primera tcnica. Muchos
acuerdos bilaterales con terceros pases
de la Comunidad Europea (en solitario o
acompaada de sus estados miembros)
tambin utilizan la segunda tcnica:
la creacin de una institucin comn
capaz de producir derecho adicional que
da mayor profundidad al contenido del
acuerdo.23 Hay ventajas e inconvenientes
en ambas tcnicas. La primera tiende a
dar fortaleza y credibilidad, pero incurre
en el riesgo de falta de flexibilidad y

NDICE

23 Este desarrollo supranacional, olvidado casi


siempre, demuestra hasta qu punto se ha abusado
de la distincin entre intergubernamentalismo y
supranacionalidad (y demuestra tambin lo errneo
de la conclusin de que la supranacionalidad es
difcil de concebir fuera del contexto europeo). Por
ejemplo, el acuerdo marco firmado en 1997 por la
Comunidad Europea y sus estados miembros por
un lado y Mxico por el otro fue rellenado ms
tarde por dos decisiones del consejo conjunto y no
por unos acuerdos suplementarios independientes.
La eleccin de los procedimientos internos seguidos
por las distintas partes contratantes antes de que
sus representantes en el consejo conjunto adopten las decisiones, depende de las caractersticas
constitucionales de cada parte. En algunos casos
se parecen a las utilizadas para la aprobacin de
acuerdos internacionales; en otros son completamente distintas o incluso no existentes.

de capacidad de adaptacin; la segunda


tiende a tener efectos opuestos.
La distincin entre derecho primario
(u originario) y derecho secundario
(o derivado) es tambin equivalente
a la de estas dos tcnicas. En este
contexto es indispensable recordar y
subrayar que no existe ningn obstculo
constitucional para utilizar la segunda
tcnica y as crear un mecanismo de
produccin de derecho secundario o
derivado, poderoso y que funcione. As
lo demuestra la participacin de todos
los Estados de Amrica Latina en la
OMC (una organizacin que dispone de
un mecanismo y genera un importante
volumen de derecho secundario en
materia de waivers y protocolos de acceso
de nuevos miembros). No deberan
utilizarse falsos argumentos jurdicos para
encubrir la falta de voluntad poltica.

Los mecanismos institucionales


Los mecanismos institucionales
(incluyendo la solucin de diferencias
y el control jurisdiccional) no son, en s
mismos, instrumentos de la integracin.
Yo argumentara que son, en todo caso,
instrumentos de los instrumentos. Los
mercados se integran, con ms o menos
xito, mediante normas que liberalizan
(por ejemplo, el comercio de bienes
o los movimientos de capital) o que
armonizan estndares. Los mecanismos
institucionales tan slo ayudan a aumentar
o a disminuir la eficacia de estas normas y
facilitan su adaptacin.
Un examen comparativo demuestra que,
con tal de que las normas sean eficaces
67

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

la integracin puede avanzar con xito


(o, en el caso contrario, corre el riesgo
de fracaso) con independencia de los
mecanismos institucionales adoptados
en cada proceso, el NAFTA/TLCAN y
el proceso europeo comparten algunos
xitos a pesar de que su enfoque en
materia de instituciones sea del todo
distinto. Y MERCOSUR, que es
institucionalmente ligero, comparte
algunos de los mismos fracasos de la
Comunidad Andina, institucionalmente
ms pesada, y, en los ltimos aos, no
ha corregido ninguno de estos fracasos,
sino ms bien lo contrario, mediante
la creacin de nuevos rganos e
instituciones.
Este argumento se aplica incluso a
las polticas regionales en materia de
competencia. Parecera que no pueden
existir si no existen instituciones u
rganos regionales que las ejecuten.
Sin embargo, el ejemplo del Espacio
Econmico Europeo demuestra
exactamente lo contrario. El Tratado
del Espacio Econmico Europeo
incluye disposiciones sobre poltica de
competencia, pero su ejecucin es dejada
a las instituciones existentes a cada lado
del acuerdo: las ya preexistentes por el
lado de la Comunidad Europea y, por el
lado de los pases EFTA, una Autoridad
de Vigilancia y unTribunal, ambos
de nueva creacin. En consecuencia,
tambin se aprecia en este caso una
distincin clara entre los instrumentos
(las normas comunes regionales) y
los mecanismos institucionales para
su ejecucin (dejados en manos de las
partes).

NDICE
68

La existencia o no de un presupuesto
regional debe ser discutida tambin como
un tema de mecanismos institucionales
y no de instrumentos en sentido
estricto. Las actividades pblicas
regionales (que s son un instrumento)
pueden ser implementadas por medio
de un presupuesto regional o de los
presupuestos nacionales, o mediante una
combinacin de ambos. Dos ejemplos
extrados de la experiencia europea
son ilustrativos: primero, la Poltica
Exterior y de Seguridad Comn (PESC)
tal como apareci en el Tratado de
Maastricht, ya no ahora) permita dos
formas alternativas de ejecucin: a
travs del presupuesto de la Comunidad
Europea o mediante los presupuestos
nacionales. Segundo, el futuro de la
Poltica Agrcola Comn depende en
parte de si se mantendr su mecanismo
de implementacin actual (por medio
del presupuesto de la Comunidad
Europea) o bien ser transferida para su
financiacin (al menos parcialmente) a
los presupuestos nacionales. Cada rama
de la alternativa tiene consecuencias
importantes sobre la fortaleza y el
dinamismo del proceso.

iii.Los instrumentos
Los cuatro tipos esenciales de
instrumentos son los ya apuntados:
normas (reglas jurdicas) regionales,
actividades pblicas, redistribucin de
ingresos por medio de transferencias
presupuestarias e instrumentos
diplomticos.

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

Normas regionales
Las normas regionales pueden abarcar
cualquier situacin social y econmica.
Desde un punto de vista analtico,
es mejor estudiar el mbito material
de las normas bajo la dimensin de
contenido, que bajo el epgrafe
de instrumentos de la integracin
regional. El anlisis de las reglas
jurdicas como instrumentos de las
relaciones econmicas internacionales
(incluyendo la integracin regional) debe
referirse a tres principales enfoques o
tipos de reglas: a) reglas de acceso al
mercado; b) reglas dederecho uniforme
y c) reglas de no discriminacin. Un
primer enfoque consiste en imponer
obligaciones a las partes en materia de
liberalizacin del acceso a los mercados.
Un segundo enfoque consiste en crear
una normativa uniforme que cree un
marco jurdico comn (o nico, incluso)
para las transacciones y operaciones
cubiertas por el acuerdo internacional
del que se trate. Un tercer enfoque
consiste en imponer ciertas obligaciones
de no discriminacin en materia de
normas aplicables a las transacciones
y operaciones cubiertas por el acuerdo,
pero sin pretender armonizar o unificar el
derecho aplicable por cada estado.
Estos tres enfoques difieren mucho entre
ellos, tanto legalmente como en sus
implicaciones econmicas y polticas.
Las reglas de acceso al mercado
tienen un mbito de aplicacin
estrictamente limitado a las transacciones
internacionales. En cambio, las normas

NDICE

de derecho uniforme, as como las de


trato (salvo si slo se refieren a un trato
no discriminatorio entre extranjeros
trato de la nacin ms favorecida- en el
acceso al mercado24) se aplican sobre
todo a transacciones internas. As, son
mucho ms intrusivas en las polticas
internas (y, en consecuencia, mucho ms
difciles de abordar) que las primeras.
Pero todas estas normas son necesarias,
en una combinacin adecuada, para
conducir las relaciones econmicas
internacionales. Veamos a continuacin,
de manera esquemtica, las ventajas y
los inconvenientes de cada una de ellas.
Las reglas de acceso son fciles de
concebir y de comprender (otra cosa es
que sus efectos econmicos sean difciles
de evaluar) sobre todo porque, como
acabamos de indicar, tienen un mbito
limitado (transacciones y operaciones
internacionales). Tienen tambin una
ventaja que (como veremos en seguida
sobre todo cuando hablemos de reglas de
trato) no es nada despreciable: existe en
cada administracin estatal un equipo de
funcionarios expertos para aplicarlas y
negociarlas: el equipo que administra y
contribuye a definir las normas internas
a las que se refieren las obligaciones
impuestas por las reglas internacionales,
pero su mayor inconveniente es que,
en muchas circunstancias, resultan del
todo insuficientes para conseguir el
fin que normalmente se pretende con
ellas: la liberalizacin/integracin de los
mercados. La realidad demuestra que el
acceso a los mercados est dificultado no
slo, (en muchas ocasiones no tanto) por
24 Esta precisn no figuraba en el captulo original
del libro del BID.
69

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

la existencia de unas normas especficas


que lo limitan sino por las divergencias
en las normas aplicables internamente en
cada mercado.
Los otros dos tipos de reglas plantean
dilemas polticos muy difciles de
resolver. Las reglas de derecho uniforme
son extremadamente tiles para
clarificar y simplificar las relaciones
econmicas internacionales y el derecho
aplicable a ellas, pero tienen una serie
de inconvenientes extremadamente
importantes:
- En primer lugar, el crecimiento de
su nmero agrava la tensin existente
entre gnesis del derecho internacional
y alternancia democrtica del poder en
el plano interno. La ratificacin de un
acuerdo o tratado internacional por una
determinada mayora parlamentaria echa
el candado (locks-in, en la expression
inglesa cuyo uso se ha generalizado)
sobre un sistema de reglas; por ello, un
cambio de mayoras parlamentarias, que
en otras circunstancias habra permitido
un cambio en las reglas aplicables,
puede en determinado momento ser
impotente para modificar dicho sistema.
Este inconveniente debe ser tenido
en cuenta siempre, sobre todo porque
todos estamos tentados por pensar que
tenemos la solucin que nadie debera
modificar: pero quin nos garantiza
que estamos en posesin de la verdad?,
el tecncrata/idelogo que dispone del
recetario?

70

- En segundo lugar, estas reglas tienen la


virtud incuestionable de dar estabilidad a
las relaciones econmicas internacionales
y a la integracin regional, pero si su
nmero es excesivo o no se seleccionan
bien las cuestiones que abarcan, pueden
amenazar la capacidad de adaptarse a
nuevas circunstancias que todo esquema
de relaciones internacionales o de
integracin regional debe poseer.
- En tercer lugar (y sa es una dificultad
sobre la que se reflexiona demasiado
poco), las reglas internacionales de
derecho uniforme son extremadamente
difciles de redactar, por el hecho de
darse en un contexto que no es uniforme
en cuanto a tradiciones jurdicas y
terminologa. Una regla internacional de
derecho uniforme no es como una norma
interna, es como una nueva planta en un
jardn bien cuidado (quiz tambin una
jungla o una selva intransitables), sino
ms bien un pulpo que aparece en un
garaje. Se entender mejor esta dificultad
con un ejemplo: si una ley interna
reforma los procedimientos aplicables
en materia de expropiacin, podr
apoyarse en el resto de la legislacin
nacional y utilizar su terminologa, pero
esto no sucede as si se pasa al plano
internacional: este contexto jurdico no
existe.
- En cuarto lugar, existe una dificultad,
ligada a las anteriores, que los expertos
nunca mencionan (porque ellos son
los causantes de la misma): el riesgo
de consolidar (lock-in) los errores.

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

Tanto los errores en trminos de efectos


(porque una regla pensada para producir
unos efectos acaba produciendo otros,
incluso los contrarios de aquellos que se
perseguan) como los simples errores de
redaccin (porque un da se descubre,
frente a una decisin judicial o arbitral,
que una regla pensada para que dijera
esto no dice esto sino que dice otra
cosa). En el plano interno es mucho
ms fcil corregir errores (cambiando la
legislacin) que en derecho internacional
(donde se requiere el acuerdo de otras
partes contratantes para cambiar las
reglas). Este inconveniente se acrecienta
a medida que aumenta el volumen y
complejidad de las reglas de derecho
uniforme.
Las reglas de trato reducen drsticamente
los inconvenientes de las reglas de
derecho uniforme, pues al ser mucho ms
simples, reducen el riesgo de error y son
mucho ms fciles de redactar (de hecho
caben en una lnea: A.- Trate a todos los
extranjeros igual trato de la nacin ms
favorecida-. B.- Trate a los extranjeros
igual que a los nacionales- trato
nacional-). Al dar mucho mayor margen
de maniobra a las legislaciones internas,
que pueden seguir aplicando criterios
polticos y econmicos distintos con tal
de que no sean discriminatorios entre
nacionales y extranjeros (trato nacional) o
entre extranjeros (trato de la nacin ms
favorecida), reducen la tensin con el
principio democrtico y la alternancia en
el poder poltico, resultado de procesos
polticos internos.

NDICE

Pero tambin tienen inconvenientes muy


graves, sobre todo cuando se refieren
al trato de las empresas. Las reglas
internacionales de acceso al mercado y
de derecho uniforme siguen la misma
lgica que las correspondientes reglas
internas (las reglas internacionales
de acceso al mercado simplemente
restringen el contenido posible de las
internas; y las reglas internacionales de
derecho uniforme unifican el contenido
de las reglas internas). En cambio, esta
lgica es completamente distinta en el
caso de las reglas de trato. De hecho,
estas reglas presentan una especie de
doble universalidad, que las diferencia
radicalmente de las normas internas y
genera dificultades insospechadas: se
aplican a todos los sectores y cubren
todos los aspectos del rgimen jurdico
de aquellas actividades a las que se
aplican. En el mbito interno no existe
una norma o un paquete de normas que
tenga esta doble universalidad; normas
distintas se aplican a distintos sectores
(energa, agricultura o transporte areo)
y a distintos aspectos de dicho rgimen
jurdico (del derecho mercantil a la
fiscalidad pasando por el derecho laboral
o el de la expropiacin). Pretender que
una sola regla internacional afecte a todo
este complejsimo conjunto de normativas
internas supone muchos riesgos; por lo
tanto no es extrao, que esta regla tan
simple engendre efectos y dificultades
insospechadas.
Esta dificultad se manifiesta en el
momento de negociar los acuerdos
internacionales. Mientras que, en materia

71

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

de acceso y de derecho uniforme,


la correspondencia entre normas
internacionales y normas internas
asegura, al menos en principio, la
existencia de expertos, esto no es as
en materia de reglas de trato: qu
experto, ya no en un pas en desarrollo
sino en uno desarrollado, sabe todo
en materia de trato a las empresas?
La respuesta es simple: nadie. Estas
reglas internacionales de trato deben ser
sometidas a un estricto escrutinio por
todos los funcionarios de los ministerios
afectados o se acaba firmando y
ratificando acuerdos cuyo alcance nadie
acaba de comprender.
Con la nica excepcin de la
Comunidad Europea, la experiencia
demuestra que slo se pueden aceptar
obligaciones de amplio alcance en
materia de trato a las empresas, si
dichas obligaciones van acompaadas
de una lista de excepciones. Pero esta
lista de excepciones tiende a aumentar
geomtricamente en cuanto el nmero de
partes contratantes del acuerdo aumenta.
Al final, la lista de excepciones tiende a
sepultar las reglas que establecen el trato
NMF y el trato nacional.25
Actividades pblicas
Los estados no slo promulgan y
aplican legislacin de mbito general.
Tambin financian y gestionan servicios
pblicos como la educacin, construyen
infraestructura fsica y conceden
25 Esta fue una de las razones del fracaso de las
negociaciones desarrolladas desde 1995 a 1998
en el seno de la OCDE para intentar llegar a un
Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI, o MAI en
su acrnimo ingls).
72

subvenciones a actividades econmicas


especficas. Me refiero a todas ellas con
los trminos actividades pblicas y no
con el trmino polticas, porque las
polticas tambin pueden desarrollarse
exclusivamente con reglas jurdicas (en
materia de medio ambiente, estndares
sociales, laborales o de educacin, por
ejemplo).
La misma distincin se aplica en
el mbito regional. Las actividades
pblicas pueden jugar un papel relevante
en algunos esquemas de integracin
regional. Incluso podra sostenerse que
alguna actividad pblica regional debe
llevarse a cabo si se quiere evitar que
la integracin regional sea tan solo una
versin polticamente correcta de la
liberalizacin de los mercados. Es mejor
plantear en el epgrafe de contenido el
anlisis del mbito material de estas
actividades pblicas regionales (como
hemos visto tambin en el caso de las
normas). Lo que debe enfatizarse en el
epgrafe de instrumentos, es que tales
actividades pblicas regionales pueden
ser necesarias para poder promulgar
normas de liberalizacin. El mejor
ejemplo de esto es la Poltica Agrcola
Comn (PAC) de la Comunidad Europea.
En los aos 50, cuando se negoci el
Tratado Constitutivo de la Comunidad
Europea, la agricultura planteaba
dos problemas mayores. En primer
lugar, los presupuestos nacionales la
subvencionaban intensamente, y este
hecho habra creado grandes distorsiones
de la competencia si el comercio

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

intrazona de productos agrcolas se


hubiera liberalizado. En segundo lugar,
la intervencin pblica estaba ligada
a la existencia de organizaciones de
productores y sistemas de controles
de precios, que constituan una
violacin clara de los principios de la
libre competencia. La alternativa era
o excluir la agricultura del mbito de
aplicacin de los tratados o plantear el
problema como una poltica comn. Los
estados miembros eligieron la segunda
alternativa, y crearon un conjunto
especfico de normas para los mercados
agrcolas, el cual sera inconcebible
fuera del marco de la agricultura. A lo
largo de la historia de la PAC, estas
reglas jurdicas especficas han logrado
la existencia, de subvenciones, de
controles de precios, compras por el
sector pblico y constitucin de stocks
reguladores, as como de crteles con
lmites de produccin y sanciones por su
sobrepasamiento.
Dejando de lado sus virtudes y defectos
en trminos de poltica econmica,
las actividades pblicas pueden tener
efectos muy positivos sobre el proceso
de integracin. No me refiero al impacto
resultante de la creacin de poderosos
lobbies a favor de la accin regional,
porque la existencia de sectores crticos
puede neutralizar su efecto. Me refiero
a la definicin y gestin de dichas
polticas, que mantiene el proceso
de integracin en marcha, incluso en
periodos de estancamiento, y para

NDICE

demostrar que la integracin se refiere a


cuestiones de la vida econmica real y no
es una pura cuestin de poltica.
Redistribucin de los ingresos mediante
transferencias presupuestarias Todas
las actividades pblicas pueden afectar
a la distribucin de los ingresos y se
convierte en un instrumento regional
especfico cuando apunta a categoras
especficas de beneficiarios definidos en
trminos de sus ingresos o de alguna otra
caracterstica econmica ms o menos
general. Este instrumento es tpicamente
europeo.
En el plano interno, una embrionaria
poltica de redistribucin de los ingresos
basada sobre criterios personales data
ya de los aos 50 (el Fondo Social).
Pero este instrumento slo adquiri
verdadera significacin (tambin en
trminos presupuestarios) en los aos
80 y 90, cuando incluy como criterio
la situacin comparativa de colectivos
definidos geogrficamente, primeramente
zonas dentro de los estados miembros
(los Fondos Estructurales) y luego
pases enteros (el Fondo de Cohesin).
En el plano externo, la primera ronda
de acuerdos de la Comunidad Europea
con pases mediterrneos, en los
aos 70 y 80, incluan compromisos
presupuestarios. Ms tarde, se abandon
esta prctica, la ayuda financiera externa
fue excluida de los acuerdos (excepto en
el caso del Convenio ACP con los pases
excolonias en Africa, Caribe y Pacfico)
y la Comunidad Europea decidi tratar el
tema de manera autnoma.

73

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

Instrumentos diplomticos
En tanto que es un fenmeno
internacional, la integracin regional
utiliza los instrumentos diplomticos
tradicionales del dilogo y la
cooperacin. Su uso puede promover
la emergencia de una poltica regional
en sentido propio (ya sea ejecutada
por medio de instrumentos jurdicos
legislacin- ya sea bajo la forma de
actividades pblicas), pero no sucede as
necesariamente, ni tan slo normalmente.

c.Las dimensiones de la
Integracin Regional

Estos instrumentos (dilogo y


cooperacin), si bien son diplomticos
en su origen, ahora se utilizan en todas
las otras reas de cada proceso, en
particular las econmicas. Accin que
no se limita a la integracin regional, ya
que el nmero de foros internacionales
en todas las reas de la vida poltica,
econmica y social se han multiplicado.
Los efectos sobre la integracin regional
se ven potenciados porque involucran, de
manera efectiva, a los actores sociales y
econmicos, en particular en el mundo
de los negocios, lo cual promueve
intercambios y actividades comunes
entre ellos. En un tiempo, sta era una de
las diferencias entre las negociaciones
del Area de Libre Comercio de las
Amricas y las negociaciones entre la
Unin Europea y el MERCOSUR. En el
primer caso, durante un periodo bastante
largo, los actores estuvieron implicados
de manera efectiva, pero no as en el
segundo.

Las Uniones Aduaneras (UA) son


presentadas en ocasiones como una
profundizacin de las Zonas de Libre
Comercio (ZLC), lo cual genera
confusin. Tambin podra decirse
que se trata de una ampliacin de su
mbito material: las UA definen en
el plano regional una poltica que las
ZLC dejan a los estados miembros
individuales: las relaciones comerciales
con pases terceros. Pero es mejor
no comparar UA y ZLC en trminos
de profundizacin o ampliacin del
mbito material ni pensar que son fases
o etapas sucesivas de los procesos de
integracin. Es mejor contemplarlas
desde otra perspectiva: como diferentes
vas de insercin de los procesos de
integracin en el sistema mundial.
El mismo enfoque debe aplicarse a
cualquier otra area o materia cubierta
por un proceso de IER (como servicios,
capitales, derecho de establecimiento
y trato postestablecimiento, as como
movimientos de trabajadores).

La integracin regional se desarrolla


en un espacio multidimensional, y
no necesariamente va continuamente
hacia adelante. Tiene cuatro principales
dimensiones: dimensin externa,
contenido, fortaleza y dinamismo.

i. La dimensin externa

El anlisis de esta dimensin debe


referirse al nmero de materias tratadas
74

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

en el plano regional, en relacin con


pases terceros. Esto es esencial, por
ejemplo, en relacin con el proceso
europeo. Se olvida a menudo que la
Comunidad Europea (en material de
comercio internacional de bienes es una
Unin Aduanera bien consolidada desde
hace decenios) no ha desarrollado una
poltica externa comn en temas tan
importantes como servicios, derecho de
establecimiento de empresas extranjeras
o la reforma de la llamada arquitectura
financiera internacional. 26En todas
estas materias, los estados miembros
continan desarrollando polticas
distintas e incluso contradictorias.
La dimensin externa es de importancia
decisiva en aquellos procesos (en
particular, acuerdos Sur-Sur) cuyo
principal objetivo es el de aumentar el
poder de negociacin internacional de
sus miembros y, en general, mejorar sus
condiciones de insercin en el sistema
mundial. En general, la existencia o no
de una dimensin externa permea todo
el enfoque de la integracin. Cuando
no hay dimensin externa, el proceso
tiende a orientarse hacia la imposicin de
restricciones en la definicin y ejecucin

NDICE

26 Esta es la razn por la cual los estados miembros siguen firmando separadamente acuerdos de
inversiones con pases terceros y son miembros
de la OMC y partes, juntamente con la Comunidad
Europea, en muchos acuerdos con pases terceros.
Las reformas introducidas en el Tratado de la Comunidad Europea por el Tratado de Niza, en vigor
en 2003, han modificado el mbito de las competencias externas de la Comunidad Europea, pero
el problema discutido en el texto ha seguido existiendo. Lo mismo suceder cuando entre en vigor el
Tratado de Lisboa, que vuelve a reformar la distribucin de competencias entre la Unin (unificada con
la comunidad en virtud de sus disposiciones) y los
estados miembros.

de polticas (porque las polticas


nacionales podran poner en peligro la
liberalizacin intrazona). Cuando hay
una dimensin externa, la orientacin
gira hacia la elaboracin de polticas
(es decir, una poltica externa comn),
al menos como reaccin a demandas de
pases terceros.
El anlisis de la dimensin externa
de un proceso de IER es esencial a la
hora de evaluar sus efectos sobre el
sistema mundial y sobre otros pases.
Tal discusin se centra sobre la posible
mala utilizacin de los instrumentos de
poltica comercial, y algunos concluyen,
que las Uniones Aduaneras pueden ser
utilizadas para inhibir la liberalizacin
comercial en mayor medida que las
ZLC. Si la discusin se centra en la
compatibilidad con la OMC, se convierte
en un debate sobre el significado en
trminos cuantitativos de la nocin
substancialmente todo el comercio del
artculo XXIV del GATT. Yo sugiero
otro enfoque: mirar los procesos de
IER en trminos de su posible mala
utilizacin, por lo que se refiere a su
contribucin estructural (buena o mala) a
la arquitectura global o mundial.
Desde esta perspectiva, la existencia o no
de una dimensin externa de los procesos
de IER parece relevante, con relacin
a dos de los principales problemas
creados por la multiplicacin de acuerdos
preferenciales (y, en particular, por
la pertenencia mltiple en ellos de
pases individuales) y que ya han sido
discutidos en secciones precedentes.

75

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

El primero se refiere a los riesgos de


desviacin de comercio y de inversiones.
La participacin de un pas en distintas
ZLC tiene el efecto (y en algunos casos
el objetivo buscado) de multiplicar los
riesgos de desviacin de comercio e
inversiones. Al limitar tal posibilidad,
parece que las UA contribuyen
positivamente a la arquitectura mundial.
El segundo problema es el de la
transformacin del sistema mundial
en un plato de spaghetti de acuerdos
entrelazados, cuyos efectos negativos
han sido ampliamente discutidos. Por
definicin, las Uniones Aduaneras
limitan este desarrollo al obligar a
todos sus miembros a ir juntos en sus
relaciones comerciales con terceros
pases. En contraste, las ZLC permiten
a cada estado miembro crear nuevas
ZLC, con lo que se multiplica el efecto
spaghetti.
La discusin de estos problemas debera
refinar el recurso habitual a ciertas
comparaciones geomtricas o mecnicas
(crculos concntricos o cubo-y-radios
hub and spokes-). Un modelo de
cubo-y-radios se transforma en un
crculo concntrico cuando el cubo est
constituido por un proceso de IER. El
ejemplo tpico es el de los acuerdos
que ligan a la Comunidad Europea (en
solitario o conjuntamente con todos
sus estados miembros) con pases
terceros, pero tambin sera el caso del
NAFTA/TLCAN dentro de un ALCA
que fuera NAFTA-menos en trminos
de contenido. El punto esencial en estos
dos casos es que todos los miembros

76

del proceso de IER estn en la misma


situacin, en relacin con terceros pases.
Esto no crea ningn problema especial
en materia de arquitectura.
El verdadero problema arquitectnico
es el de la participacin mltiple en
distintos procesos de IER, por parte de
diferentes miembros de uno de ellos
(sin ir acompaado de sus socios).
Entonces el problema no es de crculos
concntricos sino de crculos que se
solapan. En trminos de la segunda
comparacin, el problema que se plantea
es: si un vehculo puede funcionar
cuando los radios conectan los distintos
puntos de la rueda simultneamente a
distintos cubos.

ii. Contenido efectivo


Amplitud de mbito (width) y
profundidad (depth)
La amplitud de cualquier acuerdo
internacional u organizacin puede
ser definida en trminos del nmero
y el alcance de las materias o reas
que abarca. La profundidad se refiere
al grado en que dichas reas estn
sujetas a reglas o actividades pblicas
comunes. Un ejemplo tomado del plano
multilateral ayuda a diferenciar ambas
nociones. EL GATS/AGCS es amplio,
porque cubre todos los sectores de
los servicios y todos los aspectos del
trato post-establecimiento; pero no es
profundo (es desigualmente profundo en
cualquier caso) porque los compromisos
en materia de acceso al mercado y trato

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

nacional aceptados por los miembros


de la OMC, en sus respectivas listas de
compromisos, son bastante limitados.
Aparentemente, la amplitud puede ser
determinada fcilmente mediante el
examen de las materias cubiertas por
los distintos instrumentos regionales
que estn siendo utilizados, pero esta
facilidad aparente, no existe en cuanto a
las reglas jurdicas, porque su amplitud
debe ser analizada verticalmente en
trminos de una matriz: cuando nos
referimos a sectores (como agricultura o
servicios financieros) y horizontalmente
cuando nos referimos a los distintos
aspectos de la actividad de cualquier
empresa (fiscalidad, derecho de la
competencia o estndares laborales). La
profundidad no es fcil de determinar,
en particular en materia de normas.
El mejor criterio para determinar la
profundidad es el grado en que los
estados miembros siguen siendo libres
de regular de manera distinta temas
especficos: cuanto ms puedan, menos
dimensin tendr el proceso en trminos
de profundidad. La aplicacin de este
criterio requiere un anlisis cuidadoso
de las disposiciones legales pertinentes
con el fin de determinar su significado
real en trminos de regulacin, sobre
todo porque el lenguaje ambicioso puede
ocultar la falta de efecto regulador real.
Para efectos analticos, la distincin
entre amplitud y profundidad est
perfectamente bien fundamentada, pero
tambin puede ser engaosa. Amplitud
y profundidad no son dos caractersticas

NDICE

o dimensiones de la integracin que


puedan ser tomadas independientemente
una de la otra. Lo que importa es el
contenido del proceso, y amplitud y
profundidad no son ms que dos aspectos
de este, que deben ser consideradas
conjuntamente (si una de ellas es cero,
su producto - el contenido del acuerdo
es tambin cero, aunque la otra tenga
una magnitud positiva) La realidad
nos ofrece una multitud de ejemplos
de acuerdos bilaterales econmicos
que son muy amplios, en trminos de
mbito de aplicacin, pero sin ninguna
profundidad en trminos de obligaciones
o de cooperacin efectiva. Acaban siendo
poco ms que declaraciones polticas de
intenciones.
Dentro de los lmites de esta seccin
no puede irse ms all en la discusin
de la amplitud y la profundidad de
los procesos de IER. Basta aadir que
siempre debe distinguirse entre normas
aplicables intrazona y operadores de
terceros pases. El contenido de la
Comunidad Europea, por ejemplo, se
extiende al transporte areo, porque ha
establecido reglas aplicables a lneas
areas europeas en aeropuertos europeos.
Sin embargo, estas reglas no se aplican
a lneas areas americanas o japonesas
(el mismo argumento se aplica a los
profesionales).
Como los procesos de IER se generan
dentro de un sistema multilateral en
el que sus miembros ya han asumido
obligaciones, para descubrir el
verdadero valor aadido de la IER se

77

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

debe analizar el contenido efectivo


de los procesos de IER y no slo su
contenido. El contenido efectivo debe
ser definido como contenido regional
menos obligaciones multilaterales (o
plurilaterales). Tambin aqu la realidad
nos ofrece una multitud de ejemplos
de acuerdos bilaterales/regionales que
intentan aumentar su contenido mediante
la simple reescritura de obligaciones que
sus miembros ya han aceptado en los
planos bilateral o multilateral, o incluso
menos que eso. Esta estrategia parece
peligrosa, pues crea confusin, reduce
la transparencia y debilita el sistema
multilateral sin aportar nada significativo
a la integracin regional.
Esta dimensin del contenido efectivo
es esencial para analizar, en particular,
los procesos de integracin en Amrica
Latina, cuyo contenido efectivo es
en ocasiones cero, o incluso negativo,
comparado con el de los acuerdos de la
OMC.

iii.Fortaleza
Como en el caso de la amplitud y
la profundidad, sugiero analizar la
fortaleza de un proceso de integracin
regional examinando conjuntamente dos
aspectos: la credibilidad y la eficacia
del derecho de la integracin y el grado
de compromiso (definido en sentido
amplio) de los estados miembros.
Tambin aqu se debera considerar que
ambos aspectos se multiplican uno a
otro en vez de simplemente sumarse.
Muchos ejemplos demuestran que
78

el simple compromiso poltico no es


suficiente para fortalecer un proceso
de integracin si no est acompaado
de cierta credibilidad, por lo que se
refiere al derecho de la integracin.
Sin embargo, los mecanismos jurdicos
no pueden compensar la ausencia de
compromiso poltico. Tambin aqu, la
fortaleza del proceso tiende a ser cero si
uno de sus dos componentes (el jurdico
o el poltico) es cero (incluso si el otro
es positivo). Esta consideracin me
parece sumamente pertinente al analizar
los procesos de integracin en Amrcia
Latina.
La credibilidad y la eficacia del
derecho
La Integracin Econmica Regional
(IER) puede funcionar, sin duda,
sobre la base del cuarto instrumento
anteriormente delineado (los
instrumentos de dilogo y cooperacin),
y sin ningn derecho de la integracin.
Pero si se apoya en el derecho, o es
regulada por este, entonces el derecho
debe ser creble y eficaz. Si no lo es, el
proceso se convierte en un fracaso, y
puede ser sustituido con xito por una
simple integracin de facto.
Ningn derecho es creble y eficaz al 100
por ciento; su credibilidad y su eficacia
son siempre una cuestin de grados.
Un alto grado de credibilidad puede ser
alcanzado por diferentes mecanismos;
sin embargo, la credibilidad no est
necesariamente ligada a la existencia
de un mecanismo regional de ejecucin
obligatoria (enforcement) del derecho.

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

Parece depender mucho ms de la


existencia de una actitud general de
respeto del derecho (del rule of law) y de
la percepcin del inters (tanto poltico
como econmico) por fortalecer la
integracin. En este punto vale la pena
recordar que, en el marco del Tratado
de la Comunidad Europea y hasta hace
pocos aos, el Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas no dispona
de absolutamente ningn mecanismo de
ejecucin de sus decisiones; el Tribunal
simplemente deca el derecho. Como
las represalias entre estados miembros
estn absolutamente prohibidas, incluso
en los casos en que uno de ellos haya
violado el derecho comunitario, el
sistema ha funcionado esencialmente
sobre la nica base del cumplimiento
voluntario por parte de los estados
miembros (incluyendo el cumplimiento
voluntario de las decisiones del Tribunal
de Justicia).
Compromiso politico
El grado de compromiso poltico de
los estados miembros hacia el proceso
de Integracin Econmica Regioanal
(IER) puede ser difcil de medir con
precisin. Sin embargo, su existencia es
absolutamente necesaria. El compromiso
poltico es poltico por cuanto puede
ir ms all del contenido econmico del
proceso de integracin. Al ir ms all
fortalece el proceso. Un ejemplo es el
de las acciones comunes de los otros
tres estados del MERCOSUR cuando el
cuarto estado miembro (Paraguay) estaba
sumido en una crisis y la democracia
estaba en peligro. Otro ejemplo es el

NDICE

de la intervencin de Estados Unidos


cuando Mxico fue afectado por una
crisis financiera profunda. Estas acciones
(en reas que propiamente no estn
cubiertas por los procesos) fortalecieron
el MERCOSUR y el NAFTA/TLCAN,
respectivamente. Debera pensarse en
cmo esta consideracin se aplica o no
a situaciones en otras subregiones de
Amrica Latina.
Si existe el compromiso poltico, los
instrumentos diplomticos de dilogo
y cooperacin pueden llegar a ser
un medio efectivo de potenciar la
integracin. Si no existe, pueden llegar
a ser contraproducentes, a largo plazo,
porque generan en la opinin pblica
la percepcin (correcta) de que la
integracin se ha convertido en un asunto
puramente retrico.

iii. Dinamismo y capacidad de


adaptacin
Se ha definido Regin como un grupo
de pases que han creado un marco legal
de cooperacin que abarca una relacin
econmica amplia, y que han previsto la
posibilidad de que la regin evolucione,
porque las estructuras econmicas de los
pases cambian, y con ello la naturaleza
de sus ligmenes.27
Yo no ira tan lejos con el argumento. La
evolucin o la capacidad de adaptacin
es slo una dimensin de los procesos
de IER, no una caracterstica definitoria.
27 Page, op.cit.
79

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

En primer lugar, la necesidad de


adaptacin depende de los objetivos
perseguidos y del grado de adecuacin
de los instrumentos iniciales. En segundo
lugar, la capacidad de adaptacin (o un
exceso de ella) puede poner en peligro
la fortaleza del proceso (y, en particular,
su credibilidad). Una buena parte de la
historia de la integracin regional en
Amrica Latina podra ser escrita desde
esta segunda perspectiva.
La capacidad de adaptacin tiene que
ver esencialmente con los mecanismos
para crear normas y la velocidad con que
las nuevas o reformadas normas pueden
adaptarse a las nuevas circunstancias.
Requieren un nuevo tratado las normas
nuevas o reformadas? alternativamente,
el tratado prev algn mecanismo
de adaptacin? La distincin entre la
naturaleza esttica o dinmica de la
integracin regional depende de la
respuesta a estas cuestiones.
Una comparacin inicial entre el
NAFTA/TLCAN, la Comunidad Europea
y el MERCOSUR revela, en este sentido,
tres diferencias importantes. Por un
lado, el NAFTA tiene una naturaleza
esttica. Es un acuerdo de contenido
amplio que est ah de una vez por
todas; no dispone de un mecanismo de
produccin de derecho. Toda adaptacin
debe provenir de nuevos acuerdos o
tratados que modifiquen o complementen
el inicial. Por otro lado, los tratados
constitutivos de la Comunidad Europea
tienen una doble naturaleza, pues tienen
una slida naturaleza esttica y tratados

80

internacionales clsicos que imponen


obligaciones de muy amplio alcance a
sus estados miembros (exactamente igual
que el NAFTA), pero tambin instituyen
un mecanismo especfico de produccin
de nuevo derecho que les confiere
una naturaleza dinmica. Adems, la
prctica de revisar peridicamente y
modificar los tratados fundacionales ha
potenciado dicha naturaleza dinmica.
El MERCOSUR ha tendido siempre a
no tener ni una naturaleza esttica ni una
dinmica, por cuanto, en una perspectiva
esttica no impone el amplio, profundo y
fuerte conjunto de obligaciones tpico del
NAFTA y de los tratados constitutivos
de la Comunidad Europea y, en una
perspectiva dinmica, su dinamismo
no es ms que virtual porque sus
mecanismos de produccin de derecho
no funcionan correctamente.
La necesidad de dinamismo (o
adaptabilidad) est ligada a las otras tres
dimensiones. En primer lugar, si existe
una dimensin externa del proceso,
la necesidad de adaptacin viene del
exterior, de los otros participantes en el
sistema mundial y en sus instituciones
multilaterales. La poltica comercial de
una Unin Aduanera (u otras polticas
exteriores si existen) no pueden
permanecer sin cambios a lo largo
del tiempo; deben ser adaptadas. Esta
necesidad no se presenta en el caso de
las Zonas de Libre Comercio (ZLC),
donde cada miembro adapta su poltica
comercial extrazona por su cuenta.
En segundo lugar, y por lo que respecta
al contenido, la necesidad de adaptacin

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

surge si el proceso de Integracin


Econmica Regional (IER) incluye
actividades pblicas regionales o
redistribucin de los ingresos. Todas
ellas deben ser definidas, ajustadas y
ejecutadas. La necesidad de adaptacin
tambin est ligada al tema de la
profundizacin (mucho ms que a la
de aumento de la amplitud, porque
no es probable que, simplemente por
va de adaptacin, un proceso de IER
pase a abarcar materias no cubiertas
en el tratado inicial). Si el acuerdo es
esttico (como el NAFTA), todas las
disposiciones que dan profundidad deben
quedar incluidas en el tratado inicial. Si
el acuerdo es dinmico, el tratado inicial
puede quedar limitado a la definicin
de algunas reglas u obligaciones
relativamente abiertas o redactadas de
manera poco detallada, dejando para
ms adelante la profundizacin de las
mismas.
En tercer lugar, la adaptabilidad tambin
est ligada a la fortaleza. La naturaleza
esttica de un proceso de I ER contribuye
ciertamente a su fortalecimiento; pero
una naturaleza dinmica tambin puede
contribuir a l si, por medio de la
adaptacin, se puede evitar que se vuelva
obsoleto juridacamente. Una naturaleza
dinmica tambin puede aumentar la
adecuacin del derecho a las necesidades
y as prevenir las violaciones.

NDICE

d. La Tipologa de la Integracin
Econmica Regional
Se puede construir una compleja tipologa
de los procesos de IER mediante
la combinacin de precondiciones,
objetivos, instrumentos y dimensiones.
En vez de enzarzarme en un ejercicio
puramente abstracto de este tipo, delinear
algunos tipos que puedan ser tiles en la
descripcin de procesos de integracin que
se dan efectivamente en la realidad. No
pretendo etiquetarlos, precisamente para
que las etiquetas no cobren vida propia
y se pierdan de vista las caractersticas
propias de cada tipo. Adems, como toda
tipologa, esta que propongo tambin es
incapaz de encorsetar una realidad muy
compleja y cambiante.
El primer tipo es el de un simple marco
poltico, sin reglas jurdicas, para la
integracin econmica de facto. Este
modelo puede ser razonablemente exitoso
en algunos casos y del todo irrelevante
en otros. El mejor ejemplo de xito son
los 25 primeros aos de la Asociacin de
Naciones del Sudeste Asitico (ASEAN).
28
Fue creado sobre la base de slidas
precondiciones geogrficas e histricas.
Los mejores ejemplos de fracaso son
probablemente los acuerdos de comercio
y cooperacin negociados en los aos 70
a 2000 por la Comunidad Europea con
pases de Amrica Latina y Asia, que estn
vacos de todo contenido efectivo.
El segundo tipo es el de la pura ZLC. No
tiene dimensin externa y es esttico.
28 Sin duda, ASEAN no se ajustaba exactamente al
modelo porque tena algunas reglas jurdicas sobre
preferencias comerciales, pero estas reglas eran accesorias a la naturaleza principal del acuerdo.
81

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

Tiene algn contenido efectivo (pero no


mucho), que est normalmente limitado
al comercio de mercancas (y an ah con
notables excepciones), y no tiene mucha
profundidad (no se plantea la produccin
de reglas de derecho uniforme).
Finalmente, el grado de compromiso
poltico tambin es bajo. Este modelo
se ajusta, grosso modo, a la mayora
de los acuerdos regionales/bilaterales
notificados a la OMC.
Estos acuerdos deberan ser discutidos
en trminos de sus efectos internos y
externos. Una discusin tal se plantear
en la siguiente seccin. Por lo que
se refiere a sus efectos sistmicos
globales, tales acuerdos tienden a
ser irrelevantes o desprovistos de
consecuencias porque su efecto real
sobre los flujos comerciales es casi
inexistente; no obstante, son un ruido
que enturbia la claridad y transparencia
de las relaciones econmicas
internacionales. En el caso de que
tengan una eficacia real, al permitir la
participacin mltiple y por separado de
sus miembros en diferentes esquemas de
integracin, engendran el riesgo de que
se multipliquen los efectos de desviacin
del comercio y las inversiones. Y si se
ligan pases industrializados con pases
en desarrollo, pueden tener efectos
distorsivos sobre los otros pases en
desarrollo (vecinos) que no son partes
del acuerdo.
En el tercer tipo de proceso de IER,
las instituciones regionales fortalecen

82

la comunidad de estados. Este tipo


de proceso es caracterstico de la
integracin de estados con poblaciones
y territorios relativamente pequeos
con un cierto sentimiento de compartir
historia y cultura. La motivacin clave
del proceso de integracin no es tanto
la intensidad real o potencial en las
relaciones econmicas intraregionales;
las consideraciones externas pesan ms.
Uno de los argumentos principales en
favor de la integracin es la necesidad de
fortalecimiento institucional con el fin
de maximizar la asignacin de recursos
humanos escasos y al mismo tiempo
potenciar la capacidad reguladora y de
formulacin de polticas econmicas.
El paradigma sera el CARICOM, pero
algunos esquemas africanos tambin se
ajustaran, ms o menos, al modelo.
29

Precisamente, porque los recursos


humanos y la capacidad de construir
instituciones son tan limitados, estos
procesos deben hacerse frente a dos
retos. En primer lugar, deben definir
de manera adecuada el mbito de su
dimensin externa. En segundo lugar,
deben acertar con la seleccin de su
contenido efectivo y de los instrumentos
que se deben utilizar (reglas jurdicas
versus actividades pblicas), al mismo
tiempo que se mantiene o aumenta el
compromiso poltico de los estados
miembros.
El cuarto tipo de proceso de IER es
el que (basado sobre fuertes reglas
29 Jessen, A., and E. Rodriguez. 1999. The
Caribbean Community: Facing the Challenges
of Regional and Global Integration, ITD-INTAL
Working Paper, Inter-American Development Bank,
Washington, D.C.

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

jurdicas pero sin ninguna actividad


pblica regional) cubre un abanico
amplio de temas, pero queda corto en
la creacin de un espacio econmico
integrado. Comparte con el segundo tipo
la inexistencia de una dimensin externa
y, en consecuencia, comparte algunos de
sus riesgos sistmicos. Pero este cuarto
tipo tiene objetivos ms ambiciosos y
mucho ms contenido efectivo, y va
mucho ms all del comercio de bienes,
aunque deja de abarcar muchos aspectos
de las relaciones econmicas. Tiene
fortaleza tanto en trminos de derecho
como de compromiso poltico. El modelo
tiene dos variedades: la esttica y la
dinmica. El principal ejemplo de la
variedad esttica es el NAFTA/TLCAN.
Y el principal ejemplo de la dinmica
es el Espacio Econmico Europeo,
creado a principios de los aos 90 por
un acuerdo entre los distintos estados
de la EFTA (con la excepcin de Suiza)
y la Comunidad Europea y sus estados
miembros.
El quinto tipo o modelo es el de
un proceso de integracin general
incompleto, que abarca un amplio
nmero de materias, con dimensiones
interna y externa, esttico y dinmico,
y dotado de fortaleza. Se corresponde
con el lanzado en los aos 50 por los
tratados contitutivos de las Comunidades
Europeas y basado sobre fundamentos
geogrfico-histricos. Tiene una
dimensin de poltica externa claramente
definida, pero incompleta, por lo que
se refiere a terceros pases, porque
muchos temas, incluso en el campo

NDICE

econmico, siguen siendo objeto de


las polticas nacionales de los distintos
estados miembros. Tiene un elevado
contenido efectivo que adems, ha ido
aumentando con el tiempo, pero no
debera exagerarse ni su amplitud y
profundidad, ni el nmero e importancia
de sus actividades pblicas. La fortaleza
jurdica del proceso es remarcable
y explica buena parte del xito del
proceso. Dicha fortaleza ha sido
conseguida principalmente mediante el
cumplimiento voluntario del derecho
por parte de los estados miembros. El
grado de compromiso poltico con el
proceso ha sido siempre elevado, pero se
ha erosionado de manera visible en los
ltimos veinte aos, especialmente en
trminos de opinin pblica. El proceso
tiene un poderoso fundamento esttico
(las obligaciones de amplio alcance
impuestas por los tratados a los estados
miembros), pero tambin es dinmico
porque dispone de un mecanismo muy
bien lubricado de produccin de derecho
y de reforma de los tratados que conduce
a un aumento del contenido del proceso.
El MERCOSUR debe ser analizado
como un ejemplo ms bien fracasado de
este quinto tipo; recordemos que era as
como era presentado, incluso con una
cierta arrogancia, por quienes lo haban
diseado y conducan su desarrollo, al
menos a mediados de los aos 90 (todos
recordamos, en una u otra versin,
aquella frase tan repetida en seminarios
y reuniones internacionales, y dirigida
sobre todo a los europeos, de hemos
alcanzado en pocos aos lo que a ustedes
les cost decenios).
2. Una nueva visin de la relacin entre integracin regional y sistema multilateral: una

83

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

2. Una nueva visin de la relacin entre


integracin regional y sistema multilateral:
una perspectiva legal, institucional y poltica,
y una nueva perspectiva econmica
30

perspectiva legal, institucional y poltica, y una nueva perspectiva econmica30

Tambin debe ser repensada en


profundidad la rel acin entre integracin
regional y sistema multilateral. Para
estudiar la complejidad actual de dicha
relacin es del todo insuficiente la
visin tradicional que la ha estudiado
siempre desde dos nicas perspectivas:
a) la contribucin de ambos al aumento
de la liberalizacin comercial; b) la
integracin regional abrarca o no
substantially all trade, como si este
fuera el nico criterio vlido para
analizar su compatibilidad con el sistema
multilateral.

a. Por qu es necesaria
una perspectiva legal,
institucional y poltica?
i. Una pregunta fundamental
Cul es la principal funcin del sistema
multilateral de comercio encabezado por
la Organizacin Mundial de Comercio
(OMC):
a) promover la liberalizacin del
comercio,31 o
b) crear un sistema global de
reglas, basado en los principios
30 Esta seccin retoma los argumentos de Torrent
(2007a)
31 Ver Subramanian y Shang-Jin Wei, (2005).

del multilateralismo y de la
consolidacin de concesiones,
para prevenir guerras
comerciales, construir un
enfoque cooperativo de la
poltica comercial y garantizar
a todos los estados, grandes
y pequeos, una insercin
adecuada dentro del sistema
global de comercio?32
Cada una de las respuestas alternativas
a esta pregunta fundamental tiene
diferentes implicaciones y conduce a
conclusiones distintas. No obstante, esta
pregunta es raramente respondida (y an
ms raramente formulada) de un modo
sincero. Cuando se desea promover el
sistema multilateral frente la opinin
pblica, en particular de los pases en
desarrollo (y tambin de las ONG), la
respuesta que se subraya es la segunda.
Pero, de hecho, es la primera respuesta
(la promocin de la liberalizacin
comercial) la que predomina en la
prctica y en la literatura acadmica.
Cabra la tentacin de despachar la
pregunta como si no tuviera fundamento,
afirmando que ambas funciones son
mutuamente compatibles. Sin embargo,
esta solucin, aparentemente fcil, no
es correcta si nos referimos a la funcin
principal del sistema multilateral de
32 Ver Hoekman y Kostecki, (2001).

84

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

comercio. Si evaluamos prioridades,


las dos respuestas alternativas no
son compatibles, en particular en lo
que se refiere a la relacin entre los
acuerdos preferenciales de comercio y
el sistema multilateral.33 La contribucin
de los acuerdos preferenciales a la
liberalizacin comercial puede estar
acompaada por efectos que son
dainos para el sistema multilateral
en su conjunto. No simplemente por
la desviacin de comercio que pueden
generar sino por razones ms amplias:
por ejemplo, porque la firma de acuerdos
preferenciales puede conducir a una
competicin en la que algunos pases
sern inevitablemente perdedores,
hacindoles ms difcil insertarse en el
sistema global.
Las dos respuestas a la pregunta inicial
no slo conducen a dos enfoques
distintos, en trminos de polticas, sino
que tambin se relacionan con dos
perspectivas metodolgicas diferentes.
Si el inters es la liberalizacin
comercial se tiende a enfatizar el anlisis
cuantitativo de los flujos de comercio.34
Si, en cambio, el inters reside en la
existencia de un sistema global de reglas,
es necesario ampliar la perspectiva,
para cubrir todos los elementos legales,
institucionales y polticos de tal sistema.
Estas dos perspectivas metodolgicas
alternativas tambin subrayan las

NDICE

33 La relacin entre los acuerdos preferenciales de


comercio (APC) y sus implicaciones en el sistema
multilateral ha sido ampliamente investigada. Ver,
por ejemplo, Bagwell y Staiger, (1998); Medvedev
(2006); Saggi y Yildiz (2004); C. Freund (2000);
Karacaovali y Limao (2005).
34 Ver Rose (2002).

dos maneras diferentes de discutir


la compatibilidad de los acuerdos
preferenciales con las disposiciones del
GATT. Desde la primera perspectiva
se tiende a enfatizar una interpretacin
cuantitativa de la nocin de lo esencial
de los intercambios comerciales
(substantially all trade), contenida
en el Artculo XXIV del GATT como
criterio principal para evaluar dicha
compatibilidad. Desde la segunda
perspectiva, sin negar la importancia que
tiene una nocin que prohbe acuerdos
sectoriales o a la carta, el intento
de darle un significado cuantitativo
preciso resulta bastante irrelevante.
En realidad, la discusin sobre el
alcance del acuerdo es slo parte de
una discussion ms amplia sobre las
consecuencias sistmicas de los acuerdos
preferenciales de comercio, ya que sus
posibles consecuencias nocivas para
el sistema global de comercio no son
proporcionales a su impacto medido en
trminos puramente cuantitativos.
Yo defiendo la segunda respuesta a la
pregunta formulada, con la ingenua
creencia de que los argumentos utilizados
para vender el sistema multilateral a la
opinin pblica son los correctos. Como
consecuencia, el siguiente captulo
intenta contribuir al desarrollo de esta
segunda perspectiva metodolgica.

ii.Un recordatorio sobre multipolaridad


y multilateralismo
No debera ser necesario recordar
las diferencias entre multipolaridad
85

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

y multilateralismo. Es sabido que el


sistema multilateral fue creado despus
de la Segunda Guerra Mundial como
reaccin al sistema multipolar que,
durante dcadas, haba generado
conflictos econmicos, polticos y
militares alrededor del mundo.35
El sistema multilateral est basado
en el principio fundamental de la no
discriminacin entre terceros pases,
el mismo principio que el sistema
multipolar inevitablemente viola por
la creacin de zonas de influencia que
reciben, desde cada polo respectivo, un
trato preferencial que no se extiende
fuera de la zona. Si este acuerdo
preferencial ha sido voluntariamente
solicitado por pases que se hallan dentro
de la zona de influencia o si ha sido
impuesto por el polo dominante (si fuera
necesario por medio de la ocupacin
militar) constituye una cuestin histrica
que puede dejarse de lado en esta
discusin.
El recordatorio de estas ideas elementales
es necesario, no obstante, porque la tesis
multipolar est recuperando terreno en
todo el mundo. El enfoque multipolar
es a menudo presentado como una
alternativa al mundo unipolar que
se hadesarrollado bajo la hegemona
de Estados Unidos desde el final de la
Guerra Fra, el desmoronamiento de la
Unin Sovitica y su zona de influencia.
Como continente destrozado unas
cuantas veces en la historia, por las
consecuencias del sistema multipolar
35 Para una discusin ms detallada, ver Ruggie
(1992) y J. Van Oudenaren (2003) y (2004).
86

de poder (exportado al resto del mundo


mediante el sistema colonial), Europa
debera ser la primera en reconocer
que la nica manera de oponerse al
unilateralismo del Gran Poder no
es por medio de la multiplicacin de
Grandes Poderes (que adems sern
muy desiguales), sino mediante el
fortalecimiento del sistema multilateral.
Sin embargo, no parece ste ser el
caso.36Esta situacin (y el mal ejemplo
que puede dar en otras partes del mundo)
constituye un argumento adicional
decisivo para inclinarse por la segunda
respuesta a la pregunta inicial de este
captulo.
El sistema multilateral es algo demasiado
importante para ser evaluado con
criterios que usan como parmetro un
mayor o menor grado de liberalizacin
comercial. Del mismo modo, la
compatibilidad entre los acuerdos
preferenciales y la OMC es algo
demasiado importante para dejarse sujeta
a interpretaciones cuantitativas de la
36 El argumento multipolar est muy presente en
el debate sobre el futuro de la Unin Europea. Pero
incluso en el rea estrictamente comercial, la comunidad siempre ha practicado una estrategia tendente a convertirse en un polo de atraccin mediante
la firma de acuerdos bilaterales. No es ste el lugar
para discutir por qu, sobre todo desde la segunda mitad de los aos 80, la Comunidad Europea y
sus estados miembros conjugaban la prdica de la
primaca del sistema multilateral con una frentica
actividad de negociacin y firma de acuerdos preferenciales -puede verse al respecto, entre otros,
Torrent (2005)-. La conocida comunicacin de la
Comisin Europea Global Europe: Competing in the
World (Comisin Europea, 2006) legitima de manera explcita la orientacin bilateral de la poltica
comercial comunitaria y rompe con la visin ms
promultilateral que intent impulsar (con xito muy
limitado) Pascal Lamy desde su puesto de Comisario de Comercio. En noviembre de 2006 el Consejo
de la Unin Europea aval, en sus lneas generales,
la nueva estrategia promovida por la Comisin.

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

nocin de lo esencial de los intercambios


comerciales del Artculo XXIV del GATT
(una discusin que, por otro lado, no ha
conducido a ningn lugar despus de
dcadas de debate).

b. La perspectiva estrictamente
legal: primaca de quin?
i. El problema
Los acuerdos preferenciales de comercio
(APC) y los acuerdos OMC se superponen:
crean dos conjuntos diferentes de derechos
y obligaciones para los mismos temas.
Estos dos conjuntos diferentes pueden ser
contradictorios. El conflicto que se crea
no es slo legal sino poltico, ya que la
contradiccin legal irresuelta conduce a
opciones polticas que se inclinan o bien
por el enfoque preferencial o bien por el
multilateral.37
A menudo, este problema es analizado
desde el punto de vista de dos o ms
pases (pases A y B, por ejemplo) que
tienen diferentes derechos y obligaciones
derivados de acuerdos distintos (un
acuerdo APC y un acuerdo OMC, por
ejemplo). Una situacin como sta puede
conducir, inter alia, al conocido problema
del forum shopping (la bsqueda del
foro ms conveniente).38 Dicho de otro
modo, en caso de disputa entre las partes
en qu acuerdo debera fundamentarse
la bsqueda de una solucin? Desde esta
perspectiva (mismas partes, diferentes
acuerdos) el problema es relativamente

NDICE

37 Los conflictos entre los llamados acuerdos comerciales regionales y los acuerdos de la OMC son
examinados, desde una perspectiva esencialmente
jurdica, en Zapatero (2003).
38 Para mayor detalle sobre este tema, ver Busch,
(2005).

fcil. Primero, existen ciertas reglas de


derecho internacional general aplicables
a su solucin. Segundo, es un problema
que involucra a los pases especficamente
implicados en el litigio, pero deja
relativamente sin afectar el sistema
multilateral como tal.
El problema real surge cuando el conjunto
de derechos y obligaciones que liga un pas
(pas A) con otros (pas B) en el marco
de un APC, est en contradiccin con el
conjunto de derechos y obligaciones que
liga a ese mismo pas A con otro conjunto
de pases (pas C,) en el marco de un
acuerdo OMC. En trminos ms generales,
se trata de un problema generado por la
coexistencia de conjuntos de derechos
y obligaciones contradictorios entre
diferentes pases, en el marco de distintos
acuerdos. Este tipo de problemas: a)
no encuentra solucin bajo el derecho
internacional general39 y b) afecta al
39 En un marco constitucional nacional, la solucin
al problema de las legislaciones conflictivas que se
solapan encuentra su va de solucin en diferentes
mecanismos: o bien estableciendo una jerarqua
entre ellas, o bien analizando las competencias de
las autoridades que las han promulgado (si el estado
tiene una estructura ms o menos federal), o bien
mediante la aplicacin de viejos principios como el
de la ley especial prevalece sobre la ley general o
el de la ley posterior prevalece sobre la ley anterior.
Pero los rdenes constitucionales nacionales son
capaces de hacer esto porque son, en cada caso, un
orden individual que abarca todas las relaciones que
se desarrollan en su marco. En la esfera internacional
cada acuerdo es de alguna manera independiente,
pues nace en todo caso del mutuo consentimiento
entre dos o ms Estados y sus efectos son relativos.
El Derecho internacional general no establece una
jerarqua entre los distintos acuerdos internacionales,
al margen del especfico caso de la Carta de las Naciones Unidas. Las normas internacionales generales
para resolver los conflictos entre acuerdos internacionales, codificadas principalmente en el artculo 30
de la Convencin de Viena de 1969 sobre el Derecho
de los Tratados, establecen criterios para zanjar los
conflictos en las relaciones entre los Estados que son
Parte simultneamente de dos tratados en conflicto,
en los que cabe aplicar, por ejemplo, el criterio temporal, pero dejan en el aire los casos en que no hay
una completa coincidencia entre las Partes. Dado que
un acuerdo internacional es jurdicamente inoponible
87

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

sistema multilateral en su conjunto. El


ejemplo paradigmtico de este problema
ha sido la Guerra de las Bananas que
implic a la Comunidad Europea, a los
otros estados parte del Convenio de
Lom (llamados Pases ACP por ser
de frica, del Caribe y del Pacfico) y
de varios pases americanos. El conflicto
principal no era el existente entre los
productores ACP y los productores
latinoamericanos, sino entre los
productores comunitarios y todo el
resto, pero en el plano internacional,
el principal elemento de conflicto fue
la superposicin de dos complejos
conjuntos de derechos y obligaciones
entre diferentes partes en el marco de
distintos acuerdos.40 Estos distintos
acuerdos eran, por una parte, el que
a terceros estados, la parte que est vinculada por
ambos acuerdos en conflicto tendr la opcin de
cumplir uno u otro de esos acuerdos incompatibles,
incurriendo en responsabilidad internacional frente
al Estado que slo sea Parte en el acuerdo incumplido. As pues, el Derecho Iinternacional general
contempla los indicados conflictos en trminos de
responsabilidad por el incumplimiento de uno de
los acuerdos incompatibles, sin establecer una prelacin entre los acuerdos en conflicto. Por lo tanto,
no hay manera de solventar jurdicamente la contradiccin entre diferentes derechos y obligaciones
de partes distintas en acuerdos diferentes. Sobre
los conflictos entre acuerdos internacionales, ver
Rouconas (1987) y Pauwelyn (2003).
40 A menudo se olvida que fue la sobreproteccin
dada a los productores europeos la que llev a la
introduccin de restricciones a las importaciones
(desde todos los pases el mundo, incluidos los
ACP). Si esta sobreproteccin para los productores
europeos (principalmente en las Islas Canarias de
Espaa, pero tambin en Martinica y Guadalupe,
departamentos de ultramar franceses) hubiera sido
reducida o sustituida por subsidios no relacionados con la produccin de banano, la necesidad de
tener que recurrir a las restricciones cuantitativas
(por medio de aranceles NMF prohibitivos ms
contingentes arancelarios discriminatorios) habra
desaparecido, y con ella la mayor parte del problema. Este recordatorio es necesario porque la Comunidad Europea ha sido muy exitosa al presentar
la Guerra de las Bananas como un conflicto en el
marco de la OMC entre Latinoamrica y los pases
ACP, en lugar de como un conflicto entre la Comunidad Europea y todos los pases exportadores.
88

ligaba a la Comunidad Europea y los


pases ACP miembros del Convenio de
Lom, con lo cual la Comunidad tena
dos obligaciones principales: tratar las
importaciones ACP ms favorablemente
que las importaciones desde pases
no-ACP y garantizarles un mnimo de
acceso cuantitativo) y, por la otra, el
que exista entre la Comunidad Europea
y los pases no-ACP miembros de la
OMC, quienes con base en distintas
disposiciones del GATT y del Acuerdo
General sobre Comercio de Servicios
-AGCS- (tomadas conjuntamente con
la exencin ad hoc -waiver- otorgada
a la Comunidad para cumplir sus
obligaciones derivadas del Convenio
de Lom) tenan derecho a participar
sin discriminacin en los contingentes
arancelarios abiertos por la Comunidad.
La consecuencia de la superposicin
entre estos dos conjuntos de derechos
y obligaciones fue que la solucin
escogida por la Comunidad Europea41
para cumplir con su primer conjunto de
obligaciones (derivado del Convenio
de Lom) contradeca su segundo
conjunto de obligaciones (contradas
en el marco de los acuerdos OMC). El
perjuicio resultante (legal, poltico y
econmico) para el sistema multilateral
y para las relaciones entre los pases
en desarrollo exportadores de bananas,
41 Utilizo la expresin la solucin escogida por
la Comunidad Europea para subrayar que el
establecimiento de los contingentes arancelarios,
junto con aranceles NMF prohibitivos, no era la
nica solucin posible bajo el Convenio de Lom.
La liberalizacin no sujeta a contingentes arancelarios habra estado tambin en conformidad con el
Convenio de Lom y habra minimizado enormemente el conflicto con las reglas de la OMC (pero
habra puesto en peligro la produccin nacional
sobreprotegida).

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

no fue proporcional a la importancia


cuantitativa de la disputa, medida en
trminos del volumen de comercio
involucrado, fue mucho mayor.

ii. La solucin: la clusula de


conformidad
Analticamente, slo hay tres
posibilidades para articular un sistema de
superposicin de acuerdos de comercio
internacional, en particular acuerdos
APC y OMC. La primera es renunciar
a cualquier mecanismo de articulacin:
mantener los acuerdos uno al lado del
otro sin ninguna clusula o disposicin
que establezca la relacin entre ellos.
Este es el modelo elegido por los
acuerdos bilaterales o plurilaterales
concluidos por la Comunidad Europea
(sola o acompaada por sus estados
partes). Los riesgos de este modelo ya
han sido analizados con el ejemplo del
asunto de las bananas.
La segunda es la de insertar una
disposicin en los APC estableciendo su
primaca sobre los acuerdos OMC.42 El
mejor ejemplo de esto es el Artculo 103
del TLCAN/NAFTA (que, ciertamente,
42 Segn la teora general del Derecho Internacional pblico es aceptado que un tratado puede
contener una clusula de subordinacin o de conformidad con otro tratado, pero se interpreta que
una clusula de un tratado que pretenda afirmar
su primaca o prevalencia sobre otro tratado no
es oponible ni puede desplegar sus efectos en el
marco de ese segundo tratado, ya que todos los
tratados se fundamentan en el principio pacta sunt
servanda y ningn tratado (excepto la Carta de
Naciones Unidas) puede autoafirmarse como superior a otro. Pero esto no obsta a que la insercin en
un tratado de una clusula como el artculo 103 del
NAFTA indica a las claras cul es el orden de prioridades polticas de las partes y cmo se orientar,
en principio, la decisin que ellos tomarn en caso
de contradiccin con otro tratado.

NDICE

ya no figura en otros acuerdos posteriores


promovidos por Estados Unidos), que
establece:
1. Las partes confirman los derechos
y obligaciones existentes entre
ellas conforme al GATT (Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio) y otros acuerdos de los que
sean Parte.
2. En caso de incompatibilidad entre
tales acuerdos y el presente tratado,
ste prevalecer en la medida de
la incompatibilidad, salvo que en
el mismo se disponga otra cosa
(subrayado aadido).43
Este enfoque tiene la ventaja de la
claridad y la transparencia. No obstante,
va en contra del espritu y la letra de
los acuerdos OMC. Esto demuestra,
adems, que el examen del porcentaje
de comercio cubierto por el acuerdo
(TLCAN/NAFTA en este caso) no es
una condicin necesaria para establecer
la falta de conformidad con las reglas de
la OMC, por lo menos en algunas de sus
disposiciones.
La lgica legal y poltica del Artculo
103 del TLCAN/NAFTA se comprende
mejor al compararlo con el Artculo 104
del mismo acuerdo, el cual establece que
1. En caso de incompatibilidad entre este
tratado y las obligaciones especficas
en materia comercial contenidas en
(sigue una lista de tratados sobre
medio ambiente)estas obligaciones
prevalecern en la medida de la
43 El Artculo 802 es una aplicacin concreta de
esta regla general al caso de las salvaguardas.
89

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

incompatibilidad siempre que, cuando


una parte tenga la opcin entre medios
igualmente eficaces y razonablemente
a su alcance para cumplir con tales
obligaciones, elija la que presente menor
grado de incompatibilidad con las dems
disposiciones del tratado (subrayado
aadido).
La situacin, entonces, es clara: en
asuntos medioambientales, el TLCAN/
NAFTA reconoce explcitamente la
primaca de los acuerdos internacionales
sectoriales de los que sus Miembros
son tambin Partes.44 En asuntos de
comercio, la primaca se invierte.
La tercera posibilidad es, claro, insertar
en el APC una clusula reconociendo la
primaca de los acuerdos OMC. Dicha
clusula sera la contraparte del Artculo
XVI.4 del Acuerdo OMC que establece
que:
Cada miembro asegurar la
conformidad de sus leyes, regulaciones
y procedimientos administrativos
con las obligaciones previstas en los
tratados anexos.45
44 Ver tambin Arts. 712 y 713 (medidas sanitarias
y fitosanitarias) y 905 (sobre normas en general).
45 Esta disposicin fue considerada por la Comunidad Europea y sus Estados miembros (y en particular por la Comisin Europea) como una de las
mayores victorias obtenidas en la ltima etapa de
las negociaciones de la Ronda Uruguay (principalmente en tanto que disposicin anti-seccin 301
de la Ley de Comercio norteamericana US Trade
Act). No obstante, fueron tambin ellos los primeros
en olvidar su significacin, sobre todo despus de
que perdieran el caso de las hormonas, en favor del
argumento de que las compensaciones (o la aceptacin de medidas de represalia) son una va vlida de conformarse con las reglas OMC (aunque,
como es bien conocido, el Entendimiento relativo a
las normas y procedimientos por los que se rige la
90

Dicha clusula establecera que, en el


caso en que los rganos competentes
de la OMC determinaran que una
disposicin especfica del APC no
estuviera en conformidad con las
reglas OMC, dicha disposicin dejara
de aplicarse entre las partes del APC,
sin necesidad de denunciar el acuerdo
o de renegociarlo.46 Para facilitar
la continuidad de las relaciones bi/
plurilaterales reguladas por el APC,
la clusula de conformidad podra
estar acompaada por otra ms de
procedimiento, que estableciera un
mecanismo simplificado para la adopcin
de las adaptaciones necesarias, para
modificar la disposicin especfica y para
ponerla en conformidad con las reglas
OMC.
La introduccin de una clusula de
conformidad con este sentido fue
incluida por el Consejo de la Unin
Europea en el mandato dado para la
negociacin de un acuerdo con Sudfrica
en 1996. En aquel momento, dicha
iniciativa fue fuertemente combatida
por los servicios de la comisin que,
al final, fueron capaces de persuadir al
consejo para aprobar un acuerdo que
no la contena.47 En la Ronda de Doha
podra haber una buena oportunidad
solucin de diferencias dice explcitamente lo contrario).
46 Interesa destacar que, en el marco del sistema
de solucin de diferencias de la OMC, es muy usual
incluir clusulas de conformidad en los acuerdos
que se alcanzan para resolver una determinada
controversia. Dicha prctica es examinada en Fernndez Pons (2006), pp. 495 y ss.
47 Sobre la sustancia de la clusula de conformidad, as como para el precedente establecido por el
acuerdo con Sudfrica, ver el capitulo 9 de Torrent
(1998).

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

para retomar la idea. Para ello sera


conveniente recordar la paradoja de que
la Comunidad Europea y sus estados
miembros son reacios a introducir dicha
clusula en los acuerdos que suscriben,
pero en cambio, continan manteniendo
en su propio marco legal una disposicin
que, tal y como la interpreta el Tribunal
Europeo de Justicia, tiene esencialmente
la misma orientacin y el mismo efecto:
el art. 307.1 (ex art. 234) del Tratado de
la Comunidad Europea.48

c. La perspectiva
arquitectnica: el
argumento de los bloques
y la diferencia entre las
Zonas de Libre Comercio y las
Uniones Aduaneras
La tpica discusin sobre si los acuerdos
de comercio regionales constituyen un
bloque para la construccin (building
block) o un bloque obstaculizador
(stumbling block) del sistema
multilateral de comercio normalmente
no reconoce la diferencia esencial
entre Zonas de Libre Comercio (ZLC)
y Uniones Aduaneras (UA). Aqu se
abre nuevamente la pregunta planteada
al inicio del captulo sobre el sentido
principal del sistema multilateral
de comercio. Las ZLC pueden ser
ciertamente consideradas como bloques

NDICE

48 Establece que Las disposiciones del presente


Tratado no afectarn a los derechos y obligaciones
que resulten de convenios celebrados, con anterioridad al 1 de enero de 1958 o, para los estados que
se hayan adherido, con anterioridad a la fecha de su
adhesin, entre uno o varios estados miembros, por
una parte, y uno o varios terceros estados por otra.

para la construccin del proceso de


liberalizacin, pero no constituyen
ningn bloque del sistema de reglas
multilaterales. La razn es muy
sencilla: cada uno de los miembros
contina participando en el sistema
multilateral por su propia cuenta. Slo
si hacemos al sistema multilateral de
reglas de comercio un sinnimo de
liberalizacin comercial es posible
considerar a las ZLC como bloques
bsicos constituyentes del sistema.
En ese caso, sin embargo, deberamos
subrayar el problema de erosin de
preferencias que se genera al pretender
multilateralizar la liberalizacin
preferencial, lo que ya ha quedado bien
patente en la Ronda de Negociaciones de
Doha.
Las UA, por el contrario, no constituyen
bloques obstaculizadores desde la
perspectiva del sistema multilateral. Para
discutir este punto y sus implicaciones
adecuadamente,es necesario tratar
primero la definicin de Unin Aduanera.
A menudo se afirma que una UA es una
ZLC con una poltica comercial exterior
comn. Esta afirmacin es incorrecta,
porque si la poltica comercial exterior
es simplemente comn, tal condicin
no es suficiente para la existencia de una
UA. Para que una ZLC se convierta en
una UA (al menos desde el punto de vista
del sistema multilateral) es necesario
que la poltica comercial exterior no sea
simplemente comn sino nica. Lo
que se necesita es la consolidacin de
los anteriormente separados territorios
aduaneros en uno solo.

91

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

En otras palabras, una ZLC con un


arancel externo comn (o ms o menos
comn) es slo eso: una ZLC con un
arancel externo comn. El que de manera
generalizada se hayan confundido una
UA imperfecta y una ZLC con un arancel
externo comn, (con excepciones), es el
resultado de la hegemona del enfoque
economicista (centrado en la lgica de la
liberalizacin comercial) para tratar las
cuestiones discutidas en este captulo.
Desde esta lgica, y vista desde dentro,
lo que cuenta en la integracin regional
es el margen de preferencia de que goza
el comercio intra-zona, respecto a las
importaciones procedentes de pases
terceros: para garantizar esta preferencia
no hace falta un territorio aduanero
nico y basta con que los aranceles de
cada pas componente de la ZLC sean
iguales (y no se corra el peligro de
que se reduzcan a cero). La diferencia
entre una UA y una ZLC con arancel
externo comn se ve desde fuera y
desde una perspectiva jurdico-polticoinstitucional. Desde fuera porque
desde terceros pases se comprueba que
una UA crea un mercado ampliado,
mientras una ZLC no lo hace, aunque
tenga un arancel externo comn. Y
desde una perspectiva jurdico-polticoinstitucional, porque es desde esta
perspectiva desde donde se comprueba
que la tarea ms ardua para construir una
UA no es la determinacin del arancel
externo comn (cuestin en la que las
dificultades pueden resolverse sobre la
base de excepciones) sino la jurdicopoltica-institucional de construir el

92

territorio aduanero nico. As, se olvida


que es en tanto que territorio aduanero
nico como el mismo GATT define
una Unin Aduanera en su Artculo
XXIV.8.a):
Se entender por unin aduanera, la
substitucin de dos o ms territorios
aduaneros por un solo territorio
aduanero, de manera (nfasis
aadido: ntese que la palabra usada
es un solo y no comn).
antes de seguir estableciendo las
condiciones referentes a la cobertura
de lo esencial de los intercambios
comerciales y la identidad substancial
de las reglas comerciales aplicadas a
terceros pases (paralelamente, una
ZLC es definida en el mismo artculo
como un grupo de dos o ms territorios
aduaneros). Para crear un solo territorio,
la existencia de un arancel exterior
comn (y otras reglamentaciones del
comercio comunes) no es suficiente:
en la prctica y en la teora, un nico
Cdigo Aduanero unificado es
necesario.
La comparacin entre la Comunidad
Europea y MERCOSUR ayuda a aclarar
el asunto. Desde finales de los aos 60, la
Comunidad Europea ha consolidado un
territorio aduanero unificado que abarca
los territorios de todos sus miembros:49
las importaciones desde terceros
pases estn en libre circulacin
49 Para ser preciso, algunas partes del territorio soberano de sus miembros no estn incluidas dentro
del territorio aduanero de la Comunidad Europea.
Pero esto slo prueba el cuidado con el que este
ltimo ha sido definido.

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

(en libre pratique) dentro de todo el


territorio aduanero, una vez han entrado
legalmente en l y cualquiera que sea
el punto de entrada. Este principio de la
libre circulacin de las importaciones
(encarnado en dos disposiciones bsicas
del Tratado de la Comunidad Europea:
Artculos 23 y 24, antiguos artculos 9 y
10) estuvo sujeto a algunas excepciones
significativas (que se extendan desde
las bananas hasta los automviles) hasta
199250 (pero que quedaban inscritas
en un marco comunitario: el antiguo
artculo 115 TCEE, an en vigor).
Incluso despus de esa fecha sigui
habiendo excepciones.51 Como resultado,
uno podra argumentar que la UA era
imperfecta, pero no podra negarse que
exista, al menos en parte. Y justamente
porque exista reemplazaba a los estados
miembros en sus relaciones comerciales
con terceros pases.
MERCOSUR es caracterizado
tambin a menudo como una Unin
Aduanera imperfecta. No obstante, esta
caracterizacin es altamente engaosa
50 El 1 de enero de 1993 fue la fecha en que se
eliminaron los controles fsicos sobre el comercio
de mercancas en las fronteras entre estados miembros.
51 Para los automviles se estableci en un acuerdo secreto con el Japn (sic: se conoca su existencia pero nunca fue publicado) un rgimen transitorio
de diez aos que segua compartimentando algunos mercados nacionales. Para los bienes de doble uso civil y militar (como los que figuraban en la
largusima lista de bienes incluidos en el COCOM,
otra pieza de diplomacia secreta sobre la cual se
instrumentaba un semiembargo econmico del bloque sovitico y que fue un instrumento esencial de
la Guerra Fra), hubo una comunitarizacin en dos
fases, iniciada en 1994 y que culmin con la aprobacin del Reglamento CE n 1334/2000 del consejo
de 22 de junio de 2000, DO L 159/2000 . Para las
armas, la Unin Aduanera sigue siendo imperfecta.

NDICE

porque sus miembros mantienen sus


territorios aduaneros absolutamente
separados y no hay principio de libre
circulacin de importaciones entre ellos.
Como consecuencia, sera ms correcto
contemplar el MERCOSUR como una
ZLC ms o menos completa, cuyos
miembros han decidido establecer un
cierto grado de aproximacin de sus
polticas comerciales exteriores.
Una UA que es efectivamente un solo
territorio aduanero unificado (con ms
o menos excepciones) comparte con
las ZLC una violacin del principio
NMF. Pero tiene, sin duda, ventajas
arquitectnicas que una ZLC no posee.
Algunas de ellas son las siguientes:
promueve la transparencia al
reducir el nmero de reglas
aplicables al comercio extrazona (en particular, pero no
nicamente, reglas de origen)
y extiende el campo de accin
geogrfico de su aplicacin;
facilita el comercio porque
permite exportar desde terceros
pases para acceder a un mercado
mayor a travs de cualquiera de
sus puntos de entrada;
permite a los miembros ganar
dimensin para participar
activamente en un sistema global
(un efecto que puede ser de
suma importancia para pases
pequeos y en desarrollo).

93

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

Si estas ventajas arquitectnicas son


contrarrestadas por los incentivos
que crean las UA a favor de polticas
econmicas ms proteccionistas e
introvertidas es algo que sigue teniendo
que demostrarse y, en todo caso, es un
asunto que queda fuera del mbito del
presente captulo. En cualquier caso, no
debera olvidarse que los posibles efectos
negativos del establecimiento de una UA
sobre la liberalizacin comercial estn
sujetos a un procedimiento de control: el
del Artculo XXIV.9 del GATT.
Sera importante, en este contexto,
recordar el tan olvidado hecho de que la
redaccin originaria del Artculo XXIV
del GATT se refera slo a las UA. La
publicacin de la OMC Regionalismo
y el Sistema Mundial de Comercio
(1995, pp. 9 y 10) nos recuerda este
hecho, pero alguna investigacin
histrico-legal adicional en este sentido
sera bienvenida. La publicacin
cita los argumentos del negociador
estadounidense (sic) explicando las
ventajas arquitectnicas y econmicas
de las UA frente a las ZLC. Continan
sonando mucho ms convincentes
que los argumentos utilizados por
Francia (sic) para defender la tesis
de la extensin de las disposiciones
del Artculo XXIV a las ZLC, lo que
fue finalmente aceptado en 1948 y se
transform en una modificacin del texto
original de 1947.

d. La perspectiva mecnica:
el argumento del cubo y los
radios y el entrelazamiento de
los APC.
La aplicacin a los APC de la metfora
del eje, o cubo, y los radios (hub
and spokes) tiene la ventaja de
enfatizar el aspecto dinmico de las
relaciones comerciales y la integracin
regional:52cmo se mueven (o giran) y
cmo afecta su movimiento al sistema
multilateral? No obstante, antes de avanzar
en la discusin es necesario pulir el
argumento.
La metfora es presentada a veces como
si un pas fuera el eje y otro el radio.
Esto no tiene sentido: el radio es el APC
que une un pas (el eje) y otro (un punto
exterior en la llanta de la rueda). Como
consecuencia, siempre debera quedar
claro qu pas funciona como eje y cul
como el punto exterior de la llanta que gira
alrededor del eje (con el APC actuando
como un radio). El lenguaje convencional
(el mismo que ha bautizado a todos los
acuerdos de comercio bi/plurilaterales
como regionales) tiende a dejar de lado el
hecho de que, normalmente, las partes de
un APC no son iguales (tanto en trminos
de poder poltico como econmico) y que
los APC continan siendo un instrumento
de influencia para los pases dominantes.
Los acuerdos son ciertamente negociados
entre partes jurdicamente iguales y son
voluntariamente firmados y ratificados,
52 Para una mayor exploracin sobre esta metfora,
ver Mukunoki y Tachi (2006).

94

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

pero no necesariamente todas las partes


obtienen por igual lo mejor de ellos.53
Esto es as, en particular, porque los
APC (al menos los verdaderamente
significativos) nunca son puramente
acuerdos comerciales y nunca liberalizan
absolutamente todo el comercio: es en
las excepciones a la liberalizacin y en
las disposiciones adicionales ms all
de las reglas de comercio, donde se
pone de manifiesto la desigualdad entre
las partes. Este problema concierne
principalmente a las partes de cada
APC, pero no es inocuo para el sistema
multilateral si el nmero de APC
concluidos por un miembro importante
de la OMC se multiplica, y este miembro
los utiliza para influir en la posicin de
los miembros que giran alrededor de
el. Por supuesto, el mejor ejemplo de
esto es la Unin Europea en su conjunto
(la Comunidad Europea ms los estados
miembros) y la utilizacin que a menudo
realiza de su red de APC para influir en
la posicin tomada en el marco de la
OMC (y en otros marcos), por terceros
pases que son parte de ellos.
Una vez pulida en este sentido, la
metfora es extremadamente til para
iluminar y presentar de una manera
intuitiva el principal problema mecnico
surgido por la multiplicacin de APC:
la de la simultnea participacin en
diferentes APC adicionales de distintos
miembros o partes de cualquiera de ellos
(cuando el pas A, por ejemplo, que tiene
un APC en vigor con el pas B es, a su

NDICE

53 Para una discusin detallada de este punto y de


la economa poltica subyacente ver Estevadeordal
y Torrent (2005) y Bouzas (2005).

vez parte en un APC adicional con el


pas C del que el pas B no es parte).
Este problema debe diferenciarse de
otro con el que se confunde: el de que
todas las partes de un APC firmen un
nuevo APC con otro pas (que tendr
muy probablemente menos contenido
que el inicial). Este es el caso de un
gran nmero de acuerdos firmados por
la Comunidad Europea y sus estados
miembros con terceros pases (en Europa
Central y del Este o en el Mediterrneo,
por ejemplo). De otra manera, podra
haber sido tambin el caso del TLCAN/
NAFTA dentro de un rea de Libre
Comercio de las Amricas que hubiera
sido TLCAN/NAFTA-minus. Esta
situacin puede ser analizada como una
zona de crculos concntricos: el crculo
inicial retendra su contenido dentro de
uno mayor, pero con menos contenido.
En trminos de la metfora del eje y los
radios, ste sera un esquema en el que
el APC inicial en su conjunto funciona
como un eje. Tales situaciones no crean
ningn problema especfico nuevo para
el sistema global de reglas (aparte del
creado por los APC en s mismos).
La situacin cambia radicalmente
cuando diferentes partes de un APC
firman APC adicionales y distintos con
pases diferentes. En primer lugar, esta
situacin multiplica los riesgos de desvo
de comercio y de desvo de la inversin,
principalmente. De hecho, ste es el
objetivo conscientemente perseguido.
En segundo lugar, evita el desarrollo de
cualquier sentimiento de regionalismo.

95

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

Cmo puede un pas pertenecer a


diferentes regiones, en cada caso con
diferentes pases que no comparten
ningn sentido de pertenencia a la misma
regin y podran incluso tener conflictos
de intereses? En otras palabras, si el
regionalismo es un fenmeno poltico,54
requiere el desarrollo de un sentimiento
de lealtad que es incompatible con la
configuracin que estamos analizando.
En tercer lugar, tiene un efecto
distorsionador en otros pases, en
particular en los vecinos, que se sienten
obligados a seguir el mismo camino para
no perder la competencia por la atraccin
de la inversin extranjera.
Por supuesto, el mejor ejemplo de
esta estrategia es el seguido por Chile
(pero tambin por Mxico y, ms
recientemente, por Singapur y un nmero
creciente de pases). Esta estrategia tiene
como caractersticas principales que: a)
se orienta explcita e inequvocamente
a desviar la inversin extranjera directa
de los pases vecinos; b) se implementa
sin ninguna apelacin para construir una
regin; c) induce a los pases vecinos a
seguir el mismo camino y multiplicar la
firma de APC. Como discutir despus,
los pases desarrollados tienen una
responsabilidad mayor que los pases
en desarrollo en el fortalecimiento del
sistema multilateral. Por lo tanto, la
crtica de la estrategia chilena no debera
ser dirigida a Chile mismo sino a los
pases desarrollados que han aceptado
ser sus socios (comenzando por Canad
y la Comunidad Europea y sus estados
miembros).
54 Ver el apartado 6 de esta seccin ms adelante.
96

Es tambin esta situacin la que crea


un inextricable plato de spaghettis
(spaghetti bowl) de acuerdos
entrelazados en todo el mundo. En la
situacin previamente analizada bajo la
imagen de los crculos concntricos, el
nmero de tiras de spaghetti que cuelgan
del tenedor est al menos limitado.
Cuando distintas partes en un APC
firman diferentes APC con terceros y
distintos pases, el riesgo es que todas
las tiras de spaghetti que estn en el
plato sigan a cualquiera de ellas que sea
tomada. La imposibilidad de manejar el
problema es correctamente descrita en
los trminos de la metfora del eje y los
radios. Puede un vehculo funcionar
cuando las llantas de las ruedas estn
conectadas a diferentes ejes mediante
distintos radios? De nuevo, desde esta
perspectiva las ventajas de las UA
en relacin a las ZLC estn ms all
de toda duda. Slo aquellas UA bien
consolidadas pueden seguir el enfoque
del crculo concntrico y prevenir la
separacin de sus miembros en otros
APC diferentes, lo que constituye el
principal problema mecnico generado
por la multiplicacin de APC.

e. La perspectiva de la
residencia comn: APC con
no-miembros de la OMC
La ampliacin del nmero de Miembros
de la OMC en las ltimas dos dcadas
ha sido impresionante. Tras la entrada
de China y de otros pases, la OMC
est convirtindose en una residencia
comn para todos los pases del mundo.

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

Esto debera llevar a un cambio en la


tradicional manera de mirar el GATT (o
los acuerdos OMC en general) como una
especie de sistema autnomo encerrado
en s mismo y que no est afectado por
lo que ocurre en el mundo exterior. En
la realidad, cualquiera que sea la teora,
la prctica tradicional ha sido la de no
examinar las relaciones de los miembros
con los no- miembros.
Es absurdo que los miembros de la OMC
(y las relaciones entre miembros de la
OMC con otros miembros) deban estar
sujetos a reglas ms severas que los nomiembros de la OMC (o las relaciones
de los miembros de la OMC con los
no-miembros de la OMC). El principio
NMF debe operar ms estrictamente
cuando se aplica a los no-miembros de la
OMC, que cuando se aplica a los propios
miembros. La OMC no puede extender
su jurisdiccin a los no- miembros,
pero puede fortalecer las obligaciones
impuestas a sus miembros en sus
relaciones con los no-miembros.
El argumento es esencialmente poltico
aunque parezca muy legalista. El objetivo
es enviar a todos los pases (grandes y
pequeos) en el mundo el mensaje claro
de que ninguna actividad de free rider
o ningn trato preferencial es posible
fuera de la residencia comn, que es
la OMC. Para conseguir este fin son
posibles, al menos, tres medios: a) la
clarificacin del campo geogrfico de
accin del principio NMF (estableciendo
sin ambiguedades que los miembros
pueden reclamar incondicionalmente

NDICE

el trato NMF respecto al trato aplicado


por un miembro a no-miembros, y que
las excepciones habituales se aplican
slo entre miembros de la OMC); b) la
concentracin de la actividad del Comit
de Acuerdos Comerciales Regionales
de la OMC en el examen de los APC
entre miembros y no-membros; c) que
por parte de algn miembro se plantee,
en el marco del Mecanismo de Solucin
de Diferencias de la OMC, algn litigio
la extensin del trato ms favorable
otorgado por otro miembro a un nomiembro en virtud de un APC entre ellos.

f. La perspectiva poltica:
la especificidad poltica de
algunos APC
El comercio y las reglas de comercio
no existen en un vaco poltico. Como
ya se mencion, el sistema de comercio
multilateral fue creado principalmente
como un instrumento poltico para
prevenir la reaparicin del sistema
multipolar que haba daado al mundo
durante dcadas. Todo el mundo acepta
que la principal motivacin que existe
tras la cooperacin/integracin regional
es tambin poltica55. As, una de las
principales debilidades de analizar la
compatibilidad entre regionalismo y
multilateralismo a travs de la nocin
de lo esencial de los intercambios
comerciales del Artculo XXIV del
GATT es la prdida de perspectiva sobre
las precondiciones y objetivos polticos y
no comerciales de los APC.
55 Ver, por ejemplo, Page (1999) y Torrent (2003).
97

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

Hay al menos tres elementos que deben


ser considerados desde una perspectiva
poltica: la geografa, la dimensin y la
historia. Todos estos pueden tomarse en
consideracin en una forma codificada,.
Algunos ejemplos sern tiles para
probar este punto.

Geografa.- La geografa contina


siendo econmicamente importante,
cualquiera que sea el desarrollo de las
telecomunicaciones y del transporte
de larga distancia.56 Al menos una
circunstancia geogrfica ha de tenerse
en cuenta explcitamente por el Derecho
y la prctica de la OMC: el hecho
de que un pas est completamente
rodeado por algunos pases grandes.
Un ejemplo paradigmtico que permite
ilustrar la potencialidad y los lmites
del argumento puede ser el de Andorra,
un pequeo estado anidado en los
Pirineos entre Francia y Espaa, que
est negociando desde hace muchos
aos su entrada a la OMC. No reconocer
su derecho (incluso su necesidad) de
mantener relaciones preferenciales con
la Comunidad Europea (para cuestiones
dentro de su competencia) y con Francia
y Espaa (para asuntos que an son de
competencia de los estados miembros) es
simplemente contrario al sentido comn.
No obstante, este reconocimiento no
debe extenderse necesariamente a las
relaciones con otros estados miembros
de la Unin Europea, en asuntos que
an son competencia de dichos estados
miembros. En realidad, la justificacin
aplicable a Espaa y Francia no se
extiende, por ejemplo, a Finlandia o
56 Ver, por ejemplo, Eaton y Kortum (2001).
98

Suecia. Por lo tanto, Estados Unidos,


Japn y todos los dems pases de la
OMC deberan aceptar, en asuntos tales
como el transporte o la circulacin
de trabajadores, la existencia de un
alto grado de tratamiento preferencial
entre Andorra, Francia y Espaa, pero
deberan mantener su derecho al trato
NMF en relacin con Finlandia y Suecia.

Dimensin.- La dimensin de los


estados o de las organizaciones
regionales de integracin econmica
(ORIE), en trminos de poblacin y
PIB, tambin es importante para el
problema que discutimos. Este elemento,
cuya definicin exacta slo puede
alcanzarse mediante negociacin y
buena voluntad, pero cuya relevancia
parece obvia, debe ganar peso cuando
se combina con uno u otro de los dos
restantes elementos no comerciales en
discusin (la geografa y la historia).
Por citar algunos ejemplos concretos, es
contrario al sentido comn aplicar las
mismas reglas a los APC entre pequeos
estados y a los APC que incluyen al
menos un estado grande o una ORIE. Las
relaciones entre los pases de Amrica
Central o entre los pases blticos
(antes de su integracin en la Unin
Europea) no deben ser consideradas
iguales a las relaciones entre Argentina
y Brasil o a las que haba entre Polonia
y la Comunidad Europea y sus estados
miembros (tomo estos ejemplos, y en
este orden, para no mezclar la discusin
sobre la dimensin con aquella relativa
al desarrollo que vendr despus). El
reconocimiento de este hecho debe

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

estar sujeto a un criterio restrictivo: la


justificacin para un acuerdo regional
que cubra (o se abra) a todos los pases
de Amrica Central (o blticos) no se
aplica al plato de spaghettis de acuerdos
bilaterales entrelazados que pudieran
existir entre distintos pases de la regin
o entre ellos y los grandes actores del
sistema multilateral (Estados Unidos, la
Comunidad Europea, Japn, etc).
Historia.- No debe olvidarse que nuestro
sistema de relaciones econmicas
internacionales est histricamente
condicionado. Dos procesos recientes
sirven para ilustrar este argumento:
a) la secesin o desintegracin de un
estado en varios nuevos estados; y b) la
transicin a una economa de mercado.
Como el fundamento en cada caso
parece bastante obvio, es mejor a modo
de ejemplo, enfatizar el tipo de criterios
restrictivos que habra que aplicar al
propio argumento:
-

NDICE

un APC entre la Repblica


Checa y Eslovaquia tendente
a establecer un marco comn
para lo que haba sido
durante dcadas la economa
de un nico estado parece
perfectamente justificable. Pero
esta justificacin va en contra de
una serie de acuerdos bilaterales
adicionales concluidos por
separado por cada nuevo estado
con pases terceros (intentando,
de hecho, desviar las inversiones
extranjeras del otro y de los
vecinos de ambos).

Algn tipo de acuerdo regional


entre pases de Europa Central
y del Este, ex miembros del
COMECON, podra haber
sido considerado un elemento
justificable en su transicin
comn hacia economas de
mercado, pero esta justificacin
no se aplicaba al plato
de spaghettis de acuerdos
bilaterales entrelazados entre
todos ellos, ni a la competencia
por concluir por parte de
cada uno de ellos, acuerdos
preferenciales con la Comunidad
Europea y sus estados miembros.

g. La perspectiva del
desarrollo
Como hemos visto a lo largo de todo
este estudio, prosigue el debate sobre si
la integracin regional entre pases en
desarrollo contribuye a su desarrollo o si
es el denominado regionalismo NorteSur el que lo hace. Desde el punto de
vista de la relacin entre regionalismo
y la OMC este debate es ampliamente
irrelevante, porque lo que importa no es
la respuesta a esa pregunta, sino saber
qu variedad de APC es ms daina
para el sistema multilateral: la variedad
Norte-Sur o la variedad Sur-Sur. Una vez
aclarados los trminos de la pregunta la
respuesta es bastante sencilla.
Desde un punto de vista econmico nadie
rechaza que el acceso a los mercados
de los pases desarrollados puede
favorecer el desarrollo. Precisamente
99

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

por ello, los acuerdos Norte-Sur que


discriminan a los pases en desarrollo
que no son parte de los mismos
perjudican, al menos potencialmente,
el desarrollo de los excluidos. Los
acuerdos Sur- Sur, cualquiera que sean
sus efectos beneficiosos o perniciosos
para las partes, al menos no crean una
dificultad adicional para el acceso de
otros pases en desarrollo a los mercados
de los pases desarrollados. El riesgo
que generan para el resto de pases en
desarrollo (y para el sistema multilateral
en su conjunto) es claramente de menor
gravedad que la variedad Norte-Sur.
Desde un punto de vista arquitectnico y
poltico, y ms especficamente, desde la
perspectiva de la insercin de los pases
en desarrollo dentro del sistema global,
los acuerdos Norte-Sur crean dos grupos
de pases entre los pases en desarrollo.
Algunos de ellos pueden participar en
los planos multilateral y bilateral de las
relaciones comerciales internacionales,
mientras que otros nicamente pueden
hacerlo en el plano multilateral. Esta
discriminacin no es justificable en
ningn caso.
Por lo tanto no se pude concluir
que los acuerdos Sur- Sur no tienen
consecuencias para el sistema
multilateral. Al contrario, el sentido
comn indica que pueden tener efectos
dainos para algunos pases y, en
particular, para los pases vecinos.
Por lo tanto, deben mantenerse bajo
la vigilancia de la OMC. Pero el
argumento enfatiza que las reglas

100

multilaterales y la vigilancia deben


focalizarse particularmente en la
variedad de APC Norte-Sur, con el fin
de proteger los intereses legtimos de
los pases en desarrollo que quedan al
margen de los acuerdos preferenciales.
El sistema multilateral debe enfatizar
la responsabilidad de los pases
desarrollados de asegurar el acceso
no discriminatorio de los pases en
desarrollo a sus mercados.
Debe quedar claro, desde esta
perspectiva, que en un APC NorteSur las responsabilidades referidas al
sistema multilateral no son compartidas
por igual entre las partes del Norte y las
partes del Sur. Como ya he indicado,
detrs de la igualdad legal de las partes
en el acuerdo subyace una desigualdad
poltica y econmica fundamental:
en la prctica, un pas en desarrollo
difcilmente puede rechazar sumarse
a un APC con un pas desarrollado
grande (Estados Unidos o la Comunidad
Europea, por ejemplo). De hecho, es el
pas desarrollado quien escoge entre los
pases en desarrollo, en funcin de sus
propios intereses. Podemos tomar como
ejemplo en relacin con este punto el
acuerdo entre Chile y la Comunidad
Europea y sus estados miembros: no era
responsabilidad de Chile justificar el
acuerdo, sino de la Unin Europea en su
conjunto (Comunidad Europea y estados
miembros). Por qu stos otorgaron a
Chile un trato que no extendieron a sus
pases vecinos, con el consiguiente riesgo
de desvo de inversin, y todo el resto de
efectos polticamente distorsionadores

NDICE

Cmo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integracin regional?

de carcter ms general? La respuesta


principal es obvia, pero vale la pena
recordarla, porque a veces se camufla
con otras consideraciones: Chile no es un
exportador de productos agrcolas bsicos
como Argentina o Brasil (que tambin
es un exportador de acero, por ejemplo).
Pero, es esta respuesta coherente con el
espritu del sistema multilateral?
Dos consecuencias arquitectnicas
adicionales de los APC Norte-Sur (la
segunda claramente negativa, cualquiera
que sea el juicio sobre la primera) son que,
en la prctica actual combaten (consciente
o inconscientemente) la integracin SurSur y son (o pueden ser) utilizadas como
instrumentos para influir en otras polticas
de pases en desarrollo de forma acorde
con los criterios preferidos por el Norte.57
De nuevo, el acuerdo entre Chile y
la Comunidad Europea y sus estados
miembros es un buen ejemplo del primer
efecto: ha sido utilizado por parte de
la opinion pblica, en varios pases
latinoamericanos, como un argumento
en contra de sus respectivos procesos de
integracin subregional y en contra de la
conveniencia de negociar colectivamente
con la Comunidad Europea y sus estados
miembros, o con Estados Unidos.
El mejor ejemplo del segundo efecto es
la repetida estrategia de la Comunidad
Europea y sus estados miembros de
premiar con APC a pases (en Europa
Central y del Este, pero tambin en Asia

NDICE

57 Para uno de los primeros anlisis sobre la economa poltica de los APC Norte-Sur ver Bouzas y Ros
(1994).

Central o el mundo rabe) que cumplen


con ciertos criterios econmicos y
polticos, y aceptan algunas excepciones a
la liberalizacin comercial.
Estados Unidos tambin haba utilizado
esta estrategia (con Israel y Jordania,
por ejemplo). Sin embargo, como
resultado combinado del fracaso de
las negociaciones del ALCA y de la
securitizacin en la agenda comercial
despus del 11-S, Estados Unidos se ha
convertido en un verdadero especialista
en la aplicacin de ese enfoque. En todo
caso, todos los ejemplos confirman la
existencia de un rasgo de los acuerdos
Norte-Sur que el lenguaje convencional
intenta ocultar: su uso como instrumento
de influencia de los grandes poderes del
Norte.
Las instituciones multilaterales deben, al
menos, imponer a los pases desarrollados
la carga de la prueba en relacin a sus
acuerdos con pases en desarrollo (la
carga de la prueba de que no ponen en
dificultades el desarrollo de pases que no
son parte de ellos). Esta carga de la prueba
podra consagrarse fcilmente en una
regla, hacindola obligatoria en el proceso
de notificacin de los APC a la OMC.58

58 No me refiero a la carga de la prueba en un sentido procesal estricto (lo que no tendra sentido, adems, en un marco no litigioso como el del examen
de los acuerdos preferenciales por parte del Comit
sobre Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC).
Utilizo el trmino en un sentido metafrico: alguna
obligacin debera imponerse a las partes en dichos
acuerdos (al menos a las partes que son pases desarrollados) que les obligue a exponer argumentos y
evidencia que justifiquen que dichos acuerdos preferenciales no inciden negativamente sobre la situacin
de los estados que no son parte en los mismos.
101

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

IV. CONCLUSIN

102

NDICE
NDICE

Conclusiones

Tras la crisis del viejo regionalismo


en las Amricas, se impuso en todo el
mundo, sobre todo en Amrica Latina, un
nuevo paradigma de poltica econmica
internacional, que lo confiaba todo a la
liberalizacin, continua e ilimitada, del
acceso a los mercados. Y a este objetivo
deban orientarse los instrumentos
internacionales (acuerdos multilaterales,
regionales o bilaterales), concebidos como
second, third o fourth best respecto al
primer best: la liberalizacin unilateral.
En este contexto, era difcil encontrar una
va especfica de reflexin sobre el tema
de la integracin regional, que quedaba
subsumido dentro del de la liberalizacin
comercial.

Ms Favorecida- del artculo I),


y el de las polticas unilaterales,
prolongadas en acuerdos
bilaterales o regionales, a quienes
corresponde determinar al grado
de avance en la liberalizacin
(y los eventuales retrocesos o
vaivenes, en la medida permitida
por el sistema multilateral).

En segundo lugar, los principales


procesos de integracin regional
experimentan una crisis
importante. Este es el caso de
un proceso en el que haban
depositado muchas esperanzas,
como es el MERCOSUR, y
que ha perdido buena parte de
su relevancia. Pero tambin el
proceso de integracin europea ha
entrado en crisis. Sin duda, se trata
de una crisis que no impedir su
continuidad ni un funcionamiento
ms o menos adecuado, pero que
lo bajar del pedestal de proceso
en avance continuo y satisfactorio,
y ms bien lo conducir a un
progresivo deterioro que ya es
manifiesto.

En tercer lugar, los procesos


de integracin regional y de
conclusin de acuerdos bilaterales
se han diversificado mucho, en
primer lugar temticamente, pero
sobre todo geogrficamente.
Cada vez es ms obligado atender
a las diferencias entre ellos,
en contenido y en orientacin
poltica.

Los desarrollos ms recientes conducen a


un cambio de perspectiva:

NDICE

En primer lugar, la crisis


econmica ha mostrado que el
tema verdaderamente relevante
para el buen funcionamiento de
la economa mundial no es el
de los avances incesantes en la
liberalizacin sino, por un lado,
el de la salud interna de las
economas, que la liberalizacin
no asegura en absoluto, y, por
otro lado, el de los retrocesos en
la liberalizacin (el riesgo de las
espirales proteccionistas). Esto
permite situar en perspectivas
distintas el plano multilateral,
concentrado en la prevencin
de dichos retrocesos (artculo
II del GATT ms el principio
de no discriminacin Nacin

103

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

En el caso particular de Amrica Latina,


a estos desarrollos de mbito mundial
se ha sumado otro muy significativo,
referido a la propia liberalizacin en
materia de comercio y temas afines. Se
trata de que los estados parecen sentirse
ms cmodos en el marco multilateral
o en el de los acuerdos Norte- Sur que
en el regional. En el primero, o bien
alcanzan un gran protagonismo poltico
(caso de Brasil) o bien pueden ganar
(al menos desde el punto de vista legal)
batallas muy importantes, comenzando
por la de las exportaciones de banano y
siguiendo por la de la gasolina o la de
la crtica a las subvenciones al algodn
de Estados Unidos). En el plano de los
acuerdos Norte Sur, parecen mucho
ms dispuestos en muchos casos (Per,
Colombia o la propia Amrica Central) a
negociar acuerdos muy ambiciosos con
Estados Unidos que a profundizar los
procesos de integracin regional entre
ellos mismos.

104

Ante todo esto, el reto es el de buscar


cul es el espacio poltico y econmico
propio de la integracin regional. En esta
direccin se orientan los planteamientos
ms recientes, tanto los emanados del
BID, con su insistencia en los bienes
pblicos regionales, como los que
promueven gobiernos como el del
Ecuador, con su propuesta de Acuerdos
Comerciales para el Desarrollo que
conciben la integracin regional como
un marco de colaboracin poltica con
relativamente escasa incidencia sobre
las polticas econmicas (y que parecen
subyacer a la iniciativa de creacin de
UNASUR). Estos planteamientos pueden
encontrar un marco general de anlisis
y discusin en las dos secciones de la
segunda parte del presente estudio.

NDICE

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La Secretara de Integracin Econmica Centroamericana (SIECA), es el rgano tcnico


regional, constituido como persona jurdica, cuya funcin principal consiste en asistir tcnica y
administrativamente al proceso de integracin econmica centroamericana.
La secretara realiza sus labores en coordinacin con otras secretaras e instituciones
especializadas, a efecto de promover el desarrollo armnico y equilibrado de los aspectos
econmicos con los polticos, sociales y culturales, dentro del Sistema
de Integracin Centroamericana (SICA).
De conformidad con la actual estrategia de la integracin econmica de Centroamrica,
la SIECA concentra sus actividades en el perfeccionamiento del Mercado Comn
Centroamericano y en la insercin de la regin en la economa y comercio mundiales.

Con el apoyo de: