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Etica y

Administracin
Pblica
Documentos del Foro Iberoamericano
Isla de Margarita, Venezuela
Octubre de 1997

Centro Latinoamericano
de Administracin
para el Desarrollo (CLAD)
Secretara Pro Tempore
VII Cumbre Iberoamericana de
Jefes de Estado. y de Gobierno
Comisin Presidencial para
la Reforma del Estado (COPRE)

PRECIO $

Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD)
Calle Herrera Toro, Qta. CLAD
Sector Los Naranjos, Las Mercedes
Apartado 4181, Caracas 1010-A, Venezuela
Te!: 922395/3297/5953/4064/9930623 Fax: (582)918427
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Copyright Centro Latinoamericano


de Administracin para el Desarrollo
(CLAD), octubre 1997
ISBN: 980-6125-32-0
Prohibida la reproduccin
total o parcial
sin la autorizacin
expresa del CLAD.

INDICE
Pg.

Prlogo
Jos Alberto Bonifacio

Apertura del Foro Iberoamericano "tica y


Administracin Pblica"
Edmundo Gonzlez Urrutia

Los valores ticos de la democracia y la comunidad


iberoamericana
Ricardo Combellas

Los ciudadanos ante la corrupcin: reflexiones y


propuestas
Alberto R. Abad

25

La financiacin poltica y su impacto en la tica de la


administracin pblica en Amrica Latina
Daniel Zovatto G.

45

El financiamiento de los partidos polticos y su


repercusin sobre la tica de la administracin pblica
Humberto Njaim

77

La Convencion Interamericana contra la Corrupcin


Edmundo Vargas Carreo

93

Desregulacin, desburocratizacin y redimensionamiento


del sector pblico en la perspectiva de la tica en la
administracin pblica
Fernando Cepeda Ulloa

123

, Organismos ad hoc de lucha contra la corrupcin y


cdigos de tica
Jaime Rodrguez-Arana Muoz

141

, Organismos ad hoc de lucha contra la corrupcin y


cdigos de tica
Adelso Gonzlez Urdaneta

151

Prlogo

Jos Alberto Bonifacio

La propuesta del Presidente de Venezuela, Dr. Rafael Caldera, de adoptar


como eje convocante de la VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno el tema "Los Valores ticos de la Democracia", abri un amplio
espacio de reflexin para los gobiernos, que se hizo extensivo a las instituciones
polticas y sociales de la regin, convocadas a enriquecer un debate lleno de
facetas desafiantes y de relevancia para el propsito de fortalecer la
gobernabilidad democrtica.
En ese marco propicio, e invitado por la Secretara Pro Tempore de la VII
Cumbre Iberoamericana, el Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo (CLAD) recogi con entusiasmo la iniciativa de organizar el Foro
Iberoamericano "tica y Administracin Pblica", en la conciencia de la
importancia clave de este tema para el desarrollo en la regin.
La institucionalidad democrtica, si bien presenta saludables sntomas de
afianzamiento en los pases de Iberoamrica debido al extenso predominio de
gobiernos constituidos mediante elecciones libres, no puede descansar en la
confianza de estar instalada en un punto de no retorno, ni creer que la enorme
empresa de consolidar plenamente el Estado de Derecho ha culminado. La
decisin de los gobiernos de agendar para la VII Cumbre Iberoamericana una
parte importante de estas materias expresa el convencimiento de que las mismas
reclaman el mximo compromiso poltico, el consenso y la cooperacin entre los
pases hermanos.
Un principio comn a los aportes escogidos para esta obra, es que la
gobernabilidad democrtica est indisolublemente ligada a los valores ticos que
orientan el desempefio del aparato administrativo del Estado. La vocacin de
servicio en gobernantes y administradores de la res pblica a fin de lograr el
bien comn de la sociedad, tiene su fundamento en exigencias ticas que, como
la honestidad, la transparencia, la rendicin de cuentas y la responsabilidad,
Secretario General del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
(CLAD), Venezuela

entre otras no menos importantes, son tambin expectativas que la ciudadania


espera ver satisfechas por parte de aqullos. A su vez, todo indica que la
satisfaccin de tales expectativas es parte del tratamiento apropiado para un
diagnstico en el cual la desconfianza hacia la poltica y los partidos, la baja
concurrencia electoral y la apata por los asuntos pblicos son lugares comunes.
Si las democracias de nuestros pases no pueden apoyarse en una funcin
pblica profesional, competente, fundada en el mrito y, en consecuencia, capaz
de actuar eficaz y eficientemente en el desarrollo de las polticas pblicas que
respondan a las demandas de la ciudadana, la gobernabilidad tropieza con un
serio obstculo. Tambin si los mecanismos de articulacin y mediacin poltica
no operan con base en procesos que eviten la distorsin de la voluntad popular,
porque el financiamiento de los partidos carece de reglas claras que facilitan la
cuando el ejercicio del control de los
penetracin de intereses que la enajenan.
asuntos pblicos mediante la participacin de la sociedad no es viable por la
falta de oportunidades que la faciliten, o bien porque la misma se reduce a una
mera formalidad o a un recurso subalterno de legitimacin. 0, finalmente,
cuando la corrupcin y el enriquecimiento ilcito enseorean el espacio pblico,
ante la inexistencia, debilidad o desidia de los rganos de control.
La legitimidad de la democracia nace de la eleccin popular que da
origen al gobierno, pero tambin reclama su convalidacin en los
procedimientos que ste emplea en su desempeo, y se completa con resultados
que responden a demandas de la sociedad. La gobernabilidad democrtica
resultar favorecida si estas tres dimensiones de la legitimidad son atendidas.
Los procesos de reforma que han tenido lugar en la mayora de los pases de
Iberoamrica permitieron la correccin de severas distorsiones en el aparato
estatal y en la gestin pblica, y de ellos pueden obtenerse lecciones para el
futuro, que seguramente estar signado por nuevos desafios y oportunidades. Los
trabajos recogidos han prosperado en este frtil terreno, y desde all intentan
sumar elementos a la reflexin abierta.
El CLAD agradece a la Secretara Pro Tempore de la VII Cumbre por la
oportunidad de hacer un aporte a la reunin de Jefes de Estado y de Gobierno de
Iberoamrica. Tambin agradece a la Comisin Presidencial para la Reforma del
Estado (COPRE) de Venezuela, por su colaboracin para llevar adelante la
iniciativa.

Isla de Margarita, 15 de octubre de 1997

Apertura del Foro Iberoamericano


"tica y Administracin Pblica"

Edmundo Gonzlez Urrutia'

El Foro Iberoamericano sobre tica y Administracin Pblica que nos


convoca el da de hoy, es el ltimo de una serie de encuentros promovidos por la
Secretara Pro Tempore de la VII Cumbre, en preparacin para la Reunin de
Jefes de Estado y de Gobierno, a efectuarse en la Isla de Margarita los das 8 y 9
de noviembre del ao en curso.
Quiero dejar constancia de nuestro agradecimiento al Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, institucin que
generosamente patrocin la reunin de hoy. Asimismo, deseo agradecer a la
COPRE por su colaboracin.
La tica y la Administracin Pblica forman parte de los asuntos que
bajo el tema de los valores ticos de la democracia sern abordados en el VII
Cumbre. En este contexto se inscribe el tratamiento de la lucha contra la
corrupcin, la cual se ha convertido en un aspecto prioritario de la agenda
global. As pues, las deliberaciones de hoy representan un valioso aporte para el
debate y la reflexin en tomo a este asunto que concita la atencin de la
comunidad internacional.
Existe una profunda conviccin de que la ausencia de principios y valores
ticos en la administracin pblica es uno de los males que mayor dao produce
a nuestras sociedades, erosionando la confianza de la sociedad civil en sus
dirigentes, lo cual se traduce en cuestionamientos, apata y desgano del
ciudadano hacia las instituciones democrticas y los procesos electorales. Resulta
paradjico que, al tiempo que la democracia y la libertad se consolidan a escala
mundial, el fenmeno de la corrupcin se presenta como una de las principales
amenazas para las sociedades democrticas y un obstculo para el desarrollo
econmico y social. Por tal razn, hoy ms que nunca la lucha contra este flagelo
se erige como uno de los soportes fundamentales de la institucionalidad
democrtica .
Director de Poltica Internacional. Direccin General Sectorial de Poltica Internacional.
Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) - Venezuela.

La corrupcin ha llegado a comprender todas aquellas acciones que


comprometen la fe pblica, donde el funcionario utiliza su investidura para
provecho propio, valindose del engao, la mentira y otras expresiones
deshonestas. Esto nos revela que la corrupcin adopta una variedad de formas
que se manifiesta en un cmulo de actividades pblicas, capaz de extenderse
hacia otras esferas de la sociedad.
Visto que la corrupcin es un fenmeno global, enfrentarse a ella
demanda, tanto en el plano nacional como internacional, el esfuerzo
mancomunado y solidario de todos los pases y sectores que lo componen:
funcionarios gubernamentales, partidos polticos, jueces y dems miembros del
Poder Judicial, contralores, empresarios, hombres de negocios y el ciudadano
comn. Nuestro Hemisferio con la suscripcin de la Convencin Interamericana
contra la Corrupcin, adoptada y abierta a la firma en Caracas, en marzo de
1996, se ha constituido en firme abanderado de la lucha contra este delito,
siendo el primer instrumento internacional en esta materia.
Esta cruzada ha sido, igualmente, ejemplo para que en el plano universal
la Asamblea General de las Naciones Unidas haya adoptado una serie de
principios referidos a la lucha contra la corrupcin y el soborno en las
transacciones comerciales internacionales.
Sin lugar a dudas, todos estos esfuerzos se orientan a fortalecer las
instituciones democrticas, evitar distorsiones de la economa, vicios en la
gestin pblica y el deterioro de la moral social. Es en este sentido que resulta de
primordial importancia generar conciencia entre los pases iberoamericanos
sobre la existencia y gravedad de este problema, as como la necesidad de
fortalecer la participacin de la sociedad civil en la prevencin y lucha contra la
corrupcin.
La celebracin de este encuentro es una ocasin propicia para asumir con
renovado optimismo nuestro compromiso por una democracia slida y
transparente, tarea que nos obliga a emprender, desde la perspectiva de la tica,
una lucha frontal contra la corrupcin en todas sus manifestaciones; de este
modo, buscamos acabar con la impunidad de la corrupcin a travs de la
sancin.
Los valores ticos comprenden tambin el compromiso por una
democracia sustentada en la probidad y la eficiencia, donde el funcionario
pblico tenga como norte su disposicin de servicio a los intereses de la
colectividad y no aprovechndose de las condiciones inherentes al ejercicio de su
cargo para beneficio personal. As lo interpret el Presidente Caldera al colocar
los Valores ticos de la Democracia como el tema central de la VII Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.
Muchas Gracias.

Los valores ticos de la democracia


y la comunidad iberoamericana
Ricardo Combellas

Presidente
Comisin Presidencial
para la Reforma del Estado (COPRE)
Caracas - Venezuela

l. De la VI a la VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de


Gobierno
Est previsto para los das 8 y 9 de noviembre del presente ao la
celebracin en nuestra isla de Margarita, de la VII Cumbre Iberoamericana de
Jefes de Estado y de Gobierno. Se trata de un importante foro, donde se trazan
lneas estratgicas de accin para el mundo iberoamericano, asi como un lugar
de concertacin y coordinacin de esfuerzos, dentro del proceso paulatino y
perseverante de construccin de nuestra comunidad de naciones.
Como lo sealara el Rey Juan Carlos I de Espaa en la IV Cumbre,
reunida en Cartagena de Indias el ao 1994: "Un foro privilegiado para
reafirmar nuestra identidad y potenciar una accin concertada a travs del
dilogo franco y amistoso".
Un evento de esta naturaleza tiene una proyeccin que supera
tradicionales encuentros, no slo por la presencia de Cuba, reiteradamente
ausente de foros latinoamericanos, sino tambin por el puente que se abre a
Europa, gracias a la participacin de los Estados europeos unidos directamente a
la conformacin de nuestro ser nacional, Espaa y Portugal. Su participacin ha
constituido un factor fundamental en el redescubrimiento de la comunidad
iberoamericana, una de las cuatro comunidades, como bien ha anotado Uslar
Pietri 1, que integra, junto a la latinoamericana, la continental y la
tercermundista (venida a menos con la cada del Muro de Berln), la vocacin de
nuestros pueblos. Cierto que llenar de nuevo contenido la comunidad
iberoamencana exige mucha voluntad, mucha colaboracin, pero no es menos
cierto que hemos empezado a dar los primeros pasos.
La Cumbre Iberoamericana se inserta repito, dentro de novedosas formas
de dilogo y apertura de iniciativas, que enfrentan las nuevas realidades surgidas
del fin de la era bipolar, as como de los retos que afrontan los Estados,
consecuencia del impacto de la globalizacin. Tanto es as, que junto al dilogo
hemisfrico que abri la Cumbre de Miami, el ao 1994, Amrica Latina y
Europa se aprestan a iniciar encuentros cimeros, como lo revela la beneficiosa
acogida de la propuesta de una Cumbre Amrica Latina-Europa, lanzada
recientemente por el presidente de Francia, Jacques Chirac, con motivo de su
visita a algunos pases de la regin. Adems, el estmulo a la imaginacin
creadora que significa la estructura flexible de las cumbres y su reducida
configuracin organizativa, expresada en una secretara pro tempere, es
reveladora de la agilidad e informalidad, alrgica a la burocratizacin, que
caracterizan el desarrollo de este tipo de encuentros.
La Cumbre de Margarita est unida indisolublemente a la Cumbre de
Via del Mar. Esta ltima adquiri un perfil de naturaleza poltica que no se
encontraba tan marcado en las reuniones anteriores. A partir de ahora, la
defensa y consolidacin de la democracia, la mejor construccin y operatividad
1 Uslar Pietri (1986), pp. 181 Yss.

10

de sus instituciones, as como la voluntad manifiesta en pro de la internalizacin


de los valores que encarnan una cultura cvica, constituyen un claro y
contundente mandato para los Estados iberoamericanos. Como bien seal el
presidente Frei en su acto de clausura, el 11 de noviembre de 1996: "La
Declaracin de Via del Mar ampla significativamente el mbito de accin de
los demcratas de nuestra regin y contribuye a trazar un amplio esquema de la
cooperacin poltica en Iberoamrica'< .
En ella la dimensin tica de la gobernabilidad no poda dejar de
estamparse, so pena de quedar fallida y ofrecer flancos de vulnerabilidad. En el
prrafo 23 de la Declaracin se seala: "La raz tica de la actividad poltica - la
exigencia de valores y de sentido de vocacin por la accin colectiva - constituye
el fundamento ms importante del respeto hacia esta actividad. Elevar la calidad
de la poltica, de la dirigencia y del debate pblico debe ser una tarea compartida
por todos. Por ello, nos comprometemos a promover el prestigio de la poltica,
para revalorizar su papel en la vida diaria de nuestros conciudadanos, y a
estimular su participacin poltica y social. En este sentido, fortaleceremos,
desde la ms temprana escolaridad, los programas de formacin ciudadana y de
educacin para la democracia y la participacin". Igualmente, se destaca en el
prrafo 28: "La democracia se fortalece en nuestras sociedades cuando la
probidad, la responsabilidad y la transparencia se afirman y se consolidan como
rasgos esenciales del servicio pblico y de las prcticas de la sociedad civil y de
nuestra cultura poltica. Reafirmamos especialmente las meddas que toman
nuestros Estados para estimular estos comportamientos y prevenir la corrupcin.
La Convencin Interamericana contra la Corrupcin, suscrita en Caracas, el 29
de marzo de 1996, nos muestra que es posible tener criterios compartidos y abrir
espacios a la cooperacin en estas materias" 3 .
El tema central de la Cumbre de Margarita pretende desarrollar con
particular ahnco, las implicaciones de los valores ticos de la democracia. As lo
propuso el presidente Caldera en sus palabras, durante la clausura de la Cumbre
de Via del Mar: "La democracia no es solamente un sistema poltico, la
democracia es una forma de vida, la democracia es un compromiso en torno a
los valores morales que le dan consistencia y que la hacen invencible'" . Dentro
de este gran tema central, el presidente Caldera desgaj una serie de puntos
particularmente importantes a abordar, como son los casos de la defensa y
garanta de los derechos humanos, la lucha contra la corrupcin, la diafanidad
electoral, el derecho a la informacin veraz, el derecho de los pueblos a una
justicia recta y eficiente, y la justicia social internacional.

2 Frei (1997), p. 243.


3 Vid. Declaracin de Via del Mar, en Frei (1997).
4 Caldera (1996), pp. 2 Y3.

11

Antes de entrar a estos puntos medulares, quisiera estampar unas


reflexiones sobre la relevancia de la tica para la poltica, y de manera especial,
para la poltica democrtica.
Max Weber, en su celebrrima conferencia sobre la poltica como
vocacn", distingui dos mximas de accin tica, en su opinin
irremediablemente opuestas: la "tica de la conviccin" y la "tica de la
responsabilidad". La primera orienta la accin en torno a la satisfaccin de las
convicciones de la persona, independientemente de cuales sean sus resultados,
mientras quien se orienta por la tica de la responsabilidad toma en cuenta las
consecuencias previsibles de la propia accin. Me resisto a aceptar la
imposibilidad de congeniar las convicciones con el sentido de responsabilidad,
pero en ambos casos flamea una tica que dota de sentido a la accin humana.
Es cierto que la tica se traduce en responsabilidad de nuestras acciones
individuales y colectivas, y por tanto en las consecuencias de las decisiones,
actos y omisiones, pero no es menos cierto que la concepcin tica de la poltica
se sustenta en principios que orientan consecuentemente nuestras acciones; lo
contrario es la poltica pragmtica basada en criterios cortoplacistas, al servicio
de intereses parciales y la pura conveniencia egosta. En suma, el
embelesamiento y la vanidad del poder, su bsqueda y disfrute como un fin en si
mismo, el ms crudo maquiavelismo poltico.
Lo grave de la hora actual est en el creciente proceso de desustanciacin
de la poltica, que tiende a propagarse en detrimento de las valoraciones ticas.
Weber, dramticamente angustiado ante la prdida de sentido de la accin
poltica, se refiri a los dos pecados mortales de la poltica: la ausencia de
finalidades objetivas y la falta de responsabilidad.
El neomaquiavelismo, que se ha apoderado de los escenarios polticos en
nuestras latitudes, lamentablemente fomentado por las "novedosas formas de
hacer poltica", ha derivado en dos perniciosas consecuencias, ambas
profundamente desestabilizadoras de nuestras todava jvenes experiencias
democrticas: el desdibujamiento del bien comn, o dicho de otro modo, del
inters de la comunidad poltica, del demos, por encima de los intereses
sectoriales, y el predominio del "poltico pragmtico", caracterizado por su
acriticismo y espritu reduccionista, que maneja una visin parcializada de la
realidad, que gira en torno a la utilidad ftil y la inmediatez, donde campean los
esquemas manipuladores, el utilitarismo, el afn de dominacin. Como lo
destaca Garca-Pelayo: "esclavo de lo inmediato, del tiempo presente ante el que
meramente reacciona; su actividad es una actividad jornalera, que vive al da'" .
Rescatar los valores es iluminarnos ms con los valores de la ms genuina
tradicin occidental. Victoria Camps devela claramente lo que deseo expresar:
"No es cierto que no haya valores compartidos: es que ya nadie se encarga de
Weber (1967),pp. 163Yss.
6 Garca-Pelayo (1974), pp. 61-62.
J

12

pensar en ellos, de desarrollarlos, de decir qu sentido tienen o deben tener para


nosotros, ciudadanos de finales del siglo XX" 7 .
Esa tradicin nos pertenece tambin a los iberoamericanos. La heredamos
y la hemos enriquecido. Uslar Pietri lo recoge admirablemente: "Pertenecemos
por la cultura, las instituciones y la mentalidad al mundo occidental.
Proclamamos repblicas a partir de 1810 y no resucitamos alguna vieja
monarqua sagrada. Proclamamos los derechos del hombre, pertenecemos a esa
civilizacin, somos parte de ella, hemos nacido y crecido dentro de ese juego de
valores y nos seria imposible rechazarlos y repudiarlos para aceptar otros que no
podran tener vigencia efectiva" 8.
La democracia no nace, se hace, exige un esfuerzo de socializacin en
sus valores ms preciados, insuflar a los ciudadanos y a las instituciones de esos
valores, y as convertirlos en principios internalizados que guan nuestras
actitudes y comportamientos, en la sociedad y en la poltica.
Ello no significa abandonar o relativizar lo que Norberto Bobbio llam
democracia mnima'' , que pasa por el sagrado respeto de tres principios: 1) el
derecho a participar directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas;
2) la existencia de reglas procesales a que se someten los actores del juego
democrtico y; 3) la existencia de alternativas reales que permitan al ciudadano
seleccionar libremente entre una y otra.
Mucho se puede debatir, y efectivamente se ha debatido sobre los alcances
y limitaciones de la democracia mnima; la polmica entre los elitistas y los
participacionistas es expresin de ello, como el controversia! dilema de los
efectos nocivos del exceso de democracia sobre su misma viabilidad. Podemos no
estar de acuerdo con las restricciones que Bobbio, entre otros, impone a la
democracia para salvaguardar su preservacin, continuando con una tradicin
que entronca con Tocqueville, pero en ningn caso podemos negar, so pena de
pecar de obnubilados o fanticos, la dura experiencia que la historia
contempornea no ha hecho ms que comprobar: cuando se quebrantan los
principios de la democracia minima se termina sepultando la frgil democracia
que tanto cost construir.
Pues bien, la democracia mnima implica un profundo contenido tico,
que se expresa en la ponderacin de la tolerancia, el reconocimiento del
pluralismo poltico, el florecimiento del dilogo, en fin la aceptacin, como

7 Camps (1996), p. 110


8 Uslar Pietri (1986), p. 195.
9 Bobbio (1986), pp. 14 Yss.

13

patentiza Savater: "que todo el mundo tiene derecho a equivocarse pero nadie.
posee el de exterminar el error."10
En suma, convivir con los valores, comulgar con ellos, nos plantea la
inmensa tarea de encarnarlos en conductas concretas, adoptar una tica civil a
travs de la cual la poltica, la accin poltica, vuelva a interesar a densos
sectores, sobre todo los juveniles, que peligrosamente se desatienden no solo de
ella sino de la vida pblica en general.
II. El Estado de Derecho, los derechos humanos y la relevancia de la rama
judicial
Ya en los lejanos y siempre recurrentes tiempos de la Revolucin
Francesa, se erigieron los dos grandes pilares constitutivos de lo que desde
entonces se conoce como Estado de Derecho: la existencia de unos derechos
universales, inherentes a la humana condicin, y por consiguiente anclados en
un soporte de dignidad superior, que los jerarquiza por encima del Estado, que
debe protegerlos, fomentarlos, nunca mancillarlos ni violarlos, en fin,
autolimitacin tica del poder poltico en aras de servir a los valores superiores
que iluminan el orden estatal democrtico; y el principio de la divisin de
poderes, es decir su manifestacin en tres ramas (legislativa, ejecutiva y
judicial), cada una con su precisa esfera de competencias, unidas por un objetivo
comn, la defensa de la libertad.
Desde su gnesis el Estado de Derecho se concibi como un concepto de
lucha: frente a los privilegios impuls la igualdad ante la ley, frente al
absolutismo se identific con el reino de la libertad y las virtudes republicanas.
Hoy, independientemente de la latitud, el Estado de Derecho se asocia con la
defensa de la Constitucin, el imperio de la ley, la distribucin, no slo
horizontal sino tambin vertical, de los poderes del Estado, y la proteccin y
promocin de los derechos humanos. Adems, al contrario de las aberraciones
positivistas, que intentaron deslastrarlo de sus primigenios soportes ontolgicos
y axiolgicos, el Estado de Derecho se concibe en la actualidad como un
concepto cargado de valores, centrados, repito, en la nocin tica de la eminente
dignidad de la persona humana.
No obstante, ha sido largo el camino para que el Estado de Derecho se
perfeccionara, dada su evolucin desde la concepcin individualista, unida al
liberalismo, pasando por la fase de desustanciacin positivista, hasta su actual
concepcin como Estado social y democrtico de Derecho. As mismo, el
decurso de estos dos siglos ha presenciado su destruccin (por los totalitarismos
comunista y fascista), como su plida presencia, y hasta definitiva ausencia, en
los sistemas autoritarios.

10 Savater (1997), p. 167.

14

La lucha por el Estado de Derecho se remonta en Amrica Latina a los


rrusmos aos fundacionales de sus repblicas. Sin embargo, su efectiva
preeminencia, cual verdadero tormento de Ssifo, ha constituido una empresa
ardua e inagotable. Alguna sociologa positivista, de 'signo pesimista, incluso nos
conden a vivir una realidad, en palabras de Carlos Fuentes, "inhumana,
retrgrada y autoritaria" 11, donde la dictadura y los autoritarismos seran la
regla, y el mundo de la libertad y la democracia, la excepcin. En otras palabras,
el "gobierno de los hombres", el reino del despotismo y la arbitrariedad, se
sobrepondra como una fatalidad al "gobierno de las leyes", donde el poder se
enmarca y es limitado por el derecho.
Afortunadamente esta dura realidad ha comenzado lenta pero
vigorosamente a cambiar. El Estado de Derecho empieza a valorarse como un
concepto positivo y necesario, un componente irrenunciable de la experiencia
democrtica, una conquista civilizatoria, garanta y producto de un desarrollo
con rostro humano. As, cada vez ms es una opinin comn en nuestros pases,
que sin la institucionalizacin del Estado de Derecho los logros democrticos
siempre sern frgiles y precarios.
Signos alentadores de la nueva situacin lo constituye la mayor
conciencia de la necesaria jerarquizacin del Poder Judicial en la triloga de
poderes. No obstante, es grande el desafio que tenemos por delante, en la
superacin de la tendencia a infravalorarlo como "pariente pobre", un poder
secundario, manipulado, en definitiva, relegado dentro del sistema de
distribucin de los poderes del Estado. La reforma del Estado en Iberoamrica
no lograr sus objetivos si no garantizamos decorosamente en el ejercicio de la
funcin jurisdiccional, la independencia e imparcialidad del juez. Al unsono, la
lucha por los derechos humanos nos ha convencido de la necesidad de un orden
objetivo, nacional y supranacional, que proteja y fomente la carta de derechos, y
las correspondientes garantas, tal como se estampan en las Constituciones
republicanas y en los tratados sobre derechos humanos, y su percepcin no como
meras entelequias, sino como concrecin de valores por los que vale la pena
luchar.
En sntesis, hemos aprendido a valorar el Estado de Derecho en tanto
requisito insustituible de la democratizacin de nuestros sistemas polticos. Sus
implicaciones no admiten dubitaciones, interpretaciones interesadas o "saltos al
vaco". Sin divisin de poderes, sin respeto a los mbitos de actuacin de cada
uno de ellos, no hay Estado constitucional, y por supuesto, tan sencillo como
simple, quedan flagrantemente desguarnecidos nuestros derechos y libertades
ms preciados. Sobre esto no caben las medias tintas, aceptamos las reglas del
Estado de Derecho o las repudiamos. Si es el ltimo supuesto el que predomina,
utilicemos cualquier epteto, que sobre el particular abundan ("democradura",

11 Fuentes (1991), p. 46.

15

"rgimen plebiscitario", "gobierno paraconstitucional"), pero nos est vedado


mancillar el orgulloso concepto de democracia constitucional.

m. El derecho a la informacin veraz


El Presidente Caldera ha propuesto como un tema fundamental de la
agenda de la vn Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno,
la consideracin del derecho a la informacin veraz, enmarcado dentro del tema
central "valores ticos de la democracia". La actitud del Presidente no ha sido
abrupta ni circunstancial. Los que hemos seguido de cerca su itinerario
intelectual recordamos su clara postura, manifestada en la Comisin Bicameral
para la Revisin de la Constitucin venezolana, a favor de complementar la
libertad de expresin con la garanta del derecho de informacin veraz y
oportuna, dentro de los principios consagrados en la Constitucin.
El derecho a la informacin tiene su asiento en la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos, adoptada el ao 1948, y ha sido recogido, entre otros
relevantes acuerdos internacionales, por el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos, la Convencin Europea de los Derechos del Hombre y la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, tambin conocida como
"Pacto de San Jos de Costa Rica", en recuerdo de la ciudad donde se suscribi,
el ao 1969. Igualmente, el nuevo movimiento constitucional que experimenta
Amrica Latina a partir de los aos ochenta, ha significado la recepcin en las
cartas constitucionales, tanto del derecho a la informacin veraz como del
derecho de rectificacin o respuesta, mal llamado derecho de rplica.
No se puede desvincular el derecho a la informacin del desarrollo de las
libertades vinculadas a la comunicacin, sea en su dimensin histrica, desde las
libertades de expresin y pensamiento, pasando por las libertades de prensa y de
opinin, hasta la libertad de informacin; sea por su contexto dentro del
asombroso despliegue de la tecnologa informativa y la comunicacin masiva, y
sus consecuencias sobre las realidades actuales del poder, de tal forma, como
seala Castells, que "los flujos del poder se convierten en dependientes del poder
de los flujos" 12 .
No ha sido fcil, aparte de la lucha implicada en el reconocimiento de
todo nuevo derecho, la recepcin del derecho a la informacin, dadas
principalmente dos razones: primero, el derecho a la informacin es, a partir de
su consagracin en los tratados internacionales de derechos humanos, un
derecho "universal" que compete a todos los hombres, y no se circunscribe por
ende nicamente a los propietarios de los medios, ni al Estado, ni a los
periodistas; y en segundo lugar, por incorporar un plexo de facultades, que
transitan por dos vas, la comprendida en el derecho a dar o comunicar
informacin, y la comprendida en el derecho a recibir informacin.

12 Castells (1996), p. 66.

16

As, dentro de la primera va se incluyen, los derechos a no ser censurado,


publicar o emitir informaciones u opiniones (con lo cual se problematiza el
"monopolio profesional" de la informacin), el acceso y reserva de las fuentes, la
clusula de conciencia, y la investigacin y difusin de informaciones u
opiniones; y dentro de la segunda, los derechos al pluralismo informativo, y la
consiguiente libertad de seleccin de informacin, la informacin veraz y
oportuna, la proteccin de la honra y la intimidad, y la rectificacin o respuesta.
Junto a la preservacin de la honra y la intimidad, lo cual alude a la
proteccin Jurdica de un derecho fundamental tentado a vulnerarse por los
abusos de la libertad de informacin, la calificacin de veracidad representa una
dimensin, sin ninguna duda, de profunda valoracin tica. Pero qu realmente
significa informacin veraz?
Veraz no debe confundirse con verdico. No tiene razn de ser hablar de
un derecho que se cie a la relacin exacta de los hechos, entre otras razones
porque la relacin de los hechos admite variadas versiones e interpretaciones,
que solo el sosegado paso del tiempo logra, y no siemprel, aclarar. La respuesta
esta no SImplemente en errar (errar forma parte de la condicin humana), sino
en Incurrir deliberada e irresponsablemente en el error. Una sabia sentencia del
Tribunal Constitucional espaol del ao 1988, recoge acertadamente el sentido
de la interpretacin: "Cuando la Constitucin requiere que la informacin sea
"veraz" no est tanto privando de proteccin a las informaciones que puedan
resultar errneas cuanto estableciendo un especfico deber de diligencia sobre
el informador, a quien se le puede y debe exigir que lo que transmita como
"hechos" haya sido objeto de previo contraste con datos objetivos, privndose,
as, de la garanta constitucional a quin, defraudando el derecho de todos a la
informacin, acte con menosprecio de la veracidad o falsedad de lo
comunicado" 13 .
En suma, el derecho a la informacin veraz, dado su contenido tico y su
trascendencia pblica, merece su jerarquizaci6n en un debate sobre los valores
ticos de la democracia, y por tanto su justa consideracin en un magno evento,
como lo constituye la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.
3

IV. tica, Administracin Pblica y lucha contra la corrupcin


-La modernizacin, y consiguiente adaptacin a las nuevas realidades, de
la Administracin Pblica, constituye una dimensin sobresaliente de la reforma
del Estado. La tarea en nuestras latitudes es ardua, un camino empedrado de
dificultades. La burocracia, los estudios comparados no dejan de comprobarlo,
genera anticuerpos que la hacen reacia al cambio. La rutina, la tendencia al
secreto, la alergia al control democrtico, el enramado de intereses corporativos
y el clientelismo, hacen de ella una slida barrera, poco permeable al cambio.

13 STC/61l988, de 21 de enero

17

"

Bobbio 14 ha apuntado con agudeza, que el gran reto de la democracia


contempornea est en penetrar los amurallados recintos de la Administracin
Pblica y la gran empresa, regidas ambas por principios jerrquicos, distintos y
hasta antitticos, con la legitimidad democrtica. El desafio est en que, en
buena parte gracias a la actividad administrativa, fundamentalmente la
apartadora eleprestaciones ( la salud, la educacin, la proteccin de un ambiente
sano, la vivienda, para slo citar algunas), se generan (o deberan generarse) las
condiciones para el ms adecuado despliegue de los derechos sociales y la mejor
calidad de vida de los ciudadanos. En otras palabras, eficacia y eficiencia son las
palabras claves, lo cual exige cada vez ms, una sociedad civil vigilante, ansiosa
de participacin en su gestin, y por sobre todo solcita de transparencia y
control, ante los siempre acechante s zarpazos de la arbitrariedad, el privilegio y
la corrupcin.
Sin duda, este ltimo aspecto, el de la corrupcin, se ha convertido en un
factor primordial de deslegitimacin e ingobernabilidad de los sistemas
democrticos. Bien lo expres Bolvar: "La destruccin de la moral pblica
causa bien pronto la disolucin del Estado'T' .
La lucha contra la corrupcin tiene dos caras: la preventiva y la punitiva.
La primera implica un largo camino, que pasa principalmente por la educacin,
y laI consiguiente internalizacin en nuestros nios y jvenes, de valores
profilcticos, que los inmunicen ante las tentaciones corruptoras; la segunda
excede la accin gubernamental strictu sensu, en la medida en que la rama
judicial pasa a ocupar un relevante papel, tanto en la tipificacin de los delitos
como en el castigo de los delincuentes. Si hay un concepto que pueda medir el
mayor o menor grado de corrupcin es el concepto de impunidad. As mismo, el
Parlamento tiene un papel relevante, no slo en la sancin de la legislacin
adecuada, sino tambin en el mejor perfilamiento de su funcin contralora.
Igualmente, instituciones como el Ministerio Pblico y la Contralora o Tribunal
de Cuentas, cada una dentro de su rol especfico, tienen mucho que ofrecer sobre
este tema. Por ltimo, la opinin pblica, mejor dicho, la fuerza motorizadora de
tal opinin, canalizada a travs de los medios de comunicacin social, cumple un
destacadsimo papel en la publicidad y transparencia de la persecucin de los
delitos de corrupcin, as como en la investigacin periodstica que posibilita
abrir senderos para la posterior accin de las instancias legitimadas del Estado,
para precisar las correspondientes responsabilidades.
Un factor de la mayor importancia en la lucha contra la corrupcin, que
sintetiza aspectos propiamente ticos como instrumentales, lo es el control
social, que hace que el acto y el individuo corruptos sean rechazados por la
sociedad, evitndose as la complacencia y su aceptacin inocua por parte de
amplios sectores sociales.
14 Bobbio(1986), pp. 44 Yss.
15 Bolivar (1950), m, p. 107.

18

Las consecuencias de la corrupcin son deletreas, no slo en lo moral


sino tambin en lo econmico (la corrupcin encarece las transacciones
comerciales y desvirta los principios de la sana competencia en el mercado), y
en lo poltico, tal como lo revela la llamada "sociedad de cmplces".
De manera especial merece destacarse la iniciativa de poner en prctica
c0dIgOS de tica de los servidores pblicos, en funcin de internalizar valores en
su conducta, que se manifiesten en actitudes y normas de comportamiento, en el
universo donde despliegan su labor, y que incluye no slo el amplio abanico de
las relaciones con el pblico, sino tambin con los otros empleados y
funcionarios, y con los bienes bajo su custodia o administracin. Dentro de la
gama de valores que deben onentar la funcin pblica, como lo son entre otros,
la vocacin de servicio, la honestidad, la imparcialidad, la eficacia, la
responsabilidad, la dISPOSIcin a la respuesta oportuna, la veracidad, la pulcritud
y el decoro. y la informacin oportuna, deseo destacar de manera especial la
relevancia de la transparencia, y la limitacin y reduccin al mnimo
indispensable, de la reserva y el secreto, protervos hermanos, ms de la veces,
del delito, e hijos predilectos de los comportamientos autoritarios.

V. Partidos polticos y transparencia electoral


El cuestionamiento de las instituciones partidistas es uno de los males
mas recurrentes de las democracias contemporneas. Lo cierto es que se expande
la prdida de la fe de los ciudadanos en los partidos. consecuencia de variados
factores explicativos, con diverso nfasis en uno u otro sistema poltico. As, se
le arrostran a los partidos prdida de representatividad, anemia ideolgica,
incapacidad de construir proyectos alternativos, incuria tica, y pare de contar.
Esto ha tenido como efecto, desinters por la poltica, insatisfaccin, apata,
desencanto, y el auge de formas peculiares de irrupcin poltica, conocidas en
Amrica Latina bajo el vocablo "antipoltica", unidas todas ellas al rechazo de
los partidos tradicionales y la profesionalzacin de la poltica.
La conclusin es preocupante: las "causas" sustituyen las ideas, la
telegnica se sobrepone a la sustancia de los planteamientos, lo ftil y la levedad
del discurso de tanta mediocridad consagrada, avasalla la rigurosidad de los
proyectos polticos. Por supuesto, el cuadro se reproduce con o sin partidos,
mientras los factores reales que han conllevado la decadencia partidista se
mantengan inalterables.
Intentar a continuacin aportar (o por lo menos resaltar), algunas ideas
en pro de la reconversin o reinvencin de los partidos, en aras de los renovados
retos que les plantea un entorno altamente cambiante.
En primer lugar, es ineludible la mencin de la representatividad, el
aumentar
sus posibilidades de adecuada mediacin desde la sociedad civil
cmo
hacia el Estado. El tema no se puede desvincular de la reforma electoral, para as
retornar la confianza de la gente en los comicios, y jerarquizar el valor de la
participacin popular en un proceso abierto de seleccin de los gobernantes. Sin
19

'1 ~

duda, el logro de una mayor confianza y transparencia generar un mayor apego


del ciudadano hacia las reglas de funcionamiento del sistema poltico.
La representatividad est estrechamente ligada a la relacin de los
elegidos con los problemas de los electores, por lo cual los sistemas
personalizados de eleccin (sean uninominales, sean nominales) se han
constituido en un reclamo tan fuerte de la poblacin. El representante debe ser,
por excelencia, un exponente de las aspiraciones y demandas de sus
representados, en el sentido recogido magistralmente por Edmund Burke en
estas elocuentes frases, de permanente vigencia, de su discurso a los electores de
Bristol, Inglaterra, el 3 de noviembre de 1774: "Ciertamente, caballeros, la
felicidad y la gloria de un representante debe consistir en vivir en la unin ms
estrecha, la correspondencia ms ntima y una comunicacin sin reservas con
sus electores. Sus deseos deben tener para l gran peso, su opinin mximo
respeto, sus asuntos una atencin incesante. Es su deber sacrificar su reposo, sus
placeres y sus satisfacciones a los de aqullos; y sobre todo preferir, siempre y en
todas las ocasiones el inters de ellos al suyo propio" 16.
No se entiende hoy la representatividad sin la accountability, en otras
palabras, la rendicin de cuentas, precisa y oportuna, de la gestin
gubernamental por parte, en este caso, de los representantes elegidos, y por
supuesto, tambin por los partidos proponentes, dado el compromiso implicado
en las plataformas programticas presentadas en la lisa electoral. Adems, buena
parte de los cuestionarnientos a la legitimidad de los partidos se expresa en la
plida presencia, cuando no ausencia, de lo que Max Weber denomin como
"tica de la responsabilidad", que ordena tener en cuentas las consecuencias
previsibles de la propia accin. La gente aora ms tica de la responsabilidad
en sus dirigentes, una adecuada ponderacin de la pasin y la mesura, dentro de
los lmites que impone el arte de lo posible.
El combate contra la corrupcin, ese terrible flagelo convertido en factor
fundamental de erosin de la credibilidad democrtica, tiene mucho que ver con
los partidos, en la medida en que repudien a los cmplices de los cdigos
operativos que sostienen el secreto de la corrupcin, y asuman una posicin ms
militante en pro de la publicidad y transparencia, en la develacin del tenebroso
ocultismo que acompaa los hechos corruptos.
La mayor o menor capacidad de combate de la corrupcin por parte de los
partidos, est muy vinculada con el financiamiento de las campaas electorales,
pues, o bien los amordaza o bien los libera. La ley tiene que establecer normas
claras y contundentes, que garanticen la transparencia de los ingresos y gastos de
los partidos, y releguen al mnimo el misterio y el secreto sobre el origen de sus
fondos. El caso es que, sea a travs de sistemas de financiamiento pblico (los
cuales han demostrado ser ms equitativos), sea a travs del financiamiento

16 Burke (1942), p. 312.


20

pnvado o mixto, el sistema que se adopte debe privilegiar la publicidad y el


control democrtico, en la fiscalizacin de sus ingresos y gastos electorales.
Unas palabras sobre las ideas y los programas, trminos tan devaluados
en el acontecer poltico de hoy. Si los partidos. no abandonan el excesivo
pragmatismo y el cortoplacismo de su comportamiento cotidiano, quedarn para
el olvido, como flores marchitas, verdaderos cadveres, sepultados por la
infecundidad de su incuria ideolgica. Elaboracin y debate de ideas,
formulacin estratgica de sus contenidos, orientacin programtica de su
accin, fomentan la fuerza aglutinadora de un partido moderno, intelectual
organico, dirigente en la definicin de las metas y objetivos nacionales.
Una ltima rel1exin sobre la organizacin partidaria que reclama la
reforma del Estado. As como el modelo de partido centralista, frreamente
controlado por la cpula, devino funcional a la impronta centralizada del Estado,
los desafos a la gobernabilidad democrtica que presenta el necesario y
conveniente proceso de descentralizacin poltica y administrativa, exigen, y
exigirn cada vez ms, un modelo de partido ms flexible y descentralizado,
acorde no slo con la nueva realidad, sino con la inmensa responsabilidad de
guiar, coordinar, integrar, y sobre todo, dotar de sentido al singular y novedoso
proceso
VI. La justicia social internacional
El presidente Caldera consider ineludible incluir como aspecto
fundamental de lo valores ticos de la democracia el de la justicia social, y muy
en especial, su relevancia en el plano internacional. Vale la pena citar
textualmente los prrafos dedicados a ella en sus palabras. durante la clausura de
la Cumbre de Via del Mar: "Dentro de esta lucha por la justicia, no podemos
olvidar como uno de los valores ticos fundamentales en la vida de nuestras
democracias, el camino hacia la justicia social. La justicia social es uno de los
ideales ms nobles conquistados por la humanidad en este siglo que va a
terminar; luchar por ella, buscar la equidad, preocupamos por el bienestar de
nuestros pueblos, no olvidar que todas nuestras preocupaciones para el progreso
de nuestros pases por el desarrollo econmico, tienen como acompaante
indispensable el desarrollo social, porque al fin y al cabo, la economa es para el
servicio de la persona humana y no para el beneficio de quienes se lucren, esto
tenemos que plantearlo como una verdad fundamental en nuestros pueblos.
"Y luchar por la justicia social. Sentimos cuantas injusticias se realizan
contra nosotros en el plano internacional. El mismo problema de la deuda
externa, que ha sido tantas veces planteado, no ha encontrado soluciones porque
no ha logrado ser reconocido el principio de la justicia social en la esfera
internacional. As como dentro de cada pas la justicia social exige, de todos y
cada uno, lo necesario para que todos podamos encontrar lo medios de realizar el
bien comn, as la comunidad internacional, en la cual creemos y que cada da
se hace ms imperiosa con el proceso de globalizacin, reclama a todos los
21

pases y especialmente a los ms ricos y a los ms poderosos, el reconocimiento


de los derechos que tienen los ms pobres y los menos desarrollados para
encontrar, por sus propios medios, el camino de un desarrollo humano,
econmico y socal''!? .
El doctor angelicus jerarquiz a la justicia como la primera de las
virtudes morales, faro junto a la sabidura, de la ms noble accin del
gobernante. Tal como lo patentiza Jacques Maritain: "No basta con ser justo para
ser buen poltico, pero la justicia es condicin necesaria de toda buena
poltica"!".
Caldera defini la justicia social como "la que exige cuanto sea necesario
al bien comn", a diferencia de la justicia conmutativa, referida a la equidad de
los intercambios, es decir, la igualdad o equivalencia de lo intercambiado. El
concepto de justicia social internacional no significa otra cosa que trasladar el
concepto de justicia social a la esfera internacional, pues "la nocin del bien
comn no tiene por qu limitarse a los fines propios de cada comunidad
nacional, sino que cobra un mbito ms alto cuando se traslada al campo de la
comunidad universal'v? .
El concepto de solidaridad es correlativo al de justicia social, y por ende
el de solidaridad internacional al de justicia social internacional. La solidaridad
atiende ms directamente a las actitudes y comportamiento de los ciudadanos, la
justicia social al actuar de las instituciones.
Si bien la justicia social internacional ha tenido un relevante desarrollo
doctrinal, donde han cumplido un importante rollas encclicas post-conciliares,
no ha encontrado una plasmacin jurdica eficaz, tal como lo revelan estos
tiempos de iniquidad, desigualdad y desequilibrio internacionales.
En realidad, sus implicaciones constituyen un verdadero desafio a la
comunidad internacional. Aspectos como el de trminos ms justos del
intercambio comercial, cooperacin en la definicin de las agendas de inters
comn, obligaciones de los Estados desarrollados en funcin de la bsqueda de
un bien comn universal que excede sus especficos intereses nacionales, su
percepcin, en consecuencia, de la nocin de deberes que cumplir y no ddivas
que conceder frente a los Estados menos desarrollados, as como la lucha contra
toda discriminacin a los pueblos, en el mbito interno de los Estados y en el
mbito supranacional, constituyen expresiones recurrentes del mal llamado
orden internacional.
Con particular ahnco, y de consecuencias ineludiblemente negativas
sobre nuestros pases iberoamericanos, motivado tanto por la deuda social que se
acrecienta, como en sus repercusiones sobre la gobernabilidad, merece

17 Caldera (1996), pp. 5 Y6.


18 Maritain (s.f), p. 213.
19 Caldera (1970), p. 192.

22

mencionarse el caso de la deuda externa. Aspectos como la transferencia por


parte de los pases deudores, de ingentes recursos al exterior para saldar el
servicio de la deuda en detrimento de la inversin productiva interna, la
recurrente desigualdad en los trminos del intercambio comercial en perjuicio de
os pases productores de materias primas, los perniciosos efectos de tasas de
inters variables, que aumentan la carga de la deuda, y la propensin a polticas
proteccionistas de los pases industrializados, constituyen una manifestacin del
pesado fardo de una situacin cuya equitativo abordaje pasa necesariamente por
la debida ponderacin de reglas de justicia social internacional 20 .
En suma, el enfoque de la deuda externa independientemente de sus
formas de solucin, exige aceptar el principio de corresponsabifidad, tanto en su
surgimiento como en su dilucidacin. Y por supuesto, tiene una carga tica
indiscutible. como bien reconoci el documento de la Pontificia Comisin
Iustitia et Pax, publicado el 27 de enero de 198721 , Y referido a la consideracin
tica de la deuda internacional, donde se estampan los seis principios ticos
(crear nuevas solidaridades; aceptar la corresponsabilidad; establecer relaciones
de confianza; saber compartir esfuerzos y sacrificios; suscitar la participacin de
todos; y articular las medidas de urgencia y las de largo plazo), que deben servir
de base para la cooperacin, que superando los egosmos colectivos y los
intereses particulares, permita una gestin eficaz de la crisis del endeudamiento,
en aras del progreso en la justicia internacional, tanto en su dimensin social
como en su dimensin econmica.
VII. A manera de conclusin
La comunidad iberoamericana no est reida con otras comunidades a las
que se adhieran los pases miembros. Yo dira que ms bien son
complementarias y no antitticas. Sin embargo, como seal al principio, es
largo el camino que tenemos por delante, pues apenas hemos dado los primeros
pasos en la colaboracin por hacer realidad las finalidades que nos unen. Es
ms, carecemos todava de una fuerte conciencia de comunidad. Las lites
espaolas miran, en primer lugar y es lgico que as sea en la hora actual, a
Europa, as como los latinoamericanos intentamos retornar el viejo sueo de
nuestros libertadores. de forjar una comunidad de naciones, en palabras de
Bolvar. "una nacin de repblicas".
Ninguna de las dos direcciones niega el valor de la comunidad
iberoamericana, pues como apunta con su lucidez caracterstica Uslar Pietri: "La
nocin de la existencia de una muy significativa y plena comunidad cultural.
histrica y de mentalidades entre Espaa y la Amrica Latina es el hecho

20 Cfr. Yepes Boscn (1987), pp. 7 Y ss.


21 PontificiaComisin "Iustitiaet Pax" (1987), pp. 85-100.
23

""1

fundamental que no podemos ni debemos olvidar" 22 . Haciendo ms las sabias


palabras de Uslar Pietri, concluyo estas reflexiones: "Si de esta nocin de las
antiguas colonias espaolas y de Espaa pasamos al paso inmediato e inevitable
que est en la lgica misma del destino, que es el de la cooperacin de todos los
pases iberoamericanos, que resultara absurdo excluir, con el Brasil y su
inmenso potencial, y Portugal con su historia admirable de pas creador de
mundos, si hiciramos consciente y efectiva esa comunidad iberoamericana total
con todos los pueblos del continente de habla espaola y portuguesa, y con
Espaa y Portugal, las posibilidades de ese conjunto seran inmensas y seran
factibles, casi provoca desbocarse en imaginaciones y sueos esbozando todo lo
que podramos hacer juntos si saliramos de la crcel de aislamiento, en la que
venimos permaneciendo encerrados dentro de las fronteras nacionales, apegados
a viejos dolos impotentes y poco vlidos y sin tener visin para todo lo que nos
est ofrecido con la posibilidad de ese entendimiento y cooperacin para el bien
de todos sin predominio de nadie" 23 .
Las cumbres iberoamericanas se enrumban hacia esos objetivos. Su
destino, anchuroso y lleno de posibilidades, nos impiden abandonar tan
prometedor camino.
Referencias Bibliogrficas
Norberto Bobbio: El futuro de la democracia. Mxico, 1986.
Simn Bolvar: Obras completas. La Habana, 1950.
Edmund Burke: Textos polticos. Mxico, 1942.
Rafael Caldera: Ideario. La democracia cristiana en Amrica Latina. Barcelona, 1970.
Rafael Caldera: Palabras durante la clausura de la VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno. Via del Mar, Chile, 11 de noviembre de 1996.
Victoria Camps: El malestar de la vida pblica. Barcelona, 1996.
Manuel Castells: "La democracia electrnica", en Jos F. Tezanos (ed): La democracia postliberal. Madrid, 1966, pp. 59-74.
Eduardo Frei Ruiz-Tagle: Gobernabilidad democrtica. Santiago de Chile, 1997.
Carlos Fuentes: "Los hijos de Don Quijote", en Nexos, 157, Mxico, enero de 1991.
Manuel Garca-Pelayo: Burocracia y Tecnocracia. Madrid, 1974.
Jacques Maritain: Humanismo integral. Caracas, s.f
Pontificia Comisin "Iustitia et Pax": "Al servicio de la comunidad humana: una consideracin
tica de la deuda internacional", en Notas y Documentos. No. 12, Caracas, septiembrediciembre 1987, pp. 85-100.
Fernando Savater: El valor de educar. Barcelona, 1997.
Arturo Uslar Pietri: Godos, insurgentes y visionarios. Barcelona, 1986.
Arturo Uslar Pietri: "De visita en Espaa", en El Nacional. Domingo 8 de junio de 1997, p. A-4.
Max Weber: El poltico y el cientifico. Madrid, 1967.
Guillermo Yepes Boscn: "tica, deuda externa y deuda social", en Notas y Documentos. No 12,
Caracas, septiembre-diciembre, 1987, pp. 3-20 ..

22 UslarPietri (1997), p. A-4.


23 UslarPietri (1986), p. 191.
24

Los ciudadanos ante la corrupcin: reflexiones y propuestas


Alberto R. Abad

Ex-Secretario de Control Estratgico.


Jefatura de Gabinete de Ministros
Buenos Aires - Argentina
E-mail: dexcor@interar.com.ar

25

1. Aprendiendo del pasado


Si bien en nuestros das ha tomado una relevancia pocas veces vista, la
corrupcin como realidad poltica no es en modo alguno un fenmeno nuevo. Al
reflexionar sobre la situacin poltica en la Grecia de su poca (-590), el
reformador Soln aseguraba que la indigencia de algunos hombres buenos y el
derroche de ciertos hombres malos no era una buena razn para renunciar al
comportamiento virtuoso en los asuntos pblicos", Uno de los ms grandes
historiadores griegos, Tucdides, explicaba los xitos polticos del gran estadista
Pericles en funcin de su inteligencia e incorruptibilidad/ .
En trminos generales, podra afirmarse que una lnea de fuerza del
pensamiento griego est constituida por la primaca del bien comn respecto de
los bienes individuales, sin que esto signifique en modo alguno un desprecio por
los individuos. La tirana es el modelo de lo malo porque implica el exceso
arbitrario de una nica voluntad que configura los lineamientos de una sociedad
poltica. Tras la experiencia histrica de la tirana, se gener entre los filsofos
la necesidad de articular modelos de organizacin poltica que la superaran
definitivamente.
Platn y Aristteles repararon en la tirana como disvalor paradigmtico a
la hora de disear un modelo ptimo de organizacin poltica. El filsofo
ateniense sostena que los gobernantes no slo deberan recibir entrenamiento en
la msica y en la gimnasia, sino que tambin era menester que se hallaran en
posesin de la virtud intelectual, es decir, la prudencia". Aristteles, por su
parte, sealaba que el gobernante de una organizacin poltica ptima deba ser
virtuoso en un grado an mayor que un ciudadano comn. Segn Aristteles,
slo en el gobernante de una organizacin poltica ptima pueden coincidir la
virtud cvica y la ms alta virtud humana" .
Si bien es claro que los tericos polticos griegos en general no pensaron
en una sociedad con movilidad social, ni consideraron que hubiera que integrar a
las mujeres y a los esclavos a la esfera de la ciudadana, no por ello hay que
olvidar su sustancial aporte al pensamiento referido a la cosa pblica: la ligazn
necesaria de la actividad poltica con el bien comn. El resultado inmediato de
esta idea es que toda desviacin de tal tarea es 'corrupta', en la medida en que
transfiere al uso privado el patrimonio de la comunidad o lo comn.
Ahora bien, en el caso de Aristteles existe un elemento que atae
peculiarmente a la realidad poltica de nuestro tiempo. Su definicin de
ciudadano se basa en la posibilidad de alternar en la obediencia y el mando en
las magistraturas en general. La responsabilidad por los destinos de la poJis no
Soln, fragmento 16 M. L. West.
Tucdides, Historia de la guerra del Peloponeso, Il 65. Aristteles lo llama 'prudente'
por saber deliberar tanto sobre lo que es bueno para s mismo como sobre lo que es bueno
para el hombre en general (tica Nicomaquea, VI 5).
3 Plat6n, Repblica, IV 6.
4 Arist6teles, PoIitica, ID 4.
I

26

reposan, de este modo, exclusivamente en el gobernante, ya que gobernar es slo


un rol posible del ciudadano, y el ejercicio de la magistratura es acotado en el
tiempo. En la medida en que la comunidad debe conservarse y reproducirse
hasta poder emanciparse de las preocupaciones concemientes a las necesidades
bsicas, esta alternancia presupone que todo ciudadano sea virtuoso. En efecto,
la distribucin del poder como mtodo de autogobierno implica un presupuesto
normativo de educacin y perfeccionamiento de los sujetos polticos. De otro
modo, la comunidad se destruye.
Pero no slo los antiguos repararon en estos problemas. Al considerar el
principio de la democracia, Montesquieu -y no slo 15 - sealaba que, a
diferencia de un gobierno monrquico, donde "el brazo siempre levantado del
prncipe" basta para mantener el orden, el sistema popular de gobierno reposa en
la virtud. Cuando las leyes dejan de cumplirse, el Estado est perdido -dice
Montesquieu- "puesto que esto slo ocurre como consecuencia de la corrupcin
de la Repblica ,,6 .
2. La discusin hoy

Un filsofo de nuestros das ha sintetizado una idea comn' a estas


concepciones polticas. En su artculo "Atomismo", Charles Taylor pone de
manifiesto que el ideal de un agente que goza de derechos en una sociedad libre
no puede realizarse si el agente se limita a gozar de ellos como si se tratara de
una prerrogativa prepoltica. "El punto crucial aqu es: puesto que el individuo
libre slo puede mantener su identidad en una sociedad/cultura de una cierta
clase, tiene que estar interesado acerca de la forma de esta sociedad/cultura como
un todo'":
Por otra parte, en la reciente discusin sobre ciudadana" queda claro que
la ciudadana, concebida como conjunto de derechos y deberes, no es en modo
alguno la panacea de las sociedades democrticas, pero constituye un
instrumento que debera ganar para s una constante expansin con vistas al
perfeccionamiento de la vida social en general. El fundamento de tal diagnstico
se apoya en un factor decisivo: los ciudadanos, considerados individualmente o
agrupados en partidos polticos u otras organizaciones, se erigen en una
s Cf Rousseau 1 1, Del contrato social, ID 4.
Montesquieu, Del espritu de las leyes, ID 3.
7 Desde este punto de vista, no podra afirmarse que Platn haga hincapi en la actividad
del ciudadano, ya que el esquema que presenta en la Repblica es, a todas luces,
jerrquico y el concepto de ciudadano brilla por su ausencia. Lo que est presente en
Platn es la responsabilidad diferencial de cada miembro de la polis respecto de la
conservacin del todo poltico.
s Taylor C., "Atomism" en Philosophical Papers Il, Cambridge, Cambridge University
Press, 1993, pg. 207.
9 Verlos diversos artculos sobre el tema aparecidos en la revista Agora n 7. invierno de
1997.
6

27

necesaria instancia de control indispensable frente a imperativos de accin que,


a pesar de la urgencia de su implementacin, no siempre se desarrollan en los
marcos de la razonabilidad.
Cul es el propsito de la resea presentada ms arriba? En qu sentido
es posible que la enseanza de los clsicos no sea letra muerta?
A grandes rasgos, podramos decir que el fenmeno de la participacin,
focalizado en su rol crucial de prevencin de la corrupcin, no es un mero
agregado exterior al buen funcionamiento de un sistema democrtico. El
compromiso ciudadano, como ya lo vea Aristteles, cumple una funcin
esencial que comporta una doble dimensin. Por una parte, es el medium de
aprendizaje de disposiciones, competencias y cdigos para la accin. Por otra
parte, constituye la instancia de habituacin y educacin en las normas y valores
que son necesarias para la conservacin y mejora de todo sistema poltico.
Observemos de ms cerca el problema. La siguiente desagregacin
muestra por qu la participacin es un constitutivo de la vida democrtica:
Supera la visin de que la democracia equivale a votar. Si la participacin es
una obligacin responsable, porque involucra al ciudadano en la dinmica del
juego institucional y, por otra parte, ampla los espacios que contribuyen a la
creacin de derecho, es claro que el contenido de la democracia es irreductible al
voto. En cierto modo, la definicin de democracia como atribucin popular del
derecho de voto es el "grado cero" de su definicin. Por otra parte, como
definicin poltico-ideolgica, aparece como un discurso que, en ocasiones,
~ aora la efectividad de sistemas polticos que desconocen los derechos y
. garantas propios de la democracia.
Perfecciona el ejercicio de los derechos. Quin garantiza los derechos
ciudadanos? En primer lugar, la Constitucin y, en segundo lugar, las
instituciones. Ahora bien, la realizacin efectiva de esos derechos no es lo
Sil mismo que su consagracin formal. La realizacin efectiva requiere darles un
~ contenido a travs de la accin social. Pero para que sta potencie su
~ efectividad, es necesario contar con canales de participacin, que no slo deben
ser entendidos como meros vehculos para presentar demandas, sino tambin
como el lugar en donde se asegura el ejercicio responsable de los derechos.
Obliga al conocimiento de la cosa pblica'? . Todo actor proactivo tiene fines
y deseos que pretende realizar. Para realizar tales fines, ya sea individual o
colectivamente, debe ingresar en la esfera pblica y presentar sus demandas.
Tales demandas pueden expresarse en la forma de una protesta o pueden tener
un curso formal en las instituciones pblicas. Pues bien,
para que las
necesidades que se traducen en esas demandas puedan tener la debida
satisfaccin, el actor debe estar en conocimiento de una serie de procedimientos,
modalidades de accn y rituales propios de la accin poltico-institucional.

fa

'
11
I

10 Cf. Przeworski A. el al., "Las condiciones sociales e institucionales de la durabilidad


de las democracias", en Agora n 5, invierno de 1996, pgs. 67-86.

24900

28

Fortalece la accountability como proceso real. Podramos caracterizar a la


accountability como la "obligacin legal y tica que tiene un gobernante de
informar al gobernado sobre cmo utiliza, y ha utilizado, el dinero y otros
recursos que le fueron entregados por el pueblo para emplearlos en beneficio de
la sociedad gobernada y no en provecho del gobernante"!' . Esta definicin se
basa en lo que Kant llamaba la "frmula trascendental del derecho pblico"! 2 , es
decir, en el hecho de que las acciones que no soportan la publicidad son lesivas
del derecho. Ahora bien, es claro que es deseable que la accountabi/ity adquiera
gradualmente una mayor extensin!3 . Sin embargo, y por esta razn hablamos
de un proceso, el que adquiera una mayor extensin se facilita con la
participacin y presin de los ciudadanos en cuanto actores polticos.
Peter Eigen, presidente de Transparency lnternational, ha planteado el
problema que hemos analizado ms arriba en los siguientes trminos: "Cun
creble puede ser esperar que una maquinaria gubernamental corrupta -sin
hablar de la que lo es de forma sistemtica- se reforme a s misma?"!4 . Su
respuesta a esta pregunta es previsible: no es verosmil que un sistema corrupto
se "purifique" por generacin espontnea. Por consiguiente, la participacin se
erige en una suerte de contralor peculiar: en la medida en que el gobierno de
tumo no satisface las demandas sociales de transparencia, se deslegitima
automticamente .
A su vez, con una presin creciente de la ciudadana, los standards de
transparencia tienden a volverse cada vez ms exigentes. Ahora bien, como se
ver a continuacin, la corrupcin en sentido amplio no es una prctica que slo
tiene lugar entre los funcionarios pblicos y en el mbito estatal. En una gran
cantidad de actos corruptos existen dos partes que acuerdan para beneficiarse a
expensas de los dems y en contra de la ley. Por lo tanto, en estos casos es
tambin necesario que un privado se involucre en el ilcito: la apelacin a la
sociedad civil, en cuyo seno se desarrollan numerosos actos fraudulentos,
tampoco asegura la soluci6n mgica de la corrupci6n. Si bien la inclusi6n de la
ciudadana es absolutamente necesaria desde el punto de vista de un diseo
institucional que privilegie su rol como agente de prevenci6n, no debemos perder
de vista, de todos modos, que el gobernar y el ser gobernado son roles
transitorios y que, por lo tanto, no se trata de colocar el mal en la funci6n
11 Gonzlez Malaxechevarria A, "De la auditorla integrada a la auditora global en el
sector pblico: examen de los objetivos y contenidos de la informacin nacional
producida por el estado moderno", en Memoria de la Segunda Conferencia Internacional
de Auditoria Integral, Buenos Aires, 1995, pg. 224.
12 KantI., Sobre la paz perpetua, Madrid, Tecnos, 1991, pgs. 61-62.
!3 ce Mainwaring S., "La democracia en Brasil y en el Cono Sur: xitos y problemas",
en Agora, nO 5, invierno de 1996, pgs. 135-180.
!4 Eigen P., "tica, responsabilidad y transparencia: la teora puesta en prctica",
documento de la Sptima Conferencia Internacional Anticorrupci6n, Beijing, 1995, pg.

36.

29

pblica y el bien en la sociedad civil, sino ms bien generar un sistema de vasos


comunicantes que potencie el control y asegure la accountability.
Una reciente encuesta realizada en nuestro pas confirma estas
apreciaciones! 5 . La investigacin, que pretende cuantificar la evaluacin de los
distintos componentes del riesgo/pas de acuerdo con la percepcin de
potenciales inversores, llega a las siguientes conclusiones:
Importante
Total
Comoonente
Muv importante
Corruocin sector pblico
29.5
15.1
44.6
Corrupcin sector privado
16.0
20.3
36.3
A pesar de las tpicas limitaciones de la tecnologa de las encuestas, la
sumatoria de los dos escalones ms significativos muestra una reveladora
simetra en el componente tico de las prcticas pblicas y privadas.
3. Conceptualizando el problema
Llegados al punto de caracterizar la problemtica de la corrupcin,
debemos destacar que nuestra conceptualizacin del problema privilegia la
identificacin de los contenidos culturales, sociales y operacionales que dan
cuenta de las prcticas corruptas, con lo cual quedan en un segundo plano las
categoras tradicionales de anlisis que focalizan el problema en el
comportamiento del agente pblico .
. En este sentido, y por ser abarcativa tanto de actores del sector pblico
como del sector privado, nos parece adecuada la siguiente definicin de
corrupcin: solucin perversa de un conflicto de intereses que tiene lugar cuando
una persona obligada moral o legalmente hacia un inters ajeno, lo pospone en
funcin de un inters propio! 6 .
De hecho, la corrupcin no es una problemtica que pueda comprenderse
por la mera atribucin de responsabilidad a los funcionarios pblicos. Si bien el
Estado es un subsistema que influye de modo especial sobre la vida de las
distintas organizaciones polticas modernas, y posee prerrogativas ajenas a toda
otra institucin, se halla a su vez en una relacin de autonoma relativa respecto
de otros subsistemas, con los cuales entabla complejas relaciones e interacciones.
Es as que el creciente inters crematstico que ha despertado en la
comunidad internacional de negocios el alto nivel de fraude detectado dentro de
sus organizaciones -con costos a nivel pas que algunos estiman en el orden del
5% del P.B.!.!7 - da cuenta del grado de generalizacin de las prcticas corruptas
15 Zuleta Puceiro E., "tica y negocios en el contexto de la nueva cultura econmica
argentina, trabajo presentado al Primer Seminario Internacional - tica en las
organizaciones y transparencia en los negocios, Buenos Aires, agosto 1997, pg. 18.
16 Grondona M., La corrupcin, Buenos Aires, 1993, pg. 20.
17 Cortina L., "La sombra de la corrupcin", en La Nacin, Suplemento de Economa y
Negocios, 10/8/97, pg. 1.

30

y explica la necesidad de contar con aproximaciones metodolgicas que sean

abarcativas del fenmeno en sus mltiples manifestaciones.


Tambin es indudable que la corrupcin tiene una presencia mundial".
y si bien se puede afirmar, desde el punto de vista moral, que este factum es
indeseable, injusto y que, por ende, no debe ser, no debemos olvidar el punto de
vista poltico-institucional. ste, ms modesto en su planteo del problema, tiene
no obstante un mayor compromiso, ya que no slo reposa en buenas intenciones,
sino que debe dar cuenta de resultados. El planteo poltico institucional se centra
en una pregunta de esta clase: cmo es posible reducir la corrupcin a los
niveles mnimos socialmente aceptados? Desde ya, se da por supuesto el factum
de la corrupcin como rmora de la accin social.
Tengamos bien en claro que tal supuesto es slo metodolgico y no
supone en modo alguno la justificacin de cualquier nivel de corrupcin, por
mnimo que sea. Sin embargo, a la hora de emprender acciones concretas, no se
puede desconocer que la corrupcin es ante todo un problema cultural, en el
sentido de una dificultad y en el sentido de un objeto de anlisis. Por
consiguiente, la corrupcin debe ser correlacionada en principio con la moral
media de la comunidad en cuestin.
La moral media de una comunidad es un conjunto de creencias y
prcticas que cohesionan la accin social y le imprimen un sentido. No se trata,
por cierto, de principios claramente formulados o codificados ni de una creacin
personal de cada individuo. Funciona ms bien como horizonte de inteligibilidad
y marco de referencia transmitido y reproducido en la vida cotidiana. Nos
equivocamos, entonces, si limitamos el problema slo a la imputacin de
responsabilidad a los funcionarios qua funcionarios, es decir, en cuanto que
pertenecen a un estamento particular. Esto se debe a que i) los funcionarios son
ante todo sujetos sociales que participan de una moral media, y ii) este rol es
ocupado alternativamente por diversos sujetos sociales.
Qu hacer, entonces?
En este punto, solamente mencionaremos que para controlar las prcticas
corruptas es necesario contar, como minimo, con una apreciacin global del
fenmeno que supere los enfoques parciales y los preconceptos ideolgicos que
habitualmente oscurecen el anlisis. Debemos, por ende, identificar los
principales elementos que lo constituyen. describir sus principales
interrelaciones y distinguir claramente entre causas y efectos. En nuestro pas,
una visin polarizada consolid la costumbre de recostarnos fundamentalmente
sobre el incremento de las sanciones, creyendo que la mera letra de la ley
representaba un freno efectivo para el corrupto. Esto no es as porque , como
pensaba Alberdi, una ley no cambia una costumbre; en otras palabras, toda vez
que un sistema de sanciones no est acompaado por acciones simultneas que
18 Caiden O., "La democracia y la corrupcin", en Revista del CIAD, n 8, mayo de
1997. pgs. 24 s.

31

impacten sobre las causas que originan los comportamientos no deseables, no es


creble y se neutraliza en su accincorrectiva.
Con referencia a este aspecto, la encuesta citada en el pargrafo anterior
registra a la "severidad de las sanciones y penalidades" como una de las medidas
ms efectivas para prevenir la corrupcin. Slo es superada en preferencias por
"el mejoramiento de la situacin econmico-social del pas" y seguida por la
"eficacia y eficienciade la justicia y transparencia en la actividad de los partidos
polticos", en ese orden.
4. Apuntes sobre el fenmeno
El problema de la corrupcin es complejo. Para sistematizar lo dicho
hasta el momento, podramos enumerar una serie de notas que desalientan todo
enfoquesimplista. El fenmeno es:
Generalizado: no se halla en determinados pases, sectores, estamentos o
lugares, ni se presenta en una forma acotada, sino que invade todas las
actividades socioeconmicas sin distincin de fronteras ideolgicas, polticas o
geogrficas.
Internacionalizado: el vertiginoso desarrollo del comercio y las finanzas
mundiales, las distintas respuestas normativas de los pases y las caractersticas
operacionales de actividades corruptascomoel narcotrfico y el lavado de dinero
globalizaron irreversiblemente el fenmeno.
Sofisticado: Su perpetuacin sugiere que quienes cometen el delito se hallan
en posesin de un know how, que consiste no slo en evitar ser descubiertos, sino
tambin en la posesin de una 'ingeniera' tcnico-jurdica que los protege ante
la accin punitiva. De este modo, se genera una sutil reaccin a las tcnicas de
combate, las cuales, si bien mejoran su efectividad, por su carcter pblico,
ofrecen paradjicamente informacin estratgica necesaria para que quienes
cometenel delito intenten mantenerseindemnesa las sanciones.
Pluricausal: su origen y conservacin o reproduccin obedecen a una
compleja trama de condiciones. Estas causas cuentan con diversos grados de
importancia relativa, reflejan distintas realidades tico-culturales, estn
afectadas por la calidad del sistema normativo, por la fortaleza y grado de
apertura econmica que resultan de la solidez institucional, y son, en muchos
casos, de dificultosa identificacin y ponderacin. Por otra parte, como sucede en
la tematizacin de cualquier otro fenmeno poltico, el discurso sobre la
corrupcin se halla cargado de connotaciones que no facilitan una comprensin
integral
Cultural: el hecho ya comentado de que las prcticas corruptas sean
pluric:ausales, estn generalizadas.tengan escala internacionaly cuenten para su
supervivencia y reproduccin con sofisticado apoyo tcnico de distintas
disciplinas. pone de manifiesto el carcter prcticamente cultural de su status.
Esta conclusin, en el entendimiento de que la cultura crea valores, agrega la
complejidadadicional de su efecto negativo sobre el plexo de los valores sociales

32

vigentes, los cuales, en la medida en que son aceptados acrticamente,


retroalimentan el ciclo de las prcticas corruptas y degradan la moral media de
una comunidad.
Adicionalmente, como se sealara ms arriba, la internacionalizacin del
fenmeno hace que se trate de un problema que no puede ser resuelto
'localmente'. Lo que hoy en da conocemos como 'globalizacin' tiene ventajas,
pero tambin serios inconvenientes. La lgica de este proceso irreversible hace
posible acceder, en tiempo real, a descubrimientos cientficos y producciones
artsticas. Con todo, tambin genera consecuencias no deseables: los intrincados
sistemas de informacin que las tecnologas de comunicacin han desarrollado
son tambin utilizados con gran efectividad para actividades como el
narcotrfico, el lavado de dinero y el soborno internacional.
. Por otra parte, gran parte del dinero obtenido por prcticas corruptas
goza, por as decirlo, de la proteccin del secreto bancario que rige en numerosos
"parasos financieros". En otras palabras. el dinero obtenido ilegalmente en un
pas puede ser depositado bajo un estricto secreto que garantiza el anonimato del
delincuente y el desconocimiento de la cifra depositada. Y a esto se agrega el
ejemplo de paises como Alemania, Italia, Francia, Japn y otros. donde se
permite a los empresarios deducir los sobornos de sus declaraciones de impuesto
a las ganancias, pese a la recomendacin a contrario de la OCDE (abril 1996),
cuyo carcter no vinculante limita obviamente su efectividad'" .
Esto ltimo pretende ilustrar que la globalizacin del fenmeno no slo lo
hace ms grave, sino tambin arroja la conclusin de que la lucha no puede
disearse exclusivamente desde y hacia el interior de cada Estado particular.
Esta conviccin surge, asimismo, de los distintos documentos de
Naciones Unidas que tratan el tema, en panicular el "Manual de Medidas
Prcticas contra la Corrupcnv'", donde se destaca que i) parece ser que
ninguna sociedad desarrollada o en desarrollo es inmune a la corrupcin, y ii)
que los fondos a disposicin de las fuerzas corruptas, sobre todo en las
actividades criminales relacionadas con el trfico de estupefacientes, excede a
menudo la capacidad operativa de muchos pases y, en especial, la de los ms
atrasados econmica y socialmente.
Ante este estado de cosas, la respuesta ms plausible hace aparecer a la
cooperacin internacional como una herramienta clave para la prevencin y el
control. ya que puede aportar los recursos para desarrollar programas de
capacitacin, formacin e intercambio de datos. A nivel nacional, son contados
los casos en que se dispone de tal infraestructura.

19 Garcia Gonzlez C., "tica y economia", en Memoria de las Primel'W Jomadas de


tica Pblica, Buenos Aires, 1996, pg. 125.
20 Revi3ta "temocional de PoIltica Criminal, n" 41-42, N. York, Naciones Unidas,
1993, pg. 19.

33

Por su parte, el grupo de expertos sobre corrupcin, reunido en Buenos


Aires en marzo de 1997 bajo el auspicio de las Naciones Unidas, insisti sobre la
estrategia de la cooperacin internacional y concluy que la respuesta ms
efectiva a este problema sera la estructuracin de una Convencin Internacional
contra la Corrupcin y el Soborno.
En tal sentido, cobra especial relieve el significativo avance logrado por
nuestra regin, que coetneamente a las citadas propuestas, aprob en Caracas la
Convencin Interamericana contra la Corrupcin. Esta iniciativa, que cont con
el aval de veintids pases de la Organizacin de Estados Americanos (O.E.A.),
puso en vigencia, en trminos prcticos, un importante conjunto de medidas
preventivas que slo pudo lograrse por la firme vocacin poltica de los
presidentes signatarios.
Este instrumento, que corporiza la vocacin de luchar a nivel regional
contra el flagelo, evidencia la acuciante necesidad de compartir objetivos,
consensuar estrategias y coordinar recursos, como nica respuesta vlida ante la
magnitud del problema.

5. Cerrando el ciclo
La caracterizacin esbozada en el pargrafo anterior nos pone frente a un
problema de una magnitud y grado de criticidad poco habituales. Esto implica
que el dise.o de cursos de accin que permitan combatirla con razonables
expectativas de xito, debe incorporar una concepcin estratgica y un conjunto
de instrumentos que estn en lnea con la complejidad del desafio que ha de
asumirse.
Ahora bien, nuestra experiencia nos sugiere que, no obstante poner en
juego todos los recursos normativos y tcnicos desarrollados por distintas
organizaciones gubernamentales, el ciclo de control no cierra sin la intervencin
de los ciudadanos, toda vez que la lucha contra la corrupcin no slo debe
atender a sus mltiples causas e instrumentos, sino tambin a mltiples lugares
desde los cuales debe iniciarse y mantenerse de modo continuo y creciente.
Cules son, entonces, los elementos constitutivos de esa estrategia,
inclusiva de la imprescindible participacin ciudadana, y los modos de
articulacin que aseguren su efectividad?
Conocimiento del fenmeno: tratndose de un tema tan ideologizado, y cuyo
vocabulario y conceptos no slo se utilizan para comprender el fenmeno, sino
tambin para intervenir polticamente, es imprescindible abandonar la
declamacin para dar lugar a un estudio serio de distintos aspectos que lo
constituyen. Por ejemplo, es conveniente realizar peridicamente un
benchmarking sobre experiencias de combate en diversos pases, estudios de
legislacin comparada y, por supuesto, un detallado anlisis de la relacin que
existe entre las estructuras normativas, su poder preventivo y los modos de su
aplicacin.

34

Enfoque global: como ya vimos, en la medida en que se sofistican las


tecnologas operativas y los recursos para la proteccin jurdica y operacional de
los corruptos, la implementacin coordinada de las distintas herramientas
disponibles en el terreno de la administracin y el control gubernamental deben
ser utilizados sinrgicamente y en funcin de las culturas y las prcticas de cada
nacin. Por citar los ms conocidos: i) la desregulacin estatal y la
descentralizacin, ii) las campaas educativas y de comunicacin social, iii) el
fortalecimiento de la justicia y el rgimen de financiamiento de los partidos
polticos, iv) la responsabilidad de los funcionarios y su evolucin patrimonial,
v) los cdigos de tica y el conflicto de intereses, vi) los precios testigo y la
auditora de juicios.
Complementariamente, la cooperacin y coordinacin regional e
internacional se hacen imprescindibles para tener una respuesta integral que
cubra los distintos frentes de accin de las prcticas corruptas.
"Acciones simultneas: si bien la sancin de los actos de corrupcin es
fundamental no slo porque corresponde a lo que las leyes instituyen, sino
tambin porque fortalece la confianza en las instituciones y evita generalizadas
sensaciones de impunidad, es imposible solucionar o disminuir los ndices de
corrupcin si slo se acta sobre sus efectos. En consecuencia, es de primera
importancia identificar las causas estructurales que la originan, evaluar su
importancia relativa y focalizar la accin preventiva de la educacin y de la
comunicacin como armas bsicas para el combate. Slo acciones simtricas y
sostenibles sobre causas y efectos prometen soluciones crebles.
. Orientacin a valores y prcticas: toda vez que una prctica social es
investida de un valor, su significado constituye un fundamento para la accin de
los sujetos sociales, es decir, ciertas acciones se hacen por s o en desmedro de
otras en funcin del sentido que los agentes encuentran en ellas. Pues bien, es
necesario identificar claramente a la corrupcin como un disvalor y como una
prctica social. Un disvalor, en la medida en que genera injusticias, y una
prctica, en la medida en que se institucionaliza y genera ramificaciones cada
vez mayores. La corrupcin no es, en la mayoria de los casos, incidental. Por lo
tanto, para combatirla, deben generarse acciones que neutralicen la percepcin
social de la corrupcin como un fenmeno 'normal' y acotado.
. Privilegiar la educacin: ste es uno de los ejes centrales del tema en
discusin; todas las acciones que se desarrollen a partir del sistema educativo -en
sentido amplio- son vlidas y necesarias. Esto es as, ante la evidencia de que los
efectos ms deletreos de las acciones corruptas se manifiestan inexorablemente
en el entramado de los valores y prcticas que constituyen la moral media de una
comunidad.
En consecuencia, slo desde similar entidad estructural, asequible
fundamentalmente en el campo de la educacin y la comunicacin social, se
puede articular una respuesta que aporte soluciones efectivasy perdurables.

3'

Existen experiencias internacionales que dan cuenta de los importantes


resultados obtenidos a partir de esta conviccin. Hong Kong 21 y Australia'",
entre los ms exitosos, han desarrollado inteligentes polticas y sistemticos
cursos de accin desde sus respectivas agencias anti-corrupcin, lo cual
constituye un punto de referencia obligado para pases como los nuestros, que
tienen significativas asignaturas pendientes en la materia.
Enfoque participativo: como se podr comprender por lo expuesto hasta aqu,
es claro que el ciclo de control de la corrupcin slo se completa con la
participacin ciudadana. Como titular de derechos, el ciudadano debe reconocer
que en ellos est implcito un conjunto de deberes. Una de esas obligaciones
consiste, independientemente de que figure en el derecho positivo, en el control
de los gobernantes y en el compromiso con los destinos de la organizacin
poltica de la cual forma parte. Uno de los presupuestos de un Estado moderno es
que sus ciudadanos se interesen por la actividad poltica en sentido amplio, en
cuya ausencia, la democracia se transforma, como ya lo percibi de Tocqueville,
en un "despotismo blando".
Una vez que se ha comprendido la necesidad de formalizar el papel que el
ciudadano tiene en la prevencin, queda pendiente la tarea de determinar las
condiciones por las cuales la participacin puede ser efectiva. No se trata slo de
saber qu herramientas se han de aplicar, sino cmo ha de ser dicha aplicacin
si es que se quiere que tenga efectividad.
Uno de los recursos necesarios es la apertura de canales adecuados para la
idiosincracia de diversos sectores sociales. En efecto, dadas las diferencias de
educacin (que deberan resultar slo de diferencia de eleccin, pero no
desigualdad de oportunidades) y de modos de vida, es necesario que la
participacin no excluya a priori, por las caractersticas de su forma, a algn
grupo social. Por ejemplo, en lo que hace a las competencias necesarias para
elevar una denuncia o reclamo, no debe darse el caso de que el trmite sea tan
complejo que desanime al ciudadano o que le exija conocimientos demasiado
tcnicos o especficos.
Por otra parte, la comunicacin social en todos sus niveles debe estar
orientada a comprender y evitar el fenmeno. No es conveniente que el saber que
se genera sobre la corrupcin sea una prerrogativa de crculos de expertos. En
otras palabras, para tener efectividad y ser incorporado socialmente, el
conocimiento debe divulgarse y socializarse y, adems, de modo organizado,
sistemtico y estratgico.

21 De Speville B., "El control estratgico de la corrupcin: una revolucin silenciosa


durante dos dcadas", documento de la VII Conferencia Internacional Anticorrupcin,
Beijng, 1995, pg. 7.
.
22 Elliott L., "Ms vale prevenir que curar: prevencin de la corrupcin en NSW,
Australia", documento de la VII Conferencia Internacional Anticorrupcin, Beijing, 1995,
pg. 6.

36

La participacin ciudadana, si bien fundamental, no debe pretender para


s la realizacin de todas las instancias de este proceso. Por cierto, debe estar
focalizada en la prevencin y no en la sancin o investigacin (lo cual
corresponde a los rganos del Estado). De otro modo, se produce una
superposicin de funciones y confusiones sobre los medios y procedimientos
formales que garantizan la legitimidad del accionar estatal.
Al referirnos a la necesidad de que el saber sobre la corrupcin se
socialice, no podemos omitir la mencin de un factor esencial para tal fin. La
prensa en general puede tener en esta instancia un papel esencial. Si, por el
contrario, tuviera alguna restriccin, se generaran suspicacias sobre el
fundamento por el cual no puede gozar de libertad y, por otra parte, se lesionara
un derecho bsico.
Sin embargo, el equilibrio de la libertad de expresin tampoco debe
descuidarse. El ejercicio de la participacin debe ser responsable, ya que, de otro
modo, la informacin se transforma en difamacin. Una vez que se tiende el
manto de sospecha sobre algn actor, es muy dificil, aun cuando ste sea
inocente, restituir su honor.
Ahora bien, si se concibe o se pretende estimular la participacin
solamente a ttulo individual, no se lograr otra cosa que limitar su efectividad e
impacto como accin sostenida. En este sentido, las Organizaciones no
Gubernamentales (ONG) son la corporizacin de la auto-organizacin ciudadana
y se constituyen en un modo de intervencin cvica insustituible. Por esta razn,
si bien el objetivo de este documento se centra en las propuestas e iniciativas
llevadas a cabo desde el propio Estado, no podemos dejar de sealar por su
importancia cuantitativa y cualitativa el significativo aporte que esta clase de
organizaciones desarrolla en la Argentina" .
As pues, hemos identificado aquellas que tienen cobertura nacional y
concentran su esfuerzo en la canalizacin de la participacin ciudadana, en
aspectos relacionados con la transparencia institucional, la tica pblica y la
defensa del consumidor.
En general, sus propsitos se despliegan en una amplia gama de
actividades que, para decirlo de modo sinttico, abarcan:
Propuestas normativas para la gestin institucional transparente.
Conexiones internacionales para promover la participacin.
Difusin nacional de informaciones y nuevos desarrollos tericos.
Publicaciones peridicas sobre temas de su esfera de inters.
Organizacin de eventos de discusin e informacin.
Elaboracin de encuestas sobre percepcin de la corrupcin.
Acciones judiciales en defensa del ciudadano
Recepcin y vehiculizacin de reclamos.
23 Manfroni C., "Corrupcin, medidas preventivas", en Memoria d las Primeras
Jornadas sobre tica Pblica, BuenosAires, diciembre de 1996,pg. 90.

37

Asesoramiento tcnico especializado.


Por su estrecha relacin con el tema que nos ocupa, debe destacarse la
significativa participacin que les correspondi a muchas de estas ONG en las
discusiones previas y en la posterior difusin de la ya mencionada Convencin
Interamericana Anticorrupcin.
En la actualidad, cumplen un rol sumamente activo en las reuniones que
se desarrollan en distintas comisiones del Poder Legislativo, con motivo del
tratamiento del Proyecto de Ley de tica Pblica requerido por la Reforma
Constitucional de 1994.
Como reconocimiento a la seriedad de su accionar y a sus importantes
contribuciones, la Vicepresidencia de la recientemente creada Oficina de tica
Pblica, dependiente de la Presidencia de la Nacin, ha sido asignada a un
representante elegido por las ONG relacionadas con la materia.
6. Algunas experiencias
La Repblica Argentina desarroll durante el lapso 1989-1994 la
Reforma del Estado 1, que se constituy en uno de los ejes centrales del proceso
de cambio estructural ms profundo que registraran las instituciones econmicosociales de nuestro pas en los ltimos aos.
Para decirlo de modo sinttico, el accionar de tal Reforma se centr en:
desmonopolizar, desregular y liberalizar los distintos mercados en donde
actuaban los agentes econmicos.
descentralizar actividades que se hallaban concentradas a nivel federal, como
salud, educacin y construccin de viviendas y transferirlas a los estados
provinciales.
retirar al Estado nacional de las actividades empresarias, privatizando o
concesionando mltiples unidades de negocios donde ste actuaba con escaso
xito, no slo en trminos de rentabilidad, sino tambin en trminos de
satisfaccin de necesidades colectivas.
A partir del ao 1996, se emprendi una nueva fase, denominada
Reforma del Estado 11, que se fij como objetivos: completar los aspectos no
logrados del ciclo anterior y plantear nuevas reas de accin que pivoteaban, no
tanto sobre aspectos cuantitativos referidos a la racionalidad econmica y al
equilibrio fiscal, sino sobre un estadio ms cualitativo que se centra en el
rediseo institucional y en el fortalecimiento de los rganos responsables de la
gestin en el marco de las funciones indelegables del Estado reformado.
Las lneas de accin resultantes privilegian, consecuentemente, las
siguientes reas temticas: i) polticas pblicas orientadas a la satisfaccin del
usuario en el marco de programas de calidad, ii) eficiencia operacional a travs
de la gestin por objetivos y resultados, iii) transparencia y control, iv) desarrollo
social, v) participacin ciudadana. Como puede observarse, este proceso
evolutivo registrado en la prctica, acompaa en sus notas distintivas centrales la

38

teorizacin, actualmente en boga, que se centra en las denominadas reformas de


primera y segunda generacin"
En este marco de ideas, que incorpora implcitamente la
conceptualizacin de la reforma como una actividad de autorreflexin
permanente del aparato de gobierno, expondremos algunas experiencias -fruto
de nuestra actividad en el tema- centradas en el rea de la participacin
ciudadana.
l. Audiencia pblica en grandes organismos descentralizados
Considerando la importancia que tienen en la gestin gubernamental
argentina los organismos descentralizados responsables de la prestacin de
servicios directos a la poblacin, relacionados con la seguridad social, la
actividad regulatoria o la recaudacin de impuestos, se fij como objetivo central
su reconversin a la luz de las nuevas orientaciones conceptuales planteadas por
la Reforma del Estado 11.
Asimismo, se tuvo en cuenta que la gestin de estos organismos
registraba bajos niveles en su eficacia y eficiencia operacional, en el grado de
transparencia de la gestin y en la motivacin de sus recursos humanos, razn
por la cual su transformacin se hizo perentoria. A su vez, estas apreciaciones se
vean reforzadas por la significativa importancia de los fondos administrados por
esos organismos: ms de la mitad de los gastos del presupuesto de la
Administracin Nacional y prcticamente la totalidad de sus ingresos.
Con el objeto de instrumentar los cambios, se defini una metodologa de
trabajo que requera, para decirlo sintticamente, del diseo de un plan
estratgico orientado al ciudadano-usuario, a la medicin de resultados y a la
jerarquizacin de los recursos humanos, asegurando la transparencia de la

gestin".
En relacin con el tema que ocupa nuestro inters, la transparencia y la
participacin ciudadana, el plan pauta los siguientes compromisos:
Creacin de programas especiales destinados a potenciar o crear mecanismos
para la prevencin y deteccin de las situaciones de fraude o corrupcin.
Creacin de reas especializadas en la asistencia de reclamos o sugerencias
del pblico usuario.
Implementacin de un sistema de informacin que permita contar
peridicamente con estados contables y una memoria que integre y sintetice
dichos estados con los principales indicadores operacionales de la organizacin.
Convocatoria de una audiencia pblica, al menos una vez al afio, con el
objeto de que la mxima autoridad de a conocer los resultados de la gestin
econmico-financiera y operacional del ente que conduce.

24 Grabam C. & M. Naim, "The Political Economy of Institucional Reform in Latn


Amrica", paper presented to MacArthur Foundation /IDB Conference on Inequality
Reducing Growth in Latn Amerca's Market Economies, january 28-29, 1997,pg. 2.
25 Vase decreto n 928/97.

39

El procedimiento adoptado para el desarrollo de las audiencias pblicas


se basa en los denominados principios de oralidad, publicidad y participacin.
La oralidad implica que el mximo responsable de la gestin debe resear
la informacin econmico-financiera y operacional que d cuenta de la actividad
del ente de que se trate, a travs de una exposicin pblica. La publicidad ser
asegurada por la convocatoria de la audiencia mediante la publicacin en el
Boletn Oficial y en importantes medios de difusin masiva.
La participacin se abrir para todos los sectores o individuos interesados,
y se prev un registro de asistencia que garantice un trmite ordenado en su
desarrollo. Asimismo, un representante de la Sindicatura General de la Nacin,
rgano de control interno del Poder Ejecutivo, presenciar el desarrollo de la
Audiencia, para cuya realizacin se contar con su informe tcnico sobre los
Estados Contables y la Memoria. Por su parte, la Auditora General de la
Nacin, rgano de control externo dependiente del Poder Legislativo, actuar
como contador certificante de la citada documentacin econmico-financiera.
Como puede observarse, la lgica de la propuesta cubre los objetivos de
accountability y orientacin al ciudadano e institucionaliza una prctica
novedosa para nuestro pas, consistente en la habilitacin con carcter
sistemtico de la audiencia pblica respaldada por el soporte racional de un
sistema de informacin gerencial que suministra cauces ordenados y previsibles
para una participacin ciudadana responsable.
2. Reglamento de investigaciones administrativas
El rgimen disciplinario aplicable en la Argentina a los integrantes de la
administracin pblica nacional en ejercicio de sus funciones tiene por objeto la
verificacin de las faltas o infracciones cometidas, as como la aplicacin de
sanciones, sin perjuicio de las ulteriores acciones judiciales que correspondiere
realizar.
Los resultados obtenidos durante de la vigencia de este rgimen no
estuvieron a la altura de las expectativas que le dieron origen. La dilacin propia
de los trmites, el limitado compromiso de los responsables de su aplicacin y
seguimiento, y la escasa capacidad para deslindar responsabilidades e imponer
sanciones, lo relegaron a un status eminentemente formal y de mnima
credibilidad institucional.
En el marco de la Reforma del Estado Il, se dise un conjunto de
modificaciones que se centran en el fortalecimiento del control, la transparencia
y la celeridad procesal. Con especial nfasis, se incorpor el concepto de
participacin ciudadana, proponindose la figura de la audiencia pblica como
parte constitutiva del trmite de sumario.
El esquema utilizado se basa en la siguiente hiptesis: slo en cuanto se
transparentan los resultados obtenidos en etapas clave de la investigacin, es
posible lograr que quien realice la investigacin acte con una diligencia y
seriedad tcnica tales que le permitan colectar el conjunto de pruebas necesarias
para respaldar lgica y procesalmente las conclusiones a que arribe. En forma
40

paralela, el conocimiento pblico de los informes y las sanciones propuestas


operar como una seria advertencia para los agentes pblicos bajo investigacin
y para los responsables de aplicarlas, quienes son en general ms temerosos de
las sanciones sociales que de aquellas que no trascienden del mbito
administrativo.
La realizacin de la audiencia pblica, por obvias razones de eficacia
operacional, est sujeta a los sumarios que encuadren en alguno de los siguientes
supuestos: i) su objeto se refiera a funcionarios de alto nivel poltico o gerencial,
ii) significativa trascendencia institucional de la investigacin, iii) perjuicio
fiscal de relevante impacto econmico. Su desarrollo, previa publicacin en el
Boletn Oficial y en cualquier otro medio que se estime conveniente, ser
presidido por la autoridad que orden la investigacin. La concurrencia del
sumariado no es obligatoria; en caso de presentarse, tiene el derecho de ser
asistido por su letrado. Asimismo, el procedimiento obliga al responsable de la
sustanciacin del sumario a la lectura, en audiencia oral y pblica, de los
informes referentes a los actos conclusivos de su tarea.
En sntesis, esta propuesta habilita investigaciones abiertas y
transparentes, que representan un avance real en la actitud preventiva y en la
generalizacin de la accountability en el sector pblico.
3. Rgimen de contrataciones
Una de las reas de influencia de las prcticas corruptas, que
tradicionalmente estuvo limitada al conocimiento y manejo exclusivo de los
agentes pblicos y privados implicados en su tramitacin, es aquella referida a
las contrataciones de bienes y servicios.
Los alambicados procedimientos tcnicos, los significativos montos
econmicos en juego y la tpica utilizacin remunerada de "inside information"
generaron espacios de fraude donde la imaginacin perversa desarroll una
slida tecnologa al servicio de intereses personales.
Si bien los responsables del control disearon procedimientos especficos
para evitar esta situacin como: i) intervencin preventiva en el diseo de
pliegos de bases y condiciones, ii) verificacin independiente, en calidad y
cantidad, de la recepcin de los bienes o la efectiva prestacin de los servicios,
iii) la comparacin de los precios ofertados con precios testigos obtenidos a
travs de consultores privados e incluso la tercerizacin total o parcial de la
actividad de compras, la mentada imaginacin contina creando los anticuerpos
necesarios para persistir en su accionar corrupto.
Consecuentemente, y en lnea con la concepcin estratgica comentada en
la parte 5, se propuso un nuevo esquema normativo que incorpora distintos
elementos tendientes a fortalecer la transparencia, la participacin y la
prevencin.
Las innovaciones planteadas se centran en dos ejes bsicos: la
responsabilidad de los operadores, y la participacin ciudadana.

41

El primer aspecto se articula a partir de las distintas dimensiones de


responsabilidad implicadas en una concepcin ampliada de accountabi/ity:
responsabilidad solidaria, que incluye indistintamente al mximo titular de la
unidad que inici la contratacin, al titular de la unidad ejecutora y al
funcionario que decidi la adjudicacin.
responsabilidad temporal, que se computa desde el inicio de la gestin de la
compra hasta su total terminacin y cubre todas las etapas implicadas.
responsabilidad integrada, que abarca no slo el proceso de contratacin
como tal, sino tambin la fiscalizacin y el control de recursos empleados y los
gastos originados. Asimismo, debe asegurar la adjudicacin de la oferta ms
conveniente.
El otro eje temtico que corresponde al control preventivo por parte de la
sociedad, se instrumenta a travs de la denominada 'clusula de accin popular'.
Adems de institucionalizar el principio de la participacin, esta clusula
establece el necesario dietado de una ley especial que regular su funcionamiento
y fija a priori las siguientes pautas bsicas:
establece una accin, por la cual toda persona puede demandar ante el
Ministerio Pblico la responsabilidad personal de los intervinientes en los
procesos de contratacin.
son pasibles de ser demandados tanto los funcionarios con poder de decisin
como los particulares relacionados con la contratacin por las causales que se
determinen.
en los casos que correspondiere, los denunciantes tendrn derecho a percibir
una indemnizacin.
De esta sntesis surge claramente que el sistema propuesto recoge
plenamente la idea de habilitar la participacin plena de los ciudadanos, como
una lgica operativa necesaria para completar el ciclo de control previsto por las
restantes disposiciones normativas.
Adicionalmente, incorpora la corresponsabilidad de los actores pblicos y
privados en la concepcin e instrumentacin de las prcticas corruptas. Por otra
parte, la necesaria reglamentacin de los causales y casos de procedencia apunta
a ordenar y dar sustento al procedimiento que deben cumplimentar los
denunciantes, al mismo tiempo que garantiza la debida defensa de los
denunciados.
4. Sindicatura social
La Argentina cuenta con un modelo de control gubernamental de reciente
data, el cual, inspirado parcialmente en las experiencias canadiense y mexicana,
se basa en la existencia coordinada de un rgano de control interno, Sindicatura
General de la Nacin ~SIGEN, dependiente del Poder Ejecutivo- y otro, de
control externo, Auditora General de la Nacin -AGN, que reporta al Poder
Legislativo-.
La SIGEN, como auditor del Presidente, focaliza su accionar en el control
preventivo y utiliza la auditora integral como herramienta para la mejora de la
42

eficacia, la eficiencia y la economa de la gestin gubernamental en un marco de


transparencia. Asimismo, y en la inteligencia de la importancia crucial de la
correcta aplicacin de los recursos destinados a los programas sociales, ha
iniciado experiencias en el terreno de lo que se ha dado en llamar de un modo
genrico. "auditora social,,26 .
Bajo dicho concepto, la SIGEN entiende "la participacin organizada de
la comunidad en la supervisin de las acciones del gobierno y en el control de las
tareas que a ella le corresponde llevar a cabo como grupo social participante'?",
lo cual pone de manifiesto la estrecha correlacin conceptual con las propuestas
de participacin ciudadana anteriormente reseadas.
Son notas distintivas de la Sindicatura Social:
promover nuevas formas de control preventivo, sustentadas en la
concertacin de acciones.
responder a la comunidad en caso de inaccin, incapacidad o irregularidades
cometidas por servidores pblicos.
respetar las iniciativas y formas de organizacin de las comunidades
participantes.
reforzar la corresponsabilidad entre sociedad civil y gobierno.
propiciar la transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los
recursos presupuestarios.
Desde el punto de vista prctico, la Sindicatura Social se inicia mediante
la convocatoria a las comunidades beneficiarias de los programas sociales. El
paso siguiente consiste en brindarles informacin y asesoramiento sobre el
programa social implicado y su monitoreo. Posteriormente, son elegidos los
representantes de la comunidad y se los capacita conjuntamente con los
responsables de la ejecucin del programa.
Las oficinas centrales de la SIGEN tienen a su cargo la elaboracin de
pautas mnimas de control para cada programa y el diseo de la informacin
necesaria para el seguimiento y posterior evaluacin de los datos resumen
enviados por el representante comunitario.

7. Algunas conclusiones
Comprender el fenmeno de la corrupcin nos obliga a develar una trama
conceptual donde confluyen temticas de tpico corte tico-poltico, distintas
culturas organizacionales del aparato gubernamental, los asimtricos tiempos de
respuesta caractersticos de la Justicia y de los medios de comunicacin, el
inevitable impacto de las consecuencias no deseadas de la globalizacin, los

26Vzquez Cano L., "Experiencia institucional en la contralora social", en AA. VV.,


Participacin Ciudadana y Control Social, Mxico, M. A. Porra, 1994, pg. 39.
27 "Sindicatura Social, proyecto representante de control comunitario", documento de la
Gerencia de Control, SIGEN, Buenos Aires, 1997.
43

intereses crematsticos de pases que medran con actitudes no comprometidas y


los inconfesables objetivos de las multinacionales del delito organizado.
Esta suerte de Babel del no deber ser dificulta la conceptualizacin,
limita el desarrollo de estrategias adecuadas para afrontarlo y desgasta
sistemticamente gran parte de los esfuerzos actualmente en desarrollo.
No obstante, el desafio debe afrontarse pese al gigantesco poder
econmico-poltico de sus beneficiarios y a la incorporacin cultural de muchas
de sus prcticas como valores aceptados para poder acceder a importantes
posiciones sociales.
Modificar este estado de cosas requiere acciones estructurales que partan
de una clara inteligencia del problema, se continen en una visin estratgica
del tejido de causas y efectos que lo constituyen y concluyan con la obtencin de
un firme compromiso comunitario con los distintos cursos de accin que deben
encararse.
Este abordaje de las soluciones que, sin lugar a dudas, operar por
laboriosas aproximaciones sucesivas, no puede permitirse ni la ingenuidad ni la
improvisacin. Quienes incorporan como prcticas el fraude y la corrupcin no
las abandonarn fcilmente por obvias razones de conveniencia, y lo que es an
peor: por haberlas internalizado como modus vivendi.
Prrafo aparte para la hipocresa de los pases del primer mundo, que por
una parte, continan lucrando con el mantenimiento del status quo y, por la otra,
discurren sobre el impacto que produce en la competitividad la posible
deduccin impositiva de los sobornos o la cada vez ms preocupante
"infidelidad" de sus gerentes y empleados.
En sntesis, nuestra limitada apreciacin del fenmeno parte de
considerarlo como otra manifestacin perversa de la condicin humana. Con esa
conviccin, debemos definirnos y participar activamente en las acciones anticorrupcin, cualquiera sea nuestro posicionamiento econmico-social.
Con el objeto de evitar la usual dispersin de esfuerzos que caracteriza el
tratamiento de un tema tan complejo como el que estamos considerando, nuestra
propuesta plantea: i) en una primera etapa, el conocimiento profundo y
sistemtico del fenmeno en todos sus aspectos; ii) la implementacin de un plan
educativo y de comunicacin social responsable de transparentar en primer
trmino el fraude y la corrupcin y, a mediano plazo, generar las condiciones
para modificar las prcticas y disvalores actualmente aceptados; y iii) privilegiar
los distintos modos de participacin ciudadana, como poltica conducente al
cierre del ciclo de control.
Por qu insistimos en la participacin ciudadana? Aristteles nos dio la
respuesta: la alternancia en la obediencia y el mando en las magistraturas es un
elemento esencial de la ciudadana. Desde este punto de vista, velar por el
inters pblico no es slo una tarea de los gobernantes, sino tambin constituye
una responsabilidad de todos.

44

La financiacin poltica y su impacto en


la tica de la administracin pblica
en Amrica Latina
Daniel Zovatto G.

Senior Executive
Intemational IDEA (lnstitutefor Democracy and Electoral Assistance)
E-mail: zovatto@sol.racsa.co.cr;d.zovatto@int-idea.se
4S

1. Introduccin
Amrica Latina vive -desde fines de la dcada de los setenta y hasta la
fecha- el proceso de transicin a la democracia ms intenso y extenso de toda su
historial. Con la nica excepcin de Cuba, la totalidad de las autoridades
polticas latinoamericanas son hoy resultado de procesos electorales libres y
bastante competitivos, en la mayora de los cuales se respetan las reglas de juego,
sin querer con ello desconocer los serios problemas que an subsisten en algunos
pases.
Con el (r)establecimiento de la democracia en Amrica Latina y la
consiguiente rehabilitacin de los procesos electorales como elemento central de
la competencia por el poder poltico (se celebraron ms de 100 elecciones entre
1978-1996) 2 , los partidos recuperaron su papel de actores centrales de la escena
poltica. De esta manera, las organizaciones partidarias quedaron legitimadas
como entidades autnomas, provistas de personalidad jurdica plena mediante su
constitucionalizacin y con funciones de carcter general e inters colectivo.
Integrados en este nuevo contexto, tanto los antiguos partidos como las
nuevas organizaciones polticas empezaron a (re)activarse, volvindose ms
notorias, especialmente durante los perodos electorales, mediante su trabajo
proselitista. Consecuencia de ello, as como debido al progresivo encarecimiento
de las campaas electorales, cada vez ms apoyadas en la mercadotecnia, con
asesores extranjeros, encuestas y "focus groups", los gastos poltico-electorales
experimentaron un crecimiento exponencial 3 . Asimismo, la necesidad no solo

I HUNTINGTON, Samuel. "The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth


Century" (Norman: University of Oklahoma Press, 1991).
2 Vase un listado completo y un anlisis detallado de todos estos procesos electorales
en: "Elecciones y Democracia en Amrica Latina: 1988-1991. Una Tarea Inconclusa",
obra editada por CERDAS, Rodolfo; RIAL, Juan, y ZOVATIO, Daniel. IIDH-CAPEL,
1993. Vase, asimismo, la serie de "Boletn(es) Electoral(es) Latinoamericano(s)",
editados tambin por el IIDH- CAPEL desde 1989 a la fecha. Otra obra a consultar es la
que prximamente ser publicada en Espaa, por el Instituto de Cooperacin
Iberoamericana, bajo el titulo: "Elecciones y Democracia en Amrica Latina: 1992-1996",
editada por RIAL, Juan y ZOVATIO, Daniel.
3 Como bien apunta POSADA-CAREO, Eduardo: "Election campaigns elsewhere cost
even more. The rising cost of electioneering in the USA has even foreed prominent
politicians into retirement. The bill for the 1996 presidential election, at S800m, was
three times that of the 1992 campaign, while a similar amount was spent by those
contesting seats in Congress. Examples of high spending abound in Latin America too.
Ernesto Zedillo, the Mexican presidential candidate for the ruling Partido Revolucionario
Institucional (PRI), alone spent much more than the official limit of $40m in the 1994
campaign. Spending limits were also exceeded in local polls. (...) Figures for Brazil are
even higher. In the state of Pernambuco, the 1986 campaigns appears to have cost as
much as S7Om. In a recent study, Roberto Aguiar concluded that the total spent on the
1989 presidential election campaign in Brazil may have exceeded S2billon". Moneyand

46

de mantener aparatos partidarios en funcionamiento permanente sino, adems,


la de llevar a cabo campaas electorales crecientemente costosas coloc a los
partidos frente al problema de tener que recaudar grandes sumas de dinero, no
Importando muchas veces indagar acerca del origen de esos dineros o, incluso,
cerrando los ojos cuando las evidencias eran muy obvias. Se fue abriendo as,
paulatinamente, la puerta al financiamiento ilegal, al predominio cada vez
mayor de fuertes grupos econmicos, al trfico de influencia, a la corrupcin
creciente, y al flagelo del narcofinanciamiento" .
Por otra parte, y similar a lo ocurrido en las democracias europeas, la
gran mayora de los pases latinoamericanos introdujeron por ley, durante las
ltimas dcadas, una subvencin pblica dirigida a ayudar a los partidos
polticos a hacer frente a sus gastos propagandsticos y - en ciertos casos tambin para las actividades permanentes de estos. Las razones que motivaron la
adopcin de estas medidas fueron de ndole diversa: i) buscar aliviar la carga
financiera de los partidos y al mismo tiempo fortalecer la independencia de stos
de cara a fuertes grupos econmicos; i) tratar de crear condiciones de mayor
equidad en la competencia electoral entre los diversos actores polticos; y iii)
disminuir, hasta donde ello fuera posible, las causas tanto del financiamiento
ilegal, como del narcofinanciamento y de la corrupcin poltica. Junto a estas
normas, se elaboraron tambin otras tendientes a regular lo relativo a las
contribuciones de origen privado y se introdujeron asimismo ciertos mecanismos
para ejercer un mayor control pblico sobre las transacciones financieras de los
partidos.
Sin embargo, y pese a estas mltiples medidas, la necesaria
independencia partidaria respecto de los intereses particulares se encuentra hoy
amenazada como consecuencia de la creciente necesidad que tienen los partidos
polticos de enormes sumas de dinero. De esta manera, el tema del
"financiamiento poltico" -entendendo por tal la poltica de ingresos y egresos
de las fuerzas polticas tanto para sus actividades electorales como permanentes-,
ha venido cobrando, al gual que en otras partes del mundo, una importancia
cada vez mayor. La razn de ello es la proliferacin de escndalos que han
puesto al descubierto las prcticas ilegales de recaudacin y contribucin,
contrarias a los fundamentos de una doctrina democrtica y que evdencian, al
Elections in Colombia. The Economist. Latn America Regional Overview. Country
Forecast,4 quarter 1996. The Economist Intelligence Unit. pgs. 4- 10.
4 Como expresa GAMARRA "The prevalenceof elections in Latn Americahowever, has
brought to te surface a disturbing trend: allegations of illict funds entering electoral
campaigns. In the past two years, poltical parties and their candidates in Bolivia and
Colombia have been charged with receiving campaign contributions from narcotics
traffickers. Candidates in other countries have succwnbed lo the same type of electoral
financing. Those whc> have remained immune lo this trend are likely lo Cace similar
stuations in the near tbture. GAMARRA, Eduardo A. "The Art of Narc:ofunding".
Hemisphere Magazine.

47

mismo tiempo, las graves debilidades que existen actualmente en relacin con
los mecanismos de control previstos en las diferentes legislaciones electorales de
los pases de la regin? . De ah que este fenmeno constituya hoy, sin lugar a
dudas, uno de los temas centrales de la agenda poltica latinoamericana, no solo
por sus efectos negativos (trfico de influencia, narcopoltica, corrupcin), sino
tambin como conditio sine qua non -junto al importante y delicado tema del
acceso a los medios de comunicacin- para la celebracin de procesos electorales
verdaderamente competitivos 6 .
Por lo dems, este tema est estrechamente relacionado con el desencanto
generalizado que actualmente siente la gente con la poltica y con los partidos
7
polticos . Los escndalos continuos de corrupcin por una parte, y de
narcofinanciamiento por la otra, no hacen otra cosa que profundizar el
sentimiento de repudio que grandes sectores de la ciudadana sienten respecto de
la poltica y de los polticos, generando incluso en algunos pases condiciones
que afectan la estabilidad y gobernabilidad polticas. Pas tras pas, encuesta tras
encuesta, constatamos la pobre imagen que la ciudadana tiene de los partidos
polticos y de sus dirigentes, a quienes perciben como corruptos, faltos de
transparencia, persiguiendo nicamente sus propios intereses, e incumpliendo,
en la mayora de los casos, las promesas hechas durante la campaa electoral.
Lo anterior trae aparejado varias consecuencias negativas para la
legitimidad del sistema democrtico. La primera, la prdida progresiva del
prestigio de la poltica, la cual pasa a estar bajo sospecha, aunado a un
crecimiento creciente de la antipoltica y la consecuente aparicin de
"outsiders'". La segunda, un pronunciado desinters por la poltica lo cual se
traduce, entre otras consecuencias, en un aumento de los votos en blanco y votos
nulos, una disminucin en la identificacin y afiliacin partidaria, as como en
un incremento alarmante del abstencionismo (Colombia, Venezuela, Guatemala,
El Salvador, Hait, para citar algunos de los casos ms extremos y recientes). La
tercera, el ensanchamiento de la brecha entre los ciudadanos y la poltica as
5 ALCOCER v., Jorge. Introduccin y La Regulacin del Financiamiento y de los Gastos
de los Partidos Polticos: Un Terna Complejo, en "Dinero y Partidos". Compilacin de
Jorge ALCOCER V. Mxico, 1993. pgs. 15-25.
6 !bid.
7 Intemational IDEA. "Democracy Forum". Vase el resumen de las conferencias de
Marta Lagos y Daniel Zovatto sobre " The State of Democracy in Latin America. Chapter
5. pgs. 39-43. Estocolmo. Suecia. 1996. Vase asimismo los resultados de
Latinobarmetro de los aos 1995 Y1996. Marta Lagos. Chile.
8 La crisis poltica que vive actualmente Colombia y la crisis de legitimidad del
Presidente Samper prcticamente desde su llegada al poder son quizs el caso tpico en
nuestra regin. La revolucin encabezada por los jueces "manos limpias"en Italia como
consecuencia de los niveles descarados de corrupcin poltica a que haba llegado la clase
polftica tradicional en este pas es otro ejemplo paradigmtico de este fenmeno.
9 ZOVAITO, Daniel. La Polftica bajo Sospecha. La Nacin. Abril de 1996.

48

como el incremento del cinismo de cara a esta, todo lo cual repercute, de manera
cada vez ms clara, en una prdida progresiva de la confianza respecto a las
principales instituciones de la democracia representativa; fenmeno que de no
ser corregido a tiempo, tarde o temprano, puede llegar a afectar la legitimidad
misma de la democracia como sistema 10 .
Sin embargo, la clara centralidad y actualidad del tema contrasta con una
marcada escasez de trabajos acadmicos sobre esta problemtica desde la
perspectiva comparada sobre nuestra regin. Existen, eso s, monografias,
artculos y libros a nivel nacional, o bien anlisis comparados sobre unos pocos
11
pases , pero no un estudio a nivel latinoamericano, comprensivo no solo del
anlisis de los textos legales sino tambin de la informacin cuantitativa, similar
a las obras editadas por Herbert ALEXANDER "Comparative Political Finance"
y "Financing Politics: Money, Elections and Political Reform", o la de Arthur B.
GUNLICKS "Campaign and Party Finance in North America and Western
Europe" 1 2 Por ello, la pregunta Cunto gasta la poltica en Latinoamrica?
sigue a la fecha sin respuesta. Sin embargo, parte de este vaco ha venido siendo
progresivamente superado, si bien limitado a un enfoque estrictamente de
Derecho Comparado, por dos excelentes estudios pioneros que sirvieron de base
10 Para poner tan solo un ejemplo, quisiera citar el de una democracia estable y de larga
tradicin como la costarricense, en la cual de acuerdo a la ltima encuesta de Borge y
Asociados, cuando se le pregunt a los costarricenses si estaban interesados en la
poltica, un 54,8% respondi que decididamente no, slo un 35.3% dijo que si, mientras
el resto prefino no contestar. BORGE, Victor y Asociados. Encuesta de Opinin Pblica.
Junio-Julio de 1997.
11
NAVAS CARBO, Xiomara, La Financiacin Electoral en Amrica Latina.
Subvenciones y Gastos, que ser publicado prximamente por el FCE en la obra colectiva
''Tratado de Derecho Electoral Comparado Latinoamericano, editado por Dieter
NOm.EN, Sonia PICADO y Daniel ZOVAITO. Perfiles Liberales. Financiamiento de
Partidos Polticos. Nmero 41. 1995. Vase en especial el artculo de Toms JocelynHolt L. "Cuanto Gastan los Partidos Polticos? pgs. 39-41. POSADA-CARBO. op. cit.
pgs. 410. JARDIM, Torquato. "O Financiamiento Dos Partidos Polticos No Brasil".
versin mimeografiada. BORlA, Rodrigo. Partidos Polticos en Ecuador. Versin
mimeografiada. RIAL, Juan. Financiacin de Partidos Polticos en Uruguay. Versin
mimeografiada. AL VAREl, A. E. "Los partidos polticos, su fmanciacin y la
democracia", en La reforma de los partidos polticos. Financiamiento y democracia.
Caracas. Konrad Adenauer Stiftung. 1995.
12 ALEXANDER, Herbert. "Financing Politics: Money, Elections and Political Reform. 4
Edition. University of Southem California. GUNLICKS, Arthur. "Campaign and Party
Finance in North America and Westem Europe. Westview Press ALEXANDER, Herb
and SHlRATORI, Re. "Comparative Political Finance Among the Democracies".
Boulder, CO. Westview Press. "Political Finance in Europe". Alec T. Barbrook for the
Council on GovernmentaI Ethics Laws Annual Conference, 1989. "Royal Commission of
Electoral Refonn and Party Financng Research Studes". Royal Commission. 1991.
JournaJ ofLaw and Society. The Public Purse and the Prvate Capaign: Political Finance
in Israel. Menachem Hofuunfg. Volume 23 (March 1996).

49

para la preparacin de esta ponencia. El primero, "Regulaciones sobre el


Financiamiento Publico y Privado de los Partidos Polticos. Estudio Comparado
de 17 Pases Latinoamericanos", elaborado por el !FE (Instituto Federal
Electoral de Mxico). El segundo, "La Financiacin Electoral en Amrica
Latina. Subvenciones y Gastos", elaborado por Xiomara NAVAS CAREO, en el
marco del Proyecto: "Tratado de Derecho Electoral Comparado", editado por
Dieter NOHLEN, Sonia PICADO y mi persona y que prximamente publicar el
Fondo de Cultura Econmica de Mxico. Cabe asimismo destacar, dentro de esta
misma lnea de trabajo, el proyecto de investigacin comparado a nivel
iberoamericano -el primero y nico de su tipo a la fecha- que sobre este tema
lleva a cabo actualmente el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, a
travs de su programa CAPEL, bajo mi direccin acadmica y que estar
concluido a finales de 1997.
2. La financiacin y su relacin con la tica de la Administracin Pblica
Nadie niega hoy que el financiamiento poltico forma parte del debate
actual sobre corrupcin y tiene, precisamente por ello, repercusiones
importantsimas sobre la tica de la administracin pblica. Como ya tuvimos
ocasin de expresar, el problema de la financiacin de la poltica ha adquirido
una importancia cada vez mayor. Por una parte, el costo creciente de las
campaas electorales provoca que la incidencia del dinero sea cada vez ms
determinante. Como bien expresa Juan MELECIO, "En poltica hay cuatro cosas
que son importantes: el dinero, la disponibilidad del dinero, el uso que se le d al
dinero y los efectos del dinero'":' . Por tanto, la importancia del tema es obvia,
entre otros, por los siguientes factores: i) la forma en que se utilice el poder del
dinero para influenciar la seleccin y la eleccin de candidatos a puestos
electivos; ii) el peligro que representa el dinero como fuente de compromisos en
beneficio de intereses particulares en lugar del bien general; iii) la realidad de
que la abundancia de dinero de unos y la carencia de otros puede afectar la
efectividad del debate y el mensaje poltico; y iv) la probabilidad de que el uso
impropio del dinero pueda dar margen a prcticas que afecten el resultado de la
eleccin.
Desde esta perspectiva, es claro entonces que la influencia de los donantes
es creciente y a menos que se establezcan correctivos a esta situacin, se pone en
juego ni ms ni menos que la transparencia y legitimidad no slo del proceso
electoral sino del poder poltico mismo. Si a esto le sumamos, como bien expresa
HUMBERTO DE LA CALLE, "la presencia del dinero negro en las campaas,
13 MELECIO, Juan R. El Financiamiento de los Partidos Polticos y los Candidatos en
Puerto Rico y en los Estados Unidos de Norteamrica. Ponencia presentada en el
Seminario Taller Comparado sobre: Financiamiento a Partidos Polticos y Campaas
Electorales. Guatemala, 1 al 5 de setiembre de 1997, organizado por el TribunalSupremo
Electoral de Guatemala con la colaboracin de International IDEA, MINUGUA y la
Embajadade Suecia. Pgs. 12. Versinmimeografiada.

so

la relacin con la tica pblica es evidente y las consecuencias sobre la


legitimidad an ms vehementes". (As) "... resultan indiscutibles los nexos
entre financiacin poltica y tica pblica. En los casos ms extremos, la
infiltracin de recursos provenientes de organizaciones del narcotrfico genera
compromisos que se expresan en acciones de carcter legislativo que han sido
reprochadas por la opinin pblica. Varios intentos de modificar las normas
sobre el enriquecimiento ilcito y otras dirigidas de modo directo o indirecto a
favorecer ciertas actividades delincuenciales han abortado luego de un intenso
rechazo de los medios de comunicacin y la opinin pblica en general. Pero al
lado de este fenmeno especfico, y con races quizs anteriores a l, se sabe que
los compromisos derivados de la financiacin pueden ser retribuidos con favores
que hacen parte de un ms amplio esquema de corrupcin administrativa. As
mismo, los compromisos financieros adquiridos en exceso de los topes y
limitaciones legales se convierten tambin en fuerza determinante para que los
elegidos acudan igualmente a esquemas de corrupcin en su propio beneficio.
Mirado as el problema, es claro que todo esfuerzo en favor de la vigencia de los
controles, el respeto a los lmites y la transparencia y publicidad de la
financiacin poltica, no slo contribuye al mejoramiento y legitimidad del
sistema democrtico sino tambin a la aclimatacin de la tica en la
administracin pblica"!".
En efecto, desde el punto de vista terico, el financiamiento de la poltica
no debera, en principio, ser una actividad corrupta en s misma ni llevar en s el
germen de la corrupcin. Todo 10 contrario, pareciera lgico y sobre todo
necesario para la salud de la propia democracia la existencia de un cierto grado
de financiacin, tanto pblico como privado, del quehacer poltico y electoral por
ser estas actividades centrales para la consolidacin y sostenibilidad del sistema
democrtico.
Sin embargo, con demasiada frecuencia desafortunadamente, se identifica
el tema del financiamiento de los partidos y de las campaas electorales como
14 De la Calle, refirindose al caso concreto de Colombia, expresa: "Lamentablemente,
en el caso colombiano la situaci6n ha adquirido caracteristicas de crisis poltica. Las
acusaciones sobre infiltracin de fondos provenientes del llamado Cartel de Cali en la
pasada campaa electoral ha provocado una dificil situaci6n, an no superada totalmente.
Incuestionablemente, a raz de ello, la fmanciaci6n de las campaas ha adquirido en
Colombia una importancia inusitada, no exenta de una fuerte dosis de crispaci6n poltica.
La discusi6n poltica no cesa y, de cierto modo, el tema predominante en los ltimos 3
aos ha girado en torno a estos hechos. Esa fmanciaci6n gener6 una crisis poltica de
grandes dimensiones que incluy6 la denuncia presentada por el Fiscal General de la
Nacin en contra del Presidente de la Repblica. DE LA CALLE, Humberto.
Financiamiento a Partidos Politicos y Campaas Electorales. El caso Colombiano.
Ponencia presentada en el Seminario Taller Comparado sobre: Financiamiento a Partidos
Politicos y Campaas Electorales. Guatemala, 1 al 5 de setiembre de 1997, organizado
por el Tribunal Supremo Electoral de Guatemala con la colaboraci6n de International
IDEA. MINUGUA y la Embajada de Suecia. Pg. 2. Versin mimeografiada.

~l

una de las causas principales de la corrupcin poltica. Antes de continuar con


nuestro anlisis cabe sealar que por corrupcin en el mbito de la financiacin
poltica entendemos, para decirlo en palabras de LANDFRIED, "el mal uso y
abuso del poder, de origen pblico o privado, para fines partidistas o personales,
a travs de la violacin de normas de Derecho" IS . Es decir, como bien seala
NAVAS CAREO, la entrega de dinero o bienes, as como la prestacin de
servicios, que se realizan en forma encubierta y/o ilcita, a favor de un partido
y/o candidato por una o ms personas (natural, jurdica, nacional, extranjera o
tambin autoridad o funcionario pblico) con el fin de obtener un beneficio
posterior 16. De esto se desprende, como bien destaca la citada autora, que para
poder hablar de corrupcin en la recoleccin de fondos electorales, se debe en
primer lugar determinar si la contribucin es en s ilcita, ya sea por la fuente de
la cual proviene, por el monto de la misma, o bien por el fin con el que la misma
se realiza.
Por ello, y dada la complejidad que este tema presenta, todo intento de
dar respuesta a esta interrogante demanda abordar el tratamiento de la misma de
manera desagregada. Veamos.
Un primer punto a considerar pasa por el hecho de admitir que para la
sobrcvivencia de la democracia se requiere de un cierto grado de apoyo
financiero dirigido a los partidos y a las campaas electorales. El debate pasa
entonces por determinar. como acabamos de sealar, el origen de esos fondos, el
monto de los mismos, as como las razones o fines por el cual se hacen esos
aportes Con base en las observaciones previas, una primera observacin radica
en el hecho de que la falla de limites de gastos electorales aunada a la
circunstancia de que generalmente son pocos los polticos que tienen acceso a
grandes cantidades de dinero, conllevara el peligro de que las personas o grupos
con grandes recursos econmicos seran los que en principio -y digo en
principio y no necesariamente- estaran en condiciones de ganar siempre o casi
siempre las elecciones debido precisamente al poder del dinero. Esta situacin
no sera en s misma antitica ni corrupta, aunque con toda seguridad podramos
calificarla de injusta y no deseable ni para el funcionamiento de un autntico
sistema democrtico ni para el desarrollo de una competencia electoral con
condiciones de equidad entre los diferentes actores pollticos. Cabe advertir,
empero, que no pretendemos en modo alguno negar la importancia que para la
vigencia de un sistema democrtico tiene el hecho de poder contar con un
rgimen de financiamiento que le permita a los partidos politicos contar con los
recursos adecuados para llevar a cabo sus funciones de manera satisfactoria. No
estamos negando tampoco el papel necesario y positivo que el dinero debiera
jugar en la polftica. Lo que nosotros proponemos es, ni ms ni menos, una sana
reduccin de la influencia del dinero en la poltica, al mismo tiempo que la

IS
16

LANDFRlED, citlldopor NAVAS CARBO, Xiomara. op. cit. pg. 26.


NAVAS CARBO, XiomIra. op. cit. p6a. 26-27.

S2

necesidad de encontrar mtodos ms democrticos y transparentes que impidan o


dificulten que el financiamiento poltico degenere patolgicamente en
corrupcin.
Una segunda observacin pasa por admitir que si bien el dinero no
asegura automticamente y en un cien por ciento ganar las elecciones. existen a
la fecha evidencias apabullantes acerca de la enorme influencia que ste nene en
materia poltica-electoral. tal como qued demostrado -tan solo para poner uno
de los ejemplos mas claros y recientes- durante la pasada eleccin
norteamencana. El dinero s compra votos y no solamente en los Estados
Umdos Como expresaba con descarado cinismo Hank Gonzlez, ex ministro de
Carlos Salinas de Gortari. "un poltico pobre es un pobre poltico", o como sola
decir un experto norteamericano "no hay campaas derrotadas SIllO
empobrecidas"
Dado que para muchos las afirmaciones anteriores son correctas. ello
determina que numerosos partidos y/o candidatos enfrentados con la necesidad
de conseguir grandes sumas de dinero estn dispuestos a todo o a casi todo con
tal de obtener los recursos financieros necesarios para hacer frente a sus costosas
campaas electorales. incluso a comprometerse a pagar con favores una velo que
llegan al poder. Y as, de este modo, es como el tema del financiamiento se
convierte en una fuente de corrupcin con consecuencias nefastas para la tica
en la administracin pblica.
Obviamente, como expresa NAVAS CARBO. la relacin entre
financiacin y corrupcin es ms clara y directa cuando la misma se da entre un
representante del poder pblico ya en ejercicio de sus funciones y una parte
interesada del sector privado, donde el fin perseguido por lo general va implcito
-y ya ha sido defirudo- en y para el acto mismo de la entrega ilcita de dmero o
favores 17 . Por el contrario. en el caso de politicos que no estn an en funciones.
el potencial pago del favor slo se esclarece a postenori, y siempre y cuando el
candidato que recibi el favor haya ganado las elecciones y ello le permita poder
pagar a sus beneficiarios. De ah precisamente la prctica de la mayora de los
contribuyentes privados de invertir en favor de vanos candidatos al mismo
tiempo con el objeto de diversificar los riesgos de sus "inversiones" polticas.
En cuanto a la manera de pagar estos favores esta suele ser muy variada y
depende tanto de las circunstancias como de la naturaleza del arreglo negociado
en su momento. En algunos casos, estos compromisos comportan un dar o un
hacer; en otros. por el contrario, constituyen un no hacer O abstenerse. En
algunos casos comportan dar apoyo o hacer la vista gorda protegiendo de este
modo actividades o sujetos que estn en la ilegalidad; en otras circunstancias
implican adoptar una poltica determinada en favor de tal o cual grupo de
presin. Otras prcticas incluyen. por ejemplo, impulsar desde el gobierno una
pohca eIl favor de una nacin detenninada (clusula de nacin ms
17

Ibid.

53

favorecida); pagar el apoyo financiero recibido mediante el otorgamiento de


contratos, o bien eximiendo a una industria determinada de pagar impuestos, a
pagar menos, o protegindola mediante el uso de tarifas (preservando as
monopolios nacionales en perjuicio de los consumidores), o no tomando una
accin en su contra (por .ejemplo en el caso de la industria de cigarrillos, juegos
de azar o prostitucin).
Evidentemente, la existencia de estos males no es exclusiva de nuestra
regin. Pases como Italia'", Espaa'". Japrr", Francia/! , constituyen claros
ejemplo de ello. De fecha ms reciente es el escndalo norteamericano, pas en el
que tanto el Presidente Clinton como su vicepresidente Gore se encuentran
actualmente en el centro de un escndalo poltico como consecuencia del
financiamiento ilegal proveniente del extranjero durante la pasada eleccin de
1996 as como de ciertas actividades llevadas a cabo por Gore. Si bien hasta
ahora, de las audiencias llevadas a cabo por la Comisin que preside el senador
republicano Fred Thompson, no se han encontrado pruebas suficientes de que
haya habido un intento sistemtico para inyectar fondos extranjeros al sistema de
financiamiento norteamericano o de que el vicepresidente llev a cabos
actividades ilegales, lo que s ha quedado claro es, por un lado, que durante la
campaa electoral de 1996 literalmente se derrumb el sistema de lmites a las
contribuciones electorales y la plena revelacin del origen de los fondos en
ambos partidos, y, por el otro, que fluyeron ilegalmente contribuciones del
extranjero, sobre todo provenientes de corporaciones asiticas, con el objetivo de
lograr influir en la poltica que la Casa Blanca adoptase en relacin con esta
regin".
Resumiendo, si bien en principio no debera haber conexin o relacin
alguna entre financiacin y corrupcin poltica, lo cierto es que
18 Para el caso de Italia ver el excelente articulo: Los actores de la corrupcin: polticos
de negocios en Italia". DELLA PORTA, Donatella. http://www.unesco.org/issj/ricsI49/
dellaportal49.htm
19 Para el caso de Espaa ver: "La Financiacin de los Partidos Polticos". Centro de
Estudios Constitucionales. Madrid, 23 de noviembre de 1993. Cuaderno y Debates. 47.
DEL CASTILLO, Pilar. "La Financiacin de partidos y candidatos en las democracias
occidentales". Centro de Investigaciones Sociolgicas, Madrid 1985. GONZALEZVARAS, Santiago. "La Financiacin de los Partidos Polticos". Dykinson, 1995. Pgs.
177-191. MARIN LEIVA, Flix. Financiacin a Partidos Polticos en Espaa. Ponencia
presentada con ocasin del Seminario Taller comparado sobre Financiamiento a partidos
politicos y Campaas Electorales. Guatemala, 2-4 de setiembre.
20 Para el caso de Japn ver: KISHIMOTO, Koichi. Politics in Modero Japan. Japan Echo
Inc. Tokyo, 1988. Chapter 7. Vase asimismo, SHIRATORI, Rei. "Political parties need
change". The Japan Times. June 24, 1996. pgs. 20- 21.
21 Para el caso de Francia, vase: GONZALEZ-VARAS, Santiago. op. cit. pgs. 163-174.
22 "The Economist". How 10 cut the cost ofpolitics. February 8th, 1997. pgs. 15- 16.
Vase asimismo en este mismo nmero: Money and Politics. Politicians for rent. pgs.

23-25.

54

desafortunadamente la financiacin se a convertido en muchas ocasiones en


fuente principal de corrupcin, tanto en los pases subdesarrollados como
desarrollados, principalmente por tres factores: i) una demanda creciente por
llevar a cabo campaas electorales cada vez ms costosas, ii) una disminucin
tambin creciente de los aportes de los afiliados as como del trabajo voluntario,
todo ello unido al hecho de que la membresa de los partidos va decreciendo; y
iii) una ausencia de mecanismos eficaces de control y supervisin en el manejo
de los recursos financieros por parte de los partidos y los candidatos.
Consecuencia de la suma de estos factores lo cierto es que el sistema de
financiamiento poltico est hoy, en la mayora de nuestros pases, bajo
sospecha. La paradoja es, como lo demuestran las encuestas, que pese a que cada
da las campaas electorales cuestan ms sin embargo la ciudadana confia cada
vez menos en los polticos; que existe, lamentablemente, un alto grado de
campaas negativas; y que los intereses particulares, los cuales han adquirido
una influencia desproporcionada, dominan en gran medida el escenario poltico
en detrimento del inters general. Todo ello unido a los escndalos frecuentes de
corrupcin, trfico de influencia y narcotrfico han trado un marcado descrdito
del financiamiento poltico el cual, de no ser adecuadamente atendido, puede
poner en peligro la legitimidad del sistema democrtico mismo. Urge por tanto
reformar el sistema, reducir los costos de las campa.as, disminuir el poder del
dinero, aminorar la influencia de los intereses particulares en el proceso poltico,
al mismo tiempo que abrir el sistema en la direccin de mayores niveles de
transparencia y equidad.
3. Principales rasgos comparados de la financiacin poltica en
Latinoamrica
En este punto pasamos revista, desde la perspectiva comparada, a las
cuestiones que por su naturaleza guardan relacin importante entre la
financiacin poltica y la tica en la administracin pblica.
3.1. Los sistemas de financiacin: pblico, privado y mixto
Una primera cuestin tiene que ver con los sistemas de financiacin
poltica. Como regla general, la financiacin de los partidos tiene cuatro fuentes
principales: i) las cuotas de los afiliados, ii) las donaciones de terceros, iii) los
recursos propios del partido, y iv) el financiamiento pblico. Por ende, todo
sistema de financiacin debe escoger entre tres escenarios posibles: i) slo
financiacin pblica; ii) nicamente financiacin privada; o bien iii) un sistema
mixto, resultado de la combinacin de las dos primeras opciones 23 .
Frente a la importancia creciente que los recursos financieros tienen para
la actividad partidaria, pareciera ingenuo suponer que la independencia de las
organizaciones polticas pudiera asegurarse por la sola va del control electoral,

23

GONZALEZ-VARAS, Santiago. op. cit. pgs 21-22.

55

por ms informada que est la ciudadana. Por consiguiente en Amrica Latina,


al igual que en muchas democracias europeas, se opt por el financiamiento
pblico corno una manera de evitar o disminuir la incidencia de intereses
particulares y poderes fcticos en el desempeo de las funciones partidarias. As,
el objetivo que se trata de alcanzar con ello es, por un lado, crear condiciones
mas equitativas durante la competencia electoral entre los diversos actores
polticos, as corno una mayor transparencia en materia de financiacin y la
consiguiente disminucin de la corrupcin poltica. Sin embargo vale la pena ser
conscientes, al mismo tiempo, del riesgo que se corre al recostar el sistema de
financiacin en grandes aportes pblicos, cual es la "estatalizacin" de los
partidos (es decir la dependencia econmica crnica de parte de stos de los
recursos estatales y la consiguiente prdida de contacto con la sociedad), lo cual
repercute en una merma de su libertad y en el alejamiento de los partidos de la
cambiante realidad social.
En el otro extremo (sistema basado slo en la financiacin privada), la
ausencia de una financiacin estatal puede llevar a una desmesurada influencia
de ciertos sujetos o empresas (legales o ilegales) sobre los partidos que financian,
frente a la desesperacin de stos de conseguir recursos financieros a corno sea y
de quien sea. Del lado positivo cabe apuntar empero en favor de esta modalidad
el hecho de que al provenir el apoyo financiero en su mayorla de parte de los
ciudadanos, en principio y siempre y cuando existan topes a las contribuciones
individuales y otras series de garantas que veremos ms adelante, ello deberla
ser visto corno una prueba del sano enraizamiento de los partidos en la sociedad
dentro de la cual stos operan.
La tercera opcin pasa por buscar un balance mediante un sistema mixto
(pblico y privado), que trate de evitar, por un lado, la excesiva dependencia de
los partidos respecto del Estado y por tanto la consiguiente osificacin y
alejamiento de stos de la sociedad, pero, por el otro lado, que evite asimismo la
influencia excesiva de ciertos sujetos o empresas sobre los partidos o candidatos
a los que apoyan, as corno el fenmeno del financiamiento ilegal y del
narcofinanciarniento. Este es hoy el sistema mayoritario vigente en Amrica
Latina. En efecto, si pasamos revista comparada a la legislacin electoral
latinoamericana constatamos que, si bien bajo trminos y modalidades diversas y
con diferente grados de intensidad, la totalidad de los ordenamientos electorales
de los paises estudiados -17 en total- regulan el tema del financiamiento de los
partidos en sus ordenamientos juridicos, y que la mayorla de los pases
estudiados cuentan con un sistema mixto de financiacin -pblico y privado- si
bien con una gran diversidad de combinaciones" .

24 Los 17 paisesestudiados son: Argentina, Bolivia, Brasil,Chile,Colombia, CostaRica,


Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay,
Venezuela y Puerto Rico.

S6

3.2. Las modalidades de la financiacin pblica: directa e indirecta


La mayora de los 17 pases estudiados reconocen la obligacin del
Estado de aportar fondos pblicos as como el derecho de los partidos polticos a
percibir; bajo variadas modalidades, financiamiento-pblico para el desarrollo de
sus actividades, sean stas de carcter general y permanente, o bien aquellas
otras relacionadas exclusivamente con las campaas electorales, sea bajo la
modalidad del financiamiento pblico directo (entrega de dinero) o indirecto
(facilitndole el uso gratuito de servicios estatales, tiempo libre en los medios
oficiales, exoneraciones impositivas, etc.), As, ms de la mitad de los 17 pases
analizados (entre ellos: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay y Venezuela)
reconocen el derecho de los partidos de recibir financiamiento pblico directo.
Un anlisis ms en detalle del financiamiento pblico evidencia asimismo
que existen diversas tipologas o modalidades dentro del mismo: a) permanente,
cuando no se limita a los gastos de campaa, y b) temporales, cuando slo tiene
por finalidad cubrir los gastos de stas. As, mientras algunos pases cuentan con
un sistema dual -permanente y temporal- (Argentina, Colombia, Ecuador,
Mxico y Paraguay), otros en cambio cuentan nicamente con un sistema
permanente (Brasil), o solo electoral (Costa Rica, El Salvador, Honduras,
Nicaragua y Venezuela). Finalmente, un determinando nmero de pases
(Bolivia, Chile, Panam, Per, Repblica Dominicana) poseen nicamente un
sistema de financiacin pblica indirecta.
Dentro del financiamiento pblico la modalidad ms comn entre los
pases estudiados es la de financiar las actividades electorales de naturaleza
temporal, sea de manera directa o indirecta, para un total de 15 de las 17
legislaciones consultadas. Por el contrario, en slo 7 de los 17 pases analizados
el Estado contribuye a solventar los gastos permanentes de funcionamiento de
los partidos polticos, mientras en 5 de ellos (Bolivia, Chile, Panam, Per y
Uruguay) los partidos polticos no reciben ningn tipo de financiamiento pblico
directo, si bien en los cuatro primeros casos existe alguna forma de subvencin
estatal indirecta que en cierta medida, aunque limitada, trata de compensar
dicha carencia. El propsito de otorgar esta ayuda estatal indirecta obedece, por
un lado, al hecho de ayudar a los partidos polticos a solventar sus gastos durante
las campaas electorales y, por el otro, a tratar de disminuir las diferencias
econmicas entre los diferentes actores polticos, mediante un mecanismo
diferente al de entregarles directamente dinero.
Revisando la legislacin comparada de 17 pases latinoamericanos
constatamos diversas modalidades por medio del cual se canaliza esta ayuda
pblica indirecta, destacando entre ellas las siguientes:
a) El acceso gratuito de los partidos a los medios de comunicacin oficiales o
privados en los que el Estado dispone de un tiempo de difusin gratuito (Bolivia,
Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay y
Per);
57

b) Franquicias postales especiales y en algunos pases tarifas telefnicas


(Argentina, Colombia, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam y Per); y
c) Desgravaciones fiscales o exoneraciones de impuestos (Argentina, Brasil,
Colombia, Chile, Ecuador, Nicaragua, Mxico, Panam y Paraguay).
Obviamente que de estos diferentes mecanismos, el de mayor importancia
y frecuencia es el que refiere al libre acceso de los partidos a los medios de
difusin estatales debido no slo a la importancia que los mismos tienen durante
las campaas sino al elevado costo econmico que ello representa. La inmensa
mayora de los pases que lo tienen regulado en sus respectivas legislaciones (9
de 11), otorgan este beneficio a la totalidad de los partidos que participan en las
elecciones. En 6 de estos 9 casos, el tiempo de emisin se distribuye por partes
iguales mientras en los 3 restantes, en proporcin a los votos obtenidos en las
ltimas elecciones. Otros pases, tales como Venezuela y Brasil, fijan en cambio
una barrera legal, excluyendo -en una primera fase- a ciertas fuerzas polticas y
distribuyendo luego los espacios de emisin por partes iguales entre los titulares
seleccionados de dicha manera.
Sin embargo, esta forma de subsidio pblico resulta en la prctica menos
eficiente de lo que aparenta serlo en la ley, si consideramos que los medios de
comunicacin estatales suelen ser canales de menor audiencia que los
comercialesf . Por otra parte, si en las leyes respectivas no se regula lo tocante a
las tarifas y forma de contratacin de los medios privados de comunicacin, se
corre el riesgo de que prevalezcan condiciones iniquitativas para las fuerzas
polticas dependiendo de su capacidad econmica. Los efectos de este vaco legal
son obvios: ms propaganda a quien disponga de mayores recursos.
Precisamente por ello es que ciertos pases incluyen regulaciones en esta
direccin, como por ejemplo en Brasil, Chile, Mxico y Bolivia; pases estos en
los que existen normas que limitan la libertad de contratacin, indicndose que
las emisoras privadas debern ofrecer sus servicios, concediendo el mismo
tiempo y las mismas tarifas a todos los postulantes polticos. Otros pases, por
ejemplo, Bolivia, Ecuador y El Salvador establecen en cambio que los precios
para la propaganda poltica no podrn exceder aquellos previstos para la
publicidad comercial.
En cuanto a la eximicin del pago de las tarifas postales, telegrficas y/o
telefnicas, este beneficio esta contemplado en los pases arriba citados bajo
modalidades diversas, ya que mientras en Argentina, Honduras, Panam y
Mxico, los partidos lo disfrutan de manera permanente, en Colombia en cambio
se le otorga a los partidos solamente durante la campaa electoral. Finalmente,
en cuanto a las exoneraciones de determinados impuestos, su importancia
depende estrechamente de la forma en cmo se aprovechan efectivamente estas
medidas en los diferentes pases. Si bien es cierto que las exenciones de
impuestos aduaneros (ma la importacin de vehculos, artefactos o

25

NAVAS CARBO, Xiomara. op. cit. pg. 15.

ss

implementos para las campaas) y las exenciones de imposiciones fiscales (sobre


las donaciones entregadas a los partidos) buscan aminorar los gastos de las
organizaciones polticas, en la prctica este tipo de medidas tienen poca
importancia y, lo que es peor, se prestan para un sinnmero de abusos y actos de
corrupcin. En efecto, por un lado, son pocas las importaciones que se efectan
exclusivamente para fines electorales y, por el otro, cuando se hacen donaciones,
stas suelen realizarse a travs de vas indirectas que no constan en las cuentas
partidistas.
3.3. Las actividades objeto del financiamiento pblico
De los pases que cuentan con alguna forma de financiacin pblica,
importa distinguir, como hemos visto ms arriba, entre las diferentes
modalidades de sta, a saber: a) Financiamiento pblico directo e indirecto; y b)
as como entre el financiamiento de carcter permanente, destinado a sufragar
las actividades ordinarias de los partidos, del financiamiento temporal, es decir
aquel limitado a subvencionar los gastos de las campaas electorales.
Un anlisis comparado en tomo a las actividades que son objeto de
financiamiento demuestra, como ya tuvimos ocasin de adelantar, que la
tendencia mayoritaria en Latinoamrica (10 de 17 pases) en materia de
financiamiento pblico directo es en favor de financiar nicamente las
actividades temporales; 6 pases por su parte financian nicamente las
actividades permanentes de los partidos, mientras solo 5 pases financian ambas,
es decir tanto las actividades permanentes como las temporales. Finalmente cabe
anotar que en 3 pases (Colombia, Honduras y Paraguay) si bien los partidos
siguen siendo los destinatarios principales de la ayuda estatal, las respectivas
legislaciones contemplan igualmente subsidios estatales directos para sufragar
los gastos de las campaas electorales de los candidatos independientes, con
reglas iguales a las aplicables a los partidos polticos.
Respecto del financiamiento pblico indirecto, ste tambin puede ser de
carcter permanente o temporal, si bien la tendencia mayoritaria es a otorgarlo
ms para cubrir gastos de campaa que para los gastos de funcionamiento
permanente de los partidos. As, salvo en contados casos, Mxico por ejemplo, el
acceso gratuito a los medios de comunicacin del Estado se prev nicamente
para la fase electoral; lo mismo podemos sostener respecto a las otras
modalidades indirectas, aunque en ciertos casos s se establecen determinadas
exenciones con validez permanente.
Resumiendo, en trminos generales cabe sealar que en Latinoamrica la
subvencin estatal para las actividades electorales o temporales de los partidos es
ms comn que la destinada a las actividades permanentes de las organizaciones
partidistas. En efecto, mientras en 10 pases el Estado ayuda directamente a los
partidos a costear los gastos de la campaas electorales, haciendo entrega directa
de recursos financieros, y en otros 6 pases donde no se establece este tipo de
aporte directo la legislacin sin embargo prev una ayuda indirecta (ej. acceso
59

gratuito a los medios de comunicacin durante el perodo electoral), por el


contrario slo 7 pases contemplan la contribucin estatal para sufragar las
actividades permanentes de los partidos.
3.4. El momento de la entrega del financiamiento pblico directo
Un cuarto punto a considerar guarda relacin con el momento de la
entrega del financiamiento publico directo. Obviamente, el hecho de que el
aporte estatal se otorgue antes o despus de la realizacin de las campaas, no
slo tiene efectos en propiciar o restringir la participacin electoral de ciertos
partidos, sino adems otras consecuencias de importancia en cuanto a la mayor
libertad o dependencia de los partidos frente al dinero. En efecto, el que la
entrega del subsidio se realice una vez que ya hayan tenido lugar las elecciones,
desfavorece a aquellos partidos de reciente fundacin, con menos recursos
financieros o con menor capacidad crediticia que otros. No obstante, el subsidio
posterior, que adquiere ms bien la calidad de un reembolso, puede tener efectos
positivos en lo relativo al control de los gastos electorales. Para algunos este
ltimo sistema contribuye a ejercer una mayor presin sobre las organizaciones
polticas para que contabilicen en forma ms detallada y transparente sus
ingresos de origen privado y sus costos reales propagandisticos, sirviendo as de
incentivo para que los partidos adquieran la costumbre de llevar una
contabilidad continua y detallada sobre los subsidios estatales y los costos que
con estos fondos pudieron cubrir.
Revisando comparativamente la legislacin latinoamericana no
encontramos una tendencia definida sobre este particular; existen por el
contrario tres modalidades principales: ex ante, ex post y mixta. As, un primer
grupo de pases (Colombia, Ecuador, Venezuela) cuentan con un sistema de
reposicin posterior, y por ende el clculo se hace con base en los resultados
electorales alcanzados en la eleccin inmediata anterior. Un segundo grupo de
pases (El Salvador y Paraguay) cuentan en cambio con un sistema mixto, ya que
en estos casos a los partidos se les entrega, adems de la reposicin, un
financiamiento previo. Por su parte, un tercer grupo de pases (Mxico) cuentan
con un sistema de subvencin previa, la cual como su nombre lo indica se le
entrega a los partidos antes de los comicios y se calcula con base en la votacin
anterior. Respecto de esta ltima modalidad cabe advertir, que cuando no se
prev un sistema especial para incluir a los nuevos o pequeos partidos -lo que s
ocurre en algunos pases: Argentina y El Salvador por ejemplo-, se corre el
riesgo de poner en situacin de clara desventaja a aquellas fuerzas polticas que
participan por vez primera.

3.5. Limites a los gastos de la campaa electoral


Un estudio comparado de la legislacin de los ya citados 17 pases
latinoamericanos evidencia que en la mayora de los casos no existe ningn tipo

60

de disposicin dirigida a limitar los gastos erogados durante las campaas


electorales.
Sin embargo, en los ltimos aos viene registrndose un movimiento en
varios pases de la regin dirigido, por un lado, a poner lmites a los gastos de
campaa y, por el otro, a propiciar una disminucin de la duracin de las
campaas, As, un nmero de pases, si bien hasta ahora reducido, entre los que
cabe citar a Brasil, Colombia, Costa Rica y Mxico, tienen en sus legislaciones
normas destinadas a fijar limites a los gastos electorales. Slo a ttulo de ejemplo
cabe citar los casos de Brasil y Mxico. En el primero, cuya Ley Orgnica de
Partidos Polticos faculta, por una parte, a la autoridad electoral para fijar,
durante los perodos electorales, limites a los gastos que pueden erogar los
comits de campaa partidistas y, por el otro, ordena que en los estatutos
partidistas se incluyan normas que habiliten a sus rganos de administracin
financiera para fijar las cantidades mximas que pueden gastar sus candidatos.
En el caso de Mxico, una de las principales innovaciones introducidas por la
reforma de 1993 y la de 1996 fue precisamente el establecimiento de
mecanismos para fijar topes mximos a los gastos que los partidos polticos,
coaliciones y candidatos pueden erogar durante las campaas para la eleccin de
Presidente de la Repblica, senadores y diputados. Para tales efectos, la ley
faculta a los rganos de direccin de la autoridad electoral fijar los limites
correspondientes, considerando una serie de criterios y elementos puntualmente
previstos por la propia ley.
3.6. Las restricciones o prohibiciones a los partidos polticos
En un nmero considerable de pases (entre ellos, Argentina, Bolivia,
Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua y
Paraguay) las leyes electorales contienen disposiciones expresas que imponen a
los partidos polticos una serie de restricciones o prohibiciones. Por el contrario,
en otro grupo de paises (El Salvador, Panam, Per, Uruguay) los ordenamientos
legales no contenen ninguna disposicin especifica en este sentido.
Este tema es importante, ya que el mismo permite establecer la legalidad
o ilegalidad de las contribuciones partiendo del hecho de si existe o no una
infraccin a la legislacin vigente en materia de financiamiento. A nivel
comparado latinoamericano encontramos que existe un gran margen de accin
para los donantes privados nacionales, dado que las restricciones ms comunes
en la mayora de los paises pasa nicamente por la prohibicin de los aportes de
origen extranjero. Es en relacin con estas contribuciones del exterior donde se
est poniendo ltimamente mayor nfasis en varios paises dirigidos a establecer
su prohibicin o all donde esta existe a fortalecer los mecanismos de control y
supervisin sobre la misma.
Un anlisis comparado de la legislacin estudiada evidencia que las
principales categoras de restricciones o prohibiciones versan, en general, sobre
los siguientes aspectos:
61

a) Prohibicin de gestionar aportes, donativos, contribuciones o subvenciones de


otros gobiernos, organismos internacionales o instituciones extranjeras;
b) Prohibicin de recibir contribuciones o donaciones provenientes de rganos o
instituciones gubernamentales y/o concesionarios de obras y servicios pblicos;
e) Prohibicin de recibir contribuciones o aportes de empresas mercantiles sin
fines de lucro;
d) Prohibicin de recibir aportes o donaciones de organizaciones sindicales,
patronales o profesionales;
e) Prohibicin de recibir contribuciones o donaciones annimas;
t) Prohibicin de recibir contribuciones o donaciones de personas que se
encuentran en condiciones de subordinacin administrativa o en relacin de
dependencia, cuando estas sean impuestas obligatoriamente por los superiores
jerrquicos o empleadores;
g) Prohibicin de recibir contribuciones de empresas que exploten juegos de
azar; y
h) Prohibicin de realizar aportaciones o donativos de los ministros, iglesias o
agrupaciones de cualquier religin o secta.
Sin embargo y pese a este amplio catlogo de prohibiciones, lo cierto es
que en los hechos la vigencia real de estas disposiciones es muy limitada como
consecuencia, entre otros factores, de la debilidad de los mecanismos de control
previstos as como por la dificultad de imponer sanciones de peso en caso de un
incumplimiento de las normas.

,.'

;3.7. Obligaciones de los partidos, con particular nfasis en la rendicin de


Icuentas

ti

Este tema constituye uno de los aspectos de mayor importancia en

j relaci6n con la problemtica de las finanzas partidistas, en particular dada su

/ conexi6n estrecha con los fen6menos de corrupci6n, financiamiento ilegal y


narcofinanciamiento. Por ello, la gran mayora de los pases latinoamericanos
(entre los que cabe citar a Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile,
Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Uruguay y Venezuela) establecen en sus legislaciones algn tipo de obligaci6n
para los partidos polticos en este mbito -la cual suele ser proporcional con la
existencia o no de un financiamiento pblico directo en el pas en cuesti6n-,
siendo la ms frecuente de ellas, y en muchos casos la nica, la obligaci6n de
rendir cuentas sea ante la autoridad electoral o bien ante alguna otra instancia
competente acerca del origen, manejo y destino de sus recursos financieros. Las
regulaciones a este respecto las encontramos en todos los pases donde existe el
financiamiento pblico directo. Aqu, las excepciones son, entre otras, los casos
de Chile y Panam, cuyas legislaciones s hablan de la necesidad de parte de los
partidos politicos de llevar.libros de ingresos y egresos pese a la inexistencia del
aporte pblico directo.

62

Sin embargo, y pese a la existencia en varios pases de normas que le


imponen a los partidos la obligacin de llevar contabilidad de ingresos y egresos,
lo cierto es que con demasiada frecuencia las organizaciones partidarias no
cumplen este requisito con seriedad, en particular en lo que refiere a los aportes
de origen privado, debido en gran parte a la debilidad de los mecanismos de
control previstos en la mayora de las legislaciones, la poca aplicabilidad de las
sanciones en caso de violacin de las normas, as como al poco inters que los
partidos tienen en dar a conocer sus fuentes de financiacin.
Por lo dems, en un elevado nmero de estos pases, la legislacin
electoral limita la obligacin de rendir cuentas a los gastos de campaa, las
cuales deben ser presentadas con posterioridad a la eleccin, en la mayora de los
casos incluso varios meses despus. Por el contrario, en un nmero reducido de
pases (Argentina, Brasil, Honduras y Mxico) la normativa electoral dispone en
cambio que la rendicin de cuentas comprenda no solo un informe financiero
anual, sino tambin un reporte especfico acerca de los gastos erogados durante
cada campaa electoral.
En cuanto a la forma en cmo deben presentar los partidos sus
movimientos financieros, se establece la elaboracin y presentacin de una
contabilidad detallada que contenga los ingresos y egresos de los mismos, por lo
general respaldada por los documentos respectivos y, en algunos casos
(Argentina, Ecuador, Honduras y Guatemala), existe asimismo la obligacin
adicional de que dicha informacin deba ser verificada por un contador
reconocido.
Por su parte, varias legislaciones exigen a los partidos conservar sus
cuentas durante cierto tiempo (as, por ejemplo, en Argentina, 3 aos; en Brasil
y Ecuador, 5), lo que en principio posibilita que tambin los ciudadanos puedan
enterarse de los movimientos econmicos de estas organizaciones, siempre y
cuando se establezca la publicidad y el acceso del electorado a la informacin en
cuestin. En Argentina y Brasil se dispone la publicacin de la misma en el
Boletin o Diario Oficial y, en Chile se prescribe que un juego de copias quedar
a disposicin del pblico. Este aspecto cumple una funcin informativa que
permite al elector conocer en forma ms precisa el origen y cuanta de los fondos
partidarios, as como la forma y monto de los egresos totales y electorales de las
organizaciones polticas.
En materia de periodicidad (es decir la frecuencia con la que se debe
realizar el control), sta - obviamente - tiende a ser de carcter permanente en
aquellas legislaciones donde se concede un financiamiento pblico directo para
las actividades ordinarias de los partidos y, temporal en aquellos pases donde la
contribucin estatal es slo para fines propagandsticos. Las disposiciones
respectivas son muy variadas y en los casos donde se establece la presentacin de
las cuentas partidstas, la periodicidad puede consistir simplemente en la
obligacin de que stas estn a disposicin del rgano competente (Guatemala y
Venezuela) o bien que sean presentadas anualmente (Honduras, Mxico,
63

Ecuador, Argentina, Chile y Brasil) y/o en pocas de campaa, antes (Costa


Rica) o despus de los comicios (Honduras, Argentina y Paraguay).
Finalmente, en relacin con el rgano encargado del control. en los once
pases latinoamericanos cuyas legislaciones expresamente establecen uno, ste es
el rgano supremo electoral, salvo el caso particular de Nicaragua cuya ley
electoral asigna dicha competencia fiscalizadora a la Contralora General de la
Nacin.
3.8. Regulaciones sobre el financiamiento privado
La regulacin en tomo al financiamiento privado reconoce dos tipos
principales de normas. Unas, aquellas que establecen quin o quines pueden
contribuir al financiamiento de los partidos polticos; otras que fijan los topes de
las sumas que les pueden ser entregadas a estos.
Las 17 leyes electorales latinoamericanas analizadas autorizan como
contribuciones privadas legales a los partidos polticos las cuotas de sus
adherentes y, en algunas ocasiones, tambin las rentas provenientes de las
inversiones de los mismos. Por su parte, en materia de prohibiciones, cabe
anotar que stas son muy similares a las prohibiciones relativas a los posibles
contribuyentes privados, consistiendo en 'a mayora de los casos, en relacin con
los aportes de origen extranjero, de personas naturales o jurdicas vinculadas con
el Estado, as como sobre fondos provenientes de actividades ilcitas.
Un anlisis comparado permite identificar, en principio, 5 categoras
pnncipales de prohibiciones respecto a los posibles contribuyentes privados:
a) La prohibicin de recibir aportes de personas naturales o jurdicas, empresas o
entidades vinculadas a la administracin pblica. A travs de esta medida se
busca salvaguardar la independencia, especialmente de aquellos candidatos que
resultaren electos, respecto a grupos econmicos que hubieren colaborado en la
financiacin de su propaganda.
b) La prohibicin de contribuciones provenientes de empresas que exploten
juegos de azar o que sean de origen ilcito.
e) La prohibicin de recaudar fondos de origen extranjero, sean stos pblicos,
mixtos o privados. El objetivo de este tipo de prohibicin consiste en
salvaguardar la soberana nacional, as como evitar la injerencia de capitales
multinacionales en los asuntos internos. Nicaragua hasta hace poco constituy la
nica excepcin, indicndose en la ley vigente hasta 1995 que las donaciones del
exterior deberan ser entregadas al Banco Central a fin de constituir el "Fondo
para la Democracia" el cual era administrado por el Consejo Supremo Electoral,
quien distribua el 50% de stas entre las organizaciones destinatarias de dicha
contribucin. Despus de la reforma electoral de finales de 1995, vigente para
las elecciones de 19%, las donaciones provenientes del extranjero quedaron
prohibidas.
d) Algunos paises prohiben asimismo las contribuciones provenientes de
personas organizadas, entendiendo por tales, en el caso de Argentina a las
64

asociaciones sindicales o gremiales y, en el caso de Brasil y Repblica


Dominicana, a las personas jurdicas o empresas privadas nacionales.
e) Otros pases (Argentina, Honduras, Mxico) establecen la prohibicin de
contribuciones annimas, si bien los tres pases exceptan de esta prohibicin las
colectas populares.
Empero, y pese a esta variada y extendida lista de prohibiciones y
restricciones, lo cierto es que en los hechos y con demasiada frecuencia, los
partidos no respetan estas disposiciones, debido en gran parte a la debilidad de
los mecanismos de control as como al poco peso de las sanciones que se les
imponen en caso de infraccin. Desde un fro anlisis de costo!beneficio muchos
partidos deciden arriesgar y violar la ley ya que, aun en caso de ser encontrados
responsables de haber quebrantado la norma, los beneficios generalmente suelen
ser superiores a los costos.
En cuanto a la segunda cuestin -la cuanta o monto que los
simpatizantes pueden entregar a los partidos-, nicamente unos pocos pases
fijan actualmente un tope mximo. En Brasil, hasta una cantidad 200 veces
mayor al salario mnimo nacional; en Colombia, compete a la Corte Electoral
establecer dicho tope para cada proceso electoral. En Mxico, de acuerdo a la
Reforma Electoral de 1996, se establece un lmite a las contribuciones privadas
equivalente al 0.05% del monto total del financiamiento pblico para el
sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes otorgado a los partidos
polticos en el afio que corresponda como monto total mximo para los aportes
provenientes de cada persona fisica o moral" .
Obviamente medidas de esta naturaleza son importantes para evitar que
grupos privados o individuos con gran poder econmico traten de apoderarse de
los partidos. Sin embargo cabe apuntar, que si bien desde el punto de vista
terico este tipo de restriccin puede contribuir a mantener dentro de lmites
razonables las ingentes sumas de dinero que se emplean para la realizacin de
las campaas electorales, colocando al mismo tiempo en una situacin de mayor
igualdad a los contrincantes polticos, la dificultad de su puesta en prctica es
obvia dada la poca transparencia de las finanzas partidistas y la poca eficacia de
los mecanismos de control estatales que actualmente existen.
Resumiendo, el estudio comparado de la legislacin electoral
latinoamericana evidencia que, tal como estn diseadas a la fecha, en la
mayora de los pases de la regin el conjunto de las transacciones partidistas
carecen de la necesaria transparencia al tiempo que las mismas escapan al
control y supervisin, tanto del poder pblico como del sano y necesario control
ciudadano.

26 GONZALEZ ROURA, Felipe; NOHLEN, Dieter; y ZVATTO, Daniel. Anlisis del


Sistema Electoral Mexicano. Informe de un Grupo de Expertos. OSP.PNUD.IFE.TE.
Mxico, junio de 1997. pg. 44.

65

4. Posibles reformas
Como hemos tenido ocasin de analizar y evaluar en el punto anterior, el
problema en materia de financiacin poltica es una realidad innegable, el
desafio es evidente y no existen, obviamente, soluciones mgicas a las cuales
recurrir.
Por otra parte, todo intento de reforma electoral en general y, de manera
particular, en materia de financiacin, debe tener brjula para no perder su
norte. En efecto, la premisa de que en materia electoral no existen verdades
absolutas o soluciones ideales cobra an mayor fuerza en el mbito de la
financiacin por dos razones principales. Una, la estrecha vinculacin del tema
tanto con las caractersticas especficas del sistema poltico en general, como con
la del sistema de partidos en particular. Dos, la relacin indisoluble que el tema
presenta con los valores de la cultura poltica, lo que puede llevar a que una
misma solucin sea evaluada de manera totalmente contradictoria en contextos
diferentes. As por ejemplo, mientras en los pases escandinavos la publicacin
de los gastos electorales y de las fuentes de financiamiento son percibidas como
una violacin al principio fundamental del secreto de voto, en otros pases por el
contrario (Alemania y Canad) son vistos como una garanta de la transparencia
de la vida poltica y del derecho de la ciudadana a estar informada.
Otras tres consideraciones preliminares vale la pena formular antes de
entrar de lleno al catlogo de las posibles reformas. La primera de ellas pasa por
el hecho de destacar la importancia de examinar el sistema de financiamiento no
slo en funcin de los objetivos buscados por el esfuerzo reformador y en
relacin con los efectos deseados sobre el sistema poltico y el de partidos, sino
tambin respecto del grado de eficacia de las normas como de los efectos no
deseados o perversos, evitando caer en el error de llevar a cabo evaluaciones en
abstracto y basadas en modelos ideales. La segunda, radica en la necesidad de
insistir que toda reforma al sistema de financiacin no sea analizada de manera
aislada sino como parte integral de la reforma poltica-electoral en su conjunto.
Ello por cuanto sus consecuencias afectan aspectos de gran importancia tales
como la contienda interpartdista, las condiciones de la competencia, el sistema
de partidos y, consecuentemente, la propia credibilidad y legitimidad de la
democracia misma. Como bien ha expresado GIOVANNI SARTORI "... Ms
que ningn otro factor .. . es la competencia entre partidos con recursos
equilibrados (polticos, humanos, econmicos) la que genera democracia". La
tercera y ltima consideracin consiste en comprender la verdadera naturaleza
de esta problemtica como la experiencia comparada 10 indica: el ser un tema
condenado a la sucesin de distintas formas legales, que den respuesta al estado
y concreta evolucin de las necesidades en un momento y en un pas dado. De
ah la importancia de tener en cuenta su carcter fluctuante y coyuntural, donde
usualmente la adopcin de .una solucin parece engendrar efectos perniciosos
que deben ser nuevamente corregidos mediante una nueva reforma legal. No en

66

vano en Alemania, pas que viene prestando a este tema gran atencin en los
ltimos 40 aos, se le denomina la "legislacin interminable" 27 .
Pasamos a continuacin a formular nuestras principales propuestas de
reformas, las cuales tienen por objetivos centrales los siguientes cinco: i) reducir
la influencia del dinero mediante la disminucin de su impacto (acortar
campaas, fijar topes a los gastos e imponer lmites a las contribuciones
individuales); ii) mejorar el uso del dinero invirtindolo en actividades ms
productivas para la democracia y no simplemente derrochndolo en propaganda
y en campaas negativas; iii) poner coto o al menos disminuir lo ms que se
pueda los actuales niveles de corrupcin poltica; iv) fortalecer la publicidad y
transparencia del uso del dinero.
a) En relacin con los sistemas de financiacin poltica
Como ya hemos visto, las alternativas principales en materia de
financiamiento poltico son bsicamente tres: La primera, en un extremo, es que
cada partido poltico y candidato asuma la responsabilidad financiera de su
campaa por s solo, es decir sin la intervencin del Estado. La segunda, en el
extremo opuesto, es que el Estado cubra la totalidad de los gastos de las
campaas electorales, e incluso (de decidirse as) de los gastos corrientes de los
partidos polticos. En este supuesto se prohibe el financiamiento privado. La
tercera, que como hemos analizado es la ms comn, es la que establece un
sistema mixto (pblico y privado) de financiamiento.
Si observamos las tendencias vigentes hoy en el Derecho Comparado
comprobamos que mientras en los pases de Europa continental estn poniendo
ms nfasis en el financiamiento privado, en Amrica Latina por el contrario, y
quizs en gran parte debido a los escndalos de narcofinanciamiento, pareciera
transitarse en sentido contrario. Este es el caso de la reciente Reforma mexicana
de 1996 que si bien mantuvo el sistema de financiacin mixto, estableci que el
mismo fuese predominantemente pblico, estableciendo por ley una relacin de
90% pblico y 10% privado 28. En esta misma direccin pareciera marchar
27 GONZALEZ ROURA, Felipe; NOHLEN, Dieter; y ZOVATIO, Daniel. op. cit. pg.
37.
28 Respecto del sistema mexicano" que como hemos visto se decanta abiertamente por
unos partidos financiados casi exclusivamente por el Estado, en un reciente informe que
elaboramos para las Naciones Unidas, junto al Dr. Dieter Nohlen y al Dr. Felipe
Gonzalez Roura expresamos: "Siendo uno de los objetivos principales de la Reforma,
ayudar a crear un sistema de partidos ms plural as como unas condiciones de
competencia ms equitativas, el haber privilegiado el ftnanciamiento pblico en principio
parece una medida correcta y compatible con esa finalidad, por los efectos positivos que
ste suele tener en disminuir la posibilidad de entrada de dinero ilegal, los actos de
corrupcin as como la influencia desmedida de los grandes grupos econmicos en las
decisiones de los partidos. Pese a que no existe una frmula ideal en cuanto a la
combinacin entre financiamiento pblico y privado, lo cierto es que la frmula 90 a 10
en favor del tinanciamiento pblico luce excesiva, no habiendo antecedentes a nivel
comparado latinoamericano de una relacin tan marcadamente favorable a la subvencin

67

Colombia, pas que agobiado por los recientes escndalos de


narcofinanciamiento parece inclinado a dar un paso ms adelante que Mxico,
estableciendo que la financiacin total de la campaas queden completamente a
29
cargo del Estad0 .
Desde nuestro punto de vista, las dos primeras alternativas (las colocadas
en los extremos opuestos) no parecen aconsejable por diversas razones. Por un
lado, sacar por completo al Estado del sistema de financiamiento y dejar ste
exclusivamente en manos de los grandes contribuyentes podra entraar, como
hemos visto, consecuencias nefastas para la salud de la democracia. Somos de la
opinin de que el Estado tiene un papel importante que jugar en este campo cual
es asegurar que las elecciones sean competitivas y que el financiamiento pblico
goce de transparencia y credibilidad. Pero en el otro extremo, pretender que el
Estado sea quien cubra la totalidad de los gastos electorales podra asimismo
traer efectos no deseados, entre ellos, una inversin inaceptablemente alta de
fondos pblicos (especialmente en pocas como la nuestra de severo control del

pblica como la mexicana. Cabe advertir, sin embargo, como la experiencia comparada lo
demuestra, que el financiamiento pblico no es la panacea, y que si bien puede coadyuvar
en disminuir los vicios arriba apuntados lo cierto es que no los elimina por completo.
Espaa e Italia son dos claros ejemplos de ello. En Alemania por su parte, en los ltimos
aos ha tenido lugar un intenso debate en el que se recogen razones importantes en
contra de que los partidos dependan mayoritariamente del Estado. De ah la importancia
de evaluar, en el mediano plazo, los posibles efectos no deseados o perversos que podran
sobrevenir como consecuencia de una excesiva dependencia financiera del Estado, en
particular, la eventual petrificacin del sistema de partidos en favor de los ms grandes,
as como el peligro de que las fuerzas polticas devengan en partidos anquilosados con la
consiguiente prdida de contacto con sus adherentes. Por ello esta marcada preeminencia
del financiamiento pblico debe ser vista como una "etapa transitoria", slo justificada
por la necesidad de crear condiciones ms transparentes y equitativas de la contienda
electoral as como para ayudar a desarrollar un sistema de partidos ms pluralista.
GONZALEZ ROURA, Felipe; NOHLEN, Dieter; y ZOVATTO, Daniel. op. cit. pg. 39.
29 En el caso de Colombia, la propuesta de reforma del actual Gobierno de ese pas, en
materia de financiacin poltica, promueve la financiacin total de las campaas a cargo
del Estado. El proyecto comentado opta en materia de fuentes de financiacin, por la
financiacin estatal ntegra y excluyente para las campaas presidenciales, aceptando la
fmanciacin mixta para las otras elecciones, pero limitando en este ltimo caso los
aportes particulares a las personas naturales, las cuales slo pueden donar dinero o
servicio personal voluntario y gratuito. Se prohibe asimismo cualquier aporte privado en
especie, bien de manera explicita, o utilizando cualquier subterfugio. La propuesta
propugna asimismo la creacin de un Fondo que permita anticipar el pago de los gastos
correspondientes. Esta propuesta, expresada sin mayores consideraciones de tipo fiscal expresa De la CALLE- es quizs una reaccin un tanto episdica al contexto poltico en
que se formul. De acuerdo con la propuesta, el Fondo se distribuira de manera
equitativa entre las distintas campaflas y la entrega de dineros se hara exclusivamente a
travs de tesoreras nicas. DE LA CALLE, H. op. cit. pg. 23.

68

gasto pblico), as como el peligro de osificacin y burocratizacin de los


partidos polticos.
Por ello somos de la idea de mantener un sistema de financiamiento
mixto debiendo cada pas, en funcin de su situacin particular, determinar el
porcentaje ms adecuado de la combinacin entre dinero pblico y privado. El
financiamiento pblico, obviamente no exclusivo, si bien no es un remedio
mgico para todos los males, correctamente empleado ha probado ser, en ciertos
pases, un instrumento positivo en lograr que los partidos abandonen la prctica
oficiosa de las comisiones y hacerlos menos dependientes de personeros
corruptos. Pero creemos, asimismo, como bien sugiere Humberto NJAIM, que
para compensar los efectos burocratizadores del financiamiento pblico valdra
la pena establecer algn sistema de "matching", en virtud del cual un porcentaje
de la ayuda est condicionada a que las fuerzas polticas recauden recursos por
su propio esfuerzo, prefiriendo obviamente aquellos fondos que sean el resultado
de numerosas y pequeas contribuciones en lugar de pocas y grandes sumas de
dinero llegando incluso a descartar la posibilidad del "matching" con el fin de
desalentar estas ltimas 30 .
b) En relacin con las actividades objeto de financiamiento pblico
Respecto a las actividades objeto de financiacin pblica nuestra opinin
es que se financien tanto los gastos de campaa electoral como los gastos
ordinarios de funcionamiento de los partidos polticos. La razn para ello
obedece a la naturaleza jurdica que los partidos polticos tienen hoy en la
mayora de las legislaciones latinoamericanas. En efecto, en Amrica Latina la
doctrina mayoritaria se inclina en favor de la tesis que ve a los partidos polticos
como asociaciones privadas pero que realizan funciones pblicas o de inters
general, debiendo por tanto ser sujetos pasivos de financiacin pblica. Fuera de
nuestra regin, esta tesis es la que sigue Espaa, de acuerdo a la Sentencia del
Tribunal Constitucional del 2/2/81, la cual fundamenta el principio de
financiacin pblica de los partidos polticos no en base a su mera existencia
como tales, sino por contribuir a la formacin y manifestacin de la voluntad
popular, es decir, por desempear las funciones que le atribuye el artculo 6 del
Cdigo Electoral, que les convierte en organizaciones sociales con relevancia
constitucional.
Un tema conexo a este, y de gran importancia, pasa por la sugerencia de
disminuir los gastos en materia de propaganda y aumentar los recursos
destinados al fortalecimiento y desarrollo institucional de los partidos, a las
campaas de educaci6n cvica, y a las labores de formaci6n y capacitaci6n de
cuadros. Somos as de la opini6n que una parte de la financiaci6n debe ser
30 NJAlM, Hwnberto. Una Parte de la Historia. El Financiamiento de la Poltica
(Partidos Polticos, Campaas Electorales y Otros Aspectos) en Venezuela. Trabajo
elaborado para el IIDHJCAPEL y el CIS, en el marco del Proyecto de Investigacin sobre
"El Financiamiento de los Partidos Polticos y las Campaas Electorales en
Iberoamrica".pg. 22. Versin mimeografiada.

69

invertida en el fortalecimiento de una cultura democrtica y en el desarrollo de


unos partidos polticos modernos y eficaces. Creemos, sin embargo, siguiendo en
este punto tambin a NJAIM, que lo conveniente seria no canalizar estos fondos
directamente a los partidos, sino a las fundaciones o instituciones similares, ya
que la experiencia indica que por un lado stas estn mejor preparadas para
llevar a cabo dichas labores y, por el otro, que es muy grande y frecuente la
presin al interior de los partidos en desviar estos fondos para finalidades ms
inmediatas y urgentes del aparato" .
e) En relacin con los topes a los gastos de campaa, con particular nfasis en
los gastos de propaganda
Estamos a favor de la tendencia hoy presente en un buen nmero de
pases, tanto de nuestra regin como de fuera de ella, en establecer topes a los
gastos de campaa, con particular nfasis a los gastos de propaganda. La
importancia de los topes radica en: i) el impacto positivo que stos tienen en
disminuir los gastos y por ende la necesidad de dinero; ii) propiciar condiciones
de competencia ms equitativas; y iii) facilitar la fiscalizacin de los gastos de
campaa, ya que pese a la complejidad de stos, dada su mayor visibilidad, dejan
huellas fciles de ser rastreadas" .
Dentro de este punto cabe abordar, aunque sea someramente, el tema de
los medios de comunicacin, en especial el de los electrnicos y dentro de estos
el de la televisin y su relacin con la financiacin poltica; relacin que es
compleja y hasta podramos decir contradictoria. Por un lado, los medios juegan
un papel central en la fiscalizacin de la conducta de los funcionarios pblicos y
de los polticos. Pero por el otro, los medios electrnicos, en especial la
televisin, son la causa principal -en la poca actual de la "videocracia"- por la
que los partidos necesitan grandes sumas de dinero para llevar a cabo sus
campaas electorales. En efecto, los partidos han tenido que incrementar
sustancialmente sus presupuestos en la medida que las campaas se han ido
transformando cada vez ms en campaas televisadas. Ello lleva a que los
partidos, presionados por conseguir grandes sumas de dinero, incurran en actos
de corrupcin, como lo testimonia el caso de Italia, donde la corrupcin comenz
a acrecentarse claramente a partir de fines de los aos setenta y principios de los
ochenta; poca que coincidi con el hecho de que las campaas se concentraron
ms y ms en la televisin, mientras que la propiedad de stas se concentr cada
vez en menos manos. De ah la importancia de controlar los disparadores del
gasto electoral, en especial, en tratar de reducir la duracin de las campaas;
poner lmites a los gastos que se puedan hacer en los medios; facilitar va
recursos pblicos un acceso equitativo de todos los partidos a los medios de
comunicacin (tanto pblicos como privados); propiciar un manejo profesional,
,
31

~J~,Huwnberto.op.crt.pg.22

32 GO~ZALEZ ROURA. Felipe; ~OHLEN, Dieter; y ZOVATIO, Daniel. op. cit pg.
43.

70

pluralista y objetivo en el tratamiento de las noticias polticas y electorales; al


tiempo que tratar de impedir la concentracin de la propiedad de los medios en
pocas manos" .
d) En relacin con la duracin de las campaas
Apoyamos asimismo la tendencia hoy en marcha en muchos pases de la
regin?", dirigida a acortar la duracin de las campaas, como un paso
importante para, por una parte, lograr disminuir los gastos electorales y, por la
otra, en mejorar las condiciones de equidad de la contienda electoral. Un efecto
positivo adicional que tiene esta medida es la de permitir un mayor y mejor
control de los gastos de parte del organismo fiscalizador y, consecuentemente,
una mayor transparencia del empleo de los recursos financieros.
e) En relacin con las contribuciones individuales
En materia de contribuciones individuales si bien en principio somos de
la tesis de imponer lmites o topes a las mismas, somos conscientes al mismo
tiempo de la dificultad que en la prctica existe para poder llevar a cabo un
control efectivo sobre los mismos. De ah que sin descartar esta medida, y
siguiendo la experiencia positiva lograda entre otros pases, somos de la idea de
que en caso de no optarse por el establecimiento de lmites a las contribuciones
individuales, se d una amplia publicidad a los aportes privados. En efecto, la
publicidad, sin llegar a ser un mecanismo perfecto, es sin embargo una
herramienta til para lograr una mayor fiscalizacin, ya que obliga a la
diversificacin del financiamiento, transparenta el ejercicio de la influencia,
favorece una participacin ms amplia de los ciudadanos, permite conocer y
evaluar las intenciones econmicas que estn detrs de las fuerzas electorales y
fortalece la confianza de la ciudadana en el sistema electoral democrtico.

33 Varias reformas electorales recientes y otras en proceso apuntan en esta direccin.


Entre ellas cabe citar, entre otras, la Reforma electoral mexicana de 1996 y las
propuestas de reforma en Colombia y los Estados Unidos. En el caso de Colombia, el
proyecto de reforma del gobierno va en la lnea de prohibir la publicidad pagada en
televisin, en compensacin de lo cual se ampliara el espacio gratuito en ese medio e,
inclusive, en la radio. De igual modo, el proyecto propone prohibir las contribuciones en
dinero o en especie de los medios de comunicacinen favor de las campaas. En el caso
de los Estados Unidos, una de las propuestas de reforma contenida en el Proyecto del
Senado Nmero 1219 (1219, 104 Congress (1995) y en el Proyecto de la Cmara de
Representantes Nmero 2566 (HR 2566, 104 Congress (1995), consiste, precisamente,
en ofrecerle a los candidatos que acepten las restricciones, acceso a los medios sea
libremente o a mitad del costo, sin perjuicio de permitir contribuciones y gastos mayores
a los opositores de los candidatos que no acepten dichos limites.
34 As por ejemplo, la Reforma mexicana de 1996 redujo la duracin de las campaas. La
propuesta de reforma del gobierno de Colombia propone que la duracin de las campaas
no sea superior a los 3 meses. En varios otros paises de la regin donde se estn
discutiendo actualmente reformas (Guatemala, por ejemplo) la reduccin del tiempo de
las campaas es uno de los objetivos centrales del proceso reformador.

71

Nos pronunciamos asimismo y, de manera clara, en contra de todo aporte


proveniente de personas jurdicas y, siguiendo la tendencia actual, nos oponemos
a las contribuciones annimas y a todo tipo de contribuciones provenientes del
extranjero. Respecto de stas ltimas, incluso de aquellas destinadas a dar apoyo
a las actividades de formacin/ capacitacin/educacin de los partidos, ya que
como el caso costarricense lo evidencia, ello abre un peligroso portillo que
dificulta el ejercer un control adecuado sobre el destino ltimo de las mismas.
f) En relacin con el rgano de control y el fortalecimiento de los mecanismos de
supervisin
Contar con una autoridad independiente y profesional capaz de controlar
eficazmente el uso del dinero en la poltica es clave para fortalecer la necesaria
transparencia en materia de financiacin poltica. Por ello, somos de la opinin
de mantener el sistema mayoritariamente prevaleciente en nuestra regin que
adjudica esta responsabilidad en los rganos electorales, pero con dos
advertencias.
La primera es la importancia de fortalecer las competencias y los recursos
-econmicos, tcnicos, humanos- de estos cuerpos, en especial en el
mejoramiento del mandato de los mismos en materia de revisin de los informes
que deben presentar los partidos, a la vez que fortaleciendo la capacidad para
investigar acerca del origen y destino que los partidos hacen de sus recursos
financieros. La razn para ello es obvia ya que la mayora de estos rganos no
cuentan ni con los medios ni con los recursos idneos para cumplir
adecuadamente esta delicada y compleja labor.
La segunda es la posibilidad de contemplar otro tipo de rganos de
control en aquellos pases donde la integracin de los organismos electorales est
excesivamente partidizada, ya que como la experiencia lo demuestra en estos
casos la labor de supervisin es altamente ineficaz" .
Por su parte, en relacin con los procedimientos y mecanismos de
supervisin, creemos que ste es un mbito donde se deben hacer las reformas
ms importantes, dirigidas precisamente a fortalecer el control del uso de los
recursos financieros de los partidos. Una primera medida, similar a la adoptada
en Mxico por la Reforma de 1996, pasa por hacer de la fiscalizacin de los
partidos polticos una actividad permanente y no coyuntural. La segunda, es la
obligacin de los partidos de presentar informes tanto acerca de sus ingresos
como de sus gastos. La tercera, es la de llevar a cabo verdaderas auditoras en
materia de verificacin y control de los recursos financieros, con todo el rigor
tcnico que ello conlleva y no limitar las mismas a simples exmenes
superficiales y complacientes como suele ocurrir en un considerable nmero de

35 En efecto, un examen comparado de la labor de estos organismos en Latinoamrica,


especialmente en aquellos pases en los cuales la integracin de los mismos est
altamente contaminada por los intereses partidistas evidencia las severas limitaciones
que existen en materia del necesario control y supervisin.

72

pases. Para ello es importante ayudar a que los partidos cuenten con un sistema
contable uniforme (los lineamientos del !FE a los partidos mexicanos o los de la
Comisin Electoral Estatal de Puerto Rico son ejemplos valiosos). Sera
igualmente conveniente homogeneizar los procesos y regularizar la perodicidad
de presentacin de los informes. Por otra parte, para que la auditora sea eficaz
convendra que la misma fuese permanente, ya que lo conveniente es que la
misma ayude a evitar problemas y no se limite tan solo a constatar hechos
ilcitos que ya han tenido lugar. Creemos as que las auditoras deben ser, en la
medida de lo posible, intervenciones preventivas y no simples autopsias de lo
ilcito. Es conveniente, asimismo, dar gran publicidad a los resultados de las
mismas as como a los informes presentados por los partidos, los cuales deben
quedar disponibles para ser consultados por los propios partidos, por los medios
de comunicacin, por la ciudadana, etc. Una idea, respecto de la cual valdra la
pena evaluar su grado de viabilidad, es que los informes de los partidos puedan
ser auditados y los resultados de las mismas dados a conocer antes de las
elecciones, y no como hasta ahora que ello ocurre varios meses despus cuando
ya su incidencia, en caso de violaciones a la ley electoral, quedan muy limitadas
por el paso del tiempo. Otras sugerencias pasan por mejorar la calidad de los
registros de aportantes, hacindolos ms claros; establecer al interior de los
partidos "Consejos de Control tico", la figura del "Mandatario nico
Financiero" como nico -valga la redundancia- responsable del manejo de los
dineros y el uso de la cuenta corriente nica" .
g) En relacin con el endurecimiento del rgimen de sanciones
Creemos tambin conveniente endurecer el rgimen de sanciones en caso
de violacin a la ley electoral; tendencia que vemos cobrar fuerza en la regin.
Sugerimos as, siguiendo al Derecho Electoral Comparado, por un lado,
incorporar sanciones que impongan la ineligibilidad por un tiempo determinado
del candidato infractor, o bien la anulacin de la eleccin o revocatoria del cargo
si ste ya hubiera resultado electo, en caso de comprobarse la infraccin, y, por
el otro, establecer nuevos tipos penales en esta materia 37
h) En relacin con la obligacin de rendir cuentas de parte de los oficiales
electos
La obligacin de rendir cuentas es un instrumento de la mayor
importancia en el combate a la corrupcin. En efecto, uno de los mecanismos
ms importantes para controlar la misma y que creemos permitira al mismo
tiempo ejercer un mayor control -institucional, interpartidaro y de la opinin
pblica- sobre los funcionaros electos y los polticos pasa por establecer una
legislacin que posibilite conocer la situacin patrimonial de stos, mediante la
presentacin de declaraciones juradas de su patrimonio de carcter pblico, las
36 GONZALEZ ROURA, Felipe; NOHLEN, Dieter, y ZOVAITO, Daniel. op. cit pg.
45-47.
37 Nos referimosen particular a la legislacin francesa.

73

cuales, en caso de resultar electo, deberan ser auditadas por Contador Pblico
certificado. Durante el ejercicio de su cargo, debera procederse a actualizar las
mismas con base en informes anuales y, a la salida del cargo, debera presentar
una declaracin jurada final, todas ellas obviamente auditadas. Una medida de
esta naturaleza tendra como fin permitir que la opinin pblica tenga pleno
conocimiento del patrimonio y estilo de vida de los polticos antes de asumir el
cargo, durante el perodo que lo ejercen, y luego de dejar el mismo con el objeto
de evitar, en la medida de lo posible, el enriquecimiento ilcito" .
i) En relacin con la necesidad de contar con mayores niveles de transparencia y
publicidad
El tema de la transparencia y la publicidad son aspectos claves en la
lucha contra la corrupcin poltica. En principio, esta demanda pareciera
deseable preferiblemente para las grandes contribuciones y no tanto para las
pequeas, ello por cuanto a mayor nivel de contribucin existira el riesgo de
una mayor dependencia, un mayor peligro de corrupcin y, por consiguiente, la
necesidad de una mayor transparencia y publicidad. De ah por tanto, que desde
nuestro punto de vista la demanda de transparencia deba ser vista ms que como
un valor democrtico en s mismo, como un instrumento dirigido a evitar
influencias indebidas del dinero en la poltica que puedan llevar a la corrupcin.
Si bien deseable, empero, cabe preguntarse cun realista es esta demanda
de transparencia en materia de financiamiento poltico? En principio pareciera
poco prctica dada la enorme complejidad que ella encierra . Un primer ejemplo
de esta complejidad pasa por la dificultad de poder probar aquellas
contribuciones ilcitas (sea en dinero, en bienes o en servicios) que provienen de
personas, incluidos ciertos funcionarios pblicos, o bien de empresas vinculadas
al Estado. La ilegalidad en estos casos se produce como consecuencia del abuso
en el ejercicio de un cargo o mandato pblico para fines personales o de un
partido, con el objetivo de aprovechar su situacin para recaudar fondos o bien al
poner a disposicin de su partido o candidato medios y/o bienes estatales en
especial durante las campaas electorales. Como bien apunta Angel Alvarez
refirindose al caso venezolano "... como ha sido sistemticamente debatido y
denunciado en el pas, el sector pblico central y descentralizado es y ha sido
histricamente una fuente permanente de financiamiento ilegal de los partidos,
de los candidatos, e incluso de los gastos personales de los dirigentes
partidstas'r" .
Por su parte, otras medidas, tales como exigir que si un diputado recibe
dinero debe declararlo, ayudan en principio a ejercer un mayor control. Sin
embargo, el problema es que terceros quienes no participan en la contienda
electoral puedan hacer campaas en favor de temas muy cercanos a ciertos
candidatos o partidos sin darle dinero directamente a estos pero s

38
39

MELECIO. Juan R. op. cit. 1-5.


ALVAREZ. A. E. op. cit. pg. 57.

74

beneficindoles mediante un apoyo indirecto. Otra manera de brindar este apoyo


indirectamente, es drselo a las fundaciones de los partidos. Y aqu es donde el
tema se complica ya que si bien es posible limitar estos mecanismos o vas
indirectas de financiamiento que impiden una total,transparencia de las fuentes
de dinero que ingresan a la poltica, ello podra constituir una violacin del
derecho a la libertad de expresin.
Por lo tanto el dilema es obvio. Si la ley quiere ser efectiva en materia de
transparencia debiera ser muy general y poder ser aplicada a todos y no
nicamente a los partidos polticos o a los candidatos, ya que de lo contrario,
corno hemos visto, existen caminos alternos e indirectos para escapar al control.
De ah la importancia de buscar un sano equilibrio entre ambos objetivos. De ah
tambin la importancia de no limitarse a pensar slo en mecanismos jurdicos e
institucionales, ya que es obvio que no ser nicamente va regulaciones como se
podr erradicar la desviacin patolgica del financiamiento y su nefasta
consecuencia para la tica en la administracin pblica, sin perjuicio de
reconocer que un mejor marco legal puede traer consecuencias positivas en
materia de transparencia y rendicin de cuentas.
Proponernos as la necesidad de adoptar una estrategia global, holstica e
integral, dirigida a lograr despertar una mayor sensibilidad de la opinin
pblica, de los medios de comunicacin, de las NG's (watch dogs), etc., con el
fin no slo de dar seguimiento a cunto se gasta, cmo, quien lo financia, etc.,
sino adems dirigido a poner mucha vigilancia sobre quienes y bajo qu
procedimientos se otorgan la contratacin de obras y servicios del Estado.
En efecto, el fortalecimiento de los mecanismos regulatorios y de la
capacidad de los rganos de supervisin y fiscalizacin, si bien fundamental,
slo cubre una parte del problema, ya que muchas veces el financiamiento y los
compromisos ni entran en los partidos quedando a nivel del candidato y de un
reducido nmero de sus colaboradores ms cercanos. Esta observacin cobra una
importancia especial en el caso de Latinoamrica donde la contienda poltica
suele basarse ms en las personalidades de los candidatos que en la de los
partidos, particularmente ahora con la crisis de credibilidad que stos vienen
sufriendo. Ello lleva a que generalmente las transacciones entre donante y
beneficiario adquieran un carcter an ms secreto. De ah que muchas veces los
principales dirigentes o miembros del partido no estn enterados de las
contribuciones privadas (muchas de ellas de dudoso origen y de elevada suma)
sino tan slo el candidato y su entorno, conformado muchas veces por
contribuyentes privados ellos mismos y/o personas extrafias al partido; situacin
sta que se agrava adems debido a la escasa prohibicin que hoy existe en el
Derecho Electoral Latinoamericano en tomo a las contribuciones annimas, lo
cual debilita an ms la de por s cuestionada eficacia de los actuales
mecanismos de control.

75

5. Reflexin final
Como bien expresa DE LA CALLE "... no basta con recorrer el camino
de las reformas legales (ni tampoco con abordar el necesario fortalecimiento de
la arquitectura institucional agregamos nosotros). Hay mucho de entorno
cultural y de pedagoga pblica involucrada en el tema de la financiacin
poltica":".
En efecto, en la mayora de los pases de nuestra regin hasta fecha muy
reciente, el contexto cultural en relacin con la legislacin sobre control
financiero de las campaftas electorales era, lamentablemente, bastante permisivo,
como consecuencia de la poca importancia que la ciudadana prestaba a la
violacin de la ley electoral en este mbito. Afortunadamente esta situacin ha
comenzado a cambiar, como consecuencia del creciente hartazgo de la gente con
los escndalos de corrupcin poltica, pudiendo constatarse a la fecha una actitud
distinta y positiva de parte de la opinin pblica la cual demanda mayor
transparencia y "accountability" en relacin con este tema.
Por ello, las reformas legales e institucionales -imprescindibles como ya
hemos destacado- sern insuficientes y pocos efectivas si las mismas no son
acompaftadas del necesario cambio en la manera de hacer poltica, es decir, en la
actitud, los valores y el comportamiento mismo de los polticos, para dejar de
lado. de una vez por todas, el modelo nefasto de los "polticos de negocio" 41 .
Nuestra poca demanda as, un reacercamiento de la accin poltica a la tica,
una nueva convergencia entre tica y poltica y, en el cumplimiento de este
objetivo toral tanto para la tica de la Administracin Pblica como para la
salud y el futuro de la democracia en nuestra regin, la financiacin de la
poltica juega un papel central.

40

41

DE LACALLE. op. cit. Pg. 25.


DELLA PORTA, Donatella. op. cit. Ver todo el articulo.
76

El financiamiento de los partidos polticos y su repercusin


sobre la tica de la administracin pblica
Humberto Njam

Ex-Director del Institutode EstudiosPolticos.


Universidad Central de Venezuela.
Miembro del ComitEjecutivo de la
FundacinManuel Garca-Pelayo.
Comisionado de la Comisin Presidencial
para la Reformadel Estado (COPRE).
Caracas - Venezuela.
77

L Introduccin
El objetivo esencial de este trabajo es analizar cmo el financiamiento de
los partidos polticos repercute sobre la tica pblica. Generalmente esta
repercusin se da por sentada en la frecuente afirmacin de que la corrupcin
administrativa tiene su origen en el financiamiento de los partidos polticos, y a
tal corrupcin se le adjudica ser causa principal de la crisis de credibilidad en la
democracia y los partidos. La formulacin del objetivo suscita interrogantes, de
ser cierta la hiptesis, sobre lo que cabra hacer para remediar la situacin asi
creada, es decir, la corrupcin administrativa y la deslegitimacin democrtica,
mediante el control del financiamiento a los partidos. El trabajo se concentra en
la primera parte de lo planteado y, en cuanto a lo remedial, plantear ms puntos
problemticos y aspectos en los cuales hay que enfocar una mayor atencin que
soluciones listas para ser aplicadas. A partir de dichos puntos y aspectos sera
posible disear polticas en las cuales no se entrar, porque rebasara
excesivamente el espacio disponible.
Una apostilla adicional a tener en cuenta es que la naturaleza del tema
determina que los hechos a los cuales refiero, a menudo, tienen carcter judicial
o cuasi judicial. Sin embargo, es claro que el trabajo no tiene tal alcance, sino
que su inters radica en analizar patrones de conducta independientemente de
que puedan o no haberse demostrado en tribunales. Por esta razn, en el caso
venezolano y para evitar inconvenientes extra-acadmicos, eludir referirme a
personas concretas por sus nombres y apellidos: lo que interesa es la accin (a)
que supuestamente hizo un x y no quien haya sido tal x. El hecho pudo o no
haberse comprobado en estrados, pero el patrn es significativo y a alguna
realidad debe responder.
11. La opacidad del asunto
El tema del financiamiento de los partidos y de los polticos en general es
particularmente escabroso. En este artculo he intentado develar las estructuras
subyacentes a un material emprico que aunque abundante es, demasiadas veces,
opaco. Las inferencias e interpretaciones expuestas podrn ser calificadas de
osadas, pero pienso que, ms bien, se han quedado cortas y que todava hay
mucho por explotar y extraer de ese mismo material. En todo caso es cierto que
una opacidad general nimba el asunto.
Las razones de esa opacidad son obvias, pero quiero referirme a dos de
ellas que no son tan evidentes. Por de pronto sostendr que no se trata slo de un
tema que los polticos estn interesados en ocultar. Tambin hay una cierta
indiferencia al mismo por parte de la opinin pblica. Esta afirmacin resultar
sorprendente si se tiene en cuenta que en este mismo texto se considerar, ms
adelante, que no slo el prestigio de los partidos sino tambin el del sistema
democrtico ha estado en juego, Y si, ms all, consideramos eventos como la
operacin manos limpias en Italia o los escndalos en relacin con la campaa
electoral de 1996 en los Estados Unidos. Sin embargo tambin sustentar que es
78

cuando hay crisis econmica que la situacin se toma peligrosa. Es decir cuando
la colectividad resiente verdaderamente lo que, por lo dems, considera el actuar
normal de los polticos. Las expresiones que la gente utiliza sobre los polticos y
su actuacin -por ejemplo aquel clebre cartel que .reza: "Aqu trabajamos, no
somos polticos"- revelan ms resignacin que indignacin; concitan ms la
apata y la abstencin frente a la poltica que la participacin reformadora.
Dicho en otras palabras, una cosa es el escndalo y otra la corriente
predominante de opinin. A veces ambos aspectos se refuerzan, pero otras
marchan por vas diferentes. La promocin del escndalo frecuentemente es
realizada por algn sector especfico, por ejemplo, algn medio de comunicacin
u otra fuerza poltica rival, pero ello no quiere decir que conmueva al grueso del
pblico. Una prueba es la repercusin de los acontecimientos en 1996 sobre el
prestigio del presidente Bill Clinton que, en medio de la bonanza econmica que
vive el pas del norte, se mantiene inclume pese a este y otros escndalos. En
cuanto al caso italiano muestra caractersticas muy especiales, que no me es
posible analizar aqu, y que impiden llevar demasiado lejos las generalizaciones
que de l puedan extraerse.
Desde otro punto de vista llama la atencin que, por lo menos en el caso
venezolano, de entre los numerosos escndalos de corrupcin registrados son
escasos los que pueden agruparse bajo el rubro de escndalos sobre
financiamiento partidista propiamente dicho, que afecten al actor colectivo como
tal y no slo a miembros individuales. Es decir, encontramos casos de corrupcin
del poltico tal o del parlamentario cual, pero es dificil establecer el vinculo con
la organizacin propiamente dicha. Formulo muy tentativamente este aserto,
respecto del cual agradecera cualquier crtica que pueda hacrsele, pero una
revisin preliminar del material propio y de otras fuentes, por ejemplo, del libro
Diccionario de la Corrupcin (Capriles 1989, etc.), slo me lleva a reforzar la
conclusin enunciada. Por otra parte los casos alli encontrados se refieren a
financiamiento de campaas y no al de la actividad regular de los partidos.
Si descartamos la explicacin de que la escasez de las menciones expresa
lo raro de la prctica, la clave parece encontrarse en que las organizaciones
tienden a protegerse entre s porque todas, en mayor o menor medida, estn
involucradas en un estado de cosas y todas son vulnerables. Por de pronto la
dinmica con que se presentan los casos es muy reveladora. Cabe resumirla en
las siguientes etapas:
l. Asciende un nuevo gobierno al poder que no necesariamente tiene un diferente
signo partidista.
2. Aparecen denuncias de corrupcin contra el gobierno anterior.
3.A tales denuncias se responde con otras contradenuncias donde se implica a
personeros del partido en el gobierno o al sector del mismo partido que controla
a dicho gobierno.
4.Entre denuncias y contradenuncias, la discusin se encauza hacia
responsabilidades individuales ms que organizacionales. Finalmente muy poco

79

se aclara sobre el fondo del asunto y el tema va desapareciendo de la atencin


pblica.
ID. El problema
Para ilustrar el mbito de la cuestin planteada, citar el siguiente texto
proveniente del Informe al Congreso Nacional del Contralor General de
Venezuela, para ese entonces el doctor Jos Ramn Medina: "una de las causas
fundamentales de la corrupcin tiene que ver con el financiamiento de los
partidos polticos, ya que muchos funcionarios comienzan su proceso de
corrupcin y posterior enriquecimiento personal, utilizando fondos pblicos para
financiar los partidos. "
Anteriormente, haba indicado que la prohibicin de aceptar donaciones o
subsidios de entidades pblicas: "se irrespeta y se utilizan los ms variados
mecanismos y artificios a fin de obtener fondos pblicos para el financiamiento
de los partidos polticos, en forma encubierta y a veces de manera abierta y
tolerada.."
Otras declaraciones disponibles en archivo serviran para demostrar que,
como he dicho, es frecuente la asercin de que el financiamiento de los partidos
polticos es la causa de la corrupcin. Sin embargo he escogido esta por ser la
ms articulada entre las que dispongo y porque delinea uno de los dos escenarios
en que se suscita el asunto. Es decir, la generacin dentro del propio mbito
pblico de una fuente de financiamiento partidista, autnoma respecto del
financiamiento privado.
Sin embargo, la situacin ms generalmente planteada es la que se refiere
al financiamiento privado, especialmente en perodos de campaa electoral.
Aqu es donde se suscitan una serie de cuestiones clsicas que se refieren no slo
al enriquecimiento privado o a la ilegalidad del procedimiento, sino tambin a
un sentido ms profundo de corrupcin de la poltica, por el cual sta deja de
servir a los intereses de la generalidad para convertirse en actos de retribucin a
los beneficios obtenidos. Cada una de las dos situaciones tiene su lgica propia
que requiere anlisis separado, pero ese anlisis muestra tambin que existe una
interrelacin entre ellas. Es a esta tarea a la que me abocar a continuacin,
comenzando por la segunda de las situaciones descritas.
IV. El financiamiento privado
La razn de comenzar as se encuentra en que quiz el financiamiento
privado y sus repercusiones, sea lo que ms espontneamente se nos viene a la
mente como la situacin paradigmtica, e incluso casi nica, respecto del tema,
porque ste se nos representa ante todo como un intercambio, como un quid pro
quo entre grandes contribuyentes y partidos. Otras ideas igualmente asociadas al
asunto son las de que quienes dan reciben 10 que quieren como retribucin por
ese dar y que, en consecuencia, los politicos resultan, simplemente, sujetos
manipulados por los donantes. Por consiguiente el anlisis consiste, en gran

80

medida, en examinar estos supuestos yen determinar su verdadero alcance. Una


forma de realizar tal examen es, ante todo, dilucidar cules son efectivamente las
prestaciones que se intercambian las partes involucradas.
1. Las prestaciones de los particulares
Indudablemente los particulares entregan, a menudo, importantes sumas
de dinero y este es su principal aporte. Sin embargo, las prestaciones en especie
resultan tan significativas como las monetarias, y algunas de ellas generan
constantemente escndalos caractersticos. Intentar una tipologa de tales casos
es tarea ardua y tal vez poco productiva. Solamente quisiera referirme a dos de
estos porque aparecen de forma montonamente recurrente y posiblemente sean
muy significativos.
En una investigacin anterior (Njaim por publicar) fue llamativa la
importancia que uno de los entrevistados le conceda a los gastos de transporte y
alojamiento para los activistas del partido, y su constatacin de cmo estos
gastos haban aumentado desmesuradamente con la inflacin. La partida de
transporte y alojamiento es indudablemente una de las fundamentales para
cualquier grupo poltico. El desarrollo de los medios de comunicacin podr
haber reducido drsticamente el papel de las concentraciones multitudinarias o
"mtines" pero no ha eliminado la necesidad de contacto personal de los
dirigentes, a lo largo del territorio nacional, con las bases y con el electorado. No
sorprende entonces que entre los favores que personajes acaudalados conceden a
los polticos, figure prominentemente el poner a la disposicin de sus traslados
aviones y otros vehculos semejantes y que se piense que, a partir de all, se
crean relaciones especiales entre ciertos empresarios y ciertos polticos.
Relaciones estas que llegan a adquirir una cierta estabilidad, de manera que se
sabe, por ejemplo, que el avin del empresario x suele estar a disposicin del
polticoy.
El otro caso al que quisiera referirme es cuando el particular facilita
operaciones que escapan a su control, pero en las cuales su cooperacin es
necesaria. Ilustra tal situacin el escndalo de los jeeps que estall en Venezuela
en 1989, al comienzo de un nuevo gobierno, cuando se revel que la
administracin anterior haba empleado fondos de la partida secreta destinados a
la adquisicin de vehculos rsticos para la campaa electoral del partido en el
poder y los haba colocado a nombre de diversos particulares. El empresario a
travs del cual se realiz la negociacin fue implicado en el caso y finalmente
absuelto, y es significativo que siempre cont con una corriente de opinin a su
favor que haca ver cmo, lejos de ser autor, haba sido vctima de los hechos.
Estos ejemplos revelan varias lecciones a tener en cuenta. El trnno
"financiamiento" es, en gran medida, una forma cmoda de abarcar una multitud
compleja de intercambios que rebasan lo monetario y son, por lo tanto, muy
dificiles de contabilizar. Algunos de estos intercambios son muy variables de
acuerdo a los eventos poltces, especialmente las circunstancias electorales, pero

81

otros muestran gran estabilidad. Dicho de otra manera: una de las imgenes ms
utilizadas en materia de financiamiento privado es la del sujeto acaudalado que
diversifica su portafolio de inversin poltica y ayuda a diferentes fuerzas, pero
tambin existe, y quiz sea ms importante, el fenmeno de empresarios que
tienen sus polticos partidistas favoritos, en quienes, por decirlo as, ven futuro, y
viceversa, polticos que establecen vnculos especiales con determinados
empresarios ms que con otros.
Por otra parte, la relacin no puede reducirse a una simple manipulacin
de una de las partes por la otra. Se trata de un sistema en que ninguno de sus
componentes puede es separable del otro y en que, con igual propiedad, cabe
comenzar el anlisis suponiendo que el particular realiza proposiciones de ayuda
al poltico destinadas a influirlo, como que el poltico solicita la ayuda creando
una atmsfera de trato en la cual es dificil resistir a su solicitud. Es una situacin
que guarda paralelo con lo que tantas veces se afirma en cuanto a la corrupcin
de que detrs de todo corrupto hay un corruptor, pero a lo que habra que
agregar, tambin, que detrs de muchos corruptores est alguien que quiere ser
corrompido.
2. Las prestaciones de los polticos
Examinemos, ahora, la contraprestacin que entrega el actor poltico.
Que los particulares reciban lo que quieren es, como he sealado, una idea
generalizada, pero en la realidad no se plasma tan meridianamente sino a travs
de mltiples mediaciones que es preciso discriminar. Por de pronto se dira que
las prestaciones son ms difusas que especficas. Es decir, antes que lograr algo
muy concreto se trata, sobre todo, de asegurar la instalacin de un sesgo en el
sistema poltico que haga viable ciertas posibilidades y a otras las dificulte o,
incluso, bloquee completamente. La colectividad de los grandes donantes tiene,
en efecto, concepciones e intereses comunes independientemente de que en un
momento dado divida sus favores entre varios candidatos.
Aparte de este inters general, los donantes tienen necesidad de obtener
acceso al decisor poltico para presentarle sus planteamientos y proyectos,
aunque ello no signifique necesariamente que van a obtener lo que aspiran. El
avin privado que usa el poltico es un ejemplo paradigmtico de una va de
acceso particularmente ventajosa. Pero otros empresarios quiz no sean tan
afortunados, no porque no posean recursos sino porque cuentan con mala fama;
entonces la contribucin se convierte en un medio para disipar este obstculo y
lograr ser odos.
Lo anterior delinea un marco general de actuacin que tambin ofrece
recursos al actor poltico, individual o colectivo, en forma tal que est lejos de
quedar reducido a un papel pasivo. l tiene el poder poltico o est en sus
cercana y no deja de utilizar las posibilidades que ofrece. El acceso concedido
no es, automticamente, un compromiso contrado y, mientras tanto, el
particular habr realizado alguna de las contribuciones que se le quena extraer.

82

Pero el asunto no queda meramente all. El poder o su perspectiva probable


ofrece todava medios ms contundentes. Permite amagar y efectivamente
amenazar, y
se hace necesario aplacarlo. Es una accin semejante,
perturbadoramente semejante', a la oferta de proteccin "que no se puede
rechazar" hecha por un capo mafioso. A diferencia, sin embargo, del
comportamiento abiertamente delictivo no se trata de una ruptura completa del
marco legal. Ciertas formas se conservan dentro de un compromiso tcito de que
determinadas polticas no se adoptarn o de que desde el gobierno habr vista
gorda respecto de ciertas violaciones de las normas en las cuales ha incurrido el
actor privado y que lo hacen vulnerable a diferentes tipos de presiones.
De esta manera, si desde un punto de vista sistmico el resultado neto del
financiamiento de los grandes donantes parece claro, para el actor individual en
su relacin con el poltico el asunto est lleno de incertidumbre. l entrega algo
concreto mientras que el poltico se refugia en una atmsfera de vagas promesas
de las cuales puede retractarse en cualquier momento. Esta estructura de
relaciones nos revela tambin que el deslizamiento que a veces ocurre hacia el
financiamiento criminal, esto es la solicitacin y el logro de contribuciones de
delincuentes, entre los cuales el caso ms sonado hoy en da es el de los
narcotraficantes, no es meramente accidental. El delincuente se encuentra en
una posicin altamente vulnerable, en la que a menudo admite que se lo
sancione benvolamente, y el poltico tiende a sobrestimar temerariamente su
capacidad de manipulacin y el carcter no vinculante de sus promesas.
J. Las repercusiones en los partidos
A lo largo de las reflexiones de esta seccin me he referido, sobre todo, a
polticos individuales pero cul es la relacin de todos estos hechos con el actor
colectivo, partido poltico? Una respuesta es que la ocurrencia de estos hechos
revela un cierto debilitamiento y hasta degradacin del sistema partidista o que
este nunca lleg a constituirse realmente. Algunas razones para pensarlo son que
el partido como empresa colectiva tendra mucho que perder con las acciones a
menudo dudosas que emprenden sus miembros y que, despus de todo, una de
las justificaciones de la existencia de los partidos polticos es precisamente la de
ser artefactos para resolver el problema del financiamiento de la poltica de
manera de no caer en los condicionamientos del financiamiento privado
desbocado, sin control y sin tica.
La realidad es, sin embargo, bastante ms compleja de lo que postula la
anterior imagen. Los lderes partidistas al actuar por SU propia iniciativa no
dejan de comprometer el prestigio del colectivo pero al mismo tiempo le abren
posibilidades que llegan a ser decisivas en la lucha contra los adversarios sobre
todo en pocas electorales. La autonoma que alcanzan los comandos de
campaa es un caso en punto de una situacin a menudo lamentada pero que se
vuelve incontrolable. Se desarrolla, as, una relacin dificil que oscila entre el
polo de lo que llamaramos "el chivo expiatorio" y el de las "solidaridades

83

automticas". Como la experiencia venezolana, entre otras, demuestra, cuando la


situacin llega muy lejos los partidos oscilan errticamente entre el castigo al
personero que en las peripecias del financiamiento llega a caer en los extremos
de la corrupcin y lo que se ha llamado la "solidaridad automtica" es decir
presumir inocente al compaero para no dar ventajas a adversarios que se
supone no actuaran con el mismo escrpulo. Es un tema digno de ser investigado
en qu medida esta oscilacin errtica ha sido uno de los factores que ha llevado
a la prdida de credibilidad de los partidos. Por de pronto quede planteada como
hiptesis.
La reiteracin de estos patrones de conducta, la tolerancia frente a ellos o
su punicin errtica no transcurren inocuamente sino que van generando una
entropa del orden partidista. Unidos a otros factores conducen a una especie de
"i slvese quien pueda!" en el que ya no hay proyectos colectivos sino
individuales de poltica. Cada individuo polticamente prominente ha de vrselas
por su cuenta de cmo afrontar desde los gastos requeridos por su status residencia en la capital, traslados, estilo de vida...- hasta las emergencias
humanamente penosas por enfermedades, muerte de parientes, etc. Para todo
ello hay que buscarse amigos -"todos los polticos del pas han vivido de sus
amigos" es una expresin que recojo de mi archivo- o recurrir a formas veladas
de extorsin, por ejemplo, amenazas de investigaciones parlamentarias. En la
situacin lmite el partido queda como un pretexto que se usa para legitimar o
hacer ms efectivo el chantaje y, en el mejor de los casos, slo una parte de los
recursos obtenidos van a sus arcas --otra expresin de archivo: "haba una vieja
costumbre que se deca y todava se dice, que el que reciba cien mil bolvares
para el partido, entregaba veinte y se coga ochenta...".
4. Las repercusiones en la administracin
Ya con lo dicho anteriormente se ha hablado de las repercusiones
globales sobre la administracin, consistentes en la exclusin de la agenda
pblica de determinadas opciones y polticas. La otra cara de la moneda es un
ambiente decisional en que ya todo parece haber sido negociado, aunque una vez
en el poder el poltico tiene, en gran medida, la sartn por el mango. Sin
embargo, el planteamiento requerido al ponente hace una pregunta ms
especfica que se refiere a la poltica de personal.
El financiamiento privado lo hemos considerado en su aspecto relativo a
los grandes donantes. Muchos de estos son hombres que rehuyen la figuracin
del cargo pblico eligiendo, ms bien, mantenerse en los entretelones de una
discreta pero importante influencia. Otros, sin embargo, muestran una acusada
vocacin de poder o de servicio pblico. Sus aportes les sirven para compensar la
desventaja de no haber seguido una carrera poltica y para obtener la ansiada
figuracin. Su presencia 1uJy que rastrearla, por supuesto, en posiciones de
relevancia, ministerios, embajadas, gobernaciones... El mximo de efectividad la
logran estos personajes cuando a su activismo donatorio suman alguna pericia
84

intelectualmente elaborada en campos donde los polticos suelen ser deficientes,


en especial gerenciales, econmicos y financieros. La combinacin de activo
patrocinio poltico y pericias necesarias para el estado es tan necesaria que
explica cmo los encontramos en los gabinetes de diferentes gobiernos.
Probablemente de todos los grandes contribuyentes sean los que ms partido le
sacan a sus aportes, porque su influencia y acceso a la informacin son ms
directos que los de quienes prefieren permanecer en la sombra. Y, tambin,
probablemente sea su actuacin la que ms contribuye a las ideas ms
generalizadas sobre el quid pro quo donde cada parte obtiene beneficios
.concretos y tangibles, explicadas ya como subyacentes al financiamiento privado
de los partidos y la poltica.
5. Una nota sobre la globalizacin
El panorama anteriormente trazado no quedara completo si no nos
atreviramos a realizar siquiera una primera incursin en un fenmeno que se
est desarrollando ante nuestros ojos, consistente en que la llamada
globalizacin tambin tiene repercusiones en el tema que estamos tratando. La
avalancha de informacin precipitada diariamente en la prensa respecto de la
campaa electoral estadounidense de 1996 revela algunos rasgos interesantes de
procesos con los que tendremos que lidiar en el futuro. En primer lugar, que el
asunto del financiamiento deja ya de ser cuestin de actores internos. No es que
anteriormente no existieran tal tipo de intervenciones, pero es que ahora
adquieren un carcter sistmico y general. El inters en el desenlace de los
eventos polticos nacionales no se limita ya a actores inspirados por
solidaridades ideolgicas como ocurra con las internacionales partidistas. Ms
all de ello, se trata de sincronizar la poltica interna con intereses globales de
carcter financiero y econmico, y no simplemente de sincronizarla con intereses
privados nacionales. Encontramos, por otra parte, que ningn estado est exento
de esta injerencia. Por el contrario, mientras ms importante su papel en el
sistema mundial mayor es la necesidad de influirlo. Los temores suscitados en
los Estados Unidos de que una gran potencia como China osara siquiera, o
pudiera efectivamente haber influido, los resultados electorales de ese pas, no
pueden menos que provocar un rictus de sonrisa en los labios del observador
latinoamericano tan acostumbrado a los rumores o realidades de la influencia de
factores externos en la poltica de sus pases. Pero, por otra parte, ningn estado
incorporado al sistema global -hoy en da casi todos- llega a ser tan
insignificante como para que sus procesos polticos sean indiferentes a los otros
componentes del sistema. Queden hasta aqu estas apuntaciones sobre un
fenmeno demasiado complejo para ser tratado en este artculo, pero respecto del
cual haba que llamar la atencin.

v. El financiamiento pblico
1. Consideraciones preliminares
Cuando se habla aqu del financiamiento pblico no hay que confundir el
tema con otro muy discutido de si se debe o no financiar pblicamente las
campaas electorales o las actividades permanentes de los partidos polticos.
Algo verdaderamente sugerente de las palabras del ex-eontralor Medina, con las
que comenzamos este trabajo, es que tal financiamiento pblico existe
independientemente de si sea legal o ilegal. Hay aspectos del mismo que no se
discuten, por lo menos en Venezuela, como son los descuentos a los
emolumentos de parlamentarios o funcionarios afiliados a los partidos, pero los
que interesan aqu son los que se ubican en una penumbra dudosa o
manifiestamente ilcita.
Otra consideracin a tener en cuenta es que resulta apropiado hablar aqu
del financiamiento, en plural, de los partidos polticos y no, simplemente, del
partido de gobierno, porque los sistemas polticos democrticos contemporneos
muestran una serie de rasgos comunes, entre los cuales figuran los acuerdos de
estabilidad poltica, los sistemas electorales de representacin proporcional o la
descentralizacin del estado, o todos estos factores conjuntamente, que
contribuyen a que el poder se encuentre altamente fragmentado y compartido. De
esta manera, no slo el partido de gobierno, aunque sea el que ms aproveche de
la situacin, sino tambin al menos los partidos que apoyan al sistema estn en
capacidad de establecer alguna forma de financiamiento alimentado por fondos
pblicos.
He llamado autnomo a tal sistema de financiamiento, porque una de mis
hiptesis es que los partidos lo constituyen, en gran medida, para liberarse de las
presiones y condicionamientos que implica el financiamiento privado. Esta
hiptesis lleva igualmente al tema ya planteado acerca de las relaciones entre las
dos situaciones enunciadas al comienzo del trabajo. Estas interrelaciones
continan, sin embargo, pese a que los actores polticos quieran independizarse
de la tutela privada. Por una parte el sistema es precario al rozar con la
ilegalidad o incurrir abiertamente en ella. Por otra parte, no se alimenta
exclusivamente de los recursos de la propia administracin, sino tambin de
extracciones que se hacen al sector privado a travs, por ejemplo, de comisiones
por contratos pblicos. Pero tampoco es suficiente, y esta insuficiencia se revela
agudamente en las pocas electorales. En tales casos ambos sistemas se
refuerzan mutuamente. El sistema de financiamiento pblico genera recursos de
presin sobre los contribuyentes privados y es otra expresin de las asimetras
que el poder crea en favor de los actores polticos frente a los privados. Es el
momento, por ejemplo, de cobrar favores concedidos, oportunidades ofrecidas y
aprovechadas; de aplicar, en fin, tantos otros medios de influencia sobre los
empresarios que la economa pblica permite, especialmente si, como la
venezolana, ha sido acentuadamente intervencionista.

86

2. Aspectos del sistema


Las elaboraciones anteriores permiten, pues, distinguir dos aspectos
componentes del sistema de financiamiento pblico: el que es verdaderamente
autnomo respecto de los actores privados y el que.utiliza los recursos pblicos
para establecer un intercambio presente o a futuro con dichos actores, Para
comprender mejor de qu estamos hablando es preciso descender a
ejemplificaciones tomadas, en gran parte, del caso venezolano, Estas
ejemplificaciones estn lejos de ser exhaustivas y slo pretenden dar una idea
general del asunto.
En el primero de los campos enumerados figura lo que en Venezuela
llamarnos "partida secreta", y en otras latitudes, "fondos reservados", es decir
aquellos renglones presupuestarios que disfrutan de un rgimen especial de
disposicin no sometido a los controles usuales, porque se suponen que son
recursos destinados a la seguridad del estado. La partida secreta es una de las
situaciones que tiende a beneficiar al partido de gobierno, pero no siempre se
emplea para el disfrute exclusivo de ste. En todos los gobiernos debe haber
proporcionado medios para muchas maniobras polticas, auxilios a fuerzas
poltica amigas, etc,
Ms accesibles y equitativas son otras posibilidades que ofrece el sector
pblico. Una muy notable, es el control de las empresas pblicas, Alguna
proporcin del dficit crnico padecido por muchas de ellas debe originarse del
desvo de fondos para el financiamiento poltico, Un caso especial que
rastreamos a travs de entrevistas y escndalos que afloran intermitentemente es
el caso de las loteras pblicas (Njaim 1997). Estas loteras son regionales y, por
lo tanto, representan una buena ilustracin de distribucin de recursos entre
fuerzas polticas que controlan distintas reas del Estado, en este caso
territoriales. Un instrumento muy desarrollado en los pases europeos, como
revelaron los escndalos de los aos 90, comenzando por la tangentopo/i
italiana, es el de la constitucin de empresas de asesora o servicios para el
sector pblico, especialmente para entes locales, que realizaban prestaciones
ficticias o cobraban precios superiores a los del mercado.
En las circunstancias venezolanas amerita una referencia especial el
sector bancario, formado por bancos que han dependido del depsito de fondos
pblicos para su supervivencia y que luego han sido intervenidos, y por bancos
creados por el estado. En este sector han ocurrido crnicos escndalos
financieros donde, de paso, ha traslucido la existencia de redes de apoyo y
favores a partidos polticos o a prominentes dirigentes,
Lo anterior se refiere fundamentalmente a la obtencin de importantes
recursos monetarios, pero en un nivel ms difuso y "democrtico" est la
colocacin de miembros de partidos, fundamentalmente debido a su calidad de
tales, en puestos y empleos a 10 largo y ancho de toda la administracin. Aparte
de las mltiples posibilidades que ello ofrece el aspecto financiero del asunto,
que es el que ms nos interesa, suscita la idea de que quienes as deben su
87

"'
"

'1

empleo al partido sern sus contribuyentes ms fieles y regulares. En un trabajo


anterior, ya citado (Njaim, por publicar) hemos encontrado que en el caso
venezolano la crisis econmica no slo ha conducido a la desaparicin de las
cotizaciones por parte de la militancia, sino tambin a la no aplicacin de los
descuentos a los emolumentos, lo que sugiere que este es, ms bien, un factor
que presiona a que los partidos utilicen con mayor intensidad los otros medios
menos ortodoxos.
En el segundo campo, es decir la extraccin a los privados, he
mencionado ya las comisiones por contrataciones pblicas que en Venezuela han
sido llamadas "comisiones de partido". El ramo de la construccin figura como
el ms prominente, pero las comisiones abarcan muchos otros aspectos, por
ejemplo, el aprovisionamiento a servicios como el Seguro Social, los hospitales,
crceles, armamento militar, etc. Dentro de esta categora merece mencin
especial la forma como en los Estados Unidos se utilizaron ocasiones de acceso
social al Presidente y el Vicepresidente y estadas en recintos histricos de la
Casa Blanca, tales como el Lincoln Room, a cambio de contribuciones
monetarias para las elecciones. El caso es por lo dems interesante para ilustrar
mucho de lo que se ha dicho aqu. Se trat de un quid pro quo elaborado con la
cooperacin del alto gobierno y minuciosamente tarifado a cambio de
contraprestaciones escandalosas, pero de las cuales no se derivaban directamente
ulteriores compromisos. Pero, por otro lado, presenta contornos peculiares,
porque tuvo cierto carcter masivo al no limitarse nicamente a los ms grandes
donantes.
3. La disgregacin del sistema y sus repercusiones
Seria paradjico comprobar que un sistema surgido en gran parte para dar
mayor control a los partidos sobre sus fuentes de financiamiento muestre, sin
embargo, iguales sntomas de desorden que los que he descrito respecto de la
situacin de financiamiento privado. Sin embargo, otra de las hiptesis de este
trabajo es que as efectivamente ocurre. Como el aprendiz de brujo los partidos
desatan fuerzas que luego no pueden controlar. Con ello quiero decir que el
sistema genera una serie de agentes e intermediarios que terminan por quedarse
con la mejor tajada, pretextando actuar en representacin de la organizacin
poltica, mientras que el torrente de desprestigio a veces parece amenazar no
slo con hundir al partido sino tambin al rgimen democrtico. El primer
intermediario es, por supuesto, el gobierno sobre el cual el partido no tiene
control total o que, en todo caso, desarrolla tendencias a independizarse del
control partidista como lo revela la historia poltica venezolana desde 1959.
Luego vienen multitud de personajes, una verdadera fauna!, que se especializan
en la situacin y sacan provecho de ella, algunos hasta el punto de constituir
verdaderos imperios, por ejemplo en los ramos de abastecimiento a entidades
pblicas, que resisten y sobreviven a la alternacin de gobiernos. Se dira,
incluso, que el balance neto arroja prdidas para los partidos. Sus edificaciones,
88

por 10 menos en el caso de Venezuela, dan una impresin de penuria en


comparacin con las opulentas instalaciones de algunos de aquellos personajes
sospechosos de haber hecho negociados bajo la advocacin de esos mismos
partidos.
La repercusin de todos estos factores podemos abordarla, en primer
lugar, desde la perspectiva de los partidos. Como estos son los que se supone
dirigen el Estado, es lgico inferir que el desorden de los partidos afecta a las
polticas pblicas que debe producir. El anlisis efectuado nos compele a
postular que gran parte de los problemas de desempeo mostrados por el estado
venezolano en las ltima dcadas se originan, en medida no pequea, en los
diferentes factores que componen el sndrome analizado. La transformacin de
los partidos en maquinarias para ganar elecciones, y de all en maquinarias para
obtener financiamiento, es de por s un evento de profundas y vastas
consecuencias. Pero el financiamiento en las condiciones de entropa y
descontrol examinadas, ha convertido vastas zonas del estado en mbitos no de
servicio pblico, sino en refugios de servidores de sus propios intereses. A esto
hay que sumar, como ya apunte en el caso de Venezuela, las consecuencias de la
crisis econmica, de manera que, en cuanto a poltica de personal se refiere,
lleva a que los puestos ya ni siquiera son entregados como recompensa a
servicios prestados al partido sino como ayuda que, en condiciones de desempleo
general, se convierte en privilegio. En estas condiciones, por supuesto que la
maquinaria estatal se convierte en un aparato carcomido incapaz de realizar los
cometidos que se supone le son propios y lo justifican socialmente.
VI. Cmo actuar?: El replanteamiento del asunto
Al final de este trabajo resulta ineludible el planteamiento de la pregunta
sobre el qu hacer. La cuestin del financiamiento de los partidos nos lleva a
preguntas muy decisivas y radicales sobre la democracia y su futuro. El tema nos
confronta con dilemas inquietantes. Uno de ellos lo formulara de la manera
siguiente: Mientras ms democracia queramos, ms elecciones y campaas
debemos tener. Mientras ms elecciones y campaas, ms cara se vuelve la
democracia y el problema del financiamiento nos lleva a prcticas y resultados
antidemocrticos. Mientras ms queramos controlar el problema del
financiamiento y de los costos de la poltica, tendremos que restringir el nmero
de elecciones, tiempo de campaa, tipo y monto de las contribuciones, pero al
hacer esto llegamos tambin a resultados antidemocrticos de otro orden.
y en cuanto al financiamiento permanente de los partidos tenemos el
conocido dilema ms de una vez formulado: Los partidos son tan importantes
para la democracia que hay que financiarlos pblicamente, pero al financiarlos
pblicamente se convierten en organismos burocratizados, pierden vigor social y
dejan de ser importantes para la democracia.
Como dije en la introduccin, no cuento con respuestas elaboradas hasta
el detalle de polticas para resolver el problema. Las polticas generalmente

89

planteadas conducen a los dilemas enunciados en el prrafo anterior. Estas


polticas se han expresado en leyes y proyectos de leyes de resultados o
perspectivas inciertos. Por eso me parece que hay que dar un paso ms atrs y
replantear nuevamente el asunto.
Uno de los aspectos de ese replanteamiento es confrontar la opacidad del
asunto y por ello se ha dedicado una seccin al tema. La clebre frase de que "los
males de la democracia se curan con ms democracia" se ha convertido en un
latiguillo insulso, pero que en este terreno tiene una aplicacin nada banal. "Ms
democracia" significa en el caso dado hablar abierta y francamente sobre el
asunto, y no slo en pocas de turbacin y resentimiento. Desde el flanco
acadmico se ha contribuido a exorcizar el tema, pero ello es completamente
insuficiente si no se produce un dilogo de los polticos entre s y con la
sociedad.
En este dilogo debe tratarse descarnadamente el asunto de la
remuneracin del poltico. Es la poltica o no trabajo y, adems, trabajo
socialmente necesario? Si lo es y quien se dedica a l seriamente no puede
emprender otras actividades, merece, entonces, una remuneracin. Pero de
dnde saldr esa remuneracin si es un trabajo no productivo de bienes y
servicios medibles econmicamente? La pregunta requiere una respuesta, y si no
se da clara y abiertamente, se dar en forma furtiva e irregular.
Por otra parte, la colectividad necesita revisar sus prejuicios sobre la
poltica. Una sociedad donde el oficio poltico est rodeado de sospechas y
menosprecio no es una sociedad participativa, pese a toda la retrica que sobre la
participacin se ensaye, porque semejantes ideas impiden que ms gente variada,
talentosa y experta, se involucre en la poltica y genere patrones nuevos de
comportamiento poltico que confronten y compitan con los tradicionales y
viciados. Algunos de estos nuevos actores, debido a su xito en campos no
polticos, estarn en capacidad de sostenerse por s mismos en su actividad
poltica. Pero esto no significa, necesariamente, como se suele argumentar en
Venezuela, una oligarquizacin de la poltica. En primer lugar, no puede
suponerse tan mecnicamente que quien posee medios propios de fortuna carece
de la capacidad de percibir el bien pblico ms all de sus limitados intereses. Y,
en segundo lugar, si de oligarquizacin de la poltica se trata, el desempeo al
respecto de muchos polticos de extraccin popular es ms que dudoso.
Tambin debe ser objeto de revisin el sospechar de todo favor que reciba
un poltico. La vida en sociedad es un intercambio permanente. Muchos de tales
intercambios son altamente utilitarios, pero otros estn inspirados por
motivaciones ms altruistas. No hemos de sospechar siempre de cada favor que
se otorga, ni pensar que necesariamente el poltico recproca a costa del bien
pblico. Aqu tambin ayudara mucho una discusin difana sobre realidades y
no sobre pretensiones puristas.
Lo razonado en los prrafos inmediatamente anteriores se mueve en un
terreno importante pero sutil de motivaciones y actitudes. A fin de potenciar tal
90

tipo de factores se requiere de mediaciones colectivas y organizaciones. A mi


modo de ver este es uno de los sentidos profundos de la tambin conocida frase
de que la democracia no puede funcionar sin partidos polticos. Se necesita
ciertamente que nuevos actores irrumpan en la vida poltica, pero se necesita
tambin que lo hagan en forma colectiva y organizada. Y aqu encontramos otro
obstculo a la participacin. Cuando se superan todos los obstculos en su
contra, tal participacin se la sigue concibiendo como un acto individual; se
quiere hacer poltica pero no se quiere saber nada de partidos, ya sea los
existentes u otros nuevos que se funden. Lamentablemente la poltica es un
campo de lucha inclemente, donde fcilmente el esfuerzo individual sucumbe al
desaliento, es ineficaz o se pierde por completo al no contar con estructuras que
lo refuercen y multipliquen.
Adems de la efectividad del impacto, hay otras razones fundamentales
por las que las salidas al asunto que nos ocupa deban pasar a travs de la
organizacin en partidos polticos. La sociedad no est en capacidad de
remunerar a todo el que de buenas a primeras quiera dedicarse a la poltica. Se
necesitan pruebas y ritos de pasaje que demuestren que la vocacin pblica es
seria y la dedicacin real. Mientras tanto se necesitan lazos de solidaridad y
auxilio mutuo que permitan sostener la empresa y sus promotores. Para ello se
requiere un esfuerzo colectivo, el cual se suele denominar "partido poltico",
pero si no gusta el nombre puede emplearse cualquier otro. Y en cuanto a la tan
trada y llevada "oligarquizacin" de la poltica, no vamos a decir que el partido
sea un antdoto en contra, pero s, que es una empresa tan ardua que si se la
culmina difumina muchos remilgos y lleva a perspectivas ms amplias que
aquellas de las que originariamente se haya comenzado.
En cuanto a los partidos polticos ya establecidos, de ser ciertas las
hiptesis segn las cuales con los irregulares sistemas de financiamiento
descritos a la larga han perdido ms que lo que han ganado, entonces hay
incentivos reales y no imaginados para que logren un acuerdo entre s a fin de
desterrar prcticas insanas y lograr sistemas ms difanos de financiacin. En
esta direccin cabe preguntarse si los pactos de estabilidad que explican en gran
parte los xitos democrticos despus de la Segunda Guerra Mundial, no
deberan complementarse con pactos regulatorios del problema del
financiamiento.
REFERENCIAS

Este artculo es, en gran medida, una reflexin sobre un archivo bastante vasto
sobre todo de recortes de prensa recopilados durante una dcada por lo menos. Por lo
tanto resultara prolijo y excesivo citarlo en su totalidad. Para los interesados diremos
que la seccin ms extensacomprende el casovenezolano y otras secciones abarcan otros
pases,especialmente los Estados Unidos e Italia.
Adems de lo anterior menciono los siguientes materiales:
Capriles, Ruth 1989, 1990 Y 1992 Diccionario de la corrupcin en Venezuela, tres
volmenes. Caracas. Consorcio de Ediciones Capriles.

91

Cartier-Bresson, Jean 1996 "Corrupcin institucionalizada y neo-corporatrvisrno, con


ejemplos del caso francs". Nueva Sociedad. No. 145: 110-125.
DelIa Porta, Donatella 1996 "Partidos polticos y corrupcin. Reflexiones sobre el caso
italiano". Nueva Sociedad. No. 145:92-109.
Njaim, Humberto 1997 "Normas y realidad del financiamiento de los partidos polticos
en Venezuela" en Delia M. Ferreira de Rubio (compiladora) Financiamiento de
partidos politicos. Konrad Adenauer Stiftung y CIEDLA. Buenos aires, 205-248.
Njaim, Humberto Una parte de la historia. El financiamiento de la politica (partidos
politicos, campaas electorales y otros aspectos) en Venezuela. A ser publicado
por Capel, Costa Rica.
Payne, James L., Oliver H. Woshinsky, Eric P. Veblen, William H. Coogan y Gene E.
Bigler 1990 Las motivaciones de los politicos. Los factores que impulsan a
algunas personas a participar en la politica. Mxico. Limusa.

.')

,::

92

La Convencin Interamericana contra la Corrupcin


Edmundo Vargas Carrea

Presidente del Grupo de Trabajo sobre Probidad y tica Cvica del Consejo
Permanente de la OEA (1994 -1997)
Vicepresidente de la Conferencia Especializada de Caracas (1996)
que adopt la Convencin Interamericana contra la Corrupcin'"

(0) Las opiniones contenidas en este artculo son personales del autor y no representan
necesariamente las de ningn rgano u organismo de la Organizacin de Estados
Americanos o del Gobierno de Chile del cual el autor fue hasta junio de 1997
Embajador, Representante Permanente de Chile ante la EA y en la actualidad tiene el
honor de ser Embajador ante la Repblica de Costa Rica.

93

I. La cooperacin internacional contra la corrupcin

Consideraciones generales
La corrupcin es tan antigua como la sociedad humana y a travs de la
historia las distintas unidades polticas, expresivas de culturas dismiles, la han
encarado con diferentes respuestas que van desde su tolerancia - y an fomento hasta su enrgica represin.
En todo caso, el comportamiento de un Estado frente a la corrupcin
practicada en su interior, tradicionalmente fue considerado como un asunto de la
jurisdiccin domstica de ese Estado y, por ende, regido exclusivamente por el
correspondiente ordenamiento jurdico interno.
Con la sola excepcin de algunos precedentes de importancia muy
restringida, la preocupacin de la comunidad internacional para encarar el
problema de la corrupcin mediante normas o acciones internacionales
comienza tan slo en la presente dcada de los aos noventa.
'Diversas razones motivaron ese cambio. En algunos casos, la fuga de
corruptos hacia otro pas con dineros o bienes que no le pertenecan y las
dificultades que se presentaron para devolverlo o tomar acciones respecto de los
bienes en su poder, signific una complicacin en las relaciones internacionales
de los Estados involucrados, acelerando de ese modo la conveniencia de revisar
las normas internacionales vigentes a fin de afrontar esa situacin.
Una razn muy importante tambin para este cambio ha sido el
tratamiento al soborno transnacional. En la gran mayora de los Estados, el
soborno constituye un delito slo cuando es practicado respecto de funcionarios
nacionales, pero no cuando los ciudadanos o las empresas de un Estado lo
realizan, ms all de sus fronteras, con funcionarios pblicos extranjeros.
Incluso, en algunos Estados industrializados es todava posible deducir de la
declaracin de impuestos el monto del soborno entregado al funcionario de otro
pas.
En los Estados Unidos de Amrica, en cambio, desde 1977 la llamada
Foreing Corrupt Practices Act. ha penalizado el soborno que puedan cometer
ciudadanos o empresas norteamericanas respecto de funcionarios pblicos de
gobiernos extranjeros. Esa desigual situacin en que se encuentran los
inversionistas y empresarios norteamericanos con respecto a sus competidores de
otros pases", ha llevado a los Estados Unidos a promover que en las
legislaciones nacionales de otros Estados o mediante acuerdos internacionales se
1 Segn un estudio del Departamento de Comercio de los Estados Unidos de Amrica,
debido a la falta de penalizacin del soborno transnacional en el resto del mundo, entre
abril de 1994 y mayo de 1995, firmas norteamericanas perdieron alrededor de cien
contratos por un monto de cerca de 45 mil millones de dlares. Cit. por Jorge Garca
Gonzlez, en su intervencin en las Primeras Jornadas sobre tica Pblica. Diciembre
1996, Subsecretara para la Reforma Poltica. Ministerio del Interior. Rep. Argentina,
Pg. 124.

94

castigue el soborno transnacional como un importante elemento en la lucha


contra la corrupcin.
'Un factor que ha contribuido a esta reciente preocupacin para combatir
la corrupcin a travs de medidas de carcter internacional, lo constituyen las
condiciones econmicas surgidas en los ltimos aftoso Por una parte, los procesos
de desregulacin y de modernizacin del Estado y, por otro, la multiplicacin del
comercio internacional y de las inversiones extranjeras, ha significado una
mayor competencia, lo cual, a su vez, ha originado la necesidad de contar de
contar con niveles ms exigentes de transparencia y de condiciones ms
objetivas y predecibles, en las contrataciones, todo lo cual, si bien ha reducido
las posibilidades de corrupcin, al mismo tiempo, ha significado que, en ese
nuevo contexto, su prctica adquiera una mayor gravedad.
'Tambin un elemento importante en la lucha contra la corrupcin, al
menos en Amrica Latina, ha sido el proceso de consolidacin y fortalecimiento
de la democracia en que se encuentran empeados muchos gobiernos. Es cierto
que en democracia - con parlamentos e instituciones autnomas dotadas de
amplios poderes de fiscalizacin, con tribunales independientes y con medio de
comunicacin que disponen de plena libertad para informar - los mrgenes de
corrupcin son mucho menores que en los gobiernos autoritarios o dictatoriales;
pero, al propio tiempo, no puede dejar de reconocerse que, como la experiencia
lo ha demostrado, la corrupcin contamina la gestin pblica y deteriora a la
moral social, restando as credibilidad a las instituciones democrticas.
El conjunto de las circunstancias y factores anotados ha llevado a que los
Estados hayan decidido aunar sus esfuerzos para, a travs tambin de la
cooperacin internacional, establecer medidas o convenir acuerdos multilaterales
para combatir la corrupcin.
Las organizaciones internacionales y la lucha contra la corrupcin
En Naciones Unidas, en los ltimos aos, tanto la Asamblea General
como el Consejo Econmico y Social (ECOSOC) - los dos rganos legislativos
principales - han expresado su preocupacin por la corrupcin y adoptado
importantes resoluciones al respecto.
Es cierto que la Asamblea General de Naciones Unidas en su Resolucin
3514 (XXX) de 15 de diciembre de 1975 conden las prcticas corruptas en el
comercio, incluido el soborno, por empresas transnacionales, en violacin de las
leyes y reglamentos de los pases donde estas estn instaladas; pero esa
resolucin, adoptada en otro contexto, no lleg a tener una influencia posterior
en los esfuerzos de carcter internacional contra la corrupcin.
Es especialmente a partir de 1992, con la adopcin de importantes
resoluciones por parte del ECOSOC, que el tema de la lucha contra la

95

....1

corrupcin comienza a adquirir una creciente importancia en la agenda de las


Naciones Unidas 2 .
Tambin coadyuva a la consideracin del tema de la corrupcin la labor
que a partir de 1992 realiza la Comisin de Prevencin del Delito y de Justicia
Penal, establecida ese ao por el Consejo Econmico Social, la cual se aboca al
tema de la corrupcin como un serio delito que exige la adopcin de diversas
medidas por parte de los Estados" . Cabe tambin mencionar al respecto la labor
emprendida por institutos regionales asociados a la referida Comisin, como el
Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y el
Tratamiento del Delincuente - ILANUD - el que actualmente tiene definida
como una de sus reas prioritarias de trabajo, la "lucha pblica y ciudadana
contra la corrupcin".
A su vez, la Asamblea General, el rgano principal de Naciones Unidas,
ha venido preocupndose del tema de la corrupcin, habiendo adoptado en los
ltimos aos importantes resoluciones sobre la materia 4. De ellas, las ms
significativas han sido las adoptadas en 1996 durante el cincuenta y un perodo
ordinario de sesiones: la Resolucin 51/59 de 12 de diciembre de 1996, en la que
la Asamblea General aprob el Cdigo Internacional de Conducta para los
titulares de cargos pblicos, que se contiene como anexo de dicha resolucin; y
la Resolucin 51/191 de 16 de diciembre de 1996, en la que aprob la
Declaracin de las Naciones Unidas contra la corrupcin y el soborno en las
transacciones comerciales.
Por su parte, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
(OECD) ha realizado importantes actividades destinadas a la lucha contra la
corrupcin. Entre ellas cabe destacar especialmente las discusiones y estudios
llevados a cabo para enfrentar el delito de soborno transnacional.
Cabe tambin destacar las actividades llevadas a cabo por las
organizaciones financieras, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, las cuales, dentro de sus
programas de reforma y modernizacin del Estado, han realizado estudios y
dedicado esfuerzos al tema de la corrupcin.
A su vez, tanto la Unin Europea como el Consejo de Europa, han tenido
un especial inters en la lucha contra la corrupcin. El Consejo de Europa, por
ejemplo, a travs del Grupo Multidisciplinario sobre Corrupcin, ha aprobado un
programa de Accin de cinco aos y en la actualidad se encuentra considerando
un proyecto de convencin europea contra la corrupcin.
Vase las Resoluciones 1992/22 de 30 de julio de 1992; 1993/32 de 27 de julio de
1993 ;1994119 de 25 de julio de 1994; Y 1994114 de 24 de julio de 1995del ECOSOC.

3 Vase Crime Prevention and Criminal Justice in fue Context of Development:


Realities and Perpectives of Intemational Cooperation. Practical Measures Against
Corruption. Intemational Reviewof Criminal Policy N"s41 y 42 UnitedNations 1993.
4 Vase, por ejemplo, la Resolucin 50/225, de 19 de abril de 1996, sobre la
Administracin Pblicay el Desarrollo.

96

El sistema interamericano y su contribucin a la lucha contra la corrupcin


De las organizaciones intergubernamentales, probablemente sea la
Organizacin de los Estados Americanos (OEA) la que haya hecho una
contribucin ms efectiva a la lucha contra la corrupcin en estos ltimos tres
aos. A su vez, el combate a la corrupcin ha pasado a constituirse en uno de los
principales asuntos dentro de la agenda actual de la OEA.
En el sistema interamericano, los primeros precedentes en lo que se
refiere el tema de la corrupcin se remontan a 1992. Ese ao, el Comit Jurdico
Interamericano, a iniciativa de su miembro doctor' Jorge Reinaldo Vanossi,
incluy el tema "Primera aproximacin al enfoque jurdico de la corrupcin en
las Amricas" 5, tema que comenz a discutir en 1994. Tambin, en otro
contexto, ese ao de 1992 en la Asamblea General celebrada en Bahamas se
adopt la resolucin 1559 (XXII - 92), en la que se establece que "las prcticas
corruptas en el comercio internacional".... "pueden frustrar el proceso de
desarrollo integral, generando el desvo de recursos necesarios para el
mejoramiento de las condiciones econmicas y sociales de los pueblos".
Pero, es a partir de 1994, cuando Chile introduce ese ao el tema a la
Asamblea General de la OEA, celebrada en Belem do Par, que el problema de
la corrupcin comienza a adquirir una creciente importancia en el sistema
interamericano. Ese ao, los Ministros de Relaciones Exteriores en la
Declaracin de Belem do Par, instaron al "estudio de medidas, dentro del
ordenamiento jurdico de cada pas, destinadas a combatir la corrupcin, mejorar
la eficiencia de la gestin pblica y promover la transparencia y la probidad en
la administracin de los recursos pblicos" y sealaron que "esa accin deber
complementarse con una reflexin conjunta sobre la importancia que la tica
cvica y la probidad administrativa revisten para el fortalecimiento y la
consolidacin de la democracia en el Hemisferio".
Por su parte, la Asamblea General, mediante la resolucin 1294 (XXIV 0/94), instruy al Consejo Permanente de la OEA para que estableciera un
Grupo de Trabajo con el fin de estudiar el tema de la probidad y tica cvica.
Dicho grupo, de acuerdo a la mencionada resolucin, debera encargarse de,
"recopilar y estudiar las legislaciones nacionales vigentes en materia de tica
pblica; analizar las experiencias de control y fiscalizacin de las instituciones
administrativas existentes; hacer un inventario de los delitos que dicen relacin
con la tica publica configurados en las normas nacionales; y elaborar
recomendaciones sobre mecanismos jurdicos para controlar dicho problema con
pleno respeto a la soberana de los Estados miembros."
Al constituirse el Grupo de Trabajo sobre Probidad y tica Cvica, y dada
la amplitud de su mandato, ste no se limit a slo cumplir las tareas especficas
que se le encomendaron, como la recopilacin de legislaciones contra la

CJI/SO.llldoc. 2/92

97

0"

'4.,

corrupcin. Tambin comenz a asumir otras funciones por iniciativa propia


como redactar un borrador de Declaracin y de Plan de Accin para que fuera
considerado por los Jefes de Estado y de Gobierno, que se reunirian a fines de
1994 en la Cumbre de las Amricas en Miami. Efectivamente, con posterioridad,
los Jefes de Estado y de Gobierno tomaron en cuenta en Miami ese borrador,
siendo ese el nico documento considerado por la Cumbre de las Amricas que
provino de un rgano de la OEA.
El Grupo de Trabajo tambin se aboc a otras tareas, como la de
organizar conjuntamente con el Gobierno de la Repblica Oriental del Uruguay
un seminario sobre la corrupcin, el cual tuvo lugar en Montevideo en
noviembre de 1995, el cual cont con la participacin de distinguidas
personalidades y calificados expertos en el tema.
Pero, sin dudas, la labor ms importante desarrollada por ese Grupo de
Trabajo ha sido su participacin en la elaboracin, negociacin y adopcin de la
Convencin Interamericana contra la Corrupcin - de lo que se tratar en
la seccin siguiente - y la formulacin del Programa Interamericano de
Cooperacin para Combatir la Corrupcin, que fuera adoptado por el vigsimo
sptimo perodo ordinario de la Asamblea General, celebrado en Lima en junio
de 1997.
Desde luego, las tareas del sistema interamericano en lo que se refiere al
combate a la corrupcin, adquirieron un gran impulso con la Cumbre de las
Amricas de Miami de 1994, en la que los Jefes de Estado y de Gobierno en el
punto 5 del Plan de Accin hicieron notar que "El problema de la corrupcin es
hoy da un asunto de primordial inters no solamente en este Hemisferio, sino
tambin en todas las regiones del mundo. La corrupcin en los sectores pblico y
privado debilita la democracia y socava la legitimidad de los gobiernos e
instituciones. La modernizacin del Estado, que incluya la desregulacin, la
privatizacin y la simplificacin de los procedimientos gubernamentales, reduce
las oportunidades de corrupcin. En una democracia, todos los aspectos de la
administracin pblica deben ser transparentes y estar abiertos al escrutinio
pblico". Consecuentemente, los Jefes de Estado y de Gobierno en esa
oportunidad instruyeron a sus Gobiernos para que directamente o dentro del
marco de la OEA adoptasen diversas medidas que permitieran encarar el
problema de la corrupcin.
Tambin dentro de la OEA, adems de la importante labor realizada por
el Grupo de Trabajo sobre Probidad y tica Cvica, han tenido injerencia en el
tema del combate de la corrupcin, el Secretario General de la Organizacin,
quien ha participado activamente en la elaboracin de propuestas relativas a la
lucha contra la corrupcin; y el Comit Jurdico Interamericano, el cual junto a
su meritoria participacin en el proceso de elaboracin de la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin - de la que tambin se tratar en la seccin
siguiente - se encuentra abocado en la actualidad, por mandato de la Asamblea

98

General, a la redaccin de legislacin modelo sobre los delitos de


enriquecimiento ilcito y el soborno transnacional.
El mayor desafio que actualmente recae sobre la EA en esta materia es
la implementacin del Programa Interamericano de Cooperacin para Combatir
la Corrupcin, que fuera adoptado en Lima por el vigsimo sptimo perodo
ordinario de sesiones de la Asamblea General. Dicho programa encuentra su
fundamento en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin y comprende
acciones en el mbito jurdico, institucional, internacional y de la sociedad civil.
Su implementacin ha sido confiada a la Secretara General a travs de la
Subsecretara de Asuntos Jurdicos, bajo la supervisin del Consejo Permanente.

n. Orgenes, negociaciones
contra la Corrupcin

y adopcin

de la Convencin Interamericana

La iniciativa de Venezuela
Durante la Cumbre de las Amricas celebrada en Miami en 1994, el
Presidente de Venezuela, doctor Rafael Caldera, propuso la celebracin de un
tratado internacional entre los Estados del hemisferio para combatir la
corrupcin. Esta iniciativa fue acogida por la Cumbre de las Amricas, la que
dentro del punto 5 del Plan de Accin dispuso que los Gobiernos, "Desarrollarn
en la EA, con la debida consideracin de los tratados y las leyes nacionales
pertinentes, un enfoque hemisfrico sobre los actos de corrupcin en los sectores
pblico y privado que incluya la extradicin y el enjuiciamiento de los
individuos que hayan sido acusados de corrupcin, a travs de la negociacin de
un nuevo acuerdo hemisfrico o de nuevos arreglos dentro de los marcos
existentes para la cooperacin internacional".
A los pocos das de haber concluida la Cumbre de Miami, el 15 de
diciembre de 1994, el Representante Permanente de Venezuela ante la EA,
Embajador Sebastin Alegrett, present al Consejo Permanente un proyecto de
Convencin lnteramericana contra la Corrupcin a fin de que ste fuese
considerado por dicho Consejo.
El proyecto presentado por Venezuela consta de 14 artculos y su
propsito, de acuerdo a su artculo segundo, "es promover la cooperacin entre
las Partes a fin de luchar a nivel internacional y de manera eficaz contra la
corrupcin'"'.

El Anteproyecto de Convencin Interamericana contra la Corrupcin


preparado por el Presidente del Grupo de Trabajo sobre Probidad y tica
Cvica
El Consejo Permanente, al recibir el proyecto de Convencin presentado

OEAlSer/G CP/doc. 2544/94 de 16 de diciembre 1994. En adelante, el Proyecto de

Venezuela.

99

por el Gobierno de Venezuela. lo transmiti al Grupo de Trabajo sobre Probidad


y tica Cvica. que haba sido constituido en virtud de la resolucin 1294
(XXIV-O/94) de la Asamblea General de la EA.
La primera decisin que adopt el referido Grupo de Trabajo con relacin
al proyecto de Venezuela, fue solicitar observaciones y comentarios a los
Gobiernos de los Estados Miembros de la EA. Al poco tiempo. los Gobiernos
de la Argentina y del Uruguay formularon importantes observaciones al refendo
proyecto.
En el transcurso de las discusiones dentro del Grupo de Trabajo qued de
manifiesto que para poder avanzar en la redaccin de un proyecto de convencin
era necesario contar con un anteproyecto nico que sirviera de base a las
negociaciones de la Convencin.
Esas consideraciones fueron transmitidas. a travs del Consejo
Permanente, a la Asamblea General, la que, mediante la resolucin 1346 (XXV01(5) decidi en su prrafo 5 "Encomendar al Presidente del Grupo de Trabajo
sobre Probidad y tica Cvica que prepare un proyecto de Convencin
Interamericana contra la Corrupcin, con el apoyo de la Secretara General y con
base en la propuesta presentada por el Gobierno de Venezuela. teniendo en
cuenta las observaciones que hayan formulado los gobiernos".
El Presidente del Grupo de Trabajo dIO cumphmiento al mandato recibido
presentando un anteproyecto de Convencin Interamericano contra la
Corrupcin - . En la elaboracin del referido documento. tal como se expresa en
su introduccin, se tuvo en cuenta el Proyecto de Convencin Interamericana
contra la Corrupcin elaborado por Venezuela, asi como las observaciones
presentada por Argentina y Uruguay a ese proyecto. Tambin se tuvo
especialmente en consideracin la Convencin de Naciones Unidas sobre el
Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas, - que ya en esa
poca vinculaba a ms de cien Estados -, la Convencin Interamericana de
ASIstencia Mutua en Materia Penal, y la Convencin lnteramericana sobre
Extradicin.

El Proyecto del Comit Jurdico Interamericano


La citada resolucin 1346 (XXV - 0/95) en su prrafo 6 dispuso que el
Comit Juridico Interamericano. en su perodo de sesiones de agosto de ese ao,
formulase observaciones al anteproyecto de Convencin lnteramericana contra la
Corrupcin. que de conformidad con el prrafo anterior de la referida resolucin,
haba preparado el Presidente del Grupo de Trabajo sobre Probidad y tica
Cvica

7 OEAlSer.G CP/doc. 2614/95 de 16 de junio 1995, en adelante el Anteproyecto del


Presidente del Grupo de Trabajo.

100

El Comit Jurdico Interamericano, al considerar el mandato que se le


haba encomendado. decidi que la mejor forma de cumplirlo consista - adems
de formular observaciones - en presentar un nuevo proyecto alternativo
Dicho proyecto se contiene en el documento denominado "Cooperacin
Internacional para Reprimir la Corrupcin", el cual tambin contiene las
coincidencias y discrepancias con el anteproyecto del Presidente del Grupo de
Trabajo, as como la formulacin de nuevas proposiciones que no constaban en
dicho anteproyecto De estas ltimas. posiblemente las ms novedosas sean las
llamadas "clusulas democrticas", segn las cuales de acuerdo al artculo 14 dcl
proyecto del Comit. cualquier Estado Parte puede declarar suspendida la
Convencin, en todo o en parte. respecto de otro Estado cuyo Gobierno haya sdo
declarado en violacin del ejercicio efectivo de la democracia representativa por
el rgano competente de la EA. como asimismo el Estado requerido puede
considerarse no obligado a dar la cooperacin requerida cuando el Estado
requenente haya sido declarado en violacin del ejercicio efectivo de la
democracia representativa por ese rgano competente o cuando tenga fundadas
razones para considerar que el Estado requeriente ha Violado los derechos
humanos del inculpado, procesado o condenado 9
El Proyecto de Convencin elaborado por la Reunin de Expertos convocada
por el Grupo de Trabajo sobre Probidad y tica Cfvica
La citada resolucin 1346 (XXV- 0/95), en su prrafo 7. decidi convocar
a un perodo extraordinario de sesiones del Grupo de Trabajo sobre Probidad y
tica Cvica. con la participacin de expertos designados por los Gobiernos. a
fin de redactar la versin definitiva del Proyecto de Convencin Interamericana
contra la Corrupcin. sobre la base del proyecto que haba elaborado el
Presidente del Grupo de Trabajo. En ese cometido el Grupo de Trabajo
constituido por expertos. debera tener en cuenta las observaciones formuladas
por el Comit Jurdico Interamericano.
Sin embargo, el Presidente del Grupo de Trabajo propuso a ste que en
vez de tomar como documento base su proyecto, se adoptase para esos efectos el
del Comit Jurdico Interamericano
El Grupo de Trabajo, constituido por calificados expertos que enviaron la
mayora de los gobiernos. se reuni en tres ocasiones en la sede de la EA en
Washington 10
OEAlSer. G CP/GT/PEC - 22195 de 19 de septiembre 1995. En adelante, el proyecto del
Comit JurdicoInteramericano.
9 Estas clusulas democrticas no contaron con el apoyo de todos los Miembros del
Comit Jurdico Interamericano. En sus votos de abstencin los Miembros Ramiro
Saraiva Guem:ro. Jos Luis Siquciros y Jonathan Fried manifestaron su desaroerdo
respecto del todo o parte de esa propuesta.
10 Del 27 de DOviembre al 1 de diciembre de 1995; del 30 de enero al 1 de febrero de
1996; ylosdiu 11 Y 12de marzo de 1996.

101

A los artculos propuestos por el Comit Jurdico Interamericano - los que


fueron mantenidos, modificados o suprimidos - en esas reuniones se agregaron
nuevas e importantes disposiciones, como las relativas a las medidas preventivas
y el propsito de la Convencin de que sta, adems de promover y regular la
cooperacin internacional, debera fortalecer el desarrollo por cada uno de los
Estados Partes de los mecanismos internos necesarios para prevenir, detectar,
sancionar y erradicar la corrupcin.
Tras arduas e intensas negociaciones, en la que siempre se procur buscar
frmulas de consenso, sin que nunca se llegara a someter a voto una disposicin
sustantiva, se aprob el proyecto de Convencin, el cual una vez revisado por la
Comisin de Estilo, sirvi de proyecto definitivo a las deliberaciones de la
Conferencia Especializada que adopt la Convencin II .

La Conferencia Especializada sobre el Proyecto de Convencin


Interamericana contra la Corrupcin
Convocada por el Consejo Permanente de la OEA, en virtud del prrafo 8
de la resolucin 1346 (XXV - 0/95) de la Asamblea General de la OEA, se
celebr en Caracas del 27 al 29 de marzo de 1996, la Conferencia Especializada
para adoptar la Convencin Interamericana contra la Corrupcin.
Concurrieron a esa Conferencia, representantes de la mayora de los
gobiernos de los Estados de la OEA, siendo muchos de los Jefes de Delegacin
altas autoridades nacionales de sus respectivos gobiernos, como Ministros de
Relaciones Exteriores, del Interior, Justicia, Secretarios Generales de ella
Presidencia, Presidentes de Cortes Supremas, o Contralores Generales de la
Repblica, habiendo tambin formado parte de las delegaciones los expertos que
haban participado en las reuniones del Grupo de Trabajo, todo lo cual refleja la
importancia que los gobiernos otorgaron a esa Conferencia.
La Conferencia adopt el texto del proyecto elaborado por la Reunin de
Expertos del Grupo de Trabajo introduciendo slo cambios menores o de
importancia restringida. De los tres nuevos artculos que se agregaron al
proyecto, dos haban quedado pendientes de la Reunin de Expertos'? y el otro,
con algunas modificaciones, se desprendi de un prrafo que estaba incluido en
un artculo del proyecto de la Reunin de Expertos'? . Una propuesta presentada
durante la Conferencia por Uruguay relativa a las limitaciones a la aplicacin de
la Convencin por fundadas consideraciones de orden pblica no fue acogida.
Al trmino de la Conferencia, representantes de veintids Estados la
suscribieron':".
11 OENSer.K/XXXN.l CICOR/doc. 7/96 19 de marzo de 1996. En adelante, el proyecto
de la Reunin de Expertos
12 Los artculos X sobre Notificacin y XIX relativo a la aplicacin en el tiempo.
13 Articulo XVII sobre Naturaleza del Acto.
14 Entre los Estados que no suscribieron en Caracas la Convencin, se encontraban
Canad y los Estados Unidos de Amrica. Sin embargo, este ltimo la firm pocos meses

102

III. Anlisis de las disposiciones de la Convencin Interamericana contra la


Corrupcin
Estructura de la Convencin
La Convencin Interamericana contra la Corrupcin consta de 28
artculos, adems de un prembulo. Tales artculos no se encuentran divididos en
ttulos, captulos o secciones por lo que cualquiera clasificacin de sus normas
no tiene su origen en su texto. Sin embargo, es fcil percibir dentro de la
Convencin la existencia de normas de diferente naturaleza.
As, algunas de sus normas tienen un carcter obligatorio para todos los
Estados Partes. Es el caso de los artculos que definen ciertos trminos (artculo
1); establecen los propsitos de la Convencin (artculo II); precisan su mbito y
jurisdiccin (artculos IV y V); determinan los efectos sobre el patrimonio del
Estado (artculo XII) o la naturaleza del acto de corrupcin (artculo XVII).
En cuanto a los delitos o actos de corrupcin, la Convencin busc una
solucin imaginativa que permitiera distinguir entre la situacin de los Estados
que hubiesen tipificados dichos delitos o actos y los que no lo han hecho.
Respecto de ciertos actos de corrupcin - los establecidos en el artculo VI - las
normas de la Convencin son obligatorias para todos los Estados; en cambio,
otros actos como el soborno transnacional (artculo VIII), el enriquecimiento
ilcito (artculo IX) u otros que todava no se encuentran tipificados en las
legislaciones de todos los estados, como los que se contienen en el artculo XI
sobre desarrollo progresivo, son slo obligatorios para aquellos Estados que
hayan tipificados esos actos de corrupcin como delitos en sus correspondientes
legislaciones penales. Para los Estados que no han tipificado en sus legislaciones
tales actos, existe tan slo la obligacin de "adoptar las medidas necesarias" para
tipificarlos como delitos en su derecho interno - obligacin que reitera el artculo
VII - sin perjuicio de que esos Estados se encuentran obligados a brindar la
asistencia y cooperacin prevista en la Convencin, "en la medida que sus leyes
lo permitan".
Corolario de que uno de los propsitos de la Convencin es de orden
interno, en el artculo I1I, como una clusula programtica, se establecen las
"medidas preventivas", que los Estados "convienen en considerar", "dentro de
sus propios sistemas internacionales".
La cooperacin internacional, que constituye otro de los propsitos
principales de la Convencin, se expresa en las disposiciones relativas a la
extradicin (artculo XIII); asistencia y cooperacin (artculo XIV); los bienes
(articulo XV); y el secreto bancario (artculo XVI).

ms tarde en Panam durante el vigsimo sexto periodo ordinario de sesiones de la


Asamblea General de la O.EA

103

Otras normas de la Convencin regulan aspectos administrativos como es


el caso del artculo X sobre notificacin y el artculo XVIII sobre las autoridades
centrales o sobre su aplicacin en relacin al tiempo (artculo XIX) o respecto a
otros acuerdos o prcticas (artculo XX).
Por ltimo, los artculos XXI a XXVIII se refieren a las clusulas finales
que son usuales en los tratados multilaterales.
A continuacin se analizarn cada una de las disposiciones de la
Convencin, siguiendo el orden en que ellas constan.

..,

Prembulo
En el prembulo de un tratado, usualmente los Estados que han
participado en su negociacin dejan constancia de las razones o motivos que los
han llevado a adoptar ese tratado.
De acuerdo al derecho internacional, tal como este se encuentra reflejado
en la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados 15, el prembulo
junto al texto y los anexos, configuran el contexto del tratado, el cual, a su vez,
constituye un elemento de fundamental importancia para su interpretacin.
En el prembulo de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin,
los Estados Miembros de la Organizacin de los Estados Americanos
manifestaron estar "convencidos de que la corrupcin socava la legitimidad de
las instituciones pblicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia,
as como contra el desarrollo integral de los pueblos"; "persuadidos de que el
combate contra la corrupcin a las instituciones democrticas, evita distorsiones
de la economa, vicios en la gestin pblica y el deterioro de la moral social";
"convencidos de la importancia de generar conciencia entre los pases de la
regin sobre la existencia y gravedad de este problema, as como la necesidad de
fortalecer la participacin de la sociedad civil en la prevencin y lucha contra la
corrupcin" y "de la necesidad de adoptar cuanto antes un instrumento
internacional que promueva y facilite la cooperacin internacional para combatir
la corrupcin y, en especial, para tomar medidas apropiadas contra las personas
que cometan actos de corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas o
especficamente vinculados con dicho ejercicio, as como respecto de los bienes
producto de estos actos".
Una discusin que se suscit a travs de toda la negociacin de la
Convencin fue la de la vinculacin entre la vigencia de la democracia y la
corrupcin. En el primer prrafo del prembulo del proyecto presentado por
Venezuela, se sealaba que "la corrupcin es una de las causas que atentan
contra la vigencia de la democracia representativa", prrafo ste que fue
substituido en el anteproyecto presentado por el Presidente del Grupo de Trabajo,
en el que se consideraba "que la democracia representativa es condicin
IS Articulo 31, prrafos 1 y 2 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los
Tratados de 1969.

104

indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la regin y que la


corrupcin es uno de los factores que pueden afectar negativamente su plena
vigencia". Este ltimo texto fue criticado por el Comit Juridico Interamericano,
aduciendo que este pudiese "ser errneamente interpretado como justificativo del
derrocamiento por la fuerza de un gobierno democrtico en razn de ser
corrupto", por lo que propuso la frmula que, con los cambios introducidos por
la Reunin de Expertos, en definitiva fue recogida por el prembulo de la
Convencin, segn la cual: "Considerando que la democracia representativa,
condicin indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la regin,
por su naturaleza, exige combatir toda forma de corrupcin en el ejercicio de las
funciones pblicas, as como los actos de corrupcin especficamente vinculados
con tal ejercicio".
El prembulo tambin cumple la finalidad de que en l pueden ubicarse
frmulas de compromiso entre posiciones opuestas. As, algunas delegaciones al
comienzo de la Reunin de Expertos, particularmente la de Colombia,
pretendieron utilizar la Convencin Interamericana contra la Corrupcin como
un instrumento en la lucha contra el crimen organizado y el lavado de dinero
proveniente del trfico ilcito de estupefacientes. En cambio, a juicio de la
mayora de las otras delegaciones, la Convencin debera tener como propsito
principal prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin proveniente del
ejercicio de las funciones pblicas o de los actos de corrupcin especficamente
vinculados con tal ejercicio. Este ltimo criterio fue el que prevaleci - y as
seala se seftala en el ltimo prrafo del prembulo - sin perjuicio de que, como
una concesin hacia quienes queran vincular la Convencin con la lucha contra
el crimen organizado y el narcotrfico, en el prembulo se dejara constancia que
"a menudo, la corrupcin es uno de los instrumentos que utiliza la criminalidad
organizada con la finalidad de materializar sus propsitos", as como de la
preocupacin "por los vnculos cada vez ms estrechos entre la corrupcin y los
ingresos provenientes del trfico ilcito de estupefacientes que socava y atentan
contra las actividades comerciales y financieras legtimas y la sociedad, en todos
los niveles".

Definiciones de conceptos empleados por la Convencin


Al igual que acontece con otros instrumentos internacionales, el primer
artculo de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, incluye ciertas
definiciones "para los fines de la presente Convencin". Se trata de una tcnica
jurdica que resulta conveniente en determinados tratados internacionales, pero
cuya utilidad en esta Convencin no se advierte con claridad. Su incorporacin
se debi a la insistencia de no pocas delegaciones que quisieron a travs de esas
definiciones precisar el sentido y alcance de algunos de los trminos que
frecuentemente se emplean en la Convencin.
Las tres definiciones que se contemplan en el artculo 1 -las de funcin
publica, funcionario pblico y bienes- han sido redactadas con una gran

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amplitud, lo que responde a la intencin de abarcar los diversos sistemas


jurdicos de los Estados; pero tal amplitud puede conspirar al objetivo que se
tuvo en consideracin de lograr una precisin en los conceptos empleados.
Para la Convencin, funcin pblica es toda actividad temporal o
permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en
nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de
sus niveles jerrquicos. Cabe sealar que con la referencia a los niveles
jerrquicos se tiende a incluir, a los efectos de la Convencin, aun a los actos de
corrupcin que provienen de funcionarios menores o inferiores, que realizan
actos de corrupcin en operaciones de rutina. Por otra parte, es importante tener
presente que esa definicin de funcin pblica comprende slo a la realizada por
una persona natural, con lo que quedan excluidas las personas jurdicas, lo que
puede llegar a tener cierta relevancia especialmente en relacin a situaciones
como la contratacin de empresas privadas que prestan servicios que con
anterioridad eran tradicionalmente cumplidos por el Estado. Con ello, se suscita
el tema de la penalizacin de los directivos de esas empresas cuando estas
cometan un acto de corrupcin de aquellos que define la Convencin. Con todo,
a pesar de esa definicin, es posible sostener en virtud de otras disposiciones de
la Convencin que los actos de corrupcin cometidos por quienes actan en
representacin de una persona jurdica quedan cubiertos por algunas
disposiciones de la Convencin,
La definicin de "funcionario pblico", "oficial gubernamental definicin sta obviamente traducida del ingls, pero que no se encuentra
recogida por la gran mayora de las legislaciones de los pases hispano parlanteso de "servidor pblico" es tambin amplia, toda vez que comprende a "cualquier
funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido
seleccionados, designados o electos para desempear actividades o funciones en
nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerrquicos".
Con relacin a esta definicin de funcionario pblico, cabe tener presente
que la Convencin no limita su aplicacin nicamente a los funcionarios
pblicos, toda vez que en otras disposiciones, como el ltimo prrafo del
prembulo y el nmero 2 del artculo 11, se encuentran referencias, adems de los
actos de corrupcin cometidos en el ejercicio de la funcin pblica, a aquellos
que estn vinculados con tal ejercicio.
La tercera definicin que se consigna en el artculo 1 es la de bienes, a los
que se describe como los activos de cualquier tipo, muebles o inmuebles,
tangibles o intangibles y los documentos o instrumentos legales que acrediten,
intenten probar o se refieran a la propiedad u otros derechos sobre dichos
activos.

Propsitos de la Convencin
De acuerdo al artculo II de la Convencin, sta tiene dos propsitos
fundamentales. El primero de ellos dice relacin con las acciones internas que
106

cada Estado puede adoptar para promover y fortalecer el desarrollo de los


mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la
corrupcin. Se trata de mecanismos eminentemente facultativos y que no estn
sujetos, en consecuencia, a un controlo supervigilancia internacional.
El segundo objetivo de la Convencin es de naturaleza internacional y se
refiere a las acciones tendientes a promover, facilitar y regular la cooperacin
entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones
para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupcin en el
ejercicio de las funciones pblicas y los actos de corrupcin especficamente
vinculados con tal ejercicio.
Cada uno de estos dos propsitos es desarrollado posteriormente por
diversas disposiciones de la Convencin.
Medidas preventivas
En el artculo I1I, la Convencin ha incorporado un conjunto de "medidas
preventivas", "a los fines expuestos en el articulo II de la Convencin". Se trata
de una disposicin novedosa que no figuraba en los proyectos de Venezuela, del
Presidente del Grupo de Trabajo y del Comit Jurdico Interamericano y que fue
incorporada durante la Reunin de Expertos por iniciativa de varias
delegaciones, particularmente las de Argentina, Colombia y Estados Unidos.
Este ltimo, en sus observaciones al Proyecto del Comit Jurdico
Interamericano, haba propuesto un articulo con "Principios Fundamentales", el
16
cual, en alguna medida, fue recogido por este articulo m .
En general, las doce medidas que se incluyen en este articulo tienen un
carcter ms programtico que vinculante para los Estados, toda vez que el
compromiso que adquieren los Estados Partes mediante esta disposicin es
meramente el de "considerar su aplicabilidad dentro de sus propios sistemas
institucionales" .
Estas medidas preventivas que los Estados pueden crear, mantener o
fortalecer comprenden, segn dispone el artculo I1I, las normas de conducta
para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones pblicas,
las que debern estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y a asegurar la
preservacin y el uso adecuado a los recursos asignados a los funcionarios
pblicos en el desempeo de sus funciones; las instrucciones al personal de las
entidades pblicas, que aseguren la adecuada comprensi~~ de sus
responsabilidades y las normas ticas que rigen SUS responsabilidades; los
sistemas para la declaracin de los ingresos por parte de las personas que
desempefian funciones pblicas y para la contrataci~n de los funcionarios
pblicos as, corno para la adquisicin de bienes y serviCIO~ por parte del Estado
q~e aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales slste~; las leyes q~e
ehlIllnen los beneficios tributarios a cualquier persona o SOCIedad que efecte
16

OEASer.G.CP/GT/PEC-24/95-a, 21 noviembre 1995.

107

,.
t
1

;1i

asrgnacioncs en violacin de la lcgrslacin contra los Estados Partes, las medidas


que impiden el soborno de funcionanos pblicos nacionales y extranjeros, V los
mecanismos para estimular la participacin civil y de las orgaruzacrones no
gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin Tambin
dentro de estas medidas se incluye el estudio de la relacin entre la
remuneracin equitativa y la probidad en el servicio pblico
Asimismo, dentro de estas medidas, el artculo 111, recogiendo una
iniciativa de la delegacin de la Argentina, incluye la de crear, mantener o
fortalecer sistemas para proteger a los funcionarios pblicos y a los CIudadanos
que denuncian actos de corrupcin Esta medida fue adoptada despus de que en
la Reunin de Expertos y en la propia Conferencia de Caracas, delegaciones
como la de Chile v MXICO. con el fin de evitar denuncias Irresponsables.
exigieran que estas deberan ser hechas de buena fe y, en todo caso, las
denuncias deberan ser formuladas de confornudad con la Constitucin y los
pnncipros fundamentales del respccuvo ordenamientoJurdico
Las medidas preventivas que se conucncn en este articulo. han servido de
fundamento, Junto a otras, para la adopcin por el XXVII periodo ordmario de
scsroncs de la Asamblea General de la OEA. del Programa lntcramcricano de
CooperacIn para Combaur la Corrupcin
Ambito
Conforme al artculo IV, la Convencin debe aplicarse "siempre que el
presente acto de corrupcin se haya cometido o produzca sus efectos en un
Estado Parte"
Sin dudas, la Convencin se aplica cuando un acto de corrupcin se
comete dentro del territorio de un Estado. pero. como ella no precisa el alcance
del trmino "efectos". los rganos administrativos o Judiciales llamados a
aplicarla o interpretarla debern, en cada caso, determinar cuando un acto de
corrupcin que ha SIdo comeudo en el extranjero produce efectos en el Estado
Parte

Jurisdiccin
En materia de jurisdiccin. el artculo V de la Convencin adopta una
concepcin muy amplia El prrafo pnrnero de ese artculo exige a los Estados
Partes que adopten las medulas necesarias para ejercer su jurisdiccin respecto
de los delitos que han sido tipificados de acuerdo a la Convencin cuando estos
se cometan en su territono . como dispone el prrafo tercero. cuando el
presunto delincuente encontrndose en su territorio, el Estado no lo extradite a
otro pais por motivo de su nacionaheJad.
Por su parte, el prrafo 2 faculta a los Estados a ejercer su jurisdiccin en
el caso de que el delito haya sido cometido por uno de sus nacionales o una

persona que tenga su residencia habitual en 61.


Por ltimo. el prrafo 4. de manera amplia., DO excluye la apIiaIQ6n de

108

cualquiera regla de junsdiccin penal establecida por una Parte en virtud de su


legislacin nacional
Actos de corrupcin

El artculo VI trata del tema central de la Convencin. cual es la


uprficacin de las conductas que consutuycn dehtos o actos de corrupcin Desde
los pnmeros proyectos - el de Venezuela, el del Presidente del Grupo de Trabajo
y el del Comit Jurdico Interamericano - se opt por no formular una defimcin
abstracta o genrica 5100 en descnbir y tipificar los que esos proyectos mlclales
denominaron "delitos" y que postenormente la Convencin llam "actos de
corrupcin"
Sm dudas. este articulo constituye la pnnclpal dasposlCln de la
Convencin. lo que exphca los prolongados y arduos esfuenos que se realizaron
durante la Reuruon de Expertos del Grupo de Trabajo para dotarlo de la mayor
precisin posible y confenrle un carcter obhgatono para todos los Estados
Partes
En los InciSOS a) y b) del prrafo 1 del articulo VI se describen como actos
de corrupcin aquellos comeudes tanto por el funcsonsno pUblico o la persona
que ejerce las funciones pohcas que requieran o acepten. como a qUienes
ofrezcan u otorguen, directa O ndsrectamente. a ese funcionariO pbhco o
persona que ejerza funciones pUblicas "cualquier objClo de valor pecumano \J
otros benecios como ddivas. favores, promesas o ventajas" En ambas
suuaciones, tanto el rcquennucnto o sohcitud como el ofrecimiento U
otorgamiento deben ser hechas "a cambio de la reahzacin u omllln de
cualquier aeto en el ejercicio de sus functones pUbllcu" La expresin "a cambao
de". que se emplea en este articulo. antroduce el problema del elemento de
prueba de que el acto de corrupcin deba ser el resultado del rcquenmlento U
ofrecimiento de un benefiCIO al funcaonano pbhco o a la persona que qercc
funciones pblicas
En todo caso. dada la amplitud con que ha 51<10 concebido este articulo, el
inciso e) Incluye entre los actos de COrruPCin al acto u Otnlsln por parte de un
funcionano pblico en el CJCfC1Co de sus funoones "con el fin de obtener
ilicnamente beneficios para s masmo o un tercero"
El lDOSO d) del prrafo 1 de este artculo lOcluye como acto de corrupcin
el "aprovechamaento doloso o al ocultamiento de bienes provenlentel de
cuaJqwera de los 8dCll a que se refiere este artculo", contemplndose de esa
manera como un dehto tipi.ficado por la COI1\'eOC1n el lavado de los dineros
prow:menta de la c:orrupan. Coa d fin de confenr la mayor amplitud a la
Convenan. d mcuo e) comprende como acto de corrupcin no slo la
panapaQa como 1UIOr. Iiao tambin. a las c:alicladc:t de coautor, instipdor,
COIbpICe.. eIIIQ.1bIidor o cualquier OIIB fonba ea la QOIDSIl, teacariYa de
cmIift. 1IOaci6a o OCJ"AhIlll:D .... la alIIlD de cualquiera de 101 1let0l
IipiflcMol ~ ele O D I I " por la ~

109

Por ltimo, el prrafo II del artculo VI ampla la aplicacin de la


Convencin al mutuo acuerdo que pueda haber entre dos o ms Estados Partes,
"en relacin con cualquier otro acto de corrupcin no contemplado en ella".
No obstante la amplitud de los trminos contenidos en esta disposicin, el
criterio que predomin durante todas las negociaciones fue el incluir en este
artculo nicamente aquellos delitos que ya se encontraban tipificados en las
respectivas legislaciones penales. Con respecto a otros delitos o actos de
corrupcin que no se encontrasen en esa situacin - como, por ejemplo, los
delitos de soborno transnacional, o de enriquecimiento ilcito o de
aprovechamiento indebido de informaciones reservadas o privilegiadas - se
busc una solucin que permitiera incluir esas figuras delictivas bajo otras
disposiciones de la Convencin, otorgndoles el carcter de acto de corrupcin
slo si hubiesen sido tipificados previamente en la correspondiente legislacin
nacional.

Legislacin interna
Como un corolario del carcter obligatorio con que ha querido revestirse
al artculo precedente, la Convencin ha dispuesto en el artculo VII que los
Estados Partes que an no lo han hecho debern adoptar las medidas
administrativas o de otro carcter para tipificar como delitos en su derecho
interno los actos de corrupcin descritos en el artculo VI. El mismo artculo VII
dispone que el objeto de esa medida es "facilitar la cooperacin entre ellos, en
los trminos de la presente Convencin".
Soborno transnacional
La figura del soborno transnacional es contemplada en el artculo VIII de
la Convencin, la que lo define como "el acto de ofrecer u otorgar a un
funcionario pblico de otro Estado, directa o indirectamente, por parte de sus
nacionales, personas que tengan residencia habitual en su territorio y empresas
domiciliadas en l, cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios, como
ddivas, favores, promesas o ventajas, a cambio de que dicho funcionario realice
u omita cualquier acto, en el ejercicio de sus funciones pblicas, relacionado con
una transaccin de naturaleza econmica o comercial".
De acuerdo a ese concepto de soborno transnacional, el elemento
fundamental que establece la Convencin para configurarlo es que el soborno sea
hecho a un funcionario pblico extranjero. Por lo tanto, lo que esta figura
sanciona es al que ofrece el soborno, en la medida en que sea nacional del
Estado, tenga su residencia habitual en el territorio de l o se trate de empresas
con domicilio en el mismo.
Ahora bien, al menos entre los Estados Americanos que suscribieron la
Convencin, el nico que hasta ahora ha tipificado como un delito especfico en
su legislacin interna el soborno transnacional son los Estados Unidos de
Amrica. Es posible, sin embargo, que a medida que vayan aumentando el
110

comercio externo y las inversiones extranjeras entre los pases americanos, la


figura del soborno transnacional adquiera una mayor importancia. Ello explica
que la Asamblea General de la OEA haya solicitado al Comit Jurdico
Interamericano la elaboracin de legislacin modelo sobre el soborno
transnacional.
Frente a esta situacin, en la que no todos los Estados Partes tienen
incorporada en su legislacin el soborno transnacional, la Convencin ha
dispuesto que con sujecin a su Constitucin y a los principios fundamentales de
su ordenamiento jurdico, cada Estado Parte prohibir y sancionar el soborno
transnacional y que, con respecto a aquellos Estados que hayan tipificado ese
delito, ste ser considerado un acto de corrupcin para los propsitos de la
Convencin; pero que, con respecto a los Estados que no hayan tipificado en sus
ordenamiento jurdicos el soborno transnacional, esos Estados debern brindar la
asistencia y cooperacin prevista en la Convencin en relacin con ese delito, en
la medida en que sus leyes lo permitan.

Enriquecimiento ilcito
El artculo IX de la Convencin incorpora el delito del enriquecimiento
ilcito, definindolo como "el incremento del patrimonio de un funcionario
pblico con significativo exceso respecto de sus ingresos legtimos durante el
ejercicio de sus funciones y que no pueda ser razonablemente justificado por el".
Como puede apreciarse, lo que la Convencin sanciona es el
enriquecimiento significativamente excesivo para los medios legtimos de un
funcionario pblico y que no pueda ser razonablemente justificado por ste. Tal
concepto para que pueda tener aplicacin supone dentro del Estado un
mecanismo que permita el conocimiento de los bienes que tena el funcionario
pblico antes de asumir sus funciones, como podra ser la obligacin que tenga
dicho funcionario de presentar una declaracin jurada de sus bienes al momento
de asumir sus funciones o que anualmente tenga que efectuar esa declaracin de
bienes para efectos tributarios. Sin ese conocimiento previo, en la prctica,
resultar muy dificil la prueba de que efectivamente ha habido un
enriquecimiento ilcito.
Actualmente no todos los Estados que suscribieron la Convencin tienen
incorporadas a sus respectivos ordenamientos jurdicos penales la figura
delictiva del enriquecimiento ilcito. Mientras una buena parte de los pases
latinoamericanos, como Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Honduras, Mxico, Per y Venezuela, bajo modalidades relativamente
similares, han penalizado el enriquecimiento ilcito, otros Estados, como Chile,
todava no lo han hecho. Parece dificil que los Estados del "Common Law"
puedan llegar a establecer en sus ordenamientos jurdicos ese delito, al que
podran considerar contrario al principio de presuncin de inocencia, toda vez
que este delito supondra una inversin de la carga de la prueba, ya que el
enriquecimiento ilicito como indicio de un delito debera ser probado por la
111

autoridad competente y no ser el funcionario pblico quien, para efectos


diferentes a los tributarios, tenga que previamente justificar el incremento de su
patrimonio.
La existencia de estas dos situaciones diferentes ha significado que la
Convencin haya optado por conferirle al enriquecimiento ilcito el mismo
tratamiento que al soborno transnacional. Esto es, en primer lugar, que con
sujecin a su Constitucin y a los principios fundamentales de su ordenamiento
jurdico, los Estados Partes que an no lo han hecho debern adoptar las
medidas necesarias para tipificar en sus legislaciones el delito del
enriquecimiento ilcito, y que, entre aquellos Estados que hayan tipificado el
delito de enriquecimiento ilcito, este ser considerado como un acto de
corrupcin para los propsitos de la Convencin; pero, con respecto a aquellos
que no han tipificado ese delito, slo se establece la obligacin de brindar la
asistencia y cooperacin prevista en la Convencin en relacin con el delito de
enriquecimiento ilcito, en la medida en que sus leyes lo permitan.

l
)

Notificacin
La Conferencia Interamericana Especializada de Caracas agreg un
nuevo artculo, segn el cual cuando un Estado Parte incorpore en su legislacin
los delitos de soborno transnacional o enriquecimiento ilcito, dicho Estado lo
deber notificar al Secretario General de la Organizacin de los Estados
Americanos quien lo notificar a su vez a los Estados Partes. Tales delitos, de
acuerdo al artculo X, sern considerados para ese Estado un acto de corrupcin
para los propsitos de la Convencin, transcurridos treinta das a contar de la
fecha de esa notificacin.
Desarrollo progresivo
En el artculo XI, bajo el ttulo de "Desarrollo progresivo", se ha
dispuesto que a los fines de impulsar el desarrollo y armonizacin de las
legislaciones nacionales y la consecucn de los objetivos de la Convencin, los
Estados Partes estiman conveniente y se obligan a considerar la tipificacin en
sus legislaciones de dversas conductas. En general, tales conductas todava no
han sido tipificadas como delitos por parte de la mayora de las legislaciones
penales nacionales, lo que hubiese justificado su inclusin como un acto de
corrupcin de aquellos descritos en el artculo VI.
Entre las conductas que los Estados Partes se obligan a considerar, a los
efectos de su tipificacin, el artculo XI seala la figura del aprovechamiento
indebido en benefico propio o de un tercero por parte de un funcionario pblico
O una persona que ejerce funciones pblicas de cualquier tipo de informacin
reservada o privilegiada de la que ha tenido conocimiento en razn o con
ocasin de la funcin desempeada (prrafo. 1 (a); as como el uso o
aprovechamiento indebido en beneficio propio o de un tercero de cualquier bien
del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte a los cuales un

HZ

funcionario pblico o la persona que ejerce funciones pblicas ha tenido acceso


en razn u ocasin de la funcin desempeada (prrafo I (b).
Tambin la Convencin incluye dos otras conductas como de desarrollo
progresivo: el trfico de influencias y la malversacin de recursos o caudales
pblicos. De acuerdo a la letra e) del prrafo I del artculo XI, los Estados se
comprometen a considerar en sus legislaciones "toda accin efectuada por
cualquier persona que, por s misma o por persona interpuesta o actuando corno
intermediaria, procure la adopcin, por parte de la autoridad pblica, de una
decisin en virtud de la cual obtenga ilcitamente para s u otra persona,
cualquier beneficio o provecho, haya o no detrimento del patrimonio del
Estado".
La malversacin de caudales pblicos, aunque se encuentra penalizada en
la gran mayora de las legislaciones americanas, al ser tcnicamente diferente a
la corrupcin, se ha incluido tambin como una conducta susceptible de
desarrollo progresivo, cuando su objeto ha sido el beneficio propio del
funcionario o de un tercero. En tal sentido, la letra d) del prrafo I de este
artculo menciona "la desviacin ajena a su objeto que para beneficio propio o de
terceros hagan los funcionarios pblicos, de bienes muebles o inmuebles, dinero
o valores, pertenecientes al Estado, a un organismo descentralizado o a un
particular, que los hubiera percibido por razn de su cargo, en administracin,
depsito o por otra causa".
Por ltimo, el artculo XI, siguiendo la misma tcnica empleada respecto
de los delitos de soborno transnacional y enriquecimiento ilcito, ha dispuesto
que entre aquellos Estados Partes que hayan tipificado estos delitos, stos sern
considerados como actos de corrupcin para los propsitos de la Convencin; y
que, con respecto a aquellos Estados Partes que no los hayan tipificado, stos se
obligan a brindar la asistencia y cooperacin prevista en la Convencin en
relacin con tales conductas, en la medida que sus leyes lo permitan.
Efectos sobre el patrimonio del Estado
La Convencin ha reflejado en el articulo XII el criterio de que para la
aplicacin de este instrumento no es necesario que los actos de corrupcin
descritos en la Convencin produzcan un perjuicio patrimonial al Estado.
Extradicin
Sobre la base de tratados preexistentes - especialmente la Convencin de
Naciones Unidas sobre el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias
Sicotrpicas y la Convencin Interamericana sobre Extradicin - y siguiendo la
prctica existente, el articulo XIII regula la importante materia de la extradicin
de los delitos que han sido tipificados por los Estados Partes de conformidad con
la Convencin.
Mediante esta disposicin, la Convencin ha procurado regular todas las
situaciones que pueden presentarse, a los efectos de la extradicin, respecto de
113

los actos de corrupcin definidos en la Convencin o tipificados en la legislacin


de los Estados Partes.
En tal sentido, despus de disponer en el prrafo 2 que los Estados Partes
se comprometen a incluir tales delitos corno casos de extradicin en todo tratado
de extradicin que concierten entre s, el prrafo 3 seala que si un Estado Parte
que supedita la extradicin a la existencia de un tratado recibe una solicitud de
extradicin de otro Estado Parte, con el que no lo vincula ningn tratado de
extradicin, podr considerar la presente Convencin corno la base jurdica de la
extradicin; y que los Estados Partes que no supediten la extradicin a la
existencia de un tratado, reconocern los delitos a los que se aplica este artculo
corno casos de extradicin entre ellos. (prrafo 4).
En el prrafo 5 del articulo XIII, se recoge la regla general segn la cual
la extradicin estar sujeta a las condiciones previstas por la legislacin del
Estado Parte requerido o por los tratados de extradicin aplicables, incluidos los
motivos por los que se puede negar la extradicin, aadindose en el prrafo
siguiente que si la extradicin se deniega en razn nicamente de la
nacionalidad de la persona objeto de la solicitud, o porque el Estado requerido se
considera competente, ste deber presentar el caso ante sus autoridades
competentes para su enjuiciamiento, a menos que se haya convenido otra cosa
con el Estado requirente, debiendo, en todo caso, informarle a ste de un
resultado final.
Por ltimo, el prrafo final de este artculo autoriza al Estado requerido
para que, sujeto a lo dispuesto en su derecho interno y en los tratados de
extradicin y tras cerciorarse de que las circunstancias lo justifican y tienen
carcter urgente, puedan proceder a la detencin de la persona cuya extradicin
se solicita que se encuentre en su territorio, o bien para adoptar otras medidas
adecuadas que permitan asegurar su comparecencia en los trmites de
extradicin.
Asistencia y cooperacin
La Convencin, en su artculo XIV, sobre la base de la Convencin
Interamericana de Asistencia Mutua en Materia Penal, establece la obligacin
para los Estados Partes de prestarse la ms amplia asistencia recproca, de
conformidad con sus leyes y tratados aplicables tanto en el orden judicial corno
en materias tcnicas.
En materia judicial esa amplia asistencia no slo est establecida para la
investigacin o juzgamiento de los actos de corrupcin descritos en la
Convencin, sino tambin a los efectos de la obtencin de prueba y la realizacin
de otros actos necesarios para facilitar los procesos y actuaciones referentes a la
actuacin o juzgamiento de los actos de corrupcin.
En materias de orden tcnico y a nivel administrativo, la Convencin va
ms all de las normas existentes, estableciendo la ms amplia cooperacin
mutua que los Estados Partes debern prestarse sobre las formas y mtodos ms
114

efectivos para prevenir, detectar, investigar y sancionar los actos de corrupcin.


Para tal propsito, agrega la Convencin, los Estados Partes propiciarn el
intercambio de experiencia por medio de acuerdos y reuniones entre los rganos
e instituciones competentes y otorgarn especial atencin a las formas y mtodos
de participacin ciudadana en la lucha contra la corrupcin.

Medidas sobre bienes


El artculo XV ha hecho aplicable a los bienes, la asistencia y
cooperacin que en forma amplia haba regulado en el artculo precedente. De
acuerdo con las legislaciones nacionales aplicables y los tratados pertinentes, los
Estados Partes debern prestarse mutuamente la ms amplia asistencia posible
en la dentificacin, el rastreo, la inmovilizacin, la confiscacin y el decomiso
de los bienes obtenidos o derivados de la comisin de los delitos tipificados de
conformidad con la Convencin, de los bienes utilizados en dicha comisin o del
producto de dichos bienes.
Esta disposicin aade que el Estado que aplique sus propias sentencias
de decomiso, o las de otro Estado Parte, con respecto a tales bienes o productos,
dispondr de ellos, de acuerdo con su propia legislacin, facultndose tambin
en la medida que lo permitan sus leyes y en las condiciones que considere
apropiadas, para que ese Estado pueda transferir total o parcialmente dichos
bienes o productos a otro Estado Parte que haya asistido en la investigacin o en
las investigaciones judiciales conexas.

Secreto bancario
La Convencin en materia de secreto bancario ha adoptado una solucin
de compromiso. No lo ha suprimido enteramente, lo que habra hecho dificil su
suscripcin o ratificacin, dado que el secreto bancario se encuentra protegido en
buena parte de las legislaciones americanas; pero tampoco ha ignorado que el
secreto bancario puede facilitar la impunidad de quienes son acusados de
actividades corruptas.
En el prrafo primero del artculo XVI, y siguiendo el criterio que haba
adelantado la Convencin de Naciones Unidas sobre Trfico Ilcito de
Estupefacientes, se consigna que el Estado que sea requerido "no podr negarse
a proporcionar la asistencia solicitada por el Estado requirente amparndose en
el secreto bancario"; pero, al propio tiempo, se expresa que esa disposicin ser
aplicable por el Estado requerido "de conformidad con su derecho interno, sus
disposiciones de procedimiento o con los acuerdos bilaterales o multilaterales
que lo vinculen con el Estado requirente".
En definitiva, la posible contradiccin que pudiera surgir entre la primera
y segunda parte de esa disposicin deber que ser solucionada por el juez
llamado a decidir la situacin en la que se aduce el secreto bancario. La
Convencin ha contribuido a disminuir el carcter sacrosanto que basta hace
poco gozaba el secreto bancario, y cuya mantencin en trminos irrestrictos

hubiese conspirado al objeto y fin de la Convencin; pero al propio tiempo ha


conferido facultades al Estado requerido para que, de acuerdo a su propio orden
jurdico, pueda pronunciarse acerca si mantiene o no la confidencialidad de la
informacin bancaria solicitada, con la nica limitacin de que, a falta de una
legislacin expresa, no puede invocar el secreto bancario para denegar una
solicitud de informacin.
La tendencia actual, en muchas legislaciones nacionales, en lo que
respecta a ciertos delitos como el lavado de dinero proveniente del trfico de
estupefacientes, es que los jueces tengan el poder para levantar el secreto
bancario. A pesar de la falta de precisin de este artculo, esa facultad se
refuerza con la solucin dada por la Convencin.
En todo caso, la Convencin en el prrafo segundo del artculo XVI, ha
dispuesto que el Estado requirente se obliga a no utilizar las informaciones
protegidas por el secreto bancario que reciba, para ningn fin distinto del
proceso para el cual hayan sido solicitadas, salvo autorizacin del Estado Parte
requerido.
Naturaleza del acto
En el proyecto presentado por Venezuela se sealaba que los Estados
Partes se comprometan a no conceder asilo diplomtico ni territorial a aquellas
personas que se encontraban procesadas o condenadas por delitos de corrupcin.
Tal propuesta motiv los inmediatos reparos de algunas delegaciones, para las
cuales si bien resultaba fundamental avanzar en el combate de la corrupcin, ello
no debera efectuarse a costa de vulnerar instituciones tan arraigadas en Amrica
Latina como es la de la concesin de asilo, la que descansa en la premisa de que
es nicamente el Estado que concede el asilo el llamado a pronunciarse sobre si
el delito que se imputa a quien solicita el asilo es poltico o comn conexo con
un delito poltico - nicos susceptibles de otorgamiento de asilo diplomtico o
territorial - o comn.
En definitiva, la Convencin no incluy ninguna disposicin especfica
sobre asilo, pero la Conferencia Especializada de Caracas, desprendiendo un
prrafo del artculo correspondiente a la extradicin, agreg como nuevo artculo
el XVII, el cual dispone que a los fines de las normas de la Convencin sobre
extradicin, asistencia y cooperacin, bienes y secreto bancario, el hecho de que
los bienes obtenidos o derivados de un acto de corrupcin hubiesen sido
destinados a fines polticos o el hecho de que se alegue que un acto de
corrupcin ha sido cometido con motivaciones o finalidades polticas no bastarn
por si solos para considerar este acto como un delito poltico o un delito comn
conexo con un delito poltico.
Autoridades centrales
Con el fin de facilitar la asistencia y cooperacin internacional prevista
en la Convencin, el artculo XVIII, siguiendo el modelo establecido en la
116

Convencin Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal y en otros


tratados, ha dispuesto que cada Estado Parte podr designar una autoridad
central o podr utilizar las autoridades centrales contempladas en los tratados
pertinentes u otros acuerdos.
Dichas autoridades centrales - las que se comunicarn en forma directa se encargarn de formular y recibir las solicitudes de asistencia y cooperacin a
las que se refiere la Convencin.
Aplicacin en el tiempo
La norma sobre aplicacin en el tiempo que se contiene en el artculo
XIX constituye uno de los pocos artculos que fue incorporado directamente al
texto de la Convencin por la propia Conferencia Especializada de Caracas.
Durante las discusiones de la Reunin de Expertos, la delegacin del Per haba
planteado el asunto de la aplicacin en el tiempo de la Convencin y de la
posibilidad de que esta se pudiese aplicar retroactivamente, sin que en esa
oportunidad se lograra un acuerdo al respecto.
La Conferencia Especializada, tras negociaciones llevadas a cabo en
Caracas, adopt el criterio que fue recogido por el artculo XIX, segn el cual el
hecho de que el presunto acto de corrupcin se hubiese cometido con
anterioridad a la entrada en vigor de la Convencin, no impedir la cooperacin
procesal penal internacional entre los Estados Partes.
Tal disposicin que hace, pues, aplicable la cooperacin procesal penal
prevista en la Convencin a hechos ocurridos con anterioridad a su entrada en
vigor, como, por ejemplo, en materias como las normas sobre extradicin o
asistencia judicial, est sujeta a importantes limitaciones. En primer lugar, la
posible aplicacin retroactiva est subordinada a los principios constitucionales,
al ordenamiento interno de cada Estado y a los tratados internacionales. En
segundo trmino, lo que es ms importante, el artculo XIX expresamente seala
que esa clusula no afecta el principio de la irretroactividad de la ley penal. Por
ltimo, su aplicacin no interrumpir los plazos de prescripcin en curso
relativos a los delitos anteriores a la fecha de la entrada en vigor de la
Convencin.
Otros acuerdos o prcticas
La Convencin no ha pretendido substituir los acuerdos o prcticas
anteriores que pudieran existir entre los Estados Partes y por ello en el artculo
XX ha dispuesto que "ninguna de las normas de la presente Convencin ser
interpretada en el sentido de impedir que los Estados Partes se presten
recprocamente cooperacin al amparo de lo previsto en otros acuerdos
internacionales, bilaterales o multilaterales, vigentes o que se celebren en el
futuro entre ellos, o de cualquier otro acuerdo o prctica aplicable".
Naturalmente, en caso de existir un conflicto entre la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin y otro tratado anterior que vincule a las
117

Partes, este deber ser resuelto de acuerdo a las correspondientes normas del
derecho internacional.
Protocolos adicionales
Al igual que la Convencin Americana sobre Derechos Humanos o Pacto
de San Jos de 1969, la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, ha
establecido un rgimen susceptible de un gradual perfeccionamiento. Por ello, el
articulo XXVII contempla la posibilidad para cualquier Estado Parte de poder
someter a la consideracin de los otros Estados Partes, reunidos con ocasin de
la Asamblea General de la O.E.A., proyectos de protocolo adicionales a la
Convencin. Cada uno de esos protocolos adicionales fijar las modalidades de
su entrada en vigor y se aplicar slo entre los Estados Partes en dicho protocolo.
Clusulas finales
Los artculos finales de la Convencin contienen las clusulas que son
usuales en las convenciones concluidas dentro del sistema interamericano. La
Convencin Interamericana contra la Corrupcin, en sus artculos XXI, XXII,
XXIII, XIV, XXV, XXVI y XXVIII incluye normas relativos a la firma,
ratificacin, adhesin, reservas, entrada en vigor, denuncias y el depsito del
instrumento original.
No obstante que estas clusulas son similares a las contenidas en otras
convenciones interamericanas, cabe hacer presente algunas precisiones respecto
de algunos de estos artculos, que presentan modalidades propias.
As, en materia de adhesin, la Convencin ha quedado abierta no slo a
los Estados miembros de la Organizacin de los Estados Americanos, sino
tambin a "cualquier otro Estado", con lo que se pretende que eventualmente
lleguen a ser Partes de la Convencin Estados de fuera de la regin.
En cuanto a las reservas, cabe llamar la atencin que en las negociaciones
que tuvieron lugar durante la Reunin de Expertos, la delegacin de Venezuela
propuso que la Convencin no fuera susceptible de reservas, lo que posiblemente
hubiese dificultado su suscripcin o ratificacin por algunos Estados. Por ello, en
definitiva. la Convencin admite la posibilidad de formular reservas "siempre
que no sean incompatibles con el objeto y propsito de la Convencin y versen
sobre una o ms disposiciones especficas".
En lo que se refiere a la entrada en vigor, resulta importante destacar que,
contrariamente a la mayora de los tratados multilaterales internacionales, los
que usualmente entran en vigor cuando un nmero considerable de Estados han
depositado su instrumento de ratificacin, la Convencin ha dispuesto como
entrada en vigor el trigsimo da a partir de la fecha en que ha sido depositado el
segundo instrumento de ratificacin.

118

IV. Vigencia y evaluacin de la Convencin Interamericana contra la


Corrupcin
Vigencia de la Convencin
La Convencin Interamericana contra la Corrupcin entr en vigor el 6
de marzo de 1997, cuando, conforme a su artculo XXV, haban transcurrido 30
das desde que un segundo Estado - que en ese caso fue Bolivia depositara su
instrumento de ratificacin.
Al 15 de septiembre de 1997 la haban suscrito 23 Estados" y depositado
su instrumento de ratificacin siete Estados" .
Transcurrido a la fecha cerca de un ao y medio de su adopcin, el
nmero de suscriptores y ratificantes no es escaso, si se le compara con la suerte
de otros instrumentos interamericanos, como la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, que tard casi una dcada en entrar en vigencia y en que un
nmero significativo de Estados llegaran a ser partes.
An as, con posterioridad a su adopcin en Caracas, los gobiernos a
travs de resoluciones de la Asamblea General de la EA 19 e incluso de
Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno" reiteradamente han exhortado a los
Estados que an no la han ratificado a que lo puedan hacer.
Evaluacin de la Convencin
La Convencin Interamericana contra la Corrupcin constituye el primer
tratado internacional destinado a combatir ese perverso fenmeno. Se trata de un
instrumento jurdicamente til y -tan importante como ello- demostrativo de la
voluntad de los Estados de no tolerar la corrupcin.
La Convencin, sin dudas, constituye un instrumento til desde un punto
de vista estrictamente jurdico. Ha definido con precisin aquellas conductas que
deben ser consideradas como actos de corrupcin a los efectos de promover y
regular la cooperacin internacional y fortalecer los mecanismos internos en
cada uno de los Estados Partes para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la

17 Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,


Estados Unidos, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua,
Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Surinam, Uruguay y Venezuela.
18 Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per y Venezuela.
19 Vase la resolucin 1397 (XXVI -0/96). Por su parte, durante el vigsimo perodo
ordinario de sesiones de la Asamblea General, se cre el Programa Interamericano de
Cooperacin para Combatir la Corrupcin, programa que en su mbito jurdico se
propone "Adoptar una estrategia para lograr la pronta ratificacin de la Convencin
Interarnericana contra la Corrupcin
".
20 Vase el prrafo 28 de la "Declaracin de Via del Mar" de 7 de noviembre de 1996 de
la VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno; y el prrafo 38 de la
"Declaracin de Asuncin" de 24 de agosto de 1997 de la XI Cumbre de Jefes de Estado
y de Gobierno del Grupo de Rio.

119

corrupcin, cuando esta se realiza en el ejercicio de funciones pblicas o por


medio de actos vinculados a tal ejercicio.
La Convencin ha regulado tambin con acierto los mecanismo y
procedimientos que faciliten la cooperacin internacional. Estos mecanismos y
procedimientos se contienen principalmente en disposiciones pragmticas y
flexibles en lo que respecta a la extradicin; la asistencia y cooperacin; y la
identificacin, rastreo, inmovilizacin, confiscacin y decomiso de los bienes
obtenidos de la corrupcin. Con la sola excepcin de las normas de cooperacin
tcnica, que representan un avance con respecto a las normas existentes, en
general, las disposiciones que fueron incorporadas a la Convencin ya se
encontraban establecidas -en lo fundamental- en otras Convenciones,
particularmente en la Convencin de Naciones Unidas sobre el Trfico Ilcito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas, la Convencin Interamericana sobre
Extradicin y la Convencin Interamericana de Asistencia Mutua en Materia
Penal.
El criterio de no innovar el derecho vigente, pero s adaptarlo a los
requerimientos de una Convencin que fuera eficaz contra la corrupcin, est
presente en el criterio empleado para definir lo que constituyen actos de
corrupcin. Todas las conductas que se describen en el artculo VI ya se
encontraban tipificadas en la gran mayora, sino en todas, las legislaciones de los
Estados que suscribieron la Convencin.
Sin embargo, al propio tiempo, con el objeto de satisfacer las legtimas
inquietudes de aquellos gobiernos que queran avanzar en la lucha contra la
corrupcin incorporando a la Convencin figuras penales que ciertamente
constituyen actos de corrupcin - como es el caso del soborno transnacional, el
enriquecimiento ilcito, el aprovechamiento ilcito de informacin reservada o el
trfico de influencias pero que no han sido tipificadas como delitos en algunos
Estados, se opt por una frmula imaginativa que permitiera que esas conductas
fuesen consideradas como actos de corrupcin slo con respecto a aquellos
Estados que las han tipificado como delitos en sus legislaciones penales, sin
perjuicio de conferirle otros efectos respecto de aquellos estados que no tienen
incorporada a sus legislaciones penales esas figuras.
Una solucin inspirada en un criterio similar se busc con respecto a dos
instituciones muy arraigadas en buena parte de los Estados Americanos: el asilo
y el secreto bancario. La Convencin no las suprimi, pero en los artculos XVI
y XVII estableci criterios que permitan que no se constituyan en obstculos que
puedan afectar el objeto y fin de la Convencin.
Desde el comienzo de las negociaciones pareci evidente que la nica
forma de lograr un instrumento aceptable para la generalidad de los Estados,
consista en conciliar las instituciones y el derecho vigente con los propsitos de
una Convencin que pudiera significar un avance en la lucha contra la
corrupcin. En otras palabras, lo que se trat y logr fue, partiendo del derecho
existente, - tal como este se encuentra reflejado en los tratados que a vinculan las
120

partes y en las legislaciones nacionales de estos - adaptarse a los requerimientos


de una Convencin que fuera lo ms til posible en el combate a la corrupcin.
Por tales consideraciones no se aceptaron propuestas de lege ferenda,
como las formuladas por el Comit Jurdico Interamericano respecto de las
llamadas "clusulas democrticas"; pero, al propio tiempo, tampoco fueron
recogidas aquellas propuestas que pudiesen ser interpretadas como un
debilitamiento de la Convencin, como la sometida en la Conferencia
Especializada de Caracas por Uruguay en la que, invocndose precedentes de
otros tratados interamericanos, especialmente de derecho internacional prvado,
se propiciaba una disposicin segn la cual las disposiciones de la Convencin
se encontraba, en ciertas circunstancias, subordinadas al orden pblico del
Estado llamado a aplicarla.
Esta premisa de avanzar a travs de la Convencin en la lucha contra la
corrupcin en lo que fuera posible, sobre la base de no afectar el derecho en
vigor, as como el mtodo empleado durante todas las negociaciones de buscar el
consenso para la aceptacin de cada una de sus disposiciones, sin necesidad de
votaciones, posiblemente constituya una de las razones principales que
facilitaron la pronta adopcin de la Convencin y su suscripcin en Caracas por
un nmero significativo de Estados.
Sin embargo, esos posibles mritos pueden -si se mira la otra cara de la
moneda- constituirse en la principal crtica que pueda formularse a la
Convencin en cuanto a que ella no establece nuevas medidas, diferentes a las
que ya cuentan los Estados en los tratados internacionales existentes o en sus
ordenamientos jurdicos internos, para combatir la corrupcin
En todo caso, debe tenerse presente que la Convencin constituye un
primer paso -un transcendental primer paso, ciertamente- el cual deber ser
siempre susceptible de un perfeccionamiento gradual.
Esa gradualidad, entre otras disposiciones, se expresa en la Convencin
en el artculo XI relativo al desarrollo progresivo y en el articulo XXVII que
permite la conclusin de protocolos adicionales con el objeto de contribuir al
logro de los propsitos de la Convencin.
Por otra parte, resulta importante subrayar que la Convencin no es slo
un instrumento destinado a regular las relaciones y la colaboracin entre sus
Estados Partes. Tan importante como ello es su propsito de promover y facilitar
mecanismos internos para combatir los actos de corrupcin al interior de un
Estado, como lo son las medidas preventivas de que trata el artculo 111. Ya hay
Estados Americanos que han comenzado a utilizar la Convencin como una de
sus fuentes para la adopcin de programas destinados a encarar la corrupcin.
En ese mismo sentido cabe tambin sealar que la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin est sirviendo de fundamento en la
Organizacin de Estados Americanos para un conjunto de actividades que
tienden a reforzar las instituciones y procedimientos existentes en los Estados
Miembros para promover la cooperacin internacional y facilitar la adopcin de
121

medidas internas que permitan ms eficazmente combatir la corrupcin. Es el


caso del Programa Interamericano de Cooperacin para Combatir la Corrupcin,
aprobado en el vigsimo sptimo periodo de sesiones de la Asamblea General,
celebrada en Lima en junio de 1997.
Ese Programa, el que se fundamenta precisamente en la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin, y cuya implementacin ha sido confiada a
la Secretaria General de la OEA bajo la supervisin del Consejo Permanente,
puede llegar a convertirse, si es convenientemente administrado, en una de las
principales tareas de la Organizacin de Estados Americanos al comienzo del
prximo milenio.

122

Desregulacin, desburocratizacin y redimensionamiento del


sector pblico en la perspectiva de la tica en la administracin
pblica
Fernando Cepeda Ulloa

Embajador de Colombia
Organizacin de Estados Americanos (OEA)
Washington - Estados Unidos
123

Introduccin

El fenmeno de la internacionalizacin de la economa al abrir el espacio


global para el libre movimento de los capitales, las tecnologas y los productos
(infortunadamente no de los trabajadores) exige un marco legal apropiado. Ello
quiere decir que la maraa de normas, a veces contradictorias, que entraban el
quehacer econmico y empresarial deben ceder el campo a una legislacin
sencilla, clara y estable. Y ojal homologada con la de otros pases. Es ms, en la
medida en que sea posible desarrollar una normatividad comn en aspectos
fundamentales del comercio internacional, del uso y proteccin de la tecnologa
y de la inversin extranjera, sera ms fluido el proceso de internacionalizacin
de la vida econmica. Dicho en otras palabras, si vamos hacia una globalizacin
cada vez mayor de las actividades econmicas y tecnolgicas, parecera
inevitable una globalizacin de los regmenes legales que las afectan. Ello es
lgico. Yal respecto existen avances en el mundo de las telecomunicaciones y en
otros sectores que por su naturaleza han ido demandando regmenes legales de
carcter global.
La desregulacin, entonces, es una dimensin de la globalizacin. La
tendencia en esta materia es hacia un marco legal transparente, es decir, sin
trastiendas, sin resquicios que sorprendan, en un cierto momento, a los actores
econmicos. Un marco legal que favorezca anticipar el futuro, que no depare
sorpresas, que permita visiones compartidas sobre lo que puede ocurrir. Quizs
una expectativa angelical? Se da por descontado que surgirn dificultades, pero
parte de la transparencia de ese marco legal apropiado es ofrecer mecanismos
confiables de solucin de controversias. Es que hasta las disputas deben ser
previsibles y la forma de superarlas, tambin debe ser previsible (Cepeda, 1997)
As se plantea por parte de quienes desde la Banca Multilateral han
venido propiciando el nuevo modelo poltico y el nuevo modelo econmico
despus de finalizada la guerra fra. El Banco Mundial (BM), por ejemplo, al
describir lo que debe ser el Marco Legal para el Desarrollo, hace una clara
conexin entre el imperio de la ley y el uso eficiente de los recursos y de la
inversin productiva. El BM considera que es necesario entender y lidiar esta
interrelacin en ambientes polticos y culturales especficos y diferentes. "Es el
aspecto -dice- ms importante para el desarrollo econmico". Por ello, a nadie
sorprende que ahora el BM se interese en ofrecer asistencia a los pases para que
adopten un marco legal apropiado (World Bank, 1992)
Nada novedoso. As lo haba planteado Max Weber en el siglo XIX en su
famoso libro "Economa y Sociedad", en el cual busc una respuesta a la
pregunta por qu el desarrollo ocurri primero en Europa. Para Weber el
derecho europeo ofreca una explicacin parcial, porque tena un sistema legal
"racional" que haca propicio el ambiente para que emergiera un sistema
industrial capitalista. Y este derecho era ms "racional" que el que exhiban
otras civilizaciones. Y porque este "racionalismo" legal haba existido en Europa
antes de que ocurriera una desarrollo completo del sistema econmico industrial.
124

Weber conclua que el sistema legal era uno de los factores responsables para el
surgimiento del capitalismo (Trubek, 1972).
Es as como el propio BM considera que un sistema legal apropiado (en
10 procedimental y en lo sustantivo) es aquel que facilita un desarrollo
equilibrado, por ejemplo, crecimiento con alivio de la pobreza (World Bank,
1992).
En la perspectiva del BM el marco legal debe estar referido a crear un
ambiente suficientemente estable para empresarios, agricultores y trabajadores,
de tal forma que:
Estn en capacidad de evaluar las oportunidades econmicas y los riesgos.
Puedan realizar inversiones en capital y trabajo.
Hacer transacciones de negocios.
Contar con seguridades razonables o con recursos contra interferencias
arbitrarias o contra expropiaciones (World Bank, 1992)
Para ello el BM visualiza 5 elementos fundamentales, a saber (World
Bank, 1992):
Un repertorio de leyes conocido con anticipacin.
Leyes que se apliquen realmente.
Procedimientos que aseguren la aplicacin de las leyes.
Un cuerpo de jueces independientes que resuelvan los conflictos por medio de
decisiones obligatorias.
Procedimientos que permitan enmendar leyes cuando stas ya no cumplan un
propsito (World Bank, 1992).
En un sistema en el cual proliferan las leyes (lo que se ha denominado
inflacin legislativa) (Rubio, 1995), es de presumir que proliferan, tambin, los
requisitos, el establecimiento de todo tipo de trmites y amplios espacios para la
discrecionalidad de los funcionarios, con lo cual, se crea el mayor caldo de
cultivo imaginable para prcticas corruptas. De all que el BM tambin se haya
preocupado por estudiar la repercusin que tiene el desconocimiento de la ley
por parte de los ciudadanos, bien sea por la precaria diseminacin de las mismas
o bien por la complejidad que stas y sus similares llegan a tener an para los
propios funcionarios que deben aplicarlas, con lo cual aumenta la
discrecionalidad de los mismos (World Bank, 1992).
Pero las preocupaciones del BM van ms all. Es importante que, por
ejemplo, en el campo econmico las reglas sean claras, estables y conocidas por
todos los actores. Y ello como una forma de controlar el comportamiento
arbitrario de los funcionarios y de asegurar la posibilidad de predecir lo que va a
ocurrir.
No es del caso traer a cuento otras reflexiones sobre la pertinencia del
sistema legal para el desarrollo econmico y la importancia que tiene la
naturaleza de la legislacin, su coherenca, su claridad, su aplicacin para evitar
que los funcionarios hagan de cada uno de estos aspectos una oportunidad para
ejercer una discrecionalidad arbitraria, que normalmente se materializa en
125

exigencias de requisitos, documentos, procedimientos, trmites. La razn de


haberlo planteado as, recurriendo a las formulaciones del BM, es para subrayar
que el tema de los trmites y su relacin con la corrupcin es ms complejo y
est referido a la naturaleza misma del sistema legal y hasta de la enseanza
jurdica. Sera un error garrafal plantear el tema slo en trminos de la supresin
de trmites y requisitos obvios que an si se suprimen no logran producir el
efecto deseado comoquiera que las oportunidades de corrupcin surgen no slo
de stos sino de la naturaleza misma de las leyes (claridad, coherencia,
publicidad, etc.), de la manera como stas se aplican y, ms importante aun, de
la manera como no se aplican y de las consecuencias o ausencia de
consecuencias de obrar de una u otra manera.
Para ser ms claros, convendra dar un ejemplo. Es el caso de las
regulaciones urbanas. Se sabe sobradamente que ellas constituyen un galimatas
y que su aplicacin es arbitraria y fuente sempiterna de todo tipo de corruptelas,
grandes y menores. Si algo prevalece en este campo es la no aplicacin de las
regulaciones urbanas. Estas omisiones son la fuente formidable de
enriquecimiento ilcito, tanto para funcionarios de los gobiernos municipales
como para los constructores y arquitectos, comerciantes e inversionistas, etc.
(Cepeda, 1997).
Esta cuestin tiene poco que ver con el equivocado debate sobre si el
Estado debe ser grande o pequeo, para concluir que un Estado pequeo es, por
definicin, un Estado desregulado y por lo mismo con pocas oportunidades para
la corrupcin. Por fortuna, el informe del BM correspondiente a 1997, "El
Estado en un Mundo Cambiante", pone la cuestin en el justo punto. Lo
importante no el mayor o menor tamao sino la eficacia del Estado, de un
Estado cuyas funciones estn en relacin directa con su capacidad, valga
repetirlo, su capacidad de ser eficaz. Y, as, no hay una receta comn para todos
los pases. El "sndrome de ilegalidad" por supuesto est identificado en este
informe como uno de los factores que afecta los fundamentos de un Estado eficaz
(World Bank, 1997), Y ese "sndrome de ilegalidad" por supuesto est ligado a
los factores que se han venido sealando con respecto al sistema legal. Este
novedoso informe los reitera con claridad al plantear la necesidad de reducir los
poderes discrecionales para "reducir las oportunidades de corrupcin" como una
herramienta efectiva para revigorizar el sector pblico (World Bank, 1997).
Tengo el temor de que todava no existe suficiente claridad sobre la
relevancia de la naturaleza del Derecho, su enseanza y su aplicacin para el
desarrollo econmico, la internacionalizacin de la economa y la conquista de
la equidad social.
Por fin, se ha entendido el impacto negativo para el desarrollo de una
administracin de justicia ineficaz, o su incidencia en la corrupcin como
resultado de la impunidad. Por fin, se ha concentrado la atencin en el efecto
corruptor que tienen los trmites, procedimientos y requisitos. Tambin hay
claridad sobre los resgos del ejercicio arbitrario de poderes discrecionales
126

resultantes de la proliferacin de leyes o de su falta de claridad. Con todo, no hay


suficiente conciencia sobre la necesidad de una nueva concepcin del Derecho y
de su enseanza y aplicacin dirigida no tanto a obstaculizar cuanto a facilitar la
accin, claro est, ofreciendo a todas las partes y a la sociedad las debidas
seguridades y garantas. No es un tema fcil. Me atreveria a decir que la
evolucin del as denominado poder regulatorio en sectores tan significativos
como la macroeconoma, las telecomunicaciones y, en general, los servicios
pblicos, estn apuntando en este sentido. Slo que en las Facultades de Derecho
latinoamericanas, en los Tribunales y en la comunidad de abogados, el
conocimiento al respecto es todava precario. Es por ello por lo que el tema de la
desregulacin, las privatizaciones y la competitividad hay que examinarlo a la
luz, as suene paradjico, del ejercicio apropiado del poder regulatorio (Guasch y
Spiller, 1997).
En el marco de la concepcin anterior, examinaremos los esfuerzos
realizados en Colombia para buscar eficiencia en el Estado y con ella reducir
niveles de corrupcin para, luego s, pasar a describir las acciones
especficamente dirigidas a eliminar trmites en forma masiva.
En Colombia existe una larga y frustrante experiencia en materia de
desregulacin. Varios programas y estrategias han sido puestas en marcha por
diferentes administraciones. Es bien probable que un estudio ms cuidadoso
permita remontarse a perodos anteriores. Con todo, el trabajo realizado por un
grupo de investigadores y presentado por Mario Surez Melo en el Seminario
sobre Gerencia Pblica en Colombia, 1993, resume en 34 pginas lo que ha sido
el esfuerzo durante diez aos (1981 y 1992) para la Reforma y Modernizacin
del Estado Colombiano.

1. Colombia gil
Durante la Administracin del Presidente Julio Csar Turbay (1978-82),
mediante Decreto 1933 de 1981, se busc simplificar y racionalizar los trmites
y procedimientos para alcanzar la mayor agilidad. Se mencionan 12 diagnsticos
y 6 realizaciones concretas, as:
devolucin de los excesos de retencin en la fuente (Resolucin 170 de 1982);
eliminacin de autenticacin de documentos oficiales (Decreto 1024 de 1982);
simplificacin de requisitos para exmenes de admisin en las universidades
(Decreto 1034 de 1981);
aumento de la vigencia de la tarjeta de operacin de vehculos (Decreto 691 de
1982);
agilizacin de los permisos de explotacin de los recursos forestales (Decreto
1014 de 1982) y
renuncia de los trabajadores a las prestaciones mdicas (Decreto 1267 de
1982).
Los 12 diagnsticos dieron lugar a recomendaciones como las siguientes:
Registro Unico de Proponentes para la contratacin administrativa,
127

Silencio Administrativo Positivo;


Eliminacin del Control Previo;
Consejos para la Simplificacin y Unificacin de los trmites de
nacionalizacin.
Estas iniciativas fueron incorporadas en Decretos posteriores como el 222
de 1983 sobre Contratacin Administrativa.
2. Comit para la Racionalizacin de la Gestin Pblica
Durante la Administracin del Presidente Belisario Betancur se cre el
"Comit para la Racionalizacin de la Gestin Pblica", para simplificar y
agilizar procesos administrativos con el objeto de incrementar la eficiencia de los
mismos. Este Comit alcanz los siguientes resultados:
1. Desatras la expedicin de 135.467 Licencias de Conduccin.
2. El Decreto 2480 de 1985 adopt disposiciones para lograr la exacta
recaudacin del 2.% destinado al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
3. Se agilizaron los procedimientos para la aprehensin de mercancas en las
Aduanas (Decreto 1520 de 1984).
4. Se busc acelerar la expedicin del Paz y Salvo para los aportantes al
Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) (Resolucin 0704 de 1985).
5. Se sistematiz la Divisin de Extranjera para la expedicin de visas y el
control de los extranjeros (Decreto 1000 de 1986).
6. Se modific la concesin de crditos a empresarios transportadores al
establecer nuevos procedimientos en la Corporacin Financiera del Transporte.
En materia de diagnsticos se realizaron 8, referidos a los siguientes
asuntos:
l. Simplificacin y racionalizacin de las etapas de trmite del servicio de giros
en la Administracin Postal Nacional.
2. Prestacin de los servicios mdicos en la Caja de Previsin Social de la
Superintendencia Bancaria.
3. Estudio sobre los trmites que se exigen en el Instituto Nacional de Seguros
para el reconocimiento y pago de incapacidades. Se presentan propuestas de
simplificacin.
4. Levantamiento de los trmites para el pago de cesantas, otorgamiento de
crditos, etc., en el Fondo Nacional del Ahorro con recomendaciones para
simplificarlos.
5. De la misma manera se hicieron estudios para instituciones como el Instituto
de los Recursos Naturales, INDERENA, el Instituto de Crdito Territorial y para
la liquidacin y pago de nmina de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y
para mejorar los programas de sistematizacin y microfilmacin de la Oficina de
Registro de Instrumentos Pblicos de Bogot.

128

3. Colombia Eficiente 1986


Este fue uno de los experimentos ms exitosos no obstante su breve
duracin: tan slo un ao de labores. Creada por el Decreto 3435 de 1986, la
Comisin correspondiente dio lugar al primer experimento de trabajo conjunto
entre el sector pblico y el sector privado. En ella jug un papel fundamental el
propio Mario Surez Melo, como Presidente de la Cmara de Comercio de
Bogot. La Comisin Colombia Eficiente logr 100 realizaciones concretas,
hizo diagnsticos de 855 situaciones de las Administraciones Nacional y Local y
dej un banco de proyectos. Dado el tamao de las realizaciones es imposible
researlas en este trabajo pero si se pueden sealar las ms significativas:
l. Se constituy una Comisin para elaborar un nuevo Rgimen de
Contratacin Administrativa, (Directiva Presidencial Nro. 12 de Abril/87) que
llev a un Estatuto Unico de Contratacin y a otras innovaciones de gran
importancia para la modificacin del Decreto 222 de 1983 antes mencionado.
2. Se logr la expedicin de los pasaportes en un solo da, innovacin que,
sorprendentemente, todava se mantiene.
3. Se plantearon 22 iniciativas concretas para la reforma a la Administracin de
Justicia que incluan simplificacin de la actividad judicial mediante la
desjurisdiccionalizacin de varios trmites (sucesiones, matrimonio civil, cambio
de nombre, separacin de cuerpos, adopcin, etc.). Buena parte de estas
iniciativas fueron adoptadas por la Ley 30 de 1987.
4. En virtud de propuestas que se llevaron a la atencin del Ministerio de
Hacienda se logr que 700 mil personas dejaran de presentar la Declaracin de
Renta, descongestionando as la Administracin de Impuestos. Se introdujo el
pago de impuestos a travs de los Bancos y se elimin el Paz y Salvo para
impuestos nacionales.
5. Se agiliz y simplific la obtencin de los ttulos mineros al reducir el tiempo
de su expedicin, quien lo creyera, de 16 aos a 30 das!
6. En el campo de la seguridad social se realiz un estudio para el pago de
pensiones de invalidez, vejez y muerte. Se avanz en la actualizacin de 8.700
solicitudes de pensiones represadas y se redujo el pago por razn de
incapacidades de 5 meses a 45 das.
7. El trmite para las licencias de conduccin se agiliz con la reduccin del
mismo a slo 14 pasos que se cumplan en dos horas.
8. Algo similar se hizo en el Departamento Administrativo de Seguridad en lo
referente a los Certificados de Antecedentes Judiciales que llegaron a expedirse
en medio da o con el registro de visas que pas a realizarse en 15 minutos.
Un programa semejante se diseo para Bogot, en lo referente al derecho
de peticin y a los trmites para la expedicin de Licencias de Conduccin. En
este caso se redujeron a 6 los pasos para lograrla y se determin que la
Administracin tena tan slo 21 das para autorizarla o negarla. En 17
departamentos y en 38 municipios se replicaron estos esfuerzos.

129

4. Comisin Presidencial para la Reforma de la Administracin Pblica


1989
Mediante Decreto 1150 de 1989, el Presidente Virgilio Barco (1986-90)
estableci una Comisin Presidencial que present 6 grandes propuestas para el
mejoramiento de la Administracin Pblica y que incorpora ya los conceptos de
privatizacin, eliminacin gradual de subsidios, transicin hacia el sistema de
subsidios al usuario, el concepto de desregulacin y otras medidas dirigidas a
controlar la inflacin legislativa y reglamentaria. Tambin se hicieron
recomendaciones sobre democratizacin de la Administracin Pblica,
desarrollo de capacidades de gerencia y fortalecimiento institucional de la
Presidencia. Se propuso, tambin, adelantar un programa anti-corrupcin.
5. Consejera Presidencial para la Modernizacin del Estado
El Presidente Csar Gaviria (1990-94) recogi algunas de las sugerencias
de esta Comisin Presidencial, particularmente en lo referente a las Consejeras
Presidenciales, una de ellas la que tena que ver con la Modernizacin del
Estado, la cual fue creada por medio del Decreto 1860 de 1991. Como resultado
de esta innovacin se plantearon importantes reformas que fueron posibles en
virtud de la Reforma Constitucional realizada por la Asamblea Constituyente en
1991, la cual entre otras modificaciones, introdujo el Artculo Transitorio Nro.
20 en virtud del cual el Presidente de la Repblica qued facultado para realizar
una reestructuracin de la Administracin Nacional. Conviene reproducir el
texto constitucional para tener claridad sobre su alcance: "El gobierno nacional,
durante el trmino de dieciocho meses contados a partir de la entrada en
vigencia de esta Constitucin y teniendo en cuenta la evaluacin y
recomendaciones de una comisin conformada por tres expertos en
administracin pblica o derecho administrativo designados por el Consejo de
Estado; tres miembros designados por el gobierno nacional y uno en
representacin de la Federacin Colombiana de Municipios, suprimir, fusionar
o reestructurar las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos pblicos,
las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economa mixta del
orden nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la
presente reforma constitucional y, en especial, con la redistribucin de
competencias y recursos que ella establece".
El propio Presidente Gaviria explica as el significado de esta ambiciosa
transformacin (Gaviria Trujillo, 1993): "En lugar de un Estado hipertrfico y
totalizador, lo que se requiere es un Estado eficaz y responsable de las tareas
fundamentales que asume. Con la Reforma derivada del Artculo Transitorio
Nro. 20 se han atendido los anteriores principios. De esta forma, se ha buscado
redefinir y en algunos casos concentrar an ms la misin de distintas
instituciones pblicas, para ajustarla a las nuevas necesidades, se ha procurado,
para elevar la productividad social de los recursos del Estado suprimir
instituciones y funciones pblicas que han perdido vigencia o que pueden ser
130

desarrolladas de manera ms eficaz por los particulares; se ha pretendido


ampliar la competitividad y eficiencia de las instituciones pblicas, permitiendo
que puedan delegar y subcontratar actividades con mayor facilidad, se ha
previsto tambin adaptar el rgimen laboral financiero y contractual, para
ajustarlo al de empresas pblicas, en aquellas instituciones que, siendo empresas
de servicios, no contaban con esa posibilidad; se ha reducido la planta de
personal, donde esta accin ha sido conveniente, con el objeto de aligerar los
costos de funcionamiento del Estado y propiciar, en la medida de lo posible,
procesos de recalificacin y promocin laboral al interior del sector pblico; se
ha fortalecido la capacidad tcnica, normativa y reguladora de los Ministerios,
como condicin bsica y necesaria para racionalizar hacia adelante la gestin del
conjunto del sector pblico y para lograr una mejor coordinacin con las
entidades territoriales; se ha especializado y fortalecido la funcin que ejercen
algunas superintendencias, con el objeto de tener un marco de inspeccin y
vigilancia que sea ms real y menos formal; y se ha dado especial atencin a la
funcin de defensa y seguridad nacional, as como a la labor de apoyo de la
Rama de la Justicia, en cabeza del Ministerio de Justicia. Todas estas acciones
responden a la necesidad inaplazable de modernizacin del Estado colombiano,
por eso, el gobierno nacional ha asumido plenamente el compromiso de darle al
pas una Administracin Pblica ms eficiente, ms eficaz, ms responsable,
ms transparente".
La reforma con base en el Artculo 20 Transitorio dio lugar a la
expedicin de 62 Decretos. Es imposible hacer referencia especfica a su
contenido pero los planteamientos del Presidente Gaviria, la amplitud de las
facultades y el nmero de Decretos dan una idea del alcance de este intento
reformista (un resumen de los principales resultados de esta Reforma
Administrativa lo hace el propio Presidente en su Informe al Congreso, 20 de
Julio de 1993) (El Artculo Transitorio 29,1994):
Conviene hacer referencia a dos disposiciones de la nueva Constitucin
colombiana (1991) que recogen la fatiga de los colombianos con el abuso de los
funcionarios pblicos en el ejercicio de la discrecionalidad administrativa y con
la proliferacin de trmites, requisitos y papeleos. El Articulo 83 de la
Constitucin Nacional introduce el principio de la buena fe as: "Las actuaciones
de los particulares y de las autoridades pblicas debern ceirse a los postulados
de la buena fe la cual se presumir en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante stas".
y ms adelante, el Artculo 84 establece en forma ms contundente lo
siguiente: "Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de
manera general, las autoridades pblicas no podrn establecer ni exigir
permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio".
Es ms, el Articulo 277 de la Constitucin Nacional, en los numerales 50.
y 60. facultan al ciudadano para que puedan solicitar ante el Procurador General
de la Nacin la sancin disciplinaria de los funcionarios pblicos. y aparte de

131

ello la Constitucin ha introducido herramientas tan eficaces como la accin de


Tutela que le permite a un ciudadano obtener de un juez en un plazo de diez das
la proteccin de sus derechos constitucionales y la accin de cumplimiento que
le permite a un juez ordenar, a la manera de la injuction americana, el
cumplimiento de una ley.
Para desarrollar el Artculo 83 de la Constitucin Nacional el Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES), en sesin de septiembre de
1992, asign recursos para que la Consejera para la Modernizacin del Estado
realizara en asocio con el Departamento Nacional de Planeacin y el Fondo
Nacional para el Desarrollo, FONADE, programas de racionalizacin y
simplificacin de trmites. Se establecieron estmulos y reconocimientos en
beneficio de los ciudadanos y funcionarios pblicos en entidades que presenten
las mejores propuestas de simplificacin. Lo propio se espera del sector privado.
(asociaciones y gremios)' . (Gaviria, 1993).

6. Plan Para Volver a Creer


La Administracin Samper, en desarrollo de las acciones e iniciativas que
venan de las administraciones anteriores, plante varias acciones que pueden
resumirse en las siguientes:
1. Un plan anti-corrupcin denominado "Para Volver a Creer".
2. Un Estatuto Anti-corrupcin.
.
El Decreto 2150 de 1995 "Por el cual se suprimen y reforman
regulaciones, procedimientos, o trmites innecesarios, existentes en la
Administracin Pblica". Este Decreto se dict con base en las facultades
extraordinarias conferidas por el Artculo 83 de la Ley 190 de 1995,
comnmente denominada Estatuto Anticorrupcin . Este Decreto con fuerza de
Ley consta de 152 artculos y el slo ndice de los temas tratados ocupa 10
pginas. Una enumeracin de algunas de las prohibiciones introducidas por este
Decreto dan una idea de su alcance. As, por ejemplo, se prohibe:
Exigir certificados de autenticidad de documentos de identidad.
Exigir certificacin de inters bancario.
Exigir comparencia personal para realizar pagos.
Exigir presentacin personal para la expedicin del certificado de carencia de
informes por trfico de estupefacientes.
Exigir copias o fotocopias de documentos que se poseen.
Exigir declaraciones extrajuicio.
Exigir registro notarial.
Exigir paz y salvos internos.
Exigir presentaciones personales en actuaciones frente a la Administracin.
Exigir comprobantes de pagos anteriores.
Exigir prueba de supervivencia a los pensionados.
1

Gaviria, p.174 Infonne Congreso, 1993.

132

Exigir requisitos previamente acreditados.


Retener documentos de identidad, etc.
Trece Ministerios son objeto de este Decreto. La supresin de estos
trmites se hizo con base en una gestin pblica orientada a resultados
(documento del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social del 21 de
Junio de 1995) y en el entendimiento de que los trmites solamente se justifican
para garantizar la prestacin de un servicio, defender la vigencia de un derecho,
regular una actividad de especial inters, atender una necesidad ciudadana o
permitir el cumplimiento de una obligacin ciudadana. En la misma lnea de
pensamiento se consider que los trmites eran indeseables cuando propiciaban
la corrupcin o tenan alguna de las siguientes caractersticas: intil, lento,
ilegal, ininteligible, irritante, inconsecuente, costoso, ineficaz, complejo,
arbitrario, dispendioso, obsoleto, congestionado, ingobernable'' (Eastman, 1996)
El' este mismo informe del Consejero Presidencial para el Desarrollo
Institucional se presentan los factores que aumentan el riesgo de corrupcin en
un trmite, a saber:
l. Enorme poder subjetivo del funcionario
2. Desorientacin y desinformacin del ciudadano.
3. Complejidad del trmite.
4. Costo de negar o demorar el servicio de trmite.
5. Ausencia de control o supervisin.
6. Nmero de usuarios.
7. Falta de transparencia del trmite.
Al mismo tiempo el informe citado seala cmo disminuir el riesgo de
corrupcin en un trmite:
l. Reducir el poder subjetivo del funcionario.
2. Multiplicar la informacin y atencin al ciudadano.
3. Simplificar lo innecesario e inoficioso.
4. Reducir el costo de negar o demorar el trmite.
5. Fortalecer el control y la inspeccin aleatoria.
6. Reducir el nmero de usuarios necesarios.
7. Promover la transparencia del trmite.
y tambin seala los costos visibles y ocultos de un trmite, a saber:
l. Costos administrativos y operativos.
2. Costos econmicos para el usuario. (recoleccin de informacin, seguimiento
del trmite, costos del tiempo perdido).
3. Posible incremento de los espacios para la corrupcin.
4. Costos de oportunidad.
5. Insatisfaccin ciudadana (desconfianza, irritacin, prdida de legitimidad del
Estado).

Eastman, 1996, pp. 29 a 32.

133

6. Costos nos esperados, producto de desenlaces fortuitos o imprevistos pero que


se asocien con el trmite.
La doctora Nubia Uruea Corts, realiz una evaluacin del Decreto 2150
de 1995 sobre eliminacin de trmites con el objeto de determinar qu
conocimientos tenan los ciudadanos del mismo y establecer la evaluacin que la
opinin pblica haca de su eficacia. Tambin buscaba hacer una valoracin de
la actitud de los funcionarios encargados de aplicar el Decreto. Se realizaron
2.000 encuestas en 5 ciudades por medio de contactos efectivos con ciudadanos
que salan de oficinas gubernamentales. Se seleccionaron 22 trmites con el
criterio de que eran aquellos que afectaban a un mayor nmero de ciudadanos.
La conclusin de la investigacin manifiesta que el Decreto tuvo buena
aceptacin ciudadana, pero los investigadores sealan con sorpresa que el
Decreto benefici principalmente a quienes se acercaban a las Notarias y
dependencias del Trnsito que serian las instituciones, particularmente las de
Trnsito, donde el ciudadano sufre maltrato, manipulacin y es objeto de
exigencias corruptas. Se estableci que los directivos de las instituciones no
haban difundido entre los funcionarios las nuevas responsabilidades y que stos
conservaban una actitud negativa hacia la ciudadana. De otra parte, y es un
hallazgo sorprendente, encontraron que la mayora de los colombianos considera
buena la forma en que se ejecutan los trmites, no se sienten afectados cuando el
proceso es demorado, cuando no hay informacin, cuando no hay formatos que
les permitan tramitar sus requerimientos y cuando hay colas extensas. Ellos se
preguntan si acaso el conformismo tambin alcanza estos niveles. Los
investigadores de este interesante trabajo expresan su confianza en un cambio
que Permita que la ciudadana no siga siendo cmplice de este tipo de
situaciones que propician la corrupcin.
Los investigadores concluyen as: "La ineficiencia de los funcionarios
lleva a que existan los tramitadores y, por otro lado, la complacencia ciudadana
hace que stos subsistan" (Uruea, 1997). Su propuesta es la siguiente:
desreguacn, simplificacin mxima, adopcin de Cdigos de tica y castigo
fuerte a corruptos y corruptores.
En el nivel del Distrito Especial de Bogot se hizo una investigacin
similar por parte de una firma privada en Febrero de 1996 y la conclusin es
similar: "los ciudadanos no se sienten mal atendidos, lo cual corrobora la
manifestacin de complacencia social con los trmites actuales, que por dems
est decir que no son los mejores". Tres de cada cuatro ciudadanos en promedio
Consideran que la calidad es buena en las entidades distritales. Ello muestra una
precaria consistencia que seala que los ciudadanos son cmplices de las
prcticas de corrupcin que a diario ocurren en las entidades distritales. Baste
con decir que a mediados del ao 1997, dado el altsimo grado de corrupcin, de
tramitologa y de ineficiencia, se suprimi la Polica de Trnsito y la Polica
NaciOnal asumi sus funciones. De otra parte, la expedicin de Licencias de

134

Conduccin y otros permisos estn siendo licitados para que varias empresas
privadas presten este servicio.
Es evidente que una estrategia de eliminacin de trmites no es
suficiente. Es bien probable que se logren resultados exitosos en poco tiempo y,
en algunos casos, algunos de ellos perduran. Pero el caso colombiano muestra
bien a las claras que estos esfuerzos se hacen una y otra vez con resultados
precarios. El caso ms notorio es el de las Licencias de Conduccin que logr un
altsimo grado de eficiencia durante el Programa de Colombia Eficiente y luego
degener en las ms escandalosas corruptelas, sin que ello generara una reaccin
vigorosa por parte de la ciudadana o de los medios de comunicacin.
De esta manera, el problema clave est en determinar cules seran los
factores de sostenibilidad de una estrategia anti-trmites. El caso de la
expedicin de Pasaportes en Colombia es todava ejemplar. Habra que estudiar
las circunstancias que han permitido el xito continuado de esta experiencia y
contrastarla con el caso de las Licencias de Conduccin. Una vez establecidas las
condiciones para la sostenibilidad de estos esfuerzos habra que reconocer la
necesidad de que estos estn enmarcados en una estrategia integral de
gobernabildad, o sea, en una concepcin del Estado y del Derecho diferentes a
las predominantes en la prctica burocrtica y consistentes con los
planteamientos que se hicieron al introducir estas reflexiones. Todava tenemos
mucho que aprender de las experiencias realizadas y est pasada la hora para
que se realicen los estudios de caso pertinentes que permitan identificar factores
negativos y positivos. Aparte de stas sencillas consideraciones, estimo que no
estamos todava en capacidad de sealar cundo estrategias completas de
eliminacin de trmites van a resultar exitosas y cundo van a constituirse en
factores que previenen la corrupcin.
Colombia, no obstante esfuerzos titnicos en la direccin de modernizar
su Constitucin, sus instituciones, su administracin de justicia, su modelo
econmico, ha incrementado los ndices de corrupcin si es que le damos crdito
a los publicados por Transparencia Internacional. Ello debe dar lugar a serias
reflexiones sobre la eficacia de estas estrategias en ausencia de una nueva
concepcin del Derecho, de nuevas formas de reclutamiento del personal
burocrtico y de formas ms eficaces de rendicin de cuentas y de participacin
de la ciudadana y de la sociedad civil en el control tanto de los funcionarios
pblicos, como de los programas de gobierno, la ejecucin de los mismos y la
transparencia en el uso de los recursos fiscales y en la manera como los
funcionarios ejercen su poder discrecional en las tareas que por Constitucin O
Ley les han sido encomendadas.
El proceso de privatizacin de entidades pblicas tanto en el nivel central,
como en el regional y municipal, se inici en Colombia durante la
Administracin Barco (Deas-Qssa, 1994). La Administracin Barco no utiliz el
concepto de privatizacin, pero si consider que era indispensable que las
grandes empresas estatales comenzaran a abrir los espacios que controlaban a la
135

inversin privada. La ex-Directora del Departamento Nacional de Planeacin y,


luego, Ministra de Desarrollo, seala que desde 1987 se tom la decisin de que
la Empresa Colombiana de Petrleos "no siguiera ampliando sus inversiones en
la industria petroqumica. Asimismo se inici un proceso complejo tendiente a
liquidar los Ferrocarriles Nacionales de Colombia que, prcticamente, no le
estaban prestando ningn servicio a la economa, y trasladar parte de la
actividad que vena desarrollando la Empresa, en particular el manejo del
transporte, al sector privado. Este proceso no estaba exento de traumas por
cuanto por primera vez en el pas se tomaba la decisin de liquidar una empresa
con ms de 8.000 trabajadores y con un sindicato fuerte que haba logrado llevar
a categora de Ley de la Repblica las conquistas laborales obtenidas en las
Convenciones Colectivas de Trabajo. Este proceso se protocoliz con la
aprobacin de la Ley 21 de 1988" (Deas-Ossa, 1994) .
Este es un caso ejemplarizante porque, sin duda, el caso de los
Ferrocarriles se haba convertido en una vena rota que demandaba ingentes
recursos fiscales todos los aos para cubrir privilegios y prebendas exorbitantes
de los trabajadores. Fue un caso tpico de apropiacin privada por parte de un
sindicato que deriv no solamente en ineficiencia sino, como es obvio, en
corruptelas. La mayor de ellas la apropiacin de una Empresa Estatal por parte
de sus trabajadores, no para hacerla ms eficiente o ms rentable, sino para
beneficio propio. Un caso de corrupcin institucional e institucionalizada.
De la misma manera, durante la Administracin Barco se suspendieron
nuevas inversiones del Instituto de Fomento Industrial (IFI) y se vendieron
varias empresas, as: SOFASA, que produca los automviles Renault; la
Empresa Papelera PAPELCOL, y el Ingenio Risaralda. Se iniciaron estudios
para hacer lo propio con la Corporacin Nacional de Turismo, la cual fue
disuelta tan slo 10 aos despus, durante la Administracin Samper, en Junio
de 1997. Y se abri el proceso de inversin privada en los servicios pblicos con
la contratacin para la recoleccin y procesamiento de basuras en Bogot (DeasOssa, 1994).
Se debe sealar que el caso colombiano es bien diferente con respecto a
otros pases de la regin. Como se seala en el Plan de Desarrollo Econmico y
Social 1990-94 "el gasto del nivel central en Colombia representa apenas el 12%
del PID frente a niveles del 25% en Brasil o 28% en Chile". El mismo Plan
observa que "aunque el gobierno central no gasta comparativamente mucho, si
emplea ms gente de lo que debera en relacin con pases con igual grado de
desarrollo. Esta excesiva planta de personal, que representa en muchos casos un
seguro de desempleo, hace que el nivel central carezca de los recursos para
llevar a trmino sus funciones esenciales" (La revolucin pacfica, 1990-94).
As las cosas los programas de privatizacin en Colombia han buscado no
tanto reducir el tamao del Estado cuanto buscar formas ms eficientes de
prestacin de servicios. Un estudio del Consejo Nacional de Poltica Econmica
y Social muestra que en los ltimos 15 aos "la rentabilidad de las empresas del
136

sector pblico ha sido una cuarta parte de la del sector privado (CONPES, DNP
2565, 1991). La siguiente lista muestra cules serian los sectores susceptibles de
privatizacin en Colombia: pueden llegar a un total de 90 en el orden nacional y
de 100 en los niveles departamental y municipal, as:
Empresas que producen bienes y servicios en mercados competitivos:
INDUMIL (produce explosivos para la industria militar).
Hoteles de la Corporacin Nacional de Turismo.
VECOL (produce vacunas para ganado).
Otras empresas manufactureras del Instituto de Fomento Industrial, tales
como CONASTIL (reparacin de barcos), ALKALIS (productos qumicos), etc.
Las licoreras departamentales.
Entidades financieras oficiales tradicionales (tales como el Banco Cafetero y
el Banco Ganadero).
La empresa de carbn CARBOCOL.
Algunas actividades de la Empresa Colombiana de Petrleos, tales como
transporte de combustibles, refinacin de petrleo crudo y actividades
petroqumicas.
Privatizacin de servicios pblicos:
Telecomunicaciones
Generacin y distribucin de energa
Otros servicios pblicos.
Sector Transporte:
Aeropuertos
Terminales de transporte de carga y pasajeros
Construccin de vas por concesin (Urrutia, 1991).
Este proceso de privatizacin tuvo un importante impulso durante la
Administracin Gaviria y luego durante la Administracin Samper.
Un buen anlisis de caso particularmente referido a la privatizacin de las
compafias gubernamentales de ensamblaje de automviles, del Banco de los
Trabajadores y del Servicio de Recoleccin de Basuras en Bogot, fue elaborado
por FEDESARROLLO para el Banco Interamericano de Desarrollo (Zuleta y
otros, 1992).
En el caso colombiano han sido prcticamente inexistentes las
acusaciones sobre fenmenos de corrupcin en materia de privatizaciones. Entre
nosotros han surgido acusaciones de favoritismo y acusaciones en lo referente a
los efectos en materia de concentracin de riqueza como resultado del proceso de
privatizaciones. Tal vez el ataque ms fuerte en esta perspectiva ha sido el
formulado por el ex-Presidente Alfonso Lpez Michelsen el 8 de Julio de 1997
con ocasin de la conmemoracin de los 70 aos de la Federacin Nacional de
Cafeteros. En esencia el distinguido ex-Presidente plante tres argumentos, as:
l. El sistema de privatizaciones que tiene sentido en el contexto de pases ricos
opera de una manera diferente en un pas pobre como Colombia. Hace una
comparacin con la venta de la British Telecom, como una de las mejores
137

ejecutorias de la Primer Ministro Thatcher con lo que ocurrira en Colombia si


ese precedente se aplicara. En tal caso afirma Lpez Michelsen "la operacin
quedara reducida a trasladar un monopolio de Estado a favor de un monopolio
particular, ya que contados seran los colombianos inversionistas, usuarios,
empleados, etc., con capacidad econmica para adquirir a Telecom. Son
experiencias forneas, afirma el ex-Presidente, propias de pases en donde el
ingreso est mejor distribuido y no, al estilo colombiano, mejor concentrado".
2. Otro argumento del ex-Presidente se refiere a la creciente concentracin de
la riqueza que vendra ocurriendo como resultado de la aplicacin del nuevo
modelo de la intemacionalizacin de la economa y de privatizacin. El exPresidente considera que lo que en realidad est ocurriendo es "un monstruoso
trnsito hacia una desigualdad ... Fortunas privadas generan ingresos, divulgados
por las revistas especializadas, que parecen demostrar que la concentracin de la
riqueza en Mxico y, peor an, en Colombia es slo comparable a la de los
Estados Arabes del Medio Oriente, en donde el patrimonio personal del
monarca, y sus ingresos, se identifican con el del Estado y sus respectivos
ingresos". Lpez Michelsen hace una necesaria precisin: ello ocurre "No
porque los beneficiarios hayan procedido indebidamente o su riqueza sea el fruto
de operaciones ilcitas. Son las consecuencias del sistema mismo y de la
adaptacin inconsulta de polticas propias de circunstancias muy distintas a las
nuestras". Ms adelante aade en forma contundente "No es posible confundir el
desarrollo de un pas con el enriquecimiento de una clase o de un grupo social".
3. El tercer argumento del ex-Presidente Lpez se refiere a lo que fue la riqueza
cafetera en Colombia y su adecuada distribucin, a manera de modelo de lo que
debera ser el desarrollo futuro del pas. Es un modelo contrastante con el
contemporneo.
El debate apenas se ha abierto. La campaa presidencial de 1994 no dio
lugar a este tipo de consideraciones (Cepeda Ulloa, 1994). Por el contrario, se
podra argumentar, que hubo un consenso sobre el modelo de
intemacionalizacn de la economa, de la privatizacin y de la desregulacin.
Ese modelo, muy probablemente, va a ser cuestionado durante la eleccin
general que ya se est adelantando en Colombia. Los argumentos del exPresidente Lpez van a servir como un marco de referencia obligado al cual
tendrn que hacer alusin los distintos aspirantes a la Presidencia de la
Repblica.
Como se ve, el caso de Colombia, en esta materia como en otras, es bien
diferente al del resto de Amrica Latina. Con todo, existe una coincidencia en
identificar el fenmeno de la corrupcin como asociado a la ineficiencia del
Estado y de sus empresas y, claro est, al galimatas que generan mltiples
regulaciones, diversas, engorrosas, contradictorias, innecesarias que se ofrecen
como una "tentacin de corrupcin" para los funcionarios pblicos. Pero tal vez
la mayor ineficiencia en la lucha contra la corrupcin radica, precisamente, en la
ausencia de participacin de la sociedad civil y, particularmente, del sector
138

empresarial. En este sector reina una mezcla perversa de apata, miedo y


pragmatismo que hace intiles los mecanismos de denuncia, de participacin y,
an, los de proteccin en casos de delacin. Como que nadie quiere correr el
menor riesgo; como que lo ms cmodo es adaptarse en forma resignada y
cautelosa a las ms diversas formas de corrupcin.
Es interesante observar como en la misma medida en que Colombia ha
adoptado estrategias de privatizacin que no han dado lugar a alegatos de
corrupcin burda, al mismo tiempo que ha hecho un esfuerzo formidable de
desregulacin, al mismo tiempo que ha aprobado Estatutos Anti-corrupcin y ha
creado mecanismos para proteger a las personas o empresas que estn expuestas
a exigencias indebidas El fenmeno de la corrupcin, como lo ha afirmado
Transparency International, se ha incrementado en forma que desafia la
credibilidad. Es un caso que merece un anlisis mucho ms profundo. Aqu tan
slo hemos tocado el tema.
BmLIOGRAFIA
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Zuleta, Luis Alberto y otros, "Privatizacin en Colombia: experiencia y perspectivas",
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140

Organismos ad hoc de lucha contra la corrupcin y cdigos de


tica
Jaime Rodrguez-Arana Muoz

Catedrtico de DerechoAdministrativo
Subsecretario del Ministerio para las Administraciones Pblicas (MAP)
Madrid - Espaa
141

Hablar de tica del servicio pblico, o del trabajo de los empleados


pblicos desde una perspectiva tica, no es hoy solamente una moda, sino que
supone hacer referencia a uno de los pilares de las reformas administrativas que
estn en marcha en todo el mundo, como tratar de exponer ms adelante.
Hoy la tica de las actuaciones del poder pblico y de sus agentes -sean
stos polticos o empleados pblicos- ocupa un lugar predominante en el debate
social. A la luz de este debate -y, en especial, de su reflejo en los medios de
comunicacin- vemos surgir serias dudas sobre la solidez moral de nuestra vida
pblica. Estas dudas son percibidas por los empleados pblicos como un ataque
indiscriminado e injusto contra el trabajo y la dedicacin de todos aquellos que
tienen como tarea el servir a la sociedad. Y ello es, adems, un importante factor
de desmotivacin de los servidores pblicos, que ven cmo a menudo su trabajo
no slo no es suficientemente valorado, sino que sobre l se arrojan, desde
distintos mbitos, sombras de duda respecto de su honestidad. Creo que esta
valoracin tica de la Administracin, o, ms bien, esta percepcin social de
nuestra tica est lo suficientemente extendida como para preocuparnos por ella.
Debemos comenzar por sealar, no obstante, que la Administracin no es
ms que una parte de la sociedad a la que sirve. Por ello, sobre la
Administracin se reflejan, forzosamente, los valores que imperan en el entorno
social. As, el propio ambiente social de nuestros das quiz sea el caldo de
cultivo adecuado para la proliferacin de una cultura en la que los valores ticos
encuentran dificultades, a menudo dificiles de salvar, para abrirse paso. En este
contexto, es dificil concebir un intento de moralizacin de la vida pblica ajeno
al resurgimiento de dichos valores en la sociedad en general y en las personas
que la componen en particular.
Paralelamente y como consecuencia de la situacin descrita, en la
sociedad parece haber prendido la conciencia de que es necesario regenerar la
democracia. Y, para ello, nada mejor que mirar a los principios que deberan
inspirarla en todo momento. Porque si la tica es, o debe ser, una condicin
intrnseca a la democracia, el nmero de actuaciones contrarias a la tica que se
producen en estos tiempos nos invita a buscar frmulas para colocar la exigencia
tica en el lugar que debe ocupar. Pero para ello hay que articular sistemas
educativos que formen en los valores de la libertad y de la democracia en un
ambiente de humanizacin de la realidad. Algo, que, en mi opinin, no se ha
tratado suficientemente, o se ha tratado muy superficialmente.
Quiz, en el fondo, lo que se est perdiendo son los hbitos vitales de la
democracia que, como dice John DEVEY, se resumen en "la capacidad de
perseguir un argumento, captar el punto de vista del otro, extender las fronteras
de nuestra comprensin y debatir objetivos alternativos", pero eso sera objeto de
otro debate.
Pues bien, la preocupacin colectiva por la conducta pblica de la que
hablaba no slo se debe, en nuestro caso, a las consecuencias de un largo perodo

142

de escndalos polticos, que han alcanzado a los ms altos estamentos del poder,
con la consiguiente merma de legitimidad para muchos de ellos.
En mi opinin, el proceso de crisis del Estado del Bienestar en el que
llevamos ya anclados, de forma ms o menos consciente, un buen nmero de
aos, ha contribuido a agravar esta situacin.
, Durante estos ltimos aos, es evidente que el campo de la
discrecionalidad ha crecido desproporcionadamente, al tiempo que los Estados,
acuciados por la necesidad de obtener logros y eficacia se alejaban -"huan",
como se ha dicho- de la sujecin a determinadas normas de actuacin que
encierran, no lo olvidemos, garantas para los ciudadanos. Al mismo tiempo, la
confusin de intereses pblicos o privados o de grupo ha hecho acto de presencia
con inusitada fuerza y, lo que es peor, los poderes pblicos, con relativa
frecuencia, se han convertido en instituciones que entran tambin al juego de los
grupos de inters. Por tanto, en el fondo de la preocupacin ciudadana a la que
me refera al inicio subyace, en realidad, una, quz amarga, toma de conciencia
sobre el papel del Estado en la vida social -omnmodo y siempre presente- y
sobre las consecuencias de este papel para los derechos fundamentales.
Es correcto, entonces, asociar el excesivo intervencionismo del Estado
que hemos conocido con la merma o el descuido de los valores ticos? En mi
opinin, s. Y lo es, sencillamente, porque un Estado que interviene en todos los
recodos de la vida social, alimenta la creacin de grupos de inters que desean
sacar beneficios directos de los poderes pblicos. No olvidemos que, como seala
el profesor ARANGUREN, toda corrupcin pblica ha de tener su
correspondencia en los intereses privados.
Se puede argumentar que la corrupcin, en cuanto que utilizacin de
potestades pblicas para la satisfaccin de intereses puramente personales, es un
fenmeno que siempre se ha producido en la sociedad porque, como es bien
sabido, en todos los colectivos siempre han existido personas que no han seguido
las reglas de juego. Ahora bien, debemos hacer hincapi en el hecho de que, en
relacin con los servidores pblicos, la corrupcin supone el ms grave atentado
contra la misma esencia del servicio pblico, en la medida que supone que el
responsable poltico o el empleado pblico traiciona el sentido de la gestin de
intereses colectivos. Se produce, por tanto, una conversin del inters pblico en
inters personal. Esa es su malicia y su peligro.
No creo que sea preciso sealar que la mayora de los servidores pblicos
realizan sus tareas correctamente y se guan por criterios ticos. El problema
surge de la necesidad de reaccionar, desde el aparato pblico -y desde la
dimensin personal- contra quienes se apartan de la tica, vulneran el
compromiso de defensa de los intereses generales en el que todos estamos
implicados y, adems, hacen llegar a la sociedad una percepcin que pone en
duda la honestidad de quienes la sirven.
Frente a estas situaciones. la reaccin debe discurrir por vas jurdicas y.
al mismo tiempo, a travs. de los instrumentos internos que la propia
143

Administracin debe promover, en los que queden muy claro los fines del
servicio pblico y la "anormalidad" del uso de los poderes pblicos en exclusivo
beneficio personal.
..Como deca, la corrupcin atenta contra los valores ticos del servicio
pblico en cuanto que implica la utilizacin de potestades pblicas para el
exclusivo provecho personal. Supone, pues, la prostitucin de la funcin
constitucional de la Administracin Pblica, que consiste en servir con
objetividad los intereses generales. Por ello, la mera existencia de estas
situaciones genera un compromiso al que debemos atender entre todos. El
propiciar que, a partir de ahora, toda reforma administrativa tenga presente el
fin ltimo del Estado frente a los fines propios de las organizaciones: el servicio
pblico y la plena realizacin de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Slo as superaremos el desfasado debate entre legalidad y eficacia en la
direccin correcta: la que nos lleve a un mayor humanismo en las relaciones de
la Administracin con los ciudadanos, ya que, como afirma CROZIER: "la
Reforma Administrativa es un proceso de mejora mucho ms centrado en los
valores y en la inteligencia que en la estructura y la tcnica; mucho ms
relacionado con los fines que con los medios".
Creo que nos corresponde, por tanto, reflexionar sobre las especiales
circunstancias que, desde el punto de vista de la tica, rodean la actividad de los
servidores pblicos, cuya misin profesional -no lo olvidemos- es servir al
inters pblico y al bien comn.
Para ello, debemos retomar nuestra reflexin inicial sobre el papel del
Estado frente a la sociedad, para asumir que nos encontramos en un contexto de
cambio. El llamado Estado Providencia est dejando paso a un nuevo Estado
que, inspirndose en principios como el de subsidiariedad, asume la obligacin
de redimensionarse, adecuando el tamao del sector pblico a las prestaciones
esenciales que debe garantizar y propiciando la participacin, cada vez ms
activa, de los ciudadanos y grupos sociales en la fijacin de los objetivos de
bienestar.
Efectivamente, el ciudadano est llamado a configurar los intereses
pblicos y, por tanto, el bien comn porque en el sistema democrtico todos son,
o deben ser, responsables de los intereses generales. Pero la participacin es
posible cuando el Estado es sensible a las iniciativas de los individuos, cuando se
estimula, cuando se promueve, cuando se desea formar personas que se tomen en
serio su papel en la promocin del bien comn. Hoy en da, es cada vez ms
urgente recordar que concuerda con la dignidad humana el derecho a tomar
parte activa en la vida pblica y a contribuir al bien comn. La participacin
debe ser, por tanto, un presupuesto y, a la vez un condicionante de la actividad
de los poderes pblicos .
.. Por otra parte, en el contexto que venimos describiendo, los servidores
pblicos se encuentran -nos encontramos- en medio de una tensin que nos lleva
a asumir las funciones y responsabilidades que la sociedad demanda, contando

144

con unos recursos cada vez ms limitados. As, por ejemplo, las disponibilidades
presupuestarias, siempre escasas, no favorecen un reparto generoso de las cargas
de trabajo y dificultan la motivacin mediante incentivos econmicos.
Paralelamente, los instrumentos con que cuenta la gestin pblica se han
ido adaptando tambin a estas circunstancias, de forma que, en estos momentos,
son ms flexibles. Pero en la bsqueda de la eficacia y la eficiencia por encima
de todo se ha dejado por el camino buena parte del rigor normativo y
procedimental que construy el Estado de Derecho. Las consecuencias de ello se
dejan sentir, por ejemplo, en el aumento de los poderes de apreciacin y, en
definitiva, del uso de la discrecionalidad en la toma de decisiones
.administrativas.
Estas nuevas formas de gestin tambin apuestan decididamente por la
descentralizacin de los poderes decisorios. Y esto, que es bueno como principio
de acercamiento al ciudadano, supone tambin, en muchos casos, diluir las
responsabilidades por las consecuencias de los actos administrativos, e, incluso,
encubrir mejor las conductas incorrectas o no ticas.
Para completar este cuadro de condicionantes actuales de la tica
administrativa, la omnipresencia del Estado en la Economa -que hemos
heredado del intervencionismo- y los nuevos instrumentos de gestin que
adoptan formas privadas (llmense agencias, entes, empresas, etc.) han creado
una red de interconexiones entre el sector pblico y los intereses privados que,
siendo a menudo necesarias para cumplir sus objetivos, pueden suponer un cierto
riesgo de que los gestores pblicos pierdan de vista, en algn momento, el fin al
que sirven.
Lo cierto es que estas circunstancias, por s solas, no deberan crear
problemas de conductas no ticas en la Administracin y el Sector Pblico. Sin
embargo, debemos valorar hasta qu punto las mismas estn multiplicando las
ocasiones en las que se sita a los servidores pblicos, frente a poderosos
conflictos de intereses, que pueden entraar eventuales riesgos.
Por tanto, si las circunstancias nos enfrentan a muchos riesgos, es preciso
dar la importancia que realmente tiene el respeto a los principios ticos y la
defensa de los valores que los inspiran.
Si a todo lo expuesto sumamos el desfase entre los sistemas tradicionales
de control de la actividad administrativa -los regmenes disciplinarios, por
ejemplo- y las funciones y objetivos que la sociedad nos exige, veremos que la
necesidad acuciante de que la tica cobre protagonismo en la Administracin
Pblica no es slo un problema de recuperar valores que han cado en desuso,
sino que es una prioridad a la hora de acometer cualquier reforma que pretenda
conseguir que el Estado sirva adecuadamente a la sociedad.
Asurnid, pues, la premisa de la importancia que tiene la tica en el
Servicio Pblico, en un contexto de cambio como en el que nos encontramos,
debemos abordar las consecuencias prcticas que este hecho puede tener.

145

Un reciente documento de la OCDE, en el que se analizan los intentos de


distintos pases de poner en marcha sistemas de garanta de las conductas ticas
en el Sector Pblico, gira en torno a la necesidad de dotar al Estado de una
"Infraestructura de la tica". Este trmino englobara al conjunto de
instrumentos, procedimientos .y normas destinados a reforzar las conductas
adecuadas y evitar, identificar y corregir las conductas indeseables desde el
punto de vista tico.
La OCDE hace referencia a la gestin tica de las conductas pblicas,
como el instrumento que nos permite superar los riesgos y las contradicciones
que ya hemos identificado, entre los sistemas tradicionales de control de la
actividad de los servidores pblicos, las funciones que stos tienen hoy
encomendadas y los valores que estamos obligados a preservar. Por tanto, es
preciso instrumentar los medios para promover y controlar el respeto no slo a
las normas penales y disciplinarias, que regulan las conductas antijurdicas, sino
a los principios y valores que sustentan el servicio pblico.
Cualquier reforma en este sentido debe tener en cuenta la experiencia de
otros pases. Algunos de ellos han optado por regular esta materia de forma
independiente a otras cuestiones organizativas, dndole as una importancia
preeminente (ste es el caso de los pases anglosajones, Estados Unidos y Gran
Bretaa, adems de, por ejemplo, Noruega y Holanda). Otros han optado por
revisar la gestin de la tica en el contexto de reformas globales de la Funcin
Pblica (Australia o Nueva Zelanda) o de programas de modernizacin del
Sector Pblico en su conjunto (como Mxico o Portugal).
En este sentido, es interesante comprobar cmo existe una gran
homogeneidad de los valores que integran la tica del Servicio Pblico entre
todos los pases que afrontan su regulacin, hasta el punto que podramos hablar
de unos valores universales de la tica Pblica.
As, la lealtad a los principios constitucionales, la absoluta desvinculacin
de los intereses personales y econmicos respecto del trabajo al servicio del
Estado, la honestidad, el respeto y la defensa de los bienes y el patrimonio
pblico, o el trato adecuado a los ciudadanos, estn presentes, de una u otra
forma, en todas las normas sobre tica de todo el mundo.
Pero, para promover estos principios y su cumplimiento, habr que
atender a las condiciones particulares de cada cultura administrativa. En mi
opinin, en el caso de Espaa, la regulacin de los instrumentos al servicio de la
tica Pblica, debera incluir los siguientes aspectos:
a) Una definicin clara de las relaciones entre poltica y actividad
administrativa, que permita garantizar la independencia del trabajo de los
funcionarios pblicos y, a la vez, delimitar claramente, en cada caso, sus
responsabilidades de las responsabilidades de los polticos que les dirigen, en el
buen hacer de la Administracin.
b) Es preciso definir, tambin, los principios que deben regir la actuacin de los
servidores pblicos e, incluso, tipificar -con el grado de concrecin que resulte

146

posible- las conductas que se separen o entren en clara contradiccin con esos
principios. En relacin con esta definicin, creo que la codificacin de la tica
pblica es el medio ms adecuado para determinar su contenido, difundirlo entre
sus destinatarios y, finalmente, garantizar el respeto a sus principios.
e) Tambin es necesario dotar a los servidores pblicos de la informacin y los
conocimientos suficientes para afrontar situaciones de conflicto tico con
responsabilidad. En este sentido, la formacin en materia de tica pblica deber
ocupar un lugar primordial en los programas formativos para empleados
pblicos, especialmente para los de nuevo ingreso.
d) Es preciso, tambin, establecer los medios adecuados para coordinar esta
gestin de la tica en los distintos mbitos administrativos, de forma que se
promueva la difusin y el respeto a los principios y normas ticas con que se dote
la Administracin.
e) Un marco jurdico adecuado, unas condiciones de trabajo favorables en el
sector pblico y, por ltimo, una sociedad civil activa, vigilante y participativa,
debern completar la implantacin de esta infraestructura tica.
Permtanme completar mi exposicin detenindome en dos de estos
puntos, que considero de especial inters.
En primer lugar, en relacin con la definicin de principios y la adecuada
codificacin tica de la actividad administrativa, quiz es preciso comenzar
preguntndonos hasta qu punto esta fijacin de los principios ticos en un
documento normativo, no les priva del carcter supra legal que estos principios
deben tener.
Pero, ms all de las relaciones entre tica y derecho -que constituyen,
por s mismas, un interesante debate- creo que a los empleados pblicos y a los
ciudadanos nos conviene que estn convenientemente definidas las
vulneraciones de la tica Pblica, ya que no todo en servicio pblico puede
reducirse a derechos y, ms aun, no pocas veces vemos que la legalidad es
perfectamente compatible con conductas contrarias a la tica.
Debemos partir, pues, de una visin de la codificacin tica como
complemento de la tipificacin legal de las conductas y como clusula de
garanta. respecto de los conflictos humanos que se suscitan en el mbito de la
actividad administrativa y a los que el derecho no alcanza a dar una respuesta
adecuada.
A partir de aqu, pienso que la codificacin tica debe comenzar por
contar con el mximo nivel de participacin -o, si se quiere, de complicidad- de
sus destinatarios, los servidores pblicos. y es que, si bien es cierto que hoy
podemos atribuir a los valores de la tica del servicio pblico, como hemos
dicho, un carcter universal, tambin lo es que stos deben ser asumidos e
interiorizados por aquellos para quienes van a servir de gua en su quehacer
diario. Y ello, porque, como seala igualmente ARANGUREN en relacin con
la funcin que tiene la tica en la potenciacin de lo pblico: "en la prctica, la

147

forma ms poderosa de hacer esta tendencia real es que cada miembro de la


burocracia la haya interiorizado de alguna manera".
En sta, como en cualquier otra reforma de gran calado en la
Administracin Pblica, es preciso evitar que el desconocimiento del contenido
de la misma o la falta de una conciencia clara sobre su alcance, ralenticen la
accin de unos funcionarios, a los que el miedo a cometer errores o someterse a
controles distintos a los conocidos, les dificulte desarrollar su trabajo con
normalidad.
En mi opinin, la codificacin de la tica Pblica, deber cumplir una
doble misin, como forma de expresar las aspiraciones de la sociedad respecto de
la accin pblica y, a la vez, como medio de control de la adecuacin de las
conductas a los principios del servicio pblico. Para ello, se debera:
a) Enunciar los valores que presiden la actividad de servicio pblico.
b) Determinar el grado de responsabilidad que el cumplimiento de esos valores
representa para los servidores pblicos (polticos, empleados pblicos,
ciudadanos que colaboren con la Administracin, etc.).
c) Recoger una lista de las obligaciones de actuar y lmites que representan esos
principios en la actividad pblica.
d) Finalmente, definir los medios para alertar a la Administracin y los
ciudadanos de la aparicin de conductas no ticas y corregir stas.
Por otro lado, la codificacin deber ser lo bastante general como para
contemplar la mayora de las conductas pblicas en las que puede surgir un
conflicto tico, pero sin descender a un detalle excesivo en la tipificacin, que lo
haria escasamente operativo. En este sentido, me parece adecuada la propuesta
del documento de la OCDE al que me refera antes, de completar un Cdigo
General de tica Pblica, de aplicacin en toda la Administracin, con normas
de ticas complementarias por sectores, que hagan incidencia en aspectos ms
concretos y, por tanto, tipificables de la actividad administrativa (trabajo cara al
pblico, manejo de bienes pblicos, especial vinculacin de determinados
funcionarios con sectores privados -por su perfil acadmico o profesional, por
ejemplo-, etc.).
Por ltimo, este carcter generalista de la Codificacin tica, trae a
colacin la cuestin -an abierta- de su forma o base normativa. En este sentido,
debe tenerse en cuenta que la regulacin legal de esta materia, permitira fijar
adecuadamente sus principios, si bien puede suponer una cierta merma de
flexibilidad respecto de futuras modificaciones que la adapten a la realidad
cambiante.
Permitanme, para terminar, hacer referencia a otro de los instrumentos
del desarrollo de la tica en el mbito pblico, al que me refera diciendo que es
preciso dotar a los servidores pblicos de la informacin y los conocimientos
suficientes para afrontar situaciones de conflicto tico con responsabilidad.
La formacin en materia de tica pblica es, quiz, el factor ms
importante para garantizar que nuestras organizaciones pblicas inspiren su
148

actividad diaria en los valores del servicio a nuestra sociedad. Por ello, los
valores ticos del servicio pblico debern ocupar un lugar primordial en los
programas formativos para empleados pblicos.
Es evidente que, tambin aqu, la formacin de los empleados pblicos
debera ser una mera prolongacin de su formacin personal, si bien ahora en
relacin con su profesin al servicio de la sociedad. Y, en cualquier caso, la
formacin tica dirigida a los empleados pblicos, debera tener un fuerte
contenido prctico. Se trata, en definitiva, de proporcionar principios y facilitar
que, en el caso concreto, se pueda identificar el criterio ms ajustado a los
intereses pblicos y a los derechos humanos en un contexto de bsqueda del bien
comn. Es decir, los programas de educacin o formacin en esta materia deben
capacitar a los funcionarios para la resolucin de muchos problemas.
-Estudios previos realizados en mi pas en el mbito de los centros de
formacin de la Administracin General del Estado sobre la transmisin de los
valores ticos del servicio pblico -en el marco del Instituto Nacional de
Administracin Pblica (INAP) y de la Escuela de Hacienda Pblica (EHP)- han
puesto de relieve, tambin, la importancia de prestar especial atencin a los
funcionarios de nuevo ingreso que "pueden as actuar como elementos
transmisores de estos valores en el seno de sus organizaciones de destino."
En este sentido, la formacin tica de los funcionarios pblicos tiene un
aspecto ms positivo que debe subrayarse: la realizacin de los valores del
servicio pblico introducen un evidente factor impulsor de motivacin en la
funcin pblica y permiten recordar la justificacin constitucional de la funcin
pblica: servir con objetividad a los intereses generales haciendo efectivo el bien
comn.
En cuanto a la metodologa, los estudios a los que me he referido se.alan
que la tica pblica debe integrarse en el marco de los distintos planes de
estudios, de forma que las enseanzas de los centros o programas de formacin
de empleados pblicos siempre tengan presentes contenidos de la tica pblica.
Termino, por tanto, trasladndoles a ustedes de nuevo mi agradecimiento
y felicitacin, al tiempo que les animo a continuar en esta tarea de definicin y
promocin de los principios de la tica pblica en las Administraciones de
Latinoamrica y Espaa. Como habrn podido comprobar a lo largo de mi
exposicin, la tica Pblica es hoy, an, una cuestin abierta al debate. Un
debate que nos deber llevar, en todo caso, a lograr que el papel del Estado en
este fin de siglo se asiente sobre unas bases ms slidas que las actuales. Y stas
no pueden tener su apoyo, como hasta ahora, slo sobre los tres pilares conocidos
-las tres "E"- Economa, Eficacia y,Eficiencia. A ellos debe unirse, cuanto antes,
una nueva "E", un cuarto pilar: la Etica.

149

Organismos ad hoc de lucha contra la corrupcin y cdigos de


tica
Adelso Gonzlez Urdaneta

Comisionado Presidencial para la


Vigilancia de la Administracin Pblica
Caracas- Venezuela

151

Introduccin
La corrupcin, como se sabe, es un fenmeno que est ocurriendo a nivel
mundial, aunque en distintos grados y manifestaciones, segn como haya sido su
penetracin y desarrollo dentro de cada momento y circunstancia. No slo es un
problema de los pases en proceso de desarrollo, sino que tambin se da en pases
ricos e industrializados. Por ser un problema mundial no tiene fronteras de
ninguna ndole: ni econmicas, ni raciales, ni poltico-ideolgicas.
La corrupcin no est presente exclusivamente en el sector pblico, sino
tambin en el privado, y abarca todos los sectores sociales: el poltico-partidista,
el sindical, el empresarial, el profesional y gremial, etc. En el caso del Poder
Pblico se da en sus diversos niveles y ramas: local, municipal, estadal,
nacional; judicial, legislativo y ejecutivo. Adems, es de antiqusima data y est
en las propias debilidades de la naturaleza humana, como problema grave de
conducta: cuando el funcionario, pblico o privado, no administra lo ajeno
debidamente y, en contrario, lo pone al servicio suyo o de terceras personas,
individuales o colectivas, familiares, amigos o afines polticos .
. Desde este punto de vista particular y muy especialmente el vinculado al
mbito de la administracin pblica, la corrupcin se localiza y focaliza en cada
uno de los actos que se cometen al contravenir la norma o la buena costumbre
establecida, en detrimento del ente colectivo, sea pblico o privado.
En consecuencia con lo anterior, los actos de distinta naturaleza que
ocurren contra el Patrimonio Pblico afectan al propio sistema poltico en su
dimensin integral: la economa en general, el crecimiento, el desarrollo y las
inversiones; la educacin y la cultura, en cuanto a los valores que se fomentan y
practican; la estabilidad de las instituciones, la seguridad y la defensa nacional;
la legitimidad del propio rgimen democrtico; la sociedad, con sus
comunidades y los sectores civil y militar, pblico y privado, laico y religioso; la
familia como ncleo matriz de la sociedad, la escuela y el individuo como
persona humana, en su propia dimensin y proyeccin. Por todo esto, la
corrupcin aumenta ms an la incredulidad personal e institucional existente y
afecta en su esencia la gobemabilidad.
Desde esta perspectiva, analizando el fenmeno de la corrupcin como un
amenazante problema que erosiona las instituciones y propende a que se
cuestione el contenido de gobernabilidad de stas, se requiere el diseo de
polticas pblicas que aborden el flagelo como un problema de Estado y de
Sociedad. Situacin que llevara al rescate del carcter centrfugo que han tenido
por excelencia las organizaciones que estn al servicio pblico.
As, pues, la corrupcin se presenta de muchas formas y puede variar
desde 10 trivial hasta lo monumental. Suele involucrar el uso indebido de los
instrumentos de polticas y lineamientos, de leyes o reglamentos concernientes a
la seguridad pblica, a la observancia de los controles, o de los simples
procedimientos. Dijimos anteriormente que puede darse en el sector privado o en
el pblico, pero debemos asegurar que se da a menudo en ambos al mismo
152

tiempo, por mecanismos de relacin y transmisin establecidos, afincados en el


entrecruzamiento de intereses creados y poderes econmicos y polticos que
andan en su daino movimiento, lo cual conduce a una mayor y ms fuerte
impunidad, acompaante casi inseparable de la corrupcin.
L Consideraciones generales
El haber realizado diversas lecturas sobre la literatura existente en
materia de corrupcin, de autores como Jess Marrero Carpio, Robert Klitgaard,
Humberto Njaim, entre otros, y tener la oportunidad de desempear desde enero
de 1995 la funcin de Comisionado Presidencial para la Vigilancia de la
Administracin Pblica en Venezuela, me conduce a firmar que el estado actual
en que se encuentran las investigaciones sobre este fenmeno an no est lo
suficientemente avanzado como para referirnos a una teora de la corrupcin,
como tampoco a una calificacin y clasificacin de los grados de la corrupcin y
ubicacin de los mismos en la geografa mundial. Adems, en esto, que es tan
complejo, delicado y exigente no puede ni debiera privar en ningn momento ni
circunstancia carga subjetiva alguna o fuerte inters de poder, sea nacional o
transnacional.
No obstante, intentaremos hacer ciertas generalizaciones al respecto, que
podran ayudarnos al estudio crtico del flagelo, que es cada vez objeto de mayor
atencin de los gobiernos, sin distincin de signo poltico e ideolgico, y de las
organizaciones e instituciones ms variadas. Por cuanto la corrupcin como
fenmeno se ha internacionalizado, est planteado en todas partes el
establecimiento de un NUEVO ORDEN TICO nacional e internacional. En
este sentido, si hiciramos un poco de retrospeccin diramos que durante la
existencia de la divisin ideolgico-poltica del mundo en dos grandes bloques,
el Capitalismo y el Socialismo, el fenmeno de la corrupcin era casi un tab en
la agenda de discusin internacional. Entonces la motivacin de los bloques
dominantes y de sus organismos internacionales estuvo orientada a ganar
adeptos, especificamente entre los pases denominados del "Tercer mundo", por
la va de la cooperacin internacional.
Por tal motivo los grandes temas a debatir en los foros internacionales
eran, entre otros, la pobreza, la explosin demogrfica, la deuda externa, la
seguridad hemisfrica, el medio ambiente, la industrializacin, etc., y no as la
corrupcin.
Pero a raz de la desaparicin de la Guerra Fra, as como de la inclusin
y participacin en el escenario nacional e internacional de nuevos actores
sociales organizados estructuralmente, entre ellos, las organizaciones no
gubernamentales y las corporaciones transnacionales; y aunado a los cambios
que han ocurrido en el escenario internacional como la globalizacin, la
integracin y la regionalizaci6n de procesos tanto econmicos como culturales,
el fen6meno de la corrupci6n ha despertado atencin e iniciativas
gubernamentales e institucionales.
153

Estas iniciativas se estn materializando en el diseo de polticas


pblicas, tendientes a minimizar o reducir los actos que se cometen en contra de
la cosa pblica. Esto ha llevado a la ONU, la OEA y serias y acreditadas
instituciones en el mundo, como la Sociedad Internacional de Defensa Social
(SIDS), a ocuparse del flagelo y adoptar polticas y acciones concretas. En el
caso de la OEA, se adopt la Convencin Interamericana contra la Corrupcin,
suscrita en Caracas, Venezuela, instrumento jurdico, poltico, social y tico ya
hecho ley interna en no pocos pases de Amrica, Venezuela entre ellos. En esta
misma direccin de asuncin de polticas pblicas concretas se ha estado
planteando la elaboracin de cdigos de tica o de conducta de los servidores
pblicos, o normas afines, y la creacin y el establecimiento de organismos ad
hoc en la lucha contra la corrupcin, por parte de los gobiernos. Ambos temas
sern tratados a continuacin.

A. Organismos ad hoc de lucha contra la corrupcin


Abordar el anlisis de los organismos ad hoc que han sido creados por los
gobiernos para luchar contra la corrupcin y particularmente contra la
corrupcin administrativa, nos lleva a reconocer el establecimiento de
mecanismos que pudiesen coadyuvar al saneamiento y a la eficiencia de la
gestin en la Administracin Pblica, dando por de contado que existe una
multiplicidad de organismos del Estado que cumplen en las reas de su
competencia funciones de vigilancia, control y defensa del patrimonio pblico.
Por ejemplo, en el caso de Venezuela tenemos: el Congreso Nacional y sus
Comisiones de Finanzas y de Contralora, la Contralora General, la Fiscala
General, la Procuradura General, los Contralores Internos en las distintas
entidades de la Administracin central y descentralizada y en sus diversos
niveles (municipal, estadal y nacional), todo lo cual conduce al planteamiento
clave de la inter-eolaboracin.
La naturaleza, el propsito, el alcance y el contenido de estos organismos
ad hoc del Estado estn ceidos a la actuacin pblica, ya que la dignificacin y
el adecentamiento de la funcin pblica es una de las ms importantes tareas que
debe emprender un gobierno El mantenimiento de una moral alta y la existencia
de significativas y eficaces normas ticas en el ejercicio del servicio pblico son
esenciales para una adecuada accin de gobierno, as como para el
fortalecimiento de las instituciones, pblicas y privadas, que estn al servicio de
la colectividad, sin afectar el propio e individual desarrollo de la persona
humana, facilitando y enalteciendo con ello la gobernabilidad democrtica.
Desde esta perspectiva importa destacar lo que expresa Jess Manero
Carpio (1997) en su obra "14 Lecciones para Polticos Honestos": "... el fin de
toda asociacin es, en consecuencia, el bien personal de cada uno de los
asociados. Este bien, no obstante, al ser precisamente comln a todos, se hace
necesariamente distinto del bien particular de cada uno, y pasa a ser bien del

154

todo, esto es: un bien no slo distinto del particular de cada uno, sino superior
en tanto que bien comn" 1 .
En este contexto la lucha contra la corrupcin necesariamente debe estar
enmarcada en la utilizacin, instrumentacin y aplicacin de supuestos
institucionales bsicos del Estado de Derecho, los cuales, adems de las leyes,
tambin estn contenidos en los organismos ad hoc encargados de prevenir,
vigilar y controlar todo acto que vaya en contra de la recta actuacin de los
Servidores Pblicos, cuya accin administrativa debe ser siempre transparente
para todos, con los valores y principios rectores inspirando, orientando y
regulando la conducta de cada uno.
Desde luego, como antes lo sealamos, la existencia de organismos de
este tipo, creados a nivel gubernamental, no puede ni debe nunca afectar la
necesidad vital para todo Estado de mantener y realizar una accin armnica y
coherente entre sus diversos rganos que se ocupan de la vigilancia, el control y
la proteccin del patrimonio pblico, dentro del principio de la separacin e
intercolaboracin de los poderes.
En pginas posteriores nos ocuparemos de ciertos Organismos ad hoc que
han sido creados por algunos gobiernos como instrumentos para combatir la
corrupcin, todo lo cual nos dar una muestra de este tipo de esfuerzo
gubernamental que nacionalmente se hace, dentro de los compromisos
internacionales que se han establecido.
B. Los cdigos de tica para los funcionarios pblicos
En cuanto a stos podemos sealar que, as como la creacin de los
organismos ad hoc para luchar contra la corrupcin representa la
instrumentacin de una poltica pblica para enfrentar ese flagelo, de igual modo
los Cdigos o Normas afines, como instrumentos inherentes al quehacer pblico,
se proponen con su normativa vincular e involucrar la actuacin de los
funcionarios pblicos, desde el punto de vista de los deberes y derechos
inherentes al Servidor Pblico, con sus sanciones y estmulos, premios o
compensaciones, segn sea el comportamiento tenido en el ejercicio de la
funcin encomendada. Al respecto los gobiernos han comenzado a normar la
noblsima misin de los funcionarios pblicos, sin distingo de jerarqua.
-Motivar o moldear las conductas debidas o deseables en el mbito de la
gestin pblica significa cooperar en la correcta actuacin de los servidores
pblicos, y reflejar en ello aspectos morales y ticos en correspondencia con el
poder que se les ha conferido y por la estrecha relacin que ste tiene con el
deber de su misin. Tan delicado y exigente ejercicio, como es el de la funcin
pblica, requiere que en forma clara y eficaz estn presentes normas que

1 Manero Carpio, Jess. "14 Lecciqnes para Polticos Honestos". Editorial Panapo,
Caracas, 1997,pg. 99.

155

orienten y regulen la actuacin de quienes tienen a su cargo la responsabilidad


de servir a la Sociedad, al Estado, al Poder Pblico y a la Persona Humana.
La adopcin en la Administracin Pblica de instrumentos como los
Cdigos de tica, o de Conducta, y/o Normas Afines, y los Organismos ad hoc
para luchar contra la corrupcin revela que los antiguos mecanismos y
estructuras de vigilancia, control y defensa del patrimonio pblico requieren de
un cambio o actualizacin, en el marco de la Reforma del Estado que est
planteada para hacer de ste , ms temprano que tarde, un Estado
verdaderamente moderno, democrtico, eficiente y tico.
II. Aspectos a tener presentes para la mayor comprensin y desarrollo del
tema

A. La probidad, la responsabilidad y la transparencia como rasgos


esenciales del servicio pblico, de la sociedad civil y de la cultura poltica
Recuerdo las lecciones de nuestros profesores de Derecho Constitucional,
quienes decan que una nacin est formada por tres elementos esenciales:
l. el territorio,
2. la poblacin, y
3. las categoras jurdico-politicas, que le dan identidad y cohesin.
Sobre el espacio fsico de todo pas se asienta el substrato humano
organizado en sociedad, ms o menos homognea, que requiere para su
subsistencia de una estructura administrativa, que le permita vivir
ordenadamente, y de una organizacin poltica, que la oriente y homogenice.
En el Estado, esa sociedad civil y sus estamentos polticos y
administrativos para la realizacin de los fines ltimos debe sujetarse a
principios o valores ticos que guien su diario quehacer. Principios o valores
universales que son aplicables a cualquier grupo humano del planeta. Sobre estos
valores trascendentes nos ocuparemos especficamente de:
l.
la probidad,
2. la responsabilidad, y
3. la transparencia.
Por probidad entendemos, de acuerdo al contenido del Diccionario de la
Lengua Espaola "la rectitud, la integridad y la honradez en el obrar'[",
En el plano de la conducta pblica consiste en actuar siempre teniendo en
cuenta que los fines del Estado excluyen cualquier comportamiento que vaya en
desmedro del inters colectivo, desechando el provecho personal o grupal, ya sea
por si o por interpuesta persona. La honestidad debe estar, en todo caso, por
encima de cualquier otro valor tico.

2 Real Academia Espaola. Diccionario de la Lengua Espaflola. XXI Edicin. Madrid,


Espafla, 1992

156

A los varios males que han atentado contra la probidad de los hombres
desde el comienzo de la civilizacin hay que aadir hoy uno nuevo que todo lo
contamina, lo degrada y lo corrompe. Acta como "el agua regia", disolviendo el
metal del que est hecha la honestidad. Y esa suerte de corrosivo moral no es
otro que el "narcotrfico" , cada vez ms amenazante en la aldea global. Las
ingentes sumas de dinero que l moviliza pueden hacer caer en tentacin al ms
recto de los hombres. De ah que la lucha contra la corrupcin debe incluir o
estar en relacin estrecha con la lucha contra el comercio de las drogas, aunque
sean atendidas ambas tareas por Despachos separados, si queremos tener
resultados eficaces y duraderos en la campaa para mantener limpia la
Administracin Pblica y proteger su integridad.
La responsabilidad la define el Diccionario Enciclopdico Ilustrado
Sopena como: "Deuda, obligacin de reparar y satisfacer, por s o por otro, a
consecuencia del delito, de una culpa o dao o de otra causa legal: Cargo u
obligacin moral que resulta para uno del posible yerro en cosa, asunto o
negocio determinado'",
En este sentido, es responsable el individuo que a causa de la ejecucin de
un hecho debe responder de l, as que "la responsabilidad es el deber que
incumbe al individuo de dar cuenta del hecho realizado y de sufrir sus
consecuencias" 4 .
De lo anterior se desprende que la responsabilidad es el indicador que
marca la adecuacin de la conducta del funcionario a la norma que le rige.
Consiste en asumir el cumplimiento de las tareas que le son encomendadas, el
acatamiento de cuanta obligacin legal se le imponga; todo, con un desempeo
cabal y ptimo.
Respecto a la transparencia un importante Documento de Inglaterra nos
dice: "los que ocupan cargos pblicos deberan obrar de la forma ms abierta
posible en todas las decisiones que toman y en todas las acciones que realizan.
Deberan justificar sus decisiones y limitar la informacin slo en el caso de
que esto sea lo ms necesario para el inters pblico" s .
Desde esta perspectiva la transparencia permite que las actuaciones de la
Administracin sean pblicas y del conocimiento de todos los ciudadanos, en
principio, a menos que expresas disposiciones legales lo impidan. La publicidad
debe ser la regla general y la reserva la excepcin; distinto a como se acostumbra
en muchos entes.
La transparencia implica la aireacin de las actuaciones de los
funcionarios pblicos. Significa tambin la claridad de su proceder, de modo tal

3 Diccionario

Enciclopdico llustrado Sopena.


Caln. Derecho Penal Tomo 1,Parte General. Editorial Bosch-Barcelona.
5 Comit sobre las Nonnas de Conducta para la Vida Pblica (Informe Nolan). Edicin
del Ministerio de Administracin Pblica y del Instituto Nacional de Administracin
Pblica. Octubre 1996. Inglaterra.
4 Cuello

lS7

que la sociedad toda pueda contemplar que sus conductas se ajustan a la


normativa legal y a las buenas costumbres.
La corrupcin aparece cuando el funcionario pblico, amparado en la
falta de transparencia de sus actuaciones, hace ingresar a su patrimonio bienes
pblicos o de particulares para su propio provecho, o de terceros (familiares,
amigos, afines polticos u otros), por cumplir u omitir sus obligaciones, segn se
trate de corrupcin propia o impropia, a la luz de nuestra legislacin en
Venezuela. Las trabas, las alcabalas administrativas, la discrecionalidad,
permitida por la ley en un Estado elefantisico, contribuyen a erosionar la
transparencia que debe existir en todos los niveles del aparato burocrtico, como
signo fundamental de toda sana administracin.
Porteros ceudos y secretarias intransigentes son los diques insalvables
que se erigen alrededor de altos funcionarios para separarlos de aquellos a
quienes estn obligados a servir. Ellos contribuyen a empaar la transparencia,
tan necesaria para el mejor desempeo de la actividad pblica. Esa falta de
acceso permite la aparicin de los "gestores", muchos de los cuales trafican con
la necesidad de acelerar los trmites y hacen caer en el juego de la corrupcin a
gente honrada.
B. Problemas ticos que confrontan los organismos administrativos
Muchos y de variada estirpe son los problemas que en general, con las
obvias y honrosas excepciones que se dan en algunas partes, confrontan los
organismos administrativos, relacionados ntimamente con la tica de sus
funcionarios:
Falta de capacitacin del personal, antes y despus de entrar a la
Administracin Pblica. No se requiere preparacin previa, cursos, talleres o
seminarios. No hay concursos para acceder a los cargos. Existe un favoritismo
inexcusable en la seleccin del personal. Tampoco se exige la preparacin para
los ascensos.
Lentitud en los procedimientos. Exceso de trabas y de pasos administrativos.
Falta de estmulos. Sueldos bajos. Ascensos demorados.
Solapamiento o duplicidad de funciones. Hace ms onerosos los costos de la
Administracin.
Planta fisica inadecuada. Oficinas estrechas, mal estructuradas y alejadas de la
.
vista del pblico.
Equipos obsoletos. En una poca donde la electrnica lo domina todo hay
oficinas que prcticamente trabajan a fuerza de los "milagros" que produce la
elevada vocacin de servicio y la indoblegable voluntad que tenga el servidor
pblico.
Uso excesivo de los telfonos. Muchas horas-hombre perdidas en
conversaciones telefnicas.
Horarios cabalgados. Funcionarios con otros trabajos particulares,
coincidiendo con labores pblicas.

lSS

Elusin de responsabilidades. Escasa capacidad de resolucin. No slo para no


asumir las consecuencias del trabajo, sino para no tener que trabajar.
Falta de coordinacin e informacin entre distintas dependencias de un mismo
servicio y entre diferentes servicios.
Escasez de manuales de procedimientos y obsolescencia de los pocos que
existen.
Poca o ninguna autoestima. Tiene que ver con la falta de identidad como
persona.
Dbil formacin ciudadana Fallas de formacin en el ncleo familiar y en la
escuela.
Desorden administrativo. Carencia de planes generales y programas
especficos que abarquen todo el sistema.
Carencia de controles. No hay supervisin ni evaluacin permanente en los
servicios.
Exceso de personal y mala distribucin del existente.
Inflexibilidad estructural. Estructuras muy jerarquizadas que impiden la
autonoma de gestin.
Limitada capacidad reguladora del Estado. Muchos problemas quedan al libre
arbitrio de los cuadros medios del aparato estatal y ello desvirta la esencia de
esa funcin administrativa.
Proliferacin de entes del Estado, muchos de ellos ejerciendo las mismas
funciones.
Fallas en los mecanismos de coordinacin.
Falta de capacidad gerencial. Los buenos gerentes se van a la empresa privada,
donde son bien pagados.
Lentitud y resistencia a la adopcin de cambios. La reestructuracin del
aparato estatal es absolutamente necesaria. Resistirse a ella sera nadar contra la
corriente.
Todos estos problemas, de una u otra manera, son factores que inciden
necesariamente en la prdida de los valores ticos y en el surgimiento o, en todo
caso, aumento de la corrupcin en los entes pblicos.
La Administracin Pblica es un inmenso y, a la vez, delicado organismo
que mueve el Estado. Como toda maquinaria requiere de especiales cuidados. Su
funcionamiento va desde el centro del Poder hasta el ms pequeo municipio o
lugar geogrfico. Exige conexiones eficaces, rpidas y permanentes para no
perder la unidad de accin y de propsitos, para que no se diluyan las directrices,
los planes generales y los programas concretos.
El personal que labora en la Administracin Pblica ha de estar animado
de ciertos valores fundamentales para que la propia Administracin y sus
organismos funcionen dentro de parmetros ticos establecidos y que, siendo
propios de cada sociedad. por ser a la vez inherentes al individuo, son tambin
comunes a la Humanidad toda, sin negar de ningn modo lo propio de cada
mbito de gobierno.

lS9

C. Principios reguladores susceptibles de ser aplicados a los diferentes tipos


de comportamientos administrativos
Adems de los tres principios o valores ticos mencionados anteriormente
existen otros que se entrecruzan y complementan en un solo marco de accin y,
por lo tanto, son no menos importantes, aplicables a la Administracin Pblica
y, en general, a toda la vida social del pas. Vamos a referirnos en seguida a
algunos de ellos:
- La imparcialidad. Si existen derechos que nos son comunes a todos, las
obligaciones de los funcionarios de la Administracin Pblica para con sus
usuaric: tambin deben ser iguales y comunes a todos, por corresponder al
principio sagrado de justicia y equidad. El valor tico de la imparcialidad no es
otra cosa, pues, que el de la igualdad establecida en nuestras constituciones. En
el caso de Venezuela decimos a nuestros funcionarios pblicos, en relacin con
quienes han de recibir su obligado servicio: "No se permitirn discriminaciones
fundadas en la raza, el sexo, el credo o la condicin social.. " 6 (Artculo 61).
La eficiencia apunta a que la gestin de la Administracin Pblica
obtenga el mejor resultado al menor costo posible. Para ello se requiere de un
personal idneo, entrenado, que evite el derroche de los recursos. La
Administracin Pblica debe ser tan eficiente como el ms eficiente de sus
hombres y, para lograrlo, todos los miembros que la componen deben ser iguales
de eficientes.
El valor o principio de la eficiencia es tan importante ante los ojos del
conglomerado social acostumbrado a la desidia y al despilfarro en el aparato
burocrtico que, en el caso de Venezuela, a raz del inicio de la descentralizacin
poltico-administrativa y la eleccin directa de los Gobernadores y Alcaldes, la
labor desarrollada por algunos de funcionarios al dedicarse fundamentalmente a
su estado o municipio y dar la atencin debida a los servicios pblicos y dems
problemas de su respectiva comunidad, sin desviar su dedicacin a otras
ocupaciones, les ha otorgado el apoyo popular, aumentado y consolidado su
liderazgo, regional y nacional, y les ha permitido visualizar un destino poltico
sin lmites.
En Venezuela, como en toda Amrica Latina, tenemos ejemplos a este
respecto, siendo el ms notorio, a nivel nacional, el caso de una Alcaldesa de un
pequeo y rico Municipio, hoy convertida en candidata a la primera
magistratura.
Estas son realidades objetivas que muestran hasta dnde llega el efecto de
la eficiencia en la gestin de un servidor pblico.
- La disposicin a la respuesta oportuna. Debiera estar en todas nuestras
Constituciones, al igual que otros derechos ciudadanos, como los de solicitud,
6 Constitucin

1961.

Nacional de la Repblica de Venezuela, Artculo 163, Carcas, Venezuela,


.

160

reclamo y denuncia. Derechos del ciudadano que pasan a ser deberes del
correspondiente funcionario pblico. En el caso nuestro, en Venezuela, la Ley
Fundamental nos dice en su artculo 67: "Todos tienen el derecho de
representar o dirigir peticiones ante cualquier entidad o funcionario pblico,
sobre los asuntos que sean de la competencia de stos, y a obtener oportuna
respuesta"? .
No hay duda en que la falta de fluidez y rapidez en los procedimientos
administrativos genera corrupcin. Los asuntos deben atenderse por estricto
orden de presentacin. Si algo es esencial, digamos que indispensable, para que
la Administracin Pblica en nuestros pases marche debidamente es el
aligeramiento racional de los procedimientos administrativos.
Los anteriores ejemplos son muestras de hechos concretos que hacen
desviar la conducta del funcionario pblico. Son problemas administrativos que
se convierten en problemas ticos, lo cual nos conduce. a preguntarnos qu
hacer? En esto, los Cdigos de tica por s solos no bastan para superar la
situacin planteada y hacer efectiva la lucha contra la corrupcin. Preciso es que
la educacin vaya formando el nuevo hombre que desde el hogar y el preescolar
asimile en su nivel los valores ticos y que stos impregnen su personalidad y
estn presentes a lo largo de su vida: en la Familia, en la Escuela, en la
Sociedad, en su Comunidad, en el Poder Pblico, en cualquier Institucin u
Organizacin donde sirva y en su propia persona como ser humano con derechos
y deberes. Al respecto, cabe citar: "La educacin en valores ticos no es o no
debe ser slo una parte de la educacin que predisponga de forma adecuada
para resolver conflictos morales reconocidos y clasificados como tales. Tal
tipo de educacin debe ser una forma de abordar el conjunto de la educacin
orientada a la construccin de personas competentes no slo en su ejercicio
profesional sino en su forma de ser y de vivir, guiados por criterios de respeto,
solidaridad v comprensin Es por ello que debe ser un modo de educacin ms
que una educacin especializada, una forma contextual de crecer y vivir en la
comunidad de aprendizaje y de convivencia que es la escuela ms que un
espacio de aprendizaje aislado y de simulacin del mundo de la vida adulta,' y
una forma de construccin personal autnoma y en el dilogo ms que un
simple ejercicio de habilidades para el desarrollo del juicio moral y la
'.1 d ae
d. ula
.I'logo..... ,,8 .
capactaa
D. Descripcin de la experiencia de algunos organismos gubernamentales
encargados de vigilar, preservar y fomentar la tica pblica
La corrupcin ha asumido un papel importante en la agenda internacional
7Ibidem.. Artculo 67.
de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura.
"Educacin y Valores ticos de la Democracia". Docwnento Base. Madrid, junio
1997.

8 Organizacin

161

ante los efectos perniciosos que este flagelo est causando a nivel intraestatal y
mundial, vulnerando el sistema democrtico, la estabilidad institucional, el
funcionamiento de la economa, la imparcialidad de la justicia, en suma,
afectando los procesos de desarrollo. Esta evidente amenaza ha condicionado
que, luego de muchos aos de investigaciones realizadas por las autoridades
judiciales de diferentes naciones, se haya logrado sensibilizar a la opinin
pblica sobre el problema de la corrupcin; circunstancia derivada, entre otros
aspectos, de que sta ha asumido de manera creciente un carcter internacional,
ante la procedencia indistinta de los capitales que mueven la fina trama de este
flagelo.
La corrupcin hoy da es una enfermedad social globalizada e
interdependiente, que vara en su intensidad y mbito de accin, y que se ha
intensificado ante la creciente presencia de las empresas transnacionales, que
compiten de manera voraz por obtener un espacio dentro de su propia dinmica.
El ranking internacional ganado por la corrupcin se ha sustentado en la
existencia notoria de la impunidad y en la relativa ausencia de sanciones
ejemplarizantes, la falta de acciones coordinadas entre las naciones afectadas, la
inexistencia de una mnima codificacin internacional sobre la materia y
actividades conexas, adems de los escasos y deficientes mecanismos de control
y fiscalizacin de los gobiernos sobre las actividades que desempean sus
funcionarios en el cumplimiento de sus tareas.
Esta realidad se hace cada vez ms compleja ante la amenaza que la
corrupcin representa para la supervivencia del sistema democrtico, la
estabilidad social y el crecimiento y desarrollo econmico; a lo que se ana la
prdida, por parte de la ciudadana, de la confianza en las instituciones
gubernamentales y en el liderazgo poltico. Todo lo cual debilita la
gobernabilidad democrtica, como ya se ha dicho.
Tradicionalmente los mecanismos de control contra la corrupcin eran
reactivos, el sistema judicial responda slo cuando los incidentes eran
reportados o descubiertos; pero la ineficacia de este mtodo ha conducido a la
adopcin de nuevas medidas, como: incrementar los controles sobre los
funcionarios pblicos, la creacin de Cdigos de tica o normas afines, el
desarrollo de la autoregulacin, la permanente audtora de los procedimientos y
la aparicin de organizaciones no gubernamentales destinadas a vigilar y
denunciar la ocurrencia de este fenmeno.
En tal sentido, a pesar de la muy larga data de este fenmeno, las
iniciativas para identificarlo y combatirlo resultan ser ms recientes: en los
organismos internacionales se encuentra la labor de la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU), la cual ha dirgido su atencin a este flagelo en el
contexto de su lucha contra el crimen organizado, la mejora de la gobernabilidad
y el fortalecimiento institucional. Es as cmo entre 1990 y 1995 en los distintos
eventos celebrados por la ONU se ha planteado el impacto de la corrupcin sobre
el desarrollo econ6mico y social, aprobando la Declaracin de las Naciones
162

Unidas contra la Corrupcin, el Soborno en las Transacciones Comerciales


Internacionales y el Manual de Medidas Prcticas contra la Corrupcin.
Por su parte la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el
Desarrollo (UNCTAD) patentiz la importancia de la gerencia limpia y el
gobierno honesto. Asimismo, en 1993 se crea Transparencia Internacional como
organizacin no gubernamental destinada a crear una alianza internacional
contra la corrupcin, producto de las transacciones econmicas internacionales.
Por su parte el Banco Mundial en 1996 decidi considerar a la corrupcin como
un factor que afecta el desarrollo de las naciones, por lo que aplicar
disposiciones especiales para el otorgamiento de sus servicios financieros. En esa
misma tnica, el Fondo Monetario Internacional ha sealado la importancia de
esta lucha e insistido en la necesidad prioritaria de la transparencia
administrativa.
En el contexto americano, especficamente en el seno de la Organizacin
de Estados Americanos (OEA) se adopt la ya conocida Convencin
Interarnericana contra la Corrupcin, con la aspiracin de disear un marco
jurdico comn y fomentar la cooperacin en esta materia. Los propsitos de esta
Convencin se centran en: "Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno

de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar,


sancionar y erradicar la corrupcin,' y promover, facilitar y regular la
cooperacin entre los Estados Parles a fin de asegurar la eficacia de las
medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de
corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas y los actos de corrupcin
especficamente vinculados con tal ejercicio'" .
Dentro de las materias ms importantes a regular y combatir se
encuentran: los actos de corrupcin pasivos o activos, al igual que los cometidos
por omisin, aprovechamiento doloso u ocultacin, el Soborno Transnacional, el
Enriquecimiento Ilcito, el Asilo Poltico, la Extradicin y el Secreto Bancario.
Por su parte, la Asamblea General de la OEA aprob en 1997 el
Programa Interamericano de Cooperacin para Combatir la Corrupcin, cuyos
objetivos se centran en lograr la pronta ratificacin de la Convencin
Interamericana; continuar con la recopilacin de las legislaciones nacionales
sobre la materia e identificar conductas corruptas, a fin de realizar estudios
comparativos que permitan similitudes, diferencias y vacos legales; analizar las
figuras del enriquecimiento ilcito y del soborno transnacional, a fin de proponer
una legislacin modelo sobre sta y otras materias relacionadas con la
corrupcin; y elaborar las normas de conducta de los funcionarios pblicos. La
idea central es convertir a la OEA en una fuente de informacin jurdica y en un
instrumento de difusin y de capacitacin en la lucha contra la corrupcin.
Otra de las acciones importantes ha sido la creacin de numerosas
organizaciones no gubernamentales, las cuales estn cumpliendo un importante
9

Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela N 36.211. Convencin Interamericana


contra la Corrupcin. Caracas, 22-05-97.
163

rol como entes de la sociedad civil encargados de la vigilancia de la gestin


pblica y privada; dentro de stas podemos citar la Fundacin para el Desarrollo
y la Libertad Ciudadana (panam), el Instituto Latinoamericano AntiCorrupcin (El Salvador), Pro Calidad de Vida (Venezuela), Fundacin Poder
Ciudadano, Conciencia y Estudios para la Justicia (Argentina), entre otras.
Estas iniciativas internacionales, si bien dictan orientaciones bsicas
sobre las normas que deben regir el comportamiento de los Estados, sus
ciudadanos y las empresas multinacionales, resultan insuficientes ante la relativa
efectividad que hoy da presentan estos entes. Es por ello que se plantea la
necesidad de complementar este trabajo con polticas nacionales que refuercen
esta lucha y aborden el control y la prevencin de una manera ms directa.
En este orden de ideas son muchos los pases que han emprendido esta
ardua tarea mediante la creacin de organismos gubernamentales que vigilen,
preserven y fomenten la tica pblica. Si bien las Contraloras Generales y los
Ministerios Pblicos siguen siendo las puntas de lanza de esta lucha, estn
apareciendo organismos ad hoc que realizan una actividad paralela pero a la vez
complementaria, algunos gubernamentales, otros de iniciativa privada, y leyes
especficas sobre la materia.
En este marco, en el mbito latinoamericano mencionar algunos casos,
por ejemplo: en Argentina se promulg la Ley de Control y Administracin
Financiera, paralelo a la existencia de la Sindicatura General de la Nacin y la
Auditora General de la Nacin.
La experiencia colombiana resulta interesante y novedosa al aprobarse en
1995 el Estatuto Anticorrupcin y crearse la Consejera Presidencial para la
Administracin Pblica como institucin responsable de disear el Programa
para la Transparencia Administrativa, vigente desde 1996. Por su parte,
Venezuela ha reafirmado su combate a la corrupcin a travs de la creacin del
cargo de Comisionado Presidencial para la Vigilancia de la Administracin
Pblica, a cuya gestin nos referiremos con alguna extensin en el prximo
captulo.
En la Unin Europea (UE) el debate sobre la corrupcin ha adquirido
particular relevancia, en atencin a lo cual se estn discutiendo los principios
elementales de una poltica global contra este flagelo, percibindose la necesidad
de combatirlo mediante medidas coordinadas y coherentes tanto al exterior como
al interior de sus fronteras, respetando plenamente las reglas internacionales en
materia de poder jurisdiccional. De igual manera, el Parlamento Europeo emiti
en 1995 una resolucin segn la cual se invita a sus Estados miembros a adoptar
medidas contra la corrupcin, que perjudica los intereses financieros de la
Unin.
En el continente asitico es necesario mencionar la intrincada tarea que
realiza el Ministerio de Supervisin de China, restablecido en 1987, cuyo
objetivo central es el de actuar como organizacin supervisora de carcter

164

nacional, encargada de mejorar la administracin gubernamental y promover la


honestidad y la diligencia entre los organismos estatales y su personal.
En la lejana Oceana el Servicio Pblico de Australia (APS) ha asumido
la responsabilidad de mejorar la calidad de sus empleados, incrementando sus
estndares ticos y su nivel profesional, a fin de que contribuyan de una manera
ms adecuada a la implementacin de las polticas y de los programas
gubernamentales.
Finalmente, por razones obvias resulta dificil hacer mencin de la
totalidad de los organismos gubernamentales y no gubernamentales
comprometidos en esta importante tarea, pero sabemos que son muchos y de la
ms variada naturaleza y que, adems, la tendencia nos indica un incremento
progresivo de los mismos, en respuesta a la guerra frontal que se le ha declarado
a la corrupcin.
E. Situacin de los pases en procura de normas que orienten y regulen la
conducta de los funcionarios pblicos
La preocupacin ms sentida acerca de la funcin pblica y, por ende, del
funcionario que la ejerce, se centra en el uso indebido que se le da al cargo en
provecho del inters personal o grupal. En esta direccin asumo parte del
anlisis presentado en el Seminario "Probidad y Corrupcin, un Desafio Pblico
y Privado", que afirma: "En nuestros paises latinoamericanos la cultura

predominante est marcada por el progresivo individualismo, el consumismo,


la hegemona de la dinmica del mercado, el dbil compromiso con el pblico,
una cierta mentadadpoltica que prescinde del horizonte tico de los valores,
el afn por el poder, la codicia por obtener bienes materiales en forma
.1 b~.1
tnae
iaa a cua lq.
uler co....o..... ,,10 .
,.,#

Lo anterior plantea un tipo de cultura y una prctica excesivamente


cotidiana en nuestras sociedades, que ha repercutido negativamente en la imagen
del funcionario pblico y de las administraciones gubernamentales en general.
La conducta indebida de los funcionarios, tanto del sector pblico como
del privado, puede ser producto de una accin premeditada o puede surgir de la
ignorancia de las reglas, y en la mayora de los casos agravarse ante la existencia
de excesivos controles internos y procedimientos inadecuados.
Estas circunstancias han planteado la necesidad de establecer normas de
conducta que contengan claras expectativas de los niveles de comportamiento
deseados. Dichas normas han quedado patentizadas en los denominados Cdigos
de tica. de conducta o normas afines de los servidores pblicos, que pretenden
ser un modelo a implantar en los organismos pblicos y privados, respetando las
particularidades propias de cada ente, e incluyendo normas de conducta que
orienten esta funcin en pro del inters pblico.

Seminario "Probidad y Corrupcin. un Desafio Pblico y Privado".


Santiagode Chile, mayo 1997.

10 CELAM-CIELA.

165

En tal sentido, el artculo 3 del Proyecto de Ley Marco, planteado en el


Seminario de la Comisin Episcopal Latinoamericana (CELAM), se establece
que: "La actividad de las personas que desempeen una/uncin pblica debe
estar orientada a promover el bien comn dentro de la es/era de su
competencia, cumpliendo los principios de transparencia, eficiencia, eficacia
y coordinacin, respetando la organizacin jerrquica pertinente, sujetndose
a la fiscalizacin y control y respondiendo a sus actos en la forma
determinada por la ley" 11
La cita anterior nos esboza el deber ser de la funcin pblica, y junto con
otros instrumentos, brinda los aportes fundamentales que deben estar contenidos
en los Cdigos de tica, y que en resumen confirman que el paso primario para
superar la corrupcin es asumir un estilo de vida basado en principios ticos y
ejercer las responsabilidades pblicas como un servicio a la comunidad. En este
sentido, un Cdigo de tica no puede evitar caer en el terreno de lo exhortativo y
aleccionador, planteando intenciones, aspiraciones y actitudes deseables con el
objetivo de corregir conductas mediante el llamado a la conciencia individual.
De la experiencia existente respecto a los Cdigos de tica es oportuno
destacar que en 1996 la Asamblea General de la ONU adopt el Cdigo
Internacional de Conducta para Funcionarios Pblicos, que pretende dar
orientaciones macro sobre normas de carcter general que sirvan para
complementar las acciones especficas de las naciones.
Respecto a esto ltimo es menester mencionar casos como el de Cuba, que
estableci en 1996 un Cdigo de tica de los Cuadros del Estado Cubano, con el
objeto de definir y sistematizar las normas que deben regir la vida y la conducta
de estos funcionarios, fundamentadas en valores y principios ticos propios de la
Revolucin, como son: la honestidad, la honradez, el honor, la dignidad;
fomentar y cumplir la disciplina, el respeto y la lealtad en el desempeo de las
funciones pblicas; profesar la correcta administracin de los recursos del
Estado, entre otros aspectos. En esencia este Cdigo procura propiciar la
reflexin, enriquecer las formas de orientar el trabajo y las vidas de los
funcionarios del Estado, alentarlos y prevenirlos frente a las tendencias que
puedan surgir ante las transformaciones econmicas y la agresiva influencia
externa, y, en fin, que asuman como propios los ideales de perfeccionamiento
humano.
De igual forma, Brasil cuenta con el Cdigo de tica Profesional del
Servidor Pblico Civil del Poder Ejecutivo Federal, cuyo contenido destaca que
la cortesa, la buena voluntad, el cuidado y el tiempo dedicado al servicio pblico
caracterizan al esfuerzo disciplinario, y que la carencia de estos factores no slo
constituye una ofensa al Estado sino a la ciudadana en general. Colombia,
igualmente, marcha en el sentido de lo tico al asumir el Consejero Presidencial
para la Administracin Pblica la funcin prioritaria de disear, montar y
11 ibiden,pg. 4

166

coordinar un programa presidencial, Flan Transparencia, destinado a sanear la


gestin gubernamental con base en tres principios esenciales: responsabilidad
gubernamental, claridad administrativa y lucha contra la corrupcin, asumiendo
el deber de adelantar una campaa sobre tica administrativa a todos los niveles
de la administracin pblica. Esta actividad se ve reforzada con la labor que
viene desarrollando la Comisin Nacional de Moralizacin y la Comisin
Ciudadana para la Lucha contra la Corrupcin.
Por su parte el gobierno del Per aprob el 11 de julio de 1997 el Cdigo
de tica del Ministerio Pblico, que constituye un marco axiolgico que
orientar el desempeo y la conducta personal de los fiscales, en concordancia
con los elevados fines institucionales. stos ltimos deben estar caracterizados
por la honestidad manifiesta, la idoneidad, la capacidad tcnico-cientfica y la
igualdad, que, entre otros aspectos, buscan privilegiar el principio de la defensa
de la legalidad, respetar los derechos ciudadanos, velar por los intereses pblicos
y representar dignamente a la sociedad.
En el caso de los Estados Unidos de Norteamrica cada Agencia del
Gobierno se rige por normas administrativas para su lucha cotidiana por la
integridad de las instituciones pblicas. Con base en lo anterior se hace dificil
compilar y conocer todos y cada uno de estos instrumentos, pero digamos que
para ello "el servicio pblico es la confianza pblica, cada empleado tiene la
responsabilidad ante su gobierno y sus ciudadanos de ser leal a la Constitucin,
leyes y principios ticos". La Executive Order 12674 plantea un breve enunciado
de principios, que son asimilados por los entes responsables e involucrados en
esta tarea, actividad que es centralizada en la Comisin Nacional de tica.
Resulta obligante para este estudio hacer mencin a la creacin en
Inglaterra, el 25 de octubre de 1994, del Comit sobre las Normas de Conducta
en la Vida Pblica, con el objeto de evaluar la conducta de los servidores
pblicos ingleses y hacer las correcciones necesarias. Este Comit se constituy
como un rgano permanente de vigilancia y correccin de la conducta de los
servidores pblicos, representando un instrumento de reflexin y anlisis de las
tendencias anglosajonas en el mbito de la funcin pblica y estableciendo lo
que en su opinin son principios bsicos de la vida pblica, a saber: inters
pblico, integridad, objetividad, responsabilidad, transparencia, honestidad y
capacidad de liderazgo.
En Africa destacan pases como Nigeria, que cuenta con varios
instrumentos legales reguladores de la conducta de sus funcionarios, como la
Ley sobre el Cdigo de Conducta en la Oficina, la Ley sobre la Comisin de
Quejas Pblicas y la Ley sobre el Comit de Cuentas Pblicas.
Los ejemplos citados anteriormente si bien no cubren la totalidad de las
experiencias existentes en el mbito mundial, de manera firme y convincente nos
corroboran la vigencia de un movimiento nacional e internacional a favor del
adecentamiento de la labor pblica, como premisa fundamental para la lucha
contra la corrupcin. Por lo que resulta indispensable el llamado a la conciencia
167

ciudadana, a la responsabilidad con nuestros semejantes y con la Patria, como


mecanismo para obtener el comportamiento deseado y cnsono con las
exigencias de los nuevos tiempos.

Examen del caso Venezuela

A.

Caracterizacin del cuadro venezolano


La situacin venezolana es semejante a la de nuestras hermanas
repblicas de Amrica Latina, en cuanto al cuadro de la corrupcin, el contexto
general de crisis y especfico de calamidades en que se desenvuelve, la forma
como se combate, en el rea pblica y en la privada, los organismos que tienen a
su cargo la vigilancia, el control y la defensa del patrimonio pblico, las normas
legales que regulan de alguna manera la conducta del funcionario pblico, las
expectativas y perspectivas planteadas sobre la vital necesidad de lograr una
Administracin Pblica moderna, sana y eficiente, encuadrada en el
indispensable marco tico y en funcin de una lnea institucional, nacional o
interna e internacional o externa, de inter-colaboracin y asistencia entre los
distintos rganos del Estado y pases, para lograr fines comunes propuestos.
En Venezuela, como en tantas otras partes de nuestra Amrica Latina,
hay una multiplicidad de rganos del Estado que de uno u otro modo se ocupan,
total o parcialmente, de la vigilancia, el control y la defensa del patrimonio
pblico, sin haber entre ellos las necesarias relaciones de coordinacin e intercolaboracin y existiendo en no pocas personas afn de protagonismo personal e
institucional. En el caso de Venezuela tenemos el Congreso Nacional, a travs
especialmente de la Comisin de Contralora, la Contralora General, la Fiscala
General y la Procuradura General de la Repblica, los Contralores Internos de
todas las Entidades de la Administracin Pblica: la nacional, central y
descentralizada, la estada! y la municipal y en las distintas ramas del Poder
Pblico. A todo este abanico de rganos institucionales y personas titulares de
los cargos se agrega el Comisionado Presidencial para la Vigilancia de la
Administracin Publica. Algunos de ellos no escapan del juego al que los
someten el clientelismo poltico y el partidismo dominante; aunque muchos han
iniciado su positivo proceso de profesionalismo y autonoma en su actuacin,
mediante un permanente y continuo esfuerzo de superacin con nuevos marcos
legales.
Como se trata en esta ocasin de trasmitir experiencias, ideas, reflexiones
e informaciones de nuestra situacin particular respecto al tema que nos ocupa,
formularemos algunas precisiones, que pudieran ser tiles para contribuir a
perfeccionar la lucha contra la corrupcin.
Es as como el caso Venezuela, y lo que pudiera ser su Proyecto en
maduracin, en cuanto a la corrupcin y los puntos concretos que nos
corresponde tratar, podramos expresarlos de la siguiente manera:

168

B. La Oficina del Comisionado Presidencial para la Vigilancia de la


Administracin Pblica
Antecedente Internacional
En los Estados Unidos de Norteamrica se realiz en diciembre de 1994 la
Cumbre de las Amricas. Miami fue el escenario donde prendi con mucho calor
el planteamiento de la prioritaria lucha contra la corrupcin como un
amenazante flagelo, con daos integrales a nuestras repblicas. El Presidente
Rafael Caldera, de Venezuela, dio entonces un significativo aporte con su
aleccionadora y comprometida palabra, as como lo hicieron otros Jefes de
Estado y de Gobierno.
Marco jurdico: Decreto 529
Tan pronto el Presidente Rafael Caldera, de Venezuela, regres de
Miami, en muestra concreta de ejemplaridad, pasando de la palabra dicha a la
resolucin tomada y a la accin ejecutada, dict en Consejo de Ministros, el
Decreto NO 529, de fecha 11-01-95, publicado en la Gaceta Oficial N 35.630,
del 12.01.95, segn el cual se crea el cargo de Comisionado Presidencial para la
Vigilancia de la Administracin Pblica, como su rgano auxiliar, de actuacin
autnoma e independiente, que lo ayudara a vigilar a su propio gobierno,
tratando de colaborar para un esfuerzo mltiple y conjugado dirigido a lograr
una Administracin Pblica lo ms sana y eficiente posible.
Por haber sido la lucha contra la corrupcin la motivacin motora del
Decreto y por las propias realidades y expectativas existentes, al alto funcionario
designado para tan complejo y exigente cargo se dio la denominacin genrica
de Comisionado Anti-Corrupcin, para su complicacin por la mayor dificultad
en la comprensin y credibilidad de la gente, por intenso e integral que sea el
trabajo que se cumpla.
El citado Decreto 529 establece en sus Considerandos y parte dispositiva
que: la corrupcin ha sido un fenmeno que en los ltimos aos ha afectado
gravemente tanto a la sociedad como al gobierno y que el eficaz funcionamiento
de la administracin pblica y el saneamiento de las instituciones
administrativas dependen en gran medida de la vigilancia que se ejerza sobre los
funcionarios y empleados, sea cual fuere su jerarqua.
Igualmente da al Comisionado Presidencial facultades como: velar por el
correcto funcionamiento de la administracin pblica nacional, centralizada y
descentralizada, investigar los hechos de corrupcin; solicitar a los organismos
competentes la aplicacin de las sanciones pertinentes; informar al Presidente de
la Repblica de cualquer hecho de corrupcin y proponerle los correctivos que
estime pertinentes para sanear la administracin pblica y mejorar la eficiencia
administrativa; iniciar sus investigaciones de oficio o por denuncia teniendo las
ms amplias facultades para investigar, a cuyos fines todos los altos jefes de la
administracin pblica nacional le prestarn toda la colaboracin requerida y le
suministrarn la documentacin e informaciones que les exija; informar a la
mxima autoridad del organismo sobre los hechos que ameriten sanciones
169

disciplinarias o administrativas; presentar al Ministerio Pblico oal Tribunal


competente las pruebas que permitan presumir la comisin de hechos punibles;
participar a la mxima autoridad del organismo respectivo o al Ministerio
Pblico o al Tribunal competente los hechos que revistan carcter penal que
habiendo sido conocidos pertenezcan a organismos pblicos que no forman parte
de la administracin pblica nacional.
Desarrollo y extensin del Decreto
Conviene sealar que el titular del cargo desde que se jurament y lo
comenz a ejercer (16-01-95) siendo el contenido fundamental del Decreto de
carcter nvestigativo-represivo lo desarroll y extendi en su accin al asumirlo
en los dos grandes frentes de batalla que estn planteados en esta guerra larga
que es la lucha contra la corrupcin: el frente investigativo-represivo y el frente
preventivo-formativo. El primero, el ms complejo y dificil por el
entrecruzamiento existente de arraigados intereses creados y de fuertes poderes
polticos y econmicos establecidos. El segundo, el de ms profundidad y
perdurabilidad, por afincarse en las races del problema. A lo anterior se agrega
un hecho tambin importante: el Comisionado, al atender y canalizar
debidamente, con el respectivo seguimiento a cada caso y la consiguiente
informacin al interesado, las denuncias contra funcionarios que no son de su
competencia (Concejales, Alcaldes, Gobernadores, Legisladores regionales y
nacionales, Jueces y Sector Privado), cumple el papel de intermediario o gestor
pblico entre el denunciante y el rgano oficial competente, casos ellos que
ocupan alrededor del 20 % de las denuncias recibidas.
Cdigo Moral del Cargo, extensivo a sus colaboradores
Nuestro primer paso en el ejercicio de la funcin fue el de imponemos un
CDIGO MORAL DEL CARGO, con severas reglas, extensivas a los
colaboradores en la gestin encomendada, dentro de las que destacan:
No tener ataduras ni complacencias partidistas, familiares o amistosas.
No deber favores ni personales ni polticos. En tal sentido, no aceptar de
nadie de la Administracin Pblica ni del Sector Privado -homenajes,
condecoraciones o placas de reconocimiento, invitaciones muy especiales,
regalos, prstamos simblicos o privilegiados y cualquier otra forma de atencin
que el Comisionado juzgue inaceptable-o
No hacer ninguna recomendacin para cargo alguno en la Administracin
Pblica ni para contratos con sta.
No realizar entrevistas fuera de la Oficina de Miraflores, con excepcin de
aquellas que el propio Comisionado considere justificadas a los fines del alto
cargo.
No procesar ni tramitar informaciones o denuncias, de buena o mala fe,
evidentemente infundadas.
No recibir ni procesar annimos.

170

Aceptar toda cooperacin que de buena fe se ofrezca, preferentemente


gratuita: en aportes de estudios sobre la corrupcin en Venezuela, denuncias o
informes fundamentados, comisiones sectoriales y regionales, divulgacin debida
por los medios de comunicacin social de casos en procesamiento y dems
gestiones de sana colaboracin.
Mantenerse fiel a las leyes y al Estado de Derecho de la Repblica.

Actuar con objetividad, seriedad, firmeza, prudencia, sensatez, equidad y


justicia, sin prejuicio alguno ni predisposicin en favor ni en contra de nadie.
Tener siempre presentes las ensefianzas de El Libertador Simn Bolvar, del
Maestro de Maestros Luis Beltrn Prieto Figueroa y de mil humildes y honrados
padres.
Parmetros de trabajo planteados
Simultneo al Cdigo Moral del Cargo nos trazamos unos Parmetros del
Trabajo, que nos obligan en forma continua a la accin armnicamente
coherente y estable. Parmetros estos que podemos resumir en:
No alimentar las expectativas creadas por el cargo, advirtiendo desde el
principio que no era ningn "santo milagroso" ni ningn "mago con una varita
mgica" y alertando a tiempo sobre el entrecruzamiento de fuertes intereses
creados y poderes establecidos que acompaa siempre a la corrupcin, estando
sta en las propias debilidades de la naturaleza humana, junto con la impunidad,
que no slo es alimentada desde el Poder Pblico en sus diversas ramas y sus
niveles, sino tambin desde organizaciones e instituciones de presin y de poder
(partidistas, sindicales, empresariales, gremiales, profesionales, estudiantiles,
etc.).
Ponderar debidamente, y actuar en consecuencia con ello, el grave contraste
entre la creciente demanda de trabajo y las limitaciones, carencias, insuficiencias
y dispersiones en recursos existentes.
Dar al cargo la majestad necesaria y no usarlo para espectacularismos ni
acciones personalistas, partidistas o clientelares.
Respetar y hacer respetar los derechos del denunciante, para que no sea
vctima de represalia, y del denunciado, para que no sea juzgado sin
fundamentacin.
Actuar independientemente, sin compromisos ni convenios previos de
ninguna naturaleza.
No polemizar pblicamente con funcionarios pblicos: en ejercicio y/o
afectados por sus recomendaciones.
Asumir la responsabilidad con visin y tratamiento integrales, por va de dos
frentes de accin: lo represivo, punitivo, correctivo o curativo y lo preventivo
(por diversas vas, entre ellas como fundamental la educativa). Sin dejar de
atender lo internacional, dado el contexto mundial en que la corrupcin se
mueve.

171

Tener siempre presente que la corrupcin es un problema de Estado y de


Sociedad, que requiere, por tanto, una poltica de Estado, que est por encima
del momento y de la circunstancia de la coyuntura.
Accin cumplida y por cumplir
Con base en la esencia del Cdigo Moral del Cargo y en los Parmetros
de Trabajo trazados hemos venido esforzndonos en una gestin integral, por
encima de las limitaciones, carencias e insuficiencias que tiene la Oficina que
atendemos y sin mortificarnos por los enemigos que nuestra gestin se gana:
directos e indirectos, internos y externos, visibles e invisibles, quienes se
aprovechan de los celosos y hasta de los no colaboradores de buena fe, que son
los altos funcionarios honrados pero soberbios y auto-suficientes que tiene la
Administracin Pblica. En lneas muy apretadas damos una visin aproximada
de esa gestin:
- En lo preventivo-formativo hemos asumido la via de la educacin para
combatir la corrupcin, siendo sta fundamentalmente el producto de la
profunda crisis de valores que se da en Venezuela, Amrica y el mundo. En esta
direccin nuestra Oficina elabor y present el Proyecto de Plan Nacional
Compromiso Educativo Anti-Corrupcin, hoy convertido en Plan de Estado, por
disposicin del Presidente de la Repblica y Resolucin Especial del Ministerio
de Educacin eN' 115, de 15-01-97, Gaceta Oficial N" 36.128, de 17-01-97).
El Plan, es de carcter macro y est coordinado nacional y estadaImente
por sendas Comisiones. Debe implantarse en todo el sistema educativo: en el
formal o escolar, desde el preescolar hasta la Universidad y el Postgrado, donde
se aplicar un programa para todos los servicios educativos, con incidencia en
los Planes de Estudio, Asignaturas y Textos; yen el no formal o extra-escolar,
donde participan los Medios de Comunicacin Social, la Iglesia y dems
instituciones y organizaciones que interactan en el proceso educativo, con un
programa de campaa masiva de educacin ciudadana, dirigido al rescate de la
tica en lo pblico y en lo privado y a la debida preparacin del ciudadano para
el ejercicio de sus derechos y deberes, de la denuncia responsable y seria como
valiosa figura de participacin democrtica, del conocimiento de los trmites
administrativos elementales y deberes del funcionario pblico para evitar
alcabalas y pagos indebidos. Este Plan compromete a los sectores pblico u
oficial y privado, civil y militar, laico y religioso de la educacin y ya ha sido
puesto en manos de los Despachos Nacionales que tienen a su cargo servicios
educativos, de los Gobernadores de Estados y Alcaldes de Municipios. Su
promocin y divulgacin ha traspasado nuestras fronteras y siendo sus
planteamientos y lneas maestras comunes, por la semejanza y aproximacin
existente en nuestros pases, la esencia de su contenido pudiera ser til para
todos.
Como complemento pedaggico del Compromiso Educativo AntiCorrupcin estamos avanzando, junto con la Comisin Presidencial para la
Reforma del Estado (COPRE) en la elaboracin y realizacin del Cdigo de

172

tica, o de Conducta tica, de los Servidores Pblicos, como instrumento


regulador y orientador del comportamiento de los funcionarios pblicos, con
sanciones o castigos y con estmulos, premios o compensaciones, segn cul sea
la conducta del servidor pblico.
Este Proyecto ya pas por el necesario proceso de consulta y participacin
con las ms diversas personas e instituciones de la vida nacional, quienes han
hecho sus aportes para su enriquecimiento, y ha de ser presentado prontamente
al Presidente de la Repblica, para su definitiva consideracin y decisin, con
base en nuestra propuesta de dictar el Cdigo por va de Decreto Reglamentario.
La Oficina a mi cargo prepara otros instrumentos preventivo-formativos,
entre ellos una serie de Instructivos, generales y parciales, para Entidades de la
Administracin Pblica, en la idea de colaborar en el logro de su mayor salud y
eficiencia posible. Tambin se han elaborado Proyectos y Estudios diversos sobre
temas de inters para la Administracin Pblica, como el Contrabando, la
Reforma Judicial, la Reforma Electoral, entre otros; e igualmente hacemos
esfuerzos en coordinar estudios y acciones comunes con los Consultores
Jurdicos y Contralores Internos de las distintas entidades pblicas.
Estamos formando desde la sociedad civil un brazo de participacin
ciudadana y de colaboracin permanente, mediante el Voluntariado Pblico
contra la corrupcin, especie de asociacin civil en cada entidad federal del Pas
y en cada rea clave de la Administracin Pblica Nacional, ajena al
clientelismo poltico y al partidismo, en accin conjunta con las Organizaciones
No gubernamentales ganadas para la lucha que nos une.
Venimos planteando a instituciones diversas, pblicas y privadas, la
elaboracin conjunta de Convenios de Cooperacin. Lo hemos iniciado con la
Conferencia Episcopal Venezolana, las Fuerzas Armadas Nacionales, Petrleos
de Venezuela (PDVSA), Universidades, Alcaldas, entre otras.
Para sensibilizar y motivar a toda la Sociedad y al Poder Pblico sobre
nuestros planes, programas, proyectos, ideas y propuestas hemos realizado varias
giras a todas las entidades federales del Pas y atendido diversos seminarios y
actividades afines, a lo cual se ha sumado el modesto aporte que hemos podido
hacer en los eventos internacionales adonde nos han invitado a participar.
- En lo investigativo-represivo. Esto, como ya se ha dicho, es lo ms complejo
y dificil por la trama de arraigados intereses creados y de fuertes poderes
polticos y econmicos envueltos. Las siguientes lneas dan una idea
aproximada:
Hasta el presente se han recibido un total de mil cuarenta y nueve (1049)
denuncias, de las cuales cerca de un 20 % no son de la competencia del
Comisionado, por no corresponder a organismos de la Administracin Pblica
Nacional. Como antes dijimos, en estos casos cumplimos el papel de
intermediario o gestor pblico entre el denunciante y el rgano oficial
competente. De los casos propios de nuestra competencia se dan los carentes de
fundamentacin y los menores, de atencin y solucin inmediata. No faltan
173

casos de situaciones confidenciales que se atienden y asumen con conocimiento


nico del Presidente de la Repblica.
El conjunto de casos con fundamentacin se ha venido procesando
ponderada y objetivamente y en el procesamiento de cada uno se atiende y
escucha, en respeto a un derecho constitucional, a la parte denunciada. Cada
caso procesado termina en un cuerpo de conclusiones y recomendaciones que el
Comisionado pone en manos del Presidente de la Repblica, quien siempre ha
manifestado respetar y hacer respetar las decisiones del Comisionado, cualquiera
sea la persona que se afecte; y as ha sido en la prctica, incluso tratndose de
personas muy ligadas amistosamente al Seor Presidente.
Por atencin y ejecucin de nuestras recomendaciones ha habido diversas
resoluciones de: accin de invalidacin frente a ventas fraudulentas; suspensin
y cancelacin de algunas ventas en marcha; intervenciones y reestructuraciones,
con la consiguiente medida de cambio de autoridades; destitucin de altos
funcionarios de la Administracin Pblica Nacional que han negado
colaboracin al Comisionado Presidencial en su gestin. Se han dado acciones
mancomunadas, como en el caso de las jubilaciones y pensiones fraudulentas
denunciadas por el propio Ministro de Educacin, donde actuaron en conjunto
ste, el Juez Penal y el Comisionado Presidencial. Se ha tramitado una
diversidad de casos, por su naturaleza y alcance, a otros rganos del Estado
como: la Contralora General de la Repblica, la Fiscala General de la
Repblica, la Procuraduria General de la Repblica, el Consejo de la Judicatura
y Tribunales.
IV. Reflexiones
El tema desarrollado nos conduce necesariamente a ofrecer para un mejor
estudio y la debida consideracin un conjunto de reflexiones y el consiguiente
cuerpo de recomendaciones que dejo planteadas, como producto del
conocimiento vivencial experimentado durante dos aos y nueve meses al frente
de una compleja, dificil y exigente responsabilidad pblica, de singular
caracterstica y donde tanto mis colaboradores como yo hemos tenido que
aprender, experimentar y hasta inventar, tratando en lo posible de acertar.
Quiz la primera y general reflexin que podamos hacer, tomando como
ejemplo nuestro propio caso en Venezuela, son las semejanzas y aproximaciones
presentes en los pases de Amrica Latina, respecto a las caractersticas que
presenta la corrupcin.
Nuestras naciones poseen condiciones intrnsecas que por sus
caractersticas negativas en nada ayudan a la lucha por la tica y contra la
corrupcin. Por el contrario, se convierten en una dolorosa realidad que hace
ms dificil y larga la lucha y menos fructferos sus resultados. Incluso las
mismas debilitan u obstruyen la gobernabilidad democrtica.
Existe un cuadro de crisis general, con grave incidencia en lo tico-moral,
que estamos padeciendo y tratando de superar desde ya y hacia el futuro; la
174

situacin calamitosa en que vive la gran mayora de nuestra poblacin en cuanto


a su nivel y calidad de vida; el peligroso y amenazante fenmeno de incredulidad
personal e institucional que sacude nuestra vida familiar, ciudadana y social; la
existencia de un Estado que requiere de una reforma integral para hacerlo
autnticamente moderno, democrtico, eficiente y tico; la ineficiencia y hasta
precariedad del Poder Pblico en sus distintas ramas; el no contar en la mayora
de los casos con una institucin familiar y una escuela aptas para cumplir a
cabalidad su papel de formadoras de valores; el estado de descomposicin y
desviacin en que estn muchas organizaciones partidistas, sindicales, gremiales
y profesionales, a veces culpables, directas o indirectas, de la impunidad
existente.
De igual manera resultan negativos la multiplicidad de rganos del
Estado que se ocupan de la vigilancia, el control y la defensa del patrimonio
pblico, sin haber coordinacin de polticas, estrategias y acciones para un
actuar armnico y coherente; el exceso de protagonismo personal e institucional;
la baja remuneracin y deficiente asistencia al funcionariado pblico; en fin,
stos y otros tantos factores o elementos perturbadores u obstructores de una sana
accin estatal, familiar y social.
Mantiene vigencia el planteamiento fundamental de que la humanidad,
que padece en sus entraas una profunda crisis de valores, requiere de un Nuevo
Orden tico, nacional e internacional, donde los valores imperen y la corrupcin
est reducida a su minima expresin.
Lo anterior nos conduce, o debiera conducimos, a una actuacin objetiva
y contundente para neutralizar o minimizar estas realidades, estableciendo
objetivos concretos y polticas claras aplicables a corto, mediano y largo plazo, y
animados por la idea esencial de ir madurando y logrando los cambios
necesarios para la consecucin del Nuevo Orden tico planteado.
Esta primera y general reflexin es vlida para los organismos ad hoc que
en todos nuestros pases se ocupan de la lucha contra la corrupcin y tiene
vigencia en cuantos intentos se den para regular y orientar el comportamiento de
los servidores pblicos, por va de Cdigos o de Normas afines.
Dada la dimensin y los efectos negativos de la corrupcin, pareciera
obligante para cada pas, como si se tratara de una necesidad republicana,
asumir su lucha como un problema de Estado y de Sociedad. Por lo que resulta
imprescindible combatirla mediante una accin integral, concretada en dos
grandes frentes de batalla: el investigativo-represivoy el preventivo-formativo.
Por la naturaleza y el alcance del gravsimo problema que constituye la
corrupcin, como flagelo que azota a toda la humanidad en distintas
manifestaciones, convene entender que no hay la solucin nica sino un cmulo
de soluciones, dentro de un conjunto integral que exprese la ejecucin de
polticas, estrategias y acciones armnicamente coherentes, continuas y estables.
La corrupcin como fenmeno poltico, econmico y social pareciera estar en
un proceso de crecimiento y expansin progresivos, dados los escasos

175

instrumentos con los que se cuenta hoy da para frenarla y reducirla, situacin
que resulta ser extremadamente peligrosa ante la escasez de recursos econmicos
que padecen la mayoria de las naciones del mundo y los efectos de que ambos
elementos de manera conjugada tienen sobre el incremento de la pobreza y el
deterioro moral, fisico y sicolgico de la poblacin.
La globalizacin de los mercados y la internacionalizacin de los capitales
han abierto las puertas para el desarrollo mundial de la corrupcin, para lo cual
resultan dbiles la legislacin y las sanciones vigentes. La privatizacin
acelerada y descontrolada ha trastocado el rol del Estado y vulnerado sus
estamentos. Estas tendencias, hoy muy en boga en nuestras naciones, han
modificado de manera sustancial los principios y normas de vida de los
individuos y las instituciones, siendo el culto al dinero fcil la ms fatal de todas.
V. Recomendaciones
Partiendo de las reflexiones anteriores y en atencin a la necesidad de que
el presente trabajo sea de utilidad para conformacin de una importante base de
datos e investigaciones acerca de la corrupcin, me permito a continuacin hacer
una serie de recomendaciones que considero pertinentes y de utilidad para el
combate eficiente de este fenmeno:
La corrupcin como fenmeno de cobertura mundial no puede ser combatido
de manera aislada ni parcial; requiere de un tratamiento integral y colectivo, que
puede y debe estar amparado en el establecimiento y consolidacin de convenios
internacionales de cooperacin, que a su vez contribuyan a unificar los criterios
y las legislaciones existentes sobre esta materia.
A nivel nacional las acciones correctivas deben dirigirse principalmente a
atacar las causas estructurales de la corrupcin y no slo a sus consecuencias
visibles, ya que este ltimo mtodo constituye un paliativo temporal, cuyos
efectos resultan ser poco trascendentes.
La modernizacin del Estado, de su estructura y procesos, es indispensable
para fomentar y consolidar la transparencia administrativa, buscando, de igual
modo, hacer ms palpable el lmite entre lo pblico y lo privado.
Paralelo a esta reforma se hace necesario reforzar el sistema juridico nacional
como garanta del respeto a las normas y del estmulo a los entes u organismos
ah hoc de lucha contra la corrupcin, que sustentan la razn de su accin en la
eficiencia del ordenamiento legal.
. Se ha entendido que el combatir la corrupcin desde una nica perspectiva de
represin logra resultados muy limitados, ms an en pases donde el sistema
judicial es dbil, y la presencia de una fuerte normativa no neutraliza las causas
sociolgicas del problema. Adems, puede contribuir a incrementar su
ocurrencia, por lo que la lucha contra la corrupcin debe ser integral y ha de
contar con la participacin de todos los sectores de la vida nacional.

176

La Democracia corno sistema privilegiado de gobierno debe perfeccionarse,


en el sentido de hacerse cada vez ms participativa y justa, as como responder
de manera obligante a las exigencias de la sociedad moderna.
Por su parte la sociedad civil se debe organizar y preparar cada vez ms, en
aras de dotar a sus miembros de los instrumentos necesarios para participar
adecuadamente en la toma de decisiones a todo nivel, e intervenir de manera
permanente en la vigilancia y el control de la gestin pblica.
Impartir educacin sobre honestidad y tica en todos los sectores de la
sociedad civil es vital, a fin de concientizar sobre la diferencia entre las
conductas legales e ilegales, debidas e indebidas, deseables e indeseables. La
participacin activa de la ciudadania en esta lucha permite su combate de
manera ms integral y se les inculca a los individuos la importancia de ser ms
vigilantes de sus garantas, deberes y derechos.
La corrupcin debe ser atacada desde muchos flancos, pero actualmente
resulta prioritario el combate al narcotrfico, sobre todo a la legitimacin de
capitales, ya que si esta fuerza econmica llega a reducirse, se mermara su
capacidad corruptora.
Se debe hacer entender a los medios de comunicacin social su papel
fundamental como lnea frontal de defensa en la lucha contra la corrupcin,
donde la publicidad y el seguimiento a los casos resulta indispensable para
presionar su solucin.
Siendo fundamental en la lucha contra la corrupcin la accin preventivoformativa, resulta indispensable asumir la va de la educacin en dicho combate.
Teniendo Venezuela la experiencia de haber iniciado la implantacin del
Compromiso Educativo Anti-Corrupcin corno Plan Nacional con rango de Plan
de Estado, en todo el sistema educativo, el formal o escolar y el no-formal o
extra-escolar, y sabiendo las semejanzas y aproximaciones que tienen nuestros
pases, en cuanto a causas y efectos de la corrupcin, conviene hacer de dicho
Plan el debido estudio y promover la idea de implantar en cada pas un Plan
Educativo Anti-Corrupcn, tomando de la experiencia venezolana lo que sea
necesario y til para cada caso particular.
Auspiciar, por parte de cada gobierno, la creacin de organismos ad hoc para
la lucha contra la corrupcin, que asuman desde el Ejecutivo Nacional la
vigilancia, el control y la defensa del patrimonio pblico. en armnica gestin de
relacin y coordinacin con los dems rganos del Estado que de una u otra
manera tienen encomendada una misin semejante.
Fomentar la conveniencia de normar la orientacin y regulacin del
comportamiento de los servidores pblicos, por la va jurdica que en cada pas
se considere pertinente y con base en la legislacin vigente en cada uno de ellos.
Privilegiar la suscripcin de convenios de cooperacin entre el rgano ad hoc
correspondiente y determinadas instituciones pblicas y privadas, civiles y
militares, laicas y religiosas, polticas, econmicas y sociales, nacionales e
internacionales, a los efectos de la lucha comn planteada por la tica y contra
177

la corrupcin, con programas concretos convenidos a corto, mediano o largo


plazo y a los fines de alcanzar las metas y los objetivos que estn fijados.
Promover y gestionar a nivel de las organizaciones e instituciones
internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, la idea del
establecimiento de UN NUEVO ORDEN TICO MUNDIAL. En esfi. direccin,
el CLAD podra tomar la iniciativa de dirigirse a la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU), a la Organizacin de Estados Americanos (Q.E.A.), a
la Sociedad Internacional de Defensa Social (SIDS), a Transparencia
Internacional y a todas las dems organizaciones e instituciones que pudieran
tener inters y competencia en el asunto.
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Caracas, Venezuela, 1996.
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178

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"AnTONIO CARRILlo FlURES"

No. DE ADQUISICION

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