Rapport MDW-werkgroep Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen

“Verzameld werk ”

02ME16 Maart 2002

Aan

de voorzitter en de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 2513 AA DEN HAAG

Datum

Uw kenmerk

Ons kenmerk

Bijlage(n)

ME/MDW 02022280
Onderwerp

1.

Kabinetsstandpunt MDW Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen Hierbij zenden wij u namens het kabinet het rapport ‘Verzameld werk’, dat in het kader van Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) door de werkgroep Intensief Ruimtegebruik op Bedrijventerreinen (IRB) is opgesteld. De in Nederland beschikbare ruimte wordt steeds schaarser. In de komende decennia is extra ruimte nodig voor onder meer wonen, werken, recreëren en voor infrastructuur. Omdat we deze extra ruimtebehoefte willen honoreren, maar de totale gevraagde ruimte het aanbod in de toekomst gaat overstijgen, moeten er strategieën worden ontwikkeld om toch aan deze vraag te kunnen voldoen. De Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening kiest in dat kader onder meer voor intensiveren als strategie, waaronder intensiever ruimtegebruik van bedrijventerreinen. Naar aanleiding hiervan heeft het kabinet besloten om de volgende vragen te laten beantwoorden door de MDW-werkgroep Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen (IRB): Welke wet- en regelgeving belemmert het intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen? Zijn er daarnaast prikkels mogelijk die intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen kunnen bevorderen? Naast wet- en regelgeving onderzocht de werkgroep daarom ook andere factoren die van invloed zijn op intensief ruimtegebruik. De werkgroep heeft oplossingsrichtingen en concrete aanbevelingen geformuleerd voor de door haar geconstateerde belemmeringen. Het kabinet onderschrijft de analyse en de aanbevelingen van de werkgroep (zie pagina 5 tot en met 7 van het rapport). Met de werkgroep is het kabinet van mening, dat intensief ruimtegebruik geen op zichzelf staand en geïsoleerd streven is, maar een onderdeel van zorgvuldig ruimtegebruik. Ook realiseert het kabinet zich dat dit betekent dat er

Bezoekadres

Doorkiesnummer

Telefax

Bezuidenhoutseweg 30
Hoofdkantoor Bezuidenhoutseweg 30 Postbus 20101 2500 EC 's-Gravenhage Telefoon (070) 379 89 11 Telefax (070) 347 40 81 Email ezpost@minez.nl Website www.minez.nl

(070) 379 6521
Internetadres ezpost@minez.nl

(070) 379 6092

X-400 adres S=EZPOST/C=NL/A=400NET/P=MIN EZ

Verzoeke bij beantwoording van deze brief ons kenmerk te vermelden

randvoorwaarden zijn die de mogelijkheden van intensivering beperken. De criteria voor ruimtelijke kwaliteit uit de Vijfde Nota geven dit al aan. Toegespitst op bedrijventerreinen gaat het met name om randvoorwaarden uit oogpunt van veiligheid, economie en ruimtelijke kwaliteit. Dit neemt niet weg dat die noodzakelijke zorgvuldigheid wel degelijk moet, en volgens het kabinet ook kan resulteren in een geringer ruimtebeslag per economische eenheid dan nu gebruikelijk is. Het kabinet heeft dit ook vastgelegd in de PKB III nationaal ruimtelijk beleid (Vijfde Nota). In het kader van de uitvoering van de Vijfde Nota zal het Rijk nadere afspraken maken met de andere overheden over de te behalen ruimtewinst. Door de ministeries van VROM en EZ wordt een herkenbaar nationaal aanspreekpunt voor zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijventerreinen opgericht. Dit moet aansluiten bij andere initiatieven op het gebied van zorgvuldig ruimtegebruik. Dit aanspreekpunt wordt belast met de ontwikkeling en uitvoering van een strategie voor zorgvuldig ruimtegebruik. Belangrijkste onderdelen van deze strategie zijn: • Kennisontwikkeling, onder andere door het verkrijgen van overzichten en de ontwikkeling van concrete oplossingen voor zorgvuldig ruimtegebruik. • Communicatie over deze oplossingsrichtingen en de operationele beschikbaarheid hiervan op lokaal niveau. Ook betreft het actief kennis verspreiden onder gemeenten en bedrijven. • Advisering-op-maat aan gemeenten en bedrijven over de toepassing daarvan, onder andere door het inzetten van “vliegende brigades”. Daarnaast vervult het aanspreekpunt de functie van vraagbaak. • Onderzoek naar de mogelijkheden en het effect van financiële prikkels. Dit heeft betrekking op inmiddels gereserveerde budgetten en bestaande regelingen die herstructurering en aanleg van nieuwe bedrijventerreinen faciliteren. Indien mogelijk en effectief zal het inbouwen van deze prikkels worden overwogen. Het kabinet onderschrijft de stelling van de werkgroep dat de sleutel tot succes in dit streven ligt bij ondernemers en gemeenten en is het ook eens met de voorgestelde primair stimulerende benaderingswijze voor het beleid, vooral gericht op bovengemeentelijke samenwerking en op het vermeerderen en verspreiden van kennis. Deze strategie zal zich voor wat betreft de korte termijn richten op de ‘voorlopers’ op het gebied van zorgvuldig ruimtegebruik onder bedrijven, gemeenten en provincies, en bevordert de uitvoering van de tot hen gerichte aanbevelingen in het rapport. Onoverkomelijke of grote belemmeringen in wet- en regelgeving zijn niet geconstateerd door de werkgroep of worden in lopende trajecten reeds aangepakt. Wel levert het rapport aandachtspunten op die de kwaliteit van wet- en regelgeving kunnen verbeteren, met name bij de ontwikkeling van nieuwe instrumenten gericht op de ontwikkeling en

2

herstructurering van bedrijventerreinen en bij de vergunningverlening aan bedrijven. Het aanspreekpunt start een voorlichtingstraject waarin gemeenten en provincies worden gewezen op de effecten van (cumulatieve) bepalingen in bestemmingsplannen op de mogelijkheid van zorgvuldig ruimtegebruik. In dit voorlichtingstraject besteed het aanspreekpunt aandacht aan de vraag welke belangen gediend door zorgvuldig ruimtegebruik belemmerende bepalingen, en of deze belangen niet ook op andere wijze behartigd kunnen worden. Het kabinet is het eens met de aanbeveling van de werkgroep om het ruimtebeslag op bedrijventerreinen en de ontwikkeling ervan periodiek te meten. Mede naar aanleiding daarvan kan dan de eventuele noodzaak worden vastgesteld van nadere beleidsaanpassingen, waarbij ook verdergaande, eventueel meer dwingende, beleidsmaatregelen aan de orde kunnen komen. Het kabinet zal de Kamer op korte termijn een implementatieplan toesturen. Hierin wordt aangegeven hoe de aanbevelingen worden uitgevoerd en hoe hierbij gebruik kan worden gemaakt van lopende trajecten. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer De Minister van Economische Zaken,

J.P. Pronk

A. Jorritsma-Lebbink

3

Inhoudsopgave

Samenvatting en aanbevelingen Aanleiding en leeswijzer DEEL I Ruimtegebruik: De factoren en actoren Hoofdstuk 1. Algemene beschouwing 1.1. Inleiding 1.2. Ruimte 1.3. Intensief of zorgvuldig? 1.4. Sense of urgency: het begrip schaarse ruimte geanalyseerd 1.5. Externe veiligheid 1.6. Bestaande en nieuwe terreinen 1.7. Economische ontwikkelingen Hoofdstuk 2. Betrokkenen, hun rol en te ondernemen acties 2.1. Inleiding 2.2. Ondernemers 2.3. Gemeenten 2.4. Provincies 2.5. Het Rijk 2.6. Samenvattend: kenmerken van een aanpak voor zorgvuldig ruimtegebruik

4 8 9 9 9 9 10 10 12 13 13 15 15 15 16 17 17 19

DEEL II Bovengemeentelijke aanpak, kennis en wet- en regelgeving Hoofdstuk 3. Bovengemeentelijke aanpak 3.1. Inleiding 3.2. Oplossingsrichtingen 3.3. Lopende trajecten 3.4. Conclusies en aanbevelingen Hoofdstuk 4. Kennis 4.1. Inleiding 4.2. Oplossingsrichtingen 4.3. Lopende trajecten 4.4. Conclusies en aanbevelingen Hoofdstuk 5. Wet- en regelgeving 5.1. Inleiding

20 20 20 21 21 22 24 24 25 26 26 28 28

2

5.2. Algemene conclusies van de werkgroep 5.3. Belemmerende bepalingen in bestemmingsplannen 5.4. Geluidszoneringen 5.5. Grondeigendom 5.6. Het begrip “inrichting” in de Wet milieubeheer 5.7. Verwijdering afvalstoffen 5.8. Externe veiligheid Hoofdstuk 6. Overige aspecten: fysiek en financiën 6.1. Fysieke aspecten 6.2. Financiële aspecten Bijlagen Bijlage I Bijlage II Bijlage III

28 31 35 41 43 46 48 51 51 53

Startnotitie Intensief Ruimtegebruik bedrijfsterreinen Samenstelling van de werkgroep Verslag van de hoorzitting

56 59 60

3

Samenvatting en aanbevelingen De in Nederland beschikbare ruimte wordt steeds schaarser. In de komende decennia is extra ruimte nodig voor onder meer wonen, werken, recreëren en voor infrastructuur. Omdat we deze extra ruimtebehoefte willen honoreren, maar de totale gevraagde ruimte het aanbod in de toekomst gaat overstijgen, moeten er strategieën worden ontwikkeld om toch aan deze vraag te kunnen voldoen. De Vijfde Nota kiest in dat kader onder meer voor intensiveren als strategie, waaronder intensiever ruimtegebruik van bedrijventerreinen. Naar aanleiding hiervan heeft het kabinet besloten om de volgende vragen te laten beantwoorden door de MDW-werkgroep Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen (IRB): Welke wet- en regelgeving belemmert het intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen? Zijn er daarnaast prikkels mogelijk die intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen kunnen bevorderen? Naast wet- en regelgeving onderzocht de werkgroep daarom ook andere factoren die van invloed zijn op intensief ruimtegebruik. De werkgroep heeft oplossingsrichtingen en concrete aanbevelingen geformuleerd voor de door haar geconstateerde belemmeringen De werkgroep heeft vastgesteld dat, wil intensief ruimtegebruik echt van de grond komen, de meest betrokken doelgroepen (gemeenten en ondernemers) meer gemotiveerd, gestimuleerd en gefaciliteerd moeten worden teneinde de beleidsstrategie te doen slagen. Omdat bij de doelgroepen de “sense of urgency” vaak ontbreekt, is het naar het oordeel van de werkgroep verstandig dat Rijks- ( en provinciaal) beleid zich nu primair richt op voorlopende gemeenten en ondernemers en op de middellange termijn op overige gemeenten, ondernemers en hun belangenorganisaties. Dit kunnen voorlopers zijn uit ambitie of uit noodzaak (ruimtetekort) geboren. Ook stelt de werkgroep vast dat intensivering van het ruimtegebruik als op zichzelf staand doel zelden of nooit voorkomt. Veelal is het één van de doelstellingen van een breder bedrijventerreinenbeleid, naast bijvoorbeeld een voldoende en gevarieerd aanbod door nieuwe uitleg en herstructurering, ruimtelijke kwaliteit, maar ook bijvoorbeeld het voldoen aan eisen uit hoofde van externe veiligheid. Voor de te hanteren terminologie betekent dit dat beter gesproken kan worden over “zorgvuldig ruimtegebruik”. Hiermee komt tot uitdrukking dat bij het streven naar intensivering de zeven kwaliteitscriteria uit de Vijfde Nota in acht moeten worden genomen. Vertaald naar bedrijventerreinen betekent dit ook dat intensivering niet bedoeld is om het functioneren van bedrijven in Nederland onmogelijk te maken of dat hierdoor de diversiteit van de economische structuur verzwakt. Voor het in te zetten instrumentarium heeft bovenstaande conclusie tot gevolg dat bij nieuwe instrumenten en herziening van bestaande instrumenten, voor bijvoorbeeld herstructurering van bedrijventerreinen, de mogelijkheden voor het inbouwen van prikkels

4

voor intensiever ruimtegebruik moeten worden nagegaan en indien dit kan, worden ingebouwd en toegepast. Knelpunten waar de werkgroep op is gestoten en die een oplossing behoeven zijn: • schaal van de gemeente als gebied en als organisatie, • onvoldoende kennis bij ondernemers, gemeenten. Aan het eerste knelpunt kan naar het oordeel van de werkgroep worden tegemoet gekomen door bovengemeentelijke samenwerking met kracht te bevorderen aansluitend op het reeds ter zake ingezette beleid en passend binnen de bestaande bestuurlijke verhoudingen. Omdat, zo heeft de werkgroep vastgesteld, veel bestaande kennis onzichtbaar en ontoegankelijk is voor gemeenten en ondernemers, stelt ze voor om bestaande kennis (Habiforum, Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing (IPSV)) te vertalen naar praktische op de werkvloer toe te passen kennis. Deze kennisbrug verlangt intensieve communicatie naar en dialoog met de beide doelgroepen en hun belangenorganisaties, zowel landelijk als op lokaal niveau. Wet- en regelgeving op Rijksniveau is naar het oordeel van de werkgroep geen grote belemmering voor intensief ruimtegebruik. Dit neemt echter niet weg dat desondanks nog vereenvoudigingen mogelijk zijn, maar deze worden al aangepakt in lopende trajecten. Op lokaal niveau kunnen belemmerende bepalingen in bestemmingsplannen worden geschrapt. Ook kan zorgvuldig ruimtegebruik gestimuleerd worden door bevorderende bepalingen op te nemen in het bestemmingsplan. Aanbevelingen Naar aanleiding van de analyse van de huidige situatie en de daarin geconstateerde knelpunten, doet de werkgroep de volgende aanbevelingen ter bevordering van het toepassen van intensief ruimtegebruik: Gemeenten • Werk samen met de gemeenten in de regio. Stem onderling vraag en aanbod af, maak afspraken over nieuwe bedrijventerreinen, herstructurering en regionale verevening. Dit stimuleert de regionale en gemeentelijke economie, levert maatschappelijke en financiële voordelen op en biedt kansen voor intensief ruimtegebruik. • Ga na wat de bindende elementen tussen bedrijven zijn op een terrein. Die vormen het aangrijpingspunt voor gezamenlijke acties voor zorgvuldig ruimtegebruik. Integreer verschillende doelstellingen m.b.t. ruimtegebruik en focus op totale kwaliteit van bedrijventerreinen. Niet alleen intensivering, maar bijvoorbeeld ook gezamenlijke aanpak van afvalverwijdering, beveiliging, omgaan met energie leveren voordelen voor bedrijven en gemeenten.

5

Stel grondbeleid en stedenbouwkundige plannen vast, waarin beeldkwaliteit, bebouwingsdichtheid, bestemming en gebruik vaste elementen zijn. Betrek bij die planontwikkeling, naast burgers, het (georganiseerde) bedrijfsleven, projectontwikkelaars en ontwerpers.

Provincies • Beoordeel (ontwerp-) bestemmingsplannen en stedenbouwkundige plannen op zorgvuldig ruimtegebruik. • Bevorder bovengemeentelijke afstemming. Treedt daarbij op als onafhankelijke regisseur of draag bij via kennis en – indien aan de orde – subsidies. Indien gemeenten niet zelf regionaal gaan samenwerken dient de provincie de regie hiervan naar zich toe te trekken.

Rijk • Geef op herkenbare wijze vorm aan de vereiste structurele rijksverantwoordelijkheid voor onderhavig onderwerp door het instellen van één aanspreekpunt. • Belast het aanspreekpunt met de ontwikkeling en uitvoering van een strategie voor zorgvuldig ruimtegebruik. Er is behoefte aan een brug tussen kennis en praktijk. Belangrijkste onderdelen van die strategie dienen kennisontwikkeling, communicatie daarover en de toepassing ervan te zijn. Ten aanzien van de doelgroep adviseert de werkgroep op korte termijn in te zetten op voorlopers onder gemeenten en bedrijven. Op langere termijn ook de rest van Nederland. Richt de strategie op zowel nieuwe als op bestaande terreinen. Voor die laatste komen de verouderde terreinen in aanmerking, waar herstructurering is voorzien. Ga na of en welke financiële ondersteuning aan bedrijven voor vergaande intensiveringsmaatregelen effectief en mogelijk kan zijn. Indien effectief en mogelijk, bouw bij herziening van bestaand en de ontwikkeling van nieuw instrumentarium voor bedrijventerreinen de mogelijkheden in voor prikkels tot zorgvuldig ruimtegebruik. Monitoren is gewenst. Start daarom nu met een nulmeting en herhaal die meting iedere vijf jaar. Kijk daarbij naar ontwikkelingen in het aanbod van en in de vraag naar bedrijventerreinen. Start een voorlichtingstraject waarin gemeenten en provincies worden gewezen op de effecten van bepalingen in bestemmingsplannen op de mogelijkheid van zorgvuldig ruimtegebruik en de beschikbaarheid van ruimte in de toekomst. Hierbij moet in ieder geval aandacht worden besteed aan enerzijds het voorkomen van

6

bepalingen die zorgvuldig ruimtegebruik belemmeren en anderzijds het stimuleren van bepalingen die zorgvuldig ruimtegebruik bevorderen. • Besteed daarbij aandacht aan de vraag welke belangen gediend worden door zorgvuldig ruimtegebruik belemmerende bepalingen, en of deze belangen niet ook op andere wijze behartigd kunnen worden. Onderzoek op welke wijze bestemmingsplannen zodanig kunnen worden opgesteld dat voor provincies de effecten op of de mogelijkheden van zorgvuldig ruimtegebruik duidelijk worden. Als meerdere bedrijven gebruik maken van eenzelfde voorziening, kunnen problemen ontstaan bij de vergunningverlening door verschil van mening over de vraag of er sprake is van één of meerdere inrichtingen. Sluit, voor de oplossing hiervan, aan bij oplossingsrichtingen die naar aanleiding van de discussienota “Met recht verantwoordelijk!” worden uitgewerkt voor een collectieve aanpak op duurzame bedrijventerreinen. Onderzoek daarbij met name of de noodzaak en de mogelijkheid bestaat om in de Wet milieubeheer het begrip inrichting meer geschikt te maken voor gezamenlijke vergunningaanvraag door meerdere bedrijven.

7

Aanleiding en leeswijzer Aanleiding In het kader van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (Vijfde Nota) zijn door de ministeries ruimteclaims ingediend voor de komende jaren. Er is ruimte nodig voor wonen, voor werken, voor recreëren, voor infrastructuur, etc. Omdat we al deze functies willen behouden, maar de totale gevraagde ruimte het aanbod in de toekomst gaat overstijgen, moeten er strategieën worden ontwikkeld om toch aan de vraag te kunnen voldoen. De Vijfde Nota kiest in dat kader onder andere voor intensiveren als strategie. Dit rapport richt zich op het intensiveren van het gebruik van ruimte voor de functie werken, op een specifiek deel daarvan, namelijk het ruimtegebruik op bedrijventerreinen. Mede naar aanleiding van het in de Vijfde Nota aangekondigde beleid dat beoogt tot intensiever ruimtegebruik van bedrijventerreinen te komen, is door het kabinet besloten de volgende vragen te onderzoeken. Welke wet- en regelgeving belemmert het intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen? Zijn er prikkels mogelijk die intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen kunnen bevorderen? De MDW-werkgroep Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen (IRB) is belast met het beantwoorden van deze vragen. Om uitspraken te kunnen doen over belemmeringen en prikkels voor intensief ruimtegebruik, is er naast wet- en regelgeving gekeken naar andere factoren die van invloed kunnen zijn op intensief ruimtegebruik. Ook formuleert de werkgroep oplossingsrichtingen voor de door haar geconstateerde belemmeringen. Het voorliggende rapport vormt de neerslag van de antwoorden op deze vragen. Belangrijke randvoorwaarde, gesteld bij aanvang van het project, is dat er niet wordt getornd aan veiligheid en gezondheid. Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen. In het eerste deel wordt eerst in Hoofdstuk 1 aan de hand van enkele algemene beschouwingen het thema ruimtegebruik besproken. Daarna worden in Hoofdstuk 2 de hoofdlijnen van de problematiek en de oplossingen weergegeven. Per betrokkene (zoals ondernemer en gemeenten) wordt geanalyseerd welke rol hij volgens de werkgroep zou moeten vervullen bij intensief ruimtegebruik. In het tweede deel volgt de uitwerking. Elk hoofdstuk zoemt in op concrete problemen en bijbehorende oplossingsrichtingen. Hoofdstuk 3 beschrijft de belemmeringen en oplossingen die samenhangen met bovengemeentelijke samenwerking, hoofdstuk 4 gaat in op kennis. In hoofdstuk 5 volgt de beschrijving van de betrokken wet- en regelgeving. De belemmeringen die uit de inventarisatie naar voren kwamen, zijn te scharen onder deze drie thema’s. De vooronderstelling dat wet- en regelgeving een zware belemmering vormt voor intensief ruimtegebruik houdt volgens de werkgroep geen stand, voor zover het regelgeving op Rijksniveau betreft. Hoofdstuk 6 ten slotte behandelt de overige punten, die wel belangrijk zijn maar niet het kernprobleem vormen bij intensivering van het ruimtegebruik. De werkgroep meent echter dat deze wel genoemd moeten worden.

8

Deel I Ruimtegebruik: De factoren en actoren Hoofdstuk 1. Algemene beschouwing 1.1 Inleiding Het streven naar intensiveren staat niet op zichzelf, maar moet bezien worden in samenhang met andere wensen op het gebied van ruimtegebruik. Hoe past het bij andere maatschappelijke wensen ten aanzien van ruimtegebruik, wie heeft er een probleem als er niets gebeurt en onder welke voorwaarden moet en kan men overgaan tot intensiveren? Voor de beantwoording van deze en andere vragen volgt hier een algemene beschouwing over het begrip ruimtegebruik. Er wordt achtereenvolgens ingegaan op ruimte en ruimtegebruik, voorwaarden voor intensief ruimtegebruik, (het ontbreken van) de sense of urgency bij dit onderwerp en de toegenomen maatschappelijke aandacht voor externe veiligheid. Daarmee wordt het begrip in een breder (maatschappelijk) kader geplaatst. Voorts komt een aantal onderwerpen ter sprake die meer specifiek aan onderhavig onderwerp zijn gerelateerd. Het gaat dan over de relatie tussen bestaande en nieuwe bedrijventerreinen en over mogelijkheden voor intensivering (nu en in de toekomst). 1.2 Ruimte In het Rijksbeleid wordt een duurzame samenleving nagestreefd. Die duurzaamheid kent drie componenten: een economische, een sociale en een ecologische. Voor deze laatste component zijn energie, biodiversiteit en ruimte sleutelvoorwaarden. Ook voor de economische component is ruimte belangrijk. De in Nederland beschikbare ruimte wordt steeds schaarser. De beschikbare oppervlakte in Nederland is in de toekomst onvoldoende om alle ruimtevragende functies te accommoderen. Daarom moeten er strategieën worden ontwikkeld om zoveel mogelijk aan de vraag vanuit de verschillende genoemde functies te kunnen voldoen. Het Rijk kiest in dat kader onder andere voor intensivering van ruimtegebruik als strategie. De ruimtebehoefte is in de Vijfde Nota voor drie scenario’s doorgerekend. Voor de functie ”werken” is tot 2030 de behoefte aan bedrijventerreinen in het zogenoemde “hoge 1 scenario” berekend op 41.000 ha. De Vijfde Nota heeft de ambitie om de ruimtebehoefte te alloceren, maar kondigt daarbij wel aan dat een aantal “interventiestrategieën” nodig is, waaronder intensivering van het huidig ruimtegebruik. De werkgroep trekt hieruit de conclusie dat intensivering van het ruimtegebruik een belangrijk thema is. Het is belangrijk dat de aandacht die het onderwerp nu heeft, wordt vastgehouden.

1

Vijfde Nota, deel 3, p. 112, tabel 11

9

1.3 Intensief of zorgvuldig? Onder intensief ruimtegebruik voor bedrijventerreinen wordt in de startnotitie verstaan: de optimalisatie van het brutovloeroppervlak in vergelijking met het grondoppervlak, toegepast op bedrijventerreinen. Dit is echter niet de enige waarde die een rol speelt bij de waardering van bedrijventerreinen; naast de wens tot een minimaal ruimtebeslag spelen immers ook andere wensen een rol die daar soms haaks op staan. Zo valt te denken aan de spanning tussen het streven naar geconcentreerde bebouwing en de noodzaak van veiligheidszones rondom gevaarlijke bedrijfsprocessen. Verder moet een oplossing die leidt tot een minimaal ruimtebeslag, ook economisch plausibel zijn. De werkgroep heeft de blik daarom gericht op wat zij noemt zorgvuldig ruimtegebruik. Daaronder wordt verstaan: ruimtegebruik waarbij de gebruikte oppervlakte per economische eenheid is geminimaliseerd, met inachtneming van de randvoorwaarden ter zake van veiligheid, economie en ruimtelijke kwaliteit. Veiligheid heeft daarbij betrekking op de bedrijven en werknemers zélf maar ook voor de omwonenden en het milieu. Bij economie gaat het erom dat het economisch functioneren van bedrijven niet wordt belemmerd en dat de economische structuur divers dient te blijven. Met betrekking tot ruimtelijke kwaliteit valt te wijzen op de zeven kwaliteitscriteria die daarbij in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening zijn benoemd, te weten: 1. ruimtelijke diversiteit, 2. economische en maatschappelijke functionaliteit; 3. culturele diversiteit ; 4. sociale rechtvaardigheid; 5. duurzaamheid; 6. aantrekkelijkheid en 7. menselijke maat. 1.4 Sense of urgency: het probleem ‘schaarse ruimte’ geanalyseerd De eerder beschreven claims op ruimte zullen pas op termijn schaarste aan ruimte doen ontstaan in alle sectoren. Deze schaarste kan op den duur verdere ontwikkelingen op onder meer economisch gebied frustreren. Op dit moment is dit probleem echter nog onvoldoende zichtbaar (afgezien van in enkele sterk verstedelijkte gebieden, zoals in de Randstad en Brabant). Omdat het een probleem is dat op korte termijn nauwelijks gevoeld wordt door de ruimtevragende functies, ontbreekt bij betrokken partijen een gevoel van urgentie. Hierdoor ontbreken prikkels en draagvlak voor intensief ruimtegebruik bij zowel de uitgifte (gemeente) als in het gebruik van de ruimte (ondernemer). Een tweede reden (in het verlengde van het voorgaande) waarom de sense of urgency bij veel ondernemers en gemeenten nog niet erg groot is, is de tegenstelling tussen het

10

individuele belang van ondernemers en gemeenten op korte termijn enerzijds, en het algemene belang op lange termijn anderzijds. Op korte termijn speelt voor individuele bedrijven dat de baten van intensief ruimtegebruik weinig bekend zijn. Voor hen is grond een belangrijke, zij het vaak geen doorslaggevende kostenfactor. Intensiveren heeft het imago dat het geld kost en moeite, etc terwijl de voordelen beperkt lijken. Het belang van intensief ruimtegebruik op lange termijn is dat meer bedrijven zich in de toekomst in Nederland kunnen blijven vestigen. Dit belang speelt in de afweging van een individuele ondernemer logischerwijs geen rol. Maar ook op korte termijn zijn er voor de huidige ondernemers wel voordelen te behalen, die in hoofdstuk 3 zijn uitgewerkt. Voor gemeenten is het belang van gronduitgifte gekoppeld aan werkgelegenheid, zowel op korte als op lange termijn. Gemeenten willen bedrijven binnenhalen en op korte termijn kan dat, omdat in veel gemeenten nog de ruimte bestaat voor nieuwe bedrijventerreinen of woningbouwlocaties. Dit levert direct uitgeefbare kavels op en daarmee werkgelegenheid. Dit is sneller dan via intensiveringstrajecten op bestaande bedrijventerreinen ruimte te winnen. Deze processen verlopen moeizamer, zijn kostbaar en leveren wel uitgeefbaar terrein op, maar veel later. Uiteraard geldt ook op lange termijn de noodzaak tot economische groei. Gemeenten willen niet dat hun toekomstige economische ontwikkeling bedreigd wordt door gebrek aan ruimte. Dat gegeven zou het gevoel van urgentie moeten vergroten en daarmee de bereidheid tot herstructurering en intensivering. Gemeenten hebben echter niet altijd een sterke onderhandelingspositie richting bedrijven. Het stellen van voorwaarden wat betreft het ruimtegebruik, of het laten wachten van een bedrijf, geeft het risico dat het bedrijf zich in een buurgemeente vestigt die deze eisen niet stelt. De zwakke onderhandelingspositie komt dus voort uit het feit dat voor bedrijven een gemeentegrens geen natuurlijke grens is en dat gemeenten een vaak niet erg op elkaar afgestemd beleid hebben. Als een ondernemer zich wil vestigen, zoekt hij een locatie in een regio op grond van een veelheid aan bedrijfseconomische en andere factoren, zoals personeelsaanbod, bereikbaarheid, klantenkring, prijs en kwaliteit bedrijfslocatie, woon- en leefklimaat, etc. De regio is het schaalniveau waaraan de ondernemer veelal gebonden is, en is vrijwel altijd gemeentegrensoverstijgend. Voor gemeenten is het dus gunstig om zich te verenigen in economisch samenhangende gebieden waarbinnen bedrijven zoeken. Die samenwerking moet zich richten op zowel herstructurering als nieuwe terreinen, want aan beide blijft behoefte bestaan. Bijkomend voordeel is dat gezamenlijk optrekkende gemeenten meer bedrijven kunnen huisvesten dan de gemeenten apart en dat gezamenlijk een antwoord wordt gegeven op de vestigingsvraag van te verplaatsen bedrijven. In hoofdstuk 4 wordt hier dieper op ingegaan.

11

Samengevat trekt de werkgroep over de beperkte sense of urgency de volgende conclusies. • In de eerste plaats is het belangrijk dat betrokkenen de mogelijkheden en voordelen van intensief ruimtegebruik kennen, ook op korte termijn. Hier is gerichtere en actievere kennisverspreiding voor nodig. Het onnodig extensief ruimtegebruik moet worden voorkomen. • Hoewel het probleem van ruimteschaarste zich met name op de langere termijn zal voordoen, is het van belang om nu al te werken aan zorgvuldig ruimtegebruik. De verwachte toekomstige schaarste kan hierdoor worden verminderd of uitgesteld. Ook zijn op dit moment nog maatregelen mogelijk die in de toekomst niet of tegen veel hogere kosten mogelijk zijn. • Voor het beter inspelen op de ruimtebehoefte van bedrijven en het tegelijkertijd maximaal benutten van mogelijkheden voor zorgvuldig ruimtegebruik is samenwerking op bovengemeentelijke schaal nodig. • Voorts meent de werkgroep dat het slechts beperkte bewustzijn van deze problematiek bij de verschillende betrokkenen om een strategie van de overheid vraagt om dit bewustzijn wel te creëren. 1.5 Externe veiligheid Naast de ruimtevraag voor de functies wonen, werken, recreëren en infrastructuur, is er een vijfde factor die naar verwachting in de toekomst extra ruimte gaat vragen: veiligheid. Mede als gevolg van de vuurwerkramp in Enschede is de vraag rond externe veiligheid actueel geworden. In het Nationaal Milieubeleidplan 4 (NMP 4) wordt hiervoor aandacht gevraagd en worden voorstellen gedaan voor een nieuwe normering. Hieruit voortkomend zijn er belangrijke ontwikkelingen op het terrein van regelgeving. Zo is er een concept Besluit kwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (een algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet milieubeheer), waarmee het 2 beleid inzake externe veiligheid wordt gecodificeerd . De verplichting om de daarin gestelde grenswaarden in acht te nemen leidt ertoe dat er een bepaalde afstand dient te zijn tussen de bron en objecten in de omgeving van die bron (zoals scholen, woningen, kantoren en bedrijven). Dit heeft implicaties voor de ruimtelijke ordening: de grenswaarden leggen in bepaalde gevallen beperkingen op aan nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Hiermee doet ook het externe veiligheidsbeleid een beroep op de beschikbare ruimte in Nederland. Uiteraard heeft de werkgroep hier aandacht voor gehad. Het is immers een pregnante factor voor intensief ruimtegebruik van bedrijventerreinen. Gelet op de politieke en maatschappelijke discussie heeft de werkgroep ervan afgezien om ten aanzien van regelgeving inzake externe veiligheid nieuwe voorstellen te doen die een oplossing kunnen bieden voor belemmeringen bij intensief ruimtegebruik. De werkgroep beschouwt de uit hoofde van externe veiligheid
2

Er wordt nog gewerkt aan een vergelijkbaar besluit inzake het transport van gevaarlijke stoffen.

12

voortkomende ruimteclaims als een gegeven. Wel moeten bij nieuw te ontwikkelen regelgeving de gevolgen voor het ruimtebeslag worden meegewogen. Bundeling van risicodragende activiteiten kan vaak ruimtewinst opleveren. Door bedrijven met risicodragende activiteiten in elkaars risicoschaduw te plaatsen, blijft de totale veiligheidszone op nationale schaal bezien beperkter. 1.6 Bestaande en nieuwe bedrijventerreinen Zorgvuldig ruimtegebruik kan toegepast worden op bestaande en op nieuwe bedrijventerreinen. Op nieuwe terreinen is het het meest eenvoudig. Er is nog geen sprake van eigendomsverhoudingen, van veroudering, van bestaande gebouwen. De invloedsmogelijkheden zijn daardoor vele malen groter dan bij bestaande terreinen, waar deze factoren wel aanwezig zijn. Daar kan echter ruimtewinst behaald worden via herstructurering. Hierbij gaat het niet alleen om mogelijke ruimtewinst uit het intensiveren van de bestaande bebouwing. Door herstructurering kan veroudering gestopt worden en kan de functie van het terrein als bedrijventerrein behouden blijven. De daar gevestigde bedrijven verhuizen niet, waardoor extra claims op nieuwe ruimte voor bedrijventerreinen verminderd wordt. Weliswaar is herstructurering een tijdrovend en ingewikkeld proces, het is zeker de moeite waard. De herstructureringsopgave voor de komende jaren is volgens de meest recente gegevens 10.000 HA. Dit is éénzesde van de totale netto oppervlakte aan bedrijventerreinen in Nederland3 . Tussen bestaande en nieuwe bedrijventerreinen bestaan in meerdere opzichten relaties. Intensivering is er enerzijds op gericht ruimteclaims te accommoderen (naast het boeken van kwaliteitswinst) en daarmee de behoefte aan nieuwe uitleglocaties te verminderen. Anderzijds is nieuwe ruimte nodig om tot intensivering over te kunnen gaan. Deze nieuwe ruimte is nodig als schuifruimte, maar ook om bedrijven die op een bestaand, te intensiveren, terrein geen plaats kunnen krijgen ruimte te bieden. Bovendien blijven nieuwe terreinen nodig om aan de ruimtevraag te kunnen voldoen. Kortom, bestaand en nieuw gaan bij intensivering hand in hand. Een ander aspect van de relatie tussen nieuw en bestaand is die van concurrentie. Nieuwe terreinen vullen zich grotendeels met bestaande bedrijven en slechts voor een 4 klein deel met nieuwe bedrijven . Op de bestaande terreinen komen er nauwelijks nieuwe bedrijven voor terug, waardoor zij kwetsbaar worden. Kwetsbaar voor veroudering maar ook, binnen de steden, kwetsbaar voor een andere markt: de woningmarkt. Daardoor dreigt de economische vitaliteit van (binnen)steden te verminderen. De werkgroep meent dat zorgvuldig ruimtegebruik zowel op bestaande als op nieuwe terreinen gewenst is. 1.7 Economische ontwikkelingen De verdienstelijking van onze economie en ontwikkelingen in de industrie hebben onder andere tot gevolg dat steeds meer bedrijvigheid plaatsvindt in kantoorachtige gebouwen
3 4

Arcadis (1996) Hoorzitting dd 19 februari 2002

13

en in schone bedrijfsruimten. Het op beperktere oppervlakten schakelen of stapelen van bedrijfsactiviteiten wordt hierdoor eenvoudiger. Dit is een kans voor zorgvuldig ruimtegebruik. Anderzijds zijn er voorbeelden van zeer extensieve terreinen, zoals distributieterreinen. Niet altijd is dit onlogisch omdat voor de activiteiten daar (manoeuvreer-) ruimte voor vrachtwagens nodig kan zijn. Niet iedere bedrijfsactiviteit leent zich dus voor (dezelfde) intensiveringmaatregelen. De werkgroep meent dat bij maatregelen voor bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik rekening moet worden gehouden met typen terreinen en bedrijfsactiviteiten. Het moet volgens de werkgroep mogelijk zijn om ruimte-extensieve en ruimte-intensieve bedrijven in vele gevallen te combineren met behoud van de mogelijkheden voor elk van de categorieën (bijvoorbeeld kantoren boven een distributiecentrum). Kennis over deze wijze van samengaan moet worden verworven. Maar ook moeten gelijksoortige bedrijven zich bij elkaar kunnen vestigen. De maatregelen moeten hier op worden afgestemd en mogelijkheden voor zorgvuldig ruimtegebruik gemonitord.

14

Hoofdstuk 2: Betrokkenen, hun rol en te ondernemen acties 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de hoofdlijnen voor een aanpak van zorgvuldig ruimtegebruik geschetst en wordt een ‘rolverdeling’ voor betrokkenen gedestilleerd. Bij het streven naar zorgvuldig ruimtegebruik zijn behalve het Rijk vele andere partijen betrokken. Bedrijven en gemeenten zijn de sleutel tot het succes van zorgvuldig ruimtegebruik. Daar ligt het primaire actieniveau en zij moeten het uitgangspunt van het denken vormen. Zorgvuldig ruimtegebruik moet bottom-up tot stand komen. Maar ook provincies en het Rijk hebben een rol, respectievelijk als regisseur en als facilitator in kennisopbouw en -verspreiding. 2.2 Ondernemers Wat is het aantrekkelijke van zorgvuldig ruimtegebruik op een bedrijventerrein voor ondernemers? Behalve het in het vorige hoofdstuk geïdentificeerde algemene belang voor ondernemend Nederland op lange termijn (paragraaf 1.4, sense of urgency), is er ook op korte termijn een lokkend perspectief voor ondernemers. Hierbij heeft de werkgroep het zogenoemde ‘laag-sores-model’ voor ogen. In dit model worden duurzame bedrijventerreinen ontwikkeld, waar alles wat niet tot de “core business” van de onderneming behoort, wordt overgelaten aan een of meer andere partijen zoals bijvoorbeeld een vereniging van ondernemers, een projectontwikkelaar, een exploitatiemaatschappij, een gemeente en/of een grondeigenaar. Dit beeld kan rekenen op draagvlak bij ondernemers en voorziet ook in een behoefte, omdat een dergelijke situatie, ook door de markt, als waardevast wordt beschouwd. Dit blijkt uit praktijkvoorbeelden in Eindhoven en Den Bosch, waar ondernemers enthousiast zijn en meedenken en –doen aan het vormgeven en ontwikkelen van een dergelijk terrein.5 Het aangrijpingspunt is het vinden van bindende elementen tussen bedrijven. Het kan hierbij onder meer gaan om gezamenlijk parkeren, beveiliging, groenbeheer, afvalbeheer, goederenontvangst, kantine of een vergadercentrum. Gevolg is dat veroudering niet of veel later optreedt en de verhuisbehoefte afneemt. Bij intensivering is de kans op het succesvol uitbesteden van diensten groter, omdat er naar verwachting meer ondernemers gehuisvest kunnen worden op eenzelfde oppervlakte. Daarnaast biedt intensiveren, als er voldoende mensen werkzaam zijn op het terrein, kansen voor andere dienstverlening, ten behoeve van personeel. Voorbeelden zijn crèches, openbaar vervoer, restaurants etc. Dergelijke voorzieningen versterken de positie van de bedrijven op de arbeidsmarkt. Zoals gezegd, de ondernemer bezet een sleutelpositie voor zorgvuldig ruimtegebruik. De werkgroep constateert op basis van de inventarisatie dat ‘de ondernemer’ wat betreft
5

Op het bedrijventerrein bij de luchthaven Eindhoven geeft men geen kavels uit, slechts de bebouwde ruimte is van de ondernemers. De gemeente beheert de openbare ruimte. In Den Bosch worden plannen gemaakt voor de ontwikkeling van een groot terrein, in een samenwerkingsverband met ontwikkelaars, locale bedrijven en een ontwerpbureau. De bebouwing wordt aan de ondernemers verkocht, ook zij krijgen geen kavel.

15

kennis nog beter toegerust kan worden. Bewustwording door ondernemers van de mogelijkheden is een belangrijke eerste stap. Kennis over dat het kan en hoe het kan ontbreekt. Kennisverspreiding is een belangrijke overheidstaak als het gaat om stimuleren van zorgvuldig ruimtegebruik. Ondernemersorganisaties en brancheverenigingen kunnen hierbij actief betrokken worden. Het is heel waarschijnlijk dat niet alle ondernemers en gemeenten direct geïnteresseerd zijn in het geschetste concept. De werkgroep adviseert de eerstkomende tijd in te zetten op de ‘voorlopers’ onder de ondernemers en gemeenten. Als deze groepen de voordelen zien en willen intensiveren, dan ontstaan voorbeelden die zeker de navolging zullen vergemakkelijken. Ook hier is monitoring van gerealiseerde projecten aan de orde. We hebben ten slotte te maken met een bestaande situatie, waarbij veel bedrijventerreinen nog ‘te nieuw’ zijn om aan te pakken. Bij herstructurering en bij nieuwe terreinen liggen de eerste kansen, zowel voor ondernemers als voor de gemeenten. Naast kennisvergroting is van belang dat ondernemers actief betrokken zijn bij de ontwikkeling van de bedrijventerreinen. De sleutel is het vinden van het bindende element tussen bedrijven op een terrein. Samenwerking tussen bedrijven, gemeenten, ontwerpers en ontwikkelaars is het middel om, via een gezamenlijke visie op de vereisten van het terrein, tot een functioneel ontwerp te komen. 2.3 Gemeenten Gemeenten staan, samen met bedrijven, centraal bij grondbeleid: gemeenten ontwikkelen de grond en geven het uit. Zij bepalen, onder andere via het bestemmingsplan, welk type bedrijf zich waar kan vestigen. De rol die gemeenten volgens de werkgroep dienen te vervullen bij de ontwikkeling van zorgvuldige locaties, is een veelzijdige: • Ze formuleren beleid gericht op locatiespecifieke omstandigheden; • Ze stellen “een grondbeleid” vast (bestemming, gebruik, prijs, enz.); • Zij streven naar bovengemeentelijke samenwerking. De samenwerkende gemeenten formuleren regiobeleid ten aanzien van bedrijventerreinen (bijvoorbeeld via een regionale ontwikkelingsmaatschappij). • Daarnaast stellen gemeenten stedenbouwkundige plannen vast, waarin beeldkwaliteit, bebouwingsdichtheid, bestemming en gebruik vaste onderwerpen zijn. • Tot slot stimuleert een gemeente zorgvuldig ruimtegebruik bij ondernemers door samenwerking met ondernemers, overleg met het lokale (georganiseerde) bedrijfsleven, kennisoverdracht en het verlenen van bijstand en hulp. Om deze rol te kunnen vervullen is ook bij gemeenten meer kennis over de mogelijkheden gewenst. Bij kleinere gemeenten speelt een rol dat zij met hun beschikbare menskracht gewoonweg niet in staat zijn om alle kennis te verkrijgen en toe te passen. Dit pleit voor bovengemeentelijke samenwerking. Om kennis over zorgvuldig ruimtegebruik te concentreren, vraag en aanbod op elkaar af te stemmen en verevening van baten en lasten mogelijk te maken is bovengemeentelijke samenwerking op het gebied van grondbeleid noodzakelijk. Omdat dit ook de onderhandelingspositie van

16

gezamenlijke gemeenten krachtiger maakt, beveelt de werkgroep sterk aan hier op in te zetten. 2.4 Provincies Omdat provincies relatief onafhankelijk zijn, een bredere focus hebben, maar toch kennis van de regio hebben, zijn zij de aangewezen partij om hierbij als facilitator en regisseur op te treden. Voor een provincie is het minder van belang in welke gemeente een bedrijf zich precies vestigt. Het gaat erom dat ondernemers die vestigingsruimte vinden die ze nodig hebben. De werkgroep ziet voor de provincie bij zorgvuldig ruimtegebruik een rol weggelegd die op wat grotere afstand staat dan de gemeente. De provincie formuleert beleid, aanvullend op het Rijksbeleid. Ontwerpbestemmingsplannen van gemeenten worden daaraan getoetst, bijvoorbeeld op intensief ruimtegebruik. Op het gebied van het proces bevordert de provincie bovengemeentelijke samenwerking, faciliteert regio’s, samenwerkende gemeenten en individuele gemeenten, kortom neemt de provincie de regierol op zich. Tot slot heeft ook de provincie een rol waar het gaat om kennisoverdracht en subsidies aan gemeenten en bedrijfsleven. Deze rol voor provincies is niet vanzelfsprekend, zij moeten zich deze eigen kunnen maken. Ook hierin speelt kennis een sleutelrol. 2.5 Het Rijk Ten slotte verdient de rol van het Rijk als een van de partijen aandacht. Zoals blijkt uit verschillende lopende trajecten binnen de Rijksoverheid, is zorgvuldig ruimtegebruik een belangrijk thema. Hoe kan het Rijk bijdragen aan zorgvuldig ruimtegebruik? Het Rijk formuleert haar beleid onder andere in de ‘grote nota’s: NMP 4, Vijfde Nota, Nationaal Verkeer- en Vervoersplan (NVVP), etc. In deze nota’s wordt voor andere overheden het kader geschetst waarbinnen zij eigen aanvullend beleid op het gebied van ruimtelijke ordening kunnen formuleren. Daarnaast vervult het Rijk een rol bij het genereren van kennis en het stimuleren van provincies, gemeenten en bedrijfsleven door: kennisontwikkeling, overleg met het georganiseerde bedrijfsleven en decentrale overheden, kennisoverdracht, passende wetgeving en uitvoeringsbesluiten, financiële prikkels en via afspraken in de regioconvenanten. Bij het genereren van kennis gaat het naast kennisverspreiding om kennisopbouw. Hieraan gebeurt nu al het veel (Habiforum, Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing (IPSV), maar de aanpak is kennelijk, zo heeft de werkgroep vastgesteld, onzichtbaar voor de doelgroepen. De werkgroep beveelt daarom aan op Rijksniveau één aanspreekpunt te installeren, als brug tussen de kennisinstituten en de praktijk.

17

Wet- en regelgeving Er is door de werkgroep een onderzoek uitgezet naar de belemmeringen voor intensief ruimtegebruik op het punt van wet- en regelgeving6. Uitkomst is dat er door de regelgeving op Rijksniveau weinig onoverkomelijke belemmeringen voor intensief ruimtegebruik worden opgeworpen (zie voor gedetailleerde beschrijving hoofdstuk 5). Voor het wegnemen van juridische belemmeringen gaat het met name om bepalingen in het bestemmingsplan, bijvoorbeeld ten aanzien van maximale bouwhoogten. Er zijn andere belemmeringen, die echter al worden aangepakt in lopende trajecten. De werkgroep onderschrijft die lopende trajecten. Ervan uitgaande dat die trajecten voortgaan zoals verwacht, is de conclusie getrokken dat er ten aanzien van die belemmeringen in beginsel geen verdere actie benodigd is. Dit impliceert echter niet dat er geen sprake is van problemen als gevolg van wet- en regelgeving op Rijksniveau. Deze liggen echter op het vlak van de cumulatieve werking hiervan: de veelheid van regels, afkomstig uit verschillende rechtsgebieden, maken het moeilijk in het geval van concrete projecten hier mee om te gaan. Deze complexiteit wordt versterkt door de aanwezigheid van regelgeving van decentrale overheden en de eisen die beleidsmatig door de verschillende overheden worden gesteld. Of zorgvuldig ruimtegebruik tot stand wordt gebracht zal in sterke mate afhangen van de kwaliteit en innovativiteit van inhoudelijke ontwerpen, de wijze waarop projecten worden gemanaged en de manier waarop daarbij met wet- en regelgeving wordt en kan worden omgegaan. Daarom moeten oplossingen gezocht worden in het vergroten van de juridische deskundigheid ten aanzien van betrokken regelgeving, het met elkaar in verband brengen van de expertise op de verschillende rechtsgebieden en het beschikbaar stellen van deze expertise voor partijen in concrete projecten. Evaluatiemomenten Allerlei ontwikkelingen in de samenleving kunnen hun invloed uitoefenen op de vraag naar en het aanbod van (typen van) bedrijventerreinen. Die ontwikkelingen zijn niet allemaal te voorzien en daarnaast kan het effect anders zijn dan verwacht. Om na te gaan of het hier voorgestelde pad effectief is, stelt de werkgroep voor dat het Rijk een evaluatiemoment inlast. Over vijf jaar dienen betrokkenen onder aanvoering van het Rijk gezamenlijk de stand op te maken. Deze vragen moeten dan beantwoord worden: hoe krijgt bovengemeentelijke samenwerking gestalte, is er sprake van kennisopbouw en hoe vindt de kennisverspreiding plaats? Neemt de sense of urgency toe? Ook dient dit moment aangegrepen te worden om na te gaan of de problematiek zich ontwikkelt zoals nu voorzien. Omdat zorgvuldig ruimtegebruik een zaak voor korte en lange termijn is, raadt de werkgroep aan deze evaluatiemomenten periodiek terug te laten keren. Om de stand op te kunnen maken, is een nulmeting noodzakelijk. Deze taak moet worden opgedragen aan het aanspreekpunt op Rijksniveau.
6

TU Delft i.s.m. Tauw BV: ‘juridische knelpunten voor intensief ruimtegebruik bij bedrijventerreinen’, Delft/Deventer, 25 januari 2002.

18

2.6 Samenvattend: kenmerken van een aanpak voor zorgvuldig ruimtegebruik De werkgroep stelt vast dat, wil intensief of zorgvuldig ruimtegebruik van de grond kunnen komen, de meest betrokken doelgroepen (gemeenten en ondernemers) meer gemotiveerd, gestimuleerd en gefaciliteerd beloond moeten worden. Omdat bij de doelgroepen de ‘sense of urgency’ vaak ontbreekt, is het naar het oordeel van de werkgroep verstandig dat Rijks- (en provinciaal) beleid zich op de korte termijn richt op voorlopende gemeenten en ondernemers en op de middellange termijn op overige gemeenten, ondernemers en hun belangenorganisaties. De werkgroep stelt vast dat intensivering van het ruimtegebruik als op zichzelf staand doel zelden of nooit voorkomt. Veelal is het één van de doelstellingen van een breder bedrijventerreinenbeleid, naast bijvoorbeeld een voldoende en gevarieerd aanbod door nieuwe uitleg en herstructurering, ruimtelijke kwaliteit maar ook bijvoorbeeld het voldoen aan eisen uit hoofde van externe veiligheid. Voor de te hanteren terminologie betekent dit dat beter gesproken kan worden over “zorgvuldig ruimtegebruik”. Voor bedrijventerreinen betekent dit dat intensivering niet bedoeld is om het functioneren van bedrijven in Nederland onmogelijk te maken of dat hierdoor de diversiteit van de economische structuur verzwakt. Voor het in te zetten instrumentarium heeft bovenstaande conclusie tot gevolg dat bij ontwikkeling van nieuwe instrumenten en herziening van bestaande instrumenten voor bijvoorbeeld herstructurering van bedrijventerreinen bezien moet worden of prikkels voor intensiever ruimtegebruik kunnen worden ingebouwd. Wanneer deze mogelijkheden bestaan moeten deze worden toegepast. Knelpunten waar de werkgroep op is gestoten en die een oplossing behoeven zijn: • schaal van de gemeente als gebied en als organisatie; • onvoldoende kennis, met name bij ondernemers en gemeenten. Aan het eerste knelpunt kan naar het oordeel van de werkgroep tegemoet worden gekomen door bovengemeentelijke samenwerking met kracht te bevorderen, aansluitend op het reeds ter zake ingezet beleid en passend binnen de bestaande bestuurlijke verhoudingen. De werkgroep heeft vastgesteld dat veel bestaande kennis onzichtbaar en ontoegankelijk is voor gemeenten en ondernemers. Daarom stelt zij voor om deze kennis te vertalen naar praktische, op de werkvloer toe te passen, kennis. Deze kennisbrug verlangt intensieve communicatie naar en dialoog met de doelgroepen en hun belangenorganisaties, zowel landelijk als op lokaal niveau. Wet- en regelgeving op Rijksniveau vormt naar het oordeel van de werkgroep geen grote belemmering voor intensief ruimtegebruik. Dat neemt niet weg dat desondanks vereenvoudigingen zijn te bereiken en ook stimulerende verbredingen ten aanzien van intensief ruimtegebruik aangebracht kunnen worden. Op lokaal niveau kunnen belemmeringen weggenomen worden door bepalingen te schrappen uit bestemmingsplannen. Ook kan zorgvuldig ruimtegebruik hierin gestimuleerd worden door hierover bepalingen op te nemen.

19

Deel II Bovengemeentelijke aanpak, kennis en wet- en regelgeving Hoofdstuk 3. Bovengemeentelijke aanpak 3.1 Inleiding Bedrijven verplaatsen zich veelal over kleine afstand. Door bestaande klantenrelaties en ook personeel zoeken veel bedrijven nieuwe vestigingsplaatsen binnen de eigen regio. De bedrijventerreinen in de regio vormen voor deze bedrijven in feite één markt. Deze in de Vijfde Nota geconstateerde trend naar schaalvergroting is overigens ook waarneembaar in bijvoorbeeld de woningmarkt. Tegelijkertijd constateert de Vijfde Nota dat op bestuurlijk niveau het nog onvoldoende lukt om dit hogere ruimtelijke schaalniveau als eenheid te laten functioneren7. Het risico hiervan is dat in verstedelijkte gebieden onvoldoende kan worden ingespeeld op de vraag naar ruimtelijke kwaliteit en een gevarieerd aanbod aan vestigingsmilieus. Aanvullend hierop meent de werkgroep dat door onvoldoende bovengemeentelijke samenwerking de noodzakelijke regionale fasering in nieuwe uitleg slechter functioneert, en het aanbod aan schuifruimte voor bij herstructurering uit te plaatsen bedrijven kleiner is. Ook de onderhandelingspositie van gemeenten naar bedrijven toe om stedenbouwkundige concepten (met bijvoorbeeld zorgvuldig ruimtegebruik als kwaliteitskenmerk) vol te houden is beperkt. Immers, andere gemeenten in de regio zijn concurrenten door hun potentiële aanbod van grond aan deze bedrijven. Voorts telt dat gemeenten geconfronteerd kunnen worden met extra kosten door het streven naar zorgvuldig ruimtegebruik. Als bovenregionale samenwerking ontbreekt bestaan minder mogelijkheden voor financiële verevening in vergelijking met de situatie waarin deze samenwerking wel aanwezig is. Ook gaat ontbrekende samenwerking ten koste van de financiële slagkracht van gemeenten voor bijvoorbeeld strategische grondaankopen voor nieuwe bedrijventerreinen8. Uit het bovenstaande blijkt overigens ook dat zorgvuldig ruimtegebruik slechts één (overigens niet onbelangrijke) van vele doeleinden is in een door regio’s te voeren integraal bedrijventerreinenbeleid. Zorgvuldig ruimtegebruik maakt echter onlosmakelijk onderdeel uit van dit geheel en kan ook slechts samen met deze andere doelen worden bereikt. De individuele gemeente die om deze redenen méér zou kunnen realiseren bij bovengemeentelijke samenwerking ervaart de andere regiogemeenten bij het ontbreken hiervan als een bedreiging Samengevat wordt zorgvuldig ruimtegebruik bij onvoldoende bovengemeentelijke samenwerking langs drie lijnen beperkt: • planmatige voordelen van grotere geografische schaal ontbreken, zoals bijvoorbeeld het makkelijker kunnen voorzien in schuifruimte voor uit te plaatsen bedrijven en mogelijk verminderde behoefte aan direct uitgeefbaar terrein,
7 8

Vijfde Nota deel 1, Hoofdstuk 3.5.2, p. 112 Hoorzitting dd 19 februari 2002

20

organisatorische voordelen van een grotere schaal zoals onderlinge doorverwijzing naar geschikte vestigingsplaatsen als ondernemers specifieke vestigingswensen hebben en verminderde onderlinge concurrentie tussen regiogemeenten zijn afwezig, ook financiële voordelen, zoals het kunnen opzetten van een regionale grondbank voor grondaankopen en regionale verevening ontbreken.

3.2 Oplossingsrichtingen Een voor de hand liggende oplossingsrichting is hier het bevorderen van bovengemeentelijke afstemming. De Vijfde Nota kiest daarom voor het voeren van een regionaal locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen op het schaalniveau van grootstedelijke gebieden als post-kaderwet en stedelijke netwerken9. De werkgroep meent dat op deze wijze de uitgangspositie van individuele gemeenten die zich inzetten voor zorgvuldig ruimtegebruik veel gunstiger is. Hierdoor kan eenvoudiger worden voorzien in de noodzakelijke planmatige, organisatorische en financiële voorwaarden om eventuele extra maatregelen te nemen. 3.3 Lopende trajecten In de Vijfde Nota wordt regionale samenwerking sterk bevorderd. Zo is het verplicht om bij het bepalen van de rode contouren op het schaalniveau van stedelijke netwerken vraag en aanbod van ruimte (niet alleen voor bedrijventerreinen) te beschouwen. Ook de voorwaarde dat benutting van bestaand bebouwd gebied vóór nieuwe uitbreidingen gaan is hierbij wellicht relevant. Daarnaast heeft het Rijk een aantal nationale en (op voordracht van provincies) regionale stedelijke netwerken aangewezen10, waarbinnen een samenhangend geheel van afspraken over de ontwikkeling op lange termijn moet worden gemaakt (inclusief een onderlinge rolverdeling). Ook de provincie wordt betrokken bij deze afspraken. Tenslotte wijst de werkgroep op voornoemde PKB-tekst in deel 3 over het locatiebeleid. In het Uitvoeringsprogramma van de Vijfde Nota krijgt regionale samenwerking ook nadrukkelijk een plaats. In de Nationale Ruimtelijke programma’s worden de nationale stedelijke netwerken gestimuleerd met proces- en projectondersteuning en in de Stimuleringsprogramma’s worden Rijksinstrumenten ingezet voor regionale stedelijke netwerken11. Het regionale schaalniveau wordt ook gehanteerd voor stimuleringsmaatregelen die vallen onder Ontwikkelingsplanologie. De afgelopen maanden bezocht Staatssecretaris Remkes de Vinex-convenantspartners. In deze verstedelijkingsgesprekken werden nieuwe afspraken gemaakt in het kader van de Vijfde Nota over onder andere werklocaties. Inmiddels zijn ter wederzijdse bezegeling van deze afspraken voor diverse convenantspartners al intentiedocumenten

9

Vijfde Nota, deel 3, PKB D.7, p.28 Vijfde Nota, deel 3, PKB C.2c, p. 14; D.4 en D.5, p. 27 11 Uitvoeringsprogramma Vijfde Nota, p. 14, 60
10

21

ondertekend. Voor werklocaties gaat het onder andere om het gezamenlijk vaststellen dat intensief ruimtegebruik uitgangspunt is voor ondertekenaars en dat bij de regioconvenanten (begin 2003) per regio specifieke intensiveringpercentages worden afgesproken. Op 8 november 2001 stuurde de Minister van VROM een voortgangsbrief grondbeleid aan de Tweede Kamer12. Hierin wordt onder andere in herinnering gebracht dat binnenplanse verevening van grondkosten tussen goed en slecht renderende bestemmingen wettelijk geregeld zal worden. De brief beschrijft ook de voortgang in 13 uitwerkingstrajecten, waaronder de introductie van een brede exploitatieheffing, particulier opdrachtgeverschap, verbetering van de concurrentie op de grondmarkt, het opstellen van convenanten over grondprijsberekeningsmethodieken, verbetering van transparantie van gemeentelijk grondbeleid, verbreding van de reikwijdte van de Wet voorkeursrecht gemeenten, stroomlijning van onteigeningsprocedures, bovenlokaal grondbeleid en open ruimteheffing. De Staatssecretaris van Economische Zaken presenteert voorjaar 2002 de Beleidsagenda Bedrijventerreinen waarin het ruimtelijk beleid voor bedrijventerreinen wordt geschetst. De beleidsagenda beschrijft het beleid voor ruimtelijke kwaliteit, duurzaamheid, de noodzaak van voldoende bedrijvenlocaties en de herstructureringsopgave voor verouderde bedrijventerreinen. Ook de onderlinge samenhang komt in deze beleidsagenda aan de orde en de noodzaak voor zorgvuldig ruimtegebruik. 3.4 Conclusies en aanbevelingen Uit het bovenstaande blijkt dat al op veel plaatsen gewerkt wordt aan verbetering van planmatige, organisatorische en financiële voorwaarden om te komen tot verbeterde bovengemeentelijke aanpak. Niet genoeg kan worden benadrukt dat regionale samenwerking een must is en niet vrijblijvend mag blijven. Integrale bedrijventerreinenplanning en –uitvoering is voor veel regio’s vanzelfsprekend maar voor veel regio’s kennelijk ook niet. Voor het bevorderen van de integrale planning moet het Rijk zeer serieus inzetten op de voorgestelde regionale structuurvisies. De werkgroep doet een aantal aanvullende aanbevelingen die haar inziens van belang zijn in verband met het zorgvuldig ruimtegebruik van bedrijventerreinen: • Het bovengemeentelijk uitvoeren van een regionale bedrijventerreinenstrategie zou veel meer gemeengoed moeten zijn. Het Rijk moet door het aanbieden van kennis en middelen aan gemeenten deze bovengemeentelijke samenwerking stimuleren. Het breed verspreiden van succesvolle voorbeelden van regionale ontwikkelingsmaatschappijen, zoals de Regionale Ontwikkelings Maatschappij –
12

Kamerstukken II 2001/02, 27581, nr. 14

22

Drechtsteden, hoort daarbij. Ook de door het Rijk voorgenomen experimenten met bedrijventerreinenbeleid en –uitvoering in stedelijke netwerken, zoals genoemd in bovenvermelde Beleidsagenda en het Uitvoeringsprogramma voor de Vijfde Nota worden door de werkgroep ondersteund. Bij voorkeur legt het Rijk hierbij het accent bij de uitvoering van het regionale bedrijventerreinenbeleid. Het in bovengemeentelijke context vaststellen van grondprijzen, afstemmen van vraag en aanbod, regionale verevening en dergelijke zouden een belangrijke plaats moeten krijgen. Zoals in hoofdstuk 2 gemeld moeten provincies meer dan voorheen de regie van regionale samenwerking naar zich toe trekken als deze om welke reden dan ook niet van de grond komt. Ook zouden provincies moeten bevorderen dat voor bedrijventerreinen stedenbouwkundige visies voor het hele terrein zijn opgesteld13 en dat locale intensiveringmogelijkheden worden benut. Impliciet hebben provincies deze taak ook toegedeeld gekregen in de Vijfde Nota. Een aantal provincies heeft deze taak opgepakt.

13

Tijdens de hoorzitting van 19 februari 2002 werd hier veel belang aan gehecht.

23

Hoofdstuk 4. Kennis 4.1 Inleiding Zoals op andere plaatsen in dit rapport wordt aangegeven, heeft de werkgroep de indruk dat in de praktijk geen harde belemmeringen bestaan voor zorgvuldig ruimtegebruik. Zo blijkt uit onderzoek dat wet- en regelgeving op Rijksniveau geen grote belemmeringen opleveren. Het onderwerp intensief of zorgvuldig ruimtegebruik heeft echter wel het imago van “lastig”, “duur”, “onmogelijk” enzovoort. Dit imago heerst zowel binnen de overheid als bij het bedrijfsleven. Mede daardoor delft het onderwerp veelal het onderspit als er andere belangen in het geding zijn, zoals economische belangen. Soms is het ook terecht dat zorgvuldig ruimtegebruik voor andere belangen wijkt, wanneer bijvoorbeeld de externe veiligheid in het geding komt. Het is dan zeker verdedigbaar, zelfs zorgvuldig, om geen grote dichtheden na te streven op betreffende locaties. Echter, in veel situaties kan zorgvuldiger met de beschikbare ruimte worden omgesprongen als de juiste informatie op het juiste moment bij de juiste personen voorhanden zou zijn. Het betreft twee aspecten: de informatie zelf als ook de beschikbaarheid van deze informatie voor overheden (met name gemeenten) en bedrijfsleven. De werkgroep heeft bij haar onderzoek vele voorbeelden gehoord van vermeende knelpunten voor zorgvuldig ruimtegebruik die in de praktijk echter oplosbaar blijken te zijn. Ook zijn strategieën gehoord via welke bedrijfsleven en gemeenten het onderwerp zorgvuldig ruimtegebruik veel positiever kunnen oppakken dan nu veelal gebeurt. De toon waarmee het onderwerp besproken wordt blijkt doorgaans onnodig negatief, gelet op het feit dat met de juiste informatie de juiste aanpak kan worden gekozen. Enkele voorbeelden zijn: • Op dit moment leggen veel gemeenten in bestemmingsplannen voor de hele gemeente maximale bouwhoogtes vast14. Op bepaalde locaties kan dit noodzakelijk zijn, maar in veel gevallen levert het een onnodige belemmering op om tot hoge bebouwing over te gaan. Bedrijven kunnen daardoor gedwongen worden om extensief te bouwen. • Bij de aanleg van infrastructuur kan beter geanticipeerd worden op toekomstige “inbreidingen” op bedrijventerreinen (die extra verkeersstromen zullen genereren) dan nu het geval is. • Een door deskundigen genoemde kansrijke aanpak15 is het werken met een gecombineerde inzet van een globaal bestemmingsplan, een goed master- of stedenbouwkundig plan en verplichte deelname aan bedrijventerreinmanagement.

14 15

Deze constatering was één van de aanleidingen voor het instellen van de werkgroep. Hoorzitting 19 februari 2002.

24

Bij de gronduitgifte kan een gemeente bedrijven verplichten om het vastgoed aan de zijkant van het kavel te bouwen. De anders ongebruikte ruimte rondom gebouwen komt daardoor beschikbaar voor bebouwing. Een kansrijke strategie voor gemeenten om zorgvuldig ruimtegebruik op positieve wijze bij ondernemers ter sprake te brengen is om het onderwerp als één van vele te presenteren, naast veiligheid, verbetering infrastructuur op bedrijventerrein zelf enz. Dan kan ook beter de samenhang worden aangegeven van zorgvuldig ruimtegebruik met andere voor ondernemers aansprekende onderwerpen. Een door ruimtetekort voorgenomen verhuizing van een bedrijf is voor gemeenten een uitgelezen aanleiding om de mogelijkheden voor de ondernemer op het eigen kavel te bespreken16. Voor gemeenten zou zorgvuldig ruimtegebruik een veel natuurlijker na te streven doel moeten zijn. Zorgvuldig ruimtegebruik genereert doorgaans een groter draagvlak voor voorzieningen die een aantrekkelijker verblijf mogelijk maken voor aldaar werkzaam personeel. Denk hierbij aan horeca, crèches, enz. Tegen de achtergrond van de krappe arbeidsmarkt maakt dit vestiging van bedrijven op deze locaties aantrekkelijker, waar gemeenten op hun beurt ook van profiteren door de daaruit resulterende werkgelegenheid. Ondernemers zijn niet altijd op de hoogte van mogelijkheden voor zorgvuldig ruimtegebruik17. De (bouw-)technische mogelijkheden en ook de opbrengst en kosten van optionele maatregelen blijken vaak onbekend. Dit is niet geheel verwonderlijk, immers het betreft geen kernactiviteit van de ondernemer en de grondprijs sec is niet van doorslaggevende aard voor de kostprijs van het geproduceerde product. Omdat andere kostenposten dat wèl zijn, zijn deze vaak wel al gerationaliseerd. Indien gewezen op de mogelijkheden van zorgvuldig ruimtegebruik op eigen kavels of door deelname aan gezamenlijke projecten op het bedrijventerrein is de ondernemer echter “niet onwelwillend”. Ook hier is juiste informatie op het juiste moment zeer belangrijk. Bijvoorbeeld bij de bouw van het bedrijfspand zou idealiter al rekening moeten worden gehouden met eventuele toekomstige aanbouw van extra verdiepingen. Anders kunnen deze later slechts tegen veel hogere kosten door noodzakelijke aanpassingen aan de fundering worden aangebracht.

4.2 Oplossingsrichtingen Relevante oplossingsrichtingen in dit kader zijn: het ontwikkelen van kennis en effectieve verspreiding hiervan naar de doelgroepen ondernemers en gemeenten. Dit laatste door

16 17

Ook genoemd tijdens hoorzitting 19 februari 2002. Deze constatering was aanleiding voor het gezamenlijk door Habiforum en de Ministeries van EZ en VROM uitgevoerde onderzoek “Zorgvuldig Ruimtegebruik en de Ondernemer-I”, BCI, 2002.

25

een gerichte en samenhangende communicatiestrategie door het Rijk waar lopende kennistrajecten onderdeel van uitmaken. 4.3 Lopende trajecten Een van de op dit moment “lopende” kennistrajecten is Habiforum. Binnen deze organisatie bundelen experts op het onderwerp zorgvuldig ruimtegebruik hun kennis. Habiforum beperkt zich overigens niet tot bedrijventerreinen. De aandacht strekt zich uit tot de hele gebouwde omgeving. Enkele particuliere kennistrajecten die in dit verband moeten worden genoemd zijn afkomstig van de consultantbureaus DHV en BCI. Zij werken aan een netwerk van deskundigen en contactpersonen die begaan zijn met zorgvuldig ruimtegebruik. Ook in het IPSV is aandacht voor het onderwerp. Wel moet op deze plaats de tijdens de hoorzitting van deskundigen geuite “klacht” worden genoemd dat onderhavig onderwerp naar hun oordeel onherkenbaar ondersneeuwt tussen de vele andere onderwerpen die in IPSV aan de orde komen18. Daarnaast is het onderzoek “Zorgvuldig Ruimtegebruik en de Ondernemer-II”19 in dit kader relevant. In dit onderzoek, in opdracht van verschillende gemeenten en provincies, wordt een methode ontwikkeld via welke concrete intensiveringmogelijkheden worden opgespoord bij een bedrijf. Deze methode (met de naam: Z-scan) moet concrete adviezen gaan opleveren voor concrete situaties. Een ander initiatief dat de werkgroep toejuicht en de komende maanden actueel wordt, is een op te stellen convenant grondprijsbeleid voor bedrijventerreinen en intensief ruimtegebruik (als follow-up van het convenant grondprijsbeleid voor seriematige woningbouwproductie). Zeker zo relevant is de uitwerking van het in het Uitvoeringsprogramma van de Vijfde Nota opgenomen onderdeel Ontwikkelingsplanologie. In dit stimuleringsprogramma is nadrukkelijk ruimte gemaakt voor onder andere intensivering van bestaand bebouwd gebied, experimenten voor verevening tussen gemeenten onderling en overheden en 20 particuliere partijen . 4.4 Conclusies en aanbevelingen De afgelopen jaren is veel onderzoek verricht naar intensiveringmogelijkheden. De belangstelling hiervoor groeit. Desondanks heeft de werkgroep nog niet het vertrouwen dat dit voldoende is. Ook vermoedt de werkgroep dat veel informatie over concrete lokale oplossingen versnipperd aanwezig is bij ondernemers, kenniscentra, consultancybureaus, ontwikkelaars en overheden. De werkgroep doet daarom de volgende aanbevelingen:

18 19

Hoorzitting 19 februari 2002. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de resultaten van voornoemd onderzoek “Zorgvuldig Ruimtegebruik en de Ondernemer –I” 20 Uitvoeringsprogramma Vijfde Nota, p.59

26

Het verkrijgen van een overzicht van concrete oplossingen en ontwikkeling van oplossingen is een eerste advies. Dit is met name van belang om er voor te zorgen dat alle informatie toegankelijk is op het moment van de concrete besluitvorming. Dit overzicht moet voor betrokkenen bij dit onderwerp op lokaal niveau operationeel beschikbaar komen. Dat wil dus zeggen dat de informatie doelgroepgericht moet worden aangeboden, vanuit het perspectief van diegenen die er iets mee gaan doen (projectleiders herstructurering binnen gemeenten, ondernemers, stedenbouwkundigen enz). Ook moet het Rijk een uitgekiende communicatiestrategie opstellen over intensiveringmogelijkheden. Hierbij mag niet over één nacht ijs worden gegaan en als nodig blijkt om een communicatieprogramma langduriger vol te houden dan moet daarvoor ruimte worden gemaakt. Lagere schaalniveaus kunnen in hun contacten met gemeenten en ondernemers inhaken op dit programma. Gemeenten en ondernemers kunnen enthousiast gemaakt worden om bij te dragen aan deze communicatiestrategie. Enkele inhoudelijke suggesties voor zo’n strategie zijn het plaatsen van zorgvuldig ruimtegebruik in een breder kader waar ook andere gezamenlijke belangen van ondernemers aan de orde komen en het benadrukken dat zorgvuldig ruimtegebruik kansen schept. Denk hierbij aan parkeren, gezamenlijke beveiliging op bedrijventerreinen, het alloceren van “stille” bedrijven naast veel geluid producerende bedrijven enz. Een gezamenlijk door gemeente en ondernemers op te stellen beeldkwaliteitplan kan dienen als gedeeld referentiepunt voor ondernemers en gemeenten. Naast het op “passieve” wijze beschikbaar stellen van deze informatie door middel van studies, website en dergelijke moet bij het ontwikkelen van een communicatiestrategie aandacht geschonken worden aan het op lokaal niveau beschikbaar stellen door het Rijk van zogenoemde “vliegende brigades” als brug tussen bestaande kennis en de praktijk. Deze brigades bestaan uit deskundigen die ondernemers en gemeenten bijstaan in het realiseren van zorgvuldig ruimtegebruik als dat nodig en gewenst wordt. Het Rijk moet gevolg geven aan de eerder genoemde noodzaak van het op herkenbare wijze structureel vormgeven van zijn verantwoordelijkheid voor onderhavig onderwerp.

27

Hoofdstuk 5. Wet- en regelgeving 5.1. Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wet- en regelgeving die specifiek van belang is bij zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijventerreinen. Van belang is daarbij dat de werkgroep zich niet heeft gebogen over álle wet- en regelgeving die aan de orde is bij bouwprojecten op bedrijventerreinen. Dit is namelijk een dermate grote verscheidenheid en hoeveelheid aan regels dat behandeling daarvan in het kader van dit rapport niet mogelijk is. Daarbij komt dat veel van de betreffende wet- en regelgeving een rol speelt bij praktisch ieder (al dan niet grootschalig) bouwproject. De werkgroep heeft zich daarom met name beperkt tot de wet- en regelgeving die specifiek aan de orde komt wanneer het gaat om zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijventerreinen. In paragraaf 5.2. worden allereerst de algemene conclusies van de werkgroep weergegeven. In de paragrafen 5.3. tot en met 5.8. wordt ingegaan op de bevindingen van de werkgroep bij enkele specifieke onderwerpen. Na de bespreking van de verschillende onderwerpen worden telkens de conclusies en aanbevelingen van de werkgroep geformuleerd. Achtereenvolgens komen de volgende onderwerpen aan de orde: - belemmerende bepalingen in bestemmingsplannen - zoneringen - grondeigendom - begrip “inrichting”, onder andere in relatie tot verwijdering van afvalstoffen - relevante ontwikkelingen op het terrein van externe veiligheid en inrichtingen. 5.2. Algemene conclusies van de werkgroep De werkgroep komt ten aanzien van de wet- en regelgeving die specifiek van belang is bij zorgvuldig ruimtegebruik van bedrijventerreinen tot de hieronder genoemde algemene conclusies. Deze conclusies zijn getrokken op basis van de externe onderzoeken die de 21 werkgroep op dit punt heeft laten verrichten . A. De noodzaak en mogelijkheid tot aanpassing van regelgeving op Rijksniveau is beperkt • Wet- en regelgeving op Rijksniveau vormt slechts in zeer beperkte mate een serieuze belemmering voor de totstandkoming van intensief ruimtegebruik bij nieuwe en bestaande bedrijventerreinen. In de praktijk blijkt aan de meeste belemmeringen wat te doen door de aanpassing van het project of door het voeren van overleg tussen
21

Het gaat hierbij allereerst om het onderzoek van de Technische Universiteit Delft, Faculteit Techniek, Bestuur en Management en Tauw BV Deventer, “Juridische knelpunten voor intensief ruimtegebruik bij bedrijventerreinen”, Delft/Deventer: 25 januari 2002. Voorts is gebruik gemaakt van het onderzoek van Buck Consultants International, “Zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijfslocaties”, Den Haag: januari 2002.

28

betrokken partijen. Vaak wordt wet- en regelgeving op Rijksniveau als lastig ervaren; zelden worden zaken juridisch gezien echt onmogelijk gemaakt. Daarnaast moet worden geconstateerd dat veel problemen niet voorvloeien uit de regelgeving zelf, maar ontstaan door beleid, pseudo-wetgeving of lokale uitvoering van wetgeving. Daarbij komt dat ten aanzien van veel als belemmerend ervaren regelgeving, zoals de Wet op de geluidhinder, regelgeving met betrekking tot de bodemsanering, de Wet voorkeursrecht gemeenten en planologische procedures in het recente verleden reeds aanpassingen zijn gerealiseerd of in voorbereiding zijn. Ook het Stad- en Milieubeleid is een voorbeeld van pogingen die reeds ondernomen zijn om de belemmerende werking van landelijke regels te verminderen. Daarmee zijn reeds belangrijke knelpunten weggenomen. Van groot gewicht is voorts dat de regels bij intensief ruimtegebruik aan de orde zijn niet straffeloos terzijde kunnen worden geschoven, omdat deze zijn opgesteld ter bescherming van cruciale belangen, zoals op het gebied van het milieu, de veiligheid en de arbeidsomstandigheden. Of intensief ruimtegebruik tot stand wordt gebracht zal in sterke mate afhangen van de kwaliteit en het innovatieve gehalte van inhoudelijke ontwerpen, de wijze waarop projecten worden gemanaged, de betrokkenheid van locale actoren en de manier waarop daarbij met wet- en regelgeving wordt omgegaan. Daarom zouden oplossingen gezocht moeten worden in het vergroten van de juridische deskundigheid ten aanzien van betrokken regelgeving, het in verband met elkaar brengen van expertise op de verschillende rechtsgebieden en het beschikbaar maken van deze expertise voor partijen in concrete projecten.

B. Ten aanzien van een aantal knelpunten zou de mogelijkheid van aanpassing van regelgeving bekeken moeten worden. De analyse van knelpunten heeft ten aanzien van een aantal onderwerpen naar voren gebracht de aanpassing van bestaande wet- en regelgeving de totstandkoming van intensief ruimtegebruik zou kunnen bevorderen. C. De cumulatie van regelgeving is een probleem Een belangrijk aspect van de juridische problematiek die aan de orde is bij intensief ruimtegebruik van bedrijventerreinen ligt niet op het niveau van specifieke wet- en regelgeving, maar ligt aan de complexiteit die ontstaat door de veelheid van regelgeving waar bij de realisatie van concrete projecten tegelijkertijd rekening mee moet worden gehouden. Het gaat hierbij om het cumulatieve effect van op zichzelf noodzakelijke en gerechtvaardigde en moeilijk weg te denken wet- en regelgeving. Een extra complicerende factor is dat de relevante regelgeving zich niet beperkt tot een bepaald rechtsgebied, maar als het ware een dwarsdoorsnede vormen van al die rechtsgebieden welke gerelateerd kunnen worden aan ruimtelijke inrichtingsvraagstukken, waarbij naast het bestuursrecht ook het privaatrecht een prominente rol vervult. Daar komt bovendien

29

nog eens bij dat de relevante regelgeving zich niet beperkt tot wetgeving in formele zin, maar zich tevens uitstrekt over het domein van decentrale overheden en beleidsnotities. Dit betekent dat het niet eenvoudig zal zijn in alle gevallen de juridische implicaties steeds scherp voor ogen te hebben. Dit cumulatieve effect is vaak moeilijk via deregulering op te lossen. Intensivering van grondgebruik en combinatie van functies maakt het realiseren van deze projecten binnen vigerende regelgeving ingewikkeld, maar daar is ook reden voor. De cumulatie van functies en daaruit mogelijk voortvloeiende onverwachte effecten rechtvaardigen dat er een meer dan gemiddelde inspanning verricht wordt om de verschillende betrokken belangen te waarborgen. Pas als er indicaties zijn dat wet- en regelgeving zaken echt onmogelijk maken of er sterke argumenten zijn om de regelgeving beter te regelen zonder hiermee aan de betrokken belangen geweld aan te doen, is er reden om te zoeken naar aanpassing van die wet- en regelgeving. De werkgroep heeft daarvoor wat betreft regelgeving op Rijksniveau geen aanwijzingen gevonden. De oplossing van deze problematiek zal dan ook in een andere richting gezocht moeten worden dan in die van vereenvoudiging van nationale wet- en regelgeving. Kanttekeningen De werkgroep plaatst ten slotte nog de volgende kanttekeningen bij het onderzoek naar de vraag in hoeverre wet- en regelgeving een belemmering kan vormen voor zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijventerreinen. • Niet alle regels worden middels formele wet- en regelgeving gesteld. Uit de verrichte studies bleek dat naast wet- en regelgeving knelpunten kunnen voortkomen uit beleid of pseudo-wetgeving. In het kader van het onderzoek kunnen er volgens de onderzoekers geen uitspraken gedaan kunnen worden over de aard en ernst van de belemmeringen voor intensief ruimtegebruik bij bedrijventerreinen voortvloeiend uit het beleid van de Rijksoverheid. • De Rijksoverheid is niet de enige die regels stelt. Er zijn ook andere overheden bij de nadere invulling en uitvoering van die regels betrokken. Uit het onderzoek komt naar voren dat de knellendheid van regelgeving vaak voortvloeit uit de wijze waarop lokale overheden daarmee omgaan. Gedacht kan worden aan de regels die in een bestemmingsplan ten aanzien van de bestemming of de hoogte van de bebouwing worden gesteld, of aan de parkeernormen die een gemeente in een bouwverordening vastlegt. Van juridische instrumenten vastgelegd in wet- en regelgeving van de Rijksoverheid kan dus een belemmerende werking uitgaan zonder dat dat inherent is aan het type instrument. Niet de nationale wet- en regelgeving is dan knellend, maar de wijze waarop deze door andere bestuursorganen wordt ingezet. Het ligt dan ook niet voor de hand de wet- en regelgeving aan te passen, maar oplossingen eerder te zoeken in de beïnvloeding van de toepassing van de uitvoeringspraktijk.

30

Juridische knelpunten kunnen ook afkomstig zijn van Europese richtlijnen. Met name de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn kunnen in dat verband worden genoemd. Indien met deze richtlijnen in de projectontwikkeling geen rekening wordt gehouden kan dat in een laat stadium tot ingrijpende aanpassing van de plannen nopen met aanzienlijke financiële consequenties. De oplossingrichting voor deze knelpunten zal vooral gezocht moeten worden in het vroegtijdig in de planvorming rekening houden met deze regelgeving.

5.3 Belemmerende bepalingen in bestemmingsplannen 5.3.1 Schets van het knelpunt In bestemmingsplannen komen regelmatig bepalingen voor die voor zorgvuldig ruimtegebruik een knelpunt kunnen opleveren22. Zo worden voor bedrijventerreinen vaak maximale bouwhoogten en maximale bebouwingspercentages voorgeschreven. Dergelijke bepalingen belemmeren het bouwen in de hoogte of bijvoorbeeld in de diepte. In het bestemmingsplan kunnen verder normen zijn opgenomen voor parkeren, bijvoorbeeld dat geparkeerd moet worden op het eigen kavel. Ook een dergelijke bepaling kan een belemmering vormen voor zorgvuldig ruimtegebruik, omdat het in de weg staat van een gezamenlijke parkeervoorziening23. Tevens bevatten bestemmingsplannen vaak beperkingen ten aanzien van het type bedrijven dat zich op een terrein mag vestigen. Zo zijn er in bestemmingsplannen soms lijsten van inrichtingen opgenomen die al dan niet op een bedrijventerrein gevestigd mogen worden. Hierbij moet echter bedacht worden dat er ook goede redenen kunnen zijn om op bepaalde terreinen bepaalde typen bedrijven niet toe te laten. 5.3.2 Oplossingsrichtingen Voorkomen van onnodige belemmeringen in nieuwe bestemmingsplannen De werkgroep is van mening dat voorkomen moet worden dat in nieuwe bestemmingsplannen voorschriften worden opgenomen die onnodige belemmeringen opleveren voor zorgvuldig ruimtegebruik. Telkens zal moeten worden bezien of de betreffende voorschriften daadwerkelijk noodzakelijk zijn. Bij voorkeur zouden dergelijke bepalingen alleen moeten worden opgenomen indien daar aan het algemeen belang te ontlenen redenen voor zijn. Om dit te bereiken is allereerst vereist dat gemeenten zich voldoende rekenschap geven van de gevolgen die dergelijke voorschriften kunnen hebben voor intensief ruimtegebruik. Er moet daarover voldoende kennis aan gemeenten worden aangereikt. Hierdoor kan het belang van zorgvuldig ruimtegebruik een zwaardere rol gaan spelen dan thans het geval is bij de totstandkoming van bestemmingsplannen.

22 23

Buck Consultants International, p. 8. Een gezamenlijke parkeervoorziening kan een vorm van zorgvuldig ruimtegebruik zijn, bijvoorbeeld wanneer bedrijven verschillende werktijden kennen, en een gezamenlijk parkeerterrein, dat normaal gesproken ’s avonds, ’s nachts of in het weekeinde leeg staat, op die momenten wel gebruikt wordt.

31

Daarnaast is op dit punt de rol van de provincies van belang. Op grond van de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) zijn provincies belast met de goedkeuring van bestemmingsplannen (art. 28 WRO). Daarbij wordt niet alleen bekeken of bestemmingsplannen binnen het provinciaal beleid passen, maar ook of de plannen juridisch deugdelijk zijn. In het kader van deze goedkeuring hebben provincies de mogelijkheid ontwerp-bestemmingsplannen te toetsen op belemmeringen voor en intensivering van zorgvuldig ruimtegebruik. Op dit moment wordt gewerkt aan de fundamentele herziening van de WRO. Een voorontwerp voor een nieuwe Wro is in september 2001 gepubliceerd. In het wetsvoorstel voor een nieuwe Wro verandert de rol van provincies bij de totstandkoming van bestemmingsplannen24. Zij zijn niet langer belast met de goedkeuring. Provincies en Rijk krijgen ontwerp-bestemmingsplannen wel toegezonden en hebben vervolgens de mogelijkheid om gedurende zes weken hun zienswijze in te brengen. In dat kader voeren provincies geen juridische toets van het bestemmingsplan uit. De provinciale toets beperkt zich tot die delen van het ontwerp-bestemmingsplan die het provinciale belang raken. Provincies hebben dus wel de mogelijkheid ontwerp-bestemmingsplannen te toetsen aan het provinciale ruimtelijk ordeningsbeleid (structuurvisies, art. 2.2 Wro). Provincies hebben de mogelijkheid om op dat moment ontwerp-bestemmingsplannen te toetsen op belemmeringen voor en intensivering van zorgvuldig ruimtegebruik. Er moet dan wel sprake zijn van een bovengemeentelijk ruimtelijk ordeningsbelang. Dit belang zou kunnen worden ontleend aan structuurvisies of aan de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. Voor zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijventerreinen bestaan daarvoor gronden. Intensivering van ruimtegebruik wordt in de Vijfde Nota immers genoemd als één van de interventiestrategieën voor het alloceren van ruimtebehoefte. Het wetsvoorstel voor een nieuwe Wro biedt provincies en Rijk verschillende juridische instrumenten om corrigerend op te treden indien gemeentelijke bestemmingsplannen belemmeringen bevatten voor intensief en zorgvuldig ruimtegebruik. Het gaat hierbij om de instructie-AmvB en -beschikking (op Rijksniveau; artt. 4.1.3. en 4.1.4. Wro) en de instructieverordening en -beschikking (op provinciaal niveau; artt. 4.1.1 en 4.1.2 Wro). In dat geval hebben gemeenten (maximaal) een jaar de tijd om het bestemmingsplan aan te passen. Een andere optie is dat de provincie of het Rijk zelf een aanpassing van het bestemmingsplan doorvoert (artt. 4.2.1 en 4.2.2 Wro). Bij de toepassing van deze instrumenten is echter wel vereist dat het gaat om een bovengemeentelijk respectievelijk bovenregionaal belang. Ten aanzien van de instructiebevoegdheid wordt nog opgemerkt dat deze tevens is bedoeld om waar gewenst pro-actief richting te kunnen geven aan bestemmingsplannen.

Zie hierover p. 80 e.v. van de Memorie van Toelichting op het voorontwerp nieuwe Wro, kamerstukken II, 2001/02, 27 029, nr. 5.

24

32

Het is van belang dat voor provincies de mogelijkheid bestaat om te herleiden wat de gevolgen voor het ruimtegebruik zullen zijn van bestemmingsplannen. Gemeenten moeten daartoe de bestemmingsplannen zodanig opstellen dat de effecten op of de mogelijkheden van zorgvuldig ruimtegebruik duidelijk worden. Dit kan bijvoorbeeld door te werken met kengetallen. Overigens vindt bij de voorbereiding van een bestemmingsplan veelvuldig overleg plaats tussen gemeenten en provincies. In dat kader bestaat al de mogelijkheid voor provincies om hun opvattingen in te brengen. Bij de nieuwe instrumenten van het wetsvoorstel op grond van de Wro moet nog de kanttekening worden geplaatst dat daarmee nog ervaring moet worden opgedaan in de praktijk. Op dit moment is het nog moeilijk in te schatten wat hun effectiviteit zal zijn. Noodzaak van oplossingen op korte termijn Er lijkt noodzaak te bestaan om dit knelpunt op korte termijn aan te pakken. Bestemmingsplannen moeten op grond van de huidige WRO eens in de tien jaar worden herzien25. Daardoor bestaat de kans dat bestemmingsplannen die op korte termijn worden herzien, maar waarbij nog geen rekening wordt gehouden met de insteek die de werkgroep voorstaat, voor de aankomende tien jaar vastliggen, en dat pas bij de herziening daarna rekening wordt gehouden met maatregelen die zorgvuldig ruimtegebruik bevorderen. Oplossen van belemmeringen in bestaande bestemmingsplannen Voor wat betreft bestaande bestemmingsplannen, waarin bepalingen voorkomen die zorgvuldig ruimtegebruik kunnen belemmeren, is de werkgroep van oordeel dat gemeenten open moeten staan voor aanpassing van het bestemmingsplan ten behoeve van bedrijven die aan zorgvuldig ruimtegebruik willen doen. Op dit punt is met name voorlichting aan gemeenten en het creëren van bewustzijn bij gemeenten noodzakelijk. Gelet op de procedure zal een gemeente vaak niet de voorkeur geven aan het aanpassen van een bestemmingsplan ten behoeve van zorgvuldig ruimtegebruik door één of enkele bedrijven. Door gemeenten te wijzen op het maatschappelijk belang van zorgvuldig omgaan met ruimte bestaat de mogelijkheid dat dit punt mee gaat wegen bij de beslissing om tot wijziging van het bestemmingsplan over te gaan. 5.3.3 Stimuleren van zorgvuldig ruimtegebruik via bestemmingsplannen Via bestemmingsplannen kan zorgvuldig ruimtegebruik niet alleen worden belemmerd, maar ook juist worden gestimuleerd. Daarbij kan gedacht worden aan flexibelere bepalingen in bestemmingsplannen ten aanzien van bijvoorbeeld maximale bouwhoogten, of aan minimale bebouwingspercentages. Gemeenten zouden moeten worden gestimuleerd om bij het ontwikkelen van nieuwe bestemmingsplannen aan

25

Artikel 33 WRO.

33

dergelijke voorschriften aandacht te besteden. Op dit punt is het met name van belang dat er voldoende kennis bij gemeenten aanwezig is. Verder kan ook hier een rol zijn weggelegd voor provincies. In dat geval wordt bezien of een bestemmingsplan voldoende stimulerende voorschriften bevat. 5.3.4 Lopende trajecten Zoals reeds is aangegeven wordt op dit moment gewerkt aan een nieuwe Wro. Daarnaast is van belang dat ook in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening wordt ingegaan op bepalingen in bestemmingsplannen die intensief ruimtegebruik kunnen stimuleren. In de Vijfde Nota wordt aangegeven dat intensief ruimtegebruik uitgangspunt is. Ten opzichte van de huidige situatie wordt over het geheel genomen op hetzelfde grondoppervlak een groter vloeroppervlak gerealiseerd. Waar hoogbouw qua maat en schaal past in de omgeving, verdient het volgens de Nota aanbeveling in bestemmingsplannen minimum bouwhoogten op te nemen26. 5.3.5 Conclusies en aanbevelingen De werkgroep komt tot de conclusie dat voorschriften in bestemmingsplannen een belemmering kunnen opwerpen voor zorgvuldig ruimtegebruik. Provincies en Rijk hebben zowel op grond van de huidige WRO als de voorgepubliceerde Wro mogelijkheden om corrigerend op te treden ten aanzien van bestemmingsplannen die belemmeringen bevatten voor intensief ruimtegebruik. De werkgroep is van mening dat in de toekomst zoveel mogelijk moet worden voorkomen dat in bestemmingsplannen bepalingen worden opgenomen die zorgvuldig ruimtegebruik onnodig belemmeren. Hierbij zijn twee sporen met name van belang: het gemeentelijke spoor en het provinciale spoor. Gemeentelijk spoor Gemeenten moeten zich rekenschap geven van het feit dat sommige bepalingen zorgvuldig ruimtegebruik kunnen belemmeren, en wat voor gevolgen dat kan hebben voor beschikbare ruimte in de toekomst. Dergelijke bepalingen beogen meestal bepaalde belangen te behartigen. Aan het opnemen van dergelijke bepalingen in bestemmingsplannen gaat een belangenafweging vooraf. Bij deze afweging moet naar de mening van de werkgroep ook het belang van zorgvuldig ruimtegebruik betrokken worden. Dit kan allereerst door bij de ontwikkeling van bestemmingsplannen stil te staan bij de vraag wat de effecten zijn voor het ruimtegebruik en de mogelijkheden van zorgvuldig ruimtegebruik. Bij bepalingen die belemmerend kunnen worden voor zorgvuldig ruimtegebruik moeten volgens de werkgroep telkens de volgende vragen gesteld worden: 1. welke belangen worden beoogd te beschermen;

26

Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, PKB deel III, p. 28.

34

2. kunnen dezelfde belangen niet ook op andere wijze beschermd worden, waardoor er minder of geen belemmeringen ontstaan voor zorgvuldig ruimtegebruik. Op dit punt is met name een voorlichtingstraject van belang. Provinciaal spoor Provincies spelen een belangrijke rol bij de totstandkoming van bestemmingsplannen. Van deze rol moet volgens de werkgroep gebruik worden gemaakt om corrigerend of proactief stimulerend op te treden ten aanzien van bestemmingsplannen die belemmeringen bevatten voor intensief ruimtegebruik. Op grond van zowel huidige als toekomstige wetgeving hebben zij daartoe instrumenten. Voor de uitvoering van deze taak is het van belang dat gemeenten hun bestemmingsplannen zodanig opstellen dat voor provincies de effecten op of de mogelijkheden van zorgvuldig ruimtegebruik duidelijk worden. Volgens de werkgroep is nader onderzoek nodig om te bezien op welke wijze dat vorm zou moeten krijgen. Via bepalingen in bestemmingsplannen kan zorgvuldig ruimtegebruik ook juist worden gestimuleerd. De werkgroep is van mening dat gemeenten zouden moeten worden gestimuleerd om bij het ontwikkelen van nieuwe bestemmingsplannen aan dergelijke voorschriften aandacht te besteden. Ook hierbij is een controlerende rol voor provincies weggelegd. Gelet op het bovenstaande komt de werkgroep tot de volgende aanbevelingen: • Start een voorlichtingstraject waarin gemeenten en provincies worden gewezen op de effecten van bepalingen in bestemmingsplannen op de mogelijkheid van zorgvuldig ruimtegebruik en de beschikbaarheid van ruimte in de toekomst. Hierbij moet in ieder geval aandacht worden besteed aan enerzijds het voorkomen van bepalingen die zorgvuldig ruimtegebruik belemmeren en anderzijds het stimuleren van bepalingen die zorgvuldig ruimtegebruik bevorderen. • Voorts moet daarbij aandacht worden besteed aan de vraag welke belangen gediend worden door zorgvuldig ruimtegebruik belemmerende bepalingen, en of deze belangen niet ook op andere wijze behartigd kunnen worden. • Onderzoek op welke wijze bestemmingsplannen zodanig kunnen worden opgesteld dat voor burgers, bedrijven en provincies de effecten op of de mogelijkheden van zorgvuldig ruimtegebruik duidelijk worden. 5.4 Geluidszoneringen 5.4.1 De bestaande wet- en regelgeving Uit de onderzoeken die de werkgroep heeft laten verrichten is naar voren gekomen dat de huidige regelgeving inzake geluidszoneringen in bepaalde gevallen een belemmering voor intensief ruimtegebruik van bedrijventerreinen kan opleveren. De werkgroep heeft echter de indruk dat in de praktijk de belemmeringen meevallen. Daar waar er belemmeringen worden gevoeld, zijn die bewust geschapen en hebben die een

35

achtergrond welke ligt in de bescherming van milieubelangen. Bovendien bestaan er al vele mogelijkheden (en worden die in de praktijk al regelmatig toegepast) om flexibel om te gaan met geluidszoneringen en om belemmeringen als gevolg van geluidszoneringen tot een minimum te beperken. Hieronder geeft de werkgroep allereerst een beeld van de huidige wet- en regelgeving. Daarna wordt een indruk gegeven van de bestaande mogelijkheden. De relevante wet- en regelgeving Ten aanzien van de geluidhinder voor de omgeving ten gevolge van bedrijfsactiviteiten zijn onder meer van belang de Wet geluidhinder (Wgh) en de Wet milieubeheer (Wm), en de daarop gebaseerde regelgeving. Op grond van de Wgh moeten ten aanzien van bepaalde industrieterreinen geluidscontouren voor de omgeving worden vastgesteld. Voor de taakopdracht van de werkgroep is met name hoofdstuk V (Zones rond industrieterreinen) van deze wet interessant. Bepalend voor dat hoofdstuk is dat het gaat om industrieterreinen waar zich op grond van het bestemmingsplan inrichtingen kunnen vestigen die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken. Onderscheid wordt daarbij gemaakt tussen nieuwe (afdeling 1) en bestaande situaties (afdeling 2). Het vaststellen van een geluidszone vindt plaats in het kader van een bestemmingsplanprocedure. Daarnaast zijn van belang de afzonderlijke Wm-vergunningen en algemene maatregelen van bestuur (AMvB) die zijn gebaseerd op art. 8.40 Wm (de zogenaamde 8.40AMvB’s)27. In deze vergunningen en AMvB’s worden namelijk voorwaarden gesteld aan het door inrichtingen te produceren geluid28. De Wet milieubeheer Zowel bij Wm-vergunningen als bij de art. 8.40-AMvB’s is het aspect geluid een vast terugkerend onderdeel. In verschillende art. 8.40-AMvB’s is een aparte paragraaf ten aanzien van dit onderwerp opgenomen. Daarin wordt onder meer bepaald welke geluidswaarden maximaal zijn toegelaten. Wanneer geen 8.40-AMvB van toepassing is geldt de hoofdregel van art. 8.1, eerste lid, Wm. Op grond van deze bepaling is het verboden om zonder Wm-vergunning een inrichting op te richten, te veranderen of de werking daarvan te veranderen, of in werking te hebben. Bevoegd tot het verlenen van de vergunning zijn als hoofdregel burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak is gelegen. In bepaalde gevallen zijn echter Gedeputeerde Staten of is de Minister van VROM
27

8.40-AmvB’s zijn besluiten die met betrekking tot daartoe aangewezen inrichtingen regels bevatten die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor inrichtingen die onder een 8.40AmvB vallen geldt geen afzonderlijke vergunningplicht op grond van de Wm (zie art. 8.1, tweede lid, Wm). 28 Zie over het begrip “inrichting” paragraaf 5.6.

36

bevoegd. Bij de vaststelling van het voor het gemeentelijk gebied te hanteren beleid kan het bevoegd gezag de “Handreiking industrielawaai en vergunningverlening” 29 als uitgangspunt nemen. Deze handreiking biedt gemeenten de mogelijkheid om voor industrielawaai een eigen beleid te formuleren. De daarin op te nemen grenswaarden voor geluid kunnen dan afhankelijk worden gesteld van de omgeving waarin de inrichting zich bevindt. Overigens wordt, voor zover bekend, door slechts enkele gemeenten gebruik gemaakt van de mogelijkheden op dit punt. De verwachting is dat in de toekomst dit aantal ook niet sterk zal toenemen, gelet op de ontwikkelingen in het kader van de Modernisering van het Instrumentarium Geluidsbeleid (MIG)30. De Wet geluidhinder Door het vaststellen van een geluidszone, wordt een zone rond een bepaald industrieterrein gerealiseerd waarbuiten de geluidsbelasting de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan. Dit heeft tot gevolg dat buiten de zone de geluidsbelasting vanwege het bedrijventerrein niet hoger mag zijn dan 50 dB(A). Binnen de zone van 50 dB(A) is woningbouw en de realisatie van andere geluidsgevoelige bestemmingen niet zonder meer mogelijk met dien verstande dat het college van Gedeputeerde Staten via een hogere waardenprocedure voor nieuwe woningen binnen de zone een hogere waarde mag vaststellen tot 55 dB(A). Bij de milieuvergunningverlening ten behoeve van bedrijven op een gezoneerd bedrijventerrein moet de ligging van de zonegrens in acht worden genomen. In de praktijk geeft deze regeling over geluidszonering aanleiding tot veel hogere waardenprocedures hetgeen tijd en moeite kost. Dit kan er in de praktijk toe leiden dat in bepaalde gevallen een nieuwe activiteit of een verandering van een bestaande activiteit in het geheel niet mogelijk is vanwege een te beperkte geluidruimte. Dit kan een belemmering opleveren voor intensief ruimtegebruik van bedrijventerreinen, maar is inherent aan de wettelijk gekozen grenzen in het belang van de bescherming van het milieu. Het vaststellen van een geluidszone voor bedrijventerreinen brengt de consequentie met zich dat bedrijven zich niet zonder meer op een dergelijk industrieterrein kunnen vestigen dan wel uitbreiden. Steeds dient beoordeeld te worden welke consequenties een dergelijke handeling heeft voor de totale geluidszone. Ruime milieuvergunningen Aan bedrijven werden in het verleden door gemeenten vaak milieuvergunningen verstrekt die meer toelaten (bijvoorbeeld meer geluidproductie toelaten) dan voor de bedrijven op dat moment noodzakelijk is. Dit heeft als voordeel dat deze bedrijven op later moment hun activiteiten kunnen uitbreiden, zonder dat zij uit de jas van de vergunning groeien.
29

De van de Minister van VROM afkomstige handreiking van 21 oktober 1998 (MBG 98065226) is onder meer gericht aan de gemeentebesturen betreffende industrielawaai en vergunningverlening. 30 Zie over MIG ook hierna, paragraaf 5.4.3.

37

Nadeel is echter dat in de periode waarin geen uitbreiding van activiteiten plaatsvinden in de betreffende zone desondanks minder mogelijkheden bestaan voor nieuwe bedrijven om zich daar te vestigen. Zeker als er al helemaal geen uitbreiding van activiteiten zal plaatsvinden kan dit tot onzorgvuldig ruimtegebruik leiden. De werkgroep heeft echter niet de indruk dat het verstrekken van dergelijke “ruime milieuvergunningen” in de praktijk nog vaak voorkomt. 5.4.2 Mogelijkheden om met geluidszoneringen om te gaan Zoals eerder al is aangegeven bestaan al vele mogelijkheden om flexibel om te gaan met geluidszoneringen en om belemmeringen als gevolg van geluidszoneringen tot een minimum te beperken. Deze mogelijkheden worden in de praktijk al regelmatig toegepast. De belangrijkste komen hierna op hoofdlijnen aan de orde. Sturing via de gronduitgifte bij nieuwe bedrijventerreinen Bij nieuw te ontwikkelen industrieterreinen kan reeds bij de ruimtelijke planning en de gronduitgifte door gemeenten gestuurd worden met het oog op de vestiging van inrichtingen die in belangrijke mate bijdragen tot geluidhinder voor de omgeving. In de praktijk worden bedrijven bij de gronduitgifte al gewezen op de mogelijkheid om voor de activiteiten die zij op het terrein willen verrichten een milieuvergunning te verkrijgen. Daarbij speelt ook een rol de vraag in welke mate een bedrijf geluidhinder veroorzaakt. Ruime zonegrens Bij het vaststellen van een geluidszone in het kader van de Wgh kan door gemeenten met toekomstige ontwikkelingen rekening worden gehouden door een ruime zonegrens in acht te nemen. De hier bedoelde strategie wordt in de praktijk volop toegepast 31. Overdrachtsmaatregelen De hoeveelheid geluid die wordt geproduceerd door een bedrijf is niet hetzelfde als de hoeveelheid geluid die neerslaat op bijvoorbeeld in de buurt van dat bedrijf gevestigde woningen. Door de afstand tussen bron en ontvanger wordt het geluid verzwakt. Door de aanleg van overdrachtsmaatregelen32 zoals een geluidswal kan nog een extra verzwakking van het geluid worden verkregen. Bestaande industrieterreinen zijn echter vaak al ingebed in een ruimtelijke omgeving inclusief geluidsgevoelige objecten (bijvoorbeeld woningbouw in de nabijheid) waardoor het aanleggen van overdrachtsmaatregelen zeer aanzienlijke investeringen met zich mee brengt. Als fysieke voorziening is bijvoorbeeld ook denkbaar dat stille bedrijven langs de rand van het industrieterrein worden gevestigd en zo als het ware een geluidbuffer gaan vormen tussen (veel) geluidproducerende bedrijven en woningen. Door dergelijke aanpassingen

31

Bijvoorbeeld door de gemeente Zwolle bij de ontwikkeling van het nieuwe industrieterrein Hessenpoort. 32 Overdrachtsmaatregelen: vorm van tussenbouw om overdracht van geluid tegen te gaan.

38

kan een bepaald terrein intensiever worden benut, zonder dat er hoeft worden afgedaan aan de belangen die de Wm en Wgh beogen te beschermen. Bronmaatregelen Om dit te stimuleren zou er gedacht kunnen worden aan het verlenen van financiële steun aan bedrijven die bereid zijn om meer (geluids)emissie beperkende maatregelen te treffen dan redelijkerwijs verlangd kan worden (bijvoorbeeld extra geluidsisolatie). Bij het verlenen van financiële steun moet uiteraard worden acht geslagen op de grenzen die Europese regelgeving stelt aan steunmaatregelen voor bedrijven. 5.4.3 Lopende trajecten Los van de in paragraaf 5.4.2. genoemde mogelijkheden om op dit moment al om te gaan met geluidszoneringen, lopen er op dit moment een aantal trajecten die in dit kader van belang zijn. Hieronder komen deze trajecten kort aan de orde. MIG Het geluidsbeleid in Nederland zal de komende jaren in het kader van de Modernisering van het Instrumentarium Geluidsbeleid (MIG) ingrijpend veranderen33. Kern van de verandering is dat meer mogelijkheden worden geschapen voor differentiatie, maatwerk en een betere inpassing van het geluidsbeleid in het leefomgevingsbeleid, met name op lokaal en regionaal niveau. Kort gezegd komt het er dan op neer dat overheden aan de hand van hun eigen visies en ambities hun geluidsbeleid kunnen vormgeven. Ter uitvoering van de voorstellen zal de Wm worden aangepast en de Wgh voor het grootste deel worden ingetrokken. De verwachting is dat de wettelijke veranderingen over een paar jaar van kracht zullen worden. Stad & Milieu In dit kader is voorts van belang het project Stad & Milieu en de Experimentenwet Stad en Milieu. Doel van het project Stad & Milieu is de integrale aanpak van probleemlocaties in stedelijk gebied te stimuleren en een kwaliteitsimpuls te geven. Hiermee ondersteunt dit project de uitvoering van het verstedelijkingsbeleid en helpt het belangrijke milieu- en ruimtelijke ordeningsdoelen te realiseren. De Stad & Milieubenadering biedt een andere werkwijze om een optimale leefkwaliteit en zuinig ruimtegebruik tot stand te brengen onder primaire verantwoordelijkheid van het lokale bestuur. De Experimentenwet Stad en Milieu maakt het afwijken van belemmerende milieunormen onder voorwaarden mogelijk. Verwacht mag worden dat aan de hand van de resultaten van deze experimenten, en de evaluatie daarvan, een verantwoorde besluitvorming mogelijk is ter zake van een structurele afwijking van milieuwet- en regelgeving.

MIG is een uitwerking van het MDW-rapport “Het geluid geordend” van augustus 1996, Kamerstukken II, 24 036, nr. 26.

33

39

Discussienota “Met recht verantwoordelijk!” De discussienota “Met recht verantwoordelijk”34 gaat over de toekomst van de milieuwetgeving. De nota beschrijft elementen van een visie op de toekomst van de milieuwetgeving, waarover een brede discussie wenselijk wordt geacht. Voor zover hier van belang houden de hoofdlijnen van de visie in de nota in dat de toekomstige milieuwetgeving: • een zodanige geïntegreerde systematiek kent, dat de Wm als procedureel en inhoudelijk kader fungeert; • goede mogelijkheden biedt om tot een versterkte samenhang te komen van het milieubeleid en andere beleidsterreinen, die de kwaliteit van de leefomgeving betreffen. Zo wordt voorgesteld om de milieuwetgeving te bundelen in de Wm. Hierdoor kan de wetgeving worden vereenvoudigd en een samenhangende aanpak van milieuproblemen worden bevorderd. Met betrekking tot vergunningverlening aan bedrijven wordt in de discussienota een aantal voorstellen gedaan die relevant zijn voor het onderhavige onderwerp: • Er zou op korte termijn een wetswijziging voorbereid moeten worden om een aantal belemmeringen voor het werken met een “vergunning op hoofdzaken” weg te nemen. Deze mogelijkheid voor een vergunning die meer ruimte biedt aan de eigen verantwoordelijkheid moet worden geboden aan bedrijven die voldoen aan een aantal nader te bepalen criteria. • Onderzocht zou kunnen worden of het mogelijk is in de Wm een basis te creëren voor bedrijven die gezamenlijk een vergunningaanvraag willen indienen (bijvoorbeeld op een “duurzaam bedrijventerrein”). Bij het onderzoeken van de mogelijkheden van een gezamenlijke vergunningaanvraag vraagt de handhaving van een dergelijke voorziening bijzondere aandacht. • Een andere relevante ontwikkeling bij het zoeken naar een betere aansluiting op verantwoordelijk milieugedrag door bedrijven is de mogelijke inzet van marktgerichte instrumenten zoals verhandelbare emissies of verhandelbare rechten. Over de mogelijkheid van verhandelbare emissierechten is al langere tijd discussie gaande35. Volgens de discussienota zal de Wm op korte termijn moeten voorzien in een regeling voor het verhandelen van emissies of rechten. In de eind maart 2002 aan de Tweede Kamer toegezonden voortgangsrapportage van de discussienota “Met recht verantwoordelijk!” wordt door de Minister van VROM

Kamerstukken II, 27 664, nr. 2. Zie o.a. de brief van de Minister van VROM van juni 1999 over verhandelbare emissies als instrument in het milieubeleid (Kamerstukken II, 1998/99, 26 578, nr. 1). Voor het onderwerp verhandelbare emissierechten is voorts nog van belang het rapport van de MDW-werkgroep Verhandelbare rechten, kamerstukken II, 1999/00, 24 036, nr. 149.
35

34

40

aangegeven op welke wijze deze voorstellen worden uitgewerkt. Zie hierover ook paragraaf 5.6.3. 5.4.4 Conclusies De werkgroep komt tot de conclusie dat geluidszoneringen in de praktijk belemmeringen kunnen opleveren voor intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen. Deze belemmeringen zijn echter bewust geschapen en hebben een achtergrond welke ligt in de bescherming van milieubelangen. Bovendien bestaan er al vele mogelijkheden (en worden die in de praktijk al regelmatig toegepast) om flexibel om te gaan met geluidszoneringen en om belemmeringen als gevolg van geluidszoneringen tot een minimum te beperken. Tenslotte is van belang dat er op dit punt al de nodige initiatieven lopen waardoor de betreffende wet- en regelgeving kan worden vereenvoudigd en een samenhangende aanpak van milieuproblemen kan worden bevorderd. 5.5 Grondeigendom 5.5.1 Schets van het knelpunt Voor het realiseren van nieuwe bedrijventerreinen en het uitbreiden van bestaande bedrijventerreinen is grond nodig. Wanneer deze gronden niet in eigendom zijn van de gemeente of de betrokken bedrijven, zou dit een belemmering kunnen betekenen voor de realisering of herstructurering van het bedrijventerrein. Voor de hand liggend is dat de gemeente en/of de betrokken bedrijven in overleg met de grondeigenaren trachten de benodigde gronden in eigendom of in gebruik te verwerven. Wanneer grondeigenaren niet meewerken kan getracht worden de gronden via een onteigeningsprocedure te verwerven. In zoverre speelt er geen bijzonder probleem, omdat dit een situatie is die zich bij elke ontwikkeling van nieuwe (bedrijven)terreinen kan voordoen. Bij intensief ruimtegebruik van bedrijventerreinen kan zich echter op het punt van het verwerven van gronden een knelpunt voordoen wanneer het gaat om het gebruik van de 36 ondergrond van kavels die de eigendom van een derde zijn . Hierbij kan onder meer gedacht worden aan ondergrondse voorzieningen voor infrastructuur (zoals een transportleiding), een ondergrondse parkeergarage of een kelder die zich uitstrekt tot onder de grond van een ander. Dergelijke voorzieningen kunnen leiden tot zorgvuldig ruimtegebruik, bijvoorbeeld wanneer de ondergrondse parkeergarage van bedrijf A zich uitstrekt onder bedrijf B, dat geen behoefte heeft aan het gebruik van de ondergrond. Voor de aanleg van een dergelijke voorziening is het vaak niet noodzakelijk (of zelfs wenselijk) dat degene die de ondergrond van een ander wil gebruiken de eigendom verwerft van de bovengrond. Het Burgerlijk Wetboek (BW) biedt in dat geval partijen mogelijkheden om afspraken te maken over het gebruik van de grond. Partijen kunnen namelijk besluiten om een
36

TU, p. 49 e.v.

41

opstalrecht te vestigen. Het recht van opstal is een zakelijk recht om in, op of boven een onroerende zaak van een ander gebouwen, werken of beplantingen in eigendom te hebben of te verkrijgen (art. 5:101 BW). Een opstalrecht doorbreekt dus de gebruikelijke regel dat de grond de daarop of daaronder geplaatste bouwwerken natrekt, waardoor normaal gesproken de eigenaar van de grond ook de eigenaar van het bouwwerk wordt 37. Voor het vestigen van een opstalrecht is echter de medewerking van de grondeigenaar vereist. Wanneer een grondeigenaar niet mee wil werken aan de vestiging van een opstalrecht, biedt wellicht nog de Belemmeringenwet privaatrecht (Bp) de mogelijkheid om desondanks een bouwwerk in diens grond aan te leggen. De Bp biedt de mogelijkheid om een gedoogplicht af te dwingen. De grondeigenaar moet dan de aanwezigheid van het bouwwerk gedogen. Het is echter de vraag of de Bp ten behoeve van zorgvuldig ruimtegebruik kan worden toegepast. Voor de toepassing van deze wet is namelijk vereist dat het gaat om de aanleg van een openbaar werk. Hierbij moet met name worden gedacht aan het plaatsen van elektriciteitsmasten in weilanden, en de aanleg van buisleidingen ten behoeve van gasvoorziening. Het is maar de vraag of bij de aanleg van een specifiek ondergronds werk op een bedrijventerrein, zoals hierboven beschreven, voldaan wordt aan dit vereiste van openbaar werk. Veelal zal er namelijk met name een privaat belang mee gediend worden. Een ander probleem van toepassing van de Bp is dat deze wet niet de mogelijkheid regelt van een nadere bepaling van de rechten en plichten van partijen. Het omvat uitsluitend een gedoogplicht voor de grondeigenaar. Ten slotte heeft de vestiging van een gedoogplicht niet automatisch tot gevolg dat iemand een bouwwerk in eigendom heeft in de grond van een ander. De gedoogplicht doorbreekt niet de voornoemde regel van de natrekking. Voor degene die het ondergrondse werk wil aanleggen zal het, gelet op hypothecaire leningen op en aansprakelijkheden voor het opstal, vaak echter van belang zijn dat hij eigenaar is van het werk dat zich in de grond van een ander bevindt. De Bp biedt derhalve onvoldoende zekerheden voor de bouwer of 38 exploitant van een ondergronds bouwwerk . 5.5.2 Oplossingsrichtingen Gelet op de beperkte mogelijkheden om op dit moment grondeigenaren te dwingen mee te werken aan de aanleg van ondergrondse bouwwerken ten behoeve van zorgvuldig ruimtegebruik is de werkgroep van mening dat hiertoe alsnog in een wettelijke regeling moet worden voorzien. In het kader van het MDW-project Herziening onteigeningswet en het MDW-project Buisleidingenconcessies is voorgesteld om een wettelijke voorziening te creëren die voorziet in de mogelijkheid tot het afdwingen van een beperkt recht als bedoeld in art. 5:101 BW voor de aanleg van gebouwen of werken in, op of boven een
37

Zie art. 5:3 BW: Voor zover bij wet niet anders is bepaald, is de eigenaar van een zaak eigenaar van al haar bestanddelen. 38 Zie hierover het rapport van de MDW-werkgroep Herziening onteigeningswet, “Het geëigend onteigeningsrecht”, Kamerstukken II, 2000/01 24 036 nr. 174; en TU, p. 31 e.v..

42

onroerende zaak (een afdwingbaar opstalrecht). Een dergelijke voorziening kan een belangrijke bijdrage leveren aan zorgvuldig (meervoudig) ruimtegebruik van bedrijventerreinen. Gemeenten kunnen inspelen op toekomstige ontwikkelingen, waarvoor het nodig kan zijn gebruik te maken van de ondergrond, door grond van bedrijventerreinen niet in eigendom uit te geven. In plaats daarvan kunnen zij opstalrechten vestigen ten behoeve van bedrijven. Mocht het voor een aldaar gevestigd bedrijf op een later moment voor de uitbreiding van activiteiten nodig zijn om gebruik te maken van de grond onder een ander bedrijf, kan de gemeente daaraan meewerken door ook daartoe een opstalrecht te vestigen. Problemen met grondeigendomsverhoudingen van het bedrijf op de bovengrond worden daarmee voorkomen. Hier staat echter tegenover dat gemeenten wel aandacht zullen moeten hebben voor beheersmatige aangelegenheden. De grond blijft immers hun eigendom en dus mede hun verantwoordelijkheid. Door middel van voorlichting kunnen gemeenten worden gewezen op deze mogelijkheden. 5.5.3 Lopende trajecten Zoals hierboven al is aangegeven is reeds in het kader van het MDW-project Herziening onteigeningswet en het MDW-project Buisleidingenconcessies geadviseerd om te komen tot een afdwingbaar opstalrecht. 5.5.4 Conclusies en aanbevelingen De huidige regeling biedt niet in alle gevallen voldoende mogelijkheden tot het van grondeigenaren afdwingen van het gebruik van de ondergrond. Ook kan het in sommige gevallen voorkomen dat de verwerving van de volledige eigendom van bepaalde gronden, voor het uitsluitende gebruik van de ondergrond, niet eens wenselijk is. De werkgroep stelt voor op dit punt aansluiting te zoeken bij de aanbevelingen die zijn gedaan in het kader van het MDW-project Herziening onteigeningswet en het MDWproject Buisleidingenconcessies. 5.6 Het begrip “inrichting” in de Wet milieubeheer 5.6.1 Schets van het knelpunt In de Wm staat onder meer het begrip “inrichting” centraal. Hieronder wordt blijkens artikel 1.1, eerste lid van deze wet verstaan elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Op grond van het derde lid van dit artikel kunnen bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen worden aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. Het vierde lid bepaalt dat elders in de Wm, en de daarop berustende bepalingen, onder “inrichting” wordt verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die op grond van de in het derde lid genoemde algemene maatregel van bestuur is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die

43

onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Bij zorgvuldig ruimtegebruik van bedrijventerreinen levert de betekenis van het inrichtingenbegrip niet een specifiek knelpunt op. De uitleg van het begrip “inrichting” speelt net zo goed een rol bij bedrijfsactiviteiten waarbij zorgvuldig ruimtegebruik niet aan de orde is. Bij zorgvuldig ruimtegebruik komt echter wel dikwijls de vraag naar voren of bij het gezamenlijk gebruik van een gemeenschappelijke voorziening (zoals een bedrijfsverzamelgebouw of een opslagplaats van afvalstoffen) sprake is van één of meerdere inrichtingen in de zin van de Wm39. Deze vraag vloeit met name voort uit art. 1.1. vierde lid, tweede volzin, waarin wordt bepaald dat als één inrichting worden beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installatie die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Het bevoegde gezag40 moet bij de vergunningverlening beslissen over de vraag of er bij het gebruik van gezamenlijke voorzieningen in het kader van zorgvuldig ruimtegebruik van bedrijventerreinen, zoals een bedrijfsverzamelgebouw, sprake is van één of meerdere inrichtingen in de zin van de Wm. Het antwoord op deze vraag is van cruciaal belang voor tal van onderwerpen, zoals hoeveel milieuvergunningen zijn vereist dan wel of in bepaalde gevallen kan worden volstaan met een melding. Deze kwestie geeft volgens de onderzoekers van de TU c.s. in de praktijk dikwijls aanleiding voor interpretatieproblemen, omdat in de Wm niet eenduidig is omschreven wanneer wel of geen sprake is van één of meerdere inrichtingen in de zin van de wet41. Zo kan het volgens hen vrij gemakkelijk gebeuren dat verschil van inzicht bestaat tussen de bevoegde overheidsinstantie en een bedrijf of overheidsinstanties onderling, hetgeen weer kan leiden tot administratiefrechtelijke procedures. Weliswaar heeft het vraagstuk over het inrichtingenbegrip en de daarmee samenhangende vraag of er sprake is van één of meerdere inrichtingen invloed op de uitvoeringspraktijk bij vergunningverlening, maar deze problematiek is niet specifiek voor intensief ruimtegebruik, en speelt daarbuiten net zo goed een rol. Wel zal het inrichtingenbegrip bij intensiveringsdoeleinden in het algemeen sneller aanleiding geven tot vragen dan onder normale omstandigheden, omdat intensivering dikwijls gepaard gaat
39

TU, p. 63 e.v.

Burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak is gelegen, zijn doorgaans het bevoegde gezag voor de vergunningverlening in het kader van de Wet milieubeheer (artikel 8.2 Wm). Op deze hoofdregel bestaan een aantal uitzonderingen (artikel 8.2, tweede tot en met vierde lid Wm). Alsdan zijn gedeputeerde staten meestal het bevoegde gezag.
41

40

TU, p. 64 en 65.

44

met een vorm van gezamenlijke uitvoering van activiteiten. Omdat de definitie van het begrip “inrichting” in dat geval kan leiden tot discussies, kan het vertraging van projecten in de hand werken. Alhoewel het huidige begrip “inrichting” zorgvuldig ruimtegebruik van bedrijventerreinen niet in de weg staat, kan het in de praktijk (bij de vergunningverlening) derhalve een belemmering opleveren. 5.6.2 Oplossingsrichtingen en lopende trajecten De onderzoekers van de TU c.s. geven in hun ten behoeve van dit MDW-rapport opgestelde onderzoeksrapportage in overweging om in aanvulling op het gestelde in artikel 1.1 vierde lid, tweede volzin, van de Wm, meer duidelijkheid te verschaffen over situaties waarin wel en niet sprake is van technische, organisatorische of functionele bindingen zoals bedoeld in dat voorschrift. Zij sluiten niet uit dat hiertoe wetswijziging noodzakelijk is. De werkgroep beveelt in aansluiting op de onderzoekers aan om op dit punt te onderzoeken of de noodzaak en de mogelijkheid bestaat om in de Wm meer duidelijkheid te verschaffen over het begrip “inrichting”. Uit de beschrijving van het knelpunt blijkt dat in de praktijk bij gezamenlijke voorzieningen een knelpunt kan ontstaan als gevolg van de vraag of, en zo ja wie, gehouden zijn een vergunning aan te vragen op grond van de Wm. Een oplossing kan in dat geval wellicht worden gevonden in één gezamenlijke vergunningaanvraag door alle betrokken bedrijven. Ook in de discussienota “Met recht verantwoordelijk!” wordt de wenselijkheid om het instrumentarium van de Wm meer in te richten op een gezamenlijke aanpak op bedrijventerreinen onderkend. Zo wordt daar voorgesteld om de wettelijke mogelijkheden te onderzoeken om in de Wm een basis te creëren voor het geval bedrijven gezamenlijk een vergunningaanvraag willen indienen (zie hierover ook paragraaf 5.4.3.). In de rapportage inzake de discussienota die eind maart 2002 naar de Tweede Kamer wordt gezonden, wordt opnieuw het belang onderstreept van het wettelijke faciliteren van vormen van samenwerking op bedrijventerreinen. De rapportage meldt hierover dat wordt uitgezocht of terzake een experimenteervoorziening wenselijk is, waarbij mag worden afgeweken van nader aan te geven wettelijke bepalingen, of dat een expliciete regeling van het onderwerp wenselijk is. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door aanpassing van het begrip “inrichting” in de Wm. De rapportage geeft verder nog aan dat een van de lastige vraagstukken bij dit onderwerp betreft de wenselijkheid om publiekrechtelijke verplichtingen toe te kunnen delen aan een privaatrechtelijke (beheers)organisatie. Met dat laatste wordt onder meer gedoeld op het expliciet regelen van vormen als parkmanagement, waarbij publiekrechtelijke verplichtingen van de individuele bedrijven worden toegedeeld aan een voor het hele bedrijventerrein werkende organisatie.

45

5.6.3 Conclusies en aanbevelingen De werkgroep constateert dat bij intensivering van ruimtegebruik, waarbij meerdere bedrijven op het bedrijventerrein gebruik maken van eenzelfde voorziening, gelet op het begrip “inrichting” in de Wm bij de vergunningverlening op grond van deze wet problemen kunnen ontstaan bij de uitleg van de vraag of er sprake is van één of meerdere inrichtingen. De werkgroep beveelt aan om bij de oplossing van dit knelpunt aan te sluiten bij de oplossingsrichtingen die ingevolge de rapportage inzake de discussienota “Met recht verantwoordelijk!” zullen worden uitgewerkt voor een collectieve aanpak op duurzame bedrijventerreinen. Meer in het bijzonder beveelt de werkgroep aan om daarbij ook te onderzoeken of de noodzaak en de mogelijkheid bestaat om in de Wm het begrip inrichting meer geschikt te maken voor gezamenlijke vergunningaanvraag door meerdere bedrijven. 5.7 Verwijdering afvalstoffen 5.7.1 Schets van het knelpunt Bij zorgvuldig ruimtegebruik van bedrijventerreinen komt het regelmatig voor dat bedrijven gezamenlijke voorzieningen treffen ten behoeve van afvalstoffen. Hierbij kunnen zich echter problemen voordoen bij de uitvoering van de wet- en regelgeving op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen. Zo doet zich de vraag voor of in een dergelijk geval de wettelijke verplichtingen van bijvoorbeeld het melden en registreren op grond van de Wm van toepassing zijn42. Hoofdstuk 10 Wm is geheel gewijd aan afvalstoffen43. In titel 4 van dat hoofdstuk wordt onder meer op de verwijdering van bedrijfsafvalstoffen ingegaan en in titel 5 op de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen. Het is van belang onderscheid te maken tussen bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen. Onder “bedrijfsafvalstoffen” worden op grond van artikel 1.1, eerste lid, Wm verstaan: afvalstoffen, niet zijnde huishoudelijke afvalstoffen, autowrakken of gevaarlijke afvalstoffen. Gevaarlijke afvalstoffen worden gedefinieerd als de bij algemene maatregel van bestuur als zodanig aangewezen afvalstoffen, met inachtneming van ter zake voor Nederland verbindende verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Ten aanzien van de afgifte van stoffen bepalen artikel 10.19, eerste lid, Wm en artikel 10.30, eerste lid, Wm dat het verboden is zich door afgifte aan een ander te ontdoen van bedrijfsafvalstoffen respectievelijk gevaarlijke afvalstoffen. Het verbod geldt blijkens artikel 10.19, tweede lid, en artikel 10.30, tweede lid, Wm niet indien afgifte van deze stoffen geschiedt aan de in die leden genoemde personen, zoals houders van een inzamelvergunning en/of een verwerkervergunning.
42 43

TU, p. 65 e.v. Dit hoofdstuk is gewijzigd bij wet van 21 juni 2001, Stb. 346. Dit hoofdstuk zal naar verwachting op 1 mei 2002 in werking treden. De wijzigingen werpen echter geen ander licht op hetgeen hier naar voren is gebracht.

46

Een knelpunt bij de gezamenlijke opslag (en verwerking) van afvalstoffen op een bedrijventerrein, alvorens een en ander wordt afgevoerd naar een eindverwerker, kan ontstaan indien de gezamenlijke voorziening geen deel uitmaakt van de inrichting waar de afvalstoffen zijn ontstaan. In een dergelijk geval is namelijk sprake van het zich ontdoen van een afvalstof aan een ander waarvoor in de wet strikte voorwaarden zijn opgenomen die in dat geval moeten worden nagekomen op het gebied van melding, registratie enzovoort. Daarbij doet het er niet toe of de opslagvoorziening tot dezelfde natuurlijke of rechtspersoon behoort als degene die zich ontdoet van de afvalstoffen. In het zesde lid van artikel 1.1 Wm wordt bepaald dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen het vanuit een inrichting waar bedrijfsafvalstoffen, gevaarlijke afvalstoffen ontstaan of aanwezig zijn, ter verwijdering brengen van die afvalstoffen naar een elders gelegen inrichting die aan dezelfde natuurlijke of rechtspersoon behoort, gelijkgesteld wordt met het zich ontdoen van die afvalstoffen door afgifte aan een ander. Op grond van deze bepaling gelden de hierboven genoemde verbodsbepalingen voor de afgifte van afvalstoffen dus ook tussen twee inrichtingen die behoren tot dezelfde natuurlijke of rechtspersoon44. Uit het voorgaande blijkt dat de wijze waarop het begrip “inrichting” in de Wm wordt geïnterpreteerd invloed heeft op de wijze hoe met de verwijdering van afvalstoffen moet worden omgegaan. Naast regels omtrent het zich ontdoen van afval, dienen daarbij ook de voorschriften uit de Wm-vergunning ten aanzien van afval, de verschillende stortbesluiten (bijvoorbeeld het Besluit stortverbod afvalstoffen) en de in de provinciale milieuverordening in het kader van een doelmatige verwijdering opgenomen voorschriften (zie bijvoorbeeld de artikelen 10.26 en 10.36 Wm) in acht te worden genomen. Ook bij dit knelpunt speelt derhalve de uitleg van het begrip “inrichting” een belangrijke rol. Degene die gebruik maakt van een gemeenschappelijke faciliteit voor de inzameling dan wel verwerking van afvalstoffen dient te beoordelen of er wel of geen sprake is van het zich ontdoen van afvalstoffen door afgifte aan een ander waarop de wettelijke regels in de Wm van toepassing zijn, zoals meldings- en registratieverplichtingen. Deze beoordeling hangt nauw samen met de vraag wanneer wel of geen sprake is van één of meerdere inrichtingen in de zin van de wet, hetgeen kan leiden interpretatieproblemen (zie hierover ook paragraaf 5.6.). Dergelijke interpretatieproblemen kunnen een belemmering opleveren voor het zorgvuldig ruimtegebruik van bedrijventerreinen. 5.7.2 Oplossingsrichtingen De onderzoekers van de TU c.s. constateren in hun rapportage dat in de praktijk bij de toepassing van de regels omtrent de verwijdering van afvalstoffen weliswaar de
44

Kamerstukken II, 1988/89, 21 246, nr. 3, p. 60.

47

bovengenoemde problemen voorkomen, maar dat deze niet van dien aard dat ze de intensivering van ruimtegebruik van bedrijventerrein ernstig belemmeren. Door in het kader van het in paragraaf 5.6. behandelde knelpunt aandacht te besteden aan het begrip “inrichting” kunnen de hierboven problemen mogelijk worden aangepakt. Voor wat betreft de oplossingsrichtingen wordt dan ook verwezen naar paragraaf 5.6.2. 5.7.3 Lopende trajecten Verwezen zij naar paragraaf 5.6.3. 5.7.4 Conclusies en aanbevelingen De werkgroep constateert dat bij het treffen van gezamenlijke voorzieningen ten behoeve van de verwijdering van afvalstoffen zich problemen kunnen voordoen bij de uitvoering van de wet- en regelgeving op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen. In dit verband komt de vraag naar voren of in een dergelijk geval de wettelijke verplichtingen op het gebied van onder meer het melden en registreren op grond van de Wm van toepassing zijn. Voor wat betreft de aanbevelingen zij verwezen naar paragraaf 5.6.4. 5.8 Externe veiligheid In deze paragraaf geeft de werkgroep een overzicht van relevante ontwikkelingen op het terrein van externe veiligheid en inrichtingen. Daarbij komt met name de vraag aan de orde in hoeverre deze ontwikkelingen van belang zijn voor het intensief ruimtegebruik van bedrijventerreinen. Ontwerp-AMvB risicovolle inrichtingen Risico’s ten aanzien van externe veiligheid kunnen worden veroorzaakt door bedrijven die werken met gevaarlijke stoffen en door transport van gevaarlijke stoffen. Momenteel wordt wetgeving over externe veiligheid voorbereid. Voor een groot deel betreft het voortzetting van bestaand beleid. De wetgeving stelt grenzen aan de aanvaardbaarheid van risico’s waaraan burgers in hun leefomgeving worden blootgesteld. Eén AMvB betreft de risico’s van risicovolle inrichtingen (kwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen); de voorbereiding van deze AMvB is al vergevorderd ( voorpublicatie in de Staatscourant en toegezonden aan de Staten-Generaal). In deze AMvB worden grenswaarden gesteld voor het plaatsgebonden risico die bij de verlening van milieuvergunningen aan een risicovolle inrichting en bij de vaststelling van bepaalde ruimtelijke-ordeningsbesluiten in acht genomen moeten worden. Belangrijk nieuw element van deze AMvB is dat de genoemde grenswaarden wettelijk worden verankerd en dat deze ook doorwerken op het gebied van de ruimtelijke ordening. Voor het transport van gevaarlijke stoffen zal een aparte AMvB volgen. Bedrijventerreinen krijgen in de AMvB bijzondere aandacht. Hier speelt enerzijds de wens bedrijventerreinen optimaal te laten functioneren. Anderzijds speelt de wens mensen ook op bedrijventerreinen zoveel mogelijk te vrijwaren van risico’s ten aanzien van externe

48

veiligheid. Dit heeft tot de volgende regeling geleid. In de AMvB is een specifieke omschrijving opgenomen van een bedrijventerrein. Er is verschil in het omgaan met risico’s binnen de ”bedrijventerreinen” in de zin van de AMvB en andere terreinen. ”Bedrijventerreinen” Op “bedrijventerreinen” in de zin van de AMvB is vestiging van bepaalde risicovolle activiteiten mogelijk, maar worden bepaalde andere activiteiten uitgesloten zoals horeca, onderwijs, financiële instellingen, zakelijke dienstverlening e.d. Overigens kunnen dit type activiteiten wel gevestigd worden als sprake is van een functionele binding met gevestigde inrichtingen. Binnen dit “bedrijventerrein” is de AMvB niet van toepassing. Dit heeft onder andere als gevolg dat binnen het terrein geen veiligheidszones hoeven te worden opgenomen. Het karakter van deze terreinen zal naar verwachting sterk worden bepaald door industrie. Menging van activiteiten Menging van diverse activiteiten, waaronder risicovolle activiteiten, is op andere bedrijventerreinen (niet in de zin van de AMvB) wel mogelijk. Echter, dan is de AMvB van toepassing. Er zal ook binnen het terrein aan de grenswaarden voor het plaatsgebonden risico moeten worden voldaan en aan de verantwoordingsplicht voor groepsrisico. Op een dergelijk terrein is vestiging van horeca, zakelijke dienstverlening, financiële instellingen, onderwijs enz. ook zonder functionele relatie in beginsel mogelijk. Deze terreinen zullen vermoedelijk een gemengd karakter met onder andere kantoorvestigingen hebben. Buiten het “bedrijventerrein” in de zin van de AMvB en de andere bedrijventerreinen is de AMvB gelijkelijk van toepassing. Conclusies Uit het voorgaande volgt dat de consequenties voor het intensief ruimtegebruik afhankelijk zijn van de planologische keuze van de gemeente: a) bij keuze voor een “bedrijventerrein” zoals omschreven in de AMvB zijn er minder beperkingen in die zin dat op het terrein niet aan de grenswaarden voor het plaatsgebonden risico en de verantwoordingsplicht voor het groepsrisico hoeft te worden voldaan. Uit de definiëring van het begrip “bedrijventerrein” vloeit echter wel een beperking voort ten aanzien van de vestigingsmogelijkheden van ondernemingen en instellingen; b) bij keuze voor een meer gemengd bedrijventerrein (geen “bedrijventerrein” in de zin van de AMvB) bestaan minder beperkingen ten aanzien van te vestigen activiteiten, maar meer ruimtelijke beperkingen als gevolg van toepassing van het van toepassing zijn van de AMvB.

49

Vanuit het oogpunt van zorgvuldig ruimtegebruik is het van belang dat een gemeente in een vroeg stadium van de voorbereiding van ruimtelijke plannen de planologische keuze maakt welk karakter een nieuw bedrijventerrein zal hebben.

50

Hoofdstuk 6. Overige aspecten: fysiek en financiën In de voorgaande hoofdstukken is ingegaan op voor zorgvuldig ruimtegebruik relevante wet- en regelgeving, bovengemeentelijke aanpak en kennisspreiding. Naast deze onderwerpen heeft de werkgroep geconstateerd dat er knelpunten voor zorgvuldig ruimtegebruik zijn die niet in de voornoemde categorieën passen, en die pas in latere fase aan de orde komen. De werkgroep meent dat ook aan deze onderwerpen aandacht besteed moet worden. In dit hoofdstuk komen daarom aan de orde fysieke en financiële aspecten in verband met zorgvuldig ruimtegebruik. 6.1 Fysieke aspecten 6.1.1 Inleiding Bij bestaande bedrijventerreinen kunnen zowel op terrein- als op kavel- en gebouwniveau fysieke belemmeringen optreden. Op gebouw- en kavelniveau gaat het om belemmeringen voor individuele bedrijven. Vaak is de constructie van een gebouw niet berekend op een extra boven- of ondergrondse verdieping. En soms is (een bepaalde vorm van) intensief ruimtegebruik voor een bedrijf simpelweg niet mogelijk omdat de bedrijfsactiviteiten dat niet toelaten (bijvoorbeeld een transportbedrijf dat parkeer- en manoeuvreerruimte nodig heeft voor vrachtwagens). Op het niveau van het bedrijventerrein spelen bedrijfsoverstijgende aspecten een rol. Hierbij gaat het om ontoereikende ontsluitende infrastructuur. Bij een intensivering van het gebruik kan een toename in vervoersstromen van goederen, personen en diensten verwacht worden. Bestaande (ICT)infrastructuur en capaciteit van het openbaar vervoer schieten mogelijk tekort om deze op te vangen. Dit kan leiden tot files op het wegennet, een overbelasting van de openbaar vervoer-voorzieningen en/of parkeerproblemen, op het bedrijventerrein of in de omgeving ervan. Bij nieuwe bedrijventerreinen kan daarmee rekening worden gehouden, door capaciteit te reserveren voor toekomstige uitbreidingen. Bij bestaande bedrijventerreinen is die ruimte er vaak niet meer. Dit lijkt vooral te spelen bij bestaande locaties in de steden, waar ruimte voor uitbreiding beperkt is. Ten slotte een opmerking over het beheer van bedrijventerreinen. Dit is eerder een aandachtspunt dan een knelpunt, maar wel van belang. Intensivering gaat gekoppeld met intenser gebruik, ook van gezamenlijke ruimte op terreinen. Dit betreft functies als de groenvoorziening, de infrastructuur op het terrein, schoonmaak, etc. Ter voorkoming van vervroegde slijtage door dit intensere gebruik en om eerdere veroudering tegen te gaan is meer onderhoud nodig dan op een minder intensief gebruikt terrein. 6.1.2 Oplossingen Haalbare oplossingen voor fysieke belemmeringen bij bestaande bebouwing op bedrijventerreinen liggen niet voor het oprapen. Bij nieuwbouw kan rekening worden gehouden met toekomstige uitbreidingen, bij bestaande bebouwing kan slechts iets opgelost worden door zeer rigoureus te werk te gaan, zoals bijvoorbeeld bedrijven uitkopen. Dit acht de werkgroep geen realistische richting, als dit uitsluitend uit hoofde

51

van intensief ruimtegebruik plaats zou vinden. Anderzijds bestaat voor de komende jaren een aanzienlijke herstructureringsopgave45 waardoor veel mogelijkheden kunnen ontstaan om bij deze herstructurering zorgvuldiger ruimtegebruik te bewerkstelligen. Voor ontsluitende infrastructuur kan gedacht worden aan beter benutten van de bestaande infrastructuur. Een vereniging voor parkmanagement kan een vervoersplan maken, waarin gezamenlijk vervoer geregeld wordt. Ook kan zo’n vereniging actie ondernemen om werktijden te spreiden, en algemeen onderhoud te waarborgen. Voor individuele bedrijven is het te tijdrovend en een te complex proces om dit soort zaken te regelen. Via de vereniging kan free riders gedrag worden voorkomen. 6.1.3 Lopende trajecten De volgende lopende trajecten zijn relevant: • In het NVVP46wordt aandacht besteed aan transportefficiëntie. De Rijksoverheid heeft hiervoor samen met het bedrijfsleven een programma opgezet waarin mogelijkheden voor besparingen in aantallen kilometers en in brandstofverbruik worden onderzocht. Op de lange termijn valt te denken aan integratie met vervoersmanagement tot een algemeen mobiliteitszorgsysteem voor bedrijven. Dit omvat alle in- en uitgaande vervoersstromen voor goederen en personeel. Voor goederendistributie in stedelijk gebied kan de kennis van het Platform Stedelijke Distributie worden gebruikt. • Mobiliteitstoets. Het Ministerie van V&W werkt, samen met de Ministeries van VROM en van EZ en andere betrokken overheden, in het kader van het herziene Locatiebeleid aan een mobiliteitstoets. Hiermee worden gemeenten in staat gesteld om na te gaan hoeveel en wat voor mobiliteit de vestiging van een bepaald bedrijf of voorziening op een bepaalde plek tot gevolg heeft. • Het Ministerie van EZ adopteerde in het kader van de in 2000 vastgestelde Architectuurnota het project Architectuur en Bedrijventerreinen. In dit project wordt samengewerkt met het Ministerie van VROM en andere partijen. Daarnaast werken deze ministeries in het kader van het nieuwe locatiebeleid aan het verbeteren van kwaliteit in bredere zin van bedrijventerreinen. • Tot slot is van belang dat het Ministerie van EZ in maart 2002 een handleiding parkmanagement voor bedrijven, ontwikkelaars, gemeenten, en overige betrokkenen en belangstellenden heeft uitgebracht. 6.1.4 Conclusies en aanbevelingen Het voorgaande toont dat al in veel trajecten aandacht wordt besteed aan bedoelde “fysieke aspecten”. Voor één onderwerp, parkmanagement, beveelt de werkgroep in aanvulling daarop aan om dit expliciet te betrekken bij de in hoofdstuk 4 genoemde op te stellen communicatiestrategie.
45 46

Hoofdstuk 2 noemde de door Arcadis geschatte opgave van 10.000 ha. NVVP, 3.3.3. ‘Mobiliteitsmanagement door bedrijven’ p. 53-54

52

6.2 Financiële aspecten 6.2.1 Inleiding In hoofdstuk 4 is het imago van zorgvuldig ruimtegebruik besproken. Daar werd ingegaan op de perceptie bij veel betrokkenen dat zorgvuldig ruimtegebruik duur en ingewikkeld is. Zonder afbreuk te doen aan die analyse moet wel vastgesteld worden dat zorgvuldig ruimtegebruik in veel gevallen geld kost. Niet alleen vanwege de extra kosten door aanpassingen aan bestaande gebouwen, ook voor nieuw te bouwen constructies geldt dat intensief bouwen duurder kan zijn dan ‘gewoon’ bouwen. Daar komt bij dat om bestaande bouw te kunnen aanpassen het soms noodzakelijk is bedrijfsprocessen tijdelijk stil te leggen of te verplaatsen. Dat kan erg duur zijn en in die situaties onaantrekkelijk voor bedrijven. Die kosten spelen overigens niet alleen voor bedrijven. Ook gemeenten hebben hiermee te maken, bijvoorbeeld bij een nieuw aan te leggen bedrijventerrein of bij de beslissing om tot herstructurering over te gaan. Deze extra kosten worden soms niet of onvoldoende gecompenseerd door extra opbrengsten van gronduitgifte. Eén van de oorzaken van dit mogelijk lagere financiële resultaat is de concurrentiepositie van gemeenten ten opzichte van andere gemeenten in de regio. Gemeenten willen zoals gezegd bedrijven graag binnen hun grenzen huisvesten, vanwege hun doelstellingen op economisch en werkgelegenheidsgebied. Investeren in zorgvuldig ruimtegebruik kan betekenen dat de grond duurder wordt voor bedrijven. Dit brengt het risico met zich mee dat een gemeente er geen bedrijven voor kan vinden die bereid zijn ervoor betalen omdat het bij de buren goedkoper is. Ondernemers kijken naar huisvestinglasten en vergelijken onder meer op prijs. Tegenover de meerkosten staan de mogelijkheden voor meeropbrengsten. Er hoeft door bedrijven minder grond aangekocht of gehuurd te worden en (nog) niet gebruikte ruimtes kunnen verhuurd worden. Gemeenten genereren door het verkopen van een hogere kwaliteit bedrijventerrein meer inkomsten. 6.2.2 Oplossingsrichtingen Een mogelijkheid voor het ondervangen van de extra kosten voor bedrijven is hen een vergoeding te geven voor gederfde inkomsten. Dit is een oplossing die de werkgroep voor nader onderzoek aanbeveelt. Daar waar een bedrijf verder gaat dan normaal gesproken mag worden verwacht bij zorgvuldig ruimtegebruik mag daar een vergoeding tegenover staan. In het onderzoek moet ook aan de orde komen of, in lijn met de gedachte in dit rapport, een subsidie aan een bedrijventerrein kan worden toegekend in plaats van aan een individueel bedrijf. Hiernaast kan gedacht worden aan gemeentelijke fiscale constructies om zorgvuldig ruimtegebruik aantrekkelijker te maken. Er is in dit traject geen integraal beeld ontstaan over fiscale mogelijkheden. Daarom is hier in een vervolgtraject nader onderzoek nodig. Financiële risico’s die gemeenten lopen zijn mogelijk deels te ondervangen door bovengemeentelijke samenwerking. Een integrale benadering van de te verdelen ruimte

53

haalt de angel uit de onderlinge concurrentie waardoor gemeenten afspraken kunnen maken over welke bedrijventerreinen waar gepland kunnen worden en in de uitgifte kan nadrukkelijk worden vastgehouden aan het vooraf voorgenomen zorgvuldig ruimtegebruik. Veel bedrijven zijn bereid voor duurdere grond te betalen omdat dit vaak gepaard gaat met hogere kwaliteit47. Er zijn ook altijd bedrijven die daartoe niet bereid zijn en ook daar moet ruimte voor zijn. Met een bovengemeentelijke planning en bijbehorende financiële afspraken worden de investeringskosten en opbrengsten gespreid. Hiermee wordt het risico beperkt. Een tweede instrument waarop gemeenten een beroep kunnen doen is grondprijsdifferentiatie. Dit voorkomt concurrentie tussen ‘zorgvuldige’ en ‘gewone’ grond. Hierbij krijgt de zorgvuldige grond een aantrekkelijker prijs, danwel krijgt gewone grond een minder aantrekkelijke prijs per vierkante meter. Een bijzondere vorm hiervan is het staffelen van grondprijzen: hoe hoger of zorgvuldiger men bouwt des te lager wordt de grondprijs. Een verdergaande variant is die van kruisfinanciering, waarbij een gemeente allebei toepast: de extra opbrengsten uit de gewone grond komen dan bijvoorbeeld ten goede aan de herstructurering van verouderde bedrijventerreinen. Ook hierbij verdient bovengemeentelijke aanpak aanbeveling. Als gemeenten bereid zijn ook financieel samen te werken, kan er veel onderlinge concurrentie voorkomen worden en kunnen alle bedrijven geplaatst worden. Ook kunnen gemeenten dan bijvoorbeeld gecompenseerd worden wanneer zij een minder gewenst bedrijventerrein (nimby-terrein) een plek weten te geven. 6.2.3 Lopende trajecten Momenteel kunnen gemeenten voor intensivering van bestaande bedrijventerreinen een beroep doen op in het kader van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) verstrekte middelen. Daarnaast kunnen zij meedingen naar een bijdrage uit het IPSV (in geval van innovatieve oplossingen) of, via de provincies, de Tenderregeling Investeringsprogramma’s Provincies (TIPP). De ISV-middelen zijn sowieso beschikbaar. Het ISV kent ook als prestatieveld “zorgvuldig ruimtegebruik” waarmee het Rijk expliciet aangeeft dat deze middelen hiertoe kunnen worden aangewend. Ook de aanvraag van het Ministerie van EZ, ondersteund door VROM, om via ICES-middelen herstructurering van bedrijventerreinen te bevorderen moet worden genoemd. Aanhakend aan herstructurering kan intensivering van het grondgebruik worden bevorderd. Ten slotte is van belang dat binnen ministeries al wordt nagedacht over vormgeving van een vervolg op de eerste ISV-periode.

47

Hoorzitting dd. 19 februari 2002 .

54

6.2.4 Conclusies en aanbevelingen De werkgroep meent dat • moet worden nagegaan of financiële ondersteuning aan bedrijven voor vergaande intensiveringmaatregelen effectief kan zijn; • als voornoemd onderzoek een bevestigend antwoord oplevert, bezien moet worden of dit in de vorm van een aparte subsidie moet geschieden of dat bijvoorbeeld fiscale maatregelen meer geëigend zijn; als het inrichten van een nieuw subsidie-instrument voor herstructurering van bedrijventerreinen of herziening van bestaande subsidies aan de orde is, moet worden bezien of prikkels ingebouwd kunnen worden die zorgvuldig ruimtegebruik bevorderen. Indien deze mogelijkheden bestaan, moeten zij worden toegepast.

55

Bijlage I: Startnotitie Intensief Ruimtegebruik bedrijfsterreinen 1. Inleiding In de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening wordt aangegeven dat, gelet op de vraag naar extra ruimte voor ‘werken’, beleid zal worden ontwikkeld dat leidt tot intensiever gebruik van bedrijfslocaties. Een lijn hierbij is te onderzoeken of er wet- en regelgeving is die het intensief ruimtegebruik van bedrijfsterreinen belemmert, en of er positieve prikkels mogelijk zijn, bijvoorbeeld in de sfeer van de pijsstelling en bevordering van de transparantie, die intensief ruimtegebruik van bedrijfsterreinen kunnen bevorderen. Daartoe wordt dit MDW traject gestart. Tevens dienen oplossingen te worden aangedragen voor relevante knelpunten die uit deze inventarisatie resulteren. 2. Probleemstelling In de nota ‘Ruimte maken, ruimte delen’, Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, wordt aangegeven dat het benodigde extra oppervlak voor ‘werken’ tot 2030 32 à 54 duizend hectare bedraagt. Deze ruimtevraag heeft betrekking op kantoren, bedrijven- en haventerreinen en overige werklocaties. De verkenning is gebaseerd op de huidige vestigingsvoorkeuren van bedrijven. In de komende jaren zullen in bepaalde regio’s tekorten ontstaan. Er zijn vooral tekorten te verwachten tussen 2010 en 2020. In de Vijfde Nota wordt een aantal oplossingsrichtingen aangegeven. Er kan nadrukkelijker worden ingezet op combinaties met ‘wonen’. Zo biedt centrumvorming in stedelijke gebieden met het oog op voldoende draagvlak voor openbaar vervoer en hoogstedelijke kwaliteit goede mogelijkheden voor combinaties van werken met wonen, infrastructuur, cultuur, recreatie en sport. Een andere, voor deze startnotitie relevante, lijn is dat bestaande bedrijfsterreinen efficiënter zouden kunnen worden benut. Dat wordt ook door diverse maatschappelijke organisaties gesteld. Daarom wordt in de Vijfde Nota aangegeven dat een beleid zal worden ontwikkeld dat leidt tot intensiever gebruik van bedrijfslocaties. Een lijn in dit beleid is de observatie dat het intensief ruimtegebruik van bedrijfsterreinen onder andere wordt belemmerd door wet- en regelgeving, en dat er, meer in algemene zin gesproken, mogelijk onvoldoende positieve stimulansen zijn, bijvoorbeeld in de sfeer van de prijsstelling en de kennisoverdracht en de transparantie. Intensief ruimtegebruik kan worden gedefinieerd als optimalisatie van het bruto vloeroppervlak in vergelijking met het grondoppervlak, toegepast op bedrijfsterreinen. Het kan gaan om belemmerende regels, onduidelijkheden in regels, overlappingen van regels, het ontbreken van regels et cetera. Oplossing van de belemmeringen kunnen derhalve worden gezocht in het wegnemen van regels, het stroomlijnen van regels, het verduidelijken van regels, het toevoegen van regels, kennisoverdracht en eventueel het wegnemen van het kostennadeel van intensief ruimtegebruik. Er zal niet worden getornd aan veiligheid en gezondheid.

56

De gedachte dat het intensief ruimtegebruik van bedrijfsterreinen onder andere door weten regelgeving wordt belemmerd, is mede gebaseerd op ervaringen van ondernemers en regionale overheden. Deze lopen, zo blijkt, bij projecten, gericht op een intensiever ruimtegebruik van bedrijfsterreinen, tegen allerlei problemen in deze sfeer aan. Een voorlopige inventarisatie, gebaseerd op een quick scan en op projectgerichte informatie, levert op dat het onder meer kan gaan om wet- en regelgeving in de sfeer van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Wet Milieubeheer, de Arbo- wetgeving, de Woningwet (bouwbesluit), de Wet geluidhinder, het besluit luchtkwaliteit en de beleidsnormen luchtkwaliteit). Meer concrete belemmeringen zijn: problemen bij het aanvragen van een geïntegreerde milieuvergunning, het aanlopen tegen de maximale bebouwingspercentages zoals die in het bestemmingsplan zijn opgenomen, onduidelijkheden over voorschriften in het kader van brandveiligheid, onduidelijkheden in de arbo regelgeving voor ondergrondse locaties en problemen met betrekking tot tegenstrijdige bepalingen in het bestemmingsplan, onvoldoende kennis bij ondernemers over intensief ruimtegebruik en meerkosten bij intensivering van ruimtegebruik. Ook kan worden gedacht aan de Natuurbeschermingswet (incl. Habitat- en Vogelrichtlijnen). Er wordt een MDW project in twee fases gestart. De eerste fase is gericht op een zo breed èn precies mogelijke inventarisatie van wet- en regelgeving en kosten- en opbrengstfactoren die intensief ruimtegebruik van bedrijfsterreinen belemmert. Bij deze inventarisatie kan gebruik worden gemaakt van reeds beschikbaar materiaal, alsmede van extern onderzoek. In de tweede fase dient de MDW werkgroep - op basis van deze inventarisatie - de relevante knelpunten te bepalen en tevens te onderzoeken voor welke knelpunten in MDW verband oplossingen moeten worden ontwikkeld. Hierbij vallen dus de knelpunten waarvoor reeds beleid in gang is gezet of wordt ontwikkeld, af. Vervolgens dient de MDW werkgroep zo concreet mogelijke oplossingen voor de geselecteerde knelpunten te ontwikkelen. 3. Taakopdracht De taakopdracht van de MDW werkgroep luidt: • Fase 1: inventariseer de wet- en regelgeving en kosten- en opbrengstfactoren en elementen in de sfeer van de transparantie die het intensief ruimtegebruik van bedrijfsterreinen belemmeren, zo breed en precies mogelijk. Wat betreft wet- en regelgeving: beantwoord daarbij ook de vraag of de wet- en regelgeving zelf danwel de toepassing daarvan de belemmerende factor vormt. • Fase 2: bepaal voor welke knelpunten reeds beleid in gang is gezet of is ontwikkeld en voor welke knelpunten oplossingen moeten worden ontwikkeld. Vervolgens dient de werkgroep voor de aldus geselecteerde knelpunten zo concreet mogelijke oplossingen te ontwikkelen.

57

4. Operationele aspecten • De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van EZ, Justitie, VROM, SZW, V+W (agendalid) en BZK (agendalid), onder leiding van een onafhankelijke voorzitter. • Het secretariaat bestaat uit medewerkers van EZ, VROM en Justitie. • De werkgroep kan zich laten bijstaan door vertegenwoordigers vanuit het bedrijfsleven en de grote steden en door externe deskundigen en kan extern onderzoek uitzetten. • De werkzaamheden zullen in juni 2001 beginnen. Gestreefd wordt naar afronding uiterlijk 1 maart 2002.

58

Bijlage II: Samenstelling van de werkgroep Voorzitter drs J. Cleij Secretariaat drs R.F.C.A. Teeuwen drs Q.M. van der Lee mr D.J. Hesemans Leden drs C. Kortleve ir R. Hartman mr L.J. Vester ing. H. Tamboer Agendaleden mr H.G. Heegstra drs P. Haighton O. Nollen

Oud-directeur van de Milieudienst Amsterdam

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Justitie

Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Ministerie van Justitie Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Ministerie van Verkeer en Waterstaat Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Vereniging van Nederlandse Gemeenten

59

Bijlage III: Verslag van de hoorzitting Verslag van de hoorzitting inzake Intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen, gehouden op 19 februari 2002 ten kantore van het Ministerie van Economische Zaken. Aanwezig zijn: R. Teeuwen (VROM), C. Kortleve (EZ), J. Cleij (voorzitter), mw R. v.d. Lee (EZ), P. den Boer (VGS), D. Hesemans (Justitie), T. van der Pas (VROM), N. van Wonderen (Gemeente Amsterdam), H. Olden (Gemeente Tilburg), J. van Dinteren (Buck Consultants International), mw. O. Nollen (VNG), W. Hamel (Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam), B. van der Gijp (Neprom), G. Hendriks (Habiforum), L. Vester (Justitie), mw. M. Burggraaf (VROM); R. Hartman (VROM) 1. Opening De voorzitter opent de bijeenkomst en heet de aanwezigen van harte welkom. Hij geeft vervolgens de achtergronden weer van de werkzaamheden van de werkgroep MDW. De werkgroep heeft tot doel het inventariseren van knelpunten en prikkels voor intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen en het doen van aanbevelingen voor oplossing van knelpunten en gebruiken van positieve stimulansen. Het doel van deze hoorzitting is een reflectie te verkrijgen van de aanwezigen op de eerste uitkomsten neergelegd in een notitie Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen. 2. Eerste discussieronde De voorzitter nodigt de aanwezigen uit om in een algemene ronde hun visie te geven op de notitie. Na de pauze zullen in een tweede ronde knelpunten en eventuele oplossingen worden besproken. De volgende opmerkingen worden ten aanzien van de notitie gemaakt. Men stelt dat tot op heden vrij sterk vanuit de Overheid naar dit onderwerp is gekeken. Hierdoor zou de doelgroep uit het oog kunnen worden verloren. Rekening houden met de doelgroep (ondernemer, consument, bewoner, winkelier) vindt men een belangrijke randvoorwaarde. Andere randvoorwaarden die in de discussie zouden moeten worden meegenomen zijn kwaliteit, economie, het functioneren van bedrijven en een stedenbouwkundig ontwerp dan wel visie. Verder wordt gewezen op het feit dat bestemmingsplannen voor 10 jaar zijn vastgelegd, maar gebaseerd zijn op oude inzichten. Dit vormt een belemmering voor intensivering. Met betrekking tot de definitie van een bedrijventerrein in de aan de aanwezigen toegezonden notitie (hierna: de notitie), vraagt men zich af waarom hieronder niet is begrepen een terrein dat in overwegende mate bestemd is voor detailhandel of horeca. Voorts wordt gesteld dat de werkgroep op een aantal punten een grotere ambitie zou moeten uitspreken met name waar het gaat om het doen van voorstellen die een oplossing zouden kunnen bieden voor belemmeringen bij intensief ruimtegebruik ten

60

aanzien van bestaande regelgeving bijvoorbeeld inzake externe veiligheid. De in de notitie genoemde plannen worden niet verduidelijkt. Verder vindt met de toonzetting op een aantal punten moedeloos. Bij het aandragen van oplossingen en oplossingsrichtingen zou een stevigere formulering wenselijk zijn. Met name de kansen zouden sterker kunnen worden aangezet. Consequenties van maatregelen zoals open ruimte heffing en grondprijsdifferentiatie worden in de notitie niet belicht. In de notitie zou meer onderscheid moeten gemaakt tussen bestaande en nieuwe bedrijventerreinen. Bij intensiveren zal men meer moeten herstructureren hetgeen tot hogere kosten leidt. Er is een interactie tussen het economisch en ruimtelijk belang. Men richt zich meer op de ontwikkeling van nieuwe terreinen, omdat daarmee meer winst kan worden behaald. Tevens wordt het onderscheid in bedrijvigheid gemist. Bij kantorenterreinen is intensivering gemakkelijker en er wordt op dit soort terreinen hieraan al veel gedaan. Ook wordt opgemerkt dat de bovengemeentelijke aanpak als oplossing in de notitie wat uit de lucht komt vallen. Wellicht is hieraan een analyse vooraf gegaan, maar daar wordt niet naar verwezen. Vervolgens wordt inhoudelijk op de problematiek ingegaan. Men constateert dat er geen natuurlijke probleemhouder is. Verder constateert men dat er sprake is van een paradox. De schaarste vertaalt zich niet in de grondprijs en het maatschappelijk gedrag. De werkgelegenheid groeit nauwelijks en toch constateert het CPB een grote behoefte aan bedrijventerreinen in de komende 10 jaar. Naar de mening van de aanwezigen is veeleer de veranderende economie de oorzaak; deze leidt tot een ander type bedrijvigheid hetgeen van invloed is op de inrichting van een bedrijventerrein. Door nieuwe functies ontstaat de vraag naar nieuwe bedrijventerreinen; bestaande bedrijventerreinen verliezen hun functie. Primair zou derhalve ruimte gewonnen kunnen worden op bestaande bedrijventerreinen door herstructurering en intensivering. Veel ondernemingen hebben geen baat bij herstructurering en intensivering omdat de kosten hoog zijn. Verhuizen naar een nieuw terrein geeft in veel gevallen een hoger rendement. Daarbij zijn ondernemers zich vaak niet bewust van de (technische) mogelijkheden. Ook worden bestaande bedrijventerreinen qua bebouwing niet goed benut. Dit is in de notitie onderbelicht. Afstemming op regionaal niveau zou kunnen bijdragen aan een oplossing. Het verdichten is regiogebonden en tevens sterk afhankelijk van de infrastructuur. Bestaande bedrijventerreinen bestaan vaak uit veel (extensieve) kavels met verschillende grondeigenaren hetgeen een belemmering is voor herstructurering. Om de verschillende grondeigenaren zover te krijgen dat zij intensiveren, moeten er meer baten zijn dan kosten. Soms willen grondeigenaren gewoon niet meewerken.

61

Verdichten op duurdere grond is gemakkelijker doordat hogere huurprijzen kunnen worden gevraagd. Men moet creatief zijn in het vinden van oplossingen. Zo zou het uitloven van premies voor bijvoorbeeld het stapelen van functies een stimuleringsprikkel voor verdichting kunnen zijn. Verder wordt gediscussieerd over het instellen van een nationaal herstructureringsfonds en een nationale of regionale grondbank. De Overheid moet grip zien te krijgen op de grond, zodat grotere kavels kunnen worden uitgegeven en gebiedsontwikkeling mogelijk wordt gemaakt. Met ontwikkelaars kunnen afspraken worden gemaakt over de verdeling en inrichting van het terrein. De duurzaamheid kan worden bevorderd door het treffen van collectieve voorzieningen en het beter regelen van beheer. Een goed stedenbouwkundig plan voor herontwikkeling van bedrijventerreinen met een toekomstvisie voor het hele gebied zal meer bedrijfsoppervlakte genereren. Een regionale aanpak vergt een goede afstemming met de diverse bestemmingsplannen; de afstemming mag niet te vrijblijvend zijn. Hieraan wordt toegevoegd dat men moet beschikken over de juiste planologische instrumenten om het beleid te verwezenlijken indien niet kan worden afgedwongen. Inmiddels is het verlenen van concessies aan commerciële partijen (ontwikkelaars) een waarneembare trend. Voorbeelden hiervan zijn Avantis IJsseloord II in Arnhem en Schiphol Rijk. In Ede en Veenendaal wordt een aantal grote kavels uitgegeven om het schakelen van gebouwen mogelijk te maken. Door samenwerking ontstaan meer mogelijkheden voor segmentering. Verevening in de regio is een voorwaarde voor samenwerking. Concurrentie tussen Gemeenten is 1 van de knelpunten. Ten slotte wordt opgemerkt dat herstructurering niet automatisch leidt tot intensivering. Met traditionele herstructurering is op bestaande terreinen niet veel winst te behalen. Er moeten derhalve speciale functies worden ingebracht. Verder ziet men oplossingen in het koppelen van herstructurering van bestaande terreinen met het ontwikkelen van nieuwe terreinen. Men zou zich tevens meer kunnen richten op bestaande ondernemingen die willen verhuizen. Bij het zoeken naar een locatie zou men creatief moeten zijn en integraal naar mogelijkheden kijken (geen onderscheid maken tussen oude en nieuwe terreinen). Wellicht zijn er oplossingen die het mogelijk maken dat de ondernemer in de eigen omgeving gehuisvest blijft. Soms stapt men eerder uit het bestaande gebouw dan nodig is. Hier is een rol weggelegd voor bedrijven contactpersonen. 3. Tweede discussieronde In de eerste discussieronde zijn reeds een aantal knelpunten en oplossingsrichtingen besproken. In de tweede ronde wordt hierop nogmaals nader ingegaan.

62

De stelling van de werkgroep is dat de kosten van grond, gebouw en de hoogte van de investering marginaal doorwerken in de huurprijs hetgeen de vraag oproept of de financiën wel een factor van betekenis zijn. Men is desondanks van mening dat het marktmechanisme van belang is. Co financiering van Provincie en Overheid blijft nodig. Gemeenten zijn niet draagkrachtig genoeg om de kosten voor herstructurering zelf te dragen. De suggestie wordt gedaan om gelden ten behoeve van de Ecologische Hoofdstructuur aan te wenden voor herstructurering. Verder constateert men dat een regisseur ontbreekt. Gezien de omvang van de doelgroep is een goede communicatie van groot belang. Het instrumentarium mag scherper worden aangezet indien mogelijk. Als grootste zorg wordt uitgesproken dat op dit moment bedrijventerreinen worden gebouwd op basis van bestemmingsplannen die volgens oude inzichten zijn opgesteld. Noodzakelijk is een vrije marge waarbinnen intensivering en herstructurering kan worden toegepast (speelruimte binnen het bestemmingsplan). Tevens is het van belang om een goed stedebouwkundig plan te hebben. De verplichting om een bestemmingsplan te hebben zou gelijk moeten lopen met de verplichting een stedenbouwkundig plan te hebben. Gepleit wordt voor meer stedenbouwkundige aandacht ten aanzien van bedrijventerreinen; het schuiven met ruimte en voorzieningen levert vaak al een heel ander terrein op. Geadviseerd wordt regionale afstemming steviger te formuleren (wat zouden regionale structuurvisies kunnen bijdragen aan het maken van harde afspraken) en het stimuleren van regionale ontwikkelingsbedrijven. Er meer mogelijkheden moeten zijn om concepten te ontwerpen met schakelen en stapelen van functies. Het instellen van een bedrijventerrein managementorganisatie zou een randvoorwaarde kunnen zijn. Verder wordt een 2-sporen strategie voorgesteld: 1) horizontaal de ondernemer dwingen 2) verticaal de ondernemer stimuleren (door bijvoorbeeld de grondprijs te verlagen, naarmate men de hoogte in bouwt). Er zijn veel belemmeringen: § Bij plaatselijke wethouders speelt de angst voor verlies van werkgelegenheid een rol § Financiën § Beschikbaarheid van kennis (deze is wel aanwezig, maar versnipperd KEUR, COB, HABIFORUM, IPSV. Met de kennis van het Stir (opgegaan in IPSV) wordt niets gedaan.

63

§

§

Eigendom speelt een rol. Ondernemers investeren in een eigen pand in de verwachting dat deze in waarde toeneemt. Realiteit is dat bijvoorbeeld huren meer (financiële) flexibiliteit geeft. Milieunormen zijn vaak knellend

Gemeenten moeten zich realiseren dat het ontwikkelen van bedrijventerreinen geen instrument moet zijn van economisch beleid. Realiteit is echter dat de werkgelegenheidsdoelstelling zeer bepalend is voor het beleid dat wordt gevolgd. Dit aspect is moeilijk op te lossen, ook met bovengemeentelijke aanpak. Parkmanagement kan meer druk uitoefenen, maar alleen als zij ook uitgiftebevoegdheid heeft. Er wordt nogmaals gewezen op het belang van grondbezit. Daar waar het mogelijk is om grond te verwerven moet de Overheid dit doen. Over de zinvolheid om Provincies de bestemmingsplannen te laten toetsen op intensief ruimtegebruik wordt ten zeerste getwijfeld. Criteria zijn moeilijk te omschrijven zonder daarbij te vervallen in een kwantitatieve opgave. Belangrijker is om bereikbaarheid en kwaliteit als criteria te hanteren. Inventariseren van de toekomstige behoefte aan bedrijventerreinen zou wel een taak van de Provincie kunnen zijn (aantal ha., op welke plaatsen en met welke kwaliteit). De cijfers van het BLM zijn te globaal en gaan uit van de uitbreidingsbehoefte en vervangvraag uit het verleden. Tevens zou de Provincie een taak kunnen vervullen als procesbegeleider om te bezien of de samenwerkende gemeenten hun taken goed oppakken. In die zin zou ook worden kunnen gekeken naar de bestemmingsplannen. De voorzitter besluit de vergadering om 17.16 uur met een dankwoord aan de aanwezigen voor hun constructieve bijdrage aan deze hoorzitting.

64