Meer private betrokkenheid als kans bij de herstructurering van bedrijventerreinen

Colofon

Uitgave Directie Ruimtelijk Economisch Beleid Ministerie van Economische Zaken, Den Haag

Vormgeving 3=1 Studio, Den Haag

Productie sectie drukwerk, Ministerie van Economische Zaken

Meer exemplaren zijn te bestellen bij de afdeling Informatie en Nieuwsvoorziening Telefoon (070) 379 8820 (tijdens kantooruren) Telefax (070) 379 7287 email: InternetAanvragen@minez.nl http://info.minez.nl/ (24 uur per dag)

De NREB onderzoeksreeks

Bestelnummer 14 B 32

Op 1 juni 1999 is de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid door Staatssecretaris Ybema van Economische Zaken aangeboden aan de Tweede Kamer. Ter voorbereiding van deze nota is een aantal studies verricht. De komende tijd worden deze studies gepubliceerd in de ‘achtergrondreeks NREB’. Deze studie is de tweede in deze reeks. De achtergrondrapporten bij deze studie zijn apart verkrijgbaar onder de bestelnummers 14 B 33 en 14 B 34. Eerder verschenen: - Ruimtelijke verschillen in de telecommunicatie-infrastructuur, oktober 1999

Den Haag, november 1999

2

Inhoudsopgave

1

Introductie

5

Waarom deze brochure? Maatwerk Typen herstructurering
2 Succes en falen

5 6 7
9

Betrokken partijen en hun belangen Succes en faalfactoren Kosten, maar zijn er ook baten? Weglekkende waardevermeerdering
3 Publiek private samenwerking als oplossingsrichting

9 12 15 16
19

Wat is PPS? Wanneer wel en wanneer geen PPS? Drijvende krachten achter samenwerking CompRent-matrix Werken aan waarde Werken aan proces
4 De praktijk

19 19 20 20 21 22
25

Case 1 Tilburg: een investeringsmaatschappij voor de Kanaalzone Case 2 Den Bosch: De Rietvelden, een vernieuwend bedrijventerrein met PPS Case 3 Amsterdam Noord: Buiksloterham/Papaverweg: een aantrekkelijk herstructureringsproject voor private investeerders Case 4 Drachten: Intensieve betrokkenheid van ondernemers op De Haven Case 5 Velsen: Triport: van privaat naar publiek-privaat
De instrumenten

25 27 29 32 34

Instrument 1 Instrument 2 Instrument 3 Instrument 4 Instrument 5 Instrument 6 Instrument 7 Instrument 8 Instrument 10 Instrument 11 Instrument 12 Instrument 13

Subsidie Erfpacht De aanschrijving Fondsvorming Profijtbeginsel/vrijwillige bijdrage Exploitatieverordering/baatbelasting Beheer via vereniging van Eigenaren (V.V.E.) en 9 Joint venture en concessie model ‘No further action letter’ en ‘convenant not to sue’ Impact fees Winstafroming achteraf Site assessment fees

9 10 12 13 15 16 17 24 36 37 38 39

3

4

1
1) Heidemij (1996), Nieuwe kansen voor bestaande terrreinen

Introductie

Op een totale voorraad bedrijventerreinen in Nederland van circa 60.000 hectare, is tussen de 9.000 en 11.000 hectare verouderd1). Deze terreinen kennen problemen op het gebied van het onderhoud van gebouwen en de openbare ruimte, milieu, bereikbaarheid en extensief ruimtegebruik. De werklocaties voldoen zodoende steeds minder aan de eigentijdse vestigingseisen van bedrijven. Zij verliezen hun functie en dat terwijl de behoefte aan ruimte bij bedrijven groot is. Veel gemeenten werken aan de herstructurering van verouderde werklocaties. Dit dient belangrijke maatschappelijke doelen: verbetering van de ruimtelijke- en milieukwaliteit, niet alleen op de locatie zelf maar ook voor de omgeving; verlenging van de levensduur van locaties en intensivering van het ruimtegebruik ter plekke, waardoor minder beslag wordt gelegd op nieuwe locaties; het scheppen van voorwaarden voor behoud en groei van werkgelegenheid en een vitale lokale- of stadseconomie.

Herstructurering is vaak een moeizaam proces, mede vanwege de financieringsproblematiek. Door tekorten worden veel projecten vertraagd, deels of niet uitgevoerd. De financiële betrokkenheid van gevestigde bedrijven en/of private investeerders in vastgoed (ontwikkelaars, bouwers en beleggers) is over het algemeen beperkt. Het vergroten van hun betrokkenheid kan projecten zowel financieel als procesmatig in een stroomversnelling brengen. Kennis, creativiteit en geld uit de private sector is nodig om deze lastige projecten beter en sneller te kunnen ontwikkelen.

Waarom deze brochure?

Herstructurering van verouderde bedrijventerreinen is nodig. Er valt op economisch, ruimtelijk en op milieugebied veel mee te winnen. Een door publieke en private actoren gezamenlijk gedragen aanpak vergroot de kans op een succesvolle herstructurering. Vanzelf gaat dit niet. Meer betrokkenheid van private partijen en een betere samenwerking tussen publieke en private partijen vragen om een innovatieve aanpak. In opdracht van de Ministeries van Economische Zaken en Financiën is door de bureaucombinatie Buck Consultants International en BRO de studie ‘Meer private betrokkenheid bij de herstructurering van bedrijventerreinen’2) uitgevoerd. Hierin worden ideeën, concepten en een aanpak geschetst die de private inbreng kunnen vergroten en, indien gewenst, publiek private samenwerking (PPS) mogelijk kunnen maken. PPS kan allerlei vormen aannemen. Meer private betrokkenheid bij

2) Buck Consultants International/BRO (1998), Meer private betrokkenheid bij de herstructurering van bedrijventerreinen. Het volledige rapport is te bestellen bij het Ministerie van Economische Zaken.

5

herstructureringen kan uitmonden in risicodragend samenwerken in een gezamenlijke onderneming, maar noodzakelijk is dat niet. Er zijn namelijk ook tal van minder vergaande samenwerkings- en financieringsconstructies tussen publieke en private partijen mogelijk. Wel gaan al deze varianten verder dan vrijblijvend overleg. Ze gaan uit van duidelijke afspraken met financiële implicaties. In vijf proefprojecten is gekeken hoe een op PPS gerichte aanpak in de praktijk kan worden gebracht. Met deze brochure wil het Ministerie van Economische Zaken de resultaten van dit onderzoek delen met bij herstructureringen betrokken partijen en andere geïnteresseerden.

Maatwerk

De aanpak van een herstructurering is altijd maatwerk op projectniveau. De brochure is dan ook geen handleiding waarin van A tot en met Z beschreven staat hoe te werk moet worden gegaan. Het is vooral een verkenning van ideeën en mogelijkheden die gemeenten, provincies, bedrijven en marktpartijen ter beschikking staan om de private inbreng bij herstructureringsprojecten te vergroten. Vragen waar de brochure op in gaat zijn: wat zijn succes- en faalfactoren van herstructureringen? wanneer en onder welke voorwaarden is een private inbreng gewenst? welke samenwerkings- en financieringsvormen zijn mogelijk om de private inbreng te vergroten? hoe kunnen gemeenten en private partijen komen tot PPS bij herstructureringsprojecten?

Gemeenten en andere betrokken (private) partijen kunnen met deze informatie hun voordeel doen.

In aparte tekstblokken treft u beschrijvingen aan van financiële instrumenten. In totaal zijn dertien interessante instrumenten verkend, zonder daarmee volledig te willen zijn. Sommige ideeën en instrumenten zijn experimenteel. Zij komen uit het buitenland of van aanpalende vakgebieden, zoals de stadsvernieuwing. In enkele gevallen ontbreekt in Nederland de juridische basis om ze toe te passen. Met andere instrumenten is daarentegen al meer ervaring opgedaan. Sommige instrumenten gaan uit van overleg en een goed proces, andere hebben een meer verplichtend karakter. In figuur 1 zijn de instrumenten aangegeven, lopend van puur publiek naar privaat.

6

Figuur 1 Instrumentenwaaier

Bron: Twynstra Gudde, bewerking BCI

Typen herstructurering

In de praktijk bestaat er een behoorlijke begripsverwarring rond de termen herstructurering en revitalisering. In deze brochure is herstructurering de overkoepelende term voor vier typen projecten: Face lift: grote opknapbeurt bij fysieke veroudering van het bedrijventerrein; forse integrale verbetering van een verouderd terrein, met behoud van bestaande economische functies; nieuwe ‘werkfunctie’ als reactie op economische veroudering van bestaande bedrijfsmatige activiteiten (bijv. van bedrijventerrein naar kantorenlocatie); een bedrijventerrein wordt ‘omgebouwd’ tot een multifunctionele locatie met ook niet-werk functies (bijv. woningbouw, voorzieningen en kantoren rond stations).

-

Revitalisering:

-

Herprofilering:

-

Transformatie:

7

8

2
Betrokken partijen en hun belangen

Succes en falen

Bij herstructureringen van bedrijventerreinen zijn veel eigenaren, gebruikers en gemeentelijke afdelingen betrokken met ieder hun eigen belangen. Dat maakt herstructureringen complex. Gemeenten hebben vaak meerdere doelen met een project, zoals uit tabel 1 blijkt. Bedrijven, zowel op het bedrijventerrein gevestigd bedrijfsleven als private investeerders, gaat het vooral om het functioneren van het bedrijf. Uiteindelijk is dat uit te drukken in financiële termen als kosten, omzet en winst. Achterliggend gezamenlijk belang van zowel gemeente, gevestigde bedrijven als eigenaren van het vastgoed is een goed functionerend terrein.

Instrument 1 Subsidie

Waar komt het vandaan? Bij herstructurering van bedrijventerreinen is in veel gevallen sprake van een onrendabele top. Een bijdrage van de overheid is dan noodzakelijk. Naast bijdragen uit de algemene middelen zijn er bovenlokale subsidiebronnen. Voor herstructureringen kan uit verschillende subsidiebronnen worden geput, zoals het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) -fonds, de TIPP (Tender Investeringsprogramma's Provincies),3) het Programma Duurzame Bedrijventerreinen, provinciale subsidies en bijdragen uit Europese (veelal regionale) programma's. Hoe werkt het? Een subsidie is een eenmalige of periodieke overheidsbijdrage die onder voorwaarden wordt toegekend. Is de subsidie toegekend dan wordt toegezien of voldaan wordt aan de gestelde voorwaarden. Subsidies reduceren het risico voor investeerders en hebben een positief effect op het rendement. Ze dragen bij aan een snelle uitvoering en zijn een teken van commitment van de gemeente aan het project. Als subsidiebron biedt het de gemeente controlemogelijkheden. Subsidies kunnen daarentegen ook verstorende effecten hebben op projecten vanwege conflicterende voorwaarden, te grote tijdsdruk in procedures en een te versnipperd aanbod. Bovendien kunnen ze leiden tot subsidiegericht gedrag en open-einde regelingen en daarmee het zoeken van marktgerichte, efficiënte oplossingen in de weg staan. Toepassing: Het instrument wordt bij alle typen herstructureringsprojecten gebruikt. De wijze van inzet kan veel uitmaken. Een interessante manier van inzet van subsidies is bijvoorbeeld meer outputgericht (bijvoorbeeld geen bijdrage in onrendabele top van een bedrijfsverzamelgebouw voor starters, maar een korting op de huur) of subsidies waarvan een deel onder bepaalde condities terugbetaald moet worden (bijvoorbeeld bij groot succes van een project of lagere tekorten dan verwacht).

3) Omstreeks medio 2000 van kracht.

9

Het is belangrijk bij de start van de planvorming de betrokken partijen en hun diverse belangen te inventariseren. Vervolgens moeten sleutelpersonen met duurzame belangen in het gebied bij het proces worden betrokken. Hun positieve inbreng is van grote waarde. Gevestigde bedrijven hebben als dagelijkse gebruikers bijvoorbeeld vaak een goed zicht op oplossingen voor problemen.

Instrument 2 Erfpacht

Waar komt het vandaan? Erfpacht wordt al meer dan honderd jaar toegepast in een aantal grotere steden. Het wordt onder meer gebruikt om de gemeente invloed te geven op ruimtelijke ontwikkelingen. Een andere reden is ook de mogelijkheid waardestijging van grond te laten toekomen aan de gemeenschap. Hoe werkt het? Wanneer op het terrein maatregelen genomen worden, is het mogelijk op termijn of bij bestemmingswijzigingen de canon hierop aan te passen. Kosten gemaakt door de overheid kunnen dan worden terugverdiend via een verhoging van de canon. De eigenaren van het vastgoed betalen zo voor het voordeel dat de herstructurering oplevert. Erfpacht kan gebruikt worden bij uitgifte van nieuwe kavels, maar ook bij heruitgifte op bestaande terreinen. Er is niet één soort erfpacht: het loopt van 'bijna' eigendom (eenmalige afkoop) tot een zwaar systeem met steeds herwaarderingen en vervallen van opstallen aan de eigenaar bij afloop van de termijn. Toepassing: De grote steden geven terreinen uit in erfpacht. Amsterdam oogst bijvoorbeeld nu van de investeringen in de stadsvernieuwing van jaren geleden. Erfpacht kan dus een bruikbaar instrument zijn. Het lange termijn karakter maakt het mogelijk beheermaatregelen beter afdwingbaar te maken. Ook kan het bij zware revitaliseringen, herprofileringen en transformaties kan erfpacht zorgen voor tijdige beschikbaarheid van de grond, uiteraard met vergoedingen conform de onteigeningsregelgeving. Vanwege het lange termijn-karakter heb je er voor financiering nu echter minder aan. Bovendien is erfpacht bij bedrijven en andere eigenaren van vastgoed niet erg populair.

10

Tabel 1 Betrokken partijen en hun belangen
Belangen Immaterieel Partijen Gemeente - werkgelegenheid - vitaliteit (stads)economie - ruimtelijke- en milieukwaliteit, niet alleen op het terrein zelf, maar ook voor omwonenden - intensief ruimtegebruik - duurzaam beheer - imago stad/gemeente - contacten/netwerken met bedrijven - werkgelegenheid - ruimtelijke en milieukwaliteit - intensief ruimtegebruik - duurzaam beheer - verbetering van de kwaliteit van de bedrijfsomgeving waardoor het bedrijf beter kan functioneren - duurzaam beheer waardoor de kwaliteit op termijn is gegarandeerd - verbetering van het imago door uitstraling van de bedrijfsomgeving - waarde van het onroerend goed/ de kavel gaat omhoog - kostenbesparingen door een beter functioneren van het bedrijf (niet verplaatsen, logistieke voordelen, klachten van omwonenden etc.) - kostenbesparingen door beter beheer - bij herprofilering: maximale opbrengst verkoop onroerend goed - indirect via eigen bedrijf

Materieel (waardevermeerdering) - financiële haalbaarheid van het plan/ grondexploitatie - investeringen uit bedrijfsleven - opbrengsten onroerende zaak belasting gaan omhoog - grondprijzen/ erfpachtcanon in gebied en het omliggende gebied gaan omhoog

Overige overheden

Gevestigde Bedrijven

Ondernemersvereniging

- verbetering van de kwaliteit van de bedrijfsomgeving - duurzaam beheer - communicatie met gemeente - continuïteit bedrijfsvoering - imago, kwaliteit en duurzaamheid van de ontwikkeling als verkoopargument

Private investeerders

- rendement - projectontwikkelaar/aannemer: bouwcapaciteit - projectontwikkelaar: winst - projectbelegger: waarde onroerend goed, langdurig rendabele beleggingsobjecten

Bron: BCI/BRO

11

Succes- en faalfactoren

Wat zijn de succes- en faalfactoren bij de aanpak van verouderde bedrijventerreinen? Uit analyse van een groot aantal herstructureringsprojecten blijkt dat succes en falen afhangt van een combinatie van projectmatig werken en een juiste keuze uit het financierings- en organisatie-instrumentarium (zie tabel 2). Herstructureringen zijn voor veel gemeenten en gevestigde bedrijven geen alledaagse projecten. Het is verstandig flink in de planvorming te investeren. Een gezamenlijk gedragen visie en bijbehorend maatregelpakket vormen een onmisbare aanloop naar een besluit om al dan niet financieel deel te nemen in het project. Gezamenlijk rekenen en tekenen maakt kosten en batenanalyses transparant. Essentieel is het moment waarop eventuele professionele investeerders bij de plannen worden betrokken. Wanneer dat is verschilt per project. Belangrijk zijn ook afspraken voor het beheer om op termijn een volgende herstructurering te voorkomen. Bij succesvolle projecten blijkt de uiteindelijk gekozen organisatie- en financieringsvorm creatief maatwerk te zijn, voortvloeiend uit het planvormingsproces.

Instrument 3 De aanschrijving

Waar komt het vandaan? De stadsvernieuwing. De gemeente beschikt maar over weinig middelen die eigenaren kunnen dwingen tot het nemen van maatregelen in de private ruimte, zolang de wet niet wordt overtreden tenminste. De aanschrijving is één van de weinige. Wanneer bijvoorbeeld een hele straat wel mee doet aan de stadsvernieuwing, maar enkele eigenaren weigeren, dan kan uiteindelijk een aanschrijving volgen. Hoe werkt het? Als de gemeente constateert dat sprake is van ernstig achterstallig onderhoud, kan een vastgoedeigenaar aangeschreven worden. Deze moet dan overgaan tot het uitvoeren van door de gemeente gestelde maatregelen. Gebeurt dit niet, dan doet de gemeente het. Maar wel op kosten van de eigenaar. Toepassing: Bij een face lift of revitalisering van bedrijventerreinen wordt de aanschrijving vooral gebruikt om eigenaren te dwingen het erf op te ruimen. Het instrument kan wellicht vaker worden gebruikt, bijvoorbeeld om een signaal af te geven. Aanschrijving is duidelijk een instrument met een verplichtend karakter. Het wordt in de praktijk pas toegepast als overleg geen effect heeft gehad. De juridische procedures naar aanleiding van een aanschrijving kunnen veel tijd in beslag nemen.

12

Instrument 4 Fondsvorming

Waar komt het vandaan? Op meerdere plaatsen in Nederland zijn plannen voor het oprichten van een fonds voor beheer of herstructurering. Hoe werkt het? Een fonds staat los van de gemeentelijke begroting. Het fonds kan op verschillende manieren worden gevuld, bijvoorbeeld uit de algemene middelen, uit de opbrengst van nieuwe bedrijventerreinen of uit een bijdrage van bedrijven. De uitgaven zijn ten behoeve van de bestaande bedrijventerreinen. Er kan inspraak zijn van bedrijven over de besteding. Eventuele opbrengsten van maatregelen (bijvoorbeeld grondverkoop) kunnen weer worden gebruikt om het fonds aan te vullen. Er ontstaat dan een revolving fund. Het idee van fondsvorming kan ook ontstaan ruim voordat herstructurering aan de orde is. Om hoge uitgaven in de toekomst te financieren wordt tijdig geld gereserveerd. Een variant is de door de bedrijven op een bedrijventerrein opgebrachte onroerend zaakbelasting (OZB) in het fonds te stoppen en het geld vervolgens gebiedsgericht in te zetten. Over gebiedsgericht inzetten van OZB wordt in Nederland al lang gediscussieerd (hetzelfde geldt voor toeristenbelasting). Het ligt politiek gevoelig omdat de beleidsvrijheid wordt ingeperkt. Wat betreft OZB kan ook nog overwogen worden bedrijven die meebetalen aan een herstructurering een (eenmalige) korting op de te betalen OZB te geven. De betrokkenheid kan hierdoor worden vergroot. Het is immers vreemd dat door herstructurering, waar ze al aan meebetalen. de OZB gaat oplopen. Toepassing: Op verschillende plaatsen in Nederland zijn er initiatieven voor fondsvorming, al dan niet gekoppeld aan een beheerorganisatie. Het fonds kan worden ingezet voor herstructureringen van elk type. In Heerenveen zijn er plannen voor het oprichten van een beheerfonds waaraan gemeente en ondernemers bijdragen. Afgevaardigden van beide zijden besluiten over inzet van de middelen. Het gaat hier vooral om onderhoud van de openbare ruimte. De gemeente Breda wil verder gaan. Op bedrijventerrein De Krogten bestaan ideeën voor een beheerorganisatie die over een fonds beschikt waaruit ook nieuwe projecten gefinancierd kunnen worden.

13

Tabel 2 Succes- en faalfactoren

Succesfactoren Organisatie - goede analyse van belangen en risico's van alle betrokken partijen - goede keuze van partners met duurzame belangen in het gebied - stapsgewijze gezamenlijke planontwikkeling en daardoor draagvlak voor het ambitieniveau. Bindende afspraken per stap, hardheid neemt toe - benutten expertise betrokken partijen leidt tot forse kostenbesparingen - formeel gewicht toekennen aan de inbreng van de gevestigde bedrijven - tempo erin houden om duidelijk beeld investeringsperspectief te behouden - bestuurlijk commitment, besturen op hoofdlijnen, ambtenaren onderhandelen met voldoende mandaat - aantrekken van onafhankelijke partijen als bemiddelaars tussen partijen bij patstelling - aanwijzen sleutel (deel)projecten met hefboomwerking voor proces en hele project - vroegtijdig duidelijkheid over kosten en baten - transparantie en inzichtelijkheid van rekenmethodieken - keuze voor financieringsconstructies die winstgevende en verliesgevende delen zoveel mogelijk koppelen - acceptatie normale rendementseisen private investeerders door gemeenten - inbreng bouwtechnische kennis van private partijen leidt tot kostenbesparingen - gunstige marktontwikkelingen

Faalfactoren - slechte relatie tussen gemeente en bedrijven o.a. door gebrek aan beheer in het verleden - geen vertrouwen: politiek is onbetrouwbaar, ambtenaren praten alleen maar en marktpartijen willen zakken vullen - geen rekening houden met elkaars belangen - gebrek aan afstemming binnen de gemeente - gebrek aan interne communicatie binnen de gemeente - niet nakomen van afspraken - schijn van belangenverstrengeling politiek/ marktpartijen - gebrek aan bestuurlijk commitment en een politiek gedragen visie waardoor ambtenaren onvoldoende handelend kunnen optreden

Financiering

- niet marktconform kostenbeeld - verstorend effect van subsidies van hogere overheden op proces - onoverzichtelijkheid subsidies door complexe voorwaarden en versnippering - gebrek aan transparantie in het financiële beeld - tekorten op projecten

Project externe factoren

- starre hantering milieuregelgeving, vooral bodem - lange en onzekere RO trajecten - concurrentie van andere projecten binnen de gemeente (of in de regio)

Bron: BCI/BRO 14

Kosten, maar zijn er ook baten?

4) Rigo (1997), Herstructurering van bedrijventerreinen, scan behoeften 25 gemeenten Grote Stedenbeleid, Arcadis Heidemij Advies (1997), Kostenanalyse verbetering verouderde bedrijventerreinen

Voor een juiste beoordeling van de kansrijkheid van publiek private samenwerking is op projectniveau inzicht noodzakelijk in alle onrendabele, maar vooral ook rendabele delen. Bij vergelijking van de kosten van een groot aantal herstructureringsprojecten4) komen drie grote kostenposten naar voren. Indien aanwezig, zijn juist deze posten doorslaggevend voor de financiële haalbaarheid en daarmee belangrijk voor het succes of het falen van een project. De grootste kostenpost is de reconstructie of aanleg van bovenwijkse infrastructuur. Te herstructureren bedrijventerreinen die al een goede externe bereikbaarheid hebben of waar dit zonder grote ingrepen is te realiseren hebben dus een belangrijk voordeel. Bedrijfsverplaatsingen vormen de tweede kostenpost die zwaar op de exploitatie van herstructureringsprojecten kan drukken. Het derde financiële struikelblok is bodemsanering. In het algemeen is er goed zicht op de kosten van te nemen maatregelen bij herstructureringen. Onduidelijkheid is er over de baten. Al snel wordt aangenomen dat tegenover hoge kosten beperkte opbrengsten staan. Als het vooral achterstallig onderhoud betreft, is dit inderdaad het geval. Bij herprofilering en transformatie staan er echter ook behoorlijke opbrengsten tegenover de forse investeringen. Revitalisering neemt een middenpositie in: in sommige gevallen zijn er zeker opbrengstpotenties, bijvoorbeeld in de vorm van vrijkomende grond, in andere gevallen veel minder.

Instrument 5 Profijtbeginsel/vrijwillige bijdrage

Hoe werkt het? Op basis van overleg komen tot afspraken over een bijdrage aan deelprojecten waar bedrijven direct baat bij hebben, bijvoorbeeld de aanleg van parkeerplaatsen, of gemeenschappelijke afval inzameling. De bijdrage is gebaseerd op draagvlak. Vervolgens kan het zo zijn dat ondernemers die participeren een bepaalde druk uitoefenen op de diegenen die niet mee willen werken. Een en ander kan ook via de bedrijvenvereniging lopen. Toepassing: Bij face lifts en minder zware revitaliseringen. Bij de herstructurering van bedrijventerrein De Haven in Drachten gaat het bijvoorbeeld om een bijdrage van bedrijven van 3,5 miljoen gulden op een investering van 15,4 miljoen. In het geval van de herstructurering van terrein De Hoek in Hoofddorp bedraagt de bijdrage van bedrijven twee ton op een investering van 1,1 miljoen gulden.

15

Instrument 6 Exploitatieverordening/baatbelasting

Waar komt het vandaan? Baatbelasting werd bekend door toepassing in de stadsvernieuwing. Huiseigenaren die niet op vrijwillige basis wilden meewerken werd een baatbelasting opgelegd. Hoe werkt het? De gemeente sluit een privaatrechtelijke exploitatieovereenkomst met de 'zakelijk gerechtigde' op een onroerende zaak. De gemeente verplicht zich bepaalde voorzieningen aan te leggen en de zakelijk gerechtigde verplicht zich bij te dragen in de kosten daarvan. Vaak lukt het niet om met alle betrokkenen een overeenkomst af te sluiten. De eigenaren die geen overeenkomst hebben met de gemeente worden dan geconfronteerd met een aanslag baatbelasting. Er is dan sprake van kostenverhaal via publiekrechtelijke weg. Toepassing: Baatbelasting is één van de weinige instrumenten waarmee bij revitaliseringen free-riders aangepakt kunnen worden. Door het verplichtende karakter wordt het vaak pas toegepast wanneer overleg niets heeft opgeleverd. In de praktijk is blijkt het niet eenvoudig te zijn de juridische basis voor een baatbelasting te leggen. De risico's dat een regeling wordt lek geschoten zijn niet denkbeeldig. Aangetoond moet worden dat een maatregel in de publieke ruimte voordeel levert voor een private partij. Vervolgens dient bepaald te worden wat de hoogte van de baatbelasting moet zijn. De regel is dat er geen uitzondering gemaakt mag worden. Het is dus zelfs niet mogelijk om met de bedrijven die wel willen meedoen in het project tot een sluitend akkoord te komen. Op zich zijn die afspraken wel te maken maar als er maar een naar de rechter stapt en een beroep doet op onverschuldigde betaling omdat de buurman niet meedoet stort het kaartenhuis in elkaar. In de meeste gevallen is overleg de basis van een succesvol proces. Baatbelasting zal dan ook nooit het enig gebruikte instrument bij een herstructurering zijn.

Weglekkende waardevermeerdering

Bij de ontwikkeling van werklocaties in Nederland doet de gemeente meestal de grondontwikkeling en bijbehorende grondexploitatie. Vanuit de grondexploitatie moeten kosten voor maatregelen in de openbare ruimte zoveel mogelijk worden gedekt. De hoeveelheid vrijkomende grond bij herstructurering, gecombineerd met de marktpotentie van de locatie, bepaalt zodoende de directe opbrengstpotenties voor de gemeente. Daarmee worden echter niet alle vormen van waardevermeerdering in het herstructureringsproject betrokken. Kostenbesparingen bij bedrijven bijvoorbeeld, of een hoger rendement op het onroerend goed voor eigenaren, spelen zelden een rol in het financiële beeld van projecten. Belangrijke waardevermeerdering vindt dus plaats bij particulieren, terwijl de kosten met name de publieke omgeving betreffen. In Groot-Brittannië verzorgen projectontwikkelaars vaak de grond- én gebouwexploitatie. Zij kopen grond aan van de eerste eigenaar, maken gebieden bouwrijp, bouwen de panden en verkopen of verhuren panden aan eindgebruikers of

16

5) Barry Needham, Katholieke Universiteit Nijmegen, lezing 23 september 1999

beleggers. De belegger/ exploitant is in staat het terrein te beheren en het is in zijn/haar commercieel belang dat ook goed te doen5). Overheidsgestuurde uitvoeringsorganisaties voor herstructureringen, zoals English Partnerships en de diverse Landes Entwicklungs Gesellschaften (LEG’s) in Duitsland opereren als private ontwikkelaars en doen zowel de grond- als gebouwontwikkeling en exploitatie. Zij slagen erin jaarlijks honderden hectaren terrein te herstructureren. LEG NordRheinWestfalen, de organisatie achter de herstructurering van het bekende Emscher Park, bezit bijvoorbeeld een uitgebreide portfolio van bedrijfspanden en woningen. Opbrengsten van grond en gebouwen komen op deze manier integraal ten goede aan de herstructurerende partij.

Het weglekken van waardevermeerdering van herstructureringsprojecten kan in meer of mindere mate worden voorkomen door PPS constructies. De bedoeling is de kosten, die vooral in het publieke domein liggen, meer te koppelen aan opbrengsten in het private domein.

Instrument 7 Beheer via vereniging van eigenaren (V.V.E.)

Waar komt het vandaan? Appartementsrecht. Op het moment dat meerdere eigenaren verantwoordelijk zijn voor het onderhoud en beheer van een pand of gebouw is een V.V.E. nodig. De VVE kan een slapend bestaan leiden en alleen op projectbasis worden ingeschakeld, bijvoorbeeld bij reparaties van het dak. Maar ook uitgebreide gezamenlijke voorzieningen, waarvoor maandelijks servicekosten moeten worden betaald, zijn mogelijk. En alles daar tussen. Hoe werkt het? Voorkomen is beter dan genezen. Alle eigenaren van vastgoed op een bedrijventerrein en ook de gemeente worden verplicht lid van de V.V.E. Overigens zijn ook andere vormen mogelijk, zoals een coˆperatie of stichting. Doel is een organisatie te creëren die verantwoordelijk is voor het beheer van het hele terrein. De V.V.E. is budgethouder van de beheergelden, opgebracht door de leden, en neemt besluiten over het beheer. Toepassing: Overal toepasbaar bij gezamenlijke verantwoordelijkheid voor onroerend goed. Bij nieuwe terreinen kan een en ander verplicht worden opgelegd via het koopcontract. Binding van derden kan juridisch worden geregeld via een kettingbeding of anderszins. Bij face lift of revitalisering van terreinen zonder V.V.E. zullen eigenaren en gebruikers moeten worden georganiseerd op basis van draagvlak. Gezien de vele betrokken partijen is dat geen gemakkelijke opgave.

17

18

3
Wat is PPS?

PPS als oplossingsrichting

PPS kan allerlei vormen aannemen. Volgens het Kenniscentrum PPS 6) van het Ministerie van Financiën is van PPS als aan de volgende criteria is voldaan. Bij een PPS-project: werken overheden en bedrijfsleven samen op basis van duidelijke contractueel vastgelegde afspraken; is contractueel vastgelegd wie waarvoor verantwoordelijk is en wie welke kosten en risico's draagt; gaat het om het realiseren van zowel maatschappelijke als commerciële doelen; verwachten beide partijen dankzij de samenwerking en de inbreng van ieders specifieke deskundigheid een beter resultaat tegen dezelfde kosten (of hetzelfde resultaat tegen minder kosten); behoudt elke partij zijn eigen identiteit en verantwoordelijkheid.

-

Wanneer wel en wanneer geen PPS?

6) Kenniscentrum PPS (1999), Publiek private samenwerking, de krachten gebundeld. Het Kenniscentrum PPS is vraagbaak en adviseur voor overheidsinstanties die interesse hebben in dit soort samenwerking, Het Kenniscentrum PPS heeft een instrument ontwikkeld die de afweging tussen PPS of publiek vooraf van financiële en economische argumenten kan voorzien: de publiek private comparator. Een handleiding kan worden aangevraagd bij het Kenniscentrum

De beslissing om een project al dan niet in samenwerking met private partijen uit te voeren, ligt bij de gemeente en is afhankelijk van een groot aantal factoren. Samenwerking met private partijen is geen doel op zich, maar een middel om een meerwaarde te bereiken. Een meerwaarde die er bij publieke uitvoering niet zou zijn. De gemeente moet vooraf beslissen of het zoeken van financiële samenwerking met private partijen (zowel met gevestigde bedrijven als met private investeerders) een reële optie is en of deze wijze van samenwerken meerwaarde aan het project kan toevoegen. Het scenario van publiek-private uitvoering kan naast het scenario van publieke uitvoering worden gelegd, zodat voor- en nadelen duidelijk worden. Volgens het Kenniscentrum PPS spelen de volgende overwegingen een rol: Is er sprake van gemeenschappelijke doelstellingen bij private partijen en de overheid? Is er politiek draagvlak, met andere woorden: is er bestuurlijke toewijding aan het project? Heeft de overheid geld (publieke middelen) beschikbaar voor realisatie? Is er uitzicht op meerwaarde en efficiencywinst als het project in samenwerking met private partijen wordt uitgevoerd? Zijn risico's overdraagbaar naar de private sector? Is er concrete interesse van private partijen? In welk stadium verkeert het project? De contouren van het project moeten voor de gemeente zelf voldoende duidelijk zijn om het overleg met de private sector te starten.

19

Drijvende krachten achter samenwerking

Beleidsdoelen op het gebied van werkgelegenheid, leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit kunnen voor een gemeente een zodanige prioriteit hebben dat zij kan besluiten een bedrijventerrein te herstructureren. Reden voor een eventuele samenwerking met private partijen moet in eerste instantie zijn dat de gemeente denkt juist deze publieke belangen beter te kunnen realiseren dan zonder de samenwerking. Wil de gemeente tot PPS komen en de kansrijkheid van het project voor samenwerking met private partijen verhogen, dan moet de maatschappelijke waardevermeerdering echter niet centraal worden gesteld. Het belang van marktpartijen is uiteindelijk commercieel: als er op korte of lange termijn geen geld te verdienen valt is het voor een bedrijf niet interessant aan een project mee te doen. In essentie bepalen twee krachten de kansrijkheid van PPS bij herstructurering van bedrijventerreinen: de rentabiliteit, dat wil zeggen de aanwezigheid van rendabele projectonderdelen in verhouding tot de onrendabele delen; de complexiteit, dat wil zeggen de aanwezigheid van factoren die het proces ingewikkeld of juist eenvoudiger maken.

Dit zijn in feite de drijvende krachten achter elke vorm van samenwerking: wat is de meerwaarde en is er voldoende vertrouwen door beheersing van het proces? De complexiteit kan worden uitgedrukt door een bandbreedte: van veel lastige factoren aan de ene kant tot factoren die het project relatief eenvoudig maken aan de andere kant. Bijvoorbeeld veel spelers maken een project lastig, weinig spelers maken het eenvoudiger. Andere factoren die meespelen zijn: de aanwezigheid van bedrijven waarvoor de bedrijfsomgeving van minder belang is (negatief effect) en de aanwezigheid van een bedrijfsvereniging (een hoge organisatiegraad is positief). Vrijkomende grond is een van de belangrijkste factoren die de rentabiliteit bepaalt. Projecten met veel vrijkomende grond zijn eerder rendabel dan projecten met weinig vrijkomende grond en daarmee kansrijker voor PPS. Ook indirecte projectopbrengsten zoals de stijging van de waarde van het onroerend goed en kostenbesparingen bij bedrijven dankzij de herstructurering zijn belangrijke factoren voor de rentabiliteit van het project. Om een project kansrijk te maken voor PPS zullen al deze factoren zoveel mogelijk gericht moeten worden op waardeverhoging.

CompRentmatrix

Op basis van deze twee invalshoeken is een ‘CompRent-matrix’ ontwikkeld (zie figuur 2). Voor het toepassen van publiek private financieringsvormen is draagvlak nodig. De CompRent-matrix kan helpen om de ‘processituatie’ van projecten in te schatten. Hieruit kunnen strategieën worden afgeleid die gericht zijn op meer waarde (‘werken aan waarde’, pijl omhoog), meer eenvoud (‘werken aan proces’, pijl naar rechts) of beide: de basis voor PPS.

20

Figuur 2 CompRent Matrix

Bron: BCI/BRO

Werken aan waarde

Werken aan waarde komt er op neer zoveel mogelijk baten en kostenbesparingen als gevolg van het project op te sporen en die niet weg te laten lekken van het project. Tactieken om te werken aan waarde zijn: Meer rendabele projectonderdelen in de projectdefinitie opnemen. Het totaalpakket kan zo interessant worden gemaakt voor private partijen. Op die manier is uitvoering van onrendabele projectonderdelen bijvoorbeeld te koppelen aan mogelijkheden om gebouwen te ontwikkelen. Ook de bouw van een nieuwe woonwijk of nieuw bedrijventerrein kan aan de herstructurering worden gekoppeld. Onrendabele delen kunnen juist buiten boord worden gehouden. Denk bijvoorbeeld aan de aanleg van bovenwijkse infrastructuur of bodemsaneringen. Wanneer is een bodemsanering bijvoorbeeld een collectief probleem dat moet worden geïntegreerd in het gebiedsgerichte ontwikkelingstraject en wanneer niet?7) Het is uiteraard niet de bedoeling het project volledig uit te kleden. Maar daar is de gemeente zelf bij. Indirecte opbrengsten van de herstructurering als het hogere rendement van het onroerend goed of kostenbesparingen voor bedrijven opsporen en expliciet benoemen. Deze kunnen vervolgens in het project worden betrokken door gebruik te maken van het financieel instrumentarium. De aanleg van parkeerplaatsen bij een bedrijf of een nieuwe ontsluitingsweg voor het terrein wordt bijvoorbeeld afhankelijk gemaakt van een financiële bijdrage van de bedrijven. Deze tactiek is meer gericht op gevestigde bedrijven en reeds op het terrein aanwezige eigenaren van vastgoed dan op professionele investeerders van buiten. Financiële optimalisatie door inbreng kennis, kunde en vooral ook contactennetwerken van betrokken private partijen. Uit veel projecten blijkt dat forse kostenbesparingen mogelijk zijn door gebruik te maken van deze kennis en contacten.

7) Deze gebiedsgerichte benadering van bodemsanering sluit aan bij de mede door Economische Zaken ontwikkelde BOSOM-aanpak voor bodemsaneringen

-

-

21

Overigens groeit ook bij vastgoedpartijen en projectontwikkelaars het besef dat er kansen liggen in een meer integrale gebiedsontwikkeling waarbij rendabele en onrendabele projecten worden gekoppeld tot een interessant totaalproject. In toenemende mate willen zij meedenken over visie en aanpak voor een heel gebied, gericht op de lange termijn. De private betrokkenheid bij herstructurering van stationsomgevingen is hiervan een voorbeeld.

Werken aan proces

In figuur 3 is het bij herstructurering te doorlopen proces weergegeven. Tips bij het werken aan het proces zijn: Projectmatig werken in een stapsgewijze, gefaseerde aanpak (zie figuur 2). De basis voor publiek-private waardevermeerdering wordt gelegd tijdens de planontwikkeling. Het opbouwen van vertrouwen vindt plaats door gezamenlijk te rekenen, tekenen en communiceren over de ontwikkelingsvisie en het benodigde maatregelenpakket. Een onafhankelijke voorzitter en een goed secretariaat kan daarbij werken als haarlemmerolie. De vaart moet in het proces blijven. Bij patstelling kan het gebruik van een door alle partijen gerespecteerde onafhankelijke partij als jury uitkomst bieden. Aan het eind van de planvorming worden de afspraken verankerd in een contract met financiële consequenties. Inhoud gaat immers voor organisatie. Het vroegtijdig betrekken van sleutelpersonen, ofwel een netwerk- in plaats van een blauwdrukplanologie. De keuze van partners is mede te baseren op langdurige belangen in het gebied. Zijn zij over, zeg tien of vijftien jaar nog steeds bij het gebied betrokken? Het toekennen van gewicht aan de inbreng van de gevestigde bedrijven is belangrijk voor het draagvlak. Een mogelijkheid is bijvoorbeeld een bindend status van het advies van de bedrijvenvereniging, waarvan de gemeente alleen goed geargumenteerd kan afwijken. Al in de planvormingsfase kunnen ook private investeerders in vastgoed worden betrokken. Duidelijke afspraken over het kader waarbinnen wordt gewerkt en de spelregels zijn dan noodzakelijk; Bestuurders en gemeenteraad maken hun ‘produktspecificatie’ niet op details, maar op hoofdlijnen. Private partijen krijgen zo de ruimte invloed uit te oefenen op de planvorming en eventueel de realisatie daarvan. Een zo breed mogelijk politiek draagvlak voor het programma van eisen op hoofdlijnen is nodig. Dit betekent dat aan de gemeenteraad kan worden gevraagd al in een vroeg stadium aan te geven welke eisen zij stelt aan een -op dat moment nog niet volledig uitgewerkt- plan.

-

-

8) Teus van Walderveen in Staatscourant, 11 augustus 1999

De meerwaarde van PPS, zoals goedkopere of snellere realisatie van een herstructurering, is niet te realiseren als private partijen bang zijn het slachtoffer te worden van veranderingen in het gemeentelijk beleid. Het inleveren van een (vooraf acceptabele) mate van gemeentelijke vrijheid om in de toekomst veranderingen door te voeren die het project kunnen schaden, is een manier om het politieke risico voor private partijen te verlagen. Vooral als wordt geparticipeerd in een gezamenlijke onderneming speelt deze ‘twee petten problematiek’. De politiek moet dus een stap zetten. Belangrijk is te beseffen dat als de gemeente maximale beleidsvrijheid wil houden, zij waarschijnlijk zelf zal moeten investeren.8)
22

Figuur 3 Fasering en stappen in het proces

Bron: Twynstra Gudde, bewerking BCI

23

9) BCI/Twynstra Gudde (1995), Private betrokkenheid bij publieke investeringen

Instrument 8 en 9 Joint venture en concessie model

Waar komt het vandaan?: De (hernieuwde) belangstelling voor PPS komt voort uit de grote investeringen in infrastructurele projecten waar Nederland voor staat. Factoren die hierbij een rol spelen zijn het behalen van efficiencywinst, het delen van risico's en het idee dat publieke en private partijen samen meer kunnen bereiken dan afzonderlijk. In de discussie over PPS gaat het meestal om deze investeringen in bijvoorbeeld wegen en spoorlijnen. Minder aandacht trekken stadsontwikkelingsprojecten, waar PPS echter al sinds de jaar en dag geregeld wordt toegepast. De meerwaarde van publiek-private samenwerking is mogelijk ook van toepassing bij de herstructurering van bedrijventerreinen 9): marktgerichte aanpak efficiënte van het proces, kostenbesparingen effectiviteit risicoverdeling

Bij bijvoorbeeld alle zes nieuwe sleutelprojecten rond HSL-stations (in feite grote herstructureringen van het type herprofilering of transformatie) wordt de inbreng van private partijen essentieel geacht. Hoe werkt het? PPS kan velerlei vormen aannemen waarbij de publieke en private rol sterk kan verschillen. Uit de diverse instrumenten blijkt dit ook. De publiek private samenwerkingsmodellen joint venture en concessiemodel kennen vergaande vormen van taak- en risicoverdeling. In het joint venture model participeren gemeente en private partij(en) gezamenlijk in een privaatrechtelijke organisatie (BV/CV) die alle activiteiten uitvoert. In het concessiemodel realiseren private partijen een locatie op basis van een (uitgebreid functioneel) programma van eisen van een overheidspartij en verwerven daarmee het recht van exploitatie voor een bepaalde periode. Selectie van de private partijen vindt bijvoorbeeld plaats via een tenderprocedure. Deze constructie betekent dat gemeente haar eisen goed op een rij moeten hebben, niet het onmogelijke kan eisen en zeer zorgvuldig partners moet kiezen. Toepassing: Bij revitaliseringen met voldoende rendabele delen, herprofileringen en transformaties. Kortom, bij omvangrijke projecten, met behoorlijke opbrengstpotenties, maar ook met veel te beheersen risico's. Met deze constructies kunnen partijen in sterke mate gezamenlijk werken aan de beheersing van risico's. Interessant is dat naast ontwikkelaars, aannemers, financiers, ook zittende bedrijven een rol kunnen spelen aan de private kant.

24

4
Case 1 Een gebiedsontwikkelingsmaatschappij voor de Kanaalzone in Tilburg

De praktijk

Praktijkvoorbeelden tonen aan dat door vanaf het begin te werken langs de lijnen rentabiliteit en complexiteit private partijen kunnen worden betrokken bij de aanpak van verouderde bedrijventerreinen. Door het aanboren van de juiste bronnen worden creatieve en betere oplossingen mogelijk. Daarmee zijn herstructureringen nog steeds niet makkelijk. Onrendabele toppen zijn zeker niet ‘even’ weg te werken. Ondersteuning met gemeenschapsgeld blijft in de meeste gevallen noodzakelijk. Het gaat er echter om dat een ‘marktgerichte’ gemeente er het maximale uitsleept voor het betreffende project. Of dit proces nu uitmondt in een joint venture van gemeente en professionele investeerders of in afspraken met individuele bedrijven over het aanleggen van parkeerplaatsen op basis van het profijtbeginsel maakt dan in principe weinig uit. Uiteindelijk kan er hierdoor meer gedaan worden met het gemeenschapsgeld.

De revitalisering van de Kanaalzone is een onrendabel en lastig project. De problematiek in deze case is herkenbaar bij veel projecten. In hoofdzaak is sprake van eenzijdige financiering: maatregelen worden met openbare middelen gefinancierd. Nu zijn er ideeën voor een gebiedsontwikkelingsmaatschappij die investeringen in private eigendommen op zich zou kunnen nemen.
Achtergrond

Het bedrijventerrein Kanaalzone is een sterk verouderd, naoorlogs bedrijventerrein gelegen aan de rand van de binnenstad van Tilburg. De aanwezige laad- en loskades zijn niet langer in gebruik, er zijn forse onderhoudsachterstanden in openbaar en particulier gebied en Tilburg heeft nieuwere, modernere bedrijventerreinen. Hierdoor staat de aantrekkelijkheid van de Kanaalzone voor bedrijfsvestiging onder druk. De gemeente vindt het echter van belang dat de werkfunctie van de Kanaalzone behouden blijft. Ook andere argumenten spelen een rol: optimalisering van het ruimtegebruik, het creëren van een vestigingsklimaat dat geschikt is voor lichte binnenstedelijke bedrijvigheid en voor starters en doorstarters.
Kosten en baten

Voor het terrein zijn maatregelpakketten opgesteld gericht op het wegwerken van achterstallig onderhoud, de aanpak van de interne ontsluiting en de verbetering van de openbare ruimte. Het project is te typeren als een revitalisering met weinig directe opbrengstpotenties. Om alle voorgenomen maatregelen in de Kanaalzone te kunnen uitvoeren is een bedrag nodig van circa 27 miljoen gulden. Dit bedrag is slechts in beperkte mate gedekt; er is circa 10 miljoen gulden aan publieke middelen beschikbaar van gemeente, de provincie en verschillende Rijkssubisidies.

25

Verder leveren bedrijven aan enkele projecten in het openbaar gebied een bijdrage via het profijtbeginsel. Door intensivering van het grondgebruik komen in beperkte mate dekkingsmiddelen vrij uit de grondexploitatie. Vanwege het tekort wordt alleen een prioriteitenprogramma uitgevoerd. Het bedrijfsleven levert wel een belangrijke financiële inspanning op het gebied van het verbeteren van de eigen huisvesting. Deze bedrijfsinvesteringen worden geraamd op enkele tientallen miljoenen guldens.
Organisatie

De projectleiding berust bij de gemeente, die ook de voornaamste financier is. De gemeente is in 1993 begonnen met een initiatief om de Kanaalzone te revitaliseren. In 1994 is een organisatie voor de ondernemers in de Kanaalzone opgericht: het Bedrijven Overleg Kanaalzone (BOK). Een deel van de ondernemers (40%) heeft zich hierbij aangesloten. Het BOK fungeert namens het bedrijfsleven als overlegpartner met de gemeente. De planvorming, de planning en de inhoudelijke voorbereiding van de maatregelen is gezamenlijk ter hand genomen. Het is moeilijk om individuele bedrijven die zich niet willen inzetten voor verbetering van de Kanaalzone te verplichten dat toch te doen, het bekende ‘‘free-riders’’ probleem. In een notendop is het probleem dat sommige ondernemers er veel aan doen om hun panden en percelen te verbeteren, terwijl anderen er blijvend een potje van maken door ernstige verwaarlozing van panden en percelen en grond onbenut en braak te laten liggen. De ‘rotte appels’ hebben een sterk negatieve invloed op de uitstraling van de gehele Kanaalzone.
Profijtbeginsel

Uit diverse workshops blijkt dat de gevestigde bedrijven er moeite mee hebben om mee te betalen aan achterstallig onderhoud van het openbaar gebied. Het is volgens hen toch primair een taak van de overheid om er voor te zorgen dat dit onderhoud op orde blijft. Maar als door revitalisering nieuwe kwaliteiten aan de bedrijfsomgeving worden toegevoegd, waar ondernemers direkt baat bij hebben, is op basis van draagvlak en heldere, zakelijke afspraken het instrument ‘profijtbeginsel’ bespreekbaar. Vrijwilligheid van deelname voor individuele ondernemers is daarbij voor de ondernemers van groot belang. De bedrijvenvereniging vindt dit een prima benadering. Mogelijk kan dit zelfs de vorm krijgen van een gebiedsontwikkelingsmaatschappij.
Conclusie

Het project in de Kanaalzone is in de afgelopen jaren opgezet volgens een traditioneel model: de overheid maakt plannen voor het openbare gebied en bekostigt deze ook, de bedrijven dragen zorg voor verbetering van de eigen huisvesting. Er zijn echter mogelijkheden voor een nauwere PPS-samenwerking:

26

-

toepassing van het profijtbeginsel: ondernemers betalen voor revitaliseringsacties waar zij direct baat bij hebben; een gebiedsontwikkelingsmaatschappij voor de Kanaalzone waaraan ondernemers en professionele financiële partijen op basis van vrijwilligheid kunnen deelnemen.

Een dergelijke gebiedsontwikkelingsmaatschappij voor de Kanaalzone zou zich kunnen richten op projecten die -mogelijk met een relatief beperkte subsidie of door het combineren van projectonderdelen- in principe winstgevend kunnen worden gemaakt. Ook professionele financiële partijen zouden bij deze gebiedsinvesteringsmaatschappij moeten worden betrokken. Deze aanpak werkt alleen onder de voorwaarde dat er voldoende baten zijn voor de particuliere partijen (deelnemende bedrijven in de Kanaalzone, professionele financiële partijen) en dat partijen elkaar kennen en vertrouwen. Vrijwilligheid bij de deelname door bedrijven is voor het bedrijfsleven essentieel. De gebiedsontwikkelingsmaatschappij zou zich in eerste instantie kunnen richten op investeringen in particuliere eigendommen (voorbeeld: het verbeteren van de uitstraling van bestaande panden of het tot stand brengen van bedrijvenverzamelgebouwen). Acties in het openbare gebied blijven de (financiële) verantwoordelijkheid van de gemeente.

Project: Kanaalzone Omschrijving: revitalisering van bestaand bedrijventerrein, weinig rendabele delen Betrokken partijen: gemeente, bedrijven, Kamer van Koophandel Organisatie: traditionele aanpak, communicatie met bedrijven via bedrijvenvereniging Instrumenten: subsidies, profijtbeginsel, gebiedsontwikkelingsmaatschappij

Case 2 De Rietvelden, een vernieuwd bedrijventerrein met PPS

Het bedrijventerrein De Rietvelden in Den Bosch is één van de aandachtsprojecten van het Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën. Gemeente en bedrijven werken samen aan de herstructurering van deze verouderde werklocatie. Door een PPS-constructie worden transport- en logistieke functies verbeterd.
De Rietvelden

Bedrijventerrein De Rietvelden in Den Bosch is aangelegd in de jaren vijftig. Het terrein is 159 ha. groot en wordt ontsloten door water (Dieze en Maas), spoor en Rijksweg A59. Het gebied bestaat uit twee delen, de zogenaamde droge en natte hoek. Gevestigde bedrijven zijn onder meer de brouwerij en distributieactiviteiten van Heineken, de Bossche container Terminal (BCT), logistieke dienstverleners, enkele producenten van bouwmaterialen en recyclingbedrijven.

27

Werken aan proces

Het Transportoverleg RIVU, een werkgroep van bedrijven en de gemeente, heeft gezamenlijk plannen gemaakt om het verouderde terrein te herstructureren en tegelijk de logistieke en transportfunctie (rail en water) te versterken. Alle belanghebbenden zijn via het Transportoverleg vroegtijdig betrokken bij het project. Deze samenwerking is ontstaan doordat zowel de gemeente als de gevestigde bedrijven een duidelijk belang hebben bij opwaardering van het gebied. De gemeente vanwege het realiseren van maatschappelijke doelen zoals behoud van werkgelegenheid, en milieuvriendelijk vervoer. En de bedrijven hebben baat bij verbeteringen op logistiek gebied. Uitgaande van deze gezamenlijke doelen willen de gemeente en de gevestigde bedrijven greep krijgen op de grondtransacties in het gebied en gezamenlijk de herstructurering tot stand brengen. Belangrijk voordeel is de aanwezigheid van een grote multinational (Heineken). Dit bedrijf is één van de drijvende krachten achter de herstructurering.

Project: De Rietvelden Den Bosch Omschrijving: revitalisering van bestaand bedrijventerrein met vrijkomende kavels, verbeteren logistieke mogelijkheden van het terrein (water/spoor) Betrokken partijen: gemeente, bedrijven, Bossche InvesteringsMaatschappij, container terminal, Samenwerkingsvorm: gezamenlijke herstructureringsmaatschappij i.o. Financiering: overheid (o.a. StiREA) en bedrijfsleven

Werken aan waarde

Gemeente en bedrijven hebben gewerkt aan een gezamenlijke projectdefinitie waarin de koppeling van de opbrengsten (vooral grondopbrengsten) en de kosten van de operatie (vooral infrastructuur en bodemsanering) centraal stond. Er is gekozen voor een gebiedsgerichte aanpak. Herontwikkeling van grond op de Rietvelden genereert opbrengsten, die worden gebruikt om andere delen van het plan te financieren. Het benutten van kennis, kunde en contacten van zowel de bedrijven als de gemeente heeft geleid tot kostenbesparingen. De betrokken bedrijven hebben een goed zicht op de meest efficiënte oplossingen, bijvoorbeeld wat betreft de aanleg van infrastructuur. Bovendien zijn de bedrijven vaak als eerste in de markt voor de aankoop van grond. De betrokkenheid heeft voor de gemeente ook als voordeel dat er minder vaak bezwaren worden ingediend, met als gevolg minder vertragingen en minder extra kosten. Indirecte baten worden in de samenwerkingsconstructie verdisconteerd. In het geval van de Rietvelden betreft het niet zozeer de waardevermeerdering van het onroerend goed als wel voordelen in de bedrijfsvoering zelf. Bedrijven die in hun bedrijfsvoering profiteren van het project zijn bereid een aandeel te nemen in de op te richten herstructureringsmaatschappij.
Conclusie

Bij de herstructurering van de Rietvelden hebben de partijen in intensief overleg gewerkt aan het creëren van toegevoegde waarde en aan het versimpelen van het proces.

28

Dankzij het Transportoverleg is er een gezamenlijk plan tot stand gekomen. De beste waarborg voor toewijding aan het project is volgens de betrokken partijen risicodragend participeren. Indirecte opbrengsten worden in het project verdisconteerd. Partijen hebben een intentieverklaring getekend om binnen een jaar te komen tot de oprichting van een herstructureringsmaatschappij. Daarmee onderschrijven en verbinden zij zich met de doelstellingen van het project en het totaalplan. Momenteel werken betrokkenen aan een regeling voor de wijze van participatie, rekening houdend met: eventueel in te brengen gronden; de honorering van claims van participanten op uit te geven gronden; de gewenste omvang van het benodigde kapitaal in de eerste fase; het toelaten van nieuwe participanten.

De kosten voor deze fase wordt door de deelnemende partijen opgebracht. In CompRent-termen: de weg voor de herstructurering van Rietvelden begon linksonder waar vrijwel alle herstructureringsprojecten starten, namelijk als een zwaar onrendabel en lastig project vanwege de vele partijen en belangen. Door tegelijk te werken aan waarde én te werken aan proces (het gezamenlijk rekenen, tekenen en communiceren in het Transportoverleg) is het project Rietvelden opgeschoven naar een project dat kansrijk is voor PPS.

Case 3 Buiksloterham/ Papaverweg: een aantrekkelijk herstructureringsproject voor private investeerders

Deze case laat zien dat revitaliseringsprojecten interessant kunnen zijn voor private investeerders. Buiksloterham/Papaverweg is gunstig gelegen aan het IJ. Door demping van havens komt zeker 25 hectare grond vrij. Een geïnteresseerd consortium van private investeerders heeft een voorstel gedaan voor risicodragende uitvoering van het hele project. Het stadsdeel was echter nog niet zover. Momenteel zoekt het stadsdeel Noord zakenpartners die geïnteresseerd zijn in de integrale ontwikkeling van het gebied, inclusief de strook langs de Noordelijke IJ -oever.
Achtergrond

Het bedrijventerrein Buiksloterham/Papaverweg (BuPa) is gelegen aan de oevers van het IJ in Amsterdam Noord. Rond 1910 heeft zich hier de eerste bedrijvigheid gevestigd. Op het terrein van 120 hectare bruto zijn ruim 150 bedrijven gevestigd waar 4.600 mensen werkzaam zijn. Het terrein is sterk verouderd, maar heeft potenties. De ligging van het terrein binnen het Amsterdamse marktgebied is gunstig en de externe ontsluiting via de Ringweg is uitstekend.
Plan van Aanpak

Een eerste stap tot herstructurering van het bedrijventerrein is begin jaren negentig gezet met behulp van Europese subsidies. De projectorganisatie RENAVAL, Kamer van Koophandel, de ondernemersvereniging Amsterdam-Noord, individuele bedrijven en het stadsdeel hebben op basis van een EU-subsidie van 30 miljoen een aantal maatregelen genomen zoals de aanleg van een weg en een brug en de

29

herprofilering van de bestaande wegen. Dit heeft geleid tot upgrading van delen van het terrein. Gemeente, stadsdeel en gevestigde bedrijven wilden hieraan een vervolg geven. Hiertoe hebben zij in 1997 gezamenlijk een plan van aanpak gemaakt. Het plan bevat voorstellen voor investeringen in de openbare ruimte, de aanleg van wegen, bruggen en het dempen van kanalen. Bedrijfsverplaatsingen zijn zoveel mogelijk voorkomen. In totaal is er 25 hectare vrijkomend terrein te herontwikkelen.
Financiële opzet

De kosten van het eindbeeld bedragen volgens het plan van aanpak 158 miljoen. De opbrengsten bedragen 93 miljoen (met name uit 25 hectare vrijkomende grond). Er is een dus tekort van 65 miljoen op het eindbeeld. Gestart wordt met een eerste fase waarvan de kosten 88 miljoen bedragen tegen 46 miljoen aan opbrengsten (12 hectare vrijkomende grond). Dekking van dit tekort van 42 miljoen vanuit publieke middelen is rond met onder meer Stirea- en provinciale subsidies. De centrale stad dekt het resterende tekort. De financiering van de tweede fase daarentegen is nog geheel open. Het lijkt niet waarschijnlijk dat BuPa voor een tweede maal in aanmerking komt voor subsidies van hogere overheden. Naar meer private financiering is in eerste instantie niet gekeken. Volgens de projectmanager vloeit dit deels voort uit traditie: de waardestijging van het onroerend goed in Amsterdam wordt via de erfpachtconstructie uiteindelijk weer afgeroomd. Op een aantal plekken op het terrein is er een bestemmingswijziging, dus een erfpachtwijziging. De gemeente kan dan direct de meerwaarde van de grond incasseren. Desnoods kan afroming ook over 20 jaar plaatsvinden. De gedachte is verder dat private investeringen vanzelf loskomen.
Organisatie

Belangrijk bij het maken van de plannen is de begeleidingscommissie geweest, met daarin RENAVAL, de Kamer van Koophandel en het bedrijfsleven. Andere positieve elementen waren de onafhankelijke voorzitter en het ‘gekwalificeerde’ advies van de begeleidingscommissie: alleen goed gemotiveerd kon het stadsdeel afwijken van het advies van de begeleidingscommissie. De plankwaliteit is door de begeleidingscommissie duidelijk verbeterd. Ook financieel heeft dit belangrijke voordelen opgeleverd: de gebruikers kennen vaak de meest efficiënte oplossing. Dit is bijvoorbeeld gebleken bij het tracé van de ontsluitingsweg waarvoor op advies van de ondernemers een betere en goedkopere oplossing is gekozen dan oorspronkelijk gepland. Vanwege het draagvlak bij de bedrijven zijn er daarnaast van hun kant zeer weinig bezwaren tegen het plan ingediend. Vertragingen en extra kosten zijn zo voorkomen.
Een privaat initiatief

Naar verwachting van het stadsdeel kan de betrokkenheid van een private investeerder meer financieel draagvlak opleveren. Er is hierdoor een verhoogde kans op volledige uitvoering van het maatregelenpakket (inclusief fase 2). Bovendien kan er een versnelling in de realisatie optreden, hetgeen kostenbesparingen met zich meebrengt en het investeringsperspectief voor bedrijven duidelijker maakt. Men is

30

dus op zoek naar geïnteresseerde partijen. Er heeft zich al een groep private investeerders (ontwikkelaars/bouwers en financiers) gemeld. Zij hebben een voorstel gedaan om de herstructurering risicodragend uit te voeren en te komen tot de uitgifte van 25 hectare bouwrijpe grond. Dit voorstel gaat uit van volledige uitvoering van het plan van aanpak, alleen, volgens betreffende private partijen, efficiënter en goedkoper. In ruil hiervoor eisen zij commitment van het stadsdeel aan het project. De beste garantie voor commitment wordt naar hun mening geboden door risicodragende participatie van het stadsdeel in het project. Dit voorstel is besproken met het projectmanagementbureau en het stadsdeel. Het stadsdeel en het projectmanagementbureau willen zich echter eerst herbezinnen op de visie op het gebied en met name de strook langs de IJ-oever.
Rol van gevestigde bedrijven bij uitvoering in PPS

Ook de begeleidingscommissie met daarin de ondernemersvereniging is positief over de eventuele komst van private investeerders. De private investeerders zorgen volgens hen voor snelheid en het commerciële element, terwijl het stadsdeel zorgt voor vasthouden aan uitgangspunten en kwaliteit. De gevestigde bedrijven willen invloed houden op een eventuele publiek-private uitvoering. Zij willen wel betrokken blijven bij de uitvoering. Tegelijk is herstructurering voor hen geen core-business. Randvoorwaarde is dat er niet te veel tijd en geld in mag gaan zitten. Zelf participeren via een "bedrijvenaandeel" gaat de meeste te ver Zij zoeken het meer in de communicatie. Zowel het stadsdeel als de eventuele private partijen hebben belang bij communicatie met de bedrijven Bijvoorbeeld: bedrijven kunnen bijdragen aan een positief imago en hebben contacten met potentiële nieuwe vestigingskandidaten. Zij kunnen voor het stadsdeel fungeren als een partner voor ruggespraak. Het draagvlak bij bedrijven is bovendien van groot belang om tempo in de R.O.-procedures te houden. Daarnaast is ook voor eventuele private investeerders communicatie met de gevestigde bedrijven een voordeel. Het zijn immers potentiële klanten.
Conclusies

Het initiatief van de investeerders toont aan dat er vanuit de vastgoedmarkt interesse kan zijn voor herstructureringen. Nodig is de aanwezigheid van voldoende rendabele onderdelen: bijvoorbeeld in de vorm van vrijkomende grond op een locatie met potenties. Zowel stadsdeel als betrokken bedrijven zijn van mening dat het ‘binnenhalen’ van een private investeerder meerwaarde kan opleveren. In termen van de CompRentmatrix: het project kan van een positie rechtsonder (onrendabel maar goed georganiseerd) naar een positie rechtsboven (kansrijk voor PPS) komen. De voordelen daarvan zijn: meer financieel draagvlak waardoor ook fase 2 kan worden uitgevoerd en een snellere en efficiëntere uitvoering.

31

Project: Buiksloterham/Papaverweg, Amsterdam-Noord Omschrijving: revitalisering van bestaand bedrijventerrein met vrijkomende kavels, herprofilering van de strook langs het IJ Betrokken partijen: gemeente, bedrijven, privaat consortium Mogelijke samenwerkingsvorm: joint venture of concessiemodel Financiering: nu nog publiek, mogelijk publiek-privaat

Case 4 Intensieve betrokkenheid van ondernemers op De Haven, Drachten

Bij herstructurering van bedrijventerreinen De Haven in Drachten is betrokkenheid van ondernemers van groot belang geweest. Door hen intensief bij het proces te betrekken verloopt het proces vlot en worden free riders aangepakt.

Project: De haven, Drachten Omschrijving: revitalisering van bestaand bedrijventerrein, uitgifte van nieuwe kavels Betrokken partijen: gemeente Smalleingerland, ondernemersvereniging De Haven, individuele bedrijven Samenwerkingsvorm: gemeente als trekker, onafhankelijke procesbegeleider Financiering: subsidie, publiek private samenwerkingsvormen (intentieverklaring, exploitatieverordening, baatbelasting)

Begin jaren zestig werd in Drachten, langs een zijtak van het Prinses Margrietkanaal bedrijventerrein de Haven aangelegd. Met een omvang van 300 ha is het één van de grootste terreinen van het Noorden. Momenteel zijn op het terrein 350 bedrijven gehuisvest die aan 8.000 mensen werk bieden. De gevestigde bedrijven zijn actief in industrie, transport en diensten. Grote werkgevers zijn Philips en Kijlstra Beton. Aanvankelijk verliep uitgifte van de kavels voorspoedig. In de jaren tachtig daalde echter het aantal nieuwvestigers om in de jaren negentig weer fors te stijgen. Momenteel is nog steeds 30 ha vrij. Dertig jaar na aanleg is het terrein verouderd. Ontsluiting en bereikbaarheid voldoen niet meer. Het terrein is weinig representatief en veel bedrijven kampen met een tekort aan ruimte. Het grootste gedeelte van de te maatregelen heeft een publiek karakter. Hoofd- en nevenroutes worden opnieuw ingericht. Er is veel aandacht voor representativiteit. Maatregelen worden genomen op gebied van verlichting, groenvoorziening en bewegwijzering. De totale omvang van deze maatregelen bedraagt 15,4 miljoen gulden.
Kosten en baten

In eerste instantie voerde de gemeente een aantal incidentele maatregelen uit. Al snel bleek echter de noodzaak van een integraal plan. De Provincie Friesland gaf hiervoor een extra stimulans; in 1994 werd herstructurering van de Haven voorbeeld project. De Provincie stelde twee absolute voorwaarden: financiële bijdrage: ondernemers dragen een deel van de kosten oprichting van een beheerorganisatie
32

Voor beide zou betrokkenheid van ondernemers noodzakelijk zijn. Zowel organisatorisch als financieel. Inzet van subsidies heeft hiertoe bijgedragen. Volgens de gemeente kunnen subsidies meerdere doelen dienen. Enerzijds financiering van de onrendabele top: van het totaal van 15,4 mln werd 11,9 gedragen door de overheid (3,5 mln van de gemeente, 2, 7 mln door Provincie en EU en 5,7 mln kwam uit de StiREA regeling van het ministerie van EZ.) Anderzijds kunnen subsidies zorgen voor meer vertrouwen bij de ondernemers. Zij zien in dat de overheid daadwerkelijk in het terrein wil investeren. Een bijdrage van ondernemers zou in eerste instantie op vrijwillige basis moeten worden gedaan. De betrokkenheid bleek groot: 80 tot 90% van de ondernemers ondertekende de intentieverklaring. De intentie was er, de juridische basis nog niet. Op dat moment dreigde het draagvlak af te brokkelen. Een aantal ondernemers weigerde namelijk iedere bijdrage aan het project. Om draagvlak onder het project te houden, dienden free riders te worden aangepakt. Door de gemeenteraad werd besloten deze te verplichten tot een bijdrage door middel van een baatbelasting. Dit gebeurde op verzoek van de deelnemende bedrijven. Hierop besloten een aantal alsnog tot het doen van een "vrijwillige" bijdrage. De private bijdrage bedraagt 3,5 miljoen op een totaal van 15,4 mln. De juridische basis voor het verhalen van de ondernemersbijdrage wordt nu gevormd door een exploitatie-en baatbelastingverordening. Hoewel het traject nog niet is afgerond zal waarschijnlijk in slechts een aantal gevallen een vervolg langs juridische weg noodzakelijk zijn. Juridisch staat de gemeente sterker doordat de baatbelasting wordt ingevoerd op verzoek van ondernemers op het terrein die wel meedoen.
Naar een beheerorganisatie

Een beheerorganisatie zou een herhaling van het project op termijn moeten voorkomen. Een vereniging van ondernemers is opgericht waarmee de gemeente afspraken heeft vastgelegd over het niveau van onderhoud van het bedrijventerrein. Jaarlijks zal een inventarisatie plaatsvinden en gezamenlijk wordt het onderhoudschema bepaald. De middelen komen uit de gemeentebegroting. Beide partijen besluiten gezamenlijk over de inzet van middelen. Door dit actieve beheer blijft de kwaliteit op peil en onderhouden gemeente en bedrijven een intensief contact.
Conclusie

Het succes van herstructurering van de Haven ligt voor een groot deel in de betrokkenheid van de ondernemers. Intensief contact met hen en onderling is van groot belang. Een groot draagvlak bij de ondernemers is essentieel voor het slagen van het proces. Daarvoor is het nodig dat de free riders worden aangepakt. Het invoeren van een baatbelasting is daar nu een van de weinige middelen voor. Invoering is echter niet gemakkelijk. De politiek heeft een groot draagvlak nodig voordat een besluit tot het inzetten van die maatregel wordt genomen. Het vraagt veel voorbereiding en houdt ook het risico in voor de gemeente als het besluit niet waterdicht blijkt te zijn zij alsnog voor de kosten opdraait. Het voordeel voor bedrijven moet aantoonbaar zijn

33

en ondernemers (of ‘zakelijk gerechtigden') kunnen ertegen in beroep gaan. Baatbelasting kan gezien worden als middel om participerende bedrijven te laten zien dat free-riders daadwerkelijk worden aangepakt. De juridische ondergrond is nog te zacht om er in de financiering op te rekenen. Het oprichten van een beheersorganisatie betekent intensief contact tussen de gemeente en bedrijven en garanties voor het behoud van de kwaliteit in de toekomst.

Case 5 Triport, Velsen: van privaat naar publiek-privaat

Meestal is het de gemeente die het initiatief neemt in een herstructureringsproject. Vervolgens wordt gezocht naar samenwerking met gevestigde ondernemers. Dat het ook een bedrijf kan zijn dat het voortouw neemt, blijkt in de IJmond. Triport werd in de jaren vijftig aangelegd door Hoogovens Staal, nu Corus. Vooral ondersteunende bedrijfsactiviteiten zouden er een plaats moeten krijgen. Het terrein heeft een grootte van 25 ha. Veertig jaar na aanleg is hiervan nog maar een kwart bebouwd met kantoren en een opleidingscentrum Een onderbezetting van het terrein, de vele oude gebouwen en de vraag naar ruimte waren aanleiding om aan een nieuwe opzet te denken. Een representatieve uitstraling ontbreekt door onbebouwde kavels, verouderde infrastructuur en onverzorgde openbare ruimte. Voor de overheden was vooral de sterke daling van het aantal arbeidsplaatsen bij Corus reden in te zetten op het Triport terrein. Halverwege de jaren tachtig neemt de vraag naar bedrijventerreinen in de regio toe. Er is met name gebrek aan goed ontsloten terreinen voor lichte industrie en transport. Corus en overheid zien in dat Triport in deze vraag kan voorzien.
Van privaat naar publiek-privaat

Aanvankelijk was Corus Staal enkel van plan de nog vrije kavels uit te geven. De doelgroep waren bedrijven waarmee een relatie bestond of zou kunnen ontstaan. Al snel werd duidelijk dat herstructurering nodig was om interessante bedrijven aan te trekken. Omdat de beherende organisatie Oostflank BV niet ingericht was op een dergelijk proces, werd projectorganisatie Business Park Ymond opgezet. Hoewel er een groot aantal kavels vrij uit te geven was, bleek het project een aanzienlijke onrendabele top te kennen. Inzet van subsidies zou nodig zijn. Hiervoor moest een samenwerking worden aangegaan met locale overheden. Business park Ymond werd omgevormd tot een cv met daarin als vennoten: Oostflank BV, de gemeenten Velsen, Heemskerk en Beverwijk en de provincie Noord-Holland. Door deze samenwerking lukte het om een belangrijke bijdrage uit de Europese Resider regeling te ontvangen. Ook door de provincie werd een subsidie beschikbaar gesteld. Provincie Noord-Holland en de gemeenten Velsen, Beverwijk en Heemskerk fourneerden kapitaal. Aan private zijde werd een grote bijdrage gedaan door Corus Staal. Door deze samenwerking kon de helft van het project gefinancierd worden. De andere helft werd gefinancierd door een grote bank. Deze lening wordt afbetaald uit de opbrengsten van de verkoop van kavels.

34

Conclusie

In veel gevallen zal een herstructurering niet verlopen zoals bij Triport. Meestal is sprake van meerdere eigenaren, zijn er minder uitgeefbare kavels en is het niet de private partij die het initiatief neemt maar de publieke. Herstructurering van bedrijventerrein Triport laat zien dat de inbreng van de overheid in een publiekprivate samenwerking veel toegevoegde waarde kan hebben.

Project: Triport Omschrijving: Herstructurering van een bestaand terrein, uitgifte van nieuwe kavels Betrokken partijen: Corus Staal, gemeente Velsen, Beverwijk, Heemskerk Organisatie: Publiek-private BV/CV Instrumenten: Subsidie, publiek private samenwerking, joint venture

35

Instrument 10 ‘No further action letter’, en ‘convenant not to sue’

Waar komt het vandaan? Waar publieke en private partijen samenwerken moeten goede afspraken de basis zijn. In de Verenigde Staten bindt de overheid zich privaatrechtelijk aan gemaakte afspraken in een 'no further action letter' of een 'convenant not to sue'. Dit instrument kan het vertrouwen in de overheid doen toenemen. Hoe werkt het? Met bedrijven en ontwikkelaars worden afspraken gemaakt dat na het nemen van bepaalde maatregelen voor langere termijn geen nieuwe overheidsingrepen zijn te verwachten of dat consistentie in het beleid voor bepaalde tijd wordt gegarandeerd. Hier worden privaatrechtelijke sancties aan verbonden. Denk bijvoorbeeld aan toelatingsprocedures voor bedrijventerreinen. Een IT-bedrijf vestigt zich met de toezegging dat het terrein is bestemd voor soortgelijke bedrijven en krijgt vervolgens een caravanhandel als buurman. Voorwaarde is dat gemaakte afspraken niet vrijblijvend zijn, maar juridisch bindend. Schending hiervan zal financiële consequenties hebben. Private investeerders zullen meer vertrouwen krijgen in samenwerking met de overheid. Wel wordt de beleidsvrijheid van de gemeente voor de langere termijn ingeperkt. Toepassing: Dit instrument wordt in Nederland niet toegepast. Belangrijk is de signaalwerking. Het zou in bepaalde gevallen private partijen over de streep kunnen trekken.

36

10) Barry Needham in het Financiële Dagblad, augustus 1999 11) Hugo Priemus, Geografie (oktober 1999), Ruimtelijk beleid en de marges van de markt

Instrument 11 Impact fees

Waar komt het vandaan? Impact fees worden gebruikt in de Verenigde Staten, Engeland en Israël 10). Hoe werkt het? Herstructureringsprojecten bestaan uit rendabele en onrendabele delen. Vaak kost het niet veel moeite private partijen te interesseren voor de rendabele delen. Probleem is dat de gemeente blijft zitten met de onrendabele delen. Impact fees leggen het verband tussen de verschillende projectonderdelen. Het afgeven van een bouwvergunning wordt namelijk gekoppeld aan een financiële (of materiele) bijdrage van de private investeerder aan een met het project verbonden werk. Dat kan een stuk weg zijn, een brug, grond voor een schoolgebouw of het gebouw zelf. De onrendabele delen komen zo niet voor rekening van de overheid. Voor private partijen die iets willen is het duidelijk: nieuwe kavels en gebouwen hebben nu eenmaal de fysieke randvoorwaarden waar de overheid voor zorgt nodig. Toepassing: Het instrument is vooral bruikbaar in situaties waarin het de private partijen zijn die iets willen. Het komt dan ook uit landen waar de overheid in veel gevallen meer uitgaat van het private initiatief en zelf een minder actieve rol speelt heeft bij stads- en grondontwikkeling. In Nederland, waar het college van B&W een bouwvergunning moet afgeven als het bouwplan aan alle eisen voldoet, zou een ontwikkelingscontract kunnen worden afgesloten waarin de kosten-, baten- en risicoverdeling tussen gemeente en private partijen wordt vastgelegd 11). Het zal daarbij dus vooral gaan om projecten met veel ontwikkelingsmogelijkheden voor private partijen zoals revitaliseringen met veel vrijkomende grond, herprofileringen of transformaties.

37

Instrument 12 Winstafroming achteraf

Waar komt het vandaan? Afroming van excessieve winsten achteraf wordt in Engeland en de VS toegepast. Ook enkele Nederlandse gemeenten zijn op zoek geweest naar manieren om grote waardestijgingen bij met overheidssteun tot stand gekomen (woning)bouwprojecten achteraf alsnog af te romen. Hoe werkt het? De gemeente investeert alleen in een project onder voorwaarden die het mogelijk maken bij excessieve waardestijgingen van het onroerend goed en daaruit voortvloeiende winsten bij verkoop of verhuur een deel hiervan af te romen. Vooraf moet dus worden afgesproken wat excessieve winsten zijn. Toepassing: In de VS en Engeland bestaan hiervoor juridische mogelijkheden. In Nederland is het lastiger en moet gewerkt worden met bijvoorbeeld kettingbedingen. Nadeel is bovendien dat het wellicht moeilijker wordt private partijen te interesseren. In de woningbouw wordt het principe wel veel toegepast. Verkoop van gesubsidieerde woningen wordt binnen een bepaalde periode verboden of de eigenaar wordt verplicht de subsidie terug te betalen bij verkoop met forse winst binnen omschreven tijd. Iets dergelijks is mogelijk ook toe te passen op bedrijventerreinen. Het zal daarbij vooral gaan om zware revitaliseringen, herprofileringen of transformaties.

38

Instrument 13 Site assessment fees

Waar komt het vandaan? In de Verenigde Staten wordt bij herstructurering van verouderde en vervuilde bedrijventerreinen gebruik gemaakt van fees als private vergoedingen voor geleverde overheidsdiensten ten behoeve van het project. Hoe werkt het? De private partij betaalt voor administratieve, organisatorische en juridische diensten van de overheid ten behoeve van het project. Fees worden bijvoorbeeld gevraagd voor overheidsonderzoek naar locaties en de coˆrdinatie met andere overheden. In ruil hiervoor is de private partij echter zeker van een vlotte afhandeling. Site assesment fees hebben geen betrekking op de publieke besluitvorming. Toepassing: Ook dit instrument gaat uit van een situatie waarin private partijen het initiatief nemen en dat is bij herstructureringen in Nederland vaak niet het geval. Toch kan het instrument vertaald worden naar de situatie hier. De gemeente kan bijvoorbeeld toewijding aan het herstructureringsproject tonen door bestuurlijk voorrang te geven aan het project of een snelle interne afhandeling van procedures te garanderen. Ook dit is wat waard voor private partijen. Het kan net genoeg zijn om hen over de streep te trekken.

39

40