Ministerie van Economische Zaken

nummer 119X00053.09632 datum 9 december 2003

Ruimtelijke kwaliteit en bedrijventerreinen, analyse van het planvormingsproces
Eindrapport

Inhoudsopgave

pagina

1.

VRAAGSTELLING EN WERKWIJZE

3

2.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 2.1 Inleiding 2.2 Conclusies 2.3 Aanbevelingen 2.4 Winstmogelijkheden

5 5 5 6 8

3.

THEORETISCH KADER 3.1 Werkwijze analyse 3.2 Definitie ruimtelijke kwaliteit 3.3 Planvormingsproces 3.4 Integratie van planvormingsaspecten 3.5 Betrokken partijen

11 11 11 15 20 21

4.

BESCHRIJVING PROJECTEN 4.1 Toelichting projectbeschrijving 4.2 Regionaal Bedrijventerrein Twente - Almelo 4.3 Het Klooster - Nieuwegein 4.4 Vorstengrafdonk - Oss 4.5 Heesch-west - Heesch 4.6 Horst-noord - Ermelo

25 25 25 27 29 31 32

BIJLAGEN Literatuurlijst Overzicht planvormingsaspecten Gesprekspartners

1 3 5

Inhoudsopgave

1

Leeswijzer Wanneer u geïnteresseerd bent in de resultaten van dit onderzoek volstaat het om hoofdstuk 1 en hoofdstuk 2 te lezen. Wanneer hoofdstuk 2 vragen bij u oproept kan dat komen omdat een aantal begrippen in dit onderzoek een specifieke betekenis heeft. Zo wordt ‘ruimtelijke kwaliteit’ als ‘de positieve publieke beleving van een plek’ gedefinieerd. Die betekenis, ingebed in een theoretisch kader, is uitgewerkt in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 is vooral interessant voor de lezer die meer van een specifiek project wil weten. De achtergronden van hoofdstuk 3 zijn nodig om hoofdstuk 4 te lezen.

2

1.

VRAAGSTELLING EN WERKWIJZE

In de Architectuurnota zijn 10 Grote Projecten benoemd. Deze vormen een afspiegeling van de toekomstige ontwerp- en bouwopgave in Nederland. Ze staan met andere woorden symbool voor de heroriëntatie op bouwen en ruimtelijke ordening die in de komende jaren wordt verlangd. Dit onderzoek is uitgevoerd in het kader van één van de 10 Grote Projecten, namelijk het project Architectuur en Bedrijventerreinen. Het hoofddoel van het project Architectuur en Bedrijventerreinen is een uitwerking te geven van het Architectuurbeleid van de rijksoverheid. Het project moet concrete aanknopingspunten genereren voor de verbetering van de ontwerpkwaliteit en de uitvoering van bedrijventerreinen. De vraagstelling voor het onderzoek luidt: Hoe kan het planvormingsproces worden verbeterd om een betere ruimtelijk kwaliteit op bedrijventerreinen te realiseren? Onderstaand schema beschrijft de hoofdlijnen van het planvormingsproces: Activiteit Beleidsniveau sterke sturing vanuit sectoren en beperkte sturing op samenhang afwegingen over toegestane hoofdgebruik grond Instrument

(economische) beleidsnota

Structuurniveau

structuurplan

Uitvoeringsniveau fysieke invulling

bestemmingsplan verkavelingsplan inrichtingsplan beeldkwaliteitsplan etc.

Uitgangspunt in het onderzoek is dat ruimtelijke kwaliteit wordt beïnvloed door de wijze van planvorming. Voor het bereiken van ruimtelijke kwaliteit is het niet voldoende alleen in de uitvoeringsfase te zorgen voor een goede inrichting en inpassing van een bedrijventerrein. Voordat met de uitvoering wordt begonnen zijn namelijk al veel keuzes gemaakt die een veel grotere invloed op de kwaliteit van een bedrijventerrein kunnen hebben. Er is vóór de uitvoeringsfase reeds besloten dat er een bedrijventerrein moet komen, voor welke bedrijven, op welke plek, hoe het

Hoofdstuk 1

3

wordt ontsloten etc. Ook bij het maken van deze keuzes moet het realiseren van ruimtelijke kwaliteit centraal staan. In de praktijk blijkt de huidige wijze van planvorming de kwaliteit van bedrijventerreinen eerder te belemmeren dan te bevorderen. Op basis van de brede kennis en ervaring die BRO in de afgelopen tientallen jaren met planvormingsprocessen heeft opgedaan zijn begrippen gedefinieerd en ingebed in een theoretisch kader. Dit kader is getoetst en aangescherpt aan de hand van vijf voorbeeldprojecten. Bij deze projecten, die momenteel in verschillende stadia van het planproces verkeren, is geanalyseerd: • Op welke wijze het planvormingsproces is doorlopen? • Welke aspecten zijn meegenomen? • Welke partijen bij de planvorming zijn betrokken? De bedrijventerreinen zijn met name geselecteerd op de complexiteit en recentheid van het planvormingsproces. Verder is gekeken naar spreiding van de terreinen over Nederland. Door het voeren van gesprekken met gemeentelijke en regionale of provinciale partijen is inzicht verkregen in het gevolgde planvormingsproces. Het onderzoek is begeleid door de projectgroep Architectuur en Bedrijventerreinen, waaraan de volgende personen deelnemen: • dhr. Van der Wende van het Ministerie van Economische Zaken; • dhr. Oomens en dhr. Lengkeek van het Ministerie van OCW; • dhr. Mol en dhr. Peerdeman van het Ministerie van VROM; • dhr. Reinders van de Provincie Noord-Brabant.

4

Hoofdstuk 1

2.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
2.1 Inleiding

De analyse van het planvormingsproces met het oog op het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van bedrijventerreinen heeft geresulteerd in een aantal conclusies met betrekking tot het gevolgde proces, de inhoud van de planstappen en de betrokkenheid van de verschillende partijen (paragraaf 2.2). Deze zijn vertaald in aanbevelingen voor het verbeteren van het planvormingsproces (paragraaf 2.3) en in de winstmogelijkheden die het toepassen van deze aanbevelingen zou kunnen opleveren (paragraaf 2.4).

2.2
1.

Conclusies
We constateren dat in de vijf planprocessen die we geïnventariseerd hebben, de drie door ons onderscheiden planstappen: beleid, structuur en uitvoering en de bijbehorende vragen: wat? waar? en hoe? goed te benoemen zijn. De planstappen worden over het algemeen echter niet duidelijk van elkaar gescheiden en slechts in een beperkt aantal gevallen is sprake van terugkoppeling naar een voorgaande vraag. In alle planprocessen zitten dan ook belangrijke verbetermogelijkheden (of onvolkomenheden) die, terugkijkend over het hele proces, opgenomen (of vermeden) hadden kunnen worden. Wanneer we over de projecten heen kijken constateren we dat er veel te winnen is op de overdrachtsmomenten in de besluitvorming (dus van beleid naar structuur naar uitvoering en andersom), met name door de planstappen en bijbehorende vragen explicieter te maken en door het benutten van de terugkoppelingslijnen. We constateren zowel in de projecten als in de literatuur dat er op het uitvoeringsniveau volop aandacht is voor het integreren van met name ruimtelijke en functionele aspecten. Op structuurniveau vindt echter slechts hier en daar integratie plaats, en vaak nog onvolledig, terwijl op het beleidsniveau nauwelijks over de eigen sectoren heen gekeken wordt en soms op basis van zeer weinig informatie besloten wordt. Tot slot constateren wij dat de in de literatuur gevonden checklists met criteria en indicatoren voor ruimtelijke kwaliteit weliswaar een veelheid aan aspecten beschrijven, maar dat zij niet compleet en door een ondoorzichtige structuur lastig te gebruiken zijn. Wij constateren dat het voor het bereiken van ruimtelijke kwaliteit noodzakelijk is om veel partijen al tijdens het planvormingsproces te betrekken. Door schaarse ruimte zal de noodzaak tot regionale samenwerking voor de ontwikkeling van

2.

3.

Hoofdstuk 2

5

bedrijventerreinen in de toekomst alleen maar toenemen. Het grote aantal partijen dat daardoor, als probleemeigenaar of belanghebbende, bij de planvorming betrokken is bemoeilijkt echter een helder en efficiënt procesverloop. Dit vergroot de kans op fouten of het over het hoofd zien van belangrijke informatie wat bij een aantal projecten heeft geleid tot (onnodige) vertraging.

2.3
1.

Aanbevelingen
Stuur bewuster op de drie niveaus: beleid, structuur en uitvoering. Daarbij is het van belang dat de niveaus elkaar weliswaar opvolgen, maar dat ze niet als hiërarchisch maar als verschillend moeten worden beoordeeld. Weerstand op het ‘volgende’ niveau moet dan ook gezien worden als een uitdaging om de randvoorwaarden uit het ‘voorgaande’ niveau bij te stellen en te verbeteren. Dit kan worden vertaald in de volgende aanbevelingen: a Zorg dat de vragen: wat? waar? en hoe? tijdens het planvormingsproces expliciet gesteld en beantwoord worden. De antwoorden moeten daarbij zo open, duidelijk en volledig mogelijk geformuleerd worden, zonder te strikte of onnodige randvoorwaarden te stellen voor de beantwoording van de vervolgvragen. Zo is het bijvoorbeeld van belang om bij de wat-vraag de financiële kaders aan te geven, om te voorkomen dat gekozen wordt voor een locatie of voor een bepaalde invulling die later niet haalbaar blijkt. Het beperken van het zoekgebied voor een locatie op basis van bestuurlijke (gemeente of provincie) grenzen kan echter een onnodige beperking opleggen die tot suboptimale oplossingen leidt en daarmee tot een verlies aan ruimtelijke kwaliteit. b Maak mogelijk en stimuleer het terugkomen op eerder genomen beslissingen als blijkt dat dit voor een goede beantwoording van een vervolgvraag noodzakelijk is. Door op basis van extra informatie opnieuw de discussie te voeren over de wat? of de waar? vraag ontstaan betere plannen. Met het oog op het realiseren van ruimtelijke kwaliteit mag tijd hierbij geen beperkende factor zijn. Bovendien kan een zorgvuldige afweging later in het traject vertraging voorkomen. Streef op ieder niveau naar integratie van alle relevante planvormingsaspecten. Dit vraagt allereerst om een duidelijk lijst van mogelijk relevante aspecten. Daarnaast kan het inschakelen van een ontwerper een belangrijke bijdrage leveren aan integratie. Dit kan worden vertaald in de volgende aanbevelingen: a De mens-ruimte-gebruik-driehoek (en de bijbehorende checklist zoals opgenomen in de bijlagen) kan een goed handvat bieden om te zorgen dat aan alle relevante planvormingsaspecten aandacht wordt geschonken.

2.

6

Hoofdstuk 2

b

Formuleer de problematiek op elk niveau als een ontwerpopdracht en zoek een geschikte ontwerper die alle aspecten integreert en zorgt dat alle betrokken partijen daarbij hun inbreng leveren. Op het beleidsniveau betekent dit dat de opeenvolgende stappen: vaststellen bedrijventerreinbehoefte, opnemen in streekplan, opstellen milieueffectrapportage (MER) wordt vervangen door het opstellen van een integrale regiovisie. Hierin zijn de functionele, ruimtelijke en maatschappelijke (inclusief milieu) aspecten geïntegreerd tot een gewenst programma met randvoorwaarden (o.a. het zoekgebied). Deze wat-vraag zal veelal op provinciaal / regionaal niveau beantwoord moeten worden. Op structuurniveau betekent dit dat een vastgesteld programma dat wordt vertaald in een structuurplan (inclusief MER) wordt vervangen door een integrale gebiedsvisie. Het gewenste programma vormt de aanleiding om de ontwikkelingsmogelijkheden van een gebied nader te onderzoeken en te bekijken op welke locatie het programma een zo groot mogelijke bijdrage kan leveren aan de ontwikkeling van het (zoek)gebied. Deze waar-vraag speelt zich vooral af op het (inter)gemeentelijk schaalniveau.

3.

Zorg dat alle probleemeigenaren en andere belanghebbenden partijen tijdens het gehele traject op een of andere wijze betrokken worden. Alle probleemeigenaren die ergens in het traject een formele rol spelen moeten tijdens het gehele traject betrokken zijn (en worden) om daarmee de overdrachtsmomenten en eventueel de terugkoppeling goed te kunnen invullen. Aangezien het ‘publiek’ belangrijke invloed heeft op inhoud, voortgang en uiteindelijke beleving van het project, is ook het zo vroeg mogelijk betrekken van andere belanghebbende partijen een belangrijke voorwaarde voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit. Dit kan worden vertaald in de volgende aanbevelingen: a Voor het goed doorlopen van het proces is een procesmanager onmisbaar. De procesmanager organiseert het proces en zorgt dat alle betrokken partijen op het juiste moment worden geïnformeerd, aan tafel zitten en besluiten nemen. Bovendien zorgt de procesmanager ervoor dat afspraken en procedures helder worden vastgelegd en worden nageleefd. b Beperk de rol en inbreng, en daarmee de werklast, van alle formeel betrokken partijen (probleemeigenaren) tot wat noodzakelijk is in elke planstap. Hoewel alle probleemeigenaren vanaf het begin tot het eind in het project meedraaien, zal de rol en de inbreng van elke partij tijdens het traject veranderen. Zo moet een provincie weliswaar bij de uitvoering van een bedrijventerrein (ontwerp, realisatie, exploitatie en beheer) betrokken worden om in geval van terugkoppeling mee te denken over aanpassing van doelen die gebaseerd zijn op provinciaal beleid, zij hoeft echter niet zelf de uitgifte te doen. Ook is het goed om (een vertegenwoordiger van) de partij die het bedrijventerrein gaat aanleggen vanaf het begin bij de planvorming te betrek-

Hoofdstuk 2

7

c

ken. Zijn rol beperkt zich dan echter tot het erop toezien dat geen onuitvoerbare randvoorwaarden worden gesteld. Ook de wijze waarop belanghebbende partijenhun inbreng leveren zal tijdens het traject veranderen. In het begin zal het vooral gaan om het horen van vertegenwoordigers van de verschillende partijen, bijvoorbeeld de K amer van Koophandel of ondernemersvereniging voor de toekomstige bedrijven. Later kunnen ook direct betrokken partijen worden betrokken, bijvoorbeeld de omwonenden van een locatie. Instrumenten hiervoor zijn bijvoorbeeld openbare presentaties van de uitkomsten van een locatieonderzoek of brede ontwerpsessies.

2.4

Winstmogelijkheden

Door integratie wordt creativiteit gestimuleerd. Integratie in het spanningveld mens-ruimte-gebruik lukt alleen door creatieve oplossingen te bedenken, oplossingen die speciaal voor dié mensen en voor dié plek dát specifieke gebruik opleveren en dus uniek zijn. Standaarden en dogma’s staan het vinden van oplossingen in de weg. Integratie verhoogt dus creativiteit. ‘Integratie’ als tegenhanger van ‘afstemming’, kost weliswaar meer tijd en moeite tijdens de planvorming, maar heeft een positieve invloed op de ruimtelijke kwaliteit, waardoor realisatie eenvoudiger wordt. Beleidsniveau: door integratiestreven wordt gebiedsgerichte creativiteit losgeweekt. Niet alle behoeften zijn overal even sterk aanwezig, en sommige gebieden lenen zich niet voor bepaalde functies. Toch wordt er op beleidsniveau veel in sjablonen gedacht: centrumgemeenten, concentratiebeleid, regionale bedrijventerreinen etc. De doelen die achter die sjablonen liggen komen vaak niet meer ter sprake. Maar door dat nu juist wél te doen kunnen er gebiedsgerichte en specifieke voorstellen komen. Voorstellen die in andere regio’s ondenkbaar zijn. Zo komen er betere plannen met specifiekere programma’s, die een verrijking van het totale aanbod in Nederland zijn. Structuurniveau: meer ruimtelijke variatie mogelijk. Locaties kunnen veel specifieker worden bepaald wanneer de locatievraag breder wordt gedefinieerd dan nu. Nu is de vraag meestal: ‘we hebben dit programma: zoek een plek binnen die gemeente’. Een betere vraag zou zijn: ‘onderzoek de toekomstmogelijkheden van dat gebied, en bekijk in ieder geval wat er moet gebeuren om het programma daarin een plek te geven’. Dan is er echt ruimte voor integratie op structuurniveau en zullen er ook unieke plannen komen.

8

Hoofdstuk 2

Uitvoeringsniveau: inrichting moeilijk te verbeteren, vasthouden bij realisatie en beheer. Op dit niveau wordt al heel veel onderzocht en ontworpen, met name bij de inrichting van een locatie. Het te verwachten rendement op inspanning en kosten om het nóg beter te maken is veel kleiner dan het te verwachten rendement op de andere twee niveaus. Wel is het zaak om bij realisatie en beheer aan het geïntegreerde ontwerp vast te houden en geen concessies te doen aan de ruimtelijke kwaliteit ten behoeve van snelle winst.

Hoofdstuk 2

9

10

Hoofdstuk 2

3.

THEORETISCH KADER
3.1 Werkwijze analyse

De ruimtelijke kwaliteit van bedrijventerreinen wordt bepaald in een keten van planstappen die ieder tamelijk zelfstandig zijn. Dit planvormingsproces bevat vaak alle bestuursniveaus, kent een groot aantal sectorale insteken, een beperkt aantal integrale fasen en kan gemakkelijk een decennium in tijd beslaan. Deze inhoudelijke, procedurele, personele en temporele uiteengelegdheid van de planvorming is in onze ogen de grootste vijand van kwaliteit, maar we realiseren ons dat er geen wezenlijk andere mogelijkheid is in een complexe samenleving als de onze. Wij zijn dit onderzoek begonnen met de gedachte dat het verhelderen van het planvormingsproces waarin overdrachtsmomenten helderder zijn gedefinieerd en de aard van de besluitvorming per planstap beter is bepaald, een grote winst voor ruimtelijke kwaliteit kan opleveren. Hiervoor bleek het noodzakelijk eerst het b egrip ruimtelijke kwaliteit nader te definiëren (zie paragraaf 3.2). Op basis van de brede kennis en ervaring die BRO in de afgelopen tientallen jaren met planvormingsprocessen heeft opgedaan zijn vervolgens de planstappen nader uitgewerkt. Hierbij hebben wij allereerst naar de hoofdlijnen van het planvormingsproces gekeken: welke vragen moeten tijdens het proces op welke wijze beantwoord worden (zie paragraaf 3.3). Vervolgens is per planstap ingezoomd op de inhoud en hoe deze kan worden verbeterd met het oog op ruimtelijke kwaliteit (zie paragraaf 3.4). Tot slot hebben wij gekeken naar de betrokken partijen en de rol die zij (moeten) spelen in het planvormingsproces (zie paragraaf 3.5). Dit theoretisch kader is getoetst en aangescherpt aan de hand van de vijf onderzochte voorbeeldprojecten (beschreven in hoofdstuk 4) en een analyse van bestaande rapporten, artikelen en studies over bedrijventerreinen en ruimtelijke kwaliteit. In de bijlagen is een literatuurlijst opgenomen. Verder hebben ook de open discussies in de projectgroep een belangrijke bijdrage geleverd aan de theorievorming.

3.2

Definitie ruimtelijke kwaliteit

Ruimtelijke kwaliteit wordt in dit onderzoek gedefinieerd als ‘de positieve publieke beleving van een plek’. Deze definitie houdt in dat het publiek, in de breedste zin des woords, bepaalt of een bedrijventerrein ruimtelijke kwaliteit heeft. Het is dus niet alleen aan deskundigen, of dat nu ontwerpers, planologen of bedrijfskundigen zijn, om te bepalen of er sprake is van ruimtelijke kwaliteit, maar aan bedrijven,

Hoofdstuk 3

11

Figuur 1: Driehoek mens-gebruik-ruimte

Mens

Gebruik

Ruimte

Ruimtelijke kwaliteit is de positieve publieke beleving van een plek ontstaat in de interactie tussen Mens, Gebruik en Ruimte

12

Hoofdstuk 3

werknemers, omwonenden, andere gebruikers en toevallige passanten. Ook Urhahn geeft dit aan in zijn studie naar de kwaliteit van werklocaties. In deze studie worden vanuit 4 invalshoeken kwaliteitsbegrippen opgesteld. Eén van de 4 invalshoeken is ‘Partijen en hun belangen’. Zij zien als belangrijkste participanten: de (toevallige) passant, de ondernemer, de werknemer, de bezoeker/leverancier, de ‘buren’, de politiek, de ontwikkelaar, de vastgoedexploitant en de stad (plaats voor meerdere generaties bewoners). Ruimtelijke kwaliteit is daarmee een subjectief begrip. Individuele belangen spelen een belangrijke rol. Zo zal een bedrijf dat zich wil vestigen een heel andere mening over een bedrijventerrein hebben dan een inwoner van het gebied waar het bedrijventerrein wordt ontwikkeld. Ruimtelijke kwaliteit ontstaat in de interactie tussen mens, gebruik en ruimte. Of een nieuw ontwikkeld bedrijventerrein beschikt over ruimtelijke kwaliteit, door het publiek als positief wordt beleefd, wordt bepaald door het feit of alle relevante aspecten vanaf het begin van het planvormingsproces zijn meegenomen en voldoende zijn geïntegreerd. Integratie van alle aspecten die relevant zijn voor de verschillende belanghebbende partijen moet gebeuren tijdens het planvormingsproces. Deze planvormingsaspecten kunnen worden verdeeld naar drie invalshoeken: mens, gebruik en ruimte. 1. Maatschappelijke aspecten (mens) zijn bijvoorbeeld de lokale economie, opleidingsniveau van de bevolking, bestuurlijke cultuur en lokale milieueffecten. 2. Functionele aspecten (gebruik) hebben te maken met wonen, werken, voorzieningen en verplaatsingen. 3. Ruimtelijke aspecten (ruimte) zijn bijvoorbeeld stedelijke en landschappelijke waarden, natuur, water, infrastructuur, cultuurhistorie en aardkundige waarden. Een volledig overzicht van alle planvormingsaspecten is opgenomen in de bijlagen. Zowel Urhahn (‘Kwaliteit werklocaties’) als ARI (‘Handreiking ruimtelijke kwaliteit bedrijventerreinen’) passen de zeven algemene criteria voor ruimtelijke kwaliteit uit de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening toe op bedrijventerreinen: 1. Ruimtelijke diversiteit (o.a. accentueren verschil tussen stad en land) 2. Economische en maatschappelijke functionaliteit (bereikbaarheid en bundeling) 3. Culturele diversiteit (o.a. cultuurhistorie, landschap, multiculturele samenleving) 4. Sociale rechtvaardigheid (o.a. bereikbaarheid met o.v., zorgvoorzieningen) 5. Duurzaamheid (o.a. EHS, veiligheid, bodem en water) 6. Aantrekkelijkheid (o.a. uitstraling van verstedelijking, bufferzones) 7. Menselijke maat (o.a. openbare ruimte) De begrippen die onder deze zeven criteria vallen zijn allemaal terug te vinden in de driehoek Mens-Gebruik-Ruimte.

Hoofdstuk 3

13

Figuur 2: Planvormingsproces

Strategisch
Abstracte vraag

Tactisch

Operationeel

Beleid

WAT
Concrete vraag

planlijn
Abstracte locatie

Structuur

WAAR
Concrete locatie Abstract plan

terugkoppelingslijnen Uitvoering

HOE
Concreet plan

Ruimtelijke kwaliteit
= de positieve publieke beleving van de plek

14

Hoofdstuk 3

De definitie van ruimtelijke kwaliteit als ‘de positieve publieke beleving van een plek’ betekent dat het begrip ruimtelijke kwaliteit tijds- en cultuurafhankelijk is. Zo heeft de Nota Belvedere ervoor gezorgd dat er vanaf eind jaren 90 meer aandacht is gekomen voor cultuurhistorie bij de ruimtelijke inrichting. Cultuurverschillen hebben onder andere te maken met religie, etniciteit of de bestuurlijk politieke cultuur. Deze verschillen niet alleen op nationaal of provinciaal niveau maar ook op regionaal niveau. Een onderzoek dat hier verder op in gaat is ‘De Strook’ van H+N+S, NIO, MUST, waarin voor de Oude Rijnzone tussen Utrecht en Katwijk, wordt beschreven hoe cultuurhistorische waarden kunnen dienen als inspiratiebron voor het inrichten van Nederland. Men stelt dat er 4 manieren zijn om met cultuurhistorie om te gaan (naast bevriezen of laten verdwijnen): moderniseren, regionaliseren, vermarkten en musealiseren. De definitie ‘positieve publieke beleving van een plek’ houdt tevens in dat ruimtelijke kwaliteit niet alleen wordt bepaald door het uiteindelijke resultaat maar ook, en misschien wel juist, door het gevolgde proces. Tijdens het proces moet gezorgd worden voor betrokkenheid en inbreng van alle belanghebbende partijen. Zij vormen immers gezamenlijk het ‘publiek’. Het opbouwen van draagvlak bij dit publiek is essentieel voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit. Daarom moet draagvlakontwikkeling niet alleen de aandacht hebben bij de inrichting van een bedrijventerrein, maar ook al bij de voorgaande stappen: de locatiekeuze en het programma.

3.3

Planvormingsproces

Drie centrale vragen Planvorming is gedefinieerd als de inhoudelijke en procesmatige stappen die lopen van initiatief tot en met realisatie en beheer (zie figuur 2). Bij het doorlopen van een planvormingsproces, of dit nu voor een nieuw bedrijventerrein is of voor een nieuwe woonwijk, moet een drietal vragen worden beantwoord: • WAT moet er worden ontwikkeld? • WAAR moet het worden ontwikkeld? • HOE moet het worden ontwikkeld? In de meeste studies naar ruimtelijke kwaliteit van bedrijventerreinen wordt begonnen met de WAAR-vraag. ARI heeft een Checklist voor ruimtelijke kwaliteit die bestaat uit vragen betreffende het structuurniveau (WAAR) en het uitvoeringsniveau (HOE). Vragen betreffende het structuurniveau zijn bijvoorbeeld: ‘Idee over locatie?’, ‘Tussen steden nog open ruimte?’, ‘Opname in dorp of stad mogelijk?’

Hoofdstuk 3

15

In ‘Ontwerpen aan werk’ van Kaap 3 vormt het structuurniveau eveneens het uitgangspunt. Kaap 3 stelt dat de stedenbouwkundige structuur van een grotere, ordenende betekenis voor het geheel is dan de afzonderlijke gebouwen. Urhahn beveelt eveneens het regionale schaalniveau aan. In ‘Kwaliteit van werklocaties’ is ervoor gekozen het regionale schaalniveau meer expliciet te maken omdat een aantal condities welke de kwaliteit kunnen bevorderen juist op het hoge schaalniveau georganiseerd moeten worden. De kwaliteit moet beoordeeld worden op basis van de locatiekeuze, interne en externe samenhang, bereikbaarheid, ruimtelijke structuur en gebruik op hoog schaalniveau en de relatie met de beeldvorming van de desbetreffende stad (uitstraling). BCI (‘Architectuur en bedrijventerreinen’) kijkt alleen naar het uitvoeringsniveau en stelt dat voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit naar drie ‘niveaus’ moet worden gekeken, te weten Omgeving, Terrein en Gebouwen & kavels. Geen enkele studie gaat in op de wat-vraag van het beleidsniveau: of een bedrijventerrein nodig is en zo ja welke doelen er mee moeten worden bereikt. Wel wordt in een ESB artikel gepleit voor een andere manier van ontwikkelen van bedrijventerrein, waarbij de wat-vraag centraal zou moeten staan: is het wel nodig om op de huidige manier te plannen en altijd voldoende aanbod aan bedrijventerreinen te hebben? Dit wordt echter in het artikel niet verder uitgewerkt. Proceslijnen In principe zijn dit elkaar opeenvolgende stappen, een hiërarchisch proces met elke keer een go-no go beslissing. Dit is de planlijn. Bij elke vraag moet de abstracte notie worden vertaald in een concreet antwoord dat kan dienen als input voor de volgende stap. Daarbij is het belangrijk dat de antwoorden zo worden geformuleerd dat de mogelijkheden voor het beantwoorden van de vervolgvraag niet onnodig worden beperkt. Toch kan blijken dat het onmogelijk is een goed antwoord te geven op een vervolgvraag binnen de in de voorgaande stap vastgestelde randvoorwaarden. Dan moet de opdracht terug worden gegeven, al dan niet met een suggestie voor aanpassing van de voorwaarden, en om een nieuwe beslissing worden gevraagd. Dit zijn de terugkoppelingslijnen. Het is dus geen hiërarchisch proces, omdat de verschillende planvormingsniveaus elkaar kunnen beïnvloeden. Beïnvloedingsfactoren (zie figuur 3) Het proces van planvorming kent drie niveaus: beleid, structuur en uitvoering. Verder zijn er drie typen beslissingen te onderscheiden: strategisch, tactisch en operationeel. Hoewel het logisch lijkt dat strategische beslissingen op het beleidsniveau worden genomen, tactische op het structuurniveau en operationele op het uitvoe-

16

Hoofdstuk 3

ringsniveau is dit geen automatisme. Indien echter de verkeerde beslissingen op de verkeerde niveaus worden genomen kan dit de uitkomsten van het proces, en dus de ruimtelijke kwaliteit, negatief beïnvloeden. Daarnaast kan het realiseren van ruimtelijke kwaliteit positief worden beïnvloed door tijdens het proces begrip te kweken voor de geformuleerde doelen, gekozen locatie(s) en oplossingen. Met name door aan te sluiten bij de thema’s en ontwikkelingen die door de betrokken partijen als belangrijk worden ervaren. Wat-vraag Bij het beantwoorden van de wat-vraag moeten betekenisgevende doelen worden geformuleerd. Voor een bedrijventerrein betekent dit dat duidelijk moet zijn voor welke bedrijven het bedrijventerrein wordt aangelegd en welke randvoorwaarden deze doelgroep stelt aan de locatie (o.a. omvang van het terrein en de kavels, bereikbaarheid en zoekgebied voor de locatie). Dit zijn de functionele doelen. Daarnaast kunnen doelen worden geformuleerd vanuit de maatschappelijke invalshoek, bijvoorbeeld dat het bedrijventerrein bijdraagt aan werkgelegenheid voor een bepaalde doelgroep, of dat er een sluitende grondexploitatie mogelijk moet zijn. Eventueel kunnen er ook doelen vanuit de gebiedsgerichte invalshoek worden meegenomen, bijvoorbeeld dat het bedrijventerrein bijdraagt aan betere benutting van bepaalde infrastructuur, of dat het leidt tot behoud of versterking van bepaalde gebiedskwaliteiten. Om de mogelijkheden voor het beantwoorden van de waar-vraag niet onnodig te beperken moeten de doelen zo open mogelijk worden geformuleerd. Tevens moet worden voorkomen dat de doelen die vanuit de verschillende invalshoeken worden geformuleerd al bij voorbaat uitsluiten dat er een (goede) oplossing gevonden kan worden. Op het beleidsniveau moeten de strategische beslissingen worden genomen. Indien op dit niveau tactische of operationele beslissingen worden genomen leidt dit tot onnodige inperking van de integratiemogelijkheden op structuur- en uitvoeringsniveau. Dit heeft een negatieve invloed op de ruimtelijke kwaliteit. Het nemen van tactische beslissingen op beleidsniveau leidt tot paradigma’s. Een voorbeeld is het groene hart, waar zonder de specifieke informatie die pas op structuurniveau beschikbaar is wordt vastgelegd dat er in het hele gebied (zo goed als) niets gebouwd mag worden. Indien operationele beslissingen worden genomen op beleidsniveau dan leidt dit tot het opleggen van normen. Een voorbeeld is het voormalig ABC-locatiebeleid, waarbij voor verschillende typen locaties parkeernormen waren vastgelegd, waardoor maatwerk niet meer mogelijk was.

Hoofdstuk 3

17

Figuur 3: Beïnvloedingsfactoren ruimtelijke kwaliteit

Probleem

Strategisch

Tactisch

Operationeel
Onbegrip door betutteling

(WAT)

Structuur

Locaties
(WAAR)

Uitsluiten zones

Onbegrip door verbod

Uitvoering
Begrip voor ambities en waarden Begrip voor structuren

Inrichting Realisatie Beheer
(HOE)
Begrip voor oplossing

Onbegrip door oplossing

Ruimtelijke kwaliteit
= de positieve publieke beleving van de plek

Positieve beïnvloeding

18

Hoofdstuk 3

Negatieve beïnvloeding

Beleid

Doelen

Paradigma’s

Normen

Waar-vraag Bij de waar-vraag worden alternatieve locaties tegen elkaar afgewogen. Bij het beantwoorden van deze vraag moeten op hoofdlijnen alle maatschappelijke, functionele en ruimtelijke waarden van het zoekgebied in kaart worden gebracht. Door confrontatie van de aanwezige waarden met de geformuleerde doelen word(t)(en) de beste locatie(s) gezocht voor het realiseren van het bedrijventerrein. Aan deze locatie(s) kunnen randvoorwaarden worden verbonden bijvoorbeeld over de maximale omvang van een terrein op die plek, over inpassing van aanwezige cultuurhistorische of natuurlijke waarden of over verbetering van de ontsluiting. De locatie(s) en de randvoorwaarden waaronder een bedrijventerrein op die plek kan worden gerealiseerd vormen de input voor de hoe-vraag. Ook hier geldt dat de randvoorwaarden zo open mogelijk moeten worden geformuleerd om de mogelijkheden voor het beantwoorden van de hoe-vraag niet onnodig te beperken. Indien het niet lukt een geschikte locatie te vinden die tegemoet komt aan alle geformuleerde doelen, dan moet de opdracht, bij voorkeur met suggesties voor aanpassing van de doelen, terug worden gebracht naar de voorgaande stap (de terugkoppelingslijn). Op het structuurniveau worden de tactische beslissingen genomen. Het nemen van operationele beslissingen op dit niveau kan tot ongewenste negatieve beïnvloeding van de ruimtelijke kwaliteit leiden. Bepaalde zones kunnen bijvoorbeeld worden uitgesloten van het plangebied zonder dat de specifieke informatie die beschikbaar komt op het uitvoeringsniveau daarbij een rol heeft gespeeld. Hoe-vraag Bij de beantwoording van de hoe-vraag worden de concrete planbeslissingen genomen: hoe wordt het terrein ingericht, ingepast in de omgeving, gerealiseerd en beheerd. Net als in de voorgaande stappen moeten ook in deze stap aspecten vanuit de maatschappelijke, functionele en ruimtelijke invalshoek met elkaar geïntegreerd worden. Dit resulteert allereerst in een ruimtelijke ontwerp voor het bedrijventerrein, waarbij rekening gehouden is met de ontsluiting en de inpassing van waarden in en rondom het plangebied. Daarnaast worden in deze stap ook een heleboel andere dingen vastgelegd die te maken hebben met de realisatie, de uitgifte en het beheer van het terrein. Bijvoorbeeld hoe het terrein zal worden uitgegeven en geexploiteerd inclusief afspraken met buurgemeenten over doorverwijzing; hoe met alle belanghebbenden over het terrein zal worden gecommuniceerd; en hoe het terrein na uitgifte, samen met de bedrijven, zal worden onderhouden. Ook bij de beantwoording van de hoe-vraag kan blijken dat de randvoorwaarden uit de voorgaande stappen de mogelijkheden zodanig beperken dat een goed invulling van het vastgestelde programma op de gekozen locatie niet mogelijk is. Op dat moment kan de vraag, bij voorkeur met suggesties voor aanpassing van de rand-

Hoofdstuk 3

19

voorwaarden, worden terugverwezen naar het structuurniveau en/of naar het b eleidsniveau (de terugkoppelingslijn).

3.4

Integratie van planvormingsaspecten

In de driehoek van mens, ruimte en gebruik moeten alle aspecten die relevant zijn voor de verschillende belanghebbende partijen worden geïntegreerd. De wijze waarop deze integratie plaatsvindt zijn, net als de uitkomsten, per planvormingsniveau verschillend. Bij het beantwoorden van de wat-vraag, het beleidsniveau, is integratie moeilijk. Hier beperkt het zich veelal tot het voorspellen van de onderlinge verbanden: welk effect heeft het ontwikkelen van een bedrijventerrein op de verschillende ruimtelijke, functionele en maatschappelijke aspecten. Bijvoorbeeld hoeveel extra verkeer zal er door worden aangetrokken, hoeveel arbeidsplaatsen levert het op of hoe zal het vallen bij de bevolking. Door het inschatten van deze effecten kan hiermee rekening gehouden worden bij de vervolgstappen. Op het structuurniveau staat het bepalen van het hoofdgebruik van de grond centraal: wat doen mensen in hun gebied? Op dit niveau vindt over het algemeen wel integratie plaats, dit kan echter verder worden verbeterd. Door de waar-vraag niet alleen als een planologische vraagstuk, maar vooral als een ontwerpvraag te benaderen kunnen de verschillende aspecten in een creatief proces worden geïntegreerd. Dit leidt niet alleen tot betere keuzes, maar ook tot een grotere maatschappelijke acceptatie van deze keuzes. Op het uitvoeringsniveau wordt een concrete locatie ingevuld voor een duidelijk geformuleerde vraag. In de huidige planvormingsprocessen vindt op dit niveau e igenlijk altijd integratie tussen de functionele, ruimtelijke en maatschappelijke aspecten plaats. Aandachtpunten blijven: volledigheid, worden alle relevante aspecten meegenomen; én het vasthouden aan het geïntegreerde ontwerp bij realisatie en beheer. Kaap 3 gaat hier expliciet op in en stelt dat ook het goed beheren van een bedrijventerrein meerwaarde heeft voor de ruimtelijke kwaliteit. Kaap 3 pleit voor integrale planvorming met behulp van een masterplan en het inschakelen van een supervisor om de kwaliteit gedurende het proces te bewaken. Dit heeft vooral betrekking op het meenemen van alle aspecten bij het uitvoeringsniveau: door het opstellen van een masterplan worden betrokken gemeentelijke diensten gedwongen om in een vroeg stadium gezamenlijk beslissingen te nemen over doelgroepen, zonering, milieubelasting, stedenbouwkundige rangschikking van gebouwen, bouwhoogtes, infrastructuur en beheerniveau. De supervisor toetst op basis van dit masterplan.

20

Hoofdstuk 3

3.5

Betrokken partijen

Probleemeigenaren Bij het planvormingsproces voor bedrijventerreinen zijn veel partijen betrokken. Er is sprake van verschillende probleemeigenaren. Zij zijn direct, functioneel of procedureel, bij het proces betrokken. Zij zijn bijvoorbeeld initiatiefnemer, voeren de regie over het project, nemen (formele) besluiten of zijn de realisator. De doelgroepen waarvoor bedrijventerreinen worden ontwikkeld: lokale bedrijven, regionaal georiënteerde bedrijven, nationale en internationale bedrijven, vormen een continuüm. De besluitvormingsniveaus waarop beslissingen over bedrijventerreinen worden genomen (gemeente, WGR-gebieden in sommige regio’s, provincie, rijk, Europa) sluiten hier echter niet goed bij aan. Bovendien zijn er gedurende het hele proces vaak besluiten nodig op meerdere besluitvormingsniveaus, bijvoorbeeld in het provinciale streekplan, in het gemeentelijk bestemmingsplan en in het regionale programmeringsoverleg. Idealiter zou het gehele planvormingsproces moeten worden getrokken door één probleemeigenaar. Doordat de formele bevoegdheden over verschillende besluitvormingsniveaus verdeeld zijn is dit echter niet mogelijk. Hierdoor kunnen gaten ontstaan in de ontwikkeling van bedrijventerrein voor bepaalde doelgroepen, veelal op regionaal niveau omdat hier geen probleemeigenaar is. Bovendien is er altijd een noodzaak tot afstemming, samenwerking en overdracht. Door het schaarser worden van ruimte wordt deze noodzaak in de toekomst alleen maar groter, niet elke gemeente kan immers zijn eigen vraag naar bedrijventerrein opvangen en is daarom aangewezen op samenwerking met buurgemeenten. In verschillende studies wordt het probleem en de noodzaak tot samenwerking genoemd. BCI beveelt regionale afstemming en samenwerking tussen lokale overheden aan. Ook Kaap 3 wil toe naar een regionale aanpak. Voordelen van een bovengemeentelijke samenwerking zijn volgens Kaap 3: 1. Grotere geografische schaal waardoor schuifruimte ontstaat voor uit te plaatsen bedrijven en er mogelijk minder behoefte is aan direct uitgeefbaar terrein; 2. Onderlinge doorverwijzing bij specifieke vestigingswensen en verminderde onderlinge concurrentie; 3. Regionale grondbank geeft financiële voordelen. Belangrijk is dat bij elke planstap alle probleemeigenaren aan tafel zitten en dat de uitkomsten van een stap goed worden overgedragen naar de volgende. Dit betekent bijvoorbeeld bij regionale samenwerking dat wordt afgesproken welke rol elke partij in elke planstap heeft en wie de regie voert over het gehele proces. Een onafhankelijke procesmanager kan hierin een belangrijke faciliterende rol vervullen.

Hoofdstuk 3

21

In een rapportage aan de Tweede Kamer over de voortgang van de 10 Grote Projecten is een aantal Gouden Regels geformuleerd die zijn bedoeld om bij complexe processen gedurende het hele planvormingsproces actief te werken aan voldoende draagvlak, o.a. door meer partners te betrekken, het ontwerp als communicatiemiddel te gebruiken en de regierol vast te leggen. Kaap 3 heeft het in dit verband over een supervisor die de rol van procesmanager op zich neemt. Needham en Louw pleiten in een artikel in ESB om op uitvoeringsniveau te werken met commerciële partijen die meer gestandaardiseerde bedrijfsbebouwing bouwen, i.p.v. grondverkoop door gemeenten aan particuliere eigenaren. Hierdoor zou een betere benutting van ruimte en meer kwaliteit kunnen ontstaan onder andere door minder leegstand van bedrijfsspecifieke gebouwen. Belanghebbenden Daarnaast zijn er belanghebbenden: toekomstige gebruikers van het bedrijventerrein, omwonenden en passanten en allerlei belangenorganisaties ten aanzien van de huidige en toekomstige functies, maar ook ten aanzien van bijvoorbeeld natuur en milieu. Voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit is draagvlak voor het resultaat nodig bij al deze partijen. Zij zijn het immers die uiteindelijk bepalen of de plek, het bedrijventerrein, als positief of negatief wordt beleefd. Om draagvlak te creëren is het belangrijk om in een zo vroeg mogelijk stadium, dus niet pas bij de inrichting van een locatie, voldoende feeling te hebben met de belangen van de verschillende groepen en te zorgen dat alle relevante aspecten worden meegenomen. Tijdens elke planstap moet sprake zijn van interactie tussen mens, gebruik en ruimte. Omdat in het beginstadium de eindgebruikers en omwonenden nog niet bekend zijn, kan ook interactie plaatsvinden met vertegenwoordigers van groepen, bijvoorbeeld de Kamer van Koophandel, ondernemersverenigingen, inwoners van een regio, natuur- en milieuverenigingen etc. Bij elke stap moet echter goed worden nagedacht over de vraag welke belangen met wie besproken kunnen worden en de vertegenwoordigers moeten zo snel als mogelijk worden vervangen door direct belanghebbenden. Oplossers Naast probleemeigenaren en belanghebbenden is er nog een belangrijke partij, de oplossers. Zij vertalen het probleem in doelen, locatie(s) en uitvoeringsplannen. T evens zorgen zij ervoor dat alle probleemeigenaren en belanghebbenden betrokken worden en hun inbreng kunnen leveren. De oplossers vervullen twee belangrijke rollen: het in goede banen leiden van het proces, bijvoorbeeld door een (externe) procesmanager, en de inhoudelijke integra-

22

Hoofdstuk 3

tie van alle relevante aspecten met betrekking tot mens, gebruik en ruimte. Dit laatste is bij uitstek een taak voor een ‘ontwerper’. Ook ARI geeft dit aan. Naast inspirerend opdrachtgeversschap en professionaliteit van adviseurs geven integraliteit bij de overheid en verbeeldingskracht van ontwerpers richting aan ruimtelijke kwaliteit. Een ontwerper neemt alle relevante aspecten in ogenschouw en integreert deze in een creatief proces tot een ontwerp. Dit ontwerp kan de vorm aannemen van een schets en beelden, maar ook van tekst. ‘Ontwerpen’ is volgens Van Dale: • uitdenken en in schets brengen; bijvoorbeeld een gebouw; • beramen, opstellen; bijvoorbeeld een plan of een wet. Een kenmerk van het ontwerpproces is dat een ontwerper zoekt naar een optimum: een ontwerper begint bij de grote lijnen en voegt elke keer iets toe aan zijn ontwerp; het ontwerp is goed als elke nieuwe toevoeging leidt tot een slechter ontwerp. Een ontwerper kan op elk planvormingsniveau een bijdrage leveren, met name in het begeleiden van de interactie en het integreren van de planvormingsaspecten. De persoon van de ontwerper is bepalend voor de aspecten die hij meeneemt in het ontwerp en ook voor de wijze waarop het ontwerp tot stand komt. Daarom is het belangrijk dat de ontwerper gevoel heeft voor ‘het probleem’ dat moet worden opgelost en hij moet passen bij de belangrijkste ‘belanghebbende partijen’ en de accenten die zij leggen bij het oplossen van het probleem. Hetzelfde geldt natuurlijk voor de procesmanager.

Hoofdstuk 3

23

24

Hoofdstuk 3

4.

BESCHRIJVING PROJECTEN
4.1 Toelichting projectbeschrijving

De projecten worden beschreven met behulp van een kwaliteitskaart. Hierin worden voor de wat-, de waar- en de hoe-vraag en het proces de punten genoemd die naar verwachting een positieve of negatieve invloed zullen hebben op de ruimtelijke kwaliteit van het terrein. Bij de beoordeling van de punten zijn de volgende criteria gebruikt: • Besluiten die genomen zijn op basis van het afwegen van alle beschikbare informatie worden positief beoordeeld, als slechts één of enkele aspecten het besluit hebben bepaald dan wordt dat negatief beoordeeld. • Met betrekking tot het proces is betrokkenheid en draagvlak van veel partijen en open discussies als positief beoordeeld, evenals het gebruik maken van terugkoppelingslijnen; indien dit niet het geval is is dit als negatief aangemerkt. • Open, duidelijke en volledige formulering van doelen en randvoorwaarden is als positief beoordeeld; te strikte, onnodige, onduidelijke of onvolledige doelen en randvoorwaarden als negatief. Omdat gekozen is voor het analyseren van bedrijventerreinen die nog in ontwikkeling zijn kunnen niet voor elk terrein alle fasen worden beoordeeld. Naast de kwaliteitskaart wordt bij elk terrein een korte beschrijving gegeven van het terrein en de fase waarin het planvormingsproces zich bevindt. De beschrijving wordt afgesloten met een aantal conclusies die uit het project kunnen worden getrokken. De beschrijvingen zijn gebaseerd op gesprekken met betrokken overheden en voor de terreinen opgestelde onderzoeken en rapportages. Een overzicht van de gesprekspartners is opgenomen in de bijlagen.

4.2

Regionaal Bedrijventerrein Twente - Almelo

De gemeenten Almelo, Borne, Enschede en Hengelo en de provincie Overijssel willen gezamenlijk het Regionaal Bedrijventerrein Twente (RBT) ontwikkelen, exploiteren en beheren. Het moet een grootschalig terrein worden van 185 hectare (netto uitgeefbaar terrein 130 hectare) voor bedrijven in de logistiek, transport, distributie en industrie. Tot de ontwikkeling is besloten in het Programmeringsoverleg Twente, waarin de economische afdelingen van alle gemeenten in Twente en de provincie Overijssel participeren. Na een behoefteonderzoek en een globaal locatieonderzoek bleven twee zoekgebieden over die in een locatie-MER zijn onderzocht. Hieruit kwam Almelo-zuid als

Hoofdstuk 4

25

beste locatie naar voren, met name vanwege de centrale ligging en de directe nabijheid van de snelweg. Daarna is gestart met de verdere invulling van de locatie: ruimtelijk, maar ook organisatorisch. De gemeente Almelo heeft het voortouw bij de ruimtelijke invulling. De financiële haalbaarheid vormt daarbij een belangrijke randvoorwaarde, wat leidt tot concessies aan de inpassing ten faveure van uitgeefbare grond. De financiële haalbaarheid wordt ook vertaald in programmatische aanpassingen o.a. verlaging van de kavelgrens en afspraken in het programmeringsoverleg over doorverwijzing van bedrijven naar het RBT. Op dit moment ligt het proces stil vanwege een uitspraak van de Raad van State (april 2003) in een procedure die is aangespannen door inwoners van het gebied. De uitspraak heeft met name betrekking op de procedure op basis waarvan de twee zoekgebieden voor de locatie-MER zijn bepaald. Kwaliteitskaart Regionaal Bedrijventerrein Twente
Negatief • WAT? geen ruimtelijke en beperkt aantal maatschappelijke aspecten (centraal in stedenband, sluitende grondexploitatie) meegenomen bij locatieonderzoek vooral gekeken naar functionele aspecten besluit Almelo-zuid met name vanwege centrale ligging concessies aan inpassing vanwege financiële haalbaarheid • PROCES bewoners gebied belangrijke factor voor realisatie • • Neutraal ligging zo dicht mogelijk bij weg en spoor ruimte voor 185 ha. • Positief na behoefteonderzoek is regionaal ingevuld als: grotere kavels (2-5 ha) voor regionaal werkende bedrijven

• WAAR? •

• HOE?

inpassing groen, water en cultuurhistorische elementen op en aangrenzend aan terrein van initiatief tot exploitatie samenwerking door 4 gemeenten en provincie Overijssel afspraken met buurgemeenten in programmeringsoverleg aanpassing functionele randvoorwaarden vanwege hoe-vraag

26

Hoofdstuk 4

Conclusies: • Niet alle planvormingsaspecten hebben in gelijke mate aandacht gekregen (vooral functionele aspecten zijn meegenomen) en er heeft geen interactie plaatsgevonden bij de wat-vraag. • Bij beantwoording waar-vraag hebben functionele aspecten en bestuurlijke grenzen een bepalende rol gespeeld, waardoor geen (goede) afweging heeft plaatsgevonden. • Programmatische randvoorwaarden zijn bij uitwerking van de hoe-vraag aangepast (terugkoppelingslijn). • ‘Publiek’ in dit geval in de vorm van bewoners van het gebied hebben belangrijke invloed op de voortgang van het proces. • Bij beantwoording hoe-vraag zijn ruimtelijke aspecten (groen, water en cultuurhistorie) en maatschappelijke aspecten (bewoners gebied, type werkgelegenheid) nadrukkelijk meegenomen. • Formeel betrokken partijen (probleemeigenaren) hebben vanaf het begin van het proces gezamenlijk opgetrokken en zijn ook van plan de realisatie en het beheer gezamenlijk uit te voeren.

4.3

Het Klooster - Nieuwegein

De gemeente Nieuwegein had plannen om aan de oostkant van de gemeente, tussen het Lekkanaal en de A27, een vuilstortplaats (50 ha.) en een bedrijventerrein voor industrie, distributie en transport (75 ha.) te realiseren. Op basis van een regionaal behoefteonderzoek is het terrein, inclusief een nieuwe aansluiting op de A27 en een haven, opgenomen in het Regionaal Structuurplan. Tijdens het planvormingsproces blijkt dat de vuilstort niet nodig is en wordt het programma aangepast tot het gefaseerd aanleggen van 125 ha. bedrijventerrein. In het ontwerp van het bedrijventerrein wordt rekening gehouden met de objecten van de Nieuwe Hollandse Waterlinie (NHW) en wordt het meest waardevolle gebied van de locatie buiten het plan gehouden. Tijdens de procedure van het bestemmingsplan komt echter de Nota Belvedere uit waarin de NHW als voorbeeldproject is opgenomen. Op initiatief van het nieuw ingestelde Projectbureau Nationaal Project Nieuwe Hollandse Waterlinie wordt een aantal ontwerpsessies georganiseerd waarbij alle betrokken partijen: gemeente Nieuwegein, RWS, Rijksdienst Monumentenzorg, provincie Utrecht, BRU, VROM, LNV/DLG met een aantal onafhankelijke deskundigen het ontwerp voor het bedrijventerrein nog eens goed onder de loep hebben genomen. Dit heeft geleid tot een aangepast plan waarin onder andere de NHW beter is ingepast (ook de inundatievelden), verbreding van het Lekkanaal mogelijk blijft, de ruimte intensief wordt gebruikt en het terrein mede wordt benut voor recreatie en natuurontwikkeling.

Hoofdstuk 4

27

Momenteel ligt het planproces stil vanwege een procedure die is aangespannen door omwonenden die met name tegen de aanleg van de haven zijn. Kwaliteitskaart Het Klooster
negatief • WAT? • neutraal kostenneutraal ontwikkelen incl. nieuwe aansluiting A27 doel van RWS als randvoorwaarde voor terrein: verbreding Lekka• naal en haven 125 ha. bedrijventerrein voor industrie, distributie, transport (c-locatie) • WAAR? • HOE? haven slecht voor financiële haalbaarheid en draagvlak • • geen locatieafweging, planvorming start bij waar-vraag • waardevolste gebied locatie buiten plan gelaten inpassing Nieuwe Hollandse Waterlinie benutting potentie gebied o.a. door haven, intensief ruimtegebruik en koppeling recreatie • PROCES aanduiding c-locatie maakt aanpassing functionele randvoorwaarden i.v.m. intensievere bebouwing lastig • Nota Belvedere zorgt voor vertraging maar ook voor beter plan • ontwerpateliers met alle betrokken partijen resulteert in beter plan positief

Conclusies: • Het planvormingsproces is begonnen bij de waar-vraag; bij (regionale) schaarste aan bebouwbare ruimte vormt een geschikte locatie het uitgangspunt voor een afweging in het programma: wordt een plek benut voor woningen, bedrijven of voor andere functies? • ‘Publiek’ in de vorm van andere overheden en omwonenden hebben belangrijke invloed gehad op inhoud en de voortgang van het project.

28

Hoofdstuk 4

Bij beantwoording hoe-vraag zijn ruimtelijke aspecten (groen, water en cultuurhistorie) en maatschappelijke aspecten (bewoners gebied, intensief ruimtegebruik, koppeling recreatie) nadrukkelijk meegenomen. Bij beantwoording hoe-vraag bleek terugkoppeling naar wat-vraag wenselijk, met name vanwege de wens tot intensief ruimtegebruik en kostenneutraliteit (incl. aansluiting A27 en haven, excl. inpassing NHW) maar moeilijk vanwege aanduiding c-locatie (geen kantoren mogelijk).

4.4

Vorstengrafdonk - Oss

De gemeente Oss is op dit moment bezig met de uitgifte van het regionaal bedrijventerrein Vorstengrafdonk. Het terrein ligt aan de zuidkant van de gemeente langs de A50. Deze locatie was al lang in beeld voor een bedrijventerrein en stond begin jaren 90 al in het streekplan als potentiële bedrijventerreinenlocatie. Ondanks dat de behoefte aan een grootschalig, regionaal bedrijventerrein vaststond is de verdere planvorming pas midden jaren 90 gestart. Na 8 jaren plannen maken, grondaankopen, bodemsanering en archeologisch onderzoek is dit jaar de schop in de grond gegaan voor het eerste gebouw. De gemeente heeft een strikt uitgiftebeleid en is terughoudend met het toelaten van bedrijven met een hoge milieubelasting en weinig arbeidsplaatsen. Verder wordt voorrang gegeven aan lokale en regionale bedrijven die vanwege ruimtegebrek of overlast op zoek zijn naar een nieuwe locatie.

Hoofdstuk 4

29

Kwaliteitskaart Vorstengrafdonk - Oss
negatief • WAT? • WAAR? geen afweging tussen verschillende locaties • HOE? binnen randvoorwaarden goed plan, inpassing grafheuvel, groen en water, benutting • • PROCES • beantwoording wat? waar? hoe? in één stap aanduiding c-locatie maakt aanpassing functionele randvoorwaarden i.v.m. zichtlocatie moeilijk zichtlocatie aandacht voor realisatie en beheer neutraal regionaal bedrijventerrein voor distributie en categorie 3-5 bedrijven positief

Conclusies: • Bij beantwoording waar-vraag hebben functionele aspecten en bestuurlijke grenzen een bepalende rol gespeeld, waardoor geen (goede) afweging heeft plaatsgevonden. • Bij beantwoording hoe-vraag bleek terugkoppeling naar wat-vraag wenselijk, met name vanwege de invulling van de zichtlocatie met kantoorachtige gebouwen, maar moeilijk vanwege aanduiding c-locatie. • Bij beantwoording hoe-vraag alle aspecten meegenomen en niet alleen vertaald in een ruimtelijk plan, maar ook in een aanpak voor uitgifte, beheer en communicatie.

30

Hoofdstuk 4

4.5

Heesch-west - Heesch

Bij het maken van de streekplanuitwerking voor de regio Waalboss is de lagenbenadering toegepast om mogelijke ontwikkelingslocaties te bepalen. Hierbij zijn eerst op verschillende niveaus allerlei ruimtelijke waarden onderzocht, waarna een Duurzaam Ruimtelijk Structuurbeeld is opgesteld. Hierin is de locatie Heesch-west gekozen voor de ontwikkeling van een regionaal bedrijventerrein van ca. 125 ha. omdat het op een dekzandrug ligt (en dus niet in een waterbergingsgebied), geen onderdeel uitmaakt van een ecologische verbinding, in een stedelijke regio ligt en goed bereikbaar is (nabij een afslag van de A59). Bij dit proces hebben de provincie Brabant, de gemeente Bernheze en de andere gemeenten in de regio intensief samengewerkt. De bedoeling is dat ook het verdere planvormingsproces inclusief de realisatie en het beheer door vier gemeenten (Bernheze, Den Bosch, Maasdonk en Oss) gezamenlijk wordt opgepakt. Momenteel wordt gewerkt aan het opbouwen van draagvlak bij de (inwoners van de) gemeente Bernheze. Hiervoor wordt onder andere gedacht aan het maken van verschillende ontwerpen om daarmee de impact van het bedrijventerrein in beeld te brengen. Kwaliteitskaart Heesch-west - Heesch
negatief • WAT? • WAAR? zoekgebied oostelijk deel Waalboss, niet gekeken naar nabijheid Uden-Veghel • HOE? • PROCES nog geen draagvlak, Heesch vindt omvang te groot (even groot als kern Heesch) • nog geen terugkoppeling geweest • voornemen om ontwerpen te benutten voor draagvlakopbouw gemeenten en provincie betrokken in hele proces neutraal regionaal programma voor Waalboss • alle aspecten onderzocht met behulp van lagenbenadering positief

Hoofdstuk 4

31

Conclusies: • Bij beantwoording waar-vraag hebben bestuurlijke grenzen (regio Waalboss) een bepalende rol gespeeld, waardoor mogelijk geen (goede) afweging heeft plaatsgevonden. • Formeel betrokken partijen (probleemeigenaren) hebben vanaf het begin van het proces gezamenlijk opgetrokken en zijn ook van plan de realisatie en het beheer gezamenlijk uit te voeren. • Bij beantwoording waar-vraag zijn vooral ruimtelijke, maar (beperkter) ook functionele en maatschappelijke aspecten meegenomen in de lagenbenadering. • Voornemen bij de beantwoording van de hoe-vraag gebruik te maken van (verschillende) ontwerpen om uitwerking en consequenties van bedrijventerrein op de betreffende locatie inzichtelijk te maken, met name gericht op het opbouwen van draagvlak.

4.6

Horst-noord - Ermelo

In het streekplan van de provincie Gelderland was een zoeklocatie aangegeven voor een regionaal bedrijventerrein nabij Harderwijk. Een quickscan moest de mogelijkheden van verschillende locaties in beeld brengen. Hieruit kwam de suggestie om niet één groot terrein, maar meerdere kleine terreinen voor verschillende functies te ontwikkelen, of eventueel (ook) de mogelijkheden aan de andere kant van het Veluwemeer in de provincie Flevoland te onderzoeken. Op basis van het streekplan is echter besloten tot ontwikkeling van Horst-noord weliswaar in een kleinere omvang. Nadat hiervoor een plan was opgesteld bleek de aanwezigheid van een das, de burcht stond niet op de provinciale kaart, realisatie van het terrein echter onmogelijk te maken. Nu wordt voor de locatie Horst-noord een landgoed ontwikkeld en wordt gewerkt aan een plan voor het regionaal bedrijventerrein aansluitend aan het bestaande bedrijventerrein Lorentz in Harderwijk. Deze locatie was na de quickscan afgevallen vanwege water en natuurwaarden.

32

Hoofdstuk 4

Kwaliteitskaart Horst-noord – Ermelo
negatief • WAT? • regionaal alleen gedefinieerd door omvang niet door functies grens zoekgebied provincie Gelderland (Flevoland niet) • WAAR? besluit voor Horstnoord alleen op basis van streekplan • HOE? • Horst-noord: alleen kleiner omvang mogelijk en moeilijk ontwikkelbaar lokaal goede oplossing voor een moeilijke plek, echter niet uitvoerbaar vanwege aanwezigheid das • PROCES • niets gedaan met suggestie uit quickscan geen interactie over wat-vraag • • scherpe discussies over de waar en hoe-vraag convenant provincies Gelderland en Flevoland voor ontwikkelingen na 2015 • • • neutraal omvang van 100-140 ha, ontwikkelen als één terrein in de buurt van Harderwijk • • positief functioneel gekoppeld aan snelweg zonder afstandsclausule besluit tot quickscan naar mogelijkheden locaties quickscan geeft suggestie voor oplossing in de vorm van meerdere kleinere terreinen

Conclusies: • De randvoorwaarden uit de wat-vraag waren vooral functioneel, ook heeft geen interactie tussen de verschillende aspecten plaatsgevonden. • Bij beantwoording waar-vraag hebben bestuurlijke grenzen (provincie Gelderland) een bepalende rol gespeeld, waardoor geen (goede) afweging heeft plaatsgevonden. • Bij beantwoording waar-vraag bleek terugkoppeling naar randvoorwaarden wat-vraag wenselijk, met name omdat geen enkele locatie geschikt was voor de gewenste omvang; de suggesties hebben echter niet geleid tot een nieuwe discussie over de wat-vraag. • Bij beantwoording van de waar- en de hoe-vragen hebben scherpe discussies met betrokken partijen geleid tot integratie van ruimtelijke, functionele en maatschappelijke aspecten.

Hoofdstuk 4

33

34

Hoofdstuk 4

BIJLAGEN

Literatuurlijst
ARI (2002), Handreiking ruimtelijke kwaliteit bedrijventerreinen, in opdracht van Provincie Noord-Brabant, Gemeente Breda, Gemeente Eindhoven, Gemeente Helmond, Gemeente ’s-Hertogenbosch, Gemeente Tilburg. BCI (2003), Architectuur & Bedrijventerreinen, het beleidsinstrumentarium, in o pdracht van het Ministerie van Economische Zaken. BRO (2001), Bestemmingsplan ‘Het Klooster 2002’ (Ontwerp) in opdracht van de gemeente Nieuwegein. BRO (2000), Bestemmingsplan Bedrijventerrein Vorstengrafdonk in opdracht van de gemeente Oss. BRO (2000), Parkmanagement op Vorstengrafdonk, discussienotitie in opdracht van de gemeente Oss BRO (1999), Beeldkwaliteitsplan bedrijventerrein Vorstengrafdonk in opdracht van de gemeente Oss H+N+S, NIO, MUST (2001), De Strook, ruimtelijke ordening in een cultuur van pluralisme, in opdracht van het Stimuleringsfonds voor Architectuur. Kaap 3 (concept), Ontwerpen aan werk. Needham B. en Louw E., Padafhankelijke bedrijventerreinen, in ESB 8-8-2003. ‘Gouden Regels’ op basis van de ervaringen met de 10 Grote Projecten uit de architectuurnota Ontwerpen aan Nederland, in AB juni 2003. Urhahn (2001), No sex appeal, onderzoek naar de kwaliteit van werklocaties, in opdracht van de Rijksplanologische Dienst.

Bijlagen

1

2

Bijlagen

Overzicht planvormingsaspecten
Ruimtelijke aspecten (ruimte)
Aardkundige waarden Geologie Geomorfologie Bodem Oppervlaktewater Grondwater

Klimaat Water Het stedelijke en landelijk landschap Natuur Cultuurhistorie

Archeologie Historische geografie Bouw- & kunsthistorie Geschiedenis van de plek Bovengronds Ondergronds Energiegebruik Watergebruik Ruimtegebruik Gebruik delfstoffen Autoverkeer Langzaam verkeer Openbaar vervoer Grondgebonden Niet- grondgebonden Verblijfsrecreatie Dagrecreatie Routes Goederen uitwisseling Informatie uitwisseling Commerciële voorzieningen Culturele voorzieningen Maatschappelijke voorzieningen Nutsvoorzieningen

Verbindingen Grondstoffen

Functionele aspecten (gebruik)
Verplaatsingen

Landbouw Recreatie en toerisme

Werken Voorzieningen

Wonen

Bijlagen

3

Maatschappelijke aspecten (mens)
Economische samenhang Lokale economie Opleidingsniveau Grondeigendom Inkomensniveau Lokale bestedingen Opleidingsmogelijkheden Sociale veiligheid/geborgenheid Bevolkingssamenstelling Organisatiekenmerken [sport, verenigingsleven, horeca] Familiestructuur Bestuurlijke en politieke cultuur Etniciteit Religie Verbondenheid met de plek Geluid en trillingen Luchtkwaliteit Externe veiligheid Licht en duisternis Mobiliteit en bereikbaarheid Verkeersveiligheid

Sociale samenhang

Culturele samenhang

Grijs milieu

4

Bijlagen

Gesprekspartners
Regionaal Bedrijventerrein Twente -Almelo Gemeente Enschede dhr. Den Blanken Gemeente Almelo dhr. Boogerd en dhr. Bekke Provincie Overijssel dhr. Mossel Het Klooster - Nieuwegein Gemeente Nieuwegein Projectbureau NHW BRU

dhr. Van den Bosch en dhr. Visser mw. Van Vliet en dhr. Kleian mw. Driessen

Vorstengrafdonk – Oss en Heesch-West – Heesch Gemeente Bernheze dhr. Jacobs Gemeente Oss dhr. Nouwen en dhr. Luypen Provincie Brabant dhr. Mentink Horst-Noord – Ermelo Provincie Gelderland BRO

dhr. Goedhart dhr. Van Kempen

Bijlagen

5