EINDRAPPORTAGE Intensief ruimtegebruik bedrijventerreinen

14 november 2001

In opdracht van: Ministerie van Economische Zaken

Projectnummer: K01.0217

Kolpron Consultants Hoofdweg 330 3067 GK Rotterdam Tel. (31)10-4538400 Fax. (31)10-4538588 Fax. (31)10-4538488
De in dit document verstrekte informatie mag uitsluitend worden gebruikt in het kader van de opdracht waarvoor dit document is opgesteld. Elk ander gebruik behoeft de voorafgaande schriftelijke toestemming van Kolpron.

INHOUD 0. SAMENVATTING 0.1 Determinanten uitgiftebeleid 0.2 Intensief ruimtegebruik 0.4 Kosten en baten 0.5 Strategieën en instrumenten INLEIDING 1.1 Vraagstelling 1.2 Gesprekken gemeenten 1.3 Leeswijzer DETERMINANTEN VOOR UITGIFTEBELEID VAN GEMEENTEN 2.1 De ontwikkeling van bedrijventerreinen 2.2 Determinanten 2.3 Determinanten naar type terrein 2.4 Verschillen naar regio 2.5 Concluderend over de determinanten INTENSIEF RUIMTEGEBRUIK BEDRIJVENTERREINEN 3.1 Meetcriteria 3.2 Vormen van intensief ruimtegebruik: ruimtelijk getoetst 3.3 Vormen van intensief ruimtegebruik: economisch getoetst PRAKTIJKERVARINGEN VAN GEMEENTEN EN PROVINCIES 4.1 Provincies Utrecht en Zuid-Holland 4.2 Ontwikkeling van bedrijventerreinen 4.3 Het belang van intensivering 4.4 Projectmatige aanpak 4.5 Motieven voor intensivering 4.6 Belemmeringen 4.7 Conclusies naar aanleidingen van gesprekken DETERMINANTEN INTENSIEF RUIMTEGEBRUIK 5.1 Stimulerende en belemmerende determinanten bij planning 5.2 Stimulerende en belemmerende determinanten bij planontwikkeling 5.3 Stimulerende en belemmerende determinanten bij grondproductie 5.4 Stimulerende en belemmerende determinanten bij uitgifte 5.5 Stimulerende en belemmerende determinanten bij bouw 5.6 Stimulerende en belemmerende determinanten bij beheer 5.7 Stimulerende en belemmerende determinanten bij herontwikkeling 5.8 Aspecten verbonden aan de taakverdeling tussen publiek en privaat KOSTEN EN BATEN 6.1 Waardeketen 6.2 Meervoudig ruimtegebruik 6.3 Gemengde bedrijventerreinen 6.4 Functiemenging 6.5 Gezamenlijk gebruik van voorzieningen 6.6 Parkmanagement 1 1 3 5 5 8 8 9 10 11 12 13 16 19 20 21 22 23 27 30 30 31 32 32 32 33 35 36 36 37 38 38 39 40 41 41 43 43 46 47 48 48 49

1.

2.

3.

4.

5.

6.

6.7 6.8 6.9 6.10 7.

Locatiekeuze Zonering-segmentering Herontwikkelen/herstructureren Conclusies kosten en baten

50 50 51 52 53 53 57

STRATEGIEËN EN INSTRUMENTEN 7.1 Bevordering van intensief ruimtegebruik 7.2 Beslechting belemmeringen intensief ruimtegebruik

0.

SAMENVATTING Bij de voorbereiding van de Vijfde Nota ruimtelijke ordening bleek dat tot 2030 voor de werkfunctie een ruimtelijk groei van 32.000 tot 54.000 hectare nodig is. De Vijfde Nota noemt in dat kader intensivering van ruimtegebruik op bedrijventerreinen een kansrijke strategie om deze claim te verminderen. Voordat het Ministerie van EZ haar beleid zal bepalen hoe om te gaan met intensief ruimtegebruik, wil zij eerst inzicht in de economisch relevante aspecten die de vraag naar en het aanbod van bedrijfslocaties bepalen. Onder intensivering verstaat het Ministerie: “Het zodanig benutten van grond en opstallen dat het grondbeslag per eenheid economische activiteit of werknemer wordt beperkt. Randvoorwaarden zijn dat de bedrijfseconomische positie van de economische activiteit niet wordt aangetast en de kwaliteit van het bedrijventerrein niet achteruit gaat en zo mogelijk wordt verhoogd.” Belangrijk aan deze formulering is dat EZ het terugbrengen van de ruimteclaim voor werken door intensivering eerst verantwoord acht wanneer aan de hierboven genoemde randvoorwaarden wordt voldaan. Onderhavig onderzoek is gericht op de aanbodzijde van bedrijfslocaties. Doel is inzicht te verschaffen in de economisch relevante factoren die bepalend zijn voor het aanbod van ruimte-intensieve bedrijfslocaties. Hierbij wordt een gemeentelijk perspectief ingenomen. Het gaat met andere woorden om de wijze waarop gemeenten kunnen zorgen voor een groter aanbod van ruimte-intensieve bedrijfslocaties. De vraagzijde (willen bedrijven deze intensievere locaties?) vormt niet het onderwerp van het onderhavige onderzoek. EZ heeft daartoe parallel een onderzoek laten uitvoeren door BCI. De onderzoeksvragen zijn als volgt: 1. Wat zijn de determinanten voor het uitgiftebeleid van gemeenten? 2. Welke determinanten zijn relevant als het gaat om de mogelijkheid tot stimulering van intensief ruimtegebruik (wat zijn de economische, juridische en organisatorische belemmeringen en stimulansen)? 3. Wat zijn de economische en maatschappelijke kosten en baten van intensief ruimtegebruik voor gemeenten? 4. Welke strategieën en instrumenten zijn geschikt om gemeenten aan te sporen of meer mogelijkheden te bieden voor een intensiever gebruik van de beschikbare ruimte voor bedrijven? In het onderzoek is gebruik gemaakt van allerlei documenten. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met verschillende ambtenaren van een vijftal gemeenten en met twee provincies.

0.1

Determinanten uitgiftebeleid De determinanten voor het uitgiftebeleid van gemeenten verschillen naar fase in het ontwikkelproces (Tabel 0.1). Er is een onderscheid gemaakt naar vijf invalshoeken. Herontwikkeling kan in beginsel alle aspecten omvatten die in de andere fasen in het ontwikkelproces aan de orde kwamen.
Kolpron Consultants 1

Belangrijk is dat het gewicht van diverse determinanten verschilt naar type terrein en naar regio. Aanbieders in regio’s met een schaarste aan terreinen handelen bijvoorbeeld anders dan aanbieders in regio’s met een voldoende aanbod aan terreinen. De marktsituatie is anders waardoor in deze situatie andere criteria voor intensivering kunnen gelden. Tabel 0.1: Determinanten uitgiftebeleid gemeenten
Planning Economisch / Markttechnisch • Expansieplannen • Vraag en aanbod • Schaarste • (strategische) reserve Juridisch • Grondwet • Streekplannen • Structuurplannen Beleidsmatig/ Technisch Politiek-bestuurlijk • Politiek • Ruimtelijke visie • Regionale afstemming (intergemeentelijke planning) • Beeldkwaliteitplan • Stedenbouwkundig plan • Milieubeleid • Externe veiligheid • Kennis • Grondbeleid • Parkeren Organisatorisch • Energie • Vervoer

Planontwikkeling • Initiatieven

• WRO • Bestemmingsplannen

• Uitgeefbaar terrein

Grondproductie

• Eigendomssituatie

• Eu richtlijnen werken (aanbestedingsregels) • Instrumentarium kostenverhaal • • • •

• Weg- en railinfra • Telecommunicatie • Technische ontwikkelingen • Bouwrijp maken (water, bodem e.d.) • (externe) Veiligheid

Uitgifte

• • • • • • • • •

Bouw

Grondprijzen Expansieplannen Vraag en aanbod Schaarste Aantal arbeidsplaatsen per ha Type bedrijf Conjunctuur Bouwkosten Imago/stedenbouwkundige uitstraling

Grondvoorwaarden Wet milieubeheer Wet geluidhinder Besluit luchtkwaliteit

• Segmentering • Regionale afstemming • Beleidsnormen luchtkwaliteit

Beheer

Herontwikkeling

• • • • • • • • • • • • • • • • • • •

• Bestemmingsplannen • Wet bodembescherming • Woningwet/ bouwbesluit • Arbowet Kwaliteit omgeving • Erfpacht Grondtransacties Verhuisgeneigdheid Expansieplannen • Grondwet Vraag en aanbod • Streekplannen Schaarste • Structuurplannen (strategische) • WRO reserve • Bestemmingsplannen Initiatieven • Eu richtlijnen werken Eigendomssituatie • Instrumentarium Grondprijzen kostenverhaal Arbeidspl. per ha. • Grondvoorwaarden Type bedrijf • Wet milieubeheer conjunctuur • Wet geluidhinder Bouwkosten • Wet bodembescherming Imago • Woningwet/bouwbesluit Kwaliteit omgeving • Arbowet Grondtransacties • Erfpacht Exploitatie Sanering

• Trends en ontwikkelingen

• • • • • • • • • • • •

Politiek Ruimtelijke visie Regionale afstemming Beeldkwaliteitplan Stedenbouwkundig plan Milieubeleid (externe) veiligheid kennis Grondbeleid Parkeren Segmentering Beleidsnormen luchtkwaliteit

• • • •

Weg- en railinfra Telecommunicatie Parkeren Technische ontwikkelingen • Bouwrijp maken • Trends/ontwikkelingen

• • • • • • • • •

Parkmanagement (milieu)controle (externe) Veiligheid Energie Vervoer Uitgeefbaar terrein Veiligheid Parkmanagement (milieu)controle

Bij de interpretatie van de determinanten dient nadrukkelijk rekening te worden gehouden met verschillen tussen regio’s. Regio’s die met een schaarste aan terreinen worden geconfronteerd, handelen verschillend van regio’s waar in principe voldoende terreinen in de planning zijn. Dat uit zich bijvoorbeeld in de herontwikkeling van
Kolpron Consultants 2

bestaande terreinen. Regio’s met een grote schaarste aan bedrijventerreinen zijn eerder geneigd tot herontwikkeling over te gaan dan regio’s met voldoende mogelijkheden voor de ontwikkeling van nieuwe locaties. De diversiteit van de determinanten heeft consequenties voor beleid om de productie van bedrijventerreinen te beïnvloeden. Veel beleidsinstrumenten zullen immers slechts op een of enkele van deze determinanten aangrijpen. Aangezien het belang van een determinant verschilt naar ontwikkelingsfase, type terrein en regio, zal ook de effectiviteit van de inzet van een dergelijk beleidsinstrument variëren. Bijvoorbeeld: twee gemeenten kunnen dezelfde wens tot intensivering hebben en dezelfde inspanningen leveren, maar dat leidt niet tot dezelfde resultaten. 0.2 Intensief ruimtegebruik Intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen kent diverse vormen. Intensivering kan plaatsvinden door: 1. meervoudig ruimtegebruik, 2. gemengde inrichting, 3. multifunctionaliteit, 4. gezamenlijk gebruik van voorzieningen, 5. parkmanagement, 6. locatiekeuze, 7. zonering en segmentering en door 8. herontwikkeling en herstructurering. Bij de gemeenten waarmee gesproken is, zijn met name de volgende aspecten genoemd als zijnde belemmeringen voor intensief ruimtegebruik: • Financiële belemmeringen. Hogere kosten van intensieve terreinen kunnen niet altijd door een hogere marktprijs worden gecompenseerd. • Organisatorische belemmeringen. Het gemeenschappelijk gebruik van voorzieningen vergt bijvoorbeeld nieuwe organisatievormen. • Innovatieve productontwikkeling kennen risico’s. • De vasthoudendheid van aanbieders aan een innovatief concept kan laag zijn. Bij een conjuncturele dip kan een op een conjunctuurgolf bedacht concept gemakkelijk worden losgelaten. Hierdoor is men ook niet geneigd juridisch zich al te zeer vast te leggen op minimale bouwhoogtes en dergelijke. • Het meten van effecten is moeilijk. Er bestaan nauwelijks cijfers over de intensiteit die traditioneel aanwezig is, laat staan dat daardoor duidelijk is hoeveel intensiever intensieve ontwikkeling nu is. In de verschillende fasen van de ontwikkeling zijn diverse determinanten stimulerend en belemmerend (tabel 0.2). In de rapportage zijn deze determinanten verder uitgewerkt.

Kolpron Consultants 3

Tabel 0.2: Stimulerende en belemmerende factoren bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen met intensief ruimtegebruik
Planning Stimulerend Economisch Juridisch Organisatorisch Juridisch Beleidsmatig Organisatorisch Beleidsmatig Economisch/markttechnisch Beleidsmatig Organisatorisch Belemmerend Juridisch Beleidsmatig Juridisch

Planontwikkeling

Grondproductie Uitgifte

Bouw

Beheer Herontwikkeling

Organisatorisch Alle

Economisch/markttechnisch Economisch/markttechnisch Juridisch Organisatorisch Economisch/markttechnisch Juridisch Technisch Economisch/markttechnisch Alle

In de planning en planontwikkeling wordt een belangrijk deel van de toegevoegde waarde (in economische en beleidsmatige termen) bepaald. Deze fase is derhalve van groot belang als aangrijpingspunt voor intensivering. Zowel voor de beleidsuitgangspunten, de ruimtelijke kwaliteit, de marktpositionering, als de economische haalbaarheid van de ontwikkeling is deze fase cruciaal. In deze fase spelen juridische determinanten een belangrijke rol. Het gaat dan veelal om de bestemmings- en streekplannen en door hogere overheden hieraan gestelde randvoorwaarden. De overheid kan hier aldus, vanuit het planningsinstrumentarium een belangrijke rol spele n. 0.3 De praktijk Als gevolg van de druk op de ruimte vanuit andere functies, wordt intensivering van ruimtegebruik een steeds belangrijker item bij de uitgifte van bedrijventerreinen. Daar staat echter tegenover dat dit in het gemeentelijk beleid nog niet volledig is opgenomen. In de gesprekken is ook duidelijk geconstateerd dat intensivering en duurzame ontwikkeling van bedrijventerreinen vaak als synoniem worden opgevat. Er is tegen die achtergrond een duidelijke behoefte aan kennisvorming en -overdracht. Belangrijk is te constateren dat het motief voor intensief ruimtegebruik bij verschillende gemeenten anders kan liggen. Soms is het een doel (besparen van ruimte, meestal ingegeven door schaarste). In andere situaties liggen andere redenen ten grondslag aan de wens tot intensivering, zoals een middel om een stedelijke omgeving te creëren of een aanzet tot effectievere processen voor bedrijven. Doordat motieven anders zijn, is het meten van effecten lang niet altijd eenduidig (de bekende appels en peren die met elkaar worden vergeleken). Veel partijen oriënteren zich op de mogelijkheden om tot intensivering over te gaan. Dit geldt zowel op gemeentelijk, als op provinciaal niveau. Op een aantal plaatsen zijn er uitgewerkte plannen, waarbij echter een bela ngrijk vraagpunt is of de markt de intensieve kwaliteit accepteert. Opmerkelijk is dat op gemeentelijk niveau in een aantal gevallen intensieve ontwikkeling niet zozeer het doel was, maar een middel om tot andere doelstellingen te komen. In een gemeente als Almere is bijvoorbeeld een stedelijke uitstraling (passend bij het huidige bevolkingsaantal van 150.000 inwoners en met het oog op de groei naar 200.000 plus) belangrijk. Stedenbouwkundige kwaliteitsKolpron Consultants 4

ambities leiden hier tot een hogere dichtheid van het plan. Ook op andere locaties is deze coalitie tussen kwaliteits- en intensiveringsdoelstellingen waargenomen1 . Cruciaal is echter de gevreesde belemmering van de vraag naar deze locaties, mede in het licht van een economische stagnatie. Wanneer de vraag het laat afweten zal men mogelijk tot extensievere invulling komen wanneer dan wel afzet van terrein mogelijk is. 0.4 Kosten en baten Op het terrein van economische kosten en baten geldt dat bepaalde vormen van intensivering tot grotere meerkosten leiden dan anderen. Met name meervoudig ruimtegebruik en – in sommige gevallen – herontwikkeling en herstructurering kunnen tot hoge meerkosten leiden. Voor de andere vormen van intensivering geldt dit minder. De baten van intensivering zijn afhankelijk van de locaties en het concept. Er zijn immers belangrijke prijsverschillen en verschillen in vraag tussen diverse Nederlandse regio’s. Maatschappelijke kosten van intensief ruimtegebruik kunnen voor een belangrijk deel liggen op het terrein van milieuhinder en veiligheid. Op diverse locaties wordt thans intensivering niet beperkt door ruimtelijke, maar door milieufactoren. Milieuzonering is een ruimte-extensieve wijze om dergelijke verschijnselen aan te pakken. De maatschappelijke baten van intensief ruimtegebruik zijn veel breder dan de vermindering van het stedelijk ruimtebeslag alleen. In veel gemeenten is intensivering een neveneffect van het nastreven van andere beleidsdoelstellingen, zoals stedenbouwkundige kwaliteit, draagvlak voor openbaar vervoersvoorzieningen, reductie milieubelasting, draagvlak voor voorzieningen en inpassing in de omgeving. Aandacht voor ruimtelijke kwaliteit leidt thans vaak tot intensivering. 0.5 Strategieën en instrumenten De volgende strategieën en instrumenten zouden Rijk en provincies kunnen hanteren om intensief ruimtegebruik te bevorderen. Planning Bij de beoordeling van bestemmingsplannen en art. 19-aanvragen kan rekening worden gehouden met de mate waarin intensieve ontwikkeling is toegepast op de planlocatie. Marktinstrumenten Er zijn thans veel onzekerheden over de markt voor intensieve locaties, mede door het gebrek aan aansprekende voorbeelden. Studies en (ondersteunen van) conceptontwikkeling door Rijk en provincies kunnen hier een rol spelen. Financiële ontwikkelingsinstrumenten In beginsel dekt het ISV dit terrein af. Het Besluit beleidskader stedelijke vernieuwing (art. 3 lid 11) geeft dit duidelijk aan. Het Rijk kan er op toezien dat in de tweede tranche in de ontwikkelingsprogramma’s hier meer uitgebreid aandacht aan wordt geschonken. Het zou strijdig zijn met de beleidsfilosofie achter het ISV om hiernaast een eigen regeling te maken. Het Innovatieprogramma stedelijke vernieuwing (IPSV) biedt thans
1

Dit laat onverlet dat mogelijk op andere locaties kwaliteitsambities juist tot extensivering kunnen leiden, omdat er bijvoorbeeld meer groen gewenst is. Kolpron Consultants 5

mogelijkheden om specifieke innovaties op dit terrein te ondersteunen. Het grote aantal inzendingen op dit programma doet vermoeden dat de doelgroep (gemeenten) dit programma heeft kunnen vinden. Fiscale instrumenten De open ruimteheffing biedt, wanneer wordt gekozen voor een sturende heffing, mogelijkheden om intensivering te bevorderen. Hier vindt separaat onderzoek naar plaats. Wanneer een instrument van stedelijke herverkaveling zou worden geïntroduceerd om de herontwikkeling van bedrijventerreinen te bespoedigen, dan zou kunnen worden overwogen om bij toepassing van dit instrument vrijstelling van overdrachtsbelasting te verlenen. Andere juridische instrumenten Voor herontwikkeling van bedrijventerreinen zou stedelijke herverkaveling een rol kunnen spelen. In de Nota grondbeleid is een onderzoek naar de mogelijkheden van dit instrument aangekondigd. Ondersteunend instrumentarium Op dit gebied is reeds een belangrijke beleidsinspanning, zoals het inspiratieboek Intensivering bedrijventerreinen van StIR geleverd. Thans lopende projecten op het gebied van digitale bestemmingsplannen en de registratie van publiekrechtelijke beperkingen (waaronder milieuzoneringen) op grond kunnen ook een bijdrage leveren. Slechten van barrières De grens tussen kantoorruimte en bedrijfsruimte vervaagt. Het in de Vijfde Nota reeds vervallen verklaarde ABC-locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen stelde grenzen aan intensivering van bedrijven op met name C-locaties en bevatten via een koppeling van parkeernormen aan vierkante meters bedrijfsruimte een tendens om ook op A- en Blocaties, vanuit het belang van autobereikbaarheid, niet te bezuinigen op ruimte. Verhandelbaarheid van milieurechten kan leiden tot internaliseren van de kosten van milieuzones, waardoor de extensiverende rol van deze zones mogelijk wordt verminderd. Op dit terrein kan de rijksoverheid via regelgeving een bijdrage leveren om het voor bedrijven profijtelijk te maken tot intensivering over te gaan. Hierdoor ontstaat milieuruimte die benut kan worden voor bedrijven. Op dit terrein geldt tevens dat het belang dat gehecht wordt aan wonen in de stad er (vanwege grote milieucirkels rond bedrijven) voor zorgt dat meer bedrijven de stad moeten verlaten. In bepaalde gevallen betekent meer wonen in de stad, meer bedrijven in het groen en andersom. Tot slot kan worden aangegeven dat een onderzoek naar de productiezijde van bedrijventerreinen aan het licht brengt dat gemeenten als producenten van bedrijventerreinen veelal vooral met de vraag zitten of de markt (de vraagzijde) wel geïnteresseerd is in de innovatieve intensieve concepten. Vanuit deze onzekerheid is men soms terughoudend en vreest men dat beleid niet kan worden volhardt bij economische tegenwind. Kennisontwikkeling en ervaring met afzet van intensieve terreinen is derhalve van groot belang voor de ontwikkeling van intensievere bedrijventerreinen. Tevens wordt vooral vanuit deze vraagzijde bepaald of de door EZ gestelde

Kolpron Consultants 6

randvoorwaarden aan het ontwikkelproces (namelijk bedrijfseconomische positie en kwaliteit) gewaarborgd is. Inzicht in de vraag vormt derhalve de sleutel tot succes.

Kolpron Consultants 7

1.

INLEIDING In de voorbereidingsfase van de Vijfde Nota ruimtelijke ordening zijn door alle departementen ruimteclaims ingediend voor de komende jaren. Uit deze ruimteclaims voor de komende dertig jaar is gebleken dat bij een hoog groeiscenario een hoeveelheid extra ruimte nodig is ter grootte van de provincie Zuid-Holland. Ook de sector werken legt een forse claim op deze ruimte. Tot 2030 wordt de extra ruimtevraag voor de werkfunctie geschat op 32.000 tot 54.000 hectare 2 . Dit komt overeen met circa 1% van het oppervlak van Nederland (4.152.618 ha). In vergelijking met het thans verstedelijkte oppervlak (ruim 440.000 ha) is dit aandeel beduidend groter (ca. 10%). Deze vraag heeft met name betrekking op de periode tot 2020, daarna wordt een sterke afzwakking verwacht. Omdat ruimte in Nederland een schaars product is, moeten er strategieën worden gevonden om toch aan de ruimtevraag te kunnen voldoen, zonder dat aan de grenzen van de voor werken aangewezen gebieden wordt getornd. De Vijfde Nota noemt in dat kader intensivering van ruimtegebruik op bedrijventerreinen een kansrijke strategie. Het Ministerie van Economische Zaken (EZ) geeft aan intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen de randvoorwaarde mee dat dit niet mag leiden tot ongewenste economische neveneffecten, te weten: ‘de bedrijfseconomische positie van de economische activiteit mag niet worden aangetast en de kwaliteit van het bedrijventerrein mag niet achteruit gaan, maar moet juist zo mogelijk worden verhoogd’. Een dergelijke randvoorwaarde sluit overigens aan bij de Vijfde Nota over de ruimtelijke ordening. Economische en maatschappelijke functionaliteit wordt daarin als een van de zeven criteria van ruimtelijke kwaliteit omschreven. Ruimte die niet economisch functioneel is ingericht, vertoont derhalve volgens de Vijfde Nota kwalitatieve gebreken. Voordat het Ministerie van EZ haar beleid zal bepalen hoe om te gaan met intensief ruimtegebruik, wil zij eerst inzicht in de economisch relevante aspecten die de vraag naar en het aanbod van bedrijfslocaties bepalen3 .

1.1

Vraagstelling Het onderzoek is gericht op de aanbodzijde van bedrijfslocaties. Doel is inzicht te verschaffen in de economisch relevante factoren die bepalend zijn voor het aanbod van ruimte-intensieve bedrijfslocaties. Hierbij wordt een gemeentelijk perspectief ingenomen. Hoewel ook private partijen gronden voor bedrijventerreinen aanbieden is de locale overheid nog altijd de grootste uitgever. Het gaat met andere woorden om de wijze waarop gemeenten kunnen zorgen voor een groter aanbod van ruimte-intensieve bedrijfslocaties, binnen de door het Ministerie van EZ geformuleerde randvoorwaarden.

2 3

Bron: Min. VROM, RPD. Ruimte maken, ruimte delen. Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020 Onderhavig onderzoek is het door het Ministerie van Economische Zaken en VROM onderzoek, begeleidt door een commissie. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de personen die in deze begeleidingscommissie zitting hebben gehad. Kolpron Consultants 8

De onderzoeksvragen zijn als volgt: 1. Wat zijn de determinanten voor het uitgiftebeleid van gemeenten? 2. Welke determinanten zijn relevant als het gaat om de mogelijkheid tot stimulering van intensief ruimtegebruik (wat zijn de economische, juridische en organisatorische belemmeringen en stimulansen)? 3. Wat zijn de economische en maatschappelijke kosten en baten van intensief ruimtegebruik voor gemeenten? 4. Welke strategieën en instrumenten zijn geschikt om gemeenten aan te sporen of meer mogelijkheden te bieden voor een intensiever gebruik van de beschikbare ruimte voor bedrijven? 1.2 Gesprekken gemeenten Om de theoretische kennis die er op het gebied van intensief ruimtegebruik is te vertalen naar de praktijk zijn gesprekken gevoerd met verschillende gemeenten en twee provincies. Bij de selectie van de gemeenten is rekening gehouden met een spreiding over Nederland. Tevens is getracht om niet in alle gevallen gemeenten te selecteren die al veel in onderzoeken naar voren komen. Met de volgende gemeenten (die kort onder worden toegelicht) zijn twee gesprekken gevoerd.

Rotterdam In Rotterdam zijn diverse bedrijventerreinen van grote, middelgrote tot kleine omvang aanwezig (verschillende segmenten). De ruimtedruk op deze bedrijvenlocaties vanuit de markt is groot. De gemeente heeft praktisch haar grenzen bereikt en beschikt niet meer over agrarische gronden die kunnen worden uitgegeven als bedrijventerrein. De gemeente is dan ook actief om het intensief gebruik van de ruimte op de bedrijventerreinen te stimuleren en kan als een inhoudelijk sterke partner worden gezien in relatie tot de gesprekken. Rotterdam heeft onder andere met het project ‘Ondergrondse klimaatloodsen Prins Johan Frisohaven Gestapeld bouwen leidt tot stapeling van voordelen’ een genomineerd StIR project (1999).

Arnhem Arnhem is heel actief met de ontwikkeling van IJsseloord tot hoogwaardig bedrijventerrein. De opzet van dit terrein is echter zeer ruimte-extensief. Vanuit deze invalshoek is Arnhem een goede gesprekspartner om hun beweegredenen voor een extensieve opzet af te zetten tegen de toch overheersende trend intensief ruimtegebruik te stimuleren. De algehele ruimtedruk op de bedrijventerreinen binnen de regio Arnhem-Nijmegen naar Nederlandse maatstaven een gemiddelde ruimtedruk.

Almere De gemeente kent diverse bedrijventerreinen waarvan er enkele volop in ontwikkeling zijn. De ruimtedruk in de Noordvleugel is hoog, Almere zelf heeft echter voldoende ruimte. Het totaal aan bedrijventerrein en de inhoudelijke kennis maakt dat deze gemeente een interessante gesprekspartner is. Almere heeft de laatste jaren geen genomineerde StIR-projecten gehad wanneer het gaat om bedrijventerreinen.

Kolpron Consultants 9

Eindhoven Ook de gemeente Eindhoven kent een verscheidenheid aan bedrijventerrein waarvan er nog enkele op de planning staan. De ruimtedruk vanuit de markt op de bestaande en nog te ontwikkelen terreinen in de regio is in het algemeen gemiddeld. De gemeente Eindhoven heeft met het project ‘Strijp-S in de geest van Philips’ een genomineerd StIR project (2000). Gezien het feit dat de gemeente een StIR project heeft ingediend, geeft aan dat deze gemeente actief is om het instrument van intensief ruimtegebruik toe te passen. De inhoudelijke kennis van Eindhoven maakt dat deze gemeente een volwaardige gesprekspartner is.

Heerenveen De gemeente Heerenveen heeft in het verleden veel geïnvesteerd om haar economie te versterken. Thans geeft zij veel hectaren uit ten behoeve van nieuwe bedrijventerreinen. De regio kampt dan ook niet met een overmatige ruimtedruk op haar bedrijventerreinen. Heerenveen kan worden gezien als de contramal van Rotterdam. Wat betreft de provincies, zijn gesprekken aangegaan met de provincie Utrecht en ZuidHolland. De keuze voor deze provincies berust op het feit dat binnen hun grenzen diverse gemeenten gelegen zijn die kampen met ruimtegebrek en actief zijn waar het gaat om intensief ruimtegebruik. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de gemeentelijke en provinciale gesprekspartners. 1.3 Leeswijzer In de volgende hoofdstukken wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvragen van het Ministerie. Hoofdstuk 2 gaat in op de belangrijkste determinanten die van invloed zijn op het uitgiftebeleid (en dan het gehele proces van planning tot herontwikkeling) van gemeenten ten aanzien van bedrijventerreinen. Hoofdstuk 3 geeft een overzicht van de verschillende manieren om tot intensief ruimtegebruik te komen. Het 4e hoofdstuk betreft een weergave van ervaringen uit de praktijk. Deze informatie is afkomstig van de gesprekken die zijn gevoerd met de vijf gemeenten en de twee provincies. Hoofdstuk 5 geeft vervolgens antwoord op de tweede onderzoeksvraag. Aangegeven wordt per fase welke determinanten een stimulerend, dan wel belemmerend effect hebben op intensivering bij ontwikkeling van bedrijventerreinen. In het 6e hoofdstuk wordt nader ingegaan op de kosten en baten die samenhangen met intensief ruimtegebruik. Hierbij komen niet alleen de economische aspecten aan bod, maar wordt ook nadrukkelijk ingegaan op de maatschappelijke kosten en baten. Hoofdstuk 7 geeft vervolgens aan welke strategieën en instrumenten geschikt zijn om gemeenten aan te sporen of meer mogelijkheden te bieden voor een intensiever gebruik van de beschikbare ruimte voor bedrijven.

Kolpron Consultants 10

2.

DETERMINANTEN VOOR UITGIFTEBELEID VAN GEMEENTEN In dit hoofdstuk staat de eerste onderzoeksvraag van het Ministerie van EZ centraal, te weten: ‘Wat zijn de determinanten voor het uitgiftebeleid van gemeenten?’ Deze onderzoeksvraag is gesteld en zal hier worden beantwoord in het licht van de intensiveringsvraagstukken die centraal staan in deze rapportage. Alvorens op deze vraag antwoord wordt gegeven, wordt eerst ingegaan op het productieproces van bedrijventerreinen. Dit proces doorloopt namelijk een aantal fasen. Deze fasen kunnen als volgt worden getypeerd: • • • • • • • planning; planontwikkeling; grondproductie; uitgifte; bouw; beheer en herstructurering/herontwikkeling.

Zowel de gemeente (i.c. de overheid), als de markt verrichten, activiteiten om de ontwikkeling van een bedrijventerrein ook daadwerkelijk tot stand te brengen. In paragraaf 2.1 wordt nader ingegaan wie welke taak heeft en op welk moment deze in het productieproces aan de orde komen. De (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen wordt beïnvloed door verschillende factoren (determinanten). In de paragrafen 2.2 tot en met 2.8 wordt voor de verschillende fasen in het productieproces van bedrijventerreinen aangegeven welke determinanten hier aan de orde zijn. Hierbij wordt onderscheid gemaakt naar de volgende invalshoeken: • • • • • • • economisch; juridisch; beleidsmatig; technisch; organisatorisch; politiek-bestuurlijk en markttechnisch.

De invalshoeken economisch en beleidsmatig worden in de rapportage in verband met de leesbaarheid samengevoegd met respectievelijk markttechnisch en politiekbestuurlijk. Bij nadere uitwerking bleek namelijk dat deze invalshoeken veel overeenkomsten vertoonden. Niet in alle fasen van het productieproces zijn determinanten van invloed of is de impact even groot. De invloed van een juridisch determinant kan bijvoorbeeld in de fase van planontwikkeling en bouw van groot belang zijn, terwijl het bij beheer niet van toepassing is. Derhalve kan het voorkomen dat sommige invalshoeken in de paragrafen 2.2 tot en met 2.8 niet aan de orde komen, of zijn samengevat onder een kopje overige determinanten. Daarnaast kan het voorkomen dat dezelfde determinanten in
Kolpron Consultants 11

verschillende fase aan de orde zijn. Bijvoorbeeld vraag en aanbod die, zowel bij de planning, als bij de uitgifte een rol spelen. In de paragraaf 2.2 worden met name de determinanten aan de orde gesteld die een duidelijke invloed uitoefenen. Tot slot wordt in paragraaf 2.9 per type bedrijventerrein een opsomming gegeven van de determinanten die hier specifiek van invloed zijn. 2.1 De ontwikkeling van bedrijventerreinen Nederland kent een eigen traditie op het gebied van de ontwikkeling van bedrijventerreinen. Alvorens nader in te gaan op determinanten die voor het uitgiftebeleid van belang zijn, is het relevant om een aantal algemene aspecten van dit beleid aan te duiden. Volgens het onderzoek ‘Marktwerking bij planning, ontwikkeling, uitgifte en beheer van bedrijventerreinen’ (Kolpron, 1999) is er traditioneel sprake van de volgende taakverdeling tussen publiek en privaat bij planning, ontwikkeling en beheer van bedrijventerreinen (tabel 2.1). Tabel 2.1: Overzicht traditionele taakverdeling bedrijventerreinen g g(p) g-p
Planning Monitoring vraag en aanbod Behoefteraming Planningsinitiatief Regionale afstemming Strategische reservering Reservering Initiatief Planontwikkeling terrein Planontwikkeling/ontwerp gebouwen Grondverwerving Aanleg/bouwrijp maken Aanleg openbare werken Marketing, promotie en acquisitie Gronduitgifte Vergunningen Bouw gebouwen/opstal Beheer/exploitatie gebouwen After-sales services Grondtransacties Terreinonderhoud Controle (milieu) Herontwikkelingsinitiatief Planvorming herontwikkeling Aankoop/uitplaatsing Herverkaveling/herinrichting Bodemsanering Exploitatie

p

Planontwikkeling

Grondproductie

Uitgifte

Bouw Beheer

Herontwikkeling

g g(p) g-p p

Huidige situatie Mogelijke vernieuwingsrichting Geen voor de handliggende combinatie van actor en activiteit Gemeentelijk (i.c. overheid) Gemeentelijk met private inbreng (aannemersrelatie) Gemeentelijk en privaat, met gezamenlijke verantwoordelijkheid Privaat

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de planning, de planontwikkeling van het terrein, grondproductie, uitgifte en beheer van het openbaar gebied. Marktpartijen zijn actief bij
Kolpron Consultants 12

de planontwikkeling, de bouw en het beheer van de gebouwen. Bij de herontwikkeling van bedrijventerreinen is de taakverdeling wat meer diffuus. Dit betekent het volgende: • De grondproductie van bedrijventerreinen is traditioneel een gemeentelijke zaak. De gemeente koopt grond, maakt deze bouwrijp en geeft dit uit aan bedrijven. De gemeente maakt daarbij een langere tijd kosten die bij de verkoop van de grond weer terugverdiend moeten worden. • De ontwikkeling van de bedrijfshuisvesting wordt gekenmerkt door het ‘Wilde Werken’. Elk bedrijf is zelf opdrachtgever en bouwt op een eigen kavel. Vanuit gemeentelijke zijde worden (wanneer het gaat om oude bestemmingsplannen) weinig eisen opgelegd aan de bouwvorm. Meestal worden standaardvoorwaarden gehanteerd. Er is vaak sprake van een maximum bouwhoogte. Er wordt bij de verkoop van de grond eisen gesteld aan het aantal banen per hectare. Er zijn eisen op het terrein van milieuhinder, etc. In de nieuwere bestemmingsplannen zijn vaak eisen opgenomen aangaande parkeren. Tevens worden de plannen veelal voorzien van een beeldkwaliteitplan. Thans is er sprake van allerlei initiatieven waar deze traditionele rolverdeling wordt doorbroken. 2.2 Determinanten ‘Determinant: determinerend element: factor die een ontwikkeling of een toestand (mede) bepaalt, m.n. in de erfelijkheidsleer’
Van Dale, groot woordenboek der Nederlandse taal

In de verschillende fasen van de ontwikkeling van bedrijventerreinen kunnen diverse determinanten van invloed zijn. Omdat er sprake is van een levensloop, kunnen aspecten in de ene fase doorwerken in een andere fase. Kosten gemaakt bij de planontwikkeling kunnen bijvoorbeeld worden goedgemaakt bij uitgifte. In tabel 2.2 wordt per fase van het ontwikkelingsproces van een bedrijventerrein aangegeven wat de meest voorkomende determinanten zijn. Deze tabel is afgeleid van bijlage 3, waarin elk der in de tabel onderscheiden determinanten nader is uitgewerkt. Per determinant wordt in deze bijlage aangegeven wat de invloed is c.q. wat tot deze determinant behoort (zo valt bijvoorbeeld brandveiligheid onder woningwet/bouwbesluit). Uit tabel 2.2 blijkt dat tal van determinanten van invloed zijn op het ontwikkelingstraject van bedrijventerreinen. De fase van de herontwikkeling kent de meeste determinanten. Dit is niet zo verwonderlijk, omdat men hier te maken krijgt met een bestaande situatie, waar al sprake is van bebouwing en wellicht beheer, en nieuwbouwplannen. Het gehele traject van planning tot en met bouw (en beheer) moet hier dus nog eens worden doorlopen.

Kolpron Consultants 13

Tabel 2.2.: Determinanten naar fase ontwikkelingstraject bedrijventerreinen
Planning Economisch / Markttechnisch • Expansieplannen • Vraag en aanbod • Schaarste • (strategische) reserve Juridisch • Grondwet • Streekplannen • Structuurplannen Beleidsmatig/ Technisch Politiek-bestuurlijk • Politiek • Ruimtelijke visie • Regionale afstemming (intergemeentelijke planning) • Beeldkwaliteitplan • Stedenbouwkundig plan • Milieubeleid • Externe veiligheid • Kennis • Grondbeleid • Parkeren Organisatorisch • Energie • Vervoer

Planontwikkeling • Initiatieven

• WRO • Bestemmingsplannen

• Uitgeefbaar terrein

Grondproductie

• Eigendomssituatie

• Eu richtlijnen werken (aanbestedingsregels) • Instrumentarium kostenverhaal • • • •

• Weg- en railinfra • Telecommunicatie • Technische ontwikkelingen • Bouwrijp maken (water, bodem e.d.) • (externe) Veiligheid

Uitgifte

Bouw

• • • • • • • • • •

Grondprijzen Expansieplannen Vraag en aanbod Schaarste Aantal arbeidsplaatsen per ha Type bedrijf Conjunctuur Bouwkosten Imago/stedenbouwkundige uitstraling

Grondvoorwaarden Wet milieubeheer Wet geluidhinder Besluit luchtkwaliteit

• Segmentering • Regionale afstemming • Beleidsnormen luchtkwaliteit

Beheer

Herontwikkeling

• • • • • • • • • • • • • • • • • • •

• Bestemmingsplannen • Wet bodembescherming • Woningwet/ bouwbesluit • Arbowet Kwaliteit omgeving • Erfpacht Grondtransacties Verhuisgeneigdheid Expansieplannen • Grondwet Vraag en aanbod • Streekplannen Schaarste • Structuurplannen (strategische) • WRO reserve • Bestemmingsplannen Initiatieven • Eu richtlijnen werken Eigendomssituatie • Instrumentarium Grondprijzen kostenverhaal Arbeidspl. per ha. • Grondvoorwaarden Type bedrijf • Wet milieubeheer Conjunctuur • Wet geluidhinder Bouwkosten • Wet bodembescherming Imago • Woningwet/bouwbesluit Kwaliteit omgeving • Arbowet Grondtransacties • Erfpacht Exploitatie Sanering

• Trends en ontwikkelingen

• • • • • • • • • • • •

Politiek Ruimtelijke visie Regionale afstemming Beeldkwaliteitplan Stedenbouwkundig plan Milieubeleid (externe) veiligheid Kennis Grondbeleid Parkeren Segmentering Beleidsnormen luchtkwaliteit

• • • •

Weg- en railinfra. Telecommunicatie Parkeren Technische ontwikkelingen • Bouwrijp maken • Trends/ontwikkelingen

• • • • • • • • •

Parkmanagement (milieu)controle (externe) Veiligheid Energie Vervoer Uitgeefbaar terrein Veiligheid Parkmanagement (milieu)controle

De determinanten in tabel 2.2 kunnen zowel betrekking hebben op het totale terrein, als op bedrijfspandniveau. Intensief ruimtegebruik heeft dan ook niet alleen te maken met de structuur van een heel terrein. Ook wat op individuele kavels gebeurt, is van belang. De vorming van percelen is een onderdeel van het ontwikkelingsproces. De eerste fasen van het ontwikkelingsproces zijn er onder andere op gericht om diverse percelen te produceren, die in de uitgiftefase worden verhandeld. In de bouwfase gaat het om wat er op een individuele kavel geschiedt. In de beheers- en exploitatiefase kan een onderscheid worden gemaakt tussen het niveau van het terrein en dat van de individuele uitgegeven percelen. Bij de herontwikkeling gaat het veelal om perceeloverstijgende herontwikkelingsprocessen.
Kolpron Consultants 14

Niet alle bovenstaande determinanten zullen een even groot gewicht hebben. Wanneer wordt ingezoomd op de determinanten die door de geïnterviewde gemeenten (zie ook hoofdstuk 4) zijn genoemd in het kader van hun uitgiftebeleid dan betreft dit met name: • Het aantal arbeidsplaatsen: Almere hanteert bijvoorbeeld een ondergrens van een terreinquotiënt van 50. Voor Heerenveen is het aantal arbeidsplaatsen per hectare voor zowel de korte, als de lange termijn een belangrijk criterium. • Het aanbod: Voor wat betreft het aanbod loopt Eindhoven tegen de gemeentegrenzen aan. Zo is het bedrijventerreinen Ekkersrijt in samenwerking met de gemeente Son en Breugel ontwikkeld. Verder kwam aanbod beschikbaar doordat Philips een aantal locaties op bedrijventerreinen heeft afgestoten. • De vraag: Het ineenklappen van Philips en DAF heeft de lokale economie van Eindhoven achteraf veel impulsen gegeven. Toeleveranciers en afnemers moesten op ‘eigen’ benen verder. Verder speelt het economische hoogtij een belangrijke rol bij de huidige grote vraag naar terreinen. Bij Heerenveen zijn de uitbreidingsmogelijkheden van het bestaande bedrijfsleven sterk bepalend. • Regionale afstemming: Voor o.a. Heerenveen is de prijs ten opzichte van concurrerende gemeenten elders in de regio van belang voor haar uitgifte. Eindhoven heeft op regionaal niveau afstemming over het uitgiftebeleid. Zo wordt de grofstoffelijke industrie niet in Eindhoven, maar op een terrein in Helmond geaccommodeerd. Ook kan het eerder genoemde Ekkersrijt worden genoemd dat in samenwerking met Son en Breugel is ontwikkeld. • Segmentatie: Eindhoven heeft beleidsmatig gekozen voor segmentering van bedrijventerreinen. Voorbeelden zijn de bedrijventerreinen Flight Forum (luchthavengerelateerde bedrijvigheid), Sciencepark Ekkersrijt (hightech), Esp en Kapelbeemd (gemengd segment). • Imago/Stedenbouwkundige uitstraling van een bedrijf met name op zichtlocaties. De bouwkwaliteit speelt hierbij een belangrijke rol. • Type/aard bedrijf: Rotterdam o.a. kijkt naar het soort activiteit van bedrijven en haar toegevoegde waarde t.o.v. de stad en andere bedrijven. • Infrastructuur: Arnhem heeft de groeiverwachting mede gebaseerd op de toekomstige halte van de hoge snelheidslijn. • Parkmanagement/beheersplan: Almere heeft als doel in de toekomst dat als het plan voor de Stichtse Brug uitgewerkt kan worden, bedrijven moeten passen in het ‘beheerprofiel’. • Milieuzonering: In een aantal plannen, zoals bij de Rotterdamse haven, is de milieuzonering en het creëren en benutten van de milieuruimte een belangrijke determinerende factor bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen.

Kolpron Consultants 15

• Bestemmingsplan: Voor Rotterdam is de gedetailleerdheid van een bestemmingsplan van invloed op haar grondbeleid. Ook Arnhem noemt het bestemmingsplan als een belangrijke determinant. Op basis van het bovenstaand kan geconcludeerd worden dat met name de economische, beleidsmatige determinanten en determinanten die met een individueel bedrijf samenhangen door de gemeenten als meest belangrijk worden ervaren. De juridische determinanten worden vooral genoemd wanneer het gaat over milieuzonering. Zaken als bestemmingplannen (de mate waarin die sturing mogelijk maken), kostenverhaal en EU-aanbesteding kwamen minder aan de orde. Hierbij dient wel te worden aangetekend dat wij niet hebben gesproken met de juridische afdelingen van de gemeente, maar met beleidsambtenaren op het terrein van ruimtelijke ordening, economische zaken en/of het ontwikkelingsbedrijf. 4 2.3 Determinanten naar type terrein De term bedrijventerrein is een verzamelnaam voor verschillende typen terreinen. Zo kan onderscheid gemaakt worden naar bestaande terreinen en nieuw aan te leggen terreinen, maar ook kunnen verschillende typen terreinen worden onderscheiden op basis van de aanwezige bedrijven, zie tabel 2.3 (Kolpron, 1999).

4

In Rotterdam heeft ook een gesprek met het Havenbedrijf plaatsgevonden. Kolpron Consultants 16

Tabel 2.3: Kenmerken verschillende typen bedrijventerreinen
Kenmerk Bedrijfstype Milieucategorie* Ligging Bereikbaarheid Zichtbaarheid Milieugevoeligheid Terrein Inrichtingsplan Uitgeefbaar % Verharding % Wegbreedte m Groen+ water % Groenkarakter Kavel Kavelgrootte m² Bebouwing % Opslag Parkeren: - personeel/m² bvo - cliënten - vrachtauto’s Gebouwen Kantoorvloer % Productievloer % Vorm gebouw Bouwhoogte m Uitstraling visueel traditioneel Industrie en bouw 3-6 VNG buitenstedelijk auto niet gewenst n.v.t. Modern handel en transport 2-3 VNG langs hoofdinfra. auto/OV gewenst stank Hoogwaardig dienstverl. bedrijvigh. 1-2 VNG nabij stedelijk gebied auto/OV zichtlocatie infra visueel en stank Kantoren zakelijke dienstverl. 1 VNG in/randstedelijk gebied OV/auto zichtlocatie infra voor alles

var. Kavelgrootte 80-85 10-12 10 5-10 functioneel, verhullend > 5.500 gevar. > 60 veel buiten openlucht eigen terrein 1:50 eig. terrein/openb. eigen terrein, veel

gezoneerd 70-75 12-15 8-10 10-18 functioneel, afscherming 5.000 gem. > 40 meeste binnen openlucht eigen terrein 1:100 eig. terrein/openb. eigen terrein, meerdere 25 (2 lagen) 75 hal kant.front kantoor 2 lagen hal 8-15 m netjes, verzorgd; entree + front wel duidelijk functioneel, gem. dichtheid gemeente/VVE gezamenlijk gewenst

gezoneerd + concept 60-65 15-18 8 18-23 parkachtig, hoge kwaliteit 3.000 gem. 30-50 alles binnen openlucht/garage eigen terrein 1:55 eig. terrein/openb. eigen terrein,enkele

duidelijk concept 55-60 40-45 6-8 20-25 parkachtig, luxe representatief 2.600 gem. < 30 alles binnen garage/openlucht eigen terrein 1:35 eig. terrein/openb. n.v.t.

< 20 > 80 hal kantoor 1-2 lagen hal 8-15 m functioneel, geen duidelijke entree + front functioneel, lage dichtheid gemeente per bedrijf

50-75 (2 lagen) 25-50 kant.front + hal kantoor 2(+) lagen hal < 10 m goed, zeer duidelijk front, alzijdige kwaliteit esthetisch, hoge dichtheid VVE/gemeente/parkmanagement gezamenlijke bewaking

> 80 < 20 kantoor onbepaald

zeer presentabel, entree en alzijdig hoge kwaliteit esthetisch, hoge dichtheid beheerorg./parkmanagement gezamenlijk/openbaar.

openb. Verlichting Beheer instantie beveiliging

* milieucategorieën zoals die in bestemmingsplannen voorkomen.

In principe kunnen alle determinanten van toepassing zijn op alle soorten terreinen. Er bestaan echter wel verschillen in de invloed en het effect dat de determinanten hebben op de omvang van de uitgifte en de te realiseren besparingen in het ruimtegebruik, zie onderstaande tabel.

Kolpron Consultants 17

Tabel 2.4: Impact determinanten verschillende typen bedrijventerreinen
Traditioneel
Economisch / Markttechnisch • Expansieplannen • Vraag en aanbod • Schaarste • (strategische) reserve • Initiatieven • Eigendomssituatie • Grondprijzen • Arbeidspl. Per ha. • Type bedrijf • Conjunctuur • Bouwkosten • Imago • Kwaliteit omgeving • Grondtransacties • verhuisgeneigdheid • Exploitatie • Sanering Juridisch • Grondwet • Streekplannen • Structuurplannen • WRO • Bestemmingsplannen • EU richtlijnen werken • Instrumentarium kostenverhaal • Grondvoorwaarden • Wet milieubeheer • Wet geluidhinder • Wet bodembescherming • Woningwet/bouwbesluit • Arbowet • Erfpacht Beleidsmatig/ Politiek-bestuurlijk • Politiek • Ruimtelijke visie • Regionale afstemming • Beeldkwaliteitplan • Stedenbouwkundig plan • Milieubeleid • (externe) veiligheid • kennis • Grondbeleid • Parkeren • Segmentering • Beleidsnormen luchtkwaliteit Technisch • Weg- en railinfra. • Telecommunicatie • Parkeren • Technische ontwikkelingen • Bouwrijp maken • Trends/ontwikkelingen Organisatorisch • Energie • Verkeer en vervoer • Uitgeefbaar terrein • Veiligheid • Parkmanagement • (milieu)controle • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • * * * ** * * *** * *** * * * * * * * *** * * * * * * * * *** *** *** * * *

Modern
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • * * * * * * * * * * * ** ** * * * * * * * * * * * * * * * * * *

Hoogwaardig
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • * * * * * * * *** * * * *** *** * * * * * * * * * * * * * * * * * *

Kantoren
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • * * * * * * * *** * * * *** *** * * * * * * * * * * * * * * * * * *

* * * * * *** *** * *** * *** *** *** * * * ** * *** *** * *** ** ***

* * * ** * * * ** ** * ** ** ** ** *** * ** * ** ** * ** ** **

* ** * *** ** * * *** * * * * * *** *** * * * * *** * * *** *

* * ** *** *** * * *** * * * * * *** *** * * * * *** * * *** *

In voorgaande tabel is met behulp van het aantal * het belang van een determinant aangegeven. Belangrijk hierbij is te vermelden dat de vergelijking alleen op horizontaal niveau mag worden getrokken. In verticaal opzicht heeft zij geen betekenis.
Kolpron Consultants 18

De betekenis van * kan als volgt worden uitgelegd: * kan van invloed zijn ** kan van grotere invloed zijn *** kan van zeer grote invloed zijn Een aantal voorbeelden maakt dit nog meer duidelijk: • Het aantal arbeidsplaatsen per ha is weliswaar een determinant, maar verschilt per type terrein. Zo liggen doelstellingen voor grootschalige, traditionele terreinen beduidend lager dan voor hoogwaardige terreinen of kantorenlocaties. • Eisen aan imago (waaronder stedenbouwkundige uitstraling) verschillen per type terrein. Zo zullen aan een traditioneel terrein meer functionele eisen worden gesteld (goed bereikbaar, goede interne ontsluiting, functionele gebouwen), terwijl aan gemengde of hoogwaardige terreinen een zwaarder accent op uitstraling en identiteit zal worden gelegd. • Bij traditionele terreinen heeft het type bedrijf (bijvoorbeeld gaat het om lokale bedrijvigheid of om een grootschalige productievestiging; betreft het transport en distributie, opslag of productie) van veel groter belang voor de inrichting van het terrein, dan op de andere typen bedrijventerreinen. • Verkeer en vervoer hebben een sterk effect op het functioneren van terreinen. Op traditionele en logistieke terreinen is het functioneren sterk afhankelijk van de gekozen verkeersoplossing (rechte wegenpatronen, brede wegen, gescheiden rijbanen, veilige kruisingen). Deze verkeersoplossingen zijn van invloed op de uiteindelijke inrichting en uitgiftemogelijkheden voor een terrein. Aan hoogwaardige terreinen worden andere (minder drastische) eisen gesteld. Ook in de beheerfase is het type terrein van invloed op de mate waarin een determinant van toepassing is. Zo zullen de maatregelen die worden genomen (bijvoorbeeld in het kader van parkmanagement) bij de uitwerking van een logistiek terrein verschillen met maatregelen op andere type terreinen. Uiteindelijk krijgt dat ook zijn weerslag op de effecten die mogen worden verwacht ten aanzien van de vormgeving van het bedrijventerrein. 2.4 Verschillen naar regio Bij de interpretatie van de determinanten dient nadrukkelijk rekening te worden gehouden met verschillen tussen regio’s. Een van de belangrijkste determinanten voor het uitgiftebeleid is de relatie tussen vraag en aanbod van bedrijventerreinen gekoppeld aan de werkgelegenheid. Regio’s die met een schaarste aan terreinen worden geconfronteerd, handelen verschillend van regio’s waar in principe voldoende terreinen in de planning zijn. Dit verschil doet zich bijvoorbeeld voor tussen de Randstad en Zuid-Nederland enerzijds, en het noorden anderzijds. Dat uit zich bijvoorbeeld in de herontwikkeling van bestaande terreinen. Regio’s met een grote schaarste aan bedrijventerreinen zijn eerder
Kolpron Consultants 19

geneigd tot herontwikkeling over te gaan dan regio’s met voldoende mogelijkheden voor de ontwikkeling van nieuwe locaties. Voor veel gemeenten is het creëren van nieuwe werkgelegenheid en het versterken van de economische structuur de primaire reden voor het ontwikkelen van nieuwe locaties. Indien dat gepaard gaat met voldoende aanbod aan bedrijventerrein, is het prijsbeleid doorslaggevend voor het succes van de benoemde doelstellingen. Bij deze gemeenten ontbreekt het veelal aan de mogelijkheden extra investeringen (bijvoorbeeld in intensiveringsmaatregelen) te doen die tot hogere kosten leiden, omdat deze markteconomisch niet verantwoord zijn. Gemeenten concurreren op basis van prijsstelling. Bij de interpretatie van het te realiseren ambitieniveau is dat nadrukkelijk aan de orde: gemeenten kunnen dezelfde inspanningen leveren, maar dat resulteert niet in dezelfde resultaten. Er zijn regionale verschillen in de bedrijfseconomische positie van de economische activiteit. Overigens betekent dat niet dat gemeenten daar zelf geen invloed op kunnen hebben. Door regionale samenwerking en segmentering kan onderlinge concurrentie worden voorkomen, waardoor andere determinanten belangrijker worden. Voorwaarde daarvoor is echter wel dat eerst de randvoorwaarden worden gecreëerd. Op basis van bovenstaand overzicht van determinanten kan daarom worden vastgesteld dat er verschillen tussen gemeenten en regio’s zijn bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen. Ook voor de intensiveringsmogelijkheden geldt dit. 2.5 Concluderend over de determinanten Het aantal determinanten bij de productie van bedrijventerreinen is groot en divers. Het gewicht van afzonderlijke determinanten verschilt naar fase in het ontwikkelingsproces, naar type terrein en naar regio. Dit heeft consequenties voor beleid om de productie van bedrijventerreinen te beïnvloeden. Veel beleidsinstrumenten zullen immers slechts op een of enkele van deze determinanten aangrijpen. Aangezien het belang van een determinant verschilt naar ontwikkelingsfase, type terrein en regio, zal ook de effectiviteit van de inzet van een dergelijk beleidsinstrument variëren.

Kolpron Consultants 20

3.

INTENSIEF RUIMTEGEBRUIK BEDRIJVENTERREINEN Intensivering: Het zodanig benutten van grond en opstallen dat het grondbeslag per eenheid economische activiteit of werknemer wordt beperkt. Randvoorwaarden zijn dat de bedrijfseconomische positie van de economische activiteit niet wordt aangetast en de kwaliteit van het bedrijventerrein niet achteruit gaat en zo mogelijk wordt verhoogd.
Ministerie Economische Zaken, 2001

Zoals bovenstaande definitie blijkt is voor het Ministerie van EZ niet alleen de ruimtewinst in fysieke zin van belang. Het Ministerie hecht grote waarde aan het functioneren van bedrijven en de kwaliteit van bedrijventerreinen. Deze twee aspecten kunnen echter leiden tot een spanningsveld met intensief ruimtegebruik. Niet elk bedrijf komt een intensievere vorm van bouwen namelijk het bedrijfsproces ten goede. Ook is bijvoorbeeld niet elk terrein gebaat bij ondergronds bouwen of heeft een bedrijventerrein met gestapelde bedrijfspanden een negatieve uitstraling op haar directe (woon)omgeving. Desalniettemin zijn ook tal van voorbeelden waar intensief ruimtegebruik en het behoud van het economische functioneren en de kwaliteit van het bedrijventerrein hand in hand gaan. In dit hoofdstuk wordt dit voor de verschillende vormen van intensief ruimtegebruik aangegeven. Bij intensivering c.q. zorgvuldig gebruik van de ruimte staat de gemeente een palet aan maatregelen tot haar beschikking. Zo kan worden geïntensiveerd door: 1. Intensiever bouwen (ondergronds bouwen, gestapeld bouwen, geschakeld bouwen). 2. Meerdere bedrijvensectoren bij elkaar en/of door elkaar (gemengd). 3. Bedrijven situeren tussen andere functies die niet door bedrijven worden gehinderd (Functiemenging). 4. Gezamenlijk gebruik van voorzieningen: zoals parkeren, diensten, businesscentre, opslag. 5. Toepassen van parkmanagement: organisatie van ‘intensivering ruimtegebruik’ (en de continuïteit van dit intensieve gebruik) door regeling uitgifteterreinen aan geschikte kandidaten en regeling van beheer, onderhoud en exploitatie van gezamenlijke voorzieningen en openbaar gebied (verharding, groen, water en inrichtingselementen) en regeling handhaving van kwaliteit en veiligheid. 6. Locatiekeuze (voorkeur bedrijfsleven, infrastructuur voor aan- en afvoer, parkeren, nabijheid toelevering en afzet, milieuzonering, infraruimte en milieuruimte verkeer versus aanwezige locatiewaarden). 7. Functionele uitsplitsing of clustervorming (etikettering, zonering, ketenbedrijvigheid). 8. Herontwikkeling/herstructurering. Opgemerkt moet worden dat intensivering maatwerk is. Niet alle intensiveringsmogelijkheden zijn op alle terreinen toepasbaar of leiden tot economische meerwaarde. Per type terrein zal gestreefd moeten worden naar een passende optimale dichtheid. Het ruimtegebruik in havengebieden is bijvoorbeeld door grootschalige productieprocessen extensiever ten opzichte van droge terreinen.
Kolpron Consultants 21

3.1

Meetcriteria Ruimtelijke toets Voordat kan worden bepaald of een van de zojuist genoemde instrumenten leidt tot intensief ruimtegebruik, zonder dat de bedrijfseconomische positie van de economische activiteit wordt aangetast en dat de kwaliteit van het bedrijventerrein afneemt, dient eerst te worden vastgesteld van welke ruimte wordt uitgegaan. Hierbij kunnen de volgende vormen van ruimtegebruik worden onderscheiden: • • • • Bruto bruto (= bruto + infrastructuur + milieuruimte verkeer); Bruto (= netto + tarra); Binnen de hekken (netto); Milieuzones buiten de hekken (tarra).

Daarnaast dient te worden vastgesteld hoe de ruimtewinst wordt bepaald. Door grote onderlinge verschillen tussen branches en soorten terreinen is het moeilijk om eenduidige kengetallen te bepalen. Onderstaande criteria, die betrekking hebben op de fysieke ruimte kunnen worden gehanteerd: • • • • • De netto/bruto verhouding; De bebouwingsdichtheid in m2 (floor space index, fsi); Gebouwd volume in m3 per hectare; Aantal arbeidsplaatsen per hectare; De milieudichtheid.

Naar criterium kan de dichtheid verschillen. Op grond van het criterium gebouwd volume zijn bedrijventerreinen door de hoogte van bedrijfshallen bijvoorbeeld veel 2 dichter bebouwd dan op grond van het criterium bebouwingsdichtheid in m . Wanneer op een bedrijventerrein bijvoorbeeld sprake is van 75% uitgeefbare grond en deze uitgeefbare grond is voor 70% bebouwd met hallen van 7 meter hoog, dan komt dit neer op 36.750 m3 per hectare. Dit komt qua gebouwd volume overeen met ruim 80 woningen van 450 m3; een aantal woningen dat zelden op 1 hectare wordt gebouwd. Economische toets De economische toets is tweeledig: a) toetsen of de bedrijfseconomische positie van de economische activiteit niet wordt aangetast en b) toetsen of de kwaliteit van het bedrijventerrein niet achteruit gaat; zo mogelijk wordt deze verhoogd. Of een bepaalde vorm van intensief ruimtegebruik een negatieve impact zal hebben op het economische functioneren van een bedrijf is moeilijker te toetsen dan de ruimtelijke impact. In het bedrijfsleven is nog nauwelijks kennis hierover aanwezig. Wel heerst er de ‘angst’ dat het van negatieve invloed kan zijn. Deze toets zal dus met name kwalitatief van aard zijn. Onderzoek naar de vraag van bedrijven naar intensieve vestigingsvormen kan hierover meer inzicht verschaffen5 .
5

Het Ministerie van EZ voert momenteel een onderzoek uit i.r.t dit thema, onder de werktitel ‘ Zorgvuldig ruimtegebruik en de ondernemer’. Kolpron Consultants 22

Teneinde te kunnen toetsen of de kwaliteiten van bedrijventerreinen niet worden aangetast door intensief ruimtegebruik dient eerst te worden vastgesteld wat de kwaliteiten van de terreinen zijn. In zijn algemeenheid kunnen o.a. de volgende aspecten worden genoemd die de kwaliteit van een terrein bepalen: • ligging (nabij uitvalswegen); • ontsluiting (intern + extern); • zichtbaarheid (vanaf rijkswegen, provinciale wegen, lokale wegen); • groenvoorzieningen (parkachtige uitstraling, functioneel); • aanwezige voorzieningen (parkeren, afvalverzamelpunt, beveiliging); • aanwezige andere bedrijven (bijzondere architectuur, bedrijven die veel overlast veroorzaken). 3.2 Vormen van intensief ruimtegebruik: ruimtelijk getoetst Zoals uit de tekst hierboven is gebleken kan op verschillende wijzen de ruimte intensief worden benut. In deze paragraaf worden de verschillende vormen van intensief ruimtegebruik nader toegelicht en getoetst aan de ruimtelijke randvoorwaarde van intensief ruimtegebruik. 3.2.1 Intensivering door meervoudig ruimtegebruik Bouwvormen Door intensieve bouwvormen zoals gestapeld, ondergronds of geschakeld bouwen, kan zowel op kavelniveau, als op het niveau van het totale terrein intensivering van het ruimtegebruik bereikt worden. Met name kantoren, opslag en parkeren zijn goed op andere bedrijfsgebouwen te situeren. Bij nieuwbouw zijn de mogelijkheden groter dan bij verbouw. Ondergronds bouwen op bedrijventerreinen wordt nog weinig toegepast. Het verdiept bouwen of helemaal ondergronds gaan biedt onder andere kansen bij restrictief beleid wanneer een maximale bouwhoogte geldt. Ondergronds bouwen wordt echter beperkt door hoge bouwkosten. De exploitatielasten zijn daarentegen meestal lager door een meer gunstige klimaatbeheersing en lagere onderhoudskosten. Bij gebruik van maaiveld voor een andere functie worden daarnaast grondkosten uitgespaard. Bij geschakelde bouw zijn verschillende bedrijfspanden tegen elkaar aangebouwd. Geschakelde concepten kunnen, zowel gefaseerd, als in een keer worden gerealiseerd. Naast ruimtewinst leidt geschakeld bouwen ook veelal tot energiebesparing. Bij het gestapeld en geschakeld bouwen neemt het bruto- en netto-ruimtebeslag af. Indien ondernemers op het bedrijventerrein gezamenlijk draagvlak weten te genereren voor gemeenschappelijke voorziening ontstaan er nog meer mogelijkheden voor ruimtewinst. De ruimtewinst bij ondergronds bouwen is omvangrijk. Benutten milieuzones Intensief ruimtegebruik wordt soms verhinderd door milieusituaties (zoals bodemverontreiniging, geluid- en stankoverlast). In specifieke situaties kan er voor worden gekozen om bijvoorbeeld te bouwen in een geluidswal. Door in de plaats van de reguliere afstand 35 – 40 meter naast een snelweg of spoorlijn aan te houden, levert bouwen op een afstand van circa 15 –20 meter in een geluidwerende zone ruimtewinst op in het tarragebied.
Kolpron Consultants 23

3.2.2 Intensiveren door gemengd bedrijventerrein Tegenover gesegmenteerde bedrijventerreinen (zie § 3.2.7) staan de gemengde terreinen. Kenmerkend voor dit type terreinen is dat meerdere typen bedrijven door elkaar zijn gehuisvest. Voor een dergelijke opzet kan worden gekozen wanneer bijvoorbeeld binnen een gemeente onvoldoende vraag is om een bedrijventerrein te vullen met bedrijven rond een zelfde thema of hetzelfde product. In plaats van bedrijven verspreid te huisvesten, worden ze dan bij elkaar gelokaliseerd. Dit betekent echter wel dat goed moet worden gekeken naar de aard van de bedrijven in verband met onderlinge hinder waar onder (externe) veiligheid. Door de bedrijven bij elkaar te plaatsen in plaats van een verspreide ligging kan brutobruto-ruimtewinst worden geboekt op het gebied van infrastructuur en voorzieningen. 3.2.3 Intensivering door functiemenging Minder milieubelastende bedrijvigheid kan goed met andere functies worden gecombineerd. Indien bedrijfsactiviteiten uit de milieucategorieën I en II in het gemengd stedelijk gebied worden gehuisvest, kan de ruimte op reguliere bedrijventerreinen worden gebruikt voor bedrijven uit de hogere milieucategorieën. Menging van bedrijven behorend tot milieucategorie II met woningen is echter minder makkelijk te realiseren. Strengere veiligheidseisen tot het afnemen van mogelijkheden van functiemenging. Zo is het bijvoorbeeld naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede verboden vuurwerkbedrijven in woonwijken te huisvesten. Niet alleen worden bedrijven gemengd met het stedelijke gebied, functies uit dit stedelijke gebied trekken ook steeds vaker naar bedrijventerrein (denk hierbij aan horeca, winkels etc.). Wanneer stedelijke functies op bedrijventerreinen worden gehuisvest, is de kans aanwezig dat dit leidt tot extensief ruimtegebruik op het terrein zelf. Op een grotere schaal bezien kan echter wel sprake zijn van intensief ruimtegebruik, omdat deze voorzieningen nu niet elders hoeven te worden gehuisvest. Met een selectiever beleid ten aanzien van de situering van milieucategorie I en II bedrijven kan de ruimtebehoefte voor bedrijfslocaties bespaard worden. Dit levert bruto-bruto-ruimtewinst op. 3.2.4 Intensivering door gezamenlijk gebruik voorzieningen Op bedrijventerreinen worden verschillende voorzieningen aangelegd zoals wegen, parkeerplaatsen, groen en voorzieningen voor afval. Gezamenlijk gebruik van deze voorzieningen kan tweeërlei worden uitgelegd: Medegebruik door ‘derden’ Bedrijven worden doorgaans op werkdagen gedurende kantooruren gebruikt. Andere activiteiten die met name ’s avonds en in het weekend plaatsvinden, zouden in principe van de voorzieningen (en dan met name van de parkeervoorzieningen) gebruik kunnen maken. Deze vorm van medegebruik kan met name aan de orde zijn bij de meer grootschalige bedrijventerreinen in steden. Gezamenlijk gebruik door bedrijven In plaats van dat elk bedrijf zijn eigen parkeerplaatsen aanlegt kan worden gekozen voor een gezamenlijke parkeervoorziening. Ook kan gekozen worden voor een
Kolpron Consultants 24

gemeenschappelijk waterbassin, dat zowel de opvang van het water van de verharde oppervlakten kan opvangen, als voldoende toevoer van bluswater garandeert. De ruimtewinst bestaat uit het gezamenlijk gebruik maken van parkeergelegenheden en groenvoorzieningen. Dit levert bruto-bruto-ruimtewinst op. Wanneer een gemeenschappelijk waterbassin wordt aangelegd, kan dit enkele procenten van een bruto-bedrijventerrein opleveren. 3.2.5 Intensivering door parkmanagement Om vanuit de intensiverings- en duurzaamheidsgedachte een bedrijventerrein te (her)ontwikkelen en te beheren is een organisatie nodig die deze taak op zich neemt. Dit zal moeten worden verwezenlijkt door het parkmanagement. Een duurzame optimale vestigingsplaats wordt namelijk niet alleen gerealiseerd door naamgeving, inrichting en het zorgvuldig omgaan met de beschikbare ruimte op de lange termijn, maar heeft een heldere en praktisch ingestelde organisatie nodig. Het parkmanagement geeft sturing aan de inrichting en het beheer van het (gebouwde) terrein, de initiatie en exploitatie van collectieve voorzieningen (§ 3.2.4) en analyseert en organiseert samenwerkingsmogelijkheden tussen bedrijven. Dit alles met als doel het verkrijgen en op lange termijn behouden van een hoog kwaliteitsniveau van, zowel de openbare, als de private ruimte op het terrein. De ruimtewinst zit niet alleen in het collectieve gebruik van voorzieningen, waardoor faciliteiten op één locatie zijn gehuisvest, maar ook in de duurzaamheid van de kwaliteit van het functioneren van een terrein met parkmanagement. Dit levert op den duur nettoruimtewinst op. 3.2.6 Intensivering door locatiekeuze Door een zorgvuldige locatiekeuze kan intensivering van het ruimtegebruik bereikt worden op een hoger schaalniveau dan het terrein zelf. Nabij aanwezige infrastructuur Locatie nabij aanwezige infrastructuur, zoals wegen, spoorlijnen, havens en vliegvelden. Bespaart nieuwe infrastructuurlijnen door landschap; wel hogere verkeersintensiteiten dus bredere geluidscontouren. Past bij bedrijven met ‘just in time production and delivery’ en kleine of geen voorraad, die zeer afhankelijk zijn van verbindingen en infrastructuur. Uitbreiding bestaande terreinen Uitbreiding reeds bestaand bedrijventerrein in plaats van aanleg van apart nieuw terrein. Dit geeft ook ruimtelijke mogelijkheden voor uitplaatsing over korte afstand van verouderde, hinderlijke of uit hun jas gegroeide bedrijven en geeft mogelijkheden voor herstructurering van achtergelaten terreinen en hun omgeving. Regionale planning Wanneer op basis van regionaal bedrijventerreinenbeleid gemeenschappelijke terreinen worden ontwikkeld, dan zal als gevolg van een gemeenschappelijke voorraad minder ruimtereservering noodzakelijk zijn. Intensivering door locatiekeuze kan ruimtewinst opleveren doordat geen extra infrastructuur of voorzieningen aangelegd hoeven te worden. Het betreft hier dus met
Kolpron Consultants 25

name bruto-bruto-ruimtewinst. Ook kan ruimtewinst worden geboekt wanneer de behoefte aan terreinen in regionaal verband wordt bezien. 3.2.7 Intensivering door zonering - segmentering Ook zijn er mogelijkheden voor intensivering op het hogere schaalniveau door functionele uitsplitsing: Etikettering Etikettering van verschillende bedrijventerreinen voor bepaalde smalle bedrijvensegmenten of clusteren naar hoogwaardig, modern en traditioneel, maakt op een terrein een compacte en afgestemde, eenduidige structurering en verkaveling mogelijk. Zonering Vertaling van segmentatie in de markt naar zonering op het terrein, maakt per zone een compacte en op het segment afgestemde, eenduidige structurering en verkaveling mogelijk, terwijl er toch andere, functioneel gerelateerde bedrijvensegmenten op hetzelfde terrein kunnen voorkomen met een andere structurering en verkaveling. Clustering Ketenbedrijvigheid op één terrein, waarbij het ene bedrijf het andere toelevert, dat op zijn beurt een volgend bedrijf toelevert, inclusief bijproducten en afval. Bijvoorbeeld van grondstof via halfproduct en assemblage tot eindproduct. Is een compacte, korte lijnen-oplossing die minder afhankelijk is van ligging bij infrastructuur. Voor gespecialiseerde bedrijven, met ‘just in time production and delivery’ en kleine of geen voorraad, die als conglomeraat samen lijken op één groot bedrijf. Hierdoor kunnen concentraties in grotere eenheden op lokaal of regionaal niveau worden gerealiseerd. De bruto-bruto-ruimtewinst bestaat hier voornamelijk uit de beperking van transport wat doorwerkt in de benodigde infrastructuur. Wel zijn intergemeentelijke afspraken nodig, bijvoorbeeld in een bedrijfschap met daaronder parkmanagement voor uitgifte, beheer, onderhoud en exploitatie. Bij uitsplitsing of clustervorming ontstaat op korte termijn geen ruimtewinst. Er kan zelfs sprake zijn van het beschikbaar hebben van meerdere bedrijventerreinen voor verschillende typen bedrijven. Uiteindelijk zullen, bij volledige uitgifte, beter functionerende bedrijventerreinen ontstaan. De ruimtewinst is sterk afhankelijk van de mate waarin de inrichting wordt afgestemd op de doelgroep en de reële vraag. 3.2.8 Intensivering door herontwikkeling/herstructurering Veel betrokken overheden hebben herstructurering hoog in het vaandel staan. De provincie Zuid-Holland prefereert bijvoorbeeld herstructurering boven het aanleggen van nieuwe terreinen. Wanneer er aanvragen komen voor subsidies ten behoeve van de aanleg van nieuwe terreinen, dan zal de provincie vragen om een onderzoek waarin is ingegaan op de (on)mogelijkheid om bestaande terreinen te herstructureren. Herstructurering van bedrijventerreinen kent verschillende aanleidingen en vormen: revitaliseren, benutten restruimten en onttrekking infrastructuur.

Kolpron Consultants 26

Revitaliseren Revitalisering van een verouderd bedrijventerrein tot een nieuw bedrijventerrein (of andere bestemming), bespaart aanleg van nieuw terrein etc. en versnelt intensivering. Problemen: uitplaatsing bestaande bedrijven, kosten nieuwbouw voor die bedrijven, verlies kennisinfrastructuur (personeel en toeleveringsbedrijven), sloop gebouwen en funderingen, vrijkomend milieubelastend sloopafval, (functionele) bodemsanering, structuurverbetering. Komt bovenop het gebruikelijke bouw- en woonrijp maken voor nieuwe functie. Uit een onderzoek in Noord-Holland (StIR) is gebleken dat in 39% van de herstructureringsopgaven de ruimtewinst 0 tot 5 hectaren per terrein betrof en in 16% ging het om meer dan 10 hectaren. In Arnhem heeft een revitaliseringsproject geleid tot 30 ha nieuw uitgeefbaar terrein op een totaal van circa 250 ha. De revitalisering betrof: verplaatsing van autoslopers, gestapelde nieuwbouw, herinrichting bestrating, groen en parkeren. Benutten restruimten Op bedrijventerreinen komen vaak onbebouwde terreingedeelten voor. Deze kavels dienen vaak als potentiële uitbreidingslocaties voor gevestigde bedrijven. Wanneer na een aantal jaar blijkt dat deze kavels niet worden benut, kunnen ze worden teruggekocht en opnieuw worden uitgegeven. Verwacht wordt dat deze vorm van herstructurering kan leiden tot een ruimtewinst van enkele procenten, dit is wel afhankelijk van de ongebruikte uitgegeven oppervlakten, de kavels waar opties voor gelden en de tijdsduur waarvoor deze gelden. Onttrekking infrastructuur Infrastructuurstroken, zoals rail, weg, water en middenbermen zijn in het verleden vaak ruim opgezet. Onttrekking van infrastructuur of het maken van een nieuw en smaller ontwerp kan ruimtewinst opleveren. Op oudere bedrijventerreinen worden de goederenspoorlijnen of emplacementen nauwelijks meer gebruikt. Ook voor niet gebruikte (rivier)havenarmen is onttrekking door demping een wijze van hergebruik. Bouwen op het water is een andere manier om de niet gebruikte ruimte te benutten. Tot slot kunnen ook ongebruikte manoeuvreerruimten of opstelplaatsen voor vrachtauto’s herontwikkeld worden. De ruimtewinst bij spoortracés is afhankelijk van de mate waarin de strook vrijkomende ruimte efficiënt gebruikt kan worden. Bij demping van (rivier)havenarmen ontstaat maximale bruto-bruto-ruimtewinst en bij het bouwen op water zal bruto-bruto de ruimtewinst aanzienlijk zijn. 3.3 Vormen van intensief ruimtegebruik: economisch getoetst De randvoorwaarden die het Ministerie van EZ heeft gekoppeld aan de definitie van intensief ruimtegebruik weerspiegelen haar doelstellingen: een gezond economisch klimaat. De in de vorige paragraaf genoemde vormen van intensief ruimtegebruik kunnen (theoretisch gezien) tegenstrijdig zijn.

Kolpron Consultants 27

Economisch functioneren Bepaalde vormen van intensief ruimtegebruik blijken in de praktijk het bedrijfsproces (functioneel/bedrijfseconomisch) te beïnvloeden. In het geval het een bedrijf betreft dat voor relatief veel directe en indirecte werkgelegenheid zorgt, zal een gemeente niet zo snel geneigd zijn regels (ter bevordering van intensief ruimtegebruik) toe te passen. De algemene economische belangen wegen dan zwaarder. Niet alle vormen van intensief ruimtegebruik zullen echter van grote invloed zijn op het economisch functioneren. De meest belangrijke vormen van intensief ruimtegebruik die van (grote) invloed kunnen zijn, betreffen: • Meervoudig ruimtegebruik. • Gezamenlijk gebruik voorzieningen. • Locatiekeuze. • Zonering-segmentering. Hieronder worden enkele voorbeelden aangehaald die aangeven of de invloed negatief dan wel positief van aard kan zijn. • Gestapeld of ondergronds bouwen hoeft niet voor elk bedrijf een positieve uitwerking op het bedrijfsproces te hebben en daarmee op het economisch functioneren. Deze bouwvormen zijn bijvoorbeeld minder geschikt voor de zware industrie. Dit neemt echter niet weg dat kantoorruimtes praktisch altijd op verdieping kunnen worden gerealiseerd. • Het gezamenlijk gebruik van voorziening kan kostenverlagend werken voor bedrijven waardoor het nettoresultaat beter is. • Door de vestigingslocatie van een bedrijf beter af te stemmen op de aard en de activiteiten van een bedrijf kunnen tijdwinst (transport) en kostenbesparingen worden geboekt (uitbreiden op eigen terrein). • Door bedrijven rond een zelfde thema te clusteren kunnen samenwerkingsverbanden ontstaan (business to business) die anders misschien niet of moeizamer tot stand zijn gekomen. Deze samenwerkingsverbanden kunnen een positieve uitstraling hebben op de bedrijfsomzet. Geconstateerd kan dus worden dat van de vormen van intensief ruimtegebruik eigenlijk alleen meervoudig ruimtegebruik (en dan met name het gestapeld of ondergronds bouwen) de meeste kans geeft op een negatieve invloed op het economisch functioneren van een bedrijf. De andere kunnen met name een positieve bijdrage leveren. Kwaliteit bedrijventerrein Zoals in het begin van dit hoofdstuk is aangegeven, hangt de kwaliteit van een bedrijventerrein nauw samen met de ligging, ontsluiting, zichtbaarheid, aanwezige groenvoorzieningen en overige voorzieningen, alsmede andere bedrijven. De verschillende vormen van intensief ruimtegebruik kunnen allemaal op een of meerdere van deze punten van invloed zijn. Onderstaande voorbeelden geven een korte toelichting. • De kans is aanwezig dat stapeling leidt tot horizonvervuiling. Derhalve dienen naast minimale ook maximale bouwhoogtes te worden vastgelegd, in verhouding tot de directe omgeving. Ook voldoende ruimte tussen de bedrijfspanden en het handhaven van een verhouding tussen groen en bebouwing, moet bijdragen aan de kwaliteit en moet voorkomen dat een bedrijventerrein vervormt tot een groot bouwblok.
Kolpron Consultants 28

• Het bouwen in milieuzones hoeft de kwaliteit van een bedrijventerrein niet in de weg te staan. Wel is het van belang dat de bebouwing niet ten koste gaat van het openbare groen. Deze milieuzones worden namelijk in veel gevallen ingezet om het gestelde percentage groen in te vullen op een bedrijventerrein. • Bij het gemengd huisvesten van bedrijven wordt in beginsel geen rekeninggehouden met de verschillende activiteiten. Hierdoor kan het voorkomen dat een bedrijf dat hecht aan representativiteit is gelegen naast een bedrijf dat hier geen waarde aan hecht. Dit komt de algemene uitstraling van het terrein niet ten goede. Een gemengd terrein heeft ook meer kans op een rommelige en onoverzichtelijke structuur, een goede bewegwijzering is dan ook geboden, maar kan de rommelige structuur niet fundamenteel verbeteren. • Het combineren van verschillende functies op hetzelfde terrein kan, zowel een negatieve, als een positieve invloed hebben op de kwaliteit. Wanneer de ene functie overlast veroorzaakt voor de andere bijvoorbeeld. Zo kan bijvoorbeeld een drive-in horecagelegenheid of detailhandelsvestiging voor zoveel verkeersoverlast zorgen dat dit het reguliere vervoer (af- en aanrijden van vrachtauto’s) stremt. Belangrijk is dus bij functiemenging dat gekeken wordt of de additionele voorzieningen in overeenstemming zijn met de gevestigde functies. Hier tegenover staat echter dat het mengen van functies ook de levendigheid op een bedrijventerrein kan verhogen. Bijvoorbeeld op de uren dat er normaal gesproken weinig verkeersbewegingen zijn. • Het gezamenlijke gebruik van voorzieningen (zoals afvalverzameling en parkeren) kan leiden tot een ordelijke inrichting van een terrein, wat de uitstraling en algemene kwaliteit ten goede komt. • De activiteiten die samenhangen met parkmanagement hebben tot doel de kwaliteit van een bedrijventerrein te optimaliseren en waarborgen. • Een locatie ontleent haar kwaliteiten ondermeer aan haar ligging. De locatiekeuze kan derhalve van invloed zijn op de kwaliteit van het terrein. Ligging nabij een haven, afslag van een rijksweg of spoorlijn, verhogen deze kwaliteit. Andersom geldt dat wanneer de locatiekeuze minder gunstig is (zoals nabij een gebied dat voor veel geluids- of stankoverlast zorgt) dit een nadelig effect heeft op de kwaliteit. • Door terreinen in te delen in zones ontstaat herkenbaarheid. Bezoekers of nieuw te vestigen ondernemingen kunnen snel opmaken waar zij zich op moeten oriënteren. • Herontwikkeling/herstructurering heeft eigenlijk altijd tot doel de kwaliteit van een terrein te verhogen. De aanleiding is namelijk veelal dat terreinen verouderd zijn en niet voldoen aan de gebruikerseisen van deze tijd. Geconcludeerd kan dus worden dat de meeste vormen van intensief ruimtegebruik tot doel hebben de kwaliteit van het terrein te verhogen. Of dit in de praktijk ook zo uitpakt is afhankelijk van de uitvoering en marktomstandigheden. Negatieve effecten kunnen ontstaan wanneer bijvoorbeeld de stedenbouwkundige randvoorwaarden niet goed zijn uitgewerkt (i.v.m. bouwhoogtes en verhouding verharding versus groen), de locatiekeuze verkeerd is, verschillende functies overlast veroorzaken of een te grote verscheidenheid aan bedrijven gecombineerd met een slechte bewegwijzering een terrein onoverzichtelijk maken.

Kolpron Consultants 29

4.

PRAKTIJKERVARINGEN VAN GEMEENTEN EN PROVINCIES De determinanten uit hoofdstuk 2 zijn getoetst aan de hand van een aantal gesprekken met gemeenten en provincies. Daarbij zijn in overleg met het Ministerie van EZ vijf gemeenten geselecteerd, te weten: • • • • • Almere Arnhem Eindhoven Heerenveen Rotterdam

Met elk van deze gemeenten zijn gesprekken gevoerd ten aanzien van determinanten die relevant zijn voor het ontwikkelingsproces van bedrijventerreinen. Daartoe hebben deze gemeenten van te voren een notitie toegestuurd gekregen. In de interviews is daarnaast specifiek ingegaan op welke determinanten relevant zijn ten aanzien van intensief ruimtegebruik. Tevens is ingegaan op mogelijke leerervaringen voor de verschillende gemeenten. Door het concept-eindrapport aan de gemeenten toe te sturen, zijn zij in de gelegenheid gesteld nog eventuele reacties of commentaar op het rapport te geven. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de belangrijkste conclusies. De inventarisatie onder de gemeenten is indicatief van aard. Dat wil zeggen, alleen de ervaringen van genoemde gemeenten zijn getoetst. Dat neemt niet weg dat op basis hiervan belangrijke inzichten zijn verkregen om intensivering van ruimtegebruik in de praktijk beter te laten functioneren. Op basis van de gesprekken kan geconstateerd worden dat in de gemeenten waar mee is gesproken, intensivering een serieus onderwerp op de politieke agenda is. Sommige gemeenten zijn inmiddels ook daadwerkelijk overgegaan op ontwikkeling van intensief opgezette locaties (Arnhem, Eindhoven, Rotterdam), waren net in het proces van besluitvorming hierover (Almere) of waren zich nog vooral aan het oriënteren op de mogelijkheden (Heerenveen). Daarmee is geen sprake van een waardeoordeel. Specifieke lokale en regionale omstandigheden (marktverhoudingen, ruimtenood, ontsluiting etc.) bepalen mede de mogelijke maatregelen ten aanzien van intensivering. Deze omstandigheden beginnen zich nu in gemeenten als Almere en Heerenveen voor te doen, terwijl deze omstandigheden eerder reeds van toepassing waren op de andere gemeenten. Daarnaast is gesproken met ambtenaren van de provincies Zuid-Holland en Utrecht. 4.1 Provincies Utrecht en Zuid-Holland In de provincie Utrecht is er sinds enige tijd sprake van een zelfstandig project intensivering bedrijventerreinen. Er heeft onderzoek plaatsgevonden (INBO 2001). De resultaten van het project zijn dit voorjaar besproken op een conferentie. Hierbij gaat het er om gemeenten te stimuleren (mede door kennisontwikkeling) over te gaan tot stimulering. Vooralsnog heeft dit nog niet geleid tot het opnemen van eisen aan intensiteit van het ruimtegebruik in het streekplan.

Kolpron Consultants 30

Momenteel worden in Utrecht stappen ondernomen om te komen tot een nieuw streekplan. Gegeven dat het geheel zich nog in een verkennende fase bevindt, kan nog niet worden aangegeven of intensief ruimtegebruik tot de toetsingscriteria van bestemmingsplannen zal gaan behoren. Bij de ramingen van het aantal benodigde hectaren bedrijventerrein wordt rekening gehouden met een zekere intensiveringslag. Probleem hierbij is dat men de huidige intensiteit van bedrijventerreinen niet goed in beeld heeft, waardoor een referentiepunt ontbreekt. De provincie Zuid-Holland tracht via haar streekplan intensief ruimtegebruik onder de aandacht te brengen, door het als thema op te nemen. De Provincie vraagt bijvoorbeeld bij de (herziening) van bestemmingsplannen (conform de Nota planbeoordeling 2001, zie ook 7.1.1) om een onderzoek inzake intensief ruimtegebruik voor de desbetreffende locatie. Opgemerkt wordt echter dat de provincie herstructurering boven het aanleggen van nieuwe terreinen prefereert. Wanneer er aanvragen komen voor subsidies ten behoeve van de aanleg van nieuwe terreinen, dan vraagt de provincie om een onderzoek waarin is ingegaan op de (on)mogelijkheid om bestaande terreinen te herstructureren. Ook op regionaal niveau heeft de provincie herstructurering hoog in het vaandel. Zij is voornemens samen met de gemeenten binnen haar grenzen een visie op te stellen. Per regio wordt getracht met de individuele gemeenten tot regionale intentieverklaringen te komen om te intensiveren waarbij de nadruk ligt op herstructureren. Daarnaast probeert de Provincie Zuid-Holland te sturen op energienormen, zoals bij de energieprestatie op locatiebeleid voor de woningbouw. Uitgangspunt is dat bedrijven onderling moeten kunnen profiteren van elkaars restwarmte. Door in te spelen op het energieprestatie op locatie beleid wordt ook het intensief ruimtegebruik gestimuleerd. Geschakeld bouwen (zoals een concept in Heemskerk) is hier een goed voorbeeld van. 4.2 Ontwikkeling van bedrijventerreinen Voor alle gemeenten geldt dat behoud van bestaande en creatie van nieuwe werkgelegenheid primaire redenen zijn voor de uitgifte van bedrijventerreinen. Dat is al decennia lang het geval en zal in de komende jaren niet fundamenteel veranderen. Bij de interpretatie en het toepassen van intensief ruimtegebruik kan dit niet buiten beschouwing worden gelaten. Overigens doen zich in de tijd wel nieuwe ontwikkelingen voor. Zo streven gemeenten steeds meer naar het aanbieden van verschillende milieus, om daarmee bedrijven een zo goed mogelijke vestigingslocatie aan te kunnen bieden. Voor meerdere type bedrijven worden verschillende soorten terreinen aangelegd (grootschalig, logistiek, industrieel, gemengd, hoogwaardig en thematische terreinen). Vanuit het perspectief van duurzaamheid (elk bedrijf op de juiste plek) is dit een belangrijke positieve ontwikkeling. Bovendien constateren meerdere gemeenten dat de druk op de ruimte vanuit andere functies steeds groter wordt: door schaarste moeten keuzen worden gemaakt tussen werken, wonen, voorzieningen, verkeer en vervoer, recreëren, landbouw en milieu. Deze concurrerende ruimteclaims gelden bijvoorbeeld sterk voor Rotterdam, Eindhoven
Kolpron Consultants 31

en Arnhem. Inmiddels worden echter ook Almere en Heerenveen hiermee geconfronteerd, zij het dat de problematiek daar op korte termijn minder nijpend is. Vanuit het perspectief van ‘schaarste’ wordt optimalisering van het ruimtegebruik een steeds belangrijker item. 4.3 Het belang van intensivering Als gevolg van de druk op de ruimte vanuit andere functies, wordt intensivering van ruimtegebruik een steeds belangrijker item bij de uitgifte van bedrijventerreinen. Daar staat echter tegenover dat dit in het gemeentelijk beleid veelal nog niet volledig is opgenomen. Alleen in Rotterdam wordt in het nieuwe structuurplan 2010 duidelijk ingezet op intensivering van ruimtegebruik op bedrijventerreinen. Bij de overige gemeenten hangt dat niet samen met onwil, maar worstelt men met de vraag wat intensivering inhoudt, welke beleidsmaatregelen mogelijk zijn, hoe intensivering kan worden ingevoerd en welke effecten kunnen en mogen worden verwacht. In de gesprekken is ook duidelijk geconstateerd dat intensivering en duurzame ontwikkeling van bedrijventerreinen vaak als synoniem worden opgevat. Er is tegen die achtergrond een duidelijke behoefte aan kennisvorming en -overdracht. 4.4 Projectmatige aanpak Als oplossing kiezen gemeenten ten aanzien van intensivering vooral voor een projectmatige aanpak. Bij specifieke projecten wordt kennis en ervaring opgedaan. Enerzijds is dat een positieve ontwikkeling: er ontstaat voortschrijdend inzicht. Anderzijds is het jammer dat intensiveringsmaatregelen (nog) niet zijn verankerd in het gemeentelijk beleid. De ervaringen die in deelprojecten wordt opgedaan, kan daardoor gemakkelijker verloren gaan. Kennisuitwisseling tussen gemeenten is daarom van groot belang. Een voorbeeld van de intensieve opzet van een bedrijventerrein is Flight Forum in Eindhoven. Dit project is een samenwerking tussen de gemeente en Schiphol Real Estate en beoogt de ontwikkeling van een luchthavengerelateerd bedrijventerrein. Op het terrein wordt een hoog kwaliteitsniveau nagestreefd, juist door toepassing van intensieve methoden van bouwen. Zo wordt 100% van de kavel gebruikt, wordt parkeren gezamenlijk opgelost en dient het beeldkwaliteitplan als basis voor de inrichting van het gebied. Met de kennis die wordt opgedaan wordt in Eindhoven serieus nagegaan welke maatregelen ook op andere locaties kunnen worden toegepast. Zo wordt ook voor de herontwikkeling van Strijp S (een van de Philips-locaties) gestreefd naar een intensieve opzet. 4.5 Motieven voor intensivering In bepaalde gevallen is intensivering een neveneffect van andere beleidsdoelstellingen. • Een snel groeiende gemeente als Almere (in ongeveer 17 jaar gegroeid van 0 naar 150.000 inwoners) heeft bijvoorbeeld voor haar identiteit behoefte aan werklocaties met een stedelijke uitstraling. Deze opgave, om te komen tot een stedelijke uitstraling, leidt voor het ontwerp voor Almere Poort tot een intensief ruimtegebruik. Delen van de locatie werden in het ontwerp opengelaten om het programma elders meer te concentreren. Pas in tweede instantie werd deze ruimte deels benut door het programma te verhogen.
Kolpron Consultants 32

In deze zelfde gemeente vormt het komen tot een meer evenwichtige woonwerkbalans een belangrijke doelstelling. Vanuit deze doelstelling worden normen gesteld aan het minimum aantal banen per hectare. Ook deze normen leiden tot intensivering. Intensivering is hierbij niet de leidende doelstelling. Elders wordt vanuit stedenbouwkundige kwaliteitsoverwegingen gekomen tot gebouwde parkeervoorzieningen. Dit zorgt voor een intensiever ruimtegebruik. De doelstelling is echter het vrijmaken van de openbare ruimte van allerlei geparkeerde auto’s. Bij het KEMA-terrein in Arnhem wordt een dergelijke oplossing door de zittende bedrijvigheid gesteund, omdat de kwaliteit van deze parkachtige locatie er aanmerkelijk op vooruitgaat wanneer niet alle paden door geparkeerde auto’s worden ontsierd. Dit biedt ruimte voor meer nieuwe bedrijvigheid op het terrein. Een andere reden is dat intensivering leidt tot effectievere processen voor bedrijven, waardoor het een middel is om bedrijven optimaal te kunnen laten functioneren. Dit laatste is bijvoorbeeld het geval bij de opzet van gezamenlijke logistieke faciliteiten (opslag, reparatie, tankeiland) op een logistiek bedrijventerrein. Met name in Rotterdam en Heerenveen zijn dit belangrijke overwegingen, omdat deze gemeenten zich sterk profileren op de logistieke bedrijvigheid.

Uit bovenstaande voorbeelden blijkt dat de motieven om te komen tot intensivering kunnen verschillen. Alhoewel in Rotterdam en Eindhoven het besparen van ruimte, meestal ingegeven door schaarste, wel een duidelijke doelstelling achter intensivering is, vormt intensivering relatief vaak een neveneffect van andere doelstellingen. De bedrijfseconomische positie van de economische activiteit en de kwaliteit van het bedrijventerrein worden door EZ beschouwd als randvoorwaarden voor intensivering. Soms zijn deze derhalve meer dan randvoorwaarden en functioneren zij juist als aanjagers voor intensivering. 4.6 Belemmeringen In de gesprekken met de gemeenten zijn vooral belemmeringen aan de orde gekomen, aangezien dit de elementen zijn die ertoe leiden dat invoering van intensief ruimtegebruik lastig wordt gevonden: • Intensiveringsmaatregelen kosten geld (duurder bouwen), waardoor bedrijven mogelijk wegblijven. Dat kan zowel betrekking hebben op de grondprijs als de bouwkosten voor het vastgoed. Bijvoorbeeld in het geval van gestapeld bouwen of de aanleg van ondergrondse voorzieningen (zoals parkeren, opslag). Gemeenten vrezen verlies van werkgelegenheid, zeker indien bij de acquisitie van nieuwe bedrijven het prijselement van doorslaggevend belang is. Vooral in Heerenveen is hier sprake van. De andere gemeenten zijn hier in het verleden mee geconfronteerd geweest, maar onderkennen dat ‘prijs’ van ondergeschikt belang wordt. Dat heeft twee oorzaken: o actief: gemeenten plannen in regionaal verband de bedrijventerreinenbehoefte en werken samen bij het optimaliseren van de uitgifte. Prijsconcurrentie is in dat geval van ondergeschikt belang. Voorbeelden zijn de regio’s Rijnmond, Eindhoven (SRE) en Arnhem/Nijmegen (KAN-gebied). Het initiatief ligt derhalve bij gemeenten zelf. o passief: er is sprake van een dermate grote behoefte aan bedrijventerreinen (als gevolg van - dreigende - tekorten), dat prijs bij marktpartijen (bedrijven) minder doorslaggevend wordt in de vestigingsplaatskeuze. Een voorbeeld hiervan is
Kolpron Consultants 33

Almere. Gezien de dreigende schaarste vindt prijsconcurrentie in Almere niet plaats. Uiteraard is een combinatie van beide mogelijk, waarbij zowel regionale afstemming plaatsvindt, maar tevens een grote ruimtebehoefte bestaat. In deze gemeenten (bijvoorbeeld Rotterdam, Eindhoven) is het klimaat voor intensivering ‘rijp’. • Intensivering is vooral een organisatievraagstuk. Dat geldt tussen gemeenten (regionale afstemming), maar ook bij de opzet van intensiveringsmaatregelen binnen gemeenten zelf. Zo kost het organiseren en opzetten van gezamenlijke voorzieningen veel tijd en moeite, zeker op bestaande bedrijventerreinen. Naarmate projecten groter, omvangrijker en ingewikkelder worden, kan een dergelijk proces gemakkelijk enige jaren aan voorbereiding duren. Effectiviteit en haalbaarheid worden dan afhankelijk van de omvang van kennis binnen de gemeentelijke organisatie. Voor kleinere en middelgrote gemeenten is veelal onvoldoende capaciteit aanwezig om dergelijk trajecten goed en volledig te doorlopen. Goed bedoelde initiatieven stranden in dat geval gemakkelijk bij gebrek aan capaciteit. • Intensivering gaat gepaard met (financiële, markt-, afzet-) risico’s; risico’s die gemeenten niet altijd willen of kunnen lopen. Plannen kunnen hogere kosten met zich meebrengen, bijvoorbeeld doordat intensivering een hogere kwaliteit van de omgeving vraagt, oplossingen van ruimtegebruik tot hogere bouwkosten leiden (bouw in meerdere lagen, ondergronds bouwen) of leiden tot extra kosten van beheer (zoals parkmanagement). Bovendien zal het – zoals gememoreerd – tot een hogere druk op de organisatie leiden, met extra kosten voor planvoorbereiding. o Een mogelijke oplossing is de gebiedsontwikkeling samen met private partijen (projectontwikkelaars, beleggers) op te pakken. Private partijen kunnen extra kennis inbrengen, andere oplossingen en inzichten bieden en een deel van de risico’s dragen. Een goed resultaat van een dergelijk project is Flight Forum in Eindhoven of Omniworld in Almere (in realisatiefase). Feit is echter dat marktpartijen in alle gevallen het afzetrisico in ogenschouw nemen bij de uiteindelijke investering. Indien deze risico’s te hoog worden ervaren, komen ontwikkelingen moeilijk of niet tot stand. Zo zal het voor Heerenveen moeilijker zijn een PPS op te zetten dan voor bijvoorbeeld Rotterdam. Ook hier geldt derhalve dat lokale omstandigheden direct van invloed zijn op de haalbaarheid. • Juridisch vallen maatregelen tot intensivering vast te leggen. Bijvoorbeeld in bestemmingsplannen. Te stringente eisen (bijvoorbeeld minimale bouwhoogtes) kunnen echter leiden tot concurrentienadelen. Indien echter geen eisen worden gesteld, leidt dat ertoe dat de gewenste doelstellingen niet worden behaald. • De economische conjunctuur is maatgevend voor de risico’s die gemeenten willen dragen. Niet alle initiatieven die in een hoogconjunctuur worden genomen, zullen ook tijdens een periode van laagconjunctuur haalbaar blijken te zijn. Handhaving van maatregelen op langere termijn vormt dan een belangrijke belemmering. Een voorbeeld daarvan is de segmentering van bedrijventerreinen. Vanuit de gedachte van ‘het juiste bedrijf op de juiste plek’ reserveren gemeenten specifieke locaties voor specifieke doelgroepen, veelal ingegeven door een onderliggend concept. Dit is een strategische keuze, gericht op het op lange termijn bieden van een goede locatie voor een bedrijf. Bij voldoende vraag naar terreinen levert een dergelijke invulling een bijKolpron Consultants 34

drage aan een duurzame economische ontwikkeling. In tijden van laagconjunctuur geldt voor alle gemeenten waar mee is gesproken dat intern uitgebreide discussies ontstaan, indien de uitgifte achterblijft. Om financiële redenen (druk op de grondexploitatie) en economische redenen (bij oplopende werkloosheid) wordt dan vaak gekozen locaties uit te geven aan andere doelgroepen dan oorspronkelijk gepland. Daarmee wordt het concept ontkracht, waardoor locaties kwalitatief minder succesvol worden dan op voorhand verwacht. Het gevolg: locaties functioneren minder goed, bedrijven vertrekken eerder dan verwacht en uiteindelijk zal eerder het moment van ‘verzadiging’ worden bereikt. De duurzaamheidsgedachte (intensivering) wordt op korte termijn door ‘verkeerde’ beslissingen om zeep geholpen. • Het meten van effecten is een lastig onderwerp voor gemeenten. Aspecten die vragen oproepen zijn: o Wat wordt gemeten: meer arbeidsplaatsen per ha, hogere bebouwingsdichtheden, indirecte positieve effecten (bijvoorbeeld voorkomen van aanleg van locaties elders)? o Wat is het referentiekader: 0-meting, vergelijking met andere gemeenten (benchmark)? o Welke termijn is relevant: korte termijn (direct te benoemen effecten) of lange termijn (voorkomen van nieuwe behoefte door nu juiste beslissingen te nemen)? o Welke ambities kunnen worden gesteld: gegeven de lokale omstandigheden kunnen ambities gelijk zijn, maar resultaten verschillen? Het feit dat effecten per regio kunnen verschillen, vraagt een genuanceerde aanpak van het intensiveringsbeleid door het Rijk en provincies. 4.7 Conclusies naar aanleidingen van gesprekken Veel partijen oriënteren zich op de mogelijkheden om tot intensivering over te gaan. Dit geldt zowel op gemeentelijk als op provinciaal niveau. Op een aantal plaatsen zijn er uitgewerkte plannen waarbij echter een belangrijk vraagpunt is of de markt de intensieve kwaliteit accepteert. Opmerkelijk is dat op gemeentelijk niveau in een aantal gevallen intensieve ontwikkeling niet zozeer het doel was, maar een middel om tot andere doelstellingen te komen. In een gemeente als Almere is bijvoorbeeld een stedelijke uitstraling (passend bij het huidige bevolkingsaantal van 150.000 inwoners en met het oog op de groei naar 200.000 plus) belangrijk. Stedenbouwkundige kwaliteitsambities leiden hier tot een hogere dichtheid van het plan. Ook op andere locaties is deze coalitie tussen kwaliteits- en intensiveringsdoelstellingen waargenomen6 . Cruciaal is echter de gevreesde belemmering van de vraag naar deze locaties, mede in het licht van een economische stagnatie. Wanneer de vraag het laat afweten zal men mogelijk tot extensievere invulling komen wanneer dan wel afzet van terrein mogelijk is.

6

Dit laat onverlet dat mogelijk op andere locaties kwaliteitsambities juist tot extensivering kunnen leiden, omdat er bijvoorbeeld meer groen gewenst is. Kolpron Consultants 35

5.

DETERMINANTEN INTENSIEF RUIMTEGEBRUIK Determinanten kunnen zowel in positieve (stimulerende), als in negatieve (belemmerende) zin, van invloed zijn op intensief ruimtegebruik. Ervaringen hebben geleerd dat wanneer het gaat om de mogelijkheden en/of belemmeringen ten aanzien van het stimuleren van intensief ruimtegebruik, het verschil uit kan maken om wat voor type terrein het gaat. Centraal staat dus in dit hoofdstuk de tweede onderzoeksvraag van het Ministerie: ‘Welke determinanten zijn relevant als het gaat om de mogelijkheid tot stimulering van intensief ruimtegebruik (wat zijn de economische, juridische en organisatorische belemmeringen en stimulansen)’? In de paragrafen (5.1 tot en met 5.7) wordt per fase in het productieproces van bedrijventerreinen voor de onderscheiden determinanten in hoofdstuk 2 aangegeven of zij belemmerend dan wel stimulerend zijn.

5.1

Stimulerende en belemmerende determinanten bij planning Zoals de gemeente Rotterdam aangeeft: ‘Intensivering begint bij de planning’.
Stimulerend Economisch/markttechnisch • De inventarisatie van ruimteclaims in relatie tot de beschikbare ruimte vormt een stimulans tot intensief ruimtegebruik. (Pse1) Juridisch • Bij de gemeente Rotterdam werkt het breed verspreide structuurplan stimulerend. N.a.l.v. het plan komen veel bedrijven zelf met ruimte intensieve voorstellen. (Psj1) • De provincie Zuid-Holland maakt via haar nota Planbeoordeling intensief ruimtegebruik tot verplicht aandachtspunt bij bestemmingsplannen. (Psj2) Organisatorisch • De provincie probeert Zuid-Holland bijvoorbeeld intensief ruimtegebruik te stimuleren door in te spelen op het energieprestatie op locatie beleid. Wanneer een bedrijf veel ‘restwarmte’ heeft moeten andere bedrijven hiervan kunnen profiteren. Geschakeld bouwen (zoals een concept in Heemskerk) is hier een goed voorbeeld van. (Pso1) Belemmerend Juridisch • Streek- en structuurplannen kunnen als een knellend keurslijf werken. Het feit dat streeken structuurplannen voor een langere periode geldig zijn, kan het voorkomen dat zij verouderd zijn t.o.v huidige situatie. Het gemeentelijke beleid moet echter op deze plannen aansluiten. Hierdoor kan het voorkomen dat trends en ontwikkelingen vragen om andere oplossingen die volgens het streek- en structuurplan niet kunnen. (Pbj1) Beleidsmatig/politiek-bestuurlijk • Intensief ruimtegebruik wordt door bestuurders soms onvoldoende gestimuleerd: het ontbreekt hen soms aan politieke durf om intensief ruimtegebruik tot speerpunt van het beleid te maken. (Pbb1)

De economische determinanten spelen in deze fase een veel minder pregnante rol wanneer het gaat om belemmeren of stimuleren van intensief ruimtegebruik. Ruimteclaims kunnen echter wel aanleiding zijn voor een gemeente om over te gaan op intensief ruimtegebruik.

Kolpron Consultants 36

Met name de juridische en beleidsmatige aspecten voeren de boventoon. Vastgesteld beleid (streekplannen en structuurplannen) waar plannen van de gemeente aan moet worden getoetst vormt veelal een belemmering. Ook de politieke ‘durf‘ en politieke agenda zijn van belang. 5.2 Stimulerende en belemmerende determinanten bij planontwikkeling Bij de fase van planontwikkeling is het ook met name het juridische en beleidsmatige kader dat van invloed is op de mogelijkheden voor intensief ruimtegebruik. Een van de belangrijkste producten in de fase van planontwikkeling vormt dan ook het stedenbouwkundig plan met globale richtlijnen voor het ruimtegebruik.
Stimulerend Juridisch • Bestemmingsplannen kunnen taakstellende richtlijnen bevatten. Op kavel- en terrein. niveau kan bijvoorbeeld worden aangegeven: Ø de minimale bebouwingspercentages; Ø de minimale floor-space index; Ø de minimale bouwhoogtes; Ø de parkeernormen; Ø de rooilijnen, groenstroken en afstanden tussen/tot gebouwen; Ø de minimale arbeidsplaatsendichtheid; Ø centrale voorzieningen. (Osj1) • De Provincie Zuid-Holland vraagt bij de (herziening) van bestemmingsplannen om een onderzoek inzake intensief ruimtegebruik voor de desbetreffende locatie. (Osj2) Belemmerend Juridisch • De meeste bestemmingsplannen werken belemmerend. Overwegend worden de maximale normen als uitgangspunt gehanteerd, zonder dat een minimum bouwhoogte, bebouwingspercentage of fsi wordt vastgelegd. (Obj1) • Bestemmingsplan: milieuzonering staat functiemenging in de weg en maakt het dichter bij elkaar plaatsen van functies moeilijker. Zonering op basis van milieu (geluid en stank) leidt dan ook vaak tot een aanzienlijke onbebouwde zone. Door het juiste bedrijf op de qua milieuhinder juiste locatie te huisvesten wordt optimaal gebruik gemaakt van de vrije milieuruimte. (Obj2) • Bestemmingsplan: betere naleving van de watertoets zal leiden tot een extensivering van ruimte. (Obj3)

Beleidsmatig • Vanuit kwaliteitsstreven binnen bijv. de stedenbouwkundige discipline kan intensivering Beleidsmatig/politiek-bestuurlijk van ruimtegebruik worden bewerkstelligd • Beleid ten aanzien van (externe) veiligheid zonder dat dit hoofddoelstelling is. Wanneer kan remmend werken op het mengen van bijvoorbeeld eisen zijn opgenomen ten aan verschillende functies i.r.t. intensief ruimtezien van de bouwhoogte of bebouwingsgebruik, doordat de aard van de activiteiten percentage van het perceel. Onbedoeld kan bepaalde bedrijven gebiedt een veiligheidshet dus een stimulans vormen. (Osb1) zone in acht te nemen of hen verbiedt zich in • Als gevolg van regionale afstemming kan het de buurt van arbeidsintensieve of aantal te ontwikkelen bedrijventerreinen woongebieden te vestigen. (Obb1) worden beperkt. In die zin kan er dus sprake • Bij veel gemeenten is er gebrek aan kennis zijn van intensief (zorgvuldig) ruimteen ervaringsgegevens over intensief gebruik. (Osb2) ruimtegebruik. Dit leidt er in veel gevallen toe dat intensief ruimtegebruik niet hoog op Organisatorisch de politieke agenda komt. (Obb2) • Hogere uitgiftepercentages kunnen de opbrengsten uit de grondexploitatie verhogen. Dit biedt gemeenten mogelijkheden om via de grondexploitatie aan private partijen een tegemoetkoming in de kosten te geven (bijvoorbeeld door het toepassen van verlaagde grondprijzen) en zo intensief ruimtegebruik te stimuleren. (Oso1)

Kolpron Consultants 37

Het bestemmingsplan kan zowel een belemmerende, als stimulerende werking hebben. Een onderzoek van februari dit jaar 7 geeft echter aan dat in de praktijk bestemmingsplannen zo zijn opgesteld dat ze noch stimulerend noch belemmerend werken. De taakstellende richtlijnen die in een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen (zoals minimale bouwhoogtes of bebouwingspercentages) worden bijvoorbeeld nog nauwelijks toegepast. 5.3 Stimulerende en belemmerende determinanten bij grondproductie Wanneer het gaat om grondproductie, dan blijkt dat de determinanten die in deze fase aan de orde zijn nauwelijks invloed uitoefenen op het ruimtegebruik. Dit is op zich niet zo verwonderlijk, omdat het hier met name gaat om verwerving en/of het bouwrijp maken.
Stimulerend Beleidsmatig • Bij actief grondbeleid kunnen gemeenten gemakkelijker de ontwikkelingskosten verrekening en eventuele winsten gebruiken om te verevenen. (Gsb1) Belemmerend Economisch/markttechnisch • Wanneer de grond niet verworven kan worden dan kan een gemeente alleen nog haar publiekrechtelijke instrumenten inzetten (bestemmingsplan en milieuwetgeving) inzetten. (Gbe1)

Met behulp van actief grondbeleid kan een gemeente enige sturing uitoefenen. Wanneer de gronden niet in eigendom zijn, dan is dit een stuk lastiger. 5.4 Stimulerende en belemmerende determinanten bij uitgifte Bij uitgifte komen de marktpartijen (vraag en aanbod) voor het eerst in het totale productieproces van bedrijventerreinen actief aan bod. Dit wordt benadrukt wanneer naar de stimulerende en belemmerende determinanten wordt gekeken. De economische factoren zijn hier veel meer dan in de vorige fasen sturend aanwezig. De economische determinanten zijn met name belemmerend. Kostenverhogende factoren en onzekerheid in de markt zijn de belangrijkste veroorzakers. Marktpartijen durven vaak de financiële risico’s niet aan. Alleen wanneer de overheid deze risico’s beperkt (bijvoorbeeld door wanneer de afzet tegenvalt een financiële compensatie voor de grond wordt verstrekt) bestaat er een kans dat marktpartijen eerder bereid zijn deze te nemen. Daarnaast gaat van de wet milieubeheer en geluidhinder een belemmerende werking uit. Beleidsmatig gezien kan er in deze fase echter stimulerend worden opgetreden met behulp van uitgifteregels, aanvullende voorwaarden en hogere uitgifte percentages. Ook regionale afspraken kunnen stimulerend werken. De provincie Zuid-Holland bijvoorbeeld is voornemens samen met de gemeenten binnen haar grenzen een visie op te stellen. Per regio wordt getracht met de individuele gemeenten tot regionale intentieverklaringen te komen om te intensiveren waarbij de nadruk ligt op herstructureren.

7

Provincie Utrecht, INBO: Intensief ruimtegebruik op de Utrechtse bedrijventerreinen, 8 feb. 2001 Kolpron Consultants 38

Stimulerend Economisch/markttechnisch • Grondprijzen kunnen stimulerend zijn, bijvoorbeeld door bij gebouwen met een gering kantooroppervlak het kaveloppervlak (in plaats van het aantal m2 b.v.o.) als grondslag voor de grondwaarde te hanteren kan intensief ruimtegebruik worden bevorderd. (Use1) Beleidsmatig • Het vaststellen van uitgifteregels en het handhaven daarvan door een uitgifteteam kan flexibiliteit waarborgen en een beeldkwaliteitplan de rechtszekerheid. Vooral wanneer sprake is van een globaal bestemmingsplan zonder uitwerkingsplicht of binnenlandse anticipatie is een uitgifteteam van belang om ruimte-intensiviteit af te dwingen. (Usb1) • Bij gronduitgifte kunnen allerlei aanvullende voorwaarden worden gesteld, die verder gaan dan het publiekrechtelijke instrumentarium. Zo kunnen bepalingen worden opgenomen over branchering en aard van de bebouwing. Bovendien kan het tempo bepaald worden en dat betekent kanalisering van de concurrentie tussen locaties. (Usb2) • Hogere uitgiftepercentages kunnen de opbrengsten uit de grondexp loitatie verhogen. Dit kan lagere grondprijzen compenseren wanneer private partijen intensieve grond minder waard vinden. (Usb3) • Regionale afstemming vergroot de betrokkenheid. (Usb4)

Belemmerend Economisch/markttechnisch • Voor een moderne, rationele en overzichtelijke bedrijfsvoering is onder meer ruimte nodig en geen krapte van het begin af aan. Dit leidt tot de vraag naar een ruime kavel. Er zijn zelfs bedrijven die een langlopende optie nemen op een naastgelegen kavel en daar een zekere vergoeding voor over hebben. (Ube1) • Restkavels zijn moeilijk te verkopen aangezien ze niet aansluiten bij de specifieke wensen van de bedrijven of vanwege de slechte locatie. (Ube2) • kosten bij bodemverontreiniging wegen niet op tegen de opbrengsten. Het terrein blijft braak liggen. (Ube3) • Onzekerheid over marktvraag leidt tot traditionele opzet. (Ube4) • Marktpartijen durven vaak het financiële risico niet te nemen. (Ube5) • In tijden van laagconjunctuur kan het gebeuren dat ten tijde van hoogconjunctuur opgestelde ruimte intensieve concepten niet worden gehandhaafd. (Ube6) Juridisch • Wet Milieubeheer: Individuele beoordeling maakt compensatie op terreinniveau moeizaam. Hoe hoger een geluids- of geurbron gesitueerd is, des te verder draagt de overlast. Ook vormt het een belemmering voor de uitgifte (ruimtelijk hoeft het terrein bijvoorbeeld niet vol te zijn, maar door de contouren zijn er geen uitgeefbare gronden meer). (Ubj1) Organisatorisch • Strengere veiligheidseisen stellen beperkingen aan de mogelijkheid voor functiemenging. (Ubo1)

5.5

Stimulerende en belemmerende determinanten bij bouw In de fase van bouw vindt intensivering met name op pandniveau plaats. Ook nu weer drukt de markt een belangrijke stempel. Maar ook de technische aspecten spelen hier een belangrijke rol. Zoals uit het volgend overzicht blijkt zijn er gedurende de fase van de bouw weinig stimulerende determinanten. Belemmerende determinanten zijn er daarentegen volop. Zowel vanuit de economische invalshoek (de relatief hoge bouwkosten als de wens van bedrijven om zich herkenbaar en representatief te kunnen presenteren) als vanuit de juridische (wetgeving en appartementsrechten) en de technische invalshoek (bodemgesteldheid, kabels en leidingen, bedrijfsprocessen) zijn beperkende factoren te verwachten.

Kolpron Consultants 39

Stimulerend Belemmerend Organisatorisch Economisch/markttechnisch • Het realiseren van kantoorruimte op, aan of • Als een van de belangrijke belemmeringen tussen bedrijfsgebouwen is vaak gewenst en voor het intensief gebruiken van bedrijvenbevordert intensief ruimtegebruik. Toevoegen terreinen wordt vaak de financiële haalbaarvan kantoorruimte is een eenvoudige manier heid genoemd. Ondergronds of gestapeld om te intensiveren. Het Rijksbeleid bouwen is veelal duurder dan het meer (locatiebeleid) werkt door in de conventionele bedrijfsgebouw, waardoor de bestemmingsplannen en daardoor zijn er markt minder gestimuleerd wordt om grenzen aan het toegestane metrage intensief te bouwen. (Bbe1) kantoorvloer. Dit zou gerelateerd kunnen • Veel bedrijven zijn zelfbouwers. Het aantal worden aan bijvoorbeeld het totale terrein en professionele partijen dat bedrijventerreinen niet aan de kavel, zoals nu het geval is. ontwikkeld is beperkt, waardoor (Bso1) kennisinnovatie lastiger is. (Bbe2) • Moderne en vooral hoogwaardige bedrijven wensen bedrijfsgebouwen in een hoogwaardige omgeving. Die wensen komen voort uit commerciële redenen, zoals: imago, presentatie en uitstraling, met een grote afhankelijkheid van omgevingskwaliteit. De kwaliteit van de omgeving wordt onder meer bepaald door: ruimte, ruimtelijkheid en inrichting (een groene parkachtige aanleg). Dit vraagt meer ruimte dan compact verkavelen, stapelen en mengen. (Bbe3) Juridisch • De arbowetgeving stelt beperkingen aan de mogelijkheden voor ondergronds bouwen. (Bbj1) • Appartementsrechten zorgen voor complexiteit bij meervoudig ruimtegebruik. (Bbj2) Technisch • Onder veel groenstroken liggen kabels en leidingen en derhalve kunnen daar geen gebouwen komen. (Bbt1) • Niet elk bedrijfsproces (bijvoorbeeld processen met veiligheidsrisico’s) leent zich voor intensief bouwen. (Bbt2) • De bodemgesteldheid is niet overal geschikt om ondergronds te bouwen. (Bbt3)

5.6

Stimulerende en belemmerende determinanten bij beheer Bij de fase van beheer (of exploitatie), wanneer de feitelijke ingebruikname een feit is, kan intensief ruimtegebruik (deze is plantechnisch en bouwtechnisch reeds doorgevoerd) in stand worden gehouden en worden geoptimaliseerd door bijvoorbeeld parkmanagement en accountmanagement. Een belemmerende factor die tevens stimulerend kan verhuisgeneigdheid van bedrijven, zie het volgende overzicht. zijn is echter de

Kolpron Consultants 40

Stimulerend Economisch/markttechnisch • De verhuisgeneigdheid van de meeste bedrijven is beperkt. Gevoelens van ‘roots’, naamsbekendheid, behoud van het primaire afzetgebied en de kennisinfrastructuur, bij personeel en bij toeleveringsbedrijven spelen daarbij een rol. Hierdoor kunnen bedrijven eerder bereid zijn na te denken over mogelijkheden tot uitbreiding c.q. intensivering op eigen terrein. (Ese1) Organisatorisch • Het toepassen van accountmanagement kan stimulerend werken bij intensivering van grondgebruik. (Eso1) • Parkmanagement (Eso2)

Belemmerend Economisch/markttechnisch • De verhuisgeneigdheid van de meeste bedrijven blijft beperkt tot het lokale of hoogstens het regionale niveau. Gevoelens van ‘roots’, naamsbekendheid, behoud van het primaire afzetgebied en de kennisinfrastructuur, bij personeel en bij toeleveringsbedrijven spelen daarbij een rol. Ook voor de gemeente waar het bedrijf gevestigd is zijn de belangen groot, wederom voor de lokale economie en werkgelegenheid. Gemeenten getroosten zich doorgaans veel moeite om een eigen verhuis geneigd bedrijf voor de gemeente te behouden, onder welke voorwaarden dan ook. (Ebe1)

5.7

Stimulerende en belemmerende determinanten bij herontwikkeling Bij de herontwikkeling zijn, zoals al eerder aangegeven, praktisch alle determinanten van invloed als in de vorige fase. Hun werking stimulerend of belemmerend is dan ook vrijwel gelijk.

5.8

Aspecten verbonden aan de taakverdeling tussen publiek en privaat De traditionele rolverdeling bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen tussen een overheid die de locatieontwikkeling doet en de eindgebruikers die de gebouwen ontwikkelen, zorgt voor enkele belemmeringen van het intensiveringsproces. Deze belemmeringen steken in een aantal fasen van het ontwikkelingsproces op. • Veel gemeenten weten relatief weinig van bedrijfsgebouwen. Wanneer het in het kader van intensivering gaat om meer dan uit te geven kavels, zoals om intensievere (aaneensluitende) bebouwing, dan ontbreekt vaak de kennis. Het gegeven dat er met losse kavels wordt gewerkt leidt tot extra ruimtebehoefte. Je moet de eigen identiteit afschermen van het buurbedrijf, waarvan onzeker is wat deze gaat neerzetten. Een rondgang langs bedrijventerreinen leert dat soms spiegelgevels naast ‘schuren’ staan. Het door ieder bedrijf zelf in eigen opdrachtgeverschap neerzetten van het bedrijf vermindert de uitwisselbaarheid van bedrijven. Het is moeilijker de markt op te gaan om een ‘confectiepand’ te kopen wanneer het huidige ‘maatpand’ niet meer past. Gegeven de dynamiek van bedrijven - zij groeien en veranderen - heb je op de kavel hierdoor reserveruimte nodig. Omdat nauwelijks professionele partijen actief waren op deze markt is ook vanuit deze kant weinig kennis ontwikkeld op het gebied van bedrijventerreinontwikkeling en intensief ruimtegebruik. Het uitgiftebeleid van gemeenten is, zeker tot een aantal jaren geleden, sterk gericht op het zo snel mogelijk uitgeven van gronden. Hierdoor kon het in tijden van
Kolpron Consultants 41

laagconjunctuur gebeuren dat het tijdens de ontwikkeling van het bedrijventerrein opgestelde profiel niet werd gehandhaafd. Wellicht zijn gemeenten nu in tijden van hoogconjunctuur beter in staat eisen te stellen en vast te houden. Thans is er sprake van allerlei initiatieven waar deze traditionele rolverdeling wordt doorbroken. Dit biedt mogelijkheden dat bovenstaande belemmeringen worden doorbroken, maar ook om intensivering te vergemakkelijken.

Kolpron Consultants 42

6.

KOSTEN EN BATEN Het stimuleren van intensief ruimtegebruik heeft onder andere tot doel de schaarse ruimte optimaal te benutten en zoveel mogelijk in de vraag naar bedrijventerrein te voorzien. Er zijn diverse vormen te onderscheiden zoals stapelen, ondergronds bouwen, functiemenging en het creëren van gezamenlijke voorzieningen. Hoewel is gebleken dat deze activiteiten leiden tot intensiever ruimtegebruik is nog niet (overzichtelijk) inzichtelijk welke kosten en baten hieraan zijn verbonden. Wel is bekend dat ondergronds of gestapeld bouwen veelal duurder is dan het realiseren van de meer conventionele bedrijfsgebouwen. Naast financiële kosten en baten spelen maatschappelijke kosten en baten ook een belangrijke rol wanneer het gaat om intensivering. De aspecten milieu en ontsluiting bepalen namelijk o.a. in belangrijke mate de toekomstkwaliteit. Wanneer de maatschappelijke elementen nadrukkelijk betrokken worden in het proces van intensief ruimtegebruik, verschuift het accent van intensief naar zorgvuldig en duurzaam ruimtegebruik. Derhalve zal in dit hoofdstuk naast de financiële aspecten nadrukkelijk ingegaan worden op de aspecten als ruimtelijke kwaliteit, draagvlak voor openbaar vervoer, milieunormen e.d. Hiermee wordt antwoord gegeven op de derde onderzoeksvraag van het Ministerie: ‘Wat zijn de economische en maatschappelijke kosten en baten van intensief ruimtegebruik voor gemeenten?’ Per te onderscheiden vorm van intensief ruimtegebruik wordt ingegaan op de kosten/nadelen en baten/voordelen voor de gemeente. Tevens zal worden aangegeven op basis van de informatie uit de paragrafen welke mogelijkheden/ kansen er liggen voor de gemeenten. Het in beeld brengen van de kosten/nadelen en baten/voordelen zal op een kwalitatieve wijze plaatsvinden. Kwantificering is slechts voor een beperkt aantal maatregelen mogelijk (en zal sterk afhankelijk zijn van de lokale situatie). De informatie in deze paragrafen is deels gebaseerd op de rapportages ‘Made in Utrecht, jaargang 4, nummer 6’, ‘VROM, Inspiratieboek Intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen (2000)’ en de kennis van Kolpron verworven bij diverse projecten.

6.1

Waardeketen Tijdens de verschillende ontwikkelingsstappen is er sprake van waardeontwikkeling op het te ontwikkelen terrein. Het begrip waardeketen leent zich bij uitstek om hierbij een theoretisch kader te scheppen dat inzicht kan verschaffen in de omvang van deze waardeontwikkeling en de daarbij behorende risico’s en rendementen. Uitgewerkt naar waarde gaat het om de volgende vragen: • hoe verloopt de waardeontwikkeling? • waar slaat deze waarde neer? • in hoeverre, waar en op welke wijze kunnen publieke partijen en/of publiek gewenste ontwikkelingen hierin participeren? Het gebruik van waardeketens sluit aan bij de methode van residuele waardebepaling.

Kolpron Consultants 43

In figuur 6.1 wordt een aantal hoofdfases onderkend, waarbij aan de rechterzijde van de figuur op grafische wijze de waardeketen c.q. toegevoegde waarde op indicatieve wijze wordt geïllustreerd. Het schema gaat uit van in de tijd opeenvolgende activiteiten. In de praktijk kan er echter sprake zijn van parallelle activiteiten. Figuur 6.1: Waardeketen Tijd
(in jaren)

Waardeketen

Waardetoevoeging

1. Planvorming 3 a) idee/visie b) onderzoek/conceptontwikkeling c) planontwikkeling d) procedures/vergunningen 10 3 2. Ruimtelijke plan/grondexploitatie; Locatie-ontwikkeling a) voorbereiding b) realisatie 20 1 3. Functioneel plan (bouwexploitatie) Opstalontwikkeling a) voorbereiding b) realisatie 3 4. Exploitatie 15 a) gebruik/nut direct b) waarde/nut indirect 75 5. Herontwikkeling (terug naar 1)
s5 s4 s3 s2

s1

Bron: Kolpron Consultants, 1997

Per saldo gaat het in termen van de waardetoevoeging om de driehoek (s) 1 tot en met 5. Door in het model de residuele grondwaardeontwikkeling als uitgangspunt te hanteren, moge duidelijk zijn dat wanneer gesproken wordt over waardetoevoeging deze in beginsel neerslaat bij de grondeigenaren. In de praktijk kan deze residuele waarde ook
Kolpron Consultants 44

neerslaan bij andere partijen. Er is vaak sprake van een ‘strijd om het residu’. 8 Deze strijd wordt veelal mede beïnvloed door overheidsbeleid. Wanneer gemeenten bijvoorbeeld kavels verkopen voor prijzen die beneden de marktwaarde liggen, kan het residu voor een belangrijk deel terechtkomen bij de eerste bezitters van deze kavels. Kenmerkend aan de waardeketen is dat de grootste waardetoevoeging zit in de eerste fase: de planontwikkeling. In beginsel wordt door goede ideeën en visies de grootste waardesprong in het gehele proces gerealiseerd. Van de gehele waardeketen vormt het naar inschatting circa 40%. Via nader onderzoek, vooral stedenbouwkundig en markttechnisch, wordt de visie vertaald naar een functioneel-ruimtelijk concept. Op basis van dit concept wordt het definitieve plan ontwikkeld, waarvoor de bouwvergunning(en) worden aangevraagd. Ook laatstgenoemde stap heeft toegevoegde waarde. Een plan met bouwvergunning is immers meer waard, dan een plan zonder vergunning. De reden hiervoor is dat er een risicofactor, de verkrijging van de vergunning, minder is. Per saldo geldt echter dat deze fase van het proces het minst risicovol is. Veelal parallel aan het planvormingsproces verloopt het planologischejuridische traject in de vorm van een bestemmingsplanprocedure. Momenteel hebben gemeenten, vanuit het ruimtelijk beleid, een grote rol in deze fase. Gezien het toenemend belang van de markt en de grote bijdrage van deze fase in de waardeketen, valt te verwachten dat de rol van marktpartijen in deze fase toe gaat nemen. Er zijn partijen die grondposities innemen op mogelijk toekomstige bedrijvenlocaties. Ontwikkelingen van een eigen bouwmarkt naar een huurmarkt stimuleren ook de opkomst van private partijen vroeger in de waardeketen. De doorlooptijd van het gehele proces kan variëren van 3 tot 10 jaar. De realisatie van het plan omvat de grondexploitatie inclusief de uitgifte van gronden. De realisatie is grotendeels een marktafhankelijk proces waardoor er gedurende ’de rit’ versnellingen of vertragingen kunnen optreden; daarnaast kunnen prijsstijgingen of prijsdalingen optreden. Juist deze gegevenheden vormen een punt van zorg voor menig realisator op grond waarvan men zich oriënteert op potentiële risicodelers. Dit geldt inmiddels zowel vanuit de publieke als de private sector. Dit geldt eens te meer, indien er sprake is van een lange looptijd en een hoog risicoprofiel (omdat bijvoorbeeld het concept van het bedrijventerrein sterk innovatief is en onduidelijk of het tegemoetkomt aan de vraag). De waardetoevoeging in het stadium van de ruimtelijke planrealisatie c.q. grondexploitatie is sterk afhankelijk van situationele omstandigheden. Het gemiddelde wordt ingeschat op 20% van de gehele waardeketen. Hierbij geldt dat bij (traditionele) bedrijventerreinen dit percentage vaak lager zal zijn, omdat er naar verhouding het openbaar gebied een kleinere rol speelt in de waarde van het terrein. Bij hoogwaardige terreinen daarentegen, maakt het realiseren van de ‘landscaping’ een belangrijk deel uit van de waarde. Ondanks deze lagere toegevoegde waarde is het risicoprofiel van fase 2 hoger dan van fase 1. Dit is een van de redenen, waarom gemeenten sneller in deze fase instappen dan marktpartijen. Het ruimtelijke plan creëert de fysieke omstandigheden voor de verwerkelijking van de functies. Over het algemeen worden de functies veelal pas gerealiseerd als is vastgesteld dat er sprake is van voldoende vraag vanuit de markt. De in de praktijk veelal toegepaste ‘gulden regel’ is dat minimaal 50% moet zijn voorverkocht of -verhuurd, voordat de bouw wordt gestart. Dit ter wille van de beperking van het risico. Bij
8

J.H. de Greef (1997) De strijd om het residu, scriptie planologie Universiteit van Amsterdam. Kolpron Consultants 45

bedrijventerreinen, waar de eindgebruiker zelf opdrachtgever is van het gebouw (het individueel opdrachtgeverschap in optima forma), is er in beginsel zelfs sprake van een 100% afname van het gebouwde object. Het verkooprisico ligt hier in de grondexploitatie. Overigens kan een bedrijf, dat op de groei wat ruimer bouwt, toch risico’s lopen die vergelijkbaar is met dit afnamerisico zijn. De toegevoegde waarde van deze fase wordt eveneens ingeschat op circa 20% van het gehele proces. Het risicoprofiel ligt tussen dat van fase 1 en 2 in. De exploitatie van een ruimtelijke functie is een vak apart; vandaar dat de daarmee samenhangende risico’s door ontwikkelaars veelal worden overgedragen aan een opvolger in de waardeketen. Dit zijn respectievelijk beleggers en gebruikers. Bij bedrijventerreinen zijn de gebruikers reeds ontwikkelaar en is er dus sprake van een grote opstapeling van functies bij een bedrijf die in beginsel weinig ervaring heeft op dit terrein (hoe vaak bouwt een bedrijf een bedrijfsruimte voor zichzelf?), waardoor de professionaliteit in deze sector beperkt is. De waardetoevoeging wordt dezerzijds op circa 20% van het geheel ingeschat; het risicoprofiel is gezien de op lange termijn gerelateerde ’inflatiekoppeling’ gemiddeld te noemen. De kansen zijn bij een goede conceptuele benadering en goed management echter groot; zeker op lange termijn bezien. Bij herontwikkeling vindt de cyclus opnieuw plaats. Hierbij behoren de reeds hierboven genoemde risico’s en rendementen. Bekend is dat herontwikkeling soms met een negatief saldo gepaard kan gaan. In andere situaties is de toegevoegde waarde zo groot dat het saldo positief is. Bij het ontwikkelen van intensieve bedrijventerreinen speelt de onzekerheid of de markt dit zal willen. Gezien de beperkte ervaringen op dit terrein vormt dit een reden om slagen om de arm te houden. Toch kunnen de volgende (verwachte) economische kosten en baten (hetzij in cijfers, hetzij in kwalitatieve zin) worden genoemd: 6.2 Meervoudig ruimtegebruik De economische en maatschappelijke kosten en baten die verband houden met meervoudig (intensief) ruimtegebruik kunnen als volgt worden samengevat: Kosten • Bij nieuwbouw kunnen hogere bouwkosten enigszins worden gecompenseerd door lagere grondkosten. • Meerkosten zijn afhankelijk van het type bebouwing. Bij logistieke bedrijven en gemengde functies liggen deze lager dan in de industrie. • Bij gestapelde uitbreiding achteraf liggen de kosten beduidend hoger dan bij uitbreiding om de begane grond in een laag. • Ondergronds bouwen kent veelal de hoogste meerkosten. Deze kunnen het dubbele bedragen van een uitbreiding op het maaiveld. • Door een toename van de productie per m² kan de geluidsproductie ook toenemen. Geconcludeerd kan worden dat meervoudig ruimtegebruik met name economische kosten met zich mee brengt. De maatschappelijke nadelen zijn beperkt.

Kolpron Consultants 46

Baten • De meerkosten voor de constructie van het bouwen kunnen in bepaalde gevallen wegvallen tegen lagere grondkosten. • Reductie van de milieubelasting. • Efficiënt gebruik van grondstoffen en productiemiddelen. • Meer productie per m² grond mogelijk en per saldo ook meer bedrijven mogelijk. • Meer draagvlak voor O.V. • Ondergronds bouwen kan leiden tot een betere landschappelijke inpassing. • Geschakeld bouwen kan leiden tot energiebesparing. Ten aanzien van de baten van meervoudig ruimtegebruik kan worden geconcludeerd dat deze met name liggen op het maatschappelijke vlak. Economisch gezien zijn de voordelen gering. Het feit dat de meerkosten die samenhangen met meervoudig ruimtegebruik zullen wegvallen tegen de lagere grondkosten leveren het bedrijf zelf geen economische voordelen op. De winst die gehaald wordt is dat men ruimte heeft bespaard. In zijn algemeenheid kan worden geconcludeerd dat economische kosten zullen moeten worden gemaakt om maatschappelijke baten te bereiken wanneer intensief ruimtegebruik wordt bewerkstelligd door meervoudig ruimtegebruik toe te passen. 6.3 Gemengde bedrijventerreinen Bij een gemengde inrichting van een bedrijventerrein, wanneer intensief ruimtegebruik wordt nagestreefd, kunnen de volgende economische en maatschappelijke kosten en baten worden genoemd: Kosten • Bij gemengde terreinen spelen de complementariteit dan wel de conflicten tussen de diverse gebruikers een cruciale rol. Conflictvermijding kan kosten met zich mee brengen. Ook kan dit tot uiting komen in de marktpositie van het aangebodene. • Ook hier geldt dat er sprake kan zijn van overlast, hinder en veiligheidsrisico’s tussen bedrijven. De aan een gemengde inrichting verbonden economische en maatschappelijke kosten kunnen worden gezien als indirecte kosten. Zij hangen niet samen met de inrichting zelf, maar met de gebruikers. Baten • Complementariteit van functies bij een gemengde inrichting kan mogelijk tot marktvoordelen leiden. De voordelen van een gemengde inrichting hebben betrekking op de marktpositie van het terrein en daarmee de individuele bedrijven. De kosten en baten overziend kan worden geconcludeerd dat zij met elkaar in evenwicht zijn. Om de mogelijke nadelen te beperken zullen kosten gemaakt moeten worden.

Kolpron Consultants 47

6.4

Functiemenging Ten aanzien van de economische en maatschappelijke kosten en baten die verband houden met functiemenging in relatie tot intensief ruimtegebruik kunnen de volgende punten worden genoemd: Kosten • Het huisvesten van bedrijfsactiviteiten op binnenstedelijke herstructureringslocaties, gaat doorgaans gepaard met hogere grondkosten; • Het loceren van bedrijven in binnenstedelijk gebied kan ten koste gaan van woningbouw. De kosten die aan de orde kunnen zijn, kunnen door goede en inventieve planning worden geminimaliseerd. Baten • Multifunctionaliteit kan in bepaalde gevallen leiden tot hogere grondopbrengsten (doordat bijvoorbeeld andere commerciële voorzieningen worden toegevoegd of woningen die een hogere grondprijs kunnen betalen) en hogere kwaliteit van het terrein. • Verlengen van de economische levensduur van bedrijventerreinen. • Door menging van functies kan een gevarieerder en interessanter stedelijk klimaat ontstaan. Functiemenging kent zowel economische, als maatschappelijke baten, mits het inderdaad gaat om functies die zich goed laten mengen. Een gevarieerder en interessanter stedelijk klimaat (in principe een maatschappelijk voordeel) kan economisch profijt opleveren voor de zittende bedrijven. Een economisch langere levensduur werkt ook twee kanten op: economisch kunnen kosten samenhangend met herstructurering worden uitgesteld, maatschappelijk gezien is een gebied langer leefbaar. Geconcludeerd kan worden dat functiemenging meer baten kent dan kosten. Deze baten zijn zowel op maatschappelijk als economisch gebied aanwezig. Daarnaast kan deze vorm van intensief ruimtegebruik de kwaliteit van het terrein verhogen (minder milieubelasting en een interessanter en gevarieerder gebied met een langere levensduur).

6.5

Gezamenlijk gebruik van voorzieningen Wanneer intensief ruimtegebruik wordt nagestreefd met behulp van het gezamenlijk gebruiken van voorzieningen dan spelen de volgende economische en maatschappelijke kosten en baten een rol: Kosten • Intensieve planning en organisatie en het strikte uitgiftebeleid zullen leiden tot hogere kosten. Gezamenlijk gebruik van voorzieningen brengen, maar beperkte extra kosten met zich mee. Veel van deze kosten zouden toch gemaakt moeten worden door de individuele
Kolpron Consultants 48

bedrijven. De meerkosten komen met name voort uit het feit dat een derde partij zorg draagt voor realisatie, communicatie en onderhoud etc. Baten • Medegebruik levert tot een kostenbesparing, omdat er minder parkeerplaatsen nodig zijn en in de exploitatie kunnen recreatieve en groenvoorzieningen worden gecombineerd. • De aanleg van een gezamenlijk waterbassin voorkomt de individuele aanleg van bassins en het overdimensioneren van waterleidingen. Beide leiden tot aanzienlijke kosten. • Meer sociale controle door het betrekken van bedrijventerreinen in stedelijk gebruik. • Meer draagvlak voor beveiligingskosten. • Efficiënt gebruik van grondstoffen en productiemiddelen door betere benutting van bestaande functies. De voordelen van het gezamenlijk gebruik van voorzieningen zijn vrijwel allen zowel economisch, als maatschappelijk uit te leggen. Zo kunnen baten leiden tot kostenbesparingen door milieuvriendelijke oplossingen. Geconcludeerd kan worden dat ook deze vorm van intensief ruimtegebruik leidt tot meer baten dan kosten. De baten hebben in het algemeen zowel betrekking op de individuele bedrijven, als het terrein, als de totale gemeenschap. 6.6 Parkmanagement De economische en maatschappelijke kosten en baten die verband houden met parkmanagement kunnen als volgt worden samengevat: Kosten • De aanloopkosten voor parkmanagement zijn met name eenmalig. De exploitatiekosten blijven vrijwel gelijk, i.p.v. dat de gemeente ze betaalt lopen deze kosten nu via het parkmanagementbureau. Ten aanzien van de kosten verbonden aan parkmanagement kan worden geconcludeerd dat deze in principe relatief gering zijn. Alleen bij het opzetten worden extra kosten gemaakt. Baten • Door parkmanagement blijft de kwaliteit van een bedrijventerrein langer op peil. Dit vertaalt zich positief in de waarde van grond en vastgoed op de locatie. • Continue kwaliteit van terreinen internaliseert de externe effecten van een kwalitatieve ontwikkeling (iedereen betaalt mee aan de kwaliteit). • Continue kwaliteit van terreinen zorgt voor minder maatschappelijke kosten in de sfeer van de herstructureringsopgave van het terrein. • Kostenbesparingen vinden plaats waar het gaat om diensten en services en beheer. De baten van parkmanagement richten zich met name op de kwaliteit van het totale terrein. Beoogde doelstelling is deze te verhogen en in stand te houden. Als gevolg hiervan kunnen kosten worden bespaard en kan de waarde van de grond stijgen.
Kolpron Consultants 49

Ten aanzien van parkmanagement kan worden geconcludeerd dat met een relatief gering kostenniveau veel voordelen kunnen worden geboekt die het intensieve ruimtegebruik kunnen bevorderen en tevens de kwaliteit van het terrein verbeteren. 6.7 Locatiekeuze Ten aanzien van de economische en maatschappelijke kosten en baten die verband houden met de locatiekeuze in relatie tot intensief ruimtegebruik kunnen de volgende punten worden genoemd: Kosten • Bebouwing langs wegen en spoorlijnen staat beleving van ruimte, natuur en landschap in de weg, het kan het gevoel van volheid versterken. In bepaalde gevallen kunnen veiligheids- en gezondheidscontouren extra maatregelen noodzakelijk maken. • Bovenlokale planning vraagt om organisatie en bestuurlijke wil. Het gevaar van minder marktgerichtheid door focus op interne bestuurlijke afstemming is aanwezig. De locatiekeuze als instrument brengt in principe geen directe extra economische kosten met zich mee. Wel kan, zoals aangegeven bij een verkeerde keuze, de belevingswaarde van een ruimte waar het terrein of bedrijf wordt gesitueerd nadelig worden beïnvloedt. Baten • Een goede locatiekeuze kan de belevingsvermindering en gevoel van volte relatief beperken; • Besparing van kosten van aanleg infrastructuur of transport wanneer een locatie bijvoorbeeld nabij een spoorlijn of haven is gesitueerd. • Er zullen geen prijsdalingen plaatsvinden door regionaal overaanbod terreinen. Een goede locatiekeuze kan in tegenstelling tot een slechte locatiekeuze juist leiden tot een betere maatschappelijke acceptatie: ‘het past daar’. De economische prikkel die een rol kan spelen bij de locatiekeuze is een mogelijke beperking van de kosten inzake infrastructuur en transport. Geconcludeerd kan dus worden dat afhankelijk van de gekozen locatie deze zal worden ervaren als hinderlijk of juist als passend. 6.8 Zonering-segmentering Wanneer intensief ruimtegebruik wordt nagestreefd met behulp van de zonering c.q. segmentering dan kunnen de volgende economische en maatschappelijke kosten en baten een rol spelen: Kosten • Er moeten meer verschillende typen terreinen beschikbaar zijn. Deze kosten kunnen provincie en gemeenten veelal door middel van een hogere grondprijs doorrekenen naar de afnemers. Geconcludeerd kan worden dat segmenteringsbeleid leidt tot een toename van kosten voor met name het bedrijfsleven.
Kolpron Consultants 50

Baten • Segmentatie kan leiden tot minder kosten t.b.v. de aanleg van de openbare ruimte en meer uitgeefbaar terrein. • Verlengen van de economische levensduur van bedrijventerreinen. • Betere afstemming op wensen bedrijven. • Samenwerking tussen bedrijven waardoor concurrentievoordelen kunnen ontstaan. • Efficiënter gebruik grondstoffen en productiemiddelen. • Reductie milieubelasting door schaalvoordelen van gezamenlijk gebruik voorzieningen. • Mogelijkheden voor openbaar vervoer nemen toe (bij clustering). Zonering c.q. segmentering kunnen leiden tot tal van voordelen. Deze voordelen kunnen zich uiten in een kwalitatief beter terrein, een gunstiger ondernemingsklimaat voor ondernemers, voordelen ten aanzien van het milieu en besparing van kosten. De kosten en baten overziend kan worden geconcludeerd dat wanneer zonering c.q. segmentering mogelijk is, deze vorm van intensief ruimtegebruik leidt tot een groot aantal voordelen voor het bedrijfsleven, maar ook voor de overheid en de maatschappij in algemene zin. De kosten die met deze voordelen samenhangen kunnen veelal grotendeels worden verhaald op het bedrijfsleven door middel van een hogere grondprijs. 6.9 Herontwikkelen/herstructureren Tot slot herontwikkeling. De kosten en baten die aan deze vorm van intensief ruimtegebruik zijn verbonden kunnen als volgt worden getypeerd: Kosten • Gebleken is dat de ruimtewinst een kostenniveau met zich meebrengt dat uiteen kan lopen. Volgens het Inspiratieboek intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen (Ministerie van VROM, 2001) zouden de kosten ongeveer neerkomen op f 350,- per m2 ruimtewinst. In de praktijk zal dit sterk uiteenlopen. • Bodemsanering kan vaak in de exploitatie worden opgelost. • Wanneer sprake is van herstructurering door het benutten van de restcapaciteit dan worden de kosten sterk bepaald door de prijs die voor terreingedeelten moet worden betaald en de prijs waarvoor deze kan worden uitgegeven. Dit lijkt kostenneutraal uitgevoerd te kunnen worden. • Met het verwijderen van railinfrastructuur is doorgaans een bedrag van ƒ 150,- tot ƒ 350,- per m² gemoeid (excl. eventuele bodemsanering). Bij heruitgifte is in gebieden met een hoge verstedelijkingsdruk mogelijk een kostenneutrale opzet haalbaar. Op andere locaties kan dit mogelijk niet. • Het dempen van (rivier)havenarmen blijkt in een aantal gevallen na heruitgifte ook kostenneutraal te zijn. Een en ander is, naast de specifieke locatiekenmerken, sterk afhankelijk van de diepte, de vervuiling en de marktomstandigheden ter plaatse. • De kosten verbonden aan een revitaliseringsproject in Arnhem (verplaatsing van autoslopers, gestapelde nieuwbouw, herinrichting bestrating, groen en parkeren) bedroegen circa ƒ 65 mln (bron: gemeente Arnhem).

Kolpron Consultants 51

Bij herontwikkeling/herstructurering betreft het vaak bebouwde terreinen. Deze bebouwing dient er gesloopt te worden, vaak moet er nieuw infrastructuur worden aangelegd, moeten bestaande bedrijven c.q. bewoners worden verplaatst etc. Afhankelijk van het type terrein kunnen de kosten aanzienlijk oplopen. Baten • Betere benutting bestaand stedelijk gebied. • Verlengen van de economische levensduur van bedrijventerreinen. • Verbeteren aanzicht bedrijventerrein. • Meer draagvlak voor gemeenschappelijk gebruik voorzieningen. • Kansen voor parkmanagement door gebruik van bestaande voorzieningen. • Bestaande bedrijven kunnen profiteren van nieuwe bedrijven bij afstemming op hun proces (ook minder transportbewegingen). • Toename werkgelegenheid; een revitaliseringsproject in Arnhem (verplaatsing van autoslopers, gestapelde nieuwbouw, herinrichting bestrating, groen en parkeren) zal naar verwachting leiden tot circa 5.200 extra arbeidsplaatsen (bron: gemeente Arnhem). Herstructurering zorgt voor de start van een nieuwe waardeketen, waarbij alle mogelijke baten mogelijk zijn, zowel maatschappelijk, als economisch. Geconcludeerd kan worden dat bij herontwikkeling/herstructurering zorgvuldig dient te worden afgewogen of de kosten die gemaakt moeten worden (deze kunnen aanzienlijk oplopen afhankelijk van het type terrein) kunnen worden terugverdient bij uitgifte of dat de maatschappelijke baten de kosten die niet terugverdiend kunnen worden, goed maken. 6.10 Conclusies kosten en baten In de planvorming wordt een belangrijk deel van de toegevoegde waarde (in economische en beleidsmatige termen) bepaalt. Deze fase is derhalve van groot belang als aangrijpingspunt voor intensivering. Zowel voor de beleidsuitgangspunten, de ruimtelijke kwaliteit, de marktpositionering als de economische haalbaarheid van de ontwikkeling is deze fase cruciaal. Wanneer naar de kosten en baten van de diverse vormen van intensivering wordt gekeken, dan ontstaat het volgende beeld. Meervoudig ruimtegebruik leidt tot economische kostenstijgingen. De baten liggen echter niet op het economische, maar op het maatschappelijke terrein. Veelal zal derhalve een overheidsbijdrage noodzakelijk zijn om dit te bereiken. In algemene zin kan worden gesteld dat meervoudig ruimtegebruik de enige intensiveringstrategie is waar dit voor geldt. Voor de andere strategieën geldt namelijk dat veelal economische kosten en baten op zijn minst met elkaar in evenwicht zijn. Het zal (geredeneerd vanuit kosten en baten) derhalve veel gemakkelijker zijn om via deze andere oplossingsrichtingen te komen tot intensivering.

Kolpron Consultants 52

7.

STRATEGIEËN EN INSTRUMENTEN Het vierde deel van de vraagtelling van dit rapport heeft betrekking op de strategieën en instrumenten die geschikt zijn om aanbieders van bedrijventerreinen, in de praktijk zijn dit met name gemeenten, aan te sporen of meer mogelijkheden te bieden voor een intensiever gebruik van de beschikbare ruimte voor bedrijven. Onder geschikt wordt hierbij verstaan: • levert tijdig meetbaar resultaat op; • is efficiënt en effectief; • is realistisch in termen van kosten; • sluit goed aan bij bestaande strategieën en instrumenten9 . Bij deze instrumenten gericht op het aanbod van intensieve bedrijventerreinen zal worden aangegeven wanneer ze in het proces ingrijpen. Hebben ze bijvoorbeeld betrekking op de planning, de uitgifte of het beheer? Met name de planontwikkelingsfase is cruciaal. Uit voorgaande hoofdstukken is gebleken dat intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen in veel gevallen voordelen opleveren voor gemeenten. Belangrijk voor het Ministerie van EZ is dat ten aanzien van de instrumenten die g eschikt zijn om intensivering van het ruimtegebruik actief te bevorderen dan wel om eventuele belemmeringen weg te nemen, een relatie wordt gelegd met de kosten/nadelen en opbrengsten/voordelen op het gebied van financiën (planeconomie), ruimtelijke kwaliteit, draagvlak voor openbaar vervoer, milieunormen e.d. In onderhavig hoofdstuk worden strategieën en instrumenten aangedragen die door het rijk en provincies ingezet kunnen worden om gemeenten te stimuleren intensief ruimtegebruik te bevorderen. Tevens dienen deze instrumenten tegemoet te komen aan de randvoorwaarden van het ministerie: de instrumenten dienen de bedrijfseconomische positie van de economische activiteit niet aan te tasten, maar zo mogelijk een verhoging van de kwaliteit van het bedrijve nterrein bewerkstelligen.

7.1

Bevordering van intensief ruimtegebruik De IFHP-Working Party on Urban Land and Policy (onder leiding van Prof. P.V. Virtanen van de Helsinki University of Technology en Dr. J. van ’t Verlaat van het OBR) heeft in 1999 een classificatie van grondbeleidsinstrumenten samengesteld. Hierbij maakt men onderscheid naar: • • • • • • Planninginstrumenten Marktinstrumenten Financiële ontwikkelingsinstrumenten Fiscale instrumenten Andere juridische instrumenten Ondersteunend instrumentarium

9

Bron vertaling term geschikt: Ministerie van EZ, probleemstellende notitie intensivering ruimtegebruik aanbodzijde, 2001. Kolpron Consultants 53

Daar waar er sprake is van een relatie met een concreet onderscheiden stimulans of belemmering, zoals die in hoofdstuk 5 is gegeven, is dit via een codering (zoals bijvoorbeeld Psj1) aangegeven. Hierbij verwijst de eerste letter naar de fase (in dit geval de planningsfase), het tweede geeft aan of het stimulerend, dan wel belemmerend is en de derde geeft het type (in dit voorbeeld juridisch). Het cijfer is nodig om meerdere stimulerende of belemmerende determinanten van elkaar te onderscheiden. 7.1.1 Planninginstrumenten Planninginstrumenten kunnen ingezet worden in de planningsfase (zie bijvoorbeeld Pbb1 of Pse1). Zij zijn met name van invloed op de juridische stimulansen en belemmeringen. Soms zelfs vormt de inzet van een dergelijk instrument een belemmering (Pbj1, Obj1, Obj2, Obj3) of stimulans (Psj1, Psj2, Osj1). Via de streekplannen en de hierbij behorende toetsing van bestemmingsplannen en artikel 19-aanvragen kan de provincie gemeenten aansporen tot intensief ruimtegebruik. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door geen bestemmingsplannen goed te keuren waarin niet is aangegeven dat men de meest ruimte-intensieve reële oplossingen gezocht en gevonden heeft om de bedrijvigheid te accommoderen (Osj2, Osb2). De provincie Zuid-Holland heeft in haar Nota Planbeoordeling 2001 bijvoorbeeld de volgende richtlijn opgenomen: “Uitgangspunten voor de inrichting van bedrijventerreinen dienen te zijn: • Intensief en meervoudig ruimtegebruik. • Verdichting gaat boven uitbreiding. • Herstructurering gaat boven ontwikkeling en uitbreiding van nieuwe bedrijventerreinen. Plannen worden beoordeeld in een regionale context waarbij ontwikkeling van nieuwe locaties en herstructurering van bestaande bedrijventerreinen in relatie tot elkaar worden gebracht.” Overigens wordt in deze zelfde Nota Planbeoordeling 2001 intensivering beperkt op terreinen die niet in de nabijheid liggen van een (op de kaart aangegeven) belangrijke openbaar vervoerslocatie. Met dit laatste concept wordt voornamelijk op de bestaande A- en B-locaties gedoeld. Tevens wordt aanbevolen om bij het opstellen van een bestemmingsplan aandacht te besteden aan duurzame ontwikkeling, waarbij expliciet wordt aangegeven dat het ‘Inspiratieboek Intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen’ uit het StIR-programma van dienst kan zijn (zie ook Osj2). Ook bij het aangeven van ontwikkelingsrichtingen kan rekening worden gehouden met de vraag of er intensieve ontwikkeling mogelijk is op de desbetreffende locatie. De indruk bestaat dat grote gemeenten meer uitgebreid bezig zijn met intensief ruimtegebruik dan kleinere gemeenten. 7.1.2 Marktinstrumenten Marktinstrumenten zijn met name gericht op de economische en markttechnische stimulerende en belemmerende aspecten. Gemeenten maken door hun actieve grondbeleid intensief gebruik van marktinstrumenten, zoals het aankopen van grond en de uitgifte hiervan om te komen
Kolpron Consultants 54

tot een intensiever ruimtegebruik. Op deze wijze wordt vermeden dat alleen met publiekrechtelijke instrumenten tot intensivering moet worden overgegaan (Gbe1, Usb2, Ube5). Tevens kan tot verevening van winst en verlies worden overgegaan (Gsb1, Usb3). Bij de gemeente Arnhem wordt de segmentering in bedrijventerreinen bepaald door het knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN). Het huidige beleid is er op gericht dat er een extra opgave vastgelegd van 10%, d.w. z. het aanbod moet 10% onder de vraag blijven. Op deze wijze moet de realisering plaatsvinden door intensivering, uitgangspunt is dat maximaal 10% ruimtewinst mogelijk zal zijn. Door het KAN wordt voornamelijk het beleid bepaald, maar worden weinig concrete maatregelen genomen. De initiatieven komen vaak uit de gemeenten zelf. Het is denkbaar dat provincie of Rijk dit zelf op zich nemen om tot verdere intensivering te komen. Dit lijkt echter geen voor de hand liggende strategie gegeven de inspanningen die veel gemeenten thans reeds verrichten om te komen tot een intensiever ruimtegebruik. Marketing als instrument om te komen tot een intensiever ruimtegebruik kan wellicht nog een extra steun in de rug gebruiken. Het gaat dan om inzicht te krijgen in de huisvestingsvraag van diverse bedrijven en daarvoor aanbod creëren dat op een intensieve manier tegemoet komt aan deze vraag. Op dit terrein zijn nog veel onzekerheden en kunnen studies van Rijk of provincie het gemeentelijk beleid ondersteunen (Ube4, Ube5 vergelijk ook Use1, Usb1, Bbe3). 7.1.3 Financiële ontwikkelingsinstrumenten De financiële ontwikkelingsinstrumenten kunnen ingezet worden ten behoeve van de organisatorische en economische/markttechnische aspecten. Bij het zelf tot ontwikkeling brengen van locaties via actief grondbeleid of het participeren in een PPS behoort het inzetten van financiële ontwikkelingsinstrumenten als een haalbaarheidsonderzoek en een kosten-batenanalyse. Op dit terrein lijken Rijk en provincie geen grote rol te hoeven hebben. Traditioneel wordt bij dit type instrumenten (zie ook belemmering Bbe1) vaak gekeken naar Rijkssubsidies. Er is de laatste jaren veel kritiek geweest op het hanteren van subsidies. Op het terrein van de volkshuisvesting werd zelfs gesproken over ‘subsidieverslaving’ van gemeenten. Thans heeft men in belangrijke mate ruimtelijk relevante subsidies gebundeld in het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing. Het Besluit beleidskader stedelijke vernieuwing stelt nadere regels omtrent het ISVontwikkelingsprogramma. Artikel 2 van dit besluit geeft aan dat ‘zorgvuldig, duurzaam en intensief ruimtegebruik’ een van de doelstellingen van het ISV vormt. In de toelichting van dit artikel is er geen specifiek aandacht voor bedrijventerreinen. Bij de vereisten die worden gesteld aan het ontwikkelingsprogramma die gemeenten en provincies moeten opstellen in het kader van het ISV wordt hier iets verder op ingegaan. In artikel 3 lid 11 staat namelijk het volgende: “In het ontwikkelingsprogramma wordt aangegeven welke woon- of werkgebieden kunnen worden verdund en welke andere woon- of werkgebieden, met name die rondom stedelijke vervoersknooppunten, kunnen worden verdicht.

Kolpron Consultants 55

De gemeente geeft aan wat de mogelijkheden zijn tot optimaal, intensief en multifunctioneel gebruik van ruimte.” (Staatsblad 2000-507). Intensivering van werkgebieden is derhalve een thema dat in de ontwikkelingsprogramma’s van het ISV dient te worden aangegeven en vormt derhalve een onderdeel van het brede ISV-traject. Het ligt in de rede om de ervaringen met dit nieuwe instrument af te wachten en hieruit lering te trekken. In een voorziene tweede tranche van het ISV (vanaf 2005) zou dan eventueel dit elfde prestatieveld kunnen worden aangescherpt. Het zou in strijd met de beleidsfilosofie van het ISV zijn, wanneer daarnaast een eigen financiële regeling wordt getroffen. Wel biedt het Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing (IPSV) ruimte voor initiatieven op het terrein van intensieve bedrijventerreinen. Hierbij kan enerzijds worden voortgebouwd op de ervaringen met StIR, maar het biedt aanvullend de mogelijkheid van het indienen van grote projecten. Het aantal in 2001 ingezonden aanvragen op het gebied van het thema ‘Betere benutting van ruimte in het bestaand stedelijk gebied’ is groot. Met 51 ideeën, 40 kleine projecten (tot 7 miljoen euro) en 34 grote projecten (boven 7 miljoen euro) is het verreweg het grootste thema. 10 Momenteel is nog niet bekend gemaakt welk deel van deze aanvragen betrekking heeft op intensieve bedrijventerreinen. Mede op grond van een evaluatie van de thans lopende eerste ronde van dit project kan een tweede ronde, als dat nodig blijkt te zijn, meer specifiek op dit onderwerp worden toegesneden. 7.1.4 Fiscale instrumenten De fiscale instrumenten kunnen met name ingezet worden ten gunste van de economische en markttechnische stimulerende en belemmerende aspecten (Bbe1). Het kabinet heeft aan de Kamer toegezegd om kort na Prinsjesdag te komen met een onderzoek naar de mogelijkheden van een Open Ruimte Heffing. Een van de mogelijke vormen van een dergelijke heffing is een ‘sturende heffing’ waarmee het gedrag van actoren zal moeten worden beïnvloed. In dit onderzoek wordt ook het voorstel van de ruimtegebruiksbelasting meegenomen. Dit onderzoek zal derhalve meer inzicht geven in de fiscale sturingsmogelijkheden om intensivering te bevorderen. Voor de herontwikkeling van bedrijventerreinen is het mogelijk dat overdrachtsbelasting een belemmering vormt. Het is denkbaar dat wanneer wordt gekomen tot een stedelijke herverkavelingsinstrument (zie hieronder) om te komen tot een andere verkaveling het wenselijk is om in dit geval vrijstelling te verlenen van overdrachtsbelasting. Ook bij herverkaveling in landelijk gebied op grond van de Landinrichtingswet is er immers geen sprake van overdrachtsbelasting. 7.1.5 Andere juridische instrumenten De juridische instrumenten kunnen zoals de naam al aangeeft met name ingezet worden ten behoeve van de jurdisch belemmerende en stimulerende aspecten.

10

Nieuwsbrief IPSV, Jg. 1, nr. 1 juni 2001. Kolpron Consultants 56

Het Rijk kan als wetgever de vorm en werking van vele juridische instrumenten die de gemeente hanteert bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen beinvloeden (zie bijvoorbeeld Ubj1, Ubo1, Bbj1, Obb1). Ook de provincie kan hier invloed op hebben (zie bijvoorbeeld Pso1). Een belangrijk juridisch instrument vormt de Onteigeningswet. Deze wet is (via Titel IV onteigeningen) voor een belangrijk deel instrumenteel aan de WRO. Op het terrein van intensivering legt de huidige regeling weinig belemmeringen aan de dag. Momenteel is de Wet voorkeursrecht gemeenten in discussie. Ook de uitkomst van deze discussie zal weinig invloed hebben op het aanbod van intensieve terreinen. Alhoewel deze instrumenten een rol kunnen spelen bij de ontwikkeling van intensieve bedrijventerreinen, lijken wijzigingen hier niet noodzakelijk te zijn. Voor de herontwikkeling van bedrijventerreinen en intensivering daar is wel het in de Nota grondbeleid aangekondigde onderzoek naar ‘Umlegung’ ofwel stedelijke herverkaveling interessant. Een dergelijk instrument zou de herstructurering van bestaande bedrijventerreinen kunnen vergemakkelijken en daarmee een intensiever ruimtegebruik mogelijk maken. 7.1.6 Ondersteunend instrumentarium Het ondersteunend instrumentatrium vervolgens kan ten behoeve van de belemmerende en stimulerende aspecten op verschillende beleidsterreinen worden ingezet. In het ondersteunend instrumentarium wordt reeds het een en ander opgepikt door de diverse partijen. Er bestaan stimuleringsprogramma’s en brochures om inspiratie op te doen. Ook op provinciaal niveau worden bijvoorbeeld door de provincie Utrecht workshops over intensivering van bedrijventerreinen gehouden. Een andere interessante ontwikkeling betreft de mogelijkheden om te komen tot digitale bestemmingsplannen (die het gemakkelijker maken meervoudig ruimtegebruik in beeld te brengen: zie ook Bbj2) en het project PUBERR, waarmee VROM poogt te komen tot een systeem van registratie van publiekrechtelijke beperkingen op grond. 7.2 Beslechting belemmeringen intensief ruimtegebruik In hoofdstuk 5 zijn de belemmeringen voor intensivering van bedrijventerreinen aangegeven. Een deel van deze belemmeringen kan worden beslecht door beleidsmatige maatregelen. Met name waar het juridische, beleidsmatige, politiek-bestuurlijke belemmeringen betreft. De economisch-markttechnische belemmeringen zijn via beleidsmaatregelen minder makkelijk te verhelpen. Een deel van de belemmeringen vindt rechtstreeks haar oorsprong in provinciaal en nationaal beleid. Een voorbeeld hiervan vormt het Locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen uit de Vierde Nota dat zijn verdere uitwerking kreeg in de VINEX. Volgens dit beleid is intensief gebruik van C-locaties niet gewenst. Plekken gelegen buiten het bereik van knooppunten van openbaar vervoer zijn niet geschikt voor bedrijven en voorzieningen met veel werknemers en/of veel bezoekers. Bestemmingsplannen die hier een intensief ruimtegebruik voorstaan, wordt goedkeuring
Kolpron Consultants 57

onthouden. De meeste bedrijventerreinen zijn C-locaties: intensivering wordt hier derhalve beperkt. Voorts geldt dat parkeernormen op werklocaties zijn gekoppeld aan het aantal m2 b.v.o. Intensief gebruik van deze m2 b.v.o. leidt derhalve tot minder parkeerplaatsen per activiteit. Dit vormt geen stimulans om te komen tot intensivering. In de Vijfde Nota wordt meer ruimte geboden om te komen tot een andere invulling van het beleid op dit terrein. Hierbij geldt echter dat een dergelijk beleid niet van de ene dag op de andere is vervangen. De doelstellingen van het locatiebeleid zijn verbreed, maar ook de oorspronkelijke doelstellingen staan nog recht overeind, zoals het stimuleren van het gebruik van openbaar vervoer in het woon-werkverkeer. Hoe op dit gebied maatwerk kan worden geleverd, op een wijze die rekening houdt met de bestuurlijkjuridische mogelijkheden van bestemmingsplantoetsing, is nog niet geheel duidelijk en verdient een verdere uitwerking. De Nota Planbeoordeling 2001 van de provincie ZuidHolland kent bijvoorbeeld nog slechts een tussenoplossing waarbij A- en B-locaties onder de noemer ‘openbaar-vervoerslocaties’ zijn aangeduid. Een ander punt waar het Rijk grenzen stelt aan intensivering vormen de diverse milieuzoneringen. Uit projecten als stad en milieu is dit gegeven bekend en is deze spanning beleidsmatig opgepakt. Duidelijk is dat zonering als instrument voor het beheersen van hinder en gevaar extensief ruimtegebruik bevordert. Het in rekening brengen van deze milieugebruiksruimte bij de bedrijven die deze ruimte benutten is een mogelijkheid om tot internaliseren van de kosten van deze zonering over te gaan. Een voorbeeld van dit laatste vormen gedachten in de Rotterdamse haven of wellicht het aantal geproduceerde decibellen de prijs van gehuurd havengebied mede kan bepalen. Nieuwe digitale mogelijkheden maken het eenvoudiger om analyses te maken en daarop besluitvorming af te stemmen. Bijvoorbeeld het vanuit een ‘voorzorgbeginsel’ vaststellen van ruimere zoneringen voor bepaalde typen activiteit kost open ruimte. De afweging kan anders uitvallen naar gelang intensivering politiek meer of minder belangrijk wordt geacht. Opgemerkt kan worden dat intensiveringsdoelstellingen voor verschillende functies onderling strijdig kunnen zijn. Een treffend voorbeeld vormt hierbij de regio Rijnmond. Intensieve stedelijk ontwikkeling in Schiedam en Vlaardingen, waarbij extensieve verouderde haventerreinen worden benut voor intensieve woon- en werkmilieus, kan een extensivering van de ten zuiden van de rivier gelegen havens noodzakelijk maken. Eenzelfde problematiek speelt op veel plaatsen waar bedrijvigheid en woningbouw elkaar raken (Cargill/Houthavens, Forbo/Saendelft, Willis). In de PKB Nationaal ruimtelijk beleid bij de Vijfde Nota staat wel “Bedrijfsactiviteiten met grote risico’s voor milieu, gezondheid en veiligheid worden niet gevestigd in de buurt van plekken waar zich gedurende langere periode veel mensen binden”(blz 284). Er staat echter niet ‘Intensivering van stedelijk gebied op een wijze dat in dit gebied zich gedurende langere periode veel mensen bevinden vindt niet plaats nabij bedrijfsactiviteiten met grote risico’s voor milieu, gezondheid en veiligheid.’ De ervaring leert dat de laatste beweging vrij sterk is. Dit zorgt voor extensiever ruimtegebruik voor bedrijven. De indruk bestaat dat de wijze waarop milieuzoneringen is geregeld niet is afgestemd op het optimaal benutten van milieugebruiksruimte en daardoor intensivering in de weg kan staan.

Kolpron Consultants 58

Bestemmingsplannen kunnen de bebouwing met een bepaald bouwvolume voorschrijven, maar kunnen niet afdwingen dat ruimte maximaal wordt benut. Toch lijkt het mogelijk te zijn via bestemmingsplannen te sturen richting een intensievere bebouwing. Bij de toetsing van bestemmingsplannen kan de provincie dit proces beïnvloeden. Strategisch dient te worden opgemerkt de vraagzijde naar intensieve bedrijventerreinen een belangrijke rol speelt bij de ontwikkeling ervan en dat het faciliteren van het in samenwerking met het bedrijfsleven komen tot intensieve terreinen een belangrijke stimulans kan betekenen om binnen de door EZ gestelde randvoorwaarden tot intensivering te komen.

Kolpron Consultants 59

BIJLAGE 1 BEGELEIDINGSCOMMISSIE Namens het Ministerie van Economische Zaken: Mevrouw drs. C. Schutte De heer mr. F. van der Wende De heer drs. P.H.F. Schilderink Mevrouw R.T. van Ispelen Mevrouw. mr. drs. J.S.H. de la Bursi Namens het Ministerie van VROM: De heer drs. R.F.C.A. Teeuwen

Kolpron Consultants 60

BIJLAGE 2 GEMEENTELIJKE GESPREKSPARTNERS

Rotterdam De heer J. Laven (OBR, beleidscoördinator) De heer W. Hamers (OBT, Kenniseconomie) De heer F. van de Hoeven (ds+V, stedenbouwkundige)

Arnhem De heer T.J.M.H. Poelman (Hoofdadviseur ruimtelijke ordening) De heer R.H. van Pommeren (Medewerker vastgoed)

Almere De heer R. Hemler (Economische ontwikkeling) De heer P. Blaschke (Ruimtelijke ordening) De heer B. Voortman (Stedenbouwkundige)

Eindhoven De heer M. Bredschneider (Stedelijke Ontwikkeling) Mevrouw T. van Gurp (Strategie)

Heerenveen De heer P. Zijlstra (Grondzaken) De heer G. Haanstra (Ruimtelijke Ordening) De heer G. Streppel (Projectleider) De heer G. de Vries (Stedenbouwkundige) Provincie Utrecht Mevrouw I. Schuringa Mevrouw Y. Ledoux Provincie Zuid-Holland Mevrouw. J. Lemmen

Kolpron Consultants 61

BIJLAGE 3 DETERMINANTEN 1. Planning In de eerste fase vindt monitoring van de vraag naar en het aanbod van bedrijfslocaties plaats. Deze analyse leidt tot inzicht in de behoefte. Op basis van de behoefteraming ontstaan planningsinitiatieven die veelal op regionaal niveau worden afgestemd. Wanneer besloten wordt tot aanleg van nieuwe terreinen of tot herstructurering, kan een deel van de geplande terreinen worden aangewend als (strategische) reserve voor bijvoorbeeld een bepaald type bedrijven. Economische determinanten Expansie Bedrijven met toekomstige expansieplannen hebben ruimte nodig en geen krapte van het begin af aan. Dit leidt tot de vraag naar een ruime kavel. Er zijn zelfs bedrijven die een langlopende optie nemen op een naastgelegen kavel en daar een zekere vergoeding voor over hebben. Aanbod Voor wat betreft het aanbod kunnen gemeenten tegen hun grenzen aan lopen. Zo is in Eindhoven bijvoorbeeld het bedrijventerreinen Ekkersrijt in samenwerking met de gemeente Son en Breugel ontwikkeld. Ook kan extra aanbod beschikbaar komen doordat bedrijven locaties op bedrijventerreinen afstoten. Vraag Het economische hoogtij speelt een belangrijke rol bij de vraag naar terreinen. De vraag naar terreinen vanuit het bedrijfsleven wordt gedifferentieerder. Hiervoor is een aantal oorzaken: 1) Verschuiving van industrie naar dienstverlening. 2) Meer aandacht voor corporate indentity met een belangrijke rol voor representatieve huisvesting. 3) Schaalvergroting en toenemende flexibilisering van productieprocessen door fusie- en concentratieprocessen. 4) Bijdrage overheid aan trend tot differentiatie: milieu- en mobiliteitsoverwegingen zorgen voor een beperking van de vestigingsmogelijkheden voor diverse typen bedrijven. Schaarste De schaarste aan bedrijventerreinen, met als oorzaak de grote vraag en het geringe aanbod, kan bij gemeenten (zoals Eindhoven) een selectiever uitgiftebeleid teweeg brengen. Werd in het verleden de grond aan een ieder die de prijs wilde betalen verkocht, thans worden kwaliteitseisen gesteld aan nieuwe bedrijven. (Strategische) Reserves Voor mogelijke toekomstige uitbreidingen van de bestaande bedrijvigheid houden gemeenten vaak enige ruimte in voorraad om verhuizing te voorkomen. Daarnaast wil een gemeente vaak ruimte kunnen bieden aan een bepaalde gewenste bedrijvigheid, mocht hiernaar ooit een vraag ontstaan. Reservegronden moeten de mogelijkheid bieden ad hoc aan deze vraag te voldoen. Juridische determinanten De Grondwet (zie kader) geeft met de termen ‘voldoende werkgelegenheid’, ‘bestaanszekerheid van de bevolking’, ‘spreiding van welvaart’, ’bewoonbaarheid van
Kolpron Consultants 62

het land’ en ‘bescherming en verbetering van het leefmilieu’ een aantal gebieden van overheidszorg aan dat een belangrijke rol speelt in het bedrijventerreinenbeleid van gemeenten. Grondwet Art. 19, lid 1: Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg der overheid. Art. 20, lid 1: De bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van zorg der overheid. Art. 21: De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Voorbeelden uit de verkenning zijn bijvoorbeeld: • Gemeenten kennen werkgelegenheidsdoelstellingen. In de gemeente Almere is deze gestegen van 1850 nieuwe banen per jaar voor 1997 via 4.000 nieuwe banen per jaar thans, naar 5.000 nieuwe banen per jaar in de toekomst. De ontwikkeling van bedrijventerreinen draagt bij aan deze doelstelling. Het succes van het bedrijventerreinenbeleid wordt voor een belangrijke mate getoetst aan deze doelstelling. • De bestaanszekerheid van de bevolking vormt een belangrijke onderlegger bij lange-termijnprognoses en behoefteramingen voor bedrijvenlocaties. • Spreiding van welvaart speelt ook een belangrijke rol bij de keuze van het type bedrijventerrein. Bij de segmentering van bedrijventerreinen wordt soms gekeken in hoeverre juist werkgelegenheid voor laaggeschoolden kan worden binnengehaald. Het Masterplan Stadseconomie van Den Haag probeert bepaalde vormen van bedrijvigheid voor de stad, nabij achterstandswijken, te behouden. • In Arnhem worden terreinen in beginsel gereserveerd voor ‘Arnhemse bedrijven’ – een streven dat in haar uitwerking overigens strijdig kan zijn met communitair recht (een bedrijf uit Emmerich mag niet worden achtergesteld bij een bedrijf uit Arnhem). • De bewoonbaarheid van het land en het leefmilieu vormen belangrijke elementen uit het beleid van RO en milieu. Streekplan In streekplannen wordt aangegeven welke terreinen zijn bedoeld voor o.a. woningbouw, recreatie en bedrijventerreinen. Regionale afstemming. Structuurplan In een structuurplan worden door het gemeentebestuur of een bovengemeentelijk bestuursorgaan de grote lijnen van het ruimtelijke beleid voor de toekomst aangegeven. Beleidsmatige determinanten Politiek Verschillende doelstellingen, zoals intensief bouwen, concurreren met elkaar en spelen een rol van betekenis spelen bij de ontwikkeling van o.a. de Utrechtse bedrijventerreinen. Bijvoorbeeld de (politieke) wens om een bepaald vestigingsmilieu te creëren. Bij de ontwikkeling van bijvoorbeeld kleinschalige bedrijventerreinen in het groen vraagt dit om eenduidige besluiten van de gemeente.

Kolpron Consultants 63

Ruimtelijke visie Voorafgaand aan het opstellen van een voorontwerpbestemmingsplan moet het gemeentebestuur een ruimtelijke visie voor het terrein vaststellen. Deze visie moet kunnen fungeren als toetsings- en sturingskader voor het op te stellen bestemmingsplan. In deze visie kan worden ingegaan op de wenselijkheid en prioriteit van ruimteintensivering, wanneer het gaat om zaken als segmentering, doelgroepen en omgevingsfactoren. Ook kan in de visie worden aangegeven of parkeren op het dak vanuit welstandsoverwegingen ongewenst is, of juist een stedelijke kwaliteit met zich meebrengt. Hiermee vormt de ruimtelijke visie tevens de grondslag voor een beeldkwaliteitplan en een lijst met vestigingscriteria. Intergemeentelijke planning Daar gemeenten overwegend met elkaar concurreren om ontwikkelingsposities is hun onderhandelingspositie tegenover projectontwikkelaars nogal zwak. Daardoor komen zij niet of nauwelijks toe aan het vanuit hun publieke positie stellen van eisen om de ruimtelijke kwaliteit te bevorderen. Organisatorisch Energie De provincie Zuid-Holland probeert te sturen op energienormen, zoals bij de energieprestatie op locatiebeleid voor de woningbouw. Uitgangspunt is dat bedrijven onderling moeten kunnen profiteren van restwarmte. 2. Planontwikkeling De gemeente maakt een stedenbouwkundig plan voor een bedrijventerrein met globale richtlijnen voor het ruimtegebruik. Die richtlijnen hebben bijvoorbeeld betrekking op de verkaveling, het bebouwingspercentage, de bouwhoogten, rooilijnen en het parkeren. Locatiekeuze is hierbij een belangrijk uitgangspunt. De wensen van de doelgroep alsmede de kansen en belemmeringen van de omgeving spelen bij de locatiekeuze een belangrijke rol. Economische determinanten Initiatieven Vanuit de markt of vanuit het gemeentebestuur kan de behoefte ontstaan om een project concrete status te geven of een stap verder te zetten in een lopend proces. Veelal zijn politieke achtergronden de aanleiding voor gemeentelijke initiatieven, terwijl de markt meer economische motieven zal hanteren. Juridische determinanten Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) Deze wet stelt ondermeer eisen aan het bestemmingsplan. Bestemmingsplannen Voorschriften in bestemmingsplannen zijn van invloed op intensief ruimtegebruik, zij kunnen grenzenstellend of taakstellend zijn. Zo kunnen in bestemmingsplannen onder meer voorwaarden worden opgenomen ten aanzien van: toegestane functies, parkeernormen, dubbel grondgebruik, clustering van bedrijven, gemeenschappelijk gebruik van voorzieningen, de bouwhoogte, het stapelen van bedrijven op het zelfde vloeroppervlak, de netto/bruto verhouding van een kavel en de (floorspace index) fsi.
Kolpron Consultants 64

Ook risicozonering kan worden opgenomen in het bestemmingsplan. Daarbij wordt strengere naleving vereist van een aantal bepalingen om de gevolgen voor het watersysteem te toetsen in de WRO; dit staat ook bekend als de watertoets. Deze watertoets stelt als eis dat elk ruimtelijk plan een bepaald percentage van de ruimte moet reserveren voor waterbergend vermogen. Voor ondergronds bouwen zijn niet meteen speciale bestemmingsplannen noodzakelijk. Hetzelfde planologische regime geldt onder en boven de grond. Voor afwijkende ondergrondse regelingen is een apart ondergronds bestemmingsplan nodig. Beleidsmatige determinanten Milieubeleid Milieuzonering (zoals bijvoorbeeld geluid- en stankzonering) is het scheppen van afstand tussen milieubelastende bronnen en milieugevoelige functies. Beeldkwaliteitplan Document met juridische status dat de stedenbouwkundige randvoorwaarden en visuele welstand moet waarborgen. (Externe) Veiligheid De aard van bedrijven en de veiligheidsmaatregelegen die hiermee samenhangen kan bepalend zijn voor de planning waar een bepaald type bedrijventerrein wordt gepland. Kennis Intensief ruimtegebruik vraagt om kennis over de mogelijkheden, gevolgen, kosten, typen bedrijven etc. Bij veel gemeenten en bedrijven ontbreekt deze kennis. Organisatorische determinanten Verhouding netto/bruto uitgeefbaar terrein • Dit is de verhouding tussen het aantal uitgeefbare en in gebruik zijnde hectares ten opzichte van het totale terrein. Wanneer er sprake is van veel openbaar groen of wanneer de interne wegenstructuur ruim is opgezet, dan is de bruto/nettoverhouding relatief ongunstig. • Beperken van oppervlakte openbaar groen: streven naar kwaliteit voor de openbare ruimte en niet naar kwantiteit. 3. Grondproductie De gemeenten verwerven de benodigde gronden, indien zij niet in eigendom zijn, en maakt deze bouwrijp. Economische determinanten Eigendomssituatie De eigendomssituatie is van grote invloed op het uitgiftebeleid van gemeenten. Steeds vaker verwerven projectontwikkelaars grond bestemd voor bedrijventerreinen. Hiervan gaat een prijsopdrijvend effect uit. Gevolg is dat ontwikkelaars een bouwclaim indienen of een beroep doen op zelfrealisatie. In beide gevallen is de gemeente een groot deel van haar regiefunctie kwijt.

Kolpron Consultants 65

Juridische determinanten De EU-richtlijnen werken schrift voor dat werken onder bezwaar van de overheid van meer dan 5 miljoen ecu Europees dienen te worden aanbesteed. Dit kan belemmerend werken voor PPS-situaties wanneer een bepaalde partij op innovatieve wijze planvorming en uitvoering met elkaar weet te combineren. In de praktijk moet hier van het begin af aan rekening mee te worden gehouden door geen constructies te kiezen die strijdig zijn met deze richtlijn. Een en ander hangt ook samen met de wijze van kostenverhaal voor deze werken die men heeft gekozen. Beleidsmatige determinanten Grondbeleid Gemeenten kunnen een actief of een passief grondbeleid voeren. Bij een passief grondbeleid laten zij de initiatieven vooral van de markt afhangen. Bij een actief beleid daarentegen geeft de gemeente zelf grond uit en is voorwaardenstellend. Parkeren Geïntegreerde parkeeroplossingen: combinatie van beperkt aantal parkeerplaatsen op eigen terrein voor de werknemers en gedeeld bezoekersparkeren op de openbare weg is een optie. Gecombineerde parkeervoorziening op een binnenterrein (qua instrumentarium voor uitgifte ligt dit lastig). Clustering van bepaalde bedrijven kan leiden tot gebruik van parkeervoorziening op verschillende momenten van een etmaal. Gezamenlijke parkeervoorzieningen voor (vracht)auto’s. Technische determinanten Weg- en railinfrastructuur • Ondergronds transport • Ontsluitingsprincipes: fijn- of grofmazig wegensysteem. Telecommunicatie Reserveringen voor kabels en leidingen dragen bij aan bruto-terreinoppervlak. Dit kan beperkt worden door bundeling met weginfrastructuur. Technische ontwikkelingen Technische innovatie opslag/overslagtechnieken: drijvende kranen, kolentransportband, transportbanden binnen terminal, multi-user kades, kranen aan beide kanten, telematica. Bouwrijp maken Voorbereidende werkzaamheden voor de aanvang van de daadwerkelijke bouw: Gelijk maken van de ondergrond, bodemsanering, aanleg riolering etc. De kosten hiervoor kunnen vaak nog hoog oplopen.

Kolpron Consultants 66

4. Uitgifte De bouwrijpe gronden wordt uitgegeven aan ondernemers c.q. projectontwikkelaars. Economische determinanten Grondprijzen Grondprijzen maken een klein deel uit van de kosten van bedrijven. De hogere grondprijzen in de Randstad vergeleken met elders in Nederland, kunnen ertoe aan hebben bijgedragen dat bedrijven die ruimte nodig hebben zich veelal buiten de Randstad hebben gevestigd. Expansieplannen Bedrijven met toekomstige expansieplannen hebben ruimte nodig en geen krapte van het begin af aan. Dit leidt tot de vraag naar een ruime kavel. Er zijn zelfs bedrijven die een langlopende optie nemen op een naastgelegen kavel en daar een zekere vergoeding voor over hebben. Aanbod Voor wat betreft het aanbod kunnen gemeenten tegen hun grenzen aan lopen. Zo is in Eindhoven bijvoorbeeld het bedrijventerreinen Ekkersrijt in samenwerking met de gemeente Son en Breugel ontwikkeld. Ook kan extra aanbod beschikbaar komen doordat bedrijven, locaties op bedrijventerreinen afstoten. Vraag Het economische hoogtij speelt een belangrijke rol bij de vraag naar terreinen. Schaarste De schaarste aan bedrijventerreinen, met als oorzaak de grote vraag en het geringe aanbod, kan bij gemeenten (zoals Eindhoven) een selectiever uitgiftebeleid teweeg brengen. Werd in het verleden de grond aan een ieder die de prijs wilde betalen verkocht, thans worden kwaliteitseisen gesteld aan nieuwe bedrijven. Aantal arbeidsplaatsen per ha Voor verschillende gemeenten een normmaat om voor de intensiteit van het ruimtegebruik na te streven. Naast het aantal arbeidsplaatsen per ha gelden de netto/bruto verhouding en de bebouwingsdichtheid (floor space index, fsi) als criteria om onderlinge verschillen tussen branches of soorten terreinen te bepalen. Type bedrijf De aard van de werkzaamheden verschillen erg per bedrijf en dit is vaak bepalend voor de mogelijkheden voor intensief ruimtegebruik. Conjunctuur Zowel bij kantoren als bij bedrijven is er sprake van een varkenscyclus. Het aanbod kan zich niet direct aanpassen aan de vraag, omdat het enige tijd duurt voordat nieuwe terreinen en kantoren tot ontwikkeling zijn gebracht. Het resultaat is dat in recessies er veel te veel aanbod is en dat. In tijden van sterke conjuncturele groei het relatief lang duurt voordat het bijbehorende aanbod wordt gerealiseerd.

Kolpron Consultants 67

Juridische determinanten Grondvoorwaarden Uitgifte geschiedt in de regel in eigendom. Enkele grote steden hanteren nog een erfpachtstelsel. In de Rotterdamse haven komt verhuur voor. Erfpacht en verhuur hebben als kenmerk dat de gemeente (bloot) eigenaar van de grond blijft, hetgeen bij herstructurering het kenmerk heeft dat de rol van de gemeente sterker is. Bij verkoop kunnen ketenbedingen worden gehanteerd die veel lastiger te handhaven zijn. Bij faillissement van een bedrijf wordt de keten bijvoorbeeld meestal verbroken. Voor de beheer van het openbaar gebied wordt de laatste jaren wel eens de figuur van uitgifte aan een Vereniging van Eigenaren gehanteerd. Wet Milieubeheer Dit is een kaderwet voor besluiten, plannen en vergunningen waarin de inhoudelijke normering tot stand komt. Op basis van de huidige wetgeving worden de bedrijven individueel beoordeeld op hun geur- en stankoverlast. Wet geluidhinder Deze wet bevat normstellingen voor lawaai. Besluit luchtkwaliteit Dit besluit omvat richtwaarden en grenswaarden voor bepaalde stoffen. Beleidsmatige determinanten Segmentering In de gemeente Eindhoven kan bijvoorbeeld onderscheid worden gemaakt naar: • Luchthavengeoriënteerde bedrijvigheid (Flight Forum) • Hightech bedrijven (Science park Eindhoven) • Gemengde terreinen (Esp en Kapelbeemd) Regionale afstemming uitgifte Op regionaal niveau bestaat afstemming over uitgiftebeleid. Zo wordt de grofstoffelijke industrie niet in Eindhoven, maar op een terrein in Helmond geaccommodeerd. Ook het bedrijventerrein Ekkersrijt dat gezamenlijk door de gemeenten Eindhoven en Son en Breugel is ontwikkeld is een goed voorbeeld van regionale samenwerking. Beleidsnormen luchtkwaliteit Dit is een overzicht van wettelijke normen, beleidsnormen en EU-richtlijnen voor de luchtkwaliteit. Technisch Verkeersintensiteit De aard van de werkzaamheden van een bedrijf bepaalt de mate van verkeersbewegingen en daarmee de last die dit voor de omgeving meebrengt. Verschillende locaties kunnen andere maten van verkeersintensiteit hebben en daarmee kan dit bepalend zijn voor de geschiktheid van een bedrijf voor een locatie.

Kolpron Consultants 68

Organisatorisch Veiligheid De aard van bedrijven en de veiligheidsmaatregelegen die hiermee samenhangen kan bepalend zijn of grond aan een bepaald type bedrijf (zoals vuurwerkopslag) wordt uitgegeven. Veiligheidseisen bepalen de afstand tussen de bron en de omgeving. Strengere eisen dwingen tot intensiever gebruik van de overige beschikbare ruimte. 5. Bouw Ondernemers laten door een projectontwikkelaar of bouwmaatschappij een bedrijfspand realiseren. In de meeste gevallen is de ondernemer eigenaar van het bedrijfspand. Projectontwikkeling voor de vrije markt, zoals gebruikelijk is op de kantorenmarkt, komt op de markt voor bedrijventerreinen weinig voor. Economische determinanten Bouwkosten De bouwkosten voor een gebouw met meerdere verdiepingen zijn per m3 hoger dan voor een gebouw waarin de ruimtes naast elkaar gelegen zijn. Vaak wordt hier gesproken van meerkosten van f 1.000,- per m2. Een en ander is afhankelijk van de vorm van het gebouw. Wanneer bijvoorbeeld zware machines gebruikt moeten worden, is een zwaardere vloer nodig, waarvan het veel duurder is om deze gestapeld te realiseren. Bij meervoudig ruimtegebruik is ook het aandeel nuttig te gebruiken vloer ten opzichte van het totale gebouw kleiner. De ruimte voor de opgangen (liften, trappen, hellingbanen) moeten gebouwd worden. De grondprijzen voor bedrijventerreinen staan vaak in geen verhouding tot deze extra kosten. Bepaalde vormen van intensivering leiden tot lagere kosten. Voorbeeld in de woningbouw vormen de rijtjeswoningen. Scheidende binnenwanden tussen gebouwen zijn goedkoper dan buitenwanden. Intensivering door de bouw van rijtjes kan leiden tot lagere bouwkosten. Voor marktpartijen, zoals projectontwikkelaars, is er vaak geen directe reden intensief te bouwen. Dit is immers duurder dan de traditionele manier. Dit betekent dat gemeenten de marktpartijen met andere middelen moeten stimuleren om de hogere bouwkosten ten gunste van intensief ruimtegebruik te maken. Imago Moderne en vooral hoogwaardige bedrijven wensen hoogwaardige bedrijfsgebouwen in een hoogwaardige omgeving. Die wensen komen voort uit commerciële redenen, zoals: imago, presentatie en uitstraling naar de buitenwereld, aantrekken en ontvangen van klanten, het gebouw als logo, ondernemers’ trots en vastgoedwaarde met een grote afhankelijkheid van omgevingskwaliteit. De kwalitatieve hoogwaardigheid van de omgeving, buiten de kavel, wordt onder meer bepaald door: ruimte, ruimtelijkheid en inrichting. Juridische determinanten Bestemmingsplannen Deze documenten kunnen tot een zeer gedetailleerd niveau eisen stellen aan de bebouwing. Bijvoorbeeld: goot- en nokhoogtes, nokrichtingen, afstanden tot perceelgrenzen en bebouwingspercentages. Voor gemeenten zijn deze zaken voor bijvoorbeeld woningbouw vaak overzichtelijker. Bestemmingsplannen voor
Kolpron Consultants 69

bedrijventerreinen kennen vaak een mindere precieze uitwerking van deze zaken, maar de mogelijkheden zijn er wel. Wet bodembescherming Dit document stelt regels voor de bescherming van de bodem. Mogelijk zijn bepaalde type bedrijven of een mate van intensivering op basis van deze wet minder geschikt voor bepaalde locaties, aangezien de bodem hierdoor in gevaar kan komen. Omgekeerd moet ook het bouwen op verontreinigde grond ook voorkomen worden. Hiervoor dient de zorgplichtbenadering. Woningwet /bouwbesluit Vooral van belang voor de brandveiligheid. Er ontbreken uniforme methoden voor het beoordelen van de brandveiligheid van nieuwe ondergrondse bouwwerken. Het is nog niet duidelijk welke maatregelen en voorzieningen voor een ondergronds bouwwerk moeten worden getroffen om aan een gelijkwaardig niveau van brandveiligheid als voor bovengrondse bouwwerken te voldoen. Uitkomsten hiervan kunnen bepalend zijn voor de mogelijkheden van ondergronds bouwen. Arbowet Dit zijn de voorschriften voor de abeidsomstandigheden voor de verschillende arbeidsplaatsen. Bepaalde zaken hieruit (bijvoorbeeld de aanwezigheid van daglicht) zijn moeilijk verenigbaar met ondergrondse activiteiten. Appartementsecht Eigendom van vastgoed is verbonden met eigendom van de grond. Het is in beginsel (bekende uitzondering vormt de splitsing van eigendom van kerk en toren) niet mogelijk om op verschillende lagen verschillende eigenaren te hebben. Bij meervoudig ruimtegebruik betekent dit dat naar andere rechtsvormen moet worden gezocht. Een van de bekendste betreft het appartementsrecht, waarbij de Vereniging van Eigenaren het volle eigendom geniet en elk der leden zakelijke rechten heeft op een welomschreven gedeelte daarbinnen. Technisch Trends en ontwikkelingen Trends en ontwikkelingen op het gebied van materiaalgebruik en bebouwingsmogelijkheden kunnen van invloed zijn op het functioneren van een bedrijventerrein, maar ook op de mogelijkheden tot intensief ruimtegebruik. 6. Beheer Het beheer van bedrijventerreinen is thans op veel locaties niet goed geregeld. De gemeente is veelal verantwoordelijk voor het onderhoud van het openbaar gebied, terwijl de ondernemers verantwoordelijk zijn voor hun eigen kavel. Hierdoor blijft het vaak onzeker of en wanneer een ondernemer die extra ruimte heeft gekocht, deze ook daadwerkelijk zal benutten. Bovendien heeft de gemeente als terreinbeheerder weinig greep op de ontwikkelingen op de markt voor bedrijfsmatig onroerend goed. Om deze problemen te voorkomen worden dan ook steeds vaker professionele ‘parkmanagers’ ingeschakeld om een bedrijventerrein te beheren.

Kolpron Consultants 70

Economische determinanten Kwaliteit omgeving Moderne en vooral hoogwaardige bedrijven hebben een hoog opgeleide staf en medewerkers die hoge eisen stellen aan de kwaliteiten van hun werkomgeving, zeker in een krappe arbeidsmarkt. De ondernemer die daaraan voldoet, krijgt er productiviteit, werksatisfactie en mogelijk ook weinig personeelsverloop voor terug.
Waarden voor ruimtelijke kwaliteit Economische doelmatigheid Sociale rechtvaardigheid Duurzaamheid Culturele differentiatie

Duurzame Inrichting Bedrijventerreinen

Duurzame bedrijfsprocessen

Intensief Ruimtegebruik

Grondtransacties Door het wisselen van de grondeigenaren kan ook het beheer in andere handen komen. Daarmee kan een gekozen richting met maatregelen voor intensief ruimtegebruik worden verlaten. De prioriteiten van de beheerder zijn bepalend voor het intensieve gebruik van de ruimte. Verhuisgeneigdheid Afhankelijk van hun uitbreidingsmogelijkheden, de kwaliteit van de omgeving, ontsluiting, hun afzetgebied, arbeidskrachten e.d. kunnen bedrijven geneigd zijn te verplaatsen. Juridische determinanten Erfpacht Wanneer de gemeente grond in erfpacht uitgeeft, houdt zij meer zeggenschap dan bij verkoop. Organisatorische determinanten Park/accountmanagement De bedrijfsomgeving waarin wordt gewerkt is de laatste jaren steeds belangrijker geworden. De waardering van de bedrijfsomgeving is sterk afhankelijk van het aanbod van activiteiten die niet primair tot de core-business van een bedrijf behoren. Het gaat hierbij onder andere om de aanwezigheid van collectieve voorzieningen als beveiliging, groenonderhoud en infrastructuur (wegen, maar bijvoorbeeld ook een glasvezelnet). De bedrijven profiteren van de aantrekkelijke locatie met de bedrijfstechnische voordelen van collectieve voorzieningen, terwijl het personeel zich thuis voelt op de werkplek.
Kolpron Consultants 71

(milieu)controle Veel van de maatregelen voor intensief gebruik van de ruimte op de bedrijventerreinen zijn niet vanzelfsprekend. Derhalve is een strikte, regelmatige controle van belang om de betrokkenen bij de les te houden en daarmee intensief ruimtegebruik te bevorderen. (Externe) Veiligheid De aard van bedrijven en de veiligheidsmaatregelegen die hiermee samenhangen kunnen bepalend zijn voor het type beheer. Veiligheidseisen bepalen de afstand tussen de de bron en de omgeving. Strengere eisen dwingen tot intensiever gebruik van de overig beschikbare ruimte. 7. Herontwikkeling De vraag naar tweedehands bedrijfsmatig vastgoed is beperkt vanwege het vaak specifieke karakter van dit vastgoed dat is afgestemd op de eisen van de oorspronkelijke gebruiker. Hierdoor is dit vastgoed economisch verouderd, lang voordat het bouwtechnisch is verouderd. De snelle waardedaling die hiermee samenhangt, lijdt in veel gevallen tot marginaal gebruik van het vastgoed en daarmee in de meeste gevallen ook tot extensief ruimtegebruik. Herontwikkeling is dan geboden. De determinanten in de voorgaande fasen van het ontwikkelingsproces van bedrijventerrein komen ook hier aan de orde.

Kolpron Consultants 72

BIJLAGE 4: STAND VAN ZAKEN INTENSIVERING De stand van zaken op het terrein van intensivering in de onderzochte gemeenten verschilt. De volgende tabel geeft een overzicht hiervan. De onderzochte gemeenten zijn hierbij aangegeven als A t/m E.
MOGELIJKHEDEN INTENSIVERING BEDRIJVENTERREINEN
A B C D E

PLANNING

monitoring vraag en aanbod behoefteraming planningsinitiatief regionale afstemming strategische reservering reservering
A B C D E

PLANONTWIKKELING

initiatief planontwikkeling terrein planontwikkeling/ontwerp gebouwen
A B C D E

GRONDPRODUCTIE

grondverwerving aanleg/bouwrijp maken aanleg openbare werken
A B C D E

UITGIFTE

marketing, promotie en acquisitie gronduitgifte vergunningen
A B C D E

BOUW

bouw gebouwen
A B C D E

BEHEER

beheer/exploitatie gebouwen after-sales services grondtransacties terreinonderhoud controle (milieu)
A B C D E

HERONTWIKKELING

herontwikkelingsinitiatief planvorming herontwikkeling aankoop/uitplaatsing herverkaveling/herinrichting bodemsanering exploitatie

niet van toepassing indirect van toepassing direct van toepassing

A = Almere B = Heerenveen C = Eindhoven D = Arnhem E = Rotterdam

Kolpron Consultants 73

BIJLAGE 5: REFERENTIES Arcadis, Provincie Noord-Brabant, Handreiking efficiënt ruimtegebruik op bedrijventerreinen, Arnhem/’s-Hertogenbosch, februari 1999 Buck Consultants International, Intensief ruimtegebruik bij bedrijventerreinen en – huisvesting, Tilburg/Nijmegen, mei 2001. Gemeente Amsterdam, Intensivering van het ruimtegebruik op bedrijfsterreinen, Amsterdam, z.j. Greef, J.H. de, Het gevecht om het residu, scriptie planologie Universiteit van Amsterdam, 1997. INBO, Intensief ruimtegebruik op de Utrechtse bedrijventerreinen, Woudenberg, februari 2001. Kamer van Koophandel Utrecht en omstreken, Naar een beter beheer van bedrijventerreinen, Utrecht. Kolpron Consultants, Concept-notitie Knelpunten Intensivering Bedrijventerreinen, Rotterdam, 1997. Kolpron Consultants, Subsidie of participatie, financieringsvormen voor de nieuwe sleutelprojecten, Rotterdam, 1997. Kolpron Consultants, Marktwerking bij planning, ontwikkeling, uitgifte en beheer van bedrijventerreinen, Rotterdam, 1999. Ministerie van EZ, Duurzame bedrijventerreinen: Handreiking voor het management van bedrijven en overheid, Den Haag, 1998. Ministerie VROM, StIR jaarboek 2000, Den Haag, november 2000. Ministerie VROM, Stimuleringsprogramma intensief ruimtegebruik, Den Haag, november 2000. Ministerie VROM RPD, Ruimte maken, ruimte delen. Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020, Den Haag, november 2000. Ministerie VROM, Inspiratieboek intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen, Den Haag, 2001. Ministerie VROM, Nieuwsbrief IPSV, Jg. 1, nr. 1, Den Haag, juni 2001 Ministerie van EZ, Probleemstellende notitie intensivering ruimtegebruik aanbodzijde, Den Haag, 2001. Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam/Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, Typen bedrijfslocaties Rotterdam, Rotterdam, 1997. Provincie Utrecht, Made in Utrecht, jaargang 4, nummer 6 Utrecht, april 2001. Provincie Utrecht, Terreinwinst voor kwaliteit en duurzaamheid, Utrecht, november 2000. Provincie Zuid-Holland, Nota Planbeoordeling 2001, Den Haag, 2001. Salet en De Jong, Institutionele condities voor meervoudig ruimtegebruik, stimulansen en belemmeringen op regionaal niveau, Amsterdam, april 2000.

Kolpron Consultants 74