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O mundo da participao

Jos Sergio Leite Lopes


e Beatriz Heredia
Organizadores

Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica

PRESIDNCIA DA REPBLICA
Presidenta Dilma Rousseff

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO


Reitor Carlos Antnio Levi da Conceio

SECRETARIA-EXECUTIVA DA SG/PR
Diogo de SantAna

COLGIO BRASILEIRO DE ALTOS ESTUDOS


Diretor Jos Sergio Leite Lopes

SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA


Ministro Gilberto Carvalho

SECRETARIA NACIONAL DE ARTICULAO SOCIAL


Paulo Roberto Martins Maldos
DEPARTAMENTO DE EDUCAO POPULAR E
MOBILIZAO SOCIAL
Vera Lcia Lourido Barreto
COORDENAO-GERAL
Selvino Heck

COORDENADOR DO TERMO DE COOPERAO TCNICA


Willian Silva Bonfim
EQUIPE DA SG/PR DE ACOMPANHAMENTO DO PROJETO
Alexandre Brasil Carvalho da Fonseca
Elisa Guaran de Castro
Enaile do Espirito Santo Iadanza
Fbio Kobol Fornazari
Hebert Borges Paes de Barros
Iracema Ferreira de Moura
Jos Claudenor Vermohlen
Marcel Franco de Arajo Farah
Selvino Heck
Willian Silva Bonfim
Colaborao
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Roberto Pires

FRUM DE CINCIA E CULTURA


Coordenador Carlos Bernardo Vainer

COORDENAO DO PROJETO
Jos Sergio Leite Lopes
Beatriz Maria Alasia de Heredia
SECRETARIA EXECUTIVA
Mriam Starosky

PESQUISADORES DO PROJETO
Adriana Vianna
Andr Dumans Guedes
Anelise Gutterres
Dulce Pandolfi
Eduardo ngelo da Silva
Iara Ferraz
Indira Nahomi Viana Cabballero
John Comerford
Jos Carlos Matos Pereira
Jos Ricardo Ramalho
Luciana Schleder Almeida
Marcelo Moura Mello
Marina Cordeiro
Moacir Palmeira
Paulo Terra
Regina Novaes
Rosilene Alvim
Silvia Aguio
Sonia Maria Giacomini
Wecisley Ribeiro do Esprito Santo

M935
Movimentos sociais e esfera pblica: o mundo da participao : burocracias, confrontos,
apendizados inesperados / Jos Sergio Leite Lopes e Beatriz Maria Alasia de Heredia, organizadores.
Rio de Janeiro: CBAE, 2014.

308 p. : il. : 21 x 29,7 cm.
ISBN: 978-85-7108-394-3

1. Movimentos sociais - Brasil. 2. Estado. 3. Participao social Brasil. 4. Conflito social Brasil.
I. Lopes, Jos Sergio Leite. II. Heredia, Beatriz Maria Alasia de. III. Colgio Brasileiro de Altos Estudos.
IV. Ttulo.
CDD: 303.4840981

SUMRIO
01. Prefcio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 07
Ministro Gilberto Carvalho

01. Apresentao e agradecimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 09


Jos Sergio Leite Lopes

02. Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Jos Sergio Leite Lopes e Beatriz Maria Alasia de Heredia

03. O MOVIMENTO SINDICAL URBANO NO EXERCCIO DA PARTICIPAO . . . . . . . . . . . . 41


Jos Ricardo Ramalho, Marina Cordeiro e Eduardo ngelo da Silva

04. O MUNDO DA PARTICIPAO E OS MOVIMENTOS RURAIS: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67


ENTRE MOBILIZAES, ESPAOS DE INTERLOCUO E GABINETES
John Comerford, Luciana Schleder Almeida e Moacir Palmeira

05. CONFLITOS, VISIBILIDADES E TERRITRIOS. A PARTICIPAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89


SOCIAL NA PERSPECTIVA DOS POVOS E COMUNIDADES TRADICIONAIS
Andr Dumans Guedes, Jos Carlos Matos Pereira e Marcelo Moura Mello

06. MOVIMENTOS INDGENAS: LUTA POR DIREITOS AMEAADOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121


Iara Ferraz e Indira Nahomi Viana Cabballero

07. MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS E ESFERA PBLICA: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157


QUESTES PARA O DEBATE
Dulce Pandolfi e Wecisley Ribeiro do Esprito Santo

08. PARTICIPAO E MOVIMENTO NEGRO: OS DESAFIOS DO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187


RACISMO INSTITUCIONAL
Sonia Maria Giacomini e Paulo Terra

09. PERCURSOS, TENSES E POSSIBILIDADES DA PARTICIPAO DE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211


MOVIMENTOS DE MULHERES E FEMINISTA NAS POLTICAS GOVERNAMENTAIS
Anelise Gutterres, Adriana Vianna e Silvia Aguio

10. LIMITES, ESPAOS E ESTRATGIAS DE PARTICIPAO DO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237


MOVIMENTO LGBT NAS POLTICAS GOVERNAMENTAIS
Silvia Aguio, Adriana Vianna e Anelise Gutterres

11. MOVIMENTOS, REDES E NOVOS COLETIVOS JUVENIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269


Um estudo sobre pertencimentos, demandas e polticas pblicas de juventude
Regina Noves e Rosilene Alvim

12. Sobre os autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

PREFCIO
As transformaes recentes no Brasil, na Amrica Latina e no mundo demandam
permanentes revises e atualizao dos estudos sobre movimentos sociais e sociedade civil.
A emergncia de novos sujeitos e cenrios polticos mudou sensivelmente o espao social
tal como ele estava desenhado na segunda metade do sculo XX.
Foi essa percepo que levou a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica a assumir
em seu planejamento estratgico, em 2012, como uma de suas prioridade, a qualificao e a
ampliao da participao social por meio de estudos, pesquisas e formao. Esta prioridade
materializou-se, entre outras aes, em diversos estudos sobre a dinmica dos movimentos
sociais na sua relao com as polticas pblicas.
Em fevereiro do mesmo ano, o magnfico reitor da Universidade Federal do Rio de
Janeiro, Carlos Levi, apresentou a proposta de um Centro de Memria dos Movimentos
Sociais Brasileiros e da criao de uma Universidade Cidad. Desde ento, formou-se
profcua parceria de cooperao tcnica e cientfica que resultou, entre outros produtos, no
desenvolvimento da pesquisa: Movimentos Sociais e Esfera Pblica impactos e desafios da
participao da sociedade civil na formulao e implementao de polticas governamentais,
coordenada pelo Colgio Brasileiro de Altos Estudos/UFRJ.
Trata-se de um amplo e importante estudo que atualiza o quadro sobre os
movimentos sociais brasileiros, como tambm seus diferentes itinerrios e repertrios
que utilizam para pautar suas agendas na esfera pblica e na sua relao com o Estado
brasileiro. A pesquisa buscou, ainda que no exaustivamente, contribuir para o mapeamento
atual da sociedade civil organizada e explicitar os mltiplos tipos de aes coletivas e de
identidades de sujeitos e de demandas por direitos e polticas na sua relao com o campo
poltico do Estado.
Alm de colaborar para a tarefa de compreender os movimentos sociais, a pesquisa
cumpre um importante papel de recolocar o tema no centro dos debates no mbito da
pesquisa brasileira e tambm no conjunto de avaliaes sobre as instncias de participao,
reforadas pela Constituio Cidad de 1988. A participao social torna o Estado brasileiro
mais poroso s demandas legtimas da sociedade brasileira e qualifica o processo de
construo, implementao e controle social das polticas pblicas. Essa convico persegue
a Secretaria-Geral da Presidncia na criao de novas bases da relao Estado-sociedade e
na sua misso de fomentar a participao social como mtodo de governo, aprimorando a
jovem democracia brasileira.

Gilberto Carvalho
Ministro da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica

APRESENTAO E
AGRADECIMENTOS

Jos Sergio Leite Lopes


e Beatriz Maria Alasia de Heredia

Este livro fruto de um projeto de colaborao entre a Secretaria Geral da


Presidncia da Repblica (SG-PR) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) que
surgiu do encontro do reitor da UFRJ, Carlos Levi, e do Coordenador do Frum de Cincia e
Cultura (FCC) da UFRJ, Carlos Vainer, com gestores da Secretaria. Havia uma demanda, por
parte da SG-PR, de uma pesquisa acadmica sobre os movimentos sociais contemporneos
no Brasil. O Colgio Brasileiro de Altos Estudos - CBAE, como centro integrante do FCC,
foi designado para a misso de reunir uma equipe de pesquisadores compatvel com o
tamanho do desafio proposto. De fato, mesmo com muitos limites na cobertura de pesquisa
de movimentos sociais e seu lugar de participao na esfera pblica, foram estudados,
ao final, nove eixos de pesquisa: movimento sindical urbano, movimento urbano por
moradia, movimento de trabalhadores rurais, movimento indgena, movimento de povos
e comunidades tradicionais, movimento negro, movimento de mulheres e feminista,
movimento LGBT e movimento de juventude.
Desde o incio, foi feito um acordo entre a SG-PR e os pesquisadores para que o
projeto fosse acompanhado por uma comisso de gestores voltada para essa finalidade
especfica e, alm disso, para que fossem realizadas oficinas e seminrios peridicos, em
que a apresentao de resultados parciais seria feita para os gestores e representantes
de movimentos sociais convidados para colaborar, debatendo e trazendo informaes,
anlises, crticas e sugestes. Foi definida ainda a realizao de um seminrio final em que
pudesse ser feita a devoluo da pesquisa aos representantes dos movimentos estudados,
aps toda a colaborao e debate com os movimentos no decorrer da pesquisa, o que
contribui para a pertinncia dos resultados do projeto.
Quatro meses aps o efetivo incio da primeira etapa do projeto, na qual fizemos
um levantamento bibliogrfico (atravs de palavras-chave temticas e outros critrios de
recorte) e as diferentes equipes estudiosas dos movimentos especializados desenvolveram
seus pr-projetos, foi realizada uma oficina (ltimos dias de abril de 2013). Tal oficina
contou, como previsto, com a colaborao de gestores da SG-PR (e IPEA) e de representantes
de movimentos sociais nos debates de retroalimentao do projeto. A SG-PR indicou os
segmentos dos movimentos sociais a serem estudados (que se transformaram em eixos
da pesquisa), respaldada por sua presena significativa na experincia de mediao de
conflitos e de recepo de demandas da sociedade civil ao Estado. Pela capacidade de
reunio de pesquisadores especialistas, por parte dos coordenadores do projeto, foram
elaborados pr-projetos para as diferentes linhas (ou eixos) da pesquisa, correspondendo
aos nove movimentos sociais e a um eixo de contextualizao histrica. Da discusso
desses pr-projetos, resultaram recomendaes, que foram incorporadas conforme as
possibilidades das nossas interpretaes. Um exemplo foi a recomendao de privilegiar a
contemporaneidade, isto , os anos 2000 em diante. Outro foi a recomendao de corrigir
o foco de alguns dos pr-projetos, incorporando os grupos significativos em relao
aos respectivos movimentos, no se baseando apenas em algum grupo lateral, por mais
revelador que este fosse (por exemplo, um estudo sobre as mes de jovens vtimas de
represses policiais figurava no eixo de movimento de mulheres: por mais interessante
12

que fosse (e ), deixaria lacunas quanto ao estudo dos movimentos reconhecidos como
centrais pelos membros do movimento em questo).
Os pr-projetos dos pesquisadores, apresentados na referida oficina de abril de
2013, eram diversificados quanto aos tpicos abordados, quanto aos seus respectivos
pontos de partida, assim como quanto proporo ocupada pelos diferentes temas.
Procuramos, ento, homogeneizar o ponto de partida das diferentes equipes, ainda que
no fosse forada uma convergncia do desenrolar prprio de cada pesquisa especfica.
Procurar um ponto de partida homogneo para os pesquisadores era uma deciso ttica,
mas que tinha tambm implicaes favorveis aos nossos objetivos.
Os conselhos federais de polticas pblicas aos quais os representantes dos
movimentos estudados comparecem preferencialmente foram o ponto de partida escolhido.
No se visava com isso a uma avaliao da eficcia de cada Conselho, que de hbito
um tipo de estudo que enfoca a influncia dos Conselhos na formulao, implantao e
avaliao de polticas pblicas. Tambm no era nosso objetivo avaliar as polticas pblicas
de participao, que habitualmente so estudadas com o foco na deteco dos processos de
cooptao ou dos de ampliao da participao do ponto de vista das iniciativas do Estado.
A inteno era, justamente, inverter as perguntas, isto , buscar compreender como essas
experincias de participao estavam e esto repercutindo na dinmica dos movimentos
em questo. Mais especificamente, se pretendia identificar as percepes de diferentes
lideranas dos movimentos sociais sobre as repercusses das iniciativas do poder pblico
na dinmica dos prprios movimentos em que esto inseridos, e destacar a forma como
estes se percebem influenciando com suas demandas as iniciativas do poder pblico.
Sobre nosso objetivo mais prosaico o de tacitamente decidir por um ponto de
partida homogneo para os pesquisadores , a ideia era considerar os Conselhos Nacionais
como uma das situaes de interlocuo entre governo e sociedade civil, problematizando
suas fronteiras e identificando seus efeitos (esperados e inesperados) no mbito dos
movimentos. Tambm nossa proposta era a de observar outras formas de interlocuo
fora dos conselhos. Tratava-se de verificar como os movimentos avaliam cada uma dessas
formas, em termos de ateno s suas demandas1.
O objetivo dos pesquisadores, ao comparecer a algumas dessas reunies de conselhos,
conferncias e seminrios, seria a observao etnogrfica da sua dinmica e da prtica
de seus membros. Atravs do registro dessas microssituaes, procuram-se entender as
interaes reveladoras das caractersticas dos grupos constitutivos dos movimentos e suas
relaes com outros integrantes dos conselhos (como gestores do governo ou outros grupos
da sociedade civil e do poder econmico, estes ltimos com assento apenas em alguns
conselhos). Fizemos a recomendao de que, alm de entrevistarmos os conselheiros de
movimentos, consegussemos com eles indicaes para novas entrevistas nas suas bases,

1
A construo de base dessa ideia, de focalizao inicial dos conselhos, foi realizada pela pesquisadora Regina
Novaes a partir de discusses com a equipe. Esse documento interno, assim como os roteiros de perguntas sugeridas
aos pesquisadores para terem em mente ao entrevistarem membros dos conselhos (ou membros das bases dos
movimentos, entrevistados subsequentemente) esto inseridos no portal do Programa de Memria dos Movimentos
Sociais Memov, no acervo do projeto, alm dos roteiros que fizemos para entrevistar os mesmos ou outros ativistas
acerca da incidncia dos movimentos desencadeados a partir de junho de 2013.

13

procedimento conhecido como bola de neve. Deveriam ser realizadas, ainda, entrevistas
com movimentos que no participassem dos conselhos.
Quanto aos nossos colegas historiadores, que compunham a equipe desde o incio
do projeto e que tinham proposto uma linha histrica suplementar (isto , que alcanasse
perodos anteriores aos anos 2000, de forma a abranger os entornos de 1964), aps as
sugestes advindas da referida oficina de abril de 2013, parte deles se incorporou s
pesquisas do tempo presente, enquanto outros se ocuparam da confeco de uma lista de
verbetes. Esses verbetes se referem a movimentos, questes pblicas e campanhas num
perodo histrico mais amplo e contextualizam os estudos contidos nos diferentes captulos
(alm do projeto como um todo). Eles contemplam as campanhas de reivindicaes
conjunturais que englobavam setores de movimentos sociais sucessivamente desde os
anos 60 e que tiveram impacto na histria incorporada e na memria dos movimentos
sociais atuais. Esse produto, que compreende em torno de uma centena de pginas, uma
contribuio produo de materiais visando transmisso da memria entre diferentes
geraes dos movimentos sociais2. Esse conjunto de verbetes est includo no site do
Memov, juntamente com os materiais de pesquisa do projeto como um todo, nas subdivises
pertinentes do acervo do presente projeto Movimentos Sociais e Esfera Pblica.
Durante o primeiro semestre de 2013, enquanto alguns pesquisadores de psgraduao faziam o trabalho de levantamento bibliogrfico, outros pesquisadores,
coordenadores das reas de pesquisa, faziam seus pr-projetos. Tomamos a iniciativa
de ministrar um curso sobre o tema dos movimentos sociais na UFRJ, envolvendo os
professores Jos Sergio Leite Lopes (Museu Nacional), Beatriz Heredia (IFCS) e Carlos
Vainer (IPPUR). Nele, as primeiras 5 sesses discutiram uma bibliografia internacional
sobre o tema, e as 10 sesses restantes reuniram o conjunto dos pesquisadores especialistas
(e tambm especialistas convidados), apresentando cada um dos movimentos a serem
estudados sob a forma de palestras com debatedores. Era uma forma de manter unida e
produtiva uma equipe que aguardava as condies materiais de ir a campo e iniciar um
perodo mais intensivo de pesquisa. As sesses do curso foram registradas em formato
audiovisual e sero inseridas no acervo do projeto que constar no portal do Memov. Como
no final do curso eclodiram as manifestaes iniciadas em junho de 2013, a ltima sesso
foi reservada para a realizao de uma sistematizao coletiva, feita pelos alunos, daqueles
acontecimentos, dos quais muitos haviam participado e participavam com intensidade. O
movimento de junho de 2013 aconteceu no somente no final do curso mas atravessou essa
pesquisa na metade de seu primeiro ano. Isso nos motivou a registrar debates organizados
entre membros da equipe de pesquisadores, reunidos numa comisso especfica. Esses
dados sero disponibilizados futuramente no site. O captulo sobre juventude acabou se
encarregando de analisar parte dos fenmenos que eclodiram em junho de 2013.

Como houve atraso na tramitao dos recursos para a fase mais importante
da pesquisa, inicialmente com atrasos na prpria SG-PR (que se ocupava com intensidade
das repercusses dos acontecimentos de junho) e, depois, a partir de julho, no interior
2

14

Trata-se, de certa forma, de um projeto piloto que pode ter continuidade no site do Memov.

da UFRJ (quando chegaram universidade os recursos descentralizados da SG-PR),


conseguimos utilizar recursos de um projeto sobre o Memov financiado pela FAPERJ
(Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Janeiro) para que pudssemos iniciar
os trabalhos de campo. Com efeito, a tramitao no interior da UFRJ e desta at a fundao
universitria (FUJB) foi de julho a dezembro, e os recursos aos pesquisadores comearam
a se regularizar apenas em fevereiro de 2014. No segundo semestre de 2013, era essencial
iniciarmos a pesquisa de campo dos cerca de 20 pesquisadores envolvidos, sob o risco
de dispersar a equipe. A utilizao dos recursos do projeto da FAPERJ para passagens e
dirias foi essencial para que o trabalho de pesquisa se iniciasse e pudesse ter o tempo
necessrio para se chegar organizao do material levantado e para o desenvolvimento de
sua anlise, cujos resultados pudessem ser entregues entre setembro e outubro3. Por conta
do acesso aos recursos apenas no incio deste ano, tivemos que adiar o fim da pesquisa,
inicialmente previsto para abril, para novembro.
A vantagem desse longo e tortuoso caminho de nosso confronto com os
procedimentos administrativos da era Siconv foi o fato inesperado de a pesquisa durar
mais tempo (graas ao empenho voluntrio e militante dos pesquisadores espera dos
recursos prometidos pela coordenao do projeto) e, com isso, termos podido tanto ns
pesquisadores como os pesquisados nos deparar com as conjunturas imponderveis da
vida real: as manifestaes de junho de 2013 e seus prolongamentos at as vsperas da
copa do mundo, um ano depois. Essa contingncia possibilitou ainda que os pesquisadores
vivenciassem um primeiro semestre de 2014 fortemente marcado pela confluncia entre
o vigor do movimento de reconstruo da memria da ditadura e os problemas sociais
do presente, entre os quais no pode passar despercebida a violncia policial persistente
contra a populao pobre. No menos importante foi a vivncia, logo aps as tenses de
uma copa do mundo sediada no prprio pas, de uma disputa eleitoral vigorosa, que produz
efeitos nos prprios movimentos sociais e em suas relaes com o Estado.
Alm disso, esse tempo relativamente longo (tambm porque intenso) da pesquisa
acabou colocando em perspectiva as dvidas e tenses quanto s prprias decises
tticas sobre o encaminhamento dessa. claro que a opo de entrada pelos conselhos foi
questionada pela prpria SG-PR, num momento de razovel quietude e desgaste relativo
dos mecanismos de participao popular, e tal dvida foi redobrada pela erupo dos
movimentos de junho de 2013. Por outro lado, o tempo longo da pesquisa pde captar
tambm os limites dos movimentos de rua e sua polissemia. Pde mostrar resultados da
3
Os pesquisadores trabalharam em cima dos materiais de pesquisa colhidos e expressos nos relatrios intermedirios
anteriores (enviados SG-PR em julho de 2014) e acrescidos de novos dados de campo produzidos posteriormente,
entre julho e agosto, alm da incorporao das crticas e sugestes da SG-PR em reunio de 18 de agosto de 2014
em Braslia, entre coordenadores do projeto e equipe ampliada de finalizao, por um lado, e os gestores da SG-PR
que acompanham o projeto, por outro. Houve a recomendao aos pesquisadores, por parte da coordenao do
projeto, de uma certa uniformizao dos captulos, a partir de um roteiro que se iniciava com uma exposio do
mapeamento geral dos movimentos em questo e passava pela especificao dos espaos observados (com quais
movimentos sociais e com quais agentes se interagiu? Quais espaos foram observados e/ou privilegiados na anlise?
Quais as dificuldades enfrentadas? Com quem no foi possvel dialogar?). Os textos, em geral, foram finalizados com
um pequeno resumo como concluso fazendo referncia s questes-chave, aos principais achados da pesquisa.
Entretanto, a criatividade dos pesquisadores foi estimulada a encontrar suas prprias solues mais pertinentes de
exposio dos seus materiais.

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relao intrnseca entre lutas internas no cotidiano dos conselhos, lutas e mobilizaes de
rua e confrontos diretos com adversrios e inimigos de classe ou de grupos antagnicos,
dentro e fora do Estado (por exemplo, a represso policial persistente ou o dilogo e as
alianas intrnsecas com os setores da mo esquerda do Estado). Os captulos que se
seguem retratam as tenses internas aos movimentos, a diversidade e complexidade do
Estado, os aprendizados dos movimentos diante da mquina de Estado e suas idiossincrasias,
mas tambm o aprendizado dos gestores diante da riqueza inesperada dos movimentos e
a fluidez que aparece em muitos momentos nas prprias fronteiras entre sociedade civil e
Estado, entre movimento, ONGs e gesto pblica.
Isso que aqui foi percebido necessitaria de futuras pesquisas complementares,
aprofundando as hipteses lanadas, comprovadas num corpo emprico importante de
observao. No entanto, em cada captulo, os pesquisadores relatam os limites do seu
respectivo estudo, os grupos que foram observados e aqueles que no foram. As opes e
escolhas tiveram relao com o tempo escasso proporcionalmente diversidade e amplitude
dos movimentos, havendo tambm excluses involuntrias de grupos significativos para o
tema (como, por exemplo, os atingidos por barragens ou os movimentos ambientais). As
excluses de processos e fenmenos tais como a relao entre religio e movimento social,
tema transversal aos movimentos, tambm se fizeram sentir4. Em certo sentido, terminado
este esforo corrido de pesquisa, agora que as equipes percebem de fato as similitudes
e diferenas pertinentes entre os grupos estudados separadamente e avaliam as relaes
fluidas e variveis entre movimentos sociais e esse misterioso ente chamado Estado. Na
medida das possibilidades, os membros da equipe de pesquisa e realizao do projeto faro
esforos para continuar trabalhando conjuntamente sobre os materiais acumulados, mas
no de todo explorados5. Como frequente em projetos de pesquisa coletivos, o material
acumulado acaba estimulando o aparecimento de produtos futuros. Esperamos que a mesma
relao profcua que ocorreu, durante o projeto, entre pesquisadores, gestores e ativistas
dos movimentos continue e produza resultados no apenas do interesse especfico de cada
setor, como tambm do interesse geral no processo de intensificao da democratizao
que os aproximou.
*

No podemos iniciar este livro sem fazer alguns agradecimentos. O impulso


inicial na realizao desta pesquisa se deve, pelo lado da Universidade Federal do Rio
de Janeiro, ao reitor Carlos Levi e ao Coordenador do Frum de Cincia e Cultura (FCC)

4
Neste caso, por iniciativa de Alexandre Brasil, ao mesmo tempo especialista na rea e gestor da SG-PR, conseguimos
deixar uma marca do tema religio e movimento social, por meio do registro audiovisual de mesas de debate
realizadas em setembro de 2014, no campus da UFRJ no Largo de So Francisco de Paula, atravs do Instituto de
Histria e entidades parceiras. Contamos tambm com a colaborao da colega Renata Menezes (UFRJ-MN-PPGAS)
neste empreendimento. Esses vdeos esto inseridos no acervo do projeto constante do site do Memov.

Nesse sentido, o Memov poder ser um instrumento para armazenar o material acumulado pela pesquisa em
diferentes formatos, escritos e audiovisuais, e estimular a reunio dos pesquisadores atravs da circulao dos frutos
do seu trabalho, abrindo ainda frentes para materiais e acervos dos prprios movimentos.

16

desta universidade, Carlos Vainer. Este ltimo fora contatado pela Secretaria Geral da
Presidncia da Repblica para possveis entendimentos com relao a demandas de
pesquisas acadmicas formuladas por gestores daquela Secretaria, em razo de sua
posio na UFRJ e da sua bagagem de pesquisas anteriores sobre a questo urbana e as
repercusses de grandes obras, como as barragens, na remoo das populaes locais. Em
seguida, com a presena do reitor Carlos Levi em Braslia, foi acordada a realizao da
pesquisa sobre movimentos sociais pela UFRJ. Esses dois dirigentes da reitoria atriburam
ao Colgio Brasileiro de Altos Estudos, centro pertencente ao FCC, a realizao da pesquisa.
Tambm mantiveram seu apoio ao CBAE nas necessidades subseqentes, no decorrer das
tramitaes administrativas.
O empenho de Carlos Vainer foi decisivo, no interior das pr-reitorias da UFRJ
envolvidas, para que a celebrao do Termo de Cooperao com a SG-PR pudesse ser
efetivado no final do ano de 2012, viabilizando o projeto. Posteriormente, ele acompanhou
de perto a concepo inicial do projeto e a composio das equipes de pesquisa, bem como
participou das oficinas e seminrios com a SG-PR e representantes de movimentos sociais.
Tambm foi estratgica a atuao de Isabel Alencar de Azevedo, Superintendente de
Assuntos Culturais do FCC e Diretora da Casa da Cincia da UFRJ, que no mediu esforos em
acompanhar a coordenao deste projeto nos meandros da Ilha do Fundo, campus principal
da universidade. Posteriormente, ela atuou como fiscal designada do projeto no interior do
Siconv (sistema de convnios da administrao federal), o que lhe demandou trabalhos
peridicos de inspeo do andamento administrativo e financeiro. Na administrao do
FCC, pudemos contar com a eficincia de Elisabeth Queiroz, Superintendente de Assuntos
Administrativos, Paulo Caetano, Chefe de Gabinete, e Rosilane Galdino, Secretria Executiva
do Gabinete. Por fim, agradecemos aos demais funcionrios do FCC, de diferentes setores,
com os quais interagimos na vida cotidiana, mas seria longo e impossvel enumer-los
aqui. Isso inclui os trabalhadores terceirizados que prestam servios no prdio do CBAE,
assegurando a vida cotidiana no prdio que sede de nossas atividades.
Agradecemos tambm a toda a equipe de acompanhamento do projeto da Secretaria
Geral da Presidncia da Repblica, em especial a seus coordenadores, Selvino Heck, grande
incentivador do empreendimento, e Willian Bonfim, do Departamento de Educao Popular
e Mobilizao Cidad. Willian Bonfim acompanhou de perto os bons momentos do desenrolar
substantivo do projeto e tambm enfrentou, junto com a coordenao do projeto pelo CBAE,
sempre de bom humor, as eventuais agruras das inmeras dmarches administrativas que
so inerentes a projetos como este. Tambm tivemos contatos frequentes ao longo da
pesquisa com nossos colegas de universidade que esto prestando seus servios na SG-PR,
Alexandre Brasil (UFRJ, assessor do Departamento de Dilogos Sociais) e Elisa Guaran
(UFRRJ, assessora da Secretaria da Juventude). Tambm Enaile Iadanza, do Departamento
de Participao Social, Fbio Kobol, da Secretaria de Articulao Social, Iracema Moura,
do Departamento de Educao Popular e Viviane Brochardt, consultora no mesmo
Departamento, estiveram presentes em vrias de nossas reunies, assim como Roberto
Pires, do IPEA (e ainda Marcel Franco Farah e Jos Claudenor Vermohlen). Estivemos com
17

Pedro Pontual, do Departamento de Participao Social, compartilhando mesas redondas na


CUT nacional, em setembro de 2013, e no CBAE-FCC-UFRJ, em agosto de 2014. Tambm nos
ajudaram muito nas tramitaes do projeto na SG-PR Silvio Trida, Eduardo Frana Amaral,
Mariana Bizinoto dos Santos Anjo e Mayara Lopes Gonalves, da Secretaria de Articulao
Social, e Aline de S Souza, do Departamento de Educao Popular. Algumas entrevistas
realizadas com membros da SG-PR foram particularmente importantes para ns. Assim, o
pesquisador Marcelo Moura Mello, incumbido de observar efeitos do movimento de junho
de 2013 sobre a dinmica usual de trabalho na SG-PR, realizou entrevista significativa
com o Secretrio-executivo da SG-PR, Diogo Santana. O pesquisador Jos Carlos Matos
Pereira tambm teve oportunidade de fazer importante entrevista, com Paulo Maldos,
Secretrio Nacional de Articulao Social. Os autores desta apresentao, juntamente com
Marcelo Moura Mello e na presena de Alexandre Brasil, entrevistaram a tcnica Marcia
Kumer, encarregada da implantao, atravs das secretarias-executivas dos ministrios, do
software de acompanhamento das demandas dos movimentos sociais que tiveram entrada
no governo pela SG-PR.
Voltando UFRJ, foram de grande competncia em nosso atendimento as secretrias
do reitor, Raquel Silva e Valquria Maciel. Na fase inicial da pesquisa, contamos com a
colaborao do pr-reitor de planejamento e desenvolvimento (PR-3), Carlos Rangel, assim
como de seus superintendentes George Pereira da Gama Jr. e Regina Loureiro. Contamos
durante todo o projeto com o apoio, no setor de convnios da PR-3, da equipe coordenada
por Natlia Holanda. Na Fundao Universitria Jos Bonifcio (FUJB), contamos com o
apoio de sua presidente, Silvia Vargas, de seu Secretrio Geral, Luiz Afonso Mariz, e, em
momentos decisivos, de Helena Ibiapina Lima, Superintendente Tcnico-Cientfica Cultural.
Gostaramos de agradecer especialmente aos funcionrios da FUJB Thomas Comin Gregrio
Vidal, Ane Vicente Pereira e Paulo Sergio Bernardo Silva.
Finalmente, na pequena equipe do Colgio Brasileiro de Altos Estudos, tivemos
a dedicao incansvel de Danilo Garrido, Solange Jorge, Luciana Lombardo e Mriam
Starosky. Luciana Lombardo, historiadora, antroploga e promotora cultural, teve
importncia decisiva no apoio ao incio do projeto Movimentos Sociais e Esfera Pblica
e na confeco do projeto correlato apresentado FAPERJ, em benefcio do Programa de
Memria dos Movimentos Sociais, em abril de 2013. Mriam Starosky, sociloga e assistente
administrativa da UFRJ, foi assumindo a reformulao do planejamento financeiro do
projeto medida que este progredia no interior da UFRJ em direo FUJB. Mriam
Starosky foi assumindo de fato as funes de secretria executiva do projeto, lugar que
lhe foi atribudo por unanimidade diante de seu trabalho incansvel em todas as frentes
administrativas (junto SG-PR, UFRJ e FUJB) e de suporte organizao do trabalho
das equipes de pesquisa. Tal trabalho tem se intensificado nos ltimos meses com a
coordenao de uma equipe de fora tarefa em que pesquisadores, como Marcelo Moura
Mello, Alana Moraes, Rodrigo Lima, Danilo Garrido, Indira Caballero, Jos Carlos Matos
Pereira, Guilherme Simes Reis, Melissa Moura Mello e Maria Cludia Pitrez, colaboraram
em tarefas de assessoria coordenao do projeto, na preparao das reunies finais, na
18

reviso de textos, na organizao da logstica de tarefas do site do Memov e da preparao


do livro resultante do relatrio final.
Contamos com preciosas sugestes tcnicas quanto ao trabalho de planejamento
do site do Memov: da parte de Ricardo Campos (especialista supervisor de informtica do
Projeto Nova Cartografia Social da Amaznia, que nos foi indicado pelo colega antroplogo
Alfredo Wagner); da colega Regina Abreu, antroploga da UniRio, que realizou trabalhos
acadmicos envolvendo desenvolvimento de portal e, por fim, de Gustavo Monteiro,
tcnico da empresa contratada para a feitura do site. Fomos assessorados por Fernanda
Ribeiro, da Editora da UFRJ, e por Dulce Paes de Carvalho, bibliotecria-chefe da Biblioteca
Francisca Keller do PPGAS-MN-UFRJ, quanto aos aspectos envolvidos na produo do livro.
Contamos ainda com os servios de Dayana Gomes nos trabalhos de diagramao.
Agradecemos aos pesquisadores do projeto que nele se empenharam mesmo
enquanto aguardavam recursos que tardavam a chegar, como j assinalamos. No incio do
projeto, contamos com o planejamento de etapas e o oramento feitos por Alexandre Fortes,
historiador. Ele e Paulo Fontes coordenaram a realizao de um grande levantamento
bibliogrfico das pesquisas sobre movimentos sociais no Brasil, que contou, alm de
alguns pesquisadores desse livro, com Alana Moraes de Souza, Larissa Rosa Crrea e
Maya Valeriano. Alexandre Fortes, Paulo Fontes e Larissa Crrea tambm coordenaram a
produo do dicionrio de verbetes sobre os movimentos sociais.
Agradecemos tambm aos representantes de movimentos entrevistados ou
observados por ns no trabalho de campo, pela sua receptividade e colaborao. queles e
quelas que participaram nas oficinas e seminrios realizados no decorrer da pesquisa. Aos
especialistas e gestores tambm entrevistados. Esperamos que os resultados alcanados
neste livro possam estimular a continuidade do debate em torno das relaes entre
movimentos sociais e Estado, na esperana da intensificao do processo de democratizao
da sociedade brasileira.

19

INTRODUO

Jos Sergio Leite Lopes


e Beatriz Maria Alasia de Heredia 1

A presente introduo fruto da discusso com o conjunto da equipe durante


a pesquisa, mas, sobretudo aps o trmino da redao dos captulos que se seguem.
Organizamos essas discusses em torno de temticas centrais, a fim de que fossem
melhor sistematizadas.

1. Lutas de classificaes
A pesquisa que resultou nesse livro apresentou enormes dificuldades e talvez
algumas vantagens. As dificuldades se referem, em primeiro lugar, ao desafio da amplitude
da pesquisa: estudar os movimentos sociais atuais no Brasil em menos de um ano de trabalho
intensivo e com uma equipe grande a ser coordenada. A diversidade social e histrica entre
os movimentos muito grande: desde o movimento sindical urbano, o movimento sindical
rural e os novos movimentos de povos e comunidades tradicionais, at os movimentos
tnicos e por gnero e idade, a diversidade rica e desafiadora. A dificuldade, entretanto,
pode redundar na vantagem que seria a possibilidade de reunir especialistas em diferentes
grupos e processos sociais e ter a oportunidade de confrontar os estudos especializados em
conjunto e proceder a comparaes sistemticas. Alm disso, uma vantagem a possibilidade
de interao com movimentos e gestores por ocasio da apresentao e confrontao de
resultados parciais, como foi o caso em seminrios do projeto. De fato, h uma especializao
das experincias com os movimentos, tanto da parte dos pesquisadores acadmicos, quanto
dos gestores e dos militantes. Nos campos da produo de conhecimento, da gesto ou da
militncia, ora se trata do tema da cidadania, da participao da sociedade civil de forma
abstrata, ora se trata do conhecimento de um movimento especializado. A oportunidade
que temos de compar-los sistematicamente uma aposta de que da se pode trazer algum
conhecimento novo2.
Esta variabilidade entre os movimentos se reproduz em escala menor no interior
de cada um deles prprios. O captulo sobre os movimentos de juventude assinala a
diversidade como motivo de orgulho destes novos movimentos. Eles a veem como algo
positivo e estimulante. Em geral, h algo dessa afirmao da diversidade nas reunies dos
representantes de determinados movimentos, quando encontram o ambiente de emulao
causado pela diversidade de sua composio em conferncias e congressos.
Entretanto, pode haver tambm divergncias e contradies em meio a tal diversidade.
A prpria nomeao dos conselhos e sua adequao a determinados movimentos j
prefiguram e propiciam aquilo que Bourdieu denomina de luta de classificaes3. Assim, no

Contamos nessa sistematizao com a assessoria mais prxima de Marcelo Moura Mello e Alana Moraes de
Souza, que fazem parte da equipe mais ampla de revisores e organizadores dos mltiplos trabalhos de finalizao
dos produtos do projeto que foi coordenada, nas suas urgncias de fora-tarefa, por Mriam Starosky.
2

A literatura sobre movimentos sociais produzida no Brasil vasta e importante. Ver, por exemplo, as coletneas
organizadas por Dagnino (2002) e por Alvares, Dagnino e Escobar (2000, para uma escala latino-americana);
e os artigos de Sherer-Warren (2006); Gohn (2011); Avritzer (2007); Alonso (2009) (2012); Bringel (2012);
Almeida e Dourado (2013). Sobre o tema da participao popular, membros de nossa equipe participaram em
livros resultantes de pesquisas afins, como Heredia, Palmeira et al. (2012) e Leite Lopes et al. (2004).
3

22

Bourdieu (2006, pp. 444-446) imprime uma dinmica de inspirao marxiana leitura da importncia dos
sistemas de classificaes de feies maussiano-durkheimianas em todas as sociedades, generalizando para
microssituaes cotidianas o que s era visto como lutas de classes macrossociais.

captulo sobre povos e comunidades tradicionais, a tenso existente na reunio de diferentes


movimentos, agrupados nesta categoria, objeto de anlise. Tal tenso j aparece no carter
compsito do nome: uma oscilao entre povos e comunidades. Vamos nos permitir fazer
uma pequena digresso neste ponto. Razes histricas podem explicar tal oscilao. Por
um lado, a conjuno da luta de seringueiros contra as formas patronais de dominao
coercitivas por conta de dvidas e da luta de grupos indgenas, tambm seringueiros, teve
sua legitimidade fortalecida a partir da auto-denominao como povos da floresta, no final
dos anos 80. Por outro lado, paralelamente, comunidades de remanescentes de quilombos
so reconhecidas e, em decorrncia disso, passam a ter direito terra como garantia de suas
tradies e longa permanncia na rea, sob os moldes da tradio anterior de demarcao
de territrios indgenas. Grupos e redes de mulheres quebradeiras de coco de babau, para a
produo de castanha, organizaram-se para defender as concesses tradicionais de acesso a
babauais em terras privadas para se apropriarem dos frutos cados das rvores e sem outro
uso. Estas concesses passam a ser vistas como direitos, que, sob tal forma, so conquistados.
Uma srie de grupos, como ribeirinhos e camponeses-pescadores, passam a se associar e ter
uma identidade prpria. O fenmeno de renascimento dos grupos indgenas do Nordeste,
que expandem as populaes, reforam e reinventam suas tradies, tambm faz parte
deste quadro de emergncia de povos tradicionais. como se as figuras de tipos folclricos
e de geografia humana, visualmente representadas pelo desenhista peruano Percy Lau, que
trabalhou nos anos 40 para o IBGE no lbum Tipos e Aspectos do Brasil (IBGE, 1975),
num lance de realismo mgico prprio da literatura latino-americana, sassem do papel e
se revitalizassem em surpreendentes sujeitos de direitos em carne e osso. Tais fenmenos
no esto desvinculados do fato de que a bandeira universalista da reforma agrria tenha
encontrado obstculos crescentes de legitimao poltica entre os setores dominantes da
sociedade, mas, inversamente, o caminho da demonstrao de identidades tnicas, com
efeitos sobre a aquisio de direitos e acesso aterritrios, tenha tido xitos palpveis.
Ao serem legitimados em instituies de Estado, como na criao de novos ministrios,
secretarias e conselhos de polticas pblicas, os problemas de lutas classificatrias
tm diante de si um novo cenrio para aparecerem. Confortveis na classificao de
comunidades tradicionais, grupos extrativistas ou com identidades construdas em
torno de atividades produtivas, como os seringueiros ou as quebradeiras de coco babau,
passam a conviver em conselhos de polticas pblicas com povos indgenas que exigem que
a nomeao de povos se adicione de comunidades, demonstrando que a ligao que
tm com a terra e o territrio relacionada de maneira indissolvel sua identidade de
povos originrios e sua cosmologia. De maneira anloga, os povos de terreiro passam
a ter uma importncia crescente nas novas instituioes de promoo da igualdade racial.
A entrada de representantes de povos indgenas, de povos de terreiros e de outras novas
comunidades tradicionais num conselho de importncia histrica como o de segurana
alimentar (CONSEA) e o uso que passam a fazer dele para suas reivindicaes, tambm so
fenmenos significativos do crescimento desses novos movimentos.
O fato que, como mostram vrios captulos deste livro, para alm de sua existncia
nas suas respectivas bases na luta por sua vida cotidiana, quanto sua sobrevivncia
econmica (e suas formas culturais de faz-la), quanto ao seu poder de aglutinao em rituais
de reafirmao identitria, reunies e atendimentos de demandas e na confrontao com

23

adversrios locais , os movimentos tambm tm que se afirmar quando so considerados


relacionalmente ao Estado, nas complexidades de suas polticas pblicas e teias burocrticas.
De fato, pode-se observar que essa incluso crescente atravs do Estado, se toma
tempo dos representantes de movimentos, com novas exigncias tcnicas prprias, fazendo-os
aparentemente afastarem-se de suas bases, traz tambm novas necessidades de afirmao
identitria no interior do aparelho estatal, com repercusses sobre a construo permanente
da relao com as bases. Nesse sentido, a relao com o Estado, longe de ser neutra, em
referncia a uma suposta pureza das bases, afeta o conjunto das relaes no interior do(s)
prprio(s) movimento(s). Dentre tais repercusses, esto reivindicaes transformadas em
linguagem de Estado e em demandas de polticas pblicas. Esto a mesmo no mundo social
das bases, por exemplo, o aprendizado dos instrumentos fornecidos pela Conveno 169 da
Organizao Internacional do Trabalho, assinada pelo governo brasileiro; a luta pela revogao
da Portaria 303/2012 da Advocacia Geral da Unioe contra a PEC 2154; as batalhas pelas leis
de cotas no acesso ao ensino; a luta pela revogao do fator previdencirio ou a resistncia s
leis favorecendo a terceirizao do trabalho nas empresas. As lutas classificatrias se do,
portanto, no confronto com proprietrios, patres e seus prepostos, mas tambm entre os
prprios movimentos, na medida em que so postos prova pelas classificaes institucionais.
Embora exista essa competio entre movimentos, provocada pelos ajustamentos de
suas convivncias em instncias estatais que os classificam (e elas prprias, eventualmente,
ajustam-se aos reparos feitos pelos movimentos mesmos), tal competio parece fornecer,
entre os movimentos, emprstimos e aprendizados. Os movimentos mais gerais e
universalistas, como as centrais sindicais ou as entidades de trabalhadores rurais, vm h
anos abrindo espao para seus departamentos ou setores de mulheres, jovens e negros e,
atualmente, tambm tm aberto espao para setores quilombolas e de outras comunidades
tradicionais. Os povos de terreiro possivelmente se inspiraram na auto-denominao dos
povos indgenas ou na autodenominao mais ampla, dos povos da floresta.
Mais especificamente, no interior das relaes com os conselhos e o aparelho de
Estado, percebe-se o investimento de vrios grupos em no apenas subverter os sentidos de
categorias, mas tambm a quem elas abrangem (por exemplo, povos de terreiro reivindicandose como tradicionais); em compor pontes entre as classificaes oficiais e as formas
locais de autoatribuio (por exemplo, aaizeiras buscando ser reconhecidas enquanto tais
no interior da categoria povos e comunidades tradicionais); em preencher os prprios
documentos oficiais com categorias de interesse de seus movimentos sociais (por exemplo,
quilombolas buscando o reconhecimento de sua autodenominao, assim como os povos de
terreiro); em inserir, em espaos cujas questes j esto sedimentadas, dimenses adicionais
na luta pela consolidao de polticas (por exemplo, mulheres chamando a ateno para as
dificuldades de tratar da questo de gnero no mbito do Conselho de Relaes de Trabalho);
em estar atentos s diferenas entre os conselhos e suas dinmicas, de forma a garantir
ganhos (em alguns conselhos mais fcil fazer vingar certa pauta; por isso, por exemplo,
4

24

A Conveno 169 da OIT refere-se aos direitos fundamentais de povos indgenas e tribais, garantindo que
sejam informados e ouvidos previamente a intervenes em seus territrios; a Portaria 303/2012 da AGU
indica as condicionantes para a demarcao e utilizao das terras indgenas, tendendo a cercear os direitos
indgenas sobre os recursos naturais; e a PEC 215, por sua vez, amplia os responsveis pelo processo de
demarcao das terras indgenas, incluindo outros entes federados e o Congresso Nacional (onde a bancada
ruralista tem grande fora).

h o deslocamento de certas pautas trabalhistas para o Conselho Nacional de Polticas para


Igualdade Racial). Assim, se h incmodos e estranhamentos na coparticipao em conselhos,
conferncias e outras reunies em que se encontram movimentos e grupos sociais diversos
(como entre nordestinos e gachos nas conferncias de agricultura familiar, onde os primeiros
respondem aos gentipos dominantes dos ltimos mangando de que os camponeses gachos
teriam a aparncia de primos fracassados de empresrios do agronegcio), h tambm uma
circulao de ideias e prticas positivas, que levam a emprstimos e emulao recproca.

2. As estratgias de visibilizao de novas identidades


Em virtude dessa emulao entre identidades diversas, verifica-se uma tendncia
ao recurso das tcnicas de visibilizao dos movimentos. Tanto o captulo dos movimentos
de trabalhadores rurais, como o de povos e comunidades tradicionais mostram como, nas
conferncias de agricultura familiar ou nas de agroecologia, h uma busca pela distino
por meio de marcas corporais ou de vesturio, tais como chapus de palha ou de couro,
alm das camisetas alusivas a movimentos ou entidades especficas, bem como acontece no
uso de trajes indgenas ou trajes afro dos povos de terreiro. como se a reunio ampliada
dos movimentos fosse um momento de conhecimento mtuo das suas diferenas e suas
variaes ao longo do tempo. Tambm, como aparece nas reunies do conselho de segurana
alimentar ou de igualdade racial, tanto as grandes diferenas entre os grupos sociais (como
as dos representados no primeiro conselho, fruto de um amplo leque de movimentos),
como as diferenas relativamente pequenas (como as do interior do segundo, considerada
a representao dominante dos tradicionais movimentos negros) do lugar, igualmente,
busca de uma visualidade dessas grandes ou pequenas diferenas.
Espaos como conselhos e conferncias, assim como mesas de negociao, marchas,
protestos, atos etc., do publicidade (e visibilidade) aos grupos e a suas pautas. No deixam de
ser notveis as diversas estratgias dos movimentos sociais em se utilizarem de marcadores
ou investirem em performances para solidificar suas identidades, como por exemplo
as paradas LGBT ou o uso, por povos tradicionais, de adornos tnicos. Os encontros
possibilitados pelas conferncias e conselhos muitas vezes produzem aproximaes,
articulaes, alianas entre diversos movimentos, trocas de informaes. No entanto, em
diversas ocasies, tambm fortalecem fronteiras identitrias a partir da relao com o outro,
como acontece entre os movimentos camponeses e os movimentos ligados s populaes
tradicionais. A produo de smbolos de reconhecimento (vestimentas, acessrios, msicas,
bandeiras) intensa nesses espaos de interao e afirmao de identidade.
Alm da aludida motivao pelo conhecimento mtuo das diferenas, a visualidade
diferencial pode ser interessante para marcar presena diante de um pblico mais amplo,
seja o dos gestores estatais, seja, eventualmente, da imprensa. A apresentao de novas
identidades sociais ou a reciclagem visual de identidades mais antigas liga-se tambm ao
trabalho de divulgao de novas (ou antigas) questes pblicas, cujo grau de conhecimento
do pblico interno ou externo precisa ser trabalhado.
Assim, as estratgias de visibilizao trabalhadas nas manifestaes e nas marchas
de rua (ou de estrada), atravs das linguagens visuais e teatrais, feitas para chamarem

25

a ateno da mdia, como um fato que quebra a rotina e merecedor de notcia, so


importadas, de certa forma, para as instncias menos espetaculares dos conselhos e
conferncias de polticas pblicas (embora estas ltimas, por suas dimenses, j se
aproximem da teatralizao das manifestaes). A esse respeito, pode-se comparar a
indumentria dos movimentos das ligas camponesas dos anos 60, composta pelas camisas
brancas de botes e calas da indumentria comum (pr-era do jeans), ou a indumentria,
de aspectos ainda semelhantes, presente nas fotos do histrico 3o Congresso da CONTAG,
de 1979, com o vesturio mais colorido das fotos das manifestaes do MST, da Marcha das
Margaridas ou da produo profissionalizada das manifestaes das centrais sindicais, com
seus palanques, caminhes de som, bales e manifestantes uniformizados. Mas o caso mais
visvel e espetacular de manifestao parece ser o das Paradas do Orgulho LGBT, verdadeiros
fenmenos de massa na ltima dcada, que combinam estratgias de espetacularizao
e visibilizao de pessoas, coletividades e demandas LGBT. Como diz o texto do captulo
sobre o movimento LGBT, as Paradas, combinando elementos das polticas pblicas, do
mercado segmentado e do ativismo, [...] tm funcionado como recurso de exibio e criao
constante dessa identidade pblica LGBT, dando destaque a bandeiras especficas.

3. A relao entre movimentos sociais e a construo de novas (ou


reatualizadas) questes pblicas

26

Muitos dos movimentos que se apresentam esfera pblica, seja ela mais
institucionalizada ou no, so resultado de questes pblicas recentemente construdas
e, portanto, levam certo tempo para constiturem uma pauta de confrontao ou de
dilogo mais especializado com o Estado. A construo de tais questes pblicas tem a ver,
justamente, com aquilo que observamos em muitos dos movimentos estudados, a saber,
os processos de constituio de novas categorias ou de novos significados de categorias
antigas, e tambm de como tais categorias (novas ou ressignificadas) se relacionam com
novos problemas sociais. Por exemplo, a categoria de quilombolas pula da histria do Brasil
escravista para a atualidade, ganhando novos significados, pelo menos aps a Constituio
de 1988, relacionados possibilidade de reconhecimento para fins de legalizao de
territrios reivindicados. A categoria inusual de mulheres quebradeiras de coco de
baba apareceu associada a novos problemas sociais: as restries dos proprietrios sua
entrada costumeira nas terras onde h babauais, para a catao de cco. Tais problemas
se transformam em reivindicaes de restaurao das concesses tradicionais sob a forma
de novos direitos e em formas de economia solidria (esta mesma uma nova categoria,
associada a formas de autogesto e da organizao da base material de novos movimentos).
Por outro lado, a categoria tradicional de juventude assume novos significados a partir de
seu reconhecimento como faixa etria que se estendeu questo relacionada prolongao
dos estudos e s novas formas de produo, que excluem cada vez mais um grande nmero
de trabalhadores e que se destaca como associada criminalidade, ao trfico de drogas
e ao genocdio direcionado principalmente juventude negra, como mostra o captulo
sobre movimentos, redes e coletivos jovens. Enquanto a categoria infncia e sua correlata,
menor de idade apareciam com fora, associadas aos problemas sociais da infncia pobre

nos anos 80 (com a chacina da Candelria, o encarceramento em instituies correcionais


precrias e degradantes, o movimento de meninos e meninas de rua e depois com a
promulgao do Estatuto da Infncia e da Adolescncia e dos conselhos tutelares); nos anos
90 e 2000, a delinquncia e a criminalidade juvenil, bem como a fora da cultura jovem
(que j se manifesta desde a virada dos anos 60 para 70), se engrandecem como problemas
sociais e tornam urgentes formas de interveno institucionalizadas, como o Estatuto da
Juventude em 2013 e outras aes, culminando com a construo, desde o primeiro governo
Lula, da Secretaria e do Conselho da Juventude.
Assim, a sociognese de novas categorias ou a ressignificao de antigas, a sua relao
com problemas sociais historicamente construdos e finalmente a sua institucionalizao5,
parecem estar por detrs de vrios dos movimentos que vimos em ao nos conselhos
federais de que participam e tambm fora deles, em suas reas de origem ou em suas bases.
Mas vimos tambm que a aludida institucionalizao das questes pblicas e
problemas sociais no o fim de um processo, mas um processo continuado de criao e
recriao de categorias e variaes de movimentos. E tambm que o confronto social com
grupos dominantes e com setores do Estado no termina com a institucionalizao, mas
envolve, desde o interior de setores do Estado, negociaes e confrontos continuados.
Por outro lado, alguns movimentos podem ter sua constituio fortemente influenciada
por polticas pblicas. O movimento LGBT e o seu antecedente, o Movimento Homosexual
Brasileiro, muito se beneficiaram das polticas do Ministrio da Sade contra a epidemia da
AIDS. Como mostra o captulo sobre o movimento LGBT, h o impacto do chamado modelo
brasileiro de combate ao HIV-AIDS, desde meados dos anos 90, sobre a expanso do modelo
de ONG, assumida por grande parte do movimento ativista. Com nfase no modelo preventivo,
na no discriminao das pessoas soropositivas e no envolvimento direto de segmentos
sociais especficos na elaborao e aplicao das polticas, este modelo teve consequncias
significativas nos [...] modos de atuar e nas [...] articulaes com segmentos da administrao
pblica, por parte do movimento LGBT. Esta articulao movimento social/mo esquerda
do Estado6 se renova quando a nfase passa do problema de sade pblica para a questo
da discriminao e do preconceito, quando a principalidade se converte em uma questo de
direitos humanos. A luta contra a homofobia, sustentada por esta articulao, soma-se a lutas
similares de confronto com a violncia contra a mulher (conforme a Lei Maria da Penha),
contra a discriminao racial, contra o genocdio da juventude negra.
O movimento social geralmente assume o confronto designando e exibindo a
autoria do preconceito. Os setores da administrao pblica, da mo esquerda do Estado,
frequentemente se inclinam por uma linguagem propositiva que, muitas vezes, eufemiza
os conflitos, transformando-os numa gramtica positiva inclusiva. Exemplo disso, tal como
apontam setores do movimento negro, o programa nomeado como Juventude Viva, que
tem como motivao atuar contra o genocdio da juventude negra, cujos maiores responsveis
5
6

Ver Remi Lenoir (1998).

As expresses mo esquerda e mo direita do Estado esto formuladas no livro Contrafogos 1, de Pierre


Bourdieu (1998). Essa metfora refere-se frequente oposio entre ministrios e outros rgos que esto
ligados gesto econmica e administrativa, representando o efeito dos poderes econmicos dominantes a
mo direita do Estado , e as instncias institucionais ligadas ao chamado Estado social (como a previdncia, as
polticas de sade e educao etc.) a mo esquerda do Estado.

27

so as prprias foras policiais e suas correlatas, menos oficiais incrustradas no aparelho


de Estado, base do suposto monoplio legtimo da violncia, mas de onde se extravasa em
fora ilegtima e criminosa, preferencialmente contra os pobres. Outras tcnicas de Estado
utilizadas, propositivas em relao constatao do preconceito, so as aes afirmativas,
que tm vasta histria internacional. O sistema de cotas no acesso ao ensino superior (nas
universidades pblicas diretamente e nas universidades privadas por meio do ProUni) e no
acesso ao servio pblico so aes que so formuladas numa circulao de ideias e prticas
entre movimentos sociais, ONGs e setores da administrao pblica (e do legislativo e do
judicirio), borrando as fronteiras ntidas entre movimentos sociais, sociedade civil e Estado.
Muitos conselhos de polticas pblicas, com suas conferncias e congressos correlatos, em
diferentes escalas da administrao, so caixas de ressonncia de tais proposies e aes,
alimentando suas prprias pautas de discusso.

4. A distncia temporal (mais prxima, mais distante) entre a fora de um


novo sujeito de direitos e o correlato grau de entusiasmo da luta pelas
reivindicaes e da institucionalizao daqueles direitos

28

Vamos fazer aqui uma digresso, para expor algo que encontramos por detrs da
variabilidade dos movimentos sociais estudados. Trata-se de sua historicidade inerente e
incorporada de forma diferenciada. No h movimento, dentre os que aqui foram estudados,
que no tenha uma referncia fundamental em direitos que, consolidados ou no, foram
objetos de luta na Constituio de 1988. A Carta de 88 , assim, um marcador temporal da
maior importncia como evento e texto sntese das lutas construdas durante a ditadura
e seus relativos xitos conquistados. Praticamente, todos os movimentos foram afetados,
se no em suas reivindicaes centrais e diretas, ao menos por favorecimento de acesso
indireto a direitos (na facilitao associatividade, nas formas de acesso a aes populares,
no recurso ao Ministrio Pblico etc.). Do movimento sindical ao movimento indgena, das
mulheres ao ento movimento homossexual (este no contemplado em sua reivindicao
da luta contra a discriminao por orientao sexual, que seria includa no texto ao
lado daquele sobre discriminao de classe e racial), no h movimento indiferente aos
resultados expressos no texto constitucional. Entretanto, muitos dos movimentos tm uma
histria incorporada mais longa e nos deixam lies para o entendimento das dinmicas
apresentadas pelos movimentos mais recentes.
Um dos fatores que pode explicar uma dinmica diferencial dos movimentos tanto
na variao de seus repertrios ao longo do tempo, como em seus movimentos de asceno e
desceno, de flutuaes de entusiasmo, de construo de carisma e prestgio de grupo diante
da sociedade seria a proximidade temporal entre, por um lado, o asceno do movimento
social e, por outro lado, a institucionalizao de suas reivindicaes.
Vamos exemplificar com dois dos mais antigos movimentos sociais brasileiros: o
movimento sindical de trabalhadores urbanos e o movimento sindical de trabalhadores
rurais. A classificao social de trabalhadores e operrios, como se sabe, est envolvida
desde a revoluo industrial europeia, no sculo XIX, com a questo social da diviso
em classes, a expropriao dos produtores diretos no campo e na cidade e o aumento da

pobreza. No decorrer daquele sculo e na virada para o seguinte, no somente foi forjada a
noo de esfera pblica e de sociedade civil, com base numa imprensa artesanal democrtica
prxima ao movimento operrio incipiente, como tambm se gestaram projetos e formas
de institucionalizao do direito social aps levantes revolucionrios e guerras (Habermas,
1984 ; E.P. Thompson, 1987 [1963]).
A questo social do trabalho e do movimento operrio aparece no Brasil logo em seguida
tardia abolio da escravido. Movimentos grevistas importantes, baseados em unies de
resistncia e sindicatos fundados com base na lei de 1907, de poucos empecilhos burocrticos
para tal, deram-se entre o final da dcada de 10 e incio da de 20 (em So Paulo, Rio de Janeiro,
Recife etc.). O ponto que essas mobilizaes no tiveram equivalente nos anos seguintes,
e suas reivindicaes e demandas foram sendo institucionalizadas a partir da Revoluo de
30 sem que aparecesse uma ligao entre aqueles movimentos e as leis do trabalho recm
promulgadas7. A distncia temporal entre o auge do movimento social e a institucionalizao
das reivindicaes fazia at com que se perdesse o nexo causal entre ambos os termos da
relao, de modo que as leis do trabalho puderam ser justificadas ao pblico como outorga
do poder central. claro que a edio progressiva de leis do trabalho foi acompanhada de
conflitos localizados de classe, como greves pela implantao efetiva da jornada de oito
horas, resultantes de uma lei de maio de 1932, assim como outros conflitos at 1935. Ainda
assim, a Consolidao das Leis do Trabalho e a terceira lei sobre sindicalizao, surgidas
em pleno Estado Novo, vieram reforar a viso da concesso unilateral do poder. verdade
que isso legitimou demandas dos trabalhadores em um contexto de forte poder econmico
dos empresrios aos quais estavam submetidos. Por outro lado, a abrangncia dessas leis
acabou se limitando aos trabalhadores assalariados urbanos, deixando de fora as populaes
trabalhadoras do campo, onde se encontrava ainda a maior parte da populao brasileira, e
excluindo da regulamentao o numeroso contingente alocado no emprego domstico.
Tal excluso norteou o horizonte das reivindicaes possveis para as duas dcadas
seguintes no que diz respeito extenso das leis trabalhistas s relaes de trabalho no
campo. Se as denominadas Ligas Camponesas, primeiras formas de associao camponesa,
surgidas na periferia de Recife durante os dois primeiros anos da redemocratizao de 1945
por iniciativa da ao do Partido Comunista, foram reprimidas de forma similar a outras
iniciativas sindicais urbanas por conta da ilegalizao renovada daquele partido , elas foram
rearticuladas dez anos depois no interior de Pernambuco, por iniciativa de camponeses
foreiros. O custeio das despesas funerrias de trabalhadores residentes nos domnios de
proprietrios por estes atores dominantes, que em geral era tido como concesso patronal,
estava escasseando. A rearticulao de entidades dos trabalhadores rurais ocorreu por meio
da criao de sociedades morturias, destinadas de forma singela ao autofinanciamento de
enterros decentes. A desconfiana de que a associatividade via unies morturias pudesse
ser um ato de hostilidade ao patronato fez com que este ltimo designasse tais associaes
como as antigas Ligas Camponesas, ressuscitando atravs da acusao de comunismo a
pretrita iniciativa moribunda das ligas dos arredores de Recife de anos antes. Assim, de
1955 em diante, em Pernambuco e em outros estados da federao, houve um crescimento
significativo de associaes camponesas, em muitos casos apoiadas pelo movimento
sindical urbano, que depois de 1952 foi se liberando de restries impostas desde o Estado
7

Ver sobretudo Castro Gomes (1989), onde esta defasagem destacada.

29

Novo. Este movimento no parou de crescer nos anos seguintes, associando reivindicaes
de extenso da sindicalizao e das leis trabalhistas para o campo com a realizao de uma
poltica de reforma agrria. Acabou por contribuir ainda para a revitalizao do prprio
movimento sindical urbano, fornecendo-lhe um mpeto comparativo enriquecedor. O auge
deste movimento ocorreria nos primeiros quatro anos da dcada de 60, e o fato que o Estado
reconheceu essas reivindicaes em 1963, atravs da edio do Estatuto do Trabalhador
Rural, no governo Joo Goulart. Mesmo com a represso que se seguiu ao golpe de 1964,
com prises, mortes e desaparecimentos de muitas lideranas camponesas, em aes que
contaram, alm da polcia e do exrcito, com milcias dos proprietrios, tal institucionalizao
continuou, com a promulgao do Estatuto da Terra durante o governo Castelo Branco e
o estabelecimento do Funrural (prerrogativas previdencirias aos trabalhadores rurais)
em pleno governo Mdici. O mpeto adquirido pelo auge do movimento no pr-64 e sua
proximidade com a institucionalizao de suas demandas fizeram redobrar sua energia
social acumulada, contribuindo para sua relativamente rpida reconstituio no ps-64. Tal
recuperao e a ampliao do movimento sindical rural em escala nacional, aps 1968 e
durante os anos 70, deram-se sob relativo silncio e o desconhecimento de uma opinio
pblica amordaada e submetida censura (alm da ausncia relativa de instrumentos de
observao pela maioria dos cientistas sociais, neste caso8).
No final da dcada de 70, com as greves em So Paulo e no ABC paulista em 1978,
1979 e 1980, o novo movimento operrio que, a exemplo do movimento sindical rural,
gestou-se no silncio dos anos 70 (e que era constitudo por muitos operrios de origem
rural recente), incentivou por sua vez uma mudana de ritmo neste ltimo, que passou, da
resistncia feita sobretudo por meio de uma poltica de formao de quadros sindicais e de
lutas na justia9, para uma luta reivindicativa direta atravs de greves. O 3o Congresso da
CONTAG de 1979, durante o qual o filme ABC da Greve (sobre as greves no ABC) foi exibido
em plenrio e delirantemente aplaudido, marcou essa virada que j vinha sendo preparada.
Sucederam-se, nos anos seguintes, greves nas reas canavieiras e tambm em outras reas,
com uma tecnologia prpria, adaptada s vicissitudes e dificuldades das paralisaes do
trabalho no meio rural. O novo sindicalismo operrio surpreendeu-se de encontrar um
movimento sindical to organizado nas reas rurais para acompanh-lo nas mobilizaes
que marcaram a dcada dos 80.
Os pontos a serem salientados aqui so o j assinalado efeito da amplitude da
decalagem temporal entre o auge da mobilizao social e a institucionalizao das demandas
decorrentes, e a repercusso para um avano persistente do respectivo movimento; e a
circulao de ideias e prticas entre movimentos distintos e de diferentes historicidades.
Tanto o movimento sindical urbano como o rural tiveram conquistas e derrotas
na Constituinte. O primeiro viu as restries e controles do Ministrio do Trabalho
sobre os sindicatos serem relaxadas, mas no conseguiu avanar na reforma sindical
pretendida, havendo, alm disso, divises entre as centrais sindicais de ento, que tiveram
reconhecimento tcito, mas no formal. O segundo, por sua vez, apesar de avanos na
8

De fato, a luta na justia sempre foi proveitosa sobretudo para os sindicatos de trabalhadores rurais onde
as relaes de trabalho no campo esto sistematicamente abaixo da lei; mas tambm seu proveito no era
incomum para os sindicatos urbanos.
9

30

Palmeira (2013).

incorporao previdncia social, sofreu derrotas nas condies de desapropriao de


terras por interesse social, dificultando a realizao da reforma agrria.
Contudo, os ento novos movimentos sociais, como o de mulheres, o negro,
o indgena e de comunidades tradicionais, como os quilombolas, ganharam espaos
significativos no texto constitucional. O movimento de mulheres, que cresceu fortemente
na virada dos anos 70 para os 80, apresentou uma Carta das Mulheres Brasileiras aos
Constituintes e conseguiu que fosse incorporado ao texto da Constituio o artigo
5, inciso I: Homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes, nos termos desta
Constituio, e o artigo 226, Pargrafo 5: Os direitos e deveres referentes sociedade
conjugal so exercidos pelo homem e pela mulher, artigos que garantiriam um patamar
mnimo na condio de equidade de gnero, bem como na proteo dos direitos humanos
das mulheres (pela primeira vez nos textos constitucionais brasileiros). O movimento negro
lutou para a incorporao do artigo 4, inciso VIII, que dispe sobre a igualdade racial,
e do artigo 5o, inciso XLII, que tipifica o crime de racismo. No embalo da Constituinte,
conseguiu tambm, atravs da Lei Federal 7.716/89, poucos meses aps a promulgao da
Constituio, regulamentar o crime de preconceito de raa e de cor como imprescritvel,
com pena de recluso.
O captulo do movimento indgena mostra um ascenso importante de mobilizaes
desde o final dos anos 70 atravs de comisses pr-indio, ONGs, o CIMI, a ABA e outras
entidades que trabalhavam na assessoria e no reforo proteo e reivindicao do direito
desses povos a ter direitos. Foi naquele momento que as primeiras organizaes indgenas,
inicialmente entre os Terena e depois com a Federao das Organizaes Indgenas do
Rio Negro, se constituram. Essa atuao aumentou de intensidade na preparao para e
durante a Constituinte, fazendo garantir avanos considerveis aos povos indgenas. Estes
ganharam um novo tratamento pelo Estado, que abandonou a figura da tutela ao reconhecer
a identidade cultural prpria e diferenciada, assegurando seu direito de permanecerem
indgenas, ao mesmo tempo em que explicitou como direito originrio o usufruto exclusivo
das terras que ocupam tradicionalmente, cabendo ao Estado zelar pelo reconhecimento
desses direitos perante a sociedade. O papel do Estado passou, ento, da tutela de pessoas
para a tutela de direitos (citaes do captulo sobre movimentos indgenas).
Apesar de no terem provocado mobilizao na Constituinte comparvel que se
deu a favor dos povos indgenas, os quilombolas tiveram importante conquista ao terem
novos direitos includos no texto constitucional10, no obstante o carter recente da prpria
publicizao de sua nomeao e de sua existncia social.
Assim, enquanto movimentos sociais mais antigos tiveram conquistas e perdas
(ou ganhos menores) com o processo constituinte, outros, mais novos, no embalo de uma
mobilizao recente, conseguiram direitos essenciais sua prpria existncia.
Alm disso, o Movimento Homosexual Brasileiro, ento relativamente novo, mesmo
que no tenha conseguido incluir na Constituio a criminalizao do preconceito por
orientao sexual, teve, nessa derrota, uma motivao adicional e um horizonte de luta para
suas mobilizaes subsequentes. Algo semelhante ao que aconteceu com os trabalhadores

10
Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida
a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos. Ttulo X, Ato das disposies
constitucionais transitrias, art. 68.

31

rurais, que tiveram, em seu horizonte de lutas, 20 anos at serem incorporados legislao
trabalhista que havia includo apenas os trabalhadores urbanos. J mencionamos que o
captulo sobre o movimento LGBT mostra como, pelas vias indiretas da sade pblica, o
movimento ativista teve ganhos associados a ONGs e partes especializadas da administrao
pblica, antes de se voltar, mais fortalecido, para a pauta dos direitos humanos, apresentando
demandas que esto entre as mais polarizadas na disputa poltica mais ampla.
Outros grupos emergiram, nas suas diversidades internas, sendo agrupados na
denominao de povos e comunidades tradicionais. Os prprios indgenas, nos anos
subsequentes das suas conquistas constitucionais, tiveram aumentada sua organizao, por
meio de federaes de povos em vrias regies. Como anteriormente comentado, observase a reinveno das tradies no fenmeno da etnognese dos povos indgenas no Nordeste
e dos quilombolas. Outras novas categorias surgiram, posteriormente, com uma existncia
separada a dos ndios e quilombolas, embora houvesse interface com categorias mais
antigas e gerais. Esse fenmeno foi percebido por muitos antroplogos atravs de pesquisas
e trabalhos de extenso. Destacam-se os pesquisadores que, ao longo de muitos anos,
foram formando, num percurso de acumulao de pesquisas de longo prazo no Maranho,
no Par e no Amazonas (posteriormente estendidas para reas do Nordeste, Sudeste e Sul),
o atual Programa de Nova Cartografia Social da Amaznia11.
O caminho legislativo de reconhecimento desses grupos foi um real estimulador
de sua auto-organizao. Isso se evidenciou mais ainda em 1989, pouco tempo aps a
promulgao da Constituio de 1988, com a emergncia, na esfera internacional, da
Conveno 169 da OIT , cujo texto seria aprovado pelo Congresso brasileiro em decreto
legislativo de 2002, e promulgado pelo decreto 5.051, de abril de 2004, pela Presidncia
da Repblica. No decreto presidencial 6.040 de fevereiro de 2007, que instituiu a Poltica
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, so
nomeadas como populaes tradicionais faxinalenses (no Sul do pas), comunidades
de fundo de pasto (Bahia), geraizeiros (serto de Minas Gerais), pantaneiros, caiaras,
ribeirinhos, seringueiros, castanheiros, quebradeiras de coco de babau e ciganos, todos
definidos como
grupos socialmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem
formas prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios e recursos
naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa, ancestral e
econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas geradas e transmitidas
pela tradio. (Artigo 3, inciso I)

Enquanto na dcada de 90, os acampamentos e as marchas do MST (assim como


algumas federaes de trabalhadores rurais, apoiadas pela CONTAG) tiveram muito
destaque na cena do conjunto dos movimentos sociais, com a falncia de agroindstrias
e com um volume considervel de desemprego no campo e nas cidades , nos anos 2000,
outros grupos rurais ou do campo 12 apareceram mais sob diferentes identidades
11

32

Acessvel pelo stio <novacartografiasocial.com>.

12
Exemplo do poder conflitivo das classificaes e das categorias: para os guarani-kaiow no Mato Grosso do
Sul e outros povos indgenas, a categoria rural vista como associada aos ruralistas (setores do grande
latifndio e do agronegcio), adversrios principais em suas lutas pela terra e responsveis por um nmero
grande de mortes, atentados e aes violentas dos seus seguranas (nome atualizado dos tradicionais vigias,
capangas e pistoleiros do Brasil tradicional), contra diversos indivduos dos povos indgenas.

tnicas e de economia moral, como formas de maior sucesso de mobilizao no


momento atual 13.
Assim como a legitimidade alcanada pelas identidades culturais dos povos indgenas
e das comunidades tradicionais implica a disputa de terras e de territrios, tambm os
movimentos urbanos por moradia tm chamado a ateno do pblico com suas aes de
ocupao de terrenos vazios e prdios abandonados. como se a vitalidade das aes do
MST e de outras entidades do campo, realizadas nos anos 90, tivesse passado nos ltimos
anos para o territrio urbano, com o problema crescente do dficit de moradia, do preo
dos aluguis e do aumento da especulao imobiliria. No captulo sobre os movimentos
urbanos pela moradia, os autores falam da formao das federaes de associaes de
moradores antes, durante e depois da Constituinte.
Embora a questo pblica da reforma urbana tenha sido levantada no incio dos
anos 60, como parte importante das reformas de base ento propostas durante o perodo
do governo Joo Goulart, ela ficou em segundo plano, por conta da urgncia que a bandeira
da reforma agrria apresentava. Com os instrumentos fornecidos pela Constituio de 1988
(Cap. II, Da Poltica Urbana; arts. 182 e 183) e pelo Estatuto da Cidade de 2001, em torno
da obrigatoriedade da realizao de planos diretores para as cidades com mais de 20 mil
habitantes, alguns governos municipais engajaram-se na construo de planos diretores
e oramentos participativos, e congressos de setores organizados da cidade (como em
Angra dos Reis RJ, Porto Alegre, Recife, Belm do Par e Camaragibe PE, entre outras
cidades). No embalo das experincias municipais, o Ministrio das Cidades, criado no
primeiro governo Lula, estimulou processos participativos nos diferentes nveis de governo,
preparatrios para a realizao de uma Conferncia Nacional das Cidades, e contava com
assessores urbanistas e reformistas de grande qualidade tcnica e engajamento, que se
moviam no sentido de uma retomada atualizada da pauta da reforma urbana. A mudana
nesse ministrio, feita com o objetivo de ceder lugar para partidos aliados, com vistas
governabilidade diante do Congresso, diminuiu drasticamente o mpeto reformista anterior.
No entanto, a presso representada pelas necessidades crescentes de acesso moradia nas
grandes metrpoles fez os movimentos urbanos aumentarem em importncia, ao mesmo
tempo que conquistam alguns avanos na cogesto de programas habitacionais do governo
(Minha Casa, Minha Vida Entidades).
De certa forma, nas cidades, os movimentos por moradia tm chamado mais
ateno que os movimentos nos locais de trabalho, as greves de categorias tradicionais14 e
as movimentaes sindicais. Essa aparncia de menor ativismo dos sindicatos urbanos se
contrabalana com ganhos objetivos referentes a aumentos salariais, fruto de negociaes

13
interessante assinalar o alcance da anlise de E. P. Thompson sobre a fora transformadora de tradies
(reinventadas) desde a Revoluo Industrial inglesa e sobre a transformao de costumes em direitos. No
toa que seu livro sobre a formao da classe operria inglesa no incio do sculo XIX (Thompson, 1963; no Brasil,
em 1987) tornou-se to conhecido pela fora de sua anlise premonitria e inesperada das transformaes
sociais tambm em pases perifricos dos sculos XX e XXI.
14
Algumas greves so forjadas, nos cenrios dos ltimos anos, de formas no tradicionais. A nova onda grevista
comea com as grandes greves nos canteiros das grandes obras (que no esto somente nas cidades, verdade,
mas tem boa repercusso). Nos anos de 2013 e 2014, entretanto, no mbito urbano que vimos explodir
greves importantes de categorias que foram mobilizadas revelia de (ou at mesmo contra) seus sindicatos:
a categoria dos rodovirios em So Paulo (2013) e no Rio de Janeiro (2013 e 2014) e a categoria dos garis no
Rio de Janeiro (2014), uma greve histrica, que promoveu uma forte mobilizao, com amplo apoio popular e
produziu o efeito de uma cidade imunda em pleno carnaval carioca.

33

que tm sido mais favorveis aos trabalhadores dada a situao de baixo desemprego,
dos aumentos do salrio mnimo e das melhorias em relao ao que se costumava chamar
de exrcito de reserva das empresas, como mostra o captulo sobre sindicalismo dos
trabalhadores urbanos. O reconhecimento formal das centrais sindicais satisfaz uma
reivindicao histrica do movimento e sua presena em mltiplos conselhos de polticas
pblicas faz de seus representantes agentes de um sindicalismo cidado, mais amplo que
os interesses corporativos isolados de suas categorias. Alm disso, suas manifestaes
organizadas tm especificidades e concorrncias peculiares.
Apesar destes ganhos, as centrais sindicais esto sempre ameaadas pelos avanos
das polticas de terceirizao da mo de obra e pelas prticas de organizao do trabalho
reestruturadas, prejudiciais sade do trabalhador. Tais polticas e prticas so levadas
a cabo pela mecnica das empresas e possibilitadas pela naturalizao, por parte dos
governos e da imprensa, das prticas neoliberais e do neodespotismo fabril moderno. Muitas
vezes, fora do controle das centrais e dos sindicatos, tm eclodido greves menos pacficas
em setores de construo de grandes obras (barragens, complexos petroqumicos etc.),
envolvendo uma fora de trabalho majoritariamente masculina e isolada em acampamentos
ou alojamentos em pequenas cidades (mesmo que itinerante ao longo do tempo). So greves
que sinalizam uma menor tolerncia dos trabalhadores s prticas usuais de explorao
das grandes empresas que administram a sua vida cotidiana, no trabalho e fora dele, nas
grandes obras (Vras, 2014).
Se a referncia aos direitos reunidos na Constituio de 1988 serve de marcador em
torno do qual se pode aferir as diferentes historicidades dos movimentos desde aqueles
que tm uma histria que foi construda no pr-64 at aqueles que se construram no ps-88
, o fato que tais histrias incorporadas tm de agir em resposta aos imprevistos da vida
real e s questes colocadas por conjunturas, mais ou menos efmeras, que so renovadas.

5. O Campo da Participao
Na conjuntura (j longa) que se abriu a partir de 2003, um fato que se descortinou
para os diferentes movimentos foi o do aumento do leque de fruns de participao na
discusso de polticas pblicas. A questo colocada, que faz parte do jogo poltico interno
aos movimentos, de participar ou no de conselhos de polticas pblicas, os quais tm suas
limitaes, no deve servir de obstculo para se observar o que tais fruns fornecem como
rico material sobre a construo permanente de uma esfera pblica.
Por um lado, as fronteiras no so sempre ntidas entre os movimentos que participam
dos conselhos e aqueles que no participam. O captulo sobre movimentos urbanos cita
uma anlise crtica de Ermnia Maricato15, realizada em um debate organizado pelo Comit
Popular da Copa do Rio de Janeiro sobre os efeitos nefastos dos grandes eventos esportivos
nas grandes cidades, na qual ela apresenta uma descrena na eficcia da participao
institucional.Aparece no texo do captulo um exemplo interessante de como a oposio
entre movimentos que participam versus aqueles que no participam muito frgil:

Ermnia Maricato uma das principais formuladoras do projeto do Ministrio das Cidades no primeiro
governo Lula e liderana histrica da luta pela reforma urbana.
15

34

Entretanto, fazer uma separao rgida entre os que participam ou no participam


de determinadas instncias institucionais, ou entre os que apoiam ou que se opem
ao governo federal, pode conduzir a uma viso simplista da realidade. Perdemos
muitas das nuances segmentares da posio (melhor seria dizer no plural)
anteriormente citada quando a mesma esboada assim de modo simplificado. De
fato, se desconsiderarmos estas variaes, parecer estranho que o Movimento
dos Trabalhadores Sem Teto (MTST), que privilegia a ao direta nas ruas, tenha
se mobilizado em conjunto com a Central dos Movimentos Populares (CMP) em
defesa da recente aprovao do Plano Diretor do municpio de So Paulo.

De fato, a valorao diferenciada dos espaos de participao guarda fortes relaes


com a prpria historicidade de cada movimento. Como diz o captulo sobre movimentos
rurais, o MST, por exemplo, retirou-se formalmente do Consea h alguns anos [como de resto,
da grande maioria dos conselhos], [mas] por outro lado, realiza um esforo em participar
das discusses do Conselho Nacional de Educao. Os sentidos da participao variam, a
depender do movimento, assim como dos diferentes investimentos em distintos fruns de
participao. Esse investimento diferenciado est intimamente relacionado com o ciclo de
lutas e revindicaes que os movimentos vivem, de seus objetivos no presente. A CUT, por
exemplo, chamada e efetivamente ocupa vrios conselhos e fruns participativos (mais de
uma centena). No entanto, existe uma percepo da prpria entidade de que alguns espaos
servem de maneira mais eficaz para as disputas de poder efetivas, enquanto outros servem
para articulaes polticas e produo de alianas. Preocupada com a eficcia da participao
em tantos conselhos, a CUT nacional promoveu, em setembro de 2013, uma reunio dos seus
mais de cem conselheiros para discutir a construo de um mecanismo de comunicao e
consulta entre eles, atravs do seu prprio portal na internet (com senhas individuais para
os conselheiros), em virtude da necessidade de uma discusso mais aprofundada e de uma
coordenao da atuao nos conselhos (reunio na qual pudemos estar presentes, como
convidados). Ali apareceram os problemas decorrentes dos efeitos do domnio, por parte dos
membros do governo ou do poder econmico, do capital tcnico, informacional e poltico em
tais conselhos; restaria aos conselheiros trabalhadores se contrapor a partir da acumulao,
a ser sistematizada, de seu prprio conhecimento advindo da prtica.
Em contraposio s desvantagens em capital cultural e poltico dos representantes
das classes populares nos conselhos, distintas formas de presso e de um capital de
mobilizao so possveis de serem construdas na economia poltica da participao.
A participao em conselhos demonstra no apenas que esses espaos no se
encerram em si mesmos (os militantes participam por motivaes variadas e aproveitam
a ida a Braslia para realizar outras atividades), como tambm que h alternncia entre
as formas de fazer presso, tais como: a interpelao ao ministrio para liberao de
recursos (movimento rural); marchas de sindicalistas; aes de indgenas (a semana de
mobilizao indgena); os esculachos (juventude) etc. De fato, a capacidade mobilizadora de
um movimento o coloca em outro patamar nas esferas de participao do Estado. O capital
mobilizador que um movimento consegue acumular acaba fortalecendo e legitimando
ainda mais o movimento enquanto interlocutor, conferindo-lhe, inclusive, mais autonomia
para estabelecer espaos de participao que no aqueles previamente estabelecidos pelo
Estado (como o caso do MTST e sua interlocuo direta com o prefeito de So Paulo ou do
Movimento Passe Livre, chamado pela Presidncia da Repblica para conversas).
35

Por outro lado, os movimentos aprendem nas suas interaes com o poder pblico
que o Estado e o governo so diludos e atravessados por porosidades e ambiguidades.
Como relata o captulo sobre movimentos rurais

[Enquanto] o ministro da SGPR, Gilberto Carvalho, era ovacionado pelo


pblico, cada vez que o ministro da Agricultura, Pecuria e Abastecimento era
citado, identificado como sendo do agronegcio, as vaias tomavam conta do
auditrio. O governo, portanto, no visto como algo monoltico, assim como
o conjunto dos Conselhos subordinados aos diferentes ministrios tambm
so avaliados de modo distinto do ponto de vista dos movimentos. Em relao
aos movimentos rurais, os Ministrios do Desenvolvimento Agrrio e o de
Combate Fome e Desenvolvimento Social parecem ser aqueles com os quais
h uma relao mais ativa.

O mundo (ou campo) da participao, como chamado na feliz expresso criada


no captulo sobre movimentos rurais, tambm produz formas variadas de percepes e
estratgias em relao ao Estado e ao Governo. Os movimentos acabam produzindo relaes
diferenciadas com atores do Estado e do governo, buscando se posicionar nas disputas de
poder dentro do prprio campo governamental. Estado e Sociedade Civil aparecem dessa
forma mais como espaos hbridos do que como esferas claramente delimitadas.
Alm do conhecimento da diferenciao interna do campo governamental e do
conhecimento concreto e detalhado dos recantos onde se acham as mos direita e esquerda
do Estado, os movimentos vo se inteirando das dificuldades inerentes ao campo burocrtico
e suas idiossincrasias.
A participao dos movimentos sociais depende da disponibilizao de recursos
e no necessariamente da institucionalizao de polticas (ou mesmo de Ministrios)
para promover as demandas resultantes da participao. Abundam exemplos nos quais se
percebe a dificuldade dos movimentos de emplacarem polticas transversais condio
indispensvel para a promoo de polticas para mulheres, LGBT e negros, medida em que
rgos como a Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial e a Secretaria de
Polticas para as Mulheres dispem de poucos recursos.
Alm disso, os movimentos vo percebendo que a crescente preocupao, por parte
das instncias estatais, com os desvios de recursos pblicos, mesmo que seja de origem
legtima, tem se tornado algo como obsessiva. Isso se manifesta pelo controle cada vez mais
sistmico e ex ante dos procedimentos estatais16. Constata-se, frequentemente, nas listas de
convidados dos movimentos para seminrios ou para a participao nos prprios conselhos,
que vrios no podem viajar por problemas de prestao de contas como a perda do voltil
e efmero ticket areo de embarque. H um limite atuao participativa que setores do
governo promovem. As iniciativas esbarram no controle antecipado da distribuio de
recursos, que a tnica atual da administrao pblica, com a utilizao cada vez maior
de sistemas informatizados que se autobloqueiam caso haja uma pequena imperfeio em
alguma de suas partes (um dos mais famosos o temvel Siconv, sistema informatizado de
convnios, terror de usurios, coordenadores de projetos, gestores e contadores). No se
trata apenas da investigao de um desvio depois que realizado, mas o desvio previsto

36

16
Como tambm sentem os pesquisadores nas universidades: o caso da intensa vivncia administrativoburocrtica deste projeto, que tem a vicissitude comum aos projetos que beneficiam diretamente os movimentos
e suas bases.

antes mesmo de qualquer ao, o que dificulta a execuo das atividades fim do Estado.
Certamente, a aproximao dos movimentos com o Estado e as necessidades prementes
de suas pautas traro como reivindicao, to nobre quanto outras, o destravamento
das amarras burocrticas, sem que o controle dos recursos pblicos perca relevncia. Os
exemplos e situaes apontados por vrios movimentos sociais, conforme constatado pela
pesquisa, so numerosos: dificuldades na compra de passagens para mulheres quilombolas
com o objetivo de irem a um evento; problemas de movimentos de mulheres com o SICONV;
multiplicao de procedimentos legais e burocrticos para com povos indgenas.
Para combater, ou minorar, essa verdadeira doena do trabalho que acomete
lideranas dos movimentos sociais muito bem caracterizada pelos autores do captulo
sobre movimentos rurais ao se referirem aos sindicalistas beira do ataque de nervos ,
os movimentos passaram a recorrer a uma diferenciao dos perfis dos quadros dirigentes
no interior do prprio movimento para atribuir a eles diferentes funes no universo da
participao. Como relata o referido captulo,
[...] os sindicatos, associaes e movimentos precisam recorrer aos mais jovens, que
dominam a tecnologia necessria para lidar com os projetos, ou a apoios externos
ou contratados (o que pode exigir mais recursos, ou habilidade para negociar as
ditas parcerias). Mas no caso dos Conselhos municipais, perpassados pela poltica
municipal, a demanda por dirigentes com experincia e insero poltica local,
para evitar as situaes mencionadas em que o prefeito monopoliza o Conselho.

Vemos, assim, que o aumento dos controles no acesso a recursos pblicos atravs
de projetos e editais provoca o aumento de funcionrios e/ou de militantes que se
especializam no preenchimento de formulrios, no manuseio dos meandros da internet
e nas atividades de prestao de contas, o que representa um aumento de investimentos
internos para o gerenciamento de tais recursos. Este efeito pode ser visto como um aspecto
de tendncia crescente burocratizao e oligarquizao das organizaes polticas que
ocorre, contraditoriamente, at naquelas mais populares e democrticas. Burocratizao e
oligarquizao tais como apontadas pela anlise clssica do livro Os Partidos Polticos, do
colaborador socialista de Weber, Robert Michels, que descreve e analisa esse fenmeno no
Partido Social-Democrata alemo do incio do sculo XX. Se um partido como o PT ou as
principais centrais sindicais, ou ainda as federaes de trabalhadores do campo, podem
apresentar mais facilmente alguns dos aspectos descritos por Michels (com a forte exceo
da imprensa diria do ento partido alemo), tambm na maioria dos movimentos aqui
descritos o acesso a recursos pblicos aumenta, de certa forma (na maioria dos casos ocorre
em grau modesto), o nvel de burocratizao das entidades sem, contudo, que isto possa ser
visto de uma forma unilinear, como perda de sua representatividade ou do poder interno
dos associados. Ao contrrio, pode at ser visto como um aumento na escala de benefcios
aos associados, e portanto, como aumento de seu poder relativo, embora a um custo novo
para sua militncia e quadro de funcionrios. As burocracias, aludidas no subttulo deste
livro, tambm tm seus aspectos inesperados, ao menos para o senso comum das anlises
acadmicas rotineiras.
Alm da marca geracional nessa diviso de perfis, tambm podemos observar
outras marcas importantes: no movimento feminista cada vez mais relevante a visibilizao
de mulheres negras como quadros dirigentes, empoderadas e capazes de atuar nas

37

38

esferas de participao do Estado, assim como o caso da visibilizao das mulheres no


universo sindical, ou dos jovens da periferia nos movimentos de juventude. Essa demanda
da diversidade cada vez mais importante para que os movimentos fortaleam sua
representatividade em esferas tradicionais e novas de participao.
Por outro lado, observou-se um grau difuso das oposies entre gestores e
militantes, o que pode, eventualmente, capitalizar os movimentos positivamente quanto
aos procedimentos e linguagens estatais e, inversamente, pode levar os conhecimentos
e o habitus dos movimentos para o aparelho governamental. Sobretudo no caso dos
movimentos rurais, de mulheres, LGBT, sindical e negro, as pessoas que esto no governo
j participaram, ou participam, de movimentos sociais.
De qualquer maneira, constata-se a persistncia de tenses em torno da produo
de uma gramtica oficial da participao, o que tambm estimula indiretamente suas
pequenas subverses.
Muitos captulos, como o de movimento negro, o de mulheres ou o de juventude,
apresentaram a existncia de tenses importantes para a compreenso da participao.
No texto do movimento negro, por exemplo, aparece a percepo bem desenvolvida de
alguns militantes de que o Estado, por muitas vezes, legitima a ideia de que o melhor
espao de interlocuo entre sociedade e Estado o conselho e restringe todas as
outras possibilidades. Dessa forma, podemos dizer que o Estado acaba produzindo uma
gramtica oficial da participao e exige, de diferentes maneiras, que os movimentos
falem a linguagem da gesto e abandonem, assim, a linguagem prpria do movimento.
Desse jeito, tudo que est fora da gramtica oficial da participao tratado com menos
legitimidade pelo Estado.
Em contrapartida, muitos movimentos, especialmente aqueles compostos por jovens,
vm impondo um transbordamento dos limites estatais da participao, sub-verses dessa
gramtica oficial. Eles vm produzindo formas no institucionalizadas de participao, seja
a partir de prticas vinculadas ao cyberativismo e ao midialivrismo, seja produzindo seus
modos de existncia poltica em espaos que anteriormente no se apresentavam abertos
sua participao, como os shoppings no caso dos rolezinhos. Neste ltimo caso, como
salientado no texto sobre movimentos jovens, fica evidente a revindicao pela participao
em outros espaos que no apenas aqueles considerados importantes pelo Estado ou pelos
movimentos mais tradicionais. Essas novas produes no campo da participao, ainda
que sejam desinstitucionalizadas e por fora da gramtica oficial, acabam se impondo,
no intencionalmente, nos espaos intitucionais da participao, como aconteceu com
a visibilizao da juventude negra e da pauta da violncia policial na agenda do governo
quando explodiram os rolezinhos.
O campo da participao , tambm, uma resultante de mltiplas vontades, um
produto histrico sem autoria, sem intencionalidade. produto de processos histricos
cegos, como nas imagens frequentes nas obras de Max Weber e de Norbert Elias (tambm
no incomuns nas de Karl Marx), que salientam esse tipo de fenmeno. o que estamos
tentando demonstrar ao colocar o aposto inesperado (ou imprevisto) no subttulo
deste livro. Salienta-se ali no somente os aprendizados inesperados tanto de ativistas,
como de gestores, mas tambm o fato de que as burocracias (grandes ou pequenas) ou
os confrontos e as mobilizaes podem produzir efeitos inesperados e no intencionais.

A expresso aprendizados inesperados est na linha dos fenmenos de apropriaes


criativas por parte dos grupos dominados, como apontados por Bourdieu (1963) no
contexto dos trabalhadores argelinos, ou por Richard Hoggart (1969 [1957]) no interior da
classe operria inglesa dos anos 1940-50.
O campo brasileiro da participao, de autoria pblica, coletiva, gestado desde os
conselhos de sade dos anos 70, dos conselhos de infncia e adolescncia, dos de meio
ambiente (para no falar nos de antes de 1964), e aumentado em grande escala nos ltimos
anos, um fenmeno histrico que veio para ficar, contanto que o processo de democratizao
atual permanea. Como sabemos, processos de democratizao podem findar e dar lugar a
processos de desdemocratizao; nossa histria (e a dos outros pases) est plena disso17.
Do interior do nosso atual processo, iniciado em plena luta contra a ditadura, e com
esforos de organizao e sistematizao importantes na ltima dcada, pode-se observar a
complexificao da morfologia e da dinmica interna do campo da participao. Quando se
contabiliza de forma catastrofista (ou triunfalista, dependendo do ponto de vista) o suposto
fim da classe operria, que destoa das multides que entravam e saam dos portes das
fbricas do passado, no se deve esquecer da obreirizao dos empregados de escritrio,
dos trabalhadores terceirizados, nem dos operadores do agronegcio mecanizado.
Tambm, tampouco se deve esquecer das estruturas sindicais, de suas assessorias e das
ONGs que prestam servios para elas. Quando se contabilizavam os sobreviventes dos
povos originrios (que, depois do genocdio multissecular, no param de crescer desde o
fim do sculo passado, abraando sua etnognese e outros processos de superao), devese atentar tambm para os milhares de ativistas, assessores e colaboradores de ONGs
que lhes do suporte. Aos assessores educacionais, jurdicos e mdicos dos sindicatos de
trabalhadores rurais e constelaes anexas. Aos mdicos sanitaristas da rea da sade do
trabalho ou da sade das pessoas soropositivas. E a uma lista de pessoas e organizaes que
cresce a cada movimento considerado.
preciso destacar ainda as passagens recprocas de ativistas entre a administrao
pblica e os movimentos. Observa-se tambm a entrada para o ensino tcnico ou superior
de estudantes com origem nas classes populares, especialmente de filhos de ativistas
dos movimentos. So resultados no intencionais do processo de translao da estrutura
de classes para o alto, ocasionado pelos investimentos em educao, ou resultados
premeditados em tantos trabalhos e projetos dos atores que rondam essa constelao
do universo da participao (como o j mencionado Programa de Cartografia Social da
Amaznia, os museus de favelas, a capacitao dos promotores culturais dos bairros
populares, favelas e periferias etc.).
A experincia desse campo da participao, dentro e fora dos espaos institucionais,
enriquecida com os aprendizados mtuos entre os movimentos sociais e os gestores
comprometidos com os avanos dos processos de democratizao, constitui um acmulo
importante para o movimento popular. Os acertos e erros dos atores envolvidos so fontes
de novos aprendizados e de acumulao de foras para uma luta de longo prazo pelo
aumento significativo de poder das classes e setores dominados da populao brasileira. O
capital de mobilizao dos movimentos sociais tem, a partir dos conhecimentos adquiridos

Os processos de democratizao e de desdemocratizao so trabalhados por Charles Tilly (2013, pp. 65-92)
atravs da sistematizao de caractersticas de diferentes conjunturas histricas de diferentes pases.
17

39

na confrontao com o Estado (por conta da sua representao dos setores dominantes) e
na cooperao com os gestores minoritrios da mo esquerda do Estado, grande potencial
de crescimento e aquisio de legitimidade para os embates inerentes aos seus propsitos
de intensificao de uma democracia que implique reconhecimento e igualdade.

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Acesso em: 17/10/2014.

41

O MOVIMENTO
SINDICAL URBANO
NO EXERCCIO DA
PARTICIPAO

Jos Ricardo Ramalho, Marina Cordeiro


e Eduardo ngelo da Silva

1. Introduo
O movimento sindical tem tido uma importante trajetria de lutas e de demandas
por direitos ao longo da histria brasileira das ltimas dcadas. Em conjunturas variadas,
organizou-se como movimento ou instituio para reivindicar do Estado e das empresas o
reconhecimento de sua existncia como representante legtimo da classe trabalhadora, j
que a ao sindical, na sua diversidade, foi objeto de forte regulao estatal, principalmente
a partir dos anos 1930 e 1940 com o estabelecimento da Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT). Assim, sua legalidade passou a depender da tutela do Estado e dos princpios
corporativistas do entendimento entre as classes sociais.
Entretanto, isso no significou paralisia da ao poltica, e os exemplos histricos
demonstram a manifestao consistente de diferentes formas de protesto de greves
nacionais, regionais e locais, e do acmulo de prticas cotidianas de resistncia no interior
das empresas. Nos perodos democrticos, o movimento sindical tornou-se ator poltico
importante na vanguarda da defesa dos salrios, do emprego e de melhores condies de
vida. Nos perodos de ditadura e autoritarismo, embora perseguido e controlado, tornou-se
uma referncia na luta pela liberdade e pela democracia.
A partir dos anos 1980, com a criao de novas centrais sindicais, em desafio s leis
da ditadura, e com sua participao nas iniciativas que levaram ao retorno dos mecanismos
democrticos de representao, assim como sua influncia no processo de incorporao
de direitos trabalhistas na Constituio de 1988, os sindicatos passaram a se manifestar de
forma organizada em nvel nacional e passaram a ter uma maior capacidade de interferir
na vida do pas. A legalizao das Centrais Sindicais em 2008, durante o governo Lula,
confirmou esse movimento e legitimou a ao sindical nas discusses sobre relaes de
trabalho e polticas econmicas e sociais no pas.

2. Uma dcada de transformaes na rea trabalhista


Na ltima dcada, a eleio de governos de perfil trabalhista teve consequncias
positivas no quadro geral de emprego e distribuio de renda no Brasil. Ao contrrio da dcada
de 1990, marcada por polticas de tipo neoliberal, que resultaram em um baixo crescimento
econmico, em nveis recordes de desemprego, na informalizao e na precarizao das
relaes de trabalho (Arajo e Oliveira, 2010, p. 3-4), os governos comandados pelo Partido
dos Trabalhadores destacaram-se pela adoo de polticas de valorizao do salrio mnimo,
de criao de empregos formais e de reduo do desemprego. Os grficos a seguir mostram
essas mudanas em nmeros.
O Grfico 1 trata da evoluo do valor real do salrio mnimo, instrumento decisivo
para combater a desigualdade no pas. O valor em Reais sobe de R$ 385,32 em 2003 para R$
724,00 no ano de 2014.

44

Grfico 1

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do DIEESE


(Nota Tcnica n.132, dezembro de 2013, atualizado em janeiro de 2014).

Os dados do grfico 2 revelam tendncia a uma poltica de valorizao do trabalho, cujos


dados combinam os ndices de Gini, rendimento domiciliar per capita e salrio mnimo real.

Grfico 2

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 1992/2007; v.30, 2009.
45

O quadro positivo tambm aparece quando se observam o estoque de empregos


formais e a evoluo do seu ndice de crescimento:

Grfico 3

Fonte: Grfico elaborado por DIEESE. Base de dados MTE Rais.

Reorganizando os dados pelos perodos dos mandatos presidenciais, possvel


observar um aumento dos empregos formais e uma reduo do desemprego durante os
governos de perfil trabalhista.

Tabela 1

Estoque de empregos formais, 2000-2012


Mandato Presidencial

Cardoso 2 1999-2002

Lula 1 2003-2006

Lula 2 2007-2010

Dilma 2011-2014

46

Anos

Em milhes

1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013

26.2
27.2
28.7
29.5
31.4
33.2
35.2
37.6
39.4
41.7
44.0
46.3
47.4
-

Fonte:Elaborao prpria, a partir de DIEESE. Base de dados MTE Rais.

Grfico 4

Fonte:Pesquisa Mensal de Emprego (PME), IBGE, 2014.

Este contexto de transformaes macroeconmicas positivas na rea trabalhista tem


colocado importantes questes para o movimento sindical e para sua relao com o Estado.
Cresceu a discusso e a crtica sobre novas formas de participao social implementadas pelo
governo, especialmente nos diversos Conselhos institudos como instncias de negociao
e busca de consensos; ao mesmo tempo, criaram-se outros modos de articulao com um
aumento da fragmentao interna ao movimento.

3. Movimento sindical e histrico da participao


A participao em espaos de deciso sobre polticas pblicas relacionadas com
a questo do trabalho sempre foi uma das principais reivindicaes dos trabalhadores
e dos sindicatos, em diferentes conjunturas, nas ltimas cinco dcadas. No perodo da
ditadura civil-militar de 1964, essa possibilidade no existiu, pois a presena sindical
sempre foi vista como uma ameaa ao regime de exceo. No entanto, pode-se dizer que
mecanismos variados de resistncia poltica nas reas urbanas e nas reas rurais,
que se constituram em lutas de contestao cotidianas nos espaos de trabalho e
nas manifestaes de greve acumularam uma fora de transformao que termina
por influir nas decises da Constituinte e na elaborao da Constituio Federal de
1988, que criou novos espaos participativos - em especial, conselhos e conferncias
nacionais. Essa estrutura foi sendo ocupada gradativamente ao longo dos anos 1990
com o processo de redemocratizao do pas.
Algumas iniciativas incluram sindicatos e trabalhadores em fruns de discusso e
deciso. A mais conhecida talvez tenha sido a experincia tripartite das Cmaras Setoriais,
em especial a da Indstria Automotiva, no incio dos anos 1990, na qual o movimento

47

sindical teve um papel expressivo no debate sobre alternativas no enfrentamento da crise


econmica e preservao dos postos de trabalho.
A partir do primeiro mandato do Presidente Lula (2003-2007), no entanto, podese dizer que o espao poltico de participao dos sindicatos e dos movimentos sociais
ganhou outra dimenso. A ideia foi a de promover o dilogo social e no a parceria,
com o estabelecimento de instncias de dilogo entre agentes sociais, sem que fossem
apagadas as suas diferenas de interesses e de classe. Nesse contexto, a operacionalizao
e a efetividade de tais espaos passaram a depender de estruturas institucionais, modos
de funcionamento e de vises sobre a sociedade civil e da participao na formulao
de polticas pblicas (Teixeira, Souza e Lima, 2012, p.11). Esses novos espaos de
participao, especialmente conselhos e conferncias nacionais, difundiram-se em parte
da sociedade civil e de governos municipais e, no caso do movimento sindical, buscaram
criar prticas de discusso e de negociao ainda inditas no pas.
Embora o movimento sindical tenha assento em vrios conselhos, sua participao
mais frequente ocorre no Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), no
Conselho de Relaes do Trabalho (CRT), no Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (CODEFAT) e no Conselho Nacional de Economia Solidria (CNES).
Vale destacar que nesses espaos prevalece um debate sobre o trabalho marcado pela
disputa por interesses econmicos, o qual se refere a uma concepo mais tradicional
de uma classe trabalhadora urbana, masculina e industrial. Outras questes importantes
relacionadas ao trabalho, como aquelas ligadas s temticas de gnero, raa e juventude,
ou mesmo relativas ao trabalhador rural, no entanto, acabam ficando de fora de tais
conselhos e so deslocadas para conselhos especficos como o Conselho Nacional dos
Direitos das Mulheres, de Promoo da Igualdade Racial, etc.
Houve um empenho poltico durante os mandatos do Presidente Lula para o
reconhecimento oficial das centrais sindicais no pas. Esse reconhecimento, que se
transformou na Lei n 11.648, aprovada pelo Congresso Nacional, conferiu s Centrais,
alm de 10% do total da contribuio sindical compulsria, a atribuio de elaborar e
coordenar as polticas gerais de ao das entidades sindicais a elas filiadas e de atuar
em nome da generalidade dos trabalhadores, com uma representao proporcional ao
nmero de filiados (Arajo & Oliveira, 2010, p.11-12), e a possibilidade de as mesmas
atuarem em espaos de dilogo de composio tripartite que tratassem de temas de
interesse dos trabalhadores.
Alm disso, o reconhecimento legal gerou a criao de novas centrais por conta
tanto da possibilidade de obteno regular de recursos como pelo alinhamento poltico
a favor e/ou contra o governo. Transcorridos seis anos da lei, o nmero de sindicatos
filiados s Centrais multiplicou-se. O Grfico 5 a seguir mostra um incremento do nmero
de sindicatos filiados a todas as Centrais, enquanto o Grfico 6 revela a representatividade
das Centrais de acordo com o nmero de trabalhadores.

48

Grfico 5

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados disponveis em: Radermacher & Melleiro (2007)
e site do Sistema Integrado de Relaes do Trabalho (SRTI), 2013.

Grfico 6

Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego. Consulta de aferio das centrais sindicais, 2014.

4. O movimento sindical nos conselhos e em outras formas de participao


Os dados de pesquisa sobre o movimento sindical urbano e a experincia de
participao social em temas relacionados ao trabalho foram obtidos por meio de um
conjunto de entrevistas realizadas especialmente com sindicalistas, homens e mulheres,
envolvidos em Conselhos, mas tambm com sindicalistas que questionam esse tipo de
participao. As questes versaram sobre o funcionamento dessas instncias de debate e
negociao, o uso que fazem desse espao de disputa poltica, a avaliao positiva e negativa

49

da eficcia dessa experincia de representao, as crticas aos rgos do governo e da justia


do trabalho, as crticas proximidade das centrais sindicais com o governo, as sugestes de
mudana de funcionamento, especialmente no que diz respeito ao carter no deliberativo
dos conselhos, e a incapacidade de tornar transversal o debate sobre o trabalho em situaes
sociais que envolvem a representao por gnero, raa e idade.
O trabalho de campo teve incio com foco nas reunies do Conselho de Relaes de
Trabalho (CRT). Comparecemos a reunies, em outubro e dezembro de 2013, e em fevereiro
e abril de 2014. Acompanhamos tambm a reunio bipartite do CRT, as reunies da bancada
de trabalhadores, as reunies do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES),
incluindo a primeira reunio aps a mudana para a Casa Civil (abril de 2014). Foram
realizadas entrevistas com sindicalistas das seguintes Centrais Sindicais: NCST, CGTB, CTB,
CUT, Fora Sindical, UGT e com sindicalistas que no participam dos Conselhos a CSPConlutas e a Intersindical. Participamos da 8a Marcha das Centrais Sindicais em So Paulo,
em abril de 2014, e entrevistamos algumas de suas lideranas para tratar sobre a participao
dos sindicatos no debate acerca de polticas trabalhistas e econmicas. Estivemos em um
Seminrio Internacional sobre questes do mundo do trabalho e do movimento sindical na
sociedade contempornea, organizado pela UGT, em parceria com o Centro de Estudos e de
Economia do Trabalho (CESIT-Unicamp), por ocasio do 1o de Maio de 2014, alm de termos
acompanhado as comemoraes da data organizadas pela Fora Sindical (com grande evento
na Praa Campo de Bagatelle, em So Paulo) e pelas Centrais no reconhecidas, com apoio de
outros movimentos sociais (com manifestao na Praa da S, em So Paulo).
Tivemos tambm a preocupao de entrevistar lideranas femininas tendo em
vista a presena majoritariamente masculina nos Conselhos que tratam das questes do
trabalho e a ausncia de discusso sobre a mulher trabalhadora nesses espaos. Por fim,
conversamos com conselheiros do CODEFAT, do Conselho Nacional de Economia Solidria,
alm de estarmos presentes na assembleia de negociao dos metrovirios de So Paulo em
plena greve contra a empresa estatal controladora do Metr.

4.1 A participao em Conselhos e o reconhecimento das Centrais Sindicais

A maioria dos entrevistados destacou a importncia dos Conselhos como espaos


institucionais de dilogo entre o governo e a sociedade civil. Na verdade, os sindicalistas
reconhecem que atravs dessas instncias de negociao, que foram reivindicadas pelos
trabalhadores e sindicatos no perodo ditatorial, o sindicalismo brasileiro passou a atuar
em decises importantes sobre questes relativas ao trabalho e criou condies para uma
efetiva articulao entre as centrais sindicais na disputa permanente com outros agentes
sociais presentes nos Conselhos.
Em termos de formulao das polticas, ou do acompanhamento das polticas
pblicas j implementadas, h uma participao efetiva, no s do movimento
sindical, mas do movimento social organizado no Brasil. Algumas coisas a gente
consegue formular, algumas a gente impede que sejam formuladas. (Dirigente da
NCST, representante em conselho).

Acho importante a criao e a participao da sociedade em geral, e do movimento


sindical. Porque a gente discute vrias questes inerentes classe trabalhadora. So
50

temas especficos, so temas gerais que atingem toda coletividade. Por isso importante
o envolvimento das centrais. (Dirigente da CUT, representante em conselho).

Os relatos sobre a experincia de participao sindical no principal conselho de


discusso sobre questes do trabalho, o CRT, revelam uma particular utilizao desse espao
para se fazer avanar pautas trabalhistas, defenderem-se posies articuladas das centrais
sindicais e impedirem-se retrocessos. Os entrevistados ressaltaram a prtica de promover
um encontro dos sindicalistas antes das reunies bipartites1, quando os representantes dos
trabalhadores quebram o pau para avaliar suas divergncias internas, mas decidem por
um posicionamento unificado diante das posies do governo e/ou do patronato.
De acordo com um dos conselheiros da CGTB: No tem questo poltica importante e
significativa que no passe pela opinio das centrais sindicais, por uma reunio das centrais
sindicais, e que se concretize muito nos conselhos.
Outra vantagem da participao no CRT a possibilidade de se perceber o
posicionamento do outro:
O Conselho de Relaes do Trabalho um espao para construir ideias consensuais.
Participam os empresrios, os trabalhadores e o governo. Mas ter uma ideia
consensual sobre questes sindicais entre esses setores no uma coisa muito
fcil. Serve ento para voc tomar conhecimento da posio do outro, de procurar
construir uma posio unitria de cada bancada (Conselheiro da CGBT).

Na avaliao dos entrevistados, a disputa pela pauta de discusso do CRT tornou-se


estratgica para a defesa dos trabalhadores. A dinmica desse Conselho levou os sindicatos
a se articularem para manter ou rejeitar pontos da pauta colocada pelo governo ou pelos
representantes empresariais. Nas palavras de uma liderana da NCST e conselheiro:
Algumas coisas a gente consegue formular, algumas a gente impede que sejam
formuladas. Na reunio do CRT, mesmo o governo demonstrando grande
interesse, a bancada dos empregadores demonstrando um grande interesse no
contrato de curta durao, o movimento sindical entendeu que era um risco,
daquilo ser utilizado depois para aumentar a rotatividade. Os conselhos esto
dando pelo menos um pouco de poder para inibir algumas aes prejudiciais ao
mercado de trabalho.

O item sobre a regulamentao dos contratos de curta durao foi apresentado no


CRT em reunio de dezembro de 2013 e, segundo os relatos, gerou muita tenso entre os
conselheiros. Um representante da Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT) insistiu na
necessidade de regulamentao da matria, e a representante da Confederao Nacional do
Transporte (CNT) e a bancada patronal demonstraram grande interesse em sua aprovao.
O Ministro do Trabalho, por meio do presidente do CRT, fez um pedido de urgncia, de
modo a permitir a edio de uma Medida Provisria. Diante do impasse, um sindicalista
criticou a conduo do debate e afirmou que quando algo interessava ao patronato, eles
tinham pressa; outro sindicalista acusou o presidente do CRT de estar fechado com a

1
Em sua estrutura o CRT constitudo por duas cmaras bipartites, uma delas formada por cinco titulares
e igual nmero de suplentes, representando os trabalhadores indicados pelas Centrais Sindicais e por cinco
representantes do Governo indicados pelo MTE; a outra formada por cinco titulares e igual nmero de
suplentes, representando os empregadores indicados pelas Confederaes e por cinco representantes do
Governo indicados pelo MTE as chamadas bancada dos trabalhadores e dos empregadores.

51

bancada empresarial. Por fim, a bancada de trabalhadores aceitou a indicao de prazo


estabelecida pelo governo, mas na data indicada entrou com o p na porta e decidiu que
no discutiria o contrato de curta durao. Um sindicalista da CGTB e conselheiro do CRT
reconhece que tais situaes reforam a importncia do Conselho, no sentido de impedir as
presses vindas do governo e do patronato:

Na Copa veio a ideia de criar uma nova legislao de contrato de trabalho, em que
voc no teria mais os direitos da CLT, e se isso vira lei... Ento uma forma de
burlar a legislao trabalhista e ns [barramos]... O governo chegou a apresentar
essa proposta junto com o empresariado, mas o fato de ter o Conselho de Relaes
do Trabalho, ns balizamos no sentido de impedir essa possibilidade.

O relato de uma liderana da CUT vai no mesmo sentido:

Muitas vezes o governo leva temas que no so importantes no entender dos


trabalhadores. Um exemplo [...] quando eles quiseram apresentar a proposta do
contrato de curta durao. Foi uma reunio que a gente teve que colocar o p na
porta. Eles queriam empurrar goela abaixo um projeto ruim para os trabalhadores.

H lideranas que observam a dinmica do conselho consultivo de forma positiva,


na medida em que a mesma possibilita um dilogo maior entre as diferentes bancadas.
Entretanto, h dvidas entre os membros sindicais quanto efetividade dessa participao,
justamente pelo fato de o CRT ser uma instncia apenas consultiva, compreendida como
espao de legitimao de medidas que acabam sendo implementadas em outras instncias.
Segundo um representante da NCST:
O movimento sindical tem ficado muito na defesa. A gente vai olhar a pauta do
CRT, por exemplo, pouca coisa consegue ser demandada por ns. Estamos muito
a reboque do governo e dos empresrios. Eles sempre demandam mais do que
a gente. A gente no CRT tem uma atribuio muito restrita por ser consultivo e
no deliberativo.

Outro sindicalista da CUT e conselheiro afirma a importncia do exerccio do debate


interno ao movimento sindical:

Necessariamente tem que ir para o debate. Se vai ter reunio da cmara bipartite
tarde, de manh a gente faz a reunio da bancada dos trabalhadores. S com os
trabalhadores, discutindo a pauta. Ali a gente tira uma posio das centrais sindicais
[...] Tem tema que tem divergncia entre a gente. Claro que tem. As centrais so
plurais, tem pensamentos diferentes, mas a gente acaba tirando uma posio nica.

Para os entrevistados, a possibilidade de dilogo entre as centrais deveu-se em


muito ao reconhecimento oficial de sua existncia, o que permitiu a consolidao de um
movimento mais unificado dos trabalhadores. Segundo um sindicalista da CGTB:
Eu acho que o reconhecimento das centrais foi um marco na luta dos trabalhadores
brasileiros. [...] At ento ns vivamos um perodo em que as contradies entre as centrais
eram o aspecto principal de nosso relacionamento. Ento as centrais se especializaram
em eleies sindicais, em organizao de eleio, em disputas no Ministrio do Trabalho,
correntes de influncia, nesse terreno. Eu acho que nisso a, houve uma modificao.

52

Outro sindicalista, da CTB, concorda com esse posicionamento:

E prossegue:

As centrais sindicais, na verdade, eram ONGs. No eram reconhecidas nem na


Constituio, nem pelos rgos de governo. Tinha um reconhecimento poltico,
mas no jurdico. As centrais sindicais, para entrar com qualquer ao, tinha que
ser atravs de uma confederao, por que ela no tinha personalidade jurdica
para tal.

O Frum das Centrais um espao para se discutir o que unifica as centrais, o que
diz respeito aos direito dos trabalhadores, por mais divergncia poltica que tenha
de pensamento poltico de cada central sindical. Por exemplo, reduo da jornada
de trabalho, unifica todo mundo, contra o projeto de terceirizao. Tem uma ou
outra central que tem ponto aqui ou acol, mas do ponto de vista geral unifica todo
mundo. Fim do fator previdencirio unifica todas as centrais sindicais.

No entanto, outras questes relativas ao reconhecimento so tambm mencionadas


pelos sindicalistas das Centrais legalizadas e das Centrais no reconhecidas. Apesar de haver
busca de unidade e estabelecimento de parcerias nos confrontos com os empregadores,
tambm existem, internamente ao movimento sindical, vrias discordncias. Um dos
elementos negativos apontados pelos sindicalistas uma maior fragmentao interna, devido
principalmente ao crescimento do nmero de centrais sindicais2 e de um acirramento nas
disputas em relao s bases e filiaes sindicais, ao acesso ao imposto sindical e presena
do sindicatos em espaos de poder. nesse sentido que se manifestam dois entrevistados
da CSP-Conlutas, que no participam da dinmica dos conselhos, seja por convico, seja
pelo fato de pertencem a uma central no reconhecida:
Foi uma manobra poltica do governo, mais um passo no sentido da cooptao.
Uma forma de fazer uma distribuio do imposto sindical.

importante refletir sobre como um governo que se sedimentou no movimento


sindical, como ele age para poder ter controle. O reconhecimento das centrais e
as contribuies que as centrais recebem hoje reforam a tese da organizao
sindical [...] que foi aplicada pelo Vargas aqui no Brasil.

Da mesma maneira manifesta-se um sindicalista da Intersindical: Claro que a


unidade sempre beneficia os trabalhadores e a existncia de muitas centrais, na nossa
opinio, enfraquece, no desejvel esse cenrio de fragmentao.
O relato de outra liderana sindical, filiada CUT, confirma o aumento da disputa
entre centrais sindicais e sindicatos:
A legalizao das centrais sindicais tambm levou a uma disputa ferrenha. A partir
do momento em que as centrais sindicais precisaram ter um nmero mnimo de

Em 2010, de acordo com dados de Arajo & Oliveira (2010, p. 21), alm das mais antigas CUT (1983), CGTB
(1983) e Fora Sindical (1991), formaram-se novas centrais: (i) CSP-Conlutas (2004) com hegemonia do PSTU
(Partido Socialista dos Trabalhadores Unificados); (ii) Nova Central Sindical (NCST) constituda a partir de
confederaes mais tradicionais de distintos setores (2005); (iii) Unio Geral dos Trabalhadores (UGT), criada
a partir da fuso entre a CGT, a Central Autnoma dos Trabalhadores (CAT) e a Socialdemocracia Sindical
(SDS) (2007); (iv) Central dos Trabalhadores do Brasil (CTB), formada a partir da Corrente Sindical Classista
(CSC), ligada ao PC do B (Partido Comunista do Brasil) e at ento atuante na CUT, (2007); e (v) a Intersindical,
vinculada ao PSOL (Partido Socialismo e Liberdade).
2

53

sindicatos filiados para serem reconhecidas e passar a receber um percentual do


imposto sindical, houve uma disputa fratricida, de conquistar sindicatos. Vai ter
unidade de ao no Congresso para lutar pelo fim do fator previdencirio, 40 horas
semanais, outras aes em relao a poltica econmica, combate ao desemprego,
mas a legalizao [...] potencializou essa disputa pela representatividade, at de
criao de centrais sindicais partidarizadas.

Um sindicalista da Fora Sindical argumenta no mesmo sentido e ressalta que o


processo de disputa entre as centrais para o aumento da representatividade na base, quando
a mesma relacionada proposta poltica, legtimo, mas negativo quando relacionado ao
famigerado imposto sindical, relembrando que no um dinheiro qualquer: so mais de 100
milhes de reais. A percepo do impacto negativo relacionado ao recolhimento do imposto
e participao nos espaos de poder aparece no depoimento de liderana da Intersindical:
O problema que algumas centrais surgiram para pegar o imposto sindical ou para
participar desses fruns. Porque tem muito isso, o cara que gosta do cafezinho, de
estar perto do poder... Infelizmente isso muito forte no movimento. A sociedade
est toda impregnada por essa ideologia. (Liderana da Intersindical)

No que se refere disputa pelas bases, as lideranas mencionaram uma espcie de


profissionalizao das eleies sindicais, o que faz com que as centrais no reconhecidas
e que se posicionam contra o recolhimento do imposto sindical acabem tendo dificuldades
para arregimentar categorias e/ou sindicatos considerados de maior peso. Em geral, os
sindicatos e as chapas em disputa eleitoral solicitam apoio s centrais como uma forma de
obter recursos e no por conta de um alinhamento poltico-ideolgico. Algumas lideranas
veem essa questo como um problema a ser superado:
As eleies esto ficando extremamente disputadas. Sindicato grande no disputa
uma eleio sem o apoio de uma central, com carro de som, material, imprensa
especializada e campanha. [...] Ainda h uma volatilidade nessa questo de filiao,
eu espero, pelo menos a gente batalha para isso, que v diminuindo no decorrer do
tempo porque no vai interessar muito aquele pula-pula, pingando de central em
central. (Liderana da Fora Sindical).

Nesse contexto, Centrais que no dispem de tais recursos CSP-Conlutas e


Intersindical reclamam que enfrentam verdadeiros exrcitos nas eleies e encontram
barreiras poderosssimas. Lideranas dessas Centrais, no entanto, afirmam que, apesar das
dificuldades na disputa pelos grandes sindicatos, a possibilidade de furar o bloqueio existe:

Voc consegue furar esse bloqueio quando h um processo de rebelio de base,


quando h um processo de questionamento muito forte. [...] Tem muita gente
que s faz eleio na vida, profissional de eleio, mesrio profissional. Toda
semana est em algum lugar do pas fazendo eleio sindical. diferente de reunir
militantes, trabalhadores que querem resgatar o seu sindicato, fazer uma disputa.
(Liderana da Intersindical).

Ainda que haja uma volatilidade nas filiaes dos sindicatos s Centrais, algumas
lideranas apontam para um processo de especializao em categorias especficas de
trabalhadores, no sentido de construir categorias mais orgnicas central em especial
54

quando os sindicatos no esto filiados de forma isolada e quando h confederao e/ou


federao de setor.

As centrais representam os sindicatos de modo geral [...] mas voc pode comear a
ter situaes que a central vai se identificando com segmentos [...] os comercirios,
por exemplo, que um grupo grande, de repente a minha central vai privilegiar
trabalhar com os comercirios. Ento eu quero trazer para dentro da nossa
central os sindicatos e federaes de comercirios, prestadores de servio, quero
representar esse segmento. (Liderana da Fora Sindical).

A partir desse cenrio de legalizao e reconhecimento das centrais, o debate


sobre os critrios que organizam e definem a estrutura sindical tornou-se um elemento
que divide opinies e revela as cises internas ao movimento. Essa foi justamente uma das
temticas discutidas nas reunies do CRT observadas por ns, relativas ao sindicalismo
rural que tiveram o apoio da Confederao Nacional dos Trabalhadores do Brasil (CONTAG),
Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Regio Sul do Brasil (FETRAF-Sul)
e Federao dos Empregados Rurais Assalariados do Estado de So Paulo (FERAESP) na
formao de seu Grupo de Trabalho Rural. O tema polmico porque aborda, alm das
questes prprias dos trabalhadores rurais, questes polticas que envolvem a definio de
critrios e normas para organizao sindical, o que no consenso e tem grande impacto
para as centrais sindicais. Nesse sentido, a possibilidade de contar com espaos nos quais
tais elementos so debatidos fundamental e o CRT cumpre este papel. A percepo do
Conselho como uma mediao e um impulso na dinmica entre o conflito e a construo do
consenso coloca-se para os entrevistados, mesmo no que diz respeito organizao sindical.
Segundo um sindicalista da CGTB e Conselheiro do CRT:
Acho que o conselho tem conseguido alguns avanos importantes. Por exemplo,
conseguir ter alguns critrios mais rgidos no sentido da organizao sindical, no
sentido da criao de novos sindicatos. [...] Fazer cada vez mais que os sindicatos e os
lderes dos sindicatos sejam resultado da vontade e inteno da categoria. [...] Voc
tinha fbricas de sindicatos artificiais em relao a realidade sindical. Isso a eu acho
que houve um avano, houve um progresso, a gente discutiu isso no conselho.

Os entrevistados tambm referem-se impresso de que o CRT estaria abrandando


os conflitos capital-trabalho:

Cada um entra no conselho com um objetivo. Eu acho que o governo entra no


conselho com o objetivo de ter certo respaldo para determinada iniciativa. Ns
entramos no conselho com o objetivo de dar ateno s relaes trabalhistas e
temos conseguido fazer isso. Avanar nas relaes, democratizar as relaes
trabalhistas. [...] Acho que onde o conselho tem mais funcionado. Temos tido
mais resultado. Essa questo de abrandar as contradies... a gente mais ligado
s questes das relaes de trabalho. Abranda, porque todo mundo senta na mesa
de negociao, um olha na cara do outro, voc tem que... ter uma lgica, pacincia,
argumento para discusso. Desse ponto de vista a gente pode dizer que ele abranda
as contradies. (Liderana da CGTB).

A unidade de posicionamento entre as centrais tambm tem relao com seu


reconhecimento como ator legtimo no cenrio da disputa capital-trabalho, e foi justamente
esse estatuto que lhe conferiu a possibilidade de ter assento nos Conselhos. No entanto, h

55

contedos sobre os quais mais fcil a possibilidade de se criar consenso. Conforme aponta
dirigente da NCST:
Eu diria que, no que diz respeito a direitos individuais quase que unanimidade,
uma convergncia muito positiva quando as proposies ali [so] para retirar
direito individual do trabalhador. H uma divergncia quando se discute a
organizao sindical.

Outros entrevistados apontaram no mesmo sentido, indicando que consensos so mais


facilmente construdos quando est em jogo o debate sobre os direitos dos trabalhadores.
Nosso conjunto de entrevistas incluiu tambm sindicalistas participantes do Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Trata-se de um conselho consultivo,
composto por 93 membros nomeados pelo Presidente da Repblica, com a presena de
lideranas dos segmentos empresarial, sindical, intelectual, religioso, entre outros. Foi criado
no ato da posse do Governo Lula, com a funo de assessorar o Presidente da Repblica
na formulao de polticas e diretrizes especficas, voltadas a um novo Contrato Social,
tomando como parmetro a construo da concertao social e no da conciliao das
elites (Tarso Genro, 2003)3.
O CDES um conselho muito diferenciado em comparao dinmica do CRT. Em
relao ao nmero de conselheiros, por exemplo, enquanto no CRT h presena de cerca de
20 representantes das diferentes bancadas, no CDES a reunio conta com 60 representantes,
e a possibilidade de uso da palavra por parte dos representantes dos setores sociais no
pode ultrapassar cinco minutos. Deste modo, o debate propriamente dito ocorre no mbito
dos Grupos de Trabalho organizados para discutir os temas em foco. As concluses e os
apontamentos quanto formulao de polticas pblicas so posteriormente apresentados ao
Presidente da Repblica. A localizao do CDES na estrutura do governo, no entanto, passou
por vrias alteraes. Isto aparece no relato de um representante sindical da CUT no Conselho:
O CDES, no incio, tinha um ministro especfico e sua nica responsabilidade era
o conselho. Depois foi para a Secretaria de Relaes Institucionais, portanto do
ncleo poltico do Palcio do Planalto. No perodo da Dilma saiu da Secretaria e
foi para a Secretaria de Assuntos Estratgicos, que era uma coisa mais difusa, de
longo prazo, e tivemos dificuldades e finalmente em dezembro de 2013 voltou
para o Palcio do Planalto e a agora na Casa Civil.

Para esse sindicalista da Fora Sindical, a proposta do CDES como frum


consultivo faz sentido:
No d para imaginar um conselho que tenha um carter deliberativo. Acho que
ele cumpre muito bem o papel sendo consultivo, porque se for deliberativo ser
deliberativo para quem? Porque voc tem o congresso e eles no vo perder o seu
poder, foram eleitos para isso o nosso sistema. [...] Ento no tem sentido da
forma como se compe nosso sistema de governo um conselho ser deliberativo, ele
tem que ser ouvido, tem que ter o poder de influncia, mas no vejo espao para
ser deliberativo pelo menos nessa esfera.

56

Disponveis no site <http://www.presidencia.gov.br/cdes>.

Ao mesmo tempo, o relato revela tambm como ocorre a participao dos sindicatos
nesse espao de negociao:
No conselho, as propostas vo para frente por consenso. No tem uma votao
para falar essa proposta ganhou, aquela perdeu no se trata disso. A gente
discute dentro dos grupos de trabalho do Conselho e depois apresenta no plenrio,
mas elas so consensuais.

A percepo sobre a representao dos trabalhadores nesse Conselho no unnime


entre os sindicalistas, especialmente no que diz respeito voz conferida aos representantes
dos trabalhadores. Alguns representantes no veem problema devido ao carter consultivo
do Conselho, mas outros reclamam que os trabalhadores esto sub-representados:
Em funo disso, no necessariamente o nmero, se paritrio ou no, para poder
determinar se a gente est mais ou menos contemplado, porque na representao
do conselho praticamente todas as centrais sindicais esto representadas e
o movimento sindical est, de certa forma, bastante representado dentro do
conselho. Os empresrios tm maior nmero em funo dos inmeros segmentos
que tem, mas isso no determinante para que a proposta deles tenha maior ou
menor impacto em funo do nmero principalmente porque a gente no vota.
(Liderana da Fora Sindical e Conselheiro do CDES).

preciso registrar que a bancada dos trabalhadores no corresponde a um tero


do que deveria ser, h uma distoro da composio do conselho. Deveria ter um
tero de trabalhadores , um tero de empresrios e um tero da sociedade civil,
dos outros setores. (Liderana da CUT).

Entrevistamos tambm representantes de cooperativas autogestionrias que atuam


no Conselho Nacional de Economia Solidria (CNES), que destacaram sua importncia como
rgo consultivo, ressaltando avanos na percepo, at mesmo dos sindicatos, sobre esse
tipo de economia.
[...] Eu falo do Conselho Nacional de Economia Solidria, ele bastante
interessante na sua composio, por que 25% de entidades apoio e fomento, as
de representatividade tambm esto nesse bojo; 25% de gestores pblicos e 50%
de empreendimentos. (Representante do CNES).
Eu acho que a percepo dentro do mundo do trabalho, ns avanamos
bastante. Por exemplo, desmistificar junto ao mundo sindical que cooperativas,
coopergatos, para precarizar as relaes de trabalho para burlar o fisco, etc.,
ns conseguimos limpar isso dentro do conselho nacional de economia solidria.
[...] Ns conseguimos dialogar. A lei especfica das cooperativas de trabalho,
a 12.690, foi construda com muita tranquilidade [...] O Conselho Nacional de
Economia Solidria teve um papel fundamental na aprovao dessa lei especfica
das cooperativas de trabalho. (Representante do CNES).

Para alm da contribuio do CNES no combate viso das cooperativas como


alternativas de empregadores para precarizao do trabalho, destaca-se sua influncia na
formao da UNICOPAS (Unio Nacional das Cooperativas Solidrias) com o objetivo de pautar
polticas para a Economia Solidria de forma mais substancial, em oposio s conquistas no
varejo, num atendimento pontual de demandas, sem construo de polticas efetivas:
57

Na economia solidria quem tem que falar a UNICOPAS. [...] A gente fez muito
isso no passado: pedir para outros movimentos levar uma bandeira da economia
solidria. A CONTAG nos cedeu espao, Marcha das Margaridas, Grito da Terra. Isso
eu chamo de pegar carona, porque eles so simpticos ao movimento da economia
solidria. (Representante do CNES).

O relato de um dos representantes, no entanto, indica uma morosidade por parte do


governo no tratamento das questes do CNES e reafirma a importncia da construo de
uma central das cooperativas a fim de unificar discursos, construir uma pauta nica e buscar
avanos na pauta da economia solidria. Para esse representante, o debate da economia
solidria, do cooperativismo autogestionrio muito difcil, inclusive no mundo sindical,
o que ressaltaria a importncia da existncia de um conselho especfico e implicaria na
construo de uma entidade centralizada (UNICOPAS) a partir da unio de organizaes do
cooperativismo solidrio.
Por fim, tivemos acesso experincia de participao sindical no CODEFAT por
meio de representantes da CUT e da Fora Sindical. Diferentemente dos outros Conselhos
observados, o CODEFAT tem uma estrutura tripartite e carter deliberativo. Essa
caracterstica traz a possibilidade aos trabalhadores de desempenhar um papel efetivo na
definio de polticas econmicas e de trabalho, alm de impor muitas vezes a dinmica de
votao para a deliberao de medidas nas quais o consenso no existe:
O CODEFAT um dos conselhos que tem um carter deliberativo e no apenas
consultivo. Isso traz uma responsabilidade maior para os seus participantes,
inclusive a gente de origem operria no se d conta da importncia de uma gesto
de alguns bilhes de reais. (Liderana da Fora Sindical).

O CODEFAT um dos conselhos mais completos porque conselho tripartite,


paritrio e deliberativo e a sua composio, especialmente a sua presidncia,
roda entre as trs bancadas. Ali se exerce mais a democracia [...] e delibera sobre
decises importantes como, por exemplo, o reajuste para o seguro desemprego
[...]. O conselho tambm delibera sobre o investimento de recursos em vrias
linhas de crdito. o conselho que discute e aprova e, partir dali, aplicado.
(Liderana da CUT).
O conselho tem a capacidade de produzir poltica, de intervir em setores
estratgicos, que vai gerar emprego, que vai gerar renda, que vai ajudar no
desenvolvimento nacional. (Liderana da CUT).

tambm nesse Conselho que os representantes dos trabalhadores sentem-se


participantes de uma disputa poltica e no se esquecem de se preparar para enfrentar os
debates e as deliberaes:
Normalmente, a partir da pauta colocada no Conselho, a bancada dos trabalhadores
conversa sobre qual vai ser a opinio sobre determinados temas, sobre determinadas
resolues que precisam ser tomadas, tanto do ponto de vista da qualificao
profissional quanto da aplicao dos recursos. [...] Evidente que tem momentos que
tem que se votar propostas se h uma discordncia. (Liderana da FS).

58

Um dos debates trazidos tona pelos sindicalistas com influncia direta no Conselho
sobre a gesto dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e a questo da
desonerao da folha de pagamentos que, em termos sucintos, consiste em cobrar a

contribuio previdenciria das empresas sobre o faturamento e no mais sobre o nmero


de funcionrios. A medida que beneficiou 56 setores de atividade, afetando o PIS (Programa
de Integrao Social) e a Previdncia Social - responsvel por 70% das receitas do FAT
deveria ter sido acompanhada, na viso do movimento sindical, de uma contrapartida social
que no ocorreu. Este fato ilustrativo do que os sindicalistas chamam de blindagem
na rea econmica por parte do governo, e justifica a reivindicao de um aumento da
influncia do movimento sindical nas decises do poder executivo e de sua rea econmica.
De acordo com os relatos:
[o governo] S sacramentou a desonerao da folha para mais de 50 segmentos
industriais, empresariais, sem nenhuma contrapartida. Voc tem uma renncia
fiscal que no ano pode beirar a 20 bilhes de reais sem nenhuma contrapartida
dos empresrios. Quando comeou a ser aventada essa possibilidade, buscamos
discutir, ento vamos ter uma contrapartida em favor dos trabalhadores, como
por exemplo a reduo da jornada de trabalho que poderia ser certeza suportvel
pelos empresrios, mas no. (Liderana da Fora Sindical).

No CODEFAT hoje, a gente est tendo uma dificuldade maior em relao rea
econmica do governo. H toda uma presso sobre os recursos do FAT. [...] Nesses
ltimos dois anos h uma mudana, sim, especialmente na rea econmica,
um arrocho maior, uma dificuldade que tem sido colocada para ns inclusive
em decises que o conselho tem tomado de fazer recomendao, solicitao ao
Tesouro, para que sejam liberados esses recursos. (Liderana da CUT).

A crtica do movimento sindical vai no sentido de questionar a pertinncia do


Conselho mesmo deliberativo, como o Codefat e se h edio de medidas econmicas
de impacto sem negociao prvia com o setor representativo dos trabalhadores. Nossos
interlocutores argumentam que ser um conselho deliberativo e efetivamente deliberar
so coisas distintas, em especial quando um acordo de benefcio fiscal realiza-se diretamente
entre o governo e o empresariado sem passar pelas instncias deliberativas de negociao.
Esta crtica coloca na pauta do movimento sindical a necessidade de outros mecanismos de
presso e da busca de outras instncias de participao e de dilogo com a esfera pblica.

4.2 Outros tipos de atuao do movimento sindical

A 8a Marcha dos Trabalhadores Por mais Direitos e Qualidade de Vida, ocorrida


em So Paulo no dia 09 de abril de 2014, foi um dos eventos que acompanhamos durante
o trabalho de pesquisa. A Marcha, por ser uma iniciativa das prprias Centrais Sindicais,
introduz outra dinmica de participao poltica na rea das questes do trabalho, que
se distingue por uma pauta de demandas unificadas que independem dos procedimentos
prprios de fruns tripartites estabelecidos pelos Conselhos. A primeira Marcha ocorreu
em 2004 e desde ento tem ocorrido praticamente todos os anos, sempre contando com a
participao das Centrais Sindicais.
No ano de 2010, ocorreu, com organizao das Centrais, a Conferncia Nacional da
Classe Trabalhadora (CONCLAT), a primeira reunio das entidades sindicais desde 1981, com
o objetivo de aprovar um documento nico a ser entregue aos pr-candidatos Presidncia
da Repblica. No manifesto Pelo desenvolvimento com soberania, democracia e valorizao
59

do trabalho, redigido nesse encontro, as Centrais defendem uma pauta nica, em resposta
s crises econmica, poltica e ambiental4. Deste modo, consolidam uma estratgia de
quase uma dcada, na qual diferentes centrais sindicais, mesmo com orientaes polticoideolgicas distintas, unem-se em torno de uma pauta e ganham fora poltica para negociar
com o governo e as empresas. Segundo representantes da CUT e da NCST:
Para a gente continuar avanando nas reivindicaes da classe trabalhadora a
gente precisa ter as centrais sindicais unificadas nas bandeiras diretas do mundo
do trabalho e ter a classe trabalhadora organizada. Pode ter governo democrtico
popular durante 50 anos, mas se a classe trabalhadora no entender que vivemos
numa sociedade capitalista, que tem que ir para a rua para reivindicar, no vai
avanar. (Liderana da CUT).
As marchas so necessrias porque a tramitao que a gente tenta fazer... o
contexto poltico est deixando em banho-maria. O que ento a gente faz? [...]
Presso. A marcha para fazer presso, demonstrar que aquilo ali est passando da
hora. A gente vai trabalhando politicamente, vamos participando das audincias,
conversando com presidente, conversando com ministro, conversando com
deputado, parlamentar, quando gente v que em decorrncia das foras capitaltrabalho, que a coisa est emperrando, a gente canaliza, faz manifestao porque
eles tm que saber que a gente est descontente. (Liderana da NCST).

Uma liderana da Fora Sindical traz tona, por exemplo, a questo da desonerao
da folha de pagamentos e o fim do fator previdencirio como um elemento que justifica a
importncia da ocupao das ruas, para alm da participao nos espaos institucionalizados
dos Conselhos:

A Marcha justamente para tentar disputar cmara, senado e governo. [...]


Numa canetada voc j acumula esse ano 90 bilhes de reais de desonerao de
previdncia. [...] O fim do fator previdencirio para os trabalhadores custa 3,5
bilhes por ano. Ento, falar que ns vamos quebrar a previdncia acabando com o
fator, pra l! E os 90 bi, no vai quebrar a previdncia? Ou o fator? Ns estamos
fazendo essa disputa com um governo, que boa parte do movimento sindical
apoiou, ento essa a grande discusso. (Liderana da Fora Sindical).

Os sindicalistas argumentam que essas formas de presso so fundamentais,


uma vez que no Congresso a representatividade da classe trabalhadora insuficiente e,
naquelas questes em que o movimento sindical no tem obtido xito, a presso das ruas
fundamental para fazer avanar as pautas. A ideia bsica apresentada que nem tudo se
resolve nos conselhos:
Os conselhos tem uma limitao porque so muito focados numa rea e a pauta
geral da classe trabalhadora transcende os conselhos. [...] A nossa Marcha, por
exemplo, focou na necessidade de decises que so da esfera ampla, tanto do
congresso nacional como do prprio executivo. Os conselhos no necessariamente
conseguem dar resposta a uma pauta como, por exemplo, a reduo da jornada de
trabalho. No h um conselho especfico que possa definir isso, assim como que
delibere sobre a necessidade de acabar com o fator previdencirio. Ns temos o
conselho da previdncia que no tem poder, necessariamente, para mudar uma lei,
mudar uma deciso que de governo, do congresso nacional. (Liderana da CUT).

60

Disponvel em: <http://www.agenciasindical.com.br/Site2011>.

A tendncia a de que a pauta defendida por um evento como a Marcha consiga reunir
at mesmo Centrais que se opem no contexto poltico sindical. No entanto, a depender das
conjunturas, pode haver divergncias, conforme indicam os depoimentos dos sindicalistas
da Intersindical e da CSP-Conlutas:
Na Marcha, a pauta era uma pauta da classe trabalhadora: fator previdencirio,
reduo da jornada de trabalho, valorizao do salrio mnimo, defesa da
educao, sade, transporte pblico. Participamos do processo e achamos que era
importante estar. (Liderana da Intersindical).

O problema que a pauta tinha uma ideia de reduo de jornada de trabalho,


mas uma Marcha em que a defesa do governo categrica, do tipo vamos
fortalecer um projeto popular que est no pas hoje. [...] uma Marcha que tem
uma fachada da defesa da reduo da jornada de trabalho, mas na prtica foi
toda permeada pela participao de ministros, secretrios de estado... Ento ns
no participamos desse tipo de coisa embora defendemos a unidade. Unidade por
interesse da classe trabalhadora no pode ser unidade para favorecer o governo.
(Liderana da CSP-Conlutas).

Alm da Marcha, acompanhamos as comemoraes e manifestaes do 1o de Maio,


quando foi possvel observar tanto a fragmentao quanto as possibilidades de articulao
do movimento sindical. Mas as centrais tambm reforaram suas distintas referncias
poltico-ideolgicas, seja em termos das propostas para a data, seja na forma de viabilizlas. A Intersindical e a CSP-Conlutas optaram por uma manifestao com o apoio de outros
movimentos sociais na Praa da S em So Paulo. Intersindical, mesmo tendo participado da
Marcha, rejeitou a proposta de um 1 de Maio unificado. Sua liderana explica a divergncia:

Fomos convidados pela CUT e outras centrais para debater esse 1o de Maio, com
exceo da Fora Sindical. [...] Ns levamos opinies para a gente participar, no
podia ter financiamento de empresa, esse era o critrio. Os companheiros fizeram
o ato financiado, at melhoraram um pouquinho, pois os outros anos tinha
financiamento de empresas privadas. Dessa vez era maioria de empresa estatal e
ns somos contra tambm. Achamos que a simbologia do 1o de Maio o classismo,
independncia de classe. Esse foi o critrio. Na medida em que os companheiros
das outras centrais no aceitaram, ns no participamos, mas chegamos a nos
reunir vrias vezes para discutir a atividade. (Liderana da Intersindical).

A Fora Sindical optou por uma grande festa no Campo de Bagatelle, em So Paulo,
com o tema Avanar na democracia com desenvolvimento social, oferecendo atraes
como shows de inmeros artistas e sorteios de veculos. De fato, enquanto na Praa da S
observvamos tais centrais em parceria com outros movimentos sociais como o Movimento
dos Trabalhadores Sem Teto (MTST) gritando palavras de ordem como Na Copa vai
ter Luta num pequeno palco e com um pblico relativamente reduzido. A festa da Fora
Sindical planejava a presena de em torno de um milho de pessoas e possua uma estrutura
patrocinada por empresas de crdito, bancos, indstria alimentcia, automobilstica, entre
outros. De acordo com liderana da Fora Sindical:
Este ano vamos fazer o 1 de Maio somente com a Fora por algumas questes
polticas e tudo mais. Mas a pauta a mesma! A CUT vai estar em outro palanque
[...] mas a pauta trabalhista em si, vai ser a mesma. (Liderana da Fora Sindical).

61

As centrais CUT, CTB e CSB optaram por uma comemorao unificada no Vale do
Anhangaba, em So Paulo, alm de um seminrio entre os dias 27 e 29 de abril, propondo
um ato poltico e cultural, contando com apoio de empresas estatais. A UGT, por sua vez,
realizou um seminrio internacional durante os dias 28-29 de abril, em parceria com o
CESIT-Unicamp, com o tema Sindicalismo Contemporneo: 1 de maio uma nova viso
para o Movimento Sindical Brasileiro. O evento, realizado em um Hotel em So Paulo e
com inscries prvias, possuiu carter poltico e acadmico, contando com inmeros
intelectuais da rea do trabalho. Esteve direcionado aos dirigentes e sindicatos de base da
UGT, alm do pblico de estudantes e pesquisadores.

4.3 Problemas e questes sobre a participao em Conselhos e outros temas

Mesmo entre aqueles entrevistados que consideraram positiva a participao dos


sindicatos nos diversos Conselhos mais dedicados s questes do trabalho, anotamos um
conjunto de crticas e reivindicaes que podem contribuir para o debate atual sobre o
aprofundamento da participao social em decises referentes vida dos trabalhadores.
Uma das lacunas identificadas nesse processo foi a da reduzida e/ou quase
ausncia participao das mulheres em tais instncias, alm de uma viso muito restrita
da importncia e das dimenses do trabalho na sociedade. Discusses sobre os problemas
da mulher trabalhadora ou sobre relaes mais igualitrias entre homens e mulheres no
trabalho, como o caso do aumento da licena paternidade, por exemplo, esto ausentes
desses espaos. As questes de gnero e o lugar da mulher no mercado de trabalho so
tratadas somente no Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres. De acordo com uma
sindicalista da CUT:
A realidade das mulheres muito difcil entrar nos debates de Conselho,
principalmente se for de trabalho. Mas as lutas mais macro de trabalho, igualdade
de oportunidades entre homens e mulheres, tem aproximado no s as centrais
sindicais, mas tambm os conselhos setoriais como juventude, mulheres e sade.
(Sindicalista da CUT).

Nunca fizemos nenhum debate relacionado ao tema da igualdade e oportunidade


entre homens e mulheres, nunca! Inclusive nesses prximos dias vo comear a
votar alguns PLs que falam sobre igualdade. So construes que as mulheres
fazem coletivamente e que no passam por esses espaos, no passam porque no
tem adeso das pessoas que compem o Conselho de Relaes de Trabalho. A nica
pauta que apareceu mais no Conselho e que fala um pouco da vida da mulher foi o
tema das domsticas [...] (Sindicalista da CUT).

Uma liderana da CSP Conlutas aponta para a dificuldade de se debaterem tais


questes tambm dentro do prprio movimento sindical marcado por uma concepo
mais tradicional dos papis de homens e mulheres e da diviso sexual do trabalho:

62

Este ano a gente fez um 8 de Maro unificado em So Paulo e em algumas cidades


tambm. difcil fazer unificado, sobretudo no governo de uma mulher [...] porque
tem uma concepo que a gente chama de sexista, que de achar que o fato de ser
mulher resolve os problemas. Ento o eixo que a gente construiu foi mais genrico,
[...] combate violncia mulher [...] e conseguiu construir uma unidade em torno
da luta contra o turismo sexual. (Liderana feminina da CSP-Conlutas).

Isso demonstra uma dificuldade real dos Conselhos por no conseguirem tornar
transversal s diversas instncias de participao a centralidade do trabalho na vida social.
O movimento sindical tem atribudo importncia institucional principalmente s questes
econmicas resultantes do confronto entre capital e trabalho, com pouco dilogo com outras
formas de manifestao que atingem o mundo do trabalho e que esto presentes em outros
Conselhos. Segundo sindicalista da CUT:
No Conselho de Relaes de Trabalho voc tem um dilogo muito mais bipartite
entre trabalhadores e governo, que no existe no conselho de juventude. Voc faz
debate mais amplo com todas as representaes de todos os nveis, mas eu acho
que algumas coisas a gente no consegue avanar. Tem todo um jogo de interesses,
que diferente do Conselho Nacional de Juventude onde existe uma dinmica
mais fcil de construes de polticas. Com empregadores muito diferente. As
reivindicaes da classe trabalhadora so totalmente diferentes das que so
reivindicadas pelos empregadores, a luta de classes permanece no Brasil, ento
muito mais difcil ter um consenso naqueles pontos que so mais importantes
para a classe trabalhadora. (Sindicalista da CUT).
As pessoas s debatem o tema macro como se a economia no interferisse na vida
da mulher, no interferisse no vida da juventude, dos negros, como se no tivesse
a ver com os setores de polticas transversais na sociedade. (Sindicalista da CUT).

Os relatos dos sindicalistas tambm se referem tanto a um esvaziamento do poder


do Ministrio do Trabalho o primo pobre dos ministrios quanto s intervenes do
Ministrio Pblico do Trabalho e da Justia do Trabalho no movimento sindical.
A crtica ao do MPT foi praticamente unnime entre os sindicalistas, especialmente
no que diz respeito aos interditos proibitrios de greve e s multas aplicadas aos sindicatos em
relao cobrana da taxa negocial. O relato a seguir do sindicalista evidencia as insatisfaes:
No est discutindo um tema relevante e nem est respeitando aquela
reivindicao dos trabalhadores das centrais sindicais pra ter um Conselho
de Relaes de Trabalho que democratizasse o Ministrio do Trabalho. Que o
Ministrio do Trabalho discutisse com as centrais sindicais e com os empresrios,
mas temas que interessasse pra ele, para o mundo do trabalho. Termina a gente
no tratando desses assuntos e tratando ali, vamos dizer assim, coisas que no so
relevantes, irrelevantes. O que acontece? O congresso nacional tem uma agenda
que diz respeito a relaes de trabalho, o Conselho no interfere nessa agenda
e agenda do Conselho uma agenda muito frgil, do ponto de vista das relaes
capital x trabalho. (Liderana da CTB, Conselheiro do CRT).

Porque retomam no Brasil as aes do Ministrio Pblico que tinham parado,


retoma novamente e muitos sindicatos esto tendo muita dificuldade, muitas
aes taxando em multas pesadssimas, e volta do interdito proibitrio, antes
dos sindicatos fazerem at a greve! [...] De fato, no est assumindo o papel que
deveria estar cumprindo. (Liderana da CTB, Conselheiro do CRT).

Para alguns sindicalistas participantes de Conselhos, o MPT est violando a


Constituio brasileira:

H, na verdade, uma violao da Constituio. O Ministrio Pblico est


extrapolando seu papel. [...] Por que o Ministrio Pblico do Trabalho, por exemplo,
no fiscaliza as empresas para tentar reduzir um alto ndice de acidentes de
trabalho. Isso a gente no v o Ministrio Pblico fazer. Por outro lado, do ponto

63

de vista do financiamento sindical brasileiro, o Ministrio Pblico tem feito uma


devassa, impedindo muitas vezes que os sindicatos sobrevivam, impedindo que
um sindicato nosso desconte a mensalidade do associado. (Liderana da CUT).

Segundo um sindicalista da Fora Sindical:

O grande embate e desconforto que surgiu com o Ministrio Pblico do trabalho


que eles acharam que o movimento sindical no precisava de recursos para
sobreviver. Voc faz uma assembleia no sindicato, aprova uma contribuio e o
MPT fala no, voc no pode descontar do no scio. [...] Isso deteriorou a nossa
relao com o MP, a ponto de denunciarmos a ao do MP na OIT, como crime contra
organizao no trabalho, pratica anti-sindical (Liderana da Fora Sindical).

Outro ponto importante a distino entre o papel do movimento sindical em tais


espaos de participao e sua ao de forma independente do governo elemento que est
como pano de fundo de manifestaes como a Marcha da Classe Trabalhadora, por exemplo.
Deste modo, apesar de participarem de tais instncias e as considerarem importantes na
construo do exerccio democrtico, as lideranas chamam ateno para a considerao de
que apoio e ser governo so coisas distintas:
Evidentemente que numa democracia, se o sindicato no souber conviver,
termina virando sindicalismo de estado. Ento necessrio, eu digo isso em
todos os lugares em que eu vou: ns no podemos confundir apoio a governo com
ser governo. Uma coisa voc apoiar o governo nas polticas que nos interessa,
outra coisa fazer oposio ao governo mesmo que a gente tenha apoiado ele
ou apoie. Mas se ele tem uma medida que no interessa a ns trabalhadores,
temos que fazer oposio quela medida e fazer greves. (Liderana da CTB,
conselheiro no CRT).

Mesmo considerando que os Conselhos tratem de algumas temticas importantes,


h sindicalistas que questionam sua efetividade, apontando problemas na estrutura do
funcionamento e na formulao de uma agenda frgil em termos da relao capital-trabalho,
principalmente no caso da CRT. Para um entrevistado da CTB:

O Conselho nasceu com erro. Qualquer conselho para ser srio tem que ser
deliberativo, e se tripartite, tem que ser rodzio na presidncia. Esse conselho
tem dois erros: primeiro no deliberativo; segundo, s o governo exerce a
presidncia do Conselho. um conselho que nasceu de forma a atender uma
demanda especfica do governo e no de uma reivindicao dos trabalhadores.
Por isso, [...] precisamos repensar o Conselho de Relaes de Trabalho.
(Liderana da CTB).

64

A experincia recente, particularmente no caso do CRT, percebida como desafiadora


tanto por aqueles que integram a bancada do governo quanto bancada dos trabalhadores,
na medida em que solicita a discusso internamente ao movimento sindical e uma articulao
com as outras duas bancadas. Na perspectiva de um membro da bancada do governo, o CRT
ainda est em processo de consolidao, e seu prprio estatuto poderia ser repensado algo
dito tambm pelos sindicalistas: Acho que, apesar de j existir a alguns anos, trs anos, o
conselho ainda uma experincia muito recente, ainda est numa fase de se afirmar, definir
mais seu papel, seus objetivos. (Membro de Bancada do Governo, CRT).

Outra crtica apareceu em um relato sobre o que ocorreu em uma reunio da Cmara
Bipartite do CRT quando se discutia a questo da consolidao e legitimao do espao
do Conselho no cenrio pblico das relaes de trabalho. Um dos aspectos mencionados
foi a publicao de portarias do Ministrio do Trabalho no Dirio Oficial, a canetada,
desconsiderando-se discusses anteriormente realizadas. Os sindicalistas consideram que
para o fortalecimento da perspectiva de dilogo social todos os apontamentos devem ser
considerados sob pena de ser um conselho de faz-de-conta. No mesmo sentido, alguns
sindicalistas questionam o fato de que os frutos de mais de seis meses de estudo dos Grupos
de Trabalho, que tratam de temticas fundamentais no mbito dos registros sindicais, por
exemplo, apenas saiam em termos de portaria.
A adeso a esse processo de participao, no entanto, no unnime. Centrais
sindicais minoritrias veem a atuao dos sindicatos nessas instncias como uma forma de
cooptao pelo poder pblico e questionam a prpria eficcia dos Conselhos para defender
os interesses dos trabalhadores. Assim:
A gente no prioriza a participao nesses espaos, porque acreditamos que tem
o limite da relao com o governo, um limite poltico. A gente acha que esses
espaos no vo resolver os problemas dos trabalhadores. (Dirigente sindical da
CSP-Conlutas).
Achamos que um mecanismo do Estado para trazer o movimento sindical para
dentro do Estado, para controlar o movimento sindical e ns sempre fomos contra.
(Dirigente sindical da Intersindical).

5. Em resumo
Um balano sobre a atuao do movimento sindical em Conselhos e Conferncias
criados pelos governos na ltima dcada e sobre outros tipos de articulao viabilizados
pelo reconhecimento legal das Centrais Sindicais trazem elementos importantes para
uma discusso sobre novas dinmicas de participao social e sobre a relao entre as
organizaes de trabalhadores e o Estado.
Os relatos obtidos junto aos integrantes do movimento sindical revelam estratgias
de presso poltica, tanto nas instncias institucionalizadas como os Conselhos quanto em
manifestaes de rua. Para alguns, os espaos de negociao seja em carter deliberativo
ou consultivo servem como um meio de se fazer presso em governos e empresrios em
defesa do trabalho assim como de alterar a correlao de foras assimtrica entre capital e
trabalho. Outra vertente percebe essas instncias como espaos de cooptao, questionando
relaes mais estreitas com o Estado por colocarem em risco a autonomia dos sindicatos na
elaborao de demandas de interesse dos trabalhadores e enredarem a atividade sindical
em estruturas de representao institucionalizadas e burocratizadas.
A avaliao dos sindicalistas entrevistados reconhece os problemas relativos
proximidade poltica com o aparelho do Estado, passando pelas dificuldades prprias do
carter majoritariamente consultivo dos Conselhos, pela desigualdade racial, de gnero e
de gerao (em especial da juventude) na composio dos rgos consultivos dedicados s
relaes de trabalho, e pela falta de transversalidade das questes do mundo do trabalho

65

nas discusses que trazem tona as especificidades da classe trabalhadora brasileira.


Sindicalistas das Centrais reconhecidas, no entanto, consideram que h aspectos
positivos em todo esse processo, como por exemplo:

a) o reconhecimento legal das Centrais Sindicais, transformando-as em entidades


capazes de representar oficialmente os trabalhadores em processos de negociao sobre
polticas econmicas e sociais;
b) a possibilidade de se participar de forma organizada e regular de uma instncia de
discusso de polticas relativas ao mundo do trabalho e de se conseguir defender e manter
conquistas trabalhistas consolidadas;
c) a articulao de uma bancada dos trabalhadores nos Conselhos como estratgia
para enfrentar presses das empresas e do governo;
d) a busca permanente de consenso entre as Centrais no que diz respeito ao controle
dos temas de pauta dos Conselhos, e de manifestao unificada em eventos pblicos, como
forma de evitar a perda de direitos trabalhistas e buscar avanar em pontos ainda no
debatidos, como o fim do fator previdencirio, por exemplo;
e) o exerccio de uma nova aprendizagem, a partir dos conselhos tripartites,
requerendo prticas de negociao que implicam em um maior conhecimento das estratgias
dos adversrios que se opem aos interesses e direitos dos trabalhadores;
f) a obteno de vitrias parciais, mas significativas, da bancada dos trabalhadores,
como a atuao dos conselheiros das centrais sindicais para impedir a colocao na pauta
do debate sobre trabalho de curta durao;

66

Mas problemas e desafios colocam-se, especialmente para os representantes das


Centrais Sindicais reconhecidas, como, por exemplo:
a) a questo do financiamento das entidades sindicais e a crtica atuao do MPT,
especialmente no que diz respeito aos interditos proibitrios de greve e s multas aplicadas
aos sindicatos em relao cobrana da taxa negocial.
b) a necessidade de aumentar a influncia dos Conselhos e do prprio movimento
sindical sobre decises deliberativas do poder executivo e de sua rea econmica;
c) a necessidade de tornar efetivos os debates realizados dentro dos Conselhos
ainda que em carter consultivo evitando decises base da canetada e de aumentar
a capacidade de barrar decises relativas s questes de trabalho que no tenham sido
discutidas nos Conselhos;
d) a demanda por maior participao do Ministrio do Trabalho, visto como o primo
pobre dos Ministrios, nos assuntos econmicos que afetam diretamente os trabalhadores;
e) a superao de divergncias entre as Centrais na discusso sobre o estabelecimento
de regras para a organizao sindical;
f) a sensibilizao de agentes governamentais e agentes legislativos para os pontos
principais da pauta atual do movimento sindical brasileiro, que se expressou na Marcha
das Centrais em abril de 2014, como o fim do fator previdencirio, a reduo da jornada de
trabalho e a manuteno da poltica de valorizao do salrio mnimo;
g) o enfrentamento poltico, por parte das Centrais, com a bancada patronal presente no
Congresso, que exerce muita presso sobre os governos, ainda que de perfil mais trabalhista;

h) o estabelecimento de critrios mais igualitrios para a participao das mulheres


trabalhadoras, tanto nos Conselhos mais dedicados a questes do trabalho, como no prprio
movimento sindical; nfima a participao de mulheres tanto nos Conselhos quanto no
prprio movimento sindical. O CDES e o CRT, por exemplo, possuem uma participao
feminina reduzida se comparada presena masculina, e as temticas da mulher trabalhadora
tendem a se reduzir ao espao do Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres;
i) a criao de mecanismos de interlocuo entre diferentes setores da sociedade a
partir do carter transversal do trabalho visto como um elo de ligao entre trabalhadores,
independentemente da raa, do gnero e da gerao;
j) a criao de canais de dilogo entre sindicatos e centrais sindicais, dedicados aos
problemas da oposio entre capital e trabalho, com as questes articuladas pelos novos
movimentos sociais em defesa de identidades e territrios, temtica cada vez presente
diante dos projetos de desenvolvimento colocados em prtica nos ltimos anos;

Referncias Bibliogrficas:
AGNCIA SINDICAL. Pgina oficial da Agncia Sindical, instituio prestadora de servios
de comunicao a entidades sindicais, que apresenta, entre outro contedos, boletim
eletrnico sobre o mundo do trabalho. Disponvel em: http://www.agenciasindical.com.
br/. Acesso em: 22/08/2014.
ARAJO, ngela Maria Carneiro; OLIVEIRA, Roberto Vras. O sindicalismo na Era Lula: entre
paradoxos e novas perspectivas. In Oliveira, R.V. et al (Orgs.). O Sindicalismo na Era Lula.
Belo Horizonte: Fino Trato Editora, 2014.

CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL CDES. Pgina oficial do


Conselho que contm informaes sobre conselheiros, agenda, notcias, atividades
desenvolvidas, alm de documentos diversos. Disponvel em: http://www.cdes.gov.br/.
Acesso em: 17/08/2013.

PORTAL DO TRABALHO E EMPREGO. FRUM NACIONAL DO TRABALHO FNT. Pgina situada


no Portal do Ministrio do Trabalho e Emprego que apresenta documentao relacionada
ao Frum Nacional do Trabalho, dedicado reforma sindical e trabalhista, a partir do
primeiro Governo Lula. Disponvel em: http://portal.mte.gov.br/fnt/documentos/>. Acesso
em: 15/08/2013.
RADEMACHER, Reiner; MELLEIRO, Waldeli. Mudanas no Cenrio Sindical Brasileiro sob o
Governo de Lula. Nueva Sociedad, n. 211, Septiembre-Octubre, 2007.

TEIXEIRA, Ana Claudia Chaves; SOUZA, Clvis Henrique Leite de; LIMA, Paula Pompeu Fiuza.
Arquitetura da participao no Brasil: uma leitura das representaes polticas em espaos
participativos nacionais. Textos para Discusso 1735. Braslia: IPEA, 2012.

67

O MUNDO DA
PARTICIPAO E OS
MOVIMENTOS RURAIS:
ENTRE MOBILIZAES,
ESPAOS DE
INTERLOCUO E
GABINETES

John Comerford, Luciana Almeida


e Moacir Palmeira

1. Sobre a pesquisa relativa aos Movimentos Rurais


Como forma de estabelecer um ponto de partida comum para insero no universo
dos movimentos sociais em sua relao com o governo, definimos, no mbito do conjunto
dos pesquisadores engajados nesse projeto, explorar a movimentao dessas lideranas
nos espaos de dilogo constitudos na capital federal como as reunies de Conselhos e
outros encontros que tendem a aglutinar representaes de movimentos sociais de todas
as regies do pas.
As principais referncias para o incio do trabalho foram os Conselhos CONDRAF
(Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel) e CONSEA (Conselho Nacional
de Segurana Alimentar), alm dos movimentos rurais j consolidados no cenrio nacional
como MST (Movimento dos Sem Terra), MMC (Movimento das Mulheres Camponesas),
MPA (Movimento dos Pequenos Agricultores), CONTAG (Confederao Nacional dos
Trabalhadores da Agricultura), FETRAF (Federao dos Trabalhadores na Agricultura
Familiar). Tambm foram considerados aqueles movimentos sociais constitudos mais
recentemente identificados com as demandas dos povos e comunidades tradicionais que,
no raro, coincidem com as lutas camponesas ou da agricultura familiar.
Como forma de dar incio ao trabalho de campo, mesmo sem sair do Rio de Janeiro,
optamos por procurar um ex-presidente do CONSEA (Renato Maluf) e sua atual presidente
(Maria Emilia Pacheco), bem como um colaborador da ltima conferncia do CONDRAF
(Nelson Delgado) para realizar entrevistas. Tambm foram feitas pesquisas nos sites desses
Conselhos. Atravs dessa iniciativa, foi possvel levantar as principais questes discutidas e
os nomes de algumas lideranas atuantes nesses espaos.
importante notar que o trabalho de campo realizado em Braslia no se restringiu
movimentao dos atores no mbito dos Conselhos: tambm exploramos os escritrios
que alguns movimentos mantm naquela cidade. Tambm consideramos importante fazer
uma incurso no interior do pas para entender um pouco de como os movimentos sociais
operavam em suas bases e como que as polticas governamentais eram percebidas na ponta1.
A primeira experincia em campo, acompanhando uma Conferncia do CONDRAF, foi
importante para obteno de referncias para dar os passos seguintes no trabalho de campo:
a agroecologia e o desenvolvimento territorial emergiram como bandeiras que pareciam
conferir alguma unidade quela imensa variedade de movimentos representados (ao todo,
havia cerca de 1400 delegados de todo o pas); alguns programas de governo foram citados
recorrentemente pelos delegados como o PAA (Programa de Aquisio de Alimentos), o
PNAE (Programa Nacional de Alimentao Escolar), o Programa Um Milho de Cisternas;
alm das representaes dos movimentos sociais, tambm tinham voz as organizaes que
prestam assessoria aos movimentos como a AS-PTA - Agricultura Familiar e Agroecologia,
para citar um exemplo. A Articulao do Semi-rido (ASA) e a Critas tambm foram
organizaes que se destacaram nessa experincia de observao.

70

1
As viagens foram realizadas entre outubro 2013 e julho de 2014: a) 16 e 17 de outubro de 2013: Braslia.
Conferncia CONDRAF 2 Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio; b) 18 a 21
de fevereiro de 2014: Braslia. Seminrio Perspectivas do Campesinato Movimento dos Pequenos Agricultores;
c) 17 a 20 de maro de 2014: Braslia. Conferncia CONSEA; d) 16 a 23 de maio de 2014: Juazeiro da Bahia.
III Encontro Nacional de Agroecologia e Vale do Rio So Francisco (BA); e) 18 a 24 de julho de 2014: Braslia.
Visitas aos escritrios dos movimentos e Seminrio Dilogos da Caixa Econmica Federal; f) 25 a 27 de julho
de 2014: Imperatriz do Maranho. Aniversrio de 80 anos do lder campons Manoel da Conceio.

Dessa forma, nos meses seguintes buscamos contatar dirigentes desses movimentos
sociais e acompanhar a agenda de eventos que discutissem questes consideradas relevantes
por aqueles agentes. Foi nesse sentido que estivemos em Juazeiro/BA para acompanhar o
III Encontro Nacional de Agroecologia.
Nota-se que, alm das Conferncias ligadas ao CONDRAF e ao CONSEA, tambm foram
exploradas outras ocasies que colocam em contato os dirigentes de movimentos sociais e
os agentes do governo, como os seminrios e os encontros. Nos casos das duas Conferncias,
do Seminrio interno do MPA e do Encontro III ENA promovido pela Articulao Nacional
de Agroecologia, a participao de Luciana Almeida, bem como a de outros pesquisadores,
foi acordada previamente junto aos organizadores. Esse procedimento permitiu que os
pesquisadores participassem na condio de inscritos, no como delegados, como o
caso das representaes dos movimentos, mas como observadores. Essa condio permitia
o livre trnsito nas diversas atividades dos eventos, sem, claro, incluir direito a voto no
caso de momentos de deliberao, como na conferncia do CONDRAF que tinha como
objetivo formular as propostas que constituiriam o Plano Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel e Solidrio (PNDRSS).
No caso do evento comemorativo dos 80 anos de Manoel da Conceio, a pesquisadora
Luciana Almeida participou do mesmo representando o Professor Moacir Palmeira, que
havia sido convidado. Em outras reunies um seminrio promovido pela Caixa Econmica
Federal e uma reunio do Comit de Solidariedade a Cuba, na sede da CUT em Braslia
a referida pesquisadora participou de forma mais annima, acompanhando dirigentes de
movimentos sociais.
No houve grandes obstculos para transitar nesses espaos, assim como nos
escritrios em Braslia e no serto da Bahia contatando dirigentes de movimentos
sociais atuantes na regio assim como assessores de ONGs que se articulam com esses
movimentos2. Talvez o maior desafio na realizao do trabalho de campo foi conversar com
as lideranas dos movimentos durante os eventos como as conferncias, os encontros e
os seminrios, quando esses informantes estavam comprometidos em participar daquelas
atividades, estabelecendo contatos com outros dirigentes e gestores do governo. Esse
inclusive um aspecto extremamente importante para pensar esses eventos: so situaes
que proporcionam possibilidades de trocas de informaes, tanto nas grandes plenrias,
quanto mais informalmente nos corredores - entre dirigentes de movimentos diversos, de
todas as partes do pas. Encerrados esses eventos, esses dirigentes voltam para suas bases
munidos de informaes valiosas nos processos de reivindicao e execuo de programas
governamentais. Como disse uma senhora que representava o Sindicato dos Trabalhadores
Rurais de sua cidade, no interior do Par: a gente vem pra esses encontros para se abastecer.
Os dados obtidos em trabalhos de campo foram sendo reunidos ao longo desse
percurso que teve incio nos centros de convenes em Braslia, acompanhando as atividades
dos Conselhos, dali partindo para os escritrios dos movimentos na capital e para uma
incurso em direo s bases - como foi o esprito das viagens Bahia e ao Maranho.
2
Ao abordar os informantes, a pesquisadora Luciana Almeida apresentava-se como antroploga integrante de
uma equipe de pesquisadores do Rio de Janeiro, ligados UFRJ, que estava fazendo uma pesquisa sobre a relao
entre os movimentos sociais e o governo. Completava dizendo que se tratava de uma pesquisa encomendada
pela SGPR. Segundo a pesquisadora, de modo geral, as pessoas mostraram-se receptivas e interessadas em
registrar suas impresses sobre o tema.

71

As questes abordadas foram definidas previamente pela equipe de pesquisadores,


constituindo um roteiro que serviu como fio condutor dessas conversas que tambm no
tratava somente de questes relativas aos Conselhos ou a esse universo mais institucional
da participao social. medida que foi avanando o trabalho de campo, esse roteiro
foi sofrendo alteraes, sobretudo pela incorporao de novas questes que foram sendo
elaboradas a partir das falas de nossos informantes. Foram realizadas entrevistas com
representantes do MST, MMC, MPA, CONTAG, FETRAF, CONAQ (Confederao Nacional das
Comunidades Quilombolas), Movimento Interestadual das Mulheres Quebradoras de Coco
Babau (MIMQCB), dirigentes de Sindicatos de Trabalhadores Rurais, membros de ONGs
(Critas, Sasop/BA Servio de Assessoria s Organizaes Populares Rurais, IRPAA/BA
Instituto Regional da Pequena Agropecuria Apropriada)3.

2. Os Movimentos e as variadas formas de interlocuo encontradas


Muitas vezes, na fala dos prprios dirigentes dos movimentos as formas de
participao social eram lidas como uma abertura do governo para o dilogo com os
movimentos. Essa definio, no entanto, encobre a atitude proativa que os movimentos
sociais podem assumir uma vez inseridos nessas instncias de participao, como pudemos
observar em campo.
Conforme pesquisa realizada pelo IPEA a respeito da participao social como
mtodo de governo (Pires e Vaz, 2012), so consideradas tipos de institucionalidades
de formas de interao Estado-sociedade as conferncias temticas (como as
referidas Conferncias do CONSEA e CONDRAF), as ouvidorias, as reunies com grupos
de interesses, as audincias pblicas, as discusses em Conselhos setoriais, as consultas
pblicas e outros como justificativas de respostas, comunicao via internet, comits
gestores, telefones disponibilizados, bem como aes pontuais com objetivo de divulgao
das aes do programa.
As informaes obtidas em campo permitem problematizar essa definio,
considerando que, muitas vezes, as mesmas discusses e um mesmo repertrio de prticas
observadas nessas situaes de participao social institucionalizadas estavam presentes
tambm nos Encontros e nos Seminrios. Alm disso, preciso levar em conta se, do ponto
de vista dos agentes dos movimentos, formas de protesto como passeatas e ocupaes
de prdios da administrao pblica, assim como a apresentao oficial das pautas de
reivindicaes que alguns movimentos incorporaram no rol de suas atividades anuais,
tambm no so concebidas como formas de participao social.
Notamos tambm que as mesmas instncias de participao so encaradas de maneira
distinta pelos movimentos sociais rurais e que o governo tambm no percebido como
um todo homogneo: existem zonas consideradas mais acessveis e outras mais fechadas ou
que representam interesses antagnicos queles dos movimentos rurais.
As Conferncias como uma das atividades dos Conselhos consistem em momentos
em que so produzidos os documentos (as cartas, os planos) que servem de referncia

Ao todo, foram realizadas 27 entrevistas, com durao variadas e registradas em udio, totalizando cerca de
30 horas.
3

72

para a funo consultiva dessas organizaes. A respeito dessas duas Conferncias, cabe
destacar a aproximao entre os movimentos camponeses e os movimentos ligados s
populaes tradicionais. Nessas duas ocasies, foi possvel notar que alguns movimentos
privilegiam uma marcao identitria mais forte, perceptvel na circulao de uma srie de
smbolos tradicionais carregados nos corpos de muitos dos delegados, permitindo que eles
fossem identificados como quilombolas, nordestinos, ndios, camponeses: tecidos com
estampas de inspirao africana, chapus de couro, cocares e pinturas corporais, chapus
de palha de abas largas. O exotismo desses adereos contrastava com o estilo mais sbrio
das camisetas e bons usados pelos demais, em que era possvel identificar siglas e palavras
de ordem referentes a movimentos sociais como MST, MPA, MMC, CONTAG, FETRAF.
Essa variao na forma como os delegados apresentavam-se parece corresponder a
formas distintas de avaliar a participao nesses espaos de dilogo com o governo. Para os
movimentos menos consolidados, ligados s populaes tradicionais como quilombolas,
por exemplo, ter assento em Conselhos significa reconhecimento enquanto movimento,
faz parte do processo de legitimao dessas organizaes, tem a ver com a construo de
uma visibilidade. Na fala dos presidentes do CONSEA, foi destacado o crescente interesse
de lideranas dos movimentos indgenas nas atividades do Conselho. Para os movimentos
mais antigos, a participao como forma de legitimao no parece ser um aspecto to
valorizado. preciso notar, no entanto, que essa avaliao varia conforme o que estamos
chamando de espao de participao. O MST, por exemplo, retirou-se formalmente
do CONSEA h alguns anos, mas, por outro lado, realiza um esforo para participar das
discusses do Conselho Nacional de Educao.
Essa valorao distinta das diversas instncias de participao aponta outro
aspecto percebido por meio das manifestaes dos delegados durante a plenria final da
Conferncia do CONDRAF quando estavam presentes a presidenta Dilma e alguns ministros.
Enquanto o ministro da SGPR, Gilberto Carvalho, era ovacionado pelo pblico, cada vez que
o Ministro da Agricultura, Pecuria e Abastecimento era citado, identificado com sendo
do agronegcio, as vaias tomavam conta do auditrio. O governo, portanto, no visto
como algo monoltico, assim como o conjunto dos Conselhos subordinados aos diferentes
ministrios tambm so avaliados de modo distinto do ponto de vista dos movimentos.
Em relao aos movimentos rurais, os Ministrios do Desenvolvimento Agrrio e o de
Combate Fome e Desenvolvimento Social parecem ser aqueles com os quais h uma relao
mais ativa. Outros Ministrios citados como interlocutores mais fechados, mas sobre os
quais incidem as demandas desses movimentos, foram o Ministrio do Meio Ambiente, da
Educao e da Justia.
De modo geral, as falas dos interlocutores, embora valorizassem a existncia dos
Conselhos e as discusses realizadas nas Conferncias, apontavam tambm certa inoperncia
das propostas aprovadas pelos conselheiros e delegados. Entre as discusses e propostas
feitas em grupo, e a formulao de propostas ou concluses legitimadas como resultados
do evento, intervm uma dinmica que passa pelas atividades de relatoria, os trabalhos
de sntese e apresentao plenria e votao. A complexidade dessas prticas deve ser
levada em conta, mas importante assinalar que do ponto de vista de representantes de
movimentos que participam dessas modalidades de interlocuo, no mbito do dilogo com
agncias do Estado, nem sempre o resultado oficial aparece como reflexo fiel das posies

73

74

trazidas nas discusses, o que, nesse contexto, pode ser tensamente experimentado como a
legitimao tcita de propostas em detrimento do posicionamento dos movimentos.
Do ponto de vista da eficcia dessas propostas, as Conferncias, portanto, no se
distanciariam tanto de outros espaos de discusso observados nos dois Seminrios em
Braslia e no Encontro em Juazeiro/BA. preciso notar que os Seminrios parecem ser
eventos destinados a discutir temas mais especficos e no incluem votaes de propostas.
O primeiro Seminrio do qual participamos era um evento interno do MPA, que contou com
apoio do Ncleo de Estudos Agrrios do MDA, para discutir o conceito de campesinato, to
fundamental para esse coletivo. Foi uma espcie de curso de formao e de debate a respeito
da prpria identidade do movimento. Havia cerca de 150 participantes, em sua maioria
membros do MPA, alm de professores ligados ao movimento e representantes de outras
organizaes, sobretudo da Via Campesina, alm de funcionrios do governo (MDA e SGPR).
O segundo Seminrio foi promovido pela Caixa Econmica Federal para discutir
programas governamentais de habitao, tanto rural quanto urbana. Luciana Almeida
soube do evento por meio de membros da FETRAF que, ao lado de representantes do MPA
e da CONTAG, estavam presentes. Talvez estivessem reunidas ali em torno de 300 pessoas,
sendo uma maioria de funcionrios da CEF.
Os dois Seminrios foram realizados em Braslia, ambos no Centro de Convenes
Israel Guimares. No mesmo local tambm ocorreu a conferncia do CONSEA. Esses locais
em que ocorrem esses eventos assim como o Centro de Convenes Brasil 21, em que
ocorreu a Conferncia do CONDRAF concentram as salas e auditrios para discusso,
refeitrios e dormitrios para os participantes. Dessa forma, os delegados que estavam
em Braslia para participar do evento no tinham motivos para sair daquele local em que
debatiam, comiam e dormiam. Essas situaes, portanto, proporcionam uma convivncia
bastante intensa entre os participantes, desde o caf da manh at o final do dia, quando era
possvel observ-los em animadas rodas de conversa em que alguns consumiam cerveja e
cantavam inclusive hinos de luta dos movimentos.
No Seminrio promovido pela Caixa Econmica Federal houve uma situao bastante
eloquente que permite se pensar a participao social para alm do enquadramento
proposto pelo referido relatrio do IPEA. O evento estava organizado para durar dois dias,
reunindo funcionrios do banco que lidam com o crdito habitacional e representantes de
movimentos sociais envolvidos na execuo desses programas de moradia rural e urbana.
No primeiro dia, durante a plenria que abria o seminrio, representantes dos movimentos
rurais como eles definiam-se manifestaram sua insatisfao em relao execuo do
programa e prpria estrutura do evento. O principal porta-voz do grupo era representante
da FETRAF. Ele pediu a palavra e falou que aquele seminrio propunha uma discusso sobre
os avanos dos programas habitacionais do governo, mas que, naquele momento, o que
estava havendo era a paralisao das obras em funo da falta de recursos. Afirmou tambm
que aquele seminrio, organizado para dar conta das questes relativas habitao urbana
e rural, no permitia contemplar as especificidades do mundo rural. Proferidas essas
crticas, o porta-voz exigiu uma audincia com o Ministro Gilberto Carvalho, cuja presena
era prevista no segundo dia do seminrio, para tratar da liberao dos recursos. Informou
que havia inclusive algumas agncias da CEF ocupadas no interior do pas como forma de
presso. Outra demanda do grupo era a realizao de um seminrio para se pensarem as

questes relativas habitao rural. Encerrou sua fala e retirou-se do auditrio, assim como
os demais representantes dos movimentos rurais.
No dia seguinte foi realizada a reunio com o ministro. Os representantes dos
movimentos rurais saram do encontro com a garantia de que os recursos seriam liberados
e com uma data definida para a realizao do seminrio. Assim que a reunio foi encerrada,
era possvel observar, nos corredores, dirigentes dos movimentos com os celulares em
punho propagando a notcia sobre o resultado exitoso da reunio.
A partir desse episdio, podemos apontar alguns aspectos importantes para pensar
a relao entre os movimentos sociais e o governo. Em primeiro lugar, notamos que existem
outras modalidades de interface socioestatal dotadas de institucionalidade para alm
das conferncias, Conselhos, audincias, mesas de negociao, etc. Os atores envolvidos
nesse dilogo trazem consigo um modelo, uma ideia do que seja um seminrio, qual a
sua finalidade, como ele deve estar organizado. Tambm, no que tange apresentao
de demandas, a ao orquestrada durante o seminrio parece ter sido bastante eficaz
diferente do clima das Conferncias em que era moeda corrente ouvir reclamaes sobre a
distncia daquelas discusses e as esferas de deciso.

3. Partindo dos Conselhos em direo a um mundo hbrido


A opo do projeto de pesquisa por tomar os Conselhos Nacionais como ponto
de partida nos levou, portanto, no que se refere aos movimentos rurais, a focalizar
inicialmente dois Conselhos que nos pareceram especialmente importantes no sentido de
reunir movimentos que se definem como ligados ao universo rural: o Conselho Nacional de
Segurana Alimentar, CONSEA, vinculado Presidncia da Repblica, e o Conselho Nacional
de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar, CONDRAF, vinculado ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio MDA. Ambos foram criados no contexto da democratizao, aps
a Constituinte de 1988. O CONSEA foi criado no governo Itamar Franco, em 1993, e a primeira
Conferncia Nacional de Segurana Alimentar foi realizada em 1994. Durante o governo
Fernando Henrique, o CONSEA ficou praticamente paralisado e foi re-fundado no primeiro
governo Lula, em 2004. O CONDRAF foi criado no segundo governo Fernando Henrique, em
1999, com o nome de CNDRS, Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel,
composto basicamente por representantes de agncias estatais, mas teve sua composio
e nome redefinidos no primeiro governo Lula. A criao desses dois Conselhos faz parte
da adoo nos anos 90 desse formato institucional para a formulao e, eventualmente,
gesto de polticas pblicas, e para interlocuo entre governo e sociedade civil. O primeiro
governo Lula representou um marco importante no reforo e definio do atual formato
desses Conselhos, ampliando o espao para a representao da sociedade civil.
A criao de cada Conselho e a delimitao do espao poltico que viabilizou a sua
cristalizao dependeram de conjunturas polticas, como fica claro nas idas e vindas do
CONSEA e do CONDRAF ao longo dos governos Itamar Franco, FHC, Lula e Dilma e, no caso
do CONDRAF, ao longo das diferentes gestes do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(e seus antecessores) e dos diferentes arranjos internos no ministrio. O formato preciso
assumido pelos Conselhos, para seu funcionamento cotidiano e para a organizao dos

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eventos mais centrais promovidos no seu mbito, tambm variou ao longo do tempo. Mas
talvez a questo mais relevante, quando vista de certa distncia, para alm ou aqum das
variveis mais estritamente polticas e organizativas dos Conselhos, o fato de haver em
torno de suas re-criaes, no primeiro governo Lula, uma intensificao de atividades
e eventos, de circulao de documentos e proposies, de inter-conhecimento mtuo e
contato formal ou informal, envolvendo um conjunto varivel de agentes, cada vez mais
densamente interconectados e mutuamente orientados. Circular mais por Braslia, ou por
eventos nacionais promovidos em diferentes lugares, parece ser para os diversos agentes
envolvidos com os Conselhos um resultado, em si mesmo significativo, da adoo desse
formato, bem como de outras modalidades de interlocuo entre Sociedade Civil e Estado.
No caso do CONSEA, a sua histria passa pela articulao, desde os anos oitenta,
de pesquisadores acadmicos (que em geral eram ao mesmo tempo militantes polticos
engajados em maior ou menor grau em partidos e entidades) e militantes atuando em
ONGs, para a produo de documentos de anlise e proposio que pretendiam colocar na
agenda da ento oposio (via Governo Paralelo) o tema da segurana alimentar. A criao
do CONSEA em 1993, ainda no governo Itamar Franco, contudo, se d muito em torno da
visibilidade da Ao pela Cidadania e de figuras como Betinho e Dom Mauro Morelli, mas
tambm em funo da proposio da criao do Conselho por Lula a Itamar. No governo
Fernando Henrique, o papel do CONSEA reduzido, mas h um momento decisivo que
a formao de uma delegao da sociedade civil, envolvendo pesquisadores de diferentes
reas e membros de ONGs como a Fase e o Ibase para participar da Cpula Mundial da
Alimentao, a pedido do Itamaraty, e a produo de um documento por parte dessa
delegao. Essa delegao e esse documento so o ponto de partida para o Frum Brasileiro
de Soberania Alimentar e Nutricional, que por sua vez ser a base para a refundao do
CONSEA no primeiro governo Lula. O espao poltico que o CONSEA obteve nesse momento
foi uma deciso poltica do presidente, que garantiu que o Conselho seria vinculado
Presidncia da Repblica (e no a um ministrio especfico) e que deu liberdade para se
definirem as caractersticas de seu funcionamento (viabilizando a opo por um carter
consultivo e multi-setorial). Isso garantiu que o Conselho se afirmasse como um centro de
formulao de polticas e articulao de agendas, algo diferente de um espao de promoo
da filantropia (bastante presente no contexto da Ao pela Cidadania), e tambm distinto
de um comit gestor do programa Fome Zero, que estava ento sendo lanado. Uma das
tarefas iniciais, mas que se repe a cada momento at hoje, para viabilizar o Conselho ir
continuamente mapeando no s os setores, como tambm as pessoas para compor o
Conselho, mantendo a ideia de multi-setorialidade e enfatizando a diversidade. Ao longo
dos anos, esse mapeamento e atrao de pessoas para o mbito do Conselho tornaram-no
mais diverso e complexo, constituindo uma marca sua. Vrios depoimentos assinalaram o
dinamismo e diversidade do CONSEA e a possibilidade de a fazer-se ouvir por instncias do
governo e por outros atores mesmo no caso de movimentos pouco visveis ou consolidados.
No caso do CONDRAF, Lauro Mattei (2010), em sua anlise da histria desse Conselho,
indica a importncia, nos anos noventa, das mobilizaes promovidas pelos movimentos
sociais rurais (CONTAG, Departamento Nacional dos Trabalhadores Rurais/CUT, MST,
Movimento dos Atingidos por Barragens, movimentos indgenas, Articulao do Semi-rido,
Articulao dos Povos da Floresta e outros) que, tendo seu incio como Jornadas Nacionais

de Luta, passaram a ser denominadas Grito da Terra Brasil, em que se construam pautas
comuns e especficas as quais serviam de instrumento para negociaes com as diferentes
esferas de governo. Em 1993, uma das principais bandeiras do movimento sindical, a
previdncia social para trabalhadores rurais, foi obtida, e em 1994, ainda no governo
Itamar Franco, criou-se o Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural, que seria
o grmen para criao, no ano seguinte, do PRONAF (Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar). Ao mesmo tempo, em 1995 e 1996, os massacres de Corumbiara
e Eldorado dos Carajs marcaram o cenrio da luta por terra. Uma das respostas foi a
criao, em 1997, do Gabinete Extraordinrio de Poltica Fundiria, tendo como secretrio
Raul Jungmann; no segundo mandato FHC, essa secretaria torna-se Ministrio da Poltica
Fundiria e Desenvolvimento Agrrio, posteriormente MDA.
A atuao do MDA no segundo governo FHC esteve, segundo Mattei, marcada pela
elaborao do documento Novo Mundo Rural com sua proposta de reforma agrria de
mercado. O autor tambm chama a ateno para as proposies de novas polticas de
desenvolvimento rural nos congressos e encontros da CONTAG e do DNTR/CUT na primeira
metade dos anos noventa. E lembra ainda da realizao de um amplo projeto de pesquisa
CUT/CONTAG que mapeou dinmicas de desenvolvimento rural no pas com o objetivo
de mostrar a importncia da agricultura familiar e, ao mesmo tempo, definir diretrizes
de polticas pblicas no contexto de um projeto alternativo de desenvolvimento rural,
incluindo formulaes iniciais do que viria a ser explorado como abordagem territorial. O
autor lembra ainda das mobilizaes em torno da seca no Nordeste, em 1993, lideradas pela
CONTAG, momento de priorizao, na pauta desta entidade, da pauta da agricultura familiar
na regio. Em 1995, a Secretaria de Desenvolvimento Rural do Ministrio da Agricultura
remodelada e passa a gerir o PRONAF recm criado (inclusive o PRONAF Infraestrutura
a partir de 1996). Para ter acesso ao PRONAF, as prefeituras deveriam elaborar planos
municipais de desenvolvimento rural a serem aprovados por Conselhos Municipais de
Desenvolvimento Rural; tambm haveria Conselhos Estaduais e um Conselho Nacional,
para a gesto do programa. Em 1999, o PRONAF passa para a alada do recm criado MDA,
mais especificamente para a Secretaria de Agricultura Familiar SAF. Em 1999, no segundo
mandato de Fernando Henrique, criado o CNDRS (Conselho Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel), com uma composio de doze representantes governamentais e sete da
sociedade civil, e responsvel pela gesto do PRONAF.
Mais adiante, ainda no governo FHC, o Conselho vai tornar-se paulatinamente um
espao de formulao de um plano de desenvolvimento rural e propor a realizao de uma
Conferncia nacional, que no foi levada adiante naquele momento e s veio a acontecer
muito mais tarde. O Conselho foi reformulado e mudou de nome no primeiro governo Lula,
passando a chamar-se CONDRAF em 2003 e ampliando a participao da sociedade civil
em sua composio (paridade entre sociedade civil e setor pblico). Manteve-se ligado ao
MDA e presidido pelo Ministro. A partir de 2005, o Conselho retomou a discusso sobre
a Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural, que foi finalmente realizada em 2008
(a segunda conferncia foi realizada em 2013). Na descrio de Mattei, o CONDRAF passa
a ser um foco de produo importante de documentos tendo no horizonte um plano
nacional de desenvolvimento rural e a realizao da conferncia nacional. Nesse processo,
dado relevo formulao de uma poltica de desenvolvimento territorial e criao de

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uma institucionalidade territorial. No prprio MDA cria-se uma secretaria especfica


(Secretaria de Desenvolvimento Territorial). Segundo depoimentos, h tenses polticas
internas ao ministrio, ao longo desse perodo, que passavam pelo Conselho e que so um
exemplo da complexidade das agncias governamentais. H diferenas e tenses polticas
entre diferentes grupos e divises nos ministrios, e os Conselhos de algum modo tambm
so apropriados como espaos nos quais tais diferenas e tenses podem se desenvolver.
Por exemplo, uma determinada secretaria pode trazer questionamentos a determinaes
do gabinete ministerial, ou setores pouco valorizados e com pouco peso em determinado
ministrio podem se destacar na atuao em um Conselho e com isso reforar sua posio
no ministrio de origem.
A opo da pesquisa de tomar os Conselhos Nacionais como ponto de partida nos
levou, no caso dos movimentos rurais, a dois espaos no s formalmente consolidados,
como tambm bastante dinmicos e reconhecidos por movimentos e por gestores pblicos
e importantes para a formulao e reformulao de algumas polticas pblicas de grande
destaque no campo hoje, como o PRONAF, PAA, o PNAE, os Territrios da Cidadania ou o
Programa Um Milho de Cisternas. Mostrou-nos tambm que tais Conselhos so apenas
dois (ainda que talvez os mais importantes do ponto de vista dos movimentos rurais) entre
um enorme nmero de Conselhos existentes, nos quais os movimentos sociais rurais so
instados a participar e em alguma medida participam, em funo de polticas especficas
dirigidas para o campo (de educao, como o PRONERA Programa Nacional de Educao
na Reforma Agrria ou habitao, como o Minha Casa Minha Vida Rural, por exemplo).
Mostrou-nos tambm que h uma grande heterogeneidade entre Conselhos quanto histria
de sua formao, o modo de definir sua composio, a rotina de funcionamento, a relao
estabelecida com ministrios, gabinetes, com ncleos de poder, o peso dos movimentos
sociais, e assim por diante.
Entretanto, principalmente o contato com os Conselhos nos indicou a existncia de
um universo social da participao que vai para alm dos limites formais dos Conselhos,
um universo no qual estes se configuram como um dos espaos dinamizadores entre outros.
Tomando como exemplo os dois Conselhos aqui enfocados, na sua base h uma histria
prvia ou paralela de articulaes diversas entre acadmicos, dirigentes e assessores de
movimentos sociais diversos, gestores pblicos, pessoas ligadas a ONGs, dirigentes de
entidades de representao profissional, e mesmo lideranas estudantis (que mais tarde
tornaram-se gestores, membros de ONGs ou ocuparam cargos de governo) em torno de
algumas bandeiras, um pouco ao modo das comunidades de interpretao mencionadas
por David Mosse (2005) ao analisar projetos de desenvolvimento apoiados pela cooperao
internacional na ndia.
Bandeiras como a agricultura familiar, o desenvolvimento
sustentvel, a segurana alimentar, a agroecologia, o desenvolvimento territorial, a educao
no campo e a convivncia com o semi-rido foram se consolidando, repercutindo e se
sucedendo por meio de articulaes em vrios nveis entre esses diferentes agentes situados
de um e/ou de outro lado da suposta fronteira estado/sociedade civil. importante assinalar
que a consolidao e repercusso, ou progressiva reduo da repercusso, das bandeiras,
ideias e agendas que vo surgindo e se sucedendo nesse universo em si mesmo algo que
merece reflexo mais detida. Bandeiras predominantes e de certo modo unificadoras em
momentos anteriores, como, por exemplo, a reforma agrria, passam a aparecer de maneira

menos central e menos unificadora, sem que saiam das agendas. Outras bandeiras vo sendo
incorporadas de maneira mais central nas agendas de movimentos que as consideravam
muito secundrias anteriormente, como no caso da agroecologia que, reduzindo uma
histria complexa a poucas linhas, surge, com outras denominaes, ligada a movimentos
ambientalistas, acadmicos, estudantes de agronomia e organizaes de agrnomos. Tais
bandeiras so trazidas para o universo das ONGs atravs de uma que talvez tenha sido das
primeiras experincias de formao das chamadas Redes (a Rede PTA, includa na FASE,
uma das primeiras ONGs), passa a ser includa na pauta de sindicatos e assentamentos, e
eventualmente vai sendo assumida por movimentos e articulaes de movimentos como a
CONTAG, o MST e a Via Campesina.
Para alm dos seus resultados imediatos em termos de proposies e avaliaes de
polticas pblicas e formulao de questes emergentes, muito significativo e importante
que nos Conselhos se renam dirigentes de um amplo leque de movimentos sociais,
membros de ONGs com expertise na formulao de projetos, acadmicos, gestores pblicos,
gestores que foram assessores de movimentos ou membros de ONGs, ou que passaram pela
academia, membros de ONGs que foram gestores ou assessores ou militantes de movimentos,
ministros e assessores de ministros que j foram de movimentos ou de pastorais populares,
militantes partidrios que so tambm dirigentes de movimentos, gestores ou diretores de
ONGs, e assim por diante.
Esses mesmos agentes encontram-se (s vezes h muito tempo) tambm em
outros espaos, em diferentes combinaes, como no caso de Fruns, Grupos de Trabalho,
Seminrios, Oficinas, Conferncias, Encontros (como, por exemplo, o Encontro Nacional
de Agroecologia), ou reunies mais pontuais, sendo que muitos desses espaos e eventos
tm um carter um tanto hbrido tambm do ponto de vista de proposio, participao,
financiamento, organizao e divulgao. Muitos desses agentes, diversos quanto sua
atual afiliao institucional, tm trajetrias, experincias e repertrios de ao parcialmente
comuns. Tomando esse universo como um todo, pode-se dizer que nos deparamos com um
mundo hbrido, onde os limites entre Estado e sociedade civil no so to claramente definidos
quanto, por exemplo, na sua formalizao na composio dos Conselhos. Encontramos
coletividades ou redes no completamente visveis (que no correspondem exatamente
a entidades, pessoas jurdicas, partidos, tendncias polticas, agncias do governo ou
movimentos), mas que, por articularem pessoas e repercutirem ideias e posicionamentos,
imprimem certa direo ao modo como nesses espaos se produzem representaes do
rural ou se trabalha o limite do que pensvel ou impensvel ou dificilmente pensvel, o
que ou no reivindicvel, e como possvel fazer essas reivindicaes.
Nesses espaos hbridos, parece haver oportunidades ou brechas que podem ser
abertas para lanar ideias ou fazer repercutir ideias j lanadas. Mas no se trata apenas de
ideias: esses espaos de produo de documentos, programas, projetos, e de avaliao da
implementao das polticas pblicas so tambm um espao de disputas e alianas entre
agncias estatais e movimentos, disputas internas a ministrios, internas a movimentos, e
entre movimentos, o que envolve sempre posicionamentos e compromissos por parte de
agentes que esto envolvidos em mltiplas negociaes e relaes. Vrios dos depoimentos
colhidos de assessores, consultores e dirigentes acentuam que o espao dos Conselhos,
mas tambm os outros espaos mencionados, so espaos de poltica, de pactuao,

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de reconhecimento mtuo, de cultivar a relao poltica, tanto quanto de produo de


documentos, planos, proposies e exposies de motivos. Talvez se possa pensar que
elaborar e debater os documentos, programas e planos, em certo sentido, funciona tambm
como mote para a poltica, a pactuao, o compromisso, a partilha e o reconhecimento
mtuo, todos esses termos usados em depoimentos recolhidos entre conselheiros,
dirigentes de movimentos, assessores, membros de ONGs e gestores.

4. O lugar dos movimentos

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Partindo dos Conselhos, pudemos, portanto, perceber que h um mundo mais


amplo e hbrido no qual tais instncias esto envolvidas. Na interlocuo com dirigentes e
militantes de movimentos, pudemos ter ideia de como tais dirigentes e militantes ingressam
e atuam nesse mundo, bem como vislumbrar qual a importncia especfica dos movimentos
nessa dinmica, e como tal participao no mundo da participao afeta os movimentos. A
presena dos movimentos nesse mundo apareceu marcada no s pela capacidade (maior
ou menor) dos movimentos se fazerem presentes nesses espaos de interlocuo e de terem
pessoas capacitadas para neles intervir, como tambm pela capacidade que os movimentos
tm de fazer presso, colocar o pessoal na rua; e ainda de saber o que acontece l na
base e de efetivar a implementao de polticas com os quais esto comprometidos, de
saber negociar pautas e de saber posicionar-se diante do que eventualmente vem de
cima.
importante observar que nossa interlocuo no teve a pretenso de cobrir todo o
enorme universo de movimentos que podem ser qualificados como rurais. Tais movimentos
tm uma longa histria, que precisaria ser abordada pelo menos desde os anos 50, mas que
no tivemos a pretenso de reconstituir. Estabelecemos interlocuo com os movimentos
que nos pareceram hoje especialmente atuantes e consolidados nos espaos de participao,
reivindicao e protesto relacionados com polticas pblicas federais voltadas para o campo
nos ltimos anos, conforme mencionado na parte inicial deste relatrio, com algumas breves
incurses em situaes locais. Se nossos interlocutores tivessem sido movimentos menos
consolidados, ou de vis mais local ou regional, ou mais especificamente tnico, ou mais
especificamente tradicional ou ambiental, movimentos cuja importncia com relao
ao rural hoje inegvel, as questes, ou ao menos as nfases, possivelmente teriam sido
outras.
Mais do que isso, esse contato com os movimentos em distintos contextos Conselhos,
Encontros como o Encontro Nacional de Agroecologia, escritrios ou sedes em Braslia,
interlocuo em sedes locais, e assim por diante, nos levaram a refletir sobre a enorme
heterogeneidade do que qualificamos na pesquisa como movimentos sociais rurais. H
desde organizaes nacionais pautadas num sistema hierarquizado que vai de uma base
municipal (ou de alguns municpios) organizao estadual e depois nacional (o caso
mais evidente sendo a CONTAG), a organizaes assumidamente regionais com expresso
nacional (o Movimento Interestadual das Quebradeiras de Coco, por exemplo), ou com
apresentao e horizonte nacional, mas efetivamente enraizados em determinadas regies
(o MPA talvez possa ser assim qualificado). H movimentos que, em seu funcionamento,

so difceis de distinguir de ONGs as quais por vezes funcionam ou so apresentadas como


movimentos; h movimentos ou instncias (como sindicatos ou articulaes sindicais) que
tm uma espcie de simbiose constitutiva com ONGs, ao menos durante certos perodos
(foi o caso por exemplo dos sindicatos da Zona da Mata mineira organizados inicialmente
em uma Articulao Sindical, depois polo Regional da FETAEMG, e a ONG CTA-ZM, voltada
para a agroecologia, ao menos entre finais dos anos oitenta e incio dos anos 2000); h
movimentos que devem seu surgimento em parte a articulaes propriamente polticopartidrias, mesmo que depois assumam uma dinmica mais distante dessa origem; e
h outros que terminam por se engrenar (de variadas maneiras) por certos perodos
poltica, por exemplo quando um candidato sindicalista assume a prefeitura ou a secretaria
da agricultura. A heterogeneidade e a dificuldade de estabelecer os limites do que sejam
movimentos revelam algo a sempre se ter em conta nas anlises.
De maneira geral, os dirigentes, assessores e militantes de movimentos, bem como
os funcionrios de ONGs que atuam junto aos movimentos, reconhecem a importncia da
ampliao dos espaos de interlocuo e de dilogo que se deu principalmente nos ltimos
anos. Consideram que essa interlocuo mais efetiva no plano estadual e principalmente
federal, e menos no plano municipal, conforme abordamos adiante. Diante disso, dirigentes
locais deslocam-se com considervel frequncia para as capitais dos estados e eventualmente
para Braslia, enquanto os dirigentes regionais ou estaduais ou seus assessores e parceiros
locais vo com frequncia a Braslia, e os dirigentes e assessores nacionais esto em Braslia
com grande frequncia ou l permanecem. A presena em Braslia de dirigentes nacionais
e/ou assessores parece bem importante. Vrios movimentos rurais possuem um escritrio
em Braslia ou l tem sua sede.
Essas estruturas variam tanto quanto variam as dimenses e o grau de formalizao
dos movimentos. A CONTAG, por exemplo, tem sede em Braslia, e ali trabalham um nmero
de dirigentes e funcionrios proporcional s dimenses e complexidade da entidade. Outros
movimentos tm um escritrio com poucos dirigentes ou assessores, e uma diviso de
tarefas mais simples. Mas para todos, parece ser fundamental estar presente ali, inclusive
para saber o que est acontecendo nesse mundo da participao, para poder fazer-se
presente nas muitas reunies e nos eventos os mais variados, s vezes agendados em cima
da hora; e para intervir e se fazer ver e ouvir nas mais diversas instncias (tanto instncias
voltadas para o dilogo com o governo como tambm de relao entre movimentos). Para
cumprir esse papel, importante que os movimentos consigam pessoas comprometidas e
preparadas para se manifestar em nome do movimento nas mais diversas situaes e em
relao aos vrios temas ou pautas, e tambm para centralizar e distribuir informaes. Os
movimentos parecem investir na preparao dessas pessoas.
Os escritrios tambm so importantes para organizar eventos e mobilizaes em
Braslia, dar suporte a dirigentes em suas atividades junto aos rgos do governo federal,
bem como para acompanhar as pautas e suas negociaes quando encaminhadas para os
ministrios. Quem ali trabalha aprende os caminhos e conhece pessoas chave naqueles
ministrios que gerenciam polticas ou programas de interesse do movimento. So pessoas
em geral com escolarizao maior, experincia tanto na ponta como eventualmente em
outros espaos polticos (por exemplo, trabalho em sindicatos, ou em gabinetes de deputados
estaduais ou federais ou vereadores ligados ao movimento), e so capazes tambm de

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identificar assessores ou consultores mais adequados para cada assunto. Um aspecto


ressaltado em algumas das conversas com aqueles que trabalham nesses escritrios a
importncia das facilidades de comunicao que existem hoje em dia (celulares, whatsapp,
internet), incentivando a imediata comunicao entre as vrias instncias do movimento,
at mesmo com comunidades distantes e de acesso difcil, em contraste com o que acontecia
at h poucos anos.
Uma especificidade dos movimentos, no que diz respeito sua insero nesse mundo
da participao, e que talvez possa ser tomada como um diferenciador importante, o fato
de os mesmos terem condies (maiores ou menores, conforme o movimento), de realizar
manifestaes e protestos. Saber mobilizar, ter condies de organizar rapidamente uma
manifestao algo que se coloca no horizonte das negociaes e debates com instncias
do governo portanto, mesmo que a gesto e a execuo de projetos tenham tomado um
peso importante nas atividades dos movimentos, como vemos adiante, o saber-fazer da
mobilizao e das formas de presso na rua (empates, greves, trancamentos de rodovias,
ocupaes de rgos pblicos, e assim por diante) no deixa de ser importante e valorizado.
Em especial, a capacidade de mobilizao e presso direta importante, como horizonte, nas
interlocues que, mais do que atravs dos Conselhos, se do diretamente com ministrios
e outras agncias por meio da sistemtica de apresentao de pautas, audincias, respostas
pauta apresentada e avaliao das respostas; ou ainda, em situaes em que h algum
problema imediato e urgente a ser resolvido (falta de liberao de recursos j previstos, ou
mudanas sbitas de posio do governo em relao a questes j pactuadas).
Essas interlocues voltadas mais propriamente para a administrao ou gesto
das polticas envolvem instncias mais executivas, burocrticas ou operacionais, portanto
outros agentes e espaos institucionais e outras rotinas que no coincidem totalmente
com o que estamos chamando de mundo da participao. No caso dos Sindicatos
de Trabalhadores Rurais que executam programas de habitao, essas organizaes
acabam sofrendo as presses na base se as obras param em virtude da interrupo dos
repasses do governo federal ou ento se a planta padro das casas no corresponde ao
tipo de construo considerada adequada pela populao local. Nem coincide tampouco
com espaos de deciso poltica em um mbito mais elevado (como os ministrios
do Planejamento, da Fazenda, da Justia, ou a Casa Civil e o Congresso), aos quais os
movimentos s tm acesso indiretamente e que tm o poder de travar, por assim dizer,
alguns dos temas considerados mais estruturais pelos movimentos. As pescadoras
de Remanso/BA, por exemplo, ao constiturem uma associao para acessar o PAA,
assumiram uma posio de protagonismo at ento desempenhada pelos homens da
Colnia de Pescadores, estabelecendo parcerias com ONGs, participando de encontros
como o III ENA, algumas delas voltando a estudar, etc.
A organizao de manifestaes e protestos, ainda que valorizada pelos movimentos
e fundamental para distingui-los de outros agentes, parece ser dosada com certa prudncia
e a partir de uma boa dose de ateno conjuntura poltica tal como aferida nesse
universo que estamos chamando de mundo da participao. Esse espao de interlocuo
entre governo e movimentos parece estar sendo cuidadosamente cultivado de parte a
parte, e a organizao de manifestaes e de protestos, ainda que legitimada pelo governo,
traz sempre algum grau de tenso. Possivelmente, as manifestaes de meados de 2013

tornaram ainda mais complexa essa dinmica. O modo de presena dos movimentos nos
vrios espaos e eventos voltados para a interlocuo com o governo, com todas as sutilezas
que podem a se produzir (desde deixar de comparecer a um evento, ir e retirar-se se um
ministro no comparece, exigir a presena de algum ministro ou mesmo da presidenta,
comparecer no corredor, mas no entrar no evento, ir e manifestar-se de forma enftica,
ou apenas ir para ouvir) e as avaliaes dessas sutilezas permitem sinalizar que se deve
monitorar divergncias, convergncias, rupturas, alianas e tenses entre movimentos,
entre movimentos e governo, e mesmo internamente ao governo e internamente aos
movimentos. Ao que parece, esse contexto denso de posicionamentos (e que chega aos no
imediatamente presentes, dada a rapidez de comunicao de todas as partes) o cho em
que se podem desenvolver as negociaes, pactuaes, e eventualmente manifestaes e
protestos, em torno de pautas que, ao que tudo indica, nunca so surpresas para nenhum
agente, pois partem de ideias e crticas que j vem repercutindo h algum tempo nesse
mundo da participao. Mas tambm h tenses em relao ao modo como as pautas so,
por assim dizer, postas em pauta em determinada reunio ou encontro, pois a participao
em uma reunio, por exemplo, pode ser proclamada pelo governo como apoio a uma
proposta, mas interpretada e proclamada por algum movimento como apenas recepo de
uma informao, sem nenhuma implicao de apoio ou legitimao.
Outra dimenso importante da atuao dos movimentos que eles esto em
contato permanente com dirigentes e militantes de suas bases, bases estas que
podem ser mais ou menos capilares e mais ou menos distribudas por diferentes regies,
a depender do movimento. Alm disso, todos os movimentos esto, a essas alturas, em
alguma medida envolvidos com a implementao de polticas pblicas especficas que, de
alguma maneira, refletem pautas que foram em algum momento apresentadas ao governo.
Assim, os movimentos tm informaes mais ou menos permanentes, vindas da ponta,
de problemas enfrentados na implementao das polticas. O fato de estarem, em alguma
medida, enredados na execuo dessas polticas e em varivel medida comprometidos
politicamente com elas tem uma dimenso problemtica, como veremos adiante, mas faz
tambm com que problemas de execuo das polticas sejam rapidamente informados, por
via dos movimentos, a agentes do governo igualmente comprometidos com tais polticas, e
que a presso pela resoluo desses problemas esteja sempre no horizonte.
Assim, os movimentos esto em Braslia tambm para buscar liberao de recursos
especficos, pressionar a burocracia direta ou indiretamente e obter solues para
problemas imediatos e especficos que so de seu conhecimento. O exame dos Cadernos
de demandas ou pautas de alguns dos movimentos, organizados pela SGPR mostra que
o movimento sindical de trabalhadores rurais (tanto a CONTAG como a FETRAF), por
exemplo, extremamente ativo no encaminhamento de reivindicaes, no s com relao
a bandeiras gerais (a reforma agrria, a agroecologia, a educao no campo), mas tambm
de recursos especficos ou aes administrativas especficas. Imaginamos que por trs
de cada reivindicao ou pauta registrada nesses cadernos haja audincias, reunies,
protocolos, ou ainda telefonemas, manifestaes, ocupaes de rgos pblicos, e outras
maneiras pelas quais os canais criados no mundo da participao possam fazer incidir
insatisfaes e crticas, e em meio aos quais tanto governo como movimentos podem avaliar
cuidadosamente o estado de suas relaes.

83

5. Dirigentes beira de um ataque de nervos

84

Mudando de espao, saindo de Braslia e caminhando em direo aos municpios e reas


rurais, aos sindicatos e sedes locais dos movimentos, algumas entrevistas sinalizam outro
universo de questes envolvendo os movimentos e sua relao com esfera pblica. Tratase do modo pelo qual, ao longo das ltimas dcadas, mas talvez com crescente intensidade,
os dirigentes locais de movimentos rurais vm se enredando e sendo enredados nos
meandros da execuo local de polticas pblicas. Nas entrevistas com dirigentes, militantes
e assessores de movimentos, mencionou-se enfaticamente a burocratizao, a necessidade
de elaborar projetos, as dificuldades de prestar contas de recursos, a possibilidade de ser
criminalizado por falhas na execuo ou prestao de contas de projetos. Nessa dimenso
da atuao dos movimentos, na execuo das polticas, aparecem parcerias (com a Emater,
o INCRA, o Banco do Brasil ou a Caixa Econmica, Cooperativas, ONGs) na elaborao e
acompanhamento de projetos; surgem Conselhos Municipais (de desenvolvimento rural, de
segurana alimentar, entre outros) e crticas ao seu esvaziamento ou sua monopolizao
pelo prefeito; aparece a dificuldade dos dirigentes locais acompanharem todos os Conselhos
pertinentes no plano local, regional ou estadual. Aparece ainda a necessidade de que os
encaminhamentos de projetos, prestao de contas e acompanhamento sejam feitos atravs
de sistemas informatizados, on-line ou por formulrios eletrnicos, o que implica um saber
no evidente no caso das lideranas mais antigas (na verdade, um saber s dominado, em
geral, pela gerao abaixo de 30 anos).
Nessa esfera, os dirigentes ou militantes revelam-se tensionados ao extremo:
submetidos s exigncias de um estilo de gesto marcado pela sistemtica auditagem,
por metas a serem alcanadas dentro de determinados prazos, por uma considervel
complexidade administrativa e por um horizonte de criminalizao, necessitando de pessoal
que domine tcnicas informticas, princpios contbeis e os meandros da administrao
pblica em mais de um nvel, esto ainda sob permanente desafio dos seus opositores
locais, na comunidade e na poltica municipal. Uma liderana quilombola da Bahia que
estava na conferncia do CONSEA lembra que quando fundou a associao quilombola em
sua comunidade, os comerciantes brancos que dominavam o lugar e sua poltica disseram
que eles (os dirigentes da associao) no iriam a lugar nenhum, pois no sabiam andar,
no saberiam ir a Braslia, no iriam trazer nada para a comunidade, e que se conseguissem
trazer alguma coisa, eles (esses comerciantes-polticos-brancos) iriam vestir saias. A
vontade e necessidade de responder a esse desafio, na narrativa dessa liderana, algo
que ajuda a explicar por que ele estava ali em Braslia. O primeiro projeto que levou para a
comunidade foi distribuio de alimentos; depois, empenhou-se na luta pelo reconhecimento
da comunidade como rea de quilombo e pela demarcao, obtida com dificuldade e sob
cerrada oposio local (dos tais comerciantes-polticos). Mais adiante em sua entrevista,
ope o que acha que seria um bom caminho para o movimento (fazer uma mobilizao, uma
caminhada, como a do MST), elogia o CONSEA (quando cai ali, quando falado ali, o Brasil
fica sabendo), critica a realidade cotidiana da execuo das polticas ( muita burocracia;
precisaria de um manual para acessar as polticas; pode dar cadeia).
Outros dois dirigentes de associaes quilombolas presentes no mesmo evento, do
Rio Grande do Sul, referindo-se execuo do PAA e do PNAE, elencaram um rosrio de

problemas: monopolizao do cadastramento pela prefeitura e subordinao do projeto


em sua execuo poltica eleitoral, dificuldade de fazer projeto, falta de documentos dos
associados, dificuldade dos associados de lidar com a escrita, impossibilidade de serem
ouvidos pelos burocratas, dificuldade de conseguir a DAP (Declarao de Aptido ao
PRONAF), dificuldade de deslocamento para ir a Braslia conseguir as coisas. Contrastam
as dificuldades no mbito do MDS e da Conab, nesse sentido de excessiva burocracia
e dificuldade de ser ouvido, com a maior proximidade aos tcnicos da Emater, e com a
capacidade dos funcionrios da SEPPIR (Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade
Racial) e da Fundao Cultural Palmares de ao menos receber um telefonema ou ler uma
carta escrita a punho. E finalmente um deles narra, com certa nostalgia em relao a
uma situao de resoluo imediata de problemas por via de um contato face a face, uma
manifestao em Porto Alegre em que ele consegue dirigir-se diretamente a Lula, falar com
ele, e isso muda tudo, soluciona os seus problemas (tratava-se da ameaa de remoo de
uma comunidade), pois Lula manda um email para a ento governadora Yeda Crusius e d
ordens. Na formulao de um deles, o seu compromisso maior com a comunidade, pois o
governo passa, e a comunidade fica.
Poderamos multiplicar exemplos das tenses a que esto sujeitos os dirigentes
envolvidos localmente com a implementao de polticas pactuadas nacionalmente pelos
movimentos. Ao mesmo tempo, interessante observar que essa implementao complexifica
as relaes polticas nos municpios ou regies. A capacidade de alguma liderana local
de se conectar, a partir da ponta, com movimentos, ONGs, assessores, funcionrios de
rgos do governo que, de alguma forma e em algum nvel, participem desse universo da
participao, pode permitir que surjam localmente novos arranjos e potencialidades de
organizao. Uma liderana ou grupo que no consegue espao em uma organizao local
pode, por meio de conexes estabelecidas atravs de uma ONG ou da Igreja, por exemplo,
e consolidadas por meio da ida a algum evento (como o ENA, por exemplo), passar a deter
um conhecimento de como acessar e implementar uma dada poltica, que deixa para trs
os dirigentes da organizao em que essa liderana ou grupo no consegue ascender, ou
mesmo o grupo poltico que domina a prefeitura. Quando a poltica posta em execuo,
algo que normalmente envolve a criao de alguma entidade ou pessoa jurdica, a realizao
de viagens e eventos, a ampliao da rede de contatos e da comunicao com movimentos
nacionais ou regionais, h um rearranjo e complexificao do universo poltico-organizativo
local, tal como mostraram alguns exemplos com os quais nos deparamos em campo. Essa
complexificao, por sua vez, ter efeitos nos outros planos, especialmente se pensarmos
nesse tipo de processo sendo multiplicado em vrios municpios e contextos. Por outro
lado, ao passar a se comprometer com a execuo da poltica, a pessoa ou grupo estaro
necessariamente enredados nas dificuldades administrativo-burocrticas, o que traz riscos
de desgaste na relao com os beneficirios e potenciais beneficirios, e ao mesmo tempo
potencialidades, como a qualificao de lideranas locais (foi uma escola ou aprendi
demais sendo frases usuais em relao a esse tipo de processo), o que por sua vez permite
um engajamento maior nesse mundo da participao que vimos descrevendo; ou ainda de
transformao de uma liderana local desses movimentos em algum mais apto a resolver
problemas e fazer favores, ao menos dentro de dado crculo. Nada impede, claro, que a
execuo das polticas seja engajada por grupos ou lideranas j bem estabelecidos (no

85

sindicato, na prefeitura, na cooperativa, na associao), que vejam a uma oportunidade


de reforar sua posio e tenham melhores condies para isso, inclusive no sentido de
contatos mais geis nesse universo da participao. Porm, mesmo nesse caso, compor
novos riscos e novas possibilidades, bem como novos agentes e novos motes, bandeiras
ou concepes incorporados prpria poltica que se executa tambm complexificar o
quadro por assim dizer local.
Apenas para dar um exemplo, derivado da pesquisa de campo, que indica a
complexidade do que estamos apontando: em uma cidade ribeirinha no Vale do So Francisco,
uma dirigente da colnia de pescadores sentia, segundo seu prprio relato, restries sua
atuao na organizao, inclusive por ser mulher em uma direo de ampla maioria masculina
pouco afeita a reconhecer a importncia das mulheres para a organizao. O tcnico de uma
ONG que tem escritrio naquela cidade, mas cuja sede localiza-se em Salvador, informou-a
da possibilidade de acessar uma poltica pblica que viabilizaria o processamento e entrega
de produo de pescados para escolas e entidades do municpio, necessitando porm da
organizao de uma associao. Cabe mencionar que o dirigente maior dessa ONG participa
de conselhos estaduais e nacionais, alm de ter um papel de destaque na articulao de ONGs
e movimentos que organizam o Encontro Nacional de Agroecologia (onde a pesquisadora
encontrou a dirigente que relatou esses fatos). A dirigente resolveu ento criar uma
associao de mulheres pescadoras, contando com o apoio de outras mulheres que tambm
sentiam pouco espao na Colnia de pescadores e com a assessoria do tcnico da ONG. A
associao foi criada e as mulheres conseguiram acessar os recursos da poltica pblica
e fazer entregas do produto, enfrentando muitas dificuldades no incio. Com isso, essa
dirigente passou a circular bastante por eventos e cursos regionais, estaduais e nacionais,
participar de Conselhos e assim por diante - experincias que, em sua viso, lhe renderam
muitos aprendizados. A sua organizao logo passou a ter certo destaque nas discusses
do movimento nacional de pescadores artesanais, e das entidades articuladas em torno do
territrio do So Francisco. A Associao conseguiu articular um conhecimento do acesso
e execuo dessas polticas pblicas que supera o da Colnia de pescadores e da Prefeitura.
Esta, por sua vez, reconhece a importncia da Associao e dialoga com ela, especialmente
atravs do Secretrio de Agricultura.

6. Desafios para os movimentos

86

Os dirigentes e lideranas de movimentos que circulam com mais desenvoltura


pelos Conselhos em Braslia parecem ter um perfil bastante especfico e, ao que parece,
no completamente usual em termos dos movimentos rurais. Vrios deles tm algum
tipo de formao universitria ou tcnica, e comearam suas carreiras no movimento
excepcionalmente cedo; vrios parecem ser relativamente jovens. Parece haver certa
falta de dirigentes ou militantes com esse perfil e que possam marcar presena em
Braslia ou em eventos mais abrangentes, pois no foram poucas as observaes no
sentido de que os movimentos no do conta de estarem sempre presentes s atividades
dos (muitos) Conselhos e eventos, acabando por realizar uma participao mais pontual,
gerando acusaes ou insinuaes de descompromisso, o que pode trazer tenso para

relaes importantes nesse meio. Alm disso, h outros espaos a serem ocupados
os de realizao de demandas diretas por recursos e solues e atividades a serem
feitas, como as mobilizaes e manifestaes alm do envolvimento com a poltica
eleitoral na regio de origem, algo que com alguma frequncia est no horizonte de
nossos informantes.
J na ponta local, parece tambm haver carncias de quadros, em dois sentidos:
para ocupar-se da multiplicao de conselhos municipais ou estaduais, e para dar conta
das pesadas exigncias burocrticas. Nesse ltimo caso, os sindicatos, associaes e
movimentos precisam recorrer aos mais jovens, que dominam a tecnologia necessria
para lidar com os projetos, ou a apoios externos ou contratados (o que pode exigir mais
recursos, ou habilidade para negociar as ditas parcerias). Mas no caso dos Conselhos
municipais, perpassados pela poltica municipal, a demanda por dirigentes com
experincia e insero poltica local, para evitar as situaes mencionadas em que o
prefeito monopoliza o Conselho.
Talvez por esses aspectos a insistncia de alguns dos entrevistados dirigentes
e lideranas de movimentos quanto questo da formao de lideranas. Tanto na
ponta nacional como na ponta local, multiplicaram-se para os movimentos espaos
de participao e de gesto de projetos o de polticas, exigindo mais pessoas com
formao escolar sem deixar de ter experincia poltica mltipla, algo que permite
traduzir demandas e expectativas em nveis diversos sem desvincul-los.
Essa necessidade da formao de quadros para participar dessas vrias instncias
de participao vem levando os movimentos a dirigir esforos para a realizao de cursos
de formao de conselheiros como observamos no caso do Movimento das Mulheres
Camponesas em visita ao escritrio do movimento em Braslia. Uma das dirigentes estava
envolvida com os preparativos sobretudo em relao aos recursos para o deslocamento
das participantes para um curso que formaria mulheres para participar dos conselhos
municipais de sade a ser realizado no Amazonas, em convnio com a Fiocruz.
No se trata, porm, de uma questo apenas de formao escolar ou tcnica, mas
da capacidade de se associar bem a coletivos hbridos como os descritos anteriormente,
sem deixar de se ter a perspectiva de suas comunidades de origem, ou suas bases
e dos desafios que elas colocam. Em contraste com outros momentos, o atual parece
marcar-se pela ampliao das possibilidades de envolvimento de lideranas camponesas
com coletivos mais amplos e diversificados, em torno de bandeiras voltadas para o
rural, e pela necessidade de sua atuao em disputas por recursos e por solues
administrativas, seja no plano federal, seja em planos menos abrangentes (at pelo fato
de que h concorrncia em todos esses planos, e nessa concorrncia preciso saber
andar e saber levar coisas para as bases). A intensificao e complexidade das
demandas a que esto sujeitas essas lideranas certamente devem ter efeitos sobre a
prpria dinmica interna dos movimentos e sobre a sua poltica interna ao afetar os
saberes e mesmo os modos de ser necessrios para sentir-se um peixe na gua nos
espaos de atuao e socializao que vo rapidamente se criando, multiplicando e
impondo em torno da formulao e implementao participativa das polticas pblicas.

87

7. Em resumo

88

De forma muito sinttica, a pesquisa junto aos movimentos rurais e os processos de


interlocuo com o governo apontou uma grande heterogeneidade tanto da dinmica efetiva
dos espaos formais de participao quanto dos movimentos sociais que deles participam, e
mesmo das ONGs que tm um papel destacado nesses processos. Apontou tambm que, com
a criao dos mltiplos espaos e modalidades de participao (especialmente nos governos
do PT) e a conformao de vrias e sucessivas bandeiras de luta que foram sendo assumidas,
em maior ou menor grau, como focos de elaborao de polticas pblicas, constituiu-se um
universo hbrido, que em alguns momentos denominamos de mundo da participao.
Seus agentes tm experincias diversificadas, tendo circulado em maior ou menor grau por
movimentos sociais, ONGs, agncias do estado e mundo acadmico, dominando at certo
ponto os modos de operar e linguagens de mais de um desses espaos. Nesse mundo, h
repertrios comuns, relaes que por vezes envolvem trajetrias compartilhadas e amizades
pessoais, alinhamentos ou disputas polticas, encontros relativamente frequentes em
eventos os mais diversos. A dinmica desse mundo da participao, adensada em Braslia,
mas efetiva no s ali, vai bem alm dos elementos formais da participao, imprimindo
novas modalidades de conexo entre a formulao das polticas, as agendas ou pautas dos
movimentos, a execuo das polticas, o seu monitoramento e avaliao formais ou informais
e seus efeitos por assim dizer locais ou regionais bem como nas alianas ou modalidades
de concorrncia entre os movimentos. Foi no sentido de assinalar esses rearranjos que
foram mencionados os exemplos do Movimento das Mulheres Camponesas promovendo
a formao de conselheiras; dos sindicatos que assumem a execuo de programas de
habitao ficando sujeitos s presses das bases; s pescadoras que constituem uma
associao para acessar o PAA, cujos desdobramentos vo muito alm da gerao de renda.
Fazer parte desse mundo parece ser fundamental tanto pelo lado dos movimentos
como pelo lado de ONGs e agncias do estado, que tornam-se mais complexas nessa
interconexo. Mas isso tudo traz tambm novos desafios e problemas. Pelo lado dos
movimentos, h um engrenamento quase inevitvel com a execuo de polticas pblicas
associadas s respectivas bandeiras de luta, de modo que acaba havendo um compromisso
tenso com as polticas e tambm certo rearranjo ou redefinio das bandeiras de luta.
A execuo das polticas, por sua vez, coloca problemas cotidianos (genericamente
denominados de a burocracia) e pode implicar riscos legais e polticos aos dirigentes,
exigindo novas capacidades, sem, todavia, fazer com que desaparea a necessidade de saberes
mais tradicionais dos movimentos, associados mobilizao, manifestao, conexo com
a base e poltica interna aos movimentos ou entre eles. Tambm parece criar um universo
de sutilezas, que precisam ser adequadamente percebidas e finamente trabalhadas pelos
agentes, com relao ao grau de legitimao que a maneira de estar presente nesse mundo
concede, da parte dos movimentos e ONGs, ao governo ou a determinados setores do
governo, que podem coincidir ou no com rgos formais como secretarias, ministrios ou
diretorias, o que por sua vez pode se enovelar em alguma medida com as disputas internas
s agncias estatais. Entre as maneiras de se fazer presentes nesse mundo, esto no s
a frequncia s diversas modalidades de encontro formal de carter mais consultivo ou
mais deliberativo, como tambm a apresentao formal de pautas ou de reivindicaes

mais pontuais a ministrios ou secretarias, nas quais a possibilidade de presso por via da
mobilizao est sempre no horizonte.
Todavia, ficou claro tambm que esse mundo que vem se configurando tem limites no
que diz respeito ao seu alcance. O que aqui circunscrevemos tem como referncia ministrios
sociais como o MDA e o MDS, e reas de alguns outros ministrios, mas certamente tem um
alcance muito limitado em relao a outros ministrios de grande peso poltico, ou mesmo
o Congresso ou o Judicirio, o que pode explicar o fato, observado por alguns dirigentes,
que algumas questes mais estruturais, por assim dizer, de alguma forma escapem a essa
relativamente nova e bastante dinmica configurao da participao.

Referncias
GUIMARES, Ivanilson. Anlise da Cooperao Tcnica Internacional Para a Melhoria do
Desempenho da SDT em 2010. Braslia: IICA/MDA, 2011. Relatrio Tcnico.

MATTEI, Lauro, Institucionalidade e Protagonismo Poltico: os 10 anos do CONDRAF. 2.


Edio. Braslia: MDA/CONDRAF, 2010.
MOSSE, David. Cultivating development. An Ethnography of Aid Policy and Practice. Londres:
Pluto Press, 2005.

PIRES, Roberto; VAZ, Alexander. Participao Social como mtodo de governo? Um


mapeamento das interfaces socioestatais nos programas federais texto para discusso
1707. Rio de Janeiro: IPEA, 2012.

89

CONFLITOS,
VISIBILIDADES E
TERRITRIOS. A
PARTICIPAO SOCIAL
NA PERSPECTIVA
DOS POVOS E
COMUNIDADES
TRADICIONAIS
Andr Dumans Guedes, Marcelo Moura Mello
e Jos Carlos Matos Pereira

1. Introduo

92

O objetivo deste artigo levantar algumas questes acerca da insero dos


movimentos sociais de povos e comunidades tradicionais em espaos institucionais
participativos. Na perspectiva privilegiada aqui, o estudo de tal insero realizado por meio
da anlise de um conjunto de relaes nas quais se engajam esses movimentos, tomados
esses espaos participativos como referncia, ponto de partida e foco da investigao.
Encarados assim, esses espaos participativos no constrangem ou restringem o alcance
da investigao a certas situaes ou esferas especficas, mas antes descortinam aquele
conjunto de relaes que buscamos analisar. Tal conjunto de relaes, de acordo com
a viso de nossos interlocutores, necessariamente transborda e vai alm de tais espaos
participativos obrigando-nos a considerar outras dimenses se o que pretendemos
compreender o que se passa nestes ltimos. assim que, neste artigo, discutimos como
relacionam-se entre si diferentes movimentos de povos e comunidades tradicionais em
espaos de participao; como esses movimentos especficos relacionam-se com outros
movimentos sociais, no tradicionais; como eles relacionam-se com certos agentes e
foras econmicas, e com aqueles setores percebidos como articulados a estes ltimos no
governo; e como eles relacionam-se com outras instncias e nveis do governo, estas ltimas
no sendo necessariamente participativas.
Mais do que um mapeamento exaustivo dessas relaes, buscamos aqui, a partir de
situaes particulares, exemplificar ou ilustrar dinmicas mais amplas. A definio desses
temas, eixos e questes foi assim orientada pela preocupao de, via exemplos especficos,
apresentar dinmicas e processos de carter mais geral, incidindo em maior ou menor
medida sobre outros casos e contribuindo para a constituio dessas linguagens, espaos e
instituies compartilhadas que delimitam o universo dos povos e comunidades tradicionais.
Nesse sentido, explica-se tambm a nossa nfase sobre movimentos primeira vista pouco
representativos (como o dos povos de terreiro), que justamente pela sua marginalidade
revelam-se heuristicamente relevantes para se pensarem dinmicas mais gerais.
Faz-se necessrio tambm explicitar que o formato assumido por este artigo justificase tambm em funo da complexidade e multiplicidade inerentes categoria de povos e
comunidades tradicionais: dada a curta durao de nossa pesquisa, e o prprio limite de
espao que possumos para apresent-la, torna-se praticamente impossvel uma discusso
detalhada de cada um dos diversos movimentos ou categorias que se identificam como
povos ou comunidades tradicionais. Isso no impede, porm como j pudemos constatar
em todas as ocasies em que apresentamos algum material referente a esta pesquisa que,
com grande frequncia, questionamentos sejam feitos relativos incompletude de nossa
investigao, ao fato de no estarmos considerando este ou aquele grupo (E os faxinalenses?
Onde esto os pescadores?). Note-se ainda que tal tipo de demanda parece articular-se com
a preocupao com a visibilidade de tais grupos e a importncia assumida por ela enquanto
estratgia poltica dos povos e comunidades tradicionais ponto ao qual voltamos adiante.
Tendo em vista tais problemas e questes, estruturamos este artigo da seguinte
forma. Na seo 2, apresentamos uma discusso relativamente detalhada de um espao de
participao especfico a Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos
e Comunidades Tradicionais (CNPTC). Na discusso dos processos que respondem pelo

seu surgimento e pelas dinmicas que a marcaram em seus primeiros anos de existncia,
so privilegiadas as relaes que se tecem desde ento entre movimentos de povos e
comunidades tradicionais diversos.
Na seo 3, o estudo de caso particular estruturado a partir de outro recorte: agora,
trata-se de um movimento especfico a Coordenao Nacional das Comunidades Negras
Rurais Quilombolas (CONAQ) em que centramos nossa ateno, procurando considerar os
diversos espaos institucionais nos quais ele se faz presente. Se no item anterior tratvamos
dos diversos movimentos que atuam num certo espao, agora o foco outro, com a nfase
recaindo nos diversos espaos institucionais (participativos ou no) frequentados por um
mesmo movimento.
Nas sees seguintes, os recortes privilegiados so, sobretudo, temticos. Na seo
4, o que est em jogo so os conflitos em que tais movimentos defrontam-se com projetos
econmicos ou desenvolvimentistas. Tpico fundamental na organizao e mobilizao
de tais movimentos, esses conflitos permeiam todo este artigo mas nessa seo
que eles so analisados em mais detalhes, luz das ambivalncias e contradies que
eles explicitam a respeito dos espaos de participao. Tambm nesse item discutimos
como a valorizao de certas particularidades referentes, por exemplo, a modos de
vida singulares em certas regies so fundamentais para esses movimentos, sendo elas
objetos de esforos para visibiliz-las.
Na seo 5, discutimos a questo das diferentes tradies e experincias polticas
dos movimentos de povos e comunidades tradicionais, enfatizando algumas questes
decorrentes da relativa juventude dos movimentos de povos e comunidades tradicionais,
a partir de uma anlise que os compara e analisa as suas relaes com os movimentos de
luta pela terra.
Alm disso, cabe destacar que a forma como realizamos a pesquisa referente a esse
eixo via dilogos com colegas que trabalham com outros movimentos, em outros eixos dessa
mesma pesquisa ela prpria reveladora de alguns traos significativos dos movimentos
dos povos e comunidades tradicionais. Nesse sentido, cada um dos pesquisadores desta
equipe realizou sua pesquisa em relao com outras equipes de pesquisa do mesmo projeto:
Andr Dumans Guedes junto equipe que trabalha com movimentos rurais, Marcelo Mello
com os movimentos negros e Carlos Mattos com os movimentos indgenas.
Para a elaborao deste artigo, alm de material documental diverso (atas de
reunies e congressos, notcias na impressa, textos acadmico) foram utilizados os dados
(notas etnogrficas, gravaes de falas e debates) recolhidos em eventos diversos1:
o 1 Congresso Internacional de Direitos dos Povos e Comunidades Tradicionais, realizado
entre 10 e 12 de maio de 2012, em Salvador;
o 1 Encontro Unitrio dos Trabalhadores, Trabalhadoras e Povos do Campo, das guas e
das Florestas, realizado entre 22 e 24 e agosto de 2012, em Braslia;
42 Reunio Ordinria do CNPIR, realizada entre 24 e 25 de setembro de 2013;
a Mobilizao Nacional dos Indgenas em Braslia, nos dias 30 de setembro e 1 a 4 de
outubro de 2013.

Dois desses eventos so anteriores ao incio da presente pesquisa os dados l colhidos, porm, prestamse bastante bem para a sua utilizao no estudo, j que produzidos a partir de outra investigao que,
aproximando-se desta ltima, busca examinar os sentidos polticos da atuao de movimentos de povos e
comunidades tradicionais.
1

93

a 2a Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (CONDRAF),


realizado entre os dias 14 e 16 de outubro de 2013, em Braslia;
43 Reunio Ordinria do CNPIR, marcada para os dias 19 e 20 de maro de 2014;
Mesa Permanente de Regularizao Fundiria (20 de maro de 2014);
Encontro Internacional de Direitos de Povos e Comunidades Tradicionais (10 de abril de
2014 Salvador, BA);
o Encontro Regional da Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos
Povos e Comunidades Tradicionais (CNPTC), realizado entre os dias 2 e 5 de junho de
2014, em Belm.
uma srie de atos, protestos, reunies e eventos ocorridos na cidade de Altamira (PA)
envolvendo os movimentos de resistncia construo da Usina de Belo Monte.
O artigo serve-se tambm do material recolhido em diversas entrevistas gravadas:
com a atual presidente do Conselho de Segurana Alimentar (CONSEA);
com um ex-presidente do CONSEA;
com um acadmico que teve participao significativa no CONDRAF e na elaborao do
texto que subsidiou a Poltica de Desenvolvimento do Brasil Rural;
com um representante do movimento Geraizeiro do Norte de Minas Gerais;
com um dirigente do Conselho Nacional das Populaes Tradicionais (CNS);
com uma ex-tcnica do Ministrio de Minas e Energia (MMA) envolvida com polticas
votadas aos povos e comunidades tradicionais;
com um integrante da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, tambm ele envolvido
com polticas votadas aos povos e comunidades tradicionais;
com o secretrio geral da Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia (COIAB);
com o presidente do Conselho Nacional das Populaes Tradicionais (CNS);
com o representante da Comisso Nacional de Comunidades Negras Rurais Quilombolas
(CONAQ) no Conselho Nacional de Promoo de Igualdade Racial (CNPIR);
com o representante da Rede Amaznia Negra no CNPIR.

2. A Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e


Comunidades Tradicionais

94

A constituio de um espao formal de dilogo entre o governo e as populaes


tradicionais envolvia questes polticas importantes, por conta da relao histrica entre
integrantes do governo federal, no comando do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), e os
seringueiros do Acre. Mas desde o incio, o processo apresentava algumas dificuldades,
j que a Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades
Tradicionais (CNPCT) no poderia ser constituda por decreto governamental, sem que
fossem ouvidos os principais movimentos desse campo embora houvesse uma tendncia
forte no interior do MMA em adotar esse procedimento. Acertos feitos internamente
indicaram que o caminho mais apropriado era abrir um canal de dilogo e de consultas
com os movimentos sociais e intelectuais ligados ao estudo das populaes extrativistas
e que guardassem alguma relao com esses movimentos e suas lutas. Partiu-se, ento,

para o processo preparatrio do I Encontro Nacional de Comunidades Tradicionais, cujas


atividades envolveram articulaes polticas com lideranas em nvel nacional.

Nesse momento, comearam a surgir questionamentos acerca de quem so
povos e comunidades tradicionais. As primeiras avaliaes internas do MMA apontavam, no
dizer de uma entrevistada, que povos indgenas e comunidades quilombolas tinham marcos
regulatrios definindo claramente quem eram esses segmentos, tinham referncias, tinham
procedimentos de reconhecimento. Contudo, a situao de outros povos e comunidades era
diversa. Essa foi a primeira grande questo com a qual o Ministrio deparou-se internamente.
Articulaes polticas foram realizadas entre os titulares das pastas do MMA e do
Ministrio do Desenvolvimento Social e de Combate Fome (MDS) para que este ltimo
assumisse tambm essa agenda e participasse da elaborao do documento-base para as
discusses do I Encontro. Atualmente, o MDS tem a presidncia da Comisso e o MMA, a
secretaria executiva. Simultaneamente, abriu-se o dilogo com estudiosos que tratavam do
tema populaes tradicionais e com acadmicos ligados aos movimentos sociais (Alfredo
Wagner, Paul Little e Mauro Almeida, por exemplo). Outro procedimento adotado foi o
de se chamarem as lideranas do Conselho Nacional das Populaes Extrativistas (CNS),
do Grupo de Trabalho Amaznico (GTA), da Rede Cerrado, da Associao Semirido, dos
Faxinais do Sul do pas, da Articulao Puxirum, da Comunidades Fundo de Pasto, dentre
outros, para participar das discusses sobre o assunto. No ms de maro de 2005, j haviam
sido realizadas essas conversas, e Paul Little foi contratado para escrever o documento-base
que deveria nortear o processo de discusso (Little, 2006)2.
O I Encontro Nacional de Comunidades Tradicionais foi realizado em agosto de 2005,
em Luzinia (GO), no Centro de Formao do Centro Indgena Missionrio (CIMI)3. Entre os
objetivos do encontro constava:
Promover discusses conceituais sobre o que so comunidades tradicionais;
consultar os representantes dessas comunidades acerca de suas demandas;
identificar os principais entraves no acesso aos programas e aes de governo
existentes; definir representantes da sociedade civil que tero assento na
Comisso; compor uma agenda prioritria para a mesma. (Relatrio do I Encontro
Nacional de Comunidades Tradicionais, 2005)

No primeiro encontro, j aparecia a tenso em relao aos indgenas que no se sentiam


representados no termo populaes tradicionais, uma vez que eles no se consideravam

Nesse documento, Little destaca que a finalidade do estudo era orientar as tarefas de definio e delimitao
dos beneficirios das polticas pblicas. Naquele momento, o autor j alertava que o conceito comunidade
tradicional no era usado espontaneamente como categoria de auto-identificao. As referncias utilizadas pelos
movimentos eram outras: povos indgenas, quilombolas ou seringueiros, por exemplo. Noes como estas
ltimas eram identidades socioculturais solidamente constitudas com fora jurdica e poltica, conquistadas
depois de muitos anos de luta. A noo de comunidade tradicional aparecia, assim, como um conceito exterior
a esses grupos sociais, o que gerava resistncia por parte deles, resistncias essas particularmente fortes entre
os povos indgenas e os remanescentes de comunidades de quilombos. Tambm foram apresentados a
os oito critrios e indicadores usados por ele nessa definio: uso sustentvel da terra, destino da produo,
vnculo territorial, situao fundiria, organizao social, expresses culturais, inter-relaes com outros
grupos e autodefinio; e os tipos iniciais de comunidades tradicionais: populaes indgenas, quilombolas,
populaes extrativistas, grupos vinculados ao rio e mar, grupos associados agricultura e pecuria e grupos
culturais diferenciados.
3
Participaram do evento cerca de 80 representantes de Povos Indgenas, Quilombolas, Agroextrativistas
da Amaznia, Geraizeiros, Vazanteiros, Seringueiros, Quebradeiras de Coco Babau, Pantaneiros, Ciganos,
Pescadores Artesanais, Caiaras, Pomeranos, Comunidades de Terreiro, Fundos de Pasto, Faxinais e Ribeirinhos
do So Francisco.
2

95

96

comunidades e reivindicavam a condio de povos. Isso implicou na mudana do nome


da Comisso para Povos e Comunidades Tradicionais, pois, primeiramente, a mesma s
era denominada de Comisso Nacional de Comunidades Tradicionais. Devemos registrar
que, nesse perodo, no existia a Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI), que,
depois de criada, ganhou status de principal espao de interlocuo dos indgenas com o
governo naquilo que se refere aos conselhos e comisses.
Diante dessa situao, outras organizaes tentavam convencer os povos indgenas
de que a Comisso no era apenas um espao de resoluo de seus problemas, mas era
tambm um espao de representao poltica e de interlocuo importante com o governo
advindo, da, a importncia de somar foras para o seu fortalecimento.
O Conselho Nacional das Populaes Extrativistas (CNS), segundo seu presidente,
sempre reivindicou uma poltica para o extrativismo, uma vez que, segundo ele, h um
preconceito institucional quando se fala de extrativismo e sua viabilidade econmica. Pautar
e lutar pelo extrativismo e mostrar sua importncia econmica para a produo sustentvel
so pontos que sempre estiveram presentes nas discusses em torno da criao de uma
poltica e de uma estrutura no interior do Estado para tratar dessa questo. Inclusive, foi
apresentada Sra. Marina Silva, ento Ministra do Meio Ambiente, a proposta de poltica
elaborada pelo CNS. Aspectos relacionados criao de reservas extrativistas, regularizao
fundiria e do plano de manejo foram tratados nesse documento.
Contudo, a criao da Comisso gerou problemas, pois juntou segmentos que no
tm nada a ver com aquilo que a gente reivindica, diz o representante do CNS, como Povos
de Terreiro e Ciganos, uma vez que eles no so ligados produo. Essas discordncias
levam o CNS a avaliar se essa Comisso atingiria os objetivos propostos. Diante da resposta
negativa a essa questo, optou-se pelo recuo das principais lideranas do movimento e a
sua ocupao como um espao formal de relao com o governo, j que esta no atingia os
propsitos do desenvolvimento com conservao. Assim, criou-se a Comisso formalmente
por meio de lei, que, apesar de ter reconhecida sua importncia, encontra-se fragilizada
pela descrena na mesma, uma vez que se trata de um espao que no tem regularidade de
reunies. Segundo esse dirigente, as estratgias de luta so as mesmas desde o tempo de
Chico Mendes: criao de reservas, de assentamentos extrativistas, e, depois, luta pela sua
consolidao, alm de reivindicaes relacionadas sade, educao e produo.
Diante do exposto, trs questes, presentes nas entrevistas merecem destaque em
nossa anlise: a) o governo que pensa as populaes tradicionais tendo como referente o
rural, e que passa a se deparar com outros grupos sociais que exigem novas habilidades,
tanto polticas quanto conceituais, para lidar com suas necessidades e demandas, como o
caso dos Ciganos e Povos de Terreiro; b) os Seringueiros que no reconheciam os Ciganos e
Povos de Terreiros como populaes tradicionais; c) e os Indgenas que no se reconheciam
no termo Extrativista e exigiam a incluso do nome Povos na Comisso.
Essas so situaes que causaram tenses no processo de criao da Comisso e
qualquer tentativa de ajuste, realocaes e reposicionamentos do governo poderiam ser
entendidas como boicote aos posicionamentos diversos. Do mesmo modo, nesse processo,
transparece a falta de clareza no interior do governo quanto aos movimentos e organizaes
que deveriam integrar a Comisso e a dificuldade de se construir a unidade diante da
diversidade e da complexidade das questes existentes.

Outras situaes ilustram as dificuldades internas do governo em construir uma


unidade de ao, como, por exemplo: na Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade
Racional (SEPPIR) havia uma subsecretaria de populaes tradicionais; durante o processo
de constituio da CNPTC, a Secretaria Geral da Presidncia, que coordenava a participao
social no mbito do governo, ainda no havia sido convidada para participar desse processo;
e havia resistncia do MDS em assumir a presidncia da Comisso.
Isso vai se refletir no perfil das lideranas dos Movimentos Sociais indicadas para
compor a Comisso, nas posies que adotam e no retorno e assimilao dos contedos
discutidos no mbito da Comisso. Do mesmo modo, isso se reflete tambm no modo como
o governo v a participao social e como se organiza ou no para dar viabilidade poltica
Comisso.
Mesmo assim, conseguiu-se o consenso para o documento-base, e o decreto de
constituio da CNPCT foi editado em 13 de junho de 2006. Mais adiante, foi publicado em
07 de fevereiro de 2007 o decreto da Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de
Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT)4.
Resumidamente, o processo de constituio da Comisso Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel de Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT) pode ser
apresentado em cinco passos: 1) os procedimentos internos do governo para clarear os
arranjos polticos-institucionais; 2) a abertura de dilogo com lideranas dos movimentos
sociais e pesquisadores; 3) a realizao do I Encontro Nacional Comunidades Tradicionais;
4) a formalizao e composio da Comisso5; 5) a regulamentao da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel de Povos e Comunidades Tradicionais6.
Os indgenas, por sua vez, alm de no se reconhecerem na categoria extrativista,
demarcaram a posio poltica de que a resoluo de sua demanda principal, que a
demarcao de seus territrios, no era competncia da Comisso. Chamamos a ateno
para a criao da Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI) em 22 de maro de 2006
como espao principal para anlise e discusso da questo indgena e como isso implicou

No subsdio elaborado pelo governo sobre a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Povos e
Comunidades Tradicionais (PNPCT) para as oficinas regionais que se realizaram em setembro de 2006,
aparecem argumentos sobre a incluso social e o pacto entre poder pblico e grupos sociais envolvidos para
assumir a diversidade como perspectiva da poltica pblica com vistas a assegurar o acesso a terra e ao territrio
como elementos primordiais da memria, prticas sociais, sistemas de classificao, manejo dos recursos,
sistemas produtivos, modos de distribuio e consumo da produo dos povos e comunidades tradicionais
que, em nmeros aproximados, corresponderia a cerca de 4,5 milhes de pessoas e a 176 milhes de hectares
habitados. Tambm traz referncias dos representantes da sociedade civil que faziam parte da Comisso:
sertanejos, seringueiros, comunidades de fundo de pasto, quilombolas, agroextrativistas da Amaznia, faxinais,
pescadores artesanais, comunidades de terreiro, ciganos, pomeranos, indgenas, pantaneiros, quebradeiras de
coco, caiaras e gerazeiros, definidos no I Encontro. Contudo, o documento adverte que essas representaes
no esgotam o universo das comunidades tradicionais alcanadas pela PNPCT e que o governo federal havia
includo no Plano Plurianual (PPA) estratgias, aes e demandas desses segmentos. Na oportunidade, foram
relacionadas 225 aes em 43 programas no ano de 2005, e 180 aes em 44 programas para o primeiro
semestre de 2006. Dentre as iniciativas, aparecem o Programa Brasil Quilombola, Plano Nacional de Reforma
Agrria, Plano Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural e o Programa de Comunidades Tradicionais.
4

5
A composio paritria, sendo 15 representantes do governo federal e 15 de organizaes da sociedade civil,
com direito a voz e voto nas reunies ordinrias trimestrais.

Dentre outras atividades do processo, aparecem o I Encontro dos Povos e Comunidades do So Francisco
realizado em dezembro de 2005, no estado de Alagoas; a incorporao da Carta de Compromisso elaborada
pela sociedade civil durante a Assembleia Popular Pela Vida no Rio So Francisco, do Semirido e do Brasil, em
Juazeiro (BA); as reunies governamentais entre MMA, MDS e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA);
o Encontro de Agricultura Familiar e Reforma Agrria da Bacia do So Francisco e a 8 Conferncia das Partes
da Conveno sobre Biodiversidade (COP8), realizadas no ano de 2006.
6

97

98

num papel secundrio para a CNPCT. A organizao indgena que tem assento na CNPTC
a Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia (COIAB), como efetivo, e a
Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Nordeste, Minas Gerais e Esprito Santo
(APOINME), com a suplncia.

Isso se deve ao fato de que na perspectiva da COIAB a participao na CNPCT
est relacionada ao fortalecimento da luta em torno da demarcao das terras indgenas.
No entanto, ressalta-se a falta de dilogo com o Estado e o desrespeito em relao s
organizaes indgenas e suas lutas. H mobilizaes, reunies e audincias, mas as
questes no avanam. H grandes projetos, como estradas e hidreltricas na Amaznia,
que cortam ou se localizam em reas indgenas e no h uma ateno devida aos conflitos
decorrentes, adverte o dirigente da COIAB. Essas situaes foram levadas aos fruns de
discusses e apresentadas tambm na Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI),
que conta, inclusive, com participao de representantes do governo, mas sem ressonncia
dentro da agenda governamental.
Diante das situaes apresentadas, podemos tirar como hiptese que a Comisso
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT),
mesmo sendo representativa, conta com baixa capacidade de realizao. O fato deve-se s
suas limitaes na resposta em relao s demandas dos movimentos. Quando o discurso
de um dirigente do CNS ou dos indgenas revela que o instrumento pode ser importante, h
certa descrena pelo fato do governo no tratar adequadamente das questes apresentadas
pelos movimentos. Assim, podemos aferir o descontentamento em relao linha de
trabalho adotada pela Comisso e pelo governo em seu conjunto.
Dito isso, consideremos os resultados da anlise das atas e sumrios da Comisso no
perodo de 2006 e 2007. Observamos, nesta anlise, trs tipos e momentos de participao
dos movimentos sociais nos debates das polticas do governo federal. O primeiro, o Encontro
Nacional com delegados eleitos. O segundo, as oficinas regionais com pblico qualificado
e indicado, segundo representao dos movimentos sociais. Os dois primeiros de carter
mais eventual. Em terceiro, a participao na CNPTC, que corresponde formalizao
da participao dos movimentos e tem carter mais sistemtico. No primeiro encontro
nacional, realizado em 2005, foram indicadas as representaes dos movimentos sociais
para compor a comisso. E, posteriormente, na reunio da CNPCT, foram eleitos de forma
direta os membros efetivos e suplentes com assento nesta.
O espao da Comisso deve ser entendido como espao de disputa poltica e no
apenas de construo de consensos, ou ainda, de demarcao de posies polticas dos
movimentos em relao s proposies estatais, como no caso dos indgenas que se retiraram
de uma das reunies porque se debatiam questes referentes ao saber tradicional. Pudemos
identificar, em relao ao processo de participao na esfera federal, pelo menos quatro
elementos: a) existem espaos formais de dilogo entre governo federal e movimentos
sociais formalizados, sejam eles eventuais ou sistemticos; b) existem marcos regulatrios
que orientam essa relao, bem como orientam as polticas pblicas, como a Poltica Nacional
de Desenvolvimento Sustentvel para Povos e Comunidades Tradicionais, por exemplo; e,
por fim, observamos que c) as pactuaes so feitas e posies polticas so deliberadas.
O n crtico reside na fragilidade da resposta poltica do governo em relao s demandas
e s proposies apresentadas por esses movimentos sociais. Tambm no conseguimos

identificar se h recursos destinados pelo governo federal ao atendimento de demandas e


proposio advindas desses movimentos sociais e se h controle, por parte destes, sobre
a implementao das polticas, a aplicao dos recursos e a qualidade de obras e servios.
Um breve olhar no Plano Plurianual revela o descompasso existente entre o debate poltico
realizado, as proposies apresentadas pelos movimentos sociais com assento na Comisso
e as respostas governamentais.
Observamos tambm que h um processo cumulativo de debates de contedos
voltados aos Povos e Comunidades tradicionais como tema genrico, bem como a
preocupao do governo com a construo de um desenho institucional que favorea a
participao e o engajamento das secretarias de Estado na Comisso. Tomamos como
exemplo a formao das Cmaras Tcnicas (CT), que, mesmo sendo consultivas, poderiam
consolidar um debate mais transparente acerca das polticas pblicas. Contudo, chamamos
a ateno para o fato de que at agora no foram tratadas as pautas e demandas especficas
dos movimentos ou seja, a demanda concreta de cada segmento. Dessa forma, podemos
levantar como hiptese que, mesmo sendo as CTs um espao importante de dilogo, trata-se
de um mecanismo insuficiente. Da a necessidade de complementaridade com as mesas de
negociao para que cada movimento possa apresentar suas demandas concretas e possam
ser pactuados aspectos referentes aos objetivos, metas, prazos e resultados referentes a
cada segmento organizativo.
Chama nossa ateno as dvidas governamentais acerca das secretarias com assento
nas CTs, uma vez que h diferena entre secretarias meio e secretarias fins. Ou seja, aquelas
com capacidade de implementar polticas e aquelas responsveis apenas pela coordenao
dos trabalhos. Ministrios importantes como o Ministrio das Cidades e da Integrao no
contam com representao na Comisso. Observamos que no 6 Encontro da Comisso,
realizado em Salvador, na Bahia, aparece com destaque a preocupao com a estadualizao
da poltica. So feitas referncias aos estados onde se realizam essas aes, como Bahia e
Maranho, no nordeste brasileiro.
Assim, identificamos espaos institucionalizados (Comisso com representao
paritria das partes e Cmaras Temticas), reunies peridicas e marco regulatrio
definido, construdos com a participao dos interessados (regimento interno, que define o
papel da Comisso e a Poltica de Desenvolvimento Sustentvel para Povos e Comunidades
Tradicionais, a PNDS, por exemplo.). Inclusive, na reunio de Salvador (BA), em dezembro
de 2007, ficou definido um plano de atividades para o ano de 2008.
Contudo, h um descompasso entre as secretarias meio e as secretarias fins do
governo federal, o que dificulta o conhecimento de obras, servios e aplicao dos recursos
por parte dos integrantes do prprio governo. Ento, o que dizer dos movimentos sociais?
Chamamos ateno para o conhecimento fragmentado dos tcnicos sobre o conjunto
das aes do governo. Sabe-se bem o que a sua secretaria executa, mas no se detm as
informaes acerca das outras. Talvez isso represente a ausncia de um mecanismo de
circulao das informaes no interior do governo.
Podemos apresentar como hiptese que isso se refere dificuldade de articulao
interna das aes do governo, disputa poltica entre as secretarias, aos poucos recursos
e muitas demandas, ao descompromisso poltico de alguns secretrios de governo ou do
conjunto do governo com o processo participativo por ele proposto, o que faz com que o

99

governo no consiga cumprir o que foi firmado politicamente com esses movimentos
sociais. Diante de tudo isso, poderamos sistematizar algumas concluses ou resultados de
pesquisa a respeito da CNPTC.

1.
A existncia de agendas que passam por fora da Comisso Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel de Povos e Comunidades Tradicionais, como no caso do
Conselho Nacional das Populaes Extrativistas (CNS), dos indgenas e dos quilombolas,
que vo alm da formalizao da participao e fragilizam a ao da Comisso, pois estes
movimentos no a reconhecem como espao de resoluo de suas demandas e canal de
interlocuo de suas lutas. Ou seja, esse espao no responde s aspiraes das lideranas
e de seus movimentos representativos, j que a criao de arenas de negociao sempre
gera muita expectativa. Contudo, observamos que no h desprezo por parte das lideranas
quanto ao espao criado, mas discordncia acerca de suas finalidades e objetivos.
2.
A dificuldade do governo no atendimento das demandas apresentadas
pelos Movimentos Sociais, seja nos conselhos ou em outros fruns de interlocuo, geram
desconfiana. Os prprios movimentos j denominaram essas situaes de agenda amarela,
referindo-se quelas agendas que vo e voltam sem resoluo para os debates pblicos ou
em novas rodadas de negociao7.
3.
H resistncia de alguns Ministrios em relao participao social, vista
como entrave ou empecilho para as suas aes, como no Ministrio das Cidades e Minas
e Energia, por exemplo. A presena de prticas economicistas e tecnicistas no interior do
governo so identificadas por lideranas, quando propem tirar o governo de Braslia, e
por tcnicos de governo que tratam da esfera da participao.
4.
Essas situaes refletem as disputas polticas no interior do governo e a
correlao de foras existentes, tanto no que diz respeito concepo de desenvolvimento
quanto ao modo de governar. Isso pode ser identificado quando se fala na existncia de um
ncleo duro pr-participao social, como a Secretaria Geral da Presidncia, a Secretaria
das Mulheres ou o Ministrio da Sade, tidos como aliados.
5.
Observamos que existe um fio condutor comum nas reivindicaes dos
movimentos (indgenas, quilombolas e seringueiros) que apontam para a regularizao
do territrio ocupado, seja pela demarcao das terras indgenas e quilombolas ou pela
criao de Reservas Extrativistas. A produo sustentvel aparece como algo importante
para os seringueiros e quilombolas; j os indgenas reivindicam a melhoria nos servios de

100

7
Desde 2005, j de conhecimento do governo federal as principais reivindicaes dos povos e comunidades
tradicionais. Estas foram apresentadas durante a realizao do I Encontro Nacional de Comunidades Tradicionais.
So 35 demandas, segundo a proposio dos movimentos sociais, e que deveriam servir de referncia para os
trabalhos da Comisso, dentre elas, as doze prioritrias: 1) regulamentao fundiria e garantia de acesso aos
recursos naturais; 2) educao diferenciada, de acordo com as caractersticas prprias a cada um dos povos
tradicionais; 3) reconhecimento, fortalecimento e formalizao da cidadania (exemplo: documentao civil);
4) no criar mais UCs de proteo integral sobre territrios dos povos tradicionais; 5) resoluo de conflitos
decorrentes da criao de UCs de proteo integral sobre territrios de povos tradicionais; 6) dotao de infraestrutura bsica; 7) ateno sade diferenciada, reconhecendo suas caractersticas prprias, valorizando suas
prticas e saberes; 8) reconhecimento e fortalecimento de suas instituies e formas de organizao social; 9)
fomento e implementao de projetos de produo sustentvel; 10) garantia de acesso s polticas pblicas de
incluso social; 11) garantia de segurana s comunidades tradicionais e seus territrios; 12) evitar os grandes
projetos com impactos diretos e/ou indiretos sobre territrios de povos tradicionais e quando inevitveis, a
garantia do controle e gesto social em todas as suas fases de implementao, minimizando impactos sociais e
ambientais. (cf. Relatrio do I Encontro de Comunidades Tradicionais, 2005).

sade e educao. Mesmo assim, aparece a exigncia de polticas diferenciadas para os trs
segmentos, respeitando as suas especificidades.
6.
Resta, ainda, chamar ateno para o papel delicado da Secretaria Geral da
Presidncia, pois, mesmo sendo a responsvel pela participao social no governo, essa
uma secretaria meio e no fim. Isso interfere em seu poder de ao e controle sobre
outros Ministrios, Secretarias e sobre o engajamento coletivo do governo em torno da
participao social, da transparncia administrativa e do atendimento das demandas dos
movimentos sociais, sejam aquelas de mais fcil resoluo ou aquelas de carter mais
estrutural, como no caso da demarcao de terras indgenas ou quilombolas ou criao de
Reservas Extrativistas.
Para finalizar, ressaltamos que nossa observao da atuao da Comisso Nacional
de Desenvolvimento Sustentvel de Povos e Comunidades Tradicionais nos trouxe como
elemento central a fragilidade do governo em assegurar politicamente o processo que
ele props e ajudou a construir. Se as demandas no so atendidas, os recursos no so
destinados e o governo no se engaja coletivamente para realizar aquilo que foi pactuado
nas arenas de negociao; assim, a desconfiana prevalece, importantes lideranas e
movimentos retiram-se e o espao torna-se inviabilizado.

3. Espaos de Insero Quilombola: a Experincia da CONAQ

A CONAQ (Coordenao Nacional das Comunidades Negras Rurais Quilombolas) foi


criada no ms de maio de 1996 em Bom Jesus da Lapa (BA), meses aps a realizao de dois
encontros importantes, ambos realizados em 1995 o I Encontro Nacional de Comunidades
Negras Rurais Quilombolas e o I Encontro Nacional de Quilombos, promovido por
organizaes da sociedade civil em So Lus (MA). Especificamente, o surgimento da CONAQ
deu-se aps uma reunio de avaliao desse ltimo encontro.
Contando com escritrios em mbito nacional, a CONAQ dispe de assentos no CNPIR
(Conselho Nacional de Promoo de Igualdade Racial), no CONDRAF (Conselho Nacional
de Desenvolvimento Rural e Sustentvel) e no CONSEA (Conselho Nacional de Segurana
Alimentar). Somado a isso, a participao de representaes quilombolas em conferncias,
mesas de negociao e demais espaos de interlocuo com o governo passa pela mediao
da CONAQ. Nesse sentido, a CONAQ pode ser considerada a principal entidade quilombola
a dialogar com o governo.
O papel assumido por essa entidade na interlocuo com o governo no deixa de
motivar crticas por parte de outras organizaes. A Articulao Nacional dos Quilombos,
por exemplo, considera que a atuao poltica das redes de articulaes quilombolas deve ser
independente de qualquer ingerncia do Estado, dos governos e dos partidos (Articulao
Nacional dos Quilombos, 2014). Na medida em que para os membros da Articulao o
modelo de desenvolvimento implementado pelo governo federal nos ltimos anos tm
precarizado a situao dos territrios quilombolas, considera-se que a participao em
esferas de interlocuo com o governo so inefetivas, alm de enfraquecerem o poder de
mobilizao do segmento quilombola. Nesse sentido, a presena da CONAQ em espaos de
participao geridos pelo governo criticada.

101

Evidentemente, outras organizaes da sociedade civil atuam junto s comunidades


quilombolas, inclusive na intermediao com esferas de governo. No nos parece o caso de
arrol-las aqui, tampouco pretender a um exame exaustivo algo impossvel de ser realizado
neste espao. A opo adotada aqui consiste em estruturar o material emprico em torno
de uma questo mais geral, qual seja: discutir o modo pelo qual as pautas quilombolas
inserem-se, so apresentadas, recebidas e reverberam em espaos institucionais nos
quais distintos segmentos da sociedade civil esto presentes. Essa opo no implica em
desconsiderar fruns de interlocuo voltados exclusivamente discusso do Estado com
os movimentos quilombolas.
A CONAQ dispe de assento no CNPIR desde 2003 e atualmente seu representante
Arilson Ventura, da comunidade de Monte Alegre (Esprito Santo), que foi precedido por
Jhonny Martins, atual coordenador geral da CONAQ, e por Ivo Fonseca, histrica liderana
quilombola vinculada ao Centro de Cultura Negra do Maranho. De imediato, preciso
ressaltar que o CNPIR um conselho consultivo, no havendo entraves para a participao
dos conselheiros e das conselheiras na tomada de decises (ver artigo sobre movimentos
negros). Do mesmo modo, deve-se notar que das 19 entidades da sociedade civil com assento
no CNPIR, cuja Presidncia e Secretaria-Executiva cabem SEPPIR, o segmento quilombola
representado apenas pela CONAQ, muito embora outras organizaes tenham expressiva
atuao junto s comunidades quilombolas em suas regies, como o caso da Rede Amaznia
Negra. Seja como for, nas duas reunies observadas (realizadas em setembro de 2013 e em
maro de 2014), no se discutiram em nenhum momento as reivindicaes quilombolas.
Isso se explica, em parte, pelo fato de as discusses de pautas no CNPIR voltarem-se
para demandas mais amplas da populao negra acesso sade, ao trabalho, educao,
etc. O CNPIR conta com uma comisso de comunidades tradicionais que congrega, alm
do segmento quilombola, povos ciganos e comunidades de terreiros. Entretanto, nos
ltimos meses, os encontros dessa comisso no esto sendo realizados. Por fim, e como
informaram interlocutores, comparativamente a outros ministrios, a SEPPIR tem um
oramento diminuto, de modo que o montante de recursos disponveis tende a ser destinado
a entidades do movimento negro que possuem maior peso e articulao poltica junto a essa
Secretaria. SEPPIR cabe a coordenao geral de uma das principais polticas de Estado
para as comunidades quilombolas, o Programa Brasil Quilombola, cujo comit gestor
composto por onze ministrios.
O Programa Brasil Quilombola, um programa que abrange um conjunto de aes
integradas em mbito interministerial, coordenado pela SEPPIR, mas, na prtica, a
execuo de polticas pblicas depende da mobilizao de corpo tcnico e de recursos
financeiros em ministrios que dispem de maior oramento8. Todavia, a institucionalizao
de polticas diferenciadas ainda frgil nesses ministrios (como no MEC, por exemplo9).
De certo modo, h um ciclo vicioso a: a SEPPIR tem problemas estruturais, que se tornam
8
Um dos desdobramentos do Programa Brasil Quilombola, lanado em 12 de maro de 2004, foi o decreto
6.261/2007, que dispe sobre a gesto e as aes da Agenda Social Quilombola, as quais se agrupam em quatro
eixos: acesso a terra; infraestrutura e qualidade de vida; incluso produtiva e desenvolvimento local e direitos
e cidadania.

102

9
O MEC tem atuado no sentido de implementar diretrizes curriculares para a educao escolar quilombola,
e, no ms de maio, um seminrio foi realizado em Braslia para discutir essa temtica. Devido a conflitos de
agenda, no foi possvel acompanhar esse evento.

ainda mais srios no que concerne s comunidades quilombolas; nos ministrios em que h
maiores condies para operacionalizar polticas, o grau de institucionalizao de polticas
diferenciadas ainda precrio. Somado a isso, o racismo institucional, que atravessa
todas as esferas governamentais, impe ainda mais obstculos formulao de polticas
participativas.
Tal como apontado no artigo sobre os movimentos negros, as dificuldades da SEPPIR
em gerenciar polticas e aes para a populao negra como um todo fazem com que a
atuao de lideranas quilombolas volte-se para a articulao com outros ministrios e para
a tentativa de garantir alguma representatividade em conselhos, fruns interministeriais,
conferncias, etc. A participao nesses espaos passa pelo investimento em uma srie de
aes, algumas das quais merecem ser mencionadas aqui.
Em primeiro lugar, percebeu-se que as falas de lideranas apropriam-se de um rtulo
que no deixa de ser generalizante quilombola10 para diferenciar suas demandas. Deste
modo, em espaos como o CNPIR, a CNPCT e o CONSEA, no basta endossar demandas
em prol da sade da populao negra ou da agricultura familiar, por exemplo. Trata-se de
reivindicar a formulao de polticas e aes pblicas voltadas para a educao escolar
quilombola, agricultura familiar quilombola, sade da mulher quilombola, povos
tradicionais quilombolas e assim por diante. Aparentemente singelo, esse investimento
discursivo confere densidade a categorias que emergiram recentemente e que ainda no
se consolidaram no vocabulrio estatal. Da tambm as reivindicaes pela criao de um
ncleo de mulheres quilombolas na Secretaria de Polticas para as Mulheres, pela garantia
de participao da CONAQ no Comit de Organizao Produtiva para Mulheres Rurais no
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, pela criao de mecanismos que tornem mais clere
a emisso da Declarao de Aptido ao Pronaf (pr-requisito para acesso de quilombolas ao
Programa Brasil Quilombola), etc.
Em segundo lugar, o acesso a outras instncias governamentais passa pelo
estabelecimento de relaes, alianas e compromissos com indivduos especficos desses
rgos. Se, como coloca Arilson Ventura, representante da CONAQ no CNPIR, existe uma
bancada quilombola dentro do governo isto , ministrios e rgos que desenvolvem
aes voltadas para as comunidades quilombolas tal bancada no tem uma existncia
por si mesma. Como a prpria definio de Arilson Ventura sugere, em meio a um campo
mais amplo, apenas um conjunto de agentes, gestores e tcnicos governamentais so,
efetivamente, comprometidos com a pauta quilombola.
A concretizao de encontros que visam promover a participao de segmentos da
sociedade civil na formulao de programas de governo e de polticas pblicas depende da
conjugao da criao das condies de possibilidade para sua realizao por instituies
financiamento, alocao de espaos, formulao de instrumentos efetivos de interlocuo
e da convergncia de aes de uma srie de agentes. Diversos exemplos poderiam ser
citados aqui, dentre os quais a realizao do primeiro encontro de Mulheres Quilombolas,
realizado em maio de 2014. A concretizao desse evento foi considerada um avano por
mulheres e homens quilombolas, conquanto sua operacionalizao tenha se dado em meio
10
Estamos fazendo meno, aqui, ao fato de que categorias como quilombolas ou remanescentes de
quilombos referirem-se a formas de acesso a terra e de existncia muito diversas, como apontaram diversos
autores (Almeida, 2002; Arruti; 2006; Gusmo, 1990; Mello, 2012).

103

a uma srie de dificuldades e tenha dependido, em boa parte, do que foi qualificado, por
interlocutores, como vontade poltica e esforo de tcnicos governamentais.
Um aspecto aparentemente menor desse encontro pode ser ilustrativo. O
financiamento com locao de espao e com a hospedagem das mulheres quilombolas
convidadas ficou ao encargo da Secretaria-Geral. Os demais setores do governo envolvidos
com o encontro SEPPIR, Fundao Palmares e Incra no dispunham de recursos
necessrios para pagar integralmente o deslocamento das mulheres quilombolas (duzentas,
no total), de modo que uma espcie de rateio foi feito entre esses rgos. Porm, como a
emisso das passagens foi feita por mais de um rgo, houve atrasos no envio dos bilhetes
areos para dezenas de mulheres, impossibilitando a participao de algumas delas no
encontro. Deste modo, procedimentos burocrticos e limitaes oramentrias para a
emisso de bilhetes areos e pagamento de dirias diminuram a participao de mulheres
quilombolas no encontro11.
Ainda que pleiteiem a constituio de espaos de deliberao voltados exclusivamente
para a discusso de suas pautas, os quilombolas e as quilombolas no deixam de marcar
presena em encontros que congregam outros movimentos sociais em especial aqueles que
contam com setores dos movimentos negros e de povos e comunidades tradicionais. A ttulo
de exemplo, a eleio de sessenta delegados quilombolas12 para a III Conferncia Nacional
de Promoo da Igualdade Racial, em novembro de 2013, foi considerada extremamente
importante por nossos interlocutores porque isso constituiu uma demonstrao de fora
e permitiu visibilizar a pauta quilombola. Dentre as resolues finais dessa conferncia,
que contou com 1.200 delegados e delegadas, diversas propostas voltadas s comunidades
quilombolas foram inseridas no documento final13.
Marcar presena em fruns mais amplos e estabelecer relaes com vrios setores
governamentais contriburam, na viso de nossos interlocutores, para o acesso a outras
instncias de deliberao. Um caso em pauta foram as duas reunies convocadas pela
Presidenta da Repblica com setores do movimento negro aps as chamadas Jornadas de
Junho. Coube Secretaria-Geral a elaborao da lista das entidades a serem convocadas
para essas reunies e, no toa, boa parte das organizaes presentes ali foram aquelas que
tinham assentos no CNPIR, de modo que a presena de uma representao da CONAQ nas
reunies com a Presidncia deveu-se, em grande medida, ao fato de a CONAQ ter assento
nesse Conselho.
Os encontros com a Presidenta tiveram um efeito prtico visto como positivo. Desde
2011, em seguida realizao do IV Encontro Nacional das Comunidades Quilombolas,
um documento foi protolocado e enviado a diversos setores do governo reivindicando,
dentre outras coisas, a criao de um mecanismo de acompanhamento das polticas de

11
Algo que no pode ser desprezado o fato de que vrias lideranas quilombolas residem em reas distantes
de centros urbanos e, mais ainda, de Braslia. O tempo e os recursos despendidos com deslocamentos afetam,
ento, sobremaneira a presena de quilombolas em todas e quaisquer esferas de participao.

12
Desses 60 delegados, 9 provinham da regio norte, 4 da centro-oeste, 32 da nordeste, 11 da sudeste e 4 da
regio sul. Bahia e Maranho elegeram nove delegados, enquanto Minas Gerais e Par elegeram seis cada. Os
seguintes estados no elegeram delegados: Acre, Rondnia, Roraima, Distrito Federal e Paran.

104

13
Cite-se outro exemplo, dentre vrios possveis, da insero de pautas especficas no interior de polticas
pblicas mais amplas. Uma das resolues da III CONAPIR foi a de que parte das moradias do Programa Minha
Casa, Minha Vida seja destinada s comunidades quilombolas.

regularizao fundiria dos territrios quilombolas. Conforme nos foi relatado, na reunio
realizada em 2013, pde-se externar Presidenta preocupaes quanto morosidade do
processo de regularizao fundiria dos territrios quilombolas. Um dos efeitos prticos
desse encontro foi a criao da Mesa Nacional de Regularizao Fundiria Quilombola,
instalada oficialmente em 20 de agosto de 2013.
Presidida pelo INCRA, a Mesa rene-se a cada dois meses14, congregando
representaes do MDA, MMA, Ministrio do Planejamento, da SEPPIR, Fundao Palmares,
Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU), MMA, Secretaria Geral da Presidncia da Repblica
(SGPR), 6 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal e da CONAQ. J
na primeira reunio da Mesa Nacional, lideranas quilombolas solicitaram a implementao
de outras mesas nas superintendncias regionais do INCRA nos estados, algo no totalmente
concretizado at o momento porque algumas das superintendncias no contam com
estruturas financeira nem humana satisfatrias. Adicionalmente, a regionalizao da Mesa
, segundo nossos interlocutores, travada em algumas localidades pelos prprios tcnicos
do INCRA, que chegam mesmo a atender a interesses de fazendeiros e grandes proprietrios
rurais (cf. Carta Poltica do I Encontro Nacional de Mulheres Quilombolas, 2014).
Pde-se apurar, a partir da observao de uma das reunies da Mesa Nacional
em Braslia e de conversas com lideranas quilombolas, que os membros da CONAQ que
participam da Mesa so aqueles cuja presena na capital federal mais frequente. Dado
que poucas passagens reas so disponibilizadas, a CONAQ criou uma espcie de rodzio, de
modo a propiciar a participao de um maior nmero de quilombolas.
A dinmica da Mesa consiste na exposio da agenda de trabalho e na apresentao
da situao fundiria de algumas comunidades quilombolas pelo diretor de gesto fundiria
do INCRA, na interveno das representaes quilombolas, no repasse de informes
por membros de outros rgos governamentais e no esclarecimento de dvidas pela
coordenadora-geral de regularizao fundiria de territrios quilombolas no INCRA.
Na reunio observada, um gestor do INCRA apresentou informaes acerca de oito
comunidades nas quais se buscava estabelecer alguma forma de arbtrio ou firmar um
na Cmera de Conciliao de Arbitragem Federal. Dos oito casos discutidos ento, todos
os encaminhamentos propostos implicavam ou em diminuio da extenso territorial
originalmente pleiteada pelas comunidades ou na migrao de famlias para localidades
adjacentes. No toa, as representaes quilombolas presentes pontuaram que as
propostas feitas no eram satisfatrias, pois implicavam em perda territorial. Entende-se,
tambm, a solicitao feita na mesma ocasio de que casos mais sensveis possam tambm
ser acompanhados por indivduos indicados pela CONAQ. Outra questo levantada pelos
membros da sociedade civil presentes na reunio a de que certos territrios quilombolas
tm sido esquecidos15, visto que o processo de titulao de certas reas arrasta-se desde
o incio do governo Lula.
Como se sabe, a grande pauta do movimento social quilombola a de regularizao

Inicialmente, a periodicidade da Mesa era mensal. Por sugesto do INCRA, os encontros tornaram-se mais
espaados devido ao acmulo de tarefas dos servidores e ao que foi denominado de tempo do governo, isto
, os descompassos entre o tempo para se tomarem providncias, os entraves defrontados e a apresentao
de resultados.

14

Atualmente, das cerca de 2400 comunidades quilombolas certificadas da Fundao Cultural Palmares,
apenas 217 so tituladas.

15

105

fundiria, remontando, pelo menos, dcada de 1980. Isto , apesar de a categoria jurdicoadministrativo remanescentes de quilombos ter uma existncia relativamente recente, a
mobilizao pela regularizao fundiria de territrios negros anterior ao artigo 68 do
ADCT16, como atestam a realizao de Encontros de Comunidades Negras Rurais em 1983 e
1989 e a atuao de entidades do movimento negro nessa direo, como o Centro de Cultura
Negra do Maranho (CCN), o Centro de Estudo e Defesa do Negro no Par e o Movimento
Negro Unificado17.

At mesmo em virtude dos resultados pfios das polticas de regularizao
fundiria dos territrios quilombolas nos ltimos 10 anos, praticamente no h documento,
fala, manifesto, solicitao, nota, etc. que deixe de reivindicar a regularizao fundiria
imediata desses territrios18. E no deixa de ser sintomtico que para diversos interlocutores
quilombolas a construo de grandes empreendimentos, os projetos de infraestrutura, o
desconhecimento de tcnicos governamentais sobre o que exatamente se passa em mbito
local, o incentivo ao agronegcio, a multiplicao dos procedimentos burocrticos, dentre
outros fatores, geram situaes de conflito. Uma das alternativas buscadas pelos e pelas
quilombolas consiste em denunciar, em assembleias ou manifestos, a inoperncia e o
descompasso entre o tempo de governo e as urgncias vivenciadas por famlias quilombolas.
Resta saber se no cenrio atual a convocao de quilombolas para participar de espaos
que buscam solucionar conflitos no se faz apenas em situaes extremas, reduzindo-se,
no raro, ao repasse de informaes sobre medidas compensatrias e paliativas.

4. Desenvolvimentismo, Visibilidades e Territrios


4.1 Projetos Econmicos e Estratgias de Governos: Mobilizao em Braslia

Os conselhos representam apenas uma parte dos espaos de negociao entre


governo e os movimentos sociais, mas existem processos mais amplos e complexos que
interferem diretamente nessa relao. Nesse sentido, abordamos neste item alguns
elementos relativos s lutas travadas por esses movimentos a respeito das ameaas que
lhes so colocadas por certos projetos de desenvolvimento percebidos como estimulados
por setores do atual governo.
Em primeiro lugar, destacamos como um entrevistado do governo ressalta as
contradies existentes no interior do governo, advertindo para os cuidados que se deve
ter ao acionar o termo governo federal ou governo Dilma, devido ao fato de o mesmo
se tratar de um governo de coalizo, composto por diversos partidos e diversas matizes.

16
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal de 1988. O artigo 68 estabelece
que: aos remanescentes das comunidades de quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a
propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os respectivos ttulos.

17
Em 1986, na Conveno Nacional do Negro pela Constituinte, discutiram-se propostas de normatizao dos
direitos territoriais de comunidades negras rurais (Alberti; Pereira, 2007, p. 249).

preciso destacar que a titulao das comunidades no , em si, garantia de resoluo das dificuldades
enfrentadas pelas comunidades quilombolas na medida em que as aes de fazendeiros, grandes
empreendimentos, sobreposies com reas de preservao ambiental ou da Marinha e a precariedade no
acesso a polticas pblicas diferenciadas reforam a necessidade de atuao do setor pblico nessas reas.
18

106

Tomamos emprestados os termos de Hasenbalg (1992) para argumentar que existem


reas moles e reas duras para a participao social nas esferas do governo. Ou seja, h
espaos onde a participao social bem-vinda e aceita e h outros onde ela tratada como
entrave e empecilho especialmente aqueles ligados a uma viso desenvolvimentista do
projeto de governo.
Mesmo com essas ressalvas, essa perspectiva questionada por vrias lideranas
indgenas quanto adeso do governo ao agronegcio e ao projeto desenvolvimentista.
Por diversas vezes, lideranas de diversas etnias presentes mobilizao em Braslia em
outubro de 2013 argumentavam que no estamos num sistema de governo parlamentarista
e que o governo precisa ser mais incisivo diante da ofensiva da bancada ruralista e dos
atentados contra os direitos constitucionais conquistados em 1988 e que esto sob ameaa
de flexibilizao vide o Projeto de Emenda Constitucional (PEC 215) que repassa para o
Congresso Nacional o poder de deliberar sobre a demarcao dos territrios indgenas.
Durante a realizao da Audincia Pblica comemorativa dos 25 anos da Constituio
Federal na Comisso dos Direitos Humanos (CDH) do Senado Federal, realizada em Braslia,
no dia 01 de outubro de 2013, presidida pela senadora Ana Rita (PT/PR), e que contou com
a participao de representantes dos movimentos indgenas e quilombolas, representantes
de Organizaes No Governamentais e da FUNAI (Fundao Nacional do ndio)19, a
coordenadora nacional da Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (APIB) ressaltou a
importncia da mobilizao nacional indgena em defesa da Constituio Federal de todos
os movimentos sociais envolvidos, como quilombolas, quebradoras de coco, atingidos
por minerao e barragens e juventude. A dirigente advertia que a Constituio Federal
era o respaldo legal e reconhecia os povos indgenas como sujeitos de direitos direitos
territoriais, poltica pblica, sade, educao diferenciada , mas que, naquele momento,
sofria forte ataque do Congresso Nacional. A tentativa de retirar o direito a terra, a maior
bandeira de luta dos povos indgenas, foi visto como uma afronta. Afirmava ela que cabe
aos indgenas garantir que os direitos constitucionais conquistados no sejam rasgados,
como os artigos 231 e 232 da Constituio Federal, e exigir o cumprimento da Lei. Assim,
a mobilizao demonstrava que esses movimentos no ficariam de braos cruzados diante
dos ataques realizados pelo Congresso Nacional, pela bancada ruralista e pela ao antiindgena representada pelo agronegcio.
Os quilombolas tambm apresentaram a mesma linha de argumentao, afirmando
que a situao atual de ameaa, j que o governo no cumpre o que est na Constituio
e o legislativo busca flexibilizar a lei em favor da fronteira do eucalipto, da soja, do gado e
do milho, configurando-se assim um ataque s terras indgenas e quilombolas em favor dos
grandes grupos econmicos.
O dirigente da Coordenao Nacional das Comunidades Quilombolas (CONAQ) disse
que 24 projetos de lei estavam em votao: 4 apenas em defesa dos direitos quilombolas,
e 20 eram para retirar direitos e dificultar a regularizao territorial, uma vez que a terra
demarcada no voltava ao mercado. Tambm ressaltava as dificuldades enfrentadas no
processo de demarcao das terras quilombolas e do risco aos direitos dos quilombolas, caso

A mesa foi composta com representao, alm da senadora, de Snia Santos, Guajajara, coordenadora
executiva da Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (APIB), Cleber Csar Busato, coordenador executivo do
Centro Indgena Missionrio (CIMI), Maria Augusta Assirati, presidente da Fundao Nacional do ndio (FUNAI)
e Denilton Rodrigues, da Coordenao Nacional das Comunidades Quilombolas (CONAQ).
19

107

108

se transferissem as prerrogativas para as mos do Legislativo, observando que a aprovao


da PEC 215 ser um retrocesso em relao demarcao das terras indgenas e quilombolas
e Unidades de Conservao. Para ele, os ataques da bancada ruralista em relao FUNAI
e ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) configuram-se assim em
uma tentativa de deslegitimar a poltica de demarcao das terras indgenas e quilombolas
e atrasar o processo de regularizao. O mesmo ocorre com a votao do novo cdigo de
minerao. Assim, como flexibilizaram o Cdigo Florestal, eles querem fazer a mesma coisa,
pois as terras quilombolas e indgenas esto sobre grande rea de riqueza mineral e tirar
o povo de suas terras uma forma de adentrar nelas. Observou o dirigente ainda que h
1.200 processos de regularizao territorial quilombola abertos no INCRA, ao longo dos
dez ltimos anos, sendo que apenas onze territrios foram titulados. Ele denunciou, ainda,
a compra das terras quilombolas por empresas multinacionais e defendeu a criao de uma
lei para coibir essa situao. Chamou a ateno para o fato de que os quilombolas so dez
milhes de brasileiros que produzem alimentos saudveis.
Durante a mobilizao dos indgenas em Braslia, as sesses do Senado e Cmara
Federal foram suspensas e os indgenas tiveram grande dificuldade para acessar o interior
do Congresso Nacional tanto para participar da audincia pblica, para a qual eram
convidados, quanto para entregar suas demandas diante do forte aparato policial que impedia
tal acesso. Nas atividades realizadas no interior do Congresso Nacional, apenas comisses
representativas das mais de 50 etnias indgenas e quilombolas fizeram-se presentes, tendo
a maior delas 70 representantes. A entrega de documentos e propostas teve no mximo 30
pessoas de representao. Numa das atividades, foi usado spray de pimenta pela polcia
contra os manifestantes sem motivao nenhuma, visto que todos estavam perfilados
em frente ao cordo policial de isolamento aguardando a escolha dos representantes da
comisso que entregaria o documento com reivindicaes ao vice-presidente do Senado.
Chamamos ateno para as formulaes de Almeida (2009) acerca das estratgias
do agronegcio que buscam se apropriar do territrio de populaes tradicionais e
incorpor-las ao mercado de terras, o que implica em um processo de desterritorializao
dessas populaes. Do mesmo modo, Almeida (2004) diz que a contra-estratgia refora
a identidade poltica de um conjunto de grupos sociais e tnicos em amplo processo de
mobilizao em defesa de sua territorializao e dos usos dos recursos naturais por meio
de bandeiras de luta que trazem a questo ambiental como um de seus fundamentos o que
conta ainda com apoio de ONGs e universidades em torno das aes que desenvolvem.
A contra-estratgia (Almeida, 2004, p. 46) consiste numa prtica de mobilizao
contra a devastao, a expropriao dos meios de produo e a usurpao dos saberes
nativos e busca consolidar a conscincia ecolgica, incorporando-a identidade coletiva
dos movimentos sociais. Observamos, assim, que essas organizaes, embora no abram
mo de suas identidades coletivas e territorialidades especficas, conforme prope este
autor, reconhecem-se como prximas e organizam-se em torno desse campo para aumentar
o seu poder de interveno na poltica, visto que a dimenso complexa de suas formulaes
incorpora questes tnicas, de identidade e de gnero. Vale ressaltar que no se trata
apenas de movimentos de resistncia, j que seu fundamento consubstancia-se em vises
de mundo, prticas sociais e de parmetros estruturais para a reproduo da prpria vida
dos grupos sociais envolvidos.

4.2 O Chamado da Floresta

Segundo o dirigente do CNS, a estratgia usada por eles para tirar o governo de
Braslia e lev-lo para conhecer mais de perto a realidade da Amaznia deu-se por
intermdio de mobilizao. A estratgia passou pela jornada de luta intitulada Chamado
da Floresta, que buscou apresentar aquilo que diferente da Amaznia em relao ao resto
do pas. Pare ele, uma viso muito genrica ou universalista da poltica exclui muitos grupos
do acesso a ela, j que programas como o Luz para Todos, o Minha Casa, Minha Vida ou
o Programa de Acelerao do Crescimento, por exemplo, desconsideram a gua, o rio e a
distncia entre os lugares como aspectos centrais da vida na regio. Do mesmo modo, os
estudos quantitativos realizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
no conseguem expressar essa realidade diversa, advertia o dirigente.
O Chamado da Floresta possibilitou levar os tcnicos de governo para conhecer
a realidade da Amaznia, suas tradies e costumes e para que os mesmos entendam que
uma poltica padronizada e geral no atende aos interesses da regio. Foi uma agenda de
mobilizao interna e tinha a finalidade de pautar polticas e negoci-las com o governo
federal. Nas atividades desenvolvidas na ilha do Maraj, estiveram presentes quatro
ministros. Tambm foi possvel construir uma mesa de dilogos coordenada pela Secretaria
Geral da Presidncia (SGP).
As proposies giraram em torno da aplicao de recursos pblicos para assegurar
a navegabilidade dos rios por onde circula a produo. A Amaznia tem a maior bacia
hidrogrfica do mundo, mas as pessoas no tm gua para beber. Isto remete s negociaes
com o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) e as polticas de combate pobreza.
Tambm foi proposto que o Minha Casa Minha Vida financiasse a construo de casas de
madeira para a Amaznia e no apenas casas de alvenaria, como o que feito para outras
regies do Brasil. Como construir casa de alvenaria em igaps?, questiona a liderana,
reconhecendo que preciso mexer na legislao que orienta a poltica de habitao. Ele
defende assim a implantao de polticas diferenciadas para atender s comunidades da
Amaznia, bem como a necessidade de que essas polticas passem a ser consideradas
estratgicas pelo governo.
Encher um barco de lideranas e representantes do governo e navegar 24 horas pelos
rios da Amaznia, escovar dente e tomar banho com a gua do rio torna possvel aproximar
os tcnicos de governo da realidade do povo da Amaznia. Isso representa uma estratgia
para tirar o governo de Braslia e lev-lo para conviver com o desconhecido. No plano de
referncia da liderana, aparece o ditado popular: o que os olhos no veem, o corao no
sente, argumenta o dirigente.
O presidente ressalta que o CNS nunca foi uma entidade de confronto com o governo,
sempre buscou a negociao poltica. Contudo, as polticas no mudam a agenda do
movimento, pelo contrrio, a mobilizao do CNS para mudar a agenda de governo, para
que ele entenda a nossa realidade. Esse processo visa assegurar uma interlocuo mais
sistemtica com o governo e que no passa pela Comisso.
Os tcnicos de governo apresentaram algumas aes governamentais consideradas
de grande importncia, como o que aconteceu no final de 2008 quando a Petrobrs e o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) investiram R$ 150 milhes

109

em estudos sobre populaes tradicionais. Inclusive, o Instituto Brasileiro de Geografia e


Estatstica (IBGE) incorporou variveis ligadas questo e produziu, no prazo de 4 anos, o
Censo Indgena. Nessa mesma linha, o MMA conseguiu identificar 150 ncleos de pesquisas
e estudos sobre populao tradicional no Brasil. Contudo, isso no parece ser computado
como conquista desses movimentos sociais, pois estes no aparecem nos discursos das
lideranas.
Esta estratgia nomeada de Chamado da Floresta nos oferece assim a oportunidade
de pensar o quo relevante , para os povos e comunidades tradicionais, a visibilizao de
certas particularidades que no apenas os definem identitariamente, mas que tambm
revelam o quo inadequadas podem ser certas polticas universalistas que no as levam
em conta. Tratemos, ento, desta questo das visibilidades.

4.3 Visibilidades e Territrios: o Exemplo dos Povos de Terreiro

110

Sem o territrio, ningum consegue enxergar esses povos, comenta um


representante quilombola no encontro regional da CNPTC realizado em Belm, em junho
de 2014. Na plateia, muitos aquiescem, parecendo sinalizar o quo feliz e relevante foi
essa sinttica formulao. Prosseguindo com sua fala, esse representante evoca ento
essa Amaznia invisvel, onde quase ningum sabe escrever, e onde ningum tem acesso
a mdicos. Faz referncia tambm ao exemplo de um jovem morador dessa Amaznia
invisvel, rapaz que no conseguiu fazer o ENEM porque no possua um endereo fixo
para registrar na inscrio. Como contraponto a este ltimo, o representante quilombola
lembra-se deste outro rapaz que pde sim inscrever-se no ENEM j que morava num local
recentemente reconhecido como territrio quilombola, o que lhe possibilitou o endereo
para a inscrio.
Essa situao aparentemente banal interessa-nos aqui pelo fato de nela se articularem
duas categorias absolutamente centrais na atuao poltica nos espaos de participao
ou fora deles dos povos e comunidades tradicionais: visibilidade e territrio. Alm disso,
a situao em questo oferece-nos a possibilidade de pensar tais categorias, bem como
a articulao entre elas, em duas direes. Em primeiro lugar, a meno a este possuir
um endereo fixo tem um simbolismo que explicita alguns dos sentidos mais imediatos
e relevantes do territrio enquanto norte de um projeto poltico. No contexto de nossa
discusso, tal projeto interessa por corporificar e visibilizar a mais relevante demanda dos
povos e comunidades tradicionais: aquela referente aos seus direitos territoriais. Em
segundo lugar, o territrio e a visibilidade permitem que pensemos certas particularidades
marcando o padro de relacionamento entre o Estado e tais grupos, comunidades e
movimentos.
Se a associao da categoria territrio s demandas de indgenas ou quilombolas
aparentemente bvia, o mesmo no se passa com outras comunidades tradicionais:
justamente por isso, a forma como certos segmentos dos povos de terreiro vm buscando
elaborar suas reivindicaes a respeito de seus territrios interessa-nos especialmente.
Neste movimento analtico, buscamos igualmente analisar de que forma as lideranas
de terreiros entendem-se como povos e comunidades tradicionais, analisando seus
investimentos discursivos e as reelaboraes dos significados dessa categoria.

Naquele encontro regional realizado em Belm, a maneira pela qual os povos


terreiros se pensaram e se reivindicaram enquanto povos e comunidades tradicionais se
deu por uma srie de afastamentos e aproximaes a critrios que (supostamente) definem
seus pertencimentos e identidades. Em primeiro lugar, mes e pais de santo ali presentes
(a maior parte provenientes dos estados do Par, Amazonas e Maranho) fizeram uma
distino entre povos de terreiro e comunidades de matriz africana. Como foi colocado em
vrios momentos, matriz africana alude a um conjunto heterogneo de prticas culturais, que
engloba desde a capoeira at o boi-bumb, por exemplo. Nesse sentido, as especificidades
dos povos tradicionais de terreiro poderiam ser diludas na nomenclatura matriz africana.
Por sinal, ao trmino desse encontro, pequenos grupos foram formados para
discutir a redao da carta-final do Encontro Regional Norte da CNPTC. Um desses grupos
contava, basicamente, com representantes de povos de terreiro, grupo este que solicitou a
incluso, na carta, de dois pontos: a aplicao da Conveno 169 da OIT para si prprios e
o reconhecimento estatal de uma nomenclatura mais precisa para os povos de terreiro.

A dinmica desse encontro consistiu na formao de subgrupos para discutir
temas relativos aos povos e comunidades tradicionais. Representantes de povos de terreiro,
espalhados por vrios grupos, no raro se ausentavam momentaneamente das reunies para
discutir, entre si, algumas questes. Em uma dessas discusses paralelas, acompanhamos o
debate entre quatro pais de santo e trs mes de santo, at que uma delas afirmou: os
quilombolas se singularizam. Ns no. Precisamos fazer isso, mas no pela religio.
Pode parecer surpreendente, mas naquele espao todos e todas representantes de
povos de terreiro rechaaram o uso da categoria religio para tratar de seus direitos e de
suas especificidades. No que essa no seja uma dimenso importante, pois vrias denncias
de casos de intolerncia em especial de evanglicos foram feitas no Encontro Regional
da CNPTC. Mes e pais de santo, que usaram da prerrogativa de falar ao microfone em vrios
momentos e exigiram que as pessoas mais velhas tivessem preferncia em suas intervenes
(em consonncia aos princpios tradicionais dos terreiros), cobraram aes mais enrgicas
do poder pblica contra atos de intolerncia. O ponto a destacar aqui que, nessa instncia,
o fundamental para o povo de terreiro o reconhecimento de sua identidade.
Um exemplo pode ser ilustrativo. Em um dos espaos de deliberao do Encontro,
discutiu-se a morosidade da aplicao da Lei 10.639, que trata do ensino de cultura e
histria afro-brasileira e africana. Uma das tcnicas governamentais presentes sugeriu
que se redigisse um manifesto que apontasse a necessidade de se adotarem medidas para
efetivar o ensino das prticas culturais e religiosas dos afrodescendentes, pois assim se
criaria um ambiente mais favorvel para o respeito aos povos de terreiro. Nesse momento,
uma me-de-santo, Raimunda Nonata, levantou-se de sua cadeira e, afirmou: em cima da
identidade, no da religio, que ns estamos trabalhando. Para o Estado ser laico e ns
defendemos isso , tira essa coisa de religio. No aguento mais religio. Ns no somos
matriz religiosa. Ns somos povos tradicionais de terreiro. Raimunda Nonata foi saudada
pelos membros de povos de terreiro ali presentes.
O que essa breve discusso aponta que a apropriao da categoria povos e
comunidades tradicionais pelos prprios sujeitos se d por meio de reelaboraes criativas,
aproximaes e distanciamentos para com os modos pelos quais se costumam reconhecer
tal ou qual grupo. No caso em pauta, pais e mes-de-santo, que no deixam de ter acesso a

111

polticas pblicas voltadas, no linguajar estatal, para comunidades tradicionais de matriz


africana, subvertem significados na busca pela consolidao de uma nomenclatura mais
precisa e, consequentemente, mais inclusiva.
Na discusso deste ponto, fica evidente tambm uma das potencialidades polticas
de espaos institucionais como os considerados aqui, em que a diversidade dos movimentos
em interao algo valorizado em si mesmo tratamos, no custa lembrar, de alguma das
especificidades de sujeitos cujo recorte e reunio so definidos, sobretudo, por critrios
identitrios. A potencialidade em questo diz respeito existncia de certas condies
que no apenas tornam possvel como estimulam o que poderamos chamar de emulao
criativa de certas instituies.
Esses espaos institucionais parecem assim desempenhar o mesmo papel que a
proximidade geogrfica o fez no caso daqueles seringueiros que, nos anos 80, emularam
as reivindicaes fundirias indgenas para, levando adiante o projeto de uma reforma
agrria autenticamente amaznica, tornar possvel a criao das reservas extrativistas20. No
contexto de nossa discusso, difcil menosprezar a importncia destas ltimas, pois, at
hoje, as reservas extrativistas remetem a uma das poucas modalidades fundirias existentes
capazes de institucionalizar os territrios daqueles grupos que, ao contrrio de indgenas
e quilombolas, no contam ainda com dinmicas de regulamentao territorial prprias,
ou ainda, em virtude tambm da inflexo identitria promovida por essas reivindicaes
que assinalavam um pblico especfico para uma demanda universalista como a reforma
agrria (ver, a esse respeito, as colocaes no dirigente da CNS na seo 2 deste artigo).
Voltemos assim a tratar dos povos de terreiro que, no encontro de Belm,
manifestaram inmeras vezes sua pretenso criao de seus prprios territrios, em
condies primeira vista singulares: afinal de contas, eles tm em mente reas urbanas
e igualmente a realizao de prticas extrativas de substncias (sobretudo vegetais)
necessrias a seus rituais. Particularidades parte, a presena de elementos como as reas
comuns, a imbricao de um modo de vida singular a um espao particular, o extrativismo e
a preocupao com a preservao ambiental (sobretudo porque os orixs so a natureza)
asseguram que tal territrio seja identificado a territrios mais convencionais (como o
dos faxinalenses, geraizeiros ou quilombolas).
O territrio enquanto elemento central s lutas desses movimentos deve assim ser
pensado luz de sua capacidade de, enquanto categoria compartilhada e comum maior parte
dos povos e comunidades tradicionais, abarcar e evidenciar, por outro lado, particularidades
e identidades especficas. No evento de Belm, os representantes dos povos de terreiro
demonstraram sua conscincia de tal capacidade tambm como estratgia para legitimar
e reforar sua centralidade perante os demais movimentos e comunidades: reivindicando
para eles tambm um territrio (ou o direito a reivindic-lo), eles eram capazes de canalizar
toda a energia emocional investida em tal termo. Nada parecia capaz de arrancar mais
aplausos, nesse evento, do que referncias defesa dos territrios. Via tais referncias e
com considervel habilidade poltica, era assim possvel aos representantes dos povos de
terreiro articular a causas mais amplas e gerais algumas questes relativamente locais
os assassinatos de pais de santo em Manaus, por exemplo. Estas ltimas chegavam mesmo

Inmeras vezes descrito na literatura, tal processo apresentado de maneira particularmente interessante
em Schweickwardt (2010) e Carneiro da Cunha e Almeida (2009).
20

112

a nivelar-se em termos da indignao suscitada, e do tempo dedicado a debat-las a


tpicos como o avano do agronegcio ou a construo de hidroeltricas na Amaznia. Essa
noo de territrio parece assim operar efetivamente tambm em funo de sua capacidade
de articular demandas de ordem mais geral referentes a polticas que so como que
constitutivas dos povos e comunidades tradicionais, indo alm da j relevante por si prpria
dimenso fundiria com as denncias (levem esse pedido s autoridades) relativas a
ameaas ou dramas especficos, em tal ou qual localidade. Voltamos a este ponto na seo 5.

4.4 Visibilidades, Denncias e Reivindicaes Territoriais

Mas necessrio, alm disso, destacar que tais projetos referentes ao territrio
dos povos de terreiro justificam-se por um contexto marcado por violncias e ameaas
apenas em Manaus, e para evocar um dado reiteradamente repetido neste evento, mais de
uma dezena de pais de santo foram assassinados nos ltimos anos.
Esse carter defensivo da noo de territrio expressa-se na prpria frequncia
com que tal categoria evocada via referncias, justamente, sua defesa. E abordamos
assim a questo das denncias (consideradas novamente na prxima seo), ou ao modo
como elas articulam-se questo da visibilidade para dar conta da necessidade de tornar
pblicas situaes relativamente especficas. Um ex-presidente do Conselho de Segurana
Alimentar (CONSEA) destacara, nesse sentido, como comum que os representantes de
povos e comunidades tradicionais sirvam-se do CONSEA para vocalizar denncias muito
especficas. Tal questo, para ele, traz dificuldades relativas ao papel desse conselho no
que se refere aos direitos humanos j que ele pode apenas registr-las numa exposio de
motivo que depois encaminhada a outras instncias. Ele mesmo afirma ter dvidas sobre
o que pensam esses representantes sobre a eficcia de tais denncias, dados os limites da
atuao do CONSEA. Por outro lado, ele no acredita que esses representantes ignorem estes
limites; e se eles permanecem utilizando frequentemente este espao para tanto, algum
sentido eles devem encontrar em tais procedimentos.
De todo modo, e se nos afastamos de um instrumentalismo estrito e levamos em
considerao que tais reivindicaes e debates territoriais fazem-se de fato presentes em
espaos como o CONSEA, vale a pena questionarmo-nos a respeito dos sentidos assumidos
por elas nessas circunstncias. Consideremos, por exemplo, a recomendao do CONSEA,
aprovada em outubro de 2012, para que o Supremo Tribunal Federal julgue favoravelmente
pela concluso do processo de desintruso das terras indgenas do povo xavante de
Mariwatsd, sob o argumento de que a soberania e segurana alimentar e nutricional
dos povos indgenas indissocivel de seu direito territorial e patrimonial. Ainda que
pensado formalmente como um rgo de aconselhamento Presidncia, o CONSEA tem
assim a possibilidade de ampliar sua atuao pela emisso de ofcios e recomendaes ao
Congresso e ao Judicirio e conforme destacado por aquele ex-presidente entrevistado, se
nem mesmo na Presidncia as exposies de motivo desse rgo costumam ser acolhidas
(ou mesmo lidas), pode-se imaginar a sua recepo em outros lugares. De toda forma, o
representante indgena do CONSEA ficou bastante grato por esse conselho, j que, segundo
ele, a recomendao do CONSEA foi o nico documento oficial do governo constando
do processo.

113

114

Podemos especular tambm sobre alguns dos sentidos assumidos por esses
documentos ainda mais quando originados de um espao como o CONSEA, encarado
compreensivelmente pelo representante em questo como correspondendo ao governo.
Sua importncia residiria nem tanto (ou no apenas) na sua eventual contribuio para o
atendimento da demanda. Afinal de contas, esses representantes tm conscincia dos limites
de espaos como esse, assim como dimensionam o alcance restrito de recomendaes como
aquela enviada pelo CONSEA para o Supremo Tribunal Federal. Em funo de experincias
prvias com outros grupos, poderamos assim lanar uma hiptese a respeito desse caso
segundo a qual: a produo de um documento como esse valorizada nem tanto pelos
seus eventuais efeitos prticos ou instrumentais na direo da resoluo de uma demanda
ou conflito, mas mais pelo fato de que, na sua materialidade e enquanto coisa concreta,
o documento prova que a demanda foi reconhecida pelo governo, usufruindo assim de
uma singular legitimidade aquela capaz de atribuir-lhe visibilidade. A valorizao desses
aspectos deve ser considerada assim luz das dificuldades enfrentadas pelos povos e
comunidades tradicionais de uma forma geral diante de procedimentos burocrticos, e
diante do fato que tais dificuldades e procedimentos serem emblemticos e expressivos
das tenses que permeiam a relao de tais grupos com o Estado. O que est em jogo a no
apenas aquele amadorismo de quem se iniciou recentemente nos jogo da negociao
poltica via a sociedade civil, mas tambm o fato de que tal iniciao se d no contexto de
uma histria de profunda desconfiana por parte desses grupos diante do Estado e do que
ele representa.
Por outro lado e como j frisado em outros momentos deste artigo, parece haver
certo consenso a respeito do fato de que os espaos participativos como os conselhos no
oferecem a possibilidade de que essas demandas sejam atendidas, estes ltimos certamente
no possuindo poder poltico necessrio para tanto. No seria essa a razo pela qual
certos grupos em especial os indgenas vm se abstendo da participao dos espaos
institucionais abordadas por esta pesquisa? Certo paradoxo permearia assim a construo
da questo dos territrios nessas circunstncias: ao mesmo tempo em que centrais nas
reivindicaes e na prpria constituio (e unificao poltica) dos povos e comunidades
tradicionais, praticamente nenhuma reflete a capacidade desses grupos em participarem
das polticas pblicas que definem sua regulao e implementao.
Voltemos assim a considerar o caso do jovem que, possuindo agora um endereo fixo
no seu territrio, pode inscrever-se no Enem. Pois para alm de seu reconhecimento formal
(enquanto, por exemplo, terra indgena, territrio quilombola ou reserva agro-extrativista),
essa categoria vem sendo utilizada como forma de assegurar outras visibilidades, no
necessariamente conectadas ao carter defensivo anteriormente assinalado: aqui, o
que est em jogo so estratgias e vocabulrios que visam, de maneira mais ou menos
ritualizada, evidenciar certas demandas como legtimas perante o Estado. A visibilidade
neste caso tem como contrapartida a alegao de que os povos e comunidades tradicionais
vm sendo historicamente marginalizados ou ignorados pelo Estado, seja em virtude de se
situarem em rinces e reas longnquas (vide o caso do menino sem endereo para o ENEM)
ou pelo fato de que as particularidades tnicas, culturais ou de modo de vida de tais povos
no eram contempladas nas polticas ento existentes lembremo-nos, assim, do Chamado
da Floresta dos seringueiros.

Esta invisibilidade que reivindica polticas pblicas pode se manifestar assim nas
afirmaes de que Roraima est fora do sistema: a relativa marginalidade (geogrfica,
mas no apenas) desse estado expressa no fato de que h, a, problemas burocrticos que
impedem a comercializao da produo dos povos e comunidades locais. A invisibilidade
pode dizer respeito, por outro lado, ausncia de polticas e instituies capazes de inserir e
integrar os produtos dos povos de terreiro nas cadeias produtivas dos povos e comunidades
tradicionais.

5. Tradies Polticas, Experincias Militantes e Relaes entre


Movimentos Sociais
5.1 Reivindicaes Sindicais e Polticas no CONDRAF

No final de uma manh de outubro de 2013, durante a 2a Conferncia Nacional de


Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (CONDRAF), em Braslia, encerrava-se um
painel intitulado Planejando o Brasil Rural Sustentvel e Solidrio. Todos os participantes
do encontro estavam reunidos num gigantesco salo para uma mesa que contava com
funcionrios do Estado e representantes de movimentos sociais diversos, e que inclua
ainda o Ministro Pepe Vargas e a Ministra Miriam Belchior. Encerradas as apresentaes
dessas pessoas, o microfone foi aberto para intervenes, e logo uma grande confuso
instalou-se em funo do nmero de pessoas dispostas a falar. Entre essas, no estavam
presentes as principais lideranas daqueles movimentos sociais mais conhecidos, ou dos
que haviam trazido um maior nmero de representantes ao encontro por exemplo, a
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), a Federao Nacional
dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (FETRAF), a Fetraf, a Via
Campesina ou a CONAQ. Na sua imensa maioria, os que procuravam o microfone eram
pessoas que, em funo de sua prpria identificao ou pelas formas expressivas utilizadas,
poderiam facilmente ser diferenciadas daqueles militantes que poderamos chamar de mais
profissionais tais quais as lideranas dos movimentos mais conhecidos listados logo
anteriormente. De fato, medida que as falas iam se sucedendo, aqueles dentre estes ltimos
que no se encontravam na mesa iam abandonando o salo, dirigindo-se ao almoo que j
comeara a ser servido. Na fila para ter acesso ao microfone, estvamos diante assim de
delegados que representavam pequenos municpios, associaes, sindicatos, cooperativas
e movimentos, praticamente todos eles se dirigindo ao ministro (pois a ministra, para a
indignao de muitos deles, j havia se retirado).
Durante mais de uma hora e meia, indo muito alm da programao oficial e chegando
mesmo a atrasar o incio da sesso da tarde, esse microfone permaneceu ocupado. A
impacincia perceptvel dos que permaneciam da mesa, antes de demover ou desestimular
os que esperavam pela sua vez de falar, parecia torn-los mais convictos de sua misso.
A moa que organizava a fila, j conformada de que haveria mais do que as 10 inscries
previstas inicialmente, tentavam impor alguma ordem confuso. Eu disse que fila, mas o
povo jogou o crach aqui! Essa chuva de crachs! A gente vai pela fila ou por essa montanha
de crachs?.

115

116

Estvamos a diante de circunstncias que criavam a oportunidade para que por


exemplo essa senhora de Roraima, tmida e de fala simples, apresentando-se como delegada
sindical, denunciasse que estava sendo ameaada por grileiros, relatando emocionada
a situao dramtica em que se encontra; ou para que a presidente de uma pequena
cooperativa de Cruzeiro do Sul pedisse ao ministro que agilizasse a liberao de recursos do
programa Territrio da Cidadania junto Caixa Econmica Federal. Os pedidos, desabafos,
agradecimentos e denncias multiplicam-se nessas falas ministro, leve at a Dilma...; eu
vou fazer uma denncia para que vocs investiguem... assim com as requisies para que
a ateno das autoridades fosse direcionada para esta ou aquela rea ou tema particular
peo com carinho que olhem para a juventude indgena!, por favor, olhe para Rondnia
com olhos de guia!.
As constantes e diretas referncias boa vontade do ministro sugerem a a presena
de um padro de reivindicao e de demanda materializado em vocabulrios, moralidades,
indignaes, rituais, perfomances relativamente pessoalizado e centrando em demandas
pontuais, que no parece ser bem visto (ou considerado como relevante ou adequado)
por aqueles militantes mais profissionais. Como j destaquei, momentos como aquele
mereciam pouca ateno destes ltimos, que por vezes faziam comentrios jocosos sobre o
que havia de inusitado ou extico nesta ou naquela interveno. Em outros espaos como
naqueles em que se definiam coletivamente as propostas prioritrias a serem incorporadas
ao Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel intervenes dessa natureza
eram encaradas com impacincia, na medida em que pareciam atrapalhar as discusses
mais srias das questes polticas realmente relevantes. O fato de que aquela sesso da
manh prolongava-se mais do que o esperado incomodava a alguns destes profissionais
tambm porque ameaava atrasar as discusses relativas definio daquelas propostas
prioritrias que deveriam comear logo aps o almoo.
A referncia a essas questes polticas sinaliza tambm como a sua oposio
quelas outras pensadas como sindicais conforme uma oposio to cara aos movimentos
da esquerda tradicional pode ter aqui algum valor heurstico ou explicativo, tambm
porque ampara a formulao de acusaes e a prpria classificao nativa das prticas e
procedimentos. O que no significa afirmar, por outro lado, que estamos diante de uma
contraposio rgida entre reivindicaes pontuais e demandas de carter mais geral: pois
os apelos ao ministro constantemente buscam legitimar demandas especficas pela sua
expresso por meio de formulaes de ordem mais geral, evocando o bem comum ou a
necessidade de polticas mais amplas. Por outro lado, poderamos sugerir que nos espaos
mais propriamente polticos novamente temos em mente a discusso das propostas
prioritrias as questes pontuais referentes a demandas particulares tambm se fazem
presentes. Mas isso ocorre por meio de outros mecanismos, que no roubam o precioso
tempo destinado a essas discusses nem ameaam roubar-lhe seu protagonismo: por
exemplo, atravs das inmeras moes escritas que, durante esses debates, circulavam
pela sala. Essas moes podem assim reivindicar o apoio aos alunos de tal ou qual curso
de extenso agropecuria, o suporte luta dos caiaras no litoral do Rio de Janeiro ou a
promoo da eletrificao rural no Amap.
Naturalmente, a oposio entre os tipos de prticas anteriormente delineados em
nada privilgio do caso que tratamos aqui, manifestando-se em incontveis outros espaos

e situaes das maneiras mais diversas. O que nos interessa aqui, porm, considerar tal
oposio no contexto das discusses referentes aos povos e comunidades tradicionais,
mostrando como ela articula-se a certas peculiaridades especficas relativas forma como
estes ltimos vm se constituindo enquanto sujeitos polticos.
Nesse sentido, comeamos por destacar um trecho da entrevista com um expresidente do CONSEA em que ele afirma que:
[...] isso importante, at para entender o porqu das comunidades tradicionais,
porque o CONSEA... porque tem visibilidade. Ento, os indgenas dizem pra
gente: esse o conselho mais importante de que a gente participa, mais do que o
conselho de poltica indigenista. Por que eles falam isso? Por uma razo, porque
o CONSEA quando faz reunio tem ministro sentado l. raro uma plenria de
CONSEA que no tenha pelo menos um ministro sentado. Ento eles dizem:
o espao mais prximo do que eles imaginam que o centro do poder, que a
Presidncia da Repblica. A mesma coisa dizem os quilombolas, a mesma coisa
dizem os pescadores etc. Ento, ter construdo um espao nesse lugar onde ele
est, tendo essa visibilidade, com esse bando de ministrios reunidos, com
capacidade mobilizatria e convocatria porque a convocao sai da Presidncia
da Repblica, ento o ministro pensa duas vezes antes... Pode-se no implementar,
ele pode sair de l cheio de promessa que no vai cumprir. Isso a poltica...

O trecho em questo refora o j discutido neste texto, destacando a importncia da


presena fsica de um ministro de estado, o que permite para citar outro excerto dessa
mesma entrevista que Dona Lade, quebradeira de coco, aponte o dedo para esta ou aquela
autoridade e confronte-o das mais diversas formas. No encontro da CNPTC em Belm, uma
me de santo, bastante exaltada, comentou que gostaria que um representante do Ministrio
das Minas de Energia fizesse parte desta comisso: tambm para ter a oportunidade de
confront-lo face a face a respeito da inadmissvel do seu ponto de vista proliferao de
projetos minerais e hidreltricos na Amaznia.
Caberia examinar ainda porque tal preocupao em se aproximar do centro do
poder aqui apresentada, na fala de Delgado, pela referncia exclusiva aos representantes
de povos e comunidades tradicionais, mesmo que estejamos tratando de um conselho
formado por outras organizaes e movimentos sociais. Parece-nos que, aqui, estamos
novamente diante da questo do territrio e da relevncia das denncias para a atuao
poltica dos povos e comunidades tradicionais: em situaes como essa, a prpria vitalidade
e eficcia da denncia esto relacionadas capacidade dos movimentos fazerem com que
ela seja apresentada a esse centro do poder.

5.2 Relaes entre Movimentos Tradicionais e No-Tradicionais

Voltemos agora a considerar a questo dos diferentes nveis de profissionalismo


marcando a atuao dos diferentes militantes e representantes de movimentos sociais.
Na conferncia do CONDRAF, durante as discusses para a definio das propostas
prioritrias, os mais significativos representantes dos movimentos de povos e comunidades
tradicionais includas a as principais lideranas indgenas e quilombolas optaram por
se concentrar numa nica plenria dentre as 13 que ocorriam simultaneamente. Entre
outros motivos, isso se explicava pela necessidade de se centralizarem esforos num
117

espao nico, tambm em virtude do que algumas dessas lideranas percebiam como
sua sub-representao ou fraqueza ali. Numa conversa rpida com uma liderana
quilombola atarefada e nervosa, ele diz:

Conferncia foda, e estamos em pequeno nmero... S 50, dos 1200 delegados,


so comunidades tradicionais com quem dialogamos, s 50 com quem podemos
contar, organizados... E o outro pessoal to mais preparado. Voc v, temos s 21
quilombolas aqui, e o pessoal se senta no fundo, os ndios esto com pouca gente....

As razes que explicam essa reunio de foras dos movimentos tradicionais tendo
em vista a sua contraposio a outros grupos sobretudo os movimentos rurais ou
camponeses so exploradas adiante. Aqui, interessa destacar que essa fala, para alm
de uma questo estritamente numrica, sugere igualmente a existncia de uma relativa
inexperincia poltica dos representantes dos povos tradicionais. No que se refere a esse
ponto, nesse mesmo evento poderamos ainda destacar a forma como era percebido o
protagonismo de uma representante indgena, suas superiores capacidades polticas e
militantes sendo consensualmente reconhecida por outros indgenas (Onde est a Cristiane?
Ela saiu? Logo agora? Mas a gente precisa contestar tal ponto!). Sua onipresena nas
intervenes causava por vezes incmodo, por vezes graa e contrapunha-se, igualmente,
s falas mais democraticamente distribudas do lado de l, entre os representantes de
movimentos rurais21.
No encontro dos povos e comunidades tradicionais em Belm, a fala de um
representante quilombola oferece-nos igualmente uma oportunidade de abordar tal
questo. Novamente estamos diante da questo do uso pblico da palavra, aqui num
contexto em que o que estava em jogo era menos a vocalizao de demandas s autoridades
e mais as dinmicas atravs da qual os movimentos relacionam-se entre si. Na reunio de
um grupo temtico, um representante quilombola dirige-se aos povos de terreiro e admite
que est tirando o chapu para a competncia, conhecimento e habilidade que eles vm
demonstrando no evento: Para o preparo de vocs, eu falando pelo meu povo, eu tiro o
chapu. Estou impressionado com a experincia de vocs. Vou aprender com vocs! Sintome bem por entregar o destino de meu povo nas suas mos, ao povo de terreiro, o que vocs
definirem est bom para mim.
No contedo em si dessas afirmaes, nada havia de muito surpreendente para os
demais participantes do evento: afinal de contas, tais elogios apenas explicitavam o que
era mais ou menos evidente para todos ali ou seja, o fato de que os povos de terreiro
possuam uma centralidade singular naquele encontro. O que interessa aqui a prpria
explicitao de tais colocaes na forma desse elogio e desse voto de confiana, sugestivos
tambm da disparidade existente na experincia poltica entre os diversos militantes algo
que, se no privilgio do universo considerado aqui, parece nele manifestar-se de modo
especialmente significativo.
Fica evidente, no caso dos representantes de povos de terreiro aqui mencionados,

118

21
A pesquisa realizada pelo IPEA a respeito do Perfil dos Conselheiros apresenta um dado que parece corroborar
tais colocaes, ao afirmar que foi possvel perceber que os conselheiros nacionais, em geral, possuem um
perfil pouco diverso, dado que a maioria dos conselheiros possui renda e escolaridade acima da mdia da
populao brasileira. Algumas excees foram encontradas na Comisso Nacional de Povos e Comunidades
Tradicionais e na Comisso Nacional de Poltica Indigenista (Conselhos Nacionais, 2013, p. 54).

que estamos diante de pessoas cuja formao enquanto militantes deu-se em outros
espaos, o acmulo desse capital militante sendo transferido para espaos como o
CNPTC posteriormente. Nesse evento especfico, tambm entre eles havia jovens militantes
que, inexperientes, faziam de sua presena ali uma etapa relevante de sua formao, suas
balbuciantes falas em certos momentos constituindo-se em verdadeiros ritos de passagem,
objetos de ateno e avaliao de seus companheiros mais experimentados. Mas o que
diferenciava esses povos de terreiro de outras comunidades tradicionais era justamente
essa presena de mltiplas geraes, os mais jovens sendo assistidos (no duplo sentido
do termo) pelos mais velhos e cabendo a estes ltimos a tomada mais efetiva das posies.
Parece-nos, por outro lado, que esse protagonismo dos povos de terreiro decorre tambm
do vazio aberto pela ausncia de representantes indgenas no encontro.
Voltemos, por outro lado, a tratar do CONDRAF e do CONSEA, espaos onde os
movimentos de povos e comunidades tradicionais, ao contrrio do que se passa no CNPTC,
interagem com outros movimentos, no tradicionais. Esses espaos parecem tambm
oferecer uma possibilidade singular para a visibilizao dos primeiros diante dos segundos.
Tais espaos apareceriam assim sobretudo do ponto de vista dos movimentos de povos e
comunidades tradicionais como espaos onde suas diferenas e especificidades devem ser
devem marcadas e destacadas, sobretudo diante de movimentos mais consolidados.
Isso, porm, no tudo. Caberia assim assinalar tambm certas situaes em que,
durante a Conferncia da CONDRAF, estavam explcitas certas tenses que tendiam a separar
os movimentos de povos e comunidades tradicionais de outros movimentos, sobretudo
camponeses. Isso ocorreu, por exemplo, j no incio dos trabalhos da Comisso Temtica 5
(Recursos Naturais e Terra), persistindo tal tenso ao longo desse dia e do seguinte. As
constantes menes feitas pelos seus participantes ao fato de que ali estavam todos juntos
e de que o inimigo estava em outro lugar no agronegcio, sobretudo nos alertaram
para a existncia de alguns conflitos permeando as relaes entre os diversos movimentos
presentes. A disposio espacial dos participantes na sala, bem como a observao de suas
conversas e confabulaes, permitiu-nos perceber que de fato havia uma tendncia a uma
formao de dois grupos distintos. Grosso modo, e explicitando o que seriam os ncleos
mais consistentes desses grupos, poderamos dizer que, de um lado, concentravam-se os
representantes de povos indgenas e quilombolas; e de outro, os agricultores ligados
Fetraf ou ao outros movimentos e sindicatos de trabalhadores rurais, sobretudo no sul do
pas (havendo tambm, claro, aqueles que, circunstancialmente, trafegavam de um lado
a outro, com maior ou menor intensidade). J antes dessa reunio da tera-feira tarde,
prestando ateno em conversas alheias, havamos ouvido referncias aos conflitos agrrios
entre agricultores e indgenas no sul do pas sobretudo no norte do Rio Grande do Sul, mas
tambm em Santa Catarina e no Paran: segundo representantes da Fetraf-Sul, mais de 10
mil famlias gachas esto ameaadas de perder suas terras em funo de reivindicaes
indgenas. A importncia desse assunto durante a conferncia parece justificar-se tambm
pelo fato de que, naquela mesma segunda-feira (dia 14 de outubro), houve uma audincia
entre esse movimento e o Ministrio da Justia. Na semana anterior, representantes da
Fetraf haviam sido recebidos pela presidenta e pelo Ministro Pepe Vargas, em funo
dessas disputas fundirias. No temos como dimensionar a importncia dessas audincias
na constituio desse clima de tenso e ciso que destacamos aqui que nos parece, de

119

qualquer forma, no ser algo meramente conjuntural.


No mbito das discusses da Comisso Temtica, essa tenso pde ser percebida
por algumas circunstncias particulares. Em primeiro lugar, na discusso sobre qual
seria a dcima proposta prioritria a ser levada para a discusso dos Eixos Temticos,
duas propostas estavam em votao, e somente uma delas poderia ser includa: uma que
defendia o arquivamento das portarias que ameaam o acesso aos territrios e recursos dos
povos e comunidades tradicionais (defendida pelos indgenas e quilombolas) e outra que
requeria a agilizao da criao de Reservas Extrativistas (essa ltima sendo defendida pela
Fetraf e pelos caiaras). No momento da votao, aconteceu algo que do ponto de vista dos
participantes foi inusitado e motivo de tenso: um conflituoso empate, com 40 votos para
cada lado.
Em segundo lugar, via essa troca de acusaes calorosa e agressiva entre delegados de
Roraima, o sindicalista local (literalmente e em todos os sentidos do lado dos representantes
da Fetraf) argumenta que os ndios em Roraima passam fome. Isso desperta uma reao
furiosa da representante indgena, e muita polmica. Ao que nos parece, o que est em jogo
a alegada incapacidade produtiva dos indgenas, conforme as acusaes dos arrozeiros.
Nessa mesma direo, destaco as piadas e comentrios informais, por parte de quilombolas
e indgenas, de que os agricultores gachos diferenciam-se de seus primos do agronegcio
apenas na escala, e pelo fato de que os primeiros no foram capazes de alcanar o que os
segundos j obtiveram; ambos seriam caracterizados por igual produtivismo.
Por outro lado, h de se considerar que essas tenses ( primeira vista podendo ser
pensadas como identitrias ou mais ou menos estruturais), no contexto do CONDRAF,
devem ser pensadas tambm luz de antagonismos mais prprios ou estritamente polticos
(relativos, por exemplo, insero de tais movimentos sociais num conjunto mais amplo de
relaes, onde os partidos polticos da esquerda e sua relaes com os movimentos sociais
e o governo federal devem ser levados em considerao).

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no Mdio Rio Juru. 2010. Tese (Doutorado em Antropologia) Programa de Ps-Graduao
em Sociologia e Antropologia, Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, Universidade Federal
do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2010.

121

MOVIMENTOS
INDGENAS:
LUTA POR DIREITOS
AMEAADOS

Iara Ferraz e Indira Nahomi Viana Caballero

O governo no preparado para conversar com o movimento indgena. Por isso


muita coisa indo pra trs. O Brasil t muito mais preparado para destruir um
direito conquistado. (Domingos Barreto, Coordenador Regional da FUNAI. Rio
Negro, 2014)
O cenrio hoje de total retrocesso dos direitos dos povos indgenas, em todos os
sentidos! (Francisca Navantino, CNPI, 2014)

1. Introduo
Para tratar dos movimentos indgenas atualmente no Brasil preciso estar ciente da
complexidade de que essa temtica se reveste, dada a sua enorme diversidade, em termos
espaciais, culturais e tnicos. Ao mesmo tempo, a agenda colocada pela sociedade nacional
nos ltimos anos para os ndios no Brasil vem funcionando como mecanismo de presso
para a produo de representaes de uma indianidade genrica diante dessa diversidade
existente no pas e das ameaas presentes.
No entanto, a visibilidade conferida pela grande mdia em geral no tem fortalecido
essa representao genrica dos ndios em que as reivindicaes concretas se sobressaem.
Os direitos territoriais permanecem em primeiro plano, face s ameaas representadas,
sobretudo por iniciativas do poder legislativo (propostas de emendas constitucionais, de
leis complementares, etc.) que, por presso do lobby das empresas de minerao e outros
grupos privados visam modificar o processo de demarcao das terras indgenas, cujo
prazo constitucional expirou h 25 anos1. Mas as ameaas no param por a. A reviso do
Cdigo de Minerao, a opo preferencial pelo agronegcio (cana, soja, eucalipto) e pelos
projetos de construo de dezenas de usinas hidreltricas na Amaznia j se traduzem
em polticas claramente contrrias aos direitos indgenas, enquanto a Conveno 169 da
OIT (Organizao Internacional do Trabalho), ratificada legalmente pelo Brasil em 2004,
que garante a consulta livre, prvia e informada aos povos indgenas acerca dos grandes
empreendimentos que os afetam, segue sendo letra morta no cenrio poltico atual.
Esse o contexto em que a pesquisa foi realizada. Para fins analticos, foram
privilegiadas as relaes com a esfera pblica do ponto de vista de integrantes dos
movimentos indgenas por meio de entrevistas a lideranas consideradas expressivas, com
participao em espaos institucionais, como a Comisso Nacional de Poltica Indigenista
(CNPI) e o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA). Foram consultadas as
atas e snteses de todas as reunies da CNPI havidas desde 2007 (CNPI, s/d). Espaos no
institucionais, como os Aty Guasu, as grandes assembleias intercomunitrias dos Guarani
e Kaiowa, assim como a atuao recente do Movimento Munduruku Ipereg Ayu, foram
tratados mais detalhadamente, uma vez que se constituem em foros privilegiados de deciso
e cujo reconhecimento pela esfera pblica considerado fundamental pelos movimentos
indgenas para avanar na resoluo de questes conflituosas.
Dois casos foram focalizados nesta pesquisa com viagens a campo: os movimentos dos
As antroplogas Capiberibe e Bonilla (2014) elaboraram uma tabela onde constam 29 projetos de lei, decretos
e outros instrumentos legais que ameaam os direitos dos povos indgenas. Na tabela, constam os personagens
polticos e os partidos polticos protagonistas nos embates anti-indgenas e tambm os estados onde as terras
indgenas geram mais conflitos.
1

124

povos do rio Negro, no noroeste amaznico, onde lideranas expressivas foram entrevistadas
e a situao atual entre os Munduruku, no oeste paraense. Foram ainda entrevistados
assessores dos movimentos indgenas e representantes do Ministrio Pblico Federal, no
Par e da 6 Cmara (Populaes Indgenas e Comunidades Tradicionais), instncia que vem
atuando na tutela coletiva dos direitos, acompanhando os movimentos indgenas em suas
relaes com a esfera pblica, desde um perodo imediatamente posterior promulgao
da Constituio Federal de 1988.
Uma dificuldade encontrada para o andamento da pesquisa foi a demora em
obtermos autorizao para participar, na qualidade de pesquisadoras ouvintes, das reunies
ordinrias da Comisso Nacional de Poltica Indigenista, ligada ao Ministrio da Justia,
onde pretendamos entrevistar lideranas integrantes da chamada bancada indgena.
No entanto, aps obter a autorizao formal, verificamos que o tempo disponvel nessas
ocasies era insuficiente para gravar as entrevistas. Decidimos ento ir ao encontro de
algumas lideranas, com a realizao de viagens a campo, quando optamos por tratar de
casos considerados significativos no cenrio atual e com pouca visibilidade.
Outra dificuldade consistiu na proibio explcita por parte dos Munduruku (PA)
de gravarmos as entrevistas realizadas em Itaituba e Jacareacanga (PA). Face ao projeto
de construo de hidreltricas em seu territrio e presena de inmeros pesquisadores
indesejados pelos Munduruku naquela regio, prevaleceu a desconfiana tanto em relao
pesquisadora que foi a campo quanto aos objetivos desta pesquisa. Mas a principal
dificuldade surgida foi o fato de as questes relacionadas aos movimentos indgenas nas
regies nordeste e sul no terem sido abordadas como mereciam, j que as mesmas so
regies de conflitos acirrados e movimentos expressivos o pouco tempo disponvel e a
equipe reduzida foram fatores que dificultaram deslocamentos para essas regies. O recorte
aqui apresentado consiste, portanto, numa amostra do universo das complexas relaes
dos movimentos indgenas com o Estado, em que, segundo todas as lideranas e assessores
entrevistados, graves retrocessos vm se verificando, retrocessos esses vinculados a direitos
histrica e legalmente consagrados.

2. Breve histrico
Na segunda metade da dcada de 70, o incio do processo de redemocratizao no
Brasil marcou tambm o incio de uma mobilizao entre grupos militantes da sociedade
civil brasileira em defesa dos direitos indgenas. As organizaes indigenistas laicas
(no Acre, em So Paulo e no Rio de Janeiro), as associaes de apoio (na Bahia e no Rio
Grande do Sul) e religiosas, como o Conselho Indigenista Missionrio (CIMI), vinculado
CNBB (Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil), visavam conferir visibilidade a uma
realidade que a ditadura havia encoberto, apesar dos fatos revelados por duas Comisses
Parlamentares de Inqurito na Cmara dos Deputados, em 1967 e 1877, acerca da dramtica
situao dos povos indgenas no Brasil sob o regime da tutela do Estado.
Como desdobramento, nesse perodo comearam a surgir as primeiras organizaes
indgenas. Em 1978, foi formada a Unio das Naes Indgenas (UNI), por iniciativa dos
Terena (MS), tentativa pioneira de representao dos povos indgenas no Brasil a nvel

125

126

nacional. Em seguida, foi formada a UNI-Acre, que reunia os povos do estado do Acre e do
sul do Amazonas. importante salientar que o estado do Acre vivia um processo peculiar de
ocupao dos antigos seringais pelos seringueiros, movimento que se estendeu redefinio
das exguas terras indgenas no Acre.
A mobilizao em torno da Assembleia Constituinte e da redefinio dos direitos
indgenas revigorou setores da sociedade civil em apoio formao dessas organizaes,
que ganharam impulso com a promulgao da nova Constituio, em outubro de 1988, que
conferiu um novo tratamento aos povos indgenas. Ao abandonar a figura da tutela, o Estado
reconheceu a identidade cultural prpria e diferenciada (organizao social, costumes,
lnguas, crenas e tradies), assegurando o direito de permanecerem como indgenas, ao
mesmo tempo em que explicitou como direito originrio (que antecede a criao do Estado)
o usufruto exclusivo das terras que ocupam tradicionalmente. Segundo a Constituio,
cabe ao Estado zelar pelo reconhecimento desses direitos por parte da sociedade. O papel
do Estado passou, ento, da tutela de pessoas para a tutela de direitos, tendo a Fundao
Nacional do ndio (FUNAI) sido realocada no Ministrio da Justia.
Antes mesmo da promulgao da Constituio, em 30 de abril de 1987, foi fundada a
Federao das Organizaes Indgenas do Rio Negro (FOIRN), uma associao civil sem fins
lucrativos, sem vinculao partidria ou religiosa, com a misso de defender os direitos dos
povos indgenas que habitam a bacia do rio Negro, localizada no noroeste amaznico (AM).
Composta por 89 associaes indgenas de base que representam cerca de 750 aldeias,
sua rea de abrangncia corresponde a 108 milhes de km2, onde vivem mais de 35 mil
indgenas, pertencentes a 23 grupos tnicos (FOIRN, Informaes sobre rea de abrangncia
da FOIRN, s/d).
A Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB), sediada
em Manaus (AM), foi fundada no dia 19 de abril de 1989, por iniciativa de lideranas de
organizaes indgenas existentes poca, nos moldes da Coordinadora de las Organizaciones
Indigenas de la Cuenca Amazonica (COICA), entidade com sede no Equador. A COIAB surgiu
como resultado do processo de luta poltica dos povos indgenas pelo reconhecimento e
exerccio de seus direitos, num cenrio de transformaes sociais e polticas ocorridas no
Brasil ps-Constituinte (COIAB, s/d).
Na dcada de 1980, face s mudanas ocorridas, tornou-se necessria a reviso da Lei
6001, o Estatuto do ndio, datado de 1973, ainda no auge da ditadura. Neste sentido, foram
apresentados na Cmara Federal trs projetos de lei: um de autoria do poder executivo e outros
dois de autoria de organizaes no governamentais. A partir de 1992, criou-se na Cmara uma
comisso especial para examinar o assunto. Em junho de 1994, essa comisso aprovou um
substitutivo que disciplinava o Estatuto das Sociedades Indgenas. Entretanto, antes de seguir
para o Senado, em dezembro do mesmo ano, aps as eleies presidenciais, parlamentares
ingressaram com um recurso para que o projeto fosse submetido ao plenrio da Cmara. No
decorrer do primeiro governo Lula, uma reviso do Novo Estatuto dos Povos Indgenas tornouse Projeto de Lei, que permanece, todavia, paralisado no Congresso at o presente.
Assim, com a Constituio de 1988, a possibilidade de se representar a si mesmos
surgiu como uma grande conquista dos povos indgenas no Brasil. A partir dali, ganhou
flego a formao de associaes e organizaes indgenas, mantidas principalmente
por meio de recursos de agncias de cooperao vinculadas aos direitos humanos e ao

ecumenismo, as mesmas agncias que financiavam, num momento anterior, as assessorias


a essas organizaes e que fomentaram, exatamente, a sua formao.
Embora as reivindicaes da maioria das organizaes indgenas estejam voltadas,
sobretudo, para os direitos territoriais demarcao, proteo, desintruso , a partir da
dcada de 1990 o seu foco de atuao passou a se deslocar para a gesto de projetos nas reas
de educao, sade, comercializao e gesto territorial, suprindo as lacunas deixadas pelo
Estado. Embora o seu dever constitucional continuasse voltado para a proteo territorial e
assistncia bsica aos povos indgenas, a atuao do Estado sofreu reveses quando, atravs
de decretos presidenciais, foram retiradas do rgo indigenista oficial (FUNAI) essas
atribuies, pulverizando-as para outras autarquias ou instncias de governo.
Em 1994, por incentivo de setores ligados Igreja catlica, formou-se em Braslia
o Conselho de Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (CAPOIB), que deu origem, em
2005, Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (APIB), agregando diversas organizaes
indgenas que, por sua vez, j englobam outras, locais e regionais: a COIAB, as Articulaes
do Nordeste, Sul, Sudeste e Pantanal e os Aty Guasu, as grandes assembleias dos Guarani e
Kaiowa, surgidas no final da dcada de 70, mas s reconhecidas como interlocutoras pelo
Estado a partir de 2005 (ver adiante).
O objetivo da APIB, com sede em Braslia, ser uma instncia de aglutinao e
referncia nacional dos movimentos e associaes indgenas no Brasil, com o propsito de
fortalecer a sua unio, promover a articulao, unificar as lutas e mobilizar contra ameaas
e agresses aos direitos indgenas. Rene as Articulaes, formadas em meados da dcada
de 2000, que apresentam um carter regional, voltadas para a luta pela identificao,
demarcao, homologao e desintruso das terras indgenas, pela garantia de uma
educao escolar diferenciada que respeite costumes, crenas, tradies e modos prprios
de aprendizagens, por um atendimento sade que respeite as diversidades, alm de
assistncia tcnica e extenso rural para as comunidades indgenas, com respeito ao meio
ambiente e ao desenvolvimento de sistemas agroecolgicos adequados.
Assim, a Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Nordeste, Minas Gerais
e Esprito Santo (APOINME) rene 64 povos e organizaes indgenas dos estados da regio
nordeste e dois estados do sudeste (APOINME, s/d). A Articulao dos Povos Indgenas
da Regio Sul (ARPINSUL), formada em 2006, tem como objetivo desenvolver meios para
articular o movimento indgena no sul do pas e buscar unir os povos Kaingang, Xokleng, Xet
e descendentes de Charrua, com o intuito de acumular foras polticas para se contrapor
avalanche de ameaas e agresses dos setores anti-indgenas que ora se verifica (Arpin Sul, s/d).
Embora a APIB tenha sido constituda com o objetivo de unificar os movimentos
indgenas no Brasil, o que se verifica na prtica, contudo, a existncia e atuao de muitas
outras organizaes que no esto alinhadas a ela. A estimativa de que haja no Brasil cerca
de 500 organizaes indgenas (ISA, Povos Indgenas no Brasil, s/d).
H uma crescente capilaridade na formao de associaes com viso pragmtica
e propsitos em curto prazo, dada a falncia da assistncia governamental, conforme
garante a Constituio. Esse processo decorre das demandas por recursos e projetos com
autonomia de gesto nas reas de educao, sade, gesto territorial, fortalecimento cultural,
documentao lingustica e outras. H casos em que cada aldeia formou a sua prpria
associao, com uma estrutura organizacional verticalizada, atendendo aos requisitos

127

jurdico-legais dominantes (diretoria, secretaria, tesoureiro, conselho fiscal, com mandatos


e assembleias). Muitas associaes de mulheres indgenas tambm vm sendo constitudas,
para expressar as questes de gnero. So inmeras as associaes de professores indgenas
que tm desempenhado um papel importante como mediadores entre as reivindicaes e
concesses do Estado.
Tambm so mltiplos e diversificados os agentes sociais que atuam junto s
associaes e aos movimentos indgenas no Brasil. Todas as entidades que se formaram em
meados da dcada de 70 para apoiar e assessorar diretamente muitos povos indgenas no
Brasil tambm se fortaleceram e se especializaram (em questes ambientais, educacionais e
outras) e prosseguem prestando assessoria direta aos movimentos e associaes indgenas,
enquanto parceiros institucionais.

3. Espaos institucionais de participao


3.1 Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI)

Criada em 2006 com o objetivo de se tornar um Conselho deliberativo, a CNPI


um rgo de governo com representao indgena paritria. Constituda no mbito
do Ministrio da Justia, presidida pela titular chefe da FUNAI. At o presente, foram
realizadas 25 reunies ordinrias e 9 extraordinrias, observando-se a partir de 2011 um
esvaziamento poltico, dado o seu carter consultivo. Apesar da forte presena indgena,
os rgos de governo esto sub-representados em decorrncia do fato de seus integrantes
pertencerem ao terceiro ou quarto escales administrativos, sem poder decisrio. Deste
modo, acaba sendo uma instncia de controle social esvaziada, como chamam a ateno
tanto a sua bancada indgena como a titular da 6. Cmara do Ministrio Pblico Federal
(MPF) em entrevista concedida a esta pesquisa.
Entre os temas recorrentes em todas as reunies, tratados nas subcomisses
da CNPI, alm dos voltados para a paralisao dos processos de reconhecimento dos
direitos territoriais2, esto as mudanas propostas na rea de sade indgena, visando
sua privatizao, dada a inoperncia da Secretaria Especial de Sade Indgena (SESAI)
(transio da Fundao Nacional de Sade (FUNASA) para a SESAI no incio de 2011), no
mbito do Ministrio da Sade, resultante de grande presso dos movimentos indgenas. A
paralisao da tramitao no Congresso do Projeto de Lei que institui o Novo Estatuto dos
Povos Indgenas foi outro tema tratado exausto no decorrer das reunies da CNPI, ao lado
das discusses das propostas parlamentares para cancelar direitos constitucionalmente
assegurados aos povos indgenas.
A promulgao da Portaria 303 da Advocacia Geral da Unio (16.07.2012), que
relativiza o usufruto exclusivo (segundo o art. 231 da Constituio Federal) dos recursos

128

2
Segundo tabela de demarcaes de Terras Indgenas (TI) nos ltimos seis governos (ISA, Demarcaes nos
ltimos seis governos, s/d), o menor nmero de terras homologadas (e menor rea) foi no governo atual: 1)
Jos Sarney (1985-1990): 67 TI rea total 14.370.486 ha; 2) Fernando Collor (1990 a 1992): 112 TI rea
total 26.405.219 ha; 3) Itamar Franco (1992-1994): 16 TI rea total 5.432.437 ha; 4) Fernando Henrique
Cardoso (1995-1998): 114 TI - rea total 31.526.966 ha, (1999-2002): 31 TI rea total 9.699.936 ha; 5) Luiz
Incio Lula da Silva (2003-2006): 66 TI rea total 11.059.713 ha, (2007-2010): 21 TI rea total 7.726.053
ha; 6) Dilma Rousseff (2011-2014): 11 TI rea total 2.025.406 ha.

naturais do solo, dos rios e lagos, bem como minerais em terras indgenas em benefcio de
obras de interesse pblico da Unio, alm de remeter a entes federados a demarcao de
terras indgenas, impedindo a sua ampliao evidenciou o retrocesso da poltica indigenista
e dos direitos dos povos indgenas, segundo declarou Sandro Tux, um dos integrantes da
CNPI. Uma carta foi elaborada por seus membros requerendo ao Governo a revogao da
referida Portaria, uma vez que contraria a Conveno 169 da OIT e solicita ao parlamento
o arquivamento da PEC 215 (que transfere para ao poder legislativo o controle sobre o
processo de demarcao das terras indgenas). Em meados de 2012, acentuaram-se a crise
e o esvaziamento da CNPI, com a retirada de muitos integrantes da chamada bancada
indgena, tendo sido suspensas as reunies das subcomisses (18 reunio, agosto).
A educao escolar indgena outro tema importante tratado em subcomisso
temtica da CNPI. Historicamente, a educao indgena foi monoplio missionrio concedido
pelo Estado3; a partir dos anos 1980/1990 foi secularizada, em parte, passando ao controle
do Estado, por meio da municipalizao e da estadualizao. Embora a educao oficial seja
definida, a partir dos anos 1990, como bilngue, intercultural, diferenciada e especfica
e haja no MEC um setor de Educao Indgena na Secretaria de Diversidade e Incluso
(SECADI), na prtica continua sendo um sistema de escola homogeneizante oferecido pelo
Estado (Benites, 2012).
Ainda que tenham sido criados os chamados territrios etnoeducacionais no
mbito do MEC, escolas indgenas e material didtico, e que haja formao de professores
indgenas, uma das questes centrais nessa rea que o Estado brasileiro ainda no possui
uma poltica lingustica para a proteo da grande diversidade tnica e cultural existente4.
O processo de reestruturao da FUNAI ocupou muitas sesses da CNPI ao longo
de 2012, sendo que os resultados no foram satisfatrios para os movimentos indgenas,
diante da ineficcia da atuao da agncia indigenista oficial, sobretudo face paralisao
dos processos de regularizao fundiria das terras indgenas. Ao final daquele ano, as
discusses voltaram-se para os projetos de lei de reviso do Cdigo de Minerao, com
proposta do Governo de promover seminrios consulta entre alguns povos indgenas. A
bancada indgena da CNPI negou-se a referendar a proposta e reforou a necessidade de
aprovao do Novo Estatuto dos Povos Indgenas no qual a temtica est contemplada.
Em junho de 2013, foi constituda uma mesa de dilogo proposta pela presidente
da Repblica, da qual participou Nildo Fontes (etnia Tukano), um dos diretores executivos
da Federao das Organizaes Indgenas do Rio Negro (FOIRN). Desde ento, decidiu-se
que a mesa de dilogo devia ser parte da CNPI e, a partir desse momento, Nildo Fontes e
Marivelton Barroso, outro membro da diretoria executiva da FOIRN, passaram a participar
da CNPI como convidados. De acordo com Nildo:
Segundo tabela de Os missionrios ainda exercem influncia, como nos internatos salesianos no rio Negro,
Xavante e Bororo, por exemplo.
3

4
Sobre o tema da educao escolar indgena, dificuldades e obstculos, um caso entre os Guarani Kaiowa pode
ser consultado em Benites (2012), indgena Ava Kaiowa cujo tema de dissertao de mestrado em antropologia
social a escola da perspectiva dos Ava Kaiowa. O autor, tambm professor bilngue por dez anos nas escolas da
Terra Indgena de Jaguapir-Tacuru (MS), ao percorrer a histria de seu povo e ao descrever parte de sua trajetria
como membro de uma famlia extensa kaiowa, mostra a importncia dos educadores exclusivos de cada famlia
na tarefa de educar suas crianas para serem Ava Kaiowa (p. 96). Dessa forma, mostra que o sistema de escola
homogeneizante oferecido pelo Estado no substitui o papel de educador de cada famlia (p. 97), pois no
considera de fato a forma como os Ava Kaiowa ensinam e aprendem no considera o modo de ser e de viver dos
Kaiow o que se d atravs da convivncia com os parentes e no da escola e do papel escrito.

129

Agora, em relao s condies da importncia desse espao [CNPI], ns


acreditamos que sim [que seja espao de dilogo]. Agora, da forma como ela
conduzida, entendeu? Da forma como ela transformada num espao, muitas
vezes pelo governo, como um espao de consulta e ele diz que l, atravs dessa
CNPI que ele afirma que ele t cumprindo a Conveno 169, n? Ento, mas no
. [...] Ento, no nosso entendimento, sim, espao de dilogo, sim. S que ela
tinha que avanar mais nas suas deliberaes, nas suas propostas... elas nunca
so acatadas. Por isso que nas duas ltimas reunies no se avanou muito essas
duas questes. Os membros da CNPI, os conselheiros, vo muito mais l no pra
definir agenda, mas muito mais pra chegar e fazer presso no governo mesmo, no
pra discutir proposta de trabalho, conduo de encaminhamentos do que pode ser
melhorado, vai mais na... de dizer que isso que a gente no quer (entrevista com
Nildo Fontes. Maio de 2014).

Durante entrevista realizada em So Gabriel da Cachoeira, Nildo Fontes relatou que


o objetivo dos indgenas a revogao da Portaria 303 da AGU e da PEC 215, caso contrrio
no h negociao com o Governo. De acordo com o diretor executivo da FOIRN, a CNPI
um espao que no cumpre os seus objetivos, em que o debate possui uma dinmica
que tende mais presso do que ao dilogo: Est muito clara essa questo do governo
anti-indgena. Por isso, considera que as Mobilizaes Nacionais Indgenas de 2013 (abril e
outubro) foram muito importantes, embora o problema seja quando param de se manifestar:
volta tudo, o Governo no deixa de atacar .
De acordo com Marcos Tup (etnia Guarani Mbya), uma das lideranas indgenas que
participa desde o incio da CNPI, importante que essa Comisso torne-se efetivamente um
Conselho e tenha poder deliberativo para poder interferir em questes realtivas sade
e educao indgenas, entre outras. Entretanto, reconhece que h impasses e desafios
que se colocam para os movimentos indgenas atualmente, como a presso do poder
legislativo:
[...] que so os deputados e senadores, que no h interesse porque h interesse
sobre terras indgenas pra explorao de recursos naturais, de minrios e outras
coisas mais e o prprio empreendimento do governo tambm que de estradas,
de rodovias, linhas de transmisso eltrica, enfim, outras coisas mais que podem
ser uma sobreposio sobre as terras indgenas. [...] Ento tem uns impasses que
estamos ainda conversando, vamos, agora est se concluindo os quatro anos
que no se avanou muita coisa, n... [...] E cada vez mais a dificuldade hoje, um
grande desafio pra agora, 2014 em diante a questo da PEC [215], como que nos
vamos nos organizar e fazer o movimento de articulao com outros movimentos,
inclusive com outras sociedades, com toda a sociedade envolvente, no s indgena,
mas a sociedade civil... (entrevista com Marcos Tup, maro de 2014)

No ano de 2013, duas mobilizaes nacionais reuniram grande nmero de indgenas em Braslia para protestar
contra as ameaas que rondam seus direitos, principalmente o direito terra, posto em risco desde que o modelo
agroextrativista exportador consolidou-se como o modelo econmico no pas. De 15 a 19 de abril, o Abril
Indgena concentrou mais de 700 representantes de 121 povos na capital do pas (APIB, 2013), e dezenas de
indgenas invadiram e ocuparam parte do Congresso Nacional para protestar contra a PEC 215 e a Portaria 303,
ato que repercutiu dentro e fora do pas (ver mais em ndio brasileiros ocupam, 2013). De 30 de setembro a
04 de outubro, outra mobilizao: centenas de indgenas, de mais de 70 etnias diferentes, permaneceram cinco
dias acampados Esplanada dos Ministrios em Braslia e diversas manifestaes aconteceram nas principais
cidades do pas como forma de apoio, o que atraiu a ateno de diversos rgos da imprensa internacional
como Washington Post, Le Monde e The Guardian, alm de alcanar divulgao na grande imprensa (ver
Santilli, 2013). Tivemos a oportunidade de acompanhar de perto as atividades da Mobilizao em Braslia,
e cabe ressaltar a dificuldade de interlocuo com o governo que os indgenas enfrentaram ao encontrarem
o Congresso esvaziado mesmo tendo havido solicitaes formais de audincias com parlamentares com
semanas de antecedncia.
5

130

3.1.1. CONSEA

O Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA) foi criado em 1993,


desativado em 1995 e recriado em 2003. Esse Conselho, de carter consultivo, assessora a
Presidncia da Repblica na formulao de polticas relacionadas segurana alimentar e
nutricional, realizando aproximadamente seis reunies plenrias por ano para discusso e
deliberao6. Para os povos indgenas, trata-se de um espao que pode funcionar de forma
complementar CNPI, onde pouco a pouco esto conseguindo ampliar sua participao.
Assim afirma a segunda mulher indgena a ser conselheira titular do CONSEA pela
Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB) e pela Unio de
Mulheres Indgenas da Amaznia Brasileira (UMIAB), Letcia Yawanaw, que participa do
CONSEA desde 2010.
A partir de entrevistas realizadas com quatro conselheiros indgenas na 4 Conferncia
de Segurana Alimentar e Nutricional + 2, de 18 a 20 de maro de 2014 em Braslia-DF, e
da prpria participao no evento, destacamos alguns pontos levantados pelas lideranas
nessa ocasio. O primeiro diz respeito ao acesso s polticas pblicas, ou seja, no apenas
criar e implementar, mas fazer com que as populaes consigam acessar tais polticas de fato.
Muitos indgenas ficam enredados em emaranhados burocrticos sem conseguir, muitas
vezes, descobrir os caminhos necessrios a serem percorridos, destacando a importncia
de cartilhas, manuais e todo tipo de material em que constem tais informaes.
O segundo ponto consiste no fato de que as discusses contemplavam diversos
aspectos relacionados qualidade de alimentos que os indgenas esto consumindo e
cultivando desde a qualidade das cestas bsicas, sementes e mudas de plantas distribudas
s aldeias indgenas (pela FUNAI e EMBRAPA/Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria).
Foi ressaltada a necessidade da preservao da dieta tradicional e de sementes crioulas
dos diferentes povos, visando a uma formulao de polticas para sua alimentao e nutrio
que respeite seus hbitos e costumes. Tais polticas precisam, ainda, restringir a circulao
de alimentos excessivamente processados e industrializados, de baixa qualidade nutricional,
ou outros inteiramente fora dos seus padres de consumo tradicionais. Diferentemente do
que acontece em muitas aldeias indgenas pelo pas, onde a merenda escolar oferecida aos
alunos, por exemplo, distancia-se em muito dos padres alimentares aos quais eles esto
acostumados. Da mesma maneira, a alimentao oferecida aos usurios da Casa de Apoio
Sade do ndio (CASAI) de So Gabriel da Cachoeira consiste em uma dieta muito diferente
da que eles esto acostumados em suas aldeias, como tivemos oportunidade de constatar
em conversa com o Coordenador da instituio (ver adiante).
Durante o evento, a questo ambiental e das terras indgenas tambm recebeu
destaque como pano de fundo para diversas discusses, consistindo no tema de maior
interesse dos movimentos indgenas atualmente, pois no h como tratar de soberania
alimentar sem demarcao de terras, o que est diretamente associado produo
agroalimentar e a questes de abastecimento.

6
Muitas informaes sobre o CONSEA podem ser encontradas no site <http://www3.planalto.gov.br/consea>
e em publicaes, impressas e digitalizadas, sobre o trabalho que o Conselho vem realizando nos ltimos anos,
como o relatrio final com declaraes e proposies da IV Conferncia Nacional, em 2011, o Plano Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional 2012/2015, incluindo o Balano das Aes do Plano e a Anlise dos
Indicadores de Segurana Alimentar e Nutricional (2014).

131

Pelo fato de tratar de temas alimentares e nutricionais, muitos debates durante o


evento destacavam aspectos relacionados a questes de gnero. A maioria dos conselheiros
do CONSEA , na verdade, de mulheres, o que foi muito expressivo durante o evento: dois
teros do nmero total de participantes eram mulheres (227 mulheres e 130 homens). Ambas
as conselheiras entrevistadas notam maior participao feminina nos movimentos indgenas
nos ltimos anos, e um considervel nmero de lideranas mulheres. Segundo Letcia, as
mulheres encaram o papel de liderana com muito zelo, nesse momento que elas vo
fazer melhor que os homens. Referindo-se s associaes, Letcia afirma: ns [mulheres] nos
empenhamos muito na questo da prestao de contas, nos empenhamos muito em participar,
porque essa uma cultura ou realidade que no nossa, mas ns temos que aprender.
A outra conselheira, Nan Xoc, da comunidade Xoc de Porto da Folha (SE), tambm
destaca o potencial mobilizador das mulheres nos ltimos anos quando relata parte de sua
trajetria, tendo sido uma das fundadoras da Associao Indgena das Mulheres Xoc. Cabe
ressaltar a abertura do CONSEA para questes de gnero e mencionar o Seminrio Nacional
de Mulheres Indgenas, 12 e 13 novembro de 2013 em Braslia, onde se reuniram cerca de
50 mulheres indgenas de diferentes etnias.7
Este ponto crucial, pois sinaliza a necessidade de focalizar mais a perspectiva das
mulheres indgenas, para que assim seja possvel detectar quais so suas demandas e no
que diferem daquelas apresentadas pelas lideranas masculinas. A sade um exemplo
das dificuldades encontradas pelas mulheres indgenas no Acre, sobretudo os problemas
relacionados ao parto e que levaram a bito algumas mulheres recentemente. Para Letcia
Yawanaw, essa uma das razes para que as mulheres se unam e partam para a luta para
buscar solues para seus problemas8, enquanto os homens muitas vezes tm vergonha
de falar sobre tais assuntos.
Outro ponto destacado pelos indgenas (e quilombolas, comunidades de terreiro
e povos de matriz africana) a necessidade de que gestores e servidores implicados
diretamente com os temas discutidos participem dos momentos de reunio e dilogos em
eventos como esse. Somente dessa forma possvel esclarecer dvidas e fazer proposies
viveis, dialogando com os servidores competentes de diferentes rgos do governo federal
(como o MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social, FUNAI e SESAI), caso contrrio os
resultados acabam sendo pouco ou nada produtivos. Os conselheiros indgenas apontaram
problemas na execuo das propostas e encaminhamentos surgidos nos processos de
dilogo proposto pelo governo. A maioria reconhece que as agendas foram estabelecidas,
porm falta o governo fazer, ou de acordo com Letcia Yawanaw, embora tenha sido
muito importante colocar o nosso pensamento no papel, agora falta fazer com que o que
est no papel venha acontecer nas nossas comunidades.
O CONSEA pode ser um espao complementar CNPI, como afirmou um dos
conselheiros entrevistados, havendo inclusive deslocamentos de pautas de um espao para
o outro com o objetivo de fortalec-las. Entretanto, no necessariamente so obtidos os
efeitos desejados. Conforme ressaltou uma integrante da Comisso Nacional de Poltica
Indigenista (CNPI) em entrevista para esta pesquisa,
Ao abordar os informa Ver mais em Seminrio de Mulheres, 2013, e Seminrio em Braslia, 2013.
O caso de parteiras indgenas foi um exemplo dado por Letcia Yawanaw. Essas mulheres acabam exercendo
um papel fundamental onde no h mdicos.
7
8

132

As polticas pblicas atualmente voltadas para os povos indgenas so pontuais,


no tm continuidade e no se traduzem em polticas integradas de Estado, ou
seja, esto longe de ser satisfatrias [...].
O movimento indgena conseguiu alguns espaos importantes, nacionais e
regionais, que tm presena indgena, mas nem sempre tm conseguido expressar
a sua representatividade. No CONSEA h grande dificuldade para implementar
as pautas dos povos indgenas, os recursos financeiros so escassos. Alguns
implementam, outros no (tambm o Conselho Nacional de Sade). A dificuldade
de que os representantes e as pautas indgenas tenham importncia (conselhos
nacionais, estaduais e municipais).

Na educao, os recursos especficos para atender s demandas dos povos
indgenas um dos grandes desafios! Que nossos anseios e nossas pautas sejam
valorizados nesses outros espaos! So vrios colegiados, setores, onde a gente v
que a pauta indgena nem sempre valorizada. O pas to carente de muitas coisas
que a pauta indgena fica pra segundo, terceiro plano! Com muita dificuldade e
insistncia dos seus representantes, o importante sair do papel e ir para a prtica!
As aes pontuais, como eu falei, depois so esquecidas, se perdem no atendimento
das demandas. Os mais importantes so o CONSEA, o Conselho Nacional da Mulher
(com representante eleita recentemente), o Conselho da Juventude... todos so
muito importantes porque vo mostrar a diversidade, a realidade dos povos
indgenas no Brasil. Os Conselhos com presena indgena so fundamentais para
que se possa implementar polticas pblicas que atendam demandas especficas
e diferenciadas de cada povo desse pas. Todos so fundamentais, cada um com
seu papel determinado conforme seu estatuto. (Francisca Navantino, etnia Paresi,
integrante da CNPI, junho 2014).

3.1.2 Ministrio Pblico Federal

Apesar de no se constituir em um espao institucional de participao, a sua


importncia como guardio dos direitos coletivos emblemtica em se tratando dos
movimentos indgenas no Brasil e sua relao com a esfera pblica. nessa interface que
o MPF vem atuando de modo decisivo. Segundo a Subprocuradora-Geral da Repblica e
titular da 6 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal, que trata
das Populaes Indgenas e Comunidades Tradicionais, Dra. Deborah Duprat, em entrevista
concedida a esta pesquisa,
A Procuradoria Geral da Repblica tem uma relao antiga com os povos indgenas,
desde 1989, quando houve a primeira ao para a demarcao da Terra Indgena
Yanomami, quando ainda eram incipientes as organizaes indgenas e as vrias
organizaes indigenistas [...] Houve uma aproximao crescente quando, em 2005,
a constituio no MPF do Frum de Direitos Indgenas foi, podemos assim dizer,
o embrio da CNPI, esta Comisso, um rgo de governo paritrio, criado atravs
de intensa atuao dos movimentos indgenas e que j deveria ter se tornado
Conselho. O seu esvaziamento, apesar da forte presena indgena, deve-se ao fato
de os rgos de governo serem sub-representados: participam representantes
do terceiro ou quarto escales, sem possibilidade de deciso. Trata-se de uma
instncia de controle social esvaziada. (junho 2014).

O MPF dispe de um conjunto de procedimentos no mbito do que denominado


tutela coletiva de direitos indgenas, como a instaurao de procedimentos administrativos
seguidos de inquritos e aes civis pblicas com vistas a acionar o poder judicirio, seja em
face da prpria Unio, dos estados federativos, seja de entes privados. Segundo a procuradora,

133

Atualmente, as parcerias do MPF so reproduzidas nos estados e, conforme o


perfil dos procuradores, podem reproduzir tambm os vcios da sociedade. Os
choques com o governo tm aumentado, sobretudo na questo territorial o que
se verifica um momento de imobilismo. [...] Ao lado da nova proposta para a
privatizao da sade indgena, o cenrio preocupante, com ataques de todos os
lados, at mesmo um parlamentar acenando com a revogao da Conveno 169!
[...] Na situao atual, os movimentos indgenas atuam aproveitando as brechas.
(junho 2014).

Entre os processos que tramitam na Procuradoria Geral, esto o caso da regularizao


fundiria da TI Tupinamb da Serra do Padeiro (BA), a construo da usina hidreltrica de
So Manuel (Complexo Hidreltrico Teles Pires)9 e o caso dos Cinta-Larga da TI Roosevelt
(RO) em que, por deciso judicial, houve proibio do garimpo de diamantes numa faixa de
10 km no entorno da terra indgena, tendo o prprio Departamento Nacional de Pesquisa
Mineral (DNPM) recorrido.
De acordo com a Procuradora titular da 6 Cmara, um dos principais entraves que
se verifica atualmente para a demarcao de terras indgenas um dispositivo presente na
minuta da portaria do Ministrio da Justia (MJ), datada de dezembro de 2013, que pretende
modificar o processo de identificao das terras indgenas que estabelece um marco
temporal arbitrrio 1988 para a comprovao da posse indgena sobre determinado
territrio. E a Procuradora chama a ateno para o fato de que apesar de a deciso do
Supremo Tribunal Federal (STF) de outubro de 2013 ter circunscrito as 19 condicionantes
(conforme a Portaria AGU 303/2012) apenas para a Terra Indgena Raposa Serra do Sol
(RR), parece que as mesmas vm sendo aplicadas em outras situaes, mesmo quando a
expulso dos indgenas em perodo anterior est fartamente documentada, como o caso
dos Guarani do estado de Mato Grosso do Sul.
no estado do Par onde se verifica atualmente uma das atuaes mais significativas
do MPF na tutela coletiva dos direitos indgenas, com 21 aes propostas por representaes
dos movimentos indgenas, alm de ribeirinhos e populaes tradicionais, todos afetados
na bacia do mdio rio Xingu pela construo da Usina Hidreltrica de Belo Monte, desde
2011, cujo processo de licenciamento ambiental encontra-se repleto de equvocos.
No incio de 2014, a Dra. Dborah Duprat, titular da 6 Cmara do MPF escreveu um
pequeno artigo que ficou indito, mas para o qual tivemos autorizao de incluir aqui, dada
a sua pertinncia no contexto atual da pesquisa.

134

Ver adiante ambos os casos so tratados aqui.

Contra os ndios, a insensatez


A Constituio de 1988 incorporou as vrias lutas emancipatrias que se vm travando,

basicamente, desde os idos de 1960. A ela se somam constituies de diversos outros pases,

especialmente da Amrica Latina, que, em momentos muito prximos ao nosso, tambm vm em


resposta a um modelo, a um s tempo filosfico, normativo e social, que se constri a partir da ideia
central de homogeneidade.

Esse ideal tem o seu paroxismo na Segunda Grande Guerra, onde a diferena deixou de ser

meramente colonizada para ser de fato eliminada. O horror pelo que ali se produziu o responsvel
por uma nova gramtica, em que valor, fala, imagem, experincia e identidade passam a ser o centro
da luta poltica.

E no fortuito o fato de a valorizao ser o primeiro item dessa pauta. Muito j se escreveu

sobre ser constitutivo da dominao a incorporao, pelo dominado, da imagem negativa que v
projetada no olhar do dominador.

Por isso, com assombro e preocupao que devem ser lidas as matrias recentes sobre

os ndios do Brasil. A comear pelo episdio em Humait, pequeno municpio do Estado do

Amazonas, em que cerca de 4.000 pessoas, responsabilizando os Tenharim pelo desaparecimento

de trs moradores da cidade, incendeiam a sede da Funai, alm de 3 carros, 3 motos e um barco
usados para levar mantimentos s aldeias [janeiro 2014]. Os ndios que se encontravam na cidade,

inclusive para tratamento de sade, tiveram que ser resgatados pelo Exrcito. A Fora Nacional e
a Polcia Federal foram imediatamente acionadas para impedir invaso da terra indgena. Notcias
mais recentes do conta de que comeam a escassear produtos alimentcios.

Por que essa ao de todo desmedida? Por que, aparentemente, ningum se coloca ao lado

dos ndios Tenharim ou, ao menos, cobra um pouco de sensatez? Por que algumas corporaes

assumiram imediatamente posio contra os ndios, a despeito de no estar em jogo qualquer


direito e/ou interesse de seus associados?

Outro acontecimento bastante significativo, ao menos no plano simblico, foi o leilo

ocorrido em Mato Grosso do Sul [dezembro de 2013], entre proprietrios rurais, para arrecadar

recursos destinados contratao de empresa de segurana, em face das retomadas de terras


indgenas. O fato refora, na sociedade local, a imagem do ndio bandido, invasor, e todos, coletiva

ou individualmente, crianas e adultos, so vistos com desconfiana. Com isso, ficam afastados dos
espaos pblicos e, porque no ouvidos, mais e mais incompreendidos.

H, por outro lado, no mbito do Congresso Nacional, inmeras iniciativas que avanam

sobre direitos indgenas, especialmente os territoriais. Do lado do Governo, uma inrcia jamais vista.

Fala-se muito em abusos da Funai e em uma suposta ditadura dos antroplogos. No

entanto, desde 1988, inmeras reas indgenas foram identificadas ou conformadas aos novos

padres constitucionais. Invariavelmente, sujeitaram-se a aes judiciais. No se conhece um

s caso em que a Justia tenha afirmado fraude no laudo antropolgico ou no procedimento


administrativo. De resto, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o caso Raposa Serra do Sol, assentou

que a rea indgena define-se antropologicamente, ou seja, apenas esse campo do conhecimento

est habilitado a dizer como o grupo se organiza espacialmente e qual o territrio necessrio para
a sua reproduo fsica e cultural.

preciso estar atento a atitudes e palavras. A histria j nos demonstrou o potencial

destrutivo que podem encerrar.

135

4. Espao no institucional de participao


Aty Guasu
A grande assembleia intercomunitria dos Kaiowa e Guarani teve origem no incio de
1979, segundo o antroplogo Rubem Thomaz de Almeida, assessor dos Guarani-andva e
Kaiowa, com as reunies dos cabeantes, chefes de trabalho nas roas grandes no mbito
do Projeto Kaiowa-andva10. Tonico Benites, integrante dos Ava Kaiowa e antroplogo11,
explicita em sua tese de doutorado (2014, p. 49) que em fins de 1979, no Aty Guasu na
aldeia Piraju, pela primeira vez as lideranas comearam a discutir, planejar e pensar em
articulaes polticas e tticas eficazes para recuperar e reocupar os seus territrios.
A partir do incio da dcada de 80, conforme Benites, o Aty Guasu passou a funcionar
como um grande frum aberto s diversas comunidades para progressivamente discutir
as estratgias de recuperao de partes dos antigos territrios. O Aty Guasu configurase como uma estratgia de luta frente dominao colonial, tendo passado a atuar para
reverter ou contestar a situao dos territrios guarani e kaiowa dominados pelos karai
(no indgenas), o Estado/nao, o governo e os fazendeiros (idem, pp. 35-36).
Os Aty Guasu, realizados periodicamente nos tekoha, so gerenciados pelos prprios
lderes espirituais (anderu, homens e andesy, mulheres) e lderes polticos (mburuvicha),
sendo compostos por aprendizes (yvyraija), crianas, mulheres e homens pertencentes s
vrias famlias. So tambm convidados a participar dos encontros agentes do Estado e
apoiadores oficiais, como FUNAI, MPF, SESAI e CIMI.
Trata-se tambm de uma ocasio festiva de encontro e reencontro de integrantes de
vrias famlias, dela participando tambm jovens solteiros de ambos os sexos. So momentos
em que as grandes famlias Guarani e Kaiowa podem estabelecer ou renovar alianas
entre elas atravs de novos casamentos ocorridos nos Aty Guasu. tambm um lugar de
transmisso de saberes e de valorizao da lngua indgena. Os conhecimentos e rituais
celebrados nessas reunies resultam no fortalecimento do modo de ser e viver Guarani
e Kaiowa so uma forma de proteo dos nossos irmos invisveis do cosmos (ande
rykey) e dos guardies da terra (tekoha jarakuera) contra as violncias dos fazendeiros no
processo de reocupao dos tekoha (Benites, op.cit., p. 27).
Nessas assembleias so socializados nomes, experincias e a localizao dos tekoha
antigos que foram involuntariamente abandonados e que se pretende recuperar. So
repassadas para os lderes novos as experincias de vida das lideranas mais velhas e sbias,
sobretudo a memria que cada lder idoso tem sobre os acontecimentos histricos e saberes
da tradio guarani. Debatem e organizam a reocupao dos tekoha e relembram a trajetria
de vrias lideranas assassinadas pelos fazendeiros nos tekoha reocupados, reproduzindo
10
Este projeto (1976-1996) inseria-se na poltica de projetos de desenvolvimento comunitrio coordenados
em campo por antroplogos e implementados pela FUNAI na segunda metade da dcada de 70 (Almeida, 2001).
O antroplogo Rubem Almeida, que coordenou esse projeto durante dez anos, tambm foi entrevistado para
esta pesquisa em maro de 2014.

136

11
Tonico Benites doutor em Antropologia Social pelo PPGAS/Museu Nacional/UFRJ e professor na Universidade
Federal da Grande Dourados (MS). Integra atualmente a Comisso de Frente dos Aty Guasu, tendo participado
das primeiras mesas de dilogo com o governo sobre a questo fundiria no estado de Mato Grosso do Sul. Foi
entrevistado para a pesquisa em fevereiro de 2014, no Rio de Janeiro.

e socializando os momentos decisivos e as mensagens mais significativas desses lderes


assassinados12. Trata-se, portanto, tambm de um espao de ensino e aprendizagem dos
lderes indgenas novatos (Benites, pp. 177-181).
Durante os Aty Guasu, d-se tambm a elaborao de documentos escritos e
peties destinados ao governo e Justia Federal, formulando as reivindicaes, indicando
qual a delimitao aproximada das terras antigas, com a solicitao de audincias com
autoridades federais em Braslia, em geral dirigidas presidncia da FUNAI, para fazer
chegar s autoridades maiores, como o Ministro da Justia ou presidncia da Repblica, o
que dificilmente ocorre, segundo Benites.
De acordo com o mesmo autor:
Pode-se observar que houve uma mudana nas relaes do governo federal com
os lderes dos tekoha, o que se deu exclusivamente em funo do empenho das
lideranas do Aty Guasu em sua luta pela demarcao dos tekoha. As lideranas
organizadas no Aty Guasu fizeram com que o governo federal reconhecesse as
demandas por terras e reconhecesse o Aty Guasu como o foro poltico na tomada
de decises.
[...]
Nesse contexto de reocupaes, desde a dcada de 1980, centenas de indgenas
esto ameaados de morte e mais de duas dezenas de lideranas espirituais
e polticas j foram assassinadas de modo cruel por prepostos de donos de
fazendas e polticos locais (eles prprios muitas vezes donos de fazendas).
Apesar dessas violncias, as lideranas e famlias extensas kaiowa e guarani, por
meio dos Aty Guasu, continuam firmes na inteno e nas iniciativas de reocupao
de seus tekoha. (Benites, 2014, p. 194, nfases do autor).

Por iniciativa do Projeto Kaiowa-andva e, posteriormente, do MPF mediante um


Termo de Ajuste de Compromisso (TAC) aceito pela FUNAI, foram instaurados em 2005
seis grupos de trabalho (na FUNAI) para tratar dos processos de regularizao fundiria
dos Guarani e Kaiowa no estado de Mato Grosso do Sul, que esto em curso. De acordo
com o antroplogo assessor Rubem Almeida, foi s a partir dessa data, com a atuao do
Comit Gestor (instncia no MDS para interlocuo com o Governo, sobre todas as questes
envolvendo os Kaiow e Guarani) que o reconhecimento oficial do Aty Guasu consolidou-se,
conforme mencionado por Tonico Benites.
Aps o assassinato do lder espiritual Nsio Gomes no tekoha Guaivyry em 18.11.2011
(cujo corpo no foi encontrado at o presente), foi criado um endereo eletrnico no Facebook
para se expressarem as opinies das lideranas do Aty Guasu e a partir de dezembro de
2011, a causa Guarani e Kaiowa ganhou imensa repercusso na internet, conforme avalia
Benites (idem, p. 235). Ao longo de 2012, a Comisso do Aty Guasu divulgava diretamente
as violncias promovidas pelos fazendeiros contra as lideranas guarani e kaiowa dos
territrios em conflito. Em decorrncia dessa divulgao, milhares de cidados do Brasil
acrescentaram Guarani Kaiowa aos seus sobrenomes pessoais nas redes sociais, em apoio
luta desses povos.
12
Como Ambrsio Vilhalva, lder kaiowa de 53 anos, que morreu depois de ser esfaqueado no acampamento
onde residia, na Terra Indgena Guyraroka, em Caarap (MS), no dia 1 de dezembro de 2013. Alguns dias depois,
Spensy Pimentel, jornalista e antroplogo, escreve sobre Ambrsio: como tantos indgenas [...] Ambrsio s
queria fazer as coisas do seu prprio jeito. Queria somente a liberdade para cometer seus prprios erros e
acertos. Conferir Spensy, 2013.

137

No entanto, em decorrncia dessa repercusso, conforme salienta Benites ao final


de sua tese:

Se por um lado os ataques e assassinatos pararam de ocorrer, por outro houve a


gerao de mais dio entre os polticos e fazendeiros que atuam contra os povos
indgenas de Mato Grosso do Sul. Esses adversrios histricos dos indgenas na
disputa pelas terras passaram a reagir de forma mais enrgica, agora atravs de
investimento em polticas anti-indgenas e na ttica de ignorar ou atacar demandas
do Aty Guasu divulgadas de modo amplo at o momento. Isso o que se constata
atravs da crescente presso poltica feita em todos os espaos (Congresso
Nacional, jornais, etc.) por fazer reverter os direitos que foram garantidos atravs
da Constituio Federal de 1988. (idem, 236).

Esses excertos da etnografia dos Aty Guasu permitem compreender a importncia


desse movimento no cenrio atual das relaes com a esfera pblica, bem como o seu
reconhecimento como foro legtimo de tomada de decises. Por sua vez, sua dinmica
aponta historicamente para a rede dos conflitos atuais no estado de Mato Grosso do Sul e
o dbil papel do Estado. De acordo com Tonico Benites, em entrevista realizada para esta
pesquisa, a recente proposta do Governo de realizao de mesas de dilogo para dirimir
conflitos envolvendo a questo fundiria, com a participao de representantes de interesses
antagnicos aos indgenas, no se traduz em eficcia e nem espelha a responsabilidade do
Estado na tarefa de reconhecimento da territorialidade e dos direitos indgenas assegurados
na Constituio Federal. Essa tambm a posio do Ministrio Pblico Federal.

Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (APIB)

A Articulao dos Povos Indgenas no Brasil (APIB) considerada atualmente por


grande parte das organizaes indgenas institucionalizadas ou no uma das mais
legtimas representantes dos inmeros movimentos e associaes indgenas no Brasil, em
seu conjunto, embora no englobe a sua totalidade.
Muito recentemente (setembro de 2014), a APIB tornou pblico um documento
endereado aos /s candidatos/as s eleies presidenciais (APIB, 2014) em que os pontos
elencados resumem a pauta principal atualizada dos movimentos indgenas em relao
aos ataques sistemticos dos poderes do Estado e dos grandes meios de comunicao, s
ameaas sobre os territrios indgenas (recursos naturais e patrimnio gentico) e sobre
direitos conquistados na Constituio de 1988:
demarcao, proteo, fiscalizao e desintruso das terras indgenas e o
fortalecimento da Funai;
inviabilizao dos inmeros projetos legislativos anti-indgenas oriundos da
bancada ruralista (com apoio de lobbies da minerao e de igrejas fundamentalistas);
aprovao do Novo Estatuto dos Povos Indgenas e criao do Conselho Nacional
de Poltica Indigenista, como instncia normativa, deliberativa e articuladora das polticas e
aes atualmente dispersas;
aplicao efetiva da Conveno 169;
implementao do Sub-Sistema de Sade Indgena com valorizao e respeito aos
138

conhecimentos da medicina tradicional indgena;


acesso educao de qualidade, especfica e diferenciada, assim como a concursos
pblicos especficos e diferenciados para professores indgenas, e avano do programa de
quotas para o ensino superior, garantindo a permanncia dos indgenas em cursos regulares;
criao de uma instncia especfica para participao indgena no Conselho
Nacional de Incentivo Cultura;
fim da criminalizao, prises arbitrrias e assassinatos de lideranas indgenas;
disponibilizao de recursos pblicos necessrios implementao de um conjunto
de polticas pblicas para os povos indgenas, considerando suas especificidades culturais
e tnicas.

Ao final, o documento reafirma a aliana dos movimentos indgenas com outros


segmentos e movimentos do campo (quilombolas, pescadores artesanais, camponeses e
comunidades tradicionais), igualmente afetados pelas atuais polticas de desenvolvimento.

Os Tupinamb da Serra do Padeiro (BA)

No sul do estado da Bahia, os Tupinamb iniciaram a luta pelo direito constitucional


s suas terras no ano de 2000, protagonizando uma srie de retomadas, tanto prximo
cidade litornea de Olivena (458 km ao sul de Salvador) como no interior do Estado, em uma
regio montanhosa de antigas plantaes de cacau (Afonso, 2013, pp. 100-106). Algumas
comunidades se assentaram em terras que eram utilizadas, para atividades madeireiras
ilegais, com apoio de polticos e empresrios locais, o que levou a uma srie de confrontos
com a Polcia Federal. O acirramento de violncias contra este povo vem se dando desde
que o relatrio de identificao e delimitao da Terra Indgena Tupinamb (elaborado pelo
Grupo de Trabalho da FUNAI de acordo com a legislao) foi publicado em 1996. Desde
ento, os Tupinamb tm sido intenso alvo de acusaes, ameaas, tentativas de homicdio,
alm de sofrer uma forte campanha discriminatria por parte da classe poltica e econmica
local, que historicamente invade e destri a terra Tupinamb.
Agresses e a invaso da aldeia pela Polcia Federal em outubro de 2008 foram
denunciadas na CNPI (final 2008), mas ningum foi responsabilizado pelo excesso e pelas
ilegalidades dos atos. Na madrugada do dia 10 de maro de 2010, cinco policiais federais
fortemente armados arrombaram e invadiram a casa de Rosivaldo Ferreira da Silva, o cacique
Babau, na comunidade Tupinamb da Serra do Padeiro. A priso e a agresso ao cacique
Babau na Superintendncia da PF em Salvador foram constatadas por uma representante
do MPF e uma comitiva de deputados e representantes da Secretaria de Direitos Humanos e
do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana que tentou visit-lo.
O cacique Babau e seu irmo foram transferidos no dia 16 de abril de 2010 para um
presdio de segurana mxima em Mossor (RN); no estavam condenados, mas respondiam
a inquritos suscitados por denncias de fazendeiros e outros que se opem demarcao
do territrio Tupinamb. O MPF e a FUNAI impetraram habeas corpus para a sua soltura, de
acordo com preceitos legais de que ficariam disposio da justia no posto de atendimento
da FUNAI mais prximo da terra indgena de origem. Em 16 de junho foram novamente
transferidos para a carceragem da PF em Ilhus, de onde tinham sido levados em abril. E a

139

17 de agosto tiveram a priso revogada e foram liberados no dia seguinte.


Nessa mesma data, mediante habeas corpus, foi libertada Glicria Tupinamb, outra
liderana que havia sido detida com seu filho de apenas dois meses de idade. No dia 2 de
junho de 2010 ela havia participado da reunio da CNPI (da qual integrante), oportunidade
em que denunciou as perseguies das quais as lideranas tupinamb tm sido vtimas por
parte da PF no sul da Bahia. Quando retornava sua aldeia, foi detida pela PF ao descer
do avio, ainda na pista de pouso da cidade de Ilhus. O episdio foi testemunhado por
Luiz Titiah, liderana Patax H-h-he, tambm membro da CNPI, onde estes fatos foram
denunciados.
Em maro de 2014, uma carta assinada por representantes de inmeras organizaes
civis e endereada s autoridades brasileiras em solidariedade e apoio aos Tupinamb da
Serra do Padeiro, no municpio de Olivena, reafirmou a situao de intenso conflito que
vivenciam devido ao no reconhecimento, pelo Estado, de seu territrio.
O processo relativo ao caso Tupinamb da Serra do Padeiro aguarda julgamento
no Supremo Tribunal Federal. A situao desses Tupinamb paradigmtica em relao a
outros povos indgenas no nordeste, como os Patax H-h-he (tambm no sul do estado
da Bahia) e povos do estado de Pernambuco (Pankararu, Pipip e outros) que reivindicam
principalmente a demarcao justa de seu territrio. Segundo o cacique Marcos Xukuru,
o movimento indgena de Pernambuco ficou muito concentrado em problemas internos,
esquecendo a luta coletiva entre os povos, e com isso nossos inimigos esto se fortalecendo
e caminhando a passos largos, como o caso de grandes obras que esto sendo realizadas
e que impactam terras indgenas, como a transposio do Rio So Francisco, a barragem da
Pedra Branca e a suposta construo de uma usina nuclear em Itacuruba (APOINME, s/d).

5. Usinas hidreltricas e Terras Indgenas


O projeto denominado Complexo Hidreltrico do Tapajs (PA e MT), assim como a
construo da Usina Hidreltrica de Belo Monte no mdio rio Xingu (PA), so emblemticos
das relaes conflituosas com os movimentos indgenas e evidenciam a necessidade de
se repensar o modelo energtico brasileiro, uma vez que o atual destri rios e florestas,
agudizando a misria rural e o xodo.
Os Munduruku somam cerca de 14.000 indgenas (Coordenao Regional FUNAI
Tapajs, julho 2014) distribudos em 130 aldeias na mira do projeto governamental de
construo de cinco a sete usinas hidreltricas na bacia do rio Tapajs e de seu formador,
o rio Teles Pires, pondo em risco a vida tambm dos Apiak e Kajabi no sudoeste do Par e
noroeste de Mato Grosso. O Munduruku vivem cercados de garimpeiros e de exploradores
do ouro em seu territrio e arredores h pelo menos dois sculos13.
Outubro de 2011 foi o primeiro momento em que a resistncia indgena aos projetos
para a bacia do Tapajs surgiu para o Brasil, quando os Kajabi e os Munduruku, reunidos na

140

13
Durante muitos anos, o Servio de Proteo aos ndios (SPI) e, aps 1967, a FUNAI (atravs da 2. Delegacia
Regional, sediada em Belm) explorava ouro na chamada Mundurucnia, utilizando os Munduruku como
mo-de-obra para a extrao, sob o regime servil do barraco e do aviamento de mercadorias, do mesmo modo
como em outras reas explorava madeira, castanha-do-Par, borracha e trigo (no sul), para constituir a renda
indgena, gerida pela FUNAI (Ferraz, 1983).

aldeia do Cururuzinho (Kajabi), no rio Teles Pires, anunciaram que foram tornados refns
sete funcionrios da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) e da FUNAI, que se encontravam
realizando estudos para o complexo Teles Pires. O projeto previa cinco usinas, duas das
quais (Teles Pires e So Manoel) afetam diretamente os territrios dos Munduruku, Kajabi
e Apiak.
Nesse momento, o governo j tinha avanado muito no empreendimento de Belo
Monte, no mdio rio Xingu. O leilo havia sido realizado em abril de 2010 e, em junho de
2011, concedida a Licena de Instalao que permitiu o financiamento do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e o incio das obras, sem que as audincias
pblicas e consultas prvias s populaes atingidas tivessem sido realizadas ou mesmo
que as condicionantes para a chamada mitigao de impactos tivessem sido observadas.
No formador do Tapajs, o rio Teles Pires, a situao tambm era grave. J estavam em obras
as usinas de Sinop, Colder e Magessi (MT) e avanavam apressadamente os estudos para o
licenciamento das usinas Teles Pires e So Manoel.
Alm da imensa barragem do Xingu e das cinco no rio Teles Pires, o governo brasileiro
j havia anunciado outras cinco para a bacia do rio Tapajs: So Luiz do Tapajs, Jatob,
Jamanxim, Cachoeira do Ca e Cachoeira dos Patos. A preocupao crescia entre os povos
indgenas dessa regio, assim como entre beiradeiros e pequenos garimpeiros, no s com
a movimentao de pesquisadores na rea, mas com as notcias de que trs Unidades de
Conservao que atrapalhariam as usinas haviam sido reduzidas por meio de Medida
Provisria pela presidncia da Repblica.
Em outubro de 2011, durante a negociao para a libertao dos refns, ficou claro
o intento do movimento dos Kajabi e Munduruku, que reivindicam a demarcao dos
seus territrios tradicionais e a paralisao do processo de licenciamento da usina de So
Manoel, com a suspenso das audincias pblicas previstas para pouco depois, sem respeito
Conveno 169 ou Constituio brasileira.
O governo acenou com uma reunio na cidade mais prxima, Alta Floresta (MT),
mas os indgenas no aceitaram, exigindo a presena das autoridades na aldeia. O governo
enviou representantes aldeia do Cururuzinho, vrios compromissos foram apalavrados e
os refns libertados. Em seguida, algumas lideranas foram levadas Braslia, onde tambm
ouviram promessas. As audincias pblicas realmente foram suspensas pelo Instituo
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), mas os estudos
para todas as usinas prosseguiram. Ainda no incio de dezembro de 2011, o MPF/PA foi
convidado a visitar a aldeia do Cururuzinho para ouvir as demandas dos trs povos afetados
pelos empreendimentos.
Em 2012, as obras de Belo Monte j estavam a todo vapor, Altamira j invadida
por milhares de migrantes e a vida dos povos indgenas do mdio Xingu deteriorando-se
notavelmente, com as notcias espalhando-se por toda a regio.
A tenacidade dos Munduruku ao longo de 2011 e 2012 trouxe tona prticas
repressoras por parte do governo. Em 6 de novembro de 2012, uma operao da Polcia
Federal foi iniciada para desativar garimpos e explodir balsas de garimpeiros no interior
da Terra Indgena Munduruku, no rio Teles Pires. A operao foi feita dentro da legalidade,
com ordem judicial e conduzida por um delegado tido como expert em assuntos indgenas.
Contudo, terminou em tragdia, com a invaso da aldeia Teles Pires pelos homens da PF,

141

que atiraram indiscriminadamente aps um incidente com um cacique. Adenilson Krixi


Munduruku foi morto com quatro tiros: trs nas pernas, que o imobilizaram, e o quarto, fatal,
na parte de trs da cabea. O assassinato tem todos os sinais de execuo e foi recentemente
denunciado pelo MPF Justia. A PF nunca sequer abriu inqurito para apurar o crime ao
contrrio, abriu inqurito para investigar os indgenas14.
Aps o assassinato de Adenilson Krixi, ainda em novembro de 2012, a Justia Federal
de Santarm respondeu positivamente ao judicial do MPF, ordenando a realizao de
consulta prvia e avaliao ambiental integrada de todas as usinas do Tapajs. Mas em 2013,
em resposta, o governo refinou estratgias e recrudesceu a represso contra os indgenas,
inaugurando o licenciamento ambiental manu militari. Em maro de 2013, sem qualquer sinal
ou inteno de realizar a consulta prvia prevista na Conveno 169 e ordenada pela Justia,
aps a promulgao do Decreto 7957 (que regulamenta a atuao das Foras Armadas e da
Fora Nacional de Segurana Pblica na prestao de auxlio realizao de levantamentos
e laudos tcnicos sobre impactos ambientais negativos ou decreto da represso, como
chamado pelos indgenas), o governo lanou a Operao Tapajs, com o envio de centenas
de militares da Fora Nacional para a regio para escoltar cerca de 80 pesquisadores que
fariam os Estudos de Impacto Ambiental para o licenciamento do empreendimento.
Enquanto a tenso crescia na regio, com a chegada das tropas fortemente armadas,
o MPF foi Justia acusando o governo de ignorar a ordem judicial da consulta. A Justia
ordenou a suspenso da Operao Tapajs. O governo lanou mo ento de outro
instrumento autoritrio, dessa vez jurdico, j testado com sucesso no caso de Belo Monte:
pediu a suspenso de segurana junto ao Superior Tribunal de Justia (STJ) para prosseguir
com a Operao Tapajs. Cabe observar que a suspenso de segurana um instituto
do ordenamento jurdico que sobrevive no pas; prev que ordens judiciais em processos
regulares podem ser suspensas pelo presidente de um tribunal superior, sem exame do
mrito ou seja, sem que qualquer argumento ou direito seja manejado por razes de
ordem, sade, segurana ou economia15.
No caso do Tapajs, esse dispositivo comeou a ser adotado a partir da Operao
Tapajs. No entanto, a deciso do ministro Flix Fischer (STJ) fez toda a diferena no
momento atual ao permitir a continuidade da operao e dos estudos, ao assinalar que a
consulta obrigatria e o licenciamento no poder ser concludo sem que ela se realize.
Ao final de maio de 2014, com representao dos Munduruku, o MPF/Santarm
ingressou com uma Ao Civil Pblica (ACP) na Justia Federal de Itaituba (PA) contra a
FUNAI e a Unio Federal pela demora na demarcao da Terra Indgena Sawr Muybu, de
ocupao tradicional dos Munduruku, localizada nos municpios de Trairo e Itaituba, no
mdio curso do rio Tapajs (PA). O procedimento de demarcao arrasta-se h 13 anos e
foi paralisado inexplicavelmente em 2013, quando quase todos os trmites administrativos

O caso do foi denunciado por Josias Manhuary, professor e chefe guerreiro dos Munduruku, numa audincia
temtica sobre hidreltricas e violao de direitos na Comisso Interamericana de Direitos Humanos na
Organizao dos Estados Americanos (OEA), em maro de 2014, conforme ele nos informou durante conversa
em Jacareacanga (julho 2014).
14

142

15
Esse dispositivo jurdico, acionado para sustar liminares ou cumprimento de ordens judiciais, considerado
entulho autoritrio (originado em 1964), embora seja utilizado at o presente, inclusive, em alguns casos,
favoravelmente aos indgenas. No entanto, de acordo com a titular da 6. Cmara do MPF, o seu uso est na
contramo da racionalidade processual, uma vez que a deciso prevalece at o trnsito em julgado das aes.
Uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) est sendo estudada.

j estavam concludos. A ao requer a condenao (da Unio e da FUNAI) por danos


morais coletivos perpetrados contra o povo Munduruku, em virtude da abusiva demora na
concluso do procedimento demarcatrio.
Outro fator grave que a Terra Indgena Sawr Muybu deve ser alagada pelas usinas
hidreltricas de So Luiz do Tapajs e Jatob e, de acordo com a Constituio, necessria
a autorizao do Congresso Nacional. Com o alagamento, os Munduruku perderiam aldeias,
roas, locais de coleta e caa, zonas de pesca e cemitrios, alm de desfigurar reas com
grande significado cultural e simblico, ligadas a sua sociocosmologia. Um documento
rico em detalhes foi elaborado pelas associaes munduruku e endereado s autoridades
(Lideranas Munduruku, 2013).
Um projeto de formao continuada de professores resultante de um convnio
firmado h sete anos entre a FUNAI e o Ministrio de Educao (MEC) Projeto Ibaorebu,
considerada a experincia de referncia em educao indgena no estado do Par at o
presente ainda no concluiu a formao de cerca de 250 professores munduruku. Em maio de
2014, 70 professores indgenas foram demitidos pela prefeitura municipal de Jacareacanga,
o que levou a manifestaes dos indgenas que acabaram manipuladas por polticos
locais. Nessa ocasio, o Movimento Munduruku Ipereg Ayu, constitudo, sobretudo, por
professores, tornou pblica uma carta endereada sociedade brasileira e aos governantes,
denunciando as ameaas que todos os Munduruku sofrem atualmente. E em meados de
julho ltimo, por deciso judicial, os professores seriam recontratados e indenizados por
danos morais e materiais.
Enquanto os esforos para desestruturar a resistncia munduruku so conduzidos
pela prefeitura de Jacareacanga e as escolas funcionam precariamente durante todo o ano,
prossegue o licenciamento das usinas hidreltricas da bacia Teles Pires-Tapajs. Ao final de
julho ltimo, a notcia de que os estudos de impacto ambiental tinham sido protocolados no
IBAMA sem, no entanto, que a FUNAI tivesse emitido seu parecer conclusivo foi seguida de
uma reunio, realizada no incio de setembro de 2014, para tratar da consulta prvia, livre
e informada a que est obrigado o IBAMA por fora de deciso judicial.
Na reunio, os Munduruku obtiveram o compromisso do governo de que tero tempo
e condies para se preparar para a consulta. Os representantes do governo tentaram impor
um cronograma e razes econmicas de Estado foram levantadas (conforme a Portaria 303
da AGU). Mas os Munduruku argumentaram que precisam fazer a roa em outubro e no
podem parar tudo para discutir a usina. Logo aps a reunio, no entanto, para surpresa de
todos os presentes indgenas, apoiadores, MPF o Ministrio das Minas e Energia publicou
no Dirio Oficial da Unio a data para o leilo do empreendimento So Luiz do Tapajs:
15 de dezembro de 2014. A resposta dos Munduruku foi imediata, atravs de uma carta
(13.09.2014) endereada ao Governo Federal, onde se remetem a todos os compromissos
firmados na reunio do incio de setembro, relativos consulta prvia e que rompidos
inexplicavelmente pelo Governo (Leilo da Usina, 2014).
E a 17 de setembro de 2014 foi anunciada a suspenso do leilo do aproveitamento
hidreltrico do Tapajs, provavelmente at que o chamado Estudo do Componente
Indgena realizado revelia dos Munduruku tenha um parecer conclusivo da FUNAI.
O cumprimento de requisitos do processo de licenciamento ambiental vem acompanhado
do estabelecimento de condicionantes que acabam no observadas, bem como nefastos

143

programas de mitigao e compensao, tal como vem ocorrendo com a usina de Belo
Monte, na contramo da histria e dos processos democrticos.
De acordo com as informaes colhidas em viagem a campo realizada a Itaituba e
Jacareacanga (julho 2014), o Movimento Munduruku Ipereg Ayu empenha-se num trabalho
que visa principalmente unio dos Munduruku em prol da preservao de sua identidade e
territrio e dos aspectos culturais ameaados por grandes empreendimentos. Cada vez mais
tem recebido apoio de lideranas locais das diversas aldeias situadas nos rios Tapajs, Teles
Pires, rio das Tropas, Kabitutu, entre outros. Tambm discutem a mudana de nomenclatura
de rea para territrio munduruku, do espao reconhecido pela populao indgena
como local de existncia e resistncia histrica, alm da retirada dos brancos, garimpeiros
em sua maioria.
Conforme Josias Manhuary, chefe-geral dos guerreiros munduruku, a luta tende a se
aprofundar com os novos passos do Ipereg Ayu:
No iremos desistir de lutar por aquilo que nosso por direito. A prpria Constituio
brasileira reconhece isso. Nossas guas, florestas, animais e plantas so coisas sagradas,
sem tudo isso nossa cultura ser perdida. Ento iremos nos fortalecer para lutar pela
nossa identidade e modo de vida. Organizados somos fortes. (2 Reunio, 2013)

6. Rio Negro
Considerando o peso poltico que a regio norte possui no cenrio dos movimentos
e organizaes indgenas, realizamos uma viagem regio do alto rio Negro, no noroeste
amaznico (AM). A Federao das Organizaes Indgenas do Rio Negro (FOIRN), com
sede em So Gabriel da Cachoeira, uma espcie de associao de associaes, segundo
Renato Martelli Soares, antroplogo que tomou a Federao como tema de sua pesquisa de
mestrado (Martelli, 2012)16, possui um papel de destaque a partir de sua criao em 1987
na luta pela demarcao de terras em tal regio. Nos anos 1990, o movimento indgena
obteve conquistas, e uma considervel extenso de terras no alto e mdio rio Negro foi
reconhecida oficialmente pelo governo federal quando foram demarcadas e homologadas
pelo presidente da Repblica em 1998 (FOIRN/ISA, 2006)17. Considerando esses dados
que realizamos tal viagem, cujo objetivo consistia em averiguar quais eram as principais
demandas e bandeiras do movimento indgena na regio aps a demarcao de terras.
De acordo com dados publicados no site da FOIRN, sua composio de 89 associaes
indgenas de base que representam cerca de 750 aldeias numa rea de 108 milhes de km2,
onde vivem mais de 35 mil indgenas, pertencentes a 23 grupos tnicos, representantes das
famlias lingusticas tukano oriental, aruak, maku18. Esse expressivo nmero de associaes

16
Na dissertao, o autor focaliza a descrio da FOIRN a partir de dados coletados em documentos da
associao, entrevistas com seus membros e observao de algumas atividades, buscando contribuir para a
discusso das polticas amerndias (Martelli, 2012).
17
De acordo com o site da FOIRN, h mais de 11 milhes de hectares de terras indgenas demarcadas numa rea
que envolve todo o municpio de So Gabriel da Cachoeira e parcialmente os municpios de Santa Isabel do Rio
Negro e Barcelos. A terra demarcada mais recentemente, em abril de 2013, Cu-Cu-Marabitanas, entre a sede
no municpio de So Gabriel da Cachoeira e a vila do Cucu. Ver tambm Souza, 2013.

Na pgina da FOIRN (FOIRN, s/d) possvel obter mais informaes sobre a histria da FOIRN, rea de
abrangncia e povos do rio Negro.
18

144

remete dcada de 1990, quando houve um boom do associativismo na regio, segundo


relatou o antroplogo Renato Martelli atualmente assessor do Instituto Socioambiental
(ISA) em So Gabriel da Cachoeira , dando origem a diversas associaes que permaneceram
ativas desde ento19. Outras associaes, diferentemente, teriam surgido visando mais a
um retorno imediato como, por exemplo, ter acesso a um barco. Conforme a anlise de
Renato Martelli, se de um lado a ideia de associao enquanto mobilizao coletiva ficou
um pouco esvaziada, de outro, a associao transforma-se em um instrumento multiface,
voltado para enfrentar o que acontecer de acordo com as circunstncias. Na opinio do
antroplogo, as associaes ainda conservam parte da mobilizao poltica, porm essa
tendncia est muito relacionada presso, quando surgem ameaas contra os povos
indgenas, havendo ainda uma ideia de associao como um escudo, como algo que pode
proteger. De acordo com Martelli, uma questo interessante acerca das associaes, desde
a realizao de sua pesquisa consistia em:
[...] Ver como as pessoas mantinham todo esse discurso da associao, dos estatutos,
assembleias, representatividade, eleio, democracia, como que se mantinha isso
no dia a dia e nos seus trabalhos. Porque seno parece que realmente elas vo l
e realizam uma ao: vamos fazer panela, vamos fazer um mutiro, vamos fazer
isso tudo. S que, isso tudo feito deixando essas ideias como uma forma. Fica ali
essa forma de associao. Se a gente precisar disso a gente aciona. Porque apesar
de ser uma associao civil, uma sociedade reconhecida pelo Estado, ela uma
associao indgena. (Renato Martelli, maio de 2014)

Conforme ressalta Martelli, quando se trata de indgenas, as prticas de associativismo


civil tomam uma forma ligeiramente diferenciada daquelas existentes no meio urbano ou
rural no indgena, podendo apresentar maior flexibilidade em relao aos horrios e s
pautas sem tanta previso, entre outros aspectos, sendo a prpria durao do movimento
diferente. A riqueza das associaes indgenas a forma como eles, indgenas, pensam e
trabalham, o jeito prprio de eles fazerem as coisas, afirma Martelli, sendo necessrio
destacar que, de alguma forma elas continuam existindo. H memria sobre as associaes
e, em muitos casos, h mobilizao mesmo quando no se trata de associaes registradas
formalmente. Conforme Martelli, ainda h um maior nmero de associaes no alto rio
Negro, onde a demarcao de terras j foi alcanada, do que no baixo e mdio rio Negro,
onde esta ainda uma das bandeiras do movimento indgena a ser conquistada. Vale
destacar tambm que h regies e povos que esto includos de forma diferente nesse
mundo de associaes, afirma o antroplogo, sendo que algumas etnias j acumularam
muita experincia sobre questes ligadas s associaes e mobilizao em comparao
com outras.
Atualmente, a permanncia e atividade das associaes esto diretamente ligadas
possibilidade de aquisio de recursos financeiros. A chamada sustentabilidade do
movimento indgena, mencionada por vrios indgenas, emerge como uma noo ligada
obteno dos meios materiais para manter a infraestrutura de que dispe atualmente
a FOIRN. Um dos caminhos encontrados foi a produo de artesanato, atividade que gera
Segundo Renato Martelli, uma das pautas de trabalho da prpria FOIRN a realizao de um censo mais
atualizado das associaes filiadas, j que muitas delas no possuem registro de atividades nos ltimos dez anos.
19

145

rendimentos, porm, no o suficiente. Assim, a questo que o movimento indgena da regio


coloca-se atualmente como gerar recursos financeiros para que as associaes possam
se manter sem necessariamente contar com os recursos da cooperao internacional os
quais, segundo Martelli, tm sido cada vez mais escassos nos ltimos anos. Ou, ainda, como
fazer circular o volume de dinheiro existente l mesmo, sem que se acumule no bolso de
comerciantes forasteiros20. Martelli cita como exemplo a merenda escolar21, que movimenta
somas considerveis na regio, porm constituda por produtos de fora, quando poderia
ser composta por alimentos regionais que impulsionariam a gerao de renda local.
Contudo, tal alternativa esbarra em diversas questes burocrticas como a nota fiscal que
o produtor deve emitir, o que est relacionado a possuir ou no Declarao de Aptido da
Agricultura Familiar (DAP).
Portanto, a noo de sustentabilidade dos movimentos sociais e da prpria regio
aparece de forma recorrente entre os indgenas e associada ideia de gerao de renda, e
no necessariamente ligada ao paradigma ecolgico/ambiental. A ideia fica mais clara nas
palavras de Nildo Fontes, um dos diretores-executivos da FOIRN, ao afirmar que as principais
bandeiras da regio do alto rio Negro so economia, produo, sustentabilidade e renda.
Na viso exposta pelas lideranas indgenas com as quais conversamos, sustentabilidade
consiste na gerao de renda atravs da produo de algum bem ou prestao de servio que
sirva como um meio para as famlias e o movimento indgena se sustentarem, subsistirem,
para alm dos benefcios sociais.
Em conversa informal, outro indgena funcionrio da FOIRN afirmou que as terras
esto a, mas os ndios continuam passando fome. Ento, o governo quer saber o que os
ndios ainda querem, se h o Programa Bolsa Famlia e outros tantos benefcios sociais. Na
opinio desse experiente participante do movimento indgena, o governo teria que criar mais
polticas pblicas para a regio do rio Negro que no sejam baseadas em solues paliativas,
mas deveria investir em um desenvolvimento cujo objetivo seja a gerao de renda. A
sustentabilidade capaz de gerar sustentao dos movimentos e das comunidades pode
vir via ecoturismo, como j existe no baixo rio Negro, onde j h pesca, visitas, danas, um
projeto que recebeu crticas, mas que deve ser trabalhado sem exageros. Para ele, essa seria
a possibilidade de que os movimentos indgenas sigam crescendo, que a nossa luta siga
crescendo, e isso depende de tentar fazer parcerias com o governo para a sustentabilidade.
Outro ponto mencionado pelo funcionrio da FOIRN, ressaltado tambm em outras
narrativas, a necessidade que o movimento indgena v em formar profissionais, pessoas
que entendam esse capitalismo do governo, esse sistema do governo, que engoliu
a gente porque a gente no conhece, referindo-se lgica capitalista e ao universo da
burocracia (prestao de contas e todos os passos que sua realizao implica, por exemplo)
que as associaes indgenas precisam assimilar para subsistir. Assessores e profissionais

20
Numa regio de territrios muito extensos, onde o principal acesso o fluvial, deslocamentos desde a capital
Manaus at a cidade de So Gabriel demandam muito tempo e combustvel, o que acarreta um alto custo de
transporte repassado aos produtos comercializados na regio. Da mesma forma, as populaes indgenas
que vivem nas cabeceiras dos rios precisam contabilizar diversos gastos com combustvel, manuteno de
barcos e motores quando vo cidade devido s longas distncias. Nos ltimos anos, o acesso aos benefcios
sociais pelas populaes da regio, um considervel incremento no montante de recursos locais, um fator que
tambm contribuiu para a alta dos preos na regio e, consequentemente, proporcionou a formao de uma
pequena elite na regio composta por comerciantes.

146

21
A merenda escolar nas aldeias composta geralmente de arroz, feijo, macarro, enlatados, leite em p,
acar, bolachas, algum tipo de protena enlatada e frango.

no indgenas esto presentes enquanto h recursos financeiros, o que motiva a FOIRN a


pensar na formao de profissionais e tcnicos indgenas em longo prazo. Contudo, muitos
indgenas que se formaram j tm o pensamento do branco. As novas lideranas deveriam
pensar mais na contribuio para a comunidade e para os movimentos indgenas e no
apenas no dinheiro e no status pessoal. preciso ouvir as lideranas da comunidade que
tm sua sabedoria e que conhecem os problemas de sua comunidade. Segundo a presidente
da FOIRN, Almerinda Ramos em reunio em Iauaret: a liderana ideal aquela que pensa
no coletivo, e no em si mesmo.
De acordo com Domingos Barreto, da etnia Tukano, atual coordenador regional da
FUNAI em So Gabriel da Cachoeira e ex-presidente da FOIRN22, faltam investimentos por
parte do Estado, a terra demarcada no tudo, depois da demarcao que o governo tem
que injetar recursos para produo e outros projetos indgenas, o que o governo no fez
no rio Negro. Na entrevista com Domingos Barreto, outro importante tema abordado foi a
questo do xodo dos ndios, que saem de suas aldeias rumo a So Gabriel da Cachoeira,
cada vez mais estimulados por questes de sade, trabalho, escola e, principalmente,
dos benefcios sociais. Ao chegarem cidade, encontram diferentes problemas: falta de
dinheiro, de casa para morar, de terra para trabalhar, acesso fcil bebida e prostituio.
Segundo Domingos, a maioria dos antigos donos do territrio de So Gabriel da Cachoeira,
regio de ocupao da etnia Bar quando essa era ainda uma aldeia, vive cada vez mais nos
arrabaldes, marginalizados, enquanto os bairros e ruas centrais so ocupados atualmente
pelos brancos, os atuais donos da cidade, que s estariam de acordo com o alto nmero
de indgenas na cidade porque querem virar chefe dos ndios. A vida na cidade no
melhor daqueles que descem [o rio], e na cidade eles desaprendem o que ser indgena,
sempre uma coisa to feia no contexto urbano de So Gabriel. Na cidade, os indgenas no
realizam o sonho deles, as famlias no so felizes, ficam se iludindo, e no raro sofrem
diversos tipos de violncia23.
Na viagem pela regio do alto rio Negro, obtivemos tambm dados sobre a sade
indgena nas aldeias e na cidade. Nildo Fontes uma das lideranas que participou do
debate acerca da reestruturao da SESAI (Secretaria Especial de Sade Indgena), criada
em 2010. Conforme Nildo Fontes, a sade tornou-se uma rea onde mais recursos so
gastos atualmente, porm os resultados so cada vez piores, ao contrrio do que acontecia
antes, quando havia menos recursos e mais resultados. Tampouco considera que existam
mudanas na qualidade da ateno da prestao dos servios de sade. Para ele, os indgenas
que se formarem na rea da sade no tornaro o servio necessariamente melhor, pois
o lugar onde esses indgenas estudaram o mesmo sistema, a formao dele no
indgena, referindo-se lgica de aprendizado e transmisso de conhecimentos dos no
indgenas. O diretor executivo da FOIRN argumenta que na discusso inicial a respeito do
que os indgenas queriam em relao sade constava uma srie de demandas que no

Domingos Barreto foi vice-presidente da FOIRN no mandato de 2000-2004 e eleito presidente no mandato
seguinte, de 2005-2008.
22

23
Por conta dessa realidade, em 2004 a FOIRN encabeou um movimento chamado Movimento contra a
impunidade, cujo objetivo era denunciar todo o tipo de violncia sofrida pelos indgenas e fazer com que esses
crimes fossem investigados e condenados, pois, segundo Domingos Barreto, quando os brancos cometem
crimes, todos so coniventes com a impunidade. Contudo, quando os indgenas so os infratores, rapidamente
eles so punidos.

147

foram executadas: estamos muito longe daquilo que foi discutido na transio [da FUNASA
para SESAI, 2010]. Sobre a ltima Conferncia Nacional de Sade Indgena (de 2 a 6 de
dezembro de 2013, em Braslia/DF), da qual Nildo participou, Nildo considera que no
teve muita repercusso porque foi uma reunio mais voltada para avaliao da estrutura
administrativa do Conselho de Sade. A Conferncia no avanou, no aconteceu como
os indgenas propuseram.
Em So Gabriel da Cachoeira tivemos tambm a oportunidade de entrevistar o
coordenador da CASAI (Casa de Apoio Sade do ndio), Luiz Brazo, da etnia Bar, tcnico de
enfermagem com longa trajetria ligada sade dos povos indgenas. Brazo foi conselheiro
municipal e distrital de sade, tendo sido o presidente do Conselho Distrital de Sade Indgena
(CONDISI) em 2011-2012, e foi convidado para trabalhar como assessor indgena de sade
no DSEI Rio Negro (Distrito Sanitrio Especial Indgena do Rio Negro); em seguida, foi
convidado para ser coordenador da CASAI, tendo participado de vrias conferncias de sade
para os povos indgenas, inclusive desde o incio da discusso sobre a sade diferenciada.
Finalmente, fez parte de todo o processo de implantao do DSEI Rio Negro.
Luiz Brazo falou sobre algumas dificuldades na rea da sade para os povos indgenas.
Uma delas diretamente relacionada alimentao, sendo o caso dos Hupdh24 a populao
que apresenta a sade mais vulnervel. Em grande parte, isso se deve desnutrio, que
acarreta muitos bitos, sendo uma situao detectada tambm em outras regies. Embora
os profissionais da CASAI busquem meios de combater a desnutrio, conseguem reverter
somente seus efeitos e no combater suas causas. Para Luiz, a causa da desnutrio dos
Hupdh est relacionada falta de projetos que tragam sustentabilidade a esse povo.
Com o crescimento da populao Hupdh, a rea onde tradicionalmente buscavam seus
alimentos ficou reduzida (citou zonas dos rios Tiqui, Japu e Papuri). Alm disso, os outros
povos da regio tambm aumentaram e chegaram a essa rea que antes era de uso dos
Hupdh, o que fez com que assim os alimentos ficassem mais escassos.
As dificuldades instauradas pelos excessivos trmites burocrticos no permite
que os indgenas usurios dos servios da CASAI tenham acesso alimentao a que esto
acostumados. Luiz Brazo conta-nos que no conseguiu introduzir alimentos tradicionais,
aqueles que compem a dieta dos indgenas nas aldeias, devido forma como devem ser
feitas as licitaes, com regras que s permitem que sejam comprados itens que j esto
listados, no sendo possvel introduzir outros. Alm disso, os preges so nacionais,
impossibilitando praticamente que fornecedores regionais ganhem a licitao.
O sistema no permite. [...] Isso um grande entrave. Eu fiz uma experincia, ns
fizemos uma experincia agora dia 19 de abril, briguei a com um pessoal do setor
financeiro, no bom sentido, n [...] mostrar pra eles que importante e a adeso
maior. Fizemos, conseguimos fazer de manh um mingau de goma, de farinha [...]
nove da manh mingau de banana. Meio dia peixe cozido com beiju. Trs horas, na
merenda, aa com tapioca e farinha. Seis horas, que o jantar, mujeca com beij.
Nossa! foi um sucesso, nem te falo. Mas foi s um dia [...] no pode ser que no dia
do ndio ele vai comer feijo e macarro numa instituio que trabalha com sade
[...] Ento o sistema um entrave, isso claro. [...] Como o prego tem que ser feito

148

24
Etnia que pertence famlia lingustica Maku, composta por seis povos, dois na Colmbia e quatro no Brasil:
Hupdh, Yuhupdh, Dw, Nadb. Etnia considerada pela Funai como povo de recente contato, o que significa
que so assistidos pela Coordenao de Povos Indgenas Isolados e de Recente Contato.

nacionalmente, ento ganham fornecedores... Por exemplo, agora ns estamos


com falta de medicamentos, o fornecedor [...] de Porto Alegre. J t com 60 dias
viajando, ainda no chegou. Talvez daqui mais 25 dias ainda. Entende? Ento por
isso que eu falo. O sistema tinha que ser de prego regionalizado, local, vamos
fazer pelo menos no norte, ou ento no estado do Amazonas, ganhava comerciantes
locais [...], com isso facilitaria a chegada [...]. (Luiz Brazo, maio de 2014).

Sem qualquer dispositivo diferenciado, como argumentam os indgenas, para a


compra de insumos e recursos necessrios para manter a CASAI, a alimentao oferecida
pela instituio acaba consistindo numa dieta pobre, carente de frutas, repleta de farinceos
e alimentos processados. Dessa forma, as crianas, sobretudo, apresentam quadros de
perda de peso e dificuldade de melhora devido a no adeso alimentao, como se refere
Luiz Brazo. Foi possvel constatar tambm que muitas vezes tais situaes so agravadas
ou contornadas dependendo da experincia, sensibilidade e interesse pessoal de cada
profissional da CASAI (nutricionista, psicloga, assistente social, enfermeiro e mdico).
Luiz Brazo tambm menciona a valorizao dos profissionais indgenas como uma
pauta antiga do prprio movimento indgena, que defendia a ideia de que os indgenas
pudessem se formar como tcnicos e, mais tarde, chegassem a se formar como profissionais
da rea da sade (mdicos, dentistas, enfermeiros etc.). Finalmente, voltariam para So
Gabriel da Cachoeira para trabalhar: Eu continuo achando convictamente de que com o
retorno dessas pessoas a gente ia conseguir melhorar o atendimento em sade, afirma Luiz
Braso. Outro problema relacionado aos recursos humanos apontados por ele o alto grau
de rotatividade dos profissionais, que muitas vezes se deslocam de outras regies do estado
e do pas para So Gabriel da Cachoeira e, passado algum tempo, vo embora, demonstrando
estarem mais interessados no emprego do que motivados a contribuir para algum tipo de
mudana nos servios prestados aos povos indgenas. Essa rotatividade faz com que muitas
vezes os servios no tenham continuidade.
De acordo com o coordenador da CASAI, se os gestores da sade seguissem
rigorosamente o que foi decidido no grupo de trabalho que antecedeu a criao da SESAI,
ressaltando que essa uma criao dos povos indgenas e no uma ideia do governo, a
sade indgena seria 70% melhor. Luiz Brazo insiste: se o governo ouvisse os indgenas
em todas as instncias, Conselhos Locais e Distritais, a sade seria melhor. Para que
isso acontea, necessria a participao de indgenas das aldeias, algo que praticamente
no acontece devido ao custo de deslocamento at a cidade. Ainda assim, as autoridades
poderiam ao menos ouvir o resultado das conferncias, pois muito pouco do que sai de
l colocado em prtica, muito pouco se torna poltica pblica. Na viso de Luiz Brazo, o
Estado incorpora muito pouco das demandas dos indgenas.

7. Sade indgena
Alm de o governo brasileiro no conduzir a sade indgena da forma como foi
proposta pelos movimentos indgenas, conforme reiterado na V Conferncia Nacional de
Sade Indgena, realizada em Braslia em novembro de 2013, recentemente foi proposta
a privatizao do atendimento sade indgena, medida que repercutiu de modo negativo
149

entre os movimentos indgenas. A proposta foi apresentada pelo atual Secretrio Especial da
Sade Indgena (SESAI/MS), Antnio Alves, que defende a criao do Instituto Nacional de
Sade Indgena (INSI), instituio que seria responsvel pela execuo das aes. Em Nota
de Repdio, datada de 14 de agosto de 2014, o Movimento Unido dos Povos e Organizaes
Indgenas da Bahia (MUPOIBA)25 declarou:
No segredo para ningum, muito menos para o governo, que as aes de ateno
sade indgena so desastrosas no Brasil. No entanto, ao invs de caminhar
no sentido de efetivar encaminhamentos aprovados pelos povos indgenas nas
diversas Conferncias de Sade e garantir o verdadeiro controle social pelos
povos, o governo pretende, tambm na rea da sade, retroceder em relao aos
nossos direitos. (CESE, s/d)

De acordo ainda com a Nota, o governo federal tem em suas mangas uma proposta
pronta de reforma desta poltica [da sade indgena]. Feita s pressas e sem qualquer
procedimento de consulta ou construo coletiva [...] (CESE, s/d). Essa ltima frase destaca
o carter silencioso de vrias aes do governo, como tambm o caso do pedido de
tramitao em regime de urgncia atualmente no Congresso Nacional do PL 7735/14, sobre
o acesso biodiversidade em territrios tradicionais que, caso seja aprovado, colocar em
risco o patrimnio gentico e o conhecimento tradicional dos povos indgenas para atender
a interesses da indstria farmacutica e de cosmticos26. importante ressaltar que esse
projeto foi elaborado sem que a Comisso interna do Ministrio do Meio Ambiente, que
trata dos povos indgenas e comunidades tradicionais, e a prpria FUNAI fossem ouvidas
(Buzatto, 2014).
Entretanto, no foi apenas a MUPOIBA que se pronunciou publicamente explicitando
sua indignao com a notcia sobre o INSI, mas vrios outros povos indgenas, entre eles
os povos do rio Negro. No Manifesto contra a proposta de formao do INSI assinado por
diretores da FOIRN dia 26 de agosto de 2014, fica ainda mais visvel o quo surpreendente
foram as ltimas aes do governo para as lideranas indgenas, considerando ainda que h
um suposto investimento em canais de dilogo:
[...] Apesar de no ano passado, 2013, serem realizadas Conferncias Locais, Distritais
e Nacional de Sade Indgena promovias pela Secretaria de Sade Indgena, SESAI,
no foi sequer mencionada a ideia deste Instituto. [...] percebemos que os assuntos
levantados pelas populaes indgenas so diretamente negligenciados em favor
de uma agenda criada sem dar voz s populaes indgenas e suas organizaes.
Neste ms de agosto de 2014, circulamos uma carta com nossas reivindicaes e
sugestes para a melhoria da sade indgena no Rio Negro. Em nenhum momento
h meno a esta proposta de criao de Instituto Nacional de Sade indgena. [...]
Os povos indgenas do Rio Negro se mobilizam atravs do movimento indgena h
cerca de trinta anos e esta experincia mostra que a construo coletiva, o debate
aberto e estruturado demanda grande esforo e tempo. Para a criao deste
Instituto vemos que nenhum destes foi levado em conta. (FOIRN, 2014b).

25

150

A MUPOIBA uma entidade que rene as 143 comunidades indgenas de toda Bahia das 22 etnias.

26
Esse Projeto de Lei modifica regras sobre a pesquisa cientfica e a explorao do patrimnio gentico de
plantas e animais nativos, alm de regular a explorao e a pesquisa ligada a conhecimentos dos povos indgenas
e de comunidades tradicionais sobre plantas e substncias diversas.

A carta referida no Manifesto foi elaborada a 6 de agosto de 2014 e publicada no


site da FOIRN no dia seguinte, intitulada: Carta Pblica dos Povos Indgenas do Rio Negro
sobre a Sade Indgena no Brasil (FOIRN, 2014a). O documento inicia com uma reflexo
sobre o tempo de existncia da SESAI, que completa quatro anos em 2014, e a piora da
qualidade dos servios ligados sade indgena, embora os recursos para sade indgena
continuassem aumentando. E segue:
Por isso resolvemos analisar, discutir e avaliar a situao da sade indgena como
legtimos usurios e de direito. Ningum nos mandou fazer esta carta. Mas fica como
sinal de que a sade indgena no est nada bem, ela est doente, morrendo como
servio pblico e o nosso direito de acesso a este servio est comprometido [...].

Nessa Carta, com extenso de sete pginas, as lideranas indgenas do rio Negro
partem de um recente levantamento participativo dos problemas do subsistema de sade
indgena e de propostas e solues para elaborar um conjunto de sugestes detalhadas que
direcionam SESAI visando a uma melhoria dos servios que lhes so ofertados. Em seguida,
levando em conta a m gesto e baixa qualidade na prestao de servios s comunidades
pelo subsistema de sade indgena, e a situao lamentvel dos tempos atuais, formulam
suas concluses. Finalmente, apresentam ainda quais as providncias que eles esperam que
sejam tomadas pelas seguintes instituies e autoridades: MPF, CNPI, FUNAI, Ministro da
Justia e Ministro de Sade/Secretrio Especial de Sade Indgena, chefe do DSEI Rio Negro,
CGU/Controladoria Geral da Unio e Ministrio Pblico do Trabalho. Dessa forma, a carta
consiste praticamente em um guia detalhado que apresenta problemas e aponta solues.
Ainda em relao privatizao da SESAI, uma notcia publicada no site do CIMI
(Conselho Indigenista Missionrio) no dia 05 de setembro de 2014 divulga que a SESAI
executou at agora apenas 7,5% do oramento de 2014 destinado estruturao do setor,
sendo que o montante no gasto volta para os cofres pblicos. Nessa mesma notcia, dois
aspectos so enfatizados: 1) este um dado que os defensores do projeto no comunicam
aos povos indgenas, sobretudo nas supostas reunies de consulta aos Conselhos Distritais
de Sade sobre o INSI; 2) o argumento para implementao de tal instituto recai sobre as
complicaes e ineficincias dos processos de licitao, sem considerar que esse j um
efeito do no uso ou do mau uso dos recursos j que de 40 milhes disponveis apenas 3
milhes foram gastos at agora no ano em curso. Dessa forma, no h recursos humanos
para dar conta das licitaes, inclusive para qualificar o processo, e tampouco estrutura
para o atendimento bsico, e as licitaes, quando realizadas, so mal conduzidas e no
contemplam a demanda. Oramento fica sem execuo. Faltam medicamentos, servios,
gente para atender, logstica, leitos, exames, formao, preveno (Santana, 2014).

151

Consideraes finais
O cenrio hoje de total retrocesso dos direitos dos povos indgenas em todos
os sentidos! Aes como vagas para os ndios [nas universidades] so polticas
pontuais. A luta do movimento uma frente muito grande para que todas
as polticas sejam continuadas, porque [seno] no adianta nada: voc cria
determinada poltica pontual, da entra outro governo e acaba com tudo! Como
aconteceu, no h uma continuidade! E essas polticas no so atreladas ao campo
do direito, s. Ento a gente tem que comear uma luta de fato.
[...]
O que tem que mudar so as posturas dos governos em relao ao Estado brasileiro,
porque quem faz o Estado so os governos. Agora estamos num momento oportuno
para fazer uma avaliao (as eleies). Quem so os nossos aliados?
Se os povos indgenas resistiram aos processos de colonizao, agora os nossos
direitos esto sendo retalhados, reprimidos imagine [os direitos] da populao
em geral! Se a sociedade comear a refletir sobre isto? [...] o setor econmico do
agronegcio e os ruralistas esto mandando! Temos vrios desrespeitos! [...] Esto
derrubando direitos! A preocupao vai alm devido s futuras geraes dos povos
indgenas! (Francisca Navantino, etnia Paresi, integrante da CNPI, junho de 2014).

Conforme ressalta a integrante da CNPI, h necessidade de mudana de postura


do Estado em relao aos povos indgenas, que muitas vezes ainda atua como se a figura
da tutela civil no tivesse deixado de existir. A promulgao da Portaria 303/2012 pela
Advocacia Geral da Unio (AGU) desempenha um papel de supressora de direitos indgenas,
apesar de o Ministrio Pblico Federal, um importante aliado institucional dos movimentos
e povos indgenas no Brasil, j ter argumentado sobre a sua inconstitucionalidade. A sua
revogao apresenta-se como condio posta pelos movimentos indgenas para participar
da discusso acerca da regulamentao da Conveno 169 da OIT, cuja aplicao, ratificada
pelo Decreto 5051 de 19.4.2004, atualmente um dos principais pontos da pauta dos
movimentos indgenas, de suas inmeras organizaes e associaes para fazer valer
direitos de informao e discusso qualificada de seus interesses previamente aos projetos
governamentais ou privados. No entanto, criticado pelos movimentos indgenas o processo
de regulamentao desse dispositivo legal, em curso por meio de audincias setoriais
convocadas pelo Governo, como mais uma tentativa de postergar a sua aplicao efetiva.
Por outro lado, o avano dos grandes projetos governamentais com vistas ao
crescimento econmico e a previso de construo de dezenas de usinas hidreltricas na
Amaznia, ao lado dos empreendimentos voltados para a minerao e o agronegcio que
se estendem por todo o pas, j esto pondo em risco a vida de inmeros povos indgenas,
e se constituem em novos enfrentamentos para os quais muitas das associaes e dos
movimentos indgenas no Brasil esto voltando a sua atuao e mobilizao.
Exemplos claros so os Aty Guasu, impulsionados a partir de 2005, mas existentes
desde fins dos anos 70, que renem os Kaiowa e Guarani e a atuao do Movimento
Munduruku Ipereg Ayu, com destaque desde o incio de 2013, face aos projetos de construo
de hidreltricas na bacia do rio Tapajs. Estes movimentos no institucionalizados nos
moldes ocidentais tm se dedicado ao fortalecimento das bases de luta pela recuperao
de territrios tradicionais e contrrios s hidreltricas em seu territrio, respectivamente.
A disponibilizao dos meios eletrnicos, por sua vez, possibilita hoje maior
visibilidade e atua em favor das minorias tnicas, como demonstrou a recente mobilizao
152

da sociedade em relao aos Kaiowa Guarani. No fossem a mdia eletrnica, as redes sociais
e a firme atuao dos Aty Guasu foro primordial de tomada de decises, reconhecido pela
esfera pblica as questes territoriais e o recrudescimento de aes violentas contrrias
aos direitos dos Guarani, Kaiowa, Terena e Kadiwu no estado de Mato Grosso do Sul
permaneceriam encobertos e sem perspectivas de soluo.
Como chama a ateno Francisca Navantino, educadora indgena e integrante da
CNPI, as mobilizaes recentes dos movimentos indgenas alertam para problemas que so
compartilhados por outros segmentos da sociedade brasileira e que talvez estejam aflorando
tardiamente. Se as lutas dos povos indgenas pareciam isoladas de outros segmentos
dos movimentos sociais, o que se observa atualmente a reiterao, no discurso e nas
manifestaes pblicas, pelos integrantes dos prprios movimentos indgenas, da aliana
necessria com outros movimentos sociais, sobretudo os do campo, conforme indicao do
documento da APIB.
Em todas as entrevistas realizadas, foi ressaltado por inmeras vezes que o Governo
deveria ouvir, escutar os indgenas de fato, algo que do ponto de vista dos indgenas
no ocorre de modo satisfatrio. A escuta a que as lideranas referem-se est ligada
principalmente execuo daquilo que foi colocado no papel, sendo necessrio deslocar
do papel para a nossa realidade. Emerge, assim, a ideia de que se fosse feito como est
no papel, estaria/seria melhor. Esse aspecto vincula-se a outro, igualmente ressaltado
(sobretudo nas reunies da CNPI), que diz respeito extenso aos povos indgenas das
polticas sociais voltadas para a transferncia de renda e erradicao da pobreza, sem
considerar as suas especificidades culturais e tnicas, em que os conceitos de pobreza e
qualidade de vida, por exemplo, dado o seu contexto universalizante e generalista, no se
aplicam aos povos indgenas.
O caso de So Gabriel da Cachoeira mostra a importncia da perspectiva indgena
no interior de instituies como a CASAI (e tambm FUNAI), fato cujo coordenador, Luiz
Brazo, demonstra ao relatar seu esforo para modificar a dieta dos usurios da instituio.
O coordenador destaca a relao entre a alimentao oferecida e os resultados dos
servios. O preparo, experincia e trajetria pessoal dos profissionais revelam-se aspectos
fundamentais para a qualidade dos atendimentos e resultado final dos tratamentos. No caso
de Luiz Brazo, preciso considerar o fato de que sendo ele indgena, possui um olhar mais
acurado para tratar de vrios aspectos que talvez no fossem sequer notados por outros
profissionais no indgenas.
Situao semelhante foi encontrada na FUNAI em So Gabriel da Cachoeira, cujo
coordenador regional, Domingos Barreto, contrasta a realidade vivida pelos indgenas na
cidade e a realidade daqueles que esto nas aldeias. Conforme Domingos, a cidade no est
preparada para receber os ndios. Dessa forma, sinaliza a necessidade de elaborao de
polticas para que os indgenas permaneam ou voltem para suas comunidades, e a urgncia
de se pensar a relao dos indgenas com os meios urbanos.
A noo de sustentabilidade, mencionada pelas lideranas indgenas entrevistadas
no rio Negro, um conceito local que merece destaque, j que denota a necessidade de
encontrarem formas de subsistir, ou de como gerar recursos financeiros, tanto para as
famlias como para o movimento indgena. Nas reas onde a populao aumentou e as
fontes alimentcias (cultivos da roa, frutos, peixes e caa) so cada vez mais escassas, a

153

154

desnutrio um problema a ser combatido, como ressaltou Luiz Brazo. Assim, a terra
demarcada surge como uma reivindicao alcanada, uma conquista, porm, insuficiente
para atender todas as necessidades instauradas a partir do contato com os brancos, que
resultou em violncias, epidemias e mortes. Os benefcios sociais tampouco se apresentam
como soluo, mas como medida paliativa. As demandas relacionadas sade, educao e
prpria sustentabilidade um investimento posterior demarcao das terras, do ponto
de vista dos indgenas devem ser atendidas e solucionadas pelo Estado. Cabe ressaltar que
tal noo no surge associada a uma viso paternalista do Estado brasileiro, no sentido da
dvida que este possui com os povos indgenas.
Os indgenas apropriam-se da forma das associaes civis uma forma de associao
que no pertence a nossa cultura, como afirmou Letcia Yawanaw e aquilo que poderia
ser visto pelos no indgenas como desorganizao, como a grande flexibilidade de pautas
e de horrios, o jeito indgena de gerir a associao. Muitas associaes sem registro
de atividades recentes, aparentemente adormecidas, que parecem existir apenas porque
tm um nome e nada mais, podem voltar a atuar a qualquer momento, ou podem ser
ativadas quando seus membros julgarem necessrio, conforme Renato Martelli. Nota-se
que, em caso de ameaa ou de maior nmero de ataques por parte do Estado, maior ser
a reao por parte dos indgenas o que foi visto nas declaraes a respeito da posio de
alguns povos durante a Mobilizao Nacional Indgena de outubro de 2013. Se inicialmente
poderia se pensar que com o objetivo da demarcao de terras alcanado no alto rio Negro
as associaes iriam se diluiriam, constatamos que ainda h um maior nmero delas nessa
regio do que no baixo e mdio rio Negro, onde uma das reivindicaes do movimento
indgena ainda a demarcao de terras, o que remete existncia de outras necessidades
depois dessa conquista.
De acordo com a Carta Pblica dos Povos Indgenas do Rio Negro sobre a Sade
Indgena no Brasil, o subsistema de sade indgena uma vitria conquistada aps a
Constituio de 1988, quando o Estado brasileiro reconheceu seu carter pluritnico,
garantindo o direito e o acesso das populaes indgenas sade. Se essa passou a ser
uma bandeira da luta do movimento indgena de um lado, e uma resposta do poder
pblico frente iniquidade das relaes intertnicas, decorrente da violncia do processo
colonizador por outro, pode-se dizer que com a proposta do INSI o governo termina de
implodir os direitos que foram assegurados aos povos indgenas com a Constituio de
1988. Com esse e outros ataques inesperados, como tambm o caso do PL 7735/14 (que
coloca em risco o patrimnio gentico e o conhecimento tradicional dos povos indgenas),
nota-se que no s a demarcao de terras est ameaada, mas todo o conjunto de direitos
que foi constitucionalmente assegurado aos povos indgenas do Brasil. Assim, as afirmaes
de lideranas indgenas ouvidas durante a Mobilizao Nacional Indgena em outubro de
2013 em Braslia, ganham cada vez mais fora: No Brasil, o boi, a soja, a cana tm mais
direitos do que uma criana indgena.
Os movimentos indgenas tendem a apresentar a sua face mais vigorosa e criativa
exatamente quando as ameaas avolumam-se. Uma comisso foi formada a partir da CNPI
tendo em vista a organizao da II Conferncia Nacional de Poltica Indigenista e sua
realizao, prevista para o final de 2015, poder ser um divisor de guas no cenrio de
embate que ora se verifica entre os movimentos indgenas e a esfera pblica no Brasil.

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<http://www.survivalinternational.org/ultimas-noticias/9187>. Acesso em: 17/10/2013.

157

MOVIMENTOS SOCIAIS
URBANOS E ESFERA
PBLICA: QUESTES
PARA O DEBATE

Dulce Pandolfi e
Wecisley Ribeiro do Esprito Santo

1. Introduo

Ns vamos retomar a proposta de reforma urbana em novas bases. Assim
Ermnia Maricato liderana histrica da luta pela reforma urbana1 e uma das principais
formuladoras do projeto do Ministrio das Cidades (reivindicao dos movimentos sociais
transformada em realidade, durante o governo federal de Luiz Incio Lula da Silva) rematou
sua participao num debate sobre os megaeventos. Em seguida, provavelmente tendo em
mente sua prpria participao no governo, concluiu:
Eu fiz uma promessa pra mim mesma e vou cumprir. Eu fiz proposio a vida
inteira. Eu no vou deixar de fazer proposta, mas eu sou sociedade civil agora.
Porque disso que ns precisamos nesse pas.

O debate foi organizado pelo Comit Popular Rio, Copa e Olimpadas no dia 25 de
novembro de 2011 (Maricato, 2011). Em linhas gerais, a exposio da urbanista sugeriu
que os megaeventos no inauguram uma dinmica nova nas cidades brasileiras. Eles apenas
intensificam uma febre2 sempre presente que tem como causador o grande capital urbano
(incorporadoras, construtoras, empreiteiras, o latifndio urbano, a especulao imobiliria,
a indstria automobilstica). Segundo Maricato, essas seriam as foras que dominam a poltica
urbana no Brasil, a razo pela qual o Estado brasileiro no tem condies para atender o
que os movimentos populares urbanos defendem como uma inverso de prioridades vale
dizer, a eliminao do primado do grande capital na poltica urbana brasileira em benefcio
da garantia do direito cidade3 para todos. De fato, uma frase muito comum entre aqueles
que lutam pela garantia do direito cidade, referida ao latifndio urbano, : quem tem
a terra domina a poltica urbana. Da tambm resulta o ponto de vista mais recente de
Maricato sobre a participao dos movimentos sociais nos conselhos e demais instncias
institucionais, vinculadas ao governo:

No tem falta no Brasil de planos e leis. Recentemente ns tivemos uma festa


de planos diretores que foi a campanha dos planos diretores participativos. Eu
realmente acho que ns temos que fazer um balano disso e parar de acreditar
que planejamento urbano vai passar por cima de interesses que so muito fortes
na produo da cidade. [...] Ns temos que acabar com essa ingenuidade. O Flvio
Villaa escreveu A iluso do plano diretor antes da ltima campanha dos planos
diretores participativos. Naquela campanha, ns tambm cometemos o erro muito

1
As categorias nativas dos movimentos urbanos (frequentemente categorias reivindicatrias) so discriminadas
em itlico, sobretudo quando aparecem pela primeira vez, mas tambm quando vale pena enfatiz-las
novamente.

2
A intensificao da febre ensejada pelos grandes eventos resulta na implementao do urbanismo do
espetculo e traz como principais consequncias endividamento, especulao imobiliria e gentrificao [...].
O processo de assalto s economias nacionais, com propostas de renovaes urbanas que incluem grandes
obras e flexibilizao da normativa urbanstica, no acontece exclusivamente em funo dos grandes eventos:
pode-se dizer que uma das estratgias regulares da globalizao neoliberal. (Maricato, 2013, p. 17-18).

160

3
O direito cidade expressa o conjunto das reivindicaes dos movimentos urbanos. Trata-se no apenas do
direito moradia, mas a todos os equipamentos urbanos que possam garantir o desenvolvimento humano dos
cidados escolas, hospitais, saneamento bsico, fornecimento de gua e energia eltrica, equipamentos de
mobilidade urbana, de lazer, esportivos, artsticos, etc. Para uma formulao acadmica da noo de direito
cidade, ver Harvey (2008).

grave que foi de colocar todo o movimento popular discutindo plano diretor,
discutindo lei, fazendo capacitao de instrumentos tcnicos. No funo do
movimento popular achar sadas tcnicas e urbansticas. funo do movimento
popular fazer exigncias. E talvez funo de um tcnico, quando procurado, achar
sadas. Durante esse perodo de tempo, desses anos recentes, ns tivemos uma
febre participativa. Tem bibliografia que fala que ns tivemos 20 mil conselhos
participativos; de criana, adolescente, idosos, sade, educao, cidades, habitao.
Isso tudo multiplicado por municpios, estados e governo federal. Mas o que que
aconteceu com as nossas cidades, durante esse perodo? (Maricato, 2011) 4


Pode-se tomar essa fala recente de Maricato como um caso privilegiado, mais ou menos
compartilhado por uma parcela dos movimentos urbanos que no acreditam na eficcia
da participao institucional. Esse , por exemplo, o caso dos Comits Populares da Copa,
dentre os quais a entidade carioca que organizou o debate anteriormente citado. Entretanto,
fazer uma separao rgida entre os que participam ou no participam de determinadas
instncias institucionais, ou entre os que apoiam ou que se opem ao governo federal, pode
conduzir a uma viso simplista da realidade. Perdemos muitas das nuances segmentares da
posio (melhor seria dizer no plural) anteriormente citada quando a mesma esboada
assim de modo simplificado. De fato, se desconsiderarmos essas variaes, parecer
estranho que o Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST), que privilegia a ao direta
nas ruas, tenha se mobilizado em conjunto com a Central dos Movimentos Populares (CMP)
em defesa da recente aprovao do Plano Diretor do municpio de So Paulo, defendido,
tambm, pelo prefeito da capital paulista Fernando Haddad. No caso da CMP, sua posio
oficial em relao participao em conselhos e outros espaos institucionais pode ser bem
expressa na seguinte passagem:
O 5 Congresso Nacional da Central dos Movimentos Populares celebrou os 20 anos
da entidade, destacando a sua participao fundamental na luta contra o projeto
neoliberal, no perodo de 1994 a 2002, tendo sido uma das entidades organizadoras
de grandes mobilizaes de rua, a exemplo da marcha dos 100 mil em Braslia,
dentre outras. J entre 2003 e 2013, nos governos Lula e Dilma, a concluso que a
CMP, em alguns estados, priorizou a participao em espaos institucionais, como
as conferncias e conselhos. (Central dos Movimentos Populares, 2013, p. 2)


Se aquela fala de Ermnia Maricato sobre a febre participativa, bem como as
atuaes dos Comits Populares da Copa e do MTST, expressam a posio dos movimentos
populares crticos atuao nos conselhos participativos que se multiplicaram nos ltimos
doze anos com estmulo do Governo Federal, o trecho anterior da CMP ilustra o ponto
de vista predominante no apenas entre os seus militantes, mas tambm das entidades
4
A crtica de Maricato vai alm ao denunciar a flexibilizao da normativa urbanstica para atender a interesses
do capital urbano, que perpetrada no interior de alguns conselhos: Eu fui convidada para participar de
uma manifestao que era de defesa de uma promotora cujo juiz afastou porque ela queria brecar um projeto
francamente ilegal de cinco torres que sero construdas (se o nosso movimento nas ruas no impedir)
na fachada do porto de Recife. E a promotora exigiu o impacto ambiental e paisagstico e o juiz afastou a
promotora. E eu conversei com vrios funcionrios da prefeitura e eles me disseram que tinham negado o
alvar pras cinco torres. E simplesmente eu perguntei: mas como que foi aprovado? Ah, passou no Conselho
de Desenvolvimento Urbano. Sabe esses conselhos que a gente faz para [exercer] o controle social sobre o
Estado? Simplesmente o Conselho de Desenvolvimento Urbano aprovou algo ilegal. Porque cinco torres? De
trinta, quarenta andares? Num centro histrico de ruas estreitas? Como que faz? (Maricato, 2011).

161

nacionais com assento no Conselho Nacional das Cidades (ConCidades5) quais sejam, a
Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP), o Movimento Nacional de Luta por Moradia
(MNLM) e a Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM), alm da
prpria CMP. Mesmo crticos ao carter apenas consultivo dos conselhos e lutando para
torn-los deliberativos, tais movimentos reconhecem neles certo poder de influncia
sobre as polticas urbanas (conquanto nfimo frente ao poder de lobby do grande capital).
Alm disso o que talvez seja ainda mais fundamental , as entidades que participam dos
conselhos e conferncias veem neles, de um lado, uma porta de acesso a mltiplas esferas
do poder estatal e, de outro, um importante espao de formao poltica de seus quadros
que precisa ser protegido contra as foras que o querem extinguir, bem ilustradas na reao
ao recente decreto presidencial N 8.243/2014 que cria o Sistema Nacional de Participao
Social.
tambm da CMP que provm uma declarao em parte distinta da elaborada
por Maricato acerca da eficcia das leis; segundo esta outra, formulada por Marcelo Dito,
coordenador da CMP em So Paulo:
A Central dos Movimentos Populares uma articulao de entidades que atua
nas diversas reas das polticas pblicas, no Brasil. uma entidade de carter
nacional e est organizada hoje, mais especificamente, em 12 estados, mas tem
atuao em mais de doze estados [...]. E o papel dela tem sido, nesses anos todos,
o de tentar dar um carter mais amplo do que aquela luta local, da comunidade. E
tambm orientar as pessoas para que elas possam lutar por questes maiores. Os
direitos especficos so importantes, devem ser conquistados, mas a gente precisa
conquistar um conjunto de polticas pblicas que podem garantir estes direitos.
E se possvel consolidar estes direitos em legislaes, em marcos regulatrios,
em processos que fiquem consolidados no como polticas temporrias deste ou
daquele governo, de municpios, de estados ou nos planos diretores locais, ou nas
constituies estaduais ou legislaes, ou mesmo na Constituio Federal. (A Central,
2010. Grifos nossos)


Comparados com base apenas no que foi dito at aqui, as duas posies distintas
em relao aos conselhos participativos e conferncias poderiam ser concebidas como
irreconciliveis6. Poder-se-ia tambm supor que esta clivagem entre os movimentos urbanos
expressiva de uma separao rgida entre as entidades que apoiam o Governo Federal ora
em vigncia, de um lado, e aquelas que se opem a ele, de outro.

Na pgina do ConCidades, pode-se ler o seguinte acerca de sua fundao: A criao do Conselho das Cidades,
no ano de 2004, representa a materializao de um importante instrumento de gesto democrtica da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano, em processo de construo. Ele um rgo colegiado de natureza
deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministrio das Cidades e tem por finalidade estudar e
propor diretrizes para a formulao e implementao da PNDU, bem como acompanhar a sua execuo
(Conselho das Cidades, s/d). Sobre a composio do plenrio, o regimento interno diz o seguinte: Art. 4o - O
ConCidades composto pelos seguintes membros, organizados por segmentos: I - dezesseis representantes
do Poder Pblico Federal [...]; II - nove representantes do Poder Pblico Estadual, do Distrito Federal ou de
entidades civis de representao do Poder Pblico Estadual e do Distrito Federal, observado o critrio de rodzio
entre os Estados, o Distrito Federal e as entidades civis; III - doze representantes do Poder Pblico Municipal ou
de entidades civis de representao do Poder Pblico Municipal; IV - vinte e trs representantes de entidades
dos movimentos populares; V - oito representantes de entidades empresariais; VI - oito representantes de
entidades de trabalhadores; VII - seis representantes de entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa; e
VIII - quatro representantes de organizaes no-governamentais. (Brasil, 2006).
5

162

6
Irreconciliveis, e no inconciliveis, porque essa divergncia com relao aos conselhos foi se fortalecendo
nos ltimos doze anos, simultaneamente expanso dos mesmos; embora certas entidades como o MTST j
surjam como uma alternativa estratgia de luta por transformaes sociais a partir do interior das instituies.

O propsito deste texto por meio de um breve relato sobre o Frum Nacional
pela Reforma Urbana (FNRU), da apresentao de aes coletivas de algumas entidades
e movimentos sociais urbanos e de suas diversas formas de se relacionar com o poder
constitudo demonstrar que, ao contrrio do que se tem afirmado em diversos lugares,
o antagonismo entre ser pr e contra a atuao em espaos institucionais e pr e contra o
governo federal no corresponde maneira concreta pela qual as entidades vm atuando
nos ltimos anos.
Importa agora explicitar alguns pontos sobre a realizao da nossa pesquisa e
sobre a feitura do presente texto. Diante da exiguidade do tempo e do grande nmero de
movimentos sociais urbanos que eclodiram nos ltimos tempos, sentimos necessidade
de fazer certas escolhas metodolgicas e temticas. H silncios importantes no presente
relatrio, como o Movimento Passe Livre, os movimentos que lutam pela desmilitarizao
ou pela extino da polcia, o movimento antiproibicionista das drogas, e tantos outros que
atuam nos territrios das cidades brasileiras, silncios que correspondem aos limites da
prpria investigao e das escolhas que fizemos. Alm das entrevistas e observao direta,
a exemplo da V Conferncia Nacional das Cidades, ocorrida em Braslia, em novembro de
2013, nos beneficiamos muito do material disponvel na internet como vdeos, artigos,
reportagens, etc. Recorremos ao Conselho das Cidades como porta de entrada para a
observao no apenas dos movimentos nele representados, seno tambm daqueles
que ali no se encontram. Os materiais de que lanamos mo compreendem, pois, dados
de pesquisa de campo, entrevistas, sites, panfletos, cartilhas de formao de militantes
produzidos pelos movimentos sociais, vdeos, documentrios, artigos e notcias sobre
cursos de formao de militantes. Parte deles ilustram elementos dos repertrios de ao
coletiva (Tarrow, Alonso e Botelho, 2012; Tilly, 1977) desses movimentos. Por exemplo, a
Oficina sobre autogesto no programa Minha Casa, Minha Vida Entidades, que ocorreu em
fevereiro de 2014, no Sindicato dos Engenheiros de So Paulo. O site da UNMP registrou a
participao de cerca de 200 pessoas no evento entre lideranas de associaes filiadas
entidade e assessorias tcnicas (sobretudo de urbanistas comprometidos com reforma
urbana). Oficinas como essas nos permite compor o seguinte encadeamento de fenmenos:
movimentos urbanos reivindicam polticas de moradia que contemplem a populao com
renda familiar de at trs salrios mnimos o governo federal lana o programa Minha
Casa, Minha Vida (MCMV)7 movimentos reconhecem a importncia do programa, mas
argumentam que ele beneficia antes o mercado imobilirio e reivindicam a autogesto
dos recursos por parte das prprias entidades pressionado, o governo federal lana
o programa Minha Casa, Minha Vida Entidades movimentos organizam oficinas de
formao para autogesto do programa. Reivindicaes dos movimentos incidem nas aes
governamentais que, por seu turno, foram os movimentos a reordenar suas aes. Esse
pequeno exemplo ilustra as possibilidades de trabalho com materiais disponveis nos sites.
As questes que tm orientado a investigao, como tambm a redao deste texto,
so as seguintes: Quais so os movimentos sociais que se ocupam dos conflitos urbanos?
Quais so suas histrias especficas? Que relaes mantm com o Estado? Quais suas

7
Registre-se que o Frum Nacional pela Reforma Urbana (FNRU) critica o fato de o programa MCMV no ter
sido objeto de debate no ConCidades, conquanto reconhea os avanos no campo das polticas habitacionais
que ele significou (A Cidade, 2013).

163

reivindicaes? Que repertrios de ao utilizam? Quais as polticas pblicas especficas


que afetam de algum modo estes movimentos? Quais avaliaes estes ltimos fazem das
referidas polticas?

2. Idas e vindas da luta pela reforma urbana


2.1 Os primeiros passos

Um bom ponto de partida para pensar a histria recente das relaes entre esfera
pblica e os movimentos urbanos brasileiros evocar o Frum Nacional pela Reforma
Urbana (FNRU). Sua gnese pode ser identificada no perodo que antecede o golpe de 1964.
A reforma urbana era talvez a mais jovem das reformas preconizadas pelo
movimento social. Tanto que ela no tinha ainda um brao popular. Ela estava
sendo reivindicada principalmente por profissionais de esquerda. Muita gente
que pertencia ao Partido Comunista, muita gente que estava ligada e inspirada
na Revoluo Cubana. Foi definido, em 1963, um documento que levou o ttulo de
Reforma Urbana. Qual era a questo central do documento de Reforma Urbana?
A questo fundiria: precisamos distribuir terra urbana. O que terra urbana?
terra nua? No. Terra urbana terra servida de infraestrutura, terra dentro
da cidade, terra que tem uma qualidade especial. aquilo que eu, inspirada no
Celso Furtado, chamaria de ativo urbano que os economistas no conseguem
enxergar. Ns temos, aqui no centro desta cidade, um ativo que todo mundo ajudou
a pagar. E que pode ser recuperado, ou pelo capital imobilirio, pelos bancos, etc.,
ou para quem precisa de habitao. (Maricato, op. cit.)

Includa no rol das chamadas reformas de base defendidas pelo Governo Joo Goulart
(1961-1964), a reforma urbana, embora necessria, no era prioritria.8 Naquela ocasio, a
nfase recaa na reforma agrria. a partir do final dos anos 1970, perodo em que muitos
movimentos sociais eclodem pelo Brasil afora, que a questo urbana comea a ganhar mais
centralidade9. medida que se fazia a luta pela redemocratizao do pas, cresciam tambm
as lutas pelo direito cidade. No perodo, alm da proliferao de associaes de moradores
de bairros e favelas, comeam a surgir federaes e coordenaes de movimentos que
buscavam unir as reivindicaes e lutas que se colocavam de forma fragmentada pelas
periferias das cidades (Gonh, 1991). Este o caso, por exemplo, da CONAM, criada em 1982
(Polli e Gusso, 2013).
Em meados da dcada de 1980, entra em cena o Movimento Nacional pela Reforma
Urbana (MNRU), um espao de articulao dos mais variados movimentos e entidades que
tinham como foco a problemtica urbana. A sua bandeira era o direito cidade e no apenas
a luta por moradia (Silva, 2002).
8
O Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) realizou em julho de 1963, em Petrpolis, no Rio de Janeiro, o
seminrio Habitao e Reforma Urbana. Um dos objetivos era oferecer subsdios ao governo Goulart para
levar avante a reforma urbana. Sobre o seminrio, ver a Revista Arquitetura (1963). Nesse mesmo ano, o IAB,
apresentou ao Congresso Nacional uma proposta de uma reforma urbana.

164

9
Os movimentos sociais urbanos cresceram muito no perodo em funo do despreparo das principais cidades
brasileiras para enfrentar o aumento da populao urbana que, entre 1940 e 1991, passou de 31,2% para 75%
do total da populao nacional.

Durante os trabalhos da Assembleia Constituinte (1987-1988), o MNRU apresentou


uma Emenda Popular de Reforma Urbana, subscrita por mais de 130 mil pessoas. Apenas
alguns dos seus aspectos foram incorporados ao texto constitucional. Contudo, essa era a
primeira vez que uma constituio brasileira trazia um captulo especfico sobre a questo
urbana: as cidades deveriam promover o bem estar dos seus moradores e mecanismos
de participao da sociedade, tanto na gesto das cidades, como na elaborao das Leis
Orgnicas Municipais e das Constituies Estaduais, deveriam ser institudos.
Um dos desdobramentos das mobilizaes ocorridas durante o processo constituinte
foi a formao do Frum Nacional de Reforma Urbana, o sucedneo do MNRU. Nos seus
primeiros anos de vida, uma das frentes de batalha do FNRU foi pressionar o Congresso
Nacional para regulamentar o captulo especfico da Constituio Federal sobre poltica
urbana. Embora preservando traos de informalidade do seu antecessor, o Frum possua
uma coordenao nacional e uma secretaria executiva10. Se na dcada de 1970 as chamadas
organizaes de base haviam proliferado em todo o pas, a partir de meados da dcada
de 1980, formam-se, nas mais diversas reas, os fruns e as redes. Nas sociedades de
redes, segundo expresso do socilogo Manuel Castells, entidades e movimentos sociais
setorizados ou de base local percebem a importncia de se articularem com grupos que
tm identidade social ou poltica semelhante para exercer maior presso na esfera pblica
e ampliar sua insero social.
Com a Constituio de 1988, os municpios aumentaram sua capacidade poltica e
financeira para atuar no campo das polticas pblicas. Durante o processo de elaborao
das Constituies Municipais, o Frum fez, em diversas cidades do pas, a mediao das
experincias locais com o Legislativo municipal. Segundo estudiosos do tema, foi na dimenso
municipal, mais especificamente na elaborao das Leis Orgnicas dos Municpios, que a
luta pela reforma urbana mais acumulou vitrias.
Com atuao expressiva at os dias de hoje, o FNRU destaca-se pela sua capacidade
de articulao e de mobilizao. Da sua coordenao, fazem parte as principais articulaes
nacionais ligadas problemtica urbana, movimentos sociais, ONGs, federaes sindicais e
associaes profissionais11.

Data da o surgimento de outros fruns como o Frum Nacional de Participao Popular e a Frente Nacional
pelo Saneamento Ambiental, que, ao lado do FNRU, ampliaram, naquele contexto, a luta pela reforma urbana.
10

11
Embora com algumas pequenas mudanas ocorridas ao longo dos anos, alm da CONAM, CMP, UNMP e MNLM,
participam da coordenao nacional do FNRU a Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
(FASE), o Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (PLIS), o Instituto Brasileiro de
Anlises Sociais e Econmicas (IBASE), o Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubio, a Federao
Nacional das Associaes de Empregados da Caixa Econmica (FENAE), a Federao Interestadual dos Sindicatos
de Engenharia (FISENGE), a Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanistas (FNA), o Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal (IBAM), a Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP), o COHRE Amricas,
o Centro pelo Direito Moradia contra Despejos, a Associao dos Gegrafos Brasileiros (AGB), a Federao
Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (FENEA), o Centro de Assessoria Autogesto
Popular (CAAP), a Associao Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo (ABEA), o Observatrio das
Metrpoles, a Action Aid do Brasil, o Conselho Federal do Servio Social.

165

2.2 Do Estatuto da Cidade ao Ministrio das Cidades: a reforma urbana em marcha

De maneira persistente, fazendo uso tanto da presso como do dilogo, o FNRU


acompanhou, durante mais de uma dcada, os trmites legais do Projeto de Lei n. 5788/90,
conhecido como o Estatuto da Cidade, considerado pea chave para a realizao de uma reforma
urbana no pas. Promulgada em julho de 2001, durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso, o Estatuto da Cidade regulamentava os artigos 182 e 183 da Constituio de 1988 e
definia as diretrizes gerais que deveriam ser observadas pelos governos federal, estaduais e
municipais para promover uma poltica urbana que garantisse a funo social da propriedade
e a gesto democrtica das cidades. Estabelecia, ainda, que todos os municpios, acima de
20.000 habitantes, deviam ter um Plano Diretor. A sua elaborao e o seu funcionamento
deveriam ser acompanhados pela populao local, atravs de audincias pblicas12.
Dois anos aps a regulamentao do Estatuto da Cidade, duas reivindicaes
histricas do FNRU foram atendidas pelo governo Lula: a criao do Ministrio das Cidades
e a implantao do Conselho das Cidades, o ConCidades13. Com a criao do Ministrio das
Cidades, a atuao do FNRU concentrou-se no Executivo. A equipe montada pelo ministro
Olvio Dutra era de militantes e acadmicos com forte insero na problemtica urbana,
muitos vinculados ao FNRU. A expectativa era que ali seria possvel elaborar projetos e
executar polticas pblicas que desaguassem numa reforma urbana. Nesse perodo, passouse a falar de iniciativas compartilhadas. Ou seja, a proximidade dos movimentos sociais
com o governo era to intensa que era difcil separar a agenda de cada um. Participava-se
ativamente, por exemplo, da elaborao de textos e cartilhas que valorizavam a importncia
dos canais institucionais para a realizao de uma poltica urbana em novas bases. Parte
da energia das organizaes que compunham a coordenao do FNRU era voltada para
desenvolver estratgias e formular propostas para serem apresentadas nas Conferncias
municipais, estaduais e nacional, assim como nas reunies do ConCidades14.
Em julho de 2005, foram criados o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS), com o objetivo de implementar polticas e programas de moradia para a populao
de baixa renda , e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), um fundo
pblico voltado exclusivamente para a construo de moradias populares.15 A criao do
SNHIS e do FNHIS parecia ser mais um passo rumo reforma urbana em marcha no pas. No
entanto, quatro dias depois daquela aprovao, Olvio Dutra foi substitudo do Ministrio das
Lei Federal n. 10.257/01. Garantir a elaborao e o funcionamento dos Planos Diretores tem sido uma das
preocupaes do FNRU. Entretanto, importante registrar, que no presente momento, o Estatuto da Cidade
est sendo juridicamente ameaado. Isso porque, desde setembro de 2014, est em julgamento no Supremo
Tribunal Federal, STF, um recurso sobre a possibilidade de temas urbansticos serem regulamentados por
normas especficas que no se submetam ao Plano Diretor, ou seja, normas estabelecidas fora do plano.
12

A I Conferncia Nacional das Cidades, realizada em outubro de 2003, contou com a presena de 2095 delegados
e mobilizou mais de 350 mil pessoas nas diversas conferncias municipais e estaduais que antecederam a
conferncia nacional.
13

Em 2005, foi realizada a II Conferncia Nacional das Cidades que contou com a participao de 1820 delegados
e 410 observadores de todos os estados da federao. Entre os conselheiros titulares eleitos pela sociedade civil
para participar do ConCidades, 57% eram representantes de entidades ligadas ao FNRU.
14

Lei Federal n 11.124 de 16 de junho de 2005. Um projeto de criao de um Fundo Nacional de Moradia
Popular havia sido encaminhado ao Congresso Nacional pelo FNRU, em 1991, sob a forma de uma iniciativa
popular de lei que contou com milhares de assinaturas.
15

166

Cidades por Marcio Fortes, do Partido Progressista (PP), substituio ocorrida em funo das
negociaes do governo com o Congresso Nacional. Houve uma reformulao na composio
interna e muitos quadros vinculados ao FNRU saram do Ministrio, inclusive a secretria
executiva Ermnia Maricato. A partir da houve uma inflexo conservadora na trajetria
da poltica urbana. Contudo, para muitos ligados problemtica urbana, as Conferncias e o
Conselho das Cidades permaneceram como lcus privilegiados de sua atuao16.
Uma questo central que surgiu com a criao do FNHIS foi o carter autogestinrio
na aplicao desses recursos, por parte das entidades. Desde o processo de recolhimento
das assinaturas, a partir de 1989, para o encaminhamento deste primeiro projeto de lei
de iniciativa popular que tramitou no Congresso entre 1991 e 2005, quando, finalmente, o
FNHIS foi aprovado, passando pelas primeiras experincias de mutires at a consolidao
das quatro grandes entidades com conselheiros no ConCidades, todo o processo parece ser
marcado pela mesma afirmao enftica do controle ativo das polticas de habitao por
parte da populao. Entretanto, algumas questes permanecem sem respostas: Como o
FNHIS executado? Como os movimentos apropriam-se dele? E o grande capital urbano,
ele apropria-se? 17
As dvidas levantadas com relao eficcia prtica do FNHIS tm sido expressas
tambm com relao aos demais instrumentos jurdicos relativamente avanados que os
movimentos urbanos conquistaram com suas lutas, nas ltimas trs dcadas, a comear
pela Constituio de 1988, que garantiu a funo social da propriedade e as funes
sociais da cidade. Vale dizer que os movimentos sociais organizados escolheram para lhes
representar na Assembleia Constituinte de 1987 Ermnia Maricato atualmente uma das
lideranas que mais tem denunciado o desrespeito da normativa urbanstica brasileira em
nome dos interesses do capital urbano. Eu j fui dar palestra at na ndia sobre o Estatuto
das Cidades, mas eu sou muito honesta; eu digo que no se aplica no Brasil diz Maricato
(op. cit.). A urbanista argumenta ainda que, por ocasio da promulgao da Constituio de
1988, os representantes das elites brasileiras conseguiram emplacar a tese de que as funes
sociais da propriedade e das cidades necessitariam regulamentao. Este foi o propsito do
Estatuto das Cidades que, por seu turno, remeteu a regulamentao desses instrumentos
jurdicos a leis municipais os Planos Diretores. Finalmente, pde-se verificar, nas palavras
de Maricato, em todo o pas, a remisso da funo social da cidade e da propriedade por
parte dos Planos Diretores a leis complementares que frequentemente no so aprovadas
pelas cmaras municipais (refns do grande capital urbano como so). Todo esse processo
teria levado a uma perpetuao da interpretao do carter no autoaplicvel desses
mecanismos legais e, por conseguinte, a sua ineficcia prtica em benefcio da especulao
imobiliria, sobretudo.
O perodo das diversas conquistas jurdicas encontrou tambm, no por acaso,
ocasio para mltiplas transformaes polticas no pas, sobretudo em algumas prefeituras
conquistadas pelos partidos do campo democrtico-popular. Esse foi, por exemplo, o caso

Na preparao da III Conferncia Nacional das Cidades, realizada em 2007, diferentemente do perodo de
Olvio Dutra, ficou bastante evidenciado o no envolvimento do Ministrio das Cidades com o processo.
16

17
No caso dos recursos pblicos para o MCMV o MTST tem denunciado o sobrelucro que as empreiteiras e
incorporadoras ganham com o programa: O lucro das empreiteiras com o MCMV deve estar beirando o lucro
do narcotrfico (Boulos, 2014b).

167

da eleio de Olvio Dutra prefeitura de Porto Alegre e de Luza Erundina prefeitura de


So Paulo; ambos em 1988, pelo Partido dos Trabalhadores (PT). Disso decorreu a abertura
de espaos inditos18 de participao social nas polticas pblicas locais: oramentos
participativos, planos diretores participativos, conselhos populares19. H, contudo, pesquisas
(Coto, 2012; Gomes, 2011) assinalando, nessas experincias locais dos anos 1990, dilemas
(desmobilizao, burocratizao) homlogos queles pelos quais os movimentos sociais
passam hoje, em mbito nacional, supostamente decorrentes da participao nos espaos
institucionais do Estado. Conforme vimos, parte das lideranas dos movimentos urbanos
tem apontado, como um ponto de inflexo positiva nesse perodo de conquistas democrticopopulares a fundao do Ministrio das Cidades, em 1 de janeiro de 2003. E, como momento
de declnio relativo desses avanos, a sada de Olvio Dutra desse ministrio, em 200520 .

2.3 Impasses e limites na trajetria da reforma urbana

A participao dos movimentos sociais em espaos institucionais tem sido objeto


de muita anlise e tem produzido muitas controvrsias. Muitas vezes so os movimentos
sociais mais fortes e autnomos que conseguem dialogar com o Estado e ter maior incidncia
nas polticas pblicas. Segundo Ilse Scherer-Marren, existe uma tenso permanente no
seio do movimento social entre participar com e atravs do Estado para a formulao e a
implementao de polticas pblicas ou em ser um agente de presso autnoma da sociedade
civil (Scherer-Warren, 2006, p. 2). Com a sada de Olvio Dutra do Ministrio das Cidades,
o debate sobre essa tenso ganhou fora no interior do FNRU21. Para alguns, a aproximao
dos movimentos sociais com o governo federal, particularmente com o Ministrio das
Cidades, produziu uma desarticulao das lutas e uma cooptao das lideranas. Segundo
essa mesma viso, o excesso de participao institucional em conferncias, reunies, em
elaborao de diagnsticos, de legislaes teria desmobilizado e, consequentemente,

18
Inditos no que se refere escala da participao social j que, em Porto Alegre, por exemplo, h registro de
conselhos municipais desde o ano de 1937 (Gomes, 2011).

19
Ns ensaiamos, isso real no fictcio, nos anos 80, os partidos chamados democrtico-populares e a a
gente inclui o PT, o PC do B, os partidos comunistas, o PSB, vrios partidos que, nesse momento, tinham uma
base democrtico-popular ensaiaram processos de ampliao democrtica dos processos decisrios com os
oramentos participativos, os planos participativos, os conselhos populares. E fizeram isso num momento de
acumulao de foras, principalmente acumulao de foras urbanas, ampliando a sua base social. No momento
em que esses partidos chegam ao poder [isto , no governo federal], a pauta e a agenda (pelo menos no que
se refere especificamente poltica urbana) da participao popular comea a ser paulatinamente esvaziada,
abandonada enquanto processo real de incidncia na poltica, mas continua como uma espcie de performance
teatral ligada ideologia e simbologia desses partidos. (Rolnik, 2014).
20
Quando eu vejo o Ministrio das Cidades sendo entregue pro PP o que que vocs acham que eu sinto?
Raiva! (Maricato, 2013).

168

21
Outra tenso que tem vindo tona no interior do FNRU sobre o papel das ONGs. De um modo geral, so elas
que exercem uma maior centralidade nas redes e nos fruns, pois so as que assumem o papel de mediadoras
e possuem um melhor trnsito nas relaes com outras organizaes. Igualmente, so as ONGs, em grande
medida, as responsveis por produzir, sistematizar e divulgar os quadros interpretativos do FNRU. H uma
forte centralidade em algumas organizaes, que so as responsveis por estimular a participao na rede, por
produzir e fornecer os referenciais tericos e a prpria histria do movimento. Nesse sentido, trs organizaes
tm se destacado, FASE, PLIS e Observatrio das Metrpoles, um grupo que funciona como um instituto
virtual, reunindo hoje 159 pesquisadores (dos quais 97 principais) e 59 instituies dos campos universitrio
(programas de ps-graduao), governamental (fundaes estaduais e prefeitura) e no governamental, sob a
coordenao geral do IPPUR Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal
do Rio de Janeiro.

enfraquecido os movimentos sociais. Ao invs de ter uma agenda prpria, o Frum teria
pautado a sua atuao em funo da agenda estabelecida pelo governo. Para outros, no
entanto, essa aproximao com o poder teria sido fundamental no s para fortalecer os
prprios movimentos sociais, mas, tambm, para fazer avanar, ainda que com alguns
retrocessos, a poltica urbana no pas. Sabia-se, no entanto, que esse era um caminho com
idas e vindas.
Nos primeiros anos do governo Lula, houve uma aposta quase que generalizada no
interior dos movimentos sociais que a atuao conjunta da sociedade civil com o Estado seria
capaz de ampliar direitos, democratizar a gesto pblica e, consequentemente, construir
uma sociedade mais justa e igualitria. Por isso, grande foi a mobilizao para se ocuparem
os espaos institucionais, vrios criados em funo das demandas dos prprios movimentos.
Contudo, aos poucos, muitos constatavam que esses espaos institucionais estavam se
distanciando do que era esperado e a sensao era de fracasso dessas experincias22. Nesse
sentido, o caso do Ministrio das Cidades parecia exemplar.
Em 2007, com o objetivo de investir em obras de infraestrutura econmica e social, o
governo federal lanou o Programa de Acelerao do Crescimento, PAC e, dois anos depois,
em 2009, foi lanado o PAC II e o programa habitacional Minha Casa Minha Vida, MCMV23.
Sobre o programa MCMV, a polmica tambm tem sido grande. Vejamos o que nos
diz Guilherme Boulos, coordenador do MTST-SP:

O Programa MCMV uma faca de dois gumes. Ns temos que ter muito cuidado ao
falar dele. Primeiro porque no d pra falar olha o programa MCMV no presta
e pronto! Embora ns achemos que o programa MCMV um programa viciado
pela sua prpria origem, ns no podemos deixar de considerar que o MCMV foi o
nico programa habitacional no Brasil desde o BNH, desde a dcada de 1980 no
teve nenhum outro programa habitacional no pas. E o MCMV ocupou esse espao
e isso bem vindo. No podemos deixar de considerar que ele tambm incorporou
uma reivindicao histrica dos movimentos populares que o subsdio. No h
soluo pra poltica habitacional no Brasil sem o subsdio. Desde o BNH a poltica
habitacional era tratada na lgica do financiamento bancrio, o BNH era um
banco. E o que que significa isso? Quem tem como comprovar a capacidade de
pagamento entra, quem no tem no entra. 70% do dficit habitacional brasileiro
so de famlias que ganham menos de trs salrios mnimos e que normalmente
no tm como comprovar capacidade de pagamento de moradia. Ento voc j
exclui da poltica habitacional 70% do dficit. O MCMV atenuou isso com o subsdio.
Tem nome sujo, no tem problema; vamos dar subsdio estatal para essa turma e
a parcela de financiamento vai ser menor. Isso era uma reivindicao histrica e,
digamos, ele atendeu. No sejamos injustos na nossa crtica. (Boulos, 2014b)

Por outro lado, segundo Boulos, o programa MCMV no foi um programa feito para
atender o dficit habitacional brasileiro, mas para resolver um problema de liquidez da
construo civil, depois do estouro da bolha imobiliria norte-americana.
Sobre os limites e as possibilidades da interlocuo entre a sociedade civil e os espaos pblicos, ver Dagnino,
2002, p. 279- 301.
22

23
O programa produziu um boom imobilirio nas grandes cidades. Para se ter uma ideia, se em 2009 o PIB
brasileiro e o da construo civil foram negativos, em 2010 o PIB nacional foi de 7,5% e o da construo civil,
11, 7% e a taxa de desemprego na construo civil diminuiu de 9,8% para 2,7%. Ver Maricato (2013, p. 23).

169

No toa que Lula estava no governo desde 2003, a crise estoura no segundo
semestre de 2008 e o MCMV lanado no primeiro semestre de 2009. As
construtoras, com problemas de liquidez, com risco de falncia porque todas
estavam ligadas ao mercado financeiro, as maiores estavam com capital aberto
na bolsa e comearam a ser afetadas por falta de liquidez, por falta de crdito
bancrio depois de 2008. Elas batem na porta ali da Casa Civil e dizem: presidente,
ns bancamos a tua campanha, ns bancamos todas as campanhas eleitorais desse
pas (no s a do PT, a do PSDB, de todo mundo, eles so os reis da campanha
eleitoral), e ns precisamos de soluo. Alguns meses depois, se lana um pacote
de 34 bilhes de reais, sendo que 33 bilhes vai direto para as empreiteiras. As
empreiteiras so as gestoras do programa MCMV. 500 milhes pra habitao rural
e 500 milhes pra gesto direta dos movimentos sociais. um programa em que
as empreiteiras tm protagonismo e a traz uma lgica perversa porque voc
privatiza a poltica habitacional. Se o Estado no tem terreno, quem tem terreno,
quem define localizao de empreendimento, quem tem o controle da poltica
urbana. Se eu tenho os terrenos eu vou discutir: olha, aqui eu quero um Shopping
Center, aqui eu quero moradia popular, aqui eu quero classe mdia, aqui eu quero
alto luxo. Voc est criando a segregao na cidade. (Boulos, 2014b).

Outras vozes somam-se s crticas de Guilherme Boulos. Reconhece-se a importncia


do programa MCMV, mas o problema que, embora os recursos destinados politica
habitacional sejam abundantes, a poltica urbana continua comandada pelos interesses
econmicos das grandes empresas de construo e incorporao imobiliria e pelos
proprietrios de terras. Segundo Pedro Fiori Arantes, membro da Usina, um coletivo de
arquitetos que atua junto aos movimentos sociais , so as empresas que decidem onde,
quando e de que forma construir. Por isso, trata-se de uma antireforma urbana j que o
mercado quem decide tudo, a favor dos seus interesses.
Os rgoes pblicos no atuam mais ativamente decidindo para onde a cidade
deve crescer, como adensar reas providas de infraestrutura, definir padres
urbansticos novos, etc. [...] Hoje, estima-se que o deficit habitacional poderia ser
resolvido pela ocupao de imovis vazios. No sul e sudeste, diversas cidades tm
mais imveis vazios do que falta de moradia. Isso significa que, mais do que apenas
construir casas novas (o modelo produtivista vigente com o Minha Casa, Minha
Vida), preciso uma poltica que garanta a funo social da propriedade, interfira
no mercado de aluguis por meio de subsdios demanda e taxao progressista
da reteno de imoveis vazios para ampliar a oferta, reforma de prdios em reas
servidas de infraestrutura. (Arantes, 2012, p.7)

Apesar das crticas, Ermnia Maricato reconhece que houve avanos importantes nos
ltimos anos na poltica urbana. Entre outros, priorizou-se a urbanizao da cidade ilegal
ou informal (que era at ento invisvel para as administraes pblicas), criou-se um novo
quadro jurdico e institucional ligado s cidades poltica fundiria, habitao, saneamento,
mobilidade, resduos slidos alm de novas instituies como o Ministrio das Cidades, o
Conselho das Cidades, e as Conferncias Nacionais das Cidades. Entretanto, diz a urbanista
por mais paradoxal que possa parecer, apesar de todo esse avano institucional,
quando o governo Lula retomou em 2009 os investimentos em habitao e
saneamento numa escala significativa, aps quase trinta anos de estagnao
nesse sentido, as cidades se orientaram numa direo desastrosa. [...] O corao
da agenda da reforma urbana, a reforma fundirio-imobiliria foi esquecida.
(Maricato, 2013, p. 23)

170

Corroborando com uma viso crtica sobre a trajetria da reforma urbana, a urbanista
Raquel Rolnik, ao mesmo em tempo que aponta os limites, reconhece tambm os avanos.

Claro que no d pra dizer que a trajetria da reforma urbana acabou no dia que
o Ministrio das Cidades mudou de comando. No verdade, ela continua nas
lutas locais, continua internamente ali, agora o mainstream da poltica urbana
do governo Lula no foi a reforma urbana. Isso quer dizer que o governo no
incorporou coisas importantes da pauta da agenda da reforma urbana? Incorporou
sim. Isso quer dizer que o governo Lula foi um governo medocre em relao a
poltica urbana? Nunca. No havia investimento em urbanizao e saneamento
ambiental h anos e foi feito um investimento grande, importante, para urbanizar
favelas, no havia nada disso Enfim, acho que tem avanos ali, agora, tem limites.
(Rolnik, 2010)


Apesar desses limites, para muitos, consolidar as diversas instncias das Conferncias
e do Conselho das Cidades e tornar, de fato, suas posies deliberativas e no apenas
consultivas continua sendo uma prioridade.

3. Movimentos sociais urbanos e esfera pblica: trajetrias, silncios,


cises e regularidades
Entre as entidades que participam da coordenao do FNRU e que tm assento no
ConCidades esto a Confederao Nacional de Associaes de Moradores, CONAM, fundada
em 1982; a Unio Nacional de Moradia Popular, UNMP que iniciou sua articulao em
1989; o Movimento Nacional de Luta por Moradia, MNLM, criado em 1990 e a Central de
Movimentos Populares CMP, fundada em 1994 (Polli e Gusso, 2013). Sobre a histria dessas
unificaes, bibliografia especializada e documentos das prprias entidades so mais ou
menos unnimes em atribuir especial importncia s mobilizaes e conflitos urbanos
ocorridos em Curitiba, So Paulo e Minas Gerais.
Nos anos 1980, os conflitos urbanos em So Paulo so classificados por Maria da
Glria Gohn nos seguintes termos:
1. Lutas pelo acesso terra e habitao; 2. lutas pela posse da terra; 3. lutas
no mbito dos processos construtivos; 4. lutas dos inquilinos; 5. lutas de
proprietrios pobres: protesto contra a qualidade da moradia dos programas
oficiais e legalizao da propriedade da terra. (Gonh, 1991, p.162)

Para o caso de Curitiba, encontramos um relato da histria dos conflitos urbanos locais
no artigo intitulado Movimentos de Moradia em Curitiba: Histria, Repertrios e Desafios
(1977-2011) (Polli e Gusso, 2013). O texto destaca o carter relacional dos movimentos
urbanos brasileiros; isto , sua articulao em rede. Critica o mito da cidade modelo de
Curitiba e, junto com isso, os to celebrados governos de Jayme Lerner24; menciona como
sua primeira gesto concorreu para expulsar as populaes pobres do centro da cidade,

Jayme Lerner filiou-se, em 1971, Aliana Renovadora Nacional (ARENA), foi prefeito de Curitiba entre 1971
e 1975, entre 1979 e 1984 e entre 1989 e 1992 e governador do Paran entre 1995 e 1999 e entre 1999 e 2003.
24

171

implementando uma perspectiva elitista de cidade ecolgica (centrada na atrao das elites
econmicas para o centro) e evoca o fato de que, no por acaso, nesta propalada cidade
modelo que se desenvolvem com fora as lutas por moradia que culminaram na aprovao
do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, FNHIS de um lado, e na unificao das
federaes de movimentos presentes no ConCidades, de outro.
O sumrio histrico esboado at aqui, baseado como se encontra na bibliografia
especializada e em vozes concentradas no eixo Sudeste-Sul do pas, no faz justia s
especificidades das lutas urbanas e periurbanas do Norte e do Nordeste brasileiros. O
silncio da literatura replica-se na normativa urbanstica brasileira, que pressupe uma
descontinuidade entre o rural e o urbano, fazendo-a ignorar os municpios intersticiais
chamados pelos movimentos de municpios periurbanos. Essa dicotomia campo/cidade
que subjaz Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) obstrui o acesso
dos municpios periurbanos aos recursos pblicos. No se trata, por conseguinte, de
pura polmica conceitual, mas de uma luta bastante concreta para que a lei garanta a
democratizao do acesso aos territrios rurbanos25.
Embora as reas de transio rural-urbana no tenham sido historicamente o foco
central do planejamento urbano, expressam hoje forte convergncia de interesses.
Processos e conflitos socioeconmicos, tnicos, territoriais e ambientais.
Portanto, no possvel promover a ocupao e uso sustentvel e socialmente
justo de todo o territrio municipal, como define o Estatuto da Cidade, se no h
descritores tcnicos e instrumentos capazes de garantir efetivas possibilidades de
planejamento nas reas de transio rural-urbana. (FASE, 2014, p. 1)

O que est em jogo so necessidades especficas desses territrios no contempladas


pela PNDU. Um dos entraves para a democratizao do acesso a terra, nessas regies, diz
respeito aos limites do pacto federativo e das variaes jurdicas, nas trs esferas do poder
executivo (Unio, Estados e Municpios). Por vezes, as leis entram em conflito dado seu
carter segmentado, tornando problemtica a questo da regularizao fundiria. No
Par, por exemplo, h territrios urbanos que no podem ser regulados pelos municpios
(conforme prev o Estatuto da Cidade) j que grande parte das terras pertence Unio ou
ao Estado.
A questo da mobilidade urbana e periurbana constitui outro grave problema.
Toda a regio amaznica vive hoje uma realidade de transportes precrios, sem segurana,
sem conforto. No h um modal fluvial nas regies cujo transporte pblico depende
fundamentalmente de hidrovias. A poltica nacional de habitao tambm passa ao largo das
especificidades regionais, centrada como se encontra na contratao de construtoras e no
primado absoluto da alvenaria para a produo de casas. Os povos da Amaznia reivindicam,
por exemplo, que o Governo Federal crie uma modalidade especfica do programa MCMV,
para subsidiar a construo de casas de madeira em regies nas quais a ao das construtoras
perniciosa, social e ambientalmente. Mas, para alm das polticas pontuais, a pauta de
reivindicao dos movimentos periurbanos visa ampliar a concepo estatal sobre o uso

172

25
Na literatura especializada, encontram-se outras denominaes que se referem aos espaos existentes
na interface do rural com o urbano, dentre os quais se podem destacar: franja rurbana, franja rural-urbana,
franja periurbana, periferia rurbana (Plataforma dos Municpios Periurbanos para a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano e Regional, FASE, 2014, p. 7).

e ocupao do solo, de modo a reconhecer o carter plurifuncional desses territrios26.


Ao contrrio do que (de modo etnocntrico) se possa imaginar, essas reivindicaes no
promovem o desenvolvimento humano apenas nas regies do Norte e Nordeste do pas;
sua efetivao tem potencial de melhorar a vida urbana em todo o territrio brasileiro. O
reconhecimento pblico e jurdico das franjas rurbanas, em todo o Brasil, constitui uma
condio necessria para a garantia de segurana alimentar de toda a populao, mediante
o cultivo de cintures verdes que forneam alimentos saudveis e situem-se prximos s
grandes metrpoles. A agricultura em regime de produo familiar nessas reas de
transio rural-urbano constitui, ademais, um antdoto contra sua mercantilizao (seja
pelo capital rural o agronegcio seja pelo capital urbano o mercado imobilirio).
H ainda outro grave silncio no que se disse at aqui o fato de as desigualdades
de gnero que se radicalizam nos territrios das cidades estarem a obliteradas. Mas se
o material apresentado no faz justia s lutas das mulheres, o mesmo no se aplica s
entidades, que reconhecem o protagonismo feminino na luta pela democratizao das
cidades. o caso, por exemplo, de Marcelo Dito, quando diz que a CMP
atua articulando as pessoas que lutam pela sade, as mulheres tambm que esto
excludas nas comunidades, nas periferias das cidades, as mulheres que atuam
na luta do movimento urbano, que atuam tambm com a questo do movimento
negro, principalmente junto s pessoas que sofrem discriminao racial, os
homossexuais, as pessoas que esto sofrendo com a violao dos seus direitos
nessas reas de sua opo ou orientao sexual, e tambm atua com outros grupos
de movimentos de excludos das cidades. (A Central, 2010)

A referncia de Dito s mulheres que atuam na luta do movimento urbano constitui


uma meno implcita ao fato de que a maior parte das pessoas que militam nesse movimento
constituda por mulheres. O depoimento a seguir, de uma militante da UNMP, foi transcrito
do vdeo A gente no constri s casa! produzido pelo IPPUR. Ele nos permite entrever a
agncia das mulheres no processo de construo autogestionria da habitao:
Eu no sei se vocs sabem, mas mutiro 70% da mo de obra de mulheres. Por
que os maridos ficam em casa e a mulher que tem que trabalhar. A alguns vm,
depois da mudana, com cara de pau. E ns mulheres dizemos deixa quieto e vm.
Depois a gente muda sozinha com os filhos. (A Gente, 2011)

No por acaso, um dos primeiros artigos disponveis no site do Frum Nacional pela
Reforma Urbana intitula-se Plataforma Feminista da Reforma Urbana e sintetiza bem as
questes de gnero que esto em jogo nos territrios urbanos:
As mulheres, na nossa sociedade, permanecem ainda como as principais
responsveis pela esfera da reproduo, o que representa que so elas que se
ocupam da manuteno da casa, da comida, do cuidado com os filhos e as filhas.
So elas, portanto, que mais sofrem com a falta de moradia ou com a inadequao
das suas condies, como a falta da gua, da rede de esgotamento sanitrio,
da coleta de lixo, ou de energia eltrica. Sofrem, tambm, com a inexistncia

26
Espaos plurifuncionais, [so aqueles] em que coexistem caractersticas e usos do solo tanto urbanos como
rurais, submetidos a profundas transformaes econmicas, sociais e fsicas com uma dinmica estritamente
vinculada presena prxima de um ncleo urbano. (Miranda, apud FASE, op. cit., p. 5-6).

173

ou precariedade dos equipamentos pblicos essenciais, tais como postos de


sade, escolas e creches; com a falta de infraestrutura urbana como a falta de
pavimentao de ruas, de iluminao pblica; de praas, reas e opes de lazer
para ela e a famlia. (FNRU, s/d)

Os terrenos baldios das cidades, usados para o crime (enquanto proprietrios


aguardam sua valorizao imobiliria) so amide palco de estupros de mulheres que se
deslocam sozinhas, em condies precrias, entre o local de trabalho e a casa. O resultado da
combinao entre as pssimas condies de mobilidade urbana e a especulao imobiliria
de bancos de terra constitui, portanto, as condies de possibilidade para as mais atrozes
violaes dos direitos (e dos corpos) das mulheres. O direito cidade para todos compreende,
nesse sentido, um eficaz antdoto contra a dominao masculina. Observemos, pois, algumas
das maiores entidades que lutam por sua efetivao.

3.1 Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM)

A CONAM data de 1982 e atualmente est presente em todos os estados brasileiros


bem como no Distrito Federal. Ela rene cerca de 550 entidades municipais e 22 federaes
estaduais. Alm de fazer parte da coordenao do FNRU, a CONAM participa do Movimento
pelo Direito ao Transporte (MDT), da Frente Nacional de Saneamento Ambiental, do Frum
Mundial de Direito Energia e associada Frente Continental de las Organizaciones
Comunales e membro de sua diretoria executiva.
O site da CONAM destaca, ao longo de seus 31 anos de existncia, tanto aes
coletivas reivindicatrias (pelo direito cidade e pela Reforma Urbana, por exemplo),
quanto de protesto e resistncia (contra a instalao da rea de Livre Comrcio das
Amricas) ou de participao e democracia direta (atuao nas Conferncias das Cidades).
A CONAM reuniu, em seu Congresso Nacional de 2008, 28.000 entidades de base. J em
2011, a entidade protagonizou o lanamento da campanha Despejo zero, que visava
lutar contra os despejos de moradores em decorrncia das grandes obras ensejadas pela
Copa do Mundo de 2014.
Entretanto, segundo a presidenta da entidade, Bartria Lima, a campanha, motivada
pelos grandes eventos esportivos, no se limita a lutar contra despejos exclusivamente
decorrentes desses eventos, seno contra todos aqueles motivados por conflitos urbanos
no Brasil conflitos decorrentes da especulao imobiliria (potencializada pelos grandes
eventos esportivos, como argumentam os movimentos), conflitos que envolvem terras e
imveis pblicos e privados que no cumprem a funo social da propriedade, conflitos
que envolvem desastres ambientais e naturais (como enchentes, deslizamentos de terra,
etc.), e que so agravados pelos problemas de planejamento urbano. A esse respeito, a
prpria Bartria que, lanando luz sobre a relao da CONAM com a esfera pblica em suas
instncias federal e estadual, diz o seguinte:
As enchentes so hoje um problema muito srio, no Brasil. Tm ocorrido enchentes
muito graves e ns temos sofrido com o processo da falta do planejamento
urbano nas cidades, da falta de todo um investimento nessas reas, que h muito
tempo ficaram [sem investimento]. Os investimentos hoje, a partir de 2007, que
tem um investimento maior na rea de saneamento, dragagem, na questo da

174

infraestrutura urbana. E os governos estaduais ainda no aderiram a isso como


uma prioridade pra resolver esses problemas dos conflitos em reas de risco, em
reas de mananciais, em reas que precisam ser regularizadas. (CONAM, 2011,
grifo nosso)


Com a meno ao aumento de investimentos na rea de saneamento bsico em
2007, Bartria refere-se lei federal de nmero 11.445/2007, que estabelece as diretrizes
nacionais para o saneamento bsico. Juntamente com a lei federal 11.124/2005, que
regulamenta o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, a lei 11.445/2007
provocou uma alterao significativa nos investimentos federais destinados a resolver os
problemas urbanos anteriormente quase inexistentes, como nos diz Bartria27. Depreendese, pois, no depoimento da presidenta da CONAN anteriormente registrado, certo acordo de
sua parte com relao a essas aes do governo federal. Inversamente, sua referncia aos
governos estaduais assume um tom mais crtico, precisamente porque estes no aderiram
s iniciativas do governo federal. No entanto, como afirmou um de nossos entrevistados: As
entidades dos movimentos sociais que esto nos Conselhos e que apoiam o governo federal
nem por isso so entidades chapa branca. Elas, por vezes, so as mais crticas ao governo.

3.2 Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP)

O site da Unio Nacional por Moradia Popular traz um pequeno histrico que comea
da seguinte forma:
A UNMP iniciou sua articulao em 1989 e consolidou-se a partir do processo de
coletas de assinaturas para o primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular que
criou o Sistema, o Fundo e o Conselho Nacional por Moradia Popular no Brasil (Lei
11.124/05). (UNMP, s/d)


A UNMP, bem como o MNLM, constituem duas das federaes de movimentos por
moradia e reforma urbana que se consolidaram entre os princpios da iniciativa popular
pela lei do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (em 1991) e sua aprovao
pelo Congresso Nacional (em 2005). Continua o texto de apresentao da histria da Unio,
citado doravante at o fim:

Com esta tarefa os movimentos de moradia do Estado do Paran, So Paulo e


Minas Gerais iniciam com objetivo de articular e mobilizar os movimentos de
moradia, lutar pelo direito moradia, por reforma urbana e autogesto e assim
resgatar a esperana do povo rumo a uma sociedade sem excluso social. Sua
atuao se d nas reas de favelas, cortios, sem-teto, mutires ocupaes e
loteamentos. Passados 19 anos, a atuao dos movimentos com essas propostas
esto localizadas em 19 Estados brasileiros. Sua forma de organizao tem uma

A respeito da poltica federal de saneamento bsico, a fala de Bartria encontra ressonncia no pronunciamento
da presidenta Dilma Rousseff, durante a cerimnia de abertura da 5 Conferncia Nacional das Cidades, ocorrida
em novembro de 2013: No Brasil, o governo federal no investia em saneamento. O que estou falando gua
tratada, esgoto sanitrio com tratamento e oferta, poltica de resduos slidos e tambm de drenagem.
Mas isso est escondido no solo, os canos esto l embaixo, os dutos esto l embaixo. Assim, no investiam.
fundamental para o pas, e a gente tem que ter clareza disso. ndice de desenvolvimento humano ter gua
tratada e esgoto tratado. A gente no pode em nenhum momento abrir mo disso, ns no podemos abrir mo
e deixar que os percentuais, principalmente nas casas, de esgotamento sanitrio sejam to baixos no Brasil.
27

175

forte influncia da metodologia das Comunidades Eclesiais de Base, de onde se


originam grandes partes de suas lideranas. Trabalha-se com grupos de base nas
regies metropolitanas e se articulam regionalmente nos principais polos dos
estados. Os estados so representados na instncia nacional. Sempre defendendo a
proposta autogestionria, o direito moradia e cidade e a participao popular nas
polticas pblicas e radicalmente contra os despejos, a UNMP organiza-se em torno
desses princpios comuns que se traduzem em reivindicaes, lutas concretas e
propostas dirigidas ao poder pblico nas trs esferas de governo. Nesse sentido,
tem enfrentado as diferentes gestes, ao longo desse tempo, buscando a negociao e
a ao propositiva, sem deixar de lado as ferramentas de luta e presso do movimento
popular. A UNMP tem sido fundamental para a articulao e propostas habitacional
(sic) no mbito do Governo Federal, tendo participado da mobilizao e conquista
da incluso do direito moradia na Constituio, da aprovao do Estatuto das
Cidades e da realizao da Conferncia das Cidades, tendo elegido 6 titulares e 5
suplentes para o Conselho Nacional das Cidades para o perodo 2008-2010.
Desde a nossa fundao houve uma preocupao de obtermos parcerias em prol do
fortalecimento e da capacitao dos atores que lutam para aquisio da moradia
digna. Esta reivindicao legitima e, para isso, realizamos vrias caravanas a
Braslia, vrias ocupaes e propostas de polticas habitacionais tanto no Parlamento
e no Executivo do nosso pas.
Em 2004 e 2005, a UNMP participou do processo de construo, junto ao governo
federal, de um novo Sistema Nacional de Habitao, que incorpore as propostas
desenvolvidas no projeto de lei do Fundo Nacional de Moradia Popular. Em 2004, a
UNMP conquistou o financiamento junto ao Ministrio das Cidades, para construo de
moradias atravs da autogesto do Programa Crdito Solidrio. Em 2007, lutamos pelo
acesso direto aos recursos do FNHIS, que deve se concretizar ainda neste 1 Semestre
de 2008, atravs do Programa Produo Social da Moradia. (op. cit, grifos nossos)

As passagens em itlico correspondem a alguns princpios defendidos pela UNMP,


bem como parte de seus repertrios de ao e, sobretudo, evidncias da maneira pela qual
a entidade relaciona-se com a esfera pblica. De um lado, negociao e ao propositiva;
de outro, ferramentas de luta e presso. Por fim, so apresentados alguns exemplos de
aes prticas. Caravanas, ocupaes, propostas de polticas habitacionais, participao
na construo de projetos e lei e programas de governo e execuo autogestionria das
polticas pblicas so algumas delas.
Resta destacar outra informao, disponvel no site, bastante expressiva daquele
carter relacional dos movimentos de luta por moradia no Brasil, de sua organizao em
rede da qual nos fala Polli e Gusso (op. cit):
A Unio Nacional por Moradia Popular se organiza a partir da base nos Estados,
articulando movimentos populares de moradia, em suas diversas expresses
movimentos de sem-teto, cortios, favelas, loteamentos, mutires, ocupaes no Brasil.


Desse carter relacional, os materiais disponveis sobre o MNLM constituem um
caso bastante ilustrativo.

3.3 Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM)

O MNLM foi criado em julho de 1990, no I Encontro Nacional dos Movimentos de


Moradia. Materializou-se depois das grandes ocupaes de reas e conjuntos habitacionais
nos centros urbanos, deflagradas principalmente na dcada de 1980. Est presente em 18
176

estados brasileiros com uma proposta de envolver a organizao e articulao nacional


dos movimentos de luta pela moradia desenvolvidos por sem-tetos, inquilinos, muturios
e ocupantes, unificando suas lutas pela conquisa da moradia e do direito fundamental
cidade (Ferreira, 2012, p. 4).
O MNLM no possui um site unificado. Uma investigao pormenorizada de
seus blogs estaduais pode ilustrar o carter relacional dos movimentos por moradia
brasileiros, bem como facilitar o registro dos repertrios de ao coletiva da entidade,
em todo o Brasil. Esses blogs estaduais tm o objetivo precpuo de divulgar as aes da
entidade em todos os 15 estados da federao nos quais ela se encontra representada.
Segue-se um exemplo dessas aes.
Noticiado pelo blog do MNLM do Rio Grande do Sul, este episdio um caso
privilegiado para a identificao de uma das mais importantes estratgias de luta da entidade
as ocupaes de imveis ociosos, nos grandes centros urbanos. A chamada Ocupao 20
de novembro consistiu na ocupao, desde 20 de novembro de 2006, de um edifcio no
centro de Porto Alegre. Este prdio foi construdo com dinheiro pblico e depois privatizado.
Tendo cado na ociosidade, passou a ser usado pela faco criminosa PCC. A ocupao teve
por objetivo denunciar os vazios urbanos, a especulao imobiliria e provocar o debate
de que imveis usados para fins ilcitos sejam revertidos para moradia popular (A Copa de
2014 aqui, 2010). As famlias residiram no prdio por quatro meses; entrementes foram
organizadas oficinas de formao e atividades recreativas para crianas. Em maro de 2007,
elas foram despejadas em uma operao policial de grandes propores, com cerca de 300
policiais militares, agentes do Grupo de Aes Tticas Especiais (GATE), ces, helicptero,
etc. As famlias encaminharam-se ento para a prefeitura de Porto Alegre, onde negociaram
um assentamento provisrio. O local pertencia Fundao de Assistncia Social e Cidadania
e encontrava-se com instalaes inabitveis paredes quebradas, sem portas, janelas,
telhado, sanitrios, nem instalao de energia eltrica ou gua encanada. Assentadas, as
famlias retomaram seus ncleos de trabalho e, mediante mutires, reconstruram o local
dando vida ao imvel antes abandonado pela prefeitura, enfatiza a reportagem. Foi
tambm nesse assentamento que se instituiu a Cooperativa 20 de Novembro: construindo
a reforma urbana, que se converteu numa referncia local. Foram construdas cisternas
para a captao da gua da chuva, as oficinas de formao foram retomadas e organizaramse tambm turmas de educao popular para jovens e adultos.
Entretanto, as instalaes do assentamento, situavam-se ao lado do Sport Club
Internacional, local nos qual estavam previstas construes de hotis para a Copa do Mundo
de 2014. Os assentados do MNLM tentaram dialogar com a prefeitura a fim de evitar os
despejos decorrentes das obras. A notcia denuncia ainda, lanando mo de um procedimento
comparativo, que para a Copa do mundo de 2010, realizada na frica do Sul, cerca de 10.000
pessoas foram assentadas em contineres, formando uma genuna cidade de lata28. Este
processo deu incio campanha A copa de 2014 aqui, e ns para onde vamos? O vdeo
reportagem, editado em 2010, no nos fala do desfecho da luta. Ele , contudo, ilustrativo
das lutas do MNLM em todo o pas.
Tambm Raquel Rolnik afirma ter recebido, como relatora especial do direito moradia da ONU, denncias
de violaes desse direito em vrios pases sede de megaeventos esportivos.
28

177

3.4 Central dos Movimentos Populares (CMP)

A CMP foi fundada em 1994, em plena vigncia da hegemonia neoliberal, instalada


no mbito do Governo Federal brasileiro. Com efeito, o trecho do informativo da entidade
citado na introduo que permite entrever alguma coisa observada no mbito da 5 CNC,
o apoio (ainda que no livre de tenses) da CMP aos governos de Lula e Dilma mostra
uma clara inflexo da relao entre a entidade e o governo federal, na passagem de 2002 a
2003. Mas se a maior parte dos documentos dos militantes da CMP expressa uma adeso ao
governo federal do Partido dos Trabalhadores, importante dizer que no se trata de uma
aceitao indiscriminada do Governo como um bloco indiferenciado. Trata-se antes de
relaes com segmentos do poder executivo federal e/ou do PT poder-se-ia dizer, relaes
de cooperao com a mo esquerda do estado (Bourdieu, 1998). Os pertencimentos
institucionais e polticos das pessoas convidadas a participar do 5 Congresso Nacional da
CMP podem ilustrar as relaes concretas da entidade com a esfera pblica.
Entre os convidados que compareceram ao evento, compuseram a mesa de
abertura do 5 Congresso Nacional da Central dos Movimentos Populares, o
ex-ministro do Lula, hoje do Instituto Lula, Luiz Dulci, a prefeita de Ipatinga
Ceclia Ferramenta (PT), o gerente nacional de habitao de Interesse Social da
Caixa Econmica Federal, Tcito Maia, o Frum Nacional de Reforma Urbana,
representado por Donizete Fernandes, e o Partido Comunista Revolucionrio,
com Leonardo. Enviaram mensagens de saudao os companheiros Rui Falco,
presidente nacional do Partido dos Trabalhadores, Wagner Freitas, presidente
da Central nica dos Trabalhadores, Alosio Mercadante, ministro da Educao e
Maria do Rosrio, da Secretaria Nacional dos Direitos Humanos. (CMP, 2013, p. 1)


O mesmo documento registra ainda que, embora a entidade identifique uma
significativa melhoria da relao entre movimentos sociais e governo federal, na ltima
dcada, necessrio aprofundar o dilogo, torn-lo eficaz nas polticas pblicas urbanas e
avanar com reformas estruturais. E acrescenta:

O Congresso reconheceu os avanos sociais alcanados nos governos Lula/Dilma,


fundamentais no combate pobreza e s desigualdades sociais, mas est claro que
isso s no basta: preciso avanar nas reformas estruturais e populares e fazer
o enfrentamento contra o capitalismo e as polticas conservadoras. (Idem, p. 2)


O evento marcou ainda enfaticamente sua posio favorvel realizao de uma
reforma poltica acerca do que o conjunto dos movimentos populares urbanos unnime,
reconhecendo na lgica de financiamento privado das campanhas eleitorais a maior fonte
de fora dos lobbies do grande capital urbano sobre o Estado brasileiro.

3.5 O Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST).

H naturalmente uma srie de movimentos sociais que no esto presentes


no Frum Nacional pela Reforma Urbana e que no participam do ConCidades ou das
Conferncias Nacionais. Alguns deles organizam-se na Frente de Resistncia Urbana, uma
ampla articulao que est presente em 15 Estados da federao e que prioriza a ao
178

direta, nas ruas. A Frente de Luta por Moradia, o Movimento de Moradia da Cidade de So
Paulo, o Movimento Unificado na Luta da Moradia, o Movimento Unidos pela Habitao, o
Movimento dos Trabalhadores Sem Teto constituem alguns deles.
Dada sua magnitude e a vitria que logrou na semana que precedeu a abertura da
Copa do Mundo 2014, h de se registrar um exemplo dos mais importantes dentre as aes
do MTST. Trata-se da chamada Ocupao Copa do Povo. A rea ocupada pelos militantes
contguo ao Estdio Arena de So Paulo (sede da Copa) encontrava-se abandonada h
20 anos. Alm da ocupao, no mesmo perodo, a entidade realiza mobilizaes de rua com
cerca de vinte mil pessoas (Cristi e Natarelli, 2014), somente em So Paulo. Essa fora social,
somada s condies objetivas estratgicas dadas pela realizao da Copa, permitiu que
o MTST lograsse grande visibilidade mundial para suas reivindicaes e denncias com
relao ao agravamento dos contrastes sociais perpetrado pela especulao imobiliria
resultante das obras de infraestrutura para os jogos.
A ocupao uma demonstrao de que os investimentos da Copa em Itaquera
no atenderam aqueles que mais precisam. Enquanto foi gasto mais de R$1 bilho
no estdio, sem contar as obras de acesso, milhares de famlias no tm acesso
moradia em Itaquera. Os investimentos antipopulares da Copa no passaro
goela abaixo do povo das periferias. Itaquera se levanta por direitos sociais (SP:
Ocupao, 2014)29.


Cabe destacar, contudo, que se a luta do MTST-SP ganhou visibilidade recentemente,
suas aes tm sido bastante contundentes, pelo menos desde o incio das grandes obras
de preparao para a Copa30. No dia 26 de maro de 2014, por exemplo, cerca de 1500
militantes da entidade caminharam em protesto pela Avenida Rebouas, at a prefeitura
municipal da cidade. Eles reivindicaram melhores condies de moradia, sobretudo nas
regies da zonal sul da cidade como Campo Limpo e Paraispolis. O que desencadeou a
marcha desses manifestantes foi, na realidade, uma reunio agendada para a mesma data,
pela manh, entre o MTST e o prefeito de So Paulo, para tratar da revogao de um decreto
que transforma a rea da Ocupao Vila Nova Palestina em um parque31, bem como de outros

Ainda sobre o crescimento da especulao imobiliria, Guilherme Boulos ele mesmo liderana do MTST que
assumiu grande visibilidade a partir de meados de 2014 nos diz o seguinte: Ns do MTST temos tido muito
trabalho ultimamente. Porque cada vez mais aparecem centenas, milhares de famlias procurando o movimento
pra fazer ocupao de terra. E ns fomos nos perguntar: porque que de repente o pessoal resolveu procurar o
movimento pra fazer ocupao de terra? E fomos ver as regies onde tinha maior procura pelo movimento. E
nos demos conta que nessas regies o valor do aluguel havia subido de uma forma incontrolada, nos ltimos
anos. (Boulos, 2014a)
29

Mais ainda, diz Guilherme Boulos: O movimento tem tido maior visibilidade agora, mas nos ltimos dezessete
anos tem feito a mesma coisa!. (Boulos, 2014b)
30

31
A luta da Ocupao Vila Nova Palestina pela construo de moradia popular na regio , contudo, mais antiga.
Vale registrar uma interveno de Guilherme Boulos na assembleia dessa ocupao, no dia 14 de janeiro de
2013 que, ademais, lana alguma luz acerca das relaes mltiplas entabuladas entre religio e movimentos
populares na atualidade: Quando Moiss tava com o povo de Deus saindo do Egito que Moiss guiou o povo
de Deus pra fugir da escravido do Egito, no foi isso? ele se deparou com o mar. E Moiss parou l com o
cajado dele e falou: e agora Deus? E tava vindo o povo do Egito querendo matar o povo de Deus. Deus falou:
segue, Moiss! Moiss falou: mas se eu seguir, o povo vai se afogar. Deus falou: segue, Moiss! Moiss seguiu.
E o que aconteceu? O mar se abriu. Eu quero dizer pra vocs que o mar t se abrindo pra ocupao Vila Nova
Palestina! Aqueles que no acreditavam, aqueles que diziam que no era possvel, aqueles que diziam que ns
seramos derrotados, que aqui no ia dar nada, que ia tomar era borrachada, que a polcia ia tirar, vo ter que
comear a morder a lngua. Ontem ns recebemos um documento, eu peo aos companheiros que ouam com
muita ateno porque ele importante pra nossa luta. [...] Esses cidados [que assinam o documento] so

179

locais para desapropriao com fins de moradia. Essa reunio foi agendada na quinta feira
da semana anterior e, ao que parece, o MTST decidiu no apenas enviar representantes para
o encontro, seno tambm dirigir-se em bloco at os portes da prefeitura articulando
assim, a interlocuo institucional com protestos de rua. Em ao concertada com os
manifestantes do Centro, outros militantes do MTST bloquearam a rodovia Anhanguera,
em Osasco. Tratavam-se dos moradores da chamada Ocupao Esperana que queimaram
pneus na via como meio de chamar a ateno pblica para suas precrias condies de
habitao32. Combinao de reunies com governo e protesto de rua, bloqueio de rodovias
com a queima de pneus33, ao articulada de manifestantes em pontos distintos das cidades,
eis alguns componentes dos repertrios de ao coletiva do MTST.
To importante quanto seus repertrios de ao , sem dvida, sua pauta de
reivindicaes. Dessa pauta, o MTST tem destacado trs exigncias principais. So elas: 1
Regulao estatal da especulao imobiliria. Trata-se de criar uma nova lei do inquilinato
que imponha um limite para a especulao imobiliria que tem sido registrada no pas
154% de aumento do metro quadrado em So Paulo e 181% no Rio de Janeiro, entre 2009 e
2013 (Boulos, 2014c)34. Nesse sentido, o controle dos aluguis precisa ser feito pelo Estado,
com base no ndice inflacionrio. O MTST argumenta ainda que a lei do inquilinato uma das
reivindicaes das greves de 1917 (Boulos, 2014b, p. 16) foi conquistada na dcada de 1920
e revogada no incio da ditadura militar. 2 Desmercantilizao do programa MCMV. Esta
reivindicao compreende um conjunto de medidas para garantir habitaes com melhor
qualidade, localizao, acesso a equipamentos urbanos fundamentais. Em primeiro lugar, o
fortalecimento da gesto direta dos projetos de construo das unidades habitacionais, por
meio do MCMV Entidades. A eliminao das incorporadoras constitui um elemento central
aqueles que tm o documento de propriedade deste terreno. Na justia so os donos deste terreno na justia,
porque na realidade, ns temos clareza de que os donos deste terreno j somos ns. Agora ns queremos seguir
o caminho regularizado, ns sempre dissemos isso aqui. Os dois proprietrios do terreno afirmaram que, se a
Prefeitura e a Cmara mudarem o zoneamento, ele vende o terreno pro MTST. O que que isso quer dizer?
importante a gente ter claro o seguinte: primeiro, isso no quer dizer que ns j ganhamos; aqui ns temos que
estar sempre vacinados contra o j ganhou. Time que entra em campo achando que j ganhou, toma virada e
perde. Mas isso quer dizer que ns fizemos mais um golao! A cada frase de Boulos, o plenrio emitia gritos
inflamados de modo sempre crescente; algumas vozes, sobretudo femininas, formulavam frases do tipo glria
a Deus, Aleluia, Em nome de Jesus e outras frmulas similares (Boulos, 2013).

A expresso precrias condies de habitao nos permite introduzir uma problematizao de Raquel
Rolnik acerca da noo de dficit habitacional: Nosso problema fundamental da moradia no teto, cho.
Teto o de menos! Inverte o raciocnio: me d um lugar na cidade que tenha uma praa linda na frente, uma
biblioteca do lado, uma vaga na escola pro meu filho, um nibus, um metr, um VLT fantstico que me d
acesso cidade, a rua iluminada, a calada generosa. O que vai ser em cima da minha casa o de menos!
Porque eu vou estar na praa, eu vou estar na escola, eu vou estar na biblioteca, eu vou estar no centro
cultural, eu vou estar passeando pela cidade, vou estar usufruindo aquela maravilha do espao pblico. Ento
o nosso problema no e dficit habitacional, dficit de cidade! Dficit habitacional coisa da indstria
da construo que diz: quantas casas tm que ser produzidas como um produto pra eu vender? (Rolnik,
2014). Segundo a pesquisa do Dficit Habitacional no Brasil da Fundao Joo Pinheiro (2014), haveria uma
necessidade de 7,1 milhes de moradia no pas. Esta cifra coexiste com cerca de 5 milhes de imveis ociosos,
nos grandes centros urbanos brasileiros.

32

A cidade usada como arma para a sua prpria retomada: sabendo que o bloqueio de um mero cruzamento
compromete toda a circulao, a populao lana contra si mesma o sistema de transporte catico das
metrpoles, que prioriza o transporte individual e as deixa beira de um colapso. (Movimento Passe Livre,
2013, p. 16).

33

180

34
Em Itaquera, onde teve a ocupao Copa do Povo, o valor do metro quadrado nos ltimos cinco anos
aumentou 165%. Campo Lindo, que no tem tanto a ver com a Copa, mas uma zona de expanso imobiliria,
o valor do metro quadrado aumentou quase 200% (Boulos, 2014c, p. 16).

para a melhoria da qualidade dos condomnios do programa35. O MTST argumenta tambm


que o pagamento de um valor fixo de subsdio pblico s construtoras (R$76 mil) as estimula
a construir a metragem mnima estabelecida, nos locais menos servidos de infraestrutura. A
entidade defende, pois, a adoo de mecanismos que estimulem a construo de unidades
maiores e melhores, em reas com boa localizao36. O MTST demanda tambm a correo
da faixa salarial para que famlias que ganhem at 3 salrios mnimos possam se beneficiar
do programa (que hoje contempla famlias com renda de at R$1600,00). 3 Criao de uma
Comisso Interministerial de preveno de despejos forados. Reivindicao que, do ponto
de vista do movimento, cria condies de possibilidade para a intensificao das ocupaes
de imveis e terrenos que no cumprem a funo social da propriedade.
As mobilizaes de rua da entidade somadas a ocupaes de terrenos estratgicos
(como o da ocupao Copa do Povo), s vsperas da Copa do Mundo, constituram os
ingredientes para a significativa vitria lograda pelo MTST junto ao Governo Federal e
Prefeitura de So Paulo37. Em primeiro lugar, ser criada a Comisso Interministerial de
Preveno a Despejos Forados, que articular a Secretaria Espacial de Direitos Humanos, o
Ministrio das Cidades, o Ministrio da Justia e a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica.
O fortalecimento da gesto direta, por meio do MCMV Entidades, tambm avanou: cada
entidade poder a partir de agora construir quatro mil unidades simultaneamente, uma
ampliao significativa frente s mil unidades que o programa permitia antes. O reajuste da
faixa de renda das famlias para ter acesso ao programa tambm foi contemplado (ser de
trs salrios mnimos). Especificamente para a Ocupao Copa do Povo, foi conquistado
o direito de construir duas mil unidades habitacionais, sob o regime de autogesto do
projeto. Alm disso, o Governo apontou para a possibilidade de dialogar sobre a eliminao
do subsdio fixo s construtoras no MCMV, adotando um valor varivel de acordo com a
localizao, a qualidade e o tamanho das unidades construdas. Essa vitria do MSTS pode
ser vista como um exemplo em que a ao direta nas ruas e o dilogo dos movimentos como
o governo no constituem estratgias excludentes, mas formas de atuao complementares.

4. Consideraes finais

Podem-se destacar pelo menos trs conjuntos de categorias fundamentais
para a compreenso dos movimentos sociais urbanos. 1 As reivindicatrias (inverso de
prioridades, direito cidade, reforma urbana e reforma poltica so as principais); 2 As

35
Ns [o MTST] estamos com um empreendimento em Taboo da Serra (Grande So Paulo). So 1.100 unidades
[...] so nada mais, nada menos que o maior MCMV do pas. Com o mesmo dinheiro que as construtoras esto
fazendo 39 metros quadrados, ns estamos fazendo 63, com trs dormitrios. No condomnio vai ter, como o
projeto nosso, Unidade Bsica de Sade, escola infantil, creche, arena de teatro, centros comunitrios e um
playground do prdio. Quem que vai fazer esse tipo de proposta? Isso diminui o lucro da empreiteira. Agora,
se so os futuros moradores que esto gerindo o projeto [...] vai surgir esse tipo de proposta (Boulos, op. cit,
p. 18).
36
Se o camarada for fazer 39 metros quadrados em Caieiras, em Embu Guau, no vai ser 76. Vai ser 65 mil.
Agora, se ele for fizer 60 metros em regies com mais infraestrutura e servios, no vai ser 65, vai ser 90. Voc
estabelece um valor varivel, que estimula dentro da lei de mercado (ibidem, p. 18).

37
O governo do Estado de So Paulo, de Geraldo Alckmin, do PSDB, recusou-se a negociar com o MTST, tendo
antes estimulado a represso policial.

181

ligadas aos repertrios de ao coletiva dos movimentos (ao direta nas ruas, participao
social, participao popular, autogesto, gesto direta, controle popular, democracia
participativa); 3 As identitrias (Municpios Periurbanos, Plataforma Feminista da Reforma
Urbana, por exemplo). Esses conceitos so ativados tanto pelos movimentos que priorizam
a ao direta nas ruas, quanto pelos que concentram energias na participao institucional.
Mais ainda, no que se refere atuao concreta das entidades, os diferentes repertrios de
ao no so concebidos por elas como excludentes entre si. As dicotomias parecem antes
instaladas no pensamento acadmico a seu respeito.
Talvez valha a pena reativar uma bibliografia mais antiga que permanece atual para
interpretarmos as relaes entre movimentos sociais e esfera pblica e os limites impostos
sobre as foras de transformao, nos dois lados da relao. No ano de 1989, Moacir Palmeira
formula um argumento sobre a modernizao rural brasileira homlogo s crticas dos
movimentos urbanos acerca da modernizao atual das cidades:
Essa modernizao, que se fez sem que a estrutura da propriedade rural fosse
alterada, teve, no dizer dos economistas, efeitos perversos: a propriedade
tornou-se mais concentrada, as disparidades de renda aumentaram, o xodo
rural acentuou-se, aumentou a taxa de explorao da fora de trabalho nas
atividades agrcolas, cresceu a taxa de autoexplorao nas propriedades
menores, piorou a qualidade de vida da populao trabalhadora do campo.
(Palmeira, 1989, grifos nossos)


Sem a reforma agrria, os investimentos pblicos no campo so apropriados pelo
grande capital rural; sem reforma urbana, os investimentos pblicos na cidade so apropriados
pelo capital urbano. Palmeira tambm aponta para um relativo consenso da bibliografia
que se dedica sobre as relaes entre Estado e campo acerca dos instrumentos de que
historicamente o primeiro se serve para fortalecer o latifndio rural o crdito subsidiado, o
incentivo fiscal e a transferncia de terras pblicas para grupos privados. Somam-se a isso as
grandes obras pblicas levadas a curso, durante a ditadura militar: Essas barragens, como
tambm os audes pblicos e as rodovias, que provocaram a valorizao das terras prximas,
somaram-se s polticas de que falamos anteriormente no estmulo especulao fundiria
(ibidem). Esse benefcio direto dos capitais privados pela ao do Estado no nos fornece
apenas uma imagem da relao entre ambos, mas do prprio estatuto do Estado brasileiro
a partir da ditadura militar38. Da que Moacir Palmeira inicie dizendo o seguinte acerca dos
autores que se debruaram sobre as relaes entre Estado e campo:
Todos ressaltam, no h dvida, o peso dos empresrios na conduo dos negcios
do Estado. Mas as relaes entre ambos so pensadas em termos de representao
e influncia. Se essa modalidade de pensar j se mostrava inadequada para

Graziano da Silva (1982, p.77), analisando, em fins dos anos 70, a expanso da agricultura paulista, assinala
que alm de reserva de valor, a terra tem ainda constitudo importante meio de acesso a outras formas de
riqueza, de que so exemplos tpicos o crdito rural e os incentivos fiscais [...]. Se, no passado, os interesses
da grande propriedade rural faziam-se sentir atravs do Legislativo e da articulao de clientelas pessoais
dentro da burocracia estatal, agora a prpria garantia da condio de proprietrio e a prpria criao de
oportunidades econmicas que passam por dentro da mquina estatal. como se o mercado de terras passasse
a atravessar a mquina do Estado. O Estado deixa de ser apenas um regulador externo desse mercado. Ele tornase tambm um dos loci e um dos agentes econmicos, ao lado de alguns dos rgos pblicos que o compem, de
alguns de seus funcionrios e dos vendedores e compradores de terra convencionais, dessas transaes (Silva
apud Palmeira, 1989).
38

182

entender o funcionamento do Estado brasileiro de antes do perodo autoritrio,


mais insuficiente ainda se revela quando se trata de entender como tem operado
esse Estado nas dcadas mais recentes [...]. difcil pensar a modernizao da
agricultura conduzida pelo Estado sem pensar as transformaes sofridas pelo
prprio Estado. (Ibidem)


O que est em jogo aqui uma relao arraigada de quase absoluta simbiose entre o
capitalismo brasileiro e o Estado, no bojo da qual as leis do livre mercado so amparadas
continuamente pelo fundo pblico. Os mecanismos de financiamento privado de campanhas
eleitorais, sem dvida, constituem um elo fortssimo dessa cadeia e, no por acaso, a
reivindicao mais enfaticamente compartilhada pelo conjunto dos movimentos populares
brasileiros refere-se necessidade de uma reforma poltica que acabe com os financiamentos
privados. E aqui que o observador do mundo rural, Moacir Palmeira, encontra-se com
a observadora da cidade, Ermnia Maricato. De um lado, seus respectivos argumentos
homlogos acerca da privatizao do territrio e do fundo pblico, no campo e na cidade;
de outro, a identificao dos limites que um eventual governo de inspirao democrticopopular enfrenta, no interior mesmo do atual modelo do Estado brasileiro. Eis talvez uma
razo pela qual as distintas entidades dos movimentos sociais umas ocupantes dos
conselhos, outras ocupantes das ruas entabulam relaes distintas, mas no mutuamente
excludentes, com o governo federal ora em vigncia. De um lado, movimentos que apoiam
declaradamente as vertentes esquerda do governo liderado pelo PT formulam, entretanto,
crticas das mais duras ao mesmo e, por vezes, inserem deliberadamente rudos no dilogo;
de outro, entidades que se declaram apartidrias como o MTST empregam ocupaes
e mobilizaes de rua como meio de entabular um dilogo direto com o executivo federal,
arrancando assim vitrias substanciais. Ao contrrio de alguns partidos e organizaes de
esquerda e de vertentes do pensamento acadmico (que parecem ver no governo federal
uma esfera com poder suficiente para se contrapor ao grande capital urbano e rural
e, por conseguinte, no PT um partido que se rendeu deliberadamente ao neoliberalismo),
algumas lideranas expressivas dos movimentos urbanos, por crticas que sejam ao governo,
reconhecem avanos ocorridos nos ltimos anos39. A oposio entre participao social, nos
conselhos, e ao direta, nas ruas, no corresponde, pois, a um demarcador de divises
entre as entidades dos movimentos sociais. o que reconhece o MTST, ao identificar uma
relao complementar entre essas duas modalidades de ao coletiva:

O que ns estamos dizendo, quando fazemos essa crtica aos conselhos, no dizer
que esses espaos so desimportantes. Mas a leitura que ns fazemos que para
forar esses espaos a ter uma importncia e poderem disputar com a colonizao
do Estado pelo mercado, isso se d com mobilizao popular. Isso se d com
presso popular. Isso se d com gente na rua resistindo, se organizando e forando
o estado a colocar isso em pauta. (Boulos, 2014a)

Da tambm que Raquel Rolnik, uma das vozes crticas que se ergueram contra o governo federal recentemente,
formule o seguinte contraponto, na Roda de Conversa sobre Reforma Urbana (Rolnik, 2014) do IDS: Foi
absolutamente determinante a meu ver nos eventos de junho a mobilizao dos jovens da periferia. Em So
Paulo isso absolutamente claro. E isso tem a ver com uma insero, embora precria, no circuito educacional,
no circuito do acesso universidade tambm paga via PROUNI , mas tudo isso faz parte de uma gerao que
ampliou de alguma maneira seu acesso reflexo. Eu posso dar o exemplo dos grupos que eu conheo que so
crculos de estudos de Nietzsche, na extrema periferia da Zona Leste. Eu estou falando de um processo muito
importante e de um processo que implicou tambm atravessar fronteiras e se apropriar da cidade.
39

183

A perspectiva de uma complementaridade ao direta/conselhos nos permite, em


ltima anlise, identificar os limites de ao do poder executivo contra o poder econmico e
traar estratgias de luta para super-los. Vale encerrar estas notas com a mesma importante
liderana com a qual iniciamos, Ermnia Maricato, que nos chama a ateno para a ingenuidade
que consiste em crer que o Estado (seja via poder executivo, seja via conselhos) tem poder
contra o grande capital, no contexto do atual sistema poltico brasileiro:

O que que acontece hoje, alm da nossa fragilidade? Muitos de ns entramos


na institucionalidade, entrou no aparelho de estado. Isso no vale praqueles que
esto dentro do aparelho de estado como profisso, nos defendendo, mas vale pra
todo mundo que entra nos conselhos, achando que vai mudar o mundo. O mundo a
gente muda nas ruas! Mesmo que a gente tenha um governo que muitas vezes est do
nosso lado, se a gente no estiver nas ruas, os poderosos vo mandar nesse governo.
isso que ns estamos vendo. (Maricato, 2013, grifos nossos).

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187

PARTICIPAO
E MOVIMENTO
NEGRO: OS DESAFIOS
DO RACISMO
INSTITUCIONAL

Sonia Maria Giacomini e Paulo Terra1

1. Apresentao
Este artigo apresenta os resultados finais da pesquisa Movimento Negro e Esfera
Pblica, que procurou investigar como representantes de organizaes do movimento
negro consideram as experincias recentes de participao do movimento em espaos de
interlocuo entre sociedade civil e poder pblico.
As narrativas do surgimento desse movimento, em sua feio contempornea,
costumam ter como marco a constituio do Movimento Negro Unificado (MNU), ao final da
dcada de 1970, com a formao e multiplicao de entidades expressamente voltadas para
o combate ao racismo e discriminao racial e que se autodesignaram como movimento
negro2. Mais recentemente, na dcada de 1990, o movimento negro no Brasil foi marcado
por um processo de institucionalizao. Segundo Marcio Andr Santos (2012), nesse
perodo teria ocorrido uma visvel transformao na relao entre o movimento negro e o
Estado. Se, por um lado, at o final da dcada de 1980 as demandas das organizaes ligadas
a esse movimento empenhavam-se em
denunciar a existncia de uma ideologia de democracia racial sustentada
sobretudo pelo Estado e suas instituies, aps este momento os ativistas passam
a propor polticas de incluso racial e a dialogar com as esferas estatais de modo
mais profissionalizado e sistemtico. (Santos, 2012, p. 91)

Por outro lado, como argumentou Santos (2012, p. 91), possvel verificar que nesse
processo o Estado passa a encampar algumas demandas do movimento e a criar uma agenda
de poltica racial, que poderia ser entendida como um conjunto de propostas de ao e
de polticas pblicas demandadas principalmente pelos movimentos negros ao Estado ou
construdas a partir da relao entre estes atores. Nesse sentido, a criao da Secretaria
Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR) e do Conselho Nacional
de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR), em 2003, no incio do governo Lula, parte da
institucionalizao do movimento negro, bem como a criao de rgos e/ou instncias
nas esferas estadual e municipal.
Certamente, tais transformaes no so lineares e tampouco so homogneas, nem
por parte do Estado, que no franqueia igualmente a participao do movimento negro
em todas as suas diferentes instncias, nem tampouco por parte do movimento negro ou
sociedade civil. Com efeito, vrias organizaes mantm uma postura de constante crtica e
denncia do racismo estrutural, assim como guardam certo repertrio de aes que eram
comumente acionadas no movimento na dcada de1980. Resta ento saber o que mudou
no movimento e na militncia negros a partir do momento em que foram construdos pelo
Estado alguns novos espaos de interlocuo e de participao social; em suma, trata-se
de verificar como a abertura democrtica impactou esse movimento e como o prprio
movimento interpreta e avalia as transformaes recentes e em curso. Trata-se tambm
1
2

190

Com a colaborao de Marcelo Moura Mello e Renato Emerson Nascimento dos Santos.
Ver Domingues, 2007, p. 100-122.

de procurar entender o que o movimento negro entende por participao social, quais
so as suas expectativas, como o mesmo se dispe, ou no, e em que condies, a integrar
as instncias de participao previstas pelo Estado para o movimento. O foco da nossa
pesquisa foi, portanto, investigar as interlocues entre organizaes do movimento negro
e o poder pblico, priorizando os impactos que o estabelecimento de vnculos e a insero
na esfera pblica acarretam na vida e dinmicas dessas organizaes.
Cabe assinalar o pressuposto da pluralidade desses impactos diante da diversidade
constituinte do prprio ator social cuja dinmica busca-se aqui investigar. Movimento
Negro ou Movimentos Negros so duas formas de compreenso desse ator coletivo.
Tomar como objeto o Movimento Negro significa valorizar a unidade poltica e analtica
construda pela luta antirracismo e seus desdobramentos sociais (e isso requer pensar a
prpria construo prtica dessa unidade, ou seja, a produo de repertrios de prticas
e significados delineando tendncias comuns na ao), o que nos direciona a interrogar
sobre os impactos dessa nova forma de relao com o Estado para a prpria organicidade
da luta como uma totalidade. Olhar para os Movimentos Negros significa valorizar
as caractersticas prprias a cada ator individual ou coletivo dedicado a essa luta, o que
justifica pensar grupos ou organizaes como diferentes movimentos (negros); ento,
nossa investigao direciona-se a uma nfase nas respostas individuais (de militantes,
de organizaes, de grupos especficos) ao novo quadro de relao com o Estado. Cada
compreenso remete a processos que so abordados aqui, e acreditamos que exatamente
no dilogo entre essas duas concepes que reside o desafio que se pretende enfrentar
nesta pesquisa.
Tomou-se como ponto de partida da investigao a participao de militantes no
Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR). A partir do Conselho e das
questes que emergiram da reflexo sobre a atuao das organizaes negras nesse espao,
foram abordadas outras instncias de participao e vrios aspectos da relao entre o
governo e a sociedade civil.
Trata-se de uma pesquisa qualitativa, baseada em entrevistas com participantes do
movimento negro e na observao de campo etnogrfico em alguns eventos3. Uma parte do
material analisado foi obtida durante a oficina Movimento Negro, realizada em abril de
2014, no mbito do Seminrio Movimentos Sociais e Esfera Pblica. Participaram da Oficina
dez militantes de movimentos negros de Braslia, Minas Gerais, Maranho, Distrito Federal,
Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, Gois, Alagoas, um representante da Secretaria Geral
e trs representantes da SEPPIR. Em seu desenrolar, foi trazido, avaliado e debatido entre
os militantes e gestores presentes o conjunto do material sobre as formas de participao
do movimento negro na esfera pblica j coletadas pela pesquisa, o que serviu como ponto
de partida para as discusses. O animado debate travado nessa ocasio complementou e
enriqueceu em diversos aspectos a pauta levantada por meio das entrevistas.
Optou-se por manter em diversas passagens do texto os nomes verdadeiros dos
A pesquisa de campo foi realizada na 42 Reunio Ordinria do CNPIR (24 e 25 de setembro de 2013), 43
Reunio Ordinria do CNPIR (19 e 20 de maro de 2014), III Conferncia de Promoo da Igualdade Racial (05
e 07 de novembro de 2013), Seminrio Movimentos Sociais, Participao e Esfera Pblica (23 e 24 de abril de
2014). Todos os eventos foram realizados em Braslia.
3

191

entrevistados e das entrevistadas, tendo sido informado no momento da entrevista a


finalidade e o uso das declaraes obtidas (gravadas com a permisso dos entrevistados).
Alm desse material que foi coletado e produzido pela prpria pesquisa e de alguns textos
analticos citados, foi tambm consultada uma documentao variada que inclui: decreto
de criao, edital de seleo, regimento interno, relatrio da gesto 2010-2012 e quatro atas de
reunies do CNPIR, assim como pesquisa em sites de algumas organizaes do movimento negro.
Os entrevistados possuem, em sua maioria, uma longa trajetria de militncia e
representam, ao menos em parte, a pluralidade do movimento negro. Pluralidade presente,
por exemplo, nos diferentes tipos de entidades das quais fizeram e fazem parte4.
Amauri Mendes Pereira, por exemplo, foi um dos fundadores da Sociedade de
Intercmbio Brasil-frica (SINBA), em 1974, no Rio de Janeiro, a qual, segundo ele,
objetivava aglutinar e discutir, e tentar fazer eventos chamando a ateno para o problema
racial (Alberti; Pereira, 2007, p.139). Em 1978, foi um dos fundadores do Movimento Negro
Unificado (MNU). O ato de lanamento dessa organizao, em sete de julho de 1978, pode
ser considerado, segundo Sueli Carneiro, como momento de refundao do movimento
negro contemporneo. O MNU teria trazido uma nova perspectiva para se pensar a questo
racial do ponto de vista do ativismo, articulando os temas raa e classe, e os movimentos
atuais fazem releituras (Alberti; Pereira, 2007, p.148).
Entre 1996 e 1997, Amauri Mendes Pereira participou da direo do Instituto de
Pesquisas das Culturas Negras (IPCN), entidade criada no Rio de Janeiro em 1974. O IPCN foi
um importante espao de articulao, por onde passaram diversos militantes, incluindo uma
de nossas entrevistadas, Lcia Xavier, que se filiou entidade em 1983. Nos anos 2000, Amauri
Pereira foi pesquisador do Centro de Estudos Afro-Brasileiros da Universidade Cndido
Mendes. Atualmente, professor da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ).
J Nylsia dos Santos yalorix e tambm coordenadora nacional da Comisso das
Comunidades Tradicionais da Unio dos Negros pela Igualdade (UNEGRO), tendo ampla
militncia em prol da tolerncia religiosa. Atualmente, representante da UNEGRO no
Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS). A UNEGRO foi criada em 1988, ano da criao
de inmeras organizaes do movimento negro, estando relacionada s discusses a respeito
da Constituinte e s mobilizaes em torno dos 100 anos da Abolio. Olvia Santana, que
participou da criao da UNEGRO, afirmou que a mesma foi criada tendo o entendimento
poltico de que a luta antirracista no Brasil precisava partir de uma articulao de gnero,
raa e classe, e que esse era o principal foco terico para a organizao do negro e da negra
brasileira (Alberti; Pereira, 2007, p. 276).
Entre as organizaes criadas aps 1988, est o Pr-Vestibular para Negros e
Carentes (PVNC), em So Joo do Meriti, na Baixada Fluminense do Estado do Rio de Janeiro.
Organizado por Frei David Raymundo dos Santos, o PVNC fez seleo para professores em
1992 e passou a funcionar em 1993. Na dcada de 1980, Frei David havia participado da
formao dos Agentes Pastorais Negros e, no final da dcada de 1990, fundou a Organizao
No Governamental (ONG) Educao e Cidadania de Afrodescendentes e Carentes
(EDUCAFRO), que consiste em um curso pr-vestibular que funciona no Rio de Janeiro e em
4

192

Sobre a diversidade de tipos de entidades do movimento negro, ver Santos, s/d.

So Paulo (Alberti; Pereira, 2007, p. 23-24). Desde 2012, quando o EDUCAFRO decidiu-se
por participar, Frei David conselheiro do CNPIR, representando essa organizao.
A dcada de 1990 foi um perodo de intensa formao de ONGs ligadas ao
movimento negro. A escolha por se estruturar institucionalmente como ONG responde
muitas vezes, segundo Marcio Andr dos Santos, necessidade jurdica de obteno de
recursos financeiros e de relao de parceria com o Estado.5 Nesse contexto, foi formada,
em 1992, a ONG Criola, instituio voltada para meninas, adolescentes e mulheres negras.
Segundo Lcia Xavier, a Criola nasceu como uma organizao nica para mulheres, dirigida
por mulheres, fundada por elas, voltada para a construo de um espao para discutir
esse feminino negro. O objetivo era instrumentalizar a mulher para enfrentar o drama
do racismo (Alberti; Pereira, 2007, p. 302). Lcia Xavier, uma das fundadoras da Criola,
foi conselheira do CNPIR, no perodo de 2003 a 2007, representando a Articulao de
Organizaes de Mulheres Negras Brasileiras (AMNB).
Outra entrevistada tambm est diretamente relacionada a ONGs voltadas para
mulheres negras. Valdecir Nascimento coordenadora do Odara Instituto da Mulher
Negra, criado em 2010. Trata-se de
uma organizao negra feminista que visa superar em nvel pessoal e coletivo a
discriminao e o preconceito, bem como buscar alternativas que proporcionem
a incluso sociopoltica e econmica das mulheres negras e seus familiares na
sociedade. (Odara, s/d)


Valdecir Nascimento Nascimento professora da Universidade Federal do Recncavo
Baiano e integra o CNPIR por notrio saber em questes raciais.
J Ana Flvia Magalhes Pinto, jornalista, participou do Pretas Candangas, Coletivo
de Mulheres Negras do DF. Esse coletivo, formado em 2011, busca estimular a escrita das
mulheres negras e o conhecimento sobre a produo intelectual, cultural, poltica, ativista
e afetiva de outras mulheres negras, em uma jornada em busca da afirmao da autoria
coletiva e individual das mulheres negras de vrias geraes.6 Ana Flvia Pinto autora do
livro Imprensa negra no Brasil do sculo XIX (Selo Negro, 2010). Atualmente, doutoranda
tambm em Histria pela Universidade Estadual de Campinas e foi convidada a participar,
como representante do Pretas Candangas e da Campanha A Cor da Marcha, das reunies
entre alguns representantes do movimento negro e a presidenta Dilma Rousseff, ocorridas
em 19 de julho de 2014 e em 13 de maro de 2014. A Campanha A Cor da Marcha foi uma
articulao de um grupo de ativistas negros no Distrito Federal durante a srie de protestos
ocorridos em junho de 2013, que tinha como objetivo garantir a incorporao da agenda do
combate ao racismo nas manifestaes7.
Por sua vez, Pedro Paulo da Cunha Carvalho, mais conhecido como Paulo Ax,
iniciou sua militncia no Centro de Estudo e Defesa do Negro do Par (CEDENPA), ligado
Coordenao Nacional de Entidade Negra (CONEN). Em 2006, Paulo Ax criou a Rede

5
6
7

Sobre o processo de onguizao, ver Santos, 2008.

Conforme a Carta de Princpios do Coletivo Pretas Candangas (Coletivo Pretas Candangas, s/d).
Pode-se encontrar as linhas gerais de A Cor da Marcha em A Cor da Marcha, s/d.

193

Amaznia Negra, que tem como ideia principal desmistificar a imagem que o restante
do Brasil e o do mundo tm da Amaznia como essencialmente indgena. Segundo ele,
a Amaznia uma diversidade, um mundo parte, um Brasil dentro de um Brasil
diferenciado, e a rede pretende justamente mostrar a importncia assim como lutar
pela negritude da Amaznia. Atualmente, conselheiro do CNPIR, representando a Rede
Amaznia Negra.
J Arilson Ventura um quilombola que participa da Coordenao Nacional de
Quilombos (CONAQ). Criada em 1996, a CONAQ tem como objetivo principal, segundo
Ventura, fazer a regularizao e titulao dos territrios quilombolas. Paralelamente a
esse objetivo principal, a CONAQ tambm tem trabalhado em relao a outros direitos: a
questo da sade da populao quilombola, a educao quilombola, agricultura familiar
quilombola (...), a questo cultural das comunidades quilombolas.
Existe uma ampla discusso sobre as relaes entre movimento negro e o movimento
quilombola.8 A luta pelo reconhecimento dos direitos dos quilombolas foi iniciada pelo
movimento negro, e Ilka Boaventura Leite aponta que foram o MNU e deputados como
Abdias do Nascimento que levaram a questo para a Assembleia Constituinte (Leite, 2008).
Paulo Ax, por sua vez, indicou que tambm na Amaznia a luta quilombola foi iniciada
pelo movimento negro, citando como exemplo a atuao do Centro de Estudo e Defesa do
Negro do Par (CEDENPA). A partir da dcada de 1990, surge uma mobilizao que passa
a ter os prprios quilombolas como protagonistas (da qual a CONAQ um dos resultados e
exemplos) e que traz pautas especficas e a construo de uma identidade prpria.
Os entrevistados e as entrevistadas, por suas trajetrias, poderiam ser tomados como
uma amostra qualitativa razoavelmente representativa da diversidade presente no interior
do movimento negro. Eles e elas geralmente passaram por diferentes tipos de entidades
organizaes nacionais, coletivos, ONGs, redes , que tinham determinadas especificidades
como aes voltadas para a educao, para as mulheres negras ou ainda para a regio
Amaznica. Renato Emerson dos Santos indica que a pluralidade uma caracterstica do
movimento social chamado Movimento Negro, que possui como unidade analtica todos os
indivduos e grupos que se posicionam e agem pelo combate ao racismo, e que se apresentam
como negros (Santos, s/d, p. 4).
Alm de representantes do movimento negro, foi includa entre os entrevistados
Brbara Angeli Piemonte, conselheira no CNPIR, representando o Centro de Estudos e
discusses Romani (CEDRO). Trata-se de uma organizao com mais de dez anos que tem
como objetivo a luta por direitos para o povo cigano.
Cabe ainda mencionar que, embora as pessoas entrevistadas tenham sido escolhidas
por sua ligao e papel desempenhado junto s organizaes de movimento negro das
quais participam, as opinies por elas emitidas nem sempre so majoritrias ou mesmo
representativas da organizao.

194

Sobre algumas das possveis relaes entre os movimentos ver Cardoso; Gomes, 2011.

2. O universo da pesquisa
Embora, como j assinalado, tenha sido tomado como uma porta de entrada no
campo investigado, o CNPIR no esgota as experincias de participao examinadas, que,
como pode ser observado nas pginas subsequentes, tambm incluiu outras esferas de
atuao do movimento negro junto ao Estado.
De toda forma, pela sua relevncia, dimenso e carter nacional, inegvel que o
CNPIR constitui-se em importante referncia para as organizaes do movimento negro,
sobretudo para aquelas mais antigas e mais organizadas que, em geral, mesmo sem o
integrarem, conhecem o conselho e seu funcionamento, mencionando-o quase sempre,
mesmo quando no diretamente perguntadas, para ilustrar posies e avaliaes. Criado
em 2003, o CNPIR rgo colegiado de carter consultivo e integrante da estrutura bsica
da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, instituda no mesmo
ano. O CNPIR tem por finalidade:
propor, em mbito nacional, polticas de promoo da igualdade racial com
nfase na populao negra e outros segmentos tnicos da populao brasileira,
com o objetivo de combater o racismo, o preconceito e a discriminao racial e
de reduzir as desigualdades raciais, inclusive no aspecto econmico e financeiro,
social, poltico e cultural, ampliando o processo de controle social sobre as
referidas polticas.

O Conselho formado por 44 membros, a saber: 22 representantes do Poder Pblico


Federal; 19 representantes de entidades da sociedade civil de carter nacional, titulares
e suplentes, indicados a partir de processo seletivo; e 3 personalidades notoriamente
reconhecidas no mbito das relaes raciais. Os conselheiros de notrio saber so escolhidos
pelo ministro chefe da SEPPIR. Quanto aos representantes de movimentos sociais, foram
convidados nas gestes de 2003 a 2007 e, a partir de ento, selecionados a partir de critrios
e regras estabelecidas em edital pblico. Entre os critrios da ltima seleo, ocorrida em
2012, estava a de que as organizaes e redes deveriam ter:
pelo menos trs anos de funcionamento, com atuao nacional ou regional
comprovada, de acordo com o que segue:
2.1.2.1 Nacional (a) redes ou organizaes que tenham filiadas ou sees em no
mnimo em 13 (treze) Estados de 03 (trs) regies do Pas;
2.1.2.2 Regional redes e organizaes com filiadas ou sees em pelo menos 70%
dos estados da regio respectiva;
2.1.2.3 Redes ou organizaes que, embora sediadas em uma nica localidade,
tenham reconhecida atuao nacional, observados os seguintes critrios:
a) execuo de aes e/ou atividades comprovadas de mbito nacional;
ou
b) manuteno de veculo de comunicao que atenda a demandas da sociedade
civil de todo pas.

No que diz respeito s entidades da sociedade civil, a ltima seleo realizada em


2012 distribuiu da seguinte forma as vagas disponveis:

Organizaes gerais do Movimento Negro (5 vagas);

Representativas de segmentos (Comunidades de Terreiro [1]; Juventude [1];

195

Mulheres [1]; Quilombolas [1]; Trabalhadores(as) [2]);



Temticas (Comunicao, educao, pesquisa, meio ambiente ou sade [3]);

Povos Indgenas (1);

Comunidades Ciganas (1);

Comunidade Judaica (1);

Comunidade rabe (1);
Alm da documentao analisada, a pesquisa sobre o CNPIR deu-se tambm por
meio da observao in loco. A investigao apoiou-se tambm no Relatrio da gesto
2010-2012 do CNPIR e nas entrevistas com vrios conselheiros e militantes, mencionados
anteriormente.
Com o objetivo de incorporar investigao outros espaos de articulao, realizouse acompanhamento integral da III Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade
Racial (CONAPIR), ocorrida em Braslia, entre os dias 05 e 07 de novembro de 2013. Essa
Conferncia contou com 1.200 delegados, alm de 200 convidados. Os delegados presentes
foram escolhidos primeiramente em conferncias municipais e estudais, instncias em
que foram tambm votadas propostas que seriam levadas Conferncia Nacional. Tendo
a Conferncia o tema central Democracia e desenvolvimento sem racismo: por um Brasil
Afirmativo, as propostas apresentadas versavam sobre quatro subtemas: estratgias para
o desenvolvimento e o enfrentamento ao racismo; polticas de igualdade racial no Brasil:
avanos e desafios; arranjos institucionais para assegurar a sustentabilidade das polticas
de igualdade racial: Sinapir, rgos de promoo da igualdade racial, frum de gestores,
conselhos e ouvidorias; participao poltica e controle social: igualdade racial nos espaos
de deciso e mecanismos de participao da sociedade civil no monitoramento das polticas
de igualdade racial.

3. O Conselho e outros espaos de participao social

196

A maioria dos ativistas entrevistados para essa pesquisa foi unnime ao afirmar
que o governo Lula, instalado em 2003, representa um marco histrico no que concerne
a abertura de canais de participao das organizaes negras nos processos de definio
de polticas contra a discriminao racial e de promoo da igualdade racial. No que diz
respeito ao Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR), Lcia Xavier
inclui a criao desse espao para o enfrentamento da questo racial em 2003 entre as
principais medidas democratizantes empreendidas pelo Governo Lula. Assim como outros
entrevistados, Xavier fez questo de registrar dois fatos inditos: o da formao inicial do
governo Lula contar com trs ministros negros (Cultura, Servio Social e SEPPIR) e a criao
de uma secretaria especialmente voltada promoo da igualdade racial (SEPPIR). Xavier
e vrios dos ativistas entrevistados indicaram a importncia simblica e poltica dessas
medidas para os movimentos negros e estimam que as mesmas contriburam para criar
um clima de expectativa e esperana junto aos movimentos, incentivando a militncia a
aprofundar e trabalhar para que as necessidades da populao negra chegassem aos novos
espaos (conferncias, conselhos) e a fossem debatidas. Dessa forma, o objetivo principal

de se construrem polticas mais prximas da realidade da populao negra seria atingido.


O Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR) apareceu em diversas
falas como exemplo da abertura de canais entre governo federal e o movimento negro,
sendo reiteradamente salientado o fato de nada equivalente ter existido antes. Lcia Xavier,
Amauri Mendes, Frei David, assim como vrios dos ativistas ouvidos para esta pesquisa,
encaram que a abertura de canais de dilogo e de participao dos negros no deve ser
interpretada como uma concesso vinda de cima, mas antes como o resultado das presses
do prprio movimento.
Quando comparam o CNPIR a outros conselhos criados para propiciar a participao
social, vrios entrevistados destacam a especificidade de reunir grupos percebidos como
muito distintos: movimentos negros, de matriz africana, ciganos, judeus e rabes. Trata-se,
segundo Valdecir do Nascimento, de grupos com lgicas muito diferenciadas, o que inclusive
colocaria dificuldades na convivncia. Essa entrevistada ressaltou tambm o fato de haver
ali menor espao para os grupos que no representam a populao negra. No obstante ter
observado que a proporo da populao brasileira que judeus, rabes e ciganos representam
bem menor que a dos negros, Nascimento apontou seu constrangimento com o fato de
sempre as pautas priorizarem as demandas dos movimentos negros. Ela acredita que
futuramente o Conselho pode ser um modelo de convivncia de diversidade, congregando
a especificidade de cada grupo, o que sinalizaria que a diversidade nesse conselho , por
enquanto, somente uma aspirao.
Muitos entrevistados mencionaram certas mudanas nas organizaes e no perfil
dos militantes que consideram estar associadas participao nas esferas governamentais.
Entre elas, destacam-se as exigncias com as quais se depara a organizao quando deseja
participar de espaos como os dos conselhos. Uma dessas exigncias foi verbalizada por
uma entrevistada como sendo uma certa contrapartida para a participao que se refere
obrigao de assumir novos investimentos. Valdecir Nascimento explica que tais
investimentos so da ordem da aquisio de conhecimentos especficos, uma vez que a
atuao como conselheira pressupe familiaridade com certa gama de saberes e habilidades
que nem sempre so aqueles que, de forma geral, costumam possuir os militantes das
organizaes de movimento negro:
Ento voc tem que entender de lei, voc tem que entender a poltica, voc tem
que entender de articulao. Porque se no conselho se definir que a gente tem que
ir para o congresso articular para um projeto de lei, ento voc tem que entender
de um monte de coisas, no pode ser qualquer pessoa, voc tem que ter esperteza
mesmo. (Valdecir Nascimento)

Nascimento salientou que se a participao no conselho, por um lado, demanda


conhecimento, por outro, tambm permite uma srie de aprendizados, como o de entrar em
contato com o funcionamento da dinmica governamental.
Esse depoimento, dado por uma militante de uma organizao que consegue dialogar
com essa nova lgica, provoca a reflexo sobre o impacto desses requisitos (ou exigncias)
participao sobre as organizaes e sobre militantes que no conseguiram adquirir tais
aprendizados. Nesse sentido, se de um lado se pode falar de mudanas nas organizaes

197

198

e no perfil dos militantes, de outro podemos tambm inferir que essas significam certa
seletividade dos interlocutores do movimento negro que vo conseguir manter esses
novos padres de relao com o Estado. Assim, tais requisitos acabam por (re)moldar os
atores do movimento social que conseguem manter o dilogo com o Estado.
Mas nem todos os entrevistados avaliam to positivamente essas mudanas e
processos. Lcia Xavier, por exemplo, afirmou que o fato de ter de deslocar os melhores
quadros para participar de esferas como os conselhos e conferncias uma deciso difcil,
to mais difcil quando se tem em mente que quadros com perfil qualificado no so to
numerosos e que, alm disso, esse investimento concorre com inmeras outras tarefas
e frentes de trabalho que as organizaes tm geralmente de cumprir. Em alguns casos,
tal fato chega at mesmo a prejudicar o exerccio das atividades profissionais regulares
do militante. Segundo Xavier, o nvel de experincia poltica, o tempo e o conhecimento
requeridos para se conseguir atuar de maneira minimamente consistente nessas instncias
de participao governamentais estariam levando algumas organizaes at mesmo a
questionar a viabilidade dessa participao. Alm desses aspectos problemticos de ordem
mais operacional, organizaes como o Criola, do qual Lcia Xavier faz parte, apresentam um
questionamento mais profundo, perguntando-se se e em que medida, de fato, a participao
nessas esferas seria o melhor caminho na luta por direitos e por uma cidadania plena
e se e em que medida elas efetivamente dariam conta das demandas apresentadas
pelos movimentos. Assim, estar-se-ia diante de um curioso paradoxo: de um lado, so
as organizaes mais antigas, que viveram ao longo do tempo diferentes conjunturas e
lanaram mo de variados e ricos repertrios de ao, aquelas que, por sua experincia e
longevidade, esto aptas a preencher os requisitos exigidos para integrar o conselho; de
outro lado, so justamente essas mesmas que parecem mais se ressentir da formatao
exigida para que integrem canais de participao na esfera pblica.
Uma crtica concepo de participao social vigente nas esferas governamentais,
e especificamente aos canais de participao abertos sociedade civil e ao movimento
negro em particular, foi formulada por um experiente militante do Centro de Articulao
das Populaes Marginalizadas (CEAP), Ivanir dos Santos. Durante a realizao da
Oficina Temtica Movimento Negro durante o 3 Ciclo de Seminrios Movimentos
Sociais, Participao e Esfera Pblica, realizada em 2013 por iniciativa da Secretaria
Geral da Presidncia da Repblica. Esse militante defende a opinio de que haveria um
srio equvoco na maneira como o governo concebe os canais para a participao da
sociedade civil e dos movimentos sociais na esfera pblica. O governo, nas palavras desse
militante, diz no sociedade civil quando a trata como se fosse o Estado, isto , no
reconhece que o movimento social tenha as suas especificidades e exige que se comporte
como se fosse o Estado, como se fosse um organismo de Estado. Em consequncia,
os militantes so vistos e tratados como se fossem gestores do Estado. a prpria
ideia de participao social que parece estar sendo colocada em questo quando os
participantes veem recusada, ou invisibilizada, sua alteridade. Se a ideia de participao
baseia-se, em princpio, no pressuposto de que h um outro cujo contato e aporte so
desejveis e mesmo necessrios, no seria no mnimo uma contradio pretender fazer
a transformao desse outro num mesmo? Como expulsar a diferena e desconhecer

que ela parte fundamental dos ideais democrticos pressupostos na prpria ideia de
participao social?
O movimento no tem noo do que o Estado e o seu funcionamento, diz Ivanir dos
Santos, no obstante isso exigido dele para que participe. Esse militante critica o que visto
como um formato pr-estabelecido para a participao social, sem mediaes, numa relao
profundamente desigual entre Estado e movimento, na qual caberia sempre ao movimento se
adaptar a uma estrutura fixa que exigiria do militante sua transformao num verdadeiro gestor
de Estado, e ainda sem receber para tal um salrio. E nesse contexto que se torna compreensvel,
embora no necessariamente justificvel ou justa, a reivindicao de alguns militantes de que o
trabalho participativo dos conselheiros da sociedade civil no CNPIR seja remunerado.
H, portanto, a percepo de que a exigncia no somente alta, mas tambm
equivocada e que, alm disso, o custo cobrado pela participao e interlocuo com o
Estado tambm excessivo, pois estaria invariavelmente condicionado adaptao e
socializao do militante em rotinas que, em princpio, ele no controla nem conhece, em
virtude de no integrarem o repertrio de atitudes, tecnologias e habilidades com os quais
est familiarizado e nas quais foi, por assim dizer, socializado enquanto militante.
Ao lado de posies muito crticas como essa, foi possvel encontrar durante a
pesquisa algumas propostas que se encaminham para desdobramentos muito diferentes.
o caso, por exemplo, de demandas de auxlio para aprimorar a formao e aprender
certas habilidades para habilitar os militantes a melhor corresponder s expectativas de
desempenho participativo. Normalmente, essas solicitaes dirigem-se especificamente
SEPPIR ou a outras secretarias e rgos do Estado, com a expectativa de que os mesmos se
ocupem da formao e preparao dos militantes para o desempenho de maneira mais plena
daquilo que esperado deles dentro dos marcos participativos criticados anteriormente por
Ivanir dos Santos: aulas e assistncia para aprender a lidar com a papelada do Sistema de
Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (SICONV), para aprender a concorrer a editais,
para a confeco de projetos, para realizar prestao de contas, enfim, para a aquisio
de competncias e habilidades nas quais, ao menos at o momento, no se consideravam
plenamente preparados e para as quais pareciam motivados.
importante tambm que se leve em conta a existncia de algumas motivaes
que contribuem para que as organizaes de movimento negro e seus militantes vejam,
seno com entusiasmo, ao menos de forma positiva a participao nos canais existentes. Em
outros termos, diante de todas as dificuldades que foram mencionadas pelos entrevistados,
colocou-se a questo de se identificar o que tornaria aos olhos do movimento essa
participao na esfera pblica positiva, vantajosa e/ou atrativa. Como era de se esperar,
coexistem no universo pesquisado respostas variadas e mesmo opostas a essas perguntas,
mas quer se priorize como foco de anlise o militante ou a organizao, ou variveis como o
tipo de organizao ou tipos de vantagem auferida, h sempre um acordo em torno do fato
de que tal participao sempre implica uma espcie de promoo, uma distino, tanto do
militante quanto da organizao que representa. Sobretudo quando se sabe da existncia
de candidaturas que no conseguem chegar a bom termo, isto , como foi mencionado em
algumas entrevistas, participam do edital, mas no conseguem passar, fica evidente o
efeito de reconhecimento que a funo de conselheiro confere: os que conseguem passar

199

200

so, portanto, considerados especiais. Trata-se de validao ou legitimao oficial, emanada


do Estado, de que o selecionado , de fato, um representante do movimento, da sociedade civil.
Com efeito, notrio que o fato de integrar um rgo colegiado de Estado como
o caso do CNPIR qualifica o militante e a sua organizao, credenciando a ambos ao
posicion-los em lugar estratgico e numa dupla condio de mediao: de um lado, a de
representante do movimento frente ao Estado e, de outro lado, a de articulador com o Estado
frente ao movimento.
Uma parte dos entrevistados considera que, em geral, no conjunto do movimento
negro, predominaria uma acentuada abertura na relao com a esfera pblica, abertura
essa que inclusive no encontraria a desejvel reciprocidade por parte do Estado. Alguns
chegaram mesmo a mencionar que essa disponibilidade participativa do movimento
chegaria a ser extremada, sugerindo a existncia de uma demanda reprimida por parte
do movimento negro e um verdadeiro af pela ocupao desses espaos. Parece ser por
esta razo por considerarem que, em princpio, a participao nas instncias estatais seja
sempre de alguma forma vantajosa e desejvel para o movimento , que esses entrevistados
chegam a suspeitar da sinceridade daqueles militantes e organizaes como o caso, por
exemplo, da Frao MNU de Lutas, Autnomo e Independente; de setores do Congresso
Nacional de Negros e Negras do Brasil (CONNEB) no RJ; do Quilombo X, da Unio de Ncleos
de Educao Popular para Negros/as e Classes Trabalhadoras (UNEAFRO) de SP; o Crculo
Palmarino ligado ao PSOL; o Quilombo Raa e Classe, do PSTU; o AfroPresse outras quando
declaram que, por opo, no participam de esferas governamentais.
No que concerne participao no conselho, a deciso por parte das organizaes
negras sobre participar ou no do mesmo foi frequentemente verbalizada pelos entrevistados,
apresentando-se, portanto, como uma questo considerada bastante relevante e sobre
a qual geralmente as organizaes veem-se obrigadas a tomar uma posio. Alm disso,
a participao no conselho e em outros canais quase nunca automtica, mas ela acaba
envolvendo algum investimento de tempo e de pacincia, no trabalhoso processo de se
construir uma candidatura, processo do qual dificilmente um militante chegar ao fim caso
no esteja fortemente motivado.
Lcia Xavier, que participou da primeira composio do CNPIR, registrou num texto
de avaliao de sua autoria que a ao desenvolvida durante o primeiro mandato desse
Conselho foi praticamente incua. O Conselho teria j encontrado uma poltica em curso
e, apesar da sua funo regimental de controle social e consultiva, a poltica nunca foi
apresentada como um processo que pudesse ser revisto ou fiscalizado. Embora nas sesses
fossem apresentados os resultados das aes da SEPPIR, os conselheiros no tinham
possibilidade de interferir nas decises acerca dos rumos a seguir, deixando, nas palavras
de Xavier, o Conselho engessado e sem voz (Xavier, s/d, p. 43).
Teria ocorrido, ento, um debate sobre a funo e o carter do Conselho, revelando
a necessidade de um mecanismo de controle social que pudesse ter maior gerncia sobre a
nova poltica e ao mesmo tempo ampliar a fora da SEPPIR, a partir da participao articulada
com diferentes conselhos de direitos e/ou de polticas. Xavier aponta, contudo, para uma
sria divergncia entre a viso dos conselheiros aos menos daqueles representantes da
sociedade civil e dos dirigentes da SEPPIR, j que os ltimos no admitiam que tal gerncia

pudesse caber ao Conselho. Essa questo desdobra-se naquilo que para essa ativista
consiste num forte entrave a uma efetiva participao do movimento negro na formulao
de polticas universais: uma ambiguidade presente na orientao governamental que,
ao mesmo tempo que fomentava a participao da sociedade civil nos conselhos,
limitava o papel destes como rgos consultivos, regra vigente na maioria dos
conselhos do atual governo, destituindo assim a possibilidade de deliberao das
novas polticas. (Lcia Xavier)

Xavier indicou que, apesar de a participao social ter sido um dos pilares do projeto
poltico democrtico implementado pelo governo Lula, ela foi, no entanto, seriamente
comprometida por um certo sentimento de preservao do referido projeto em que
qualquer crtica contundente imediatamente encarada como dissidncia ou traio.
O mesmo teria ocorrido no CNPIR, em que os questionamentos ao carter meramente
consultivo do Conselho, assim como os atritos na relao com a SEPPIR, foram tomados
no como parte natural da experincia democrtica, mas como elementos danosos luta
antirracista. Ela tambm afirmou que
de certa forma, a participao nos conselhos para os movimentos, em determinados
momentos, especialmente nos ltimos anos, virou um problema. Isso porque
a maioria dos representantes, dos ministros e das ministras fazem daquele o
espao de interlocuo da sociedade civil e no abrem a chance de nenhuma outra
interlocuo. (Lcia Xavier)

Segundo ela, a ideia de que o melhor espao de interlocuo entre sociedade e Estado
seja o conselho muito negativa e restringe todas as outras possibilidades, o que a leva a
concluir que a relao entre Estado e sociedade no pode ficar reduzida a esses rgos.
A crtica ao carter consultivo do CNPIR esteve muito presente nas entrevistas
realizadas, assim como teve grande importncia nas discusses de alguns dos grupos de
trabalho organizados durante a CONAPIR, em novembro de 2013. A proposta de transformar
o CNPIR em conselho deliberativo j estava consolidada entre os conselheiros da sociedade
civil da gesto 2010-2012 que, em relatrio, sugeriram que

a mudana do carter do CNPIR, de conselho consultivo para CONSELHO
DELIBERATIVO, objetivando efetivar a participao da sociedade civil na
formulao, acompanhamento, monitoramento e avaliao das polticas pblicas
reparatrias de promoo de igualdade racial e combate ao racismo, para
consolidao de uma sociedade equnime e democrtica de fato. (Conselho
Nacional de Promoo da Igualdade Racial, 2012, p. 74)

Os conselheiros mencionam no citado relatrio que insistiam numa sugesto j


encaminhada anteriormente, e que a reenviavam uma vez que a SEPPIR

no conseguiu dar retorno s principais propostas debatidas, aprovadas e


indicadas, a sociedade civil, no seu legtimo exerccio de controle social, avalia a
necessidade imperiosa de uma metodologia participativa e democrtica. (Conselho
Nacional de Promoo da Igualdade Racial, 2012, p. 74)
201

Nos grupos de trabalho organizados na III Conferncia de Promoo da Igualdade


Racial III CONAPIR , foram debatidas e votadas propostas de que o Conselho Nacional,
os conselhos municipais e estaduais assumissem um carter deliberativo e no apenas
consultivo, devendo constar em sua estrutura um fundo com dotao oramentria prpria.
Valdecir Nascimento considera que funo do conselho construir a relao de
mediao entre sociedade civil e o Estado, entre a reivindicao dos movimentos e a ao
do Estado para executar o que a sociedade civil prope. Ela acredita, no entanto, que
tanto governo quanto sociedade civil carecem de maturidade para construir a relao
pretendida. Por um lado, pondera Valdecir, o governo no gosta de ser cobrado e,
por outro, os movimentos nem sempre encontram novas estratgias de cobrana ao
governo, pois o governo d outros sentidos s propostas dos movimentos. Isso, segundo
Nascimento, no ocorreria por acaso, mas intencionalmente porque se o Estado
encampasse totalmente a luta dos movimentos negros contra o racismo, estaria ele
mesmo admitindo ser promotor do racismo. No admitir o prprio racismo, no nomelo, estaria, portanto, na raiz daquilo que chamado por essa e por outros entrevistados
de racismo institucional, tema que por sua relevncia para o universo pesquisado mais
bem explorado num tpico a parte deste artigo.
Para Nascimento, a recusa do Estado em admitir o racismo institucional teria srias
consequncias na maneira como o Estado relaciona-se com o movimento e suas demandas,
pois o levaria a no acatar as proposies do movimento em seus prprios termos, isto , em
termos que permitissem levar em conta a existncia de valores e prticas racistas no conjunto
das instituies da sociedade brasileira, inclusive no Estado e em seus aparelhos. Dessa
forma, segundo Nascimento, se o Estado de fato tem incorporado algumas reivindicaes
constantes da agenda do movimento negro, no o faz sem antes transform-las e sempre
numa mesma direo: reduzindo o seu impacto reivindicativo ao transform-la em polticas
para todos. Nesse sentido, o Estado brasileiro tem empreendido aes denominadas de
promoo da igualdade racial, como a prpria denominao da Secretaria e do Conselho,
ao invs de aes de combate ao racismo, que, ao contrrio da anterior, com o emprego do
termo combate sugere uma forma mais direta de ao.

4. Racismo institucional

202

Diversos entrevistados apontaram as dificuldades de participao em espaos como


os conselhos, mesmo quando se trata daqueles voltados especificamente para a populao
negra, abordando, assim, a questo do racismo institucional. Arilson Ventura, por exemplo,
exps que um dos problemas do CNPIR no ter os elementos necessrios para poder
fazer as coisas. Isso ocorre, segundo ele, por que a gente sabe que tudo que feito neste
pas que para o desenvolvimento da igualdade racial, que a coisa para negro, a gente
acaba tendo dificuldades muito grandes. Uma das dificuldades consiste no fato de a SEPPIR
dispor de oramento muito inferior aos de outros ministrios, no tendo o mesmo p de
igualdade e condies que tm outros segmentos, outros ministrios.
Amauri Mendes, ao se referir aos espaos de participao da sociedade civil na

esfera federal, estadual e municipal, tambm apontou no apenas a falta de oramento,


mas tambm a falta de estrutura geral, como equipamento e gente para compor um quadro
mnimo capaz de funcionar. Ele acredita que o Estado cria determinados espaos designados
para a populao negra como as secretarias, subsecretarias e conselhos no sentido de se
colocar na posio de garantidor da diversidade. Porm, a forma que tomam esses espaos
indica que, em relao ao movimento negro e questo racial, no h uma poltica e no
para haver. Esses espaos seriam organizados de forma a no funcionarem, uma vez
que alm dos j mencionados problemas de oramento, de estrutura, o Estado coloca ali
funcionrios pouco ativos, sabendo de antemo que no vo fazer as coisas andarem.
Lcia Xavier chama a ateno para o fato de os diferentes ministrios se fazerem
representar no Conselho por funcionrios sem poder para tomar decises, o que prejudicaria
seriamente a efetivao das medidas acordadas no Conselho. Os conselheiros da gesto
2010-2012 j haviam criticado em seu relatrio o fato de a maioria dos conselheiros do
poder pblico ter uma presena e participao irregulares, sobretudo quando comparadas
s dos representantes da sociedade civil. Instavam os conselheiros do poder pblico a uma
participao efetiva e interativa, sob pena dos ministrios absorverem superficialmente a
Poltica de Igualdade Racial.
O racismo institucional , pois, referncia constante entre os(as) nossos(as)
interlocutores(as), e vem recentemente recebendo tratamento analtico-conceitual (Lpez,
2012; Silva et al, 2009), tendo motivado a formulao pelo Geleds Instituto da Mulher
Negra, de um Guia de Enfrentamento ao Racismo Institucional9.
Como visto anteriormente neste artigo, racismo institucional uma categoria utilizada
a todo instante pelas pessoas e grupos que integram o universo pesquisado. Destacando
pontos em comum das falas e percepes e relacionando-as s definies conceituais
existentes10 , o ponto fundamental atentar para o fato de que o racismo no opera, to
somente, por meio de prticas individualizadas ou atos explcitos de discriminao. Prticas
discriminatrias desempenharam um papel fundamental na formao das instituies
brasileiras, de modo que seus modos de funcionamento relacionam-se intimamente com as
desigualdades existentes entre grupos e na sociedade como um todo.
O racismo institucional revelar-se-ia por meio de mecanismos, explcitos ou no,
que dificultariam a presena de negros e negras nos espaos governamentais, bem como
a formulao de polticas pblicas efetivas de combate s desigualdades raciais. Entre
as diversas situaes concretas referidas pelos(as) interlocutores(as), j mencionadas
em outros trechos deste artigo, esto justamente as dificuldades enfrentadas para a
consolidao de polticas diferenciadas (como as polticas de ao afirmativa, por exemplo)
em polticas pblicas que revelam a fora do racismo institucional, pois negros e negras
so contemplados com menos recursos (vide o oramento restrito da SEPPIR), no h
interlocuo com diversos setores do governo, existem poucos negros e negras no quadro
Ver: <http://www.seppir.gov.br/publicacoes/publicacoes-recentes/guia-racismo-institucional>. Acesso
em: 21/09/2014.
9

10

Ver a esse respeito Lpez, 2012; Silva, J.; et al, 2009.

203

do servio pblico federal, h pouca sensibilidade de setores do governo em relao s


polticas de combate ao racismo e de igualdade racial, os canais abertos de interlocuo no
dimensionam adequadamente as dimenses raciais das assimetrias, etc.

5. Mltiplas formas de ao

204

As vrias entrevistas e a documentao examinada possibilitam perceber que a


ao dos militantes no est restrita esfera dos conselhos. Pode-se verificar justamente a
utilizao de estratgias mltiplas. Mesmo dentro do Conselho, tem-se percebido a estratgia
de se marcarem reunies com alguns ministrios para discusso de temas especficos, sendo
levantados os limites de ao da ministra chefe da SEPPIR, que no pode responder por
vrias questes. O Conselho tem adotado ainda como ao a ida ao Senado nos momentos
de votao de questes caras populao negra, como no caso da PEC das domsticas. Eles
acreditam que estar naquele espao tambm uma forma de pressionar.
Frei David apontou que quase nada avana dentro do CNPIR e cita como exemplo
as cotas para negros no servio pblico assim como o caminho que resolveu percorrer
para que essa proposta fosse efetivada. Ele afirma que o projeto em questo estava parado
h 3 anos e 90 dias no Ministrio do Planejamento, e diz ter proposto em torno de quatro
vezes ao Conselho que seus membros se dirigissem ministra como presso para que o
processo sasse da gaveta. O pedido, contudo, no foi levado a srio. Ele decidiu, ento,
juntar um nibus com gente da EDUCAFRO e invadir o Ministrio do Planejamento. O
resultado dessa ao leva Frei David a concluir que o que o Conselho no fez em 3 anos e
90 dias, fizemos em 1 dia.
Frei David defende uma estratgia similar que tem adotado, e que sempre
conjuga a negociao dos poderes pblicos com a ao direta, o combate. Em relao
luta pela aprovao da cota para negros nas universidades pblicas, principal bandeira da
EDUCAFRO por 10 anos, aparecem diferentes estratgias: negociao com governadores,
mais especificamente do Rio de Janeiro; ao no Ministrio Pblico; tentativa de acesso aos
senadores e dilogo com as universidades.
A articulao com polticos para se conseguir aprovar projetos que contemplem a
populao negra apareceu na fala de outros entrevistados. Paulo Ax, por exemplo, levantou
a importncia da articulao com parlamentares aliados para conseguir que a SEPPIR trace
um planejamento para a regio amaznica.
A multiplicidade de estratgias tambm aparece na trajetria de Arilson Viana.
Ele afirma que, em novembro de 2011, a CONAQ organizou a Marcha Nacional da
Campanha em Defesa dos Direitos do Povo Quilombola. Nesse perodo, a CONAQ j havia
protocolado um documento junto ao governo federal em que pautava algumas aes, como
o acompanhamento da questo da regulao dos territrios quilombolas. Como resultado
do documento, foi marcada uma reunio com a Secretaria Geral da Presidncia, encabeada
pelo Ministro Gilberto Carvalho. Dialogaram tambm com outras esferas e integrantes do
governo, como Gilvania que, segundo Viana, quilombola e durante o governo do presidente
Lula foi subsecretria de comunidades tradicionais da SEPPIR. Segundo Viana, foi ela que

comeou a trabalhar com as reivindicaes dos quilombolas dentro do Instituto Nacional


de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), onde hoje ocupa a funo de coordenadora
de regularizao de territrios quilombolas. Ele menciona ainda outro espao de dilogo:
a reunio com a presidenta Dilma Rousseff, da qual participou como representante dos
quilombolas e na qual pautou com a presidenta a necessidade de se colocar a questo
quilombola na ordem do dia do governo.
No dia 19 de julho de 2013, a Presidenta Dilma Rousseff convocou uma reunio com
representantes do movimento negro. Esse foi um entre vrios encontros da Presidenta
com movimentos sociais aps os macios protestos que tomaram as cidades brasileiras,
conhecidos como Jornadas de Junho. Ana Flvia Magalhes Pinto comentou que a imagem
veiculada na poca era a da ausncia de pessoas e de organizaes negras nas manifestaes
de junho. No entanto, ela afirmou que essas pessoas se fizerem presentes, seja em protestos
dos prprios bairros ou em espaos mais amplos, e cita como exemplo a Revolta dos
Turbantes, ocorrida durante a manifestao do dia 20 de junho de 2013, que reuniu
cerca de 300 mil pessoas nas ruas do centro do Rio de Janeiro. A Revolta dos Turbantes,
segundo Vilma Neres em artigo publicado no Portal Geleds, caracterizou-se como um
encontro simblico e esttico, em que quase todos adornaram suas cabeas com turbantes
em valorizao da ancestralidade africana, e que representava o grito pelas demandas da
populao negra (Neres, s/d).
No que diz respeito reunio entre a Presidenta e representantes do movimento
negro, alm da prpria, participaram os ministros da Casa Civil, da Educao e da Promoo
da Igualdade Racial, bem como 19 representantes do movimento negro, sendo que desses
12 eram conselheiros do CNPIR. Verifica-se que, embora no fosse exclusivo ao CNPIR, o
mesmo foi privilegiado como esfera de dilogo. Na reunio, foi entregue uma carta que
continha demandas para os diversos ministrios. Os representantes do movimento negro
pediram Presidenta que o encontro no se encerrasse ali e que ela fizesse com que os
ministros se comprometessem a responder s solicitaes. Na ocasio, alguns participantes
tambm relataram, por exemplo, problemas vivenciados nas comunidades quilombolas e
violncias sofridas pelos adeptos de religies afro-brasileiras. 11
Arilson Ventura, que afirmou estar representando os quilombolas no encontro
com Dilma, exps que a reunio surtiu efeito. Logo aps, o ministro Gilberto Carvalho, da
Secretaria Geral da Presidncia, convocou uma reunio com militantes e ministros que tm
aproximao com a poltica quilombola.
J na abertura da III Conferncia de Promoo da Igualdade Racial, no dia 05 de
novembro de 2013, a Presidenta Dilma anunciou algumas medidas, sendo que vrias delas
contemplavam as demandas levadas na reunio realizada em julho de 2013, e que j estavam
no horizonte de luta de vrias organizaes do movimento negro h algum tempo, como a
criao de cota para negros nos concursos pblicos federais. Na ocasio, a Presidenta foi
ovacionada por um longo tempo.
Relato produzido por Ana Flvia Magalhes Pinto sobre a reunio realizada entre a presidenta Dilma Rousseff
e representantes dos movimentos negros, ocorrida no dia 19 de julho de 2013 (Kint, 2013).
11

205

Uma segunda reunio de representantes do movimento negro com a Presidenta


ocorreu no dia 13 de maro de 2014 e teve como principal pauta o lanamento da campanha
contra o racismo na Copa do Mundo. A reunio contou com a participao da Presidenta,
dos ministros da Casa Civil e da Promoo da Igualdade Racial, alm de 19 representantes
de movimentos negros, sendo que desses nove eram conselheiros do CNPIR.
Alguns participantes reclamaram que a reunio fora convocada apenas com dois dias
de antecedncia, o que dificultou uma maior articulao. De qualquer forma, na parte da
manh foi realizado um encontro com os representantes da sociedade civil para definir quem
se dirigiria Presidenta e quais pautas seriam reforadas.12 Na reunio, os representantes
da sociedade civil levantaram pontos como o dilogo estabelecido com o Ministrio da
Educao, que trouxe algumas conquistas, como a garantia das cotas raciais no Sistema de
Seleo Unificada da Educao Profissional e Tecnolgica (SISUTEC) e a formalizao do
Programa Abdias do Nascimento de bolsas para a ida de estudantes negros de graduao a
universidades no exterior. Registrou-se, no entanto, o impasse gerado pela no liberao de
bolsas pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) e pelo
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), o que inviabilizaria
o programa. Outro ponto levantado foi o da necessidade do fortalecimento institucional do
Programa Juventude Viva dentro do governo, pois, apesar de no ter incorporado ao nome
o recorte racial, tende a priorizar a defesa da vida de jovens negros. 13
No que diz respeito aos encontros com a Presidenta, possvel perceber as seguintes
impresses dos nossos interlocutores:
as reunies com a Presidenta so vistas com bons olhos pelos(as) interlocutores(as)
e como instncias fundamentais de reforo das pautas do movimento negro;
as(os) interlocutores(as) consideraram fundamental a presena de ministros
de Estado nessas reunies, lamentando, igualmente, a ausncia de ministros de pastas
importantes, como o Ministrio da Sade, do Trabalho e a Secretaria de Polticas para as
Mulheres, por exemplo;
com base no que foi relatado e em conversas com os(as) interlocutores(as), podese dizer que, comparativamente, ao primeiro encontro, o segundo no foi to produtivo, na
medida em que parte da discusso se deu em torno do lanamento de uma campanha contra
o racismo durante a Copa do Mundo. Foi pontuado que uma campanha como essa muito
pouco em comparao s pautas, s necessidades e aos anseios da populao negra.

6. A oposio militante participao


Embora a maioria das crticas a respeito da interlocuo entre o governo e a sociedade
civil e dos canais de participao disponveis venham justamente daqueles que deles
participam, as crticas so mais contundentes por parte dos grupos que optaram por no
12
Consta que no encontro preparatrio para a ltima reunio com a Presidenta, assessores desta ltima
achavam-se presentes.

206

13
Ao Relato produzido por Ana Flvia Magalhes Pinto sobre a reunio realizada entre a presidenta Dilma
Rousseff e representantes dos movimentos negros, ocorrida no dia 13 de maro de 2014 (Pinto, 2014).

participar. Reginaldo Bispo, coordenador da Organizao do Movimento Negro Unificado


(MNU), mencionou uma lista das organizaes de movimento negro que merecem destaque
justamente porque se negaram a cumprir papis governistas. Nessa lista encontram-se
Frao MNU de Lutas, Autnomo e Independente (em 06 ou 07 estados), setores
do CONNEB, no RJ, o Quilombo X e o Coletivo Akofena na BA, Frente Popular e
Quilombola no RS, a UNEAFRO-SP, h tambm coletivos universitrios e inmeros
grupos juvenis culturais e de Hip Hop independentes em vrios estados. O Crculo
Palmarino, ligados ao PSOL ou o Quilombo Raa e Classe, do PSTU, que fazem
oposio ao governo, se integrando luta por deciso partidria. (Bispo, 2013)

Segundo Reginaldo Bispo, essa relativamente longa lista permitiria verificar a diversidade
entre os grupos que buscam manter a independncia e autonomia frente ao governo.
Entre as organizaes que proclamam autonomia frente ao governo est o AfroPress,
que uma agncia de notcias online voltada para o interesse da populao negra. Em editorial
do site, a SEPPIR definida como Secretaria que virou uma espcie de departamento
oficial de negros, um gueto na Esplanada, sem expresso nem representatividade. J as
organizaes e militantes que participam das esferas governamentais so qualificados
como fazendo parte do movimento chapa-branca, definido como aquele que se pauta
pela lgica partidria e se move silencioso nos puxadinhos, nos espaos restritos que lhe
so reservados nos Governos. O pior, segundo o editorial, que alm de abdicarem de
qualquer autonomia o que para qualquer movimento social digno desse nome equivale a
um atestado de bito seus representantes no se constrangem em fazer o papel de pano
de fundo, sem voz, nem expresso (O Movimento, 2014).

7. Consideraes Finais
O processo de institucionalizao de demandas da luta antirracismo do movimento
negro na forma da promoo de polticas pblicas e da criao de canais institucionais
de participao de entidades desse movimento social junto ao Estado vem provocando
significativas transformaes na vida e dinmica dessas organizaes. Observamos nesta
pesquisa que tais transformaes envolvem: (i) modelos institucionais das organizaes
(que se adaptam s exigncias institucionais de um Estado que ao burocratizar as
interlocues o faz de modo a excluir aquelas que no preenchem requisitos, que
funcionam como critrios operativos de uma certa seletividade); (ii) agendas, na medida
em que a rotinizao e a burocratizao como condies para a interlocuo com o Estado
(a participao que por alguns apontada como participacionismo) ocupa o tempo, as
energias e as preocupaes de militantes e de instituies que se veem dificultados no
exerccio de uma ao que construa suas prprias pautas, ou que no seja pautada pelo
prprio setor pblico; (iii) perfis de atuao (ou formas de atacar as agendas, cada vez
mais ligadas s dinmicas e rotinas burocrticas e polticas das esferas institucionais do
setor pblico, que requerem estratgias para construir agendas, abrir agncias polticas
para a disponibilizao de recursos, o que envolve sensibilizar polticos, gestores e
207

208

tecno-burocracia estatal, enfim, um trabalho de articulao que vai alm da denncia e


reivindicao como formas de presso poltica) e, mesmo (iv), papis institucionais dos
militantes (dos quais so requeridas capacitaes tcnicas, burocrticas, alm de polticas,
aproximando-se de perfis de profissionais de gesto do prprio Estado) .
H de se ponderar tambm os impactos que a institucionalizao vem promovendo
para o movimento negro, e que foram mencionados nos depoimentos colhidos. O
fortalecimento das entidades\atores em dilogo com o Estado pode se confundir com um
enfraquecimento dos que no participam de tais canais (leitura que levanta divergncias
entre os que consideram tal participao uma forma de promoo, distino, e as vozes
crticas que a consideram dirigida e subalternizada s correlaes de fora hegemnicas
no governo), sendo que tal dissociao refora distenses e polarizaes na dinmica
poltica dos atores que constituem o movimento negro. Alm disso, o enfraquecimento de
dinmicas prprias do movimento diante da crescente restrio dos momentos de encontro
e arenas de articulao de militantes em torno daqueles gerados pelas prprias rotinas
dos canais institucionalizados de participao tambm podem funcionar como fatores de
reduo da autonomia do movimento. Tais aspectos merecem maior aprofundamento em
investigaes posteriores.
Em primeiro lugar, h de se registrar que as informaes trabalhadas nesta pesquisa
tm por origem documentos e entrevistas com militantes que participam das instncias e
canais abertos pelo governo nos ltimos anos. Disso decorre que mesmo quando crticas
e frustraes parecem demonstrar uma perda progressiva das expectativas quanto s
possibilidades abertas pelo participacionismo, a participao continua sendo uma aposta,
mesmo de seus crticos mais radicais. Seja por adaptao, seja por falta de alternativas,
seja para no perder acesso a recursos quase sempre considerados irrisrios, seja para
disputar posies e legitimidades com outros grupos e movimentos, a opo majoritria
a de participar. No centro das crticas e frustraes comparece em primeiro lugar o
sentimento generalizado de que o principal fruto da participao a prpria participao.
Ora, as expectativas eram de que a participao conduzisse a golpear de maneira profunda
no apenas as manifestaes de discriminao, mas as bases estruturais/institucionais
em que se sustentam o racismo e sua reproduo na sociedade brasileira. A fraqueza
poltica e institucional da SEPPIR, o desprezo manifestado pelos demais ministrios, os
recursos pouco expressivos alocados s aes e polticas pela igualdade racial, o carter
no deliberativo do conselho expressariam, dessa forma, um racismo institucional o qual
a participao, pelo menos at agora, tem se mostrado impotente para confrontar e mais
ainda para derrotar. Nesse contexto, muitos so os que destacam tanto a relevncia da
multiplicidade de aes institucionais quanto necessidade imperiosa de aes diretas.
Essas ltimas, margem das institucionalidades ou em combinao com as mesmas,
demonstrariam, em muitos casos, ser a forma mais eficiente de participao.
Se deixamos de lado por um momento a questo que poderamos nomear como
eficcia da participao para focalizarmos a natureza das relaes que se estabelecem entre
os movimentos negros e o Estado na conjuntura que contextualiza o objeto de investigao,
parece pertinente retomar a aguda interpelao que pe em relevo o paradoxo instalado.
Deparamo-nos ento quase que inexoravelmente com o movimento de um Estado que se

abre participao da sociedade civil, mas que cobra, em troca, que os representantes
dessa adotem atitudes e repertrios de ao que acabam por convert-los em reprodutores
das linguagens e rotinas que configuram as prticas de gestores pblicos. como se o
preo pago pela sociedade civil para participar na gesto do Estado fosse a sua prpria
estatizao. No se trata aqui de retomar a velha e conhecida temtica da cooptao que
quase sempre acompanhada de sugestes de corrupo, traio ou pelo menos seduo.
Trata-se de abrir espao e convocar para uma reflexo sobre os limites mesmos de um
Estado cuja natureza e formato so incapazes de ir alm de um movimento que oscila entre
um autoritarismo excludente e um participacionismo assimilacionista.
O carter estrutural do racismo que na sociedade brasileira um fato social total
econmico, cultural, poltico, institucional talvez explique que a posio liminar dos
representantes dos movimentos negros nas instncias de participao que lhes foram
abertas, ou melhor, que conquistaram, torne-os mais qualificados que outros para revelarem
os desafios que se colocam para a democratizao da sociedade e do Estado brasileiros.

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211

PERCURSOS, TENSES
E POSSIBILIDADES
DA PARTICIPAO
DE MOVIMENTOS DE
MULHERES E FEMINISTA
NAS POLTICAS
GOVERNAMENTAIS

Anelise Gutterres, Adriana Vianna e Silvia Aguio

1. Introduo
Este artigo busca apresentar elementos sobre a relao entre o movimento feminista
e de mulheres no cenrio atual de participao na esfera pblica, notadamente na relao
com polticas governamentais. Considerando a vasta historiografia desses movimentos
no Brasil, destacamos como elementos centrais no processo de seu crescimento na esfera
pblica o fortalecimento de suas demandas e a sua institucionalizao, bem como os esforos
para ampliao da presena, atuao e articulao das mulheres no campo poltico. O corte
histrico mais relevante para tanto dado pelo perodo de redemocratizao, marcado,
entre outras mudanas, pelas primeiras iniciativas de criao dos conselhos estaduais
voltados condio das mulheres1. Conforme aponta a bibliografia sobre o tema, desde
esse perodo a diferena de posies feministas e a variedade de grupos de mulheres em
diferentes regies do pas teve papel significativo2. O debate e o conflito foram marcantes
na constituio do movimento e, em conseguinte, da sua relao com os diferentes espaos
e atores da esfera pblica. Na chamada segunda onda que iria do final dos anos 1960 at
o fim dos anos 1970, perodo em que se produz uma tentativa de teorizar a opresso da
mulher (Gonalves e Pinto 2011, p. 30), os grupos eram rotulados entre si (por vezes
pejorativamente, como sugere Schumaher) como:
As separatistas, as intelectuais, as pequeno-burguesas preocupadas com
a sexualidade, as proletrias divididas entre a chamada luta geral e a luta
especfica, as defensoras do movimento autnomo, as estrangeiras (ex-exiladas)
influenciadas, sobretudo, pelo movimento feminista europeu. (Schumaher, 2005)

A prioridade da luta contra o autoritarismo da ditadura colocava as ativistas em


permanente tenso, pois eram confrontadas e se confrontavam com o monismo implcito
na adeso militncia poltica (Sarti, 2001), tenso que acaba por caracterizar a construo
da subjetividade na militncia de mulheres brasileiras (Moraes,1996, p.60). Diante da
prioridade da luta contra o autoritarismo da ditadura, sob pena de negar a si mesmo
(Schumaher e Vargas, 1993, p.350), o feminismo foi considerado como um movimento
separatista ou divisionista que corria o risco de minar a unio to cara a esse momento,
no contribuindo para a luta contra a ditadura e pelo socialismo.
Um pouco antes da criao do Conselho Nacional de Direitos da Mulher (doravante
CNDM), em 1985, j havia leva significativa de encontros de mulheres em diferentes
segmentos e com diferentes realidades: grupos de mulheres negras, lsbicas, trabalhadoras
urbanas e rurais, prostitutas, empresrias, educadoras populares. no VII Encontro
Nacional de Mulheres em Belo Horizonte, no entanto, que se constri mais claramente a
1
Ao abordar os infor Sobre o Conselho Estadual da Condio Feminina (CECF) do Estado de So Paulo e o
Conselho Estadual de Minhas Gerais, ver Santos (2006, p.404) e Schumaher e Vargas (1993).

214

2
Para um panorama dessas discusses, que conta com bibliografia ampla, destacamos as contribuies de
Costa, (1988); Schumaher e Vargas, (1993); Moraes, (1996); Sarti,(2001); Pinto, (2003); Pitanguy, Montao
e Lobo, (2003); Schumaher, (2005); Santos, (2006). Segundo nos apontam as autoras, o desenvolvimento do
feminismo no Brasil foi marcado pelo combate ditadura e sobredeterminado pela questo de classe e pelo
marxismo (Moraes, 1996), o que por um perodo acabou dividindo as feministas das camadas mdias, assim
como os grupos de mulheres de camadas populares, integrantes de clube de mes, operrias, moradoras de
periferia, algumas vezes influenciadas por agentes das pastorais das Comunidades Eclesiais de Base (CEB).

reflexo sobre as diretrizes e ressalvas para a construo do Conselho Nacional, sintetizada


na carta l produzida. Nesse documento, possvel perceber que a crtica aproximao das
esferas estatais refletia a conjuntura poltica do perodo, temendo-se que esta colocasse em
risco aquilo que configurava a unidade mnima no movimento: sua autonomia (Schumaher
e Vargas, 1993, p.349). Como vemos na segunda parte deste artigo, respeitando-se a
grande distncia temporal e os contextos distintos, ainda hoje tal tenso se faz presente de
diferentes modos. Ora apresenta-se como crtica natureza dessa relao ou das formas
possveis de participao; ora como preocupao com o esmorecimento do poder prprios
dos movimentos fora dessa conexo com instituies e espaos de Estado.

2. Escolhas metodolgicas
Desenvolvemos a pesquisa junto a interlocutoras que integram as entidades que
historicamente participam do Conselho Nacional de Direitos da Mulher (CNDM) e com
algumas que no participam. Elegemos esse Conselho para uma observao mais prxima,
por sua relevncia na construo da relao do movimento com a esfera pblica, seguindo
a direo geral do projeto Movimentos Sociais e Esfera Pblica. importante notar, no
entanto, que as interlocutoras com as quais conversamos tm participao transversal em
diversos outros Conselhos: Conselho Nacional da Promoo da Igualdade Racial, Conselho
da Sade, Conselho Nacional de Combate Discriminao LGBT, Conselho Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional, alm de participarem de Conselhos Estaduais e
Municipais em suas cidades. Em nossas conversas e entrevistas, notamos que os movimentos
tm suas delimitaes fludas, e que esse desfoque em suas margens contribui para que as
entidades produzam demandas bastante qualificadas em relao a suas pautas, identidades
e pertencimentos.
Nesses meses de trabalho, participamos de atividades atos, palestras, conversas e
reunies promovidas por movimentos feministas e de mulheres que aceitaram participar
da pesquisa. Nosso acesso a eles deu-se por intermdio de convites ou por meio de indicaes
de uma rede de aproximao acadmica e de militncia da qual ns mesmas podemos ser
reconhecidas como fazendo parte. Entre as atividades que acompanhamos esto: as reunies
em torno do Lanamento do Plebiscito Popular para a Constituinte Exclusiva e Soberana
do Sistema Poltico3, uma Reunio Nacional da Marcha Mundial das Mulheres (MMM), em
Braslia/DF; o Ato do Dia Latino Americano e Caribenho pela Legalizao do Aborto, no Rio
de Janeiro; o Seminrio da Rede Brasileira de Prostitutas realizado no primeiro semestre de
2014, no Rio de Janeiro/RJ; um encontro promovido pela Associao Mulheres Guerreiras,
em Campinas/SP; reunies de construo da Marcha das Vadias do Rio de Janeiro 2014.
A participao em encontros nacionais nos permitiu conhecer militantes de outros
estados e cidades, ampliando nossa malha de interlocuo. importante ressaltar que as
reunies, os encontros e os atos so, alm de espaos efetivos de participao, momentos de
contato, nos quais experincias so trocadas no mbito do espao pblico. Essa dimenso

3
O lanamento foi realizado durante o 9 Encontro Nacional F e Poltica, em 2013. Conforme as reportagens
contidas no site da campanha <http://www.plebiscitoconstituinte.org.br/>, 8 milhes de pessoas votaram
entre os dias 1 a 7 de setembro de 2014. Desses votantes, 97,05% disseram sim reforma do sistema poltico.

215

216

importante para a formao poltica, j que proporciona o compartilhamento de sentidos e


a produo de afetos uma produo do comum, que est na base da definio de poltica
nos termos de Arendt (2007, p.63). Nesses encontros, tambm conhecemos melhor as
integrantes das entidades com quem dialogamos e pudemos convid-las pessoalmente para
que nos dessem entrevistas.
Nos encontros tambm conversamos informalmente com diversas militantes,
compartilhando situaes que ampliaram a possibilidade de reflexo. Pessoalmente,
entrevistamos e conversamos com integrantes do Centro Feminista de Estudos e Assessoria
(CFMEA)/Braslia; do Movimento de Mulheres Camponesas (MMC); da Marcha Mundial das
Mulheres (MMM); da ONG Casa da Mulher Trabalhadora (CAMTRA)/RJ; da ONG Davida:
Prostituio, Direitos Civis e Sade/RJ; da Comisso de Cidadania e Reproduo (CCR)/
SP; da ONG Criola integrante da Articulao Brasileira de Mulheres Negras (ABMN)/RJ;
da Associao Brasileira Interdisciplinar de AIDS (ABIA)/RJ; do Ncleo de Estudos sobre
a Prostituio (NEP)/Porto Alegre; da Federao Nacional das Trabalhadoras Domsticas
(FENATRAD); do Movimento Articulao de Mulheres da Amaznia (MAMA); da Sempreviva
Organizao Feminista (SOF); da Associao Mulheres Guerreiras/SP. importante notar
que, por questes operacionais, acabamos nos concentrando mais no eixo Rio de JaneiroSo Paulo-Braslia, o que sem dvida tem implicaes no conjunto de dados produzidos.
Buscamos contemplar uma diversidade maior, mas em termos do perfil das organizaes
com as quais tivemos contato. Temos, desse modo, tanto organizaes estabelecidas h mais
tempo como outras mais recentes; com estrutura mais estvel ou mais voltil; de maior ou
menor abrangncia em termos de pautas e reas de atuao e, por fim, mais prximas ou
mais distantes das instncias de gesto de polticas pblicas.
Para a apresentao dos resultados, procuramos organizar uma periodizao da
relao entre o movimento feminista e de mulheres e a esfera pblica, com destaque para o
fenmeno da institucionalizao da participao poltica (Avritzer, 2013, p.12) no desenho
e gesto de polticas pblicas para mulheres no Brasil. Buscamos contemplar, na medida do
possvel, algo acerca da participao dos movimentos nas Conferncias Internacionais no
mbito de um contexto global de investimento no debate sobre os direitos das mulheres.
A inteno dessa periodizao seguir as linhas e curvas que ligam esse trs pontos
de marcao: (1) a formao e fortalecimento das demandas do movimento feminista e de
mulheres na dcada de 80, em meio aos processos de democratizao do sistema poltico
brasileiro e intensa participao nas Conferncias; (2) o momento de institucionalizao da
participao no cenrio nacional, em meados dos anos 2000, que passa por uma fetichizao
da participao (Baeta, 1991); (3) e a atual arquitetura da participao que tem como
resultado o modelo de transversalidade de gnero (Bandeira, 2005) que orienta a atuao
da Secretaria de Poltica para as Mulheres (SPM) e nela o papel do Conselho Nacional de
Direitos da Mulher (CNDM). J nessa parte, procuramos, sobretudo ao tratar do CNDM,
introduzir vises divergentes que nos foram trazidas por nossas entrevistas em relao
participao dos movimentos sociais nessas esferas ao longo do tempo.
A parte final do artigo concentra-se mais no que nos foi exposto ao longo das
entrevistas e conversas, selecionando certas tenses e vicissitudes da relao entre
movimentos e esfera pblica. Procuramos apontar algo sobre o percurso das demandas do
movimento, seja visando construo de polticas pblicas, seja visando a uma reflexo

sobre elas feita pela sociedade civil ou, ainda, expondo o modo pelo qual algumas dessas
demandas so incorporadas em programas e polticas de governo.
Alm das entrevistas e conversas realizadas, buscamos trabalhar a partir de
documentos produzidos pelo governo brasileiro em torno da promoo e garantia de
direitos para as mulheres; organizar uma periodizao de eventos, documentos e legislao
concernentes ao processo de articulao entre movimento de mulheres e governo
brasileiro; realizar levantamento bibliogrfico sobre movimentos feminista e de mulheres,
bem como de sua trajetria de articulao com esferas de governo. importante ressalvar
que, graas extensa e qualificada produo existente sobre o tema, partindo sobretudo de
grupos feministas e de movimentos de mulheres, acadmicas envolvidas com o tema e mais
recentemente dos prprios quadros governamentais, nossa seleo teve de ser bastante
parcial para no fugir ao escopo e aos limites da pesquisa.
A pesquisa qualitativa procurou observar os debates ticos e metodolgicos caros
antropologia, como o esclarecimento sobre as condies da interlocuo e convivncia
nos espaos que dividimos e a preservao da confidencialidade das identidades das
interlocutoras. Por esse motivo e em respeito ao acordo feito com aquelas com quem
dialogamos, optamos por no nos referirmos aos seus nomes e nem localizarmos a entidade
da qual fazem parte, indicando apenas a rea de questes em que seu grupo se insere. Alm
disso, cabe destacar que, embora questes sobre as trajetrias de militncia pessoais e
das entidades tenham sido tema das entrevistas, no nos concentramos neste artigo nas
relaes especficas de cada organizao com a esfera pblica, privilegiando um conjunto
mais regular de temas que surgiram no conjunto das interlocues.
Outro elemento a ser ressaltado em relao s condies em que a pesquisa
realizada o fato de esta ter se dado em boa medida durante um ano eleitoral. Como
j apontaram Moacir Palmeira e Beatriz Heredia, o tempo da poltica, a poca da poltica
ou, simplesmente, a poltica termos usados para caracterizar os perodos prximos s
eleies configuram um tempo singular ao qual ns, como pesquisadoras, tivemos que
estar atentas4. Desse modo, o rearranjo dessas posies diante da eleio era uma dimenso
concreta do cotidiano de pesquisa que no pode ser ignorada enquanto subtexto, sendo
muitas vezes o texto, de nossas interlocues. Os debates aqui apresentados, no entanto,
relatam ciclos mais longos de uma relao dos movimentos com o Estado (e no Estado), de
outras eleies, de outro sistema poltico, e talvez por essa razo algumas interlocutoras
tenham podido e desejado refletir abertamente sobre as rupturas desse longo perodo,
mesmo vivendo o tempo da poltica.
Optamos por usar os termos militante de organizao que participa/no participa
do CNDM, que participa de rede inserida no CNDM, integrante de articulao nacional,
membro de conselho nacional considerando que a organizao em si pode no participar
do CNDM mas estar articulada a redes mais amplas que tenham assento nele; e gestora nos
trechos em que explicitamos a voz direta de nossas interlocutoras, mesmo reconhecendo
que essas no so posies fixas, em especial no caso das gestoras - que tambm tm
trajetria de insero em movimentos sociais. Cabe notar que a variedade de trajetrias

4
Sobre esse tempo singular, cabe lembrar que No casual que se trate de um perodo marcado por rituais e
interdies. Nele, mais do que a escolha de representantes ou governantes, parece estar em jogo um rearranjo
de posies sociais (Palmeira, 2002, p. 171-172).

217

tanto das organizaes, quanto das pessoas, tem impacto significativo nas falas e nas
vises que expressam acerca das possibilidades e participao em diferentes fruns. Essa
diversidade marca de modo relevante os prprios movimentos e polticas de/para mulheres,
constituindo uma espcie de questionamento nunca completamente fechado acerca das
relaes de solidariedade e poder internas e externas ao feminismo e aos movimentos
de mulheres5. No plano das polticas em curso ou pretendidas, como vemos a seguir, essa
questo tambm no banal, estando presente na forma das dificuldades para se construir
efetivamente a transversalidade de gnero.
Tivemos oportunidade tambm de acompanhar a 16 reunio do CNDM, aps
alguma insistncia junto assessoria da presidncia do Conselho, cargo atualmente
ocupado pela Ministra Eleonora Menicucci, o que nos possibilitou entrevistar e
conhecer algumas das conselheiras da gesto atual (2014-2017) 6. Como j ressaltado,
realizamos entrevistas com gestoras da SPM e do CNDM, que acompanharam diferentes
trinios do Conselho e diferentes presidncias da Secretaria, alm de serem todas
militantes do movimento.
Para elaborar esse texto e compreendermos algo acerca da dinmica atual da
SPM e do CNDM lemos as atas das reunies do ltimo trinio do CNDM (2011-2014)
e boa parte do amplo e bem organizado material (legislao, cartilhas, programas,
textos diversos) disponvel no site da Secretaria (SPM, s/d). Tambm procuramos, na
medida do possvel, acessar parte da igualmente vasta produo das entidades que
fazem parte dos movimentos feminista e de mulheres e a produzida pelas militantes
(pesquisadoras ou no), bem como a produo acadmica sobre o tema. Como j
mencionado antes, o acmulo e a diversidade de produes em todas essas dimenses
tornam impossvel uma sistematizao das discusses altura do que j existe. Nosso
foco direcionou-se, assim, para a abordagem de questes chave sobre a relao entre
movimentos e Estado, bem como sobre a pluralidade de perspectivas presente no
universo do feminismo e dos movimentos de mulheres. Comeamos descrevendo
o formato atual da SPM e do CNDM, lcus em que se estrutura a participao da
sociedade civil no Estado sob o recorte dos direitos das mulheres. Posteriormente,
procuramos indicar algo sobre as demandas que foram incorporadas e o modo pelo
qual o foram, bem como sobre porque algumas delas, clssicas no debate feminista,
permanecem margem das polticas pblicas e da legislao.

5
Como Judith Butler (2003, p. 23) discute em Problemas de Gnero, h uma questo de fundo que atravessa os
feminismos contemporneos bem como as pesquisas com/sobre essa perspectiva que a da instabilidade
das categorias polticas identitrias, entre elas a categoria mulher.

218

6
Por iniciativa de uma gestora, a numerao das reunies do CNDM foi reorganizada no incio do mandato
de 2014-2017 de modo que a contagem das reunies partisse da 1, em 2003 e seguisse ininterruptamente
at a atualidade.

3. A relao entre movimentos e esferas de governo


3.1 Estruturao da Secretaria de Polticas para as Mulheres e do Conselho Nacional
de Direitos da Mulher

No ano de finalizao deste artigo, a Secretaria de Polticas para as Mulheres


(SPM) operava com estatuto de Ministrio, porm, de pequeno porte, com cerca de
180 pessoas. Ela composta por uma Secretaria Executiva que coordena projetos de
cooperao internacional firmados com organismos do Sistema ONU, (conhecidos
como Prodocs) e responsvel pela Diretoria de Administrao Interna, cujo objetivo
desenvolver as diretrizes polticas, planejamento estratgico, e coordenao do Comit
de Articulao e Monitoramento (CAM)8 do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres
(PNPM). Coordena tambm o Observatrio de Gnero, ncleo de produo de pesquisas
dentro da Secretaria.
Outras trs secretarias temticas integram o corpo da SPM: a Secretaria de
Polticas do Trabalho e Autonomia Econmica das Mulheres (SAE); a Secretaria de
Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (SEV) e a Secretaria de Articulao
Institucional e Aes Temticas (SAIAT). A SAE possui trs coordenaes especficas. A
Coordenao-Geral de Autonomia Econmica das Mulheres, que atua para a ampliao
e a regulamentao dos direitos das trabalhadoras domsticas e promove a valorizao
e o reconhecimento da contribuio das mulheres do campo, com destaque para o
Programa Pr-equidade de Gnero e Raa, que busca disseminar novas concepes na
gesto e na cultura organizacional para alcanar a igualdade entre mulheres e homens
no mundo do trabalho. A Coordenao-Geral de Estudos e Pesquisas, que desenvolve
os Estudos de Uso do Tempo, que consiste na identificao das desigualdades de
gnero no uso do tempo para dedicao profisso, aos cuidados com a famlia e
administrao do lazer. A Coordenao-Geral de Direitos do Trabalho das Mulheres
que desenvolve a Agenda Nacional do Trabalho Decente e, entre outras aes, busca
interlocuo e estmulo para o monitoramento e a efetivao do direito da mulher no
mundo do trabalho e do esporte.
A SEV tem trs coordenaes: Coordenao-Geral de Fortalecimento da Rede de
Atendimento; Coordenao da Central de Atendimento Mulher; Coordenao de Aes
Preventivas e Garantia de Direitos. A secretaria atua em consonncia com o Pacto Nacional
de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres9, que tem como instrumento legal a Lei
Maria da Penha. responsvel por estimular a Rede de Enfretamento Violncia contra a
Mulher, o Disque 180 e o Programa Mulher: Viver sem Violncia.
7

Usamos a sigla SPM para nos referir Secretaria de Polticas para as Mulheres da Presidncia da Repblica
(SPM-PR).
7

8
Conforme consta no stio da SPM os Mecanismos de Gnero representam a institucionalizao da igualdade
de gnero nas aes de cada rgo governamental que o possuem. Atualmente, existem 11 rgos do Poder
Executivo Federal com Mecanismos de Gnero.

9
Mais informaes sobre o Pacto em < http://www.spm.gov.br/subsecretaria-de-enfrentamento-a-violenciacontra-as-mulheres/pacto/Pacto%20Nacional/view> . Acessado em: agosto de 2014.

219

A SAIAT quem mantm o contato e cooperao com os Organismos Governamentais


de Polticas para as Mulheres (OPM)10. H uma Coordenao de convnios e assessoria
temtica, uma Coordenao das Relaes de Poder e Participao Poltica, que responsvel
pela construo de cartilhas e guias de participao poltica para mulheres e a CoordenaoGeral de Programas e Aes de Educao e Cultura, que busca dar visibilidade produo
cultural das mulheres, em parceria com o Ministrio da Cultura/SAV e FUNARTE). A
Secretaria tambm parceira do Ministrio da Educao/SECADI na implementao do
programa Gnero e Diversidade na Escola (GDE) e coordena o Programa Mulher e Cincia,
em parceria com diversos ministrios e com a ONU Mulheres.
A Coordenao-Geral de Programas e Aes de Sade responsvel pela aplicao
da Poltica Nacional de Ateno Integral Sade das Mulheres (PNAISM) que inclui a
Rede Cegonha em todo o territrio nacional, em uma parceria com o Ministrio da Sade.
J a Coordenao-Geral da Diversidade, segundo as informaes da Secretaria, tem por
propsito ser um ponto de referncia na SPM para os segmentos prioritrios de mulheres:
com deficincia, LBT (lsbicas, bissexuais e transexuais), indgenas e idosas. Acompanha
tambm as polticas pblicas para negras, quilombolas e jovens. Retomando o que havamos
mencionado antes acerca da diversidade de inseres e potenciais construes identitrias
presentes nos movimentos de mulheres, possvel pensar que essa Coordenao-Geral
sedimenta institucionalmente uma das tenses mais presentes nos processos de construo
dos direitos das mulheres. A especificidade das realidades vividas pelas mulheres sempre
ultrapassa e coloca em cena os limites de construes centradas exclusivamente no gnero,
desafiando os prprios formatos institucionais e os desenhos das polticas, sejam elas
centradas em grupos, segmentos, categorias ou populaes, sejam elas pensadas como
transversais ou interseccionais. Esse um ponto que aparece com bastante fora nas falas
de algumas de nossas entrevistadas quando colocam em questo os limites de participar
em certos espaos como a participao em diferentes conselhos e de polticas para as
mulheres sem que se problematizem essas identidades.
Antes de avanarmos nessas discusses, porm, importante esclarecer alguns
dados sobre o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). O CNDM um conselho
que se enquadra no grupo dos Conselhos que lutam por direitos11 e atualmente parte da
estrutura da SPM, criada em 2003 como Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres12.
Com a Lei n 12.462, de 2011 a Secretaria deixou de ser especial e passou junto com
outras Secretarias a compor a Presidncia da Repblica como Secretaria Nacional
Secretaria de Polticas para as Mulheres da Presidncia da Repblica (SPM-PR) , que
como ela chamada at hoje.
Conforme nos relatou uma gestora, atualmente a SPM paga para que o IBGE mapeie os OPM a partir da Munic.
De acordo com o IBGE (Munic. 2013), 250 municpios brasileiros contam com Plano Municipal de Polticas para
as Mulheres, sendo 86 com previso legal e 164 sem previso legal.
10

Os Conselhos de direitos so aqueles que tratam dos direitos de uma populao especfica, grupos
marginalizados que se supe que precisam de polticas especificas. Tanto os estudos do Ipea (Pires e Vaz, 2012,
p. 17) quanto os do Instituto Plis (2011, p. 21) consideram o CNDM como um dos 11 Conselhos Nacionais
desse tipo, entre os 34 Conselhos Nacionais que atuam na formulao e na avaliao das polticas pblicas.

11

220

12
Por intermdio da Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, a Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher sai do
mbito do Ministrio da Justia e passa a se chamar Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres vinculada
Presidncia da Repblica. A SPM uma das 10 (dez) Secretarias da Presidncia da Repblica.

A trajetria do Conselho bem mais ampla que a da Secretaria, qual ele est
subordinado desde 2011. Da Lei que cria o CNDM em 1985 no governo de Jos Sarney13
at a posterior que muda a sua organizao em 2003, durante o governo de Luiz Incio da
Silva, passaram-se dezoito anos. As alteraes na composio e estrutura do CNDM e da
SPM-PR foram realizadas durante os perodos do Presidente Lula da Silva e da Presidenta
Dilma Rousseff. em torno do papel do CNDM, das transformaes que este sofreu e de
outros canais e formas de atuao que parte das entrevistas e conversas realizadas ao longo
da pesquisa versaram, de modo que nos detemos um pouco no modo como a trajetria do
Conselho vista por algumas de nossas interlocutoras no prximo item.

3.2 Formas e espaos de participao e articulao dos movimentos com a esfera pblica

A trajetria do CNDM, como apontado, das mais longas e slidas no Estado


brasileiro. Nas entrevistas e na literatura sobre o tema, apareceram alguns marcos
relevantes de reorganizao do espao poltico representado pelo Conselho, marcos esses
que refletem transformaes no interior dos movimentos, na estrutura organizacional do
Estado e na conjuntura poltica. As comparaes entre o momento atual e o do contexto de
sua criao, em meados dos anos 1980 e em pleno processo de redemocratizao, revelam
tanto percepes positivas quanto negativas desse trajeto.
Um ponto em geral destacado como positivo por militantes oriundas de entidades
presentes no Conselho desde sua criao vem das mudanas obtidas a partir da criao
da Secretaria em 2003 e das consequentes alteraes no modo como as participantes da
sociedade civil no Conselho so escolhidas. Identificadas e eleitas por sua atuao em
uma entidade e no tanto por sua formao, saber notrio ou pioneirismo, as conselheiras
passaram progressivamente a representar um perfil mais diversificado das mulheres nesse
mbito. Se, no momento de sua criao, o CNDM contemplava basicamente as personalidades
femininas pblicas que haviam conseguido romper com a hegemonia masculina na poltica
ou que se destacavam na esfera acadmica, atuando fundamentalmente como propositoras
de questes importantes para a construo dos direitos das mulheres, no cenrio atual
estaria presente uma diversidade maior de movimentos, sendo que os mecanismos de
indicao passariam por redes mais amplas e consolidadas14.
Outra parte das militantes, no entanto, considera que a autonomia do Conselho como
espao de debate para o movimento feminista foi perdida ao longo desse processo, em especial
com as mudanas de 2011. Entre essas, tanto estariam militantes que participam de entidades
Criado pela Lei n 7.353 de 29 de agosto 1985. As integrantes do primeiro Conselho Deliberativo eram
nomeadas pelo Presidente da Repblica, por sua livre escolha, sendo nove Conselheiras para mandato de
quatro anos e oito para mandato de dois anos.
13

Na primeira composio do CNDM, as nove Conselheiras escolhidas pelo presidente podem ser definidas
como integrantes de uma elite intelectual brasileira, sendo todas brancas, com exceo apenas de Llia de
Almeida Gonzles, ativista tambm do movimento negro e Tizuka Yamazaki, de origem japonesa. As outras
oito, escolhidas para o mandato de dois anos, eram militantes ligadas aos movimentos sociais, aos partidos
polticos e ao feminismo por militncia, por especializao, ou por ambas. Schumaher e Vargas relatam, por
sua vez, que as articulaes iniciais de composio do Conselho foram alvo de crticas por algumas feministas,
que denunciavam que a articulao para escolha das conselheiras se dava sem prvia discusso com os grupos
de mulheres (1993, p. 353).
14

221

que compem o Conselho, mas so crticas efetividade desse modelo na transformao de


fatores que oprimem as mulheres, quanto aquelas que transitam no Congresso, fazendo
advocacy junto aos polticos para a implementao de demandas feministas. Comparando o
momento atual com as intensas mobilizaes de que algumas delas participaram em torno
da Assembleia Constituinte e do chamado lobby do batom15, elas destacam que se perdeu
nesse processo a possibilidade de se debater em profundidade o que se compreende como
sendo os direitos da mulher e as formas de constru-los. Como nos apontou uma militante,
a perda desse espao de debates no interior do Conselho caminharia lado a lado com o
esvaziamento de discusses conceituais especialmente importantes em certas searas mais
tensas, como no campo dos direitos sexuais e reprodutivos. Rememorando esse momento
inicial para efeitos de comparao com o que considera um momento mais rgido e esvaziado
em termos crticos, ela nos fala que o CNDM tinha ento:
Muito recurso e capacidade instalada, nunca teve tanto poder e nem tanta
incidncia como naquela poca, o lobby do batom, incidir e apoiar; com poder
crtico, o Conselho era um campo de disputa, era uma plataforma de advocacy,
naquele momento em que as coisas eram instveis. (militante e integrante de
redes de articulao nacional e internacional de defesa de direitos sexuais, 2014)

Ainda sobre esse momento, nossa interlocutora acrescenta que o mesmo foi um
perodo em que o Partido dos Trabalhadores (PT) tambm fazia uso do espao do Conselho
para construo de formas de combate ao pensamento poltico dominante. Como apontado
no apenas por essa militante, mas tambm por outras, as mudanas histricas e no perfil
do Conselho teriam levado a que esse passasse de um espao de conflito e cooperao a um
aparato de governabilidade, endurecendo-se e perdendo sua capacidade positivamente
conflitiva.
Entrevistas com algumas gestoras, por sua vez, destacaram que o processo de
mudanas envolvendo o Conselho precisa ser pensado levando-se em conta o peso
desempenhado pelo grave esvaziamento do CNDM durante a dcada de 1990. Esse momento,
em comparao a essa fase inicial do Conselho e ao cenrio mais recente, um perodo de
pouca atividade:
A gente tem que entender o divisor. Foi criado em 1985, num perodo que ficou
assim no ostracismo. Sobretudo no perodo Collor. E quando o Conselho foi criado
era vinculado ao Ministrio da Justia. Ento tinha uma outra configurao e tinha
uma outra autonomia. Inclusive autonomia econmica e financeira para fazer as
coisas16. Em 2003, foi criada a Secretaria tambm, ento ele ficou hbrido. Porque
tambm antes ele no era representado por entidades, eram pessoas. E ficou
hbrido porque entrou a representao do Governo. A a configurao aumentou
um pouquinho, eram 40 e passou para as 41 pessoas, porque foi criada a figura de
Conselheira Emrita. So 21 entidades da Sociedade Civil e 7 suplentes, s que tem
uma diviso de categoria a que a categoria A e a categoria B. A categoria A so
16 e mais 5 suplentes. Nenhuma entidade tem suplncia. Se a entidade falta, vem

O lobby contribuiu para a conquista de direitos importantes entre eles, a igualdade de direitos e obrigaes
entre mulheres e homens (dos Direitos e Garantias Fundamentais, cap. 1, Art 5, inciso I CF/88) que foi inserida
na constituio.

15

A autonomia administrativa e financeira do CNDM foi revogada em 1990, por meio da Lei 8028/90, durante
o governo do Presidente Fernando Collor.
16

222

uma que rodiziada, uma das suplentes. E passa a ser titular naquela reunio. A
categoria B a categoria mista, que so essas entidades intrasindicais, entidades
que trabalham com homens e mulheres, mas que l dentro tem alguma secretaria
ou setor especfico de gnero, a categoria B. E nessa da ns temos duas
suplncias. Isso eu estou falando da Sociedade Civil porque so 16 do Governo,
21 da Sociedade Civil. (gestora e militante da rea da sade da mulher e direitos
reprodutivos, 2014)

Outra gestora tambm tem a mesma leitura sobre o que considera um esvaziamento
do Conselho na dcada de 1990, oferecendo-nos tambm reflexes interessantes sobre o
englobamento do Conselho pela Secretaria de Polticas para as Mulheres que alteraria seu
perfil e sentido. De espao de debate e conflito, ele passaria a ser parceiro na efetivao
das demandas:
Tem gente que tem a leitura de que a partir do momento que a SPM foi criada,
o Conselho ento foi vinculado SPM, e ento ele passa a ser presidido pela
Ministra e que ele teria pouca autonomia em funo disso. Mas tem outras leituras
tambm. O Conselho vai fazer trinta anos ele de 1985 na dcada de 90 ele
ficou completamente esvaziado. Tem um vcuo histrico assim impressionante.
Ento o fato do Conselho ter sido vinculado SPM foi o que permitiu ele ganhar
vida normalmente. Agora a gente tem documentao, agora a gente sabe o que
acontece. O Conselho tem regularidade. Ento tambm o que permite a ele ter
alguma existncia, algum sentido. Porque no havia um rgo no qual ele incidir
mais claramente. Eu vejo no s no Conselho, mas no Movimento de Mulheres
em geral, nas ONGs com as quais eu tenho contato, existe uma percepo de que
os movimentos tentam muito preservar a SPM. Por entender que a SPM uma
conquista e exatamente como um brao que existe dentro do Governo para apontar
certas questes e que a SPM uma aliada. Com todas as dificuldades, com todas as
diferenas, ento isso torna o Conselho menos combativo. Com certeza. Porque no
fundo, a sensao de que todas somos parceiras para garantir que alguma coisa
acontea. Assim como os Movimentos de Mulheres na eleio de 2010 bancaram
o recuo da Dilma sobre o aborto, pra que eleitoralmente no houvesse grandes
danos. E eu sinto que existe isso. No sei at que ponto vai haver essa parceria
mas eu sinto que existe uma noo de parceria. Claro que isso no uma coisa
homognea. Tanto que as conferncias so espaos de disputa, especialmente as
conferncias, de disputa acirradssima entre diferentes vises e de presso muito
forte na SPM. Quando o Ministrio da Sade solta uma portaria horrorosa, elas vem
aqui reclamar. E a SPM faz esse meio de campo. (gestora e militante, integrante de
redes de articulao nacional em defesa de direitos humanos, 2014)

A ideia de parceria acionada aqui de modo a recolocar os termos da relao entre


o CNDM e a SPM, sublinhando o alinhamento poltico e, de certo modo, pragmtico entre
as entidades que participariam do Conselho e o governo em exerccio. Ao considerar que a
SPM faz a mediao entre o movimento social e aes de governo (como no caso da portaria
horrorosa do Ministrio da Sade17), ela acaba por sugerir que as entidades que esto no
Conselho teriam a capacidade de fazer a mediao entre movimentos e o governo, inclusive
em termos de acordos estratgicos. Esse no deixa de ser, como vemos frente a outras
A gestora refere-se revogao da Portaria n 415, de 21 de maio de 2014, pelo Ministro da Sade, Arthur
Chioro, por meio de outra Portaria, de n 437, datada de 29 de maio de 2014. A Portaria 437 seria horrorosa
por ter revogado o registro especfico na tabela do SUS dos procedimentos de aborto previstos em lei, o que
sintonizava com os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio estabelecidos pela Organizao das Naes
Unidas (ONU), entre outras alteraes. A nota em repdio vinda das organizaes feministas pode ser vista em
Blogueiras Feministas, 2014.

17

223

situaes e temticas, um ponto de divergncia no interior do movimento, com militantes


criticando a atuao das entidades participantes do CNDM por serem menos combativas do
que deveriam, ou mesmo lanando sobre elas a acusao de terem sido cooptadas pelos
mecanismos de governo.
Antes de entrar nessas discusses, gostaramos de chamar ateno para as
mudanas mais estruturais que tiveram lugar no CNDM aps esse vazio dos anos 90 e
que alteraram significativamente o seu papel e a forma como esse pode ser tomado como
espao de produo, acompanhamento ou participao dos movimentos nas polticas para
as mulheres. Em 2003, como mencionado por uma das gestoras citadas, o CNDM passa a ser
entendido, por meio do Decreto n 4773/2003, como rgo colegiado de carter consultivo
e integrante da estrutura bsica da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres,
que tem por finalidade promover, em mbito nacional, polticas para as mulheres com a
perspectiva de gnero, que visem a eliminar o preconceito e a discriminao, inclusive as
de aspectos econmicos e financeiros, ampliando o processo de controle social sobre as
referidas polticas.
Cinco anos mais tarde, o Decreto n 6.412/2008 declara o CNDM rgo colegiado de
natureza consultiva e deliberativa, com a finalidade de respeitadas as demais instncias
decisrias e as normas de organizao da administrao federal formular e propor
diretrizes de ao governamental voltadas promoo dos direitos das mulheres e atuar no
controle social de polticas pblicas de igualdade de gnero. O CNDM passa a ser constitudo
por 41 integrantes titulares, designados pela Secretria Especial de Polticas para as
Mulheres. Desse montante, 16 representantes do Poder Pblico Federal indicados com
os respectivos suplentes pelos seus dirigentes mximos e 21 representantes de entidades
da sociedade civil de carter nacional, indicadas pelas entidades e escolhidas em processo
seletivo regulado por edital pblico para um mandato de trs anos. Alm das entidades
escolhidas em processo seletivo, compe o CNDM trs mulheres com notrio conhecimento
das questes de gnero e atuao na luta pela promoo e defesa dos direitos das mulheres,
alm de uma conselheira emrita.
J no Decreto n 8.202 de maro de 201418, que altera mais uma vez a estrutura
do CNDM, passam a figurar como suas finalidades I formular e propor diretrizes para a
ao governamental voltada promoo dos direitos das mulheres e II atuar no controle
social de polticas pblicas de igualdade de gnero. A dimenso do controle social foi
frisada, tanto negativa quanto positivamente, por algumas de nossas entrevistadas. As que
sublinharam a dimenso negativa o fizeram, em geral, questionando sua transformao
em uma extenso do rgo de governo, o que levaria, na prtica, perda de seu poder de
formulao e proposio de polticas. As que destacaram a alterao como positiva, e at
mesmo dizendo que essa seria a motivao principal para participao da entidade da qual
faziam parte no CNDM, o fizeram por ver nesse formato a garantia de alguma efetividade
para interveno dos movimentos sociais, algo ausente em outras configuraes.

224

18
O Decreto n 8.202 de 6 de maro de 2014 altera o Decreto n 6.412, de 25 de maro de 2008. O atual formato
de paridade do CNDM de: Poder Pblico (16) e Sociedade Civil (21) dividas em (7) da categoria B e (14)
da categoria A, alm de (3) mulheres de notrio conhecimento das questes de gnero e atuao na luta pela
promoo e defesa dos direitos das mulheres e (1) conselheira emrita.

importante notar que a discusso sobre o monitoramento ou controle social


indissocivel das questes relativas ao oramento. Essa caracterstica de monitoramento
foi frisada pelas gestoras que entrevistamos, pois esse ponto era considerado fundamental
para a compreenso da nova forma de participao da sociedade civil no Conselho, aps
as alteraes de 2003, 2008, 2011 e 2014, e de como o PNPM era trabalhado junto aos
outros Ministrios, tendo em vista sua incluso no PPA e efetivao de um Oramento
Mulher19. De acordo com Vieira (2014), ele representa o conjunto das despesas previstas
na Lei Oramentria Anual que atende direta ou indiretamente s necessidades especficas
das mulheres e que impacta as relaes de gnero e de raa. Segundo as entidades, o II
Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (II PNPM)20 j trazia em grande parte das
atividades a serem realizadas o cdigo do programa e da ao oramentria que concretiza
cada uma delas, o que facilitaria o controle social por parte da sociedade civil, de maneira
que ele vinculava a atividade ao oramento e ao ministrio onde o programa estava alocado.
Isso foi considerado pelos movimentos um avano da SPM na transparncia e no acesso
a informaes pblicas, sendo indispensvel para o controle social dos gastos pblicos e
monitoramento da transversalizao da perspectiva de gnero nas polticas pblicas.
No sentido de um monitoramento amplo do oramento para as polticas pblicas e
programas para as mulheres, uma das crticas das militantes foram as lacunas de informaes
necessrias ao controle social, decorrentes das mudanas metodolgicas realizadas pelo
governo no Oramento da Unio em 2011, que alterou a experincia positiva do II PNPM.
Para as organizaes empenhadas na construo do Oramento Mulher, essas alteraes
feitas pelo modelo de planejamento do governo (2010-2014) dificultaram o monitoramento
das polticas para as mulheres21. Em dezembro de 2012, as organizaes e movimentos
sociais que lutam por participao popular sobre finanas pblicas lanaram uma Carta
Aberta22 no III Frum Interconselhos23 pela Democratizao e Transparncia do Oramento
Pblico. Nela, expressavam crticas s mudanas na estrutura do Plano Plurianual (PPA)
2012-2015 e do Projeto de Lei Oramentria (LOA) para 2013, reivindicando condies
para a efetiva participao popular e controle cidado sobre os processos de planejamento e
monitoramento do Oramento da Unio. Segundo essas crticas, a reduo de programas em
cada rea de ao do governo no PPA gerou perdas de informao que dificultam o controle
social feito pelos conselhos e pelas organizaes sociais.
De acordo com o Balano da Execuo Oramentria de 2013, produzido por Celia
Vieira por meio do CFEMEA, os programas e aes que correspondem ao Oramento Mulher

O oramento Mulher uma metodologia que permite aferir com maior preciso a execuo dos gastos pblicos
em programas e aes destinados s mulheres e melhoria das condies de vida da populao, construda
pelo CFEMEA em parceria com outras organizaes, em 2002.
19

20

Foram 57 programas do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 que integraram o Oramento Mulher.

Em 2013, foi elaborada pelo CFEMEA uma reviso dessa metodologia com o objetivo de recompor esse
instrumento de monitoramento das polticas e do oramento pblico.
21

22
Algumas organizaes e movimentos j teriam apresentado propostas ao Governo Federal, sob forma de uma
Carta Aberta assinada por cerca de 200 movimentos e organizaes da sociedade civil (Carta Aberta, 2012).

O Frum Interconselhos uma estrutura participativa que rene os rgos colegiados j existentes no
governo, os conselhos nacionais, com o objetivo de criar um planejamento participativo. Foi criado por iniciativa
conjunta da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (SGPR) e do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MP).
23

225

representaram R$ 171 bilhes nesse ano. Ela destaca, porm, que esse valor no expressa
concretamente o volume de recursos destinado ao enfrentamento das desigualdades
de gnero e raa e efetivao dos direitos das mulheres, em razo da dificuldade de
monitoramento j expressa anteriormente. A autora chama ateno tambm para o fato de
que de 2013 para 2014 o valor da inscrio de restos a pagar cresceu 23,6%, ou seja, um
aumento de R$ 41,7 bilhes. Para ela, a postergao da execuo do oramento, alm de
desorganizar o planejamento governamental, se traduz em danos para toda a sociedade que
deixa de ser atendida em suas necessidades, afetando especialmente a parcela da populao
que necessita da ao do estado para efetivao de seus direitos (Vieira, 2014).
No mbito da esfera governamental, por sua vez, o monitoramento tambm uma
preocupao24. O mecanismo criado para o controle social da SPM era o Comit e a Cmara
Tcnica de Monitoramento do PNPM, como nos relata uma das gestoras entrevistadas:
Primeiro compreender isso que fazer controle social, que fazer monitoramento.
Por exemplo, no monitoramento do plano, tem um Comit que muito diferente
de uma Cmara Tcnica, porque o Comit um acompanhamento do Plano da
Secretaria. Tanto assim que na sua histria ele s tinha uma representante do
Conselho. A prpria Nilcia [Secretria da SPM de 2004 a 2010] na poca percebeu
e decidiu: no, eu quero que fiquem trs titulares e trs suplentes do Conselho para
representar. Ento a gente via tambm as dificuldades dos Ministrios naquela
ocasio de assumirem a questo de gnero, de desmembrar as variveis. Porque
voc vai olhar assim, na primeira Conferncia o Lula falou Eu vou designar um
bilho pra essa Secretaria E todo mundo ficou Nossa! O que que vai fazer com
tanto dinheiro? Mas ele que tinha a leitura correta. O pessoal entendeu isso
depois. Era a responsabilidade de cada Ministrio. A viso dele estava corretssima!
No era a Secretaria que estava com esse dinheiro. Mas era de cada Ministrio
olhar pra questo das mulheres no seu Ministrio. E esse foi um trabalho muito
grande da Lourdes [Bandeira], porque ela ficou nesse perodo, depois se ausentou
no mandato da Iriny (2011-2012), mas no da Eleonora ela volta e assume de novo
esse lugar. E hoje a maioria dos Ministrios esto criando ncleos de gnero. Ento
a gente vive outra realidade de construo, de diviso. (gestora, 2014)

A gestora nos explica que h no CNDM trs cmaras temticas que ficam
responsveis por determinados monitoramentos e que h tambm o Comit de Articulao
e Monitoramento do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres PNPM, que coordenado
pela Secretaria. Enquanto as Cmaras so compostas por membros do Conselho, o Comit
composto por quadros da SPM tendo, portanto, composies e responsabilidades distintas.
Sobre as cmaras tcnicas, uma gestora relatou:
o espao poltico das Conselheiras. Nisso a gente no se mete, nem para saber pauta.
A gente recebe um relatrio, mas para fazer a divulgao depois, (gestora, 2014)

Um dos principais trabalhos da SPM atualmente a construo dos Mecanismos


de Gnero que so criados em cada Ministrio como estratgia para a implementao
da igualdade de gnero na estrutura de funcionamento dos Ministrios e tambm para
implementao de polticas de gnero mais especficas a cada um deles.

Como alternativa de um monitoramento mais facilitado, a Secretaria de Oramento Federal do Ministrio


do Planejamento, Oramento e Gesto lanara em 2010 o Oramento Cidado, uma verso do Projeto de Lei
Oramentria Anual PLOA com linguagem tcnica simplificada. Disponvel em: <http://www.orcamentofederal.
gov.br/orcamentos-anuais>. Acessado em: setembro de 2014.
24

226

Nesse atual formato de participao civil, considera-se que nas Conferncias que
de fato a participao se daria de forma mais plural, havendo espao para que as demandas
municipais e estaduais sejam debatidas visando construo do PNPM25. Conforme nos
relataram as gestoras, as categorias mltiplas de autodenominao, reivindicaes, as
demandas vo para o Plano depois das adaptaes. As demandas da Conferncia de 2011,
por exemplo, tiveram como resultado o Plano de 2013, que teria sistematizado os debates
do encontro. Depois do PNPM ser construdo pela SPM, ele passa para os Mecanismos de
Gnero, ou seja, o Plano desmembrado, desagregados nos termos da ao e do recurso e
cada campo do Plano articulado com o PPA por meio dos Mecanismos de Gnero de cada
Ministrio executor do recurso dos campos. O monitoramento da execuo desses recursos
e das aes dos Ministrios em relao temtica do gnero, por sua vez, feito pelo Comit
em reunies bimestrais. A desagregao da informao do PNPM e a possibilidade de contar
com Mecanismos de Gnero em cada Ministrio a meta que as gestoras buscam de forma a
construir a transversalidade de gnero e raa nos mecanismos governamentais26. O PNPM,
portanto, uma estratgia poltica de orientao para a construo de planos municipais
e estaduais, o que, do ponto de vista das gestoras, almejaria maior eficcia e autonomia a
esses nveis.
No mbito federal, o Frum Interconselhos tambm teria papel importante no
sentido de procurar implementar a perspectiva transversal cara s polticas de gnero e
outras, sendo motivo de orgulho de uma das gestoras com as quais conversamos devido
premiao recebida recentemente da ONU, o que foi considerado um reconhecimento ao
trabalho desenvolvido27.
Aps essa exposio acerca dos mecanismos criados para a execuo das polticas
construdas a partir das Conferncias, temos dois pontos importantes que foram relatados
nas entrevistas em relao a esse modelo. Um deles relativo s dificuldades apresentadas
pelo SINCONV28, meio pelo qual as entidades poderiam acessar os recursos para
implementao de aes, sobre o que discorremos mais na prxima parte. O outro ponto de
crtica foi a concentrao dos recursos da SPM para aes de combate violncia, o que faz
com que os editais e programas especficos centrem-se nessa pauta, abrindo pouco espao
para outras intervenes. Contestadas quanto a isso, as gestoras entrevistadas argumentam
que cabe aos movimentos sociais o trabalho de exercer presso para criao de mais OPM
(Organismos Governamentais de Polticas para as Mulheres) e de monitor-los, contando
25
Segundo o estudo realizado pelo instituto Polis (2011) a Conferncia do CNDM tem regularidade trienal,
mas vem mantendo esse formato em um cenrio de inconstncia na realizao de conferencias por parte
dos Conselhos, nos quais apenas 28% delas mantiveram periodicidade esperada seja essa bienal, trienal,
quatrienal ou quinquenal mantiveram periodicidade esperada.

A ampliao do nmero de Mecanismos de Gnero em rgos governamentais est prevista no PNPM


2013-2015. Mais informaes podem ser encontradas neste material produzido pela SPM: <http://spm.gov.
br/pnpm/48a-reuniao/palestra-1-por-que-criar-mecanismos-de-genero-nos-orgaos-governamentais.pdf>.
Acesso em: agosto de 2014.
26

27
O Frum Interconselhos recebeu em julho de 2014 a premiao mxima do United Nations Public Service
Awards (UNPSA) que premia as melhores prticas de participao social no mundo. Mais informaes em:
<http://www.planejamento.gov.br/conteudo.asp?p=noticia&ler=11418>. Acesso em: agosto de 2014.
28
Alm dos recursos proveniente s dos convnios acessados mediante o portal SINCONV <https://www.
convenios.gov.br/siconv/> as gestoras destacaram que os recursos pblicos tambm poderiam ser acessados
por meio de emenda parlamentar.

227

com mecanismos j existentes para tanto, como os Relatrios do Sistema Integrado de


Oramento e Planejamento/SIOP29.
Em relao s formas como a estrutura de participao, formulao e monitoramento
de polticas tematizada, chama ateno que, durante as entrevistas que realizamos, o papel
das Conferncias enquanto base para o PNPM tenha sido mais destacado pelas gestoras do
que pelas militantes. A transversalidade, por sua vez, defendida como uma meta importante
na construo das polticas de gnero para alm do mbito da SPM colocada como desafio
tambm para o movimento. Em alguns casos, isso diz respeito prpria forma como as
militantes veem sua atuao: como no exclusivamente centrada nas questes de gnero,
e, com isso, a dificuldade de efetivamente atuar no monitoramento das polticas a partir de
espaos como os Conselhos. Esses so alguns pontos, portanto, que procuramos apontar em
mais detalhe agora.

3.3 Tenses e vicissitudes da participao

Ao falar de algumas formas de participao possveis no contexto recente, militantes que


entrevistamos levantaram problemas que envolvem, por um lado, empecilhos e transtornos
relacionados a espaos de atuao, como os conselhos, e ao acesso aos recursos, enunciados
brevemente na parte anterior. Por outro lado, muitas destacaram em suas reflexes o peso
das mudanas processuais ocorridas no prprio movimento, no governo e na organizao do
Estado de modo mais amplo. Nesse caso, suas crticas destacaram dificuldades relacionadas
a certo borramento de fronteiras entre movimentos sociais e governo, distribuindo-se em um
continuum que vai desde o que seria visto como a assuno de certas pautas do movimento
pelo governo at categorias de acusao como a de cooptao.
Comeando ento pela questo dos conselhos e, em especial, do CNDM, um dos pontos
levantados por militantes o da possibilidade efetiva de usar esse espao para monitoramento
das polticas e para seu posicionamento em relao a elas. A relao estreita entre SPM e CNDM
que, como vimos anteriormente, descrita tanto como positiva quanto negativa por militantes,
dependendo da perspectiva, retomada em algumas falas a partir da dinmica interna do
prprio conselho. Foi-nos apontado como problemtica a pouca possibilidade dos encontros
do CNDM contemplarem a diversidade de movimentos presentes, bem como a distino de
preocupaes entre conselheiras governamentais e no governamentais. A ligao estreita com
a SPM legaria ao conselho o papel mais de ratificar as polticas que j estariam sendo adotadas,
ficando as conselheiras, sobretudo as menos experientes, em posio subalterna. Como nos
indicou uma delas, a sociedade civil que participa s ouve e expe seu relato, sendo s vezes
as conselheiras desautorizadas em seus questionamentos. As reunies estariam concentradas
frequentemente na passagem de informes, o que, dado o espaamento entre elas e o volume
de dados trazidos pelas instncias governamentais, as relegariam ainda mais a esse papel
considerado por algumas como bastante limitado. Vejamos uma dessas falas:

A lei que cria o SIOP assim como os relatrios podem ser consultados em: <http://www.spm.gov.br/opm/
lei-11707> e <http://mulheres.gov.br/pnpm/siop>. Acesso em: agosto de 2014.
29

228

O Conselho Nacional dos Direitos da Mulher tem quatro reunies durante o ano, que
tem basicamente 8 a 10 horas de reunio com a diversidade que est no Conselho...
Ento, muita coisa vem como informe, n? E quando se decide alguma coisa, se

decide com muito poucos elementos, s vezes. Agora acho que bem importante
entender o papel diferenciado das Conselheiras que vem da sociedade civil e das
Conselheiras do estado, que representam o governo. Ento, tem essa questo
tambm. E todo o Conselho, seja ele na esfera municipal, estadual ou federal,
uma das maiores preocupaes de quem do governo, dar sustentabilidade ao
governo. (militante de organizao que participa do CNDM, 2014)


A diferena de preocupaes entre conselheiras governamentais e no governamentais
no em si tomada como problemtica, como acabamos de ver, mas sim o desequilbrio
de foras estabelecido dentro dos prprios conselhos. Os trnsitos polticos, o domnio
de linguagens tcnicas e mecanismos administrativos seriam diferenciais importantes.
Comentando o Conselho Nacional de Sade, do qual sua entidade participa, uma militante
destaca o quanto essas hierarquias seriam continuamente produzidas tambm nesse espao:
O Conselho Nacional [de Sade], na linguagem l de casa, tudo feito de cobra criada.
Precisa dominar um dialeto, precisa dominar um conhecimento. No que precisa,
mas eles fazem acreditar que necessrio um conhecimento de base tcnica.
(militante e integrante de redes de articulao nacional de mulheres negras, 2014)


Outra militante refora a ideia de que os Conselhos no seriam um espao efetivo
de controle social, mas que permitiriam a troca de informaes, a socializao. Essa
mesma militante, porm, sublinha a sobrecarga das conselheiras da sociedade civil que,
com diversas outras atribuies, no teriam como ocupar esse espao, em si limitado, no
mesmo plano que as conselheiras governamentais. Essa viso mais geral da assimetria nos
conselhos conjuga-se a duas outras crticas reiteradas nas entrevistas e que ultrapassam
os limites dos conselhos: a questo dos mecanismos de financiamento e das pautas do
movimento como pautas de governo.

Em relao aos financiamentos, o descontentamento mais comum com a
complexidade e rigidez dos mecanismos, em especial o SINCONV e do quanto as organizaes
menos estabelecidas acabariam sendo prejudicadas nesse processo. Contrastando com as
falas das gestoras trazidas no item anterior, as narrativas das militantes falam de um processo
de enrijecimento e de aumento das dificuldades administrativas para as organizaes.
O Sistema acabaria, com isso, favorecendo entidades maiores, que melhor transitam por
ele, impactando uma vez mais a questo da diversidade no conjunto das organizaes que
compem os movimentos. s entidades menores, que no conseguem acessar tal recurso,
restariam como opes a aproximao a algum deputado federal para construo de uma
emenda parlamentar, e a presso direta s OPMs de sua localidade para que elas atendam
suas demandas. Os fundos autnomos, bastante valorizados pelas organizaes de modo
geral, no dariam conta das demandas e necessidades desse conjunto de entidades. Vejamos
como o problema colocado por uma militante:
Com muito sacrifcio, a situao muito ruim, muito ruim no sentido do custo
que sobreviver como organizao autnoma. Custa muito caro continuar sendo
campo autnomo. O dinheiro que o governo maneja, ele tem dado para quem quer
dar. E a gente no queria dinheiro do governo. Nossa estratgia com o governo foi
a criao de fundos pblicos, de fundos de recursos pblicos para fundos pblicos
para a sociedade civil manejar com base na legislao e na transparncia. Ns
no queramos que o governo Lula, Dilma ou Fernando Henrique, qualquer um

229

nos desse dinheiro. Porque esse dinheiro no deles, s por isso. E isso fez parte
das conversas pr-governo depois da confuso da CPI, que agora tem essas ONGs
profissionais s de manejo do SICONV. Pega o dinheiro, entra no prego, oferece
tarefas que no vo cumprir, objetivos, n, para ganhar dinheiro serve e isso est
bom para eles. H trs fundos autnomos em funcionamento no nosso campo, que
o Fundo Brasil Direitos Humanos, o Fundo Elas, que para mulheres e o Fundo
Baob para afrodescendentes. Agora at o Fundo Brasil consegue um pouco mais
hoje, mas esses fundos ainda so pequenos, entendeu, so pequenos. No tem
robustez suficiente. Mas essa uma das estratgias que est sendo feita. Voc v
propostas LGBT, por exemplo, que no so aquelas atreladas s pautas do governo
da AIDS, aquelas coisas, voc v. Ns s precisamos de mais dinheiro, pega tudo,
grupo de pescadores de no sei da onde, gente que tambm no estava no circuito,
gente que tambm no vai entrar no SICONV. E no vai falar com Dilma, e no vai
falar com Gilberto Carvalho, no vai, entendeu? E est l e esto fazendo, n. O que
nos interessa isso: que faa. (militante e integrante de articulao nacional em
defesa dos direitos das mulheres, 2014)
Quando tiver que prestar contas para os donos do dinheiro, j faz melhor. Se
faz ferramentas que so mais libertrias, n, mais emancipadoras que geram
fortalecimento, do que coisa feito o SICONV, que muito pelo contrrio, o oposto
disso. Porque fragilizante, coloca todo mundo na Justia, porque todo mundo erra
para fazer aquela coisa, a vai logo parar no TCU l no sei aonde, que uma coisa
horrvel n? Fora o terror maior, parar numa CPI inadvertidamente, n? Conforme
d uma louca no Congresso que pega l... Eles pegam sempre as ONGs. Ento,
ainda tem esse terror. J o Fundo, o manejo com mais tranquilidade. (militante,
organizao inserida em que rede participa do CNDM, 2014)

A questo que subjaz a essas crticas, portanto, seria a autonomia das organizaes,
sobretudo das menores, ficar prejudicada nesse quadro, atingindo a prpria configurao
atual da sociedade civil. Nas duras palavras de outra militante o campo de sociedade civil
organizada um campo feito por organizaes do partido que no se do esse nome.
A diferena de acesso efetivo a recursos materiais e simblicos relacionada na fala de
militantes ao lado negativo da aproximao entre as pautas do movimento e a atuao do
prprio governo, aquilo a que nos referimos antes como certo borramento de fronteiras.
Para muitas delas, isso deve ser percebido como parte de um processo mais longo em que
a proximidade histrica entre movimentos sociais e o PT acabou levando paradoxalmente
menor capacidade de ao contestatria dos primeiros e reduo da escuta dentro dos
espaos governamentais, como revelam os trechos a seguir:
Estava tudo resolvido ento, no tem mais necessidade de investir nesse campo,
de dialogar, de fortalecer esse campo, que era estratgia comum, n? Ns
fortalecamos eles e eles fortaleciam a gente, mas com um objetivo bem explcito.
(militante do movimento de mulheres negras do CNDM, 2014)
No foi s a falta de dinheiro, no foi s a cooptao, no foi s o fato da gente ser
organizaes antigas, estou falando desse campo inteiro, que fez com que a gente
diminusse a importncia na interlocuo com a sociedade inclusive. (militante
de articulao de nvel local e integrantes de articulao nacional em defesa dos
direitos das mulheres, 2014)

Nos perodos histricos, os diferentes processos, a gente sabe que o que trouxe
resultado foi a organizao, a mobilizao e a luta, que nada veio de mo beijada
por parte do governo. E tambm qualquer governo, qualquer, as conquistas dos
trabalhadores, das mulheres, dos indgenas, dos quilombolas, elas vm a partir
230

de um processo de organizao, de estudo, de mobilizao e de lutas. (...)Vou te


dar s um exemplo. (...) Quando ns conseguimos regulamentar, por exemplo, a
aposentadoria para as trabalhadoras rurais, o salrio maternidade, que isso foi
de 1986 at 1992 / 1994, teve todo um processo de mobilizao [que] ns fizemos
naquele perodo, vimos que aps a regulamentao, a as nossas mulheres no
tinham documentao. Da ns fizemos uma grande campanha de documentao,
mobilizamos o pas inteiro e tudo mais. Hoje o governo faz a fala de que tem a
poltica da campanha da documentao ou de uma poltica pblica para essa
questo da documentao, mas ns sabemos que ela s existe porque teve todo
aquele processo de luta, de mobilizao, de resistncia, de debate, de estudo. E
se a gente for para os arquivos do Movimento, a gente vai encontrar a cartilha de
estudo l, que foi lanada a campanha em 1997. Em 1992, depois em 1997 relanada
e depois em 2000 relanam outro material e tal, mas que acabou empurrando para
essa conquista das mulheres. (militante e integrante de articulao nacional em
defesa dos direitos das mulheres do campo, 2014)
Sequestraram a nossa prpria agenda, n? Boa parte desse campo de movimento
social e sociedade civil que [a organizao] faz parte e a [rede da qual a
organizao] faz parte, todo esse campo teve vontade de colaborar, na minha
opinio, excessivamente, entraram para dentro do governo, etc. Ns no fizemos
isso, recusamos esse tipo de coisa, mas concordamos na interlocuo. O governo, o
governo acabou ocupando muito a nossa agenda. Fora esse monte de Conferncias...
(militante de organizao local e membro de conselho nacional, 2014)


A perda de dinamismo e autonomia dos movimentos ou de parte deles relacionada
ainda por algumas militantes s contestaes de junho de 2013, vistas no como resultado
dos movimentos organizados em si mesmo, mas de um sentimento de insatisfao geral
que no encontraria canal nos mecanismos formalizados de participao. Seria ali que,
em meio a um processo mais difuso de contestao, demandas no contempladas na atual
configurao de Estado seriam tambm veiculadas:
Uma reunio do Conselho a gente estava discutindo o desenho de que projetos
a gente tinha aprovados ali, a vendo aquilo, era tragdia para ndio, para negro,
LGBT, para mulher, agricultura familiar, para quilombola, para tudo. (...) Porque
essas pessoas, daqueles projetos todos, a maior parte deles eram fortalecimento da
luta, das lutas que eles estavam fazendo. Invaso de terra, agronegcio, capanga,
matana de ndio, entendeu? J estava muito ruim. Mas aqueles... aqueles espaos
onde essas pessoas lutam no aparecem na televiso, n. Aquelas pessoas no tm
esse grau de influncia. (militante e membro de articulao nacional em defesa do
direito das mulheres, 2014)

No s por 20 centavos, eu achei aquilo fantstico, por que era, n? E a classe


mdia, a velha classe mdia, no estava bem. E se voc v a cara nas fotos de quem
defendia o SUS gente que no vai para a fila, n. No ? Eu quero escola padro
FIFA, esse pessoal nem estuda nessa escola. Essa causa que antes... no que
era invisvel, mas era negligenciada, porque no me afetava. Naquele momento
que estava todo mundo afetado, todo mundo saiu para rua. Ento a insatisfao
aqui profunda, n, porque no s ideolgica, no s poltica, mas fsica. O
cotidiano est muito ruim. Fora isso tudo, em que apostas, com quem voc conta,
com o que voc sonha para o futuro, tudo isso por incrvel que parea nos governos
democrticos populares tudo isso foi para o espao. (militante e integrante de
articulao nacional de mulheres negras, 2014)
muito bom para o sujeito poltico que est na rua, onde quer que seja. Mas
muito ruim, porque a razo de ele estar saindo no s vontade de expresso,
n? (...) porque a violncia est intensa. (militante e integrante de articulao
nacional que participa do CNDM, 2014)

231

Para alm das manifestaes de junho, que expressariam um desejo de contestao


mais plural e heterogneo, militantes apontam que a atuao contnua dos movimentos nem
sempre encontraria canais de interlocuo na arquitetura mais geral de Estado. Em certos
momentos, essa percepo aparece articulada prpria relao de poder entre movimentos
e governo, com o trabalho dos primeiros no sendo reconhecido enquanto tal ou, quando o
, sendo englobado nas iniciativas governamentais, vide a imagem anterior do sequestro
de pauta e, em outros momentos, sob a forma do questionamento ao privilgio de certas
pautas e apagamento de outras.
Neste ltimo ponto, tem destaque a questo dos direitos reprodutivos e sexuais,
que viriam, nas palavras de uma militante, sendo rifados em favor das condies de
governabilidade. A aquiescncia de parte do movimento a esse silenciamento estratgico,
sublinhado inclusive por uma das gestoras, como indicamos antes, duramente criticada
por algumas militantes, que retomam momentos recentes para fundamentar suas crticas,
como o da MP 557, em 2011, que poderia na prtica ter levado ao estabelecimento do
contestado direito do nascituro. Dessa polmica, interessa-nos no escopo da pesquisa os
argumentos levantados por mais de uma militante de que a articulao contrria medida
provisria no teria vindo de imediato de movimentos organizados, mas de pessoas fsicas
que se articularam para fazer presso e denunciar tanto a inadequao do mecanismo em
si, um ato do Executivo, para dar conta de uma pauta crucial para o movimento e motivo
de intensos embates com outros grupos sociais, quanto de suas possveis consequncias.
Recuperando esse momento, uma militante coloca que:
No pode instalar o nascituro em MP, qualquer outra coisa dessa densidade no
pode. Reforma poltica por MP, um pssimo parmetro. Comisso de biotica
estava ativa etc., mas foi de pouca gente. A Jurema [Werneck] estava no conselho e
se posicionou rapidamente, mas o CNDM nem abriu a boca, uma mquina que no
emite opinio e em geral os mecanismos esto todos assim hoje. (...) E tem a ver com
o tempo, perdem vitalidade, se burocratizam. (militante e integrante de articulao
nacional em defesa dos direitos sexuais que no participa do CNDM, 2014)

232

Embora no possamos nos aprofundar neste ponto aqui, interessante notar que o
tema dos direitos sexuais tem encontrado canais importantes de veiculao e elaborao
em coletivos feministas jovens, bastante prximos de militantes e grupos LGBT e nas
feministas autnomas que se renem anualmente para organizar as Marchas das Vadias
que acontecem em diversas cidades brasileiras. Tais grupos, coletivos e pessoas tm, de
certo modo, retomado estratgias caras ao movimento feminista de ocupao das ruas e de
choque moral, a despeito da variedade de posies que pode ser observada ao longo do pas.
tambm no interior desses coletivos que se pode perceber a aproximao com algumas
questes levantadas por movimentos sociais de prostitutas e trabalhadoras sexuais, cujas
pautas no encontram ressonncia em boa parte das redes de movimentos de mulheres.
Um ltimo tpico que gostaramos de abordar diz respeito a uma questo inerente
aos movimentos de mulheres que seu carter interseccional e as dificuldades que isso
coloca do ponto de vista da ocupao de espaos institucionais de participao. Na parte
anterior do artigo, h vrias explicaes feitas por gestoras e em materiais produzidos pela
SPM ou pelo CNDM, entre outros rgos, acerca da preocupao com a transversalidade
da questo de gnero e a relevncia de tornar a perspectiva de gnero presente no Estado

como a perspectiva de todas. Do ponto de vista de algumas militantes, porm, esse continua
a ser um elemento problemtico, seja porque as hierarquias de gnero recolocam-se
institucionalmente, sendo mais difcil que essa discusso seja efetivamente contemplada
em searas mais duras, como sade ou economia, continuando de certo modo como
adjetivo ou especificidade nas polticas; seja porque as prprias militantes identificam
seu engajamento a partir de marcas mais complexas de insero, como classe, raa, etc.
Como nos foi apontado por mais de uma militante, quando questes mais abrangentes
acerca da desigualdade social so levadas adiante pelos movimentos de mulheres, elas
perdem ao longo do processo seu carter de polticas de gnero. Entre os exemplos que
nos foram dados, esto a elevao do salrio mnimo, bandeira levantada por grupos de
mulheres a partir de uma perspectiva de gnero e que, ao ser assumida como poltica de
governo teve esse componente esmaecido, ou ainda das questes relativas desigualdade
no campo, sublinhadas por movimentos de mulheres rurais. Embora reconhecendo o
impacto de certas polticas de governo com recorte de gnero, como o Pronaf (Programa
Nacional de Desenvolvimento da Agricultura Familiar), uma militante nos aponta os limites
disso tanto em termos estruturais nas suas palavras, se a gente for ver um momento em
que se debulha muita poltica pblica, mas na essncia, na essncia no se mexe quanto
de seu alcance mais capilar. Esse ltimo, em sua avaliao, continua a ter de ser feito pelos
prprios movimentos em um trabalho mais cotidiano ou de base:
Muitas esto estudando, inclusive resgatando dvidas sociais. O campo, ele est
estruturado em torno de uma famlia tradicional. A cultura patriarcal machista e
tal, ela muito forte no campo. E todas as polticas pblicas, elas esto planejadas
para o chefe de famlia e vem as cotas para as mulheres. O Pronaf Mulher, voc
tem que apresentar um projeto inovador que a famlia no tenha acessado ainda
e que prove que ele inovador e tudo mais. O Pronaf Mulher feito pelos prprios
homens, que uma vlvula de escape para as dvidas. Se para discutir a incluso
das mulheres e da juventude, tem que discutir essa questo da composio da
famlia, que uma questo muito difcil de ser feita! Ns precisamos construir
uma cultura de igualdade. Agora isso nos remete a muito debate, muito... n? Claro,
eu penso que as mulheres avanaram muito nisso, hoje muitas tm carteira de
motorista, pegam o carro e vo dirigir, tem conta conjunta no banco, tem o bloco
de notas em conjunto, elas vo para os estudos, h conquistas importantes. Agora
h uma dificuldade de acesso s polticas pblicas, por essa relao. E a a cultura
patriarcal no est s na famlia, ela est l no banco, ela est l no sindicato, ela
est l nas cooperativas de crdito. Ento, eu acho que ns estamos a caminho,
mas tem muito a ser revisto. Um trabalho bem forte no sentido da conscientizao,
tem um caminho muito longo essa andada. (militante e integrante de articulao
nacional em defesa dos direitos das mulheres do campo, 2014)

No caso das articulaes de mulheres negras, por sua vez, a interseccionalidade


entre raa e gnero que continua a colocar desafios em termos da ocupao dos espaos
e de como as militantes se veem neles. Como destacou uma militante do movimento de
mulheres negras todo o nosso trabalho para explicitar a pertinncia desse olhar, essa
lente, n, a incidncia do racismo faz diferena. De modos distintos, portanto, as falas
enfatizam tenses importantes tanto intra movimento, quanto na relao mais geral com
espaos de participao na esfera pblica, seja ela percebida a partir da institucionalidade
estatal, seja no plano das articulaes dos movimentos e da sociedade civil em geral. Outras
poderiam ser agregadas aqui, como as que envolvem as organizaes de mulheres indgenas,
de trabalhadoras domsticas que destacaram a importncia, para elas, da participao em

233

discusses sobre moradia e transporte, para alm dos avanos trabalhistas de trabalhadoras
sexuais, de lsbicas, etc. Nos limites deste artigo, porm, gostaramos de enfatizar que na
trajetria longeva do estabelecimento das polticas para as mulheres tem havido avanos
notveis no reconhecimento e consolidao de certos temas e pautas, sendo o da violncia
de gnero talvez o mais expressivo deles, bem como, mais recentemente, o recorte de gnero
nas polticas de combate desigualdade. Permanecem como temas protelados, porm,
outros pontos nevrlgicos, como o dos direitos reprodutivos. A consolidao de algumas
instncias de participao, por sua vez, que tentamos contemplar neste texto mas que
no se esgotam nas aqui investigadas se reconhecida como relevante pelo movimento em
geral, tambm traz desafios, sobretudo em relao ao seu enrijecimento e sua capacidade
de absorver e atrair debates e movimentos que dinamizem os processos complexos de
construo das polticas para as mulheres.

4. Em Resumo

234

Dos momentos iniciais de articulao dos movimentos de mulheres e feminista


nos anos 70 at o presente, possvel indicar que algumas questes consolidaram-se no
campo dos direitos e polticas das mulheres. Entre elas, destacamos o reconhecimento,
questionamento e enfrentamento da violncia de gnero em seus diversos designativos
violncia contra a mulher, violncia domstica etc. pensada como fenmeno complexo
e atravessado por dinmicas de classe, condio social etc. Esse campo temtico tem sido
objeto de diversas formas de institucionalizao, sendo a mais recente delas representada
pela Lei Maria da Penha e todo um conjunto de polticas e aparatos a ela ligados.
J o plano dos direitos sexuais e reprodutivos tem se mostrado especialmente
problemtico na conjuntura atual, tanto nacional, quanto internacional. Questes sobre o
atendimento aos casos de aborto legalmente permitido ou o constante debate em torno
dos direitos do nascituro configuram verdadeiro campo de batalha em vrias esferas da
sociedade, sobretudo no legislativo. Tem sido apontada por algumas entrevistadas tambm
a necessidade de se ampliarem as discusses sobre sade da mulher em sua integralidade
e de participao mais ativa do movimento no Conselho Nacional de Sade e no apenas
no mbito do CNDM. Em plano mais capilar, tanto no sentido dos nveis de atendimento,
quanto das prticas mdicas, tem sido destacada a necessidade de combate mais efetivo
a aes discriminatrias e autoritrias. A questo dos nveis em que as polticas se do e
so implementadas, alis, atravessa todas as grandes pautas dos direitos das mulheres, no
apenas a da sade, mas tambm no combate violncia e na viabilizao de polticas que
permitam maior autonomia das mulheres, como no caso das creches.
A transversalidade tanto das polticas para as mulheres, quanto dos prprios
movimentos de mulheres e feministas, foi colocada como uma questo importante. Os
movimentos de mulheres negras, camponesas e indgenas vem tematizando com especial
vigor essa questo e a importncia no apenas de sua participao em diversas arenas e
fruns, mas da consolidao de perspectivas para as polticas e para os movimentos que
levem sempre em conta a interseccionalidade que os constituem. A segmentao das
agendas e das formas de representao pensada como problemtica em certos momentos,
seja porque no permite avanar em discusses mais amplas, como as da relao entre
desigualdade de gnero e modelos de desenvolvimento, por exemplo, seja porque faz com
que o vis feminista ou de gnero acabe sendo diludo na medida em que as discusses
avanam para os nveis mais macro da poltica.

A estreita relao entre o CNDM e a SPM vista tanto positiva, quanto negativamente.
Do ponto de vista positivo, foi destacada por interlocutoras a possibilidade de se participar
efetivamente no plano do controle social das polticas em curso para as mulheres, bem como
o notvel avano dessas no que tange ao combate violncia de gnero ou desigualdade.
Do ponto de vista negativo, algumas interlocutoras apontam para a perda do papel crtico e
propositivo que historicamente o Conselho j teve. reconhecida tambm a necessidade de
fontes mais diversificadas de recursos para movimentos recentes ou de menor porte, como modo
de fortalec-los e permitir o avano de novas articulaes e mesmo de novas pautas da advindas.
A leitura desses movimentos, em seu trnsito entre diferentes esferas pblicas, e
o desenho desses percursos ao longo dos anos entre diferentes ministrios, secretarias,
conselhos e Fruns auxiliou-nos a pensar as diferentes formas de participao estabelecidas.
importante destacar que novas formas de organizao poltica esto surgindo na disputa
pela efetivao de suas demandas, como a criao de fundos colaborativos, por exemplo.
Nesse sentido, bastante relevante a mobilizao realizada por meio da internet e de
diferentes mdias sociais, que agregam sujeitos, pautas e diferentes formas de engajamento.
Alguns desses grupos, mais ou menos organizados ou institucionalizados, nasceram em
uma poca em que o modelo de participao da sociedade civil nas esferas governamentais
j estava consolidado, e nota-se que h uma tendncia geral entre as entrevistadas de que
esse modelo precisa se transformar. Outras participaram da consolidao desse modelo de
participao de forma bastante orgnica e avaliam que as polticas pblicas implementadas,
embora no agreguem a pluralidade dos debates atuais, devem ser reconhecidas como
fazendo parte dos avanos do prprio movimento na esfera pblica.

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237

LIMITES, ESPAOS
E ESTRATGIAS DE
PARTICIPAO DO
MOVIMENTO LGBT
NAS POLTICAS
GOVERNAMENTAIS

Silvia Aguio, Adriana Vianna e Anelise Gutterres1

1. Introduo
Para compreender os modos como diferentes atores relacionados ao movimento
LGBT (Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais) avaliam as experincias
recentes em espaos de participao que se caracterizam pela interlocuo entre
sociedade civil e esferas de governo, ao longo do desenvolvimento da pesquisa, seguimos
as seguintes etapas: i) reviso bibliogrfica a respeito do processo de constituio do
movimento LGBT no Brasil; ii) levantamento das principais questes enfatizadas pela
agenda do Movimento LGBT brasileiro na atualidade e das aes e polticas de governo que
so tidas como conquistas oriundas dessas mobilizaes; iii) mapeamento dos espaos
principais ou considerados como privilegiados para a interlocuo entre o movimento
LGBT e esferas de governo; iv) localizao de atores-chave que circulam nos espaos
de interlocuo destacados com os quais, atravs de entrevistas e conversas informais,
discutimos as formas como as relaes entre movimento social e esferas governamentais
vm ocorrendo.
Sendo assim, por meio da sistematizao das informaes obtidas durantes as
diversas etapas da investigao, o que aqui exposto recupera os desenvolvimentos de
trabalhos anteriores que abordam a formao e a institucionalizao de um Movimento LGBT
no Brasil, enfatizando o histrico de suas relaes com esferas de governo e as diferentes
configuraes polticas assumidas por essas relaes ao longo do tempo. Alm disso, atravs
de trabalho de campo, das entrevistas realizadas e da anlise de materiais produzidos pelo
prprio movimento levantado diretamente nas fontes ou atravs da internet, em stios
ou redes sociais procuramos apresentar, de maneira sucinta, as principais demandas e
reivindicaes colocadas, assim como algumas das tenses presentes tanto no interior do
movimento, quanto nas avaliaes desses atores a respeito das relaes estabelecidas com
esferas de governo.
Diante da amplitude e do grande nmero de organizaes LGBT existentes e
espalhadas em diversas cidades do Brasil, nosso foco foi o de mapear as principais redes
e articulaes nacionais de representao do movimento, privilegiando o dilogo com
aquelas que mais dialogam com as esferas de governo em nvel federal. Sendo assim, no
que exposto a seguir, h de se considerar esse recorte, que implicou em um mapeamento
que privilegia a maneira como as relaes ocorrem com a esfera federal do governo em
detrimento das formas como tais relaes configuram-se nos mbitos locais dos estados
e municpios. Entretanto, todas as entrevistas foram realizadas com pessoas ligadas ao
movimento LGBT, atuando tanto em organizaes de nvel local, quanto ligadas a redes de
representao nacional, entre os meses de maro e agosto de 2014. Outra caracterstica
do conjunto de pessoas com quem conversamos ao longo da pesquisa a variedade
de inseres institucionais e perfis, alguns atuando tambm em universidades, outros
com experincia em cargos da administrao governamental ou ainda passagens como
representantes da sociedade civil ou do governo em conselhos e outras instncias de
participao social. Essa pluralidade de inseres, como vemos adiante, uma marca
A pesquisa contou tambm com a colaborao pontual do pesquisador Paulo Victor Leite Lopes, a
quem agradecemos.

240

prpria da forma como o campo das polticas relacionadas sexualidade e ao gnero vem
se constituindo no Brasil.2
Alm de entrevistas e conversas informais, a pesquisa tambm foi realizada
atravs da observao de eventos, tais como encontros, mesas e seminrios. Esse tipo de
observao nos permitiu mapear parte da rede de atores que vem dialogando de maneira
mais constante com esferas de governo. Destacamos, em especial, a participao no V
Congresso da ABGLT (Associao Brasileira de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e
Transexuais), rede nacional que congrega o maior nmero de organizaes afiliadas e
espao no qual tivemos a oportunidade de falar sobre a realizao desta investigao e de
conversar com pessoas ligadas ao movimento de diferentes regies do Brasil, bem como
observar a dinmica de interao entre estes e representantes do governo convidados
para o Congresso.
Desde o momento de realizao das entrevistas, garantimos anonimato s pessoas
com quem dialogamos. Sendo assim, ao longo do texto, ao destacar trechos de entrevistas,
ocultamos os nomes de nossos interlocutores e apontamos apenas a localizao regional da
organizao de sua atuao e fornecemos outras indicaes de insero apenas na medida
em que forem relevantes para a compreenso do ponto abordado. Tal procedimento
justifica-se, pois apesar do nmero extenso de grupos de militncia LGBT existentes
no Brasil (somente filiados ABGLT so mais de 300 organizaes), as lideranas que
costumam circular nos espaos de articulao nacional nos quais estivemos presentes so
poucas; assim, o fornecimento de caractersticas de identificao de nossos interlocutores
e interlocutoras (mesmo que essas fossem pouco numerosas) tornaria muito fcil a
sua localizao entre aqueles inseridos nessa mesma seara poltica. Consideramos esse
procedimento fundamental para minimizar constrangimentos a respeito de crticas
ou comentrios sobre questes mais sensveis colocadas em pauta quando do dilogo
estabelecido com nossos interlocutores.
O que segue est organizado da seguinte maneira. Na primeira parte, abordamos a
constituio do movimento estreitamente conectado construo das relaes com esferas
de governo, por meio das entrevistas realizadas ao longo da pesquisa e da bibliografia
que vem sendo dedicada ao tema (MacRae, 1982 e 1990; Cmara, 2002; Facchini, 2003
e 2005; Facchini & Frana, 2009; Simes & Facchini, 2009; Mello et al., 2012; Aguio,
2014; Leite, 2014; entre outros). Em seguida, vemos as principais pautas e demandas
colocadas pelo movimento e, por fim, a partir do conjunto do material levantado durante
a pesquisa, procuramos indicar as tenses e desafios mais gerais relacionadas tanto s
dinmicas internas ao movimento quanto s crticas expressadas a respeito das relaes
estabelecidas com esferas de governo. O relatrio traz ainda como anexos uma lista de
rede nacionais de articulao LGBT e uma linha do tempo que destaca documentos e
eventos relevantes para a compreenso das relaes entre movimento LGBT e esferas de
governo no Brasil .

Ao longo do texto, usaremos aspas para citaes e para destacar expresses ou categorias de
classificao utilizadas tanto em documentos quanto por atores sociais do campo, sejam eles
governamentais ou no governamentais.

241

2. A construo do Movimento LGBT e do dilogo com esferas de governo


No parece exagerado dizer que poucos movimentos sociais tm conseguido
despertar tanta ateno recentemente e suscitar debates pblicos to acalorados como os
relacionados aos direitos de lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais. A polmica
em torno do chamado kit anti-homofobia a ser distribudo nas escolas pblicas em 20113; o
direito ao reconhecimento civil da unio entre pessoas do mesmo sexo; a adoo de crianas
por indivduos e casais homossexuais ou transexuais; a publicizao de crimes de dio e
as tentativas de criminalizao da homofobia so alguns exemplos do quanto s conexes
entre sexualidade, gnero, polticas e direitos tocam em pontos sensveis do tecido social.
Religio, moralidades, pertencimentos identitrios e experincias subjetivas atravessam a
linguagem presente nas polticas pblicas, legislaes, decises judiciais e manifestaes
polticas em que tais temas so debatidos e reconfigurados.
O processo de reconhecimento da especificidade dos direitos, violaes e
vulnerabilidades relativos s pessoas LGBT no recente, pois tem havido importantes
marcos no campo do ativismo desde os anos 1970, ainda sob a rubrica de Movimento
Homossexual Brasileiro. Como apontaram Carrara e Vianna (2008), a no incluso da
discriminao por orientao sexual nos artigos 3 e 7 da Constituio Federal de
1988, conforme proposta apresentada pelo grupo Tringulo Rosa durante a Assembleia
Nacional Constituinte, representou uma derrota relevante do movimento no momento
marco da redemocratizao formal do pas. Ao contrrio de origem, cor, raa, sexo, idade
e estado civil, consagrados entre os dois artigos, a orientao sexual ou a identidade de
gnero, termo usado atualmente por grupos ativistas, mas que ainda no circulava naquele
momento permaneceu sem ser reconhecida como fator de discriminao. Isso talvez ajude
a compreender algo sobre a singularidade das estratgias e formatos desenvolvidos nessa
seara nas ltimas dcadas.
A importncia do judicirio tanto como arena de disputa poltica, criando
jurisprudncias em relao aos direitos de herana, reconhecimento de unio civil e adoo
ou ainda a no discriminao em ambientes de trabalho e pblicos, quanto produo
de polticas pblicas nacionais ou regionais de grande impacto, como o abortado kit antihomofobia do governo federal ou o programa Brasil Sem Homofobia, devem ser pensadas
luz das dificuldades de se gerarem acordos no mbito do legislativo4.
Em termos do que poderamos chamar da morfologia das polticas envolvendo o
universo LGBT, por sua vez, fundamental notar o impacto que a produo do chamado
modelo brasileiro teve desde meados dos anos 1990 para as polticas de combate ao HIV/
O kit foi um material educativo de combate homofobia nas escolas, elaborado pelo Ministrio da Educao
em parceria com organizaes no governamentais e deveria ser distribudo nas escolas de ensino mdio da
rede pblica. Entretanto, em maio de 2011, a distribuio do material foi suspensa pela Presidenta Dilma, sob
a alegao de que parte do material traria contedo no adequado para distribuio nas escolas e precisaria
ser reformulada. A acusao do movimento social e as verses que circularam na imprensa denunciam que a
deciso teria sido tomada pela presidenta sob presso de lideranas religiosas. O veto ao kit anti-homofobia
teria sido usado como moeda de troca para que a bancada parlamentar evanglica no convocasse o ex-ministro
Palocci para depor no Congresso a respeito do crescimento de seu patrimnio durante o perodo de atuao no
ministrio. Para mais sobre a polmica em torno do Kit, ver Leite (2014).
3

Para um quadro dessas iniciativas, ver, alm de Carrara e Vianna (2008), Simes e Facchini (2009) Vianna e
Carrara (2008), Facchini (2005), Vianna e Lacerda (2004).
4

242

Aids. Em termos extremamente sintticos, suas marcas seriam a produo de polticas de


acesso universal aos medicamentos, a nfase no modelo preventivo, a no discriminao
das pessoas afetadas ou das populaes alvo e, sobretudo, o envolvimento direto de
segmentos sociais especficos na elaborao e aplicao das polticas. H vasta literatura
e depoimentos esclarecedores sobre esse processo e gostaramos de assinalar como
extremamente relevante o seu impacto em termos da expanso do modelo de organizao
no governamental para parte do movimento ativista, com consequncias significativas
nos seus modos de atuar e nas suas articulaes com segmentos da administrao pblica5.
Na outra ponta desse processo de rotinizao das atividades dos movimentos, parte
cada vez mais integrante das prprias polticas pblicas e imersos em redes de financiamento
de algum modo articuladas aos rgos governamentais, estariam as estratgias de
espetacularizao e visibilizao de pessoas, coletividades e demandas LGBT, com destaque
especial para as chamadas Paradas do Orgulho LGBT, verdadeiros fenmenos de massa na
ltima dcada. Combinando elementos das polticas pblicas, do mercado segmentado e do
ativismo, as Paradas tm funcionado como recurso de exibio e criao constante dessa
identidade pblica LGBT, dando destaque a bandeiras de luta especficas6.
Nesse cenrio, um campo de investigao que tem se relevado importante, justamente
por articular aes que poderiam ser localizadas em diferentes searas da complexa malha do
Estado aqui entendido como processo sempre inconcluso, como sugerido por Elias (2006)
e como combinao entre ideia e sistema, nos moldes de Abrams (1988) e Mitchell (2006)
o que se desenha na esteira dos Programas Nacionais de Direitos Humanos, incluindo-se
a o programa Brasil Sem Homofobia, de 2004, as Conferncias Nacionais de Lsbicas, Gays,
Bissexuais, Travestis e Transexuais, realizadas em 2008 e 2011, entre outras iniciativas.
Atravs dessas frentes de diferentes naturezas, vm se procurando consagrar sujeitos de
direito que estariam ausentes da legislao mais abrangente enquanto sujeitos especficos,
seja atravs de sua nomeao como vtimas de discriminao nos Programas Nacionais de
Direitos Humanos (PNDH) seja como populao vulnervel nos programas ou ainda como
formuladores de polticas nas conferncias.
A seguir, procuramos traar um desenho, ainda que bastante simplificado, de como
algumas das pautas do que j foi chamado Movimento Homossexual Brasileiro (atualmente
Movimento LGBT) vm sendo incorporadas pelo Estado brasileiro.
*

Parte do prprio movimento LGBT remonta o incio do dilogo com esferas de


governo ao perodo da Constituinte, quando lideranas organizaram-se para pressionar a
incluso da proibio discriminao por orientao sexual no artigo 3 da constituio

No website do Centro Latino Americano em Sexualidade e Direitos Humanos (CLAM) possvel ter acesso a
uma srie de entrevistas realizadas com intelectuais e ativistas de diversos pases latino-americanos que vem
se dedicando a pensar a relao entre polticas, direitos e sexualidade desde os anos 1980 (CLAM, s/d). Para o
modelo brasileiro no campo que envolve estudos, pesquisas e polticas de combate e preveno ao HIV/Aids
ver Parker (1994 e 1997), Galvo (2000), entre outros.
5

Alguns exemplos dos temas mobilizados em Paradas do Orgulho realizadas em So Paulo nos ltimos anos:
1998 Os direitos de gays, lsbicas e travestis so direitos humanos, 2002 Educando para a Diversidade;
2005 Parceria civil, j. Direitos iguais! Nem mais nem menos, 2007 Por um mundo sem Racismo, Machismo
e Homofobia, 2012 Homofobia tem cura: educao e criminalizao.
6

243

que versa sobre a no discriminao por origem, raa, sexo, cor, idade. Assim, Joo
Antnio Mascarenhas, liderana do hoje extinto Grupo Tringulo Rosa, e Luiz Mott,
Liderana do Grupo Gay da Bahia (GGB), so considerados pioneiros no trabalho de
advocacy em questes de interesse para o movimento LGBT, naquele momento ainda
chamado de Movimento Homossexual. Entretanto, os anos 1990 representam de fato
um momento de virada para iniciativas envolvendo a articulao entre o movimento
social e esferas de governo, sobretudo a partir das aes relativas ao combate
epidemia de HIV/Aids.
Em 1995, o Ministrio da Sade, por meio do Programa Nacional de DST/Aids,
comeou a apoiar os encontros nacionais do movimento. Nesse ano, o VIII Encontro
Brasileiro de Gays e Lsbicas e I Encontro Brasileiro de Gays e Lsbicas que trabalham com
Aids, realizado em Curitiba, marca o incio desse financiamento. A partir da, a literatura
especializada no tema destaca os efeitos do financiamento oriundo do combate epidemia
de Aids e destaca a multiplicao de grupos e novas formas de organizao e atuao,
correlata aos princpios e formatos previstos nesse tipo de apoio.
Em 1992, o governo brasileiro firmou com o Banco Mundial um acordo para o
desenvolvimento do Projeto de Controle da Aids, conhecido como AIDS I. Uma das orientaes
explcitas desse projeto era condicionar o desenvolvimento de suas aes parceria com
a sociedade. Esse momento marca a multiplicao de investimentos em formao de
quadros para atuar em aes de preveno e assistncia ao HIV/Aids, envolvendo atores
da sociedade civil. Das relaes estabelecidas com as polticas de Aids, Facchini (2005)
destaca um aspecto bastante interessante:
Do ponto de vista do movimento homossexual, foi muito importante em
todo esse processo o fato de que a classificao de grupos de risco, que
inclua homossexuais, profissionais do sexo e usurios de drogas injetveis,
h muito questionada por ser discriminatria, acabou se revertendo
em justificativa da importncia de traar estratgias especficas para
essas populaes. Nesse sentido, o uso da noo de educao por pares
possibilitou que grupos com dificuldades de obteno de recursos
passassem a ser financiados por agncias de cooperao internacional e por
organismos governamentais. (p. 165)7

Temos ento que os desdobramentos das respostas epidemia significaram no s


o fortalecimento do movimento e a formao de novos grupos, mas tambm alimentaram a
segmentao das identidades, uma vez que os financiamentos exigiam a definio de pblicosalvo bem delimitados. Essa perspectiva colaborou para a definio dos homossexuais
como uma populao especfica para a incidncia de polticas.

De acordo com um de nossos entrevistados, um projeto em especial, realizado
em parceira com o ento chamado Programa Nacional de DST/Aids, foi fundamental no
sentido de incrementar o nmero de organizaes existentes naquele momento:

244

7
Galvo (2000) tambm analisa a importncia da cooperao internacional para esse perodo, no s
alimentando e dando sustentao para a formao de grupos e ONGs, mas tambm introduzindo prioridades
e linhas de atuao imiscudas em noes sobre desenvolvimento, sade e direitos humanos. Especialmente
para formas como se deram as atividades de enfrentamento a Aids no Brasil, alm do Banco Mundial, a autora
destaca o papel da Fundao Ford.

Nesse perodo, [...] os grupos que mexiam com Aids comearam a mexer um
pouquinho com poltica pblica. Mas sempre poltica pblica na rea de sade,
voltada pra Aids, preveno [...]. Existiam poucas ONGs LGBT e muitos casos de
Aids. O Programa props, e a ABGLT topou, fazer o Projeto SOMOS8, que era fundar
ONGs para organizar e pra comear a trabalhar mais. Esse projeto fez subir quase
em 1000 % o nmero de ONGs no Brasil em localidades que at ento no existia
nada, s tinha ativistas ou no tinha ningum. (Militante de organizao sediada
na regio centro-oeste do Brasil e integrante de redes de representao nacional
do movimento LGBT)

Como muito autores apontam, uma caracterstica que marca o campo da Aids no
Brasil a circulao de atores entre diferentes esferas. As polticas de governo financiam
iniciativas no governamentais, atores ligados a esses grupos e tambm a universidades so
incorporados como quadros de agncias de governo e tambm de organismos internacionais.
A bibliografia que trata do assunto mostra que a epidemia de Aids marcou um cenrio de
aprendizado de certo modo de fazer poltico-administrativo: os grupos tiveram que se ajustar
ao formato de ONGs, a trabalhar por projetos, a disputar financiamentos, a buscar recursos
e canais de interlocuo no interior dos governos. Em um sentido mais amplo, o impacto da
Aids e a maneira como as respostas foram construdas, transformaram profundamente o
cenrio das relaes entre movimentos sociais e polticas governamentais9.
Outra de nossas entrevistadas igualmente destaca que antes da Aids existiam
militantes e ativistas, mas no existiam grandes grupos e que foi a Aids que institucionalizou
o Movimento LGBT, mas no s:
L no passado, quando a gente dialogava com o governo, era s no vis da Aids.
Ento, a Aids foi a precursora, abriu as portas para a visibilidade do Movimento
LGBT. Porque era l que a gente tinha recurso, era l que a gente tinha os projetos e
era de l que vinham as estratgias para a gente trabalhar nas nossas ONGs. Ento
a Aids passou muitos anos sendo o nico lugar que tinha as portas abertas para a
comunidade LGBT. Porque a rea de Direitos Humanos comea a abrir as portas
a partir do governo Lula. Ento, nos governos anteriores, ns s tnhamos como
porta de entrada, para qualquer poltica, era sempre pautada na Sade, era na
Aids. (Militante de organizao sediada na regio nordeste do Brasil e integrante
de redes de articulao nacional do movimento LGBT)


Comparando o dilogo iniciado com as esferas de governo nos anos 1990 com a
primeira dcada dos anos 2000, a entrevistada destaca a abertura de outras instncias de
articulao para alm da sade, especialmente com o incio do governo Lula:

8
O entrevistado refere-se ao Projeto Somos: desenvolvimento institucional, advocacy e interveno para ONG
que trabalham com gays e outros HSH. O projeto Somos, realizado pela ABGLT em parceria com o ento chamado
Programa Nacional de DST/Aids, foi iniciado em 1999 com o objetivo de fortalecer e capacitar organizaes
no governamentais para a promoo de direitos humanos e preveno de DST/Aids. As trs grandes linhas de
ao do projeto baseavam-se em: desenvolvimentos organizacional, advocacy e interveno. De acordo com a
introduo contida em uma cartilha do projeto, o seu conceito norteador era em termos simples, medida que
os grupos se desenvolvem, tornam-se capazes de realizar aes de advocacy, contribuem para mudanas sociais
favorveis aos gays e outros HSH e tambm se tornam aptos a intervir na comunidade local, promovendo a
preveno e a cidadania. A cartilha assinada por Marcelo Nascimento, naquele momento o presidente da
ABGLT, e Toni Reis, coordenador-geral do Projeto Somos (Brasil [MS], 2005).
9
Para algumas das reflexes que traam esse panorama e, entre outros aspectos, realizam uma discusso
aprofundada sobre o campo de respostas Aids no Brasil Parker (1994 e 1997), Villela (1999), Galvo (2000),
Ramos, (2004), Castro e Silva (2005), entre outros.

245

A partir de 2002, mais ou menos, que a gente comeou a construir o Programa Brasil
Sem Homofobia dentro da Secretaria de Direitos Humanos, quer dizer, j saamos
da Aids para um outro lugar de Direitos Humanos. (Militante de organizao
sediada na regio nordeste do Brasil e integrante de redes de articulao nacional
do movimento LGBT)

Voltamos a abordar a relao com as polticas de combate ao HIV/Aids mais


adiante. Por ora, cabe apontar outra dimenso significativa, ainda na virada dos anos
1990, que aparece na esteira da redemocratizao, notada por Simes & Facchini (2009):
a intensificao da aproximao e da construo da legitimidade das temticas LGBT
junto a partidos polticos. Os autores destacam que nos anos 1990 j existiam setoriais
LGBT no PT e no PSTU e que nos anos 2000 comearam a se organizar setoriais e aes
de polticas pblicas e de parlamentares, bem como candidaturas LGBT, em vrios outros
partidos (Simes e Facchini, 2009, p. 139). Ainda na dcada de 1990, os autores ressaltam
a proposio do projeto de lei sobre a unio civil entre pessoas do mesmo sexo, como um
resultado positivo dessa articulao10.
Sobre o perodo que antecedeu a formao dos setoriais em partidos, um de nossos
entrevistados narra alguns conflitos relacionados justamente filiao partidria:
Na dcada de 80, poca da formao do PT, l dentro tinha a Convergncia
Socialista. E a Convergncia Socialista, alguns imputam a ela a responsabilidade da
imploso do SOMOS11[...], acusam de interveno partidria dentro do movimento
[...], a Convergncia era um grupo, uma tendncia, dentro da formao do PT. Por
causa disso demorou, na formao do PT, a ressurgir o setorial, por causa dessa
brigalhada. Diziam que a culpa [da imploso do Somos] era do PT e o PT jogava a
culpa na Convergncia e a Convergncia dizia que no era de ningum. [...] tem at
um texto do [Edward] MacRae12, em que ele retrata justamente essa divergncia
[...]. A ideia mais libertria do movimento, de pensar, enfim, outras agendas, foi
o primeiro racha do SOMOS no movimento, justamente porque a Convergncia
foi fundar o PT e a outra parte mais liberal anarquista foi fazer um piquenique.
(Militante de organizao sediada na regio centro-oeste do Brasil e integrante de
redes de representao nacional do movimento LGBT)


Notamos ento que, considerando os cenrios da dcada de 1990 e a primeira dcada
dos anos 2000, em relao s conexes entre movimento LGBT e esferas governamentais
houve um progressivo deslocamento das questes de sade e expanso em outras direes
relacionadas com a garantia de direitos humanos em sentido mais amplo13. Tal deslocamento
estabelece novos desafios, conforme interpreta outro de nossos entrevistados:
Um dos desafios o de transversalizar o problema. Ou seja, de ampliar a
compreenso dele. Porque surge como um problema onde a entrada era a sade,

Ao abordar os infor O Projeto de Lei 1151 foi proposto pela ento deputada federal Marta Suplicy (PT-SP) em
outubro de 1995. Mais ou menos no mesmo perodo, surge no mbito do estado do Rio de Janeiro o primeiro
projeto de lei que previa a punio de discriminao por orientao sexual em estabelecimentos comerciais.
10

O Somos Grupo de Afirmao Homossexual foi fundado em So Paulo, em 1978. Para uma leitura do
surgimento do ento chamado Movimento Homossexual Brasileiro, feita particularmente ao longo da trajetria
do Grupo Somos, ver MacRae (1990).
11

12

Cabe considerar que esses desenvolvimentos esto ligados tambm emergncia dos direitos sexuais como
direitos humanos no plano de convenes e acordos internacionais de direitos, cf. Vianna e Lacerda (2004).
13

246

O entrevistado refere-se a MacRae (1982).

tinha dinheiro, o Ministrio respondia, mas era restrito Aids. A o desafio passa a
ser fazer com que o problema seja muito alm disso, esse movimento da cidadania,
e isso do ponto de vista da relao com o estado, que traz como desafio ter que
penetrar os vrios outros rgos e no s na sade. (Militante de organizao
sediada no Nordeste do Brasil e integrante de redes de articulao nacional do
movimento LGBT)

A primeira dcada dos anos 2000 apontada pelo o prprio ativismo como o
momento em que o movimento comea a construir a poltica pblica e a assumir o papel
de gestor. No caso do Rio de Janeiro, seria bom para compreender esse momento:
Na dcada de 2000 a gente tem o movimento social assumindo o papel de gesto.
Por exemplo, aqui no Rio de Janeiro, o Claudio Nascimento sai do Grupo Arco-ris
e assume uma pasta no governo estadual. E isso importante colocar, porque as
pessoas acham que uma articulao puramente poltico-partidria, e no foi. Foi
uma articulao do movimento que pleiteou esse espao, construiu esse espao
atravs de uma Cmara Tcnica e esse espao existe at hoje. E o importante
que essa foi uma criao que veio do movimento social, no foi um governador,
um prefeito... foi uma demanda do movimento social. (Militante de organizao
sediada na regio sudeste do Brasil)

O exemplo exposto por esse entrevistado trata das negociaes que levaram
implantao do Programa Rio Sem Homofobia, coordenado por Claudio Nascimento,
Superintendente de Direitos Individuais, Coletivos e Difusos, rgo que faz parte da
Secretaria de Assistncia Social e Direitos Humanos do estado do Rio de Janeiro. A elaborao
do Rio Sem Homofobia, uma espcie de verso estadual do Programa Federal Brasil Sem
Homofobia, foi feita por meio da composio de uma Cmara Tcnica que reuniu integrantes
do movimento social e do governo do estado.
Um momento que pode ser lido como um dos marcos precursores da trajetria de
articulaes polticas que desembocam no atual estado da arte das polticas LGBT no Brasil
remonta participao do pas nos trabalhos da Conferncia de Durban, em 2001. Apesar de
no ter sido aprovada, a delegao brasileira props a incluso da orientao sexual como
uma forma de discriminao correlata ao racismo. Ainda em 2001, aps a Conferncia, foi
criado o Conselho Nacional de Combate Discriminao (CNCD), como parte da estrutura
do Ministrio da Justia. Mais tarde, esse Conselho incluiria entre os seus integrantes trs
representantes do movimento LGBT: uma liderana gay, uma lsbica e uma travesti.
O Programa Federal Brasil Sem Homofobia (BSH), lanado em 2004, foi organizado
pela Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, com a perspectiva de um
amplo envolvimento interministerial. Outras pequenas iniciativas vinham sendo conduzidas
desde o primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos do governo Fernando Henrique
Cardoso, que incluiu homossexuais entre os grupos em situao mais vulnervel;
entretanto, o programa BSH surge como o empreendimento de maior vulto capitaneado pelo
governo federal dirigido para a populao LGBT at ento. No Brasil Sem Homofobia parece
com grande destaque a realizao em colaborao com a Sociedade Civil Organizada, com
o objetivo de promover a cidadania de gays e lsbicas, travestis, transgneros e bissexuais,
a partir da equiparao de direitos e do combate violncia e discriminao homofbicas,
respeitando a especificidade de cada um desses grupos populacionais.
247

O processo que antecedeu a criao do BSH conforme narrado por integrantes do


movimento social, que hoje tambm transitam por funes na gesto governamental, pode
ser lido como ilustrativo das maneiras como vm se dando relaes de dilogo e participao
para a construo de polticas de governo.
O BSH foi tambm um programa de governo lanado sob os auspcios da Secretaria
de Direitos Humanos, em 2004. Cludio Nascimento, coordenador dos trabalhados de
elaborao do BSH e naquele momento representante da ABGLT (Associao Brasileira de
Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais) no Conselho Nacional de Combate
Discriminao (CNCD), conta que no fim do ano de 2003, a representao do movimento
social no CNCD props ao governo federal que fosse criado um programa de combate
homofobia e aponta o EBGLT (Encontro Brasileiro de Gays, Lsbicas e Transgneros),
realizado em Manaus, em outubro daquele ano, como um dos antecedentes fundamentais
desse processo14.
Naquele momento, ano de 2003, ainda estava em implementao o PPA (Plano
Plurianual) 2000-2003, oriundo do governo FHC. Segundo Caio Varela, ativista entrevistado
por Fernandes (2011), uma poltica chamada Balco de Direitos do Ministrio da Justia
era a ao privilegiada de combate discriminao no governo e a nica rubrica possvel
para a implementao de uma poltica LGBT dentro do oramento planejado para direitos
humanos naquele perodo, quando todas as populaes minoritrias brigavam pelo Balco
de Direitos e os LGBT ficavam de fora15.
O Encontro de 2003, que reuniu grande parte das entidades representativas do
movimento LGBT naquele momento, foi considerado um espao privilegiado para o dilogo
com o governo. Conforme Cludio Nascimento indica para Fernandes (2011), o XI EBGLT foi
um momento marcante do primeiro mandato do governo Lula, no qual a possibilidade de
criao de um programa de polticas voltadas para LGBT foi colocada. O Encontro contou
com a participao de Ivair Augusto, representante da ento Secretaria Especial de Direitos
Humanos e tambm integrante do Conselho Nacional de Combate Discriminao (CNCD),
que apresentou uma proposta de cartilha contra o preconceito a ser distribuda pela
Secretaria de Direitos Humanos (SDH) e que gerou forte reao dos participantes do evento,
no interessados em cartilhas, mas em polticas pblicas (Fernandes, 2011, p. 94-95)16.
Cludio Nascimento relata que depois do encontro radicalizado em Manaus, foi
chamado para uma audincia com o ento Secretrio Especial de Direitos Humanos, Nilmrio
Miranda, no qual props a criao de um Programa. A resposta do Secretrio teria sido de
que primeiro era importante fortalecer o debate dentro do CNCD, inclusive para que ele [o
Ministro] tivesse legitimidade para tratar o assunto com outros ministrios e secretarias17.
Essa audincia aconteceu na vspera de uma reunio do CNCD, na qual, seguindo a
recomendao recebida na audincia do dia anterior, Cludio Nascimento, Yone Lindgren e
Janaina Dutra18 apresentaram uma resoluo tratando do assunto. A resoluo foi aprovada
14

Entrevista realizada por Silvia Aguio em outubro de 2012 (ver Aguio, 2014).

Fragmentos do dirio de campo de 02/06/2010 de Felipe Bruno Martins Fernandes (ver Fernandes,
2011, p. 92).
15
16
17

248

Momento tambm destacado por Daniliauskas (2011).

Entrevista realizada por Silvia Aguio em outubro de 2012, ver Aguio (2014).

e ainda naquele novembro de 2003, foi formado um comit de elaborao do Programa que
viria a ser chamado Brasil Sem Homofobia e que teria como objetivo prevenir e reprimir a
discriminao com base na orientao sexual, garantindo ao segmento GLTB [sigla utilizada
naquele momento] o pleno exerccio de seus direitos humanos fundamentais (Conselho,
2004, p. 13). Novamente de acordo com Cludio Nascimento, esse comit fez duas grandes
reunies de consulta pblica em Braslia:

Grande parte da militncia foi para l, tudo por conta prpria, cartazes, bolas,
uma loucura, uma mobilizao bem bacana. E eu lembro que foi um perodo muito
interessante [...] eu lembro que a gente fez de dezembro at maio, mais de 40
encontros com os Ministrios, para ouvir os Ministrios, para falar com eles. Eu
coordenei isso pela sociedade civil, na verdade eu acabei ficando como coordenador
geral, junto com o Ivair Augusto na equipe e essas foram as bases. E a lanamos
em 25 de maio de 2004 o programa Brasil sem Homofobia, em Braslia19.

Para Cludio Nascimento, com a entrada de um ministro do PT (Nilmrio Miranda),


o dilogo com a SDH foi facilitado, pois representava setores partidrios com quem ele j
possua uma relao.
Outro dos processos que contriburam para a abertura desse tipo de canal de dilogo
no Conselho Nacional de Combate Discriminao (CNCD) foi a criao da SEPPIR (em
maro de 2003) e do Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial. A criao dessas
novas instncias teria provocado a sada do movimento negro do CNCD, abrindo espao
para questes LGBT. Nossos entrevistados tambm apontam para um efeito interessante,
provocado pela ocupao do CNCD:

[...] o EBGLT de Manaus, que levou a produzir o programa Brasil Sem Homofobia,
foi o ltimo decisrio, como no tinha Conselho l era o espao de deciso. Agora,
s que a votao l era muito esdrxula, porque voc votava enquanto ONG, votava
enquanto pessoa. [...] E num determinado momento, como os petistas j estavam
ficando a maioria, as pessoas comearam a cobrar uma srie de critrios para a
participao, para reduzir o volume dos petistas dentro do evento. At que teve
o EBGLT aqui de Braslia [em 2005], uma lsbica, eu no lembro o nome, fez uma
emenda retirando o carter deliberativo do EBGLT, a no tinha mais sentido a
gente se encontrar, porque j tinha as redes nacionais, j tinha o Conselho que
passa informao [...]. Estava virando um encontro de amigos e as redes foram
surgindo, ento a ABL, ABGLT j existiam, outras redes foram surgindo e o EBGLT
foi perdendo a sua essncia tanto que hoje ningum mais fala nele. E o Conselho,
ento, pega pra si essa possibilidade de reunio do movimento LGBT para interferir
nas polticas pblicas [...]. (Militante de organizao sediada na regio sudeste do
Brasil e integrante de redes de articulao nacional do movimento LGBT)

De acordo com essa interpretao, a abertura e ocupao do CNCD como um espao


efetivo de deciso e deliberao fez com que um frum de encontro do movimento social
fosse esvaziado e desmontado. Alguns anos mais tarde, em dezembro de 2010, por decreto
presidencial, a estrutura e a composio do CNCD foram alteradas. O Conselho passou a ter
por finalidade formular e propor diretrizes de ao governamental, em mbito nacional,
voltadas para o combate discriminao e para a promoo e defesa dos direitos de
18
19

Representantes naquele momento, respectivamente, de gays, lsbicas, travestis e transexuais no CNCD.


Entrevista realizada por Silvia Aguio em outubro de 2012 (ver: Aguio, 2014).

249

Lsbicas, Gays, Travestis e Transexuais LGBT, ganhando o nome de Conselho Nacional


de Combate Discriminao e Promoo de Direitos LGBT20. importante destacar que
no ano anterior, 2009, foi criada a Coordenao-geral LGBT, como parte da estrutura da
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, e foi lanado o Plano Nacional
de Promoo da Cidadania e Direitos Humanos LGBT, como resultado das discusses
realizadas na I Conferncia Nacional.
A realizao da I Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e
Transexuais, em 2008 considerada um grande marco para a poltica LGBT no Brasil, no
sentido de ter o reconhecimento do Estado. O maior signo disso teria sido a presena do
presidente Lula na abertura da reunio:
gratificante vir aqui porque a gente sai aprendendo uma lio, a lio da
maturidade poltica do Movimento, a lio da compreenso de que s existe um
jeito de, cada vez mais, a sociedade reconhecer o Movimento: cada vez mais
brigar, cada vez mais andar de cabea erguida, cada vez mais brigar contra o
preconceito, cada vez mais denunciar as arbitrariedades [...]. Ento, eu acho que
este dia , realmente, histrico. Eu penso que vocs no tm ainda a dimenso do
que este dia pode causar, como efeito multiplicador de quebra de preconceitos e
de conquista de direitos. (Trecho do discurso do presidente Lula por ocasio da
abertura da conferncia)

Alm do reconhecimento pelo Estado, a conferncia considerada uma conquista por


constar como uma das aes previstas no Brasil Sem Homofobia (Conselho, 2004) e tambm
por produzir uma espcie de instrumento de negociao, como nos disse uma entrevistada:
a Conferncia desencadeou outros processos de polticas nossas que hoje existem. [...] hoje
ns temos um marco para dizer mas isto est pactuado na Conferncia tal.
Outra consequncia atribuda realizao da primeira conferncia, por nossos
interlocutores, diz sobre o tipo de participao e expanso do envolvimento da sociedade
civil proporcionado. Nas palavras de algumas dos integrantes do movimento LGBT com que
conversamos durante a pesquisa,
enquanto espao de participao, a Conferncia terminou de certa maneira
incluindo, inclusive de uma maneira melhor, mais estruturada, que o EBGLT.
Porque, por exemplo, s l [no meu estado], ns reunimos mais de 3.000 LGBTs.
(Militante de organizao sediada no nordeste do Brasil)

porque a Conferncia muda a interao do movimento com a rea governamental,


porque at ento no existia no Brasil, ns no tnhamos condio de dialogar e a
conferncia traz essa possibilidade. Ento vm delegados, mas tambm vem gente
do governo, meio a meio. Que era diferente do EBGLT que s entrava quem no
era governamental. Esse era o nico pescoo que tinha, no entra no EBGLT quem
governamental. No podia entrar. [...] Acho que de ampliao da participao

250

20
O Decreto n 7388, de 9 de dezembro que alterou a estrutura e competncia do antigo Conselho Nacional
de Combate Discriminao determina que o frum de natureza consultiva e deliberativa e composto
paritariamente por 30 membros do poder pblico e da sociedade civil organizada. De acordo com o edital
da eleio da primeira composio do Conselho aps o decreto, as entidades previstas para a candidatura
deveriam se enquadrar em pelo menos uma de 4 categorias: 1 Promoo e defesa dos direitos da populao
LGBT; 2 Comunidade cientfica, que desenvolva estudos ou pesquisas sobre a populao LGBT; 3 Nacionais,
de natureza sindical ou no, que congreguem trabalhadores ou empregadores, com atuao na promoo, defesa
ou garantia de direitos da populao LGBT; e 4 De classe, de carter nacional, com atuao na promoo,
defesa ou garantia de direitos da populao LGBT.

poltica dessa populao, a Conferncia foi muito simblica nesse sentido.


(Militante de organizao sediada na regio centro-oeste do Brasil)


Outro aspecto notado o de que as conferncias e o seu formato de organizao,
que prev etapas regionais anteriores nacional, estimulam a organizao do movimento,
capilarizam para os municpios e sistematizam novas demandas.

A II Conferncia Nacional LGBT aconteceu em dezembro de 2011. Entretanto,
diferente do tom de celebrao e conquista que reverberou da realizao da primeira edio
da reunio, a segunda conferncia ficou marcada pelo tom de crtica e protesto manifestado
pelo movimento social presente. Na abertura da II Conferncia, vaias e gritos de protesto,
cartazes e palavras de ordem criticavam diretamente a Presidenta Dilma e denotavam uma
atmosfera de insatisfao geral. Os protestos direcionavam-se primordialmente ao veto do
kit anti-homofobia nas escolas e cobravam a necessidade da criminalizao da Homofobia.
A ausncia da Presidenta Dilma Rousseff tambm reverberou de maneira bastante negativa.
Vejamos como os nossos entrevistados e entrevistadas interpretam essa mudana de tom
nas diferentes falas recortadas a seguir:
Mas o grande tensionamento da 2 Conferncia foi o fato da Dilma ter vetado o kit
anti-homofobia e isso ter se tornado pblico. Ento isso criou um tensionamento
enorme no movimento, por causa da primeira ao dela voltada pra LGBT ter sido
uma ao de veto. E logo depois veio uma declarao dela dizendo que o governo
no vai fazer propaganda de opo sexual de ningum. Ento, essa fala dela criou
um tensionamento to grande que ela no teve condies de vir para a Conferncia.
Ela est at hoje engasgada no meio dos ativistas tanto de esquerda quanto os
que no so. [...] Essa fala foi mais ou menos reparada depois, com a presidenta
recebendo o movimento, mas o governo no conseguiu de l at aqui demonstrar
para a sociedade civil que vrias aes foram feitas. Isso tambm um grande
problema que a gente tem, comunicao, n? Ento, no fala, por exemplo, que
fundou coordenadoria, que fundou o Conselho, fez plano, fez programa. (Militante
de organizao sediada no nordeste do Brasil e integrante de rede de articulao
nacional do movimento LGBT).
Eu estive nos dois momentos. Eu acompanhei, inclusive, algumas conferncias
estaduais. Eu fui para a do Amazonas em 2008 e fui para a do Rio Grande do Sul
em 2011 e acompanhei as duas do meu estado. Pela minha observao desses dois
momentos, eu penso que a de 2008 foi mais rica [...] tinha a coisa da novidade. As
pessoas estavam mais empenhadas em fazer uma boa conferncia [...] a despeito
das disputas [...] porque sabiam que era decisivo se ter uma boa conferncia. A
primeira conferncia precisava dizer a que veio, para voc poder reivindicar uma
segunda conferncia. Ento eu acho que esse aspecto contribuiu muito para que
a primeira fosse um momento de discusses mais frutferas, mais produtivas, do
que a segunda conferncia. [...]. Teve aquela coisa da abertura, [...] a de 2008 com
o auditrio lotado, a de 2011 com o auditrio esvaziado e no houve discusso.
Teve aquela abertura sem prestgio, porque a de 2008 foi prestigiada por alguns
secretrios, alguns agentes pblicos, 2011 nem isso. Foram l alguns gatos
pingados, pouca participao comparada com a de 2008 [...]. Nas etapas locais, nos
municpios, no houve discusso, na hora do GT no, no vai dar tempo no, vamos
fazer eleio para os delegados, a no tinha deliberao, no tinha discusso, no
tinha nada. Ento eu acho que uma coisa que tem que ser repensada. [...] Eu acho
que tem haver com esse processo de esvaziamento do movimento social, porque
houve esvaziamento com o chamado governo democrtico popular do Lula, como
dizem alguns. [...] Eu acho que as pessoas foram cooptadas, foram silenciadas,
elas foram coniventes, muitas foram. Por questes mesmo de convenincia
partidria, convenincia ideolgica [...]. Isso contribui para voc ter um debate

251

menos qualificado, menos crtico. [...] Por exemplo, a estrutura governamental


que ns temos hoje, s vezes eu fico pensando se no muita falcia essa coisa
de participao. bvio que a gente tem avanado na criao de mecanismos de
participao social, mas, assim, a qualidade dessa participao social... (Militante
de organizao da regio nordeste do Brasil)

As conferncias tem carter deliberativo, o processo todo foi muito bacana e abriu
essas frentes nos estados. Foi depois das conferncias que ns tivemos o aumento
de coordenadorias municipais, estaduais, de planos municipais e estaduais, de
grupos de trabalho na rea de segurana pblica... Foi um processo importante e
continua sendo. Eu s sinto muito que, o que acontece, que os encaminhamentos
das conferncias no so fiscalizados. O ps conferncia o que me preocupa
muito [...]. (Militante de organizao da regio nordeste do Brasil e integrante de
redes de articulao nacional do movimento LGBT)


Reproduzimos extensamente os trechos anteriores, pois os mesmos condensam um
conjunto de avaliaes elaboradas por atores e atrizes ligados ao movimento social que,
pesando mais ou menos no tom de crtica, expressam certo consenso: o arrefecimento
do entusiasmo a respeito do avano das polticas e aes voltadas para a promoo de
direitos durante o perodo que separa a I e a II Conferncia Nacional LGBT. Alega-se que
na II Conferncia (2011), o que a sociedade civil queria era fazer um balano das aes
implantadas pelo governo desde a primeira edio do evento (2008) e do lanamento do
Plano Nacional de Promoo da Cidadania e Direitos Humanos LGBT (2009). Entretanto,
no espao de pouco mais de 3 anos que separa uma conferncia da outra, pouco teria sido
encaminhado de maneira efetiva e sistemtica, havendo apenas algumas aes pontuais
e muito difusas. Ou, nas palavras de uma entrevistada: no tinha uma sistemtica de
um plano de polticas pblicas, que pensasse aes sistmicas nos ministrios, com
oramento, com tudo [...]. Alm disso, indica-se que o oramento da Secretaria de Direitos
Humanos para poltica LGBT teria sido reduzido drasticamente nesse perodo, limitando
a possibilidade de execuo efetiva das aes previstas. A falta de divulgao ou acesso
a informao a respeito do que j teria sido implementado por polticas governamentais
ou avanado em relao s demandas colocadas pelo movimento social tambm seria em
parte responsvel pelo descontentamento manifestado durante o segundo evento, pois
dificultaria uma avaliao mais acurada das aes de alguma forma encaminhadas. De outra
parte, questiona-se a relao muito prxima entre sujeitos ligados ao movimento social e
instncias governamentais e a qualidade de determinados formatos de participao
social. Se possvel participar de determinada etapa da formulao de polticas, como
acompanhar depois os seus desdobramentos ou como participar do acompanhamento da
efetividade de sua execuo?

Dentre as avaliaes anteriormente reproduzidas, aparece como destaque o
efeito provocado pelo veto presidencial ao kit anti-homofobia, bem como pela declarao
feita pela presidenta por essa ocasio. Nas falas de dois ex-representantes da sociedade civil
no Conselho Nacional LGBT destacadas a seguir, podemos notar a interpretao de como o
veto e a declarao da presidenta reverberam de maneira negativa e muito ampla:
Entrevistado 1: Acho que falta um grande elemento o contragesto que ns
falamos h tanto tempo. Porque a declarao: meu governo no faz propaganda
de opo sexual pra dentro de Braslia, dos ministrios, repercutiu como: essa

252

pauta est obstruda. Como: Poltica afirmativa jamais! e estava previsto desde
o programa Brasil Sem Homofobia.

Entrevistado 2: E a gente sentia isso na primeira gesto [do Conselho Nacional


LGBT], muito forte nos ministrios, o medo de falar de LGBT. Estou falando isso
porque at em locais onde a gente historicamente tinha vontade poltica dos
gestores, as polticas sumiram.

Como vimos, o processo de constituio da agenda do movimento LGBT assim como


dos possveis caminhos de construo de respostas para tais agendas variam de acordo
com contexto poltico mais amplo. A seguir, procuramos organizar as principais demandas
colocadas pelo movimento e indicar algumas das controvrsias localizadas durante a
pesquisa a elas relacionadas.

3. Principais pautas e agendas mais especficas relacionadas s diferentes


identidades que compem o Movimento LGBT no Brasil
As principais pautas e demandas do Movimento podem ser lidas de diferentes
maneiras. Destacamos as direcionadas para o poder Executivo em nveis estadual e municipal:
o estabelecimento do trip da cidadania em estados e municpios (coordenadorias,
conselhos, planos de enfrentamento homofobia). O Plano Nacional de Promoo da
Cidadania e Direitos Humanos LGBT, o Conselho Nacional LGBT e a Coordenao LGBT
localizada na Secretaria de Direitos Humanos compem isso que vem sendo chamado
de trip da cidadania no plano federal. A implantao desse trip nos nveis estaduais
e municipais de governo atualmente uma das principais reivindicaes do movimento.
Ainda direcionada ao Executivo, cobra-se uma postura mais contundente frente aos
fundamentalismos religiosos oriundos, em geral, do poder Legislativo.
Das demandas direcionadas ao Legislativo, destacamos:


criminalizao da homofobia a criminalizao da homofobia, em bases
semelhantes as que criminalizam o racismo, tem sido uma das bandeiras de mobilizao do
movimento LGBT nos ltimos anos. Entretanto, existem algumas controvrsias internas em
torno da insistncia nessa pauta. Para alguns, a criminalizao da homofobia no deveria
ser a pauta prioritria. Apesar de haver acordo sobre um possvel efeito pedaggico advindo
dessa criminalizao, existem ativistas que questionam a efetividade de se criar mais um
dispositivo legal de penalizao. Outro argumento o de que o foco principal deveria ser
direcionado para dispositivos de afirmao de direitos, nas palavras de uma entrevistada:
para que o Estado reconhea os direitos que nos so negados, e o veto a qualquer tipo de
discriminao haveria de ser um desdobramento correlato desse reconhecimento;

regulamentao da unio estvel/casamento civil em maio de 2011, uma
deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu a unio estvel entre pessoas do
mesmo sexo como entidade familiar. Entretanto, nenhuma proposta nesse sentido avanou
no plano legislativo. A deciso do STF surpreendeu parte do ativismo que apostava que a
pauta da criminalizao da violncia seria a mais facilmente conquistada;

lei de identidade de gnero/alterao de registro civil atualmente encontra-

253

se em tramitao na Cmara dos Deputados o PL 5003/2013, chamado de Projeto de Lei


Joo W. Nery /Lei de Identidade de Gnero. O projeto prev que toda pessoa tenha direito
identidade de gnero (oferecendo uma definio para o termo) e a ser tratada em
conformidade com o gnero com o qual se identifica. O principal benefcio trazido pelo
projeto seria garantir por lei a alterao do registro de prenome e gnero em todos os
documentos de identificao, com base unicamente na vontade e livre declarao do
sujeito pleiteante, independentemente de realizao de qualquer tipo de interveno
cirrgica ou terapia hormonal, laudos mdicos ou psicolgicos de transtorno de gnero
ou autorizao judicial.
Questes de pauta por rea:


Segurana Pblica
Incentivo formao de agentes de segurana pblica nos temas de diversidade
sexual e de gnero.
Produo de dados sobre a violncia especfica que acomete LGBT ou
violncia homofbica.
Aes de preveno e assistncia para vtimas de violncia, bem como a apurao
especializada de agresses e assassinatos motivados por homofobia.


Sade
Ampliao do acesso ao Processo Transexualizador no SUS, incluso do acesso
hormonizao e ao acompanhamento mdico-teraputico para travestis e mulheres e
homens transexuais.
A grande tenso que permanece em disputa no interior do movimento trata da
despatologizao da transexualidade. Enquanto alguns defendem a garantia da cirurgia
independente de um diagnstico de transtorno de gnero, outros argumentam que sem a
condicionante de uma patologia atestada, o acesso ao servio pblico de sade poderia ser perdido.
Mais recentemente, parece haver uma retomada da cobrana de polticas de
preveno ao HIV/Aids devido s novas diretrizes da poltica que vem sendo conduzida
pelo Departamento de DST/Aids e Hepatites Virais do Ministrio da Sade nos ltimos anos.
Na avaliao de alguns dos nossos entrevistados, essa nova poltica representaria
um recuo, pois abandona os aspectos que eram os responsveis pelo destaque do Brasil no
cenrio internacional por conta da maneira como o combate epidemia foi conduzido desde
os anos 1990. A nova orientao do Departamento implicaria em uma relao cada vez mais
instrumental com as ONGs, que agora teriam de trabalhar de acordo com a agenda colocada
pelo governo, menos com a participao na formulao de polticas e mais com apenas o
acompanhamento e a execuo de atividades fim. Parte da crtica tambm direcionada
para a descentralizao das polticas de atendimento que dificultariam a incidncia do
controle social. Reproduzimos a seguir a fala de um entrevistado que sintetiza a questo:
[V]em uma nova verso que o Brasil est usando, que j tm dois anos e que as
pessoas no perceberam, que o testar e tratar. Antes era prevenir, n? A poltica
era preveno. Muita camisinha, muita oficina, vamos falar muito de gnero, vamos
falar muito de diversidade sexual, vamos falar muito de Aids e de direitos, vamos

254

trabalhar a preveno. Trabalhando a preveno, voc impede as pessoas de pegar


HIV. Agora qual a viso? Problema nenhum pegar HIV, pegou HIV, testamos,
damos remdio, vai ter carga viral zerada e no vai passar HIV pro outro. Ento o
foco no mais a preveno. O foco agora testar e tratar.[...] E o Departamento
mudou a tica. Se at ento se dava remdio para X pessoas, agora vou dar remdio
pra todo mundo que tem HIV. No vou esperar ter a carga viral l alta. Ento o
gay que pegava HIV e esperava 8 anos pra tomar remdio, agora ele vai tomar
remdio de um dia para o outro. [...] Mais do que isso, vamos tirar das unidades
especializadas, os CTAs (Centros de Testagem e Aconselhamento) [...]. Quando
voc tira dos servios especializados e vai para as unidades bsicas de sade, o
pas inteiro tem posto de sade, programa de sade para famlia, vamos tratar
a Aids l agora, acabar com essas unidades. A ns vamos criar uma nova figura,
o gay no vai dar conta de estar em 5.600 municpios, em tudo que unidade de
sade fazendo controle social. [...] Os financiamentos do Departamento esto
abertos a agora. Para fazer testagem rpida com saliva [...]. Volta pra trs, vai l
fazer teste com o seu povo e, se tiver, j vamos dar remdio. E o grande n est
nesse testar e tratar, a nova teoria do departamento, e que tem afetado a gente.
[...] um recuo muito grande. Antes voc, minimamente, lidava com os contextos
de contaminao. (Militante de organizao sediada na regio sudeste do Brasil)


Educao
Garantias de acesso e de permanncia na escola (especialmente para travestis
e transexuais).
Incluso da discusso sobre diversidade sexual na grade curricular.
Cursos de formao em diversidade sexual e de gnero direcionados para educadores.
Uma questo colocada particularmente a respeito das aes do Ministrio da
Educao diz sobre a sua impossibilidade de intervir diretamente sobre as escolas que
esto sob a gerncia dos estados e municpios. O MEC tem investido no estmulo produo
acadmica sobre diversidade sexual e de gnero, bem como na oferta de cursos de formao.
Porm, de acordo com nossos interlocutores, essa incidncia ocorreria sobretudo junto a
universidades, no incidindo diretamente sobre a educao de base.
Agendas especficas que foram destacadas por nossos interlocutores ao longo da pesquisa:


Travestis e Transexuais
Alm do processo transexualizador e da lei a respeito da alterao de registro civil,
outra pauta destacada e mais diretamente relacionada ao T da coletividade LGBT foi a
insero no mercado de trabalho formal. Com relao a esse tema, durante os levantamentos
realizados para pesquisa, o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) apareceu como uma
rea de difcil entrada por conta da disputa por espao que precisaria ser travada com
centrais sindicais.
L [no MTE] j foi pedido um comit de trabalho e emprego LGBT, o Ministro nunca
deu confiana, porque a tica l sindical, gerar emprego, gerar renda, dar dinheiro
para o sindicato. [...] Mas chegaram a fazer duas reunies. Algumas com o Ministro,
mas duas com o GT. Inclusive eu fazia parte desse GT do Ministrio do Trabalho, o
que estava mais em discusso l era o Astral Top21 que era um programa voltado

O Astral Top seria um programa de mbito nacional, elaborado pela ANTRA e pela ABGLT a ser executado por meio
de uma parceria com MTE, para promover a incluso de travestis e transexuais no mercado de trabalho formal.

21

255

incluso produtiva de travestis e transexuais. Ento isso era a grande agncia.


S que esse GT do MTE nunca foi instalado oficialmente. Ento a gente nunca foi
publicado enquanto membros. [...] Das duas reunies que eu acompanhei, tinha
pessoas direto do gabinete do Ministro, tinha pessoas das reas fundamentais, era
um trabalho que se tivesse sido encaminhado, teria funcionado. Mas terminou no
tendo nada. [...] o sindicato mais corporativo que tem. Ali das centrais, pronto
acabou! Se no for via central, no entra. (Militante de organizao sediada na
regio nordeste do Brasil e ex-integrante do Conselho Nacional LGBT)


Mulheres lsbicas e mulheres bissexuais
Reivindicam-se polticas de reconhecimento e preveno da violncia especfica que
acometeria mulheres lsbicas e bissexuais, assim como ateno especfica a respeito de
sade integral.
Tambm sobre o que concerne agenda especfica de lsbicas e bissexuais,
interessante destacar que ainda que o movimento LGBT como um todo ressalte a relao
estreita existente entre homofobia e machismo, so as mulheres desta coletividade que
mais claramente apontam para um conjunto de pautas comuns e herdadas do Movimento
Feminista. Alm do combate violncia contra a mulher em sentido amplo, o machismo
seria uma questo a ser vencida inclusive dentro do prprio movimento LGBT. Nas palavras
de uma das nossas entrevistadas:
Essa pauta da questo dos direitos sexuais, dos direitos reprodutivos, acho que
ns lsbicas temos que abraar muito fortemente, porque acho que ela uma pauta
da sociedade toda. [...] Acho que se a gente consegue avanar nessa agenda difcil,
conseguiramos nos livrar de muitas opresses e preconceitos. Por exemplo, a
violncia contra a mulher [...] o movimento feminista tem uma trajetria mais
larga do que a nossa [...] muitas de nossas bandeiras so exatamente extradas a
partir do acmulo do movimento feminista. (Militante de organizao sediada na
regio nordeste do Brasil)


Em suma, acompanhando as principais demandas e agendas colocadas pelo
movimento, percebemos como esse campo marcado pela tenso entre a construo de
pautas e espaos comuns e pelas demandas especficas de seus segmentos internos. A no
regulamentao legal de demandas caras ao movimento em geral, como a criminalizao da
homofobia e a posio governamental em relao a polticas pblicas relevantes, sobretudo
nos campos da sade e educao, tem sido, por sua vez, um fator conflitivo na relao com
o governo. A reconfigurao das relaes com as prprias instncias governamentais vem
se mostrando outro ponto crtico. Se h ampliao da visibilidade e da presena de quadros
do movimento no Conselho e em outras instncias governamentais ou mistas, h tambm
a crtica ao esvaziamento de seu peso na formulao das prprias polticas, alm do nus
proveniente da reduo ou alterao das formas pelas quais ativistas podem ter acesso a
recursos. Na parte final deste relatrio, procuramos, de maneira sucinta, expor algo dessas
tenses e desafios atuais.

256

4. Tenses e desafios mais gerais localizados tanto em disputas internas


ao movimento quanto em crticas direcionadas ao governo

Em 28 de junho de 2013, lideranas do Movimento LGBT, incluindo integrantes
do Conselho Nacional LGBT, foram recebidas em uma audincia com a Presidenta Dilma, na
qual apresentaram uma carta destacando cinco pontos:

1) Mobilizao da base do governo para a imediata aprovao do PLC 122/06 que


criminaliza as expresses de dio e todas as formas de intolerncia e discriminao
em relao orientao sexual, identidade de gnero, religiosidade, gerao,
gnero, territorialidade, acessibilidade, tnico-racial, e outras;
2) Lanamento do 2 Plano Nacional de Promoo de Direitos e Enfrentamento
Violncia contra LGBT, contemplando a transversalidade dos seus eixos: educao,
sade, segurana pblica, trabalho e renda, cultura e habitao;
3) Priorizao oramentria para as polticas pblicas LGBT, com programa
especfico nos instrumentos do Oramento Federal (PPA, LOA e LDO), com o
objetivo de efetivar o Sistema Nacional LGBT, consolidar o funcionamento da
Coordenao-Geral LGBT e do Conselho Nacional LGBT, e de ser uma resposta
concreta do Estado e do Governo aos altos ndices de violncia homo-lesbotransfbica no pas;
4) Garantia dos avanos conquistados na poltica de sade, a exemplo do SPE
(Sade e Preveno nas Escolas), do Plano de Enfrentamento da Feminizao da
Aids e do Plano de Sade Integral LGBT, bem como a apresentao de respostas
concretas do Governo s violncias contra a livre expresso da orientao sexual
e identidade de gnero detectadas no ambiente escolar;
5) Mobilizao da base do Governo para a rejeio do PDC 234 (Projeto da Cura
Gay) e da PEC 99 que, para ns, fere diretamente o princpio da laicidade do Estado.

Com exceo do arquivamento do PDC 234, mencionado no ponto 5, nenhuma das


outras colocaes teve uma resposta considerada satisfatria pelos movimentos. O PLC
122, mencionado no ponto 1, em dezembro de 2013, foi apensado ao projeto de reforma
do cdigo penal, enterrando as esperanas de que a sua tramitao, que acontece desde
2006, tenha alguma resoluo prxima. J em relao aos pontos 2, 3 e 4, podemos
considerar que os mesmos tratam de aes j conquistadas, mas que continuam
aguardando a sua efetividade.

Em 25 de maio de 2014 (onze meses aps o encontro com a presidenta no
qual a carta anteriormente citada foi apresentada), a Carta de Niteri, documento final do V
Congresso da ABGLT, exps novamente muitas cobranas. Vejamos um pequeno trecho:
Apesar da existncia da Coordenao-Geral LGBT dentro da estrutura da Secretaria
de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, percebe-se um congelamento
das polticas pblicas afirmativas para a populao LGBT, que tanto avanaram
na primeira dcada do 3 milnio. O prazo para a execuo das aes do 1 Plano
Nacional LGBT, elaborado a partir das deliberaes aprovadas pela I Conferncia
Nacional LGBT acabou em 2012. As deliberaes aprovadas pela II Conferncia
Nacional em dezembro de 2011 sequer foram transformadas no 2 Plano Nacional
LGBT.
[...]
No Congresso Nacional, h uma bancada com 83 fundamentalistas conservadores
homofbicos muito bem organizados, enquanto por outro lado h a Frente
Parlamentar LGBT com poucos/as parlamentares que assumem a defesa LGBT
naquela casa de leis. Grandes indicadores disso foram as presses exercidas sobre

257

o governo federal contra polticas para LGBT, a tomada em 2013 da Comisso de


Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados (CDH) por parlamentares
fundamentalistas e apensao do PLC 122 proposta do novo Cdigo Penal,
diluindo a discusso sobre a discriminao e violncia LGBTfbica enquanto
crime. Outro exemplo emblemtico foi a votao em 2014 do Plano Nacional de
Educao, sem a incluso dos princpios do respeito ao gnero, orientao sexual,
raa/etnia e regionalidade, mostrando que o Congresso Nacional na sua maioria
racista, machista, homofbica e pouco preocupado com os direitos humanos.
O V CONABGLT e a ABGLT, em vista da situao-problema descrita acima, vm se
manifestar e exigir: medidas governamentais concretas de combate impunidade
que caracteriza as violaes dos direitos humanos da populao LGBT no Brasil
[...]. (ABGLT, 2014)


Os discursos que avaliam as polticas levadas a cabo pelo governo nos ltimos anos
caminham em dois sentidos. Alguns consideram que, apesar das dificuldades de avano
de algumas pautas, h um esforo para que a agenda colocada pelo movimento avance,
sendo compreensvel e fato corriqueiro na poltica que nem tudo o que planejado
efetivamente cumprido.
Eu acho que essa crtica, ela vlida. Ela tem que ser feita sempre, porque ns
somos Movimento Social, ns somos controle social ento, a gente no pode se
contentar, nunca ns vamos nos contentar com nada. Porque se a gente conquista
uma poltica hoje, mas a gente precisa de outra amanh e vai precisar sempre
de outra. Agora, s no gosto quando as pessoas fazem as crticas cegas, que
aquela que no quer reconhecer o que j foi feito. [...] Eu acho que isso ruim,
porque parece que a gente nunca fez nada. Se o Plano Brasil Sem Homofobia, se a
Conferncia e se o Plano de Direitos Humanos, ele no funcionou porque a lgica
das polticas. [...] Agora no para dizer que o Programa Brasil Sem Homofobia no
foi nada, que o Plano de Direitos Humanos no foi nada e que a Conferncia no
foi nada. Toda conferncia tem 400, 500 propostas. Isso no quer dizer que as
300 ou 500 vo acontecer, ns temos que escolher algumas. E algumas das que
ns elencamos na Conferncia, elas esto acontecendo. Minimamente, elas esto
acontecendo. Ento, eu acho que a gente avana. (Militante de organizao sediada
na regio nordeste do Brasil)


De outro lado, posicionam-se aqueles que acusam as pessoas e redes que mantm
uma relao mais estreita com esferas de governo de cooptados, vendidos, pelegos,
pois aceitariam passivamente as negociaes nos termos em que o governo oferece e
no cobrariam com a devida nfase as falhas e faltas da gesto governamental. Alguns
desses conflitos ecoam disputas persistentes entre atores do movimento e suas afiliaes
particulares a diferentes partidos. Essa uma crtica que incide particularmente sobre os
atores e organizaes do movimento social que ocupam cadeiras em alguns Conselhos e
sofrem a acusao de estarem aparelhados por questes poltico-partidrias que os
levariam a silenciar sobre aes ou resolues contrrias aos interesses do governo. Os
conselhos so reconhecidos por todos como espao de grande importncia e, especialmente,
a criao do Conselho Nacional LGBT compreendia como uma importante conquista,
sobretudo simblica. O que se questiona a real capacidade do conselho de influenciar a
efetivao de propostas colocadas pelo movimento social ou se, na prtica, os conselhos
funcionariam apenas como um espao de legitimao de propostas do governo.
258

O fato que, o Estado, nesses Conselhos, conseguiu passar as coisas todas,


a acabam sendo um espao de legitimao e no um espao de construo
necessariamente [...]. Ela tem uma pretensa imagem de participao e no ocorre,
no necessariamente, melhor dizendo. (Militante de organizao sediada na
regio sudeste do Brasil)

No geral os conselheiros governamentais pouco falavam, porque... Falar por qu?


A sociedade civil no fazia as cobranas que incomodavam, no fazia as crticas
que eram necessrias s vezes, ento cmodo. Ficava aquela coisa l, discusso,
acho que tinha muita conversa e pouca ao efetiva, mas acho que o Conselho
conseguiu dar resposta segunda conferncia. Eu sa de l e estava na discusso
sobre a elaborao do Plano de Cidadania LGBT. (Ex-representante do movimento
social no Conselho Nacional LGBT)
Eu acho que os movimentos sociais baixaram muito a guarda. Eu acho que perdeu
o trao mais importante que a questo da crtica, da autonomia. (Militante de
organizao sediada na regio sul do Brasil)


Aqueles que recebem as crticas avaliam que estas ocorrem em parte por um
problema de comunicao ou de falta de informao, pois aqueles que esto mais afastados
no estariam a par de todos os elementos necessrios para compreender o processo:

Acho que tambm por ter mais elementos para compreender, informaes mais
completas, a gente tem informao que no chega at l na ponta, porque o governo
no consegue comunicar o que est fazendo. Esse um grande n que a gente tem.
(ex-representante do movimento social no Conselho Nacional LGBT)


Outro dos nossos entrevistados oferece como exemplo desse desencontro de
informaes o episdio no qual o PLC 122/06 foi apensado tramitao da reforma do
cdigo penal:
O que chega at a base a turma do anti: Isso no existe, no est fazendo nada,
isso culpa do PT, culpa da Dilma, culpa desses pelegos, etc e tal. E chega de
forma distorcida. Voc v a correria que , por exemplo, voc chega na votao do
PLC 122, o PSDB todinho votou contra, pela derrubada, pra mandar pra o limbo.
E eles vo l, na maior cara de pau e falam culpa dos petistas, culpa do PT,
culpa do pelego. E o PT foi l e declarou que era favorvel, o projeto do PT, a
relatora do PT, todo mundo que votou era favorvel ao PT, mas eles vm pra trs e
do uma segunda informao e ela vigora Culpa da Dilma, Esse povo da Dilma...
(Militante de organizao sediada na regio sudeste do Brasil e integrante de
redes de articulao nacional do movimento LGBT)


Talvez um consenso localizado entre os atores que circulam no campo se d a
respeito da efetividade da execuo das aes propostas dependerem de haver pessoas na
gesto com vontade poltica ou proximidade com o Movimento. Assim, se uma pessoa que
tem proximidade ou simpatia por questes LGBT est no comando de uma Secretaria de
governo ou Ministrio, as coisas andam. Caso contrrio, tudo fica parado ou retrocede.
Outro consenso parece se formar em torno das dinmicas atuais do governo federal, que
estaria atrelado com setores religiosos e conservadores que compem a sua base de aliados.
A relao estabelecida com tais setores teria impacto, por exemplo, na questo oramentria.
A reclamao sobre o oramento limitado e reduzido da Secretaria de Direitos Humanos
para aes voltadas para LGBT um ponto no qual tambm localizamos convergncia.

259

Contudo, para alguns de nossos interlocutores de pesquisa, esse tipo de


comprometimento representaria tanto um forte impedimento para o desenrolar de aes
e propostas caras ao movimento, quanto funcionaria como uma espcie de desculpa para a
falta de xito em fazer com que algumas pautas avancem. Nas palavras de uma entrevistada:
A bancada evanglica, ela um sujeito oculto. Ela aparece assim, ela no nem sujeito
oculto, ela um ente. Ento, assim, tudo que no se quer fazer, atribui-se bancada. Muitas
das pessoas com quem conversamos ao longo da pesquisa mencionaram como momentochave as negociaes realizadas ainda durante o segundo turno da campanha que elegeu a
Presidenta Dilma Rousseff:
No se esquea que na eleio da Dilma houve um segundo turno e no segundo
turno houve uma chantagem. E a chantagem dizia o seguinte A Dilma vai ter que
vir aqui e dizer pra ns que no vai tocar em casamento gay e nem em aborto,
porque se ela falar isso aqui, pauta LGBT e pauta das mulheres, ns vamos cair
num rebu que ela no vai ganhar a eleio. Voc se recorda disso? Ento a pauta
negativa surgiu para esses dois grupos sociais: LGBT e mulheres. No por acaso
que a pauta est colocada l no armrio que ningum consegue mexer nela, porque
uma pauta temerria. uma pauta que se voc mexer nela, ela influi diretamente
no voto, porque tem um setor a que tensionou. (Militante de organizao sediada
na regio sul do Brasil)

Se h consenso, portanto, com relao avaliao da difcil conjuntura para o


avano das questes LGBT, esse no impede a expresso de desconforto em relao ao que
visto como pouco empenho governamental frente s principais pautas do movimento.
A construo de uma poltica efetiva de combate violncia, por exemplo, passaria
necessariamente, de acordo com alguns de nossos entrevistados, pela capilarizao,
continuidade, monitoramento e divulgao das mesmas. Em que pese a existncia de
dificuldades prprias efetivao de quaisquer polticas nos nveis mais locais, como os
estados ou municpios, a definio de uma diretriz nacional mais forte percebida como
elemento importante para o fortalecimento das aes dos movimentos em seus locais de
base. Os trechos selecionados a seguir fornecem exemplos de alguns dos limites percebidos
nesse processo:
No final, na reunio com a gente [em junho de 2013], a Dilma disse o seguinte A
histria de vocs tm que ser parecida com a histria das mulheres, no foi fcil, no
est sendo fcil e no ser to fcil. Ento, vocs precisam, primeiro, ir Delegacia,
comear a fazer um nicho da violncia, precisa de uma pesquisa mostrando que
vocs sofrem violncia como as mulheres sofriam no passado, a partir da violncia
ns vamos produzir polticas pblicas. Ela quase que dizia: no fcil para a
questo das mulheres, imagina como vai ser pra vocs ter poltica pblica aqui
dentro do governo. Ento ela mesma apontou que precisava ter um PNAD, o IPEA
precisava interferir diretamente pra saber sobre violncia com essa comunidade,
e que as delegacias tinham que colocar a orientao sexual e identidade de gnero
para identificar a violncia. Porque era a partir da identificao de violncia que
a poltica pblica seria gerada, sob o olhar dela. E, de l pra c, o que se produziu
foi o Ministrio da Justia fazendo termos de parceria com os governadores de
estado pra tocar a poltica de segurana LGBT... (Militante de organizao sediada
na regio centro-oeste do Brasil, integrante de redes de articulao nacional do
movimento LGBT e ex-representante da sociedade civil no Conselho Nacional
LGBT)

260

Tinha uma sinalizao de que a Dilma queria trazer a dimenso da violncia


como centro das polticas pblicas, ento a gente pegou as aes de violncia
que existiam no segundo plano e tentou montar tipo um plano emergencial.
[Pergunta: Foi assinado?]. Assinaram, os governadores assinaram. Agora, no
houve monitoramento nem do governo, nem da sociedade civil, nem do Ministrio
Pblico. (Militante de organizao sediada no nordeste do Brasil e integrante de
redes de articulao nacional do movimento LGBT)

A gente est l o tempo todo: Secretria, um servio que no divulgado, ele no


existe, As pessoas no tm bola de cristal, Secretria. Porque assim quando ele
foi criado, foram feitas algumas peas, foi feito um spot, foram feitos uns banners,
foram feitos folders e divulgou o servio. [...] E agora, est esvaziado. (Militante de
organizao sediada na regio nordeste do Brasil)

A participao no mbito dos conselhos seja o Conselho Nacional, ou em conselhos


locais tambm no percebida sem restries por alguns atores. Como mencionado
anteriormente, embora a criao ou ampliao de espaos seja valorizada por grande parte
de nossos entrevistados, alguns expressaram preocupao com os prprios contornos
assumidos por essa participao. H aqui um feixe de questes que se entrelaam,
envolvendo a percepo do papel relativo dos conselhos, sobretudo os locais, sejam eles
conselhos de sade ou conselhos LGBT, na colaborao para a implementao de aes
polticas concretas, mas tambm a avaliao da importncia relativa do Conselho Nacional
LGBT para as instncias governamentais. A insero de pessoas oriundas dos movimentos
sociais nos rgos governamentais, que poderia ser vista como modo de fortalecimento
dessas relaes, esbarra no que alguns entrevistados caracterizaram como certa indefinio
de papis. Para alm das acusaes intra-movimento social ou entre atores governamentais
oriundos de movimentos sociais e outros, para os quais as categorias de pelegos ou
cooptados costumam ser acionadas, como j mencionamos, o que parece estar em jogo aqui
a inquietao frente aos limites dos espaos de participao e de gesto para construo
de polticas efetivas que contemplem pessoas LGBT. Vejamos alguns depoimentos que
caminham nesse sentido:
Eu pelo menos penso isso, avalio, eu acho que um erro [...] de grande parte das
pessoas que assumiram cargos, tanto no governo Lula quanto l no [estado da
federao] mais fortemente, e a a pessoa fica nessa coisa, patinando. No sabe se
movimento social, no sabe se poder pblico. Quando conveniente, uma coisa,
quando no conveniente, outra. (Militante de organizao sediada na regio
nordeste do Brasil)

Na 2 gesto [do Conselho Nacional LGBT] voc teve um esvaziamento das


participaes governamentais. A maioria ou passou a indicar consultores que no
tm nenhum tipo de vnculo com o Estado. Tiraram as pessoas, por exemplo, o
do MTE mesmo [...] hoje em dia um consultor que vai, um estagirio... Houve
um esvaziamento poltico do Conselho e governamental. (Ex-representante da
sociedade civil no Conselho Nacional LGBT)
[sobre a participao em um Conselho Municipal de Sade]: Olha, eu s vou
acreditar nisso se de fato a gente instalar uma nova lgica ou retornar uma lgica,
se que pode falar de retorno, n. Do jeito que est, [...] sabe a impresso que eu
tenho? que os Conselhos Municipais de Sade, eles esto desaparecidos na cidade
assim. Eles tem visibilidade apenas para quem est diretamente ligado questo
Sade. O destinatrio dela no v esse efeito. [...] Ento, nesse sentido, existe uma

261

perda gradativa de conscincia de participao. (Militante de organizao sediada


na regio sudeste do Brasil e ex-representante da sociedade civil em conselho de
nvel local)

Indissocivel das vicissitudes da participao nos espaos para formulao e


implementao de polticas est a questo do escopo efetivamente alcanado por polticas
direcionadas a sujeitos LGBT. Estas so vistas como fragmentrias, pontuais e perifricas,
mais ao afirmativa do que [...] uma poltica pblica, nos termos de uma das pessoas
que entrevistamos. A abertura de certos espaos polticos ou de gesto no desfaria, pelo
contrrio, o carter perifrico que teriam no conjunto das polticas de Estado.
H aqui a manifestao de uma tenso que, uma vez mais, no apenas do movimento
LGBT, mas que diz respeito ao alcance que segmentos polticos especficos conseguem ter no
reconhecimento de suas demandas como relevantes para o Estado como um todo. No caso
de polticas pblicas de grande alcance, como as de combate desigualdade econmica, o
movimento enquanto tal no se faz presente. Como disse outro de nossos entrevistados,
um grande desafio sair das polticas do especfico para o que ele designa como a
macropoltica. Nesse sentido, se as Conferncias ou a criao do Conselho Nacional LGBT
fortaleceram, de modo geral, a visibilidade do movimento e suas pautas, elas no foram
suficientes para fazer com que demandas e atores pudessem ser considerados significativos
em fruns mais abrangentes. Mesmo nos casos em que se reconhece a possibilidade de
articulao ou entrada em outros espaos governamentais, estes so vistos como prximos
por tratarem tambm de questes relativamente menos prestigiosas, como a Secretaria de
Juventude ou a Secretaria de Promoo da Igualdade Racial. Vejamos:
[...] desde 2003 quando ns tivemos essa novidade de ter um governo petista.
Primeiro, muita gente que assumiu o cargo que j veio de movimento social, no
incio a gente pensava: Ih, isso coisa boa, maravilha, algum do movimento social
vai bombar l. Mas a uma coisa voc fazer alguma militncia no movimento
social, nem todo mundo que militante do movimento social entende de gesto
pblica, entende da mquina da burocracia. E tambm aconteceu no governo a
nvel federal, s vezes cria determinados rgos, determinadas polticas para dar
uma satisfao, [...] calar a boca, mas elas no tm uma efetividade [...] no tem
uma continuidade [...]. (Militante de organizao da regio sudeste do Brasil)
Ns no estamos dentro do Conselho Nacional da Cidade que o que mexe com o
Minha Casa Minha Vida, ns no estamos dentro do Conselho de Desenvolvimento
que o que a Dilma rene mensalmente e que trata do Brasil Sem Misria e o PAC.
(Militante de organizao sediada no nordeste do Brasil e integrante de rede de
articulao nacional do movimento LGBT)


As pessoas com quem conversamos ao longo da pesquisa no desconhecem que
parte dessas dificuldades est relacionada ao prprio desenho atual do movimento, que se
articularia pouco com outros movimentos ou discusses sejam oriundas do feminismo,
sejam em torno da violncia exercida sobre a juventude negra e perifrica, entre outros
pontos. A absoro de parte de seus quadros nos rgos e instncias de governo, embora
positiva por um lado, apresentaria um custo alto para a configurao do movimento como
um todo. Como nos disse um militante: com aquele representante, com expertise do
movimento social, no podemos mais contar, porque agora ocupa papel de gestor:
262

Quem assumiu as polticas pblicas foi o prprio movimento, so figuras do


movimento que se deslocam institucionalmente, isso de certa forma enfraqueceu
o movimento. Porque so figuras que tm uma bagagem, um papel de liderana
muito grande. Era necessrio eles assumirem, obviamente, pelo conhecimento,
pela dinmica, eram as pessoas certas pra estarem ali, mas a gente no conseguiu
ter substitutos altura pra dar continuidade. Ento isso um enfraquecimento
natural, vamos ver agora com essas mudanas de governo o que vai acontecer, essa
uma outra incgnita. Essas figuras voltam para o movimento? Ou pela bagagem
que elas adquiriram, hoje elas assumem outros papis? E a que papis elas vo
assumir? Porque as articulaes tambm j so outras. (Militante de organizao
sediada na regio sudeste do Brasil)

As dificuldades para atrair e formar novos ativistas no estaria desligada de


dificuldades organizacionais, polticas e materiais. Entre essas, vale destacar os entraves
relacionados manuteno das pessoas nos grupos em razo da falta de verba para pagamento
de pessoal nos ltimos anos, em decorrncia da diminuio de financiamentos para projetos
tanto por parte do governo brasileiro, quanto por parte de agncias internacionais.
uma coisa que pesa na autonomia do movimento social. Todos ns trabalhamos.
Ns no vivemos da militncia, diferentemente de muita gente. Porque infelizmente
isso, numa entidade LGBT, tem gente que vive de militncia. [...] Porque a pessoa
no tem emprego e renda e, como a gente diz l, militncia no enche barriga. [...]
Isso uma fragilidade para a entidade. para o indivduo em si, mas mais ainda
para a entidade, porque a entidade pode ser facilmente utilizada como moeda de
troca. (Militante de organizao sediada na regio nordeste do Brasil)
Eu fico pensando, a migrao de representantes do Movimento para a gesto, eu
acho que isso tem uma questo importante [...]. A falta de investimento em editais
para fortalecimento das ONGs, eu acho que isso tambm acabou fazendo uma
dependncia extrema desses sujeitos. A falta de formao de novas lideranas.
(Militante de organizao sediada na regio sudeste do Brasil)


Para alm desses desafios internos ao movimento, porm, h crticas ao que
percebido como um estreitamento dos espaos de dilogo durante os ltimos quatro anos
de governo da Presidenta Dilma em comparao com os dois mandatos anteriores do
Presidente Lula. Longe de serem apartadas, essas so questes interligadas para algumas
das pessoas com quem dialogamos, na medida em que teria havido pouco espao para a
diversidade de posies dos movimentos ser visibilizada ou contemplada nas relaes com
as instncias de governo.

[P]orque ns precisamos atualizar a dinmica do financiamento das organizaes


sociais, que uma discusso que a gente est fazendo no marco das novas
organizaes. [...] Ento qual o papel que as organizaes tm nesse novo modelo
democrtico? Isso que a grande questo e o que a gente tem discutido, que a gente
precisa financiar e investir em participao em cultura social. Isso que tem que dar
sustentabilidade s organizaes. Porque isso no pode ser um privilgio, isso tem
que ser uma poltica, tem que ser investido em participao e em controle. Manter
essas organizaes funcionando manter instrumentos de participao e controle
social funcionando. (Militante de organizao sediada na regio nordeste do Brasil)


Por fim, quando questionados quanto a outras formas ou formatos de participao,
alguns de nossos entrevistados destacaram a importncia de no se prenderem nem

263

estritamente s pautas LGBT, buscando em especial a aproximao com coletivos jovens


feministas e que discutem experincias de discriminao (como a racial), nem ao modelo
Conferncias-Conselhos. A ampliao de circuitos, arejamento de espaos de atuao e o
fortalecimento da atuao mais cotidiana apareceram como questes para militantes. Nas
palavras de uma dessas pessoas: a gente se desobrigou muito dessa coisa que cansativa,
voc fazer o debate, tentar convencer a sociedade que aquela sua luta, aquela sua bandeira,
uma bandeira justa que contribui para o avano da democracia, no fcil. Por outro lado,
alguns entrevistados destacaram a necessidade de tornar mais presentes nas diferentes
searas de interlocuo com o governo os enfrentamentos e os posicionamentos crticos e
divergentes, de modo a que negociaes e dilogos na formulao de polticas tornem-se
mais producentes.

5. Em resumo

264

A trajetria do movimento LGBT tem importantes marcos desde os anos 1970,


quando surgiu sob a rubrica de Movimento Homossexual Brasileiro. Para os fins dessa
pesquisa, consideramos como especialmente relevantes: o perodo dos anos 1990, com a
produo do chamado modelo brasileiro para as polticas de combate ao HIV/Aids que
impactou de forma significativa a configurao do movimento, fazendo nascer novas formas
de organizao, pautas e estratgias; a articulao com partidos polticos e outros atores
sociais visando construir a legitimidade das demandas do movimento no plano legislativo;
e, dos anos 2000 em diante, as grandes Paradas do Orgulho LGBT.
Ao longo da primeira dcada dos anos 2000, temos tambm o estreitamento das
relaes do movimento com esferas governamentais, notadamente a partir da construo
do Programa Brasil Sem Homofobia, lanado em 2004. Esse o momento em que se
consagra o deslocamento progressivo das questes LGBT do campo da sade para o dos
direitos humanos, ficando marcado no Programa Brasil Sem Homofobia o objetivo de
promoo da cidadania de gays, lsbicas, travestis, transgneros e bissexuais, atravs de
estreita colaborao da Sociedade Civil Organizada. A demanda por polticas pblicas
efetivas, ao lado das demandas dirigidas ao legislativo e ao judicirio, intensificou-se desde
ento. A realizao da I Conferncia Nacional LGBT, em 2008 foi outro marco significativo
para o movimento, tanto em termos de sua articulao interna, quanto de sua relao com
esferas governamentais e de visibilidade. A criao, em 2009, da Coordenao LGBT como
parte da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica e a transformao
do Conselho Nacional de Combate Discriminao onde entidades do movimento j
tinham participao em Conselho Nacional de Combate Discriminao e Promoo dos
Direitos LGBT, no ano seguinte, completaram, junto com o Plano Nacional para Promoo
dos Direitos LGBT, o chamado trip da cidadania LGBT.
Entre as principais demandas atuais do movimento esto, para o legislativo, a
criminalizao da homofobia, a regulamentao da unio estvel/casamento civil e a lei
de identidade de gnero/alterao de registro civil. H demandas tambm centradas
na segurana pblica, como a produo de dados sobre a violncia dirigida a LGBT e a
implementao de aes de preveno e assistncia para vtimas de violncia; na sade,

a ampliao do acesso ao processo transexualizador no SUS e a retomada de polticas de


preveno ao HIV/Aids; na educao, a garantia de acesso e permanncia na escola, cursos
de formao sobre diversidade sexual e outros, alm de agendas mais especficas para
grupos ou segmentos LGBT.
Algumas das tenses expressas nas conversas e entrevistas formais que realizamos
dizem respeito dificuldade de fazer avanar as pautas do movimento nesses variados planos
e o papel a ser desempenhado pelas instncias governamentais. Se h consenso quanto
avaliao da conjuntura poltica atual como bastante adversa a essas pautas, notadamente
no legislativo, isso no desfaz as crticas atuao governamental na produo de aes
concretas, como no caso, entre outros, do combate violncia.
A reconfigurao das relaes com as prprias instncias governamentais um ponto
crtico tambm. Se h ampliao da visibilidade e da presena de quadros do movimento
em instncias de representao da sociedade civil, h tambm o questionamento ao
esvaziamento de seu peso na formulao das prprias polticas, alm do nus proveniente da
reduo ou alterao das formas pelas quais ativistas podem ter acesso a recursos. A maior
insero de atores vindos do movimento nos quadros da gesto tem colocado desafios ao
movimento, tanto em termos da recomposio de seus prprios quadros, cuja renovao
vista como difcil, quanto da mudana de posio dos mesmos ou at de certa ambiguidade
em seus posicionamentos. H discusses ainda em relao aos limites em que as aes e
polticas para LGBT seriam colocadas, no atingindo espaos mais abrangentes ou centrais,
como os que envolvem programas de reduo da desigualdade.

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SECRETARIA DE DIREITO HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Guia Orientador


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www.fongeslgbt.com.br/biblioteca/Guia_Orientador%20LGBT_SDH.pdf>.
Acesso em: 06/02/2014.

269

MOVIMENTOS,
REDES E NOVOS
COLETIVOS JUVENIS
Um estudo sobre pertencimentos,
demandas e polticas pblicas
de juventude

Regina Noves e Rosilene Alvim

1. Introduo
Neste artigo, apresentamos os principais resultados de uma pesquisa sobre
movimentos juvenis pensados em suas relaes (de contestao, aproximao, negociao,
presso e colaborao) com organismos governamentais encarregados de formular,
desenhar, validar, implementar e avaliar polticas pblicas.
A pesquisa foi realizada por meio de: reviso bibliogrfica; consulta a documentos de
redes e organizaes juvenis, da Secretaria Nacional de Juventude (SNJ) e do Conselho Nacional
de Juventude (Conjuve); entrevistas com jovens participantes; consulta a blogs, sites e facebook
de redes, grupos e movimentos juvenis; acompanhamento do Observatrio Participativo da
Juventude (Participatrio, s/d); observaes diretas em reunies do Conselho Nacional de
Juventude (Conjuve); e, finalmente, pesquisa nos jornais O Globo e Folha de So Paulo sobre as
mobilizaes de junho de 2013.
Iniciamos com um breve histrico do processo de conformao da juventude como
um particular sujeito de direitos (universais e especficos) e do delineamento de um
campo de polticas pblicas de juventude constitudo por diferentes atores, convergncias e
disputas (Parte 1). Em seguida, (Parte 2), analisamos as demandas juvenis priorizadas pelo
Conselho Nacional de Juventude (Conjuve), bem como as principais resolues da I e da II
Conferncia de Polticas de Juventude, realizadas em 2008 e 2011.
J na Parte 3, apresentamos os principais atores deste campo analisando suas
demandas. Alm disto, nessa mesma parte, analisamos trs cenrios de mobilizao, a
saber: o Levante Popular da Juventude, o Movimento Passe Livre Brasil e as aes das
chamadas juventudes de periferia. Por fim, para concluir, destacamos alguns fatores que
podem contribuir para a compreenso das caractersticas das formas de organizao e
demandas juvenis nos dias atuais.

1. Juventude: consideraes sobre a construo de um sujeito de direitos


Os jovens brasileiros fizeram-se presentes durante toda nossa histria poltica. CacciaBava (2004) lembra que, no Brasil, nos anos 1920, o movimento tenentista, o movimento
da Semana de Arte Moderna e o movimento poltico-partidrio que deu origem ao PCB
expressavam a conscincia poltica dos jovens da poca. Nas palavras do autor, grupos de
jovens se formaram em torno desses movimentos e foram protagonistas de novas ideias,
novas concepes de nao e de Estado (Caccia-Bava, 2004, p.64).
Entre os anos 1930 e 1950, jovens organizados tambm apoiaram movimentos
classistas e participaram de projetos unificadores da nacionalidade. Os principais
movimentos de juventude do perodo foram: juventude integralista, o incio do movimento
estudantil com a fundao da UNE e o movimento religioso em torno da Ao Catlica.
No mundo catlico, a disseminao da Ao Catlica internacional produziu os
setoriais de juventude: a JUC (Juventude Universitria Catlica); JEC (Juventude Estudantil
Catlica); JAC (Juventude Agrria Catlica); JOC (Juventude Operria Catlica)1. Os jovens

272

1
Em termos de participao social, para jovens da JOC e da JAC, a posio no processo produtivo (ser operrio
ou ser agricultor cristo) era mais enfatizada do que o recorte etrio.

da JEC e da JUC bem como alguns segmentos de estudantes evanglicos envolveram-se no


movimento estudantil e, posteriormente, em alguns partidos polticos, como a Ao Popular (AP).
Na dcada seguinte, processos de urbanizao e industrializao trouxeram novos
desafios para o movimento estudantil e para as juventudes partidrias. No novo cenrio, nos
anos de 1960, alm de se conceberem como intelligentsia, vanguarda cultural e poltica os
jovens mobilizados foram desafiados a tomar posies no debate sobre diferentes caminhos
de modernizao e de desenvolvimento2. Assim, naquele momento de ascenso das
liberdades democrticas, uma parcela de jovens brasileiros ligou-se a diferentes Partidos e
grupos polticos.
Aps o golpe de 1964, como se sabe, um nmero significativo de jovens envolvidos
com organizaes e lutas de resistncia ditadura militar sofreu torturas, exlios, bem como
mortes prematuras.
Contudo, mesmo sob o regime militar, nos anos de 1970 e 1980, por diferentes
caminhos, surgiram os chamados novos movimentos sociais que reivindicavam acesso
moradia, a servios, colocavam-se contra a carestia e buscavam efetivao de direitos de
cidadania. Esse tambm foi um tempo marcante para a ampliao do questionamento de
discriminaes de gnero, de orientaes sexuais, bem como de raa e etnia.
Naquele momento, a ideia de comunidade, bastante disseminada pelas pastorais
catlicas, impulsionou mobilizaes tanto nos bairros populares, quanto nas lutas pelo
acesso a terra ou por poltica agrcola para pequenos produtores familiares. Certamente,
tais movimentos contaram com a presena de jovens. Contudo, com exceo da luta pela
educao, no havia demandas especficas para a juventude. Isso s viria a acontecer um
pouco mais tarde, quando mudanas econmicas, tecnolgicas e culturais passaram a
afetar particularmente os jovens.
De fato, os problemas da juventude passaram a fazer parte da questo social
na segunda metade da dcada de 1980, no pice da nova diviso internacional do
trabalho. Com efeito, o aprofundamento dos processos de globalizao dos mercados, a
desterritorializao dos processos produtivos, a flexibilizao das relaes de trabalho
atingiram, particularmente, a vida presente e as perspectivas de futuro dos jovens. A partir
da, a juventude comeou a fazer parte das preocupaes e entrou na agenda pblica dos
governos, da cooperao internacional e das agncias bilaterais3.
Como se sabe, no Brasil, assim como em vrios pases da Amrica Latina, esse
momento de crise internacional coincidiu com o final dos regimes autoritrios, fazendo
com que as iniciativas democratizantes fossem interrompidas para darem lugar a ajustes
e enxugamento do Estado. Priorizando o equilbrio fiscal e o corte de gastos, seguiram-se
as orientaes advindas do Consenso de Washington que sugerem a adoo de polticas
compensatrias para combater a pobreza e para conter o desemprego.
No Brasil, durante o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), o Ministrio
do Trabalho, com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), criou o Programa
Concepes diferentes de desenvolvimento eram defendidas pela Aliana para o Progresso, pela CEPAL
(Comisso Econmica Para Amrica Latina e Caribe) e por grupos de esquerda (com destaque para o Partido
Comunista, trotskistas ou ligados experincia da Revoluo Cubana).
2

Vale notar que mesmo no movimento dos caras pintadas quando os jovens participaram das manifestaes
pelo impeachment do ex-presidente Fernando Collor questes especficas tambm no ganharam destaque.
3

273

Auxlio Desemprego. Criou ainda o PLANFOR4 (Plano Nacional de Qualificao Profissional)


que, embora destinado a todos os desempregados e aos trabalhadores inseridos no processo
de reestruturao produtiva, teve como pblico-alvo prioritrio os jovens de baixa
escolaridade, especialmente em conflito com a lei e os excludos em geral (Gonzalez, 2009).
Ao mesmo tempo, mais distante do mundo do trabalho, uma parcela da populao
juvenil, considerada em situao de risco, tornou-se pblico-alvo para programas e
aes de conteno e de preveno da violncia. Nesse cenrio, destacaram-se agncias
governamentais , organizaes no governamentais5(ONGs e Fundaes empresariais)
e igrejas que desenvolveram Projetos Sociais voltados, especificamente, para jovens
moradores de favelas e periferias urbanas consideradas pobres e violentas.
Naquela ocasio, disseminou-se a consigna jovem no problema, soluo e
evocou-se o protagonismo juvenil. Tratava-se de um protagonismo pedaggico que
estimulava um papel proativo dos jovens, mas no visava ampliar sua participao social na
construo da esfera pblica. Entretanto, os efeitos sociais desses projetos foram mltiplos
e nem sempre na direo prevista por seus formuladores e financiadores.
Em reas pobres e violentas, os jovens de Projeto (Novaes, 2006) participaram
da gestao de novos coletivos juvenis, sobretudo em torno de rdios comunitrias, teatro,
grafite, artes grficas, danas, estilos musicais, saraus de literatura, com destaque para o
movimento Hip Hop. Com recursos materiais e simblicos (prprios ou de governos, igrejas,
agncias internacionais ou organizaes no governamentais), esses grupos iniciaram a
produo da, assim chamada, cultura de periferia.
Assim, se at os anos de 1970 os atores juvenis estavam praticamente restritos aos
jovens estudantes de classe mdia e s juventudes partidrias, a chegada dos anos 1990
deu visibilidade a vrias formas de movimentao entre jovens de distintos setores sociais.
Tornou-se muito mais diversificada a face social dos jovens que se mobilizavam (Abramo,
1997).
Para tanto, sem dvida, contriburam as novas tecnologias de comunicao e
informao (TICs). As chamadas redes sociais impulsionaram grupos, redes e movimentos
juvenis a se comunicar de maneiras horizontalizadas, dinmicas e multicntricas. E, sem
dvida, tambm foram importantes para levar suas reivindicaes ao espao pblico.
Entre tais reivindicaes, uma ganhou destaque: a criao de espaos institucionais/
governamentais de juventude (Ministrio, Secretarias, Coordenadorias, Conselhos). Como
resposta, surgiram as primeiras iniciativas municipais e estaduais de secretarias e centros
de referncia de juventude.
Sem levarmos em conta esse percurso e essa diversificao de atores, no podemos
entender o perfil das juventudes que chegaram aos anos 2000 reivindicando polticas
pblicas. No por acaso, em 2005, dialogando com os subsdios produzidos nacionalmente
e levando em conta a experincia internacional, o governo federal brasileiro criou um espao
institucional e desenhou uma Poltica Nacional de Juventude.
4
Segundo Gonzales (2009), o PLANFOR, vigente entre 1995 e 2002, chegou a ter em seu ltimo ano 40% dos
educandos situados na faixa entre 16 e 24 anos.

Na presidncia de Fernando Henrique, o Conselho da Comunidade Solidria tambm promovia parcerias com
a sociedade civil e governos para desenvolver aes de Capacitao Solidria.
5

274

Uma medida provisria, anunciada no dia 1 de fevereiro de 2005, contou com o


apoio de parlamentares de diferentes partidos e, finalmente, foi sancionada pelo presidente
da Repblica em julho do mesmo ano. Referida aos jovens brasileiros de 15 a 29 anos, a
Lei 11.129, de 30/06/2005, criou: a) A Secretaria Nacional de Juventude (SNJ) integrada
Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, responsvel por coordenar a Poltica Nacional
de Juventude, alm de articular e propor programas e aes voltadas para o desenvolvimento
integral dos jovens; b) O Conselho Nacional da Juventude (Conjuve), cujo objetivo era o
de formular diretrizes, discutir prioridades e avaliar programas e aes governamentais
voltados para jovens. Tem carter consultivo, formado por representantes do poder
pblico e da sociedade. sociedade civil cabem 40 lugares (2/3 dos membros) destinados
a grupos, redes e movimentos juvenis e organizaes que trabalham com jovens, sendo
vinte o nmero de representantes do poder pblico6; c) O Programa Nacional de Incluso
de Jovens (o Projovem) programa de carter emergencial que oferece um auxlio de cem
reais a jovens de 18 a 24 anos que desejam concluir o ensino fundamental, ter orientao
profissional e participar de aes comunitrias7.
A partir de 2005, portanto, iniciam-se novas relaes entre demandas juvenis e respostas
do poder pblico. Vejamos agora como as demandas juvenis passaram a ser formuladas no
interior do Conjuve e das Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas de Juventude.

2. Conselho e Conferncias: espaos de formulao, de aprendizado e de participao.


No Brasil, os Conselhos so resultado de uma poltica especfica regularizada na
Constituio de 1988. Embora exista um parmetro nacional de formato dos conselhos e
seja estabelecido o princpio da paridade, cada legislao particular define o formato e a
composio dos Conselhos.
No Conjuve, a diversidade de grupos juvenis na prpria composio tornou-se a
principal fonte de sua legitimidade. Com efeito, quando se trata de juventude, quanto menos
setorial e mais abrangente for o espectro de seus participantes, maiores so as chances
de se levarem adiante suas demandas de distribuio, de reconhecimento e de participao.
Neste sentido, o Conjuve tornou-se um espao privilegiado para se observar a convivncia
entre clssicos espaos de participao juvenil (juventudes partidrias, movimento estudantil,
pastorais catlicas, evanglicos engajados), diferentes grupos identitrios (raa/etnia, gnero,
orientao sexual, jovens com deficincia), organizaes temticas (redes de meio ambiente,
escotismo, cidadania, esporte, escotismo) e grupos culturais (como hip hop)8.
Entre os representantes do poder pblico, h 17 ministrios, um representante do Frum de Gestores Estaduais
de Juventude, um da Frente Parlamentar de Polticas Pblicas de Juventude e um das entidades municipalistas.
6

7
Mais tarde, o ProJovem passou a atender jovens de 18 a 29 anos. Buscando aprendizado interdisciplinar, os seis
eixos temticos do Programa esto baseados na condio e situao dos jovens em suas relaes com a cultura, a
cidade, o trabalho, a comunicao, a tecnologia e a cidadania. Hoje, o ProJovem coordenado pela Secretaria da
Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (SECADI) do Ministrio da Educao (MEC).

As juventudes partidrias no participaram do Primeiro Conjuve. Entretanto, a partir de critrios criados


internamente pelo prprio Conjuve, para o terceiro mandato foram aceitas as inscries das Juventudes Partidrias,
hoje presentes em sua composio. Cabe salientar, ainda, que o Conjuve intergeracional porque tambm destina
cadeiras para entidades que trabalham com jovens.
8

275

No primeiro mandato (2005-2007), foram constitudas Cmaras Temticas, com


objetivos e temas especficos, a saber: Desenvolvimento Integral: Educao, Trabalho,
Cultura e Tecnologias da Informao; Qualidade de Vida: Sade, Meio Ambiente, Esporte
e Lazer; Direitos Humanos: Vida Segura e Respeito Diversidade. Naquele momento, o
Conjuve mergulhou internamente em um processo de formulao, aprovando e publicando
o documento Poltica Nacional de Juventude: Diretrizes e Perspectivas.
Segundo Conselheiros entrevistados em 2008 para Informe PNUD (2009) sobre a
Juventude do Mercosul, o Conjuve desenvolveu trabalho conceitual forte e influenciou no
descontingencialmente de verbas, na regulamentao da Lei do Aprendiz e na luta contra
o rebaixamento da idade penal. Entretanto, segundo o mesmo Informe, no conseguiu
informaes necessrias para caracterizar e exercer controle social sobre Programas e
Aes de juventude desenvolvidas em outros ministrios.
No terceiro mandato do Conjuve (2008-2009), foram institudas as Comisses de
Comunicao, Comisso de Articulao e Dilogo, Comisso de Parlamento e Comisso
de Acompanhamento de Polticas e Programas. Essa ltima Comisso elaborou um
documento apresentando um panorama de nove dos principais programas do Governo
Federal direcionados juventude, com vistas formulao de recomendaes para o
aperfeioamento dos programas e do processo de construo das Polticas Pblicas de
Juventude (Conjuve, 2009).
Tambm nessa ocasio, o Conjuve em conjunto com a Secretaria Nacional de
Juventude realizou a I Conferncia Nacional de Juventude. Seu lema foi: Juventude, levante
suas bandeiras. Aps um processo de oito meses, envolvendo cerca de 400 mil jovens em 1558
encontros, conferncias estaduais, regionais, municipais, consulta a povos e comunidades
tradicionais e conferncias livres, somaram-se 4500 propostas.
A nosso ver, essa Conferncia tambm trouxe inovaes importantes, sobretudo
ao introduzir a modalidade de conferncia livre, possibilitando que diferentes grupos
de jovens no institucionalizados pudessem se expressar, formular propostas que foram
levadas ao debate e consideradas na etapa nacional9. Ao final da Conferncia, houve uma
votao direta para se estabelecerem prioridades entre as 22 demandas mais enfatizadas nas
diferentes etapas. As dez mais votadas foram assim ordenadas: 1) Direitos de jovens negras
e negros; 2) Educao bsica: elevao de escolaridade; 3) Fortalecimento institucional; 4)
Meio Ambiente; 5) Esporte; 6) Juventude no campo; 7) Trabalho; 8) Educao Superior: 9)
Cultura; 10) Poltica e Participao.
Na ocasio, chamou a ateno de pesquisadores e gestores pblicos (Castro e
Abromovay, 2009) o fato de a demanda relativa aos direitos dos jovens negros e negras ter
sido a mais votada. Uma das justificativas para tal resultado foi a realizao da Conferncia
no I Encontro de Jovens Negros e Negras um pouco antes. De qualquer maneira, foi notria
a adeso de outros segmentos juvenis a essa causa considerada urgente. De certa forma,
acreditamos que, naquele momento, comeava a ficar evidente que esse segmento juvenil
sintetizava os desafios das Polticas Pblicas de Juventude10.

9
Segundo Danilo Moreira presidente do Conjuve durante a I Conferncia de Polticas Pblicas de Juventude
, a ideia de Conferncia Livre foi, posteriormente, utilizada por outros setores, como, por exemplo, na I
Conferncia Nacional de Segurana Pblica.
10

276

Voltamos a esta questo na parte final deste artigo.

Na narrativa comum a gestores de juventude e Conselheiros do Conjuve, tornou-se


recorrente atribuir presso de jovens da Conferncia em visita Cmara dos Deputados
tanto a aprovao da PEC da Juventude quanto a volta da tramitao do Plano Nacional de
Juventude, ento estacionado na Cmara11.
Mas voltemos agora ao Conjuve. No mandato de 2010 a 2011, o Conjuve buscou
ampliar seu reconhecimento junto aos agentes pblicos, sobretudo no que diz respeito ao
marco legal da juventude. J em 2010, aps diversas mobilizaes, conseguiu a aprovao da
Emenda Constitucional 65, conhecida como PEC da Juventude. Isso significou a incluso, no
Captulo dos Direitos e Garantias Fundamentais da Constituio Federal, do reconhecimento
e da priorizao da juventude na condio de destinatria de polticas pblicas especficas.
No ano de 2011, o Conjuve pressionou para que ocorresse a aprovao, no Congresso
Nacional, do Estatuto da Juventude, cujo objetivo foi o de consolidar uma srie de direitos
da juventude brasileira em diferentes dimenses e esferas de atuao. Na mesma ocasio, o
pacto pela juventude lanado no perodo eleitoral foi transformado em abaixo-assinado,
estendendo-se para as ruas, organizaes juvenis, coletivos, movimentos sociais e para a
internet. Segundo Danilo Moreira ex-presidente do Conjuve o Pacto pela Juventude
provocou maior reconhecimento das demandas juvenis no parlamento e na sociedade
brasileira.
Tambm nessa gesto foi realizada uma pesquisa sobre os Conselhos de Juventude
nos Estados e Municpios. A ttulo de ilustrao, a seguir podemos visualizar o Mapa dos
Conselhos Estaduais em 2010, que indica um significativo crescimento dos mesmos entre
2005 e 2010.

11

Essas afirmaes foram ouvidas em entrevistas e em espaos de reunio de jovens.

277

278

Tambm por iniciativa do Conjuve, a Rede de Conselhos foi lanada em 2010. Tal
Rede rene mais de 1200 integrantes, entre conselheiros, gestores e pessoas interessadas
no debate sobre juventude. Alm dos encontros presenciais promovidos para troca de
experincias pelo Conjuve, a rede articula-se tambm por meio de um blog que funciona
como espao para divulgao de notcias e de aes, assim como para a disponibilizao de
textos, fotos, etc.
Em 2010, sob a coordenao da pesquisadora Silvia Ramos, no mbito de um
Convnio de Cooperao com a UNESCO, foram realizadas entrevistas com participantes do
II Encontro Nacional dos Conselhos da Juventude. Segundo Ramos (2010), as 52 entrevistas
com conselheiros expressaram o quanto o campo estudado complexo, instvel e poroso.
Em seu texto, a autora d vrios exemplos de trajetrias juvenis diversas, de mltiplos
interesses e de pertencimentos referentes simultaneamente mesma pessoa e entre
participantes de Conselhos de Juventude (nacional, estaduais e municipais). Entre outros
exemplos de trajetrias e de identidades mltiplas, a autora refere-se a jovens negros,
que tm uma identidade LGBT, que militam na temtica dos terreiros afro-brasileiros,
mas atualmente trabalham como assessores de um programa para adolescentes cumprindo
medidas socioeducativas. Outras jovens so feministas, pertencem pastoral e so ligadas
a um sindicato de trabalhadores rurais. A partir de exemplos como esses, Ramos (2009)
reconhece que toda tentativa de esquadrinhar blocos identitrios aos quais os jovens se
filiariam parece estar fadada ao fracasso na militncia juvenil contempornea, seja nos
grandes centros ou nas cidades do interior.
A Rede de Conselhos, portanto, comporta diferenciadas trajetrias juvenis e o
desafio de incorporar as diferentes juventudes est sempre presente no Conjuve. Hoje,
funcionam no Conjuve quarto grupos de trabalho permanentes, a saber: Juventude Negra,
Meio Ambiente, Pacto pela Juventude e GT Relaes Internacionais. Nota-se aqui como os
temas juventude negra e meio ambiente ganharam bastante espao em seu interior.
J no ano de 2011, o Conjuve, ento sob a presidncia da Angela Guimares que
tambm ocupava o cargo de Secretaria Nacional de Juventude Adjunta empenhou-se na
organizao da II Conferncia de Polticas Pblicas de Juventude (IICNPPJ) cujo tema central
foi Conquistar direitos e desenvolver o Brasil.
A II CNPPJ contou com a presena de cerca de 3000 participantes, sendo cerca de
1400 delegados credenciados, eleitos em conferncias municipais, estaduais e livres por
todo pas. Como vimos anteriormente, na I Conferncia, os jovens foram convocados para
levantar bandeiras e os delegados elegeram prioridades, ao passo que na II Conferncia
os participantes analisaram o texto base previamente discutido em conferncias livres,
municipais, estaduais propondo adendos, supresses e novas redaes.
O texto base foi estruturado a partir da noo de direitos. Nessa tica, os direitos
da juventude foram organizados em cinco eixos: 1) Direito ao desenvolvimento integral
(Trabalho, Educao, Cultura e Comunicao); 2) Direito ao territrio (Povos tradicionais,
Jovens Rurais, Direito Cidade, ao Transporte, ao Meio ambiente); 3) Direito experimentao
e qualidade de vida (sade, esporte, lazer e tempo livre) 4) Direito diversidade e vida
segura (segurana, diversidade e direitos humanos) e 5) Direito participao.
Segundo relatos de delegados entrevistados durante pesquisa realizada pela UNIRIO
(Ribeiro e Souza, 2014) nos Grupos de Trabalho nos quais foram discutidos os temas de

cada eixo , aconteceram acaloradas discusses que resultaram em acordos, incluses de


perspectivas e demandas.
A maior tenso manifesta referiu-se meia entrada (cultura) e ao passe livre
(transporte). Para a corrente majoritria no movimento estudantil (Unio da Juventude
Socialista/Partido Comunista do Brasil), essas conquistas deveriam contemplar
especificamente os estudantes. Para outras correntes, deveriam contemplar a juventude
como um todo, considerando em particular os jovens das camadas populares. Uma redao
conciliatria adiou a discusso que voltou a acontecer durante o processo de aprovao do
Estatuto da Juventude12.
Ainda que existam diferentes apropriaes desse documento, pudemos observar que
as resolues da II Conferncia tornaram-se um ponto de referncia importante no campo
das polticas pblicas de juventude. Seu contedo bastante citado nas negociaes de
diferentes segmentos juvenis com o Parlamento e com os governos. Alm disto, as mesmas
tm funcionado tambm como uma espcie de carto de visitas para incentivar grupos,
redes e movimentos juvenis a se habilitar para concorrer a uma cadeira no Conjuve.
Em 2014, as 40 cadeiras (titulares e suplentes) reservadas para a sociedade civil
naquele Conselho esto preenchidas por uma diversidade ainda maior de representaes tais
como: membros do movimento estudantil; trabalhadores rurais e urbanos; jovens negros,
indgenas e quilombolas; mulheres, jovens empreendedores; hip hop e funk, integrantes de
organizaes religiosas, entre outros.
Mas como os agentes envolvidos neste campo tm avaliado o percurso do Conjuve
e as repercusses das Conferncias? Por um lado, consenso nas entrevistas, nos sites e
blogs dos grupos juvenis destacar-se positivamente a atuao do Conjuve nas Campanhas
pela no reduo da maioridade penal e pelo Desarmamento. Tambm so contabilizados
a favor do Conjuve a emenda Constitucional que inclui a juventude na Constituio Federal,
sua aprovao pelo Congresso e a sanso do Estatuto da Juventude13.
Por outro lado, a partir das entrevistas e do material recolhido para este artigo,
podemos afirmar que h uma crtica disseminada no campo da juventude que aponta
para a dificuldade do Conjuve exercer controle social. Nesse contexto, gestores pblicos
de juventude e conselheiros constatam que h Ministrios que no consultam as instncias
de juventude para desenhar, validar e avaliar seus Programas e Aes voltadas para esse
segmentrio. Considerando essa mesma fragilidade (e/ou falta de legitimidade), critica-se a
ausncia de encaminhamentos efetivos de uma boa parte das resolues das Conferncias
que dependem de aes intersetoriais.
Contudo, os mesmos relatos tambm evidenciam outro aspecto considerado positivo:
os Conselhos e Conferncias funcionam como espaos de aprendizado de participao.
Ouvindo relatos dos participantes de Conselhos e Conferncias, pode-se dizer que os mesmos
funcionaram como rituais de passagem nos quais muitos jovens iniciaram-se no campo da
12

O Estatuto da Juventude contempla jovens de famlias pobres.

13
Em agosto de 2013, no rastro das manifestaes de junho, a Presidente sancionou o Estatuto da Juventude
(Projeto de Lei 4529/2004). O projeto regulamenta os direitos das pessoas de 15 a 29 anos, definindo obrigaes
da famlia, da comunidade, da sociedade e do poder pblico. O texto divide-se em dois grandes temas: a
regulamentao dos direitos dos jovens entre 15 e 29 anos (sem prejuzo da Lei 8.069/90 do Estatuto da Criana
e do Adolescente, que abarca a faixa etria de zero aos 18 anos incompletos) e a criao do Sistema Nacional de
Juventude, definindo competncias e obrigaes da Unio, estados e municpios na garantia desses direitos.

279

juventude. Nesses espaos, sempre se encontram jovens iniciantes e jovens j iniciados. Ali
passam a compartilhar as expresses jovens como sujeito de direitos e polticas pblicas
de juventude cujo uso abre as portas para participarem de disputas e alianas.
Tratando-se de um ator construdo a partir de um recorte etrio, sua transitoriedade
acarreta constante renovao de participantes. Assim sendo, entre continuadas entradas e
sadas, esses espaos de formao entre pares ganham particular importncia. Ou seja,
nos Conselhos e Conferncias, so geradas constantes oportunidades de aproximao entre
diferenciados atores juvenis.
Nesses espaos so construdas e socializadas narrativas para o reconhecimento de
problemas comuns a uma gerao e, tambm, so feitos esforos mtuos de reconhecimento
de demandas especficas de diferentes segmentos da juventude brasileira.
Assim sendo, cabe indagar agora sobre a matria prima a partir da qual so
construdas tais narrativas. Para tanto, necessrio levar em conta algumas experincias
de participao social de diferentes segmentos da juventude atual.

3. Movimentos de juventude: combinaes, experimentaes e urgncias.


Nas duas ltimas dcadas, o recorte geracional o ser jovem hoje tem provocado
modificaes no interior dos coletivos, redes e movimentos intergeracionais e geracionais
pr-existentes. Ao mesmo tempo, entre os jovens de hoje, tm surgido inditos espaos de
ao coletiva. Trata-se de saber como os mesmos interagem, confluem ou se distinguem no
espao pblico.

3.1 Demandas e Identidades Juvenis no Sculo XXI: inditas combinaes

A combinao entre demandas gerais (educao, trabalho, cultura, sade, transporte)


e causas identitrias especficas (ancoradas em recortes de classe, de gnero, raa, tnica,
orientao sexual, deficincia, entre outros) expressam diferenciadas trajetrias juvenis e,
tambm, evidenciam mltiplas possibilidades de participao nos moldes do sculo XXI.
Neste item, apresentamos atores, demandas e identidades, indicando continuidades e
mudanas. Vejamos alguns exemplos.

280

Nos lugares usuais da participao

Ser jovem e ser do movimento estudantil


No movimento estudantil (do ensino mdio e universitrio), observa-se a
predominncia de questes de acesso e de qualidade do ensino em todos os nveis e
modalidades. Por outro lado, atravs da questo do transporte, os jovens do ensino mdio
h quase uma dcada vem renovando a pauta do movimento estudantil.
Simultaneamente, observa-se a ampliao da pauta que incorpora questes como
meio ambiente, relaes raciais, equidades de gnero, orientao sexual direitos humanos,
novas expresses culturais (como hip hop). Tal fato revela porosidade s pautas da sociedade,
bem como intenes de se aproximar de outras vivncias dos jovens de hoje.

Por exemplo, a UNE, em seu Congresso de 2005, aprovou a criao da Diretoria LGBT
e passou a apoiar projetos de lei da unio civil, a criminalizao da homofobia, bem como
o uso do nome social das travestis e transexuais em suas carteirinhas da UNE. Alm disso,
por meio do projeto Universidade Fora do Armrio, a organizao esteve presentes em
diversas Paradas do Orgulho LGBT e ampliou sua aliana com o Movimento. J em 2007,
a UNE formalizou sua parceria institucional com a ABGLT, uma das principais entidades
nacionais do Movimento LGBT hoje.

Ser jovem e ser do Sindicato


De uns anos para c, muitos espaos de juventude (departamentos, secretarias,
coordenaes) tm sido criados no interior de sindicatos e centrais sindicais. Acionando
sua condio juvenil, jovens sindicalistas provocam inovao na linguagem e nas prticas
sindicais, muitas vezes contribuindo para o questionamento de hierarquias rgidas,
adultocentrismo e formas de atuao no mbito sindical.
Por outro lado, vale chamar ateno tambm para o fato de que as novas ocupaes
esto sendo criadas e comeam a produzir os novos sindicatos do sculo XXI. Entre elas,
destacam-se os motoboys e os trabalhadores do telemarketing. Os jovens de motocicletas
(motoboys) tornaram-se essenciais nos servios de entrega e de transporte das grandes
cidades, nas quais h grandes problemas causados pelo congestionamento do trnsito,
assim como comeam tambm a ganhar importncia tambm para vencer as distncias no
mundo rural. Quanto ao telemarketing, seus trabalhadores so jovens de classes populares
e com nvel mdio de escolaridade. H vrios sindicatos espalhados pelo pas, sendo um
deles o Sintratel, que congrega trabalhadores de telemarketing em So Paulo e se apresenta
como um sindicato to jovem quanto sua categoria.
O que demandam? De maneira geral, nos sindicatos urbanos, os jovens esto
assumindo bandeiras gerais de suas centrais sindicais participando das campanhas por 40
horas semanais de trabalho sem perda salarial. Mas apresentam tambm suas demandas
geracionais especficas que dizem respeito a ampliar oportunidades e condies para
conciliar trabalho e estudo. Neste contexto histrico, marcado por incessantes inovaes
tecnolgicas, alm de buscar aumentar nveis de escolaridade, os jovens tambm buscam
oportunidades de reciclagens e aperfeioamento profissional, fundamentais.
Ser jovem e ser do Partido
Quase no existem estudos sobre a juventude e partidos polticos no Brasil. Essa
falta de estudos pode ser vista como um reflexo da clssica desvalorizao dos partidos
polticos na sociedade brasileira. Mas, talvez, tambm possa ser explicada pelo maior
interesse acadmico pelas novidades produzidas pelos novssimos movimentos que se
declaram autnomos e apartidrios.
No entanto, embora nas pesquisas de mbito nacional sejam poucos os jovens
que dizem pertencer a partidos polticos, em entrevistas mais aprofundadas, percebese que a filiao a partidos polticos no deixa de ser uma possibilidade na trajetria
de vida de jovens que atuam em diferentes grupos e movimentos. H jovens de partidos
que passam a atuar em redes, grupos e movimentos juvenis. Assim como h trajetrias
inversas que se iniciam no mbito de mobilizaes especficas (pelo meio ambiente,

281

pelo acesso e produo cultural, pela equidade de gnero, pela igualdade racial, pelos
direitos indgenas, pelos direitos humanos etc.) e, muitas vezes, desdobram-se em
pertencimentos a partidos.
Em resumo, embora pouco significativa estatisticamente, a filiao de jovens a
partidos polticos no est descartada na atual configurao do ator juvenil.

Identidades mltiplas e no excludentes

Ser jovem e ser mulher


No passado, movimentos feministas deram nfase dupla jornada de trabalho e s
dificuldades de se conciliar trabalho domstico com a ocupao profissional. Caractersticas
da sociedade atual, levam as jovens de hoje a falar em tripla jornada: alm de trabalhar
fora, cuidar da casa e dos filhos, as jovens so impelidas a completar estudos ou voltar a
estudar tanto para entrar quanto permanecer no mercado de trabalho.
Alm disto, no momento atual, no se trata apenas de ser dona do prprio corpo
em termos de liberdade sexual e aborto. Trata-se tambm de denunciar e combater a
imposio de um padro nico de beleza feminina: branco, alto e anorxico (Zanetti, 2009).
Com efeito, a violncia fsica e simblica contra as mulheres est no centro das
demandas desta gerao juvenil. A Marcha das Vadias como movimento mundial
intitulado Slut Walk comeou em 2011, aps um oficial da polcia de Toronto, no
Canad, dizer que, para evitar estupros, as mulheres deviam deixar de se vestir como
vadias. O movimento espraiou-se via Internet. No Brasil, em seus protestos contra o
machismo, as mulheres da Marcha usam roupas provocantes e criam performances
engraadas e irreverentes.

282

Ser jovem e ser negro/a


A questo racial engloba vrias demandas dos jovens de hoje e sofre algumas
atualizaes em relao s lutas de geraes anteriores. Para os jovens militantes negros,
a desigualdade racial cruza-se umbilicalmente com a condio social (Abramo, 2008) e a
cor da pele como fator de desigualdade retroalimenta a excluso econmica e social. As
lutas por cotas para negros na universidade, e em outros espaos sociais, levam em conta
questes especficas (de insero educacional e laboral) da atual gerao juvenil. Mas, para
alm das questes educacionais e de entrada no mercado de trabalho, os/as jovens negros/
as vivem inditas situaes de violncia que geraram a expresso/consigna: genocdio da
juventude negra.
Em contrapartida, so muitas as iniciativas voltadas para a discriminao racial.
Jovens participam de espaos j constitudos como, por exemplo: Agentes de Pastoral Negros
(APNs), Movimento Negro Unificado (MNU) e Coordenao Nacional de Entidades Negras
(Conen), bem como de novas iniciativas como Movimento de Juventude Negra e Favelada
(JNF); Mulheres Negras Ativas, Forito Negro; Crculo de Juventude Afrodescendente das
Amricas, Frum Nacional da Juventude Negra (Fonajuve), entre outras.
Alm disso, em termos culturais, funk, rock, samba e, principalmente, o hip hop
tambm tem sido canais renovados e poderosos de afirmao da negritude. Assim, por
meio de movimentos, redes e expresses artsticas, os jovens denunciam preconceitos,

discriminaes e violncia policial. Com suas bandeiras, esses/as jovens processam uma
reapropriao simblica de territrios onde vivem.
Ser jovem e ser LGBT
Atualmente, a quase totalidade das organizaes juvenis inclui em seus objetivos o
combate homofobia. Segundo Relatrio sobre Violncia Homofbica no Brasil, em 2012,
as principais vtimas dessa violncia foram adolescentes e jovens de 15 a 29 anos de idade
(47,1%). No critrio raa/cor, a populao negra representa 51,1% das vtimas. Por meio
destes dados, nota-se como se intercruzam as identidades ser gay/ser jovem/ser negro.
Espaos religiosos tambm tm sido importantes para jovens evanglicos e catlicos
almejarem Igrejas inclusivas porque ser gay e ser cristo possvel. No site <www.
diversidadecatolica.com.br> Diversidade Catlica (Diversidade Catlica, s/d), encontramos
argumentaes nesse sentido. Tambm a Comunidade Betel, denominao evanglica, declara:
somos voz proftica, lutando contra a violncia e opresso, principalmente advinda da igreja
crist, contra as lsbicas, gays e transgneros (Igreja Betel, s/d).

- Ser jovem e ser (ativista) religioso


No Brasil, a Igreja Catlica e denominaes evanglicas, em suas vertentes
classificadas como progressistas, continuam sendo espaos de formao e celeiros de
quadros polticos. Mais recentemente, tem sido marcante a participao de jovens religiosos
de matriz africana em manifestaes pblicas, nos Conselhos e nas Conferncias Nacionais
de Polticas Pblicas de Juventude. Esses grupos engajam-se em movimentos contra a
intolerncia religiosa, violncia e de afirmao da negritude.
Rodrigues e Freitas (2014) enumeram as entidades religiosas que ocuparam
cadeiras no Conjuve em 2013: 1) Pastoral da Juventude (titular) e Federao Brasileira das
Associaes Crists de Moos (suplente); 2) Aliana Bblica Universitria do Brasil ABUB
(titular) e Junta da Mocidade da Conveno Batista Brasileira Jumoc (suplente). Para a
vaga destinada juventude de religies de matriz africana foi eleita a Associao Cultural
de Preservao do Patrimnio Bantu Acbantu (titular), e o Movimento Nacional Nao
Bantu Monobantu (suplente). A Pastoral da Juventude Rural passou a integrar o Conselho
como suplente na cadeira de jovens rurais. As redes Fale14 e Reju so suplentes (com direito
a rodzio) em cadeiras destinadas a Fruns e Redes. Segundo os mesmos autores, para
disputar a eleio do Conjuve, essas entidades foram devidamente credenciadas a partir de
seu reconhecimento e atuao no campo das PPJ.
Alm disso, em outros espaos da sociedade, referncias religiosas fazem-se presentes
em manifestaes artsticas de jovens ligados a grupos catlicos, evanglicos e, sobretudo,
tendo como referncia as religies de matriz africanas (por exemplo, o hip hop gospel) que
produzem letras e ritmos que combinam mensagens polticas e referncias religiosas.
Tambm entre os jovens religiosos sem religio, isto sem vnculos institucionais,
destacam-se os engajados em lutas ambientalistas que constroem sua espiritualidade a
14
A Rede Fale, composta majoritariamente por jovens evanglicos, forma uma rede de pessoas que oram e
agem contra a injustia em nosso pas e no mundo, com especial ateno para os aspectos econmicos e seus
efeitos na desigualdade e na ampliao da misria (Blog do Fale, s/d) ver <http://redefale.blogspot.com.br>).
Consulta em 12/05/2014.

283

partir da ideia de natureza sagrada e de ecologia profunda. Outros jovens sem religio
evocam tradies orientais e fazem de suas snteses religiosas pessoais uma motivao
para participar de espaos de dilogo inter-religiosos e de aes contra a violncia e pela paz.

Territrios e redes

Ser jovem e ser rural


De 2000 para 2010, a populao rural decresceu em 2 milhes, sendo que desse
total, 50% corresponde faixa de 15 a 29 anos. Os impasses da pequena produo agrcola
e do assalariamento rural, frente a processos de concentrao de terras e ao agronegcio,
ganham novas conotaes para grupos de jovens do campo e das florestas. Em nvel
nacional, os jovens da rea rural renem-se na Confederao Nacional de Trabalhadores na
Agricultura (Contag), na Federao dos Trabalhadores da Agricultura Familiar (Fetraf), no
Movimento dos Sem-Terra (MST) e na Via Campesina.
Mas o que demandam hoje os jovens do campo? Em suas organizaes intergeracionais,
os jovens assumem a clssica bandeira da reforma agrria e fazem demandas especficas de
acesso a terra e ao crdito agrcola. Mas, ao mesmo tempo, demandam acesso s escolas de
ensino mdio e universidade, com currculos e calendrios condizentes com a realidade
e sazonalidade das atividades agrcolas. Cada vez mais, o acesso cultura e s novas
tecnologias de comunicao e de informao tambm faze parte das demandas dos jovens
da zona rural.
Alm disso, por meio da perspectiva ecolgica, os jovens procedentes da zona rural
conectam-se com as questes de seu tempo, fazendo dialogar velhos problemas com novas
motivaes15 que remetem sustentabilidade socio-ambiental por meio da agroecologia e
da crtica ao uso de agrotxicos. A perspectiva de desenvolvimento territorial cria tambm
uma indita comunicao entre as agendas de jovens rurais, indgenas, quilombolas16.
Por outro lado, estudos demonstram maior circulao de jovens entre municpios
pequenos e entre campo e cidade. Tal circulao pode ser em funo da ausncia de
trabalho no campo, como tambm da busca de continuidade de estudos. Alm disso, tem
sido motivada por redes familiares ou mesmo por redes juvenis de sociabilidade que se
constroem para alm da dicotomia campo-cidade.
Assim, a escolha entre ficar ou sair do campo coloca-se de maneira diferente
para esta gerao juvenil (Castro, 2013). A demanda de ficar incorpora a possibilidade
de criao de novas ocupaes rurais no agrcolas, de pluriatividades, bem como de
acesso s TICs, cultura e lazer. A demanda de sair, por sua vez, remete a um novo tipo de
circulao de jovens entre cidade e campo que pode representar busca de qualificao ou de
experimentao (caracterstica da atual condio juvenil).
Em torno das questes ecolgicas, constituem-se movimentos exclusivamente juvenis, a exemplo da Rede
de Juventude pelo Meio Ambiente e Sustentabilidade (Rejuma), criada em 2003, no Brasil. Hoje, quase no h
organizao juvenil (grmios estudantis, juventudes partidrias, pastorais da juventude catlica e evanglica)
que no se veja na obrigao de colocar um item ecolgico em seus projetos, programas e agendas.
15

284

16
Jovens indgenas e quilombolas tambm esto presentes em Fruns, Conselhos e movimentos de juventude.
Suas demandas esto ligadas ao meio ambiente e ao direito ao territrio e referem-se valorizao de prticas,
valores e saberes.

As lideranas juvenis que participaram do I Seminrio Nacional Juventude Rural


e Polticas Pblicas (SNJ, 2013) afirmam que os Programas e Aes no meio rural devem
garantir direitos visando autonomia e emancipao juvenil, de maneira que os jovens
rurais possam escolher ficar no campo de maneira parcial ou total.
A ampliao dessas possibilidades de escolha deveria contemplar tambm os jovens
nordestinos que migram para cortar cana em So Paulo. Esses jovens tm sido protagonistas
de greves localizadas para romper contratos de trabalho com as Usinas que oferecem
pssimos alojamentos e condies desumanas de trabalho17.
De maneira geral, quando se observa o processo em curso, fica evidente que ao
participarem de espaos onde se demandam polticas pblicas voltadas para a juventude
os jovens do campo rompem o isolamento territorial e se fortalecem para questionar o
poder de deciso concentrado nas mos de seus pais e dos adultos em suas organizaes.

Ser jovem e ser das favelas ou periferias


Nas cidades brasileiras, a segregao espacial de jovens tem sido produzida pela
combinao de quatro fatores: a ausncia de servios pblicos; a violncia e a corrupo
policial; a violncia e poder dos traficantes e a proliferao de armas de fogo. Tal combinao
faz com que os jovens sejam criminalizados e discriminados em funo do lugar onde moram.
Assim sendo, parcela significativa dos jovens brasileiros experimentam a discriminao
por endereo (Novaes, 2006).
Em contrapartida, a intensificao da comunicao entre os prprios segmentos
juvenis vulnerabilizados por iniciativa prpria ou de mediadores, de patrocinadores, de
governos tem resultado em inditas articulaes de jovens em seus territrios. Assim,
na ltima dcada, os grupos culturais da periferia ampliaram espaos de agregao
juvenil, experimentao, de criao esttica e literria. Suas aes presenciais e virtuais
(midiativismo) afirmam o pertencimento local, denunciam injustias e tornam-se canais de
participao juvenil.
Entre estes jovens, mais recentemente ganharam visibilidade os rolezinhos. As
idas coletivas aos shoppings so aes de resistncia que revelam demandas de lazer nas
comunidades bem como de acesso a diferentes espaos das cidades.

Ser jovem e ser midiativista (ou midialivrista ou cyberativista)


Os recursos tecnolgicos tm sido (re)apropriados por jovens de diferentes classes
sociais. O processo de convergncia de mdias tem permitido que contedos que eram
tratados separadamente (em vdeos, textos e imagens) passassem a ser reunidos em uma
s mdia (internet), o que por sua vez possibilita um novo tipo de aprendizado e acmulo
de informaes. Certamente, nos meios virtuais, existem redes homofbicas, expresses
nazistas, preconceitos raciais e exerccios de bullying. Porm, nesse mesmo meio, com outros
valores surgem os midiativistas ou midialivristas18. Entre militantes das TICs, podemos
destacar pelo menos duas vertentes.
17
O vdeo documentrio Conflito, dirigido por Beto Novaes, retrata uma dessas greves e foi realizado em parte
com imagens feitas pelos jovens em seus celulares. Disponvel no site youtube.

Entre outros, podemos citar: Fora do Eixo, Movimento Enraizados (<http/www.midiaindependente.org>),


Mdia Ninja (Narrativas Independentes Jornalismo em Ao), Coletivo Papo Reto.
18

285

Em uma das vertentes, a bandeira por software livre foi ganhando crescente
destaque nas organizaes juvenis temticas e identitrias, como tambm motivaram
grupos, redes e movimentos especficos que se renem em torno da comunicao
virtual destacando questes de autonomia, qualidade de acessos e democratizao de
instrumentos tecnolgicos.
Na outra vertente, esto os jovens que utilizam os recursos tecnolgicos
disponveis, movimentam redes virtuais para difundir suas causas, convocar para eventos
e manifestaes, inclusive em certas ocasies para pautar a grande mdia. Neste
caso, a existncia da rede mundial traz possibilidades inditas de articulao social e
de identificao, possibilitando a realizao de atividades em conjunto com quem est
geograficamente separado.
nesse contexto que os jovens das periferias tambm tornaram-se novos mediadores
sociais levando informaes e provocando debates. Para eles, a internet tem sido tambm
um meio de registro e de construo de memria de seus territrios.

3.2 Experimentaes entre Juventudes do campo, das cidades e de suas periferias

Nas diferentes edies do Frum Social Mundial em Porto Alegre, vale destacar o
Acampamento Intercontinental da Juventude iniciativa de jovens de Porto Alegre ligados a
partidos polticos (sobretudo do Partido dos Trabalhadores) e com experincias em torno do
Oramento Participativo. O Acampamento foi motivado tanto pela necessidade de oferecer
alojamento para os jovens que iriam participar do Frum, quanto com o objetivo de colocar
a questo da juventude na pauta de propostas do Frum.
Em 2003 soubemos fazer da diversidade a nossa maior fora, diz Andr
Mombach, um dos jovens organizadores do Acampamento. Tal diversidade expressouse nas experincias de militncia e insero de jovens ligados a movimentos
internacionais anticapitalistas, movimentos sociais, estudantil e independentes,
juventudes partidrias, juventudes ligadas a pastorais e igrejas, jovens da periferia, do
hip hop (Fischer et alli, 2007).
Na opinio de jovens organizadores do Acampamento, entrevistados por Fischer
(2007), a experincia dos acampamentos influenciou no desenho das polticas pblicas
de juventude no governo Lula, com destaque para a influncia no desenho do Programa
Pontos de Cultura, no qual se reconhecem e articulam diferentes iniciativas artsticas e
culturais locais levadas frente principalmente por jovens (Fischer et alli, 2007).
Ao mesmo tempo, foi tambm no Frum Social Mundial que nasceu o Levante Popular
da Juventude, bem como foi nesse mesmo espao que o Movimento Passe Livre Brasil
(MPL) estabeleceu-se como movimento nacional. Ambos remetem ao ano de 2005. E sobre
eles, falamos a seguir.

3.2.1 Levante Popular da Juventude: juventudes do campo e da cidade

286

Juventude que ousa lutar constri o poder popular seu slogan. Em seus
documentos disponveis na internet, o Levante Popular da Juventude afirma ter nascido
no Frum Social Mundial, no ano de 2005, com um referencial de esquerda do campo dos

movimentos sociais19 e no de uma juventude partidria com um recorte de esquerda Em


depoimentos disponveis on line, participantes do Levante explicam que foram atrs de
diferentes grupos, contam tambm como surgiu o nome do movimento.
Fomos atrs de diferentes grupos de jovens, muitos ligados Igreja ou a cultura
hip hop, principalmente de periferia, e que j tinha alguma referncia em nossos
movimentos. Fizemos alguns primeiros encontros, apresentando a proposta e
ouvindo os demais, tentando apreender quais as principais preocupaes e meios
de aglutinar os jovens. (Lus/depoimento na pgina do Levante/quem somos).
A gente tava numa reunio com jovens e a gente discutindo: Ah, a gente quer
organizar a juventude e tal. Uma coisa muito genrica. A um gurizo levantou o
dedo assim: Ah! Ento vocs o que vocs querem fazer um levante popular da
juventude. A a gente: Bah! Ento esse o nome (Arthur/site).

Passados alguns anos, em fevereiro de 2012, durante um Acampamento Nacional


em Santa Cruz, que reuniu 1000 jovens de 17 estados, o movimento deu mais um passo.
Reunindo estudantes universitrios, secundaristas, jovens das periferias das grandes
cidades e do campo, construiu-se uma Coordenao Nacional.
Hoje, o Levante Popular da Juventude funciona como uma articulao de vrios
movimentos e organizaes sociais. Seu principal objetivo multiplicar grupos de jovens em
diferentes territrios e setores sociais fazendo experincias de organizao e de mobilizao.
Em suas entrevistas aos meios de comunicao e em seus documentos de divulgao, o
Levante explicita o seu compromisso com a construo de uma democracia popular que socialize
com qualidade as terras, a gua, a energia, os meios de comunicao, acesso sade, educao,
moradia e ao transporte. No quadro a seguir, seguem exemplos de seus temas e bandeiras.
Quadro 1

Na Educao, prope um projeto de educao que atenda as necessidades da juventude, 10%


do PIB; popularizar a Universidade; cotas raciais).
No que diz respeito ao Trabalho colocam-se contra a explorao do trabalhador e da
trabalhadora; contra o trabalho precarizado e informal, e a favor da jornada de trabalho de 40
horas, sem reduo do salrio, e da Reforma Agrria no campo.

Para a Cultura o compromisso com um projeto de cultura, que leve em conta nossos valores,
simbologias e solidariedade entre povos.

Na rea da Comunicao, lutam pela democratizao da comunicao contra a manipulao


da mdia burguesa por meio da descentralizao dos meios de comunicao e ampliao do
acesso a cultura e contra sua mercantilizao.

As demandas de Sade, Transporte, Esporte e Lazer tambm so mencionadas quando se


afirma que as respostas a essas demandas devem ser polticas pblicas e de qualidade.

19
O Movimento dos Trabalhadores sem Terra (MST), a Via Campesina e a Consulta Popular so sempre
citados como referncias iniciais. Suas ligaes com o Jornal Brasil de Fato tambm se constituem como um
importante canal de divulgao e mobilizao. Esta e outras informaes contidas neste item foram retiradas
de documentos do movimento, de depoimentos disponveis on line, do jornal Brasil de Fato e, tambm, de 4
entrevistas realizadas para esta pesquisa. Entre aspas sem identificao de autoria esto formulaes que
se encontram repetidas em diferentes documentos e depoimentos.

287

De maneira geral, podemos observar que o Levante leva em conta um conjunto


de demandas presentes nas pautas de outros movimentos juvenis, Conselhos e
Conferncias. Sua originalidade reunir tais demandas e propor novas formas de
ao articulada.
Repertrios de Aes. O Levante prope-se a agir sobre um trip: 1 organizao
(aumento de foras); 2 formao (prxis transformadora); 3 lutas para atacar o sistema.
Para tanto, realiza acampamentos, performances poltico-culturais e esculachos. Para
agitao e propaganda, utiliza vrias tcnicas de comunicao como a msica, grafismo,
dana, teatro, fanzine e murais que chamam a ateno no espao pblico. Por exemplo, por
meio de um teatro em lugar pblico, o Hip Hop na Praa em Belo Horizonte MG realizado
todos os anos para lembrar os mortos de Carajs.
Recursos performticos tambm so utilizados para a realizao dos esculachos,
verso local do escracho realizado por jovens Argentinos para denunciar torturadores
durante o regime militar. No Levante, a msica, o teatro e as artes plsticas unem-se nas
performances realizadas em frente da casa ou do local de trabalho de militares acusados de
praticar esse crime durante a ditadura. Em 2012, grupos de jovens do Levante realizaram
uma srie de esculachos para denunciar torturadores em diferentes Estados (PE, PA, SE,
PB, RN, SP, MG, RJ, RS). Alm disso, entre 2012 e 2013, centenas de jovens do Levante saram
s ruas para defender a instalao da Comisso Nacional da Verdade.
Como se organizam? Suas reas de atuao so: 1 meio estudantil e universitrio;
2 periferias dos centros urbanos e 3 articulao com os movimentos sociais, em especial
com a Via Campesina, o MST, Movimento dos Atingidos por Barragens, Movimento dos
Trabalhadores Desempregados, entre outros. Nessas reas, o Levante prope-se a resgatar
prticas relegadas a um segundo plano pela esquerda partidria como o trabalho de base
organizado a partir de clulas de militncia. As clulas esto onde os grupos de jovens
militantes atuam: em algum territrio, uma universidade, um assentamento, um bairro ou
uma comunidade. A clula tem a tarefa de fazer o trabalho de base e estimular a luta nesses
locais, procurando mobilizar os jovens desses espaos.
Cada clula tem sua insero em um meio especfico, onde trabalham as contradies
que devem ser relacionadas construo de um projeto maior para o pas, de um projeto
maior de sociedade.
Como caracterizam sua autonomia? O Levante considera-se uma organizao
autnoma com vida prpria. Entre os militantes, incentiva-se o estudo, a disciplina,o
exerccio da crtica e da autocrtica para superar os erros que no devem ser ocultados.
Interessante notar que entre seus quadros o Levante permite a presena de
militantes que tenham vinculao partidria ou que possuam outros vnculos organizativos,
desde que respeitem autonomia do movimento. Certamente, essa permisso para
mltiplos pertencimentos produz ambivalncias e fronteiras tnues. Na posse da nova
diretoria da UNE e da Unio Estadual dos Estudantes de So Paulo, veiculou-se na pgina do
Levante a notcia deque esta era a primeira vez que o Levante participava da diretoria da
UNE. Entrevistamos uma militante20 do Levante inicialmente participante do Movimento
Esta militante foi designada pelo Levante para participar de Seminrio organizado pela Secretaria Geral da
Presidncia da Repblica.
20

288

dos desempregados e ela insistiu no argumento de que no era o Levante, mas um


militante do Levante que participava daquela diretoria.
Suas relaes com organismos governamentais tambm comportam fronteiras
tnues com movimentos de distanciamentos e aproximaes21. Sobre as aproximaes,
podemos citar trs exemplos. Aps as manifestaes de junho de 2013, o Levante Popular
da Juventude participou da reunio com a Presidente Dilma, ao lado de outros movimentos
juvenis. Outro exemplo: a Secretria Nacional de Juventude, Severine Macedo22, foi convidada
e esteve no ltimo Acampamento do Levante no mesmo ano de 2013. Por fim, o Levante
candidatou-se e foi eleito para uma cadeira no Conjuve.
Para finalizar esta rpida descrio do Levante Popular de Juventude, importante
notar mais trs aspectos:
a) Recorte Geracional. O Levante Popular da Juventude nasceu em um contexto de
movimentos intergeracionais e se estruturou como de juventude. A aposta na juventude
porque s ela tem a fora necessria para transformar a sociedade. Com pauta ampla,
afirma que no elege bandeiras prioritrias: coloca-se ao lado das mobilizaes que
reivindicam melhores condies de vida para a juventude brasileira. Sua inteno unir
jovens do campo e da cidade.
b) Combinao de temas e referncias tericas. O Levante quer ser o fermento
na massa jovem brasileira. Podemos notar que a expresso fermento na massa to
conhecida nas Pastorais e Comunidades de Base da Igreja Catlica revela as referncias
tericas e prticas de seus jovens organizadores.
Tendo como objetivo renovar uma prtica negligenciada pela esquerda, o Levante
prope o trabalho de base que as CEBs faziam nos anos 70 e 80.Revisita a ideia de prxis
(teoria mais prtica) e prope organizao, agitao e mobilizao. Para este movimento,
a soluo dos problemas de hoje s vir com uma revoluo numa perspectiva socialista.
Por outro lado, interessante notar como o Levante incorpora os temas da diversidade
(de raa, de gnero, de orientao sexual) e do meio ambiente. Documentos do Levante
apresentam sua sntese: a dominao capitalista que destri o meio ambiente, oprime e
explora a mulher, assassina a juventude negra, silenciam gays e lsbicas.
c) Associao de periferias e favelas. O Levante prope-se a lutar ao lado
do movimento feminista contra o machismo e opresso de gnero; lutar ao lado do
movimento negro contra o racismo; contra a homofobia, junto com movimentos LGBT. Alm
disso, para a juventude das periferias urbanas, o Levante quer se tornar um referencial de
organizao. Nessa proposta a nosso ver est presente o reconhecimento dos problemas
e das potencialidades desses jovens.
No por acaso militantes do Levante fazem-se presentes em espaos de hip hop e
nos rolezinhos. Do primeiro acampamento nacional realizado em Santa Cruz do Sul (Rio
Grande do Sul) em 2006, participaram 1200 jovens de 17 estados brasileiros, sendo que

21
O Levante recebeu Meno Honrosa em sua dcima oitava edio do Prmio de Direitos Humanos. Consiste
na mais alta condecorao dado s pessoas que desenvolveram aes de destaque na rea de Direitos
Humanos. O prmio acontece no mbito governamental (Secretaria Especial de Direitos Humanos-PRr) e indica
reconhecimento da sociedade e do poder pblico.

22
Severine Macedo, atual Secretaria Nacional de Juventude, tem 30 anos, filha de pequenos produtores rurais
de Santa Catarina. Antes de ocupar este cargo, foi coordenadora do setor juventude da FETRAF (Federao de
Trabalhadores da Agricultura Familiar) e dirigente da juventude do Partido dos Trabalhadores.

289

a palavra de ordem que se destacou foi: Sair juntos Brasil afora, associando periferias e
favelas, jovens que querem direitos.

3.2.2 Movimento Passe Livre (MPL-BRASIL)

Como se sabe, desde o comeo dos anos 2000, jovens do ensino mdio tm realizado
movimentos pelo passe livre em distintos locais do pas. Em 2003, a cidade de Salvador,
no Estado da Bahia, ficou marcada pela a revolta do BUZU que recebeu grande apoio da
populao que se sentia identificada com a reivindicao de congelamento da tarifa e de
meia passagem para os estudantes nos dias letivos e finais de semanas, feriados e frias.
A demanda por transporte desencadeou a explicitao de outras demandas relativas
melhoria das condies e da qualidade do ensino.
No ano de 2004, a Revolta da Catraca barrou o aumento em Florianpolis e levou
aprovao de uma lei do passe livre estudantil (26 de outubro). Nesse mesmo ano, surgiu o
Comit do Passe Livre em So Paulo. Esses acontecimentos contriburam para a Plenria de
Fundao do MLP-Brasil no V Frum Social Mundial em Porto Alegre, em janeiro de 2005.
Mayara Vivian, considerada uma referncia23 do MPL, Estudante de geografia da
USP, de 23 anos, em entrevista publicada no Correio da Cidadania (02 de Julho de 2013),
relata o percurso que contou desde o incio com meios virtuais de organizao:
[...] a partir da Revolta da Catraca, em Florianpolis, e da do Buzu, em Salvador, j
tinham sido formados vrios comits pelo Passe Livre, em vrias cidades do pas.
A gente foi se falando e conseguiu organizar, em 2005, uma reunio nacional do
movimento, no Frum Social Mundial de Porto Alegre, culminando na fundao
do Movimento Passe Livre (...).Na poca, tinha o Centro de Mdia Independente
(midiaindependente.org), um site que at hoje funciona e rene vrios chamados
e artigos de movimentos populares. Todo mundo postava as coisas l. O pessoal
de Floripa foi pegando os contatos do pessoal ao redor do pas e foi uma coisa
bem imediata. Eles foram pegando os contatos e ns fomos nos falando por e-mail,
vimos que nossas demandas eram muito parecidas, assim como nossas linhas
polticas eram muito parecidas, principalmente na questo de ser autnomo,
horizontal e apartidrio. Assim, a gente se organizou por contatos de e-mail e
aproveitou a deixa do Frum Social Mundial, j que estava todo mundo indo para
l (Porto Alegre), para se encontrar [...]. (Vivian, 2013)

Hoje o MPL-Brasil define-se como um

Movimento social de transporte autnomo, horizontal e apartidrio, cujos


coletivos locais, federados, no se submetem a qualquer organizao central. A
independncia do MPL se faz no somente em relao a partidos, mas tambm a
ONGs, instituies religiosas, financeiras, etc. Sua poltica deliberada de baixo,
por todos, em espaos que no possuem dirigentes nem respondem a qualquer
organizao central (MPL, s/d. site do MPL, consulta 20 de maio de 2013).

As unidades locais devem seguir os princpios federais do movimento.


Como se organizam? Em nvel federal, formado por representantes dos movimentos
nas cidades, que constituem um Grupo de Trabalho (GT). O GT formado por pelo menos 1

O MPL evita a palavra liderana e no divulga cargos ocupados. Neste item, usamos aspas tambm para
informaes recorrentes nos documentos e entrevistas dos participantes do MPL.
23

290

e no mximo 3 membros referendados pelas delegaes presentes no Encontro. Os grupos


locais de luta no presentes devem ter o aval dos movimentos que fizerem parte do GT.
Deve-se garantir a rotatividade dentro do GT de acordo com as decises do MPL local.
Os militantes do MPL afirmam que o apoio mtuo deve ser a base que garante a
existncia do movimento em nvel movimento nacional e que a organizao descentralizada
da luta um ensaio para outra organizao do transporte, da cidade e de toda a sociedade24.
A semana do dia 26 de outubro ficou definida como sendo a Semana Nacional de Luta pelo
Passe-Livre. Preferencialmente, as mobilizaes devem ocorrer no dia 26 de outubro e, se
possvel, no mesmo horrio. Os MPLs locais tm autonomia para definir as atividades. O GT
deve procurar obter a programao de todas as cidades para divulgar por meios eletrnicos
e outros.
Segundo seus documentos, os princpios constitutivos do MPL so definidos
somente pelo mtodo do consenso. Deve-se sempre buscar propostas consensuais; na
impossibilidade, deve-se recorrer ao recurso da votao. Os documentos assinados pelo
Movimento devem conter s o nome Movimento Passe Livre, evitando, assim, as disputas de
projeo de partidos, entidades e organizaes.
Repertrios de ao. No seu repertrio de aes destacam-se: dDivulgao de
rRelatos atravs de Mdia Independente <www.midiaindependente.org/> (CMI, s/d),
dDiscusses nas eEscolas a partir da exibio do documentrio Revolta do Buzu de Carlos
Prozanato (Revolta, 2003disponvel no <youtube/1BjRhZfcLHA>); debates em comits
locais em prol do Passe Livre estudantil que se organizam em torno de Projetos de Lei. No
entanto, a via parlamentar no considerada como sustentculo do MPL, ao contrrio, a
fora deve vir das ruas; assembleias horizontais; catracao, definido como a implementao
prtica da Tarifa Zero, e que pode ser feito com a abertura das portas traseiras do nibus
ou pulando as catracas; oOcupao de tTerminais de nibus; bloqueios de vias urbanas;
aAulas pblicas (por exemplo, na frente da prefeitura de So Paulo em 27 de junho de 2013,
a fim de rebater o discurso do governo do estado e da prefeitura, que rechaam de todas as
formas a possibilidade de ser implantada a tarifa zero em So Paulo). A seguir, um quadro
que destaca as mobilizaes mais importantes do MPL nos ltimos anos.
Quadro 2

2006
2008
2009
2010
2011
2013

MPL: Destaques entre 2006 e 2013


Encontro Nacional do Movimento Passe Livre (junho); luta contra o aumento em So Paulo
(novembro e dezembro).
Grande Luta contra o aumento no Distrito Federal (outubro).
Aprovao do passe livre estudantil no Distrito Federal (julho); ocupao da Secretaria de
Transportes em So Paulo 9/novembro).
Luta contra o aumento em So Paulo (janeiro).
Luta contra o aumento em So Paulo e em vrias capitais (janeiro e maro); mobilizaes
revogam o aumento em Teresina (agosto).
Lutas na Regio Metropolitana de So Paulo conquistam revogao do aumento em Taboo da Serra
(janeiro); mobilizao derruba aumento em Porto Alegre (abril); jornadas de junho conquistam
revogao do aumento em mais de 100 cid