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CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
Tema 1.- Las Administraciones Pblicas y el Estado liberal
1.1. Revolucin francesa y transformaciones de la Administracin
La Revolucin francesa cierra la evolucin iniciada a comienzos de la Edad Moderna
robusteciendo y centralizando el poder del Estado. Desaparece as la identificacin del Estado
con la persona del Rey, por lo que la Administracin no es ya la del monarca. De esta manera,
la permanencia de la Administracin y la rotacin de los polticos convierten a la
Administracin pblica en el elemento estable del Estado. Otro punto caracterstico es ahora la
obediencia a la idea del Estado y no a una persona fsica concreta: los funcionarios dependen
slo de la ley, como regla abstracta y general.
La segunda cuestin bsica consiste en la juridizacin de la vida pblica, que se produce
al identificarse el Estado y el Derecho. Surge un predominio del poder legislativo, y la
Administracin se subordina al Derecho; ste debe ofrecer garantas a los ciudadanos frente al
poder. La igualdad ante la ley es la igualdad ante la Administracin pblica, que ahora es
posible gracias a la abolicin de los seoros y de los privilegios estamentales, permitiendo a
los agentes administrativos actuar de forma ms libre que antes. La libertad implica la sumisin
de todos ante la ley, incluso de la Administracin, al tiempo que se impone un liberalismo
econmico que intenta garantizar frente al Estado no slo los derechos de la burguesa, sino
tambin la posibilidad de que sta acte en la vida econmica sin trabas ni interferencias del
poder estatal.
1.2. La administracin del Estado liberal
1.2.1. El llamado Estado liberal
Este modelo se establece en Francia y se extiende despus a toda Europa con ms o
menos rapidez. Existe una contradiccin entre la ideologa segn la cual la Administracin
liberal deba actuar lo menos posible, y la realidad del crecimiento y robustecimiento de la
Administracin salida de la Revolucin francesa. As, el Estado no debe ejercer actividades
econmicas, pero dicho Estado y su Administracin deben animarlas y hacerlas posibles; el
Estado ha de crear las condiciones necesarias para que tenga lugar un crecimiento de riqueza,
esto es, un desarrollo del pas. El protagonismo econmico corresponde a los ciudadanos,
principalmente a los propietarios y empresarios que integran las clases medias y la burguesa.
La Administracin pblica debe mantener las relaciones internacionales y asegurar el orden
pblico interno, con lo que se convierte en un aparato coactivo.
1.2.2. El crecimiento de la Administracin en el siglo XIX
Sin embargo, la ideologa liberal no coincide con la prctica. As, tras las guerras
napolenicas se robusteci el aparato administrativo, lo cual fue favorecido por la libertad de
los agentes pblicos como consecuencia de la igualdad de todos ante la ley. Los servicios

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anteriormente prestados por la Iglesia fueron absorbidos por el Estado -sanidad y educacin-,
y se presencia una poca de gran expansin colonial, lo que significa la aparicin de nuevas
ramas administrativas o de nuevas unidades aparte de las ya existentes. Por otro lado, la
polmica librecambismo/proteccionismo se resuelve normalmente en favor de este ltimo, lo
que exige la implantacin y el desarrollo de unos servicios de aduanas medianamente eficaces.
La iniciativa privada no es siempre suficiente para afrontar las nuevas actividades econmicas,
dando lugar a una poltica de subvenciones. Por ltimo, las transformaciones tecnolgicas, en
la creacin de servicios de correos y telgrafos, darn lugar a una importante rama
administrativa. El desarrollo del ferrocarril y la construccin de lneas frreas exigen la
expropiacin de los terrenos y la realizacin de importantes obras pblicas.
En la segunda mitad del siglo XIX aparecen entidades donde se agrupan los
comerciantes, industriales, profesionales liberales y propietarios agrarios y urbanos -a pesar de
no ser reconocido el derecho a sindicacin-. Estas entidades se vern pronto reconocidas por
el Estado que o bien les otorga carcter pblico, o bien al menos les confiere poder
administrativo en cuestiones concretas, siendo necesario ejercer sobre ellas una actividad de
control. El resultado es, en general, que en todos los pases aumenta el volumen orgnico de
los ministerios y crece su nmero a lo largo del siglo XIX. Se trata de una Administracin
fuerte presente en la sociedad, pero que delega su protagonismo a la sociedad y no al Estado.
1.3. La situacin de los cuadros administrativos
Los funcionarios se encuentran separados del conjunto de la poblacin: estn penetrados
por la conviccin de que sirven al Estado y sus condiciones son ms ventajosas que las de las
clases trabajadoras -proletariado industrial-. Hasta los puestos administrativos ms humildes
exigen alguna instruccin que no se encuentra en aquellas clases. As, los funcionarios
disfrutaban de una seguridad en el empleo, de un sistema de pensiones de jubilacin, viudedad
y orfandad. Los funcionarios medios provenan en su mayora de la clase media y de la
burguesa, y su nmero bastaba para llenar estos cuadros de la Administracin. Los altos
funcionarios, por el contrario, provenan de las clases privilegiadas de la sociedad. En el caso
de los mandos del Ejrcito y de la representacin diplomtica, la nobleza acaparaba casi todos
los puestos, mientras que para altos puestos de la Administracin civil se designaban a altos
burgueses y a profesionales liberales.
El mayor nmero de los pequeos funcionarios estaba constituido por los empleados de
los Ministerios, que provenan de las capas ms modestas de la clase media; este es el caso de
los escribientes, en una poca en la que an no se haba implantado el uso de la mquina de
escribir. Sus condiciones no eran muy ventajosas a pesar de tener el puesto de trabajo
asegurado. Tampoco tenan muchas posibilidades de aspirar a los altos puestos. Slo quin
naca en una familia acomodada tena unas posibilidades educativas que le brindasen
posibilidades en la Administracin. A finales del perodo liberal esta situacin comenz a
corregirse por medio de becas y ayudas al estudio.

Tema 2.- La visin poltica de la organizacin: la burocracia


2.1. Funcin pblica y burocracia

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El anlisis del poder del Estado y del peso relativo de los dems elementos del sistema
poltico puede hacerse tambin desde la propia Administracin pblica y su proyeccin como
elemento bsico del poder poltico. Se trata de contemplar cmo la organizacin
administrativa y sus grupos humanos contribuyen a la realidad del poder del Estado y su
proyeccin en la sociedad. Esto equivale a examinar el gran problema de la burocracia. La
Administracin, que constituye la burocracia pblica, tiene la singularidad de que es la titular
del poder y de que a travs de ella se asegura la dominacin. As, la existencia de esta
burocracia pblica es indispensable para que exista la sociedad, en cuanto que vertebra las
aptitudes humanas dentro del complejo contexto de los Estados contemporneos. As, se trata
de un problema poltico, tanto en su consideracin cientfica como en cuanto a su proyeccin
en la poltica prctica.
Etimolgicamente, burocracia se refiere al poder ejercido desde los despachos
(boureaux). Sin embargo, comnmente se habla de burocracia para referirse al papeleo y a la
rutina propios de las oficinas pblicas, y tiene una connotacin despectiva y hostil hacia la
Administracin. En otras ocasiones, en cambio, se identifica la burocracia con la totalidad de
los funcionarios pblicos. El trmino burocracia ofrece as una seria equivocidad, dificultando
su comprensin y requiriendo un largo camino cientfico a recorrer para llegar al concepto y
sus implicaciones en la realidad poltica y social. Para ello, habr que dar respuesta a grandes
cuestiones.
La primera cuestin son los grandes problemas polticos, y uno de ellos es si hay una
diferencia o una identidad entre el grupo que ejerce el poder poltico y el grupo de servidores
pblicos que trabaja a sus rdenes, esto es, si se refiere al mismo colectivo. Otro problema se
refiere a las relaciones de la burocracia con la sociedad, esto es, saber cmo se ejerce el poder
del Estado en la sociedad, su proyeccin a travs del aparato burocrtico. Otro problema, de
carcter cientfico, se refiere al aspecto de la burocracia que debe tomarse para la mejor
comprensin de la realidad, es decir, si considerar primariamente el grupo humano o la
organizacin, o si son las personas las que conforman la organizacin o, por el contrario, es
sta la que da lugar a un tipo especfico de poder. En cualquier caso, y para hacer posible la
aplicacin prctica de estos conocimientos, ser necesario saber cul es el tipo especfico de
poder de que se habla, quines y cmo son los sujetos que lo ejercen y cules son sus
caractersticas peculiares.
2.2. Visin terica de la burocracia. Teora marxista
La teora de Marx y Lenin sobre la Administracin es una teora sobre la burocracia.
Para el marxismo, la burocracia es un grupo humano, un colectivo al servicio de los intereses
de la clase dominante, pero que no se identifica necesariamente con ella. La clase dominante se
sirve del grupo humano como instrumento para la defensa y la gestin de sus intereses. La
burocracia integra los cuadros del Estado y est al servicio de los intereses de clase. As, la
burocracia no es una clase, sino una capa social, y su misin especfica es la de asegurar las
relaciones de dominacin de una clase sobre la sociedad (opresora y coactiva).
El Estado y su Administracin vienen a identificarse; constituyen partes de una misma
realidad determinada por las relaciones econmicas. La burocracia es vista, por otro lado,
como un conjunto indiferenciado de funcionarios, de ah la propuesta de nivelar los sueldos y
el rango de los funcionarios, reducindolos todos ellos a la situacin propia de los empleados

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de correos.
Para el marxismo, en la etapa intermedia de la dictadura del proletariado (la que va del
capitalismo al comunismo) desaparecer en parte el aparato represivo constituido por la
Administracin, tolerando nicamente la existencia de funcionarios de nivel medio y modesto
que desempeen las tareas de vigilantes y contables dentro de un Estado neutro que considere
los intereses generales. Las revisiones posteriores de la teora marxista (Gramsci, Althusen y
Poulantzas) otorgan una relativa autonoma a la Administracin y sus grupos burocrticos
respecto de la sociedad, que pueden ejercer un propio tipo de poder no determinado
directamente por las fuerzas econmicas.
2.3. El modelo de Weber
Para Weber, la burocracia es uno de los sistemas de dominacin posibles y se presenta
como la forma tpica de organizacin propia de un estadio avanzado de la civilizacin humana.
El asentamiento del poder se basa en la legitimidad que supone un consentimiento de los
sbditos, y esta legitimidad puede ser tradicional, carismtica o racional y legal. Para que
exista el modelo racional de dominacin (burocracia) han de darse ciertas condiciones
econmicas y sociales. Ha de existir una economa monetaria, ya que la remuneracin de los
burcratas ha de ser pagada en dinero y, adems, debe existir un excedente de produccin a
partir del cual se obtienen los recursos destinados a mantener a los burcratas. Por otro lado,
la burocracia ha de ser una estructura orgnica de grandes dimensiones, por lo que slo puede
darse en los Estados modernos y en las grandes empresas capitalistas. Su expansin y
desarrollo es cuantitativo y cualitativo. Y por ltimo, resulta indispensable la concentracin de
los medios materiales en manos del jefe de la organizacin. En estas condiciones, la burocracia
es considerada como una organizacin superior a todas las dems formas orgnicas anteriores.
Segn el modelo de Weber, en un momento de la historia, cuando se alcanza cierto
desarrollo econmico y social y las tareas de los poderes pblicos son abundantes y complejas,
es posible montar una organizacin que responda al doble criterio de la racionalidad y la
legalidad, esto es, una racionalidad organizada por las leyes y los reglamentos. Esto supone la
tramitacin por escrito de una serie de expedientes y documentos a cargo de los agentes
pblicos. En esta burocracia, ha de darse una jerarqua funcional, una ordenacin de las
funciones en virtud de la cual las de carcter ms elevado son desempeadas por los agentes
situados en la cspide de la escala jerrquica. Los agentes inferiores son inspeccionados por
los superiores respecto al contenido de sus tareas.
Weber insiste, adems, en una especializacin de los funcionarios. La actividad
burocrtica exige unos conocimientos indispensables a la organizacin. As, los cargos
burocrticos se ejercen como una profesin y el profesional que los desempea se encuentra
en una posicin o situacin tpica y de por vida. Se accede a la condicin de funcionario
mediante un nombramiento por una autoridad superior.
Sin embargo, el modelo de Weber no intenta describir una realidad, sino ofrecer un
instrumento til de comparacin, un tipo ideal al que pueden aproximarse en mayor o menor
media las organizaciones burocrticas de los distintos Estados. Hay que tener en cuenta que el
modelo de Weber responde a la racionalidad emprica existente en la poca en que fue

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elaborado y no a los datos empricos de fechas o datos ms tardos.


Por otro lado, Merton critica el modelo de Weber basndose en que las reglas que rigen
la organizacin burocrtica llevan a fines distintos e incluso contradictorios respecto a los
perseguidos por la organizacin. Para ello emplea el trmino disfuncin, aludiendo a una
distorsin habitual de los fines como consecuencia de la aplicacin de las reglas burocrticas.
Por su parte, Kliksberg propone que la superioridad tcnica de la burocracia es indefendible:
la burocratizacin despilfarra los recursos humanos sometindoles a un bajo rendimiento
sistemtico, a la vez que se crea una altsima tensin social mediante un clima autorrepresivo y
opresivo.
2.4. Crtica al modelo de Weber. La burocracia como sujeto de la actividad social
Un aspecto que el modelo de Weber no prev es la complejidad de relaciones entre las
organizaciones de diversos tipos que existen en el Estado contemporneo. La serie de
organizaciones separadas del Estado central, la multiplicidad de situaciones en que pueden
encontrarse las empresas pblicas, no se contemplan en el tipo ideal construido. Tampoco
contempla la organizacin territorial del Estado, ni el problema de la centralizacin o
descentralizacin. As, se puede decir que el modelo weberiano presenta una inadecuacin a
las organizaciones complejas.
Una importante cuestin a examinar consiste en la comprobacin de si la situacin del
grupo humano de funcionarios se adapta a las pautas del modelo o, por el contrario, las
desborda. Por un lado, segn el modelo de Weber, el grupo encuadrado en la organizacin y
subordinado polticamente a ella es distinto de los titulares del poder poltico, cosa que no
puede afirmarse de todos los Estados: primero porque hoy da no se puede hablar, en las
sociedades occidentales avanzadas, de un solo titular del poder poltico, sino de una clase
poltica ms o menos numerosa que ocupa los puestos superiores de la escala jerrquica. Esta
clase poltica acta a menudo conjuntamente con los altos burcratas, por lo que no se puede
decir que exista una clara distincin entre unos y otros. En segundo lugar, tampoco es posible,
en muchas ocasiones, distinguir claramente actividades polticas y administrativas, ya que en la
parte superior de la jerarqua administrativa la distincin entre actividades estrictamente
polticas y estrictamente profesionales es prcticamente inviable.
Por otro lado, en cuanto a las relaciones sociales, parece dudoso que exista una
correlacin tan rgida como la que observaron los autores del siglo pasado entre el sistema de
clases sociales de un pas determinado y la proveniencia de los distintos estratos burocrticos y
la funcin pblica. El inmenso aumento del nmero de funcionarios ha hecho que las clases
altas y medias carezcan de la potencia demogrfica necesaria para cubrir los niveles altos y
medios de la funcin pblica. A pesar de ello, los altos funcionarios rara vez provienen de las
clases ms modestas, ya que difcilmente tiene acceso toda la poblacin del pas a la educacin
superior que se requiere para ocupar los altos puestos burocrticos. Por lo dems, estas
relaciones entre la burocracia y la sociedad no se limitan al cumplimiento de la ley, sino que
caben las consultas, el consenso y todo tipo de colaboraciones. Cada grupo burocrtico ejerce
su poder en un sector determinado de la sociedad, crendose entre uno y otro unas relaciones
que distan mucho de ser exclusivamente formales.

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Tema 3.- Los clsicos


El cuerpo sistemtico de conocimientos relativo a la organizacin y la administracin es
producto de la ltima parte del siglo XIX y lo que va del siglo XX. Sin embargo, existe una
rica herencia de las ideas del pasado. Los principios de un cuerpo sistemtico de
conocimientos tienen relacin estrecha con la revolucin industrial y con el surgimiento de
empresas a gran escala, que requirieron el desarrollo de nuevas formas de organizacin y
prcticas administrativas. Sin embargo, el desarrollo del pensamiento administrativo fue lento.
Durante este perodo, el estilo de administracin era individualista y dependa ms de la
personalidad del industrial que de un cuerpo de conocimientos bien definido. No fue sino hasta
el movimiento de la administracin cientfica, los escritos de Max Weber sobre burocracia y los
primeros tericos del proceso administrativo, cuando se desarroll el cuerpo sistemtico de
conocimientos relacionados con la administracin de empresas y otras organizaciones
complejas.
3.1. Administracin cientfica
El movimiento de la administracin cientfica recibi su impulso inicial con Frederick W.
Taylor (1856-1915) en la ltima parte del siglo XIX y la primera del siglo XX. Los puntos de
vista de Taylor tenan fuerte influencia de la tica protestante que predominaba en este tiempo.
Acentuaba el valor del trabajo duro, la racionalidad econmica, el individualismo y la idea de
que cada hombre tena que desempear un rol social. Su trabajo estaba enfocado al incremento
de la eficiencia del trabajador, e hizo hincapi en los aspectos empricos y mecanicistas.
A Taylor le importaba hacer de la administracin una ciencia, ms que un enfoque
individualista basado en reglas empricas. Determin las nuevas tareas de la administracin
como sigue: a) desarrollar una ciencia para cada elemento del trabajo humano, que reemplace
a los antiguos mtodos y reglas; b) seleccionar al trabajador cientficamente y despus
capacitarlo, ensearle y desarrollarlo; c) cooperar con el potencial humano de tal manera que
se asegure que todo trabajo se haga de acuerdo con los principios cientficos; y d) dividir la
responsabilidad entre la administracin y los trabajadores. La consecuencia es que quit al
trabajador la responsabilidad de planear, organizar y controlar su propio trabajo, labor ahora
de los administradores. Los trabajadores deban ser motivados con premios econmicos, lo
cual llevara a un incremento de la productividad y a una maximizacin de los ingresos de los
trabajadores y los empresarios.
La nica resistencia que podra encontrar este tipo de administracin vena de la
administracin misma, que deba reemplazar los viejos procedimientos prcticos por los
mtodos cientficos. Sin embargo, pec de ingenuo al pensar que sus puntos de vista eran
compatibles con los intereses del trabajador. Ms aun, aument el resentimiento hacia muchas
de las prcticas y tcnicas impuestas por l: los trabajadores se sentan como mquinas,
obligados a operar de acuerdo con los principios mecanicistas, que ignoraban el aspecto
humano. Asimismo, el sistema de incentivos requera un trabajo de alto rendimiento. Fueron
los sindicatos los que opusieron la mayor resistencia, ya que la administracin cientfica de
Taylor supona una amenaza para ellos por el escaso valor que les confera.
3.2. Teora del proceso administrativo

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Si la administracin cientfica se interesaba en la organizacin de taller (microenfoque),


la teora del proceso administrativo, desarrollada en la primera mitad del siglo XX, buscaba
principios generales aplicables a altos niveles de organizacin (macroenfoque). Fayol fue uno
de los primeros en exponer esta teora. Este terico defini la administracin en funcin de
cinco elementos bsicos: planificacin, organizacin, ejecucin, coordinacin y control, todos
ellos piedras angulares para la consideracin de los procesos y las funciones bsicas. Fayol
sostena que la administracin era una funcin universal que se podra definir en trminos de
varios procesos que los administradores desarrollaban. Estos principios seran aplicables, no
slo a las empresas, sino tambin a las organizaciones gubernamentales, militares, religiosas y
otras. As, Fayol desarroll una ampla lista de principios orientativos para el administrador,
concretamente catorce: la divisin del trabajo, autoridad y responsabilidad, disciplina, unidad
de mando, unidad de direccin, subordinacin del inters individual al general, remuneracin
al personal, centralizacin, lnea de autoridad, orden, equidad, estabilidad del personal,
iniciativa, y espritu de grupo. Estos principios no son absolutos ni rgidos; es labor del
administrador el usarlos en base a la experiencia, inteligencia, decisin y equidad.
A pesar de las dudas relacionadas con la validez de este enfoque, muchos de los
conceptos de esta escuela se aplican en las organizaciones actuales. La forma piramidal, el
principio escalar (que destaca la organizacin jerrquica y de autoridad), e l concepto de
unidad de mando, el principio de excepcin, la delegacin de autoridad, el mbito limitado de
control y la divisin departamental, son principios que se utilizan actualmente en el diseo de
muchas organizaciones. Una de las aportaciones ms importantes de este enfoque fue su
inters por considerar la administracin como un campo de estudio independiente.
3.3. Modelo burocrtico
Weber fue uno de los fundadores de la sociologa moderna, y contribuy de manera
notable al pensamiento econmico, social y administrativo. Sus ideas sobre la organizacin
burocrtica slo fueron parte de una teora social total. Para Weber, el modelo burocrtico
posee ciertas caractersticas estructurales y normas que se usan en organizaciones muy
complejas. As, el concepto de burocracia no significa bueno o malo en trminos de
rendimiento, sino que se refiere a ciertas caractersticas del diseo organizacional. Weber
conceba la burocracia como la forma ms eficiente que podan utilizar las organizaciones
complejas (empresas, ejrcito, dependencias gubernamentales) surgidas de las necesidades de
la sociedad moderna.
El punto de vista de la autoridad legal-racional fue bsico para el concepto burocrtico
de Weber: En el caso de la autoridad legal, la obediencia es el resultado del orden impersonal
establecido legalmente. La persona que ejerce este tipo de autoridad, puede ejercerla slo en
un mbito especfico. La autoridad legal-racional se basa en el puesto dentro de la
organizacin; una estructura burocrtica. Dentro de esta estructura cada miembro ocupa un
puesto con un rea especfica de poder, y la compensacin se da en forma de salario fijo; los
distintos puestos estn organizados en una jerarqua de autoridad; la idoneidad para
desempear un puesto depende de la competencia tcnica; y la organizacin es gobernada
mediante reglas y procedimientos. Weber sugiere que la forma burocrtica es el instrumento
ms eficiente y racional de administracin a gran escala que jams se haya desarrollado en la
sociedad industrial moderna. La forma burocrtica es una respuesta a las necesidades del
medio y el instrumento ms efectivo para la administracin de organizaciones grandes y
complejas de la sociedad industrial.

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Hall sugiere que el grado de burocratizacin se puede determinar midiendo seis


dimensiones: 1) la divisin del trabajo basada en la especializacin funcional; 2) una jerarqua
de autoridad bien definida; 3) un sistema de reglas que especifiquen los derechos y
obligaciones de cada puesto; 4) un sistema de procedimientos para controlar las situaciones
del trabajo; 5) la impersonalidad de las relaciones interpersonales; y 6) un sistema de
promocin y seleccin de los empleados basado en su competencia tcnica. En un tipo ideal
de burocracia, las seis dimensiones deben existir en alto grado.
Algunas crticas a este modelo se basan en que la forma burocrtica es ms apropiada
para actividades organizacionales rutinarias donde la productividad es el objetivo principal.
Tambin se piensa que esta forma no es adecuada para las organizaciones con mucha
flexibilidad, donde la creatividad y la innovacin son importantes.
3.4. Teora econmica
La microeconoma es una teora normativa que intenta prescribir lo que el empresario
debe hacer para maximizar las utilidades, dado un conjunto de suposiciones simplificadoras.
Dicha teora no describe cmo operan realmente los administradores. El enfoque economista
no es una teora de la organizacin, ya que trata la empresa como una sola persona. Las
hiptesis simplificadoras de las organizaciones empresariales son: 1) la empresa tiene objetivos
hacia donde dirige sus esfuerzos; 2) trata de lograr sus objetivos de manera racional; 3) su
funcin es transformar insumos en productos; 4) opera en un ambiente determinado; 5) la
teora se interesa particularmente por los cambios en el precio y cantidades de los insumos y
productos.
Desde el punto de vista de los tericos de la administracin y organizacin, resulta difcil
aceptar estas hiptesis. En primer lugar, las hiptesis motivacionales y racionales de esta teora
no son realistas: existe la duda de si la maximizacin de utilidades es la nica meta de una
organizacin compleja. Segundo, la empresa a la que hacen referencia estas caractersticas
tiene poco que ver con la empresa actual: no posee una organizacin compleja, ni medios de
control, ni procedimientos estandarizados de operacin, etc. As, la teora econmica no es un
modelo descriptivo adecuado del comportamiento administrativo y organizacional real.
3.5. Administracin pblica
La administracin pblica ha recibido influencias de la administracin cientfica y del
modelo de Weber. Los escritores sobre administracin pblica destacaron la necesidad de
incrementar la efectividad y la eficiencia en el gobierno mediante el mejoramiento de las
prcticas administrativas. Uno de los primeros lderes que mejor las prcticas administrativas
en el gobierno fue Woodrow Wilson. Entre los objetivos de estos primeros escritores, uno de
ellos era separar la poltica de la administracin. Sin embargo, en aos recientes se ha
cuestionado esta separacin. Cada vez ms, la administracin pblica se ha preocupado por
factores como organizacin informal, grupos con intereses especficos, poder y autoridad,
conflictos y procesos de toma de decisiones, y comunicacin.

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3.6. Las ciencias del comportamiento


Las ciencias del comportamiento son disciplinas acadmicas e intelectuales relativamente
recientes. Para clasificar como ciencia del comportamiento un campo de estudio, ste debe
satisfacer por lo menos dos criterios bsicos: a) tratar el comportamiento, y b) utilizar un
enfoque cientfico. El fin ltimo es entender, explicar y predecir el comportamiento humano
en el mismo sentido en que los cientficos entienden, explican y predicen el comportamiento de
las fuerzas fsicas....
Mediante un experimento, Elton Mayo y su grupo rompi con la teora de la
administracin cientfica y la psicologa industrial tradicional al probar que los factores
sociales y psicolgicos eran de mayor importancia en la determinacin de la satisfaccin del
trabajador, y en consecuencia de su productividad, que otras condiciones como la iluminacin,
las condiciones de trabajo, los perodos de descanso, la fatiga o los incentivos econmicos.
As, los primeros partidarios de las relaciones humanas sacaron a la luz el concepto de
organizacin como sistema social que comprende a los individuos, grupos informales, las
relaciones entre grupos y la estructura formal. De esta manera surgi una preocupacin por el
hombre dentro de la organizacin, lo que se ha dado en llamar humanismo industrial. Mayo
recalc la necesidad de revaluar la hiptesis tradicional de la teora econmica, que
consideraba que la sociedad estaba compuesta por individuos empeados en maximizar su
propio beneficio. Por ello, hizo un llamamiento para que se diera un mayor reconocimiento a
los valores humanos.
Este autor y otros partidarios de las relaciones humanas desarrollaron algunos conceptos
acerca del comportamiento humano en las organizaciones, como: 1) la empresa es un sistema
social (define roles y normas) y tecnolgico; 2) el individuo es motivado no slo por
incentivos econmicos, sino por factores sociales y psicolgicos muy diversos; 3) el grupo
informal en el trabajo se convirti en una unidad de primera importancia; 4) los patrones
tradicionales de liderazgo deben considerar los factores psicolgicos; 5) la satisfaccin del
trabajador se asocia generalmente con la productividad; 6) es importante desarrollar canales de
comunicacin que permitan el intercambio de informacin entre los distintos niveles
jerrquicos; 7) la administracin requiere habilidades sociales y tcnicas; y 8) los miembros de
la organizacin pueden ser motivados mediante la satisfaccin de ciertas necesidades
psicosociales.
3.7. Las ciencias administrativas
Este enfoque se deriva del movimiento de la administracin cientfica con la
incorporacin de mtodos ms complejos, tecnologa computacional y una orientacin hacia
problemas ms amplios. El mtodo cientfico es el marco de referencia usado para resolver los
problemas, y prescribe cmo debe decidir el administrador, a partir de ciertos supuestos
tcnico-econmicos, los objetivos que deben lograrse. La mayora de los pensadores de esta
ciencia provienen de las reas de matemticas, estadstica, ingeniera y economa. A este
enfoque se le ha llamado tambin investigacin de operaciones y ciencia de las decisiones. La
investigacin de operaciones se orienta hacia la solucin real de problemas que encara el
ejecutivo. No tiene una orientacin terica, sino que se interesa por la solucin de los
problemas y su aplicacin. Muchos autores usan la designacin CA/IO (ciencia de la
administracin/investigacin de operaciones) para referirse a esta disciplina.

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Aunque CA/IO es un cmulo de aspectos y enfoques recibidos de otras reas


(matemticas, economa, ingenieras, etc.), existen conceptos clave que permiten distinguirla:
1) hincapi en el mtodo cientfico; 2) enfoque sistemtico en la solucin de problemas; 3)
construccin de modelos matemticos; 4) cuantificacin y utilizacin de procedimientos
matemticos y estadsticos; 5) inters por los conceptos tcnico-econmicos ms que por los
psicosociales; 6) uso de ordenadores como herramientas; 7) hincapi en el enfoque sistmico;
8) bsqueda de decisiones racionales bajo grados variables de incertidumbre; 9) orientacin
hacia los modelos normativos ms que hacia los descriptivos.
Hasta la dcada de 1950, tcnicas tales como la programacin lineal, el anlisis de
juegos, tcnicas de Monte Carlo, la teora de colas, la teora estadstica de decisin, anlisis de
sistemas, simulacin, etc., y otras herramientas analticas similares eran relativamente
desconocidas. En nuestros das, estas tcnicas son habituales en las empresas y las industrias, y
son parte bsica de los programas de estudio en las escuelas profesionales y de administracin
de empresas e ingeniera. Ha habido tambin un crecimiento vertiginoso de las aplicaciones del
CA/IO a las organizaciones gubernamentales, particularmente en los programas de defensa del
espacio. El anlisis de decisiones trata de problemas estratgicos con estructuras deficientes.
El campo de la administracin de la produccin y operaciones (AP/O) se refiere al diseo, la
operacin y el control del sistema productivo que transforma recursos en bienes o servicios.

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Tema 4.- Desarrollos recientes


4.1. Teora general de sistemas
4.1.1. Difusin
Se ha definido sistema como un todo unitario organizado, compuesto por dos o ms
partes, componentes o subsistemas interdependientes y delineado por lmites identificables de
su suprasistema ambiente. En el universo existen sistemas galcticos, geofsicos y moleculares.
La teora general de sistemas es el punto de vista global desde el que se deberan analizar
todos los tipos de sistemas. Los sistemas mecnicos y fsicos pueden ser considerados como
cerrados en relacin con su ambiente. Los sistemas biolgicos y sociales no son cerrados, sino
que estn en constante interaccin con el medio que los rodea.
La teora general de sistemas representa la base para integrar y entender el conocimiento
de una gran variedad de campos especializados. Hay pruebas de que todo campo del
conocimiento humano pasa alternativamente por fases de anlisis y obtencin de datos, a
perodos de sntesis e integracin. La aplicacin del enfoque de sistemas ha sido
particularmente importante para las ciencias sociales. En sociologa Talcott Parsons fue
pionero en la adoptacin del punto de vista de sistemas. En el campo de la psicologa, el
enfoque de sistemas ha logrado una posicin preponderante con la gestalt. La economa
moderna ha utilizado tambin cada vez ms este enfoque al introducir el concepto de
equilibrio dinmico. En este mismo enfoque se basa la ciberntica, que tiene que ver con la
comunicacin y el flujo de informacin en los sistemas complejos. El punto de vista holstico
es bsico para el enfoque de sistemas.
4.1.2. Conceptos clave
Subsistemas o componentes. Un sistema por definicin est compuesto de partes o
elementos interrelacionados. Esto se aplica a todos los sistemas. Todo sistema tiene cuando
menos dos elementos interconectados.
Holismo, sinergia, organicismo y gestalt. El todo no es solamente la suma de las partes;
el sistema en s puede ser explicado solamente como una totalidad.
Punto de vista de sistemas abiertos. Los sistemas abiertos intercambian informacin,
energa o material con su medio ambiente. Los sistemas sociales y biolgicos son
inherentemente abiertos; los mecnicos pueden ser abiertos o cerrados.
Modelo de entrada-transformacin-salida. El sistema abierto puede ser considerado
como un modelo de transformacin. En una relacin dinmica con su medio ambiente, recibe
varias entradas, las transforma de alguna manera, y exporta productos.
Lmites del sistema. Los sistemas tienen lmites que los separan de sus ambientes. Este
concepto ayuda a entender la distincin entre sistemas abiertos (lmites permeables entre s
mismo y un suprasistema ms amplio) y cerrados (lmites rgidos e impermeables).
Entropa negativa. Los sistemas fsicos cerrados estn sujetos a la fuerza de la entropa

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que va en aumento hasta que finalmente todo el sistema se desmorona. La tendencia hacia una
mxima entropa es un movimiento hacia el desorden, la falta de transformacin de recursos y
la muerte. En un sistema cerrado, el cambio en la entropa siempre debe ser positivo; sin
embargo, en los sistemas abiertos biolgicos o sociales, la entropa puede ser contenida y
podra inclusive ser transformada en entropa negativa -proceso de organizacin y capacidad
para transformar los recursos- debido a que el sistema obtiene recursos de su medio ambiente.
Estado estable, equilibrio dinmico y homestasis. El concepto de estado estable est
estrechamente relacionado con el de entropa negativa. Un sistema cerrado eventualmente
debe lograr un estado de equilibrio con mxima entropa: muerte o desorganizacin. Sin
embargo, un sistema abierto podra llegar a un estado en el que el sistema se mantiene en
equilibrio dinmico por medio de un flujo continuo de materiales, energa e informacin.
Equifinalidad de los sistemas abiertos. En los sistemas mecnicos hay una relacin
directa causa-efecto entre las condiciones iniciales y el estado final; los sistemas sociales y
biolgicos operan de diferente manera. La equifinalidad sugiere que ciertos resultados podrn
ser alcanzados con diferentes condiciones iniciales y por medios divergentes.
4.2. Enfoque de sistemas y teora de organizacin
La teora de la organizacin tradicional utilizaba un enfoque de sistema cerrado
altamente estructurado. La teora moderna ha avanzado hacia el enfoque de sistema abierto.
Las races histricas del pensamiento de sistemas relacionado con la organizacin y la
administracin se remontan muchos aos atrs. Mary Parker Follet consider los aspectos
psicolgicos de la administracin, describi la administracin como un proceso social, y
consider la organizacin como un sistema social. Herbert Simon y sus colaboradores
consideraban la organizacin como un sistema complejo de procesos de toma de decisiones.
Simon hizo hincapi en este enfoque y subray su importancia en la ciencia de la
Administracin.
El socilogo George Homans utiliza los conceptos de sistemas como la base para su
investigacin emprica en grupos sociales. Desarroll un modelo de sistemas sociales
adecuado para pequeos grupos y grandes organizaciones. Desde su punto de vista, una
organizacin est formada por un sistema ambiental externo y un sistema interno de relaciones
interdependientes. Hay tres elementos en un sistema social: a) relaciones, tareas que la gente
desempea; b) interacciones, que ocurren entre la gente en el desempeo de las tareas; c)
sentimientos, que se desarrollan entre personas. Estos elementos se refuerzan mutuamente.
4.2.1. La organizacin como sistema abierto
La organizacin puede ser considerada en trminos de un modelo de sistema abierto. El
sistema abierto est en constante interaccin con su medio ambiente y logra un estado
estable o equilibrio dinmico, al tiempo que retiene la capacidad para trabajar (transformar la
energa). La supervivencia del sistema no sera posible sin un proceso continuo de flujo de
entrada, transformacin y flujo de salida. El sistema debe recibir una entrada suficiente de
recursos para mantener sus operaciones y tambin para exportar al medio ambiente los
recursos transformados, en cantidades suficientes para continuar el ciclo (proceso continuo de
reciclamiento). As, las organizaciones empresariales tienen entradas de la sociedad en forma

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de gente, materiales, dinero, e informacin; las transforman en productos, servicios y


recompensas para los miembros de las organizaciones, lo suficientemente grandes para que
sigan participando. Este tipo de anlisis puede aplicarse a todo tipo de organizacin social.
4.2.2. Un punto de vista de sistemas integrados de las organizaciones
Se considera la organizacin como un sistema sociotcnico abierto integrado de varios
subsistemas. As, una organizacin es la integracin y estructuracin de actividades humanas
en torno a varias tecnologas. Las tecnologas afectan los tipos de entradas, a la organizacin,
a la naturaleza de los procesos de transformacin, y a los productos que surgen del sistema. El
sistema social determina la afectividad y eficiencia en la utilizacin de la tecnologa.
La organizacin interna puede ser considerada como integrada por varios subsistemas
importantes. El subsistema de objetivos y valores de las organizaciones es uno de los ms
importantes. La organizacin cumple con una funcin para la sociedad, y si quiere tener xito
en recibir entradas, debe responder a los requerimientos sociales. El subsistema tcnico se
refiere al conocimiento requerido para el desempeo de las tareas, incluyendo las tcnicas
utilizadas en la transformacin de entradas en productos; este subsistema est determinado por
los requerimientos de trabajo de la organizacin, y vara dependiendo de las actividades
particulares. Toda organizacin tiene un subsistema psicosocial integrado por individuos y
grupos en interaccin; consiste en el comportamiento individual y la motivacin, relaciones de
funcin, y posicin, dinmica de grupos y sistemas de influencia. Se ve afectado tambin por
sentimientos, valores, actitudes, expectativas y aspiraciones de la gente dentro de la
organizacin. Estas fuerzas crean el clima organizacional dentro del que los participantes
humanos realizan sus actividades y desempean su funcin. La estructura se refiere a las
formas en que las tareas de la organizacin estn divididas (diferenciacin) y son coordinadas
(integracin). La estructura est determinada por los estatutos de la organizacin, por
descripciones de puesto y posicin, y por reglas de procedimientos, Tiene que ver tambin con
esquemas de autoridad, comunicacin y flujo de trabajo. El subsistema administrativo abarca
toda la organizacin al relacionarla con su medio ambiente, fijar los objetivos, desarrollar
planes estratgicos y operativos, disear la estructura y establecer puestos de control.
4.2.3. Puntos de vista de contingencias en las organizaciones
El enfoque de sistemas representa un amplio marco de referencia para entender las
organizaciones, pero prevn un nivel elevado de generalizacin. La moderna teora de las
organizaciones supone la bsqueda de esquemas de relaciones, congruencias entre los
subsistemas y un punto de vista de contingencia, tendiendo a ser ms concretos y especficos.
As, los untos de vista de contingencia reconocen que el medio ambiente y los subsistemas
internos de cada organizacin son de alguna manera nicos y son la base para disear y
administrar organizaciones especficas, mantenindose en un punto medio entre la
universalidad y la especificidad.
Para el punto de vista de contingencia, debe haber una congruencia entre la organizacin
y su medio ambiente y entre los diversos subsistemas. La funcin administrativa esencial es
maximizar esta congruencia mediante el ajuste adecuado entre la organizacin y su medio
ambiente y el diseo de organizacin interno apropiado. De esta manera se conseguir una
mayor eficiencia, efectividad y satisfaccin de los participantes. El punto de vista de
contingencia sugiere que hay esquemas adecuados de relaciones para los diferentes tipos de

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organizaciones. As, existe una forma de organizacin estable-mecnica, que es ms adecuada


cuando: a) el medio ambiente es relativamente estable y seguro; b) los objetivos estn bien
definidos y se mantienen; c) la tecnologa es relativamente uniforme y estable; d) hay
actividades rutinarias y la productividad es el objetivo primordial; y e) la toma de decisiones es
programable y los procesos de coordinacin y control tienden a permitir un sistema jerrquico
estructurado de manera estricta (e.g. una lnea de ensamblaje de refrigeradores). Por el
contrario, la forma de organizacin adaptable-orgnica es ms adecuada cuando: a) el medio
ambiente es relativamente incierto e inestable; b) los objetivos son diversos y cambiantes; c) la
tecnologa es compleja y dinmica; d) hay muchas actividades no rutinarias en las que son
importantes la creatividad y la innovacin; y e) se utilizan procesos heursticos de toma de
decisiones, el control y la coordinacin se producen mediante ajustes recprocos, y el sistema
es menor jerrquico (e.g. una agencia de publicidad).
4.2.2. Puntos de vista de contingencia en la administracin
Los puntos de vista de contingencia reconocen tanto similitudes como diferencias en las
organizaciones, pero aclarando que el papel administrativo bsico es buscar la congruencia
entre la organizacin y su medio ambiente y entre sus subsistemas. Los sistemas y los
conceptos de contingencia facilitan un entendimiento ms amplio de las situaciones complejas
y aumentan la probabilidad de que se tomen acciones administrativas apropiadas. Los
conceptos bsicos son:
- Medio ambiente, responsabilidad social y objetivos.
- Tecnologa y estructura.
- El sistema psicosocial.
- El sistema administrativo.
- Anlisis comparativo.
- Cambio, reto y futuro.

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Tema 5.- La estructura


5.1. Tecnologa y organizacin
En el sentido ms general, la tecnologa se refiere a la aplicacin del conocimiento para
el desempeo ms eficiente de ciertas tareas y actividades. La tecnologa convierte la conducta
espontnea y no reflexionada en conducta deliberada y racionalizada. Una definicin ms
concreta es la de tecnologa como la organizacin y aplicacin de conocimiento para el logro
de fines prcticos. Incluye manifestaciones fsicas como las mquinas y herramientas, pero
tambin tcnicas intelectuales y procesos utilizados para resolver problemas y obtener
resultados deseados. Por tecnologa de organizacin se entiende el conjunto de tcnicas
utilizadas en la transformacin de insumos en productos. Al lograr esta labor de
transformacin, la empresa utiliza tanto mquinas como otras tecnologas especializadas. El
contable quiz utilice una computadora en la realizacin de su labor, pero tambin debe utilizar
una tecnologa basada en el conocimiento de procedimientos de contabilidad.
5.1.1. Tecnologa acelerada
La revolucin industrial se bas primordialmente en el reemplazo de la energa humana
por energa mecnica. La automatizacin es una extensin del proceso de integrar los medios
mecnicos de produccin, incluyendo sistemas de retroalimentacin de la informacin que
reemplazan la toma humana de decisiones en la fase de control. La tecnologa computarizada
ha facilitado la automatizacin del flujo de materiales y de informacin. Los robots son
utilizados para realizar un creciente nmero de funciones en fbricas y oficinas. Juntas, la
ciencia y la tecnologa estn dando una nueva forma al mundo, creando una creciente
discontinuidad con el pasado. El ritmo de cambio tecnolgico se est acelerando. Incluso los
pases en desarrollo estn adaptando sus polticas nacionales a una creciente industrializacin y
a grandes progresos tcnicos. Una de las manifestaciones de esto es la convergencia de los
sistemas socioculturales. As, se pone inters en la educacin, ya que la utilizacin efectiva de
la tecnologa requiere el desarrollo de organizaciones complejas que son muy similares. La
ciencia y la tecnologa en desarrollo son fuentes primarias del cambio; la tecnologa puede ser
controlada, pero no sin algunos cambios fundamentales en las metas y los valores.
5.1.2. Las organizaciones: creacin y aplicacin de tecnologa
Un fenmeno de la sociedad industrial moderna es el desarrollo de grandes
organizaciones complejas para el logro de fines especficos. Esta tendencia hacia
organizaciones ms complejas es bsica en todas las sociedades humanas y avanza en una
oleada masiva a travs de muchas culturas. Los individuos y los grupos informales no pueden
alcanzar ciertos resultados en unidades pequeas. En el sector econmico, las corporaciones
son el medio para la creacin y utilizacin de la tecnologa industrial. Son el vehculo para
combinar grandes cantidades de capital, una amplia mecanizacin, y la planificacin completa
que requiere la tecnologa. Otros tipos de organizaciones tambin estn implicadas en este
proceso tecnolgico. Los grandes hospitales, con funciones de tratamiento, investigacin y
capacitacin, participan en la utilizacin y creacin de conocimiento tcnico. Las
universidades estn engranadas a las dos funciones bsicas de la transmisin de conocimiento
(enseanza) y a la creacin de conocimiento (investigacin).

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5.1.3. Clasificacin de los sistemas tcnicos


Se han propuesto muchas formas de clasificar las organizaciones. As, las empresas
comerciales son frecuentemente clasificadas en trminos de industrializacin. Otras
organizaciones son clasificadas sobre la base de las principales funciones que desempean:
escuelas, hospitales, prisiones, sindicatos, etc. Sin embargo, hay una creciente tendencia a
clasificar las organizaciones en trminos de su sistema tcnico, aunque es difcil crear una
clasificacin sencilla. Perrow ha propuesto un modelo multidimensional de tecnologa que liga
la aplicacin del conocimiento con el trabajo que debe realizarse: las tecnologas se aplican a la
tarea de alterar los insumos de materias primas como en una fbrica, los insumos humanos,
como un hospital o un correccional, o los insumos de informacin (smbolos) como en una
banco o una agencia de publicidad.
Al considerar las tecnologas de organizacin encontramos que existen dos asuntos
principales: 1) el grado de complejidad de la tecnologa, y 2) si la tecnologa es estable o
dinmica. Por tanto, hay un nmero de combinaciones posibles en este proceso continuo. En
el nivel ms bajo est la organizacin que utiliza una tecnologa de persona-herramienta muy
sencilla y uniforme. En el otro extremo est la organizacin que tiene una tecnologa compleja
y dinmica basada en el conocimiento (e.g. una compaa aeroespacial, o un laboratorio de
investigacin y desarrollo). Obviamente, dentro de cualquier organizacin compleja puede
haber diferentes departamentos que se encuentren en diversas posiciones a lo largo de este
proceso continuo.
5.1.4. Efecto del sistema tcnico
El componente tecnolgico de la organizacin ha sido generalmente considerado como
un subsistema cerrado, que no tena ninguna interaccin dinmica con otros subsistemas. Sin
embargo, el sistema tcnico est directamente relacionado con el suprasistema ambiente y con
las metas y los valores de la organizacin. La organizacin utiliza el conocimiento tcnico
disponible en su proceso de transformacin, a la vez que crea nueva tecnologa y la pone a
disposicin como un producto para la sociedad. El valor de luchar por la racionalidad
tcnica es claro en la mayora de las organizaciones. Las mismas metas que la organizacin
intenta alcanzar estn frecuentemente determinadas por la tecnologa disponible. No
podramos adoptar la meta de pasar de la generacin de energa elctrica con combustibles
fsiles y sistemas hidroelctricos, hacia su generacin a partir de energa solar o nuclear, sin
contar con la tecnologa disponible.
Igualmente, la teora tradicional de la administracin casi no tomaba en cuenta la forma
en que la tecnologa afectaba al sistema psicosocial. El sistema tcnico era considerado como
dado e invariable, y se supona que la gente se adaptara. Afortunadamente, los seres humanos
son adaptables y han respondido a las tecnologas rpidamente cambiantes. El avance
tecnolgico de las organizaciones complejas en los ltimos 100 aos ha requerido grandes
ajustes de los sistemas sociales. Las ms recientes innovaciones tcnicas de automatizacin y
computadoras actualmente tienen un efecto muy importante. La tecnologa es un factor clave
para determinar las tareas requeridas y el grado de especializacin; con frecuencia determina el
tamao y la composicin del grupo de trabajo inmediato y el margen de contactos con otros
trabajadores y supervisores. Frecuentemente determina el grado de movilidad fsica. Afecta las
diversas funciones y posiciones de las personas en las organizaciones: generalmente, tener

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mayores habilidades tcnicas significa obtener una mejor posicin, ms paga y otras
recompensas. Influye ms en determinar el diseo especfico de la labor de cada empleado:
variedad de actividades, cantidad de autonoma, tipos de interacciones, etc. La tecnologa
tambin impone una dimensin de tiempo a los trabajadores: requiere puntualidad para
empezar el proceso y fija un cierto ritmo de trabajo. Considerar todos estos factores es
imprescindible para analizar la relacin tecnologa-sistema psicosocial.
En muchos sentidos, el efecto de la tecnologa sobre el sistema administrativo ha sido
ms radical que en otros subsistemas de organizacin. Una de las principales consecuencias de
la tecnologa cambiante ha sido la creciente especializacin del conocimiento. El sistema
administrativo en la mayora de las organizaciones incluye a muchos participantes con
habilidades y capacitacin especializadas: investigadores de operaciones, ingenieros de
investigacin, expertos en comunicaciones y psiclogos y socilogos industriales. Se trata de
un complejo equipo de especialistas capacitados que contribuyen con sus habilidades al
desempeo de la organizacin. Con la creciente diferenciacin en las organizaciones
complejas, tambin los problemas de integracin se han intensificado. La integracin es el
proceso de lograr la coordinacin de esfuerzos entre varios subsistemas para alcanzar las
metas de la organizacin.
Burns y Stalker calificaron los sistemas administrativos adaptados a una tecnologa
estable como mecanicistas, los cuales contaban con una estructura de organizacin muy
rgida, con tareas bien definidas, y mtodos, deberes y poderes asignados a cada funcin
determinados con precisin. En contraste, los sistemas administrativos orgnicos estn mejor
adaptados a las condiciones del cambiante medio ambiente y la tecnologa. Se adaptan a las
condiciones inestables cuando surgen problemas y requerimientos de accin que no pueden ser
separados y distribuidos entre funciones especializadas dentro de una jerarqua claramente
definida. El sistema orgnico est caracterizado por una estructura relativamente flexible. Las
organizaciones con tecnologas estables y rutinarias tienden a adoptar sistemas
computarizados de toma de decisiones, mientras que las que tienen una tecnologa dinmica y
difundida requieren procesos de toma de decisiones ms innovadores y basados en el juicio.
Las organizaciones con una tecnologa estable cuidan las metas de actuacin, mientras que las
organizaciones con una tecnologa dinmica se abocan a la solucin de problemas.
5.2. Estructura y diseo de la organizacin
5.2.1. Definicin de estructura
En forma simple, se puede considerar la estructura como el patrn establecido de
relaciones entre los componentes o partes de la organizacin. La estructura de un sistema
social no es visible de la misma manera que la de un sistema biolgico o mecnico, sino que se
infiere de las operaciones reales y el comportamiento de la organizacin. En el sistema
biolgico, la estructura puede ser estudiada en forma separada de sus procesos (e.g. la
fisiologa se refiere al estudio de las funciones de los organismos vivos). En el estudio de un
sistema social como es una organizacin, es difcil hacer una distincin clara. Los conceptos de
estructura y proceso pueden ser vistos como las caractersticas esttica y dinmica de la
organizacin.
La organizacin formal es la estructura planeada y representa un intento deliberado por

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establecer relaciones esquematizadas entre los componentes encargados de cumplir los


objetivos eficientemente. Es el resultado de tomas de decisiones explcitas y tiene una
naturaleza prescriptiva, una gua de la manera en que las actividades deben estar
relacionadas. Suelen venir de forma escrita en documentos formales. La organizacin
informal se refiere a los aspectos del sistema que no estn planeados explcitamente, sino que
surgen espontneamente de las actividades e interacciones de los participantes. Este tipo de
relaciones es vital para el funcionamiento de la organizacin. Cuando la organizacin formal
tarda en responder a las fuerzas externas e internas, se desarrollan relaciones informales para
enfrentar estos nuevos problemas. De esta manera, organizacin formal e informal estn
entremezcladas.
Existe una interrelacin directa entre estructura de la organizacin y el esquema de
autoridad. La autoridad se refiere a un tipo de relacin entre los puestos en la organizacin y
no se atribuye a un individuo en particular. Esta estructura de autoridad ofrece las bases para
asignar tareas a los diversos elementos en la organizacin y para desarrollar un mecanismo de
control a fin de asegurar que estas labores se realicen de acuerdo con el plan. De igual manera,
la estructura est directamente relacionada con la asignacin de responsabilidades y
obligaciones a varias unidades organizacionales. La delegacin es fundamental en la asignacin
de la autoridad y de la responsabilidad. Los sistemas de control se basan en la delegacin de
responsabilidades. Una manera caracterstica de describir la estructura es por medio de
organigramas que especifican las redes de autoridad y comunicacin formales de la
organizacin. Una mayor parte de los organigramas son jerrquicos y subrayan las relaciones
entre los superiores y los subordinados directos. Se trata de un modelo abstracto simplificado
de la estructura, sin ser una representacin exacta de la realidad. Por ejemplo, no indica el
grado de autoridad que un superior tiene sobre un subordinado. Sin embargo, el organigrama
es til para la investigacin de la estructura.
5.2.2. Conceptos tradicionales de la estructura organizacional
Los tericos de la administracin tradicional se preocuparon inicialmente por el diseo
de una organizacin eficiente, y muchos de los conceptos tradicionales se basan en
experiencias con organizaciones estables como la milicia, la iglesia y las burocracias pblicas
establecidas. Uno de estos conceptos bsicos es la divisin del trabajo en tareas
especializadas, organizadas en distintos departamentos a fin de maximizar las ventajas tcnicas
y econmicas de la especializacin. El principio de la jerarqua seala que la autoridad y la
responsabilidad deben fluir en lnea directa y de manera vertical desde el nivel ms alto de la
organizacin al nivel ms bajo. La legitimacin de la autoridad asegura que el superior tiene
el derecho de ordenar a alguien y que el subordinado tiene el deber de obedecer la orden. La
autoridad es el derecho a exigir obediencia de los subordinados con base en el puesto formal y
el control sobre las recompensas y castigos. Se trata de un tipo de autoridad impersonal e
inherente al puesto ms que al individuo. Autoridad, responsabilidad y obligacin estn
directamente vinculadas: si un subordinado es responsable de realizar una actividad, debe
tambin recibir la autoridad necesaria; el empleado tiene la obligacin de realizar su
responsabilidad y ejercer autoridad en trminos de las polticas establecidas.
El tramo de control, o tramo de supervisin, se relaciona con el nmero de subordinados
que un superior puede supervisar efectivamente, y est estrechamente relacionado con la
estructura jerrquica y la departamentalizacin. Por ltimo, a medida que las organizaciones se
vuelven ms complejas, es necesario integrar al personal con conocimientos y funciones
especializados en el sistema administrativo, lo cual requiere modificaciones en los conceptos

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de la estructura jerrquica, la unidad de mando, la autoridad y la responsabilidad. La


organizacin lineal est investida por la fuente principal de autoridad y desempea la funcin
principal de la organizacin; el staff ayuda y asesora a la lnea, es una ayuda para el ejecutivo,
una extensin de su personalidad, manteniendo la integridad de la lnea de organizacin.
5.2.3. Estructura: la vinculacin entre medio ambiente y otros subsistemas
Es til pensar en la estructura como la vinculacin, o red, entre el medio ambiente de la
organizacin y los subsistemas internos: la tecnologa utilizada en los procesos de
transformacin, las relaciones entre la gente que realiza diversas tareas y el sistema
administrativo de planificacin y control. La estructura es un elemento de enlace para la
integracin de estos sistemas. El hecho de que una organizacin sea un sistema abierto y deba
recibir apoyo de su medio ambiente tiene un impacto importante en su estructura interna. Las
organizaciones establecen departamentos para manejar los insumos del exterior y los
productos hacia sectores especficos de su ambiente (el departamento de comprar se encarga
de los insumos materiales, el de personal recluta y selecciona empleados, el de ventas mantiene
relaciones con los distribuidores, etc.). Cuanto ms dinmico, heterogneo e incierto es el
medio, ms compleja y diferenciada es la estructuracin interna de la organizacin. En
conjunto, las influencias ambientales, los requerimientos tecnolgicos, y los factores
psicosociales son determinantes claves de la estructura; ambas interactan entre s y son
interdependientes.
5.2.4. Diferenciacin de las actividades organizacionales
La diferenciacin se define como el estado de segmentacin del sistema organizacional
en subsistemas, cada uno de los cuales tiende a desarrollar atributos particulares en relacin
con los requerimientos impuestos por su medio externo. La divisin vertical del trabajo
establece la jerarqua y el nmero de niveles en la organizacin. En las organizaciones ms
formales, como el ejrcito, la especializacin vertical se establece por medio de definiciones
especficas de responsabilidades para los diversos puestos, y hay notables diferencias de status
entre los niveles. Esta jerarqua establece la estructura bsica de comunicaciones y autoridad,
la llamada cadena de mando. Existen recompensas sustanciales por el ascenso en la
jerarqua, consistentes en la autoridad e influencia, privilegio y status. Por el contrario, en una
organizacin compleja, la diferenciacin horizontal de actividades es necesaria, y est basada
en la departamentalizacin. La departamentalizacin puede ser a) por funcin, y las
actividades estn divididas en las funciones primordiales a ser realizadas: manufactura,
distribucin, ingeniera, investigacin, etc. Es la forma ms comn, y se basa en la
especializacin y la concentracin de actividades similares dentro de una unidad; b) por
producto, importante para las grandes y complejas organizaciones, como la General Motors y
Dupont; c) por localizacin, donde las actividades de la organizacin son reunidas e integradas
en una sola unidad con base en un rea geogrfica: IBM, Nestl.
5.2.5. Coordinacin de las actividades organizacionales
La segunda consideracin global en la estructuracin de la organizacin es la
coordinacin de actividades. La integracin se define como el proceso para lograr la unidad de
esfuerzo entre los diversos subsistemas en el cumplimiento de la tarea de la organizacin. Los
requerimientos del medio ambiente y el sistema tcnico frecuentemente determinan el grado de

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coordinacin requerido. Las organizaciones establecen mecanismos diferentes para lograr la


coordinacin. Destacamos dos mtodos generales: el sistema directivo y el sistema voluntario.
En una forma de coordinacin directiva, la coordinacin jerrquica, las diversas
actividades estn vinculadas entre s al encontrarse bajo una autoridad central. En una
organizacin sencilla, esta forma de coordinacin podra ser suficiente. Pero un ejecutivo de
alto nivel, dentro de una organizacin completa, se encontrara con graves dificultades para
manejar todos los problemas de coordinacin y comunicacin. El sistema administrativo
ofrece un segundo mecanismo para la coordinacin directiva de las actividades. Se trata de la
coordinacin automtica mediante procedimientos programados o convertidos en rutina. Para
los sucesos no programables y rutinarios, podran requerirse unidades especficas como son los
comits, para lograr la integracin. Los comits normalmente estn compuestos por miembros
de diversos departamentos o reas funcionales y se relacionan con los problemas que requieren
coordinacin.
Un segundo tipo de coordinacin es a travs de medios voluntarios. Gran parte de la
coordinacin podra depender de la disposicin y capacidad de los individuos o grupos para
encontrar voluntariamente los medios para integrar sus actividades con otros participantes de
la organizacin. Este tipo de coordinacin requiere que el individuo tenga suficiente
conocimiento de los objetivos de la organizacin, una informacin adecuada del problema, y
estar motivado.
5.2.6. Evolucin de los diseos estructurales
Para las organizaciones industriales de gran escala hay ciertos patrones evidentes en los
cambios estructurales que han ocurrido durante este siglo como respuesta al cambiante medio
econmico y social. Los cambios de la poblacin, los ingresos, la tecnologa y otras fuerzas
dentro del medio han llevado a la expansin de estas empresas hacia nuevos campos,
adoptando una estructura multidivisional en la que la oficina corporativa central planea y
coordina las actividades de un gran nmero de divisiones operacionales y se encarga de las
asignaciones de personal, instalaciones, fondos y otros recursos. Las operaciones reales de la
organizacin estn descentralizadas con respecto a las divisiones de operacin, que tienen un
alto grado de autonoma. Ejemplo de compaa multidivisional es la General Electric.
Las formas estructurales de los conglomerados son diferentes, contando con un personal
mucho ms pequeo en la sede central corporativa, y no intentan ejercer un control estricto
sobre las unidades operativas o coordinar las actividades entre ellas. Adoptan una estructura
flexible que no requiere coordinacin sustancial entre las diferentes unidades operativas.
Las compaas que tienen sus oficinas centrales en un pas, pero que operan y viven bajo
las leyes y costumbres de otras naciones, son catalogadas como corporaciones
multinacionales. Estas corporaciones han aumentado sustancialmente en nmero y tamao en
las ltimas dcadas y la tendencia contina en ese sentido. Estas compaas, al operar en
nuevos escenarios socio-culturales, deben mantener la flexibilidad. Su dispersin geogrfica
conduce a una mayor diferenciacin de las actividades organizacionales, creando nuevos
problemas de integracin, ya que el diseo debe adecuarse a los diferentes medios
socioculturales.

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5.3. Tecnologa de computadoras

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Las tecnologas de computadoras y otras relacionadas con ellas estn teniendo un efecto
importante en todos los niveles de las organizaciones. En el nivel operativo, la automatizacin,
las mquinas controladas numricamente, los robots industriales y los sistemas flexibles de
manufactura son ejemplos de esta tecnologa. La automatizacin incluye la vinculacin de los
procesos de control computarizados y la maquinaria en un sistema integrado de produccin.
Las mquinas controladas numricamente (por computadora) poseen gran flexibilidad y
adaptabilidad comparadas con las mquinas-herramienta tradicionales de un solo fin, pudiendo
ser programadas para desempear diversas operaciones en diferentes partes. La manufactura
con ayuda de la computadora (CAM) es la vinculacin de estas mquinas controladas
numricamente. El resultado es un sistema flexible de manufactura que puede hacer que
grandes operaciones, como la fabricacin de componentes costosos para motores de aviones o
mquinas-herramientas, logren las ventajas de la produccin en lnea de ensamble. El diseo
con ayuda de computadora (CAD), otro ejemplo de tecnologa electrnica moderna aplicada
al proceso de produccin, aumenta sustancialmente la eficiencia en el diseo del producto. Los
robots industriales representan un mayor avance en la tecnologa. Algunos son muy sencillos y
realizan tareas limitadas, como la carga y descarga de mquinas; otros ms avanzados son
capaces de captar y procesar informacin pudiendo ajustar sus funciones para responder a los
requerimientos del trabajo. Las computadoras tambin han tenido un efecto vital en la oficina:
en muchas organizaciones, las nminas, expedientes de los empleados y otros sistemas de
archivo han sido computarizados. Compaas de seguros, bancos, agencias de crdito,
compaas de telfonos y otras organizaciones de servicio han computarizado los sistemas de
informacin con datos sobre los clientes.
La computadora es efectiva y eficiente en el apoyo de las funciones de toma de
decisiones en los niveles medio y alto de la administracin (los subsistemas coordinador y
estratgico), ya que puede administrar la informacin. El concepto de sistemas de apoyo para
las decisiones (DSS) recalca que las computadoras son una herramienta para ayudar a tomar
decisiones ms que un moderno instrumento para tomar decisiones. Los DSS se aplican ya en
muchas organizaciones y su uso ser ms comn en el futuro.

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Tema 6.- El contexto


6.1. Medio ambiente externo
6.1.1. Medio ambiente, lmites y organizaciones
Para el terico de las organizaciones y el administrador es importante entender los
efectos del medio ambiente sobre las organizaciones. En un ambiente relativamente estable,
con una organizacin de produccin masiva como la lnea de ensamble de automviles, quiz
se opera mas eficientemente bajo una jerarqua rgida y con una planificacin y control
precisos. Este enfoque sera apropiado tambin para una organizacin de servicio rutinario
como la oficina de correo. En contraste, otras organizaciones, que operan en un medio incierto
y con tecnologa que no es rutinaria, operaran mejor con una estructura flexible, actividades
no rutinarias y procesos de planificacin y control adaptables.
La organizacin es un sistema abierto que intercambia informacin, energa y materiales
con su ambiente. Las organizaciones dependen para su supervivencia de un intercambio de
bienes y servicios con su medio ambiente. El concepto de lmites nos ayuda a entender la
distincin entre sistemas abiertos y cerrados. El sistema cerrado tiene lmites rgidos e
impenetrables, mientras que el sistema abierto tiene lmites permeables en el interior y un
suprasistema ms amplio. Los lmites se pueden definir de una manera relativamente fcil en
los sistemas fsicos y biolgicos porque son visibles, lo que no ocurre con las organizaciones,
con lmites difcilmente observables y abiertas a muchos insumos y productos. Asimismo, entre
las organizaciones hay diferencias importantes referentes al grado de permeabilidad (e.g. los
partidos polticos tienen pocas limitaciones para aceptar nuevos miembros). Esto se ve
favorecido por el hecho de que los seres humanos tenemos una variedad de actividades y
funciones, formando parte de varias organizaciones.
A pesar de esto, los lmites de las organizaciones sociales desempean una funcin de
filtro al seleccionar los insumos y los productos resultantes. En este sentido, los lmites son
barreras para el flujo de energa, materiales e informacin. Ninguna organizacin puede
trabajar con todos los insumos posibles. Los lmites tambin sirven para homogeneizar los
insumos, como ocurre por ejemplo en las escuelas (estableciendo ciertos requerimientos de
edad) o en las universidades (exigiendo una cierta calificacin). Los lmites tambin filtran los
productos de la organizacin al medio ambiente, aunque no siempre de una manera directa:
una compaa manufacturera ofrecer ciertos productos especficos fruto de la transformacin
de los insumos recibidos, pero tambin puede, de manera indirecta, arrojar productos de
desecho que contaminen el medio ambiente. Por ltimo, los lmites organizacionales tambin
ofrecen un grado de independencia y autonoma a la organizacin frente a la intrusin de
influencias ambientales. En nuestra sociedad el sistema de libre empresa otorga una gran
autonoma para la organizacin empresarial permitiendo a la compaa individual gran libertad
en la conduccin de sus operaciones internas.
En el sentido ms amplio, el medio ambiente es todo lo externo a los lmites de la
organizacin. Sin embargo, sera til distinguir entre el ambiente social (general), que afecta a
todas las organizaciones en una sociedad determinada, y el medio ambiente de tareas
(especfico), que afecta a la organizacin en forma ms directa.
A) El medio ambiente social (general).

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Muchas fuerzas en el nivel del ambiente social influyen en las organizaciones: culturales,
tecnolgicas, educativas, polticas, legales, recursos naturales, demogrficas, sociolgicas,
econmicas, etc. Estas fuerzas tienen el efecto de homogeneizar en cierto sentido la estructura
de las organizaciones. As, a pesar de operar en ambientes especficos, las universidades de
todo el mundo tienen ms semejanzas que diferencias; lo mismo pasa con casi todas las
organizaciones.
Stinchcombe propone que las condiciones sociales favorables para el crecimiento de las
organizaciones complejas y diversas son: 1) la alfabetizacin general y escolaridad avanzada
especializada; 2) la urbanizacin; 3) una economa monetaria; 4) el cambio poltico; y 5) la
densidad de vida social.
B) El medio ambiente de tareas (especfico).
Este tipo de medio ambiente se define como las fuerzas ms especficas que son
importantes en los procesos de transformacin y toma de decisiones de la organizacin
individual. El medio ambiente especfico es diferente en cada organizacin. La distincin entre
medio ambiente general y especfico no siempre es muy clara y continuamente cambia; las
fuerzas en el medio ambiente general a menudo penetran el ambiente especfico de una
organizacin determinada: conflictos internacionales, actividades polticas, movimientos de
minoras (e.g. feministas), etc. Los principales componentes del ambiente especfico para la
organizacin empresarial normal son: a) consumidores: distribuidores de productos y
servicios, y usuarios finales; b) proveedores: de nuevos materiales, de equipo, de partes del
producto, de fuerza laboral; c) competidores: para el suministro, y para el mercado; d)
sociopoltico: control regulador estatal sobre la industria, actitud poltica pblica hacia la
industria y su producto particular, y relaciones con los sindicatos; e) tecnolgico: respuesta a
los nuevos requerimientos tecnolgicos, y mejoramiento y desarrollo de nuevos productos
mediante la instrumentacin de los avances tecnolgicos en la industrial.
C) Ambientes ms complejos e inciertos.
En las organizaciones modernas, el ambiente mismo est cada vez ms integrado por
otras organizaciones. En las sociedades en desarrollo, el ambiente se caracteriza por
instituciones sociales informales. En una sociedad rica en organizaciones, el ambiente de
cualquier organizacin est integrado por muchas otras organizaciones. El desarrollo de una
teora integrada de relaciones interorganizacionales est todava en sus inicios. Hoy da existe
un incremento en el desarrollo de nuevas formas de organizacin, las cuales integran las
actividades de organizacin complejas. Por ejemplo, la construccin de una gigantesca presa
hidroelctrica requiere el esfuerzo combinado de varias compaas. Igualmente ocurre con
muchos de los problemas ambientales y sociales con que se enfrenta nuestra sociedad. El
aumento del nmero y clases de organizaciones ha originado un conflicto que slo se
solucionar con nuevos mecanismos sociales que ofrezcan los medios para resolverlos.

6.1.2. El papel estratgico de la administracin


Hasta ahora las relaciones de las organizaciones con el medio ambiente han sido vistas

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en un solo sentido; se ve a las organizaciones reaccionando a fuerzas externas como si fueran


sistemas pasivos. El punto de vista de seleccin natural o ecologa de la poblacin utiliza
analogas biolgicas y un darwinismo social para proponer que los destinos de las
organizaciones estn primordialmente determinados por fuerzas ambientales incontrolables. En
esta perspectiva, los administradores tienen opciones limitadas; los cambios son dictados por
las fuerzas del ambiente. Por otra parte, la perspectiva de administracin estratgica propone
que los administradores son elementos centrales en el cambio organizacional, con un papel
activo en la tarea de prever y dar forma al ambiente y en sealar el curso que debe seguir la
organizacin gracias a su capacidad de tomar decisiones. Toda organizacin tiene cierto grado
de autoridad con respecto a su medio ambiente. Adems, una vez que se ha establecido, la
organizacin trata de manipular su medio ambiente para alcanzar sus metas. As, la universidad
influye en los sistemas de enseanza pblica para tener estudiantes de gran calidad. Existen
muchos estudios importantes sobre las respuestas estratgicas de los administradores a las
fuerzas del medio. Miles y Snow describen cuatro tipos principales de estrategias: defensor,
explorador, analizados y respondiente. Cada uno de estos tipos de adapta mejor a unos
ambiente que otros (contingencia).
6.2. Responsabilidad social y tica personal
6.2.1. Punto de vista de la sociedad sobre la empresa
En los ltimos 100 aos, en pases como Norteamrica, las corporaciones se han
convertido en no slo la institucin econmica ms importante, sino adems en una fuerza
vital para el cambio social. La corporacin se ha convertido en el medio predominante para la
transformacin de la ciencia y la tecnologa en bienes y servicios econmicamente tiles. La
estimacin que la sociedad ha tenido de las actividades comerciales ha sido diversa: en el
perodo medieval, las actividades comerciales eran consideradas como un mal necesario;
gradualmente, durante la segunda mitad del siglo XIX, los empresarios llegaron a ser personas
muy respetadas; este aprecio lleg a un nivel mximo durante la dcada de 1920, volviendo a
bajar tras la depresin de 1930. Las encuestas de opinin pblica realizadas durante la dcada
de 1960 sugeran un alto grado de aceptacin pblica: la gente estaba satisfecha con la
produccin econmica y el funcionamiento del sistema empresarial, pero haba una creciente
preocupacin sobre las consecuencias sociales de las actividades corporativas, escepticismo no
dirigido exclusivamente a las organizaciones empresariales. Hay pruebas de una prdida de
confianza pblica en el desempeo de la mayora de las instituciones: comerciales, gobierno,
educativas, juzgados, sindicatos obreros, religiosas y la comunidad cientfica.
A menudo las demandas sociales superan la capacidad de respuesta de las
organizaciones. As, la efectividad ya no es medida exclusivamente en trminos de avances
econmicos; cada vez ms surgen exigencias en el sentido de que las corporaciones respondan
y ayuden a aliviar muchos problemas sociales ms complejos. Un informe sobre las
responsabilidades sociales de las empresas realizado por el Comit para el Desarrollo
Econmico distingue tres crculos de responsabilidad en las empresas. El crculo interior, que
incluye las responsabilidades bsicas para la realizacin eficiente de la funcin econmica
(productos, trabajos y crecimiento econmico); el crculo intermedio, que incluye la
responsabilidad para ejercer esta funcin econmica, con una conciencia sensible a los cambios
de valores sociales y sus prioridades (conservacin ambiental, contratacin y relaciones con
los empleados, etc.); y el crculo exterior, que delinea las responsabilidades que estn

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surgiendo y que todava son amorfas, que las empresas debern asumir para participar ms
ampliamente en el mejoramiento activo del ambiente social (pobreza, hacinamiento humano).
En las ltimas dcadas se ha puesto ms inters en el crculo intermedio de la proteccin
ambienta, conservacin de recursos y relaciones con los empleados. Varias encuestas de
opinin pblica sugieren que el pblico ha aumentado sus expectativas para una mayor
participacin de las empresas en el crculo exterior en reas como la reduccin de la inflacin y
el desempleo, lucha contra el hambre y la pobreza, y apoyo a la educacin y las artes.
Varios segmentos del pblico presionan a las empresas para que participen ms en varias
cuestiones sociales: a) relaciones con los clientes: informacin sobre el producto, publicidad
honesta, seguridad y calidad del producto y servicio, y garantas; b) medio ambiente: control
de contaminacin de aire, agua, y por desechos, conservacin de la energa y otros recursos,
minimizacin de la contaminacin por ruido, olor y visual; c) individual: empleo justo y
prcticas no discriminatorias, derechos de expresin, de privacidad y seguridad de los
empleados; d) comunidad: ayudas y participacin en la comunidad, desarrollo urbano,
entrenamiento en el empleo, apoyo a la educacin y las artes; e) gobierno: obedecer las leyes y
reglamentos, cooperar con el gobierno local, estatal y federal para enfrentar las cuestiones
sociales.
6.2.2. Responsabilidad social corporativa
El concepto de RSC asume una forma de autocontrol ms que de aplicacin forzada de
ciertos tipos de comportamiento, y est estructurado para hacer que los intereses privados de
las corporaciones respondan a las necesidades sociales. Como forma de autocontrol, la RSC
prev ciertas restricciones en el comportamiento de las empresas, as como un enfoque
altruista e imperativos morales. La RSC es la idea de que las corporaciones tienen una
obligacin frente a otros grupos de la sociedad que no son los accionistas solamente, y que va
ms all de las prescritas por la ley o un contrato con el sindicato. Esta obligacin debe ser
voluntariamente aceptada. Por ejemplo, Procter & Gamble retir sus tampones marca Rely
cuando se enter de la posible vinculacin con el sndrome de shock txico.
La primera y ms importante de las responsabilidades sociales corporativas es el
desempeo econmico. La organizacin empresarial es la unidad econmica bsica en la
sociedad y debe ser eficiente en la produccin de bienes y servicios. La sociedad espera
tambin de la empresa una responsabilidad legal, es decir, que opere dentro del marco legal.
Las responsabilidades ticas no estn previstas por la ley, pero tambin se espera que se
contemplen en forma de justicia con los clientes y empleados, honestidad, etc. Las
responsabilidades discrecionales se refieren a reas en las que la sociedad desea que la
empresa asuma cierta responsabilidad social, tales como programas de entrenamiento para los
desempleados, apoyo a programas filantrpicos de la comunidad, ayuda a evitar y corregir
degradaciones ambientales, participacin en la renovacin urbana, etc. La RSC incluye todas
estas responsabilidades simultneamente.
Los opositores a la RSC se basan en considerar la corporacin como un sistema
puramente econmico, responsable ante sus accionistas. Argumentan que el sistema de
mercado competitivo funciona eficientemente slo cuando la organizacin se concentra en la
actuacin econmica y subraya los intereses de los accionistas; que las corporaciones deben
especializarse en lo que saben hacer mejor: la produccin eficiente de bienes y servicios; que
las metas sociales deben dejarse en manos de otras instituciones de la sociedad, no de las

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empresas; que la empresa que tiene inters en las responsabilidades sociales est en desventaja
competitiva frente a las que no lo tienen, lo que va en detrimento de la competencia
internacional. Los promotores de la RSC argumentan que la situacin puramente competitiva
no existe y que el ambiente econmico actual no asegura automticamente la optimizacin de
los recursos; que las empresas no son solamente instrumentos econmicos, sino que sus
actividades tienen importantes efectos sociales; que a largo plazo, el tomar en cuneta las
responsabilidades sociales reforzar los intereses de los accionistas; que una mejor sociedad
ofrecer la oportunidad para mejores condiciones futuras, etc.
Para la economa tradicional, las corporaciones tienen obligaciones con los accionistas,
que son los propietarios de la empresa. En la perspectiva socioeconmica, a favor de la RSC,
este singular inters del accionista ha sido reemplazado por el concepto de apostadores,
grupos que tienen algo en juego en las acciones de la corporacin y que ofrecen su apoyo, y
ante los cuales la organizacin es responsable: muchos grupos realizan contribuciones y se
requiere de alicientes para mantener su apoyo. stos son grupos de inters pblico, agencias
del gobierno, asociaciones comerciales, competidores, sindicatos, empleados, segmentos de la
clientela, accionistas, algunos proveedores, ciertas instituciones financieras, etc. La esencia de
la RSC es que representa una respuesta voluntaria por parte de la corporacin a fin de actuar
de una manera responsable hacia varios grupos sociales.
6.2.3. Evaluacin del desempeo social
Para la mayora de las empresas comerciales el mercado es la medida clave de su
actuacin. A menos que la empresa tenga xito en obtener recursos, sea eficiente en la
transformacin de esos recursos, y tenga xito en la venta de sus productos o servicios, no va
a poder tener ganancias y no sobrevivir. Una economa de mercado ofrece el mecanismo para
la asignacin eficiente de los recursos, y la rentabilidad a largo plazo es una medida clave del
desempeo. Sin embargo, los mercados no son perfectos y es difcil encontrar una sola
medicin adecuada de la rentabilidad. La mayora de las empresas utilizan una variedad de
indicadores cuantificables de su actuacin, los cuales, sin embargo, no muestran
adecuadamente los procesos de la organizacin y los resultados de sus actividades.
La mayora de las compaas grandes emiten informes anuales referentes a las
actividades del ao y la situacin financiera. Estos sistemas de informacin han sido creados
en respuesta al avance hacia una mayor RSC. La informacin social de las corporaciones
puede ser definida como el esfuerzo sistemtico para medir, evaluar e informar sobre el
desempeo de aquellas actividades corporativas que tienen impacto social. Algunos de los
propsitos especficos de estos informes sociales son: 1) ofrecer un parmetro para la
evaluacin de las actividades corporativas sobre la base de la actuacin social y econmica; 2)
lograr que todos los empleados tengan un mayor entendimiento de las misiones de la compaa
y de sus objetivos sociales; 3) sentar la base para evaluar el impacto de las actividades
corporativas sobre la sociedad; 4) ayudar a integrar los factores sociales en la planificacin a
largo plazo de la corporacin y a identificar problemas y oportunidades que deben ser
atendidas por la administracin; 5) dar a la administracin un informe sobre la situacin de las
actividades sociales de la corporacin; 6) ofrecer una base para contabilizar las consecuencias
sociales de las actividades corporativas; 7) mejorar la imagen pblica de la empresa con
relacin a su preocupacin social; 8) responder a inquietudes especficas del gobierno, la
prensa, los grupos de consumidores y otros; 9) ofrecer la oportunidad de recompensar la RSC
por medio del reconocimiento y elogio pblicos; 10) desarrollar un programa a largo plazo de

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preocupacin social y una cultura organizacional con este fin.


La informacin social de las corporaciones recalca los productos o resultados de las
actividades de una empresa en trminos de preocupacin social. Las corporaciones han de
analizar las consecuencias sociales de sus decisiones antes de que adopten y den pasos para
minimizar los costos sociales de estas decisiones cuando sea necesario. Por ello, muchos
argumentan que las grandes corporaciones han de desarrollar procesos ms democrticos que
permitan a los diversos grupos participan en los procesos de toma de decisiones que afectan a
sus intereses: se trata de los directores de inters pblico, directores cuya orientacin es la de
cuidar los intereses de los apostadores y del pblico en general. Sin embargo, hay muchas
interrogantes an sobre los directores del inters pblico, como la forma en que deben ser
elegidos o nombrados, la naturaleza de sus funciones y posibles conflictos de inters. Se trata
de una prctica no muy extendida, aunque ya hay ejemplos en Estados Unidos.
6.2.4. El asunto de la tica personal
Estrechamente asociada con la cuestin general de responsabilidades sociales de la
organizacin est la cuestin ms especfica de la tica personal de los administradores. La
publicidad referente a sobornos, conspiraciones de precios, contribuciones ilegales para
campaas, y otras acusaciones de comportamiento poco tico siguen empaando la imagen de
los administradores empresariales. El escndalo de Watergate y las subsecuentes
investigaciones y audiencias hicieron surgir muchas interrogantes respecto a las ticas
individuales en un contexto organizacional. Existen pruebas sustanciales de que los
administradores corporativos sienten grandes presiones para ceder en cuanto a su tica
personal a fin de cumplir con supuestos requerimientos de la organizacin (empresas,
gobiernos, sindicatos, universidades, etc.).
Brenner y Molander sugirieron que, a fin de mejorar el clima tico y reducir conflictos
entre tica personal y requerimientos organizacionales, son necesarias algunas acciones
administrativas: El trato justo con los clientes y los empleados es la forma ms directa de
restablecer la confianza en la moralidad empresarial. Las medidas corporativas adoptadas para
mejorar el comportamiento tico deben provenir claramente de los niveles altos y formar parte
del sistema de recompensa y castigo. Si se desarrolla y aplica un cdigo tico, tenga un
sistema de informacin adjunto para detectar violaciones; entonces, trate a los violadores con
justicia. Pruebe decisiones contra lo que usted piensa que es correcto, en lugar de contra lo
que es expedito. No fuerce a otros a adoptar una conducta poco tica. Este estudio sugiere
que el comportamiento tico debe empezar desde arriba y que el sistema de recompensas
dentro de la organizacin debe reflejar estos valores.
Qu ocurre si la organizacin adopta un curso de accin que un individuo considera
poco tico? Es claro que la persona puede renunciar. Sin embargo, algunos subordinados no
piensan que lo ms adecuado sea simplemente renunciar y alejarse discretamente. Consideran
ms tico permanecer con la organizacin y actuar como fuerza de cambio desde dentro.
Puesto que el gobierno no puede negar la libertad de expresin, los empleados de
organizaciones pblicas tienen una gran proteccin cuando dan aviso. En las organizaciones
privadas, los empleados no tienen tanta proteccin. Lo ms apropiado para la administracin,
por supuesto, es crear un clima de confianza y apertura en el que se reduzca la necesidad de
dar aviso. Walters sugiere cinco medio para reducir esta seal: 1) fomentar un ambiente
abierto en el que los empleados puedan expresar libremente sus puntos de vista; 2) desarrollar

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un procedimiento efectivo de quejas para que los empleados puedan lograr que sus puntos de
vista disidentes sean escuchados; 3) desarrollar un amplio concepto de responsabilidad social
que asegure que los empleados de todos los niveles tengan un inters en la actuacin social de
la organizacin; 4) reconocer y comunicar a los empleados un respeto por su conciencia
individual; 5) reconocer que tratar hostilmente a un empleado que da aviso podra ocasionar
publicidad y reacciones pblicas adversas.
6.3. Los objetivos organizacionales
Los objetivos representan las condiciones futuras deseadas que los individuos, grupos u
organizaciones luchan por alcanzar. En este sentido, incluyen misiones, propsitos, metas,
fines, cuotas y plazos. Es til hacer la distincin entre objetivos oficiales y objetivos operativos
reales. Los oficiales son los establecidos para justificar las actividades de la organizacin. As,
el objetivo oficial de una institucin que atiende enfermedades mentales podra ser el
tratamiento de dichos males. Los objetivos operativos son los que en realidad se persiguen. En
el ejemplo anterior, el objetivo operativo real puede ser el ganar dinero. Los objetivos de una
organizacin influyen en sus interacciones con el suprasistema ambiental y con otros
subsistemas. Los esfuerzos por alcanzarlos afectan la capacidad de la organizacin para recibir
insumos y recursos de la sociedad y de esa manera legitimar su existencia. La naturaleza de los
objetivos afecta el carcter bsico de la organizacin. Los principales ejecutivos generalmente
establecen objetivos amplios que ayudan a vincular la organizacin con su medio ambiente; la
administracin traduce luego estos objetivos amplios a metas operativas y ofrece medios para
controlar y evaluar el nivel de logro de las metas.
Las organizaciones pueden definirse como sistemas de bsqueda de objetivos. La
atribucin de cualidades humanas a un sistema social deriva de la teora econmica clsica,
que consideraba la organizacin como un empresario solo; los objetivos de la empresa y los
del empresario son idnticos. Sin embargo, en la realidad, hay muchos participantes en la
organizacin -accionistas, consejo de directores, ejecutivos y otros empleados- cuyos
objetivos individuales afectan las actividades de la organizacin. La estructura de objetivos de
las organizaciones es muchos ms compleja que la postulada por la teora econmica y
administrativa tradicional. Los objetivos reales de la organizacin surgen de un continuo
proceso de negociacin-aprendizaje. Por lo tanto, las organizaciones tienen objetivos
mltiples, a menudo en conflicto.
Para analizar las fuerzas que influyen en la fijacin de los objetivos de las
organizaciones, consideraremos tres perspectivas primordiales: 1) el ambiental, o las
limitaciones impuestas a la organizacin por la sociedad; 2) el organizacional, los objetivos de
la organizacin como un sistema, y 3) el individual, o los objetivos de los participantes de la
organizacin. A pesar del conflicto que suele haber entre estos tres niveles, ha de haber un
grado mnimo de compatibilidad entre los objetivos si se quiere que la organizacin sobreviva.
6.3.1. Factores del ambiente que determinan los objetivos de las organizaciones
El ambiente especfico y social tiene efectos importantes en los objetivos
organizacionales, que segn la naturaleza de la interaccin se pueden clasificar en:
A) Relacin de competencia. Se produce cuando dos organizaciones compiten para

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obtener el apoyo de una tercera parte. Las empresas comerciales compiten por recursos
materiales, insumos laborales y clientes; las agencias del gobierno compiten por obtener
impuestos; las universidades por estudiantes y profesorado, los hospitales por pacientes, etc.
B) la negociacin implica la existencia de tratos directos entre organizaciones. Cada
parte debe modificar sus propias metas en respuesta a las necesidades de la otra parte. As, por
ejemplo, una empresa quiz quiera reducir los costos laborales, mientras que el sindicato desea
incrementar los ingresos de los empleados. Para lograr un acuerdo, ambos deben modificar sus
objetivos.
C) La cooptacin. Se trata de un proceso de absorcin de nuevos elementos en el
liderazgo o la estructura de fijacin de polticas de una organizacin, como un medio de evitar
amenazas a su estabilidad o existencia. As, la organizacin empresarial tiene en su consejo de
directores a algunos representantes de bancos y otras instituciones financieras. Los mdicos
frecuentemente son miembros del consejo de directores de los hospitales donde trabajan. Los
estudiantes universitarios son incluidos en comits de la universidad. Los representantes de
grupos ecologistas son nombrados miembros de comits del gobierno.
D) La coalicin se refiere a una combinacin de dos o ms organizaciones con un fin
comn. La coalicin es la forma extrema en que los objetivos de una organizacin pueden ser
condicionados por el ambiente. La coalicin es un aspecto importante en el proceso poltico.
Competencia, negociacin, cooptacin y coalicin son medios por los cuales la
organizacin se adapta a las fuerzas de su medio ambiente. La mayora de las organizaciones
utiliza las cuatro formas, pero en grados diversos. La empresa privada frecuentemente opera
mediante relaciones competitivas y de negociacin con fuerzas del ambiente mediante
mecanismos del mercado. Las organizaciones pblicas probablemente participan ms en
relaciones de cooptacin y coalicin.
6.3.2. Objetivos de la organizacin
Los objetivos de la organizacin se refieren a los propsitos y condiciones deseados que
la organizacin busca como una entidad individual, tales como la autoperpetuacin, la
estabilidad de operaciones, una elevada tasa de ganancias, el crecimiento, la satisfaccin de los
participantes, el reforzamiento de la posicin en el rea, el liderazgo tecnolgico y la
innovacin. Ms que un solo objetivo, las organizaciones tienen objetivos mltiples, y como
otros sistemas abiertos, presentan la caracterstica de equifinalidad: generalmente tienen
medios alternativos para el logro de objetivos. Sin embargo, deben operar dentro de las
limitaciones que les imponen las fuerzas del ambiente y la necesidad de mantener las
contribuciones de los participantes interno.
Gross ofrece un modelo generalizado de objetivos mltiples para las organizaciones, que
pueden ser traducidos en metas susceptibles de evaluacin: 1) satisfaccin de intereses
(miembros y gente externa); 2) produccin de bienes o servicios; 3) eficiencia de los insumos
en relacin con la produccin, y rentabilidad, expresable en trminos monetarios; 4) inversin
en bienes fsicos, humanos y de organizacin; 5) movilizacin de recursos; 6) observacin de
cdigos (reglas formales e informales desarrolladas por la organizacin); y 7) racionalidad
(administrativa, tcnica, etc.). Estos son objetivos de la organizacin como colectividad, no de
los distintos grupos participantes en la produccin y organizacin.

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Una mayor atencin al establecimiento de objetivos conduce a una actuacin ms


eficiente. El proceso de fijacin de objetivos es una combinacin de enfoques racionales y
deterministas, y de negociacin y adaptacin; un intercambio complejo de fuerzas y
limitaciones internas y externas. Adems, los objetivos son tambin modificados
continuamente debido a los cambiantes niveles de aspiracin.
Al analizar los objetivos, es necesario tambin decidir cmo se van a alcanzar: los
medios para llegar a ellos. En la organizacin, la relacin entre medios y fines es jerrquica.
Los objetivos establecidos a un nivel requieren ciertos medios para su cumplimiento; estos
medios se convierten entonces en subobjetivos en el siguiente nivel, y se desarrollan metas
operativas ms especficas conforme se avanza en el esquema jerrquico. La jerarqua de
objetivos tiene implicaciones importantes para la estructura de la organizacin: generalmente
la divisin de trabajo y la especializacin de funciones dentro de la organizacin se basan en la
cadena de medios-fines. A lo largo de la cadena de medios y fines, los objetivos generales se
traducen en metas operativas cada vez ms especficas. Las organizaciones complejas tienen
varios niveles administrativos o subsistemas, con objetivos y actividades diferentes. El nivel
estratgico relaciona las actividades de la organizacin con su ambiente, y los objetivos en este
nivel son amplios, con una flexibilidad sustancial en los medios para su consecucin. El
subsistema coordinador traduce los medios amplios desarrollados en un nivel estratgico en
metas operacionales ms especficas, mediante la coordinacin de actividades entre niveles y
funciones. El subsistema operativo est implicado en el desempeo especfico real, y las metas
en este nivel son muy especficas, a corto plazo y evaluables (e.g. ventas, cuotas de
produccin, etc.).
Una de las dificultades que enfrentan las organizaciones es el exceso de atencin en
metas especficas cuando la cuantificacin es posible, y la falta de atencin en objetivos ms
abstractos y difciles de evaluar. Adems, debido a la necesidad de una organizacin de que
haya diferencias en las actividades, y al proceso de delegacin de autoridad y responsabilidad,
es posible que se d un desplazamiento de objetivos: los subordinados o miembros en los que
se han delegado la autoridad y las funciones con frecuencia llegan a considerarse a s mismos
como fines, ms que medios hacia el logro de la organizacin. As, las actividades reales de la
organizacin se centran en el funcionamiento adecuado de los procedimientos de la
organizacin ms que en el logro de las metas iniciales.

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6.3.3. Objetivos de los individuos que participan en las organizaciones


Las organizaciones son creadas para lograr propsitos que pueden ser alcanzados por la
accin individual. Segn la opinin clsica, los objetivos de la organizacin y de los
participantes individuales son complementarios. Sin embargo, los individuos tienen varias
aspiraciones, no slo la econmica, y la organizacin misma tiene mltiples objetivos.
Actualmente hay una tendencia a pensar en la satisfaccin de los participantes humanos dentro
de las organizaciones no solamente como un medio para lograr la efectividad de la
organizacin, sino adems como un fin en s mismo. Muchas prcticas desarrolladas para
incrementar la efectividad de la organizacin podran crear insatisfacciones humanas (e.g. un
alto grado de especializacin podra generar aburrimiento y apata, una estructura rgida de
autoridad no es humanamente deseable). Sin embargo, a pesar de que no es posible un acuerdo
total entre los objetivos de la organizacin y los individuales, lo cual genera conflictos,
tampoco es cierto que sean totalmente incompatibles, puesto que sin un grado mnimo de
compatibilidad, las organizaciones no podran existir.
Frecuentemente, entre el individuo y la organizacin se desarrolla un fuerte vinculo;
existe un contrato psicolgico que ayuda a cumplir los objetivos de ambos. Es un proceso que
se puede denominar reciprocidad. En la sociedad industrial moderna ha ocurrido un
desprendimiento de vnculos familiares, haciendo que la organizacin laboral sea cada vez ms
importante. Tanto es as, que cuanto ms firmes son los vnculos de reciprocidad, ms severos
son los problemas de ajuste para el individuo cuando estas relaciones se rompen. Porter y
Lawler encontraron que los administradores se sentan motivados por los objetivos de la
organizacin cuando perciban una elevada probabilidad de obtener recompensas basadas en su
actuacin, y cuando tenan una percepcin adecuada de su funcin en las organizaciones.
A travs del proceso de socializacin y el desarrollo del contrato psicolgico, el
individuo generalmente acepta e internaliza varios objetivos y valores de la organizacin; los
acepta como propios. Esta internalizacin ocurre cuando el individuo desarrolla un
compromiso personal para alcanzar los objetivos de la organizacin. Es uno de los medios de
integracin ms efectivos debido a que elimina los conflictos entre los objetivos individuales y
los de la organizacin. Este tipo de compromiso se encuentra con ms frecuencia en los
miembros activos de asociaciones voluntarias, como partidos polticos y organizaciones
religiosas. Normalmente se le encuentra en las lites administrativas de corporaciones
comerciales y organizaciones pblicas, siendo menos frecuente entre los participantes de un
nivel ms bajo.
Se han utilizado muchos enfoques para incorporar los objetivos individuales y los
grupales a los objetivos globales de la organizacin. Uno de los ms completos es la
administracin por objetivos (MBO). En estos programas cada administrador trabaja con
subordinados para establecer objetivos y planes de accin especficos para su cumplimiento.
Generalmente, se requieren muchos ajustes en la organizacin si se quiere que el programa
tenga xito, realizndose esfuerzos a largo plazo.

Tema 7.- La adopcin de decisiones


7.1. La tarea administrativa. Funciones bsicas
La labor administrativa puede ser descrita en trminos de funciones bsicas que son
realizadas a fin de que la organizacin alcance sus fines. Entender la labor del administrador

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puede facilitarse si se describen en detalle las actividades que requieren tiempo y atencin. El
sistema administrativo funciona en el contexto de un medio externo y subsistemas interno
-metas y valores, tcnicos, estructurales y psicosociales-. La toma de decisiones es central: las
decisiones son tomadas por los administradores en gran variedad de asuntos. Algunos planes,
metas, prioridades y estrategias son explcitos y estn escritos. Otros asuntos lo son menos.
Por otro lado, los administradores estn en medio de muchos procesos interactivos que
requieren un flujo continuo de decisiones a fin de mantener un equilibrio dinmico: pocas
decisiones son finales, y los problemas rara vez se solucionan de una vez.
Consideremos algunas de las funciones primordiales. En primer lugar, est la fijacin de
objetivos, que deben ser identificados por el administrador. El sistema de objetivos hace
hincapi en las condiciones futuras deseadas que la organizacin trata de alcanzare, e incluye
metas como cantidades de produccin, objetivos de costos, cuotas de ventas y fechas lmite
para la terminacin del trabajo. Est tambin la planificacin, esto es, planear los medios para
alcanzar los objetivos, decidir de antemano qu se va a hacer y cmo. Esto implica el
desarrollo de una estrategia global y polticas generales ms programas especficos y
procedimientos. La integracin de recursos hace referencia a la necesidad de cualquier
organizacin de requerimientos financieros, materiales, humanos y tecnolgicos. Las
operaciones de rutina requieren una continua disponibilidad de recursos en la forma de flujo de
efectivo, materias primas, esfuerzo humano y mtodos de trabajo; las ideas innovadoras
requieren nuevas fuentes de fondos, diferentes materias primas, adaptacin del esfuerzo
humano y cambios en los procedimientos. La labor administrativa incluye tambin el desarrollo
y mantenimiento de una estructura para la realizacin de los planes establecidos y el logro de
los objetivos relevantes: la organizacin. Se trata de dividir el trabajo en componentes
sustanciales y luego integrar los resultados. Los diseos relativamente permanentes son
apropiados para las actividades estables y rutinarias; las condiciones cambiantes, por el
contrario, requieren diseos flexibles con comits ad hoc, grupos de trabajo y grupos de
proyecto. La aplicacin se refiere al esfuerzo a realizar para alcanzar los resultados deseados.
La cantidad de esfuerzo humano implicado en la aplicacin es una funcin de la capacidad del
administrador para influir en otros: subordinados, compaeros y jefes. Por ltimo, estara el
control, para mantener la actividad organizacional dentro de lmites permitidos, de acuerdo
con las expectativas. Se trata de medir y evaluar los resultados, a fin de sopesar el desempeo
organizacional y determinar la actuacin del administrador. Estas funciones administrativas son
altamente interdependientes.
7.2. Procesos de decisin administrativa
7.2.1. Difusin y conceptos bsicos
Decidir significa adoptar una posicin. Implica dos o ms alternativas bajo consideracin
y la persona que decide tendr que elegir entre ellas. Decidir es una fase de un proceso global
que incluye el reconocimiento de la necesidad de una decisin (identificacin, definicin y
diagnstico del problema), anlisis de la situacin (generacin de soluciones alternativas),
eleccin de una alternativa (evaluacin y opcin), aplicacin de medidas, y seguimiento o
revisin. La toma de decisiones es fundamental para el comportamiento del organismo y de la
organizacin, ya que ofrece los medios para el control y permite la coherencia en los sistemas.
De hecho, la toma de decisiones est en el ncleo de la labor administrativa.
Simon sugiere cuatro fases bsicas en el proceso: 1) buscar el medio para las

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condiciones que requiere la decisin: actividad de inteligencia; 2) inventar, desarrollar y


analizar posibles cursos de accin: actividad de diseo; 3) seleccionar un curso de accin
particular entre los disponibles: actividad de eleccin; 4) evaluar las elecciones pasadas:
actividad de revisin.
Las decisiones relativamente automticas (programas), como las acciones reflejo,
parecen ser completamente inconscientes. Sin embargo, inclusive este tipo de conducta, segn
los evolucionistas, ha sido aprendido con el paso de millones de aos. Para las reacciones
instintivas o impulsivas, las decisiones y conductas son relativamente inconscientes. Los
hbitos son una forma de toma de decisiones relativamente programada. Las organizaciones
desarrollan hbitos en los procedimientos de operacin estndar y los programas de
computadoras para enfrentar situaciones repetitivas, ahorrando tiempo y energa, que pueden
ser empleadas por la administracin para dedicarlos a problemas no programables.
7.2.2. Racionalidad
Los textos de administracin hacen hincapi en procedimientos y tcnicas reconocidas
que son relativamente formales, sistemticas y concienzudas, y que son utilizadas por quienes
toman decisiones siempre que sean personas objetivas ms que subjetivas. Un proceso racional
es considerado como aquel que se basa en el racionamiento, que es objetivo ms que
subjetivo, que es lgico. En muchas situaciones, a la hora de solucionar un problema, se
supone que el objetivo del que toma las decisiones puede ser evaluado en trminos
cuantitativos, generalmente con el dinero como denominador comn. La racionalidad en este
sentido tiene que ver con la decisin que toma una persona con respecto a alternativas muy
definidas. Para que el comportamiento sea racional, tal como supone la economa clsica, el
individuo ha de tener a) conocimiento completo de factores ambientales relevantes, b)
capacidad para ordenar las preferencias de acuerdo con un cierto patrn de utilidad
(generalmente el dinero), y c) habilidad para elegir la alternativa que maximice la utilidad.
Estas suposiciones ofrecen el marco de referencia para las tcnicas que son aplicables bajo
condiciones de sistema relativamente cerrado.
7.2.3. Informacin y toma de decisiones
A) Conocimiento, incertidumbre e informacin. Durante el proceso de tomas una
decisin buscamos ms o menos informacin dependiendo de nuestro conocimiento de la
situacin. Cuanto ms rutinario sea el problema, o ms experiencia se tenga en situaciones
similares, ms se confa en el conocimiento existente. En situaciones nuevas o complejas se
tiende a buscar ms informacin a fin de entender el problema y manejarlo efectivamente. Mas
informacin puede reducir la incertidumbre y hacer que la decisin correcta sea ms clara. La
mejor forma de pensar en la informacin es en cualquier cosa que cambie el grado de
incertidumbre en situaciones de toma de decisiones. En administracin se requieren continuos
chequeos de la realidad para mantener tanta fidelidad como sea posible en la informacin
utilizada para la toma de decisiones. Esto significa disear sistemas de informacin-decisin
que sean relevantes.
B) Diseo de sistemas de informacin decisin. Aunque todos los datos podran ser
considerados parte de una base organizacional de informacin, es obvio que para cualquier
organizacin grande y compleja un enfoque as sera imposible. En una poca de creciente

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computarizacin, sera posible incluir todos los datos de todos los subsistemas en un sistema
de informacin-decisin administrativa. Pero, aun cuando eso fuera posible, no est claro que
fuera un uso eficiente de los recursos. El sistema debe mantener un balance entre el costo del
mismo y el valor de la informacin generada. Se ha puesto mucha atencin en los sistemas de
informacin gerencial computarizados (MIS); sin embargo, la toma de decisiones
administrativas tambin requiere insumos de mucha informacin (e.g. opiniones) que no
pueden ser computarizadas. Otro peligro en el diseo de sistemas de informacin es intentar
desarrollar tantos datos como sea posible para su uso en el sistema; los datos voluminosos de
muchos tipos podran ser obtenidos y almacenados en caso de que fueran necesarios en cierto
momento, con lo que al final podra tenerse cantidades masivas de datos intiles. Si el enfoque
est orientado hacia la toma de decisiones, el objetivo es minimizar el desarrollo de
informacin intil recogiendo los datos que podran ser importantes para ello.
C) Sistemas de apoyo a la decisin. A pesar de las grandes expectativas que se tenan
sobre el uso de las computadoras, stas han sido utilizadas primordialmente para procesar
datos y transmitir cantidades de informacin rutinaria que es utilizada en los niveles de
operacin bajos. Aun as, gradualmente se ha adquirido una mayor confianza y tranquilidad
con las computadoras, sobre todo, por su fcil acceso a ellas actualmente. El concepto de un
sistema de apoyo a la decisin (DSS) destaca que las computadoras son una herramienta para
auxiliar en la decisin ms que un instrumento electrnico moderno que toma de decisiones.
Los DSS estn siendo desarrollados para proporcionar a los administradores mejores servicios
de informacin. Ms que generar una gran cantidad de informes dirigidos a los
administradores, la mayora de los DSS se activan solamente en respuesta a la solicitud del
usuario. Son programas de software diseados para responder preguntas del tipo qu
pasara si...?, en las que el que toma las decisiones pregunta sobre las consecuencias de varias
alternativas. El administrador introduce un cambio propuesto, como un aumento o rebaja en el
precio de un producto, y solicita las consecuencias pronosticadas de esta accin en trminos
de niveles de ventas y participacin en el mercado.
7.3. Juicios y colaboracin en la toma de decisiones
7.3.1. Puntos de vista alternativos a la racionalidad
El concepto de racionalidad est muy estrechamente construido para la mayora de las
decisiones administrativas. Sin embargo, quienes toman la decisin no tienen un conocimiento
completo. Las decisiones intencionadamente racionales seran aquellas que llevan los que
toman decisiones hacia sus propias metas. Por otro lado, una decisin puede ser racional
desde el punto de vista del individuo y no serlo desde el de la organizacin, ya que sta implica
un esfuerzo cooperativo de varios individuos, con diferentes metas. Racionalidad limitada se
refiere a las decisiones tomadas sin un completo conocimiento de la situacin. En este caso, la
persona toma una decisin que, de acuerdo con sus conocimientos, ayudar a lograr un cierto
objetivo.
Para los problemas complejos y no programables, el elemento humano desempea un
papel primordial en el proceso. La complejidad es importante en la medida que se relaciona
con el sistema administrativo a todos los niveles. El medio interno y el externo de la
organizacin afectan a los que toman decisiones administrativas, y ambos se han vuelto ms
dinmicos e inciertos. Por tanto, el alcance y la complejidad de las situaciones tpicas de

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solucin de problemas requieren un marco de referencia de consideraciones de sistema abierto


y juicio. Los sistemas abiertos y el juicio implican pensar, un proceso mental que es ms que
un reflejo. Segn la teora cognoscitiva, los individuos continuamente prueban (en sus mentes)
su situacin actual para verificar si hay congruencia o incongruencia. Si la situacin responde a
algn plan o expectativa (congruencia), no se requiere accin alguna. Si hay incongruencia, se
invoca alguna accin.
Tambin es importante sealar el contexto de la toma de decisiones: cada persona tiene
un espacio vital que se ve afectado por normas sociales referentes a un comportamiento
adecuado. Cada organizacin a la que pertenecemos ofrece un contexto ms especfico para
las diversas elecciones que se tienen que hacer. Los procesos mentales intervienen entre el
contexto real y nuestra imagen de la situacin. As, la memoria nos permite acumular
conocimiento y reducir incertidumbre; la percepcin, el conocimiento y la atribucin conducen
a un punto de vista personal de un problema. Las fuerzas en el contexto de toma de decisiones
varan en trminos de su posibilidad de ser controladas.
7.3.2. Modelo de decisin de sistema abierto
El modelo de toma de decisiones de sistema abierto es un intento por describir un
proceso realista para la toma de decisiones individual y organizacional. Est enfocado en la
participacin humana en los varios pasos del proceso, y permite el efecto de numerosas
fuerzas ambientales, lo cual elimina gran parte de las suposiciones de racionalidad clsica: el
individuo no tiene un conocimiento complejo, ni es un maximizador sistemtico y lgico en
trminos econmico-tcnicos. Se trata de un sistema dinmico, en el que se introduce el
aprendizaje y la adaptacin.
Una persona que toma decisiones identifica un nmero limitado de alternativa viables,
seleccionado las ms claras y relativamente cercanas a una solucin en ese momento. Las
alternativas son evaluadas en distintas formas, en un continuo que va desde una premonicin
hasta el mtodo cientfico. A partir de esta evaluacin se produce una decisin y su puesta en
prctica. Despus, se considera el resultado y su relacin con el nivel original de aspiracin. Si
el valor del resultado excede el nivel de aspiracin, en situaciones similares este nivel de
aspiracin puede aumentar, y la persona estar satisfecha por resolver los mismos problemas o
similares con el enfoque que ha demostrado tener xito en el pasado. Si el resultado es menor
que el nivel de aspiracin, suceder todo lo contrario, y la persona probar otras alternativas.
Este modelo general hace hincapi en encontrar soluciones satisfactorias ms que
ptimas; la optimizacin es un concepto utpico debido a la falta de un conocimiento
completo y a una tendencia en el que toma las decisiones para probar alternativas de solucin.
An as, el individuo, generalmente, intenta usar procesos de toma de decisiones
razonablemente estructurados. Sin embargo, debe subrayarse que este modelo es ms
descriptivo que normativo: presenta lo que los tpicos tomadores de decisiones hacen luego de
un estmulo problemtico, lo cual no se aplica a todos los que toman decisiones en todas las
situaciones.
7.3.3. Valores, creencias, y estilos de atribucin
Los valores o juicios de preferencias, y las creencias o predicciones afectan a la toma de
decisiones administrativas. Los juicios de valor -puntos de vista personales sobre lo que es

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preferible o lo que debe ser- entran en juego de muchas maneras en la toma de decisiones. La
identificacin de alternativas apropiadas y relevantes podra depender del sistema de valores
del individuo. Igualmente, los valores estn en juego al determinar la importancia de un
resultado. A pesar de ello, en administracin tambin existen elementos de hecho, que pueden
ser verificados mediante pruebas. Las creencias son juicios predecibles, y reflejan el punto de
vista del individuo sobre la interrelacin de acontecimientos. Son convicciones de que algunas
cosas son verdaderas o reales. Las elecciones de productos reflejan creencias sobre relaciones
(e.g. dientes-caries, champ-atractivo, computadoras-eficiencia). Las creencias, a diferencia de
los valores, pueden ser confirmadas o rechazadas. El sistema de creencias de un individuo se
acumula con el tiempo y se ajusta continuamente, de acuerdo con la experiencia y la
observacin reflexiva; aun as, las creencias de la gente cambian lentamente y son
extraordinariamente resistentes a la informacin nueva. Una vez formadas las impresiones
iniciales, stas tienden a estructurarse de tal forma que interpretan la informacin subsecuente.
Un punto til para entender la conducta est en la forma en que los individuos adquieren
y utilizan la informacin para resolver problemas y tomar decisiones. As, surge una variedad
de caracterizaciones: lgico-no lgico, objetivo-subjetivo, analtico-sinttico, cientficoartstico. Por ejemplo, el proceso de evaluacin de un pensador sistemtico, tiende a buscar un
mtodo y hacer un plan para resolver un problema, estar muy consciente de su enfoque,
defender la calidad de una solucin en gran medida en trminos del mtodo, definir
limitaciones especficas del problema al inicio del proceso, descartar rpidamente alternativas,
avanzar a travs de un proceso de creciente refinamiento del anlisis, conducir una bsqueda
ordenada de informacin adicional, y terminar cualquier paso discreto en el anlisis que haya
empezado. El pensador intuitivo tiende a tener todo el problema continuamente en mente,
redefinir el problema frecuentemente conforme procede, confiar en indicadores verbales,
defender una solucin en trminos de adecuacin, considerar varias alternativas
simultneamente, pasar repentinamente de un paso en el anlisis o bsqueda a otro, y explorar
y abandonar alternativas muy rpidamente.
7.3.4. Toma de decisiones en grupo
Las organizaciones modernas son demasiado complejas como para ser administradas por
una persona aislada. El contexto descrito para la toma de decisiones individuales puede ser
aplicado tambin a grupos, entrando en juego los mismos factores internos y externos. Sin
embargo, debido a la interaccin de varias propensiones personales a pensar y actuar, el
contexto de la toma de decisiones en grupo es mucho ms complejo que el de un individuo, y
se requiere prestar atencin a la efectividad, a la eficiencia y a la satisfaccin del participante.
El motivo principal para utilizar grupos para resolver problemas y tomar decisiones es
lograr mejores soluciones o decisiones. Este es el punto de efectividad. Este punto de vista de
calidad se relaciona con el concepto de racionalidad; tomar decisiones que, desde el punto de
vista del que decide, mueven al sistema hacia condiciones deseadas (metas). Diversos estudios
muestran que donde existe una sola respuesta correcta, los grupos que utilizan un consenso
han sido ms efectivos que los individuos. La calidad de la solucin aumenta con el grado de
interaccin de los miembros del grupo. El desacuerdo es funcional debido a que hace
intervenir en el problema a una variedad de experiencia e informacin. La eficiencia tiene que
ver con la relacin costo-beneficio. Un individuo puede pasar ms tiempo que un grupo en
analizar un problema debido a la necesidad de reunir diversos insumos de informacin. La
adecuacin probable de la decisin aumenta con la cantidad de interaccin en los procesos de

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grupo. Una contrapartida es que, para los asuntos complejos, alcanzar un consenso puede ser
un proceso que consuma mucho tiempo. En tercer lugar, toda la gente est interesada en tener
cierta influencia en la planificacin de su propio destino. La participacin en los procesos de
solucin de problemas aumenta la probabilidad de que las soluciones sean aceptadas y
aplicadas. Es importante, por tanto, que se busquen ideas antes de tomar una decisin. La
toma de decisiones grupal efectiva aumenta la probabilidad de que haya satisfaccin del
participante tanto con el resultado como con el proceso.
7.3.5. Mejoramiento en los procesos de decisin en grupo
A) Cundo utilizar un grupo. Un grupo debe ser utilizado cuando ofrezca ventajas
claras sobre los individuos. Depende de la situacin, de los participantes y del liderazgo. Los
principales criterios son calidad en la decisin y aceptacin, pero la eficiencia (tiempo) y el
desarrollo de los subordinados tambin son parte de la lista de elementos esenciales. Los
auxiliares para la decisin hacen que los procesos de grupo sean a) tan objetivamente
racionales como sea posible al superar las limitaciones cognoscitivas de los individuos, y b) tan
creativos como sea posible al superar las conductas contraproducentes que son parte de la
dinmica del grupo.
B) Racionalidad del grupo. Para alcanzar un proceso de decisin lgico, metdico,
exhaustivo y sistemtico, un proceso de decisin en grupo podra ser la respuesta, ya que los
grupos pueden utilizar procesos de toma de decisin ms racionales que los individuos. Un
grupo podra facilitar el desarrollo de ms informacin con respecto a una situacin
problemtica y por tanto llevar la decisin ms cerca hacia una racionalidad ideal, donde uno
de los requerimientos es el conocimiento completo. Tambin hay que tener en cuenta que la
inclusin de diversos insumos de informacin con frecuencia ampla el alcance del problema,
introduce variables confusas y, en general, hace que la situacin sea ms compleja.
C) Creatividad de grupo. Cuando la creatividad es una meta importante, los mtodos de
tormenta de ideas han sido diseados para compensar la tendencia de los grupos a criticar en
exceso las nuevas ideas. La tcnica delfi puede ser utilizada con los participantes fsicamente
dispersos, y el proceso consiste en solicitar ideas u opiniones (por medio de un cuestionario)
sobre un problema, seleccionarlas y resumirlas, y ofrecer los resultados nuevamente a los
participantes. El que toma las decisiones utiliza luego los resultados para ayudarse a tomar una
decisin y/o planear las acciones apropiadas. La tcnica nominal de grupo (NGT) incluye un
proceso estructurado para integrar el pensamiento individual y la interaccin del grupo. El
proceso consiste en 1) generacin de ideas por escrito, 2) presentacin grabada a cada
miembro de las ideas del grupo, en la que las ideas estn resumidas en una frase, 3) discusin
de las ideas grabadas para evaluar la informacin, y 4) votacin individual sobre las
prioridades. Los procesos de decisiones como el NGT y la tormenta de ideas superan las
reuniones grupales ordinarias en trminos de nmero y calidad de ideas, aumentando la
probabilidad de soluciones creativas.

Ciencia de la Administracin.

Tema 8.- La planificacin y el control


8.1. Planificacin estratgica y operacional
8.1.1. Definicin y papel de la planificacin
Un plan es cualquier mtodo detallado, formulado de antemano, para hacer algo. La
planificacin es el proceso de decidir de antemano qu se har y de qu manera; la
planificacin integral es una actividad integradora que busca aprovechar al mximo la
efectividad total de una organizacin como un sistema de acuerdo con sus metas. En suma, un
plan es un curso de accin predeterminado, con tres caractersticas: debe referirse al futuro,
debe sealar acciones, y existe un elemento de identificacin o causalidad personal u
organizacional. La implicacin de futuro que tiene la planificacin pone de relieve la
importancia de los pronsticos como parte bsica de la planificacin. Toma de decisiones y
planificacin estn estrechamente relacionadas. Una decisin es bsicamente una resolucin de
elecciones alternativas; no se trata de un plan porque no tiene por qu implicar accin o
futuro. Sin embargo, las decisiones son necesarias en todo proceso de planificacin: la toma de
decisiones administrativas es el medio de integrar funciones relacionadas entre s tales como la
fijacin de metas, la formulacin de la estrategia, la planificacin y el control.
La mayora de las organizaciones operan en un medio cambiante, por lo que deben estar
preparadas para operar en un mundo dinmico. Unido al rpido crecimiento de la tecnologa,
la planificacin adquiere un papel fundamental, ya que ofrece un medio para que los individuos
y las organizaciones enfrenten los cambios. Con un medio estable y operaciones no
complicadas y pequeas, la funcin de planificacin puede ser realizada relativamente fcil con
un punto de vista a corto plazo. Sin embargo, con un medio grande y dinmico, las unidades
complejas operan frente a muchas fuerzas que limitan la flexibilidad, y la planificacin se
vuelve crtica y debe ser pensada en el nivel del sistema total, ya que cualquier decisin puede
tener efectos drsticos. La prioridad debe centrarse en los resultados relevantes ms que en
actividades interminables. Para ello, ser importante fijar los objetivos. El elemento de la
equifinalidad hace posible que se alcancen estos objetivos de diversas maneras: unos
objetivos rgidamente definidos, unidos a programas mecnicos, podrn descontentar al
elemento humano, eliminar la iniciativa individual, e infrautilizar los recursos humanos; si los
objetivos son definidos en trminos generales, queda espacio para que los participantes en la
organizacin llenen los detalles de acuerdo con su propia percepcin y modifiquen el patrn de
acuerdo con sus gustos. La ultraprecisin puede destruir la flexibilidad, dificultar a individuos
y organizaciones la adaptacin a las condiciones cambiantes.
8.1.2. Proceso de planificacin
Los seres humanos dedican tiempo y esfuerzo a pronosticar. Las expectativas sobre el
futuro se basan en tendencias pasadas y condiciones actuales. Algunas condiciones futuras
(e.g. clima), son incontrolables; otras pueden controlarse hasta cierto punto, garantizando una
atencin explcita en los procesos de planificacin y fijacin de objetivos. Las creencias se
mezclan con los deseos para formar el teln de fondo para la fijacin de los objetivos. Las
suposiciones y afirmaciones, as como los valores y actitudes, son tambin premisas de la
planificacin.
Una funcin administrativa clave es el desarrollo y refinamiento continuo de una

8. La planificacin y el control.
estrategia general, con cuatro componentes principales: a) oportunidad del medio, lo que la
organizacin podra hacer; b) competencia y recursos, lo que la organizacin realmente puede
hacer, c) deseos e intereses administrativos, lo que la organizacin quiere hacer, y d)
responsabilidad ante la sociedad, lo que la organizacin tiene que hacer. La consideracin de
todos estos componentes debe conducir a un plan estratgico viable; uno que tenga una
probabilidad razonable de xito. Se trata de establecer una estrategia amplia y de largo
alcance, que no sea rgida.
La intencin del proceso de planificacin es realizar una estrategia variable que pueda
ser operativa: el producto o servicio adecuado, en el lugar adecuado, en el momento
adecuado. Un punto de vista de contingencia implica prestar atencin a un gran nmero de
variables implicadas, aun cuando la formulacin de la estrategia est restringida a un tipo
particular de organizacin, como un hospital, un colegio, etc. Al mismo tiempo, habr que
considerar varias etapas en el ciclo vital de un producto o servicio. Las fases tpicas son
embrin, crecimiento, madurez y decadencia. La disciplina de pensar conscientemente en
todos los diversos factores implicados, determinar su grado de importancia en una situacin
dada, y elaborar hiptesis sobre el curso de accin ms apropiado aumentar la probabilidad
de que la estrategia se apegue a la situacin.
8.1.3. Aplicacin de estrategias y planes
En general, se ha dedicado ms atencin a la planificacin que a la aplicacin. Lo
primero es una actividad intelectual o de pensamiento, y la aplicacin est ms orientada a la
accin. La aplicacin requiere la integracin de recursos, estructurar las relaciones de trabajo,
integrar diversas funciones y controlar actividades a la luz de polticas, planes y
procedimientos. Las principales consideraciones en la aplicacin de planes son: recursos,
liderazgo y compromiso.
En cualquier proceso de planificacin debe verificarse la realidad para asegurarse que se
cuenta con los recursos para realizar los pasos necesarios. Se tiene suficiente dinero? Se
tiene suficiente tiempo? Estas son interrogantes bsicas que se aplican en casi cualquier
situacin. En algunos casos se necesita estar seguro de que las materias primas estn
disponibles. La tecnologa aplicada podra ser una cuestin clave. El conocimiento, el equipo y
los mtodos ayudan a convertir a la conducta espontnea, irreflexiva y sin coordinacin, en
una accin deliberada y racionalizada por medio de los planes. Los administradores con
frecuencia tienen que luchar para obtener los recursos necesarios para tener una oportunidad
real de xito.
El grado en el que los planes son aplicados por las personas depende de dos variables
bsicas: capacidad y esfuerzo. La gente capaz, al trabajar ms duro, puede superar una mala
planificacin; por otro lado, una buena planificacin puede ser obstaculizada por una falta de
esfuerzo. La habilidad de algunos lderes para canalizar la capacidad humana latente puede
compensar algunos fallos en las estrategias, planes de accin, recursos y diseos de la
organizacin. Muchas veces es conveniente tener en cuenta este papel de liderazgo para que
las estrategias tengan xito. Los lderes con habilidades que son apropiadas para una situacin
dada aumentan la probabilidad de que puedan aplicarse los plantes de una manera efectiva y
eficiente.

Ciencia de la Administracin.
Para que la gente aplique un plan con entusiasmo, tiene que haber compromiso y
esfuerzo. Sin embargo, un compromiso excesivo puede impedir al resto de las personas
demostrar su competencia.
8.1.4. Dimensiones de la planificacin
A) Repetitividad. Los planes para afrontar problemas no rutinarios (planes de aplicacin
nica) establecen un curso de accin que se adecua a una situacin especfica y que podran
ser obsoletos cuando se alcance la meta. En los planes de aplicacin nica hay una jerarqua
que va de grandes programas, proyectos, y labores especiales, hasta planes detallados. Eso
contrasta con los planes permanentes, que son diseados para tener una utilidad continua. Los
planes para la accin repetitiva son generalmente llamados planes fijos, e incluyen polticas,
mtodos y procedimientos estndar de operacin diseados para cubrir la variedad de
situaciones repetitivas que las organizaciones enfrentan con frecuencia. Los planes para la
accin repetitiva se convierten en patrones de hbito de los individuos. Las polticas son los
planes fijos ms amplios y son guas generales para la conducta organizacional. Una ventaja
del plan fijo es que crea una uniformidad de operaciones a lo largo de toda la organizacin. Su
uso es tpico de la burocracia estable-mecanicista, ya se trate del gobierno, empresas,
organizaciones obreras y otras. Sin embargo, si estos planes son tiles cuando el medio es
estable, deja de serlo cuando la situacin cambia abruptamente y el plan no se apega a la nueva
situacin.
B) Tiempo. La planificacin a largo plazo est estrechamente asociada con la fijacin de
objetivos de la administracin a nivel estratgico. La planificacin estratgica tiene que ver
con decisiones relacionadas con los amplios aspectos tecnolgicos y competitivos de la
organizacin, la asignacin de recursos (humanos y materiales) por un perodo, y la
integracin a largo plazo de la organizacin dentro de su medio. El compromiso es, en medio
de un mundo cada vez ms dinmico y de incertidumbre, elaborar planes a largo plazo que
permitan la flexibilidad futura en la toma de decisiones.
C) Subsistema o nivel. En la medida en que se toman decisiones con respecto a
objetivos y se desarrollan planes para alcanzarlos, el alcance del proceso de planificacin es
limitado por niveles ms bajos en la organizacin o subsistemas. Se establecen metas para
diversas funciones, y se elaboran planes para alcanzarlas. Los objetivos requieren planes
maestros, que a su vez promueven la creacin de subplanes, y as sucesivamente hasta los
detallados niveles de operacin, donde los procedimientos son descritos paso por paso.
D) Flexibilidad. Una de las principales consideraciones en la planificacin es el grado de
rigidez o flexibilidad de los planes. Suponer una certidumbre futura conduce a rigideces en los
planes y limita la adaptacin. Este es un enfoque de planificacin de viajes al estilo Cook, y
asume que el futuro es lo suficientemente seguro como para que se pueda avanzar en lnea
recta. Este tipo de planificacin es ms apropiada, por tanto, en un medio relativamente
seguro. En contraste, el enfoque de planificacin de Lewis y Clark reconoce que en el futuro
habr muchos puntos de decisin y cursos alternativos de accin. As, la planificacin consiste
en preparar la organizacin para enfrentar las incertidumbres del futuro, y desarrollar un medio
para responder.

8. La planificacin y el control.
8.2. Control organizacional
8.2.1. Definicin
El concepto de control es bastante general y puede utilizarse en el contexto
organizacional para evaluar el desempeo general frente a un plan estratgico. Se relaciona
tanto con los fines (productos) como con los medios (insumos y procesos de transformacin).
Por tanto, la teora de control se extiende a todos los niveles. Sus significados son variados:
verificar, regular, comparar con un estndar, ejercer autoridad sobre, y limitar o restringir. El
organismo tiene mecanismos internos de control que mantienen un equilibrio dinmico durante
su ciclo vital. Muchos de los procesos de autorregulacin de un organismo estn programados
en un nivel complicado y operan sin la intervencin consciente del individuo (e.g. respiracin).
Las organizaciones y los organismos no son estticos, sino que cambian y se ajustan, al tiempo
que exhiben un comportamiento orientado hacia objetivos. El proceso puede ser descrito
como equilibrio dinmico.
La ciberntica es otro concepto importante para la funcin de control. ste deriva del
griego kybernetes, o timonel, y se relaciona con la connotacin direccin de, mantener un
curso hacia un objetivo; implica comunicacin y control. Su modelo de retroalimentacin,
control y regulacin tiene importancia para los sistemas biolgicos y sociales. La
retroalimentacin es un concepto esencial en cualquier proceso de control. Ofrece la
informacin para las decisiones que ajustan el sistema. En la medida en que se aplican los
planes, el sistema es vigilado a fin de determinar si el desempeo est dentro de lo previsto y si
se estn cumpliendo con los objetivos. En un contexto organizacional, el control incluye la
coordinacin de actividades individuales y grupales. Se puede definir al control organizacional
como la fase del sistema administrativo que vigila la actuacin humana y ofrece informacin de
retroalimentacin que pueda ser utilizada para ejecutar tanto los medios como los fines. Esto
implica la medicin de las condiciones reales, comprarlas con los estndares e iniciar la
retroalimentacin que puede ser utilizada para coordinar la actividad organizacional, enfocarla
en la direccin correcta, y facilitar el logro de un equilibrio dinmico.
8.2.2. Elementos de control
Existen cuatro elementos comunes en todos los sistemas de control: a) una caracterstica
medible y controlable para la que se conocen estndares; b) un medio (instrumento sensor)
para medir la caracterstica; c) un medio (instrumento comparador) para comparar los
resultados reales con los estndares y evaluar las diferencias; d) un medio (instrumento
ejecutor) para efectuar cambios en el sistema a fin de ajustarlo a las necesidades. Como en
cualquier proceso de toma de decisiones, el flujo de informacin es el ingrediente clave. La
informacin generada internamente, aunada con la del medio, ofrece la materia prima para las
decisiones innovadoras y de adaptacin en la fijacin de objetivos, la planificacin de acciones
y, por supuesto, el control. Debido a que en los sistemas sociales complejos es imposible
controlar el comportamiento por completo, es necesario elegir caractersticas para controlar,
elaborar un proceso de muestreo. El control excesivo podra ser costoso y antifuncional. La
clave est en reconocer qu dimensiones son importantes y controlables. Para ello, debe
considerarse el control de la produccin (resultados) y el comportamiento (procesos). Cuando
algunas caractersticas sean difciles de medir objetivamente, habr que confiar en las
percepciones subjetivas de los participantes.

Ciencia de la Administracin.
8.2.3. El proceso de control
En la labor administrativa, se establecen objetivos, se planean programas, se asignan
recursos y el trabajo es realizado. El desempeo real es entonces comparado con el plan, se
genera la retroalimentacin para ajustar las cargas de trabajo y la asignacin de recursos. Por
ltimo, mediante la comparacin, se confirman los objetivos existentes o se determinan ajustes
para el futuro. Este ciclo puede ocurrir en cualquier nivel.
La dimensin del tiempo es importante para la funcin de control. Por ello, se habla de
un precontrol, para evitar que el sistema se desve mucho de las normas preconcebidas, y un
poscontrol, para determinar acciones que corrijan y ajusten la conducta en situaciones futuras.
Ejemplo de precontrol, es el sistema de valores relativamente uniformes entre los miembros de
una organizacin; ejemplo de poscontrol, es una multa de circulacin. Generalmente, es mejor
ajustar el comportamiento conforme se va dando que esperar los resultados y luego iniciar
acciones correctivas o poscontrol. El control de tiempo real implica incluir en el proceso la
retroalimentacin inmediata; la nocin de control actual o de tiempo real es importante para
mantener los productos y procesos dentro de lmites deseados mientras el sistema sigue
funcionando. Esta es la teora que est detrs del aprendizaje programado.
8.2.4. Control del comportamiento humano
Los valores sociales, normas morales y leyes sirven como antecedentes de procesos de
control en la organizacin. Afectan las propensiones individuales hacia ciertos
comportamientos. En general, la sociedad busca desarrollar individuos maduros que pasen de
la dependencia a la independencia, del individualismo a la cooperacin, del control a cargo de
otros, al autocontrol. Los sistemas de valores homogneos, la internalizacin de las normas de
grupo y el conocimiento y la aceptacin de leyes debe conducir al autocontrol. Los medios de
control del comportamiento humano en las organizaciones se encuentran en un continuo que
va de explcitos hasta implcitos, de directos a indirectos, de obvios a sutiles. La cultura
organizacional es una forma sutil e implcita de control, pero muy poderosa.
El autocontrol es el elemento bsico que se deriva de metas y aspiraciones personales
que se convierten en estndares de comparacin para el desempeo que se est realizando. El
control individual y organizacional se fusiona cuando las expectativas son explcitas y
mutuamente satisfactorias. Los grupos informales ofrecen un medio de control a travs de los
compromisos mutuos referentes a metas y comportamiento. La aprobacin de los compaeros
y la participacin continua, o las burlas y el ostracismo son formas tpicas en las que los
grupos informales controlan el comportamiento. Para la organizacin como un todo hay
estrategias formales y planes que funcionan como estndares para el control. Los objetivos de
ventas y presupuestos se enfocan en los resultados; las polticas, los procedimientos y reglas se
enfocan en la forma en que se harn las cosas. En ambos casos, el reforzamiento positivo
aumenta la probabilidad de que el desempeo y el comportamiento se mantengan bajo control
en el futuro. As, en administracin, es necesario un grado apropiado de conformismo, a fin de
mantener el sistema dentro de unos lmites permisibles, a la vez que mantener un equilibrio
dinmico, sin rechazar el cambio.
Cualquier individuo que entre a un sistema social es socializado en cierta medida. El
nuevo miembro aprende las normas y el comportamiento necesarios. Esta socializacin

8. La planificacin y el control.
depende de la dinmica de la organizacin de que se trate. Las organizaciones en medios
relativamente estables desarrollan un control indirecto sin intentarlo realmente: casi por
smosis, las personas absorben las normas y reglas requeridas al permanecer varios aos en un
mismo puesto. En las organizaciones dinmicas, existe un flujo de personas, por lo que debe
ponerse ms atencin al desarrollo de sistemas de valor. Por esta razn, se pueden introducir
programas de induccin para los nuevos empleados, o programas de capacitacin peridica
dentro de la compaa, para los supervisores, administradores de nivel medio y medio-alto, y
administradores de alto nivel.
Ya se haga formal o informalmente, la evaluacin del desempeo es un fenmeno
inherente a las organizaciones. La gente tiende a evaluarse una a otra. Debido a su usual
relacin con el sistema de recompensa, la evaluacin del desempeo por superiores es de
importancia primordial y en ocasiones se formaliza, cuando menos, en decisiones como la
contratacin, el despido, la promocin y revisin de mritos para aumentos salariales. Esto
ofrece a los superiores un considerable poder potencial para controlar la conducta de sus
subordinados. Sin embargo, si los criterios de evaluacin son inapropiados, el control puede
volverse antifuncional. Tambin el control excesivo puede conducir a sentimientos de
inseguridad e insatisfaccin, y a una baja en la productividad. La ausencia de control puede
conducir a la anarqua y a un sentimiento individual de incertidumbre, ansiedad y frustracin.

Ciencia de la Administracin.

Tema 9.- La direccin, el liderazgo y la motivacin


9.1. Comportamiento individual y motivacin
9.1.1. Patrones de comportamiento
El comportamiento es una manera de actuar; se refiere a la conducta de una persona.
Los patrones de comportamiento son modos de conducta que utiliza un individuo para llevar a
cabo sus actividades. La anatoma y la fisiologa son relativamente ms heredadas que las
conductas psicolgicas. Heredamos una gama de capacidades, pero el nivel especfico de
conducta dentro de esa gama se adquiere mediante el aprendizaje. Por ejemplo, heredamos la
capacidad para el lenguaje; sin embargo, el lenguaje especfico que se habla es adquirido, se
prende. La evolucin cultural avanza mucho ms rpidamente que la evolucin biolgica, y es
responsable de las diferencias de conducta en grupos humanos biolgicamente similares. As,
algunas conductas son relativamente determinadas (reflejos o hbitos), mientras que otras son
resultado del pensamiento consciente y de una decisin. El conjunto de atributos biolgicos y
psicolgicos ms los patrones de conducta que se establecen integran un fenmeno complejo
llamado personalidad. La personalidad de un ser humano es una combinacin compleja de
atributos fsicos y mentales, valores, actitudes, creencias, gustos, ambiciones, intereses,
hbitos y otras caractersticas que se renen para formar un ser nico. En pocas palabras, la
personalidad representa un sistema individual y complejo, total. Es un elemento clave en el
sistema social.
9.1.2. Similitudes individuales
Los seres humanos son anatmica y fisiolgicamente muy similares. En los procesos
psicolgicos, en cambio, son evidentes ms diferencias individuales. El proceso de la conducta
o comportamiento es similar para todos los individuos, y se pueden formular tres suposiciones
bsicas referentes a la conducta humana: el comportamiento es causado, es motivado y est
orientado por los objetos. Esto puede aplicara toda la gente, de cualquier edad, en cualquier
cultura y en todos los tiempos. As, la conducta es causada, se genera en reaccin a estmulos.
Un estmulo se filtra a travs de un sistema de deseos o necesidades, pudiendo tomar varias
formas: la falta de agua causa sed, y produce un comportamiento, como obtener un vaso de
agua. Si la meta se alcanza, el comportamiento actual se termina, y el individuo dirige su
atencin hacia alguna otra actividad. Si la meta no se alcanza, el individuo puede tomar un
segundo vaso de agua, y a s sucesivamente, hasta que se satisfaga una necesidad particular.
Este modelo bsico de proceso de comportamiento es el mismo para todos los individuos; no
obstante, la conducta s que puede varias significativamente. Las necesidades varan en los
individuos, y estas diferencias pueden ser determinadas culturalmente o aprendidas.
9.1.3. Diferencias individuales
A) Percepcin. La percepcin es bsica para comprender el comportamiento porque es
el medio por el cual los estmulos afectan un organismo o a un individuo. Un estmulo que no
se percibe carece de efecto sobre el comportamiento. Adems, la gente se comporta slo por
lo que percibe, en lugar de lo que es el objeto de estmulo, ya que cada persona slo tiene un
punto de vista basado en percepciones individualistas del mundo real. As, el mismo estmulo

9. La direccin, el liderazgo y la motivacin.


puede ser interpretado en forma diferente por varios individuos. La interpretacin depende de
la experiencia pasada y del sistema de valores de cada persona especfica. Por otro lado, los
individuos seleccionan la informacin que los apoya y los satisface, y tienden a ignorar
informacin que podra alterarlos. Se trata de una percepcin selectiva.
B) Cognicin. Los individuos tienen sistemas cognoscitivos que representan lo que
saben acerca de ellos mismos y del mundo. Estos sistemas se desarrollan a travs del proceso
cognoscitivo, que incluye la percepcin, la imaginacin, el pensamiento, el razonamiento y la
toma de decisiones. Cuanto ms sabemos acerca del sistema cognoscitivo de un individuo,
estamos en mejor posicin para predecir su comportamiento. La cognicin emplea un proceso
consciente o deliberado en la adquisicin del conocimiento, usndose a menudo el trmino
racional en conjuncin con los procesos cognoscitivos con el fin de diferenciar los actos
irracionales.
C) Motivacin. Un motivo es lo que impulsa a una persona a actuar de determinada
forma o a desarrollar una propensin para un comportamiento especfico. Su origen puede
estar en un estmulo externo o en procesos fisiolgicos y de pensamiento. Las motivaciones
ayudan a comprender y predecir las diferencias individuales en la conducta. Sin embargo, la
motivacin no es un concepto sencillo.
9.1.4. Teoras de la motivacin y su proceso
Suponiendo que la capacidad y la oportunidad estn presentes, la variable fundamental
para determinar el desempeo individual es el esfuerzo. Para el enfoque no cognoscitivo,
como el de Skinner, los procesos de sentimiento y pensamiento son desconocidos e
imposibles de conocer. El comportamiento ocurre, se dirige y se sostiene mediante el efecto
condicionador del refuerzo, esto es, se modela por las consecuencias que le siguen. Entender y
predecir el comportamiento supone conocer la experiencia pasada del individuo, sus acciones
y las consecuencias, tal como son proporcionadas por el medio externo del individuo.
Las teoras cognoscitivas, en cambio, se enfocan hacia los aspectos internos, en
concreto hacia lo que motiva a la gente (contenido) y cmo se produce el comportamiento
(proceso). Las teoras de contenido estn enfocadas hacia las variables especficas que influyen
sobre el comportamiento, como las necesidades internas o las condiciones externas. Las
teoras del proceso estn ms enfocadas hacia la dinmica en cmo se interrelacionan las
variables para explicar la direccin, el grado y la persistencia del esfuerzo. Las variables ms
importantes en los modelos de proceso son el incentivo, el impulso, el refuerzo y las
expectativas.
A) Jerarqua de necesidades. Maslow hizo hincapi en una jerarqua en la que ciertas
necesidades superiores se activan a medida que se satisfacen determinadas necesidades
inferiores. Se trata de cinco necesidades bsicas colocadas en una jerarqua de preeminencia:
fisiolgicas (hambre, sed, ciclo de actividad-sueo, actividad sexual y evacuacin), de
seguridad (proteccin contra peligros, amenazas y privaciones), sociales (asociaciones con
otros, pertenencia a grupos, y dar o recibir amistad y afecto), de estima (respeto por s mismo,
respeto de otros, y necesidades de ego o de nivel social), y de autorrealizacin (alcanzar el
potencial dentro de uno mismo, el mximo desarrollo, creatividad y autoexpresin). Las
necesidades de los niveles inferiores recurren peridicamente, y si se restringe su satisfaccin

Ciencia de la Administracin.
durante un determinado tiempo se convierten en factores extremadamente potentes como
motivadores. Una necesidad completamente satisfecha no es un motivador eficaz. Las
necesidades de estima y autorrealizacin nunca estn completamente satisfechas; buscamos
indefinidamente seguirlas satisfaciendo una vez que se convierten en algo importante para
nosotros. Sin embargo, normalmente no son significativas a menos que las necesidades
fisiolgicas, de seguridad y sociales sean satisfechas de manera razonable. Tampoco es
necesario que una necesidad se satisfaga por completo para que el siguiente nivel adquiera
fuerza.
B) Concepto de motivacin-higiene. Segn esta teora, los factores de higiene, que son
las variables del ambiente (poltica y administracin de la empresa, supervisin, salario,
relaciones interpersonales, y condiciones de trabajo), pueden relacionarse con las necesidades
de seguridad, fisiolgicas y sociales, y son insatisfactores. Los satisfactores (factores
motivadores) reflejan las necesidades sociales, de estima y de autorrealizacin. As, los
factores motivacin de higiene pueden relacionarse con la jerarqua de necesidades.
C) Motivacin por el logro. En la necesidad de tener logros subyace la autorrealizacin
y la estima. La motivacin por el logro vara en grados de acuerdo con el individuo. En la
cultura occidental, la tica protestante y el darwinismo social han alentado una gran
motivacin por el logro. Se ha sugerido que los que tienden a buscar logros cuentan con las
siguientes cualidades: les agradan las situaciones en las que toman una iniciativa personal para
encontrar solucin a los problemas, tienden a establecer metas moderadas de logro y corren
riesgos calculados, y desean tener una retroalimentacin concreta acerca de qu tan bien
estn actuando.
D) Enriquecimiento del trabajo. Aqu se considera al trabajo en s como motivador,
como un estmulo que induce esfuerzo y contribuye a explotar la capacidad humana latente,
ms an si el trabajo es interesante. Si realizar una tarea es algo que nos satisface no hay
necesidad de depender del control coercitivo o de complejos sistemas de recompensas
extrnsecas para inducir el esfuerzo individual. Lo importante, pues, es hacer los trabajos tan
significativos como sea posible en cualquier situacin. Esto se logra intentando mejorar la
variedad de habilidades que se emplean, retroalimentando el desempeo individual, etc.
E) El papel de las expectativas. Para considerar las expectativas, habr que tomar en
cuenta 1) decisiones conscientes de los individuos para comportarse de ciertas formas, 2)
valores individuales con respecto a la eleccin de resultados deseados, 3) expectativas
individuales relativas a la cantidad de esfuerzo requerido para lograr un resultado especfico, y
4) expectativas individuales con respecto a la probabilidad de ser recompensado por alcanzar
un resultado deseado. El individuo se siente motivado para realizar un esfuerzo si cree que hay
una probabilidad considerable de que su esfuerzo produzca el resultado deseado, y que el
resultado ser seguido de recompensas intrnsecas y/o extrnsecas que proporcionen
satisfaccin. Esto se ver afectado por las capacidades y percepciones del puesto del
individuo. Si una persona carece de la habilidad necesaria o de conocimientos para desarrollar
una tarea, no tendr buenas expectativas. Si el esfuerzo est mal dirigido, la mejora en el
desempeo tampoco ser importante para la organizacin, y en consecuencia no ser
recompensado, haciendo que el individuo pierda las expectativas.
9.2. Sistemas de status y funciones

9. La direccin, el liderazgo y la motivacin.


9.2.1. Sistemas de status
El status se refiere a la clasificacin o estratificacin de los individuos de un sistema
social. Las jerarquas de status parecen ser un fenmeno inevitable en los sistemas sociales.
Dentro de cualquier grupo se desarrolla un ordenamiento, estratificacin o clasificacin entre
individuos. El status depende del consenso de los miembros del grupo. Es til distinguir entre
status social y status organizacional. El primero se refiere a la clasificacin en una comunidad
o sociedad, y la posicin individual relativa se basa frecuentemente en factores como la edad,
fuerza, tamao, sabidura, relaciones familiares, ocupacin y personalidad. El status
organizacional se refiere a la posicin jerrquica especfica dentro de una organizacin en
particular, y se basa en designaciones diferenciadoras, ttulos, denominaciones, insignias o
patrones externos de comportamiento. El concepto de rol se relaciona con las actividades de
un individuo en una posicin particular. Describe el comportamiento que se espera de l
cuando ocupa una posicin determinada en el sistema social y organizacional. La integracin
de conceptos como status y rol (sociales), y personalidad (individual), es importante para
entender y predecir el comportamiento individual en las organizaciones.
Hay cinco factores bsicos que constituyen la mayora de los sistemas de status sociales:
nacimiento, cualidades personales, logro, posesiones, y autoridad. El status atribuidos es con
el que una persona nace. La familia del individuo tiene una cierta posicin en la sociedad e,
inicialmente al menos, todos los miembros de esa familia tienen ese mismo status. Sin importar
los atributos personales, un individuo es ubicado en una posicin particular desde el
nacimiento (e.g. el sistema de castas en India y otras culturas). En el status alcanzado, por el
contrario, la educacin o habilidad representan los medios para lograr una posicin especfica
en el sistema social, particularmente en el ambiente de trabajo. La mayora de las
organizaciones modernas a gran escala ofrecen oportunidades para alcanzar un status ms alto
conforme se avanza en la escala jerrquica. Se pone nfasis en la educacin.
En las organizaciones, la distincin entre status jerrquico y funcional es importante.
Jerrquico se refiere a una posicin en el nivel vertical; funcional se refiere a la labor o
funcin particular que un individuo desempea. El status jerrquico con frecuencia es muy
explcito y queda bien definido en los organigramas, no siendo as el status funcional, ms
implcito y dependiente del sistema de valores y percepcin de un evaluador particular.
Otra dicotoma til para entender los sistemas de status viene dada por los status
personal y posicional. El status posicional se refiere a que una posicin particular en el sistema
social recibe una cierta cantidad de status, sin tomar en cuenta a su ocupante (e.g. una
posicin de abogado implica ms status que la de un vagabundo). Por otra parte, el status
personal se refiere al desempeo personal de un individuo en una posicin particular. En este
status cuentan tambin otros factores como el atractivo y la sociabilidad. En las organizaciones
es til que el status personal y el posicional sean congruentes.
Debido a que un individuo ocupa muchas posiciones y, por tanto, desempea muchos
roles en diversas organizaciones en la sociedad, el status se asocia a dicha persona en muchas
formas. As, se puede tambin hablar de un status activo, que puede variar dependiendo del
marco y el tiempo organizacional (familia, trabajo, club, iglesia, etc.), y un status latente, que
es el que no se desempea en ese momento y organizacin, pero que tiene un cierto impacto.

Ciencia de la Administracin.
9.2.2. Igualdad contra status
Los sistemas de status son naturales e inevitables. La accin cooperativa requiere de una
divisin del trabajo tanto a nivel horizontal (por funcin) como vertical (jerrquico). La
especializacin funcional y las relaciones superior-subordinado se desarrollan de manera muy
natural. El status sirve como un medio de organizar los esfuerzos al ofrecer un sistema dentro
del cual los individuos se pueden relacionar entre s. Facilita la comunicacin y la aplicacin de
sistemas de autoridad y responsabilidad. Sin embargo, los sistemas de status tambin crean
muchos problemas. Sobreestimar el status por s mismo, sin reconocer su rol en la
coordinacin del esfuerzo del grupo puede ser desastroso, ya que lleva a los individuos a
dedicar mucho tiempo, esfuerzo, y dinero para tratar de lograr un status dentro del sistema
social, y aquellos que no tienen xito pueden dejar de funcionar como parte del grupo u
organizacin.
La creciente porcin de la poblacin en la clase media econmica ha intensificado el uso
del trmino sociedad sin clases. Ha habido un gran esfuerzo en las ltimas dcadas para
reducir el impacto de factores como la raza o el sexo para determinar automticamente el
status. El objetivo ha sido oportunidades iguales para que el status atribuido no obstruya las
posibilidades de lograr una posicin a travs de los logros personales. Sin embargo, todava
queda mucho para mejorar las cosas: los trabajos tradicionalmente desempeados por hombres
son normalmente mejor recompensados que los desempeados por mujeres (secretaria,
enfermera, etc.). Un trmino importante dentro de la estratificacin y sistema de clases es el de
movilidad social, esto es, oportunidad para cambiar de status. Las sociedades occidentales han
hecho hincapi en las oportunidades para una mayor movilidad en esta ltima mitad de siglo.
Esta movilidad ofrece oportunidades para obtener un mejor status dentro del sistema de
clases, pero tambin produce una atmsfera en la que el fracaso puede llevar a la frustracin.
9.2.3. Sistemas de rol
Los conceptos de status y rol son fundamentales para la descripcin y anlisis de la
estructura social. El status est relacionado con las posiciones en un sistema social ocupadas
por individuos designados; el rol se relaciona con los esquemas esperados de comportamientos
atribuidos a esa posicin. El trmino rol es utilizado para designar el conjunto de esquemas
culturales asociados con una posicin de status en particular, e incluye actitudes, valores y
comportamiento asignado por la sociedad a una posicin especfica. Contempla las
expectativas legtimas de los implicados con respecto al comportamiento de otras personas
hacia ellos. Algunos aspectos del rol estn explicados en detalles en la descripcin de la
posicin, otros son parte del folklore legado a travs de contactos directos, novelas, pelculas
u otros medios. Las organizaciones humanas pueden ser definidas como sistemas de rol.
Puesto que las organizaciones son mucho ms que conjuntos de personas, mquinas, material,
tiempo y espacio, pronosticar el comportamiento organizacional requiere ms atencin en las
acciones y eventos.
Los sistemas de rol no estn claramente delimitados. El concepto de roles mltiples se
refiere a que los individuos desempean muchos roles simultneamente; por lo general, slo
uno es activo en un momento particular, mientras que los otros permanecen latentes. Dentro
de cada organizacin, la persona ocupa una posicin particular y desempea ciertas

9. La direccin, el liderazgo y la motivacin.


actividades asociadas con ese rol. Adems, un status social particular implica, no nicamente
un simple rol asociado, sino un conjunto de roles asociados, algunos ms complejos que otros.
Este fenmeno puede designarse como conjunto de roles. As, el maestro, adems de ser
maestro, es colega, director, etc. Los conjuntos de roles se relacionan con las diversas
orientaciones que en el desempeo de un puesto especfico en una organizacin particular se
pudieran adquirir. Por otro lado, la percepcin del rol tiene un impacto definitivo en la
efectividad y eficiencia en las organizaciones: los individuos tienen ciertas capacidades y son
motivados en diversos grados para desempear tareas designadas. Una tarea puede ser
incorrectamente percibida y el resultado podra ser muy inefectivo desde el punto de vista
organizacional, y viceversa.
9.2.4. Suceso de rol y conflictos
El suceso de rol se refiere a la manera en cmo se adquiere y transmite un rol en un
receptor. En el desempeo del rol influyen numerosas variables desconcertantes que hacen
complejo el proceso organizacional de toma de roles. Una de estas variables desconcertantes
viene representada por los factores organizacionales, que tienen una relacin causal directa
con las expectativas de rol. Muchas expectativas de rol son detalladas formalmente en las
organizaciones, sin tomar en cuenta las personalidades implicadas. En este sentido, muchas
propiedades de las organizaciones pueden ser tratadas como independientes de las personas en
particular que ocupan los diversos puestos. Estas expectativas estaran determinadas en parte
por un contexto organizacional amplio que incluye tecnologa, estructura formal, descripciones
de puesto, polticas y procedimientos, y sistemas de recompensas.
Similar a los factores de organizacin son los rasgos de personalidad perdurables o
atributos de la persona que describen la propensin de un individuo a comportarse de cierta
forma. Dicha persona tiene un sistema de valores global y es motivado de acuerdo con una
jerarqua de necesidades. Los factores organizacionales perdurables son generalmente
ajustados para compensar ligeramente el comportamiento de parte de un receptor del rol en
particular. Tambin los transmisores del rol con frecuencia modifican sus expectativas con
respecto a posiciones particulares con base en su conocimiento de las personalidades
relacionadas.
Por ltimo, los factores interpersonales afectan el proceso de suceso de rol. La forma en
que el rol enviado es recibido depender en gran medida de las relaciones interpersonales entre
la persona determinada y el transmisor del rol.
El conflicto de rol se refiere a la ocurrencia simultnea de dos o ms transmisores de rol
para las cuales el cumplir con una evita cumplir con las otras. Se pueden identificar cuatro
tipos principales de conflictos de rol. En primer lugar, est el conflicto persona-rol, que ocurre
cuando los requerimientos del rol violan las necesidades, valores o capacidades del receptor
del rol (e.g. la renuncia de un sacerdote para contraer matrimonio). Este tipo de conflictos se
relaciona con los aspectos internos cognoscitivo y motivacional del comportamiento. En
segundo lugar, est el conflicto interroles, relacionado con el fenmeno de objetivos mltiples
para individuos que actan simultneamente en varias o muchas organizaciones. Una persona
puede encarar una transmisin de expectativas para un rol en una organizacin, las cuales
estn en conflicto con la otra organizacin (e.g. un empleado que es tambin funcionario del
sindicato puede experimentar conflictos en sus roles). El receptor debe desarrollar un sistema

Ciencia de la Administracin.
de intercambio que le permite decidir la forma en que tiene que comportarse en un momento
particular. El conflicto intertransmisor ocurre cuando varios miembros de un conjunto de
roles tienen diferentes expectativas para el papel particular de una persona y por tanto
transmiten envos que estn en conflicto. Este tipo de conflicto crea un ambiente complejo
para el receptor (una oficina que ofrece servicios de mantenimiento, y la persona encargada
recibe todas las tareas con la mxima prioridad). Por ltimo, el conflicto intratransmisor surge
cuando un transmisor enva instrucciones conflictivas o espera un comportamiento que resulta
imposible a la luz de directivas interiores (e.g. un supervisor que espera de un subordinado que
mejore la eficiencia y, al mismo tiempo, le niega autoridad para diversas operaciones
relacionadas).
El conflicto de rol es evidente en todas las organizaciones. El grado de conflicto puede
variar sustancialmente y puede estar relacionado a niveles o subsistemas. Cuanto ms
complejo es el empleo, mas probabilidades hay de que surjan conflictos de rol. Por ejemplo, la
especializacin crea trabajos rgidos y detallados, originando conflictos; a nivel estratgico, el
gerente opera en el lmite de su organizacin, por lo que es objeto de muchos conflictos
interrol. El conflicto persona-rol puede ocurrir en cualquier nivel. A medida que se sube de un
nivel de operacin a los niveles de coordinacin y estratgico, el papel del dirigente se torna
cada vez ms complejo y aumenta la posibilidad de que surjan otros conflictos.
9.3. Dinmica de grupos
9.3.1. Definicin de grupo
Un grupo es un conjunto o agregado de personas que se consideran relacionadas de
alguna manera o unidas por vnculos o intereses comunes (e.g. familia). Schein describe un
grupo psicolgico como cualquier nmero de personas que 1) interactan entre s, 2) estn
psicolgicamente conscientes de los dems, y 3) se perciben como un grupo. As, un avin
lleno de viajeros no constituye un grupo psicolgico, ya que no existe interaccin ni
conciencia mutual. El concepto de grupo en una organizacin incluye un lmite y un medio y
sugiere relaciones internas y externas con otros grupos e individuos. Los grupos son sistemas
abiertos con un flujo continuo hacia el interior y el exterior de material, energa e informacin.
La interaccin puede ser ampliamente establecida como cualquier tipo de comunicacin,
tanto escrita como oral, adems de los gestos y expresiones faciales. Sin este tipo de
interacciones un grupo sera de naturaleza muy esttica. Sera un conjunto de individuos. El
trmino dinmica en dinmica de grupos implica que las relaciones son continuamente
cambiantes y que se ajustan entre los miembros y entre los grupos.
Las relaciones entre los miembros del grupo se reflejan en los patrones y procesos de la
comunicacin tanto formal como informal. As ocurre cuando una sala de juntas refleja las
relaciones jerrquicas. Los patrones de comunicacin pueden evolucionar o trascender y
trastornar el patrn supuestamente establecido. Los fines de la comunicacin incluyen la
transmisin de informacin, la persuasin a otros de un punto de vista, etc. Esto requiere un
proceso bilateral. La comunicacin clara es un proceso difcil; la probabilidad de que coincida
lo que escucha una persona con lo que dice otra es muy limitada. Los principales problemas
son transmisin desarticulada, dificultades semnticas y falta de preparacin en el que escucha.

9. La direccin, el liderazgo y la motivacin.


La claridad, repeticin y retroalimentacin (verificar el significado) pueden ayudar a eliminar
los peligros de la comunicacin unilateral. A travs de una discusin bilateral la gente
generalmente puede experimentar suficiente interaccin para asegurar un entendimiento
razonable.
9.3.2. Grupos y organizaciones
El grupo pequeo desempea una funcin mediadora al vincular al individuo con la
organizacin. Todo individuo es miembro de varios grupos formales e informales dentro de
una organizacin particular, desarrollando subgrupos informales en el proceso de realizar la
tarea asignada. Cada individuo puede actuar en varios o muchos comits permanentes o
temporales. Un grupo organizado es una variedad particular de un grupo social. Se basa en la
repeticin de interacciones entre sus miembros, y las relaciones resultantes tienen cierto grado
de permanencia. Un grupo organizado mantiene y desarrolla un carcter nico: se hace formal
y se estructura. Una estructura organizacional es una entidad abstracta integrada por varios
puestos ms que por personas. La tecnologa con frecuencia dicta los arreglos
organizacionales, as como el grupo y el grado de interaccin en los grupos de trabajo.
Una organizacin puede ser vista como a) un grupo conjunto de personas, y b) una
estructura, o conjunto de puestos. Aunque los grupos cambian con el aumento o disminucin
de miembros, la estructura no es distinta con los cambios en el personal, y tiende a ajustarse de
manera continua a las personalidades que ocupan los diversos puestos, ms an si se trata de
una organizacin adaptable orgnica.
9.3.3. Grupos pequeos
Shull describe el grupo pequeo como 1) es un elemento ubicado e inevitable en los
sistemas sociales complejos; 2) desempea una parte importante en el desarrollo y elaboracin
de la personalidad; 3) es un factor importante en los procesos de socializacin y control; 4)
tiene muchas semejanzas -como sistema social- con los grupos sociales a gran escala, y 5)
puede ser movilizado como una poderosa fuerza motivacional.
Hommans sugiere tres conceptos para entender el comportamiento individual en los
grupos sociales: actividad, interaccin y sentimiento. Mientras ms actividades compartan la
gente, ms probable es que interacte entre s. Tambin los individuos con sentimientos
compartidos tienen ms probabilidades de interactuar entre s y participar en actividades
conjuntas. A medida que las actividades son compartidas y las interacciones aumentan, el
grado de sentimientos compartidos tiene probabilidades de aumentar tambin. Por medio de la
sociometra, los investigadores han analizado pequeos grupos a fin de establecer patrones de
interacciones entre los miembros. Esta tcnica sirve para detectar a los lderes, al grupo
primario, el status marginal y el status externo.
En la medida en que la gente pasa de ser un montn a ser un grupo, las relaciones
personales evolucionan. Las relaciones dejan de ser interacciones tentativas e inestables con
dependencia en los lderes o instrucciones formales para pasar a adquirir una independencia
final. El avance en las funciones de trabajo generalmente se asemeja al desarrollo de las
relaciones personales, aunque no necesariamente hay una correlacin individual. La primera
etapa en las relaciones personales y las funciones de trabajo incluye el entendimiento del

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trabajo, los objetivos del grupo y los medios alternativos para alcanzarlas. Tras esto comienza
la organizacin para resolver asuntos como liderazgo, relaciones de autoridad-responsabilidad,
y mtodos de realizar y coordinar el trabajo. En la etapa tres, el grupo comienza a compartir
informacin y sentimientos y a basarse en las ideas mutuas en la medida que se rene para
realizar el trabajo. En la maduracin, lo caracterstico del grupo es su capacidad para resolver
problemas especficos o para concluir tareas, al mismo tiempo que mejora su capacidad para
hacerlo.
9.3.4. Desempeo de los grupos de trabajo
Muchas variables afectan el desempeo o actuacin individual en cualquier actividad,
particularmente en el trabajo. As, son importantes las condiciones fsicas, la seguridad, las
recompensas monetarias, el prestigio o reconocimiento, etc. Buena parte de las investigaciones
se han centrado en el fenmeno de grupo llamado impacto social, esto es, la diversidad de
cambios en estados fisiolgicos y sentimientos subjetivos, motivos y emociones,
conocimientos y creencias, valores y comportamiento, que ocurren en un individuo como
resultado de la presencia o acciones reales implicadas o imaginadas de otros individuos. Los
cambios pueden tener efectos positivos o negativos sobre la actuacin. El grado de impacto
social est en funcin de la fuerza (posicin, poder), proximidad (cercana, ausencia de
barreras o filtros) y nmero de personas implicadas. El impacto total aumenta cuando hay ms
gente pero a un ritmo decreciente; es decir, cada uno de los primeros afectados tiene ms
influencia potencial que los ltimos. Esto sugiere la eficacia de una estrategia de diseo de
organizacin que ponga inters en grupos de trabajo relativamente pequeos a fin de sacar
provecho de los efectos sociales positivos.
El grado de cohesin en un grupo es un fenmeno complejo que resulta de combinar la
atraccin o repulsin neta para cada miembro. Muchas fuerzas estn en juego en cada
individuo, que los atraen o lo rechazan. En cualquier grupo existe una graduacin de atraccin
para los miembros individuales. Algunos se identificarn ms firmemente con los valores del
grupo que otros. De la misma forma, el conjunto de actitudes individuales variar
ampliamente. Algunos grupos tendrn una cohesin e integracin extrema; otros, no tendrn
cohesin y sern difusos. En cualquier caso, el resultado se traducir en una mayor o menor
coordinacin. Una segunda dimensin, el compromiso frente a los objetivos organizacionales,
integrado por las propensiones individuales a internalizar estos objetivos, da como resultado el
grado de funcionalidad del sistema. Tambin aqu existen grados para cada individuo y para el
conjunto del grupo. La condicin ptima es descrita como comportamiento coordinado en
direcciones funcionales, compuesta por un grupo con un alto grado de cohesin y
compromiso, pudiendo haber cualquiera de las combinaciones posibles.
9.3.5. Conflicto de grupo
El conflicto puede tener efectos funcionales y disfuncionales sobre las personas, grupos
y organizaciones. Una situacin relativamente estancada podra reflejar muy poco conflicto;
demasiado conflicto puede ser antifuncional en trminos de interferencia con las actividades
requeridas, falta de coordinacin, etc. Un margen funcional de conflicto se presenta en el
justo medio: suficiente, pero no demasiado. Dentro de este margen, una cantidad apropiada de
conflicto facilita la generacin de ideas y la creatividad, la innovacin y el cambio, las
respuestas positivas a nuevas oportunidades y retos, y un elevado nivel de desempeo de la

9. La direccin, el liderazgo y la motivacin.


organizacin. As, la labor de los administradores no necesariamente es reducir el conflicto,
sino alentar y mantener una cantidad funcional.
El conflicto intragrupo puede surgir de diversas maneras. En las primeras etapas del
desarrollo del grupo hay grandes probabilidades de desacuerdos en torno a las metas, planes y
rol de los miembros. Las diferencias de opinin tienen que ser resueltas de forma que el grupo
pueda funcionar. El conflicto interpersonal est siempre presente en cierta medida en los
grupos. Diferencias de valores, creencias, actitudes y comportamientos provocan que los
miembros tengan preferencias por algunos de sus colegas. Las relaciones de trabajo y el
trabajo en equipo son ms difciles y con frecuencia muy tensas cuando se interponen los
conflictos de personalidad. Sin embargo, el papel constructivo y positivo del conflicto para
fomentar la creatividad y la innovacin no debe pasarse por alto. Un grupo libre de conflicto
podra ser esttico y operar a una capacidad considerablemente menor. De la misma manera,
es inevitable el conflicto entre los subgrupos de las organizaciones, esto es, el conflicto
intergrupal. Estos conflictos pueden desarrollarse entre grupos del mismo nivel horizontal en
una organizacin o entre grupos de diferentes niveles. Cada subgrupo est interesado en
optimizar sus operaciones, dando una mayor relevancia a su departamento. Tambin este tipo
de conflicto puede tener un impacto positivo sobre la creatividad, la innovacin y el progreso.
9.3.6. Mejoramiento de la organizacin por medio de la dinmica de grupos
A) Entrenamiento de sensibilidad: grupos T. El trmino mejoramiento de la
organizacin cubre un amplio espectro de procesos formales e informales. El entrenamiento de
sensibilidad tiene varios objetivos amplios: el autoanlisis, un mejor entendimiento de otras
personas y consciencias del impacto propio sobre ellas, mejor entendimiento de los procesos
de grupo, una mayor destreza para lograr la efectividad del grupo, mayor reconocimiento de
las caractersticas de los sistemas sociales ms grandes, y una mayor consciencia de la
dinmica del cambio. Los grupos T (por training) se concentran en entender el
comportamiento individual como ocurre en un grupo pequeo. Las actividades, interacciones
y sentimientos del grupo pequeo son el punto focal de la atencin. Las sesiones de grupo T
generalmente son poco agradables para los participantes debido a su naturaleza poco
estructurada. Sin embargo, conforme el grupo progresa, empieza a reconocer y desarrollar su
propia dinmica de grupo, y el conflicto y su solucin son parte inherente del mismo.
B) Construccin de equipos. Los esfuerzos de construccin de equipo se concentran en
los grupos de trabajo existentes y en resolver problemas reales. Los asuntos interpersonales
como las habilidades de comunicacin podra ser un foco de atencin, as como la fijacin de
objetivos o la clarificacin de puestos en las sesiones de construccin de equipos. Estas
sesiones implican tambin resolver problemas relacionados con una tarea especfica del grupo.
El proceso incluye la apreciacin del problema, fijar prioridades, diagnosticar y evaluar
soluciones alternativas, planear acciones y desarrollar medidas para el seguimiento y
evaluacin. Para este proceso, se requiere muchas veces un liderazgo muy hbil, y que cada
miembro desempee un papel activo.
9.4. Sistemas de influencia y liderazgo
9.4.1. Sistemas de influencia

Ciencia de la Administracin.
Una parte del sistema psicosocial en las organizaciones se refiere a los intentos para
influir en el comportamiento. La influencia se ejerce en muchas direcciones: hacia arriba y
hacia abajo en la jerarqua, y lateralmente en las relaciones de grupos de compaeros. La
influencia denota cualquier cambio en el comportamiento de una persona o grupo debido a la
anticipacin de las respuestas de otros. Los cambios en el comportamiento pueden ser
causados por ideas o por algn otro factor inanimado (e.g. un cambio en el ambiente influir
para suspender un juego de golf). Sin embargo, tradicionalmente, los sistemas de influencia se
refieren a situaciones en las que ocurren cambios de comportamiento como resultado de las
relaciones entre las personas, que implican una interaccin directa o indirecta (por medio de
ideas). En algunos casos, el trmino influencia se utiliza en conjuncin con otros trminos
como poder y/o autoridad.
En primer lugar, como medio para influir en el comportamiento, tenemos la emulacin,
que no requiere un contacto directo entre los individuos y que, sin embargo, es una influencia
poderosa sobre el comportamiento. Las personalidades pblicas generalmente son conscientes
del grado en el que las personas imitan su comportamiento, fenmeno del cual se aprovecha la
publicidad. En las organizaciones, los participantes son conscientes de los patrones de
comportamiento de los compaeros trabajadores y diversos ejecutivos. Ciertos individuos se
convierten en modelos y sus patrones de comportamiento son adoptados por otros que
esperan alcanzar un xito similar. La sugerencia implica una interaccin directa y consciente
entre los individuos o entre un individuo y un grupo. Se trata de un intento explcito por influir
en el comportamiento presentando una idea o defendiendo un curso de accin particular. La
persuasin implica instar, y el uso de algn tipo de aliciente para lograr la respuesta deseada;
implica ms presin que una simple sugerencia. El refuerzo positivo a favor del
comportamiento deseado tiende a inducir al influido para que contine con ese
comportamiento. Los sistemas de gratificacin, basados principalmente en el reconocimiento y
el elogio, han mostrado tener xito en modificar el comportamiento individual en diversos
mbitos de organizacin. La coercin prev la coartacin por la fuerza, incluyendo el uso de
presin fsica. Sin embargo, existen muchas formas de coercin, adems de la fuerza fsica: en
las organizaciones, los salarios y/o promociones pueden ser utilizados para limitar o influir el
comportamiento. La amenaza del despido es tambin una influencia poderosa.
Por otro lado, el liderazgo ha sido definido como la manera de ejercer influencia, y
puede ser visto como 1) un grupo con status (posiciones de lite), 2) una persona clave; 3)
una funcin, y 4) un proceso. El status de lite puede ser resultado de herencia (derecho
divino de los reyes), eleccin o nombramiento. Los directores, ejecutivos, administradores,
gerentes, jefes y dirigentes generalmente estn incluidos como personas clave. La funcin de
liderazgo implica facilitar el logro de los objetivos del grupo. En las organizaciones modernas,
las funciones de liderazgo pueden ser desempeadas por varios miembros, aunque al elogiar o
culpar el xito o fracaso, por lo general se centra en un individuo: el lder formal. El liderazgo
tambin es un proceso dinmico. Las relaciones de lder-seguidor son recprocas y se
desarrollan por medio de las transacciones interpersonales con el tiempo. Factores a tener en
cuenta son los atributos y las acciones del lder.
9.4.2. Poder
Poder es la capacidad de hacer o afectar algo. Implica la habilidad para influir en otros.

9. La direccin, el liderazgo y la motivacin.


En su sentido ms general, el poder denota a) la capacidad (ejercida o no) de producir un
suceso determinado, o b) la influencia ejercida por una persona o grupo por cualquier medio,
sobre la conducta de otros de una manera intencionada. Esto se relaciona con las formas de
influir en el comportamiento. Poder es la capacidad de aplicar sanciones, no su aplicacin real.
Si la coercin o la aplicacin de la fuerza es ineficiente, no existe poder. El poder tambin
tiene una connotacin negativa al estar vinculado con dictadores y dspotas. Sin embargo,
realmente el poder es un concepto neutral, en trminos simples, ya que es la capacidad de
influir en la conducta de otros, para bien o para mal. En un sentido positivo, los buenos
administradores desean el poder para estar en posibilidades de influir en el desempeo de las
organizaciones. Asimismo, reconocen el poder colectivo que deriva de la participacin;
participar y comprometerse aumenta la probabilidad de que los subordinados apliquen los
planes con entusiasmo y cumplan los objetivos. Los buenos administradores utilizan el poder
para lograr resultados superiores y para mantener alta la moral, ms que para controlar el
comportamiento.
En las organizaciones estables-mecanicistas, los patrones de interaccin-influencia
tienden a ser jerrquicos, del superior hacia el subordinado. En estas organizaciones el poder
confa en los incentivos materiales o sanciones. En las organizaciones adaptables-orgnicas, los
patrones de interaccin-influencia son ms variados, incluyendo relaciones de arriba hacia
abajo, de abajo hacia arriba, horizontales y diagonales. El poder se ostenta de una manera
flexible y descansa ms en la experiencia y en factores sociales como la estima y la
autorrealizacin. El conocimiento tambin se convierte en poder cuando la influencia fluye
lateralmente o hacia arriba, trascendiendo las relaciones orgnicas (e.g. un vuelo ser
pospuesto si el piloto no cree que el avin est listo). An as, el poder est decididamente en
favor de la organizacin. sta puede aplicar sanciones sin preocuparse mucho de las
repercusiones que puedan derivarse de un individuo. Sin embargo, un grupo de empleados, en
conjunto, puede ejercer un considerable poder: las negociaciones colectivas (y la amenaza de
huelga) son un medio formal de balancear el poder equitativamente.
9.4.3. Autoridad
La autoridad es el poder institucionalizado, un concepto importante para el estudio de
las organizaciones formales. Se basa en fundamentos legales (leyes, artculos de incorporacin,
acuerdos de sociedad) que definen la misin de una organizacin y dan poder a sus miembros
para realizar sus actividades. Sin la autoridad formal, los grupos desarrollan relaciones de
poder basadas en caractersticas como la proeza fsica, el conocimiento, la sabidura, o algunos
otros medios para identificar las relaciones de status o roles. Se requiere suficiente autoridad
para asegurar una accin cooperativa y el progreso hacia los objetivos de grupo. Sin embargo,
se quiere adems alentar la individualidad, la creatividad y la innovacin, algo muy alejado del
autoritarismo. Tomando en cuanta la inevitabilidad de las organizaciones formales e
informales, existe la necesidad de algn medio de asegurar que los esfuerzos son dirigidos
hacia objetivos apropiados. La autoridad, aunada a los sistemas de rol y status, representa este
elemento.
Segn Weber, se pueden identificar tres tipos bsicos de autoridad legtima: racionallegal, tradicional y carismtica. La autoridad carismtica depende de las cualidades mgicas
de los lderes individuales; no hay reglas, ni reglamentos. El carisma es ms un concepto de
poder que de autoridad, debido a que depende de las caractersticas personales ms que del

Ciencia de la Administracin.
puesto. Este tipo de autoridad generalmente evoluciona hacia la tradicional en la medida en
que los sistemas informales se estabilizan con el tiempo. En este sistema, los cambios y ajustes
se producen cuando los lderes tradicionales lo consideran necesario y/o deseable, y las
tradiciones son difundidas hacia los niveles bajos de esta manera o mediante el folclor. Cuando
la autoridad tradicional se legitima formalmente, la autoridad tradicional se convierte en
racional-legal. Ahora el derecho comn ha sido codificado en un cuerpo elaborado de
criterios oficiales para administrar la justicia en la sociedad. Las agencias del gobierno se
designan como responsables de ciertas esferas de actividad y reciben una autoridad
conmensurada a fin de que realicen sus tareas especficas. Este marco de referencia ofrece los
medios para estructurar una jerarqua a travs de la cual la autoridad es delegada a diferentes
cargos del sistema.
El derecho institucionalizado a influir en la conducta puede o no ser efectivo,
dependiendo del consentimiento de quienes participan en la organizacin. Existe una zona de
aceptacin, un cierto nivel o margen de tolerancia dentro del cual los subordinados aceptarn
directrices sin analizar los mritos del comportamiento en relacin con el problema que se
tiene a la mano. A menos que una directiva caiga dentro de este margen, no va a tener
resultados positivos en su intento de influir: la autoridad formal est limitada por la zona de
aceptacin.
9.4.4. El proceso de liderazgo
El liderazgo es un proceso interactivo que se desarrolla con el tiempo. Las personas con
un saldo positivo de influencia surgen como lderes en situaciones no estructuradas, y los
lderes formales son nombrados en puestos de autoridad en las organizaciones. Sin embargo, el
poder de influir en la conducta depende de diversos factores, como por ejemplo, de la zona de
aceptacin. Las relaciones lder-seguidor son recprocas y se desarrollan por medio de
transacciones interpersonales. Las relaciones positivas permiten que la influencia circule en
ambos sentidos en los momentos en que as se requiere. As, habr que analizar varios factores
que afectan al proceso de liderazgo: intercambio social, atribucin, seguidores y
autoadministracin.
El intercambio social puede ser visto en trminos de modificacin de comportamiento.
El comportamiento que es reforzado seguramente continuar, y viceversa. Para tener lderes
hay que tener seguidores: dos o ms personas estn implicadas en relaciones interactivas. Por
otro lado, los lderes y seguidores intercambian influencia. Los seguidores dependen de los
lderes para las ideas, las instrucciones y el apoyo; los lderes dependen de los seguidores para
las contribuciones importantes al desempeo de la organizacin. Estas relaciones lderseguidor dependen en gran medida de qu tan legtimo es el lder a los ojos del seguidor. Si
los motivos y acciones de un lder parecen relevantes y contribuyen a lograr resultados
positivos en la labor del grupo, se empiezan a acumular crditos, lo que permite que el lder
sea ms influyente en el futuro. Las transacciones son ms significativas cuando ambas partes
reciben fuertes beneficios netos.
Pensar en las causas y los efectos es lo que se llama atribucin. Se trata de un proceso
mental complejo afectado por diversos factores individuales y de la organizacin. Varios
aspectos bsicos de este proceso son evidentes en el intercambio social entre lderes y
seguidores. As, un lder podra atribuir un buen desempeo al esfuerzo de un subordinado y

9. La direccin, el liderazgo y la motivacin.


reforzar positivamente ese comportamiento. Si el lder atribuye el buen desempeo a factores
externos (e.g. a la suerte), el reforzamiento seguramente ser ms dbil. Por otro lado, cuando
un subordinado recibe una crtica por algo que l considera debido a una causa externa,
pueden romperse las relaciones. Un paso importante para desarrollar buenas relaciones con el
tiempo consiste en disminuir la discrepancia entre las atribuciones del lder y del seguidor.
Aunque los superiores tienen la responsabilidad de hacer ms flexibles las relaciones a
largo plazo, de ninguna manera se trata de un proceso unilateral: los subordinados tienen
cierta responsabilidad en desarrollar relaciones hacia arriba que sean funcionales para ellos
mismos, sus superiores y las organizaciones. Es importante reconocer y entender la situacin
desde el punto de vista del jefe: puntos fuertes, debilidades, estilo de trabajo, etc. La
comunicacin abierta y la claridad de significado son elementos importantes para evitar malas
interpretaciones y proporcionar el jefe informacin relevante.
La autoadministracin (o autocontrol) ha sido calificada como un sustituto del
liderazgo. En la medida en que ms personas administren su propio comportamiento y logren
resultados que estn en lnea con los objetivos de la organizacin, menos necesidad habr de
un liderazgo abierto. Algunos administradores tienen cierta tendencia a sobreadministrar, es
decir, a dirigir a otras personas, cuando el desempeo podra mejorar si simplemente se
hicieran a un lado, por supuesto, dependiendo del individuo y de la situacin. Una tarea
estructurada permite poca libertad al trabajador, por lo que no requiere mucho liderazgo de los
supervisores; las tareas no estructuradas permiten un espacio considerable para la movilizacin
de los individuos, y los administradores pueden variar la cantidad y el tipo de liderazgo de
acuerdo con las circunstancias.
9.4.5. Caractersticas y comportamiento efectivo del lder
Tomando en cuenta el ambiente particular, habr siempre un individuo cuya personalidad
y estilo de liderazgo se ajuste mejor a la situacin. La lista de rasgos que ha de tener un lder
podra ser interminable, pero normalmente incluye elementos como son tamao, energa,
inteligencia, sentido de direccin y propsitos, entusiasmo, amistad, integridad, moralidad,
experiencia tcnica, habilidades, decisin, conocimiento, sabidura, imaginacin,
determinacin, persistencia, resistencia, buena presencia y valor. Por supuesto, esto no es
rgido: una sociedad enferma podra elegir a un lder enfermo, como fue el caso de Hitler.
Licata enfatiz sobre seis aspectos que la gente quiere y espera de un lder: a) comunicacin
creble, b) asociacin con los trabajadores, c) justicia en las sanciones, d) capacidad para
delegar, e) capacidad para tomar la iniciativa o anticiparse a los problemas adoptando las
medidas necesarias en el momento correcto, y f) capacidad para ganarse el respeto.
Otro enfoque para entender el xito del liderazgo se concentra en lo que el lder hace, en
trminos de comportamiento o estilo. Trminos como autocrtico, democrtico, burocrtico y
la poltica de dejar hacer, han sido utilizados para describir el enfoque general utilizado por los
lderes. En las organizaciones mecanicistas-estables, el estilo de liderazgo basado en la
burocracia despersonalizada podra ser el apropiado. El sistema de reglas y reglamentos est
diseado para cubrir todas las exigencias, por lo que el papel del lder es vigilar la actividad
rutinaria establecida por el mismo sistema. Un estilo burocrtico que subraya el orden, la
regularidad y la precisin administrativas es evidente en muchas de las grandes organizaciones
actuales. En las organizaciones adaptables-orgnicas, sin embargo, se requiere un estilo ms

Ciencia de la Administracin.
flexible para manejar los diversos recursos humanos que son utilizados en actividades
complejas.
Es importante identificar los comportamientos especficos que cuentan para la
efectividad del liderazgo. Se puede hablar de cuatro dimensiones de efectividad: a) apoyo,
comportamiento que refuerza el sentimiento de valor personal e importancia de alguien; b)
facilitar la interaccin, comportamiento que alienta a los miembros del grupo a desarrollar
relaciones estrechas y mutuamente satisfactorias; c) nfasis en la meta, comportamiento que
alienta un entusiasmo por cumplir con el objetivo del grupo o alcanzar un desempeo
excelente; y d) facilitar el trabajo, comportamiento que ayuda a llegar a la consecucin de los
objetivos por medio de actividades tales como programacin, coordinacin, planificacin
proporcionando recursos tales como herramientas, materiales y conocimiento tcnico. No
obstante, es poco realista esperar una atencin simultnea a todas las dimensiones de conducta
efectiva del lder. Son necesarios algunos intercambios.
El anlisis de las cualidades, los estilos y el comportamiento, inevitablemente lleva a la
conclusin de que no existe una mejor forma de dirigir: todo depende del lder, los seguidores,
la situacin, la naturaleza de la tarea, las relaciones de autoridad y la dinmica de grupo. Esos
factores son parte del ambiente de la organizacin o del sistema psicosocial dentro del cual
debe funcionar un lder. Se trata de un punto de vista de contingencia, que aunado a la
flexibilidad en el comportamiento, mejorar las probabilidades de que los intentos del lder
para influir tengan xito.

10. Los ciudadanos y las polticas pblicas

Tema 10.- Los ciudadanos y las polticas pblicas


10.1. La participacin de los administrados
La intercomunicacin entre Estado y sociedad hace que los poderosos de esta ltima,
vertebrados en grupos, participen o influyan en las decisiones que conforman la sociedad. Por
eso se puede decir que los sistemas polticos actuales son abiertos. Los grupos a tener en
cuenta son, pues, los partidos polticos, los sindicatos, las asociaciones empresariales, las
empresas capitalistas de grandes dimensiones, los grupos profesionales, y las iglesias o
confesiones religiosas. Adems, esta participacin viene en muchos casos avalada por la ley,
por lo que se trata de una participacin no slo de hecho, sino tambin de Derecho. Para
reconocer estos derechos, la existencia del grupo debe constar oficialmente, dando lugar a
actuaciones administrativas.
La cuestin es si esta participacin debe limitarse a estos grupos organizados o, por el
contrario, debe extenderse a todos los ciudadanos. Una sociedad que considere la libertad
como uno de sus valores esenciales no puede obligar a nadie al encuadramiento en estos
grupos contra de su voluntad. En principio, la inexistencia de barreras entre Estado y
sociedad, esto es, la participacin, es una de las ideas esenciales del Estado democrtico de
Derecho. Los textos polticos (e.g. la Constitucin espaola de 1978) recogen el principio de
participacin y precisan en algn caso las cuestiones a que debe referirse (actividad de las
organizaciones pblicas que afecte al bienestar o a la calidad de vida, defensa de los
consumidores o usuarios, etc.). Pero la participacin, asegurada en el mbito estrictamente
poltico por medio de las elecciones, y en otros contextos a travs de los grupos organizados,
no parece fcil a travs de otros mecanismos.
Por lo general, los polticos en el poder no suelen desear la creacin de nuevos cauces
participativos por el peligro que entraa para la estabilidad poltica el establecimiento de
poderes rivales. Por otro lado, los grandes grupos organizados, las pequeas organizaciones y
asociaciones privadas, y ms an el ciudadano no integrado en otros grupos, estn mal
preparados para participar. Es por eso que la participacin propia de la sociedad pluralista y
del Estado de Derecho queda incumplida, y las grandes decisiones que afectan a la vida
pblica continan siendo adoptadas por los polticos y los grupos burocrticos en connivencia
con los grupos o sectores poderosos de la sociedad.
10.2. Administracin y partidos polticos
10.2.1. Relaciones entre Administracin y partidos
Los partidos polticos son organizaciones abocadas a la conquista del poder poltico, y
las relaciones entre Administracin y partidos estn condicionadas por el carcter del rgimen
poltico. Sin embargo, en el caso espaol, la importancia del tema viene reforzada por la
mencin expresa que hace la Constitucin de los partidos polticos, la cual dicta tambin las
normas referentes a su estructura y funcionamiento internos. Al igual que con otras
organizaciones, la administracin mantiene una relacin dual con los partidos: por una parte
actan frente a los partidos como poder, y por otra mantiene relaciones de colaboracin con
ellos.

Ciencia de la Administracin.
En sus actuaciones como poder, es necesario que la Administracin reconozca la
existencia vlida del partido mediante mecanismos jurdicos. Uno de ellos, que supone una
restriccin de los derechos, consiste en que los rganos administrativos competentes dicten
una autorizacin administrativa emitiendo un juicio sobre si el partido cumple los requisitos
legales. Otra variedad es la inscripcin del partido en un registro administrativo discrecional.
Un sistema ms respetuoso con los derechos consiste en la inscripcin del partido en el
registro acreditando que cumple con los requisitos legales.
Pero junto a estos aspectos formales, en la vida cotidiana la Administracin pblica debe
contar con los partidos, no slo con el que se encuentra en el poder, sino tambin con los que
estn en la oposicin. Estas relaciones consisten en consultas que se hacen con los partidos
ms importantes de la oposicin poltica, tanteando su actitud sobre ciertas medidas a adoptar
o recabando su colaboracin. Estas consultas sobre medidas administrativas suponen una
muestra de buena voluntad y prudencia poltica del partido en el poder. Por ltimo, cabe la
posibilidad de que los partidos utilicen la Administracin como campo de reclutamiento, ya
que las Administraciones pblicas de los pases desarrollados agrupan a ms del 10 por 100 de
la poblacin activa, personas adems de gran utilidad para el partido.
10.2.2. Administracin y sistema de partidos
A) Administracin y partido nico.
Los sistemas de partido nico suelen coincidir con un rgimen totalitario, presentando
graves problemas estructurales. En primer lugar, debido a la desconfianza hacia la
Administracin del rgimen anterior, el aparato del Estado se duplica y se crea un aparato
paralelo del partido, creando a la Administracin un poderoso rival que absorbe algunas
competencias con la consecuencia de una mayor intervencin en la sociedad. La creacin de
estos aparatos paraestatales, que son ntegramente del partido o estn dominados por l, es un
buen caldo de cultivo para las rivalidades entre grupos bajo la fachada del poder omnmodo
del dictador.
En cualquier caso, el partido tratar de influir sobre la Administracin en todos los
niveles. En el nivel ms alto, se intentar producir una renovacin total o casi total,
permaneciendo en los cuadros altos slo aquellos individuos que se haban identificado por el
nuevo rgimen. En los cuadros medios, la exigencia no es tan rigurosa; frecuentemente y de
forma automtica y oficial se afiliar a los funcionarios al partido proporcionndoles ventajas
de toda ndole. De cualquier manera, en los momentos iniciales se exige rigurosamente la
fidelidad poltica; puede ser que no siempre se exija la afiliacin, pero el rgimen no est
dispuesto a tolerar disidentes.
Tras algunos aos de permanencia en el poder, el partido nico frecuentemente
evoluciona hasta llegar a una verdadera degeneracin cuando no existe una ideologa dura, o
cuando sta se utiliza por el dictador como pretexto formal para mantenerse en el poder. El
rgimen pasa a ser de totalitario, a autoritario y paternalista. El corporativismo desempea
entonces un papel funda-mental, incluso a veces ofreciendo un reducto de disentimiento desde
el mismo aparato oficial. Por otra parte, las nuevas generaciones que no han vivido los
momentos iniciales y que asumen por ello la fidelidad al rgimen como algo puramente formal,
acceden a los puestos oficiales y a menudo combaten al rgimen desde la Administracin

10. Los ciudadanos y las polticas pblicas


pblica en un proceso ya de desintegracin.
B) La Administracin en un sistema pluripartidista.

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En estos sistemas se parte del principio segn el cual los funcionarios han de ser
neutrales y profesionales. Los esquemas orgnicos formales pueden verse ms o menos
alterados segn el rgimen poltico y la ideologa del partido en el poder, pero los servidores
pblicos deben continuar siendo los mismos. Se exige fidelidad a la Constitucin, no al partido
en el poder. Los polticos no deben discriminar a los funcionarios por razn de su ideologa, y
estos ltimos deben servir al partido en el poder aunque sus convicciones personales sean
distintas.
10.3. Intereses colectivos y Administracin pblica
10.3.1. Estado e intereses colectivos
La Constitucin espaola, adems de referirse a la participacin, dispone que los
poderes pblicos deben promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de los
individuos y de los grupos sean reales y efectivas, as como remover los obstculos que
impidan o dificulten su plenitud. La puesta en prctica de este principio corresponde a las
Administraciones pblicas, consagrndose as la existencia de una continua relacin entre el
aparato administrativo estatal y los grupos. Esta proteccin, por supuesto, puede hacerse por
muy distintos medios, por ejemplo, en forma de subvenciones y ayudas econmicas. Ahora
bien, corresponde al Gobierno, y siguiendo sus directrices a las Administraciones pblicas,
decidir a qu grupos e intereses colectivos debe primarse en cada momento concreto, en
funcin de la poltica general, cada tipo de proteccin. Lo que no puede negarse a cualquier
grupo es su derecho a mantener la propia identidad. En todo caso, lo que est fuera de duda,
es que la Constitucin espaola admite plenamente la colaboracin y el contacto entre las
Administraciones pblicas y los grupos existentes en la moderna sociedad organizacional.
10.3.2. Los grupos cualificados
El estudio de los grupos cualificados debe limitarse a aquellos que encarnan y defienden
intereses profesionales, econmicos y polticos. Quedaran, pues, fuera ciertos grupos como
organizaciones de consumidores y usuarios, confesiones religiosas de arraigo mnimo, etc.
A) las organizaciones profesionales. Entre stas juegan un papel importante las
Corporaciones pblicas, tales como los Colegios profesionales y las Cmaras de comercio,
Industria, Navegacin, y de la Propiedad Agraria. Son entidades que en el rgimen anterior, en
un rgimen totalitario, eran consideradas plenamente como Administraciones pblicas, y que
an lo son mientras no se reforme la legislacin ordinaria que les resulta aplicable. Llevan a
cabo una amplia colaboracin con la Administracin pblica y su capacidad de presin es
considerable.
B) Organizaciones que defienden intereses econmicos privados. Son los grupos ms
importantes a considerar, y comprende los Sindicatos y las asociaciones de empresarios,
contemplados en la Constitucin como elementos del sistema poltico a continuacin de los
partidos: estn obligados, por su parte, a mantener una organizacin y funcionamiento internos
democrticos. Su colaboracin con la Administracin es importante a la hora de resolver
grandes cuestiones econmicas generales, como las relativas al empleo, al nivel de salarios y
su revisin. Tambin la Administracin entabla dilogos con los sindicatos a propsito de las

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condiciones concretas de trabajo en todos los centros con carcter pblico, lo que entraa el
dilogo con los sindicatos de funcionarios de hospitales, empresas de transportes urbanos, etc.

Ciencia de la Administracin.

Tema 11.- Europa Occidental


11.1. La organizacin administrativa inglesa
11.1.1. El Gobierno central
A) El Gobierno y el Gabinete.
La figura clave del Gobierno es el Primer Ministro, cabeza de la mayora parlamentaria,
y que ejerce la jefatura sobre todo el aparato de la Corona. A propuesta suya se nombran
todos los cargos importantes. Adems, rene la condicin de Lord del Sello Privado, lo que
significa que ejerce el control de la tesorera y que de l dependen los inspectores financieros.
Por otra parte, es tambin el jefe del personal, por lo que de l depende la Comisin del
Servicio Civil, rgano de la Administracin general de los agentes u oficiales de la Corona.
El Gobierno es un rgano muy numeroso en su composicin que integra a todas las
personas con carcter de Ministros. As, el Primer Ministro ejerce la jefatura de la mayora
parlamentaria y, adems, se asegura la lealtad incondicional de una parte de las personas que
integran dicha mayora. Entre los Ministros, hay que distinguir los Ministros tradicionales, con
la denominacin de Secretario de Estado, y titulares de los Departamentos clsicos que
existieron en el siglo XIX. Dichos Ministerios con frecuencia conservan sus nombres
tradicionales, que a veces no son ms que un recuerdo de los tiempos en que eran rganos
colegiados, como el Almirantazgo o Ministerio de Marina y el Ministerio de Comercio. Pero
adems de estos, existen los titulares de los nuevos Departamentos creados, que se consideran
oficialmente adscritos al Primer Ministro. Son organizaciones administrativas que atienden la
intervencin econmica y social (sanidad, educacin, trabajo y bienestar, planificacin urbana
y vivienda, industria). Tambin tienen carcter de Ministros algunos altos funcionarios, como
el Procurador General y el Ministro para los asuntos del Pas de Gales.
A diferencia del Gobierno, el Gabinete rene al grupo reducido de Ministros de la
mxima confianza del Primer Ministro, generalmente a los titulares de los Departamentos
tradicionales y a algunos de los titulares de Ministerios de nueva creacin. Este Gabinete es el
que verdaderamente decide todos los asuntos importantes, aunque tiene un carcter no oficial:
legalmente no existe, y funciona slo como una costumbre poltica.
B) La estructura interna de los ministerios.
Los ministros de cada Departamento son asesorados por el Gabinete (Private Office),
que cuentan, adems, con los juniors ministers (miembros ms jvenes del partido que
mantienen la disciplina del mismo en la Cmara de los Comunes y que trabajan como asesores
de dicho Ministro) y con funcionarios de carrera, que aseguran el contacto del Ministro con el
resto de las organizaciones oficiales. Toda esta organizacin depende en lneas generales del
Permanent Secretary, que acta como jefe del personal y asegura el funcionamiento interno
del Ministerio.
Como en los dems pases, los Departamentos se dividen en ramas administrativas, esto
es, las Direcciones Generales. Los puestos de Secretario Permanente y Directores, as como
otros rangos equivalentes, estn reservados a funcionarios superiores con titulacin

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universitaria (agentes profesionales de la Corona), aunque se admiten excepciones.


11.1.2. Las Pblic Corporations
Las organizaciones formalmente separadas de los agentes de la Corona se denominan
public corporations, y tienen encomendada la intervencin econmica y social. El esquema
seguido para su creacin es el fideicomiso (trust), segn el cual una persona, en principio
privada, crea una organizacin para el cumplimiento de un fin determinado y nombra para ello
un grupo de administradores (trustees), que actan en beneficio del grupo de personas
interesadas en la actividad de la organizacin. Este esquema asegura una cierta independencia
a los directivos de las public corporations ya que, en principio, su personal no forma parte de
los agentes de la Corona, y sus bienes no son bienes de la Corona, sino de la misma
corporacin. Sin embargo, en la prctica, existe una fuerte relacin entre las public
corporations y los Ministerios, esto es, una relacin de jerarqua entre la organizacin
separada y el Ministro del Departamento de competencia prxima a la actividad de la
corporacin.
11.1.3. El Gobierno local
De acuerdo con el sistema tradicional, las unidades locales eran el condado y el burgo o
municipio. El condado era la estructura bsica tradicional, divisin territorial inglesa que
agrupaba a las entidades locales inferiores. Estaba administrado por un Consejo elegido con
competencias en materia de educacin, sanidad, trabajo y transportes. Salvo el pequeo grupo
de agentes de la polica central (Scotland Yard), el resto de la polica inglesa depende
administrativamente de cada condado.
El burgo o municipio era una estructura privilegiada aplicada slo en el caso de las
ciudades ms importantes, y estaba administrado por el Consejo elegido y por el Alcalde como
jefe de la Administracin municipal, con competencias en servicios y suministros de agua y
saneamientos, en planificacin urbana y vivienda, en sanidad y servicios locales, etc.
La reforma de la Ley de Gobierno Local de 1972 supuso la desaparicin de los burgoscondados y la distincin entre distritos rurales y urbanos, disminuyendo la autonoma local e
integrando a los Gobiernos locales en el sistema general. As, los Ministros de la Corona pasan
a tener mayor poder sobre los Gobiernos locales, poder ejercido mediante subvenciones y
otras ayudas financieras.
11.2. La Administracin francesa
11.2.1. La organizacin central
Uno de los rasgos esenciales de la Administracin francesa viene dado por la articulacin
entre actividades de polticos y funcionarios. En torno al Presidente de la Repblica se
configuran dos rganos principales: en primer lugar el Gabinete del Presidente, que tiene una
composicin poltica y est integrado por personas de su partido, y cuyo cometido principal es
mantenerlo en contacto con las fuerzas polticas y sociales. Es interesante mencionar la
Secretara General de la Presidencia, cuyo titular, auxiliado por un grupo de Consejeros
Tcnicos y encargados de Misin, tiene como fines asesorar y asistir al Presidente

Ciencia de la Administracin.
proporcionndole informacin, preparar sus discursos, audiencias y viajes, realizar tareas de
documentacin y estudio y, sobre todo, preparar los Consejos de Ministros que preside el
Presidente de la Repblica.
En cuanto al Primer Ministro, adems de sus funciones polticas, est configurado como
una autoridad administrativa fuerte, contando con el apoyo de un aparato administrativo
importante. En primer lugar, est el Gabinete del Primer Ministro, compuesto por no ms de
treinta personas que estudian todos los grandes problemas polticos. Existe adems un
Gabinete militar. Adems del Gabinete, hay que referirse al Secretariado del Gobierno, cuyo
titular es un funcionario profesional que suele mantenerse normalmente en el puesto a pesar de
los cambios de Gobierno. Corresponde al Secretario coordinar a los Ministerios y estar en
contacto con el Presidente de la Repblica y el del Gobierno para la formacin del orden del
da. Del Secretariado del Gobierno dependen organismos tan importantes como el Servicio de
Documentacin y el Diario Oficial de la Repblica francesa.
Adems de estos organismos de apoyo del Presidente del Gobierno, otros servicios de
importancia que dependen de l son el Secretariado de Defensa, el Comit de Cooperacin
con la Comunidad Econmica Europea, y el Comisario del Plan. Todo ello configura al
Presidente del Gobierno francs como un rgano administrativamente fuerte. Adems, debido
a la reciente reforma socialista, se han suprimido numerosos Ministerios, ahora transformados
en Secretaras de Estado y Ministerios Delegados, fijando su nmero en catorce, lo que
supone un incremento notable del volumen de otras unidades orgnicas.
11.2.2. Establecimientos pblicos y empresas pblicas
Desde el siglo pasado el esquema francs aplicaba la intervencin en los sectores
sociales ms bsicos: educacin, sanidad y beneficencia. Un establecimiento pblico era el
organismo que prestaba un servicio pblico. Sin embargo, con posterioridad se deform esta
visin al aparecer establecimientos pblicos industriales y comerciales, que en la prctica se
comportaban como organizaciones de carcter privado utilizados como instrumentos del
poder. Junto a estos, siempre conectados a un Ministerio, estn las empresas pblicas, que se
rigen por las mismas normas que un establecimiento pblico industrial y comercial.
11.2.3. La Administracin territorial
A) La situacin anterior a la reforma de 1981.
La Administracin territorial francesa estaba dominada por el Prefecto, que era el
representante del Gobierno en el Departamento, con poderes propios y unos servicios
administrativos directamente bajo sus rdenes. Adems, ejerca amplios poderes de tutela
respecto a los Alcaldes elegidos, con los que mantena la ms estrecha colaboracin.
Subordinados al Prefecto estaban los servicios exteriores o Delegados de los Ministerios, que
en la prctica actuaban con gran independencia y estaban fuertemente articulados con los
Alcaldes.
Los Municipios estaban administrados por el Alcalde y los Consejeros Municipales
elegidos. Los Alcaldes tenan el doble carcter de autoridad del Estado en el Municipio y al
mismo tiempo de autoridad local. As, se encontraban subordinados al Prefecto, el cual deba

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autorizar todos los actos importantes de la vida municipal. Sin embargo, en la prctica, en
lugar de subordinacin, se daba un acuerdo entre el Prefecto y los dems protagonistas del
sistema. Mas que controlar a los Municipios, el Prefecto los asesoraba.
B) La reforma de 1981-1983.
La llegada al poder del Gobierno socialista en 1981 supuso una importante reforma de la
Administracin territorial con el propsito de desburocratizar a Francia y hacer desaparecer el
centralismo, permitiendo as la participacin de una nueva ciudadana. De este modo, se
suprime la tutela que ejercan el Prefecto y los servicios exteriores del Estado sobre el
Municipio, al tiempo que desaparece la dependencia financiera de los Municipios. Los poderes
que pierde el Prefecto son adquiridos por el Presidente del Consejo General Departamental, al
servicio directo del Presidente del Gobierno.

Ciencia de la Administracin.

Tema12.- Estados Unidos de Norteamrica


12.1. La Administracin federal
12.1.1. La Oficina del Presidente
El Presidente de los Estados Unidos tiene una voluminosa y compleja organizacin que
est directamente al servicio de sus atribuciones y trabaja inmediatamente bajo sus rdenes.
Esta Oficina del Presidente tiene importantes atribuciones que en otros pases corresponden
normal-mente a alguno de los Ministerios. As, por ejemplo, el Presidente de Comandante en
Jefe de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos lleva consigo el funcionamiento de una
organizacin que mantiene las relaciones con el Pentgono (Departamento de Defensa).
Igualmente, la Oficina presidencial tiene muy importantes poderes en asuntos internacionales y
en materia econmica (elaborando, por ejemplo, el presupuesto federal). De esta manera, el
llamado Departamento del Tesoro (en otros pases el Ministerio de Hacienda) no elabora el
presupuesto general, sino que lo hace la Oficina del Presupuesto, integrada en la Oficina del
Presidente, y en ntima conexin con el Consejo Econmico, adoptando juntos las grandes
decisiones econmicas.
Adems de estas organizaciones principales integradas en la presidencia, existen otras
que se ocupan de materias variadas, como la calidad de vida, las relaciones comerciales y la
poltica tecnolgica y cientfica. Todas estas oficinas constituyen un mundo administrativo
complejo unificado por la Oficina de la Casa Blanca, rgano que asesora directamente al
Presidente y constituye su entorno inmediato.
12.1.2. El Ejecutivo federal
Aunque el mximo poder administrativo corresponda al grupo de personas que trabaja
en la Oficina del Presidente, hay que considerar, adems, los distintos Departamentos
ministeriales que constituyen las ramas del Ejecutivo. Sus titulares forman el Gobierno federal
o Gabinete, aunque su poder es mucho menor que en los regmenes parlamentarios, ya que el
Gobierno es el instrumento personal del Presidente y la situacin de los Ministros recuerda en
ocasiones la de los Secretarios de Estado de los Reyes absolutos. En todo caso, el poder y la
responsabilidad los tiene el Presidente, y los Ministros no son sino sus colaboradores.
Los Departamentos o Ministerios en Estados Unidos existen en nmero ms limitado
que en otros pases. Los Ministerios principales son el de Asuntos Exteriores (Departamento
de Estado), el Departamento de Defensa, y el Departamento del Tesoro. El Secretario de
Estado y su Departamento mantienen ntimas relaciones con el resto de los Ministerios, pues
en buena medida todas las ramas del Gobierno se relacionan con la poltica exterior. El
Departamento de Defensa, por necesidades tecnolgicas, se encuentra en ntima relacin con
las grandes empresas que suministran el material, funcionando as como autntico motor del
progreso tecnolgico y cientfico. El Departamento del Tesoro, adems de poseer importantes
obligaciones econmicas y no elaborar el presupuesto, se encarga de la gestin de los
impuestos federales y la realizacin de pagos, aparte de la ejecucin de la poltica monetaria.
Otros Departamentos (Interior, Agricultura, Comercio, Trabajo, Salud y Asuntos
Sociales) tienen importancia mayor a efectos exclusivamente internos de los Estados Unidos.

12. Estados Unidos de Amrica.


En principio no se ocupan tanto de la gestin directa y la prestacin de los servicios
correspondientes, cuanto de la coordinacin y vigilancia de la Administracin de los Estados
federados. Esto se consigue mediante la ejecucin de los mandatos constitucionales y
mediante subvenciones y ayudas federales; si los Ministerios no se atienen a los criterios
oficiales o extraoficiales de la Administracin federal, vern drsticamente reducidas estas
subvenciones.
En Estados Unidos no existe un Ministerio de Educacin. La inmensa mayora de los
centros educativos son de carcter privado, aunque suelen recibir ayuda financiera de la
Adminis-tracin en forma de subvenciones o contratos de investigacin a fin de subsistir y
ofrecer una buena calidad del servicio en una sociedad competitiva. As el Estado ejerce un
control indirecto.
12.1.3. Las Agencias Independientes
Las Agencias Independientes son organizaciones formalmente separadas del Gobierno,
pero que en realidad funcionan subordinadas a este y son un instrumento de su poltica. Su
organizacin y cometidos se dan de forma muy variada. As, por ejemplo, el Servicio de
Correos de los Estados Unidos est configurado como una agencia de tipo permanente; o la
Comisin de Derechos Civiles, de gran importancia para la vida nacional. Algunas Agencias
actan de modo bastante autnomo, encargadas en la realizacin de una tarea especfica; otras
son slo estructuras formales creadas como instrumento de ejecucin de decisiones tomadas
en la Administracin federal centralizada. En su conjunto, las Agencias Independientes
suponen prolongaciones de la Administracin federal para la puesta en prctica de soluciones
muy variadas.
12.2. La Administracin de los Estados federados y la Administracin local
12.2.1. La Administracin de los Estados federados
Este es el ms dbil de los tres niveles administrativos, y sus rasgos son muy variados,
dependiendo de la configuracin prevista en la Constitucin de cada Estado. La suprema
autoridad corresponde al Gobernador, responsable ante el Parlamento de cada Estado y, a su
vez, jefe de la respectiva Administracin. Tambin existe un secretario del Gobierno del Estado
federado, un Tesorero y un Ministro de Justicia, que desempea ms bien las funciones de un
procurador o fiscal del Estado. Fuera de la existencia de estos rganos existe la diversidad ya
sealada respecto a cada uno de los Ministerios concretos. Los Estados, sin embargo, no
ejercen un control demasiado importante de la Administraciones locales.
12.2.2. Los entes locales
Los entes locales gozan en los Estados Unidos de una amplia autonoma administrativa.
Estos son los condados y las ciudades, aunque en la dcada de los sesenta se llev a cabo en
algunas grandes ciudades una refundicin de ambos, que acumularon las funciones del
municipio y del condado. El sistema aparece condicionado porque los municipios no tienen
potestad legislativa, teniendo la prohibicin expresa de dictar leyes locales. As, aunque la
autonoma de los entes locales es muy amplia (no existe un control de los actos de los

Ciencia de la Administracin.
Gobiernos locales), estos estn sometidos a leyes de los Estados federados y las leyes
federales norteamericanas.

13. Ad. pblicas espaolas: 1808-1923.

Tema 13.- Antecedentes de las administraciones pblicas espaolas: 1808 1923


13.1. El reinado de Fernando VII (1808-1833)
13.1.2. La Guerra de la Independencia y la labor de las Cortes de Cdiz
La Junta Central suprime en 1808 los Consejos de Castilla, Hacienda, Indias y rdenes
Militares, creando en lugar de ellos un Consejo y Tribunal Supremo de Espaa e Indias. Este
nuevo consejo contina teniendo competencias consultivas y jurisdiccionales. La principal
novedad de la Constitucin de 1812 son las Secretaras de Gobernacin, una para la Pennsula
y otra para Indias, que ejercen las competencias del antiguo Consejo de Castilla, expresamente
en materia de poltica municipal, sanidad, beneficencia, enseanza, prisiones y fomento de la
economa, siendo los nuevos Departamentos origen de varios Ministerios posteriores.
En materia de organizacin y funcionarios, en 1810 se suprime la venta de los oficios.
Las Cortes establecen la incompatibilidad entre el carcter de Diputado y la obtencin de
cargos en la Administracin. Se aprueba una divisin de competencias entre las Secretaras, y
se fijan las lneas generales de su organizacin. La unidad orgnica base son en este momento
los Negociados, desempeados por Oficiales. Una de las materias de mayor inters en la labor
administrativa de las Cortes de Cdiz es la ordenacin territorial. Se prev una divisin en
provincias, tiene lugar la abolicin de seoros jurisdiccionales (llevando consigo la aplicacin
del esquema municipal a todos los cascos urbanos, apareciendo as unos nueve mil municipios,
la mayora de los cuales sin capacidad para prestar servicios), y prevalece la tesis de que los
Ayuntamientos no son ms que agentes del Poder ejecutivo para el gobierno de los pueblos. Se
instaura as un control de las autoridades locales por los agentes del poder central, al tiempo
que la Constitucin prescribe el control de las ordenanzas municipales por las Cortes. Se est,
por tanto, bien lejos de la autonoma municipal. Por otro lado, se suprimen los Corregidores y
se crea la figura del Jefe poltico, que preside el Ayuntamiento de la capital, y al que estn
subordinados los dems Ayuntamientos. Fcilmente se comprende la precariedad de estas
medidas, que se adoptan en 1813 cuando parte del territorio est ocupado por las tropas
francesas, y un ao antes de que se restablezca el absolutismo.
13.1.2. Los perodos absolutistas y el trienio constitucional
En el primer perodo absolutista (1814-1820) se restablece ntegramente la situacin
anterior volviendo a crearse los Consejos y Secretaras de Despacho existentes en 1808,
incluso la de Indias. En 1815 se crea una Junta suprema de Estado, que preside el Secretario
de Estado, pero que no es en modo alguno un Gobierno. Sus funciones son consultivas y a ella
asisten los Secretarios de Despacho y los miembros de los Consejos. Se deroga el principio de
abolicin de la venta de oficios, considerndose a sus ocupantes propietarios de los mismos.
Tambin se vuelve a la situacin anterior en cuanto a los Ayuntamientos, aunque el transtorno
fue menor.
En el trienio constitucional (1820-1823) se aplican las medidas de la Constitucin de
1812 en el mbito de la Administracin central. En cuanto a los rganos perifricos destaca la
divisin en provincias: se crean 52 provincias que, salvo el caso de Canarias que es entonces

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Ciencia de la Administracin.
una sola provincia, coinciden con las actuales. Al frente de cada provincia se sita un Jefe
Poltico, y el Alcalde pasa a ser la primera autoridad administrativa de los Ayuntamientos,
conservando sus funciones judiciales.
La llamada dcada ominosa (1823-1833) que integra el segundo perodo absolutista
tiene un inters mayor que el primero, pues aunque se restablece otra vez la situacin del
Antiguo Rgimen, aparece un consejo de Ministros, que preside el Rey y en su defecto el
Secretario de Estado. En Hacienda se implanta la elaboracin de presupuestos por cada
Departamento.
13.2. El reinado de Isabel II (1833-1868)
Especial importancia tiene la llamada dcada increble de la Administracin espaola,
que se extiende desde 1833 a 1845. Una de las medidas ms importantes tomadas consiste en
la separacin definitiva de las competencias administrativas y jurisdiccionales. Se suprimen los
Consejos de Estado, Castilla, Guerra, Hacienda e Indicas, y se crean el Tribunal Supremo, con
jurisdiccin general, y los Tribunales de Guerra y Hacienda. Termina as definitivamente la
confusin de competencias entre las Secretaras de Despacho y los Consejos. Tambin se crea
la figura de los Subsecretarios en todos los Departamentos, y se establece una moderada
compatibilidad entre los cargos de Diputado y los obtenidos en la Administracin. La reforma
tributaria dara a Hacienda una configuracin moderna para la poca. Se intenta un pleno
restablecimiento del orden pblico mediante la creacin de la Guardia Civil en 1843, y en 1845
se crean el Consejo Real y los Consejos Provinciales, otorgndoles competencias consultivas,
y encomendndoles, adems, la jurisdiccin contencioso-administrativa (juzgar en los pleitos
contra el Estado). Finalmente, se crea una Escuela especial de Administracin.
En 1833 el Ministro Javier de Burgos lleva a cabo la divisin definitiva de Espaa en 49
provincias, intentando que la divisin fuese respetuosa con los factores histricos. El
Gobernador civil domina la provincia, pero sus competencias estn limitadas a poco ms que
el mantenimiento del orden pblico y el manejo de la Administracin local. Los alcaldes le
estn subordinados gracias a la centralizacin administrativa de la poca, y los Delegados no
son importantes ms que en el caso de Hacienda.

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Para la Administracin local tambin es una fecha decisiva el ao 1833, implantndose


definitivamente los municipios constitucionales, muchas veces de forma artificial obedeciendo
la divisin simplemente al mandato oficial. Por otro lado, los Alcaldes son confirmados como
primera autoridad en los Ayuntamientos, quedando subordinados al Poder central. De esta
manera, con la identificacin del casco urbano por mnimo que sea con el Municipio, y con la
centralizacin administrativa, se abren dos problemas fundamentales del rgimen local: la
necesidad ineludible de reducir el nmero de municipios, y la alternativa centralizacindescentralizacin. Mientras que los moderados son partidarios del centralismo, los
progresistas estn a favor de la autonoma municipal, y constituyen en los pueblos juntas
municipales al tiempo que forman buena parte de los cuadros de la milicia municipal. Con la
Ley de 1840, de carcter centralista, se dispone que se designe Alcalde al candidato que haya
alcanzado en las elecciones mayor nmero de votos. En 1845 se disuelve la milicia nacional al
crearse la Guardia Civil. Puede verse, por tanto, que en la misma dcada se presencia la ruina
de la autoridad, producindose una guerra civil, al tiempo que aparece una Administracin
espaola, bien distinta de la tradicional, que se ir formando con posterioridad.
Durante el resto del reinado, se crea un Ministerio de Comercio, Instruccin y Obras
Pblicas. En cuanto a los funcionarios, estos no son inamovibles, sino que se les destituye de
sus puestos, no slo al cambiar el rgimen poltico, sino incluso con los cambios de gobierno.
No obstante, parece que la situacin se ha exagerado y que, junto a los numerosos cesantes,
haba tambin un importante ncleo de funcionarios profesionales fijos. Estos funcionarios
fijos se empezarn a organizar en Cuerpos a fin de buscar una garanta en la aprobacin para
ellos de una legislacin especfica.
13.3. El sexenio revolucionario y la Restauracin canovista (1868-1923)
El sexenio que va de 1868 a 1874, a pesar de la importancia que tiene para la historia de
Espaa, no es muy importante desde el punto de vista de la Administracin, ya que no
cristaliza casi ninguna reforma llevada a cabo en estos aos. Tiene lugar una reforma de la
jurisdiccin contenciosa, suprimiendo el Consejo Real y los Consejos Provinciales,
asignndose la competencia a los jueces ordinarios. Por otro lado, se concibe a los Municipios
como entidades de carcter asociativo, cuyos puestos de gobierno se eligen por todos los que
tienen derecho electoral, y se subraya de nuevo el carcter del Alcalde, predominantemente
como autoridad del Municipio.
En cuanto al resto del perodo, se crean nuevos Departamentos, como el de Instruccin
Pblica, Ciencias, Letras y Bellas artes, y el de Obras Pblicas, Agricultura, Industria y
Comercio. Tambin en esta poca aparecen las Corporaciones, ya que adems de los Colegios
profesionales que se benefician de las nuevas ideas sobre la libertad de asociacin, se crean las
Cmaras de Comercio, Industria, Navegacin y la Cmara Agraria. Captulo importante de la
historia administrativa del perodo es la reforma de los funcionarios pblicos, llevada a cabo
tras varias revueltas y huelgas funcionariales: supresin definitiva de las cesantas,
inamovilidad de los funcionarios, y consagracin definitiva del sistema de Cuerpos especiales.
En cuanto a la organizacin territorial, una situacin aparentemente pacfica oculta una
creciente corrupcin poltica, un grave caciquismo, y la inexistencia de una organizacin
administrativa eficaz.
La provincia se mantiene prcticamente en la misma situacin anterior. El Gobernador

Ciencia de la Administracin.
civil es el jefe de la Administracin provincial, y preside la Diputacin. La Diputacin
provincial sigue siendo un rgano de asesoramiento del Gobernador civil, sometido a la
potestad jerrquica de ste. Los Gobernadores, debido al aumento de la corrupcin electoral,
son desprestigiados ante la opinin general, y el Municipio sienta las bases del caciquismo. Los
electores para los cargos municipales son solamente los propietarios, los funcionarios, y las
personas con ttulo acadmico. Los concejales elegidos por estas personas eligen a su vez
entre ellos a los Alcaldes. Esto asegura el poder de los principales contribuyentes y las
facilidades para la corrupcin electoral, marcando profundamente al rgimen local espaol. La
situacin es tanto pero cuanto que al mismo tiempo aparecen las primeras aspiraciones
autonomistas. Contra este caciquismo intentarn luchar Snchez de Toca, Silvela y Maura, con
propuestas de reforma que sern rechazadas una y otra vez por los caciques en las Cortes.

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14. Antecedentes de las administraciones pblicas espaolas: 1923 - 1936


14.1. La Dictadura del General Primo de Rivera
Las reformas llevadas a cabo en los rganos centrales en este perodo no tienen
demasiada repercusin posterior. En un primer momento, la Dictadura suprime los cargos de
Ministro y de Subsecretario (salvo en este ltimo caso los de Guerra y Gobernacin). Se
constituye un Directorio militar y el gobierno se ejerce por una Junta de altos mandos del
Ejrcito, que preside el Dictador; esta situacin se mantiene hasta 1926, ao en que se
restablece un Gobierno de hombres civiles con la misma divisin ministerial que la anterior, si
bien se crea la figura del Vicepresidente del Gobierno. Ms tarde se suprime el Ministerio de
Estado, que se refunde con la Presidencia del Gobierno, y se crea un Ministerio de Economa
y un Consejo de Economa Nacional. A su vez, se hacen numerosas reformas para reducir el
gasto pblico en los Ministerios y se toman medidas drsticas en materia de funcionarios:
reduccin de vacantes, estricta exigencia de puntualidad. Al final del perodo, cado ya el
Dictador, se anulan algunas de sus reformas, y en 1930 se restablecen el Ministerio de Estado
y las Subsecretaras de los Departamentos. Pero en el mbito de la Administracin, ms
importante es el crecimiento de los Organismos Autnomos. La Dictadura crea un gran
nmero de Juntas y Organismos regidos por funcionarios, aunque la mayor parte
desaparecern despus, subsistiendo algunos como las Confederaciones Hidrogrficas y las
Juntas de Obras de Puertos. Tambin se constituyen importantes compaas estatales, como
Telefnica y CAMPSA.
Sin embargo, la principal obra de la Dictadura se lleva a cabo en la Administracin local.
Al comienzo del perodo se adoptan medidas de supresin de las Diputaciones y
Ayuntamientos, sustituidos por Comisiones Gestoras. Sin embargo, la obra legislativa de Calvo
Sotelo supuso, paradjicamente, un avance de la democracia local: el Estatuto provincial
contiene la novedad de otorgar a la provincia carcter de entidad local, al tiempo que se
mantiene la divisin del Estado. Se separan las figuras de Gobernador civil y Presidente de la
Diputacin, y ste se configura como autoridad mxima de la entidad local. Por otro lado, el
Estatuto municipal consagra el rgimen democrtico de las elecciones (el Alcalde es elegido
por los concejales entre ellos mismos o entre los vecinos), aunque un tercio de los puestos se
reserva para eleccin corporativa. Pero la medida ms importante es la creacin de los
Cuerpos Nacionales de Administracin Local (Secretarios, Interventores y Depositarios),
reclutados por el Estado, pero que sirven a las entidades locales, y que cuentan con un alto
grado de profesionalidad.
14.2. La Segunda Repblica
En cuanto a los Departamentos ministeriales, desaparece definitivamente el Ministerio
de Fomento, que pasa a llamarse de Obras Pblicas, y el Ministerio de Economa Nacional,
crendose el de Agricultura, Industria y Comercio, lo que es una muestra del inters de la
Repblica por los problemas agrarios. Por lo dems, se mantienen los Ministerios tradicionales
(Asuntos Exteriores, Guerra, Hacienda, gobernacin, Justicia), realizndose numerosas
reorganizaciones en los dems. Ello se debe a que durante todo el perodo existe un intento
tenaz de reformar la Administracin para reducir el gasto pblico. As, Azaa suprime la mitad
de las respectivas plantillas ministeriales, ofreciendo al personal la jubilacin anticipada y un
aumento del 20 por 100 del sueldo a los funcionarios que quedasen. Adems, se aprueba una
ley de incompatibilidades, muy rigurosa para los parlamentarios, que se extiende a otros

Ciencia de la Administracin.
cargos con funciones de direccin y ejecucin.
Uno de los aspectos ms curiosos de la Administracin de la Repblica fue la evolucin
en materia de Organismos Autnomos, instrumentos indispensables de la poltica moderna y
ambiciosa de la Repblica. As, en algunos sectores clave (reforma agraria, sanidad, trabajo y
previsin, cultura popular, prisiones), al tiempo que se reforman los rganos centrales, se
crean numerosos Organismos Autnomos. Por otro lado, la Constitucin de 1931 reconoce la
posible existencia de regiones autnomas regidas por sus Estatutos, aunque slo llega a
aplicarse en tiempo de paz el de Catalua. Para Galicia nunca llega a aplicarse, y el de
Vascongadas se aprueba en tiempo de guerra y slo est vigente durante unos meses en la
zona republicana.

15. Administracin del sistema franquista.

Tema 15.- Las administraciones pblicas del sistema franquista


1. La Administracin de guerra y de posguerra (1936-1943)
Se trata de una etapa fuertemente influida por la situacin blica interior e internacional.
El mximo poder cristaliza en la figura del Jefe del Estado en 1938-1939 al unirse la Jefatura
del Estado con la Presidencia del Gobierno, junto con su carcter de Jefe supremo de los
ejrcitos y de la formacin poltica nica. Adems, tras la unificacin de las fuerzas polticas
partidarios del rgimen, se exige la militancia para casi todas las actividades importantes. As,
en la formacin del Gobierno, se reservan varios puestos al Movimiento, cuya organizacin se
confunde con la estatal. Por otra parte, se intenta un encuadramiento de todas las fuerzas
econmicas en los sindicatos, chocando a veces con la resistencia de las Corporaciones
pblicas, producindose las primeras tensiones.
En cuanto a los rganos centrales de la Administracin del Estado, se vertebran en el
primer momento en la llamada Junta Tcnica, de la que forman parte los presidentes de las
distintas Comisiones que ejercen la competencia normalmente atribuida a los distintos
Ministerios. El Jefe del Estado se reserva algunas cuestiones clave: propaganda, relaciones
exteriores, direccin de las operaciones blicas. Pero pronto, en 1938, se forma un Gobierno
regular. Se mantiene la misma divisin ministerial anterior, y aparecen tres Ministerios
militares, lo que indica la importancia de los militares en la Administracin, adems de
designarse un gran nmero de militares en los puestos de los Ministerios civiles. En su
conjunto, este gobierno est sometido a una considerable inestabilidad.
La funcin pblica se ve fuertemente afectada por las consecuencias de la guerra y la
implantacin del rgimen. Aunque la legislacin no se modifica, los cuadros administrativos
que se han quedado vacos se cubren exigiendo una escasa preparacin y en cambio una clara
adhesin poltica. Los funcionarios se ven sometidos a una severa depuracin, y se monta un
aparato de represin por razones ideolgicas.
En cuanto a los Organismos Autnomos y las empresas pblicas, su proliferacin es
favorecida por el desorden administrativo de la guerra. La deficiente situacin alimentaria
derivada de la guerra civil y la internacional, una poltica econmica que protege los intereses
vinculados con el rgimen, y una ideologa que desemboca en la formulacin de la poltica
autrquica, llevan a la creacin de Organismos interventores. Ante esta dispersin, se resucita
el esquema de la Dictadura de Primo de Rivera.
Respecto a la organizacin territorial, quedan sin vigencia los Estatutos de Catalua y el
Pas Vasco, mantenindose el rgimen foral de lava y Navarra. La legislacin sobre las
elecciones es derogada y se exige lealtad poltica a los Alcaldes, que son simultneamente los
Jefes Locales del Movimiento. En conjunto, Franco entrega a los falangistas las
responsabilidades en los entes locales en mayor medida que en la Administracin central. Se
monta as en las provincias una Administracin paralela a la del Estado y los entes locales: los
Sindicatos, Auxilio Local, las organizaciones juveniles, la prensa, la radio, estn dominadas por
el Movimiento. Con todo esto, se instaura un frreo centralismo.
2. La consolidacin administrativa del rgimen (1943-1951)
Este perodo comienza con el funcionamiento de las Cortes en 1943, lo que supone la

Ciencia de la Administracin.
colaboracin del Jefe del Estado con los grupos polticos y sociales partidarios del rgimen,
vertebrados a travs del funcionamiento de la Cmara. Sin embargo, la operacin se hace
mediante tanteos, pues en 1946 se reforma la Ley de Cortes dejando a Franco las manos
enteramente libres para dictar Decretos-Leyes. En estas llamadas Cortes orgnicas, la
representacin de la Administracin local est acaparada por burcratas del Estado y
miembros de la formacin poltica oficial. El corporativismo se manifiesta en la amplia
representacin otorgada a los sindicatos y a las Cmaras y Colegios. En cambio se produce un
retroceso formal del partido nico que, aunque penetra y vertebra los grupos restantes, queda
acantonado a una zona. En general, la consolidacin y estabilidad del rgimen afianzan la
colaboracin de la burguesa. Ello permite en 1944 el restablecimiento de la jurisdiccin
contencioso-administrativa, suprimida con la guerra, aunque con grandes lagunas en las
garantas.
La prdida de poder del Movimiento se refleja en los rganos centrales de la
Administracin. Desaparecen del Gobierno los Ministros Secretario y Vicesecretario del
Movimiento y los falangistas Ministros sin cartera. No se modifica la divisin ministerial y las
renovaciones en los cargos son escasas. El Gobierno es el ms gris de la poca de Franco,
pesando sobre l el aislamiento internacional. Por ello, se crea el sistema de las Leyes
Fundamentales, que se pretende cumplan una funcin anloga a la de una Constitucin. En
cambio, los Organismos Autnomos y las empresas pblicas experimentan una plena
expansin, como ocurre con el complejo industrial dependiente del INI, y el Ministerio de
Hacienda fracasa en un nuevo intento de control.
3. De la estabilidad interna a la crisis econmica (1951-1957)
Esta fase se caracteriza por una primera apertura al exterior: Tratado con los Estados
Unidos, Concordatos con la Santa Sede. Se nombra un Ministro Subsecretario de la
Presidencia del Gobierno, con lo que Franco deja de ocuparse de la Presidencia,
concentrndose en ms altas tareas polticas. Aun as, el Jefe de Estado sigue siendo
Presidente del Gobierno, y el Ministro Subsecretario es una persona de su total confianza,
comenzando la importancia de la Presidencia como Departamento ministerial. En los rganos
central de la Administracin se crean los Ministerios de Comercio y de Informacin y Turismo.
Al mismo tiempo, aumentan la actividad del Ministerio de Trabajo y la importancia de la
poltica econmica, atenundose la intervencin y, con ello, creciendo el descrdito de la
autarqua, lo cual originar un larvado conflicto entre los Sindicatos y los Ministerios
econmicos. Esto repercutir sobre los funcionarios, que ven devaluarse sus remuneraciones,
al tiempo que el prestigio de los tcnicos aumenta, creciendo el poder de los burcratas.
En la organizacin territorial, la caracterstica es un centralismo desordenado. La
actuacin de las Delegaciones ministeriales comienza a contrarrestar fuertemente el supuesto
poder unitario de los Gobernadores civiles. Finalmente, el progresivo abandono del
autoritarismo se refleja en un aumento de las garantas, publicndose las primeras grandes
leyes administrativas del rgimen.
4. Reforma administrativa y desarrollo econmico (1957-1968)

En este perodo se crea la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin, por la cual se


separan institucionalmente la Jefatura de Estado y la Presidencia de Gobierno, aunque
contina su unin personal. As, se robustece la Presidencia como Departamento y su Ministro
Subsecretario, que puede presidir las nuevas Comisiones Delegadas del Gobierno y adquiere
competencias en materia de Administracin y desarrollo econmico. A su vez, el Secretario
General del Movimiento, que en esta poca acumulaba la Jefatura de la Organizacin Sindical,
se configura como Ministro sin cartera permanente. Su desplazamiento de la Administracin
central del Estado le resta importantes poderes, en beneficio de la burguesa, que proporciona
los ms importantes ncleos de burcratas. Se trata sta de una poca de introduccin de la
idea de reforma administrativa. La Presidencia aumenta sus competencias en materia de
Administracin, modernizando las actividades administrativas al insistir en su carcter tcnico.
Captulo importante de esta reforma es la legislacin sobre funcionarios de 1963-1964.
Sus principales novedades fueron la unificacin de los cuatro Cuerpos generales (Tcnico,
Administrativo, Auxiliar y Subalterno), la creacin de rganos de competencia general en
materia de personal (Comisin Superior de Personal), la reforma de las remuneraciones
racionalizando la situacin anterior, y la introduccin del sistema de clasificacin de puestos de
trabajo. La Ley suprimi, adems, las viejas categoras, lo que sin duda era acertado ante el
desprestigio de las mismas. La presin burocrtica, junto al aumento de las demandas sociales,
determin una desmesurada inflacin orgnica que repercuti sobre el gasto pblico.
5. La etapa final del rgimen (1968-1975)
En esta fase, el Movimiento des desplazado definitivamente del Estado en el texto de la
Ley Orgnica, manteniendo su organizacin, y ejerciendo gran protagonismo en los sindicatos,
pero sin escapar al poder del Jefe del Estado. La caracterstica general es el desmoronamiento
del sistema en todos los campos. Las demandas sociales a satisfacer no encuentran
correspondencia en una renovacin poltica, y la crisis de confianza en el rgimen se ve
agravada por la crisis econmica mundial, que comienza a repercutir en los ltimos aos del
perodo. Los Gobiernos sufren una acusada inestabilidad al sucederse vertiginosamente.
En tema de funcionarios, la aprobacin de las plantillas orgnicas y las clasificaciones de
los puestos de trabajo abre la lucha entre los Cuerpos por los puestos de mayor poder, al
tiempo que un nuevo perodo de inflacin provoca que las remuneraciones vuelvan a ser
insuficientes. La resistencia a aumentar el nmero de funcionarios hace que crezca la masa de
contratados e interinos, en condiciones de inestabilidad laboral, lo cual crear desafecto hacia
el rgimen. Con todo, la Administracin espaola crece durante estos aos, y no slo por
factores burocrticos, sino tambin porque aumentan las demandas sociales. La formacin
poltica nica es cada vez ms desprestigiada y arrinconada. La burguesa deja de apoyar al
rgimen, y los Colegios profesionales son ahora una de las principales sedes de reivindicacin
del pluralismo y de reformas democrticas.

Tema 16.- La Administracin en la Constitucin espaola


16.1. El pluralismo Administrativo en la constitucin
El Estado anterior era de carcter totalitario, por lo que inicialmente pretendi absorber

a la sociedad; incluso en un momento posterior, se pretendi que los intereses colectivos


fueran gestionados por el mismo Estado. Se trataba de un estado corporativo, que propiciaba
la integracin de aquellas fuerzas e intereses sociales en Corporaciones, subordinadas de algn
modo al Estado. Toda la Administracin era del Estado.
Por el contrario, el Estado actual parte de una Constitucin claramente pluralista. Por lo
que se refiere a la sociedad, no todos los intereses colectivos han de gestionarse por el Estado,
lo cual se entiende en un doble sentido. Por una parte se admite que los grupos privados
pueden satisfacer necesidades colectivas, sin perjuicio de que dichos grupos privados puedan y
deban ser amparados por el Estado. Por otra parte, a ciertas organizaciones que no son
propiamente estatales (partidos polticos, sindicatos, asociaciones de empresarios) se les
reconoce un protagonismo como elementos del sistema poltico. Con ello se est aludiendo a
cuestiones de carcter general que han de tenerse en cuenta para una comprensin correcta del
sistema constitucional, pero que no afectan de modo directo a la Administracin pblica.
Ahora bien, si existe el indicado pluralismo poltico y social, puede hablarse tambin de
un pluralismo administrativo. En la Constitucin vigente no existe un solo centro de poder,
sino una multiplicidad de centros, cada uno de los cuales con su propia Administracin
pblica. Conviene distinguir entre Estado-organizacin y Estado-comunidad. El primero se
reduce al aparato central que constituye el ncleo duro del Estado (la Corona, el Tribunal
Constitucional, las Cmaras, el Consejo General del Poder Judicial, y el Gobierno y la
Administracin), y el segundo comprende a todas las entidades que satisfacen necesidades
colectivas y se caracterizan como pblicas (Comunidades Autnomas, entidades locales, y
otras organizaciones calificadas como pblicas y que no forman parte del citado ncleo duro
estatal).
16.2. La Administracin del Estado-organizacin
16.2.1. La Administracin dependiente del Gobierno y las dems organizaciones
administrativas
La Constitucin espaola no parte del esquema de la divisin de poderes (la expresin
Poder se refiere al Judicial), sino de una pluralidad de organizaciones que realizan diversas
tareas, y ello dentro del Estado nuclear o Estado-organizacin. Son altos rganos
constitucionales en nuestro sistema la Corona, el Tribunal Constitucional, las Cmaras
legislativas, la Justicia y, finalmente, el complejo Gobierno-Administracin. Cada una de estas
instancias constitucionales tiene atribuidos unos fines especficos, de gran importancia poltica
(e.g. las Cortes aprueban las leyes y controlan la accin poltica del Gobierno, y la Justicia
protege a los ciudadanos resolviendo los conflictos entre ellos o de ellos con el poder). Estos
rganos complejos no se configuran por las tareas administrativas, sino por la finalidad para la
que estn construidos.
Sin embargo, cada uno de estos altos rganos constitucionales necesita disponer de una
organizacin administrativa propia con objeto de articular los medios personales, materiales y
financieros indispensables para el cumplimiento de los fines especificados por la Constitucin.
Hay una diferencia fundamental entre estas Administraciones mediadoras y la Administracin
propiamente dicha: las organizaciones de los restantes rganos constitucionales se limitan a
hacer posible el funcionamiento de dichos rganos y el cumplimiento de las misiones polticas
que tienen encomendadas; la Administracin pblica sirve con objetividad los intereses

generales, presentando la caracterstica de su universalidad de fines (ha de realizar las tareas


indispensables para la subsistencia de la comunidad), adems de estar subordinada al
Gobierno.
16.2.2. La Administracin del Estado en la Constitucin
1. La configuracin constitucional de la Administracin pblica.
La Constitucin regula en su ttulo IV el Gobierno y la Administracin. Ello no significa
que puedan confundirse Gobierno y Administracin. En el rgimen anterior se daba una
autntica confusin entre ambos ya que la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del
Estado de 1957 inclua entre los altos rganos de ste al Consejo de Ministros y al Presidente
del Gobierno. Segn la situacin constitucional vigente, el Gobierno dirige la Administracin
civil y militar, lo que significa que hay un Gobierno dirigente, distinto de la Administracin
dirigida. El Gobierno se compone del Presidente y los Vicepresidentes, los Ministros, y los
dems miembros que establezca la ley. La Administracin en cambio est constituida por la
organizacin subordinada. El nexo de unin entre ambos son los Ministerios titulares de los
Departamentos ministeriales, que tienen la condicin simultnea de miembros del Gobierno y
de altos cargos de la Administracin del Estado.
La Administracin, sin embargo, es contemplada como un colectivo formado por
rganos, como una organizacin que, subordinada al Gobierno, sirve a los intereses generales.
No existe un mandato relativo a su composicin, y nada impide que se prediquen otros
atributos de la Administracin pblica, como pueden ser su personalidad jurdica, su
integracin por el personal funcionario, o los intereses econmicos o financieros que tiene
confiados. Se trata de un complejo de rganos debidamente coordinados, con una entidad
especfica. La Administracin es una organizacin dependiente del Gobierno, que debe actuar
de acuerdo con la ley, y que satisface las necesidades e intereses de toda la comunidad.
Mediante la Administracin pblica se crean las condiciones necesarias para que los derechos y
libertades sean una realidad.
2. La ordenacin de la Administracin y los principios constitucionales.

Ciencia de la Administracin.
La Administracin pblica no existe por s misma, no cumple unos fines que sean
exclusivamente propios, sino que es una instancia subordinada que existe en funcin de los
intereses y necesidades de toda la comunidad. Se trata, por tanto, de un complejo orgnico
que articula al conjunto de medios necesarios para que la colectividad subsista. As, uno de los
criterios de su actuacin debe ser la neutralidad y la imparcialidad poltica: los administradores
pblicos no deben dejarse llevar por criterios partidistas. Hay que servir los intereses generales
sin atender a criterios de preferencia personal de cualquier ndole, sin establecer discriminacin
alguna entre los ciudadanos y los grupos, y atenindose a una racionalidad que tenga en cuenta
los hechos objetivos, las necesidades sociales y la lnea poltica que se haya establecido para
resolverlas. De esta manera, la objetividad trasciende ampliamente la neutralidad poltica de la
Administracin pblica.
Un segundo tema al que debe aludirse es al de la eficacia. Se trata no de un principio,
sino de una cuestin de principio. La Administracin debe servir a los intereses generales, y
debe hacerlo obteniendo unos resultados concretos que responsan de algn modo a la
adecuacin entre los medios de que se dispone y los fines que se pretende cumplir.
Otro punto muy distinto se refiere a la jerarqua, la descentralizacin, la
desconcentracin y la coordinacin. La descentralizacin administrativa no se refiere a la
territorial, sino a la descentralizacin funcional, en el sentido de que admite la pluralidad y
compleja realidad de los Organismos Autnomos que no han sido contemplados de forma
directa por la Constitucin. La jerarqua es una de las notas tpicas de las Administraciones
pblicas burocratizadas en el sentido del modelo weberiano. La desconcentracin
administrativa se refiere al hecho de admitir en el sistema constitucional los rganos perifricos
del Estado que actan en las divisiones territoriales del mismo. Finalmente, la referencia a la
coordinacin est indicando la voluntad poltica de que funcionen armnicamente los distintos
conjuntos orgnicos.
La Administracin es, pues, para los constituyentes un conjunto orgnico jerarquizado
que debe funcionar eficaz y armnicamente, sirviendo con objetividad los intereses generales
por medio de sus rganos centrales y perifricos y sus Organismos Autnomos. Dicho
conjunto, dirigido por el Gobierno, debe actuar con objetividad y eficacia, y est sometido a la
Ley y al Derecho, lo que se asegura por medio del control de los Tribunales de Justicia.

17. La Administracin civil central espaola.

Tema 17.- La estructura del gobierno de la Administracin civil central


17.1. Gobierno y Administracin en Espaa
17.1.1. Composicin del Gobierno
Cuando se alude al gobierno, hay que tener presente que en Espaa se utilizan de modo
indistinto esta expresin y la de Consejo de Ministros. El Gobierno dirige la Administracin,
aunque no se identifica con ella. La reunin de Ministros en el Gobierno acta como
instrumento de vertebracin de la totalidad del complejo Gobierno-Administracin del Estado,
ya que todos los rganos de la Administracin dependen de un Ministro y, a travs de algunos
de aquellos rganos, el titular de cada Departamento controla indirectamente un conjunto de
Organismos Autnomos y de empresas pblicas.
A) La formacin del Gobierno. El problema de la formacin del Gobierno es una
decisin poltica del Presidente sobre el nmero de personas que deben componerlo, su
cualificacin y sus atribuciones. Desde el punto de vista poltico, la necesidad de dar entrada
en el Gobierno a personalidades del partido del Presidente y la eventual conveniencia de
formar una coalicin con otros grupos parlamentarios hacen que se abra el problema del
nmero de puestos del Gobierno, y en muchos casos que sea necesario modificar a los que
existan con anterioridad. Naturalmente, ello repercute en la estructura del Gobierno. Ser
necesario fijar el nmero de Departamentos ministeriales, de Vicepresidentes, Ministros sin
cartera, y otros miembros del Gobierno posibles. La Constitucin dispone que el Gobierno
est formado por el Presidente, los Vicepresidentes si los hubiera, los Ministros, y los dems
miembros que determine la ley. El Presidente puede proponer el nombramiento de personas
para que ocupen dichos puestos sin que encuentre para ello obstculo ninguno.
En cambio, s se plantea un problema si se trata de modificar el nmero de
Departamentos refundiendo o suprimiendo alguno de los Ministerios existentes y creando
otros nuevos. A tenor de la Constitucin no es estrictamente necesario hacer estas
modificaciones de los Departamentos mediante ley, pero desde el punto de vista polticojurdico el Gobierno actual bloquea el tema de la alteracin del nmero de Ministerios, ya que
este nmero se establece por norma con rango formal de ley. La nica salida a este problema
parece ser la posibilidad de presentar un Decreto-Ley ante las Cortes, cuya legalidad suscitara
dudas, ya que contravendra lo dispuesto en la Ley del 16 de agosto de 1983, que detalla la
divisin ministerial y dispone que la creacin, modificacin y supresin de los Ministerios se
har por la ley de las Cortes Generales.
B) El nombramiento del Gobierno y el Estatuto de sus miembros. Los miembros del
Gobierno son nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente. Los
nombramientos se manifiestan por Decreto, que refrenda el Presidente del Gobierno, lo que
quiere decir que es l quien toma la decisin de quin debe ser nombrado Ministro.
El Estatuto del Gobierno es un conjunto de derechos y deberes personales que tienen los
miembros del mismo en el ejercicio de su cargo o con ocasin de l. Dicho Estatuto
comprende los requisitos de nombramiento y toma de posesin, los derechos econmicos y los
honores y procedencias, los deberes del Ministro, tales como los de fidelidad, secreto y
observancia de la legislacin sobre incompatibilidades, la responsabilidad civil y penal, y los

Ciencia de la Administracin.
derechos que puedan mantener despus de su cese.
17.1.2. La estructura del Gobierno
A) Los distintos cargos que forman el Gobierno. La figura ms destacada es el
Presidente. La existencia de los Vicepresidentes no es obligatoria, y su nombramiento y el
nmero de ellos son un tema abierto. Si hay ms de uno, se designa entre ellos un
Vicepresidente primero que asume las funciones del Presidente en los casos de fallecimiento,
enfermedad o ausencia en el extranjero. Puede nombrarse a una persona Vicepresidente y al
mismo tiempo titular de un Departamento, lo que refuerza no slo su actuacin poltica, sino
tambin la importancia del Ministerio. En caso de que no se d esa vinculacin, el
Vicepresidente se encuentra en situacin anloga a la de un Ministro sin cartera distinguido.
La combinacin de diversos factores, como la que acabamos de ver, las funciones
encomendadas, o su relieve poltico, darn la medida efectiva del poder de los Vicepresidentes.
En cuanto a los Ministros, hay que distinguir entre los titulares de un Departamento y
los Ministros sin cartera. Estos ltimos son consejeros polticos del Gobierno y su Presidente
y, por lo tanto, miembros del Consejo de Ministros, pero no jefes de la organizacin de un
Ministerio. En el rgimen democrtico actual se crea la figura de los Ministros Adjuntos, que
son en realidad Ministros sin cartera, sin ms diferencia que la terminologa. Los Secretarios
de Estado pueden asistir a las deliberaciones del Gobierno cuando sean expresamente
llamados.
B) Gobierno en Pleno y en Comisiones Delegadas. El Gobierno puede reunirse
asistiendo la totalidad de sus miembros. Se dice entonces que se trata del Gobierno en Pleno.
Las Comisiones Delegadas constan de miembros del Gobierno para resolver problemas de
coordinacin entre departamentos sin necesidad de llevarlos al Pleno del Consejo de
Ministros. Desde el punto de vista prctico, estas Comisiones no siempre han resuelto los
problemas planteados, sino que frecuentemente han terminado por generar un nuevo
Ministerio con la misma competencia que la Comisin. Recientemente, su nmero se ha
reducido a cinco: Asuntos Exteriores, Seguridad del Estado, Asuntos Econmicos, Poltica
Autonmica, y Poltica Educativa, Cultural y Cientfica. La presidencia es ejercida por el
Presidente del Gobierno, el cual puede delegar en los Vicepresidentes. La Secretara es
ejercida por el Ministro Secretario del Gobierno.
17.1.3. Competencia y actos del Gobierno
A) Tipos formales de actividad. En cuanto a la legislacin, el Gobierno aprueba los
proyectos de Ley tanto orgnica como ordinaria, que se remiten al Congreso de los Diputados
junto con sus antecedentes y una memoria. Aprueba, adems, los Decreto-leyes y los Decretos
legislativos, ambos con valor de ley, y los Decretos reglamentarios.
Los actos concretos, cuando son publicados, revisten forma de Decreto. Dentro de ellos
hay que distinguir entre diversos supuestos. En primer lugar, aquellos en que la legislacin
exige que se trate de un acto del Gobierno debidamente publicado (e.g. nombramientos de los
altos cargos). Tambin hay que tener en cuenta los expedientes, siendo numerosos los que
tienen que ser aprobados por el Gobierno, especialmente en materia financiera. Dichos actos
no son publicados. Finalmente, los acuerdos, que son tambin actos concretos no publicados.

17. La Administracin civil central espaola.


En ocasiones aprueban planes de accin en materias concretas.
B) Competencia atribuida. Las atribuciones del Consejo de Ministros estn enumeradas
en el artculo 10 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado an vigente, y
pueden clasificarse de la siguiente forma:
- relativas a la legislacin mediante los actos formales ya enumerados.
- relaciones internacionales.
- convocatoria de elecciones.
- suspensin de garantas.
- nombramiento de altos cargos.
- cuestiones de gran importancia econmica.
17.1.4. Procedimiento del Consejo de Ministros
A) La sesin de la Comisin General preparatoria del Consejo. El procedimiento
comienza con la convocatoria de la Comisin. La periodicidad la establece el Presidente del
Gobierno, aunque la prctica es que exista una reunin semanal. Una vez cursada la
convocatoria, las actuaciones comienzan mediante el envio por los Departamentos del ndice
de asuntos que desean someter al Consejo y de los textos de las disposiciones
correspondientes. Con estos materiales, el Secretario del Gobierno forma el orden del da
previo despacho con el Ministro y siguiendo sus instrucciones. El Ministro puede decidir
excluir alguno de los asuntos propuestos a iniciativa propia o a sugerencia de los rganos que
intervienen, bien por razones polticas, bien por defectos de tramitacin.
Las deliberaciones se celebran interviniendo los asistentes en el mismo orden que lo
harn luego los Ministros en la sesin del Gobierno. Las decisiones que suelen adoptarse sobre
los asuntos pueden ser: a) la aprobacin, b) la elevacin del asunto para su consideracin
efectiva por el Consejo de Ministros (por la importancia poltica del tema, por su rango
formal, o por ser urgente la materia y no llegarse a un acuerdo entre los Ministerios
interesados), y c) tambin es posible la no aprobacin del proyecto o asunto (por no estimarlo
suficientemente preparado o por ser necesario celebrar conversaciones entre los Ministerios).
Las deliberaciones son secretas, estando agravada la obligacin de secreto por el carcter de
las actuaciones.
B) La sesin del Pleno del Consejo de Ministros. Finalizada la reunin de la Comisin
General, se convoca la sesin del Consejo de Ministros por el Ministro Secretario, previa
consulta con el Presidente del Gobierno. Tampoco hay periodicidad fija, decidindola el
Presidente, aunque las sesiones suelen celebrarse todas las semanas. Se elaboran dos rdenes
del da. Uno recoge los asuntos aprobados sin divergencias en la Comisin de Subsecretarios.
El consejo hace suya esta aprobacin y as los actos y proyectos adquieren el valor formal de
actos del Gobierno. Un segundo orden del da incluye en cambio las cuestiones que sern
debatidas efectivamente por el Consejo. No es imposible que algn Ministro presente
directamente al Gobierno una cuestin de urgencia o gravedad, sin previa inclusin en el orden
del da, lo que se hace consultando personalmente al Presidente del Gobierno. De lo contrario,
el Ministro afectado se arriesga a que se rechace el asunto o a sufrir un desgaste poltico.
A la sesin del Consejo asisten el Presidente, los Vicepresidentes, y los Ministros,
pudiendo ser llamados los Secretarios de Estado. Normalmente las decisiones del Consejo se

Ciencia de la Administracin.
hacen pblicas a travs de los medios de difusin, de lo que se encarga el Portavoz del
Gobierno, pero no es imposible que se acuerde la reserva, bien por la gravedad del asunto,
bien porque la publicidad inmediata pueda dar lugar a reacciones que frustren la efectividad de
la medida. La formalizacin de las decisiones se hace a travs de las actas que redacta y
conserva el Secretariado del Gobierno y que suscriben los presidentes y secretarios del
Consejo y de la Comisin de Subsecretarios.
17.2. Presidente y Presidencia de Gobierno
17.2.1. El Presidente del Gobierno
El Presidente del Gobierno es nombrado por el Rey tras obtener la investidura del
Congreso de los Diputados, y conserva una remuneracin y ciertos elementos de asistencia y
apoyo una vez cesado como Presidente durante el plazo de dos aos. Puesto que el Presidente
no es titular de ningn Ministerio, y es el conjunto de stos lo que constituye la
Administracin, el Presidente no es considerado como parte de la Administracin pblica. El
Presidente es el superior jerrquico de los Ministros, por lo que en cierta manera la
Administracin se encuentra subordinada al Gobierno.
A) Competencias polticas y administrativas. Las competencias del Presidente vienen
detalladas en la Constitucin: dirigir la accin del Gobierno y coordinar las funciones de los
dems miembros del mismo. El Presidente es en principio el jefe de la mayora parlamentaria,
siendo normalmente una personalidad destacada de su partido. Dirige la poltica general
mediante la formacin del programa del Gobierno, la fijacin de las lneas de actuacin del
mismo, y las directrices que imparte para su actuacin. Entre sus competencias polticas cabe
destacar la disolucin del Parlamento y la convocatoria de nuevas elecciones.
En cuanto a la coordinacin, el Presidente dispone de los recursos administrativos de
coordinacin, pero stos se encuentran dispersos (informacin, presupuesto y planificacin
econmica, ejrcito, Administracin civil). Por una parte acta como presidente de rganos
colegiados; por otra, en su entorno directo existen organizaciones que sirven para actuar sobre
el conjunto de la Administracin Por lo que respecta a la presidencia de los rganos
colegiados, hay que destacar la que le permite actuar en materias militares: dirige la poltica de
defensa y la guerra. Respecto a las restantes vas de que dispone para asegurar la coordinacin
de la Administracin pblica, Presidente y Vicepresidente estn auxiliados en sus funciones por
la antigua Oficina del Portavoz del Gobierno, el Secretario del Presidente, y el Gabinete del
mismo.
B) El entorno del Presidente y los rganos adscritos directamente. La Ley se refiere al
Secretario del Presidente, que tiene categora personal de Subsecretario. Ms interesante es el
Gabinete del Presidente, constituido por un equipo de asesores designados segn criterios de
confianza poltica. En un principio su trabajo consiste en estudiar los documentos remitidos al
Presidente, y en especial los anteproyectos de normas y otros documentos provenientes de los
Ministerios que puedan presentar algn inters poltico. Slo si se obtiene la conformidad
respecto a dicha medida, se lleva adelante la tramitacin correspondiente para su aprobacin
como norma. Los asesores que integran el Gabinete estn coordinados por un Jefe del mismo,
persona de la mxima confianza del propio Presidente del Gobierno. El funcionamiento de este

17. La Administracin civil central espaola.


Gobierno constituye un instrumento de coordinacin de los Ministerios en cuanto que asegura
que stos sigan una lnea poltica determinada. En este sentido contribuye a que el poder del
Presidente sobre la Administracin sea ms efectivo.
Adems de estos rganos de apoyo, tambin pueden existir Ministros Adjuntos
(Ministros sin cartera) y Secretarios de Estado a los que se encomienda una determinada tarea,
y que dependen del Presidente del Gobierno.
17.3. La divisin ministerial
Segn la Ley de 16 de agosto de 1983, la divisin ministerial actual es:
- Asuntos Exteriores.
- Justicia.
- Defensa.
- Economa y Hacienda.
- Interior.
- Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente.
- Educacin y Cultura.
- Trabajo y Seguridad Social.

- Industria y Energa.
- Agricultura, Pesca y Alimentacin.
- Presidencia.
- Administraciones Pblicas.
- Sanidad y Consumo.
- Asuntos Sociales.
- Comercio y Turismo.

Alterar la divisin ministerial significa modificar la composicin del Consejo de


Ministros. Dicha alteracin y sus resultados son una buena muestra del mayor o menos inters
del Presidente y su Gobierno en las distintas zonas de actividad.
17.4. La organizacin de los Departamentos. Los altos cargos
1. Los ministros.
En cuanto jefes de los Departamentos, su posicin los caracteriza como fuente del poder
en los mismos. Desde el punto de vista formal, sus competencias vienen enumeradas en la Ley
de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado: de direccin del Departamento, las
relativas a la legislacin (aprobacin de Anteproyectos de Ley y Proyectos de Derecho,
aprobacin de rdenes), las relativas al personal (propuesta o nombramiento de autoridades y
funcionarios, expedientes disciplinarios, recompensas), las relativas a las grandes cuestiones
jurdicas (recursos, contratos, conflictos de competencias), y otras que se refieren a materias
econmicas. Estas son las competencias tpicas que tienen todos los Ministros por el hecho de
serlo.
2. Los rganos superiores de los Departamentos.
La principal novedad, con la instauracin de la democracia, ha sido crear la figura de los
Secretarios de Estado, nombrados por el Gobierno a propuesta del Ministro, aunque tambin
puede darse la intervencin del Presidente del Gobierno. En la prctica, sus competencias son
las mismas que las del Ministro, salvo por lo que se refiere a la aprobacin de reglamentos, del
anteproyecto del presupuesto del Ministerio, y de los proyectos de Decreto que han de ser

Ciencia de la Administracin.
elevados al Gobierno. As, en virtud de la Ley de 16 de agosto de 1983, los rganos superiores
de los Departamentos son el Ministro, el Secretario de Estado, el Subsecretario, y el
Secretario General.
Otra reforma importante viene dada por la potenciacin de los Gabinetes, que existen
ahora, no slo en el entorno del Ministro, sino tambin como rganos de apoyo y asistencia de
los Secretarios de Estado. Sus competencias consisten en el asesoramiento poltico del
Ministro y del Secretario de Estado en su caso, y en la elaboracin de proyectos o
anteproyectos de disposiciones de carcter general. Los miembros de dichos Gabinetes cesan
al mismo tiempo que el alto cargo al que prestan apoyo y asistencia.
17.5. El Consejo de Estado
El Consejo de Estado es el nico rgano administrativo mencionado en la Constitucin,
por lo que es configurado como el supremo rgano consultivo del Gobierno. Dentro de esta
organizacin hay que distinguir como rganos ms importantes el Presidente, el Pleno del
Consejo, y la Comisin Permanente. El Presidente es nombrado entre juristas de reconocido
prestigio con experiencia en los asuntos de Estado. El Consejo en Pleno est integrado por las
tres categoras de Consejero que la ley establece: los Consejeros permanentes, nombrados por
el Gobierno por tiempo ilimitado entre autoridades y funcionarios distinguidos; los Consejeros
natos, importantes autoridades del Estado, tal como el Fiscal General del Estado, el Presidente
de la Junta de Jefes de Estado Mayor, etc.; y los Consejeros electivos, nombrados por el
Gobierno por cuatro aos. La Comisin Permanente est integrada por el Presidente, los
Consejeros Permanentes y el Secretario del Consejo de Estado.
El Pleno debe emitir dictamen sobre las materias que desee consultar el Gobierno, y
sobre aqullas otras en que as lo exija una norma con rango de ley. Adems, es obligatorio el
dictamen respecto a los Decretos legislativos, a diversas cuestiones sobre relaciones
internacionales, y a las transacciones sobre derechos de la hacienda pblica.
La Comisin Permanente examina los asuntos de importancia jurdica para el Estado:
informes sobre reglamentos para ejecucin de leyes, actos administrativos de importancia,
contratos de Estado, otorgamiento en concesin de los servicios pblicos de gran inters, etc.

18. La poltica de gestin del personal.

Tema 18.- La poltica de gestin del personal


18.1. Funcin pblica y burocracia en Espaa
18.1.1. La funcin pblica estatal. Clases de funcionarios pblicos estatales
Para obtener una primera aproximacin a la estructura de la funcin pblica estatal,
conviene partir del cuadro general del personal civil al servicio del Estado, con la siguiente
distribucin de los funcionarios pblicos:
1. Personal que desempea puestos de confianza poltica.
2. Funcionarios de carrera, que son los verdaderos funcionarios profesionales.
3. Funcionarios de empleo, que pueden ser eventuales o interinos.
4. Contratados para realizar algn trabajo especfico, que no requiera asistencia a
oficinas
ni sujecin a horario, termino el cual se extingue el contrato.
5. Contratos en rgimen laboral.
Dentro de este cuadro general nos interesan slo los funcionarios de carrera, es decir,
los funcionarios profesionales. La legislacin los clasifica del siguiente modo:
A) Funcionarios de cuerpos especiales.
B) Funcionarios de Cuerpos Generales, que son: a) el antiguo Cuerpo Tcnico de
Administracin Civil, con ttulo universitario, ahora denominado Cuerpo Superior de
Administracin Civil; b) Cuerpo Administrativo, con bachillerato; c) Cuerpo Auxiliar, con
E.G.B.; y d) Cuerpo Subalterno, con certificado de escolaridad, y dividido a su vez en Escala
Masculina y Femenina. A estos se aade el Cuerpo de Gestin, con diploma universitario.
18.1.2. La funcin pblica de las dems administraciones
La funcin pblica central domina sobre las dems Administraciones. Esto es evidente en
el caso de los Organismos Autnomos, slo formalmente separados del Estado, pero en
realidad subordinados a l por su dependencia de los rganos centrales de la Administracin.
En cuanto a los funcionarios locales, el grupo dominante est constituido por los Cuerpos
Nacionales, reclutados por el Estado: Secretarios, Interventores y Depositarios de la
Administracin local. El resto de los funcionarios locales se clasifica en:
1. Grupo de Administradores, que incluye a los Cuerpos equivalentes a los Cuerpos
generales del Estado (Tcnicos, administrativos, auxiliares).
2. Grupo de Administracin especial, donde se incluyen los anlogos a los Cuerpos
especiales del Estado (Letrados Asesores, Arquitectos e Ingenieros, etc.).
3. Funcionarios de servicios especiales (polica municipal y servicios de extincin de
incendios).
Finalmente, hay que considerar la funcin pblica de las Comunidades Autnomas,
compuesta en su inmensa mayora de funcionarios traspasados por el Estado. Las dems
necesidades de personal han sido cubiertas por las autonomas mediante contratos

Ciencia de la Administracin.
administrativos y laborales. Es decir, en su conjunto, las Comunidades Autnomas tienen por
ahora los mismos colectivos de personal que el Estado, que por otra parte estn siendo
organizados en Cuerpos segn la nueva legislacin, distinguindose habitualmente entre
Cuerpos generales y especiales. Por lo dems, en algunas Comunidades autnomas crece
considerablemente el personal laboral respecto al total de funcionarios, bien por haberse
laboralizado a los contratados administrativos, o por tratarse de laborales de nuevo
reclutamiento. Slo recientemente, despus de haberse dictado la nueva legislacin estatal, han
comenzado las Comunidades a reclutar sus propios funcionarios, que tanto por su nmero
como por su importancia son un contingente limitado.
18.2. Estructura de la funcin pblica y grupos burocrticos
18.2.1. La estructura de la funcin pblica
A) El nmero de funcionarios de las Administraciones pblicas.
En contra de la opinin general, no son muchos los funcionarios de la Administracin
central civil. Haciendo una estimacin general, se puede estimar que los funcionarios de la
funcin pblica central representan algo ms de la tercera parte del total de funcionarios.
B) La funcin pblica estatal.
La funcin pblica se puede distribuir segn las atenciones del Estado, segn edades y
sexos, y segn su articulacin en Cuerpos. Por lo que respecta a las atenciones estatales, casi
las tres cuartas partes de los funcionarios de la Administracin central civil se dedican a las
atenciones de la educacin, sanidad, y correos y telecomunicaciones. Los funcionarios
centrales que se dedican a tareas estrictamente administrativas y estn plenamente
encuadrados en la organizacin formal en sentido weberiano, son sorprendentemente pocos.
En cuanto a la edad y el sexo, en los ltimos aos se ha producido una notable
equiparacin entre el varn y la mujer, incorporndose sta a un ritmo creciente a la funcin
pblica. En el tramo de edad entre 25 y 29 aos, el nmero de varones y mujeres es
sensiblemente el mismo, situacin que no se da en las edades superiores, por lo que el nmero
total de varones sigue siendo mayor que el de mujeres.
Sin embargo, el criterio general de estructuracin de la funcin pblica es la distribucin
en Cuerpos (Escala). La funcin pblica central espaola presenta una notable fragmentacin,
distribuida en casi 250 Cuerpos. El Cuerpo no es una unidad de cuenta vlida respecto al
nmero de funcionarios, ya que existen numerosos Cuerpos con menos de diez, mientras que
hay otros que integran a ms de cinco mil personal (los Profesores de Primaria son ms de cien
mil). Una cuestin importante son los llamados Cuerpos a extinguir. Dichos Cuerpos aparecen
cuando se desea suprimir un colectivo de funcionarios, disponindose entonces que no se
ingresarn en el Cuerpo ms personas y que ste se mantendr a extinguir hasta que muera o
se jubile el ltimo de sus miembros. Los Cuerpos generales son en principio
interdepartamentales, mientras que los especiales suelen prestar servicios en un solo
Ministerio. Los graves problemas estructurales de nuestra funcin pblica se deben
fundamentalmente a la irracionalidad del esquema de los Cuerpos especiales, donde la

18. La poltica de gestin del personal.


fragmentacin llega hasta el extremo.
18.2.2. Los burcratas espaoles
En la realidad social y administrativa espaola pueden considerarse burcratas los
funcionarios que pertenecen a los Cuerpos en los que actualmente se exige ttulo universitario
para el ingreso. Estos Cuerpos han sido calificados en la mxima posicin al jerarquizarse por
niveles de titulacin y remuneracin. El nmero de burcratas no es demasiado elevado, y la
presencia de la mujer en los Cuerpos burocrticos es escasa, salvo en el sector de educacin.
En cuanto a la edad, se trata de un colectivo particularmente envejecido (ms del cuarenta por
ciento sobrepasa los 45 aos).
En el grupo de los Cuerpos burocrticos apenas tiene inters la existencia de los
Cuerpos a extinguir. Ello es consecuencia del dominio de los burcratas sobre la organizacin.
De destacar es el nico Cuerpo general de carcter burocrtico, el Cuerpo Tcnico de
Administracin civil. Excluidos sanidad y educacin, l slo representa algo ms del veinte por
ciento de los efectivos de los Cuerpos burocrticos. En cualquier caso, estos burcratas se
encuentran fuertemente centralizados, de modo que, siempre prescindiendo de sanidad y
educacin, casi la mitad tiene su destino en Madrid. Puede afirmarse que venan estando muy
desatendidas las provincias, ahora integradas en las Comunidades Autnomas de mayor
raigambre histrica (Catalua, Navarra y el Pas Vasco), donde la presencia de burcratas es y
ha sido muy escasa. El mayor porcentaje de burcratas proviene de Madrid y de Castilla y
Len.
As, pues, el colectivo de burcratas, reducido a su ncleo, de unos pocos miles de
personas, en su mayora de ms de cincuenta aos, fuertemente centralizados en Madrid y que
cuando estn en provincias forman un cuadro de poder, se trata de un conjunto fuertemente
fragmentado (salvo el nico Cuerpo general) en algo ms de cuarenta Cuerpos que dependen
de los diversos Ministerios. Ahora bien, estos burcratas son los que dominan la organizacin
de los Ministerios, ya que la inmensa mayora de los puestos de jefatura estn reservados a los
Cuerpos de burcratas. Por otro lado, los Cuerpos de burcratas dominan los mecanismos de
regulacin del personal en cuanto que son ellos los que deciden sobre las caractersticas de sus
propios Cuerpos y de los dems del Ministerio a travs de las convocatorias de pruebas de
ingreso.
18.3. Los problemas polticos y jurdicos de la burocracia espaola
1. El sistema de incompatibilidades.
La poltica de incompatibilidades pretende garantizar la objetividad e imparcialidad de
los funcionarios, evitando que trabajen para los particulares por el desempeo de un puesto
poltico. Un segundo objetivo puede ser conseguir vacantes como instrumento de la poltica de
empleo, prohibiendo el desempeo de ms de un puesto de la Administracin. Finalmente,
intenta desvincular a los altos funcionarios de los intereses privados. Sin embargo, debida a
esto, la tendencia es que los mejor dotados, salvo que se tenga el favor poltico o que se goce
de un buen puesto, abandonen la funcin pblica, que se ir empobreciendo. Este efecto, no
obstante, no proviene slo del sistema de incompatibilidades, sino tambin del de

Ciencia de la Administracin.
remuneraciones.
2. El sistema de remuneraciones.
La evolucin de los ingresos de los funcionarios ha seguido muy de lejos el aumento del
coste de vida, debido a la lucha contra el aumento de gastos corrientes del Estado y a los
gastos de personal, considerados improductivos. Esta mentalidad ha llevado consigo
consecuencias nefastas para la organizacin del Estado, pues los funcionarios y burcratas
mejor situados para ello han recurrido a todos los medios que ofrecan la legalidad y la
picaresca para aumentar su remuneracin.
Tras la reforma de 1977, las retribuciones se dividen en bsicas y complementarias. Las
bsicas son el suelo (igual para todos los Cuerpos del mismo nivel educativo), los trienios y las
pagas extraordinarias. Las complementarias consisten en el complemento de destino, el
complemento especfico y el de productividad. Estos ltimos dependen del favor de los
polticos, sin tener ningn derecho a obtenerlas por mritos propios. De esta manera, el actual
sistema de remuneraciones se convierte en un arma poderosa en manos de las autoridades para
conseguir y mantener la lealtad poltica y personal de los funcionarios.
3. Los derechos fundamentales.
La Constitucin, al regular los derechos y libertades de los espaoles, establece en
diversos puntos peculiaridades para los funcionarios. El derecho a la sindicacin, negado a los
funcionarios en Espaa durante muchos aos, viene ahora reconocido por la Constitucin. La
legislacin reconoce ampliamente este derecho, se celebran con normalidad elecciones
sindicales en la Administracin, y las organizaciones sindicales estn representadas en el
Consejo Superior de la funcin Pblica a efectos de que participen en la fijacin de las
condiciones de trabajo. No obstante, la afiliacin es baja en la funcin pblica y se produce
sobre todo entre los funcionarios modestos. Ello da lugar a que la utilidad de los sindicatos
para resolver problemas profesionales sea limitada, sobre todo si se tratan en bloque
cuestiones como la remuneracin. En primer lugar, las negociaciones se celebran a veces en
nombre del Estado por los burcratas, con problemas muy distintos a los de los pequeos
funcionarios. En segundo lugar, un aumento porcentual de remuneracin repercute de modo
muy diferente en unos casos y otros.
Otro derecho no reconocido a los funcionarios en el rgimen anterior era el de huelga.
La Constitucin reconoce este derecho a los trabajadores sin referirse a los funcionarios. Sin
embargo, aunque falta la regulacin correspondiente, no puede decirse que el derecho no
existe.

18. La poltica de gestin del personal.


18.4. Burocracia y grupos de poder
Los grupos sociales poderosos no son simplemente influidos por los burcratas desde
sus puestos en la organizacin formal, sino que existe una articulacin entre estos grupos y el
burocrtico, basada en una parcial identidad. Ello plantea el problema de la delimitacin de
esos grupos de poder. En una sociedad capitalista, se entiende que estos grupos estn
constituidos por quienes ejercen formalmente el poder poltico y econmico, es decir, por la
clase poltica y los propietarios de las grandes empresas privadas. Para comprobar la presencia
de los burcratas en estos mbitos habr que investigar si son burcratas quienes renen
aquellas condiciones.
En el caso espaol, los burcratas desbordan su mbito formal administrativo, para
identificarse con los grupos ms poderosos de la sociedad. As, ocurre en el Parlamento,
dndose una fuerte vinculacin de los burcratas con la clase poltica, y dando cierta cohesin
a esta clase al facilitar la comunicacin. Tambin en este mismo mbito poltico se constata la
presencia de cargos de nombramiento por Decreto. En este caso, la presencia de los
burcratas es mucho mayor, dada la proximidad del mbito de la Administracin.

Ciencia de la Administracin.
En el mbito de poder econmico, tambin se constata la presencia de burcratas,
presencia que aumenta progresivamente a medida que se trata de subconjuntos de empresarios
en los que la concentracin de poder es mayor. Son los grandes empresarios y las empresas
que dirigen o controlan quienes actan como elementos del sistema econmico, manteniendo,
por tanto, una relacin continua con los centros administrativos de poder dominados
formalmente por los burcratas.
Sin embargo, mucho mayor que en la empresa priva es la participacin de los burcratas
en la pblica. Esta presencia tiene una singular importancia, ya que sobre todo en las empresas
mixtas, el Consejo de Administracin es un lugar privilegiado de encuentro entre burcratas y
empresarios. Pero tambin existe un importante grupo de personas que son simultneamente
consejeros de empresas pblicas y privadas. Se trata de un autntico ncleo de poder que no
es aventurado pensar domina los centro neurlgicos de la economa, si se recuerda que se est
hablando siempre de grandes empresas capitalistas.
As, pues, corresponde a los burcratas un triple poder. De una parte, el que ejercen
formalmente en el interior de la organizacin administrativa. De otro lado, el que a partir de
sta se proyecta sobre la sociedad. Finalmente, el que ejercen en la sociedad, al desbordar la
organizacin y formar parte de los grupos de poder.

19. Organismos Autnomos y empresas pblicas.

Tema 19.- La zona gris: Organismos Autnomos y empresas pblicas


19.1. Diferencias entre Organismos Autnomos y empresas pblicas
En lneas generales, los Organismos Autnomos y las empresas pblicas son
organizaciones separadas de la propia Administracin central, que se resuelven en frmulas
organizativas al servicio de fines determinados. No obstante, carecen de una realidad distinta y
de unos intereses distintos de la Administracin. La fundamental diferencia entre ellos es de
carcter jurdico formal: los Organismos Autnomos son organizaciones pblicas, es decir, se
rigen por el derecho pblico y, por tanto, se entiende que forman parte del Estado aunque sin
identificarse con su Administracin central. En cambio, las empresas pblicas son
organizaciones en forma de sociedad mercantil, normalmente annimas, es decir, sujetos
formalmente privados, aunque con una fuerte presencia del Estado o de sus Organismos
Autnomos, que son propietarios, en todo o en parte, del capital social. La denominacin de
pblicas alude precisamente a que el capital es de propiedad pblica, a pesar de su carcter
formal de empresas privadas. La teora jurdica expresa esto diciendo que las empresas
pblicas no son el Estado, sino su propiedad.
El Estado, para cumplir ms gilmente algunas de sus finalidades, crea de nuevo una
organizacin supuestamente distinta de la suya o separa una parte de la propia. Al crear una
nueva empresa, sta puede ser de total propiedad del Estado (o de otro ente pblico), o puede
que se recurra al capital privado, fundndose una empresa mixta. Sin embargo, a pesar de sus
diferencias de forma jurdica, unas y otras deben considerarse como sujetos econmicos, es
decir, organizaciones que asumen la produccin o el intercambio de bienes, aunque
ciertamente existen Organismos Autnomos administrativos de escasa importancia econmica.
Desde luego este tipo de entidades forma parte del sector pblico, ya que son parte del
Estado, y son instrumentos de intervencin econmica.
19.2. Organismos Autnomos y empresas pblicas en Espaa
Ya durante la Dictadura de Primo de Rivera, a fin de conseguir la colaboracin con el
Estado de las fuerzas vivas de cada sector, se produjo una expansin de estas entidades. Se
crean, as, Juntas y Comisiones, y grandes empresas pblicas que gestionan monopolios
oficiales, tales como CAMPSA y Telefnica. Ms tarde, Franco utiliza conscientemente este
esquema, que se presenta como alternativa a las autonomas territoriales. La nacionalizacin
de la RENFE da lugar a que aparezca la ms importante empresa pblica del pas. La poltica
de autarqua cuenta como instrumento bsico con el Instituto Nacional de Industria y sus
empresas filiales. Los Organismos Autnomos se convierten en una pieza bsica para la
intervencin econmica y social. Incluso cada Instituto de Enseanza Media y cada hospital se
convierte en un Organismo Autnomo.
Sin embargo, en 1958 se intenta una ordenacin general del sector mediante una Ley
que contina vigente. Esta Ley persigue facilitar el control financiero, regulando todos los
supuestos de administracin financiera y presupuestaria. El mbito de esta Ley llegaba hasta
los Organismos Autnomos y las Empresas Nacionales. Mediante esta Ley se llev a cabo una
clasificacin y racionalizacin de los Organismos Autnomos que, mediante la supresin y
refundicin, redujo su nmero de 1600 a algo ms de 200. Si el sistema se desmoron fue

Ciencia de la Administracin.
porque los Organismos de mayor importancia econmica fueron excluidos: el Banco de
Espaa, el Instituto de Crdito Oficial, del que dependan los bancos oficiales, y el INI, que
controlaba buena parte de las empresas pblicas. Cada uno de estos Organismos montaba un
procedimiento especfico de control financiero y presupuestario, originando la cada del
sistema de 1958.
En la actualidad, en lo tocante a los Organismos Autnomos, la situacin presenta la
misma confusin que en la situacin anterior. El trmino alude a cualquier organizacin
pblica creada por el Estado y dependiente de l, aunque formalmente distinta y separada del
mismo, con lo que puede aplicarse a realidades muy diferentes. Sin embargo, se puede hacer
una clasificacin material teniendo en cuenta que estos Organismos estn conectados directa
o indirectamente con los Ministerios. Tal clasificacin distinguira: a) los establecimientos
concretos que tienen cada uno entidad independiente pero que forman colectivos homogneos
al cumplir el mismo tipo de fines y regirse por la misma legislacin: Universidades,
Confederaciones Hidrogrficas; b) las entidades de pequeo volumen resultados del
particularismo de los Ministerios, que pueden cumplir fines muy diversos, rigindose todas por
la legislacin general: Consejo, Patronato, Junta; y c) los grandes entes e Institutos que
cumplen los fines econmicos y sociales ms importantes del Estado: entidades gestoras de la
Seguridad Social, el nuevo Organismo Correos y Telgrafos.
Pero es que, adems, estos Organismos se pueden clasificar, a efectos de su rgimen
legal, en: a) Organismos que continan sometidos a la Ley de 1958, y que son los de menor
importancia econmica (exceptuando los que dependen del Ministerio de Agricultura); b)
Organismos excluidos de la Ley de 1958, clasificados inicialmente como industriales y
comerciales, y que son los de mayor importancia econmica (Banco de Espaa, entidades
gestoras de la Seguridad Social); c) entes que, aun siendo de carcter pblico, pueden actuar
tambin en rgimen de derecho privado, y que no estaban previstos en la citada Ley (Agencia
Estatal de la Administracin Tributaria); y d) entidades que son excluidas de la Ley de 1958 y
que adems han obtenido un reconocimiento formal de su autonoma (Radio Televisin
Espaola). La confusin es mayor porque no existe una correspondencia entre las dos
clasificaciones.
En cuanto a las empresas pblicas, pueden clasificarse en: a) sociedades o entes pblicos
de gestin: son entidades pblicas, pero slo de manera formal, ya que actan ntegramente
como una empresa privada (RENFE); b) empresas pblicas que dependen directamente de un
Departamento ministerial (CAMPSA, Tabacalera); y c) empresas pblicas que dependen de
uno de los holdings de Estado (las que forman parte del grupo de la Corporacin Bancaria).
En definitiva, las empresas pblicas son importantes organizaciones creadas por y para el
Estado y dependientes de ste, de manera que este panorama de instrumentos interventores se
complica an ms, ya que, con frecuencia, las empresas pblicas estn conectadas entre s y
con los Organismos Autnomos. Puede decirse, pues, que la Administracin espaola, como
todas las actuales, ejerce un importante protagonismo econmico y social a travs de este
sistema.

19. Organismos Autnomos y empresas pblicas.


19.3. Organizacin y control de estas entidades
19.3.1. La organizacin administrativa y la conexin con los Ministerios
En cuanto a la organizacin de los Organismos Autnomos, existen dos modelos
predominantes, aunque existen otros. En el caso de los Organismos de escaso volumen
orgnico, la estructura es anloga a la de un simple rgano, teniendo habitualmente su jefe
mximo categora de Subdirector General. Los Organismos de mayor entidad e importancia,
normalmente los grandes Institutos, poseen un rgano colegiado rector y un rgano
unipersonal de direccin ejecutiva. El rgano colegiado rector suele denominarse Consejo,
Patronato o Junta, presidido normalmente por el Ministro titular del Departamento o por el
Subsecretario. Este rgano se rene en escasas ocasiones y slo para los asuntos de mayor
entidad: aprobacin de los presupuestos, contabilidad, etc. El rgano unipersonal suele ser un
Director o Presidente normalmente con categora de Director General, nombrado por el
Gobierno a propuesta del Ministro del ramo, y que ejerce la jefatura de los servicios del
Organismo, con una estructura paralela a una Direccin General. De esta manera, los
Organismos Autnomos estn integrados en la organizacin general del Estado central, es
decir, pertenecen a esta organizacin a pesar de su separacin formal respecto a la misma. As,
estos Organismos se encuentran siempre en conexin directa con un Ministerio.
Por lo que se refiere a las empresas pblicas, hay una gran variedad de lneas
organizativas, pero se pueden distinguir dos grandes grupos. El primero est constituido por
las que no tienen forma de sociedad annima, y que se aproximan a la situacin de los
Organismos Autnomos, habiendo sido declaradas entidades privadas. Tal es el caso de
RENFE, cuyo carcter pblico no se refleja ms que en la cspide de su organizacin mientras
que por lo dems acta en derecho privado. El segundo grupo est constituido por las
empresas en forma de sociedad annima, con una estructura orgnica paralela a la de las
autnticas empresas privadas, estando regidas por un Consejo de Administracin y un Director
Gerente. Tal es el caso de CAMPSA, Tabacalera o Telefnica. En cualquier caso, la conexin
de las empresas pblicas con la organizacin del Estado se produce principalmente mediante la
creacin de un Organismo Autnomo o un ente pblico de gestin (INI), con el fin de ejercer
sobre ellas las potestades derivadas de la propiedad del capital y de las acciones.
19.3.2. El control sobre los Organismos Autnomos y las empresas pblicas
Cada Ministerio tiene un grupo de Organismos Autnomos prolongados en empresas y,
cuando no es ste el caso, en Delegaciones perifricas o en establecimientos que prestan
directamente los servicios (aeropuertos civiles, paradores de turismo). El inmenso volumen de
esta organizacin y la dificultad de hacer cumplir las directrices del Gobierno por estas
unidades tan alejadas orgnicamente del centro poltica, hacen que en la prctica sea muy
frecuente que los Organismos Autnomos y sus entidades dependientes constituyan mundos
aparte relativamente desconocidos por los rganos que dirigen los asuntos pblicos en el
vrtice de la pirmide jerrquica.

Ciencia de la Administracin.
Desde esta perspectiva, merece la pena referirse a los instrumentos de control de la
Administracin central que, en trminos generales, se resumen en las competencias de los
Ministerios para Administraciones Pblicas y de Economa y Hacienda. Al primero de ellos le
corresponde el control de la organizacin administrativa, aunque dicho control no se da de un
modo directo ni completo, sino mediante Orden del Ministro o de otra autoridad
administrativa concretada en una disposicin que deba publicarse en el Boletn Oficial del
Estado. A partir de estas instrucciones generales, el fraccionamiento de los Organismos
Autnomos hace que cada uno de ellos tenga una Administracin de personal propia que no
est excesivamente controlada.
En cuanto al Ministerio de Economa y Hacienda, ejerce un control para el que dispone
de instrumentos diversos. De l depende la propuesta y aplicacin de la normativa financiera,
presupuestaria y contable, y a travs de ella intenta continuamente ejercer una fuerte vigilancia
sobre estos Organismos. Ello implica por lo menos la necesidad de obtener informacin sobre
las actividades de los Organismos Autnomos y las empresas pblicas, aunque parece que en
este campo existen numerosas deficiencias, adems de ser una fuente de tensin continua entre
los Organismos Autnomos y el Ministerio de Economa y Hacienda.

20. Las Comunidades Autnomas.

Tema 20.- La distribucin territorial del poder: las Comunidades


Autnomas
20.1. Nocin y significado institucional
Segn la Constitucin, las Comunidades Autnomas son provincias o agrupaciones de
provincias que acceden a su autogobierno mediante la aprobacin de los respectivos Estatutos.
Territorialmente, la provincia es la unidad bsica, admitiendo que se agrupen las provincias
limtrofes. El autogobierno consiste en el derecho de la poblacin que habita el territorio de las
provincias afectadas a darse una organizacin propia y asumir determinadas funciones de
acuerdo con el sistema constitucional.
La pieza clave del sistema son los Estatutos, ya que los puntos poco definidos en la
Constitucin se concretan mediante ellos. Segn la Constitucin, los Estatutos es la norma
institucional bsica de las Comunidades Autnomas. El Estado los ampara y los reconoce
como parte de su propio ordenamiento. Son leyes orgnicas reforzadas, puesto que su
aprobacin y modificacin pueden requerir condiciones distintas de las dems leyes orgnicas.
Son la pieza de conexin entre el ordenamiento estatal general y el de las Comunidad
Autnomas: para stas, son su norma bsica; para el Estado, en cambio, se trata slo de una
de sus propias leyes. En ellas se especifica la denominacin de la Comunidad, su territorio, sus
instituciones de autogobierno, y sus competencias.
20.2. El problema de las competencias de las Comunidades Autnomas
Para que exista una Administracin de las Comunidades Autnomas, se requiere que
haya sido aprobado su Estatuto, que haya sido elegida la Asamblea de la Comunidad en su
caso, y que se constituyan vlidamente sus rganos de gobierno. Slo entonces, bajo la
dependencia de stos, la organizacin administrativa de la Comunidad comenzar el pleno
ejercicio de sus funciones. Por el procedimiento comn, la Comunidad debe esperar cinco
aos para asumir la totalidad de las competencias.
1. El sistema constitucional. La Constitucin relaciona las competencias que pueden
asumir las Comunidades, y las que son exclusivas del Estado, aunque tambin pueden asumir
competencias estatales en el marco de lo dispuesto en el artculo 149. En general, se puede
afirmar la competencia del Estado en materia de seguridad, o la ordenacin genrica de
cuestiones importantes para todo el pas. Ello explica la diversidad de la regulacin de las
competencias en los Estatutos de las Comunidades.
2. Lmites de la competencia de las Comunidades. Las Comunidades no tienen
competencia fuera de su territorio, ni para cuestiones ajenas a su inters. Tambin hay grandes
zonas de la actividad estatal que no pueden asumir las Comunidades Autnomas, tales como la
justicia, la defensa, las relaciones internacionales y la poltica econmica general. Por ltimo,
la igualdad de los espaoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes
constitucionales tambin supone una limitacin a las competencias autonmicas.
3. Aplicacin prioritaria de la legislacin y conflictos de competencias. El
otorgamiento a Catalua y al Pas Vasco de las mximas competencias posibles ha provocado

Ciencia de la Administracin.
que otras Comunidades, como Galicia y Andaluca, aspiren a alcanzar el mismo techo mximo.
Sin embargo, el Estado tiene una situacin ventajosa frente a las Comunidades por su
prioridad en la aplicacin de normas y de la regulacin sobre conflictos de competencias. El
orden de aplicacin de normas es el siguiente: 1) Ley del Estado, 2) Reglamento del Estado,
3) Ley de la Comunidad, y 4) Reglamento de la Comunidad. Sin embargo, cuando la
competencia se haya otorgado a la Comunidad, el orden es el inverso. La resolucin de
conflictos es competencia del Tribunal Constitucional, que puede pronunciarse sobre la
inconstitucionalidad de las leyes. Adems, el Gobierno puede impugnar reglamentos de las
Comunidades, y no a la inversa.
20.3. Las Administraciones pblicas de las Comunidades Autnomas
La ordenacin de las instituciones de autogobierno incluye la potestad de las
Comunidades para crear y configurar su Administracin, incluso aunque no se afirme
expresamente en los Estatutos. La creacin y ordenacin de estos rganos es competencia
exclusiva de las Comunidades por formar parte de su autonoma, no siendo as con el valor
jurdico de los actos de estos mismos rganos, donde la competencia de las Comunidades se
limita al desarrollo legislativo y a la ejecucin de la legislacin bsica que dicte el Estado. Esta
ltima materia es la que constituye el rgimen jurdico propiamente dicho de las
Administraciones pblicas. Nada impide, sin embargo, que las Comunidades Autnomas
ordenen sus propias Administraciones, aunque estn condicionadas por la legislacin bsica del
Estado sobre el rgimen jurdico de todas las Administraciones pblicas.
La organizacin central de las instituciones autonmicas.
A) El Consejo de Gobierno y la Administracin central. En cada Comunidad Autnoma
hay que distinguir el Consejo de Gobierno (o Gobierno Autnomo), presidido por el
Presidente de la Comunidad e integrado por los Consejeros (cabezas de las Consejeras que
cumplen funciones anlogas a los ministerios de la Administracin del Estado central), de la
Administracin pblica de las Comunidades, constituida por las Consejeras y las entidades
vinculadas a ellas. Paralelamente al Estado central, el Gobierno Autnomo ejerce funciones
polticas y dirige la Administracin en cada Comunidad. La conexin entre Gobierno
Autnomo y Administracin de las Comunidades se realiza a travs de la doble condicin de
los Consejeros como miembros de dicho Gobierno y jefes de las distintas ramas
administrativas. Respecto a la configuracin de las Administraciones pblicas y sus principios
reguladores, los Estatutos de las Comunidades o las leyes reguladoras de sus Administraciones
pblicas reproducen con algunas variantes lo que fija la Constitucin.
B) El Presidente y el Gobierno en las Comunidades Autnomas. Los Presidentes de las
Comunidades, nombrados por el Rey a propuesta de las respectivas Asambleas, ejercen una
funcin triple. Ante todo son Presidentes de toda la Comunidad como organizacin autnoma
en su conjunto, y en tal carcter ejercen las competencias representativas correspondientes. En
segundo lugar, son presidentes de los respectivos Gobiernos. Por ltimo, actan como
representantes ordinarias del Estado en la Comunidad. El Estatuto personal del Presidente
especifica el nombramiento, la toma de posesin y el cese, frecuentemente se detallan las
incompatibilidades, y se regulan los derechos.

20. Las Comunidades Autnomas.


La composicin de los Gobiernos Autnomos presenta un paralelismo con el Estado,
con matices y diferencias entre unos Estatutos y otros. En primer lugar, hay que distinguir a
los titulares de las Consejeras y los restantes altos cargos que integran dichos Gobiernos. El
nmero de Consejeras, y por tanto de Consejeros titulares, se fija a veces en el Estatuto.
Seguidamente, est el Vicepresidente, sujeto a distintas frmulas reguladoras. Tambin pueden
existir Consejeros sin cartera. Por ltimo, puede existir la figura del Portavoz del Gobierno
Autnomo. El Estatuto de los miembros del Gobierno se encuentra ms detallado en el mbito
de las Comunidades Autnomas que en el caso del Estado central. Su nombramiento
corresponde al Presidente de la Comunidad y suelen aplicarse a los miembros del Gobierno las
mismas incompatibilidades que al Presidente. Los Gobiernos Autnomos pueden funcionar
como el Gobierno de la Nacin en Pleno o en Comisiones Delegadas, presididas por el
Presidente, que puede delegar esta competencia en el Vicepresidente, el Consejero de la
Presidencia o en otro Consejero.
C) La organizacin administrativa en Consejeras. La divisin en Consejeras sigue en
lneas generales la divisin ministerial convencional, sin los Departamentos de Asuntos
Exteriores, Defensa y Justicia, por corresponder stos a competencias que se reserva el
Estado. Es constante, sin embargo, la existencia de las Consejeras de Presidencia, de
Hacienda y de Interior. Las restantes reciben una denominacin muy variable, ejerciendo las
competencias econmicas de las Comunidades Autnomas y las atribuidas para la prestacin
de servicios sociales. Estas Consejeras estn dirigidas por los Consejeros, con potestades
anlogas a las de los Ministros del Gobierno central. En general, puede decirse que han
proliferado notablemente los altos cargos de las respectivas Administraciones, existiendo cierta
penuria de funcionarios bien preparados.
D) La funcin pblica autonmica. Casi todas las Comunidades han dictado sus propias
leyes para regular la organizacin de su personal, incluyendo a menudo el estatuto de sus
funcionarios. Sin embargo, los procedimientos de reclutamiento y formacin se han
improvisado o han sido planificados sin partir de una experiencia anterior, por lo que las
deficiencias son muchas, especialmente en el tema de la formacin de directivos.

Ciencia de la Administracin.

Tema 21.- La distribucin territorial del poder: la Administracin local


21.1. Gobierno y Administracin local en la Espaa contempornea
En la prctica no existe una Administracin local, sino una pluralidad de entes locales; en
Espaa, las principales entidades locales son las de base territorial, especialmente el Municipio
y la provincia. Hasta comienzos de este siglo, la mayor parte de la humanidad viva en un
hbitat rural, en concreto, en aldeas. Debido a los actuales movimientos migratorios, la
mayora de la poblacin ahora vive en ciudades, que aumentan continuamente, llegando
algunas a acaparar un elevado porcentaje de habitantes respecto al total de cada pas. Estas
ciudades se han extendido por el campo, dando lugar a las llamadas ciudades satlite y
dormitorio, y al fenmeno de la conurbacin. Gigantescas ciudades diseminadas y prximas
unas a otras hacen que no sea fcil distinguir entre el paisaje urbano y el rural. Al mismo
tiempo, en las zonas rurales aumentan los pequeos Municipios, cada vez ms despoblados y
empobrecidos. Por ltimo, tambin habr que tener en cuenta las migraciones estacionales, en
virtud de las cuales algunas localidades ven aumentar extraordinariamente su poblacin en
ciertas pocas del ao.
Todo esto hace que los entes locales se vean afectados por un dualismo por el que
coexisten las antiguas estructuras y los viejos planteamientos, con frmulas organizativas que
intentan responder a la nueva situacin. Las demandas de la ciudad son cada vez mayores en la
sociedad post-industrial, no limitndose ya a las prestaciones convencionales de hace unas
dcadas (limpieza, saneamiento, agua, electricidad), y a los servicios del sector terciario
(sanidad, educacin), sino que se extienden a los del cuaternario (esparcimiento, medio
ambiente, calidad de vida). Los Municipios deben afrontar esta situacin de cambio drstico,
superponiendo a sus limitadas estructuras (problemas estructurales, administrativos, y de
personal) otras nuevas que las ms de las veces deben improvisarse.
A causa de la identificacin del Municipio con el caso urbano, se crearon en el siglo
pasado una serie de pequeos Municipios rurales incapaces de prestar servicios a sus
habitantes por faltarles la organizacin y los medios financieros adecuados. Todava en 1970
los Municipios de menos de dos mil habitantes (inframunicipios) eran el 75% del nmero total,
por lo que se puede decir que Espaa sigue siendo un pas de aldeas. Otro dato bsico es la no
coincidencia entre el asentamiento de la poblacin y las estructuras administrativas: la
heterogeneidad de la forma de asentamiento de la poblacin en Espaa ha sido ignorada por la
divisin municipal. Esta situacin se agrava debido a las fuertes migraciones del campo a la
ciudad.
21.2. rganos de Gobierno y Administracin
Los entes territoriales ms importantes son la provincia y el Municipio, aunque existen
otros, como la comarca, o las entidades locales menores. En cuanto a las entidades
funcionales, slo existen en las provincias y en los grandes Municipios, y son organizaciones
complejas que afrontan mltiples problemas y encuentran por ello en una situacin anloga a
la del Estado y las Comunidades Autnomas. Las entidades locales asociativas son, en
cambio, una consecuencia de la debilidad y la incapacidad de los entes territoriales para
cumplir sus fines: mancomunidad de Municipios, las agrupaciones forzosas de Municipios, o
los consorcios.

21. La Administracin local.


Este conjunto de entes se encuentra en un momento de transicin debido a los recientes
cambios econmicos y sociales y a la necesidad de una reforma para adaptarlos a la nueva
situacin poltica. En principio subsiste la uniformidad del rgimen local, pero hay tambin
regmenes especiales en casos contados. El rgimen comn viene constituido por la Ley
Reguladora de las Bases del Rgimen Local de 2 de abril de 1985. En la organizacin se puede
distinguir entre un nivel poltico representativo y otro administrativo profesional. El primero es
el que podra llamarse gobierno local, integrado por los miembros representativos elegidos por
la poblacin. El segundo podra llamarse administracin municipal o local, siendo un conjunto
orgnico servido por funcionarios profesionales.
A) Los rganos de Gobierno. El Municipio est administrado por Ayuntamiento, rgano
colegiado presidido por el Alcalde, debiendo evitarse la confusin popular entre Municipio
(entidad local) y Ayuntamiento (rgano que lo administra). En los regmenes autoritarios el
predominio corresponde al Alcalde, mientras que en los democrticos, al Ayuntamiento. En la
situacin actual espaola, el ejercicio del poder municipal se distribuye entre el Ayuntamiento
en Pleno y el Alcalde con la Comisin de Gobierno municipal, correspondiendo las
competencias ejecutivas al Alcalde. El Alcalde es el presidente del Pleno, y ejerce la jefatura
del gobierno y la administracin municipal y de todos sus servicios. El instrumento que
permite al Alcalde controlar la organizacin es la Comisin de Gobierno, formada por
concejales designados por el Alcalde en nmero no superior a un tercio del Pleno del
Ayuntamiento; lo normal es que se designen a concejales del partido del Alcalde o de los
coaligados con l para formar mayora en el Pleno.
El Ayuntamiento en Pleno, rgano colegiado que se integra por los concejales elegidos
presididos por el Alcalde y asistidos por el Secretario, es competente sobre todo para el
control y fiscalizacin del gobierno municipal. Se trata de que pueda exigir responsabilidad
poltica al Alcalde y su equipo por la gestin realizada, lo que se lleva a cabo en las sesiones
ordinarias y extraordinarias del Ayuntamiento y se concreta, en ltimo extremo, en la
posibilidad de plantear una mocin de censura. Tambin se reservan a la aprobacin del Pleno
las cuestiones ms importantes de la vida municipal, como son los reglamentos y ordenanzas,
el presupuesto, la plantilla de personal, el plan de urbanismo, y la creacin de organizaciones
dependientes del Municipio. Todo ello configura al Pleno como un rgano de competencias
anlogas a las de un Parlamento frente a la administracin del Alcalde. Los concejales de la
oposicin no tienen posibilidad de intervenir ms que mediante sus actuaciones en el Pleno y
en las Comisiones informativas que ste pueda crear.
En cuanto a las entidades locales menores, Existe una Junta Vecinal formada por, al
menos, dos Vocales y un Alcalde pedneo. Corresponde a este ltimo la ejecucin, y a la Junta
la fiscalizacin y el control.
B) La organizacin administrativa. A diferencia de los rganos de gobierno de los
entes locales, que son los mismos en todos ellos y cuya situacin es clara, la organizacin
administrativa municipal y provincial es un tema oscuro y complejo insuficientemente
estudiado. Presenta una gran diversidad entre los grandes Municipios y los pequeos
Municipios, cuya organizacin administrativa se reduce a la Secretara, servida exclusivamente
por el Secretario. En el Municipio y la Provincia, el ncleo bsico de la administracin est
constituido por la organizacin central, subordinada al Alcalde, dentro de la que hay que
distinguir a su vez entre los servicios generales y las distintas reas en que se divida la

Ciencia de la Administracin.
administracin. Al frente de estas reas suele nombrarse a un Concejal o Diputado provincial,
que forma parte de la Comisin de Gobierno. Los servicios generales estn integrados por los
rganos encargados del funcionamiento interno (personal, procedimiento, grandes cuestiones
de inters jurdico) y por la administracin financiera del ente.
Las insuficiencias de los rganos centrales llevan a que exista una prolongacin
funcional mediante la fundacin pblica del servicio y la empresa pblica local, equivalentes a
los Organismos Autnomos y las empresas pblicas del Estado. Generalmente unos y otras se
ocupan de competencias municipales o provinciales de gran entidad que suponen la prestacin
de un servicio. Tambin se da una prolongacin territorial, por la que la divisin municipal se
hace en distritos, al frente de los cuales hay un Teniente de Alcalde o un Concejal; a su vez, los
distritos pueden dividirse en barrios, tiles sobre todo a efectos estadsticos y para la
prestacin de los servicios, sobre todo de polica y limpieza.
21.3. Competencias y servicios locales
Las competencias asignadas a los Municipios son las de suministro de agua, alumbrado,
saneamiento y limpieza viaria, abastecimientos (mercados y mataderos), cementerios, trfico
urbano y transporte de viajeros. stas constituyen el ncleo de la competencia municipal. A
ellas se aaden otras, como el urbanismo, la cultura, la cooperacin en la enseanza, la
sanidad, el turismo y la proteccin del medio ambiente, en las que el protagonismo municipal
es mucho menor.
En cuanto a la provincia, sus actividades de colaboracin con los municipios suelen
concretarse en actuaciones en materia de carreteras, suministros de agua y energa elctrica,
sanidad y cultura. Pero lo verdaderamente decisivo es la ayuda financiera a los pequeos
municipios rurales, que pocas veces podran subsistir sin la aportacin provincial.