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FINALIDAD, REGLAS Y PROCESOS DEL SISTEMA

REPRESENTATIVO

EL

PARLAMENTO PERUANO,
¿QUÉ ES, PARA QUÉ SIRVE, QUÉ HACE, Y CÓMO FUNCIONA?

ÍNDICE
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Introducción
I. LA CONSTITUCIÓN

Y EL

CONGRESO

1. El Congreso y el orden parlamentario
2. La finalidad representativa del Congreso
3. La Constitución y la asamblea representativa
4. El Reglamento del Congreso
5. La composición de la asamblea representativa
6. El período electoral, el principio, las reglas y la fórmula de elección de los
representantes
7. Los efectos de la elección en el funcionamiento del régimen político
8. Dificultades territoriales del régimen representativo
II. LA

ORGANIZACIÓN DEL

CONGRESO

9. Las metas organizacionales del Congreso unicameral
10. Los planes, los procesos y la estructura organizacional del Congreso
11. Los perfiles del puesto de congresista
12. Las limitaciones y las prerrogativas del estatus representativo
13. Los órganos del Congreso y los principios de pluralidad y de proporcionalidad
14. La programación y calendarización del trabajo parlamentario
III. EL

PROCESO DE TOMA DE DECISIONES PARLAMENTARIAS

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15. La titularidad de los sujetos procesales
16. El número legal, el número de hábiles y el número de presentes
17. El quórum
18. Las reglas generales del debate
19. La forma y el contenido de las votaciones
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20. Los tipos de mayoría
IV. EL

PROCESO LEGISLATIVO

21. La ley y los supuestos implícitos de su utilidad y sentido
22. Las fases del proceso legislativo, sus objetivos y valor agregado
23. Los tipos del proceso legislativo
24. La estructura básica del proceso legislativo
25. La iniciativa legislativa orgánica
26. La iniciativa urgente y reservada del gobierno
27. La iniciativa legislativa popular
28. La reforma de la Constitución y las leyes orgánicas
29. La ley de presupuesto, y la cuenta general de la república
30. Los dictámenes
31. El debate y aprobación por totalidad
32. La segunda votación
33. La promulgación y la reconsideración de las observaciones presidenciales

V. EL

PROCESO DE CONTROL PARLAMENTARIO

34. La investidura
35. Los procedimientos informativos y la interpelación
36. La censura al gabinete y la disolución del Congreso

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37. Las comisiones investigadoras
38. La acusación constitucional
39. La vacancia del Presidente de la República
40. El control de las potestades normativas del gobierno
INTRODUCCIÓN
Imposible negar la sensación general de desafecto colectivo con el Congreso
de la República. Si hubiera que encontrar una respuesta directa y sencilla a la
pregunta que se hacen los ciudadanos a los que les preocupan los sucesos y los
resultados que se constata en el desempeño del Congreso peruano, y por qué es
que el balance sobre el desempeño y resultados que exhiben nuestros
representantes es insatisfactorio, un primer intento nos lleva a afirmar que la
desaprobación e impopularidad del Congreso se debe a la incomprensión y
desinformación respecto de su finalidad política. Y los responsables de esta
incomprensión y desinformación cívicos son tanto los representantes y los partidos
de los que los representantes son miembros, como los propios ciudadanos y los
observadores que evalúan los sucesos y resultados de la institución representativa.
Pueden existir otras razones que complementen este primer intento de
respuesta. Cabe añadir, por ejemplo, la desviación de las intenciones o los
intereses sesgados o impropios tanto de quienes nos representan, como los de
quienes comentan, critican y evalúan la labor representativa del Congreso y de sus
principales actores y protagonistas. O añadir la insuficiencia de las capacidades,
experiencia, hábitos y destrezas de quienes llegan al Congreso sin saber cómo
desempeñar eficazmente la gestión estatal y representativa que se espera que
cumplan, o también el diseño inadecuado e ineficiente de las reglas y normas
según las cuales los elegimos, se organizan, o procesan la demanda de acción que
la sociedad plantea al trabajo representativo.
Es probable que estas razones adicionales también intervengan como

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componente de las deficiencias en el trabajo parlamentario. Pero los intereses
según los cuales se distorsiona el juicio sobre la labor representativa, o las reglas
conforme a las que se organiza y funciona el Congreso, suelen actuar y tener
eficacia principalmente porque intervienen en un terreno fértil. El terreno de las
insuficiencias informativas de la ciudadanía, de los representantes y de los
partidos respecto a la finalidad política y de la misión histórica que debe cumplir
el Congreso a favor y en beneficio de nuestra comunidad y de la vida política
nacional.
Una de las preguntas que mayor interés genera en la denominada sociedad
global, caracterizada por la minimización de las distancias y la nano aceleración
de los tiempos a que nos expone el paradigma de la electronalidad de nuestras
relaciones, es cómo así es que el progreso tecnológico y la abundancia de
información de que disponemos, no consigue mejorar la calidad de la interacción
humana en los procesos políticos y colectivos. La optimización en el terreno de los
logros económicos no va de la mano con mejores niveles de intervención política y,
por el contrario, los niveles de insatisfacción con el desempeño y con los
resultados en los actos y las conductas de quienes operan el sistema político
parecen deteriorarse a la misma velocidad con la que la población ahora tiene
mayor acceso a detalles antes ocultos o encubiertos. Una parte importante de la
explicación en la contrariedad que se experimenta tiene que ver con la
magnificación y proximidad que la opinión pública tiene de la vida privada de las
personas, pero también con la mayor dificultad con la que quienes se encargan de
formar y educar la opinión pueden cumplir el trabajo cohesionador que requiere la
sociedad para adoptar el juicio correcto sobre los sucesos que se ponen bajo la
lupa de su escrutinio.
Esta obra se presenta bajo ese supuesto y con el objetivo de disminuir la
brecha existente entre el juicio insuficientemente informado, que distorsiona la
comprensión y el juicio sobre lo que debe consistir en la representación idónea del
pueblo, y los correctos usos y evaluación de los acontecimientos y resultados que

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debe producir y generarse desde el Congreso de la república. Es necesario ajustar
las expectativas púbicas del trabajo que realiza el Congreso y los congresistas de
manera que lo que se espere, ni minimice con resignación las tareas y resultados
que le corresponde generar en beneficio de la salud pública, ni maximice
exagerada ni desproporcionadamente lo que es posible esperar de quienes de
modo reflejo no hacen sino actuar como representantes de lo que somos, y de lo
que es factible que hagamos, como colectividad política, en el devenir de nuestra
historia.
No es propósito de este libro asumir la posición de quien niega las
deficiencias ni la experiencia insatisfactoria de la institución representativa; tomar
el papel de quien se suma gratuitamente al cargamontón de adversarios de la
representación nacional; ni ocupar el rol de quien simplista e ingenuamente
proponga que los problemas representativos se solucionan, ni con la eliminación
del parlamento, ni con la sola reforma de las reglas con las que se elige y según
las cuales se organiza o se procesa la demanda de acción colectiva del Congreso.
El propósito es proveer criterios y elementos de juicio que permitan
fortalecer la calidad de nuestra vida republicana y política señalando aspectos
básicos y fundamentales que suelen pasar desapercibidos o minimizados ya sea
cuando se adquiere el estatus de representante, como cuando debe enjuiciarse o
evaluarse crítica y públicamente la conducta o los procesos parlamentarios. No
hay, en efecto, daño más grande que el que pasa por alto, o que el que descalifica,
actos de la vida política, sea o no la que se lleva a cabo en el Congreso nacional,
sin conocer o careciendo de los fundamentos del sentido y la finalidad de la
existencia y del funcionamiento de las instituciones públicas, así como el rol que
se espera que cumplan sus operadores en el uso y gestión de ellas.
Lo que se pretende es aportar con datos que pueden ayudar a comprender
mejor las formas en las que se relacionan el Congreso y los ciudadanos, así como
con información básica respecto a las reglas según las cuales se organiza y
funciona nuestra asamblea representativa. Cuanto mejor sea la calidad de la

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información recibida la apreciación y entendimiento sobre las razones por las
cuales ocurre lo que llama nuestra atención en los escenarios parlamentarios
puede ser mejor enjuiciado. Disminuir las brechas informativas mejora la relación
de comunicación democrática que se genera entre representantes y representados
en nuestra comunidad política, porque el juicio informado del ciudadano nace y se
origina en hechos y en datos antes que en supuestos imaginarios con los que suele
preconcebirse motivos o actos que no tienen lugar en la realidad.
I. LA CONSTITUCIÓN

Y EL

CONGRESO

1. El Congreso y el orden parlamentario
Dos cuestiones centrales en la comprensión del orden parlamentario son,
que el Congreso es el órgano que crea la ley, y también el órgano que tiene la
potestad de interpretarla. Este alcance incluye también, en consecuencia, la
potestad de reformar la Constitución y de decidir qué significa su texto. Además
de esta primera nota central, esencial a la naturaleza del orden parlamentario, la
segunda es que el Congreso es también el espacio político en el que se concreta y
personifica la voluntad popular. A estos aspectos es a los que se refiere el Artículo
45 de la Constitución cuando prescribe que el poder del Estado emana del pueblo,
y en el Artículo 43 que la república del Perú es democrática y que su gobierno es
unitario y representativo.
El carácter representativo del Congreso como asamblea integrada por
representantes de la voluntad popular le da a este órgano político una
significación singular, porque las decisiones de los representantes en Congreso
equivalen a decisiones de la voluntad popular. Por eso es que el valor de las
decisiones del parlamento tiene un reconocimiento normativo privilegiado, porque
sus decisiones concretan la vigencia del principio del origen popular del poder en
el Estado.
Es en este sentido que cabe establecer también una suerte de homologación,

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o simetría, entre las decisiones corporativas del Congreso, la voluntad popular que
el Congreso representa, el orden normativo que el Congreso crea, y, por último, el
orden al que el Congreso se adecúa y acata. El Congreso tiene el poder de decir
qué es una norma en general y una ley en particular, y en consecuencia cuál es el
orden por el que opta por regirse.
Algo similar ocurre en la relación entre el orden parlamentario y el sentido y
significados constitucionales. La Constitución es directamente aplicada por los
operadores del régimen representativo. Los contenidos de la Constitución no son
distintos a los que determina o decide la voluntad popular. Por eso nuestro Estado
y sociedad política se definen como un Estado y una sociedad democráticos. Lo
que la Constitución significa es lo que deciden que signifique quienes la operan en
tanto titulares y representantes directos de la voluntad popular.
Que el Congreso deba regirse y supeditar su organización y funcionamiento
a los contenidos de las normas constitucionales representa una situación
especialmente delicada, porque el margen de seguridad que supuestamente se le
atribuye a la Constitución es un marco gris de sombras insuficientemente
perfiladas y definidas. El texto constitucional en este sentido es un conjunto de
reglas cuyos contenidos se manejan en un marco más o menos laxo de
interpretación por quienes representan la voluntad popular para definir cuáles de
los diversos sentidos es el que se escoge para sustentar una posición o
determinación.
El orden parlamentario, en este preciso sentido, es un orden basado en la
voluntad política de quienes representan a la comunidad entera. El derecho
parlamentario, por lo tanto, es un derecho especialmente volátil e inaprehensible,
aun cuando existan textos normativos que delimiten la discrecionalidad de la
capacidad interpretativa o aplicativa de los congresistas. Las normas no son una
realidad distinta ni separada de la voluntad de quienes las crean, las viven y las
aplican, y lo que limita la voluntad de los sujetos que las reconocen como norma es
el conjunto de convicciones políticas internas; esto es, la consciencia de lo que es

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permisible y de lo prohibido para quienes tienen la responsabilidad de representar
confiablemente a la república durante el período de su mandato.
Lo que decide por lo tanto cuál es el orden al que se sujeta el Congreso y
quienes, como miembros suyos, deciden como representantes cuáles son los
contenidos concretos de la voluntad popular ante la diversidad de materias sobre
las que tiene obligación de procesar el Congreso es, finalmente, el núcleo de
convicciones y de valores que conserva cada sujeto representativo en el ejercicio
de su mandato ante el Congreso. El derecho parlamentario, como de modo similar
el derecho constitucional, es ni más ni menos que los conceptos, la cultura y el
conjunto de afectos y de compromisos políticos que tienen quienes operan y toman
decisiones corporativas, por cuenta y en interés de la voluntad popular, en una
posición o estatus representativo. La calidad de ese orden depende por eso de la
lealtad de los representantes con la voluntad que deben representar y de la
fidelidad además que le guarden a los principios de organización política que se
consignan en nuestro texto constitucional.
No hay duda que la validez de los actos de los representantes y de los
órganos parlamentarios depende de la adecuación de las decisiones a las normas
que rigen los procesos en los que se producen los actos, pero son los propios
representantes los que definen, antes, cuáles son los contenidos y qué significados
tienen las normas a las que someterán sus decisiones en los procesos
institucionales del Congreso. Y si de la lealtad de los representantes con los
principios históricos de nuestra comunidad política depende también el orden que
rige, y que estructura la acción, la conducta, el desempeño, los procesos, los
productos y los resultados del Congreso en el que quedamos representados, esa
lealtad no existirá si no se encuentra antes también en la calidad del compromiso
de nuestros ciudadanos con esos mismos principios y con los sentidos colectivos e
históricos que nos dan nuestra identidad como comunidad. Los partidos políticos
que postulan candidatos para que los elijamos, y para que nos representen, sólo
pueden presentárnoslos si los militantes han aprendido antes, y saben ser,

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ciudadanos convencidos y comprometidos con los valores que orientan nuestro
destino y nuestros proyectos futuros como colectividad histórica y nacional.
La relación entre los actos políticos del parlamento y de los parlamentarios,
y el derecho, no tiene cómo ser una relación conflictiva. El conflicto sólo emerge
cuando la voluntad política desconoce los límites que le fija la finalidad a la que
sirve la organización política del cuerpo representativo. Los contenidos normativos
son regularmente susceptibles de interpretación y negociación entre los
operadores de la acción en la organización parlamentaria. En la naturaleza
polémica de la competencia política suelen cruzarse argumentos, pero los
resultados del antagonismo no dejan de enmarcan en los principios y valores
reconocidos en el encuadre que la Constitución les impone.
El orden parlamentario, de esta manera, es un orden que no se limita de
manera estricta ni literal al que consignan los textos porque se trata de un
derecho cambiante y abierto a los contextos en los que los representantes dirigen
su capacidad legislativa y de control político. Pero tampoco es un orden tan
abierto e ilimitado que cualquiera que fuese la voluntad de los representantes
puede reconocerse como admisible o reconocible como parte de su orden
normativo. Cuando la ley se define como la sola voluntad del sujeto el orden que
supuestamente se deduce de esa base carece de esencia normativa y le
corresponde la del capricho y la de la enajenación de toda forma y toda estructura
de orden. Es cierto que la voluntad popular es el origen del poder en el Estado,
pero en los regímenes democráticos la sola voluntad popular también se ordena a
una finalidad ordenadora. El orden parlamentario, en este sentido, es un orden
discrecionalmente generado, pero de acuerdo a una voluntad corporativa que se
sustenta en la integridad de principios y de valores constitucionales reconocidos
en la consciencia de la comunidad a la que quienes tienen su mandato político
representan.
2. La finalidad representativa del Congreso

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En armonía con los Artículos 43 y 45 de la Constitución, el Artículo 2 del
Reglamento del Congreso dice que el Congreso de la República es el órgano
representativo de la Nación, encargado de realizar las funciones legislativas, de
control político y las demás que establece la Constitución del Estado. A quienes
el pueblo elige en sufragio general lo hace para que representen la voluntad
general de toda la nación, y en ejercicio de esa finalidad y mandato
representativo debe decidir qué es y cuál es el contenido de la ley peruana, y
también tiene la misión de controlar el ejercicio del poder.
La razón de la existencia del Congreso, para decirlo de manera franca e
inconfundible, es permitir el gobierno de la república a través y bajo el control de
quienes representan la voluntad popular. El Congreso existe porque es mejor que
la colectividad cuente con quienes la representen mediante la consulta periódica a
la voluntad general de la población, a que exista quien tome para sí el gobierno de
todo el pueblo sin contar en absoluto con la participación de las preferencias u
opciones de la sociedad. El Congreso existe, y se prefiere su existencia, porque es
un medio que permite la participación del pueblo en el gobierno de su destino
político a través de una asamblea que consolida la voluntad representativa del
íntegro de la población en elecciones generales y periódicas de la ciudadanía.
Un gobierno basado en la participación del pueblo a través de la elección de
sus representantes define ese tipo de Estado y de régimen político como una
democracia representativa. La voluntad popular elige a quienes la representen.
Por eso el pueblo representado toma las riendas de su propio destino político. En
eso consiste la gran diferencia entre un tipo de vida política democrática y otro en
el que un líder o un grupo de líderes toman para sí la conducción del destino
político sin consulta ni participación alguna del pueblo. En eso consiste la
definición del régimen político peruano como uno republicano, democrático y
basado en el principio de la soberanía de la voluntad popular al que se refiere la
Constitución.
La existencia del Congreso es una forma de reconocer que los peruanos

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preferimos elegir a quienes nos representen, no obstante las imperfecciones del
ejercicio de las funciones representativas por los congresistas, que dejar la
conducción de nuestro destino político por un dictador que toma para sí la
potestad de decidir hacia dónde queremos dirigirnos como sociedad política. El
Congreso,

de

esta

manera,

congrega

en

su

asamblea

al

conjunto

de

representantes que elige el pueblo para que lo representen, y la totalidad de
representantes es expresión de la pluralidad de identidades y de voluntades de
nuestro pueblo.
Cuando se evalúa la acción que tiene lugar en el Congreso y los resultados
que produce a través de los procesos parlamentarios es importante no perder de
vista que nuestro juicio no se aparte de la finalidad democrática que cumple y a la
que sirve su existencia. La razón de ser del Congreso es permitir la canalización
de la voluntad popular en la dirección y conducción de nuestro destino. Advertir
desempeños impropios, incorrectos o defectuosos de nuestros representantes es
una actitud sana, en la medida que caer en cuenta que lo que vemos y recibimos
del Congreso no nos deja satisfechos es propio de quien tiene consciencia, está
alerta y no le resulta indiferente los datos que llegan a su conocimiento.
Ser ciudadanos en una república incluye interesarse y preocuparse por las
maneras en que el patrimonio y la cultura políticos de nuestra patria se gestionan,
procesan y utilizan. Pero reconocer nuestra insatisfacción no debe justificar a tal
grado el descontento y desaliento político de nuestra consciencia, que abdiquemos
del principio central que conduce un modo de organización política ideal y difícil,
como son los métodos democráticos, conspirando para que se adopten métodos
que niegan la calidad democrática en el vínculo político de nuestra república.
El carácter representativo de nuestra democracia importa retos altos para el
espíritu en cualquier geografía y tiempo histórico, porque quienes nos representan
describen precisamente la calidad de la ciudadanía de los pueblos y de sus hábitos
y costumbres políticos. Constatar las debilidades, deficiencia e imperfecciones de
nuestros representantes exige que reflexionemos sobre lo que aún nos queda

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como pueblo para convertirnos en mejores ciudadanos de entre los cuales
podamos elegir mejores representantes que los que tenemos en nuestro sistema
democrático.
3. La Constitución y la asamblea representativa
La democracia representativa se rige por las reglas que la Constitución
establece. La Constitución, a su vez, es producto de la voluntad del pueblo
conforme la ha acordado el conjunto de representantes que integran una asamblea
o congreso especial, a quienes se considera constituyentes. La Constitución
vigente es la que aprobó el denominado Congreso Constituyente Democrático el
año 1993, que además recibió la aprobación popular mediante un referéndum que
convalidó su contenido.
En la vida política regular y ordinaria, sin embargo, una vez que los
constituyentes determinan el contenido de la Constitución son sus reglas las que
estructuran y a las que se debe conformar la vida política del Perú. La democracia
representativa vive según las normas que recoge el texto constitucional aprobado
en un proceso y en un congreso constituyente.
La Constitución es el marco de pautas que orienta, dirige y canaliza las
energías y la voluntad política del pueblo y de quienes lo gobiernan y representan.
Ese marco de pautas tiene como contenido último los significados que definen y
determinan quienes usan y compiten por el sentido del marco normativo. El sujeto
que lee, opera e invoca el texto constitucional define el contenido de esa cultura
constitucional que tiene el carácter de mandato supremo. De ahí que de la
Constitución pueda decirse que es lo que el pueblo, representantes y autoridades
establecen como norma suprema en la regulación de sus relaciones políticas,
públicas o privadas.
Entender la Constitución como un texto que se lee y que se escribe desde la
cultura, desde los afectos y desde las emociones de quienes la operan, permite
comprender cómo es que, el tipo de régimen político y republicano del Perú, es un

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parámetro

de

ordenamiento

de

las

relaciones

colectivas

y

personales

permanentemente abierto a la actitud, voluntad, emociones, intereses y valores de
quienes se relacionan bajo el contexto de las reglas que se interpretan y que se
aplican por los operadores del régimen.
Las reglas constitucionales, por lo tanto, limitan, estructuran y ordenan la
capacidad de acción de los representantes de la colectividad, pero esa limitación
depende del compromiso efectivo, de la capacidad de convencimiento y de la
persuasión sobre su valor, sus alcances y significado tanto de la comunidad en
general como de las autoridades políticas ante la colectividad representada. Lo
que no existe en la dimensión interior desde la que se elabora el discurso, los
actos y los productos de la voluntad representativa no llega a tener el poder
constitutivo efectivo ni la capacidad de ordenar, de limitar y de estructurar los
procesos ni la operación de la organización parlamentaria. La Constitución es lo
que se escribe con, y desde, las vivencias políticamente compartidas por quienes,
en nuestra representación, deben definir los productos y resultados que elaboran y
procesan para mejorar la calidad de nuestra vida y nuestro destino comunitario.
4. El Reglamento del Congreso
El Artículo 94 de la Constitución dispone que el Congreso elabora y aprueba
su Reglamento, que tiene fuerza de ley. El mandato constitucional reconoce el
valor normativo del conjunto de reglas y pautas de organización del trabajo
parlamentario que se incluyen en el Reglamento. Su contenido comprende el
conjunto básico de reglas que ordenan el procesamiento de la demanda colectiva
según las competencias funcionales que le corresponde al Congreso como órgano
representativo del Estado, y como sede del conjunto de titulares del mandato
representativo de la voluntad popular.
El valor del Reglamento en una asamblea de representantes de la voluntad
popular consiste en la capacidad que tiene de estructurar y orientar los modos en
que los representantes procesan la demanda política y la transforman en un

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resultado capaz de mejorar la situación anterior a la existente antes de que la
demanda se hiciera conocida en el Congreso.
Si la meta central del Congreso es procesar, producir y obtener logros
tangibles que mejoren las condiciones colectivas para agregar y acumular mejores
niveles de confianza y credibilidad en su función política, el Reglamento del
Congreso tiene la propiedad, la finalidad y debe servir para aumentar la capacidad
del Congreso de ser más confiable y creíble ante la comunidad política. Con esa
finalidad normativa, los usos apropiados del Reglamento son los que lo interpretan
de manera tal que la aplicación representativa de los recursos de que dispone el
Congreso sirvan para producir resultados que honren y que aumenten la confianza
que el pueblo tiene en sus representantes, y en el sistema de democracia
representativa en general. La calidad de la operación del Congreso, en este
sentido, aumenta en la medida en que sus operadores agregan valor político en los
productos que elaboran y procesan orgánicamente a través de su desempeño y
funcionamiento.

Agregar

valor

político

es

una

forma

de

construir

representativamente una sociedad políticamente más previsible, segura, confiable
y predecible.
El Artículo 3 del Reglamento del Congreso precisa que el Congreso es
soberano en sus funciones. Tiene autonomía normativa, económica, administrativa
y política. El reconocimiento del papel y de la posición funcionalmente soberana
del Congreso, así como el carácter autónomo de su capacidad normativa, son
signos centrales del mandato político con el que debe proceder la representación
nacional para cumplir con el mandato que emana de la voluntad popular.
Más allá de las típicas discusiones sobre el respeto al texto vigente de las
normas existentes en el Reglamento, y si tiene o no tiene valor, rango o sólo
fuerza de ley, el valor medular del Reglamento del Congreso es su función
instrumental para alcanzar resultados dignos de la confianza popular. Ese es el eje
de la vida política en un régimen que se define como democrático, en el que la
voluntad popular es la que decide y determina cómo se usan los recursos públicos

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en su beneficio, y cuáles son las normas que deben ordenar la convivencia general
de la comunidad. El texto del Reglamento del Congreso no es por eso un valor en
sí mismo, sino un medio para que la voluntad popular rija de manera efectiva el
proceso de transformación de la demanda en un resultado público valioso y útil
para mejorar la calidad de vida de los peruanos.
El contenido del Reglamento del Congreso incluye temas relevantes a la
condición o estatuto de la función representativa de los congresistas, su
organización, sus procesos y las reglas de disciplina parlamentaria aplicables a sus
miembros. Su trascendencia se deriva del mandato que el pueblo le confiere y con
el que inviste a quienes lo representen para que el Estado y el régimen político
funcionen conforme a los valores y a los principios de organización de nuestra vida
en comunidad. Por eso es que en su cuerpo se especifican las condiciones en las
que se puede ejercitar el mandato y las prerrogativas que les corresponden a los
puestos o roles representativos, y también las reglas conforme a las cuales se
aprueben las leyes, se codirija el país y se controlen los actos de gobierno.
El Reglamento del Congreso no tiene una naturaleza como la que se les
reconoce a los reglamentos que expide el Poder Ejecutivo. Es la norma conforme a
la cual se produce toda norma; nace con el objeto de regular la producción
normativa y la manera de exigir responsabilidad por el cumplimiento de la
Constitución y de las leyes. Dice cómo se aprueban y reforman las leyes, incluida
la reforma de la propia Constitución, y también cómo se realiza el escrutinio del
ejercicio del poder y la sanción por el mal o indebido uso del mismo.
El Reglamento del Congreso no es una norma administrativa ni un acto de la
administración; es más bien el conjunto pautado de reglas según las cuales se
gestionan los procesos parlamentarios en general y se dictan las leyes en
particular,

y

también

conforme

a

cuyos

preceptos

puede reformarse

la

Constitución. Si bien el Tribunal Constitucional ha determinado que el Reglamento
del Congreso tiene naturaleza de ley orgánica, y en este sentido esa determinación
ha convalidado la norma contenida en el Artículo 94 de la Constitución que señala

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que tiene fuerza de ley, su naturaleza orgánica no se reduce sólo al carácter
organizacional de sus contenidos, ni al número de votos necesarios para
reformarlo. Tiene naturaleza orgánica también en un sentido político.
El Congreso es un órgano con voluntad privilegiada en el Estado, porque
concentra la voluntad representada de todo el pueblo. Esa misma voluntad
orgánica es de la que depende la vigencia de los valores y de los principios de
organización de nuestra vida colectiva. De ahí que la capacidad representativa con
la que se desempeñan con la que operan nuestros representantes tenga también
todo el poder necesario para definir cómo funcionamos y cómo nos comportamos
constitucionalmente. La voluntad orgánica de nuestra asamblea representativa
tiene, en este sentido, carácter constituyente en la medida que es la voz y son los
votos de quienes nos representan

los que concretan los contenidos y los

significados de nuestro régimen constitucional. El valor superior que tiene la
voluntad orgánica del Congreso en el régimen político es el que le da un carácter
superior al Reglamento del Congreso en la axiología del régimen jurídico nacional.
Son las reglas que recoge su texto las que encauzan los modos de decir la ley y
también de reformar la propia Constitución Política del Perú.
En efecto, la designación que se le da tiende a confundir a quienes creen
que

el

Reglamento

del

Congreso

es

como

cualquier

otro

reglamento

administrativo, y por eso hay quienes asumen que las reglas que el Reglamento
contiene tienen carácter administrativo. En realidad se trata del estatuto procesal
y representativo de la voluntad del pueblo en tanto ésta es representada por todos
a quienes el pueblo confía que lleguen al Estado para resolver demandas e
intereses públicos por su cuenta y en su representación. La impropiedad de la
designación confunde. Se trata de los arreglos y acuerdos que toman los
representantes sobre las maneras en las que quieren tomar los acuerdos de su
corporación. El Reglamento del Congreso es el nombre que se le da a las
convenciones que adoptan los representantes de la voluntad popular sobre el
modo en que definirán y decidirán las demandas y materias pendientes de su

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debate y resoluciones. Por eso es que no resulta compatible con la naturaleza de
este estatuto, arreglos y convenciones, que se los trate como si se tratara de un
monumento pétreo e incólume, similar a la ley mosaica, cuyos preceptos no son
susceptibles de matices y variantes en la indetenible dinámica de la vida política
en el parlamento. Lo que el Reglamento establece es, a fin de cuentas, la voluntad
de las mayorías que lo aprueban, pero también la voluntad de las mayorías que lo
sostienen en el equilibrio de fuerzas de cada momento y experiencia concretas en
el tiempo.
Por la razón anterior y en el sentido señalado el Reglamento del Congreso no
sólo tiene fuerza de ley, según lo indica el Artículo 94 de la Constitución. Tampoco
es solamente un cuerpo normativo con naturaleza de ley orgánica que requiere
mayoría absoluta de votos para su modificación. El Reglamento del Congreso es
propiamente una norma que integra el bloque de constitucionalidad y tiene el
valor político que le corresponde a la Constitución, aun cuando jurídicamente
quepa hacer el distingo entre la Constitución y la norma conforme a la cual la
Constitución puede ser objeto de su propia reforma.
Puede verse, de esta manera, que el carácter derivado de su valor y
jerarquía constitucional se genera tanto por el carácter meta y supraconstitucional
de las reglas que en él se incluyen para la reforma de la Constitución, como por la
definición de nuestro sistema político como un régimen democrático basado en el
valor superior de la voluntad popular, expresada a través de la capacidad
representativa de los congresistas que reciben el mandato de la comunidad. El
Reglamento es, desde la perspectiva metaconstitucional y democrática, en buena
cuenta, la interpretación y aplicación de los sentidos constitucionales de orden
derivados de la voluntad representativa del pueblo. Esto es, los hechos en los
cuales los representantes concretan en cada caso la manera efectiva de existir y
de vivir constitucionalmente del régimen político. Pasar por alto el significado
democrático del régimen representativo es, de esta manera, un modo de ignorar la
naturaleza democrática del pacto político.

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Por esta razón la aplicación del Reglamento del Congreso es altamente
permeable a la finalidad que tienen obligación de cumplir nuestros representantes
y no puede interpretarse su texto con el criterio cartular con el que se leen
literalmente las reglas y los artículos de la ley de títulos-valores, o los
instrumentos fiduciarios regidos por dicha ley. El Reglamento del Congreso es una
norma permanentemente abierta y flexible a las emergencias respecto de las
cuales los representantes deben encontrar respuestas orgánicas eficaces. La letra
del Reglamento no limita sino posibilita un espectro de sentidos permanentemente
orientados a la alternabilidad de orientaciones que prefiere el pueblo. En eso
consiste la vigencia de un régimen que se califica como democrático. No en los
sentidos literales ni técnicos que quienes no tienen el mandato del pueblo le
atribuyen a la sintaxis de las normas parlamentarias. El derecho parlamentario,
por esta razón, es la voluntad del pueblo que declaran quienes lo representan. El
ejercicio de la representación por sí mismo es el valor que se aplica y existe
concretamente en la actividad representativa y el orden de esa actividad no
depende de otro factor, en última instancia, que de la consciencia y de la ley
interior que expresan quienes actúan por cuenta e interés del pueblo y de la
república.
Son estas finalidad y características las que explican por qué los consensos y
la práctica parlamentaria son tan relevantes en las decisiones que se toman en el
órgano representativo del Estado. Los denominados precedentes parlamentarios
son expresión de los usos con capacidad normativa en el manejo de la
organización y de los procesos parlamentarios. El Reglamento del Congreso tiende
a complementar los sentidos de su texto con significados que van construyéndose
conforme la realidad va mostrando las necesidades de adaptar el documento a las
emergencias prácticas con las que se enfrenta el cumplimiento del mandato
representativo.
El disenso y la discrepancia respecto a los usos en el proceso de toma de
decisión son un criterio indicador de la insuficiente vigencia de las normas

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conforme a las cuales los representantes acuerdan una cuestión sometida a su
valoración. Es eso en lo que consiste y lo que significa, en último término, optar
por calificar el régimen político peruano como un sistema democrático que se basa
en la voluntad popular. La norma superior del régimen es la voluntad popular. Es
esa misma voluntad popular cuyos designios tienen el poder de decidir qué es una
norma, qué es una ley, y qué es la Constitución en el Perú. Objetar las
consecuencias de esa decisión política contradice el principio de organización
conforme al cual nos constituimos como república, y negar el valor que tiene el
principio de la voluntad popular pone a quien sostiene tal negación en una
situación no sólo inconstitucional sino además en una actitud y posición
conspirativa contra el régimen vigente en nuestro texto constitucional.
Cuánto más capaces sean, por lo tanto, nuestros representantes, las
prácticas y definiciones de las reglas según las cuales funcionan los procesos
parlamentarios enriquece la calidad del régimen democrático. De ahí la
importancia de que quienes operan el régimen representativo por cuenta e interés
de la voluntad popular lo hagan en el marco de calificaciones, competencias y
requisitos capaces de generar resultados con los cuales la sociedad tenga niveles
elevados de confianza y aprobación para quienes la representan.
Una de las más grandes preocupaciones de quienes estudian, interpretan,
aplican y operan con el Reglamento del Congreso es la supeditación de la
literalidad de su texto a los acuerdos que toman los actores de los procesos en
función de las urgencias, importancia y necesidad política que ellos tienen en la
gestión de las cuestiones sobre las que deben adoptar acuerdos y resoluciones. La
preocupación se formula como el margen de inseguridad que ocasiona la
volatilidad de su texto ante la dispersión de exigencias a que se somete frente a la
decisión política que deben tomar incesantemente los protagonistas del régimen
representativo. Cuando el Reglamento no puede ser otra cosa que el orden
conforme al cual toman decisiones quienes ejercitan de modo directo e inmediato
la voluntad popular el Estado democrático prevalece e impone su finalidad sobre

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la ficción de seguridad a la que apelan quienes pretenden que la dimensión
política en la que funciona la vida colectiva queda en estado de hibernación. La
predecibilidad y la seguridad jurídica es una realidad que depende del
compromiso sostenido de los operadores en valores y principios internamente
vigentes en la consciencia de quienes tienen la potestad de decidir.
La escribalidad de la aplicación no es un criterio adecuado para hacer
efectivo el mandato representativo cuando los textos niegan, impiden o se oponen
a una urgencia de acción compartida por quienes tienen la misión de ordenar el
poder estatal según la voluntad popular que ellos detentan. La dimensión concreta
y vivencial que tiene la vigencia del orden concreto efectivamente sostenido por
las convicciones y la voluntad de los operadores de los procesos no niega la
existencia del texto escrito. Por el contrario, el texto es una norma con capacidad
vinculante, pero su carácter obligatorio depende del carácter instrumental que lo
define para alcanzar las finalidades políticas en razón de las cuales el texto se
adopta como acuerdo corporativo. Sólo los representantes le dan vida al
Reglamento y, por ello mismo, su texto ordena y vincula en tanto no exista una
situación que exija, con carácter excepcional, el acuñamiento de significados y
sentidos paralelos e incluso opuestos a su letra.
De ahí que las pretensiones de predecibilidad y de seguridad que se
presume es garantizada por la literalidad del texto reglamentario, en este preciso
sentido, no constituyan sino una ficción cuando el objetivo es decidir lo que mejor
garantice que el poder popular se afirme mediante la voluntad representativa que
la corporación parlamentaria afirma. La relación fiduciaria que tienen que
imponer quienes cuentan con un mandato democráticamente alcanzado debe
honrarse a través de los actos concretos en los que se encarna la capacidad de
decisión de quienes representan al pueblo. Negarlo es una forma de desconocer la
vigencia del principio político sobre el cual se cimienta la sociedad y el Estado
democráticos.
Si se cree efectivamente que el objetivo político de nuestro pacto colectivo

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es desarrollar formas de vida basadas en la democracia es imperativo creer lo
suficiente que la democracia demanda la afirmación maximalista de sus preceptos,
principios y valores. Dudar de la voluntad representativa es una forma de ignorar
la voluntad popular que quienes reciben nuestro mandato tienen la obligación de
expresar ante el Estado.
Si la voluntad representativa se forma de manera imperfecta porque los
operadores de los procesos representativos carecen de mejores competencias, y
no tienen mejores capacidades políticas, el texto reglamentario no es el medio
adecuado de subsanar tales imperfecciones, incompetencias o incapacidades. Lo
que no está en el compromiso real y en las convicciones existenciales del pueblo
no puede reflejarse en quienes lo representan. Lo democrático es lo que refleja el
régimen representativo. Tutelar la dimensión democrática del estado político de la
comunidad contradice el propósito democrático que la Constitución subraya como
característica del pacto colectivo de nuestra república. No puede haber ninguna
ley que reemplace la calidad del vínculo del ciudadano con los valores y los
principios que rigen la manera en que decidimos vivir nuestra convivencia política.
Tanto más calidad tiene nuestra república cuanto mejor sea también la solidez y la
convicción de nuestro vínculo con la comunidad a la que pertenecemos y en la que
encontramos las raíces de nuestra identidad histórica y personal.
5. La composición de la asamblea representativa
Según lo dispone el Artículo 90 de la Constitución el Poder Legislativo
reside en el Congreso de la República, el cual consta de cámara única. El número
de congresistas es de ciento treinta. El Congreso de la República se elige por un
período de cinco años mediante un proceso electoral organizado conforme a ley.
La Constitución contiene pues el conjunto de condiciones según las cuales se
organiza la vida representativa de nuestra vida democrática. Las condiciones más
importantes que indica sobre el Congreso son el número de Cámaras, el método
de elegir a sus integrantes, el plazo del mandato por el que los elegimos, las

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facultades que tienen para cumplir su tarea como autoridades estatales, y las
funciones que deben cumplir en ejercicio de sus competencias representativas.
Unicameralidad
Según nuestra Constitución el Congreso tiene una sola cámara o asamblea
representativa. A este tipo de organización se la llama unicameral. Esta asamblea
se denomina Congreso de la República, y la integran 130 representantes. Este
mandato constitucional es reiterado en el Artículo 2 del Reglamento del Congreso,
que prescribe que el Congreso es unicameral y está integrado por ciento treinta
Congresistas elegidos en forma directa, de acuerdo a ley.
¿Por qué una y por qué no dos cámaras? La historia política refiere que el
Perú ha sido un país bicameral durante prácticamente la totalidad de su vida
republicana. El corte se produce con la Constitución de 1993, con el que se
eliminó el Senado de la República, y a la Cámara de Diputados se la designa según
su denominación oficial, esto es, Congreso de la República. Periódicamente, sin
embargo, cuando se constatan las debilidades del régimen representativo en el
Perú se reflexiona y se propone el retorno de la bicameralidad de manera tal que
los procesos parlamentarios se desarrollen con un tipo de composición que
permita más oportunidades de integración de la pluralidad de la colectividad, y
también la posibilidad de complementar el ejercicio de las funciones del Congreso
con un régimen de distribución de competencias entre ambas Cámaras en el que
cada una de ellas tenga tareas propias que no reitere ineficientemente las
actuación y discurso de la otra.
En el régimen unicameral vigente la Constitución prevé su composición con
130 representantes para la totalidad de la población nacional. Los 130
congresistas son elegidos por circunscripciones, a las que se denomina distritos
electorales. En el régimen electoral vigente los distritos son los Departamentos, y
a cada uno de ellos se le reconoce un número de representantes según la
población de electores registrados.
La lógica de la composición del Congreso entonces es que se integre por los

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representantes elegidos en cada uno de los Departamentos, y que a cada
Departamento le corresponda una cantidad de representantes proporcional a la
mayor o menor cantidad de electores.
La única excepción ocurre con el Departamento de Lima, en el que debido a
la concentración masiva de población que llega a alrededor del 30 por ciento de
los habitantes del territorio, se le reconoce el estatus de un distrito electoral
especial únicamente a la provincia de Lima, de manera similar a lo que ocurre con
la Provincia Constitucional del Callao que cuenta con el estatus de Departamento
desde su creación.
Distrito múltiple
El

mecanismo

según

el

cual

los

representantes

son

elegidos

departamentalmente se conoce como distrito múltiple, por oposición al método
que usamos entre el año 1995 y el 2000, cuando la totalidad del Congreso era
elegido en lo que se conoce como distrito único. La diferencia entre el distrito
múltiple y el distrito único es que en la modalidad de distrito único somos todos
los electores los que tenemos la opción de votar por nuestros representantes de
manera independiente al vínculo que ellos tengan con las circunscripciones o
departamentos en los que residen y por los que postulan. En el distrito único todo
el país se convierte en una sola circunscripción, y los candidatos postulan por todo
el territorio nacional.
La existencia del tipo de distrito conocido como distrito múltiple permite la
mayor proximidad entre el representante y la localidad por la que es directamente
elegido. El vínculo es más cercano entre representante y representado. Sin
embargo la mayor proximidad y cercanía suele en casos generar confusión
respecto al alcance de las funciones de los congresistas, porque en el proceso de
representación de los pueblos a los que pertenecen, a los que representan y que
les otorgan su mandato, los congresistas tienden a duplicar funciones que les
corresponden a las autoridades locales o regionales, porque pretenden resolver las
dificultades sobre las que tienen competencia los gobiernos subnacionales en el

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nivel o plano nacional, menoscabando y entorpeciendo de esta manera tanto el
funcionamiento del nivel del Estado nacional como la operación de los gobiernos o
asambleas regionales o municipales en ejercicio de sus propias competencias..
Pero el uso del mecanismo del distrito múltiple en nuestro régimen
unicameral ocasiona además otro inconveniente, porque nuestra Constitución
señala que los congresistas representan a la nación, en general, y no de cada una
de las circunscripciones en particular. Precisamente lo que de positivo tiene la
mayor proximidad entre los representantes y las circunscripciones que los eligen
es causa de dificultad o de contradicción, porque en el unicameralismo peruano la
elección de los representantes por distrito múltiple pierde de vista y minimiza la
perspectiva y la dimensión nacional con la que es necesario tomar decisiones, ya
que los congresistas privilegian el carácter local de sus mandatos y reducen la
visión nacional desde la que deben tomar decisiones para la totalidad del país.
En buena cuenta el distrito múltiple del régimen unicameral tiende a
privilegiar la multiplicidad o pluralidad de intereses regionales o locales en
perjuicio de la visión unitaria de la vida nacional. Los desequilibrios suelen
pasarse por alto cuando se asegura y fortalece la presencia de los espacios de
menor densidad estatal, pero a la vez el énfasis excesivo de la multiplicidad de
intereses locales favorece modos de competencia inconveniente que perjudica la
gobernabilidad del país como un todo desde el Estado unitario que define nuestra
organización política.
Por otra parte la disparidad de niveles de densidad poblacional en los
distintos departamentos también genera otra dificultad en el régimen político,
porque debido a la menor cantidad de población en algunos departamentos, tales
como Madre de Dios o Tumbes, no existe una distribución equitativa de escaños
en función de la cantidad de electores. El reconocimiento de mínimos
representativos por distrito electoral deja de lado el criterio de la asignación de
cupos representativos según el criterio poblacional: si sólo contara la cantidad de
electores ni Madre de Dios ni Tumbes contarían con representantes, por eso se les

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reconoce por lo menos un representante por distrito de forma que no quede un
departamento sin por lo menos un representante.
Pero esta solución no está exenta de una dificultad adicional, porque
favorecer la presencia de representantes de todos los departamentos significa que
algún otro distrito pierda capacidad representativa. Eso es lo que ocurre de
manera singular con los representantes de la provincia de Lima, que actualmente
cuentan con 36 representantes debido a su mayor densidad poblacional, pero esta
cantidad de escaños sacrifica entre 5 y 8 representantes para que regiones con
menor densidad puedan optimizar su presencia política ante el Congreso nacional.
6. El período electoral, el principio, las reglas y la fórmula de elección de
los representantes
Si la vida política del Perú se organiza representativamente a través de un
Congreso unicameral elegido por el pueblo, ¿cómo llegamos a elegirlos?
Las elecciones para representantes ante el Congreso, conforme lo indica el
Artículo 90 de la Constitución, tienen lugar cada 5 años. El Artículo 47 del
Reglamento del Congreso precisa el contenido de este artículo constitucional
señalando que el período parlamentario comprende desde la instalación de un
nuevo Congreso elegido por sufragio popular, hasta la instalación del elegido en
el siguiente proceso electoral. El período parlamentario tiene una duración
ordinaria de cinco años.
En el Perú elegimos a los congresistas en multiplicidad de circunscripciones
(distritos electorales múltiples), en distritos plurinominales (a excepción de las
circunscripciones de tan baja densidad poblacional que no les corresponde sino
un representante) según la regla de la representación proporcional (principio de
proporcionalidad), según la fórmula de la cifra repartidora, previa aplicación de
una barrera electoral, y con la opción de modificar la lista que presentan los
partidos mediante el uso del doble voto preferencial.
Los congresistas tienen un mandato que dura la integridad del período de 5

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años y el ejercicio de su cargo no se suspende ni interrumpe salvo por dos
razones. La primera de carácter general, que se refiere al supuesto de que el
Congreso sea disuelto en el supuesto de que como resultado de dos crisis en el
gabinete ministerial el Presidente de la República dispusiera la disolución del
Congreso y la inmediata convocatoria a elecciones generales; y la segunda, de
carácter particular, cuando ocurre que, por razones disciplinarias, o por motivos
basados en el inicio de un proceso penal en su contra, ocurriera que se les
suspende en el ejercicio de sus funciones. La suspensión, o la conclusión
anticipada del mandato, se lleva a cabo en un proceso disciplinario, o a través de
una acusación constitucional. En el último caso, si se trata de una acusación
constitucional esta puede ocurrir por la comisión de un delito cometido durante el
ejercicio de la función representativa, o por habérsele encontrado responsable de
una infracción constitucional. Si la acusación es por haber cometido un delito el
proceso se conoce como antejuicio político, y si es por infracción constitucional
como juicio político.
Cuando un congresista es suspendido en el ejercicio de sus funciones sólo es
reemplazado en el caso que la suspensión tenga lugar en un proceso de acusación
constitucional. La suspensión por razones disciplinarias no genera el reemplazo
del congresista por su suplente. El suplente es el congresista electo que sucede al
congresista suspendido en el orden de votación en las elecciones generales.
Excepcionalmente sólo cabría la realización de elección complementaria si ocurre
que no hubiera quien lo sucediera como reemplazante o suplente, lo que si bien no
ha ocurrido en la experiencia reciente no quiere decir que ese supuesto no pueda
ocurrir, como sería el caso si los reemplazantes o hubieran fallecido o se
encontraran afectos a un impedimento basado en incompatibilidad para la
asunción del puesto de congresista.
Las elecciones parlamentarias en el Perú se realizan en el mismo acto en
que se elige al Presidente y vicepresidentes de la república. A esta forma de
elección se la conoce como elecciones concurrentes, porque en la misma fecha y

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en el mismo sufragio coincide la votación por el jefe del Poder Ejecutivo y por la
totalidad de representantes ante el Congreso. De esta modalidad se afirma que
tiene una propiedad como la que tienen las marcas en los productos con alto poder
de ventas de generar el factor arrastre; es decir, la capacidad que le corresponde
a la figura que postula para el cargo presidencial de generar el voto a favor de su
grupo político en la lista de candidatos al parlamento. En las elecciones no
concurrentes la influencia de la figura presidencial aísla el voto de los electores,
quienes

deben

formarse

el

juicio

sobre

la

representación

parlamentaria

independientemente de quién ocupe o pretenda ocupar el puesto de Presidente de
la República.
Para la elección de los congresistas se utiliza un método diferente al
empleado para la elección del Presidente y vicepresidentes de la república. Las
reglas principales para la elección de representantes son la representación
proporcional, la barrera electoral y el doble voto preferencial.
Barrera electoral
Con el objeto de disminuir la dispersión y fragmentación excesiva de
agrupaciones presentes en el Congreso el sistema electoral prevé una regla de
selección a la que se conoce como valla o barrera electoral, que dispone que para
tener opción a representación en el Congreso los partidos a los que pertenecen los
candidatos deben haber alcanzado más del 5% de representantes en uno o más
distritos electorales, o más del 5% de los votos válidos a nivel nacional. Si los
partidos que compiten en el proceso superan esa valla son considerados en el
cálculo del número de escaños correspondientes a través del método de la
representación proporcional.
Representación proporcional
La proporcionalidad y su concreción en el método de representación
proporcional es un principio electoral cuyo fin es permitir la presencia significativa
de minorías en el Congreso. La representación proporcional es un mandato
constitucional. El Artículo 187 de la Constitución indica que en las elecciones

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pluripersonales hay representación proporcional. Variar este tipo de principio para
sustituirlo por el que se reconoce como representación mayoritaria significaría
que habría que reformar la Constitución para sustituirlo por el principio
mayoritario.
El uso del principio de la proporcionalidad, sin embargo, sólo es posible
aplicarlo en distritos electorales plurinominales (otro modo de denominar a lo que
la Constitución designa como elecciones pluripersonales); es decir, distritos
electorales en los que los electores participan en procesos en los que el número de
representantes por una circunscripción es por más de un representante por
distrito. Cuando los electores sólo eligen a un representante la diferencia entre la
representación mayoritaria y la representación proporcional se elimina. Por esta
misma razón es que cuanto mayor es el número de representantes a elegir
también es más factible advertir la concurrencia de las minorías entre los elegidos.
Es por ello que las ventajas del reconocimiento de la presencia de las
minorías en el Congreso a través del método de la representación proporcional
puede verse con claridad en los casos de distritos electorales de mediana o de alta
magnitud, lo que significa en distritos con 5 a 10 representantes (mediana
magnitud), o con más de 10 representantes (alta magnitud). En los distritos de
pequeña magnitud electoral la diferencia de los efectos entre la aplicación del
principio proporcional y el mayoritario es menor, o inexistente, porque el menor
número de escaños disponibles excluye la posibilidad de que las minorías puedan
quedar reconocidas.
Cuando el número de representantes por distrito es de 5, 10 o 36, como en
el caso de Lima, la diversidad de representantes funciona de modo semejante, y
por analogía, al que ocurre con la elección de representantes en distrito único
para todo el territorio nacional, como ocurrió durante los procesos electorales de
los años 1995 y 2000, cuando los electores de todo el Perú definíamos quiénes
serían la totalidad de representantes ante el Congreso. A partir del proceso
electoral del año 2001 el Congreso se elige por distritos múltiples y, por lo tanto,

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cada circunscripción elige a los representantes de cada distrito electoral.
Las propuestas de reforma del sistema de elección de los representantes
mediante distritos uninominales sostienen que con este tipo de arreglo tiende a
mejorarse el desempeño del sistema de partidos y a elevar la capacidad de
elección de los electores, porque se reduce el número de partidos (tendencia al
bipartidismo). Los distritos uninominales favorecen la identificación del electorado
con un representante, a diferencia de lo que ocurre con los distritos
plurinominales de magnitud mediana o alta en los que al electorado no le resulta
posible

definir

personalizadamente

quién

es

el

representante

de

cada

circunscripción. La mayor visibilidad o personalización del representante en la
modalidad de distritos uninominales es compatible con la propuesta de quienes
postulan la revocabilidad del mandato parlamentario que, sin embargo, no tiene
reconocimiento constitucional, principalmente porque sería incompatible con la
cláusula que estipula la no imperatividad del mandato parlamentario.
El principio de la proporcionalidad se aplica en el Perú a través de un
método que se denomina cifra repartidora o método d´Hondt, según el cual debe
encontrarse un denominador o divisor común que ordena y determina el número
de escaños que le corresponde a cada partido según el número de votos recibido
en relación con el total de votos válidos emitidos en la circunscripción respectiva.
Los partidos cuya cantidad total de votos no alcanza el mínimo fijado en la cifra
repartidora tampoco consiguen presencia ante el Congreso y siguen la misma
suerte que los que no alcanzan la valla o barrera electoral. Todos los que superan
esa cifra tienen el total de escaños que les corresponda según la cantidad de votos
obtenidos.
Doble voto preferencial
La tercera regla electoral con la que es posible identificar al conjunto de
representantes es el denominado doble voto preferencial. Este método tiene el
propósito de aumentar la capacidad del elector de direccionar las propuestas que
presentan los partidos políticos en las listas con las que compiten. La modalidad

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del doble voto preferencial pretende modificar o corregir el orden en el que los
candidatos son propuestos por los partidos políticos pero, como su uso es
facultativo los votos de los electores no son afectados en su validez si el votante
opta por no ejercitar, o por ejercitar sólo parcialmente la alternativa de la
modificación o corrección del orden postulado por los grupos políticos.
Luego que se determina qué partidos han pasado la valla electoral y cuántos
escaños le corresponde a cada partido después de aplicar la fórmula de la cifra
repartidora, el escrutinio realizado en cada mesa permite determinar el orden
total de los representantes en cada partido según cada circunscripción. Es en este
momento en el que el mayor o menor uso del doble voto preferencial define
quiénes son los congresistas electos en cada uno de los partidos. El ejercicio de la
facultad de reordenar la lista presentada por los partidos no es total, pero la
identificación de dos de los candidatos de cada lista sí permite definir de manera
directa cómo es que el pueblo decide reordenar las prioridades que los partidos
presentan en sus listas.
Cuando el sistema electoral permite la reformulación de las prioridades
partidarias el voto ciudadano adquiere relevancia singular, porque sí causa efectos
importantes en relación con el equipo que cada partido lleva al Congreso con
participación de la voluntad popular. Al método según el cual el votante puede
afectar el orden en que accede a un puesto el representante que postula por un
partido político se lo llama lista cerrada no bloqueada, por oposición al método de
lista cerrada y bloqueada que existe en países en los que el ciudadano no puede
alterar el orden secuencial de acceso a un puesto representativo. Se trata pues de
una lista cerrada, porque el elector sólo puede escoger al partido de su
preferencia, y dentro de la lista de este partido expresar cuáles dos querría
anteponer encima de todos los demás candidatos. En el Perú no es posible que el
ciudadano opte por dos partidos ni listas sino sólo por uno, de ahí la denominación
de lista cerrada, pero porque esa lista no es bloqueada es que cabe modificar el
orden de acceso a un puesto representativo.

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7. Los efectos de la elección en el funcionamiento del régimen político
Uno de los síntomas que llevan a diagnosticar que la ocurrencia de sucesos y
la insatisfacción de los resultados generados por el Congreso se deben a la
incomprensión y a la desinformación sobre su finalidad política es la dificultad
que tienen los ciudadanos sobre los efectos que genera su decisión electoral. La
elección que expresamos en el acto de sufragio en el momento en que
depositamos nuestro voto en las urnas tiene consecuencias que van mucho más
allá de que un partido tenga o no mayoría en el Congreso, o de que algún
candidato haya resultado electo con el voto que emitimos en su favor.
La responsabilidad de elegir a quienes nos representan ante el Congreso de
la república durante un período de 5 años no se agota con escoger el partido y
eventualmente a los dos candidatos de nuestra preferencia. Es frecuente que al
momento en que el elector define su voto no tenga en cuenta las condiciones del
juego que se realizará dentro del Congreso, ni entre el Congreso y el gobierno, en
particular porque no alcanza a darse cuenta que la elección del parlamento y del
Presidente y vicepresidentes de la república define la manera en que funcionará el
principio de separación de funciones, también llamado de división de poderes,
entre ambos órganos del Estado.
A partir del momento en que concluye el acto electoral la suma de nuestras
preferencias individuales genera un sistema de relaciones complejas al interior del
Congreso entre mayorías y minorías, así como otro entre el Congreso y el
gobierno. La concreción de la voluntad popular en las elecciones generales define
si como resultado de la votación habrá un partido con mayoría absoluta suficiente
en el Congreso para realizar reformas importantes, o si contaremos con un
Congreso fragmentado sin mayorías partidarias claras que requerirán de
compromisos, alianzas y transacciones para llegar a acuerdos críticos que, de
acuerdo a la Constitución y a las leyes vigentes exigen un número altamente
calificado de votos.

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El resultado electoral también define el tipo de relación que existirá entre el
Congreso y el gobierno, porque los actos estatales exigen la concurrencia de
voluntades entre ambos órganos en diversidad de asuntos cruciales. Las
elecciones definen, por eso, si el gobierno tendrá o no mayoría holgada en el
Congreso, o si tendrá que realizar esfuerzos especiales e intensos para generar
mayorías que lo respalden en las políticas públicas que forman parte del programa
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de gobierno que impulse.
En nuestro régimen político el principio de separación de poderes exige la
coordinación y algún nivel de integración entre el gobierno y el parlamento. Si el
gobierno no tiene mayoría propia en el Congreso estará obligado a construirla, a
gestionarla y a cultivarla, ya sea por la integridad del período constitucional, o de
manera volátil según la diversidad de temas respecto de los cuales se manifieste la
exigencia de coordinación. La ausencia de mayoría propia del gobierno en el
parlamento supone, por lo tanto, un enorme desgaste político y el abono de cuotas
de concesión y de transacción entre las fuerzas políticas con flexibilidad suficiente
como para convenir en el apoyo de los programas y de la acción política del
gobierno.
Si el voto final del electorado le niega, por lo tanto, mayoría propia y holgada
al gobierno en el parlamento, eso significa también que el resultado del voto ha
decidido que existan niveles importantes de oposición y grados más o menos
intensos de control de la acción del gobierno. Cuanto más presencia tengan
grupos opositores de signo radical la dificultad del gobierno será mayor y también
más difícil, si no infructuoso, el proceso de construcción de mayorías favorables
para desarrollar las políticas públicas cuyo anuncio se dio durante la campaña
electoral.
Inversamente, por otro lado, si el resultado de las elecciones le da al
gobierno una mayoría amplia en el Congreso, el costo y desgaste del gobierno es
menor en relación con los esfuerzos que debe realizar para contar con mayorías
que le permita llevar adelante su programa de gobierno. El gobierno ya no

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necesitará contactar con voceros clave cuya intervención y colaboración facilite el
desarrollo de la acción estatal en la diversidad de sectores administrados por el
gobierno, porque los voceros de su mayoría parlamentaria serán mucho más
eficaces en generar la disciplina y cohesión con la demanda de apoyo del gobierno.
Pero contar con mayorías propias y suficientes en el Congreso tiene consigo
el riesgo de la paulatina deslegitimación del gobierno y de las mayorías
parlamentarias ante la población debido, paradójicamente, a la mayor tendencia a
la complacencia, a la autosuficiencia y a los menores niveles de actitud crítica en
el Congreso. La minimización del papel de las minorías y de la oposición cuando el
electorado le da mayorías amplias al gobierno también es una manera de debilitar
la potencia conductora del gobierno que se siente cómodo para tomar decisiones
sin objeciones en la institución representativa.
Este es el tipo de efectos que suele pasar por alto el elector al momento en
el que toma la decisión sobre el destino de su voto en las elecciones generales. No
es irrelevante para el funcionamiento del Estado cuando se toma en cuenta que el
Congreso y el gobierno deben colaborar en diversidad de ejes de la acción estatal,
en particular los ejes de la producción de normas, y del control sobre la gestión y
uso de recursos públicos por el gobierno.
Tener consciencia sobre los efectos que tiene el voto permite el mayor
control respecto de la capacidad del ciudadano en la participación de las
decisiones políticas durante la integridad de un proceso electoral. Descuidar las
consecuencias que tiene el voto de cada ciudadano y de la totalidad del electorado
tiene un impacto grande en la posterior comprensión y evaluación de lo que
ocurre entre parlamento y gobierno.
Cuando el gobierno tiene mayorías propias en el Congreso es esperable que
la capacidad de fiscalización del Congreso se reduzca hasta niveles próximos a su
inexistencia. Pero cuando el gobierno no tiene mayorías propias y debe realizar
esfuerzos extraordinarios para conseguirlas es esperable que la capacidad de
control del Congreso sea mayor, que los costos de transacción y de compromiso

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entre el gobierno y el Congreso sean más elevados, y también que las dificultades
de gobernanza aumenten significativamente. Los extremos son, por lo tanto, el
conformismo parlamentario y la obstrucción; entre ambos extremos hay diversidad
de alternativas, costos y tipos de desgaste. Lo que gobierno y Congreso tengan
que hacer para que las funciones en ambas instituciones estatales funcionen
depende fundamentalmente del resultado que genera la participación ciudadana
en la definición de los cuadros que protagonizarán el funcionamiento del régimen
político durante el período electoral.
8. Dificultades territoriales del régimen representativo
Son 130 nuestros representantes, pero los habitantes de nuestro país somos
alrededor de 30 millones. De los 30 millones aproximadamente10 millones residen
en Lima. Este dato indica que la tercera parte de los habitantes se concentra en la
capital de la república y también que dos tercios del Perú se distribuye en el resto
del territorio. La centralización y el centralismo en el Perú es uno de sus más
grandes problemas políticos. Tanto por lo que ocasiona la concentración humana
en una megalópolis como Lima, como por la desatención en que se sumen las
poblaciones que residen en los lugares más apartados o inhóspitos del país.
Aproximadamente 22 millones de peruanos tienen capacidad electoral
distribuidos a lo ancho de nuestra geografía. Los 22 millones elegimos a 130
representantes. Esto significa que cada congresista representa a casi 170 mil
electores, y a 231 mil peruanos. Desde una perspectiva aritmética esta relación no
parece muy próxima ni cercana entre representantes y representados, por lo
extraño que resulta que un solo congresista tenga posibilidad de mantener
vínculos significativos con 231 mil personas o con casi 170 mil electores. Esta
realidad

conduce

a

diversas

propuestas

de

optimización

del

régimen

representativo, sea con el aumento del número de nuestros representantes como
con el restablecimiento del Senado.
Pero, además del problema de la debilidad del vínculo entre representantes

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y representados, nuestro régimen representativo tiene un reto significativo en
relación con el centralismo, porque la mayor distancia geográfica de algunas
poblaciones respecto del gobierno y del Congreso configura una situación de
exclusión para esas localidades más alejadas de Lima. En las zonas amazónicas y
en la región andina abundan espacios en los que no existe presencia alguna del
Estado, pero también en la costa, aunque en menor grado, existen territorios
desconectados de las redes de decisión y representación política. Son bolsones de
ausencia estatal general y de imposibilidad representativa en particular. La lejanía
de la capital hace más leve e inaprensible el vínculo entre la población y los
centros o núcleos en los que se toman decisiones que afectan la situación y destino
colectivo.
Esta realidad es la que exige la postulación de una reforma significativa del
régimen representativo que incorpore e incluya la geografía humana en la que
menor densidad estatal se constata. El sistema según el cual los congresistas
representan a los departamentos no tiene mayor utilidad para atender los
problemas de lejanía geográfica, porque los propios representantes de los
departamentos son elegidos en razón a la mayor concentración poblacional en las
urbes con mayor concentración poblacional. La representación de las zonas
rurales, en un contexto de urbanización por migración en busca de bienestar y
mejores condiciones de vida económica, está obviamente en flagrante menoscabo
comparativo.
De ahí que no carezca de sentido la propuesta de modos de representación
orgánica, en particular en el Perú rural en el que sobrevive y subsisten formas de
organización comunitaria a través de federaciones regionales o locales, de
confederaciones de gremios, y de comunidades nativas o campesinas, en la que los
representantes lo sean por decisión de instancias territoriales, de los gremios y de
las comunidades locales en vez del mecanismo de representación mecánica según
la cual cada ciudadano tiene un voto. La representación orgánica ha sido
formulada como un medio alternativo para integrar el Senado, a inicios del siglo

148

148

XX por Víctor Andrés Belaunde, y en el siglo XXI por Javier Valle-Riestra.
Es de apremiante necesidad diseñar una alternativa socialmente eficaz para
el desafío pendiente de atención que es la constatación de que en la geografía
política peruana los lugares de menor densidad estatalmente representativa
también son territorios con menor competitividad económica en el mercado
productivo y de asignación de recursos. El mayor alejamiento político y geográfico
excluye de la participación en el mercado y, por lo tanto, de las posibilidades de
acceso a mejores niveles de calidad en la vida de nuestra población.
COMPROBACIÓN

DE APRENDIZAJES

1. ¿Cuál es la causa principal de la falta de aceptación general del Congreso según
el autor, y cuál es el propósito de esta obra?
2. ¿Por qué se dice que el orden y los actos del parlamento se sustentan en la
voluntad popular?
3. ¿En qué sentido el orden que las reglas de la Constitución le fija a los
representantes tiene límites flexibles o volátiles?
4. ¿Por qué la finalidad institucional del Congreso decide si hay o no conflicto entre
la voluntad política y los contenidos constitucionales?
5. ¿Cuál es la razón de la existencia del Congreso en el régimen político peruano?
6. ¿Por qué la vigencia de la democracia constitucional depende del compromiso de
la comunidad y de las autoridades?
7. ¿Por qué se dice que tiene carácter constituyente la voluntad orgánica de nuestra
asamblea representativa?
8. ¿Por qué el Reglamento del Congreso tiene valor instrumental?
9. ¿En qué consiste el carácter normativamente productor del Reglamento del
Congreso?
10. ¿En qué sentido y por qué se afirma que el Reglamento del Congreso tiene
carácter convencional?

148

148

11. ¿Cómo se diferencian y qué efectos tienen el distrito único y el distrito múltiple
en la representación de la población ante el Congreso?
12. ¿Cuáles son las causas por las que puede ser suspendido o interrumpido el
ejercicio del cargo de un representante?
13. ¿En qué consisten la representación proporcional, la valla electoral y el doble
voto preferencial?
14. ¿Qué efectos genera en el funcionamiento del régimen político la elección de los
representantes para un período constitucional?
15. ¿Cuáles son los principales problemas de régimen representativo en relación
con el territorio nacional y qué alternativas cabe plantear para superarlos?

II. LA

ORGANIZACIÓN DEL

CONGRESO

9. Las metas organizacionales del Congreso unicameral
La Constitución le reconoce al Congreso la función de legislar y de fiscalizar.
Quienes legislan y controlan lo hacen en su condición de representantes. La
función representativa tiene una finalidad propia, pero también otra de carácter
indirecto como es el uso de la calidad representativa de los congresistas y del
Congreso para legislar y para controlar o fiscalizar. La finalidad propia es la que
cumplen los congresistas cuando honran la confianza que el pueblo les entrega
con su voto, y se concreta de manera visible cuando los congresistas contactan de
manera personal a las poblaciones de las circunscripciones por las que se los elige
para recibir sus pedidos, denuncias, o reclamos. Los congresistas procesan los
pedidos, denuncias y reclamos a través del Congreso cuando exigen que el
gobierno o cualquier otra autoridad estatal respondan por las insatisfacciones o
incumplimientos que se les imputan.
La meta más importante del Congreso es honrar la confianza de la república,

148

148

y para conseguirlo tiene que producir resultados capaces de mejorar de manera
sostenida y no aparente, episódica o coyuntural el bienestar y el desarrollo del
país. Para alcanzar esa meta el objetivo decisivo es desempeñarse con eficacia y
eficiencia desde el papel representativo que debe cumplir por cuenta e interés de
la comunidad. Los objetivos organizacionales básicos y centrales que se derivan de
esa finalidad, meta y objetivo centrales son, por lo tanto, afirmar el origen
representativo del poder; apoyar la gestión sostenible y prospectiva de
gobernabilidad

y

desarrollo;

procesar

la

demanda

social

con

resultados

legislativos priorizados y de alto valor agregado; y vigilar el uso constitucional y
transparente del poder.
En otras palabras, lo que el Congreso debe proveer y producir para la
sociedad son resultados sustentables a través de las funciones legislativa y de
control, de forma tal que con dichos resultados genere y asegure un alto grado de
confianza de la colectividad que otorga un mandato a sus representantes. De modo
que pueda alcanzar ese propósito debe estar capacitado para operar como una
organización eficiente en el proceso estatal de generación de representatividad.
En tanto organización integrante de la estructura estatal los objetivos políticos
centrales del Congreso deben alcanzarse con el esfuerzo colectivo y singular de
todos los representantes y de las agrupaciones a las que pertenecen, en la
diversidad de órganos que integran la estructura organizacional del Congreso.
En consecuencia, las metas más importantes derivadas de esos objetivos son
asegurar una representación eficaz que garantice la unidad y la soberanía de la
república, la producción de leyes que mejoren las condiciones de vida de todos,
y el control tangible sobre el uso eficiente, lícito y constitucional del poder y de
los recursos públicos. Estas metas generales señaladas se concretan en el eje de
sus funciones legislativa y de control.
Las metas legislativas son producir leyes con sustento, deliberadas y
consensuadas, las mismas que sirvan para mantener el carácter unitario y
descentralizado

del

Estado,

que

sean

148

eficaces

para

atender

problemas

148

colectivos, que constituyan una respuesta eficiente del sistema estatal ante la
demanda política de la población, que sean plausibles de aplicación efectiva, que
esa aplicación sea susceptible de evaluación, medición y control, que sean
producto de la concertación entre los partidos en el Congreso, y leyes que se
basen en el conocimiento probado e información suficiente sobre la realidad
legislada.
Las metas relacionadas con el ejercicio de la función de control
parlamentario

son

declaraciones

y

asegurándose

que

hacer

efectiva

programas
cuenta

su

políticos
con

capacidad
en

la

información

de

autoridad
fidedigna

revisión

de

estatal,
sobre

la

roles,

controlar
realidad

controlada, que sus actos de control se sustenten en el adecuado manejo del
marco normativo exigible, que el criterio principal del control parlamentario se
base en el paradigma constitucional del ejercicio del control, y que exista
voluntad efectiva de exigencia de responsabilidad.
En el cuadro que sigue se consigna de manera resumida y sinóptica el
esquema de las metas referidas, cuya finalidad es mejorar la confiabilidad y
credibilidad

del régimen

representativo ante la

comunidad política.

La

identificación, formulación y reconocimiento de las metas en la organización
parlamentaria es un medio indispensable para asegurar la vigencia del orden
representativo de nuestra democracia política. En la experiencia representativa
se constata de forma intensa la íntima relación entre la dimensión real y
material de la vida política, y la dimensión formal del orden normativo, porque el
concepto formal del derecho según el cual la norma existe en una esfera ajena,
separada e indiferente a la de las vivencias, afectos y subjetividad de las
personas, niega patológicamente la integración del sujeto con la comunidad en
la que adquiere su identidad y propio sentido de pertenencia. De ahí que sea
necesario comprender el derecho y el orden parlamentario sin escindirlos de la
aplicación práctica y concreta de la base organizacional que es parte de la
estructuración de la vida democrática, de la experiencia representativa y del

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148

sentimiento político de nuestra comunidad histórica.
MAPA

DE METAS DEL RÉGIMEN REPRESENTATIVO EN EL

CONGRESO

PERUANO

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10. Los planes, los procesos y la estructura organizacional del Congreso
El inciso g) del Artículo 30 del Reglamento del Congreso prevé que el
Consejo Directivo tiene como atribución aprobar los planes de trabajo legislativo
(…) y cualquier otro plan o proyecto destinado a facilitar o mejorar el desarrollo
de las sesiones y el buen funcionamiento del Congreso. En el mismo sentido, el
inciso f) del Artículo 32 del mismo Reglamento precisa que es responsabilidad
del Presidente del Congreso someter a consideración del Consejo Directivo (…)
cualquier plan o proyecto destinado a facilitar o mejorar el desarrollo de las
sesiones y la productividad del Congreso. Sin embargo, e independientemente
de que exista una norma que así lo disponga, está en la naturaleza de cualquier
organización que para alcanzar las metas que justifican su existencia se procure
canalizar los recursos y energías de sus operadores según un plan de acción
para el período durante el que se ejercita el mandato.

148

Si la meta es honrar y ganar el máximo de confianza de la ciudadanía a
través de la sostenibilidad de los bienes, productos, servicios y resultados
conseguidos durante la vigencia del mandato, los planes de acción deben prever
una duración por lo menos de 5 años para que la demanda que recibe la
organización representativa procese los requerimientos de acción con el máximo
valor agregado posible.
Los instrumentos básicos de gestión del trabajo parlamentario son tres, el
plan estratégico, la agenda legislativa anual, y la agenda de las sesiones. El
primero sólo se ha usado, a iniciativa del congresista Carlos Ferrero Costa, en su
condición de Presidente del Congreso, en el período del 2001 al 2006, e integró
los esfuerzos de los grupos parlamentarios y del servicio parlamentario con
éxito. Desde entonces la experiencia ha sido desaprovechada de manera general,
a excepción de los ejercicios que han continuado realizándose para funcionar
como si existiera un plan estratégico. La naturaleza del planeamiento consiste
en el esfuerzo deliberado que realiza una organización para identificar los
factores críticos de su éxito en un período de tiempo de largo alcance. A
diferencia de los planes operativos, el plan estratégico es un instrumento en
cuyos contenidos participan transversalmente todos los estamentos de una
organización, desde la plana operativamente más baja hasta los niveles más
altos de dirección a cargo de la fijación de las políticas generales y la
conducción institucional. Y otra diferencia es que los planes operativos nacen de
una visión a plazos no superiores del año, en tanto que los plazos estratégicos
pueden diseñarse según un horizonte que puede llegar a 10 o a 20 años.
La Agenda Legislativa se usó también de manera efectiva también durante
el período 2001 al 2006, como resultado del impulso del propio Carlos Ferrero
Costa, y se abandonó prácticamente por completo desde el año 2006. Este
instrumento de gestión permite articular el largo plazo de los planes
estratégicos con medidas priorizadas de acción organizacional para un plazo no
mayor al año. De ahí que se la conozca también como la Agenda Legislativa

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148

anual. La sucesión de años dentro de un mismo período constitucional concretan
operativamente las metas y objetivos de largo plazo en una sucesión de tareas
pequeñas y diferenciadas que se priorizan para cada año. Tanto el plan
estratégico como la Agenda Legislativa anual definen los compromisos a los que
se sujetan todos los órganos que integran la estructura organizacional del
parlamento, de manera tal que resulte posible programar según un cronograma
qué

insumos

deben

comprometerse

a

proveer

los

distintos

niveles

organizacionales para alcanzar los resultados y logros colectivos. Desde la
experiencia observada entre los años 2001 y 2006 el Congreso no ha mantenido
la misma disciplina organizacional y se ha limitado a enfoques de trabajo
eminentemente cortoplacista.
La agenda de sesiones, que por su naturaleza tiene índole eminentemente
presentista y coyuntural, sí tiene uso continuo, uniforme y regular, aunque
también con alguna limitación. Es principalmente debido a la prisa que cada día
de sesión cuenta con una propuesta de temas a abordar, debatir y votar, en la
que la prioridad la decide tanto el interés que expresa el Poder Ejecutivo como
las

características

del

desarrollo

que

imprime

la

atención

mediática,

principalmente en razón a los escándalos o asuntos resaltados por la prensa.
Más allá de esas referencias imprecisas en el Reglamento del Congreso a
los planes para el ordenamiento del trabajo parlamentario no existe otro
reconocimiento a la importancia del planeamiento organizacional. Sin embargo
sí se ha incluido como parte del Reglamento el reconocimiento de la agenda
legislativa anual. El segundo párrafo del Artículo 29 indica que al inicio del
período anual de sesiones, los grupos parlamentarios y el Consejo de Ministros
presentarán una propuesta detallando los temas o proyectos de ley que
consideren necesario debatir y aprobar durante dicho período.

El Pleno del

Congreso votará la inclusión en la Agenda Legislativa de estos proyectos,
incluyéndose en la misma sólo a los que obtengan mayoría simple. El debate de
estos proyectos de ley tiene prioridad, tanto en Comisiones como en el Pleno del

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148

Congreso, salvo lo dispuesto por el artículo 105° de la Constitución Política del
Estado y no impide que puedan dictaminarse y debatirse otros proyectos.
Además el tercer párrafo del Artículo 36 manda que las Comisiones Ordinarias
ordenen la prioridad de sus estudios y decisiones con la agenda legislativa anual
cuando señala que el plan de trabajo de la Comisión debe tomar en cuenta la
agenda legislativa aprobada por el Pleno del Congreso y responder al acuerdo
de los distintos grupos parlamentarios representados en la Comisión. Esta
norma no ha sido observada por el Congreso, excepto por el período 2001-2006,
y en vez ha prevalecido la lógica de librar los debates a las prioridades
coyunturales que negocian según la ocasión los voceros de los grupos
parlamentarios para la agenda de cada sesión durante los períodos de sesión, o
las que concede la Mesa Directiva a las Comisiones o a aliados estratégicos de
los miembros de la Mesa Directiva.
La experiencia en el uso del plan estratégico que duró entre los años 2001
y 2006, así como su concreción en las agendas legislativas anuales de ese mismo
período, dejó como lección que transparentar abiertamente los objetivos e
identificar los productos organizacionales por lograr es factible y beneficioso. Y
la lección también de que es posible ordenar el trabajo representativo conforme
a una visión de futuro, si quienes conducen la labor y están a cargo de ese orden
se apegan disciplinadamente a la voluntad que se concretó en el plan inicial.
La ausencia de un plan en el que se expliciten los objetivos de un período
deja librada la conducción de la organización parlamentaria a la discreción de
quienes asumen los puestos directivos desde los que se define qué es parte de la
agenda, y por lo tanto al ámbito privado de las transacciones que los directores
del trabajo organizacional llevan a cabo con quienes pretenden que sus
proyectos e iniciativas se discutan y aprueben. Por lo tanto la ausencia de
planeamiento no resulta ser sólo una medida corporativamente negatoria de la
eficiencia y de la productividad económica de la organización parlamentaria
sino, además, una severa vulnerabilidad política en el frente de agentes privados

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interesados en afectar las decisiones del Estado.
La falta de costumbre en el planeamiento y programación coordinada del
tiempo en los procesos parlamentarios no sólo niega de modo implícito la
finalidad política del Estado, sino que incide dramáticamente en la generación
de ineficiencias organizacionales por la falta de sincronía entre las metas y
objetivos organizacionales y los bienes o servicios que debe producir el régimen
representativo. Cuando los procesos no coordinan entre sí, por el insuficiente
uso de capacidades disponibles (personal competente y recursos presupuestales,
por ejemplo), o por la falta de coordinación en la oportunidad en que los insumos
llegan o se procesan en la cadena deliberativa y decisoria (como cuando se
asignan tareas de acopio de información en la gestión del conocimiento
disponible), la falta de sincronía y oportunidad, los atrasos o adelantos unos
respecto de otros, impiden la gestión económica del proceso de representación
política (habiendo insumos y stock de recursos en el “almacén organizacional”
su suministro no se explota ni asimila en el proceso organizacional, o se utiliza
operativamente en “tasas de transformación” comparativamente mínimas).
Los déficits de uso de hábitos y de metodologías de planeamiento y de
programación por lo tanto minimizan las posibilidades de rendimiento exitoso en
las responsabilidades y en la gestión representativa del Estado, y disminuyen la
posibilidad de alcanzar la meta organizacional del Congreso. La meta
organizacional debiera planearse y programarse de modo tal que pueda
concretar los avances en planes por períodos y en cada uno de ellos programar y
diseñar con claridad las estrategias para minimizar las dificultades y las
amenazas, así como las que permiten explotar las oportunidades y las fortalezas
propias de la posición corporativa en el entorno en que opera y en el que se
desarrollan sus actividades institucionales. De la claridad con la que se
diagnostique la base de la situación organizacional dependerá también que se
definan los factores críticos para tener éxito en alcanzar las metas corporativas,
y a su vez los factores de éxito definen los objetivos y las pautas para medir

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cuánto de ellos se alcanzan o no.
Los procesos y la organización del Congreso se definen en función de los
objetivos y de las metas que se quiere alcanzar. Las etapas que integran los
procesos tienen la finalidad de integrar los esfuerzos de agregación de valor y de
calidad en la transformación del insumo que es la demanda de acción
institucional para producir resultados útiles a la colectividad. Igualmente la
estructura organizacional es también funcional a las necesidades productivas de
la corporación. La sensibilidad con la que se produzca el alineamiento
organizacional con las metas, objetivos y tareas que se propone cumplir el
Congreso en un período determinado es condición del éxito y de que se alcancen
los logros y resultados previstos.
No es una correcta política institucional planear y definir procesos o una
estructura organizacional, independientemente de las metas, objetivos y tareas
que se acuerda alcanzar. Los procesos y la estructura organizacional sirven para
dirigir los recursos y las energías con el fin que es necesario materializar. No
son variables que se manejan instrumentalmente de forma independiente a la
visión global para el futuro que se pretende construir con el esfuerzo de todos
los integrantes de la organización parlamentaria. Es condición necesaria en la
conducción de una institución lograr la congruencia entre la visión de los
resultados futuros que se quiere lograr y los procesos y estructura con los que
esa visión se cumpla.
11. Los perfiles del puesto de congresista
Para desempeñarse como congresista el Artículo 90 de la Constitución sólo
requiere que el candidato a representante de la voluntad popular sea mayor de
25 años, que sea peruano de nacimiento, y que goce del derecho de sufragio
(esto es, que no tenga inhabilitación penal que le impida el ejercicio de un cargo
público). La existencia de estos requisitos mínimos pretende asegurar que quien
quiera que asuma un puesto representativo no tenga impedimentos basados en

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barreras que limiten la aplicación del principio de igualdad en un régimen
democrático. Son requisitos que pretenden garantizar la accesibilidad a puestos
representativos a los ciudadanos de nuestra república. Así se concreta el
Artículo 31 de la Constitución, cuando establece que en el Perú los ciudadanos
tienen el derecho de ser elegidos, esto es, el ejercicio pasivo del derecho político
a la participación representativa en la organización política del país.
Una vez que se reconoce que la accesibilidad universal a un puesto
representativo está constitucional y políticamente garantizada, lo siguiente será
verificar si el acceso potencial a dicho puesto es una condición suficiente para
que las tareas y actividades que realice un representante que cumpla con esos
requisitos garantiza la eficiencia del puesto representativo por quien sale
elegido en un proceso incuestionablemente democrático. Y en esta etapa crítica
es donde caemos en cuenta que el Estado y la sociedad democráticos exigen
para su funcionamiento efectivo de requisitos adicionales a los que prevé la
Constitución para el acceso al puesto representativo. Es decir, los hechos nos
obligan a admitir que existe una brecha innegable entre los requisitos para
acceder a un puesto representativo y los requisitos para el desempeño eficiente
de ese mismo puesto dadas las exigencias funcionales del Estado para que las
responsabilidades en la gestión del Congreso se cumplan.
Durante el ejercicio de la función representativa los congresistas asumen
la responsabilidad de realizar eficazmente algunas tareas y funciones concretas
y fundamentales. En primer lugar, el desempeño efectivo de las tareas de
representación exige que los congresistas estén en capacidad de afirmar los
principios y valores inherentes al tipo de Estado, sociedad y régimen de
gobierno democrático, republicano y representativo en el Perú, y proceder con
lealtad y corrección ética en ejercicio público de sus responsabilidades. En
segundo lugar, los congresistas deben tener destrezas suficientes para
comprender cuándo los problemas de la realidad deben ser solucionados
mediante la creación o modificación de leyes, cuya aplicación sea factible y cuya

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vigencia remedie de manera eficaz los problemas diagnosticados. Y en tercer
lugar, deben desempeñarse correctamente como agentes de control de la
vigencia de nuestro orden político y constitucional, sin condonar excesos ni
convertirse en agente de conflicto

ni de obstrucción en el funcionamiento

regular del Estado.
En el marco del tipo de actividades en las que los congresistas se
desempeñan, y con el reconocimiento de que la meta del Congreso es un bien
intangible como lo es la confianza pública de la colectividad, la gestión de
quienes deben alcanzarla mediante su desempeño eficaz, supone un tipo de
actitudes, competencias, habilidades y destrezas altamente comprometidas con
el bien público al que debe atenderse y servirse. La confianza es un bien
intangible altamente sensible y volátil. Cualquier fragilidad en el cultivo de su
existencia y mantenimiento la devalúa y la destruye. Nunca puede darse por
descontado que se la tiene, que permanecerá y que no puede irse para no volver.
El mínimo descuido en la consecución de la confianza pública desvía
dañinamente el propósito por el cual existe la organización representativa.
De ahí la tremenda importancia de la calidad de los representantes para
que el Congreso honre su razón de ser, por lo tanto, también, la calidad de los
candidatos que los partidos proponen en sus listas al electorado así como, por
último, la propia calidad de la ciudadanía que opta por comprometerse como
militantes en los partidos políticos. Si los representantes no crean confianza, si
no la cultivan, si menosprecian el efecto que tiene caer en el descrédito y
deshonrar la expectativa de la comunidad de tener un Congreso y congresistas
que se conduzcan como agentes depositarios de su confianza y también del
destino del país, la consecuencia inevitable es el desánimo, la sorna y el cinismo
colectivo que resultan de la duda y de la sospecha en los representantes y en la
buena disposición con la que proceden.
Si la meta organizacional es la producción de confianza de una manera
sustentable y sostenida, los operadores de los procesos representativos en el

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Congreso tienen un mandato adicional al del cumplimiento laxo de “representar”
de la manera que sea o con indiferencia a la calidad del modo en que la
representación se ejerza. Los representantes no representan si su actividad no
cumple

con

representativa.

exigencias
Y

esto

propias
significa

de
que

una
el

representación
desempeño

de

con
sus

calidad
tareas

y

responsabilidades se lleve a cabo de manera eficaz y eficiente en la diversidad
de funciones de la organización parlamentaria y en los distintos papeles que
debe cumplir un congresista durante la vigencia de su mandato. La eficacia y la
eficiencia exigen que los congresistas cuenten o se preocupen por adquirir
competencias y habilidades que permitan la generación de productos, bienes,
servicios y resultados representativos de calidad.
En el cuadro que sigue pueden encontrarse formas alternativas de
concebir las competencias útiles para el mejor y más eficiente desempeño del rol
representativo en el Congreso, que optimizarían la productividad de esta
institución estatal

a la vez que fortalecerían las ventajas comparativas que

puede ofrecer el régimen representativo en provecho de una sociedad y un
Estado democrático. No son competencias o destrezas constitucional ni
legalmente exigibles, pero sí algunas de las habilidades deseables de encontrar
entre quienes ocupan un puesto representativo en una corporación estatal que
tiene una misión y objetivos qué cumplir en beneficio de nuestro país. Que no
sean competencias normativamente exigibles no significa que sean menos
necesarias para que la capacidad de gestión del Congreso sea más eficiente y
confiable. La diferencia es que la ausencia de exigibilidad normativa debería
complementarse con el papel que cumplen los partidos políticos como agentes
de intermediación entre el Estado y la colectividad para asegurar que nuestro
sistema mejore su capacidad democrática en el desempeño de sus operadores.
MODELO

DE PERFILES DE PUESTOS EN ROLES REPRESENTATIVOS

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12. Las limitaciones y las prerrogativas del estatus representativo
El estatus representativo es conocido comúnmente como el estatuto
parlamentario. El ejercicio de las tareas representativas inherentes al mandato
popular premune a las posiciones o puestos representativos de un conjunto de
obligaciones, prerrogativas y derechos o beneficios que ordenan y estructuran el
cumplimiento de las metas que corresponde a la institución parlamentaria y a
cada representante de la nación. El estatuto parlamentario se define como la
integridad de características propias de la posición representativa conforme a las
cuales se rige quien por mandato popular resulta elegido para desempeñar con
carácter representativo dicha posición.
El estatuto parlamentario tiene el propósito de definir las facultades que se
les reconoce a quienes representan al pueblo ante el Congreso. El estatuto
parlamentario consiste del marco discrecional controlado que a la vez que
establece más amplios grados de acción en el escenario político y constitucional,
establece límites contra el exceso en el uso de su albedrío. En este sentido el

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estatuto parlamentario

es el régimen o sistema ad hoc de facultades y

atribuciones para el apropiado ejercicio del estatus representativo.
La Constitución y el Reglamento del Congreso señalan que los congresistas
se sujetan a restricciones y a prerrogativas. Las restricciones del puesto
representativo son (1) la dedicación a tiempo completo a la función parlamentaria
durante las horas de funcionamiento del Congreso; (2) la irrenunciabilidad del
mandato; y (3) las incompatibilidades. Las prerrogativas más importantes son (1)
la no imperatividad del mandato; (2) la inviolabilidad de voto y opinión; y, (3) la
inmunidad de arresto y proceso.
Dedicación a tiempo completo
El Artículo 92 de la Constitución señala que la función de congresista es de
tiempo completo; le está prohibido desempeñar cualquier cargo o ejercer
cualquier profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso.
Porque los congresistas deben dedicarse a tiempo completo durante los 5 años de
su mandato no les resulta factible asumir compromisos profesionales o personales
que les impida tener la disponibilidad para atender con prioridad sus obligaciones
funcionales con el Congreso y con el mandato representativo.
Esas obligaciones comprenden desde el vínculo con las colectividades a las
que representan, hasta la concurrencia a las sesiones del Pleno, de las Comisiones
o de cualquier otro órgano parlamentario a los que pertenezcan, y el desempeño
de obligaciones directivas o de gestión cuando ocupan puestos directivos o de
voceros de sus respectivas agrupaciones parlamentarias. Así lo reconoce el
Artículo 18 del Reglamento del Congreso cuando indica que la función de
Congresista comprende los trabajos en las sesiones del Pleno, de la Comisión
Permanente y de las Comisiones, así como en el Grupo Parlamentario y la
atención a los ciudadanos y las organizaciones sociales, y cualquier otro trabajo
parlamentario, eventualmente, la asunción de algún cargo en la Mesa Directiva
o en el Consejo Directivo del Congreso.
Irrenunciabilidad del mandato

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En el Artículo 95 la Constitución dispone que el mandato legislativo es
irrenunciable. La irrenunciabilidad es una restricción en el sentido de que asumir
el compromiso representativo vincula al congresista con el desempeño del manato
popular durante la integridad del período, sin que le sea permitido renunciar ni
asumir cualquier otra responsabilidad pública o privada sobreviniente que
signifique la emergencia de una situación de incompatibilidad funcional con el
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puesto representativo.
Esta restricción impide que un congresista, por ejemplo, renuncie, en virtud
del solo interés en desvincularse del mandato con o sin expresión de causa, para
dedicarse a otra actividad profesional o personal, como igualmente le impide que
acepte cargos incompatibles con el cargo como podría serlo la designación como
embajador ante otro país u organismo internacional, o como candidato a otro
puesto accesible por elección popular tal como la presidencia de una región o a
alcalde de una provincia o distrito determinado.
Incompatibilidades y prohibiciones del mandato
Las incompatibilidades se precisan en el Artículo 92 de la Constitución y en
el Artículo 19 del Reglamento del Congreso. Son restricciones porque impiden el
libre uso del tiempo del representante para realizar otras tareas calificadas como
conflictivas con la función representativa. Entre esas tareas se incluye el ejercicio
de cualquier función pública (excepto la de Ministro de Estado); el desempeño,
sin previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter
internacional;

el

desempeño

como

gerente,

apoderado,

representante,

mandatario, abogado, accionista mayoritario o miembro del directorio de
empresas que tienen con el Estado contratos de obras, de suministro o de
aprovisionamiento, o que administran rentas o prestan servicios públicos; o
asumir la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado,
accionista mayoritario o miembro del directorio de empresas o de instituciones
privadas que, durante su mandato, obtengan concesiones del Estado, así como
en empresas del sistema bancario, financiero y de seguros supervisadas por la

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Superintendencia de Banca y Seguros.
Son causales de incompatibilidad la intervención en favor de terceros en
causas pendientes de resolución ante el Poder Judicial, como consecuencia de la
lógica del principio de separación de poderes, para asegurar que el Poder
Judicial no sea afectado en el ejercicio independiente de su actividad
jurisdiccional; y el impedimento de integrar las Comisiones fiscalizadoras en
caso de conflicto de interés. El Reglamento del Congreso señala, además, en el
inciso d) del Artículo 20 que los congresistas están prohibidos de integrar la
Comisión de Fiscalización y Contraloría, Comisión de Ética Parlamentaria y la
Subcomisión de Acusaciones Constitucionales de la Comisión Permanente, así
como otras Comisiones Ordinarias que actúen en ejercicio de su función
fiscalizadora, cuando se encuentren comprendidos en procesos penales dolosos
en los cuales la Corte Suprema de Justicia de la República ha solicitado el
levantamiento de su inmunidad parlamentaria.
Prerrogativas parlamentarias
Las

prerrogativas

son

parte

del

estatuto

parlamentario.

Que

los

congresistas tengan prerrogativas no significa que cada uno de ellos, personal e
individualmente, tenga mayores derechos que el resto de ciudadanos, sino que
quien quiera que con la autoridad del mandato de representación recibido ocupe
un puesto representativo, debe desempeñarlo con facultades y atribuciones
apropiadas, de carácter extraordinario en una sociedad y Estado democrático,
para que la misión y tareas propias del puesto ante la asamblea representativa
del Estado puedan cumplirse efectivamente, sin las limitaciones que de otro
modo afectarían a nuestro representante sin el estatus especial inherente al
ejercicio de la representación.
Son facultades excepcionales o extraordinarias de las que carece quien no
tiene un mandato del pueblo para que por su cuenta e interés lleve su voz y
tome decisiones desde el Estado. Es una característica indesligable de un
régimen representativo, porque sin este poder especial el poder popular carece

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de medios idóneos para cumplir la misión política inherente a la democracia en
una república basada en el carácter popular y representativo del poder del
Estado.
Como en general corresponde a todos los aspectos que conforman el
estatuto parlamentario, las prerrogativas son características inherentes al
puesto representatitvo, no a la persona designada y electa para ocuparlo, y se
reconocen con la exclusiva finalidad de que el órgano estatal que es el Congreso
tenga los medios adecuados para que las metas políticas del régimen y los
objetivos representativos de la república se alcancen con éxito.
No imperatividad del mandato
El Artículo 93 de la Constitución dice que los congresistas no están sujetos a
mandato imperativo ni a interpelación. La no imperatividad del mandato significa
que el representante no está vinculado a ningún tipo de promesa ni de instrucción
de sus votantes, ni de las colectividades por los que es electo, y por lo tanto, una
vez elegido, sus electores no pueden revocarle el mandato que le dieron. Al
congresista sólo le es exigible cualquier incumplimiento si opta por postular a la
reelección. La no imperatividad del mandato es coherente con la regla
constitucional que dispone que los congresistas representan a la nación y no a una
localidad o circunscripción determinada, porque la no imperatividad es la garantía
que se les otorga para que procedan con independencia suficiente para tomar
decisiones por cuenta de todo el país, y no sólo por parte de nuestro territorio.
Ningún congresista recibe instrucciones de la colectividad que lo elige para que
proceda durante su período en un sentido u otro, bajo condición de que el
apartamiento de aquéllas importe una causal de revocatoria o pérdida del cargo
representativo. Irrevocabilidad y no imperatividad del mandato son dos lados de la
misma moneda.
El supuesto central de la no imperatividad del mandato es que los
congresistas deben actuar según la autonomía de su consciencia política y moral,
y no según interés, influencia u orden algunos. Por eso es que si bien la

148

148

independización entre elector y representante es una forma de diluir la calidad
concreta y sólida de la representación, el desempeño, resultados y éxito de la
representación depende fundamentalmente de las calidades, competencias,
habilidades y virtudes políticas del representante que se comporta y decide, en
esencia, de acuerdo a los mandato que siente en la soledad de los compromisos
que honra genuinamente en su consciencia.
Inviolabilidad de votos y opiniones
Una segunda prerrogativa es la inviolabilidad de votos y opiniones. El
segundo párrafo del Artículo 93 de la Constitución y el 17 del Reglamento del
Congreso prescriben que los congresistas no son responsables ante autoridad ni
órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio
de sus funciones. ¿Qué significa la inviolabilidad de voto y opinión? En un primer
sentido es la libertad con que cuenta todo representante en el proceso de emisión
de sus votos y de motivar sus denuncias, votos o propuestas durante el ejercicio de
sus funciones en un órgano parlamentario, o con ocasión del ejercicio de su
función representativa a propósito de una materia sobre la que tiene competencia
el Congreso o el congresista en su calidad de representante de la república. En un
segundo sentido la inviolabilidad de votos y opiniones se refiere a la inexigibilidad
de responsabilidad por las opiniones que expresan mientras cumplen con las
funciones propias de su representación.
No obstante que el congresista es irresponsable por las opiniones que emite
en el Pleno o en Comisiones, ello no significa que no esté sujeto a las medidas
éticas o disciplinarias previstas en el Reglamento del Congreso, así como a las
normas del Código Penal por los delitos que cometan excediéndose en el uso de su
libertad de expresión, porque, en principio, tanto el Congreso como el Poder
Judicial son competentes para sancionar a un congresista por los excesos que
cometa con ocasión del ejercicio de su función representativa. El Congreso lo hace
a través de la potestad disciplinaria que ejerce sobre sus integrantes, y el Poder
Judicial por el derecho que la Constitución le reconoce a cualquier ciudadano para

148

148

exigir la protección de sus libertades cívicas y políticas sin afectación de estas por
quienes tienen una posición superior en la estructura de poder.
Inmunidad de proceso y de arresto
La tercera prerrogativa es la inmunidad parlamentaria, la misma que incluye
la inmunidad de proceso y la inmunidad de arresto, respecto del procesamiento
judicial o la detención o reclusión de un congresista por la comisión de delitos
comunes. El tercer párrafo del Artículo 93 de la Constitución manda que los
congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del
Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes
después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el
cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro
de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y
el enjuiciamiento.
La inmunidad de proceso se refiere al inicio formal de la acción penal contra
un congresista contra el que exista denuncia por la comisión de un delito común.
La inmunidad de proceso impide al juez ejercitar sus funciones jurisdiccionales
hasta que el Congreso verifique que la denuncia planteada no se deba a
motivación distinta a la legal. El proceso que debe cumplirse en el Congreso antes
del inicio de la acción jurisdiccional del juez es el proceso de levantamiento de la
inmunidad parlamentaria, también conocido como levantamiento del fuero
parlamentario. Como consecuencia del levantamiento de la inmunidad de proceso
el juez ordinario queda habilitado para encausar a un congresista, sin que éste
quede suspendido en el ejercicio de su mandato, funciones o cargo representativo,
el mismo que mantiene su vigencia mientras dura el proceso.
El Artículo 16 del Reglamento del Congreso ha limitado el alcance de la
inmunidad a partir de su reforma de mayo del año 2006, según la cual la
inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de
naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los
procesos

penales

iniciados

ante

la

autoridad

148

judicial

competente,

con

148

anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden. La inmunidad
de proceso no protege al congresista respecto de los juicios penales que ya se
hubieran iniciado antes de su elección, los mismos que continúan su curso sin que
sea necesario que el Congreso le levante el fuero parlamentario. Pero
adicionalmente la inmunidad tampoco protege al congresista respecto de las
investigaciones preliminares que realiza el Ministerio Público con el objeto de
verificar la necesidad de iniciar un proceso penal como resultado de lo cual luego
habrá de requerirse el pedido que presente la Corte Suprema para el
levantamiento del fuero.
La inmunidad de arresto comprende igualmente casos derivados de la
comisión de delito común por un congresista, pero no se refiere al inicio del
proceso penal sino a la detención de la que debe ser objeto. Este tipo de proceso
se inicia en primer término cuando el delito común cometido ha sido bajo la
condición de delito flagrante y el congresista es apresado por la policía en el acto
de comisión para su entrega al fuero parlamentario con el fin de que se autorice la
detención policial formal. También cabe porque existe un proceso previo a la
elección del congresista, o porque el proceso se inició dentro del mandato
representativo respecto del cual hubo antes el levantamiento de la inmunidad de
proceso, pero en ambos casos la condición es que exista sentencia en la cual se
condena al congresista a pena privativa de la libertad por la comisión de delito
doloso con prisión efectiva. No se requiere el levantamiento de la inmunidad de
arresto si la potencial condena es por delito culposo, o si siendo por delito doloso
el mandato es con pena privativa de la libertad suspendida. Adicionalmente cabe
el levantamiento del fuero parlamentario en caso que exista sentencia contra un
congresista condenado por delito doloso a pena privativa de la libertad
suspendida, aunque con inhabilitación para el ejercicio de la función pública
durante el período de su mandato representativo. Cuando el pedido de
levantamiento de la inmunidad se refiere a la inmunidad de arresto la autorización

148

148

para el arresto, detención o prisión del congresista suele designarse como su
desafuero.
Para el inicio del proceso de levantamiento del fuero parlamentario debe
existir un pedido dirigido al Presidente del Congreso por el Presidente del Poder
Judicial, el mismo que se sustenta en la evaluación del expediente que llega a esa
instancia previo examen de una Comisión integrada por magistrados designados
para verificar el cumplimiento de los requisitos que ameriten el levantamiento de
la inmunidad de proceso o de arresto. La petición de levantamiento de la
inmunidad es acompañada de un cuadernillo que contiene copia de lo actuado en
instancia inferior como sustento para incoar al congresista en el proceso penal.
El levantamiento de la inmunidad parlamentaria pueden autorizarlo el Pleno
o la Comisión Permanente. La competencia de la Comisión Permanente no está
condicionada ni restringida a algún tipo de casos, ni cabe distinguir que sólo cabe
su avocamiento en casos de delito flagrante o cuando se solicita a la vez el
levantamiento de la inmunidad de proceso y de arresto. La Comisión Permanente
tiene plenitud de competencia, por mandato constitucional, para conocer y
resolver sobre los casos de levantamiento de la inmunidad. Basta que el Pleno esté
en receso para que ese supuesto habilite a la Comisión Permanente como órgano
responsable de autorizar el levantamiento de la inmunidad parlamentaria. En
cualquier caso, sin embargo, sea el Pleno o la Comisión Permanente, se requiere
previo informe de la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria,
la misma que está compuesta por 5 congresistas, quienes revisan que no exista
motivación de índole política o discriminatoria en el proceso.
La autorización para el levantamiento del fuero se acuerda con el voto de la
mayoría absoluta del número legal. Según el Artículo 93 de la Constitución el
levantamiento de la inmunidad parlamentaria lo puede autorizar o el Pleno, o la
Comisión Permanente durante el receso del Pleno; por lo tanto, el cálculo de la
mayoría absoluta del número legal corresponde a 66 congresistas si es el Pleno el
órgano que resuelve el pedido de la inmunidad, pero si el levantamiento debe

148

148

realizarlo la Comisión Permanente la mayoría absoluta dependerá del número de
integrantes de este órgano para el respectivo año parlamentario en el que se deba
acordar el levantamiento. El número legal de miembros de la Comisión
Permanente comprende el número que fija el Pleno a propuesta del Consejo
Directivo, además de los miembros natos de dicha Comisión que son los
integrantes de la Mesa Directiva.
La condición política y jurídicamente especial que la Constitución les
asigna a los congresistas no los exime de responsabilidades. De ahí que, así
como cabe que se les levante la inmunidad de proceso o arresto respecto de los
delitos comunes que pudieran cometer, se prevea su procesamiento mediante el
trámite de las denuncias constitucionales por delitos cometidos durante el
ejercicio de su función o por las infracciones constitucionales de que fueran
responsables, y también cabe su procesamiento por razones disciplinarias y
éticas contrarias a las normas de cortesía y buena conducta que prevé el
Reglamento del Congreso y el Código de Ética Parlamentaria. Los congresistas
pueden ser suspendidos, amonestados y multados por razones éticas y
disciplinarias, pero también suspendidos, destituidos e inhabilitados por
infracción de la Constitución, y enjuiciados por la Corte Suprema por los delitos
que cometieran en el ejercicio de la función parlamentaria.
13. Los órganos del Congreso y los principios de pluralidad y de
proporcionalidad
Para el funcionamiento exitoso de cualquier organización se debe definir la
finalidad, la meta y los objetivos colectivos que pretenden alcanzar quienes la
constituyen, establecer las características que deben cumplir quienes se
encarguen de los procesos de producción o transformación de la demanda en
resultados, la designación de quienes ocupen los puestos desde los cuales se
cumplirán los procesos de la asociación constituida, y el tipo o estructura
organizacional de la corporación.

148

148

Según este modelo ya quedaron definidos la finalidad, metas y objetivos y
también las características que idealmente debieran tener quienes ocupen los
puestos representativos para cumplir con la finalidad política y democrática que
debe llevar a cabo la asamblea de congresistas. El siguiente paso para armar la
lógica

del

funcionamiento

del

Congreso

es

reconocer

y comprender

la

racionalidad de su estructura organizacional; es decir, cuáles son los órganos a
través de los cuales se realizarán los procesos de agregación de valor a la
demanda política recibida para generar los resultados, bienes o servicios que la
colectividad confía que produzca el régimen representativo.
La acción y decisiones de la organización parlamentaria deben realizarse
mediante operadores cuya tarea y meta principal es ponerse al servicio de la
misión corporativa e institucional para que los productos que procesen cuenten
con el mayor valor y la mejor calidad posible al momento en que dichos productos
se entreguen al destinatario final que es la colectividad. La estructura
organizacional debe ser funcionalmente apta para alcanzar los logros y resultados
que justifiquen la finalidad y razón de ser del régimen representativo y del
Congreso.
El propósito de cualquier estructura organizacional es minimizar los niveles
de indefinición e incertidumbre para alcanzar eficientemente las metas y objetivos
institucionales, y sirve para asegurar la conducción de la energía colectiva y para
facilitar el flujo económico de la carga entre las unidades especializadas que
asumen la estrategia de las operaciones de la asociación. El diseño de la
estructura toma en consideración los niveles de especialización para procesar la
demanda, la capacidad y cantidad de tareas de quienes dirigen el procesamiento
desde los distintos puestos, y las reglas que normalizan el trabajo de producción
de bienes o servicios que elabora la organización.
La utilidad y valor de la estructura organizacional depende de la capacidad
que le presta a la agrupación para asumir las tareas y actividades permanentes a
través de los distintos roles de quienes la operan; por esta razón el diseño debe

148

148

distinguir con cuidado las tareas y los roles coyunturales o accidentales, de
aquéllos otros que sí exigen procesamiento regular para atender los patrones
constantes de responsabilidades funcionales. La estructura organizacional del
Congreso, de esta forma, queda habilitada para disminuir y minimizar la
indefinición de la calidad de los productos que elabora y para aumentar el valor
agregado que sus operadores generan con su intervención.
Ahora bien, si de un lado se conceptúa que el diseño de la estructura
orgánica de cualquier corporación es funcional a la finalidad, las metas, y los
objetivos que se definen como prioritarios de su existencia y razón de ser, y de otra
parte existe de hecho una estructura orgánica en el Congreso, la cuestión será
determinar si es que la estructura existente es conveniente para cumplir
eficazmente su misión representativa o para alcanzar la finalidad, las metas, los
objetivos y las tareas políticos y constitucionales del Congreso.
Sobre la base de la dinámica antes señalada existen algunos pies forzados o
restricciones para establecer el diseño de la estructura orgánica del Congreso,
que son los que establece la Constitución. La libertad del proceso organizacional,
en consecuencia, es limitada y la gestión y conducción de la corporación
parlamentaria debe adecuarse a esa estructura, modificarla siguiendo la ruta que
la Constitución establece, o reformar la Constitución.
En ejercicio de la discrecionalidad que la Constitución le reconoce al
Congreso la división más grande de las tareas y del trabajo parlamentario se da
entre el Pleno y la Comisión Permanente, por un lado, y los distintos tipos de
Comisiones por el otro, pero además entre los órganos directivos como la
Presidencia, la Mesa Directiva, el Consejo Directivo y la Junta de Portavoces, los
típicos órganos promotores de la acción organizacional que son los grupos
parlamentarios y, de alguna manera, cada uno de los Despachos parlamentarios
como unidades funcionales antes que propiamente orgánicas. En el cuadro
siguiente se grafica el conjunto de órganos del Congreso peruano.

148

148

148

En

el

ápice

de

la

organización

parlamentaria,

como

instancia

jerárquicamente más alta, se encuentra el Pleno y, subsidiariamente, la Comisión
Permanente, cuya función central y concentrada es la de tomar las decisiones
como asamblea sobre la diversidad de materias respecto de las cuales tiene
competencia orgánica por mandato constitucional.
El Artículo 29 del Reglamento del Congreso señala que el Pleno es la
máxima asamblea deliberativa del Congreso. Lo integran todos los Congresistas
incorporados y funciona de acuerdo con las reglas de quórum y procedimiento
que establecen la Constitución y el presente Reglamento. En él se debaten y se
votan todos los asuntos y se realizan los actos que prevén las normas
constitucionales, legales y reglamentarias. El Pleno es el titular corporativo de
las atribuciones legislativas y de control que la Constitución le asigna al régimen
representativo. Cada congresista y cada órgano parlamentario está investido de
funciones parlamentarias, pero sólo el Pleno tiene las atribuciones completas.
Los congresistas y los diversos órganos parlamentarios tienen esas mismas
funciones competencial y materialmente limitadas en la medida que sus tareas
precisan el aval implícito y potencial del Pleno respecto de sus alcances y
eficacia. De manera singular esas competencias son de carácter residual o
disminuido cuando el Pleno delega o encarga tareas puntuales qué cumplir,
como cuando se conforman Comisiones, por ejemplo, que no tienen potestad
para resolver sobre el estado de materias legislativas o de control por su propia

148

cuenta, debido a que son órganos auxiliares y subordinados al Pleno.
El unicameralismo peruano compensa el congestionamiento funcional, las
deficiencias de productividad organizacional, y el comparativamente mayor
apresuramiento en sus operaciones corporativas, con la incorporación de
alternativas destinadas a simular el funcionamiento en doble instancia o
bicameral. Entre esos arreglos organizacionales puede mencionarse la creación de
la Comisión Permanente, integrada por miembros de la misma asamblea
representativa, y que no puede ser disuelta, y el sistema de doble votación de las
iniciativas que se pone bajo consideración del Pleno.
Según el Artículo 43 del Reglamento del Congreso la

Comisión

Permanente se reúne durante el receso del Congreso y en los demás
casos señalados en este Reglamento, sin perjuicio de su instalación luego
de la designación de sus miembros por el Pleno. Sin embargo, puede ser
convocada dentro del período ordinario o extraordinario de sesiones cuando sea
necesario cumplir con el trámite de acusación constitucional a que se refiere
el Artículo 99° de la Constitución Política. La Comisión Permanente es un
apéndice del Pleno, integrado por no más del 25 por ciento del total de miembros
del Pleno, al que cabe delegarle funciones legislativas en general de las cuales
quedan exceptuadas las materias que el inciso 4 del Artículo 101 de la
Constitución Política reserva al Pleno, como son las relativas a la reforma
constitucional,

tratados

internacionales,

leyes

orgánicas,

o

las

leyes

de

presupuesto y de la cuenta general de la República.
Además de las atribuciones de orden legislativo, la Comisión Permanente
tiene otras propias de la función de control político, entre las que la más
importante es el conocimiento, en primera instancia, del proceso de acusaciones
constitucionales, sea por la presunta comisión de delitos durante el ejercicio de la
función (antejuicio político) como por infracción de la Constitución (juicio político).
A este fin la Comisión Permanente cuenta con un grupo especializado de trabajo,
al que se conoce como Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, que

148

148

investiga y prepara las denuncias para que resuelva, en primera instancia, la
Comisión Permanente.
El Consejo Directivo y la Junta de Portavoces son órganos de planeamiento y
de concertación interpartidaria. Son órganos de apoyo de la gestión institucional,
porque quienes los integran identifican y deciden cuáles son las metas, los
objetivos y las principales tareas que serán asumidas por el Pleno o por la
Comisión Permanente. Uno de los papeles fundamentales a cargo del Consejo
Directivo es la definición de la Agenda de las sesiones del Pleno o de la Comisión
Permanente, pero esta tarea puede delegarse a la Presidencia, con cargo a que
realice las coordinaciones con los congresistas que solicitan la inclusión de
algunas

materias. La composición

del Consejo Directivo

tiene carácter

proporcional y, por lo tanto, el número de miembros de cada grupo
parlamentario refleja la cantidad de escaños que el grupo tiene en el Pleno.
La Junta de Portavoces, a diferencia del Consejo Directivo, se integra
según un criterio de pluralidad, porque en principio tiene tantos miembros como
grupos parlamentarios reconocidos existen, pero para el cálculo de los votos el
de cada portavoz se pondera en función de la cantidad de escaños del grupo que
representa y por lo tanto la preferencia de cada portavoz representa tantos
votos como el número de miembros que pertenecen a su grupo. La función
central de la Junta de Portavoces es la articulación de los acuerdos más
importantes en la organización del debate y de las votaciones, así como para la
utilización de vías sumarias en la inclusión de la agenda de la sesión (esto es, la
dispensa

de

envío

o

de

dictamen

de

Comisiones,

la

exoneración

de

prepublicación, o la ampliación de la agenda de la sesión luego que esta ha sido
fijada por el Consejo Directivo, o por la presidencia si ésta cuenta con
delegación para fijarla), con la votación calificada que prevé el Reglamento del
Congreso en el Artículo 31-A.
La Mesa Directiva y la Presidencia del Congreso son los órganos de
dirección o rectores de la gestión administrativa de la organización; las funciones

148

148

que se les asignan están relacionadas con la atención de las exigencias
presupuestarias, tecnológicas o logísticas que, desde el punto de vista operativo,
permiten el funcionamiento de la integridad del Congreso. El papel de la Mesa
Directiva y de la Presidencia se minimizan en la medida que su capacidad
conductora queda reducida al período anual en el que quienes ocupan esos
puestos tienen a su cargo la orientación de la actividad corporativa. La Mesa
Directiva se integra por el Presidente del Congreso y por tres vicepresidentes,
cada uno de los cuales asume las responsabilidades que se asignan al inicio de
cada período anual. Lo crítico del papel que cumplen estos órganos es que el
escaso tiempo de su mandato le impide impulsar proyectos, medidas o reformas de
mediano o de largo plazo, porque no existe una visión ni proyectos estratégicos
acordados con ese tipo de duración al inicio del quinquenio representativo. Y
cuando el titular de los órganos directivos intenta emprender alguna reforma para
cuyo éxito se requiera la continuidad y estabilidad en el esfuerzo es altamente
probable que el proyecto se agote una vez que concluye el período anual del
directivo que pretendió llevarlo a cabo. La constatación de esta realidad muestra
que con un estilo de funcionamiento semejante será muy difícil que el Congreso
realice una labor más eficaz en el proceso de agregación de valor público en los
productos que le corresponde elaborar en beneficio de la colectividad.
Según el Artículo 29 del Reglamento del Congreso, el Pleno es la máxima
asamblea deliberativa del Congreso. Lo integran todos los Congresistas
incorporados y funciona de acuerdo con las reglas de quórum y procedimiento
que establecen la Constitución y el presente Reglamento. En él se debaten y se
votan todos los asuntos y se realizan los actos que prevén las normas
constitucionales, legales y reglamentarias. El Pleno es integrado por la totalidad
de congresistas. Y la Comisión Permanente, cuyo número no puede exceder del
25 por ciento del total de congresistas (32 representantes), que funciona
principalmente durante el receso del Pleno, resuelve sobre las materias que le
reserva la Constitución en el Artículo 101, así como las que le delega el Pleno

148

148

que no tengan carácter indelegable o que no sea posible la asunción indirecta de
competencia por la Comisión Permanente. El inciso 4 del Artículo 101 indica que
no puede delegarse a la Comisión Permanente la reforma de la Constitución, la
aprobación

de

tratados

internacionales,

las

leyes

orgánicas,

la

ley

de

presupuesto ni la ley de la cuenta general de la república.
Las Comisiones, sean Ordinarias, Investigadoras o Especiales, son órganos
consultivos o de apoyo a los que se les encomienda la preparación de los asuntos
sobre los que deben resolver el Pleno o la Comisión Permanente. Los grupos
parlamentarios son las unidades mínimas de generación de propuestas, iniciativas,
y de promoción de las decisiones corporativas.
Las Comisiones son expresión de una tendencia gradual y aún incipiente del
policentrismo parlamentario. La expresión se refiere a la agudización del
fenómeno de la desconcentración de funciones que previamente eran de exclusiva
e indelegable competencia del Pleno, y se manifiesta en los distintos niveles y
magnitud de autonomía que van procurando para sí las Comisiones asumiendo
capacidades de control y de conducción política dentro de los sectores sobre los
cuales

tienen

competencia.

En principio

las

Comisiones

son

grupos

de

congresistas a los que se les delega la responsabilidad de preparar el debate y
votación de materias para las cuales se requiere el acopio de insumos que no
pueden procesarse eficientemente en el Pleno, pero el carácter auxiliar y
subordinado que les corresponde con el objeto de dividir aspectos funcionales
relativos al estudio y análisis en unidades de menor concentración de personal va
perdiendo ese perfil para asumir el de instancias desvinculadas de la dependencia
clásica que han tenido del Pleno.
La delegación habilita a las Comisiones para que un número reducido de
congresistas se encargue de obtener información, y avance, tanto en el proceso de
evaluación de las materias bajo estudio y análisis parlamentario, como en el
proceso de construcción y afinamiento de consensos entre la pluralidad de grupos
parlamentarios. El objeto es disminuir las posibilidades de atomización de la

148

148

opinión colectiva, estructurándola alrededor de líneas base o eje en la
normalización de la materia objeto de propuesta, y lograr de ese modo abreviar el
debate y optimizar la capacidad de gestión corporativa
Las Comisiones Ordinarias tienen competencias primariamente legislativas y
complementariamente realizan acciones de control sobre los sectores propios de
la materia de sus sectores. Las Comisiones Investigadoras tienen la finalidad de
realizar pesquisas y acopiar información relativa a asuntos de interés público,
sobre

hechos

en

los

que

están

comprometidos

valores

o

bienes

constitucionalmente protegidos y respecto de los cuales, eventualmente, pudiera
existir alguna responsabilidad de agentes estatales o privados. Y las Comisiones
Especiales pueden tener un variado espectro de competencias y que puede
referirse, por ejemplo, a la obtención de información que permita elaborar una
propuesta de ley de especial significación y alcance para la sociedad, o al
cumplimiento de actos protocolares tales como las Comisiones de Anuncio y de
Recibo que intervienen el día en que el Presidente de la República asiste al
Congreso a dar su mensaje a la nación el día de la patria.
Las Comisiones Ordinarias
La nomenclatura de las Comisiones Ordinarias se basa, en principio, en la
estructura que se observa en los distintos sectores que cubre el gabinete de
ministros. Sin embargo, existe un número de Comisiones mayor que el de
ministerios en razón a las competencias privativas y reservadas del Congreso, de
ahí, por ejemplo, las Comisiones de Constitución y Reglamento, la de Presupuesto
y Cuenta General, o las de Descentralización y de Fiscalización, que no
reproducen

la

división

propia

del

gabinete

ministerial.

Los

congresistas

pertenecen a las diversas comisiones según la gama de sus intereses temáticos o
la especialidad que han desarrollado o que pretenden abarcar durante su
mandato. En muchos casos la cuestión de la especialidad de los congresistas es
más una pretensión o una expresión excedente de buenos deseos que una
realidad, porque no cuentan con el expertise o destrezas precisas como para

148

148

contar con las calificaciones que caracterizan a un especialista en los temas de
algunas de las Comisiones Ordinarias.
En el cuadro que sigue puede compararse dos momentos históricos a través
de las diferentes visiones que se ha tenido sobre la especialización y división del
trabajo y actividades funcionales del Congreso: el momento inicial del Congreso el
año 1995, con 120 congresistas, y la situación del Congreso 20 años después, el
año 2014, con 130 congresistas. El cuadro también permite comparar la cantidad
de miembros en cada una de las Comisiones en el lapso de los 20 años del inicio
del congreso unicameral.
DIVISIÓN

DE LAS ESPECIALIDADES EN EL SISTEMA DE COMISIONES ORDINARIAS
(COMPARACIÓN AÑOS 1995 Y 2014)

CUADRO DE COMISIONES
(1995)
Miembr
COMISIÓN
1. Asuntos Agrarios, Medio
Ambiente y Amazonía
2. Constitución y Reglamento
del Congreso
3. Defensa Nacional y Orden
Interno
4. Derechos Humanos y
Pacificación
5. Descentralización
Económica y Política
6. Economía

CUADRO DE COMISIONES
(2014)
COMISIÓN

Miembr

os
12

1. Agraria

os
17

16

2. Ciencia, Innovación y Tecnología

15

12

3. Comercio Exterior y Turismo

15

12

4. Constitución y Reglamento

17

12

5. Cultura y Patrimonio Cultural

15

12

16

7. Educación, Cultura y
Deportes

12

8. Energía, Minas, Pesquería,
Industria y Comercio

12

9. Fiscalización

16

10. Justicia
11. Presupuesto y Cuenta
General
12. Relaciones Exteriores e
Interparlamentarias
13. Salud, Población y Familia

12
16

6.
Defensa
del
Consumidor
y
Organismos
Reguladores
de
los
Servicios Públicos
7. Defensa Nacional, Orden Interno,
Desarrollo Alternativo y Lucha contra
las Drogas
8. Descentralización, Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de
la Gestión del Estado
9. Economía, Banca, Finanzas e
Inteligencia Financiera
10. Educación, Juventud y Deporte
11. Energía y Minas

12

12. Fiscalización y Contraloría

17

12

15

14. Trabajo y Seguridad Social
15. Turismo,
Telecomunicaciones e
Infraestructura

12
12

13. Inclusión Social y Personas con
Discapacidad
14. Inteligencia
15. Justicia y Derechos Humanos

148

17
17
17
17
17

7
17

148

16. Mujer y Familia
17. Presupuesto y Cuenta General de la
República
18. Producción, Micro y Pequeña
Empresa y Cooperativas
19. Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos, Ambiente y Ecología
20. Relaciones Exteriores
21. Salud y Población
22. Trabajo y Seguridad Social
23. Transportes y Comunicaciones
24. Vivienda y Construcción
TOTAL DE POSICIONES

192

15
22
15
15
17
17
15
15
15
382

En tanto que según el cuadro del año 1995 el sistema de comisiones preveía
192 posiciones por cubrir, y un requerimiento promedio de 2 Comisiones por cada
congresista, 20 años después, el año 2014, el sistema aumenta el número de
posiciones por cubrir a 382 y el requerimiento promedio de alrededor de 3
Comisiones por cada congresista. La consecuencia del aumento del número de
Comisiones, a la vez que también del número de miembros por cada Comisión
representa una mayor carga de trabajo para cada congresista, porque existe un 50
por ciento mayor cantidad de posiciones de las que tiene que hacerse cargo.
Considerando que las Comisiones tienen una sesión semanal, si cada congresista
debe atender por lo menos a 3 Comisiones, las 3 sesiones semanales le exigen
también una demanda de asistencia física y una atención mayor respecto de los
asuntos sobre los que tienen competencia las Comisiones Ordinarias. En efecto, si
la cantidad de posiciones por las que es responsable cada congresista se
multiplicara por el número de sesiones a las que debe atender durante las 32
semanas que comprende el total de semanas en las dos legislaturas ordinarias del
año legislativo, la diferencia significaría que en vez de tener que asistir a sólo 64
sesiones de Comisión por año, tendría que asistir a 96 sesiones, respecto de cada
una de las cuales es indispensable que se prepare y dedique un tiempo especial
para participar e intervenir con conocimiento de causa.
La lógica de la existencia y del funcionamiento de las Comisiones se sustenta
en la capacidad que debe ganar el Pleno con la mayor capacidad operativa que es
posible acumular de preparar las decisiones corporativas con un espacio

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148

especializado para el acopio de información de calidad y la articulación de
consensos entre la pluralidad de agrupaciones políticas. Sin embargo, el número
excesivo de comisiones, a lo que se agrega las exigencias del número de
posiciones que debe cumplir y atender cada congresista, genera tanta mayor
demanda de atención en los congresistas que no sólo hace más difícil su
concurrencia física al mayor número de sesiones, exige mayor demanda de
documentación, análisis y estudio respecto de los asuntos que se envía para
estudio de las Comisiones, y dificulta las posibilidades de llegar a arreglos o
consensos suficientemente representativos y vinculantes para y entre los grupos
parlamentarios a través de los miembros de las Comisiones que los representan.
A esta dificultad cabría añadir la tendencia más o menos reciente a la
creación de cada vez mayores números de grupos de trabajo al interior de las
distintas Comisiones Ordinarias, a los que se distribuyen tareas focalizadamente,
con el propósito de que la capacidad de cobertura de la comisión aumente gracias
a la delegación y división de tareas entre los miembros de grupos de trabajo. Tanto
más grupos de trabajo se creen también mayor número de responsabilidades en la
carga de tiempo y de trabajo que deben administrar los grupos parlamentarios y
los congresistas. La sola creación de grupos de trabajo no es una solución a las
expectativas de intervención del Congreso en las necesidades de la colectividad.
De ahí, una vez más, la importancia, necesidad y urgencia de priorizar
estratégicamente las metas y los objetivos de toda la organización parlamentaria
en vista de las limitaciones que la realidad impone a quienes la operan y la hacen
funcionar.
Si el sistema de Comisiones existiera y se fundara bajo el principio del
planeamiento
parlamentaria

y

priorización
arreglos

racional

institucionales

de

las
de

metas
esa

de

especie

la

organización
podrían

ser

significativamente eficaces. Sin embargo, debido a la ausencia de metas, objetivos
y tareas priorizadas durante el período constitucional, la consecuencia es que cada
Comisión funciona y se desarrolla con altos niveles de autonomía respecto de los

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productos organizacionales, según un esquema en el que cada una establece
planes de trabajo y de actividad independientemente de las prioridades políticas
que debiera tener el Congreso.
Porque no se usan métodos organizacionalmente eficientes como podría
serlo el planeamiento y priorización de tareas según las cuales se define la
estructura organizacional, los procesos, la infraestructura y los recursos
disponibles, y porque no existe una metodología para medir o evaluar la calidad
del valor agregado que son capaces de aportar las distintas instancias
organizacionales, el Congreso infla ineficazmente su estructura y abulta el número
de pasos procesales o de agrupaciones organizacionales sin visión ni horizonte
institucional.
Dado que los recursos fiscales se asignan al Congreso sin condición, nexo ni
vínculo alguno con su productividad, ni con la calidad de los resultados que es
capaz de generar, cabe hablar de dispendio e ineficacia del presupuesto estatal
que

se

le

adjudica

cada

año,

y

ello,

paradójicamente,

en

virtud

al

sobredimensionamiento del carácter representativo de la voluntad popular que les
corresponde a los congresistas como operadores de los procesos estatales por
cuenta de la sociedad y de la comunidad política, sobredimensionamiento que está
muy lejos de marchar aparejado con la aprobación ni con la satisfacción popular
por el desempeño y performance de quienes cumplen la función representativa.
A propósito del carácter representativo del Congreso y de la relación de
pertenencia a las Comisiones según la membresía a un grupo parlamentario es
relevante la referencia a los principios según los cuales se define la integración de
esos órganos por los grupos parlamentarios. El Reglamento del Congreso
establece que la conformación de todos los órganos del Congreso se rigen por los
principios de pluralidad y de proporcionalidad, en cuanto éstos sean aplicables. De
esta regla escapa la Mesa Directiva, que generalmente es elegida entre dos o más
alternativas de grupos o de alianzas de grupos, en las que existe exclusión
recíproca entre quienes compiten entre sí.

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Principio de pluralidad
La

pluralidad

es

un

principio

de

mayor

flexibilidad

que

el

de

proporcionalidad, porque no toma en cuenta la magnitud de la relación entre las
distintas agrupaciones de acuerdo al mayor o menor número de escaños en el
Pleno.
Para la aplicación plena del principio de pluralidad es necesario que el
órgano se conforme con un número de integrantes que no sea inferior al número
de grupos parlamentarios; por lo tanto, sobre la base de un número de grupos
parlamentarios mayor que el número fijo de miembros en algunas comisiones
como el caso de las Comisiones Ética, de Levantamiento de la Inmunidad
Parlamentaria o en las Comisiones Investigadoras, que reglamentariamente se
integran con una cantidad menor que la del número de grupos parlamentarios, es
posible que no pueda cumplirse con el principio de pluralidad porque cabe que
algún grupo quede excluido de pertenecer a ellas debido a que el Reglamento
prescribe que el número de sus miembros sea una cantidad usualmente menor al
número de grupos parlamentarios para el período. La imposibilidad de incluir a
todos los grupos en algunos de los órganos del régimen parlamentario peruano se
agudiza cuando el número de miembros de varios grupos parlamentarios
minoritarios es el mismo, porque si el número de miembros de una de las
Comisiones mencionadas lo permitiera, el empate del mismo número de miembros
en un grupo crearía el problema de cuál de las agrupaciones podría ser parte de la
Comisión y cuál no.
Siendo así que el principio de pluralidad es comparativamente más laxo que
el principio de proporcionalidad, pero que, a pesar del carácter abierto y flexible
que lo caracteriza y que lo define, puede ocurrir que algunos grupos
parlamentarios queden fuera de algunos de los órganos parlamentarios por ser
material, lógica y matemáticamente imposible que queden integrados por un
número superior de miembros, no es difícil caer en cuenta que algunas reglas de
composición prescritas en el Reglamento del Congreso adolecen de serias

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deficiencias o imperfección en cuanto a la calidad de su composición y
constitución, lo cual genera también niveles tangibles de exclusión política.
En efecto, si el Reglamento dispone que exista un número fijo de integrantes
para la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria, que tiene 5,
para la Comisión de Ética Parlamentaria, que tiene 7, y para las Comisiones
Investigadoras que no pueden tener menos de 3 pero no más de 7, este arreglo
institucional tiene como efecto directo e inmediato que si el número de grupos
parlamentarios es mayor que 5, o que 7, los grupos en exceso de este límite están
privados de participar en esas funciones orgánicas del Congreso.
La situación descrita configura una situación problemática porque así como
es deseable evitar la exclusión de cualquiera de las fuerzas políticas en los
procesos y funciones parlamentarias, no es menos cierto que dejar abierta a la
indeterminación del número de grupos que se creen durante un período
parlamentario

también

puede

constituir

una

causa

de

ineficiencias

organizacionales. Precisamente en razón a la necesidad de diseñar y gestionar
eficientemente el procesamiento de la producción institucional del Congreso es
que se ajustan los límites para la integración de los órganos parlamentarios con
números de integración máximos, de forma tal que así aumenten la capacidad de
la organización para realizar eficientemente sus funciones y producir resultados.
La organización parlamentaria, en este sentido, está marcada por el carácter
ambivalente de sus reglas, porque la amplitud de la pluralidad no puede ser
indefinidamente elástica y es preciso acotarla en alguna medida. De ahí que sea
preciso reconocer los costos políticos del número limitado de integrantes o del
número de órganos que es posible crear. Esta es precisamente la razón por la cual
el número de Comisiones Ordinarias no debe ser tan alto que niegue o reduzca la
productividad del sistema parlamentario, como ocurre cuando se reconocen tantas
comisiones que la cantidad de trabajo que muchas de ellas realiza, y el
presupuesto que a ellas debe asignársele, no justifica su existencia.
Por ello es que se ha propuesto que el número de Comisiones Ordinarias no

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deba ser superior al doble del número de grupos parlamentarios, de manera tal
que según esta pauta cada congresista miembro de un grupo parlamentario. Bajo
una lógica parecida también podría resultar más conveniente que la regla para la
composición

de

comisiones

como

la

de

levantamiento

de

la

inmunidad

parlamentaria, la de ética, y las investigadoras, sea que el número de sus
miembros se define conforme al criterio o principio de pluralidad y que el número
máximo es la cantidad de grupos parlamentarios acreditados durante el período
constitucional.
Principio de proporcionalidad
La exigencia del principio de proporcionalidad es más alta, porque no basta
que exista por lo menos un representante por grupo sino que requiere que,
habiendo pluralidad, esta exprese y reproduzca el juego entre mayorías y minoría
que se advierte en el Pleno. Se dan casos ocasionalmente en los que los grupos
sacrifican la magnitud de su presencia en determinadas Comisiones con el
propósito de facilitar que éstas se hagan cargo de la misión en razón de la cual se
las crea, pero la colaboración a través de la posposición del derecho a la
proporcionalidad es una liberalidad que excepcionalmente concede quienes dejan
de exigirla. Por otro lado, se dan también casos en los que el principio de
proporcionalidad puede ser más eficiente además de equitativo, porque cuando el
número de puestos por cubrir es más pequeño que el del número de grupos
parlamentarios, la proporcionalidad es una solución cuando no es factible aplicar
la capacidad de maximizar el pluralismo. Esto último ocurre, por ejemplo, cuando
para conformar una Comisión Investigadora debe designarse a sus integrantes; si
el máximo de integrantes es 7, y el número de grupos parlamentarios es 8 o 9, es
más sencillo resolver la designación aplicando el principio de proporcionalidad
que mediante la aplicación del principio de pluralidad porque con este último
quedarían insatisfactoriamente por lo menos dos grupos fuera de la conformación,
en tanto que la aplicación estricta del principio de proporcionalidad existe una
regla que facilita la racionalización de la composición según la cual se reproduce

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la fuerza electoral de los grupos en la Comisión Investigadora por constituir.
Para que los órganos de la corporación parlamentaria cumplan con eficacia
la finalidad, las metas y los objetivos del Congreso es necesario asegurar la
pertinencia de la forma en que se comprende el diseño de la estructura orgánica
del Congreso. De escasa ayuda es saber cuáles son los órganos que se dividen las
tareas funcionales del Congreso si no se toma en consideración las maneras y la
calidad del procesamiento de las actividades organizacionales.
Los aspectos críticos más importantes en el funcionamiento de la estructura
orgánica

del Congreso son, por ejemplo, inestabilidad que generan los

insuficientes compromisos de largo plazo en los grupos respecto de metas y
objetivos corporativos, la que se manifiesta particularmente en la forma en que los
cargos directivos ejercen la conducción del Congreso en la anualidad de sus
mandatos; la limitada representatividad de los miembros de una bancada en las
Comisiones respecto de sus respectivos grupos a los que pertenecen; el excesivo
número de Comisiones Ordinarias o Investigadoras que se crean, que generan una
cantidad desproporcionada, contraproducente e ineficientemente ejecutable de
responsabilidades para los grupos y para los congresistas; y la cantidad exagerada
de personal que se contrata para compensar las deficiencias de tiempo y atender
la carga desmedida de trabajo que el erróneo concepto de la misión y función
representativa sostienen y reproducen los congresistas.
Como lo demuestra la experiencia reciente, al inicio del régimen unicameral,
cuando el número de congresistas llegaba a 120, el número de Comisiones
Ordinarias era de 15. Actualmente, cuando el número de representantes es de
130, se ha aumentado el número de Comisiones Ordinarias a 24. El criterio para
aumentar la cantidad de Comisiones no ha sido la eficacia o el mejoramiento de la
productividad del Congreso, sino la relevancia que se le ha otorgado a diversidad
de temas de trascendencia pública según los distintos períodos electorales.
Desafortunadamente con el aumento del número de Comisiones no se asegura la
mejor atención a los problemas públicos, porque los problemas no se corrigen con

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más Comisiones sino con la concentración de la atención, del debate y de los
recursos para contar con mejor información y mejores elementos de análisis en los
procesos de deliberación y votación. El aumento injustificado de las Comisiones
sólo ha servido para distribuir mayor cantidad de posiciones o cupos, sin que el
trabajo efectivo haya resultado en logros significativos y productos o servicios que
generen mejores niveles de credibilidad y de confianza en la población.
De la calidad con la que se procesa el trabajo parlamentario depende
también la calidad del régimen y del modelo de democracia que rige en el Perú.
Por esta razón las reglas y normas de naturaleza organizacional tienen enorme
trascendencia

y

consecuencias

políticas.

El

derecho

parlamentario

tiene

decisivamente un impacto notable en los procesos y en la organización del
Congreso, y de sus usos depende a la larga la mejor o la peor calidad del valor
agregado que les es posible aportar a quienes nos representan. Si se comprende,
conceptúa y diseña adecuadamente los procesos y la estructura organizacional, y
se establecen adecuadas prácticas de producción corporativa, es natural que se
eleven las posibilidades de que el desempeño de nuestros cuerpos representativos
genere nuestra confianza.
La ausencia de correctos diagnósticos organizacionales, o los que se realizan
sin propósito o disposición sincera de reconocer las fallas y debilidades del
sistema representativo, para corregir lo que impide aumentar la calidad de los
resultados y la confianza de la población, no pueden solucionar ni remediar la
desaprobación ni falta de credibilidad que la sociedad tiene y siente respecto de
sus representantes en particular, y respecto de la corporación parlamentaria, es
decir, del Congreso, de manera masiva y general. El funcionamiento del régimen
de democracia representativa es mucho más que la validez legal de los actos de
los protagonistas de los procesos de la organización parlamentaria: el objetivo no
es que todo acto merezca la adecuación con la norma escrita, el objetivo es que
todos los procesos en los que participan nuestros representantes sean eficaces y
sean capaces de aumentar las posibilidades de contar sosteniblemente con un

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régimen eficiente de gobernabilidad que aumente consistentemente el desarrollo
integral de nuestro pueblo.
14. La programación y calendarización del trabajo parlamentario
Para completar la cuestión de la conducción planeada y organizada del
Congreso los dos últimos elementos son la programación y calendarización de
las actividades durante el plazo que dura el mandato, y durante los sucesivos
períodos

anuales

entre

los

que

se

descompone

su

término.

Sobre

la

programación y calendarización sí existen reglas explícitas, a diferencia de los
apuntes del esquema de planeamiento previamente presentado, sobre el cual la
práctica ni la costumbre han creado hábitos organizacionales sostenidos,
saludables y provechosos capaces de optimizar la eficacia representativa y los
resultados organizacionales del régimen representativo. En ausencia de planes,
objetivos,

y

metas

organizacionales

la

conducción

de

la

institución

parlamentaria opera a partir de la conducción del día a día con unidades de
tiempo marcadas por la falta de visión de un futuro específico por lograr.
Fue una norma usualmente incluida en las Constituciones anteriores a la
de 1993 que se definiera en su texto el período de sesiones anuales del
Congreso, ya sea según el número máximo de días de legislatura ordinaria, o el
número de los períodos de legislatura y las fechas de su inicio y fin. La
Constitución de 1993 se aparta de esta costumbre constitucional y la deja
librada al Reglamento del Congreso; esta decisión del constituyente tiene como
ventaja que sea mucho más sencillo modificar los períodos de legislatura y el
número de días en cada uno, y esta ventaja fue usada con provecho cuando
como consecuencia del colapso del régimen que se inició en 1990 fue necesario
adelantar la conclusión de la primera legislatura en Octubre del año 2000 para
cumplir con las reformas que exigió la transición hacia el período que empezó el
año 2001.
El Artículo 49 del Reglamento del Congreso señala que dentro del período

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anual de sesiones, habrá dos períodos ordinarios de sesiones o legislaturas: el
primero se inicia el 27 de julio y termina el 15 de diciembre; el segundo se inicia
el 1 de marzo y termina el 15 de junio. En cualquiera de los dos casos el
Presidente del Congreso puede ampliar la convocatoria con agenda fija. También
debe ser convocado si lo solicita por lo menos el cincuenta por ciento más uno
de los Congresistas. Las dos legislaturas ordinarias comprenden un período
anual, que es el término del mandato de la Mesa Directiva tanto del Congreso
como de las distintas Comisiones Ordinarias. Entre una y otra legislatura el
Congreso se encuentra en receso, y las materias que fuera necesario atender
entre ambas se procesan a través de la Comisión Permanente, a la que sólo
puede

delegársele

las

materias

sobre

las

que

la

Constitución

reserva

competencia expresa al Pleno.
El último párrafo del Artículo 49 del Reglamento faculta, además, al
Presidente del Congreso a ampliar las legislaturas ordinarias, las que con
Decreto de Presidencia pueden quedar prorrogadas al finalizar el plazo
reglamentario con agenda cerrada o fija. La prórroga o ampliación de una
legislatura ordinaria con agenda fija significa que durante el período de
prórroga las materias de debate sólo comprenden los asuntos explícitamente
consignados en la agenda. La prórroga de las legislaturas ordinarias es una
forma de eludir la convocatoria a legislaturas extraordinarias que, en sus
efectos, tienen los mismos alcances que la prórroga de una legislatura ordinaria.
La diferencia entre la prórroga y la legislatura extraordinaria es que para
la prórroga sólo se requiere que así lo decida el Presidente del Congreso o, en
todo caso, por pedido de 66 congresistas (50 por ciento más uno), y que puede
ser sucesivas veces renovada sin límite que lo impida. La legislatura
extraordinaria, por el contrario, tiene una regulación de nivel constitucional
porque la reconocen el inciso 6) del Artículo 118, y el último párrafo del Artículo
130, en el supuesto de que la convocatoria la realice el Presidente de la
República, para lo cual se aprueba y publica un Decreto Supremo con refrendo

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ministerial. Adicionalmente cabe, conforme al segundo párrafo del Artículo 50
del Reglamento del Congreso, la denominada autoconvocatoria, que consiste en
el pedido de convocatoria solicitado por 78 congresistas (tres quintas partes del
número legal); cumplido el requisito del número de firmas y la definición de los
temas materia de la convocatoria, el Presidente del Congreso lleva a cabo la
convocatoria en el plazo de 15 días posteriores a la recepción de la solicitud.
Como en el caso de la ampliación o prórroga de una legislatura ordinaria,
las legislaturas extraordinarias también se realizan con agenda cerrada y se
sujetan a las materias para las que han sido convocadas. Por esta razón no cabe
ampliar la agenda sino por el mismo medio con el que se realiza la convocatoria.
Esto es, por Decreto Supremo si la convocatoria la realiza el Presidente de la
República, o por Resolución del Congreso en caso de autoconvocatoria. En estos
casos no procede la ampliación de la agenda mediante acuerdo de Junta de
Portavoces, porque esa atribución sólo se cumple dentro del período de
legislaturas ordinarias. Sin embargo, un procedimiento oblícuo, que se
encuentra dentro de las potestades inherentes al Congreso, podría ser que,
mediante el voto del número de congresistas requerido para la autoconvocatoria
(tres quintas partes del número legal) la agenda se amplíe cumpliendo de esta
manera con el requisito material para decidir sobre qué materia puede debatir y
votar el Congreso en una legislatura extraordinaria, supeditando de esta manera
la formalidad del requisito previsto en el Reglamento a la capacidad y
competencias funcionales del Congreso.
La división del tiempo parlamentario en legislaturas o períodos anuales
tiene el propósito fundamental de concentrar la actividad legislativa y de control
que realizan los representantes, de forma que durante los períodos en los que la
corporación entra en receso los congresistas tengan oportunidad de contactar
con mayor intensidad con la población en general y las circunscripciones en
particular. Además de esta ventaja para la organización del trabajo funcional del
Congreso, también es un arreglo según el cual el gobierno cuenta con mayor

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discreción

para

realizar

su

gestión

sin

el

escrutinio

estrecho

de

los

representantes.
La ventaja que representa la posibilidad de mejorar la comunicación de los
representantes con la población local, sin embargo, se relativiza y disminuye a
raíz del reconocimiento de la denominada semana de representación, que se
regula a partir de Agosto del año 2011 en el inciso f) del Artículo 23 del
Reglamento. La semana de representación constituye una modalidad pensada
para mejorar las posibilidades de interacción entre los congresistas y la
población. En el inciso señalado se indica en efecto que los congresistas se
constituyen cinco días laborables continuos al mes en la circunscripción
electoral de procedencia, individualmente o en grupo.
Con el reconocimiento de espacios amplios y específicos para acentuar las
relaciones de representación de los congresistas con la población se pretende y
procura optimizar la calidad del vínculo representativo, de manera que la labor
propiamente institucional que se desarrolla en los procesos legislativos y de
control integre la información y demandas que recogen los congresistas en su
mayor proximidad física con la colectividad. Estas son oportunidades, en
consecuencia, en las que a la población le resulta más factible conseguir la
atención de sus representantes sobre las demandas de intervención en las que
cabe que asuma competencia el Congreso. De esta manera, además del período
de receso entre legislaturas ordinarias los congresistas cuentan con 5 días
continuos al mes para acentuar el vínculo y comunicación con el electorado.
Conforme a la reforma de Octubre del año 2009 sobre el segundo párrafo
del Artículo 51 del Reglamento el Pleno del Congreso se reúne en sesión en los
períodos ordinarios de sesiones por lo menos tres (3) veces al mes o en
cualquier momento cuando lo solicite la mitad más uno de los Congresistas o
cuando lo convoque el Presidente por razones extraordinarias o de emergencia o
cuando el mismo Pleno o el Consejo Directivo acuerde un rol especial de
sesiones. La regla básica entonces es que durante las legislaturas ordinarias

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debe haber no menos de 3 sesiones mensuales, que la práctica ha establecido
que se realicen normalmente los días jueves a partir de las 9 de la mañana, de
forma que una semana al mes se utilice para cumplir con la semana de
representación, y que los días en los que el Pleno no sesiona pueda realizarse el
trabajo de estudio, investigación y debates en las Comisiones.
Además de la sesión semanal es posible que se convoque a sesión para
días adicionales si lo solicita la mayoría absoluta de congresistas, si lo dispone el
Presidente por razones extraordinarias o de emergencia, o si lo acuerda el Pleno
o el Consejo Directivo. Si no se produce ninguno de estos supuestos la regla es
que el Pleno sesiona 3 veces al mes, y que el resto del tiempo los congresistas
preparan, estudian y discuten las materias sobre las que tienen competencia las
Comisiones, o cumplen actividades durante la semana de representación. Es por
esta razón que la decisión respecto a un número adicional de sesiones al mes, o
a la semana, haga necesario prever el efecto que la convocatoria al Pleno genera
en el quórum de las sesiones adicionales, así como en la suspensión en las
actividades o en los trabajos pendientes y previamente programados en las
Comisiones.
Qué se debate y vota en el Pleno es parte de la agenda de una sesión. El
inciso f) del Artículo 32 del Reglamento dice que el Presidente del Congreso
somete a consideración del Consejo Directivo la agenda de las sesiones del
Pleno y de la Comisión Permanente; el inciso e) del Artículo 30 señala que es
atribución del Consejo Directivo aprobar

la

agenda

de

cada

sesión

del

Pleno, definiendo los proyectos que se tratarán en el orden del día de la
sesión,

poniéndolos

en conocimiento de los Congresistas veinticuatro horas

antes del inicio de la sesión.; y el inciso f) del mismo Artículo 30 añade que el
Consejo Directivo fija el tiempo de debate de los asuntos contenidos en la
agenda de la sesión del Pleno. La práctica ha establecido como regla que para
cada debate se asigna el tiempo de modo proporcional según el número de
escaños de cada agrupación parlamentaria.

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Han existido experiencias conforme a las cuales, sin embargo, la
atribución del Consejo Directivo ha sido delegada explícita o tácitamente a la
presidencia del Congreso, y es parte de las facultades de la Junta de Portavoces,
según el inciso a) del Artículo 31-A, acordar la ampliación de la agenda de la
sesión y la determinación de prioridades en el debate.
Entre la visión política y la ejecución cotidiana de las actividades
representativas existe un espacio organizacional que debe cubrirse. La
metodología regular para que ese espacio se acorte y anule es la labor de
planeamiento y programación de las actividades. Según puede advertirse, el
Congreso sí cuenta con un marco claro dentro del cual debe organizar su carga
de tiempo, que son el número de legislaturas ordinarias al año, y el número
regular de sesiones semanales por mes. Las obligaciones básicas que recoge el
Reglamento del Congreso consisten en que debe haber una sesión por semana,
que deben haber tres sesiones al mes, y que el Consejo Directivo define qué
temas se propone debatir y votar semanalmente el Pleno, con la cantidad de
tiempo correspondiente a cada uno distribuido proporcionalmente entre los
distintos grupos parlamentarios.
En contraste con ello, las normas ni la práctica organizacional regulan, ni
han recogido, ni dan cuenta, de la experiencia de planeamiento y ejecución de
actividades operativas según planes adoptados. Para suplir la inexistencia de
normas

explícitas

que

dispongan

formalmente

la

necesidad

de

operar

logísticamente conforme a una visión, planes, objetivos y metas organizacionales
bastaría con hábitos prácticos capaces de reconocer que la carga de trabajo y la
carga de tiempo deben administrarse y gestionarse con consciencia de la
eficiencia con la que debe realizarse el proceso de agregación de valor por los
representantes en el tiempo que dura su mandato.
La productividad del Congreso debiera resultar del modo como invierten el
tiempo disponible las unidades orgánicas entre las que se dividen competencias
y

tareas

para

procesar

la

demanda

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política

que

debe

ser

objeto

de

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transformación para producir resultados capaces de mejorar efectivamente las
condiciones generales de vida y de bienestar para la población. Con el tiempo
limitado de las dos legislaturas, de las tres sesiones mensuales, y del tiempo de
debate por cada sesión y por cada uno de los asuntos que el propio Consejo
Directivo establece, el Congreso debe decidir qué será objeto de su atención,
qué leyes debe aprobar y qué actos de control debe priorizar.
Si quienes tienen a su cargo la dirección y concreción de los esfuerzos
representativos tienen una idea clara de la visión y significado del Congreso en
relación con la vigencia de los principios y valores políticos de nuestra vida
colectiva, es inevitable y necesario que la integridad de actividades bajo esa
dirección se rija explícitamente, y resulte consistente, con la visión y significado
adoptados, de manera que la posición que ocupa el Congreso en el régimen
político nacional sea resultado de las sinergias que se generen durante el
mandato representativo.
La ausencia de planes organizacionales limita severamente la eficiencia y
la productividad del régimen representativo, porque se desconoce el método de
uso adecuado de los recursos y del tiempo disponible para alcanzar las metas
institucionales y cumplir los objetivos y tareas que forman parte de los
resultados políticos por los que son responsables todos los representantes. Sin
planes a mediano o largo plazo el uso de los recursos y del tiempo quedan
limitados a las presiones de las sucesivas irrupciones de situaciones de
emergencia coyuntural, o de atención indiscriminada y difusa de la demanda que
llega al centro de toma de decisión que es el Pleno, a través del filtro de su
agenda. Decidir sin el horizonte de un plan es una forma antieconómica de
disipar los recursos asignados y por lo tanto de afectar el alejamiento de las
metas y de los objetivos organizacionales por los que son responsables todos los
representantes.
La programación de las actividades según un plan y una visión de futuro
no es una tarea ni función normativamente obligatoria. No existe norma expresa

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alguna que obligue al Congreso ni a sus órganos directivos a programar según
un plan o prioridades. Sí se enuncia la posibilidad de valerse de planes, pero la
enunciación mantiene la necesidad en suspenso porque tiene carácter opcional o
facultativo. La necesidad de programas según un plan es expresión de un tipo de
orden u organización que no resulta de un mandato legal, sino de una
responsabilidad política, porque el plan y los programas son instrumentos en los
que se reconoce que existe una visión o un propósito futuro al que se aspira y
pretende llegar de modo deliberado y consciente.
Privarse de planes en el acto de programación y calendarización de las
actividades regulares es un acto sintomático de la incapacidad de visualizar el
futuro al que se pretende llegar, y es una forma, también, de renunciar al
esfuerzo concentrado y focalizado por lograr una meta y a la posibilidad de
evaluar el propio desempeño según cómo se aproxime o alejen los resultados
mostrados del objetivo preestablecido al momento en que el plan y los
programas se diseñan y aprueban.
Por lo tanto si la actividad del parlamento no es programada según una
visión de futuro y metas a largo plazo los actos y los procesos cumplidos sin
planeamiento, paradójicamente, no son afectados formalmente en su validez. La
necesidad de la programación según un plan se encuentra en la lógica de las
operaciones y es parte de la dimensión en la que se discute cómo gestionar
mejor las responsabilidades representativas.
No programar según un plan y una visión a largo plazo no hace del
desempeño parlamentario una conducta jurídicamente reprobable. La ausencia
de exigibilidad legal para la programación de acuerdo a metas corporativas a
largo plazo tiene naturalmente efectos en la calidad de la democracia
representativa,

pero

esa

calidad

no

resulta

del

cumplimiento

ni

del

desacatamiento de requisitos de validez de la acción funcional de los
representantes, sino del criterio práctico y operativo con el que se organizan las
tareas que deben desarrollar y procesar durante su mandato. El jurídicamente

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más impecable de los actos representativos puede tener desastrosos impactos
en el plano de los resultados políticos, cuando la legalidad del desempeño se
antepone, y no se integra con la capacidad de decidir según la finalidad, metas y
resultados que debe asegurarse de alcanzar y conseguir la corporación
parlamentaria.
148
COMPROBACIÓN

DE APRENDIZAJES

1. ¿Por qué la organización y los procesos deben ser consistentes con la finalidad,
las metas y los objetivos del Congreso?
2. ¿Qué órganos son los responsables de la conducción del proceso de planeamiento
organizacional del Congreso?
3. ¿Qué consecuencias genera en la calidad de la producción del Congreso la
ausencia, o no uso, de plan estratégico y de la agenda legislativa priorizada en la
organización de los procesos parlamentarios?
4. ¿Qué efecto cabe esperar de la brecha entre los requisitos para ser elegido
congresista, y el perfil de capacidades o destrezas necesarias para desempeñar
óptimamente el puesto y las tareas de representante del pueblo en el parlamento?
5. ¿Qué papel y responsabilidad tienen los partidos políticos en la reducción de la
brecha entre requisitos para la elección del congresista y el perfil de competencias
para el ejercicio óptimo de las tareas representativas?
6. ¿Cómo se define y cuál es el propósito del estatuto parlamentario?
7. ¿Cuáles son y en qué consisten las restricciones del estatuto parlamentario?
8. ¿Por qué las prerrogativas son necesarias y tienen carácter excepcional en un
régimen republicano de democracia representativa?
9. ¿Qué relación existe entre la no imperatividad del mandato, su irrevocabilidad y
la representación de la nación?
10. ¿Qué finalidad cumple y qué límites tiene la prerrogativa de la inviolabilidad de

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votos y opiniones?
11. ¿Bajo qué supuesto se requiere el levantamiento de la inmunidad a un
congresista y quién el titular de la solicitud ante el Congreso?
12. ¿Es necesario solicitar el levantamiento de la inmunidad para iniciar, o para
continuar, un proceso penal relacionado con actos anteriores al inicio del mandato
de un congresista?
13. ¿Cuáles son las diferencias entre las consecuencias del levantamiento de la
inmunidad de proceso, y de la inmunidad de arresto?
14. ¿Qué órganos tienen la potestad de levantar la inmunidad de proceso o de
arresto?
15. ¿Se suspende el ejercicio de la función o del cargo al congresista cuya
inmunidad de proceso ha sido levantada?
16. ¿Qué riesgos y deficiencias se generan con la falta de priorización de las tareas
y metas que debe cumplir la estructura orgánica del Congreso?
17. ¿Qué caracteriza al policentrismo parlamentario?
18. ¿Qué diferencia y efectos causa el uso de los principios de pluralidad o de
proporcionalidad en la composición de las Comisiones?
19. ¿Cuál es la finalidad de las legislaturas, en qué consisten y cuál es el plazo de su
funcionamiento?
20. ¿Qué tienen en común y cómo se diferencian la ampliación de la legislatura de
la legislatura extraordinaria?
21. ¿Cómo se amplía la agenda de una legislatura extraordinaria?
22. ¿En qué consiste y para qué sirve la semana de representación?
23. ¿Por qué el

planeamiento

prospectivo o estratégico

de la

actividad

parlamentaria mejora la productividad y la capacidad de gestión del régimen
representativo?

III. EL

PROCESO DE TOMA DE DECISIONES PARLAMENTARIAS

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15. La titularidad de los sujetos procesales en el proceso de toma de
decisiones
La cuestión de la titularidad en el proceso de toma de decisiones
organizacionales supone dos aspectos. Primero, es quiénes deciden; y segundo,
quién determina sobre qué se decide y cuándo quien puede decidir ha tomado una
decisión válida. Es preciso distinguir entre la cuestión de la capacidad de
propuesta o de impulso en los distintos procesos parlamentarios, y la de quién es
competente para para tomar decisiones corporativas, quién califica sobré que se
decide, y quién discierne y adjudica una decisión como adoptada o no adoptada.
Ha quedado claro que el impulso procesal de la agenda de las sesiones del
Pleno las define el Consejo Directivo; la Junta de Portavoces tiene la atribución de
ampliar la agenda; y Presidente del Congreso suele recibir la delegación del
Consejo Directivo para definir qué temas se incluyen en la agenda de una sesión.
El sujeto procesal competente para impulsar los procesos parlamentarios
que se tramitan en la agenda de sesiones lo es quien es reconocido como titular de
actos organizacionales en cualquiera de las funciones que desarrolla el Congreso.
En algunos casos el titular es un sujeto individual, en otros uno colectivo. El típico
caso del sujeto individual es el congresista, en la medida que, por ejemplo, puede
solicitar informes a autoridades estatales, pedir el uso de la palabra durante los
debates, o votar durante las consultas en los procesos de votación. También son
sujetos individuales los titulares de un órgano parlamentario, como lo es el
Presidente o vicepresidentes del Congreso, o los Presidentes de Comisiones,
cuando conducen el debate, ofrecen y ceden el uso de la palabra, definen qué se
debate o sobre qué se vota, proclaman el resultado de las votaciones, o dirimen en
casos de empate. De modo singular se advierte el carácter de sujeto procesal del
Presidente de una Comisión cuando integra los planteamientos propuestos
durante un debate y propone un texto sustitutorio a consideración y para decisión
del Pleno.

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Los sujetos procesales de impulso de carácter colectivo son los que
intervienen en los diversos procesos parlamentarios con decisiones que se adoptan
en el seno de los propios órganos con el voto de quienes son miembros o
pertenecen a ellos. Entre los sujetos procesales colectivos los más importantes
obviamente son el Pleno y la Comisión Permanente como titulares preeminentes
de las capacidades constitucionalmente reconocidas al órgano representativo por
excelencia en el Estado. También lo son los diversos tipos de Comisiones, y los
grupos parlamentarios.
Las

Comisiones

operan

como

órganos

auxiliares

y dependientes

o

subordinados del Pleno, carecen de autonomía y de competencia ejecutiva, y
tienen a su cargo la preparación informada y consensuada de los debates en lo
que respecta

a

la

labor legislativa,

y

la

realización

de

las

pesquisas,

investigaciones y hallazgos pertinentes a una indagación de interés público en lo
que respecta a la labor de control. De modo análogo, los grupos de trabajo que se
conforman al interior de las Comisiones operan como instancias desconcentradas
con misión focalizada a las que se encargan labores específicas con el objeto de
que el pleno de una Comisión esté en capacidad de abordar materias previamente
documentadas o consensuadas en sus grupos de trabajo. La más importante
limitación de las Comisiones y de los grupos de trabajo es que no cuentan con
autonomía para proceder con independencia de los órganos de los que son parte.
La inobservancia de esta limitación puede ser fuente de severas distorsiones en el
régimen representativo en la medida que pretender la independencia desvinculada
de la pluralidad del Pleno o de la Comisión es una forma de privar la acción e
intervención parlamentaria del carácter plural de la estructura organizacional y, lo
que es similar, incidir en una alternativa facciosa de gestión que riñe frontalmente
con los procesos del régimen democrático.
Los grupos parlamentarios son sujetos procesales en cuanto se los reconoce
como unidades mínimas entre las que se divide y adjudica proporcionalmente el
tiempo u otros recursos organizacionales. El papel de los grupos parlamentarios

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como sujetos procesales se lo percibe con claridad en relación con el proceso
legislativo, con el proceso de distribución de puestos en otros órganos
parlamentarios, y con los procesos deliberativos. Los grupos parlamentarios han
desplazado a los congresistas como titulares natos de la iniciativa legislativa,
porque si bien los proyectos son propuestos por uno o más congresistas
individualmente, el ejercicio efectivo de la iniciativa no puede materializarse a
menos que las iniciativas individuales resulten avaladas y autorizadas por los
grupos parlamentarios a los que pertenecen los autores de las iniciativas. Es en
este sentido que cabe afirmar que los grupos parlamentarios han adquirido el
papel de filtro y también son parte de un diseño que pretenden disminuir y
concentrar los niveles de generación y de producción de decisiones corporativas.
Se advierte por lo tanto cierta tendencia al nucleamiento de unidades de
decisión previamente disipadas o diluidas, pero a la vez también se tiende a
fortalecer la afirmación de mecanismos plurales y proporcionales de dirección y de
adopción de acuerdos. Se trata de un logro insuficientemente reconocido en el
marco de la realidad fragmentada o atomizada de agrupaciones políticas, porque a
pesar de la fragilidad y falta de cohesión y disciplina interna de los partidos que
llegan a contar con representación parlamentaria, también se presenta un
mecanismo de formación de arreglos entre la pluralidad de agrupaciones que se
constituyen y reconforman en el Congreso.
Qué se pone al voto es una atribución inherente al papel que desempeña el
Presidente, sea en una sesión del Pleno, de la Comisión Permanente, o de
cualquier tipo de Comisión o grupo de trabajo. Sin embargo, no obstante la
facultad que se le reconoce al Presidente su juicio respecto de qué es lo correcto o
lo conveniente de someter a votación, el Presidente debe contar con un margen
indispensable de discrecionalidad para modificar, a su criterio y bajo su
responsabilidad, el orden y programa acordado en la agenda. Si los propios
congresistas invocan la flexibilidad del Presidente para que no aplique el
Reglamento rígidamente cuando, por ejemplo, les toca expresarse en el Pleno, es

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sólo civilizado y razonable esperar, recíprocamente, que se conceda un margen y
dosis de tolerancia para que no pierda la capacidad de decisión que quien detenta
autoridad tenga la posibilidad de ejercitarla.
El margen de discrecionalidad que se endosa al Presidente no es gratuito,
como puede parecer obvio. El Presidente responde por los eventuales excesos que
el ejercicio de su criterio exija demandarle el Pleno. El Presidente puede
exponerse a una censura, efectivamente, si su discrecionalidad se convierte en
sistemático ejercicio arbitrario de su capacidad de dirigir el debate e interpretar la
voluntad de la asamblea. No tiene una facultad ilimitada de conducción porque
con su dirección debe generar confianza en la totalidad de la representación.
El Presidente es responsable ante el Pleno por las suspicacias o negligencia
en que incurra en la conducción imparcial, independiente y neutral de todos los
asuntos o materias agendados, así como de la diversidad de incidencias e
imprevistos que se generaran durante el debate regular de la agenda de la sesión.
El manejo que tiene el Presidente durante el desarrollo de la sesión es la condición
de niveles productivos o estériles del uso del espacio deliberativo durante las
sesiones, en la que se propicien espacios para el intercambio plural de puntos de
vista, agotando al máximo las posibilidades de exposición de ideas u objeciones
respecto de las materias agendadas para el debate.
La ductilidad del Presidente del Congreso es una capacidad y actitud
indispensable para llegar a resultados colectivos de mejor calidad, pero a la vez la
flexibilidad y permeabilidad no pueden ser absolutas porque la ausencia de
firmeza

debilita

la

autoridad

ante

amenazas

derivadas

de

propósitos

obstruccionistas de las minorías o de la oposición. El equilibrio entre la
maximización de las demandas de la minoría y la intolerancia impositiva de la
mayoría da un margen de juego en la que el Presidente debe ejercer el arte del
ejercicio equitativo de las facultades y poderes que se le reconocen para que la
autoridad sea respetada.
Ha sido una regla organizacional larga y uniformemente aceptada que el

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debate se realice a partir de una propuesta de decisión colectiva previamente
dictaminada por las Comisiones. Esta regla ha sido incorporada en el Artículo 105
del texto constitucional, en el que se prevé la excepción de que existan casos en
los que se exoneren de esta etapa de conformidad con lo que se establezca en el
Reglamento del Congreso. Siendo la regla general debatir a partir de propuestas
estudiadas y consensuadas por una Comisión, el propio Congreso ha variado la
tendencia a debatir previa preparación del debate por una Comisión exonerando
de dictamen o de envío a Comisión algunos proyectos o asuntos. Sin embargo, a
pesar de las exoneraciones, ya sea de dictamen o de envío a Comisión, se ha
mantenido el criterio de que quien orienta el sentido del debate sea el Presidente
de la Comisión que tuvo competencia sobre el asunto en debate, o que habría
tenido competencia sobre materia propia de su Comisión.
En este contexto es pertinente definir quién tiene la titularidad en los
procesos de toma de decisión corporativa, independientemente de la condición
general relativa al sujeto procesal a cargo de la iniciativa y del impulso de las
tareas corporativas del Congreso. La cuestión de quién decide en los procesos
corporativos se responde señalando que las decisiones del Congreso las toma o el
Pleno, o la Comisión Permanente, según los niveles de competencia respecto de
los cuales sea necesario tomar una decisión, y las condiciones que se exigen para
que la decisión se tenga por válidamente aprobada o acordada. De manera
análoga, las decisiones que toman las Comisiones también deben ser resueltas por
el propio órgano al que le compete adoptar un acuerdo determinado. La decisión
de cada unidad orgánica es acordada si el órgano cuenta con el quórum
reglamentario, y si el número de votos a favor de la propuesta de acuerdo es
superior a los votos en contra o a las abstenciones, por supuesto, según el tipo de
mayoría que la norma establezca como condición de validez y eficacia para el tipo
de asunto bajo consulta.
Diferente es la cuestión respecto de quién determina qué se pone al voto y
sobre qué se decide. A partir de la base de la agenda de una sesión se debaten los

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temas en el orden en que la Mesa los enuncia. Usualmente los debates se realizan
según un orden de prioridades que gestiona la Presidencia, ya sea porque el
Consejo Directivo ha acordado su inclusión en la agenda de la sesión, o porque el
Presidente ha elaborado la agenda según la delegación que le otorga el Consejo
Directivo. De manera que la pregunta no es qué ingresa en la agenda de una
sesión, sino qué se pone al voto cuando un asunto determinado ha sido objeto de
148

debate.
Todo voto se produce sobre una materia expedita para adoptar un acuerdo
definitivo. El carácter conclusivo del texto sobre el que se vota depende de la
decisión que propone el Presidente de la Comisión encargado de explicar y
sustentar los alcances de la propuesta. Si durante el debate se producen
sugerencias, observaciones, comentarios u objeciones, el Presidente de la
Comisión las asimila y se responsabiliza de elaborar la propuesta sobre la cual el
Presidente del Congreso realiza la consulta al Pleno o a la Comisión Permanente.
El procedimiento regular preveía que, si durante el debate surgían
alternativas qué tomar en cuenta, el Presidente de la Comisión se reuniera con los
miembros de la Comisión para uniformar criterios y proponer una fórmula de
consenso. Esa práctica fue sustituida por otra según la cual es el Presidente de la
Comisión quien de modo autónomo e individual puede proponer qué texto es el
que debe consultarse y votarse. De este modo es como debe reconocerse la
especial gravitación que tienen los Presidentes de Comisión como sujetos
procesales en los actos de formación de la decisión del Pleno del Congreso. Lo que
autoriza el Presidente de Comisión al finalizar el debate en el Pleno es lo que debe
poner al voto el Presidente del Congreso, sin que se requiera coordinación formal
alguna con los miembros de la Comisión dictaminadora. Esta ha sido una práctica
sostenida aunque no sin generar esporádicamente protestas por la minimización
del carácter plural y corporativo con el que debe determinarse el contenido de la
propuesta que se pone al voto.

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16. El número legal, el número de hábiles y el número de presentes
En las situaciones sobre las que se definen situaciones organizacionales es
inevitable determinar si existe o no la mayoría necesaria para que se reconozca un
estatus o una decisión determinada. La determinación se produce según que se
haya o no alcanzado la mayoría que para cada situación prevé la norma. En las
asambleas ocurre lo que pasa con las votaciones generales en las que se dice que
una votación es válida si concurre determinado número de electores, o si
existiendo validez de la votación se alcanza o no el número de votos necesario
para que el acuerdo prospere o se rehúse.
Es por eso una cuestión indispensable para definir si existe acuerdo sobre
determinada materia objeto de consulta a los órganos parlamentarios conocer cuál
es la fórmula para el cálculo que refiere la norma, y cuál es la base sobre la cual la
fórmula se aplica. La fórmula puede expresar que un asunto se aprueba por
mayoría o por mayoría absoluta, o indicar un porcentaje o proporción específicos.
La base sobre la que se aplica la fórmula consiste en el número respecto del cual
se aplica la fórmula. La base puede ser el número legal, el número de hábiles, o el
número de presentes.
Porque no es infrecuente que se descuide, confunda o se pase por alto que
las fórmulas para tomar decisiones colectivas definen el número de votos
necesarios para que los acuerdos se aprueben sobre diferente base de cálculo, es
necesario explicar el método para usar correctamente las fórmulas y definir si un
asunto quedó como efectivamente aprobado, o no. El resultado de la aplicación de
una fórmula de votación será distinto según que se realice sobre una u otra base.
Las bases para el cálculo de las fórmulas son el número legal, el número de
hábiles y el número de presentes. Cuando la regla es que un acuerdo se adopta
con la mayoría absoluta, es decir con más de la mitad del número legal, por
ejemplo, la exigencia será distinta y más alta que si debe adoptarse con más de la
mitad del número de hábiles o de presentes. De las tres opciones únicamente la
primera permite anticipar o predecir una cantidad fija. Como el Congreso se

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integra con 130 congresistas, el número legal es 130, y la mayoría absoluta (más
de la mitad) es igual a 66 votos, porque es el primer número entero superior a la
mitad que es 65.
A diferencia del número legal, el número de hábiles es siempre una cantidad
líquida,

porque

fluctúa

según

la

cantidad

de

congresistas

con

licencia,

suspendidos, no incorporados, inhabilitados, o autorizados para no concurrir y
bajar por lo tanto la base del número de hábiles. Las licencias son autorizadas por
el Consejo Directivo, el que no puede autorizar a un número superior al 20 por
ciento del total de congresistas. Pero además del límite que generan las
licencias convencionales

(que concede el Consejo Directivo) caben dos

excepciones en relación con la cantidad de licencias vigentes; la primera, que el
Artículo 52 del Reglamento considera automáticas, o licencias de hecho, porque
no requieren ni solicitud ni autorización por el Consejo Directivo, que son las
que comprenden las ausencias del congresista que se encuentre fuera de la
capital de la república o las ausencias causadas por enfermedad y que se
atiendan en hospital, clínica o en el domicilio del congresista. A las licencias de
hecho que se reconocen cuando el congresista está fuera de la capital de la
república, y que no necesitan solicitud sino que se otorgan de manera
automática, se las suele considerar licencias por representación, o licencia
oficial, según que se trate de licencias sin goce de haber, o con goce de haber.
La segunda excepción es la prevista en el inciso d.7 del Artículo 89 del
Reglamento, que reconoce las licencias de oficio o licencias de pleno derecho,
para todos los integrantes de la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales
durante la etapa del proceso de investigación de los denunciados en
cualesquiera de los órganos del Congreso a los que estuvieran obligados a
asistir.
Bajo el supuesto de que los congresistas con licencia regular no pueden ser
más de 26 (y que no existieran licencias de hecho ni licencias de pleno derecho), el
número de hábiles sobre el cual habría que definir la mayoría absoluta (más de la

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mitad del número de hábiles) sería 104 congresistas, en cuyo caso la cifra para
aprobar el acuerdo sería de 53 votos. Sin embargo, no debe perderse de vista que
tampoco incluye el número de hábiles a los suspendidos, a los no incorporados, y a
los inhabilitados. Por eso es que al máximo de 26 con licencia hay que adicionar
los

demás

congresistas

que

se

encontraran

entre

los

suspendidos,

no

incorporados, inhabilitados, o que contaran con licencias de hecho o de pleno
derecho. Una vez definido el número de los excluidos como no habilitados, ese
número se convierte en la base cierta para aplicar la fórmula de la mayoría
absoluta.
Algo similar ocurre con los casos en los que la base se fija en el número de
los congresistas presentes. Si la fórmula indica que una votación se aprueba con
más de la mitad del número de presentes (esto es, la mayoría absoluta de los
presentes), todo lo que cuenta es cuál es el número de congresistas asistentes
durante el debate y votación del asunto materia de la consulta. El único requisito
esencial adicional para determinar si se llegó a aprobar la cuestión es que el
número total de votos alcanzados (la suma de los votos a favor, en contra y las
abstenciones) sea igual o mayor al número exigido para el quórum de la sesión. Si
el total de votos no alcanza el quórum exigido para la sesión no hay acuerdo
válido, a pesar que se cuente con una mayoría absoluta sobre los presentes,
porque el número de presentes no es suficiente para que el órgano parlamentario
sesione.
Similares consecuencias cabe prever respecto de otras fórmulas, como el
tercio, 15 por ciento, 20 por ciento, 25 por ciento, o 40 por ciento, tres quintos,
dos tercios, o cuatro quintos, etc. Si se tomara el ejemplo de la fórmula para
tramitar las interpelaciones, puede apreciarse cómo se recurre a dos tipos de
fórmulas y también a dos tipos de base para fijar la mayoría con la cual se puede
presentar y la mayoría con la cual se admite la interpelación. Para presentarla se
exige 15 por ciento del número legal, pero para admitirla el tercio del número de
hábiles. De igual modo, para el trámite de los pedidos de vacancia del Presidente

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de la República, el Artículo 89-A del Reglamento del Congreso establece que se
presentan con el 20 por ciento del número legal, la admisión se prevé con el 40
por ciento del número de hábiles, y la aprobación se alcanza con dos tercios del
número legal.
La regla general es que las fórmulas que exigen una mayoría basada en el
número legal, o en el total de miembros del Congreso, son más estrictas, porque
requieren una mayor cantidad de congresistas. En siguiente lugar se consideran
las fórmulas que exigen mayoría del número de hábiles, porque se deben excluir
del número legal a un grupo de congresistas autorizados, impedidos o
inhabilitados para estar presentes o votar en la sesión o en la materia particular
objeto de consulta. Las fórmulas que se establecen sobre la base del número de
presentes suelen exigir menor base de cálculo, porque dejan de lado la
consideración al total legal de miembros del órgano o asamblea, así como la
contingencia de que haya congresistas no hábiles ni habilitados para votar.
Cuando en la referencia anotada en el párrafo precedente se señala que
existen niveles más estrictos de exigibilidad de un número de congresistas es
necesario precisar que la relación de exigibilidad entre los tipos de base para
calcular la fórmula es válida fundamentalmente cuando el porcentaje o la
proporción es la misma. Vale decir, si respecto de cualquiera de los tipos de base
para una misma fórmula es distinta, como cuando se compara la mayoría absoluta
del número legal, de hábiles o de presentes. Puede no existir una comparación
lineal de nivel de exigibilidad si se pretende comparar, por ejemplo, el tercio del
número de hábiles con el 15 por ciento del número legal, o el 35 por ciento del
número legal con la mayoría absoluta de los presentes, porque en estos casos bien
puede ocurrir que la base sea más baja, pero la fórmula de la mayoría exigida
ocasione que, a pesar que se requiera el cálculo sobre la base del número legal, la
exigencia de la fórmula sea más elevada, como ocurriría si se comparara, por
ejemplo, el 15 por ciento del número legal (para presentar una moción de
interpelación) con la mayoría absoluta del número de presentes (para aprobar el

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presupuesto anual de la república).
17. El quórum
El quórum es el número de asistentes, o de votos, con el que una reunión, o
una decisión, tienen validez, legitimidad y carácter vinculante para la asamblea u
órgano que sesiona o vota sobre una cuestión determinada.
La premisa es que las reuniones y los acuerdos de una instancia colectiva,
como lo es la asamblea, deben contar con mínimos de concurrencia y de votos
para que las discusiones y las decisiones se consideren como suficientes o
aprobadas. La noción de quórum apela al número de los que deben estar en una
reunión, o concurrir con el mismo parecer en una votación, como seguridad para
que el acto colectivo se considere como un acto representativo de la asamblea. Los
actos representativos son los actos aprobados por una mayoría capaz de producir
resultados políticamente legítimos, seguros, justos y confiables.
La diferencia de situaciones a las que se les atribuye requerimiento de
quórum más alto o más bajo depende de la forma en la que en la que cada
organización valore o priorice el tipo de consulta que se realiza, sea para iniciar o
continuar una sesión, o para admitir o aprobar una propuesta. La diversidad de
propuestas a su vez puede generar diferente nivel de exigencia. En unos casos se
considerará que debe facilitarse el logro de acuerdos con número bajo de
miembros, en tanto que en otros se preferirá no dar por aprobado un asunto si no
cuenta con un número especialmente elevado de votos a favor. En el primer
supuesto bastará la voluntad de un número minoritario de integrantes de la
asamblea, en tanto que en el segundo se eleva la valla a efecto de aproximarse a la
unanimidad entre las tendencias existentes en el órgano que toma la decisión.
La regla central para el quórum de inicio en las sesiones el Congreso
peruano, la establece el Artículo 52 del Reglamento cuando señala que el quórum
para la realización de las sesiones del Pleno es de la mitad más uno del número
hábil de congresistas. Esta misma regla se aplica para los demás órganos del

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Congreso, y así lo explicita el mismo artículo cuando señala que el quórum para la
realización de las sesiones de la Comisión Permanente y de las distintas
Comisiones del Congreso de la República es de la mitad más uno del número hábil
de sus miembros.
La calificación del quórum le corresponde al Presidente de la asamblea. El
tercer párrafo del Artículo 58 del Reglamento indica que al inicio de cada sesión y
después de pasar lista, el Presidente informará al Pleno el quórum legal de la
sesión. La expresión quórum legal en esta expresión significa cuál es el número de
congresistas que deben estar presentes en la sala de sesiones después de haber
aplicado la fórmula para calcular el quórum; esto es, qué número representa la
mitad más uno del número hábil de congresistas. Por lo tanto, hecho el anuncio la
cifra que indica el Presidente determina que se inicie la sesión. El inciso a) del
Artículo 54 prescribe que de no haber quórum en la Sala, el Presidente lo
anunciará y suspenderá la reunión, convocando para nueva hora o fecha y
ordenando la publicación de los nombres de los congresistas que con su ausencia
han impedido que se realice la sesión. De esta lista serán excluidos sólo los
congresistas que se encuentren gozando de licencia o en sesión de Comisión
debidamente autorizada.
Además de la determinación del quórum que se efectúa al inicio de una
sesión, el Reglamento también prevé que se conozca si lo hay o no luego de
anunciarse la conclusión del debate y antes de la votación. El segundo párrafo del
Artículo 56 señala que luego que el Presidente anuncia que se procederá a votar
se verificará el quórum. Desde ese instante, ningún congresista debe abandonar la
Sala, permaneciendo en su escaño hasta que concluya el acto de votación.
Lo regular es que el resultado de las votaciones exprese un total de votos
que demuestren la existencia de quórum. Sin embargo, en el último párrafo del
Artículo 58 del Reglamento incluye la hipótesis contraria al prever que cuando el
resultado de alguna votación sea inferior al quórum establecido, el Presidente
queda autorizado para volver a someter el tema a votación el mismo día, sin

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necesidad de que sea tramitado con una reconsideración y continuándose la
sesión con el debate de otro asunto. Esta regla reconoce el supuesto de que la
asamblea pueda continuar sesionando y debatiendo aun cuando no exista quórum
en la sala de sesiones.
Un supuesto alternativo se consigna en el segundo párrafo del Artículo 52,
que refiere el caso en el que, antes de una votación, un congresista cualquiera
pide que se verifique el quórum. El texto de esa regla dice que cuando exista duda
sobre el número de congresistas presentes en la sesión, cualquier congresista
puede solicitar que antes de la votación se verifique el quórum. Esta regla se
aplica para el caso en que la sesión se encuentre en una situación anterior a una
votación. La cuestión es qué tanto antes de una votación puede solicitarse la
verificación del quórum, aunque la usanza regular ha sido entender que la facultad
de solicitar esa verificación se restringe al momento que comprende entre la
declaración de haberse agotado el debate y el anuncio del Presidente sobre el
sometimiento del asunto a votación.
Esa comprensión del texto reglamentario, sin embargo, parece carecer de
sentido, porque entender restrictivamente que sólo cabe solicitarse la verificación
del quórum antes de la votación es un supuesto redundante, dado que es parte del
procedimiento regular que siempre antes de la votación el quórum se verifique sin
necesidad que ningún congresista lo solicite, según lo prevé el Artículo 56 cuando
prescribe que terminado el debate de un asunto, o el tiempo prefijado por el
Consejo Directivo, o cuando ya han hecho uso de la palabra los integrantes de
todos los grupos parlamentario que lo soliciten o cuando así lo establezca el
Reglamento, el Presidente anunciará que se procederá a votar. Hecho el anuncio,
se verificará el quórum (…).

En consecuencia, si es lo normal que luego de

concluido el debate, y antes de la votación, deba verificarse el quórum, es
irrelevante que se reconozca restrictivamente como facultad de cualquier
congresista que solicite esa verificación porque lo solicitara o no es parte de la
lógica material en el procedimiento de deliberación y votación. Por esta razón

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cabe afirmar, por lo tanto, contrariamente a la práctica regularmente observada
en el Congreso, que la facultad de solicitar la verificación del quórum no se
restringe al momento inmediato anterior a la votación sino a cualquier momento,
sea o no inmediato, y por ello mismo a cualquier momento durante el debate, o
durante el desarrollo de la sesión.
Si ocurriera que se comprobara que no hay quórum durante una sesión
existen dos alternativas. Primera, suspender la sesión y convocar a su reanudación
en hora posterior el mismo día, o en fecha distinta. Segunda, continuar con la
sesión sin someter ninguna materia a votación de manera que no se afecte la
validez ni eficacia de los acuerdos que se adopten. Cuando se ha advertido que no
hay quórum la opción más conveniente ha sido la suspensión de la sesión (ya sea
para reanudarla el mismo día o en fecha distinta), o la convocatoria a Junta de
Portavoces para acordar medidas que aseguren la asistencia suficiente de los
congresistas de todos los grupos parlamentarios y la verificación del quórum.
Puede advertirse así que son efectos posibles de la inexistencia de quórum
que se suspenda la sesión, o que ésta continúe sin que sea posible votar ninguna
materia mientras la inexistencia de quórum subsista. Pero otra esfera de
consecuencias

por

la

omisión

de

quórum

es

que

se

haga

efectiva

la

responsabilidad de los congresistas que con su ausencia impiden la validez del
funcionamiento pleno de la asamblea.
En armonía con el precepto constitucional que establece en el Artículo 92 de
la Constitución que la función de congresista es de tiempo completo, el mismo que
reproduce el Artículo 18 del Reglamento, cuando las inasistencias afecten el
quórum debe aplicarse el ya mencionado inciso a) del Artículo 54 que dispone que
se publique los nombres de los congresistas que impiden que se realice la sesión.
Pero además, el inciso a) del Artículo 23 refiere que las inasistencias injustificadas
a las sesiones del Pleno y de la Comisión Permanente se publican en el Portal del
Congreso y dan lugar al descuento correspondiente, el mismo que se calcula en
función a la ausencia por día en las votaciones que se realicen y registren en las

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sesiones. Las inasistencias por eso pueden ser sancionadas con el descuento de
sus emolumentos, conforme a las reglas, modalidad y porcentajes de descuento
según el número de ocasiones en que hayan estado ausentes.
18. Las reglas generales del debate
El debate que se realiza en el Pleno o en la Comisión Permanente se regula,
en principio, por los incisos a), b) y d) del Artículo 55 del Reglamento del
Congreso. Este artículo contiene reglas básicas de división del tiempo de
intervenciones e interrupciones en función de los temas y del rol que desempeña
quien interviene. Los supuestos del debate general se basan en el caso de la
sustentación y deliberación de los proyectos dictaminados (o exonerados de
dictamen), por una Comisión Ordinaria, o en los informes que presentan las
Comisiones Investigadoras y comprenden situaciones en las que además del
dictamen o informe en mayoría existan otros en minoría. En el cuadro que sigue se
presentan las principales reglas contenidas en los incisos a), b) y d) del referido
Artículo 55, así como las que la práctica ha establecido como usuales o
recomendables.

PROPOSICIONES

DISPENSADAS

¿Qué se lee?
¿Cuánto dura la
sustentación?
¿Quién sustenta?

Dictámenes e
Informes por
unanimidad
Dictámenes e
informes en
mayoría y en
minoría
Dictámenes de
más de una

REGLAS BÁSICAS DEL DEBATE
(ARTÍCULO 55 DEL RC)
DE DICTAMEN; DICTÁMENES E INFORMES

DE

COMISIONES

Sólo se leen si el Presidente lo estima necesario
Se lee la sumilla de la Agenda, o la parte resolutiva
Se sustenta el dictamen en mayoría
La sustentación del dictamen en mayoría se realiza en 10 minutos
La sustentación del dictamen en minoría se realiza en 10 minutos
El dictamen o informe en mayoría es sustentado por el Presidente,
Vicepresidente o Secretario. Cabe la delegación a otro miembro de la
comisión, con acuerdo de la Comisión
El dictamen o informe en minoría lo sustenta uno de sus firmantes (aun
cuando recomienden la no aprobación del proyecto)
Pueden votarse sin debate
Es facultad del Presidente conceder 2 minutos por grupo parlamentario para
exponer su posición
Si hay dictámenes o informes en mayoría y en minoría, se debate primero el
dictamen o informe en mayoría
Si se rechaza el dictamen o informe en mayoría se debate el dictamen o
informe en minoría
Si dictamina más de una comisión sobre un proyecto se debate primero el
dictamen de la comisión principal, que es el que figura primero en el decreto

148

148

Comisión
Dictámenes
conjuntos

Dictámenes
negativos
Autor de la
proposición
Interrupciones

de envío
Las Comisiones competentes sobre las iniciativas dictaminadas en conjunto
tienen iguales facultades para sustentar, siguiendo la regla de que primero lo
hace el Presidente de la Comisión principal. La sustentación se realiza sobre el
proyecto contenido en el dictamen conjunto, según la especialidad de cada
comisión
Recomiendan el archivamiento o no aprobación del proyecto
La Comisión en mayoría, o los firmantes en minoría, están facultados para
sustentar la recomendación
Puede hacer uso de la palabra por no más de 5 minutos
Las concede el Presidente, previa autorización de quien está en uso de la
palabra
No exceden de 1 minuto
Se descuentan del tiempo del orador interrumpido
No proceden las interrupciones de una interrupción
No cabe más de 2 interrupciones por orador

El inciso c) del Artículo 55 prevé un modelo de escenarios de división del
tiempo de debate entre los que puede decidir el Consejo Directivo, pero esas
alternativas han caído en desuso principalmente debido a la progresiva inacción
de dicho órgano parlamentario que no se reúne antes de cada sesión, conforme se
previó en el esquema original del Reglamento del Congreso. En vez de cualquiera
de las opciones previstas en el inciso c) la regla es que si el dictamen o informe es
presentado por la mayoría de los miembros de la Comisión cada congresista
cuenta con 3 minutos para intervenir, y si el dictamen o informe es presentado por
unanimidad a cada congresista se le reconozca 2 minutos por intervención. En
cualquier caso es parte del entendimiento de los usos en el debate que la Mesa
autorice la prórroga de dichos límites.
El inciso a) del Artículo 61 del Reglamento del Congreso, que se refiere a la
potestad del Presidente del Congreso para conceder el uso de la palabra, señala
que el Presidente está facultado para conceder el uso de la palabra en los
términos reglamentarios o según lo que acuerde el Consejo Directivo. También
puede conceder un tiempo adicional cuando considere que ello contribuirá a
ilustrar, aclarar, o concordar conceptos y posiciones. La ampliación no podrá
exceder de tres minutos y no podrá conceder más de diez ampliaciones durante el
debate de cada asunto. La manera en que se cumple esta facultad, sin embargo,
no ha quedado restringida a las pautas reguladas por este artículo, porque la

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prórroga

o

ampliación

del

tiempo

de

intervención

se

establece

independientemente de la valoración de los alcances o contenidos en la
participación del orador, y porque cuando los debates son prolongados suele
ocurrir que conceda un número de ampliaciones superior a las 10 que prevé el
Reglamento.
Además de las reglas generales el Reglamento del Congreso prevé reglas de
debate para materias distintas y específicas, relacionadas con la participación del
gabinete en sesiones del Pleno del Congreso, así como las reglas para el uso del
derecho de defensa en los procesos vinculados a denuncias constitucionales.
Dichas reglas se prevén, en general, en el inciso e) del Artículo 55; el inciso e) del
Artículo 54 se refiere a la concurrencia voluntaria de los Ministros a sesión del
Pleno; y el Artículo 85 a la estación de preguntas. A continuación el cuadro en el
que se reseñan las principales pautas para la conducción y desarrollo del debate
en el Pleno.
REGLAS
CONTROL

ESPECIALES SEGÚN MATERIA DEL DEBATE

PARLAMENTARIO Y ACUSACIONES CONSTITUCIONALES

Investidura
Interpelación

Invitación a Ministros para
informar

Concurrencia voluntaria de
Ministros
Estación de preguntas

Presidente del Consejo de Ministros tiene 60 minutos
Ministros pueden intervenir 15 minutos cada uno
Congresistas intervienen por su grupo parlamentario
Presidente del Consejo de Ministros puede responder por
tiempo ilimitado
Ministros intervienen según lo establezca la Mesa
La Mesa autoriza las interrupciones por no más de 2 minutos
Si sólo se invita a un Ministro, tiene hasta 60 minutos para
informar
Si se invita a varios Ministros, se fija el tiempo a cada según
acuerdo del Consejo Directivo
Voceros de los grupos parlamentarios 20 minutos cada uno
Los Ministros participan en el debate en las mismas condiciones
que los congresistas
A los Ministros les corresponde las mismas prerrogativas que se
le reconoce a un grupo parlamentario
Los Ministros pueden votar si son congresistas
La lectura de la pregunta no excede de 1 minuto
El Ministro responde la pregunta en 3 minutos
El congresista repregunta en 1 minuto
La respuesta a la repregunta no excede de 2 minutos
Tiene lugar en la presentación del proyecto por el gobierno (en
Setiembre), y cuando se debate el dictamen de la Comisión de
Presupuesto (entre el 15 y el 30 de Noviembre)
En el debate de Setiembre exponen el Presidente del Consejo de
Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas durante 60
minutos, para referirse a las prioridades de gasto y a las fuentes

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Debate presupuestal

Acusación constitucional

de financiamiento. En seguida hacen uso de la palabra los
voceros de cada grupo parlamentario, durante 20 minutos cada
uno.
En el debate de Noviembre el Ministro de Economía y Finanzas
sustenta el pliego de ingresos sin límite de tiempo
Salvo acuerdo distinto del Consejo Directivo, los demás
Ministros, el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la
Nación, el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones y el
Defensor del Pueblo sustentan sus pliegos de egresos en 30
minutos cada uno
El debate parlamentario sigue las reglas de uso del tiempo
acordadas por los voceros de los grupos parlamentario
A los altos funcionarios acusados constitucionalmente se les
concede 20 minutos para que expongan su alegato en los
diversos órganos en los que se estudia o debate la denuncia
El tiempo asignado al acusado puede compartirlo con su
abogado defensor

Durante el debate se pueden presentar cuestiones incidentales que lo
suspenden o interrumpen, desviando la materia del debate sobre la incidencia
introducida. El Reglamento reconoce la cuestión de orden y la cuestión previa, las
que son reguladas en los Artículos 59 y 60. Según el Reglamento la cuestión de
orden se usa exclusivamente para llamar la atención sobre la correcta
interpretación y aplicación del Reglamento del Congreso, en tanto que la cuestión
previa tiene por finalidad llamar la atención sobre un requisito de procedibilidad
del debate o de la votación basado en hechos. En el caso específico de la cuestión
de orden el Reglamento prevé que se sustenten en no más de 2 minutos y que al
hacerlo el autor de la cuestión de orden debe invocar el artículo reglamentario en
el que sustenta su argumento. Y sobre la cuestión previa se establece que luego
del planteamiento que con autorización del Presidente realiza el autor en 3
minutos puede someterse de inmediato a votación, pero que cabe abrirse debate.
Bajo esta lógica, sin embargo, la práctica ha reconocido usos variados, y
momentos de su uso o de su invocación diversos, algunos de los cuales se incluyen
en el cuadro que sigue.
CUESTIÓN DE ORDEN
Requerimiento
de
aplicación
del
Reglamento
- Pedido de pase a sesión secreta
- Declaración de agotamiento del debate o
declaración
del
punto
como
suficientemente discutido y pase a votación
(cloture o closure, guillotina, o moción de
-

CUESTIÓN PREVIA
- Aplazamiento (suspensión o interrumpción)
de la discusión por tiempo determinado o
indeterminado
- Pase o envío de la iniciativa a otras
Comisiones
- Vuelta o retorno a del proyecto a la
Comisión dictaminadora

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cierre)
- Suspensión momentánea de la sesión
(cuarto intermedio, o paréntesis)
- Retiro de frases ofensivas o injuriosas
- Pedido de cómputo de quorum
- Dar cuenta de asunto que afecte al fuero
de la Cámara o al estatuto de sus
miembros

Presencia del autor de una iniciativa, de los
miembros de la comisión dictaminadora, o
de los ministros competentes sobre asunto
que se discute en el Pleno
Agotamiento del debate y consulta
inmediata de la materia en discusión

Los debates no tienen duración indefinida. Se sujetan a las normas
generales del Reglamento, y al calendario, al cronograma o a las reglas de
racionalización y distribución del tiempo acordadas de antemano. Puede ocurrir
que se apruebe una propuesta de agotamiento del debate, que ya no exista más
pedidos de uso de la palabra o que se hubiera agotado el rol de oradores. Ante tal
circunstancia el Artículo 56 del Reglamento señala que terminado el debate de un
asunto, o el tiempo prefijado por el Consejo Directivo, o cuando ya han hecho
uso de la palabra los integrantes de todos los Grupos Parlamentarios que lo
soliciten o cuando así lo establezca el Reglamento, el Presidente anunciará que
se procederá a votar. Hecho el anuncio, se verificará el quórum. Desde ese
instante, ningún Congresista debe abandonar la Sala, permaneciendo en su
escaño hasta que concluya el acto de votación. El Congresista que se abstenga
podrá fundamentar su posición por escrito hasta la sesión siguiente.
Puede advertirse, de esta manera, que la racionalización en el uso del
tiempo del debate según materias, sin embargo, es una forma de distribuir cuotas
según la fuerza proporcional de las mayorías. Sin embargo, el proceso de
racionalización que en casos genera niveles mínimos de discusión que no alcanza
a cubrir la comprensión de los alcances de las materias debatidas, y por lo mismo
resulta escaso para mejorar la calidad de los productos procesados en el Pleno, no
se aplica respecto de la visión integral del período parlamentario ni conforme a
metas u objetivos de trascendencia nacional para la integridad del período del
mandato. De ahí que el uso asistemático de la racionalización como metodología
organizacional resulte contraproducente y contrario al propósito para el que sirve.
Sin visión del trabajo a largo plazo las reglas del debate se convierten en un
problema más, antes que en un instrumento valioso para la optimización del

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rendimiento y del desempeño del régimen representativo.
19. La forma y el contenido de las votaciones
El requisito esencial y más importante para el proceso de votación es que el
Pleno tenga noticia sobre cuál es el contenido de la propuesta de acuerdo a
adoptar. El contenido de la propuesta determina cuál es la forma en que debe
consultarse la voluntad del Pleno. Según la naturaleza del acuerdo se define cuál
es la fórmula de votación que se aplicará, la mayoría exigida para que el acuerdo
ocurra, se produzca y se perfeccione, y la forma en que declararán su voluntad los
congresistas.
La votación es la forma de declarar la voluntad colectiva de la corporación
parlamentaria. La voluntad de decidir se expresa a través de la aprobación de una
propuesta de resolución respecto de la cual se consulta a los miembros presentes
en la sala de sesión. Sin propuesta no es posible concretar el contenido de la
voluntad y, por lo tanto, tampoco cabe identificar cuál es la declaración de la
resolución, acuerdo o decisión adoptada. La propuesta es una condición
indispensable porque sin ella no se delimita ni precisa qué quiere la corporación.
De ahí se deriva que las consultas realizadas “con cargo a redacción” equivalgan a
formas inciertas de imputar una voluntad concreta al órgano que vota por su
aprobación.
El efecto último de dejar en la incertidumbre el tenor y la fórmula de una
decisión colectiva es que a quien queda en la posición de redactar el texto se le
asigna un amplio marco y alto grado de discrecionalidad para definir e interpretar
qué quiso el Pleno. Si ante la indefinición e incertidumbre del acuerdo, quien
queda en situación de determinar facultativamente qué fue lo que acordó el Pleno
es un congresista o un operador del proceso sin mandato representativo, en
cualquiera de los casos, es elemental y obvio que en esa situación la decisión
colectiva quedará transferida o delegada a un sujeto distinto al titular del acto
colectivo. De ahí la apremiante necesidad de que quien proponga el texto de lo

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que se consulta lo haga explícitamente conocido, y que quienes voten estén en la
condición consciente de saber con claridad por qué votarán y qué quedará
establecido con la resolución, afirmativa o negativa, del órgano parlamentario. Y
de ahí también el peligro de que la celeridad o premura en los procesos de
decisión colectiva sean correctamente gerenciados por quien conduce el debate,
de manera tal que, en lo posible, se elimine la intervención de agentes extraños al
proceso de decisión colectiva. Obviar estas precauciones disminuye la capacidad y
calidad democrática de los procesos institucionales dejándolos en manos ajenas y
abriendo, además, posibilidades para la comisión de irregularidades, entre las que
cabe ciertamente el abuso y la ilicitud.
Si la propuesta de resolución, acuerdo o decisión se establece de modo
indubitable, la voluntad de la corporación se perfecciona; si no es posible definir
con claridad y precisión sobre qué se vota, las posibilidades de que la voluntad
declarada sea efectivamente vinculante para el órgano que vota por su aprobación
se reducen y diluyen. La falta de concordancia entre intención o voluntad y
declaración da lugar a una seria falla en el perfeccionamiento de la decisión y
puede generar espacios para el disenso y discordancia entre los titulares del acto
procesal en grado tal que quepa desconocer o impugnar el acuerdo adoptado bajo
esas condiciones.
Una decisión declarada en disenso esencial con la voluntad de resolver una
materia da lugar a la inexistencia de la decisión y, por lo tanto, puede ser materia
de desconocimiento de la decisión o acuerdo por impedimento para causar
efectos. Si la discrepancia entre la declaración contenida en la resolución o
acuerdo y la voluntad es menor, si se debe a un error no esencial, fácilmente
identificable como tal, la falta es susceptible de subsanación de forma tal que,
previa confirmación de la voluntad en una declaración conforme con aquélla, se
aclare cuál era el texto respecto del cual se produjo el acuerdo.
A este último procedimiento se lo designa como aclaración, y consiste en la
presentación del error detectado y la corrección del mismo por el órgano en el que

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se generó. La aclaración no es un recurso de origen reglamentario, sino que ha
surgido en las necesidades prácticas de encontrar un medio que permita realizar
correcciones más allá de lo que las previsiones reglamentarias habilitan.
Originalmente se las designó como correcciones, y la primera data del mes de
mayo del año 2002, en el proyecto sobre edificación rural, y se las reconoce así
hasta que aparece la primera aclaración. El objeto de una aclaración es la
modificación de un texto que no coincide con la voluntad del legislador, en razón
de lo cual se pide la rectificación antes de la elaboración de la autógrafa que
contiene la voluntad corporativa que aprueba el Pleno. Su aparición se remonta
al período 2006-2011, cuando se la usó por primera vez durante la presidencia
del congresista Gonzales Posada el 3 de Abril del 2008, sobre un proyecto de ley
dictaminado por la Comisión de Constitución. Hasta esta fecha el número de
correcciones llegó a 5. Luego se realizan concurrentemente 3 correcciones más
hasta que prevalece la denominación de aclaración.
La aclaración ha sido mantenida a lo largo de los últimos tres períodos
constitucionales. Su uso ha tendido a incrementarse con el tiempo y ello, a la vez
que revela rasgos de ineficiencia y negligencia técnica en el diseño de la
propuesta resolutiva contenida en el dictamen, es aparentemente expresivo de
la mayor prisa y del menor cuidado en el proceso de estudio y deliberación en la
fase de Comisiones, que es en la que el análisis tiene carácter constitutivo de la
norma y es una especialmente relevante porque es el objetivo central de esta
etapa procesal.
En otras palabras, la aclaración como recurso innovativo del proceso
parlamentario surge y se mantiene como consecuencia del reconocimiento
institucional de que las Comisiones no cumplen las funciones organizacionales
que se les asigna ni, por lo tanto, aumentan el valor público que normalmente
les corresponde en el proceso legislativo. Solamente en el período 2011-2016
bordea la treintena de casos en los que se ha utilizado la aclaración para
corregir errores en la emisión de la declaración de la voluntad legislativa

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durante el curso de la aprobación de la ley. Si bien algunas de las aclaraciones
nacen en el curso del debate en el Pleno, no es menos cierto que es el
Presidente de la Comisión a quien le corresponde cuidar la calidad técnica del
texto y quien, durante el debate en el Pleno, puede examinar durante la
interrupción del debate en el cuarto intermedio los alcances de las propuestas
que se le hacen o los efectos de las que las modificaciones generan en el texto
de la ley que debe ponerse al voto de la asamblea.
La aclaración es un instrumento paralelo a la reconsideración, que es un
recurso para impugnar el acuerdo adoptado. La aclaración no tiene carácter
contencioso y está referida a la rectificación de un error que no es sujeto a
discrepancia en la voluntad de los titulares del acto procesal, sino a la falta de
correspondencia entre la declaración y la voluntad. La existencia de la
aclaración de este modo tiene una causa distinta a la que corresponde a la
reconsideración, porque el objeto no es cambiar el acuerdo aprobado sino
aclarar el sentido expresado durante el proceso de votación para armonizar la
voluntad del legislador con el texto declarado en la norma aprobada por el
Pleno. El texto recogido en la decisión, por lo tanto, no recoge con exactitud la
voluntad sobre la cual sí existe armonía y acuerdo corporativo, por lo cual debe
ajustar la declaración para que ella diga mejor cuál es la voluntad corporativa.
Porque la aclaración no ataca la voluntad ni el contenido de la decisión,
sino que precisa y corrige las imperfecciones acontecidas en el proceso de
expresión, elaboración y declaración de la voluntad de acordar el texto de la ley,
es que no hay necesidad de reconsiderar un acuerdo ni la votación que se
produce sobre aquél. La aclaración permite así el perfeccionamiento en el
proceso de expresión de la declaración. No reemplaza la voluntad de acordar
sino la declaración incorrectamente expresada, consignada y adoptada por el
Pleno. Este recurso no contradice norma alguna sino que recupera el carácter
eminentemente convencional de las normas por las que se rige la corporación
representativa del Estado en un régimen político cuyo sustento es, en último

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término, la voluntad popular según la expresan quienes tienen la titularidad
representativa del mandato emanado en el sufragio.
Una modalidad no aceptada, sin embargo, es la formulación de pedidos de
aclaración de aclaración. Este supuesto se presenta cuando un primer pedido de
aclaración se presenta y sustenta sin la suficiente diligencia y, por ello, se hace
necesario corregir una vez más lo que no se tuvo la capacidad ni cuidado
suficiente para enmendar la primera vez. Este tipo de pedidos se intentó
infructuosamente de usar con un documento que presentó el Presidente de la
Comisión de Constitución el 17 de Diciembre del 2014, con ocasión de los
errores de redacción en el proyecto 1618, mediante el que se ampliaban las
funciones de la Defensoría del Pueblo como órgano encargado del mecanismo
nacional de prevención de las torturas y otros tratos o penas crueles, inhumanos
o degradantes. El pedido fue posteriormente retirado con comunicación
presentada el 16 de Enero del 2015.
Los errores que surgen de la discrepancia entre la voluntad y la declaración
corporativa no son subsanables mediante la fe de erratas que se publica en el
diario oficial, porque las erratas ocurren únicamente cuando el texto publicado ha
sufrido alguna suerte de manipulación en el proceso de transmisión en el diario
oficial y no coincide con el texto de la autógrafa que aprueba el Congreso y
promulga el Presidente de la República. Las erratas no califican como tales
cuando se las pretende usar para alterar el contenido volitivo del texto, sino
únicamente cuando el texto publicado no es el mismo que el texto aprobado. La
errata es únicamente un error de transmisión en el proceso de publicación de la
norma, no el disenso entre el texto y la voluntad que se deduce de la aprobación
con el voto del Pleno.
Los errores ocurridos durante el proceso de consulta de la votación del
Pleno o de la Comisión Permanente no son calificables como erratas, porque son
producto de una elaboración incorrecta de la fórmula que se presenta al Pleno
para que se pronuncie sobre ella, y no han tenido lugar en el proceso de

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transmisión del acuerdo una vez que éste ha quedado debidamente perfeccionado
con la aprobación del Congreso y la promulgación del Presidente de la República.
La incorrecta calificación de un error material como errata puede representar una
grave alteración de la voluntad representativa del Congreso, independientemente
de lo mínimo o técnico que pueda ser. Si bien ha ocurrido que, como
consecuencia del descuido o de la negligencia técnica de la Comisión, en algún
caso se ha solicitado, procesado y tramitado como fe de erratas la referencia e
inclusión de un artículo en el texto de una ley votada y aprobada sin dicha
referencia e inclusión, este tipo de usos no es parte de las prácticas aceptables
ni recomendables, no obstante que existiera consciencia y consenso sobre los
riesgos asumidos durante la tramitación.
De ahí que la referencia al contenido sobre el que se consulta la votación sea
crucial para determinar cuándo una decisión es válida, y cuándo carece de validez.
Por esta razón es operativamente sustancial que toda votación tenga lugar, se
realice y produzca, respecto de un texto en el que conste de modo inconfundible la
declaración que reproduzca fielmente la voluntad sobre la cual se consultará y
pronunciará la corporación u órgano parlamentario. De ahí el sentido que tiene la
insistencia y énfasis en los pedidos que formula el Presidente del Congreso para
que los Presidentes de Comisión remitan el texto de las propuestas en las que
consignan los alcances del acuerdo que debe tomar el Congreso, en vez de asumir
con ligereza la alternativa de liberar a la posterior redacción del texto a cargo del
Presidente de una Comisión. Permitir esa opción configuraría una concesión para
que la voluntad del Pleno quedara en las manos de uno de los miembros del
Congreso, sin posibilidad que el Congreso pueda conocer ni revisar el contenido
que tendrá la declaración sobre la que se afirme equívocamente que refleja la
voluntad del íntegro de la representación nacional.
Otro aspecto que puede comprometer la validez de una votación es la
cuestión de quiénes pueden votar. En principio todos los congresistas están
obligados a votar, pero existen algunos supuestos que impiden el ejercicio del

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voto, y otros que constituyen dispensa para no votar. La regla general es que votan
quienes tienen mandato vigente, han sido incorporados, y se encuentran
habilitados para votar. No pueden hacerlo los representantes electos que no han
juramentado el cargo y, por lo tanto, no han sido aún incorporados. Tampoco
pueden hacerlo quienes contaran con una sanción disciplinaria de suspensión del
cargo, mandato o función durante su período, o si los afectara una sanción de
suspensión en procesos de acusación constitucional, sea en la modalidad de
antejuicio o de juicio político. Existen además supuestos éticos en los que los
congresistas no están impedidos de votar cuando existen asuntos en los que se
presenta una situación calificable como conflicto de interés, pero tienen la
obligación de explicitar la vinculación con el beneficio económico, directo,
personal o familiar que los favorezca. El Artículo 4 inciso e) del Código de Ética
Parlamentaria señala que es un deber de los congresistas que en el caso de
participar en la discusión de temas, investigaciones y/o el debate o aprobación
de leyes en las cuales puedan estar favorecidos intereses económicos directos
personales o familiares, deberá hace explícitas tales vinculaciones.
Y por último hay otro supuesto importante asociado a la exclusión que prevé
el Artículo 89 en las votaciones que se realizan sobre las acusaciones
constitucionales como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional en
la STC 6-2003, según la cual en el Pleno no deben votar quienes fueran miembros
de la Comisión Permanente. El impedimento está relacionado con la participación
efectiva en el proceso de deliberación y votación en una sesión de la Comisión
Permanente, y no sólo con la condición de miembro titular o suplente de este
órgano parlamentario.
El Congreso ha adoptado la práctica de excluir en la votación en el Pleno
únicamente a quienes hayan intervenido y participado en la Comisión
Permanente, independientemente de su condición de miembros. Igualmente, se
ha asumido como práctica regular que no se considere impedidos de votar en el
Pleno quienes tuvieran la condición de denunciantes, de miembros de una

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Comisión Investigadora o de la Comisión de Ética como resultado de cuyas
indagaciones se hubiera presentado una denuncia. Si bien este arreglo se ajusta
en sentido literal con la previsión establecida en la STC 6-2003-AI/TC, la
exclusión de quienes tienen en alguna forma, grado o magnitud la condición de
denunciantes no cumple ni se ajusta estrictamente al principio de juez
parlamentario imparcial que cabe deducir del tipo de tutela reforzada en el que
se basa la referida sentencia del Tribunal Constitucional ni, en general, a las
reglas del debido proceso en cuyo nombre el Tribunal Constitucional decidió que
en los casos de procesos de acusación constitucional por la comisión de delitos
en el ejercicio de la función el parlamento debía votar las acusaciones con una
regla similar a la que recoge el artículo relativo al levantamiento de la
inmunidad parlamentaria.
La consecuencia del erróneo modo de comparar y homologar ambos tipos
de instituciones generará el indeseable efecto de que la exigencia de la aparente
aplicación de los principios del debido proceso parlamentario y del juez
parlamentario imparcial determinará que la declaración de formación de causa
de los altos funcionarios denunciados y, por lo tanto, el inicio del proceso penal
respectivo en sede judicial será mucho más complicado de lograr. Ello puede
significar también el debilitamiento de la capacidad del Congreso en los
procesos de lucha contra la corrupción, porque la exigencia fijada para alcanzar
la mayoría es más complicada de lograr, y por la misma razón el debilitamiento
también del Congreso en el régimen político en su calidad de custodio de la
constitucionalidad, porque la misma si no mayor dificultad se advertirá en los
procesos de juicio político por infracción de la Constitución en los que el
Tribunal Constitucional exige que la destitución, inhabilitación o suspensión sólo
ocurra con el voto de 2/3 de miembros del Congreso (con exclusión de la
Comisión Permanente).
Además de los casos en los que existe impedimento para votar debe incluirse
los casos de imposibilidad para votar entre los que cabe incluir los casos de

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licencias para no asistir por razones de ausencia física motivada por enfermedad o
de viaje, y las licencias por razones de pertenencia al gabinete ministerial. Todos
estos casos tienen previsión reglamentaria expresa y generan justificación para
dar por cumplido el deber de asistir a la sesión.
Adicionalmente es necesario incluir el supuesto de las licencias para
desempeñar función ministerial que quedan en suspenso cuando el congresista
que es parte del gabinete está en el Pleno o en la Comisión Permanente y desea
ejercitar el mandato recibido. Lo que ha solido percibirse como un exceso que
afecta la imparcialidad en el principio de separación de poderes. Sin embargo,
este tipo de situaciones tiene parentesco con el reciente viraje en una práctica
parlamentaria según la cual el Presidente del Congreso no vota sino para dirimir,
porque desde el período 2011-2012, con el Presidente Víctor Isla Rojas, los
presidentes votan en todos los procesos y cuando hay empate votan además para
dirimir.
Este último tipo de usos de la función parlamentaria y del derecho de voto
de cada congresista, ha llevado a que se asuma con mayor naturalidad la
condición esencialmente personal de la representación, al costo, sin embargo, de
formas de ejercicio institucional del poder político, porque la afirmación plena,
fuerte, y total de la posición representativa a despecho del matiz de los distintos
roles que pueden desempeñar los parlamentarios durante el desempeño y ejercicio
de su mandato, puede incidir en el abuso, en la imprudencia, en el desorden o en
el desequilibrio del sistema de valores en una sociedad y en un Estado
democráticos. Si esas son las maneras en que se practican e interpretan las reglas
y principios generales regulares que orientan los procesos de toma de decisión
colectiva es predecible que la radicalidad y maximalismo con los que afirma el
papel representativo generen efectos contrarios a la finalidad política prevista en
el régimen constitucional. En consecuencia la laxitud del rol representativo se
aleja de la mesura y proporcionalidad inherente a la gestión del Estado a cargo de
los operadores de las instituciones con las que funciona.

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Una vez conocida la propuesta de acuerdo o resolución, la validez de la
decisión dependerá de que se use la forma y la fórmula correctas para expresar el
voto. Según el Artículo 57 del Reglamento, las votaciones pueden ser públicas o
secretas. Se considera pública una votación cuando cada Congresista acciona el
sistema de votación electrónica o manifiesta el sentido de su voto levantando la
mano o poniéndose de pie. A su vez, son secretas las votaciones cuando lo
dispone el Reglamento, lo estime conveniente el Presidente o lo solicite un
tercio del número de Congresistas. La distinción entre uno y otro tipo de
votación es importante en particular respecto de dos casos en los que no se
permite la votación secreta. El artículo señalado cita expresamente que en la
votación referida a reforma constitucional o censura a la Mesa Directiva, no se
usará en ningún caso votación secreta. Por lo tanto, independientemente de que
por unanimidad el Pleno acordara votar en secreto una reforma constitucional o
la censura a la Mesa Directiva, ni uno ni otro supuestos tendrían validez. La
única manera en que esta restricción no se aplicara a uno y otro supuestos
ocurriría si esa norma fuera reformada según el proceso formal y regular para
modificarlo. De este modo puede percibirse cómo ni aún la unanimidad podría
dejar sin aplicación una regla establecida en el Reglamento. Obviar la
formalidad podría generar una causal de invalidación o de anulación del acuerdo
adoptado, no obstante el Congreso ignore las consecuencias de apartarse de las
normas con las que formaliza sus procesos.
Además el Reglamento señala que las votaciones pueden ser ordinarias,
nominales o por cédula. Con la introducción del sistema de votación electrónica
cinco años después de aprobarse el Reglamento la diferencia entre las votaciones
ordinarias y nominales se ha reducido significativamente. El Artículo 57 prescribe
que son ordinarias las votaciones cuando cada Congresista acciona el sistema de
votación electrónica, registrándose en acta su nombre y sentido de su voto, y
añade que también son ordinarias las votaciones a mano alzada aunque prevé
que esta modalidad debe usarse por excepción. El texto, en efecto, dice

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excepcionalmente la votación se hará levantando la mano.
Luego el Reglamento refiere las votaciones nominales, las mismas que
ocurren cuando el relator llama a cada uno de los congresistas por su nombre y
éstos responden sí, no o abstención; o bien cada uno registra su voto en el
sistema de votación electrónica y se imprime el listado de congresistas en orden
alfabético, con

el

sentido de

su

voto, consignándose

en

el acta

correspondiente. Sobre el carácter obligatorio de las votaciones nominales
señala el que Reglamento que las votaciones se efectuarán forzosamente en
forma nominal, cuando se trate de adoptar o comprobar acuerdos que requieran
el voto a favor de por lo menos los dos tercios del número legal de Congresistas,
según lo establecido por la Constitución Política y el Reglamento del Congreso
de la República. Por lo tanto, en todo caso en el que la Constitución o el
Reglamento prevean una votación calificada equivalente a una mayoría superior
a los dos tercios de los votos, calculados sobre el número legal, no puede
prescindirse de la votación nominal, sea a través del sistema de votación
electrónica o del método de opción oral al llamado del nombre de cada
congresista. En la práctica las votaciones nominales que se expresan oralmente
a través del llamado del nombre de cada congresista ocurre fundamentalmente
en la Comisión Permanente y en las demás Comisiones, y en el Pleno sólo si por
alguna razón el sistema de votación electrónica ha sufrido algún desperfecto y
no es posible utilizarlo.
En consecuencia las votaciones ordinarias y las nominales son todas
igualmente públicas, y se diferencian en que existen votaciones ordinarias no
nominales, como cuando se consulta la decisión a través del sistema de mano
alzada; e igualmente hay votaciones nominales que no son reconocidas como
ordinarias, como el caso de la votaciones orales al llamado del nombre de cada
votante. Las votaciones mediante la opción de ponerse en pie para expresar el
sentido del voto son una votación pública, pero no son nominales tampoco, ni se
las considera ordinarias. Si la votación a mano alzada es una modalidad de

148

148

votación ordinaria, pero a la vez se la considera una forma excepcional de
consulta, cabe dudar del carácter ordinario que se le atribuye, porque se trata
de una votación pública (como la opción de votar poniéndose en pie) de uso no
ordinario ni frecuente. En resumen, las votaciones propiamente ordinarias son
las votaciones mediante el uso del sistema de votación electrónica, y las
votaciones a mano alzada y de ponerse en pie son en realidad formas no
ordinarias sino excepcionales de expresión del voto, independientemente de que
a todas estas formas de votación pública el Reglamento las clasifique
apropiadamente como ordinarias (a mano alzada) o no.
Si bien es cierto las Comisiones cuentan con un sistema de votación
electrónica, el mismo que se adquiriera durante el período 2001-2006, dicho
sistema no se ha implementado ni se utiliza. Las ventajas de la inversión y de la
compra, por esta razón, no ha quedado justificada, debido a las complicaciones
generadas con la volatilidad del régimen de suplencias en las sesiones, que
hacen muy difícil sustituir en el sistema a un congresista por otro durante el
desarrollo de las sesiones.
Este es un caso en el que la cultura organizacional ha sufrido un
desencuentro con las pretensiones de racionalización y democratización de los
procesos parlamentarios, porque la capacidad de transparentar el voto en las
Comisiones no ha sido posible alcanzarla debido al carácter repentino y súbito
con el que es posible que se altere la composición del pleno de una Comisión. No
se ha logrado el equilibrio adecuado entre el control de las asistencias para
efectos del descuento en los emolumentos, y los beneficios de permitir un
régimen abierto y transparente en el proceso de toma de decisiones en las
Comisiones. Las inestabilidades que se producen con la alteración del quórum y
asistentes durante el desarrollo de las sesiones de

Comisiones han hecho

virtualmente imposible conocer el sentido del voto de los congresistas en los
procesos desarrollados en estos órganos, con lo cual la optimización, el
fortalecimiento y la calidad del ejercicio de la representación tampoco mejora,

148

148

porque privilegiar la necesidad de no sufrir descuentos por inasistencias tiene
un peso mayor que los beneficios dejar constancia sobre el sentido del voto de
cada congresista en cada una de las Comisiones a las que pertenecen y de las
que son miembros.
Por último la votación por cédula es una forma no pública de expresión del
voto. Dice el Reglamento que la votación es por cédula cuando cada congresista
reciba una cédula de votación, exprese en ella su voto y la deposite en el ánfora.
Esta forma se utiliza para la elección anual de la Mesa Directiva. Los congresistas
no pueden ser identificados porque las cédulas se depositan sin que el nombre del
votante pueda conocerse. En la práctica los congresistas pueden prescindir del
carácter secreto de este tipo de votación cuando luego de emitir su voto lo hacen
público y lo exhiben ante el resto de los representantes para, precisamente,
eliminar la reserva y dejar que se conozca la adhesión a una lista o posición. Dada
la aceptación generalizada de esta práctica entre los congresistas no se exige el
respeto que el propio Reglamento prescribe al carácter secreto de los asuntos que
se tramitan en los diversos órganos parlamentarios, aunque una visión estricta de
la dimensión de la reserva del proceso de votación exigiría modos menos
concesivos o permisivos de conducta corporativa.
Una forma de votación que ha sido parte de la práctica parlamentaria
nacional ha sido la votación por balotas. La votación por balotas, anteriormente
reservada para la aprobación de pensiones de gracia, o para la designación de
altos funcionarios (vocales supremos, embajadores, o los más altos mandos
militares), ha caído en desuso. Aunque el Congreso tiene aún la responsabilidad de
elegir a algunos de los más altos funcionarios titulares de los órganos
constitucionales autónomos, la votación suele ser pública y no secreta, y se
recurre regularmente al sistema de votación electrónica. De otro lado, a pesar que
se ha reducido el número de casos en los que se otorga pensiones de gracia este
tipo de casos no se consulta mediante balotas, sino según la forma ordinaria y
nominal de votación a través del sistema electrónico.

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Por último otra forma de votación que ha caído en desuso es la modalidad
del carpetazo, que se utilizaba en el régimen bicameral hasta el año 1992. Se
conocía a esta forma con el nombre de carpetazo porque los Diputados o
Senadores solían soltar la tapa de sus carpetas para hacer conocer el sentido de
su voto. La manera de conocer cuál era la decisión adoptada era a través del
mayor o menor ruido causado por los adherentes de una u otra opción, a favor o
en contra. El carpetazo ha sido reemplazado desde 1993 por la votación a mano
alzada.
Una vez concluido el debate, en los casos de votación pública y ordinaria, y
es necesario que sobre la materia en debate se consulte el parecer y voto de los
representantes, lo regular es recurrir al sistema de votación electrónica. En ese
caso el Presidente del Congreso anuncia que luego de haberse concluido el rol de
oradores se otorgará el uso de la palabra al Presidente de la Comisión
dictaminadora o informante para que fije el texto sobre el que se consultará el
voto. Este momento y acto es de la mayor importancia porque queda en manos del
Presidente de la Comisión, o de quien haga sus veces, la capacidad de fijar sobre
qué convocará el Presidente del Congreso a fijar posición en la votación.
No ha sido nunca tan claro el papel del Presidente de la Comisión respecto
de esta función como lo es en la práctica reciente, porque el procedimiento normal
siempre consistió en que, cuando como consecuencia del debate es preciso
realizar modificaciones en el texto que se propone en el dictamen o en el informe
de la Comisión, el Presidente de la Comisión consulte durante un cuarto
intermedio con los demás miembros cuál es la posición de la Comisión a someter a
votación. No ha estado exento de crítica y cuestionamiento el nivel de gravitación
que ha tomado para sí el Presidente de la Comisión, pero mientras la práctica
continúe el Congreso sigue avalando esta costumbre considerada de poca
raigambre parlamentaria, en la medida que se confiere un poder extraordinario a
un solo congresista, a despecho del parecer que puedan tener los demás
integrantes de un órgano cuya principal característica es estar constituido según

148

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reglas de la pluralidad y de la proporcionalidad entre los grupos parlamentarios.
Definido el contenido del acuerdo cuya aprobación propone el Presidente de
la Comisión el Presidente del Congreso insta a los congresistas a registrar su
presencia en el sistema de asistencia y votación, y luego de un período razonable
de tiempo, suficiente para que los congresistas anoten digitalmente el sentido de
sus preferencias, avisa que procederá a declarar el cierre del cálculo de la
asistencia. Al declarar el cierre de la asistencia se determina el número de
congresistas presentes en la sala y, por lo tanto, si ese número es igual o superior
al quórum necesario para sesionar válidamente y para tomar una decisión
colectiva. Si se comprueba que existe quórum en la Sala de Sesiones se inicia el
proceso de votación propiamente dicho, el mismo que empieza con el anuncio del
Presidente de que existiendo el quórum reglamentario se procederá a votar, para
lo cual solicita a los congresistas que anoten y registren el sentido de su voto en el
sistema de votación electrónica.
A diferencia de lo que ocurría hasta la vigencia del Reglamento de 1995, en
el régimen bicameral las Cámaras Legislativas sólo se valían de los votos a favor y
en contra. No se reconocía la abstención como

forma válida de emisión y

expresión del voto parlamentario. Para que exista acuerdo sobre una materia
determinada se aplica y compara la fórmula exigida respecto del número de
congresistas presentes, hábiles, con el resultado de los votos a favor, en contra, o
que se abstienen. Si se alcanza el número que exige la fórmula por aplicar el
acuerdo se aprueba. Si no se alcanza el asunto queda sin aprobar. Y si el número
de votos en contra es superior al número de votos a favor se rechaza. En el
supuesto en que el número de abstenciones sea superior al número de votos a
favor o en contra el asunto queda sin resolver y queda pendiente para volverse a
consultar, porque no cabe dar el asunto ni por aprobado ni por rechazado debido a
que la mayoría ha preferido que ni se apruebe ni se rechace, sino que aún no se
resuelva la materia bajo consulta.

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20. Los tipos de mayoría
Las reglas para tomar decisiones válidamente en el Congreso se encuentran
en principio en la Constitución y en el Reglamento del Congreso. En algunos casos
las reglas para alcanzar resultados se encuentran también en leyes orgánicas,
como la del Tribunal Constitucional o la del Defensor del Pueblo.
Las mayorías exigidas para alcanzar un acuerdo pueden clasificarse según el
mayor número de votos exigidos o la base sobre la cual se calculan las fórmulas de
votación. Obviamente con la misma fórmula las exigencias serán mayores si la
base es el número legal, que si se aplica sobre el número de hábiles o de los
presentes en el acto de consulta en una sesión determinada.
La regla general para adoptar acuerdos es la mayoría relativa, también
llamada mayoría simple. Este tipo de mayoría consiste en comparar los tres
resultados posibles para definir cuál es el que mayor cantidad de votos ha
alcanzado. La cuestión queda aprobada si los votos a favor, o verdes, son más que
los votos en contra o que los votos por la abstención. La cuestión queda rechazada
si los votos en contra son más que los votos a favor o que las abstenciones. La
cuestión queda sin decidir y postergada para volverse a consultar si las
abstenciones son más que los votos a favor o que los votos en contra. Y la cuestión
es objeto de dirimencia por el Presidente si al expresarse las preferencias de los
votantes existe empate simple o compuesto, en cuyo caso el Presidente resuelve
en cualquiera de los tres sentidos que le parezca correcto.
La razón por la que se conoce a esta fórmula como mayoría relativa es que
no es posible saber con qué cantidad de votos se aprobará una decisión
determinada. Es la forma más sencilla de establecer cómo se resuelve un asunto.
Si existe un caso en el que el Pleno o la Comisión Permanente deben tomar una
decisión, y no existe una fórmula explícita para definir con cuántos votos se toma
el acuerdo, la regla es la de la mayoría simple. A esta fórmula también se la
conoce como la regla de la pluralidad; era bajo ese nombre que se la conocía en el
antiguo Reglamento Interior de las Cámaras Legislativas de 1853. Por lo tanto son

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tres maneras de designar al procedimiento de consulta bajo la fórmula de la
mayoría: pluralidad, mayoría relativa y mayoría simple, y su propiedad
fundamental es que se aplica sobre la base de los votantes o de los presentes,
puesto que no resulta relevante el número legal ni el número de hábiles para la
sesión.
Los principales requisitos para que la decisión sea válidamente tomada, en
consecuencia, son que no haya empate, que no ganen las abstenciones, y que el
total de votantes sea igual o mayor al quórum necesario para que haya sesión.
La siguiente fórmula más común es la de la mayoría absoluta. La mayoría
absoluta, por oposición a la mayoría relativa o mayoría simple, supone que se
alcance una cantidad de votos superior a la mitad o, de modo similar, superior al
cincuenta por ciento. Establecer que la mayoría sea superior a la mitad significa
que basta alcanzar ese límite para que se considere resuelta la cuestión
consultada. Sin embargo, suele asimilarse a este tipo de fórmula una variante que
es en realidad una fórmula más exigente o calificada que la mayoría absoluta y
que consiste en precisar que debe alcanzarse una cantidad de votos no menor,
igual o superior a la mitad más uno. Cuando la fórmula de la mayoría absoluta se
aplica respecto de un número par de votantes no existe diferencia en el fraseo,
porque un número de votos superior a la mitad siempre será igual a un voto más
que la mitad de la cantidad de votantes.
La diferencia si es crítica cuando el número de votantes es una cantidad
impar, porque en ese caso más de la mitad resulta ser una cantidad menor que la
exigida si el requisito se frasea como la mitad más uno, dado que la mitad de un
número impar siempre es un número decimal. Considerando que más de la mitad
supone el redondeo próximo al siguiente número entero, el requisito de más de la
mitad se cumple al alcanzar el número entero más cercano al decimal. Sin
embargo, cuando se especifica que la mayoría absoluta será la mitad más uno, el
decimal que resulta de la división entre dos no puede redondearse al siguiente
número entero, porque ese número entero no será aún un voto más que la mitad y

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por lo tanto habrá que sumar un número al decimal, y sólo entonces redondear al
siguiente entero.
La significancia de la variante de la mitad más uno también es visible de
modo claro en los casos en que el número de votantes es más pequeño, como
cuando debe definirse si se aprueban o no los acuerdos de una Comisión con un
número pequeño de integrantes. El caso más claro puede consistir en el que se
materializa con las Comisiones de 3 integrantes, porque en ese supuesto más de la
mitad exige que sean 2 votos, pero la mitad más uno será inevitablemente la
unanimidad o el 100 por ciento de los miembros de la Comisión. En la medida que
el número de votantes aumenta en un cuerpo impar de sufragantes la proporción o
porcentaje de la exigencia de votos disminuye.
Una variante adicional es que la mayoría absoluta puede calcularse sobre el
número total o número legal de integrantes, sobre el número de hábiles, y sobre el
número de presentes. Habiendo quedado claro en acápite anterior la diferencia
entre los tres distintos tipos de figuras, sólo resta reiterar que el número legal se
refiere a la integridad de miembros que pertenecen al cuerpo en el que tiene lugar
la votación; el número de hábiles es el que queda luego de excluir a los no
incorporados, a los suspendidos, y a los que tienen licencia; y el número de
presentes es la cantidad de congresistas hábiles en una sesión con quórum.
Cuando la fórmula se aplica sobre el número legal la cantidad de votos exigidos es
más alta que cuando se aplica sobre el número de hábiles, y cuando se exige
aplicarla sobre el número de hábiles la regla es que ese número sea una cifra de
votantes mayor que la exigible cuando haya de aplicarla sobre el número de
presentes.
En el siguiente cuadro se muestra los casos en los que la Constitución o el
Reglamento del Congreso prevén la adopción de acuerdos con el requisito de
mayoría absoluta, sea sobre el número legal, de hábiles o de presentes, en la
variante rígida que se expresa como la mitad más uno, o en la variante más
flexible que se formula como más de la mitad. Se incluye igualmente un caso en el

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que el Reglamento refiere equívocamente la exigencia de mayoría simple cuando
el propósito es requerir la mayoría absoluta (el caso de la elección de la Mesa
Directiva, en el que la regla es la previsión de la segunda vuelta cuando no se
alcanza mayoría simple en la primera; el concepto de segunda vuelta sólo es
aplicable en el supuesto de mayoría absoluta, de ahí que la práctica parlamentaria
haya corregido el equívoco utilizando uniformemente la exigencia de mayoría
148

absoluta de los concurrentes para la primera vuelta).
ACUERDOS

QUE REQUIEREN MAYORÍA ABSOLUTA EN EL
PERMANENTE

PLENO

O EN LA

MATERIA
MAYORÍA ABSOLUTA (MITAD MÁS UNO) SOBRE EL NÚMERO LEGAL
La Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria
es designada con el voto de la mitad más uno del número legal
El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de
la mitad más uno del número legal de Congresistas
El quórum para que el Consejo Directivo del Congreso realice
sesiones válidas es de la mitad más uno del número legal de sus
miembros
Los documentos con los que se comunica la elección de los
representantes titulares y representantes de los grupos
parlamentarios ante los órganos directivos, deben estar
firmados por no menos de la mitad más uno del número de
miembros del grupo parlamentario
El Pleno del Congreso puede reunirse en cualquier momento
cuando lo solicite la mitad más uno de los congresistas
Si una proposición de ley o resolución legislativa es rechazada
no puede presentarse la misma proposición u otra sobre
idéntica materia hasta el siguiente periodo anual de sesiones,
salvo acuerdo de la mitad más uno del número legal de
congresistas
La reforma de la Constitución se aprueban con el voto favorable
de por lo menos la mitad más uno del número legal de
congresistas y luego se someten a referéndum
Las leyes orgánicas se aprueban o modifican con el voto de por
lo menos la mitad más uno del número legal de congresistas
El acuerdo de haber lugar a la formación de causa en una
acusación constitucional por delitos cometidos en el ejercicio de
la función se aprueba con el voto favorable de por lo menos la
mitad más uno del número de los Congresistas presentes, sin
participación de los miembros de la Comisión Permanente
En un proceso de antejuicio político el acuerdo para suspender
a un alto funcionario en una acusación constitucional por
delitos cometidos en el ejercicio de la función se aprueba con el
voto favorable de por lo menos la mitad más uno del número de
los
congresistas, sin participación de los miembros de la
Comisión Permanente
MAYORÍA ABSOLUTA (MITAD MÁS UNO) SOBRE EL NÚMERO DE HÁBILES
El quórum para las sesiones del Pleno y de cualquier comisión
es de la mitad más uno del número hábil de Congresistas

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COMISIÓN

SUSTENTO
Art. 16, inc. 1), del
RC
Art. 16, penúltimo
párrafo, del RC
Art. 31 del RC
Art. 37 del RC

Art. 51 del RC
Art. 78 del RC

Art. 81, inc. a), del
RC
Art. 81, inc. b), del
RC
Art.
89,
inc.
i),
segundo párrafo del
RC

Art.
89,
inc.
i),
segundo párrafo del
RC

Art. 52 del RC

MAYORÍA ABSOLUTA (MITAD MÁS UNO) SOBRE EL NÚMERO DE PRESENTES
La ley de presupuesto se aprueba con el voto de por lo menos la
mitad más uno del número de congresistas presentes
MAYORÍA ABSOLUTA (MÁS DE LA MITAD) SOBRE EL NÚMERO LEGAL
Las reconsideraciones aprueban con el voto de más de la mitad
del número legal de Congresistas
Para la insistencia en la reconsideración de leyes observadas
por el Presidente de la República se requiere el voto de más de
la mitad del número legal de miembros del Congreso
Para la aprobación de la censura se requiere del voto de más de
la mitad del número legal de miembros del Congreso.
MAYORÍA ABSOLUTA (MÁS DE LA MITAD) SOBRE EL NÚMERO DE PRESENTES
La elección de la Mesa Directiva es elegida con un número de
votos igual o superior a la mayoría simple de los congresistas
concurrentes

Art. 81, inc. c), sexto
párrafo, del RC
Art. 58 del RC
Arts. 108 de la CP, y
79 del RC
Arts 132 de la CP y
86 del RC
Art. 12, inc. d), del
RC
(por
práctica
parlamentaria
se
corrige el concepto
de mayoría simple
por el de mayoría
absoluta)

El cuadro precedente deja ver que la modalidad más recurrida en la
exigencia de la mayoría absoluta es su cálculo sobre el número legal, en la
alternativa de la mitad más uno. Comparativamente es menor el número de casos
en los que la mayoría absoluta se formula en términos de más de la mitad.
La mayoría relativa o simple y la mayoría absoluta son los modos más
comunes de consultar la votación del Pleno. Existen sin embargo otros modos de
definir los resultados, algunos de los cuales son exigencias más altas que la
mayoría absoluta, y otros con una cantidad menor de votos que la mayoría
absoluta. En ningún caso, sin embargo, se prevé el acuerdo unánime de todos los
miembros, sea respecto del número legal, de hábiles o de presentes.
Los casos en los que se requiere un número de votos mayor a la mayoría
absoluta se conocen como casos de mayoría calificada porque se trata de
situaciones especialmente exigentes. Pero hay otros casos en los que existe
también una cantidad fija o determinada de votos, pero menores a la mayoría
absoluta, a los que se los conoce como mayorías mínimas regulan principalmente
los derechos básicos de las minorías para conseguir la activación de procesos o de
recursos organizacionales. En el cuadro que sigue puede verse, por ejemplo, las
referencias de casos en los cuales es necesario que el Pleno cuente con las
mayorías calificadas. Son las que corresponden al requisito de dos tercios del

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número legal o del número de hábiles, y de los tres quintos del número legal.
ACUERDOS

QUE REQUIEREN MAYORÍA CALIFICADA DE DOS TERCIOS Y DE TRES QUINTOS
EN EL PLENO O EN LA COMISIÓN PERMANENTE

MATERIA

SUSTENTO

Son nominales las votaciones sobre acuerdos que requieran el voto
a favor de por lo menos los dos tercios del número legal de
Congresistas
La aprobación de la reconsideración de una reconsideración requiere
el voto de los dos tercios del número legal de congresistas
La reforma de la Constitución puede aprobarse en dos legislaturas
ordinarias sucesivas con el voto aprobatorio de un número
superior a los dos tercios del número legal de Congresistas
Establecimiento selectivo y temporal de tratamiento tributario
especial para una zona determinada del país mediante ley
El acuerdo sanción de suspensión, inhabilitación o destitución por
infracción constitucional, en un juicio político, se adopta con la
votación favorable de los dos tercios del número de miembros del
Congreso, sin participación de la Comisión Permanente
El acuerdo de vacancia del Presidente de la República se aprueba
con votación no menor a los dos tercios del número legal de
miembros del Congreso
Con el voto de los dos tercios del número legal de miembros del
Congreso pueden ser removidos los integrantes del Consejo Nacional
de la Magistratura
Con el voto de los dos tercios del número legal del Congreso es
elegido o removido el Defensor del Pueblo
Con el voto de los dos tercios del número legal de miembros del
Congreso se elige a los miembros del Tribunal Constitucional
El acuerdo de realizar una votación secreta se toma con el voto de
dos tercios de los miembros hábiles del Pleno
Los voceros de los grupos parlamentarios que representen a los tres
quintos del número legal de congresistas pueden presentar
excepcionalmente, por una sola vez, los pedidos de reconsideración
sobre una reconsideración
La aprobación de créditos suplementarios, transferencias y
habilitaciones de partidas en la Comisión Permanente se produce
con el voto favorable de tres quintos del número legal de sus
miembros

Artículo 57, inciso
b), del RC
Artículo 58 del RC
Artículos 206 de
la CP, y 81, inciso
a), del RC
Artículo 79 de la
CP
Artículo 89, inc.
i), tercer párrafo,
del RC
Artículo 89-A, del
RC
Artículo 157 de la
CP
Artículo 161 de la
CP
Artículo 201 de la
CP
Artículo
57 del
RC
Artículo 58 del RC

Artículos 80 de la
CP, y 81, inc. d),
del RC

De modo similar, en el cuadro que sigue se consignan los supuestos en los
que se establecen mayorías mínimas, inferiores a la mayoría absoluta. Porque
existe un marco de incertidumbre en fórmulas como la de la mayoría simple, o en
todo otro caso en el que la fórmula debe calcularse sobre una base volátil o
movible como ocurre con el número de hábiles o de presentes, es que puede
ocurrir y es posible que la fijación de mayorías mínimas en algunas situaciones
conduzcan a una cantidad más exigente que al aplicar las fórmulas de la mayoría
simple o de mayoría absoluta sobre la base de los hábiles o de los presentes. El
objetivo y la razón de ser de las mayorías mínimas es facilitar que ante situaciones

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específicas sea factible que las minorías cuenten con más oportunidades para
iniciar la acción corporativa o los procesos parlamentarios.
ACUERDOS

QUE REQUIEREN MAYORÍAS MÍNIMAS EN EL

MATERIA
El pedido de interpelación se formula mediante moción de orden
del día, firmada por no menos del quince por ciento del número
legal de Congresistas
La admisión de la interpelación se aprueba con el tercio del
número de congresistas hábiles
La moción de censura la deben presentar no menos del
veinticinco por ciento del número legal de Congresistas
Para la admisión a debate y aprobación de las mociones de
constitución de comisiones investigadoras se requiere el voto
aprobatorio del treinta y cinco por ciento (35%) de los miembros
del Congreso
El pedido de vacancia del Presidente de la República se formula
mediante moción de orden del día, firmada por no menos del
veinte por ciento del número legal de Congresistas
Para la admisión del pedido de vacancia del Presidente de la
República se requiere el voto de por lo menos el cuarenta por
ciento de Congresistas hábiles

PLENO
SUSTENTO
Arts. 131 de la CP y
83, inc. a) del RC
Arts. 131 de la CP, y
83, inc. b) del RC
Arts. 132 de la CP y
86, inc. a) del RC
Art. 88, inc. a) del
RC
Art. 89-A, inc. a) del
RC
Art. 89-A, inc. b)
del RC

Las mayorías mínimas por antonomasia en el régimen parlamentario
peruano prevén tres situaciones especiales en las que se favorece el derecho de
acción de las minorías: para la presentación y admisión de las mociones con las
que se crean comisiones investigadoras; para el -trámite de las interpelaciones
ministeriales; para la presentación de la moción de censura; y para la presentación
y admisión de los pedidos de vacancia del Presidente de la República. De los casos
indicados sólo la creación de comisiones investigadoras y los procesos de
interpelación no requieren acción ulterior, pero para la censura de miembros del
gabinete y para la vacancia presidencial sí se requiere acción ulterior para la que
no tienen autonomía las minorías porque supone una decisión en la que queda
comprometida la mayoría. De ahí que sea necesaria la lectura integral de los
cuadros de forma que sea posible distinguir la diferencia entre el inicio del
proceso y la resolución de la iniciativa corporativa que se propone adoptar.
COMPROBACIÓN

DE APRENDIZAJES

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1. ¿Quién decide la agenda de la sesión, y qué se pone al voto luego del debate?
2. ¿Cuál es la diferencia entre la mayoría absoluta, y la mayoría simple o relativa?
3. ¿Cómo se define el número de hábiles para una votación?
4. ¿Qué finalidad cumple el quórum en las sesiones y votaciones de la asamblea?
5. ¿Qué valor se alcanza mediante la racionalización de las reglas del debate en el
Pleno?
6. ¿Por qué es necesario que coincidan la voluntad del legislador y el texto que
aprueba el Pleno, y qué efectos causa la falta de coincidencia?
7. ¿En qué se diferencian la reconsideración y la aclaración?
8. ¿Cuál es el objeto y límites de la fe de erratas?
9. ¿En qué casos existe impedimento para ejercitar el voto y qué efecto genera el
voto de quien está impedido de votar?
10. ¿Puede votar el Presidente del Congreso en las sesiones del Pleno, o sólo vota
para dirimir en caso de empate?
11. ¿Cuál es la diferencia entre las votaciones ordinarias y las votaciones
nominales?
12. ¿En qué casos se usa la votación por cédula?
IV. EL

PROCESO LEGISLATIVO

El proceso legislativo es uno de los distintos tipos de procesos que se
realizan y desarrollan en la institución parlamentaria. Indica el Artículo 64 del
Reglamento del Congreso que los procesos parlamentarios son el conjunto de
actos sucesivos e integrados que se realizan para promover el debate y los
acuerdos del Congreso destinados a producir leyes y resoluciones legislativas,
actos de control político y designaciones y nombramientos. La noción de proceso
que asume el Reglamento, sin embargo, se restringe en sentido estricto a las
consideradas como principales funciones del Congreso. En ese entendido es que
los procesos parlamentarios se reducen al ámbito exclusivo de procesos

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propiamente congresales; esto es, a los procesos en los que se realizan actos
corporativos que tienen a los congresistas como los únicos sujetos titulares de la
actividad representativa del Estado.
En el cuadro siguiente se presenta el esquema de los distintos tipos básicos
de procesos que tienen lugar en el Congreso, los mismos que extienden el ámbito
de los procesos parlamentarios en sentidos aún más amplios que el prescrito en el
Artículo 64, porque integran tareas y actividades de mayor detalle y menor rango
organizacional con las que se facilitan, habilitan y permiten los productos finales
del Congreso. El conjunto de tipos de procesos parlamentarios integran el sistema
procesal cuyos principios de organización y funcionamiento se desprenden de la
finalidad política representativa de la institución parlamentaria en nuestra vida
constitucional.
TIPOLOGÍA

DE LOS PROCESOS QUE INTEGRAN EL SISTEMA PARLAMENTARIO

1. Procesos congresales
2.
Procesos
de
apoyo
parlamentario
3. Procesos administrativos
4. Procesos de gestión del
conocimiento
5. Procesos intangibles

Legislativo, de control, presupuestario, informativo o directivo
Soporte constitucional y consultoría procesal, trámite
documentario, agenda, diario de debates, pedidos/mociones,
estudio y evaluación de proyectos de ley
Gestión prospectiva y estratégica, gestión organizacional,
gestión de recursos materiales, gestión de recursos humanos,
gestión de riesgos, gestión económica y presupuestal
Gestión documental e información, capital intelectual –
capacitación e investigación-, telemática y tecnologías de
proceso masivo de bases de datos y gestión de contenidos
Actitud y ética personal de actores, motivación e identificación
con la ciudadanía, imagen corporativa, identidad diferencial

El proceso legislativo presupone la interacción directa e indirecta con los
otros tipos de procesos parlamentarios en los que se apoya o con los que se
complementa en mayor o menor magnitud. El proceso legislativo no es un sistema
aislado en la producción de representación política a través de las diversas
funciones que el régimen político le asigna al Congreso. Por ello es que el proceso
legislativo es parte de un sistema de generación y de agregación de valor político
y no es un régimen atomizado ni aislado. Para que el proceso legislativo cumpla
con la finalidad que le corresponde y que la ley que dicte el Congreso sea un
instrumento socialmente más efectivo en manos de quienes nos representan es
todo el sistema el que debe fortalecerse, desarrollarse con congruencia y

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mantenerse en sintonía según la finalidad política propia de la gestión
representativa de la comunidad y del Estado.
La ley es un mandato estatal con vocación de orden y estructuración del
espacio o esfera colectiva. Las leyes se aprueban ante la necesidad de definición
de modos universales de convivencia en nuestra república. Sirven para
homogenizar maneras de entendernos y relacionarnos según reglas imperativas
148

de interacción personal.
Quiénes pueden dictar ese mandato general con carácter vinculante y
coactivo en el Perú están expresamente reconocidos en la Constitución. La ley
puede dictarla, en primer término, el órgano legislativo central del Estado que es
el Congreso. Pero también puede dictarla, bajo ciertas restricciones y con cargo a
rendir cuenta ante el Congreso, el Presidente de la República, a través de decretos
legislativos o decretos de urgencia.
En el plano subnacional tienen igualmente facultad para dictar normas con
rango

legal

los

gobiernos

regionales

y

locales,

en

el

ámbito

de

sus

correspondientes competencias territoriales. La ley puede dictarla igualmente el
pueblo cuando ejercita su iniciativa legislativa a través del Congreso, o mediante
el referéndum popular.
Tienen también competencia para afectar contenidos legislativos o los
procesos de creación de la ley el Poder Judicial, las instituciones públicas
autónomas y los colegios profesionales en las materias que les son propias. Por
último, y de modo singular, el Tribunal Constitucional ha asumido competencias
igualmente legislativas mediante el proceso de calificación de la constitucionalidad
de la ley, a través de la expedición de contenidos legislativos en sus sentencias
integrativas y manipulativas (ablativas, reductoras, repositivas, o aditivas).
La competencia legislativa del Congreso es prevalente, o preeminente, y la
de todas las demás instancias tiene naturaleza de competencia residual. La
diferencia es de origen axiológico y se basa en el carácter representativo con el
que el Estado peruano gestiona los procesos estatales en nuestro régimen político.

148

El carácter prevalente de la competencia legislativa del Congreso se deriva de la
titularidad que excepcionalmente caracteriza a este órgano del Estado, en razón al
origen popular del poder y de la potestad soberana de la nación de dictar sus leyes
con autonomía.
Existe pues una suerte de concurrencia entre las agencias estatales, las
instancias gremiales y la propia comunidad, para decidir el orden político del país
a través de la ley. El Congreso aprueba la ley; el gobierno dicta decretos
legislativos y decretos de urgencia; los gobiernos regionales normas regionales y
los locales ordenanzas. Además, los otros órganos y sujetos con iniciativa
legislativa proponen los textos de ley que procesa, evalúa y debate el Congreso. Si
existen datos que inducen a pensar que las capacidades legislativas del Congreso
están comparativamente menoscabadas, a la luz de la mayor eficacia técnica del
gobierno para producir normas con rango de ley, los usos que los operadores
estatales realizan de las potestades constitucionales no hace mella en los
principios y valores cuya primacía es desconocida al amparo de criterios
pragmáticos, y por el contrario es una señal de la brecha que se abre entre la
vigencia de los deseos constitucionales y los hechos políticos, que sólo es posible
reducir cuando todos los operadores comparten el mismo compromiso por los
modos de organización que se plantean en los textos constitucionales.
En el régimen político peruano se reconoce la prelación o precedencia
axiológica entre los diversos tipos de normas. La Constitución tiene rango más alto
que la ley y la ley a su vez superioridad sobre los decretos, reglamentos o
resoluciones que dicta el gobierno. De este tipo de arreglo se desprende que en
caso de contradicción o conflicto entre uno u otro tipo de norma debe preferirse la
aplicación directa e inmediata de la Constitución. En segundo lugar de la ley, y así
sucesivamente.
Esta visión del ordenamiento normativo nacional, sin embargo, no admite un
método automático o mecánico de aplicación de la norma, porque los significados
constitucionales o legales son inevitablemente susceptibles de interpretación

148

148

según valores, premisas o intereses, que propone e integra la comprensión del
sujeto que adscribe sentidos a los textos y documentos normativos. Por esta razón
la supuesta jerarquía o precedencia normativa tiene en realidad naturaleza
simbólica

o

metafórica,

porque

la

interpretación

de

los

textos

permite

ineludiblemente la extrapolación de significados que no quedan reducidos ni
congelados en el lenguaje textual y escrito de la Constitución ni de la ley.
El proceso legislativo, en este sentido, consiste en la sucesión secuencial de
fases, etapas, trámites o pasos por los que debe pasar una pretensión política de
crear una norma. La secuencia de procedimientos tiene el propósito de garantizar
que el resultado o producto de la participación del legislador en el proceso mejore
las condiciones generales de bienestar, de felicidad y de prosperidad de la
sociedad en general. Que se sigan los pasos, por eso, es mucho más que un
fenómeno jurídico en el que cabe examinar la validez o constitucionalidad de una
ley, porque la utilidad y finalidad de la ley se define no sólo por la verificación del
cumplimiento formal del proceso o de la escrupulosa observancia de los requisitos
abstractos que la Constitución y el Reglamento del Congreso preceptúan. La ley
no es mejor ni cumple propiamente la finalidad en razón de la cual existe y se
aprueba sólo porque los procesos se hayan cumplido según niveles razonable de
interpretación de la Constitución o del Reglamento.
La ley tiene estándares y niveles sustantivos, materiales, concretos y
efectivos que si se descuidan o pasan por alto, por impericia o por negligencia,
devalúan la calidad de la vida política de la república. La calidad de la ley, en este
sentido, es mucho más que la observancia de los requisitos de validez en la
producción de la norma. La calidad de la ley depende de la idoneidad de la norma
para alcanzar la finalidad política superior que es la calidad de la convivencia en la
comunidad, de forma tal que todos los ciudadanos cuenten con condiciones de
bienestar, de seguridad y de justicia que haga más valiosos la unidad y el vínculo
colectivo que la anomia o la disociación de la colectividad.

148

148

21. La ley y los supuestos implícitos de su utilidad y sentido
La legislación es en esencia una función estatal. El Estado es la instancia
que representa la voluntad colectiva a través de la capacidad de mando que le
reconoce el pacto político que recoge la Constitución. El titular preeminente de
esta función es el Congreso y residualmente lo es el Poder Ejecutivo.
Según

el

Artículo

72

del

Reglamento

del

Congreso

mediante

el

procedimiento legislativo se persigue aprobar leyes de carácter general y
resoluciones legislativas. Para efectos del proceso de producción legislativa la
distinción es significativa, porque se señala una característica y finalidad
específica en la actividad legislativa. Dice el Reglamento que el proceso
legislativo tiene como y por finalidad la aprobación de leyes de carácter general
y también resoluciones legislativas. De la ley se dice que las que se aprueban
mediante el proceso legislativo tienen carácter general. Esta característica
armoniza con la norma prevista en el Artículo 103 de la Constitución según la
cual pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las
cosas, pero no por razón de las diferencias de las personas.
Esto es, las leyes no se procesan ni producen cuando no tienen carácter
general, y las leyes especiales sólo pueden aprobarse cuando la materia sobre la
que se legisla no se basa en la diferencia de las personas. El significado de estas
reglas es la exclusión de toda ley con la cual se beneficie, afecte o ataque a
personas o grupo de personas de manera particular o singular. La demanda de
intervención legislativa, por esta razón, no procede si la pretensión se basa en el
trato diferenciado según el cual se privilegie, o se discrimine, a una persona o a
grupos particulares de personas.
La ley tiene una finalidad ineludiblemente general. Es aberrante su uso
para fines singulares o particulares y, peor aún, privados. Sin embargo las
resoluciones legislativas son la especie cuyo objetivo sí es regular aspectos o
materias específicamente previstas en la Constitución que sobre las cuales tiene
competencia el Congreso. Las resoluciones legislativas son usadas en casos

148

148

singulares.

Las resoluciones legislativas se usan como medio documental para

canalizar los acuerdos del Congreso en los que el Parlamento ejercita una función
administrativa, la misma que puede (como en el caso de la aprobación de un
tratado), o no, tener los efectos generales de una ley. Su numeración no es propia
y mantiene el orden que les corresponde a las leyes, porque se les aplica las reglas
del proceso legislativo ordinario y, por lo tanto, debe promulgarlas el Presidente
de la República. Con ellas se aprueban tratados, se otorgan pensiones de gracia,
se designa a los magistrados del Tribunal Constitucional o al Defensor del Pueblo
cuando los elige el Parlamento, se autoriza la salida al exterior del Presidente de la
República, y se conceden amnistías. Cuando según las Constituciones anteriores
el procedimiento era bicameral las resoluciones legislativas servían para aprobar
la Cuenta General de la República; acordar los ascensos del personal de los más
altos mandos militares; la elección de los Vocales de la Corte Suprema (v. gr. las
12852 a 12855), el reconocimiento de tiempo de servicios (v. gr. la 12467) o
aumento de pensiones de montepío, (v. gr. la 12543); se concedía permiso para
prestar servicios en fuerzas armadas extranjeras (v. gr. la 12844), atribución ésta
que corresponde ahora al Presidente de la República; se declaraba a los próceres
de la independencia (v. gr. la 12177); se aprobaba créditos adicionales y
transferencias de partidas (v. gr. la 12152); se aprobaba contratos de empresas
extranjeras (v. gr. la 12077); o se concedía indultos a nivel general (como las
12290, 12466, 12654, 12812 y otras) o individual (como las 12841, 12132 o
12289).
A partir del régimen unicameral que se inicia en 1993 se reconoce que las
resoluciones legislativas son de dos tipos. Uno es sobre aquél sobre cuyas
materias tiene competencia el Presidente de la República. El otro es sobre el
que existe competencia exclusiva del Congreso y, por lo tanto, no requiere
remisión ni promulgación por el Presidente de la República. Las primeras se
denominan resolución legislativa a secas, siguen la numeración de las leyes, y se
usan para aprobar tratados, autorizar la salida del Presidente de la República al

148

148

exterior, otorgar pensiones de gracia, o autorizar el ingreso de personal militar
extranjero con armas de guerra. A las segundas se las designa resoluciones
legislativas del Congreso, tienen un régimen de numeración autónoma, y sirven
para reformar el Reglamento del Congreso, aprobar la Agenda Legislativa,
delegar facultades a la Comisión Permanente, resolver las acusaciones
constitucionales, imponer la sanción de suspensión disciplinaria a congresistas,
levantar la inmunidad parlamentaria, declarar la vacancia del cargo de
congresistas, o nombrar o remover funcionarios según disposición constitucional
y reglamentaria.
El desempeño de la actividad legislativa depende de diversidad de factores
que interactúan y condicionan los resultados y logros. En principio el sistema
que ordena la acción legislativa tiene la misión de procesar y resolver una
demanda de intervención legislativa, cuyo objeto es un aspecto de la realidad
sobre el que se propone la adopción de una política pública normativa que debe
materializarse

en

una

decisión

concreta

con

alcances

normativos

para

responder, mediante la agregación de valor que realizan los representantes
mediante el proceso legislativo, ante la demanda ingresada. El sistema de
agregación de valor opera, en consecuencia, entre el inicio y formulación de
demandas de intervención, y la definición de alternativas o líneas de acción que
concluye en un resultado de índole legislativo o normativo.
La realidad asimilable dentro del sistema es altamente diferenciada y
compleja. El cuerpo de materias y las modalidades de su procesamiento es
ilimitado e inacotable. El producto legislativo es una variable dependiente de la
demanda de intervención que surge a partir de la problemática colectiva que
recogen los actores o titulares del proceso normativo. Además de la dependencia
exógena de factores en los que existe material legislable a los productos
legislativos del régimen representativo se añade la complejidad que se deriva de
la visión y distintos niveles de capacidad de los operadores del sistema. La
realidad externa al Congreso y los valores, intereses y capacidad de los titulares

148

148

del proceso legislativo afectan decisivamente la calidad de la ley que puede
aprobar el Congreso. La correlación de fuerzas e intereses partidarios juegan un
papel crítico en la calificación de la demanda y las modalidades de asimilación
de su procesamiento. Desde el reconocimiento de la demanda hasta la definición
y aprobación de una acción a seguir el proceso es altamente diferenciado debido
tanto a la inagotable variedad de posibles puntos de interacción con agentes
externos

al

sistema,

como

a

la

irreproducible

variedad

de

intereses,

expectativas, afinidades, coaliciones o deseos que orientan el curso de
participación de los actores.
La estructura procesal y los trámites regulares para la transformación de
la demanda tienen un alto nivel de complejidad porque dependen de los distintos
tipos de uso discrecional que la flexibilidad normativa franquea a los actores
para canalizar sus propósitos y posiciones respecto del sentido de la
intervención que se pretende alcanzar en el plano de la acción colectiva a
aprobar. La característica principal de la ley es su vocación general o universal.
Por esta razón es que la Constitución señala en el Artículo 103 que pueden
expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no
por razón de las diferencias de las personas y el Artículo 72 del Reglamento del
Congreso que mediante el procedimiento legislativo se persigue aprobar leyes
de carácter general y resoluciones legislativas. El esfuerzo primero que debe
realizar el legislador es identificar con claridad que, más allá de toda
particularidad concreta, existe un marco que restringe quiénes pueden ser
diferenciados o distinguidos en una acción legislativa específica. Cada ley debe
procurar que el beneficio final represente una ganancia general para la sociedad
en su conjunto y no sólo mayores ventajas o privilegios para un grupo en
perjuicio del todo en que consiste la república y la colectividad general de
nuestra comunidad.
El mandato legislativo es, en efecto, un mandato general y la función
legislativa sólo se cumple efectiva y correctamente cuando el mandato considera

148

148

y

tiene

presente

la

finalidad

última

que

debe

atender

toda

ley,

independientemente y más allá de los ocasionales beneficiarios cuya identidad
se invoque o deduzca de cada proyecto legislativo. Cuando las leyes se usan
para atender expectativas, necesidades o intereses que carecen de relevancia o
utilidad general para toda la comunidad. De lo contrario, el uso del medio
legislativo para un fin no general configura una situación perversa que se
reconoce como la generación de privilegios particulares a expensas de la
distorsión del uso un sistema que debe servir para atender mejor a la
prosperidad y bienestar de toda la comunidad.
El

legislador

tiene

la

responsabilidad

de

prepararse

para

juntar,

seleccionar y mejorar la presentación de la realidad sobre la que se pretende
intervenir de manera que cuente con argumentos y elementos de juicio
suficientes sobre la idoneidad de las medidas con las que se pretende intervenir.
Ello importa encontrar la dinámica que explica la situación observada en la
realidad que se pretende alterar, mejorar, o corregir; obtener datos y análisis
previos o actuales relativos a la problemática, de modo tal que pueda conocerse
la relación entre fenómenos y las consecuencias o efectos que generan en los
diversos sectores afectados de la sociedad.
Una forma de conducir la acción legislativa es debatir y aprobar los
proyectos priorizados conforme a una visión y objetivos corporativos según los
cuales se estructura la programación y los planes de trabajo de las Comisiones y
del Pleno.
En el cuadro siguiente se muestran algunas de las características propias
de la Agenda Legislativa, en tantoAcción
instrumento
de planeamiento y articulación
legislativa
informada, transparente,
Visión
programática del proceso
legislativo.
Según ha sido referido
previamente,
pasar
Gestión inclusiva
y
medible y abierta
prospectiva del

eficiente del proceso

país
por alto la funcionalidad
de la Agenda Legislativa, o lalegislativo
minimización de su

trascendencia y utilidad, llevan al descuido y a su inutilización o al insuficiente
uso de

Dirección por
Políticas legislativas fijadas
valores
y objetivos
sus características.
Características
por consenso entre los
con visión
de la Agenda
órganos
y grupos
nacional
CARACTERÍSTICAS INSTRUMENTALES
DE LA AGENDA L
EGISLATIVA
parlamentarios, y el gobierno
Legislativa
Gestión y
evaluación por
resultados

Uso eficiente de recursos
148para
alcanzar objetivos institucionales
según programa y calendario
legislativo

Seguimiento y control
eficaz y mensurable de
metas y tareas acordadas

148

La valoración del papel que cumple la Agenda Legislativa como medio de
organización del trabajo parlamentario en general, y de los procesos legislativos
en particular, es un factor crítico que mejora el impacto que tiene la gestión de
los representantes en el Congreso. Usar este método de organización del trabajo
es definitivamente un indicador de la capacidad de gestión y de los resultados y
de la eficacia organizacional de la organización parlamentaria. Reconocerlo y
usarlo denota el esfuerzo que realizan los representantes para proyectar su
acción representativa y para definir metas y objetivos que procurarán alcanzar
en el corto curso de su gestión y labor representativa. Inversamente, obviarlo o
desconocerlo indica la sumisión de los representantes al confuso y turbulento
inframundo de la coyuntura y de la sucesión de episodios mediáticos según los
cuales acabarán reaccionando como víctimas de designios y fuerzas superiores a
las que la comunidad cree que debieran guiar sus conductas corporativas.
De ahí la importancia de comprender los alcances que está potenciada a
ofrecer como instrumento de programación y gestión legislativa. Cada una de
las características dejada de usar es una pérdida de valor público en nuestro
sistema político. No es sólo una cuestión que debiera entenderse como cuestión
de preferencias

o estilos

de manejo de quienes

ocupan una posición

representativa. Los valores públicos que debe cumplir el Congreso vinculan
incluso a los representantes, y si ellos los pasan por alto su misión y tareas
representativas devienen en inefectivas, y el mandato no se cumple ni se honra
la confianza de la colectividad que lo entregó de buena fe.
La presentación de las características de la Agenda Legislativa es un modo
de plantear una guía para la evaluación del rendimiento del Congreso, y de esas
características cabe derivar la construcción de indicadores de medición de la
calidad de los resultados del régimen representativo. De cada una de ellas puede
desprenderse métodos de verificación de la calidad de los productos legislativos,
en los que se anoten los indicadores de calidad, eficacia, eficiencia y economía

148

148

en la gestión. Esta no es sólo una cuestión de técnicos; lo es, antes, de los
funcionarios de nivel más alto que el de la dirección del servicio parlamentario.
Esto es, de los propios representantes que deben establecer el cuerpo de
prioridades legislativas capaz de empujar la acción parlamentaria por acuerdo
de los órganos que consensuan tales prioridades para alcanzar metas valiosas
para la nación.
148
22. Las fases del proceso legislativo, sus objetivos y valor agregado
La aprobación de la ley se ciñe a un conjunto de reglas procesales generales.
Esas reglas se perfilan en la Constitución y se desarrollan en el Reglamento.
Básicamente comprenden la fase de presentación de la propuesta; la remisión a
una Comisión dictaminadora que la estudia y que propone un acuerdo al Pleno
sobre su texto; el sustento, debate y aprobación general del texto; el envío de la
ley aprobada al gobierno para su promulgación u observación; la reconsideración
de la ley por el Congreso cuando la ley es observada; y finalmente la publicación
luego de la promulgación de la ley aprobada o reconsiderada.
Las fases antes indicadas tienen carácter básico y estructural. En ellas están
contenidos los requisitos elementales para crear una ley y para establecer las
condiciones de intervención eficaz en la sociedad. Cada una de esas fases básicas
tiene una finalidad o propósito político y corporativo. En la presentación se
reconoce, por ejemplo, la necesidad de restringir las propuestas legislativas al
cumplimiento de condiciones para que la iniciativa tenga el valor agregado que
cuente con el acuerdo de uno o de más grupos parlamentarios.
En el envío a una Comisión el objetivo consiste en derivar a un cuerpo de
representantes de los grupos parlamentarios que, en nombre y por cuenta de
ellos, cumplan con la tarea de estudiar y deliberar preliminarmente la iniciativa
según la naturaleza del problema acotado y la viabilidad técnica de su atención
con una solución de política legislativa en general. Con el envío a Comisión el
sistema pretende que el Congreso tome decisiones políticamente consensuadas,

148

desde el punto de vista técnico suficientemente informadas, y con el conocimiento
práctico necesario sobre el efecto a generar, de manera que la propuesta de
solución no signifique un daño antes que un beneficio a la colectividad en general.
Durante la etapa en las Comisiones ocurre un escenario de contraste, cotejo
y confrontación de ideas y pareceres basados en la pluralidad de visiones
representativas, complementarias o contradictorias, de la comunidad política, el
mismo que debe resolverse primero con el voto de las mayorías en Comisiones y
que probablemente alcance resultados similares luego en la deliberación que tiene
lugar en el Pleno.
El debate en el Pleno tiene el objeto de definir los contenidos precisos del
texto

normativo

mediante

la

deliberación

abierta

de

la

integridad

de

representantes en la asamblea. Es una manera de validar la decisión que
preliminarmente acuerdan los representantes de los grupos parlamentarios en las
Comisiones. El dictamen, en este sentido, no precluye el debate sino que lo
anticipa, lo prepara, lo enriquece y le añade valor para que la asamblea integre los
aportes obtenidos en las Comisiones. Si las Comisiones sólo operan como un ente
formal que prescinde de información relevante u omite la valoración técnica y
política de las consecuencias del texto de una propuesta legislativa no cumple con
el sentido ni con el valor que debió aportar en el sistema legislativo. El Pleno
espera la preparación y también la suficiencia de una adecuada sustentación por
la Comisión. Un proyecto bien dictaminado debiera consignar respuestas
oportunas para el debate en el Pleno. El Pleno opera como la garantía en última
instancia que cada una de las disposiciones del proyecto que propone la Comisión
es correcto, útil y necesario para asegurar el mayor bien a la comunidad, y que
cada uno de los artículos de la ley que apruebe tiene justificación razonada y
suficiente para la representación que se responsabiliza de ese texto con los votos
que emite para aprobarla.
Más allá de las fases propiamente parlamentarias la fase del envío de la ley
al gobierno para su promulgación u observación, y la del retorno al Congreso para

148

148

la convalidación o corrección del texto aprobado, tienen el propósito de afirmar el
tipo de régimen político nacional y el principio de separación de poderes en el
Perú, según el cual la decisión legislativa es una decisión en la que cooperan y que
comparten ambos órganos estatales. La ley es una forma de integrar las visiones
plurales de la sociedad contenidas en el Congreso y el gobierno. El acto de
participarle al Presidente de la República el producto elaborado y adoptado por los
representantes de la pluralidad de la colectividad nacional permite fortalecer y
legitimar el vínculo del Estado con el pueblo como una forma de reconocimiento
del origen popular del poder y del Estado nacional.
La secuencia básica de etapas o fases en el proceso legislativo reseñadas
puede sin embargo desagregarse en una lógica organizacional más precisa, según
la cual es posible determinar cómo cada una de las fases tienen un distinto
objetivo político y procesal, y también cómo a cada fase le corresponde la
agregación o fortalecimiento de la acción legislativa con un valor específico. En el
cuadro que sigue se presenta el objetivo y valor de cada fase, con el objeto de
comprender mejor por qué existe cada etapa diferenciada y por qué en cada una
debe aspirarse, procurarse y lograrse los objetivos señalados, y así asegurar que
en cada instancia la legislación se aproxima al cumplimiento de una utilidad
colectiva de índole normativa.
OBJETIVOS
FASE

Y VALOR AGREGADO EN LAS FASES DEL PROCESO LEGISLATIVO

OBJETIVO

VALOR

Creativa

Emergencia y definición
del concepto legislativo

Consultiva

Evaluación
de
conveniencia y pertinencia
como
alternativa
de
solución
Diseño de la propuesta
bajo responsabilidad del
titular de la iniciativa

Propositiva

Instructiva

Definir admisibilidad de la
proposición y adjudicar la
competencia a la Comisión
dictaminadora

148

GENERADO O FORTALECIDO

Examen
de
problemática
en
la
realidad, identificación de alternativas
posibles de solución, e indagación de
plausibilidad legislativa
Selección de alternativa posible a
ingresar en el sistema legislativo por el
titular de la iniciativa
Elaboración de la propuesta de texto
resolutivo y su sustento técnico y
empírico,
según
requerimientos
normativos vigentes
Identificación
de
la
prioridad,
relevancia, urgencia, y factibilidad de
pronta resolución por el Pleno y por
del
órgano
corporativamente
responsable de estudiar y evaluar

148

Deliberativa

Estudio técnico, valoración
política, deliberación y
votación del dictamen en
las Comisiones

Constitutiva

Inscripción
en
las
prioridades de la Agenda
de debate y votación en el
Pleno

Integrativa

Evaluación,
sanción
y
promulgación de la ley
aprobada
por
el
Presidente de la República

Reconsiderativa

Revisión parlamentaria de
las
observaciones
del
Presidente de la República

Registral

Numeración y publicación
de la ley en el diario oficial

técnicamente y consensuar plural y
políticamente la propuesta normativa
para su discusión y aprobación por el
Pleno
Afirmación del principio de realidad en
la materia legislada, mediante la
valoración técnica de la
situación
empírica y del impacto social según el
juicio de especialistas, y afirmación de
la pluralidad representativa de la
comunidad, mediante la inclusión de
las
diferentes
agrupaciones
representativas en el Congreso
Priorización en la agenda y debate en
la consideración de las políticas
legislativas del Estado por los voceros
de los grupos parlamentarios, y
decisión corporativamente deliberada
sobre los contenidos y los textos de las
normas estatales en el Pleno
Garantía de calidad técnica de la
legislación
para
fortalecer
la
seguridad, certeza y precisión jurídica
y evitar la proliferación y la dispersión
legislativa
Legitimación de la decisión de la
asamblea representativa, mediante la
participación del gobierno en el
consentimiento sobre el contenido de
la política legislativa
Confirmación
del
principio
de
soberanía popular y convalidación de
la
decisión
estatal,
mediante
la
ratificación
de
la
voluntad
representativa de la asamblea en
relación con la voluntad del gobierno
Generación del carácter vinculante de
la voluntad legislativa, mediante la
identificación y difusión de la voluntad
estatal ante la comunidad

A partir del marco lógico del cuadro precedente es posible deducir los
requerimientos que establece la Constitución para estructurar la actividad
legislativa del régimen representativo. A partir del valor que se aspira y pretende
concretar y realizar, mediante la transformación de la demanda de intervención
legislativa y la obtención del producto legislativo, el Congreso asume la
responsabilidad de tomar decisiones informadas y razonablemente sustentadas
conforme a las cuales los problemas de la realidad sean atendidos eficaz y
oportunamente con los resultados legislativos que genera para la sociedad. El
objetivo básico que existe para que la Constitución recoja pautas de tratamiento

148

148

de la materia y del proceso legislativo consiste en garantizar líneas mínimas de
estudio, reflexión y debate de forma que los resultados legislativos que se le
entregan a la comunidad mejoren las condiciones de convivencia de la sociedad en
general.
Independientemente de la dimensión material del estudio efectivo y de la
generación de conocimiento que obtengan los órganos parlamentarios durante el
proceso de estudio, deliberación y dictamen en relación con los problemas de la
realidad que se pretende legislar, en el cuadro siguiente se presentan las
referencias formales al proceso legislativo que tienen reconocimiento, origen y
naturaleza constitucional. Son las diversas fases del proceso legislativo ya
presentadas a las que se les reconoce relevancia y regulación constitucional y, por
lo tanto, tienen el carácter de observancia formalmente indispensable en la
capacidad de manejo y gestión de los representantes.
REGLAS DEL PROCESO LEGISLATIVO DE OBSERVANCIA CONSTITUCIONAL
FASE

MATERIA LEGISLATIVA CONSTITUCIONALMENTE NORMADA

PROCESAL

Propositiva

Instructiva

Deliberativa
Constitutiva

Carácter plural y participativo de la iniciativa legislativa (no es
exclusiva del Congreso)
Restricciones para proyectos de habilitación de facultad
legislativa al Presidente de la República
Materias indelegables de aprobación legislativa a la Comisión
Permanente
Materia reservada del Congreso (derechos humanos; soberanía,
dominio
o
integridad
del
Estado;
defensa
nacional;
obligaciones financieras del Estado)
Materia de ley orgánica según criterio sustantivo y funcional
Materia normativa reservada del Presidente de la República
(exclusión de competencia parlamentaria de iniciativas con
contenidos que impliquen gasto, reducción de ingresos, de
naturaleza presupuestal, o la cuenta general de la república;
tratados internacionales ejecutivos; normas de contenido
tributario; estados de excepción)
Requisitos de presentación de proyectos
Requisito de dictamen
Requisito de informe en dictámenes en materia tributaria
Preferencia de trámite
No hay sanción de ley sin dictamen previo de Comisiones
Requisito de debate y sustentación de proyectos de ley
Plazo de aprobación de proyectos de presupuesto y cuenta

148

148

Integrativa

Reconsidera
tiva

general de la república
Mayorías calificadas para aprobación por la Comisión
Permanente
(créditos
suplementarios,
transferencias
y
habilitaciones de partidas)
Requisito de equilibrio financiero del presupuesto para su
aprobación
Votación de leyes de tratamiento tributario especial según
zonas
Requisito de mayoría absoluta para aprobación de leyes
orgánicas
Modalidad y requisito de mayorías calificadas para aprobar la
reforma de la Constitución
Validación de decretos legislativos y decretos de urgencia
mediante proceso de rendición de cuentas al Congreso
Requisito de remisión de autógrafa al Presidente de la
República
Requisitos de plazo de 15 días para la promulgación u
observación de la ley
Promulgación de la ley por el Presidente del Congreso cuando
el Pleno insiste en el texto aprobado antes de la observación
Promulgación del presupuesto y de la cuenta general por
decreto legislativo por omisión en la aprobación en el plazo
perentorio
Plazo general y especial de vigencia de la ley (al día siguiente
de publicada)
Requisito de dación de cuenta de normas dictadas por
Presidente de la República
Requisito de mayorías para aprobación de la reconsideración
(insistencia) de la ley observada

De este modo la lógica de las fases resulta congruente con los objetivos que
se aspira a alcanzar en el proceso legislativo y, más importante aún, congruente
también con esos valores en nombre de los cuales la Constitución establece
requisitos o condiciona modalidades de operación para optimizar el papel
representativo del Estado, para administrar solventemente el principio de división
y autonomía de poderes, y para fortalecer el régimen político y representativo de
nuestro país. Los requisitos formalmente fijados en el texto constitucional son los
que definirán la procedibilidad y validez de los actos y de las decisiones de
contenido legislativo en el proceso de producción de la ley por el Congreso, y a esa
procedibilidad y validez formales debe añadirse la calidad que aporten
sustantivamente los representantes mediante la gestión idónea de la información
con la cual aseguren materialmente que la ley que aprueben impactará efectiva y

148

148

positivamente en la salud pública de la comunidad política.
23. Los tipos del proceso legislativo
La finalidad del proceso y de las distintas fases que lo componen es probar
que la demanda de acción es necesaria para garantizar que la decisión sea
probablemente más beneficiosa que perjudicial para la comunidad. El proceso es
necesario porque atiende a una finalidad institucional cuyo cumplimiento
justifica la existencia del Congreso como órgano de representación de la
colectividad. Si el proceso obstaculiza, distorsiona o impide ese resultado los
actos cumplidos aisladamente en las etapas, o si los actores simulan o se
sobreadaptan formalmente a las exigencias de las reglas del proceso, sin servir a
dicha finalidad, los usos de este estilo no son legítimos y debieran justificar que
los resultados alcanzados con el mismo sean susceptibles de impugnación
política.
Los procesos se clasifican según la naturaleza de la materia legislativa;
esto es, procesos legislativos en los que la materia es constituyente,
presupuestaria, u orgánica. También pueden ser clasificados según que la
materia tenga contenido normativo o autoritativo (como lo son los procesos de
autorización de salida al exterior, o de ingreso de tropas extranjeras). Y cabe
igualmente

distinguir

entre

procesos

que

cumplen

una

función

preeminentemente legislativa y otros de funciones ajenas (como el control
político). El que los procesos tengan variantes según el titular parece una
cuestión más bien accesoria, puesto que los procesos en general no varían de
acuerdo a quién presenta la iniciativa, sino únicamente en cuanto a los
requisitos para presentar o admitir los proyectos en el proceso legislativo y,
eventualmente, a la capacidad reconocida para sustentarlos durante el estudio y
deliberación en los órganos parlamentarios. Fuera de esta restricción, siempre
que se trate de materia propia del proceso legislativo típico, el proceso es
esencialmente el mismo y no varía luego de resolverse la fase o etapa de análisis

148

148

de su admisibilidad.
La razón de ser del proceso es que permita conseguir la finalidad política
en virtud de la cual se lo define. Si el proceso no rinde, o no es políticamente
rentable para la sociedad, la conclusión debiera ser que las actuaciones
verificadas durante su curso carecen de mérito para contar con el status de ley
de la república. Este tipo de prueba es el que deben exigir quienes participan en
los procesos legislativos, y ello aun cuando incluso las propias reglas del proceso
no prevean este tipo de evaluación finalista o teleológica de las reglas, ni de los
actos realizados a su amparo que no se sujeten a la finalidad última en razón de
la cual existe el proceso.
Comprendido el proceso legislativo como la sucesión consecutiva de fases (y
excepcionalmente concurrente, como cuando se agenda el debate de un proyecto
en el orden del día sujeto al condicionamiento de la exoneración o dispensa de
algún trámite pendiente, mediante la opción del proceso legislativo abreviado),
con las que se materializa la finalidad política de agregación de valor público
sobre una demanda de intervención legislativa a través de los actores del proceso
parlamentario,

es

posible

distinguir

los

tipos

de

procesos,

con

fines

eminentemente didácticos o expositivos, según la funcionalidad cumplida, según la
titularidad de la iniciativa, y según la regulación del perfil procesal.
La diferencia entre diversos tipos de proceso obedece a la distinta
naturaleza o finalidad de la materia de la ley. El legislador se sujeta a distintos
tipos de requisitos según el contenido y los alcances de la ley. No se tramita de
igual forma una propuesta de reforma constitucional que un pedido de permiso del
Presidente para salir del territorio de la república, por ejemplo, no obstante que
ambas propuestas deban ser aprobadas mediante una ley, ni una iniciativa
ciudadana que una ley de delegación de facultades legislativas, una ley orgánica,
una ley de demarcación territorial, una ley para conceder una pensión de gracia, o
la ley de presupuesto. La tipología obedece a la clasificación de los distintos fines
que se pretende alcanzar según la materia de que trate una propuesta de

148

148

intervención o de acción legislativa.
Variantes según la funcionalidad cumplida
El proceso legislativo tiene dos variantes básicas en razón a la distinta
funcionalidad cumplida. En un primer bloque, propiamente legislativo, se
agrupan los tipos de proceso mediante los cuales se observa un proceso
formalmente normativo. En uno segundo cabe incluir los tipos de procesos
normativos en los que el Congreso realiza el escrutinio y revisión sobre el
ejercicio de facultades normativas desarrolladas por el gobierno.
De

esta

manera,

las

variantes

desde

una

perspectiva

funcional

comprenden la elaboración y deliberación dentro de un tipo de proceso en el que
el resultado es una norma o acto legislativo o autoritativo para la acción del
gobierno, y el régimen de control sobre el ejercicio de facultades de carácter
normativo por el gobierno, en el que, si bien es posible la conclusión de carácter
típicamente normativo, lo particular es la evaluación de la conducta y productos
normativos

realizados

por

un

agente

legislativo

distinto

por

cuyo

comportamiento y resultados se rinde cuenta ante el titular preeminente de la
facultad legislativa que por cuenta e interés de la colectividad realiza el
Congreso.
Si bien son aplicables a la perspectiva propiamente legislativa las mismas
observaciones formuladas respecto a las variantes relativas a la regulación
formal del perfil procesal, toda vez que se enmarcarían bajo la opción legislativa
subvariantes como son las alternativas constituyente, financiera (presupuestal),
de organización territorial (demarcación), la organizacional (reglamentaria) o la
autoritativa de actos controlados preventivamente por el Congreso (permisos al
Presidente para viajes al exterior o ingreso de tropas extranjeras), no obstante,
todo ese bloque es oponible al relativo al del control posterior sobre el ejercicio
por un actor distinto al Congreso. El bloque del proceso legislativo realizado
para cumplir la función de control permite advertir la finalidad extra legislativa
inherente a la actividad legislativa.

148

148

El proceso legislativo puro es una excepción. La ley es procesada para
atender una finalidad ajena y externa a la de la propia ley. La ley sirve a un
objetivo no inherente a ella misma. El proceso legislativo puro es extraño a la
naturaleza de la ley. La ley es un instrumento para el orden político y social.
Cabe, es cierto, imputarle una causalidad o finalidad típica, de carácter jurídico
y legislativo; sin embargo, la causa y razón de ser de la ley se encuentra fuera
de ella misma y atiende fines externos a su propio cuerpo. Si la ley no sirve a
una exigencia política de la comunidad la propia actividad representativa de los
delegados de la sociedad se desvirtúa. La ley no es una entelequia desvinculada
del contexto político en el que ella se justifica. Ley y vida política están
recíproca, irremisible e indisolublemente fusionadas.
Los bloques propiamente legislativo y de control traen como consecuencia
que el concepto de proceso legislativo mantenga un marco de flexibilidad y
apertura tales que permita la inclusión del carácter dinámico de la actividad
política. La rigidez conceptual, en efecto, se opone a la formulación de una
noción de proceso legislativo que divida lo supuestamente legislativo de lo que
sirve a una finalidad supuestamente ajena a la naturaleza legislativa.
Variantes según el titular de la iniciativa
No obstante tener sustento incierto la identificación de variantes del
proceso legislativo en virtud de la sola razón del titular de la iniciativa, no deja
de tener sentido plantear el asunto de los procesos en función de la posición de
quienes tienen reconocida la facultad legislativa, según la reserva material o no
que se establezca en su favor.
Las variantes relativas a la materia sobre la que los diversos titulares
pueden presentar iniciativas legislativas dependen, en general, del ámbito
propio de cada agente. Ése sería el caso, por ejemplo, del Poder Judicial, el
Ministerio Público, el Defensor del Pueblo, el Jurado Nacional de Elecciones, las
instituciones públicas autónomas, los Gobiernos regionales, los Gobiernos
locales, y los colegios profesionales. Ninguna de estas corporaciones tiene

148

148

discreción para presentar iniciativas sobre cualquier materia. Pueden hacerlo
únicamente sobre aquellas enmarcadas en el ámbito o esfera de competencia.
¿Cuál es el límite en cada caso? No existe un límite material preciso, aunque sí
órgano responsable de determinarla. Ese órgano es el Congreso en su condición
de titular prevalente o preeminente de la potestad legislativa en el Estado.
Para el caso de iniciativas que pueden presentar los congresistas y el
Presidente de la República sí existe un marco de reservas desarrollado por el
Reglamento del Congreso. Este marco prevé las formas positiva y negativa de
las reservas previstas, lo cual importa que al reconocer qué se reserva al
Presidente de la República tales tópicos se excluyen explícitamente de la
competencia del Congreso. La transgresión de las reservas fijadas supone una
causal de improcedencia de la iniciativa presentada.
Variantes según el perfil de su regulación procesal
Una tercera manera de clasificar los tipos de proceso legislativo es el
perfil de su regulación procesal. Es importante deslindar la clasificación que se
formula en este libro respecto de la que recoge el Reglamento del Congreso en
su Artículo 72. El Reglamento llama variantes del procedimiento legislativo a lo
que en esta obra se designa como procesos legislativos especiales, y dentro de
dichas variantes el Reglamento incluye a las leyes ordinarias. El autor distingue
las reglas procesales del proceso legislativo ordinario de las variantes de un
proceso que tiene sin embargo el mismo perfil general, a

excepción de

requisitos o características menores que no representan una regulación
procesalmente distinta ni significativamente diversa del proceso general u
ordinario.
En esta obra se designa procesos legislativos especiales los casos en los
que la materia exige una modalidad que se aparta de la regulación general de
manera más notable en razón del momento o de los plazos en los que la materia
debe tramitarse, o de los requisitos específicos que debe observarse. Según la
aclaración indicada en este libro se coincide con la clasificación planteada en el

148

148

Artículo 72 del Reglamento del Congreso respecto del proceso para aprobar
leyes

orgánicas,

autoritativas

de

habilitación

legislativa,

de

amnistía

y

demarcatorias, pero se excluye el proceso que se usa para aprobar el
presupuesto, y la reforma de la Constitución. La principal crítica que cabe
plantear a la categorización contenida en el Reglamento del Congreso es la falta
de sistematicidad funcional y la insuficiencia en la tipología de la cobertura
148

procesalmente legislable.
La clasificación de los procesos según el perfil de su regulación procesal se
refiere a las distintas maneras en que, por razón de la distinta naturaleza de la
materia

legislada,

se

señalan

requisitos

para

su

presentación,

debate,

aprobación o promulgación, o modos de tramitarlos con prioridad o velocidad
durante el proceso. Según esta categoría es posible diferenciar el proceso
legislativo ordinario, las variantes del proceso legislativo ordinario, los procesos
legislativos especiales, y el procedimiento legislativo abreviado. En todos estos
distintos tipos de procesos los principios son esencialmente los mismos, y la
ubicación o clasificación en una categoría u otra obedece más a la necesidad de
distinguir la materia legislativa mediante criterios según los cuales algunos tipos
de normas se debaten o aprueban según reglas procesales de debate, votación o
abreviación específicas.
VARIANTES

PROCESOS

DEL PROCESO LEGISLATIVO
ORDINARIO

LEGISLATIVOS
ESPECIALES

Leyes orgánicas
Leyes autoritativas
Leyes de amnistía
Leyes de demarcación territorial
Prórroga del estado de sitio
Declaratoria de guerra
Firma de paz
Ingreso de personal militar extranjero
Pensiones de gracia
Permiso de viaje al Presidente de la
República
Reforma del Reglamento del Congreso

Ley de Presupuesto
Créditos
suplementarios,
transferencias y habilitaciones de
partidas
Ley de la Cuenta General
Tratados internacionales
Iniciativas ciudadanas
Reforma
Política

de

la

Constitución

Las variantes del proceso legislativo ordinario incluyen los casos de leyes
que prevén la reserva o el dominio reservado de la ley en relación con la

148

titularidad del sujeto facultado a presentarla. En este supuesto se encuentran las
leyes de habilitación de facultades legislativas al gobierno, la prórroga del estado
de sitio, las leyes de demarcación territorial, la autorización para el ingreso de
tropas extranjeras al territorio nacional, la declaratoria de guerra y firma de la
paz, o el permiso para viajes al exterior del Presidente de la República. Todos
estos casos son de iniciativa exclusiva del Presidente de la República,
naturalmente, con la aprobación del Consejo de Ministros. En el caso inverso, las
leyes de amnistía y las reformas del Reglamento del Congreso, son iniciativa
reservada y exclusiva del Congreso, y sobre estas materias no puede presentar
iniciativas legislativas ningún otro titular de aquéllas.
Cabe incluir también como variante del proceso legislativo ordinario los
proyectos de leyes orgánicas, pero no en razón de la diversidad de titulares a
quienes se restrinja o se reserve la competencia para presentarlas, sino sólo por la
mayoría especial requerida para aprobarlas, no porque este tipo de leyes sean
necesariamente iguales o de distinta jerarquía que las leyes ordinarias, sino por el
criterio arbitrario de que formalmente toda norma constitucionalmente calificable
como ley orgánica requiera para su aprobación el voto de más de la mitad del
número legal de miembros del Congreso (66 congresistas). Las leyes orgánicas
tienen la peculiaridad de no ser materia delegable ni al gobierno ni a la Comisión
Permanente, y por esta razón son parte del espectro normativo con una
característica que las distingue de las normas y del proceso ordinarios.
Además existe una categoría a la que pertenecen los procesos legislativos
con variantes o alteraciones significativas en el proceso ordinario, a las que cabe
designar como procesos legislativos especiales. La diferencia entre una variante
en el proceso legislativo ordinario, y un proceso legislativo especial no tiene base
normativa. Toda clasificación es una aproximación a las particularidades o a la
singularidad de realidades que se apartan de un estándar, una regularidad o una
generalidad básica. Por lo tanto no puede tener sino una base estimativa,
discrecional y en algunos casos acaso arbitraria, según la posición de quien la

148

148

establezca, la aprecie o la critique.
Procesos legislativos especiales
Los procesos legislativos especiales son una categoría aún más marcada que
los considerados como una variante del proceso legislativo ordinario. Se apartan
del proceso legislativo ordinario en más diferencias que en el criterio de la
titularidad de la iniciativa o, como en el caso de las leyes orgánicas, en la cuestión,
basada también en la titularidad e indelegabilidad, pero además en la mayoría
especial exigida para su aprobación. En la categoría de procesos legislativos
ordinarios deben incluirse esas normas cuyo proceso tiene características
materiales tales que su trámite debe ajustarse a plazos, votaciones, o niveles de
interacción orgánica con instancias intra o supraestatales. No son simples
variantes del proceso legislativo ordinario, sino que se trata de procesos
legislativos en los que el concepto normativo impacta en tal grado y magnitud que
debe atenderse a cuidados especiales.
La diversidad integral y sistemática de tratamiento procesal a este tipo de
normas sigue una lógica y se basa en premisas en razón de las cuales se justifica
la diferencia procesal. Los procesos no se definen arbitrariamente ni según
caprichos sino por fines y por objetivos políticos y constitucionales específicos. Los
procesos constituyen un sistema de pasos secuenciales que permiten alcanzar un
fin y cumplir una misión colectiva. Su valor consiste en la posibilidad que permite
para agregar utilidad a la comunidad con la mejor comprensión de las necesidades
e incentivos que permitirán superar dificultades colectivas. Pasar por alto el valor
y las características funcionales del proceso importa desconocer incluso las bases
y fundamentos del carácter constitutivo del pacto de asociación política en
general, pero del régimen político en especial. De ahí que, atendiendo a esta
razón, sea necesario elaborar y comprender con conceptos apropiados la realidad
a la que esas leyes y esos procesos pertenecen.
Procedimiento legislativo abreviado
Por último, bajo la categoría del procedimiento legislativo abreviado se

148

148

incluye el procesamiento de las iniciativas que, bajo la condición de que no exista
impedimiento

o

prohibición

expresas,

pueden

acelerar

su

producción

parlamentaria gracias a recursos que facilitan e impulsan su conclusión a través
de recursos cuya exoneración se consulta según fórmulas que, generalmente,
suponen la aprobación de aquéllas con mayorías que el Reglamento del Congreso
o la práctica indican. Esas fórmulas pueden ser el recurso a la exoneración de
envío a Comisiones, estudio de Comisiones, dictamen de Comisiones, de
publicación del dictamen, la dispensa de debate, o la exoneración de la doble
votación. No toda ley puede ser dispensada de estos pasos procesales, como
tampoco toda ley exige para su aprobación alguno de ellos (como los casos en los
que el Reglamento prevé que algunas leyes no requieran de segunda votación).
DISPENSA

DE REQUISITOS PROCESALES POR LA JUNTA DE

MATERIA

PORTAVOCES
SUSTENTO

La exoneración de envío a Comisiones de un proyecto se aprueba
con tres quintos de los miembros del Congreso representados en
la Junta de Portavoces
La exoneración de envío a Comisiones de un proyecto urgente del
Poder Ejecutivo se aprueba con la mayoría absoluta del número
legal de los miembros del Congreso representados en la Junta de
Portavoces
La exoneración de estudio en Comisiones de un proyecto se
aprueba con tres quintos de los miembros del Congreso
representados en la Junta de Portavoces
La dispensa de dictamen en Comisiones de un proyecto se
aprueba con tres quintos de los miembros del Congreso
representados en la Junta de Portavoces
La exoneración de publicación de los dictámenes se aprueba con
tres quintos de los miembros del Congreso representados en la
Junta de Portavoces
La exoneración de publicación de los dictámenes de un proyecto
urgente del Poder Ejecutivo se aprueba con la mayoría absoluta
del número legal de los miembros del Congreso representados en
la Junta de Portavoces
La ampliación de la agenda de la sesión para incluir temas no
previstos se aprueba con tres quintos de los miembros del
Congreso representados en la Junta de Portavoces
La modificación de la agenda de la sesión en el curso del debate
se acuerda con mínimo tres quintos de los miembros del Congreso
representados en la Junta de Portavoces
La exoneración de debate en el Pleno se acuerda con tres quintos
de los miembros del Congreso representados en la Junta de
Portavoces
La exoneración de aprobación en segunda votación con tres
quintos de los miembros del Congreso representados en la Junta

148

Art. 31-A, inc. 2 73
último párrafo del RC
Art. 31-A, inc. 2, del
RC
Art.
73
último
párrafo del RC
Art.
78
primer
párrafo del RC
Arts. 31-A, inc. 2, 73
último párrafo y 78
primer párrafo del
RC
Art. 31-A, inc. 2, del
RC
Art. 31-A, inc. 3, del
RC
Art. 53 del RC
Art.
73
último
párrafo del RC
Art.
73
último
párrafo del RC

148

de Portavoces
La exoneración de cumplimiento del plazo para la segunda
votación se aprueba con la mayoría simple del voto de los
miembros del Congreso representados en la Junta de Portavoces

Aun

cuando

no

exista

una

norma

expresa

Práctica
parlamentaria

que

lo

prohíba,

e

independientemente de las atribuciones que se le reconoce a la Junta de
Portavoces, debe considerarse limitaciones o restricciones a su competencia para
eximir de requisitos regulares en el proceso ordinario con las mayorías indicadas
en el cuadro anterior, acontecimientos derivados de acuerdos o posiciones
adoptados por el Pleno, en su condición de órgano jerárquicamente superior a la
Junta de Portavoces. Tales acontecimientos son, por ejemplo, que el Pleno haya
acordado explícitamente la remisión o retorno de un proyecto a Comisiones, o que
hubiera rechazado la exoneración de segunda votación. No parece, en efecto,
congruente con el reconocimiento de la superior voluntad de la asamblea que se
pretenda dejar sin efecto los acuerdos que el Pleno aprueba para remitir o
reenviar un proyecto a Comisiones o para no dispensarlo de segunda votación,
mediante un acuerdo de Junta de Portavoces, y ello con tanta menor razón cuanto
más próxima se encuentre la oportunidad en la que el Pleno hubiera acordado la
remisión o retorno a Comisiones de un proyecto, o que hubiere rechazado la
exoneración de segunda votación. Pasar por alto la voluntad expresa de la más alta
instancia parlamentaria de no prescindir de etapas procesales regulares en la
aprobación de una ley es una forma de deslegitimarla y de distorsionar o
transgredir una regla elemental de orden mediante artificios de dudosa calidad
ética y política. La Junta de Portavoces es un órgano que colabora en el proceso de
adopción de decisiones corporativas facilitando la capacidad de formación de la
voluntad del Pleno; no es afín a su existencia ni sentido la obstrucción ni
sustitución del Pleno cuando el Pleno resuelve cómo debe procesarse una
incidencia procesal. A la naturaleza prevalente de los acuerdos aprobados por el
Pleno se le reconoce carácter intangible, porque resulta aberrante e inconsistente
con la superioridad orgánica del Pleno que un órgano especializado en la
coordinación asuma para sí una competencia materialmente resuelta por la

148

148

máxima instancia deliberante y decisoria del órgano representativo del Estado.
24. La estructura básica del proceso legislativo
No obstante la diversidad de tipos de procesos existe una estructura básica
o central que es común a todos y sus variantes o especialidades, las mismas que se
adaptan a la estructura básica y general. En el cuadro siguiente se presenta el
esquema de los requisitos reglamentarios centrales para todo proceso legislativo
de acuerdo a la etapa procesal en la secuencia de pasos sucesivos por los que
debe pasar toda propuesta en el proceso de producción legislativa antes de su
transformación o conversión en ley de la república.
REQUISITOS
PROPOSITIVA

Sustento
general

Técnica
legislativa
Proposiciones
de
congresistas

Proposiciones
del
Presidente de
la República

Proposiciones
por iniciativa
popular
Proposiciones
corporativas

ESTABLECIDOS EN EL

REGLAMENTO

DEL

CONGRESO

SEGÚN FASES

/ CARACTERÍSTICAS
Fundamento de la proposición en la Exposición de
Motivos
Análisis del efecto de la vigencia de la norma en la
legislación nacional (impacto o colisión normativa)
Análisis costo-beneficio en afectados por la norma y
efectos generales en la sociedad
Comentario de incidencia ambiental
Consignar relación con la Agenda Legislativa y con el
Acuerdo Nacional
Fórmula legal dividida en títulos, capítulos, secciones,
artículos, párrafos, incisos, numerales o literales,
disposiciones complementarias finales, transitorias,
modificatorias y derogatorias,
Firma de mayoría de miembros del grupo parlamentario,
si el grupo tiene seis miembros
Firma de no menos de 6 miembros del grupo
parlamentario, si el grupo tiene más de 6 integrantes
Certificación del respaldo reglamentario del grupo
parlamentario por el Directivo-Portavoz
Refrendo ministerial
Dominio
reservado
y
exclusivo sobre iniciativa
presupuestal y financiera; delegación de facultades
legislativas;
demarcación
territorial;
tratados
internacionales; ingreso de tropas extranjeras; prórroga
del estado de sitio; declaración de guerra; firma de la
paz; permiso para viajes al exterior.
Firmas del 0,3% de la población electoral
Resolución de la ONPE que declara conformidad de firmas

SUSTENTO
Arts. 75, y 76 inc.
1, literal e) del
RC, y Art. 2 de la
Ley 26889

Deben referirse a sólo a materia de su exclusiva
competencia las iniciativas del Poder Judicial, Ministerio
Público, Defensor del Pueblo, Jurado Nacional de
Elecciones, Consejo Nacional de la Magistratura, Tribunal
Constitucional, Contraloría General, Banco Central de
Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros, Regiones,
Municipalidades y colegios profesionales

Art. 76, inc. 4,
del RC

REQUISITOS

148

Art. 75 del RC y
Art. 5, párraf. 5.1
de la Ley 26889
Art. 76, inc. 2,
del RC

Arts. 120 y 125,
inc. 1 de la CP;
Art. 76, inc. 1,
literales a) a j)
del RC
Art. 76, inc. 3,
del RC

148

Publicidad

INSTRUCTIVA

Dictamen
previo
Envío a
Comisiones

Comisiones
adicionales
DELIBERATIVA
Naturaleza y
contenido del
dictamen

Calificación
de
admisibilidad

Tipo de
conclusión en

Recepción y registro de la proposición
Publicación en el Portal web del Congreso
Comunicación a Vicepresidencia encargada de derivar
proposiciones a Comisiones
REQUISITOS / CARACTERÍSTICAS
No se puede debatir ningún proyecto de ley que no tenga
dictamen, ni ningún dictamen que no haya sido publicado
en el Portal del Congreso por lo menos 7 días calendario
antes de su debate en el Pleno
Servicio parlamentario consulta con Vicepresidencia
competente para definir la Comisión a que se envíe la
proposición
Las proposiciones se envían como máximo a dos
Comisiones
Para la remisión a Comisiones se aplica el criterio de
especialización
Oficial Mayor envía la proposición a Comisiones por
encargo de la Vicepresidencia competente
El decreto de envío consigna fecha de recepción, número
de la proposición, y nombre de la Comisión a la que se
envía
El orden de la designación de las Comisiones a las que se
envía determina la importancia asignada a la Comisión
(Comisión principal o secundaria)
Los pedidos excepcionales de asunción de competencia por
una Comisión adicional los resuelve el Consejo Directivo
El acuerdo de envío a Comisión adicional incluye la
ampliación del plazo para dictaminar la proposición
REQUISITOS / CARACTERÍSTICAS
Los dictámenes son los documentos que contienen una
exposición documentada, precisa y clara de los estudios
que realizan las Comisiones sobre la proposiciones
Los dictámenes incluyen sumilla de las opiniones de la
ciudadanía recibidas
Los dictámenes presentan conclusiones y recomendaciones
derivadas del estudio que realizan las Comisiones
competentes
El Ministerio de Economía y Finanzas dispone del plazo de
30 días calendario desde que recibe el pedido para
informar a las Comisiones sobre leyes de índole tributaria
sobre beneficios o exoneraciones
La Comisión competente califica la admisibilidad de los
proyectos (verificación de constitucionalidad y requisitos
reglamentarios para presentar la iniciativa)
El incumplimiento de reglas de admisibilidad faculta a la
Comisión para rechazar de plano y archivar la proposición
El rechazo de plano no requiere dictamen, y la proposición
se archiva mediante decreto
En el acta de la sesión se especifica las causales del
rechazo de plano (plagio, o incompatibilidad con la
Constitución) y el Secretario puede entregar copia del acta
en que se toma el acuerdo
Los congresistas y los voceros de los grupos pueden pedir
explicaciones sobre la decisión de archivamiento
El acuerdo de inadmisibilidad y archivo de plano se
comunica a Oficialía Mayor
Los dictámenes pueden recomendar:
- La aprobación del proyecto original

148

Art. 77 del RC

SUSTENTO
Art. 78 del RC

Art. 77 del RC

148

Art.

77,

tercer

párrafo, del RC
SUSTENTO
Art. 79 de la CP,
Art. 70 del RC, y
Ley 26642

Arts. 70, cuarto
párrafo, inciso c),
y
77,
cuarto
párrafo, del RC

Art. 70, cuarto
párrafo, del RC

los
dictámenes

Tipo de
respaldo del
dictamen

Plazo para
dictaminar

CONSTITUTIVA

Existencia
previa de
dictamen
Inclusión en
la agenda
Publicidad de
dictámenes

Preexistencia
de dictamen

- La aprobación de modificaciones en el proyecto original
(proyecto sustitutorio)
- La no aprobación del proyecto y su envío al archivo
- La inhibición de la Comisión por carecer de competencia
en la materia
- La creación de una Comisión Especial de Estudio
(enquete, o encuesta), para estudiar el asunto con mayor
profundidad y proponer una fórmula legal apropiada
- Solicitar plazo adicional para expedir dictamen
Los dictámenes pueden ser por mayoría, en minoría y por
unanimidad
Los dictámenes en mayoría son firmados al menos por la
mayoría de los congresistas presentes en el momento de la
aprobación en que se debatió el asunto
Los dictámenes en minoría puede firmarlos cualquier
número de miembros de la Comisión
Si por adhesiones posteriores el número de firmas en los
dictámenes en minoría iguala o supera el número del
dictamen en mayoría ambos dictámenes retornan a la
Comisión para definir con claridad cuál es el de mayoría
Sólo los dictámenes en minoría pueden presentarse el
mismo día en que se debate la materia si el dictamen en
mayoría está en el Orden del Día
Los dictámenes por unanimidad deben estar firmados por
todos los miembros hábiles de la Comisión (en la práctica
se requiere la firma de los miembros hábiles presentes en
el momento de la sesión en que se acuerda el dictamen)
Las Comisiones tienen plazo máximo de 30 días útiles
para dictaminar
El plazo para dictaminar de la segunda Comisión
(adicional) no excede de 30 días útiles
Si la proposición se reenvía a Comisiones por efecto de
una cuestión previa, el plazo para dictaminar no excede
de 30 días útiles
El plazo para dictaminar la reconsideración de una ley
observada por el Presidente de la República no excede de
30 días útiles
REQUISITOS / CARACTERÍSTICAS
No puede debatirse en el Pleno ningún proyecto de ley
que no tenga dictamen
El Consejo Directivo incluye los dictámenes en la agenda
del Pleno a propuesta del Presidente
No puede debatirse en el Pleno ningún dictamen que no
haya sido publicado en el Portal web del Congreso por lo
menos 7 días calendario antes de su debate en Pleno
Los dictámenes que se incluyen en la agenda se
distribuyen entre los congresistas por correo electrónico
De manera especial puede disponerse la distribución
física
En casos urgentes el Presidente puede disponer la
entrega física en el domicilio
La distribución de los dictámenes se realiza con
anticipación de 24 horas antes del debate del proyecto
Los dictámenes se publican igualmente en el Portal web
del Congreso
No se aceptan los dictámenes en mayoría que se
presenten el mismo día del debate en el Pleno

148

Art. 70, segundo
y tercer párrafos
del RC

Art. 77, tercer y
cuarto párrafos,
del RC

SUSTENTO
Art. 78, primer y
quinto párrafo in
fine del RC
Art.
77, sexto
párrafo, del RC
Arts. 77, sexto
párrafo, y 78 del
RC

Art. 70, tercer
párrafo, del RC

148

el día de
debate
Sustentación
del dictamen

Aprobación

Doble
votación

Redacción de
la proposición
aprobada

INTEGRATIVA

Redacción de
la autógrafa
de la ley
Firma de la
autógrafa
Remisión al
Presidente de
la República
Promulgación
por el
Presidente de
la República
Promulgación
por el
Presidente
del Congreso
Publicación
de la ley

El orden de prelación para sustentar el dictamen en
mayoría es el Presidente, el Vicepresidente, el Secretario
de la Comisión y, por delegación de la Comisión alguno
de sus miembros
La sustentación del dictamen en mayoría se realiza en no
más de 10 minutos
El dictamen en minoría lo sustenta uno de los firmantes
en 10 minutos
El autor de la proposición puede intervenir en el debate
por no más de 5 minutos
Las leyes ordinarias se aprueban con la mayoría simple
de los presentes (con quórum en la sala)
Si la proposición es rechazada el Presidente ordena su
archivo
Las proposiciones rechazadas no pueden presentarse
durante el mismo período anual de sesiones, salvo
acuerdo de la mitad más uno del número legal de
congresistas
Sin el requisito de doble votación la Mesa Directiva no
puede proseguir con el trámite de la ley, ni enviarla al
Presidente de la República para su promulgación
La segunda votación se realiza transcurridos 7 días
calendario como mínimo
La segunda votación es a totalidad y con debate
A pedido de un congresista o de un grupo parlamentario
el Pleno puede acordar la conformación de una Comisión
de Redacción
La Comisión de Redacción puede aprobarse con el voto
de la mayoría simple de los presentes
La Comisión de Redacción se conforma con tres
congresistas
Los integrantes de la Comisión de Redacción son
propuestos por el Presidente del Congreso
El objeto de la Comisión de Redacción es revisar la
redacción de las proposiciones aprobadas
REQUISITOS / CARACTERÍSTICAS
Aprobada la ley la oficina especializada de la Oficialía
Mayor redacta la autógrafa

Art. 55, inciso b),
del RC

La autógrafa de la ley es firmada de inmediato por el
Presidente y uno de los Vicepresidentes
La autógrafa de la ley es enviada al Presidente de la
República para su promulgación
El Presidente de la República promulga la ley dentro del
plazo de 15 días útiles
Si el Presidente de la República no tiene observaciones
promulga la ley
Luego de promulgada la ley el Presidente de la República
ordena su publicación
Si el Presidente de la República no promulga la ley que le
remite el Congreso en el plazo de 15 días útiles, la
promulga el Presidente del Congreso

Art. 78, quinto
párrafo, del RC
Art. 79, primer
párrafo, del RC

La ley es obligatoria desde el día siguiente de su
publicación en el diario oficial

Art. 80, tercer
párrafo, del RC

148

Arts. 52, tercer
párrafo, y 78,
segundo párrafo,
del RC

Art. 78, sexto y
séptimo párrafos,
del RC

Art. 78, tercer
párrafo, del RC

SUSTENTO
Art. 78, quinto
párrafo, del RC

Art. 80, primer
párrafo, del RC
Art. 80, segundo
párrafo, del RC

148

RECONSIDERATIV
A

Observación
de la ley

Reconsideraci
ón de la ley

La ley puede establecer mayor período para el inicio de
su vigencia total o parcial (vacatio legis)
REQUISITOS / CARACTERÍSTICAS
El Presidente de la República puede hacer observación
total o parcial de la ley aprobada
Las observaciones a la ley se presentan al Congreso en el
plazo de 15 días útiles
Las observaciones
se
tramitan
como
cualquier
proposición
Las observaciones forman parte del expediente que dio
origen a la ley observada
La reconsideración de la ley observada requiere el voto
favorable de más de la mitad del número legal de
miembros del Congreso (requisito que la práctica
establece sólo para la insistencia, y que para el
allanamiento establece como igual mayoría que la
necesaria en la aprobación de la ley)

SUSTENTO
Art. 79, segundo
y tercer párrafos,
del RC

Art. 79, tercer
párrafo, del RC

En el esquema anterior se ha prescindido de las reglas que se refieren a
algunos procesos especiales, como los de iniciativa legislativa popular, de reforma
constitucional, la ley de presupuesto, la ley de la cuenta general o las leyes
orgánicas, que tienen cobertura y espacio específicos en el curso que sigue.
25. La iniciativa legislativa orgánica
Si bien desde el punto de vista propia y técnicamente procesal y legislativo
se prevén fases anteriores a la de la presentación formal de un proyecto en el
Congreso, queda claro que los pasos preparatorios anteriores a la presentación (a
los que en este libro se designa como las fases creativa y consultiva), no inician
propiamente el proceso legislativo, sino que sólo lo anticipan y configuran modos
de sustentación preliminar de una propuesta para que ésta cuente con mejores
posibilidades de éxito organizacional pero, más importante aún, para que la
aprobación de la ley asegure mayores beneficios políticos e impacto final en la
comunidad. Los pasos preparatorios o preliminares que comprenden las fases
creativa y consultiva, en este sentido, son parte de las actividades procesalmente
indispensables de la iniciativa legislativa. En ellos empieza la tarea de sustentar la
iniciativa para que el diagnóstico con el que se propone la intervención legislativa
no sea ineficaz, engañoso, espurio ni falaz.
Las fases creativa y consultiva comprenden también las coordinaciones que

148

148

realizan quienes son titulares del proceso legislativo en general, y los congresistas
al interior de los grupos a los que pertenecen en particular, para

validar y

respaldar ideológica, técnica o políticamente la iniciativa. El origen de la idea de la
ley surge de diversidad de fuentes, entre las cuales las más comunes pueden ser la
opinión o conciencia pública, el pedido de electores, investigaciones de grupos de
interés (ONGs, grupos confesionales, empresariales o productivos, laborales,
profesionales, etc.), la inventiva personal del parlamentario o de personal de su
confianza o, eventualmente, la evaluación del impacto social de normas
previamente vigentes.
La iniciativa legislativa tiene propiamente carácter orgánico. No obstante la
referencia al carácter personal con el que el Artículo 107 de la Constitución
reconoce la atribución propositiva del Presidente de la República, la cual debe
ejercitarse con el aval, aprobación y refrendo de todo o parte del gabinete
ministerial, según lo prevé el inciso 1) del Artículo 76 del Reglamento que indica
que las proposiciones presentadas por el Presidente de la República deben estar
refrendadas por el Presidente del Consejo de Ministros y, en forma opcional, por
el Ministro o los ministros cuyas carteras se relacionen en forma directa con la
materia cuya regulación se propone. Igualmente la iniciativa parlamentaria tiene
igualmente carácter orgánico, en particular a partir de la reforma del Reglamento
del Congreso de Julio del año 2006, según la cual la iniciativa individual de los
congresistas requiere del aval o respaldo del grupo al que pertenece. Así lo indica
el inciso 2 del Artículo 76 cuando precisa que las proposiciones de ley o de
resolución legislativa que presentan los congresistas lo serán a través del grupo
parlamentario y requieren del respaldo: 2.1 de la mayoría de sus miembros, en el
caso del grupo parlamentario conformado por 6 congresistas, o 2.2 de no menos
de 6 congresistas en el caso de los grupos parlamentarios conformados por un
número de integrantes superior a 6 parlamentarios. En ambos casos el directivoportavoz o quien lo reemplace deberá certificar dicho respaldo. Con el enfoque de
la iniciativa parlamentaria como una atribución colectiva y no individual se filtra el

148

148

vínculo personal del congresista a través de la visión compartida en unidades
organizacionales ideológica y políticamente más relevantes que las que mantiene
cada individuo con capacidad representativa.
De acuerdo al Artículo 107 de la Constitución la atribución de la iniciativa
legislativa también la tienen el Poder Judicial, las instituciones públicas
autónomas, los gobiernos regionales, los gobiernos locales, y los colegios
profesionales en las materias que les son propias. Y sin el límite material anterior
la misma capacidad la tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa
conforme a ley. La mención que realiza el Reglamento del Congreso a los titulares
de la atribución legislativa precisa el alcance de la referencia a las instituciones
públicas autónomas, las mismas que, de acuerdo al inciso 4) del Artículo 76
incluyen al Ministerio Público, el Defensor del Pueblo, el Jurado Nacional de
Elecciones, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, la
Contraloría General, el Banco Central de Reserva, y la Superintendencia de Banca
y Seguros y AFPs. Se excluye por lo tanto otras instituciones públicas autónomas
tales como la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil, que integran el sistema electoral bajo la precedencia
del Jurado Nacional de Elecciones; organismos reguladores o supervisores como
SUNAT, SUNASS, OSIPTEL, OSINERGMIN,

SUTRAN, SUNAGI, SUNAFIL o la

OSCE; instancias de organización cultural y territorial como lo son las
comunidades campesinas y nativas; ni organizaciones o corporaciones en las que
se agrupe o agremia el empresariado o los trabajadores en forma confederativa o
federativa.
Una de las razones por las que existen importantes niveles de preocupación
por la intervención de voceros de intereses en los distintos procesos estatales
parece deberse a la ausencia de canales conforme a los cuales se formalice la
presentación de dichos intereses ante el órgano representativo de la colectividad.
En esta gran ausencia de canal es en la que se piensa cuando se postula la
alternativa del bicameralismo, porque así como la Cámara de Diputados es el nivel

148

148

en el que se representa la población en general, sin distinción de los niveles de
organización, el Senado es el espacio en el que, en particular en sociedades como
la peruana con persistentes niveles de organización tradicional, cabe integrar e
incorporar

la

representación

orgánica

de

confederaciones

de

gremios,

representantes designados por universidades, por niveles regionales y locales de
gobierno, y de las comunidades campesinas y nativas. El Senado, en este sentido,
es la opción natural para mejorar y sincerar con transparencia la presentación de
intereses que sólo imperfecta e inapropiadamente tratan de llegar al Congreso
unicameral.
26. La iniciativa urgente y reservada del gobierno
Además de las atribuciones que el Artículo 104, y los incisos 8 y 19 del
Artículo 118 de la Constitución, le reconocen al gobierno para dictar decretos
legislativos, decretos de urgencia en materia económica y financiera y, en general,
para aprobar decretos sin transgredir ni desnaturalizar leyes vigentes, el Artículo
107 le reconoce explícitamente la capacidad para usar la atribución de presentar
propuestas legislativas ante el Congreso. Este conjunto de potestades normativas
del Presidente de la República es uno de los signos distintivos del tipo de régimen
político peruano, porque escapa al concepto rígido del principio o doctrina de
separación de poderes. El Poder Ejecutivo peruano, en efecto, es también un
órgano legislador, de modo similar a como en el ámbito del control político el
Congreso también comparte con el gobierno la capacidad de decisión respecto al
origen o remoción del gabinete o de alguno de sus miembros, o como el gobierno,
recíprocamente, puede acortar la duración del mandato parlamentario mediante la
disolución del Congreso si éste ha denegado confianza o censurado a dos
gabinetes ministeriales.
La capacidad de iniciar el proceso legislativo mediante la presentación de
propuestas no es un reconocimiento intrascendente ni accesorio, sino todo lo
contrario, en particular cuando se considera el tremendo poder que significa

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conducir y dirigir la actividad general de la sociedad mediante la definición de
políticas públicas y medidas concretas de ordenamiento y organización colectiva.
Este poder neutraliza la primacía que en el típico modelo presidencial es exclusiva
del Congreso, la misma que debe ser compartida y por lo tanto reducida. Es en
buena cuenta por este tipo de razones que la optimización práctica y concreta de
las atribuciones por uno cualquiera de los operadores es lo que define quién hace
mejor uso del poder y, por lo mismo, quién ocupa una posición dominante en la
estructura estatal ante la comunidad. El más apto para usar eficazmente la
atribución legislativa es quien hegemoniza los procesos políticos de la república.
El carácter concurrente e igualitario de la capacidad de iniciativa puede no ser en
sí mismo definitorio del modelo político, pero sí lo es el uso más competente y
sustentado de esa capacidad.
El equilibrio que se basa en la capacidad concurrente de ambos titulares en
el reconocimiento de la iniciativa legislativa se rompe porque la Constitución y la
práctica parlamentaria establecen un régimen de precedencia o preferencia
respecto de los proyectos que el Poder Ejecutivo presenta con carácter de
urgencia. El Artículo 105 de la Constitución señala que tienen preferencia del
Congreso los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia.
Al amparo de la solicitud de trámite urgente las Comisiones y el Pleno del
Congreso priorizan el estudio, debate y votación de los proyectos que el
Presidente de la República califica de esta manera. A esta modalidad se la
concibió durante el debate de la Asamblea Constituyente de 1979 como
legislación de urgencia. El constituyente suprimió en el texto constitucional la
facultad de dictar decretos de urgencia, conviniéndose que permanezca, sin
embargo, en su sustitución, la figura de la legislación de urgencia que la
Constitución de 1979 regulaba en su Artículo 189 (ver el Diario de los Debates de
la Asamblea Constituyente, Tomo VII, p. 333). El Diputado Ramírez del Villar
recordaba, en la sesión del 10 de Diciembre de 1991,

que la legislación de

urgencia sólo significa preferencia de preferencias en los debates de ambas

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148

Cámaras.
El Reglamento del Congreso tiene una norma específica para acelerar el
trámite de los proyectos urgentes del Presidente de la República, si se opta por
recurrir al proceso legislativo abreviado. Esta norma es la prevista en el inciso 2
del Artículo 31-A, que facilita la exoneración del trámite de envío a Comisiones y
de publicación con la exigencia de una mayoría más baja para lograrla. Si para
cualquier otro tipo de proyecto de ley el Reglamento requiere la aprobación de los
tres quintos de los miembros representados ante la Junta de Portavoces para
exonerar de envío a Comisión y de publicación, para el caso de los proyectos
urgentes del Presidente de la República el Reglamento dispone que en caso de
proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo con carácter de urgente, estas
exoneraciones son aprobadas por la mayoría del número legal de los miembros del
Congreso allí representados.
Es preciso reparar que existe una diferencia procesal importante entre la
exoneración del envío a Comisión, y la exoneración del dictamen de la Comisión
a la que un proyecto es enviado. Cuando el objetivo es acelerar lo máximo
posible la tramitación de un proyecto la vía más rápida consiste en eliminar su
paso por la fase de Comisiones y, por lo tanto, se procura exonerarlo del envío a
aquellas. Sin embargo, si la urgencia no es tan grande y el proyecto ya se
encuentra en Comisiones pendiente de dictamen, pero la Comisión no ha
logrado dictaminarlo dentro del plazo reglamentario, la vía indicada es la
exoneración o dispensa del dictamen. La diferencia tiene consecuencias y
exigencias procesales decisivas, porque el Reglamento no tiene una regla
especial para la exoneración de dictamen en los proyectos urgentes del gobierno
y, por lo tanto, debe aplicarse la regla contenida en el segundo párrafo del
Artículo 73 que dispone que la exoneración general sólo se consigue con el voto
de no menos de tres quintos de los miembros representados en la Junta de
Portavoces, regla que se reitera expresamente en el primer párrafo del Artículo
77 sobre envío a Comisiones, que prevé que la Junta de Portavoces, con el voto

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de los tres quintos de los miembros del Congreso allí representados, puede
exonerar de algún requisito en forma excepcional, en caso de proposiciones
remitidas por el Poder Ejecutivo o que se consideren urgentes. A pesar de esta
notable diferencia, sin embargo, ha sido también un arreglo aceptado que a la
dispensa de dictamen para los proyectos urgentes del gobierno se les exija la
misma mayoría que si se tratara de la exoneración del envío a Comisión de la
que trata el inciso 2 del Artículo 31-A. Se ha entendido, en este último tipo de
supuestos, que los Artículos 73 y 77 son de aplicación sólo para proyectos
distintos a los que envía el gobierno con la calificación de urgentes.
Más allá de este tratamiento excepcional no existe un procedimiento formal
ad hoc para priorizar los proyectos urgentes del gobierno. Sin embargo es una
práctica uniforme que en cada una de las fases del proceso se repare en la
calificación que da el gobierno a sus propuestas legislativas y, en consecuencia,
que se procure anteponer los proyectos urgentes respecto de todos los otros que
están pendientes. Esta regla se ha acatado y respetado con singular regularidad
desde el año 1993, independientemente de la fuerza política del gobierno en el
parlamento así como de la fragmentación o atomización partidaria en el Congreso,
y se aplica y mantiene desde el envío a Comisiones, la preparación de los
dictámenes, el estudio, debate y votación en Comisiones, hasta la inclusión en la
agenda de cada sesión, y la priorización del debate y votación en el Pleno.
Una forma de comprender la prioridad legislativa de la legislación de
urgencia que propone el Poder Ejecutivo ha consistido, por último, en la
interpretación que se ha hecho de que cuando existe delegación de facultades a la
Comisión Permanente durante el receso entre legislaturas, basta que en la
delegación se incluyan los proyectos calificados como urgentes por el gobierno
para que, por su solo mérito, pueda incluírselos en la agenda de la Comisión
Permanente, sin requerir acuerdo de la Junta de Portavoces para la ampliación de
la agenda, ni la exoneración del plazo de publicación del dictamen. Los casos de
uso del procedimiento abreviado más comunes en este tipo de supuestos son los

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148

de los proyectos de ingreso de tropas con armas de guerra al territorio nacional
según la programación que se realiza en el Ministerio de Defensa.
La precedencia que se reconoce al gobierno en el ejercicio de la función
legislativa sin embargo no es absoluta, porque el Congreso es finalmente el órgano
que tiene la última palabra sobre el momento

en que se debaten y sobre el

contenido preciso que tienen las leyes, última palabra que, por cierto, en gran
parte depende de la mayor o menor fuerza del partido de gobierno en el Congreso
(mayor fuerza equivale a mayor capacidad de inclusión y preferencia en la agenda,
así como mayores posibilidades de aprobar el texto de la ley según el diseño con
que la presenta el gobierno e, inversamente, la mayor fragmentación o fragilidad
de alianzas debilita la capacidad legislativa del gobierno). Las diferencias entre
uno y otro órganos estatales siempre pueden resolverse, en último término,
mediante las observaciones presidenciales o las insistencias parlamentarias sobre
el texto de la ley.
Adicionalmente el Reglamento del Congreso ha creado otra forma de
asimetría o desbalance orgánico entre gobierno y Congreso mediante el
reconocimiento de un régimen de dominio reservado y excluyente a favor del
gobierno. El establecimiento de un dominio reservado del gobierno importa,
recíprocamente, la anulación de la iniciativa en el cuerpo de representantes y por
lo tanto la negación del concepto y rol de titularidad absoluta en el proceso
legislativo. El Artículo 76 reconoce la competencia exclusiva del gobierno y
también la negación expresa de competencia legislativa del Congreso.
En el inciso 1) del Artículo 76 dice el Reglamento que las proposiciones que
presenta el Presidente de la República pueden versar sobre cualquier asunto y de
manera exclusiva le corresponde la iniciativa en materia presupuestal y
financiera, legislación delegada, legislación demarcatoria territorial, tratados
internacionales, consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras sin afectar
la soberanía nacional, prórroga del estado de sitio, declaración de guerra y firma
de la paz y autorización para ausentarse del país. De modo complementario los

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literales a) y b) del inciso 2 del mismo artículo prescriben que las proposiciones de
los congresistas no pueden contener propuestas de creación ni aumento de gasto
público, y que no pueden versar sobre viajes al exterior del Presidente de la
República

ni

prórroga

del

estado

de

sitio

ni

aprobación

de

tratados

internacionales ni autorización del ingreso de tropas extranjeras ni declaración de
guerra y firma de la paz.
El contraste entre el dominio exclusivo del gobierno y el dominio excluido
del Congreso permite advertir que hay un ámbito en el que el Congreso puede
concurrir con competencias, en principio, exclusivas del gobierno. Por ejemplo, el
propio literal a) del inciso 2 del Artículo 76 señala que, a pesar que las
proposiciones no pueden contener propuestas de creación ni aumento de gasto
público, esta restricción no afecta el derecho de los congresistas de hacer
proposiciones en ese sentido durante el debate del presupuesto. Igualmente no ha
quedado excluido expresamente del dominio legislativo del Congreso la capacidad
de iniciativa sobre legislación delegada ni sobre legislación demarcatoria
territorial, temas respecto de los cuales el Congreso puede no iniciar propuestas
legislativas pero sí alterar o modificar las que envía el gobierno.
27. La iniciativa legislativa popular
Lo peculiar de la iniciativa popular son las restricciones para la
presentación de las propuestas, así como el trámite propiamente parlamentario
para las mismas. Las restricciones son garantizadas por el sistema electoral, que
debe asegurar que el número y legitimidad de las firmas ha sido cumplido. En
realidad lo significativo de la titularidad de la comunidad para la presentación
de iniciativas es el proceso de constatación de firmas por los organismos
electorales. El Congreso es el órgano que revisará luego la procedibilidad de las
iniciativas presentadas.
El sistema electoral no examina la procedibilidad de la iniciativa en
relación con las materias a legislar. Precisamente por esta razón es que en

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148

cumplimiento de sus funciones el Jurado Nacional de Elecciones habilitó en el
período 2005-2006 una iniciativa popular cuyo objetivo consistía en la
realización de un referéndum sobre la aprobación del Tratado de Libre
Comercio, no obstante que, si bien la legislación vigente reconocía la posibilidad
de presentar proyectos de ley siempre que la gestión cuente con la adhesión de
las firmas del 0,3 por ciento del total del padrón de electores (48 mil firmas), la
propia legislación preveía que para la realización de referendos el número de
firmas exigidos no debiera ser menor al 10 por ciento del padrón electoral (esto
es, a la fecha en que se presenta la iniciativa, 1 millón 600 mil firmas). Quedó
bajo competencia del Congreso, por lo tanto, aclarar la inviabilidad de la
iniciativa, pero no por razón del insuficiente número de firmas para presentar un
proyecto de ley (de convocatoria a un referéndum), sino en razón a que la vía
usada esquivaba el proceso directo y natural correspondiente al propósito final
de la iniciativa (esto es, el sometimiento a referéndum del tratado en cuestión
antes de su aprobación por el Congreso).
También configura un requisito de orden temporal el plazo que señala la
Ley 26300 para que el Congreso se pronuncie sobre una propuesta legislativa
presentada dentro del procedimiento de iniciativas ciudadanas. El Artículo 13 de
esa ley prescribe que las iniciativas legislativas populares deben recibir el
pronunciamiento del Congreso dentro del plazo de 120 días calendarios. El
sentido del término final dentro del cual existe la obligación de pronunciamiento
del Congreso es la necesidad de que no exista una decisión unilateral que le
permita disponer de una voluntad superior, como lo es la voluntad de un grupo
de la colectividad legitimado para accionar legislativamente.
Solo el Congreso no puede definir si una iniciativa popular puede quedar
sin consideración parlamentaria. La ley establece la obligación de resolver sobre
los alcances de una propuesta que califica para que el parlamento la tome en
consideración. Los ciudadanos que ejercitan la facultad legislativa son así el
bien legalmente protegido con la fijación del plazo dentro del que debe

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pronunciarse el Congreso. El titular de la función legislativa en el Estado que es
el Congreso, está comprometido a valorar la iniciativa popular y a decidir sobre
ella dentro del tiempo máximo que establece una ley que el propio Congreso ha
aprobado y ante la que queda obligado a actuar y ejecutarla. La ausencia de
declaración y voluntad del Congreso representa una omisión legal respecto de la
cual, eventualmente, los promotores de la iniciativa tienen derecho a iniciar una
acción de cumplimiento ante el Poder Judicial.
No existiendo presunción de silencio legislativo, en sentido positivo ni
negativo, ni mecanismo alternativo que permita, reconozca, ni habilite a los
promotores a recurrir a una instancia o procedimiento ulterior que asegure la
valoración de la iniciativa en caso que el Congreso fuera remiso a proceder
según el plazo, no es posible más que presumir que el supuesto de la omisión
por el Congreso equivale a la desatención de la iniciativa popular, lo que a su vez
representa una forma tácita de desaprobación de la misma. Sin embargo, por
mandato de la propia Ley 26300 los promotores únicamente tendrían la
posibilidad de requerir la consulta de la iniciativa mediante referéndum si
aquella hubiera sido puesta en consideración de la asamblea y ésta hubiera
dispensado la iniciativa con no menos de dos quintos de los votos del número
legal de representantes (48 votos), y además se hubiera alcanzado un total de
firmas igual al diez por ciento del electorado nacional. Caso análogo se presenta,
por tanto, el caso en que el Congreso omite pronunciarse dentro del plazo de
120 días calendarios, que se pronuncie desaprobando la iniciativa sin llegar al
10 por ciento de votos favorables del número legal de representantes, o que la
Comisión a la que se encargara dictaminar se pronunciara disponiendo el
archivo de plano de la iniciativa. En estas tres situaciones la iniciativa popular
es denegada o desaprobada sin que, en principio, quepa acción legislativa
alguna a los promotores ni firmantes de la propuesta.
28. La reforma de la Constitución y las leyes orgánicas

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Entre los diferentes tipos de iniciativas y de procesos los normativamente
más importantes son los que se refieren a la reforma de la Constitución, y a la
estructura y reglas de funcionamiento de los principales órganos del Estado. La
Constitución porque define el tipo de sociedad, Estado y economía del país, el
modelo de régimen político, consolida la estructura fundamental de las relaciones
entre el pueblo y el Estado, establece los límites del estado frente al ciudadano, y
declara los derechos fundamentales y básicos que el Estado le reconoce al pueblo
como parte de la organización política.
La Constitución es el documento fundante en el que se fija el programa de
vida colectiva que diseñan quienes recibieron el encargo popular de identificar y
registrar el deseo y el proyecto de identidad política. Las leyes orgánicas son la
especie normativa de naturaleza documental en la que se detallan las
responsabilidades y atribuciones de los órganos estatales de mayor relevancia
constitutiva y las funciones que desempeñan en los procesos políticos. El Artículo
106 de la Constitución señala que mediante leyes orgánicas se regulan la
estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Constitución, así como también las otras materias cuya regulación por ley
orgánica está establecida en la Constitución.
El proceso de reforma constitucional y el de las leyes orgánicas difieren del
proceso

ordinario

en

las

fases

propositiva,

constitutiva,

integrativa

y

reconsiderativa de la propuesta. La peculiaridad más importante es la relativa a
las limitaciones relativas a la fase integrativa, porque el Presidente de la
República carece de facultad para observar las leyes de reforma constitucional. En
el cuadro siguiente se consigna el perfil de las diferencias más saltantes según la
fase procesal en la que se advierten requisitos distintivos.
PERFIL
FASE PROCESAL
Propositiva

DE DIFERENCIAS PROCESALES

LEY ORGÁNICA

REFORMA CONSTITUCIONAL

No
puede
presentarse
proyectos de delegación de
facultades legislativas sobre ley
orgánica al Presidente de la
República

No puede presentarse proyectos
de delegación de facultades de
reforma
constitucional
al
Presidente de la República
La iniciativa le corresponde al

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Constitutiva

Integrativa

Reconsiderativ
a

Materias acotadas: elecciones,
uso de recursos naturales,
garantías
constitucionales,
efectos de la declaración de
inconstitucionalidad
e
ilegalidad de las normas, leyes
de funcionamiento, entre otros,
de Contraloría, BCR, Poder
Judicial, Consejo Nacional de la
Magistratura, Defensoría del
Pueblo, Municipalidades
No pueden delegarse el debate
ni la votación a la Comisión
Permanente
Para aprobar una ley orgánica
el Pleno debe lograr el voto
favorable de más de la mitad
del número legal

Sí procede la observación
presidencial
de
las
leyes
orgánicas
La Ley 26889 dispone que las
leyes orgánicas cuenten con
una numeración específica (en
la práctica no se cumple)
La
insistencia
sobre
las
observaciones recaídas en leyes
orgánicas requiere el voto de
más de la mitad del número
legal
Para el allanamiento en las
observaciones
sobre
leyes
orgánicas se requiere la misma
mayoría que para aprobarlas
(voto favorable de más de la
mitad del número legal)

Presidente de la República, con
aprobación
del
Consejo
de
Ministros; a los congresistas; y al
0,3% de la población electoral

No pueden delegarse el debate ni
la votación a la Comisión
Permanente
El Pleno la aprueba con la
mayoría absoluta del número legal
y se ratifica mediante referéndum,
pero
el
referéndum
puede
obviarse si el Pleno la aprueba en
dos
legislaturas
ordinarias
sucesivas con el voto de 2/3 del
número legal
No proceden las observaciones
del Presidente de la República
sobre las leyes de reforma
constitucional

No procede la reconsideración
sobre observaciones, porque el
Presidente de la República no está
facultado para observar

Entre la diversidad de rasgos que definen la identidad de los procesos
relativos a las leyes orgánicas o a las leyes de reforma constitucional el más
saltante es relativo a la aprobación de uno y otro tipo de leyes. La mayor exigencia
en el número de votos obedece a un propósito político, porque ninguno de los dos
casos se lo quiere tramitar como si se tratara de una ley ordinaria. El propósito
consiste en fijar una valla más difícil de vencer para las agrupaciones
parlamentarias, con el objetivo de que la Constitución y la estructura orgánica de

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las

principales

instituciones

estatales

tenga

mayor

estabilidad

y

menor

vulnerabilidad a las necesidades de una minoría de representantes
En el caso especial de la Constitución existe una suerte de candado para
impedir la volatilidad de su reforma, la misma que deja al Congreso ante
alternativas cualitativamente significativas. La primera opción es una votación con
mayoría absoluta sujeta a la aprobación mediante referéndum, y la segunda es una
votación de más de dos tercios sin referéndum. Los escenarios en los que cabe
lograr la reforma son, primero, uno en el que exista una mayoría significativa
capaz de alcanzar respaldo popular en las urnas; y segundo, otro en el que,
independientemente de la opinión pública exista niveles especialmente elevados
de acuerdo o consenso entre los grupos parlamentarios. La lógica de los candados
de la Constitución para que no se reforme con facilidad consiste por lo tanto en
que el modelo se mantenga y que la Constitución siga fiel al designio e ideales
libidinales del constituyente del año 1993.
Independientemente de las reglas de difícil cumplimiento para la reforma de
la Constitución es necesario llamar la atención respecto de la inconsistencia que
se advierte en el modo en que se replica la regla constitucional sobre los
momentos en que debe realizarse las consultas de la reforma. El Artículo 206 de la
Constitución prescribe que, en el caso de la consulta sin referéndum, luego de
obtenida la mayoría de dos tercios, la segunda votación debe realizarse en una
segunda legislatura ordinaria sucesiva. Sin embargo, el inciso a) del Artículo 81
varía la referencia, ignora el distingo entre legislatura ordinaria y período anual y
dispone que la aprobación debe realizarse en dos períodos anuales de sesiones
sucesivos. La diferencia es relevante porque según la Constitución la reforma
tendría que haber ocurrido en menos de un año calendario, en tanto que según el
Reglamento del Congreso la reforma tendría que ocurrir en dos períodos anuales
distintos (esto es, en más de un año). Ante una situación de disconformidad entre
la Constitución y el Reglamento del Congreso el criterio para eliminar la
contradicción es que la norma que debe aplicarse y anteponerse es la que se

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reconoce en el Artículo 206 de la Constitución, y entender que la norma
reglamentaria adolece de un serio defecto de comprensión de la regla
constitucional.
Si bien es objeto de generalizado reconocimiento la supremacía normativa
de la Constitución, es más controversial el lugar de las leyes orgánicas en la
estructura jurídica. El Tribunal Constitucional ha concebido a las leyes orgánicas
como una especie normativa de igual jerarquía que las leyes ordinarias. Sin
embargo, cuentan con atributos de alcances tales que no admiten una reducción
como la fijada en las STCs 4-2001-AI/TC; 22-2004-AI/TC; o 47-2004-AI/TC. Existen
criterios que permiten atribuir a las leyes orgánicas una calidad normativa
jerárquicamente superior, en particular por los efectos o impacto normativo que el
carácter orgánico de su condición genera en el resto del espectro normativo,
condición e impacto de la que carecen normas de naturaleza puramente ordinaria.
No se trata, en consecuencia, de meros ni arbitrarios requisitos formales (el
nombre parece tener un significado y sentido mayor que el de sólo corresponder a
normas de organización estatal), sino que existe una racionalidad material desde
la que se afecta y no es indiferente el resto del ordenamiento normativo del país:
las reglas propias de la organización y funcionamiento básico de un órgano estatal
tienen impacto material, técnico, normativo, competencial y también presupuestal,
en nivel tal que, precisamente por dicho tipo de impacto, se exige una racionalidad
especial en las votaciones acorde con la proporcionalidad que tal impacto genera y
representa en el Estado en particular y en la sociedad en general.
El mayor valor y superioridad jerárquica de las leyes orgánicas sobre las
leyes ordinarias, que desconoce el Tribunal Constitucional, se deduce de la
especial capacidad y posición desde la que los sujetos de los procesos estatales
regulan, aplican y deciden al amparo de las competencias orgánicas que les
corresponden en la estructura estatal. La ley orgánica, por esta razón, tiene
niveles de exigencia para su aprobación o modificación en razón al mayor cuidado
que se impone para que niveles más altos en el Estado estructuren el orden

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colectivo en la sociedad. No se trata de un capricho desconectado de un propósito
o razón. El mayor número de votos se exige porque se tiene consciencia de la
trascendencia que representa la adjudicación de niveles jerárquicos en la
estructura

organizacional

del

Estado,

así

como

los

distintos

niveles

de

desagregación de competencias y funciones en la estructura administrativa.
29. La ley de presupuesto, y la cuenta general de la república
La ley de presupuesto es uno de los instrumentos más importantes para la
gestión del Estado, pero su utilidad debe medirse en función de la capacidad de
planeamiento que tengan quienes operan los servicios estatales. Cuanto mejor sea
la capacidad de previsión mayores beneficios será posible alcanzar al finalizar el
año fiscal. De modo similar, cuanto mejores sean las destrezas de los operadores
para alcanzar objetivos y resultados mayores también los logros que tendrá la
colectividad con los servicios y bienes que estén a su alcance.
La ley de presupuesto forma parte de un grupo de normas de vigencia anual
que se procesan de manera simultánea. Es una práctica corriente que antes de
aprobar la ley de presupuesto se aprueben también la ley de endeudamiento y la
ley de equilibrio financiero. Durante el régimen bicameral se distinguía el proceso
de aprobación del presupuesto y el proceso de aprobación de las leyes de
endeudamiento y de equilibrio financiero, porque el presupuesto se aprobaba en
sesión conjunta de ambas cámaras, y sólo podía discutirse al final de la primera
legislatura ordinaria una vez que las leyes de endeudamiento y de equilibrio
financiero hubieran sido previamente aprobadas por separado en cada una de las
cámaras.
Las leyes de endeudamiento y de equilibrio financiero complementan y
anteceden a la ley de presupuesto porque son las que indican los conceptos y el
límite de los montos de endeudamiento interno y externo para los diversos
sectores estatales. Estas leyes permiten la estructuración del sistema anual de
presupuesto del sector público con equilibrio y sin desbalances contables o

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financieros.
El régimen presupuestal que establece la Constitución prevé algunas
restricciones importantes respecto de su contenido. Quizá la más importante es la
contenida en el Artículo 77 de la Constitución que indica que el presupuesto
asigna equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecución
responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de
descentralización, que plantea la dirección y principio que deben seguir las
decisiones relativas a la asignación y prioridades en el uso de los recursos públicos
del Estado. Otra restricción de naturaleza operativa es la que recoge el Artículo 74
que ordena que las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden
contener normas sobre materia tributaria, con el objeto de que el manejo de las
obligaciones tributarias de la sociedad tengan un régimen claro e inconfundible.
Tanta es la importancia que atribuye la Constitución a esta regla que el mismo
artículo constitucional prescribe que no surten efecto las normas tributarias
dictadas en violación de lo que establece el presente artículo.
La ley de presupuesto se aprueba conforme a un régimen especial en el que
cabe advertir las características propias de la aprobación de las leyes en el
régimen bicameral. La similitud consiste en que es la única ley que se sustenta y
que se debate dos veces en el Congreso; primero, al momento en que se presenta,
y después luego de haber sido dictaminada por la Comisión de Presupuesto. En
uno y otro caso existen reglas fijas relacionadas con el plazo en el que puede
presentarse el proyecto y en el que el presupuesto debe remitirse al Presidente de
la República para su promulgación, así como reglas especiales para las
intervenciones en cada debate en el Pleno.
El debate al momento de la presentación de la ley tiene el objeto de que el
Poder Ejecutivo sustente los ingresos que se considera alcanzar y la asignación de
recursos que prevé realizar para las distintas partidas o pliegos en el año fiscal
entrante. Según el inciso c) del Artículo 81 del Reglamento del Congreso dentro
de las 48 horas de presentados al Congreso los proyectos de ley de presupuesto,

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de endeudamiento y ley de equilibrio financiero, el Presidente del Congreso
convoca a una sesión extraordinaria destinada a la sustentación de las referidas
iniciativas por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y
Finanzas. Es común que entre la fecha de presentación del proyecto del Poder
Ejecutivo y el día en que se realiza el debate transcurra una cantidad de días que
va entre 4 y 15. Durante la exposición y debate se siguen las reglas indicadas en el
Reglamento.

Luego

de

la

presentación

del

dictamen

de

las

leyes

de

endeudamiento, equilibrio financiero y presupuesto el proyecto es enviado a la
Comisión de Presupuesto y Cuenta General para su estudio, coordinación,
actualización y dictamen.
La Comisión empieza su labor dictaminadora a partir de la información que
recibe del gobierno y desde entonces también recibe a todos los titulares de los
pliegos o sus representantes para que expongan los alcances de los proyectos y
previsiones de gastos que planean ejecutar durante el año fiscal siguiente. El plazo
para que la Comisión presente su dictamen sobre los proyectos de ley de
endeudamiento, de equilibrio financiero y de presupuesto vence el día 15 de
Noviembre, que es la fecha a partir de la cual el Reglamento indica que debe
empezar el debate de los tres proyectos, pero en especial y puntualmente el
debate del proyecto de presupuesto, en el Pleno del Congreso.
La única excepción en el proceso presupuestal es la correspondiente al
presupuesto del Congreso. En primer término, porque conforme a la Constitución
el Congreso tiene autonomía presupuestal y, por lo tanto, tiene iniciativa para
establecer los montos que le corresponden en el presupuesto del sector público.
Cuando el Congreso decide cuál es el presupuesto que se fija a sí mismo, sin
intervención del gobierno, se reafirma su precedencia en el régimen político como
órgano representativo de la voluntad popular.
En segundo lugar, porque el presupuesto del Congreso se fija en la práctica
durante el mismo período en el que la Comisión de Presupuesto y Cuenta General
realiza el estudio y dictamina los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo.

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Hasta 1992 los presupuestos de las Cámaras eran preparados por el Tesorero de
cada una de ellas, aprobado por la Mesa Directiva, y debatido y votado en el Pleno,
antes de remitirse a la Comisión Bicameral de Presupuesto para su estudio y
dictamen junto con el presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo. Desde 1993
el presupuesto del Congreso es preparado por el personal del servicio
parlamentario, aprobado por la Mesa Directiva, y discutido en sesión de Consejo
Directivo, para ser remitido a la Comisión de Presupuesto sólo pocos días antes
del 15 de Noviembre, sin que, a pesar que así lo prescribe el Reglamento, sea
debatido por el Pleno. Por lo tanto, no se agenda ni llega a debatirse el Pleno el
presupuesto del Congreso y paradójicamente, en consecuencia, se elude de este
modo la transparencia y publicidad de la racionalidad y sustento del monto que se
asigna en el marco de su autonomía constitucional.
En tercer lugar, por la fuerza de los hechos, la Comisión de Presupuesto no
analiza, estudia ni debate los alcances del presupuesto del Congreso, como
consecuencia de que el debate se realiza en el Consejo Directivo mediante los
voceros, titulares o suplentes, de cada uno de los grupos. El Consejo Directivo se
sustituye, de este modo, tanto a la Comisión de Presupuesto como al Pleno, como
órgano en el que se resuelve qué monto se asigna al Congreso y para realizar qué
tipo de gastos o inversiones.
La Comisión de Presupuesto cuenta con aproximadamente dos meses para
dictaminar, porque conforme lo señala el inciso c) del Artículo 81 del Reglamento
del Congreso el debate de la ley de presupuesto se inicia el 15 de Noviembre y
debe ser aprobada con el voto favorable de por lo menos la mitad más uno del
número de los congresistas presentes, y enviada al Poder Ejecutivo, de lo
contrario entrará en vigencia el proyecto enviado por el Presidente de la
República, quien lo promulgará mediante decreto legislativo. La previsión
reglamentaria marca de este modo el plazo máximo para la labor dictaminadora al
establecer la fecha en la que debiera empezar el debate en el Pleno, pero también
prevé un plazo de 15 días para el debate de la ley de presupuesto cuyo término

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final concluye, según el Artículo 80 de la Constitución, que dispone que si la
autógrafa de la ley de presupuesto no es remitida al Poder Ejecutivo hasta el 30 de
Noviembre, entra en vigencia el proyecto de este, que es promulgado por decreto
legislativo. Sin embargo, el plazo no comprende en sentido estricto 15 días
calendario o naturales, considerando que si el dictamen se presentara el mismo
día 15 de Noviembre, que es cuando debiera empezar el debate, el texto debe
votarse con suficiente anticipación de manera que la autógrafa quede expedita
para la firma del Presidente y del vicepresidente del Congreso con suficiente
antelación como para que la ley pueda remitirse al Poder Ejecutivo antes del 30 de
Noviembre. Luego de quedar aprobado el presupuesto la elaboración de la
autógrafa no es un proceso ni corto ni automático, puesto que el texto debe
revisarse para evitar inconsistencias técnicas y optimizar su redacción u
organización.
El tiempo que se requiere invertir para revisar las autógrafas de las leyes
anuales de presupuesto luego de haber sido aprobada la ley por el Pleno es
variable, pero en promedio puede demorar alrededor de 16 horas. Este tiempo no
equivale a dos días de trabajo, sino que puede ser necesario realizarlo sin parar
inmediatamente después de la aprobación de la ley, y en el proceso de revisión
interviene personal de la Comisión de Presupuesto y el personal del servicio
parlamentario encargado de la elaboración de la autógrafa, de la tramitación del
texto para la firma del Presidente y vicepresidente del Congreso, de la remisión a
Palacio de Gobierno, y de la digitalización y publicación del texto en el portal del
Congreso.
Es normal que el personal de la Comisión de Presupuesto a cargo de la
revisión del texto que se consignará en la autógrafa consista en 4 personas y que
el personal del servicio parlamentario a cargo de la elaboración revisión de la
autógrafa alcance de 8 a 10 personas. La suma de la carga de tiempo por todo este
personal puede equivaler a alrededor de 24 horas para el personal de Comisiones,
y a 78 horas para el personal a cargo de la autógrafa. En total, aproximadamente,

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alrededor de 102 horas-hombre desde que concluye la aprobación de la ley de
presupuesto, para poder cumplir con el mandato constitucional de remisión de la
autógrafa al Poder Ejecutivo antes del 30 de Noviembre.
Otra peculiaridad del proceso de debate del presupuesto anual es que
pudiendo realizarse durante cerca de 15 días, lo usual es que ocurra en sólo 2 o 3,
los que tienen lugar las fechas más próximas al plazo máximo para que el
presupuesto se apruebe. El propósito de este tipo de arreglo es postergar lo más
que se pueda el debate del presupuesto para evitar en lo posible la afectación de
las cifras y la inclusión de coberturas no aceptadas en el presupuesto del gobierno
como consecuencia

de la exposición a presiones extraordinarias de los

congresistas interesados en que sus requerimientos sean incluidos en la ley luego
incluso de haber sido aprobada en el Pleno.
Usualmente lo más tarde que ha ocurrido que se presenta el dictamen de la
Comisión de Presupuesto es el día 22 o 23 de Noviembre, lo más pronto que se
inicia el debate del presupuesto es el día 24 o 25 de Noviembre, y lo más tarde
que se inicia ha sido el día 29 de Noviembre quedando tiempo muy escaso para el
debate y votación, en primer término, pero por lo mismo, muchísimo menos para
la revisión de la autógrafa y su remisión oportuna al Poder Ejecutivo. Desde la
vigencia de la Constitución de 1993 sólo se cuenta un caso en el que el
presupuesto ha sido promulgado mediante Decreto Legislativo por el Presidente
de la República, y ello ocurrió el año 2000 a pocos días de haberse registrado el
colapso del régimen del ex presidente Alberto Fujimori.
Según el procedimiento regular lo que se debate y vota en el Pleno es el
dictamen en mayoría que presenta la Comisión de Presupuesto y Cuenta General.
Sin embargo, aunque no es lo normal, cabe que luego de votarse el proyecto
contenido en el dictamen de la Comisión éste se rechace. En este caso debe
debatirse y votarse el proyecto contenido en el dictamen en minoría, a pesar
incluso de que el Poder Ejecutivo haya expresado su conformidad con el proyecto
que presenta la Comisión en mayoría. Si el dictamen en minoría fuera aprobado

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hay mayores probabilidades de que la ley de presupuesto sea observada por el
Presidente de la República.
En el supuesto de que el Pleno rechazara el proyecto del dictamen en
mayoría y aprobara el contenido en el dictamen en minoría surgen algunas
dificultades respecto de las cuales no existen reglas ni constitucionales ni
reglamentarias. ¿Puede el Presidente de la República, en primer término, observar
la ley de presupuesto? O, ¿puede el

Presidente de la República promulgar

parcialmente la parte del presupuesto que no observe? Y si observa la ley de
presupuesto, ya sea que se trate de la aprobación del dictamen en mayoría como
del dictamen en minoría, ¿puede el Congreso reconsiderar la ley de presupuesto
que aprobó en un plazo posterior al que fija la Constitución como límite para
remitirlo al Presidente de la República?
En la experiencia reciente el único caso que se conoce en el que el
presupuesto haya sido observado es con los de los años 1991 y 1992, que el
Congreso aprobara en Diciembre de 1990 y 1991, respectivamente al amparo de
las reglas de la Constitución de 1979. Con ocasión de la aprobación del
presupuesto para el año 1991, a la par que el Presidente de la República
observara parcialmente la ley también promulgó parcialmente los extremos en los
que no tenía observación (Ley 25293, del 29 de Diciembre de 1990). Frente a la
posición del Poder Ejecutivo el Congreso de entonces acordó que el presupuesto
no era observable y que tampoco tenía validez la promulgación parcial por el
Presidente de la República, en razón de lo cual el Congreso acordó insistir y
promulgar el texto originalmente remitido al Poder Ejecutivo (Ley 25303, del 28
de Enero de 1991). De modo similar, el presupuesto del año 1992 también fue
observado parcialmente, pero el Presidente de la República no promulgó
parcialmente la parte no observada. El Congreso desconoció la observación y se
acordó la promulgación de la ley de presupuesto aprobada en Diciembre de 1991
(Ley 25388, del 9 de Enero de 1992).
A la luz de esas experiencias habría que colegir que en un escenario

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confrontacional, volátil y de alta fragmentación partidaria no sería improbable que
situaciones

de

esa

naturaleza

volvieran

a

presentarse.

Lo

que

resulta

razonablemente claro es que el Presidente de la República no tiene la potestad ni
competencia constitucional de realizar la promulgación parcial de una norma,
porque la Constitución sólo le reconoce la capacidad o de promulgar o de
observar, pero no de combinar una y otra facultades. Pasar por alto las
atribuciones positivas y expresas representaría un caso de abuso o infracción del
marco constitucional.
Si el Presidente, sin embargo, no usara la opción de promulgar parcialmente
el presupuesto pero sí optara por observar la ley, se enfrentaría otro problema
constitucional, porque no existe tampoco regla constitucional relativa al modo en
el que el Congreso tendría que resolver la negativa presidencial de promulgar el
presupuesto que el Congreso aprueba. Independientemente de que el Presidente
observara el proyecto contenido en el dictamen en mayoría o el que recoge el
dictamen en minoría, la cuestión es cómo interpretar la cláusula constitucional
que prescribe expresamente cómo resolver la falta de remisión de la autógrafa del
presupuesto al Poder Ejecutivo el día 30 de Noviembre. ¿Qué hacer si se remite la
autógrafa dentro del plazo pero, como consecuencia de la observación que se
dirige al Congreso, resulta que no podría haber presupuesto público a menos que
se utilizara el procedimiento para reconsiderar las observaciones del Poder
Ejecutivo?
Nuevamente, más allá de que la ley aprobada y observada sea la contenida
en el dictamen en mayoría o en minoría, los matices de la situación exigen la
integración del proceso presupuestal como una especie del proceso legislativo, en
el

cual

existe

un

mecanismo

expreso

para

procesar

las

observaciones

presidenciales mediante la insistencia o el allanamiento, que son las alternativas
que se examinan en la reconsideración de las observaciones presidenciales.
Considerando que el proceso presupuestal es una variante del proceso legislativo,
no cabe cercenar con rigidez el proceso presupuestal como si no cupiera integrar

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el proceso de aprobación de una norma especial con el proceso general de
resolución de conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Congreso. La regla relativa al
plazo para la remisión de la autógrafa opera como una condición para situaciones
normales. Lo excepcional, en efecto, es que la ley de presupuesto, aprobada y
remitida, genere tales reparos en el Poder Ejecutivo que haya de valerse del
mecanismo de la observación como una oportunidad adicional para tratar de
corregir las discrepancias de visión con el Congreso. Si el Poder Ejecutivo necesita
observar, por lo tanto, su decisión requiere el procesamiento parlamentario. La
observación no niega el procesamiento sucesivo por el Congreso.
En efecto, si en vez de promulgar el Presidente de la República cree
necesario observar, la observación es un medio que genera el recurso a proceso
conforme al cual debe tramitarse cualquier observación. La observación
presidencial lejos de caducar, extinguir o anular la posibilidad del Congreso,
reconoce el poder que le corresponde a este órgano del Estado para atender la
pretensión de revisión inherente o implícita a las diferencias de opinión que
formula el Poder Ejecutivo. Es inconducente, por estas razones, refugiarse en la
cláusula constitucional relativa al proceso de aprobación del presupuesto, porque
la observación es una facultad presidencial ulterior a la aprobación.
Sólo si se estimara que el presupuesto de la república no es susceptible de
observación, según la tesis que sostuviera el legislador en Enero de los años 1991
y 1992, cabría negar la competencia del Congreso para reconsiderar las
observaciones del Poder Ejecutivo, puesto que la consecuencia de negar la
competencia de observar la ley de presupuesto sería que el Poder Ejecutivo sólo
podría promulgarla, de modo similar al que ocurre con los proyectos de reforma
constitucional, con la diferencia que la Constitución indica con precisión,
inconfundible y explícitamente, que el Presidente de la República no puede
observar las leyes de reforma constitucional. Este tipo de provisión no existe para
el trámite de la ley de presupuesto, por lo que cabe colegir que, si el Presidente
puede observar el presupuesto, en reciprocidad simétrica del modelo, el Congreso

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también puede reconsiderar, puesto que la posibilidad o supuesto de que el
Presidente

observe

sin

que

el

Congreso

reconsidere

(sea

insistiendo

o

allanándose) equivaldría a la negación de la posibilidad de que exista presupuesto.
La opción de que el Presidente de la República observe va aparejada lógicamente
con la exigencia material de la reconsideración. Caso contrario habría que
concluir que fuera posible que el Estado se gestionara sin una ley en la que se
reconozca la asignación de recursos fiscales para los proyectos de inversión y los
gastos corrientes del sector público.
De modo similar, si el Presidente procediera, como ocurrió el año 1991,
observando parcialmente el presupuesto y promulgando lo que del presupuesto no
le

representara

diferencias

con

el

Congreso,

la

consecuencia

generaría

nuevamente una fuente de contradicción constitucional, porque la Constitución no
le reconoce al Presidente de la República la capacidad de promulgar una ley que
ha sido objeto de observación, puesto que el supuesto constitucional es sólo de
que el Presidente puede observar todo o parte de la ley y que el Congreso
reconsidera lo que quiera que haya observado el Presidente de la República. En el
Perú no es procedente la promulgación parcial de la ley.
En relación con el mecanismo procesal para la aprobación del presupuesto y
la eventual tramitación de una observación y la reconsideración consiguiente, el
modelo de la Constitución de 1993 es más ventajoso que el de la Constitución de
1979, porque al adelantar la fecha en la que el presupuesto puede ser remitido al
Poder Ejecutivo permite que en casos extraordinarios o excepcionales puedan
tramitarse las observaciones del gobierno en el Congreso sin que se afecte el
inicio del período fiscal con la ausencia de presupuesto.
Precisamente fue el suceso registrado el año 1991, con la observación y
promulgación parcial de la ley de presupuesto para ese mismo año, el que propició
un enfoque constitucional distinto en relación con la condición que debe cumplirse
para que el presupuesto se promulgue mediante decreto legislativo. No es sólo
cuestión de que la Constitución de 1993 ha adelantado la fecha en la que el

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presupuesto debe quedar aprobado de forma tal que se pueda remitir la autógrafa
al Poder Ejecutivo, también es cuestión de que, según la Constitución de 1979, la
condición consistía en que al 15 de Diciembre debía haber quedado aprobado el
presupuesto, en tanto que según la Constitución de 1993 debe haberse remitido la
autógrafa al Poder Ejecutivo. La diferencia entre que el presupuesto quede
aprobado y que la autógrafa sea remitida es que, habiéndose aprobado el
presupuesto, según la Constitución de 1979, era posible que la autógrafa sea
remitida al Poder Ejecutivo después del 15 y antes del 31 de Diciembre. Lo usual
era que la autógrafa se remitía alrededor del 22 o 23 de Diciembre. En el modelo
de la Constitución de 1993 el presupuesto debe debatirse desde el 15 de
Noviembre y la autógrafa debe quedar remitida al gobierno antes del 30 de
Noviembre. El plazo fijado en la Constitución de 1993, en este sentido, se ha
establecido a favor del gobierno y en contra del Congreso.
Es precisamente en relación con el plazo para aprobar el presupuesto que es
usual que a fines de Noviembre todos los años en el Congreso reaparezca la
discusión respecto a lo que debe hacerse si el Congreso no remite al Poder
Ejecutivo la autógrafa del presupuesto hasta el día 30 de Noviembre. La primera
arista es la aludida en párrafos anteriores relativa a la diferencia que existe entre
no aprobar el presupuesto antes del plazo constitucional, y no remitir la autógrafa
del presupuesto antes de dicho plazo. La Constitución de 1979 se refería a la no
aprobación del presupuesto. La de 1993 a la no remisión de la autógrafa.
La principal diferencia en la disimilitud de tratamiento entre una y otra
Constituciones es que habiéndose aprobado el presupuesto, la Constitución de
1979 permitía que la autógrafa fuera preparada y remitida algunos días después al
Poder Ejecutivo para su promulgación u observación. La Constitución de 1993
impide

que

la

remisión

se

produzca

días

después

porque

no

es

constitucionalmente factible que la autógrafa se prepare ni redacte antes del plazo
establecido. Por lo tanto, si bajo el imperio de la Constitución de 1979 el
presupuesto debía aprobarse antes del 15 de Diciembre de cada año, una vez

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aprobado era irrelevante el día en que la autógrafa se remitía al Poder Ejecutivo.
Y, a la vez, si no llegaba a aprobarse el presupuesto, o si éste era rechazado, la
consecuencia era la misma: el Poder Ejecutivo podía promulgar el presupuesto
enviado al Congreso, o el que hubiera hecho suyo durante el debate parlamentario
el Presidente del Consejo de Ministros o el Ministro de Economía y Finanzas en
nombre del Poder Ejecutivo.
Al resaltar el aspecto de la no remisión de la autógrafa se reduce el marco
de acción del Congreso, que tiene la obligación de aprobar y de remitir la
autógrafa antes del día 30 de Noviembre. La Constitución de 1993 acota y
restringe el margen de acción del Congreso, porque el plazo no toma en
consideración la decisión del Congreso de aprobar o no aprobar el presupuesto,
sino el acto políticamente menor de remitir el documento en el que consta el
presupuesto.
Puede ser que la no remisión se deba o a la no aprobación o a una dificultad
material para hacer efectiva la remisión. La no aprobación a su vez puede ocurrir
si no se llega a votar el presupuesto dentro del plazo, pero también si votándose el
número de abstenciones es mayor que los votos a favor o en contra, y finalmente si
puesto al voto el presupuesto éste es rechazado con un número de votos en contra
mayor que el número de votos a favor.
La no remisión es una situación más amplia que la no aprobación. Una de las
razones por las que no pueda remitirse la autógrafa es que no exista por una razón
procesal como la que consiste en que el presupuesto no haya llegado a aprobarse,
o que se haya rechazado. La no remisión por causa procesal puede tener lugar por
haberse dilatado la discusión sin llegar a votar el texto, porque habiéndose votado
las abstenciones resultan ser más que los votos a favor o en contra y no llega a
superarse este estado con votaciones sucesivas dentro del plazo o, por último,
porque los votos en contra son más que los votos a favor o las abstenciones.
La no remisión por causa material tendría lugar si existiendo aprobación del
presupuesto no se hubiera podido concluir con el perfeccionamiento del

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documento o, habiéndose perfeccionado, no se pudiera remitir dentro de plazo.
Las dificultades de perfeccionamiento de la autógrafa pueden ocurrir porque no se
culmina con la digitalización del texto aprobado, o porque el Presidente del
Congreso o uno cualquiera de los vicepresidentes no llegan a firmar la autógrafa a
tiempo.
Si bien con la Constitución de 1979 era posible prever que cualquiera de las
formas de no aprobación importaba que el presupuesto a promulgar debiera ser o
el que envió el Presidente de la República o el que por cuenta del Poder Ejecutivo
hubiera hecho suyo durante el debate presupuestal el Presidente del Consejo de
Ministros o el Ministro de Economía y Finanzas, la variante introducida con la
regla de la Constitución de 1993 representa una dificultad operativa, porque en la
eventualidad de que el presupuesto hubiera sido rechazado, o de que no llegara a
aprobarse, no sería posible elaborar ninguna autógrafa. Por lo tanto habría que
asimilar el supuesto de que el rechazo, o la no aprobación, se traten como si
estuviera vigente la regla que se consignaba en la Constitución de 1979. Ello
importaría que se entendiera que la imposibilidad de remitir la autógrafa tuviera
otras causas distintas a la sola razón de que el Congreso no llegara a votar ni
aprobar el presupuesto, y que cupiese que la no remisión de la autógrafa incluyera
también el rechazo del presupuesto propuesto en el dictamen.
El examen de los supuestos anteriores permite deducir que cabe que el
Presidente

de

la

República

promulgue

mediante

Decreto

Legislativo

el

presupuesto no sólo cuando no termina de debatirse o de votarse el presupuesto,
sino también si se vota pero no se obtuviera como resultado una decisión
aprobatoria, sea porque el número de abstenciones es mayor que los votos a favor
o en contra y no llega a superarse la indecisión, o porque el número de votos en
contra es superior al de los votos a favor o a las abstenciones y por lo tanto el
presupuesto es rechazado por el Pleno. En caso sea necesario que el Presidente de
la República promulgue el presupuesto por Decreto Legislativo el texto a
promulgar es el que el Poder Ejecutivo envió al Congreso el 30 de Agosto, a menos

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que, en observancia de práctica parlamentaria de antigua data, durante el debate
parlamentario el Presidente del Consejo de Ministros o el Ministro de Economía y
Finanzas manifestaran su conformidad, o hicieran suyo, el proyecto formulado por
la Comisión de Presupuesto.
Una cuestión más relacionada con la ley de presupuesto es la relativa a las
modificaciones que esta puede sufrir durante su vigencia. Salvo las que se refieran
a sus disposiciones normativas propiamente dichas, existen otras a las que la
Constitución denomina créditos suplementarios, transferencia de partidas, y
habilitación de partidas. Estas tres especies, a diferencia de la ley de presupuesto,
sí pueden tramitarse, durante el receso parlamentario, ante la Comisión
Permanente; pero para que se aprueben la Constitución exige una mayoría
calificada que consiste en los tres quintos del número legal de miembros de la
Comisión Permanente.
Recientemente sin embargo su uso va quedando progresivamente en el
desuso, en particular a partir de la vigencia de la Ley 28411, Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto, conforme a la cual se flexibiliza el trámite en el
uso de las reglas presupuestales. A resultas de la vigencia del sistema de
flexibilización ocurre que es posible utilizar Decretos de Urgencia para créditos
suplementarios relacionados a recursos ordinarios, Decretos Supremos para los
relacionados a endeudamiento externo, y resolución del titular para otras fuentes
de financiamiento. De manera similar cabe que por Decreto Supremo se realicen
transferencias de partidas en general y, a partir del 2013, también de programas
presupuestales. Y por último, en relación con las habilitaciones de partidas, a las
que se considera como modificaciones presupuestarias en el nivel funcional
programático, su procesamiento puede ocurrir mediante resolución del titular. Con
este tipo de mecanismos de flexibilización puede verse sin mucha dificultad cómo
así ya no es necesaria la intervención del Congreso para procesar créditos
suplementarios, transferencias ni habilitaciones de partidas, lo cual en algún
sentido configura una situación de vaciamiento del texto constitucional que

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ameritaría la revisión y reforma de su texto si es así que hay modos más eficientes
de gestionar los recursos públicos.
Luego de aprobado el presupuesto el Congreso debe realizar el seguimiento
en la ejecución del mismo. Esta actividad no tiene una regulación específica ni
existe práctica
regularmente

para

con

realizarlo.

remitir

Las

distintas

información

agencias

periódica

sobre

estatales
la

cumplen

ejecución

del

presupuesto anual, pero el Congreso no procesa la información recibida de
manera tal que sea posible verificar si se observan los términos que la ley
establece en su texto. Cosa distinta es la que ocurre con el análisis de la cuenta
general, que consiste en el acto formal de rendición de cuentas que el gobierno
remite al Congreso sobre la ejecución del presupuesto del año vencido.
De acuerdo al primer párrafo del Artículo 81 de la Constitución, y al literal c)
del inciso 1 del Artículo 76 del Reglamento del Congreso, el Presidente de la
República remite al Congreso la cuenta general en un plazo que vence el 15 de
Agosto del año siguiente a la ejecución del presupuesto, acompañada del informe
de auditoría de la Contraloría General. El segundo párrafo delArtículo 81 de la
Constitución indica que la Cuenta General es examinada y dictaminada por una
comisión revisora hasta el 15 de Octubre. El Congreso de la República se
pronuncia en un plazo que vence el 30 de Octubre. Si no hay pronunciamiento del
Congreso de la República en el plazo señalado, se eleva el dictamen de la comisión
revisora al Poder Ejecutivo para que este promulgue un decreto legislativo que
contiene la Cuenta General de la República. De modo similar el inciso e) del
Artículo 81 del Reglamento del Congreso se refiere al estudio, dictamen y votación
de la Cuenta General por el Pleno del Congreso, señalando que la cuenta general
que remite el Presidente de la República debe ser revisada y dictaminada en un
plazo que vence el 15 de Octubre. Una vez revisada y dictaminada por la Comisión
respectiva, el Pleno se pronunciará en un plazo que vence el 30 de Octubre; de lo
contrario, se envía el dictamen de la Comisión Revisora al Presidente de la
República para que la promulgue mediante decreto legislativo. Cuando la

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Constitución y el Reglamento hacen mención a la comisión revisora la referencia
apunta a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República.
No es difícil caer en cuenta que el criterio utilizado respecto al término final
del plazo de la cuenta general es distinto que el reconocido para el presupuesto.
Mientras que la Constitución y el Reglamento usan el criterio de la remisión del
presupuesto dentro de plazo, en el caso de la cuenta general uno y otro texto
normativos se refieren al pronunciamiento. Pronunciarse no significa aprobar la
cuenta sino única y exclusivamente que existe algún tipo de acuerdo o resolución,
así estos no sean aprobatorios. Por lo tanto sólo si es que el Congreso no llegara a
votar el dictamen de la Comisión hasta el 30 de Octubre correspondería remitir el
dictamen al Presidente de la República para su promulgación.
Los alcances de esa condición asumen como supuesto que en efecto
existiera dictamen. Si la Comisión no cumpliera con dictaminar la cuenta general
dentro de plazo, o lo hiciera de manera extemporánea, no serían exigibles las
consecuencias que la Constitución y el Reglamento prescriben. Del mismo modo,
tampoco serían exigibles esas consecuencias si fuera así que, existiendo dictamen,
y que el Pleno lo aprobara, aquél recomendara la no aprobación o el rechazo de la
cuenta remitida por el Presidente de la República, ni sería exigible igualmente si,
existiendo dictamen en el sentido que fuera (aprobación o rechazo) el Pleno
desestimara o desaprobara el dictamen de la Comisión.
En

la

experiencia

reciente

ha

ocurrido

que

la

cuenta

general

correspondiente al ejercicio presupuestal del año fiscal 2011 fue dictaminada con
la recomendación que la cuenta no fuera aprobada. El Pleno en ese caso aprobó el
dictamen y, por lo tanto, no se aprobó la cuenta general del 2011. De igual modo,
respecto de la cuenta general del año 2013, no obstante el dictamen con la
recomendación de la Comisión para que se apruebe dicha cuenta, el Pleno rechazó
el dictamen y la aprobación de la cuenta general. En este tipo de circunstancias no
es, en consecuencia, aplicable la imputación constitucional ni reglamentaria que
consiste en la remisión del dictamen al Presidente de la República para la

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promulgación de la cuenta general mediante decreto legislativo. Lo que
corresponde hacer es remitir una comunicación oficial mediante la cual se hace de
conocimiento del Presidente de la República que el Pleno ha rechazado la cuenta
general. Una cuenta rechazada por el Congreso no puede promulgarse por el
Presidente de la República y, por la misma razón, la desaprobación, a diferencia de
la inacción o silencio parlamentario, tiene como consecuencia la activación del
sistema de control para revisar las responsabilidades derivadas del desacuerdo del
Congreso con la ejecución del presupuesto.
El vacío operativo y normativo muestra la falta de visión y de decisión
respecto de áreas de intervención política propias de la función representativa,
porque cuando en un acto regular de fiscalización y control el Congreso discrepa
de los modos en los que se ha desarrollado el uso de recursos o de fondos públicos
es necesario que proceda a demandar y exigir las responsabilidades a quienes
corresponda, en particular si está de por medio el informe de auditoría de la
cuenta general que adjunta el Presidente de la República.
30. Los dictámenes
El decreto de envío genera competencia y prioridades entre las Comisiones
responsables de emitir dictamen. Según el Artículo 70 del Reglamento del
Congreso los dictámenes son los documentos que contienen una exposición
documentada, precisa y clara de los estudios que realizan las Comisiones sobre las
proposiciones de ley y resolución legislativa que son sometidas a su conocimiento,
además de las conclusiones y recomendaciones derivadas de dicho estudio. Para
producir estos documentos el Reglamento les fija a las Comisiones un plazo. El
cuarto párrafo del Artículo 77 del Reglamento dice que las Comisiones tienen un
máximo de 30 días útiles para expedir el dictamen respectivo.
Los sucesivos reglamentos parlamentarios han diferido sobre el plazo que
se asigna a las Comisiones para presentar sus dictámenes. El Reglamento
Interior de las Cámaras Legislativas de 1853 establecía el plazo de una semana.

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El Artículo 101 del Reglamento de la Cámara de Diputados prescribía que las
Comisiones Ordinarias emiten dictámenes dentro de un plazo no mayor de 60
días, después de recibida la proposición o proyecto. De no emitirse dictamen
dentro del plazo fijado, la proposición pasa directamente a Orden del Día a
pedido del autor. El Reglamento de 1995 fija el plazo de 30 días, pero no adopta
posición sobre el efecto del vencimiento del plazo. Por lo tanto la existencia del
plazo tiene valor eminentemente declarativo y referencial y no genera
consecuencias porque no causa un estado diferente si se omitiera su
cumplimiento. No es pues un plazo perentorio sino básicamente orientador
porque no tiene mayor valor que el de una recomendación o pauta general para
concluir la tarea dictaminadora.
Si por la diversidad de la materia del proyecto debe ser remitido a más de
una Comisión, el segundo párrafo del Artículo 77 prevé que en el caso de envío a
más de una Comisión, el orden en que aparezcan en el decreto determina la
importancia asignada a la Comisión en el conocimiento del asunto materia de la
proposición. A la Comisión más importante en orden de especialización se la
considera como Comisión principal, y a la segunda la Comisión secundaria. Esta
regla sin embargo confronta dificultades cuando en el proceso dictaminador la
Comisión acumula proyectos que tienen materia igual, similar y complementaria,
en cuyo caso los criterios para determinar la prelación en la fase de debate y
decisión sobre los términos en que debe votarse una iniciativa varían. Los criterios
generalmente invocados son el de la la Comisión principal en el proyecto
presentado con mayor antigüedad, el mayor número de decretos en los que
aparece una Comisión, o el de la afinidad temática del mayor número de proyectos
acumulados. Lo razonable en situaciones de contradicción, a falta de regla expresa
que fije el modo de resolverla, es la relativa a la importancia de la materia bajo
discusión antes que criterios episódicos o formalistas como el de la primera
aparición en el proyecto de más antigua presentación.
La tarea dictaminadora se cumple cuando las Comisiones competentes

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emiten el instrumento designado dictamen, el que contiene la motivación y la
propuesta de resolución normativa que se recomienda al Pleno del Congreso. Si
bien el dictamen es el pronunciamiento sobre una consulta y, por lo tanto, tiene el
carácter de una recomendación fundamentada, no deja de consistir a la vez en una
decisión adoptada por el propio órgano al que se requirió la recomendación.
En tanto acto parlamentario el dictamen es consecuencia de una declaración
compleja de un órgano colectivo. Los miembros de una Comisión deben acordar
cuál es la declaración que deben dirigir al Pleno como órgano del que dependen.
El acuerdo resulta de la adopción de criterios o temperamentos comunes
acordados por la mayoría o por la unanimidad de los miembros de la Comisión. Por
eso el carácter complejo de la declaración que se presenta al Pleno es resultado de
la pluralidad de voluntades y criterios de sus miembros. Cuando quienes discuten
el contenido del dictamen armonizan plenamente sus posiciones el dictamen se
emite por unanimidad. De lo contrario puede emitirse por mayoría.
La práctica consuetudinaria ha establecido que la determinación de la
cantidad de adherentes se establece en función del acuerdo al que llegan quienes
se encuentran presentes en la sesión de la Comisión en que se pone al voto la
propuesta de dictamen. No es, por lo tanto, la unanimidad ni la mayoría de hábiles
ni del número legal de miembros de la Comisión, y ello a pesar del texto literal de
la norma contenida en el Artículo 70 del Reglamento que prescribe que los
dictámenes por unanimidad deben estar firmados por todos los miembros hábiles
de la Comisión, y que a su vez los dictámenes en mayoría requieren estar firmados
al menos por la mayoría de los congresistas presentes en el momento de la
aprobación en que se debatió el asunto, luego de verificado el quórum, y por los
miembros que decidan suscribirlos posteriormente y hasta antes de ser
considerados por el Consejo Directivo. Se trata por lo tanto de una suerte de
derogación tácita por desuso de la norma reglamentaria, cuya justificación se
sustenta en las dificultades para que todos los congresistas hábiles estén
presentes en la sesión, así como en las dificultades en el proceso de acopio de

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firmas en el dictamen luego de la sesión en la que se consulta y adopta el acuerdo
en la Comisión. La calificación del dictamen como uno por unanimidad o mayoría,
en consecuencia, depende del acuerdo que toman quienes están presentes en la
sesión al momento en que se vota el dictamen, siempre que el número de
presentes sea igual o mayor a las necesidades de quórum para la sesión en que se
acuerda el sentido del dictamen.
La naturaleza compleja de la declaración contenida en un dictamen aumenta
cuando son dos las Comisiones las que concurren en la misma. La plurilateralidad
que hace compleja a esa declaración, en consecuencia, es resultado de la
presencia de diversidad de sujetos todos ellos miembros de la Comisión y por lo
tanto habilitados para votar, y de que dichos sujetos son representantes de los
grupos parlamentarios por cuya cuenta pertenecen a la Comisión, pero además
puede ser plurilateral también porque los dictámenes conjuntos de dos o más
Comisiones integran las competencias especializadas que a cada una le
corresponde.
Otra característica de los dictámenes es que constituyen declaraciones de
conocimiento. No tienen la capacidad de resolver un proceso organizacional sino
de agregar valor cognitivo y político para que el órgano decisorio se forme y
perfeccione la voluntad legislativa. Los dictámenes integran la información y los
conocimientos que le permiten decidir al Pleno con sustento suficiente. Con ellos
se facilita la decisión gracias no sólo a la motivación que contienen en la que se
establece el estado de la situación que se invoca como habilitatoria para crear una
ley, sino también a la fórmula que proponen al Pleno para que éste la haga suya
con el voto de la mayoría de sus miembros. La Comisión no decide por el Pleno,
porque sólo se le encarga que estudie y que proponga al Pleno qué sería mejor
que resolviera. El dictamen es el aporte que parte de la corporación parlamentaria
entrega al Pleno para que, con el acopio de información y el análisis generado, la
decisión corporativa contenga mayor valor gracias a los insumos que proporcione
la Comisión.

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Porque los dictámenes son declaraciones de conocimiento es que el mayor
valor que agregan consiste en la capacidad de quienes integran las Comisiones
para informarse con las mejores fuentes de datos y de conocimientos disponibles.
Esta característica apela a la previsión de recursos para la inversión en la
adquisición de información y también para pagar los las opiniones a expertos o a
especialistas que conozcan o que hayan investigado sobre las distintas materias
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sobre las que se pretende legislar.
La capacidad de selección de la información obtenida, y luego la
sistematización de la misma que permita comprender mejor la naturaleza del
problema para el que se pretende dar solución legislativa, es una capacidad
especialmente requerida y valorada cuando de lo que se trata es de realizar una
gestión representativa de calidad. Los dictámenes son el instrumento por
antonomasia del que depende la calidad de la ley, no sólo porque en ellos debe
dejarse constancia expresa que la ley es el instrumento idóneo y eficaz para
solucionar realmente un problema social, sino porque además de sustentar que la
ley asegurará una mejoría colectiva apreciable también propondrá un texto que
garantice con suficiencia que el lenguaje de la ley hará que nuestro sistema
político sea jurídicamente más seguro, menos confuso, más certero y técnicamente
menos complejo.
Si el proceso dictaminador no se lo toman en serio los congresistas que
dictaminan es natural esperar que el Pleno del Congreso reciba menos que lo que
necesita para que las leyes que produce atiendan bien la demanda de intervención
legislativa propuesta. Un modo de constatar las deficiencias en la calidad de la
actividad dictaminadora son las intervenciones durante los debates en el Pleno, en
los que se advierte la insuficiente preparación de quienes firman y sustentan los
dictámenes ante las críticas que presentan congresistas que no pertenecen a la
Comisión dictaminadora. Parece obvio que quienes hayan estudiado y discutido la
materia dictaminada cuenten con mejor preparación y capacidad de respuesta
frente a los comentarios o críticas de quienes no pertenecen a la Comisión; sin

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embargo, son frecuentes los casos en los que la Comisión dictaminadora queda sin
respuestas suficientes y prosperan, por tanto, las cuestiones previas de vuelta a
Comisión.
La referencia precedente permite reconocer que la tarea de elaboración de
los dictámenes es bastante más que una fase superflua o banal. La finalidad y
valor de la etapa dictaminadora en el proceso legislativo es sustancial y crítica
para el éxito de una intervención legislativa. La fase de Comisiones es mucho más
que una actividad formal o superficial. Los dictámenes no son meras piezas
retóricas que sirvan para avalar los proyectos en los que tiene interés un grupo
parlamentario, independientemente de la realidad sobre la que se desea legislar o
de la información que permite conocer, considerar y valorar antes de aprobar una
ley de alcance nacional. De ahí que tenga sentido exigir que parte de la
comprensión de la función dictaminadora suponga la integración del Congreso en
la sociedad del conocimiento y que el Congreso se conciba a sí mismo como una
organización permeable al aprendizaje. Cuando se desaprovecha el espacio para
explicar el sentido que tiene normar y los detalles en que la norma consiste los
actos de representación pierden valor y la ley se convierte en poco más que en una
mercancía plástica y descartable, cuyo principal servicio es funcionar como
amuleto o estampa para amarrar el aprecio popular al desacreditado afecto
representativo.
El contenido del dictamen comprende dos partes distinguibles, una
expositiva y otra resolutiva. La sección expositiva integra la revisión de la
competencia asumida por la Comisión, los antecedentes del proyecto y su
admisibilidad y procedibilidad procesal, la relación de aportes, informes u
opiniones recibidos en relación con la materia legislativa propuesta, y la
valoración del uso de las metodologías que el Reglamento exige para la
presentación de los proyectos de ley. Dichas metodologías son principalmente el
análisis costo beneficio, el impacto o colisión normativa, la incidencia de impacto
ambiental, y el uso de las pautas de técnica legislativa que contribuyen a la

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homogenización de la redacción con reglas que hacen efectivo el principio de
seguridad y certeza jurídica con un lenguaje técnicamente uniforme y riguroso. En
el cuadro siguiente puede percibirse el conjunto de metodologías a las que es
necesario recurrir para que el dictamen cumpla con el fin por el que una
proposición sea objeto de la discusión y del análisis en una Comisión
dictaminadora.
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La sección resolutiva se presenta según la estructura y requisitos que refiere
el Artículo 5 de la ley 26889, Ley Marco para la Producción y Sistematización
Legislativa, que distingue los casos de leyes según su amplitud, y al referirse a la
estructura de los artículos señala que los artículos pueden dividirse en párrafos,
incisos, numerales o literales y que cada párrafo de un artículo debe expresar un
solo concepto pero los párrafos que expresen un concepto distinto deben ser
numerados.
En el plano práctico es usual que los dictámenes comprendan los
antecedentes del proyecto sobre el que se dictamina, las opiniones o estudios que
se reciben y, con distintos niveles de calidad y de profundidad, el estudio sobre el
objetivo de la iniciativa y la pertinencia de los artículos del proyecto mediante los
cuales se estima que deberá alcanzarse el objetivo. No es muy común ni suele

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revisarse el uso de la metodología de análisis costo-beneficio ni en la etapa del
examen de admisibilidad ni en la del estudio del fondo de la materia para verificar
si la proposición resulta de beneficio colectivo para la sociedad o no. En la
evaluación de la admisibilidad en muchos casos concluiría que muchos proyectos
debieran desecharse porque no se los presenta incluyendo este tipo de análisis.
Pero la evaluación material, de fondo y sustantiva sobre el uso idóneo de la
metodología de análisis costo-beneficio en relación con la propuesta de ley
revelaría que en un número significativo de casos las normas cuya aprobación se
pretende no generan mayor valor ni utilidad colectiva con su adopción si no que,
por el contrario, aprobarlas podría representar más un costo o un daño colectivo
que un beneficio general.
Cuando se propuso como requisito que toda proposición fuera acompañada
de una evaluación costo-beneficio se partió de la creencia que la fijación de la
regla bastaba para modificar los hábitos del legislador. La realidad mostró que la
fijación del requisito ha servido para muy poco fuera de la mayor complicación
para quienes siguen creyendo que las leyes tienen capacidades mágicas y
omnipotentes. La complicación sólo ha significado que los titulares de la
potestad legislativa se han adaptado al requisito etiquetando un espacio físico de
la propuesta con el título de análisis costo-beneficio cuyo único objeto es impedir
que se diga que la proposición se presentó inválidamente porque careció de la
formalidad reglamentaria establecida. Los esfuerzos que se realizaron para
capacitar a legisladores y a su personal de asesoría, así como para crear
proponer metodologías que sirvieran a la finalidad prevista han servido de muy
poco porque la tendencia general es que el uso muestra que tiene el valor de un
cliché. Los hábitos siguen siendo los mismos y la regla sobrevive como lo hacen
las lápidas que recuerdan la ausencia del occiso.
En suma, la naturaleza eminentemente cognitiva del dictamen hace de él un
instrumento decisivo para determinar si la iniciativa presentada es o no útil para
dar solución al problema colectivo detectado. En la medida que la explicación de la

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problemática sea adecuadamente comprendida por la solución normativa diseñada
se garantiza que la ley no perderá su sentido. La agregación de valor en el proceso
de aprobación de una ley consiste en que se maximice todo lo posible el estudio
del problema para el que se propone una solución legislativa. Los puntos críticos
en esa agregación de valor, por lo tanto, son, primero, decidir si la ley es una
solución idónea y eficaz para el problema de la realidad referido; y segundo, en
caso que la opción legislativa sea la idónea y mejor que toda otra, cuál es la forma
en que debe quedar redactada la ley para cubrir los extremos en los que ella
interviene para evitarse, minimizarse o corregirse el carácter problemático
reseñado.
Cuantos recursos y tiempo se use en adquirir la información y los
conocimientos necesarios para atender las necesidades colectivas mediante la ley
no puede ser un costo, ni un gasto, sino una inversión bien hecha, cuyos
resultados debe apreciar la sociedad una vez que la ley se aplique de conformidad
con el espíritu y extremos anticipados y calculados durante el debate. Es porque el
dictamen tiene el objetivo de preparar el debate en el Pleno que si éste se vale del
estudio, análisis y discusión que tiene lugar en la Comisión las Comisiones
justifican su existencia en la estructura organizacional como órganos auxiliares de
la asamblea o corporación parlamentaria.
En este proceso de agregación de valor con el fin último de procurar que las
leyes que se aprueben sean efectivas como solución a problemas colectivos es
parte de las responsabilidades funcionales de las Comisiones demostrar en sus
dictámenes que conocen la naturaleza concreta de los problemas referidos en las
propuestas legislativas, y que tanto es lo que en realidad conocen esas propuestas
que pueden probar que como consecuencia de la aprobación de la ley será posible
que la problemática enunciada mostrará cambios de magnitud significativa en un
plazo que el propio dictamen anticipe.
Este

tipo

de

aproximación

en

el

enfrentamiento

de

la

capacidad

dictaminadora de la Comisión se lo conoce como la metodología de evaluación del

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impacto social, el mismo que es ex ante cuando se proyecta la relación entre la
problemática y la solución legislativa recomendada, y es ex post cuando luego de
la aplicación de la medida legislativa en un plazo determinado en el tiempo es
posible evaluar y medir la eficacia y resultados efectivos de la ley como la solución
que se planteó para eliminar, reducir o controlar la situación problemática en cuyo
nombre surgió la iniciativa propuesta en el proceso legislativo. Esta metodología
no es reconocida formal ni normativamente, pero tiene está en la categoría en que
su ubican las necesidad clamorosa de su utilización. Es impostergable que, desde
el punto de vista organizacional, se realicen los esfuerzos necesarios para su
reconocimiento, diseño y uso,

lo cual supone, mucho más que una mera

obligación constitucional o reglamentaria, o que la aprobación de directivas, la
capacitación, los recursos y la voluntad de su uso generalizado en la totalidad de
Comisiones dictaminadoras.
31. El debate y aprobación por totalidad
Entre los cambios procesales y organizacionales más notables del régimen
unicameral peruano uno en los que mayores diferencias se encuentra con el
régimen bicameral es la eliminación en la discusión en el Pleno del debate del
proyecto artículo por artículo. En armonía con la tradición y práctica general en la
mayoría de instituciones parlamentarias del mundo los debates siempre se
realizan en dos tiempos: un debate general sobre los objetivos del proyecto y otro
en detalle con precisiones sobre la especificidad de los alcances contenidos en
cada uno de los artículos del proyecto.
Desde la vigencia del Reglamento de 1995 se ha eliminado el debate artículo
por artículo con el pretendido objeto de resolver más rápidamente los problemas
de la realidad cuya existencia invocan las propuestas legislativas. El criterio para
adoptar este tipo de procedimiento es, como puede fácilmente colegirse, la
rapidez, la
colectividad,

velocidad, y la aceleración en la atención de la demanda de la
porque se ha asumido

como diagnóstico

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del

insatisfactorio

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desempeño del Congreso las ineficiencias que causa con la lentitud de su reacción
y respuestas. Eso explica que se haya eliminado el Senado como instancia de
revisión que duplica el debate y también los costos en el presupuesto público. El
solo criterio de la prisa puede traer efectos e impactos fáciles en la percepción de
la opinión pública, pero más allá de los logros episódicos y ligeros que se
consiguen en la imagen vendida las medidas que niegan espacios y oportunidades
para definir cómo se ordenará la sociedad no hace más que debilitar la capacidad
representativa del Congreso y causar a fin de cuentas mayor malestar colectivo a
la sociedad con medidas insuficientemente comprendidas y adoptadas con debates
afectados por la rapidez.
Asumir que el Congreso es una agencia de producción de normas a escala
genera el tratamiento de las normas como si éstas pudieran adoptarse sin medidas
especialmente diligentes y reflexivas. Es muy difícil que el Congreso logre
efectivamente agregar valor público en el proceso de adopción de la ley cuando se
concibe la discusión como una tarea desconectada de la reflexión y análisis
informado sobre las consecuencias que las normas por adoptar tendrán en la
sociedad. Si ya resulta preocupante la existencia del proceso al que se ha
denominado abreviado, según el cual los atajos que forman parte de su perfil
eliminan pasos o etapas de regular cumplimiento, la supresión del debate artículo
por artículo se convierte en un mecanismo que incentiva negligentemente la
acumulación de errores y defectos en el diseño y aprobación de las políticas
legislativas por las que es responsable el cuerpo de nuestros representantes. Y
tanto más grave es el daño político que se genera cuanto menor sea la calidad del
desempeño en la etapa de estudio en Comisiones.
En el régimen bicameral, además ciertamente de los debates que tenían
lugar en cada una de las cámaras, todo proyecto pasaba por un primer debate de
totalidad o integral al momento de su presentación en el Pleno para determinar su
admisibilidad y constitucionalidad y para determinar cuáles debían ser las
Comisiones a las que se lo remitiera para estudio. Era un proceso de pública

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presentación y conocimiento ante el Pleno, con un debate breve y general sobre
los alcances o propósito de la propuesta. Luego de dictaminado el proyecto ocurría
regularmente el debate en el Pleno artículo por artículo. Finalmente, luego de
aprobado en ambas cámaras el proyecto se derivaba a la Comisión de Redacción
con el objeto de pulir la consistencia gramatical, y ortográfica en la consistencia y
sintaxis del texto adoptado. Se trataba por lo tanto de tres distintos momentos en
los que el Pleno de cada una de las cámaras conocía la materia legislativa y
revisaba los extremos de las normas creadas. A este arreglo se le conoce como las
tres lecturas porque, independientemente del estudio, análisis y debate en el
proceso dictaminador que realizan las Comisiones, el Pleno conoce y discute hasta
tres veces la misma materia legislativa, desde distinta perspectiva operativa y
funcional.
La aceleración y supresión de tiempos de debate ha generado el
recalentamiento del proceso legislativo y también ha aumentado los espacios en
los que el error puede introducirse. A ello se añade que según las reglas de
racionalización del debate es hoy práctica regular que a las proposiciones se les
asigna un número de minutos u horas de debate el mismo que debe ser
distribuido en proporción al número de escaños que corresponde a cada grupo
parlamentario, no es difícil anticipar que las posibilidades de aportar para
corregir los alcances de la norma se reducen. Y como último adorno en la
arquitectura del diseño es una costumbre sostenida que, contra la lógica
elemental propia de toda organización plural, luego del debate se consulta
únicamente al Presidente de la Comisión sobre el texto que se debe poner al
voto, sin que sea necesario que consulte con los demás miembros del órgano que
él preside, y quien, además, es el principal promotor de la eliminación de la
segunda votación cuya exoneración solicita en aproximadamente el 90 por
ciento de los casos.
La suma de condiciones adversas resulta en un proceso cuya finalidad no
es asegurar la aprobación de normas socialmente convenientes o necesarias,

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sino cumplir con la formalidad de las reglas que permiten que la mayoría
convierta en ley lo que quiera que haya sido incluido en la agenda de la sesión,
sin plan alguno ni objetivos nacionales o institucionales que hayan sido materia
de acuerdo por las fracciones parlamentarias. De ahí el abultamiento de leyes
cuya tramitación y aprobación sean formalmente irrefutables, pero que concreta
y materialmente sean de dudosa necesidad y conveniencia. Mientras los
operadores del proceso legislativo no ordenen su acción institucional según una
visión de lo que se quiera para el país, conforme a la cual se prioricen las tareas
y planes de las Comisiones y del Pleno en un cronograma de estudio,
deliberación y votación, es muy probable que sigan pasando por leyes
propuestas mal concebidas, peor evaluadas, pésimamente discutidas en el Pleno
y redactadas sin garantías adecuadas de legitimidad con el acuerdo pluralmente
acordado.
32. La segunda votación
Otra fase importante del proceso legislativo es el requisito de doble
votación sobre un mismo texto. Este requisito exige que en dos tiempos distintos
el Congreso apruebe la integridad y totalidad de uno solo y mismo documento
legislativo. No queda cumplido este requisito si una misma iniciativa es
aprobada en dos sesiones con dos textos diversos (salvo, por cierto, se hubiera
dispensado de segunda votación el último texto aprobado).
No cabe pues usar la segunda votación como medio para modificar el texto
aprobado en la primera votación. La aprobación de la iniciativa o del dictamen
en primera votación fija, congela y cierra el contenido de la materia en el
tiempo. Si en el segundo debate ocurriera que se modifica el texto aprobado en
el primero, el texto aprobado como consecuencia del segundo debate debe
tenerse por aprobado por primera vez, naciendo de este modo la exigencia de
una obligatoria segunda votación. El debate y las modificaciones producidas en
la segunda votación en ningún caso bastan para el cumplimiento del requisito de

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segunda votación. Si el texto es modificado en segundo debate el requisito cuyo
cumplimiento exige la regla de la doble votación es cumplible únicamente si las
modificaciones introducidas en el segundo debate que apruebe el Pleno es
nuevamente sometido a segundo debate y votación sobre el texto corregido,
asumiendo de este modo que el primer debate y votación carecen de valor para
que la regla de la segunda votación se cumpla.
El régimen de doble votación tiene naturaleza similar a la que corresponde
a una decisión sujeta a una condición suspensiva. Esto significa que las primera
votaciones se presumen generadoras de efectos si y sólo si en segunda votación
el Congreso aprueba el mismo texto. Si como consecuencia del segundo debate
se producen modificaciones la condición suspensiva no se cumple y quedan
anulados los efectos potenciales de la primera votación.
Es por ello que el Reglamento del Congreso precisa que la segunda
votación se cumple con un debate y votación a totalidad. Esto es, debe debatirse
y votarse el texto como una unidad total y completa. Rota la totalidad debe
entenderse que el Congreso ha aprobado dos distintas iniciativas. El requisito es
que una misma iniciativa sea aprobada dos veces con el mismo texto. Si hay dos
voluntades en el tiempo el Congreso no aprueba, mantiene ni ratifica dos veces
una misma declaración legislativa. El requisito de segunda votación no niega ni
impide que el texto aprobado en primera votación reciba modificaciones, puesto
que siempre es posible que la representación cambie el sentido de sus
apreciaciones y su decisión. Lo que significa la segunda votación es únicamente
la garantía y seguridad de que la voluntad es la misma en igual alcance y sentido
en dos distintos momentos.
Por lo tanto, si dentro del proceso legislativo la iniciativa es debatida en
una segunda ocasión y cambia el texto aprobado en la primera votación, el
primer debate y votación carecen de efecto vinculante, no surten efectos. La
voluntad del Congreso sólo se considera perfeccionada siempre y cuando se
ratifica en dos ocasiones la misma decisión. El principio que sustenta la

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exigencia de la segunda votación es el que se deduce o deriva del proceso
legislativo en regímenes bicamerales, en los cuales el mismo texto debe ser
acordado por una y otra Cámaras. El requisito del tiempo está así asociado a la
materia que se debate y aprueba. Si la materia cambia no se cumple la condición
que permite validar la aprobación ocurrida durante el primer debate. Al carecer
de efecto la primera aprobación ocurrida en el proceso legislativo en razón a la
modificación de su texto durante la consulta de totalidad en la segunda votación,
obviamente, ese primer texto caduca, se reputa como parte de la historia del
iter legislativo, y forma parte del expediente en el archivo de la ley que
finalmente fuera aprobada por el Congreso en dos votaciones.
No basta pues que el texto haya sido debatido dos, tres, cuatro o más
veces. La segunda votación consiste en la aprobación consecutiva de la totalidad
de un mismo texto legislativo, con el mismo tenor, en dos ocasiones diversas. Si
durante el debate el texto varía y se aprueba con variaciones, el nuevo texto y
las modificaciones incluidas deben someterse a un nuevo debate y votación. Sin
segunda votación el acto no reúne los requisitos de validez y, en principio, no
debiera surtir efectos jurídicos porque la regla que el propio Congreso establece
ha sido desconocida y pasada por alto, sin que se hubiera usado del tratamiento
excepcional que las propias normas prevén, como lo sería si se dispensara
formalmente del trámite de segunda votación, sea por la Junta de Portavoces o
por el Pleno, o que, previa dispensa del plazo reglamentario de siete días
calendarios la consulta en segunda votación tuviera lugar en un plazo inferior al
regular.
33.

La

promulgación

y

la

reconsideración

de

las

observaciones

presidenciales
Concluida la votación de la proposición el documento aprobado se
transforma y adquiere formalmente una naturaleza diferente. Ya no es más un
proyecto. Aún cuando aún no cuenten con promulgación, carezcan de numeración

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y no hayan sido publicados, la voluntad del Congreso basta para que se los
considere ley. La Constitución trata a los proyectos aprobados por el Congreso
como una ley. Así se deduce del texto del Artículo 108 de la Constitución que dice
que la ley aprobada según lo previsto por la Constitución, se envía al Presidente
de la República para su promulgación dentro del plazo de 15 días. Por lo tanto lo
que el Congreso remite y lo que el Presidente de la República recibe es no un
proyecto aprobado, sino una ley adoptada por el Congreso de la República,
respecto de la cual cabe que la promulgue, que la observe, o que ni la promulgue
ni la observe.
Sin embargo, entre el momento en que la ley se reputa aprobada con el voto
regular de la mayoría parlamentaria y el momento en que la ley se remite al
Presidente de la República, ¿existe algún tipo de revisión posterior antes de la su
remisión de la autógrafa al Presidente de la República? El principio es que la
voluntad del Pleno es intangible. Sólo cabe que lo que el Pleno aprueba varíe si el
propio Pleno lo acuerda. El procedimiento regular para corregir o para precisar un
texto que ha recibido aprobación regular del Congreso es, o la reconsideración del
acuerdo o la revisión del texto por la Comisión de Redacción. Cualquier alteración
de la voluntad de la Asamblea por acto unilateral constituye una alteración
contraria a la voluntad política de la más alta jerarquía representativa del Estado.
Por lo tanto constituye una grave falta contra la base misma del régimen político.
No obstante la regla general, durante algún tiempo en la práctica reciente
se desarrolló una dinámica altamente controversial y contraproducente. Se trató
de la costumbre de aprobar leyes con cargo o sujetas a redacción. Mediante esta
alternativa el texto del acuerdo quedaba sujeto a alteraciones que, generalmente,
resultaban de la opción que se reconocía al Presidente de la Comisión para
resolver cómo quedaba la fórmula aprobada por el Pleno. La modalidad de
intervención en el texto legislativo sujeta a la frase con cargo a redacción, fue
usada de manera generalizada y consensual, y se desconoce si el carácter pacífico
con el que prosperó durante, en particular, el período 2001-2006, se haya debido

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al expertise técnico, y también político, de los diferentes Presidentes de Comisión
a los que se encomendó esta tarea, o a la circunstancia de que los congresistas no
se preocuparan de validar cómo quedó el texto acordado con el voto de la
Asamblea.
Como ocurre con el caso de las exoneraciones de doble votación que se
aprueban al amparo del criterio de la amplitud generalizada del apoyo de los
representantes, en el caso de la práctica de la aprobación con cargo a redacción la
aprobación y condescendencia con su uso también se difundió y se convirtió en
una costumbre de valor cuasi normativo. Luego de una experiencia trágica con la
modificación del texto aprobado de la ley orgánica del Poder Ejecutivo, conocido
como el caso de la Ley LOPE, el principio del respeto a la voluntad de la Asamblea
se encarriló nuevamente, y con ello el proceso legislativo recuperó también la
transparencia de su administración. No obstante la seriedad de los Presidentes de
Comisión el cuidado del proceso y de los productos legislativos no puede delegarse
a terceros cuya voluntad, por óptima que fuera, no tiene por qué ser la misma que
la de la pluralidad de la Asamblea.
La idea de aprobar las leyes con cargo a redacción fue una práctica de uso
general aceptado por la diversidad de agrupaciones parlamentarias, pero el
reconocimiento plural de este tipo de arreglo no fue garantía suficiente de
fidelidad a la voluntad de la representación nacional. Aún cuando el cuidado
confiado a un Presidente de Comisión se verificara dentro de límites de corrección,
en ningún caso cabe que la voluntad de la Asamblea sea objeto de tutela por un
tercero que se asume mejor preparado para decidir qué quiere el Pleno. Lo que el
Pleno decide lo sabe, bien o mal, el Pleno y sólo el Pleno. Ningún tercero, por más
ilustre que sea su prosapia o sabiduría técnica. Menos aún cuando la decisión se
adopta para abreviar, para acelerar o para generar la apariencia de mayor
eficiencia legislativa con la expedición de mayor número de leyes en el menor
tiempo posible.
Esta práctica, sin embargo, permite rescatar una regla consuetudinaria en la

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tradición parlamentaria peruana. Si el texto de una ley requiere ajustes, en
particular adecuaciones estilísticas o gramaticales, el procedimiento regular es
recurrir a la Comisión de Redacción. Aunque ha caído recientemente en desuso
relativo, hasta el año 1992, los proyectos aprobados por las Cámaras eran
enviados a la Comisión de Redacción. Dentro del régimen bicameral esta Comisión
era una mixta, compuesta por Diputados y Senadores.
El Reglamento Interior de las Cámaras Legislativas de 1853 señalaba que
esta Comisión estaba compuesta por dos Diputados y un Senador y que su misión
era la redacción de los proyectos que se aprueben. Añadía este Reglamento que
esta Comisión debía presentar a cada Cámara, en el perentorio plazo de tercero
día, "los redactados para su aprobación" y, además que sin este requisito no
podrían pasarse los proyectos aprobados al Poder Ejecutivo para su promulgación
u observación.
Los Reglamentos del Senado de 1946, 1980 y 1988 indicaban que esta
Comisión Mixta estaba compuesta por un Senador y tres Diputados para la
redacción de los proyectos que se aprueben. Con texto análogo al del Reglamento
de 1853 añadía que esta Comisión estaba encargada de presentar a cada Cámara,
en el perentorio término de tercero día, "los redactados para su aprobación",
diferenciándose del Reglamento de 1853 en que sí permite expresamente la
dispensa de redacción antes de la remisión del proyecto al Poder Ejecutivo.
El Reglamento de la Cámara de Diputados de 1987, por su parte, señalaba
que la Comisión de Redacción tiene como función revisar los proyectos de ley
aprobados por ambas Cámaras, antes que la autógrafa respectiva sea enviada al
Poder Ejecutivo para su promulgación, a fin de evitar incoherencias y errores de
carácter gramatical, sin modificar su contenido. A la Cámara le corresponde
nombrar dos Diputados.
El Congreso Constituyente de 1993 se limitó a usar la Comisión de
Redacción en casos excepcionales y ad hoc. No se trataba de una Comisión
Permanente, sino designada según los casos. Por lo tanto, tampoco se la concibió

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como un paso indispensable, como sí lo hacía el Reglamento de 1853.
¿Debe funcionar regularmente esta Comisión? Si debiera ser así, ¿cuáles
serían los límites de su competencia? ¿Sería posible que ella efectuara
correcciones gramaticales en los textos aprobados por el pleno sin alterar
efectivamente su significado? Las interrogantes tienen como respuesta, que el
sentido de la Comisión de Redacción es tanto mayor, cuanta mayor sea la prisa o
descuido con que pudiera haberse aprobado una ley. Sin embargo, debe tenerse
presente que los cambios que ella introdujera en el texto aprobado, para hacerlos
técnicamente más apropiados y correctos, deben ser en última instancia debatidos
y votados por el propio Pleno. De modo tal que si la Comisión de Redacción
incurriera en un exceso éste quedaría plenamente saneado por el Pleno, ya sea
porque enmienda el dictamen de la Comisión o bien porque lo aprueba.
El Pleno no puede abdicar de su propia voluntad. Incluso los textos
propuestos formalmente por la Comisión de Redacción, para ratificación de sus
alcances por el Pleno, exigen debate y votación, puesto que los integrantes de
dicha Comisión pueden incurrir en yerro, no obstante la más destacada de sus
preparaciones y destrezas, y no obstante la ubérrima fe con la que estén
capacitados para proceder. Ley es lo que el Pleno aprueba. Y lo que aprueba con
consciencia plena de sus alcances. Consecuencia de ello es que si el Pleno no
tiene consciencia plena del significado del acto que protagoniza la insuficiencia
redunda en la devaluación del proceso y de los productos legislativos que
entrega a la sociedad.
Habida cuenta de las seguridades que debe rodearse al proceso de consulta
de un texto legislativo, sea en el Pleno como en las Comisiones Ordinarias, es una
buena práctica, que no siempre se observa, que se de lectura al texto final de
cualquiera que fuese la versión que luego del debate debe someterse a votación.
Esta práctica permite al Pleno conocer sobre qué va a votar. La lectura de viva voz
es una forma de dejar constancia que se difundió públicamente el texto materia de
la consulta. De este modo se documenta el producto que queda acordado de un

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modo abierto y objetivo. Es de este texto que se deja constancia en el Acta, en el
Diario de los Debates, y en la autógrafa que se remite al gobierno.
Así el texto sea el mismo que consta en el dictamen debatido, es la mejor
forma de asegurarse que se cumplió con el requisito de publicidad del objeto de
una votación. Cuando se obvia este paso la sombra de la incertidumbre se cierne
sobre la transparencia de la gestión representativa. Por esta razón es aún más
necesario que cuando el texto sufre una variación que resulta del debate o del
intercambio de opiniones o pareceres entre los representantes la fórmula que
resulta de ese entendimiento se haga pública antes de someterse a votación. Este
tipo de alternativa se opone a la práctica de dudosa factura que dejaba la voluntad
del Pleno a disposición del Presidente de Comisión bajo cuyo criterio quedaba la
condición de la aprobación sujeta al cargo de redacción.
El documento en el que consta el texto de la ley aprobada es conocido como
la autógrafa de la ley. Su preparación, elaboración y redacción es parte de un
trámite intermedio sobre el que usualmente se repara poco. Es el trámite que va
entre el acto de votación de la ley por la asamblea y la recepción y toma de
conocimiento de la misma por el Presidente de la República. En ese ínterin el
acto más importante es la firma de la ley aprobada por el Presidente del
Congreso. El documento que contiene la ley es la autógrafa, la misma que, en
señal de conformidad y autenticidad, se firmada por el Presidente y uno de los
Vicepresidentes del Congreso. El Presidente de la República recibe la autógrafa
como evidencia de la sanción que ha recaído en el Congreso sobre un deseo
normativo.
La preparación, elaboración y redacción de la autógrafa consiste en el
proceso de revisión y verificación de que el texto de la ley aprobada contiene las
indicaciones y acuerdos que han sido objeto del voto del Pleno o de la Comisión
Permanente. Este proceso es al que hace referencia el quinto párrafo del Artículo
78 del Reglamento cuando indica que de aprobarse la proposición de ley o
resolución legislativa, la oficina especializada de la Oficialía Mayor redactará la

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autógrafa, la misma que será firmada de inmediato por el Presidente y uno de los
Vicepresidentes. La preparación y redacción de la autógrafa comprende desde la
revisión ortográfica y gramatical para pulir imperfecciones menores de redacción,
hasta el contraste técnico del documento leído o distribuido que es materia de
votación, con la transcripción del debate, con las referencias a disposiciones
legales, y las remisiones o reenvíos contenidos al interior de la ley aprobada. La
revisión técnica recibe la aprobación y anuencia de los Presidentes de Comisión,
así como del Presidente y Vicepresidente que firman la autógrafa. A partir del
período 2001-2006 la autógrafa es sellada y rubricada por los funcionarios que se
responsabilizan de la autenticidad y fidelidad del texto ante el Presidente del
Congreso.
Al referir el inicio de la fase integrativa mediante la atribución del
Presidente de la República para promulgar u observar la ley, se citó el Artículo 108
de la Constitución en el que se indica que existe un plazo para ejercitar la
observación. Si bien la Constitución no precisa el tipo de días según el cual se
calcula el plazo, esta omisión la salva el Artículo 79 del Reglamento que precisa
que la promulgación (y por lo tanto también la observación) debe cumplirse
dentro del plazo de 15 días útiles, recogiendo de esta manera una práctica regular
conforme a la cual se consideró que ese plazo se interpretaba en beneficio del
gobierno y no del Congreso.
Una vez que la autógrafa es remitida al Presidente de la República, ¿qué
trámite reciben los proyectos observados por el Presidente de la República? Desde
una perspectiva básica o general, las observaciones pueden ser de carácter
político o técnico. Las primeras representan por lo general una discrepancia de
énfasis político con el Congreso. Las segundas importan una corrección al enfoque
o información técnicos (económico, jurídico, técnica legislativa, procesal, etc.) de
los que dispuso o que tuvo presente el parlamento.
Pueden ser también sobre la integridad de la iniciativa (observación total) o
sólo sobre parte de su texto (observación parcial). Las observaciones totales

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condicionan la relación del Presidente de la República con el Congreso de una
manera global o integral. Contrariamente, las observaciones parciales tienden a
dar mayor capacidad de manejo en la agenda legislativa al Presidente de la
República, en la medida que lo facultan a dirigir sus planteamientos para afectar
las alianzas o compromisos parlamentarios entre las agrupaciones que definen su
apoyo al texto final de una ley en función de votos que se prestan para que otras
agrupaciones consigan los alcances del texto a los que respaldan.
Si para aprobar un proyecto las distintas facciones políticas deben ceder y
conceder, en vista del propósito común de aprobar el proyecto, con la observación
parcial el Presidente de la República puede neutralizar las propuestas con las que
discrepa al interior del proyecto aprobado, observando precisamente esos
extremos en los cuales hubo un compromiso legislativo entre grupos para sacar
adelante y aprobar la ley. La observación parcial se formula teniendo presente
que, para que prime la voluntad del parlamento sobre la del gobierno, tendrá que
vencerse la barrera de la mayoría que la Constitución exige para insistir y
reconsiderar la versión originalmente aprobada. En otras palabras, para superar
las observaciones del gobierno el parlamento requerirá mayor cantidad de votos
que la regular, lo cual pondrá las concesiones recíprocamente otorgadas en un
estado de fragilidad crítica.
Recibido el oficio de la observación total o parcial, se da cuenta al Pleno en
el despacho. Luego de leída la sumilla del oficio cabe, o que siga el expediente de
trámite regular de remitir las observaciones a la Comisión o Comisiones que
conocieron el asunto para que pongan el proyecto observado en estado de
resolución, o que se dispense de Comisiones y pase al Orden del Día para debate
en la misma o próximas sesiones.
Las Comisiones proceden de forma ordinaria a evaluar las observaciones y
emiten su dictamen en mayoría. La conclusión de las Comisiones puede ser que se
reconsidere el proyecto observado, insistiendo en el texto con el que se envió al
Presidente de la República; que se remita al gobierno el texto del proyecto

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extrayendo la parte observada con el fin de que pueda ser promulgado por el
Presidente de la República; o, finalmente, opta por sustituir el texto originalmente
observado, por otro en el que se concilian las discrepancias con el gobierno y los
puntos de vista de las fracciones parlamentarias. El dictamen pasa al Orden del
Día y queda expedito para que el Consejo Directivo lo programe en el cronograma
de debates.
Es solamente en el caso de la reconsideración del proyecto observado con la
insistencia sobre el texto original de la ley, que se requiere la mayoría que la
Constitución exige. Es solamente cuando el parlamento insiste en el texto que
remitió originalmente al gobierno cuando se precisa de una mayoría especial,
porque la mayoría especial es a la que se atribuye el cumplimiento de una
condición extraordinaria que permite vencer el, de otro modo, mayor poder
presidencial que la Constitución reconoce. Dicha mayoría es más de la mitad del
número legal de miembros del Congreso, esto es, de 66 representantes.
Si dentro del proceso de reconsideración de las observaciones el dictamen
recomienda el allanamiento del Congreso, la mayoría para resolver conforme a la
recomendación del dictamen es la misma que se requiere para aprobar la materia
legislativa contenida en el texto de la ley observada. La principal dificultad con la
calificación del allanamiento consiste en el espacio de discrecionalidad que se crea
cuando durante el proceso de redacción de la observación presidencial se obvia u
omite indicar en qué términos cabría aprobar la ley para lograr de este modo la
concurrencia de voluntades entre el gobierno y el Congreso.
Cuando las observaciones presidenciales pasan por alto este aspecto se
promueve, facilita y propicia que el Congreso asuma la capacidad de determinar
cómo cree que se cumple con la observación presidencial y, al hacerlo,
naturalmente, puede generarse un exceso una de cuyas consecuencias puede ser
la negación de la facultad del gobierno de pronunciarse sobre un texto que, al
tratárselo como allanamiento, ya no más volverá a remitírselo para cumplir con el
proceso de observación. De ahí la responsabilidad que tienen ambos órganos

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estatales de cuidar el principio de división de poderes, así como la naturaleza y el
tipo de nuestro régimen político mediante el celo que deben poner en el respeto
de las facultades que a cada uno le asigna la Constitución, sin aprovechamiento ni
usurpación fraudulenta de las atribuciones del otro.
Llegado el turno de debatir los extremos de la ley observada y en proceso de
reconsideración, el Presidente anuncia que pondrá en debate las conclusiones
contenidas en el dictamen de la Comisión competente, precisando cuál es el
sentido de tales conclusiones (por la reconsideración con insistencia, o por el
allanamiento a las observaciones del gobierno). En seguida concede el uso de la
palabra a los voceros de cada uno de los grupos parlamentarios según la tabla de
tiempo acordada en Consejo Directivo. Concluido el debate, el Presidente señala
que si ningún otro congresista hace uso de la palabra, dará el punto por debatido y
se procederá a votar.
El Presidente, por lo general, consulta exclusivamente la votación a favor de
la reconsideración. Alcanzado el número de votos exigido por la Constitución se
conoce si quedan o no aprobadas las conclusiones del dictamen de la Comisión
dictaminadora. En principio ya no sería necesario consultar los votos en contra ni
las abstenciones, aunque a pedido de algún representante el Presidente podría
acceder a hacerlo.
Si durante el proceso de consulta y votación se rechaza la insistencia o no se
aprueba el allanamiento, como consecuencia de que no se alcance el número de
votos en un sentido u otro, la ley observada queda trunca y se remite al archivo.
Pero si se aprueba y acuerda la reconsideración, el Presidente del Congreso debe
promulgar el proyecto. Para la promulgación no hay lugar ni momento prescritos.
El Presidente puede hacerlo en privado, en una ceremonia pública especial, o en
pleno recinto del Congreso en una sesión ordinaria sea del Pleno como de la
Comisión Permanente.
La promulgación parlamentaria tiene lugar en dos tipos de supuestos o
circunstancias. Cuando la reconsideración es exitosa (sea como insistencia o como

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allanamiento), o cuando, a consecuencia del silencio presidencial respecto a la
promulgación u observación dentro del plazo constitucional, la ley aprobada queda
sin su promulgación. En este caso también procede la promulgación por el
Presidente del Congreso.
Una cuestión que ha sido materia de discusión parlamentaria en el curso de
investigaciones parlamentarias realizadas sobre el ejercicio de la función
presidencial, ha sido la duda respecto a si cabe o no que, mientras rige el plazo
constitucional para promulgar u observar una ley, el Presidente en un nuevo
período constitucional retire las observaciones presentadas por el Presidente
saliente del período inmediato anterior. Un caso que grafica esta situación fue la
que tuvo lugar cuando, dentro de plazo constitucional que le corresponde al
Presidente de la República para promulgar u observar, con fecha 21 de Julio del
2006, el Congreso recibe las observaciones que presentó el Presidente de la
República sobre la ley relativa a la exoneración del pago de multas por omisión
al deber de sufragio. Igualmente dentro de plazo constitucional, el 27 de Julio
del 2006 el Congreso recibe las observaciones que formula el Presidente de la
República sobre la ley que optimiza la gestión de las entidades prestadoras de
servicios de saneamiento. Con fecha 1 de Agosto del 2006 el Presidente de la
República dirige sendas comunicaciones a la

Presidenta del Congreso,

refrendadas a tal fin por el Presidente del Consejo de Ministros, indicándole que
consideraba necesario retirar las observaciones presentadas, respectivamente,
los días 21 y 27 de Julio, por lo que solicitó a la Presidenta del Congreso que
dispusiera su devolución a la brevedad posible. En consecuencia con el retiro de
las observaciones, ambas leyes aprobadas por el Congreso fueron promulgadas,
respectivamente, los días 2 de Agosto y 11 de Agosto. La ley promulgada el 2 de
Agosto fue publicada con el número 28859, y la ley promulgada el 11 de Agosto
fue publicada el día 12 de Agosto y tiene por número el 28870.
El Presidente de la República tiene facultad para observar leyes, y esta
facultad incluye y comprende la de corregir su opción, de retirar sus

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observaciones y, por lo tanto, de proceder a promulgar la ley que aprueba el
Congreso. El tránsito entre un período constitucional y el siguiente no limita ni
obstaculiza el ejercicio de las facultades presidenciales. El Presidente de la
República entrante no queda condicionado por las opciones, razones y voluntad
expresadas por el Presidente de la República saliente. En todo caso, son riesgos
y consecuencias naturales a la decisión de observar una ley en las postrimerías
de un período, que los titulares de la potestad de intervenir en el proceso
legislativo asuman a plenitud tal facultad constitucional y realicen los actos que
mejor convengan a la visión y opción a que tienen derecho los nuevos actores en
el proceso.
En principio, es coherente con la voluntad del Congreso que una ley que
éste aprueba pueda reconducir su trámite en la esfera y competencia propias del
Presidente de la República, de modo que en vez de continuar con el trámite de
reconsideración se enderece la vocación de existencia de la ley y ésta sea
promulgada. El retiro de una observación presidencial, en todo caso, coincide
con la voluntad constitucionalmente expresada por el propio Congreso en un
período anterior. La validez del procedimiento de retiro de las observaciones
queda legitimada cuando en el curso del tiempo ni el Congreso ni el Consejo de
Ministros se oponen a la decisión presidencial una vez conocida públicamente la
promulgación mediante el acto de publicación de las leyes.
Desde el punto de vista legislativo un último aspecto relativo al proceso de
creación de la ley es el relativo a la fe de erratas. La fe de erratas es un trámite
extraordinario que permite la rectificación de errores en el proceso de aprobación
y promulgación de la ley. Cuando los errores se originan en sede parlamentaria
corresponde que el Congreso inicie el trámite ante el diario oficial El Peruano.
Como no es un remedio de uso indiscriminado, la Ley 26889 establece un plazo
dentro del cual puede tramitarse la corrección. Ese plazo son 8 días útiles para
que el órgano que produce la norma solicite el remedio ante el diario oficial, y 2
días útiles más para que el diario oficial realice la publicación conteniendo la

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rectificación. Si el Congreso o, en su caso, el órgano que produjera la norma, no
solicita la publicación de la fe de erratas, el único modo de corregir cualquier
error es mediante la aprobación de una ley en la que se realice las rectificaciones
pertinentes.
El marco correcto de uso de la fe de erratas es solucionar deficiencias en el
proceso de transcripción de la voluntad del Pleno, cuyos alcances no sean
sustantivos, sino más bien estilísticos o formales. La fe de erratas tiene por
finalidad enmendar errores de carácter leve, no grave ni muy grave. No es el
medio apropiado para subsanar negligencias notables en el proceso de
formalización de la declaración legislativa.

COMPROBACIÓN

DE APRENDIZAJES

1. ¿Cuál es el propósito del proceso legislativo?
2. ¿Qué se entiende por la calidad de la ley?
3. ¿Por qué las leyes tienen carácter general?
4. ¿Qué utilidad tiene la Agenda legislativa priorizada?
5. ¿Por qué las fases del proceso legislativo suponen distintos tipos y niveles de
agregación de valor?
6. ¿Qué tipo de procesos se incluyen dentro de la categoría de procesos legislativos
especiales?
7. ¿Cuáles son las principales características del procedimiento legislativo
abreviado?
8. ¿Por qué se dice que la iniciativa legislativa tiene carácter orgánico?
9. ¿Qué efectos produce la calificación de los proyectos del gobierno con carácter
urgente?
10. ¿Qué alternativa tienen los promotores de una iniciativa legislativa popular ante
la inacción del Congreso sobre un proyecto que no se vota dentro del plazo legal?

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11. ¿Qué diferencias existen en los procesos de reforma constitucional y de leyes
orgánicas?
12. ¿De qué manera puede aprobarse una reforma constitucional en el Congreso y
qué restricciones existen respecto de la iniciativa y de la promulgación?
13. ¿Qué argumento existe para sostener que las leyes orgánicas no tienen igual
jerarquía que las leyes ordinarias?
14. ¿Qué plazos deben observarse para presentar, para estudiar, para discutir, para
aprobar y para remitir el presupuesto al gobierno?
15. ¿Cómo se aprueba el presupuesto del Congreso?
16. ¿Qué mayoría se requiere para aprobar el presupuesto de la república?
17. ¿Qué procedimiento puede seguir el Congreso en caso que el Presidente de la
República observe el presupuesto?
18.¿Qué criterios permiten determinar cuál es la comisión principal cuyo dictamen
debe ser objeto de debate?
19. ¿La calificación de un dictamen por unanimidad o por mayoría se realiza según
el número de congresistas hábiles, o de los congresistas presentes en la sesión?
20. ¿Por qué se dice que de los dictámenes depende la calidad de la ley?
21. ¿Qué tipos de insumos y metodologías deben usarse en el proceso de
preparación de los dictámenes?
22. ¿En qué consiste la metodología de evaluación del impacto social, qué tipos
existen, y cuáles son las diferencias?
23. ¿Cuál es la diferencia entre el debate de totalidad y el debate en tres lecturas
por el Pleno?
24. ¿Qué es la segunda votación y qué requisitos son necesarios para que la
segunda votación tenga esa naturaleza?
25. ¿Qué peligros y lesión se generan con la aprobación de acuerdos con cargo a
redacción?
26. ¿Cuál es la finalidad de la Comisión de Redacción?
27. ¿Qué es y cuáles son las características de la autógrafa de la ley?

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28. ¿Tiene facultad el Presidente de la República para promulgar parcialmente una
ley objeto de su observación parcial?
29. ¿Qué opciones tiene el Congreso en el proceso de reconsideración de una ley
observada?
30. ¿Qué mayorías se requieren para la insistencia en la ley aprobada y para el
allanamiento a las observaciones del Presidente de la República?
31. ¿Quién promulga la ley sobre la cual insiste o sobre la cual se allana el
Congreso?
32. ¿En qué casos, bajo qué supuestos y qué requisitos debe cumplirse para que el
Presidente de la República promulgue una ley previamente observada?

V. LOS

PROCESOS DE DIRECCIÓN, INFORMACIÓN Y CONTROL PARLAMENTARIO

34. La investidura
El Artículo 121 de la Constitución indica que

los ministros, reunidos,

forman el Consejo de Ministros. (…) El Consejo de Ministros tiene su Presidente.
Corresponde al Presidente de la República presidir el Consejo de Ministros
cuando lo convoca o cuanto asiste a sus reuniones. A su vez el Artículo 122 de la
Constitución establece que el Presidente de la República nombra y remueve al
Presidente del Consejo de Ministros. Nombra y remueve a los demás ministros, a
propuesta y con acuerdo, respectivamente, del Presidente del Consejo. Ambas
normas son una señal importante del carácter ambivalente si no antinómico en el
Poder Ejecutivo, porque el Presidente del Consejo de Ministros, en realidad, no es
quien preside ni conduce el gobierno, sino que ese papel lo retiene el Presidente
de la República, el que, además, según el Artículo 110 es el Jefe del Estado y
personifica a la Nación, y según los incisos 3, 11 y 17, dirige la política general del
Gobierno, dirige la política exterior y las relaciones internacionales, y administra
la hacienda pública.
La figura del Presidente del Consejo de Ministros es constitucionalmente

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un exceso retórico. La selección y designación de los miembros del gabinete es
raramente a propuesta autónoma del Presidente del Consejo de Ministros.
Generalmente es ejercicio de un acto deliberado de la potestad del Presidente
de la República. Lo usual es que sólo a falta de una preferencia expresa del
Presidente de la República se le pide a quien se plantea como Presidente del
Consejo que le haga las propuestas respectivas al Presidente de la República. Lo
cual significa, obviamente, que el jefe del Estado y del gobierno, en materia de
dirección de las políticas de gobierno y de selección del equipo que las gestione
es el Presidente de la República.
Es en ese marco de potestades exentas de autonomía y capacidad concreta
para operar y desempeñarse efectivamente como jefe de gobierno, que debe
comprenderse la magnitud real del poder que pueda tener el Congreso de la
República cuando la Constitución dispone en su Artículo 130 que el Presidente del
Consejo concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer
y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su
gestión. ¿Qué tipo de relación seria y eficaz puede establecerse entre el gobierno y
el Congreso cuando, conforme puede deducirse de lo señalado en el inciso 3 del
Artículo 110 de la Constitución, no es quien la dirige quien expone la política
general del gobierno y solicita la confianza del parlamento? ¿Qué tipo de papel es
el que cumple el gabinete cuando concurre, según el propio Artículo 130, y
plantea la cuestión de confianza?. ¿Es el Presidente del Consejo de Ministros algo
más que un mensajero o nuncio del Presidente de la República? ¿Cuál es el
contenido y qué grado y estándar de calidad tiene la confianza que vota el
parlamento cuando se la solicita, en realidad, en nombre del Presidente de la
República, el Presidente del Consejo de Ministros?
La respuesta a las preguntas anteriores decide tanto el poder político del
Congreso, como el tipo de régimen político del Perú, y por lo tanto la diferencia y
límites entre la nominalidad de las atribuciones parlamentarias y la virtual
impotencia política del Congreso cuando debate con quien sólo opera como

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mandatario del titular efectivo en la conducción del gobierno que es el Presidente
de la República.
El ejercicio, permanencia y remoción de los integrantes del gabinete están
sujetos y dependen tanto del Presidente de la República como del Congreso, pero
dentro de las competencias conductoras o directivas del Congreso su margen es
escaso respecto de la capacidad real de afectar los contenidos de políticas de
gobierno cuyo titular no es el Consejo de Ministros sino el Presidente de la
República. La exposición de las políticas generales de gobierno no resulta de este
modo sino un acto y un proceso en el que el ejercicio de la capacidad deliberativa
de la corporación parlamentaria sólo indirectamente llega a influenciar el poder
legítimo y concreto que posee en realidad sólo el Presidente de la República. El
Congreso sólo puede adherir o no a la política que se expone. No tiene modo ni
capacidad de definirla ni modificarla, excepto por la información que aproveche el
gabinete durante el debate para ajustarla o matizarla. Mayor es el poder que tiene
el Congreso en la composición de los miembros del gabinete, no obstante que este
aspecto no tenga previsión formal en el texto constitucional, ni se defina ni
reconozca cuando se califica el tipo de régimen político nacional.
En el cuadro que sigue se presentan las dos partes del proceso de
constitución del gabinete ministerial, las que comprenden la competencia del
Presidente de la República respecto del nombramiento del gabinete y la del
Congreso respecto del otorgamiento de confianza.

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La investidura es propiamente el proceso en el que se debe definir si se
consolida y perfecciona el nombramiento dispuesto por el Presidente de la
República. El nombramiento y juramentación del gabinete bastan para que éste
ejercite y desempeñe efectivamente las funciones propias de cada ministerio y del
gabinete en conjunto. Pero a pesar de la legalidad y efectos que se reconocen
desde el inicio de las funciones ministeriales luego de la juramentación, el
perfeccionamiento propiamente dicho del título con el que se cumplen esas
funciones sólo se confirma con la confianza que le otorga el parlamento al
gabinete. A este proceso de perfeccionamiento es al que en términos jurídicos se
denomina como el ejercicio ministerial sujeto a condición resolutiva. Las
condiciones resolutivas son una modalidad de concreción de una relación
jurídica en la que el inicio de las facultades o derechos y responsabilidades
adquiridos depende de que surja un evento o hecho incierto pero previsible
según

cuya

concreción

quepa

que

la

relación,

facultades,

derechos

y

responsabilidades se conviertan y se consoliden en una relación exenta de
condicionamiento e incertidumbre.
A diferencia de las condiciones suspensivas, la ocurrencia de una
condición resolutoria no impiden el inicio de la relación sino que la hacen
depender de la aparición de la condición para que la relación descontinúe o se
extinga. La condición resolutoria importa que el no otorgamiento de confianza

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del parlamento, por lo tanto, extinga el nombramiento que otorga el Presidente
de la República. Mientras el Congreso no rechace o desestime el nombramiento
presidencial con una negación del voto de confianza solicitado (es decir,
mientras el número de votos a favor de la confianza sea mayor que el número de
votos en contra o el número de votos a favor de la abstención) el vínculo del
gabinete designado y sus efectos sobreviven y continúa con regularidad en el
ejercicio y desempeño de sus funciones.
Según el Artículo 130 de la Constitución el proceso de investidura del
gabinete debe iniciarse dentro de los 30 días de haber asumido sus funciones.
Además el propio Artículo 130 de

la Constitución y el mismo Artículo 82 del

Reglamento indican que el plazo debe cumplirse así el Congreso se encontrara en
receso, porque disponen que si el Congreso se encontrara en receso, el Presidente
de la República convocará de inmediato a legislatura extraordinaria. Como puede
notarse el cálculo del plazo empieza con el inicio en la asunción y el ejercicio de
las funciones. La Constitución, en consecuencia, reconoce que la investidura no es
una condición para el desempeño regular de la actividad ministerial y, por lo tanto,
que las funciones ejercitadas luego del nombramiento y juramento ante el
Presidente de la República generan plenitud de efectos, aún cuando el gabinete no
cuente con el voto de confianza del Congreso.
El Artículo 82 del Reglamento del Congreso precisa que el plazo para la
presentación del gabinete se calcula en días naturales, y de esta manera
interpreta que es un plazo menos largo del que dispondría el gabinete si se lo
concibiera en días útiles o hábiles. El carácter restrictivo que se deduce de la
opción por los días naturales obedece a una exigencia de principio inherente al
carácter representativo de nuestro modelo republicano y al origen popular y
democrático del poder estatal, el mismo que demanda la necesidad de acotar y
reducir la ausencia de confianza en la corporación representativa del Estado. El
bien constitucionalmente protegido es la perentoriedad con la que debe reducirse
el desempeño ministerial sin el aval o confianza de la fuerza representativa del

148

148

poder popular.
En el cuadro siguiente se muestra los resultados de los distintos procesos de
investidura ocurridos durante el período 2011-2016, en el que es posible percibir
no solamente las dificultades crecientes de los distintos gabinetes para
mantenerse en el ejercicio de su gestión y funciones, sino también para lograr la
confianza del parlamento en un contexto de progresiva fragmentación y
148

atomización partidaria.
PROCESOS DE INVESTIDURA DEL GABINETE
2011-2015
GABINETE
PERÍODO

VOTACIÓN
CONSTITUCIONAL

2011-2014

(130

CONGRESISTAS)

FECHA

FAVO

CONTRA

R

DE LA INVESTIDURA
ABSTENCION
PRESENT
ES

ES

PREMIER

25 Agosto
2011

Salomón Lerner Ghitis

5 Enero 2012

Óscar Valdés Dancuart

20 Agosto
2012

Juan Jiménez Mayor

20 Noviembre
2013

César Villanueva Arévalo

14 Marzo
2014

René Cornejo Díaz (*)

20 Agosto
2014

Ana Jara Velásquez (*)

PROMEDIO

87

0

32

119

67

0

30

97

73

38

2

113

74

39

1

114

66

52

9

127

55

54

9

118

70

31

14

115

(*) El voto de confianza de los gabinetes Cornejo, y Jara, se logró en la tercera votación. Para el
gabinete Cornejo en la primera votación el resultado fue de 47 a favor, ninguno en contra y 71
abstenciones; y en la segunda votación fueron 42 a favor, 6 en contra y 73 abstenciones. Para el
gabinete Jara en la primera votación el resultado fue de 50 a favor, 1 en contra y 63 abstenciones; en
la segunda votación fueron 54 a favor, 3 en contra, y 58 abstenciones. En la tercera votación para la
investidura del gabinete Jara los resultados fueron 54 votos a favor, 54 en contra y 9 abstenciones,
pero la Presidencia usó el voto dirimente para zanjar el empate, otorgándosele en consecuencia el
voto de confianza.
Fuente: Área de Redacción del Acta
Elaboración: propia

El papel conductor que le corresponde al Congreso en la dirección de las

principales políticas públicas es especialmente visible en relación con la
investidura, porque es durante el debate de la política general del gobierno que el
gabinete apunta y toma en consideración cuáles son los puntos de especial interés
para la representación parlamentaria y, en consecuencia, las materias que
priorizará y cuidará de manera singular en su relación con el Congreso. Sin

148

embargo, el poder conductor del Congreso no es pleno sino relativo, en particular
cuando se recuerda que el gabinete sólo opera como mensajero del Presidente de
la República, a quien resguarda el gabinete y el que, además, tiene la salvaguarda
constitucional de no tener responsabilidad política ante el Congreso. Estos son
algunos de los rasgos que permiten calificar al régimen político peruano como un
tipo de régimen normativamente híbrido o semiparlamentario, pero operativa y
148

funcionalmente presidencialista.
Si el gabinete obtiene la confianza de las mayorías parlamentarias la
condición resolutiva se liquida, el nombramiento se perfecciona, la validez en el
desempeño de las funciones ministeriales adquiere plenitud legal, y sobre los
efectos de los actos y actividades del gabinete ya no más existe incertidumbre
política alguna. Pero si el número de votos a favor de la investidura es inferior a
los votos en contra y a las abstenciones la condición resolutoria surte efecto y el
nombramiento del gabinete pierde validez y eficacia. La falta de confianza
parlamentaria resuelve y elimina el título con el que ejercitaron las funciones
ministeriales todos los miembros del gabinete en su conjunto. El último párrafo del
Artículo 82 del Reglamento del Congreso prescribe que si el Pleno negara su
confianza al Consejo de Ministros, el Presidente de la República aceptará la
renuncia del Presidente del Consejo de Ministros y de los demás ministros, que
debe realizarse de inmediato. No rige, por lo tanto, el plazo de 72 horas que el
Artículo 132 de la Constitución establece para que el Presidente de la República
acepte la dimisión ministerial luego de la renuncia comunicada como resultado de
la negación de confianza en el acto y proceso de investidura del gabinete.
La negación de confianza de dos gabinetes en procesos de investidura en un
mismo período constitucional habilita la facultad planteada en el Artículo 134 de la
Constitución para que el Presidente de la República disuelva el Congreso, cuando
indica expresamente que el Presidente de la República está facultado para
disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de
Ministros. Sin embargo, si la segunda negación de confianza derivada de un

148

proceso de investidura tuviera lugar durante el último año del mismo período
constitucional se cumpliría el supuesto previsto en el tercer párrafo del propio
Artículo 134 que dispone que no puede disolverse el Congreso en el último año de
su mandato.
35. Los procedimientos informativos y la interpelación
La eficacia política, organizacional y representativa del Congreso es tanto
mayor cuanto mejores sean los estándares de calidad de la información que
analizan los congresistas en las actividades funcionales en las que intervienen.
Más allá de la capacidad de obtener y gerenciar la información disponible de
manera informal, la Constitución reconoce recursos para recibir información con
carácter vinculante y coactivo. Son medios, a la vez, que configuran supuestos de
rendición de cuentas o de entrega obligatoria de información de que dispone o
custodia el gobierno y otras agencias o instancias estatales. Los principales
recursos o medios de procurar información son los pedidos de informes, la
estación de preguntas, la concurrencia ministerial voluntaria al Congreso, la
invitación parlamentaria para la concurrencia ministerial, y la interpelación.
Cada uno de esos recursos tiene reglas y procedimientos regulados en la
Constitución y en el Reglamento del Congreso, pero lo que tienen en común es el
reconocimiento de su capacidad para satisfacer la necesidad del Congreso de
realizar escrutinio político sobre asuntos de interés representativo para los
congresistas o para los órganos de los que son miembros.
Los pedidos de informes tienen una regulación en el Artículo 96 de la
Constitución. Esta norma prevé que, bajo responsabilidades de ley, cualquier
representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado
Nacional de Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones, a los Gobiernos Regionales y Locales y a las instituciones que señala la
ley, los informes que estime necesarios. La información solicitada supone el
carácter e interés público de la misma, así como la utilidad relacionada al ejercicio

148

148

de la función representativa, se extiende a la expresión de sugerencias a los
destinatarios, y se excluye de su ámbito los pedidos que contengan ruegos o
peticiones de privilegios o de favores.
De manera específica el Artículo 87 del Reglamento prevén los pedidos
relacionados a procesos judiciales en trámite. Estos pedidos de información
pueden no ser atendidos por el Poder Judicial o el Ministerio Público, a menos que
la información solicitada fuera pública, o que el juez, el fiscal o la Sala
competentes accedan a proporcionarla si es que las leyes orgánicas del Poder
Judicial y del Ministerio Público o las leyes procesales lo permiten o no lo
prohíben.
El Reglamento del Congreso refiere la modalidad en que los pedidos y su
reiteración se procesan en los Artículos 22 inciso b), 69, y 87. Luego de
presentado el pedido por escrito, la omisión en la respuesta luego del plazo de 15
días hábiles da lugar a la reiteración, y la renuencia luego de la reiteración
habilita la exigencia de concurrencia al Pleno o a las Comisiones competentes. En
el cuadro siguiente se presentan indicadores sobre la capacidad y calidad de la
atención a los pedidos escritos de información según períodos constitucionales.
CALIDAD

DE LA ATENCIÓN A LOS PEDIDOS DE INFORMACIÓN PARLAMENTARIA

PERÍODO

PROMEDIO MENSUAL

PROMEDIO MENSUAL

PROMEDIO MENSUAL

PROMEDIO MENSUAL

PEDIDOS ESCRITOS

PEDIDOS ATENDIDOS

PEDIDOS NO ATENDIDOS

PEDIDOS REITERADOS

302
(53,4%)
132
(68,8%)
84
(55,3%)

263
(46, 5%)
60
(31,3%)
68
(44,7%)

121
(21,4%)
72
(37,5%)
90
(59,2%)

183
(57%)

137
(42,7%)

95
(29,6%)

2001-2006

566

2006-2011

192

2011-2016
(hasta el 29 de
Dic. 2014)
Promedio

152
321

Fuente: Área de Despacho Parlamentario del Congreso de la República
Elaboración: propia

El cuadro permite advertir que pareciera existir una tendencia hacia el
menor uso de los pedidos de información, la que no se corresponde precisamente
con la mejor capacidad o voluntad de respuesta del destinatario, pero también que
a pesar del menor uso de los pedidos de información la exigencia de cumplimiento
aumenta (en particular si se toma en consideración el progresivo aumento y

148

148

elevación en el porcentaje de reiteraciones de período a período). Pareciera existir
una curva relativa al aprendizaje en el desempeño representativo (porque se afina
mejor el criterio respecto a cuántos pedidos debe presentarse: cada vez se
presenta menos pedidos de información) y ello no obstante la baja tasa de
reelección de los congresistas en los distintos períodos, pero también a la mayor
seriedad con la que se procede a exigir la responsabilidad de quienes son
renuentes a atender los requerimientos de información (la reiteración de los
pedidos va en aumento constante y progresivo, a la par que el número de pedidos
presentados disminuye período tras período).
Ligado a los pedidos escritos de información que presentan los congresistas,
también debe incluirse la obligación que por mandato de ley las distintas agencias
estatales deben suministrar al Pleno o a las Comisiones del Congreso. En el cuadro
que sigue se muestra la periodicidad de informes que, por mandato legal, deben
ser agendados en las sesiones del Pleno durante el año parlamentario.
AGENDA

DE

INFORMES

PERIÓDICOS QUE RECIBE EL
MANDATO LEGAL

PLENO

DEL

INFORMANTE
Defensor del
Pueblo

OPORTUNIDAD
Informe anual que
se realiza durante
el mes de Mayo

MATERIA
Informe de gestión
del Defensor del
Pueblo

Ministros de
Educación, y de
Promoción de la
Mujer

Informe anual

Presidente del
Consejo de
Ministros

Informe se realiza
la primera sesión
ordinaria de la
segunda semana de
Abril de cada año

Ministro de

Informe se

Progresión de los
programas de
educación de las
niñas y
adolescentes
rurales
Lineamientos de
política y metas del
plan nacional de
medidas
administrativas y
normativas que se
apliquen para
garantizar el
cumplimiento de los
derechos
reconocidos en la
Convención de los
Derechos del Niño
Cumplimiento de

148

CONGRESO

POR

SUSTENTO
Artículo 94 del
Reglamento del
Congreso y Ley
26520
Ley 27558

Ley 27666

Ley 27806

148

Economía y
Finanzas

Representación
parlamentaria
ante el
Parlamento
Andino
Ministro de
Economía y
Finanzas
Ministros de la
Mujer y
Desarrollo Social,
y de Salud

presenta dentro de
los 15 días
siguientes a la
fecha en que el
Banco Central de
Reserva presente
su evaluación sobre
la materia a la
Contraloría
General y al
Ministerio de
Economía y
Finanzas antes del
último día hábil del
mes de Marzo de
cada año
Informe anual

los compromisos
contraídos en el
marco
macroeconómico y
las reglas
macrofiscales

Informe sobre su
participación

Ley 28360 y Art. 98
del Reglamento del
Congreso

Exposición se
realiza el 30 de
Mayo de cada
ejercicio fiscal
Informe se realiza
con periodicidad
anual

Estado situacional
de la deuda pública
y de la política de
endeudamiento
Medidas tomadas
en cumplimiento de
la ley de las
personas adultas
mayores
Cumplimiento de la
ley de igualdad de
mujeres y hombres
Sobre avances en
el cumplimiento del
Plan Nacional de
Acción por la
Infancia, de la Ley
de Igualdad de
Oportunidades, y el
Plan Nacional de
Derechos Humanos
Sobre el proceso de
aseguramiento
universal en salud
Avances del
proyecto educativo
nacional
Avance y eficacia de
las políticas y
directrices
aprobadas en

Ley 28563

Presidente del
Consejo de
Ministros
Presidente del
Consejo de
Ministros

Informe debe
presentarse con
periodicidad anual
Informe anual

Ministro de Salud

Informe anual

Ministro de
Educación

Informe anual debe
realizarse el mes
de Marzo
Informe se sustenta
anualmente

Ministro de
Justicia

148

148

Ley 28803

Ley 28983
Ley 29158

Ley 29344
Ley 29515
Ley 29807

Presidente del
Consejo de
Ministros, y
Ministro del
Interior

Dación de cuenta
se realiza el mes de
Setiembre de cada
año

Ministro de la
Mujer y
Poblaciones
Vulnerables

Sustentación ante
el Pleno es anual

materia de política
criminal
Forma en que se
adoptan las
medidas para el
cumplimiento de las
metas y objetivos
del Plan Nacional
de Acción contra la
Trata de Personas
Avances en el
cumplimiento de la
ley de la persona
con discapacidad

Ley 29918

Ley 29973

De modo similar, existen normas que disponen la obligación de presentar
informes de manera regular ante las Comisiones Ordinarias. En el cuadro que se
inserta a continuación presenta los casos en los que la ley ordena que estos
informes deban dirigirse, y ante qué Comisión.
INFORMES ESCRITOS ANTE COMISIONES ORDINARIAS POR MANDATO LEGAL
COMISIÓN
SUSTENTO NORMATIVO
Agraria
Leyes 29779 y 29596, y Decreto de
Urgencia 9-2010
Comercio Exterior y Turismo
Leyes 27595, 27889, 27890, 28008 y
28890
Cultura y Patrimonio Cultural
Ley 27785
Defensa Nacional
Leyes 27933, 28455, y 29006
Defensa del Consumidor
Ley 29694
Descentralización
Leyes 27783 y 27867
Economía, Banca, Finanzas e
Leyes 27245, 27344, 27391, 27595,
Inteligencia Financiera
27681, 27693, 28008, 28881, 28940,
28965, 29200, y 29518
Educación
Leyes 28588 y 29694
Fiscalización
Leyes 28716, 28008, 29211 y 29265
Inclusión Social
Ley 29242
Inteligencia
Ley 28664
Justicia
Leyes 27595, 28008, 28592 y 29807
Presupuesto y Cuenta General
Leyes 26533, 26859, 27162, 27245,
27627, 28278, 28411, 28693, 28927,
29006, 29125, 29211, y 29242
Producción
Leyes 27633, 27890 y 27595
Pueblos Andinos, Ambiente y
Leyes 27785, 28736, 28804 y 28082
Ecología
Relaciones Exteriores
Salud y Población
Trabajo y Seguridad Social

Leyes 29056 y 29235
Leyes 28588, 28804 y 29242
Ley 28459

148

148

Leyes 28525, 29380 y 29754

Transportes y Comunicaciones

Y, por último, existen otras normas que disponen la obligación legal de
concurrir periódicamente ante las Comisiones de Pueblos Andinos (Leyes 28082
y 28608), de Educación (Leyes 28086 y 29735), Agraria y de Comercio Exterior
(Leyes 28890 y 29073), de Vivienda y Construcción (Ley 29236) para informar
sobre alcances respecto de los cuales dichas Comisiones tienen competencia y
deben ejercitar la función de control.

148

Otro recurso para el acopio de información es el proceso denominado
estación de preguntas. El Reglamento del Congreso refiere el procedimiento que
se observa para la estación de preguntas en dos artículos, el 51 y el 85. En el
artículo 51 dice que por lo menos en una de las sesiones que realice al mes el
Pleno, se destinarán hasta dos horas para la estación de preguntas a que se
contrae el tercer párrafo del Artículo 129 de la Constitución Política. No
obstante, el Consejo Directivo puede acordar efectuar la estación de preguntas
en una sesión plenaria especial. Esta norma concreta el criterio de periodicidad
que establece la Constitución en el artículo 129. El Reglamento define el criterio
mensual como pauta de periodicidad. La aplicación estricta del Artículo 51
llevaría a esperar que desde el inicio de la vigencia de la Constitución de 1993,
esto es, desde enero de 1994, debieran haberse producido como mínimo 9
estaciones de preguntas por cada año legislativo. Sin embargo lo regular es una
tendencia de alrededor de una estación de preguntas por cada legislatura, desde
julio de 1995 hasta Diciembre del 2014.
El Artículo 85, de otro lado, desarrolla el procedimiento en cuatro
sentidos. El de los contenidos de las preguntas; el del derecho a formular un
número de preguntas por vez de los congresistas, que se fija en una pregunta
mensual; el del manejo del plazo en la preparación de la sesión y del uso del
tiempo para preguntar, responder, y repreguntar; y el del trámite que se de a las
preguntas que no se responden. De los cuatro aspectos los dos últimos requieren
alguna explicación especial. La organización de la estación de preguntas

148

pareciera exigir una práctica y organización que no llegan a consolidarse, las
que pudiera explicar porqué no hay mayor frecuencia en su uso. Señala el
artículo 85 que las preguntas se entregan por escrito a Oficialía Mayor cuatro
días antes de la sesión, y además que el rol de preguntas es remitido al
Presidente del Consejo de Ministros con una anticipación de 72 horas a la
sesión. Son un total mínimo de 8 días desde la presentación de las preguntas
hasta la sesión de la estación de preguntas. A este plazo es necesario añadir el
mínimo adicional relativo a la revisión de la idoneidad de las preguntas
presentadas que, según el Reglamento del Congreso, deben tener como
características principales de fondo que se refieran a un solo hecho de carácter
público, que no se refieran a asuntos de interés personal, que no supongan
consultas de índole estrictamente jurídica, que no exijan la elaboración de datos
estadísticos

muy

complejos,

y

como

características

formales

que

cada

congresista no puede formular sino una pregunta por mes y que por su
extensión brevedad su lectura no demande más de un minuto. En consecuencia,
la revisión del cumplimiento de estas características debe añadirse al plazo de 8
días, lo cual en el peor de los casos, incluyendo los trámites de consulta en los
casos límite o dudosos, no excede de uno o a lo más dos días más. En total, por
lo tanto, incluido el período de evaluación de las preguntas presentadas, el plazo
material puede estimarse en 10 días.
La finalidad de la estación de preguntas es ampliar las alternativas para el
mejor cumplimiento de las funciones representativas y fiscalizadoras de los
congresistas. El medio para conseguirlo es el espacio público ineludible en el
que el que posee la información y las explicaciones atiende la cuestión
públicamente, ante el Pleno de la representación nacional. La fuerza de este
procedimiento es el carácter público de la demanda de información y de su
atención. El ministro responde para todos y deja constancia de manera general.
La materia deja el espacio circunscrito de la comunicación escrita y reservada
para adquirir la relevancia de un asunto público. La materia de las preguntas y

148

148

de las respuestas es una materia pública.
La funcionalidad de la estación de preguntas en el régimen de Gobierno
peruano es, en primer término, el fortalecimiento del carácter dialogal y
deliberante de la acción pública. Es un canal disponible para que el Congreso
intervenga y penetre en la administración indagando sobre materias que, aún
cuando se concrete en un plano particular, por la naturaleza del modo en que se
atiende por el Gobierno adquiere relevancia general y pública. El uso del
espacio de intercambio comunicativo es un factor positivo en la consolidación de
una República reflexiva en la que los actos y decisiones son razonables y
discutibles. La afirmación de la palabra, de los argumentos y de la razón a su vez
son maneras de entender el uso del poder en el marco de un concepto
responsable de la autoridad. La acción pública no está desvinculada del
razonamiento y de la razonabilidad de los actos a cargo del Estado. Las
preguntas son uno de los instrumentos de los que se vale la sociedad política
para dar fe del uso de la palabra para que las decisiones del Congreso y del
Gobierno se tomen informada y razonadamente. El mayor o menor consumo de
estos espacios indica, por eso, en cuánto valor se tenga la capacidad de escucha
de uno y otro órganos del Estado y la valoración también sobre la importancia
de la transferencia efectiva de información para la mejor comprensión del
manejo de los servicios a la colectividad y, por lo tanto, el efectivo y satisfactorio
desempeño de la misión política de representantes y del Gobierno.
Un supuesto adicional en la estructura del proceso de información y
control parlamentario es la concurrencia voluntaria de los ministros al Pleno del
Congreso. Esta alternativa se reconoce en el Artículo 129 de la Constitución,
que dice que el Consejo de Ministros en pleno o los ministros por separado
pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las
mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son
congresistas. El supuesto para que se dé la concurrencia de los ministros a su
propia iniciativa, es la existencia de algún asunto de interés público respecto del

148

148

cual el Gobierno estima conveniente y necesario enterar al Congreso u ofrecer
explicaciones, antes de que tales explicaciones sean demandadas por el propio
Congreso, de que las mismas trasciendan al conocimiento público sin que el
Congreso haya tenido acceso a ellas o, por último, antes de que el Congreso
requiriera la presentación de dichas explicaciones por un medio distinto.
El sentido de la concurrencia voluntaria de los ministros ante el Pleno o
ante la Comisión Permanente tiene que ver con el significado de esa relación
fiduciaria y la legitimación entre los dos órganos del Estado, y entre la
pluralidad de fuerzas políticas presentes en el Congreso y esa fuerza o alianza
de fracciones que logra conformar el Gobierno. No tiene políticamente el mismo
significado hacerse presente en el Congreso porque éste lo convoca cuando hay
un asunto de público interés sobre el cual es necesario explicar o enterar a la
representación nacional y, por su intermedio, a la comunidad y a la opinión
pública, que acudir ante los representantes de la colectividad para que éstos
reciban la información o explicaciones sobre sucesos o decisiones a adoptar
antes que trascienda lo acontecido por vía distinta a la de la comunicación
directa por el Gobierno ante el Congreso.
Dentro de la misma dinámica de los procesos vinculados a la función
informativa y de control parlamentario se incluyen las mociones para invitar a
los ministros a informar al Pleno, y las mociones de interpelación. ¿En qué se
diferencian la interpelación y la invitación? Una y otra son formas de controlar la
información. La primera es un procedimiento inquisitivo. La segunda es un
mecanismo más cordial, menos agresivo.
La invitación es el medio con el que cuenta la mayoría para pedir
explicaciones de todo el gabinete, o de un ministro en particular, en un contexto
en el que la única finalidad es obtener información o inteligencia de un problema,
respecto del cual el gobierno es más competente o ilustrado que el parlamento. La
naturaleza de la invitación es conceptual, intelectual. No la de la interpelación.
Conforme al cuarto acápite del inciso e) del Artículo 55 del Reglamento del

148

148

Congreso los ministros invitados cuentan con 60 minutos para informar. En
seguida intervienen los voceros de los grupos parlamentarios por un tiempo no
mayor a veinte minutos cada uno. Si el Ministro lo solicita, el Presidente le
concede nuevo tiempo para aclarar algún concepto dudoso o referirse a lo
expresado por los congresistas que intervinieron.
La interpelación es, por el contrario, el derecho de la representación
parlamentaria, mediante el cual se demanda la presencia de un ministro, o de todo
el gabinete, para que explique y dé cuenta de su gestión, declaraciones o acciones
llevadas a cabo personalmente o por subordinados de su portafolio. Es un acto por
el que el parlamento pide informes al gobierno sobre los hechos que conciertan la
preocupación o atención públicas. En la invitación el tono tenso de la interpelación
es virtualmente inexistente. La interpelación increpa donde la invitación pregunta.

PERÍODO
FECHA

INTERPELACIONES MINISTERIALES
2001-2014
CONSTITUCIONAL 2001-2006
MINISTERIO
TITULAR

26 Marzo 2003
15 Octubre 2003
29 Abril 204
15 Abril 2004
17
Noviembre
2004
18 Mayo 2006

Justicia
Defensa
Interior
Transportes
Agricultura
Interior
Economía y Finanzas
PCM
Transportes
PCM

Fernando Olivera Vega
David Waisman Rjavinsthi
Fernando Rospigliosi Capurro
Javier Reátegui Roselló
Francisco Gonzales García
Fernando Rospigliosi Capurro
Pedro Pablo Kuczynski Godard
Carlos Ferrero Costa
José Ortiz Rivera
Pedro Pablo Kuczynski Godard

PERÍODO
FECHA

2006-2011
MINISTERIO

TITULAR

22
Noviembre
2006
2 Mayo 2007
26
Setiembre
2007
31 Octubre 2007
28 Agosto 2008
13
Noviembre
2008
25 Junio 2009
25 Junio 2009

Energía y Minas

Juan Valdivia Romero

PCM
Interior

Jorge del Castillo Gálvez
Luis Alva Castro

Salud
Transportes
Vivienda

Carlos Vallejos Sologuren
Verónica Zavala Lombardi
Enrique Cornejo Ramírez

PCM
PCM
Interior

17 Octubre 2009
23 Marzo 2010

Energía y Minas
Educación

Yehude Simon Munaro
Yehude Simon Munaro
Mercedes
Cabanillas
Bustamante
Pedro Sánchez Gamarra
José Antonio Chang Escobedo

4 Diciembre 2001

PERÍODO

CONSTITUCIONAL

CONSTITUCIONAL

2011-2016

148

148

FECHA

MINISTERIO

TITULAR

9 Abril 2012
16 Agosto 2012
7 Marzo 2013
13 Junio 2013
1 Agosto 2013
15 Agosto 2013
3 Octubre 2013
7 Enero 2014
8 Mayo 2014

Interior
Educación
PCM
Producción
Defensa
Interior
Salud
Defensa
Salud
Trabajo
Interior
Energía y Minas

Daniel Lozada Casapía
Patricia Salas O´Brien
Juan Jiménez Mayor
Gladys Triveño Chan Jan
Pedro Cateriano Bellido
Wilfredo Pedraza Sierra
Midori de Habich Rospigliosi
Pedro Cateriano Bellido
Midori de Habich Rospigliosi
Ana Jara Velásquez
Walter Albán Peralta
Eleodoro Mayorga Alba

Salud
Interior

Midori de Habich Rospigliosi
Daniel Urresti Elera

8 Mayo 2014
11
y
22
Setiembre 2014
22 Octubre 2014
23 Octubre 2014

Fuente: Área de Redacción del Acta
Elaboración: propia

La finalidad de las interpelaciones es exigir la dación de cuenta y la
indagación sobre las responsabilidades que se presume existen en contra de un
ministro de Estado por hechos, acontecimientos o declaraciones realizadas a
propósito de la gestión del sector a su cargo. La interpelación es un arma de las
minorías o de la oposición al gobierno, cuyo objetivo principal suele ser su
desestabilización, aprovechando a este efecto las incorrecciones que trascienden
en el manejo y gestión del sector afectado.
Para presentar la interpelación se elabora una moción, a la que se acompaña
un pliego de preguntas al que se conoce con el nombre de pliego interpelatorio. El
pliego interpelatorio recoge las cuestiones que se quiere ver absueltas, las que
varían en número desde 2 o 3 hasta 90 o más. La redacción de las preguntas tiene
un estilo inquisitivo. Según el inciso a) del Artículo 83 del Reglamento del
Congreso las mociones de interpelación tienen preferencia en el Orden del Día y
son vistas antes que cualquier otra moción pendiente en la agenda. Una vez
presentada la moción de interpelación queda sujeta a un plazo de enfriamiento
que consiste en la postergación de la oportunidad en la que concurre el ministro
interpelado, sujeto también a un plazo máximo final dentro del cual es imperativo
que concurra.
Conforme se indica en el gráfico siguiente, para presentar la Moción se

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requieren 20 firmas de representantes (15% del número legal de congresistas). Y
para admitirla el tercio de los congresistas hábiles en la sesión que se consulta. El
Artículo 131 de la Constitución y el inciso b) del Artículo 83 del Reglamento
prescriben de modo taxativo que la votación sobre la admisión se efectúa,
indefectiblemente, en la siguiente sesión a la de la presentación de la moción y el
pliego. Por la redacción de los requisitos puede percibirse que el propósito es
asegurar que el titular del pedido de interpelación sea una minoría calificada.

Terminada la exposición del gabinete o del ministro interpelado, según el
segundo párrafo del inciso e) del Artículo 54, y el primer acápite del inciso e) del
Artículo 55 del Reglamento del Congreso, se abre un rol de oradores, aplicando las
normas reglamentarias o las reglas que acuerde la Junta de Portavoces. Al
finalizar las intervenciones de los congresistas que participan en el debate, se
concede nuevamente el uso de la palabra al Presidente del Consejo de Ministros o
al ministro para que responda las preguntas formuladas por los Congresistas y
defienda sus puntos de vista.
La invitación es resultado de una proposición presentada en una Moción, sin
pliego de preguntas, y sin un mínimo de firmas. Basta su consulta y aprobación
por la mayoría. En el gráfico que sigue se señalan los requisitos de presentación
de la Moción, así como el régimen para su debate y aprobación. La invitación no
está sujeta a un período de enfriamiento como el que afecta a la interpelación.
El distingo entre la interpelación y la invitación es capital para

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comprender la calidad de la relación interorgánica entre el

Congreso y el

gobierno, puesto que el tipo de régimen político en el país no depende sólo del
nombre de las instituciones que son reconocidas en el texto constitucional, sino
de la efectividad que éstas tienen en el ejercicio práctico de los actores. De ahí
que resulte necesario documentar cómo lo que constituye una exigencia intensa
de dación de cuenta ante el Congreso puede transformarse en un gesto inverso,
mediante el cual el gobierno transforma una interpelación, con toda la carga
emocional y política que es propia de este tipo de requerimiento parlamentario,
en una presencia voluntaria, cortés y condescendiente con el Congreso para
enterarlo del mismo tipo de situación crítica respecto de la cual la inflamación
del ánimo parlamentario ha urgido la presencia ministerial bajo los términos de
una interpelación.
Se han dado casos extraordinarios y atípicos en los que, a pesar de la
rigurosidad formal que se estila en el debate parlamentario en el Pleno, se
concedió de manera irregular la participación de un funcionario en el Pleno del
Congreso, no obstante que conforme a la tradición parlamentaria peruana
únicamente

pueden

intervenir

en

el

Pleno

las

autoridades

estatales

expresamente reconocidas en las normas para hacerlo, a excepción del caso del
proceso de acusación constitucional en el que se reconoce la posibilidad de que
el denunciado se valga de un abogado para el ejercicio de su defensa. Es el
Pleno el que define los términos en los que se relaciona con el gabinete. La
interpelación es un recurso de las minorías, de ahí que sólo si éstas estiman que
es mayor su ventaja si se allanan a la maniobra intentada por el gabinete cabría
explicarse por qué se enfría la temperatura de una exigencia política. Pero si no
existe evidencia de ganancia institucional para las minorías parlamentarias sólo
cabe la suspicacia de que la dejadez equivale a pusilanimidad, o que la ventaja
es tan ominosa que resulta impronunciable.
La política de los buenos gestos y de la cortesía sólo se explica antes de la
decisión de interpelar. Cuando la interpelación se presenta, y peor aún si ella ya

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ha sido admitida, pero se canjea por la presencia voluntaria del ministro, existe
una inocultable cesión de posición de dominio, que trae como resultado
inevitable el incumplimiento del papel controlador desde el que en particular la
oposición exige cuentas al gobierno. El disvalor constituye un acto de signo
político contrario a la virtud que le es inherente al régimen representativo así
como al principio del origen popular del poder en un modelo democrático de
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Estado, de gobierno y de sociedad.
El desempeño de los representantes puede evaluarse, entre otros criterios,
por la destreza y eficacia con la que se valen de los procedimientos y recursos
disponibles para la deliberación y la confrontación. Si se opta por la interpelación
como método de exigencia de responsabilidad, la declinación en el uso una vez
iniciado el proceso sólo se justificaría si el medio alternativo es más eficaz que la
interpelación para realizar la función de control y supervigilancia del poder a
cargo de los representantes. La interpelación tiene una finalidad o una causalidad
perfectamente distinguible, y es en función de ella que debe decidirse si se opta
por recurrir a ella o no. No es un arma de esgrima política cuya potencia de
impacto o daño sea muy grande. Después de todo es una forma de regañar o
amonestar a quien se reprocha inadecuado, impropio, desacertado, negligente o
constitucionalmente irregular, desempeño, o rendimiento, en el ejercicio del cargo
ministerial. Más allá del cuestionamiento, la interpelación no hace sino ventilar y
exhibir las deficiencias advertidas con el esperado propósito de que la exposición
de déficits, faltas, inconformidades o errores genere, en el ministro interpelado, en
el gabinete, o en el Presidente de la República, la suficiente vergüenza política que
impulse a la renuncia o a la remoción.
Los extremos institucionales entre los que se juega son la interpelación y la
posible censura del ministro, y la completa ausencia del ministro para dar cuenta
ante el Congreso. Así como el término medio resulta ser la sustitución de la
interpelación por una concurrencia como invitado, el máximo beneficio para el
gobierno es la exención de cualquier forma de dar la cara, de rendición de cuentas

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y de control.
Si bien la interpelación ha sido tradicionalmente la antesala práctica de la
censura, las normas y el uso ha tendido progresivamente a disociar una alternativa
de la otra. Por un lado porque la normatividad vigente en el Congreso peruano
trata de modo similar, la relación entre la censura y la interpelación, la invitación,
y la concurrencia por voluntad propia (o incluso la omisión a concurrir cuando a
pesar de haber sido citado el ministro falta y no concurre). Y por otro lado porque
las mayorías exigidas para conseguir la censura ministerial no son fáciles de
alcanzar. Como resultado de esta situación la interpelación que se practica en la
actualidad en el Congreso peruano ha perdido el grado de nocividad que la
caracterizó hasta el inicio de vigencia de la Constitución de 1979, con la que
empieza el proceso de racionalización y enfriamiento en la interpelación y la
censura.
La interpelación es un arma sin la capacidad de daño que tuvo en el Perú
hasta, por lo menos, el año 1968 si no quizá, en el mejor de los casos, hasta el año
1992. Desde 1995 la efectividad de la interpelación ha disminuido notablemente,
sea por las insuficiencias en la experiencia de los actores, o por los mayores
niveles de desvergüenza o indignidad política de ministros que, a pesar de quedar
expuestos

en

la

gravedad

de

su

impropio,

inadecuado,

o

inexperto

desenvolvimiento, se obstinan en mantenerse en un puesto que debiera conducirse
con mayor eficiencia o virtud política.
36. La censura al gabinete y la disolución del Congreso
El Artículo 132 de la Constitución refiere que el Congreso hace efectiva la
responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado,
mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza. Así como la
investidura es la atribución que le reconoce la Constitución al Congreso en el
nombramiento del gabinete, la censura es la atribución del Congreso en su
remoción. Son las modalidades que matizan el carácter presidencial de nuestro
régimen político y modulan la rigidez en la aplicación del principio de división o

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separación de poderes.
La censura es una medida extrema de sanción como consecuencia del
ejercicio de la potestad de control del Congreso. Tiene carácter eminentemente
punitivo. Es una forma de control posterior sobre actos, declaraciones, desempeño
o rendimiento insatisfactorio del Presidente del Consejo de Ministros, de uno o
más miembros del gabinete, o de la integridad del Consejo de Ministros. Concreta
la exigencia de responsabilidad singular o solidaria por actividades o conductas
abiertamente contrarias al juicio, expectativas y confianza del parlamento en el
gabinete. La censura castiga faltas políticas o constitucionales de notable
gravedad en el gobierno y en la gestión de los servicios a cargo de uno o más
sectores ministeriales, o en general en la conducción de la integridad de las
políticas de gobierno a cargo del Consejo de Ministros.
La base sobre la que se emite y resuelve el juicio parlamentario a favor de la
censura son, en principio, los términos de la exposición que el gabinete realiza en
la sesión de investidura, pero de manera complementaria el gabinete es
responsable por toda declaración o política general anunciada por el Presidente de
la República, así como por las medidas que el propio Presidente hubiera dispuesto
u ordenado cumplir o ejecutar a través de los distintos sectores ministeriales. De
manera genérica, sin embargo, el marco de exigencia de responsabilidad
ministerial son los principios y reglas que recoge la Constitución, y cada una de las
leyes orgánicas en que se indican las competencias, atribuciones, funciones y
obligaciones de los ministerios. La causa, el sustento o la motivación típicos de
una censura se encuentra en la ausencia de cuidado, diligencia o pericia en la
administración, gestión o ejecución de las políticas o programas de gobierno, la
atención de los servicios públicos a la sociedad, los principios básicos del Estado y
de la separación de poderes, del régimen político, del modelo representativo de
república, de las normas fundamentales de organización y responsabilidades del
Estado, y del reconocimiento apropiado de los límites del Estado respecto de las
libertades y de los derechos políticos de la ciudadanía.

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El

procedimiento

de

la

censura

ha

generado

alguna

controversia

recientemente respecto de las condiciones de su procedencia. Si bien la
Constitución no establece más requisito para la presentación de la moción de
censura que se presente con 33 firmas (no menos del 25% del número legal de
congresistas), y para la aprobación con 66 votos (más de la mitad del número legal
de miembros del Congreso), el inciso a) del Artículo 86 del Reglamento del
Congreso introduce una modalidad de aplicación que genera disenso y dudas
respecto de su exigibilidad, cuando dice que la moción de censura la pueden
plantear los Congresistas luego de la interpelación, de la concurrencia de los
ministros para informar, o debido a su resistencia para acudir en este último
supuesto o luego del debate en que intervenga el Ministro por su propia voluntad.
¿Se trata de una condición, de un requisito, de un impedimento, de una
prohibición? ¿O se trata más bien de supuestos en los que es facultativa y opcional
su presentación y en los que se permite y cabe que ocurra la presentación de la
moción de censura?
El Reglamento del Congreso no podría restringir ni hacer más severos los
requisitos para limitar la potestad de los representantes con el objeto de remover
al gabinete, porque ello implicaría y significaría una alteración en el tipo de
régimen político y en los límites del principio de separación o división de poderes.
Por lo tanto sería difícil asumir que los supuestos planteados en relación con la
presentación de la moción de censura tienen la condición de requisitos o de
impedimentos sin cuya observancia no cabría plantearla. Por la propia naturaleza
eminentemente convencional y operativa del Reglamento del Congreso cabe
deducir que se trata de pautas para el adecuado manejo entre el gobierno y el
parlamento, que precisamente por esa naturaleza, no tiene carácter prohibitivo ni
categórico. Es parte de las buenas maneras en las que es conveniente desarrollar
las relaciones entre gobierno y parlamento. Es una norma de adecuado
tratamiento entre poderes del Estado, cuando son normales las condiciones en las
relaciones entre uno y otro.

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La referencia anterior es necesaria porque la aplicación de esos supuestos
como si desempeñaran la función de un requisito de obligado cumplimiento
limitaría la capacidad y atribuciones constitucionales del Congreso para valerse de
la censura cuando existen condiciones en las que es indispensable el control
fulminante del parlamento ante una inconducta flagrante o culposa de uno o más
miembros del gabinete. Si existen condiciones excepcionales, por lo tanto, en las
que carezca de sentido ralentizar la exigencia de responsabilidad refugiarse en los
supuestos adicionados por el Reglamento limita la capacidad quirúrgica que le
asiste al Congreso según nuestro modelo constitucional.
Lo central del proceso en la tramitación de una moción de censura es, como
en el caso de la interpelación, el período de enfriamiento, porque existen candados
procesales

que sujetan la decisión al cumplimiento

de un régimen de

racionalización de su consulta. Una vez presentada no es posible debatirla ni
votarla a menos que se cumpla con los plazos que establecen el Artículo 132 de la
Constitución y el inciso a) del Artículo 86 del Reglamento, cuando indican que se
debate y vota entre el cuarto y el décimo día natural después de su presentación.
Una cuestión límite de no difícil ocurrencia es cómo tramitar las mociones de
censura presentadas a pocos días de concluir la legislatura ordinaria, sin que se
haya dispuesto la prórroga o ampliación de la convocatoria, como extensión del
propio período ordinario de sesiones, o sin que se hubiera sido posible solicitar la
convocatoria a una legislatura extraordinaria después de clausurada la legislatura
ordinaria. Suele pasar en la dimensión volátil de la condición humana que el
transcurso del tiempo favorece la instalación del olvido y la ocupación del espacio
político con temas que desplazan la atención de los promotores de la censura. El
receso parlamentario entre legislaturas puede conducir, en estas circunstancias, al
congelamiento definitivo de la censura en la memoria e interés de los
representantes.
Similar a la censura es el rechazo o la negación de confianza. El Artículo 132
de la Constitución indica que la cuestión de confianza sólo cabe por iniciativa

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ministerial, con la precisión que hacen los incisos c) y d) del Artículo 86 del
Reglamento del Congreso de que debe plantearse en sesión del Pleno del
Congreso y de que la Mesa Directiva rechazará de plano cualquier proposición de
confianza presentada por congresistas. La modalidad en que se produce la
cuestión de confianza por iniciativa ministerial supone que el Ministro anuncie al
Pleno que hace cuestión de confianza respecto de la aprobación de un proyecto de
ley presentado, alguna declaración pública realizada, alguna acción o actividad
cumplida, o alguna conducta o comportamiento concretado. No existe una
categorización ni sistemática para la inclusión o exclusión de materias respecto de
las cuales el ministro pueda hacer cuestión de confianza. Si la iniciativa se vota y
aprueba la confianza se le otorga o renueva y queda indemne en su cargo. Si la
iniciativa se le deniega, desestima o rechaza está obligado a renunciar en razón de
que hizo de esa aprobación una cuestión de confianza.
El tratamiento de la cuestión de confianza por iniciativa ministerial difiere
procesalmente del que corresponde a las censuras, porque conforme al inciso
indicado la cuestión de confianza será debatida en la misma sesión que se plantea
o en la siguiente. No se prevé si la fecha en que se vota debe también ser el mismo
día en que se plantea y debate, o si debe o puede ser en fecha posterior. A falta de
regla no existe impedimento ni para que se vote el mismo día en que se debata, ni
para que pueda votarse en fecha posterior.
Lo que resulta claro y definitivo es que, con el distingo que introduce el
Reglamento al diferenciar el proceso de enfriamiento de la censura por iniciativa
parlamentaria, con el proceso de debate de la cuestión de confianza por iniciativa
ministerial, deslinda uno y otro procesos, y desvincula también la mayoría exigible
para aprobar la censura de la mayoría con la que se produciría el rechazo o la
negación de confianza. Por lo tanto, ocurriría con el rechazo o negación de
confianza lo mismo que tiene lugar con la investidura del gabinete, respecto de la
cual también por iniciativa ministerial se plantea la cuestión de confianza, y en
consecuencia bastaría para rechazar o negar la confianza la mayoría simple de

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votos de los congresistas presentes en la sesión en que se hace la cuestión de
confianza sobre una iniciativa ministerial.
Menor claridad y precisión existe en relación con la oportunidad y con el
plazo dentro del cual el Presidente de la República acepta la dimisión ministerial
resultante del rechazo de la cuestión de confianza, porque el texto del cuarto
párrafo del Artículo 132 de la Constitución indica, en general, que el Presidente
de la República acepta la dimisión dentro de las 72 horas siguientes. Sin embargo,
los incisos b) y e) del Artículo 86 del Reglamento homologan el uso del plazo para
ambos supuestos, distinguiendo las consecuencias de la no aprobación de la
investidura y la no aprobación o rechazo de una cuestión de confianza, porque
según el último párrafo del Artículo 82 del Reglamento si el Pleno niega confianza
en el proceso de investidura el Presidente de la República debe aceptar la
renuncia del gabinete de inmediato.
Sobre el proceso de disolución del Congreso no hay desarrollo especial ni
sistemático en el Reglamento del Congreso y, a pesar de ser una herramienta
políticamente disponible desde la vigencia de la Constitución de 1979, no ha sido
utilizada según los supuestos previstos en la Constitución (sí se ha usado, sin
embargo, de manera inconstitucional con ocasión del denominado autogolpe del 5
de Abril de 1992). Los rasgos más importantes de esta herramienta con la que la
Constitución dota al Presidente de la República es que no puede utilizarla a su sólo
criterio o estimativa política, sino que debe cumplirse con una condición
indispensable. El Congreso, según el Artículo 134 de la Constitución, debe haber
censurado o negado confianza a dos gabinetes. Se trata de una facultad y por esa
razón cabe que a pesar de que se cumplan las condiciones la disolución no se
concrete ni produzca. La posibilidad de disolver el Congreso sólo puede utilizarla
el Presidente de la República, además, durante los primeros cuatro años de su
mandato, porque el tercer párrafo del Artículo 134 dispone que no puede
disolverse el Congreso en el último año de su mandato, y tampoco puede hacerlo
si existe declaratoria de estado de sitio en todo o en parte del territorio nacional.

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La disolución del Congreso deja a salvo la integridad de la Comisión
Permanente, que no puede ser disuelta. Con el decreto de disolución el Presidente
de la República también tiene la obligación de realizar la convocatoria a
elecciones parlamentarias, la que debe realizarse dentro de los 4 meses de la
fecha de disolución.
37. Las comisiones investigadoras
Las comisiones investigadoras, son órganos cuya misión es obtener
información

sobre

materias

respecto

de

las

cuales

el

Congreso

estima

indispensable realizar una labor especializada y concreta de escrutinio sobre una
materia que concierne al interés colectivo. El Artículo 97 de la Constitución refiere
que el Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés
público. Y el Artículo 88 del Reglamento del Congreso añade que realiza esa tarea
promoviendo un procedimiento de investigación que garantice el esclarecimiento
de los hechos y la formulación de las conclusiones y recomendaciones orientadas a
corregir normas y políticas y/o sancionar la conducta de quienes resulten
responsables. Se crean para indagar sobre asuntos públicos, o de efectos públicos,
que afectan el regular manejo de la hacienda o fondos públicos o el
incumplimiento de la Constitución o las leyes.
Según el inciso a) del propio Artículo 88 del Reglamento la creación de una
Comisión Investigadora se propone mediante una moción de orden del día, y su
funcionamiento dura por el tiempo que propongan los firmantes de la moción y
que acuerde, prorrogue o extienda el pleno. El mismo inciso indica respecto de la
composición de sus miembros que integrarán a Comisión entre 3 y 7 congresistas,
propuestos por el Presidente del Congreso, respetando hasta donde sea posible el
pluralismo y proporcionalidad de los grupos parlamentarios. A fin de garantizar el
debido proceso, se evitará que la integren quienes hayan solicitado su
constitución. La limitación sobre el número genera dificultades especiales cuando
el número de grupos parlamentarios es mayor que 7, porque la exclusión de los
que no la componen incentiva la falta de apoyo de los grupos que quedan sin

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integrarla.
Mayor fuente de discusión puede generar, sin embargo, el nombramiento
como miembros de la Comisión Investigadora de congresistas que proponen su
creación y son firmantes de la Moción de Orden del Día presentada en la que
consta la solicitud. No existe una práctica regular ni uniforme sobre esta materia
porque ha ocurrido que el Pleno ha impedido y evitado, efectivamente, que los
proponentes aparezcan como miembros de la Comisión cuya creación solicitaron,
pero también ha ocurrido que se han conformado e integrado Comisiones
Investigadoras con los firmantes de la iniciativa en la que constaba el pedido de
creación.
A partir del inicio del régimen unicameral el año 1995, a las Comisiones
Ordinarias se las concibe como órganos bifuncionales, porque además de hacerse
cargo de competencias dictaminadoras sobre proyectos de ley también se les
asigna la tarea de supervigilar y monitorear el sector respecto del cual tienen
capacidad normativa, en una modalidad similar a la que les corresponde a las
Comisiones Investigadoras. Sin embargo, las Comisiones Ordinarias carecen de un
atributo específico que es exclusivo de las Comisiones Investigadoras, a menos
que, según lo prevé el cuarto párrafo del Artículo 88 del Reglamento, el Pleno se
los asigne y delegue de manera expresa. Ese atributo es la facultad de apremiar a
los sujetos cuya concurrencia estima necesaria para que asistan, entreguen
documentación y provean información sobre la materia de la indagación, pesquisa
o escrutinio. El mismo artículo constitucional señala que

es obligatorio

comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales
investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento
judicial. Y añade que para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden
acceder a cualquier información, la cual puede implicar el levantamiento del
secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la información que afecte la
intimidad personal.
Los procesos de investigación que realizan las Comisiones Investigadoras

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tienen una estructura, naturaleza y lógica de funcionamiento, desempeño y
resultados, esencialmente distinta de la que se reconoce en los procesos de
carácter penal. Perder de vista la finalidad, objetivo y límites que son propios del
proceso de investigación parlamentaria ha sido causa de confusión y distorsiones
conceptuales, doctrinarias y también organizacionales y operativas, que han
afectado la comprensión y el funcionamiento eficaz de este importante ejercicio de
la función de control parlamentario, en particular en el marco de su contribución
en la lucha contra la corrupción. En el cuadro siguiente se muestran algunos de
los rasgos básicos más importantes que distinguen la naturaleza, finalidad y
atributos de los procesos penales y de investigación parlamentaria.
DIFERENCIAS BÁSICAS ENTRE EL PROCESO PENAL
Y EL PROCESO DE INVESTIGACION PARLAMENTARIA
Materia
procesal
1. Incoación o
inicio del
procedimiento
2. Meta del
proceso

3. Actuaciones
en el proceso

Proceso penal
- Principio de criminalidad
objetiva
- Establecimiento de culpa o
no culpa penal de acuerdo al
derecho penal
- No cabe autonomía
respecto de normas
procesales (no
convencionalidad ni libre
disponibilidad normativa)
- División entre
procedimiento no público
pre-proceso, y proceso
público
- Etapas formales de
administración de la justicia

4. Condiciones
de interacción

- Equilibrio de roles entre el
denunciante, el juez y el
fiscal
- Conducción neutral por el
juez
- Presencia permanente del
juez durante el proceso
(inmediatez)
- Obligación de reserva del
juez

5. Efectos de

- Cabe la restricción severa

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Proceso de investigación
parlamentaria
- No se requieren indicios objetivos
de criminalidad
- Indagación de los hechos según
metas o fines éticos o políticos
- La observancia de normatividad o
reglas convencionales es de
aplicación convencional (no
imperatividad normativa)
- Los actos de investigación son no
públicos en la Comisión, y el debate
parlamentario sí es público en el
Pleno
- Consideración y sensibilidad
respecto de la influencia externa o
mediática
- Ausencia de sujetos cuyas
posiciones sean comparables al
proceso judicial
- No existen reglas sobre intereses e
imparcialidad en la investigación
- No se requiere la presencia
permanente de los miembros de la
Comisión
- En principio no hay obligación de
estricta reserva en los miembros de
la Comisión
- La aprobación de las conclusiones

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la conclusión y
resolución del
proceso

de derechos y la sanción del
imputado con medidas que
afectan la libertad y el
patrimonio

carece de carácter vinculante en
órganos jurisdiccionales
- No cabe limitación alguna en la
libertad o patrimonio del investigado,
porque las Comisiones Investigadoras
ni el Pleno tiene competencia
punitiva ni sancionatoria en el
proceso

Con el propósito de que las pesquisas cuenten con un marco que favorezca
la obtención de información la labor de las Comisiones Investigadoras es, en
principio, reservada. La reserva puede levantarse si no afecta los derechos a la
intimidad o a la dignidad, a la reserva tributaria,

al secreto bancario, o a la

seguridad nacional. La reserva dura durante todo el período en el que las
Comisiones Investigadoras están en actividad y puede extenderse hasta el debate
del Informe en el Pleno si la información obtenida, de acuerdo al quinto párrafo
del inciso a) del Artículo 88 del Reglamento, no es estrictamente necesario
expresarla y comentarla con la finalidad y para justificar la existencia de
responsabilidad en el informe de la comisión ante el Pleno del Congreso.
En

el cuadro adjunto se reseña la dinámica que siguen las comisiones

investigadoras desde su instalación hasta que se aprueba el informe final. En el
caso particular de las Comisiones Investigadoras existe disposición explícita de
que sus facultades, actividades y plazos no se suspenden durante el receso
parlamentario (inciso k) del Artículo 88 del Reglamento del Congreso)

En el desarrollo de la experiencia reciente, y como consecuencia de las
exigencias que han fijado una dinámica expansiva tanto el Tribunal Constitucional
como los órganos jurisdiccionales de nivel supranacional, se ha creado la

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tendencia de intervenir en las reglas que rigen los procesos parlamentarios. De
esa dinámica ha resultado la formulación de la teoría del debido proceso
parlamentario, según la cual los órganos del Congreso tienen que ajustarse a
reglas de tutela reforzada en las actividades funcionales que afectan derechos
sobre los cuales exista amenaza de efectos restrictivos o sancionatorios.
Entre las sentencias del Tribunal Constitucional que mayor repercusión ha
causado la STC 156-2012-PHC/TC es probablemente la más notable. Esa
sentencia contiene un conjunto de lineamientos y pautas según las cuales debe
optimizarse los procedimientos de investigación parlamentaria de manera que sea
posible mejores niveles de salvaguarda de los derechos fundamentales de las
personas citadas, o investigadas, y que se minimice el riesgo de parcialización en
el ejercicio de competencias de efectos jurisdiccionales durante el desarrollo del
escrutinio y de las pesquisas a cargo de las Comisiones Investigadoras. Esas
pautas se consignan en el cuadro adjunto.
PAUTAS

PARA OPTIMIZAR LOS PROCESOS DE INVESTIGACIÓN PARLAMENTARIA
(LÍNEAS MARCADAS POR LA STC 156-2012-PHC/TC)

MATERIA
1. Taxatividad
2. Garantías de
investigados y
citados
3. Protección
contra la
indefensión
4. Limitaciones
mediáticas y
divulgación de
avances
5. Conflictos de
interés
6. Motivación de
pedidos de
levantamiento del
secreto bancario

SENTIDO DE SU ADOPCIÓN EN EL RÉGIMEN PARLAMENTARIO
Mejorar la orientación disponible sobre los tipos o categorías de
infracción según la materia constitucional afectada y la gravedad
de la lesión
Adecuar los procesos de investigación a la gramática de las
garantías constitucionales, sin afectar la plenitud de la capacidad
política del control parlamentario mediante la indagación e
investigación por medios ni herramientas propios de los órganos
con función jurisdiccional
Definir los límites procesales para el ejercicio de la defensa, y la
definición de las articulaciones susceptibles de notificación y
defensa por los imputados
Restringir la liberalidad y exposición mediática de los integrantes
de las Comisiones que realizan funciones de control político.
El contenido de las declaraciones públicas se restringen a la
difusión de los acuerdos adoptados como difundibles por la
Comisión que investiga
Desarrollar los supuestos de conflicto de interés, para orientar el
ejercicio neutral de la función de control parlamentario
(inhibiciones, recusaciones, tachas e impedimentos)
Definir el impacto que se logra con el levantamiento del secreto
bancario facilita su concesión, y también la calidad de los actos de
control que se realiza con la información obtenida.

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No obstante que no forma propiamente parte explícita de los lineamientos
de la STC 156-2012-PHC/TC, en el cuadro que se presenta a continuación se
esbozan algunas de las medidas que, desde una perspectiva maximalista, es
posible anticipar que haya requerimiento para su observancia en el caso de la
concurrencia de los citados en calidad de investigados. No son reglas que formen
parte del derecho parlamentario vigente, pero es factible que dentro de la lógica
de la defensa que practican quienes asesoran a las personas que participan o que
cuentan con información relacionada con los hechos materia de investigación, se
articulen, primero en sede parlamentaria, y luego en sede propiamente
jurisdiccional. Con el objeto de anticipar eventuales incidencias generadas con la
interposición de recursos que afecten la eficacia del proceso de acopio de
información,

así como

la

posterior

labor

de análisis

de las

eventuales

responsabilidades deducibles en que hubieran incurrido los investigados, es
preferible tener presente el escenario en el que se requiera o exija el
reconocimiento o cumplimiento de estos alcances.
DERECHOS

DE LOS CITADOS COMO INVESTIGADOS

- Derecho y garantía de ser oído
- Derecho a ser citado y oído en caso exista variación de los hechos respecto de
los que sean necesarios descargos o aclaraciones
- Derecho a saber el status, el motivo y circunstancias que ameritan la citación
- Derecho de asistencia legal, y a la participación efectiva del letrado en el
proceso investigatorio
- Derecho de presencia en todas las actuaciones en las que se obtenga datos o
información
- Derecho de ofrecer y proponer pruebas (evidencia)
- Todos los derechos que les corresponden a los testigos y a todos los que poseen
evidencia relevante relativos a la presentación de pruebas y evidencias
- Derecho de exponer hechos conexionados al caso, y de hacerlo oportunamente
antes y después del testimonio de los testigos
- Derecho a estar presente o representado en cada actuación de pruebas y en
principio de igual forma en el ofrecimiento o recepción no pública de pruebas
- Exigir información relacionada con ofrecimientos o actuaciones de pruebas
sobre las cuales no se le permita participar desviándolo de las excepciones que
debiera reconocérsele
- Derecho a presentar preguntas e interrogatorios
- Derecho de interrogar a los testigos y a los expertos que son citados a la
Comisión

El conjunto de condiciones que cabe esperar que exijan quienes tienen la

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condición de investigados deben ser resueltas por la Comisión Investigadora
según reglas de razonabilidad que tienen base eminentemente convencional y que
se sujetan al criterio y juicio de sus miembros. La decisión sobre los extremos que
cabe conceder se rige de conformidad con la naturaleza, finalidad, objetivos y
consecuencias o efectos típicos de los procesos de investigación parlamentaria,
deslindando a este propósito las características inherentes al proceso penal que se
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presentaron previamente.
38. La acusación constitucional
La acusación constitucional es un proceso parlamentario cuya finalidad es
determinar las eventuales responsabilidades en que pueda haber incurrido un alto
funcionario, al que se lo denuncia por la comisión de delitos cometidos en el
ejercicio de la función desempeñada (antejuicio político), o la infracción
constitucional en que hubiera incurrido (juicio político) durante el desempeño de
uno de los cargos que se enuncia en el Artículo 99 de la Constitución. Los altos
funcionarios susceptibles de denuncia constitucional mediante el proceso de
acusación constitucional son el Presidente de la República, los congresistas, los
Ministros de Estado, los miembros del Tribunal Constitucional, los miembros del
Consejo Nacional de la Magistratura, los vocales de la Corte Suprema, los fiscales
supremos, el Defensor del Pueblo, el Contralor General.
La acusación constitucional no es una prerrogativa de duración ilimitada. El
procesamiento de los altos funcionarios señalados está sujeto a un plazo. Ese
plazo, según el Artículo 99 de la Constitución, rige hasta 5 años después de que
hayan cesado en el ejercicio de la función que desempeñaban. Aun cuando la
Constitución ni el Reglamento del Congreso lo precisan, la tendencia ha sido
considerar que es un plazo de caducidad y que, por lo tanto, no está sujeto a
suspensión ni interrupción.
Por la distinta gravedad de las consecuencias relativas a la esfera de los
derechos de los afectados, parece necesario distinguir la aplicación del plazo en
distinto sentido según que se trate de un proceso de antejuicio o de juicio político,

148

principalmente porque las consecuencias de la prerrogativa en el tiempo afectan
de distinta manera los derechos políticos de los altos funcionarios afectados, y
porque los resultados del juicio político son definitivos y no prevén examen del
caso en sede judicial. Por la razón anterior cabe entender que el plazo de la
prerrogativa en casos de delitos de índole funcional es un plazo de prescripción,
que sí admite suspensión e interrupción, en tanto que en los casos de infracción
constitucional es un plazo de caducidad no sujeto a suspensión ni interrupción.
Tanto el antejuicio como el juicio político son procesos de raíz y rasgos
jurisdiccionales porque tienen por objeto el examen de la conducta de un alto
funcionario conforme a la normatividad vigente, sea de carácter penal o
constitucional. El juzgador es en último término el Congreso de la República, pero
el proceso que se sigue cuenta con reglas básicas y fundamentales destinadas a
permitir la defensa del denunciado, cuenta con requisitos de cumplimiento regular
cuya inaplicación puede deducirse como causal de vicio o invalidez procesal, así
como cuenta igualmente con niveles plausibles de imparcialidad en las instancias
de valoración reconocidas con el objeto de evaluar y de revisar las decisiones en
más de un nivel organizacional.
El proceso de acusación constitucional consta de dos instancias, la que está
a cargo de la Comisión Permanente que decide si debe o no acusarse al
funcionario denunciado, y la que resuelve si respecto del funcionario acusado por
la Comisión Permanente hay o no mérito o para la formación de causa ante la
Corte Suprema (en el proceso de antejuicio por delito de índole funcional), o para
destituirlo, suspenderlo o inhabilitarlo (en el proceso de juicio político por
infracción de la Constitución). Esta última es la instancia de competencia exclusiva
del Pleno, en la que las decisiones se toman sin participación de quienes lo
hicieron ante la Comisión Permanente. La etapa del proceso ante la Comisión
Permanente cuenta con una fase específica y propiamente investigatoria que está
a cargo de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, que es un órgano
dependiente y auxiliar de la Comisión Permanente.

148

148

No obstante el interés que ha mostrado el Tribunal Constitucional en el
desarrollo de la noción del debido proceso en las Comisiones Investigadoras, que
carecen por completo de atribuciones jurisdiccionales y cuyas conclusiones por
mandato constitucional no tienen carácter vinculante, es el proceso de acusación
constitucional en el que con mayor rigor se exigen y observan las reglas y
principios del debido proceso. Dichas reglas se establecen en el Artículo 89 del
Reglamento del Congreso y forman parte de un desarrollo especializado cuyo
comentario excede los límites propios de esta obra.
Para aprobar la formación de causa ante la Corte Suprema por la comisión
de delitos de índole funcional el Reglamento dispone en el segundo párrafo del
inciso i) del Artículo 89 que el acuerdo aprobatorio de una acusación
constitucional, por la presunta comisión de delitos en el ejercicio de sus funciones
requiere la votación favorable de la mitad más uno del número de miembros del
Congreso, sin participación de los miembros de la Comisión Permanente. Esta
mayoría es inferior a la exigida para acordar la sanción por infracción de la
Constitución. El tercer párrafo del mismo inciso señala que el acuerdo aprobatorio
de

sanción

de

suspensión,

inhabilitación

o

destitución

por

infracción

constitucional se adopta con la votación favorable de los 2/3 del número de
miembros del Congreso, sin participación de la Comisión Permanente.
Con la aprobación de la propuesta de haber lugar a la formación de causa en
el antejuicio por la comisión de delitos de índole funcional se habilita el
procesamiento del alto funcionario en sede judicial. El segundo párrafo del
Artículo 100 de la Constitución señala que en caso de resolución acusatoria de
contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte Suprema
en el plazo de 5 días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente.
Y el cuarto párrafo precisa que los términos de la denuncia fiscal y del auto
apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la
acusación del Congreso.
Si el proceso parlamentario concluye con la adjudicación de responsabilidad

148

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por infracción de la Constitución, el Congreso puede, según el primer párrafo del
Artículo 100 de la Constitución, inhabilitar al alto funcionario para el ejercicio de
la función pública hasta por 10 años, destituirlo de su función sin perjuicio de otra
responsabilidad, o suspenderlo en el ejercicio de la función si aún la desempeñaba
al momento en que el Congreso resuelve el juicio político.
39. La vacancia del Presidente de la República
El proceso de vacancia presidencial que establece el Reglamento se refiere
únicamente a la causal que la Constitución recoge en el inciso 2 del Artículo
113, relativo a la permanente incapacidad moral o física del Presidente de la
República. No incluye, por ejemplo, la vacancia que resultaría del supuesto
contemplado en el inciso 4 que se refiere a salir del territorio nacional sin
permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado.
El Artículo 89-A del Reglamento desarrolla el artículo constitucional como
consecuencia de los planteamientos elaborados por el Tribunal Constitucional en
la STC 6-2003-AI/TC, en la que estableció requisitos para tramitar los pedidos de
vacancia. La adición que resultó de la reforma prevé la evaluación y decisión del
Congreso, sin Comisión alguna que prepare el caso ante el Pleno. Como ocurre
con casos de flagrante indisciplina parlamentaria que puede concluir con la
sanción de suspensión de un miembro del parlamento, el Pleno puede abocarse
de modo directo e inmediato al conocimiento de un pedido de vacancia
presidencial. Este arreglo supone que el proceso tiene carácter sumario, y no se
precisa de consulta a órganos a los que se asigne la preparación de evidencia ni
consenso antelado alguno.
El instrumento con el que se inicia el proceso es una Moción de Orden del
Día presentada por lo menos por 26 congresistas, que equivale al 20 por ciento
del número legal. La Moción debe motivarse con sustento de hecho y de
derecho, además de la documentación conforme a la cual puede acreditarse las
afirmaciones relevadas en la Moción. Esta Moción tiene preferencia en el
debate, lo cual importa que debe tramitársela antes que cualquier otro asunto

148

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pendiente en la agenda o el orden del día. Considerando que existe una
redacción similar en relación con las mociones de interpelación a los ministros
de Estado, cabe entender que por la mayor gravedad y significado que tiene
para la conducción del país, no obstante coexistir un mismo tipo de provisión
para ambas situaciones, la que prevalece en caso de concurrencia debe ser el
tratamiento de la moción relativa a la vacancia de la presidencia.
El Presidente de la República está asistido de la facultad de recibir el texto
de la moción presentada, y durante el proceso de debate que ocurra en su
oportunidad cuenta con espacio de 60 minutos para realizar su defensa y los
descargos correspondientes, por sí mismo o con asistencia de quien él designe
como defensor o letrado.
Luego de presentada la Moción y de correrse traslado al Presidente de la
República, el Reglamento preceptúa que debe consultarse la admisión de dicha
Moción. El número de votos requeridos para admitir la Moción es el que
represente una cantidad de congresistas superior al 20 por ciento de los hábiles.
La fecha en que debe votarse la Moción también tiene una previsión: no puede
dejar de consultarse en la sesión siguiente a aquélla en la que se da cuenta de la
Moción.
Si la Moción es admitida el Reglamento establece como siguiente paso el
debate y votación del pedido de vacancia. Como ocurre con las mociones de
interpelación y de censura, las de vacancia del Presidente de la República
también cuentan con el denominado período de enfriamiento, que para este caso
consiste en que el debate no puede iniciarse antes del tercer día ni luego del
décimo. Sin embargo este período admite dispensa de plazo menor, el mismo
que puede incluso ocurrir de modo fulminante e inmediato, mediante el voto de
104 congresistas, que equivale a las cuatro quintas partes del número legal. Si
por inconvenientes relativos a fechas y plazos fuera necesario se prevé también
la posibilidad de que se convoque a una sesión especial con el objeto de debatir
y votar el pedido de vacancia.

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Para vacar al Presidente de la República se requieren 87 votos, que es el
número mínimo de congresistas superior a los dos tercios prescrito en el inciso
d) del Artículo 89-A. Si este número se alcanza el Presidente queda vacado. La
formalidad exigida luego de la vacancia es que ésta sea publicada y comunicada.
La Resolución del Congreso en que consta el acuerdo es publicado en el diario
oficial dentro de las 24 horas posteriores a la recepción del instrumento que se
transmite para su inclusión o, si el caso lo requiriese, por orden del Presidente
del Congreso se dispone la publicación en un diario de los de mayor circulación
nacional.
La vacancia rige, según qué suceso ocurriera en primer lugar, o desde que
ésta se comunica al Presidente que con la toma de conocimiento del instrumento
en que ella consta queda removido, o desde que la resolución de vacancia es
publicada en los medios de comunicación. A la par que opera la remoción,
simultáneamente, se genera el acto de reemplazo del Presidente conforme a la
cadena de sucesión según el orden que prevé la Constitución.
40. El control de las potestades normativas del gobierno
Con la aparición del Estado intervencionista durante la primera mitad del
siglo XX y particularmente con su apogeo en el Perú durante la etapa del gobierno
revolucionario de las fuerzas armadas (1968-1980), se inician cambios importantes
en los procesos políticos, algunos de los cuales han marcado y dejado una secuela
aún tangible en el régimen parlamentario peruano. Es el inicio de una fuerte
tendencia al intervencionismo legislativo, bajo el incierto supuesto de que la
realidad debe quedar regulada por normas y que la libertad debe ser un espacio
circunscrito y limitado por el Estado. La desconfianza en los usos apropiados de la
libertad, y la concepción tutelar del Estado bajo un modelo hegemónico de la
economía, de la sociedad y de la vida en general, favoreció que el Estado peruano
se convirtiera en una máquina productora de normas desde la visión vertical y
fundamentalistamente unidimensional del gobierno militar.
Si bien durante el gobierno de facto se gobernó con decretos leyes, cuya

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característica principal era la de tener el rango de una ley sin que éste fuera
elaborada por un cuerpo de representantes electos por el pueblo, luego la
tendencia legislativa asumida por el Poder Ejecutivo se mantuvo y fortaleció desde
el proceso de retorno de la constitucionalidad en Julio de 1980, luego de la
Asamblea Constituyente de 1979. Aprovechando tendencias intervencionistas
similares de origen europeo, principalmente francés y español, la Constitución de
1979 reconoció el proceso de delegación de facultades y la capacidad del gobierno
de dictar medidas extraordinarias de carácter económico mediante decretos
expedidos por el Poder Ejecutivo, y formalizó las competencias legislativas del
órgano administrador del Estado.
Dentro de este contexto y antecedentes es que la Constitución de 1993
mantiene y reproduce el paradigma del intervencionismo legislativo del Poder
Ejecutivo y, en consecuencia, la lógica de la regulación de las diversas
dimensiones en que opera la sociedad desde las premisas del derecho
administrativo. El papel del Congreso como legislador varía potencialmente desde
el período del gobierno militar y se concreta un nuevo reposicionamiento del
órgano legislativo a partir de 1980. Es en este contexto que el ejercicio de la
función y de la actividad legislativa tiene un perfil que nunca conoció el
parlamento peruano antes de 1968. El Poder Ejecutivo interviene prolíficamente
como legislador, y el Congreso, en ese nuevo escenario, debe desempeñarse como
instancia de control de las potestades legislativas asumidas por el órgano
administrador del Estado.
La Ley 25397, del reequilibrio de poderes
El relativo margen de intervención legislativa del gobierno entre 1980 y
1992 no tuvo mayor control, sin embargo, hasta que el Congreso logró aprobar la
Ley 25397, llamada ley del reequilibrio de poderes, en la que se especificaban los
requisitos y el proceso de control sobre la dación de cuenta que estaba obligado a
rendir el Presidente de la República, y respecto de la cual el gobierno de Alberto
Fujimori indicó que consistía en un golpe de Estado del Congreso contra el Poder

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Ejecutivo.
Previamente a la aprobación y vigencia de la Ley 25397 existió una
corriente de opinión que reclamaba mayor control en el ejercicio de las
atribuciones normativas del Presidente de la República. El año 1991 se intentó
la censura contra el Ministro de Trabajo de entonces, Carlos Torres y Torres
Lara, cuando acudió a la Cámara de Diputados para responder un pliego
interpelatorio en el que se lo cuestionaba por la expedición de decretos de
urgencia con los que se modificaba el contenido de una ley. El Ministro no fue
censurado y de esta forma se condonaron usos de otro modo excesivos de una
potestad normativa, no sólo carentes de sustento constitucional expreso, sino
además potencialmente usurpativos de la facultad legislativa preeminente y
primordial del Congreso. Como consecuencia de esta situación se percibió y
generó la necesidad de dictar una norma de desarrollo constitucional conforme
a la cual se sistematizaba todos los casos en los cuales el Presidente de la
República debía dar cuenta al Congreso por el ejercicio de potestades de índole
normativa, a la vez que se perfilaban los procesos de control parlamentario
sobre dicho ejercicio normativo.
La dación de la Ley 25397 corona y normaliza el proceso de mutación
constitucional formalizando no sólo el ejercicio que venía realizando el
Presidente de la República entre 1980 y 1992, sino además estableciendo el
proceso que debía seguirse en las Cámaras respecto de cada uno de los actos
normativos expedidos por el Poder Ejecutivo. La Ley 25397 se originó en
proyectos iniciados en el Senado durante el período 1985-1990, los que luego de
su actualización en el período 1990-1995, dieron lugar a la aprobación de la ley
por ambas Cámaras. El gobierno observa la ley con fecha 7 de Enero de 1992. La
Comisión Permanente del Congreso tramita las observaciones al Congreso con
fecha 8 de Enero.

Luego de autoconvocado el Congreso según la facultad

consignada en el Artículo 168 de la Constitución, se remite las observaciones al
Senado, como Cámara de origen, con fecha 20 de Enero de 1992.

148

El Senado

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reconsidera la ley aprobada el 23 de Enero, insistiendo en el texto sancionado por
ambas Cámaras, por 38 votos a favor y 12 en contra.

Diputados recibe la

comunicación del Senado el 24 de Enero, fecha en que la envía a la Comisión de
Constitución. El 29 de Enero pasa al Orden del Día el dictamen, oportunidad en
que se debate y vota la reconsideración, insistiendo por la ley aprobada 102
Diputados. En sesión solemne desarrollada en el Salón de la Presidencia del
Senado, la ley fue promulgada conforme al Artículo 193 de la Constitución de
1979, el 3 de Febrero de 1992, por el Senador Felipe Osterling, en esa
circunstancia Presidente del Congreso. Su texto fue publicado el 9 de Febrero, y
su vigencia se inició, según el Artículo 195 de la Constitución, el día 25 de Febrero
de 1992.
No obstante el conflicto que se generó entre el Congreso y el Presidente
de la República en Febrero de 1992, el Reglamento del Congreso que aprobó el
Congreso Constituyente en Julio de 1995, reconoció la facultad de control
parlamentario sobre la potestad presidencial de dictar decretos legislativos
previa habilitación de facultades al amparo del Artículo 104 de la Constitución,
decretos de urgencia de índole económica o financiera, con carácter provisional
según lo prevé el inciso 19 del Artículo 118 de la misma ley fundamental, y la
celebración, ratificación o adhesión de los convenios o tratados internacionales
ejecutivos al amparo del Artículo 57 de la Constitución. La adopción del marco
general de la Ley 25397 ha dado lugar a discusiones respecto a la vigencia de
reglas específicas sobre las que los artículos reglamentarios guardan silencio.
Entre

las

materias

más

controvertidas

objeto

de

discusión

debe

considerarse la vigencia del procedimiento de control sobre la declaración del
régimen de excepción, sobre el que no hay previsión alguna en el Reglamento.
Igualmente se ha dejado de precisar la cuestión del plazo de vigencia de los
decretos de urgencia que, según la Ley 25397 tenía como máximo 6 meses
(presunción de caducidad), y su pérdida de vigencia desde que el Congreso
resuelve que exceden los parámetros constitucionales (ya sea con efectos

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ultractivos, o retroactivos).
En el cuadro que se adjunta a continuación puede advertirse la cantidad
de normas con rango o valor de ley que producen los órganos del Estado central,
en el que es posible advertir el flujo o tasa de aprobación de normas en el Perú,
así como los distintos perfiles legislativos en el uso de la potestad normativa en
cada uno de los períodos constitucionales según órgano estatal, desde que entra
en pleno vigor la Constitución de 1993 en Julio de 1995, hasta finalizar el mes de
Diciembre de 2014 (casi 20 años de ejercicio político), y el ratio de actividad
normativa de valor legal del gobierno en relación con la producción legislativa
del Congreso.
PRODUCCIÓN Y FLUJO NORMATIVO EN EL ESTADO
(Julio 1995 - Diciembre 2014)
Período

1995-2000
(Prom.
mensual)
2000-2001
(Prom.
mensual)
2001-2006
(Prom.
mensual)
2006-2011
(Prom.
mensual)
2011-2016
(a
31
Dic.
2014)
(Prom.
mensual)
TOTAL
(Prom.
mensual)

CENTRAL

Leyes y
Resoluc.
Legislativas

Decretos
Legislativ
os

Decretos
de
Urgencia

Ratio suma
DDs.
Legislativos
y Urgencia /
Leyes

Total
normas
del
período

815
(13,6)

120
(2)

456
(7,6)

0,71/1

1391
(23,2)

169
(14,1)

13
(1,1)

171
(14,25)

1,1/1

353
(29,4)

1367
(22,8)

42
(0,7)

205
(3,3)

0,18/1

1612
(26,9)

924
(15,4)

135
(2,3)

383
(6,3)

0,56/1

1442
(24)

514

178

42

0,43/1

743

(12,5)

(4,3)

(1,02)

3789
(16,3)

488
(2,1)

1257
(5,4)

(18,1)
0,46/1

5541
(23,8)

Fuente: SPIJ
Elaboración: propia

El cuadro que precede es útil para caer en cuenta de los medios que debe
adoptar el Congreso para optimizar tanto el ejercicio de la atribución legislativa
que ejercita por derecho propio, como los recursos que debe prever para

148

148

cumplir eficientemente la función de control que le corresponde. La pregunta es
si es posible producir normas a una tasa superior a una norma por cada día útil,
en condiciones tales que la norma cuyo texto se aprueba reúna las condiciones y
estándares de calidad que aseguren que su vigencia crea más beneficios que
costos para la sociedad.
En otras palabras, ¿qué tan eficaz es el papel legislativo del Congreso y la
tarea que le corresponde como órgano de control de la legislación que pone en
vigencia el Poder Ejecutivo, como para asegurar la calidad de las normas de
valor legal a una tasa igual a una norma por día hábil? ¿Ha fijado el Congreso
estándares técnicos de normalidad legislativa según los cuales demostrar la
eficacia, impacto y eficiencia de su desempeño, como órgano representativo del
Estado, y cuenta con las competencias, con un modelo de sus procesos, y con el
personal y los recursos logísticos necesarios, para garantizar que cada norma es
necesaria, útil y técnicamente correcta para cumplir con las necesidades
legislativas de la sociedad?
Una cuestión general que ha quedado sin precisar es que en todos los
casos de dación de cuenta previstos en el Reglamento, independientemente de
la denominación que se diera a la forma del acto del Congreso, el acuerdo en el
que se formalice su conclusión y resolución se agota con la promulgación del
Presidente del Congreso, y por lo tanto, en armonía con el principio de
proscripción de la concentración del poder político inherente a todo régimen
republicano, no puede ser objeto de observación alguna por el Presidente de la
República.
Los decretos legislativos
Los decretos legislativos son una especie normativa cuya peculiaridad es
que se aprueban sin otra intervención del parlamento que la ley, a propuesta del
gobierno, con la que se habilita al Poder Ejecutivo para que legisle durante el
plazo y sobre las materias objeto de delegación. El gobierno legisla, en este caso,
porque el Congreso lo faculta y lo habilita para que use la potestad legislativa,

148

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dentro de un plazo determinado, y por las materias específicamente establecidas
en la ley habilitatoria.
Es un caso de asunción consentida de atribuciones o potestades legislativas
privativas del Congreso. El antecedente histórico más próximo de esta figura,
anterior incluso al Artículo 188 de la Constitución de 1979, fue la habilitación
otorgada por las leyes 8463, 9047, 14953, 16701, o 17044, durante la vigencia de
la Constitución de 1933, que no previó el uso de los decretos legislativos ni
reconoció la posibilidad de delegación de facultades legislativas.
No obstante no incluirse entre los impedimentos previstos en el literal b)
del inciso 2 del Artículo 76 del Reglamento del Congreso, la habilitación legislativa
se considera parte del dominio reservado al Poder Ejecutivo y procede a propuesta
del Presidente de la República según los límites establecidos en el literal d) del
inciso 1 del mismo artículo. Es parte de la lógica en el funcionamiento de la
habilitación legislativa que se concede que, durante el plazo en el que rige, el
Congreso se inhibe de legislar sobre las materias objeto de delegación. De manera
similar es parte de esta lógica que el Congreso queda liberado de la restricción
inherente a la delegación desde que el decreto legislativo es publicado y, por lo
tanto, que el mismo puede ser objeto de modificación a pesar de que existiera
vacatio legis en el mismo que anunciara un término de vigencia distinto al que la
Constitución señala en el Artículo 109.
Según el inciso a) del Artículo 90 del Reglamento, la dación de cuenta de
la expedición de decretos legislativos debe realizarse dentro de los tres días
posteriores a su publicación. El órgano encargado de analizar el ejercicio
regular de la delegación es la Comisión de Constitución, o la que la propia ley
habilitatoria indique. Las características del análisis suponen que el mismo sea
de carácter formal y no material, sobre el cumplimiento de los términos del
encargo o habilitación impuestos sobre la extensión de la materia y los términos
del tiempo de la delegación, que el ejercicio de la habilitación se haya cumplido
dentro de los límites de la Constitución.

148

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Concluida la evaluación, según el inciso c) del Artículo 90 del Reglamento la
Comisión presenta su dictamen, obligatoriamente, en un plazo que no mayor de
diez días. El control normativo no supone, de suyo ni en principio, una evaluación
sobre la materia delegada, no tiene las características de un examen jurisdiccional
sobre la constitucionalidad del decreto legislativo y, como consecuencia de la
actividad de control, cabe el inicio de la actividad legislativa, como proceso aparte,
para derogar o modificar el decreto legislativo dictado. Según los términos del
dictamen el Pleno puede tomar medidas para subsanar el exceso o la
contravención sin perjuicio de la responsabilidad política de los miembros del
Consejo de Ministros.
Los decretos de urgencia
Los decretos de urgencia son otra especie normativa excepcional que escapa
al principio político de que en una democracia representativa las leyes son
aprobadas por el pueblo a través de sus mandatarios. Los decretos de urgencia
son normas. Tienen fuerza y rango de ley. Según el inciso 4 del Artículo 200 de la
Constitución puede usarse la acción de inconstitucionalidad para demandar que
queden sin efecto.
Los decretos de urgencia los dicta el Presidente de la República en dos
casos: (1) cuando el interés nacional exige que, sin recurrir a aprobación del
Congreso, cree o modifique legislación, sobre materias que el inciso 19 del
Artículo 118 de la Constitución exige taxativamente que sean de carácter
económico y financiero, bajo la condición de que lo requiera el interés nacional; y,
(2) según el segundo párrafo del Artículo 135 de la Constitución durante el
interregno entre una disolución del Congreso y la instalación del nuevo Congreso.
En tanto especie legislativa los decretos de urgencia son normas afectadas
de precariedad debido a su naturaleza urgente, excepcional y provisional. No
son permanentes, ni indefinidos. Nacen con vocación de caducidad. Son pues un
instrumento precario (tolerado e inestable, y sin título bastante para tener el valor
de la ley, aunque tenga su fuerza), temporal (el transcurso de su plazo de vigencia
los liquida) y extraordinario (su abordaje de materias legales es excepcional, no
regular).

148

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De estas tres características la única que no reconoce el Reglamento del
Congreso es la temporalidad y caducidad, que sí se prevé en la Ley 25397, cuya
vigencia no ha sido frontal ni legislativamente cuestionada. Tampoco se regulan
los efectos que genera el silencio parlamentario durante el proceso de control de
los decretos de urgencia, ni cabe, por lo tanto, presumir la convalidación (silencio
positivo que convierte formalmente el decreto de urgencia en norma por
aplicación de una condición resolutoria positiva), ni la derogatoria (silencio
negativo que formalmente deja sin efecto el decreto de urgencia por aplicación de
una condición resolutoria negativa ), ni si tales efectos operarían retroactiva (ex
tunc) o ultractivamente (ex nunc), porque tampoco se ha previsto un plazo máximo
de inacción u omisión parlamentaria. Esta dimensión está pendiente de resolverse
y mientras no se atienda cabe calificar la situación pendiente de atención como
delicada en atención precisamente a la precariedad normativa en que se ha dejado
el régimen legislativo con decretos de urgencia que son tratados y mantenidos en
una condición de normalidad jurídica y política que no les corresponde. La validez
de los decretos de urgencia, en este sentido, se ha desatendido y descuidado no
sin cierto grado de negligencia en el ejercicio de la función representativa, porque
la precariedad de este tipo de norma es tratada sin caer en cuenta de la gravedad
del estado que tienen estas modalidades del uso excepcional del poder por el
gobierno.
El inciso a) del Artículo 91 del Reglamento prevé que dentro de las 24
horas posteriores a su publicación, el Presidente de la República da cuenta, por
escrito, al Congreso o a la Comisión Permanente, según el caso, adjuntando
copia del decreto. El inciso b) del mismo artículo dispone que el Presidente del
Congreso, a más tardar el día útil siguiente, envía el expediente a la Comisión
de Constitución y Reglamento para su estudio dentro del plazo improrrogable de
15 días útiles. La evaluación y escrutinio de la Comisión de Constitución
comprende la verificación de las condiciones calificadas como urgentes y, según
el inciso c) del Artículo 91 del Reglamento fundamenta su opinión respecto a la

148

148

urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo
inminente de que se extiendan constituye un peligro para la economía nacional
o las finanzas públicas.
Los convenios internacionales ejecutivos
La tercera modalidad de control de potestades normativas del gobierno
es la referida a los tratados o convenios internacionales ejecutivos. Son los
instrumentos a que se refiere el Artículo 57 de la Constitución cuando los
distingue de la forma general de los tratados que son aprobados por el
Congreso. El Artículo 92 del Reglamento los identifica señalando que los
tratados internacionales que celebre o ratifica y adhiere el Presidente de la
República al amparo del artículo 57 de la Constitución Política se denominan
“Tratados Internacionales Ejecutivos” para efectos internos, aun cuando fuere
diferente la denominación que en los mismos convenios internacionales se
expresen, y sólo pueden versar sobre materias distintas a las contempladas en el
artículo 56 de la Constitución Política. El Artículo 56 de la Constitución contiene
el dominio reservado del Congreso en materia de tratados, y la materia positiva
y privativa de exclusiva competencia del Congreso sobre la que no procede
aprobación por el Poder Ejecutivo son los tratados que se refieran o afecten los
derechos humanos, la soberanía, dominio o integridad del Estado, la defensa
nacional o las obligaciones financieras del Estado, la modificación o supresión
de tributos, el contenido de alguna ley, o los que requieran medidas legislativas
para su ejecución.
De acuerdo al Artículo 92 del Reglamento del Congreso, el Presidente de la
República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente, por escrito, dentro
de los 3 días útiles posteriores a su celebración, de los tratados internacionales
ejecutivos a que dé curso. No debe esperarse, según esta norma, que el gobierno
formalice la aprobación mediante un decreto o resolución con la cual se haga de
conocimiento público la asunción de los compromisos contenido en el convenio, ni
es necesario tampoco que se conozca los alcances o contenido, ni que el convenio

148

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haya sido publicado. La obligación de dar cuenta se inicia con la celebración, la
misma que se ejecuta estrictamente entre las partes del convenio.
Desde el momento de la celebración empieza a correr el plazo que debe
cumplir el gobierno. El propio Artículo 92 prescribe que la omisión de este
trámite suspende la aplicación del convenio, el cual, si ha sido perfeccionado
con arreglo a las normas del Derecho Internacional, no surte efectos internos.
La consecuencia por la omisión en que incurre el Presidente de la República, y
que el Reglamento sanciona con la suspensión en la aplicación del convenio y
con la negación de efectos en territorio nacional, es una cuestión delicada y
discutible. Con esta regla se disocian los frentes internacional y doméstico
convirtiendo

al

Perú

en

potencial

infractor

de

compromisos

asumidos

internacionalmente.
Anticipar y prever las consecuencias de inaplicación señaladas en el
Artículo 92 lleva consigo la exigencia en el gobierno en general, y en la
Cancillería en particular, de tomar precauciones relativas a eventuales ajustes
normativos internos que resultan del proceso de control que el parlamento debe
ejercitar sobre los convenios que, excepcionalmente, puede aprobar, celebrar,
adherir, ratificar y denunciar el Presidente de la República. Obviar la norma de
control prevista en el Reglamento del Congreso hace políticamente responsable
al gobierno por la suspensión unilateral en la ejecución y aplicación del convenio
internacional, y responsable

a nivel estatal, además, por la negligencia

cometida respecto de los alcances del compromiso establecido.
Salvo que el instrumento internacional sujetara la aplicación de su
contenido a algún proceso funcional, orgánico o normativo interno, para la
comunidad internacional las normas rigen desde que se presume válidamente
formada la voluntad por los agentes involucrados en el proceso internacional de
generación de la voluntad. Contradecir la aplicación con una provisión
suspensiva de la vigencia y otra negatoria de efectos produce un marco
potencialmente complejo de conflictos de orden práctico y normativo, porque

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propicia la esquizofrenia legal entre el orden internacional y el orden interno en
vez de armonizar uno y otro ámbitos.
Luego de recibida la rendición de cuentas del Poder Ejecutivo el segundo
párrafo del Artículo 92 del Reglamento dispone que a más tardar dentro de los
tres días útiles, el Presidente del Congreso remite copia a las Comisiones de
Constitución y Reglamento, y de Relaciones Exteriores, las que estudian y
dictaminan los tratados internacionales ejecutivos puestos en su conocimiento
en el plazo de 30 días útiles, verificando si se ha cumplido con lo dispuesto por
los artículos 56 y 57 de la Constitución y el Reglamento del Congreso. Como
parte del proceso de control la Comisión discute y vota sobre el ejercicio de la
atribución presidencial, y aprueba el dictamen correspondiente.
El Reglamento sólo prevé la situación de un dictamen negativo, indicando
que el Presidente del Congreso debe poner el dictamen negativo a consideración
del Pleno o de la Comisión Permanente, y que si se aprueba la conclusión del
dictamen negativo, emite resolución legislativa dejando sin efecto el tratado, lo
que notifica al Presidente de la República para que dentro de los cinco (5) días
útiles siguientes corra aviso a las demás partes. Una vez publicada la resolución
legislativa, el tratado pierde vigencia interna. Como en el caso de la omisión del
acto de dar cuenta oportuna sobre la celebración de un convenio internacional
ejecutivo, la consecuencia prevista en el Reglamento también importa la
disociación entre las obligaciones internacionales del Estado y la aplicación de
esas obligaciones en la esfera interna, con lo cual se precipita la posibilidad de
acciones con las que se exija la responsabilidad del Estado ante su contraparte.
Para facilitar la coordinación entre el parlamento y el gobierno parecería
una alternativa idónea, conveniente y justificada, la utilización de un proceso de
consulta previo entre el Poder Ejecutivo y el Congreso, para evitar situaciones
incorregibles o de consecuencias graves para el Estado, porque el actual
mecanismo de control ex post incentiva y facilita la irremediable creación de
conflictos en caso de discrepancia entre parlamento y gobierno. Resulta mucho
más fácil que la coordinación se produzca antes de asumir obligaciones

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internacionales que llegar a situaciones o de sumisión parlamentaria o de
infracción constitucional por disenso en la interpretación de las facultades y
competencias en cada uno de los órganos del Estado. De ahí que parezca más
conveniente prever una regla dentro de la lógica de la cooperación y anticipación
que estableciera que el Presidente de la República puede someter a consulta de
las Comisiones de Constitución y Reglamento y de Relaciones Exteriores del
Congreso, el texto de los tratados internacionales ejecutivos que proyecte
celebrar o ratificar, a fin de que éstas los estudien y expresen su conformidad
con carácter preliminar y sin carácter vinculante para el Pleno. La coordinación
ex ante puede, en efecto, ser de mayor utilidad e impacto que el control ex post
en los términos que ha recogido el texto actual del Artículo 92 del Reglamento.
COMPROBACIÓN

DE APRENDIZAJES

1. ¿En qué sentido es que la figura del Presidente del Consejo de Ministros es un
exceso retórico?
2. ¿Por qué se afirma que el nombramiento del gabinete por el Presidente de la
República es un acto sujeto a condición resolutiva?
3. ¿Qué tipo de mayoría es necesaria para la aprobación de la investidura del
gabinete?
4. ¿Cuáles son los principales procedimientos para obtener información en el
Congreso, y cuáles son los rasgos más importantes que los distinguen unos de
otros?
5. ¿Con cuántos días de anticipación debe remitirse al gobierno las preguntas que
presentan los congresistas en el procedimiento de estación de preguntas?
6. ¿Por qué suele recurrirse a la concurrencia voluntaria, o a la invitación, en vez de
la interpelación?
7. ¿En qué consiste el período de enfriamiento de la interpelación?
8. ¿Es constitucional e imperativamente exigible que antes de la censura los
ministros hayan concurrido al Pleno del Congreso?

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9. ¿Cuáles son las reglas aplicables al período de enfriamiento de la censura?
10. ¿Qué régimen de plazos se aplica a la consulta sobre la aprobación de la
cuestión de confianza planteada por un ministro?
11. ¿Pueden los proponentes de la creación de una Comisión Investigadora ser
miembros de ésta?
12. ¿En qué se diferencian el proceso penal y el proceso de investigación
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parlamentaria?
13. ¿Qué justifica que el proceso de investigación parlamentaria tenga carácter
reservado, y en qué momento la investigación tiene carácter público?
14. ¿Cómo se diferencian el antejuicio y el juicio

políticos en el proceso de

acusación constitucional?
15. ¿Es indefinido el plazo dentro del cual rige la prerrogativa de la acusación
constitucional?
16. ¿Con qué mayoría aprueba el Pleno las resoluciones sobre los casos de
antejuicio y de juicio político?
17. ¿Es exigible la vacancia de la presidencia de la república por salir del territorio
nacional sin permiso del Congreso, o por viajar más allá de los límites de su
autorización?
18. ¿Con qué mayoría se presenta la moción para vacar al Presidente de la
República, y con qué mayoría se aprueba la vacancia?
19. ¿Puede considerarse que el Congreso produce mayor cantidad de legislación
que el gobierno en el Perú?
20. ¿Pueden los congresistas presentar proyectos de delegación de facultades al
Presidente de la República?
21. ¿Qué comisión es competente para dictaminar sobre la corrección del uso de
facultades delegadas?
22. ¿Qué características tienen los decretos de urgencia?
23. ¿Sobre qué se pronuncia la Comisión que examina los decretos de urgencia?
24. ¿Qué materias están excluidas de la facultad de aprobar convenios

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internacionales ejecutivos?
25. ¿Qué consecuencias genera que el Congreso apruebe dejar sin efecto el
convenio internacional ejecutivo aprobado por el gobierno?

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