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DERECHO CIVIL

LA DISTRIBUCIN EQUITATIVA
DE BENEFICIOS Y CARGAS: EXAMEN
PARTICULAR DEL SUELO URBANO
NO CONSOLIDADO
Francisco Garca Gmez de Mercado
Abogado

Ante la desigualdad o lotera del planeamiento urbanstico, que define los de rechos (aprovechamientos) en unos y otros emplazamientos de forma necesaria mente dispar, es oportuna la aplicacin del principio de equidistribucin de
beneficios y cargas entre los propietarios, si bien no es ste un principio abso luto, ya que se aplica bsicamente a un mbito o sector concreto. Y, a estos efec tos, sigue siendo la tcnica del aprovechamiento medio, tipo o de referencia el
elemento esencial en las diversas legislaciones autonmicas, entre las que, en
este trabajo, prestamos especial atencin a las de Castilla y Len y la Comuni dad de Madrid. De forma que los propietarios participen en la actuacin sobre
la base de ese aprovechamiento medio, con la correspondiente cesin del 10%
al Ayuntamiento (salvo en el suelo urbano consolidado), y obtengan, en funcin
del mismo y de la superficie aportada, as como de su participacin en los gas tos de urbanizacin, las correspondientes fincas de resultado.

SUMARIO
1. INTRODUCCIN: LA DELIMITACIN URBANSTICA DEL DERECHO
DE PROPIEDAD Y LA EQUIDISTRIBUCIN.

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Francisco Garca Gmez de Mercado

1.1. La delimitacin urbanstica del derecho de propiedad.


1.2. La lotera urbanstica y el principio de equidistribucin.
2. EL SUELO URBANO NO CONSOLIDADO: BENEFICIOS Y CARGAS.
2.1. Concepto de suelo urbano no consolidado.
2.1.1.
2.1.2.
2.1.3.
2.1.4.

Ley del Suelo de 1976.


Ley del Suelo y Valoraciones de 1998.
Legislacin autonmica.
Carcter reglado del suelo urbano.

2.2. Beneficios y cargas de los propietarios del suelo urbano no consolidado.


2.2.1. Beneficios.
2.2.2. Cargas.
3. TCNICAS DE EQUIDISTRIBUCIN EN SUELO URBANO NO CONSOLIDADO.
3.1. Equidistribucin externa e interna.
3.2. El aprovechamiento urbanstico de referencia como tcnica equidistributiva.
3.2.1. El aprovechamiento urbanstico.
3.2.2. Aprovechamiento aplicable en el suelo urbano no consolidado.
3.2.3. Aprovechamiento aplicable a terrenos sin aprovechamiento
concreto.
3.2.4. Aprovechamiento urbanstico patrimonializable.
3.3. La equidistribucin interna a travs de la ejecucin del planeamiento: sistemas. Referencia a la reparcelacin.
3.3.1. Sistemas de ejecucin.
3.3.2. Aplicacin de la reparcelacin en los diferentes sistemas.
3.3.3. Referencia a la reparcelacin.
4. CONCLUSIN.

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1. INTRODUCCIN: LA DELIMITACIN URBANSTICA


DEL DERECHO DE PROPIEDAD Y LA EQUIDISTRIBUCIN
1.1.

LA DE L I M I TACIN URBA N S T ICA DEL DE R E C HO DE PROPIEDAD

Segn dispone el artculo 348 del Cdigo Civil, la propiedad es el derecho


de gozar y disponer de una cosa, sin ms limitaciones que las establecidas
en las leyes; precepto criticado, desde un punto de vista poltico-jurdico por
cuanto, siguiendo la lnea individualista propia de la poca en que fue redactado (finales del siglo XIX), el derecho de propiedad o dominio se configura
como un derecho absoluto y muy excepcionalmente limitado (1). Por el contrario, el artculo 33 de la Constitucin (2), en lnea con las orientaciones ms
modernas, si bien reconoce el derecho de propiedad privada, determina que
la funcin social de este derecho delimitar su contenido de acuerdo con las
leyes, y nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino por causa
justificada de utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente in demnizacin y de conformidad con lo dispuesto en las leyes. De este modo,
el derecho de propiedad queda sometido a ciertas limitaciones legales que
configuran el contenido normal del derecho de propiedad.
En efecto, segn seala COSCULLUELA MONTANER (3), la propiedad tal
como se formula en la codificacin civil del XIX ha sufrido una intensa evolu cin como resultado de la funcin social, a cuyo servicio se pone el instituto
jurdico. Muestra de ello la constituye el artculo 33.2 de la Constitucin. Pe -

1. Cfr. CASTN TOBEAS, J., Derecho civil espaol comn y foral, 12. ed., ed. Reus, tomo 2, vol. I, pp.
124 y ss.
2.

Cfr. GARRIDO FALLA, F. y otros, Comentarios a la Constitucin, 2. ed., ed. Civitas, pp. 691 y ss.

3. COSCULLUELA MONTANER, L., en el prlogo de la obra de PEARRUBIA IZA, J.M. La intervencin ad ministrativa en las divisiones y parcelaciones de fincas, ed. Montecorvo, pp. 15 y ss.

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ro si bien analiza este texto, se observa que la funcin social ya no es una


mera limitacin de un derecho de clara impronta individualista, como a veces
se presenta la consideracin del derecho de propiedad frente a la interven cin de la Administracin Pblica, sino que es una delimitacin por la ley del
contenido de un derecho. Lo cual implica que sobre un fondo estructural in negable del derecho de propiedad las facultades que se reconocen al pro pietario por el ordenamiento jurdico dependen del tipo de propiedad de que
se trate, de la funcin social que es exigible a la misma. La propiedad urba na, por tanto, constituye una especie con perfiles propios dentro de la insti tucin de la propiedad. Una especie que ha sido modelada por la legislacin
administrativa en funcin de los intereses pblicos en presencia.
En esta lnea, BELTRN AGUIRRE (4), con cita de la Sentencia del Tribunal
Supremo de 29 de abril de 1991 (Ar. 3431), que reconoce la lgica desigualdad del planeamiento, en cuanto al clasificar y calificar el suelo el plan no
atiende a los intereses de los propietarios, [por lo que] es claro que stos ve rn sometidos sus terrenos a muy diferente suerte urbanstica, observa que
la diferente clasificacin y calificacin urbanstica de los predios son, por
tanto, vinculaciones generales que no originan derechos indemnizatorios.
En cambio, como advierte la Sentencia de 6 de julio de 1995 (Ar. 5527),
cuando una determinacin del plan implica una limitacin singular o una vin culacin de tal carcter para un propietario que no puede ser objeto de dis tribucin equitativa entre los dems propietarios de la zona o polgono, se
est privando a aquel propietario de una parte del contenido normal del de recho de propiedad que incluye ese derecho de reparto, cuya privacin re sulta por consiguiente indemnizable.
Como nos ilustra CARCELLER FERNNDEZ (5), ya la Ley del Suelo de
1956 alude expresamente en su prembulo a la funcin social de la propie dad, reconociendo que el rgimen jurdico del suelo, encaminado a asegurar
su utilizacin conforme a la funcin social que tiene la propiedad, resulta el
cometido ms delicado y difcil que ha de afrontar la ordenacin urbanstica,
y se impone, sin embargo, precisamente porque si la propiedad privada ha

4. En la obra colectiva Comentarios a la Ley sobre rgimen del Suelo y Valoraciones, Ley 6/1998, de 13 de
abril, ENRIZ OLAECHEA y otros, ed. Aranzadi, pp. 685 y ss.
5. CARCELLER FERNNDEZ, A., Instituciones de Derecho Urbanstico, 3. edicin, Ed. Montecorvo, pp.
254 y ss.

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de ser reconocida y amparada por el poder pblico, tambin debe armoniza se el ejercicio de sus facultades con los intereses de la colectividad. Ahora
bien, a partir de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la anterior (que
dio lugar a la Ley del Suelo, Texto Refundido de 9 de abril de 1976, en lo sucesivo LS de 1976), la delimitacin del derecho de propiedad pas a de pender de la clasificacin del suelo, pues con dicha reforma se niega al
propietario del suelo no urbanizable (antes rstico) cualquier facultad de trascendencia urbanstica, esto es, de desarrollo urbano.
Este principio, con matizaciones, se mantiene en nuestra legislacin vigente,
que consagra la delimitacin del derecho de propiedad inmobiliaria por el planeamiento urbanstico, de acuerdo con la clasificacin del suelo.
As, los artculos 2.1 y 20.1 de la Ley estatal del Suelo y Valoraciones, de 13
de abril de 1998 (en lo sucesivo, LSV) establecen que las facultades ur bansticas del derecho de propiedad se ejercern siempre dentro de los lmi tes y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las Leyes o, en
virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificacin urbanstica
de los predios y que, como regla general, los propietarios del suelo clasifi cado como no urbanizable tendrn derecho a usar, disfrutar y disponer de su
propiedad de conformidad con la naturaleza de los terrenos, debiendo desti narla a fines agrcolas, forestales, ganaderos, cinegticos u otros vinculados
a la utilizacin racional de los recursos naturales, y dentro de los lmites que,
en su caso, establezcan las leyes o el planeamiento.
Esta concepcin de la propiedad estatutaria, esto es, que el derecho de
propiedad no incluye el uso urbanstico en todo caso sino slo cuando el suelo es clasificado como urbanizable o urbano, ha sido criticada a menudo. As,
GALLEGO ANABITARTE (6) rechaza la tesis [de] que la nica propiedad nor mal de los fundos es el aprovechamiento cinegtico, ganadero, agrcola o fo restal... este es el contenido normal de la propiedad, que es el valor rstico,
llamado inicial, frente a lo que aduce que el propietario tiene tambin potencialmente el derecho a edificar como facultad que es contenido de su derecho de propiedad (facultad que, como pone de relieve el propio autor (7),

6. GALLEGO ANABITARTE, A., Rgimen urbanstico de la propiedad del suelo. Valoraciones. Expropiaciones y venta forzosa, Revista de Derecho Urbanstico nm. 134, julio-septiembre de 1993, p. 18.
7. GALLEGO ANABITARTE, A., Reduccin del suelo no urbanizable y derecho subjetivo de los propietarios a transformar el suelo, Expansin, 25 de julio de 2000, p. 51.

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parece reconocer la reforma operada en el artculo 16 LSV por el Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, y luego por la Ley 10/2003, al reforzar el derecho del propietario a promover la urbanizacin).
A nuestro juicio, no es rigurosamente cierto que la nica propiedad normal de
los terrenos sea el aprovechamiento cinegtico, ganadero, agrcola o forestal, de suerte que todo lo que sea aprovechamiento urbano es artificial y viene conferido por el planeamiento urbanstico (concepcin estatutaria), pero
tampoco puede admitirse un verdadero derecho a edificar en cualquier tipo
de suelo. Por ello, es discutible que las plusvalas las d exclusivamente el
plan y es cierto que cabra admitir de lege ferenda una clara expectativa de
reclasificacin, en funcin de las previsiones razonables de desarrollo urbano, pero tambin lo es que no parece razonable reconocer un derecho al desarrollo urbanstico donde ello resulte inadecuado, ni, desde luego, premiar
la especulacin.

1.2.

LA LOTERA URBANSTICA Y EL PRINCIPIO


DE EQUIDISTRIBUCIN

Pues bien, como seala BOLAS ALFONSO (8), la desigualdad que genera,
por s mismo, el planeamiento, es lo que ha dado en llamarse lotera urbanstica. Tales desigualdades son imposibles de evitar. As, GONZLEZBERENGUER (9) apunta que la situacin de injusticia es irremediable, y
tales situaciones nacen ya desde el mismo momento en que slo se clasifica, en cualquier planeamiento, como suelo propio para desarrollar en el mismo actividades urbansticas una parte del territorio, y aun dentro de estos se
establecen diferentes categoras.
El ejercicio de la potestad de planeamiento, o su modificacin, a travs del
llamado ius variandi es discrecional, en el sentido de que la Administracin
puede elegir libremente entre diferentes opciones posibles, con tal que guarde coherencia lgica con la realidad que integra su presupuesto y no implique una desviacin injustificada de los criterios del planeamiento general,

8.

BOLAS ALFONSO, L., La reparcelacin en suelo urbano, EDERSA, pp. 15 y ss.

9.

GONZLEZ-BERENGUER, J.L., Estudios de Urbanismo, ed. Abella, p. 88.

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como sealan, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 18 y 22 de


diciembre de 1990 (Ar. 8328 y 10183) y 23 de noviembre de 1998 (Ar. 9603).
Ahora bien, siguiendo la Sentencia de 16 de noviembre de 1987 (Ar. 9220)
cabe sealar que, ciertamente, el planeamiento, en su pura configuracin,
instaura una situacin de clara desigualdad entre los propietarios cuyos terrenos se destinan a muy distintos destinos urbansticos. Pero inmediatamente ha de indicarse que tal desigualdad encuentra correctivo en las
tcnicas establecidas para lograr la justa distribucin de los beneficios y cargas del planeamiento, de acuerdo con el principio de equitativa distribucin
de beneficios y cargas o equidistribucin.
Este principio es consagrado actualmente en el artculo 5 de la LSV, al disponer que las leyes garantizarn en todo caso el reparto de los beneficios y
cargas derivados del planeamiento, entre todos los propietarios afectados por
cada actuacin urbanstica, en proporcin a sus aportaciones.
Por su parte, el artculo 18.3.c) de la Ley del Urbanismo de Castilla y Len,
de 8 de abril de 1999 (en lo sucesivo, LUCyL), incluye, entre los deberes de
los propietarios del suelo urbano no consolidado, proceder a la equidistri bucin o reparto equitativo de los beneficios y cargas derivados del planea miento, con anterioridad al inicio de la ejecucin material del mismo. Este
principio aparece proclamado, asimismo, por el artculo 82.1 de la Ley del
Suelo de la Comunidad de Madrid, de 17 de julio de 2001 (en adelante
LSCM), a cuyo tenor la equidistribucin es aquella parte de la actividad de
ejecucin mediante la cual se produce, en los trminos sealados en la pre sente Ley, el reparto de los aprovechamientos asignados por el planeamien to y la distribucin equitativa de las cargas y beneficios derivados del mismo,
entre los propietarios de suelo comprendidos en determinados mbitos terri toriales delimitados previamente.
De todos modos, como ya significaba la exposicin de motivos de la Ley
8/1990, de reforma del rgimen urbanstico y de las valoraciones del suelo:
No existe en nuestro Derecho urbanstico vigente (ni en el histrico) un au tntico y pleno derecho a la equidistribucin, pues los mecanismos redistri butivos ni juegan entre las diversas clases de suelo ni en el seno de cada una
de ellas en su totalidad No reconoce tampoco el sistema que se propone
un derecho pleno a la equidistribucin, pero extiende su efectividad a los sue los clasificados como urbanos [mediante la aplicacin a estos de la tcnica

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del aprovechamiento tipo al que luego nos referiremos] y lo generaliza en las


zonas de nueva urbanizacin.
No obstante tal avance, BOLAS ALFONSO (10) pone de manifiesto que ello no
significa, en absoluto, que se hayan eliminado las diferencias entre los propietarios de suelo urbano y urbanizable, en cuanto a la distribucin de beneficios y
cargas del planeamiento, debido a la existencia en el primero de edificaciones
consolidadas y una urbanizacin que puede no estar en consonancia con las
necesidades actuales; y lo cierto es que nuestra legislacin urbanstica se ha
preocupado esencialmente de las zonas de expansin, esto es, aquellas en que
su urbanizacin supone la realizacin de obras en zonas prcticamente vrgenes, sin problemas de re-urbanizacin o mejora, olvidando el suelo urbano.
As pues, el problema de la aplicacin del principio de equidistribucin, sin
despreciar las dificultades que tambin presenta el suelo urbanizable, se
complica cuando se acta sobre suelo urbano, y lo hace podramos decir que
en proporcin geomtrica, ya que cuanto mayor es la superficie de suelo ocupada por edificaciones consolidadas, e incluso cuanto ms antigua es la urbanizacin que se realiz, ms graves y numerosos sern los problemas, y
difciles las soluciones a aplicar.
Antes de entrar, sin embargo, en los instrumentos con que el Derecho urbanstico vigente cuenta para la equidistribucin en suelo urbano no consolidado, vamos a examinar el concepto mismo de este suelo y los beneficios o
cargas a distribuir en l.

2.

2.1.

EL SUELO URBANO NO CONSOLIDADO:


BENEFICIOS Y CARGAS
CONCEPTO DE SUELO URBANO NO CONSOLIDADO

La determinacin de los usos e intensidades de que es susceptible la propiedad inmobiliaria urbana, y por tanto la delimitacin del contenido de sta,
pivota bsicamente sobre la clasificacin del suelo. A estos efectos, se ha ve-

10.

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Ob. cit., pp. 26 y 27.

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nido distinguiendo entre el suelo urbano, el urbanizable o apto para ser urbanizado y el no urbanizable.

2.1.1.

Ley del Suelo de 1976

La preconstitucional LS de 1976 contena la delimitacin del concepto de suelo urbano en su artculo 78, conforme al cual constituirn el suelo urbano: a)
Los terrenos a los que el plan incluya en esa clase por contar con acceso ro dado, abastecimiento de agua, evacuacin de aguas y suministro de energa
elctrica, o por estar comprendidos en reas consolidadas por la edificacin
al menos en dos terceras partes... b) Los [terrenos] que en ejecucin del pla neamiento lleguen a disponer efectivamente de los mismos elementos de ur banizacin....
Asimismo, a tenor del artculo 81 de la LS de 1976 se prevea que en los municipios que carecieran de plan general el suelo urbano comprendera todos
los terrenos incluidos en un proyecto de delimitacin del suelo urbano por
contar con acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuacin de aguas y
suministro de energa elctrica o estar comprendidos en reas consolidadas
por la edificacin al menos en la mitad de la superficie; y el resto de los terrenos constituiran suelo no urbanizable.

2.1.2.

Ley del Suelo y Valoraciones de 1998

La hoy vigente LSV conserva la triparticin entre suelo urbano, urbanizable y


no urbanizable (arts. 7 y ss.).
Pues bien, en primer lugar, la definicin del suelo urbano, contenida en el artculo 8 LSV, sigue la lnea de la legislacin anterior:
Tendrn la condicin de suelo urbano, a los efectos de esta Ley:
a) El suelo ya transformado por contar, como mnimo, con acceso rodado,
abastecimiento de agua, evacuacin de aguas y suministro de energa
elctrica o por estar consolidado por la edificacin en la forma y con las
caractersticas que establezca la legislacin urbanstica.

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b) Los terrenos que en ejecucin del planeamiento hayan sido urbanizados


de acuerdo con el mismo.
Ntese que, en orden a respetar la competencia autonmica sobre urbanismo (sobre todo a raz de la STC 61/1997 que declar la inconstitucionalidad
de gran parte del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992), la LSV se
remite a la legislacin autonmica para la determinacin de la consolidacin
del suelo por la edificacin para determinar su carcter urbano.

2.1.3.

Legislacin autonmica

En efecto, la determinacin del suelo urbano consolidado compete a la legislacin urbanstica autonmica, como reconoca el artculo 18.a) LSV, en su redaccin original, al hacer referencia al suelo consolidado por la edificacin en
la forma y con las caractersticas que establezca la legislacin urbanstica,
como tambin le compete, asimismo sin duda alguna, el concepto de solar.
En la legislacin autonmica, el artculo 11 LUCyL dispone que tendrn la
condicin de suelo urbano los terrenos que, formando parte de un ncleo de
poblacin, cumplan alguna de las siguientes condiciones:
a) Los terrenos que cuenten con acceso rodado integrado en la malla urbana,
abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energa elctrica, en
condiciones suficientes y adecuadas para servir a las construcciones e ins talaciones que sobre ellos permita el planeamiento urbanstico.
b) Los terrenos que estn ocupados por la edificacin en al menos la mitad
de los espacios aptos para la misma, conforme a la ordenacin que es tablezca el planeamiento urbanstico.
c) Los terrenos urbanizados conforme al planeamiento urbanstico.
De forma semejante y de conformidad con el artculo 14.1 LSCM, tendrn la
condicin de suelo urbano los terrenos que, formando parte de una trama ur bana, cumplan alguna de las siguientes condiciones: a) Que sean solares
b) Que cuenten con urbanizacin idnea para la edificacin o construccin a
que deba otorgar soporte y realizada en grado suficiente, que proporcione, en

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todo caso, acceso rodado por va urbana municipal, abastecimiento de agua,


evacuacin de aguas residuales y suministro de energa elctrica y alumbrado
pblico. c) Que estn ocupados por la edificacin o construccin al menos en
las dos terceras partes de los espacios aptos para la misma, conforme a la or denacin que establezca el planeamiento urbanstico. d) Que estn urbani zados en ejecucin del planeamiento urbanstico y de conformidad con sus
determinaciones.
A su vez, a tenor del artculo 12 de la LUCyL, en el suelo urbano, el pla neamiento general podr distinguir las siguientes categoras:
a) Suelo urbano consolidado, constituido por los solares (11) y dems terre nos aptos para su uso inmediato conforme a las determinaciones del pla neamiento urbanstico, as como por los terrenos que puedan alcanzar
dicha aptitud mediante actuaciones aisladas.
b) Suelo urbano no consolidado, constituido por los dems terrenos que se
puedan clasificar como suelo urbano, y que a efectos de su consolidacin
se agruparn en mbitos denominados sectores. En particular, se inclui rn en esta categora los terrenos urbanos en los que sean precisas ac tuaciones de urbanizacin, reforma interior u obtencin de dotaciones
urbansticas, que deban ser objeto de equidistribucin entre los afecta dos, as como aquellos sobre los que el planeamiento urbanstico prevea
una ordenacin sustancialmente diferente de la existente.
De forma similar, el art. 14 LSCM establece que el suelo urbano consolidado
es el integrado por los solares, as como las parcelas que, por su grado de
urbanizacin efectiva y asumida por el planeamiento urbanstico, puedan ad quirir la condicin de solar, mediante obras accesorias y simultneas a las de
edificacin o construccin (12); mientras que el suelo urbano no consolidado

11. En virtud del art. 22.1 LUCyL, tendrn la condicin de solar las superficies de suelo urbano legalmente
divididas, aptas para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanstico, urbani zadas con arreglo a las alineaciones, rasantes y normas tcnicas establecidas en aqul, y que cuenten con
acceso por va pavimentada abierta al uso pblico y servicios urbanos de abastecimiento de agua potable,
evacuacin de aguas residuales a red de saneamiento, suministro de energa elctrica, alumbrado pblico, as
como con aquellos otros que exija el planeamiento urbanstico, en condiciones de caudal y potencia adecua das a los usos permitidos.
12. A estos efectos debe observarse lo dispuesto por la letra a) del apartado 1 del artculo 14 de la LSCM,
que considera como solares los terrenos aptos para la edificacin o construccin y... completamente urbani-

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es definido como el integrado por la restante superficie de suelo urbano y,


en todo caso, la precisada de obras de urbanizacin a realizar en rgimen de
actuaciones integradas de ejecucin del planeamiento, incluidas las de re forma interior, renovacin, mejora urbana u obtencin de dotaciones urba nsticas, que requieran de la distribucin equitativa de beneficios y cargas,
para luego aadir el apartado tercero del mismo precepto que reglamenta riamente se concretarn los criterios para valorar adecuadamente el grado
de urbanizacin y de consolidacin de los terrenos para la clasificacin como
suelo urbano, as como los criterios que sean de aplicacin, en su caso, pa ra distinguir entre las dos categoras establecidas (13).
Tomando otro ejemplo, con arreglo a la Ley del Urbanismo de Catalua, de
14 de marzo de 2002, tiene la condicin de suelo urbano no consolidado el
suelo urbano que no tenga la condicin de consolidado (art. 31). Por el contrario, constituyen el suelo urbano consolidado: a) Los terrenos que tienen
la condicin de solar, de acuerdo con el artculo 29. b) Los terrenos a los
cuales slo falta, para alcanzar la condicin de solar, completar o terminar la
urbanizacin en los trminos sealados en el artculo 29.a), tanto si han sido
incluidos con esta finalidad en un polgono de actuacin urbanstica o en un
plan de mejora urbana como si no lo han sido.
Por tanto, las normativas citadas concuerdan en configurar como suelo urbano
consolidado los solares e incluso aquellos terrenos a los que, para alcanzar tal
condicin, slo les faltan actuaciones limitadas, aunque existan diferencias de
matiz, que pueden ser importantes. Ntese bien, en cualquier caso, que la
consolidacin a que se hace referencia para delimitar el suelo urbano consolidado se refiere a la urbanizacin, lo que no debe confundirse con el cri-

zados, estando pavimentadas las calzadas y soladas y encintadas las aceras de las vas urbanas municipales a
que den frente y contando, como mnimo, con los servicios de abastecimiento de agua, evacuacin de aguas re siduales, suministro de energa elctrica y alumbrado pblico conectados a las correspondientes redes pblicas.
13. El rgimen transitorio de la nueva reglamentacin en este punto viene contenido en la disposicin transitoria primera de la LSCM, a cuyo tenor la clasificacin del suelo y el rgimen urbanstico de la propiedad
de ste regulados en la presente Ley sern de aplicacin, desde su entrada en vigor, a los planes y normas
vigentes en dicho momento, teniendo en cuenta las siguientes reglas: a) A los terrenos clasificados como
suelo urbano que se encuentren en la situacin de urbanizacin prevista por el artculo 14.2.a), se les aplica r el rgimen establecido en la presente Ley para el suelo urbano consolidado. A los restantes terrenos clasi ficados como suelo urbano y, en todo caso, a los incluidos en unidades de ejecucin, se les aplicar el rgimen
establecido en la presente Ley para el suelo urbano no consolidado. Esto es, se aplica directamente la distincin, tal y como viene establecida en la nueva Ley.

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terio de la consolidacin de la edificacin como criterio para configurar el


suelo urbano.

2.1.4.

Carcter reglado del suelo urbano

En cualquier caso, se debe tener bien presente, segn constante jurisprudencia, el carcter reglado del suelo urbano.
As, la categora de suelo urbano es un concepto formal que viene dado exclusivamente por la normativa urbanstica, y que se cumple con la existencia
de los elementos de urbanizacin que la misma establece, siendo a tal efecto indiferente no solo la sujecin de los terrenos a la Contribucin Territorial
Urbana o, en su sustitucin, la modalidad urbana del Impuesto de Bienes Inmuebles, dada la mayor amplitud que a estos efectos tributarios establece la
normativa de dichos impuestos, sino tambin la mayor o menor proximidad a
sistemas y obras de infraestructura al servicio de todo el territorio con carcter general. Podemos citar en este sentido, entre otras muchas, las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 1992 (Ar. 1591), 16 de febrero
de 1993 (Ar. 534), 8 de marzo de 1993 (Ar. 1590), 3 de mayo de 1995 (Ar.
3782), 5 de marzo de 1996 (Ar. 1861), 19 de diciembre de 1996 (Ar. 9528),
19 de julio de 1997 (Ar. 6087), 22 y 28 de diciembre de 1997 (Ar. 9617 y
9778), 20 de diciembre de 2000 (Ar. 10577), 27 de junio de 2001 (Ar. 6880)
y 4 de julio de 2001 (Ar. 6423).
Como seala la Sentencia de 8 de marzo de 1993 (Ar. 1590), ciertamente
interesa recordar que la definicin con rango legal del suelo urbano constitu ye un lmite a la potestad del planeamiento pues el ( . . . ) Texto Refundido de la
Ley del Suelo determina que la clasificacin de un terreno como suelo urba no depende del hecho fsico de la urbanizacin o consolidacin de la edifica cin, de suerte que la Administracin queda vinculada por una realidad que
ha de reflejar en sus determinaciones clasificatorias. As lo viene declarando
reiteradamente la jurisprudencia SS. 20 marzo y 17 junio 1989 (Ar. 2243 y
4731), 5 y 19 febrero y 24 julio 1990 (Ar. 942, 1322 y 6676), 14 de abril de
1992 (Ar. 4042), etc. que subraya que la clasificacin de un suelo como ur bano constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador,
que ha de definirlo en funcin de la realidad de los hechos.

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Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 1997 (Ar.


6087) reitera que la calificacin de suelo urbano constituye una precisin legal
reglada, de forma que la realidad fsica para declarar el suelo urbano implica que
la Ley impone que dicho suelo rena los caracteres necesarios para ello.
Asimismo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1997
(Ar. 9617), declara, a este respecto, en su fundamento jurdico tercero:
Hemos de recordar que la discrecionalidad caracterstica del planeamien to, siempre usada en aras del inters general, precisamente se manifiesta
con toda evidencia en el momento de establecer las categoras de suelo ur banizable y no urbanizable, a diferencia del carcter reglado del suelo urba no artculo 78.a) Ley del Suelo de 9 abril 1976.
Dentro del referido mbito discrecional en la clasificacin del suelo como no
urbanizable o urbanizable solamente cabe una revisin jurisdiccional de tal
facultad discrecional en los supuestos en que tal clasificacin de suelo impli que un desajuste o contradiccin a lo dispuesto legal o reglamentariamente,
o una desviacin de poder o una arbitrariedad o irracionalidad apreciables en
tales determinaciones del planeamiento.
Y el mismo carcter reglado puede predicarse, cuando se cumplan sus requisitos, en relacin con la categora como consolidado o no consolidado del
suelo urbano.
Por ello, la aprobacin de los correspondientes instrumentos de planeamiento
puede ser directamente impugnada cuando se rebasen los lmites expresados.
A estos efectos, es preciso tener en cuenta que los planes urbansticos son,
segn la doctrina dominante (GONZLEZ PREZ (14), CARCELLER FERNNDEZ (15) y GARCA DE ENTERRA (16), entre otros (17)) y la jurisprudencia
(SSTS de 8 de mayo de 1968, Ar. 2548; 26 de enero de 1970, Ar. 229; 4 de

14.

GONZLEZ PREZ, J., Comentarios a la Ley sobre rgimen del Suelo y Valoraciones, ed. Civitas.

15.

Instituciones..., ob. cit., pp. 98 y ss.

16. GARCA DE ENTERRA, E. y PAREJO ALFONSO, L., Lecciones de Derecho urbanstico, II, Madrid,
1981, p. 302.
17. Un completo estudio sobre el particular puede encontrarse en VILLAR EZCURRA, En torno a la naturaleza jurdica de los Planes de Urbanismo, Revista de Derecho Urbanstico nm. 64, p. 13 y ss.

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La distribucin equitativa de beneficios y cargas: examen particular del suelo urbano no consolidado

noviembre de 1972, Ar. 4692; y 27 de marzo de 1991, Ar. 2226 (18)), normas
reglamentarias, al incorporarse al ordenamiento jurdico y permanecer su
fuerza vinculante sin que se agote su eficacia con una sola aplicacin. Por
tanto, prevalecen sobre los mismos las disposiciones de la legislacin urbanstica, en virtud del principio de jerarqua normativa (arts. 9.3 de la Constitucin, 1.2 del Cdigo Civil, 51 de la Ley 30/1992, de rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas, y 6 de la Ley Orgnica del Poder Judicial), y es
posible la impugnacin indirecta del planeamiento, con arreglo al artculo
26.1 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, de 13 de julio
de 1998 (19). Por lo expuesto, si la clasificacin del suelo en el planeamiento
no se ajusta a lo ordenado por legislacin aplicable, podr alegarse este extremo en el recurso contra los actos que se dicten en su aplicacin (20).
2.2.

BENEFICIOS Y CARGAS DE LOS PROPIETARIOS


DEL SUELO URBANO NO CONSOLIDADO

Siguiendo nuevamente a BOLAS ALFONSO (21), es indudable que para po der repartir algo, hay que conocerlo, por lo que para distribuir justamente los
beneficios y cargas derivados del planeamiento habr, en primer lugar, que
determinar, lo ms concretamente posible, qu efectos o consecuencias del
plan pueden considerarse beneficios y cules cargas.
2.2.1.

Beneficios

Pues bien, es claro que el mayor beneficio que se deriva del planeamiento es
precisamente el aprovechamiento urbanstico que l mismo genera, y que se
18. As, la ms reciente Sentencia del Supremo de 26 de septiembre de 2001 (Rec. 924/1997) cita la anterior de 20 de mayo de 1999 (Rec. 3150/93), y manifiesta que los planes de urbanismo tienen la considera cin de disposiciones de carcter general.
19. Conforme al cual tambin es admisible la [impugnacin] de los actos que se produzcan en aplicacin
de las mismas [las disposiciones generales de la Administracin], fundada en que tales disposiciones no son
conformes a Derecho, a lo que aade el apartado 2 del art. 26 que la falta de impugnacin directa de una
disposicin general o la desestimacin del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la im pugnacin de los actos de aplicacin con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.
20. Cfr. GARCA GMEZ DE MERCADO, F.: Alcance actual del control judicial de la actividad de la Admi nistracin, ed. Comares, pp. 216 y ss. y 366 y ss.
21. Ob. cit., p. 29.

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conforma tal derecho a travs de la atribucin de las facultades legalmente


establecidas, que, en el caso del suelo urbano, vienen concretadas en la terminacin de la urbanizacin y la edificacin.
De este modo, el artculo 13 LSV dispone que los propietarios de suelo ur bano tienen el derecho a completar la urbanizacin de los terrenos para que
adquieran la condicin de solares y a edificar stos en las condiciones que
en cada caso establezca la legislacin urbanstica y el planeamiento.
Formalmente, no existe ninguna diferencia entre el suelo urbano consolidado
o no consolidado, pero, materialmente, es clara la diferencia entre el suelo
urbano consolidado, en el que completar la urbanizacin slo ser necesario
para aquellas obras accesorias y secundarias necesarias para que los terrenos accedan a la condicin de solares, mientras que en el suelo urbano no
consolidado la urbanizacin puede implicar la realizacin de obras equiparables a las precisas en suelo urbanizable.
En este sentido podemos interpretar tambin la previsin del art. 17.1 de la
LUCyL, a cuyo tenor los propietarios de terrenos clasificados como suelo ur bano tendrn el derecho a completar su urbanizacin para que alcancen la
condicin de solares y a edificar stos en las condiciones que en cada caso
establezca esta Ley y el planeamiento urbanstico. A tal efecto aade el
segundo apartado del mismo precepto los propietarios podrn materializar
el aprovechamiento que les corresponda respecto del permitido por el pla n eamiento urbanstico, y que ser el determinado por la misma norma en
los trminos que luego veremos.
En la Comunidad de Madrid, la LSCM, en su artculo 18.1, redactado por Ley
14/2001, aade que el contenido urbanstico del derecho de propiedad en sue lo urbano no consolidado comprender, adems de los generales, los siguien tes derechos, cuyo ejercicio se verificar secuencialmente segn proceda:
a) Instar a la aprobacin del pertinente planeamiento de desarrollo a fin de
establecer la ordenacin pormenorizada precisa para legitimar la activi dad de ejecucin del planeamiento.
b) Instar a la delimitacin de la correspondiente unidad de ejecucin y al se alamiento del sistema de ejecucin.
c) Llevar a cabo la actividad de ejecucin o, en todo caso, intervenir y par ticipar en ella con arreglo al principio de distribucin equitativa de benefi -

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cios y cargas, y en los trminos y condiciones determinados en el Ttulo


III de la presente Ley, salvo en los casos en que aqulla deba realizarse
por un sistema pblico de ejecucin.
As, los propietarios de esta clase de suelo gozan del derecho a instar la
aprobacin del Plan Parcial, que es el instrumento adecuado para establecer
la ordenacin pormenorizada del mbito correspondiente a no ser que ya estuviera contenida en el Plan General (arts. 42 y 47). Debe destacarse que,
como aclara la exposicin de motivos de la LSCM, se universaliza como pla neamiento de desarrollo el Plan Parcial, utilizndose tanto en suelo urbano
no consolidado como en suelo urbanizable sectorizado, sustituyendo los llamados Planes Especiales de Reforma Interior. As, el artculo 47 de la LSCM
dispone que el Plan Parcial desarrolla el Plan General o el Plan de Sectori zacin para establecer la ordenacin pormenorizada de mbitos y sectores
completos, tanto en suelo urbano no consolidado como en suelo urbaniza b l e ; y precisa que cuando, en suelo urbano no consolidado, los Planes Par ciales tengan por objeto operaciones de reurbanizacin, reforma, renovacin
o mejora urbanas se calificarn de reforma interior.

2.2.2.

Cargas

Ya por lo que se refiere a las cargas, podemos encontrar una referencia concreta al suelo urbano no consolidado en la LSV. Efectivamente, a tenor del artculo 14.2 LSV, los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan
de urbanizacin consolidada debern asumir los siguientes deberes:
a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administracin todo el suelo nece sario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones pblicas
de carcter local al servicio del mbito de desarrollo en el que sus terre nos resulten incluidos.
b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecucin de
los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya
en el mbito correspondiente, a efectos de su gestin.
c) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administracin actuante el suelo
correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del correspondiente

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mbito; este porcentaje, que tiene carcter de mximo, podr ser reduci do por la legislacin urbanstica. Asimismo, esta legislacin podr reducir
la participacin de la Administracin actuante en las cargas de urbaniza cin que correspondan a dicho suelo.
d) Proceder a la distribucin equitativa de los beneficios y cargas derivados del
planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecucin material del mismo.
e) Costear y, en su caso, ejecutar la urbanizacin.
f)

Edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el planea miento.

En suma, los deberes, y cargas, de los propietarios del suelo urbano no consolidado se sintetizan en el cumplimiento de las cesiones correspondientes a
dotaciones y redes pblicas, la cesin de una parte del aprovechamiento, en
los trminos a los que luego nos referiremos (22), llevar a cabo la equidistribucin con anterioridad a la ejecucin material del planeamiento (bsicamente a travs de la reparcelacin), ejecutarlo y edificar los solares.
En Castilla y Len, el artculo 18.3 LUCyL seala que en suelo urbano no
consolidado, los propietarios debern:
a) Costear la totalidad de los gastos de urbanizacin necesarios para que
las parcelas resultantes de la nueva ordenacin alcancen la condicin de
solar, a excepcin de los correspondientes a sistemas generales, y en su
caso, ejecutar las obras correspondientes.
b) Ceder gratuitamente al Ayuntamiento los terrenos reservados en el pla neamiento para dotaciones urbansticas pblicas, incluidos los destina dos a sistemas generales, en su caso, as como los terrenos aptos para
materializar el aprovechamiento que exceda del correspondiente a los
propietarios, ya urbanizados.

22. Basta sealar aqu que mientras que los propietarios de suelo urbano no consolidado por la urbanizacin tienen deberes de cesin [apartado segundo, letras a)-c) del art. 14 LSV], as como deberes de costear
y/o ejecutar la urbanizacin y edificar [apartado segundo, letras e)-f) del art. 14 LSV], los propietarios de suelo urbano consolidado por la urbanizacin no tienen, contrario sensu, deberes de cesin. Es ms, a tenor del
apartado primero del citado artculo 14 LSV, los propietarios cuyos terrenos hayan alcanzado la condicin de
solar no tienen siquiera la obligacin de completar la urbanizacin (pues el solar es el terreno ya urbanizado)
sino nicamente la de edificar, en su caso, de acuerdo con el planeamiento.

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c) Proceder a la equidistribucin o reparto equitativo de los beneficios y car gas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecucin
material del mismo.
d) Edificar los solares en las condiciones que sealen el planeamiento y la
licencia urbansticos.
De forma semejante, el artculo 18.2 LSCM dispone que durante el proceso
de ejecucin del mbito de actuacin los propietarios de suelo urbano no con solidado tendrn, adems de los generales, los siguientes deberes especficos:
a) Abstenerse de toda actuacin en contra o al margen del sistema de eje cucin que se haya determinado.
b) Efectuar a ttulo gratuito, en la forma y cuanta dispuesta en la presente
Ley y en el contexto del sistema de ejecucin establecido, las cesiones
de suelo reservado para las redes de infraestructuras, equipamientos y
servicios pblicos.
c) Ceder a ttulo gratuito al Municipio, en solares, en la forma y cuanta dis puesta en la presente Ley, las superficies precisas para la materializacin
del 10 por 100 del producto del coeficiente de edificabilidad del mbito de
actuacin, o unidades de ejecucin en que se divida, por su superficie.
d) Costear y, en su caso, ejecutar en las condiciones y los plazos fijados a tal
fin y en el contexto del sistema de ejecucin establecido al efecto, la totali dad de las obras de urbanizacin, incluida la parte que proceda de las obras
precisas para asegurar la conexin del mbito de actuacin a las redes ge nerales y, en su caso, supramunicipales de infraestructuras, equipamientos
y servicios de la ordenacin estructurante del planeamiento general y la in tegridad y funcionalidad de stas, as como para reforzar, mejorar o ampliar
tales redes cuando sea necesario para compensar el impacto y la sobre carga que suponga la puesta en uso del mbito de actuacin.
e) Realojar a los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su resi dencia habitual, en las actuaciones urbansticas que exijan el desalojo de
dichos ocupantes y en los supuestos, trminos y condiciones estableci dos por la legislacin de pertinente aplicacin.
La determinacin de las cargas es, pues, como no podra ser de otro modo,
semejante a lo establecido por la legislacin estatal. Cabe destacar la carga

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de los realojos, no contenida en la enumeracin del art. 14.2 LSV, pero s


contemplada por la regla 1. de la disposicin adicional 4. del Texto Refundido de la LS de 1992 (declarada expresamente vigente por la disposicin
derogatoria nica de la LSV), la cual dispone que en la ejecucin de actua ciones urbansticas que requieran el desalojo de los ocupantes legales de in muebles que constituyan su residencia habitual, se deber garantizar el
derecho de aqullos al realojamiento, con sujecin a las siguientes reglas: 1.
Cuando se acte por expropiacin, la Administracin expropiante deber po ner a disposicin de los ocupantes afectados viviendas en las condiciones de
renta o alquiler vigentes para las sujetas a rgimen de proteccin oficial y su perficie adecuada a sus necesidades, dentro de los lmites establecidos por
la legislacin protectora... (23).
En cuanto a las cesiones para redes pblicas cabe significar, para la Comunidad de Madrid, que, en relacin con el suelo urbano no consolidado y a diferencia del urbanizable, conforme a la redaccin conferida por la Ley
14/2001, el artculo 91.2 LSCM no impone cesiones para redes supramunicipales, y la disposicin transitoria 4. 1.c) previene que en suelo urbano no sern exigibles las cesiones previstas para redes generales en la presente Ley,
en tanto no se adapte en su totalidad el planeamiento general a ella, mediante revisin o primera formulacin. Por tanto, mientras ello no suceda, las
redes cuya cesin se exige en suelo urbano no consolidado son slo las locales, esto es, aquellas cuya funcin se limita al rea homognea o mbito
de actuacin, a diferencia de las generales, que son aquellas cuyo uso o servicio se limita a los residentes del municipio pero sin ser claramente adscribibles a ningn rea, mbito o sector, y las supramunicipales, cuya funcin,
uso, servicio o gestin es supramunicipal y por tanto propias de las polticas
del Estado o la Comunidad Autnoma (art. 36.1 LSCM).
Sin duda, son los gastos de urbanizacin, generalmente, la principal carga de
la propia urbanizacin. Ahora bien, como apunta PAREJO ALFONSO (24), en la
LSV los gastos computables no aparecen precisados en trminos concretos
por el texto legal, que se limita a determinarlos por relacin con el criterio te -

23. En este mismo sentido, cabe citar la disposicin adicional primera de la LUCyL y el art. 103.7 de la Ley
catalana del Urbanismo.
24.

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Ob. cit., pp. 143 y 144.

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l eolgico de su realizacin con vistas a la ejecucin del planeamiento. Se plan tea aqu el problema de si slo son computables los estrictamente necesarios
o si, por el contrario, lo son tambin los simplemente tiles a tal fin. Parece que
deben admitirse como vlidamente hechos slo aquellos que estn directa y
razonablemente vinculados a ste. En todo caso, es evidente que la norma le gal comentada plantear problemas interpretativos a la hora de su aplicacin.
Con todo, los gastos de urbanizacin aparecen tipificados legalmente en diferentes Comunidades Autnomas. As, cabe citar el artculo 68 de la LUCyL,
el artculo 97.2 LSCM y el artculo 115.1 de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de
Ordenacin del Territorio y Urbanismo en Castilla-La Mancha.

3. TCNICAS DE EQUIDISTRIBUCIN
EN SUELO URBANO NO CONSOLIDADO
3.1.

EQUIDISTRIBUCIN EXTERNA E INTERNA

Como seala SANTOS DEZ (25), en principio se pueden diferenciar dos niveles en los que actan las tcnicas equidistributivas de beneficios y cargas:
1. Un primer nivel, que podemos denominar externo, exterior al polgono o
unidad de ejecucin, con sistemas generales o redes pblicas, generales y
supramunicipales, a travs de las tcnicas del aprovechamiento de referencia (tipo, medio, promedio, ponderado, etc.), diseadas en el planeamiento general o instrumento asimilado y que tratan de definir los aspectos
bsicos de la equidistribucin del aprovechamiento, lo que se podra, quiz, denominar gestin a travs de reas de reparto, que tratan de equilibrar
los diferentes mbitos entre s.
2. Un segundo nivel, de carcter interno, interior al polgono o unidad de
ejecucin, a travs de la tcnica de la reparcelacin (o compensacin),
que producen ya el equilibrio entre los propietarios del mbito o sector,
tambin sobre la base de un aprovechamiento de referencia, con la adju-

25. SANTOS DEZ, R., Tcnicas equidistributivas de cargas y beneficios, en la obra colectiva Derecho Urba nstico de la Comunidad de Madrid, dirigida por Enrique SNCHEZ GOYANES, Ed. El Consultor, pp. 461 y ss.

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dicacin de terrenos lucrativos a cada uno de los participantes en la operacin reparcelatoria en funcin de sus respectivos derechos.
Es clara la aplicacin del principio de equidistribucin en este segundo nivel.
As, recordemos el artculo 18.3.c) de la LUCyL, que incluye, entre los deberes
de los propietarios del suelo urbano no consolidado, proceder a la equidistri bucin o reparto equitativo de los beneficios y cargas derivados del planea miento, con anterioridad al inicio de la ejecucin material del mismo. Ms
difcilmente encajable en esta categora de suelo es la equidistribucin externa.
La exposicin de motivos de la LSCM seala que en relacin con el proceso
de distribucin de beneficios y cargas derivados del planeamiento en suelo ur banizable sectorizado, se consideran dos fases: una primera de equidistribu cin en el rea de reparto y una segunda de reparcelacin en los sectores o
unidades de ejecucin en que estos hayan podido ser divididos. En suelo ur bano no consolidado nicamente la de reparcelacin en el mbito de actua cin o unidades de ejecucin en que haya podido ser dividido. En relacin al
rea de reparto ha de decirse que su delimitacin nicamente se produce en
suelos urbanizables sectorizados. En suelo urbano y en suelo urbanizable no
sectorizado no existen reas de reparto.
De este modo, el suelo urbano (incluyendo el no consolidado) queda aparentemente excluido de la equidistribucin externa. Una autntica equidistribucin externa tendra que tomar en consideracin a toda urbanizacin,
presente, pasada o futura, e incluso probablemente debera considerar un
espacio supramunicipal (especialmente en un rea metropolitana como Madrid). Ello, sin embargo, no es posible, no slo por la complejidad que entraara su extensin espacial sino tambin por las consecuencias limitativas
para los derechos de los propietarios de suelo urbano, que deberan ser compensadas. Recordemos aqu que el suelo urbano no consolidado no contribuye a las redes supramunicipales e incluso, mientras no se adapte el
planeamiento, ni siquiera a las redes generales. De todos modos, como luego plantearemos, al tratar del coeficiente de edificabilidad, s se puede practicar una cierta equidistribucin externa entre los diferentes mbitos de una
misma rea homognea.
La equidistribucin tiene al aprovechamiento medio o de referencia como tcnica esencial, por lo que pasamos a su estudio.

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3.2.

3.2.1.

EL APROVECHAMIENTO URBANSTICO DE REFERENCIA


COMO TCNICA EQUIDISTRIBUTIVA

El aprovechamiento urbanstico

El contenido esencial del derecho de propiedad inmobiliaria urbana o urbanizable es el determinado por el aprovechamiento urbanstico.
Qu es el aprovechamiento urbanstico? El aprovechamiento urbanstico es
el rendimiento del suelo en funcin del uso y tipologa edificatoria que permite el planeamiento (26), dado que, como indica GONZLEZ PREZ (27), el provecho econmico del suelo urbano es el que deriva de la edificacin, hasta el
punto de que tal aprovechamiento es, en definitiva, el que confiere valor y
precisamente valor de mercado a la finca (STS de 28 de marzo de 1979, Ar.
992). Y, as, el citado autor reconoce (28) que es evidente que en el mercado
el suelo tendr un valor en funcin de su clasificacin y aprovechamiento. Al
adquirir una porcin de suelo se paga un precio en razn de lo que se puede
hacer sobre el terreno.
SERRANO ALBERCA (29) afirma que el aprovechamiento urbanstico es la
edificabilidad, esto es, el nmero de metros cuadrados que es posible edificar
sobre un determinado suelo. El aprovechamiento urbanstico es la edifica bilidad de un determinado suelo segn se establece en el plan de urbanismo.
Es el aprovechamiento urbanstico la concrecin del ius aedificandi y, por tan to, el objeto de la valoracin de un suelo en sus aspectos urbanos, es decir,
conforme a su destino urbano... El aprovechamiento es, en s mismo, un tr mino econmico que significa sacar utilidad de alguna cosa. Luego aprove chamiento urbano es la utilidad que un suelo tiene para la edificacin. La Ley
del Suelo emplea este trmino en mltiples preceptos, si bien, con diferentes
adjetivos que es preciso explicar para luego entender las valoraciones.

26. CUETO y GONZLEZ SOLANA, Las valoraciones urbansticas, Revista de Derecho Urbanstico nm.
109, p. 49. Y es un autntico derecho real, segn Mara Jess JIMNEZ LINARES, en La subsistencia del
derecho al aprovechamiento urbanstico, La Ley nm. 4703, de 30 de diciembre de 1998.
27.

Nuevo rgimen del suelo (Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio), ed. Civitas, p. 105.

28.

Comentarios a la Ley sobre rgimen del Suelo y Valoraciones, ob. cit., p. 498.

29. SERRANO ALBERCA, J.M., El derecho de propiedad, la expropiacin y la valoracin del suelo, ed. Aranzadi, Madrid, 1995, pp. 165 y ss., 253 y ss. y 282.

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Efectivamente, el aprovechamiento urbanstico es un concepto sinnimo al


de edificabilidad, esto es, los metros cuadrados construibles por metro cuadrado de suelo, magnitud que se expresa en m2/m2 (p. ej. 0,97 m2/m2 supone que se pueden construir 0,97 m2 por cada m2 de superficie). As, el
artculo 60 de la Ley valenciana de 15 de noviembre de 1994, reguladora de
la actividad urbanstica, define el aprovechamiento objetivo o real como la
cantidad de metros cuadrados de construccin de destino privado cuya materializacin permite o exige el planeamiento de un terreno dado.
Ciertamente, fuera de los supuestos de suelo urbano consolidado en que se
toma en consideracin el aprovechamiento concreto del terreno (Cfr. art. 28.3
LSV), en general, el aprovechamiento que se considera es un aprovechamiento promedio del rea en que se encuentre el terreno, es decir, no la
edificabilidad o aprovechamiento especfico del terreno sino un aprovechamiento tipo, para la LS de 1992 y algunas leyes autonmicas (30), o medio, segn la LS de 1976 (31).
La utilizacin de este aprovechamiento promedio constituye una destacada tcnica de equidistribucin o distribucin equitativa de los beneficios y las
cargas del planeamiento entre los propietarios de la misma rea, conforme al
principio que sienta el artculo 5 LSV, ya citado.
As, GONZLEZ PREZ (32) nos ilustra que el aprovechamiento tipo permi tir, con las consiguientes cesiones de los excesos de aprovechamientos ob jetivos de un terreno y adquisicin de los defectos, garantizar la distribucin
equitativa del aprovechamiento urbanstico. Y tambin la referencia al mismo
servir para cuantificar las cesiones a los Ayuntamientos en que se concreta

30. La Ley valenciana de 15 de noviembre de 1994, reguladora de la actividad urbanstica, define el aprovechamiento tipo, en su artculo 60, como la edificabilidad unitaria que el planeamiento establece para todos
los terrenos comprendidos en una misma rea de reparto, delimitada conforme a lo dispuesto en los artculos
siguientes, a fin de que a sus propietarios les corresponda en rgimen de igualdad un aprovechamiento
subjetivo idntico o similar, con independencia de los diferentes aprovechamientos objetivos que el plan per mita construir en sus fincas.
31. GONZLEZ-BERENGUER URRUTIA, J.L., Sobre las reducciones de aprovechamiento en la nueva Ley
Urbanstica, Revista de Derecho Urbanstico nm. 123, mayo-junio de 1991, pp. 13 y ss., apunta, como diferencias entre ambos conceptos, que el aprovechamiento medio es un posterius y el aprovechamiento tipo es
un prius, que refleja siempre unitariamente la superficie construible de uso y disfrute caractersticos por cada
m2 de suelo.
32.

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El nuevo rgimen, ob. cit., pp. 118 y 119.

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La distribucin equitativa de beneficios y cargas: examen particular del suelo urbano no consolidado

la llamada recuperacin de plusvalas (cesiones sobre las que luego trataremos).

3.2.2.

Aprovechamiento aplicable en el suelo urbano no consolidado

A tenor del artculo 17.2.b) de la LUCyL, el aprovechamiento a tomar en consideracin ser en el suelo urbano no consolidado de los Municipios con
p oblacin igual o superior a 20.000 habitantes o que cuenten con Plan Ge neral de Ordenacin Urbana:
1. En sectores incluidos en conjuntos histricos declarados como Bien de In ters Cultural, el que resulte de aplicar a los terrenos el aprovechamiento
medio del sector.
2. En los dems sectores, el que resulte de aplicar a los terrenos el 90 por
100 del aprovechamiento medio del sector.
Por su parte, la letra c) del mismo precepto previene que en el suelo urba no no consolidado de los dems Municipios, [se tomar] el que resulte de
aplicar a los terrenos el aprovechamiento medio del sector.
En suma, el aprovechamiento aplicable es el medio del sector correspondiente, si bien en los sectores de municipios con poblacin igual o superior a
20.000 habitantes o que cuenten con Plan General de Ordenacin Urbana,
fuera de los indicados conjuntos histricos, es aplicable la cesin del 10 por
100 del aprovechamiento a que luego haremos referencia.
Ms compleja en esta cuestin (y muchas otras), es la Ley del Suelo de la
Comunidad de Madrid, cuyo artculo 39.3 establece que la determinacin
estructurante mediante la cual se establece el coeficiente de edificabilidad de
cada mbito de suelo urbano no consolidado, consiste en sealar un valor
numrico con la doble finalidad de definir la intensidad edificatoria y la distri bucin equitativa de beneficios y cargas.
Sin perjuicio de una mayor concrecin mediante desarrollo reglamentario, el
apartado 4 del mismo artculo 39 LSCM establece las siguientes reglas procedimentales:

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a) En primer lugar, segn la letra b), en el supuesto que el mbito sea todo
el rea homognea, la determinacin del coeficiente de edificabilidad ven dr establecida discrecionalmente por el planeamiento general en funcin
de las estrategias propuestas y por comparacin con los coeficientes de
edificabilidad de las reas homogneas colindantes, si las hubiera.
Al coincidir rea homognea y mbito de actuacin, el coeficiente de edificabilidad (aprovechamiento) de ambas es el mismo. No hay pues, posibilidad alguna de equidistribucin entre mbitos, si bien s existe un principio
de comparacin con las reas colindantes si las hubiera, y, por tanto, una
cierta equiparacin de aprovechamientos (de beneficios), debiendo tomarse en consideracin, aunque la Ley no lo exprese, las respectivas cargas.
b) En segundo lugar, la letra a) dispone que el coeficiente de edificabilidad
de cada uno de los mbitos de suelo urbano no consolidado ser igual al
coeficiente de edificabilidad del rea homognea en que se encuentre,
expresado en metros cuadrados construibles en el uso caracterstico por
metro cuadrado de suelo. La superficie edificable de cada mbito ser la
resultante de multiplicar el coeficiente de edificabilidad por la superficie
de suelo de todo el mbito, expresado en metros cuadrados construibles
en el uso caracterstico.
Se trata, pues, de un aprovechamiento de referencia, expresado en metros cuadrados construibles en el uso caracterstico por cada metro cuadrado de suelo, por lo que, con posterioridad, ser preciso aplicar los
correspondientes coeficientes de ponderacin, entre el uso caracterstico
y los dems usos pormenorizados admisibles (33) para determinar la edificabilidad correspondiente [cfr. letra c), que luego comentaremos].
Una cuestin importante es la que resulta cuando la Ley seala que el
coeficiente de edificabilidad de cada uno de los mbitos de suelo urbano
no consolidado ser igual al coeficiente de edificabilidad del rea homog -

33. A este respecto, tngase en cuenta el art. 38.4 LSCM, a cuyo tenor la determinacin estructurante del
uso global de un mbito de suelo urbano no consolidado o de un sector en suelo urbanizable, carece en s
misma de efectos operativos directos ya que para alcanzarlos requiere el desarrollo de los dos grupos de de terminaciones de ordenacin pormenorizada a que se refiere el nmero anterior. Por ello, si motivadamente
el planeamiento general advierte el riesgo de que las determinaciones de ordenacin pormenorizada puedan
desvirtuar el uso global de algn rea homognea, mbito o sector, establecer, con el carcter de determi naciones estructurantes, condiciones especficas a aqullas, tales como la prohibicin de usos concretos o pa rmetros cualitativos o cuantitativos para la admisibilidad de otros.

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La distribucin equitativa de beneficios y cargas: examen particular del suelo urbano no consolidado

nea en que se encuentre, expresado en metros cuadrados construibles en


el uso caracterstico por metro cuadrado de suelo [letra a)]. De este modo,
el coeficiente del mbito es el del rea homognea, pero expresado en el
uso caracterstico del rea homognea o del mbito?
A nuestro juicio, el uso caracterstico a aplicar debe ser, asimismo, el del
rea homognea, con lo que, al aplicar el coeficiente de edificabilidad y
el uso caracterstico de sta, el aprovechamiento de referencia de los diferentes mbitos es el mismo, aun cuando la edificabilidad real en cada
uno sea distinta por cuanto los usos de stos no sean iguales. Ello implica un cierto grado de equidistribucin externa entre los diferentes mbitos de una misma rea homognea, que hace las veces de rea de
reparto.
As, SANTOS DEZ (34) entiende que el coeficiente de edificabilidad de
cada mbito de actuacin en suelo urbano no consolidado ser el valor
absoluto del coeficiente de edificabilidad del Plan del rea homognea
correspondiente, al que se le aplican las unidades de un aprovechamien to en funcin del uso caracterstico del rea homognea.
Y la superficie edificable de cada mbito [realmente el aprovechamiento
total del mbito de actuacin] ser la resultante de multiplicar el coeficien te de edificabilidad por la superficie de suelo de todo el mbito, expresado
en metros cuadrados construibles en el uso caracterstico [letra a) in fine];
lo que parece indicar que el Plan no puede establecer ms superficie edificable (aprovechamiento) que la indicada, en usos pormenorizados, manteniendo el mismo aprovechamiento unitario en todo el rea homognea,
de suerte que los usos pormenorizados sumaran edificabilidad hasta el lmite del mximo aprovechamiento unitario reconocido por igual a todos los
mbitos de actuacin.
c) Por otro lado, la letra c) del precepto comentado determina que el pla neamiento que establezca la ordenacin pormenorizada de los mbitos
[generalmente el Plan Parcial salvo que venga establecida en el Plan General] sealar los coeficientes que, de conformidad con las estrategias
propuestas, fijen las relaciones de ponderacin entre todos los usos por menorizados que se consideren, al objeto de definir la superficie edifica -

34.

Ob. cit., p. 519.

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ble de cada uso pormenorizado (35). La superficie edificable de cada m bito ser la suma de las superficies edificables homogeneizadas de todos
los usos pormenorizados.
Lo que puede interpretarse en el sentido expuesto de que el aprovechamiento total de cada mbito de actuacin en el planeamiento pormenorizador es la suma de los aprovechamientos que acumulan los diversos
usos pormenorizados que se vayan a establecer (en funcin de las superficies de suelo asignadas a cada uno, de sus edificabilidades unitarias
y de sus coeficientes de ponderacin), que no podr ser superior al producto de la superficie del mbito de actuacin por el aprovechamiento
unitario del rea homognea en el planeamiento estructurante.
d) Otra regla a tener en cuenta es la contenida en la disposicin transitoria
6. de la LSCM: Los terrenos efectivamente afectos al tiempo de entra da en vigor de la presente Ley a dotaciones o infraestructuras, equipa mientos y servicios pblicos que hubieran sido adquiridos, sea o no en
ejecucin de Planes de Ordenacin Urbanstica, mediante expropiacin
forzosa o por cualquier otro ttulo oneroso, podrn computarse a efectos
del clculo, conforme a esta Ley, de los coeficientes de edificabilidad de
los mbitos de actuacin o del aprovechamiento urbanstico unitario de
los sectores en los que queden comprendidos. En tal supuesto, los terre nos o solares resultantes en los que deba localizarse el 90 por 100 del
aprovechamiento imputable a dichos terrenos o solares [regla del 90 por
100 que seguidamente pasamos a examinar], se adjudicarn a la Admi nistracin titular de las dotaciones o infraestructuras, equipamientos y
servicios pblicos.

3.2.3.

Aprovechamiento aplicable a terrenos sin aprovechamiento concreto

En particular, la aplicacin del aprovechamiento promedio tiene una especial


significacin en los supuestos de falta de atribucin de aprovechamiento so-

35. En esta misma lnea, el art. 38.3.b) LSCM dispone que la ordenacin pormenorizada de los usos incluye el establecimiento para cada mbito de suelo urbano no consolidado o sector en suelo urbanizable de los
coeficientes que fijen las relaciones de ponderacin u homogeneizacin entre todos los usos pormenorizados
atendiendo a los objetivos urbansticos perseguidos.

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bre el terreno concreto, caso de las zonas verdes (36). En este sentido, la Sentencia de 11 de octubre de 1995 (Ar. 7510) recuerda que la Ley permite que
existan sectores con distintos aprovechamientos (unos, por ejemplo, con
aprovechamiento medio superior (...) y otros con aprovechamiento inferior),
con la consecuencia, en el primer caso, de que el exceso ser de cesin obli gatoria y gratuita (...) para compensar a los propietarios cuyas fincas tengan
aprovechamiento cero por estar destinadas a sistemas generales....
A este respecto, el artculo 29 LSV previene que en los supuestos de ca rencia de planeamiento o cuando, en suelo urbano o urbanizable, no se atri buya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno no incluido en un
determinado mbito de gestin, el aprovechamiento a tener en cuenta a los
solos efectos de su valoracin, ser el resultante de la media ponderada de
los aprovechamientos, referidos al uso predominante, del polgono fiscal en
que, a efectos catastrales est incluido el mismo (37).
En estricta aplicacin de los criterios de valoracin urbanstica se podra llegar a resultados injustos. ROCA CLADERA (38) pone de relieve que si parti mos de la tesis de que cada propietario lo es, en suelo urbano, de los
aprovechamientos precisos que, en virtud a la calificacin urbanstica, el plan
le otorga, deberamos llegar a la conclusin (debidamente matizada) de que
el propietario afectado al uso de sistema lo es del vial, zona verde o equipa miento de que se trate, Y por lo tanto, lo es del valor que dicho uso del sue lo adquiere, o es susceptible de adquirir, en el mercado, puesto que son
stos, y no otros, los aprovechamientos que el plan le permite. Reconocer
otros derechos fuera de los mencionados representa forzar, descomponer in cluso el principio general segn el cual es el plan el que otorga el contenido
urbanstico al derecho de propiedad, y por ello propone la aplicacin de un
aprovechamiento urbanstico potencial.

36. Cfr. GMEZ-FERRER MORANT, R., Las zonas verdes y espacios libres como problema jurdico, ed.
Tecnos, Madrid, 1971.
37. En esta lnea, el artculo 105.2 LS de 1976 (parcialmente modificado por la disposicin adicional sexta de
la Ley 8/1990, de 25 de junio, de reforma del rgimen urbanstico y de valoraciones del suelo, en adelante LRRU)
atenda, para el suelo urbanizable y urbano, al aprovechamiento fijado por el plan, o, en su defecto, al aprovechamiento medio del sector o unidad de ejecucin, sin que sea aplicable la deduccin del exceso sobre el aprovechamiento medio del suelo urbanizable que prevea el artculo 146.b) del Reglamento de Gestin Urbanstica
(STS de 24 de febrero de 1982, Ar. 524; 26 de febrero de 1983, Ar. 1007; y 27 de mayo de 2000, Ar. 5598).
38. La problemtica de la valoracin urbanstica en la Ley del Suelo, Revista de Derecho Urbanstico nm.
97, pp. 510 y ss.

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CHINCHILLA PEINADO (39) advierte que el aprovechamiento lucrativo que hay


que tomar como referencia es el atribuido a las parcelas colindantes, con cita
de la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1995 (Ar. 4610), con la
que concuerdan las de 18 de diciembre de 1992 (Ar. 9879) y 1 de diciembre
de 1992 (Ar. 9787), al establecer que la valoracin [del terreno] ha de ser in dependiente de su destino a vial en el plan, ya que lo que ha de abonarse es
el bien en la situacin que el propio plan establece por lo que existiendo ste
ha de estarse a lo permitido por l o, en su caso, al aprovechamiento medio
fijado a los polgonos o unidades de actuacin sujetas a reparcelacin, y si en
aqul no se fijase aprovechamiento alguno por razn de la calificacin de los
terrenos expropiados como zona de parques, jardines, o con destino a via les, al de los terrenos colindantes, pues slo as se cumple el reparto equita tivo de beneficios y cargas del planeamiento, ya que la satisfaccin del inters
pblico, razn de ser los sistemas generales, como lo es al que sirve la zoni ficacin de parques y jardines o destino a vial, no puede ser a costa del sa crifico singularizado de un particular; y si en el procedimiento administrativo
previo de determinacin del justiprecio y en el posterior proceso contenciosoadministrativo no se ha aportado el aprovechamiento que corresponde a los
terrenos colindantes, el aprovechamiento que deber tomarse como referen cia vendr referido por la ponderacin de los valores sealados a parcelas o
solares afectados por la misma obra y colindantes con los (...) expropiados....
As, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1990 (Ar. 576) explica que el justiprecio del Jurado de Expropiacin parte del error de valorar
los terrenos segn el valor urbanstico reconocido a los mismos segn su
consideracin en el planeamiento como zona verde (sistema de parques y
jardines de nueva creacin, de carcter local), sin atender a un criterio bsi co de distribucin de cargas y beneficios del planeamiento en lugar de acu dir al aprovechamiento medio, como acertadamente hace el perito procesal.
Por su parte, la Sentencia de 12 de julio de 1990 (Ar. 5863) defiende que
existiendo plan ha de estarse al permitido por l o, en su caso, al aprove chamiento medio fijado a los polgonos o unidades de actuacin sujetos a re parcelacin, y si en aquel no se fijase aprovechamiento alguno por razn de

39. Ejecucin del planeamiento: Expropiaciones urbansticas: Implicaciones. Valoraciones, Revista de De recho Urbanstico nm. 154, p. 34.

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la calificacin del terreno expropiado como zona de parques y jardines o des tino a vial, al de los terrenos colindantes Sentencia de 10 de diciembre de
1987 (Ar. 9443).
El mismo criterio resplandece en la Sentencia de 12 de abril de 1997 (Ar.
3230), ponente Excmo. Sr. PECES MORATE, segn la cual, al carecer [el
suelo] en este caso de aprovechamiento debido a su destino a zona verde o
jardn, habra que estar, segn doctrina jurisprudencial consolidada [Senten cias de esta Sala y Seccin de 17 de marzo de 1993 (Ar. 1803), 5 de febre ro de 1994 (Ar. 747), 18 de junio de 1994 (Ar. 5905), 24 de octubre de 1994
(Ar. 8811), 15 de julio de 1995 (Ar. 6273), 8 de noviembre de 1995 (Ar. 8757),
18 de noviembre de 1995 (Ar. 9500) y 2 de enero de 1996 (Ar. 356)...], al
aprovechamiento de las parcelas prximas ms representativas a fin de pre servar la eficacia del principio rector del urbanismo, que obliga a respetar el
derecho de los propietarios a una distribucin equitativa de los beneficios y
cargas derivadas del planeamiento, para cuya consecucin el sistema ms
justo de valoracin es atribuir al suelo urbano carente de aprovechamiento en
el plan el fijado por ste a los terrenos limtrofes o ms prximos....
En esta lnea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1997 (Rec.
404/1992), de la que fue ponente el Excmo. Sr. XIOL ROS, contiene el siguiente razonamiento: Ciertamente, el Jurado de Expropiacin argumenta
que, al estar el terreno expropiado dedicado a una plaza pblica, carece de
aprovechamiento reconocido por el plan. Debemos sin embargo recordar que
esta circunstancia no justifica que se acuda a otros criterios subsidiarios de
valoracin (y mucho menos a estimar no aplicables los criterios de valoracin
legal tasada), sino que la jurisprudencia, teniendo en cuenta el principio legal
de equitativa distribucin de los beneficios y cargas del planeamiento, ha de clarado que cuando aquella circunstancia concurre el tcnico debe calcular el
valor de repercusin acudiendo al aprovechamiento concedido por el planea miento a los terrenos del entorno. Entre otras resoluciones, puede citarse la
Sentencia de esta Sala de 29 de enero de 1996 (recurso nmero 1354/1994),
en la cual se declara que para la determinacin del aprovechamiento urba nstico el informe pericial [...] ha realizado un estudio de los terrenos concre tos que lindan con el suelo expropiado, que por encontrarse destinado a viales
carece de edificabilidad lucrativa, lo que obliga a adoptar, como la sentencia
combatida verifica, la correspondiente al entorno. En el mismo sentido, la
Sentencia de 9 de octubre de 1995 (recurso nmero 3906/1991) considera

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que procede desestimar esta alegacin porque el informe pericial, para ha llar la edificabilidad que utiliza, no se refiere a una finca concreta, sino a las
zonas edificables y edificadas ms prximas a la finca expropiada, siendo
acertado que, al tratarse de un terreno que se ha de destinar a espacios li bres y que, por tanto, carece de edificabilidad, el perito lleva a cabo los co rrespondientes clculos sobre la base de la edificabilidad media del entorno
de los terrenos que son objeto de tasacin.
Por lo expuesto, concluye GONZLEZ-BERENGUER (40) que el suelo afec tado por sistemas generales tiene un aprovechamiento [aunque el artculo 51
R.G. (hoy derogado) dijera de ellos que tiene aprovechamiento cero]. Este
aprovechamiento se traduce: a) en un justiprecio; o b) en un derecho a edifi car... Lo que sucede es que es un aprovechamiento no emplazable en el lu gar (en el que va una dotacin), sino en otro sitio (o bien es indemnizable en
dinero).
Ahora bien, hay que precisar que el sistema expuesto slo es aplicable si el
plan no atribuye un determinado aprovechamiento al suelo destinado a sistemas generales. Como advierte la Sentencia de 6 de febrero de 1997 (Ar.
751), tras reproducir la doctrina antes expuesta sobre la aplicacin del aprovechamiento medio, la valoracin de los terrenos dedicados a sistemas ge nerales en funcin de la edificabilidad obtenida del entorno no es aplicable,
pues, cuando el plan tiene prevista una edificabilidad concreta para el suelo
de que se trate. As, el art. 29 LSV limita su aplicacin a los supuestos de
carencia de planeamiento o cuando, en suelo urbano o urbanizable, no se
atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno no incluido en un deter minado mbito de gestin.
Finalmente, si tampoco est determinado el aprovechamiento de las fincas colindantes, ser aplicable el aprovechamiento de 1 m2/m2 que estableca el artculo 105.2 de la supletoria LS de 1976 redactado por la disposicin adicional
sexta de la LRRU (41). Pero cabe insistir en que a este ltimo aprovechamiento terico slo es posible acudir en ltimo trmino, por ejemplo, cuando no

40. GONZLEZ-BERENGUER URRUTIA, J.L., El suelo para sistemas generales no se cede gratuitamente jams, Revista de Derecho Urbanstico nm. 135, octubre-diciembre de 1993, pp. 75 y ss.
41. En este sentido, la norma 9.3 del Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio de 1993, sobre normas tcnicas de valoracin y cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana, atiende, en defecto de otra edificabilidad, a 1 m2/m2.

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exista plan. As, para la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de


1995 (Ar. 4610), en actuaciones aisladas en las que existe plan (...) por tan to no se puede aplicar la regla de tres metros cbicos por metro cuadrado
(42)
. A ello cabra aadir, a nuestro juicio, el supuesto en que exista plan pero no prevea suelo urbano colindante ni siquiera prximo al suelo a valorar.
3.2.4.

Aprovechamiento urbanstico patrimonializable

Hay que tener en cuenta que, por regla general, no todo el aprovechamiento
urbanstico a considerar es susceptible de apropiacin privada por el titular,
hasta el punto de que, como afirma, con acierto, SERRANO ALBERCA (43),
el aprovechamiento patrimonializable es, en resumen, el contenido urbans tico del derecho de propiedad.
El aprovechamiento susceptible de apropiacin, calificado como subjetivo por
el artculo 60 de la Ley valenciana de 15 de noviembre de 1994, es definido
por ste como la cantidad de metros cuadrados edificables que expresan el
contenido urbanstico lucrativo del derecho de propiedad de un terreno, al
que su dueo tendr derecho sufragando el coste de las obras de urbaniza cin que le correspondan. El aprovechamiento subjetivo es [por tanto] el por centaje del aprovechamiento tipo que, para cada caso, determina la ley.
Recapitulando sobre los diversos conceptos aplicables, el apartado 3 de la
disposicin preliminar de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo en Castilla-La Mancha, previene lo siguiente en torno al
aprovechamiento urbanstico:
3.1. Aprovechamiento urbanstico (o aprovechamiento real): la cantidad de
metros cuadrados de construccin no destinada a dotaciones pblicas,
cuya materializacin permite o exige el planeamiento en una superficie
dada o, en su caso, un solar, una parcela o una unidad rstica apta pa ra la edificacin.

42. Este aprovechamiento de 3 m3/m2 que equivale a 1 m2/m2 para una altura de tres metros por piso
era el que estableca como subsidiario el art. 105.2 LS de 1976 antes de la LRRU, y, en aplicacin de aqul,
el art. 146.c) del Reglamento de Gestin Urbanstica.
43.

Ob. cit., p. 283.

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3.2. Aprovechamiento privativo (o aprovechamiento susceptible de apropia cin): la cantidad de metros cuadrados edificables que expresa el conte nido urbanstico lucrativo a que tiene derecho el propietario de un solar,
una parcela o una unidad rstica apta para la edificacin, cumpliendo los
deberes legales y sufragando el coste de las obras de urbanizacin que
correspondan. El aprovechamiento privativo es el porcentaje del aprove chamiento tipo que, para cada caso, determina esta Ley.
3.3. Aprovechamiento tipo: la edificabilidad unitaria que el planeamiento es tablece para todos los terrenos comprendidos en una misma rea de re parto o mbito espacial de referencia.
De tal forma se instrumenta la participacin de la comunidad, a travs de los
municipios, en las plusvalas que genere la actuacin urbanstica de los entes pblicos, participacin que prescribe el artculo 47, prrafo segundo de la
Constitucin y reitera la legislacin urbanstica. Como indica PAREJO (44), el
rgimen urbanstico del suelo (...) reposa sobre la diferencia en el aprove chamiento urbanstico definido por el poder pblico (con ocasin y como re sultado del ejercicio de la potestad de planeamiento y gracias a la remisin
que el marco legal hace a los planes) entre un aprovechamiento susceptible
de apropiacin o adquisicin privada y otro que no es susceptible de tal apro piacin o adquisicin.
Como razona la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 1997
(Rec. 13660/1991), cualquier propietario, cualquiera que sea el sistema ele gido para la ejecucin del planeamiento, est obligado tanto a contribuir con
los terrenos de cesin obligatoria como a costear la urbanizacin, pues en
cualquier caso se beneficia de las ventajas derivadas del planeamiento, bien
porque se apropia del aprovechamiento bien porque recibe la indemnizacin
correspondiente al aprovechamiento urbanstico de los terrenos expropiados
(...) de manera que (...) para calcular el aprovechamiento, [se impone] la de duccin de los terrenos de cesin obligatoria, cuyo significado no es otro que
el de hacer efectivo el principio de equidistribucin de los beneficios y cargas
derivados del planeamiento.

44. PAREJO ALFONSO, L., Expropiacin forzosa y supuestos expropiatorios en la Ley 8/1990, de 25 de
julio, de reforma del rgimen urbanstico y valoraciones del suelo, Documentacin Administrativa nm. 222,
abril-junio de 1990, pp. 120 y 121.

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La distribucin equitativa de beneficios y cargas: examen particular del suelo urbano no consolidado

La reforma de 1975 de la Ley del Suelo estableci la obligacin de los propietarios de suelo urbanizable programado de ceder el 10 por 100 del aprovechamiento medio, segn el prembulo de la Ley, para rescatar una parte
de las plusvalas urbansticas, de suerte que desde el momento mismo de
la aprobacin del plan los propietarios slo son titulares del 90% del aprove chamiento y no tanto del 10% restante Exposicin de Motivos, apartado V,
prrafo quinto, que corresponde a la Administracin (STS de 18 de mayo
de 1987, Ar. 5532), lo que recogi el artculo 84.3.b) del Texto Refundido de
1976, sin perjuicio del rgimen transitorio a la entrada en vigor de la Ley del
Suelo de 1975 (45).
En cambio, esa cesin no era aplicable al suelo urbano segn reiterada jurisprudencia, como pone de manifiesto GONZLEZ PREZ (46): La clasifi cacin de suelo urbano dice la S. de 31 de octubre de 1984 (Ponente:
BOTELLA) (...) Por su propia naturaleza, rechaza la posibilidad de aplica cin de la carga de ceder el aprovechamiento medio. El aprovechamiento
medio dice otra de 30 de enero de 1984 (ponente: MARTN DEL BURGO) slo se pone en juego respecto del suelo urbanizable programado
(art. 84), pero no respecto del suelo urbano. En el mismo sentido, entre
otras, las SS. de 24 de julio de 1984 (ponente: DELGADO-IRIBARREN), 21
de enero de 1985 (ponente: REYES MONTERREAL), 5 de junio de 1985 (ponente: DELGADO-IRIBARREN), 19 de julio de 1985 (ponente: GUTIRREZ
DE JUANA) y 16 de diciembre de 1985 (ponente: JIMNEZ HERNNDEZ).
La LRRU y el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 redujeron el aprovechamiento patrimonializable del 90 por 100 al 85 por 100, o 75 o incluso 50 por
100, porcentajes que pasaban, adems, segn los casos, a ser aplicables tanto
al suelo urbanizable como al urbano; y, as, el artculo 27 LS de 1992 estableci
que el aprovechamiento urbanstico susceptible de apropiacin por el titular de
un terreno sera, como regla general, el resultado de referir a su superficie el
85 por 100 del aprovechamiento tipo del rea de reparto en que se encuentre.
Sin embargo, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de
1997 declar inconstitucionales los preceptos de la LS de 1992 que determinaban el aprovechamiento urbanstico susceptible de apropiacin. El alto in45.

Cfr. SSTS de 22 de julio de 1986 y 11 de septiembre de 1986 (Ar. 5546 y 5962).

46.

GONZLEZ PREZ, J., Comentarios a la Ley del Suelo, ed. Civitas, pp. 873 y 887.

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trprete de la Constitucin admite que el Estado, en relacin con el contenido bsico o elemental del derecho de propiedad urbana, pueda fijar un cri terio mnimo en punto a la recuperacin por la comunidad de las plusvalas
generadas por la accin de los entes pblicos (art. 47 CE), pero esta re gulacin estatal ha de dejar un margen dentro del cual las Comunidades Au tnomas puedan ejercer sus competencias. Este ttulo competencial no
permite, pues, la delimitacin completa y acabada del aprovechamiento ur banstico (...) pues ello excedera por definicin de lo que son condiciones b sicas de ejercicio, nico ttulo que, desde la ptica del Derecho pblico, le
permite al Estado intervenir en los trminos ya conocidos. En conclusin,
haba que estar al aprovechamiento urbanstico susceptible de apropiacin
determinado por la legislacin autonmica o, supletoriamente, al previsto en
la Ley del Suelo de 1976.
La LSV mantiene la diferencia entre el aprovechamiento objetivo y el subjetivo
en cuanto establece una cesin mxima del 10 por 100 para el suelo urbanizable y el urbano sin urbanizacin consolidada, partiendo del reconocimiento
de la participacin de la comunidad en las plusvalas generadas por la ac cin urbanstica de los entes pblicos (art. 3 LSV). En este sentido, el artculo 14.2 dispone que los propietarios de terrenos de suelo urbano que
carezcan de urbanizacin consolidada debern (...) ceder obligatoria y gra tuitamente a la Administracin actuante el suelo correspondiente al diez por
ciento del aprovechamiento del correspondiente mbito; este porcentaje, que
tiene carcter de mximo, podr ser reducido por la legislacin urbansti ca.... Y, para el suelo urbanizable, el artculo 18.4 LSV enumera, entre los
deberes de los propietarios del mismo, ceder obligatoria y gratuitamente a
la Administracin actuante el suelo correspondiente al diez por ciento del
aprovechamiento del sector o mbito correspondiente; este porcentaje, que
tiene carcter de mximo, podr ser reducido por la legislacin urbanstica.
En ambos casos, pues, no se establece un porcentaje fijo, de modo que la legislacin autonmica puede reducir el mismo, lo que es concorde con la doctrina de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 (47).
47. Ntese que la LSV no predica la cesin de un porcentaje del aprovechamiento sino del suelo. Aunque
en realidad se quiere decir lo mismo, la razn de este cambio de diccin se deriva de que, por principio, no se
cede aprovechamiento pues ste no ha sido apropiado por los dueos del suelo (nemo dat quod non habet).
Lo que se cede es un porcentaje del suelo, en el que se materializa o hace efectivo ese 10 por 100 del aprovechamiento que nunca ha llegado a ser de los propietarios del suelo.

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La distribucin equitativa de beneficios y cargas: examen particular del suelo urbano no consolidado

En cambio, debe subrayarse que quedan exentos de la cesin del 10 por 100
del aprovechamiento, como mximo, los propietarios del suelo urbano consolidado por la urbanizacin (artculo 14.1 LSV), lo que haba ya establecido
previamente el Decreto-ley de 7 de junio de 1996, luego convertido en la Ley
de 14 de abril de 1997.
A propsito de las anteriores normas, GONZLEZ PREZ (48) sealaba que
no ofrece duda (...) que el titular de suelo urbano no incluido en una unidad
de ejecucin tiene derecho a la totalidad del aprovechamiento objetivo que co rresponda a la parcela... que es lo que, en definitiva, haba mantenido la doc trina dominante, sealando, as, MART FERRER (49) que en suelo urbano no
incluido en unidades de ejecucin no es exigible cesin alguna; aunque pueda
ser exigible alguna transferencia de aprovechamiento entre propietarios.
Es ms, para SANZ BOIXAREU (50) hubiera sido quiz preferible la supre sin total de cesin de aprovechamientos lucrativos en suelo urbano (salvo
en los casos de modificacin de uso esencial) puesto que no cabe, en bue nos trminos, estar reproduciendo hasta el infinito el proceso de cesiones ca da vez que sobre un determinado terreno se tiene el propsito de construir.
Slo cuando el Plan General establezca para los terrenos de que se trate un
cambio de uso esencial (por ejemplo: transformando un suelo antes industrial
en residencial intensivo, de modo que exija para su ordenacin detallada un
Plan de Reforma Interior) podr encontrarse una plena justificacin a la exi gencia de ceder un porcentaje del aprovechamiento lucrativo. Slo entonces
podr decirse que la plusvala al igual que en el suelo urbanizable deri va del plan que se trata de ejecutar.
Como hemos avanzado, el citado Real Decreto-ley de 7 de junio de 1996,
que eximi de la cesin a los propietarios del suelo urbano consolidado se
convirti luego en Ley de 14 de abril de 1997, y, en este punto se ha incorporado al artculo 14.1 LSV. Es ms, la improcedencia de exigir cesiones ad
infinitum al propietario del suelo urbano consolidado, y, concretamente, la im48.

Nuevo rgimen del suelo (Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio), ob. cit.

49. Las cesiones exigibles tras la aprobacin del Texto Refundido de la Ley del Suelo, Revista de Dere cho Urbanstico nm. 139, pp. 29 y ss.
50. SANZ BOIXAREU, P.J., Medidas liberalizadoras en materia de suelo. Real Decreto-ley 5/1996 de 7 de
junio, La Ley nm. 4131, de 26 de septiembre de 1996.

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procedencia de exigir cesiones y/o cargas de urbanizacin una vez que el terreno ha alcanzado la condicin de solar es reconocida por la jurisprudencia
incluso bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1976, de suerte que el artculo 14.1 LSV no viene, en rigor, a innovar el ordenamiento jurdico sino a explicitar una regla derivada de l. En esta lnea, las Sentencias del Tribunal
Supremo de 30 de marzo (Ar. 4916) y 10 de mayo de 2000 (Ar. 4087, 4088
y 4091), ponente Excmo. Sr. YAGE GIL, sostienen que la legislacin urbanstica permite actuar sistemticamente en suelo urbano por unidades de
actuacin y a cargo de los propietarios, pero no autorizan a exigir a stos,
que ya cedieron y costearon la urbanizacin, mejoras y reformas sucesivas y
reiteradas, a modo de urbanizacin inacabable, es decir, mediante la imposi cin de actuaciones de mejora de servicios que no responden a nuevas con cepciones globales urbansticas (v. gr. de reforma interior), sino a cambios y
mejoras puntuales de los servicios urbansticos (...) De ah se deduce que la
obligacin de costear la urbanizacin que [se] impone a los propietarios de
suelo urbano viene referida a las partes de suelo urbano que todava no
cuentan con los servicios urbansticos (...) pero no a los propietarios de sue lo que cuenta con todos los servicios. La nueva ley del Suelo de 13 de abril
de 1998 as lo especifica claramente, al imponer la obligacin de costear la
urbanizacin slo a los propietarios de suelo urbano no consolidado, segn
su artculo 14.2.e), exigiendo por el contrario a los propietarios de suelo ur bano consolidado no costear la urbanizacin, sino completar a su costa la
urbanizacin necesaria para que los mismos alcancen, si an no la tuvieran,
la condicin de solar, segn su artculo 14.1 (En el bien entendido de que
ese alcanzar la condicin de solar slo se produce una vez, y que, a partir
de entonces, el suelo es ya para siempre suelo urbano consolidado). Es cier to que la Ley 6/1998, de 13 de abril, es muy posterior a los hechos del plei to, pero tambin lo es que estos preceptos expresan una verdad elemental
del Derecho urbanstico, que estaba ya sin duda implcita en el propio Texto
Refundido de 1976.
Fuera del supuesto de urbanizacin consolidada, hemos visto que el porcentaje de cesin puede ser el 10 por 100 o menor si as lo establece la legislacin
de la Comunidad Autnoma, pero nunca superior. De hecho, las legislaciones
autonmicas han tendido a fijarlo, precisamente, en el 10 por 100. En este sentido, cabe citar, aqu, los artculos 17 LUCyL (antes examinado), 18, 20, 21 y
23 LSCM y 40, 43 y 45 de la Ley urbanstica catalana.

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La distribucin equitativa de beneficios y cargas: examen particular del suelo urbano no consolidado

GONZLEZ PREZ (51) considera elogiable la reduccin de la cesin del 15 al


10 por 100 y el correlativo aumento de aprovechamiento urbanstico susceptible de apropiacin derivado de la reforma de 1996-1997 y luego la aplicacin
de la LSV y las nuevas leyes urbansticas autonmicas, que viene a restablecer el porcentaje que rega con anterioridad a la LRRU (el 90 por 100) y cuya
modificacin, como hemos visto, era inconstitucional (aunque no es ocioso
sealarlo no por la reduccin misma, sino por razn de la competencia).
NAGORE (52) entiende que no es preciso ningn estudio en profundidad del
problema para afirmar que el incremento del aprovechamiento susceptible de
apropiacin en un 5% producir, como mnimo, un incremento igual del pre cio del suelo, afirmacin que hay que puntualizar. En principio, el aumento
de aprovechamiento disponible por el propietario para un terreno determinado podra suponer un aumento de precio, aunque al producirse el incremento del aprovechamiento, al tiempo, en todo el pas, lo previsible era que ese
aumento generalizado de aprovechamiento del 5 por 100 no se viera acompaado con una subida igual de los precios, toda vez que, en condiciones
normales, la ampliacin de la oferta de un bien lleva el mercado a la baja. De
hecho, los precios se han incrementado notablemente en los ltimos aos
pero ello ha sucedido ms bien por la limitacin de suelo disponible. Adems,
hay que tener en cuenta que lo que persegua la reforma de 1996, confirmada por la LSV, era abaratar el coste de la vivienda al poderse construir ms
vivienda por disponer de mayor aprovechamiento.
Otra cosa es valorar la medida en relacin con otros factores, como la participacin de la Administracin en las plusvalas en beneficio de la comunidad (53),
que, lgicamente, se reduce; pero esta ponderacin de intereses, que corresponde al legislador (estatal en lo esencial, autonmico en lo concreto), se
escapa del planteamiento de este trabajo.
En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 1987
(Ar. 5532) dice que el principio de interpretacin conforme a la Constitucin
51. El nuevo rgimen..., ob. cit.
52. NAGORE SORABILLA, H.M., Una modificacin legislativa de especial trascendencia en materia de
suelo al amparo de una supuesta correccin de errores, Actualidad Jurdica Aranzadi nm. 262, de 26 de
septiembre de 1996.
53. Cfr. GONZLEZ SALINAS, J., Las plusvalas urbansticas: sistematizacin del alcance del art. 47 de la
Constitucin, Estudios sobre la Constitucin espaola (homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra),
ed. Civitas, 1991.

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de todo el ordenamiento jurdico art. 5 de la nueva Ley Orgnica del Poder


Judicial obliga ante todo a acudir a su artculo 47 que, en cuanto principio
rector de la poltica social y econmica, ha de informar la legislacin, la prc tica judicial y la actuacin de los poderes pblicos art. 53.3 de la Constitu cin. Seala dicho artculo 47 que la Comunidad participar en las
plusvalas que genera la accin urbanstica de los entes pblicos. Con ello se
justifica plenamente una participacin de la Administracin en aquellas
plusvalas pero no se resuelve el problema litigioso que plantea el tema de
los lmites de tal participacin: determinar en qu medida ha de producirse
esta es materia a desarrollar por el legislador ordinario....

3.3. LA EQUIDISTRIBUCIN INTERNA A TRAVS


DE LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO: SISTEMAS.
REFERENCIA A LA REPARCELACIN

3.3.1.

Sistemas de ejecucin

El artculo 74.1 de la LUCyL prev los siguientes sistemas de ejecucin: a)


Sistema de concierto. b) Sistema de compensacin. c) Sistema de cooperacin. d) Sistema de concurrencia. e) Sistema de expropiacin.
Por su parte, a tenor del artculo 101.1 LSCM, para cada mbito de actua cin, sector o unidad de ejecucin, el planeamiento urbanstico deber optar
expresamente, para el desarrollo de la actividad de ejecucin, entre los sis temas de ejecucin privada y pblica, especificando el sistema elegido. Si el
planeamiento no hubiera expresado el sistema de ejecucin elegido, se lle var a cabo por la Administracin al resolver sobre la delimitacin de la co rrespondiente unidad de ejecucin. Tenemos, por un lado, que la ejecucin
privada del planeamiento en actuaciones integradas se llevar a cabo por el
sistema de compensacin (art. 101.2 LSCM). Por otro, la ejecucin pblica
del planeamiento en actuaciones integradas, salvo que deba tener por objeto
slo obras pblicas ordinarias, se llevar a cabo por alguno de los sistemas si guientes: a) Cooperacin. b) Expropiacin. c) Ejecucin Forzosa (art.
101.3 LSCM, redactado por Ley 14/2001).
Ni la LUCyL (art. 74.2) ni la LSCM (art. 102) dan primaca a ninguno de estos sistemas. En particular, el artculo 89.1 de la LUCyL establece que el sis -

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La distribucin equitativa de beneficios y cargas: examen particular del suelo urbano no consolidado

tema de expropiacin podr utilizarse a iniciativa del Ayuntamiento o de otra


Administracin pblica que ejerza la potestad expropiatoria, y especialmente
cuando: a) Lo justifiquen especiales razones de urgencia, necesidad o difi cultad en la gestin urbanstica. b) Se incumplan los plazos sealados en
los instrumentos de planeamiento y gestin urbansticos para el desarrollo de
actuaciones integradas mediante otros sistemas de actuacin, o cuando en
cualquiera de ellos el urbanizador perdiera las condiciones que habilitaban
para serlo.
Con todo, cabe plantear una cierta prevalencia de la ejecucin privada, como
menor limitacin del derecho de propiedad consagrado por el artculo 33 de
la Constitucin.
El art. 119.2 LS de 1976 estableca el sistema de expropiacin como subsidiario, salvo cuando por razones de urgencia o necesidad exijan la expro piacin, de modo que, segn la doctrina (54) y la jurisprudencia (STS de 28
de noviembre de 1994, Ar. 8649), aunque la eleccin del sistema es discrecional, exige una motivacin suficiente y la observancia de los hechos determinantes previstos en la legislacin urbanstica. La Ley 8/1990, de
reforma del rgimen urbanstico y de las valoraciones del suelo, y luego el
Texto Refundido de 1992 pretendieron establecer el sistema de expropiacin en pie de igualdad con los otros dos (cooperacin y compensacin) (55),
pero su inconstitucionalidad, declarada por la STC 61/1997, hace volver al
sistema de la Ley de 1976, con carcter supletorio de la legislacin autonmica.
Por ello, segn CHINCHILLA PEINADO (56), las Comunidades Autnomas
podrn perfectamente bien establecer una gradacin de preferencia en rela cin a los distintos sistemas de actuacin, bien situarlos en un plano de igual dad, opcin que sigue, segn el citado autor, la ley madrilea (y tambin la

54. Cfr. GALLEGO ANABITARTE, Rgimen urbanstico de la propiedad del suelo. Valoraciones. Expropiaciones y venta forzosa, Revista de Derecho Urbanstico nm. 134, p. 40; LPEZ-NIETO, Manual de Expro piacin forzosa y otros supuestos indemnizatorios, ed. Bayer, p. 192; y GARCA DE ENTERRA, Curso de
Derecho Administrativo, ed. Civitas, 5. ed., ob. cit., vol. II, p. 314.
55. Cfr. IGLESIAS GONZLEZ, F.: Ejecucin del planeamiento: sistemas de cooperacin y compensacin,
Revista de Derecho Urbanstico nm. 152, marzo de 1997, pp. 118 y ss.
56.

CHINCHILLA PEINADO, ob. cit., p. 12.

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castellano-leonesa). En cambio, la Ley de normas reguladoras del suelo en


Galicia, de 24 de marzo de 1997, reserva para casos especiales el sistema
de expropiacin, limitando su aplicacin a aquellos casos en que existan razones de urgencia o necesidad que justifiquen su empleo o cuando exista
una situacin objetiva que origine una grave dificultad para la ejecucin del
plan por cualquiera de los otros sistemas de ejecucin (57).
De hecho, a nuestro juicio, la ejecucin de los planes urbansticos mediante
el sistema de expropiacin debera tener un carcter claramente restrictivo,
por la propia restriccin o limitacin del derecho de propiedad que entraa, la
cual, si bien reconocida constitucionalmente (art. 33.3) debe ser interpretada
restrictivamente, como limitacin de un derecho constitucional, pues la preexistencia del referido derecho constitucional impone una interpretacin legal
en el sentido de la mayor efectividad del mismo y, por tanto, una interpretacin restrictiva de sus lmites, como pueda ser la expropiacin forzosa, tal y
como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional en relacin con otros
derechos fundamentales (SSTC 19/1999, de 22 de febrero, y 136/1999, de
20 de julio).
Como nos ilustra la exposicin de motivos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento administrativo comn, la autotutela de la Administracin Pblica,
potestad que permite articular los medios de ejecucin que garanticen la efi cacia de la actividad administrativa, queda en todo caso subordinada a los l mites constitucionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la
ejecucin, de modo que se restrinja al mnimo la libertad individual y de
acuerdo con el principio de proporcionalidad; y, en este sentido, su artculo
96.1 establece que deber respetarse el principio de proporcionalidad y se
elegir el medio admisible menos restrictivo para la libertad individual, como
haba propuesto la doctrina. As, AGNDEZ FERNNDEZ (58) estima que ello
supone que el cumplimiento por el rgano administrativo, de las concretas
y materiales medidas de ejecucin no supongan, para el interesado, grava -

57. Cfr. BRTOLO CADENAS, J.J.: Anlisis de la Ley del Suelo de Galicia, Revista de Derecho Urbans tico nm. 155, julio-agosto de 1997, p. 131.
58. Las Administraciones Pblicas y el procedimiento administrativo comn. Ley 30, de 26 de noviembre de
1992. Comentarios y Jurisprudencia, ed. Comares, 1993, p. 450.

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La distribucin equitativa de beneficios y cargas: examen particular del suelo urbano no consolidado

men mayor y desequilibrado en relacin con el resultado a obtener por la ac tuacin administrativa.

3.3.2.

Aplicacin de la reparcelacin en los diferentes sistemas

En la expropiacin, en la que los propietarios son privados de su propiedad


y perciben su justiprecio, quedando al margen completamente de la ejecucin como tales, aun cuando puedan participar en la entidad concesionaria
de la expropiacin (arts. 89.2 LUCyL y 117 LSCM), no hay lugar a la aplicacin de la equidistribucin.
S la hay en el sistema de compensacin (en el que el proyecto de reparcelacin, as denominado, sustituye al tradicional proyecto de compensacin),
ya se acte a travs de una Junta de Compensacin o sociedad mercantil (en
la Comunidad de Madrid), fuera del caso de que existiera un propietario nico. Tampoco se aplican las reglas de reparcelacin en el supuesto de concierto de la legislacin castellano-leonesa, que parte como supuesto bsico
de un nico propietario (arts. 78 y 89 LUCyL).
En el sistema de cooperacin, en el que los propietarios aportan la totalidad
de los terrenos de cesin obligatoria y gratuita, soportando la ocupacin de
cualesquiera otros terrenos necesarios para la ejecucin de las obras de urbanizacin, y la Administracin actuante desarrolla la actividad de ejecucin
directamente por cuenta y cargo de los propietarios (arts. 115 y ss. LSCM),
el sistema comporta, de ser necesaria, la reparcelacin forzosa para la equi tativa distribucin entre los propietarios de los beneficios y las cargas, inclui dos los costes de urbanizacin y de gestin del sistema. No ser necesaria
la reparcelacin en los supuestos de propietario nico de la totalidad de los
terrenos (art. 115.2 LSCM).
En el sistema de concurrencia de Castilla y Len, al urbanizador corres ponde ejecutar la actuacin, elaborando los Proyectos de Reparcelacin y
Urbanizacin (art. 88.3 LUCyL).
Incluso en el sistema de ejecucin forzosa, en el que la Administracin actuante culmina subsidiariamente la actividad de ejecucin an pendiente, en
sustitucin, por cuenta y cargo de la entidad o persona directamente respon-

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sables de dicha ejecucin (arts. 125 y ss. LSCM), se contempla la formulacin de los proyectos de reparcelacin forzosa, en su caso complementarios
o de modificacin de los existentes, necesarios para la distribucin equitativa
de beneficios y cargas [art. 127.2.d) LSCM].

3.3.3.

Referencia a la reparcelacin

La LSCM, amante de los sistemas complejos y las definiciones, regula la reparcelacin en sus artculos 86 y ss., comenzando el primero de ellos por sealar que se entiende por reparcelacin, la transformacin con finalidad
equidistributiva, de las fincas afectadas por una actuacin urbanstica y de
los derechos sobre ellas, para adaptar unas y otros a las determinaciones del
planeamiento urbanstico, aplicando el criterio de proporcin directa de los
valores aportados a la operacin reparcelatoria (59).
La Ley castellano-leonesa incluye la reparcelacin en la regulacin de los
Proyectos de Actuacin (art. 75), que contendrn la reparcelacin de las fin cas, con determinacin de las cesiones al Ayuntamiento y, en su caso, adju dicacin de las parcelas resultantes a los propietarios, conforme a las reglas
que el mismo precepto establece en su apartado (60). No obstante, como precisa el art. 234.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y Len, aproba-

59. Nuevamente, el artculo 86.5 LSCM plantea su improcedencia en caso de propietario nico y, as, dispone que no obstante, en las actuaciones aisladas o integradas cuya ejecucin corresponde a un nico su jeto, para alcanzar alguna o varias de las finalidades del nmero anterior podr sustituirse la reparcelacin por
un convenio entre aqul y la Administracin actuante.
60. 1. Los propietarios recibirn parcelas aptas para materializar el aprovechamiento que les corres ponda, en proporcin a sus derechos, y en lo posible sobre sus fincas originales.
2. Cuando el aprovechamiento que corresponda a los propietarios no alcance o exceda de lo necesario pa ra la adjudicacin de parcelas completas, los restos se satisfarn en metlico o bien mediante la adjudicacin
de parcelas en proindiviso.
3. No sern objeto de nueva adjudicacin, sin perjuicio de la normalizacin de linderos y las compensacio nes en metlico que procedan, los terrenos con construcciones o instalaciones conformes con el planea miento, ni tampoco aquellos con construcciones o instalaciones disconformes, cuando su uso s sea conforme,
y el aprovechamiento permitido no sea superior ni inferior en ms de un 15 por 100 al que corresponda a su
propietario.
4. No podrn adjudicarse como parcelas independientes superficies inferiores a la parcela mnima edifica ble o que no sean adecuadas para su uso conforme al planeamiento.

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do por Decreto de 29 de enero de 2004 (RUCyL), cuando el Proyecto de Ac tuacin no incluya las determinaciones completas sobre reparcelacin, debe
aprobarse posteriormente un Proyecto de Reparcelacin.
Por su parte, la LSCM recoge los criterios de la reparcelacin en su art. 87.1.
No es ocioso aadir que siguen vigentes algunos preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, no afectados por la declaracin de inconstitucionalidad de la STC 61/1997 y declarados expresamente vigentes por la
LSV, como el artculo 168, sobre la extincin o transformacin de derechos y
cargas, y el artculo 169, el cual previene que, una vez firme en va admi nistrativa el acuerdo de aprobacin definitiva de la reparcelacin, se proce der a su inscripcin en el Registro de la Propiedad, respecto a lo cual nos
remitimos especialmente a lo dispuesto por el llamado Reglamento Hipotecario-Urbanstico (RD 1093/1997).
Por otro lado, para valorar los derechos que se aportan, las indemnizaciones
debidas y las propias fincas de reemplazo, si bien no es imperativa la aplicacin estricta de las normas de valoracin de los artculos 23 y ss. LSV, a diferencia de lo que sucede en caso de expropiacin (art. 23.1), s constituye
una pauta importante como corrobora el art. 23.2 LSV, en defecto de acuer do entre los propietarios afectados, dichos criterios se aplicarn igualmente
en los procedimientos de distribucin de beneficios y cargas de conformidad
con lo que establezca la legislacin urbanstica (61).
El proyecto de reparcelacin, aprobado en el sistema de compensacin por
la Junta de Compensacin, es elevado al Ayuntamiento, que lo aprueba inicialmente, lo somete a un trmite de informacin pblica y lo aprueba definitivamente en la forma establecida en el art. 76 LUCyL (art. 88 LSCM en la
Comunidad de Madrid). Puede entenderse, por ello, inaplicable el procedimiento del art. 174.1 del Reglamento de Gestin Urbanstica, de 25 de agosto de 1978, que exiga mayora de miembros de la Junta que representasen
dos tercios de la propiedad. Es, pues, aplicable la regla supletoria del artculo 29 del mismo Reglamento, que previene una mayora simple de cuotas de
participacin salvo que los estatutos o la legislacin aplicable exijan mayor-

61. Cfr. GARCA GMEZ DE MERCADO, F., El justiprecio de la expropiacin forzosa. Estudio de su valora cin y pago, con especial consideracin de las expropiaciones urbansticas, 6. ed., ed. Comares, 2005.

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as reforzadas. En esta lnea, el art. 263.1 del RUCyL se remite, sin ms, al
procedimiento general de aprobacin contenido en el art. 251.3 del mismo,
sin mayoras reforzadas.

4.

CONCLUSIN

En suma, ante la lotera del planeamiento, que define derechos y distingue


unos de otros emplazamientos, en el ejercicio de una legtima potestad pblica, sigue siendo necesaria la aplicacin del principio de equidistribucin,
bien que limitado en trminos generales (pues nunca puede pretenderse una
distribucin equitativa universal e intertemporal) y especialmente en el suelo
urbano no consolidado, en el que la equidistribucin es bsicamente una tcnica aplicable a un mbito o sector concreto. As, en el mismo deben determinarse los beneficios (bsicamente los aprovechamientos urbansticos) y
las cargas (tanto materiales como jurdicas), que habrn de distribuirse en
forma equitativa entre los propietarios. Y, a estos efectos, sigue siendo la tcnica del aprovechamiento medio, tipo o de referencia el elemento esencial en
las diversas legislaciones autonmicas, entre las que, en este trabajo, prestamos especial atencin a las de Castilla y Len y la Comunidad de Madrid.
Este aprovechamiento medio o de referencia, con la correspondiente cesin
del 10 por 100 al Ayuntamiento, permite distribuir en forma igual los beneficios (el aprovechamiento) entre los propietarios del mbito o sector, en funcin de la superficie aportada. Ello se instrumenta a travs de los diferentes
sistemas de ejecucin del planeamiento, mediante el correspondiente proyecto de reparcelacin (o proyecto de actuacin en que la reparcelacin se integre), formulado, en su caso, por la Junta de Compensacin y aprobado por el
Ayuntamiento. A este respecto, formulamos nuestra opinin a favor de los sistemas de ejecucin por los propietarios, como es el de compensacin, en la
medida de lo posible, y advertimos la desaparicin de la mayora reforzada
de propietarios en las nuevas legislaciones, que, en cambio, someten la reparcelacin a un procedimiento administrativo que incluye un trmite de informacin pblica.

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