El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Daniel Chasquetti (coordinador) Daniel Buquet, Adolfo Garcé y Juan Andrés Moraes (investigadores asociados)

Marzo de 2008

CONVENIO Poder Legislativo y el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

INDICE
Introducción I. El Parlamento y la Opinión Pública………...…..…………...…………. por Daniel Buquet 1. Democracia, Parlamento y Partidos 2. Las funciones del Parlamento 3. Relaciones Ejecutivo-Legislativo y Gobierno-Oposición 4. Representación y visibilidad El Parlamento y la opinión de las elites………..........…...……………...por Daniel Buquet 1. Evaluación del desempeño del Poder Legislativo 2. Relaciones Ejecutivo-Legislativo y Gobierno-Oposición 3. Comparación entre elites y opinión pública 3.1. Funciones del Poder Legislativo 3.2. Evaluación funciones 3.3. Relación entre poderes 4. Algunas conclusiones El Parlamento legislando (2005-2007)………………………………por Daniel Chasquetti 1. Proyectos de ley presentados 2. Leyes sancionadas 3. El trienio 2005-07 en perspectiva comparada 4. Evaluación cualitativa de la legislación 5. La tramitación de la agenda del Ejecutivo 6. El proceso legislativo 6.1. Celeridad del trámite legislativo 6.2. Destino de los proyectos de ley 6.3. Modificación en comisiones de las leyes del Ejecutivo 6.4. Votación de las leyes 7. Algunas conclusiones El Parlamento fiscalizando (2005-2007)...……..……………………por Daniel Chasquetti 1. Llamados a sala e interpelaciones 2. Comparecencia de Ministros en Comisiones 3. Pedidos de informes 3.1. Destino de los pedidos de informes 3.2. Respuestas de los ministros a los pedidos de informes 3.3. Celeridad del trámite de los pedidos de informe 4. Un enfoque integrado de la fiscalización 5. Algunas conclusiones El Parlamento representando (2005-2007)……….…………..…....por Juan Andrés Moraes 1. Opinión Pública y Representación Parlamentaria 2. Parlamento y Representación 2.1. Contactos y motivaciones 2.2. El Ejecutivo: Un Agente Ineludible 2.3. Cámaras empresariales, sindicatos y organizaciones sociales 2.4. Los individuos 3. Algunas conclusiones Conclusiones finales Bibliografía Anexos 3 6 6 9 12 18 24 24 34 39 39 40 40 41 42 42 48 51 53 54 56 56 58 62 64 68 68 70 72 74 75 77 80 82 84 86 90 95 96 99 103 107 110 115 118

II.

III.

IV.

V.

VI. VII VIII

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INTRODUCCIÓN
El funcionamiento del Parlamento uruguayo ha sido poco estudiado por la academia, y menos aún su relación con la ciudadanía. Historiadores y politólogos han insistido en que el Legislativo ha ocupado, históricamente, un lugar relevante en la vida política del país, debido al rol que le fuera asignado por la normativa constitucional y por que allí se desarrollan y actúan los partidos políticos en la búsqueda de la decisión. Sin embargo, estos juicios generales han estado alejados de la contrastación empírica y de la evaluación sobre su rendimiento. Los escasos esfuerzos realizados para comprender el papel que el Parlamento ocupa en el andamiaje institucional fueron desarrollados tras la recuperación democrática, y están centrados en el análisis de la relación Ejecutivo-Legislativo (Buquet et. al. 1998; Lanzaro et. al. 1999; Chasquetti y Moraes 2001) o en la descripción y el lugar que ocupa en el proceso de toma de decisiones (Pérez Antón 1989; Pareja, Peixoto, Pérez y Caetano 1992). En estos estudios, se deja entrever que el Parlamento post-1985 ya no es aquél de los años cuarenta o cincuenta, como tampoco lo es el Poder Ejecutivo. Las responsabilidades y el potencial institucional de ambos poderes han ido variando tras los cambios constitucionales y los aprendizajes desarrollados por los actores. Sin embargo, estos trabajos resultan exiguos para comprender el desempeño institucional y el sentido de los cambios sufridos por el Parlamento. La ausencia de estudios atenta contra el propio Parlamento, pues la ciudadanía y los grupos de presión siguen considerándolo como aquél que todo lo podía y depositan en su desempeño una infinidad de expectativas, que evidentemente ya no podrá cumplir. Hace medio siglo, el Parlamento uruguayo tuvo la capacidad de satisfacer la mayoría de las demandas provenientes de la sociedad e incluso de imponer rumbos a los sucesivos gobierno. Hoy en día, algunas de esas metas son imposibles de sostener porque el ordenamiento institucional así lo prescribe. Sabemos que nuestro país no ha escapado a la tendencia universal de concentración de poder (prerrogativas y recursos institucionales) en el Ejecutivo. Ese movimiento que alcanza a casi todos los sistemas democráticos (sean presidenciales, semipresidenciales o parlamentarios) responde al encuentro de factores universales con su correspondiente traducción en el medio local. El lento y sostenido desarrollo de un Estado “hiperactivo”, que implicó el desarrollo de 3

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intervenciones y controles sobre la economía y la sociedad de mediados del siglo XX, tendió a fortalecer la dimensión ejecutiva del poder gubernamental. El centro presidencial adquirió una relevancia nunca antes vista y sus competencias se ampliaron y concentraron. Las reformas de mercado introducidas en la década final del siglo pasado no modificó esta situación, pues el Estado siguió asumiendo roles trascendentes, como la regulación, fiscalización y promoción de actividades. En Uruguay, las reiteradas revisiones constitucionales fueron limitando gradualmente las facultades del Parlamento, acotando o cancelando su capacidad de iniciativa y discrecionalidad en una serie importante de materias como el presupuesto, la imposición de tributos, la creación de empleo, la injerencia en los sistemas de jubilaciones, y el establecimiento de compromisos de deuda. En este sentido, fue la reforma de 1967 la más determinante, pues no sólo actuó en esa línea sino que también reforzó las capacidades y competencias del Ejecutivo en el plano de la conducción gubernamental (creación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y Banco Central) y en su capacidad de agenda legislativa (posibilidad de enviar proyectos de ley de “urgente consideración” y reducción de tiempos para el tratamiento de los presupuestos). La reforma de 1996 volvió a retocar algunas normas, tendientes a favorecer al Ejecutivo en la consideración de los vetos que realiza el Parlamento. Los resultados de estas modificaciones comenzaron a verse luego de la recuperación democrática. El proceso legislativo comenzó a mostrar –sobre todo a partir de los noventa- al Ejecutivo como un actor central en la determinación de la agenda parlamentaria. Mientras tanto, los ciudadanos y los grupos de presión continuaban exigiendo al Parlamento una actuación que difícilmente podría cumplir. Los estudios de opinión pública mostraron desde entonces una evaluación muy crítica por parte de la ciudadanía respecto al desempeño parlamentario. Con el paso del tiempo, esa corriente crítica alcanzó a la propia dirigencia política, donde comenzó a aflorar una valoración negativa sobre el funcionamiento del Parlamento, el costo monetario que éste insume, las características de su composición, y la forma en qué los legisladores abordan sus tareas. ¿Cuál es entonces el papel reservado al Parlamento por el andamiaje institucional diseñado por la reforma de 1967?, ¿por qué la ciudadanía no ha comprendido los 4

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cambios y sigue exigiéndole respuestas como si el Parlamento todo lo pudiera?, ¿cuál es el papel y la responsabilidad de los partidos políticos en esta situación? El presente informe intenta abordar estas preguntas y para ello confronta la aparente contradicción entre un Parlamento mal evaluado por la opinión pública, que al mismo tiempo cumple razonablemente bien sus principales funciones. No pretendemos en este texto ser benevolentes en la evaluación para que los legisladores se sientan satisfechos. Por el contrario, pretendemos indagar sobre aspectos poco sistematizados del funcionamiento parlamentario y cómo los mismos inciden en la opinión pública. Para cumplir con esta tarea, resulta imprescindible dar cuenta de las virtudes y defectos del Poder Legislativo, indagar sobre la forma en que los legisladores cumplen sus funciones, considerar el papel de los partidos, y sobre todo, analizar cuál es su relación con la sociedad. El estudio está ordenado en seis capítulos. Los primeros dos indagan sobre la opinión de la ciudadanía (a través de una encuesta de opinión pública) y de las elites (a través de la Encuesta Permanente de Elites que realiza el Instituto de Ciencia Política). Los siguientes tres capítulos evalúan las tres principales funciones del Parlamento uruguayo: legislar, fiscalizar y representar. El sexto capítulo presenta algunas conclusiones provisorias que permitirán profundizar el estudio de este problema en el futuro. No abdicamos de la pretensión normativa de alcanzar soluciones y recomendaciones para que el Parlamento uruguayo pueda mejorar su desempeño. Los seis capítulos fueron redactados por investigadores del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Este estudio jamás podría haberse desarrollado sin la firma del Convenio entre el Poder Legislativo y la Universidad de la República. Entendemos que este es una prueba de que la cooperación interinstitucional puede rendir frutos importantes en el futuro. En todo ello, cumplió un papel crucial el entonces Presidente de la Cámara de Representantes, Enrique Pintado. También agradecemos a los legisladores, por su paciencia y buena disposición para las entrevistas de la encuesta o las consultas con el fin de corroborar determinadas ideas o percepciones del equipo de investigación. Daniel Chasquetti Coordinador del Proyecto Convenio PL - UDELAR 5

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Capítulo I. EL PARLAMENTO Y LA OPINIÓN PÚBLICA EN URUGUAY
Daniel Buquet* 1. Democracia, Parlamento y Partidos El punto de partida para desarrollar un análisis de las percepciones que genera el Poder Legislativo en la ciudadanía es establecer su carácter democrático y la relevancia que se le asigna a dicha institución. En materia política, el rasgo característico más destacable de la opinión pública uruguaya es su alto nivel de adhesión a la democracia como sistema de gobierno. En la serie de encuestas realizadas por la Corporación Latinobarómetro (ver cuadros 1 y 2, gráfico 3), los niveles de apoyo a la democracia y satisfacción con la democracia de los uruguayos son altos y relativamente estables. En términos comparados latinoamericanos, Uruguay ocupa una posición de liderazgo en la materia que está asociada a su temprano desarrollo político democrático, generador de un entramado institucional capaz de dar consistencia y continuidad al sistema. En palabras de Canzani, “...Uruguay es un país que se caracteriza en el contexto latinoamericano, por valores democráticos relativamente fuertes y, todo sugiere, estables.” (2000).
Cuadro 1. Latinobarómetro. Apoyo a la Democracia Cuadro 2. Latinobarómetro. Satisfacción con la Democracia

* Profesores e Investigadores del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.

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En el contexto de una cultura firmemente democrática es particularmente relevante la percepción que tiene la ciudadanía sobre los partidos políticos y el Poder Legislativo, ya que se trata de los actores centrales del proceso político. La relevancia de esas instituciones deviene del carácter representativo de nuestras democracias, basada en las intermediaciones y negociaciones que tienen lugar en dichos ámbitos. Por lo tanto es importante constatar, además de la preferencia por la democracia en abstracto que tiene la ciudadanía, la visión de la necesidad de la existencia de partidos políticos y Parlamento para su adecuado funcionamiento. Para ello la encuesta realizada (ver ficha técnica en Anexo) incluyó las preguntas clásicas que realiza Latinobarómetro y cuyos resultados se muestran en los siguientes gráficos.
Gráfico 1. Democracia y partidos políticos

5%

18%

76%

La democracia puede funcionar sin partidos Ns/Nc

Sin partidos políticos no puede haber democracia

Pregunta: Hay gente que dice que sin partidos políticos no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin partidos. ¿Cuál frase está más cerca de su manera de pensar?

Gráfico 2. Democracia y Parlamento
7%

12%

81%

La democracia puede funcionar sin Parlamento Ns/Nc

Sin Parlamento no puede haber democracia

Pregunta: También hay gente que dice que sin Parlamento no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin Parlamento. ¿Cuál frase está más cerca de su manera de pensar?

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Como se aprecia en ambos gráficos la amplia mayoría de los encuestados acuerda con que la democracia no puede funcionar sin partidos ni Parlamento, confirmando que la visión democrática de la ciudadanía uruguaya tiene un fuerte carácter representativo por la relevancia que le asigna a dichas instituciones. Aunque la diferencia es pequeña, al Parlamento se le asigna una centralidad algo mayor que a los partidos políticos. Esta opinión de los uruguayos se ubica muy por encima de la media latinoamericana como puede verse en los siguientes gráficos.
Gráfico 3 Importancia del Parlamento y los partidos para la democracia en América Latina (Respuestas que apoyan las frases “La democracia no puede funcionar sin Parlamentos y sin partidos”)
65% 63% 60% 55% 55% 50% 45% 40% 1997 2000 2001 Sin parlamento 2002 Sin partidos 2005 2006 62% 56% 52% 50% 49% 52% 54% 59% 58% 55%

Fuente: Informe Latinobarómetro 2006

En suma, la ciudadanía uruguaya es fuertemente democrática y le asigna un rol central en la democracia a los partidos políticos y al Parlamento. Pero hasta aquí abordamos estas cuestiones en el plano de los valores democráticos y no de las evaluaciones concretas sobre el desempeño de los partidos y el Poder Legislativo en Uruguay. El indicador más adecuado para evaluar esas percepciones es la pregunta sobre la confianza que le merecen dichas instituciones que fue incluida en nuestra encuesta. El siguiente gráfico muestra la distribución de los encuestados con relación a esas preguntas.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Gráfico 4. Confianza en instituciones (suma de mucha y bastante confianza)

Partidos Políticos

22%

Poder Judicial

34%

Poder Legislativ o

39%

Poder Ejecutiv o 0% 10% 20% 30%

39%

40%

Pregunta: A continuación le voy a nombrar una serie de Instituciones y grupos. Quisiera que me indique cuánta confianza tiene Ud. en ....

Como podrá verse en el gráfico 4, en este terreno las opiniones de los uruguayos no son tan favorables a sus instituciones como sus convicciones democráticas. De todas formas se trata de niveles de confianza razonables en el contexto latinoamericano y, particularmente, la confianza en nuestro Parlamento supera claramente la media de la región reportada por Latinobarómetro en 2006 (27%). Por cierto que en este caso, como en tantos otros, se trata de opiniones sesgadas por las preferencias políticas de los encuestados. La gente tiene al respecto opiniones diferentes según el partido político al que haya votado, porque los resultados de la elección le ha otorgado responsabilidades diferentes a los distintos partidos. El siguiente gráfico muestra los niveles de confianza en el Poder Legislativo según el voto en las elecciones de 2004 declarado por los encuestados.
Gráfico 5. Confianza en el Poder Legislativo según voto en 2004 (bastante y mucha confianza)
60% 50% 40% 31% 20% 22%

0% P. Nacional P. Colorado F. Amplio

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Como se aprecia en el gráfico, el voto de las personas se traduce casi de forma lineal en los niveles de confianza que le merece el Poder Legislativo. Los partidarios de la fuerza mayoritaria son quienes más confianza tienen en el Parlamento, así como quienes votaron por el principal partidos de la oposición muestran una confianza menor, y los simpatizantes del tercer partido en votos son los que menos confianza tienen. 2. Las funciones del Parlamento El estudio realizado se propuso profundizar en la visión que tiene la ciudadanía acerca de las distintas funciones que cumple el Parlamento. Para ello se comenzó con una pregunta abierta acerca de cuál es para los entrevistados la principal función que cumple el Parlamento. El siguiente gráfico muestra la distribución de las respuestas obtenidas clasificadas en grandes categorías.
Gráfico 6. Principal función del Parlamento.
34% 6% LEGISLAR 9% OTRAS 34% 4% 4% 3% 2% 5%

Controlar Representar Debatir Resolv problemas er Administrar Otros Nada

NS/NC

32%

Pregunta: Dígame cuál es para Ud. la principal función que cumple el Poder Legislativo en Uruguay

El gráfico muestra que las opiniones de la población se dividen, a grandes rasgos, en tres tercios. Llamativamente, casi un tercio de los encuestados no es capaz de responder la pregunta formulada en esos términos, es decir que una proporción muy importante de la población no puede adjudicarle una función específica el Poder Legislativo. Otro tercio de los encuestados destaca la función propiamente legislativa que es, evidentemente, la más conocida. Finalmente, el tercer tercio se divide en otras opciones, ninguna de las cuales muestra un predominio claro. De todas formas es importante

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destacar en este último grupo a la función de representación que obtiene casi un 10% de menciones. A partir de este punto se dedicó una batería de preguntas para evaluar la percepción de la ciudadanía sobre el desempeño del Poder Legislativo en cada una de sus funciones más relevantes. El siguiente gráfico muestra la evaluación que hace la ciudadanía del desempeño del Parlamento en diferentes ítems utilizando un índice de evaluación de 0 a 10.
Gráfico 7. Evaluación de funciones del Poder Legislativo (índice de 0 a 10)
Negociar acuerdos políticos Debatir grandes temas Repres entar a la ciudadanía Controlar al Poder Ejecutivo Aprobar leyes 4,0 4,5 5,0 5,0 4,7

5,0

5,3

5,3 5,5

Pregunta: Ahora le voy a mencionar algunas funciones que le corresponden al Poder Legislativo. Dígame si Ud. piensa que el Parlamento uruguayo cumple bien o mal esas funciones. (0 es cumple muy mal, 10 es cumple muy bien)

Como se puede apreciar en el gráfico, todas las evaluaciones son similares y se ubican en torno a los 5 puntos de la escala que representa una opinión intermedia, ni buena ni mala. Se destacan por un lado, las valoraciones respecto de la actividad legislativa y la representación como algo mejor evaluadas, y por otro, una evaluación algo más negativa sobre la negociación. Pero en este aspecto, las opiniones también están fuertemente determinadas por las preferencias políticas de los ciudadanos como se observa en el siguiente gráfico.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Gráfico 8. Evaluación de funciones del Poder Legislativo por voto 2004
Negociar acuerdos políticos Debatir grandes temas Representar a la ciudadanía Controlar al Poder Ejecutiv o Aprobar leyes 3,0 4,0 P. Nacional 4,5 4,5 4,5 5,0 P. Colorado 5,1 6,0 F. Amplio 7,0 4,1 5,3 4,3 4,7 4,9 4,8 5,1 5,8 5,9 5,5 5,7

Concretamente, las evaluaciones de los votantes del partido de gobierno son sensiblemente mejores que las de los partidarios de la oposición en todos los rubros. Los frentistas evalúan razonablemente bien los desempeños del Parlamento uruguayo mientras que los blancos tienen una percepción intermedia y los colorados más bien negativa. La función mejor evaluada por los opositores es la representación y no el contralor del ejecutivo, lo que sugiere que el Parlamento no se muestra efectivo ante la ciudadanía en el cumplimiento de una función que debería ser especialmente valorada por la oposición. 3. Relaciones Ejecutivo-Legislativo y Gobierno-Oposición La lógica democrática implica necesariamente una interacción plural de actores e instituciones, ya que por definición nadie concentra todo el poder en ese régimen político. En términos generales el buen funcionamiento democrático debería sustentarse en una relación equilibrada entre los distintos poderes del estado y una relación entre gobierno y oposición que combine la cooperación y la competencia política. La encuesta desarrolló una serie de preguntas para evaluar las percepciones de la ciudadanía al respecto. En primer término veremos la evaluación de la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Gráfico 9. Relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo

NS/NC 19% El PL obs truye al PE 11% Es una relación equilibrada 49%

El PE s impone e al PL 21%

¿Cómo diría Ud. que es la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo?

Claramente una mayoría de los encuestados, casi la mitad, opina que la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo es equilibrada, mientras que algo más de un 20% opina que el Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder Legislativo y apenas un 11% cree que el Parlamento obstaculiza al Poder Ejecutivo. Puede decirse entonces que la mayoría de la opinión pública tiene una opinión positiva acerca de las relaciones entre poderes. Sin embargo, nuevamente estamos frente a percepciones sesgadas en función de las preferencias partidarias de los encuestados. En el siguiente gráfico se muestran las opiniones al respecto en función de la declaración de voto en 2004 de los encuestados.
Gráfico 10. Relaciones Ejecutivo Legislativo según voto 2004

F. Amplio

58%

17%

12%

P. Colorado

42%

26%

12%

P. Nacional

41%

32%

10%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Es una relación equilibrada

El PE se impone al PL

El PL obstruye al PE

En este caso, si bien se mantiene las opiniones mayoritarias a favor de una relación equilibrada, aparecen diferencias significativas entre los encuestados según sus

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preferencias partidarias. Por un lado una clara mayoría absoluta de los votantes del Frente Amplio coinciden con que la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo es equilibrada. Pero, por otro lado, el porcentaje de quienes piensan que el Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder Legislativo aumenta significativamente entre los votantes de los partidos tradicionales, particularmente entre los nacionalistas donde la cifra alcanza prácticamente a un tercio de ellos. Un aspecto central de la relación entre los poderes es el proceso legislativo. La encuesta se propuso profundizar en las percepciones de la ciudadanía sobre algunos aspectos de este proceso. El siguiente gráfico muestra las distintas opiniones entre los encuestados sobre el papel que cumple cada uno de los poderes en el proceso legislativo.
Gráfico 11. Iniciativa legislativa

NS/NC 15%

Poder Ejecutivo 20%

Legis ladores 35%

Ambos 30%

En su opinión, ¿la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento las propone el Poder Ejecutivo o las elaboran los legisladores?

Como puede verse en el gráfico las opiniones están dividades, pero sólo una quinta parte de los encuestados le adjudica al Poder Ejecutivo un rol determinante en la agenda parlamentaria. Mientras tanto, prácticamente dos tercios de los encuestados le atribuyen un papel más relevante al Poder Legislativo en la iniciativa legislativa, ya sea a la par del Ejecutivo (30%) o directamente ubicándolo como la institución principal (35%). Complementariamente, el siguiente gráfico, muestra las opiniones sobre el papel que cumple el Parlamento con relación a las inciativas del Poder Ejecutivo.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Gráfico 12. Papel del Parlamento con relación a las iniciativas del Ejecutivo

NS/NC 9%

Aprueba como v ienen 10% Unas sí y otras no 25%

Modifica 56%

Pregunta: En general, ¿qué cree Ud. que hace el Parlamento con los proyectos que propone el Ejecutivo: los vota como vienen o los discute, negocia y modifica antes de aprobarlos?

Aquí nuevamente, y de forma más acentuada aún, la opinión pública le adjudica un rol particularmente relevante al Parlamento en el proceso legislativo. La mayoría absoluta de los encuestados cree que normalmente el Poder Legislativo discute, negocia y modifica los proyectos de ley que le envía el Poder Ejecutivo, mientras que tan sólo un 10% piensa que normalmente los aprueba tal como fueron remitidos. Pasando ahora a las relaciones entre el gobierno y la oposición, los siguientes gráficos nos muestran cómo percibe la ciudadanía la actitud de cada uno de ellos con respecto al otro.
Gráfico 13. Actitud de la oposición con relación al gobierno

NS/NC 4%

Más bien colaboración 21%

Más bien confrontación 54%

Ni lo uno ni lo otro 21%

Pregunta: En cuanto a la oposición política en Uruguay, ¿cree Ud. que su actitud es más bien de colaboración o más bien de confrontación con el gobierno?

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Gráfico 14. Actitud del gobierno con relación a la oposición

NS/NC 5% Tiende a ingnorar 40%

Tiende a tomar en cuenta 38%

Ni lo uno ni lo otro 17%

Pregunta: Y, en cuanto al gobierno, ¿Ud cree que tiende a tomar en cuenta los planteos de la oposición o que tiende a ignorarlos?

Como muestran los gráficos las percepciones mayoritarias entre los encuestados hablan de una mala relación entre el gobierno y la oposición. La mayoría absoluta el atribuye a la oposición una actitud de confrontación con el gobierno mientras que un 40% acuerda con la idea de que el gobierno tiende a ignorar a la oposición. De todas formas, respecto a esta última cuestión, las opiniones están más divididas, ya que un 38% cree que el gobierno tiende a tomar en cuenta a la oposición. Precisamente en esta pregunta es donde las opiniones aparecen más sesgadas según las preferencias partidarias de los encuestados tal como aparece en el siguiente gráfico.
Gráfico 15. Actitud del gobierno respecto a la oposición según voto 2004

F. Amplio

51%

19%

26%

P. Colorado

29%

6%

55%

P. Nacional

25%

15%

57%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Tiende a tomar en cuenta

Ni lo uno ni lo otro

Tiende a ingnorar

Las opiniones aparecen totalmente divididas según se trate de votantes del gobierno o de los partidos de la oposición. Mientras que la mayoría absoluta de los frentistas piensa

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que el gobierno tiende a tomar en cuenta a la oposición, una mayoría más abultada aún entre los votantes de los partidos tradicionales opina que tiende a ignorarlos. De forma consistente con las cifras mencionadas, el siguiente gráfico muestra las percepciones de los encuestados respecto al comportamiento legislativo de los diferentes partidos.
Gráfico 16. Comportamiento legislativo partidario

FA y oposición 14%

NS/NC 8%

Sólo el Frente Amplio 34%

A veces uno y a veces lo otro 44%

Pregunta: En su opinión, ¿la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento las vota sólo el Frente Amplio o también las votan los partidos de oposición?

El gráfico muestra que un tercio de los encuestados piensa que la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento son votadas exclusivamente por la bancada del gobierno, mientras que cerca de la mitad cree que eso ocurre a veces y sólo un 14% opina que la mayoría de las leyes son votadas por legisladores de todos los partidos. Aunque la distribución de opiniones es matizada parece predominar en la ciudadanía la visión de un bloque oficialista mayoritario que se impone dentro del Poder Legislativo. Finalmente, para completar el panorama dentro de este rubro, en el siguiente gráfico reportamos las opiniones sobre cómo deberían conducirse los partidos políticos en sus relaciones mutuas.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Gráfico 17. Preferencias sobre relaciones entre partidos
Que sean coherentes con sus ideas y no negocien 18%

NS/NC 4%

Que negocien las diferencias para lograr acuerdos 78%

Pregunta: En política normalmente los partidos defienden diferentes ideas. ¿Qué cree Ud. que es mejor.

En el gráfico se aprecia con total claridad el predominio de una visión negociadora y acuerdista de la política, coherente con las tradiciones al respecto del sistema político uruguayo. Casi el 80% de los encuestados aprueba la idea de que los partidos deben negociar sus diferencias para lograr acuerdo mientras menos de un 20% piensa que no deberían negociar. Este rasgo de la cultura política uruguaya puede explicar la presencia de porcentajes significativos de la ciudadanía que tienen opiniones negativas sobre diversos aspectos del funcionamiento del sistema político uruguayo, tanto de sus instituciones cuanto de sus actores, por percibir que no existe una adecuada cooperación entre los diferentes ámbitos y observar un predominio la confrontación y la imposición. 4. Representación y visibilidad En esta sección presentaremos percepciones y nociones generales de la ciudadanía con relación al Parlamento. Se trata de saber qué opina la gente sobre la representación que ejerce el Poder Legislativo y el conocimiento que tiene de sus actividades. En primer término mostramos las opiniones que manejan los encuestados sobre el carácter representativo del Parlamento, tanto en general como de cada partido político en particular.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Gráfico 18. ¿A quién representa el Parlamento?

A particulares que solicitan beneficios 7%

A nadie 2%

Ns/Nc 3%

A algunos grupos de la sociedad 37%

A todos los uruguayos en su conjunto 51%

Pregunta: En su opinión, ¿a quién representa el Parlamento uruguayo?

Como puede apreciarse la percepción mayoritaria es que el Poder Legislativo representa al conjunto de la ciudadanía. Sin embrago existe una porción significativa, de más de una tercio de los encuestados, que piensa que el Parlamento representa a ciertos grupos de la sociedad y no a la totalidad. De todas formas, como surge del gráfico siguiente, las personas tienden a sentirse bien representadas por los legisladores del partido al que votó.
Gráfico 19. Valoración de la representación partidaria (escala de 0 a 10)
F. Amplio 6,2

P. Colorado

5,3

P. Nacional

6,1

Total

5,2

4,5

5,0

5,5

6,0

6,5

En el gráfico se observa que la ciudadanía en general no se siente ni bien ni mal representada por los legisladores del partido al que votó pero que los frentistas y los nacionalistas tienen una percepción más favorable de la representación que ejercen sus legisladores. Esto resulta muy razonable si consideramos que estos dos partidos cumplen los roles políticos fundamentales de gobierno y oposición dentro del sistema.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Para avanzar de las percepciones a las nociones concretas, la encuesta incluyó una serie de preguntas que buscan establecer el conocimiento que tiene la ciudadanía sobre actividades y figuras parlamentarias. En primer término se preguntó sobre leyes aprobadas en el Parlamento proponiéndole al encuestado, de forma abierta, que mencione dos que recuerde.
Gráfico 20. Mención de leyes

Menciona 37%

NS/NC 63%

Pregunta: Podría mencionarme dos leyes que hayan sido aprobadas en la presente legislatura?

Sorprendentemente, casi las dos terceras partes de los encuestados no son capaces de mencionar ni siquiera una ley. Lo que habla de una muy escasa presencia de las cuestiones parlamentarias en la vida de la mayoría de las personas. Sólo algo más de un tercio de los encuestados mencionó leyes de acuerdo a la siguiente distribución:
Gráfico 21. Mención de leyes
Otras 28% Codigo del niño y del adolescente 3% Seguridad social para empleadas domésticas 3% Ley de humanización de cárceles 5% Ley de salud reproductiva 6% Plan de emergencia/ trabajo por uruguay 6% Prohibicion de fumar en espacios cerrados 13% Reforma de la salud 13% Reforma Tributaria/IRPF 57% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Claramente la reforma tributaria se lleva las palmas en materia de presencia en la opinión pública, no sólo por su trascendencia y repercusión mediática, sino también por

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

la cercanía en el tiempo de su aprobación e implementación con la realización de la encuesta. Luego puede verse que no hay ninguna ley que alcance un porcentaje especialmente significativo de menciones e, incluso, es interesante notar que la que se ubica en segundo término –la reforma de la salud- tiene el mismo porcentaje de menciones que la prohibición de fumar en lugares cerrados que ni siquiera es una ley. Esto ratifica la baja presencia de la actividad parlamentaria en la opinión pública y la visión imprecisa que genera. Algo similar ocurre respecto de las interpelaciones.
Gráfico 22. Mención de interpelaciones

NS/NC 44% Dicen recordar interpelación 56%

Pregunta: Y, ¿podría mencionarme dos interpelaciones realizadas durante la presente legislatura?

En este caso, la mayoría absoluta de los encuestados dice recordar alguna interpelación, lo que sugiere de forma inmediata que esta actividad legislativa genera una mayor presencia del Parlamento en la opinión pública. De todas formas, el problema de la imprecisión de las percepciones se reitera de forma aguda en este caso, cuando tratamos de establecer de qué interpelación se trata.
Gráfico 23. Mención de interpelaciones
Mencionan otras interpelaciones 26%

Mencionan interpelación Heber - As tori

15%

Mencionan legis lador pero no minis tro 3%

Mencionan minis pero no legis tro lador

22%

Mencionan minis y legis tro lador 0% 10% 20%

32% 30% 40%

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

El gráfico muestra cómo se distribuyen las respuestas en función de su precisión. Allí observamos que sólo un tercio de los encuestados logra mencionar a un ministro y a un legislador, aún cuando en muchos casos se trata de información incorrecta. En cambio, una cuarta parte de los encuestados sólo logra mencionar a una de las partes en cuestión, ya sea al ministro interpelado (22%) o, excepcionalmente, al legislador interpelante (3%). Obviamente la interpelación concreta más mencionada de forma correcta fue la realizada por el Senador Luis Alberto Heber al Ministro de Economía Danilo Astori, pero nótese que, dado lo notorio y reciente de dicho evento, parece una cifra demasiado exigua el 15% de menciones que recibe. Veamos finalmente qué ocurre cuando se le pregunta a los encuestados por la identidad de las autoridades del Poder Legislativo. Los siguientes gráficos muestran el porcentaje de encuestados que recuerdan los nombres de los Presidentes de cada una de las Cámaras.
Gráfico 24. Conocimiento del Presidente de la Cámara de Senadores

Otro 2%

Rodolfo Nin Novoa 31%

Ns/Nc 67%

Pregunta: ¿Ud. sabe quién es el presidente de la Cámara de Senadores? (¿Podría decirme el nombre?)

Gráfico 25. Conocimiento del Presidente de la Cámara de Representates

Otro 2%

Enrique Pintado 8%

Ns/Nc 90%

Pregunta: Y, ¿ud. sabe quién es del presidente de la Cámara de Representantes? (¿Podría decirme el nombre?)

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Nuevamente, las dos terceras partes de los encuestados no son capaces de nombrar al Presidente de la Cámara de Senadores y sólo un 31% de los encuestados responde la pregunta correctamente. La situación es más acentuada cuando se trata del Presidente de la Cámara de Representantes ya que menos de un 10% de los encuestados menciona correctamente su identidad, aunque esto es razonable dado el carácter rotativo de este cargo. En definitiva, a pesar de que la ciudadanía uruguaya no tiene globalmente una imagen negativa sobre el Poder Legislativo y sobre su desempeño, la actividad parlamentaria parece estar muy lejana de las preocupaciones de la gran mayoría de los uruguayos.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Capítulo II EL PARLAMENTO Y LA OPINION DE LAS ELITES
Daniel Buquet* En este segundo capítulo se presenta información recabada por la “Encuesta Permanente de Elites” (EPE)1 que se desarrolla regularmente en el marco del Observatorio Político. Para este estudio se diseñó un módulo especial sobre el Poder Legislativo y se utilizó una muestra ampliada a 200 casos. 1. Evaluación del desempeño del Poder Legislativo La medición más común que permite aproximar un diagnóstico sobre la salud del sistema político, es la opinión sobre el desempeño de los tres poderes del estado. Un estado saludable debería generar imágenes positivas sobre su desempeño, tanto entre las elites como entre la opinión pública. Especialmente, una percepción negativa generalizada de las elites sobre el desempeño de alguno de los poderes del estado estaría dando cuenta de la presencia de disfunciones importantes. Adicionalmente se evalúa la imagen de los partidos políticos, a efectos comparativos y porque constituyen el actor central de los procesos políticos. En el siguiente gráfico se presenta el porcentaje de evaluaciones positivas (muy bueno + bueno) sobre el desempeño de los tres poderes del Estado y de los partidos políticos.

Profesor e Investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. 1 En esta ocasión se presentan datos obtenidos en la edición 2007 (trabajo de campo realizado entre agosto y setiembre de 2007) y se los compara parcialmente con los generados en las cinco anteriores (2001/2002/2003/2004/2005). La encuesta se realiza de forma anual a más de un centenar de dirigentes políticos, sindicales y empresariales, así como a intelectuales que se desempeñan en ámbitos académicos y en medios de comunicación.

*

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Gráfico 1. Evaluaciones sobre Instituciones y Actores 2001-2007 (muy bueno + bueno)
80%

60% 53% 40% 39% 33% 30% 35% 31%

20%

0% 2001 2002 P. Legislativ o 2003 P. Ejecutiv o 2004 P. Judicial 2005 2006-07

P. Políticos

Fuente: Encuesta Permanente de Elites – Instituto de Ciencia Política – FCS - UdelaR

En el gráfico se destaca la muy buena imagen del Poder Ejecutivo que supera claramente la mejor evaluación obtenida por la anterior administración en el comienzo de su mandato. El Poder Ejecutivo anterior había logrado una leve recuperación luego de una evaluación muy negativa en 2002 pero recién en la presente administración los guarismos se ubican en una nivel de valoración altamente positiva como resultado del cambio de gobierno y de las consiguientes expectativas creadas sumado a desempeños adecuados en diferentes áreas de política. Por su parte, el Poder Legislativo muestra una extraordinaria mejora en su valoración en la última encuesta. El cambio es particularmente importante porque remonta una evaluación mediocre y en descenso y porque llega a una mayoría absoluta de juicios favorables cuando la legislatura se encuentra en la mitad de su mandato. En cambio, ni el Poder Judicial ni los partidos políticos logran avances tan importantes en la evaluación de sus desempeños aunque sus cifras también mejoran. Las opiniones sobre los partidos políticos en general, acompañan la evolución de los juicios sobre el desempeño del parlamento pero un escalón más abajo, situación que se mantiene como una regularidad a lo largo del periodo. Los partidos políticos continúan siendo el actor peor evaluado por las elites, aunque en esta medición logran su mejor desempeño dentro del periodo. Aunque el deterioro de la imagen de los partidos políticos es un fenómeno de carácter global, podemos suponer que en este caso la falta de diálogo entre gobierno y oposición sumada a diversos conflictos internos en los partidos está influyendo negativamente en las percepciones. Por su parte, el Poder Judicial que venía de un 25

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

importante deterioro en las percepciones de las elites sobre su desempeño, remontó algunos puntos para ubicarse en el entorno del 50% de opiniones favorables. De todas formas, a pesar de los cambios de un año a otro, las opiniones sobre el desempeño de las instituciones están fuertemente determinadas por las preferencias políticas de los encuestados. Claramente los encuestados que pertenecen o votan al partido de gobierno tienen opiniones muy favorables y los partidarios de la oposición se pronuncian más bien negativamente. El siguiente gráfico muestras esas diferencias para los dos últimos periodos de gobierno.
Gráfico 2. Evaluación del Parlamento por partido político (muy bueno + bueno)
64% 16%

Frente Amplio

Partido Colorado

13% 61%

Partido Nacional

31% 39% 0% 20% 40% 2001-2004 2005-2007 60% 80%

Fuente: Encuesta Permanente de Elites – Instituto de Ciencia Política – FCS - UdelaR

En el gráfico se aprecia una clarísima inversión de las valoraciones sobre el Poder Legislativo entre los frentistas y los colorados. Mientras que los primeros tenían un juicio muy negativo sobre el parlamento en la pasada administración, los segundos hacen lo propio en la actual. Y, de la misma forma, entre 2001 y 2004 los colorados tenían una visión altamente favorable sobre el desempeño del parlamento, casi de la misma magnitud de la que tienen los frentistas entre 2005 y 2007. Los nacionalistas, en cambio presentan visiones intermedias en ambos casos, sin llegar a ser positivas. En la pasada administración tuvieron un papel relevante integrando la coalición de gobierno y en este lo siguen teniendo como principal partido de oposición.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

También pueden apreciarse diferencias significativas en las opiniones sobre el desempeño del parlamento según el tipo de elite encuestada. El siguiente gráfico muestra los datos para las dos últimas legislaturas.

Gráfico 3. Evaluación del Parlamento por tipo de elite (muy bueno + bueno)
Intelectual Sindicalista Empresario Gobernante Legislador 0% 20% 40% 2001-2004 2005-2007 26% 29% 10% 12% 18% 60% 58% 50% 60% 65% 80% 48%

Como puede verse los políticos en general, ya sean legisladores u ocupen cargos ejecutivos son los que tienen las mejores opiniones sobre el desempeño del Poder Legislativo. Es interesante apreciar que no necesariamente los legisladores tienen la visión más positiva ya que, aunque esto es así en la presente administración, en la pasada las opiniones favorables de los gobernantes superaban a las de los propios legisladores. La variación significativa en la opinión de los legisladores sobre el desempeño del parlamento puede deberse a que el oficialismo cuenta en esta legislatura con una mayoría propia con opiniones más homogéneas, mientras que la mayoría legislativa en la pasada legislatura correspondía a partidos diferentes lo que ocasionaba visiones más matizadas. Por su parte los empresarios y los intelectuales no muestran modificaciones muy importantes en sus percepciones al respecto, mientras los sindicalistas pasaron a tener una visión radicalmente diferente sobre la presente legislatura de la que tenían en la pasada. La condición izquierdista de la mayoría de la elite sindical explica obviamente esta diferencia. Por otra parte se relevó en la encuesta una evaluación retrospectiva del Poder Legislativo, pidiendo a los encuestados que se pronuncien sobre el desempeño del Parlamento con relación a los primeros años de democracia. El siguiente gráfico

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

muestra la distribución de opiniones en general y por preferencia partidaria para dos periodos.
Gráfico 4. Evaluación retrospectiva del Parlamento por partido (mucho mejor+mejor)
T otal

45% 25% 62% 23% 19% 33% 21% 20%
0% 10% 20% 30% 2003-2004 40% 2005-2007 50% 60% 70%

Frente Amplio

P. Colorado

P. Nacional

Puede observarse que la percepción sobre una mejora en el desempeño del Poder Legislativo respecto a los primeros años de democracia creció significativamente en la presente legislatura, ya que casi la mitad de los encuestados cree que es mejor o mucho mejor. Ese porcentaje era apenas de la cuarta parte de los encuestados en los dos últimos años de la legislatura pasada. De todas formas hay un importante sesgo partidario en la evolución verificada. En esta legislatura casi los dos tercios de los frentistas piensan que el Parlamento se desempeña mejor o mucho mejor que en los primeros años de democracia mientras que menos de la cuarta parte de ellos opinaba lo mismo durante la legislatura pasada. En cambio, ahora sólo una quinta parte de los colorados cree que el parlamento se desempeña mejor que en los primeros años de democracia, cuando durante la legislatura pasada un tercio de ellos lo pensaba. Finalmente, los nacionalistas no parecen tener una buena opinión al respecto, posición que se ha mantenido en las dos legislaturas de referencia. Una vez más, el cambio en los roles de los partidos políticos influye fuertemente en las percepciones sobre el desempeño del Poder Legislativo. En la encuesta desarrollada durante 2007 se buscó profundizar en la evaluación del desempeño del Poder Legislativo desagregando las diversas funciones que ese poder del Estado debe cumplir. En primer término se procuró establecer cuál función del

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

parlamento es prioritaria en la percepción de la elite. El siguiente gráfico muestra la distribución de las opiniones al respecto.
Gráfico 5. Principal función del Poder Legislativo
D ebatir/discutir/ buscar acuerdos 5% O tros N sabe/ no contesta o 6% 2%

Aprobar iniciativas del Poder E jecutivo 6% R epresentar ciudadanos/intereses 12%

Contralor/ controlar Poder E jecutivo 16%

Legislar/E laborar y aprobar leyes 53%

Es claramente dominante la percepción de que la principal función del Poder Legislativo es precisamente legislar. Sin embargo, existe un porcentaje muy elevado de encuestados que destacan otras funciones en primer lugar. Entre ellas, las dos más mencionadas fueron las funciones de contralor y de representación. Dentro de la elite entrevistada, los propios legisladores muestran un patrón diferenciado en la jerarquización de las funciones como se puede apreciar en el gráfico siguiente.

Gráfico 6. Principal función del Poder Legislativo (sólo legisladores)
Debatir/discutir/busc ar acuerdos 7% Aprobar iniciativas del Poder E jecutivo 7% Representación ciudadanos/interese s 20% Otros 5% Legislar/E laborar y aprobar leyes 38%

Contralor/ controlar Poder E jecutivo 23%

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Aunque una mayoría de los parlamentarios también afirma que la función principal del Poder Legislativo es legislar, en este caso se trata de una mayoría relativa, en tanto la mayoría absoluta destaca otras funciones. En particular la suma de las opciones de contralor y representación sumadas superan la opción legislar. A continuación se presentan las evaluaciones de la elite con relación a las cinco principales funciones del parlamento.
Gráfico 7. Evaluación de funciones (escala de 0 a 10)
Acuerdos 5,4

Debate

4,8

Repres entación

6,2

Control

5,7

Legis lación 0 2 4 6

6,7 8

Aunque las variaciones no son de gran magnitud, puede apreciarse una diferenciación significativa sobre los desempeños del parlamento en diferentes aspectos. En principio, de las cinco funciones, cuatro son evaluadas positivamente, aunque con matices. Las funciones de legislación y representación merecen juicios claramente favorables por parte de la elite, en tanto las funciones de contralor y de negociación acceden a un puntaje apenas positivo. En cambio, la evaluación que hace la elite de la función parlamentaria de debatir grandes temas es claramente crítica. En la medida en que estas evaluaciones son relevantes y las opiniones muestran variaciones en función de las preferencias partidarias y del tipo de elite, se presenta a continuación un cuadro con los puntajes que resultan de cada segmento.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Cuadro 1. Evaluación de funciones por partido y tipo de elite Legislación Control Representación Debate Acuerdos Promedio 6,1 4,8 6,3 4,5 5,2 4,3 6,4 4,5 5,3 4,9 5,0 4,1 7,1 6,5 6,4 5,2 6,1 6,3 6,2 7,4 5,7 5,3 7,6 6,5 6,8 5,9 6,4 4,8 4,8 5,7 5,6 4,4 5,1 4,7 4,7 3,7 6,8 6,1 5,6 5,1 6,5 6,0 6,2 5,4 5,6 4,0 5,6 5,4 7,6 6,5 7,4 5,7 6,5 5,6 4,4 5,1 3,7 4,3

P. Nacional P. Colorado F. Amplio Legislador Gobernante Empresario Sindicalista Intelectual Máximo Mínimo

Desvío 0,9 0,9 0,7 1,0 0,9 0,7 0,7 0,8

Claramente los legisladores son los que mejor evalúan en promedio el conjunto de las funciones del Poder Legislativo, aunque también presentan la mayor desviación en las opiniones. Se puede pensar en cierta actitud autocomplaciente por parte de los parlamentarios, pero también es posible analizar sus opiniones como las mejor informadas al respecto porque también son las más matizadas. Si bien en todos los rubros evalúan el desempeño del parlamento en términos favorables, los puntajes van desde una opinión altamente positiva en materia de legislación a una apenas favorable en lo que refiere a la concreción de acuerdos. Entre las demás elites es particularmente llamativo el contraste entre las evaluaciones de los empresarios y las de los dirigentes sindicales. Mientras los primeros sólo evalúan positivamente la legislación y la representación, los últimos ofrecen valoraciones positivas en todos los rubros e, incluso, en materia de acuerdos tienen la visión más favorable entre todas las elites. En cuanto a las preferencias partidarias, los frentistas son los que mejor evalúan el desempeño del poder legislativo en las diferentes funciones mientras que los partidarios de la oposición son más críticos. En particular, los blancos ofrecen sus juicios más críticos en la materia de búsqueda de acuerdos y los colorados en lo referido a los debates. Además de la pertenencia a la oposición, el diferente rol de los partidos tradicionales en función de su peso relativo, muestra sus principales reclamos. Los nacionalistas pretenden un rol más relevante en la definición de políticas y los colorados en la discusión de los grandes temas. Por otra parte la encuesta desarrolla dos evaluaciones específicas sobre el desempeño del parlamento en el terreno legislativo. Por un lado se pregunta a los encuestados sobre

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

el tiempo que le insume al Poder Legislativo aprobar una ley y, por otro, se le interroga directamente sobre la productividad del parlamento.
Gráfico 8. Tiempo para aprobar leyes
60%

54%

57% 45%

40%

40% 36% 29% 31%

20%

15%

0% 2003 2004 Adecuado 2005 Excesiv o 2007

Como puede verse en el gráfico precedente, la mayoría de las opiniones coincide en que el tiempo que le insume al parlamento aprobar una ley es excesivo. Sin embargo, la cifra pasó de ser una mayoría absoluta durante la pasada legislatura a ser una mayoría relativa en la presente. De forma concomitante, el porcentaje de encuestados que piensa que el tiempo es adecuado creció para ubicarse en torno a un tercio en la presente legislatura. Evidentemente la condición mayoritaria del partido de gobierno alimenta esta percepción. A continuación se muestran las opiniones de los encuestados respecto de la productividad del Poder Legislativo.
Gráfico 9. Productividad del Poder Legislativo
80%

69%
60%

68% 61%

58%

40%

30%
20%

17% 10% 14%
2004 No se adecua

17% 12%

27% 11%
2007

0% 2003 2005 Parcialmente Totalmente

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

En el gráfico se observa una muy significativa variación de las opiniones sobre la productividad del Poder Legislativo. Tanto durante la pasada legislatura como a comienzos de la actual, predominaba claramente la idea de que la productividad del parlamento no se adecuaba a las necesidades del país. Incluso parecía esbozarse una tendencia creciente en esa dirección y sorprende observar la similitud en la distribución de las respuestas entre la última encuesta realizada durante la pasada legislatura y la primera de la actual. Sin embargo, en la encuesta realizada durante 2007 para este estudio, las opiniones muestran una diferencia muy significativa. Ahora, más de dos los tercios de los encuestados cree que la productividad del Poder Legislativo se adecua, al menos parcialmente, a las necesidades del país. Estas cifras, aunque llamativamente altas, son consistentes con sensibles mejorías en la percepción de los desempeños del Poder Legislativo observadas en la encuesta de 2007. Finalmente la encuesta explora la percepción de los encuestados sobre la influencia de diferentes instituciones sobre la vida política del país. En el siguiente gráfico se muestran las opiniones al respecto para los tres poderes del Estado en las dos últimas administraciones.
Gráfico 10. Influencia de Poderes (escala de 0 a 10)
5,7 4,8

Judicial

Legislativ o

7,0 6,6

Ejecutiv o

9,4 9,1 0 2 4 2003-2004 6 2005-2007 8 10

En este caso se aprecian opiniones más estables en el tiempo con variaciones significativas sólo en el caso del Poder Judicial. De todas formas las variaciones entre la administración pasada y la presente son de signo positivo para los tres poderes. Para los encuestados, el Poder Ejecutivo tiene una gran influencia en la vida política del país y el

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Poder Legislativo tiene una influencia relevante pero menor. La influencia que se le atribuye al Poder Judicial pasó de ser poco relevante en el periodo pasado a ser algo relevante en el actual. Las opiniones en este caso, si bien muestran algunas diferencias según partido político, son bastante más homogéneas que en los casos anteriores. 2. Relaciones Ejecutivo – Legislativo y Gobierno – Oposición. Ahora interesa explorar la percepción de las elites sobre la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, cuestión que constituye el núcleo institucional del funcionamiento del gobierno. La asunción de la actual administración ha generado un cambio drástico en la materia al instalar un gobierno de partido con mayoría legislativa propia, a diferencia de los pasados gobiernos de coalición entre blancos y colorados. Es de esperar que esta diferencia genere modificaciones en la dinámica de gobierno y que ello se refleje en las percepciones al respecto. Para evaluar el tema la encuesta desarrolla una serie de ítems. El principal de ellos pide el encuestado un pronunciamiento en cuanto a la preponderancia de alguno de los dos Poderes del Estado en la relación entre ellos. El diseño constitucional presidencialista establece la separación de poderes y, aunque prevé una relación equilibrada, no asegura mecanismos de colaboración entre ambos. Por lo tanto pueden surgir conflictos, ya sea por la vía de la imposición del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo (usando su mayoría, vetando leyes o gobernando por decreto) o, a la inversa, por la obstaculización del Poder Legislativo a las políticas del Poder Ejecutivo (no aprobando sus iniciativas, censurando ministros, etc.). El siguiente gráfico muestra la distribución de las opiniones de los encuestados al respecto en cuatro momentos diferentes, dos de los cuales corresponden a la administración anterior y otros dos a la actual.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Gráfico 11. Relaciones entre Poderes.
80% 72%

60% 47% 40% 40%

53% 38% 27%

52% 45%

20%

12%

7% 1%

2% 2005 2007

0% 2003 2004 El PL obstruye

El PE se impone

Equilibrado

Como puede apreciarse, la mayoría de los encuestados opina que el Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder Legislativo. Mientras tanto, un porcentaje significativo pero minoritario cree que la relación entre ambos poderes es equilibrada al tiempo que la percepción de que el parlamento obstruye al Poder Ejecutivo es prácticamente marginal. En principio parece muy razonable una distribución de opiniones con esas características ya que tanto la administración pasada como la actual han contado con mayorías legislativas, lo que les permitió dar un trámite relativamente fluido a sus iniciativas. Sin embargo, la diferencia entre contar con una mayoría producto de una coalición interpartidaria u ostentarla en virtud de la propia bancada partidaria, parece haber generado un impacto significativo en las percepciones de las elites al respecto. El porcentaje de quienes opinan que el Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder Legislativo se incrementó en el orden de 20 puntos porcentuales al comienzo de esta administración respecto de la anterior, al tiempo que se redujo significativamente la proporción de quienes pensaban que la relacióne entre ambos poderes es equilibrada y ya prácticamente nadie cree que el parlamento obstruye al Poder Ejecutivo. Sin embargo esta percepción volvió a modificarse significativamente en el presente año, con guarismos que se aproximan notablemente a los relevados en 2004. Aunque la mayoría legislativa propia y la disciplina partidaria del Frente Amplio parecen haber generado una primera impresión de avasallamiento, la evolución de los acontecimientos parece haber convencido a la elite de que la relación entre los poderes en la presente administración no difiere gran cosa de las anteriores. Particularmente, la percepción de

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

una relación equilibrada entre poderes, sin ser mayoritaria, muestra en el año 2007 el valor más alto de la serie. La relación entre los poderes legislativo y ejecutivo depende de la relación entre el gobierno y su bancada legislativa pero también del papel que la oposición juega en el parlamento. La condición mayoritaria del Frente Amplio torna innecesarios los acuerdos con la oposición para la aprobación de leyes comunes siempre que logre mantener la disciplina partidaria, pero los requiere para otro tipo de resoluciones que exigen mayorías especiales y siempre que el gobierno busque consensos amplios y la ejecución de “políticas de Estado”. La relación entre gobierno y oposición ha pasado a ser un factor muy relevante de la dinámica política en la presente administración por cuanto el sistema político aparece fuertemente dividido en dos bloques de similar magnitud. La dificultad para llegar a acuerdos entre ambos sectores políticos ha sido una impronta de la situación política actual. La percepción de las elites en la materia reafirma la visión de un esquema fuertemente confrontativo.

Gráfico 12. Actitud del gobierno con relación a la oposición
T iende a tomar en cuenta Ni lo uno ni lo otro 15% 16% 45% 57% 2% 1% 20% 2005 2007 40% 60% 39% 26%

T iende a ignorar

No sabe / no contesta

0%

La mayoría de los encuestados sostiene que el Gobierno tiende a ignorar a la Oposición en la toma de decisiones. Mientras tanto, una proporción menor opina lo contrario, es decir que tiende a tomar en cuenta sus puntos de vista. De todas formas las percepciones al respecto se modificaron significativamente entre 2005 y 2007 llevando a ambas opciones a valores más similares. Más allá de que no parece haber habido un cambio cualitativo en el relacionamiento entre los bloques, algunas señales y decisiones (como

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

la designación del Fiscal de Corte) pueden haber influido en la modificación de los juicios en esta materia. Por su parte, aparece una situación análoga cuando se trata de evaluar la actitud de la oposición respecto del gobierno. En el siguiente gráfico se observa que la percepción de una actitud confrontativa es aún más acentuada cuando se trata de la oposición.
Gráfico 13. Actitud de la oposición con relación al gobierno
Más bien colaboración 16% 16% 12% 21% 70% 62% 3% 1% 20% 40% 2005 2007 60% 80%

Ni lo uno ni lo otro

Más bien confrontación

No sabe / no contesta

0%

En este caso 2 de cada 3 encuestados optaron por la afirmación que dice que la actitud de la oposición con respecto al gobierno es más bien de confrontación. En cambio, apenas un 16% de la elite cree que la actitud de la oposición con relación al gobierno es más bien de colaboración. Sin embargo, en esta ocasión, las variaciones entre 2005 y 2007 son menores y de signo contrario. Es decir que mientras la elite estaría percibiendo un cierto acercamiento del gobierno hacia la oposición no percibe que al mismo tiempo ocurra un acercamiento de la oposición hacia el gobierno. Por cierto que las percepciones mencionadas aparecen nuevamente influidas por las preferencias partidarias de los encuestados. En el siguiente gráfico se presenta la distribución de las opiniones relevadas en 2007 discriminadas por partido político.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Gráfico 14. Actitud del gobierno con relación a la oposición por partido
Frente Amplio 2% 20% 16% 63%

P. Colorado 0%

95%

0%5%

P. Nacional 0%

73%

15%

13%

0% No sabe / no contesta

20%

40%

60% Ni lo uno ni lo otro

80%

100%

120%

T iende a ignorar

T iende a tomar en cuenta

En el caso de las percepciones sobre la actitud del gobierno con relación a la oposición las diferencias por partido son tajantes. Al tiempo que una clara mayoría absoluta de los frentistas opina que el gobierno tiende a tomar en cuenta a la oposición, tres de cada cuatro nacionalistas y casi todos los colorados piensan que el gobierno tiende a ignorar a la oposición.
Gráfico 15. Actitud de la oposición con relación al gobierno por partido
Frente Amplio 2% 86% 5% 7%

P. Colorado0%

60%

0%

40%

P. Nacional 4%

46%

31%

19%

0% No sabe / no contesta

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Más bien confrontación

Ni lo uno ni lo otro

Más bien colaboración

En cuanto a las percepciones sobre la actitud de la oposición, las diferencias no son tan tajantes, aunque muestran un sesgo en el mismo sentido. En principio una mayoría dentro de los tres partidos mayores opina que la actitud de la oposición con relación al gobierno es más bien de confrontación. Sin embargo, esa mayoría es apenas relativa en el caso de los blancos, pasa a ser absoluta dentro de los colorados y es abrumadora (casi 9 de cada 10) entre los frentistas.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

En suma, tanto las evaluaciones sobre relaciones entre poderes como sobre relaciones entre actores muestra una percepción generalizada de un gobierno mayoritario que gobierna fundamentalmente solo y una oposición que principalmente busca cuestionar al gobierno. De todas formas es importante señalar que las percepciones acerca de un comportamiento avasallante del Frente Amplio, apoyado en su mayoría legislativa, se han atenuado considerablemente desde el comienzo del actual gobierno al presente. 3. Comparación entre elites y opinión pública Para finalizar esta parte del informe parece relevante señalar algunas diferencias puntuales entre las opiniones relevadas por la encuesta de elites y las percepciones registradas en la encuesta de Opinión Pública. 3.1 Funciones del Poder Legislativo En cuanto a la atribución de funciones al Poder Legislativo, más que las diferencias entre las elites y la opinión pública en general, llaman la atención las semejanzas. Excepto por la obvia diferencia en los porcentajes de quienes no responden la pregunta, las principales funciones están distribuidas de forma similar, tanto entre las elites como en la opinión pública. Claramente la función legislativa es la que mayoritariamente se le atribuye al parlamente en los dos ámbitos. Simplemente habría que señalar el matiz que representa una mayor inclinación hacia el contralor por parte de la elite, en contrapartida de una mayor jerarquización de la representación por parte de la ciudadanía.
Gráfico 16. Funciones para elites y opinión pública
Otros Debatir/discutir/ buscar acuerdos Representar ciu- dadanos/intereses Contralor/ controlar Poder Ejecutiv o Legislar/Elaborar y aprobar leyes No sabe/ no contesta 0% 2% 20% Elites OP 4% 5% 9% 6% 12% 17% 34% 32% 40% 60% 54% 15% 12%

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

3.2 Evaluación funciones También en lo que refiere a la evaluación de las funciones se destaca la similitud de percepciones entre la elite y la opinión pública. La diferencia más clara y notoria es una mejor evaluación general por parte de la elite, que llega a ser bastante amplia en el caso de la tarea legislativa. En cambio, y de forma excepcional, la opinión pública muestra una evaluación levemente mejor que la de la elite en cuanto a la función parlamentaria de debatir grandes temas. Esta cuestión, que aparecía claramente como un déficit desde el punto de vista de la elite no merece mayor distinción para la ciudadanía. En todo caso parece importante considerar la mayor discriminación que realiza la elite entre los distintos rubros, mostrando una evaluación más afinada que la de la opinión pública.
Gráfico 17. Evaluación de funciones para elites y opinión pública
Acuerdos Debate Representación Control Legislación 0 2 4 Elites OP 4,7 5,0 4,8 5,3 5,0 5,3 6 6,2 5,7 6,7 8 5,4

3.3 Relación entre poderes También en este rubro aparecen semejanzas entre la elite y la opinión pública. Pero las diferencias son ahora mucho más relevantes que en las evaluaciones anteriores. En esta caso entre la ciudadanía no predomina la idea de que el Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder Legislativo y claramente la opinión más difundida es que la relación entre los poder es equilibrada.

40

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Gráfico 18. Relaciones entre poderes para elites y opinión pública
Equilibrado

49% 45% 21% 52% 11% 2% 19% 2%
20% Elites OP 40% 60%

El PE se impone

El PL obstruye

No sabe / no contesta 0%

4. Algunas conclusiones La encuesta de elites realizada en 2007 muestra una sensible mejoría en las evaluaciones sobre el desempeño del Poder Legislativo con relación a las mediciones realizadas con anterioridad. La opinión pública muestra niveles algo inferiores y más homogéneos de evaluación sobre el desempeño del Poder Legislativo que las elites en los diferentes rubros. Las elites en general y los colorados y los empresarios en particular, tienen una visión crítica sobre el cumplimiento de la función parlamentaria de debatir grandes temas. La opinión pública y los nacionalistas dentro de la elite, tienen una visión particularmente crítica sobre el cumplimiento de la función parlamentaria de negociar acuerdos políticos. Los legisladores evalúan mejor que las otras elites y que la opinión pública el desempeño del Poder Legislativo. Asimismo le asignan mayor importancia a las funciones de contralor y representación. La elite cree mayoritariamente que el Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder Legislativo aunque en 2007 esa percepción disminuyó al tiempo que creció el porcentaje de quienes creen que la relación entre poderes es equilibrada. La opinión pública percibe de forma mayoritaria que la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo es equilibrada. La elite percibe un escenario político en el que predomina la confrontación por sobre la cooperación entre gobierno y oposición 41

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Capítulo III. EL PARLAMENTO LEGISLANDO (2005-2007)
Daniel Chasquetti∗ 1. Proyectos de ley presentados En el transcurso de la presente legislatura se presentaron 1.023 proyectos. En el primer año se introdujeron 411 (40%); en el segundo, 325 (32%); y en el tercero, 256 (25%). Asimismo, fueron desarchivados 31 proyectos de ley (3%), casi todos en el primer año del período legislativo. Tal cual lo muestra el gráfico 1, el Poder Ejecutivo envío al Parlamento un 34% de sus proyectos (138) en 2005, un 33% (133) en 2006, y un 28% (114) en 2007. Los legisladores, en cambio, no tuvieron una regularidad tan marcada en materia de iniciativa. Casi la mitad de sus proyectos (44%) fueron presentados en el primer año, casi un tercio en el segundo (31%), y algo más de un quinto (19%) en el tercer año.

Gráfico 1. Proyectos tratados en la 46° Legislatura según iniciativa y año de presentación

28%

23%

25%

31% 33%

32%

2007 2006 2005 Desarchivados

34%

44%

40%

PE

PL

Todos

Analizando los proyectos del período según el Poder que los presenta, se observa que un 39% fue iniciado por el Ejecutivo y un 61% por el Legislativo. Estos datos confirman la pauta de distribución en la iniciativa que nuestro sistema político viene registrando
∗ Profesor e Investigador el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Coordinador del equipo de investigación.

42

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

desde al menos 1985. Sin embargo, el cuadro 1 muestra como durante el transcurso de la legislatura el desequilibrio entre los Poderes tendió a atenuarse. En el primer año, la relación era de 35% a 65% a favor del Parlamento; en el segundo año, de 41% a 59%; y en el 2007 de 45% a 55%.
Cuadro 1. Proyectos tratados en la 46° Legislatura según año de presentación e iniciativa por Poder Iniciados por el… Total Poder Ejecutivo Poder Legislativo 2005 154 35% 273 65% 411 100% 2006 134 41% 191 59% 325 100% 2007 114 45% 141 55% 255 100% Desarchivados 16 52% 15 48% 31 100% Total 402 39% 620 61% 1.022* 100%
* No se incluye un proyecto presentado por la Suprema Corte de Justicia

A primera vista, la razón de este reequilibrio entre los Poderes obedecería al hecho de que los legisladores año tras año reducen el volumen de iniciativas. Sin embargo, el Ejecutivo también presenta menos proyectos aunque el declive no es tan pronunciado. ¿Significa entonces que el Parlamento se ha vuelto menos productivo bajo las actuales circunstancias, o por el contrario, esta es una tendencia natural del proceso legislativo al arribar al tercer año? Para responder esta pregunta es necesario observar la evolución de estos indicadores en legislaturas anteriores. El gráfico 2 muestra la proporción de proyectos de ley que introdujo cada Poder en el primer trienio de cada período legislativo.

Gráfico 2. Presentación de proyectos de ley según Poder
(en porcentajes)
75 74 72 62 Poder Legislativo Poder Ejecutivo 28 25 38 37 38 31 69 65 62 59 41 60 62 59 41 34 28 55 45 72 66

63

40 35

38

26

85

86

87

90

91

92

95

96

97

00

01

02

05

06

07

43

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Como podrá observarse, la situación registrada en 2007 resulta inédita. Con la excepción de la anterior legislatura, donde se registró en el tercer año una caída en el peso relativo del Ejecutivo de más de 10 puntos, en general, las variaciones porcentuales entre el segundo y tercer año no son significativas. Por otra parte, en las anteriores cuatro legislaturas, el tercer año marcó siempre un quiebre de la tendencia observada en los dos primeros. En los períodos 1985-87 y 1990-92, el tercer año mostraron un aumento del peso del Ejecutivo, en tanto en 1995-97 y 2000-02, el tercer año registraron un declive. En ningún caso se observa lo ocurrido en la presente legislatura, donde se afirma una tendencia favorable al aumento de la participación del Ejecutivo en la presentación de proyectos. De todos modos, esto puede ser visto al revés y pensar que en verdad lo que ocurre es que el agente que modifica el comportamiento es el Legislativo. El gráfico 3 despeja esta duda al mostrar que el factor que mejor explica la variación es la caída en el número de proyectos presentados por los legisladores, que, de acuerdo a la información procesada, es el menor del período para un tercer año. Mientras tanto, el número de proyectos presentados por el Ejecutivo en el tercer año es el segundo en volumen del período (114, sólo superado por el año 1997).

Gráfico 3. Presentación de proyectos de ley según Poder (en valores absoultos)

306 288 311 242 198 203 192 145 223 130 198 223 230

191 142

110 68 85 86

149 75 87 90

116

92

100

92

133

167

138 90

154

134

114

91

92

95

96

97

00

01

02

05

06

07

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

En suma, la presentación de proyectos de ley de la actual legislatura muestra una tendencia inusual y creciente a favor del Ejecutivo nunca antes observada. Este

44

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

fenómeno responde a un bajo desempeño de los legisladores y a una correcta performance del Ejecutivo. Ahora bien, si se considera el total de proyectos de ley presentados en cada trienio según el Poder proponente, observaremos que el actual ha sido uno de los más productivos del período, sólo superado por el de la anterior legislatura (que coincide con la crisis y el papel relevante que cumple el Parlamento en ella2). Asimismo, el Ejecutivo de este trienio muestra la mejor performance desde 1985, superando incluso al hiperproductivo -en materia de proyectos de ley- Ejecutivo de Jorge Batlle.

Gráfico 4. Proyectos de Ley presentados en los tres primeros años de cada legislatura según iniciativa por Poder
1.154 1.023 876 759 706 585 551

859

942

621

253
1985-87

357

325

395

402

1990-92

1995-97

2000-02

2005-07

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

No obstante, debe destacarse que los excelentes registros de la actual legislatura se sustentan en los primeros dos años más que en el tercero. De continuar la tendencia observada en 2007 durante los próximos dos años, es probable que esta legislatura sea recordada por el peso y papel del Ejecutivo en materia de proyectos de ley, más que por el volumen de iniciativas presentadas.

*

*

*

En materia de iniciativa legislativa partidaria, en 2007 volvió a confirmarse la pauta de los años anteriores. De cada diez proyectos de ley iniciados por los legisladores, el
2

Al respecto ver Chasquetti (2002 y 2003)

45

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Partido Nacional presentó algo más de cuatro; el Frente Amplio, algo más de dos; y el Partido Colorado, uno; en tanto casi dos iniciativas llevaban la firma de representantes de más de un partido. El cuadro 2 muestra los datos para los tres años de la legislatura.

Cuadro 2. Proyectos tratados en la 46° Legislatura según año de presentación e iniciativa partidaria Frente Partido Partido Partido Más de un Amplio Nacional Colorado Independiente partido Total Desarchivados 3 21% 6 36% 1 7% 0 0% 5 36% 15 100% 2005 62 23% 156 57% 23 8% 3 1% 29 11% 273 100% 2006 47 24% 90 47% 20 10% 1 1% 33 18% 191 100% 2007 33 23% 65 43% 18 13% 2 1% 23 16% 141 100% Total 145 23% 317 51% 62 10% 6 1% 90 15% 620* 100%
* No se computa un proyecto presentado por la SCJ.

Como podrá apreciarse, los dos partidos mayores disminuyeron sustancialmente su aporte, aunque llama particularmente la atención la drástica caída de los legisladores nacionalistas: en 2005 presentaron 156 proyectos; en 2006, 90; y en 2007, sólo 65. Es probable que en este descenso esté influyendo dos factores. Por un lado, cuestiones de estrategia. Parece obvio pensar que los legisladores de la oposición tienden a presentar sus proyectos de ley en la primera fase del período para contar con tiempo para negociarlos y lograr su aprobación. Pero por otro, cuestiones de constatación empírica. Si los proyectos se presentan y las posibilidades de lograr su aprobación por distintas razones son bajas, es probable que los legisladores se sientan desestimulados para seguir redactando iniciativas. No obstante y a pesar de la caída de este año, la performance del Partido Nacional en el trienio ha sido excelente. El gráfico 5 muestra que el registro de esta legislatura ha sido el más alto desde 1985. Desde luego, esas cifras están sustentadas en un primer año impactante donde los legisladores nacionalistas presentaron 156 proyectos de ley, superando incluso al Ejecutivo que había presentado 154.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Gráfico 5. Proyectos de Ley presentados en los tres primeros años de cada legislatura según partido
317 278 250 214 185 165 164 145 103 116 94 107 62 186 214

1985-87

1990-92

1995-97

2000-02

2005-07

Frente Amplio

Partido Nacional

Partido Colorado

Por otra parte, la performance del partido de gobierno no ha sido tan buena como en principio podría esperarse, dado que cuenta con una mayoría parlamentaria y por ello, con la posibilidad de pasar leyes con cierta facilidad. Es cierto que los partidos de gobierno nunca se han destacado por su impulso legislador, al menos durante el período 1985-2007. Con la excepción del Partido Nacional en 1990-92, los restantes partidos de los respectivos presidentes nunca mostraron performances excepcionales. Sin embargo, si se toma en cuenta la situación mayoritaria del Frente Amplio en este período, podría haberse dado una mayor audacia legislativa por parte de los representantes. Finalmente, los registros del Partido Colorado, si bien son bajos, pueden considerarse como buenos, dado el tamaño de su bancada y las restricciones que por ello enfrenta este partido en el proceso legislativo. Por tanto, estos datos confirman anteriores hallazgos (Chasquetti 2004) donde se sostiene que la capacidad legislativa de una bancada está relacionada inversamente con su tamaño. En efecto, la evidencia muestra que un partido que aumenta su número de legisladores no necesariamente aumenta su capacidad propositiva. El gráfico 6 ordena a todos los partidos que actuaron en el Parlamento durante el período las últimas cinco legisladoras, a partir de la magnitud de su bancada y el promedio de proyectos de ley presentados por legislador en los primeros tres años de la legislatura. La tendencia lineal muestra que cuánto más pequeña es una bancada,

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

mayores son los promedios de presentación de proyectos y viceversa, cuánto más grande es la bancada, menores serán los promedios.

Gráfico 6. Tamaño del partido legislativo y promedios de presentación de proyectos por legislador
60%
R = 0,4631
2

FA 05-07

50%

Porcentaje de bancas

PC 85-87

40%
PC 95-97

FA 00-02 PN 90-92 PC 00-02 PC 90-92 FA 90-92 FA 85-87

PN 05-07 PN 85-87

30% 20% 10% 0% 1

PN 95-97 FA 95-97

PN 00-02

PC 05-07 NE 95-97 PI 05-07

NE 90-92 UC 85-87 NE 00-02

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

Proyectos por legislador

De todas formas, hay algunas regularidades muy llamativas. El Partido Nacional se aparta en una misma dirección respecto a la tendencia, en cuatro de los cinco registros. Esto indica que este partido es más productivo que el promedio. Con el Frente Amplio sucede lo inverso, pues en tres de los cinco registros se aparta en la dirección contraria al Partido Nacional. Un ejemplo interesante es la comparación de la bancada del Frente Amplio durante el período 1990-92, con la del Partido Nacional en el período 2000-02. Ambas cuentan con casi el mismo número de legisladores (22,3% de la Asamblea General los nacionalistas y 21,5% los frentistas), pero su producción per cápita es muy diferente (6,4 proyectos de ley per cápita los nacionalistas y 3,7 los frentistas).

2. Leyes sancionadas En la presente legislatura se sancionaron 390 leyes: 91 en el primer año (24%); 149 en el segundo (38%); y 150 en el tercero (28%). De las leyes votadas en 2007, 37 fueron iniciadas en 2005, 51 en 2006, y 61 iniciadas en 2007.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Cuadro 3. Leyes votadas en la 46° Legislatura según año de presentación y año de votación Votadas en… Presentadas en… Total 2005 2006 2007 2005* 92 80 38% 37 18% 209 100% 2006 69 58% 51 42% 120 100% 2007 61 100% 61 100% Total 92 24% 149 38% 150 38% 390 100%
* Incluye proyectos de ley desarchivados que se convirtieron en ley ese año Fuente: Sistema de Información Parlamentaria

Estos datos indican que el Parlamento tramitó durante el último año proyectos presentados en diferentes momentos y por distintos actores. La acumulación de un gran número de proyectos de ley pendientes de tratamiento al término de cada año legislativo es un rasgo que se agrava a medida que avanza el mandato. Por esa razón, la confección de la agenda parlamentaria adquiere una importancia sustantiva, ya que el establecimiento de prioridades responde normalmente a los intereses de la(s) fuerza(s) mayoritaria(s) en las cámaras. El cuadro 4 confirma esta idea, pues presenta el número de proyectos presentados, sancionados y pendientes para cada año de la presente legislatura. Es así que al cierre del tercer año legislativo, el Parlamento tiene pendientes 633 proyectos. Si bien algunos de ellos fueron archivados por resolución de las Comisiones o de las propias Cámaras, la casi totalidad sigue esperando por su tratamiento.
Cuadro 4. Proyectos presentados, sancionados y pendientes Proyectos Sancionados Pendientes 2005 442 91 351 2006 325 149 527 2007 256 150 633 Total 1.023 390

Observando la iniciativa de las leyes sancionadas en 2007, encontramos que el 67% corresponde al Poder Ejecutivo y sólo el 33% a los legisladores. Esta es otra confirmación de una pauta histórica: mientras el Poder Ejecutivo presenta aproximadamente un tercio del total de proyectos de ley, logra una aprobación del entorno de los dos tercios. En la presente legislatura, estas proporciones se mantuvieron inalteradas (ver gráfico 7).

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Gráfico 7. Leyes aprobadas según año e iniciativa de los Poderes (2005-2007)
149 150
48
(33%)

52
(35%)

92
28
(30%)

97
(65%)

102
(67%)

64
(70%)

2005

2006

2007

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

Si se consideran las leyes de 2007 que fueron iniciadas por los propios legisladores (49 en total), se observará que un tercio corresponde al Frente Amplio, otro tercio al Partido Nacional, y otro tercio a la iniciativa compartida por legisladores de más de un partido (ver gráfico 8).

Gráfico 8. Leyes aprobadas según año e iniciativa de los partidos (2005-2007)
52 48

19

15
2

28 13 12
2

16

5 9
2005

20

15

2006

2007

Frente Amplio

Partido Nacional

Partido Colorado

Más de un partido

Los números absolutos destacan un hecho interesante. Por primera vez en el período, los legisladores nacionalistas superaron en leyes iniciadas a sus colegas del partido de gobierno (16 leyes a 15), lo cual puede ser interpretado como un éxito para el principal

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

partido de la oposición, dado el hecho de que el Frente Amplio controla la mayoría absoluta en ambas cámaras. También es meritoria la actuación de los legisladores colorados, que al igual que en 2005, consiguieron la aprobación de dos leyes de su autoría. El gráfico 8 también muestra que un porcentaje importante de las leyes son iniciadas por legisladores de más de un partido. Este es un elemento interesante y responde a una práctica legislativa frecuente en nuestro Parlamento. Si bien la ciudadanía desconoce este aspecto del trabajo legislativo (como tampoco conoce que la mayoría de las normas son votadas por todos los partidos), cabe preguntarse por qué un número importante de leyes son iniciadas conjuntamente por legisladores de diferentes partidos. En principio, se debe señalar que estas normas refieren a materias donde existe un consenso básico entre los principales actores del juego parlamentario. Sin embargo, también debe destacarse que la firma de proyectos conjuntos brinda beneficios a todos los actores. Mientras los partidos de la oposición pueden aumentar la chance de que sus iniciativas sean votadas, los legisladores oficialistas consiguen ampliar la base de apoyo de las decisiones legislativas tomadas durante su gobierno. Las entrevistas realizadas a legisladores de diferentes partidos confirman la existencia de este tipo de estrategias, la cuales se desarrollan normalmente en ámbitos reducidos como las Comisiones y particularmente, entre integrantes de las mismas. 3. El trienio 2005-07 en perspectiva comparada Los valores registrados en el trienio en materia de sanción legislativa son excelentes. Constituyen el registro más alto alcanzado para los primeros tres años de una legislatura desde 1985. El gráfico 9 muestra el número de leyes aprobado en cada uno de los períodos. Como podrá observarse, el del 2005-07 es el que sancionó el mayor número de leyes.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Gráfico 9. Leyes sancionadas en los primeros 3 años de cada legislatura según iniciativa por Poderes
381 390

116 237 69 76 70 265 128 168 144

128

204

214

262

1985-87

1990-92

1995-97

2000-02

2005-07

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

Comparando el volumen legislativo de los trienios según la iniciativa de los Poderes, encontramos que el Ejecutivo de Vázquez es el segundo en productividad legislativa, a sólo 3 leyes del de Jorge Batlle, y el actual Parlamento es el primero, superando por 12 leyes el record alcanzado en el período 2000-02. En cierto modo, los registros del Parlamento en materia de iniciativa legislativa son la razón por la cual este trimestre se transformó en el más productivo del período. Estos datos son sorprendentes, ya que el registro alcanzado por la pasada legislatura respondió en buena medida a la formidable respuesta –poco reconocida por la opinión pública- del Parlamento ante la crisis desatada en aquellos años. Por esa razón, era esperable que esta legislatura volviera a los registros de las tres primeras legislaturas. Sin embargo, las cosas no fueron así, pues esta legislatura mantiene los niveles de productividad que la anterior. Por tanto, parece importante ensayar una respuesta respecto al motivo de tal performance. En principio, podríamos pensar que un gobierno con mayorías legislativas de carácter partidario debería hacer una diferencia respecto a lo ocurrido en períodos anteriores, donde las mayorías estables no existieron o respondían a gobiernos de coalición. Como

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

ya se ha señalado en anteriores trabajos3, si controla una mayoría legislativa el Ejecutivo uruguayo cuenta con un poder de agenda formidable, ya que existen un conjunto de prerrogativas constitucionales en materia de legislación que favorecen su influencia (iniciativa exclusiva en un amplio rango de materias, veto parcial y total, proyectos de urgencia, etc.); y un conjunto de reglas parlamentarias, escritas y no, que operan a favor de la mayoría en funciones y que contribuyen a aumentar el poder de agenda presidencial (asignación de puestos claves como las presidencias de las cámaras, presidencias de comisiones, etc.). De este modo, la combinación de esos tres factores –mayorías legislativas, reglas constitucionales y reglas internas del Parlamento- permiten al gobierno controlar el proceso legislativo, estableciendo prioridades y regulando el ritmo de aprobación de sus iniciativas. Como los legisladores que integran la mayoría actúan en forma coordinada con el Ejecutivo, los organismos del Parlamento suelen contar con agendas de trabajo que contemplan las preferencias del gobierno. La evidencia que se presenta en este informe, como así también las entrevistas realizadas oportunamente, confirman estas presunciones y sobre todo sus consecuencias. Por todo esto, es razonable pensar que un gobierno de partido con una mayoría estable y disciplinada, hace una diferencia en materia de productividad parlamentaria. 4. Evaluación cualitativa de la legislación Para el análisis cualitativo de las leyes del período se aplicó el Índice de Importancia Política de las Leyes (IIPL), que considera cinco dimensiones específicas de su trámite: iniciativa, materia, repercusión pública, debate en las cámaras, y votación. El IIPL permite ordenar la legislación en tres niveles: leyes de alta importancia, leyes de mediana importancia, y leyes de baja importancia. La aplicación del IIPL a la normativa aprobada en estos tres años muestra que 29 leyes fueron de alta importancia política, 209 de mediana importancia, y 148 de baja importancia. En el año 2007 se aprobaron 10 leyes de alta importancia: la Creación del
3

Ver “Estudio sobre la Producción Legislativa en Uruguay”, Lanzaro, Jorge, Daniel Buquet, Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes. Programa de Evaluación de la Producción Legislativa en Uruguay. 1985-2000. Convenio Poder Legislativo-Universidad de la República. Febrero de 2000.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

régimen de promoción y defensa de la competencia (18.159); la Modificación del Delito de Usura (18.212); la Creación del Servicio Descentralizado de la Administración de Servicios de Salud Estado (ASSE) (18.161); la Creación del Fondo Nacional Salud (FONASA) (18.131); la Modificación de la Carta Orgánica del Banco Hipotecario (18.125); Creación del Sistema Integrado de Salud (18.211); la Aprobación de la Rendición de Cuentas 2006 (18.172); Autorización de la Licitación pública internacional para la concesión de la sala de juegos del Hotel Casino Carrasco (); la Modificación del Sistema de Asignaciones Familiares (18.227); y la Creación del régimen de Responsabilidad de tercerización empresarial (18.251).
Cuadro 5. Leyes según importancia política 2005-07 2005 2006 2007 Ejecutivo 12 92% 7 100% 10 91% Legislativo 1 8% 0 0% 1 9% Total 13 100% 7 100% 11 100% Ejecutivo 23 66% 59 69% 69 78% Legislativo 12 34% 26 31% 20 22% Total 35 100% 85 100% 89 100% Ejecutivo 28 65% 29 53% 23 46% Legislativo 15 35% 26 47% 27 54% Total 43 100% 55 100% 50 100%

Alta

Mediana

Baja

29 2 31 151 58 209 80 68 148

Total 94% 6% 100% 72% 28% 100% 54% 46% 100%

Observando la iniciativa según el Poder proponente se observa que en las leyes de alta y mediana importancia política hay un claro predominio del Ejecutivo, y una situación algo más equilibrada –aunque crecientemente favorable al Parlamento- en las leyes de baja importancia. Este es un síntoma de la capacidad del Ejecutivo para imponer su agenda de gobierno. 5. La tramitación de la agenda del Ejecutivo Como ya se ha señalado, el poder de agenda del Ejecutivo responde a la combinación de distintos factores: una mayoría legislativa estable, prerrogativas constitucionales que favorecen el control del Ejecutivo, y un conjunto de reglas escritas y no escritas, que ordenan el funcionamiento de las cámaras. Estos determinantes político-institucionales permiten a los legisladores oficialistas controlar o regular en las cámaras el ritmo de tramitación de los proyectos del gobierno.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Al cierre del tercer año legislativo, el ritmo de tramitación de la agenda del Ejecutivo se ha mantenido estable, lo cual muestra la solidez e impacto de la mayoría parlamentaria. El cuadro 6 presenta información respecto al ritmo de aprobación de proyectos gubernamentales: en el primer año se sancionó el 41% de los proyectos; en el segundo, el 43%; y en el tercero, el 42%.
Cuadro 6. Tramitación de la agenda del Ejecutivo Proyectos en Proyectos que se Proyectos pendientes al la agenda* transforman en ley finalizar el año 154 63 91 59% 41% 224 97 127 57% 43% 241 102 139 58% 42%

2005 2006 2007

* Suma de los proyectos presentados por el Ejecutivo en el año y los proyectos pendientes del año anterior.

En otras palabras, cada año, el Parlamento aprueba algo más de 4 de cada 10 proyectos del Ejecutivo, lo cual determina un ritmo estable y eficiente de tramitación de la agenda de gobierno. El gráfico 10 compara las tasas de tramitación de la agenda del Ejecutivo en los tres primeros años de gobierno de las últimas cinco legislaturas.

Gráfico 10. Tasa de tramitación de la agenda del Ejecutivo (proyectos del PE aprobados sobre proyectos acumulados cada año)

45

44 41

43

42

33

32

31

29

30

28

26

28

23

21

85 86 87

90 91 92

95 96 97

00 01 02

05 06 07

Como podrá apreciarse, únicamente los años 2001 y 2002, cuando el país tramitaba una compleja crisis económica y financiera, las tasas de tramitación fueron levemente superiores (aunque cayeron en los siguientes dos años al 30% y 26%). En los restantes trienios, las tasas fueron siempre inferiores a las observadas en el actual período, lo cual

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confirma el juicio respecto a la estabilidad y nivel de eficiencia del presente ritmo de aprobación. En suma, la cohesionada mayoría oficialista, favorecida por las reglas de juego y comprometida con la agenda legislativa del Ejecutivo, impuso un ritmo estable y sostenido al proceso parlamentario, pese a que en 2007, debió afrontar el trámite de reformas caracterizadas por su complejidad y densidad. 6. El proceso legislativo 6.1. Celeridad del trámite legislativo En promedio, las 150 leyes sancionadas en 2007 insumieron para su aprobación un total de 332 días. Mientras las 102 leyes propuestas por el Ejecutivo arrojan un promedio de 282 días, las 48 iniciadas por los legisladores muestran un promedio de 438 días. Aquí otra vez se observa el trato preferencial que el Parlamento ha brindado a las iniciativas del gobierno. Por otra parte, mientras que las 16 normas propuestas por legisladores del Partido Nacional se sancionaron en 571 días en promedio, las propuestas por legisladores del Frente Amplio insumieron 477 días. Las del Partido Colorado, lógicamente, fueron las que tuvieron un trámite más tortuoso, esto es, 571 días. A su vez, resulta destacable el hecho de que las normas propuestas por legisladores de más de un partido fueron las tramitadas en menor tiempo promedio, 214 días. Dado que estas leyes suelen estar asentadas en un importante consenso parece razonable que corran más rápido en el Legislativo que las propuestas por el Ejecutivo o por un partido en particular.
Cuadro 7. Tiempo de tramitación promedio de leyes sancionadas en 2007 Iniciada por… Leyes Días Poder Ejecutivo 102 282 Poder Legislativo 48 438 Frente Amplio 15 477 Partido Nacional 16 571 Partido Colorado 2 765 Más de un partido 15 214 Total 150 332

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En comparación con los trienios anteriores, encontramos que el actual ha sido el más veloz en materia de tramitación de leyes. Entre 2005-2007, el procesamiento de una ley insumió en promedio 246; en tanto en 2000-2002, insumió 274 días; y en 1995-1997, 301 días. Como podrá verse, las diferencias son importantes. Casi un mes respecto a la anterior legislatura, y casi dos meses respecto a la del período 1995-97.

Gráfico 11. Tiempo de tramitación de las leyes (en días) Comparación trienios
396

338 302 253 301 274 246 219 246

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

Total

1995-97

2000-02

2005-07

La literatura especializada ha discutido mucho acerca de la celeridad del trámite legislativo. Algunos, preocupados por la eficiencia, creen que un proceso legislativo veloz es preferible, pues permite responder a la brevedad a las demandas ciudadanas. Otros, preocupados por la profundidad del debate, prefieren un proceso legislativo parsimonioso donde se examinen las alternativas y consecuencias que generará la decisión, y puedan manifestarse en la discusión una diversidad de visiones sobre el tema. Eficientistas y parsimoniosos tienen una cuota de verdad, pues sus aspiraciones son deseables para la democracia. En el caso uruguayo, no podemos determinar cuál trámite puede ser considerado veloz y cuál puede ser considerado lento. Por el momento, sólo sabemos que en este período las leyes pasan más rápido que los anteriores. En todo caso, será la ciudadanía la que tendrá la palabra en su carácter de evaluadora del funcionamiento y resultados del Parlamento.

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6.2. Destino de los proyectos de ley Para comprender aspectos como la celeridad del trámite legislativo, resulta importante considerar las características estructurales del proceso, de forma tal de saber si existen puntos donde el flujo encuentra dificultades. Una primera aproximación consiste en determinar cómo los organismos del Parlamento participan en el proceso legislativo. Sabemos que aquí juega un papel muy importante la Presidencia de la Asamblea General en cuanto a la distribución de proyectos entre las cámaras, y al interior de cada cuerpo, las Presidencias en cuanto a la distribución hacia las comisiones. El cuadro 8 muestra como se distribuyeron entre las cámaras los 1.022 proyectos de ley presentados en la 46° Legislatura. Allí se observa que la Cámara de Representantes recibió el 63% del trabajo y la de Senadores el 37%. Dado el número de integrantes de cada cámara podríamos decir que la distribución se hizo de acuerdo a la magnitud de integrantes, con un leve desvío a favor del Senado. Asimismo, el cuadro también muestra que para los proyectos del Ejecutivo no se siguió el criterio de la magnitud, porque se distribuyeron casi en forma equitativa entre ambas Cámaras. Los proyectos del Legislativo responden sí al criterio de la magnitud debido a que son los mismos legisladores los que los presentan. En este sentido, quedaría claro que los diputados muestran una mayor inclinación a la presentación de proyectos de ley que los senadores4.
Cuadro 8. Destino de los proyectos de ley presentados en la 46° Legislatura Iniciadas por… Total Poder Ejecutivo Poder Legislativo 206 169 375 Senadores 51% 27% 37% Enviadas a la Cámara de… 196 451 647 Diputados 49% 73% 63% 402 620 1.022* Total 100% 100% 100%
* No se considera un proyecto presentado por la Suprema Corte de Justicia

4 Obviamente que para que la inclinación fuera similar, los Senadores deberían haber presentado aproximadamente el 33% de los proyectos.

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¿Por qué razón, en términos generales, se siguió el criterio de distribución de acuerdo a la magnitud de la cámara (37% a 63%) y para los proyectos del Ejecutivo se aplicó un criterio equitativo (51% a 49%) que, en definitiva, sobrecarga de trabajo al Senado? El cuadro 9 compara estos datos en las últimas tres legislaturas. Allí puede observarse que, en líneas generales, todas aplicaron el criterio de la magnitud para la distribución del volumen total de proyectos. En 1995-1997 la relación fue 30% a 70%; en 2000-2002, 35% a 65%; y en 2005-2007, 37% a 63%. Sin embargo, cuando consideramos exclusivamente los proyectos enviados por el Ejecutivo, se observa que todas modificaron el criterio, elevando con distinto énfasis el papel del Senado. Mientras la de 1995-1997 estableció una relación 40% a 60%, las siguiente lo equilibraron (52% a 48% y 51% a 49%). Esto indica que la Cámara de Senadores, en cierto modo, asume un papel más relevante en la tramitación de la agenda el Ejecutivo, al tiempo que la Cámara de Representantes se ve obligada a relegar buena parte del gran volumen de proyectos que presentan sus miembros. De todos modos, estos hallazgos son meras hipótesis que surgen del análisis de datos agregados, y como ya lo hemos destacado el tratamiento estadístico encubre el problema de la calidad e importancia de las normas.
Cuadro 9. Destino de los proyectos presentados en el primer trienio de las últimas tres legislaturas* Enviados a… 1995-1997 2000-2002 2005-2007 262 409 375 Senadores
(30) (70) (35) (65) (37) (63)

Todos los proyectos

Diputados Total Senadores

612 874
(100)

745 1.154
(100)

647 1.022
(100)

130
(40)

207
(52)

206
(51)

Proyectos del Ejecutivo

Diputados Total

195
(60)

188
(48)

196
(49)

325
(100)

395
(100)

402
(100)

* Porcentaje entre paréntesis.

El siguiente paso es analizar el destino que cada cámara le da a los proyectos recibidos. La información resumida en los cuadros 9 y 10, muestra que seis comisiones de cada una de las cámaras concentran el grueso del trabajo legislativo.

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Cuadro 9. Destino de Comisiones de los proyectos enviados al Senado (2005-2007) Iniciativa de… Comisiones Ejecutivo Legislativo Total Constitución y Legislación 16 75 91 Asuntos Internacionales 75 2 77 Asuntos Laborales y Seguridad Social 27 18 45 Educación y Cultura 15 21 36 Hacienda 24 12 36 Defensa Nacional 19 2 21 Ganadería, Agricultura y Pesca 8 5 13 Salud Pública 4 9 13 Población, Desarrollo e Inclusión 4 7 11 Industria, Energía, Comercio, Turismo… 2 6 8 Presupuesto 5 2 7 Vivienda y Ordenamiento Territorial 2 4 6 Transporte y Obras Públicas 1 3 4 Especial sobre Partidos Políticos 1 1 2 Medio Ambiente 0 2 2 Ciencia y Tecnología 1 0 1 Integrada: Presupuesto y Hacienda 1 0 1 Integrada: Salud Pública con Hacienda 1 0 1 Total Cámara de Senadores 206 169 375

En efecto, las Comisiones de Constitución y Legislación; Asuntos Internacionales; Asuntos Laborales y Seguridad Social; Educación y Cultura; Hacienda; y Defensa Nacional del Senado, procesaron el 82% de los proyectos que recibió esa cámara. A su vez, las Comisiones de Constitución, Códigos, Legislación y Administración; Educación y Cultura; Hacienda; Asuntos Internacionales; Legislación del Trabajo; y Defensa Nacional de Diputados, procesaron el 76% de los proyectos. Pero aún más, si tomamos únicamente los proyectos del Ejecutivo esas cifras ascienden a 85% en el Senado y 89% en Diputados. De este modo, los datos agregados muestran que el total de proyectos, una vez que se distribuyen en las cámaras en forma equilibrada, pasan a las comisiones y en particular a 6 de las 14 Comisiones permanente. Estos organismos, por tanto, se transforman en puntos críticos del proceso legislativo, pues en virtud del gran número de proyectos que reciben, sus componentes deben establecer criterios de trabajo a partir de prioridades acordadas en su seno5.
5 El establecimiento de prioridades normalmente se acuerda entre los miembros de los diversos partidos. Además, el Frente Amplio no controla una mayoría en todas las comisiones, por lo que se vuelve necesario para los intereses del gobierno alcanzar un acuerdo. Por ejemplo, en la Cámara de Representantes, el partido de gobierno tiene mayoría absoluta en sólo siete comisiones permanentes de diez y seis, y controla una mayoría relativa (no puede decidir por sí sólo) en otras seis. El Partido Nacional cuenta con la mayoría absoluta en una comisión, y con la mayoría relativa en otra. En otra

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Cuadro 10. Destino de Comisiones de los proyectos enviados a Diputados (2005-2007) Iniciativa del… Comisiones Ejecutivo Legislativo Total Constitución, Códigos, Legislación… 17 141 158 Educación y Cultura 40 102 142 Hacienda 18 46 64 Asuntos Internacionales 44 0 44 Legislación del Trabajo 14 26 40 Defensa Nacional 27 5 32 Seguridad Social 13 19 32 Vivienda, Territorio y Medio Ambiente 1 31 32 Salud Publica y Asistencia Social 3 13 16 Industria, Energía y Minería 1 14 15 Especial: Deporte 5 6 11 Ganadería, Agricultura y Pesca 2 9 11 Especial: Población y Desarrollo Social 0 9 9 Presupuestos 2 7 9 Especial: Asuntos Municipales 1 5 6 Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas 2 3 5 Derechos Humanos 0 4 4 Turismo 0 4 4 Asuntos Internos 0 3 3 Especial: Género y Equidad 1 2 3 Integrada Presupuestos con Hacienda 3 0 3 Especial: Marco Cooperativo 1 0 1 Integrada Constitución con Derechos Humanos 1 0 1 Integrada Constitución con Ganadería 0 1 1 Integrada Hacienda con Salud Pública 0 1 1 Total Cámara de Diputados 196 451 647

Asimismo, el número de reuniones realizadas por estas seis comisiones durante el trienio 2005-2007 también confirma la idea de que éstas constituyen el núcleo central del trabajo parlamentario. Todas las comisiones permanentes de ambas cámaras (en total 32) se reunieron 2.395 veces, en tanto las comisiones mencionadas lo hicieron en 1.128 oportunidades. Esto indica que 12 comisiones de las 32 realizaron casi la mitad de las reuniones.
Cuadro 11. Reuniones de las Comisiones Permanentes (2005-2007)* Diputados Senado Parlamento Comisiones Permanentes (32) 1453 942 2395 Comisiones principales (12) 662 466 1128 Porcentaje sobre el total 46% 49% 47%
* Además funcionaron 6 comisiones especiales en Diputados (256 reuniones), y 3 en el Senado (48 reuniones); 7 comisiones integradas en Diputados (105 reuniones) y 3 en el Senado (88 reuniones); y 4 pre-investigadoras y 3 investigadoras.

comisión (Turismo) ambos partidos comparten una mayoría relativa. Esta situación es el resultado del acuerdo en torno a la distribución de posiciones realizado por delegados de los tres partidos al comienzo del período.

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Otra forma de ver la importancia de estos organismos es analizar exclusivamente los proyectos que se convirtieron en ley, considerando particularmente las comisiones que actuaron en su tramitación. Para simplificar la metodología de este examen hemos considerado únicamente la primera cámara actuante del proceso que permitió la aprobación de las 390 leyes del trienio 2005-2007. Como podrá observarse en el siguiente cuadro, 316 leyes de las 390 sancionadas en el período pasaron por esas 12 comisiones, lo cual representa el 81% del total. Si se consideran las leyes iniciadas por el Ejecutivo, también encontramos que el 83% de las mismas pasaron por estas comisiones. Por tanto, la evidencia empírica parece concluyente. El ritmo del proceso legislativo parece depender, en buena medida, de lo que sucede en un puñado de comisiones que controla el pasaje del grueso de la legislación. En ellas reside la responsabilidad central sobre los productos principales del Parlamento, como así también sobre la tramitación de la agenda del gobierno.
Cuadro 12. Leyes que pasan por las 12 comisiones Leyes Leyes iniciadas Comisiones Cámara sancionadas por el PE Asuntos Internacionales CRR 32 32 Constitución, Códigos, Legislación… CRR 46 9 Defensa Nacional CRR 24 22 Educación y Cultura CRR 46 22 Hacienda CRR 17 13 Legislación del Trabajo CRR 17 9 Asuntos Internacionales CSS 40 40 Asuntos Laborales y Seguridad Social CSS 25 22 Constitución y Legislación CSS 23 8 Defensa Nacional CSS 19 18 Educación y Cultura CSS 8 4 Hacienda CSS 19 18 Total 316 217 Porcentaje sobre el total 81% 83%

6.3. Modificación en comisiones de las leyes del Ejecutivo El 29% de las 262 leyes sancionadas en el trienio, propuestas por el Ejecutivo, fueron modificadas en las comisiones del Parlamento (77 leyes). Las comisiones de la Cámara

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de Representantes modificaron en 47 ocasiones, en tanto las del Senado lo hicieron en 30 oportunidades.

Cuadro 13. Modificaciones introducidas en Comisiones a las leyes del PE Cámara que modifica Total Senado Diputados En la primera cámara 28 35 63 En la segunda cámara 2 12 14 Total de modificaciones 30 47 77

Resulta realmente interesante comparar con legislaturas anteriores cuánto modifica el Parlamento los proyectos del Ejecutivo. El cuadro 14 muestra que en 2005-07 se modificó el 29% de los proyectos que envió el gobierno, casi el doble de cambios realizados en 2000-2002, y casi el triple de los realizados en 1995-1997. Paradojalmente, un Parlamento dominado por un partido con mayoría en ambas cámaras es el que más modificaciones realiza. Los Parlamentos animados por coaliciones legislativas mayoritarias introdujeron menos cambios.
Cuadro 14. Leyes presentadas por el Poder Ejecutivo que fueron modificadas por las Comisiones del Parlamento Leyes Modificadas Porcentaje 2005-2007 262 77 29% 2000-2002 265 40 15% 1995-1997 144 15 10%

¿Cuál es la razón de este fenómeno? Existen, al menos, dos respuestas posibles. La primera es que la mayoría en funciones, buscando aumentar el nivel de legitimidad de las decisiones parlamentarias, está dispuesta a introducir cambios que contemplen los puntos de vista de la oposición. La segunda afirma que la mayoría oficialista tiene dificultades internas para aceptar las iniciativas de su propio gobierno, y para alcanzar un consenso debe realizar modificaciones a los proyectos que el Ejecutivo envía. Como es muy probable que ambas explicaciones sean ciertas, realizaremos aquí un ejercicio que permita determinar el peso relativo de cada una de ellas. En tal sentido, definiremos dos situaciones hipotéticas lógicas:

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Explicación 1. Si la mayoría legislativa realiza modificaciones en las comisiones para incorporar las propuestas de la oposición, los proyectos de ley necesariamente deben votarse en sala por unanimidad. Explicación 2. Si la mayoría legislativa realiza modificaciones en las comisiones para construir consensos internos, los proyectos de ley deberían ser votados en sala en forma dividida (en virtud del voto contrario de la oposición). Para comprobar ambas explicaciones se tomó en cuenta 75 votaciones en el Senado de leyes modificadas en comisiones durante el trienio 2005-2007, que fueron propuestas por el Ejecutivo.
Cuadro 15. Votaciones en el pleno del Senado de las leyes modificadas en Comisiones Porcentaje sobre las 75 Porcentaje sobre las 262 Modificadas leyes modificadas leyes iniciadas por el PE Votadas por unanimidad 48 64% 18% Votación dividida 27 36% 10% Total 75 100% 29%

Como podrá apreciarse en el cuadro 15, el 64% de las leyes fueron aprobadas por unanimidad y el 36% por votación dividida. Esto indicaría que 6 de cada 10 modificaciones obedecen a negociaciones con la oposición y 4 de cada a 10 a la resolución de las disidencias internas de la mayoría gobernante. Este sería, por tanto, el costo de transacción interna que ha pagado el partido de gobierno: sobre el total de leyes iniciadas por el Ejecutivo un 10% de las normas se modifican para resolver las diferencias internas del gobierno. 6.4. Votación de las leyes Contrariamente a lo que habitualmente se cree, la amplia mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento se votan por unanimidad. El cuadro 16 muestra un resumen de 371 votaciones en general de los proyectos de ley en el Senado durante el trienio pasado. En virtud de que el Parlamento no indica los votos en contra (se aclara únicamente los votos afirmativos y el quórum), se tuvo especial cuidado en la tipificación de las votaciones divididas. Por ejemplo, existen muchas votaciones muestran que un senador no votó a favor de la norma, pero luego en las votaciones de

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los artículos se observan unanimidades. En estos casos se caracterizó la votación en general como unánime. Los datos muestran que 8 de cada 10 leyes son sancionadas con el apoyo de todos los partidos. Esta es una tendencia de larga duración pues entre 1995 y 2007 se votaron 1491 leyes y el 81% de ellas contó con el voto unánime de todos los partidos. Las leyes aprobadas por decisión dividida representan apenas un 19%.
Cuadro 16. Votación en el Senado de las leyes de la 46° Legislatura Iniciadas por… Divididas Unanimidad Total Poder Ejecutivo 51 21% 196 79% 247 100% Poder Legislativo 19 15% 105 85% 124 100% Frente Amplio 10 23% 33 77% 43 100% Partido Nacional 4 13% 28 88% 32 100% Partido Colorado 0 0% 4 100% 4 100% Más de un partido 5 11% 40 89% 45 100% Todas las leyes 70 19% 301 81% 371 100%

El cuadro también muestra que las leyes propuestas por el Ejecutivo tienden a ser más conflictivas que las propuestas por los legisladores. Lo mismo ocurre con las propuestas por el partido de gobierno. 7. Algunas conclusiones Durante el trienio 2005-2007, la labor de legislación fue cumplida por la presente legislatura en forma aceptable. El actual Ejecutivo envió el número de proyectos más alto para un primer trienio de gobierno, en tanto los actuales legisladores se ubicaron en el tercer lugar en términos comparados, detrás de los períodos 2000-02 y 1985-87. No obstante, los excelentes registros de la actual legislatura se sustentan en los primeros dos años más que en el tercero, ya que el desempeño de los legisladores en materia de presentación de proyectos viene en franco descenso. El Partido Nacional se ha mostrado como el partido más productivo a la hora presentar proyectos (algo más de la mitad), seguidos de lejos por el Frente Amplio y el Partido Colorado. La performance del partido de gobierno no ha sido tan buena como podría esperarse, dado que cuenta con una mayoría parlamentaria que permite a sus legisladores albergar firmes esperanzas de que sus proyectos sean aprobados. La información comparada con

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períodos anteriores muestra que existe una relación inversa entre la capacidad propositiva de los partidos y su tamaño. En materia de leyes el actual Parlamento ha impuesto un nuevo record para un primer trienio de gobierno. Las 390 leyes sancionadas superaron a las 381 aprobadas en el trienio 2000-02. Esas leyes fueron mayoritariamente propuestas por el Ejecutivo en una relación de 6 a 3. Esta tendencia no es novedad porque es la que hemos observado desde 1985: mientras el Ejecutivo propone un tercio de los proyectos, dos tercios de las leyes que se aprueban llevan su firma. Esta relación inversa nos informa sobre una realidad inocultable: el Poder Ejecutivo es un actor central del proceso legislativo. Ello se debe a la combinación de tres factores cruciales: (i) una mayoría legislativa en funciones que apoya al gobierno, (ii) prerrogativas constitucionales favorables a su actuación en el terreno legislativo, (iii) reglas escritas y no que ordenan el trabajo legislativo y que permiten a la mayoría legislativa controlar la agenda parlamentaria. La evaluación cualitativa de la legislación muestra que en el período se aprobaron 29 leyes de alta importancia política. El primer y tercer año fueron más productivos que el segundo, y eso tal vez obedezca a problemas internos del partido de gobierno. Como la casi totalidad de las leyes de alta importancia fue propuesta por el Ejecutivo, es probable que el freno observado en 2006 se vincule con la dificultad que tuvo el Frente Amplio para acordar iniciativas tan pretensiosas como complejas (reforma tributaria, reforma de la salud, reforma del Banco Hipotecario; etc.). El estudio de la tramitación de la agenda del Ejecutivo muestra el impacto y solidez de la actual mayoría parlamentaria. En el primer año se sancionó el 41% de los proyectos; en el segundo, el 43%; y en el tercero, el 42%. La comparación de este indicador con los trienios anteriores muestra que el ritmo de tramitación de la agenda presidencial es el más estable y alto de todos los observados. El análisis de la celeridad del proceso legislativo muestra un nuevo record de la actual legislatura. Mientras en 2005-07 una ley tardó en promedio 246 días; en 2000-02, tardó 274 días; y en 1995-97, 301. Los cortes de los promedios según el Poder que propone las leyes muestran igualmente que el actual período fue el que invirtió menos tiempo en legislar. 66

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El examen del destino de los proyectos de ley muestra que el 37% fue diseccionado al Senado y el 63% a la Cámara de Diputados. Considerando únicamente los proyectos del Ejecutivo, encontramos que la distribución ha sido prácticamente equitativa, 51% al Senado, y 49% a Diputados. El siguiente paso consistió en analizar el destino de esos proyectos dentro de cada cámara. La evidencia empírica muestra que seis comisiones de cada una de las cámaras concentran el grueso del trabajo legislativo. En efecto, las Comisiones de Constitución, Educación, Hacienda, Defensa, Asuntos Internacionales, y Asuntos Laborales del Senado, recibieron para su estudio el 82% de los proyectos de ley. Las Comisiones de Constitución, Educación, Hacienda, Defensa, Asuntos Internacionales, y Legislación del Trabajo de Diputados, recibieron el 76% de los proyectos de ley que tramitó la cámara. Finalmente, el 29% de las leyes iniciadas por el Ejecutivo en el período, fueron modificadas en las comisiones parlamentarias. Las comisiones de la Cámara de Diputados modificaron más que las del Senado. En términos comprados, las comisiones de la presente legislatura modificaron más que la de las legislaturas anteriores (29% contra 15% en 2000-05, y 10% en 1995-97). Existen por lo menos dos razones que explican este fenómeno. Por un lado, la mayoría en funciones busca incorporar las propuestas de la oposición y por ello modifica las leyes de su propio gobierno (6 de cada 10 modificaciones). Por otro, la mayoría tiene problemas para aceptar los proyectos de su propio gobierno, por lo cual debe modificarlos hasta alcanzar un acuerdo (4 de cada 10 modificaciones). En suma, la actual legislatura ha presentado hasta el presente niveles aceptables de productividad. Si bien se muestra exitosa en varios indicadores, los resultados encontrados tienden a confirmar la regularidad principal hallada en anteriores períodos: el Ejecutivo es el principal actor del proceso legislativo en Uruguay.

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Capítulo IV. EL PARLAMENTO FISCALIZANDO (2005-2007)
Daniel Chasquetti∗ La función de fiscalización es la segunda gran función del Parlamento uruguayo. Habitualmente, los legisladores desarrollan esta tarea a través de diferentes mecanismos: a) los llamados a sala, interpelaciones y llamados en régimen de comisión general; b) la convocatoria de ministros a comisiones; y c) los pedidos de informes. En nuestra visión, estas tres modalidades conforman un verdadero “sistema de contralor de la gestión del Poder Ejecutivo”. A continuación, repasaremos el cumplimiento de estas tres dimensiones de la fiscalización durante el período 2005-07, para luego proponer un enfoque integrado de esta función. 1. Llamados a sala e interpelaciones Durante la actual legislatura, se realizaron 11 interpelaciones y 13 llamados de ministros en régimen de comisión general. Si bien el número de llamados fue alto en 2006, en el siguiente año se registró un marcado descenso, sobre todo, si se le compara con los promedios anuales de últimos veinte años. Como podrá observarse en el siguiente gráfico, el número de llamados tiende a ascender a medida que se acerca el final del mandato.

∗ Profesor e Investigador el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Coordinador del equipo de investigación.

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Gráfico 12. Comparación Llamados a Sala e Interpelaciones según año del mandato
(Promedios por año para el período 1985-2005 y llamados a sala 2005-07)

Llamados a sala 05-07 Llamados a sala 85-05
5,0 4,0 4,0 3,6 4,0 3,0

7,5 6,8

1

2

3

4

5

Habitualmente, el tercer año del mandato suele tener más interpelaciones que los dos primeros años, y menos que el cuarto y quinto. Esto indica que, bajo ningún término, la actual oposición ha abusado de los mecanismos de llamado a sala, como en determinado momento afirmaron legisladores oficialistas. El cuadro 1 compara los primeros tres años de las cinco últimas legislaturas. Allí puede verse que en el período 2000-2002 se realizó el mayor número de convocatorias de ministros, dado que entre llamados a sala e interpelaciones y llamados en régimen de comisión general, se alcanzó en ese período un total de 37 comparecencias. Esta situación puede ser explicada, en parte, por el advenimiento de la crisis económica de 2002 y el papel central que jugó el Parlamento en la tramitación de la misma. Pero el nivel “normal” debería observarse en las restantes legislaturas, donde las instancias de comparecencia en sala oscilan entre 16 y 26. En este grupo, la actual legislatura se ubica al tope de la tabla junto a la del período 1990-92, con 26 comparecencias.
Cuadro 1. Llamados a Sala y llamados en régimen de Comisión General 1985-87 1990-92 1995-97 2000-02 2005-07 Llamados a Sala 12 15 5 15 12 Comisión General 4 9 13 22 14 Total 16 26 18 37 26

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Estos datos confirman que en esta dimensión de la fiscalización, el Parlamento uruguayo ha estado al tope. Sin alcanzar los niveles record de la anterior legislatura, la actual muestra un nivel importante de contralor en la materia. 2. Comparecencia de Ministros en Comisiones La comparecencia de ministros en comisión es un indicador que contribuye a formar una opinión acerca del grado de fiscalización que ejerce el Parlamento. Sin embargo, antes de extraer conclusiones sobre los resultados de esta modalidad, hay que tomar en cuenta la forma en cómo funciona este procedimiento. Los ministros normalmente son llamados por la comisión con el objetivo de que presten información sobre diversos o temas, o para que expliquen la orientación de sus políticas. Esta solicitud se realiza a partir del acuerdo de la comisión y habitualmente el presidente de la misma se encarga de acordar las características del encuentro. No obstante, el ministro no tiene obligación constitucional de hacerse presente bajo esas circunstancias, si bien en la mayoría de los casos los mismos acceden de buen modo a comparecer. Incluso, existen casos en casi todas las legislaturas donde los ministros solicitan a la comisión la posibilidad de ser recibidos con el objetivo de adelantar sus planes de gobierno o ampliar información acerca de determinadas acciones. Por esa razón, esta modalidad debe ser tomada como un proxy que contribuye a la formación de una noción cuantificable de la fiscalización desarrollada por el Parlamento. Dicho esto, debe señalarse que durante el período 2005-2007, los ministros y subsecretarios del actual gobierno concurrieron 369 veces a las comisiones del Parlamento. En 2005, se registraron 151 comparecencias, y las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) fueron las más requeridas, seguidas de las de los Ministerios de Industria, Energía y Minería (MIEM), y el de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). En 2006, esta cifra descendió a 93, y los jerarcas del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) fueron los que más comparecieron, seguidos de los del MEF. En 2007, los ministros y subsecretarios concurrieron a las comisiones parlamentarias en 125 ocasiones, siendo las autoridades del Ministerio de Salud Pública (MPS) las más requeridas, seguidas por las del Ministerio de Defensa Nacional.

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2005 2006 2007 Total

Cuadro 2. Comparecencias de Ministros y subsecretarios en comisión (205-2007) Comparecencias Porcentaje 1° Ministerio más requerido 2° Ministerio más requerido 151 41% MEF 25 MIEM-MTSS 16 93 25% MEC 12 MEF 11 125 34% MSP 21 MDN 18 369 100%

Considerando ahora el conjunto de comparecencias observamos que el MEF fue el ministerio que más veces fue a las comisiones en lo que va del período de gobierno. En un segundo nivel se encuentran el MSP, el MDN, y el MTSS. Los Ministerios de Turismo y Deportes (MTD) y de Desarrollo Social (MIDES) son los que menos veces han concurrido a las comisiones (ver gráfico 13).
Gráfico 13. Comparecencia de Ministros y Subsecretarios en comisiones (2005-2007)
MEF MSP MDN MTSS MIEM MEC MRREE MGAP MTOP MINT MVOTMA MTD MIDES 5 7 8 6 5 7 14 4 7 6 12 10 12 7 4 8 5 4 8 4 (20) (18) (18) 2005 2006 2007 11 14 16 16 12 11 8 25 6 6 8 9 6 (26) (24) (22) (22) 7 (30) 21 18 13 (32) 11 8 (38) (38) (37) (44)

El análisis según la cámara de la comisión que recibe a los ministros y subsecretarios muestra que con el transcurso del tiempo, esta labor se concentra en Diputados. A pesar que ambas cámaras cuentan con una estructura de comisiones bastante similar (en número y materias) y con iguales potestades en este tema, la relación entre ambas se modifica año a año en favor de la Cámara de Diputados (ver cuadro 3).
Cuadro 3. Cámara de las Comisiones a las que concurren los Ministros y Subsecretarios Comisiones de… Total Senado Diputados 2005 55 36% 96 64% 151 100% 2006 27 31% 66 69% 93 100% 2007 34 26% 91 74% 125 100% Total 116 31% 253 69% 369 100%

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Si comparamos estos registros con los observados en las anteriores dos legislaturas, vemos en primer lugar que período a período el número de ministros en comisiones aumenta. En efecto, en el trienio 1995-97 se registraron 145 visitas; en el trienio 200002, 284; y en la actual, 369. En segundo lugar, se observa en cada trienio un ciclo: en el primer año se observa un pico de comparecencias, que baja fuertemente en el segundo, para volver a subir en el tercero sin llegar a los niveles del primero (ver gráfico 14).

Gráfico 14. Comparecencia de minisros en Comisiones
151

125 115 93 74 57 43 45 95

1° año 1995-97

2° año 2000-02 2005-07

3° año

3. Pedidos de informes Durante la actual legislatura, se solicitaron 1.660 pedidos de informe, de los cuales 979 (59%) recibieron respuestas de parte de los ministerios consultados. Este guarismo es sensiblemente superior al observado en la anterior legislatura al cierre del tercer año, cuando sólo el 42% de los pedidos de informes habían sido contestados (1073 sobre un total de 2.524 solicitados). Asimismo, de cada 10 pedidos de informes tramitados en el período 2005-2007, 6 fueron solicitados por legisladores del Partido Nacional. Los legisladores colorados solicitaron algo más de la quinta parte de los pedidos de informes y los frenteamplistas algo menos de la quinta parte (ver cuadro 4).

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Frente Amplio Partido Nacional Partido Colorado Partido Independiente Más de un partido Total

Cuadro 4. Pedidos de Informe según iniciativa partidaria 2005 2006 2007 135 27% 83 16% 80 13% 287 56% 335 63% 371 60% 82 16% 108 20% 156 25% 1 0% 3 1% 2 0% 4 1% 3 1% 10 2% 509 100% 532 100% 619 100%

Total 298 18% 993 60% 346 21% 6 0% 17 1% 1.660 100%

La comparación entre el trienio actual y el de 2000-02, muestra que los partidos invirtieron sus roles de una legislatura a otra. En el anterior período, el Frente Amplio era el partido fiscalizador por excelencia con el 74% de los pedidos de informes, pero en la actual legislatura cede su papel al Partido Nacional. El Partido Colorado era en la anterior legislatura el partido de gobierno y su propensión a fiscalizar era baja (sólo un 6% de los pedidos de informes), pero en el actual trienio este partido asume un rol mucho más activo con un 21% del total de requisitorias. Finalmente, el Partido Nacional era el socio menor de la coalición de Jorge Batlle en el trienio 2000-02, y por ello desarrolló un papel intermedio en materia de fiscalización. En ese lapso solicitó un 13% de los pedidos de informe. No obstante, en la actual legislatura, este partido se transforma en el principal actor en materia de pedidos de informes con un 60% del total de solicitudes.
Gráfico 15. Pedidos de Informe según iniciativa partidaria 2000-02 y 2005-07
74% 18% 13% 60% 6% 21% 6% 0% 2000-2002 Más de un partido 1% 1% 2005-2007

Frente Amplio

Partido Nacional

Partido Colorado

NE / PI

Un segundo aspecto a detallar se desprende precisamente de esa rotación de roles entre los partidos. Los niveles fiscalizadores del Frente Amplio en 2000-02 son más altos que 73

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los del Partido Nacional en 2005-07, y ello responde más a su grado de adaptación que al tamaño de su bancada. Recordemos que la izquierda llega al período 2000-02, tras quince años como partido opositor (1985-2000), mientras que el Partido Nacional lo hace con antecedentes bien diferentes: sólo dos años de oposición (2003-04) y doce años como fuerza gobernante o co-gobernante del país (1990-2002). 3.1. Destino de los pedidos de Informes El destino de los pedidos de informe es un tema importante pues nos informa acerca de la estructura de preferencias de la fiscalización parlamentaria. Como podrá apreciarse en el cuadro 5, el MEF, con un 13%, y el MIEM, con un 12%, fueron los ministerios más indagados a través del instituto de los pedidos de informe, seguidos por el MEC, EL MVOTMA y el MSP (9% los dos primeros y 8% el tercero).

MEF MIEM MEC MVOTMA MSP MI MGAP MTOP MIDES MTSS MDN MRREE MTD Otros Total

Cuadro 5. Pedidos de informes según iniciativa partidaria y destino Partido Frente Partido Partido Más de un Nacional Amplio Colorado Independiente partido 131 13% 40 13% 43 12% 3 50% 4 24% 119 12% 43 14% 36 10% 0 0% 5 29% 96 10% 32 11% 27 8% 0 0% 0 0% 89 9% 29 10% 33 10% 1 17% 1 6% 98 10% 13 4% 24 7% 1 17% 0 0% 64 6% 11 4% 34 10% 0 0% 0 0% 59 6% 20 7% 19 5% 0 0% 1 6% 65 7% 16 5% 18 5% 1 17% 2 12% 55 6% 5 2% 28 8% 0 0% 0 0% 52 5% 21 7% 15 4% 0 0% 0 0% 34 3% 22 7% 18 5% 0 0% 0 0% 42 4% 7 2% 22 6% 0 0% 1 6% 20 2% 3 1% 5 1% 0 0% 0 0% 69 7% 36 12% 24 7% 0 0% 3 18% 993 100% 298 100% 346 100% 6 100% 17 100%

Total 221 13% 203 12% 155 9% 153 9% 136 8% 109 7% 99 6% 102 6% 88 5% 88 5% 74 4% 72 4% 28 2% 132 8% 1660 100%

Si se analiza la estructura de preferencias de los partidos, observaremos que en la presente legislatura ha sido muy parecida. El MEF y el MIEM fueron los objetivos principales de todas las bancadas, aunque, claro, con diferente volumen de pedidos de informes. En el segundo nivel es donde comienzan a observarse las diferencias. Mientras los blancos privilegiaron el control sobre el MEC y el MSP; los colorados lo hicieron sobre el MVOTMA y el MI; en tanto los frentistas lo desarrollaron sobre el MVOTMA, el MDN, el MTSS y el MGAP.

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3.2. Respuestas de los Ministerios a los pedidos de informes Las respuestas de los Ministerios a los pedidos de informes de los legisladores han sido desiguales, ya sea en cuanto a la proporción de los mismos que se contestan, ya sea en cuanto a la celeridad con que las dependencias evacuan la consulta. Los ministerios que respondieron una mayor proporción de los pedidos fueron el MEF, el MDN, el MI, el MRREE, y el MGAP. Estas cinco dependencias respondieron más del 70% de las requisitorias que le fueron formuladas. En segundo nivel aparecen los Ministerios que respondieron por encima del promedio: el MSP, el MTSS, y el MIEM (todos por encima del 59% y por debajo del 60%). Entre los que están por debajo del promedio se observan dos grupos claramente identificables. Los que están por encima del 40%, el MTD, el MVOTMA, y el MEC, y los que están por debajo, el MIDES y el MTOP (ver cuadro 6). En el caso del MIDES, su performance se empobrece porque allí aparece un número importante de pedidos de informe dirigidos al INAU a través de ese ministerio (33 en total de los cuales sólo 11 fueron contestados). Este fenómeno es normal ya que los legisladores dirigen cada vez los pedidos de informes a los entes y consejos descentralizados a través de los ministerios que coordinan su accionar. Un ejemplo de esto es que el propio MIDES recibió también pedidos de informes dirigidos al INJU.
Cuadro 6. Pedidos de informes y respuestas. 2005-07 Pedidos Respuesta Sin respuesta 221 100% 172 78% 49 22% 74 100% 57 77% 17 23% 109 100% 83 76% 26 24% 53 74% 19 26% 72 100% 99 100% 70 71% 29 29% 59 67% 29 33% 88 100% 136 100% 86 63% 50 37% 203 100% 124 61% 79 39% 13 46% 15 54% 28 100% 153 100% 70 46% 83 54% 155 100% 69 45% 86 55% 29 33% 59 67% 88 100% 102 100% 11 11% 91 89% 83 63% 49 37% 132 100% 1.660 100% 979 59% 681 41%

MEF MDN MI MRREE MGAP MTSS MSP MIEM MTD MVOTMA MEC MIDES MTOP Otros Total

El gráfico 16 ordena los ministerios por el número absoluto de pedidos de informe que contestaron. Allí se observa que el MEF y el MIEM lideran largamente la estadística, al

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tiempo que se aprecia el nivel de eficiencia o ineficiencia en la contestación de los mismos.

Gráfico 16. Pedidos de Informe y Respuestas

MEF MIEM MSP MI MGAP MVOTMA MEC MTSS MDN MRREE MIDES MTD MTOP

172 124 86 83 70 70 69 59 57 53 29 13 11 15 91 17 19 59 29 29 83 86 26 50 79

49 Respuestas Sin respuesta

Finalmente, debe analizarse a cuáles pedidos responde el Ejecutivo y a cuáles no. Considerando las cámaras que solicitan, encontraremos que Diputados presentó el 88% de los pedidos de informes, en tanto los senadores presentaron sólo el 12%. Mientras la Cámara de Diputados recibió respuesta al 59% de los pedidos (868 sobre un total de 1468), el Senado recibió el 58% (111 sobre 192). Esto indica la inexistencia de un sesgo por parte del Ejecutivo en materia de respuestas (ver cuadro 7). Asimismo, debe señalarse que mientras cada diputado, en promedio, solicitó 14,8 pedidos de informes, cada senador solicitó 6,2. Esto demuestra que el pedido de informe es un instrumento utilizado con más frecuencia por los diputados que por los senadores.
Cuadro 7. Pedidos de Informes y Respuestas según Cámara. 2005-2007 Pedidos de Respuestas Pedidos informes recibidas pendientes Cámara de Diputados 1468 100% 868 59% 600 41% Cámara de Senadores 192 100% 111 58% 82 42% Total 1660 100% 979 59% 682 41%

Promedio pedidos 14,8 6,2 12,7

Considerando ahora la iniciativa partidaria, se observa que el gobierno contesta una proporción más alta de pedidos de informe de sus legisladores que de la oposición. La diferencia no es muy grande pero existe (68% a 57%). No sabemos si esto responde a

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una estrategia o si es un hecho casual determinado por los grandes volúmenes de pedidos de informe remitidos por la oposición.
Cuadro 8. Pedidos de Informes y Respuestas según partido. 2005-2007 Pedidos de Respuestas Pedidos informes recibidas pendientes Frente Amplio 298 100% 203 68% 95 32% Partido Nacional 993 100% 566 57% 427 43% Partido Colorado 346 100% 198 57% 148 43% Partido Independiente 6 100% 4 67% 2 33% Más de un partido 17 100% 8 47% 9 53% Total 1660 100% 979 59% 682 41%

Promedio pedidos 4,2 21,1 26,6 6,0 -12,7

La comparación con períodos anteriores puede brindar información para valorar correctamente este hecho. Los datos del cuadro 9 muestran que, al cierre del tercer año legislativo, el gobierno de Jorge Batlle también había privilegiado a los legisladores de su coalición de gobierno en detrimento de los legisladores de la oposición. Sin embargo, en ese caso la diferencia era bastante menor a la observada en el actual período. De todos modos, es difícil con esta evidencia sacar algún tipo de conclusión.
Cuadro 9. Pedidos de Informes y Respuestas según partido. 2000-2002 Pedidos de Respuestas Pedidos informes recibidas pendientes Frente Amplio 1865 100% 771 41% 1094 59% Partido Nacional 339 100% 147 43% 192 57% Partido Colorado 164 100% 71 43% 93 57% Nuevo Espacio 141 100% 74 52% 67 48% Más de un partido 15 100% 10 67% 5 33% Total 2524 100% 1073 42% 1451 58%

Promedio pedidos 35,8 11,6 3,7 28,2 -19,4

3.3. Celeridad del trámite de los pedidos de informe El problema de la celeridad de las respuestas a los pedidos de informes es un tema importante que informa sobre el tipo de relación existente entre el Ejecutivo y el Legislativo. Para eso es fundamental observar los números agregados. El gráfico 16 muestra información acerca de los últimas tres legislaturas. Allí podrá apreciarse que el gobierno actual es el que responde más pedidos de informe y también el que lo hace en menor tiempo. Esto indica un nivel de cooperación superior con el Legislativo que el observado en los períodos anteriores. El de 2000-02 respondía casi tan rápido como el actual (114 días en promedio contra 112 del actual), pero contestó una menor

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

proporción de pedidos de informes (sólo el 42%). El gobierno encabezado por Sanguinetti, de 1995-97, contestó una proporción mayor (47%) pero lo hizo mucho más lentamente.
Gráfico 17. Eficacia y eficiencia en la respuesta a los Pedidos de Informes en las últimas tres legislaturas
80 90 100 110 120 130 140 150 160 170 180 30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% 65% 1995-1997 2000-2002 2005-2007

Tiempo promedio para responder (en días)

Porcentaje de respuestas

Los datos agregados brindan información sobre la relación Ejecutivo-Legislativo, pero nada dicen sobre el desempeño particular de los ministerios. Observemos que ocurrió en la presente legislatura con las respuestas de los ministerios. Entre el 1° de marzo de 2005 y el 29 de febrero de 2008, los tres ministerios (MEF, MDN y MI) que emitieron la mayor proporción de respuestas son también los que responden en menor tiempo (ver cuadro 10). Esta constatación no es nueva. Durante los estudios parciales realizados en el año 2007, encontramos que los ministerios que más respuestas brindan son también los que con más celeridad responden. Es probable que ello se deba a “la existencia en esos ministerios de oficinas Parlamento. o personal especializados en emitir respuestas al

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Cuadro 10. Tiempo promedio para emitir respuestas 2005-2007 Promedio en Porcentaje Respuestas a Pedidos de días de la sobre los los pedidos de informes respuesta pedidos informes recibidos MEF 221 172 78% 81 MDN 74 57 77% 78 MI 109 83 76% 86 MRREE 72 53 74% 107 MGAP 99 70 71% 78 MTSS 88 59 67% 94 MSP 136 86 63% 120 MIEM 203 124 61% 145 MTD 28 13 46% 165 MVOTMA 157 70 45% 147 MEC 155 69 45% 192 MIDES 88 29 33% 77 MTOP 102 11 11% 144

El siguiente gráfico ordena a los ministerios de acuerdo al tiempo que tardan para responder y la proporción de pedidos de informes que contestaron. En el ángulo superior derecho se observa a los ministerios que mayor porcentaje de respuestas emitieron y que más rápido lo hicieron: MEF, MDN, MGAP, MI, MTSS, MRREE, y MSP. Los ministerios que se agrupan hacia el ángulo inferior derecho muestran menores porcentajes de respuesta y más lentitud (MVOTMA, MTD, MEC y MIEM). El MIDES y el MTOP constituyen casos diferentes de ministerios que responden poco, aunque el primero, cuando lo hace, presenta una gran celeridad.
Gráfico 18. Eficacia y eficiencia en la respuesta a los Pedidos de Informes. 2005-2007
40 60 80 100 120 140 160 180

Tiempo promedio para responder (en días)

MIDES

MGAP MTSS

MDN MI MEF

MRREE MSP

MTOP

MVOTMA MTD

MIEM

MEC
200 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Porcentaje de respuestas

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

4. Un enfoque integrado de la fiscalización Al comienzo de este capítulo señalábamos que el Parlamento desarrolla la fiscalización sobre el Poder Ejecutivo a través de tres vías principales: a) los llamados a sala, interpelaciones y llamados en régimen de comisión general, b) las comparecencias de ministros en comisiones, y c) los pedidos de informes. En este último apartado presentamos un enfoque integrado de las tres dimensiones a partir de la utilización del Índice de Fiscalización Parlamentaria (IFP) (ver la metodología en el Anexo II). El siguiente gráfico muestra el resultado de la aplicación del IFP para el período 20052007. Como podrá observarse, la tendencia registrada en el período es decreciente. El año con mayor presión fiscalizadora fue el 2005. El año 2007 se mantuvo casi en el nivel de 2006, y algo por debajo del primer año.

Gráfico 19. Indice de Fiscalización Parlamentaria sobre los Ministerios. 2005-2007.

2.177 1.881 1.851

2005

2006

2007

El cuadro 11 ordena los valores del Índice de Fiscalización para cada Ministerio durante la actual legislatura. El MEF ha sido el ministerio más fiscalizado en cada año legislativo. , seguido por el MIEM y el MTOP. Los valores del MEF para el 2007 serán con toda seguridad los más altos del período, seguramente debido a la puesta en marcha de la reforma tributaria.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Cuadro 11. Índice de Fiscalización Parlamentaria* 2005 2006 2007 MEF 288 275 376 MIEM 230 185 218 MSP 99 157 199 MTSS 133 76 196 MTOP 239 148 167 MDN 111 143 144 MVOTMA 258 70 111 MRREE 170 130 94 MEC 129 216 82 MGAP 111 143 76 MINT 277 138 68 MIDES 77 142 62 MTD 41 45 58 Total 2177 1881 1851
* Las cifras finales del IFP no coinciden con las del gráfico anterior debido a que aquí no se toma en cuenta la fiscalización de otros organismos distintos a los ministerios (SCJ, CE, TC, etc.).

El siguiente gráfico muestra con claridad como la presión fiscalizadora cambia año a año según sea el ministerio. En cierto modo, la agenda política pública condiciona estos cambios. En el caso del MEF se observa que un nivel de fiscalización alto durante el primer año, un descenso en el segundo, y un aumento sustantivo en el tercero.

Gráfico 20. Indice de Fiscalización del Parlamento por Ministerios
MDN MEC MEF MGAP MIEM MINT MRREE MSP MTOP MTSS MVOTMA MIDES MTD 77 133 258 142 62 170 99 239 76 157 111 230 277 130 111 129 288 143 76 185 138 94 199 148 196 70 111 2005 2006 2007 167 68 218 143 216 144 82 275 376

41 45 58

En el caso del MI sucede algo bien diferente: en el primer año fue uno de los ministerios más fiscalizados, pero esta situación tiende a disminuir a medida que pasa el tiempo.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Evidentemente, aquí debe haber influido la cuestionada gestión del Dr. Díaz durante el primer año y el cambio de ministro en marzo de 2006. En el tercer año, el MI fue uno de los tres ministerios menos fiscalizados. Con el MSP sucede lo contrario, ya que a medida que avanza el tiempo y la reforma de la salud se abría paso (presentación de propuesta, luego los proyectos de ley este año se votaron tres leyes referidas a ese proceso) fue aumentando la presión fiscalizadora del Parlamento, hasta transformarlo en el tercero en el ranking. 5. Algunas conclusiones En el año 2007, el Parlamento parece haber estabilizado la presión fiscalizadora sobre el Ejecutivo. Los datos del Índice de Fiscalización Parlamentaria muestran que, aunque mínima, la fiscalización fue inferior en 2007 respecto al año anterior. Esta afirmación se sostiene en la evaluación cuantitativa de las tres dimensiones de la función fiscalizadora. En 2007 se realizaron sólo 3 interpelaciones de ministros y 3 llamados en régimen de comisión general. Estas cifras contrastan con las 5 interpelaciones y 6 llamados en régimen de comisión general concretados en 2006, y con las 4 interpelaciones y 5 llamados en comisión general del año 2005. En materia de comparecencia de los ministros en comisiones, el 2007 estuvo por encima del 2006 pero claramente por debajo del 2005. Si bien este es el indicador más débil de fiscalización –como se aclaró antes- demuestra que la relación entre los poderes se hizo más ágil en el año que termina. Con los pedidos de informes sucedió algo similar. En 2007, el volumen creció hasta alcanzar el nivel más alto del período: 619 contra 532 del año 2006, y 509 del año 2005. La comparación de estos datos con los períodos anteriores muestra que esta legislatura ha fiscalizado menos que la anterior, pero estuvo en un nivel alto si se consideran los registros de las anteriores. En materia de llamados a sala o en régimen de comisión general, esta legislatura ha estado por encima de la media. En materia de comparecencia de ministros el actual trienio ha sido el más alto de las últimas tres. En materia de pedidos de informes ha estado por debajo de la legislatura anterior pero en los niveles de las anteriores. 82

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En cuanto a las características de la fiscalización, se observa que el Parlamento ha prestado una atención destacada al MEF. El MIEM, el MTOP, el MSP, el MI, y el MTSS han sido ministerios muy fiscalizados, pero a diferencia del primero, el contralor ha variado según el año en que se realiza. Finalmente, debe destacarse que siete ministerios han mostrado niveles aceptables de eficacia y eficiencia en la respuesta a los pedidos de informes. El MDN, el MEF, el MGAP, el MI, el MRREE, el MTSS, y el MSP, han sido ministerios que responden una importante proporción de pedidos de informes en plazos relativamente razonables.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Capítulo V. EL PARLAMENTO REPRESENTANDO Parlamento y Sociedad civil: Hacia una auditoría de la calidad de la democracia en Uruguay*
Juan Andrés Moraes** La última década ha dejado avances importantes en el estudio de la democracia uruguaya. Por un lado, un conjunto de estudios ha demostrado que es posible sistematizar evidencia sobre el funcionamiento del Parlamento y en particular sobre la productividad legislativa de comisiones, partidos, sectores y legisladores. Esta importante acumulación ha permitido contrarrestar el predominio de visiones críticas sobre el funcionamiento parlamentario, observado como una institución improductiva o dedicada al bloqueo de las iniciativas del Poder Ejecutivo (Chasquetti y Moraes 2002; Buquet et al 1998). Por otro lado, los estudios de opinión pública también se han convertido en una fuente de información relevante sobre la percepción de los uruguayos en torno al funcionamiento de instituciones políticas como el parlamento y los partidos políticos que allí operan (González y Queirolo 2000; Canzani 2000: 2005). Esta acumulación nos ha permitido observar cambios actitudinales de los ciudadanos respecto al sistema político en su conjunto, además de permitirnos comparar a la democracia uruguaya con la región y el mundo. En conjunto, estos dos avances no solo son una piedra fundamental para el conocimiento académico, sino también son una fuente de información de gran utilidad para los agentes responsables en la toma de decisiones dentro y fuera del Parlamento. Sin embargo, estos avances sobre distintos aspectos del funcionamiento de nuestra democracia no nos permiten observar de qué modo los legisladores representan a ciudadanos y grupos de la sociedad civil. Es cierto que la producción legislativa es un componente crucial de la representación política porque nos indica el nivel de cumplimiento de los compromisos programáticos asumidos por los partidos en la arena

Agradezco a María Noel Gimenez y Gustavo Ledesma por su excelente trabajo de campo con la encuesta a legisladores y staff del Parlamento durante los meses de octubre y noviembre de 2007 ** Profesor e Investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.

*

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

electoral.6 Pero la productividad legislativa esta nutrida por un conjunto de actividades que insume una porción muy importante del tiempo y recursos de los legisladores. Estos, reciben sistemáticamente a grupos e individuos y se trasladan a sus departamentos o eventos para interiorizarse de las demandas de la sociedad civil. De igual modo, los legisladores interactúan sistemáticamente con distintos escalones del Poder Ejecutivo, los gobiernos departamentales y la administración pública a los efectos de legislar o solucionar problemas específicos de grupos e individuos que les elevan sus demandas. Todas estas funciones son un indicador fundamental a la hora de estudiar el tipo de vínculos entre legisladores y sociedad civil y a ellas se aboca el presente informe. El estudio se basa en una encuesta realizada a una muestra representativa de cincuenta y dos legisladores y asesores del Parlamento uruguayo (ver Anexo 1), en la cual se explora una serie de interrogantes sobre la forma en que los legisladores representan a los uruguayos. En particular, el informe presenta hallazgos en dos niveles. Un primero referido a aspectos generales de la representación de los legisladores. En este caso, se sostiene que existen diferencias en la inclinación de los legisladores por representar al conjunto de la ciudadanía o las preferencias de los electorados departamentales. Igualmente, existe tensión entre las preferencias de los partidos y sectores a nivel nacional y las preferencias de los electorados departamentales. En ambos casos es posible observar diferencias entre partidos y también entre senadores y diputados. No obstante, las diferencias más importantes se explican a través de los objetivos de carrera futura que admiten tener los legisladores. Un segundo nivel de hallazgos muestra que los legisladores uruguayos mantienen un flujo muy importante de contactos con grupos representativos de la sociedad civil e individuos particulares. Esta interacción puede ser vista (negativamente) como una forma de representación directa hacia grupos e individuos que ejercen presión en el parlamento. Sin embargo, también puede ser vista (positivamente) como un aspecto central del proceso de representación y elaboración de política pública, en el que grupos e individuos contribuyen en el proceso legislativo, mediante la explicitación de sus preferencias ante los legisladores de distintos partidos y sectores. También en este caso,
6 Al igual que la productividad legislativa, la disciplina partidaria tambien es considerada como un indicador de la función programática.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

el flujo de contactos varía según partidos, diputados o senadores y fundamentalmente por los objetivos de carrera de los legisladores. El documento se divide en tres secciones. La primera repasa brevemente la evaluación de la opinión pública sobre la forma en que el parlamento y los partidos representan a los uruguayos. La segunda sección explora las características generales que posee la representación legislativa según la opinión de los propios legisladores. En particular, el trabajo explora la forma en que los legisladores interactúan con individuos y grupos de la sociedad civil. La tercera sección concluye y presenta una breve agenda de temas para la investigación futura. 1. Opinión Pública y Representación Parlamentaria Uruguay es un ejemplo de democracia en América Latina (O'Donnell 1999). Al menos tres factores motivan esta evaluación tanto a nivel comparado como doméstico. Primero, la amplia mayoría de los estudios académicos revela que el país ha mostrado niveles comparativamente altos de satisfacción y apoyo a la democracia (Latinobarómetro 2006; PNUD 2004). Segundo, las elites uruguayas muestran niveles importantes de consenso en torno a la valoración de la democracia o las instituciones que la caracterizan, así como la transparencia en el manejo de los asuntos públicos por parte de los agentes tomadores de decisiones (Buquet s.f.). Por último, pero no menos importante, en el ámbito institucional existen niveles importantes de cooperación interinstitucional entre los poderes del Estado (Chasquetti 1999; Magar y Moraes 2007). Desde la reinstauración democrática, ello ha facilitado no sólo la reinstitucionalización sino también la existencia de gobiernos que han sido capaces de llevar adelante (mínimamente) sus preferencias de política pública. Sin embargo, esta evaluación positiva del funcionamiento de la democracia y las instituciones uruguayas oculta algunos problemas. En particular, la percepción de los uruguayos sobre el desempeño de algunas instituciones y mecanismos específicos de representación política se torna menos positiva que la satisfacción que muestran los ciudadanos con la democracia en general. Por ejemplo, si bien los uruguayos evalúan positivamente la democracia y sus instituciones, son críticos respecto a la forma en que el parlamento y los partidos representan los intereses de la sociedad en su conjunto. 86

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Como puede verse en el Gráfico 1, cerca de la mitad de los entrevistados consideran que el Parlamento representa a la totalidad de los uruguayos (51%). Sin embargo, alrededor de un 44% considera que el parlamento sólo representa a algunos grupos de la sociedad (37%) e individuos particulares que solicitan beneficios (7%). Un porcentaje menor de la opinión pública lo ocupan aquellos ciudadanos que consideran que el parlamento no representa a nadie (2%).

Gráfico 1. ¿A Quién Representa el Parlamento Uruguayo?
2.26% 6.67% A p articulares que so licitan beneficios A n ad ie 3.23% Ns/Nc

51.08% 36.77% A algunos grupos de la sociedad

A todos los uruguayos

Pregunta: Podría decirme Ud. A quien cree que representa el Parlamento Uruguayo. Fuente: Banco de Datos, Unidad de Politica y Relaciones Internacionales, UDELAR

Si bien es cierto que una leve mayoría considera que el Parlamento representa a todos los uruguayos, casi la mitad restante considera que la institución beneficia a grupos e individuos y, por extensión, puede legislar o atender asimétricamente los intereses de la ciudadanía en su conjunto. Todas estas opiniones pueden estar determinadas por cuestiones coyunturales, pero habitualmente están mediadas por elementos más estables en el tiempo como algunos factores sociodemográficos (nivel educativo, ingresos, edad, etc.), pero fundamentalmente por las preferencias de voto o la adhesión partidaria.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Gráfico 2a ¿A Quién Representa el Parlamento? Según Voto en 2004

Gráfico 2b. ¿A quién representa el Parlamento? según evaluación de la representación partidaria *
Muy mal

Frente Amplio

Partido Nacional

Ni bien ni mal

Partido Colorado

Muy bien

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

A ciertos grupos e individuos de la soc. A todos los uruguayos en geneal

A ciertos grupos e individuos de la soc. A todos los uruguayos en geneal

*Pregunta: “¿Qué tan bien representado se siente por el partido que votó?” Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.

Como puede verse en el Gráfico 2a, tres de cada cinco votantes del Frente Amplio considera que el Parlamento representa a “todos los uruguayos en su conjunto”. Esta visión contrasta con la de votantes blancos y colorados, los cuales mantienen una posición más crítica respecto al tipo de representación que provee el Parlamento. Por ejemplo, sólo el 37% de los votantes del Partido Colorado en 2004 considera que el Parlamento representa a los uruguayos en su conjunto, al tiempo que un 50% opina que esta institución sólo representa a algunos grupos de la sociedad. El Gráfico 2b muestra que la opinión sobre los sujetos de representación (los ciudadanos en general o ciertos grupos e individuos en particular) está fuertemente mediada por la forma en que los ciudadanos se sienten representados por el partido al que votaron en 2004. En este caso, la evidencia es clara en señalar que aquellos que se sienten satisfechos por la forma en que los representa su partido tienen una clara percepción de que el Parlamento representa a la ciudadanía en su conjunto. Inversamente, aquellos que se sienten insatisfechos con su voto en 2004 opinan abrumadoramente que el Parlamento tiende a representar a individuos y grupos particulares de la sociedad. Otras variables sociodemográficas también tienen cierto impacto sobre la percepción de los ciudadanos en torno al tipo de representación que el parlamento provee. Sin embargo, la pertenencia partidaria y el nivel de satisfacción con

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

el voto en 2004 constituyen los factores más claramente asociados con la evaluación del tipo de representación que provee el parlamento.

Gráfico 3. Representación del parlamento según Departamentos: Uruguay 2007.
Tacuarembó Rivera Maldonado Paysandú Río Negro Lavalleja Salto Canelones San José Montevideo Florida Flores Artigas Colonia Soriano Treinta y tres Durazno Rocha Cerro Largo 0 10 20 30 40 50 60 70 77% 80 90 100 A todos los uruguayos en geneal A ciertos grupos e individuos de la soc. 62%

Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.

Por último, la percepción de la opinión pública sobre la forma en que representa el Parlamento no se distribuye homogéneamente en los distintos departamentos. En trece de los diecinueve una mayoría absoluta considera que el Parlamento representa al país en su conjunto. Dentro de este grupo se encuentra la mayoría de los gobiernos departamentales que realizaron un viraje desde los partidos tradicionales al Frente Amplio (Paysandú, Treinta y Tres, Florida y Rocha, además de Montevideo). Los restantes seis departamentos varían en la forma en que se distribuye la percepción de la opinión pública, pero departamentos como Tacuarembo o Rivera generan preocupación en la brecha que sufre la opinión pública respecto a la forma en que representa el parlamento uruguayo. En suma, una leve mayoría del 51% de la opinión pública considera que el Parlamento representa a todos los uruguayos. Esto significa, por un lado, que la ciudadanía en general valora positivamente la actividad de la institución parlamentaria, fuera de sesgos de representación hacia ciertos grupos organizados de la sociedad civil o individuos que

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

elevan sus demandas a los legisladores. Esa leve mayoría contrasta con un 43% de la opinión pública que considera que el Parlamento efectivamente representa a individuos y grupos de la sociedad civil. Parte de la explicación de este núcleo crítico de la opinión pública uruguaya esta mediada por factores estructurales o sociodemográficos como el nivel educativo o los ingresos. Sin embargo, la evaluación de los uruguayos está principalmente afectada por las preferencias de voto y, en particular, por el nivel de satisfacción que muestran los entrevistados con sus opciones de voto en 2004. Aquellos ciudadanos que no se sienten bien representados por el partido al cual votaron en la pasada elección son más propensos a considerar que el parlamento representa a grupos e individuos. Inversamente, quienes se sienten satisfechos con la forma en que su partido los está representando opinan que el parlamento representa a todos los uruguayos en general. 2. Parlamento y Representación Varios seminarios realizados en el Poder Legislativo uruguayo muestran que la interacción entre el Parlamento y la sociedad civil ha sido una de las preocupaciones más importantes de políticos y académicos durante la última década. Una parte muy importante de esta preocupación obedece a un déficit crónico de satisfacción de la opinión pública con el desempeño del Legislativo. Como sabemos, la opinión pública es importante a la hora de evaluar la interfase entre parlamentarios y ciudadanos porque compone la demanda de representación. Pero estas evaluaciones pueden y de hecho suelen estar mediadas por múltiples factores que rara vez son tenidos en cuenta en los estudios de opinión pública, más allá de aspectos descriptivos de los entrevistados (como sexo, edad, ingresos, etc.). Esta sección presenta una opción alternativa a la demanda de representación desde la opinión pública. En particular, la sección presenta información sistemática desde la oferta de los agentes que proveen representación, o sea los legisladores, a partir de sus opciones en torno a dilemas típicos de representación política y algunas motivaciones que prevalecen por detrás de dichas opciones.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Cuadro 1. ¿A quién Representan los legisladores Uruguayos?*
% within Partido

Diputado-Senador Diputado Partido FA PN PC Total Senador Partido FA PN PC Total

al electorado nacional pero al electorado con atencion al nacional (exclusivamente) electorado dptal 29 27 25 3 50 50 100 55 27 25 28 33 25

al electorado al electorado dptal pero con nacional y atencion al dptal en forma electorado equilibrada nacional 52 53 19 20 50 48 17 25 23

Total 100 100 100 100 100 100 100

18

100

* Pregunta: ¿Cuál de las definiciones dadas abajo define mejor al electorado al que un legislador debe representar? Universo: legisladores o staff del legislador.

Un primer dilema típico de la representación de buena parte de los legisladores se centra en la dicotomía nacional versus local. Como puede verse en el Cuadro 1, más de la mitad del Senado considera que debería representar al electorado nacional, lo cual contrasta con apenas un 3% de la Cámara de Diputados. Esta evidencia es llamativa. Por un lado, los senadores son electos en una sola circunscripción electoral a nivel nacional. Esto haría esperable que un porcentaje mayor al 55% estuviera puramente orientado al electorado nacional. Pero por otro lado, la evidencia para la Cámara de Representantes es aún más sorprendente. Una parte importante de los diputados son electos sobre bases fuertemente locales, al tiempo que históricamente se ha considerado que los legisladores de Montevideo tienen una orientación similar a la de los senadores, en términos de representar al conjunto del electorado nacional (por encima de los intereses locales o departamentales). Sin embargo, la encuesta muestra que solo un 3% de los diputados mantiene esta orientación, siendo un valor muy por debajo del porcentaje de legisladores electos por la capital. En otras palabras, los diputados electos en Montevideo están más orientados a su departamento de lo que tradicionalmente se ha considerado en el sistema político y los estudios académicos. Dicho esto, cerca de la mitad de los representantes (48%) y casi la quinta parte del Senado (18%) considera que debería representar en forma equilibrada a los intereses nacionales y departamentales en forma equilibrada.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Complementariamente, el Cuadro 2 muestra la opinión de los legisladores acerca de cuál es la función más importante que los mismos deben cumplir. Al igual que en el Cuadro 1, esta información revela el posicionamiento ideal que el legislador considera de su propia función. Es decir, cuando los legisladores se ven sometidos al dilema de elegir la función más importante, más del 70% del Senado y un 40% de la Cámara consideran que esa función es el cumplimiento del programa partidario. En ambas Cámaras las restantes funciones destacadas por los legisladores se concentran en la resolución pragmática de problemas específicos del electorado y la promoción de políticas o legislación en base a demandas de la opinión pública.

Cuadro 2. La función de los legisladores según los legisladores (% según Cámara y Partido)
% within Partido

asegurar el cumplimien to del programa partidario Diputado Partido FA PN PC Total Senador Partido FA PN PC Total 67% 7% 25% 40% 100% 25% 100% 73%

conseguir recursos para su departamento

resolver pragmaticamen te problemas especificos del electorad 5%

promover pol y/o leg de acuerdo con las prioridades de la op 14% 27% 25%

trabajar para realizar obj de grupos rep del electorado

proveer rep a sectores que son poco escuchados en el sis pol 14%

Total 100% 100% 100%

13% 25% 8%

33%

13% 25% 8% 8%

15%

20%

100% 100%

50%

25%

100% 100%

18%

9%

100%

* La pregunta de base a este cuadro fue: “Desde su punto de vista, si un legislador sólo pudiera cumplir una de las siguientes funciones,..¿Cuál sería? Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.

En el Cuadro 2 también puede observarse que existen variaciones importantes a nivel de los partidos. En particular, sorprende que solo un 25% de los senadores del Partido Nacional tienen como principal objetivo el cumplimiento del programa partidario, frente al 100% de los senadores del Partido Colorado y el Frente Amplio. Una mayoría amplia de senadores nacionalistas (75%) sostiene que la resolución pragmática de problemas específicos o la promoción de políticas y legislación de acuerdo con las prioridades de la opinión pública. Más llamativa aún es la evidencia para la Cámara, donde alrededor de un 7% de los diputados del Partido Nacional revela que la función más importante se centra en el cumplimiento del programa partidario, frente a un 67% del Frente Amplio.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Según el Cuadro 2, resulta evidente que las opiniones respecto a su función en el Parlamento varían según el partido de pertenencia. Pero de este cuadro es imposible inferir las motivaciones que existen detrás de la variación. Una explicación recurrente en la literatura comparada estriba en las preferencias de carrera de los legisladores (Schlesinger 1991; Morgenstern y Nacif 2002; Siavelis y Morgenstern 2004). En teoría, distintos objetivos de carrera permiten explicar las orientaciones de los legisladores y en particular el tipo de interacción que éstos establecen con el electorado donde buscan competir en futuras elecciones. En Uruguay, ningún Senador pretende competir por un Ejecutivo departamental (Ver anexo 2). Sin embargo, uno de cada cinco diputados reconoce que desea competir o ser electo como intendente municipal de su departamento.7 Esto implica una orientación del legislador hacia cuestiones de política local, que no muestran otros legisladores cuyos objetivos de carrera están centrados en el Senado, el Estado o simplemente en la permanencia en el cargo. En estos casos es más esperable una orientación hacia cuestiones programáticas o de política pública nacional.

Cuadro 3. Carreras políticas Representación Legislativa: Uruguay (2007)*
% within Carrera Futura

asegurar el cumplimient o del programa partidario Presidente Intendente Senador Cargo en Ej. Nac. Cargo en Emp. Púb. Diputado Retiro NS/NC Total 50 67 100 47 9 38 89

conseguir recursos para su departamento

resolver pragmaticamen te problemas especificos del electorad 50

promover pol y/o leg de acuerdo con las prioridades de la op 50 18 31

trabajar para realizar obj de grupos rep del electorado

proveer rep a sectores que son poco escuchados en el sis pol

Total 100%

9 8

36 8 11 100

18 15

100% 100% 100% 100%

13

25

13 33

100% 100% 100%

6

16

18

6

6

100%

* Pregunta: “Pensando en su trayectoria personal: ¿Cuál sería el cargo que le gustaría ocupar durante el próximo gobierno? Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.

Aproximadamente un 11% dentro del Frente Amplio y cerca del 45% en el Partido Nacional. Nótese que los legisladores colorados no buscan competir por los gobiernos departamentales y ello tal vez responda a la situación minoritaria del partido. Una alternativa estadisticamente eficiente a este problema con el número de casos es fusionar a los partidos en gobierno versus oposición. Sin embargo, el purismo metodológico superaría la riqueza analítica del actual despliegue de información.

7

93

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

El Cuadro 3 revela parte de lo dicho. Sólo un 9% de los legisladores que ambicionan competir por un gobierno municipal declara que la función más importante de su cargo es el cumplimiento del programa partidario. En estos casos, los legisladores revelan estar más orientados a resolver pragmáticamente los problemas del electorado o a legislar en función de preferencias concretas de la opinión pública. Inversamente, aquellos legisladores con ambiciones de carrera centradas en el Senado o el Estado tienen una mayor orientación hacia cuestiones de política nacional que no poseen quienes buscan competir por una Intendencia. En el cuadro, resta explicar por que aquellos que quieren ser senadores tienen una menor orientación hacia cuestiones programáticas que aquellos que quieren ser reelectos como diputados. Dicho de otro modo, existen diputados que ambicionan ser senadores pero que consideran que su labor primordial es la captación de fondos nacionales para su departamento. Este tipo de estrategia no es esperable para un legislador que ambicione una banca en el Senado, pero es posible que en el camino hacia el Senado algunos diputados tomen como base de su crecimiento electoral el dominio en su departamento. Para ello, parece indispensable tratar de captar fondos para su departamento. Finalmente, una forma distinta de presentar el dilema entre la representación nacional y local está dada por la tensiones que pueden suscitarse entre las preferencias del liderazgo nacional de los partidos y las preferencias del electorado local. En algunas ocasiones, los legisladores se ven sometidos a presiones locales que entrañan preferencias de política pública que contrarían las preferencias de los líderes partidarios nacionales. Según el Cuadro 4 la tendencia central se ubica en un punto en que los legisladores toman decisiones equilibradas entre las preferencias del electorado nacional y local (46%). Sólo un 14% revela que su posición ante tensiones entre estos dos universos se inclina siempre hacia el partido. En general, el Cuadro 4 muestra que no existe una posición mayoritaria hacia las preferencias del liderazgo de los partidos a nivel nacional. De hecho, resulta interesante observar que un 14% de los legisladores puede entrar en contradicciones en la toma de decisiones de política nacional, dado que tiene una clara preferencia por defender al electorado departamental sobre las preferencias de su partido a nivel nacional. La mayoría de estos legisladores pertenece al Partido Colorado (40%), seguido por el Partido Nacional (15%) y el Frente Amplio (7%). 94

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Cuadro 4. Representación y Partidos Políticos: Uruguay 2007*
% within Partido

siempre con el partido Partido FA PN PC Total 19 5 20 14

en la mayoria de los casos con el partido 23 11 20 18

de forma equilibrada entre el partido y el dpto 46 53 20 46

de acuerdo con las necesidades del dpto 8 16 40 14

siempre de acuerdo con las necesidades del dpto

no sabe/no contest a 4 5 11

Total 100 100 100

2

6

100

*Pregunta: “Cuando hay conflicto entre las necesidades de su departamento y las posiciones de su partido, la posición que usted toma es…” Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.

En suma, los legisladores uruguayos muestran preferencias tendientes hacia cuestiones de orden programático, la defensa de intereses nacionales sobre los intereses locales, así como una relativa orientación de apoyo al liderazgo de los partidos a nivel nacional sobre las preferencias de electorados departamentales. En este marco, existen diferencias o variaciones según la pertenencia partidaria y en particular según las preferencias de carrera política individual de los legisladores. Los partidos son organizaciones extremadamente importantes en el proceso democrático, pero los legisladores que los integran y tienen a su cargo la función de representar a los ciudadanos también revelan diferencias destacables en función de sus ambiciones políticas.

2.1. Contactos y motivaciones

La agenda de un legislador promedio en cualquier país del mundo está llena de tensiones. Una agenda revela decisiones respecto a las preferencias del legislador en un conjunto de objetivos que no pueden ser llevados a cabo al mismo tiempo. Habitualmente los legisladores se ven forzados a tener que ordenar sus preferencias de contactos con distintos agentes de la política y la sociedad civil. El punto importante aquí es que el orden de las preferencias o prioridades suele revelar intereses de política pública o de carrera política del legislador. En ese marco, esta sección presenta un análisis del flujo de contactos y los motivos de dichos contactos con agentes del Poder Ejecutivo nacional, la sociedad civil organizada y los individuos particulares.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

2.2. El Ejecutivo: Un Agente Ineludible Un primer nivel de interacción de los legisladores está dado por los contactos con el Poder Ejecutivo y en particular con el Presidente de la República. Como muestra el Cuadro 5, existen algunas diferencias importantes entre el Senado y la Cámara. Resulta evidente consignar que el mayor flujo de contactos entre senadores y el Presidente está dado por el efecto de las reglas electorales. Éstas jerarquizan a las cámaras, haciendo que el liderazgo de los partidos se localice en el Senado. Dado que los miembros de la cámara alta son electos en una sola circunscripción nacional, sus miembros suelen ser líderes nacionales, generalmente encabezados por los jefes de las fracciones. Por este motivo, es comprensible que los senadores mantengan un mayor flujo de contactos con el Presidente. En este caso, cerca de un 40% de los senadores se reúne anualmente con el Presidente, lo cual contrasta con aproximadamente un 40% de los diputados que no tiene ningún contacto con el primer mandatario. En este contexto, nótese que alrededor de un 30% de los senadores tiene contacto mensual con el presidente de la República, pero todos ellos pertenecen al partido de gobierno.
Cuadro 5. Contactos con el Presidente de la República (% según Cámara y partido): Uruguay 2007*
% within Partido

mensual Diputado Partido FA PN PC Total Senador Partido FA PN PC Total 27 50

trimestral 24

semestral 33

anual 33 40 25

ningun contacto 10 60 75 35

Total 100 100 100 100 100 100 100 100

13

18 17

35 33 25 100

25

50

9

27

36

*Pregunta: ¿Con qué frecuencia tiene Ud. contacto con el Presidente de la República? Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.

Dado que el acceso a la Presidencia parece ser limitado, una forma eficiente de contactar al Poder Ejecutivo es a través de los ministros. El Cuadro 6 reporta información acerca del flujo de contactos entre los legisladores de ambas Cámaras con los ministros del gabinete. En este caso, las diferencias entre diputados y senadores se

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

achican notoriamente si las comparamos con los contactos con el Presidente. Alrededor de la mitad de los diputados y senadores de los tres partidos contactan mensualmente a los ministros del gabinete.8 Sin embargo, existen algunas diferencias importantes entre los partidos, dado que el flujo de contactos es notoriamente mayor en el partido de gobierno. Lógicamente, los diputados del Frente Amplio mantienen un mayor flujo de interacción con los ministros, pero en este punto no sabemos las motivaciones detrás de dichos contactos.

Cuadro 6. Contactos con los Ministros del Gabinete (% segun Camara y partido): Uruguay 2007
% within Partido

mensual Diputado Partido FA PN PC Total Senador Partido FA PN PC Total 55 71 33 25 53 67 50

trimestral 14 33 75 28 17

semestral 14 13

anual 13

ningun contacto 7

Total 100 100 100

13

5

3 17

100 100 100 100

25 100 9 18

25

18

100

Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.

El Cuadro 7 reporta acerca de las motivaciones de los contactos entre legisladores y miembros del Ejecutivo. Como puede verse, la primera columna es congruente con la evidencia que sostiene que la abrumadora mayoría de la legislación aprobada por el parlamento tiene origen en el Poder Ejecutivo (Chasquetti 2007; Magar & Moraes 2007). Casi tres de cada cinco contactos entre senadores y miembros del Ejecutivo están motivados por el análisis de iniciativas de este último y que pueden afectar los intereses del país en su conjunto. Ello contrasta fuertemente con apenas un 20% de los contactos entre diputados y el Poder Ejecutivo. En los hechos, esta comparación entre diputados y senadores revela que el senado mantiene una clara orientación hacia políticas públicas (ver primera y tercera columna).

8 Sobre este punto, véase la sección sobre productividad legislativa del primer (marzo-junio) y segundo informe (julio-octubre) en el presente Convenio.

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 Cuadro 7. Motivaciones de los contactos con Ejecutivo Nacional (% según Cámara y Partido)
% within Partido

analizar planes del ejecutivo que afectan intereses del pais Diputado Partido FA PN PC Total Senador Partido FA PN PC Total 10% 33% 25% 20% 33% 75% 100% 55%

analizar planes del ejecutivo que afectan intereses del dpto 14% 27% 50% 23%

analizar proyectos de ley del ejecutivo en el parlamento 38% 7%

gestion del leg para promover pol que beneficien su dpto 14% 20% 25%

solicitud de pol que promuevan a algun sector econ. dptal 10%

otro asunto de tratamiento regular con el ejecutivo 5% 7%

Total 100% 100% 100%

23% 67%

18%

5%

5%

100% 100% 100% 100%

36%

100%

Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.

Prácticamente el 100% de los senadores muestra este interés en política pública nacional, que contrasta con aproximadamente un 45% de la cámara de representantes. La mayoría de los diputados no muestra un mayor interés en cuestiones política pública nacional: Como dijimos más arriba, el Senado no revela mayor interés en cuestiones de política departamental o local cuando interactúa con miembros del ejecutivo. En este contexto, existen diferencias relevantes según partidos. En particular, resaltan dos datos del Cuadro 7. Por un lado, cerca de un 40% de los legisladores del partido de gobierno se contacta con miembros del Ejecutivo para tratar iniciativas de este que tienen algún tipo de impacto sobre el departamento de los diputados. Este alto porcentaje de legisladores constituye una polea de transmisión importante con sus bases de representación local, dado que informa sobre la marcha de las políticas que el gobierno actual desarrolla o busca aprobar en el parlamento. Por otro lado, los legisladores blancos y colorados hacen un esfuerzo importante por contactar a miembros del Poder Ejecutivo, a los efectos de tratar proyectos que cuño local. En general, los parlamentarios uruguayos se muestran particularmente activos en sus contactos con el Ejecutivo a la hora de buscar información sobre las políticas que el Ejecutivo promueve. El cuidado de estos impactos no solo es importante en sí mismo, dado que ciertas decisiones de política pueden afectar seriamente a los intereses de grupos o zonas geográficas importantes, sino que también es fundamental para el futuro político de los partidos y los propios legisladores. Por tanto, la disponibilidad de

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

información sobre el impacto de las políticas permite minimizar riesgos electorales en futuras elecciones, además de proveer el instrumental necesario para criticar o apoyar ciertas políticas. En suma, la información sobre el impacto de ciertas políticas públicas que trata el parlamento no solo hace al bienestar de los ciudadanos sino que también es un insumo importante para la competencia electoral de los partidos. 2.3. Las cámaras empresariales, sindicatos y organizaciones sociales Un segundo nivel de contactos de los legisladores se centra en las cámaras empresariales, los sindicatos y las organizaciones sociales. Estas corporaciones suelen acudir a las comisiones parlamentarias o a los despachos de los legisladores durante el tratamiento de proyectos que afectan sus intereses o para promover sus preferencias de política pública. Existen dos teorías respecto al movimiento o actividad de estos agentes. Por un lado, algunos estudios sostienen que estas corporaciones sólo ejercen presión, por la vía de contactos y financiamiento de campañas con quienes tienen proximidad ideológica en el eje izquierda-derecha (Denzau y Munger 1986; Wright 1990). De acuerdo a esta tesis, los sindicatos de trabajadores sólo deberían contactar al gobierno y las cámaras empresariales a los partidos de oposición. Pero por otro lado, también existe teoría y datos que avalan la tesis de que estos grupos de presión distribuyen su esfuerzo (en tiempo y dinero) entre todos los agentes con poder en la toma de decisiones (Kollman 1997; Hojnacki y Kimball 1998). Una diversificación en la cartera de clientes es eficiente, en la medida que los ganadores de hoy pueden ser los perdedores de mañana y viceversa. A diferencia del caso anterior, no deberíamos encontrar diferencias sustantivas en la forma en que las corporaciones distribuyen sus preferencias de contactos. Como puede verse en el Cuadro 8, las asociaciones agropecuarias son el grupo de empresarios que más frecuenta el Parlamento. En el extremo opuesto, las asociaciones financieras no parecen tocar las puertas del Legislativo, a pesar del poder económico que este sector detenta en la economía uruguaya. En el medio se hallan las asociaciones de comerciantes y en particular de industriales. Estos últimos parecen tener una clara predilección por contactar a legisladores del Partido Colorado, mientras que las asociaciones de productores agropecuarios contactan fundamentalmente al Partido Nacional y también a los legisladores del gobierno. De hecho, más de la mitad (55%) de 99

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los contactos de los legisladores del Frente Amplio con las cámaras empresariales se realizan con las asociaciones agropecuarias. En un país fuertemente asentado en la producción ganadera, resulta razonable observar que estos grupos parecen ser los que más presión ejercen sobre los legisladores.
Cuadro 8. Flujo de contactos de los legisladores: Uruguay 2007*
Cámaras Empresariales Asociaciones industriales Asociaciones comerciales Instituciones financieras Asociaciones agropecuarias Exportadores Total FA 27% 14% 5% 55% 100% PN 28% 22% 44% 6% 100% PC 40% 60% 100% Total 29% 22% 2% 44% 2% 100%

Sindicatos y Organizaciones Sociales FA PN PC Total Asociaciones profesionales 4% 17% 40% 12% Asociaciones sindicales 42% 11% 27% Asociaciones ecológicas 6% 2% Asociaciones vecinales 35% 39% 40% 37% Organizaciones no gubernamentales 15% 17% 14% Asociaciones de Jubilados y Pensionistas 4% 11% 20% 8% Total 100% 100% 100% 100% *Pregunta: “¿Cuál es la organización que más lo contacta?” Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.

El Cuadro 8 también muestra evidencia sorprendente respecto al flujo de contactos de los legisladores con la sociedad civil. En primer lugar, las asociaciones vecinales son quienes tienen el mayor flujo de contactos. Estos grupos no sólo revelan el mayor porcentaje de visitas entre las organizaciones sociales, sino que también son las que distribuyen más equitativamente sus contactos entre los legisladores de todos los partidos. En segundo lugar, estas organizaciones son seguidas por alrededor de un treinta por ciento de los contactos con representantes de asociaciones sindicales. Como se señaló más arriba, una parte importante de la literatura sostiene que los contactos de los grupos de interés se realizan con los partidos ideológicamente más cercanos a las preferencias de política de dichos grupos. En este caso, es posible verificar que cerca del cuarenta por ciento de los contactos realizados por legisladores del Frente Amplio se realizaron con asociaciones sindicales. Esta asociación resulta intuitivamente razonable, al igual que un mayor vinculo entre las asociaciones de jubilados y pensionistas con los partidos Nacional y Colorado.

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Una observación de las motivaciones detrás de los contactos muestra que las cámaras empresariales y las organizaciones sociales tienen estrategias distintas en el Legislativo. El Cuadro 9a muestra el motivo de los contactos de las cámaras empresariales con los legisladores de ambas ramas del legislativo. Estas corporaciones son consistentes en ejercer el mismo tipo de demanda en ambas cámaras, dado que cerca de la mitad de los contactos de los senadores y cerca de tres quintos en diputados están motivados por el interés de las cámaras en modificar aspectos de la política impositiva. Dada la coyuntura en que el presente estudio de campo fue realizado, los datos captan claramente el esfuerzo de las organizaciones empresariales por influir en la reforma tributaria aprobada durante 2007 y en particular en los representantes del partido de gobierno en la Cámara baja.

Cuadro 9a. Motivaciones de los contactos con Cámaras Empresariales (% según Cámara y Partido)
% within Partido

solicitar acciones para modificar aspectos de la pol laboral Diputado Partido FA PN PC Total Senador Partido FA PN PC Total 9 13 7

sol. mediacion para modificar aspectos de pol impositiva 73 53 67 64 33 75

sol mediacion para modificar aspectos de las pol cred /finan 20

sol mediacion para modificar aspectos de la pol comercial 13 20

NS/NC

Total 100 100

33 9 33 15 33 25 100 3

100 100 100 100 100 100

50

13

13

25

Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.

A diferencia de las cámaras empresariales, las organizaciones sociales muestran otro patrón de presión sobre el legislativo (Cuadro 9b). En primer lugar, no son consistentes en ambas Cámaras en el tipo de demanda que suelen elevar a los legisladores. La mitad de los diputados son contactados a los efectos de expresar preferencias sobre planes del Poder Ejecutivo que afectan las actividades del grupo. Ello contrasta con sólo un 11% en el Senado, donde solo los legisladores del Frente Amplio son contactados por este motivo. Por el contrario, un 55% de los Senadores son contactados “para solicitar el voto o modificar leyes especificas” que afectan los intereses del grupo. Esta evidencia es muy similar a la observada en el caso de las cámaras empresariales cuando contactan legisladores de ambas Cámaras para solicitar modificaciones en la política impositiva.

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Sólo un 18% de los diputados son contactados por las organizaciones sociales para cambiar el voto o sugerir la modificación de leyes específicas que las afectan.

Cuadro 9b. Motivaciones de los contactos con Organizaciones. Sociales (% según Cámara y Partido)
% within Partido

expresar preferencias sobre planes ejecutivos que los afecta Diputado Partido FA PN PC Total Senador Partido FA PN PC Total 11 43 47 100 50 20

para solicitar el voto o modificacion de leyes especificas 24 13

promover iniciativas concretas para el desarrollo del dpto 14 33

para promover las actividades del grupo 14 7

NS/NC 5

Total 100 100 100

18 40 67 100 56

20

10 20 33

3 20

100 100 100 100

22

11

100

Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República

Como puede verse, empresarios y organizaciones sociales desarrollan distintos tipos de estrategias en el sistema político y la arena legislativa en particular. En ese contexto, es importante explorar las motivaciones de los legisladores frente a la demanda de grupos organizados de la sociedad civil. Dado que los legisladores actúan estratégicamente, distintos objetivos de carrera política deberían explicar algunas de sus actividades dentro y fuera del parlamento. Como muestra la última columna del Cuadro 10 existe variación en la receptividad de las demandas entre distintos objetivos de carrera. En particular, aquellos legisladores que ambicionan el Senado, una Intendencia Municipal, un cargo en el ejecutivo o la reelección como diputado concentran más del 80% de la recepción de demandas de grupos organizados.

Cuadro 10. Flujo de contactos y objetivos de carrera: Uruguay 2007
Asociaciones industriales Asociaciones comerciales Instituciones financieras Asociaciones agropecuarias Asociaciones de exportadores Asociaciones profesionales Asociaciones sindicales Asociaciones ecologicas Asociaciones vecinales Org. No Gubernamentales Asoc. jubilados y pensionistas Total Presidente Intendente Senador Cargo Ej. Nacional Empresa Publica Diputado Retiro Total 30 50 29 11 33 28 20 20 29 44 22 10 2 100 50 10 43 100 44 67 46 10 2 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 18 18 9 55 33 33 25 8 100 11 44 11 22 22 100 100 33 33 22 100 67 33 100 14 26 2 36 14 8 100

100

100

100

Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República

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Más importante aun resulta observar que algunos objetivos de carrera presentan intereses de atención específicos hacia ciertos grupos. Es esperable que aquellos legisladores que ambicionen un ejecutivo departamental -y fundamentalmente en el interior del país sean receptivos a las demandas de las asociaciones agropecuarias y las asociaciones vecinales. El Cuadro 10 muestra claramente esta intuición. Aquellos legisladores que desean ser intendentes concentran un 50% de sus contactos con asociaciones agropecuaria y un 55% con asociaciones vecinales. Esto es, aquellos legisladores que ambicionan ser intendentes concentran claramente su agenda de contactos con grupos y organizaciones de tipo local. Esta evidencia contrasta con otros objetivos de carrera. Los diputados que buscan la reelección de sus cargos distribuyen equitativamente sus contactos con las cámaras empresariales y las organizaciones sociales. Algo similar ocurre con aquellos diputados que buscan una banca en el senado o senadores que pretenden ser reelectos. Este objetivo de carrera muestra que los legisladores distribuyen sus contactos con organizaciones sociales, pero concentran su interés en las asociaciones de industriales. 2.4. Los individuos A inicios de los setenta, Germán Rama (1971) documentó la forma en que los clubes políticos desempeñaban la función de intermediarios entre los partidos o el poder político en general y los ciudadanos tomados individualmente. El club político constituyó por décadas un centro de atención a ciudadanos portadores de distintos tipos de demandas como el acceso a servicios públicos, empleos o jubilaciones y pensiones. Sin embargo, estos clubes perdieron progresivamente su significado por al menos tres motivos claramente identificables. En primer lugar, en la medida en que los partidos dejaron de ser agentes proveedores de bienes públicos sobre bases particularistas o clientelísticas, estas unidades partidarias dejaron de contar con la materia prima que les permitía funcionar. La crisis fiscal del estado produjo una escasez de bienes públicos para distribuir entre votantes o adherentes que vació de contenido a los clubes como agencias receptoras de la demanda. En segundo lugar, la mejora en la provisión de servicios públicos del estado también volvió anacrónica la existencia de estos clubes, dado que hacer un trámite directamente ante una agencia pública ha sido

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

progresivamente más accesible a los ciudadanos en general. Con la reforma del Estado desapareció progresivamente la discreción política en los procesos administrativos y ello debilitó claramente a los clubes como intermediaros de la gestión pública. Por último, los medios de comunicación masiva dejaron a los clubes en agencias poco eficientes y eficaces en la competencia electoral. Las campañas comenzaron a desarrollarse en los medios, donde poco tienen para hacer los viejos clubes de barrio. En ausencia de clubes políticos, los legisladores centralizaron por defecto la responsabilidad de recibir las demandas de individuos o particulares. Según la encuesta, el porcentaje de la población que contacta a los legisladores es relativamente pequeño (8%), pero no por ello deja de ser importante este tipo de vínculo entre políticos y ciudadanos. De hecho, los legisladores dedican un volumen muy importante de su tiempo a la atención de demandas de particulares o invierten en recursos humanos dedicados parcialmente a esta función. Algunos legisladores, y en particular aquellos electos en departamentos chicos del interior, mantienen un flujo informal importante con ciudadanos y votantes, pero casi la mitad de los diputados son electos en la capital, cuyos legisladores no son de fácil acceso. Los Gráficos 3a y 3b muestran con una simple comparación de medias por partido la forma en que los legisladores invierten su tiempo personal y el de sus recursos humanos en atender las demandas de individuos particulares.

Gráfico 3a

Gráfico 3b

Horas del legislador con Individuos
26
PN PC

Horas de secretaría con Individuos
PC

24

H o ra s s e m a n a le s 22

H ora s s em anales 31 32 33

34

FA

20

FA

30

PN

18

29

partido

partido

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Los gráficos permiten hacer varias conjeturas. En primer lugar, es posible observar que los legisladores del Frente Amplio invierten en esta tarea un promedio de horas más bajo que los legisladores blancos y colorados (19 contra 25 respectivamente).9 Esto es cierto cuando se trata del tiempo personal de los legisladores. Cuando está en juego el tiempo de las secretarias o personal administrativo de los legisladores, el número de horas dedicados a atender demandas de individuos es más alto en el Frente Amplio y extremadamente más bajo en el Partido Nacional. Esto revela que los legisladores del gobierno delegan en el personal administrativo la atención de demandas de individuos particulares, mientras que los legisladores del Partido Nacional se encargan de esta tarea casi personalmente. Los legisladores del Partido Colorado muestran una dedicación muy alta a la atención de demandas particulares e invierten fuertemente en recursos administrativos con este mismo propósito.

Cuadro 11. Motivaciones de los contactos con Individuos (% según Cámara y Partido)
% within Partido

solicitar el voto o modificacion de leyes especificas Diputado Partido FA PN PC Total Senador Partido FA PN PC Total 14 20 50 20 33 50 100 45

pedir ayuda para facilitar tramites con el estado 52 47 50 50 17 25

pedir acceso a algun tipo de asistencia 5 13

solicitar un puesto de trabajo 19 7

no sabe/ no contesta 10 13

Total 100 100 100

8

13 50

10

100 100 100 100

25

18

9

27

100

Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República

Como muestra el Cuadro 11, un repaso de las motivaciones de los individuos revela que estos también actúan estratégicamente. Un 50% de los diputados reciben demandas de individuos particulares que solicitan ayuda para facilitar trámites con el Estado. En este caso el diputado se convierte en un gestor de un proceso administrativo complejo en el cual debe invertir tiempo y eventualmente recursos administrativos para hacer un seguimiento del caso.10 Esto no ocurre en el Senado, dado que sólo acude un porcentaje
Estos datos ratifican la evidencia hallada en 2002 (Ver Moraes 2008) Este tipo de acciones son conocidos en la literatura como surgery o cirugía, dado que el legislador literalmente opera politicamente un problema administrativo.
10 9

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

cercano al 20% de los individuos que elevan demandas. Es decir, el tipo de demanda que llega a los diputados está fuertemente centrada en problemas administrativos de individuos frente al estado. A los efectos de resaltar la acción estratégica de los individuos que acuden al parlamento, un 45% de las demandas que procesa el Senado obedecen a solicitudes de voto en proyectos que está tratando el parlamento o para modificar legislación vigente. Esta información revela que la demanda tiene un conocimiento cabal de las funciones que caracterizan a una y otra Cámara. Dado que el liderazgo de los partidos se halla en el Senado, parece lógico que los ciudadanos preocupados por asuntos de política pública acudan a esta cámara. Por último, las motivaciones de carrera también suelen afectar los contactos de los legisladores con individuos. Como muestra el Cuadro 12, aquellos legisladores que ambicionan ser electos como intendentes y que atienden a individuos invierten la mayor parte de dicho tiempo en aquellos que solicitan su intervención en trámites frente al estado. Esta atención también es particularmente clara en aquellos que buscan ser reelectos diputados en las próximas elecciones. Cerca de un 75 de los diputados que buscan ser reelectos son contactados para solucionar problemas administrativos con el estado. Sin embargo, nuevamente quienes ambicionan una banca en el Senado son quienes más diversifican su cartera de demandas.

Cuadro 12. Objetivos de carrera y motivos de la demanda de los individuos
% within Carrera Futura

solicitar el voto o modificacion de leyes especificas Presidente de la República Intendente Municipal Senador de la República Cargo Ejecutivo en el Gobierno Nacional Cargo Público en Empresa del Estado Diputado Total 25% 50% 36% 31% 33%

pedir ayuda para facilitar tramites con el estado 55% 31% 33%

pedir acceso a algun tipo de asistencia 50%

solicitar un puesto de trabajo 9%

no sabe/ no contesta

Total 100% 100%

15%

15% 11%

8% 22% 100%

100% 100% 100% 100%

75% 43%

13% 8%

13% 16% 8%

100%

Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República

En suma, la interacción del poder legislativo uruguayo con la sociedad civil organizada y los ciudadanos tomados individualmente es intensa. Los legisladores invierten una porción muy importante de su tiempo a atender las demandas de cámaras empresariales,

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

sindicatos y otras organizaciones sociales. Estos grupos elevan a los legisladores sus demandas o comunican sus preferencias de política en forma sistemática. No obstante, estos grupos suelen ser vistos como los beneficiarios de la legislación, no tanto por lo que el sistema político es capaz de producir sino por lo que estos grupos logran frenar en algún punto del sistema. El Poder Legislativo es la caja de resonancia más importante que tiene el sistema en términos de la canalización de intereses y preferencias de la sociedad civil. Esto también es válido para los individuos que elevan sus demandas y preferencias de política. En ambos casos los incentivos de los legisladores por privilegiar a unos grupos sobre otros o a ciertos individuos, depende de su localización en el legislativo (como diputado o senador) su pertenencia partidaria y sus objetivos de carrera política.

3. Algunas conclusiones Los estudios sobre representación legislativa en América Latina se encuentran en expansión desde los años noventa y este documento busca precisamente llenar un vacío existente en el caso uruguayo. En ese contexto, la evidencia contenida en este documento es muy limitada en la medida que no nos permite efectuar comparaciones con otros momentos en el tiempo y tampoco con otros casos de la región y el mundo sobre los cuales tenemos información muy fragmentaria. Dicho esto, la evidencia deja más luces que sombras respecto a la forma en que los legisladores uruguayos cumplen con su función como representantes, atendiendo objetivos programáticos sin descuidar las demandas de grupos e individuos. Una porción importante de la teoría democrática argumenta implícita o explícitamente que el proceso por el cual los políticos electos dan cuenta de sus acciones a la ciudadanía debe estar asentada sobre bases estrictamente programáticas. Esto significa que los legisladores deben seguir sus programas, independientemente de las demandas que ejerza la sociedad civil y otros agentes del ámbito público o privado durante el proceso de aprobación de políticas públicas. Para esta visión de la política y los partidos, la interacción de los legisladores con grupos e individuos es negativa, en la medida que estos agentes son capaces de bloquear o elevar los costos de transacción en la aprobación de políticas. Dicho de otro modo, esta visión estrictamente programática

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

de la política y los partidos no ve con buenos ojos la acción de grupos e individuos en la arena legislativa, dado que éstos pueden sesgar la agenda legislativa en su propio beneficio o en detrimento de los intereses generales de la ciudadanía. Una visión diferente en la teoría democrática no sólo acepta que el legislativo es una arena donde grupos e individuos interactúan con políticos o legisladores, sino que además éstos pueden hacerse responsables sobre la base de promesas de corte estrictamente particularista con dichos grupos e individuos. Esta perspectiva hace de la atención a grupos representativos de la sociedad civil e individuos particulares, no sólo un insumo para la elaboración de política pública, sino que también concibe la posibilidad de hacer responsables a los políticos electos ante estos agentes. Frecuentemente, los políticos no sólo son electos sobre bases estrictamente programáticas, sino que algunos llegan a ser electos con el apoyo de ciertos grupos e individuos a los cuales el político comprometió su apoyo una vez electo. Dicho de otro modo, el parlamento es la arena donde los legisladores reciben la demanda de sus potenciales apoyos y rinden cuentas por los compromisos asumidos. En general, los legisladores uruguayos muestran un claro interés hacia cuestiones de orden programático. Esta evidencia es contundente en el caso del Senado, donde es esperable que sus miembros estén casi estrictamente orientados a liderar las estructuras partidarias, así como el diseño y aprobación de política pública. Lejos de este camino se encuentra una porción importante de los diputados de la actual legislatura, los cuales revelan un marcado interés en cuestiones de orden no programático, o centradas en la defensa de intereses locales. También en este caso, esta orientación de numerosos legisladores –fundamentalmente electos en el interior y cuyo objetivo es ser electo intendente municipal- se desprende claramente de las bases electorales que les dan sustento. En suma, Senadores y Diputados parecen representar de acuerdo a las expectativas que genera el diseño institucional de estas dos Cámaras y en particular del modo de elección de sus miembros. Un interés mayoritario de los legisladores hacia cuestiones programáticas no debe eclipsar nuestra observación del modo en que interactúan con distintos agentes, del estado y en particular con la sociedad civil organizada y los individuos particulares. En este sentido, el parlamento uruguayo parece mostrar balance en el cuidado de la política 108

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

pública y la atención a las demandas que recibe. Estos contactos o demandas recibidas por los legisladores pueden ser vistos como una fuente de información valiosa o evaluaciones de distintos agentes sobre el impacto que pueden tener las políticas públicas sobre distintos segmentos de la sociedad o los ciudadanos en su conjunto. En este sentido, los legisladores uruguayos desarrollan una actividad muy intensa de contactos con estos grupos y también con individuos motivados por distintos objetivos (más o menos particularistas). Este tipo de interacción de los legisladores puede ser considerado como una piedra angular de la democracia y en particular de la rendición de cuentas que los políticos electos deben desarrollar en el ejercicio de sus funciones. Es decir, nada hace pensar que los legisladores solo deban rendir cuentas sobre sus compromisos programáticos sino que también deben hacerse responsables por otro tipo de compromisos (no programáticos) con sus bases de apoyo. Después de todo, la interacción o el flujo de contactos con la sociedad civil hace a la calidad de la representación y ésta se encuentra en el seno de la calidad democrática. Dado que la democracia sufre con partidos débiles, estas estructuras políticas se ven fortalecidas no sólo con el desarrollo de bases programáticas estables en el tiempo, sino también a través de un flujo intenso de contactos con la sociedad civil y los individuos que elevan sus demandas. Los partidos uruguayos constituyen una de las estructuras políticas más antiguas y respectadas a nivel comparado y es posible que las interacciones observadas en este documento sean un motivo de la evaluación positiva que efectúan algunos ciudadanos sobre nuestro parlamento.

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Capítulo VI CONCLUSIONES FINALES
Como se sostiene en los capítulos 3, 4 y 5, el Parlamento uruguayo desarrolla una variedad amplia de actividades en materia de legislación, fiscalización y representación. Esas tareas son llevadas a cabo en forma razonable y no surgen grandes razones como para cuestionar severamente sus resultados. Sin embargo, ello no es suficiente para seducir a una ciudadanía cada vez más exigente. La encuesta de opinión pública realizada en el mes de octubre de 2007, es concluyente en este punto. Los datos muestran muy claramente que los uruguayos no evalúan ni bien ni mal al Parlamento. Esa opinión está mediada por el sesgo partidario de los encuestados. Cuando esto sucede en una encuesta debemos preguntarnos si la adhesión partidaria constituye un “atajo” de información. Existen numerosos ejemplos en el mundo de instituciones o gobernantes bien evaluados, cuyos resultados de gestión no ratifican esa popularidad. Por eso, la pregunta podría formularse de la siguiente manera: ¿las respuestas a la encuesta están referidas específicamente al desempeño del Parlamento uruguayo o representan simplemente un cómodo alineamiento detrás de los intereses de los partidos que apoyan los consultados? En este caso, nos inclinamos por lo segundo. Recordemos que tomar un “atajo” supone hacer economía en la búsqueda de información, y ello implica asumir que el partido al que el individuo vota y del cual se siente satisfecho, paga el esfuerzo de contar con la información. Por tanto, parece conveniente no quedarnos con la impresión de que la imagen del Parlamento no es ni buena ni mala, y que además ello supone una mejora respecto a períodos anteriores. Esa opinión pública que adopta “atajos” para evaluar al Parlamento está muy mal informada sobre aspectos básicos. Obsérvese que casi un tercio de los encuestados no sabe cuál es la principal función del Parlamento (32%). Este dato resulta extremadamente preocupante porque nos informa sobre carencias elementales del ciudadano. Los otros dos tercios responden la pregunta. Un 34% señala que la principal función del Parlamento es legislar y otro 34% menciona diferentes prerrogativas como representar (9%), fiscalizar (6%), o debatir grandes asuntos (4%). Si no existieran “atajos partidarios”, las opiniones de los que responden la pregunta deberían afectar la evaluación sobre el desempeño parlamentario. Sin embargo, eso no es así, pues muchos

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de los que no contestaron esta pregunta tienen una opinión concreta sobre cómo el Parlamento cumple sus funciones específicas. En cierto modo, esta es la prueba de que las anteojeras partidarias funcionan en Uruguay. A diferencia de la opinión pública, las elites presentan una visión bastante más refinada y próxima a la realidad: un 53% señala que la principal tarea es legislar, un 16% fiscalizar, un 12% representar, y un 5% debatir. La evaluación intermedia observada en la opinión sobre el Parlamento como institución vuelve a reiterarse cuándo se le pregunta a los encuestados sobre las funciones específicas de su labor: en una escala del 1 al 10, la labor de legislación y la de representación obtienen 5.3, y la labor de fiscalización y de debatir alcanzan 5.0. Obviamente en todo esto continúo incidiendo el sesgo partidario de los encuestados. Los votantes del Frente Amplio tienden a evaluar mejor al Parlamento que los votantes de los partidos de la oposición. La misma pregunta formulada a las elites muestra resultados superiores. La función de legislación es la mejor ponderada (6.7), seguida por la de representación (6.2) y la de fiscalización (5.7). La gravedad de los problemas de información comienzan a verse cuando se le preguntó a los encuestados acerca de cómo es el vínculo entre el Ejecutivo y el Legislativo. Casi la mitad piensa que es una relación equilibrada (49%), y sólo una quinta parte (21%) cree que el Ejecutivo se impone. Estos resultados contrastan seriamente con la información presentada en el capítulo 3. Evidentemente, la ciudadanía desconoce las características más elementales de los resultados legislativos de los últimos veinte años. Recordemos, por ejemplo, la existencia de una pauta de iniciativa legislativa donde el Ejecutivo presenta un tercio de los proyectos que el Parlamento considera, pero consigue que dos tercios de las leyes aprobadas sean de su autoría. O que en el período 2005-2007 el Parlamento pasó más del 40% de los proyectos que el Ejecutivo le envió cada año. Esta visión contrasta nuevamente con la de las elites, ya que un 52% de sus respuestas señala que el Ejecutivo se impone en el proceso legislativo, aunque un 45% cree que la relación entre ambos Poderes es equilibrada. Los ejemplos de distorsión de la realidad originados por la falta de información se multiplican a lo largo de la encuesta. Sólo una quinta parte de los ciudadanos piensa que la mayoría de las normas que el Parlamento aprueba las propone el Ejecutivo; un 35% 111

El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

cree que la legislación la proponen los parlamentarios; y un 30% que lo hacen en conjunto ambos Poderes. Asimismo, algo más de la mitad de los encuestados cree que el Parlamento modifica las normas que envía el Ejecutivo (56%) y sólo una décima parte piensa que las aprueba como vienen (10%). Como se afirma en el capítulo 3, en este período el Parlamento modificó el 29% de las leyes iniciadas por el Ejecutivo, pero ese guarismo ha sido inferior en los períodos anteriores (15% en 2000-02, y 10% en 1995-97). Otro ejemplo lo constituyen las respuestas a la pregunta acerca de quién vota las leyes que aprueba el Parlamento. Un 34% de los encuestados afirma que las leyes las vota el partido de gobierno en soledad, un 14% que las votan todos, y un 44% piensa que suceden ambas situaciones. La información presentada muestra que entre 1995 y 2007, un 81% de las votaciones del Senado fueron aprobadas por la unanimidad de los partidos. Por último, las preguntas relacionadas con el recuerdo de las leyes sancionadas en el período, las interpelaciones realizadas y quiénes son las autoridades de las cámaras, muestran hasta que punto existen problemas de información en la ciudadanía. Sólo el 37% de los entrevistados fue capaz de mencionar una ley votada en la actual legislatura (57% de este segmento mencionó a la reforma tributaria, y un 13% a la reforma salud). En el caso de las interpelaciones los que responden alcanzan a algo más de la mitad (56%), aunque con dificultades notorias (en ciertos casos se recordaba el ministro interpelado y en otras al legislador interpelante). Más pobre fueron los resultados relativos al conocimiento de los legisladores que ocupan las presidencias de cada una de las cámaras: únicamente un 31% respondió que Rodolfo Nin Novoa es el Presidente del Senado, y sólo un 8%, que Enrique Pintado era el Presidente de la Cámara de Representantes. * * *

En suma, el estudio de opinión pública deja en claro la existencia de serios problemas de información respecto a como funciona el Parlamento uruguayo. Ante estas carencias, los individuos optan por tomar “atajos partidarios” lo cual distorsiona las conclusiones que puedan deducirse de los datos finales de la encuesta. Las elites, en cambio,

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presentan opiniones mucho más ajustadas a la realidad, lo cual en cierto modo revela la naturaleza del problema que tiene el Parlamento. Los “atajos partidarios” no son otra cosa que una forma de “economía informativa” (no tengo tiempo para informarme y por tanto hago o digo lo que hace o dice mi partido). ¿Por qué sucede esto? Existen por lo menos dos grandes razones. La primera tiene que ver con el prestigio y respeto que tienen los partidos políticos en nuestro país. No podríamos afirmar categóricamente que una ciudadanía informada sobre lo el desempeño parlamentario opine radicalmente diferente a como lo hace en la realidad. Aún más, es probable que esto siempre tienda a suceder. El problema actual radica en que los niveles de información impiden la aparición de matices que contribuyan a correctas evaluaciones. La segunda razón se relaciona con lo último: existe un importante déficit de información entre los ciudadanos respecto a lo que el Parlamento hace o puede llegar a hacer. Ese déficit es reemplazado por el “atajo partidario” y en menor medida por una visión normativa de las cosas completamente equivocada. Dicho esto, debe afirmarse además que existen obviamente carencias de información sobre el diseño institucional uruguayo. Aquí el fallo principal es de la educación formal que reciben los ciudadanos. La pregunta sobre cuál es la principal función del Parlamento es una prueba dramática de esta situación. Los encuestados que no tienen primaria o secundaria completa que no responden esta pregunta alcanzan al 67% y 54% respectivamente del segmento. ¿Por qué sucede esto? Una observación muy simple: los cursos de “Educación Social y Cívica” encargados de educar en esta materia están en tercer grado de secundaria, pero como muchos estudios lo demuestran, en el sistema educativo uruguayo se producen altos niveles de deserción precisamente en primer y segundo grado. Pero en este punto también hay una falla de los partidos políticos, que de un tiempo a esta parte, parecen haberse olvidado de esta dimensión del quehacer político. Educar cívicamente no es sólo una responsabilidad de la enseñanza formal sino también de los actores políticos. Por otro lado, los medios de comunicación suelen brindar información fragmentada o parcial sobre el trabajo parlamentario. Parece un hecho objetivo que la densidad, complejidad y parsimonia del proceso legislativo no se ajusta a la dinámica y estilo de los mass media. Para resolver este dilema resulta imprescindible mejorar la 113

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comunicación institucional de Parlamento, como así también aspectos vinculados a las nuevas tecnologías (web, e-government, etc.). Esto ya lo han hecho otros Parlamentos del mundo, por lo cual no se trata de inventar sino de adecuar a nuestro medio, soluciones que se han mostrado eficientes en otros lugares. Pero también hay aquí –otra vez- responsabilidad de los partidos y sus dirigentes porque desarrollan un discurso (normalmente en épocas electorales) donde colocan al Parlamento como un organismo que todo lo puede. Es cierto que debe ser difícil para un candidato o legislador que busca renovar su banca, confesar que el Parlamento –y por ende él como miembro de dicho órgano- tiene severas restricciones respecto al Ejecutivo. Sin embargo, no reconocer este tipo de verdades traerá problemas tarde o temprano, pues los ciudadanos a los que se les pide apoyo reclamarán por el cumplimiento de las promesas legislativas o por la consideración de sus demandas en el ámbito parlamentario. Encontrar un punto intermedio parece el camino más conveniente y para ello resulta importante un acuerdo de la dirigencia en pos de incorporar al discurso los límites que hoy en día tiene el Parlamento. Por tanto, Uruguay cuenta con un Parlamento que desarrolla razonablemente bien sus funciones pero tiene también una ciudadanía incapaz de reconocer, comprender y valorar su actuación. La evaluación queda sujeta a valores normativos de antaño y sobre todo, a la correlación de fuerzas que exista entre los partidos. En un escenario de partido mayoritario como el actual, la evaluación sobre el Parlamento tenderá a mejorar. En un escenario fragmentado, como el que tuvimos entre 1995 y 2004, la evaluación empeoró. Repetimos, para resolver este dilema se debe operar sobre la ciudadanía a partir de los canales formales existentes. Parece imprescindible coordinar acciones con las autoridades de la enseñanza, aunque también se deberá incorporar a los partidos a la construcción de un discurso público que reconozca los límites del trabajo parlamentario. Es muy cierto que el Parlamento ha desarrollado en los últimos tiempos una serie de iniciativas innovadoras tendientes a mejorar el vínculo con la sociedad. Sin embargo, ellas son todavía insuficientes, en parte porque responden a la voluntad de un grupo pequeño de legisladores preocupados por el futuro de la institución, y en parte, porque el diagnóstico que se ha manejado hasta ahora no es del todo preciso. Esperamos que este estudio contribuya en ese sentido y permita tomar conciencia sobre el estado de situación. 114

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VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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VIII. ANEXOS
Capítulo I. ENCUESTA DE OPINION PÚBLICA. CORTES.
1. ¿Podría decirme quién es del presidente de la Cámara de Representantes? Votantes del… P. Colorado F. Amplio 9% 11% 2% 3% 89% 86% 100% 100%

Enrique Pintado Otros No sabe Total

Todos 8% 2% 90% 100%

P. Nacional 7% 2% 92% 100%

Enrique Pintado Nora Castro Nin Novoa Julio Cardoso Julio Pintos Alvaro Uribe Amorín Batlle José Mujica Jaime Trobo Lucía Topolansky No sabe Total

Frecuencia 70 10 3 2 2 1 1 1 1 1 838 930

2. ¿Sabe Usted quién es el presidente de la Cámara de Senadores? Votantes del… P. Colorado F. Amplio 35% 36% 3% 2% 62% 62% 100% 100%

Rodolfo Nin Novoa Otros No sabe Total

Todos 31% 2% 68% 100%

P. Nacional 34% 0% 66% 100%

Rodolfo Nin Novoa Fernandez Huidobro José Mujica Enrique Rubio Carlos Moreira Enrique Pintado Tabaré Vazquez Tabaré Viera Rafael Michelini No sabe Total

Frecuencia 287 4 3 2 1 1 1 1 1 629 930

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 3. En su opinión, ¿a quién representa el parlamento uruguayo? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 46% 37% 60% 38% 49% 32% 9% 8% 6% 2% 3% 2% 4% 3% 1% 100% 100% 100%

A todos los uruguayos A algunos grupos de la sociedad A particulares que solicitan beneficios A nadie No sabe Total

Todos 51% 37% 7% 2% 3% 100%

4. ¿Cuál es para Usted la principal función que cumple el Poder Legislativo en Uruguay? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 39% 41% 34% 11% 10% 9% 3% 6% 6% 3% 3% 5% 3% 5% 4% 2% 4% 4% 2% 4% 3% 0% 3% 2% 2% 0% 1% 37% 25% 32% 100% 100% 100%

Legislar Representar a la ciudadanía Controlar al Gobierno Nada Debatir grandes temas Resolver problemas: trabajo, salud, educ. Administrar el país, organizar, poner orden Defensa de la democracia/ igualdad Negociar acuerdos políticos No sabe Total

Todos 29% 9% 9% 7% 3% 6% 3% 1% 1% 33% 100%

Interés en política Mucho y bastante Poco y Nada Legislar 43% 27% Representar a la ciudadanía 8% 9% Controlar al Gobierno 10% 3% Nada 5% 5% Debatir grandes temas 5% 3% Resolver problemas: trabajo, salud, educ. 3% 5% Administrar el país, organizar, poner orden 4% 3% Defensa de la democracia/ igualdad 3% 1% Negociar acuerdos políticos 1% 1% No sabe 17% 44% Total 100% 100%

Total 34% 9% 6% 5% 4% 4% 3% 2% 1% 32% 100%

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 5. ¿Qué tan bien representado se siente Usted por los legisladores del partido al que votó?

Muy Bien y Bien Ni Bien ni Mal Muy Mal y Mal No sabe Total

Todos 46% 25% 13% 16% 100%

Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 56% 43% 55% 30% 29% 27% 10% 20% 17% 4% 8% 1% 100% 100% 100%

6. Y, ¿por los legisladores del sector al que votó? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 57% 40% 54% 27% 29% 25% 10% 23% 16% 6% 8% 5% 100% 100% 100%

Muy Bien y Bien Ni Bien ni Mal Muy Mal y Mal No sabe Total

Todos 45% 24% 13% 18% 100%

7. En lo que va del actual período de gobierno, ¿ha intentado comunicarse con algún legislador o con alguien de su equipo de trabajo?, ¿Logró comunicarse?, ¿Le respondieron? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 85% 92% 84% 1% 0% 3% 1% 3% 1% 13% 5% 12% 100% 100% 100%

No intentó Intentó pero no logró Logró pero no respondieron Logró comunicarse y le respondieron Total

Todos 88% 2% 1% 10% 100%

8. ¿Quedó satisfecho con la respuesta o no quedó satisfecho? Votantes del… Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio Quedó satisfecho 88% 85% 92% 84% Quedó insatisfecho 2% 1% 0% 3% No sabe 10% 13% 5% 12% Total 100% 100% 100% 100% Nota: Pregunta formulada a los que “lograron comunicarse y le respondieron” (N = 88 casos)

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 9. ¿Me puede decir por cuál motivo intentó comunicarse con un legislador o con alguien de su equipo de trabajo? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 33% 20% 14% 19% 0% 14% 4% 20% 13% 4% 0% 8% 41% 60% 51% 100% 100% 100%

Solicitar algún tipo de asistencia Con relación a un proyecto de ley Solicitar un puesto de trabajo Solicitar ayuda en trámites administrativos Otros motivos* Total

Todos 20% 13% 11% 7% 51% 100%

Nota: Pregunta formulada a todos los que intentaron con algún legislador (N = 115 casos) * Asesoramiento problemas familiares y personales, asuntos políticos preocupantes, atraso pago partidas comedores escolares, ayuda para centro de discapacitados, Botnia, construcción de una ciclo vía, cooperativa recuperada en Salto, desmonopolizar medios de comunicación, problemas sindicales, temas nacionales, para saber del partido, para saber del sector, problema de la inseguridad, para denunciar corrupción, mala actuación de la policía, mejoras en el barrio, descuento en jubilaciones, situación inmobiliaria, política internacional, boleto estudiantil, plan de emergencia, medio ambiente, por el tema de privación de libertad, por mejoras en el BPS, por su trabajo, por problemas del Banco Hipotecario, temas educativos, talles de ropa chica, traslado al interior de su esposo, problemas en el liceo de su hijo, abigeato, coches oficiales en un shopping, etc.

10. En lo que va del actual período de gobierno, ¿ha visitado la página web del parlamento? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 13% 8% 13% 87% 92% 87% 100% 100% 100%

Sí No Total

Todos 12% 88% 100%

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 11. Podría mencionarme dos leyes que hayan sido aprobadas en la presente legislatura? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 32,3% 17,2% 17,5% 3,1% 2,7% 4,0% 0,0% 4,2% 2,8% 1,5% 3,0% 1,8% 0,0% 1,7% 1,6% 0,0% 1,2% 1,2% 0,0% 1,2% 0,9% 1,5% 1,0% 0,8% 0,0% 1,2% 0,6% 0,0% 1,2% 0,5% 0,0% 0,7% 0,5% 0,0% 1,0% 0,5% 0,0% 0,2% 0,4% 0,0% 0,0% 0,4% 0,0% 0,2% 0,4% 0,0% 0,5% 0,3% 0,0% 0,7% 0,3% 0,0% 0,5% 0,3% 0,0% 0,5% 0,2% 0,0% 0,2% 0,2% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,2% 0,1% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,2% 0,1% 0,0% 0,2% 0,1% 0,0% 0,2% 0,1% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,2% 0,1% 61,5% 59,1% 63,3% 100% 100% 100%

Reforma Tributaria/IRPF Prohibición de fumar en espacios cerrados Reforma de la salud Plan de emergencia/ trabajo por Uruguay Ley de salud reproductiva Ley de humanización de cárceles Seguridad social para empleadas domésticas Código del niño y del adolescente Ley reparatoria para ex presos políticos Subsidio del boleto Ley de fueros sindicales/derecho a de trabajo Salario mínimo Presupuestación de empleados públicos Violencia doméstica DDHH/ Desaparecidos//Caducidad Ley Nacional de tránsito Seguridad Social (asignaciones, asisten. médica) Presupuesto Nacional/ Rendición de cuentas Derecho a jubilación para discapacitados Ley de educación Sueldos a médicos y anestesistas Ley de tercerización Legalización de redes comunitarias Ley del cobre Regularización Sociedades Anónimas compra de tierras Rebaja de alimentos, servicios públicos Ley de forestación Ley de municipios Derecho de la madre a elegir quien presencia el parto Ayuda a encontrar empleo a mujeres solteras No sabe Total

Todos 16,9% 3,8% 3,8% 1,6% 2,2% 1,1% 0,0% 1,1% 0,5% 0,0% 0,5% 0,5% 0,5% 1,1% 0,5% 0,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,5% 0,0% 0,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 63,9% 100%

13. En su opinión, ¿cuál es la utilidad de las interpelaciones? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 9% 19% 9% 18% 14% 20% 19% 20% 24% 27% 25% 23% 24% 22% 21% 4% 2% 3% 100% 100% 100%

Sirven para que el gobierno modifique su política Sirven para que el gobierno explique su política Sirven para que la oposición marque sus diferencias Sirven para que la gente se informe No sirven para nada Ns/Nc Total

Todos 10% 18% 22% 24% 22% 3% 100%

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 14. En su opinión, ¿la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento las propone el Poder Ejecutivo o las elaboran los legisladores? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 22% 39% 18% 27% 25% 34% 35% 20% 37% 16% 17% 11% 100% 100% 100%

Poder Ejecutivo Ambos Legisladores No sabe Total

Todos 20% 30% 36% 15% 100%

15. En su opinión, ¿la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento las vota sólo el Frente Amplio o también las votan los partidos de oposición? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 40% 39% 34% 39% 42% 47% 15% 15% 12% 6% 5% 7% 100% 100% 100%

El Frente Amplio solo Ambos FA y oposición No sabe Total

Todos 34% 44% 14% 8% 100%

16. En general, ¿qué cree Usted que hace el parlamento con los proyectos que propone el Ejecutivo: los vota como vienen o los discute, negocia y modifica antes de aprobarlos?

Los vota como vienen Ambas cosas Los discute, negocia y modifica No sabe Total

Todos 10% 25% 56% 9% 100%

Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 16% 25% 7% 29% 26% 22% 47% 45% 64% 8% 5% 7% 100% 100% 100%

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007 17. Ahora le voy a mencionar algunas funciones que le corresponden al Poder Legislativo. Dígame si Usted piensa que el Parlamento uruguayo cumple bien o mal esas funciones Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 35% 32% 50% 41% 32% 37% 19% 22% 8% 5% 14% 5% 100% 100% 100% Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 34% 32% 55% 28% 31% 27% 27% 26% 11% 10% 11% 7% 100% 100% 100% Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 39% 34% 52% 32% 37% 29% 24% 25% 17% 5% 5% 3% 100% 100% 100% Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 39% 31% 51% 27% 34% 23% 27% 28% 18% 7% 8% 8% 100% 100% 100% Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 30% 25% 48% 28% 31% 25% 29% 35% 18% 14% 9% 9% 100% 100% 100%

APROBAR LEYES Muy Bien y Bien Ni bien ni mal Muy Mal y Mal No sabe Total

Todos 41% 38% 12% 8% 100%

CONTROLAR AL EJECUTIVO Muy Bien y Bien Ni bien ni mal Muy Mal y Mal No sabe Total REPRESENTAR A LA CIUDADANIA Muy Bien y Bien Ni bien ni mal Muy Mal y Mal No sabe Total

Todos 42% 29% 16% 12% 100%

Todos 44% 31% 19% 6% 100%

DEBATIR GRANDES TEMAS Muy Bien y Bien Ni bien ni mal Muy Mal y Mal No sabe Total NEGOCIAR ACUERDOS POLITICOS Muy Bien y Bien Ni bien ni mal Muy Mal y Mal No sabe Total

Todos 43% 26% 21% 10% 100%

Todos 38% 26% 23% 13% 100%

18. ¿Cómo diría Usted que es la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 41% 42% 58% 32% 26% 17% 10% 12% 13% 17% 20% 12% 100% 100% 100%

Es una relación equilibrada El PE se impone al PL El PL obstruye al PE No sabe Total

Todos 49% 21% 11% 19% 100%

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

19. En relación al Poder Legislativo, ¿considera Usted que el tiempo que se toma normalmente para sancionar una ley es excesivo, adecuado o insuficiente? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 40% 40% 47% 13% 12% 15% 10% 8% 5% 34% 28% 30% 3% 12% 4% 100% 100% 100%

Excesivo Adecuado Insuficiente Depende de la ley No sabe Total

Todos 43% 13% 7% 32% 5% 100%

20. Respecto a gobiernos anteriores: ¿cree Usted que el funcionamiento del Parlamento ha mejorado, sigue igual o ha empeorado? Votantes del… P. Nacional P. Colorado F. Amplio 22% 25% 63% 44% 40% 28% 29% 31% 6% 5% 5% 3% 100% 100% 100%

Ha mejorado mucho o un poco Está igual Ha empeorado mucho o un poco No sabe Total

Todos 44% 33% 16% 7% 100%

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El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007

Ficha Técnica de la Encuesta de Opinión Pública
Se aplicó una encuesta telefónica a una muestra representativa de la población mayor de edad residentes en hogares individuales de todas las localidades cuya población total supera los 3.000 habitantes. Se utilizó como marco muestral el Censo de Población del INE (2004). En los casos en que las “zonas ANTEL” abarcan más de una “localidad INE” se consideró como población de la localidad la de la “zona ANTEL”. A modo de ejemplo, Ciudad de la Costa (abarca cerca de 10 “localidades INE”), Maldonado (abarca 5 “localidades INE” que conforman una única unidad urbana), etc. La muestra fue de 900 casos válidos, y su distribución geográfica se realizó de la guiente forma: • Se segmentaron todas las localidades del Uruguay en tres estratos: E1: Montevideo E2: Localidades del Interior de 20.000 y más habitantes E3: Localidades de 3.000 a 20.000 habitantes. Los 900 casos se distribuyeron en los 3 segmentos proporcionalmente a la población de cada uno de estos (por ejemplo, 20% de los 900 casos en el E3). En el E2 se realizaron encuestas en todas las localidades. En el E3 se sorteó una de cada tres localidades en forma totalmente aleatoria (20 localidades en total) El total de casos a encuestar en cada localidad fue proporcional al peso de esta última en el total de localidades sorteadas en su estrato.

• • •

La muestra se seleccionó de la siguiente forma: se dividió Montevideo en 35 zonas, según la delimitación exacta de las centrales de ANTEL. Como a cada una de esas zonas geográficas corresponde una característica o un grupo de características bien definidas, se superpusieron los datos del Censo de Población de 2004 a las mismas zonas utilizando un Sistema de Información Geográfica (AGEMAP). Esto permite determinar la cantidad de casos que se precisan en cada zona así como las cuotas por sexo y tres rangos de edad. Por ejemplo, la zona de ANTEL "Aguada", correspondiente a las características 200, 203, 204, 2008 y 209, tiene el 8.5% de la población de Montevideo. Eso significa que en esa zona se encuestó el 8.5% de la muestra de Montevideo, repartidas por sexo y rango de edad proporcionalmente a lo que indica el Censo de Población del INE. El encuestador recibe una planilla en la que figuran 5 columnas, cada una encabezada por una de las 5 características señaladas. Debajo de cada columna figuran números de 4 cifras aleatorios. La consigna que recibe el encuestador es de realizar las llamadas siguiendo el orden primero por filas y luego por columnas, de tal forma que cada una de las 5 características tenga la misma probabilidad de caer en la muestra de esa zona). En el Interior, los números de teléfono se eligieron al azar manteniéndose fijas las diferentes características existentes en cada localidad, según una fórmula similar a la aplicada en los diferentes barrios de Montevideo. La información fue relevada por encuestadores especializados que integran el plantel habitual de Grupo RADAR, y todas las encuestas se realizaron desde el call-center de la empresa. El trabajo de campo se realizó entre el 2 y el 18 de octubre de 2007.

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Capítulo III.

Metodología de construcción del Índice de Importancia Política de las Leyes La importancia política de una ley no sólo está determinada por sus características, la forma en que se tramita o el impacto que genera en la opinión pública, sino también por la dimensión que asume el choque de intereses entre el gobierno y la oposición. Desde esta perspectiva, una ley es importante cuando representa algún tipo de interés para el gobierno. Obviamente, la pregunta central de este ejercicio de ponderación consiste en determinar para quién es importante la norma. Las diferentes respuestas que podría darse a esta pregunta, ofrecería rangos de ponderación diversos. Si se considerara como sujetos de atribución de importancia a los grupos sociales, las empresas, los sindicatos o los partidos políticos, los parámetros de evaluación de la importancia variarían. Sin embargo, aquí se privilegia la lógica del conflicto político y en especial el interés del gobierno, ejercido por el Poder Ejecutivo. Convenimos entonces que podrían formularse dos tipos ideales de ley. Una de alta importancia que: a) es propuesta por el Poder Ejecutivo; b) sus objetivos tienen un alcance superlativo; c) su tramitación provoca una gran repercusión pública; d) genera un gran debate en el Legislativo y e) su votación final es dividida. Otra de baja importancia, que: a) es propuesta por el Legislativo; b) sus objetivos demuestren un alcance puntual o forma l; c) su tramitación no tiene repercusión en la opinión pública; d) su tramitación carece de debate parlamentario, y; e) su votación final se resuelve por la unanimidad de componentes de la Cámara.” Desde esta perspectiva, el Índice de Importancia Política se construye a partir de la medición de cinco indicadores: i) origen; ii) alcance; iii) repercusión; iv) debate; y v) votación. El siguiente cuadro muestra presenta los rangos de variación del IIP.

Buscando cuantificar la variación de los indicadores, se atribuye un valor 1 a la variación positiva (o en el sentido de la alta importancia) y un valor 0 a la variación negativa (o en el sentido de la baja importancia). La sumatoria de los valores expresados por cada indicador arroja un valor que llamaremos "índice de importancia de la ley". Este índice puede variar entre 0 y 5 y genera seis posibles registros de importancia (0, 1, 2, 3, 4, 5). En consecuencia, los tipos de ley ideal reseñados (de alta y baja importancia) constituyen dos polos extremos de un continuo dividido en seis registros, donde podrán ser cómodamente ubicadas todas las leyes sancionadas durante el período.

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Simplificando el análisis, los seis registros serán reducidos a tres categorías de análisis: baja importancia (0 y 1), mediana importancia (2 y 3) y alta importancia (4 y 5), tal como se resume en la siguiente tabla:

La clasificación de las leyes en tres categorías a partir de un índice que puede adoptar seis valores diferentes, fortalece la tipificación en la medida que ningún criterio aislado es determinante para la ubicación de una ley en un casillero. De este modo, ninguna ley deja de ser importante por el hecho de haber tenido iniciativa en el Poder Legislativo o por haber sido votada por unanimidad. Por ejemplo, la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado (Nº 15.848) fue propuesta por legisladores del Partido Nacional, derivando en un valor de 0 en el indicador “origen”. Sin embargo, el valor de los restantes indicadores (alcance, repercusión, debate y votación) produjo una sumatoria de 4 puntos, mostrando ser una “ley de alta importancia política”. Contrariamente, la “Régimen de Amnistía de Presos Políticos” (N°15.737) fue votada por unanimidad, mostrando en dicho indicador un valor de 0. En este caso, la sumatoria de los restantes indicadores (origen, alcance, repercusión y debate) produce un valor de 4 puntos, evidenciando de igual modo ser una “ley de alta importancia política”. En síntesis, el índice busca establecer el grado de importancia política de las leyes a partir de diferentes dimensiones asociadas al proceso de aprobación de las mismas.
Tomado del “Estudio sobre la Producción Legislativa en Uruguay”, Lanzaro, Jorge, Daniel Buquet, Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes. Programa de Evaluación de la Producción Legislativa en Uruguay. 1985-2000. Convenio Poder Legislativo- Universidad de la República.

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Capítulo III
LEYES
Ley 17863 17866 17869 17894 17897 17902 17904 17905 17913 17920 17930 17940 17943 17963 18046 18053 18063 18083 18096 18099 18125 18131 18159 18161 18172 18211 18212 18227 18231 18246 18251 Título COOPERATIVAS INTERMEDIACION FINANCIERA. ACUERDOS CON ACREEDORES. MINISTERIO DESARROLLO SOCIAL. CREACION. PLAN ATENCION NACIONAL EMERGENCIA SOCIAL (PANES). CREACION. DESAPARECIDOS CONFIRMADOS COMISION PARA LA PAZ. DECLARACION AUSENCIA. SUCESION. APERTURA LEGAL. SISTEMA CARCELARIO. HUMANIZACION Y MODERNIZACION. REGIMEN. AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO (MALDONADO). UNIDAD GESTION DESCONCENTRADA OSE. CREACION. RENDICION CUENTAS 2004. APROBACION. FORESTACION. SUBSIDIO. DEROGACION. OPERACIÓN UNITAS 46I (2005). REALIZACION. AUTORIZACION. OFICIALES GENERALES. ASCENSOS. CANDIDATOS. SISTEMA SELECCION. MODIFICACION. PRESUPUESTO NACIONAL 2005-2009. APROBACION. LIBERTAD SINDICAL. PROMOCION Y PROTECCION. NORMAS. EEUU - URUGUAY. PROMOCION Y PROTECCION RECIPROCA INVERSIONES. CONVENIO. APROBACION. DEUDORES BPS. FACILIDADES PAGO. BONIFICACION BUENOS PAGADORES. REGIMEN. RENDICION CUENTAS 2005. APROBACION. VENEZUELA-MERCOSUR. PROTOCOLO ADHESION. APROBACION. MERCOSUR. PARLAMENTO. PROTOCOLO CONSTITUTIVO. APROBACION. REFORMA TRIBUTARIA. REGIMEN. COMISIONES IMPORTACIONES BROU. IMPUESTOS. EXONERACION. INTERPRETACION. DESCENTRALIZACION EMPRESARIAL. TRABAJADOR. PROTECCION. EXIGENCIA. BANCO HIPOTECARIO. CARTA ORGANICA. MODIFICACION. FONDO NACIONAL SALUD (FONASA). CREACION.COMPETENCIA. PROMOCION Y DEFENSA. REGIMEN. ADMINISTRACION SERVICIOS SALUD ESTADO (ASSE). SERVICIO DESCENTRALIZADO MSP. CREACION. RENDICION CUENTAS 2006. APROBACION. SISTEMA INTEGRADO SALUD (NACIONAL). CREACION.USURA. DELITO. MODIFICACION. ASIGNACIONES FAMILIARES. SISTEMA. MODIFICACION.HOTEL CASINO CARRASCO. CONCESION SALA JUEGOS. LICITACION PUBLICA INTERNACIONAL. INTENDENCIA MUNICIPAL MONTEVIDEO. AUTORIZACION. UNION CONCUBINARIA. DERECHOS Y OBLIGACIONES. REGIMEN. TERCERIZACION EMPRESARIAL. RESPONSABILIDAD. REGIMEN.

DE ALTA

IMPORTANCIA (2005 - 2007)
Iniciativa PE PE PE PE PE PE PE PE PE PE PE PL PE PE PE PE PE PE PE PE PE PE PE PE PE PE PE PE PE PL PE Ingreso 10-03-05 03-03-05 05-04-05 01-06-05 05-07-05 13-07-05 05-07-05 12-07-05 03-10-05 02-08-05 01-09-05 09-06-05 06-12-05 30-11-05 03-07-06 25-07-06 20-02-06 21-03-06 17-08-05 03-11-05 07-11-06 23-10-06 12-07-05 10-08-06 16-05-07 05-03-07 21-09-05 04-09-07 02-10-07 16-03-05 20-11-07 Promulgación 11-03-05 21-03-05 20-05-05 14-09-05 14-09-05 26-09-05 07-10-05 07-10-05 21-10-05 22-11-05 19-12-05 02-01-06 04-01-06 19-05-06 24-10-06 06-11-06 27-11-06 27-12-06 11-01-07 24-01-07 27-04-07 18-05-07 20-07-07 29-07-07 31-08-07 05-12-07 05-12-07 22-12-07 22-12-07 27-12-07 06-01-08

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Capítulo IV Metodología de construcción del Índice de de Fiscalización Parlamentaria La fiscalización del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo se realiza a través de tres vías principales: a) llamados a sala, interpelaciones y llamados en régimen de comisión general, b) comparecencias de ministros en comisiones, y c) pedidos de informes. El Índice de Fiscalización Parlamentaria considera estas tres modalidades de control a partir del supuesto de que las mismas constituyen un sistema cuyos componentes están fuertemente interconectados. Por tal razón el IFP combina estas tres dimensiones a partir de la operacionalización de las mismas. Las tres dimensiones son cuantificables, ya que sabemos cuantos llamados a sala, cuantas comparecencias de ministros, y cuantos pedidos de informes se realizan en un período de tiempo determinado. No obstante, sabemos muy bien que las tres dimensiones no tienen el mismo valor político. Recordemos que el llamado a sala es un acto colectivo de la cámara que requiere de la voluntad de 1/3 de sus integrantes. El llamado al ministro a comisión exige la voluntad mayoritaria de los integrantes de la comisión respectiva. El pedido de informes es a la vez un acto individual del legislador. Por esta razón, tomaremos como unidad básica del índice al “pedido de informe”. Las dimensiones “llamados a sala” y “comparecencia de ministros en comisión” serán ponderadas a partir de la relación numérica que exista entre éstos, y el valor promedio anual de pedidos de informes. Estos ratios serán ponderadores que permitirán establecer el peso real de cada dimensión. La suma de las tres dimensiones establecerá el valor del índice: IFP = L* + C* + P …donde L* es el total ponderado de Llamados a sala y en régimen de comisión general, C* es el total ponderado de comparecencias, y P el total de pedidos de informes.
Ejemplo para el año 2005: Total “pedidos de informes” = 4.056 (años 1995, 1996, 2000, 2001, 2005, 2006 y 2007) Valor “pedidos de informes” 2005 = 463 Total “comparecencias” del período = 639; Ponderador = 4.056 / 639 = 6,35 Total “comparecencias” 2005 = 157. Valor ponderado “comparecencias” 2005 = 157 * 6,35 = 997 Total “interpelaciones” del período = 52; Ponderador = 4.056 / 52 = 78,00 Total “interpelaciones” 2005 = 9; Valor ponderado “interpelaciones 2005” = 9 * 78,00 = 702 IFP 2005 = 463 + 997 +702 = 2162

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Capítulo V Muestra de la Encuesta a los Legisladores
Partido FA PN PC PI Total % Votos 51.7% 35.1% 10.6% _ 97.4% Diputados 52 35 11 1 99 Muestra (40%) 21 14 4 1 40 Senadores 17 11 3 _ 31 Muestra (40%) 7 4 1 _ 12 Total (40%) 28 18 5 1 52

Legisladores y Staff entrevistado
Cámara Senado Diputados Senador Diputado Secretario 6 0 5 11 0 23 17 40 Total 6 23 22 51

Entrevistados Total

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Capítulo V
Objetivos de Carrera Política según Partido (en porcentajes): Uruguay 2008 Objetivos de Carrera Senador Presidente de la República Senador de la República Cargo Ejecutivo en Gobierno Nacional Retiro No sabe/no contesta Intendente Municipal Senador de la República Cargo Ejecutivo en Gobierno Nacional Cargo Público en Empresa del Estado Diputado Retiro No sabe/no contesta FA 67 50 100 100 27 44 60 100 60 100 100 PN 100 50 73 22 20 30 PC 33 33 20 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Diputado

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Capítulo V Nivel Educativo de los Recursos Humanos en las Secretarias de los Legisladores
Otro Cientista social Contador Otro grado universitario Medico Abogado Tecnico/docente/prof Ingeniero Aministrativo 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Cientista social 20 22 5 7 4 90 100

Tecnico/d Aministrat Ingeniero ocente/pr Abogado ivo of PC PN FA 81 49 59 9 38 12 17 50 21 13

Medico

Otro grado Contador universita 23

Otro

5 11

11 9

12 6

(*)

El Gráfico provee información relevante sobre los recursos humanos en las secretarias de los legisladores. En primer lugar, soprende el porcenaje de asesores ingenieros y medicos que poseen los legisladores del Frente Amplio. En promedio, un 38% de los legisladores tienen ingenieros entre su personal más cercano y un 11% tiene medicos entre sus filas. Estos datos contrastan con los valores observados en los partidos Nacional y Colorado, donde predomina la inversion en asesores vinculados a las ciencias sociales, como abogados, contadores-economistas y cientistas sociales. Estos datos sorprenden, dado que la ingenieria y la medicina no son profesiones muy vinculadas al diseño y elaboracion de politica pública, salvo en algunas areas muy específicas sobre las cuales el parlamento uruguayo no suele legislar.

Nivel Educativo de los Legisladores (en porcentajes): Uruguay 2008
% within Partido FA Diputado Maestría Grado Universitario Unviversidad incompleta Universidad del Trabajo Completa Secundaria Completa Secundaria Incompleta Total Senador Maestría Grado Universitario Unviversidad incompleta Total 5% 19% 33% 5% 24% 14% 100% 17% 17% 67% 100% Partido PN 53% 33% 13% 100% 25% 75% 100% PC 25% 25% 25% 25% 100% 100% Total 5% 33% 33% 3% 20% 8% 100% 27% 36% 36% 100%

100%

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