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Sentencia C-141/10

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE


CONVOCA A REFERENDO-Competencia de la Corte Constitucional
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Naturaleza del control
ejercido por la Corte Constitucional
LEY DE REFERENDO-Control ejercido por la Corte Constitucional es
posterior a la sancin y promulgacin
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Control automtico de
constitucionalidad
PODER
CONSTITUYENTE
ORIGINARIO
Y
PODER
CONSTITUYENTE DERIVADO-Conceptos y caractersticas
El poder constituyente originario tiene por objetivo el establecimiento de
una Constitucin, est radicado en el pueblo y comporta un ejercicio
pleno del poder poltico, lo que explica que sus actos son fundacionales,
pues por medio de ellos se establece el orden jurdico, por lo que dichos
actos escapan al control jurisdiccional. A diferencia del poder
constituyente originario, el poder constituyente derivado, secundario o
de reforma se refiere a la capacidad que tienen ciertos rganos del
Estado para modificar una Constitucin existente, pero dentro de los
cauces determinados por la Constitucin misma, de donde se desprende
que se trata de un poder establecido por la Constitucin y que se ejerce
bajo las condiciones fijadas por ella misma, de manera que, aunque es
poder constituyente, se encuentra instituido por la Constitucin, por lo
que es derivado y limitado, as como sujeto a controles.
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCIONTitulares/REFORMA DE LA CONSTITUCION-Mecanismos
Al tenor de lo dispuesto en el artculo 374 superior, la Constitucin
puede ser reformada por el Congreso, mediante Acto Legislativo, por
una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo que
puede ser de iniciativa gubernamental o de iniciativa popular.
REFORMA
DE
LA
REFERENDO-Requisitos

CONSTITUCION

MEDIANTE

La aprobacin de una reforma mediante referendo requiere el voto


afirmativo de ms de la mitad de los sufragantes, y que el nmero de
estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el
censo electoral

Expediente CRF-003

REFERENDO-Acto
complejo/REFERENDO-Constituye
un
mecanismo de reforma de la Constitucin sujeto a controles
judiciales
REFERENDO-Manifestacin
del
poder
constituyente
derivado/REFERENDO-Participacin de la ciudadana como poder
constituido y no como constituyente primario
El referendo como mecanismo de reforma constitucional es, siempre,
manifestacin del poder constituyente derivado y ni siquiera la
intervencin del electorado para votar la propuesta, despus de haber
sido tramitada en el Congreso y revisada por la Corte Constitucional,
tiene la fuerza jurdica suficiente para transformar el referendo en acto
constituyente fundacional, primario u originario. Es as como en la
sentencia C-180 de 2007 se seala que cuando la ciudadana participa
en la convocatoria de un referendo acta como rgano constituido y, por
ende, con poder limitado, porque una es la situacin cuando el pueblo,
en un acto de afirmacin y por fuera de todo cauce normativo, decide
reformar la Constitucin o darse una nueva y otra distinta aquella en la
cual a la luz de las previsiones constitucionales, el pueblo es convocado
para que decida si convoca una asamblea nacional constituyente o para
que exprese su afirmacin o su negacin a una propuesta de reforma a la
Constitucin, pues en el primer caso el pueblo acta como constituyente
primario, en tanto que en el segundo obra en el mbito de los poderes
constituidos.
DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Modelo que preconiza
lmites a todo poder y procedimientos que garantizan la
manifestacin de una pluralidad
La nocin de pueblo que acompaa la concepcin de democracia liberal
constitucional no puede ser ajena a la nocin de pluralismo e implica la
coexistencia de diferentes ideas, razas, gneros, orgenes, religiones,
instituciones o grupos sociales. El pueblo de tan heterognea
composicin al escoger un modelo de democracia constitucional acepta
que todo poder debe tener lmites y, por lo tanto, como pueblo soberano
acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad con ese modelo
democrtico e instituye cauces a travs de los cuales pueda expresarse
con todo y su diversidad. Por ello, en los estados contemporneos la voz
del pueblo no puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, as
sea mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan
una manifestacin de esa pluralidad.

Expediente CRF-003

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE


REFERENDO-Aplicacin del precedente constituido por la
sentencia
C-551/03/PRECEDENTE
CONSTITUCIONALAplicacin
No es de recibo la tesis segn la cual como por primera vez la Corte se
pronuncia respecto de la convocacin a un referendo de iniciativa
ciudadana, la sentencia C-551 de 2003 no es precedente aplicable
porque en ella la Corporacin se pronuncio sobre un referendo de
iniciativa gubernamental, toda vez que la Corte Constitucional analiz
tres problemas bsicos, a saber: su competencia para examinar actos
reformatorios de la Carta, cuestin que fue de carcter general y no
estuvo restringido a los referendos constitucionales de origen
gubernamental; el alcance del control que ejerce sobre actos
reformatorios de la Carta a partir de la expresin slo por vicios de
procedimiento en su formacin, en el que se trat de tal manera que
cobija a todos los mecanismos de reforma constitucional, incluido el
referendo constitucional de origen ciudadano; y por ltimo, las
especificidades del trmite legislativo en el caso de los referendos de
iniciativa gubernamental, caso en que s aparece limitado al referendo
que en esa ocasin ocup la atencin de la Corte. Por lo que la
Sentencia C-551 de 2003 es un precedente aplicable al caso que ahora
decide la Corte. As pues, la ratio que surge del anlisis de los dos
primeros problemas es precedente directamente aplicable al caso del
referendo de iniciativa ciudadana, porque la Corte examin su
competencia as como el alcance de esa competencia y lo hizo de modo
general, sin que considerara relevante distinguir si la iniciativa del
referendo era ciudadana o gubernamental.
LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Caractersticas del
control de constitucionalidad

Expediente CRF-003

El control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre


la ley mediante la cual se convoca un referendo constitucional se
caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular; concentrado, por
estar exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional; judicial, por la
naturaleza del rgano que lo lleva a cabo; automtico, ya que opera por
mandato imperativo de la Carta Poltica; integral, pues corresponde a la
Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento
legislativo; especfico, por cuanto la Corte slo puede examinar los
vicios de procedimiento de la ley, ya que no le corresponde estudiar su
contenido material; participativo, pues se faculta a los ciudadanos a
coadyuvar o impugnar la constitucionalidad; definitivo, porque el texto
sometido a control no podr volver a ser objeto de pronunciamiento por
parte del Tribunal Constitucional; y delimitado por la propia
Constitucin en los artculos 379 y 241 ord. 2.
LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de la
Corte
CORTE CONSTITUCIONAL-Control ejercido sobre convocatoria de
referendos constitucionales es reforzado
REFORMA
CONSTITUCIONAL
ADOPTADA
REFERENDO-Sometida a dos fases de control jurdico

POR

En la Sentencia C-551 de 2003 y en Auto 001 del mismo ao, la Corte


Constitucional sostuvo que la Carta Poltica prescribe dos fases de
control jurdico en torno a las reformas constitucionales adoptadas por
medio de referendo. En primer lugar, el control sobre la ley de
convocatoria del referendo, que es de carcter automtico, integral y
limitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se
encuentren en la tramitacin de la citada ley. Posteriormente, conforme
lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en las sentencias C973 y C-1121 de 2004, puede tener lugar una segunda etapa de control
sobre el acto reformatorio de la Carta Poltica, una vez entra en vigor, es
decir, una vez haya sido promulgado por el Presidente de la Repblica,
dicho control se ejerce sobre el referendo constitucional, acto jurdico
complejo integrado por los diversos actos emitidos entre la sentencia
que declara exequible la ley de convocatoria y la promulgacin del
decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la reforma
al Texto Superior. El mecanismo por medio del cual tiene lugar esta
segunda fase de control son las demandas de inconstitucionalidad
presentadas por los ciudadanos ante la Corte Constitucional, as mismo
en estos eventos el control se limita a verificar el cumplimiento de los

Expediente CRF-003

requisitos en el procedimiento de formacin establecidos por la


Constitucin para esta modalidad de reformas constitucionales.
CONSTITUCION
POLITICA
VIGENTE-Interpretacin
sistemtica teniendo en cuenta adems los propsitos del
Constituyente
LEY DE REFERENDO-Restriccin del artculo 379 C.P. no
implica que la Corte no tome en consideracin otras normas
constitucionales/LEY DE REFERENDO-Parmetros de control

La restriccin del artculo 379 superior no implica que la Corte no deba


tomar en consideracin las otras normas constitucionales que sean
relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de
aprobacin de un referendo para reformar la Constitucin. En relacin
con una reforma por va de referendo, en la medida en que el proyecto a
ser sometido al pueblo debe estar contenido en una ley, es obvio que las
normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que regulan la
formacin de las leyes son en principio relevantes, sin perjuicio de que
la naturaleza especial de la ley de referendo pueda implicar ciertas
especificidades en su procedimiento de aprobacin, y en razn de que
una reforma por referendo implica la utilizacin de un mecanismo
particular de participacin ciudadana y popular como es precisamente
el referendo-, la Corte deber tomar en cuenta no slo las normas
constitucionales que regulan esta figura sino tambin, en lo pertinente,
la Ley 134 de 1994, o LEMP. Estas disposiciones forman entonces el
parmetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del
procedimiento de formacin de la Ley. En esa medida el parmetro de
control en estos casos est conformado por: (i) Los enunciados
normativos contenidos en el Ttulo XIII de la Constitucin, (ii) otras
disposiciones constitucionales relevantes, (iii) el Reglamento del
Congreso de la Repblica Ley 5 de 1992-, (iv) la LEMP, (v) otras
disposiciones legales que regulan mecanismos de participacin
ciudadana o asuntos electorales, tales como la Ley 130 de 1994.
LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control
de la Corte respecto del trmite de ley de convocatoria de iniciativa
popular/LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del
control de la Corte en tratndose de un acto jurdico complejo/LEY
QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Control constitucional
comprende etapas anteriores al trmite de la ley en el Congreso

Expediente CRF-003

La Corte es competente para revisar el trmite de la iniciativa popular


de una ley convocatoria a un referendo constitucional por cuanto (i) as
se desprende de una lectura sistemtica de la Constitucin, (ii) el
artculo 241.2 otorga expresa competencia para ello, (iii) existen slidos
precedentes constitucionales en la materia y, (iv) la LEMP slo prev
una competencia residual de la jurisdiccin contencioso administrativa.
Para el caso de los referendos de iniciativa popular, el anlisis de esta
Corporacin abarcar el estudio de la validez de las actuaciones
adelantadas por los promotores de la iniciativa ante las autoridades que
conforman la Organizacin Electoral en Colombia, es decir, la
Registradura Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional
Electoral, sin que se excluya, de manera alguna, el examen de la Corte
acerca de los posibles vicios de procedimiento en los que se pudo haber
incurrido a lo largo de la formacin de la iniciativa popular de reforma
a la Carta Poltica, pues los denominados vicios de procedimiento en
su formacin, segn las voces del artculo 241.2, no se limitan a
aquellos acaecidos durante el trmite en el Congreso del proyecto de ley
mediante la cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional,
sino que abarcan las etapas anteriores, por cuanto se trata de un acto
jurdico complejo, al igual que la fase comprendida entre la sentencia de
la Corte Constitucional y la promulgacin del acto reformatorio de la
Constitucin, esta ltima mediante la accin pblica de
inconstitucionalidad.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL
DE
INICIATIVA
POPULAR-Etapas que deben surtirse de manera sucesiva
El acto mediante el cual se convoca al pueblo a un referendo
constitucional se encuentra conformado por diversas actuaciones, que
deben agotarse de manera sucesiva, que de conformidad con la
Constitucin y las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994, se encuentra
conformado por las siguientes etapas: (i) iniciativa popular; (ii)
aprobacin de una ley mediante la cual se incorpora el texto de
articulado que recibi los apoyos ciudadanos; (iii) revisin de la Corte
Constitucional; (iv) sancin presidencial; (iv) convocatoria del pueblo
para que se manifieste a favor o en contra del texto reformatorio de la
Carta Poltica; y (v) entrada en vigencia del mismo.
LIBERTAD DEL ELECTOR EN LEY DE CONVOCATORIA A
REFERENDO-Reiteracin de criterios fijados en sentencia de
constitucionalidad

Expediente CRF-003

LIBERTAD DEL ELECTOR EN LEY DE REFERENDOExigencia de lealtad y claridad en la redaccin del texto impone
lmites a la configuracin legislativa
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONALContrara exigencia de lealtad y claridad
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONALInexequible por cuanto la Constitucin Poltica slo prev voto
afirmativo o negativo
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONALAfecta la libertad del elector
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Lmites al poder de
reforma constitucional
LEY DE REFERENDO-Examen de la Corte no excluye estudio de
eventuales vicios de competencia
DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONALDistincin entre poder constituyente en sentido estricto y poder de
reforma
PODER
CONSTITUYENTE
ORIGINARIO-Actos
fundacionales y por ello escapan al control jurisdiccional

son

CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Expresin del poder


constituyente originario
PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE
DERIVADO-Capacidad de ciertos rganos del Estado de modificar
una Constitucin existente/PODER DE REFORMA O PODER
CONSTITUYENTE DERIVADO-Establecido por la Constitucin
bajo condiciones fijadas por ella misma
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE
CONVOCA
A
REFERENDO
POR
VICIOS
DE
COMPETENCIA-Competencia de la Corte Constitucional
Si bien la sentencia C-551 de 2003 dio inicio a la lnea jurisprudencial
sobre la competencia de la Corte Constitucional para examinar los
denominados vicios de competencia en el marco de una reforma a la
Constitucin, esta tesis ha sido posteriormente desarrollada por otras
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Expediente CRF-003

sentencias que resultan relevantes para entender que la tesis sobre los
vicios de competencia puede tener distinto alcance segn sea el objeto
de control de constitucionalidad, o lo que es lo mismo, segn sea la va
de reforma constitucional adoptada. En la sentencia C-551 de 2003 se
sostuvo que la inconstitucionalidad de una reforma no slo puede
configurarse durante el trmite establecido, sino que tambin puede
estar presente en un estadio anterior al desarrollo del respectivo
procedimiento y afectar al sujeto llamado a cumplirlo y, especialmente, a
la competencia de ese sujeto para adelantar la reforma, pues la
competencia es presupuesto de la forma, puesto que a sta slo puede
acceder el sujeto calificado para verter en ella el contenido que de ese
modo cobra significacin jurdica, precisndose que el poder de
reforma, por ser un poder constituido, tiene lmites materiales, pues la
facultad de reformar la Constitucin no contiene la posibilidad de
derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad, planteamiento que
segn la misma providencia, remite a uno de los problemas ms
complejos de la teora y la prctica constitucionales, porque implica la
necesidad de definir cual es el papel del pueblo, como poder
constituyente originario y depositario de la soberana, una vez que ste
ha dictado la Constitucin, pues como poder constituyente originario
radicado en el pueblo, no est entonces sujeto a lmites jurdicos, y
comporta un ejercicio pleno del poder poltico de los asociados, siendo
sus actos fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden
jurdico. El poder de reforma o poder constituyente derivado, por su
parte, se refiere a la capacidad que tienen ciertos rganos del Estado de
modificar una Constitucin existente, pero dentro de los cauces
determinados por la Constitucin misma, por lo que se trata de un poder
establecido por la Constitucin, que se ejerce bajo las condiciones
fijadas por la misma que comprenden competencia, procedimientos, etc.,
siendo en consecuencia derivado, limitado y sujeto a controles. Los
lmites al poder de reforma no slo son los formales derivados de las
reglas procedimentales establecidas por la Constitucin y las normas
legales, sino tambin los que se derivan del alcance de su competencia,
cual es reformar la Constitucin. Ahora bien, en la sentencia C-551 de
2003 se examinaba una ley convocatoria a un referendo constitucional
de iniciativa gubernamental, en tanto que en la actualidad se trata de
ejercer el control de constitucionalidad sobre una ley de convocatoria a
un referendo con origen en una iniciativa ciudadana, por lo que la no
aplicacin de la tesis de la sustitucin de la Constitucin y de los vicios
de competencia por la participacin popular en la iniciativa legislativa,
no resulta aplicable por cuanto pese a que se trata de una ley de
iniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un cuerpo normativo
promulgado dentro de un procedimiento de reforma a la Constitucin,
sujeto a requerimientos procedimentales y a lmites competenciales. El
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Expediente CRF-003

nico de los mecanismos contemplados en el artculo 374 constitucional


que no est sujeto a lmites de competencia es una Asamblea Nacional
Constituyente, siempre que sea convocada para proferir una nueva
Carta, siendo la va del referendo constitucional no idnea para
transformar los principios estructurales plasmados originalmente en el
texto constitucional.
SUSTITUCION
DE
LA
CONSTITUCION-Criterios
jurisprudenciales en torno al concepto
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodologa del
examen
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCIONCaractersticas/JUICIO
DE
SUSTITUCION
DE
LA
CONSTITUCION-No es un juicio de intangibilidad/JUICIO DE
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de
violacin de contenido material de la Constitucin
Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitucin del
juicio de intangibilidad y del juicio de violacin de un contenido
material de la Constitucin, consisten en que la premisa mayor del juicio
de sustitucin no est especficamente plasmada en un artculo de la
Constitucin, sino que es toda la Constitucin entendida a la luz de los
elementos esenciales que definen su identidad. Adems, el juicio de
sustitucin no tiene por objeto constatar una contradiccin entre normas
-como sucede tpicamente en el control material ordinario-, ni se verifica
si se presenta la violacin de un principio o regla intocable -como
sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de
sustitucin (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento
esencial a la Constitucin, (b) se analiza si ste reemplaza al
originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el
nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual
siempre ocurrir, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al
punto que resulten incompatibles.
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto no acabado
El concepto de sustitucin de la Constitucin no es un concepto
completo, acabado o definitivamente agotado que permita identificar el
conjunto total de hiptesis que lo caracterizan, puesto que las
situaciones concretas estudiadas por la Corte slo le han permitido a la

Expediente CRF-003

Corporacin sentar unas premisas a partir de las cuales avanzar en la


difcil tarea de precisar los contornos de ese lmite competencial al
poder de reforma constitucional
PRINCIPIO DE SUFICIENCIA ARGUMENTATIVA EN
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE
REFERENDO-Cumplimiento
DEMOCRACIA-Nocin
contempornea/DEMOCRACIAElemento estructural del nuevo orden/DEMOCRACIA-Carcter
reglado del modelo democrtico
La mayora de los autores contemporneos son partidarios de una
nocin de democracia, segn la cual est consiste, en un conjunto de
reglas de procedimiento para la adopcin de decisiones colectivas que
no dice nada sobre el contenido o resultado de las mismas, de donde su
carcter reglado se constituye en una caracterstica distintiva del
modelo democrtico y se manifiesta en desde la eleccin de sus
representantes hasta el producto final de la actuacin de stos, siendo
inherentes a la democracia: reglas sobre las mayoras y minoras, reglas
sobre las elecciones y la actuacin de los parlamentos, reglas sobre las
condiciones de ejercicio de la libertad poltica y, sobre todo, reglas sobre
la proteccin de ciertos intereses bsicos de todos los seres humanos.
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA
POPULAR-Combinacin de formas de democracia representativa y
democracia participativa/CONTROL DE LA LEY QUE
CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULARControl estricto de las reglas que rigen las actuaciones adelantadas
La ley convocatoria a un referendo constitucional que tuvo origen en
una iniciativa legislativa ciudadana, constituye un procedimiento de
reforma constitucional implementado en el que se combinan formas
tpicas de la democracia representativa el procedimiento legislativo que
culmina con la expedicin de la Ley 1354 de 2009- con mecanismos
propios de la democracia participativa la iniciativa popular en la cual
tuvo origen-, de manera tal que la observancia estricta de las reglas que
ordenan este tipo de procedimientos es una condicin necesaria para la
validez de toda la actuacin adelantada, sobre todo, si se tiene en cuenta
el propsito final que sta persigue que es modificar la Constitucin
Poltica. De ah la importancia del anlisis de las reglas
procedimentales previstas para su implementacin, que le otorgan

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Expediente CRF-003

validez tanto al procedimiento inicial, cuya finalidad es concitar el


apoyo ciudadano a una propuesta de reforma, como la actuacin final
que pone trmino al proceso de reforma, en la cual estn llamados los
ciudadanos a participar mediante la votacin del texto sometido a su
consideracin. En el examen del trmite legislativo de la iniciativa
popular ciudadana revisten especial significado la actuacin adelantada
al interior del Congreso para garantizar la plena vigencia del principio
democrtico.
REFERENDO DE INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANAVa de reforma de la Constitucin/REFERENDO DE
INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANA-No es sinnimo de
democracia
directa/REFERENDO
DE
INICIATIVA
LEGISLATIVA CIUDADANA-Sujeto a controles
La escogencia de un referendo de iniciativa ciudadana como va de
reforma, entre las diversas opciones contempladas en el artculo 374
constitucional, involucra la utilizacin de diversos mecanismos de
participacin democrtica, que si bien prev una doble intervencin
popular no significa que sea un mero ejercicio de la democracia directa.
De ah la importancia del respeto a las reglas procedimentales previstas
en cada una de las etapas del proceso y su estricto cumplimiento para su
legitimidad, desde el punto de vista constitucional.
INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Marco
normativo de su trmite ante la Organizacin Electoral
INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Procesos
que comprende/INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN
POPULAR-Caractersticas/INICIATIVA LEGISLATIVA DE
ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE LEY DE
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Ejercicio de control
constitucional no desplaza otros controles
La iniciativa popular comprende el agotamiento de las siguientes etapas:
(i) conformacin de un Comit de Promotores; (ii) inscripcin del
Comit ante la Registradura Nacional del Estado Civil, previo respaldo
del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo
electoral, y la solicitud de referendo; (iii) verificacin de los anteriores
requisitos e inscripcin de la iniciativa ciudadana; (iv) entrega al vocero
del Comit, por parte de la Registradura, del formulario de suscripcin
de apoyos; (v) recoleccin de apoyos equivalentes al 5% del censo
electoral vigente; (vi)entrega de formularios y verificacin del
cumplimiento de los referidos apoyos ciudadanos; y (vii) expedicin, por
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Expediente CRF-003

parte del Registrador Nacional, de las certificaciones de que tratan los


artculos 24 y 27 de la LEMP. Agotadas las anteriores fases, podr
presentarse la iniciativa legislativa ante la secretara de una de las
Cmaras del Congreso. La competencia de la Corte Constitucional sobre
la fase de la iniciativa no desplaza aqulla que la Carta Poltica y las
leyes estatutarias le han asignado a la Organizacin Electoral, como
tampoco la de las autoridades penales, ya que el juez constitucional no
es el llamado a (i) verificar la validez de los procedimientos tcnicos de
autenticidad de los apoyos ciudadanos,
adelantados por la
Registradura Nacional del Estado Civil; (ii) no desplaza al rgano
electoral de investigacin administrativa en sus labores, como tampoco
al juez penal.
REFERENDO-Concepto/REFERENDO-Clases
INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Concepto/INICIATIVA
LEGISLATIVA
POPULAR-Regulacin
de
la
campaa/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Campaa
sometida a lmites en cuanto a su financiacin/INICIATIVA
LEGISLATIVA POPULAR-Inicio y culminacin de la campaa
La iniciativa legislativa popular consiste en que un grupo de ciudadanos
se organiza, en forma de Comit de Promotores; recolecta un grupo de
apoyos para validar su conformacin ante la Registradura; inscribe un
proyecto de articulado y recoge firmas que apoyen tal propuesta, la cual
deber ser presentada al Congreso de la Repblica para que ste tramite
un proyecto de ley convocando al pueblo a un referendo constitucional, y
de ser aprobado, pase al control automtico de la Corte Constitucional.
La regulacin de la campaa electoral de la iniciativa legislativa
popular se encuentra desarrollada en la Constitucin, las Leyes
Estatutarias 130 y 134 de 1994, decretos reglamentarios al igual que
ciertas Resoluciones proferidas por el CNE y el Registrador Nacional
del Estado Civil. En lo que concierne a la financiacin de la campaa a
favor de dicha iniciativa, para la Corte la interpretacin armnica de los
artculos 97 y 98 de la LEMP apunta a sealar que existen dos clases de
topes en materia de financiacin de campaas a favor de los
mecanismos de participacin ciudadana: los individuales y los globales,
pues de nada servira limitar el monto individual de los aportes, si se
permitiera que, en definitiva, en una campaa a favor de una
determinada iniciativa legislativa popular se pudieran gastar, en total,
cifras desproporcionadas o astronmicas, completamente ajenas al
propsito democrtico que inspiran los diversos mecanismos de
participacin ciudadana, lo que se refuerza con idea de que la fijacin
de topes mximos persigue la consecucin de fines constitucionales
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Expediente CRF-003

fundamentales, entre ellos la igualdad electoral y la lucha contra la


corrupcin y adicionalmente busca preserva el carcter popular de la
iniciativa normativa. En lo que concierne al momento a partir del cual
se inicia una campaa a favor de una iniciativa legislativa popular, para
la Corte empieza una vez se constituye el Comit de Promotores e inicia
sus labores de recoleccin de apoyos ciudadanos necesarios para
inscribirse ante la Registradura y culmina con la presentacin de la
misma ante el Congreso.
INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Justificacin de la
exigencia de topes individuales y globales a la financiacin privada
La exigencia de topes a la financiacin privada, cuando se trata de una
iniciativa popular para convocar un referendo constitucional, cumple la
funcin de garantizar que no se distorsione el inters ciudadano frente a
un tema especfico slo porque los promotores disponen de una cantidad
ilimitada de recursos, al igual que garantiza el principio de libertad que
debe orientar la participacin popular.
INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN
TRAMITE DE LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONALObjeto de investigacin administrativa por el Consejo Nacional
Electoral por irregularidades en su financiacin
INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN
TRAMITE DE LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONALCompetencia
de
la
Corte
Constitucional/INICIATIVA
LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE
LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Irregularidades
presentadas violan principios de transparencia y respeto del
pluralismos poltico del elector
La competencia de la Corte Constitucional se limita a verificar las
actuaciones desplegadas por particulares vinculados directamente con el
trmite de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar un
referendo mediante el cual se modificar la Carta Poltica a la luz del
parmetro de control constitucional previamente definido, en la medida
en que sus actos ofrezcan relevancia constitucional y puedan comportar
vicios que afecten la validez de la iniciativa legislativa popular. La
Corte, apoyndose en las pruebas que han sido recaudadas a lo largo de
la investigacin administrativa adelantada por el CNE, concluye que se
present un conjunto de irregularidades vinculadas con la financiacin
de la campaa a favor de la iniciativa de reforma constitucional, las
cuales, vistas en conjunto, configuran una violacin grave a principios
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Expediente CRF-003

cardinales sobre los cuales se estructura un sistema democrtico como


son aquellos de la transparencia y el respeto por el pluralismo poltico
del elector consagrados en los artculos 1, 155, 374 constitucionales y en
los artculos 24, 27, 97 y 98 de la LEMP.
COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONALConformacin/COMITE
PROMOTOR
DE
REFORMA
CONSTITUCIONAL-Eleccin
de
vocero/COMITE
PROMOTOR
DE
REFORMA
CONSTITUCIONALIndeterminacin del plazo para su inscripcin/COMITE
PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Funciones
y gestiones a cargo del Comit son intransferibles e
indelegables/COMITE
PROMOTOR
DE
REFORMA
CONSTITUCIONAL-Usurpacin de sus funciones constituye
desconocimiento del legislador estatutario y principios
constitucionales
La LEMP es muy clara en sealar la organizacin ciudadana legitimada
para promover una iniciativa popular de referendo constitucional: el
Comit de Promotores. Y le establece unas condiciones especficas para
su conformacin y funcionamiento, siendo requisito su previa inscripcin
en la Registradura Nacional del Estado Civil, y mientras no adelante el
trmite de la inscripcin una organizacin privada no puede realizar las
funciones propias de un Comit de Promotores y menos an usurpar las
competencias, roles y responsabilidades de un Comit de Promotores ya
constituido. Una de las labores fundamentales que la LEMP asigna al
Comit de Promotores de un referendo constitucional, consiste en recibir
los diversos aportes econmicos que se realicen a favor de la campaa.
Es as como el artculo 97 de la LEMP obliga al Comit de Promotores a
presentar ante la Registradura, pasados quince das de finalizado el
proceso de recoleccin de firmas, el correspondiente balance contentivo
de las contribuciones que recibieron para financiar los gastos del
proceso de recoleccin de firmas. En el caso concreto, la Asociacin
Primero Colombia no se inscribi como promotora de la iniciativa del
referendo constitucional y adelant gestiones reservadas al Comit de
Promotores que se haba conformado e inscrito ante la Registradura
Nacional del Estado Civil, presentndose adems una unidad
administrativa y de propsito entre el Comit de promotores y la
Asociacin, que conlleva el desconocimiento de los mandatos del
legislador estatutario, y en ltimas, de principios constitucionales.

14

Expediente CRF-003

INSCRIPCION DEL COMITE PROMOTOR ANTE LA


REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVILRequisitos
VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS E
INSCRIPCION
DE
SOLICITUD
DE
INICIATIVA
CIUDADANA-Trmite y procedimiento en la Registradura
SOLICITUD
DE
Requisitos/SOLICITUD
Desistimiento

INICIATIVA
DE
INICIATIVA

POPULARPOPULAR-

FORMULARIOS DE SUSCRIPCION DE APOYOSElaboracin y entrega a cargo de la Registradura Nacional del


Estado Civil/FORMULARIOS DE SUSCRIPCION DE
APOYOS-Contenido
RECOLECCION DE FIRMAS-Plazo/RECOLECCION DE
FIRMAS-Consecuencia de no lograrse el nmero requerido en el
plazo establecido
VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A
INICIATIVA LEGISLATIVA-Trmite de certificacin por la
Registradura
VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A
INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO-Aspectos que
comprenden
las
dos
certificaciones
que
expide
la
Registradura/VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A
INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO-Reducir a una
sola la certificacin a cargo de la Registradura negara efecto til a
disposicin de rango estatutario
Los artculos 24 y 27 de la LEMP hacen referencia a dos certificaciones
distintas, derivadas de la doble facultad de certificacin en cabeza del
Registrador Nacional del Estado Civil, toda vez que mientras la
certificacin a que refiere el artculo 24 de la LEMP alude al
cumplimiento del nmero de respaldos vlidos para presentar la
iniciativa de referendo constitucional, consistente en por lo menos el
cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral
correspondiente, aquella del artculo 27 de la misma normatividad
presenta un contenido mucho ms amplio, por cuanto alude al
cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los
mecanismos de participacin ciudadana, entre los que figuran los
15

Expediente CRF-003

atinentes a la financiacin de la campaa a favor de la iniciativa


legislativa. El Consejo de Estado al pronunciarse sobre las normas
reglamentarias que desarrollaban la LEMP, tambin consider que se
trataba de dos certificaciones distintas, ambas expedidas por el
Registrador Nacional del Estado Civil.
INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR DE REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Constituyen dos campaas sometidas a
regulaciones diferentes en materia de financiacin
Derivada de una interpretacin sistemtica de la Constitucin y de las
leyes estatutarias pertinentes, en una iniciativa legislativa popular de
reforma constitucional existen dos campaas diferentes, en la medida
que se est en presencia de dos mecanismos de participacin ciudadana
distintos: una primera, para la iniciativa legislativa popular y una
segunda, para la realizacin del referendo constitucional propiamente
dicho. Cada una de ellas sometida a regulaciones distintas en materia de
financiacin, acceso a medios de comunicacin y publicidad. Es as
como, las campaas a favor de una iniciativa legislativa popular
encaminada a convocar a un referendo para modificar la Constitucin:
inician luego de la conformacin del Comit de Promotores y terminan
con la presentacin del proyecto respetivo ante el Congreso de la
Repblica; y se encuentran sometidas a topes individuales y globales. En
tanto que la campaa del referendo constitucional propiamente dicho,
comienza a partir de la ejecutoria de la sentencia de la Corte
Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo,
siendo del caso resaltar que a diferencia de los sucedido en la etapa de
la iniciativa legislativa popular, en esta segunda etapa la labor de
difusin del proyecto de texto y sus consabidos gastos, corre por cuenta
del Estado
INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO PARA
SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATAFinanciacin de la campaa tiene relevancia constitucional
Para la Corte, el artculo 27 de la LEMP se encamina a asegurar la
vigencia de principios constitucionales referentes a la legitimidad de los
mecanismos de participacin democrtica dirigidos a reformar la Carta
Poltica, en punto especficamente a la financiacin de aqullos, de
donde una interpretacin sistemtica de los artculos 24 y 27 de la
LEMP asegura que un mecanismo de participacin ciudadana, mediante
el cual se pretende reformar el Texto Fundamental sea legtimo en una
doble dimensin: en cuanto a que tal iniciativa cuente con un respaldo
popular importante y autntico y a que igualmente tales apoyos
16

Expediente CRF-003

ciudadanos se hayan alcanzado luego de la realizacin de una campaa


electoral limpia y transparente.
LEY ESTATUTARIA-Asuntos sujetos a su trmite
LEY ESTATUTARIA-Leyes reforzadas por su vocacin de
permanencia
PRESENTACION DE INICIATIVA LEGISLATIVA DE
ORIGEN POPULAR ANTE EL CONGRESO-Requisitos y
trmite
PRINCIPIO
DE
TRANSPARENCIA
EN
ACTOS
ELECTORALES-Contenido
y
alcance/PRINCIPIO
DE
TRANSPARENCIA EN CAMPAA DE INICIATIVA
LEGISLATIVA POPULAR-Vulneracin por maniobras del
Comit de Promotores del Referendo
El principio de transparencia en materia electoral apunta al
establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con
precisin el origen, la destinacin, al igual que el monto de los recursos
econmicos que soportan una determinada campaa electoral. De all
que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o
balances al trmino de las elecciones, e igualmente, prevean diversas
sanciones, bien sean para el candidato o partido poltico, que incumplan
tal deber o que superen los montos mximos autorizados. El mencionado
principio apunta a combatir el fenmeno de la corrupcin. El principio
de transparencia se aplica no solamente en el caso de las elecciones
encaminadas a seleccionar a los integrantes de una Corporacin
Pblica o al responsable de un determinado cargo, sino igualmente en
materia de mecanismos de participacin ciudadana, en tanto que
manifestaciones de la democracia directa, tal como lo prevn los
artculos 97 y 98 de la LEMP. En el caso concreto y de conformidad con
las pruebas obrantes, la Corte encuentra que se vulner el principio de
transparencia por cuanto (i) el recaudo de recursos econmicos se
adelant por intermedio de una organizacin privada no autorizada por
la LEMP para ello; (ii) se acudi a diversas maniobras (contratos de
mandato y de mutuo) para tratar de ocultar la unidad de gestin y de
propsitos que siempre existi entre el Comit de Promotores y la
Asociacin Primero Colombia; y (iii) si bien el balance fue entregado en
trmino por el vocero del Comit de Promotores, no se desvirtuaron la
vulneracin de los topes individuales ni del gasto global porque
simplemente consistieron en enmendaduras y precisiones sobre el
nombre de algunos de los contribuyentes.
17

Expediente CRF-003

PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD


EN MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANAContenido y alcance/PRINCIPIOS DE PLURALISMO
POLITICO E IGUALDAD EN MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA-Se garantizan con la fijacin de
topes mximos a ingresos y gastos en las campaas/PRINCIPIOS
DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN CAMPAA
DE INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Vulneracin por
excesos tanto en los topes individuales como globales de la campaa
La constatacin de la coexistencia en un Estado Social de Derecho de
diversas opciones ideolgicas y polticas, igualmente vlidas, las cuales
plantean diferentes posturas entorno a la conduccin de los asuntos
pblicos y de la sociedad; gozando adems todas ellas de una
presuncin de validez, y descartando la posibilidad de obtener un
consenso material (unanimidad) sobre todas y cada una de las
cuestiones pblicas, es preciso llegar a consensos procedimentales, es
decir, acuerdos claros y transparentes encaminados a resolver los
conflictos sociales o, dado el caso, adoptar una determinada decisin
poltica, con fundamento en la regla de las mayoras. En este contexto, la
fijacin de topes individuales y globales a las campaas de los
mecanismos de participacin ciudadana apunta a garantizar que una
determinada opcin poltica, as llegue a ser la mayoritaria en un
momento histrico determinado, no termine imponindose injustamente
sobre otras concepciones polticas igualmente vlidas. En otros
trminos, en un Estado Social de Derecho los recursos econmicos que
soportan un determinado proyecto poltico, instrumentalizado mediante
un determinado mecanismo de participacin ciudadana y cristalizado en
una reforma constitucional, no pueden ser ilimitados por cuanto se
atentara gravemente contra el pluralismo poltico. Las vulneraciones
graves y flagrantes de las disposiciones que prevn los topes en las
campaas de los mecanismos de participacin ciudadana, no constituyen
meras infracciones menores a disposiciones administrativas, sino que
configuran violaciones al principio del pluralismo democrtico, y en
consecuencia, configuran vicios constitucionales que afectan la validez
de la iniciativa de reforma constitucional. En el caso concreto, el monto
total que poda gastar el Comit de Promotores del Referendo ascenda a
la suma de $ 334974.388 pesos, pero segn el balance, ingresaron a la
campaa $ 2.046328.135.81 pesos, lo que significa que la organizacin
gast en su campaa para recoleccin de apoyos ciudadanos, ms de
seis (6) veces lo autorizado por la Resolucin nm. 0067 de 2008 del
CNE. En materia de aportes individuales, las personas naturales o

18

Expediente CRF-003

jurdicas podan contribuir con un mximo de $3349.743 pesos, tope


que igualmente fue vulnerado en numerosas ocasiones, por cuanto se
recibieron contribuciones por 25, 30, 50 y hasta 100 millones de pesos,
lo que significa, casi treinta (30) veces lo autorizado. En tal sentido, la
Corte considera que la grave y evidente violacin de topes por parte del
Comit de Promotores configura una violacin del principio del
pluralismo democrtico consagrado en el artculo primero
constitucional.
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONALTrmite en el Congreso
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Principios por los que se
rige
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVOprincipios bsicos/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Manifestacin/PRINCIPIO DEMOCRATICO
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios que lo integran en la
actividad congresual
Entre los rganos que integran las ramas del poder pblico, tanto por su
origen como por su funcionamiento, el Congreso es el rgano
representativo por excelencia debido a que en las elecciones que tienen
lugar para su conformacin un nmero plural de fuerzas polticas
compiten y obtienen escaos en su interior; y, principalmente, porque su
funcionamiento debe respetar reglas de juego previstas para que la
pluralidad de fuerzas polticas tengan oportunidad de manifestar, de
forma til, sus opiniones y pareceres. Los elementos democrticos en la
composicin y funcionamiento del Congreso justifican las funciones que
le son atribuidas. La elaboracin de la ley, la reforma de la
Constitucin, la elaboracin del presupuesto del Estado, la investigacin
y el juzgamiento de los altos funcionarios del Estado, el control poltico,
son todas tareas esenciales que adquieren legitimidad democrtica si
son ejecutadas por el cuerpo de representantes del pueblo a nivel
nacional. Pero igualmente el desarrollo de las funciones a su cargo debe
entenderse como una manifestacin del principio democrtico y, por
consiguiente, los procedimientos por medio de los cuales se ejercen las
competencias y se adoptan las decisiones correspondientes estn sujetos
a las mismas reglas que aportan legitimidad al Congreso en su
conformacin. Si bien el principio democrtico se manifiesta en todas
las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar,

19

Expediente CRF-003

especialmente, en como se concreta tratndose de la labor legislativa.


Las diversas manifestaciones del principio democrtico, pueden ser
agrupadas en tres principios que integraran, a su vez, el principio
democrtico en la actividad congresual, a saber: en el principio
mayoritario o de decisin por mayoras, de pluralismo poltico y de
publicidad.
PRINCIPIO DE LAS
LEGISLATIVO-Alcance

MAYORIAS

EN

PROCESO

PRINCIPIO DE PLURALISMO POLITICO EN PROCESO


LEGISLATIVO-Alcance
PRINCIPIO
DE
PUBLICIDAD
LEGISLATIVO-Alcance

EN

PROCESO

PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE


CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trmite
ordinario salvo el requisito de su aprobacin por la mayora de los
miembros de una y otra cmara
INICIATIVA
LEGISLATIVA
DE
REFERENDO
REFORMATORIO
DE
LA
CONSTITUCIONLegitimacin/INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO
REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Presentacin
La Constitucin determin quines tienen la iniciativa en este
mecanismo de reforma constitucional, limitando sus titulares a dos: el
Gobierno y un nmero de ciudadanos que equivalga, por lo menos, al
5% del censo electoral vigente. Slo estos dos sujetos estn legitimados
para fijar, con la amplitud propia del derecho de iniciativa, el contenido
de este tipo de proyectos. La presentacin del proyecto de ley, actuacin
con la que finaliza el trmite de la iniciativa ciudadana y da inicio al
trmite legislativo debe hacerse ante la Secretara General de alguna de
las cmaras legislativas o ante el secretario en las plenarias de las
mismas, por parte del representante del comit de promotores.
PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE
CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONALProcedimiento legislativo a que est sometido
ENMIENDAS O MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A
PROYECTOS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones de
Procedencia/ENMIENDAS
O
MODIFICACIONES
20

Expediente CRF-003

INTRODUCIDAS
A
PROYECTOS
LEGISLATIVO-Carcter formal y sustancial

EN

TRAMITE

ENMIENDAS O MODIFICACIONES A PROYECTO DE LEY


DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Improcedencia respecto de
aquellas que cambien el sentido de lo apoyado por los ciudadanos
Si bien la iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse como
manifestacin de los principios de soberana popular y democracia
participativa, adems de la concrecin del ejercicio del derecho de
participacin en poltica por parte de los ciudadanos, la participacin
del Congreso de la Repblica en el proceso de aprobacin del proyecto
que convoca a referendo reformatorio de la Constitucin debe analizarse
en armona con todos los principios fundamentales y derechos
fundamentales que tienen relevancia en este proceso, cuya valoracin
gua a la conclusin que existen lmites a la labor del Congreso, los
cuales tienen fundamento en la proteccin debida a la voluntad
ciudadana manifestada en el texto del proyecto que recibi el apoyo de,
por lo menos, el 5% del censo electoral. La manifestacin prctica de
dichos lmites ser la imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar
la voluntad ciudadana manifestada en el proyecto presentado y, por
consiguiente, la imposibilidad de presentar y aprobar enmiendas que
cambien por completo el sentido de lo apoyado por los ciudadanos.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO
DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE
CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Mayor
rigor
En el caso de la iniciativa popular que convoca a un referendo
reformatorio, el principio de identidad relativa durante el trmite
legislativo cobra un mayor rigor respecto de la generalidad de
proyectos, pues la libertad de configuracin del Congreso se contrapone
a los tantas veces mencionados principios fundamentales de soberana
popular y participacin democrtica y al derecho fundamental de
participacin en poltica por medio de los mecanismos de participacin.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA
POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Requisitos para su cumplimiento

21

Expediente CRF-003

El principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligacin


de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir
todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trmite
legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate
de un determinado asunto planteado en comisin o en plenaria; y (iii)
que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate,
al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben
discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia
legislativa en la que son sometidas a consideracin. Este ser el anlisis
que deba hacerse al estudiar proyectos de ley que convoquen a
referendos reformatorios de la Constitucin propuestos por el 5% o ms
de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente.
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas por las que se rige
LAPSO ENTRE DEBATES EN TRAMITE LEGISLATIVOReglas
VOTACIONES
EN
TRAMITE
LEGISLATIVO
DE
PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE
CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONALRequisitos de aprobacin por mayora de miembros de ambas
Cmaras y votacin nominal
COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEYIntegracin/COMISIONES
ACCIDENTALES
DE
CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE
PROYECTOS
DE
LEY-Atribuciones/COMISIONES
ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Alcance de la
facultad
TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE
INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Irregularidades encontradas
Durante el trmite del proyecto de Ley que se convirtiera en la Ley 1354
de 2009 ante el Congreso de la Repblica, se presentaron
irregularidades derivadas de los siguientes hechos: (i) iniciacin del
trmite legislativo sin la expedicin de la certificacin contemplada en el
artculo 27 de la LEMP, (ii) la modificacin del proyecto de ley por la
plenaria del Senado de la Repblica, (iii) la convocatoria al Congreso
22

Expediente CRF-003

de la Repblica a sesiones extraordinarias por medio del Decreto 4742


de 2008, y (iv) el cambio de partido de cinco miembros de la bancada de
Cambio Radical, por lo que debe determinarse si se trata de vicios en el
procedimiento legislativo y si son de naturaleza subsanable. Igualmente
se evaluar lo ocurrido en la sesin plenaria del Senado de la Repblica
del siete (7) de mayo de 2009, en la cual, al efectuarse el anuncio de los
proyectos que se discutiran en la prxima sesin, no se hizo mencin del
Proyecto de Ley 242 de 2008.
CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE TOPES DE
FINANCIACION DE LA CAMPAA-Constituye un requisito de
carcter sustancial para el trmite del proyecto de ley de iniciativa
popular/CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE
TOPES DE FINANCIACION DE LA CAMPAA EN
PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR-Ausencia en
trmite legislativo afecta la validez del trmite/CERTIFICACION
DEL REGISTRADOR SOBRE TOPES DE FINANCIACION
DE LA CAMPAA-Carencia en trmite del proyecto de ley de
iniciativa popular constituye un vicio de procedimiento insubsanable
Al momento de la presentacin, por parte del vocero del Comit de
Promotores del Referendo para la Reeleccin Presidencial del proyecto
de ley por medio del cual se convoca a un referendo constitucional y se
somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma
constitucional ante la Secretara General de la Cmara de
Representantes junto con su respectiva exposicin de motivos y dems
documentos, se echa de menos la certificacin del cumplimiento de los
requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de
participacin ciudadana, entre otros, los topes, globales e individuales,
de financiacin Art. 27 LEMP, que no fue expedida por las
irregularidades que se presentaron durante el trmite de la iniciativa
ciudadana relacionadas con la violacin de los topes individuales y
globales de financiacin de este mecanismo de participacin popular, lo
que dio lugar a la posterior investigacin que inici el CNE, de donde se
pone de relieve el carcter sustancial de la certificacin en comento
porque no es un mero requisito de forma sino que cumple una finalidad
estrechamente relacionada con los principios constitucionales en juego a
saber el de transparencia y el de pluralismo poltico porque acredita
precisamente que estos principios no fueron vulnerados durante la etapa
previa al inicio del procedimiento legislativo. Para la Corte este es un
vicio que afecta la validez del trmite legislativo, toda vez que cumple
una finalidad de salvaguarda de la democracia y configura un vicio de
significacin y consecuencias sustanciales dentro del procedimiento
legislativo, que no puede ser subsanado. La forma de evitar la
23

Expediente CRF-003

ocurrencia del mismo habra sido la devolucin del proyecto por parte
del Presidente de la Cmara de Representantes al representante del
comit de promotores para que subsanara la deficiencia y, una vez
cumplido dicho requisito, presentar nuevamente el proyecto de ley ante
la secretara de la respectiva cmara.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVAFacultad de enmienda limitada en proyecto de ley de iniciativa
popular/TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY
DE INICIATIVA POPULAR-Cambio de pregunta por el Congreso
de la Repblica modific el sentido de la iniciativa popular y
cambi su esencia/TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO
DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDOCambio de pregunta por el Congreso constituye un vicio de
procedimiento por extralimitacin en la facultad de enmienda
Si bien se haba concluido que durante el trmite legislativo una
iniciativa normativa ciudadana no puede ser alterada de manera
sustancial, en consideracin a que el artculo 378 de la Constitucin
limit la titularidad de la iniciativa de la ley que convoca a referendo de
reforma constitucional al Gobierno y a los ciudadanos, excluyendo dicha
facultad del mbito competencial reconocido al Congreso; que el
porcentaje de apoyo ciudadano requerido es alto y, por consiguiente,
debe reconocerse toda la significacin que tiene dentro del proceso de
decisin democrtica la participacin del pueblo, aunque ste funja
como poder constituido; y que los ciudadanos no tienen oportunidad de
manifestar su parecer respecto del acuerdo o desacuerdo con las
modificaciones introducidas por el Congreso, ni siquiera cuando las
mismas son sustanciales, razones stas por las que la Corte considera
que en los casos de iniciativa legislativa popular el Congreso no puede
modificar sustancialmente el proyecto presentado por los ciudadanos, ya
que en la prctica esto implicara que se discutiera y eventualmente se
aprobara otro proyecto, y no el presentado por los titulares de la
iniciativa. En el caso concreto, la nica pregunta contenida inicialmente
en la iniciativa sometida al Congreso de la Repblica, que dio origen a
la Ley 1354 de 2009, fue modificada en el condicionante haya ejercido
por el de haya sido elegido, cambio que a juicio de esta Corporacin
entraa una variacin fundamental en el proyecto respaldado por los
ciudadanos, pues transforma la propuesta inicial de aprobar la
posibilidad de una segunda reeleccin mediando un perodo presidencial
en una totalmente distinta consistente en una segunda reeleccin
inmediata, es decir, la consulta pasa a ser sobre la posibilidad de tres
perodos consecutivos por parte de una misma persona a cargo de la
Presidencia de la Repblica. La consecuencia ms directa de dicha
24

Expediente CRF-003

variacin es que el Presidente reelegido por una vez puede aspirar a una
segunda reeleccin para el perodo que sigue a la finalizacin de su
segundo mandato. Dicha modificacin, al contrario que el proyecto
originalmente propuesto, permitira que en la segunda reeleccin se
tuviera un candidato Presidente al igual que en la primera reeleccin y
no simplemente un ciudadano candidato.
PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN
LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A
REFERENDO-Inexistencia de precedente aplicable/PRINCIPIOS
DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE
INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A REFERENDOVulnerados por cambio de pregunta en el Congreso a la planteada en
la iniciativa popular/PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y
CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR
QUE CONVOCA A REFERENDO-Desconocimiento acarrea un
vicio insubsanable
En tratndose de leyes de convocatoria a un referendo constitucional de
iniciativa popular, la posibilidad de introducir modificaciones por parte
del Congreso de la Repblica se encuentra limitada en virtud de la
proteccin que debe garantizarse al principio de democracia
participativa y al derecho fundamental de participacin poltica de ms
del cinco por ciento de ciudadanos que conforman el censo electoral
vigente. Estas particularidades crean un contexto de anlisis diferente
respecto de los principios de identidad y consecutividad en el trmite
legislativo ya que ninguna de las decisiones anteriores recae sobre una
iniciativa que involucra la actuacin de principios y derechos
fundamentales, la cual, adems, trata sobre un tema respecto del cual el
Congreso carece de titularidad para presentar proyectos de ley, en virtud
del propio texto constitucional, por lo que se puede afirmar que no existe
precedente jurisprudencial exactamente aplicable al presente asunto, y si
bien los principios de identidad y consecutividad se manifiestan con la
misma naturaleza, aunque con diferente intensidad, debido a las
limitaciones del poder de enmienda, por lo que una modificacin
sustancial de la iniciativa normativa ciudadana, en cualquier etapa del
procedimiento legislativo, implica la vulneracin del principio de
identidad, y dependiendo de la etapa del trmite legislativo en que
aquella haya tenido lugar puede acarrear a su vez la trasgresin del
principio de consecutividad que exige que la iniciativa ciudadana sufra
cuatro debates durante su trmite en el Congreso, sin que pueda ser
alterada sustancialmente a lo largo del procedimiento legislativo. En el
procedimiento de elaboracin de la Ley 1354 de 2009 resultaron
vulnerados tanto el principio de identidad como el de consecutividad por
25

Expediente CRF-003

el cambio introducido al proyecto que fue de tal envergadura, que su


aprobacin no respet el principio de identidad y adems que el haberlo
hecho una vez transcurridos dos de los debates requeridos hace que el
proyecto aprobado nicamente haya recibido dos debates por lo que
tambin se desconoci el principio de consecutividad durante el trmite
legislativo de la iniciativa normativa ciudadana, vicio insubsanable que
acarrea la inconstitucionalidad de la ley.
CONGRESO-Contenido normativo de la convocatoria a sesiones
extraordinarias
De la lectura de las disposiciones tanto de la Constitucin como del
Reglamento del Congreso relacionadas con las sesiones extraordinarias
del Congreso de la Repblica se pueden los siguientes contenidos
normativos: el Congreso podr reunirse en sesiones realizadas en
momentos que estn fuera del calendario legislativo ordinario. Para la
reunin vlida en sesiones extraordinarias debe mediar convocatoria del
Gobierno. El Congreso podr sesionar de forma extraordinaria
nicamente durante el tiempo que determine el Gobierno, y las
atribuciones que el Congreso ejerza en desarrollo de dichas sesiones son
limitadas, pues se supeditan a la agenda determinada por el Gobierno,
excepto en materia de control poltico, funcin que puede ejercer en
cualquier tiempo.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DE
CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIASExcepcionalidad
CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL
CONGRESO-Se predica del momento para el cual se convoca y no
del momento en que se convoca/CONVOCATORIA A SESIONES
EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-No constituye un
vicio su convocatoria cuando el Congreso an esta sesionando de
manera
ordinaria/PRINCIPIO
DE
PUBLICIDAD
EN
CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL
CONGRESO-Vulneracin por publicacin de decreto de
convocatoria con posterioridad al inicio de sesiones
De conformidad con lo previsto en el artculo 119 de la Ley 489 de 1998,
la vigencia y oponibilidad de los actos administrativos enunciados en el
dicho artculo est supeditada a la publicidad, mediante la publicacin
en el Diario Oficial. Mientras esta formalidad no sea satisfecha dichos
actos no producen efectos jurdicos, pues no estn en vigor y no obligan
a sus destinatarios. En el caso concreto del Decreto 4742 de 2008,
26

Expediente CRF-003

expedido por el Gobierno nacional con el objeto de citar a sesiones


extraordinarias al Congreso de la Repblica, que por sus caractersticas
y trascendencia deba publicarse de conformidad con lo previsto en la
Ley 489 de 1998, no poda producir efectos sino a partir del momento en
que fue publicado en el Diario Oficial, medio que el legislador
determin como adecuado para satisfacer la exigencia de publicidad en
nuestro sistema jurdico, lo que se produjo hasta el da 17 de diciembre
de 2008, a partir de las 18 horas 20 minutos; en tanto que la sesin
extraordinaria de la plenaria de la Cmara de Representantes se inici a
las 0 horas cinco minutos del 17 de diciembre de 2008, momento para el
cual el Congreso, especficamente la Cmara de Representantes, no
haba sido convocada vlidamente a sesiones extraordinarias. Para la
Corte resulta irrelevante que el Diario Oficial publicado el da 17 de
diciembre a las 18 horas y 20 minutos tuviese fecha 16 de diciembre,
pues este formalismo no sanea la afectacin al principio de publicidad
fundamental en el accionar del rgano legislativo.
SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Efectos
cuando se realizan sin los requisitos constitucionales y
reglamentarios
La consecuencia para los casos en que el rgano legislativo o alguna de
sus cmaras se renen sin que se hayan cumplido los requisitos
constitucionales y reglamentarios aplicables la consagra la propia
Constitucin en el artculo 149, y no es otra que la nulidad de la sesin
extraordinaria realizada y la carencia de efectos del acto que en ella
tuvo lugar. En el caso concreto la sesin extraordinaria de la Cmara
de Representantes y la votacin en segundo debate del proyecto de ley
No. 138 de la Cmara de Representantes en el ao 2008, que
posteriormente se convertira en la ley 1354 de 2009.
REGIMEN DE BANCADAS-Fundamento normativo/REGIMEN
DE BANCADAS-Reglas de funcionamiento/REGIMEN DE
BANCADAS-Excepcin a la regla general/REGIMEN DE
BANCADAS-Elementos esenciales que lo caracterizan/REGIMEN
DE BANCADAS-Rgimen disciplinario aplicable
El rgimen de bancadas polticas creado por el Acto Legislativo 01 de
2003 que reform, entre otros, el artculo 108 de la Constitucin y por la
Ley 974 de 2005, que desarrolla dicho rgimen y adecua el reglamento
del Congreso a sus previsiones, tiene como principio rector el incentivar
el funcionamiento disciplinado de los partidos, reduciendo las
posibilidades de que miembros de un mismo partido o movimiento
poltico sostengan posiciones diversas o, incluso, contradictorias
27

Expediente CRF-003

respecto de un mismo tema. El artculo 108 de la Constitucin determin


que la bancada estar conformada por los miembros de un partido,
movimiento o grupo significativo de ciudadanos que hayan sido elegidos
a partir de una misma lista., de donde deriva el deber de actuar en
bancada. La regla de funcionamiento de la bancada ser que la misma
sostenga un nico parecer respecto de los temas que se debatan y que se
voten al interior de los cuerpos colegiados de eleccin popular; siendo
la nica excepcin a esta regla la objecin de conciencia que, en
ejercicio de derecho fundamental de libertad de conciencia, pueden
sostener los miembros de la bancada que quieran separarse de las
decisiones tomadas en su seno. En cuanto es la unidad de criterio, que
constituye la esencia de la decisin en bancada, los congresistas deben
ser respetuosos de los acuerdos adoptados en su seno y, en
consecuencia, respaldarlas tanto en el transcurso de los debates, como
al momento de manifestar su apoyo en las votaciones. Con el objetivo de
dar fortaleza a las bancadas en el camino por que sus miembros acaten
la disciplina propia de su funcionamiento, la disposicin constitucional
estableci un rgimen disciplinario que permite a los partidos y
movimientos polticos sancionar a los miembros de su bancada en los
casos en que no se acte de conformidad con lo acordado por sta,
permitiendo que se impongan aquellas medidas previstas en los estatuto
del partido, en que las consecuencias de las sanciones impuestas pueden
extrapolar la rbita de miembro del partido y afectar su condicin de
servidor pblico, es decir, en cuanto miembro de la corporacin pblica.
REGIMEN DE BANCADAS-Sancin disciplinaria aplicada por
Comit de Etica del Partido burlada por cambio de
partido/TRANSFUGUISMO POLITICO-Maniobra para escapar
del poder disciplinario de bancada
Si bien el cambio de partido fue propiciada por el pargrafo transitorio
del artculo primero del Acto Legislativo 01 de 2009, que estableci esta
posibilidad con miras a las elecciones que tendran lugar en el ao
2010, mas no para propiciar la formacin de mayoras coyunturales
durante el debate y aprobacin de una ley convocatoria a un referendo
para modificar la Constitucin y establecer una segunda reeleccin
presidencial inmediata, actuacin con la que queda evidenciada la
trasgresin del artculo 108 constitucional, pues en este caso, el
transfuguismo fue un cambio consciente y deliberado de partido con
fines claramente coyunturales, especficamente para conformar las
mayoras en una votacin particular durante el trmite de la Ley 1354
de 2009, el cual supuso el quebrantamiento de la disciplina de bancada,
la vulneracin el artculo 108 constitucional y una maniobra deliberada
para escapar del poder disciplinario de su bancada original. Esta
28

Expediente CRF-003

Corporacin considera que la Mesa Directiva de la Cmara de


Representantes, al haber sido advertida oportunamente de la sancin
impuesta por el Consejo de Control tico del Partido Cambio Radical no
debi permitir que los congresistas afectados por la misma participaran
en la votacin que tuvo lugar el primero (01) de septiembre de 2009,
pues stos haban recurrido al cambio de partido para escapar del poder
sancionador de dicha agrupacin poltica.
PRUEBA
DE
LA
RESISTENCIA
DEL
VOTOConcepto/PRUEBA DE LA RESISTENCIA DEL VOTO EN
PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE
REFERENDO-Aplicacin conduce a la configuracin de un vicio
de procedimiento insubsanable
En razn de que no era posible tener como votos vlidos los depositados
por los Representantes sancionados con suspensin del voto, la
anulacin de los mismos no genera automticamente un vicio
procedimental, pues la anulacin de los votos de determinados
congresistas no necesariamente afecta la voluntad de toda la cmara
legislativa a la que pertenecen. En estos casos la doctrina ha sostenido
que debe aplicarse la llamada prueba de la resistencia, que, para la
Corte, resulta de una coherencia lgica incontestable; este ejercicio
postula que, ante la anulacin del voto de algn o algunos congresistas,
se ver afectada la voluntad de la cmara o comisin nicamente en
aquellos casos en que la sustraccin de estos votos afecte el nmero de
apoyos mnimo exigido para alcanzar la mayora prevista por las
disposiciones constitucionales para la aprobacin de un determinado
acto. En el presente caso, referido a la aprobacin del informe de
conciliacin en el trmite de la Ley 1354 de 2009, el restar de los votos a
favor obtenidos los de los congresistas suspendidos arroja como
resultado que el informe de conciliacin un respaldo que no alcanza
mayora que la Constitucin y el Reglamento del Congreso exigen para
su aprobacin en la Cmara de Representantes, por lo que se presenta
un vicio de carcter insubsanable, pues no se alcanz uno de los
presupuestos de aprobacin del informe de conciliacin, cual es el
respaldo de la mayora absoluta de la Cmara de Representantes.
PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE
REFERENDO
PARA
SEGUNDA
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Forma como se votaron los
impedimentos de los Congresistas no afecta la validez del trmite
IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE CONGRESISTAS
EN PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE
29

Expediente CRF-003

REFERENDO
PARA
SEGUNDA
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Declaracin por parte de uno o
varios miembros del congreso resulta indiferente en anlisis de
exequibilidad de la ley
PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE
REFERENDO
PARA
SEGUNDA
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Supuesta desviacin de poder en
trmite no constituye vicio de procedimiento/PROYECTO DE
LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO PARA
SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATARequisito de plena prueba para que vicios de la voluntad tengan
consecuencias en juicio de constitucionalidad
En el caso concreto los intervinientes pretenden que se declare la
ocurrencia de un vicio en el procedimiento legislativo por la presunta
desviacin de poder en que habran incurrido algunos congresistas al
momento de votar el proyecto de ley. Presentan como elementos
probatorios: (i) la denuncia que present el ciudadano Rafael Pardo
ante la Procuradura General de la Nacin; (ii) los artculos publicados
en peridicos y revistas que describen la implementacin por parte del
Gobierno Nacional de proyectos pblicos y la celebracin de contratos
estatales tendentes a beneficiar a senadores y representantes
fundamentales para alcanzar las mayoras requeridas en el trmite de
aprobacin de la ley que convoca al referendo, al igual que el
nombramiento como directores de distintos centros penitenciarios de
personas cercanas a algunos de los congresistas que conformaron la
Comisin de Conciliacin; y (iii) la denuncia de distintos representantes
a la Cmara de supuestos ofrecimientos irregulares hechos por el
Director del SENA a cambio de su voto favorable al proyecto. A juicio de
esta Corporacin los medios probatorios antes enunciados no permiten
determinar con plena certeza la ocurrencia de la presunta desviacin del
poder y son insuficientes para establecer la ocurrencia del eventual vicio
y las consecuencias que de ste se derivaran en cuanto a la validez del
trmite legislativo adelantado.
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE
LEGISLATIVO-Finalidad/REQUISITO
DE
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Inexistencia de vicio, cuando a pesar de la ruptura
de la cadena de anuncios, en sesin anterior a la de aprobacin del
proyecto, ste fue anunciado para votacin

30

Expediente CRF-003

El anuncio previo fue introducido por el Acto Legislativo 01 de 2003,


con el fin de reforzar el principio de publicidad y, por consiguiente,
brindar mayores garantas a todos los actores que participan dentro del
procedimiento legislativo, se estableci con carcter preceptivo el
requisito de anunciar en sesin anterior los proyectos que fueran a
votarse tanto en comisiones, como en plenaria de las cmaras
legislativas. La clara intencin de la disposicin constitucional fue
evitar la realizacin de votaciones inesperadas que, fruto de la facultad
de modificacin del orden del da, tomaran por sorpresa a las fuerzas
polticas con representacin en las cmaras, a los miembros del
Gobierno con inters en los proyectos tramitados por el Congreso y a la
sociedad. Con el anuncio se tendra claridad respecto de cules
proyectos podran ser votados en una futura sesin, careciendo de
validez la votacin de cualquiera que no hubiese sido incluido en el
anuncio previamente realizado. Si bien la Corte ha entendido que en
desarrollo del trmite legislativo debe existir la llamada cadena de
anuncios, que consiste en la obligacin de anunciar la votacin de un
determinado proyecto de ley en cada una de las sesiones que tengan
lugar entre el fin de su discusin y la votacin, de una acertada
aplicacin del principio de subsidariedad de las formas, se ha aceptado
que la obligacin del anuncio se cumpla con su realizacin, de forma
suficientemente determinada, en la sesin anterior a aquella en la que la
votacin tenga lugar. En el caso concreto en el tramite del proyecto 242
de 2008 del Senado y 138 de 2008 de la Cmara de Representantes, que
luego se convertira en la ley 1354 de 2009, la Corte observ que
durante el debate en la plenaria del Senado de la Repblica se present
una interrupcin en la cadena de anuncios para la votacin, pero
asimismo determin que la votacin del proyecto fue anunciada en la
sesin anterior a aquella en la que se realiz por parte de la plenaria del
Senado, cumplindose la exigencia del anuncio previo consagrada en el
artculo 8 del acto legislativo 01 de 2003, razn por la cual la Corte no
encuentra la ocurrencia de vicio procedimental alguno por el supuesto
rompimiento de la cadena de anuncios.
TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY DE INICIATIVA
POPULAR
QUE
CONVOCA
A
REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Irregularidades configuraron vicios que
afectan la constitucionalidad de la ley
Durante el trmite de la Ley 1354 de 2009 se presentaron
irregularidades
que configuraron
vicios
que
afectan
la
constitucionalidad de la Ley por cuanto: se dio inicio al trmite de la
iniciativa legislativa ciudadana sin que fuera adjuntada la certificacin
del Registrador Nacional del Estado Civil prevista en el artculo 27 de la
31

Expediente CRF-003

LEMP sobre cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin


de los mecanismos de participacin ciudadana, entre otros, los topes,
globales e individuales, de financiacin, certificacin cuya ausencia
impide la iniciacin del trmite legislativo y vicia la constitucionalidad
de todo el procedimiento adelantado ante el Congreso de la Repblica;
durante el tercer debate en Comisin Primera Constitucional
Permanente del Senado se modific de manera sustancial la iniciativa
legislativa ciudadana que haba recibi el apoyo de ms del 5% de los
ciudadanos que integran el censo electoral vigente, modificacin de
carcter sustancial, con lo que el Congreso excedi las limitaciones que
el principio de democracia participativa le impone a su labor respecto
de los proyectos de ley de iniciativa ciudadana, lo que constituye un
segundo vicio de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009; la
modificacin introducida supuso un cambio sustancial al proyecto que
vulner el principio de identidad y de consecutividad, porque tuvo lugar
una vez transcurridos los debates ante la Cmara de Representantes de
manera tal que el proyecto aprobado nicamente fue objeto de dos
debates, por lo que no era posible someter el desacuerdo a la comisin
de conciliacin, rgano interno que no tiene competencia para
reemplazar a ninguna de las instancias previstas para la realizacin de
los cuatro debates; las circunstancias relacionadas con la publicacin
del Decreto 4742 de 2008, mediante el cual se convocaba a sesiones
extraordinarias al Congreso de la Repblica permiten colegir que la
plenaria de la Cmara de Representantes se reuni, cuando este Decreto
no haba sido publicado en el Diario Oficial y la consecuencias de este
hecho es la nulidad de la sesin extraordinaria realizada el 17 de
diciembre por la Cmara de Representantes y la carencia de efectos del
acto que en ella tuvo lugar; la conducta de cinco representantes que
para eludir el ejercicio del ius puniendi de su agrupacin poltica
cambiaron de partido y se inscribieron en otro partido con lo que se
trasgredi el artculo 108 constitucional, y de la anulacin de sus votos
el informe votado no recibe el respaldo suficiente para su aprobacin y,
por consiguiente, no se alcanza la mayora que la Constitucin y el
Reglamento del Congreso exigen para su aprobacin en la Cmara de
Representantes, por lo que la Corte considera que se presenta un vicio
de carcter insubsanable.
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Lmites a
preguntas que se formulan por exigencia de lealtad y claridad/LEY
DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Inexequibilidad de
pregunta de voto en blanco
La exigencia de lealtad y claridad en la redaccin del texto sometido a
consideracin del pueblo, cuando se trata de una ley convocatoria a un
32

Expediente CRF-003

referendo, impone lmites ciertos a la libertad de configuracin


legislativa, especialmente en lo que se refiere a la redaccin de las
preguntas que deben ser sometidas a votacin popular, al igual que
sobre la previsin de la casilla de voto en blanco, sobre la que concluy
que resultaba inconstitucional: porque esta posibilidad no est prevista
en la LEMP, siendo, por el contrario, excluida dicha casilla, adems que
el artculo 378 de la Carta ordena que el temario o articulado de un
referendo constitucional sea presentado de tal manera que los electores
puedan escoger libremente qu votan positivamente y qu votan
negativamente, de manera que las posibilidades previstas
constitucionalmente en un referendo constitucional son el s y el no,
pero en ningn caso el voto en blanco.
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Carece de
contenido normativo autnomo/LEY DE CONVOCATORIA A
REFERENDO-Carencia de enunciado normativo constituye un
vicio material/TITULO DE LEY-No configura norma con eficacia
jurdica/SENTENCIA INTEGRADORA EN
LEY DE
CONVOCATORIA A REFERENDO-Improcedencia
La Ley 1354 de 2009 no prev expresamente la convocatoria a la
ciudadana para que decida si apoya o no la reforma constitucional
propuesta, circunstancia que no puede ser resuelta por el ttulo de la ley,
pues si bien ste tiene una utilidad interpretativa no tiene eficacia
jurdica directa y no puede ser entendido como una norma de carcter
vinculante de la cual se deriven mandatos, prohibiciones o permisiones,
para mencionar slo algunas de las tipologas normativas ms comunes;
como tampoco por el decreto presidencial, contemplado en el artculo 34
de la Ley 134 de 1994, porque siendo este decreto un acto de trmite o
de ejecucin de la ley, su finalidad no es llenar las eventuales lagunas
normativas existentes en el cuerpo de aquella, como tambin est vedado
que mediante un decreto reglamentario se incluya un contenido que
deba estar en la ley. La laguna normativa en comento afecta un
elemento esencial de la ley, sin el cual sta no puede producir efectos
jurdicos, y se trata de un vicio material cuya consecuencia es la
declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009.
FORMA POLITICA-Concepto
SISTEMA
DE
GOBIERNO-Concepto/FORMA
GOBIERNO-Concepto/REGIMEN POLITICO-Concepto

DE

33

Expediente CRF-003

La forma poltica se refiere a la manera como dentro del Estado


instituido se configura jurdicamente la organizacin y el ejercicio del
poder poltico, a partir de una opcin ideolgica igualmente decidida
por el Constituyente originario. Hacen parte de este concepto el sistema
de gobierno, la forma de gobierno y el rgimen poltico
constitucionalmente adoptado. El sistema de gobierno depende de si el
poder se encuentra concentrado en una sola instancia o distribuido en
varias y en este ltimo evento de las relaciones entre las distintas
instancias, mientras que la forma de gobierno atiende a la concepcin
de acuerdo con la cual se organiza el poder ejecutivo y se decide acerca
de su ejercicio. El rgimen poltico, por su parte, enmarca todo lo
anterior y denota la expresin jurdica de la ideologa subyacente a la
organizacin y al ejercicio del poder en el Estado estructurado por la
Constitucin. De conformidad con lo establecido en su artculo 1, la
Carta de 1991 define la forma de gobierno, indicando que el Estado
Social de Derecho en ella instituido se organiza como repblica y a
continuacin se ocupa del rgimen poltico; en tal sentido, precisa que
esa repblica es democrtica, participativa y pluralista.
FORMA DE GOBIERNO REPUBLICANA-Caractersticas
La forma de gobierno republicana se caracteriza por la temporalidad
del jefe del Estado y las elecciones peridicas, competitivas y libres, por
cuya virtud varios candidatos se disputan el cargo en condiciones de
igualdad y se someten al veredicto electoral que se produce cuando los
ciudadanos ejercen libremente el derecho al sufragio universal. La forma
republicana procura as que el ejercicio temporal de la suprema
magistratura permita, cada tanto, la postulacin de varios ciudadanos
con idntica oportunidad, as como la intervencin del cuerpo electoral
integrado por todos los ciudadanos que, al efecto, se encuentran dotados
de igual derecho para escoger al candidato de sus preferencias.
SOBERANIA NACIONAL-Concepto/SOBERANIA POPULARConcepto
Las teoras de la soberana nacional y de la soberana popular
pretenden explicar el origen, la titularidad y el ejercicio del poder, segn
ste resida en la nacin, edificada con fundamento en las tradiciones y
en los rasgos culturales o sociolgicos compartidos por los asociados
con unas caractersticas generadoras de una identidad que se construye
con base en el pasado, las costumbres, el idioma, las creencias y los
idearios o aspiraciones comunes. La nacin que condensa todo ese
proceso es, necesariamente, un ente abstracto y, como no puede actuar
por s misma, requiere de representantes elegidos y autnomos que, en
34

Expediente CRF-003

atencin al bien comn, la interpreten y expresen su parecer. La teora


de la soberana popular postula la tesis del poder fraccionado, porque
cada uno de los asociados es titular de una parte de la soberana,
fraccin idntica a la que pertenece a los restantes miembros del cuerpo
poltico, individualmente considerados, quienes participan de la
soberana en medida proporcional a la totalidad de los asociados. El
ejercicio de la soberana es directo por lo que tiene su fundamento en la
democracia directa. El Constituyente colombiano de 1991 se vali de
una frmula mixta al establecer, en el artculo 3 de la Carta vigente,
que la soberana reside exclusivamente en el pueblo del cual emana el
poder pblico y que el pueblo la ejerce en forma directa o por medio
de sus representantes.
CONSTITUCION DE 1991-Institucionaliz al pueblo como titular
de la soberana pero para su ejercicio le estableci cauces precisos
La institucionalizacin del pueblo como titular de la soberana impide
que sta que en l reside sirva de pretexto a un ejercicio de su poder
ajeno a cualquier lmite jurdico y desvinculado de toda modalidad de
control. El proceso democrtico, si autntica y verdaderamente lo es,
requiere de la instauracin y del mantenimiento de unas reglas que
encaucen las manifestaciones de la voluntad popular, impidan que una
mayora se atribuya la vocera excluyente del pueblo e incorporen a las
minoras en el proceso poltico, pues son parte del pueblo y tambin
estn asistidas por el derecho a servirse de esas reglas comunes que
constituyen el presupuesto de la igualdad con la que todos, ya
pertenezcan a la mayora o las minoras, concurren a los certmenes
democrticos.
DEMOCRACIA-Principio
constitucional

jurdico

fundante

del

Estado

DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Alcance/DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y PLURALISMO-Caractersticas
PARTIDOS,
ORGANIZACIONES
Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Constituyen una faceta institucional del pluralismo
El pluralismo se opone al unanimismo, pues acepta el juego de las
diferentes opciones ideolgicas; desconfa de la homogeneidad, porque
reconoce la heterogeneidad de la sociedad, as como la existencia de los
grupos a los que pertenecen los individuos; rechaza el carcter absoluto
de las opiniones o tendencias, ya que le otorga legitimidad a los distintos
puntos de vista; promueve la participacin poltica en la medida en que
35

Expediente CRF-003

da oportunidad de expresarse a diversas propuestas y grupos sociales y


supone la aceptacin de las reglas fijadas para tornar viable esa
expresin y hacerla accesible a todos. En el plano poltico, el pluralismo
implica la reversibilidad del poder, por cuanto la libre expresin de las
diferentes opciones entraa la posibilidad de que una propuesta pueda
sustituir a otra en el gobierno de la nacin, con lo que eso exige de
respeto y de garanta a las minoras que pueden convertirse, si as lo
deciden los ciudadanos, en mayora, que, a su vez, tendr que respetar a
las minoras que existan.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Elemento
fundante de la Constitucin de 1991
En armona con el rgimen poltico de carcter democrtico, integrado
a la forma poltica seleccionada por el Constituyente primario, la
Constitucin colombiana acoge la teora de la separacin de poderes,
que se ha identificado como uno de los elementos fundantes de la
Constitucin Colombiana de 1991, cuya trasgresin ha dado lugar a la
declaracin de inexequibilidad de enunciados normativos reformatorios
del texto constituciona1. La separacin funcional del poder del Estado
en distintas ramas y rganos guarda estrecha relacin con el propsito
de preservar la libertad de los asociados, bajo el entendido de que la
concentracin del poder implica la tirana y la opresin, as como la
divisin de funciones estatales permite el cumplimiento eficiente de las
diversas finalidades constitucionales encomendadas al Estado. Se tiene
entonces que el principio bajo estudio permite, por una parte, limitar el
alcance del poder que ejerce cada rgano y, de esta manera precaver su
indebida injerencia sobre la actividad de los asociados, garantizando el
goce efectivo de una mayor libertad y, por otra, asegurar que los
diversos rganos desarrollen un mayor grado de especializacin
institucional, y le den un manejo ms tcnico a sus funciones.
PRINCIPIO
DE
SEPARACION
DE
PODERESModelos/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERESSistema de frenos y contrapesos/PRINCIPIO DE SEPARACION
DE PODERES-Estimula el ejercicio del poder limitado y evita su
concentracin
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen dos modelos
de separacin de poderes: el primero defiende una delimitacin
funcional rigurosa como medio para acotar el poder, a partir del
entendimiento de que una distribucin precisa y equilibrada de las
labores estatales, en la cual cada rgano cumple una tarea
preestablecida, es una condicin suficiente para mantener a dichos
36

Expediente CRF-003

rganos del poder dentro de sus lmites constitucionales, y precisamente,


por la dificultad de su implementacin prctica derivado de la rigidez de
la separacin de poderes este modelo estaba condenado al fracaso. El
segundo modelo tambin parte de una especializacin de las labores
estatales, cada una de las cuales corresponde a un rgano especfico,
pero le confiere un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones
interorgnicas recprocas, como reguladores constantes del equilibrio
entre los poderes pblicos. Este modelo constitucional denominado de
frenos y contrapesos no presupone que la armona entre los rganos que
cumplen las funciones clsicas del poder pblico sea una consecuencia
espontnea de una adecuada delimitacin funcional y de la ausencia de
interferencias en el ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el
balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma
continuamente, mediante el control poltico, la intervencin de unos
rganos en las tareas correspondientes a otros y las relaciones de
colaboracin entre las distintas ramas del poder pblico en el ejercicio
de sus competencias. Entre las diversas manifestaciones normativas del
sistema de frenos y contrapesos se encuentran las citaciones y
requerimientos a los Ministros, Superintendentes y Directores de
Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones de
cada Cmara, la figura de la mocin de censura, el control del Congreso
previsto para la declaratoria de los estados de excepcin y las medidas
adoptadas por el Gobierno Nacional para conjurar la situacin de
crisis, el juzgamiento por parte del Congreso de ciertos servidores
pblicos. Adems la Constitucin cre varios organismos encargados de
hacerle contrapeso a la voluntad poltica mayoritaria, tales como la
Corte Constitucional y la Defensora del Pueblo, e independiz varias
autoridades cuyas funciones deberan ser autnomas de las coyunturas
polticas, tales como la Fiscala General de la Nacin, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Procuradura General de la Nacin y el
Banco de la Repblica, entre otras.
SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATAVulnera el principio de separacin de poderes
SISTEMA
PRESIDENCIAL
DE
GOBIERNO
PRESIDENCIALISMO-Diferencias/SISTEMA
PRESIDENCIAL DE GOBIERNO-Afianzamiento con
Constitucin de 1991

Y
la

Un sistema de gobierno de tipo presidencial se perfila alrededor de la


figura del Presidente de la Repblica, cuyo origen popular es la primera
caracterstica destacable y, aunque en algunos modelos ese origen es
directo y en otros indirecto, lo relevante es que su designacin requiere
37

Expediente CRF-003

de la intervencin del pueblo, que elige al primer mandatario por un


tiempo determinado. Su origen popular le otorga al Presidente una
especial autonoma en el ejercicio de sus funciones y el periodo fijo
preestablecido le garantiza un ejercicio continuo del poder. La
autonoma del Presidente le permite designar y remover a sus ministros,
en razn de una caracterstica adicional relacionada con las calidades
de jefe de estado y de jefe de gobierno. En cuanto a la fijacin del
perodo constitucional que corresponde al Presidente comporta, de por
s, una limitacin de sus expectativas y del ejercicio efectivo de su poder,
ya que, la introduccin del perodo presidencial en el esquema
institucional constituye un mecanismo de control, por cuanto la
demarcacin temporal de su mandato le impone al jefe del Estado la
obligacin de atenerse al tiempo previamente sealado y de propiciar la
sucesin de conformidad con las reglas establecidas, para evitar la
prolongada concentracin del poder en su propia persona y procurar
que, conforme a los dictados constitucionales, las instituciones se
acomoden a las nuevas realidades originadas en la renovacin peridica
de la suprema magistratura y conserven as el equilibrio inherente a la
separacin de poderes y al sistema de frenos y contrapesos. El
presidencialismo es un vocablo reservado para designar aquellas
modalidades deformadas del sistema presidencial, cuyo factor
determinante de deformacin lo constituye la preponderancia
presidencial que logra alterar el equilibrio pretendido mediante la
inclusin del principio de separacin de poderes en las constituciones.
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Duracin del perodo
presidencial
en
la
historia
constitucional
colombiana/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Importancia de
un perodo presidencial fijo/PRESIDENTE DE LA REPUBLICAPosibilidad de reeleccin por una sola vez
La previsin expresa de un perodo para el titular del poder ejecutivo
encuentra sustento en relevantes razones de orden constitucional. Es as
como el sealamiento de un perodo para que el Presidente elegido
popularmente ejerza su mandato es una de las principales
caractersticas de los sistemas presidenciales, y de su observancia
depende que toda la forma poltica decidida por el Constituyente se
preserve, tal y como fue adoptada en la Constitucin, o se desfigure a tal
grado que, de hecho, deba entenderse sustituida por otra, incluso
contraria. La fijacin del perodo constitucional que corresponde al
Presidente comporta, de por s, una limitacin de sus expectativas y del
ejercicio efectivo de su poder, adems de constituir un mecanismo de
control, por cuanto la demarcacin temporal de su mandato le impone al
jefe del Estado la obligacin de atenerse al tiempo previamente sealado
38

Expediente CRF-003

y de propiciar la sucesin de conformidad con las reglas establecidas,


para evitar la prolongada concentracin del poder en su propia persona
y procurar que, conforme a los dictados constitucionales, las
instituciones se acomoden a las nuevas realidades originadas en la
renovacin peridica de la suprema magistratura y conserven as el
equilibrio inherente a la separacin de poderes y al sistema de frenos y
contrapesos. El sealamiento del lapso durante el cual se puede ejercer
vlidamente la primera magistratura no slo es importante para el
desempeo de la persona que ejerza como Presidente, sino tambin para
la actuacin de las principales autoridades, cuyos perodos
constitucionales, por lo general, son acordados, en lo referente a su
duracin y al momento de su inicio o de su terminacin, por referencia
al perodo del jefe del Estado, con la finalidad de asegurar la autonoma
de los distintos rganos, su adecuada interrelacin y la independencia
en el ejercicio de sus funciones, ms an si esas funciones implican el
control de la actividad del ejecutivo.
ELEGIBILIDAD,
INELEGIBILIDAD
IRREELEGIBILIDAD-Conceptos

Del contenido de las constituciones surge una diferencia entre aquellos


cargos que, an cuando tengan determinado el perodo para su ejercicio,
pueden ser ejercidos por una sola persona durante varios perodos, sean
estos sucesivos o no, sin que al respecto se prevea una prohibicin o una
limitacin del nmero de veces, y otros cargos en cuya regulacin, por el
contrario, se prev que slo pueden ser ejercidos por una sola vez o
durante determinado nmero de perodos, al cabo de los cuales quien los
ha desempeado no puede aspirar a ocuparlos de nuevo. De estas
circunstancias surgen los conceptos de elegibilidad e inelegibilidad,
pues en el primero de los supuestos el candidato es elegible, toda vez
que pese a haber desempeado el cargo por uno o ms perodos,
jurdicamente tiene garantizada la posibilidad de volver a presentar su
nombre y de ser reelegido en una pluralidad de ocasiones, cuando as lo
considere o hasta cuando alguna causa de ndole jurdica, y diferente al
nmero de los perodos ejercidos, se lo impida. En el segundo supuesto
la persona que ha desempeado el cargo en la nica oportunidad
permitida, o que haya completado el tope de los perodos
constitucionalmente autorizados, es inelegible para el mismo cargo y no
tiene garantizada jurdicamente la posibilidad de aspirar otra vez, por lo
cual no puede ser reelegido, constituyndose la inelegibilidad en la
imposibilidad jurdica de concurrir al debate electoral, en calidad de
aspirante a ocupar un cargo pblico, que obedece a una decisin
incorporada en la Constitucin. La inelegibilidad, entonces, comporta
una exclusin del derecho al sufragio pasivo impuesta a ciertos
39

Expediente CRF-003

individuos y slo afecta a quienes se encuentran en las circunstancias


constitucionalmente contempladas que dan lugar a esa situacin, dando
lugar a la irreelegibilidad que impide una eleccin adicional de la
persona que ha ejercido el cargo, que adquiere mayor concrecin
cuando se predica del Presidente de la Repblica, a quien, una vez
culminados los mandatos constitucionalmente autorizados, se le prohbe
candidatizarse y buscar otro perodo para volver a ejercer como
Presidente. En el caso colombiano, en la Constitucin de 1991 se adopt
un sistema de gobierno presidencial, que en su concepcin original,
estableci la prohibicin absoluta de reeleccin para el ciudadano que,
a cualquier ttulo, hubiere ejercido la presidencia, lo cual fue variado
mediante el Acto Legislativo No. 2 de 2004 para permitir que el
Presidente en ejercicio pudiera presentar su candidatura para el perodo
siguiente y permanecer en el ejercicio del cargo durante dos perodos
seguidos.
RUPTURA
O
QUEBRANTAMIENTO
DE
LA
CONSTITUCION-Concepto/RUPTURA
O
QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Efecto de la
reeleccin presidencial por una sola vez
En la doctrina, la prolongacin, por una sola vez, del perodo de
mandato de un parlamento e igualmente la prolongacin, por una sola
vez, de la duracin del mandato de un Presidente, suelen ser citados
como ejemplos destacados de una rotura o quebrantamiento de la
Constitucin que, segn las circunstancias especficas de cada caso,
puede presentarse en total armona con la Constitucin o en radical
desacuerdo con ella. Siendo del caso mencionar que para Corte la
rotura o quebrantamiento de la Constitucin, corresponde a un caso
particular de modificacin de la Constitucin que se produce cuando se
derogan sus normas slo en un supuesto determinado en tanto que en
todos los dems posibles tales normas continan vigentes, siendo
incierto establecer si las posibles derogaciones sean o no, slo las
previstas en el mismo texto constitucional. As pues, La rotura o
quebrantamiento de la Constitucin se refiere al establecimiento de una
excepcin a un precepto constitucional en la que no siempre la
excepcin que se haga a alguna de las disposiciones superiores vulnera
la Carta.
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Alcance
respecto de la segunda reeleccin presidencial
An cuando al examinar la posibilidad de una reeleccin por una sola
vez, la Corte Constitucional no encontr motivos justificativos de una
40

Expediente CRF-003

sustitucin de la Carta de 1991, en esta oportunidad debe acometer de


nuevo el control estricto adelantado mediante el juicio de sustitucin,
porque la autorizacin de una segunda reeleccin del Presidente de la
Repblica, que conducira al ejercicio de un tercer mandato, adems de
ser una situacin por completo novedosa en el constitucionalismo
colombiano, plantea serios interrogantes acerca de si se mantienen o se
sustituyen por otros opuestos, elementos basilares de la Carta vigente, en
cuanto constitutivos de su identidad, enfatizando que la reeleccin
presidencial tiene un componente personal inevitable, pues comporta la
posibilidad de que un ciudadano elegido para ejercer la presidencia de
la Repblica pueda postularse para ejercerla de nuevo y ese componente
personal cobra singular relevancia, pues de ser sometida al pueblo la
propuesta y aprobada mediante referendo, la nica persona que se
encontrara en el supuesto de aspirar a la segunda reeleccin y al tercer
perodo es el actual Presidente de la Repblica, dado que, en la historia
reciente del pas, slo l ha sido elegido por dos perodos
constitucionales y podra ser elegido para otro perodo.
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Carcter singular
y particular/DERECHO A LA IGUALDAD EN SEGUNDA
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violacin por
referendo de carcter singular y particular
Si bien la exigencia de la universalidad o generalidad de las leyes es una
de las manifestaciones del principio de igualdad en la produccin
normativa, en la medida que corresponde al Legislador tratar de manera
igual a un conjunto de sujetos destinatarios de una regulacin especfica
y esta finalidad se cumple mediante la expedicin de disposiciones de
carcter general, impersonal y abstracto, las leyes de contenido singular
o leyes de caso nico siempre han suscitado recelos sobre su
constitucionalidad, precisamente por apartarse de la exigencia de
generalidad de la ley y por ser sospechosas de vulnerar el principio de
igualdad, que es justamente lo que acontece con la Ley 1354 de 2009
que se aprob con la finalidad especfica de permitir al actual
Presidente de la Repblica aspirar a un tercer mandato consecutivo, a
pesar de que la pregunta que se iba a someter a votacin popular
versara sobre una hiptesis general y abstracta. Adicionalmente, la
disposicin suscita tambin otras cuestiones relacionadas con el
principio de igualdad, especficamente en lo que hace relacin con la
igualdad en las contiendas electorales, en la medida en que el Presidente
candidato goza de una posicin de ventaja respecto a los restantes
contendientes, por lo que resulta comprometido el principio de igualdad
y por contera el pluralismo poltico.

41

Expediente CRF-003

SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATAAltera el perfil de un sistema presidencial/SEGUNDA


REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Fortalece el
poder nominador del ejecutivo con incidencia directa en el sistema
de
frenos
y
contrapesos/SEGUNDA
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participacin del Presidente de la
Repblica en eleccin de altos dignatarios del Estado
A causa de la autorizacin de la reeleccin por una sola vez, Colombia
aparece ubicada en el lmite mximo de permanencia de una misma
persona en el cargo de Presidente, pues, segn la experiencia de pases
con sistemas presidenciales estrictos, la doctrina y la propia historia
institucional demuestran que ocho aos de mandato presidencial
constituyen un lmite ms all del cual existen serios riesgos de
perversin del rgimen y de la estructura definida por el Constituyente,
adems, el reforzamiento de los poderes nominadores del Presidente de
la Repblica y su efecto en el sistema de frenos y contrapesos, por su
participacin en la conformacin de otras ramas del poder pblico y de
rganos de control, nombrando miembros e interviniendo en la
integracin de distintos rganos constitucionales mediante la
proposicin de candidatos para su eleccin, por lo que las potestades
nominadoras originalmente plasmadas en la Constitucin de 1991
resultaron modificadas en virtud del Acto Legislativo 02 de 2004, pero
una segunda reeleccin inmediata las reforzara desde la perspectiva del
diseo original de la Constitucin de 1991. As, la eventual prolongacin
del mandato presidencial hasta doce aos supondra la ruptura del
equilibrio entre la figura del Primer Mandatario investido de relevantes
poderes por el sistema de gobierno presidencial, cuyas atribuciones de
nominacin resultan reforzadas y cuyo perodo coincide con los de los
funcionarios de los distintos organismos de control y judiciales que
design o fueron elegidos de temas por l propuestas, frente al papel que
cumpliran estos organismos de control encargados de asegurar el
sistema de frenos y contrapesos respecto del poder presidencial.
SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATASustituye el principio de alternacin en el poder
poltico/SEGUNDA
REELECCION
PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Concentracin del poder
El principio democrtico constituye un elemento esencial de la
Constitucin de 1991 y se desprende del texto constitucional que
Colombia es una democracia participativa, representativa y pluralista,
rasgos definitorios stos ligados indisolublemente a la realizacin de
elecciones transparentes, peridicas, inclusivas, competitivas e
42

Expediente CRF-003

igualitarias, de donde la idea misma de representacin va ligada por lo


tanto a los perodos fijos y a las elecciones peridicas, en que la
alternacin cobra una doble dimensin: (i) como eje del esquema
democrtico en la que toda autoridad es rotatoria y no hay previstos
cargos de eleccin popular vitalicios; y (ii) como lmite al poder
poltico, y si bien la reeleccin inmediata introducida por el Acto
legislativo 02 de 2004 no configuraba una sustitucin a la Constitucin,
porque, en todo caso, se contemplaba un lmite absoluto al trmino del
ejercicio del poder por parte del Presidente de la Repblica y se
mantenan las elecciones peridicas para la provisin de este cargo, un
tercer perodo en el ejercicio del poder, que fuera el resultado de una
segunda reeleccin presidencial, desvirtuara el principio de
alternacin, ya que mantendra en el poder a una persona e impondra
la reproduccin de una misma tendencia poltica e ideolgica durante un
lapso mayor al que es juzgado razonable de acuerdo con las reglas de
funcionamiento de un rgimen presidencial tpico y al que el propio
constituyente colombiano estableci, tanto en la versin original de la
Carta de 1991, como en la reforma vlidamente introducida mediante el
Acto Legislativo No. 02 de 2004. Esta afectacin del principio de
alternacin proyectara consecuencias sobre las finalidades de ndole
constitucional que mediante l se persiguen y, en concreto, las
posibilidades de las minoras y de la oposicin sufriran notable
menoscabo, pues tendran que aplazar sus legtimas expectativas por un
perodo adicional, en el que, de nuevo, se impondran los equipos y las
tesis ya ensayadas a lo largo de ocho aos.
SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATAConfigura una sustitucin de la Constitucin
LEY CONVOCATORIA A REFERENDO PARA SEGUNDA
REELECCION PRESIDENCIAL-Sustituye ejes estructurales de
la Constitucin Poltica
Referencia: expediente CRF-003
Revisin de constitucionalidad de la
Ley 1354 de 2009 Por medio de la
cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a
consideracin del pueblo un proyecto
de reforma constitucional.
Magistrado Sustanciador:
43

Expediente CRF-003

HUMBERTO ANTONIO SIERRA


PORTO
Bogot, D. C., veintisis (26) de febrero de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, en especial las previstas en el numeral 2 del artculo 241
de la Constitucin Poltica, y cumplidos todos los trmites y requisitos
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisin constitucional de la Ley 1354 de 2009 Por
medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a
consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional.

I. ANTECEDENTES
El Presidente de la Repblica, el da ocho (08) de septiembre de 2009 en
curso, envi a la Corte Constitucional copia autntica de la Ley 1354 del
miso ao Por medio de la cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de
reforma constitucional para que esta Corporacin diera inicio a su
control automtico.
Mediante Auto de primero (01) de octubre de 2009 el Magistrado
Sustanciador avoc conocimiento del proceso de la referencia y decret
la prctica de pruebas, para lo cual orden oficiar al Registrador Nacional
del Estado Civil, al Presidente del Consejo Nacional Electoral, al Fiscal
General de la Nacin, a la Corte Suprema de Justicia, al Procurador
General de la Nacin, al Secretario General de la Cmara de
Representantes, al Secretario General del Senado, al Secretario de la
Comisin Primera de la Cmara de Representantes, al Secretario de la
Comisin Primera del Senado, al Presidente del Partido Cambio Radical,
al Presidente del Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U), al
Presidente de la Cmara de Representantes y al Secretario Jurdico de la
Presidencia de la Repblica con el fin de que remitieran los documentos
necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad. Igualmente, por
medio de Auto de octubre veinte (20) de 2009, se ofici al Gerente
44

Expediente CRF-003

Nacional de la Imprenta Nacional para que remitiera a esta Corporacin


otros documentos relevantes. Debido a que algunos de los elementos
probatorios solicitados no fueron allegados de manera oportuna,
mediante Auto de nueve (09) de noviembre del mismo ao se requiri al
Secretario General de la Cmara de Representantes y al Secretario
General del Senado para que los aportaran.
Allegadas las pruebas solicitadas, mediante Auto de dieciocho (18) de
noviembre del 2009 se orden la continuacin del trmite del proceso. El
expediente estuvo fijado en lista en la Secretara General de la Corte
Constitucional del veintitrs (23) de noviembre al cuatro (04) de
diciembre, lapso en el cual se presentaron las intervenciones ciudadanas
que aparecen relacionadas en un acpite posterior de esta providencia.
Vencido el trmino de fijacin en lista, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, en sesin celebrada el diecisis (16) de diciembre de
2009 resolvi las solicitudes de recusacin presentadas contra los
Magistrados Mara Victoria Calle Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto. En la misma
fecha se orden abrir el trmite del incidente de recusacin contra el
magistrado Mauricio Gonzlez Cuervo y se orden la prctica de
pruebas. Mediante Auto-013 de tres (03) de febrero de dos mil diez
(2010) fue resuelto este incidente y se rechaz la recusacin.
El doce (12) de enero de 2010 el Procurador General de la Nacin radic
el concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009.
Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de esta clase de
procesos, entra la Corte a decidir sobre la exequibilidad de la ley de la
referencia.

II. TEXTO DE LA LEY OBJETO DE REVISIN


A continuacin se transcribe el texto de la ley sometida a revisin:
LEY 1354 DE 2009
(septiembre 8)
Diario Oficial No. 47.466 de 8 de septiembre de 2009
CONGRESO DE LA REPBLICA
Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete
a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:

45

Expediente CRF-003

ARTCULO 1o. El inciso 1o del artculo 197 de la Constitucin Poltica


quedar as:
Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos
perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro
perodo.
Aprueba usted el anterior inciso.
S: ( )
No: ( )
Voto en Blanco: ( )
ARTCULO 2o. La presente ley regir a partir de la fecha de su
promulgacin.
El Presidente del honorable Senado de la Repblica,
JAVIER ENRIQUE CCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de la Repblica,
EMILIO RAMN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cmara de Representantes,
EDGAR ALFONSO GMEZ ROMN.
El Secretario General de la honorable Cmara de Representantes,
JESS ALFONSO RODRGUEZ CAMARGO.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publquese y cmplase.
Dada en Bogot, D. C., a 8 de septiembre de 2009.
LVARO URIBE VLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
FABIO VALENCIA COSSIO.

III. INTERVENCIONES CIUDADANAS


Para una mejor comprensin de las intervenciones ciudadanas
presentadas ante la Corte Constitucional en el proceso de control de
constitucionalidad automtico de la Ley 1354 de 2009 sern clasificadas
en dos grandes grupos: (i) las que defienden la constitucionalidad de la
ley y (ii) aquellas que propugnan por su inexequibilidad. Resulta
pertinente aclarar que la totalidad de los argumentos que a continuacin
se desarrollan no fueron expuestos en cada una de las intervenciones,
pues salvo contadas excepciones stas se limitaban a desarrollar algunos
de los motivos de constitucionalidad o de inconstitucionalidad de la ley
convocatoria a referendo constitucional, por lo tanto lo que se presenta a

46

Expediente CRF-003

continuacin es un compendio de todos los argumentos contenidos en las


intervenciones ciudadanas en uno u otro sentido.
1. Intervenciones ciudadanas a favor de la constitucionalidad de
la Ley 1354 de 2009
Los siguientes ciudadanos presentaron escritos favorables a la
declaratoria de constitucionalidad de la ley objeto de examen: Mnica del
Pilar Durn Ordez; William Rafael Njera Gmez; Gonzalo Ospina
Rojas; Humberto de Jess Villa Gutirrez; Luis Miguel Guzmn; Jimena
Acosta; Fabio Mancera; Victoria Mndez; Alejandro Palomino; Henry
Prez; Elkin Naranjo; Diego Prez; Gilberto Arturo vila; Manuel
Bustamante; Hctor Pulido; Israel Felipe Rodrguez; Juan Carlos
Echeverri Castao; Alba Lucia Jimnez Betancur; Ana Delia Games
Monroy; Franca Elina Ramrez de Sarmiento; Pedro Arturo Chaparro
Snchez; Yolanda Prieto de Vargas; Ricardo Vargas Gutirrez; Ana
Cecilia Fandio de Ruiz; Jaime Hernndez Cruz; Luis ngel Pico Silva;
Efigenia Pinilla Mndez; Stella Garavito Montenegro; Alfonso Ceballos
Monsalve, Silvia Stella Canal; Emely Martnez Cardozo; Mara
Alejandra Silva Martnez; Felipe Santiago Ochoa Molano; Antonio Jos
Ros Gmez; Alfonso Garca; Emilse Esther Escudero Fontalvo; Jorge
Elicer Galvis; Luz Mara Barroso de Galvis; Blanca Cecilia Lucas
Urrego; Luis Guillermo Giraldo Hurtado; Rolando Linares Len; Hctor
Jaime Velsquez Cifuentes, Maximiliano Rojas Parra, Helda Marina
Barreto Ortega, Jorge Eduardo Garca Delgado, Jos De Jess Pulido
Ramos, Ricardo Varn Corts, Carlos Arturo Tarquino Polana,
Alexandra Rozo Rodrguez, Jos Martn Garca Rojas, Antonio Jos
Lizarazo Ocampo, Mara Lilia Correa de Manrique, Mara Eugenia
Holgun Gil, Jess Elas Flrez Crdenas, Jorge Chaparro, Juan Manuel
Arroyo, Luis Tobar, Rosario Amaya, Alba Dolly Amaya, Ana Berta
Orozco, Luz Marina Ramrez, Juan Arango, Alipis Villa, Mario Restrepo,
Abel Andrade, Jorge Urbano, Ivn Posada, Rgulo de la Rosa,
Grimaldino Rada, Jos Luis Rada Visbal, Olga Mesa, Sandra Mara
Daza, Jos del Rosario R., Olegario Martnez, Carlos E. Guerrero, Fanny
de Prez, Caroll Martnez, Mery Janeth Cruz, Nanis Rada, Elvia Arrieta,
Fabio Taborda, David Rada, William de la Rosa, Giovany de la Rosa,
Gabriel Gutirrez, Juan Correa, Andrs Loaiza, Alfonso del Villar, Lisset
Crdenas, Vilma del Villar, Reyes Arias, Bibiana Villa, Julio Romero,
Reyes Arias, Bibiana Villa, Julio Romero, Selene Romero, Mnica Villa,
Luz Helena del Valle, Nelcy Manriago, Samira Caro, Jeslenia Fros, Dina
Luz Mesa Maldonado, Carlos Salazar, Mara Vargas, Hortensia Nio,
Ana Merlado, Mariluz Merlado, Nudith Pea, Julio Rada, Jairo Torres,

47

Expediente CRF-003

Daigi Marrioja, Gloria Daz, Elena Esther Lora y Misael Orozco


Betancourt, Sergio Efran Gonzlez, Gustavo Vicente Realpe Castillo,
Fernando Gmez Meja, Edilberto Villarejo Copete, Ivn Vila Casado,
lvaro Dueas, Luis Alejandro Rivera, Roberto Arias Gutirrez, Diego
Jos Medina Gonzlez, Jairo Pez Sierra, Jos Argemiro Acevedo Vega,
Ana Cristina Manrique Ruiz, Jose Argemiro Acevedo Manrique, Andrs
Fernando Acevedo Manrique,Gloria Alejandra Mndez Beltrn, Liliana
Patricia Duran Ordez, Mara Leonor Ordez, Efran Duran, Carlos
Ubeimar Sierra Vlez, Mara Sorani Giraldo Giraldo, Jos Tomas Silva
Moya, Raquel Trespalacios, Jorge Lozano Ramrez, Sofa Varn Silva,
Liliana M. Santacruz S, Esperanza Zapata G., Leydi de Los Santos R.,
Beatriz Trespalacios C., Jorge Mercado y Liliana Bohrquez M.; Jos
Roberto Muoz Beltrn; Mayerli Anglica Prez Novoa; Lina Mara
Cuesta Villalba; Pablo Fuentes G.; Francisco Insignares G., Fernando
Vizcano Gerdts, Martn Ochoa Hernndez, Fernando Vizcano Linero,
Camilo Andrs Vizcano Linero, Bertha Lorena Vizcano Linero, Otoniel
Vizcano Gerdts, Luis Alfonso Snchez Gutirrez, Elvia Vizcano De
Snchez, Ruth E. Vizcano de Insignares, Paola Gerdts Fernndez, Nancy
Sofa Gerdts Fernndez, Ursula Patricia Lacouture, Eugenio Alfonso
Snchez Vizcano, Dolores Martnez Nova, Leiny Cecilia del Ro
Martnez, Karen Montero Viana, Ana Milena Montero V., Rafael del Ro,
John del Ro, Beatriz Delambre, Jos Gustavo Garzn, Elas Ortega, Elba
Castillo Quintero y Ruth Mary Cantillo; Hctor Fabio Osorio Montoya;
Mario Cesar Acosta Osorno; Gabriel Holgun Carrizosa; Alcira Caro
Correa; Yina Paola Prez Fuentes, Rafael Prez lvarez y Natividad
Fuentes Montero; lvaro Zambrano Prez; Jorge Ulises Casas Jerez; Jos
Manuel Abuchaibe Escolar; Jos Pastor Bentez, Mara Adelina Bentez
de Rodrguez, Jos Manuel Largo Largo, Jos Pastor Bentez, Carlos
Julio Bentez, Ofelia Colina Ortiz, Alcibiades Seija, Juana de Dios Tovar,
Miguel Emiro Garca, Salomn Hernndez Bentez, Carlos Arturo Correa
Mojica; Soledad Forero de Rivera y Claudia Barn Gmez; Lus
Guillermo Giraldo Hurtado; Gustavo Orlando Hoyos Tamayo; Edna
Patricia Tamayo de Hoyos; Miguel Hoyos Calle; Rodrigo Rivera Salazar,
Jaime Enrique Granados Pea, Juan Manuel Charry, David Espinosa
Acua, Alexander Snchez Prez, Carlos Eduardo Borrero Gonzlez y
Hediel Saavedra Mogolln; Jos Humberto Garca, Elba Muoz, Mara
Gladis Galindo, Sandra vila, Brenda Rodrguez, Elsa Parra, Rodrigo
Gmez, Mara Elena Rodrguez, Sandra Reyes, Diana Reyes, Luis
Alberto Garzn, Marta Sierra, Alejandra Pulido, Magdalena de Parra,
Libia Rincn, Mara Garzn, Clara Idaltos, Ana Crdenas; Nelly
Montas, Mara Luisa de Martnez y Jorge Ignacio Tarazona.
Los argumentos expuestos por los ciudadanos que presentaron sus
intervenciones a favor de la constitucionalidad de la ley convocatoria a
48

Expediente CRF-003

un referendo constitucional giran en torno a las siguientes reas


temticas: (i) Un eventual incumplimiento de los topes de financiacin y
la ausencia de certificacin del Registrador Nacional del Estado Civil
sobre este punto no afecta la constitucionalidad de la iniciativa
ciudadana, (ii) Inexistencia de vicios de procedimiento en el trmite de la
Ley 1354 de 2009, (iii) La reforma constitucional propuesta mediante la
ley convocatoria a referendo no configura una sustitucin de la
Constitucin,
Con base en lo anterior, la Corte Constitucional entrar a desarrollar el
contenido expuesto por las intervenciones en cada uno de los puntos
anteriores.
1.1.

La eventual afectacin de los topes de financiacin del


referendo y sus consecuencias en la constitucionalidad de
la Ley 1354 de 2009

Afirman las intervenciones1 que no se afectaron los topes de financiacin


previstos por las normas que regulan el tema; sin embargo, en caso de
que se concluya que se super el lmite previsto, alegan que esta
situacin no tiene por qu afectar la constitucionalidad de la ley objeto de
estudio2. Las razones expuestas para defender este aserto se basan en que
ninguna disposicin constitucional establece el respeto de los topes de
financiacin como requisito de constitucionalidad, pues cuando ha sido
sta la intencin del constituyente, as lo previ de forma expresa, por
ejemplo cuando la violacin de los topes implica la prdida de
investidura artculo 109 de la Constitucin a partir del Acto Legislativo
01 de 2009-.
Encuentran que, por el contrario, en el caso de la iniciativa ciudadana de
la ley convocatoria a referendo constitucional no existe una previsin en
1 Entre otras, la intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 51.
2 Al respecto, el ciudadano Fernando Gmez Meja, actuando en representacin del Ministerio del
Interior y de Justicia, sostiene lo siguiente: Con explicable preocupacin y evidente malestar, la
opinin ha sido informada sobre la posible violacin de varias disposiciones legales por parte de los
administradores de la recaudacin de firmas, o al menos, por parte de ellos. Se ha dicho que los
organizadores o promotores de la recoleccin de firmas incurrieron en gastos superiores a los
autorizados por el Consejo Nacional Electoral, que recibieron donaciones individuales superiores a
las autorizadas, que grandes contratistas del Estado hicieron cuantiosos aportes, que los encargados
de gestionar la obtencin de firmas apelaron a diversas estratagemas para no registrar con fidelidad
los ingresos, que los responsables de la recoleccin de firmas no han podido presentar informes
contables satisfactorios al Consejo Nacional Electoral, todo lo cual forma parte de investigaciones en
curso. De dichas irregularidades han deducido los adversarios del referendo, adems, el presunto
incumplimiento de un requisito legal, consistente en que el Registrador Nacional del Estado Civil
deba certificar no slo el nmero de firmas autnticas, sino la regularidad de la financiacin para
recoger dichas firmas.

49

Expediente CRF-003

tal sentido3, pues el artculo 98 de la Ley 134 de 1994 establece que la


consecuencia del incumplimiento de esta disposicin ser el surgimiento
de una causal de mala conducta, pero nunca la inconstitucionalidad del
proyecto de ley afectado por esta situacin. Esto se explica, segn las
intervenciones, por un deseo del constituyente y el legislador de dar
prelacin al ejercicio del derecho de participacin ciudadana, ya que una
posicin contraria trasladara la responsabilidad que deben soportar los
promotores del referendo a los ciudadanos que apoyaron la iniciativa.
Entienden que exigir un requisito no previsto expresamente en la
normatividad aplicable (artculo 24 y 27 de la Ley 134 de 1994)
constituye una violacin del artculo 84 de la Constitucin, en cuanto
seala expresamente, como proteccin de los derechos, que las
autoridades pblicas no podrn establecer ni exigir requisitos adicionales
para su ejercicio cuando quiera que los mismos hayan sido
reglamentados de manera general, como ocurre precisamente en el
presente caso.
Indican, adems, que quienes sostienen la tesis que el certificado sobre el
balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas
constituye requisito de procedibilidad del trmite de la iniciativa ante el
Congreso acuden igualmente a argumentos relacionados con la relevancia
constitucional de controlar la financiacin de las campaas electorales y
de respeto a los topes o limites de gastos como condicin de igualdad en
tales contiendas, como componentes de las garantas propias de los
procesos electorales. A juicio de algunos intervinientes, estos argumentos
no resultan aplicables a los procesos de recoleccin de firmas por las
siguientes razones: (i) este proceso o etapa de los mecanismos de
participacin ciudadana no es un proceso electoral, independientemente
de que el mecanismo de participacin se decida mediante una votacin
3 Sobre este punto, el ciudadano Fernando Gmez Meja, actuando en representacin del Ministerio
del Interior y de Justicia, sostuvo lo siguiente Las consecuencias jurdicas que pueden derivar de
infracciones a los preceptos legales, como en el presente caso sera la violacin de las reglas sobre
financiacin de la recoleccin de firmas para apoyar una iniciativa de referendo, no podran, en un
Estado de Derecho, quedar libradas a la soberana opinin o flexible interpretacin de la autoridad.
Menos an si las consecuencias que se deduzcan tienen efectos derogatorios de los derechos, como
cuando se declaran nulidades o se imponen sanciones. El principio de legalidad de las faltas y de las
sanciones, que forma parte integral del debido proceso y de las garantas que se predican de todo el
sistema de derechos constitucionales, obliga a la autoridad a cerciorarse de la previa existencia en la
ley de las correspondientes sanciones. Y a proceder con estricta sujecin a tales previsiones, pues de
lo contrario caeramos en la tirana. De igual manera, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar,
Jaime Enrique Granados Pea, Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Caldern, David Espinosa
Acua, Antonio Lizarazo Ocampo, lvaro Guillermo Rendn, Alexander Snchez Prez, Carlos
Eduardo Borrero Gonzlez y Hediel Saavedra Mogolln, sostienen que en relacin con el certificado
que debe expedir el Registrador Por supuesto, esto tampoco es un punto que pueda analizar la Corte
Constitucional, no slo porque escapa a su competencia funcional, sino porque tampoco se puede
presumir la existencia de un certificado que afirme categricamente lo contrario, es decir, que el
referendo no ha cumplido con las mencionadas normas legales.

50

Expediente CRF-003

popular; (ii) porque constituye una etapa de trmite del respectivo


mecanismo para cuya realizacin debe agotar una serie de etapas
posteriores, cada una de las cuales esta regulada por diferentes
disposiciones.
Por lo anterior, concluyen que no son aplicables al proceso de
recoleccin de firmas las reglas previstas para las campaas electorales,
razn por la que la Ley 134 de 1994 seala reglas especiales y se remite,
en lo no regulado en ella y en cuanto resulten pertinentes, a las normas
sobre contribuciones y publicidad del balance de la Ley 130 de 1994. No
se encuentran sometidos, en todo caso, a reglas sobre contribuciones y
publicidad del balance, los procesos de recoleccin de firmas de apoyo a
los mecanismos de participacin popular.
Finalmente, indican que la financiacin del proceso de recoleccin de
firmas de apoyo a las solicitudes de referendo se encuentra dentro de la
rbita de accin del control ciudadano y de la Registradura General de la
Nacin, rgano al que le correspondera investigar y sancionar la
violacin de las reglas que la regulan, en cuyo caso, como explican, no se
encuentra prevista la expedicin de ningn certificado ni la medida de
anulacin de las firmas.
1.2.

Ausencia de certificacin sobre el cumplimiento de los


topes de financiacin

Entienden los intervinientes4 que la ausencia de certificacin del


Registrador Nacional del Estado sobre la legalidad de la financiacin
para recolectar las firmas no afecta la constitucionalidad del trmite de la
iniciativa ciudadana porque se trata de un asunto que, segn la Ley 134
de 1994, se asigna a la organizacin electoral como una facultad genrica
para certificar todo lo concerniente al cumplimiento de exigencias
constitucionales y legales de todo orden en ejercicio de la iniciativa
popular. Pero cuando dichas disposiciones aluden a una certificacin
especfica, lo hacen exclusivamente para referirse al requisito
constitucional de las firmas; tanto as que, el 10 de septiembre de 2008 el
Registrador del Estado Civil certific que los respaldos presentados en
apoyo de la solicitud del referendo cumplan con el requisito
constitucional relativo a que sumaban un nmero de ciudadanos no
inferior al 5% del censo electoral vigente en la fecha respectiva.
De manera que, a su juicio, carecera de fundamento legal exigir, como
requisito de procedibilidad o exigencia con posibilidad de afectar la
4 Entre ellos, y de manera coincidente, Edmundo del Castillo y Fernando Gmez Meja.

51

Expediente CRF-003

exequibilidad de la ley que convoque a un referendo de reforma


constitucional, esta certificacin5.
1.3.

Inexistencia de vicios de procedimiento en el trmite de


la Ley 1354 de 2009

Sostienen las intervenciones que la eventual ocurrencia de vicios de


procedimiento no es el resultado de una simple contradiccin entre la
actuacin de la comisin o plenaria y la norma constitucional o
reglamentaria, sino que resulta de la vulneracin de los principios
sustanciales que se busca concretar por medio de la realizacin del
procedimiento legislativo. Afirman que en desarrollo de esta posicin la
Corte ha defendido la teora de la instrumentalidad de las formas6, la
cual segn los intervinientes se resume en que una afectacin a las
normas que rigen el procedimiento legislativo no acarrear la
inconstitucionalidad del cuerpo normativo o disposicin creada si con
dicho desconocimiento no se afectaron los principios constitucionales
que dicha actuacin debe respetar. Estiman por lo tanto que slo en
aquellas ocasiones en que una irregularidad afecte de forma importante
derechos y principios constitucionales, ser menester declarar la
inconstitucionalidad de la ley o el acto legislativo producido de esta
forma, pues se habrn comprometido de forma importante derechos y
principios constitucionales7.
Concluyen entonces que toda desviacin de la actuacin parlamentaria
respecto de lo que dice la norma ser una irregularidad, pero slo podrn
ser calificados como vicios del procedimiento aquellas que afecten
elementos sustanciales que el procedimiento legislativo debe respetar,
trtese de un derecho, un principio o un valor. En este sentido se
mencionan algunas irregularidades sobre las que, de acuerdo con las
intervenciones, la Corte ha sostenido no vulneran elementos sustanciales
dentro del procedimiento legislativo, como por ejemplo, que uno de los
ponentes no firme la ponencia, que se incumplan los plazos para rendir
ponencia y el hecho de que se practiquen debates no citados8.

5 Al respecto, el interviniente Edmundo del Castillo sostiene ni legal ni constitucionalmente es una


competencia de la Registradura proferir un certificado relacionado con un anlisis o decisin
relativa a los topes en la financiacin de la recoleccin de firmas para el referendo. As lo dispone
expresamente el artculo 24 de la Ley No. 134 de 1994. Luego, tambin es cierto que la exigencia
sobre el cumplimiento de dichos topes, tampoco es un requisito para el trmite del referendo. Las
consecuencias jurdicas de la violacin de estas normas, es realmente distinta.
6 Intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, Secretario Jurdico del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la Repblica, p. 25.
7 Ibdem, p. 22.
8 Ibdem, p. 19.

52

Expediente CRF-003

Respecto de la ley por la que se convoca al pueblo a un referendo de


reforma constitucional dan cuenta los intervinientes de dos supuestas
irregularidades en las que aparentemente se incurri durante el
procedimiento de creacin legislativa y, a su vez, explican las razones por
las cuales aqullas no pueden ser calificadas como vicios que afecten en
forma alguna la validez de la Ley 1354 de 2009.
1.3.1. La publicacin del Decreto 4742 de 2008

Relatan los intervinientes que el pretendido vicio habra tenido lugar


porque el Decreto que convoc a sesiones extraordinarias fue publicado
en el Diario Oficial del da 17 de diciembre de 2008 en horas de la tarde
exactamente a las 17 horas 45 minutos-, es decir, casi 16 horas despus
de haberse realizado las sesiones extraordinarias a las que citaba. Sin
embargo, los partidarios de la declaratoria de exequibilidad de la ley
rechazan que la publicacin tarda constituya un vicio, con base en los
siguientes argumentos:
i.

El Decreto tena un destinatario especfico 9, pues se convoc


a sesiones extraordinarias al Congreso de la Repblica, por
lo tanto se trataba de un acto particular y no general, por lo
cual no tena la necesidad de ser publicado. No obstante,
existe constancia de envo a la Imprenta del da 16 de
diciembre de 2008 y publicacin en el Diario Oficial de la
misma fecha; este hecho no debe confundirse con la fecha en
que el Decreto fue insertado en la pgina web de la Imprenta
Nacional, lo que ocurri el 17 de diciembre de 2008, es
decir, un da despus.

ii.

Existe un precedente anlogo de la Sala de Consulta y de


Servicio Civil del Consejo de Estado 10 en el que se concluye
que el tiempo que tarde en publicarse una actuacin del
Gobierno no debe contarse dentro de los plazos que ste
tiene para rendirla, pues esta interpretacin tiene dos

9 Intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 27. En igual sentido, el ciudadano
Fernando Gmez Meja, actuando en representacin del Ministerio del Interior y de Justicia, sostiene
que El decreto 4742 no tiene como destinatario a los particulares ni puso trmino a un procedimiento
administrativo. (p. 53). Por su parte, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados
Pea, Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Caldern, David Espinosa Acua, Antonio Lizarazo
Ocampo, lvaro Guillermo Rendn, Alexander Snchez Prez, Carlos Eduardo Borrero Gonzlez y
Hediel Saavedra Mogolln sostienen que El decreto 4247 de 2008 fue expedido con anterioridad al
inicio de las sesiones extraordinarias que convoc y fue hecho pblico ante quienes deban enterarse
del contenido del mismo, sin violar norma constitucional u orgnica alguna, por el contrario, como
qued claro, en ejercicio de las mismas.
10 Concepto 1841 del 17 de septiembre de 2007, de acuerdo a la intervencin del ciudadano Edmundo
del Castillo Restrepo Secretario Jurdico de la Presidencia de la Repblica, p. 28.

53

Expediente CRF-003

consecuencias que resultan contrarias al fin que se busca con


la institucin de las objeciones presidenciales que es lo que
motiva la consulta-: reduce el trmino que tiene el
Presidente de la Repblica para objetar un proyecto y
condiciona la validez de las objeciones a las vicisitudes en la
publicacin del Diario Oficial. Concluye la Sala que la razn
fundamental que aqu trata de resaltarse es que el tiempo de
publicacin que se emplea por parte del Diario Oficial no
debe contarse dentro del plazo constitucional o legalmente
establecido al ejecutivo para la realizacin de las acciones
que el ordenamiento le encarga o le exige.
iii.

Adicionalmente se sostiene que los Congresistas conocieron


del Decreto11, o al menos as fue en la plenaria de la Cmara
de Representantes en la que fue ledo el mismo por parte del
Presidente de la corporacin, razn por la cual fue posible la
realizacin de las sesiones extraordinarias.

1.3.2. La convocatoria a sesiones extraordinarias

Alegan los intervinientes12 que sostener la existencia de un vicio en el


trmite de la Ley 1354 de 2009 por haberse convocado a sesiones
extraordinarias por parte del Gobierno antes de terminarse el perodo
ordinario de sesiones, implica hacer un anlisis eminentemente formalista
del procedimiento legislativo, pues con la citacin se cumpli con el
objetivo principal, cual es permitir la iniciacin o culminacin de un
procedimiento legislativo.
11 Intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 28. El interviniente sostiene lo
siguiente El principio de publicidad se cumpli a tal punto que, efectivamente se llevaron a cabo las
sesiones extraordinarias. En este punto, si la jurisprudencia considera que no se afecta el principio de
publicidad cuando se publica al da siguiente de su aprobacin la ponencia para primer debate,
tambin deber entenderse que la publicacin el mismo da de sesiones extraordinarias, no afecta el
principio de publicidad, sobre todo cuando, como se dijo, cuando los congresistas conocan su
contenido.
12 Al respecto, por ejemplo, el ciudadano Fernando Gmez Meja, actuando en representacin del
Ministerio del Interior y de Justicia, sostiene lo siguiente Es obvio, por tanto, que las condiciones que
deben cumplirse para convocar vlidamente al Congreso a sesiones extraordinarias no se encuentran
en el artculo 85 de la Ley 5 de 1992, sino en los artculos 138 y 200 de la Constitucin, los cuales
constituyen, en este sentido, junto con el antes citado artculo 85, el marco normativo contextual de tal
convocatoria (p. 48). En igual sentido, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique
Granados Pea, Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Caldern, David Espinosa Acua, Antonio
Lizarazo Ocampo, lvaro Guillermo Rendn, Alexander Snchez Prez, Carlos Eduardo Borrero
Gonzlez y Hediel Saavedra Mogolln, sostienen que la convocatoria a sesiones extraordinarias que
el Gobierno hizo al Congreso, es totalmente ceida a la Constitucin Poltica, con fundamento en el
inciso 3 del artculo 138 de la Carta.

54

Expediente CRF-003

1.3.3. No afectacin de los principios de identidad y


consecutividad.
Afirman los intervinientes que el principio de identidad no se desconoci
durante el trmite de la Ley 1354 de 2009, por cuanto el cambio de
pregunta contenida en la iniciativa ciudadana por parte del Senado de la
Repblica no comport una modificacin en el tema de la misma.
En efecto, recuerdan que la jurisprudencia de la Corte ha determinado
que las cmaras legislativas pueden introducir modificaciones a los
proyectos legislativos que debaten; sin embargo, aqullas no pueden
implicar la creacin de un texto completamente nuevo y distinto del
inicialmente aprobado, puesto que debe respetarse el principio de
consecutividad, es decir, la exigencia de que toda clusula aprobada haya
superado cuatro debates. Por esta razn, explican que las modificaciones
no pueden involucrar temas totalmente ajenos al proyecto, pues stos no
tendran relacin con lo hasta el momento discutido y se incumplira el
principio de consecutividad. Aaden que esta limitacin a la posibilidad
de enmienda de las clulas legislativas tiene como fundamento el
principio de identidad que debe guardar el proyecto a lo largo de todos
los cuatro debates del procedimiento legislativo.
Las intervenciones mencionan distintas decisiones de la Corte
Constitucional donde se explican, in extenso, el contenido, sentido y
alcance de los principios de identidad y consecutividad. Manifiestan que
en estos fallos, adems, se precisa que un artculo nuevo no
necesariamente corresponde a un tema no debatido previamente porque
la novedad debe apreciarse respecto del proyecto en general, por lo tanto
puede existir un artculo creado por la Comisin de conciliacin para
superar una discrepancia. Adicionalmente, citan la sentencia C-551 de
2003 en donde la Corte determin que, de una interpretacin armnica de
la Constitucin y el Reglamento del Congreso, se conclua que el
Congreso tiene la posibilidad de introducir enmiendas al proyecto de ley
que convoca un referendo. Alegan que cualquier limitacin a la facultad
de introducir modificaciones a los proyectos de ley, por parte del
Congreso, debe estar establecida por la Constitucin de forma expresa.
De acuerdo con los intervinientes que apoyan la exequibilidad de la Ley
1354 de 2009 estos argumentos aplican por igual a la iniciativa
legislativa popular, de manera que son ntegramente trasladables al caso
que ahora ocupa a la Corte. De esta forma llegan a la conclusin que
[e]l Congreso de la Repblica podr realizar modificaciones al
proyecto, pues no existe ninguna prohibicin expresa en la Constitucin
que se lo impida. Y adicionalmente, el proyecto de ley podr tener
modificaciones en cualquiera de las Cmaras, siempre y cuando se
55

Expediente CRF-003

respeten los principios de consecutividad e identidad. Cualquiera de las


Cmaras puede introducir modificaciones, siempre y cuando no sean
introducidos temas nuevos o se cambie la materia13.
Con fundamento en esta interpretacin estiman que la modificacin
introducida a la pregunta, por parte del Senado de la Repblica, no
implic la introduccin de un tema nuevo 14 pues en su parecer dicha
variacin supuso, simplemente, brindar una mayor claridad en la
aplicacin de la norma en el tiempo. En efecto, recalcan que la redaccin
inicial que utilizaba el vocablo ejercido impeda que la norma pudiera
ser aplicada en los siguientes comicios electorales, mientras que con la
expresin haya sido elegido se permita que la eficacia de la norma se
diera a partir de los comicios de 2010.
Reiteran que esta modificacin temporal no introdujo un tema nuevo
dentro del proyecto de ley, pues se sigue refiriendo a la posibilidad de
que quien haya ejercido la presidencia de la Repblica en un par de
ocasiones pueda aspirar a un tercer perodo. Adicionalmente, afirman los
intervinientes que con el cambio de pregunta se respetan la intencin y la
finalidad de la iniciativa ciudadana.
1.4.

La reforma constitucional propuesta mediante la ley de


convocatoria a referendo no configura una sustitucin de
la Constitucin

Algunas intervenciones cuestionan la competencia de este Tribunal para


controlar vicios por sustitucin de la Constitucin. Destacan que la Corte
Constitucional se ha equivocado al afirmar que los problemas de
competencia se proyectan al estudio de vicios materiales y formales15.
Enfatizan, entonces, que la competencia de esta Corporacin en esta
materia es una regla establecida por la Carta Poltica, que limita su
actuacin a la revisin de vicios de procedimiento y que no puede ser
excedida.
13 Intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, pp.47 y 48.
14 Al respecto, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados Pea, Juan Manuel
Charry, Rodrigo Noguera Caldern, David Espinosa Acua, Antonio Lizarazo Ocampo, lvaro
Guillermo Rendn, Alexander Snchez Prez, Carlos Eduardo Borrero Gonzlez y Hediel Saavedra
Mogolln, sostuvieron que resulta pertinente sealar que el alegado cambio promovido en el
Congreso, de ninguna manera vicia de inconstitucionalidad el trmite, por cuanto lo que en realidad
prohbe la Constitucin, son aquellas modificaciones que desvirten la esencia y el espritu del
referendo, lo cual sin duda, en el caso que nos convoca, no ha ocurrido, por cuanto y en tanto, la
esencia y el espritu de la voluntad de los ciudadanos que avalaron con su firma la consulta del
referendo, no era ninguna otra sino que existiese la posibilidad de que el actual Presidente pudiese ser
nuevamente reelegido de inmediato.
15 Entre otras, intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, pp. 31 y ss.

56

Expediente CRF-003

Se alega, adems, que la Corte en la sentencia C-551 de 2003 parti de


una falacia argumentativa porque en su argumentacin pas de la
imposibilidad de la sustitucin total a la prohibicin de reformas o
sustituciones parciales. A ello se suma que en su opinin el Tribunal
Constitucional, al contrastar la ley objeto de examen en esa oportunidad
con los valores y principios constitucionales, termin por hacer un
anlisis material de la ley convocatoria a referendo. Finalmente, se citan
las sentencias C-970 y C-971 de 2004, y se defiende que la tesis de la
prohibicin de sustituir parcialmente la Constitucin o reemplazar un
elemento definitorio de su identidad por otro opuesto o integralmente
distinto no tiene ningn respaldo normativo ni argumentacin razonable
que la sostenga.
En efecto, consideran que el numeral 2 del artculo 241 constitucional
restringe expresamente la competencia de la Corte Constitucional al
examen de los vicios en el procedimiento de formacin de la ley
convocatoria a un referendo constitucional y que ningn canon
interpretativo permite derivar de este enunciado normativo una
competencia para aprehender el examen del contenido material de la ley,
que es en definitiva lo que a su juicio ha hecho la Corte Constitucional
apoyada en la tesis de la prohibicin de sustitucin de la constitucin.
Igualmente, critican la metodologa propuesta por la Corte Constitucional
para adelantar un juicio de sustitucin a la Constitucin, pues afirman
que aqulla tiene la estructura de un silogismo en el cual se parte de una
premisa mayor indeterminada ya que la Corte no ha precisado cules son
los aspectos definitorios de la Constitucin que no pueden ser sustituidos.
Todo lo anterior lleva a los intervinientes a solicitar que el control de la
Ley 1354 de 2009 se limite al anlisis de los vicios de procedimiento.
Otras intervenciones, por el contrario, acogen la tesis planteada en la
sentencia C-551 de 2003, segn la cual existe un lmite competencial del
poder de reforma constitucional respecto de la sustitucin de la
Constitucin. Segn estos intervinientes la sustitucin de la Constitucin
exige que se cumpla con tres pasos indispensables y sucesivos: que se
identifique claramente cul es el aspecto medular o definitorio de la
identidad de la Constitucin; que se determine el alcance jurdico del acto
que reforma la Constitucin; y que se demuestre que en el caso concreto
la modificacin constitucional afecta dicho elemento esencial.

57

Expediente CRF-003

Segn los intervinientes este es el hecho que debe probarse cuando se


argumenta que la reeleccin presidencial sustituye la Constitucin, lo
cual, en su opinin, no ocurre en este caso por las siguientes razones16:
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.

El pueblo es quien decide soberanamente si reelige o no al


Presidente en turno.
Las instituciones de vigilancia conservan sus atribuciones.
No se atribuyen nuevos poderes al ejecutivo.
Existen reglas que disminuyen la desigualdad en la
contienda electoral.
El Estado colombiano seguir siendo un Estado social de
derecho.
Las autoridades militares continuarn subordinadas al poder
civil.
No es reemplazado el sistema de pesos y contrapesos, por
cuanto sigue ejerciendo su control el poder judicial; contina
existiendo la autonoma de las entidades territoriales; se
prevn limitaciones a la intervencin del Presidente en
procesos polticos17,

Un punto que resaltan con especial nfasis es la eventual afectacin que


sufriran otros servidores pblicos, cuyo perodo constitucional es de
cuatro aos, en el ejercicio de sus competencias debido a que su
independencia podra verse reducida por la extensin del perodo del
Presidente. Sin embargo, recalcan que se trata de una afectacin
meramente hipottica que lejos est de originar una alteracin de tal
magnitud que deba catalogarse como sustitucin de la Constitucin.
De esta forma concluyen que con la aprobacin de la reforma propuesta
por la Ley 1354 de 2009 no se estara afectando ninguno de los
elementos esenciales de la Constitucin, como puede ser la forma de
elegir el Jefe de Estado, el mbito funcional del Presidente, los
mecanismos de provisin de los servidores de la administracin y, por
consiguiente, el principio de frenos y contrapesos establecido en la
Constitucin.
Como razn adicional mencionan que la sentencia C-1040 de 2005 no
constituye un precedente constitucional sobre una segunda reeleccin
presidencial, pues consideran que la aseveracin contenida en esa
16 Intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 37
17 Al respecto, el ciudadano Fernando Gmez Meja, actuando en representacin del Ministerio del
Interior y de Justicia, trayendo a colacin a Christian Starck, sostiene que Las posibilidades de una
divisin de poderes son mltiplesen todo caso, lo decisivo es que la divisin de poderes sea
efectiva.

58

Expediente CRF-003

decisin en el sentido que la reeleccin por una sola vez acompaada por
una ley de garantas no sustituye la Constitucin, no fue hecha con la
intencin de excluir la posibilidad de una segunda reeleccin, sino,
simplemente, resolva el asunto que se examinaba en ese entonces.
Igualmente, se dice que la Corte tiene la posibilidad de modular los
efectos del fallo, en el sentido de evitar interpretaciones incompatibles
entre la reforma constitucional y la vigencia de la ley de garantas o, por
ejemplo, entre aqulla y el pargrafo del artculo 197 de la Constitucin
que consagra Nadie podr ser elegido para ocupar la presidencia de la
repblica por ms de dos perodos.
2.

Intervenciones a favor de una


inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009

declaratoria

de

Razones de naturaleza constitucional que justificaran que se declarase la


inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 se exponen en los escritos
presentados por Cesar Augusto Luque Fandio, Jos Ricardo Zapata
Camacho, Hermes Antonio Salamanca Rojas, Wilson Donato, Edgar
Ricardo Garca Prez, Hctor Parra y Carlos Antonio Gonzlez; Germn
Alberto Snchez Arregocs; Jorge Barrios Gutirrez; Clodomiro Roa
Roa; Hctor lvarez; Hernando Navarro Acosta; lvaro Sanjuan
Sanclemente; Laura Adriana Reyes; Daro ngel Eguis Surez; Jos
Manuel Hernndez Tllez; Vicente Ramrez Chacn; Armando Suarez;
Len Rivera Satizabal; Cesar Augusto Rodrguez Piedrahita; Manuel
Alfredo Henao Nieto; Martn Bermdez Muoz; Nelson Cabrera
Gutirrez; Rodrigo Lara Restrepo; Eduardo Montoya Hoyos; William
Ricardo Guzmn Snchez; Wilmer Alonso Riao; Edson Rafael Rodrigo
Rodrguez Beltrn; Antonio Eduardo Bohrquez Collazos; Jos Leomar
Cortes Delgado; Miguel ngel Enciso Pava; Anny Lucia Vargas Rojas;
Carlos Alberto Parra Carrillo; Mara del R. Carrillo de Parra; Kenny
Elizabeth Campo Sarzosa; Omar Len Muriel Arango; Juan Horacio Lara
Z.; Ral Palacio Ortega; Claudia Patricia Molina Gonzlez; Vctor
Mauricio Gonzlez Vargas; Jess David Hernndez Martnez; Erika
Lorena Caldern Galindo; Yenni Marcela Garca Sierra; Viviana Patricia
Poveda; Carlos Alberto Zapata C.; Armando Bolaos Ziga; Freddy De
Jess Sanjuanello Carbonell, Maria Margarita Duarte, Carlos Eduardo
Lpez, Miryan A. Cubillos C., Blanca Guerra Pea, Carmen Natalia
Guerra Pea, Liz Theily Hernndez V., Sandra Liliana Hernndez V.,
Julio Csar Peralta S., Luz Mary Mancipe, Gladys Crdenas Daz, Juan
Carlos Uribe lvarez, Mara Eloisa Malaver M., Galia Forero M.,
Emeterio Torres Ortiz, Jos Angel Villadiego Arrieta, Aura Nelly Daza,
Pedro Luis Arango S., Nidia Mendoza Lozada, Clara Daza, Aura Ligia
Tamayo B., Myriam Daza, Ral Sastoque R., Deisy Morastoque, Juan

59

Expediente CRF-003

Carlos Pea Morales, Hctor Enrique Linero Daz, Myriam Elsa Romero
Villalba, Lorenzo Julio Florez Gonzlez, Luis Fernando Rincn Escobar,
Clara Daza, Pascual Bravo, y Jos R. Llanos;Carlos Adolfo Moreno
Galindo; Matilde Cipagauta Hernndez; Hugo Hernndez Caldern; Luis
Arturo Cruz; Lilia Poveda de Cuadrado; Rafael Balln M.; Tatiana
Romn Alarcn; Diana Carolina Sanabria Rondn; Reinaldo Villalba
Vargas, Eduardo Carreo Wilches, Dora Lucy Arias Giraldo, Linda Mara
Cabrera Cifuentes, Luis Carlos Bonilla Rico, Rafael Ernesto Surez,
Jess Alberto Franco Giraldo, Mauricio Garca Durn, Franklin
Castaeda Villacob, Luis Alfonso Castillo Garzn, Luz Marina Hache
Contreras, Juan Carlos Ramrez H., Mara del Pilar Arango H. y Mauricio
Castillo; Luis Carlos Bonilla Rico Rafael Ernesto Surez Orjuela;
Mauricio Garca Durn; Franklin Castaeda Villacob; Tarsicio Mora
Godoy; Jess Alberto Franco; Blanca Irene Lpez Garzn; Luis Alfonso
Castillo Garzn; Yenly Anglica Mndez Blanco; Maria Del Pilar
Arango; Mauricio Castillo Pea; Juan Carlos Ramirez Hache; Rubn
Daro Chvez Giral; Aldemar Bravo Liscano; Wilson Alfonso Borja Daz
Alfonso Mora Len; Cipriano Hernando Pez V.; Janeth Pelez, Carlos
Cristancho, Gustavo Cceres, Carlos R. Surez, Rafael Gaitn, Gabriel
Vargas y Ernesto Malpica; Mara Teresa Garcs Lloreda; Augusto
Ramrez Ocampo; Armando Novoa; Fabio Villa Rodrguez; Carlos
Andrs Hoyos; Horacio Serpa, Guillermo Perry, Gustavo Zafra Roldan,
Juan Carlos Esguerra, Ivn Marulanda, Erika del Pilar Murillo, Gina
Romero Rodrguez, Frenly Marcela Martnez Garzn, Carolina Bahamn
Acosta, Zurayt Xiomara Trujillo, Juan David Villamarn Garca, Javier
Rodrigo Valero Garay, Juan Guillermo Pantoya Galndez, Natalia Lozano
Maucera, Catalina Rivera, Andrs Lpez Morales, Ana Mara Pez
Morales, Marcela Restrepo Hung, Juan Jos Mario, Gonzalo Ortiz,
Eduardo Arias Villa, Alberto Valdiri, Polidoro Gamboa, Jorge Enrique,
Carmenza Gmez, Miguel Torres, Percy Oyola P., Carmenza Mondragn,
Juan Jos Mario Palacio, Diego Trujillo, Juanita Sanz, ngel Nogueira,
Mara del Mar Ravessa, Ester Sofa Gutirrez, Luz Dary Pea Marin ,
Melina Narvez Santacruz, Felipe Valencia Hernndez, Carlos
Hernndez, Mara Victoria Ospina, Santiago Lozano Mancera, Valentina
Restrepo Ospina, Fernando Segura Restrepo, Martn Von Hildebrand,
Adelaida Callejas, Sylvia Amaya, Luis Fernando Martnez, Mara
Carolina Rueda, Carlos Mora, Carolina Gutirrez Torres, Carmen Brillith
Nio , Andrs Sampayo, lvaro Palacio Arciniegas, Luis Carlos Surez
Chvez, Natalia Cano Giraldo, Alejandro Caicedo Torres, Roberto
Santamara Jimnez, Jos Eslana, David Vsquez Cardona, Fredy Pez,
Andrea F. Guzmn, Daniel Mera Villamizar, Carolina Moreno Lpez,
Ana Paulina Sabbagh, Clara Roci Rodrguez, Natalia Cecilia
Hernndez, Ral Tllez Mendoza, Mauricio Silva Osorio, Marcela
Osorio Lys, Miguel Roberto , Jorge Francisco Ruiz Angarita, Jos
60

Expediente CRF-003

Antonio Monsalve Gmez, Carolina Torres, Sofa Jaramillo, Daniela


Valero, Diego Camilo Charry, Myriam Uribe, Carolina Figueroa, Javier
Lpez, Paula Vanessa Pez Barreto, Jaime Andrs Betancourt Rodrguez,
Jorge Ivn Cuervo, Andrs Gmez Roldn, Francisco Adolfo Rodrguez,
Tarsicio Mora, Luis Ernesto Maas Ramrez, Martha Lucia Ordaneta
Franco, Ana Sofa Caldern, Juan Manuel Isaza, Gloria Stella Moreno
Fernndez, Ivn Daro Huertas, Harold Martnez, Gabriela Manrique,
Mara Alejandra Cruz, Gloria Galn Sarmiento, Adriana Mara Lagos,
Francisco Alberto Galn, Anglica Marn, Robinson Snchez Tamayo,
Danilo Morris, Franz Barbosa Amaya, Fernando Moncayo Arenas, Mara
Anglica Nieto, Carolina Ferro, Juan Pablo Ardila Falla, Javier Rubio,
Camila Osorio Avendao, Mara Victoria Uribe de Guzmn, Camilo de
Guzmn Uribe, Olga Chefs, Alexandra Prada, Elvis Casallas Gmez,
Roberto Daza, Robert Rivera, Deiner Cabarcas, Mariana Marulanda,
Mara Patricia Campo, Alberto Figueroa, Jairo Jaramillo, Anglica
Zambrano, Miriam Cotes, Luz Marina Suana, Hctor Pineda Salazar,
Rosembert Ariza Santamara, Duvn H, Mara Susana , Haidi Hernndez,
Lzaro Ramrez Salazar, Alfredo Hernndez, Bernardo Gonzlez, Javier
Fernando Ramrez, Luis Hernando Quintero, Jorge Rivera Caldern,
Carlos Torres, Yohan Montao, Labeyro de Jess Cardona, Vctor
Pisciotti, Martha Ruiz Roa, Elkin Romero Hernndez, Sebastin Rojas
Ricaurte, Jos del C Ramrez , Carlos Arturo Carmona, Luis Gmez,
Alfredo Ramos Surez, Pabla Virginia Ramos Garavito, Alejandro
Pinzn, Luz Marina Cabrera, Hernn Ramrez, Paola Triana Arias, Javier
David de Surez, Sandra Roci Cuellar, Henry Gonzlez Molina, Edna
Ruth Morales Espinosa, Yesid Rubio, Fernanda Vivus, Gustavo Adolfo
Mellizo, Martha Losada Camacho, Luz Stella Garca, Gladys Mara
Guazo Ortega, Ana Mara Montoya, Mara Cristina Suaza, Aracelly Pea
Duque, Dora Lucia Betancourt, Gloria Margarita Cuartas, Vctor
Eusebio Pisciotti, Martha Renza, Mery Yolanda Snchez, Lilia Gutirrez,
Johana Patricia Arias, Martha Crdenas, Brbara Bayoni, Juan Carlos
Plezes Benavides, Carlos Eduardo Cortes, Andrs Felipe Lpez Latorre,
Berenice Mara Anzola, Marcela Caldas, Luisa Fernanda Trujillo, Elkin
Romero Hernndez, David Heshusius, Pedro M Rincn, Marco A
Becerra, Lucy Mora Solano, German Londoo, David Ricardo Rojas
Betancourt, Juan Alberto Morales Morales, Adriana Muoz , Bertina
Caldern A, Luz Mery Amparo Anzola, Orlando Curiel, Mara Teresa
Bonilla, Alejandro Torres Lpez, Nubia Ovalle, Dayana Bautista, Juan
Felipe Namen Pulgarin, Juan Carlos Tarera, Juan Camilo Maldonado,
Jos Manuel Jimnez, Felipe Tello, Silvia Echeverri, Ins Helena Gmez,
Alejandra Barrera, Mara Cristina Vargas, Claudia Triana S., Diana
Fernanda Ariza S., Laura Fernanda Beltrn, Raquel Pereira Surez,
Jeanette Delgado M., Claudia Alba, Ana Celia Salazar Castro, Pedro P.
Surez, Mara Teresa Bonilla, Luis Hernando Cordero, Eliana P., Nelson
61

Expediente CRF-003

Pez Gonzlez, Julio Alfonso Bejarano, Cristhian Felipe Carrasco, Luis


Alfonso Lpez Fuentes, Johanna Cristina Vida, Diego Fernando Morales,
Mara Bellania, Blanca Isabel Abril, Jos Ruiz, Jorge Edgar Fonseca,
Efran Ortiz Surez, Wilson Lazo, Diana T. Espinosa, Jos Emilio, Cesar
Augusto Rincn, Felipe Amaya, Jorge Trigos, Luz Stella Osorio Pardo,
Jeiser Natalia Millares, German Londoo, Alfonso Buitrago, Rene
Tocancipa, Harney Giovanny Rodrguez, Francisco, Javier Melia, Oscar
Blanco Rivera, Doris Ruth Avella, Jos Luis Barrera, Natalia M. Parada,
Arturo Arroyave, Franklin Cabarcas, Heidy guila C., Asseneth Rangel,
Ezequiel Apraez, Carmen Ayd Surez Redondo, Javier G, William
Pastrana, William Pachn, Francisco Andrs M., Sonia Milena Silva,
Jairo Jimnez, Carolina Torres Lpez, Martha Ovalle, Argemiro Hoyos,
Vishnupriya Arci, Gerardo Sanabria, Danilo Serrano, Jos Luis Aragons,
Diego H Cifuentes, Sonia Eljach, Jos Arango, Joaqun Garzn Vargas,
Sarita Velsquez Beltrn, Mara Alejandra Grillo, Alejandro Garca Ros,
Jorge Andrs Herrera, Tatiana Milena Jairo, Otoniel Hernndez, Arley
Palencia Pinilla, Ral Ivn Cartagena, Jaime Ramrez Lozano, Fercho
Martnez Snchez, Carlos Mauricio Prieto, Juliana Daz Franco, Paola
Ximena Silva, Lina Patricia Silva, Mara Cristina Hernndez,
Resurreccin Gonzlez, Cesar Alberto Rodrguez, Mara Clara Figueroa,
Ansi Carolina Torres Ruiz, Andrs Forero P., Jacqueline Penen Lastra,
Felipe Castro, Flor Castro, Mara Consuelo Mejia, Yurany Prez, Margot
Rodrguez, Gilberto Gmez, Alejandro Giraldo, Luis Eduardo Amado,
Mario A Rodrguez, Mara Del Pilar Zea, Jos Quintero, Jairo Amzquita
Soler, Cesar Silva Vargas, Merly Vanegas, Luis Amarildo Bravo Mina,
Hernn Lpez, Marta Elena Rodrguez, Elson Rafael Rodrguez, Carlos
Rodolfo B., Constanza Trujillo Vsquez, Carlos Arturo Gmez, Yeir
Barreto, Gabriel Vargas, Natalia Cuellar Giraldo, Claudia Lpez,
Bernardo Parra, Camilo Cubides, Miguel Alfonso Pea, Sharon Mario,
Hugo Vega, Jos Ral Hernndez, James Rodrguez, Nelly Esperanza
Morales, Mara Anglica Malagn, Luis Ignacio Ruiz, Jos Adalver
Polocho, Daniel Fomeque Castro, Luis Felipe Ortiz, Resurreccin
Gonzles, Leonor Rodrguez Valbuena, Ester Sofa Gutirrez, Alejandro
Pineda, Juan Jos Mario P., Gonzalo Ortiz, Roberto San Martn, Alberto
Valdiri, Martha Ovalle, Erik Giovanni Mndez, Juan Sebastin Rojas,
Victoria Eugenia Rojas, Paula Daniela Gutirrez, Lady Paola Cortes,
Juan Sebastin Rojas Jimnez, Mara Clemencia Meja, Alberto Vargas,
Ana Edith Prez, Mara Patricia Sarmiento, Mara Eunice S, Fernando
Moncayo Arenas, Danilo Morris, Carolina Gonzles G., Andrea Casas R.,
Franz Barbosa, Hctor Julio V., Mara Luis Reyes, Luz Yanira Garzn,
Orly Moreno, Martha P. Gonzlez, Claudia C. Murcia, Mara Eugenia
Flores, Patricia Corn, Clmaco Cuellar, Duvn H. Lpez, Gloria R.,
Floralba Villalba, Yolanda Villaje Daz, Yeimme Leguizamo, Juan Carlos
Esguerra, Martha Renza, Andrs Camilo Nieto, Alfredo Palencia, Carlos
62

Expediente CRF-003

Rojas, Luis Alberto Maldonado, Mara Fernanda Amaya, Alexa Betancur


Lozano, Roger Gonza, Lilia Gutirrez, Graciela Ibez, Dora Lucia
Betancourt, Mara Amelia Mrquez, Alfonso Cortes, Carmen Ruiz, Alex
Camargo, Luis Castillo, Jos Muoz, Carlos Caldern, Fabio Santamara,
Diego Rodrguez, Andrs Ziga, Carlos Alberto Ros, Alexander R.,
Alberto Cubillos, Alejandra Herrera, Gustavo Blanco, Mara Teresa
Moreno, Diana Blanco Lpez, Octavio Fajardo, Mara Cristina Suaza,
Miriam Cotes Bentez, Germn Cuellar, Mara Susana M , Gerardo
Duque, William Barbosa, Jannet Turcotte, Camila Ayala Gmez,
Rigoberto Muoz, Laura Rico Gutirrez, Cesar Augusto Zamora, Mara
Carolina Rueda, Gonzalo Gmez, Jorge Contreras, Daniela Duque Arias,
Zulh Echeverry, Jairo Restrepo G., Nataly Giraldo Rodrguez, Jorge
Mario Muoz, Sebastin A. Henao, Andrs Zapata, Blanca Castao
Amaya, Andrea de Nubila, German Amado, Orlando Quiroga, Julin
Andrs Tllez, Ever Leiton, Luis Pablo Morales B., Mery Yolanda
Snchez, Luz Dary Pea M., Hoz Mara Uribe E., Miguel Roberto Alza,
David Heshusius, Diego C. Charry S., Jaime A. Silva V., Vctor Bernardo
Melo, Luis I. Sandoval M., Juan Pablo Ardila, Mariana Marulanda V.,
Fabio Ramrez, Mara Patricia Araujo, Luis Felipe Ros, Luis Surez M.,
Gloria Stella Moreno Fernndez, Marcela Osorio Lyz, Erika del Pilar
Murillo Tinoco, Mauricio Silva Osorio, Luis Fernando Martnez V.,
Armando Brucheno, Alfonso Daz Soto, Andrs Camilo Rojas Gutirrez,
Flor Mara Hernndez Castro, Mauricio Laguna Cardozo, Dairo
Edilberto Quitian Ariza, Javier Garca Bran, Jos Manuel Prez Cortes,
Martha Riveros, Oscar Ivn Velsquez, Jaime Alfonso Orjuela Vlez,
Adriana Mara Lagos Zapata, Sofa Jaramillo, Jorge E. Villarreal B.,
Pablo Gmez Pinilla, Abraham Hidalgo Mendoza, Carmen Ayde Surez
Redondo, Juan Felipe Garca, Ana Mara Mondragn Duque, Angie
Natalia Ramrez Q., Daniel Alejandro Lpez, Juan Carlos Rodrguez
Cifuentes, William Torres Garca, Vctor Alduvar Castellanos, Luz Mery
Orjuela, Jos Alfonso Garca G., Yamil Osorio Dualby, Mirta Manrique
Argualu, Helda Martnez, Luz Clemencia Torres, Jos Leonardo Bueno
Ramrez, Jos Ricardo Zapata C., Cesar Augusto Luque F., Manuel
Zuluaga Torres, Claudia Liliana Chavarro, Hermes Salamanca, Jos
Antonio Snchez, Ivn Valdivieso Gmez, Elsa Elizabeth Chamorro
Daza, Mandory Llanos Cortes, Lucero Ortiz Cadena, Mara Juliana
Gamarra G., Oscar Gutirrez Guaqueta, Sergio Rodrguez S., Sady
Mireya Castro C., Nelson Ronderos, Nelson Villamizar, Consuelo Habibe
Dueas, Camilo Torres Garzn, Maribel Arguello Castillo, Mara Cristina
Guerrero G, Tarsicio Martnez, Mara Cecilia Orjuela, Anibal Contreras,
Isabel Cristina Lpez Daz, Sandra Gutirrez Cortes, Sarah Coral
Crdena, Rmulo Padilla Vergara, Mauricio Torres Madrid, Mara Jess
Vanegas F., Rosalba Campos G. y Mara Elisa Uribe Vegalara, siendo
ilegibles el resto de las firmas del documento de Alianza Ciudadana;
63

Expediente CRF-003

Carlos Mario Agudelo Gmez; Nubia Granados; Benjamin Latorre


Araujo; Vicente Noguera Carbonell; Andrs Gmez Roldan, Guillermo
Hernn Barrera Briceo, Daniel Mera Villamizar, Fabio Villa Rodrguez,
Jos Miguel Snchez Giraldo, Daro Dangon Moiss, Diego Lpez
Medina, Jos Miguel Snchez y Holman Morris; Pedro Jos Santana
Rodrguez, Tarsicio Mora Godoy, Omar Hernndez, Nelly Velandia,
Humberto Correa, Clara Roco Rodrguez, Gabriel Bustamante, Antonio
Madariaga, Anglica Marn y Brbara Gonzlez; Diego Laserna Arias,
Sergio Guzmn Escobar, Federico Ramrez Vergara, Lzaro Ramrez
Salazar, Lina Daz Lpez, Vishnupriya Arci Snchez y Santiago
Lizarralde Mndez; Orlando Amorocho Chacn; Ana Sofa Caldern;
Natividad Benavides Rincn; Cristina Ospina; Nancy Cuervo; Luis
Carlos Villegas Echeverri y Rafael Meja Lpez; Resurreccin Gonzlez
Serrato; Juan Felipe Garca, Ana Mara Mondragn, Sarita Velsquez
Beltrn, Alejandra Barrera Salazar, Catalina Rivera Cediel, Daniel
Alejandro Lpez, Mara Cristina Hernndez Hurtado, Catalina Moreno
Lpez, Diana Fernanda Arna, Andrs Lpez Morales, Juan Felipe Navia
P., Valentina Restrepo, Laura Beltrn Orozco, Pablo Gmez Pinilla, Jairo
Andrea Jimnez, Miguel Andrs Martnez Toro, Cristian Andrea Ruiz
Garca, Eugenia Echeverri A., Alejandro Garca Ros, Mara Alejandra
Grillo G., Joaqun Antonio Garzn Vargas y Rafael Mc Causland
Echeverry; Luis Fernando Cardona Orozco; Publio Contreras Herrera;
Hctor Pea Daz, Mario Crdoba Crdoba y Susana Schuster
Rodrguez; Fernando Martnez Rojas; Blanca Ruby Cardona; lvaro
francisco Camacho Borrero; Luis Miguel Moreno Lpez; Jorge Luis
Arango Meja, Leidy Johana Garzn Montoya, Jos Luis Gonzlez
Jaramillo y Walter Leandro Aguirre Mazo; Andrs Felipe Meja Ruiz;
Gabriel Alfonso Campuzano Cadavid; Segundo Rosendo Cubides; Jos
Libardo Avellaneda; Carmen Luz Consuegra; Csar Augusto Luque
Fandio, Jos Ricardo Zapata Camacho, Hermes Antonio Salamanca
Rojas, Wilson Donato, Edgar Ricardo Garca, Hctor Parra y Carlos
Antonio Gonzlez; Gonzalo Andrs Ramrez Cleves y Carlos Alberto
Lpez Cadena; Jos Reyes Alfonso Jimnez; Eduardo Montoya Hoyos;
Guillermo Antonio Parra, Nidia Consuelo Benavides, Laura Rivera
Cuellar, Flor Galechor Mamiane, Jos Sandoval, Mara Antonia
Astudillo, Paola Andrea Pareja, Jos Luis Pareja B., Cecilia Flores,
Natalia Pareja, Antonio Naranjo Gordillo, Maritza Chaparro De Garca,
Renzo Enrique Garca Rincn, Mara Elena Malaver Nova, Flor Mara
Malaver Nova, Claudia Leonor Vega, Anglica Mara Chaparro Vega,
Jorge Luis Chaparro Malaver, Clara Nubia Monroy Malaver, Blanca Pea
Mrquez, Daniel A. Chaparro Pea, Mara Josefa Tabares Campos,
Alejandro Tabares Campos, Aura Lozano De Surez, Guillermo Surez,
Francisco Bermdez, Isidoro Palacios Gutirrez e Isabel Rodrguez de
Palacios; Oswaldo Rodrguez Moreno; Pedro Antonio Vega; Fernando
64

Expediente CRF-003

Zapata M.; lvaro Antonio Arvalo; William David Guzmn Pulido;


Clemente Mancipe Rojas; Jos Antonio Fernndez Zambrano; Ramiro
Parra; Marco Fidel Niampira y William Henry Mayorga Moreno; Gabriel
Ramrez Pinzn; Edgardo Javier Hoyos Angulo; Faustino Castiblanco
Vargas; Hctor Elas Leal Arango; Alejandro Pinzn A.; Nelson Tobn;
Jorge E. Arias Caldern; Ivn Nathalia Corredor Valderrama; Yenny
Lorena Lpez Crdenas; Lizeth Judith Chocont Solano; Mara del Pilar
Rodrguez; ngela Roco Melo Barrera; Sindy Paola Cely Fonseca;
Carol Bibiana Amaya Torres; Ruth Yamile Pineda Zamora; Sandra
Liliana Pulido; Cristian David Rojas Gil; Jhon Jorge Snchez Pez; Erika
Casteblanco Castro; Natalie Bonilla Pesca; Diana Catalina Marino Guio;
Claudia Lizeth Rojas Moreno; Mara Anglica Pez Pez; Luz Elena
Carreo Blanco; William Leonardo Agudelo Rodrguez; Manuel Ernesto
Buitrago Camargo; Nayibe Roco Pardo Vergara; Juan Mauricio Cruz
Reyes; Francisco De Jess Soler Cantillo; Pablo Andrs Sierra Pulido;
Francisco Javier Conde Rojas; Lina Marcela Vivas Rondn; Diana Paola
Cristancho Pita; Nidia Esperanza Rivera S.; lvaro Sebastin Quintero
Ovalle; Vctor Manuel Fonseca; Diana Estefana Velandia Moreno; Ana
Milena Rodrguez Tovar; Jithnory Roco Velsquez Blanco; Yuly Viviana
Corredor Lpez; Ary Yanerith Rincn Prez; Nestor Hernando Moreno
Huertas; Natalia Rojas Daz; Carlos Enrique Muoz Sotelo; Leidy
Marcela Sierra Mora; Lyda Marcela Tiria Medina; Yuli Andrea Coy
Guerra; Danna Katherine Garcs Gonzlez; Marco Antonio Alfonso
Torres; Pedro Alfonso Prez Estupin; Climaco Pinilla Poveda; Luz
Amanda Pineda Jimnez; Sacha Carolina Gutirrez Alfonso; Laura
Sofa Zambrano Salazar; Ludwing Eduardo Reyes Valero; Ildebrando
Riscanevo Pico; Germn Guevara O.; Germn Enrique Reyes Forero;
Humberto Sal Moreno Jimnez; Nstor Ral Correa Henao; Juan
Manuel Sierra Sierra; Guillermo Rivera Flrez; Manuel A. Ome
Ceballos; Luis Jaime Gmez Gmez; Mauricio Castaeda Muoz; Jaime
Salamanca; Lorenza Ortegn; Fernando Aurelio Acevedo; Guillermo
Meja Meja; lvaro Concha Narvez; Alfredo Beltrn Sierra, Edgardo
Maya Villazn, Fanny Lucia Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza
Delgado; Jaime Germn Bejarano Castro; Rodolfo Gmez Segura; Mara
Derly Castillo Muoz; Josue Antonio Pea Garca; Daniel Avellaneda
Correa; Gustavo Lozano Montero; Yined Medina; Domingo Banda
Torregrosa y Ricardo Ruiz Medina; Daniel Antonio Pachn Ortiz;
Humberto Anbal Restrepo Vlez; Germn Puentes Gonzlez; Paula
Alejandra Alfonso Martnez, Andrs Felipe Herreo Lopera, Mara Paula
Ochoa Lozano, Ana Mercedes Puche Daz e Ivn Daro Rodrguez
Bustamante; Mnica Oliveros Reyes, Viviana Alvarado Rocha y
Anglica Mara Parada Pineda; Oscar Leonardo Ortiz Jerez, Julin
Camilo Rodrguez Triana y Pedro Nel Rojas Oliveros; Diana Carolina
Alfonso Villarreal, Mara Camila Franco Franco, John Fredy Gonzlez
65

Expediente CRF-003

Dueas, Andrs Felipe Pieros Cifuentes Y Mara Jimena Snchez


Angarita; Claudia Marcela Escalante Mahecha, Alejandra Gualdrn
Crdenas, Daissy Natalia Rodrguez Lpez y Sandra Milena Hernndez
Rodrguez; Luis Miguel Moreno Lpez; Carlos Arturo Piedrahita
Crdenas; Luis Felipe Rodrguez Rodrguez; Guillermo Rivera Flrez;
Roberto Carlos Astorquiza Aguirre; Jos Cipriano Len C.; Francisco
Asdrbal Gmez Pastor; Juan Antonio Santa Corts; Hugo Francisco
Mora Murillo; lvaro Ochoa Morales, Flor ngela Cadavid Bedoya,
Luis Agudelo Usman y Edgar Ochoa Carvajal; Mara Cristina Colina
Buelvas; Carlos E. Ponce; Humberto De Jess Longas Londoo; Hernn
Alejandro Olano Garca; Mara Alejandra Perdomo Medina; Julin David
Pea Gmez; Anglica Patricia Gmez Arvalo; Ivana Valeria Pinto
Espejo; Sergio Andrs Ramrez Franco; Jos Anbal Martnez P.; y Carlos
Rodrguez Meja; Rodrigo Uprimny Yepes, Miguel Emilio La Rota,
Javier Eduardo Revelo, Nelson Camilo Snchez, Luz Mara Snchez,
Paola Andrea Sabogal Pedraza, Carlos Hernando Casas Rodrguez y
Alberto Stahelin; J. Alfonso Fonseca; Vivian Quintero B.; Juan Manuel
Charria Segura; Jorge Isaac Rodelo Menco; Manuel vila Olarte; Maira
Alejandra Cabrera Amaya; Rodolfo Cubillos Salazar; Juan Gabriel
Gmez Albarello; Marco Ernesto Benavides Surez; Luz Leidy
Crdenas vila; Lus Humberto Viana Bedoya; Martn Rojas Meja;
Alexandra Snchez; Fabio Pachn; Carlos Alberto Crdenas; Sebastian
Rubiano Galvis, Jos Rafael Espinosa Restrepo, Paula Mara Vargas
Garca, Julin Martn Berrio Gmez, Lina Mara Santos Merchn,
Giselle Herrera, Oscar Aquite Pea, Juan Eslava, Juan Sebastiana
Bastidas, Andrs Felipe Bitar, Carlos Garzn, Juan Jos Morales,
Carolina Abreo, Jhova Echeverri, Alfredo Hernndez, Juan Jacobo del
Castillo, Laura Barona, Catherine Prieto, Alejandra Cceres Snchez,
Cesar Surez Tllez, Tatiana Vargas, Giovanni Conte, Sergio Cceres,
Luis Felipe Moreno, Catalina Laverde, Carolina Caicedo Flrez, Alfonso
Cepeda, Santiago Snchez, Cristian ngel, Andrs Mauricio Pramo,
Mateo Moncada, Francisco Henao Daz, Andrs Caldern, Luis Carlos
Cote, ngela Heredia, Fabin Cardozo, Sebastian Gmez, Silvia
Quintero, Pedro Herrera, Laura Vargas, Alejandra Medina, Camilo
Ramrez, Carolina Bejarano, Ana Mara Manrique, Fabio Ardila, Oscar
Corredor, Lina Mara Fernndez, Juan Andrs Zea, Cristina Chaparro,
Rafael Santos Caldern, Pamela Usta, Sandra Naranjo, Pablo Carrizosa,
Isabella Giraldo, Anglica Manga, Jaime Sann, Alejandro Cceres, Jos
Carretero Pardo, Andrs Parra, Daniel Moreno, Carlos Perdomo, Paola
Ordez, Jessica Obando, Julin Pea, Andrs Paramo, Paola Santana,
Mara Victoria Pea, Julin Lpez, Mara Fernanda Diago, Lina
Corredor, Juan Camilo Rojas, Ana Carolina Ramrez, Lina Mara Uribe,
Santiago Lizarralde, Ana Mara Duran, Mara Cristina Salas, Camila
Cortz, Cristina Narvez, Jovanna Jimnez, Juan David Marn, Juan
66

Expediente CRF-003

Sebastian Otero, David Rueda, Diana Rodrguez, Danila Pez, Mnica


Borda, Juan Cuellar, Juliana Vargas, Nathalia Arias, Nicols Botero, Jin
Carvajalino, Juan Sebastian Ramrez, Juan Antonio Ucrs, lvaro
Pereira, Juan Felipe Mantilla, Julin Gmez, Julin Barajas, Lina Mara
Herrera, Ana Cristina Velasco, Cristina Arbelez y Andrea Carolina
Rangel; Edilberto Gutirrez, Natividad de Gutirrez y Luz Marina
Gutirrez; Humberto Rojas; Esperanza Mrquez; Juan Sebastian Sierra
Garca, Yesid Doncel Barrera y Manuel Gmez Fajardo; Carlos Ernesto
Castaeda, Alejandro Baquero Nario, Juan Manuel Arboleda Perdomo,
Juan Manuel Charry Uruea; ngel Silvino Lemus; Roco Hurtado; Dora
Santaf Snchez; Cleria Gualteros Can; Mara Stella Santaf;
Benedicto Prada; Martha Ardila y William Romero; Trinidad Romero;
Nancy Chaparro; Antonio Bohrquez; Cesar Larrate; Mara Clara
Gutirrez; Diego Murcia, Miguel Cabezas; Lus Bernardo Daz y Jos
Vicente Bonilla Pardo.
Las intervenciones plasman diferentes argumentos a favor de la
declaratoria de inexequibilidad de la ley objeto de estudio los cuales a su
vez se agrupan en torno a tres ejes temticos: (i) La iniciativa ciudadana
est viciada por el incumplimiento de los topes de financiacin, (ii) la
presencia de vicios insubsanables durante el trmite legislativo de la Ley
1354 de 2009 y (iii) La reforma constitucional propuesta mediante la ley
convocatoria a referendo configura una sustitucin de la Constitucin.
Estos argumentos se desarrollan a continuacin.
2.1.

Inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 por exceder el


monto de dinero privado para la financiacin de la
iniciativa ciudadana

Argumentan los intervinientes que, en virtud del artculo 103 de la


Constitucin, la LEMP 134 de 1994 estableci condiciones para que se
presentaran aportes particulares en la campaa del referendo
constitucional cuando ste es impulsado por una iniciativa ciudadana, las
cuales estn contenidas en los artculos 97 y 98 del texto estatutario.
Estos mandatos se aplican a todos los mecanismos de participacin
ciudadana, sin que pueda entenderse vlidamente que de estos lmites se
encuentre excluida la iniciativa popular legislativa en los casos de
referendo constitucional, pues expresamente el artculo 97 de la LEMP
incluye dentro de la campaa de la iniciativa la etapa de recoleccin de
firmas.
Con base en este anlisis algunos intervinientes encuentran la ocurrencia
de varios vicios en la campaa de recoleccin de firmas del referendo.

67

Expediente CRF-003

2.1.1. La superacin de los topes -global e individual- de

financiacin
De conformidad con el marco normativo que segn los intervinientes rige
la iniciativa popular legislativa que pretende convocar un referendo de
reforma constitucional, sealan que en el proceso de recoleccin de
firmas por parte del Comit Promotor se desconocieron los topes
globales de financiacin establecidos por la ley, pues el propio Comit
reconoci gastos por valor superior a mil novecientos tres millones de
pesos -exactamente, $1.903.458.135.81-. Encuentran por lo tanto
evidente que la Resolucin 0067 de 30 de enero de 2008 del Consejo
Nacional Electoral, por medio de la cual se fijan los topes de la campaa
del referendo en cuanta equivalente a trescientos treinta y cuatro
millones de pesos, fue desconocida en esta ocasin, algo sobre lo que se
hizo hincapi en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes del 17
de diciembre de 2008 por parte de los representantes Germn Navas
Talero y Carlos Arturo Piedrahita Crdenas y, por tanto, no puede
considerarse ajustada a los trminos constitucionales una ley cuya
iniciativa fue tramitada en esas condiciones.
Un segundo aspecto que recalcan es la duda respecto a la existencia del
crdito que, supuestamente, la Asociacin Colombia Primero concedi al
Comit Promotor, pues afirman que hubo gran cercana entre esta
Asociacin y el Comit mientras ste realiz su labor respecto de la
iniciativa legislativa; aaden que tal proximidad se manifiesta en que la
Asociacin puso a disposicin del Comit su infraestructura y cuentas
bancarias para el adecuado impulso de la iniciativa popular. Destacan
adicionalmente que siete miembros del Comit de Promotores pertenecen
al Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero; que el crdito se
ofreci sin garantas, ni plazo para su pago; y, finalmente, que la
Asociacin tambin recaud contribuciones para el impulso de la
iniciativa popular sin estar para ello autorizada. Consideran que todas
estas situaciones suscitan dudas sobre la existencia del crdito y dejan
entrever que hubo contribuciones a la campaa del referendo tramitadas
por medio de la Asociacin Colombia Primero. Esto implicara, a su
juicio, que se superaron los topes legales previstos para los aportes
individuales, pues con especfico propsito de apoyar la campaa de
referendo se hicieron a la Asociacin aportes individuales que superaron
el monto de $3349.74318.
Consideran que este hecho ya es suficiente para que se declare la
inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, pues estiman que el
18 En este sentido la intervencin de DeJusticia.

68

Expediente CRF-003

desconocimiento de los lmites globales e individuales durante el trmite


de la iniciativa ciudadana desdibuja por completo la esencia del
mecanismo, ya que se podra convertir, como en este caso, en un
instrumento para que grupos econmicos se apropiaran de la titularidad
de una iniciativa que la Constitucin no les reconoci.
2.1.2. El Registrador Nacional del Estado Civil no

certific el cumplimiento
constitucionales y legales

de

los

requisitos

Se interrogan los intervinientes sobre las consecuencias que ha de tener el


incumplimiento de los topes de financiacin por parte del Comit de
Promotores de la iniciativa legislativa. Al respecto concluyen 19 que no se
trata de faltas que tengan un simple carcter administrativo, sino que
significan la trasgresin del principio de transparencia que rige el trmite
de los mecanismos de participacin ciudadana.
Por esta razn, segn los intervinientes cobra pleno sentido exigir una
certificacin respecto del cumplimiento de los requisitos legales
establecidos, como lo hace el artculo 27 de la LEMP, de manera que en
los casos de iniciativa popular legislativa se tendrn que expedir dos
certificaciones: la que confirma que la iniciativa es apoyada por el 5%
del censo electoral; y aquella que acredita que la campaa se realiz
cumpliendo los topes de financiacin exigidos por la ley.
Afirman que esta ltima certificacin no fue expedida en el caso de la
iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009; incluso, en
algunas de las intervenciones se menciona la investigacin que cursa en
el Consejo Nacional Electoral, en cuyo desarrollo ha sido citado el
19 Al respecto, en la intervencin de DeJusticia se lee El trmite de aprobacin de la ley 1354 de
2009 implic vicios evidentes. El primero de ellos fue la vulneracin de los topes de financiacin que
impidi que el Registrador otorgara la certificacin de que ese trmite haba sido legtimo y que llev
tambin a que el Consejo Nacional Electoral (CNE) dejar sin validez la etapa de inscripcin de la
iniciativa. Esta irregularidad no es menor pues no slo el trmite careci de requisitos exigidos, como
son la certificacin del Registrador, sino que muestra que las firmas no fueron recolectadas por una
iniciativa ciudadana genuina sino impulsada por poderes econmicos, muchos de los cuales son
contratistas del Estado. Como se puede ver, quienes se benefician del Gobierno por ser contratistas
financiaron la iniciativa ms all de los topes para permitir la continuidad en el poder del Gobierno
que los beneficia, encubriendo la operacin en una supuesta iniciativa ciudadana. No estamos
entonces frente a una iniciativa popular sino plutocrtica. En el mismo sentido, el Colectivo de
Abogados Jos Alvear Restrepo concluye que Es claro que no existe certificacin emitida por la
Registradura Nacional del Estado Civil sobre la financiacin legal de la recoleccin y por ende, no
se han cumplido todos los requisitos constitucionales y legales de que trata el artculo 24 de la ley 134
de 1994. La ausencia de certificacin genera un vicio de procedimiento suficiente para declarar la
inconstitucionalidad de la ley 1354 de 2009, porque no slo es exigido como uno de los requisitos
generales que debe cumplir una ley de referendo en los trminos indicados por el Ttulo XIII sino que
adems es prerrequisito especfico para radicar la propuesta ante las cmaras del Congreso antes de
dar inicio al trmite legislativo.

69

Expediente CRF-003

representante de la Asociacin Colombia Primero, procedimiento


administrativo que a su juicio busca esclarecer si la utilizacin de ms de
mil novecientos millones de pesos en la etapa de recoleccin de firmas se
ajust a las normas legales y reglamentarias que regulan la materia.
Tambin se hace mencin de la decisin de la Sala de Conjueces del
Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual se invalid la etapa de
recoleccin de firmas. De acuerdo con los intervinientes, la ausencia de
la certificacin integral por parte del Registrador y la invalidez del
trmite de inscripcin decretada por el Consejo Nacional Electoral son
indicativos de serias dudas por parte de la Organizacin Electoral sobre si
la iniciativa popular fue autntica manifestacin de la voluntad popular.
En resumen, sostienen los ciudadanos partidarios de la declaratoria de
inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 que la LEMP establece la
existencia de dos certificaciones: una que d fe sobre el nmero de
apoyos a favor de la iniciativa; y, otra, que compruebe el cumplimiento
de los requisitos legales y reglamentarios en desarrollo de la etapa de
recoleccin de apoyos ciudadanos. Estos dos eran requisitos de
procedibilidad del proyecto que se convirti en la Ley 1354 de 2009, de
manera que su incumplimiento al inicio del trmite legislativo determina
la inexequibilidad del mismo.
Finalmente, argumentan que el cumplimiento de estos requisitos
estudiados en los numerales anteriores busca evitar que las iniciativas
populares se conviertan en instrumentos al servicio de grupos
econmicos que, con base en su capacidad monetaria, manipulen los
mecanismos de participacin, convirtindolos en instrumentos contrarios
al propsito democrtico que inspir al constituyente al momento de su
creacin.
2.2.

Modificacin del texto de la iniciativa ciudadana durante


el trmite del proyecto de ley en el Congreso

Exponen los intervinientes que el texto del proyecto de ley presentado al


Congreso por el vocero del Comit de Promotores fue modificado en su
esencia por parte del Senado de la Repblica, de manera que se vulner
el principio de identidad y, en consecuencia, el de consecutividad20.

20 Al respecto, los ciudadanos Alfredo Beltrn Sierra, Edgardo Maya Villazn, Fanny Luca
Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado, sostienen que Queda as demostrado que se produjo
una alteracin sustancial del proyecto al pasar de una a otra Cmara legislativa, y como las
consecuencias jurdicas de los dos textos son distintas, se alter tambin as el principio de
consecutividad para la aprobacin de la ley que expresamente exige cumplir el artculo 157 de la
Carta, (p.13).

70

Expediente CRF-003

Tras relatar el trmite legislativo que se surti en la Cmara de


Representantes para la aprobacin del proyecto de ley de referendo, se
describe cmo fue aprobada en comisin y en plenaria de Senado la
modificacin del texto del proyecto, que pas de contener la expresin
haya ejercido a haya sido elegido, lo que, en su opinin, implic
una transformacin de tal envergadura que, alegan, resulta irreal decir
que se trata del mismo proyecto en los dos primeros y en los dos ltimos
debates. Insisten que este cambio permite que un Presidente que luego de
elegido no se posesione o que no haya terminado el perodo
constitucional para el cual fue elegido aspire a un tercer perodo de forma
inmediata. Resaltan los intervinientes la magnitud de la diferencia
introducida pues de no haberse modificado la iniciativa ciudadana el
Presidente en ejercicio podra aspirar a ser elegido para otro perodo a
partir del ao 2014, mientras que ahora puede hacerlo de forma vlida en
el ao 2010. Esto, a su juicio, basta para demostrar una alteracin
sustancial del proyecto al pasar de una a otra cmara legislativa.
Consideran que esta postura puede ser rebatida con el argumento que lo
esencial para el proyecto de ley es la voluntad popular expresada al inicio
y al final del proceso de reforma constitucional mediante una ley
convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana, de
manera que pueden introducirse modificaciones sin mayor inconveniente
durante el procedimiento legislativo. De acuerdo con los intervinientes
este planteamiento confunde la causa del proyecto con su esencia; as,
independientemente de cul sea la causa o el motivo por el cual un
proyecto se presenta, el mismo tiene una esencia, que no puede
cambiarse a partir de una modificacin una vez iniciado el trmite
legislativo. Afirman que la voluntad popular no es la esencia en este caso,
porque la iniciativa no puede confundirse con la decisin popular que se
tome al final del proceso.
Alegan los intervinientes que en este caso la esencia se cambi pues es
totalmente distinta la posibilidad de reeleccin inmediata y aquella que
exige que haya transcurrido un perodo para que se pueda llevar a cabo.
Relatan que en la historia constitucional colombiana esta es una
distincin que se ha tenido siempre muy presente; tanto as que el Acto
Legislativo 03 de 1910 permiti la reeleccin presidencial una vez
hubiere transcurrido un perodo.
2.3.

Citacin de los miembros del Congreso a sesiones


extraordinarias sin el lleno de los requisitos
constitucionales y legales exigidos

71

Expediente CRF-003

De acuerdo con algunos intervinientes21 la citacin a la sesin


extraordinaria realizada por la plenaria de la Cmara de Representantes el
16 de diciembre de 2008 se realiz desconociendo normas
constitucionales y legales que rigen la materia.
Argumentan los intervinientes que el artculo 151 de la Constitucin
prev que la actividad de las cmaras legislativas se regir por lo que
establecen las leyes orgnicas que se creen para el efecto. Agregan que en
desarrollo de este precepto constitucional se elabor la Ley 5 de 1992,
actual Reglamento del Congreso, cuyo artculo 85 regula lo relacionado
con la convocatoria a las sesiones extraordinarias con el siguiente tenor:
son convocadas por el Presidente de la Repblica, estando en receso
constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones
limitadas.
Consideran que el marco normativo antes enunciado se habra
incumplido por cuanto las sesiones fueron convocadas cuando todava se
encontraba reunido el Congreso de la Repblica. Adicionalmente,
argumentan que el Decreto 4742 de 2008 fue comunicado de forma
irregular al Congreso de la Repblica por cuanto, de acuerdo con
certificaciones de la Imprenta Nacional, el mismo fue entregado para su
impresin y publicacin a las 19 horas 45 minutos del 16 de diciembre de
2008, su proceso de impresin termin el 17 de diciembre a las 16 horas
44 minutos de la tarde. Por esta razn entienden los intervinientes que se
present un vicio constitucional insuperable pues no se cumpli con el
requisito de publicidad del mencionado decreto. Aaden que esta falencia
no se suple con la comunicacin del Decreto a la Cmara de
Representantes, pues el destinatario del Decreto era el Congreso de la
Repblica no nicamente aquella Corporacin; y reiteran que fue tan
ostensible la vulneracin del principio de publicidad que el Senado de la
Repblica no se reuni en sesiones extraordinarias, pues una vez cerrada
la sesin del 16 de diciembre esta Cmara entendi finalizada su
actividad legislativa ordinaria.
Agregan que no podra aducirse que el Decreto 4742 de 2008 es de
aquellos que no son objeto de control por parte de la Corte
Constitucional, de manera que mientras estn vigentes sus efectos no
puede anularse. Este argumento no resulta de recibo para los
intervinientes pues la Corte realiza un control integral, de manera que
21 Al respecto, los ciudadanos Alfredo Beltrn Sierra, Edgardo Maya Villazn, Fanny Luca
Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado, afirman que Conforme a lo expuesto, es evidente
que el decreto 4742 de 2008 viol el artculo 85 de la Ley 5 de 1992, y en consecuencia, artculo 151
de la Carta que obliga al Congreso de la Repblica a ejercer la funcin legislativa con observancia de
su reglamento contenido en la ley orgnica correspondiente, que para el caso lo es la Ley 5 de 1992.

72

Expediente CRF-003

estos aspectos deben verse incluidos en el examen del proceso de


elaboracin de la ley.
Por lo anterior, concluyen que la convocatoria a sesiones extraordinarias
entraa un vicio de inconstitucionalidad insuperable, pues, adems de
haberse realizado la convocatoria sin que el Congreso se encontrara en
receso, la misma no cumpli con el requisito de publicidad que, en un
Estado democrtico, se exige de los actos oficiales.
2.4.

Falta de competencia de la Comisin de Conciliacin

Alegan los intervinientes que la Comisin Accidental reunida para


conciliar los textos aprobados por la plenaria de la Cmara de
Representantes y el Senado de la Repblica excedi la competencia para
ella prevista por la Constitucin por dos razones:
i.

ii.

2.5.

En virtud a que la convocatoria a sesiones extraordinarias


fue inconstitucional, se debe aplicar a dicha reunin la
consecuencia prevista por el artculo 149 de la Constitucin,
esto es que lo decidido en ella no tiene validez alguna. De
manera que al ser este el efecto de una reunin sin el respeto
de las condiciones constitucionales y legales exigidas, no
puede decirse que exista un texto aprobado por la plenaria de
la Cmara que deba ser conciliado con el aprobado por la
plenaria del Senado.
El cambio esencial que sufri el proyecto como
consecuencia de la modificacin de la pregunta implic que
ante la comisin de conciliacin fueran presentados dos
proyectos distintos y no uno con discrepancias. De manera
que la comisin de conciliacin careca de competencia para
unificar dichos textos.
Votacin de los impedimentos

Sostienen algunos intervinientes que, previo al trmite del proyecto que


dio origen a la Ley 1354 de 2009, no se contaba con el certificado
emitido por el Registrador del Estado Civil sobre la financiacin de la
campaa de recoleccin de firmas. No obstante esta situacin, narran que
algunos parlamentarios decidieron votar el mencionado proyecto en la
sesin extraordinaria del 17 de diciembre de 200822. Como consecuencia
de lo anterior, la Corte Suprema de Justicia, el da 29 mayo del presente
ao, inici a peticin de parte investigacin preliminar contra 86
22 Gaceta del Congreso, acta 160 de diciembre de 2008.

73

Expediente CRF-003

Representantes a la Cmara por presuntamente haber incurrido en


prevaricato por accin. Concluyen as que pese al evidente conflicto de
intereses en que estaban incursos los Congresistas investigados, stos
votaron el informe de conciliacin elaborado por la Comisin de
Conciliacin el cual fue aprobado por la Plenaria del Senado y por la
Plenaria de la Cmara de Representantes.
Resaltan las intervenciones que doce de los Representantes a la Cmara
que integraron la Comisin de Conciliacin y por lo tanto rindieron el
informe de conciliacin y en su momento no encontraron ningn motivo
para declararse impedidos, decidieron hacerlo al momento de ser
discutido el Informe de Conciliacin ante la Plenaria de la Cmara de
Representantes. Estos Representantes, narran los intervinientes, actuaron
como conciliadores de los textos aprobados en las Plenarias de la Cmara
y Senado y para ello no se declararon impedidos, y s lo hicieron al
momento de discutir el Proyecto de Ley en la Plenaria en la Cmara de
Representantes, para lo cual acudieron al sistema de levantamiento
recproco de los impedimentos. Opinan los intervinientes que esta
actuacin constituye una infraccin al artculo 286 de la Ley 5 de 1992,
por lo que se configura una nulidad en el acta aprobada por la Comisin
de Conciliacin.
2.6.

Los votos de algunos congresistas son fruto de la


desviacin de poder

De acuerdo con algunas intervenciones23 el Gobierno Nacional ofreci


beneficios de diversa ndole a cambio del apoyo al proyecto de
convocatoria al referendo. Al respecto afirman que son de pblico
conocimiento los casos de congresistas que modificaron el sentido de su
voto a cambio de inversiones pblicas o cupos laborales en entidades
gubernamentales.
En apoyo de esta tesis se menciona la denuncia que present el
ciudadano Rafael Pardo ante la Procuradura General de la Nacin; se
citan igualmente diversos artculos de prensa que describen la realizacin
de proyectos pblicos o contratos dirigidos por el Gobierno tendentes a
beneficiar a senadores y representantes claves para alcanzar las mayoras
requeridas en el trmite de aprobacin de la ley que convoca al
referendo; las informaciones de cambio de los directores de distintos
centros penitenciarios por personas cercanas a algunos de los
23 Sobre el particular, en la intervencin de DeJusticia se afirma que El segundo vicio de trmite
resulta por las evidencias de que varios congresistas muy posiblemente variaron su voto en respuesta
a ddivas gubernamentales. Son claras las pruebas de ese cambio de voto y de que recibieron dichas
ddivas, como palacios municipales o direcciones de prisiones.

74

Expediente CRF-003

congresistas que conformaron la Comisin de Conciliacin, verbigracia,


Pedrito Pereira, Juan Manuel Corzo y Gustavo Puentes y la denuncia de
distintos representantes a la Cmara respecto de ofrecimientos irregulares
hechos por el Director del SENA a cambio de su voto favorable al
proyecto; entre otros elementos de prueba.
Manifiestan que consideradas individualmente, es posible que estas
situaciones no constituyan evidencia suficiente para declarar la
inconstitucionalidad de la Ley 1354 por vicios en su procedimiento de
creacin; sin embargo, apreciadas en conjunto dan clara muestra de una
desviacin de poder orquestada sistemticamente para influir de forma
irregular en la voluntad de las cmaras legislativas.
Por esto solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de los votos
depositados por los congresistas involucrados en estas prcticas, como
son Pedrito Pereira, Juan Manuel Corzo, Gustavo Puentes, Carlos
Enrique vila Durn, Mario Varn, Vctor Vargas Polo, Odn Snchez y
Hernn Andrade durante la votacin de los informes de conciliacin en
las plenarias de Senado y Cmara de Representantes. De considerar que
no existe evidencia suficiente para este efecto, solicitan a la Corte llamar
a declarar a los congresistas involucrados en estos hechos con el objetivo
de tener elementos de juicio suficientes para tomar una decisin a este
efecto.
Los intervinientes apoyan su posicin en la importancia que la
jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional sentencia C-456 de
1998- y la Corte Suprema de Justicia sentencia 22453 de 26 de junio de
2008- han reconocido a los efectos de la desviacin de poder en el
cumplimiento de las funciones pblicas, siendo obligatoria, en caso de
comprobarse su ocurrencia, la declaratoria de inexequibilidad de una ley
elaborada en estas condiciones.
2.7.

El cambio de partido de cinco miembros de la bancada


de Cambio Radical

Algunas intervenciones sealan24 como vicio del trmite legislativo el


hecho que cinco Representantes a la Cmara del Partido Cambio Radical
hayan sido suspendidos en el ejercicio de su derecho al voto antes de
votar el texto definitivo elaborado por la Comisin de conciliacin.
24 Por ejemplo, en la intervencin de DeJusticia se lee El tercer vicio de trmite es que hubo un
ejercicio ilegtimo de transfugismo poltico. En efecto, la reforma constitucional poltica contenida en
el Acto Legislativo 01 de 2009 autoriz un transfugismo temporal pues permiti durante dos meses un
cambio de partido. Su propsito era permitir la puesta en marchas de las clusulas permanentes de la
reforma poltica, pero no alterar la disciplina de los partidos a fin de que se aprobara la reeleccin.

75

Expediente CRF-003

La cronologa de los hechos inicia el 26 de agosto cuando cinco


Representantes a la Cmara del Partido Cambio Radical rechazaron
varios impedimentos presentados por otros congresistas para votar el
informe de conciliacin, con pleno desconocimiento del acuerdo
alcanzado en la bancada. A raz de estos hechos el Comit de tica del
Partido Cambio Radical tom la decisin de suspender el derecho a voto
de estos cinco Representantes al interior del Congreso, sancin que fue
radicada el 1 de septiembre en la Mesa Directiva de la Cmara de
Representantes.
En el entretanto los mismos cinco Representantes a la Cmara del Partido
Cambio Radical fueron aceptados por el Partido de la U, segn
Resolucin 247 de 30 de agosto presentada por el Secretario General del
Partido de la U. En ella se inform que el representante ngel Custodio
Cabrera Bez, la representante Mara Violeta Nio y el representante Jos
Ignacio Bermdez Snchez solicitaron su ingreso al Partido de la U el 29
de agosto de 2009, con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2009, y
firmaron el acta de compromiso 25; por su parte, el representante Felipe
Fabin Orozco Vivas y el representante Luis Felipe Barrios solicitaron su
ingreso al Partido de la U el 30 de agosto de 2009, con fundamento en el
mismo Acto Legislativo y firmaron el acta de compromiso26.
De esta manera la sancin impuesta a los citados representantes fue
notificada a la Mesa directiva una vez stos ya no hacan parte del partido
y, por tanto, cuando ya no eran miembros de la bancada de Cambio
Radical.
Segn una de las intervenciones presentadas27 los representantes
sancionados por el Partido Cambio Radical no tenan la posibilidad de
ejercer su derecho al voto, por cuanto ste haba sido suspendido por el
Comit de tica del partido en virtud del procedimiento previsto en sus
estatutos para sancionar los casos de desacato de la disciplina de
bancada. Se argumenta que si bien la sancin fue impuesta y notificada
luego de que algunos de ellos haban renunciado a Cambio Radical e
ingresado al Partido de Unidad Social Nacional Partido de la U-, el
motivo de la sancin fue una conducta realizada cuando eran miembros
de la bancada, por tanto el cambio de partido no permite eludir las
consecuencias disciplinarias de dicha actuacin. Se defiende que el
cambio de partido en este caso no elimina la vulneracin hecha a la
25 Folios 6-8, 12-14, 24-26 cuaderno de pruebas OPC-313/09.
26 Folios 18-20 y 30-32, cuaderno de pruebas OPC-313/09.
27 La intervencin de DeJusticia.

76

Expediente CRF-003

disciplina de bancada y, por consiguiente, no puede convertirse en


obstculo para que el partido sancione a sus miembros.
2.8.

Sustitucin de la Constitucin

Resaltan algunos intervinientes que la Corte Constitucional en distintas


decisiones C-551 de 2003; C-572, C-816, C-970, C-971 y C-988 de
2004; C-1040 de 2005; y C-588 de 2009- ha deducido de la Constitucin
la existencia de lmites al poder de reforma constitucional, el cual es
diferente del poder constituyente originario, en cuanto este ltimo es la
manifestacin directa del poder poltico de los asociados y, por
consiguiente, no est sometido a lmites jurdicos, mientras que el poder
de reforma s. Es ste el fundamento de la limitacin competencial, de
manera que por medio de los mecanismos consagrados por la
Constitucin se previ la reforma, excluyendo posibilidades de
modificacin equivalentes a una sustitucin constitucional.
A partir del anterior anlisis aseveran que cuando los ciudadanos
escogen el referendo como mecanismo de reforma constitucional estn
actuando como poder constituyente constituido, poder sujeto a lmites
competenciales establecidos por la Constitucin. Contrario sensu, el
poder de sustitucin constitucional estara reservado a una asamblea
constituyente convocada por el constituyente originario sin lmites
temticos, razn por la cual la Constitucin prev que la misma no fuera
convocada con menos de un 33.3% de participacin ciudadana -mientras
que el referendo puede ser aprobado con el voto afirmativo, incluso, del
12.5% del censo electoral-. As mismo, resaltan que el referendo tiene
unas reglas deliberativas menos amplias que las previstas para la
Asamblea y la participacin de la ciudadana se encuentra ms
restringida. Concluyen que entender que el referendo es manifestacin
del poder constituyente originario es incoherente con el diseo
constitucional previsto en 1991 y que, por consiguiente, con dicha
posicin sera redundante la iniciativa de convocatoria a una asamblea
constituyente, pues teniendo la misma amplitud competencial que un
referendo de reforma constitucional, aqulla resulta ms exigente y
costosa en su realizacin.
De esta forma concluyen que el poder de reforma debe distinguirse del
poder de sustitucin de la Constitucin; que aqul se manifiesta a travs
de mecanismos como el referendo; y que, por deduccin, ste cuenta con
lmites derivados de la propia Constitucin que impiden que en su
realizacin se modifiquen de forma total aspectos esenciales de la
Constitucin.

77

Expediente CRF-003

2.8.1. Sustitucin de la Constitucin por desconocimiento


del principio de separacin y equilibrio de las ramas del
poder pblico
Una vez sustentada la postura de los lmites competenciales del referendo
constitucional, aun cuando tiene origen en una iniciativa legislativa
ciudadana, afirman que la Ley 1354 de 2009 es una muestra del exceso
en la facultad de reforma constitucional, porque al prever la posibilidad
de una segunda reeleccin inmediata se est proponiendo a los
ciudadanos que decidan sobre la sustitucin de la Constitucin.
En este sentido mencionan que, aunque el artculo 113 consagra que el
poder pblico es uno solo, se prev que el mismo sea ejercido por tres
ramas separadas pero que colaboran armnicamente entre s. Dicha
colaboracin armnica parte de la existencia de un equilibrio entre ellas
sin que una se imponga sobre las otras. Consideran que la reforma
constitucional propuesta conlleva una concentracin de poder en una de
las ramas del poder pblico, pues se altera el tiempo de ejercicio de la
cabeza del Ejecutivo, lo que trastoca el equilibrio previsto por la
Constitucin y que se denota a partir del perodo previsto para los altos
cargos dentro del Estado, equilibrio que se anula con la posibilidad de
que el Presidente dure 12 aos en ejercicio del poder28.
As, con la organizacin inicial prevista por el constituyente de 1991 el
Presidente de la Repblica al iniciar su perodo encontraba nombrados a
funcionarios como el Procurador General y el Fiscal General, situacin
que desparece con un Presidente que puede reelegirse, pues l podr
participar en la elaboracin de la terna en un caso- y ternar en el otro- a
quienes ejercern dichas funciones durante un eventual segundo perodo.
Explican que algo similar ocurre respecto del nombramiento de los
miembros de la Junta Directiva del Banco de la Repblica y de la
28 Al respecto, los ciudadanos Alfredo Beltrn Sierra, Edgardo Maya Villazn, Fanny Luca
Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado, sostienen que Si en un rgimen presidencial como el
nuestro los perodos de todas las autoridades se sealan directamente en la Constitucin, esa
determinacin se realiza en coordinacin y armona con el perodo presidencial, de tal suerte que
desde la Constitucin se impida la concentracin poltica del poder en ese alto funcionario del
Estado. Por esa razn, mientras que el perodo presidencial es de cuatro aos, el de los Magistrados
de la Corte Constitucional es de ocho, con lo cual se evita que su renovacin coincida con el de un
mismo presidente en el ejercicio del poder, e igual ocurre con el perodo de los Magistrados del
Consejo Superior de la Judicatura cuya Sala Jurisdiccional Disciplinaria se integra por ternas que
elabora el Presidente de la Repblica. En el mismo sentido, en la intervencin de DeJusticia se
afirma La segunda reeleccin presidencial introduce un modelo institucional que no puede ser
considerado como una de las diversas formulaciones de la separacin de poderes; por el contrario,
afecta la esencia del complejo sistema de pesos y contrapesos. Esto es as porque i) el presidente
reelegido en dos oportunidades ejerce el poder de nominacin que la Constitucin de 1991 contempl
para tres presidentes; y ii) algunos de los altos funcionarios nominados o nombrados por el presidente
en sus dos primeros perodos presidenciales, seguirn ejerciendo sus funciones durante el tercer
perodo.

78

Expediente CRF-003

Comisin Nacional de Televisin, pues la Constitucin del ao 1991 y las


leyes que desarrollaron la materia previeron que cada Presidente
nombrara nicamente dos miembros de cada una de estas instituciones
durante su perodo, con el objetivo de que un mismo Presidente no
tuviera la oportunidad de nombrar la mayora de los miembros de dichos
cuerpos; aaden que este equilibrio se alter con la primera reeleccin,
pero se afectara an ms con la posibilidad de un tercer perodo por
parte del Presidente.
Argumentan que el Congreso estara a la expectativa de que el Presidente
de la Repblica se reeligiera, lo cual impondra una innegable situacin
de subordinacin del rgano legislativo respecto de un Presidente con
posibilidad de manejar el presupuesto nacional. Esto debilita la
autonoma que debe conservar el poder legislativo respecto del poder
ejecutivo.
Hacen notar que esta situacin no tiene precedente constitucional, por
cuanto en la sentencia C-1040 de 2005 se estudi el caso de una nica
reeleccin, con la cual se afectaban aspectos puntuales de la separacin y
equilibrio de poderes previsto por la Constitucin, mientras que, por lo
explicado, en el caso de una segunda reeleccin un tercer perodo
presidencial- la afectacin a este principio sera de carcter esencial,
originando la total diferencia entre una y otra situacin. Por esta razn
estiman que la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 02 de
2004 -estudiado en la sentencia C-1040 de 2005- no resulta relevante
para el estudio que ahora se realiza.
Otros intervinientes consideran que la sentencia C-1040 de 2005 s
resulta relevante para este caso, pues en ella se determin la
exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 en cuanto prevea la
posibilidad de reeleccin presidencial slo por una vez, siendo contrario
al precedente jurisprudencial un eventual pronunciamiento que avalara
una segunda reeleccin presidencial, razn para declarar la
inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009.
2.8.2. Sustitucin de la Constitucin por vulneracin del

principio de igualdad
Tambin se alega que de declararse la constitucionalidad de la Ley 1354
de 2009, la Corte Constitucional est en la obligacin de respetar el
precedente establecido en la sentencia C-1040 de 2005, en la que al
estudiar la exequibilidad de la primera reeleccin determin que [p]ara
la Corte permitir la reeleccin presidencial por una sola vez y
acompaada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la
79

Expediente CRF-003

oposicin y la equidad en la campaa presidencial- es una reforma que


no sustituye la Constitucin por una opuesta o integralmente diferente.
En virtud de lo anterior, sealan los intervinientes la necesidad de unas
reglas claras que garanticen niveles aceptables de igualdad en la
contienda electoral, lo que no sera suficiente con la Ley 996 de 2005,
pues el marco de garantas en ella contenido fue previsto para el evento
de una nica reeleccin, de manera que se debera prever todo un nuevo
conjunto de reglas que satisficieren las exigencias democrticas en el
contexto de una segunda reeleccin.
Acotan que en el caso de que la Corte considere que la Ley 996 de 2005
es marco de garantas suficientes para una segunda reeleccin del
Presidente de la Repblica, debera aclarar que, en caso de aprobarse, la
reforma constitucional prevista por la Ley 1354 de 2009 no sera
aplicable en las siguientes elecciones, por cuanto ya no sera posible
realizar en su totalidad el marco de garantas previsto por dicho estatuto,
que, entre otras cosas, prev manifestaciones y restricciones desde los
seis meses anteriores a la fecha de realizacin de las elecciones en que
participara el presidente candidato.
De no preverse esta garanta a la oposicin y, en general, a los dems
candidatos, consideran que se estara sustituyendo la Constitucin, pues
se estaran modificando valores esenciales incluidos en la misma como el
pluralismo democrtico, la igualdad y la alternancia de poderes que
estaran ausentes de un evento tan importante como el proceso de
eleccin del Presidente de la Repblica.
2.8.3. Sustitucin de la Constitucin por violacin del

principio de generalidad de las normas:


prohibicin de realizar una modificacin con
nombre propio
Para algunos intervinientes el trmite que tuvo la Ley 1354 de 2009 dej
ver que esta es una reforma constitucional pensada para favorecer al
actual Presidente de la Repblica.
Manifiestan que esto queda claro a partir del anlisis individual de
situaciones fcticas como el cambio de la pregunta, que pas de contener
el verbo ejercido a elegido; manifestaciones de miembros del Partido
de la U en el sentido que respaldar el referendo implicaba apoyar al
Presidente lvaro Uribe Vlez; el papel de constante y decidido apoyo
por parte de miembros del Gobierno a lo largo del trmite legislativo del
proyecto que luego sera la ley 1354 de 2009, verbigracia, declaraciones
80

Expediente CRF-003

del Ministro de Interior y de Justicia dirigidas a acelerar el trmite


legislativo del proyecto que, de acuerdo con la opinin de los
intervinientes, no podan tener motivacin diferente a permitir que el
Presidente se candidatizara; el llamado a sesiones extraordinarias por
parte del Gobierno para permitir la discusin del proyecto de ley que
convocaba a referendo, el cual lejos est de ser el respeto de la voluntad
popular, pues en varios proyectos de gran apoyo ciudadano la actitud de
los gobernantes ha sido completamente distinta.
Encuentran que esta situacin altera el principio de alternancia en los
poderes, por cuanto impide que se realice un proceso democrtico abierto
y, por el contrario, permite que se utilicen las posibilidades que da el
estar en ejercicio de la Presidencia de la Repblica a favor de una
persona y sus fines particulares. Explican que la aplicacin de normas
con nombre propio genera una tendencia a la exclusin de los dems
individuos de las reglas de acceso al ejercicio de cargos pblicos de
eleccin popular.
2.8.4. La Ley 1354 de 2009 convoca a una consulta de

carcter plebiscitario mas no referendario


En conexin con el anterior argumento, algunos de los intervinientes
sostienen que la Ley 1354 de 8 de septiembre de 2009 convierte al
mecanismo de participacin del referendo constitucional del artculo 378
en un plebiscito29, circunstancia que vulnerara su naturaleza jurdica, as
como el principio de rigidez de la Constitucin al posibilitar un
mecanismo de reforma no previsto en la misma Constitucin.
Exponen que esta circunstancia ya haba sido prevista como
inconstitucional en la Sentencia C-551 de 200330 que estima la
inconstitucionalidad de todos los contenidos plebiscitarios en un
referendo constitucional. La Corte estableci en ese momento que
algunas expresiones de las preguntas que implican el apoyo de polticas o
29 Al respecto, DeJusticia sostiene en su intervencin El segundo vicio de competencia ocurre por
cuanto esta reforma tiene nombre propio y fue realizada para la permanencia en el poder del actual
Presidente lvaro Uribe Vlez. Existen evidencias contundentes que muestran que el propsito de esta
Ley no fue adoptar una reforma por las bondades abstractas de que exista una segunda reeleccin,
sino para permitir la continuidad en el poder del actual Presidente. En el mismo sentido, el
Colectivo de Abogados Jos Alvear Restrepo plantea en su intervencin que Violacin del Ttulo XIII
de la Constitucin Poltica y de los artculos 4 y 78 de la LEMP, porque la ley 1354 pretende reformar
la constitucin mediante un plebiscito. Desde que fue planteada la iniciativa uribista para la
aprobacin de la segunda reeleccin presidencial de Uribe, el debate formulado por los promotores y
respaldado por los congresistas, fue sobre el discurso de continuidad o cambio, en relacin directa
con la poltica de seguridad democrtica, en el sentido de preguntar a la ciudadana si estaba de
acuerdo con mantenerla a travs de la reeleccin del presidente Uribe o cambiarla.
30 Corte Constitucional, Sentencia C- 551 de 2003, fundamento jurdico 199.

81

Expediente CRF-003

hechos de un gobernante especfico no podan establecerse mediante


referendo.
En opinin de los intervinientes, la Ley 1354 de 2009 tiene de forma
evidente un contenido plebiscitario porque implica el apoyo y el
mantenimiento en el poder de un gobernante especfico, en este caso
lvaro Uribe Vlez, quien pretende ser reelegido por segunda vez.
Afirman que el contenido plebiscitario de la pregunta se evidencia en su
misma redaccin: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la
Repblica por dos perodos consecutivos constitucionales, podr ser
elegido nicamente por otro perodo.
Sostienen que, desde que fue aprobada la Constitucin de 1991, ningn
Presidente de la Repblica, a excepcin de lvaro Uribe, ha tenido la
posibilidad de desempear la primera magistratura por dos perodos
consecutivos constitucionales, de tal manera que a la pregunta se le est
dando un contenido plebiscitario, pues constituye una forma de darle la
posibilidad a un gobernante y a una poltica determinada para que se
mantenga en el poder. Se tratar de preguntarle al pueblo si considera
viable que lvaro Uribe Vlez, el nico que puede ser destinatario de la
norma planteada porque ha sido elegido a la Presidencia por dos perodos
constitucionales, pueda ser elegido nicamente para otro perodo.
Afirman que la Ley 1354 de 2009 establece una consulta a la ciudadana
sobre el mantenimiento especfico de un gobernante y una poltica en el
poder y no la aprobacin de una reforma constitucional que cumpla con
los requisitos de la generalidad, la abstraccin y la ausencia de contenido
poltico plebiscitario. Mencionan que la Asamblea Constituyente de 1991
haba advertido que los mecanismos de participacin previstos en la
Constitucin de 1991, entre ellos la iniciativa popular para la reforma,
podran ser instrumentalizados y utilizados en contra de una idea de
democracia sustancial, a la manera de los plebiscitos que plante en
Francia Napolen a comienzos del Siglo XIX o los que mantuvieron a
dictadores en el poder como en el caso de Augusto Pinochet en Chile que
acudan a estos mecanismos para legitimar la dictadura.
Por las razones expuestas los intervinientes consideran que la Ley 1354
de 2009 a pesar de no ser de iniciativa del gobierno tiene un contenido
plebiscitario evidente que no puede ser admitido en una reforma
constitucional. En primer lugar, porque el nico que se favorecera con
esta reforma sera el actual Presidente de la Repblica lvaro Uribe
Vlez, pues solamente l cumple con el supuesto de la norma de haber
sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos
constitucionales dando lugar a una norma particular de destinatario
82

Expediente CRF-003

singular; y en segundo trmino porque la utilizacin de contenidos


plebiscitarios dentro de referendos no slo vulnera la naturaleza jurdica
de stos, convirtindose en un vicio formal de carcter insubsanable, sino
tambin se vulneraran aspectos relacionados con los ejes definitorios de
la democracia participativa, de supremaca de la constitucin, de
soberana popular y del Estado social y democrtico de derecho al darse
la posibilidad que se instrumentalicen los mecanismos de participacin y
los mecanismos de reforma de la Constitucin en beneficio de los propios
gobernantes y de sus polticas.
2.9.

La convocatoria a un referendo constitucional no puede


contener la casilla de voto en blanco

Al establecer el articulo 378 Constitucional que [e]l referendo ser


presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en
el temario o articulado qu votan positivamente y qu votan
negativamente, sealan los intervinientes, la misma Carta ordena que
el temario o articulado de un referendo constitucional sea presentado
de tal manera que los electores puedan escoger libremente entre dos
opciones una en la cual manifiestan su acuerdo con la propuesta
formulada y otra en la que declaren su desacuerdo, es decir, las
posibilidades previstas constitucionalmente en un referendo
constitucional son el s y el no, pero en ningn caso el voto en
blanco.
Este lineamiento, sostienen, es desarrollado por el artculo 42 de la Ley
Estatutaria sobre los Mecanismos de Participacin (Ley 134 de 1994), el
cual seala La tarjeta para la votacin del referendo constitucional
deber ser elaborada de tal forma que, adems del contenido indicado
en el artculo anterior, presente a los ciudadanos la posibilidad de
escoger libremente el articulado que aprueban y el articulado que
rechazan, mediante casillas para emitir el voto a favor o en contra de
cada uno de los artculos cuando el elector no vote el proyecto en
bloque. En todo caso, habr una casilla para que vote el proyecto en
bloque si as lo desea (negrillas fuera del texto).
Adicionalmente, indican los intervinientes, esta conclusin fue
recogida por la Sentencia C-551 de 2003, en la que se indic que la
previsin de la casilla para el voto en blanco es inconstitucional, ya
que desconoce la regulacin especfica del artculo 378 de la Carta,
que slo prev el voto afirmativo y negativo, pues establece que los
ciudadanos deben poder escoger libremente en el temario o articulado

83

Expediente CRF-003

qu votan positivamente y qu votan negativamente (negrillas fuera


del texto).
No obstante las directrices impuestas por la Constitucin, la Corte
Constitucional y por la Ley Estatutaria sobre los Mecanismos de
Participacin, afirman los peticionarios, el Congreso de la Repblica
desconoci estos mandatos al incluir dentro del artculo 1 de la ley
1354 de 2009, la casilla del voto en blanco.
Por ello, al existir una contradiccin entre el artculo 1 de la Ley 1354
de 2009 y lo establecido por la Constitucin, la Corte Constitucional y
por la Ley 134 de 1994 solicitan la inconstitucionalidad del aparte en el
cual se incluye la casilla de voto en blanco.
3.

Otras intervenciones

Cabe mencionar que durante el trmino de fijacin en lista del proceso se


presentaron intervenciones que no pueden agruparse en las dos categoras
antes enunciadas por contener manifestaciones de diversa ndole, las
cuales en estricto sentido no expresan argumentos ni a favor ni en contra
de la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. Estas intervenciones
fueron las presentadas por Henry Guiza Cepeda; ngela Lozada; Luis
Alfredo Snchez Gmez; Eduardo Orozco; Jos Danilo Calle; Zilia
Ignacia Vsquez de Fonseca; Alberto Blanco Melo; Pablo Antonio
Sarmiento; Juan de Jess Carrillo Pez; Omar Daz Peuela; Aura Alcira
Pinto Pinto; Fermn Pinto Cuadros; Edinson De La Palma Zuain;
Domingo Alexander Mesa Mora; Juan Manuel Mendoza Quiones;
Daniel Antonio Mrquez Surez; Orlando Romn Mndez; Jorge
Carantn Ruiz; Misael Antonio Bez Arcila; Luis Aldemar Bez Arcila;
Cristian Jair Bez Arcila; William Arturo Bez Arcila; Gladys A. Arcila
Nio; Alba Consuelo Gonzlez Sarmiento; Sandra Mercedes Gonzlez
Sarmiento; Mara del Carmen Sarmiento de Gonzlez; Jos Daniel
Gonzlez; Yanie Fandio; Gladys Pulido lvarez; Mara Lenid Ardila;
Luz Stella Arcila; Mara Victoria Crdoba Quintero; Carmen Quintero;
Guillermo Len Lpez Obonaga; Celinda Hernndez; Luzdari Santilla
Restrepo; Adriana Franco Lpez; Jhon Jairo Rico Santillana; Carlos
Fernando Rico Santillana; Ivette Solano Osorio; Aura Luz Osorio de
Solano; Euclides Manrique M.; Favio Antonio Lara Satizabal; Carmen
Rodrguez Gmez; Mario Rodrguez; Yisell Rodrguez Gmez; Ruth
Gmez Ortiz y Nury Cadena.

84

Expediente CRF-003

Estas intervenciones no sern expuestas porque son extraas al objeto


propio del examen de constitucionalidad de una ley convocatoria a un
referendo constitucional.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN
El Procurador General de la Nacin mediante Concepto No. 4890,
radicado en la Secretara General de la Corte Constitucional el doce (12)
de enero de 2010, rindi concepto sobre la constitucionalidad de la Ley
1354 de 2009 por medio de la cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de
reforma constitucional. La Vista Fiscal solicita a esta Corporacin: (i)
Declarar exequible la Ley 1354 de 2009; (ii) Declarar inexequible la
expresin Voto en Blanco: ( ) contenida en la misma Ley 1354 de
2009; (iii) Ordenar al Gobierno Nacional que dentro de los ocho das
siguientes a la comunicacin de la parte resolutiva de la providencia que
declare exequible la Ley 1354 de 2009, la cual se har a travs del
comunicado de prensa que emita la Corte Constitucional, fije la fecha de
convocatoria al referendo para reformar la Constitucin Poltica; (iv)
Exhortar al Presidente de la Repblica para que acoja las restricciones y
prohibiciones de la Ley de Garantas Electorales (Ley 996 de 2005).
Inicialmente el Ministerio Pblico analiza si el pueblo mediante un
referendo de iniciativa popular puede sustituir o reemplazar la Carta
Poltica o si, por el contrario, est limitado para generar un cambio
sustancial al texto constitucional. Al respecto concluye que cuando el
pueblo acta activamente en los mecanismos de reforma que prev la
Carta Poltica, lo hace en su condicin de soberano y, por tanto, como
poder constituyente primario y originario, capaz de sustituir o reemplazar
los contenidos superiores que guan el ordenamiento jurdico. A juicio del
Procurador no cabe duda que cuando el pueblo promueve una reforma
constitucional a travs del referendo, ste tiene la misma fuerza que
cuando acta mediante la asamblea constituyente, pues en ambos
mecanismos es la expresin del constituyente primario la que resulta
determinante en la sustitucin del contenido de la Carta, sin ms
limitaciones que las de orden formal o procedimental establecidas por el
mismo pueblo en el ao 1991.
En todo caso opina que la propuesta de reeleccin presidencial contenida
en la Ley 1354 de 2009 no pretende la sustitucin de la Constitucin
Poltica, pues su materia recae sobre un elemento ya previsto y permitido
por la propia Carta, pues no comporta un cambio de entidad
suficiente para sustituir el texto superior, sino simplemente una
85

Expediente CRF-003

modificacin cuantitativa con respecto a la figura de la reeleccin


presidencial, que sea del caso sealar, tampoco tuvo la virtud de hacerlo
cuando mediante Acto Legislativo el Congreso la introdujo por primera
vez al texto constitucional.
Dilucidada esta primera cuestin expone el Procurador su criterio acerca
de la naturaleza del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de
las leyes que convocan a referendo constitucional. Sobre este tpico
afirma que ste se circunscribe al examen de los vicios de procedimiento
que tengan entidad suficiente para afectar las diferentes etapas procesales
que hasta la fecha se han desarrollado en relacin con la convocatoria al
pueblo para que decida sobre una reforma constitucional mediante
referendo, es decir de aquellos vicios que afecten los requisitos
establecidos en el Ttulo XIII de la Constitucin, pero que a la Corte
Constitucional no le corresponde el estudio del contenido material de la
modificacin constitucional propuesta, porque, por naturaleza, dichas
modificaciones entran en contradiccin con lo modificado.
Hechas las anteriores precisiones conceptuales acerca del alcance de la
competencia de la Corte Constitucional, pasa el Procurador a examinar el
trmite de la iniciativa popular ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de
2009. Aclara que slo tendr en consideracin aquellas disposiciones de
la LEMP que impliquen un desarrollo directo del Ttulo XIII de la Carta
Poltica y tengan relevancia constitucional para la convocatoria de
referendos para modificar la Constitucin.
Respecto a la normativa que rige el trmite de la iniciativa ciudadana
considera el Jefe del Ministerio Pblico que los artculos 24 y 27 de la
Ley 134 de 1994 hacen referencia a un nico certificado para efectos de
la tramitacin del mecanismo de participacin ciudadana, el cual
solamente debe ser expedido por el Registrador Nacional del Estado
Civil, sin la intervencin del Consejo Nacional Electoral. En esa
medida encuentra que en el trmite de la iniciativa ciudadana que dio
origen a la Ley 1354 de 2009 esta exigencia fue satisfecha pues el
Registrador Nacional del Estado Civil, el 10 de septiembre de 2008,
certific oportunamente al vocero del Comit Promotor los requisitos del
respaldo ciudadano y el cumplimiento de los presupuestos
constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa
ciudadana.
Textualmente sostiene el concepto que () la certificacin del
Registrador Nacional del Estado Civil indica que la iniciativa popular s
cont con los presupuestos constitucionales y legales exigidos, pues
finaliza afirmando que la certificacin se emite () de acuerdo a lo
86

Expediente CRF-003

dispuesto en la Ley 134 de 1994 en su artculo 24, lo cual implica en


conclusin que la iniciativa cumpli con lo dispuesto en la norma, pese a
que en algunos apartes de la certificacin hizo especial referencia al
nmero de respaldos de ciudadanos; descripcin que no excluye del
contenido de dicha constancia los dems requisitos constitucionales y
legales de la propuesta para modificar la Constitucin (negrillas y
cursivas originales).
Ahora bien sobre la remisin que hizo el Registrador Nacional del Estado
Civil, el 3 de septiembre de 2008, al Consejo Nacional Electoral del
balance presentado por el vocero del Comit Promotor del referendo
porque este funcionario percibi posibles infracciones a los artculos 1 y
2 de la Resolucin 67 de 2008, considera el Procurador que conforme a
la normatividad vigente es requisito sustancial para la expedicin de la
certificacin por parte del Registrador la presentacin del balance
contable y no la decisin del Consejo Nacional Electoral sobre las
posibles irregularidades en que pudo incurrir dicho balance, el cual hoy
en da es objeto de estudio por el Consejo. Es decir, para efectos de la
certificacin del Registrador para inscribir y tramitar la iniciativa
ciudadana, bastaba la presentacin oportuna del balance a la
Registradura, para satisfacer el requisito que exigen los artculos 24 y
27 de la Ley 134 de 1994, como efecto ocurri en el presente asunto.
En esa medida considera que [l]a investigacin que adelanta el
Consejo Nacional Electoral sobre las presuntas irregularidades en el
contenido de dicho balance, en nada afecta la validez de la certificacin
dada por el Registrador y el trmite de la iniciativa popular. El posible
incumplimiento de las normas sobre financiacin y montos mximos de
contribuciones privadas slo tiene incidencia de orden personal y
administrativo, porque se concreta a una investigacin contra personas
determinadas por hechos de tipo sancionatorio que estn reguladas por
normas especiales, que para el caso es la Ley 130 de 1994 (Estatuto
Bsico de los Partidos y Movimientos Polticos y de la Oposicin), por
remisin expresa del artculo 106 de la Ley 134 del mismo ao.
En consonancia con lo anterior afirma que las anomalas en la
financiacin de la iniciativa no tienen el alcance de enervar la
intencin popular de reformar la Constitucin Poltica, pues se trata de
meras irregularidades que no afectan las disposiciones legales de la
LEMP que desarrollan los requisitos previstos en el Ttulo XIII de la
Constitucin en el trmite de un referendo constitucional.
Concluye por lo tanto el Procurador que tanto la etapa de inscripcin
de la iniciativa ciudadana para reformar el artculo 197 de la
87

Expediente CRF-003

Constitucin Poltica mediante referendo, como el trmite de recoleccin


de apoyos ciudadanos se ajustaron al orden constitucional en materia de
procedimiento y a los requisitos esenciales exigidos en el Ttulo XXI (sic)
de la Carta Poltica.
Acto seguido procede a revisar el trmite legislativo de la Ley 1354 de
2009. Indica, en primer lugar, que la certificacin del Registrador
Nacional del Estado Civil fue expedida en debida forma, razn por la
cual el Congreso de la Repblica era competente para asumir el trmite
legislativo. Destaca que el vicio de inconstitucionalidad ms notorio del
cual aparentemente adolece la ley objeto de control constitucional es el
relacionado con la eventual falta de competencia del Congreso para
variar durante el trmite legislativo el texto del proyecto de reforma
constitucional, teniendo en cuenta que la redaccin inicial puesta a su
conocimiento provino de una iniciativa ciudadana.
Para resolver esta cuestin se interroga el Ministerio Pblico sobre el
alcance de la competencia del Congreso para modificar el texto de la
iniciativa ciudadana y concluye que debe aplicarse el precedente sentado
en la sentencia C-551 de 2003, a pesar que en esta ltima decisin se
examinaba una ley de convocatoria a referendo constitucional que tuvo
origen en una iniciativa gubernamental. Seala que tanto la iniciativa
popular como la que corresponde al ejecutivo, en materia de referendo,
se encuentran previstas por el mismo artculo 378 superior, ambas
constituyen solamente la primera etapa del proceso de referendo y
finalmente, en presencia de ambas iniciativas se deben observar las
mismas reglas de inscripcin, trmite y aprobacin de la ley. En suma se
les aplica el mismo marco normativo. Aade que [l]a diferencia
cualitativa que representa el hecho de que la iniciativa de referendo sea
en este caso de los ciudadanos, no configura ninguna diferencia tericojurdica respecto a que la iniciativa sea gubernamental, dentro de la
lgica y la argumentacin aplicada por la Corte Constitucional en el
caso de referencia. Veamos como los argumentos de ratio decidendi
utilizados por el alto Tribunal para desestimar la teora de la
intangibilidad del proyecto, se aplican de la misma manera en el
presente caso.
Seala que el principio de participacin del cual se deriva la figura de la
iniciativa ciudadana para la presentacin de proyectos de ley
convocatorios de un referendo constitucional no inhibe las facultades
legislativas del Congreso, sino que le brindan un elemento democrtico
adicional para adecuar, precisar y buscar el sentido que quiso darle la
ciudadana a la propuesta. Es este el verdadero alcance de que la
iniciativa sea popular, y no la desnaturalizacin, como ya se dijo, de la
88

Expediente CRF-003

funcin legislativa, privndola de uno de sus elementos constitucionales


esenciales en el ejercicio de la funcin de trmite y aprobacin de las
leyes. De esta forma considera que se consigue un balance entre el
principio de democracia participativa y el principio de democracia
representativa.
Analiza a continuacin si la modificacin introducida por el Congreso
vulner el principio de unidad de materia por incluir temas nuevos en la
iniciativa ciudadana. Sobre este tpico considera que la modificacin
introducida por el Congreso no vulnera la unidad de materia porque la
iniciativa ciudadana versaba sobre la reeleccin presidencial y en
consecuencia resulta clara la identidad o unidad en la materia entre lo
presentado por la ciudadana y lo aprobado por las cmaras. Aade que
aun si se considera que la modificacin introducida por el Congreso
supera la competencia de modificar el texto de los proyectos de ley, se
debera declarar la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, en
razn de que el legislador solamente precis la intencin del pueblo sin
alterarla pues a juicio del Procurador la voluntad de los ciudadanos
que adhirieron con su firma a la iniciativa popular de reforma
constitucional, de manera notoria tena por objeto la reeleccin
inmediata del Presidente de la Repblica.
Anota que en el trmite de un proyecto de ley convocatorio de un
referendo constitucional es procedente el mensaje de urgencia, por
remisin expresa del artculo 378 de la Constitucin Poltica a lo
establecido en el artculo 155 de la misma Carta, y que igualmente estos
proyectos pueden ser debatidos y aprobados en sesiones extraordinarias.
Sobre este ltimo asunto explica que la tesis segn la cual la
convocatoria a sesiones extraordinarias slo puede tener lugar cuando el
Congreso est en receso se deriva de una errnea interpretacin del
artculo 85 de la Ley 5 de 1992 porque de acuerdo con lo establecido
en los artculos 138 y 200 de la Constitucin Poltica, lo que la
definicin legal dice es que el Congreso puede ser convocado a sesiones
extraordinarias precisamente para cuando se encuentre en receso, y no
exige que el Presidente de la Repblica tenga que esperar a que el
Parlamento se encuentre en esa situacin para poderlo convocar.
Estima entonces que el Gobierno puede ejercer la potestad
convocatoria expidiendo el decreto correspondiente en cualquier tiempo,
bien sea cuando el Congreso est en receso, o antes de que ste finalice
sus sesiones ordinarias, sin que esto ltimo genere un vicio de
procedimiento que invalide la vigencia de las leyes desde el punto de
vista constitucional.

89

Expediente CRF-003

Respecto a la manera como se tramit la convocatoria a sesiones


extraordinarias para debatir y aprobar el Proyecto de ley 242 de 2008,
Senado; 138 de 2008, Cmara, encuentra que se present una
incongruencia temporal entre la expedicin del Decreto 4742 el 16 de
diciembre de 2008 (del cual conoci la sesin plenaria de la Cmara de
Representantes despus de las 11.33 de la noche del da 16 de diciembre
de 2008. Gaceta del Congreso nmero 77 de 2009. Pginas 147, 149), y
la publicacin del mismo el 17 de diciembre de 2008 (aunque el Diario
Oficial nmero 47.205, en el que aparece publicado el decreto
pertinente, tiene fecha 16 de diciembre de 2008), despus de que, en las
primeras horas de la madrugada del 17 de diciembre, la plenaria de la
Cmara de Representantes aprobara, en segundo debate, el Proyecto de
ley 138 de 2008, Cmara.
Sin embargo, considera que esta incongruencia no vicia el procedimiento
legislativo porque los problemas relacionados con la publicacin del
Decreto 4742 de 2008 no afectan su validez y legalidad a la luz de la
jurisprudencia del Consejo de Estado. Tampoco tienen consecuencias en
torno a su oponibilidad y eficacia ya que si bien fue expedido despus de
haberse celebrado la sesin plenaria de la Cmara de Representantes en
la cual se aprob el referido proyecto de ley pues el Decreto 4742 de
2008 s result eficaz, porque cumpli con su finalidad de convocar a
quienes tenan la obligacin de asistir a sesiones extras para debatir y
aprobar el Proyecto de ley 138 de 2008, Cmara, esto es, los miembros
de la Cmara de Representantes, quienes as lo hicieron de manera
eficiente y sin haber sido asaltados en su buena fe (Constitucin Poltica.
Artculos 83, 138), teniendo en cuenta que la Cmara de Representantes
conoci de la expedicin del Decreto 4742 de 2008, porque para ese
momento se encontraba bajo el rgimen laboral de sesin permanente
segn lo prescrito al respecto en el artculo 85 de la Ley 5 de 1992,
pudindose afirmar que ocurri la figura procesal de las notificaciones
por conductas concluyentes.
Concluye por ende que la actuacin de la Cmara de Representantes
de haber acudido a las sesiones extras en las primeras horas del da 17
de diciembre de 2008, respondiendo al Decreto nmero 4742 del 16 de
diciembre del mismo ao, independientemente de si este acto
administrativo se public el 17 de diciembre de 2008 en horas
posteriores a la reunin plenaria de esa corporacin legislativa, resulta
vlida desde el punto de vista constitucional. En su parecer esta postura
prohja el principio de instrumentalidad de las formas, en cuanto a que
la Cmara de Representantes actu en consonancia con los principios de
eficiencia y lealtad procesales (Constitucin Poltica. Artculos 29, 209),

90

Expediente CRF-003

y es la que solicita el Ministerio Pblico sea tenida en cuenta por la


Corporacin Judicial al momento de decidir el presente proceso.
Tambin se pronuncia el Procurador sobre el cambio de partido de
algunos Representantes a la Cmara durante el transcurso del debate de
conciliacin del Proyecto de ley nmero 242 de 2008, Senado; 138 de
2008, Cmara, y encuentra que tal accin de cambio de partido de
algunos congresistas no constituye vicio de trmite legislativo, pues la
consecuencia que el ordenamiento jurdico establece para dichos actos
es la responsabilidad personal del parlamentario en relacin con su
partido o movimiento poltico.
Observa igualmente que no se present problema alguno de
inconstitucionalidad en relacin con el trmite de impedimentos y
recusaciones durante el proceso parlamentario del Proyecto de ley 242 de
2008, Senado; 138 de 2008, Cmara.
Inicialmente advierte una posible irregularidad en relacin con el anuncio
de votacin del informe de conciliacin del proyecto el da 18 de agosto
de 2009, puesto que de la lectura del acta correspondiente a esa sesin
plenaria no resulta claro si dicho anuncio de votacin se efectu dentro
del tiempo inicial reglamentario de sesin o con posterioridad. Sin
embargo considera que no tiene la entidad suficiente para constituir un
vicio en el trmite de la ley porque el requisito indispensable que exige
la Constitucin Poltica es que la votacin del proyecto que contena en
este caso el informe de conciliacin fuera anunciado en sesin previa y,
por tanto, diferente; presupuesto que se cumpli en el presente asunto,
el cual en todo caso fue satisfecho porque del acta de la plenaria (Acta
N. 05, Gaceta 909. Pgina 54), se puede inferir sin ninguna duda, que
el seor Presidente del Congreso realiz el anunci de votacin del
informe de conciliacin, cumpliendo as con lo prescrito por el artculo
160 superior. Entonces, a pesar de la escasa informacin consignada en
el documento en cuestin no por ello se puede inferir que el anuncio no
se hizo en la oportunidad debida ni tampoco que no haya cumplido el
requisito constitucional exigido. La falta de claridad en el acta no puede
viciar las actuaciones adelantadas por el legislativo, pues stas cuentan
con la presuncin de sujecin a las normas con base en las cuales deben
llevarse a cabo.
Pasa luego a describir detalladamente el trmite del Proyecto de ley 242
de 2008, Senado; 138 de 2008, y concluye que segn lo contemplado en
los artculos 138, 145, 146, 150, 154, 155, 157, 158, 160, 161, 162, 163,
165, 241 numeral 2 y 378 de la Constitucin Poltica y sus concordantes
con la Ley 5 de 1992, desde el punto de vista formal, el trmite de la Ley
91

Expediente CRF-003

1354 de 2009 se ajusta a lo establecido en la Carta para tramitar y


aprobar las leyes mediante las cuales se convoca al pueblo colombiano a
referendos para que decida acerca de la modificacin de la Constitucin
Poltica, en cuanto al procedimiento de iniciativa ciudadana, trmite
legislativo, unidad de materia, sancin presidencial y remisin a la
Corte Constitucional.
En lo que respecta al respeto a la garanta de libertad del elector y los
principios de lealtad y claridad, previstos en el artculo 378
constitucional, advierte el Procurador que en el texto finalmente
aprobado de la Ley 1354 de 2009 se insert la casilla de voto en blanco,
como una opcin a disposicin de los votantes, concepta que esto va
en contra de lo establecido en el artculo 378 de la Constitucin, porque
en esta norma superior se establece, de manera inequvoca y directa, que
el referendo para reformar la Carta Poltica debe ser presentado al
pueblo colombiano de manera que los electores puedan escoger
libremente en el temario o articulado qu votan positivamente y qu
votan negativamente, sin que se considere otro tipo de expresin popular
al respecto. Por tanto, el VOTO EN BLANCO NO tiene cabida en esta
clase de expresiones populares encaminadas a modificar la Constitucin
Poltica (maysculas originales).
Razn por la cual solicita a la Corte Constitucional estarse a lo decidido
en el ordinal quinto de la sentencia C-551 de 2003, y declare la
inexequibilidad de la posibilidad del voto en blanco contemplada dentro
de la convocatoria para reformar la Constitucin realizada por iniciativa
popular a travs de la Ley 1354 de 2009, debido a que vulnera los
principios electorales de claridad y lealtad y la voluntad de abstencin
electoral como un derecho poltico para que no se alcance el umbral de
votacin mnima para la validez de la aprobacin del referendo.
Solicita igualmente a la Corte Constitucional que declare que el
Gobierno Nacional, dentro de los ocho das siguientes a la comunicacin
de la parte resolutiva de la providencia que declare exequible la Ley
1354 de 2009 que se har a travs del comunicado de prensa que emita
la Corporacin Judicial, fije la fecha de convocatoria de referendo para
reformar la Constitucin Poltica.
Finaliza su escrito el Procurador General de la Nacin con un anlisis de
la realidad presente sobre las condiciones de los candidatos a la
mxima jefatura del Estado, de cara al principio de igualdad electoral y
a la posibilidad que tendra el actual Presidente de la Repblica para
postular su nombre como candidato presidencial, si el pueblo mediante
referendo decide reformar la Constitucin que as lo permita. Indica
92

Expediente CRF-003

que las reglas previstas en la Ley 996 de 2005 para garantizar el


desarrollo del debate electoral a la Presidencia de la Repblica, cuando el
Presidente en ejercicio aspire a la reeleccin no son aplicables al actual
Jefe de Estado, porque jurdicamente hoy no puede postularse como
candidato.
Considera en todo caso que dado que el proceso de reforma
constitucional actualmente en marcha genera una expectativa creciente y
razonable de culminar con la permisin de una segunda reeleccin del
Presidente de la Repblica, y que puede verse afectada la equidad
electoral en relacin con los dems candidatos, en razn del corto
tiempo que hay entre el posible aval constitucional de aspiracin a un
tercer periodo presidencial y la fecha de las elecciones que haga posible
la aplicacin adecuada y completa de la mencionada Ley de Garantas,
en esa medida considera que se deben superar las interpretaciones
formalistas del ordenamiento jurdico que impiden la aplicacin de las
restricciones y prohibiciones al Presidente en ejercicio en relacin con la
expectativa de reeleccin, en aras de proteger el equilibrio electoral y el
principio democrtico que protege la Constitucin Poltica.
Por lo tanto entiende que el actual Presidente de la Repblica, a partir de
la fecha, debe observar las restricciones y prohibiciones que contiene la
Ley de Garantas, salvo las consignadas en sus artculos 8 y 9, por lo
tanto pide a la Corte Constitucional que realice un exhorto en tal sentido.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIN.
1. Competencia y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre
la Ley 1354 de 2009
La Corte debe determinar el alcance del control que, segn las
previsiones constitucionales, le corresponde adelantar respecto de una ley
que, como la 1354 de 2009, convoca a un referendo y somete a la
consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional, por cuya
virtud se autoriza una segunda reeleccin presidencial.
Dado que el referendo constitucional cuya convocacin se busca
mediante la ley que ahora se examina es de iniciativa popular, resulta
indispensable establecer las implicaciones de esa participacin, a fin de
determinar si constituye una manifestacin del pueblo en ejercicio de una
soberana no sometida a lmites jurdicos o si, por el contrario, se trata de
un pronunciamiento ciudadano que est sometido a los cauces

93

Expediente CRF-003

contemplados en el ordenamiento jurdico para producir una reforma


constitucional.
Con la finalidad de resolver la cuestin as planteada es necesario revisar
las nociones de poder constituyente originario y derivado, precisar el
papel que le atae al pueblo en la adopcin de la Constitucin, as como
el que le corresponde una vez la Constitucin ha sido dictada y decidir,
de acuerdo con las conclusiones obtenidas del anlisis propuesto, cul es
la condicin del referendo constitucional convocado y, de conformidad
con esa condicin, hasta dnde puede extenderse el control de la Corte.
1.1. El poder constituyente originario y derivado
En numerosas oportunidades la Corporacin se ha ocupado del poder
constituyente y de la distincin entre el originario y el derivado. Para los
efectos que ahora interesan, es menester destacar lo que al respecto fue
expuesto en la Sentencia C-551 de 2003, en la cual se examin la
constitucionalidad de un referendo de iniciativa gubernamental.
En esa ocasin la Corte indic que el poder constituyente originario tiene
por objetivo el establecimiento de una Constitucin, est radicado en el
pueblo y comporta un ejercicio pleno del poder poltico, lo que explica
que sus actos son fundacionales, pues por medio de ellos se establece el
orden jurdico y por ello dichos actos escapan al control jurisdiccional,
como lo reconoci la Corporacin en la sentencia C-554 de 1992, al
sealar que no era competente para decidir de fondo una demanda de
inconstitucionalidad presentada en contra de algunos artculos de la
Constitucin de 1991.
A diferencia del poder constituyente originario, el derivado, secundario o
de reforma se refiere a la capacidad que tienen ciertos rganos del Estado
para modificar una Constitucin existente, pero dentro de los cauces
determinados por la Constitucin misma31, de donde se desprende que
se trata de un poder establecido por la Constitucin y que se ejerce bajo
las condiciones fijadas por ella misma32, de manera que, aunque es
poder constituyente, se encuentra instituido por la Constitucin misma,
y es por ello derivado y limitado33, as como sujeto a controles.
1.2. El papel del pueblo una vez dictada la Constitucin y la reforma
constitucional
31 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 29.
32 Ibidem.
33 Ibidem.

94

Expediente CRF-003

En la sentencia que sirve de marco a estas consideraciones la Corte


plante que uno de los problemas ms complejos en la teora y en la
prctica constitucional consiste en establecer cul es el papel del pueblo
una vez ha dictado la Constitucin. La respuesta proporcionada a esta
pregunta apunta a precisar que el pueblo, si bien es depositario de la
soberana, debe actuar dentro del marco institucional plasmado en la
Constitucin que l mismo ha adoptado y, por ello, el artculo 3 de la
Carta de 1991 radica la soberana exclusivamente en el pueblo, del cual
emana el poder pblico, pero de inmediato proclama que el pueblo
ejerce esa soberana en forma directa o por medio de sus
representantes, en los trminos que la Constitucin establece.
En la sentencia C-551 de 2003, la Corporacin enfatiz que, tanto el
problema suscitado por el papel del pueblo despus de expedida la
Constitucin, como su respuesta, se proyectan al campo de los
mecanismos de reforma constitucional y record que, al tenor de lo
dispuesto en el artculo 374 superior, la Constitucin puede ser reformada
por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo
mediante referendo.
Aunque los respectivos procedimientos implican la intervencin de las
ramas del poder pblico e incluso de la ciudadana, a juicio de la Corte
la coexistencia de tres mecanismos de reforma plantea ineludiblemente
la cuestin de cul es el titular del poder de reforma en cada caso y, por
consiguiente, cul es el mbito de competencia de cada uno, en s mismo
considerado y en relacin con los dems rganos que participan en la
configuracin, desarrollo y materializacin de determinada reforma
constitucional.
De conformidad con lo anterior, el titular del poder de reforma mediante
Acto Legislativo es el Congreso, mientras que el titular del poder de
reforma mediante referendo es el pueblo, mas como quiera que, segn el
artculo 378 de la Carta, el referendo puede ser de iniciativa
gubernamental o de iniciativa popular, la titularidad del pueblo radica en
la posibilidad que tiene de votar la propuesta, dado que el referendo
ser presentado de manera que los electores puedan escoger libremente
en el temario o articulado qu votan positivamente y qu votan
negativamente y la aprobacin de la reforma requiere el voto
afirmativo de ms de la mitad de los sufragantes, y que el nmero de
estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el
censo electoral.
As pues, el pueblo es el titular del poder de reforma constitucional
adelantada por va de referendo, trtese del convocado por iniciativa del
95

Expediente CRF-003

gobierno o del que tiene lugar por iniciativa de los ciudadanos en las
condiciones del artculo 155 de la Constitucin, ya que en ambos casos
la decisin final acerca de la reforma se le atribuye a l y se le otorga la
posibilidad de expresarse conforme los requerimientos destacados en el
prrafo anterior.
Importa precisar que cuando existe iniciativa popular el grupo de
ciudadanos que la apoyan no puede convocar directamente el referendo,
dado que se trata de un acto complejo y, como tambin sucede cuando la
iniciativa es del gobierno, la propuesta requiere el debate y la aprobacin
del Congreso, que es el rgano por excelencia de la representacin
poltica, y adems, la ley que autoriza convocar al pueblo debe ser
sometida al control automtico de constitucionalidad, tal y como est
previsto en el numeral 2 del artculo 241 de la Carta.
En relacin con la intervencin de la ciudadana, la Carta distingue entre
el momento de la iniciativa autorizada a un nmero de ciudadanos igual
o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha
respectiva, tal como lo establece el artculo 155 superior, y un momento
posterior en el que, habiendo sido superado el paso por el Congreso de la
Repblica y el control confiado a la Corte Constitucional, la propuesta es
sometida a la consideracin del electorado.
En atencin a lo expuesto, es este segundo momento el que el
Constituyente tuvo en cuenta al indicar, en el artculo 374 superior, que el
pueblo es el titular del poder de reforma constitucional cuando se efecta
mediante referendo. A esta definicin se atuvo la Corte en la Sentencia C551 de 2003 para puntualizar que todos los mecanismos de reforma, an
los que contemplan como parte de su trmite la consulta a la
ciudadana, son manifestaciones del poder constituyente derivado,
pues, conforme lo afirm, el acto legislativo, el referendo y la asamblea
constituyente son mecanismos de reforma constitucional y no duda
la Corte que en tales eventos se est frente al ejercicio de un poder
derivado y, por lo mismo, limitado por la propia Constitucin.
En el caso del referendo, la Corporacin fue clara al sostener que el
poder de revisin, incluso si se recurre a un mecanismo de referendo, no
es obra del poder constituyente originario ni del pueblo soberano, sino
que es expresin de una competencia jurdicamente organizada por la
propia Constitucin, a lo cual aadi que la Carta, al establecer el
referendo como mecanismo de reforma constitucional, no pretendi
consagrar un mecanismo de democracia directa pura, sin controles
judiciales, y que estuviera totalmente desvinculado de las instancias de
representacin, sino que, por el contrario, el artculo 378 superior
96

Expediente CRF-003

busca una articulacin entre la democracia representativa, la


participacin directa del pueblo y la garanta judicial de la supremaca
de la Carta.
1.3. La iniciativa ciudadana en el caso del referendo para reformar la
Constitucin
Algunos aseveran que existe diferencia entre el referendo analizado en la
Sentencia C-551 de 2003 y el que ahora ocupa la atencin de la Corte y
que esa diferencia estriba en que el primero fue de iniciativa
gubernamental, mientras que el actual es de iniciativa popular,
circunstancia esta ltima que, en su criterio, implicara la intervencin
del constituyente primario y traera como consecuencia que la Sentencia
C-551 no fuera precedente aplicable.
En concordancia con las consideraciones hechas, la Corte advierte que el
referendo como mecanismo de reforma constitucional es, siempre,
manifestacin del poder constituyente derivado y que ni siquiera la
intervencin del electorado para votar la propuesta, despus de haber sido
tramitada en el Congreso y revisada por la Corte Constitucional, tiene la
fuerza jurdica suficiente para transformar el referendo en acto
constituyente fundacional, primario u originario.
En las condiciones anotadas, la existencia de iniciativa ciudadana
tampoco trastoca la ndole del referendo en cuanto expresin del
constituyente secundario, como surge de lo que hasta aqu se ha expuesto
y de una consideracin adicional relativa al objeto perseguido por los
ciudadanos que promueven una iniciativa de referendo y de la
competencia con la cual actan.
1.4. La ciudadana que promueve un referendo constitucional, el
objeto de su actuacin y su competencia
En efecto, durante la etapa inicial, el objeto o la finalidad que mueve a la
ciudadana consiste en acreditar los requisitos que les permitan inscribir
la iniciativa e iniciar el proceso de recoleccin de apoyos en la cantidad y
condiciones constitucionalmente establecidas. En esta etapa los
ciudadanos no tienen poder para decidir si aprueban o no el contenido de
la reforma, ni tienen facultad para decidir si adoptan la ley que incorpora
el texto que luego se someter al electorado, para que tome una decisin
al respecto y, de acuerdo con la regulacin vigente, tampoco eligen al
comit de promotores ni al vocero como representante de la voluntad del
grupo que promueve la iniciativa y menos an le otorgan al comit o al

97

Expediente CRF-003

vocero un mandato que les permita avalar o rechazar las posibles


reformas que puedan surgir durante el trmite legislativo.
El proceso de recoleccin de firmas para la inscripcin de la iniciativa, la
conformacin del comit y la bsqueda de apoyos para presentar la
iniciativa al Congreso, corresponde a una intencin distinta, tal como
reconoci la Corte en la Sentencia SU-1122 de 2001, al resolver una
accin de tutela impetrada por varios miembros de un comit de
promotores del referendo contra la corrupcin, quienes consideraban que
su derecho a participar y a ejercer un control poltico resultaba vulnerado,
porque la organizacin electoral se negaba a considerar como apoyos
vlidos para la presentacin de la iniciativa al Congreso aquellos que se
haban recolectado para la inscripcin de la iniciativa y del Comit
Promotor.
Los peticionarios alegaron que ni el artculo 375 de la Constitucin, ni la
Ley 134 de 1994, sobre mecanismos de participacin ciudadana,
impedan que pudieran sumarse los apoyos recolectados en las distintas
etapas del proceso de convocacin a un referendo. En esa ocasin la
Corte estim que la interpretacin de los actores le quitaba toda
importancia a las condiciones fijadas normativamente para la validez de
toda participacin democrtica, con tal de asegurar que exista una
decisin popular con efectos normativos.
La Corporacin reiter que el proceso tiene varias etapas y que la
inscripcin comporta la recoleccin de firmas para que los promotores
puedan presentar e inscribir la solicitud de referendo, con lo cual se
impone que deba existir identificacin plena del objeto sobre el cual el
ciudadano expresa su acuerdo, para que no exista confusin respecto de
lo que cada ciudadano apoya y, con base en estas consideraciones, la
Corte concluy:
En este orden de ideas, si bien existe identidad teleolgica, en cuanto
ambos procedimientos o momentos buscan la realizacin del acto
complejo, en este caso la solicitud al Congreso de la Repblica para que
convoque a un referendo, tambin ha de tenerse en cuenta que el
legislador quiso que cada uno de los momentos estuviera apoyado
popularmente. Ello implica que en cada etapa el ciudadano brinda su
apoyo para propsitos distintos: en la primera se apoya fundamentalmente
un promotor y unos lineamientos generales; en la segunda un texto
concreto. De ah que si se entiende que el apoyo es manifestacin de la
libertad individual (como lo es el voto) y representacin de su
individualidad (C. P. art. 12) al adicionarse los apoyos logrados en uno y
otro momento se confunden, por decir lo menos, voluntades expresas con
objetivos distintos. Es decir, se menosprecia la intencin popular (se

98

Expediente CRF-003

apoya la inscripcin o la solicitud de referendo), aduciendo que en


ltimas conducen a lo mismo.

De lo anterior surge que, tanto el objetivo buscado por los ciudadanos


que promueven una iniciativa de referendo durante la etapa de
recoleccin de firmas para apoyar la iniciativa, como la competencia que
con tal finalidad tienen, se inscriben dentro de la realizacin de un acto
complejo que conduce a la convocacin de un referendo para que el
pueblo decida si reforma o no la Constitucin en el sentido que se le
propone y, por lo tanto, hacen parte de un proceso de manifestacin del
poder constituyente constituido.
En este sentido, la Sentencia C-180 de 2007 seala que cuando la
ciudadana participa en la convocatoria de un referendo acta como
rgano constituido y, por ende, con poder limitado, porque una es la
situacin cuando el pueblo, en un acto de afirmacin y por fuera de todo
cauce normativo, decide reformar la Constitucin o darse una nueva y
otra distinta aquella en la cual a la luz de las previsiones
constitucionales, el pueblo es convocado para que decida si convoca una
asamblea nacional constituyente o para que exprese su afirmacin o
su negacin a una propuesta de reforma a la Constitucin, pues en el
primer caso el pueblo acta como constituyente primario y en el
segundo obra en el mbito de los poderes constituidos.
De conformidad con lo precedente, no resulta de recibo, a la luz de la
jurisprudencia constitucional, la pretensin conforme a la cual cuando
el pueblo se expresa por la va del referendo constitucional previsto en el
artculo 378 de la Constitucin, obra como poder constituyente primario
y en tal virtud sus decisiones quedan revestidas de una especial
intangibilidad frente a los restantes mecanismos de reforma
constitucional previstos en el Ttulo XIII de la Carta.
A modo de conclusin procede sostener que en la etapa de formacin de
la iniciativa ciudadana para convocar un referendo constitucional, los
ciudadanos que apoyan la iniciativa ejercen su derecho a participar a
travs de uno de los mecanismos constitucionales de participacin
democrtica, pero no adoptan ninguna decisin referente a la materia del
referendo.
1.5. La ciudadana que promueve un referendo para reformar la
Constitucin y el pluralismo constitucional

99

Expediente CRF-003

A las razones que se dejan consignadas cabe agregar que la actuacin de


quienes promueven un referendo para reformar la Constitucin, an
siendo expresin de un mecanismo de participacin ciudadana, tampoco
refleja en forma completa el pluralismo que es propio del modelo
democrtico plasmado en la Constitucin de 1991, como quiera que en
esta etapa inicial un grupo de ciudadanos, incluso grande, prefija la
agenda sobre la cual se podr pronunciar despus el electorado y, frente a
esa agenda no existe la posibilidad de adelantar un debate plural, sino
slo la posibilidad de dar una respuesta positiva o negativa a la agenda
prefijada por el grupo que promueve la iniciativa.
La idea de pueblo soberano es un concepto constitucional lmite
estrechamente relacionado con las ideas de soberana, democracia liberal
y democracia constitucional. La visin histrica y conceptual tpica del
estado liberal de derecho que predomin desde el siglo XVIII, propugn
una nocin de soberana enmarcada dentro del concepto de nacin como
unidad homognea. A partir de la Segunda Guerra Mundial esa nocin
decimonnica ha evolucionado hacia una visin pluralista, de acuerdo
con la cual es menester garantizar tanto la posicin de la mayora como
las voces de las minoras y ya no es posible que un nico grupo de
ciudadanos, por numeroso y respetable que sea, se atribuya la voz del
pueblo soberano.
En este orden de ideas, la nocin de pueblo que acompaa la concepcin
de democracia liberal constitucional no puede ser ajena a la nocin de
pluralismo e implica la coexistencia de diferentes ideas, razas, gneros,
orgenes, religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de tan
heterognea composicin al escoger un modelo de democracia
constitucional acepta que todo poder debe tener lmites y, por lo tanto,
como pueblo soberano acuerda constituirse y autolimitarse de
conformidad con ese modelo democrtico e instituye cauces a travs de
los cuales pueda expresarse con todo y su diversidad.
La idea de democracia de base pluralista cuestiona el hecho de que
cualquiera pueda erigirse en representante de los intereses de todos e
invita a generar mecanismos adecuados para que diferentes intereses y
visiones sean tenidos en cuenta al adoptar las decisiones que a todos
ataen. Por ello, en los estados contemporneos la voz del pueblo no
puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, as sea
mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una
manifestacin de esa pluralidad.

100

Expediente CRF-003

Bajo la concepcin contempornea que se ha descrito, la actuacin


legtima del poder constituyente debe reflejar el pluralismo y, en
consecuencia, ha de manifestarse en un escenario deliberativo que
garantice la concurrencia del pueblo soberano en su diversidad para que,
a travs de cualquiera de los cauces de reforma de la Carta que ha
previsto al autolimitarse, acte como poder constituido y exprese su
voluntad de variar el pacto constitucional. Cada uno de los mecanismo de
reforma constitucional previstos en la Constitucin de 1991 permite, en
mayor o menor grado, una expresin plural del poder constituyente
derivado y, desde luego, tambin el referendo que requiere del
cumplimiento de todas las etapas constitucionalmente establecidas, hasta
llegar a la manifestacin final del electorado que es el llamado a decidir
sobre la propuesta inicialmente tramitada por un grupo de ciudadanos,
inscrita, aprobada por el Congreso de la Repblica y sometida al control
de la Corte Constitucional que juzga su constitucionalidad.
Ahora bien, de lo explicado se deduce que la Sentencia C-551 de 2003 es
un precedente aplicable al caso que ahora decide la Corte, pues el pueblo,
actuando como poder constituido, igualmente funge como titular del
poder de reforma constitucional, por cuanto tambin debe ser convocado
para que d su veredicto final en las urnas. La diferencia radica en que,
teniendo origen gubernamental, la agenda la prefija el gobierno, pero, tal
como sucede cuando la agenda es prefijada por un grupo de ciudadanos,
la etapa inicial no refleja en su totalidad el pluralismo que slo tiene
cabal expresin cuando la cuestin es sometida al pueblo para que la vote
y decida si aprueba o no la reforma propuesta.
En las condiciones anotadas y como ms adelante se precisar, no es de
recibo la tesis segn la cual como por primera vez la Corte se pronuncia
respecto de la convocacin a un referendo de iniciativa ciudadana, la
sentencia C-551 de 2003 no es precedente aplicable, porque en ella la
Corporacin se pronuncio sobre un referendo de iniciativa
gubernamental.
En apoyo de lo anterior y en trminos generales, es de inters destacar
que en la citada sentencia la Corte Constitucional analiz tres problemas
bsicos, a saber: su competencia para examinar actos reformatorios de la
Carta, el alcance del control que ejerce sobre actos reformatorios de la
Carta a partir de la expresin slo por vicios de procedimiento en su
formacin y las especificidades del trmite legislativo en el caso de los
referendos de iniciativa gubernamental.
El anlisis de la primera cuestin fue de carcter general, pues no estuvo
restringido a los referendos constitucionales de origen gubernamental y
101

Expediente CRF-003

lo propio cabe afirmar del segundo problema abordado, ya que lo


relacionado con el alcance del control se trat de tal manera que cobija a
todos los mecanismos de reforma constitucional, incluido el referendo
constitucional de origen ciudadano. El examen de la tercera cuestin, en
cambio, s aparece limitado al referendo que en esa ocasin ocup la
atencin de la Corte.
En conclusin, la ratio que surge del anlisis de los dos primeros
problemas es precedente directamente aplicable al caso del referendo de
iniciativa ciudadana, porque la Corte examin su competencia, fijada en
el artculo 242-2 superior respecto de todos los mecanismos de reforma
establecidos en el Ttulo XIII de la Constitucin, as como el alcance de
esa competencia y lo hizo de modo general, sin que considerara relevante
distinguir si la iniciativa del referendo era ciudadana o gubernamental.
La ratio que surge del tercer problema es especfica del referendo
concretamente analizado por la Corte, esto es, de un referendo de
iniciativa gubernamental y, si bien las subreglas utilizadas para resolverlo
no son un precedente directamente aplicable al referendo ahora
examinado, tampoco se puede desconocer que constituyen jurisprudencia
relevante para estudiar las especificidades del trmite legislativo de los
referendos constitucionales de iniciativa ciudadana.
1.6. Alcance y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre la Ley
1354 de 2009.
El numeral segundo del artculo 241 de la Carta asigna expresamente
a la Corte Constitucional la funcin de [d]ecidir, con anterioridad al
pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria
a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la
Constitucin, slo por vicios de procedimiento en su formacin.
Esta competencia es complementada por los artculos 378 y 379
constitucionales, los cuales introducen algunas precisiones en torno a
su alcance. As, la primera disposicin fija los rasgos principales que
caracterizan el referendo constitucional y textualmente seala que
el referendo ser presentado de manera que los electores puedan
escoger libremente en el temario o articulado qu votan positivamente y
qu votan negativamente, previsin de la cual ha derivado la Corte
Constitucional su competencia para examinar la redaccin de las
preguntas contenidas en la ley de convocatoria y sometidas a la
votacin popular. Mientras que el artculo 379 indica que la
102

Expediente CRF-003

convocatoria a referendo slo podr ser declarada inconstitucional


cuando se violen los requisitos establecidos en el Ttulo XIII de la
Constitucin.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporacin ha desarrollado en
diversos pronunciamientos las principales caractersticas del control
constitucional que se ejerce sobre la ley de convocatoria a un referendo
constitucional. En cuanto a la oportunidad del control ha precisado que
ste se ejerce con posterioridad a la sancin y promulgacin de la ley
correspondiente, como tambin lo es el control sobre la ley en la cual se
consulta al pueblo sobre si se convoca a una Asamblea Constituyente 34.
Igualmente, ha advertido que cuando se acude a la va del referendo para
reformar la Constitucin, esta misma ha establecido un control
reforzado, porque adems del control automtico que ejerce la Corte
sobre la ley convocatoria, los ciudadanos pueden impetrar la accin
pblica de inconstitucionalidad contra el acto reformatorio de la
Constitucin. Este control reforzado se explica porque la reforma a la
Constitucin por medio de un referendo es un procedimiento que
comprende diversas etapas. Por ende, conforme al artculo 241 ord 2, la
Corte ejerce el control automtico definitivo sobre la ley que somete a
decisin del pueblo un proyecto de reforma constitucional, sin perjuicio
de lo sealado en el artculo 379 superior35.
En efecto, en la Sentencia C-551 de 2003 y en Auto 001 del mismo ao,
la Corte Constitucional sostuvo que la Carta Poltica prescribe dos fases
de control jurdico en torno a las reformas constitucionales adoptadas por
medio de referendo. En primer lugar, el control sobre la ley de
convocatoria del referendo, el cual es de carcter automtico, integral y
limitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se
encuentren en la tramitacin de la citada ley. Posteriormente, conforme lo
ha reconocido la jurisprudencia constitucional en las sentencias C-973 y
C-1121 de 2004, puede tener lugar una segunda etapa de control sobre el
acto reformatorio de la Carta Poltica, una vez entra en vigor, es decir,
una vez haya sido promulgado por el Presidente de la Repblica, dicho
control se ejerce sobre el referendo constitucional, acto jurdico complejo
integrado por los diversos actos emitidos entre la sentencia que declara
exequible la ley de convocatoria y la promulgacin del decreto que
adopta el pronunciamiento popular que contiene la reforma al Texto
Superior. El mecanismo por medio del cual tiene lugar esta segunda fase
de control son las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los
34 Sentencia C-551 de 2003, F. J. 2.
35 Auto 001 de 20 de enero de 2003.

103

Expediente CRF-003

ciudadanos ante la Corte Constitucional, as mismo en estos eventos el


control se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos en el
procedimiento de formacin establecidos por la Constitucin para esta
modalidad de reformas constitucionales.
En resumen, el control de constitucionalidad que ejerce la Corte
Constitucional sobre la ley mediante la cual se convoca un referendo
constitucional se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular;
concentrado, por estar exclusivamente a cargo de la Corte
Constitucional; judicial, por la naturaleza del rgano que lo lleva a cabo;
automtico, ya que opera por mandato imperativo de la Carta Poltica;
integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios
en el procedimiento legislativo; especfico, por cuanto la Corte slo
puede examinar los vicios de procedimiento de la ley, ya que no le
corresponde estudiar su contenido material; participativo, pues se faculta
a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad;
definitivo, porque el texto sometido a control no podr volver a ser objeto
de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional; y delimitado
por la propia Constitucin en los artculos 379 y 241 ord. 2.
Adicionalmente, este control es independiente respecto de eventuales
actuaciones judiciales, administrativas, disciplinarias, fiscales o de
cualquier ndole que, de manera concomitante, se estn adelantando por
hechos acaecidos en desarrollo del procedimiento de formacin de la ley
de convocatoria a un referendo constitucional, cuando la Corte estudie el
acto jurdico fruto de dicho procedimiento. En este punto la Corte resalta
la necesidad de valorar dicha situacin bajo la ptica del principio de
oportunidad, en el entendido que el examen constitucional debe
realizarse teniendo en cuenta todos y cada uno de los elementos con que
se cuente al momento de desarrollar el control abstracto, pero no
exigiendo la suspensin del proceso de constitucionalidad mientras
finalizan los procedimientos que pueden arrojar plena certeza sobre los
hechos acaecidos. Esta ltima exigencia minara gravemente la eficacia
del examen de constitucionalidad a cargo de la Corte, a la vez que
suspendera indefinidamente el trmite del referendo constitucional.
Cabe recordar igualmente que en distintos autos emitidos durante el
trmite de este proceso36 se rechaz expresamente la procedencia de la
figura de la prejudicialidad en el control abstracto de constitucionalidad
por las razones que se reiteran a continuacin:
36 Autos 296 y 303 de 2009.

104

Expediente CRF-003

1. En primer lugar, el Decreto 2067 de 1991 no contempla la

prejudicialidad, de ah que esta figura no sea expresamente


aplicable en los procesos de control constitucional.
2. En segundo lugar el proceso de control constitucional tiene
un carcter autnomo frente a otros procesos judiciales, y esta
autonoma radica en el objeto y la naturaleza del control
abstracto de la constitucionalidad de las disposiciones
jurdicas,
proceso
que
no
pretende
establecer
responsabilidades penales o disciplinarias por la
infraccin de la normatividad vigente, sino un
pronunciamiento con efectos erga omnes sobre la
constitucionalidad de una disposicin sometida a examen
constitucional.
3. La Corte Constitucional ejerce un control concentrado sobre
los actos normativos enunciados en el artculo 241
constitucional y en el ejercicio de esta competencia no
pueden interferir otras corporaciones judiciales.
4. Los breves plazos del proceso de control constitucional
tambin son un argumento en contra de la prejudicialidad,
porque, de admitirse sta, resultara afectada la economa y
celeridad procesal.
En todas las providencias se concluye que [l]o anterior no significa que
los elementos probatorios recabados en otras actuaciones judiciales,
administrativas o de otra ndole o las providencias proferidas por otras
autoridades judiciales no sean relevantes en el examen de las leyes
sometidas al estudio de esta Corporacin, la cual valorar su
implicacin en el asunto objeto de decisin, dentro de la autonoma
propia para el ejercicio de sus competencias en el marco de un proceso
de control de constitucionalidad37.

37 Ibidem.

105

Expediente CRF-003

1.6.1. El alcance de la competencia de la Corte Constitucional para el


examen de una ley convocatoria de un referendo constitucional. La
competencia para el estudio del trmite legislativo

Sobre el alcance de su competencia para el examen de las leyes de


convocatoria a un referendo constitucional, esta Corporacin hizo
importantes precisiones en la sentencia C-551 de 2003. En esa
oportunidad, con ocasin del examen de la Ley 796 de 2003 este Tribunal
interpret de manera sistemtica el conjunto de disposiciones
constitucionales y legales que rigen la materia y arrib a las conclusiones
que se exponen a continuacin.

En primer lugar, para definir el parmetro de control de


constitucionalidad se descart una lectura literal o gramatical del artculo
379 de la Carta, a cuyo tenor los Actos Legislativos, la convocatoria a
referendo, la consulta popular o el acto de convocacin de la Asamblea
Constituyente, slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se
violen los requisitos establecidos en este ttulo. Para alcanzar una
comprensin de esta disposicin se sostuvo en esa oportunidad que
[u]n entendimiento puramente literal y aislado del artculo 379
superior, segn el cual los actos legislativos, la convocatoria a
referendo, la consulta popular o el acto de convocacin de la Asamblea
Constituyente, slo pueden ser declarados inconstitucionales cuando se
violen los requisitos establecidos en el ttulo XIII de la Carta, conduce a
obvias perplejidades() por la sencilla razn de que el trmite propio
de la convocatoria a un referendo constitucional, no se encuentra
regulado exclusivamente en el ttulo XIII, ya que el artculo 378 superior
reenva a varias disposiciones que no hacen parte del mencionado
ttulo38.

38 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 7.

106

Expediente CRF-003

Por tal razn se descart una interpretacin descontextualizada del


mentado precepto y se acogi una sistemtica, a la luz de una lectura
armnica de la Constitucin y atendiendo los propsitos pretendidos
por el constituyente39. Entonces, para definir el parmetro de control
cobra tambin relevancia el artculo 378 constitucional por cuanto seala
que la convocatoria a referendo es aprobada por el Congreso, mediante
ley, que requiere la aprobacin de la mayora de los miembros de ambas
cmaras, de manera tal que enva al intrprete a aquellas normas de la
Constitucin y del Reglamento del Congreso que regulan el trmite de
las leyes40.

Concluy entonces esta Corporacin que la restriccin del artculo 379


superior no implica que la Corte no deba tomar en consideracin las
otras normas constitucionales, que sean relevantes para examinar la
regularidad del procedimiento de aprobacin de un referendo para
reformar la Constitucin. Y en particular, en relacin con una reforma
por va de referendo, en la medida en que el proyecto a ser sometido al
pueblo debe estar contenido en una ley, es obvio que las normas
constitucionales y del Reglamento del Congreso que regulan la
formacin de las leyes son en principio relevantes, sin perjuicio de que
la naturaleza especial de la ley de referendo pueda implicar ciertas
especificidades en su procedimiento de aprobacin. Y de otro lado, este
acto de reforma por referendo implica la utilizacin de un mecanismo
particular de participacin ciudadana y popular como es precisamente
el referendo-, por lo que la Corte deber tomar en cuenta no slo las
normas constitucionales que regulan esta figura sino tambin, en lo
pertinente, la Ley 134 de 1994, o LEMP. Estas disposiciones forman
entonces el parmetro normativo de referencia para enjuiciar la
regularidad del procedimiento de formacin de la Ley 796 de 2003 41.
En esa medida el parmetro de control en estos casos est conformado
por: (i) Los enunciados normativos contenidos en el Ttulo XIII de la
Constitucin, (ii) otras disposiciones constitucionales relevantes, (iii) el
Reglamento del Congreso de la Repblica Ley 5 de 1992-, (iv) la
LEMP, (v) otras disposiciones legales que regulan mecanismos de
participacin ciudadana o asuntos electorales, tales como la Ley 130 de
1994.

39 Ibidem.
40 Ibidem.
41 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 8.

107

Expediente CRF-003

Para salvar las objeciones que pudieran formularse debido a que la


anterior interpretacin parecera privar de efecto til el mandato expreso
del artculo 379 constitucional, en el sentido que slo el desconocimiento
de los requisitos previstos en el Ttulo XIII de la Carta acarreara la
declaratoria de inconstitucionalidad de la ley convocatoria a un referendo
constitucional, esta Corporacin armoniz ambas posturas
hermenuticas; es decir, la interpretacin sistemtica de la cual se infiere
que el parmetro de control est conformado por el marco normativo que
regula el procedimiento legislativo y los mecanismos de participacin
ciudadana con la referencia exclusiva y expresa al Ttulo XIII de la
Constitucin contenida en el artculo 379. Concluy as que el mandato
del artculo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de
inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitucin, nicamente
a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para
constituir un vicio de procedimiento en su formacin, entendiendo por
ste la violacin de los requisitos establecidos por la propia Carta para
la aprobacin de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados
en el Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del
artculo 379, segn el cual esos actos slo pueden ser retirados del
ordenamiento por violar el ttulo XIII, con la necesidad de tomar en
cuenta otras disposiciones constitucionales, del Reglamento del
Congreso y de la LEMP, que son indispensables para determinar el
alcance de los requisitos constitucionales de aprobacin de una ley que
incorpora un referendo y que se encuentran previstos en el mencionado
Ttulo XIII42.

En esa medida resulta relevante para el control de constitucionalidad de


una ley convocatoria a un referendo constitucional la distincin acogida
por la jurisprudencia constitucional entre meras irregularidades y vicios
en el procedimiento legislativo, por consiguiente, no cualquier
irregularidad o cualquier infraccin de una norma del reglamento del
Congreso o de la LEMP referidas al trmite del referendo implican la
inconstitucionalidad de la presente ley; es indispensable que esa
irregularidad sea de una gravedad suficiente para ser calificada como
un vicio en la formacin de esa ley, como paso necesario para la
adopcin por el pueblo de una reforma constitucional por medio de un
referendo aprobatorio (CP arts 374 y 378). Por consiguiente,
nicamente las violaciones del Ttulo XIII y de la Carta, o de aquellas
disposiciones del Reglamento del Congreso y de la LEMP que
desarrollen estrecha y directamente principios y valores
constitucionales, y en particular las exigencias establecidas por el Ttulo
42 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 9.

108

Expediente CRF-003

XIII de la Carta, representan vicios susceptibles de provocar la


inconstitucionalidad de la ley de referendo (C.P. artculo 379)43.

Ahora bien, al definir en la sentencia C-551 de 2003 el parmetro de


control de constitucionalidad de la ley convocatoria a un referendo
constitucional esta Corporacin tambin hizo importantes precisiones en
cuanto al alcance del control, pues como se infiere de los apartes antes
transcritos este comprende todo el procedimiento legislativo que debe
surtir la iniciativa gubernamental o ciudadana. No obstante, la Ley 796
de 2003 examinada en esa oportunidad tuvo iniciativa gubernamental
razn por la cual la Corte no se pronunci de manera expresa sobre su
competencia para examinar el trmite de la iniciativa popular cuando se
trata de una ley convocatoria a un referendo constitucional que tiene
origen en una iniciativa ciudadana, asunto que ser abordado a
continuacin.

1.6.2. La competencia de la Corte Constitucional para examinar el


trmite de la iniciativa popular de una ley convocatoria a un
referendo constitucional.

La Corte es competente para revisar el trmite de la iniciativa popular de


una ley convocatoria a un referendo constitucional por cuanto (i) as se
desprende de una lectura sistemtica de la Constitucin, (ii) el artculo
241.2 otorga expresa competencia para ello, (iii) existen slidos
precedentes constitucionales en la materia y, (iv) la LEMP slo prev una
competencia residual de la jurisdiccin contencioso administrativa.
En primer lugar, tambin tiene lugar aqu el argumento sistemtico
defendido en la sentencia C-551 de 2003, porque de una lectura armnica
de la Constitucin se desprende la competencia de esta Corporacin para
examinar el trmite de la iniciativa ciudadana. En efecto, si bien
nuevamente el artculo 379 constitucional parecera excluir esta
posibilidad al limitar el parmetro de control en estos casos al Ttulo XIII
de la Carta, resultan relevantes las remisiones contenidas en el mismo
ttulo a otras disposiciones, especialmente la referencia contenida en el
artculo 378. Es as como, esta ltima disposicin seala textualmente
por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del
artculo 155, el Congreso mediante ley que requiere la aprobacin de la
43 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 9.

109

Expediente CRF-003

mayora de los miembros de ambas cmaras, podr someter a referendo


un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore
a la ley ().
Por lo tanto el procedimiento de reforma constitucional en estos casos
involucra un mecanismo especfico de participacin popular: la iniciativa
legislativa ciudadana, al cual a su vez hacen alusin los artculos 103 y
155 de la Constitucin y que adicionalmente se encuentra regulado por la
LEMP y por otras disposiciones legales de ndole electoral. Todo este
marco normativo se incorpora al parmetro de control porque es
indispensable para determinar el alcance de los requisitos
constitucionales para el trmite de una ley convocatoria a un referendo
previstos en el Ttulo XIII, e igualmente contribuye a definir la
competencia de la Corte, la cual debe examinar que las actuaciones
surtidas en el trmite de la iniciativa ciudadana se ajusten a los mandatos
constitucionales y legales vigentes.
Resultan igualmente aplicables aqu las apreciaciones vertidas en la
sentencia C-551 de 2003, a propsito del examen que debe realizar la
Corte Constitucional, en el sentido de que no cualquier irregularidad
advertida en el trmite de la iniciativa ciudadana conlleva la declaratoria
de inexequibilidad de la ley convocatoria a un referendo constitucional,
pues nicamente las infracciones que supongan el desconocimiento de
disposiciones que desarrollen estrecha y directamente principios y
valores constitucionales y en particular las exigencias establecidas en el
Ttulo XIII de la Carta, representa vicios susceptibles de provocar la
inconstitucionalidad de la ley de referendo44.

44 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 9.

110

Expediente CRF-003

El argumento sistemtico no es el nico relevante para establecer la


competencia de este Tribunal para examinar el trmite de la iniciativa
ciudadana, una interpretacin literal del artculo 241.2 constitucional
permite arribar a la misma conclusin. Como antes se consign, este
precepto faculta a la Corte Constitucional para [d]ecidir, con
anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de
la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para
reformar la Constitucin, slo por vicios de procedimiento en su
formacin.

Dejando a un lado la determinacin del contenido de este enunciado


normativo, asunto que ser abordado ms adelante cuando se examine lo
relacionado con la prohibicin de sustitucin de la Constitucin, en todo
caso esta disposicin contiene una alusin expresa a la competencia de la
Corte para examinar si, con anterioridad al pronunciamiento ciudadano
acerca de la convocatoria a un referendo encaminado a reformar la
Constitucin, haya sido ste de iniciativa popular o gubernamental, se ha
producido un vicio de procedimiento en su formacin, lo cual comprende
no slo el examen de la aprobacin de la respectiva ley, sino todos los
actos concernientes a la formacin de la iniciativa. De tal suerte que, para
el caso de los referendos de iniciativa popular, el anlisis de esta
Corporacin abarcar el estudio de la validez de las actuaciones
adelantadas por los promotores de la iniciativa ante las autoridades que
conforman la Organizacin Electoral en Colombia, es decir, la
Registradura Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral.

Advirtase que la Constitucin no excluye, de manera alguna, el examen


de la Corte acerca de los posibles vicios de procedimiento en los que se
pudo haber incurrido a lo largo de la formacin de la iniciativa popular
de reforma a la Carta Poltica. En efecto, los denominados vicios de
procedimiento en su formacin, segn las voces del artculo 241.2, no se
limitan a aquellos acaecidos durante el trmite en el Congreso del
proyecto de ley mediante la cual se convoca al pueblo a un referendo
constitucional, sino que abarcan las etapas anteriores, por cuanto se trata
de un acto jurdico complejo, al igual que la fase comprendida entre la
sentencia de la Corte Constitucional y la promulgacin del acto
reformatorio de la Constitucin, esta ltima mediante la accin pblica
de inconstitucionalidad como previamente se consign.

111

Expediente CRF-003

Existen igualmente importantes precedentes constitucionales en materia


del control de constitucionalidad de procedimientos legislativos que
tienen iniciativa compleja; siendo los casos ms representativos de ello el
control de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, el control de
las leyes cuatrianuales de planes de desarrollo, el control de las leyes de
presupuesto y de las que estipulan gastos. En lo sigue se har referencia a
lo sostenido a este respecto por la jurisprudencia constitucional.
Respecto de la revisin del trmite de las leyes aprobatorias de tratados
se ha sostenido que [e]n relacin con el aspecto formal la Corte se
encuentra llamada a examinar la validez de la representacin del Estado
colombiano durante el proceso de negociacin, celebracin y
suscripcin del tratado, al igual que la observancia de las reglas del
trmite legislativo que precedieron la aprobacin de la ley sujeta a
anlisis. 45
Con base en lo anterior, la Corte adopta la metodologa de separar la
verificacin del cumplimiento del proceso de negociacin, celebracin y
suscripcin del tratado, de la verificacin de los requisitos propios del
momento de radicacin del proyecto, es decir, identifica dos etapas en el
trmite de la iniciativa legislativa. Para la primera etapa generalmente
sostiene que, el deber constitucional de revisar los tratados
internacionales y las leyes que los aprueban sugiere que tal anlisis
implica comprobar la existencia de las facultades del representante del
Estado colombiano para negociar, adoptar el articulado mediante su
voto y autenticar el instrumento internacional respectivo, de acuerdo con
lo previsto en los artculos 7 a 10 de la Convencin de Viena sobre el
Derecho de los Tratados entre Estados de 1969.46

45 Cfr. C-577 de 2009, entre otras


46 Ibidem {Cita del aparte transcrito} El artculo 7 de la citada Convencin dispone que la
representacin de un Estado para todo lo relativo a la celebracin de un tratado es vlida en
cualquiera de los siguientes casos: (1) cuando la persona delegada presenta los adecuados plenos
poderes (7.1-a); (2) si de la prctica del Estado, o de otras circunstancias, se deduce que existe la
intencin de considerar a la persona que participa en la negociacin como la representante del
Estado para esos efectos, prescindiendo de la presentacin de plenos poderes (7.1-b); o (3) cuando se
deduce de las funciones que cumple la persona delegada, sin tener que presentar plenos poderes (7.2).
En este ltimo caso, el mismo artculo considera que, por razn de sus funciones, representan a su
Estado para los efectos de negociar y adoptar el texto de un tratado: (i) los jefes de Estado, jefes de
Gobierno y ministros de relaciones exteriores (7.2-a); (ii) el jefe de la misin diplomtica ante el
Estado con el cual se va a celebrar (7.2-b) y (ii) el representante acreditado por el Estado ante una
conferencia internacional o ante una organizacin internacional o uno de los rganos de sta (7.2c).Verificada la ocurrencia de alguna de las circunstancias descritas, debe entenderse cumplido el
requisito de representacin del Estado para cada una de las diversas etapas dentro de la celebracin
de un tratado internacional.

112

Expediente CRF-003

Para la segunda etapa de la iniciativa, esto es la radicacin del proyecto,


la Corte verifica que dicha radicacin se haya realizado por parte del
Gobierno (Presidente o Ministros del Despacho debidamente autorizados,
de conformidad con la verificacin de la primera etapa) en virtud de la
iniciativa privativa, y en la comisin constitucional correspondiente del
Senado de la Repblica (de conformidad con lo exigido en el artculo 43
de la Ley 5 de 1992).
La metodologa descrita, para el evento del control formal de las leyes
aprobatorias de tratados, ratifica el alcance del control de
constitucionalidad en el caso de las leyes que tienen una iniciativa
legislativa compleja; adems de que supone que el incumplimiento de
alguno de los pasos previos a la radicacin del proyecto, implica la falta
de validez del trmite de la iniciativa, y configura una causal de
inexequibilidad de la ley. Una conclusin contraria significara que una
ley aprobatoria seria exequible incluso si no se cumplen los requisitos
para la acreditacin consistente en que un representante del Estado
colombiano est autorizado para negociar, adoptar el articulado mediante
su voto y autenticar el instrumento internacional respectivo.
Otro ejemplo pertinente para la determinacin y alcance de la iniciativa
legislativa compleja, y la incidencia de ello en el control de
constitucionalidad formal de las leyes que presentan esta iniciativa, es el
relativo a los proyectos de ley del plan de desarrollo, de presupuesto y
aquellos que estipulan gastos a cargo del presupuesto nacional.
Respecto de las leyes del plan de desarrollo el artculo 341 Superior
prev, en su inciso primero, el adelantamiento de unos pasos previos a la
presentacin del proyecto de ley del plan de desarrollo, referidos de
manera genrica a la participacin de distintos entes en la elaboracin del
proyecto, y la posibilidad de su enmienda antes de la radicacin, por
parte del Consejo Nacional de Planeacin. Ello indica que, como se ha
venido sosteniendo, el trmite exigido para la iniciativa contiene
actuaciones anteriores a la radicacin del proyecto, los cuales forman
parte del procedimiento de formacin de la ley del plan.
Lo anterior se confirma en el contenido de algunas de las disposiciones
de la Ley 152 de 1994 Orgnica del Plan de Desarrollo, cuyo Captulo IV
dispone el procedimiento para la elaboracin del proyecto. Dicho
procedimiento se describe a partir de la elaboracin del proyecto y la
formulacin inicial por parte del Gobierno (Arts. 13 y 14 L.152/94)47, la
47 ARTCULO 13. PROCESO DE ELABORACIN. La elaboracin del proyecto del Plan Nacional
de Desarrollo, que debe ser sometido por el Gobierno al Congreso Nacional durante los seis meses
siguientes a la iniciacin del perodo presidencial, se adelantar conforme a las disposiciones de los

113

Expediente CRF-003

coordinacin de las distintas autoridades involucradas en su elaboracin


y las reglas de su participacin (Arts. 15 y 16 L.152/94) 48, la presentacin
del proyecto al CONPES (art. 17 L.152/94)49, el sometimiento del
proyecto de ley al Consejo Nacional de Planeacin para que ste elabore
un concepto sobre el mismo (art. 18 L.152/94) 50, y finalmente la
radicacin del proyecto en el Congreso de la Repblica (art. 19
L.152/94)51. Como se ve, la iniciativa legislativa de la ley del Plan consta
de varios requisitos especficos, reglados como un procedimiento cuya
culminacin es la radicacin del proyecto. As, la incidencia de la
consagracin de las etapas previas a la presentacin del proyecto, en el
artculos siguientes.
ARTCULO 14. FORMULACIN INICIAL. Una vez elegido el Presidente de la Repblica todas las
dependencias de la administracin y en particular, las autoridades de planeacin, le prestarn a l y/o a
las personas que l designe para el efecto, el apoyo administrativo, tcnico y de informacin que sea
necesario para que adelante las gestiones indispensables para iniciar la formulacin del plan de
desarrollo.
48 ARTCULO 15. COORDINACIN DE LAS LABORES DE FORMULACIN. El Director del
Departamento Nacional de Planeacin, coordinar de conformidad con las orientaciones impartidas
por el Presidente de la Repblica, las labores requeridas para continuar la formulacin del plan de
desarrollo, con los ministerios, las entidades territoriales, las regiones administrativas y de
planificacin que se organicen en desarrollo del artculo 306 y con el Consejo Superior de la Judicatura
a travs de su Sala Administrativa.
ARTCULO 16. PARTICIPACIN ACTIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las
autoridades nacionales de planeacin y las entidades de planificacin regional que llegaren a
constituirse, garantizarn la participacin activa de las autoridades de planeacin de las entidades
territoriales en el proceso de elaboracin del plan.
49 ARTCULO 17. PRESENTACIN AL CONPES. El Director del Departamento Nacional de
Planeacin presentar a consideracin del Conpes el proyecto del plan en forma integral o por
elementos o componentes del mismo. El componente correspondiente al plan de inversiones deber
contar con el concepto previo relativo a las implicaciones fiscales del proyecto del plan, emitido por el
Consejo Superior de Poltica Fiscal, Confis. El Conpes aprobar finalmente un documento consolidado
que contenga la totalidad de las partes del plan, conforme a la Constitucin y a la presente Ley. Para
estos efectos, se realizar un Conpes ampliado con los miembros del Conpes Social y se invitar a
participar en representacin de las entidades territoriales, a cinco (5) gobernadores y cinco (5) alcaldes,
en correspondencia con la jurisdiccin territorial de cada uno de los cinco Corpes que hoy existen. As
mismo sern invitados los representantes legales de las regiones a que se refiere el artculo 307 de la
Constitucin y al presidente del Consejo Superior de la Judicatura.
PARGRAFO. Para estos propsitos, deber tenerse en cuenta que los gobernadores que se designen
provengan de departamentos distintos a los que pertenezcan los alcaldes que representen a los
municipios.
ARTCULO 16. PARTICIPACIN ACTIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las
autoridades nacionales de planeacin y las entidades de planificacin regional que llegaren a
constituirse, garantizarn la participacin activa de las autoridades de planeacin de las entidades
territoriales en el proceso de elaboracin del plan.
50 ARTCULO 18. CONCEPTO DEL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN. El proyecto del
plan, como documento consolidado en sus diferentes componentes, ser sometido por el Presidente de
la Repblica a la consideracin del Consejo Nacional de Planeacin a ms tardar el 15 de noviembre,
para anlisis y discusin del mismo, para que rinda su concepto y formule las recomendaciones que
considere convenientes, antes del 10 de enero. Si llegado el 10 de enero, el Consejo no se hubiere
pronunciado sobre la totalidad o parte del plan, se considerar surtido este requisito en esa fecha. El 15
de noviembre el Presidente de la Repblica enviar al Congreso copia del proyecto del plan de
desarrollo.
51 ARTCULO 19. PROYECTO DEFINITIVO. Oda la opinin del Consejo, el Conpes efectuar las
enmiendas que considere pertinentes luego de lo cual, el Gobierno a travs del Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico presentar el proyecto a consideracin del Congreso antes del 7 de febrero, para lo

114

Expediente CRF-003

ejercicio del control de constitucionalidad, no puede ser otra que la de


reconocer que la omisin o el adelantamiento equivocado de alguna de
ellas supone un vicio de procedimiento, cuya consecuencia puede ser la
inexequibilidad de la ley.
Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre requisitos
previos a la presentacin del proyecto de ley del Plan, distintos a los
contenidos en la ley orgnica del Plan de Desarrollo, tal como el derivado
del artculo 6 del Convenio 169 de la OIT, segn el cual los gobiernos
deben consultar a las comunidades indgenas (y a los pueblos tribales en
general) la implantacin de medidas legislativas o administrativas que
puedan afectarlos. En este sentido, esta Corporacin ha interpretado que
cuando el proyecto de ley del Plan contiene proyectos e inversiones que
afecten directamente a las comunidades indgenas (y a los pueblos
tribales en general), se debe surtir un trmite de consulta previa en los
trminos del citado Convenio 169.
A su turno la jurisprudencia constitucional ha sostenido que dicho trmite
es previo a la radicacin del proyecto. Se ha afirmado entonces, que se
debe brindar () a las comunidades, en un momento previo a la
radicacin del proyecto en el Congreso de la Repblica, las debidas
oportunidades para que ellas no slo conozcan a fondo el proyecto sino,
sobre todo, para que puedan participar activamente e intervenir en su
modificacin, si es preciso.52 Expres la Corte que ese proceso de
consulta puede entenderse cumplido cuando exista evidencia de que
antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la Repblica, su
texto se haya divulgado entre las comunidades interesadas, se haya
avanzado en la ilustracin de tales comunidades sobre su alcance, y se
hayan abierto los escenarios de discusin que sean apropiados. 53
La omisin del requisito de consulta previa a la presentacin del proyecto
de ley a las comunidades indgenas cuando dichos proyectos contienen
medidas que los afectan directamente, ha trado como consecuencia,
entre otras, la declaracin de inexequibilidad de la denominada ley
forestal (Ley 1021 de 2006) mediante sentencia C-030 de 2008, y de la
llamada ley de desarrollo rural (Ley 1152 de 2007) mediante sentencia C175 de 2009. Y, en sentencia C- 461 de 2008 se declar la exequibilidad
condicionada al cumplimiento de la consulta previa en mencin, de la
Ley 1151 de 2007 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
cual lo convocar a sesiones extraordinarias.

52 {Cita de aparte transcrito} C-891 de 2002.


53 C-461 de 2008

115

Expediente CRF-003

2006-2010, y se reiter la afectacin que sobre la validez de la ley tiene


la omisin de un requisito como el referido, contentivo de la iniciativa
legislativa.
Tambin, en materia de presupuesto se ha reconocido la obligatoriedad
del cumplimiento de los trmites previos a la radicacin del proyecto de
ley, conformadores del cumplimiento cabal de la iniciativa legislativa.
Por ejemplo, en sentencia C-1168 de 2001, que revis la
constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 628 de 2000 por la
cual se decret el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre
de 2001, se sostuvo que [e]l Congreso puede obviamente aprobar
partidas de desarrollo regional, pero siempre y cuando stas respeten los
principios de legalidad y planeacin del gasto. Esto significa, en
particular, que esas apropiaciones deben haber sido previamente
decretadas por la ley o, en caso de que se traten de erogaciones
destinadas a dar cumplimiento al plan de desarrollo, los gastos con
cargo a esas partidas deben corresponder a proyectos o programas
registrados en el Banco Nacional de Proyectos con anterioridad a la
expedicin de la ley de presupuesto, pues de no ser as, se estaran
desconociendo los principios de planeacin y legalidad del
gasto(negrillas y subrayas aadidas). Desconocimiento que afectara la
constitucionalidad de la ley que establezca el gasto.
Por ltimo, dentro de la legislacin orgnica sobre preparacin,
aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones,
la Ley 819 de 200354, en su artculo 1, impone el Gobierno Nacional la
obligacin de presentar antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, un
Marco Fiscal de Mediano Plazo ante las comisiones econmicas del
Senado y de la Cmara de Representantes, con el fin de que sea estudiado
y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de
Presupuesto. En su artculo 7 determina la exigencia de compatibilidad
entre los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios
tributarios y el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Con base en ello la ley
en mencin exige que tanto en la exposicin de motivos del proyecto de
ley como en sus respectivas ponencias de trmite deben incluirse
expresamente los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dichos rubros. Igualmente,
la disposicin prev que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
deber rendir concepto frente a la consistencia de ese estudio de impacto
fiscal. Con base en esta disposicin, la jurisprudencia constitucional ha
inferido dos connotaciones importantes en relacin con el requisito
54 Por la cual se dictan normas orgnicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia
fiscal y se dictan de otras disposiciones

116

Expediente CRF-003

impuesto a los proyectos de ley por parte de la norma orgnica de


presupuesto. Primero, que es exigible slo para los proyectos de ley que
ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; segundo, que el
mismo debe cumplirse en todo momento, es decir, durante todo el trmite
legislativo -tanto en la exposicin de motivos, como en las ponencias-, y,
tercero, que el Marco Fiscal es un referente obligatorio para el anlisis
del impacto fiscal de los proyectos de ley.55 56
De lo anterior se concluye que el estudio de impacto fiscal en cuestin
debe hacerse antes de la presentacin del proyecto al Congreso, en tanto
aqul debe constar en la exposicin de motivos del proyecto referido.
Con lo cual puede afirmarse que la iniciativa legislativa en este tipo de
leyes es compleja, al tenor de las normas orgnicas de presupuesto, y el
cumplimiento de todos los pasos que conforman la configuracin de la
iniciativa es necesario para afirmar la conformidad constitucional de
estas leyes. De ah, que la omisin de la etapa descrita, antes de la
radicacin del llamado proyecto de ley del teatro (Proyecto de ley N.
86/05 Senado - 205/04 Cmara) , haya provocado la inexequibilidad de
algunas de las disposiciones en l contenidas, mediante sentencia C-856
de 2006.
Se tiene entonces que existen importantes precedentes constitucionales
en cuanto al control de constitucionalidad de las actuaciones adelantadas
antes de iniciar el trmite legislativo de un proyecto cuando se trata de
leyes de iniciativa compleja.
En este sentido no se debe olvidar que el acto mediante el cual se
convoca al pueblo a un referendo constitucional se encuentra conformado
por diversas actuaciones, las cuales deben agotarse de manera sucesiva,
es decir, no puede seguir adelante sin que cada una se haya surtido en
debida forma. As las cosas, de conformidad con la Constitucin y las
Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994, un referendo constitucional de
iniciativa popular se encuentra conformado por las siguientes etapas: (i)
iniciativa popular; (ii) aprobacin de una ley mediante la cual se
incorpora el texto de articulado que recibi los apoyos ciudadanos; (iii)
revisin de la Corte Constitucional; (iv) sancin presidencial; (iv)
convocatoria del pueblo para que se manifieste a favor o en contra del
55 {Cita del aparte transcrito} Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-072/06. En esta ocasin, la
Corte efectu el anlisis de las objeciones presidenciales al proyecto de ley n. 239/05 Senado - 165/03
Cmara, por el cual se vincula el ncleo familiar de las madres comunitarias al sistema general de
seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones.
56 {nfasis del texto} C-856 de 2006
Por medio de la cual se dicta la Ley de Teatro colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se
dictan otras disposiciones.

117

Expediente CRF-003

texto reformatorio de la Carta Poltica; y (v) entrada en vigencia del


mismo.
La iniciativa popular comprende, a su vez, el agotamiento de las
siguientes etapas, las cuales sern descritas de manera detallada ms
adelante: (i) conformacin de un Comit de Promotores; (ii) inscripcin
del Comit, previo respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos
en el respectivo censo electoral, y de la solicitud de referendo; (iii)
verificacin de los anteriores requisitos; (iv) entrega al vocero del
Comit, por parte de la Registradura, del formulario de suscripcin de
apoyos; (v) recoleccin de apoyos equivalentes al 5% del censo electoral
vigente; (vi) verificacin del cumplimiento de los referidos apoyos
ciudadanos; y (vii) expedicin, por parte del Registrador Nacional, de las
certificaciones de que tratan los artculos 24 y 27 de la LEMP. En este
orden de ideas, slo despus de haberse agotado todas y cada una de las
anteriores fases podr presentarse la iniciativa legislativa ante la
secretara de una de las Cmaras del Congreso, como seala el artculo
30 de la LEMP.
En este orden de ideas, siendo la fase de la iniciativa (i) la primera que
debe surtirse en el tiempo; (ii) una de las ms importantes por cuanto los
ciudadanos avalan la conformacin de un Comit de Promotores; (iii)
manifiestan su apoyo a un texto de articulado especfico y concreto de
reforma constitucional; y (iv) al mismo tiempo configura una ms entre
las diversas y sucesivas etapas que debe agotar el trmite de una reforma
constitucional va referendo, le corresponde al juez constitucional
verificar si aqulla se encuentra afectada por algn vicio, en los trminos
del artculo 241.2. Para tales efectos, la competencia de la Corte se
extiende a revisar si, en el trmite de la iniciativa popular se preservaron
los principios constitucionales orientadores de los mecanismos de
participacin ciudadana, al igual que el texto de las leyes estatutarias que
los desarrollan.
Esta apreciacin resulta reforzada con un simple argumento a fortiori: la
iniciativa ciudadana es la etapa inicial del procedimiento legislativo y por
lo tanto si la Corte Constitucional es competente para conocer el trmite
de la ley convocatoria a un referendo tambin lo es para examinar el
trmite de la iniciativa ciudadana.
Pero no slo de la interpretacin sistemtica y literal del texto
constitucional, al igual que los precedentes sobre el control de leyes de
iniciativa compleja, se deriva la competencia de la Corte Constitucional

118

Expediente CRF-003

para examinar el trmite de la iniciativa ciudadana sino que tambin


existen pronunciamientos expresos en la materia.
As, en sentencia C-1121 de 2004, con ocasin de una demanda
ciudadana presentada contra el Acto Legislativo 01 de 2004, en la que se
alegaba que en la expedicin del mismo se haba tomado en cuenta la
cuarta parte de un censo electoral inexacto e indebidamente conformado
de la Constitucin, la Corte se declar competente para examinar la
validez de todos los actos que conformaban el proceso de reforma
constitucional va referendo. En tal sentido, no se acogieron los
argumentos de la Defensora del Pueblo, entidad para la cual en el
presente caso se cuestiona un acto administrativo expedido por la
Registradura Nacional del Estado Civil, cuya ilegalidad debe ser
declarada por la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, por
cuanto que:
la reforma constitucional por va de referendo est conformada por
diversas etapas que deben ser agotadas de manera sucesiva, en las cuales
interviene no solo el Congreso de la repblica, expidiendo la ley que
convoca al referendo, sobre la cual debe surtirse automticamente el
control de constitucionalidad, sino adems, las autoridades que
conforman la Organizacin Electoral; los ciudadanos que se
pronuncian mediante el voto afirmativo, en nmero exigido por la
Constitucin; y finalmente, el Presidente de la Repblica a quien le
corresponde sancionar y publicar el acto legislativo respectivo. Se trata
por tanto de un acto jurdico complejo, en cuanto a su formacin, por
cuanto requiere de la intervencin de diversas autoridades pblicas. Todas
estas actuaciones concurren a la conformacin final del acto reformatorio
de la constitucin y constituyen pasos necesarios del trmite de reforma
constitucional va referendo, sobre los cuales corresponde a la Corte
Constitucional ejercer el control de constitucionalidad (negrillas
aadidas).

Ms adelante, en la misma decisin se precisa:


Es decir, es competente la Corte para conocer de todos los actos
expedidos por las autoridades pblicas que, segn su competencia,
tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento de reforma
constitucional por sta va, como actos propios del trmite de reforma
constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen algunos
intervinientes, una interpretacin sistemtica de la Carta Poltica
evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para
pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma
durante el trmite de adopcin del acto legislativo adoptado va
referendo. Por lo tanto, si la propia Constitucin le entreg a la Corte
Constitucional la competencia para conocer sobre la constitucionalidad de
los actos legislativos, cualquiera sea su origen, por vicios de

119

Expediente CRF-003

procedimiento en su formacin, tratndose de un referendo, entonces, las


diversas etapas que concurren a la formacin final del acto legislativo no
pueden ser consideradas de manera individual y aislada del procedimiento
constitucional, sino que se trata de unos actos jurdicos que integralmente
forman parte de un procedimiento complejo de reforma constitucional.
As las cosas, los actos de trmite que culminan con un acto legislativo,
no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdiccin
contencioso administrativa.
En este sentido comparte la Corte lo expuesto por el Procurador General,
al decir que ...en este caso, no se trata de un decreto reglamentario ni de
actos administrativos ordinarios, sino de actos indispensables del
procedimiento para la realizacin de un referendo constitucional y, por
tanto, su control es de competencia exclusiva de la Corte Constitucional
por expresa disposicin del artculo 241, numeral 1 de la Carta. A
continuacin agrega cabe advertir que si se trasladara la competencia
para el conocimiento de estos actos administrativos, no habra
procedimiento constitucional o legal aplicable, que prevea que la Corte
pudiese posteriormente entrar a evaluar la constitucionalidad del Acto
Legislativo a partir de decisiones tomadas por otras autoridades judiciales
(negrillas y subrayados agregados).

Ahora bien, si la Corte ha afirmado su competencia para conocer acerca


de la constitucionalidad de actos producidos con posterioridad a la
celebracin de un referendo constitucional, por cuanto hacen parte de un
acto jurdico complejo, las mismas razones avalan su competencia para
examinar los actos previos al trmite de la ley porque estos igualmente
hacen parte del procedimiento de reforma a la Constitucin por medio de
un referendo constitucional.
Para estos efectos resulta particularmente relevante la sentencia SU- 1122
de 2001. En esa ocasin se trataba de la tutela impetrada por el Comit de
Promotores a favor de un referendo contra la corrupcin. En concepto de
los demandantes, la negativa de la Registradura Nacional del Estado
Civil, de adicionar al guarismo de firmas recolectadas para apoyar el
trmite de la solicitud de referendo, el nmero de firmas recibidas para la
inscripcin de la solicitud del mismo, que impeda que se alcanzara el
porcentaje definido en la Constitucin, constitua una interpretacin de la
Carta y de la Ley 136 de 1994, que desconoca el derecho fundamental a
la participacin poltica. En otras palabras, se atacaba por va de tutela un
acto administrativo proferido por el Registrador Nacional en el curso de
una iniciativa popular de referendo constitucional.
La Corte Constitucional se consider competente para analizar la
actuacin desplegada por el Registrador Nacional, concluyendo que no se
haba vulnerado la Carta Poltica en el caso bajo examen, por cuanto no
se podan adicionar los respaldos ciudadanos suscritos para conformar el
120

Expediente CRF-003

Comit de Promotores del Referendo, con aquellos apoyos manifestados


mediante firmas al texto de la propuesta inscrita. En suma, los anteriores
precedentes confirman la competencia de la Corte para analizar la validez
de todo el trmite de reforma constitucional va referendo por iniciativa
popular.
Finalmente, otra razn para justificar la competencia de la Corte
Constitucional para el examen de la iniciativa ciudadana radica en que la
LEMP no establece un control judicial especfico sobre las actuaciones
que se adelante en el trmite de la iniciativa ciudadana, especialmente las
actividades desplegadas por el Comit Promotor. En efecto la LEMP,
cuya constitucionalidad fue analizada en sentencia C-180 de 1994, slo
prev la existencia de una competencia residual de la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo, a efectos de examinar la validez del acto
administrativo mediante el cual el Registrador Nacional del Estado Civil
decide anular unas firmas de apoyo a una iniciativa de referendo. La
disposicin en cuestin reza:
ARTCULO 25. DESTRUCCIN DE LOS FORMULARIOS. Una vez
que la Registradura correspondiente haya expedido el certificado a que se
refiere el artculo anterior, conservar los formularios por veinte (20) das.
Durante ese trmino, los promotores podrn interponer ante la
jurisdiccin contencioso administrativa las acciones a que haya lugar
cuando, por la anulacin de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo
requerido.
Cuando se haya interpuesto alguna accin contra la decisin de la
Registradura, los formularios debern conservarse mientras sta se
resuelve.
PARGRAFO. Vencido el trmino o resueltas las acciones, los materiales
quedarn a disposicin del Fondo Rotatorio de la Registradura.

Ntese que esta disposicin prev una accin en cabeza de los


promotores del referendo contra un acto administrativo proferido por la
Registradura Nacional del Estado Civil, sin embargo no seala una
revisin judicial sobre la actuacin de los mismos promotores, la cual si
bien est sujeta a la vigilancia de los organismos que integran la
Organizacin Nacional Electoral, en todo caso se trata de un control que
no tiene naturaleza judicial. La competencia de la Corte Constitucional se
justifica en este caso, como se ha reiterado a lo largo de este acpite,
porque se trata de actuaciones adelantadas dentro de una de las etapas
constitutivas de un referendo constitucional.
En todo caso valga aclarar que la competencia de la Corte Constitucional
no desplaza aqulla que la Carta Poltica y las leyes estatutarias le han
asignado a la Organizacin Electoral. Tampoco aqulla de las autoridades
121

Expediente CRF-003

penales. En efecto, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre la


fase de la iniciativa se encamina a garantizar el respeto de los principios
constitucionales, lo que significa que, el juez constitucional no es el
llamado a (i) verificar la validez de los procedimientos tcnicos
adelantados por la Registradura Nacional del Estado Civil, encaminados
a determinar la autenticidad de los apoyos ciudadanos; (ii) no desplaza al
rgano electoral de investigacin administrativa en sus labores, como
tampoco al juez penal. Por el contrario, su competencia se limita a
examinar la constitucionalidad de (i) los actos administrativos
preparatorios de la reforma constitucional; (ii) los actos particulares
desplegados por los ciudadanos que se destaquen por ser promotores de
la iniciativa de reforma constitucional, slo en la medida en que stos
ofrezcan relevancia constitucional, por cuanto afectan principios
fundamentales; y (iii) el cumplimiento de los requisitos estatutarios
indispensables para la presentacin de la iniciativa popular de reforma
constitucional al Congreso de la Repblica.
Finalmente, merece la pena precisar que, as como la competencia de la
Corte no desplaza aqullas atribuidas constitucional y legalmente a otras
autoridades pblicas, tampoco existe, en sede de control de
constitucionalidad, prejudicialidad alguna en relacin con las decisiones
que deban adoptar estas ltimas, tal y como lo ha precisado la Sala Plena
de esta Corporacin en diversas providencias proferidas en el curso de la
revisin de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009.
1.6.3. La competencia de la Corte Constitucional para examinar el
texto de la ley de convocatoria a un referendo constitucional con el
objeto de garantizar la libertad de escogencia de los electores.
Adicionalmente a la competencia para revisar el trmite de la iniciativa
ciudadana y el procedimiento de elaboracin de la ley de convocatoria a
un referendo constitucional, esta Corporacin tambin es competente
para examinar el texto de la ley convocatoria a un referendo
constitucional con la finalidad de preservar la libertad de los votantes.
Esta competencia deriva del enunciado normativo contenido en el
artculo 378 constitucional cuyo tenor es el siguiente: El referendo ser
presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el
temario o articulado qu votan positivamente y qu votan
negativamente. En la sentencia C-551 de 2003 esta Corporacin estudi
detenidamente el alcance de este precepto y deriv importantes
consecuencias normativas que sern reiteradas a continuacin.

122

Expediente CRF-003

En primer lugar seal que el mandato de proteccin al elector en los


referendos constitucionales fijado en el artculo 378 reflejaba una
especial preocupacin del Constituyente por dicha libertad en el caso
de la reforma a la Constitucin mediante referendo 57. No se trataba por
lo tanto de una reiteracin gratuita de otras previsiones constitucionales
en el mismo sentido58 sino que buscaba garantizar la correcta y libre
formacin de la voluntad poltica de la ciudadana y por ende la
legitimidad de la decisin popular en el referendo59.
En la misma providencia se destac que el mandato de proteccin de la
libertad del elector previsto por el artculo 378 superior no se reduce a
reiterar las garantas generales del derecho al sufragio como su carcter
igualitario, universal y secreto- sino que se orienta especficamente a la
forma de presentacin del articulado sometido a la consideracin del
pueblo, pues esta disposicin expresamente hace alusin a la forma de
presentacin y por ende de redaccin del temario sometido a la decisin
del elector. Por lo tanto el control ejercido por esta Corte, si bien se
contrae al examen de los eventuales vicios de procedimiento en la
formacin de la Ley 796 de 2003, recae tambin, y de manera inevitable,
sobre el texto mismo de la ley, pues esta Corporacin debe examinar si
la presentacin del articulado sometido a la aprobacin del pueblo
asegura o no la libertad del votante60.
As mismo, se sostuvo que por tratarse de una previsin contenida en el
artculo 378 constitucional, el cual hace parte del Ttulo XIII de la
Constitucin, su desconocimiento afectara la constitucionalidad de la ley
objeto de examen, pues tal como lo plasma el artculo 379 la
convocatoria a un referendo slo puede ser declarada inconstitucional
cuando se violen los requisitos establecidos en ese ttulo, en tal
contexto, la consagracin explcita en el artculo 378 superior, que hace
parte de ese Ttulo XIII, del mandato de que el referendo constitucional
debe ser presentado de tal manera que la libertad del elector sea
amparada, implica no slo que una afectacin de esa garanta
representa un vicio de inconstitucionalidad de la ley de referendo, sino
57 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 120.
58 La Constitucin y los tratados de derechos humanos ordenan la proteccin de la libertad del
votante en toda eleccin. As, el artculo 258 de la Carta, despus de afirmar que el voto es un derecho
y un deber ciudadano y de resear una serie de garantas en funcin de la libertad del sufragante (voto
secreto, instalacin de cubculos, elaboracin de tarjetas de distribucin oficial), seala que el
Congreso podr "implantar mecanismos de votacin que otorguen ms y mejores garantas para el
libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos." Por su parte, el artculo 23 de la Convencin
Interamericana y el artculo 25 del Pacto de Derechos Civiles y Polticos establecen que es derecho de
toda persona votar y ser elegidos en elecciones peridicas por un sistema de voto secreto que
garantice la libre expresin de la voluntad de los electores.
59 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 120.
60 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 121.

123

Expediente CRF-003

adems que constituyen parmetros de constitucionalidad para el


examen de esa ley todas las normas del Reglamento del Congreso y de la
LEMP que estrecha y directamente desarrollen esa garanta a la libertad
del elector en el referendo. Esto significa que el contenido especfico y
las particularidades de esta garanta tienen que interpretarse en el
contexto normativo que el propio Constituyente y el Legislador
disearon, al momento de regular el sistema democrtico, los
mecanismos de participacin ciudadana y los derechos polticos de los
ciudadanos61.
La Corte Constitucional afirm que una manifestacin de la especial
proteccin al elector prevista en el artculo 378 constitucional era la
doble exigencia de lealtad y claridad en la redaccin del texto sometido
a consideracin del pueblo. Esta exigencia impone lmites ciertos a la
libertad de configuracin legislativa cuando se trata de una ley
convocatoria a un referendo, especialmente en lo que se refiere a la
redaccin de las preguntas que deben ser sometidas a votacin popular.
As por ejemplo son contrarias a la lealtad y claridad debida a los
electores la incorporacin en el texto de la ley de notas o preguntas
introductorias62; las preguntas ambiguas, confusas o que inducen a
equvocos; cierto tipo de preguntas compuestas63; el voto en bloque de un

61 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 122.


62 En la sentencia C-551 de 2003 la Corte concluy que en definitiva todas las notas introductorias a
las preguntas sometidas a votacin popular plantean serios problemas constitucionales relacionados
con (i) la imposibilidad de una formulacin totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas
con textos normativos, (ii) la inocuidad de una nota introductoria que realmente refleje el contenido
normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) la posibilidad de desnaturalizacin del mecanismo de
participacin mediante la incorporacin de preguntas y (iv) los problemas normativos ulteriores que
suscitara la aceptacin de esos encabezados en un referendo; razn por la cual declar inexequibles
todas las notas introductorias de todos los numerales del texto de la ley aprobada por el Congreso.
63 En la misma sentencia se sostuvo que vulneran la libertad del elector y por lo tanto resultan
inadmisibles las preguntas compuestas que incorporan elementos completamente extraos al tema o
institucin propuesta, esto es, regulaciones que no tengan vnculos de conexidad lgica o sistemtica
con la reforma propuesta (F. J. 178).

124

Expediente CRF-003

referendo multitemtico64 y la introduccin de casillas para el voto en


blanco65.
1.6.4. El alcance de la expresin solo por vicios del procedimiento en
su formacin contenida en el artculo 241.2 de la Constitucin y la
competencia de la Corte Constitucional para examinar los vicios de
competencia de la ley convocatoria a un referendo constitucional
La tantas veces citada sentencia C-551 de 2003 dio inicio a la lnea
jurisprudencial sobre la competencia de la Corte Constitucional para
examinar los as denominados vicios de competencia en el marco de una
reforma a la Constitucin. Esta tesis ha sido posteriormente desarrollada
por las sentencias C-1200 de 2003; C-572, C-970 y C-971 de 2004; C1040 de 2005; y en fecha ms reciente en la sentencia C-588 de 2009,
entre otras decisiones relevantes sobre la materia.
Empero, aqu es preciso hacer una primera distincin mientras que en la
sentencia C-551 de 2003 se examin una ley convocatoria a un referendo
constitucional66 y por lo tanto se discuta el alcance de la competencia
prevista en el numeral segundo del artculo 241 de la Carta, en las
restantes providencias esta Corporacin se pronunci sobre actos
reformatorios a la Constitucin, especficamente sobre Actos Legislativos
proferidos por el Congreso de la Repblica67, por lo tanto el enunciado
64 Al respecto se sostuvo: La pregunta del voto en bloque de un referendo multitemtico, en vez de
promover una decisin reflexiva de la ciudadana sobre cada tema y artculo, que es el propsito de
un referendo, tiende entonces a favorecer la expresin de manifestaciones globales de apoyo o rechazo
de los proponentes del referendo. El voto en bloque en esas circunstancias es entonces
inconstitucional, pues es contrario a la exigencia de lealtad, ya que, en vez de fomentar la decisin
libre y autnoma de los ciudadanos, los induce a que descarguen sus delicadas responsabilidades
polticas en los proponentes del referendo. En tal contexto, la defensa del voto en bloque, segn la
cual el ciudadano no est obligado a usar ese mecanismo y puede en todo caso votar individualmente
cada pregunta, no es de recibo, pues la inconstitucionalidad de esa figura en los referendos
multitemticos deriva de la manera como ella induce al elector a aprobar o rechazar la totalidad del
articulado sometido a su consideracin, segn la confianza que tenga en su proponente. Esta pregunta
en un referendo multitemtico en el fondo est guiada por la siguiente lgica: si usted tiene confianza
en el proponente del referendo, entonces apoye todas estas reformas dismiles, lo cual desnaturaliza el
referendo, que es, como dice la LEMP, la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o
rechace un proyecto de norma constitucional (art. 3 de la Ley 134 de 1994), y no la consulta al
pueblo sobre su confianza en determinado gobernante. Y por esas razones, el voto en bloque de un
referendo multitemtico de origen presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadana en un
mecanismo plebiscitario, que no es idneo para la reforma a la Carta sentencia C-551 de 2003 F. J.
197.
65 Cuando se trata de un referendo constitucional por ser contrario al expreso mandato contenido en el
artculo 378 de la Carta que slo prev el voto afirmativo y negativo, pues establece que los
ciudadanos deben poder escoger libremente en el temario o articulado qu votan positivamente y qu
votan negativamente.
66 La Ley 796 de 2003.
67 As en la sentencia C-1200 de 2003 se estudi una demanda interpuesta contra el Acto Legislativo
03 de 2002, en las sentencias C-572, C-970 y 971 de 2004 el objeto de control fue el Acto Legislativo
01 de 2003, en la sentencia C-1040 de 2005 se examin el Acto Legislativo 02 de 2004 y en la
sentencia C-588 de 2009 el Acto Legislativo 01 de 2008.

125

Expediente CRF-003

normativo aplicable en estos casos era el numeral primero del artculo


241 constitucional.
Esta diferenciacin en cuanto al objeto de control fue indicada en la
sentencia C-551 de 2003, en esa oportunidad sostuvo la Corte
Constitucional que no le corresponda entrar a analizar los lmites del
poder de reforma cuando ste es ejercido por va de acto legislativo o de
asamblea constituyente, puesto que el proceso que ocupaba su atencin
estaba referido exclusivamente a una ley que convoca a un referendo, y
posteriormente, fue reiterada en la sentencia C-1040 de 2005. En esta
ltima oportunidad al examinar el conjunto de decisiones proferidas hasta
ese momento se sostuvo, por una parte, que la jurisprudencia haba
adoptado una posicin ms restrictiva del poder de reforma cuando ste
se materializa mediante un acto legislativo expedido por el Congreso, no
mediante referendo aprobado por el pueblo68.
Si bien las anteriores citas son relevantes para entender que la tesis sobre
los vicios de competencia puede tener distinto alcance segn cual sea el
objeto de control de constitucionalidad, o lo que es lo mismo, segn cual
sea la va de reforma constitucional adoptada, en esta oportunidad resulta
necesario detenerse en el alcance de la competencia de la Corte
Constitucional para examinar los vicios de competencia cuando se trata
de una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa
popular. Con este propsito se comenzar por describir brevemente la
postura de esta Corporacin en torno a la prohibicin de sustitucin a la
Constitucin y los vicios de competencia.
68 Ms adelante en la misma sentencia se aborda nuevamente la cuestin en los siguientes trminos:
En la Sentencia C-551 de 2003 la Corte se pronunci en ejercicio de un control integral de
constitucionalidad sobre la ley mediante la cual se convocaba a un referendo constitucional. Como
premisa para ese control integral, la Corte estableci que puede existir un vicio de competencia cuando
el poder de reforma, por la va del procedimiento especialmente dificultado previsto para ello -en ese
caso, la convocatoria a un referendo- produce en realidad, no una reforma sino una sustitucin de
Constitucin. A partir de esa consideracin, en la Sentencia C-1200 de 2003, la Corte debi resolver un
problema completamente distinto, que no se present en el proceso que dio lugar a la Sentencia C-551
de 2003 y que era, por consiguiente, un asunto constitucional indito en la jurisprudencia nacional,
esto es, las condiciones de procedibilidad de una demanda ciudadana de inconstitucionalidad de un
Acto Legislativo por sustitucin de Constitucin. En particular, resultaba necesario que la Corte
precisase la diferencia entre un cargo orientado a obtener un pronunciamiento sobre hipotticos vicios
materiales en la reforma, aspecto para el cual la Corte carece de competencia, y uno orientado a
establecer la existencia de un vicio competencial por sustitucin de Constitucin. Ello exiga refinar
los conceptos enunciados de manera general en la Sentencia C-551 de 2003 y en particular, precisar si
bastaba con sealar que un determinado principio esencial, contenido en la Constitucin, haba sido
alterado por la reforma, para entender que se haba estructurado un cargo por sustitucin de
Constitucin, o si, por el contrario, el mbito de la competencia de la Corte en materia de control de
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitucin, haca necesario que el demandante
mostrase de qu manera la reforma, no simplemente alteraba la Constitucin anterior, sino que, parcial
o totalmente, la sustitua por otra distinta. Los criterios que en ese proceso se fijaron por la Corte son
parmetros obligados de referencia para posteriores decisiones en las que deba abordarse el examen de
cargos por sustitucin de Constitucin. Y ello fue lo que ocurri en las Sentencias C-970 y C- 971 de
2004.

126

Expediente CRF-003

En la sentencia C-551 de 2003, tras indicar que la nocin de vicios de


procedimiento no es en s misma evidente, se sostuvo que la
inconstitucionalidad de una reforma no slo puede configurarse durante
el trmite establecido, sino que tambin puede estar presente en un
estadio anterior al desarrollo del respectivo procedimiento y afectar al
sujeto llamado a cumplirlo y, especialmente, a la competencia de ese
sujeto para adelantar la reforma69, pues, como lo haba puntualizado la
Corte, la competencia es presupuesto de la forma, puesto que a sta
slo puede acceder el sujeto calificado para verter en ella el contenido
que de ese modo cobra significacin jurdica70.
En ese sentido se precis que el poder de reforma, por ser un poder
constituido, tiene lmites materiales, pues la facultad de reformar la
Constitucin no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o
sustituirla en su integridad, planteamiento que segn la misma
providencia remite a uno de los problemas ms complejos de la teora y
la prctica constitucionales, porque implica la necesidad de definir
cual es el papel del pueblo, como poder constituyente originario y
depositario de la soberana (C.P. art 3), una vez que ste ha dictado la
Constitucin.
Entonces, el punto de partida de la tesis defendida por la Corte en la
providencia en comento es la clsica distincin entre poder constituyente
originario y poder de reforma de la Constitucin, el cual, en cuanto que
poder constituido, deriva su competencia de la propia Constitucin. Tal
diferenciacin queda plenamente ilustrada en diferentes apartes de esta
decisin:
En el mundo contemporneo, en desarrollo de los principios democrticos
y de la soberana popular, el poder constituyente est radicado en el
pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constitucin. Este
poder constituyente originario no est entonces sujeto a lmites jurdicos,
y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder poltico de
los asociados. Por ello, tanto esta Corte Constitucional, como la Corte
Suprema de Justicia durante la vigencia de la Constitucin de 1886, han
sostenido invariablemente que los actos del poder constituyente originario
son fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurdico,
y por ello dichos actos escapan al control jurisdiccional.
Por su parte, el poder de reforma, o poder constituyente derivado, se
refiere a la capacidad que tienen ciertos rganos del Estado, en ocasiones
con la consulta a la ciudadana, de modificar una Constitucin existente,
69 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003.
70 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1993.

127

Expediente CRF-003

pero dentro de los cauces determinados por la Constitucin misma. Ello


implica que se trata de un poder establecido por la Constitucin, y que se
ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma. Tales condiciones
comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata por lo
tanto, de un poder de reforma de la propia Constitucin, y en ese sentido
es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitucin
existente, y es por ello derivado y limitado.
Por ser un poder instituido, el poder de reforma tiene lmites y est sujeto
a controles. As, en el caso colombiano, los artculos 374 y siguientes de
la Constitucin establecen e instituyen ese poder de reforma, pues regulan
los modos de reforma de la Carta, que son: acto legislativo, referendo y
Asamblea Constituyente. Esas normas fijan adems las reglas y los
procedimientos a los cuales estn sometidos tales mecanismos de reforma
constitucional. As las cosas, no duda la Corte que en tales eventos se est
frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la
propia Constitucin.

De esta manera, los lmites al poder de reforma no slo son los formales
derivados de las reglas procedimentales establecidas por la Constitucin
y por las normas legales que regulan la materia, sino tambin los que se
derivan del alcance de su competencia, la cual es reformar la
Constitucin, al respecto se sostuvo:
resulta entonces claro que lo nico que la Carta autoriza es que se
reforme la Constitucin vigente, pero no establece que sta puede ser
sustituida por otra Constitucin. Al limitar la competencia del poder
reformatorio a modificar la Constitucin de 1991, debe entenderse que la
Constitucin debe conservar su identidad en su conjunto y desde una
perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es
decir, que el poder de reforma puede modificar cualquier disposicin del
texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresin de la
Constitucin vigente o su sustitucin por una nueva Constitucin. Y es
que el ttulo XIII habla de la reforma de la Constitucin de 1991, pero
en ningn caso de su eliminacin o sustitucin por otra Constitucin
distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario.

Agreg la Corte que:


aunque la Constitucin de 1991 no establece expresamente ninguna
clusula ptrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma
no tenga lmites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene
lmites materiales, pues la facultad de reformar la Constitucin no
contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su
integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del
referendo, incurri en un vicio de competencia, el juez constitucional
debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es
necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitucin
contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para

128

Expediente CRF-003

revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artculo del


texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional lo
cual equivaldra a ejercer un control material.

Ms adelante, la Corte Constitucional sent los siguientes criterios en


relacin con la sustitucin de la Constitucin:
a.

El poder de reforma definido por la Constitucin colombiana


est sujeto a lmites competenciales.

b.

En virtud de esos lmites competenciales el poder de reforma


puede reformar la constitucin, pero no puede sustituirla por
otra integralmente distinta u opuesta.

c.

Para establecer si una determinada reforma a la Constitucin es,


en realidad, una sustitucin de la misma, es preciso tener en
cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional
que le dan su identidad.

d.

La Constitucin no contiene clusulas ptreas ni principios


intangibles, por consiguiente, todos sus preceptos son
susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello.

e.

El poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o


sustituir en su integridad la Constitucin.

f.

Slo el constituyente primario tendra la posibilidad de producir


una tal sustitucin.

Ahora bien, cabe recordar que, si bien en la sentencia C-551 de 2003 se


examinaba una ley convocatoria a un referendo constitucional, se trataba
de una ley de iniciativa gubernamental. En la presente oportunidad el
control de constitucionalidad tambin recae sobre una ley de
convocatoria a un referendo la cual tuvo origen en una iniciativa
ciudadana, razn por la cual algunos intervinientes y el Ministerio
Pblico han sostenido que no resulta aplicable la tesis de la sustitucin de
la Constitucin y de los vicios de competencia debido a la participacin
popular en la iniciativa legislativa, de lo que deducen que el origen de la
reforma constitucional es popular y en esa medida el pueblo acta como
poder constituyente originario, sin lmites en el ejercicio de su
competencia. Sin embargo, a juicio de esta Corporacin esta tesis no
puede ser acogida por las razones que se expresan a continuacin.

129

Expediente CRF-003

En primer lugar, cabe sealar que a pesar de tratarse de una ley de


iniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un cuerpo normativo
promulgado dentro de un procedimiento de reforma a la Constitucin,
segn el tenor del artculo 374 de la Carta. Por lo tanto el referendo
constitucional de iniciativa ciudadana no slo est sujeto a
requerimientos procedimentales, sino tambin a los lmites
competenciales a los que previamente se hizo alusin. Esta apreciacin
resulta tambin del tenor del artculo 3 constitucional segn el cual
[l]a soberana reside en el pueblo, del cual emana el poder pblico. El
pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en
los trminos que la Constitucin establece (negrillas aadidas), de este
enunciado se desprende que a pesar de ser el depositario de la soberana
el pueblo cuando ejerce el poder de reforma constitucional tambin debe
actuar dentro del marco procedimental y de competencia fijado por la
propia Constitucin.
Parafraseando a ELSTER71 el pueblo tambin est atado a la Constitucin
de 1991 y por lo tanto no puede modificar sus elementos definitorios
cuando acta en el ejercicio del poder de reforma. Mxime si se tiene en
cuenta que a pesar de provenir de una iniciativa ciudadana, como ocurre
en el presente caso, el texto sometido a referendo debe ser aprobado
mediante una ley del Congreso, trmite en el cual puede estar expuesto a
distintas vicisitudes que terminen por modificar la propuesta inicial que
cont con el apoyo ciudadano, de manera tal que la voluntad popular
inicialmente manifestada no necesariamente ha de coincidir con el texto
finalmente sometido a votacin, circunstancia que quita todo peso al
argumento de que la reforma surgira exclusivamente de la actuacin del
pueblo como constituyente primario y por lo tanto carece de lmites de
competencia.
La misma mediacin del Congreso y la participacin final del pueblo que
se reduce a aprobar o improbar el texto normativo sometido a su
votacin, deja serias dudas sobre su actuacin en este caso como
constituyente originario, pues las estrictas regulaciones procedimentales
a las que est sujeta la participacin popular rien con la esencia misma
de este concepto el cual doctrinalmente siempre ha sido caracterizado
como ilimitado y no sometido a cauces procesales.
Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, es posible aseverar que existe una regla comn
segn la cual todos los rganos constituidos tienen un poder de reforma
71 JON ELSTER, Ulises desatado: estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones,
Barcelona, Gedisa, 2002.

130

Expediente CRF-003

limitado. Situacin diferente se presenta cuando ya no se trata de la


reforma de la Constitucin vigente sino de su cambio, evento en el cual
la Corporacin ha reconocido, en la citada sentencia C-551 de 2003, que
la fijacin de un cauce al poder constituyente originario es siempre
imperfecta, pues el poder constituyente, por sus propias caractersticas,
es rebelde a una integracin total en el sistema de normas y
competencias, y por ello no admite una institucionalizacin total.
Sin embargo, la Corte estim que la Constitucin de 1991 intenta
superar este dilema y la tensin entre la soberana popular y la
supremaca constitucional por medio de una apertura al poder
constituyente originario, previendo un procedimiento agravado de
reforma y en la Sentencia C-1040 de 2005 indic que el pueblo puede
investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir
una nueva Constitucin, posibilidad expresamente permitida en el
artculo 376 de la Carta y que slo por medio de este mecanismo
puede ser sustituida la Constitucin vigente por una opuesta o
integralmente diferente.
En esta hiptesis el pueblo, todava como poder constituido, decide si
convoca o no la Asamblea y, al definir su competencia, puede otorgarla
para una simple reforma, propia del poder constituido, o concederle
facultades tan amplias, cuyo ejercicio conduzca al cambio de la
Constitucin vigente por otra, siempre que el mismo pueblo, al fijar la
respectiva agenda, as lo haya determinado. Este supuesto no hace
desaparecer del todo los lmites, pues aunque ya no provendran de lo
dispuesto en la constitucin sustituida, tendran su origen en las normas
imperativas de derecho internacional y tambin en los convenios
internacionales de derechos humanos, para citar apenas dos ejemplos.
As pues, de los distintos mecanismos contemplados en el artculo 374
constitucional el nico que no est sujeto a lmites de competencia es una
Asamblea Nacional Constituyente, siempre que sea convocada
expresamente para proferir una nueva Carta y, por lo tanto, la va de
referendo constitucional no es idnea para transformar los principios
estructurantes plasmados originalmente en el texto constitucional.
Por las razones antes expuestas esta Corporacin es competente para
examinar si el enunciado normativo contenido en la Ley 1354 de 2009
configura un vicio de competencia, lo que hace necesario resear
brevemente los alcances del juicio de sustitucin a la Constitucin, tal
como ha sido expuesto en anteriores pronunciamientos.

131

Expediente CRF-003

En las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se deline el mtodo para


efectuar este particular examen, el cual fue precisado en la sentencia C1040 de 2005, en los siguientes trminos: el mtodo del juicio de
sustitucin exige que la Corte demuestre que un elemento esencial
definitorio de la identidad de la Constitucin de 1991 fue reemplazado
por otro integralmente distinto. As, para construir la premisa mayor del
juicio de sustitucin es necesario (i) enunciar con suma claridad cul es
dicho elemento, (ii) sealar a partir de mltiples referentes normativos
cules son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por
qu es esencial y definitorio de la identidad de la Constitucin
integralmente considerada. Solo as se habr precisado la premisa
mayor del juicio de sustitucin, lo cual es crucial para evitar caer en el
subjetivismo judicial. Luego, se habr de verificar si (iv) ese elemento
esencial definitorio de la Constitucin de 1991 es irreductible a un
artculo de la Constitucin, - para as evitar que ste sea transformado
por la propia Corte en clusula ptrea a partir de la cual efecte un
juicio de contradiccin material- y si (v) la enunciacin analtica de
dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar lmites materiales
intocables por el poder de reforma, para as evitar que el juicio derive
en un control de violacin de algo supuestamente intangible, lo cual no
le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por
la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha
sido (vi) reemplazado por otro no simplemente modificado, afectado,
vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio
es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible
con los elementos definitorios de la identidad de la Constitucin
anterior72.
Esta ltima etapa conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de
sustitucin: El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusin de
que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro
opuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma
constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron
modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible73.
En suma, la sustitucin implica la franca oposicin entre lo nuevo y lo
anterior74, en la medida en que, so pretexto de la reforma, la Constitucin
es transformada en otra completamente distinta que, por ejemplo, sirva
72 Sentencia C-1040 de 2005 f. j. 7.9.
73 Ibdem.
74 Sentencia C-588 de 2009 f. j. 5.

132

Expediente CRF-003

de base a una forma de organizacin poltica opuesta, como cuando se


cambia la repblica por la monarqua, la democracia por la dictadura o el
Estado de Derecho por el totalitarismo75.
Ahora bien, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional en
providencias que condensan el desarrollo jurisprudencial relativo a la
sustitucin de la Carta, esa sustitucin es total cuando la Constitucin
como un todo, es remplazada por otra 76 o parcial, caso este ltimo en
el cual un eje definitorio de la identidad de la Constitucin es
reemplazado por otro opuesto o integralmente diferente77. Desde otro
punto de vista, tambin se ha sealado que al Congreso de la Repblica
le est vedado sustituir la Carta en forma permanente o transitoria,
dado que el cambio, total o parcial, no puede ser de una magnitud tal que
impida de manera permanente o transitoria, reconocer en la
Constitucin los elementos esenciales definitorios de su identidad
originaria78.
Esta Corporacin tambin ha diferenciado el juicio de sustitucin del
juicio de intangibilidad y del juicio de violacin de un contenido material
de la Constitucin. Al respecto ha sealado que las diferencias
fundamentales que distinguen al juicio de sustitucin de los otros dos
mencionados, consisten en que la premisa mayor del juicio de sustitucin
no est especficamente plasmada en un artculo de la Constitucin, sino
que es toda la Constitucin entendida a la luz de los elementos esenciales
que definen su identidad. A esto se aade que el juicio de sustitucin no
tiene por objeto constatar una contradiccin entre normas -como sucede
tpicamente en el control material ordinario-, ni se verifica si se presenta
la violacin de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio
de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitucin (a) se
aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la
Constitucin, (b) se analiza si ste reemplaza al originalmente adoptado
por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el
anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrir, sino si
75 Sentencia C-1200 de 2003.
76 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-757 de 2008.
77 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1040 de 2005.
78 Ibdem.

133

Expediente CRF-003

son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten


incompatibles79.
En fecha ms reciente, mediante la sentencia C-588 de 2009, se
exploraron las relaciones existentes entre la sustitucin de la Constitucin
y los conceptos de destruccin, supresin, quebrantamiento y suspensin
de la misma. Luego de hacer referencia a estas ltimas categoras la
Corte precis que en lo relativo a la destruccin de la Constitucin se
trata de un fenmeno distinto del de reforma, pero que tampoco encaja
dentro del concepto de sustitucin acuado por nuestra jurisprudencia,
por la sencilla razn de que la destruccin de la Carta implica tambin
la del poder constituyente que le dio origen, mientras que la sustitucin
se refiere, fundamentalmente, a un cambio constitucional de gran
magnitud, pero realizado por el Constituyente derivado y que no
necesariamente desconoce el origen de la Carta sustituida emanada del
Constituyente originario que la estableci, an cuando lo usurpa80.
Respecto de la supresin de la Constitucin, la Corte advirti que esta
nocin esta prxima al concepto de sustitucin de la Carta operada
mediante reforma, pero en la modalidad de sustitucin total. As pues, la
supresin encuadra en el concepto de sustitucin que tradicionalmente
ha manejado la Corte Constitucional, an cuando procede aclarar que
la jurisprudencia colombiana ha introducido matices en el concepto de
sustitucin al aludir a la posibilidad de sustituciones parciales o de
sustituciones transitorias que no parecen encuadrar del todo en la
categora de la supresin, tal como la ha delineado la doctrina.
Las conexiones entre la sustitucin y el quebrantamiento de la
Constitucin fueron objeto de un estudio detallado, que llev a esta
Corporacin a concluir que el quebrantamiento o rotura de la
Constitucin puede, en las circunstancias de una situacin especfica,
conducir a la sustitucin de la Carta, trtese de sustitucin parcial o total,
mediante la inclusin de excepciones o restricciones las cuales pueden
constituir una modificacin de tal magnitud y trascendencia que resulta
evidente que la Constitucin original ha sido reemplazada por una
79 Cfr. Sentencia C-1040 de 2009 f. j. 7.9.
80 Sentencia C-588 de 2009 f. j. 5.5.1.

134

Expediente CRF-003

completamente diferente puesto que las enmiendas representan una


sustitucin total o parcial de la misma81.
En relacin con el concepto de suspensin de la Constitucin seal esta
Corporacin que esta hiptesis puede estar regulada por la propia Carta
en eventos tales como los estados de excepcin, pero tambin puede
producirse sin que medie prescripcin legal-constitucional alguna que
prevea tal hiptesis, que derivara en una suspensin inconstitucional de
la Constitucin82, por ejemplo mediante la utilizacin de los
mecanismos de reforma constitucional y en eventualidades diferentes a
aquellas excepcionales que, segn la Constitucin, autorizan suspenderla
con el cumplimiento riguroso de las condiciones establecidas en el
ordenamiento superior del Estado. Concluy entonces que [e]sta ltima
hiptesis permite inferir, con claridad, que la suspensin producida
mediante reforma puede conducir a la sustitucin de la Carta y que, por
lo tanto, sustitucin y suspensin son conceptos perfectamente
conciliables, si bien hay que advertir que, en los supuestos de suspensin
producida por va de reforma constitucional, el juicio de sustitucin
adquiere singular relevancia y ha de ser estricto, dadas las
connotaciones de la figura comentada.83
Consignadas las anteriores referencias jurisprudenciales en torno a la
sustitucin de la Constitucin, es menester recalcar que, segn lo ha
reconocido la propia Corte, no se trata de un concepto completo, acabado
o definitivamente agotado que, por ejemplo, permita identificar el
conjunto total de hiptesis que lo caracterizan, puesto que las situaciones
concretas estudiadas por la Corte slo le han permitido a la Corporacin
sentar unas premisas a partir de las cuales la Corte, cuando el caso
concreto sometido a su consideracin as lo exija, deber avanzar en la
difcil tarea de precisar los contornos de ese lmite competencial al
poder de reforma constitucional84.
As las cosas, cabe precisar que el proceso de elaboracin doctrinaria
sobre la materia se encuentra en curso y que, a medida que se le
presenten casos diversos a la Corte, a partir de las premisas que de
manera general se han fijado, estn abiertas algunas opciones
interpretativas en torno a los elementos y las condiciones en las cuales
cabra predicar la existencia de un vicio competencial debido a una
sustitucin de la Constitucin85.
81 Ibidem.
82 Cfr. Mara Victoria GARCIA-ATANCE, ReformaOb. Cit., pgina 90.
83 Ibidem.
84 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005.
85 Ibdem.

135

Expediente CRF-003

Una vez definido el alcance de la competencia de esta Corporacin para


el examen de una ley convocatoria a referendo constitucional que tuvo
origen en una iniciativa ciudadana, se abordar el control de
constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. Para tales efectos se seguir
el siguiente orden expositivo: (i) en primer lugar, se consignarn algunas
apreciaciones sobre la naturaleza del referendo constitucional
especialmente cuando tiene origen en una iniciativa ciudadana, (ii) luego
se detendr esta Corporacin en el examen del trmite de la iniciativa
ciudadana; (iii) se estudiar el trmite en el Congreso de la Ley 1354 de
2009; (v) finalmente se estudiar si el enunciado normativo contenido en
la Ley 1354 de 2009 configura una sustitucin a la Constitucin. A
medida que se examinen cada una de estas cuestiones se har referencia a
los argumentos expuestos por los intervinentes y por el Ministerio
Pblico.
Empero, antes de iniciar el examen de constitucionalidad es preciso
introducir una aclaracin previa: si bien, como antes se dijo, la
vulneracin de cualquier disposicin constitucional o legal de las
constitutivas del parmetro de control en este caso tiene como
consecuencia la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley objeto de
examen, en todo caso esta Corporacin har un examen exhaustivo de
todo el trmite de la iniciativa ciudadana y del procedimiento legislativo,
as encuentre vicios de entidad suficiente para declarar la
inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 desde etapas tempranas de
su anlisis. Esto en aras de dar cumplimiento al principio de suficiencia
argumentativa que debe respetar esta Corporacin en sus decisiones.

2. El respeto a las reglas procedimentales como un componente


sustancial del modelo democrtico.
La Constitucin de 1991 contiene mltiples referencias a la democracia
de las que se puede colegir que sta se erige en uno de los elementos
estructurales del diseo estatal adoptado por la Asamblea Nacional
Constituyente. Esta percepcin resulta evidente desde el Prembulo, el
cual textualmente seala que El pueblo de Colombia () representado
por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente () dentro
de un marco jurdico, democrtico y participativo () decreta, sanciona
y promulga la siguiente Constitucin Poltica de Colombia. Es decir,
desde los orgenes mismos del texto constitucional est presente la
democracia como valor fundante del nuevo orden establecido, pues la

136

Expediente CRF-003

Carta Poltica fue adoptada por un poder constituyente democrticamente


elegido, el cual, adems, ejecut la labor encomendada mediante
procedimientos democrticos.
El carcter fundante y omnipresente de la democracia resulta reafirmado
a su vez en el Ttulo I de la Constitucin, algunas de cuyas disposiciones
perfilan el modelo adoptado en el texto constitucional. As, el artculo
primero seala que Colombia es un Estado social de derecho
organizado en forma () democrtica, participativa y pluralista, el
artculo segundo prev que es un fin esencial del Estado facilitar la
participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin, mientras
que el artculo tercero consigna que la soberana reside exclusivamente
en el pueblo, del cual emana el poder pblico. El pueblo la ejerce en
forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la
Constitucin establece.
Resulta entonces que, al menos desde la perspectiva del aludido
artculo, Colombia es un Estado democrtico de derecho,
participativo, representativo y pluralista. La jurisprudencia ha
sintetizado el sentido de las frmulas democrticas reseadas, bajo la
ptica de que en los regmenes democrticos existen diversos
mecanismos para permitir que quienes se vern afectados por una
determinada decisin o actuacin puedan expresar y hacer valer sus
posiciones y puntos de vista. Los dos mecanismos clsicos, entre la
amplia gama de los existentes, son los de la representacin y la
participacin. Por medio del primero, las personas afectadas eligen
representantes para hablar por ellos en el mbito de los organismos
decisorios representativos, es decir, constituidos especficamente para
permitir la interaccin entre quienes toman las decisiones y los
representantes
elegidos
colectivamente
por
las
personas
potencialmente afectadas. Por medio del segundo, los afectados se
involucran directamente en la adopcin de las decisiones, y ejercen su
voz no para elegir a un representante que hablar por ellos, sino para
participar directamente en la toma de la decisin.
Ibdem. Agrega la sentencia citada que: La distincin fue trazada con mayor detalle en la
sentencia T-637 de 2001, as:3.1.3. Con la Constitucin de 1991 se inici constitucionalmente el
trnsito de la democracia representativa a la participativa. Esta nueva concepcin de nuestra
democracia implica un cambio trascendental del sistema poltico, cuya primera y ms clara
manifestacin se encuentra en la manera como se comprende al ciudadano como tal. En la
democracia representativa liberal clsica, se tena una visin del ciudadano segn la cual su papel
se limitaba a elegir a quienes s tenan el conocimiento y las capacidades suficientes para hacerse
cargo de los asuntos del Estado. En palabras de Montesquieu: "El pueblo es admirable para elegir
aquellos a quienes debe confiar una parte de su autoridad, pero sabr conducir un asunto,
conocer los lugares, las ocasiones, los momentos y aprovecharse de ellos? No, no lo sabr. La gran

137

Expediente CRF-003

A su vez, el conjunto de disposiciones aludidas plasman la variedad de


funciones normativas que cumple la democracia en el ordenamiento
constitucional. Acogiendo la ya clsica distincin propuesta en la
sentencia T-406 de 1992 y reiterada por decisiones posteriores 86, la
democracia es un valor, es un principio y guarda estrecha relacin con
derechos fundamentales, tales como el derecho a la participacin y los
derechos polticos reconocidos en el artculo 40 constitucional, para
mencionar slo algunos de ellos.
Por tal razn, la eleccin constitucional de la forma de gobierno
democrtica determina el diseo institucional del Estado colombiano.
Desde esa perspectiva se opt por un modelo que privilegia un poder
decisional ascendente, el cual parte de la voluntad de los individuos
titulares de los derechos polticos (el pueblo es titular nico de la
soberana) hasta llegar a la decisin poltica (del cual emana el poder
pblico). Como ha sealado la doctrina se trata adems del gobierno
pblico en pblico, pues los gobernantes estn obligados a decidir
bajo la luz del sol, de manera tal que los gobernados vean cmo y
dnde se adoptan las decisiones. Este modelo a su vez est
intrnsecamente ligado con el principio de igualdad pues tiene como
presupuesto la idea que todos los individuos tienen la misma dignidad
que los habilita a conocer y participar en los asuntos pblicos.

ventaja de los representantes es que son capaces de discutir los asuntos. El pueblo en modo alguno
lo es, lo que constituye uno de los graves inconvenientes de la democracia. El pueblo no debe entrar
en el Gobierno ms que para elegir a sus representantes, lo que est muy a su alcance". En la
democracia participativa, hay una concepcin por completo contraria a la que expresa Montesquieu
acerca del ciudadano y de su papel en la vida pblica. En este sistema, en lugar de desconfiarse del
ciudadano, ste goza de plena confianza, lo cual se manifiesta en el derecho que se le otorga de
participar en los procesos decisorios pblicos que habrn de afectarlo, pues se entiende que es el
ciudadano quien en realidad sabe cules son sus necesidades y, en esa medida, cules las
prioridades en la distribucin de recursos escasos y, adems, tiene mayor inters en obtener los
resultados perseguidos.
3.1.4. El concepto de democracia participativa es ms moderno y amplio que el de la democracia
representativa. Abarca el traslado de los principios democrticos a esferas diferentes de la electoral,
lo cual est expresamente plasmado en el artculo 2 de la Carta. Es una extensin del concepto de
ciudadana y un replanteamiento de su papel en una esfera pblica que rebasa lo meramente electoral
y estatal. El ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que incidirn en
el rumbo de su vida.
Esto se manifiesta en varios artculos de la Carta sobre participacin en escenarios diferentes al
electoral, a los cuales se har referencia posteriormente. Pero an en ste, el tradicional de la
democracia liberal, los ciudadanos no votan slo para elegir, sino tambin para decidir.
() El principio de participacin democrtica expresa no slo un sistema de toma de decisiones, sino
un modelo de comportamiento social y poltico, fundamentado en los principios del pluralismo, la
tolerancia, la proteccin de los derechos y libertades as como en una gran responsabilidad de los
ciudadanos en la definicin del destino colectivo.
86 Por ejemplo en la sentencia T-881 de 2002 respecto de la dignidad humana.

138

Expediente CRF-003

En cuanto valor y principio constitucional la democracia irradia todo el


ordenamiento jurdico, de manera tal que condiciona la conformacin de
los rganos, las funciones y los procedimientos dentro del Estado, para
que stos se articulen de forma coherente con los contenidos propios del
principio democrtico; pero igualmente, ha de servir como elemento
hermenutico en la comprensin del ordenamiento constitucional e
infraconstitucional, de manera que el sentido que se extraiga de las
disposiciones concretas no sea contrario a sus postulados.
En todo caso escapa de los propsitos de la presente decisin hacer una
definicin exhaustiva de democracia y de los elementos que la integran.
No obstante, debido al asunto objeto de examen, en el cual estn
envueltas manifestaciones de la democracia participativa y representativa
(por un lado la iniciativa popular ciudadana y por el otro la ley
convocatoria a un referendo), resulta indispensable plasmar algunas ideas
bsicas en torno a este concepto.
As, es posible constatar que la mayora de los autores contemporneos
son partidarios de una nocin mnima de democracia, segn la cual est
consiste, simplemente, en un conjunto de reglas de procedimiento para
la adopcin de decisiones colectivas que no dice nada sobre el contenido
o resultado de las mismas87. Desde esta perspectiva las reglas son
inherentes a la democracia: reglas sobre las mayoras y minoras, reglas
sobre las elecciones y la actuacin de los parlamentos, reglas sobre las
condiciones de ejercicio de la libertad poltica y, sobre todo, reglas sobre
la proteccin de ciertos intereses bsicos de todos los seres humanos.
En otras palabras, el carcter reglado es una caracterstica distintiva del
modelo democrtico, y se manifiesta desde la eleccin de los
representantes, hasta el producto final de la actuacin de stos. Las reglas
procedimentales constituyen por lo tanto un instrumento para la
consecucin de los valores sustanciales perseguidos mediante la
actuacion democrtica, pero a su vez, por su importancia, adquieren un
valor sustantivo, de manera tal que los procedimientos constituyen una
buena parte de la sustancia de la democracia moderna88.
En el mismo sentido ha afirmado la doctrina: [e]l procedimiento
democrtico no es una actividad espontnea, sino un producto de reglas.
Estas reglas no son arbitrarias sino que estn diseadas para maximizar
el valor epistmico de aquel proceso () este valor depende de varios
87 En este sentido ANDREA GREPPI, Concepciones de la democracia en el ordenamiento jurdico
contemporneo, Madrid, Ed. Trotta, 2006.
88 ANDREA GREPPI, Ob. Cit. p. 31.

139

Expediente CRF-003

factores, incluyendo la amplitud de la participacin en la discusin entre


aquellos potencialmente afectados por la decisin que se tome; la
libertad de los participantes de poder expresarse a s mismos en una
deliberacin; la igualdad de condiciones bajo las cuales la participacin
se lleva a cabo; la satisfaccin del requerimiento de que las propuestas
sean apropiadamente justificadas; el grado en el cual el debate es
fundado en principios en lugar de consistir en una mera presentacin de
intereses; el evitar las mayoras congeladas; la extensin en que la
mayora apoya las decisiones; la distancia en el tiempo desde que el
consenso fue alcanzado y la reversibilidad de la decisin. Las reglas del
proceso democrtico tratan de asegurar que estas condiciones sean
alcanzadas en el mximo grado posible con el objeto de que las leyes
que se sancionen resulten ser guas confiables para conducir a
principios morales89. Nunca mejor sintetizada la ntima relacin
existente entre los valores sustantivos asociados a la democracia con el
respeto a la reglas como condicin necesaria e indispensable para su
consecucin.
Las anteriores reflexiones revisten particular importancia en el presente
caso porque el objeto de examen es una ley convocatoria a un referendo
constitucional que tuvo origen en una iniciativa legislativa ciudadana. Es
decir, en el procedimiento de reforma constitucional implementado se
combinan formas tpicas de la democracia representativa el
procedimiento legislativo que culmina con la expedicin de la Ley 1354
de 2009- con mecanismos propios de la democracia participativa la
iniciativa popular en la cual tuvo origen-, de manera tal que la
observancia estricta de las reglas que ordenan este tipo de procedimientos
es una condicin necesaria para la validez de toda la actuacin
adelantada, sobre todo, si se tiene en cuenta el propsito final que sta
persigue: modificar la Constitucin Poltica90.
En esa medida, en la comprensin conceptual de la iniciativa popular
legislativa y del referendo constitucional resultan relevantes las
consideraciones propias para el anlisis de los mecanismos de
89 CARLOS SANTIAGO NINO, La Constitucin de la Democracia Deliberativa. Barcelona, Ed. Gedisa,
1996, p. 271.
90 La jurisprudencia constitucional ha defendido siempre que los actos reformatorios de la
Constitucin deben ser objeto de un juicio estricto de validez formal, en este sentido puede consultarse
la sentencia C-816 de 2004, en la cual se sostuvo textualmente: Este control del respeto de los
procedimientos es an ms importante frente a las reformas constitucionales, puesto que stas tienen
que ser tramitadas con el mximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos por las
siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada ms y nada menos que de modificar la
norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro, lado porque precisamente porque se trata
de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitucin est dotada de supremaca y de rigidez,
por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos:
mayoras ms estrictas y procesos de aprobacin ms largos..

140

Expediente CRF-003

participacin democrtica. Cobra particular importancia el conjunto de


reglas procedimentales previstas para su implementacin, las cuales, a su
vez, le otorgan validez tanto al procedimiento inicial, cuya finalidad es
concitar el apoyo ciudadano a una propuesta de reforma, como la
actuacin final que pone trmino al proceso de reforma, en la cual estn
llamados los ciudadanos a participar mediante la votacin del texto
sometido a su consideracin. Mientras que en el examen del trmite
legislativo de la iniciativa popular ciudadana revisten especial significado
la actuacin adelantada al interior del Congreso para garantizar la plena
vigencia del principio democrtico.
Esto significa que la verificacin de la conformidad constitucional de las
etapas iniciales del procedimiento de reforma constitucional, al momento
en el cual se realiza el control oficioso de la ley convocatoria comprende
no slo el estudio del procedimiento de formacin de la ley que convoca,
sino tambin el riguroso escrutinio del procedimiento mediante el cual se
adelant el mecanismo de participacin que dio origen al trmite
legislativo, en este caso la iniciativa ciudadana, tal como se explic en el
acpite anterior. Las actuaciones posteriores es decir el referendo
constitucional en sentido estricto- podrn ser objeto de control va accin
pblica, tal como se seal en un acpite previo de esta decisin.
Es menester, no obstante, justificar este ltimo aserto. El punto de partida
es que la escogencia de un referendo de iniciativa legislativa ciudadana
como va de reforma, entre las diversas opciones contempladas en el
artculo 374 constitucional, involucra la utilizacin de distintos
mecanismos de participacin democrtica, a la vez que la expedicin de
una ley, resultado del ejercicio de la democracia representativa.
Por una parte, la iniciativa popular supone en s misma un mecanismo
cuya finalidad es permitir la intervencin directa de los ciudadanos,
quienes se agrupan con el propsito de someter al Congreso la
consideracin de una medida legislativa91; en el presente caso, la
participacin ciudadana est prevista para proponer al Congreso la
expedicin de una ley que convoque a un referendo de reforma
constitucional. A su turno, el referendo constituye la consulta a los
ciudadanos para que apoyen o rechacen una medida determinada; para el
caso, la reforma de la Constitucin en un aspecto previamente definido
en el texto legislativo. De este modo, la participacin de la ciudadana se
implementa en dos momentos: para el cumplimiento del nmero mnimo
para presentar la solicitud ante el Congreso, y luego, cuando el pueblo
91 CARLOS SANTIAGO NINO, La Constitucin de la Democracia Deliberativa. Barcelona, Ed. Gedisa,
1996. Pg. 205

141

Expediente CRF-003

responde a la consulta y acude a las urnas para aprobar o rechazar la


medida formulada en un texto legislativo.
Entre ambos mecanismos de participacin popular se erige el
procedimiento legislativo tpica manifestacin del carcter representativo
de nuestro modelo democrtico pues la iniciativa legislativa ciudadana
tiene que ser tramitada ante el Congreso de la Repblica, para finalmente
convertirse en una ley convocatoria que en definitiva ser la que
posteriormente permitir que se manifieste la voluntad popular mediante
el referendo constitucional.
Ahora bien, la doble intervencin popular en el proceso de reforma
constitucional no significa que sea un mero ejercicio de la democracia
directa, exento de toda suerte de controles. En ese sentido ha sostenido la
Corte que la Carta, al establecer el referendo como mecanismo de
reforma constitucional, no pretendi consagrar un procedimiento de
democracia directa pura, sin controles judiciales, y que estuviera
totalmente desvinculado de las instancias de representacin. Por el
contrario, el artculo 378 superior busca una articulacin entre la
democracia representativa, la participacin directa del pueblo y la
garanta judicial de la supremaca de la Carta, ()92.
Por tal razn en cada una de las etapas antes sealadas, el respeto a las
reglas procedimentales previstas adquiere una singular importancia. As,
en el desarrollo de la iniciativa popular la consecuente participacin
ciudadana en su conformacin, la cual se verifica mediante la recoleccin
de un nmero de respaldos establecidos, es slo uno de los factores a
considerar dentro de su examen de constitucionalidad, pues la iniciativa
legislativa se identifica con las reglas que suponen la implementacin de
un mecanismo de participacin democrtica, cuya legitimidad desde la
perspectiva constitucional est condicionada al pleno respeto de las
formalidades prescritas por el ordenamiento jurdico. Cobra aqu plena
vigencia el carcter reglado de nuestro modelo democrtico, al que
previamente se hizo referencia.
Y, el estricto cumplimiento de dichas reglas y procedimientos resulta
esencial para su legitimidad desde el punto de vista constitucional, pues
reviste de validez el empleo de dicho mecanismo de participacin, en
tanto el carcter procedimental del sistema democrtico lo convierte en
un concepto normativo, que supera su comprensin como la simple
vigencia del principio mayoritario, o de la llamada regla de las
mayoras. Ello porque bajo esta forma de gobierno, la esfera
92 C-551 de 2003. F.J # 44

142

Expediente CRF-003

procedimental de las frmulas de decisin no estn vacas de contenido,


por lo cual su esencia depende en gran medida de las reglas que lo
definen.
Nuevamente una cita doctrinal resulta ilustrativa de este aserto:
Considerar sistemticamente que una decisin del pueblo que interviene
por fuera de las formas prescritas legitima un procedimiento de revisin
constitucional ilcito, equivaldra a introducir un procedimiento dbil de
revisin constitucional al lado del estricto normal. Ahora bien, la rigidez
y la dificultad de un procedimiento permiten preservar las reglas
fundamentales establecidas en la Constitucin y garantizan la
seguridad jurdica. Una Constitucin establece un sistema equilibrado y
elaborado luego de una reflexin madura. La intervencin del pueblo
por fuera de toda forma podra destruir este equilibrio por la va de
un simple voto emitido por la pasin del momento. Ello no es una
garanta para la supervivencia de la democracia y del Estado de derecho,
pues el iniciador del voto tiene all un formidable poder de destruccin
del orden establecido () La decisin popular ha sido considerada como
justa y sabia y el principio de soberana del pueblo conoce sus horas de
gloria. Sin embargo, en nuestros das, este ltimo no puede ser concebido
como un poder absoluto e ilimitado, a punto que permita al pueblo actuar
de forma arbitraria. Dicho principio se debe conciliar con otros principios,
especficamente el del respeto de la legalidad en sentido amplio. Como
lo anota M. Luciani, la observancia de las formas, el respeto de la
legalidad es hoy en da un elemento esencial de la legitimidad. Las
teoras democrticas ms maduras y ms elaboradas no se contentan
con un poder solidamente legtimo, sino que observan el corazn de la
democracia en el hecho de que este poder sea al mismo tiempo
limitado. Y la limitacin se encuentra sobretodo en el respeto de las
formas, de las reglas, en una palabra, de la legalidad (negrillas
aadidas)93.

Se concluye entonces que la regla de la mayora y la voluntad popular no


tiene un valor superior a los procedimientos diseados para permitir que
stas se manifiesten. Esta idea se sustenta en que un sistema democrtico
supone en esencia la combinacin de distintos elementos que permiten la
vlida adopcin de decisiones. En efecto, el sistema est conformado por
(i) un conjunto de reglas que permiten garantizar tanto (ii) la
participacin efectiva de los ciudadanos en las decisiones, como (iii) la
adopcin de una decisin por mayora al final del proceso. La
democracia es tanto el componente teleolgico (la participacin popular
y decisin adoptada por la mayora) como el medio empleado para

93 MARTHE FATIN-ROUGE STFANINI, Le contrle du rfrendum par la justice constitutionnelle, Ed.


Economica, Paris, 2004, p. 295.

143

Expediente CRF-003

alcanzarlo (el procedimiento y las reglas procesales previamente


diseadas y conocidas por los participantes)94.
Desde el punto de vista conceptual y prctico, no resulta posible entender
la democracia exclusivamente con base en uno de los elementos antes
descritos, es decir, a partir de las reglas procesales, la participacin de los
ciudadanos en la toma de las decisiones o la regla de la mayora, porque
no puede calificarse a un Estado como democrtico si carece de
cualquiera de los componentes referidos. Por ejemplo, no tendra sentido
alguno de los siguientes escenarios: un conjunto de reglas que no
describa la forma exacta en que los ciudadanos pueden participar en las
decisiones o, conteniendo este elemento, tampoco se entendera que el
procedimiento democrtico no tuviera que culminar con una decisin
mayoritaria. En igual sentido, la mera nocin o intuicin de que los
ciudadanos pueden participar en la toma de decisiones que les afectan,
sin un conjunto de reglas que establezcan cmo hacerlo y bajo qu
condiciones se llega al momento de la decisin mayoritaria final,
tampoco presta utilidad a los fines perseguidos.
As como estos tres elementos esenciales son concurrentes en la
conformacin de la voluntad poltica bajo un modelo democrtico, de
forma tal que no se puede omitir algunos de ellos, tampoco es posible
pensar que alguno de los tres tiene mayor importancia que los otros, o
que pueda ser sometido o sacrificado por los dems. Existe pues una
relacin necesaria entre el componente teleolgico y los medios previstos
para la implantacin de un sistema democrtico, luego si alguno de ellos
cambia o se pervierte, su caracterizacin democrtica tambin se altera.
Como antes se dijo, el concepto normativo de la democracia, describe
justamente la idea de incorporar el carcter procedimental a su
definicin, pues no hay que olvidar que los procedimientos constituyen
una buena parte de la sustancia de la democracia moderna.
Adicionalmente, las reglas procedimentales cumplen una finalidad
ulterior: la garanta de los derechos de las minoras, las cuales pueden
participar en el procedimiento de toma de decisiones precisamente
porque las ritualidades as lo prescriben.
A su vez, esta Corporacin se ha referido a la importancia del
procedimiento para legitimar la participacin y la decisin
mayoritaria en un sistema democrtico, as ha sostenido que la
participacin democrtica supone la implementacin previa de un
94 En ese sentido se puede consultar NINO ob. Cit. P. 21-23, GIOVANNI SARTORI Qu es la
democracia?, Ed. Altamir, Bogot, 1994, Captulo VII y JEREMY WALDRON . Deliberacin,
desacuerdo y votacin en H. HONGJU KOJ y otro, Democracia deliberativa y derechos humanos. Ed,
Gedisa. Barcelona 2004. p. 249.

144

Expediente CRF-003

proceso (el de toma de decisiones) con un fin (un resultado imparcial),


tambin previamente determinado. El ltimo ser establecido bajo el
criterio de que la mayora estuvo de acuerdo con dicho fin. El primero
establecer qu y bajo qu condiciones ser ajustada a derecho dicha
mayora.95 La cita anterior reafirma la premisa de partida de este
acpite, segn la cual el concepto normativo de democracia implica
aceptar que las reglas, los mtodos y los procedimientos son
definitorios y sin ellos no es posible este sistema de gobierno; as
como tampoco lo es sin participacin popular y sin decisin
mayoritaria96.
Ahora bien, la iniciativa legislativa ciudadana y el referendo
constitucional, como mecanismos propios de un sistema democrtico,
comparten los rasgos definitorios comunes a los cuales se ha hecho
amplia alusin; en esa medida, estn configurados por un conjunto
de formalidades que persiguen garantizar la participacin ciudadana
y la adopcin de una decisin por mayora. Adicionalmente, en el
caso de la presente sentencia, tanto la iniciativa legislativa popular
como el referendo son empleados con un propsito particular:
modificar la Constitucin. En este sentido, tienen entonces una doble
connotacin: en primer lugar, hacen parte de un procedimiento de
reforma constitucional y, por otra parte, son mecanismos
democrticos configurados por un conjunto de reglas propias que,
segn lo expuesto, los definen como tales.
La multiplicidad de procedimientos que resulta necesario satisfacer para
llevar a cabo un referendo reformatorio constitucional que tiene origen en
una iniciativa legislativa ciudadana obliga al juez de control de
95 Ibdem. FJ # 31
96 Este criterio se aplic por parte de esta Corporacin en la citada sentencia C-1175 de 2004, en la
que un grupo de intervinientes defendi la constitucionalidad de una norma que permita a un miembro
de la iglesia catlica, participar de un comit de clasificacin de pelculas cinematogrficas, con el
argumento de que la religin catlica ostentaba en Colombia la aceptacin mayoritaria. La Corte
explic que como no exista regla o condicin alguna previa que permitiera privilegios a una religin
por el slo hecho de ser mayoritaria, entonces dentro del proceso democrtico de decisin no era
permitido privilegiar a la religin catlica. Esto, en tanto la garanta de participacin democrtica est
cimentada, precisamente, en que las reglas de participacin estn preestablecidas, y el fin de la
decisin mayoritaria no puede sacrificar su cumplimiento. Afirm la Corte: Ahora bien, cuando
dicha participacin se limita a la intervencin en el resultado o decisin, amparado en el supuesto
peso que imprime ostentar una mayora en la sociedad, que no es producto de proceso previo alguno
que as lo determine para el caso concreto de la decisin a tomar, se pervierte la esencia de la
participacin democrtica. Esto porque el peso y empuje que imprime el que un grupo determinado
tenga gran influencia en la sociedad, en virtud de la mayora de afiliados, no lo exime de cumplir las
reglas de participacin democrtica, que son, como se dijo arriba, que exista un proceso
preestablecido que determine las condiciones y la decisin a tomar por una mayora, la cual a su vez
se establecer como tal solo luego de implementado el proceso democrtico de toma de decisiones.
Esto trae como consecuencia entonces, que dicha mayora no est preestablecida.

145

Expediente CRF-003

constitucionalidad a verificar el cumplimiento de estos procedimientos a


la luz de la finalidad perseguida la reforma a la Constitucin- y los
elementos constitutivos del principio democrtico. No se trata por lo
tanto de un control exclusivamente formal, como podra pensarse, pues
en este caso las formas son un componente sustancial del proceso de
toma de decisiones. Para la Sala resulta necesario enfatizar que los fines
democrticos no son independientes del procedimiento mediante el que
se llevan a cabo, y mucho menos lo pretermiten, pues no puede
sacrificarse el medio constitucional y legalmente diseado en este caso
el procedimiento de iniciativa legislativa ciudadana y el procedimiento
legislativo de la ley convocatoria a un referendo constitucional- para
alcanzar el fin de modificar la Carta Poltica. Sostener lo contrario
propiciara la ruptura del sistema democrtico.97
En efecto, desconocer la importancia de los procedimientos establecidos
para la adopcin de las decisiones representa una desviacin comn,
defendida por quienes no defienden un entendimiento normativo de la
democracia. Esta desviacin supone la aplicacin sobredimensionada de
uno slo de los elementos del sistema, cual es el de la decisin
mayoritaria. Para esta posicin, el fin sacrifica los medios, y lo
importante es que se logre una decisin con la demostracin irrefutable
de que ella fue tomada por la mayora, sin importar los procedimientos
adelantados para ello.
Postura que sin duda alguna supone una distorsin del modelo
democrtico, pues para esta Corporacin es claro que la verificacin de la
existencia de una mayora, no indica en ningn sentido mecanismo
democrtico alguno, sino, tan solo una valoracin numrica. El ejercicio
cuantitativo para determinar qu o quin obtuvo el respaldo de la
mayora, como nico objeto tanto de la implementacin de un
mecanismo democrtico, como de su control de constitucionalidad,
significara presumir que el proceso subyacente al resultado matemtico
no importa o bien que el mero recuento de los votos es suficiente para
determinar que el procedimiento se adelant de conformidad con las
reglas preestablecidas. Ninguna de las alternativas anteriores es
consecuente con la previsin de un control de constitucionalidad, pues en
ambas hiptesis carecera de sentido y sera reemplazado por un mero
escrutinio electoral.
Aplicadas las anteriores premisas al presente caso, se infiere que si la
configuracin de la iniciativa de la ley que convoca un referendo
reformatorio constitucional describe un procedimiento, que incluye la
97 Sobre el carcter sustancial del procedimiento legislativo ver PALOMA BIGLINO en Los vicios en el
procedimiento legislativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 36 y ss.

146

Expediente CRF-003

participacin directa de un nmero significativo de ciudadanos mediante


su firma (iniciativa popular), el hecho de que el nmero requerido de
ciudadanos participe efectivamente, es slo uno de los aspectos que
deben cumplirse y no el nico; y ni siquiera el primordial, pues
cualquiera de los trmites prescritos es indispensable, no slo por tratarse
de un mecanismo de participacin popular sino tambin porque hace
parte de un procedimiento de reforma constitucional.
Lo que ha llevado a la jurisprudencia a advertir el cuidado que la
Asamblea Constituyente de 1991 tuvo al consagrarlo como frmula de
reforma constitucional. As, el Informe Ponencia para la discusin en la
Comisin I, a la que correspondi el estudio de los mecanismos de
reforma constitucional, seal que uno de los temas que gener
controversia fue el del alcance de la iniciativa del Gobierno en el
referendo constitucional, pues existi el temor de otorgar un
inconveniente poder de decisin al Presidente de la Repblica, quien
podra entonces sustraer de la competencia del Congreso temas sobre
los cules, valindose de los recursos a su disposicin, podra conseguir
una decisin ms de su agrado mediante consulta popular. 98
Posteriormente, el Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria
nuevamente record esos riesgos de los mecanismos de decisin directa
del pueblo, pues seal que el propsito de la Asamblea Constituyente,
al consagrar el plebiscito o el referendo, era ampliar la participacin,
pero que era claro que esos medios por s solos no garantizan la
democracia, ya que pueden ser utilizados al estilo de Napolen o como
los ejerci Pinochet, que en cada momento acudan a esos mecanismos
para legitimar la dictadura, por lo que haba que regular con cuidado
quin, cmo, en qu momento, para qu se utilizan.99100
Sobre los riesgos que entraa sobredimensionar la regla de la mayora
para otros elementos definitorios de la forma de gobierno
constitucionalmente establecida tambin ha advertido la doctrina: en
razn de las manipulaciones que puede sufrir el pueblo, el referendo y la
iniciativa popular plantean de dos maneras un peligro para la
separacin de poderes. De una parte, el pueblo como rgano instituido
del poder del Estado, puede entrometerse en las competencias de otros
poderes. Evidentemente que el principio de la soberana popular
supondra que pueda intervenir en todo campo, pero hay aspectos que no
se acompasan con una decisin en referendo. De otra parte, es
98 {Cita del aparte transcrito} Ver Informe Ponencia. Mecanismos de Participacin Democrtica
en Gaceta Constitucional No 52, p 10.
99 {Cita del aparte transcrito} Ver Informe Ponencia para Primer Debate. Democracia
Participativa, Reforma y Pedagoga de la Constitucin en Gaceta Constitucional No 81, p 6.
100 C-551 de 2009, FJ # 43

147

Expediente CRF-003

importante que el referendo no sea utilizado por uno de los poderes del
Estado para destruir los otros.101
Mientras que otros trabajos acadmicos resaltan los riesgos que entraan
la democracia directa, en este sentido afirman que los oponentes de
estos modelos, [de democrtica directa], sostienen que los ciudadanos
comunes no estn suficientemente bien informados e intelectualmente
preparados para comprender los temas complejos que algunas veces se
ven involucrados en esas decisiones; sus opiniones son a menudo
manipuladas por grupos que tienen acceso a los medios y con dinero
suficiente como para solventar campaas de propaganda102
(negrillas aadidas).
Tambin se ha sostenido que los mecanismos de democracia directa
han permitido algunas veces que los intereses menos representativos
puedan presentar sus mensajes al pblico mientras aquellos individuos
que no desean ser parte de grupos y formar coaliciones se vean
imposibilitados de aprovechar los procesos de democracia directa ()
Tambin se supone que la democracia directa estimula el debate
educativo sobre importantes asuntos pblicos. Aunque esto se logre, ese
debate usualmente dura cinco o seis semanas () La deficiencia ms
desafortunada () es que aqul con ms dinero demasiado a menudo
es el que define el asunto y estructura del debate de forma no
equilibrada. Mientras que una reunin abierta les da a todos los
ciudadanos igual oportunidad para manifestarse, el dinero y las normas
de procedimiento que permiten un gasto ilimitado promueven un sistema
en el cual el lado mejor financiado puede, y a menudo lo hace, superar
al otro por un margen importante (negrillas aadidas).
Existe entonces todo un conjunto de razones que justifican la
implementacin de un procedimiento complejo y reglado para la
manifestacin de la voluntad popular mediante la iniciativa legislativa
ciudadana cuando sta adicionalmente se integra dentro de un referendo
constitucional, las cuales igualmente explican el riguroso escrutinio
constitucional al cual deben someterse estos procedimientos.
De este modo, el cumplimiento de los trmites en cuestin, supone a su
vez el respeto del sentido de los mismos, o dicho en otras palabras el
incumplimiento de cualquiera de ellos supone la trasgresin de principios
constitucionales propios del sistema democrtico. Los cuales como se ha
sostenido, corresponden a la consagracin en el texto constitucional del
101 MARTHE FATIN-ROUGE STFANINI, ob. cit., p. 87.
102 NINO, Op. Cit., p. 207.
CRONIN THOMAS E. Direct Democracy, Harvard 1999, p. 225 y 226.

148

Expediente CRF-003

Estado Colombiano como una democracia participativa (Arts. 1 y 2 de la


C. P.), cuya expresin se manifiesta en la adopcin de decisiones
mayoritarias con la participacin de la ciudadana (principios de la
mayora y la participacin), mediante la consagracin de un modelo
procedimental contenido principalmente en los artculos 155 y 378
constitucionales al igual que en la Ley Estatutaria 134 de 1994. Estas
sern las directrices que guiarn el examen de la iniciativa ciudadana que
dio origen a la Ley 1354 de 2009.
3. El trmite ante la organizacin electoral de la iniciativa legislativa
ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009.
Para una mayor claridad expositiva, la Corte seguir en el presente
acpite el siguiente orden expositivo:
1.

2.

3.

Describir el trmite que, segn la Constitucin, las Leyes


Estatutarias pertinentes, los decretos expedidos por el Presidente
de la Repblica, as como diversas Resoluciones proferidas por el
Registrador Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional
Electoral, debe surtir una iniciativa legislativa popular que permita
la realizacin de un referendo encaminado a reformar la
Constitucin.
Analizar el trmite que surti ante la Organizacin Electoral la
iniciativa legislativa popular encaminada a convocar un referendo
mediante el cual se reforma la regulacin constitucional de la
reeleccin presidencial en Colombia.
Examinar si, a lo largo de dicho trmite, se incurri en vicios de
procedimiento que afecten la validez del mismo.

3.1. El marco normativo que regula la iniciativa legislativa popular.


El trmite que debe surtir ante la Organizacin Electoral una iniciativa
legislativa popular encaminada a lograr la convocatoria de un referendo
mediante el cual se reforme la Carta Poltica, se encuentra regulado en la
Constitucin; la Ley Estatutaria 134 de 1994 sobre Mecanismos de
Participacin Ciudadana o LEMP; en la Ley 130 de 1994 Por la cual se
dicta el Estatuto Bsico de los partidos y movimientos polticos, se
dictan normas sobre su financiacin y la de las campaas electorales y
se dictan otras disposiciones; en el Decreto 1010 de 2000 Por el cual
se establece la organizacin interna de la Registradura Nacional del
Estado Civil; el Decreto 895 de 2000 Por el cual se reglamenta la
parte operativa de la Ley 134 de 1994, al igual que diversas

149

Expediente CRF-003

Resoluciones expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil y el


Consejo Nacional Electoral.
Diversas disposiciones constitucionales guardan relacin con la materia,
entre las que cabe contar el artculo primero de la Carta, el cual seala
entre los principios fundantes del Estado Colombiano su carcter de
democracia participativa103. Igualmente, el artculo 40 constitucional
seala entre los derechos polticos de los ciudadanos colombianos, el
derecho a intervenir en las formas de participacin democrtica 104,
mientras que el artculo 103 enuncia expresamente, entre los mecanismos
de participacin la iniciativa legislativa popular105, la cual aparece
descrita con ms detalle en el artculo 153 de la Carta, cuyo tenor es el
siguiente:
ARTICULO 155. Podrn presentar proyectos de ley o de reforma
constitucional, un nmero de ciudadanos igual o superior al cinco por
ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por
ciento de los concejales o diputados del pas. La iniciativa popular ser
tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el
artculo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestacin
de urgencia.
Los ciudadanos proponentes tendrn derecho a designar un vocero que
ser odo por las Cmaras en todas las etapas del trmite.

Tambin resultan relevantes los preceptos constitucionales que regulan la


Organizacin Nacional Electoral, especficamente los artculos 265 106 y
103 ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica
unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran y en la prevalencia del inters general (negrillas aadidas).
104 ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control
del poder poltico. Para hacer efectivo este derecho puede:
1. Elegir y ser elegido.
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de
participacin democrtica.
()

105 ARTICULO 103. Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el
voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato. La ley los reglamentar (negrillas aadidas).
106 ARTICULO 265. <Artculo modificado por el artculo 12 del Acto Legislativo 1 de 2009. El
nuevo texto es el siguiente:> El Consejo Nacional Electoral regular, inspeccionar, vigilar y
controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos polticos, de los grupos
significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el
cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozar de autonoma
presupuestal y administrativa. Tendr las siguientes atribuciones especiales:
1. Ejercer la suprema inspeccin, vigilancia y control de la organizacin electoral.
()
6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Polticos y de las
disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinin poltica; por los derechos de la oposicin y de
las minoras, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantas.

150

Expediente CRF-003

266107 que sealan las funciones del Consejo Nacional Electoral y del
Registrador Nacional del Estado Civil, respectivamente.
Por ltimo tambin son aplicables los artculos 374108, 375109 y 378110 de
la Carta a los cuales se hizo amplia mencin en acpites precedentes de
esta providencia.
Advirtase entonces que la Carta Poltica regula la iniciativa legislativa
popular para convocar a un referendo constitucional, en lo atinente a su
trmite ante la Organizacin Electoral, en sus aspectos bsicos, es decir,
(i) en el mbito de los principios constitucionales llamados a orientar el
adelantamiento de todo el trmite; e igualmente (ii) establece unos
requisitos de orden sustancial y asigna unas competencias a las
autoridades electorales en la materia.
Por su parte, al legislador estatutario corresponde desarrollar los
postulados constitucionales en materia de iniciativa legislativa popular
para convocar a referendos constitucionales. En tal sentido, las Leyes
Estatutarias 130 y 134 de 1994 regulan lo referente a la conformacin del
Comit de Promotores del Referendo; la suscripcin de apoyos
ciudadanos a la conformacin de ste; la verificacin de la autenticidad
de los respaldos ciudadanos; la presentacin de la iniciativa del texto; la
107 ARTICULO 266. <Artculo modificado por el Artculo 15 del Acto Legislativo 1 de 2003. El
nuevo texto es el siguiente:> El Registrador Nacional del Estado Civil ser escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante
concurso de mritos organizado segn la ley. Su perodo ser de cuatro (4) aos, deber reunir las
mismas calidades que exige la Constitucin Poltica para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos polticos dentro
del ao inmediatamente anterior a su eleccin.
Podr ser reelegido por una sola vez y ejercer las funciones que establezca la ley, incluida la direccin
y organizacin de las elecciones, el registro civil y la identificacin de las personas, as como la de
celebrar contratos en nombre de la Nacin, en los casos que aquella disponga.
108 ARTICULO 374. La Constitucin Poltica podr ser reformada por el Congreso, por una
Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.
109 ARTICULO 375. Podrn presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del
Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un nmero
equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente.
El trmite del proyecto tendr lugar en dos perodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero
de ellos por la mayora de los asistentes, el proyecto ser publicado por el Gobierno. En el segundo
perodo la aprobacin requerir el voto de la mayora de los miembros de cada Cmara.
En este segundo perodo slo podrn debatirse iniciativas presentadas en el primero.
110ARTICULO 378. Por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artculo
155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobacin de la mayora de los miembros de ambas
Cmaras, podr someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso
incorpore a la ley. El referendo ser presentado de manera que los electores puedan escoger libremente
en el temario o articulado qu votan positivamente y qu votan negativamente.
La aprobacin de reformas a la Constitucin por va de referendo requiere el voto afirmativo de ms de
la mitad de los sufragantes, y que el nmero de stos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos
que integren el censo electoral.

151

Expediente CRF-003

recoleccin de firmas en apoyo al mismo; la expedicin de


certificaciones por parte del Registrador Nacional del Estado Civil, al
igual que la financiacin de la campaa que permiti alcanzar el nmero
de apoyos requeridos para conformar el Comit y respaldar el texto de la
iniciativa legislativa popular.
En efecto, en lo que concierne a la LEMP, las disposiciones pertinentes
van desde el artculo 10 hasta el 27 (inscripcin de la iniciativa
legislativa y normativa y de la solicitud de referendo); 30 (presentacin y
publicacin de las iniciativas populares legislativas y normativas ante las
Corporaciones Pblicas); 33 y 34 (convocatoria al referendo
constitucional); 38 a 40 (campaa del referendo); 41 a 49 (tarjeta
electoral, mayoras, vigencia de la decisin); 91 a 98 (normas sobre
divulgacin institucional, publicidad y contribuciones); al igual que el
artculo 106 (remisin a normas electorales).
Debido a su importancia para la resolucin del caso concreto, la Corte
considera necesario transcribir y resaltar, en lo pertinente, las siguientes
disposiciones estatutarias relacionadas con las certificaciones que debe
expedir la organizacin electoral y el financiamiento de la iniciativa
ciudadana:
ARTCULO 24. CERTIFICACIN DE LA REGISTRADURA. En el
trmino de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los
formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el
respectivo Registrador del Estado Civil certificar el nmero total de
respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y,
finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y
legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de
la solicitud de referendo.
ARTCULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral
certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los
requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin
ciudadana.
ARTCULO 30. PRESENTACIN Y PUBLICACIN DE LAS
INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE
LAS CORPORACIONES PBLICAS. Una vez certificado por la
Registradura del Estado Civil correspondiente, el cumplimiento de los
requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta Ley,
su vocero, presentar dicho certificado con el proyecto de articulado y la
exposicin de motivos, as como la direccin de su domicilio y la de los
promotores, ante la Secretara de una de las Cmaras del Congreso de la
Repblica o de la Corporacin Pblica respectiva, segn el caso.

152

Expediente CRF-003

El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, as como el


texto del proyecto de articulado y su exposicin de motivos, debern ser
divulgados en la publicacin oficial de la correspondiente corporacin.
ARTCULO 97. CONTROL DE CONTRIBUCIONES. Los promotores
podrn recibir contribuciones de los particulares para sufragar los
gastos del proceso de recoleccin de firmas y debern llevar una cuenta
detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas.
Quince das despus de terminado el proceso de recoleccin de firmas,
deber presentarse a la Registradura el balance correspondiente, suscrito
por un contador pblico juramentado.
Desde el inicio del proceso de recoleccin de firmas, cualquier persona
podr solicitar que se haga pblico el nombre de quienes hayan
financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a un
salario mnimo mensual.
Ninguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el
Consejo Nacional Electoral.
ARTCULO 98. FIJACIN DEL MONTO MXIMO DE DINERO
PRIVADO PARA LAS CAMPAAS DE LOS DISTINTOS
MECANISMOS DE PARTICIPACIN. El monto mximo de dinero
privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas
con los derechos e instituciones reguladas en la presente Ley, ser fijado
por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada ao. El
incumplimiento de esta disposicin ser causal de mala conducta.
ARTCULO 106. REMISIN A NORMAS ELECTORALES. A las
elecciones previstas en esta Ley se aplicarn las disposiciones electorales
que no sean incompatibles con ella.
Las normas sobre contribucin y publicidad de balance del Estatuto
Bsico de los partidos y movimientos polticos y de la Oposicin se
aplicarn en lo que fueren pertinentes.

Sobre el alcance de estas disposiciones y sus implicaciones en el trmite


de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 se
volver de manera reiterada a lo largo del presente acpite.
A su vez, la Ley Estatutaria 130 de 1994, Por la cual se dicta el
Estatuto Bsico de los partidos y movimientos polticos, se dictan
normas sobre su financiacin y la de las campaas electorales y se
dictan otras disposiciones, se aplica a la financiacin de las campaas a
favor de una iniciativa legislativa popular de convocatoria a un referendo
constitucional, en tanto que normatividad supletoria, es decir, en caso de

153

Expediente CRF-003

existir lagunas en la LEMP, en los trminos del artculo 106 111 de aqulla.
Ctese, a manera de ejemplo, las siguientes:
ARTCULO 14. APORTES DE PARTICULARES. Los partidos,
movimientos polticos y candidatos, al igual que las organizaciones
adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrn recibir ayuda
o contribuciones econmicas de personas naturales o jurdicas.
Ningn candidato a cargo de eleccin popular podr invertir en la
respectiva campaa suma que sobrepase la que fije el Consejo
Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o
de contribuciones de particulares. El Consejo Nacional Electoral fijar
esta suma seis (6) meses antes de la eleccin. Si no lo hiciere los
Consejeros incurrirn en causal de mala conducta.
Las normas a que se refiere este artculo sern fijadas teniendo en cuenta
los costos de las campaas, el censo electoral de las circunscripciones y la
apropiacin que el Estado haga para reponer parcialmente los gastos
efectuados durante ellas.
El candidato que infrinja esta disposicin no podr recibir dineros
provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a que hubiere
lugar de acuerdo con el literal a) del artculo 39 de la presente ley.
ARTCULO 16. DONACIONES DE LAS PERSONAS JURDICAS.
Toda donacin que una persona jurdica realice a favor de una campaa
electoral, deber contar con autorizacin expresa de la mitad ms uno de
los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas
o junta de socios, segn el caso. De ello se dejar constancia en el acta
respectiva.

Adicionalmente a la regulacin constitucional y estatutaria, existen dos


decretos expedidos por el Presidente de la Repblica, los cuales precisan
algunos aspectos tcnicos de la realizacin de la iniciativa legislativa
popular de convocatoria a un referendo constitucional, sin que de manera
alguna se puedan interpretar en contra de lo dispuesto por normas
superiores. El Decreto Reglamentario 895 de 2000, Por el cual se
reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 1994, establece: (i) unas
definiciones, tales como inscripcin, registro y certificacin; (ii) la
regulacin del trmite ante la Registradura, en especial, el tema del
contenido de los formularios para la recoleccin de los apoyos
ciudadanos; (iii) el procedimiento de anulacin de firmas; y (iv) la
publicidad de la campaa, entre otros temas.

111 Esta disposicin seala:


ARTCULO 106. REMISIN A NORMAS ELECTORALES. A las elecciones previstas en esta Ley se
aplicarn las disposiciones electorales que no sean incompatibles con ella.
Las normas sobre contribucin y publicidad de balance del Estatuto Bsico de los partidos y
movimientos polticos y de la oposicin se aplicarn en lo que fueren pertinentes.

154

Expediente CRF-003

Al respecto, como se explicar ms adelante, la Seccin Primera del


Consejo de Estado, en sentencias del 21 de junio de 2001 y 14 de febrero
de 2002, se pronunci en relacin con la legalidad de algunas
disposiciones del mencionado decreto, en especial, aquella atinente a la
certificacin.
Por otra parte, el Decreto 1010 de 2000, expedido por el Presidente de la
Repblica en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiri el
numeral 8 del artculo 1 de la Ley 573 de 2000, regula la organizacin
interna de la Registradura Nacional del Estado Civil. En lo atinente a las
iniciativas legislativas de convocatoria a referendos constitucionales de
origen popular destacan las siguientes disposiciones:
Artculo 5. Funciones. Son funciones de la Registradura Nacional del
Estado Civil, las siguientes:
()
11. Dirigir y organizar el proceso electoral y dems mecanismos de
participacin ciudadana y elaborar los respectivos calendarios electorales.
()
12. Llevar el Censo Nacional Electoral.

En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, el


Registrador Nacional del Estado Civil ha expedido algunas Resoluciones,
mediante las cuales se regulan igualmente algunos aspectos tcnicos de
la iniciativa legislativa popular. As:
Mediante Resolucin nm. 0023 del 5 de enero de 2005, Por la cual
se establece el procedimiento para la verificacin de firmas en los
distintos mecanismos de participacin democrtica, el Registrador
dispuso que, en materia de verificacin de apoyos ciudadanos se
aplicara, en lo pertinente, los artculos 2, 3, 4 y 5 de la Resolucin nm.
1056 de 2004.
En tal sentido, a su vez, mediante Resolucin nm. 1056 del 25 de
marzo de 2004 (por medio de la cual se modifica la Resolucin 5641 de
1996), el Registrador detalla el procedimiento tcnico a seguir a efectos
de verificar la autenticidad de los respaldos ciudadanos al Comit de
Promotores y su iniciativa de reforma constitucional. En tal sentido, se
prev la anulacin de respaldos que contengan irregularidades tales como
(i) contener datos incompletos, ilegibles o no identificables; (ii) datos o
firmas no manuscritos; (iii) firmas o datos diversos consignados por una
misma persona; (iv) ausencia de inscripcin en el censo electoral; (v)

155

Expediente CRF-003

inexistencia de correspondencia entre el nombre y el nmero de la cdula


de ciudadana.
Como se puede apreciar, se trata simplemente de actos administrativos
encaminados a precisar la labor que debe realizar la Registradura en
materia de verificacin de la autenticidad de los apoyos ciudadanos a la
iniciativa legislativa popular.
Por su parte, cada ao, el Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, en especial, las acordadas por el
numeral 5 del artculo 265 Superior y 98 de la LEMP, profiere una
Resolucin mediante la cual se fijan los topes mximos individuales y
globales que pueden recibirse durante las campaas a favor de los
mecanismos de participacin ciudadana.
En tal sentido, para el caso concreto de la iniciativa ciudadana que dio
origen a la Ley 1354 de 2009, la Resolucin aplicable es la nm. 0067,
proferida el 30 de enero de 2008 cuyos artculos pertinentes son los
siguientes:
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
RESOLUCIN No. 0067 30 de enero de 2008
Consejo Nacional Electoral
Por la Cual se Fijan Los Montos Mximos de Dinero Privado que se Pueden
Invertir en las Campaas de los Mecanismos de Participacin Ciudadana del
ao 2008.
ARTCULO PRIMERO: Fjese el monto mximo de dinero privado que podr
ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los mecanismos de
participacin ciudadana del orden nacional, departamental, distrital, municipal
y local, durante el ao 2008, en los siguientes valores:
1.- MECANISMOS DEL ORDEN LOCAL: Hasta la suma de TREINTA Y
TRES MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL
NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL
COLOMBIANA ($33.499.944).
2.- MECANISMOS DEL ORDEN MUNICIPAL:
a) En los municipios con censo electoral inferior a diez mil electores, hasta la
suma de TREINTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y
NUEVE MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MONEDA
LEGAL COLOMBIANA ($33.499.944).
b) En los municipios con censo electoral superior a diez mil electores, sin que
tenga la calidad de capital departamental, hasta la suma de SESENTA Y SEIS
MILLONES
NOVECIENTOS
NOVENTA
Y
CUATRO
MIL
OCHOCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL
COLOMBIANA ($66.994.878).

156

Expediente CRF-003

c) En las capitales de Departamento y el Distrito Capital de Bogot, hasta la


suma de CIENTO SESENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS
OCHENTA Y OCHO MIL VEINTINUEVE PESOS. MONEDA LEGAL
COLOMBIANA ($167.488.029).
3.- MECANISMOS DEL ORDEN DEPARTAMENTAL: Hasta la suma de
CIENTO SESENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA
Y OCHO MIL VEINTINUEVE PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA
($167.488.029).
4.- MECANISMOS DEL ORDEN NACIONAL: Hasta la suma de
TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS
SETENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS
MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($334.974.388).
ARTCULO SEGUNDO: Establzcase que las cuantas mximas para
promover la recoleccin de firmas, que pueden invertir las personas
naturales o jurdicas de derecho privado, de que trata el artculo 97 de la ley
134 de 1994, en los mecanismos de participacin ciudadana que se adelanten
en el ao 2008, no podrn superar el uno por ciento (1%) de los montos
establecidos en el artculo primero de esta resolucin.
ARTCULO TERCERO: Los comits de promotores de mecanismos de
participacin ciudadana y los partidos o movimientos polticos con personera
jurdica que los promuevan, debern presentar a ms tardar un mes despus de
la votacin correspondiente, ante el Consejo Nacional Electoral, una relacin
consolidada de los ingresos obtenidos y los gastos realizados durante la
campaa, as como la relacin detallada de los donantes o aportantes suscrita
por un contador pblico.
PARAGRAFO: Para los efectos de la presente resolucin, se entiende por
campaa el perodo comprendido entre el momento de la inscripcin del
comit de promotores ante la Registradura Nacional del Estado Civil, hasta
las doce de la noche del da anterior sealado para la votacin, en el caso de
iniciativa popular legislativa y normativa, revocatoria del mandato o solicitud
de referendo.
En el caso de la consulta popular y el plebiscito, el trmino de la campaa se
cuenta desde el momento en que la autoridad competente para hacerlo,
consulte o convoque al pueblo, hasta las doce de la noche del da anterior a la
realizacin de la votacin.
En el caso de los referendos constitucionales, la campaa comenzar a
partir de la ejecutoria de la sentencia proferida por la Corte
Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo.
(negrillas y subrayas aadidas).

Posteriormente, la Corte entrar a examinar el sentido y alcance de los


citados preceptos, debido a su trascendencia en materia de financiacin
de la iniciativa legislativa popular.

157

Expediente CRF-003

3.2. Etapas que debe surtir el trmite de una iniciativa legislativa


popular
Del marco normativo antes descrito se desprende que las sucesivas etapas
que debe surtir una iniciativa legislativa popular ante la Organizacin
Electoral, previa la radicacin del proyecto ante el Congreso de la
Repblica, son las siguientes: (i) conformacin de un Comit de
Promotores; (ii) inscripcin, ante la Registradura Nacional del Estado
Civil, del Comit y de la solicitud de referendo; (iii) verificacin del
cumplimiento de los requisitos legales e inscripcin de la solicitud de
iniciativa ciudadana; (iv) entrega al vocero del Comit del formulario de
suscripcin de apoyos; (v) recoleccin de apoyos; (vi) entrega, dentro del
trmino legal, de los formularios debidamente diligenciados ante la
Registradura; y (vii) expedicin de las certificaciones por el Registrador
Nacional del Estado Civil a las que hacen alusin los artculos 24 y 27 de
la LEMP. A continuacin se describir cada una de dichas etapas.
3.2.1.

Conformacin de un Comit de Promotores

Los ciudadanos que deseen ejercer su derecho poltico de elaborar una


propuesta de reforma constitucional debern conformar un Comit,
integrado por nueve (9) miembros, siendo necesario elegir entre ellos un
vocero, quien lo presidir y representar.
De igual manera, el artculo 10 de la LEMP prev la posibilidad de ser
promotores, bajo las mismas condiciones, a una organizacin cvica,
sindical, gremial, indgena o comunal del orden nacional, departamental,
municipal o local, o un partido o movimiento poltico, debiendo
cumplir con el requisito de la personera jurdica en todos los casos.
Aunado a lo anterior, para el caso de las organizaciones, partidos o
movimientos polticos, la solicitud de referendo deber ser aprobada en
asamblea, congreso o convencin, por la mayora de los asistentes con
derecho a voto y ser la misma asamblea la que los elija. A rengln
seguido, la LEMP precisa que, si el promotor es la misma organizacin,
partido o movimiento, el Comit podr estar integrado por sus directivas
o por las personas que stas designen.
En este orden de ideas, la ley prev la existencia de un grupo activo de
ciudadanos, verdaderos protagonistas del mecanismo de participacin,
quienes (i) lideran un determinado proceso poltico, manifestado en un

158

Expediente CRF-003

articulado concreto de reforma constitucional; (ii) buscan respaldos


ciudadanos a su proyecto, mediante firmas de apoyo, as como los
necesarios aportes econmicos a la campaa; (iii) adelantan las gestiones
pertinentes ante la Organizacin Electoral; y correlativamente, (iv)
deben responder por sus actuaciones.
La LEMP no prev, por el contrario que otras asociaciones particulares
intervengan a lo largo del proceso de iniciativa legislativa popular de
reforma constitucional.
3.2.2. Inscripcin del Comit de Promotores y de la solicitud de
referendo
Una vez conformado, mediante un acto particular, el Comit de
Promotores, deber inscribirse ante la Registradura Nacional del Estado
Civil, acreditando para ello el respaldo del cinco por mil de los
ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral. Adicionalmente, el
artculo 12 de la LEMP prev como requisitos suplementarios, para el
caso de los referendos constitucionales, la presentacin de un formulario
diligenciado con (i) el nombre completo y la identificacin de los
promotores; (ii) exposicin de motivos de la solicitud de referendo y un
resumen de la misma; (iii) un ttulo que describa su contenido y un
proyecto de articulado; y, (iv) nombre y prueba de existencia de las
organizaciones que respaldan la solicitud, entre otros112.
Adicionalmente, el artculo 11 de la LEMP dispone que, en el
mencionado formulario deber aparecer, en lugar visible, el nmero de
firmas que sern recogidas para que los promotores puedan inscribir la
iniciativa legislativa popular y la advertencia de que cualquier fraude en
el proceso de recoleccin de firmas ser castigado penalmente.
En cuanto al tiempo con que cuenta el Comit de Promotores para
recolectar los apoyos necesarios para su inscripcin ante la Registradura
Nacional del Estado Civil, la Corte en sentencia SU- 1122 de 2001, con
ocasin de una accin de amparo instaurada por los integrantes de un
Comit Promotor de un referendo constitucional contra la corrupcin,
consider lo siguiente:
La primera etapa, consagra una regulacin exigua que nicamente se
explica por el hecho de que mediante ella se institucionaliza un
mecanismo para legitimar incipientes proyectos de convocatoria a
referendo, operando a la manera de una suerte de plebiscito de los
112 La otra informacin no aplica para el caso de las solicitudes de referendo.

159

Expediente CRF-003

promotores. La ausencia de un trmino o plazo para presentar los apoyos


implica que el Estado reconoce que es necesario generar un consenso
previo a la promocin de una actividad de participacin ciudadana. Con
ello, se busca garantizar la seriedad del proceso y del proyecto, as como
asegurar un respaldo ciudadano que haga razonable que un Estado pobre
en recursos asuma la tarea de organizar, an de manera incipiente, un
proceso democrtico participativo.
Por otra parte, la ausencia de un trmino en la primera fase, tiene como
consecuencia que la bsqueda de apoyo a los promotores puede demandar
un tiempo considerable, de manera que la voluntad popular representada
en las firmas puede responder a circunstancias histricas que no tendrn
referente comn al momento de solicitar el apoyo al texto definitivo
(negrillas aadidas).

3.2.3. Verificacin del cumplimiento de requisitos e inscripcin de la


solicitud de iniciativa ciudadana
Una vez entregada la documentacin a la Registradura Nacional del
Estado Civil, sta proceder, en los trminos del artculo 23 de la LEMP,
a verificar la autenticidad de los respaldos ciudadanos al Comit de
Promotores, pudiendo adoptar tcnicas de muestreo cientficamente
sustentadas, previa aprobacin de las mismas por el Consejo Nacional
Electoral.
Al respecto, la Registradura Nacional del Estado Civil profiri la
Resolucin nm. 1056 del 25 de marzo de 2004 (por medio de la cual se
modifica la Resolucin 5641 de 1996), acto administrativo en el cual se
detalla el procedimiento tcnico a seguir a efectos de verificar la
autenticidad de los respaldos ciudadanos al Comit de Promotores y su
iniciativa de reforma constitucional. En tal sentido, se prev la anulacin
de respaldos que contengan irregularidades tales como (i) contener datos
incompletos, ilegibles o no identificables; (ii) datos o firmas no
manuscritos; (iii) firmas o datos diversos consignados por una misma
persona; (iv) ausencia de inscripcin en el censo electoral; (v)
inexistencia de correspondencia entre el nombre y el nmero de la cdula
de ciudadana.
Una vez cumplidos los anteriores requisitos constitucionales y legales, el
Registrador Nacional del Estado Civil proceder a proferir un acto
administrativo mediante el cual se disponga (i) la inscripcin del Comit
de Promotores de la solicitud de referendo constitucional; y (ii) la
inscripcin del vocero del mismo.
3.2.4. Entrega al vocero del Comit, por parte de la Registradura,
del formulario de suscripcin de apoyos
160

Expediente CRF-003

Una vez inscrita la solicitud de referendo, el Registrador Nacional del


Estado Civil dispondr de quince (15) das para la elaboracin y entrega
de los formularios a los promotores, quienes contarn, a partir de ese
momento del plazo de seis (6) meses para la recoleccin de las firmas de
quienes apoyan la iniciativa legislativa de reforma constitucional.
En cuanto a los requisitos que deben reunir los mencionados formularios,
sobre los cuales firmarn los ciudadanos, el artculo 16 de la LEMP
dispone lo siguiente:
ARTCULO 16. EL FORMULARIO PARA EL TRMITE DE
INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS Y DE LAS
SOLICITUDES DE REFERENDO. El documento sobre el cual firmarn
los ciudadanos que apoyan la iniciativa legislativa y normativa o la
solicitud del referendo, deber ser un formulario diferente a aquel con el
cual se efectu la inscripcin en la Registradura correspondiente y
contendr cuando menos la siguiente informacin:
a. El nmero que la Registradura del Estado Civil le asign a la
iniciativa legislativa y normativa o a la solicitud de referendo;
b. La informacin requerida en el formulario presentado para la
inscripcin de la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de
referendo, de conformidad con los artculos 11 y 12 de la presente
Ley
c. El resumen del contenido de la propuesta y la invitacin a los
eventuales firmantes a leerlo antes de apoyarlo.
El texto de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de
referendo y su resumen, no podrn contener alusiones personales ni hacer
publicidad personal o comercial.
En el caso de las firmas que se recolecten por correo, segn lo previsto en
el artculo 19 de esta Ley, el documento en que se firme deber contener
la informacin exigida en el presente artculo.
Los promotores debern anexar adems el texto completo del articulado
correspondiente y las razones que lo hacen conveniente para que el
ciudadano que desee conocer el proyecto completo tenga la posibilidad de
hacerlo. Si se trata de una solicitud de referendo derogatorio, se anexar
el texto de la norma en cuestin.

Ahora bien, la Corte consider en sentencia SU- 1121 de 2001 que los
formularios que deben ser firmados por los ciudadanos deben contener el
texto definitivo de la reforma constitucional que ser sometida a la
aprobacin del Congreso de la Repblica. En cuanto a la importancia y
sentido de este documento, la Corte indic lo siguiente:

161

Expediente CRF-003

De la lectura sistemtica de esta regulacin se desprende que una vez


inscrita la solicitud de convocatoria a referendo el proceso deja de ser
plebiscitario, en la medida en que se somete a consideracin de la
poblacin un texto cuyo contenido debe ser visible y cuyos motivos para
proponerse deben ser explcitos (art. 16). El que se someta a
consideracin un texto, torna el proceso independiente de sus
promotores, como quiera que en caso de desistimiento el cual debe ser
motivado- se establece un trmino para que cualquier ciudadano,
concejal o diputado que lo desee integre un nuevo comit de promotores
(art. 20) y prosiga, en lo que resta para que culmine el plazo, con la
solicitud de apoyos (negrillas y subrayados agregados).

Y ms adelante, a manera de conclusin y comparando los dos procesos


de recoleccin de firmas, es decir, el encaminado a alcanzar los
respaldos necesarios para la inscripcin del Comit de Promotores, y
aquel mediante el cual los ciudadanos manifiestan su apoyo a una
iniciativa poltica concreta, materializada en un texto contentivo de un
articulado de proyecto de reforma constitucional, la Corte consider lo
siguiente:
Puede decirse entonces, que existe una diferencia radical entre ambos
momentos. En el primero, quienes promueven la iniciativa son, por as
decirlo, dueos del proyecto y el destino del mismo est atado
directamente a su capacidad de convencimiento. Por describirlo de alguna
manera conforme a cnones de las ciencias sociales, la legitimidad
descansa en un modelo de dominacin carismtica, de suerte que el apoyo
guarda alguna relacin con sus promotores. Por el contrario, una vez
inscrito, la poblacin se enfrenta a un texto abstracto e impersonal y
el apoyo no depende de la relacin entre los promotores y el texto,
sino del contenido del texto. Esto ltimo se evidencia con la prohibicin
de que el texto contenga alusiones personales ni hacer publicidad
personal o comercial. As las cosas, la legitimidad del segundo momento
descansa en un modelo de dominacin legal-racional. (negrillas
agregadas).
De acuerdo con lo anterior, no puede sostenerse que se trate de
diferencias de poca monta. Por el contrario, las diferencias refuerzan la
idea de que la voluntad o la adhesin en cada etapa es distinta y, por lo
mismo, no puede sumarse, so pretexto de expandir la democracia, el
apoyo a los aspirantes a promotores y el apoyo a un texto impersonal y
abstracto. A su vez, la separacin entre cada etapa, con los efectos que
ello implica, garantiza que el apoyo al texto definitivo responda a las
circunstancias histricas, tal como lo manda la Carta en materia
legislativa113 o para el trmite de actos legislativos114.
Ahora bien, podra argirse que el artculo 33 de la Ley 134 de 1994
permite que se adicionen los apoyos alcanzados en la inscripcin de las
113 Artculo 162 de la Constitucin.
114 Artculo 375 de la Constitucin.

162

Expediente CRF-003

convocatorias a referendo derogatorio, lo que supone que el mismo


legislador ha previsto la posibilidad hermenutica que se apoya.
El caso regulado en el artculo 33 de la Ley 134 de 1994 se refiere a los
referendos aprobatorios y derogatorios de leyes y otras disposiciones de
rango legal. Unicamente se prev la adicin de apoyos cuando (i) se trata
de referendos aprobatorios y (ii) cuando la inscripcin se hubiere hecho
con un nmero mayor al 10% del censo electoral. En ningn caso est
previsto para reformas a la Constitucin.

As las cosas, y en pocas palabras, al momento de manifestar su apoyo,


los ciudadanos respaldan un proyecto de articulado de reforma
constitucional especfico, coincida ste o no con el querer o la voluntad
poltica, primigenia o posterior, de los integrantes del Comit Promotor.
En otras palabras, una vez inscrita la solicitud de referendo, los autores
de la iniciativa popular pasan a ocupar un papel secundario, por cuanto el
texto de reforma constitucional adquiere vida propia. Tanto es as que, la
posibilidad que tienen los miembros del Comit Promotor de desistir de
la iniciativa se encuentra limitada legalmente115.
En suma, el querer o la intencin ntima de los integrantes del Comit de
Promotores termina siendo irrelevante frente a la manifestacin de
voluntad popular expresada en el diligenciamiento de un formulario,
donde el ciudadano debe consignar, de su puo y letra: la fecha, su
nombre, nmero de cdula, lugar y direccin de residencia, al igual que
su firma autgrafa (art. 19 de la LEMP).
3.2.5. Plazo para la recoleccin de apoyos
La LEMP, en su artculo 18, establece que, a partir de la inscripcin de la
solicitud de referendo, los promotores contarn con un plazo de seis
meses para la recoleccin de las firmas de quienes apoyan el proceso de
iniciativa popular; plazo que podr ser prorrogado, en caso de fuerza
115 El artculo 21 de la LEMP seala al respecto: DESISTIMIENTO. Por decisin de la mitad ms
uno de los miembros del comit de promotores, stos podrn desistir de la iniciativa legislativa y
normativa o de la solicitud de referendo antes del vencimiento del plazo para la recoleccin de los
apoyos. Decisin que debe ser presentada por escrito, motivada y personalmente al registrador
correspondiente, junto con todas las firmas recogidas hasta el momento.
Dentro del mes siguiente a la presentacin del desistimiento, la Registradura efectuar el conteo,
har pblico el nmero de firmas recogidas y sealar el plazo para que cualquier ciudadano,
concejal o diputado que lo desee integre un nuevo comit de promotores. Este dispondr, para
completar el nmero de apoyos requerido, de lo que restaba del plazo, contado a partir del momento
en que el nuevo comit se haya inscrito ante el Registrador del Estado Civil correspondiente y reciba
los formularios respectivos.
Los documentos entregados por los que desistieron reposarn en la Registradura. Para la
continuacin del proceso de recoleccin de apoyos los nuevos promotores recibirn otros formularios
en los que, adems de la informacin contenida en los anteriores, se indique el nombre de los
integrantes del nuevo comit de promotores, y el nmero total de apoyos recogidos hasta el momento.

163

Expediente CRF-003

mayor, en la forma y por el tiempo que seale el Consejo Nacional


Electoral116.
Ahora bien, vencido el plazo para la recoleccin de firmas, sin que se
hubiera logrado el nmero de apoyos requeridos, la solicitud de
referendo ser archivada (Art. 22 de la LEMP).

3.2.6.

Etapa posterior al proceso de recoleccin de firmas

Contado un mes a partir de la fecha de la entrega de los formularios, y


hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado
Civil certificar el nmero total de respaldos consignados, el nmero de
respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los
requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la
iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo (art. 24
de la LEMP).
116 En cuanto a la razn de ser del mencionado plazo legal, la Corte en sentencia SU- 1122 de 2001
consider lo siguiente:
La diferencia entre los dos momentos establecidos por el legislador, se pone de manifiesto al
verificar que el plazo para la recoleccin de apoyos previsto en la Ley 134 de 1994, es decir los seis
(6) meses para recoger las firmas, contados a partir de la elaboracin y entrega de los formularios a
los promotores, marca el comienzo de la etapa subsiguiente del trmite propio de la solicitud de
referendo.
La determinacin expresa de este perodo hace manifiesto el inters del legislador estatutario por
delimitar en el tiempo el trmite que se regula. Se trata de establecer para los promotores un plazo
razonable, pues las autoridades pblicas, es decir la organizacin electoral y el Congreso de la
Repblica, a partir de este momento sabrn si realmente existe inters en modificar el texto de la
Constitucin Poltica.
La puesta en funcionamiento del aparato estatal, integrado en este caso por la Organizacin Electoral
y las Cmaras Legislativas, requiere de una planificacin de las labores que les corresponden. Por
tanto, resulta lgico y conveniente que la ley establezca un determinado plazo para tramitar la
solicitud de un referendo, pues la falta de esta regulacin dejara a las autoridades sin posibilidad de
planificar en forma adecuada las tareas que constitucionalmente les corresponden.
De otra parte, la necesidad y la conveniencia del plazo sealado en la Ley, se observa al considerar
que la solicitud de un referendo obedece social y polticamente a una determinada coyuntura
histrica, la cual ontolgicamente no puede convertirse en una circunstancia intemporal que faculte a
los promotores para continuar indefinidamente con el trmite de una solicitud, que pasado
determinado tiempo bien pudo haber perdido su razn de ser.
Adems, el trmino previsto en la disposicin que se comenta, tambin beneficia la estabilidad de las
instituciones polticas y jurdicas en las cuales descansa la organizacin estatal, pues la sociedad y
sus representantes tienen la certeza de que transcurridos los seis (6) meses que all se establecen, sin
que se hayan recolectado los correspondientes apoyos, la solicitud de referendo podr ser archivada,
salvo el evento de la prrroga, regulado por el inciso segundo del artculo 18 de la Ley 134 de 1994.
El Estado, a travs de sus autoridades, tiene el deber de establecer plazos dentro de los cuales se
adelanten los trmites genricamente descritos por el Constituyente. Por su naturaleza todo trmite
tiene un momento para iniciar y otro para su culminacin; por lo tanto, resulta lgico que el
Legislador estatutario, al regular el proceso propio de la solicitud de un referendo, haya sealado el
perodo de seis (6) meses dispuesto en la norma que se comenta..

164

Expediente CRF-003

De manera complementaria, el artculo 25 de la LEMP estipula que, una


vez expedido el mencionado certificado, la Registradura conservar los
formularios por veinte (20) das, trmino durante el cual los promotores
podrn interponer ante la jurisdiccin contencioso administrativa las
acciones a que haya lugar cuando, por la anulacin de firmas, no se
hubiere obtenido el apoyo requerido.
A vez, el artculo, 27 de la LEMP reza:
ARTCULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral
certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los
requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin
ciudadana.

Cumplidas las anteriores etapas, se debe dar aplicacin al artculo 30 de


la LEMP, que reza:
ARTCULO 30. PRESENTACIN Y PUBLICACIN DE LAS
INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE
LAS CORPORACIONES PBLICAS. Una vez certificado por la
Registradura del Estado Civil correspondiente, el cumplimiento de
los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por
esta Ley, su vocero, presentar dicho certificado con el proyecto de
articulado y la exposicin de motivos, as como la direccin de su
domicilio y la de los promotores, ante la Secretara de una de las Cmaras
del Congreso de la Repblica o de la Corporacin Pblica respectiva,
segn el caso. (negrillas y subrayados agregados).
El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, as como el
texto del proyecto de articulado y su exposicin de motivos, debern ser
divulgados en la publicacin oficial de la correspondiente corporacin.

As las cosas, el trmite de la iniciativa legislativa popular, encaminada a


convocar a un referendo mediante el cual se reformar la Constitucin,
culmina, en lo que atae a la Organizacin Electoral, con la expedicin
de las certificaciones de que tratan los artculos 24 y 27 de la LEMP, tal y
como lo ha entendido el Consejo de Estado117.
Antes de continuar con la exposicin es necesario detenerse aqu en un
problema hermenutico planteado tanto por los intervinientes como por
el Procurador General de la Nacin, esto es, si los artculos 24 y 27 de la
LEMP se refieren a una nica certificacin expedida por el Registrador
Nacional del Estado Civil o si se trata de certificaciones diferentes. Al
117 Ver al respecto, sentencias de la Seccin Primera del Consejo de Estado del 21 de junio de 2001 y
14 de febrero de 2002.

165

Expediente CRF-003

respecto cabe advertir que la Sala Plena considera que (i) de una
interpretacin sistemtica de la Constitucin y de los artculos 24, 27, 30,
97 y 98 de la LEMP; (ii) la cual fue acogida por el juez constitucional en
su sentencia C-180 de 1994 al igual que por el Consejo de Estado; y (iii)
asimismo ha sido la acordada por los dos rganos que conforman la
Organizacin Electoral: el Consejo Nacional Electoral y el Registrador
Nacional del Estado Civil, se desprende claramente que los artculos
24 y 27 de la LEMP hacen referencia a dos certificaciones distintas o
si se quiere a una doble facultad de certificacin en cabeza del
Registrador Nacional del Estado Civil, como se expondr a
continuacin.
3.2.7. La interpretacin sistemtica de los artculos 24 y 27 de la
LEMP a la luz de la Constitucin y de la LEMP
Los artculos referentes a las certificaciones que deben expedirse antes de
presentar la iniciativa popular de reforma constitucional al Congreso de
la Repblica, se hallan consagrados en los artculos 24 y 27 de la LEMP,
en los siguientes trminos:
ARTCULO 24. CERTIFICACIN DE LA REGISTRADURA. En el
trmino de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los
formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el
respectivo Registrador del Estado Civil certificar el nmero total de
respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y,
finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales
y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y
normativa o de la solicitud de referendo.
ARTCULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral certificar,
para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos
exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin
ciudadana.

Ahora bien, como se puede advertir, mientras que la certificacin a que


refiere el artculo 24 de la LEMP alude al cumplimiento del nmero de
respaldos vlidos para presentar la iniciativa de referendo constitucional,
consistente en por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos
inscritos en el censo electoral correspondiente, aquella del artculo 27 de
la misma normatividad presenta un contenido mucho ms amplio, por
cuanto alude al cumplimiento de los requisitos exigidos para la
realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana.
En tal sentido, el artculo 24 de la LEMP apunta a constatar que la
iniciativa legislativa popular, mediante la cual se pretende convocar al
166

Expediente CRF-003

pueblo a un referendo constitucional, sea presentada por el nmero de


ciudadanos exigidos por la Constitucin, lo cual implica adelantar una
labor de tcnica de verificacin acerca del nmero y autenticidad de los
apoyos ciudadanos necesarios para conformar el Comit de Promotores
(cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo
electoral), y luego para presentar ante el Congreso la respectiva iniciativa
legislativa (al menos el 5% del censo electoral vigente).
De manera complementaria, la certificacin de que trata el artculo 27 de
la LEMP alude a los requisitos exigidos para la realizacin del
mecanismo de participacin ciudadana, entre ellos, los atinentes a la
financiacin de la campaa a favor de la iniciativa legislativa.
En efecto, no podra entenderse, como lo hace equvocamente la Vista
Fiscal, que el artculo 27 de la LEMP constituye una simple repeticin de
los requisitos constitucionales y legales referidos en el artculo 24 de la
misma normatividad. En efecto, tal interpretacin conducira, no slo a
negarle todo efecto til a una disposicin de rango estatutario sino, ms
grave an, a que el tema de la financiacin de la campaa a favor de la
iniciativa
legislativa
popular
terminara
siendo
irrelevante
constitucionalmente, tal y como lo entiende el Jefe del Ministerio Pblico
cuando concepta lo siguiente:
La investigacin que adelanta el Consejo Nacional Electoral sobre las
presuntas irregularidades en el contenido de dicho balance, en nada afecta
la validez de la certificacin dada por el Registrador y el trmite de la
iniciativa popular. El posible incumplimiento de las normas sobre
financiacin y montos mximos de contribuciones privadas slo tiene
incidencia de orden personal y administrativo, porque se concreta a
una investigacin contra personas determinadas por hechos de tipo
sancionatorio que estn reguladas por normas especiales, que para el caso
es la Ley 130 de 1994 (Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos
Polticos y de la Oposicin), por remisin expresa del artculo 106 de la
Ley 134 del mismo ao. (negrillas agregadas).

Por el contrario, este Tribunal entiende que el artculo 27 de la LEMP se


encamina a asegurar la vigencia de principios constitucionales referentes
a la legitimidad de los mecanismos de participacin democrtica
dirigidos a reformar la Carta Poltica, en punto especficamente a la
financiacin de aqullos. En suma, una interpretacin sistemtica de los
artculos 24 y 27 de la LEMP asegura que un mecanismo de participacin
ciudadana, mediante el cual se pretende reformar el Texto Fundamental
sea legtimo en una doble dimensin: en cuanto a que tal iniciativa cuente
con un respaldo popular importante y autntico (art. 24 de la LEMP) y a
que igualmente tales apoyos ciudadanos se hayan alcanzado luego de la

167

Expediente CRF-003

realizacin de una campaa electoral limpia y transparente (art. 27 de la


LEMP).
3.2.8. La sentencia C-180 de 1994 y el alcance de los artculos 24 y 27
de la LEMP
Las leyes estatutarias, ha considerado la jurisprudencia constitucional,
desarrollan temas esenciales para la estructura y funcionamiento del
Estado Social de Derechos, tales como, en los trminos del artculo 152
Superior, los siguientes: (i) derechos y deberes fundamentales de las
personas y los procedimientos y recursos para su proteccin; (ii)
Administracin de justicia; (iii) Organizacin y rgimen de los partidos y
movimientos polticos, estatuto de la oposicin y funciones electorales;
(iv) Instituciones y mecanismos de participacin ciudadana; y, (v)
Estados de excepcin. Adems, el Congreso de la Repblica, actuando en
virtud del poder para reformar la Carta Poltica, adicion el mencionado
artculo para incluir dentro de la regulacin propia de ley estatutaria, la
igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica
que renan los requisitos que determine la ley. De all que se trata de
leyes reforzadas caracterizadas por tener una mayor vocacin de
permanencia debido a las exigencias particularmente severas que rigen
su tramitacin.118 En efecto, el establecimiento de un procedimiento
especial y cualificado para la expedicin de las leyes estatutarias, asegura
que temas esenciales para la vida social119, surtan un amplio debate en
las cmaras legislativas, con un control previo sobre la exequibilidad del
proyecto como parte inherente al rgimen de este tipo de leyes, a fin de
evitar que entren en vigencia sin la plena garanta de sujecin a la
Constitucin, dada la importancia que para la comunidad representan los
temas que regula.
En tal sentido, la Ley 134 de 1994 fue sometida al control previo de la
Corte Constitucional, instancia judicial,que en sentencia C- 180 de 1994,
consider lo siguiente:
Los artculos 18 a 25 desarrollan lo relacionado con los requisitos y el
procedimiento a seguirse para la recoleccin y suscripcin de apoyos;
sealan tambin el plazo para desistir de la iniciativa as como el deber, a
cargo de la respectiva Registradura, de elaborar y suministrar a los
promotores los formularios en los que se consignarn los apoyos
ciudadanos, as como el de verificar la autenticidad de los respaldos y el
de expedir certificacin sobre el nmero total de los consignados, al
118 Sentencia C- 523 de 2005.
119 Sentencia C-261 de 2001.

168

Expediente CRF-003

igual que sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales y


legales exigidos para el apoyo de la iniciativa.
No encuentra la Corte reproche alguno de inconstitucionalidad a las
disposiciones mencionadas, pues su preceptiva adopta medidas
razonables y prudentes para asegurar la seriedad y veracidad del proceso
de participacin ciudadana, as como el cumplimiento de las exigencias
constitucionales de respaldo a las iniciativas. Adems brindan a la
organizacin electoral los mecanismos institucionales necesarios para que
esta pueda hacer las verificaciones que respalden la autenticidad de los
apoyos, las cuales a todas luces se precisan para garantizar el uso
responsable de tan caros instrumentos para la democracia participativa.
Igualmente, debe manifestarse que al exigir el cumplimiento de un
requisito numrico para la presentacin de iniciativas o solicitudes de
referendos, el Constituyente de 1991 persigue que estas reflejen el
verdadero inters ciudadano en una determinada coyuntura. Por lo dems,
se observa que las normas en estudio preservan el derecho de los
ciudadanos a interponer ante la jurisdiccin contencioso administrativa,
las acciones pertinentes contra la decisin de anulacin de firmas.
Ahora bien, en cuanto respecta al artculo 26 del proyecto que establece
que en los casos en que se realicen procesos de participacin ciudadana
en el mbito de las entidades territoriales o de las comunas,
corregimientos o localidades, slo podrn consignar su apoyo quienes
residan en la respectiva entidad territorial y estn inscritos en el
correspondiente censo electoral, esta Corte reitera la jurisprudencia que
ha sentado respecto de normas que consagran anloga condicin, en el
sentido de que ella encuentra pleno asidero en el artculo 316 de la
Constitucin Poltica, que claramente seala que en la decisin de asuntos
de carcter local solo podrn participar los ciudadanos residentes en el
respectivo municipio.
Finalmente, el artculo 27 dispone que la organizacin electoral
certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la
realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, lo cual
encuadra dentro de las facultades y atribuciones que la Constitucin
asigna a las autoridades electorales (artculo 265 C.P.) (negrillas y
subrayados agregados).

Como se puede observar, la Corte jams afirm que se tratara de una


nica certificacin; es ms, analiza, en primer lugar, la
constitucionalidad de los artculos 18 a 25 de la LEMP, para finalmente
aludir a aquella del artculo 27 de la misma normatividad.
3.2.9. La jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia

169

Expediente CRF-003

Igualmente el Consejo de Estado, al pronunciarse sobre las normas


reglamentarias que desarrollaban la LEMP, consider que (i) se trata de
dos certificaciones distintas; y (ii) ambas deben ser expedidas por el
Registrador Nacional del Estado Civil.
As, en sentencia del 21 de junio de 2001, la Seccin Primera del Consejo
de Estado, hubo de examinar una demanda de nulidad parcial dirigida
contra el Decreto 895 de 2000, Por el cual se reglamenta la parte
operativa de la ley 134 de 1994. La norma pertinente acusada fue la
siguiente:
ARTCULO 2-Definiciones. Para todos los efectos, las nociones de
inscripcin, registro y certificacin contenidas en la Ley 134 de 1994 se
definen as:
C) Certificacin. De conformidad con el artculo 27 de la Ley 134 de
1994, se entiende por certificacin el acto mediante el cual el Registrador
del Estado Civil declara que se han cumplido los requisitos exigidos en
cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de participacin
ciudadana desde la inscripcin de iniciativas o solicitudes de referendo
hasta la presentacin de la iniciativa legislativa y normativa ante la
corporacin pblica correspondiente o de la solicitud de referendo ante el
Registrador del Estado Civil.

El cargo planteado contra los anteriores enunciados normativos fue el


siguiente:
Primer cargo : El artculo 120 de la Constitucin Poltica establece que
la Organizacin Electoral est integrada por el Consejo Nacional
Electoral y la Registradura Nacional del Estado Civil, integracin que se
reitera en los artculos 265 y 266 de la Carta. La Corte Constitucional al
revisar la constitucionalidad del artculo 27 del proyecto de ley sobre
mecanismos de participacin ciudadana, precis que mediante este
precepto la Organizacin Electoral certificar el cumplimiento de los
requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin
ciudadana.
Entre tanto, el literal c) del artculo 2 del Decreto 895 de 2000, otorga
competencia exclusivamente al Registrador Nacional del Estado Civil
para expedir tal certificacin.

Sobre el particular sostuvo la Seccin Primera del Consejo de Estado:


Corresponde a la Sala examinar la legalidad de los apartes antes
transcritos del Decreto 895 de 2000, proferido por el Presidente de la
Repblica en virtud de las atribuciones que le confiere el numeral 11 del
artculo 189 de la Constitucin Poltica.

170

Expediente CRF-003

Mediante el Decreto parcialmente demandado se reglamenta la parte


operativa de la Ley 134 de 1994 Por la cual se dictan normas sobre
mecanismos de participacin; en esta Ley se establecen las pautas o
directrices por las que se regir la participacin democrtica de las
organizaciones civiles y se regulan las formas de participacin ciudadana,
la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; el referendo
derogatorio; el referendo aprobatorio; la revocatoria del mandato; el
plebiscito; la consulta popular y el cabildo abierto.
Como quiera que el primer cargo que se plantea en la demanda es el
desconocimiento de lo estipulado en la ley reglamentada, pues en el literal
c) del artculo 2 del Decreto demandado se atribuye al Registrador
Nacional del Estado Civil la facultad de certificar sobre el cumplimiento
de los requisitos exigidos en cada una de las etapas de la realizacin de
los mecanismos de participacin ciudadana, desde la inscripcin de las
solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa legislativa,
mientras que el artculo 27 de la norma reglamentada atribuye dicha
capacidad de certificacin a la Organizacin Electoral, encuentra la Sala
que el artculo 24 de la Ley 134 de 1994 establece :
Certificacin de la Registradura. En el trmino de un mes, contado a
partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y
hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil
certificar el nmero total de respaldos consignados, el nmero de
respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los
requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la
iniciativa legislativa y normativa de la solicitud de referendo.
Por otra parte, cuando el artculo 27 de la ley reglamentada establece que:
La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el
cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los
mecanismos de participacin ciudadana no desconoce la facultad de
certificacin que corresponde al Registrador del Estado Civil
contenida en el ya transcrito artculo 24, que determina que dicha
certificacin comprende, no solamente lo relacionado con el nmero
total de respaldos consignados, de respaldos vlidos y de respaldos
nulos, sino el mbito amplio sobre el cumplimiento de los requisitos
exigidos en las normas constitucionales y legales para la realizacin
de los mecanismos de participacin ciudadana; es decir, que cuando
el artculo 27 seala que para todos los efectos legales se debe
certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la
realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, ya la
norma legal haba precisado en el artculo 24, a cual funcionario,
dentro de la Organizacin Electoral, corresponde tal funcin.
(negrillas y subrayados agregados).
Adems, debe tenerse en cuenta que es al Registrador de la
circunscripcin electoral correspondiente a quien corresponde anular los
respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos del
artculo 16 o que incurran en alguna de las causales de nulidad que all se

171

Expediente CRF-003

consagran, atribucin que se encuentra en ntima relacin con la que se


comenta.
Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado Civil amplia
facultad de certificacin sobre el ajuste a la legalidad de todo el
proceso de la participacin ciudadana, la facultad contenida en el literal
c) del acto administrativo objeto de examen se acomoda a la norma
reglamentada.
En efecto, como el Decreto parcialmente demandado, al definir la nocin
de certificacin, atribuye al Registrador del Estado Civil la expedicin del
acto mediante el cual declara que se han cumplido los requisitos exigidos
en cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de
participacin, desde la inscripcin de las iniciativas solicitudes de
referendo hasta la presentacin de la iniciativa legistativa y normativa
ante la corporacin correspondiente o de la solicitud de referendo ante el
Registrador del Estado Civil correspondiente, encuentra la Sala que no
aparece exceso del ejercicio de la facultad de reglamentar las leyes que
corresponde al Presidente de la Repblica.
De otro lado, como la Organizacin Electoral comprende a los
Registradores del Estado Civil, mal se hara en entender que la facultad de
certificar sobre los aspectos definidos en la Ley 134 de 1994 corresponda
a la Organizacin, en su conjunto, hecho que hara inoperante el ejercicio
de la atribucin, dada la complejidad de la Organizacin Electoral; por
otra parte, dado que la Registradura posee la infraestructura necesaria
para, previos los exmenes tcnicos a que haya lugar, decidir sobre la
validez o nulidad de los respaldos consignados y que, adems, el
Registrador Nacional del Estado Civil acta como Secretario del Consejo
Nacional Electoral, por ende, le es inherente la facultad de certificar.
Vale la pena anotar que otras funciones diferentes a la de certificacin son
atribuidas a la Organizacin Electoral, teniendo a la misma en su
conjunto, como es el caso contemplado en el inciso 4 del artculo 10 de la
Ley 130 de 1994, segn el cual la Organizacin Electoral colaborar en la
realizacin de consultas internas de los partidos y movimientos polticos y
que los gastos que generen las actividades previstas para tales consultas
internas sern de cargo de la mencionada Organizacin, atribuciones y
cargas que pueden ser cumplidas por todo el organismo, sin que se afecte
la debida operatividad en el ejercicio de las mismas.

Como se desprende de los apartes anteriormente trascritos la Seccin


Primera consider que corresponda al Registrador Nacional del Estado
Civil certificar no solamente lo relacionado con el nmero total de
respaldos consignados, de respaldos vlidos y de respaldos nulos, sino
tambin el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas
constitucionales y legales para la realizacin de los mecanismos de
participacin ciudadana. En consecuencia, no prosper el cargo de
nulidad planteado contra el literal c) del artculo 2 del decreto 895 de

172

Expediente CRF-003

2000. Posteriormente la Seccin Primera del Consejo de Estado, en


sentencia del 14 de febrero del 2002, declar estarse a lo resuelto en el
mencionado fallo.
En suma, como se puede observar, el Consejo de Estado no afirm que
no existieran dos certificaciones, como lo entiende la Vista Fiscal, sino
que ambas deban ser expedidas por un mismo funcionario: el
Registrador Nacional del Estado Civil.
3.2.10. La interpretacin realizada por el Registrador Nacional del
Estado Civil
De manera constante, el Registrador Nacional del Estado Civil ha
sostenido que los artculos 24 y 27 de la LEMP consagran dos
certificaciones diferentes, y que, en ltimas, hasta que el CNE no finalice
su investigacin administrativa adelantada contra el Comit de
Promotores del Referendo, en el sentido de constatar la ausencia de
irregularidades en materia de financiacin de la recoleccin de apoyos,
no podr otorgar la certificacin de que trata el mencionado artculo 27
de la LEMP, la cual versa, a su vez, sobre el cumplimiento de los
artculos 97 y 98 de la misma normatividad.
En efecto, el da 24 de junio de 2009, en respuesta al Representante
Pedrito Toms Pereira Caballero, quien le haba solicitado emita su
concepto acerca de si este certificado es requisito indispensable, para el
trmite de la conciliacin del proyecto de ley en comento120, respondi
lo siguiente:
De la lectura e interpretacin tanto literal como sistemtica de las
normas y de la doctrina citada, me permito concluir que la premisa
necesaria para el trmite de las iniciativas legislativas y normativas
conforme al artculo 30 de la Ley 134 de 1994, es que se haya certificado
por la Registradura Nacional del Estado Civil el cumplimiento de los
requisitos de la iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta ley, lo
que no excluye de ninguna manera lo relativo a los artculo 97 y 98
ibdem (negrillas aadidas).121

Posteriormente, el da 18 de agosto de 2009, el Representante lvaro


Alfrez Tapias solicit al Registrador Nacional, me seale si la
recoleccin de firmas que se tuvieron para respaldar esta iniciativa
cumpli con todos los requisitos exigidos por la ley. De serlo as, solicito
120 Visible a folio 243 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
121 Visible a folio 252 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.

173

Expediente CRF-003

me certifique la legalidad de la recoleccin de firmas, ya que esta


iniciativa es de origen popular. 122
Al respecto, el Registrador Nacional respondi lo siguiente:
Los presupuestos de hecho sealados en los artculos 24 y 30 de la Ley
134 de 1994 corresponden a dos etapas distintas y no necesariamente
concurrentes, que transcurren desde la solicitud del referendo hasta la
presentacin del mismo ante la corporacin correspondiente. Por lo cual
la ley establece as dos etapas. La primera etapa que inicia con la
inscripcin de firmas y termina con la certificacin del artculo 24 ibdem
en cuanto al nmero mnimo de apoyos vlidos en el porcentaje que
respecto del censo electoral se seala en el artculo 28 del mismo texto
legal. La segunda de ellas, relacionada con el cumplimiento de los
artculos 97 y 98 de la misma ley, en este caso, etapa que culmina con la
entrega del balance de ingresos y gastos, dentro de los quince das
siguientes a la entrega de apoyos al referendo y slo puede certificar una
vez el Consejo Nacional Electoral haya ejercido su competencia.
Como se advierte, tales etapas, segn las voces del inciso segundo del
artculo 97 del Ttulo X de la Ley 134 de 1994 no son coincidentes en el
tiempo (negrillas y subrayados agregados).

Luego de afirmar que el CNE no le ha notificado la culminacin de la


investigacin adelantada sobre los balances de ingresos y gastos,
concluye lo siguiente:
Por tanto, con base en el marco anteriormente sealado, ste Despacho
considera que no es posible expedir la certificacin por Usted
solicitada acerca del cumplimiento de todos los requisitos de ley, en
especial de los artculos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, por parte de la
campaa que busca modificar el inciso primero del artculo 197 de la C.P.
hasta tanto no concluya la actuacin del Consejo Nacional Electoral,
en el mbito de su competencia, esto es investigar y sancionar
violaciones a las reglas sobre presentacin de balances y cuentas
consagradas en la Ley 134 de 1994 (negrillas y subrayados agregados).

En igual sentido, en el curso de la investigacin administrativa


adelantada por el CNE, el Magistrado Ponente solicit verbalmente al
Registador Nacional se manifestara acerca del cumplimiento de los
requisitos legales relativos al referendo. Mediante comunicacin del 3 de
diciembre de 2008, el Registrador reiter la respuesta dada a la Comisin
Primera de la Cmara de Representantes, concluyendo que123:
En consecuencia, no es posible constatar el cumplimiento de las
mismas normas de ley hasta que no se termine tal procedimiento,
122 Visible a folio 253 del Anexo XVI de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
123 Visible a folio 271 del cuaderno principal 1.

174

Expediente CRF-003

conforme competencia asumida por decisin del honorable Consejo


Nacional Electoral, mediante Acta No. 035 de septiembre 9 de 2008, y
ratificada con resolucin No. 3724 del 2 de diciembre de 2008, que niega
la solicitud de nulidad presentada por el apoderado del Comit promotor
del referendo constitucional para la reeleccin presidencial (negrillas y
subrayados agregados).

De hecho, si se consulta la postura asumida por el Registrador Nacional


frente a otros referendos constitucionales de iniciativa popular, se
constata la necesidad de expedir dos certificaciones: la del artculo 24 de
la LEMP y aquella del artculo 27 de la misma normatividad. En efecto,
consultada la pgina web de la Registradura se encuentra el siguiente
cuadro explicativo:
Durante la pasada legislatura el Congreso abord el estudio de tres
solicitudes de referendo que superaron el proceso de revisin de firmas
ante la Registradura Nacional del Estado Civil. A continuacin se
presenta un paralelo, a manera de resumen cronolgico, de las tres
iniciativas que se encuentran en trmite.

Propuesta
general

Reeleccin
Agua Potable
Cadena perpetua para
Presidencial
abusadores de ni@s
Referendo
Referendo
Referendo Constitucional
Constitucional
Constitucional
para para modificar el artculo
para modificar el consagrar el derecho 34 de la Constitucin,
inciso
1
del humano fundamental que permita incorporar la
artculo 197, para al agua potable, un pena de hasta prisin
permitir
que mnimo vital gratuito, perpetua para castigar los
quien
haya la gestin pblica delitos de homicidio
ejercido
la indelegable y directa doloso,
violacin
y
Presidencia de la del agua y proteccin explotacin
sexual,
Repblica por dos especial
para
los secuestro y maltrato
perodos
ecosistemas esenciales severo cometidos contra
constitucionales, para el ciclo hdrico, lo menores de 14 aos y
pueda ser elegido cual
incluye
la menores de edad con
para otro perodo proteccin
de
las discapacidad fsica o
fuentes de agua, lagos, mental.
ros,
playas
y
humedales, entre otros.
Para ello se propone la
inclusin
de
dos
artculos nuevos en la
Constitucin Poltica,
as
como
la
introduccin
de
pargrafos adicionales
para los artculos 63,
80 y 365.

175

Expediente CRF-003

Fecha
de 12 de marzo de 11 de enero de 2008 14 de agosto de 2008
radicacin
de 2008
firmas
para
constitucin de
comit
promotor
Fecha
de 8 de abril de 2008 22 de febrero de 2008 1 de septiembre de 2008
certificacin
segn la cual las
firmas vlidas
superaron el 5 x
1000 del censo
electoral
Total
firmas 238.224
231.081
221.347
vlidas
para
constitucin de
comit
promotor
Vocero
Luis Guillermo Rafael
Colmenares Gilma Jimenez Gmez
Giraldo Hurtado Faccini
Miembros del Luis Guillermo Rafael
Colmenares Gilma Jimnez Gmez
comit
Giraldo Hurtado Faccini
promotor
Cecilia Paz de Lilia Tatiana Roa
Mario Germn Iguarn
Mosquera
Arana
Doris
Villegas

ngel Martha
Esperanza Edgardo
Can Parra
Villazn

Jos

Maya

Myriam Donato Javier


Roberto Elvira Forero Hernndez
de Montoya
Mrquez Valderrama
Gustavo
Chadid

Dajer Rodrigo
Hernn Simn Gaviria Muoz
Acosta Barrios

Juan David ngel Humberto


Botero
Cabrera

Polo David Andrs


Snchez

Luna

Alvaro Velsquez Hctor Fabio Gan Rafael Santos Caldern,


Cock
Bueno
Hediel Saavedra Cristo
Humberto Rodrigo Pardo GarcaSalcedo
Miranda Carvajalino Pea
David
Ochoa

Salazar Oscar
Eduardo Guillermo Prieto
Gutirrez Reyes
Rotta (Pirry).

La

176

Expediente CRF-003

Fecha
de 11 de agosto de 15 de septiembre de 18 de diciembre de 2008
radicacin
de 2008
2008
firmas
para
solicitud
del
referendo
Fecha
de 2 de septiembre 3 de octubre de 2009 6 de enero de 2009
entrega a la de 2008
Registradura
del balance de
ingresos
y
gastos por parte
del
comit
promotor
Total ingresos y $
$ 211.833.069
No registra ingresos ni
gastos
2.046.328.135,81
gastos directos. Reporta
reportados en el
15 donaciones en especie
balance
por valor total de
$30.415.220
Fecha
de 3 de septiembre 6 de octubre de 2009 13 de enero de 2009
remisin
del de 2008.
balance
de
ingresos
y En la remisin el
gastos por parte Registrador
de la RNEC al Nacional advierte
CNE
que se pueden
vislumbrar
algunas
infracciones
al
artculo 2 en
concordancia con
el artculo 1 de la
Resolucin No 67
del 30 de enero de
2008
expedida
por ese Consejo.
Fecha
de 10 de septiembre 29 de septiembre de 15 de enero de 2009
certificacin
de 2008
2008
segn la cual las
firmas vlidas
superaron
el
5% del censo
electoral
Total de firmas 3.909.825
2.039.812
1.734.195
vlidas
Resolucin
CNE sobre
estudio
balance
ingresos

del Pendiente
el
del
de
y

Pendiente

Resolucin 457 del 2 de


Junio de 2009

177

Expediente CRF-003

gastos

Fecha de la Pendiente
certificacin
segn la cual se
cumplieron los
requisitos
constitucionales
y legales en el
proceso
de
recoleccin de
firmas

Pendiente

18 de junio de 2009

Como se puede apreciar, en los tres referendos constitucional se alude a


la expedicin de dos certificaciones, no coincidentes en el tiempo.
3.2.11. La interpretacin acordada por el CNE
El CNE igualmente ha considerado que el Registrador debe expedir dos
certificaciones: una primera, referente a la validez de los apoyos
ciudadanos; una segunda, atinente al acatamiento de los dems requisitos
legales, es decir, los contenidos en los artculos 97 y 98 de la LEMP.
Veamos.
En la Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de 2009, contentiva de una
apertura formal de investigacin, el CNE consider lo siguiente en la
materia:
Nace la controversia en el caso en estudio por cuanto algunos consideran
que el Registrador Nacional del Estado Civil certific nicamente lo
relacionado con el nmero de respaldos consignados y se abstuvo de
referirse al cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales
distintos a ste. Infiere la Sala de la comunicacin que esta Corporacin
recibi del Registrador, que tal abstencin se dio porque vislumbr una
posible infraccin de los artculos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994 y de los
artculos 1, 2 y 3 de la Resolucin 0067 de 2008, expedida por el Consejo
Nacional Electoral, a quien remite copia del balance para que, en ejercicio
de su competencia proceda con lo que corresponda.
Si bien se ha determinado que al Consejo Nacional Electoral corresponde,
por virtud de la remisin del artculo 106 de la Ley 134 de 1994, la
revisin de estas cuentas (pargrafo del art.18 de la Ley 130 de 1994), al
igual que la potestad sancionatoria prevista en el artculo 39 de la misma
ley, hemos de detenernos ahora para determinar, si en razn del artculo
27 de la Ley 134 corresponde expedir una nueva certificacin sobre el
cumplimiento de los requisitos omitidos en la primera certificacin. El

178

Expediente CRF-003

artculo 27 expresa:
"ARTICULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral
certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los
requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de
participacin ciudadana."
Observa la Sala que los artculos transcritos hacen relacin a objetos
distintos, en tanto la primera (art. 24) se refiere a los "requisitos
constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa
legislativa y normativa o de la solicitud de referendo" y la segunda a
los "requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de
participacin ciudadana." En efecto, la recoleccin de apoyos es slo
una etapa, la ms relevante pero no la nica, dentro de la realizacin
de un mecanismo de participacin llamado iniciativa legislativa
popular, que en el caso en estudio, es a su vez una etapa de trmite
dentro del propsito de convocar un Referendo Constitucional.
Sobre este artculo 27 se expres la Corte Constitucional, en sentencia C180 de 1994, correspondiente al Control Previo de Constitucionalidad de
la Ley 134 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, de la siguiente
manera:
Finalmente, el artculo 27 dispone que la organizacin electoral
certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin
de los mecanismos de participacin ciudadana, lo cual encuadra dentro
de las facultades y atribuciones que la Constitucin asigna a las
autoridades electorales (artculo 265 CP).
Siendo que la Organizacin Electoral est integrada tanto por el Consejo
Nacional Electoral como por la Registradura Nacional del Estado Civil,
remite la Corte el ejercicio de esta potestad al artculo 265 de la Carta,
que regula las funciones del Consejo Nacional Electoral, de donde se
desprende que es a esta entidad a quien corresponde expedir la
certificacin del artculo 27, que como se dijo, es diferente de la del 24.
Pero este no fue el alcance que le dio a esta disposicin el artculo
segundo del Decreto Reglamentario 895 de 2000, que dispuso:
()
De manera que este decreto radic en cabeza del Registrador del Estado
Civil la competencia para expedir la certificacin prevista en el artculo
27. Justamente, bajo el entendido que esta disposicin desbordaba la
estipulacin legal, fue demandada en Accin de Nulidad ante el Consejo
de Estado, que en sentencia 6334 del 23 de agosto de 2002.
()
Esta sentencia deja claro que es, para el caso en estudio, nicamente el
Registrador Nacional del Estado Civil quien est facultado para expedir,
tanto la certificacin prevista en el artculo 24 como en el 27 de la Ley
134 de 1994. Como consecuencia, esta indagacin no se orienta a
verificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales con
el nimo de expedir o no la certificacin mencionada, sino, de hallar

179

Expediente CRF-003

infracciones y sancionarlas, de conformidad con lo dispuesto por el


artculo 39 de la Ley 130 de 1994.
Ahora bien, si de conformidad con el artculo 30 de la Ley 134 de 1994,
la certificacin prevista en el 24 de la misma ley debe acompaarse a la
presentacin del proyecto de ley ante el Congreso, la validez del trmite
sin que aquella estuviese completa es asunto cuya valoracin corresponde
a la Corte Constitucional, nica autoridad con competencia para
determinar la licitud de los tramites legislativos (negrillas y subrayados
agregados).

Advirtase entonces que el CNE no abrig duda alguna acerca de la


existencia de dos certificaciones, ambas expedidas por el Registrador
Nacional del Estado Civil.
Precisado entonces el alcance de los artculos 24 y 27 de la LEMP se
describir en detalle el trmite de la iniciativa legislativa ciudadana que
dio origen a la Ley 1354 de 2009.
En esta descripcin se incluirn las actuaciones adelantadas por la
Registradura Nacional del Estado Civil y por el Consejo Nacional
Electoral, al igual que la actuacin de la Sala de Conjueces integrada para
investigar las posibles irregularidades en que supuestamente incurri el
Comit de Promotores cuando adelantaba el trmite de la iniciativa
legislativa.
3.3. Trmite surtido, en el caso concreto, de la iniciativa popular
legislativa ante las autoridades electorales
3.3.1. El trmite adelantado ante la Registradura Nacional del
Estado Civil
3.3.1.1. Conformacin de un Comit de Promotores
En Bogot, a los 11 das del mes de noviembre de 2007 124, en el Club de
Ejecutivos, se reunieron las siguientes personas:
Doris ngel Villegas
Miryam Donato de Montoya
Juan David ngel Botero
lvaro Velsquez Cock
Ediel Saavedra Salcedo
David Salazar Ochoa
Luis Montoya Moreno
Hernn Lara Perdomo
Carlos Alberto Jaramillo
124 Obrante a folios 165 y 166 del cuaderno principal 1.

180

Expediente CRF-003

Pompilio Casasfranco
Luis Guillermo Giraldo Hurtado

Luego de realizar las respectivas presentaciones personales y


profesionales, tom la palabra Luis Guillermo Giraldo Hurtado y ley la
lista de las personas que conformaran el Comit Promotor del
Referendo:
Doris ngel Villegas
cdula 41.369.921
Cecilia Paz de Mosquera
cdula 25.251.387
Miryam Donato de Montoya
cdula 24.310.168
Gustavo Dajer Chadid
cdula 17.088.818
Juan David ngel Botero
cdula 70.548.602
lvaro Velsquez Cock
cdula 3.337.554
Ediel Saavedra Salcedo
cdula 2.883.367.
David Salazar Ochoa
cdula 1.020.736.761
Luis Guillermo Giraldo Hurtado
cdula 2.911.993.

Presentes siete de los postulados, y habiendo manifestado su


consentimiento por va telefnica los dos restantes, qued constituido el
Comit Promotor.
Segn el Acta, en cuanto al propsito perseguido con la conformacin
del mencionado Comit, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado
explic lo siguiente:
dos circunstancias: la primera, el procedimiento que se seguir para
lograr una iniciativa popular, referendo constitucional, que permita que en
el 2010 exista la posibilidad de la reeleccin presidencial; la segunda,
las razones por las cuales esa posibilidad ser benfica para el pas 125.
(negrillas y subrayados agregados).

De igual manera, por unanimidad, se adoptaron las siguientes decisiones:


(i) por iniciativa de Luis Guillermo Giraldo Hurtado, la Direccin
General de la iniciativa qued a cargo de la seora Doris ngel Villegas;
(ii) se design como vocero del Comit de Promotores al seor Luis
Guillermo Giraldo Hurtado; (iii) el seor Hernn Lara Perdomo qued
encargado de la Tesorera, aclarndose que se acord que tendra la
colaboracin de todos y de cada uno de los miembros del comit para
efecto de los recaudos; (iv) se afirma igualmente en el Acta que Carlos
Alberto Jaramillo, designado adems como gerente de la iniciativa,
explic lo que entenda por las gestiones a su cargo; (v) la Dra. Miryam
Donato de Montoya fue designada como directora de asuntos jurdicos
del Comit; y (vi) el seor Pompilio Casasfranco fue encargado del
voluntariado.
125 Ibdem.

181

Expediente CRF-003

Por ltimo, en el Acta se afirma lo siguiente:


Doris ngel inform de la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar
sus instalaciones para reuniones. Tambin inform que la corporacin
Colombia Primero, tendr a su cargo la parte contable y de ayuda en
materia de manejo de los fondos. (negrillas y subrayados agregados).
Se convoc a una nueva reunin informal y con ms colaboradores
invitados, para el lunes 18, en el Hotel Dann Carlton, en la calle 94,
carrera 19, en Bogot.
Siendo las 10: 45 a.m. se levant la sesin.
(firmado)
Luis Guillermo Giraldo Hurtado
Vocero Comit Promotor

(firmado)
Carlos Alberto Jaramillo
Secretario

3.3.1.2. Inscripcin del Comit de Promotores y de la solicitud de


referendo
El da 9 de Noviembre de 2007, el seor Luis Guillermo Giraldo
Hurtado solicit a la Registradura Nacional el envo de un formulario
con el objeto de proceder a recoger el 5 por mil de las firmas necesarias
para acreditar el comit promotor de un referendo constitucional, al
tenor del artculo 378 de la Constitucin Nacional y de la Ley 134 de
1994.126
El da 31 de enero de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado,
envo comunicacin a la Direccin de Gestin Electoral de la
Registradura, solicitando la certificacin del nmero de ciudadanos y
ciudadanas que se encontraban inscritas en el censo electoral, solicitud
que fue atendida mediante oficio del 5 de febrero de 2008.
De conformidad con la mencionada certificacin 127 el censo era el
siguiente:
Femenino Masculino
14.550.273 13.505.058

Total
28.055.331

Total mesas
82.364

126 Visible a folio 167 del cuaderno principal nm. 1.


127 Visible a folio 38, del Anexo IV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.

182

Expediente CRF-003

El da 28 de Febrero de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado


envi comunicacin al Despacho del Registrador Nacional, mediante la
cual puso en conocimiento de la Entidad, el grupo de ciudadanos y
ciudadanas que decidieron conformar el Comit de Promotores para
modificar el artculo 197 superior.
El da 12 de marzo de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado
present ante la Registradura Nacional del Estado Civil, la siguiente
documentacin128:
1. Acta de constitucin del respectivo comit, con su vocero.
2. Formulario en el cual consta el nombre, cdula, direccin, telfono,
lugar y firma de los miembros de dicho comit, con su vocero
correspondiente, y doscientas sesenta mil ochocientas veinte y seis (sic)
(260.826) firmas, para completar ms del 5 por mil exigido por las
disposiciones pertinentes.
3. Noventa y ocho cuadernos, de los cuales noventa y siete contienen 100
folios cada uno y uno que contiene ciento veinte y siete (sic) folios, para
un total de noventa y ocho cuadernos que contienen nueve mil
ochocientos veinte y siete (sic) folios, con las firmas correspondientes

El da 7 de abril de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo le remiti un


oficio al Registrador Nacional del Estado Civil, indicndole que lo
siguiente:
Como Vocero del Comit Promotor del tema de la reeleccin
presidencial, me permito informarles que el ttulo de la iniciativa es el
siguiente: Reeleccin Presidencial, reforma al inciso 1, artculo 197 de
la Constitucin Poltica.

El da 8 de abril de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado


remiti al Registrador Nacional la siguiente documentacin129: (i) Ttulo
del referendo constitucional, (ii) Exposicin de motivos, (iii) Resumen
del contenido, (iv) Proyecto de articulado.
En cuanto al contenido de la propuesta se lee lo siguiente:
RESUMEN DE CONTENIDO
Se trata de que mediante referendo constitucional el pueblo colombiano
defina si es posible o no que quien haya ocupado por dos perodos
constitucionales la Presidencia de la Repblica, pueda ser elegido para un
nuevo perodo.
128 Visible a folio 41 del Anexo VI de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
129 Visible a folio 48 del Anexo VII de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.

183

Expediente CRF-003

El anterior se considera un procedimiento ampliamente democrtico y


completamente ajustado a la Constitucin Poltica.
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO
C.C. 2.911.993
Vocero Referendo Constitucional.

A su vez, el texto del proyecto de reforma constitucional presentado por


el vocero del Comit Promotor fue el siguiente:
PROYECTO DE LEY NO.
Por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se
somete a consideracin del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Decreta
ARTCULO 1. CONVOCATORIA. Convcase al pueblo colombiano
para que en desarrollo de lo previsto por los artculos 374 y 378 de la
Constitucin Poltica, mediante Referendo Constitucional decida si
aprueba el siguiente
Proyecto de Acto Legislativo
El pueblo de Colombia
Decreta
El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as:
Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos
constitucionales, podr ser elegido para otro perodo.
Aprueba Usted el anterior inciso:
Si ( )
No ( )
Voto en blanco ( )
ARTCULO 2. La presente ley regir a partir de la fecha de su
promulgacin.
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO
C.C. 2.911.993
Vocero Referendo Constitucional.

3.3.1.3. Verificacin del cumplimiento de requisitos para conformar


el Comit de Promotores e inscripcin de la solicitud de iniciativa
ciudadana
Como se ha explicado, una vez recibida a cabalidad la documentacin
exigida por la ley y los respectivos apoyos, el Registrador Nacional
expedir la correspondiente Resolucin.

184

Expediente CRF-003

En el caso concreto, el Registrador Nacional expidi la Resolucin nm.


1685 del 8 de abril de 2008 130, Por la cual se inscribe el Comit de
Promotores y el Vocero de una solicitud de Referendo Constitucional.
En dicho acto administrativo se consignan las siguientes afirmaciones (i)
el da 9 de noviembre de 2007 se present una solicitud de inscripcin de
Comit Promotor; (ii) ese da el censo electoral estaba conformado por
28.065.249 ciudadanos; (iii) se requera por tanto, en los trminos del
artculo 10 de la LEMP, contar con 140.326 apoyos vlidos; (iv) los
interesados presentaron ante la Registradura un total de 260.826
respaldos, los cuales, una vez revisados por la Direccin de Censo
Electoral, se constat que realmente ascendan a 261.008 apoyos; (v) la
Registradura procedi a verificar la validez de tales respaldos; y (vi) una
vez aplicadas las pruebas tcnicas se constat la validez de 238.224
apoyos.
La parte resolutiva de la mencionada Resolucin dice lo siguiente131:
ARTCULO PRIMERO. Inscribir el comit de promotores de la
solicitud de referendo constitucional que busca la reforma al inciso 1,
artculo 197 de la Constitucin Poltica, el cual estar integrado por los
siguientes ciudadanos:
NOMBRES Y APELLIDOS

CDULA
DE
CIUDADANA

LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO


CECILIA PAZ DE MOSQUERA
DORIS ANGEL VILLEGAS
MYRIAM DONATO DE MONTOYA
GUSTAVO ANTONIO DAJER CHADID

2.911.993
25.251.387
41.369.921
24.310.168
17.088.818

JUAN DAVID ANGEL BOTERO

70.548.602

ALVARO DE JESS VELSQUEZ COCK

3.337.554

HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO


DAVID SALAZAR OCHOA

2.883.367
1.736.761

ARTCULO SEGUNDO. Inscribir como vocero del Comit Promotor al


seor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO, identificado con
cdula de ciudadana nmero 2.911.993 expedida en la ciudad de Bogot.
ARTCULO TERCERO. La presente resolucin rige a partir de la fecha
de su publicacin.

130 Visible a folios 31 a 33 del Anexo II de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
131 Visible a folios 157 a 159 del cuaderno principal.

185

Expediente CRF-003

Posteriormente, el Registrador Nacional profiri la Resolucin nm.


1896 del 18 de abril de 2008132, Por la cual se inscribe una solicitud de
Referendo Constitucional, acto administrativo en el cual se da cuenta de
la recepcin del proyecto de articulado y la exposicin de motivos, en los
trminos del artculo 12 de la LEMP. Se afirma igualmente que para el
da 9 de abril de 2008, fecha en la cual se present la respectiva solicitud
de inscripcin, el censo electoral ascenda a 28.061.379 ciudadanos aptos
para sufragar, cifra que permite establecer que el cinco por ciento (5%)
necesario para el presente proceso equivale a 1.403.069 respaldos
vlidos. As mismo, se establece que, en el trmino de 15 das se
elaborarn y entregarn los formularios a los Promotores, quienes
contarn, a partir de entonces, con un trmino de seis (6) meses para
recolectar las respectivas firmas.
As las cosas, la parte resolutiva del mencionado acto administrativo
dispone:
ARTCULO PRIMERO. INSCRIBIR la solicitud de Referendo
Constitucional por medio del cual se pretende promover una REFORMA
AL INCISO 1, ARTCULO 197 DE LA CONSTITUCIN POLTICA
()
ARTCULO SEGUNDO. ASIGNAR a la solicitud de Referendo
Constitucional por medio del cual se pretende promover una REFORMA
AL INCISO 1, ARTCULO 197 DE LA CONSTITUCIN POLTICA,
el Radicado 002 de 2008.
ARTCULO TERCERO. DISPONER, por intermedio de la Direccin
de Censo Electoral, la entrega dentro del trmino legal, de los formularios
para la suscripcin de apoyos de la solicitud de Referendo Constitucional
por medio del cual se pretende promover una REFORMA AL INCISO
1, ARTCULO 197 DE LA CONSTITUCIN POLTICA.

Advirtase entonces la expedicin de dos actos administrativos: uno


primero, mediante el cual la Registradura inscribi el Comit de
Promotores del Referendo (Resolucin nm. 1685 del 8 de abril de
2008); uno segundo, por medio del cual se inscribi la propuesta de
reforma constitucional (Resolucin nm. 1896 del 18 de abril de 2008).
En otras palabras, la inscripcin del Comit y de la propuesta no
coincidieron en el tiempo.
3.3.1.4. Entrega al vocero del Comit, por parte de la Registradura,
del formulario de suscripcin de apoyos

132 Visible a folios 28 y 29 del Anexo I de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.

186

Expediente CRF-003

El da 22 de abril de 2008, el Director Nacional del Censo Electoral


notific personalmente al seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado el
contenido de la Resolucin 1896 del 18 de abril de 2008, e igualmente
se realiza la entrega al respetivo comit promotor, de tres (3)
formularios modelo oficial para la recoleccin de los apoyos que
respaldarn la solicitud promovida133.
3.3.1.5. Plazo para la recoleccin de los apoyos
Una vez se cont con la inscripcin de la iniciativa, los promotores
dispusieron de un plazo de 6 meses para recolectar apoyos ciudadanos
equivalente al menos el 5% del censo electoral. Segn el Registrador, se
requera contar con al menos 1.403.069 apoyos.
3.3.1.6. Entrega de los respaldos ciudadanos
El da 11 de agosto de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado
procedi a entregar en la Registradura Nacional un total de 5.021.873
firmas o apoyos a dicho referendo, reforma al inciso 1 del artculo 197
de la Constitucin Poltica134.
Obra igualmente en el expediente, la correspondiente Acta de Recibo de
1.674 cuadernillos que dicen contener cinco millones, veintin mil
ochocientos setenta y tres ( 5.021.873 ) firmas, que corresponden a los
ciudadanos que apoyan la solicitud promovida. A rengln seguido se
afirma lo siguiente:
De conformidad con lo previsto en el artculo 24 de la Ley 134 de 1994,
la Registradura Nacional del Estado Civil cuenta con el trmino de un
mes, contado a partir de hoy, para pronunciarse mediante certificacin
sobre el nmero total de respaldos consignados, el nmero de respaldos
vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos
constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la solicitud de
referendo presentada135.

3.3.1.7. Certificacin a la que hace referencia el artculo 24 de la


LEMP y su correspondiente notificacin

133 Visible a folio 55 del Anexo VIII de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
134 Visible a folio 57 del Anexo IX de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
135 Visible a folio 58 del Anexo IX de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.

187

Expediente CRF-003

El da 10 de septiembre de 2008, el Registrador Nacional del Estado


Civil expidi la siguiente certificacin:
EL REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL
De acuerdo con lo dispuesto por el artculo 24 de la Ley 134 de 1994
CERTIFICA
Que el doctor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO, Identificado
con cdula de ciudadana nmero 2.911.993 expedida en la ciudad de
Bogot, el da 9 de noviembre de 2007 manifest a la Registradura
Nacional del Estado Civil- la intencin de adelantar un Referendo
Constitucional para buscar la "reforma al Inciso 1 Artculo 197 de la
Constitucin Poltica"
Que el Censo Electoral vigente a la fecha de la presentacin de la
solicitud en mencin ascenda a veintiocho millones sesenta y cinco mil
doscientos cuarenta y nueve (28.065.249) cdulas de ciudadana aptas
para votar, y en consecuencia de acuerdo con lo dispuesto por el artculo
70 de la ley 134 de 1994, para el xito de esta etapa del proceso se
requera la presentacin de un nmero de respaldos no Inferior al 5 por
mil del Censo Electoral, es decir la acreditacin de 140.326 apoyos
vlidos para la Inscripcin del respectivo Comit Promotor.
Que efectuada la revisin de apoyos para la acreditacin del Comit de
Promotores, se validaron doscientos treinta y ocho mil doscientos
veinticuatro (238.224) apoyos, nmero superior al mnimo requerido para
esta fase, por lo anterior este Despacho expidi la Resolucin 1685 del 8
de abril de 2008, por medio de la cual se realiz la Inscripcin del Comit
de Promotores, y la acreditacin del Vocero del mismo.
Que en razn a que el respectivo Comit Promotor alleg la
documentacin exigida en el artculo 12 de la Ley 134 de 1994, la
Registradura Nacional del Estado Civil por medio de la Resolucin No.
1896 de 18 de abril de 2008 procedi a inscribir la solicitud de Iniciativa
ciudadana de Referendo Constitucional asignndole l nmero de
radicacin 002.
Qu el da 22 de abril de 2008, compareci en el despacho de la Direccin
de Censo Electoral, el doctor LUIS GUILLERMO GIRALDO
HURTADO, en su calidad de vocero del Comit Promotor del Referendo
Constitucional, con el fin de recibir a satisfaccin el formulario de
suscripcin de apoyos aprobado por la Registradura Nacional del Estado
Civil para la recoleccin de respaldos equivalentes al 5% del Censo
Electoral, de conformidad con previsto en el artculo 18 de la Ley 134 de
1994.
Que de conformidad con el respectivo Censo Electoral, el nmero de
apoyos necesarios para certificar el presente proceso, debe ser igual o
superior a un milln cuatrocientos tres mil sesenta y nueve ( 1.403.069 )
respaldos vlidos.

188

Expediente CRF-003

Que el da 11 de Agosto de 2008, se recibi de parte de los miembros del


Comit Promotor, la cantidad de mil seiscientos setenta y cuatro (1.674)
cuadernos, manifestando que los mismos contenan cinco millones
veintin mil ochocientos setenta y tres (5.021.873) firmas,
correspondientes a los ciudadanos que apoyan la solicitud promovida.
Que una vez numerada y foliada la documentacin allegada por el Comit
Promotor por parte de la Direccin de Censo Electoral, se estableci que
el nmero real d apoyos presentados ascendi a la suma de cuatro
millones noventa y tres mil quinientos cuatro (4.093.504) respaldos,
allegados en mil cuatrocientos cuarenta y Cinco (1.445) cuadernillos y
setenta y un (71 ) carpetas AZ.
Que de conformidad con lo dispuesto por el artculo 23 de la Ley 134 de
1994 y la Resolucin No. 1056 del 25 de marzo de 2004 proferida por la
Registradura Nacional del Estado Civil, la Direccin de Censo Electoral,
procedi a verificar los apoyos presentados aplicando la tcnica de
muestreo prevista en el artculo 7 de la Resolucin 5641 del 30 de
octubre de 1996 expedida Igualmente por parte de sta Entidad y en el
artculo 5 de la Resolucin 1056 aludida en precedencia. Lo anterior, en
la medida que el nmero de apoyos a verificar era superior a 8.000.
Que para establecer la posible uniprocedencia de los respaldos allegados a
la Registradura Nacional del Estado Civil, se dispuso que algunos de los
apoyos presentados fueran objeto de anlisis por parte de expertos
graflogos, con el fin de que estos emitieran concepto sobre la validez de
los mismos; el cual reposa en los archivos de la Direccin de Censo
Electoral.
.
Que aplicada la revisin a cada uno de los apoyos de acuerdo a lo
establecido en el artculo 4 .de la referida Resolucin No. 5641, se
obtuvo el siguiente resultado: .
Numero de apoyos revisados:
Nmero de apoyos efectivamente presentados
Nmero de apoyos nulos

5.021.973
4.093.504
183.679

Que una vez se determin el nmero de respaldos sobre los cuales se


aplicara el procedimiento establecido por el artculo 7 de la Resolucin
5641 del 30 de octubre de 1996, se procedi a revisar los apoyos
correspondientes a la muestra (24716 respaldos), se procedi a confrontar
la' Informacin contenida en el Archivo Nacional de Identificacin (ANI)
y en la base de datos del Censo Electoral, con el propsito de establecer
la correspondencia entre el nmero de cdula de ciudadana, los nombres
y apellidos y su Inscripcin en el censo electoral, siendo rechazadas 1685
firmas despus de esta revisin.
Que adelantada la anterior actividad y aplicada la mencionada formula
estadstica, de acuerdo a los soportes que reposan en la Direccin de
Censo Electoral, se concluye que el nmero de apoyos vlidos obtenidos
es de veintitrs mil treinta y un (23.031) apoyos vlidos.

189

Expediente CRF-003

Como consecuencia del anterior proceso y de acuerdo con la metodologa


dispuesta mediante la Resolucin No. 5641 de de 1996, y superados los
parmetros establecidos en la norma, es pertinente conforme lo establece
el artculo 24 de la Ley 134 de 1994, emitir la presente certificacin de
cumplimiento del requisito constitucional y legal de la presentacin de
respaldos de un nmero de ciudadanos no menor al 5% del censo
electoral que apoyan la solicitud de referendo, por medio del cual se
pretende la "reforma al Inciso 1 . Artculo 197 de la Constitucin
Poltica". .
.
Esta certificacin se emite en la ciudad de Bogot D. C., de acuerdo a lo
dispuesto en la Ley 134 de 1994 en su artculo 24, con destino al doctor
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO, en su calidad de Vocero y
representante de esta solicitud de referendo, a los diez (10) das del mes
de Septiembre de dos mil ocho (2008).
Contra la presente certificacin no procede recurso alguno por va
gubernativa de conformidad con lo dispuesto por el artculo 25 de la Ley
134 de 1994.

El anterior acto administrativo fue notificado al vocero del Comit de


Promotores el da 10 de septiembre de 2008.136

3.3.1.8. Solicitudes de certificaciones formuladas al Registrador


Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de los requisitos
previstos por los artculos 24 y 27 de la LEMP en el trmite de la
iniciativa legislativa ciudadana y sus respectivas respuestas
El da 19 de junio de 2009, el Representante Carlos Arturo Piedrahita
Crdenas, solicit al Registrador certificar lo siguiente137:
En el caso concreto del referendo de reeleccin presidencial, srvase
certificar seor Registrador si sta ya cumpli con los dos requisitos en
cuanto al nmero de apoyos de firmas y en cuanto a los dems requisitos
constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa
legislativa y normativa o de la solicitud de referendo en cuanto a la
financiacin de la campaa, por la recoleccin de firmas y trmite del
referendo; de conformidad con lo sealado por el Consejo Nacional
Electoral?

136 Visible a folio 151 del Anexo XI de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
137 Visible a folio 228 del Anexo XIV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.

190

Expediente CRF-003

Igualmente srvase certificar si la Registradura Nacional del Estado Civil


ya certific (enviar copia del mismo en caso positivo), el requisito de la
financiacin y en caso contrario de no haberse certificado, srvase expedir
la certificacin de que hasta la fecha no se ha efectuado este trmite, por
el no cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos
en la ley 134 de 1994, en cuanto a la financiacin

El Registrador Nacional procedi, en consecuencia, a certificar lo


siguiente138:
En lo atinente al primer requerimiento, que de acuerdo con la
metodologa dispuesta mediante resolucin No. 5641 de 1996, y
superados los parmetros establecidos en la norma, de conformidad con el
artculo 24 de la Ley 134 de 1994, el 10 de septiembre de 2008, se
profiri certificacin de cumplimiento del requisito constitucional y legal
de la presentacin de respaldos de un nmero de ciudadanos no menor al
5% del censo electoral que apoyan la solicitud de referendo, por medio de
la cual se pretende la reforma al inciso 1 , Artculo 197 de la
Constitucin Poltica ( Se anexa certificacin en 3 folios).
En atencin a su segunda peticin, me permito certificar que a la fecha no
se ha expedido ninguna certificacin en donde conste que el referendo
de Reeleccin Presidencial ha cumplido con las normas legales
referentes a la financiacin y montos mximos de contribuciones
privadas que puedan ser invertidas en los mecanismos de
participacin ciudadana. (negrillas y subrayados agregados).

El da 24 de junio de 2009, el Representante Pedrito Toms Pereira


Caballero solicit al Registrador Nacional, aludiendo a la anterior
respuesta emita su concepto acerca de si este certificado es requisito
indispensable, para el trmite de la conciliacin del proyecto de ley en
comento139, a lo cual se respondi lo siguiente:
Por ser las certificaciones de que tratan los artculos 24 y 27 de la Ley
134 de 1994, competencia de esta Entidad, se proceder a dar respuesta a
la expedicin de las certificaciones.
()
Obsrvese que la primera proposicin del artculo 30 idem establece una
vez certificado, expresin que no hace referencia a un nmero
determinado de certificaciones sino a la evidencia de que se haya
certificado por la Registradura Nacional del Estado Civil el
cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa,
exigidos por esta ley (negrillas fuera de texto).

138 Visible a folios 230 y 231 del Anexo XIV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de
octubre de 2009.
139 Visible a folio 243 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.

191

Expediente CRF-003

A rengln seguido, el Registrador Nacional trajo a colacin el texto del


Decreto 895 de 2000, que reglamenta la parte operativa de la LEMP, y a
cuyo tenor140:
Artculo 2. Definiciones. Para todos los efectos, las nociones de
inscripcin, registro y certificacin contenidas en la ley 134 de 1994 se
definen as:
()
c) Certificacin. De conformidad con el artculo 27 de la Ley 134 de
1994, se entiende por certificacin el acto mediante el cual el
Registrador del Estado Civil declara que se han cumplido los requisitos
exigidos en cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de
participacin ciudadana desde la inscripcin de iniciativas solicitudes de
referendo hasta la presentacin de la iniciativa legislativa y normativa
ante la corporacin pblica correspondiente o de la solicitud de referendo
ante el Registrador del Estado Civil correspondiente (negrillas y
subrayados agregados).

De igual manera, el Registrador Nacional recuerda que el Consejo de


Estado, mediante sentencia del 14 de febrero de 2002, proferida por la
Seccin Primera, conoci de una accin de nulidad dirigida contra el
artculo 2 del decreto 895 de 2000, cuyo cargo principal consista en
afirmar que, encontrndose conformada la Organizacin Electoral por el
Consejo Nacional Electoral y la Registradura Nacional del Estado Civil,
vulneraba la Constitucin (arts. 120 y 265) el hecho de que el decreto
hubiese asignado competencia exclusiva para certificar al Registrador
Nacional. El cargo no prosper por las siguientes razones:
Por otra parte, cuando el artculo 27 de la ley reglamentada establece
que La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales,
el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los
mecanismos de participacin ciudadana, no desconoce la facultad de
certificacin que corresponde al Registrador Nacional del Estado
Civil contenida en el ya trascrito artculo 24, que determina que dicha
certificacin comprende, no solamente lo relacionado con el nmero total
de respaldos consignados, de respaldos vlidos y de respaldos nulos, sino
el mbito amplio sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en las
normas constitucionales y legales para la realizacin de los mecanismos
de participacin ciudadana; es decir, que cuando el artculo 27 seala que
para todos los efectos legales se debe certificar el cumplimiento de los
requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin
ciudadana, ya la norma legal le haba precisado en el artculo 24, a cual
funcionario, dentro de la Organizacin Electoral, corresponde tal funcin.
()
140 Visible a folio 252 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.

192

Expediente CRF-003

Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado Civil amplia
facultad de certificacin sobre el ajuste a la legalidad de todo el proceso
de la participacin ciudadana, la facultad contenida en el literal c) del acto
administrativo objeto de examen se acomoda a la norma reglamentada.
En efecto, como el Decreto parcialmente demandado, al definir la nocin
de certificacin, atribuye al Registrador del Estado Civil la expedicin del
acto mediante el cual declara que se han cumplido los requisitos
exigidos en cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de
participacin ciudadana, desde la inscripcin de las iniciativas
solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa
legislativa y normativa ante la corporacin correspondiente o de la
solicitud de referendo ante el Registrador Nacional del Estado Civil
correspondiente, encuentra la Sala que no aparece exceso del ejercicio de
la facultad de reglamentar las leyes que corresponde al Presidente de la
Repblica (negrillas y subrayados agregados).

Por ltimo, en relacin con los artculos 97 y 98 de la LEMP, atinentes al


control de contribuciones en materia de mecanismos de participacin
ciudadana, y la relacin de aqullos con las certificaciones expedidas por
el Registrador Nacional, esta autoridad respondi lo siguiente:
De la lectura e interpretacin tanto literal como sistemtica de las
normas y de la doctrina citada, me permito concluir que la premisa
necesaria para el trmite de las iniciativas legislativas y normativas
conforme al artculo 30 de la Ley 134 de 1994, es que se haya certificado
por la Registradura Nacional del Estado Civil el cumplimiento de los
requisitos de la iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta ley, lo
que no excluye de ninguna manera lo relativo a los artculo 97 y 98
ibdem141

El da 18 de agosto de 2009, el Representante lvaro Alfrez Tapias


solicit al Registrador Nacional, me seale si la recoleccin de firmas
que se tuvieron para respaldar esta iniciativa cumpli con todos los
requisitos exigidos por la ley. De serlo as, solicito me certifique la
legalidad de la recoleccin de firmas, ya que esta iniciativa es de origen
popular. 142
Al respecto, el Registrador Nacional respondi:
Los presupuestos de hecho sealados en los artculos 24 y 30 de la Ley
134 de 1994 corresponden a dos etapas distintas y no necesariamente
concurrentes, que transcurren desde la solicitud del referendo hasta la
141 Visible a folio 252 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.
142 Visible a folio 253 del Anexo XVI de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de
2009.

193

Expediente CRF-003

presentacin del mismo ante la corporacin correspondiente. Por lo cual


la ley establece as dos etapas. La primera etapa que inicia con la
inscripcin de firmas y termina con la certificacin del artculo 24 ibdem
en cuanto al nmero mnimo de apoyos vlidos en el porcentaje que
respecto del censo electoral se seala en el artculo 28 del mismo texto
legal. La segunda de ellas, relacionada con el cumplimiento de los
artculos 97 y 98 de la misma ley, en este caso, etapa que culmina con la
entrega del balance de ingresos y gastos, dentro de los quince das
siguientes a la entrega de apoyos al referendo y slo puede certificar una
vez el Consejo Nacional Electoral haya ejercido su competencia.
Como se advierte, tales etapas, segn las voces del inciso segundo del
artculo 97 del Ttulo X de la Ley 134 de 1994 no son coincidentes en el
tiempo (negrillas y subrayados agregados).

Luego de afirmar que el CNE no le ha notificado la culminacin de la


investigacin adelantada sobre los balances de ingresos y gastos,
concluye lo siguiente:
Por tanto, con base en el marco anteriormente sealado, ste Despacho
considera que no es posible expedir la certificacin por Usted
solicitada acerca del cumplimiento de todos los requisitos de ley, en
especial de los artculos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, por parte de la
campaa que busca modificar el inciso primero del artculo 197 de la C.P.
hasta tanto no concluya la actuacin del Consejo Nacional Electoral,
en el mbito de su competencia, esto es investigar y sancionar
violaciones a las reglas sobre presentacin de balances y cuentas
consagradas en la Ley 134 de 1994 (negrillas y subrayados agregados).

3.3.2. La investigacin adelantada por el Consejo Nacional Electoral


3.3.2.1. La remisin del balance al CNE
El Registrador Nacional del Estado Civil, mediante oficio del 3 de
septiembre de 2008, remiti al CNE el balance de ingresos y gastos
presentado por el Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial.
El texto es el siguiente143:
Respetado Seor Presidente.
Me permito remitir para lo de competencia del Consejo Nacional
Electoral, el documento original que contiene seis folios en anexos
firmado por el doctor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, mediante el cual
en su calidad de vocero del Comit de Promotores para la Reeleccin
Presidencial presenta: Entrega de balance de ingresos y gastos del proceso
de recoleccin de apoyos, en cumplimiento del artculo 97 de la Ley 134.
Este balance fue radicado en este Despacho dentro del trmino
establecido en el inciso 2 del artculo 97 de la Ley 134 de 1994. Esta
143 Visible a folio 4 del cuaderno de pruebas del referendo.

194

Expediente CRF-003

remisin se realiza en razn a que se pueden vislumbrar algunas


infracciones al artculo 2 en concordancia con el artculo 1 de la
Resolucin No. 0067 del 30 de enero de 2008 expedida por ese
Consejo. (negrillas y subrayados agregados)
Atentamente,
Carlos Ariel Snchez Torres
Registrador Nacional del Estado Civil.

En cuanto a las razones que llevaron al Registrador Nacional a remitir al


CNE el balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de
apoyos, explica el funcionario que:
El da 2 de septiembre de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo, en su
calidad de vocero del Comit Promotor de la iniciativa popular en
mencin, hace entrega a esta Entidad dentro del trmino legal, del balance
de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de apoyos suscrito por el
contador pblico Luis Fernando Useche Jimnez, del cual se transcribe lo
que en su tenor literal se lee:
COMIT DE PROMOTORES PARA LA REELECCIN
PRESIDENCIAL
BALANCE INFORME DE INGRESOS Y GASTOS DEL PROCESO DE
RECOLECCIN DE APOYOS
TOTAL DE INGRESOS
Contribuciones de particulares
Otros crditos
TOTAL DE LOS GASTOS
Honorarios
Recoleccin de apoyos
Materiales y publicaciones
Arrendamiento sede
Alquiler de equipos
Seguros
Servicios pblicos
Correos, portes y telegramas
Otros gastos
ORIGINAL FIRMADO

$ 2.046.328.135.81
142.870.000
1.903.458.135.81
$2.046.328.135.81
46.858.162.
1.416.714.893
226.898.454
17.143.550
10.164.641.
5.575.730
66.769.605
19.266.159
239.936.941.81
ORIGINAL FIRMADO

LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO LUIS FERNANDO USECHE JIMENEZ

C. C. 2.911.993 de Bogot
Vocero del Comit

C. C. 17.168.818 de Bogot
Contador Pblico
T. P. 4.157-T J.C.C

Afirma el Registrador Nacional que:


Una simple lectura del documento trascrito genera las siguientes dudas:

195

Expediente CRF-003

1) El total de ingresos y el total de gastos pueden exceder lo previsto en


la Resolucin 0067 del 30 de enero de 2008 del Consejo Nacional
Electoral, tanto en el exceso del monto global, que corresponde a la
suma de $ 334.974.388, como en el monto individual que equivale al
1% del monto anteriormente sealado ( $ 334.974.388 ), por
ausencia de discriminacin de la partida otros crditos por valor
de $ 1.903.458.135.81
2) El artculo 97 de la Ley 134 de 1994 no incluye dentro de las formas
de financiacin de la campaa de recoleccin de apoyos, la
modalidad de crditos por lo que stos pueden ser ilegales como
medio de financiacin.
Las anteriores dudas dieron lugar a la remisin por competencia al
Consejo Nacional Electoral, con fundamento en el artculo 106 de la
Ley 134 de 1994144 (negrillas y subrayados agregados).

Ahora bien, el da 3 de septiembre de 2008, el seor Luis Fernando


Useche Jimnez, contador del Comit de Promotores, procedi a remitir
a la Registradura Nacional una aclaracin informe, en el cual se
afirma que me permito aclarar las inconsistencias presentadas en el
informe de donantes, las cuales obedecen a errores de digitacin, como
se puede apreciar en la relacin que se presenta145.
Al respecto, la Corte advierte que no se trata de la presentacin de un
balance sino de aquello que el contador denomina inconsistencias
presentadas en el informe de donantes, lo que significa, simplemente
algunas correcciones de los nmeros de cdulas de algunas personas que
contribuyeron econmicamente con la campaa.
3.3.2.2. Apertura de indagacin preliminar
En reparto de negocios realizado por la Sala Plena del CNE, celebrada el
9 de septiembre de 2008, se asign al Despacho del Magistrado Hctor
Osorio Isaza, el trmite y sustanciacin del respectivo proceso
administrativo146.
El da 19 de septiembre de 2008, el Magistrado Ponente le solicit al
vocero del Comit Promotor, le facilitara los soportes contables, libros
y dems documentos que sirvieron de fundamento para la elaboracin
del mencionado balance147.

144 Visible a folio 15 del cuaderno Respuesta oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009.
145 Visible a folios 11 y 12 del cuaderno principal 1.
146 Visible a folio 1 del Cuaderno Pruebas. Oficio del Consejo Nacional Electoral. OPC- 302/09.
147 Visible a folio 17 del cuaderno principal 1.

196

Expediente CRF-003

El CNE, en Sala Plena del 19 de noviembre de 2008, rechaz la ponencia


presentada por el Magistrado Osorio Isaza, disponiendo el traslado del
expediente al Magistrado en turno, Joaqun Jos Vives Prez.
Por medio de Auto del 20 de noviembre de 2008, el Magistrado Ponente
orden abrir investigacin preliminar por la presunta vulneracin de los
artculo 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, el artculo 18 de la Ley 130 de
1994 y los artculos primero, segundo y tercero de la Resolucin 0067 de
2008, con ocasin de la presentacin del balance de ingresos y gastos
del proceso de recoleccin de firmas presentado por el Comit Promotor
para la Reeleccin Presidencial y se decretan algunas pruebas.
En cuanto a la parte considerativa, en el Auto en mencin se transcriben
los artculos 24, 97, 98 y 101 de la Ley 134 de 1994; el artculo 18 de la
Ley 130 de 1994; los artculos 1, 2 y 3 de la Resolucin nm. 0067 de
2008 del CNE. A rengln seguido, se afirma lo siguiente:
DEL CASO CONCRETO.
Atendiendo el oficio remitido a esta Corporacin el 3 de septiembre de
2008, por el seor Registrador Nacional del Estado Civil, Dr. Carlos Ariel
Snchez Torres, con sus respectivos anexos, tiene el Despacho que existe
al menos prueba sumaria de la que es posible inferir que el balance
de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas presentado
por el Comit Promotor para la Reeleccin Presidencial, no cumple
con el lleno de los requisitos exigidos para tal efecto (negrillas y
subrayados agregados).

En consecuencia, se orden:
ARTCULO PRIMERO. Ordenar la apertura de indagacin preliminar
por la eventual vulneracin de los artculos 97 y 98 de la ley 134 de
1994, el artculo 18 de la Ley 130 de 1994, y de los artculos primero,
segundo y tercero de la Resolucin 0067 de 2008, con ocasin de la
presentacin del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin
de firmas presentado por el Comit Promotor para la recoleccin, segn
las razones de hecho y de derecho expuestas en la parte considerativa de
esta providencia148 (negrillas agregadas).

Seguidamente, se decretaron como pruebas (i) la exhibicin de libros de


contabilidad del Comit Promotor para la Reeleccin Presidencial
especficamente aquellos donde conste los soportes contables de los
ingresos y gastos generados con la recoleccin de firmas para apoyo a
la reeleccin; y (ii) recibir la declaracin juramentada de los seores
Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche Jimnez, en sus
148 Visible a folios 56 a 61 del cuaderno principal 1.

197

Expediente CRF-003

calidades de vocero y contador del Comit de Promotores del Referendo,


respectivamente.
El contenido del auto fue comunicado a los seores Luis Guillermo
Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche Jimnez.
3.3.2.3. Decreto y prctica de pruebas
El Magistrado Ponente, mediante Auto nm. 074 del 27 de noviembre de
2008 decret como pruebas (i) recibir declaracin juramentada al
Representante Legal de la Sociedad Transportadores Estratgicos de
Valores Unidos Limitada Transval Ltda, seor Jos Luis Lpez Runio; y
(ii) inspeccin con exhibicin de libros de contabilidad de la entidad sin
nimo de lucro Colombia Primero. As mismo, se orden tener como
prueba el trmite adelantado ante la Direccin Nacional del Censo
Electoral.
Posteriormente, mediante oficio del 26 de noviembre de 2008, la
Procuradora Sptima Delegada ante el Consejo Nacional Electoral y el
Consejo de Estado, solicit al Magistrado Ponente requerir de manera
inmediata a los promotores del referendo, para que en el trmino de cinco
(5) das pusieran a disposicin de la Corporacin el listado total de
personas que con aportes superiores a un salario mnimo contribuyeron a
la financiacin desde el que se pueden vislumbrar algunas infracciones
al artculo 2 en concordancia con el artculo 1 de la Resolucin No.
006 del 30 de enero de 2008 expedida por ese Consejo149.
Dentro de la etapa probatoria, el 28 de noviembre de 2008, el seor Luis
Fernando Useche Jimnez, encargado de la contabilidad del Comit de
Promotores, remiti un memorial al Magistrado Ponente, indicando lo
siguiente:
De la manera ms atenta me permito comunicarle, que no tengo en mi
poder ni estoy autorizado para entrega de documentos contables del
Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial, por lo cual me es
imposible atender la citacin de la comunicacin de la referencia
(negrillas y subrayados agregados).150

Seguidamente el Magistrado Ponente, mediante Auto nm. 77 del 1 de


diciembre de 2008, decret como pruebas (i) inspeccin con exhibicin
de documentos de los libros de contabilidad del Comit Promotor del
Referendo; (ii) inspeccin con exhibicin de documentos de los libros de
149 Visible a folios 209 a 212 del cuaderno principal 1.
150 Visible a folio 223 del Cuaderno Principal 1.

198

Expediente CRF-003

contabilidad de la Asociacin Colombia Primero; y (iii) declaracin


juramentada del Representante Legal de la Asociacin Colombia
Primero.
Mediante Auto nm. 078 del 1 de diciembre de 2008, el Magistrado
Ponente decret como pruebas oficiar a la Cmara de Comercio de
Bogot para que remitiera copia del expediente completo de la entidad
sin nimo de lucro Colombia Primero, al igual que aquel de numerosas
personas jurdicas aportantes de la campaa.
El da 3 de diciembre de 2008, se realiz finalmente la inspeccin con
exhibicin de libros de contabilidad y documentos de soporte del Comit
de Promotores, diligencia que fue atendida por el seor Luis Fernando
Useche Jimnez. Dentro de los apartes pertinentes se hallan los
siguientes:
PREGUNTADO. Puede hacer una explicacin general de la
contabilidad del Comit Promotor para el referendo. CONTEST. Me
permito manifestarles que la contabilidad del Comit de Promotores se
reduce a un registro de ingresos y egresos que se descompone as: en
cuanto a los ingresos, el comit recibi unas donaciones en dinero y en
pagars de los cuales hago entrega del listado general de donantes,
fotocopia de los comprobantes de ingresos y el listado de los pagars que
fueron entregados por el comit de promotores a Colombia Primero para
aplicarlos en la cuenta. PREGUNTADO. No obstante el Dr. Luis
Guillermo Giraldo dijo que la deuda estaba respaldada con un pagar
firmado por l. CONTESTADO. Estos pagars son endosados.
()
PREGUNTADO. tiene usted relacin profesional, como abogado o
contador, con Colombia Primero?. CONTESTADO. No, con el
Comit, pero Colombia Primero es quien paga. PREGUNTADO. En
qu fecha el Dr. Luis Guillermo Giraldo Hurtado firm y entreg el
pagar a Colombia Primero como garanta del crdito recibido?
CONTESTADO. Creo que el dos. PREGUNTADO. Significa eso que
durante el tiempo que el crdito se gener, es decir, mientas Colombia
Primero realizaba los pagos, no exista ninguna garanta?
CONTESTADO. No tengo conocimiento.
()
PREGUNTADO. Llevaron ustedes los libros auxiliares y principales de
contabilidad? CONTESTADO. Yo traje fue un balance general, un estado
de resultados y los libros auxiliares de ingresos y egresos de gasto.
PREGUNTADO. Existe un contrato de mutuo firmado entre el Dr.
Luis Guillermo Giraldo y Colombia Primero? CONTESTADO. Si
existe pero no lo conozco.
()
PREGUNTADO. No tenemos la relacin de egresos?. CONTESTADO.
Si hay una relacin sucinta por que los pagos los hizo Colombia.
PREGUNTADO. los pagos de Colombia Primero no han sido

199

Expediente CRF-003

relacionados con detalle?. CONTESTADO. No seor. PREGUNTADO.


y en la medida en que se tiene un egreso por qu no se tiene la relacin?.
CONTESTADO. Cmo lo digo, eso lo haca Colombia Primero.
PREGUNTADO. ese documento es todo el soporte de lo que pag
Colombia Primero?, el Comit no tiene soporte?. CONTESTADO. No,
no los tiene. PREGUNTADO. el hecho econmico en s puede probarlo
el Comit de Promotores o Colombia Primero?. CONTESTADO.
Manifiesta que Colombia Primero tiene los documentos que basan esos
hechos. (negrillas y subrayados agregados).151

Mediante Auto nm. 079 del 4 de diciembre de 2008, el Magistrado


Ponente orden oficiar a la DIAN, a efectos de obtener las declaraciones
de renta de la Asociacin Colombia Primero.
Luego, el Magistrado Ponente, mediante Auto 089152 del 9 de diciembre
de 2008, decret como prueba una inspeccin con exhibicin de la
correspondencia relativa a la relacin que la Asociacin Colombia
Primero ha tenido con el Comit Promotor del Referendo, en lo que atae
a la recoleccin de firmas y con las personas que hicieron aportes o
donaciones a la entidad en los aos 2007 y 2008, al igual que los libros
de contabilidad de la entidad desde su creacin.
El da 15 de diciembre de 2008153 se realiz la declaracin del
Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero, al que la
inspeccin con exhibicin de libros de contabilidad de la misma,
diligencia que continu el da 22 de diciembre.154
A continuacin, mediante Auto nm. 096 del 18 de diciembre de 2008,
el Magistrado Ponente orden oficiar al Centro de Informacin
Financiera C.I.F.I.N., para que diera cuenta acerca de todas y cada una de
las cuentas bancarias registradas a nombre de la Asociacin Colombia
Primero y el Comit de Promotores del Referendo.
Seguidamente, a travs de Auto nm. 097 del 22 de diciembre de 2008,
el CNE orden oficiar a un nmero importante de personas naturales y
jurdicas, a efectos de que remitieran toda la correspondencia, recibida y
enviada, con ocasin del aporte, contribucin o donacin que hicieron a
la Asociacin Colombia Primero y/o al Comit de Promotores del
Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, durante el
ao 2008. As mismo, se les solicit aportaran los respectivos
151 Visible a folios 262 a 264 del Cuaderno Principal 1.
152 Visible a folios 288 y 289 del cuaderno principal 1.
153 Visibles a folios 429 a 441 del cuaderno principal 1.
154 Visibles a folios 442 a 450 del cuaderno principal 1.

200

Expediente CRF-003

comprobantes de egresos, que acredita la contribucin, aporte o


donacin, al igual que todos y cada uno de los documentos y soportes
que se generaron con ocasin del mismo. En caso de haber realizado
donaciones superiores a cincuenta (50) salarios mnimos ( $23.075.000),
acompaar la respectiva insinuacin notarial, si la hubiere.
Mediante Auto nm. 102 del 17 de febrero de 2009, el Magistrado
investigador orden oficiar a la Cmara de Comercio de Bogot, a
efectos de que remitiera certificado de existencia y representacin de la
entidad sin nimo de lucro Colombia Primero155.
Luego, mediante Auto del 25 de marzo de 2009156, el encargado de la
investigacin, orden citar a rendir declaracin a los integrantes del
Comit Promotor, e igualmente, requiri al Vocero del mismo, para que
en el trmino de cinco das remitiera copia de todas las actas de reunin
del Comit.
De igual manera, a travs de Auto nm. 113 del 27 de marzo de 2009157,
el Magistrado investigador orden citar a rendir declaracin a las
siguientes personas: Luis Fernando Useche Jimnez; Ivn Arturo Novella
Rivera (Revisor Fiscal de la Asociacin Primero Colombia); Mary Isabel
Patio (Contadora de la Asociacin Primero Colombia), al igual que a la
seora Mara Elsa Gutirrez Pacheco.
Continuando con la descripcin de la investigacin, se tiene que
mediante Auto nm. 115158 del 31 de marzo de 2009, se orden oficiar a
la Registradura Nacional del Estado Civil, a efectos de que rindiera un
informe acerca del Comit de Promotores que se cre en 2004 para
permitir la reeleccin presidencial.
Mediante Auto nm. 117 del 11 de abril de 2009159 se orden oficiar a la
empresa de servicios temporales Redes Humanas S.A. para que remitiera
copia de todos los recibos y facturas expedidos con ocasin del contrato
suscrito con la Asociacin Colombia Primero. Luego, mediante Auto
nm. 119 del 2 de abril de 2009, se orden recibir la declaracin del
seor David Murcia Guzmn160.

155 Visible a folios 51 y 52 del cuaderno principal 2.


156 Visible a folios 73 y 74 del cuaderno principal 2.
157 Visible a folios 75 a 77 del cuaderno principal 2.
158 Visibles a folios 149 y 150 del cuaderno principal 2.
159 Visible a folios 305 y 306 del cuaderno principal 2.
160 Visible a folios 323 y 324 del cuaderno principal 2.

201

Expediente CRF-003

Ahora bien, mediante Auto nm. 124 del 14 de marzo de 2009 se orden
citar a declarar, nuevamente, al seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, al
igual que a los seores Javier Abello Strauss y Jorge Berro Villareal.
Luego, mediante Auto nm. 148 del 22 de julio de 2009161, el
Magistrado investigador orden citar a declarar al representante legal de
la Asociacin Colombia Primero, a efectos de que discrimine los valores,
facturas, destinatario, fechas y dems elementos que permitan determinar
uno a uno como se componen los citados conceptos.
3.3.2.4. Apertura de investigacin formal por la presunta violacin
de los topes a las contribuciones individuales que se recibieron con
ocasin del proceso de recoleccin de firmas. Resolucin nm. 0206
del 25 de marzo de 2009 del CNE
El CNE en Pleno, con salvamento del voto del Magistrado Hctor Osorio
y Aclaracin de Voto de la Magistrada Adelina Covo, mediante
resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de 2009, decidi162:
ARTCULO PRIMERO. Abrir investigacin formal por la presunta
violacin de los topes a las contribuciones individuales que se
recibieron con ocasin del proceso de recoleccin de firmas adelantado
por el Comit de Promotores de la iniciativa popular legislativa que busca
la convocatoria de un referendo constitucional para la reforma del inciso
1 del artculo 197 de la Constitucin Poltica, inscrito ante la
Registradura Nacional del Estado Civil mediante resolucin 1685 de
2008.
ARTCULO SEGUNDO. Notifquese el contenido de la presente
decisin, en los trminos indicados en los artculos 44 y 45 del C.C.A., a
cada uno de los integrantes del Comit de Promotores, as como al
Representante Legal de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero.
ARTCULO TERCERO. Comunquese la presente decisin a la Delegada
del Procurador General de la Nacin ante el Consejo Nacional Electoral.
ARTCULO CUARTO. Contra la presente decisin no procede recurso
alguno.

En lo relacionado con el tema de los topes de gastos y contribuciones en


la iniciativa popular legislativa, el CNE, haciendo una interpretacin
sistemtica de los artculos 103, 155 y 378 Superiores, por un lado, y 97
y 98 de la LEMP, por el otro, sostuvo lo siguiente:
El artculo 103 de la Constitucin Poltica Colombiana seala como uno
de los mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su
soberana a la iniciativa legislativa. Esta figura est desarrollada dentro de
161 Visible a folios 44 a 54 del cuaderno principal 4.
162 Visible a folios 151 a 265 del cuaderno principal 2.

202

Expediente CRF-003

la misma Carta, en el artculo 155, de la siguiente manera:


"ARTICULO 155. Podrn presentar proyectos de ley de reforma
constitucional, un nmero de ciudadanos igual o superior al cinco por
ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por
ciento de los concejales o diputados del pas. La iniciativa popular ser
tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el
artculo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestacin
de urgencia.
Los ciudadanos proponentes tendrn derecho a designar un vocero que
ser odo por las Cmaras en todas las etapas del trmite."
El artculo 378 de la Constitucin expresa que sta podr ser reformada
por medio de Referendo convocado por el Congreso "por iniciativa del
Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artculo 155".
Advirtase que hasta aqu, la Carta no consagra requisito alguno distinto a
reunir la firma de un nmero determinado de ciudadanos. Sin embargo,
los artculos 98 y 97 de la Ley 134 de 1994 sealaron topes, tanto a los
gastos que se pueden realizar dentro de los mecanismos de participacin
como a los aportes que individualmente pueden recibirse de los
particulares para la financiacin de los procesos de recoleccin de firmas.
Las disposiciones citadas lo consagran as:
"ARTCULO 98. FIJACIN DEL MONTO MXIMO DE DINERO
PRIVADO PARA LAS CAMPAAS DE LOS DISTINTOS
MECANISMOS DE PARTICIPACIN. El monto mximo de dinero
privado que podr ser gastado en cada una de las campaas
relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente
Ley, ser fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de
cada ao. El incumplimiento de esta disposicin ser causal de mala
conducta.
ARTCULO 97. CONTROL DE CONTRIBUCIONES. Los promotores
podrn recibir contribuciones de los particulares para sufragar los
gastos del proceso de recoleccin de firmas y debern llevar una cuenta
detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas.
Quince das despus de terminado el proceso de recoleccin de firmas,
deber presentarse a la Registradura el balance correspondiente,
suscrito por un contador pblico juramentado.
Desde el inicio del proceso de recoleccin de firmas, cualquier persona
podr solicitar que se haga pblico el nombre de quienes hayan
financiado la iniciativa, en dinero en especie, por un valor superior a
un Salario mnimo mensual.
Ninguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el
Consejo Nacional Electoral.
Con relacin a lo dispuesto por el artculo 98, siendo la iniciativa

203

Expediente CRF-003

legislativa uno de los mecanismos de participacin regulado en la Ley


134, sera forzoso concluir que los lmites ordenados se le aplican; por tal
razn, resultara inobjetable considerar que quienes la promueven estn
sujetos a los topes mximos de gastos que seala para cada ao el
Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, el artculo 97 establece un
lmite a las contribuciones individualmente consideradas. Nace entonces
la inquietud acerca de si tales lmites son concurrentes o excluyentes.
Lo primero en advertirse es que, mientras el tope global cobija todo el
proceso del mecanismo de participacin, el individual hace relacin
exclusiva a la "recoleccin de firmas", que, si bien es la ms importante,
es slo una etapa dentro de ese proceso, que incluye otras como la
constitucin e inscripcin de la iniciativa (previa a la recoleccin de
firmas), o como el lobby para su debate y aprobacin dentro de
Congreso (posterior a la recoleccin).
Al decidir sobre la constitucionalidad previa de lo dispuesto en el hoy
artculo 97 tantas veces citado, la Corte Constitucional, mediante
sentencia C-180 de 1997, expres:
En relacin a los gastos del proceso de recoleccin de firmas y a las
contribuciones particulares para sufragarlos, la ley slo puede limitar,
como as lo hace en el inciso cuarto del artculo sub examine, el monto
mximo de las contribuciones que pueden ser recibidas por quienes
promuevan estas iniciativas. Respecto a los fines y el destino de tales
ingresos y contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios
de stos debern presentar ante la Registradura el balance
correspondiente, suscrito por un contador pblico. Ello permite al
Estado controlar eficazmente que los ingresos procedentes de este tipo de
contribuciones se destinen a hacer efectivos los mecanismos de
participacin democrtica."
Con base en el alcance sealado por la Corte, ha de concluirse que en el
proceso de recoleccin de firmas slo aplican topes a los aportes que
individualmente pueden recibirse, y que tal etapa est excluida de los
topes generales del artculo 98 de la Ley 130 de 1994. Ahora, el balance
y las cuentas que esta Corporacin estudia hacen relacin a esta etapa y
no al proceso en general, razn por la cual se desecharn las valoraciones
relativas a identificar violaciones a topes generales y se enfocar el
anlisis sobre el respeto a los individuales.

Otro aspecto importante de la decisin adoptada por el CNE es el


referente al tema de los topes individuales a las contribuciones realizadas
para impulsar la iniciativa legislativa popular:
Por lo antes mencionado, corresponde determinar si en el proceso de
recoleccin de firmas que se adelant para impulsar la iniciativa
legislativa popular por medio de la cual se pretende la convocatoria de un
Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial se violaron o no
los topes establecidos por virtud del artculo 97 de la Ley 134 de1994.

204

Expediente CRF-003

El Consejo Nacional Electoral, mediante Resolucin 0067 de 2008


determin:
"ARTCULO PRIMERO: Fjese el monto mximo de dinero privado que
podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los
mecanismos de participacin ciudadana del orden nacional,
departamental, distrital, municipal y local, durante el ao 2008, en los
siguientes valores:
4.- MECANISMOS DEL ORDEN NACIONAL: Hasta la suma de
TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS
SETENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS
MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($334.974.388).
ARTCULO SEGUNDO: Establzcase que las cuantas mximas para
promover la recoleccin de firmas, que pueden invertir las personas
naturales o jurdicas de derecho privado, de que trata el artculo 97 de la
Ley 134 de. 1994, en los mecanismos de participacin ciudadana que se
adelanten en el ao 2008, no podrn superar el uno por ciento (1%) de
los montos establecidos en el articulo primero de esta resolucin.
En consecuencia, en el proceso de recoleccin de firmas que se estudia
no era posible recibir ningn aporte superior a tres millones
trescientos cuarenta y nueve mil setecientos cuarenta y tres pesos con
ochenta y ocho centavos ($3.349.743,88). Corresponde ahora valorar
si este tope result vulnerado. (negrillas y subrayados agregados).

En cuanto al Comit Promotor del Referendo y los topes fijados a las


contribuciones individuales, el CNE encuentra que:
Del anlisis del balance radicado por el vocero del Comit de
Promotores del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial
y los soportes de ingresos y egresos allegados a este expediente, se
advierte que todas las contribuciones por aqul recibidas estn dentro de
los limites sealados por el CNE en la Resolucin 0067 de 2008, al igual
que los gastos se encuentran relacionados con el proceso de recoleccin
de firmas.
Un crdito por ms de mil novecientos tres millones de pesos
($1.903.000.000) lleva esta indagacin a verificar su existencia e
identificar los alcances de la relacin que existi con la Asociacin
Colombia Primero, que aparece como prestamista.

A continuacin, el CNE entra a examinar las relaciones existentes entre


la Asociacin Colombia Primero y el Comit Promotor del Referendo
Reeleccionista y concluye:
En resumen, para la fecha de la inscripcin del Comit de Promotores,
cinco de sus integrantes son miembros principales del Consejo Central de
la Asociacin, integrada en ese momento por 7; y dos miembros ms del

205

Expediente CRF-003

Comit, son suplentes del mismo Consejo; es decir, el Comit tom


control de la Asociacin.
Coinciden los integrantes de ambas entidades as:
Lus Guillermo Giraldo Hurtado: Quien actu simultneamente
como Presidente, Representante Legal y miembro del Consejo
Central de la Asociacin, y como integrante y Vocero del Comit
de Promotores.
Doris ngel Villegas: La que concurrentemente figuraba como
miembro fundador, suplente del representante legal e integrante
del Consejo Central de la Asociacin, y como promotora de la
solicitud de referendo constitucional y directora general de la
Iniciativa.
Gustavo Dajer Chadid: Fungi conjuntamente como miembro
fundador y miembro suplente del consejo central de la Asociacin,
y como integrante del Comit Promotor.
Myriam Donato de Montoya: Paralelamente formaba parte del
Consejo Central de la Asociacin as como del Comit de
Promotores, del cual tambin era la directora de asuntos jurdicos.
Juan David ngel Botero: Al mismo tiempo era miembro del
Consejo Central de la Asociacin y promotor del referendo
reeleccionista.
Hediel Saavedra Salcedo: De manera coetnea fue miembro
suplente del Consejo Central de la Asociacin e integrante del
Comit Promotor.
Pero, adems, estaban presentes en la conformacin del Comit las
siguientes personas, miembros tambin de la Asociacin y directivos
principales de ella:
CARLOS ALBERTO JARAMILLO URIBE. Quien, tal y como
consta en el acta de instalacin del Comit (fls. 166 y 165 Cuad.
GP. 1), fue designado como secretario del mismo y como Gerente
de la Iniciativa, es el actual Presidente de la Asociacin, y figura
como integrante de su Consejo Central.
HERNN LARA PERDOMO. El que fuera escogido como
encargado de la Tesorera del Comit (acta de instalacin, fls. 166
y 165 Cuad. P. 1), y quien para la misma fecha, ya haca parte del
Consejo Central de la Asociacin.
Aunque los integrantes del Comit ya lograban mayora en el Consejo
Central de la Asociacin, la toma del control seguira su curso, cuando en
la reunin del 17 de julio de 2008, el Consejo Central incrementa en dos
(2) el nmero de sus integrantes y los designan as:
PRINCIPALES

SUPLENTES

Luis Montoya

Guido Echeverri

Pompilio Casasfranco

David Salazar

206

Expediente CRF-003

Luis Montoya, Pompilio Casasfranco y David Salazar asistieron a la


Constitucin del Comit Promotores el 11 de noviembre de 2007.
Casasfranco fue encargado del voluntariado y se comprometi a
perfeccionar el organigrama, para hacerlo ms ajustado a las exigencias
de las tareas del Comit. Salazar, por su parte, es promotor. Con este
cambio ya seran 8 de los 9 miembros del Comit que hicieron parte del
Consejo Central de la Asociacin (5 Principales y 3 suplentes).
Pero no slo se logr identificar que el Consejo Central de la Asociacin
lleg a estar compuesto por 8 de los 9 integrantes del Comit Promotor, y
que tenan el mismo Representante Legal, sino que tambin compartan el
mismo Gerente, el mismo Tesorero, el mismo Contador, la misma
Secretaria, la misma papelera (como se explicar posteriormente), la
misma sede y el mismo propsito.
En cuanto a la sede, los certificados de existencia y representacin legal
expedidos de la Cmara de Comercio de Bogot (f1.200 Cuad. P. 1) dan
cuenta que la sede de la Asociacin Colombia Primero est ubicada en la
Calle 72 # 7- 55. De hecho en ese lugar se practic por parte del
Magistrado sustanciador visita para inspeccionar documentos. En su
declaracin el seor Giraldo responde, al ser interrogado sobre donde
funcion la sede del Comit Promotor del Referendo, con la misma
direccin antes citada (fl. 226 Cuad. P. 1).
Los mismos propsitos estn claramente definidos, el del Comit en la
misma ley, y el de la Asociacin en muchos detalles, en especial, la
declaracin de Carlos Alberto Jaramillo que se analizar adelante, la
expresiones de Doris ngel de Echeverri en la integracin del Comit el
11 de noviembre de 2007, en cuanto a la decisin que la Asociacin
ayudara en la parte administrativa y manejo de recursos, en las
actividades de la Asociacin para recaudar fondos, en los pagos realizados
para el proceso de recoleccin de firmas, pero en especial, en la
intervencin del seor Giraldo en el Consejo Central de la Asociacin del
28 de abril de 2008 (f1.336 Cuad. P.), que se transcribe en el punto
siguiente.

Seguidamente, el CNE examin lo atinente a las relaciones existentes


entre la Asociacin Primero Colombia y la reeleccin presidencial con
los resultados que acto seguido se trascriben:
Desde sus inicios, la Asociacin Colombia Primero ha estado vinculada
a la idea de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial.
En el Acta de la reunin de su Consejo Central, de fecha octubre 4 de
2004, se lee:
"2. Participacin en el proceso de la iniciativa popular para la
Reeleccin Presidencial.
La doctora Doris Angel de Villegas inform de la necesidad de aprobar
formalmente la participacin de la Asociacin en la Iniciativa Popular de

207

Expediente CRF-003

Reeleccin. Presidencial, como apoyo del Comit de Promotores en dicha


iniciativa en la canalizacin de recursos y tareas administrativas
necesarias para la promocin de la iniciativa. Propuso por tanto que se
aprobara dicha participacin en lo relativo a la canalizacin y manejo de
los recursos necesarios para la promocin, as como las tareas
administrativas necesarias para el efecto, en los trminos fijados por el
Comit de Promotores. La proposicin fue aprobada por unanimidad.
Sin embargo, la iniciativa que en aquella poca se pens no fue tramitada,
como quiera que la modificacin para lograr la reeleccin presidencial,
ausente entonces en nuestro ordenamiento jurdico, se desarroll por
medio de un proyecto de Acto Legislativo que fue aprobado por el
Congreso de la Repblica.
La Asociacin, creada en el 2004 con un patrimonio de cinco millones de
pesos ($5.000.000) tuvo desde entonces una actividad mnima, segn se
desprende del anlisis de sus declaraciones de renta. En efecto, tuvo los
siguientes ingresos y patrimonio:
AO

INGRESOS

PATRIMONIO
LQUIDO

2004

$67.237.000

$1.087.000

2005

$30.000.000

$16.540.000

2006

$1.604.000

$9.661.000

2007

$0

$2.032.000

Tal inactividad se advierte tambin en la intervencin que Luis Guillermo


Giraldo Hurtado, entonces Presidente de la Asociacin, hace dentro de la
reunin del Consejo Central del 28 de abril de 2008, que consta en el acta
008 (fl. 336 Cuad. P. 1). En ella se lee:
"Se dio lectura al informe del presidente de la Asociacin.
Apreciados Amigos:
() me permito recordar que esta entidad entr en un receso
institucional. Ms all de eso, los estados financieros muestran dicho
receso, con el traslado de las ms significativas cifras del balance del
2006 al balance del 2007."
La reactivacin de las actividades de la Asociacin tiene lugar con la
constitucin del Comit de Promotores de un Referendo Constitucional
para la Reeleccin Presidencial, el 11 de noviembre de 2.007.
En efecto, en el Acta de integracin e instalacin del Comit de
Promotores, del 11 de noviembre de 2007 se lee:
"Doris Angel inform de la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar
sus instalaciones para reuniones. Tambin inform que la Corporacin
Colombia Primero, tendr a su cargo la parte contable y de ayuda en
materia de manejo -de los fondos."
La reanudacin de las actividades de la Asociacin, vinculada a la
promocin de la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria

208

Expediente CRF-003

de un Referendo para la Reeleccin Presidencial, est reiterada por las


palabras pronunciadas por el seor Giraldo Hurtado dentro de la reunin
del Consejo Central realizada el 28 de abril de 2008 y que consta en el
acta 008, en la que expres:
"Con gran placer he recibido la designacin que a bien tuvieron ustedes
hacerme el ao anterior como Presidente de esta Asociacin, en la que
hemos adelantado como primer gran proyecto la Iniciativa Popular para
la Reforma Constitucional Va Referendo del artculo 197 de la
Constitucin, que como ustedes saben, culmin su primera etapa el
pasado 12 de marzo con la entrega a la Registradura Nacional del
Estado Civil de 98 libros que contenan 260.826 apoyos recogidos en
todo el pas para la inscripcin del Comit Promotor de este Proyecto. "
Ms adelante agrega:
"Para este ao hemos comenzado con la iniciativa popular que est
demandando esfuerzos enormes y que nos han llevado a colocar a punto
la organizacin para atender todos los requerimientos tanto a nivel
operativo como logstica y administrativos, en la bsqueda de tener una
entidad pulcra y eficiente."
y remata diciendo:
"El camino que se deber recorrer es largo en este proyecto, pero con el
apoyo de todos ustedes, y especialmente con el equipo que nos est
colaborando directamente, estoy seguro que lo sacar adelante. An hay
que pasar por cuatro etapas adicionales, como son la consecucin de al
menos 2.100.000 apoyos, el paso del proyecto por el Congreso, la
revisin de la Corte Constitucional y luego el Referendo en s. Este
proyecto demandar no solo enormes recursos financieros sino el
compromiso de todos."
De esta intervencin, "amn de la identidad de propsitos con el Comit,
queda ms que clara la participacin de la Asociacin en actividades
propias de aquel, no slo las realizadas hasta esa fecha, sino las que
vendran durante el ao, incluido el esfuerzo de conseguir recursos a fin
de financiar, se insiste, las actividades propias del Comit. Es decir, la
Asociacin siempre supo para qu buscara el dinero, y slo el
conocimiento de esa finalidad por parte de los donantes o aportantes
explica el enorme recaudo sin antecedentes en la vida de la Asociacin.
No sobra recordar que quien intervena como Presidente y Representante
Legal de la Asociacin era a la vez Vocero del Comit de Promotores, y
que de los siete (7) asistentes al Consejo Central cuatro (4) eran
integrantes del Comit Promotor (Luis Guillermo Giraldo, Doris ngel,
Miriam Donato y Juan David ngel), y uno (1) era simultneamente
Gerente del Comit y de la Asociacin (Carlos Alberto Jaramillo Uribe).

Otro aspecto que fue objeto de anlisis por parte del CNE fue el
concerniente a las diferencias existentes entre los trminos donacin y
contribucin:

209

Expediente CRF-003

Corresponde ahora distinguir los conceptos de Contribucin y Donacin.


La donacin "es una acto por el cual una persona transfiere, gratuita e
irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta"
(Art. 1443 C.C.) En ella no hay una destinacin especfica. Quien dona
decrece en su patrimonio y quien recibe lo incrementa. El fruto de la
donacin podr ser libremente destinado por el donatario. La donacin no
tiene contraprestacin, carga o finalidad especfica.
Contribucin es, segn el diccionario de la Real Academia de la Lengua,
"accin y efecto de contribuir" o "cuota o cantidad que se paga para un
fin". De otro lado, contribuir significa "concurrir voluntariamente con
una cantidad para determinado fin".
Mientras que las contribuciones no estn sujetas a formalidad alguna, a
las donaciones, en algunas circunstancias, la ley exige formalidades,
como para aquellas que superan cincuenta (50) Salarios mnimos. (Art.
1458 CC).
Si bien desde el punto de vista tributario pueden llegar a confundirse, en
tanto el artculo 125 de ese Estatuto est precedido de la expresin
"Contribuciones y Donaciones" para efectos de permitir deducciones de
renta, tal confusin, que en realidad no existe en tanto las deducciones
estn atadas a finalidades generales del objeto social de quien recibe y en
ningn momento reconoce como donaciones aquellos aportes destinados
a una actividad especfica, esa posibilidad de confusin no existe ni
medianamente en el campo del derecho civil y menos en el derecho
electoral, en donde los conceptos corresponden a situaciones claramente
distintas.
De manera que para el caso que nos ocupa ser determinante establecer si
los dineros recepcionados por la Asociacin Colombia Primero tenan
como finalidad financiar la iniciativa popular legislativa que busca
convocar un referendo para la reeleccin presidencial y, por tanto, el
proceso de recoleccin de firmas cuyas cuentas se estudian.

A rengln seguido, el CNE examina lo referente a la finalidad que


tuvieron los aportes recibidos por la Asociacin Primero Colombia:
Las siguientes reflexiones y evidencias muestran que, tanto la
Asociacin Colombia Primero, como quienes hicieron aportes a ella,
conocan perfectamente que la finalidad de los mismos era financiar la
promocin de la iniciativa legislativa que busca la convocatoria de un
Referendo para la Reeleccin Presidencial.
4.6.1. EL ACTA 008 DE 2008 DE LA ASOCIACIN
COLOMBIA PRIMERO
La lectura del Acta 008 de la reunin del Consejo Central de la
Asociacin realizada el 28 de abril de 2008 (fl. 336 Cuad. P.1), muestra
lo siguiente:
"6. Proposiciones y Temas de los seores Consejeros.

210

Expediente CRF-003

En este punto, se propone que el Consejo Central apruebe una serie de


donaciones que se van a recibir con ocasin del proyecto de iniciativa
popular que se plantea apoyar, conforme el informe del seor
Presidente, teniendo en cuenta que los estatutos imponen la necesidad
de obtener aprobacin del Consejo para todo acto de cuanta sea o
exceda de cincuenta Salarios mnimos legales mensuales. Se discuti
sobre los procedimientos que se deben implementar a fin de someter al
ms riguroso examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de
una breve discusin se aprob la siguiente Resolucin:
EL CONSEJO CENTRAL DE LA ASOCIACION COLOMBIA PRIMERO
RESUELVE:
Primero: Se autoriza la recepcin de donaciones para financiar el
apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda
reeleccin, sujetas a los siguientes procedimientos:
Segundo: Se autoriza recibir las siguientes donaciones:
1. Donacin por la suma de veinticinco millones de pesos ($25.000.000)
de INTERSEC LTDA.
2. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de
INTERACTlVA LTDA. .
3. Donacin por la suma de treinta millones de pesos ($30.000.000) de
INVERSIONES ZARATE GUTERREZ & CIA.
4. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de la
Organizacin Ardila Lule.
5. Donacin por cincuenta millones de pesos ($50.000.000) de
Colpatria S.A."
Luego la Asociacin, de cuyo Consejo Central hacan parte, en ese
momento, 7 de los 9 miembros del Comit Promotor, tena claro el
destino de los recursos que recibira. Y es que ellos no iban a ser
invertidos de manera general en la promocin de iniciativas legislativas,
sino en concreto en una de ellas.
No sobra advertir que las mal denominadas donaciones anunciadas en
efecto fueron recibidas: La de INTERSEG LTDA haba sido recibida el
13 de febrero, segn se desprende del comprobante de ingreso # 5 (f1.10
Anexo 4); la de INTERACTIVA S.A., haba sido recibida el 8 de abril de
2008, segn se desprende del comprobante de ingreso # 15 (f1.30 Anexo
4); la de inversiones Zarate Gutirrez & Ca., haba sido recibida el, 4 de
abril de 2008, por solo $20.000.000, segn se desprende del
comprobante de ingreso # 14 (fl. 28 Anexo 4); la de Colpatria S.A., fue
recibida el 6 de mayo de 2008, segn se desprende del comprobante de
ingreso # 32 (fl. 53 Anexo 4).
Resulta lcito que la Asociacin Colombia Primero tenga entre sus
finalidades la promocin de todo tipo de iniciativas populares
legislativas, pero ya su desarrollo en un caso concreto debe sujetarse a
los dictmenes de la Ley 134 de 1994, como quiera que la promocin de
estas iniciativas en concreto son actividades reguladas por ley. Significa
esto que la Asociacin no tiene ni podra tener por virtud de sus estatutos
la condicin de promotor de una iniciativa legislativa popular en

211

Expediente CRF-003

concreto, porque tal condicin es sujeta a las condiciones y


procedimientos sealados en la citada ley (Art. 10), es decir, se requiere
del respaldo de un nmero de ciudadanos equivalente al cinco por mil
del censo electoral. La Asociacin no ha tenido en ningn momento la
condicin de Promotor de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la
convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin
Presidencial.
La ley reserva, en su artculo 97, el derecho de recibir contribuciones en
el proceso de recoleccin de firmas exclusivamente a los promotores. Es
decir, nadie, distinto a ellos pueden recaudar contribuciones para ese
fin. No es lcito ni tendra sentido alguno permitirle a terceros, sin la
condicin de promotor, realizar libremente actividades para las cuales la
ley establece requisitos. Fcil sera violar sus contenidos si
permitiramos a terceros realizar lo que est prohibido a quienes
legtimamente estn facultados para promover el proceso de recoleccin
de firmas. Los estatutos de la Asociacin no estn, no podran estar
nunca, por arriba de las regulaciones de la ley.

Luego de examinar en detalle los numerosos documentos remitidos por


los aportantes, el CNE concluye lo siguiente:
Ahora, los documentos remitidos por los aportantes a esta indagacin
indican que tanto ellos como la Asociacin conocan que la finalidad de
los mismos estaba dirigida a contribuir al xito de la iniciativa legislativa
popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para
una nueva Reeleccin Presidencial. En efecto, obran en el expediente los
siguientes documentos

Otro aspecto que mereci especial atencin por parte del CNE, fue el
atinente al crdito que figura en el balance presentado por el Comit de
Promotores del Referendo, suscrito a favor de la Asociacin Primero
Colombia:
EL CRDITO
El actual representante legal de la Asociacin Colombia Primero, Carlos
Alberto Jaramillo Uribe, manifest en su declaracin ante el Magistrado
Ponente, que todos los recursos que ingresaron a esta entidad fueron
donaciones sin destinacin especfica que engrosaron su patrimonio; que
por eso poda disponer libremente de ellos, y que, de esa manera
decidieron prestarlo al Comit de Promotores del Referendo
Constitucional para la Reeleccin Presidencial, que oportuno sea
recordarlo, est constituido por siete (7) de los miembros del Consejo
Central de la Asociacin, y que para ese momento ambas entidades tenan
el mismo Representante Legal, el mismo Gerente, el mismo Contador, el
mismo tesorero, la misma secretaria, la misma sede, entre otras
coincidencias que se analizarn ms adelante.
Entra esta Corporacin a estudiar si realmente hubo un crdito entre estas
entidades.

212

Expediente CRF-003

a) Advierte la Sala que el crdito se ha soportado en un "Contrato de


Prstamo" firmado entre la Asociacin Colombia Primero y el Comit de
Promotores el da 17 de julio de 2008 (fl. 279, Cuaderno Principal).
Dicho documento est firmado por Luis Guillermo Giraldo Hurtado como
vocero del Comit, siendo ste mismo el Representante Legal de la
Asociacin, sin que se presentara ninguna falta, ni absoluta ni temporal en
ese cargo, como quiera que estaba presente en el acto, tal vez ms por
decoro que por pertinencia legal, firm en nombre de la Asociacin Doris
ngel de Echeverri, que en efecto tena en ese momento el carcter de
suplente del presidente.
b) En la reunin del Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero
realizada ese mismo da, es decir, el 17 de julio de 2008 a la 9:00 a.m.,
segn consta en el acta 10 de esa fecha (fl. 334, Cuad. P.) consta lo
siguiente:
"El presidente solicita la revisin de los estatutos para evaluar la
posibilidad de realizar prstamos por parte de la Asociacin Colombia
Primero. Se ley el artculo segundo que dice: En desarrollo de su
finalidad la asociacin podr realizar las siguientes actividades: b) dar
en mutuo, adquirir bienes races, acciones, bonos y cuotas de
participacin en sociedades comerciales; e) Crear, novar y extinguir
obligaciones y crditos a su favor o de terceros".
Se concluye que es una de las actividades de la Asociacin el
otorgamiento de prstamos. Por lo que se solicita la autorizacin para
dar un prstamo al Comit de Promotores para la Reeleccin
Presidencial, a fin de formalizar las gestiones que se han venido
realizando. Para el efecto, se autoriz la respectiva operacin. "
c) No asiste duda a la Corporacin de que desde el punto de vista de la
Asociacin el crdito estaba autorizado de manera legal, pero no suceda
lo mismo desde el ngulo del Comit de Promotores. De haber estado
presente en la reunin del Comit Central de la Asociacin la mayora de
los integrantes del Comit Promotor, podramos asumir que al autorizar el
crdito como Asociacin, simultneamente aceptan adquirir la obligacin
como Comit. Pero no habiendo sido as, el seor Giraldo como vocero
del Comit de Promotores exceda las facultades que le corresponden
como tal y se obligaba de manera personal, junto con quienes al entregar
esa autorizacin tenan la doble condicin de miembros del Consejo
Central y del Comit Promotor. Esto ocurri, junto a Giraldo, a Doris
ngel de Echeverri.
El Comit de Promotores no genera una persona jurdica distinta de
quienes la integran, por lo tanto, en ltimas tanto los derechos como las
obligaciones que le asisten estn en cabeza de quienes lo integran a ttulo
personal.
En este, orden de ideas, el crdito no es tal para el Comit, sino
simplemente el aporte personal de los miembros minoritarios que lo
adquirieron; lo que constituira una ostensible falta al lmite que a los
aportes individuales establece la normatividad que regula esta materia.
Sin embargo, la Corporacin no llegar a esta conclusin, pues los hechos
que adelante se analizan indican que la Asociacin actuaba en virtud de

213

Expediente CRF-003

un mandato consensual que le permita recibir las contribuciones.


d) Salta a la vista la clusula segunda del contrato de prstamo en la que
se expresa:
"El pago de las obligaciones que asuma el prestatario con terceros podr
realizarlos la prestamista, a solicitud del obligado, de manera directa, sin
que los dineros tengan que ingresar en el haber del deudor".
Advierte la Corporacin que en virtud de esto la Asociacin carg al
Comit un valor de mil novecientos tres millones cuatrocientos cincuenta
y ocho mil ciento treinta y cinco pesos con ochenta y un centavos
($1.903.458.135, 81). De ello ciento cinco millones de pesos
($105.000.000) corresponden a dineros girados a la cuenta del Comit,
cincuenta millones trescientos cincuenta y cinco mil ciento treinta y ocho
pesos ($50.335.183) se cargaron como "anticipo" para gastos pendientes
de legalizar y mil setecientos cuarenta y ocho millones ciento dos mil
novecientos cincuenta y dos pesos ($1.748.102.952,81) como gastos
contabilizados a esa fecha 2 de septiembre de 2008) (fl. 214, Anexo 1)
Ahora, no encuentra la Sala evidencia alguna que el Comit haya
solicitado de manera expresa a la Asociacin el pago de obligaciones que
haya adquirido. Por el contrario, el acervo muestra que la Asociacin
adquiri directamente las obligaciones con terceros, sin siquiera
mencionar su condicin de mandatario, y procedi al pago de ellas
cargndolas posteriormente al Comit.
Esta actuacin nuevamente indicara un desbordamiento de la conducta de
la Asociacin, desvirtuada nicamente por el hecho de haber desplegado
esas actividades en desarrollo del mandato que adelante se analizar.
e) Pero lo que ms duda genera sobre la realidad de este crdito es el
hecho que cuando el contrato se suscribi, ya la Asociacin haba pagado
dentro del proceso de recoleccin de firmas, sin garanta ninguna, la suma
de mil ochenta y un millones ciento cuarenta y tres mil trescientos treinta
y dos pesos ($1.081.143.332); es decir, el crdito en realidad era anterior
al contrato.
f) Tambin contribuye a restarle credibilidad a la realidad de crdito el
hecho que los pagos realizados por la Asociacin en desarrollo del
proceso de recoleccin de firmas fueron cargados contablemente como
gastos operacionales de la misma, y que solo el 2 de septiembre de 2008,
fecha en que el Comit present su balance ante la Registradura Nacional
del Estado Civil, tales anotaciones fueron reversadas para cargarlas como
un crdito. Es decir, contablemente el crdito no existi, ni siquiera en los
balances mensuales de la Asociacin posteriores a la firma del respectivo
contrato (julio y agosto de 2008). Sugieren estos hechos, que la
Asociacin decidi convertir en crdito los gastos relativos al proceso de
recoleccin de firmas despus de realizarlos, o que siempre actu en
nombre del Comit como lo infiere esta Sala del acervo probatorio, razn
por la cual nunca existi un crdito.
g) Tambin llama la atencin el hecho que en el Contrato no se haya
exigido garanta alguna para un crdito de cerca de dos mil millones de
pesos ni se hayan pactado intereses de ninguna ndole, mientras que por el

214

Expediente CRF-003

contrario, expresamente se haya hecho constar que no procederan. Mas


sin embargo, cuando se desembols el primer crdito de tesorera (giro de
dinero a la cuenta del Comit) por valor de noventa millones de pesos,
registrado en el Comprobante de Ingreso del Comit # 46 del da 14 de
agosto de 2008 (fl. 74 Anexo 1), se firm por parte del vocero un pagar a
favor de la Asociacin que curiosamente tiene fecha del 4 de agosto de
2008, es decir, 10 das antes del registro en el Comit. Este Pagar se
distingue como un PAGAR No. 1".
Luego hay un nuevo crdito de tesorera por quince millones de pesos
($15.000.000), registrado en el Comit con el Comprobante de Ingreso #
63 del 28 de agosto de 2008 (fl. 29 Anexo 1), que gener, al igual que el
anterior, un pagar por ese valor distinguido como "PAGARE No. 2", de
fecha 29 de agosto de 2008.
El mismo da de corte del balance presentado por el Comit a la
Registradura Nacional del Estado Civil, el vocero firma dos (2) pagars
ms uno por $1.798.458.135.81 que recoge los conceptos que en la
relacin que se carga al crdito hay por anticipos y por pagos realizados,
que se distingue como PAGAR No. 3; y otro, por valor de
$1.903.458.135,81, que recoge el valor de todo el crdito registrado
soportado en los anteriores. Curiosamente ste se distingue nuevamente
como PAGAR No. 1. Al ser interrogado sobre ste tpico, el seor
Carlos Alberto Jaramillo explica que tal numeracin regresa al 1 porque
"los anteriores pagars quedan anulados y queda el mismo nmero" (fl.
437 Cuad. P. 1); lo que resulta razonable.
No obstante, llama la atencin que con fecha 5 de septiembre el vocero
constituye un nuevo pagar por $54.000.000 de pesos, que cubre nuevos
crditos de tesorera al Comit, realizados con posterioridad a la
presentacin del balance, probablemente para cubrir deudas pendientes,
que por dems no se reflejaron en el balance presentado tres das atrs.
Este pagar se numer como PAGAR No 4. No entiende esta Sala como,
si ya se haba interrumpido la numeracin sucesiva por haber sido
recogido los ttulos en uno solo, ste pagar lleve una numeracin
sucesiva con relacin a los ya cancelados. Al interrogarlo sobre eso, el
seor Jaramillo Uribe expres que se trat de un error mecanogrfico,
mas para esta Corporacin no deja de ser un indicio de que tales pagars
no se realizaron en la fecha que dicen, sino posteriormente, cuando ya
esta Corporacin y los medios de comunicacin exigan la presentacin
de todos los documentos contables del Comit. En efecto, Jaramillo
sostuvo: (fl. 437, Cuad. P. 1):
"PREGUNTADO. De conformidad con su respuesta anterior, el pagar
que totaliza la deuda lleva el numero 1 porque los anteriores fueron
anulados, entonces por qu el de fecha septiembre 5 sigue con la
numeracin numero 4? CONTESTADO. Lo que ocurre es un error de
mecanografa, ya que en la base de datos aparece un documento con el
nmero 1 y otro con no. 2, y das posteriores uno con el nmero 4.
Constituye entonces, por ser nmero 4 y no numero dos, una opcin para
que el Comit de Promotores no responda por esta deuda? pues no.
Encontrar esto en nuestros soportes contables, al igual que en los
documentos que dispongo a su Despacho
h) Si hay algo que ha llamado la atencin de esta Corporacin es el hecho

215

Expediente CRF-003

que la Asociacin Colombia Primero haya prestado al Comit ms de mil


novecientos millones de pesos ($1.900.000.000) cuando de conformidad
con el citado certificado de existencia y representacin legal de la misma,
tena un patrimonio de slo cinco millones de pesos ($5000.000). De las
declaraciones de renta allegadas a este Despacho, que hacen parte de
cuaderno especial sujeto a reserva, la Asociacin tuvo en los aos
anteriores los siguientes ingresos y patrimonio:
AO

INGRESOS

PATRIMONIO
LIQUIDO

2004

$67.237.000

$1.087.000

2005

$30.000.000

$16.540.000

2006

$1.604.000

$9.661.000

2007

$0

$2.032.000

Entonces, una entidad que en el ao 2007 no tuvo ningn ingreso y


registra un patrimonio lquido de solo dos millones treinta y dos mil pesos
($2.032.000) hizo un crdito al Comit durante los primeros ocho (8)
meses del ao siguiente por ms de "mil novecientos millones de pesos
($1.900.000). Esto claramente lleva a pensar, tal como se desprende de la
declaracin del seor Jaramillo y de los documentos analizados, que en
realidad los ingresos obtenidos en el ao 2008 estn relacionados con un
evento extraordinario para ellos, que justamente est dado por la
invocacin que hicieron del impulso de la iniciativa popular del referendo
reeleccionista, soportada la alta imagen favorable que viene mostrando el
presidente de la Repblica, nico destinatario de la reforma. De esta
forma, muy a pesar de que la promocin de iniciativas populares sea parte
del objeto de la Asociacin, su vinculacin a una concreta de estas debe
respetar las normas, por dems de ley estatutaria, que se han establecido,
mediante las cuales las labores de promocin estn reservadas justamente
a un Comit Promotor, de forma que nadie ms est facultado para
desarrollar las actividades que la Ley 134 de 1994 le asigna, sin perjuicio,
claro est, de terceros que acten en nombre de aqul.
No est por dems resaltar que el incremento de los ingresos y el
patrimonio de la Asociacin durante el ao 2008, ocurrieron durante la
Presidencia que de ella ejerca Luis Guillermo Giraldo Hurtado.
i) Por ltimo, estima esta Corporacin que debe investigarse si los
recursos registrados como crditos no pueden ser tales, como quiera que
pertenecan al mismo Comit y no a la Asociacin, quien los solicit y
recepcion en nombre de aquel, para sus fines y en virtud de un mandato
consensual que se analizar ms adelante.

Pasa a continuacin el CNE a examinar lo referente al contrato de


mandato existente entre el Comit de Promotores del Referendo y la
Asociacin Primero Colombia:

216

Expediente CRF-003

4.8.- EL MANDATO
El anlisis del plenario obliga a plantearse un interrogante: Actuaba la
Asociacin Colombia Primero en el recaudo de contribuciones para
financiar el proceso de recoleccin de firmas a ttulo personal o como
mandatario del Comit de Promotores?
De acuerdo con la definicin establecida por el artculo 2142 del Cdigo.
Civil, "El mandato es un contrato en que una persona confa la gestin de
uno o ms negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo
de la primera."
"El encargo que es objeto del mandato puede hacerse por escritura
pblica o privada, por cartas, verbalmente o de cualquier otro modo f)
inteligible, y an por aquiescencia tcita de una persona a la gestin de
sus negocios por otra" (Art.2149 C.C.).
Agrega el artculo 2150 de la misma codificacin que: "El mandato no
confiere naturalmente al mandatario ms que el poder de efectuar los
actos de administracin, como son pagar deudas y cobrar los crditos del
mandante, pertenecientes unos y otros al giro administrativo ordinario."
Valoraremos ahora las pruebas incorporadas a este plenario a efectos de
precisar si entre el Comit Promotor de la Iniciativa Legislativa Popular
del Referendo Constitucional para la Reeleccin y la Asociacin
Colombia Primero se constituy un mandato y cul fue el contenido del
mismo.

4.8.1. ACTA DE CONSTITUCIN DEL COMIT PROMOTOR


En el Acta de integracin e instalacin del Comit de Promotores, del 11
de noviembre de 2007 se lee:
"Doris ngel inform de la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar
sus instalaciones para reuniones.
Tambin inform que la Corporacin Colombia Primero, tendr a su
cargo la parte contable y de ayuda en materia de manejo de los fondos. "
La palabra "manejo" significa "Accin y efecto de Manejar" y este ltimo
verbo significa "gobernar, dirigir". Quiere esto decir que la direccin de
los recursos con que se financiara el proceso de recoleccin de firmas de
la iniciativa popular que busca la convocatoria al referendo, estara, de
manera conjunta, a cargo del Comit, a quien por ley le corresponde, y la
Asociacin Colombia Primero, por autorizacin que le hace la primera; es
decir, esta ltima manejara, en parte, los recursos propios de las
actividades del Comit.
Ahora, desde el 21 de enero de 2008, 7 de los miembros del Comit de
Promotores son parte del Consejo Central de la Asociacin y empiezan a
tener el mismo Representante Legal, de manera que conocedores del
mandato ha de asumirse su aceptacin por parte de la Asociacin,
consentimiento que a juicio de la Sala fue expreso, pero que en caso de
duda queda dilucidado por lo dispuesto por el artculo 2149 del Cdigo
Civil, en tanto la sola aquiescencia tcita es suficiente para constituir el

217

Expediente CRF-003

contrato de mandato.
4.8.2. LOS DOCUMENTOS QUE ALLEGARON LOS DISTINTOS
APORTANTES.
a) La empresa INGENIERIA, SUMINISTROS, MONTAJES Y
CONSTRUCCIONES realiz "donacin" a la Asociacin Colombia
Primero por valor de veinte millones de pesos ($20.000.000). Este aporte
consta en el Comprobante de Ingreso # 6 del 13 de febrero de 2008 de la
Asociacin (fl. 13 Anexo 4). Llama la atencin que entonces hayan sido
Luis Guillermo Giraldo y Doris ngel de Echeverri quienes en nombre
del Comit de Promotores de la Iniciativa Popular que promueve la
reeleccin presidencial hayan agradecido tal donacin. El primero firma
como vocero del Comit y la segunda como Directora Iniciativa Popular
Comit de Promotores (fl. 55 Anexo 10.1).
Para reiterar que la relacin de la Asociacin no nace con el crdito, sino
que es ms antigua, y por tanto tambin, de ms amplio espectro,
Jaramillo dijo (fl 437, Cuad. P. 1):
"CONTESTADO. No fue una relacin bilateral de un nico momento, la
relacin del Comit y Colombia Primero vena de mucho tiempo atrs.
PREGUNTADO. Qu tan atrs? CONTESTADO. Lo que demuestran los
soportes contables, desde el mes de enero.
Sin embargo, el Acta de 11 de noviembre de 2007, en donde consta la
integracin y constitucin del Comit, muestra que la relacin naci ese
mismo da, incluso, podramos decir en cuanto a la relacin con la idea de
un referendo para la Reeleccin Presidencial, que renaci, en tanto que
como se anot anteriormente, desde el ao de su nacimiento la Asociacin
estaba vinculada a esa idea y al propsito de manejar los recursos de ese
fin.
c). Las siguientes transcripciones ayudan a desentraar el alcance del
Mandato que existi entre la Asociacin y el Comit:
"PREGUNTADO. Cul ha sido la relacin que ha existido entre la
Asociacin Colombia Primero y el Comit de Promotores para el
referendo constitucional para la reeleccin presidencial? CONTESTADO.
La relacin bsicamente se ha constituido por un mandato que ha creado
el Comit de Promotores para con la Asociacin Colombia Primero,
mandato que puede expresarse y se puede ver en l sin nmero de
documentos que hemos dado al Despacho. PREGUNTADO. En qu
consiste tal mandato? Cuando, donde, por qu y para qu se realiz?
CONTESTADO. La Asociacin Colombia Primero tiene entre sus objetos
y de manera fundamental en sus estatutos, una finalidad que la constituye
el desarrollo, " promocin y fomento de todo tipo de actividades de
iniciativa populares, y teniendo como base nuestros estatutos, ha venido
operando para que el mandato sea realmente acorde con los objetivos.
Debo regresar a la declaracin que hoy entregue a este Despacho, en
enero de 2008 y meses siguientes se prepara y se trabaja, y la Asociacin
as lo hace, para que el Comit de Promotores sea debidamente inscrito,

218

Expediente CRF-003

y desde ese mismo da existe un mandato que est escrito en algunos de


los documentos que reposan en el Despacho. Tambin reposa en los
archivos de los participantes PREGUNTADO. El Comit qu le mand a
hacer a la Asociacin? CONTESTADO. Como quiera que entre los
objetivos de la Asociacin estn las incitativas, y los del Comit tenan
inters y estaban dedicados a su propuesta de referendo constitucional,
solicitan a la Asociacin Colombia Primero que, por su cuenta,
adelanten las acciones tendientes para que su propsito pueda operar
adecuadamente, y las acciones consisten en que su estructura
administrativa este debidamente adecuada para ese propsito que es la
iniciativa de referendo para la reeleccin presidencial. PREGUNTADO.
En concreto quin hizo esa solicitud? CONTESTADO. Los voceros del
Comit del referendo son 9, de estos 6 son miembros del consejo central
de la Asociacin Colombia Primero, la cul tiene 18 miembros
participes. A solicitud del Despacho le indico que el Comit central de la
Asociacin tiene 9 miembros principales y 9 miembros suplentes.
PREGUNTADO. 6 de los 9 eran parte central de la Asociacin, la
pregunta es quin del Comit hizo el encargo?, el Sr. Luis Guillermo
como vocero del Comit de Promotores entreg ese mandato de manera
verbal o escrita a la Asociacin Colombia Primero? CONTESTADO.
Adems del Dr. Luis Guillermo Giraldo debo indicar que la totalidad de
los miembros del Comit solicitaron a Colombia Primero su
colaboracin para la ayuda de adelantar el Referendo Constitucional
PREGUNTADO. De qu manera lo hicieron, existen actas?
CONTESTADO. En las reuniones personales que se pudieron haber
tenido. No conozco actas. PREGUNTADO. Qu entiendes por
personales?, Significa esto que existi una solicitud formal de ese
mandato que se haya oficializado? Esto fue absolutamente verbal?
CONTESTADO. No conozco ese documento, sin embargo en las
reuniones del Comit se dejaba claro que se iba a iniciar este mandato
con el apoyo de la Asociacin Colombia Primero. PREGUNTADO.
Existi alguna relacin contractual civil o comercial entre la Asociacin
y el Comit distinta al mandato? CONTEST. Muy seguramente s.
Posteriormente agrega:
PREGUNTADO. Respecto al folio 166, acta de instalacin del Comit, en
la segunda pgina se lee lo siguiente: "Carlos Alberto Jaramillo,
designado adems como gerente de la iniciativa explic lo que entenda
por las gestiones a su cargo." Qu explic usted? CONTESTADO. Del
acta que usted me pone de presente voy a leerle un aparte que dice
textualmente "Doris ngel inform de la oferta de los hoteles Dann para
prestar sus instalaciones para reuniones. Tambin inform que la
Corporacin Colombia Primero. tendr a su carao la parte contable y de
ayuda en el manejo de los fondos", es que me parece muy interesante este
documento, que tiene fecha del 11 de noviembre de 2007, y que hace
aclaracin de manera meridiana a lo que hace referencia a la iniciativa
de la reeleccin, toda vez que como consta, usted me hace ver que
asistieron una serie de personas que somos miembros del Consejo
Central de la Asociacin Colombia. Primero, y me refiero a esta acta
porque aqu hay un acuerdo de las personas de la Asociacin Colombia

219

Expediente CRF-003

Primero para que sta tenga a su cargo la parte contable y la ayuda en el


manejo de fondos, lo que coincide con los estatutos de la Asociacin
Colombia Primero. Es decir, los miembros de la Asociacin claramente
aceptamos que una iniciativa popular que estaba en ese momento en
ideas, en proyectos, pudiera realizarse. Cuando dice "Carlos Alberto
Jaramillo designado adems como gerente de la iniciativa explic lo que
entenda por las funciones a su cargo", esas funciones, como lo he dicho
al Despacho, consistan en la labor operativa para lograr que esta
iniciativa popular pudiera ser inscrita y presentada ante a la
Registradura. PREGUNTADO. Si o no ejerci usted como gerente de la
asociacin Colombia Primero? CONTESTADO. Si. PREGUNTADO. Si o
no fue usted designado gerente de la iniciativa del referendo
constitucional y del Comit Promotor y ejerci como tal?
CONTESTADO. Si."
El conjunto de estas expresiones dan alcance al mandato al que tantas
veces se refiri el seor Jaramillo. Puede entonces ratificarse que el
mandato nace en la misma integracin del Comit de Promotores de la
iniciativa popular y que en virtud de l la Asociacin tendra a su cargo
"la parte contable y de ayuda en el manejo de los fondos".
Corresponde ahora desentraar el alcance del mandato, puesto que al ser
consensual y concurrir la representacin legal de ambos en una misma
persona natural (Luis Guillermo Giraldo), en la prctica la voluntad del
Mandante se confunde con la del Mandatario.
El seor Jaramillo expresa que el mandato que puede expresarse y se
puede ver en l sinnmero de documentos que hemos dado al Despacho,
de lo que la Corporacin ha de entender que ellos explican el alcance del
mismo. En tal sentido, si la Asociacin cobr al Comit sumas de dinero
que sta pag en desarrollo del proceso de recoleccin de firmas obvio es
concluir que tales gastos se hicieron en desarrollo del mandato, como
quiera que por dems, buena parte de ellos, anteceden en el tiempo al
contrato de mutuo.
De la misma forma, slo la existencia de un mandato explica que las
mltiples cartas que Luis Guillermo Giraldo, Carlos Alberto Jaramillo y a
Doris ngel enviaron a quienes expresaron su intencin de donar o
contribuir estn hechas en nombre de la Asociacin y del Comit
simultneamente, lo que va acorde con el conocimiento acreditado que
del destino de los dineros tenan tanto aportantes como la misma
Asociacin.
Incluso, el mandato entrega perfecta lgica a la situacin descrita, en
virtud de la cual los aportes de algunas personas que expresaron su
voluntad de contribuir econmicamente a la Asociacin terminaron
consignados directamente en el Comit.
La declaracin de Carlos Alberto Jaramillo, al recordar que la Asociacin.
tiene "de manera fundamental en sus estatutos, una . finalidad que la
constituye el desarrollo, promocin y fomento de todo tipo de actividades

220

Expediente CRF-003

de iniciativa populares, y teniendo como base nuestros estatutos, ha


venido operando para que el mandato sea realmente acorde con los
objetivos" no significa cosa distinta que dentro del objeto del mandato
entendieron que estaba el desarrollo, la promocin y fomento de la
iniciativa que impulsa el Comit Promotor del Referendo Constitucional
para la Reeleccin Presidencial.
Ahora, se insiste, una cosa es promover la participacin y la utilizacin de
las iniciativas populares, propsito que puede buscar libremente cualquier
persona natural o jurdica, y otra muy distinta es la promocin de una
iniciativa particular y concreta, para cuya promocin se requiere sujetarse
a las disposiciones de la Ley Estatutaria 134 de 1994, que exige requisitos
especiales (art. 10) para poder ser promotor de ellas.
De manera que la Asociacin slo podra realizar actividades de
promocin de una iniciativa concreta en virtud del mandato conferido por
quien legtimamente ha adquirido la condicin de promotor, pero desde
luego, sujeto al marco normativo que ste tiene.
De suerte que el mandato da validez a las mltiples actividades que la
Asociacin realiz para promover, en concreto, la iniciativa legislativa
que convoca un Referendo Constitucional para la Reeleccin
Presidencial, pero no la exonera del marco legal que la regula.
Para reiterar que el recaudo de las contribuciones, mal llamadas
donaciones, tena una relacin inescindible con la Iniciativa Popular que
pretende la convocatoria de un Referendo Constitucional para la
Reeleccin Presidencial, basta traer a colacin ms respuestas del seor
Jaramillo. En efecto, tambin se expres as:
"PREGUNTADO. Existe una relacin entre el incremento de los ingresos
de la Asociacin Colombia Primero y el apoyo que la misma le esta
dando a la iniciativa popular en cuestin? CONTESTADO. Si.
PREGUNTADO. Si o no las personas que hicieron donaciones a la
Asociacin conocan que el destino de ellas era contribuir de alguna
forma a la promocin de esa iniciativa? CONTESTADO. En algunos
casos si y en algunos casos no. La asociacin claramente indicaba, y
existe constancia de ello, en muchos medios de comunicacin que se
estaba realizando por la asociacin Colombia primero el desarrollo de
una iniciativa popular en virtud del mandato realizado por el Comit de
Promotores. PREGUNTADO. Cuando usted desarrollaba actividades
relativas a la promocin del referendo constitucional para la reeleccin
presidencial, le haca saber a sus interlocutores la condicin en virtud de
la cul actuaba, es decir, si lo haca como gerente de la Asociacin, como
gerente de la iniciativa o secretario? CONTESTADO. No les deca en mi
calidad de persona consciente de que esta actividad ser la mejora de la
calidad de vida para Colombia. PREGUNTADO. O sea que ustedes
recibieron donaciones en desarrollo del mandato recibido del Comit?
CONTESTADO: Recibimos donaciones para que la iniciativa popular,
que justamente es una de nuestras finalidades, fuera exitosa.
PREGUNTADO. En cules casos si y en cules casos no saba la gente

221

Expediente CRF-003

cul era destino de sus donaciones? CONTESTADO. Los donantes de la


asociacin Colombia Primero siempre recibieron un certificado expedido
por la cmara de comercio, y con anticipacin a que se recibiera la
donacin, donde constan los objetos y las finalidades de las donaciones.
No tengo como explicarle a usted si las personas saban si o no el
destino, nadie va a entregar un dinero a una organizacin sin saber.
Resulta claro para esta Corporacin que, por conducto de la Asociacin
Colombia Primero, se recibieron contribuciones que tenan la finalidad
exclusiva de financiar las actividades del Comit de Promotores del
Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, que tal hecho
era conocido tanto por los aportantes como por la Asociacin y el Comit,
que una gran cantidad de contribuciones excedieron el lmite mximo
ordenado por el artculo 97 de la Ley 134 de 1994 y fijado por el Consejo
Nacional Electoral mediante Resolucin 0067 del 30 de enero de 2008, es
decir, fueron superiores a $3.349.743,88, y, que por lo tanto,
presuntamente no se ha cumplido a cabalidad la ley en el proceso de
recoleccin de firmas de esta iniciativa..

Con base en los anteriores anlisis, el CNE arrib a las siguientes


conclusiones:
4.10. CONCLUSIONES
4.10.1. El balance presentado por el Comit de Promotores presenta un
crdito por mil novecientos tres millones cuatrocientos cincuenta y ocho
mil ciento .treinta y cinco pesos con ochenta y un centavos ($1.903.
458.135,81) que en realidad corresponden a contribuciones recibidas para
financiar la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de un
Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial.
4.10.2. La Asociacin Colombia Primero tuvo un mandato de parte del
Comit Promotor de la iniciativa legislativa popular que busca la
convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin
Presidencial que le permiti en su nombre solicitar y recaudar
contribuciones, al igual que adquirir y pagar obligaciones.
4.10.3. En desarrollo de este mandato, la Asociacin Colombia Primero al
parecer recibi contribuciones superiores a los topes individuales
ordenados por el artculo 97 de la Ley 134 de 1994 y fijados por la
Resolucin 0067 de 2008, emanada del Consejo Nacional Electoral.
4.10.4. La presunta infraccin se produce como consecuencia del
desbordamiento de los lmites del mandato, que aunque consensual, es
claro que ningn encargo de negocios puede tener como objeto la
violacin de la ley.
4.10.5. Siendo el Representante Legal del Mandatario y Mandante el
mismo, podra entenderse que la transgresin legal ocurri con
conocimiento y consentimiento del mandante, de forma tal que ambos
pueden ser responsables de la infraccin.

222

Expediente CRF-003

4.10.6. La presunta infraccin pareciera no ser casual ni accidental


sino posiblemente fruto de una estrategia premeditada que incluy el
montaje de una gran infraestructura administrativa, la fusin fctica
de dos entidades jurdicas distintas y la ficcin de un crdito para
ocultarla.
4.10.7. Al igual que con la recepcin de dinero por arriba de los topes
establecidos, en especie tambin se recibi la contribucin de Transval
Ltda por arriba de esos lmites.
4.10.8. El propsito de las topes sealados por la ley de mecanismos de
participacin es salvaguardarles su carcter autnticamente popular, que
en este caso pudo haberse burlado, con la posibilidad de quitarle licitud al
trmite y de cercenar su autenticidad y legitimidad.
4.10.9. Siendo que se ha identificado una falta y sus posibles infractores,
estn dados los requisitos exigidos por el artculo 5 de la Resolucin 1487
de 2008 para abrir investigacin formal y recabar ms pruebas que
permitan mayor claridad con los hechos y responsabilidades investigadas
(negrillas y subrayas aadidos).

Contra la Resolucin 0206 de 25 de marzo de 2009 expedida por el CNE


el apoderado del Comit de Promotores interpuso una solicitud de
nulidad, un recurso de reposicin y una solicitud de archivo, todos los
cuales fueron denegados.
Una vez finalizada la investigacin formal, la ponencia presentada por el
Magistrado Sustanciador no alcanz la mayora legal de 2/3 de los
integrantes de la Corporacin. De all que, de conformidad con el artculo
20 del Cdigo Electoral, se procedi a sortear, de los dieciocho (18)
Conjueces de la lista vigente para la Corporacin, un grupo de tres (3)
que definirn el camino a seguir con la susodicha investigacin. Dichos
Conjueces fueron sorteados por la Sala Plena de la Corporacin de
conformidad con lo dispuesto en el Art. 21 del Cdigo Electoral
anteriormente referenciado, lo que qued plasmado en acta cuya copia
adjunto. Dichos conjueces tomaron posesin de los cargos de
conformidad con las actas cuyas copias adjunto (3)163.
Ahora bien, al respecto cabe sealar que mediante Resolucin nm. 0730
del 25 de agosto de 2009, el CNE estableci el rgimen de conjueces 164.
En cuanto a la integracin de la lista de Conjueces, la posibilidad de
163 Escrito presentado por el Presidente del Consejo Nacional Electoral, radicado en la Secretara de
la Corte el da 30 de octubre de 2009, obrante en el cuaderno de pruebas folio 1-3.
164 En los considerandos de la citada resolucin se lee lo siguiente:
Que el numeral 13 del artculo 265 de la Constitucin Poltica, tal como qued con la reforma que
introdujo el artculo 12 del Acto Legislativo No. 1 de 2009, asign como atribucin especial a la
Corporacin 13. Darse su propio reglamento.

223

Expediente CRF-003

designar una Sala conformada por aqullos, al igual que las competencias
de esta ltima, la mencionada resolucin dispone lo siguiente:
ARTCULO PRIMERO. Para garantizar el oportuno cumplimiento de sus
funciones constitucionales y legales, el Consejo Nacional Electoral
elegir cada dos (2) aos un cuerpo de Conjueces en nmero
correspondiente al doble de sus miembros, que deber reflejar su
composicin poltica.
ARTCULO SEGUNDO. Podrn ser designados Conjueces las personas
que renan los requisitos para desempear en propiedad el cargo de
Magistrado de la Corporacin. No podrn ser en ningn caso miembros
de corporaciones pblicas, ni empleados o trabajadores de ninguna
entidad que cumpla funciones pblicas, durante el desempeo de sus
funciones; tampoco podrn ser designados quienes ejerzan cargos de
direccin o control de algn partido o movimiento poltico con personera
jurdica.
ARTCULO TERCERO. Tomarn posesin de su cargo en legal forma
ante el Presidente de la Corporacin. Una vez posesionados tendrn los
mismos deberes de los Magistrados de la Corporacin, estn sujetos al
mismo rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, tienen las mismas
responsabilidades y su mismo rgimen disciplinario. Sus servicios sern
remunerados, en la forma y cuanta que seale anualmente la Sala.
ARTCULO CUARTO. Cuando al momento de decidir, en la Sala del
Consejo Nacional Electoral se presenten empates, o sobre un asunto no se
haya obtenido el nmero de votos necesarios para adoptar decisin, la
Corporacin sortear tres (3) Conjueces a quienes se les asignar el
asunto correspondiente, tomarn posesin de sus cargos en legal forma
ante el Presidente de la Corporacin y procedern a tomar la
correspondiente decisin que se pondr en vigencia con sus firmas.
ARTCULO QUINTO. La presente resolucin rige a partir de su
publicacin en el Diario Oficial y deroga las disposiciones que le sean
contrarias, en especial, el artculo 6 de la Resolucin No. 65 del 11 de
junio de 1996, proferida por esta Corporacin.

3.3.2.5. La decisin de los conjueces del CNE respecto a las presuntas


irregularidades acaecidas durante el trmite de la iniciativa
ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009
Que mediante resolucin No. 65 del 11 de junio de 1996, la Corporacin adopt su Reglamento
interno.
Que con posterioridad al acto administrativo que se refiere en el considerando anterior, el Congreso
Nacional como constituyente derivado ha proferido los Actos Legislativos nmeros 01 de 2003 y 01 de
2009 en los cuales, entre otras disposiciones, introdujo sustanciales variaciones en el estatuto
constitucional del Consejo Nacional Electoral, en el sentido de fortalecer su carcter de Organismo
autnomo e independiente dentro de la estructura del Estado colombiano.
Que a pesar de encontrarse formalmente vigente el artculo 21 del decreto ley 2241 de 1986, el H.
Consejo de Estado, en Sala Plena del 28 de octubre de 2003 concluy que a partir de la expedicin del
Acto Legislativo No. 1 de 2003 el Consejo de Estado perdi competencia para elegir conjueces del
Consejo Nacional Electoral.
Que para el cumplimiento normal de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias la
Corporacin requiere adoptar las disposiciones necesarias en materia de Conjueces

224

Expediente CRF-003

Pasa la Corte a describir los aspectos esenciales del texto de la


Resolucin nm. 001 del 12 de noviembre de 2009, mediante la cual la
Sala de Conjueces decidi anular las firmas recolectadas a favor de la
iniciativa de reforma constitucional e igualmente formul unos cargos.
En el cuerpo de la Resolucin nm. 001 del 12 de noviembre de 2009,
los conjueces realizan un resumen de los hechos probados y de las
actuaciones administrativas adelantas por el CNE, en especial, (i) el
oficio radicado en la Presidencia del CNE el 3 de septiembre de 2008 por
el Registrador Nacional del Estado Civil, mediante el cual se remiti el
informe contable presentado por los Promotores del Referendo
Constitucional; (ii) el reparto inicial al Magistrado Hctor Osorio Isaza;
(iii) el rechazo de la ponencia elaborada por ste y la designacin del
Magistrado Joaqun Jos Vives Prez; (iv) la apertura de indagacin
preliminar, mediante auto del 20 de noviembre de 2008, por la presunta
vulneracin de los artculos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, el artculo 18
de la Ley 130 de 1994 y los artculos 1 , 2 y 3 de la Resolucin nm.
0067 de 2008, con ocasin de la presentacin del balance de ingresos y
gastos del proceso de recoleccin de firmas; (v) una descripcin de las
pruebas decretadas en el curso de la investigacin administrativa, en
especial, diligencias de exhibicin de libros contables del Comit
Promotor y de la Asociacin Colombia Primero, as como declaraciones
de los integrantes de tales organizaciones; (vi) la decisin adoptada por la
Sala Plena del CNE mediante Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de
2009, por medio de la cual se orden abrir investigacin administrativa
por la presunta vulneracin de los artculos 97 de la Ley 134 de 1994 y 3
de la Resolucin nm. 0067 de 2008 del CNE, con ocasin del proceso
de recoleccin de firmas; (vii) el Auto del Consejero Ponente del 25 de
marzo de 2009, mediante el cual se dispuso citar a rendir declaracin a
los miembros del Comit Promotor del Referendo, e igualmente, se
requiri a su vocero, a efectos de que remitiera las actas de la reuniones
del Comit; (viii) la decisin del 30 de marzo de 2009 de la Fiscala
Delegada ante la Corte Suprema de Justicia de continuar con la
inspeccin sobre el expediente contentivo de la investigacin
administrativa; (ix) el Auto del 31 de marzo de 2009, mediante el cual el
Consejero Ponente dispuso oficiar al Registrador Nacional del Estado
Civil, a efectos de que remitiera los documentos relacionados con la
inscripcin en el ao de 2004 de un Comit Promotor de una iniciativa
legislativa para convocar a un referendo que permitiera, en aquel
entonces, la reeleccin presidencial; (x) el Auto del 31 de marzo de 2009
del Consejero Ponente, mediante el cual se orden la prctica de otras
pruebas; y (xi) el Auto del 14 de abril de 2009, proferido por el Consejero
Ponente, ordenando citar a rendir declaracin a los seores Luis
225

Expediente CRF-003

Guillermo Giraldo Hurtado, Javier Abello Strauss y Jorge Berro


Villareal.
A. Anlisis de las violaciones atribuidas al Comit de Promotores
del Referendo Reeleccionista y la Asociacin Colombia Primero
Los Conjueces sealan que tres son las faltas bsicas que hallaron de cara
al artculo 97 de la ley 134 de 1994 y a la Resolucin 067 de 2008 del
CNE, a saber (i) violacin a los topes individuales de las contribuciones;
(ii) omisin de gastos en el balance; y (iii) omisin de contribuciones que
fueron registradas como un crdito inexistente en el mismo.
La violacin de los topes individuales de las contribuciones
La Sala de Conjueces sostiene que, en el expediente contentivo de la
investigacin administrativa figuran mltiples aportes, cuya finalidad
claramente fue financiar el proceso de recoleccin de firmas para el
referendo constitucional, por valores superiores a los $ 3349.743.88
sealados en la Resolucin 0067 de 2008 del Consejo Nacional
Electoral. En su totalidad, fueron recibidos por la Asociacin Colombia
Primero.
Con el propsito de constatar la existencia de la falta administrativa, la
Sala de Conjueces pasa a identificar cada una de las contribuciones
realizadas, las pruebas que muestran su finalidad, as como las
condiciones en que fueron recibidos tales aportes por la Asociacin
Colombia Primero.
A tales efectos, los Conjueces procedieron a examinar (i) la manera como
se recibieron las contribuciones; (ii) los aportes que constan en el Acta
nm. 008 de la reunin del Consejo Central de la Asociacin Colombia
Primero, los cuales superan los topes mximos; (iii) las otras
contribuciones que superan el tope legal; (iv) los servicios prestados por
la empresa Transval, en tanto que aporte en especie que supera los topes
legales; (v) los gastos no registrados en el balance presentado ante la
Registradura Nacional del Estado Civil; (vi) la omisin de
contribuciones que fueron registradas como un crdito inexistente en el
balance; (vii) el mandato entre el Comit de Promotores del Referendo y
la Asociacin Colombia Primero; (viii) la toma de la Asociacin
Colombia Primero; (ix) las cartas de agradecimiento; y (x) las fechas de
los documentos del crdito y su registro contable.

226

Expediente CRF-003

El procedimiento de los recaudos


La Sala de Conjueces, con base en abundante material probatorio,
constat que el recaudo de los aportes se realiz mediante la organizacin
de reuniones donde se explicaban las bondades de una nueva reeleccin
presidencial; se distribuan unos formularios en los cuales los aportantes
manifestaban su voluntad de hacer una donacin a la Asociacin
Colombia Primero; posteriormente, quienes diligenciaban el formulario,
que por lo dems contena el valor del aporte, reciban luego una carta de
agradecimiento en nombre de la mencionada Asociacin y del Comit de
Promotores del Referendo, al igual que la informacin de dnde deban
consignar el dinero.
Al respecto, citan los Conjueces algunos apartes de la declaracin
rendida por Luis Guillermo Giraldo Hurtado, Vocero del Comit de
Promotores y Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero,
quien explica que, luego de las reuniones informativas, se distribua un
formato de intencin entre los asistentes, contentivo de su intencin de
aportar dirigido a la Asociacin Colombia Primero, no al Comit
Promotor. Seala que luego los interesados se comunicaban con la
parte administrativa y escogan si el aporte se consignaba en cuentas del
Comit o de la Asociacin.
Ahora bien, luego de transcribir otras declaraciones, la Sala de Conjueces
concluye lo siguiente:
1.- Que el procedimiento para el recaudo de aportes era uno slo, bien se
recibiera por el Comit de Promotores, bien por la Asociacin Colombia
Primero, y que estaba ligado a la promocin de la Iniciativa Popular
Legislativa que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional
para la Reeleccin Presidencial.
2.- Que los acompaantes del seor Giraldo distribuan un formulario de
intencin de aportes dirigido a la Asociacin Colombia Primero, que en
algunos casos sealaba expresamente que la finalidad de los mismos sera
contribuir con la Iniciativa Popular Legislativa que busca la convocatoria
del Referendo para la Reeleccin Presidencial.
3.- Que los aportantes escogan dnde realizar su aporte: en cuentas del
Comit de Promotores o de la citada Asociacin Colombia Primero.
Sin embargo, esta ltima conclusin aparece desvirtuada en los siguientes
documentos que obran como prueba en este expediente

En efecto, segn los Conjueces, el material probatorio recaudado


demuestra que, si los ciudadanos expresaban su intencin de aportar ms
de $ 3349.743.88 pesos, no se admita su aporte para el Comit y seran
orientados, por personas del mismo Comit Promotor, para consignar en

227

Expediente CRF-003

la cuenta de la Asociacin Colombia Primero. De hecho, en el caso de los


aportes efectuados antes del 10 de julio de 2008, stos se realizaron en
las cuentas de la Asociacin Colombia Primero, por cuanto, en aquel
entonces, el Comit Promotor careca de una cuenta bancaria. De all que
tal maniobra no poda tener un propsito distinto que ocultar una
violacin a la ley, de la cual eran conscientes quienes estaban al frente
del proceso.
En este orden de ideas, la Sala de Conjueces concluye afirmando que el
Seor Giraldo Hurtado, quien funga como Vocero del Comit y
Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero, al igual que los
aportantes, conocan plenamente el destino real de los aportes, voluntad
que se ve reflejada en las Actas de la Asociacin, los comprobantes de
egreso de los aportantes, las cartas de intencin de aportes al igual que
aquellas de agradecimiento, quedando por tanto demostrada la violacin
de topes, en los trminos del artculo 97 de la LEMP, concretamente para
el caso de todos aquellos superiores a $ 3349.743.88 pesos, consignados
a favor de la Asociacin Colombia Primero.
Los aportes que constan en el Acta nm. 008 de la Reunin del
Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero son claramente
contribuciones que superan los topes mximos
Luego de analizar el contenido del Acta nm. 008, del 28 de abril de
2008, contentiva de la sesin realizada por el Consejo Central de la
Asociacin Colombia Primero, en la cual se da cuenta de la autorizacin
para recibir determinados aportes, la Sala de Conjueces concluye que (i)
las donaciones recibidas por la Asociacin tenan como finalidad
apoyar el referendo reeleccionista, configurando verdaderas
contribuciones electorales; (ii) la mencionada Asociacin no estaba
facultada para recaudar contribuciones, facultad que el artculo 97 de la
LEMP reserva a los promotores, calidad que no ha tenido en ningn
momento esa entidad; y (iii) tales contribuciones violan los topes
mximos permitidos legalmente.
Otras contribuciones superiores al tope legal
La Sala de Conjueces sostiene que determinados aportes, reseados en el
texto de la resolucin, no slo superaron el tope mximo establecido en
la Resolucin nm. 067 de 2008 del CNE, sino que, de conformidad con
las pruebas obrantes en el expediente administrativo, se conoca que su

228

Expediente CRF-003

destino era financiar la iniciativa de reforma constitucional, por lo que se


tiene claro su carcter de contribucin electoral.
Los servicios de Transval constituyen un aporte en especie superior
al tope establecido
Segn los Conjueces se encuentra acreditado en el expediente, que la
empresa Transval prest, de manera gratuita, servicios de recoleccin,
transporte y custodia de los formularios con las firmas que apoyaban la
iniciativa de reforma constitucional. As mismo, los Conjueces
consideraron probado que el mencionado servicio fue aceptado por la
Asociacin Colombia Primero, entidad que los cuantific en $ 4700.000
pesos, que carg como crdito al Comit de Promotores.
Luego de transcribir algunos apartes de la declaracin rendida por el
Seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, la Sala de Conjueces concluy lo
siguiente:
De manera expresa la Asociacin haba asumido la custodia de las
firmas, encargo dentro del cual decidi solicitar el servicio que
claramente tena un solo destinatario y un solo beneficiario: el Comit de
Promotores. Habiendo sido este servicio gratuito y valorado en $
4.700.000, cifra superior al tope permitido, se trat de una contribucin
en especie al proceso de recoleccin de firmas, as haya sido solicitado
por la Asociacin en virtud de responsabilidad expresa que haba recibido
del Comit. Mal hizo la Asociacin en tasar un valor y cargarlo como
crdito por cuanto no pag nada por l; tampoco lo valor como un
servicio que hubiese prestado puesto que en ese caso hubiese tenido que
facturar Impuesto de Valor Agregado, cosa que no hizo.

Los gastos no registrados en el balance presentado ante la


Registradura Nacional del Estado Civil
El Comit de Promotores present el 2 de septiembre de 2008, ante la
Registradura Nacional del Estado Civil, el balance de que trata el
artculo 97 de la LEMP. Bajo el concepto otros crditos, aparece la
cifra de $ 1.903458.135.81 pesos. Sostienen los Conjueces que de
conformidad con las declaraciones y documentos recaudados, este valor
corresponde en su integridad a un solo crdito otorgado por la
Asociacin Colombia Primero.
A rengln seguido, se afirma lo siguiente:

229

Expediente CRF-003

Sin embargo, el 3 de Septiembre, mediante comprobante de egreso 0021


( fl. 220 Anexo 1), el Comit de Promotores gir o pag 60 millones de
pesos como abono a la factura 010306 a la entidad Redes Humanas. Esta
factura tiene un valor de ms de 193 millones, est fechada en el mes de
agosto de 2008 y fue recibida por el comit el 19 de agosto de ese ao.
Esto significa que el Comit tena obligaciones o cuentas por pagar que
no se registraron en el balance presentado ante el Registrador Nacional.
Con ello se ha ocultado el costo real del proceso de recoleccin de
firmas.

Luego de transcribir extractos de las declaraciones rendidas por los


Seores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche, este
ltimo quien se desempeaba como contador del Comit de Promotores y
de la Asociacin Colombia Primero, y confrontarlas con lo estipulado en
el artculo 97 de la LEMP, la Sala de Conjueces dedujo:
De manera que, el balance correspondiente no es de ingresos y
egresos, sino de ingresos (contribuciones) y gastos, que como en el caso
concreto debe incluir los que han sido causados y no pagados. En
consecuencia, el informe presentado incumple las exigencias del artculo
97 transcrito al omitir gastos del Comit, lo que hace que las cifras en l
consignadas no sean reales y generen una falsa visin del estado contable
del proceso de recoleccin de firmas, motivo por el cual esta Corporacin
formular los cargos correspondientes.

De la omisin de contribuciones que fueron registradas como un


crdito inexistente en el balance
La Sala de Conjueces afirma que en el balance presentado el da 2 de
Septiembre de 2008 por los integrantes del Comit de Promotores del
referendo, ante la Registradura Nacional del Estado Civil, se seala la
existencia de un crdito por $ 1.903458.135.81 pesos, sealando que se
ha establecido en esta investigacin que la totalidad de esta cifra
proviene de un solo prestamista: la Asociacin Colombia Primero.
En segundo lugar, se considera probada la existencia de una estrecha
relacin entre la Asociacin Colombia Primero y el Comit de
Promotores del Referendo, como quiera que compartieron buena parte su
integrantes (directivos y funcionarios), representante legal y vocero
respectivamente, sede y actividades a lo largo del ao 2008. Adems, la
Asociacin recibi encargos del Comit para realizar funciones de este
ltimo.
Con base en la existencia de ese entramado de relaciones, los Conjueces
analizaron si realmente se estaba ante un crdito real, o si, por el
contrario, se trataba de verdaderas contribuciones realizadas al Comit
230

Expediente CRF-003

para sus actividades; todo ello con la intencin de ocultar la violacin de


topes electorales. Sobre este tpico encuentran que:
Es de advertir que la Asociacin Colombia Primero nunca ha estado
facultada por ley para recibir contribuciones dirigidas a financiar una
Iniciativa Legislativa Popular. Esta facultad est exclusivamente
autorizada por el artculo 97 de la ley 134 de 1994 a quienes tengan la
calidad de promotores de la misma, condicin que no tiene y que nunca
ha tenido la Asociacin Colombia Primero.

As las cosas, para la Sala de Conjueces fue claro que la Asociacin


Colombia Primero no particip en el proceso de formacin del Comit de
Promotores, y que el hecho de contemplar en sus estatutos como objeto
social la promocin de iniciativas populares no significa que adquiera la
condicin de promotor.
En consecuencia, se concluye afirmando que, cuando la mencionada
Asociacin recibi contribuciones, viol el artculo 97 de la LEMP, a
menos que tal recepcin se haga, como sugiere este caso, en nombre de
un tercero, que s tiene la calidad de Promotor, hecho que mostrara el
crdito como inexistente en tanto los recursos del mismo siempre
pertenecieron al Comit y tenan como fin la financiacin de la Iniciativa
Legislativa Popular, que la ley solo asigna a los promotores.
El mandato celebrado entre el Comit de promotores y la asociacin
Colombia Primero
Consideran los Conjueces que, de las pruebas arrimadas a proceso, en
especial, el Acta de Integracin e Instalacin del Comit de Promotores,
se configur un mandato, as fuera tcitamente, entre este ltimo y la
Asociacin Colombia Primero.
En apoyo de tales afirmaciones, resaltan que seis (6) de los miembros del
Comit de Promotores eran parte, a su vez, del Consejo Central de la
Asociacin; organizaciones que, por lo dems, comienzan a contar como
un mismo representante legal y estructura administrativa. De tal suerte
que, en desarrollo de sus actividades, la Asociacin actuaba realmente en
representacin del Comit de Promotores.
Otro indicio apreciado por la Sala de Conjueces, tuvo que ver con el
hecho de que slo hasta el 10 de julio de 2008 el Comit de Promotores
abri una cuenta bancaria, en tanto que la Asociacin ya vena recibiendo
importantes aportes, por un valor de $ 1.303.407.960 pesos. A ello se

231

Expediente CRF-003

suman las cartas de agradecimiento y los documentos suscritos por los


aportantes.
Terminan aseverando que, antes que un mandato verbal, el encargo se
materializ por la aquiescencia tcita de las partes, en los trminos del
artculo 2149 del Cdigo Civil.
La toma de la Asociacin Colombia Primero de la campaa de la
iniciativa legislativa popular
Segn la Sala de Conjueces, otro indicador de la inexistencia del crdito
registrado en el balance, est dado por el hecho de que el Comit de
Promotores tom el control de la Asociacin Colombia Primero,
invocando para ello una supuesta experiencia y capacidad tcnica en
materia de Iniciativa Legislativa Popular que en realidad no exista.
Al respecto, se recuerda que la mencionada Asociacin fue creada el 28
de mayo de 2004. Igualmente, debe tenerse en cuenta que, revisada la
Resolucin nm. 2349 del 28 de junio de 2004 de la Registradura
Nacional del Estado Civil, Por medio de la cual se inscribe el comit de
promotores y el vocero de una iniciativa popular y legislativa, no
aparece en ningn momento la Asociacin Colombia Primero. Sin
embargo, debido el fracaso de la iniciativa, por cuanto se decidi
modificar la Constitucin por va del Congreso de la Repblica, la citada
organizacin no alcanz a desarrollar actividades notorias ni a generar
experiencia, ni siquiera en el manejo de fondos por cuanto los mismos no
superaron los $ 67.000.000 millones de pesos.
Destacan igualmente que para el 8 de abril de 2008, fecha de inscripcin
del Comit de Promotores, funga como Representante Legal de la
Asociacin Primero Colombia, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado.
Para la misma poca, cuatro (4) de los integrantes del Comit de
Promotores eran miembros principales del Consejo Central de la
Asociacin, conformada en ese momento por siete (7) personas; dos (2)
miembros ms del Comit eran suplentes del mismo Consejo;
adicionalmente dos (2) miembros principales del Consejo Central de la
Asociacin han sido designados Tesorero y Gerente del Comit de
Promotores.
Ahora bien, aunque los integrantes del Comit ya lograban la mayora en
el Consejo Central de la Asociacin, la toma del control sigui su curso
cuando en reunin del 17 de julio de 2008, el Consejo increment en dos
(2) el nmero de sus integrantes. Con este cambio ya seran 7 de los 9

232

Expediente CRF-003

miembros del Comit que hicieron parte del Consejo Central de la


Asociacin (4 principales y 3 suplentes).
Finalmente, los Conjueces arriban a tres conclusiones principales:
Pero no slo se logr identificar que el Consejo Central del Asociacin
lleg a estar compuesto por 7 de los 9 integrantes del Comit Promotor, y
que tenan el mismo Representante Legal, sino que tambin, compartan
el mismo Gerente, el mismo Tesorero, el mismo Contador, la misma
Secretaria, la misma papelera, la misma sede y el mismo propsito
()
La Asociacin siempre supo para qu buscara el dinero, y slo el
conocimiento de esa finalidad por parte de los donantes o aportantes
explica el enorme recaudo sin antecedentes en la vida de la Asociacin.
()
La reactivacin de las actividades de la Asociacin tiene lugar con la
constitucin del Comit de Promotores de un Referendo Constitucional
para la Reeleccin Presidencial, el 11 de noviembre de 2007

Las cartas de agradecimiento


Durante la investigacin administrativa se lograron incorporar al
expediente mltiples cartas firmadas bien por el seor Luis Guillermo
Giraldo Hurtado y la seora Doris ngel Villegas, bien por el primero
solamente o por Carlos Alberto Jaramillo, al igual que correos
electrnicos, en donde los aportes recibidos por la Asociacin son
agradecidos, no slo a su nombre sino tambin del Comit Promotor, lo
que confirma, segn los Conjueces, que la Asociacin actuaba a nombre
del Comit y que los aportes tenan la finalidad de financiar la iniciativa
de reforma constitucional.
Las fechas de los documentos del crdito y su registro contable
Luego de analizar la declaracin rendida por el Representante Legal de la
Asociacin Colombia Primero y el contenido de la reunin del Consejo
Central de la misma, celebrada el 17 de julio de 2008, para los conjueces
se constata la inexistencia de evidencia alguna en el sentido de que el
Comit haya solicitado de manera expresa a la Asociacin el pago de
obligaciones que haya adquirido. Por el contrario, el acervo muestra
que la Asociacin adquiri directamente las obligaciones con terceros,
sin siquiera mencionar su condicin de mandatario, y procedi al pago
de ellas cargndolas posteriormente al Comit.

233

Expediente CRF-003

A rengln seguido afirman los conjueces que, lo que ms duda genera en


relacin con el crdito suscrito entre el Comit de Promotores y la
Asociacin, es el hecho de que cuando el contrato se suscribi, ya la
segunda haba pagado dentro del proceso de recoleccin de firmas, sin
garanta ni autorizacin alguna, la suma de $ 1.081143.332 pesos, es
decir, el crdito en realidad era anterior al contrato.
A manera de conclusin aseveran lo siguiente:
Tambin contribuye a restarle credibilidad a la realidad del crdito, el
hecho que los pagos realizados por la Asociacin en desarrollo del
proceso de recoleccin de firmas fueron cargados contablemente como
gastos operacionales de la misma, y que slo el 2 de septiembre de 2008,
fecha en que el Comit present su balance ante la Registradura Nacional
del Estado Civil, tales anotaciones fueron reversadas para cargarlas como
un crdito. Es decir, contablemente el crdito no existi, ni siquiera en los
balances mensuales de la Asociacin posteriores a la firma del respectivo
contrato (julio y agosto de 2008). Sugieren estos hechos, que la
Asociacin decidi convertir en crdito los gastos relativos al proceso de
recoleccin de firmas despus de realizarlos, o que siempre actu en
nombre del Comit como lo infiere esta Sala del acervo probatorio, razn
por la cual nunca existi un crdito.

De igual manera, llam la atencin de los Conjueces que el contrato se


hubiera celebrado sin exigir garanta alguna, ni se hubiesen pactado
intereses de ninguna especie. Sin embargo, cuando se desembols el
primer crdito de tesorera, por valor de $ 90000.000 millones de pesos,
se firm por parte del Vocero del Comit de Promotores un pagar a
favor de la Asociacin. que curiosamente tiene fecha del 4 de agosto de
2008, es decir, 10 das antes del registro en el Comit.
As mismo, los Conjueces destacan el hecho de que la Asociacin
hubiese prestado al Comit de Promotores la suma de $ 1.900000.000 de
pesos, cuando de conformidad con el citado certificado de existencia y
representacin legal de la misma, tena un patrimonio de slo cinco
millones de pesos ( $ 5.000.000).
Revisadas igualmente las declaraciones de renta de la Asociacin
Primero Colombia, se constat que, una entidad que en el ao 2007 no
tuvo ningn ingreso y registraba un patrimonio lquido de $ 2032.000
pesos, hubiese otorgado un crdito al Comit de Promotores durante los
primeros ocho (8) meses del ao siguiente por ms de $ 1.900000.000
millones de pesos.
Los responsables

234

Expediente CRF-003

En el acpite sobre responsables, la Sala de Conjueces desarrolla los


siguientes tems (i) la violacin de los topes individuales mximos de las
contribuciones; (ii) la omisin de gastos y de la inclusin de un crdito
inexistente; y (iii) la responsabilidad del Comit de Promotores.
La violacin de los topes individuales mximos de las contribuciones
Los Conjueces constataron que fueron recibidas contribuciones
individuales para financiar la iniciativa a favor del referendo, sumas que
superaron los $ 3339.743.88 pesos, violndose de esta manera el artculo
3 de la Resolucin nm. 067 de 2008 del CNE y el artculo 97 de la
LEMP.
Los anteriores aportes fueron consignados en las cuentas de la
Asociacin Colombia Primero, quien actuando en calidad de mandatario
del Comit de Promotores, las recibi. Dado que coincidan para la poca
las figuras de mandante y mandatario, en cabeza del seor Luis
Guillermo Giraldo Hurtado, se entiende que se actu con conocimiento
de causa.
De igual manera, entendieron que, dentro del mandato se encontraba la
funcin de recibir aportes y consignar en las cuentas de la Asociacin
contribuciones superiores a las autorizadas por la ley, y que en la medida
que dicho mandato se concret, el mandato desarrollado tuvo objeto
ilcito, que desde luego era conocido tanto por el mandante como por el
mandatario, lo que hace que ste ltimo tambin se erija como
responsable de la falta cometida, a ttulo de coautora.
En conclusin, se decidi formular cargos contra el Comit de
Promotores y la Asociacin Colombia Primero.
La omisin de gastos y de la inclusin de un crdito inexistente
La Sala de Conjueces encontr elementos que indican que el balance
presentado ante la Registradura Nacional del Estado Civil, no refleja la
realidad de la financiacin del proceso de recoleccin de firmas, en la
medida en que no incluye todos los gastos generados y no pagados al
momento de la presentacin de aqul, al igual que por registrar como
crditos valores que en realidad correspondan a contribuciones de
particulares recibidas en nombre del Comit por la Asociacin Colombia
Primero.

235

Expediente CRF-003

Por las mismas razones, se elevaron cargos contra el Comit de


Promotores como responsable del balance.
La responsabilidad del Comit de Promotores
Sostienen los Conjueces que, para efectos de tramitar un referendo, de
conformidad con el artculo 10 de la LEMP, se exige la constitucin de
un Comit Promotor, al cual no se le reconoce personera jurdica para
actuar, lo cual no obsta para que sea titular de derechos y obligaciones
que expresamente la ley le reconoce al igual que aquellos que
naturalmente surgen de la necesidad de adelantar sus gestiones.
As las cosas, entienden que la responsabilidad recae en comn y
proindiviso en las personas naturales que conforman el Comit de
Promotores, sin perjuicio de las respectivas responsabilidades
individuales. Consideran, adems, que el Vocero del Comit acta en
todo momento en nombre y representacin de todos y cada uno de
quienes integran el Comit Promotor, y las faltas en que incurra, amn de
la responsabilidad personal que le pudiese acarrear, compromete a sus
representados, en cuyo nombre acta.
En conclusin, los Conjueces decidieron formular cargos contra todos y
cada uno de los integrantes del Comit Promotor, por las faltas que a ste
se le imputan.

B. De la posible sancin
En cuanto a las posibles sanciones a imponer, la Sala de Conjueces
consider que, de conformidad con el literal a) del artculo 39 de la Ley
130 de 1994, el valor de la multa a imponer no sera menor a $ 2000.000
de pesos, ni superior a $ 20000.000 millones de pesos, valores que
deben ser reajustados por el CNE, segn el IPC.
En cumplimiento de tal deber el CNE, para el ao 2009, profiri la
Resolucin nm. 005, por medio de la cual se fij el valor de la multa en
un mnimo de $ 9374.297 pesos y un mximo de $ 93742.966 pesos.
C. Contenido de la parte resolutiva de la Resolucin nm. 001
del 12 de noviembre de 2009

236

Expediente CRF-003

La parte resolutiva de la Resolucin nm. 001 del 12 de Noviembre de


2009, proferida por la Sala de Conjueces, reza:
ARTCULO PRIMERO. - Declarar la etapa de inscripcin de la
iniciativa legislativa y normativa y de la solicitud de referendo que busca
la convocatoria de un referendo constitucional para la reforma del inciso
primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica, surtida ante la
Organizacin Electoral, de que trata este proceso; no ajustada a las
condiciones de plenas garantas a que se refiere el numeral 6 , del artculo
265 de la Constitucin Poltica, por la violacin de los topes de
financiacin del proceso de recoleccin de firmas, segn se establece en
la resolucin 067 de 2008, de conformidad con lo expuesto en la parte
motiva de esta providencia y como consecuencia de ello, dejarla sin
validez alguna.
Contra esta decisin procede el recurso de reposicin.
ARTCULO SEGUNDO. Formular cargos por infringir los artculos
tercero de la Resolucin 067 de 2008 del Consejo Nacional Electoral y 97
de la Ley 134 de 1994, al recibir contribuciones individuales superiores
a los topes establecidos dentro del proceso de recoleccin de firmas de
apoyo para la Iniciativa Legislativa Popular, que busca la convocatoria de
un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, a la entidad
sin nimo de lucro COLOMBIA PRIMERO, con nmero de
identificacin tributaria 830142415-3.
ARTCULO TERCERO. - Formular cargos por infringir los artculos
tercero de la Resolucin 067 de 2008 del Consejo Nacional Electoral y 97
de la Ley 134 de 1994, al recibir contribuciones individuales superiores
a los topes establecidos dentro del proceso de recoleccin de firmas de
apoyo para la Iniciativa Legislativa Popular que busca la convocatoria de
un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, a las
siguiente personas, en su condicin de integrantes del Comit de
Promotores inscritos en la Registradura Nacional del Estado Civil
mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008:
NOMBRE

CDULA DE CIUDADANA

LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO

2.911.993

DORIS ANGEL DE ECHEVERRI

41.369.921

JUAN DAVID ANGEL BOTERO

70.548.602

MIRYAM DONATO DE MONTOYA

24.310.168

CECILIA PAZ DE MOSQUERA

25.251.387

GUSTAVO DAJER CHADID

17.088.818

HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO


DAVID SALAZAR OCHOA
LVARO DE JESS VELSQUEZ COCK

2.883.367
1.020.736.761
3.337.554

237

Expediente CRF-003

ARTCULO CUARTO - Formular cargos por infringir el artculo 97 de


la Ley 134 de 1994, por omitir gastos en el balance presentado por el
Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la
convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin
Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de
la Registradura Nacional del Estado Civil, a las siguientes personas, en
su condicin de integrantes del mencionado Comit.
NOMBRE

CDULA
CIUDADANA

LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO

2.911.993

DORIS ANGEL DE ECHEVERRI

41.369.921

JUAN DAVID ANGEL BOTERO

70.548.602

MIRYAM DONATO DE MONTOYA

24.310.168

CECILIA PAZ DE MOSQUERA

25.251.387

GUSTAVO DAJER CHADID

17.088.818

HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO

2.883.367

DAVID SALAZAR OCHOA

1.020.736.761

LVARO DE JESS VELSQUEZ COCK

3.337.554

DE

ARTCULO QUINTO. - Formular cargos por infringir el artculo 97 de


la Ley 134 de 1994, por omitir gastos en el balance presentado por el
Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la
convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin
Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de
la Registradura Nacional del Estado Civil, al seor LUS FERNANDO
USECHE JIMENEZ identificado con la cdula de ciudadana #
17169.818.
ARTCULO SEXTO. - Formular cargos por infringir el artculo 97 de la
Ley 134 de 1994, por omitir contribuciones que fueron registradas
como un crdito inexistente en el balance presentado por el Comit de
Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular, que busca la convocatoria
de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, inscrito
mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de la Registradura
Nacional del Estado Civil, a las siguientes personas, en su condicin de
integrantes del mencionado Comit:
NOMBRE

CDULA DE CIUDADANA

LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO

2.911.993

DORIS ANGEL DE ECHEVERRI

41.369.921

JUAN DAVID ANGEL BOTERO

70.548.602

238

Expediente CRF-003

MIRYAM DONATO DE MONTOYA

24.310.168

CECILIA PAZ DE MOSQUERA

25.251.387

GUSTAVO DAJER CHADID

17.088.818

HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO

2.883.367

DAVID SALAZAR OCHOA

1.020.736.761

LVARO DE JESS VELSQUEZ COCK

3.337.554

ARTCULO SPTIMO. - Formular cargos por infringir el artculo 97


de la Ley 134 de 1994, por omitir contribuciones que fueron
registradas como un crdito inexistente en el balance presentado por el
Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la
convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin
Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de
la Registradura Nacional del Estado Civil, al seor LUIS FERNANDO
USECHE JIMENEZ identificado con la cdula de ciudadana #
17169818.
ARTCULO OCTAVO. - Notifquese el contenido de la presente
decisin, en los trminos indicados en los artculos 44 y 45 del CCA., al
Dr. Ren Moreno Alfonso en su condicin de apoderado de la entidad sin
nimo de lucro Colombia Primero; y, al Dr. Antonio Jos Lizarazo
Ocampo en su calidad de apoderado del Comit de Promotores.
ARTCULO NOVENO. - Los investigados, o sus apoderados,
dispondrn de quince (15) das hbiles a partir de la notificacin de la
presente resolucin, para pronunciarse frente a los cargos formulados, y
solicitar la prctica de pruebas o aportarlas.
ARTCULO DCIMO. - Infrmese a los investigados que en la
Subsecretara de la Corporacin, estar a disposicin el expediente para
su consulta.
ARTCULO DCIMO-PRIMERO. - Comunquese la presente decisin
al Delegado del Procurador general de la Nacin ante el Consejo Nacional
Electoral, Dr. Wilson Ruz Orejuela; al Representante Legal de la entidad
sin nimo de lucro Colombia Primero, Dr. Carlos Alberto Jaramillo Uribe
o quien haga sus veces; al igual que a cada uno de los miembros del
Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la
convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin
Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 de 2008 de la
Registradura Nacional del Estado Civil.
ARTCULO DCIMO-SEGUNDO. - Solicitar a la Subsecretara de la
Corporacin, que informe si los investigados han sido sancionados
administrativamente por el Consejo Nacional Electoral en anteriores
ocasiones.
ARTCULO DCIMO- TERCERO. - Contra las decisiones de
acusacin no procede recurso alguno.
COMUNQUESE, NOTIFIQUESE Y CMPLASE,

239

Expediente CRF-003

Una vez descrito con detalle el trmite de la iniciativa popular ciudadana


que dio origen a la Ley 1354 de 2009, incluyendo las actuaciones
adelantadas por la Registradura Nacional del Estado Civil y por el
Consejo Nacional Electoral, pasar esta Corporacin a examinar si
durante esta etapa se configuraron vulneraciones al marco normativo que
rige este mecanismo de participacin ciudadana.
Cabe recordar que los elementos probatorios recaudados tanto por la
Registradura Nacional del Estado Civil, durante el trmite de la
iniciativa legislativa ciudadana, como por el Consejo Nacional Electoral
durante la investigacin adelantada por este organismo, fueron allegadas
al presente proceso en virtud del auto proferido por el Magistrados
sustanciador, fechado el primero (01) de octubre de dos mil nueve
(2009).
Estos elementos probatorios, a los cuales se ha hecho referencia en los
acpites anteriores de la presente decisin, al igual que las distintas
valoraciones y decisiones adoptadas por el Registrador Nacional del
Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral y la Sala de Conjueces
sorteada para decidir sobre la investigacin adelantada contra el Comit
de Promotores de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de
2009, consignadas en los actos administrativos que fueron previamente
referenciados de manera minuciosa, constituyen elementos relevantes
que sern apreciados en su conjunto por esta Corporacin para formar su
conviccin sobre la constitucionalidad del trmite de la iniciativa popular
objeto de examen que se adelantar a continuacin.
3.4. Examen constitucional del trmite de la iniciativa legislativa
ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009
Como se ha explicado, la competencia del juez constitucional no
desplaza aqulla de los rganos investigadores, sean ellos de naturaleza
administrativa o judicial, de tal suerte que no le corresponde a la Corte
asumir las funciones de instructor paralelo en tales casos. Su competencia
se limita a verificar las actuaciones desplegadas por particulares
vinculados directamente con el trmite de una iniciativa legislativa
popular encaminada a convocar un referendo mediante el cual se
modificar la Carta Poltica a la luz del parmetro de control
constitucional previamente definido, en la medida en que sus actos
ofrezcan relevancia constitucional y puedan comportar vicios que afecten
la validez de la iniciativa legislativa popular.
Para tales efectos, la Corte Constitucional, apoyndose en las pruebas
que han sido recaudadas a lo largo de la investigacin administrativa
240

Expediente CRF-003

adelantada por el CNE, concluye que se present un conjunto de


irregularidades vinculadas con la financiacin de la campaa a favor de
la iniciativa de reforma constitucional, las cuales, vistas en conjunto,
configuran una violacin grave a principios cardinales sobre los cuales se
estructura un sistema democrtico como son aquellos de la transparencia
y el respeto por el pluralismo poltico del elector consagrados en los
artculos 1, 155, 374 constitucionales y en los artculos 24, 27, 97 y 98 de
la LEMP.
3.4.1. Vicios que se presentaron durante la financiacin de la
campaa a favor de la iniciativa legislativa popular
3.4.1.1. La Asociacin Primero Colombia no poda asumir labores
propias de un comit de promotores de un referendo
El mandato del legislador estatutario
La LEMP es muy clara en sealar la organizacin ciudadana legitimada
para promover una iniciativa popular de referendo constitucional: el
Comit de Promotores. De hecho, establece unas condiciones especficas
para la conformacin y funcionamiento de aqul:
ARTCULO 10. LOS PROMOTORES Y VOCEROS. Para ser promotor
de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo,
se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del cinco
por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral,
cumpliendo con este requisito, podrn tambin ser promotores, una
organizacin cvica, sindical, gremial, indgena o comunal del orden
nacional, departamental, municipal o local, segn el caso, o un partido o
movimiento poltico, debiendo cumplir con el requisito de la personera
jurdica en todos los casos.
Adems del cumplimiento de los requisitos exigidos en el inciso 1; en el
caso de las organizaciones, partidos o movimientos polticos, la iniciativa
legislativa y normativa y la solicitud de referendo deber ser aprobada en
asamblea, congreso o convencin, por la mayora de los asistentes con
derecho a voto, y ser la misma asamblea la que los elija.
Debern constituirse en comit e inscribirse como tales ante la
Registradura del Estado Civil de la correspondiente circunscripcin
electoral. Este comit estar integrado por nueve ciudadanos, y elegir el
vocero, quien lo presidir y representar. Si el promotor es la misma
organizacin, partido o movimiento, el comit podr estar integrado por
sus directivas o por las personas que stas designen para tal efecto.
En el caso de que la iniciativa legislativa sea presentada por un grupo de
concejales o de diputados, el comit ser integrado por cinco de ellos, en

241

Expediente CRF-003

uno y otro caso, quienes elegirn a su vocero. Por el solo hecho de ser
concejal o diputado se podr ser promotor.

Como se puede apreciar, el Legislador estatutario contempl la


posibilidad que las organizaciones cvicas, sindicales, gremiales,
indgenas o comunales puedan ser promotores de una iniciativa
legislativa o de una solicitud de referendo, pero para tales efectos se
tienen que inscribir como tales en la Registradura Nacional del Estado
Civil. En otras palabras, mientras no adelante el trmite de la inscripcin
una organizacin privada no puede realizar las funciones propias de un
Comit de Promotores y menos an usurpar las competencias, roles y
responsabilidades de un Comit de Promotores ya constituido.
Pues bien, en el caso concreto, como pasa a explicarse, la Asociacin
Primero Colombia no se inscribi como promotora de la iniciativa del
referendo constitucional y adelant gestiones reservadas al Comit de
Promotores que se haba conformado e inscrito ante la Registradura
Nacional del Estado Civil, desconociendo, de manera flagrante, los
mandatos del legislador estatutario, y en ltimas, principios
constitucionales.
Desde la conformacin del Comit de Promotores se asignaron tareas
esenciales a la Asociacin Primero Colombia
En el Acta de Constitucin del Comit de Promotores del Referendo,
fechada 11 de Noviembre de 2007165, se lee lo siguiente:
en el Club de Ejecutivos, se reunieron las siguientes personas:
Doris ngel Villegas
Miryam Donato de Montoya
Juan David ngel Botero
lvaro Velsquez Cock
Ediel Saavedra Salcedo
David Salazar Ochoa
Luis Montoya Moreno
Hernn Lara Perdomo
Carlos Alberto Jaramillo
Pompilio Casasfranco
Luis Guillermo Giraldo Hurtado

Luego de realizar las respectivas presentaciones personales y


profesionales, tom la palabra Luis Guillermo Giraldo Hurtado y ley la
lista de las personas que conformaran el Comit Promotor del
Referendo:
165 Obrante a folios 165 y 166 del cuaderno principal 1.

242

Expediente CRF-003

Doris ngel Villegas


cdula 41.369.921
Cecilia Paz de Mosquera
cdula 25.251.387
Miryam Donato de Montoya
cdula 24.310.168
Gustavo Dajer Chadid
cdula 17.088.818
Juan David ngel Botero
cdula 70.548.602
lvaro Velsquez Cock
cdula 3.337.554
Ediel Saavedra Salcedo
cdula 2.883.367
David Salazar Ochoa
cdula 1.020.736
Luis Guillermo Giraldo Hurtado
cdula 2.911.993.

Presentes siete de los postulados, y habiendo manifestado su


consentimiento por va telefnica los dos restantes, qued constituido el
Comit Promotor.
Por ltimo, en el Acta se afirma lo siguiente:
Doris ngel inform de la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar
sus instalaciones para reuniones. Tambin inform que la corporacin
Colombia Primero, tendr a su cargo la parte contable y de ayuda en
materia de manejo de los fondos. (negrillas y subrayados agregados).

Como puede apreciarse, desde la conformacin misma del Comit de


Promotores se asignaron, a la Asociacin Primero Colombia, dos labores
fundamentales en el manejo de la campaa a favor del referendo: (i) la
contabilidad; y (ii) el manejo de los fondos.
La Asociacin Colombia Primero recibi aportes para la campaa a
favor del referendo constitucional
Una de las labores fundamentales que la LEMP asigna al Comit de
Promotores de un referendo constitucional, consiste en recibir los
diversos aportes econmicos que se realicen a favor de la campaa. De
hecho, el artculo 97 de la LEMP obliga al Comit de Promotores a
presentar ante la Registradura, pasados quince das de finalizado el
proceso de recoleccin de firmas, el correspondiente balance contentivo
de las contribuciones que recibieron para financiar los gastos del proceso
de recoleccin de firmas.
Pues bien, en el presente asunto, obran pruebas en el expediente que
indican que la Asociacin Colombia Primero, es decir, una organizacin
particular no prevista por el legislador estatutario, recibi aportes para
financiar el proceso de recoleccin de apoyos ciudadanos. En especial, se
destaca el Acta nm. 008 del 2008 del Consejo Central de la mencionada
Asociacin, fechada 28 de abril de 2008:

243

Expediente CRF-003

6. Proposiciones y Temas de los seores Consejeros.


En este punto, se propone que el Consejo Central apruebe una serie de
donaciones que se van a recibir con ocasin del proyecto de iniciativa
popular que se plantea apoyar, conforme el informe del seor
Presidente, teniendo en cuenta que los estatutos imponen la necesidad de
obtener aprobacin del Consejo para todo acto de cuanta sea o exceda
de cincuenta Salarios mnimos legales mensuales. Se discuti sobre los
procedimientos que se deben implementar a fin de someter al ms
riguroso examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de una
breve discusin se aprob la siguiente Resolucin:
EL CONSEJO CENTRAL DE LA ASOCIACION COLOMBIA PRIMERO
RESUELVE:
Primero: Se autoriza la recepcin de donaciones para financiar el
apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda
reeleccin, sujetas a los siguientes procedimientos:
Segundo: Se autoriza recibir las siguientes donaciones:
1. Donacin por la suma de veinticinco millones de pesos ($25.000.000)
de INTERSEC L TDA.
2. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de
INTERACTlVA LTDA. .
3. Donacin por la suma de treinta millones de pesos ($30.000.000) de
INVERSIONES ZARATE GUTERREZ & CIA.
4. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de la
Organizacin Ardila Lule.
5. Donacin por cincuenta millones de pesos ($50.000.000) de Colpatria
S.A."

Aunado a lo anterior, como se examinar ms adelante, la Asociacin


Colombia Primero recibi otras numerosas contribuciones de
particulares. As pues, una organizacin no prevista por el legislador
estatutario, recaud y administr importantes aportes econmicos para
financiar la campaa de recoleccin de apoyos ciudadanos a favor del
referendo, recursos que fueron trasladados al Comit de Promotores
mediante un prstamo.
De igual manera, obran en el expediente documentos remitidos por los
aportantes, que evidencian que los dineros entregados a la mencionada
Asociacin, finalmente seran empleados por sta, no para sus fines
estatutarios, sino para financiar la campaa a favor de la iniciativa
legislativa de un referendo constitucional.
De all que la Corte comparta la siguiente afirmacin contenida en la
Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de 2009 de la Sala Plena del
Consejo Nacional Electoral, mediante la cual se dispuso la apertura de
una investigacin formal por la presunta violacin de topes electorales:

244

Expediente CRF-003

Ahora, los documentos remitidos por los aportantes a esta indagacin


indican que tanto ellos como la Asociacin conocan que la finalidad de
los mismos estaba dirigida a contribuir al xito de la iniciativa legislativa
popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para
una nueva Reeleccin Presidencial. En efecto, obran en el expediente los
siguientes documentos

En suma, para la Corte queda claro que durante la financiacin del


proceso de recoleccin de apoyos ciudadanos a favor de la iniciativa de
referendo constitucional, particip activamente una organizacin
particular no prevista por el legislador estatutario, la cual actu sin contar
con los apoyos ciudadanos que LEMP prev para la conformacin del
Comit de Promotores, y que finalmente tampoco est previsto, como es
lgico, que deba rendir cuentas ante el CNE por sus actuaciones. Tales
comportamientos vulneran no slo la LEMP sino principios
constitucionales, en especial, aquellos de transparencia y el pluralismo
poltico, como se explicar posteriormente.
La actuacin de esta organizacin espejo que no estaba sujeta por lo
tanto a las limitaciones sealadas en la LEMP permiti eludir todas las
restricciones legales impuestas para adelantar la campaa de una
iniciativa legislativa tal como se explica a continuacin.
La Asociacin Colombia Primero fue solo un instrumento empleado
para desconocer los mandatos de la LEMP
Como antes se dijo la Asociacin Colombia Primero no se inscribi como
promotora de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de
2009, sin embargo realiz funciones reservadas al Comit de Promotores.
Realmente el rol que cumpli la mencionada organizacin durante la
campaa de recoleccin de apoyos ciudadanos, apunt a servir de medio
para desconocer los mandatos del legislador estatutario, y de esta manera,
vulnerar la Constitucin.
Los integrantes del Comit de Promotores insisten en que la Asociacin
Primero Colombia se limit a prestarles un soporte logstico, esencial
para desempear sus funciones. Agregan que, en esa labor, les facilitaron
un crdito por $ 1.903458.135.81 pesos, suma que, adems, segn su
planteamiento, no puede ser contabilizada como un aporte para efectos
del examen del balance. Es ms, segn el balance presentado a la
Registadura, slo recibieron contribuciones particulares por $
142870.000 millones de pesos, es decir, cifra muy inferior a los

245

Expediente CRF-003

$334974.388 millones permitidos por la Resolucin nm. 0067 de 2008


del CNE. No obstante las pruebas allegadas demuestran otra cosa.
El Comit de Promotores y la Asociacin compartan la mayora de
sus integrantes
El Comit de Promotores y la dirigencia de la Asociacin Primero
Colombia compartieron la mayora de sus integrantes, pudindose
concluir la existencia de una unidad de gestin que se tradujo en una
identidad de propsitos entre ambas organizaciones particulares.
En efecto, segn el Acta nm. 007 del 21 de enero de 2008 del Consejo
Central de la Asociacin Colombia Primero, para la fecha de inscripcin
del Comit de Promotores del Referendo, formaban parte de aqul las
siguientes personas166:
PRINCIPALES

SUPLENTES

Lus Guillermo Giraldo

Lus Fernando Jaramillo Correa

Doris ngel Villegas

Amparo Jaramillo de Drews

Hernn Lara Perdomo

Gilberto Gmez Mazuera

Carlos Alberto Jaramillo Uribe

Eduardo ngel Villegas

Myriam Donato de Montoya

Hediel Saavedra Salcedo

Juan David ngel Botero

Gustavo Dajer Chadid

Juan Carlos Salazar Torres

Pompilio Casas Franco

A su vez, figuran como miembros del Comit de Promotores del


referendo, tanto en el acta de su instalacin, como en la Resolucin por la
cual el Registrador Nacional los inscribe como Comit, las siguientes
personas:
COMIT DE PROMOTORES
Luis Guillermo Giraldo Hurtado
Cecilia Paz de Mosquera
Doris ngel Villegas
Myriam Donato de Montoya
Gustavo Antonio Dajer Chadid
Juan David ngel Botero
lvaro de Jess Velsquez Cock
Hediel Saavedra Salcedo
David Salazar Ochoa
166 Visible a folios 111 y 112 del anexo II.

246

Expediente CRF-003

As las cosas, para la fecha de la inscripcin del Comit de Promotores,


cinco de sus integrantes eran miembros principales, a su vez, del Consejo
Central de la Asociacin, integrada en ese momento por 7; y dos
miembros ms del Comit, eran suplentes del mismo Consejo; es decir, el
Comit tom el control de la Asociacin y viceversa.
En este orden de ideas, resultan acertadas las siguientes conclusiones del
CNE, contenidas en el texto de la Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo
de 2009, en punto a las relaciones entre ambas organizaciones privadas:
Coinciden los integrantes de ambas entidades as:
Lus Guillermo Giraldo Hurtado: Quien actu simultneamente
como Presidente, Representante Legal y miembro del Consejo
Central de la Asociacin, y como integrante y Vocero del Comit
de Promotores.
Doris ngel Villegas: La que concurrentemente figuraba como
miembro fundador, suplente del representante legal e integrante
del Consejo Central de la Asociacin, y como promotora de la
solicitud de referendo constitucional y directora general de la
Iniciativa.
Gustavo Dajer Chadid: Fungi conjuntamente como miembro
fundador y miembro suplente del consejo central de la Asociacin,
y como integrante del Comit Promotor.
Myriam Donato de Montoya: Paralelamente formaba parte del
Consejo Central de la Asociacin as como del Comit de
Promotores, del cual tambin era la directora de asuntos jurdicos.
Juan David ngel Botero: Al mismo tiempo era miembro del
Consejo Central de la Asociacin y promotor del referendo
reeleccionista.
Hediel Saavedra Salcedo: De manera coetnea fue miembro
suplente del Consejo Central de la Asociacin e integrante del
Comit Promotor.
Pero, adems, estaban presentes en la conformacin del Comit las
siguientes personas, miembros tambin de la Asociacin y directivos
principales de ella:
CARLOS ALBERTO JARAMILLO URIBE. Quien, tal y como
consta en el acta de instalacin del Comit (fls. 166 y 165 Cuad.
GP. 1), fue designado como secretario del mismo y como Gerente
de la Iniciativa, es el actual Presidente de la Asociacin, y figura
como integrante de su Consejo Central.
HERNN LARA PERDOMO. El que fuera escogido como
encargado de la Tesorera del Comit (acta de instalacin, fls. 166
y 165 Cuad. P. 1), y quien para la misma fecha, ya haca parte del
Consejo Central de la Asociacin.
Aunque los integrantes del Comit ya lograban mayora en el Consejo

247

Expediente CRF-003

Central de la Asociacin, la toma del control seguira su curso, cuando en


la reunin del 17 de julio de 2008, el Consejo Central incrementa en dos
(2) el nmero de sus integrantes y los designan as:
PRINCIPALES

SUPLENTES

Luis Montoya

Guido Echeverri

Pompilio Casasfranco

David Salazar

Luis Montoya, Pompilio Casasfranco y David Salazar asistieron a la


Constitucin del Comit Promotores el 11 de noviembre de 2008.
Casasfranco fue encargado del voluntariado y se comprometi a
perfeccionar el organigrama, para hacerlo ms ajustado a las exigencias
de las tareas del Comit. Salazar, por su parte, es promotor. Con este
cambio ya seran 8 de los 9 miembros del Comit que hicieron parte del
Consejo Central de la Asociacin (5 Principales y 3 suplentes).

As las cosas, siempre se present una unidad de gestin administrativa


y de propsitos entre el Comit de Promotores del referendo y la
Asociacin Primero Colombia. De hecho, como lo constat el CNE, los
certificados de existencia y representacin legal expedidos de la Cmara
de Comercio de Bogot dan cuenta que la sede de la Asociacin
Colombia Primero est ubicada en la Calle 72 # 7- 55, direccin que
coincide con aquella del Comit de Promotores. Adems, compartan
representante legal y gerente, respectivamente; Tesorero; Contador,
Secretaria, e incluso papelera.
En tal sentido, la constatacin de la existencia de dicha unidad de gestin
y administrativa, resulta un dato relevante al momento de examinar la
transparencia del proceso de financiacin de la campaa de recoleccin
de apoyos ciudadanos, y por supuesto, la vulneracin de la LEMP y de la
Constitucin.
Los recursos de la Asociacin no resultan separables de aquellos del
Comit de Promotores
La existencia de una unidad de gestin administrativa y de propsitos
entre el Comit de Promotores y la Asociacin Primero Colombia,
termin afectando la transparencia del proceso de financiacin de la
campaa a favor de la iniciativa popular de reforma constitucional.
En efecto, segn el planteamiento de los integrantes del Comit de
Promotores, la Asociacin Primero Colombia les prest la suma de $
1.903.458.135.81 pesos para la campaa; tanto es as, que al momento de
presentar el balance ante la Registradura lo presentan como un crdito,

248

Expediente CRF-003

respaldado adems por un pagar. Sin embargo, la extensa y profunda


investigacin administrativa adelantada por el CNE pone en evidencia
que los aportantes a la campaa entregaban sus aportes a la Asociacin,
bajo la creencia de que dicho dinero ira, no para ayudar a la Asociacin a
cumplir sus fines estatutarios, sino realmente para apoyar la campaa
encaminada a lograr los apoyos necesarios para presentar una iniciativa
de reforma constitucional que permitiera la reeleccin del actual
mandatario de la Repblica. Al respecto, resulta elocuente el siguiente
aparte de la segunda declaracin rendida ante el CNE por el Vocero del
Comit de Promotores:
PREGUNTADO. Consigui aportes o contribuciones de quienes
asistieron a esas reuniones?. CONTESTADO. Si
()
PREGUNTADO. Por qu absolutamente todos estos documentos que se
distribuyeron expresaban la voluntad de apoyar a la Asociacin
Colombia Primero, sin embargo, absolutamente todas las contribuciones
fueron recibidas por el comit de promotores. CONTESTADO. Entiendo
que era una manifestacin informal no obligaba a la gente, y despus
cuando se pona en comunicacin con alguien administrativo de la
campaa se le manifestaba si quera hacerlo a Colombia Primero o al
Comit de Promotores (negrillas y subrayados agregados).

Quiere ello decir que, al trmino de las reuniones polticas celebradas con
los aportantes a la campaa, un funcionario administrativo dialogaba con
aqullos, a efectos de precisar si el dinero ira a las cuentas bancarias del
Comit de Promotores o de la Asociacin Colombia Primero. Lo anterior,
con el propsito de evadir la regulacin de los topes electorales.
Una segunda prueba que revela la confusin que en materia de recursos
existi entre aquellos manejados por el Comit de Promotores y la
mencionada Asociacin, al igual que la referida unidad de gestin
administrativa y de propsitos, lo constituye el oficio del 2 de septiembre
de 2008, remitido por el Gerente de la segunda al vocero de la primera167:
Bogot, septiembre 2 de 2008
Doctor
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO
Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial
Ciudad.
Respetado doctor:
Me permito comunicarle que a la fecha, la ASOCIACIN COLOMBIA
PRIMERO ha pagado por cuenta del Comit los valores que se
167 Visible a folio 69 del cuaderno principal 2.

249

Expediente CRF-003

detallan ms adelante, suma que ser cargada a su cuenta con respaldo


del pagar que otorgar el Comit a favor de la Asociacin:
CONCEPTO

VALOR PAGADO

Honorarios
Anexo 01
Recoleccin de apoyos
Anexo 02
Materiales y publicaciones
Anexo 03
Arrendamiento sede
Anexo 04
Alquiler equipos
Anexo 05
Seguros
Anexo 06
Servicios pblicos
Anexo 07
Correos, portes y telegramas
Anexo 08
Otros gastos
Anexo 09

46858.162.oo
1.118489.710.oo
226898.454.oo
17143.550.oo
10164.641.oo
5575.730.oo
66769.605.oo
19266.159.oo
236936.941.81

TOTAL GASTOS CONTABILIZADOS


A LA FECHA
1.748102.952.81
Anticipos para gastos pendientes
de legalizar
50355.183.oo
Girado en cheques Comit
105000.000.oo
TOTAL PAGADO Y/O ENTREGADO
POR LA ASOCIACIN
$. 1.903458.135.81
Las sumas anteriores estn sujetas a ajustes y modificaciones por razn de
cobros de servicios pendientes de recibo de las correspondientes cuentas y
por las verificaciones que se estn realizando.
El pagar que respalda los pagos realizados deber otorgarse por la suma
de $ 1.903458.135.81 (negrillas y subrayados agregados)
Cordialmente
(firmado)
Ing. CARLOS ALBERTO JARAMILLO U
Gerente

De hecho, a lo largo de sus declaraciones, el vocero del Comit Promotor


ha intentado explicar tal situacin aludiendo a la figura jurdica del
mandato, el cual existira entre el Comit y la Asociacin. Lo anterior,
sin embargo, no resulta ser ms que una ficcin que evidencia la
confusin que siempre existi entre ambas organizaciones privadas.

250

Expediente CRF-003

En conclusin, el Comit de Promotores del referendo se sirvi de una


Asociacin particular, que siempre control, para adelantar labores que
segn la LEMP le eran propias, en concreto, las atinentes a la
financiacin de la campaa para la recoleccin de los apoyos ciudadanos
necesarios para tramitar una reforma constitucional. Lo anterior,
configura una maniobra para burlar los mandatos de la LEMP,
encaminados precisamente a que tales procesos sean realmente
transparentes y claros, y que, en definitiva, no se lesionen principios
constitucionales.
3.4.1.2. La violacin manifiesta y grave de los topes individuales y
globales establecidos para una campaa de iniciativa legislativa
popular
El tema de la regulacin de la financiacin de la campaa de la iniciativa
legislativa popular se encuentra en el epicentro mismo del examen de
constitucionalidad entorno a la existencia de vicios que afecten la
validez del mecanismo de participacin ciudadana. De all que, como
punto de partida, sea necesario presentar las diversas posturas e
interpretaciones que se dan cita en la materia:
(i) Inexistencia de una campaa, propiamente dicha, a lo largo de la
iniciativa legislativa popular para convocar a un referendo mediante
el cual se reforme la Constitucin. Esta primera postura siempre ha sido
sostenida por los integrantes del Comit de Promotores del Referendo.
Segn ellos, la campaa para el referendo no ha comenzado an, por
cuanto la misma iniciara una vez la Corte Constitucional declara
exequible la ley que convoca al pueblo para la realizacin de aqul. Al
respecto, sostienen que el mismo CNE, mediante Resolucin nm. 0067
30 de enero de 2008 expresamente dispuso lo siguiente:
En el caso de los referendos constitucionales, la campaa comenzar a
partir de la ejecutoria de la sentencia proferida por la Corte Constitucional
que declare exequible la ley que convoca el referendo.

Esta primera postura, implicara en la prctica que (i) no existiran topes


electorales, es decir, lmites a los aportes individuales o globales, a los
cuales estaran sometidos los integrantes del Comit de Promotores de un
Referendo; (ii) correlativamente, el balance que deben presentar ante la
Registradura Nacional del Estado Civil, tendra un carcter meramente
informativo; y (iii) en consecuencia, no podran ser sancionados por el
CNE. De all que, durante la primera fase de un trmite de reforma
constitucional se pueden, segn tal opinin, invertir todos los recursos

251

Expediente CRF-003

econmicos que sean necesarios para persuadir a los electores, sin


importar el origen de aqullos, lcito o no, ni tampoco su monto o
destinacin. Tampoco interesaran si los aportantes son personas
naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras, e igualmente carecera de
sentido cualquier investigacin, incluso penal, encaminada a determinar
si existe algn tipo de inters ilegal detrs de dichos aportes. Bastara
entonces con constatar el nmero (porcentajes exigidos constitucional y
legalmente) y la autenticidad de unos apoyos ciudadanos a una
iniciativa legislativa encaminada a presentar un proyecto de ley mediante
el cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional. En definitiva,
el tema de la financiacin de las labores del Comit de Promotores
resultara ser completamente irrelevante.
Esta postura resulta fcilmente descartable con una simple lectura del
artculo 97 de la LEMP. En efecto, este precepto textualmente seala:
ARTCULO 97. CONTROL DE CONTRIBUCIONES. Los promotores
podrn recibir contribuciones de los particulares para sufragar los
gastos del proceso de recoleccin de firmas y debern llevar una cuenta
detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas.
Quince das despus de terminado el proceso de recoleccin de firmas,
deber presentarse a la Registradura el balance correspondiente, suscrito
por un contador pblico juramentado.
Desde el inicio del proceso de recoleccin de firmas, cualquier persona
podr solicitar que se haga pblico el nombre de quienes hayan
financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a un
salario mnimo mensual.
Ninguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el
Consejo Nacional Electoral (negrillas y subrayas aadidos).

De esta disposicin se desprende claramente que durante la recoleccin


de firmas, esto es, durante la etapa de la iniciativa popular ciudadana los
promotores pueden recibir contribuciones pero tambin tienen unos
deberes correlativos a saber: (i) llevar una cuenta detallada de las
contribuciones recibidas, (ii) llevar una cuenta detallada de los fines a los
cuales han sido destinadas, (iii) igualmente deben presentar un balance
ante la Registradura Nacional del Estado Civil suscrito por un contador
pblico juramentado. Esta disposicin sera inocua si durante la etapa de
recoleccin de firmas para apoyar la iniciativa legislativa no se aplicaran
lmites a las contribuciones, pues nada explicara el sentido del conjunto
de deberes legalmente impuestos a los promotores de la iniciativa.
Entonces, aplicando el criterio hermenutico del efecto til se entiende
claramente que las obligaciones persiguen precisamente que la
Organizacin Nacional Electoral pueda ejercer un control sobre las
contribuciones recibidas, precisamente para verificar entre otras

252

Expediente CRF-003

circunstancias que no se vulneren los lmites establecidos a las


contribuciones. Finalmente, el ltimo inciso de esta disposicin no deja
duda al respecto, al menos en lo que se refiere a las contribuciones
individuales, cuando seala textualmente que [n]inguna contribucin
podr superar el monto que cada ao fije el Consejo nacional
electoral.
Por otra parte la postura segn la cual no existen lmites ni individuales
ni globales a las contribuciones econmicas durante la etapa de la
iniciativa ciudadana, resulta insostenible por razones adicionales. En
primer lugar, porque la inexistencia de lmites a los aportes de cualquier
naturaleza puede conducir a la afluencia de dineros ilcitos en este tipo de
procesos participativos, con las nefastas consecuencias que de ello
derivaran para la legitimidad del mecanismos de participacin popular.
Eventualidad que no es de remota ocurrencia en Colombia, pues con
frecuencia dineros provenientes de actividades delictivas se han
destinado a la financiacin de campaas polticas. Esto llevara a que en
el peor de los escenarios, la tesis sobre la inexistencia de limites a la
financiacin de este tipo de iniciativas, se promovieran iniciativas
normativas con fines espurios, que dispondran de abundantes medios
econmicos para pervertir la voluntad popular.
En segundo lugar, aun si deja de lado las reservas sobre el ingreso de
dineros ilcitos en la implementacin del mecanismos de participacin
popular, la permisin de la afluencia indiscriminada de recursos convierte
la iniciativa ciudadana en un procedimiento plutocrtico, financiado por
sectores econmicos poderosos, para la defensa de sus intereses
particulares. Lo que conduce igualmente al resultado nefasto al que se
hizo alusin: la perversin de la voluntad popular y la desnaturalizacin
de la iniciativa normativa, que dejara de ser ciudadana para ser
instrumentalizada por grupos de presin para la defensa de sus intereses
particulares.
En esa medida es claro que la existencia de lmites a los aportes, adems
de ser un requisito ordenado por la ley, tiene una clara finalidad acorde
con el principio democrtico: preservar la voluntad popular y la libertad
en el proceso de formacin de la iniciativa popular, para evitar que este
mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta ndole y
utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales.
(ii) Las contribuciones individuales se encontraran limitadas por
unos topes legales y reglamentarios; sin embargo, no existira un tope
global para la campaa. Esta es la tesis planteada por el Consejo
253

Expediente CRF-003

Nacional Electoral. En efecto, si bien el CNE inici su investigacin


preliminar por la supuesta violacin de los artculos 97 ( topes para
contribuciones individuales) y 98 ( topes globales para las campaas de
mecanismos de participacin ciudadana) de la LEMP, tambin lo es que,
en sus posteriores decisiones ha estimado que slo existiran los
primeros. Al respecto, en la Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de
2009 de la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral, se afirma lo
siguiente:
Resulta claro para esta Corporacin que, por conducto de la Asociacin
Colombia Primero, se recibieron contribuciones que tenan la finalidad
exclusiva de financiar las actividades del Comit de Promotores del
Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, que tal hecho
era conocido tanto por los aportantes como por la Asociacin y el Comit,
que una gran cantidad de contribuciones excedieron el lmite mximo
ordenado por el artculo 97 de la Ley 134 de 1994 y fijado por el
Consejo Nacional Electoral mediante Resolucin 0067 del 30 de enero de
2008, es decir, fueron superiores a $3.349.743,88, y, que por lo tanto,
presuntamente no se ha cumplido a cabalidad la ley en el proceso de
recoleccin de firmas de esta iniciativa. (negrillas y subrayado
agregados).

De igual manera, frente al argumento segn el cual antes de la sentencia


de exequibilidad de la Corte no existira campaa, en los trminos de su
propia Resolucin nm. 0067 30 de enero de 2008, el CNE le sale al
paso a la defensa de los investigados, diciendo lo siguiente:
No se controvierte esta afirmacin, pero se aclara que no estamos
propiamente frente a un proceso de referendo. Aqu no se ha hecho
convocatoria alguna para que el pueblo se pronuncie sobre la aprobacin,
modificacin o derogatoria de una norma jurdica. En realidad estamos,
por el momento, frente a un mecanismo de participacin distinto, y para
el caso, previo a la convocatoria del referendo. Se trata de una Iniciativa
Legislativa Popular que pretende la convocatoria de un Referendo
Constitucional para la Reeleccin Presidencial, y son las normas de esta
institucin las que gobiernan el desarrollo del mismo. En consecuencia,
de acuerdo con el pargrafo del artculo 3 de la Resolucin 0067 de 2008
del Consejo Nacional Electoral, la campaa se inici desde el momento
mismo de la inscripcin del Comit Promotor 168 (negrillas y
subrayados agregados).

As pues, a juicio del CNE, (i) existen dos mecanismos de participacin


ciudadana distintos, a saber: la iniciativa legislativa popular y el
168 Apertura de investigacin formal por la presunta violacin de los topes a las contribuciones
individuales que se recibieron con ocasin del proceso de recoleccin de firmas. Resolucin nm.
0206 del 25 de marzo de 2009 del CNE.

254

Expediente CRF-003

referendo constitucional propiamente dicho; (ii) si bien, tcnicamente, y


en los trminos de su Resolucin nm. 0067 del 30 de enero de 2008, no
existira una campaa electoral a favor del referendo sino exclusivamente
en el segundo caso, es decir, luego de proferido el fallo de exequibilidad
de la Corte, termina reconociendo que s existira igualmente una
campaa para la iniciativa legislativa popular; (iii) esta ltima iniciara
desde el momento de la inscripcin del Comit Promotor; (iv) e
igualmente, los aportes individuales que se realicen a favor la misma, no
podran superar, para el ao 2008, la suma de $3.349.743,88 de pesos.
Sin embargo, se insiste, para el CNE no existiran topes globales para la
mencionada campaa.
Esta segunda postura implica, a su vez, lo siguiente: (i) se rechaza la tesis
segn la cual la fase de la iniciativa legislativa popular no conocera
lmites en materia de financiacin; (ii) consecutivamente, se admite la
existencia de una campaa, aunque distinta de aquella que eventualmente
se lleve a cabo en un futuro a favor del texto del referendo constitucional;
(iii) con todo, las limitaciones existiran tan slo en materia de
contribuciones individuales, mas no en lo atinente a un monto global. En
pocas palabras, segn esta lgica de argumentacin, lo importante es
simplemente que ninguna persona, sea natural o jurdica, aporte ms de
$3.349.743,88 de pesos a la campaa de la iniciativa legislativa popular,
sin importar a cunto ascienda el total del dinero recaudado por el
Comit de Promotores.
La Sala Plena sin embargo tampoco comparte esta postura porque parte
de un errado entendimiento del artculo 98 de la LEMP y de una lectura
equivocada de la sentencia C-180 de 1994. En efecto, esta disposicin
seala literalmente: [e] l monto mximo de dinero privado que podr ser
gastado en cada una de las campaas relacionadas con los derechos e
instituciones reguladas en la presente Ley, ser fijado por el Consejo
Nacional Electoral en el mes de enero de cada ao. El incumplimiento
de esta disposicin ser causal de mala conducta. Como puede
observarse esta disposicin otorga al CNE competencia para fijar los
lmites globales a las contribuciones de los particulares respecto de
cualquier mecanismo de participacin ciudadana, incluida la iniciativa
legislativa popular. El legislador no diferenci entre los distintos
mecanismos previstos en la LEMP, ni excluy respecto de alguno de
ellos la atribucin de fijar lmites globales a las contribuciones. No le
asiste razn entonces al CNE cuando entiende que respecto de la
iniciativa legislativa ciudadana no se aplican lmites globales a las
contribuciones, pues del enunciado normativo citado se desprende
justamente lo contrario.

255

Expediente CRF-003

Adicionalmente, la postura del CNE en cuanto a la inexistencia de


lmites globales a los aportes durante la etapa de recoleccin de apoyos
de una iniciativa normativa no resulta constitucionalmente aceptable por
las razones previamente expuestas. Esto es, porque permite la afluencia
indiscriminada de recursos a este tipo de procesos, que finalmente
conducira a que la voluntad popular sea instrumentalizada por intereses
particulares o sectoriales que cuenten con abundantes recursos
econmicos.
(iii) Existen dos campaas distintas sometidas a regulaciones
diferentes. Una tercera postura, derivada de una interpretacin
sistemtica de la Constitucin y de las leyes estatutarias pertinentes, y
que ser acogida por la Corte, apunta a sealar que (i) existen dos
campaas diferentes: una primera, para la iniciativa legislativa popular;
una segunda, para la realizacin del referendo constitucional propiamente
dicho; (ii) cada una de ellas est sometida a regulaciones distintas en
materia de financiacin, acceso a medios de comunicacin y publicidad.
Pasa la Corte a examinar a fondo el tema.
La existencia de dos campaas electorales diferentes responde a que,
como bien lo seala el CNE, se est en presencia de dos mecanismos de
participacin ciudadana distintos: la iniciativa legislativa popular y el
referendo constitucional propiamente dicho. As tambin lo entendi la
Corte en sentencia C- 180 de 1994, cuando revis el proyecto de ley
estatutaria mediante el cual se regulaban los mecanismos de participacin
ciudadana. En lo que concierne al primer mecanismo, esta Corporacin
seal lo siguiente:
La Carta Poltica de 1886 reservaba la iniciativa legislativa al gobierno o
a los miembros de los cuerpos colegiados en los mbitos nacional,
regional o local, con lo cual limitaba sensiblemente la participacin activa
y efectiva de los ciudadanos. En la Constitucin Poltica que actualmente
rige los destinos de la nacin, los ciudadanos tienen la oportunidad y, por
sobre todo, el derecho de presentar proyectos de ley o de reforma
constitucional. En efecto, esta consagra varios casos de iniciativa
popular:
En primer lugar, un nmero de ciudadanos igual o superior al 5% del
censo electoral existente en la fecha respectiva, pueden presentar ante
el Congreso proyectos de ley o de reforma constitucional (CP.,
artculos 154 y 155); de igual modo, previo cumplimiento de los
requisitos que la ley seale y en los casos que sta determine, los
habitantes de las entidades territoriales podrn presentar proyectos de
ordenanzas o de acuerdos, sobre asuntos que sean de competencia de la
respectiva corporacin pblica (CP., artculo 106). En el primer caso, los
proponentes tienen derecho a designar un vocero que ser odo por las

256

Expediente CRF-003

Cmaras en todas las etapas del trmite; en el segundo, las corporaciones


pblicas del nivel departamental, distrital o municipal, tienen la
obligacin de tramitar las iniciativas ciudadanas. (Negrillas y subrayas
aadidas)

En tanto que, en relacin con el segundo, consider lo siguiente:


El Referendo.
El referendo es el mecanismo mediante el cual el pueblo aprueba o
rechaza las decisiones normativas de las autoridades, expresadas en un
texto ya elaborado de proyecto; lo hay para derogar reformas
constitucionales y leyes, para aprobar reformas a la Constitucin y para
convocar asambleas constituyentes.
El referendo traduce "una manifestacin del cuerpo electoral respecto a
un acto normativo"169. Esta institucin hace relacin tanto a un
procedimiento como a un recurso de quien, en ejercicio de la soberana
nacional, consulta al legislador primario para que "refrende, autorice,
corrobore, certifique o respalde" un texto normativo ya formalizado.
Nuestra Constitucin distingue dos modalidades de referendo, a saber:
a) El Referendo derogatorio de una ley previsto en el artculo 170 de la
Constitucin, en la siguiente forma:
"Un nmero de ciudadanos equivalente a la dcima parte del censo
electoral, podr solicitar ante la organizacin electoral la convocacin de
un referendo para la derogatoria de una ley.
La ley quedar derogada si as lo determina la mitad mas uno de los
votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe en
ste una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral.
No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados
internacionales, ni de la ley de presupuesto, ni de las referentes a materias
fiscales o tributarias (negrillas fuera de texto)".
Otra modalidad es el referendo derogatorio de una reforma constitucional
aprobada por el Congreso, relacionada con los derechos fundamentales
reconocidos en el Ttulo II, Captulo 1 de la Constitucin, con los
procedimientos de participacin popular o con el Congreso, el cual se
produce con el voto negativo de la mayora de los sufragantes, previa
participacin a lo menos de la cuarta parte del censo electoral, y que se
contempla en el artculo 377 de la Carta.
b) El Referendo aprobatorio, el cual se prev como mecanismo para
convertir una regin en entidad territorial (CP., artculo 307) al igual que
para reformar directamente la Constitucin (artculo 374) y para
refrendar las reformas constitucionales que el Congreso aprobare en
relacin con los derechos fundamentales y sus garantas (Captulo I,
Titulo II CP.), con los procedimientos de participacin popular o con el
Congreso mismo (CP. artculo 377). (Negrillas y subrayas aadidas)

As pues, la iniciativa legislativa popular consiste simplemente en que


un grupo de ciudadanos se organiza, en forma de Comit de Promotores;
recolecta un grupo de apoyos para validar su conformacin ante la
169 Biscaretti di Ruffia, Ob. cit.

257

Expediente CRF-003

Registradura; inscribe un proyecto de articulado y recoge firmas que


apoyen tal propuesta, la cual deber ser presentada al Congreso de la
Repblica para que ste tramite un proyecto de ley convocando al pueblo
a un referendo constitucional, y de ser aprobado, pase al control
automtico de la Corte Constitucional. Por el contrario, el referendo
propiamente dicho es el instrumento democrtico mediante el cual el
pueblo aprueba o imprueba el texto del articulado de reforma
constitucional que es sometido a su consideracin.
La regulacin de la campaa de la iniciativa legislativa popular
Como se ha explicado en detalle, la regulacin de la campaa electoral de
la iniciativa legislativa popular se encuentra desarrollada en la
Constitucin, las Leyes Estatutarias 130 y 134, decretos reglamentarios al
igual que ciertas Resoluciones proferidas por el CNE y el Registrador
Nacional del Estado Civil.
En lo que concierne a la financiacin de la campaa a favor de dicha
iniciativa, la Corte comparte parcialmente la postura asumida por el
CNE, en el sentido de que efectivamente existen topes a las
contribuciones individuales. Disiente, por el contrario, en relacin con
los topes globales, en el sentido de que considera que deben igualmente
aplicarse. Lo anterior, por las siguientes razones.
Una interpretacin armnica de los artculos 97 y 98 de la LEMP apunta
a sealar que existen, en materia de financiacin de campaas a favor de
los mecanismos de participacin ciudadana, dos clases de topes: los
individuales y los globales. As, mientras que los primeros se refieren al
monto de dinero o ayudas en especie que cada persona, natural o jurdica,
puede aportar a favor de la campaa, los segundos apuntan a la sumatoria
o total de aportes, en dinero o especie, que recibi el Comit de
Promotores. Lejos de excluirse, se complementan. En efecto, de nada
servira limitar el monto individual de los aportes, si se permitiera que, en
definitiva, en una campaa a favor de una determinada iniciativa
legislativa popular se pudieran gastar, en total, cifras desproporcionadas o
astronmicas, completamente ajenas al propsito democrtico que
inspiran los diversos mecanismos de participacin ciudadana.
Adicionalmente, como antes se dijo, la interpretacin de los artculos 97
y 98 de la LEMP permite arribar a la misma conclusin. En primer lugar
del artculo 97 se desprende claramente que durante la iniciativa
legislativa popular los promotores pueden recibir contribuciones pero
tambin tienen unos deberes correlativos a saber: (i) llevar una cuenta
detallada de las contribuciones recibidas y de los fines a los cuales han
258

Expediente CRF-003

sido destinadas, (ii) igualmente deben presentar un balance ante la


Registradura Nacional del Estado Civil suscrito por un contador pblico
juramentado. Esta disposicin sera inocua si durante la etapa de
recoleccin de firmas para apoyar la iniciativa legislativa no se aplicaran
lmites a las contribuciones, pues nada explicara el sentido del conjunto
de deberes legalmente impuestos a los promotores de la iniciativa.
Entonces, aplicando el criterio hermenutico del efecto til se entiende
claramente que las obligaciones persiguen precisamente que la
Organizacin Nacional Electoral pueda ejercer un control sobre las
contribuciones recibidas, precisamente para verificar entre otras
circunstancias que no se vulneren los lmites establecidos a las
contribuciones. Finalmente, el ltimo inciso de esta disposicin no deja
duda al respecto, al menos en lo que se refiere a las contribuciones
individuales, cuando seala textualmente que [n]inguna contribucin
podr superar el monto que cada ao fije el Consejo Nacional
Electoral.
Por su parte el artculo 98 de la LEMP seala literalmente: [e] l monto
mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las
campaas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la
presente Ley, ser fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de
enero de cada ao. El incumplimiento de esta disposicin ser causal de
mala conducta. Como puede observarse esta disposicin atribuye al
CNE la facultad de fijar los lmites globales a las contribuciones de los
particulares respecto de cualquier mecanismo de participacin ciudadana,
incluida la iniciativa legislativa popular. En esa medida, tal como se
consign previamente no le asiste razn al CNE cuando entiende que
respecto a este mecanismo en particular no se aplican lmites globales a
las contribuciones, pues del enunciado normativo citado se desprende
justamente lo contrario.
Aunado a lo anterior, es preciso tener en cuenta que se est ante una
iniciativa legislativa popular encaminada a reformar la Carta Poltica,
adems en materia electoral, es decir, una modificacin en las reglas de
juego de la democracia, motivo por el cual resulta inaceptable sostener
que puedan invertirse recursos econmicos ilimitados en tales campaas.
La exigencia de topes a la financiacin privada, cuando se trata de una
iniciativa popular para convocar un referendo constitucional, cumple una
funcin elemental: garantizar que no se distorsione el inters ciudadano
frente a un tema especfico slo porque los promotores disponen de una
cantidad ilimitada de recursos. Es posible inclusive partir del presupuesto
de que cuando se sobrepasan los topes de financiacin no se trata

259

Expediente CRF-003

realmente de un asunto que concite el apoyo popular, sino de un tema que


interesa particularmente a un grupo econmicamente fuerte, en
condiciones de emplear el mecanismo de participacin para promover su
agenda particular y presentarla como una iniciativa ciudadana. Como se
explica ms adelante, el establecimiento de topes a la financiacin de los
mecanismos de participacin tambin garantiza el principio de libertad
que debe orientar la participacin popular, pues tanto el poder econmico
como la coaccin mediante el uso de la fuerza impiden a los ciudadanos
decidir u opinar libremente.
Sobre este tema en la sentencia C-180 de 1994 se sostuvo lo siguiente:
10.6 Por su parte, el artculo 97 regula el control de contribuciones
provenientes de particulares, para sufragar los gastos del proceso de
recoleccin de firmas, para lo cual se exige llevar una cuenta detallada de
las mismas y los fines a que hayan sido destinadas. El control estar a
cargo de la Registradura, y los montos que pueden recibir anualmente,
sern fijados por el Consejo Nacional Electoral. En este sentido, la norma
encuadra dentro del ordenamiento constitucional, pues corresponde a una
de las competencias sealadas expresamente por la Carta en cabeza de la
organizacin electoral.
10.7 El artculo 98 fija el monto mximo de dinero proveniente de
particulares para las campaas de los distintos mecanismos de
participacin, el cual ser fijado por el Consejo Nacional Electoral.
En relacin a los gastos del proceso de recoleccin de firmas y a las
contribuciones particulares para sufragarlos, la ley slo puede limitar,
como as lo hace en el inciso cuarto del artculo sub-examine, el monto
mximo de las contribuciones que pueden ser recibidas por quienes
promuevan estas iniciativas. Respecto a los fines y el destino de tales
ingresos y contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios de
stos debern presentar ante la Registradura el balance correspondiente,
suscrito por un contador pblico. Ello permite al Estado controlar
eficazmente que los ingresos procedentes de este tipo de contribuciones
se destinen a hacer efectivos los mecanismos de participacin
democrtica.
El objetivo del artculo 97, es por tanto, que ningn promotor de
iniciativas populares pueda invertir en el respectivo proceso de
participacin una suma que sobrepase la que oportunamente -en el mes de
enero de cada ao- fije el Consejo Nacional Electoral. Teniendo en cuenta
que la determinacin de esas sumas no la puede hacer la ley para cada una
de las campaas o procesos de participacin, defiere esa funcin de
simple actualizacin, al Consejo Nacional Electoral.
Con fundamento en los anteriores argumentos, es claro que estas normas
no desbordan el ordenamiento constitucional.

260

Expediente CRF-003

Como antes se dijo, el Consejo Nacional Electoral en la Resolucin 0206


de 25 de marzo de 2009 parece entender que de los apartes trascritos se
desprende que en el proceso de recoleccin de firmas slo aplican
topes a los aportes que individualmente puedan recibirse y que tal etapa
est excluida de los topes generales del artculo 98 de la Ley 134 de
1994, sin embargo, como se ver a continuacin tal entendimiento es
manifiestamente errneo.
A pesar de que la referencia al artculo 98 en el fundamento jurdico 10.7
parece dar a entender que la Corte Constitucional, al revisar la
constitucionalidad de los artculo 97 y 98 del proyecto que
posteriormente se convertira en la Ley 134 de 1994 Estatutaria de los
Mecanismo de Participacin Ciudadana, slo se refiri al artculo 97 en
el fundamento jurdico 10.6, y que por lo tanto excluy la aplicacin de
topes generales en la etapa de recoleccin de firmas, tal comprensin es
equivocada pues los prrafos segundo y tercero del fundamento jurdico
10.7 tambin se refieren al artculo 97. Una lectura cuidadosa permite
percibir que al mencionar los gastos del proceso de recoleccin de
firmas y a las contribuciones particulares para sufragarlos se est
haciendo referencia al inciso cuarto del artculo sub-examine
enunciado que slo contiene el artculo 97, pues el artculo 98 tiene un
nico inciso. El siguiente prrafo de nuevo alude expresamente al
artculo 97 de la Ley 134 de 1994. Por lo anterior, no es posible concluir
que en la etapa de recoleccin de firmas no sean aplicables los lmites a
la financiacin privada como hace el Consejo Nacional Electoral en la
citada resolucin.
Sobre el tema cabe anotar adems que en las campaas que se adelanten
en relacin con los mecanismos de participacin, ya sea para la
inscripcin del Comit de Promotores, para la recoleccin de apoyos o
para promover el voto a favor o en contra, la financiacin privada no es
ilimitada. Por ello resulta conforme a lo establecido en la Ley 134 de
1994 que se haya fijado un nico monto y se haya aludido a las
campaas en general, pues ese monto es aplicable a cada una de las
campaas que se hagan: la de recoleccin de firmas, la campaa por el
voto favorable y la campaa por el voto negativo.
Tambin resulta pertinente traer a colacin el siguiente extracto de la
sentencia C- 1153 de 2005, referente al proyecto de ley estatutaria sobre
garantas electorales en materia de reeleccin presidencial:
Los topes mximos de gastos en campaas polticas constituyen una
medida que persigue varios objetivos dentro del contexto de los
regmenes democrticos. Uno de ellos es reducir las disparidades de

261

Expediente CRF-003

recursos entre los partidos, movimientos o grupos, favoreciendo con ello


la igualdad electoral. Otro es controlar los aportes privados y con ello
la corrupcin que puedan aparejar. La Constitucin Poltica se refiere
expresamente a la posibilidad de introducir estos topes, cuando en el
artculo 109 superior dispone que se podr limitar el monto de los gastos
que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las
campaas electorales, as como la mxima cuanta de las contribuciones
privadas, de acuerdo con la ley.(negrillas y subrayados agregados).

Como se puede advertir, la fijacin de topes mximos que se pueden


invertir en una campaa electoral persigue la consecucin de fines
constitucionales fundamentales, entre ellos, la igualdad electoral y la
lucha contra la corrupcin y adicionalmente busca preservar el carcter
popular de la iniciativa normativa, al evitar el ingreso indiscriminado de
recursos econmicos de dudosa procedencia o que estn ligados a
intereses econmicos particulares, como antes se anot.
Por otra parte, en lo que concierne al momento a partir del cual inicia
una campaa a favor de una iniciativa legislativa popular, la Corte
tambin disiente de la interpretacin acordada por el CNE a la LEMP,
segn la cual aqulla comienza a partir de la inscripcin del Comit de
Promotores. En efecto, la campaa empieza una vez aqul se constituye e
inicia sus labores de recoleccin de apoyos ciudadanos necesarios para
inscribirse ante la Registradura, es decir, para lograr el cinco (5) por mil
de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral; en el caso
concreto, segn el Registrador: 140.326 apoyos ciudadanos.
En efecto, a la Corte no escapa el hecho de que la recoleccin de un
nmero tan elevado de apoyos ciudadanos, a efectos de lograr la
inscripcin de un Comit de Promotores, demanda la existencia de una
infraestructura administrativa y logstica importante, la cual, como es
evidente, debe ser financiada de alguna manera. De all que, tampoco se
entendera que en estos casos no existiera lmite alguno para la recepcin
de contribuciones individuales, y, por ende, del monto global.
Correlativamente, la campaa a favor de la iniciativa legislativa popular
culmina con la presentacin de la misma ante el Congreso (art. 30 de la
LEMP), sin perjuicio de los derechos que la LEMP le asigna al vocero
del mismo durante el trmite legislativo.170
170 El artculo 31 de la LEMP dispone:
REGLAS PARA EL TRMITE DE INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS
NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PBLICAS. Para garantizar la eficacia de
participacin ciudadana durante el trmite de la iniciativa popular legislativa y normativa en
corporacin respectiva, se respetarn las siguientes reglas:
1. La iniciativa popular ser estudiada de conformidad con lo establecido en el reglamento de
corporacin respectiva y se aplicarn las disposiciones establecidas en el artculo 163 de

Y
la
la
la
la

262

Expediente CRF-003

En suma, a juicio de la Corte, las campaas a favor de una iniciativa


legislativa popular encaminada a convocar a un referendo para modificar
la Constitucin (i) inician luego de la conformacin del Comit de
Promotores y terminan con la presentacin del proyecto respetivo ante el
Congreso de la Repblica; y (ii) se encuentran sometidas a topes
individuales y globales.
La regulacin de la campaa del referendo constitucional
propiamente dicho.
La campaa a favor de un referendo constitucional propiamente dicho,
como lo sostiene el CNE en su Resolucin nm. 0067 30 de enero de
2008, comenzar a partir de la ejecutoria de la sentencia de la Corte
Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo.
Al respecto, la LEMP regula, a lo largo de su Ttulo X, lo atinente a la
divulgacin institucional, publicidad y contribuciones, en otras palabras,
aquello que se conoce como legislacin electoral de contorno.
As, en lo que se refiere al empleo de espacios institucionales, el artculo
91 de la LEMP dispone:
ARTCULO 91. ESPACIOS INSTITUCIONALES EN TELEVISIN. En
el referendo de carcter constitucional o legal, los promotores a favor
o en contra de la iniciativa, as como los partidos y movimientos con
personera jurdica, tendrn derecho dentro de los treinta (30) das
anteriores a la fecha de la votacin, a por lo menos dos espacios
institucionales en cada canal nacional de televisin. El Gobierno
Nacional, si lo desea, dispondr de tres espacios en cada canal para que
presente su posicin sobre la materia.
En las campaas de referendo de ordenanzas, de acuerdo o de
resoluciones locales, en las capitales de los departamentos, los promotores
de la iniciativa y los que promuevan el voto por el no, as como los
Constitucin Poltica para los proyectos que hayan sido objeto de manifestacin de urgencia.
En el caso de la iniciativa popular de acto legislativo presentada por el 20% de los concejales o
diputados del pas se aplicar el trmite previsto en el artculo 375 de la Constitucin.
2. El vocero deber ser convocado a todas las sesiones en que se tramite el proyecto y ser odo en
todas las etapas del trmite.
3. El vocero podr apelar ante la plenaria cuando la comisin respectiva se haya pronunciado en
contra de la iniciativa popular.
4. Cuando la respectiva corporacin no d primer debate a una iniciativa popular legislativa o
normativa durante una legislatura y sta deba ser retirada, se podr volver a presentar en la siguiente
legislatura. En este caso, seguirn siendo vlidas las firmas que apoyan la iniciativa popular, y no ser
necesario volver a recolectarlas.
Las firmas ciudadanas que apoyen iniciativas que al momento de entrar en vigencia la presente Ley, se
encuentren en trnsito en cualquier Corporacin seguirn siendo vlidas por un ao ms.

263

Expediente CRF-003

partidos y movimientos con personera jurdica, que participen en el


debate, tendrn derecho a por lo menos tres espacios institucionales en el
canal de televisin de la respectiva regin, dentro de los treinta (30) das
anteriores a la fecha de la votacin. En el caso del Distrito Capital, y
mientras no disponga de canal regional, se considerar para tales efectos
como canal regional la cadena tres de televisin.
El Consejo Nacional Electoral previo concepto del Consejo Nacional de
Televisin o el rgano que haga sus veces, distribuir los espacios,
sealar la duracin de cada presentacin y establecer las reglas que
deban observarse en los mismos.
El tiempo asignado a los promotores de la iniciativa no podr ser inferior
al promedio del asignado a los partidos y movimientos polticos con
personera jurdica (negrillas y subrayas aadidas).

Como se puede observar, durante la campaa del referendo, la LEMP


reconoce unos derechos, a los promotores y opositores al mismo, de
acceso a espacios institucionales en televisin, regulacin que se
encuentra ausente en la iniciativa legislativa popular. As mismo, se prev
que el Gobierno, si as lo desea, disponga de tres espacios en cada
canal para que presente su posicin sobre la materia.
De igual manera, la LEMP, en su artculo 92, dispone la realizacin de
unas publicaciones institucionales del proyecto de referendo
constitucional, en los siguientes trminos:
ARTCULO 92. PUBLICACIONES INSTITUCIONALES. El
Registrador del Estado Civil correspondiente, ordenar tres (3)
publicaciones del texto del proyecto sometido a referendo, al comienzo,
en el intermedio y al final de la campaa, en dos diarios de circulacin
nacional si se trata de un referendo de carcter constitucional o legal, o
dos publicaciones en un diario de amplia circulacin en el respectivo
territorio, en el caso de un referendo de carcter departamental o
municipal (negrillas aadidas).

Al respecto, es importante resaltar que, a diferencia de lo sucedido en la


etapa de la iniciativa legislativa popular, donde los promotores, a lo largo
de su campaa, eran los responsables de difundir el proyecto de texto, en
esta segunda etapa tal labor, con sus consabidos gastos, corre por cuenta
del Estado.
De igual manera, la participacin activa del Estado en esta segunda
campaa, a diferencia de la primera, se evidencia en el texto del artculo
93 de la LEMP:
ARTCULO
93.
CAMPAA
INSTITUCIONAL
DE
LA
ORGANIZACIN ELECTORAL. Sin perjuicio de la campaa que
adelanten los distintos grupos, la organizacin electoral ser
responsable de la campaa por el s y por el no, y para dar una

264

Expediente CRF-003

orientacin objetiva al debate, escuchar en audiencia los


argumentos de los promotores y opositores segn lo establecido por el
Consejo Nacional Electoral.
Durante el tiempo de la campaa, la organizacin electoral publicar
anuncios en los medios de comunicacin ms adecuados para la suficiente
divulgacin del contenido de la propuesta que ser sometida a referendo,
para invitar a los ciudadanos a participar en la votacin, y para ilustrar a
los ciudadanos sobre la organizacin del mismo, pero no podr expresar
juicio alguno sobre el texto que ser votado, ni sealar sus ventajas,
implicaciones o desventajas, si las hubiere (negrillas y subrayas
aadidas).

Se puede advertir, entonces, que durante la campaa electoral del


referendo constitucional, si bien los grupos a favor y en contra del mismo
pueden adelantar sus respectivas campaas, lo cual obviamente remite al
tema de la financiacin, es el Estado, mediante su Organizacin
Electoral, el responsable de la campaa por el s o por el no.
Correlativamente, los artculos 94 a 97 de la LEMP regulan el tema de las
reglas referentes a la publicidad de la campaa para el referendo
constitucional, en los siguientes trminos:
ARTCULO 94. REGLAS PARA CAMPAAS PUBLICITARIAS. En
las campaas de los procesos de participacin ciudadana de iniciativa
popular, toda persona natural o jurdica de derecho privado podr
contratar publicidad para promover la recoleccin de firmas, la
participacin ciudadana y una determinada posicin frente al tema de la
iniciativa. En todo caso, deber indicarse el nombre de quien financie los
anuncios.
Las afirmaciones falsas sobre el contenido de una iniciativa o de un
referendo sern sancionadas, en el caso de personas de derecho privado,
por el Consejo Nacional Electoral, con multas entre diez y cincuenta
salarios mnimos. En el caso de funcionarios o de entidades pblicas,
stas podrn ser denunciadas ante el Ministerio Pblico por cualquier
ciudadano.
ARTCULO 95. PUBLICIDAD EN LAS CAMPAAS DE
REFERENDO. Los promotores de una iniciativa de referendo, los que
promuevan el voto por el no, as como los partidos y movimientos
polticos que intervengan en el debate, podrn hacer propaganda por
todos los medios de comunicacin, de acuerdo con la reglamentacin que
para el efecto expida el Consejo Nacional Electoral.
ARTCULO 96. PUBLICIDAD PAGADA EN LOS MEDIOS DE
COMUNICACIN SOCIAL. Cuando un peridico, una emisora, una
programadora de televisin u otro medio de comunicacin social acepte
difundir publicidad pagada sobre un referendo, deber prestar sus

265

Expediente CRF-003

servicios a todos los promotores, partidos o grupos polticos que


intervengan en el debate y que los soliciten en igualdad de condiciones.

En cuanto a la financiacin de esta segunda campaa, como se puede


apreciar, presenta diferencias importantes en relacin como la primera,
aunque tambin ciertas semejanzas, por las siguientes razones.
Como se ha indicado, durante la campaa del referendo constitucional el
Estado incurre en un conjunto de gastos (publicaciones, espacios en la
televisin institucional, celebracin de debates), no previstos para la fase
de la iniciativa legislativa popular, financiada exclusivamente con
recursos privados. En otras palabras, se est ante una campaa soportada
con recursos pblicos y privados.
En este orden de ideas, se presenta una semejanza importante: en ambas
campaas se permite la financiacin privada; incluso en aquella del
referendo constitucional se prevn dos campaas: la de los promotores y
aquella de los opositores a la aprobacin del proyecto de reforma
constitucional. De tal suerte que, al igual que sucede con la campaa a
favor de la iniciativa legislativa popular, en esta segunda tambin deben
existir lmites a la financiacin de las campaas, lo cual se traduce en la
existencia de topes individuales y globales. En efecto, las mismas
razones constitucionales que justifican la existencia de topes en la
primera campaa son aplicables para la segunda.
Una ltima diferencia, muy importante, consiste en que mientras que en
la campaa a favor de una determinada iniciativa legislativa popular el
Comit de Promotores es el gran protagonista del mecanismo de
participacin ciudadana, en aquella del referendo constitucional lo es la
propuesta en s de reforma a la Carta Poltica. En efecto, en este
escenario, el centro del debate poltico se centra entre quienes estn a
favor y aquellos que estn en contra de introducir determinada enmienda
al Texto Fundamental. De hecho, la misma LEMP dispone que la
organizacin electoral ser responsable de la campaa por el s y por el
no, y para dar una orientacin objetiva al debate, escuchar en
audiencia los argumentos de los promotores y opositores segn lo
establecido por el Consejo Nacional Electoral.
Finalmente, haba que indicar que las campaas, a favor o en contra de
la aprobacin del pueblo de un referendo constitucional, inician con la
declaratoria de exequibilidad del proyecto por parte de la Corte y
culminan con la realizacin del certamen democrtico.

266

Expediente CRF-003

Examen, en el caso concreto, del marco normativo que regula la


iniciativa legislativa popular
La Corte considera que las campaas electorales, sean para respaldar una
iniciativa legislativa popular o un referendo constitucional propiamente
dicho, se encuentran sometidas a lmites en cuanto a su financiacin
privada, lo cual se traduce en la existencia de topes individuales y
globales. Tambin se ha explicado cundo inicia y culmina cada una de
ellas. Pasa entonces la Corte a precisar el marco normativo vigente para
el caso concreto.
Como se ha indicado, el CNE, mediante Resolucin nm. 0067 del 30 de
enero de 2008 del CNE, seal lo siguiente:
4.- MECANISMOS DEL ORDEN NACIONAL: Hasta la suma de
TRESCIENTOS
TREINTA
Y
CUATRO
MILLONES
NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS
OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA
($334.974.388).
ARTCULO SEGUNDO: Establzcase que las cuantas mximas para
promover la recoleccin de firmas, que pueden invertir las personas
naturales o jurdicas de derecho privado, de que trata el artculo 97 de la
ley 134 de 1994, en los mecanismos de participacin ciudadana que se
adelanten en el ao 2008, no podrn superar el uno por ciento (1%) de
los montos establecidos en el artculo primero de esta resolucin
(negrillas, subrayas y maysculas aadidas).

Quiere ello significar que, durante la campaa adelantada a favor de la


iniciativa legislativa, la sumatoria de las contribuciones, provinieran de
personas naturales o jurdicas, no poda exceder el monto de $
334974.388 millones de pesos.
En cuanto a los topes globales, la Corte entiende que la mencionada
Resolucin debe interpretarse de conformidad con la Constitucin, y en
consonancia con los artculos 97 y 98 de la LEMP, lo cual significa que el
monto total de los aportes no podan superar los $334.974.388 millones
de pesos. La anterior interpretacin ni siquiera se opone a lo previsto en
el mencionado acto administrativo, segn el cual En el caso de los
referendos constitucionales, la campaa comenzar a partir de la
ejecutoria de la sentencia proferida por la Corte Constitucional que
declare exequible la ley que convoca el referendo, por cuanto, como se
explic, existen realmente dos campaas electorales: una primera, a favor
de una iniciativa legislativa popular; y una segunda, aquella del referendo
constitucional propiamente dicho.

267

Expediente CRF-003

Pues bien, el balance entregado por el Comit de Promotores a la


Registradura evidencia que esa suma se super con creces. Veamos:
COMIT
DE
PROMOTORES
PARA
LA
REELECCIN
PRESIDENCIAL
BALANCE INFORME DE INGRESOS Y GASTOS DEL PROCESO DE
RECOLECCIN DE APOYOS
TOTAL DE INGRESOS
Contribuciones de particulares
Otros crditos
TOTAL DE LOS GASTOS
Honorarios
Recoleccin de apoyos
Materiales y publicaciones
Arrendamiento sede
Alquiler de equipos
Seguros
Servicios pblicos
Correos, portes y telegramas
Otros gastos

$ 2.046.328.135.81
142.870.000
1.903.458.135.81
$2.046.328.135.81
46.858.162.
1.416.714.893
226.898.454
17.143.550
10.164.641.
5.575.730
66.769.605
19.266.159
239.936.941.81

ORIGINAL FIRMADO

ORIGINAL FIRMADO

LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO

C. C. 2.911.993 de Bogot
Vocero del Comit

LUIS FERNANDO USECHE JIMENEZ

C. C. 17.168.818 de Bogot
Contador Pblico T. P. 4.157-T J.C.C

As pues, de conformidad con documento aportado por el vocero del


Comit de Promotores, certificado adems por contador pblico, la
organizacin gast en su campaa para recoleccin de apoyos
ciudadanos, ms de seis (6) veces lo autorizado por la Resolucin nm.
0067 de 2008 del CNE.
Ahora bien, si en gracia de discusin se sostuviera que la cifra fijada por
el CNE en su citada Resolucin comprenda no slo la campaa a favor
de la iniciativa legislativa popular, sino tambin aquella del referendo
propiamente dicho, la situacin resultara ser an ms grave. En efecto,
en la primera etapa el Comit de Promotores habra gastado seis (6)
veces lo autorizado, quedando pendientes aquellos gastos en los cuales,
eventualmente, incurrieran para incitar a los ciudadanos a votar a favor
del texto de reforma constitucional.
En cuanto a los aportes individuales, como se ha indicado, no podan ser
superiores a $ 3349.743.88 millones de pesos, cifra que igualmente se

268

Expediente CRF-003

desconoci. En efecto, segn el Acta nm. 008 del 2008 del Consejo
Central de la Asociacin Colombia Primero, fechada 28 de abril de 2008,
se recibieron diversos aportes individuales por 25, 30, 50 y 100 millones
de pesos, es decir, muy superior a los a $3.349.743,88 millones de pesos
autorizados por el CNE. El texto pertinente es el siguiente:
6. Proposiciones y Temas de los seores Consejeros.
En este punto, se propone que el Consejo Central apruebe una serie de
donaciones que se van a recibir con ocasin del proyecto de iniciativa
popular que se plantea apoyar, conforme el informe del seor
Presidente, teniendo en cuenta que los estatutos imponen la necesidad de
obtener aprobacin del Consejo para todo acto de cuanta sea o exceda
de cincuenta Salarios mnimos legales mensuales. Se discuti sobre los
procedimientos que se deben implementar a fin de someter al ms
riguroso examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de una
breve discusin se aprob la siguiente Resolucin:
EL CONSEJO CENTRAL DE LA ASOCIACION COLOMBIA PRIMERO
RESUELVE:
Primero: Se autoriza la recepcin de donaciones para financiar el
apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda
reeleccin, sujetas a los siguientes procedimientos:
Segundo: Se autoriza recibir las siguientes donaciones:
1. Donacin por la suma de veinticinco millones de pesos ($25.000.000)
de INTERSEC L TDA.
2. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de
INTERACTlVA LTDA. .
3. Donacin por la suma de treinta millones de pesos ($30.000.000) de
INVERSIONES ZARA TE GUTERREZ & CIA.
4. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de la
Organizacin Ardila Lule.
5. Donacin por cincuenta millones de pesos ($50.000.000) de Colpatria
S.A." (negrillas y subrayados agregados).

Pero, adicionalmente, en el Anexo nm. 8 de la investigacin


administrativa que adelanta el CNE, visible a folios 39 a 95, existen
numerosos certificados de aportes, suscritos por el contador Luis
Fernando Useche Jimnez, actuando en nombre de la Asociacin
Colombia Primero, cuyo examen evidencia otras graves violaciones a los
topes individuales. Para mayor claridad expositiva, la Corte indicar, en
una tabla, el nombre del contribuyente y el valor de su respectivo aporte:
Nombre del aportante

Monto del aporte

Hctor Anzola

5000.000

Unin Temporal Devinorte

40000.000

269

Expediente CRF-003

Gmez Zapata & Cia.

10000.000

Inversiones Zrate

5000.000

Inversiones Zrate

20000.000

Inversiones Zrate GTZ & CIA

10000.000

Fideicomiso BBVA Fiduciaria Concesin20000.000


Santa Marta, Riohacha, Paraguachn.
Sutex S.A.

6668.000

Texeli

6666.000

Hatovial

20000.000

lvaro Herrera Urrego

20000.000

Inversiones Petroleras
INVERPETROL

de

Colombia30000.000

Fundacin Sendero

50000.000

Inversora del Magdalena & CIA S.A.

40000.000

Edgar Navarro Vives

50000.000

DCD Constructores S.A.

5000.000

Coquecol S.A.

10000.000

Arq. Roco Otlora Ayala

1000.000

Nicols Simn Solano Tribin

1000.000

Oleoflores S.A.

10000.000

RCN Radio

10000.000

Casa de la Vlvula

3000.000

Manuelita S.A.

23000.000

Construitec S.A.

5000.000

Constructora CRD LTDA

5000.000

Inmobiliaria los Sauces S.A.

5000.000

270

Expediente CRF-003

Asocaa

6231.000

Asocaa

27537.000

Asocaa

13142.000

Alfonso M. S.A.

3000.000

Divano LTDA.

1000.000

Riopaila Castilla

30000.000

Olga de Dvila

500.000

Manuel Forero

1000.000

Tito Livio Caldas

10000.000

Empacor

10000.000

Gildardo Rojas

2000.000

Gilberto lvarez Uribe

1000.000

Hctor Gaviria

1000.000

Textron S.A.

10000.000

Julio (ilegible)

11700.000

Interseg S.A.

25000.000

Integra Seguridad

10000.000

Almacenes Mximo

10000.000

Valorem S.A.

100000.000

Arturo Calle

25000.000

C.I. Grodco

24000.000

Constructora Fratel LTDA.

10000.000

C.I. Banasan S.A.

20000.000

Textiles Nueva Moda

6666.000

La Samaria S.A.

15000.000

Tequendama

15000.000

271

Expediente CRF-003

Construcciones Edifa LTDA.

2500.000

Amarey Nova Medical

30000.000

Promotora Tamaca

5000.000

Comercial Cardona Hermanos LTDA.

3000.000

Ahora bien, segn el certificado expedido por el contador pblico de la


Asociacin Colombia Primero, fueron realizadas para cumplir los fines
y objetivos establecidos en los estatutos de la Asociacin, lo cual
realmente fue una ficcin, por cuanto los aportantes entregaron los
recursos para apoyar la iniciativa legislativa popular a favor del referendo
reeleccionista. As lo demuestra, la correspondencia cruzada entre los
aportantes, el Comit de Promotores y la Asociacin Primero Colombia,
como lo analizaron los Conjueces en su decisin.
De igual manera, el listado elaborado a partir de los cincuenta y seis (56)
certificados expedidos por el mencionado contador evidencia lo
siguiente:
1. Un total de 44 aportes, es decir el 78.5%, superaron la cifra de $
3349.743 pesos, es decir, el lmite mximo para las contribuciones
individuales.
2. Ese mismo nmero de aportantes, sin que coincidan plenamente con
aquellos que superaron los topes, son personas jurdicas, sean sociedades
annimas o limitadas, dentro de las que se destacan: constructoras 171;
concesionarias de vas172; fondos de inversiones173 y Fideicomisos174;
empresas vinculadas con determinados sectores de la produccin agrcola
(azcar)175 y textil176; explotacin de recursos minerales177 y medios de
comunicacin178. En otras palabras, empresas que, en su mayora y
debido a las actividades que realizan, usualmente celebran contratos con
el Estado o son destinatarias de polticas pblicas, como es el caso de la
poltica agrcola.
171 Entre otras, DCD Constructores S.A; Construitec S.A.; Constructora CRD Ltda.; Constructora
Fratel Ltda.; y Construcciones Edifa Ltda.;
172 Unin Temporal Devinorte y Hatovial.
173 Entre otras, Valorem S.A.; Inversiones Zrate e Inversora del Magdalena;
174 Fideicomiso BBVA Concesin Santa Marta, Riohacha- Paraguachon.
175 Entre otras, Asocaa, Riopaila Castilla, Oleoflores S.A.y Manuelita S.A.
176 Arturo Calle y Textiles Nueva Moda.
177 Inverpetrol, Textron y Coquecol S.A.
178 RCN Radio

272

Expediente CRF-003

3. Igualmente, la Corte encuentra que, sumados los aportes dados por las
mencionadas empresas a favor de la campaa del mecanismo de
participacin ciudadana, que sobrepasaron el tope mximo de los aportes
individuales de $ 3349.743 de pesos, se alcanza la cifra de $
733910.000 millones de pesos, es decir, los aportes individuales que
sobrepasaron los lmites impuestos para este tipo de contribuciones
sumados representan, a su vez, ms del doble del tope global autorizado.
De tal suerte que, segn las pruebas obrantes en el expediente, queda
claro que (i) los integrantes del Comit de Promotores gastaron durante la
campaa de recoleccin de apoyos a la iniciativa de reforma
constitucional, ms de seis (6) veces lo autorizado por el CNE; y (ii)
existieron aportes individuales superiores hasta en casi treinta (30) veces
lo permitido, contribuciones adems realizadas, en este ltimo caso, a
una organizacin no facultada para ello por el legislador estatutario,
como es el caso de la Asociacin Colombia Primero.
3.4.1.3. Razones por las cuales se estiman violados los principios de
transparencia, pluralismo poltico e igualdad. La importancia de la
financiacin de las campaas de los mecanismos de participacin
ciudadana.
En principio, se podra pensar que los integrantes del Comit de
Promotores incurrieron en dos clases de irregularidades diferenciables:
(i) servirse de una Asociacin particular para cumplir labores que segn
la LEMP le son propias, en especial, el recaudo de los recursos
econmicos, y (ii) desconocer los topes mximos generales e
individuales. Sin embargo, las pruebas obrantes en el expediente
demuestran que ambas situaciones son indisolubles: el recaudo de
contribuciones para la campaa por parte de la Asociacin buscaba
eludir, a su vez, las prohibiciones en materia de superacin de topes
electorales, individuales y globales. Tal maniobra, se pretendi abrigar
con un ropaje jurdico, recurriendo, como se ha explicado, a contratos de
mutuo y de mandato.
Pues bien, estas actuaciones del Comit de Promotores configuran no
slo violaciones a la LEMP, sino que afectan los principios
constitucionales de transparencia del sistema democrtico y de
pluralismo poltico, como se expondr a continuacin.
1. El principio de transparencia en un sistema democrtico.
Contenido y alcance del principio

273

Expediente CRF-003

El tema de la transparencia en las campaas electorales en materia de


mecanismos de participacin ciudadana se inscribe en un intenso debate
acadmico acerca de la financiacin de la poltica. En efecto, como
sostiene la doctrina, el problema de los recursos econmicos que
soportan tales actividades, ha adquirido una importancia cada vez mayor
por sus consecuencias importantes en enturbiar la transparencia de las
elecciones y deteriorar la legitimidad del sistema democrtico y la tica
de la administracin pblica179.
En tal sentido, el principio de transparencia en materia electoral apunta al
establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisin
el origen, la destinacin, al igual que el monto de los recursos
econmicos que soportan una determinada campaa electoral. De all que
las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o
balances al trmino de las elecciones, e igualmente, prevean diversas
sanciones, bien sean para el candidato o partido poltico, que incumplan
tal deber o que superen los montos mximos autorizados.
As pues, el mencionado principio apunta a combatir el fenmeno de la
corrupcin, entendida esta, en palabras de Herbert, como "el mal uso y
abuso de poder, de origen pblico o privado, para fines partidistas o
personales, a travs de la violacin de normas de Derecho" 180. En otras
palabras, la entrega de dinero, bienes o servicios, que se realiza de forma
encubierta a favor de un determinado candidato, con el fin de obtener un
beneficio posterior.
En igual sentido se pronunci la Corte en sentencia C- 1153 de 2005,
referente al control automtico del proyecto de ley estatutaria mediante la
cual se regulaban las garantas electorales para los casos de reeleccin
presidencial:
En aras de garantizar la transparencia de los aportes y de evitar el
ingreso de dineros de dudosa procedencia, le ley obliga a llevar un
registro pormenorizado de los recursos recibidos por la campaa.
Dicho registro incluye datos precisos de los particulares donantes, de
manera que sea posible identificar la legalidad de la procedencia de los
recursos. En tanto que la fijacin de topes financieros busca equilibrar
el motor econmico de la contienda, permitiendo, con ello, la
democratizacin del acceso a dicho cargo, es lgico que el Estado exija
claridad absoluta a los partidos y movimientos respecto del manejo
financiero de sus empresas polticas. Por ello, tal como lo dispone el
inciso final del artculo 17, el Consejo Nacional Electoral est autorizado
179 Idem.
180 Herbert, A, Financing Politics: Money, Elections and Political Reform. 4th Edition. University of
Southern California

274

Expediente CRF-003

para revisar y verificar dicha documentacin. La Corte Constitucional


entiende que la norma bajo estudio refleja un legtimo inters -impuesto
desde la misma base de la democracia- por garantizar la transparencia en
el manejo de los recursos de las campaas polticas, en un esfuerzo que
busca impedir la repeticin de episodios que marcaron negativamente la
historia nacional. As se lo autoriza, adems, el artculo 109
constitucional, al prever que los partidos, movimientos y candidatos
debern rendir pblicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino
de sus ingresos, norma que no sera posible si las campaas no llevaran
la contabilidad de los mismos. (negrillas y subrayados agregados).

Ms adelante en la misma decisin se seala lo siguiente:


Los elementos aportados por la jurisprudencia llevan a la Corte a
considerar que, como la informacin relacionada con los aportes y
contribuciones, as como los crditos, recibidos por las campaas
polticas involucra directamente el inters pblico reflejado en la
necesidad de garantizar la transparencia de las campaas polticas e
implica un riesgo social -derivado posiblemente de la tergiversacin de
los medios econmicos dispuestos para competir por el cargo de
Presidente de la Repblica- la misma es de naturaleza semi privada, por lo
que puede ser solicitada por una autoridad administrativa en ejercicio de
sus funciones, la cual, para el caso, es el Consejo Nacional Electoral.

Ahora bien, el principio de transparencia se aplica no solamente en el


caso de las elecciones encaminadas a seleccionar a los integrantes de una
Corporacin Pblica o al responsable de un determinado cargo, sino
igualmente en materia de mecanismos de participacin ciudadana, en
tanto que manifestaciones de la democracia directa, tal como lo prevn
los artculos 97 y 98 de la LEMP. En efecto, no se entendera que las
campaas que apuntan a que el pueblo se manifieste por una determinada
opcin poltica, fuesen ajenas a los postulados de la transparencia, es
decir, que pudiesen ser financiadas con toda suerte de recursos, sin
importar sus orgenes lcito o ilcito, ni tampoco sus montos; tanto menos
y en cuanto, como en el presente caso, la decisin a adoptar apunte a
reformar la Constitucin.
En tal sentido, en los ltimos aos, debido a la importancia que han
adquirido los mecanismos de participacin ciudadana, en especial el
referendo, los organismos internacionales y la doctrina especializada han
centrado su atencin en examinar la regulacin y puesta en marcha de
stos, aplicando para ellos, mutatis mutandis, los principios que rigen los
actos electorales.

275

Expediente CRF-003

En lo que atae a doctrina especializada, cabe sealar que la Comisin


Europea para la Democracia por el Derecho o Comisin de Venecia,
rgano consultivo del ms alto nivel del Consejo de Europa para asuntos
constitucionales, aprob en 2007 un Cdigo de Conducta en materia de
Referendos, texto que fija unas directrices a los pases miembros de la
Unin Europea para la celebracin de aqullos.
En tal sentido, en materia de financiamiento de campaas, el parmetro
fijado es el siguiente:181
g. El financiamiento de los partidos y de las campaas del referendo
deben ser transparentes.
h. El principio de igualdad de oportunidades puede, en ciertos casos,
conducir a limitar los gastos de los partidos y de otros actores del debate
sobre el referendo, especialmente en el mbito de la publicidad.
i. Las violaciones del deber de neutralidad de las autoridades pblicas
deben ser sancionadas

Ms adelante, el grupo de expertos explica el sentido de esta lnea


directriz en los siguientes trminos:
3.3. Financiacin.
Las reglas generales concernientes al financiamiento de los partidos y
de las campaas electorales, que sea pblico o privado, deben
aplicarse a las campaas de los referendos. Como en materia de
elecciones, la transparencia financiera debe encontrarse garantizada,
especialmente en lo atinente a las cuentas de la campaa. Una
variacin en relacin con las exigencias legales, por ejemplo,
sobrepasar de manera sustancial el techo de los gastos, puede dar
lugar a la anulacin de una votacin. (negrillas y subrayados
agregados)182.

En el mismo documento, sealan lo siguiente:


Reglas particulares aplicables a un referendo de iniciativa de una
fraccin del cuerpo electoral o iniciativa popular (cuando ellos son
previstos por la Constitucin).
38. La recoleccin de firmas debera ser gratuita y no financiada por
fondos privados. Si la remuneracin es autorizada, no debe comprender
ms que a las personas que recolectan las firmas, y no a los electores que
suscriben la iniciativa popular y la demanda de referendo. Se deben
reglamentar los lmites a las sumas globales permitidas, as como las
cantidades permitidas por cada persona que recolecte firmas. (Negrillas
agregadas)
181 CDL- AD (2007) 008, Commission Europenne pour la Dmocratie par le Droit, Code de Bonne
Conduite en matiere referendaire, 17 de marzo de 2007.
182 Ibdem.

276

Expediente CRF-003

Ahora bien, dado que los integrantes de la Comisin de Venecia


consideran que las reglas generales acerca de la financiacin de las
campaas electorales deben asimismo aplicarse en materia de referendos,
en el referido extracto traducido, sus integrantes remiten al Cdigo de
Buena Conducta en Materia Electoral, elaborado en 2002, y cuyo texto
pertinente es el siguiente:
3.5. La financiacin.
107. La reglamentacin de la financiacin de los partidos polticos y de
las campaas electorales es un elemento importante de la regulacin del
proceso electoral.
108. En primer lugar, la transparencia financiera debe estar garantizada.
Ella es necesaria cualquiera que sea el desarrollo poltico y econmico de
un Estado.
109. La transparencia se sita en dos niveles. El primero concierne a las
cuentas de las campaas, que deben figurar en una contabilidad especial y
cuidadosamente llevada. Una violacin sustancial de las normas o una
variacin en relacin con los techos de los gastos que figuren en la ley,
pueden dar lugar a la anulacin de una eleccin. El segundo nivel
consiste en vigilar la situacin financiera del elegido antes y despus de
su mandato. Una comisin para la transparencia financiera debe recibir
las declaraciones de los elegidos. Aquellas son confidenciales pero el
expediente puede, llegado el caso, ser remitido al rgano de investigacin
penal.183

As las cosas, segn la Comisin de Venecia, en materias electorales y de


mecanismos de participacin ciudadana, debe aplicarse el principio de
transparencia en cuanto a sus respectivas financiaciones, principio que,
por lo dems, entienden, de conformidad con sus textos, debe ser
interpretado no de manera aislada, sino en conjunto con otros como son:
(i) el sufragio universal; (ii) igualdad de oportunidades; (iii) sufragio
libre; (iv) libre expresin de la voluntad del elector, (v) sufragio secreto;
(vi) imparcialidad de los rganos electorales; y (vii) existencia de un
conjunto de recursos efectivo.
Violacin del principio de transparencia en el caso concreto
De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, la Corte
encuentra que se vulner el principio de transparencia por cuanto (i) el
recaudo de recursos econmicos se adelant por intermedio de una
organizacin privada no autorizada por la LEMP para ello; (ii) se acudi
a diversas maniobras (contratos de mandato y de mutuo) para tratar de
ocultar la unidad de gestin y de propsitos que siempre existi entre el
183 CDL-AD (2002) 023 rev., par. 107. Commission Europenne pour la Dmocratie par le Droit,
Code de Bonne Conduite en matire lectorale, 19 de octobre de 2002.

277

Expediente CRF-003

Comit de Promotores y la Asociacin Primero Colombia; y (iii) si bien


el balance fue entregado en trmino por el vocero del Comit de
Promotores, no puede perderse de vista que a folio 213 del cuaderno
principal 4 obra un oficio fechado 6 de octubre de 2009, dirigido al
Presidente del CNE, suscrito por los seores Luis Guillermo Giraldo
Hurtado y Luis Fernando Useche Jimnez, donde se afirma lo siguiente:
Los suscritos vocero y contador del Comit Promotor del
Referendo para la Reeleccin Presidencial, muy
respetuosamente nos permitimos manifestarle que con el
propsito de realizar algunas correcciones, retiramos el
balance presentado ante la Registradura Nacional del Estado
Civil sobre la financiacin de la recoleccin de firmas de
apoyo a la solicitud del mencionado referendo

Sin embargo, las correcciones introducidas al balance no desvirtuaron la


vulneracin de los topes individuales ni del gasto global porque
simplemente consistieron en enmendaduras y precisiones sobre el
nombre de algunos de los contribuyentes.
En suma, los actos particulares desplegados por el Comit de Promotores
no se ajustaron al principio de transparencia, lo cual configura un
desconocimiento de la Constitucin. En efecto, un trmite de reforma
constitucional, as sea iniciado por el querer de un grupo ciudadanos y
posteriormente apoyado por un nmero considerable de stos, debe
encontrarse libre de toda oscuridad o suspicacia. En otras palabras, en un
Estado Social de Derecho, toda manifestacin de la voluntad popular
debe ajustarse a los cnones y parmetros previamente sealados por el
ordenamiento jurdico, entre ellos, aquellos orientados por el principio de
transparencia.

2. La fijacin de topes de financiacin como garanta del principio


del pluralismo poltico y de la igualdad en los mecanismos de
participacin ciudadana
Contenido y alcance del principio
Hasta la primera mitad del siglo XX, el debate en materia electoral se
centr en la titularidad del derecho al sufragio. Se pas entonces de un
voto censitario, caracterizado por discriminar a los electores en funcin

278

Expediente CRF-003

de su sexo, riqueza o educacin, para pasar al sufragio universal, cuya


frmula consiste en: un ciudadano, igual a un voto. Luego la controversia
dogmtica se centr en la conformacin de las circunscripciones
electorales y en los mecanismos para repartir las curules, discusiones
que, hoy por hoy, subsisten en la doctrina.
Terminada la II Guerra Mundial la doctrina y la jurisprudencia alemanas,
seguidas por otras europeas, comenzaron a elaborar la nocin de
igualdad de oportunidades en las competiciones electorales. Mediante
esta concepcin se pretende superar la mera igualdad formal entre los
candidatos, en aras a garantizar que gocen de las mismas posibilidades de
resultar elegidos. Se analiza entonces la llamada legislacin electoral de
contorno, atinente a la publicidad, acceso a medios de comunicacin y
financiacin de los partidos polticos y de sus respectivas campaas
electorales. En tal sentido, se ha entendido que existen, desde una
perspectiva fctica, tres factores que pueden marcar la diferencia entre
los candidatos en competencia, a saber: aquellas superioridades derivadas
del (i) ejercicio del poder pblico; (ii) los recursos econmicos; y (iii) el
acceso a los medios de comunicacin. De all que, las legislaciones
electorales contemporneas apunten a (i) prohibir que los funcionarios
pblicos intervengan en poltica; (ii) limitar las cantidades o montos
globales que pueden gastarse en las campaas, el origen de los recursos,
al igual que su destinacin, siendo necesaria la rendicin de cuentas; y
(iii) regulando el acceso de los candidatos a los medios de comunicacin.
En cuanto al tema de la financiacin de las campaas electorales, las
diversas legislaciones han establecido topes, a efectos de evitar que los
candidatos con mayores recursos sean ms visibles que los dems. Se
suelen igualmente prohibir determinados tipos de aportes (vgr.
provenientes de empresas extranjeras), e igualmente, se prevn diversas
sanciones a la violacin de topes electorales, que pueden ser (i) la
reduccin de las subvenciones estatales a los partidos infractores
(Espaa); (ii) la nulidad de la eleccin y la inelegibilidad del candidato
hasta por 10 aos en casos de declaraciones falsas sobre gastos
electorales, al igual que la superacin de topes acarrea la prdida de la
curul (caso del Reino Unido con la Representation of the People Act de
1983); (iii) inelegibilidad del candidato hasta por 1 ao para el caso de
superacin de topes o rendicin extempornea de cuentas (Francia); y
(iv) imposicin de multas al partido y prdida del escao (Italia)184.
En el caso colombiano, la insuficiencia que han demostrado las sanciones
pecuniarias a los infractores de los topes electorales, aunada a las
184 Snchez Muoz, O., La igualdad de oportunidades en las competencias electorales, Madrid,
2007, p. 193.

279

Expediente CRF-003

numerosas investigaciones penales que se han adelantado en el pas


debido a la infiltracin de dineros ilcitos en la vida poltica, condujeron a
introducir reformas en la materia. En tal sentido, el Acto Legislativo 01
de 2009, retomando algunos avances que ya se haban presentado en la
anterior Reforma Poltica (Acto Legislativo 01 de 2003) 185 dispone lo
siguiente:
ARTCULO 3o. El artculo 109 de la Constitucin Poltica quedar as:
El Estado concurrir a la financiacin poltica y electoral de los Partidos y
Movimientos Polticos con personera jurdica, de conformidad con la ley.
Las campaas electorales que adelanten los candidatos avalados por
partidos y movimientos con Personera Jurdica o por grupos
significativos de ciudadanos, sern financiadas parcialmente con recursos
estatales.
La ley determinar el porcentaje de votacin necesario para tener derecho
a dicha financiacin.
Tambin se podr limitar el monto de los gastos que los partidos,
movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos
puedan realizar en las campaas electorales, as como la mxima
cuanta de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.
Un porcentaje de esta financiacin se entregar a partidos y movimientos
con Personera Jurdica vigente, y a los grupos significativos de
ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la eleccin, o las
consultas de acuerdo con las condiciones y garantas que determine la ley
y con autorizacin del Consejo Nacional Electoral.
Las campaas para elegir Presidente de la Repblica dispondrn de
acceso a un mximo de espacios publicitarios y espacios institucionales
de radio y televisin costeados por el Estado, para aquellos candidatos de
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya
postulacin cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto,
determine la ley.
Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente
acto legislativo, la violacin de los topes mximos de financiacin de
las campaas, debidamente comprobada, ser sancionada con la
prdida de investidura o del cargo. La ley reglamentar los dems
efectos por la violacin de este precepto.
Los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos y
candidatos debern rendir pblicamente cuentas sobre el volumen,
origen y destino de sus ingresos.
Es prohibido a los Partidos y Movimientos Polticos y a grupos
significativos de ciudadanos, recibir financiacin para campaas
electorales, de personas naturales o jurdicas extranjeras. Ningn
185 La preocupacin por la limitacin de los gastos de las campaas electorales aparece desde el texto
inicial de la Constitucin Poltica, as el inciso final del artculo 109 sealaba: La ley podr limitar el
monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campaas
electorales, as como la mxima cuanta de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos
y candidatos debern rendir pblicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus
ingresos. El texto constitucional original fue modificado por el artculo 3 del Acto Legislativo 01 de
2003 y qued con el siguiente tenor: Tambin se podr limitar el monto de los gastos que los
partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campaas electorales, as como la mxima
cuanta de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.

280

Expediente CRF-003

tipo de financiacin privada podr tener fines antidemocrticos o


atentatorios del orden pblico.
PARGRAFO. La financiacin anual de los Partidos y Movimientos
Polticos con Personera Jurdica ascender como mnimo a dos punto
siete (2.7) veces la aportada en el ao 2003, manteniendo su valor en el
tiempo.
La cuanta de la financiacin de las campaas de los Partidos y
Movimientos Polticos con Personera Jurdica ser por lo menos tres
veces la aportada en el perodo 1999-2002 en pesos constantes de 2003.
Ello incluye el costo del transporte del da de elecciones y el costo de las
franquicias de correo hoy financiadas.
Las consultas de los partidos y movimientos que opten por este
mecanismo recibirn financiacin mediante el sistema de reposicin por
votos depositados, manteniendo para ello el valor en pesos constantes
vigente en el momento de aprobacin de este Acto Legislativo.
PARGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional o los miembros
del Congreso presentarn, antes del 1o de agosto de 2009, un Proyecto de
Ley Estatutaria que desarrolle este artculo.
El proyecto tendr mensaje de urgencia y podr ser objeto de mensaje de
insistencia si fuere necesario. Se reducen a la mitad los trminos para la
revisin previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por
parte de la Corte Constitucional. (Negrillas y subrayas aadidos).

Con base en las normas transcritas, se puede afirmar que Colombia se


inscribe en una tendencia internacional encaminada a sancionar todo
abuso del poder econmico en la actividad poltica.
En igual sentido, de tiempo atrs, la Corte haba insistido en la
importancia de la fijacin de topes electorales en la contienda poltica.
As por ejemplo, en sentencia C- 089 de 1994, consider lo siguiente:
La norma determina las pautas conforme a las cuales, seis meses antes
de cada eleccin, puede establecerse una suma mxima de gastos en que
pueda incurrirse por parte de cualquier candidato en una campaa. De
este modo la ley ejerce la atribucin que el artculo 109 de la CP le ha
conferido. Como quiera que la fijacin concreta no la puede hacer la ley
para cada una de las campaas, defiere esa funcin de mera actualizacin
al Consejo Nacional Electoral. Se busca que la lucha poltica, en lo
posible sea igualitaria, y que la idoneidad intelectual y moral de los
candidatos, las ideas y los programas, sean los medios
preponderantes a los que apelen los actores en la contienda electoral
y los nicos recursos que decidan su suerte. (Negrillas aadidas).

Ms recientemente, la Corte en sentencia C- 1153 de 2005, referente al


proyecto de ley estatutaria mediante el cual se regulaba lo referente a las
garantas electorales en materia de elecciones presidenciales, realiz
importantes consideraciones en relacin con la necesidad de limitar y
controlar los dineros que sirven para realizar actividades polticas:

281

Expediente CRF-003

La creciente participacin de grandes sumas de dinero en las campaas


electorales conlleva grandes riesgos para la democracia. Estos riesgos
se derivan de los intereses econmicos de los diversos grupos que apoyan
las candidaturas, que constituyen verdaderos grupos de presin que es
necesario controlar con el fin de que no se desvirte la verdadera voluntad
de los electores, por conducto de diferentes mecanismos de sugestin. La
distorsin que la necesidad de financiacin de los partidos genera en la
democracia se evidencia desde la disputa por el cargo hasta el ejercicio
del mismo. (Negrillas agregadas).

Y ms adelante seal en relacin con los topes electorales:


En este contexto, los mecanismos para garantizar el equilibrio de
financiacin de las campaas han evolucionado desde la regulacin
minuciosa de lo que puede gastarse y recibirse a ttulo de contribucin en
la contienda, hasta la financiacin estatal de la misma. En esa franja la
doctrina ha identificado mecanismos como el establecimiento de lmites
de gastos, lmites a las contribuciones, regulaciones especiales sobre
transparencia de los aportes y revelacin de la fuente de las
contribuciones, proscripcin de procedencias especficas, mecanismos
diseados para encauzar las donaciones de particulares, subsidios en
especie y en dinero y financiacin estatal propiamente dicha.
Concretamente, en cuanto al tema de la financiacin de partidos y
campaas, la primera cuestin que resalta es si la misma debe ofrecerse
en igualdad de condiciones a todos los partidos y movimientos que
ingresan a la campaa o si la misma debe asignarse segn el apoyo
poltico con que cuente cada uno. As, una financiacin matemticamente
equitativa asignara los mismos recursos a partidos y movimientos
polticos con amplia aceptacin popular, que a movimientos o partidos
pequeos y de poca representatividad. Esta asignacin igualitaria -no
proporcional- reconoce que en el juego de la democracia, tanto los
contendientes dbiles como los poderosos tienen los mismos derechos de
participar en la competencia y, por tanto, el derecho a los mismos
recursos econmicos.
No obstante, sistemas de financiacin diversos admiten que asignar el
mismo apoyo econmico a un partido marginal no resulta equitativo con
los de mayor difusin popular, atendiendo al hecho de que la distribucin
de los recursos debe hacerse con criterios de proporcionalidad, de manera
que se refleje el apoyo poltico de la ciudadana. Con la misma crtica,
hay quienes sostiene que el reparto proporcional de la financiacin estatal
impide que partidos de un puado de personas, sin fuerza de competicin
suficiente, aprovechen los recursos pblicos con el nico fin de granjearse
una publicidad gratuita, promotora de una opcin irrealizable. Lo anterior,
sin embargo, encuentra oposicin en el hecho de que la financiacin
proporcional impide el surgimiento de nuevas alternativas polticas que, si
bien marginales en principio, pueden resultar potencialmente viables
como opcin de poder hacia el futuro.

282

Expediente CRF-003

En atencin a esa necesidad, otros sistemas aplican frmulas mixtas,


todas encaminadas a garantizar un mnimo de apoyo fiscal que permita el
equilibrio de la contienda. Entre ellas se destacan el subsidio equitativo
con lo que los partidos puedan conseguir por va de contribuciones
particulares; el subsidio complementario, que depende del sacrificio que
los partidos receptores hagan de lo que pretenden obtener de
contribuciones particulares -vigente en las elecciones presidenciales de
los Estados Unidos-; contribuciones fiscales atadas a los resultados de las
elecciones previas; ayuda estatal proporcional al nmero de escaos de
cada partido en la correspondiente legislatura; suministro estatal
diferenciado para el partido de la oposicin, entre otros. (Negrillas y
subrayados agregados)

La preocupacin sobre los lmites a la financiacin de las campaas


electorales se ha trasladado a los mecanismos de participacin ciudadana.
En este sentido apunta la doctrina: por dems, los medios financieros
utilizados (en un referendo) tienen tambin un impacto importante sobre
el xito o el fracaso de la propuesta. As, si su procedencia y su
utilizacin no son controlados, el pluralismo de la informacin y la
igualdad entre las diversas corrientes de expresin, indispensables para
que los ciudadanos puedan efectuar su eleccin en entera libertad, no se
garantizan.186
Cabe sealar que la Comisin de Venecia tambin ha realizado diversos
estudios acerca de los referendos en Europa, en los cuales se han
abordado aspectos tales como (i) fundamento jurdico; (ii) clases de
referendos; (iii) lmites formales y materiales de los referendos; (iv)
reglas particulares para los referendos de iniciativa popular y
gubernamental; (v) financiacin; (vi) efectos; y (vi) control judicial.187
En cuanto a la financiacin de las campaas, la Comisin seala que el
empleo de fondos pblicos, a favor o en contra de la iniciativa, se
encuentra prohibida en ciertos pases (Armenia, Bulgaria, Croacia,
Georgia, Portugal, Espaa y Suiza); en otros, se exige el acatamiento del
principio de neutralidad (Irlanda y Malta); mientras que ciertos Estados
limitan los montos (Austria). Por su parte, en cuanto a la financiacin
privada, la mencionada Comisin se limita a indicar que, por regla
general, no se prohbe remunerar a quienes ayudan en el proceso de
recoleccin de firmas.
Ahora bien, en 2007 la Comisin de Venecia aprob un Cdigo de
Conducta en materia de Referendos, texto que fija unas directrices a los
186 Snchez Muoz, Ob. Cit., p. 171.
187 Comisin de Venecia, Le referndum en Europe. Analyse des rgles juridiques des Etats
Europens, Venecia, 2005.

283

Expediente CRF-003

pases miembros de la Unin Europea para la celebracin de aqullos.


En tal sentido, en materia de financiamiento de campaas, el parmetro
fijado es el siguiente:188
3.3. Financiacin.
Las reglas generales concernientes al financiamiento de los partidos y de
las campaas electorales, que sea pblico o privado, deben aplicarse a las
campaas de los referendos. Como en materia de elecciones, la
transparencia financiera debe encontrarse garantizada, especialmente en
lo atinente a las cuentas de la campaa. Una variacin en relacin con
las exigencias legales, por ejemplo, sobrepasar de manera sustancial
el techo de los gastos, puede dar lugar a la anulacin de una
votacin. (negrillas y subrayados agregados)189.

En el mismo documento, sealan lo siguiente:


Reglas particulares aplicables a un referendo de iniciativa de una
fraccin del cuerpo electoral o iniciativa popular (cuando ellos son
previstos por la Constitucin).
38. La recoleccin de firmas debera ser gratuita y no financiada por
fondos privados. Si la remuneracin es autorizada, no debe comprender
ms que a las personas que recolectan las firmas, y no a los electores que
suscriben la iniciativa popular y la demanda de referendo. Se deben
reglamentar los lmites a las sumas globales permitidas, as como las
cantidades permitidas por cada persona que recolecte firmas. (Negrillas
agregadas)

Ahora bien, dado que los integrantes de la Comisin de Venecia


consideran que las reglas generales acerca de la financiacin de las
campaas electorales deben asimismo aplicarse en materia de referendos,
en el referido extracto traducido, sus integrantes remiten al Cdigo de
Buena Conducta en Materia Electoral, elaborado en 2002, y cuyo texto
pertinente fue citado previamente. De tal suerte que, considera la
mencionada Comisin que, violaciones graves a la normatividad atinente
a la financiacin, en especial la superacin de topes, bien sea de
elecciones o de mecanismos de participacin ciudadana, pueden dar lugar
a la anulacin de la eleccin del candidato o de la votacin por un
referendo, segn el caso. En otras palabras, el establecimiento de topes
electorales, si bien es importante en el mbito de la democracia
representativa, en el sentido de garantizar la vigencia del principio de
igualdad de oportunidades, lo es igualmente en el contexto de los
mecanismos de participacin ciudadana, es decir, ante manifestaciones de
la democracia directa.
188 CDL- AD (2007) 008, Commission Europenne pour la Dmocratie par le Droit, Code de Bonne
Conduite en matire rfrendaire, 17 de marzo de 2007.
189 Ibdem.

284

Expediente CRF-003

As mientras que en una eleccin se suelen establecer topes mximos a


los ingresos y gastos en que incurren partidos polticos y candidatos, a
efectos de evitar que los competidores electorales con mayores recursos
econmicos sean ms visibles ante el electorado y de esta forma lograr
una ventaja inaceptable, en materia de mecanismos de participacin, los
topes electorales constituyen una garanta del principio del pluralismo
democrtico.
En efecto, partiendo de la constatacin de la coexistencia en un Estado
Social de Derecho de diversas opciones ideolgicas y polticas,
igualmente vlidas, las cuales plantean diferentes posturas entorno a la
conduccin de los asuntos pblicos y de la sociedad; gozando adems
todas ellas de una presuncin de validez, y descartando la posibilidad de
obtener un consenso material (unanimidad) sobre todas y cada una de las
cuestiones pblicas, es preciso llegar a consensos procedimentales, es
decir, acuerdos claros y transparentes encaminados a resolver los
conflictos sociales o, dado el caso, adoptar una determinada decisin
poltica, con fundamento en la regla de las mayoras.
En este contexto, la fijacin de topes individuales y globales a las
campaas de los mecanismos de participacin ciudadana apunta a
garantizar que una determinada opcin poltica, as llegue a ser la
mayoritaria en un momento histrico determinado, no termine
imponindose injustamente sobre otras concepciones polticas
igualmente vlidas. En otros trminos, en un Estado Social de Derecho
los recursos econmicos que soportan un determinado proyecto poltico,
instrumentalizado mediante un determinado mecanismo de participacin
ciudadana y cristalizado en una reforma constitucional, no pueden ser
ilimitados por cuanto se atentara gravemente contra el pluralismo
poltico. Dicho de otra manera: el dinero no puede convertirse en el
principal catalizador de un proceso de reforma constitucional.
As las cosas, las vulneraciones graves y flagrantes de las disposiciones
que prevn los topes en las campaas de los mecanismos de participacin
ciudadana, no constituyen meras infracciones menores a disposiciones
administrativas, sancionables en nuestro contexto normativo con multas,
sino que configuran violaciones al principio del pluralismo democrtico,
y en consecuencia, configuran vicios constitucionales que afectan la
validez de la iniciativa de reforma constitucional.
Violacin del principio de pluralismo en el caso concreto

285

Expediente CRF-003

En el caso concreto, como se ha explicado, el monto total que poda


gastar el Comit de Promotores del Referendo ascenda a la suma de $
334974.388 millones de pesos. Segn el balance entregado, ingresaron a
la campaa $ 2.046328.135.81 pesos, lo que significa que la
organizacin gast en su campaa para recoleccin de apoyos
ciudadanos, ms de seis (6) veces lo autorizado por la Resolucin nm.
0067 de 2008 del CNE.
En materia de aportes individuales, las personas naturales o jurdicas
podan contribuir con un mximo de $3349.743 millones de pesos, tope
que igualmente fue vulnerado en numerosas ocasiones, por cuanto se
recibieron contribuciones por 25, 30, 50 y hasta 100 millones de pesos, lo
que significa, casi treinta (30) veces lo autorizado, como se desprende del
cuadro insertado en las pginas precedentes de esta decisin.
En tal sentido, la Corte considera que la grave y evidente violacin de
topes por parte del Comit de Promotores configura una violacin del
principio del pluralismo democrtico consagrado en el artculo primero
constitucional por cuanto (i) desconoce las previsiones sealadas en los
artculos 97 y 98 de la LEMP y desarrolladas en un acto administrativo
preparatorio de una reforma constitucional, como lo es la Resolucin
nm. 0067 de 2008 del CNE; y (ii) coloc en una situacin
manifiestamente privilegiada a un proyecto ideolgico dentro de la
sociedad, desconociendo los derechos de otras opciones polticas
igualmente vlidas.
En efecto, invertir ms de seis (6) veces de lo permitido en una campaa
encaminada a promover una determinada reforma constitucional, la cual,
por su contenido resulta ser igualmente de contenido electoral, configura
un abierto desconocimiento del principio del pluralismo poltico y de la
igualdad en los trminos antes sealados. Lo anterior por cuanto, la
inversin desmesurada de recursos econmicos en la campaa termin
por garantizar el xito del proyecto poltico y min las opciones de otras
corrientes polticas contrarias a la idea de la reeleccin presidencial.
Adicionalmente, como antes se anot, estos recursos provinieron en
buena parte de personas jurdicas, sociedades annimas o limitadas,
dentro de las que se destacan: constructoras190; concesionarias de vas191;
fondos de inversiones192 y fideicomisos193; empresas vinculadas con
190 Entre otras, DCD Constructores S.A; Construitec S.A.; Constructora CRD Ltda.; Constructora
Fratel Ltda.; y Construcciones Edifa Ltda.;
191 Unin Temporal Devinorte y Hatovial.
192 Entre otras, Valorem S.A.; Inversiones Zrate e Inversora del Magdalena;
193 Fideicomiso BBVA Concesin Santa Marta, Riohacha- Paraguachon.

286

Expediente CRF-003

determinados sectores de la produccin agrcola (azcar) 194 y textil195;


explotacin de recursos minerales196 y medios de comunicacin197; en
otras palabras, empresas que, en su mayora y debido a las actividades
que realizan, usualmente celebran contratos con el Estado o son
destinatarias de polticas pblicas. El desmesurado flujo de dineros
provenientes de estos particulares en la campaa de un mecanismo de
participacin popular dirigido a reformar la Constitucin para establecer
una segunda reeleccin presidencial tambin hace notorio que los
recursos fueron destinados a apoyar un proyecto poltico especfico en
detrimento de otras opciones ideolgicas.
3.5. Conclusiones sobre el trmite de la iniciativa legislativa que dio
origen a la Ley 1354 de 2009
Recapitulando, durante el trmite de la iniciativa legislativa ciudadana se
presentaron diversas irregularidades vinculadas con la financiacin de la
campaa a favor de la iniciativa de reforma constitucional, las cuales,
vistas de manera articulada, configuran una violacin grave a principios
cardinales sobre los cuales se estructura un sistema democrtico como
son entre otros el de la transparencia y el del respeto por el pluralismo
poltico del elector consagrados en los artculo 1, 155, 374
constitucionales y en los artculos 24, 27, 97 y 98 de la LEMP.
En efecto, una organizacin ajena a la iniciativa -la Asociacin Primero
Colombia- adelant gestiones propias de un Comit de Promotores
desconociendo, de manera flagrante, los mandatos del legislador
estatutario, y en ltimas, principios constitucionales propios del modelo
de Estado social de derecho. Desde la conformacin misma del Comit
de Promotores a esta Asociacin se asignaron dos labores fundamentales
en el manejo de la campaa a favor del referendo: (i) la contabilidad; y
(ii) el manejo de los fondos. En virtud de estas imprecisas tareas
encomendadas la Asociacin Colombia Primero, recaud y administr
importantes aportes econmicos para financiar la campaa de recoleccin
de apoyos ciudadanos a favor del referendo, recursos que fueron
trasladados al Comit de Promotores mediante un prstamo. Resulta
evidente la existencia de unidad de gestin y administrativa, entre el
Comit de Promotores de la iniciativa legislativa ciudadana y la
Asociacin Colombia Primero, dato relevante al momento de examinar la
transparencia del proceso de financiacin de la campaa de recoleccin
194 Entre otras, Asocaa, Riopaila Castilla, Oleoflores S.A.y Manuelita S.A.
195 Arturo Calle y Textiles Nueva Moda.
196 Inverpetrol, Textron y Coquecol S.A.
197 RCN Radio

287

Expediente CRF-003

de apoyos ciudadanos, y por supuesto, la vulneracin de la LEMP y de la


Constitucin.
En conclusin, el Comit de Promotores del referendo se sirvi de una
Asociacin particular, que siempre control, para adelantar labores que
segn la LEMP le eran propias, en concreto, las atinentes a la
financiacin de la campaa para la recoleccin de los apoyos ciudadanos
necesarios para tramitar una reforma constitucional. Lo anterior,
configura una maniobra para burlar los mandatos constitucionales y de la
LEMP, encaminados precisamente a que tales procesos sean realmente
transparentes y claros, y que, en definitiva, no se lesionen principios
constitucionales.
Esta situacin est ntimamente ligada con la trasgresin de la regulacin
y de los principios constitucionales que rigen la financiacin de las
campaas de los mecanismos de participacin ciudadana, tales como los
de transparencia y pluralismo poltico. Se tiene as, que de conformidad
con los artculos 97 y 98 de la LEMP, para la campaa de la iniciativa
legislativa popular se aplican los topes globales e individuales que fije el
CNE, los cuales en el ao 2008 ascendan a la suma de $ 3349.743 para
los aportes individuales y de $ 334974.300 como lmite global de
gastos. Ahora bien, en la campaa de la iniciativa legislativa ciudadana
que dio origen a la Ley 1354 de 2009 (i) los integrantes del Comit de
Promotores gastaron durante la campaa de recoleccin de apoyos a la
iniciativa de reforma constitucional una suma global que supera ms de
seis (6) veces lo autorizado por el CNE; y (ii) existieron aportes
individuales superiores hasta en casi treinta (30) veces lo permitido,
contribuciones adems realizadas, en este ltimo caso, a una
organizacin no facultada para ello por el legislador estatutario, como es
el caso de la Asociacin Colombia Primero. Estas actuaciones adems de
suponer una trasgresin de los mandatos de la LEMP vulneraron los
principios constitucionales de trasparencia porque en general toda la
actuacin fue dirigida a burlar los mandatos legales y constitucionales y
de pluralismo porque permiti contar con recursos ilimitados para
privilegiar o favorecer la propuesta de reeleccin presidencial.
Las irregularidades en la financiacin de la campaa de la iniciativa
legislativa
ciudadana,
previamente
detalladas,
acarrean
la
inconstitucionalidad del procedimiento legislativo, pues como antes se
seal esta etapa hace parte del trmite de a ley convocatoria a un
referendo constitucional y por lo tanto tienen como directa consecuencia
la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. No
obstante, por razones de suficiencia argumentativa se continuar con el
estudio del trmite de la iniciativa en el Congreso de la Repblica.
288

Expediente CRF-003

4. El trmite en el Congreso de la Repblica del proyecto de la Ley


1354 de 2009
Una vez examinado el trmite ante la organizacin electoral de la
iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009
corresponde a esta Corporacin abordar el estudio del procedimiento
legislativo que terminara por convertir dicha iniciativa en la ley
convocatoria a un referendo constitucional. Para una mayor claridad en
este acpite se seguir un orden expositivo similar al empleado en el
aparte anterior de esta providencia. En consecuencia la Corte
Constitucional:
1.
2.

3.
4.

4.1.

En primer lugar har un breve recuento de los principios que rigen


el procedimiento legislativo.
Describir el trmite que, segn la Constitucin y las normas
orgnicas pertinentes, debe surtir un proyecto de ley convocatorio
a referendo constitucional de iniciativa popular ciudadana ante el
Congreso de la Repblica.
A continuacin relatar detalladamente el trmite legislativo de la
Ley 1354 de 2009.
Finalmente examinar si, a lo largo de dicho trmite, se incurri en
vicios de procedimiento que afecten la validez del mismo.
El principio democrtico y los principios que rigen el carcter
sustancial del procedimiento legislativo

Hacer referencia al funcionamiento del rgano legislativo en Colombia


obliga a mencionar dos aspectos fundamentales: las funciones que realiza
y los procedimientos por medio de las cuales son desempeadas. En un
Estado social y democrtico de derecho ambos extremos son de carcter
fundamental. Es la propia Constitucin la que, en su Ttulo I, seala los
rasgos que deben caracterizar al Estado Colombiano, dentro de los cuales
deben destacarse el sometimiento de las actuaciones de los rganos
constituidos al ordenamiento jurdico principio de legalidad, el principio
que debe inspirar la toma de las principales decisiones de la vida estatal
el democrtico y el fin esencial que debe inspirar la labor de sus rganos
el beneficio social.
Si bien estos temas han sido desarrollados abundantemente por la
jurisprudencia de esta Corporacin, en esta oportunidad es necesario
reiterarlos por la trascendencia que tiene en el examen de

289

Expediente CRF-003

constitucionalidad de una ley convocatoria a un referendo constitucional


de iniciativa ciudadana. Como antes se mencion, en este procedimiento
de reforma se anan mecanismos propios de la democracia participativa
con el elemento definitorio por excelencia de la democracia
representativa: el procedimiento legislativo, por tal razn es necesario
detenerse nuevamente en los principios que informan la actuacin del
Congreso.
Entre los diversos rganos que integran las ramas del poder pblico, tanto
por su origen como por su funcionamiento, el Congreso es el rgano
representativo por excelencia debido a que en las elecciones que tienen
lugar para su conformacin un nmero plural de fuerzas polticas
compiten y obtienen escaos en su interior; y, principalmente, porque su
funcionamiento debe respetar reglas de juego previstas para que la
pluralidad de fuerzas polticas tengan oportunidad de manifestar, de
forma til, sus opiniones y pareceres.
As mismo, los elementos democrticos en la composicin y
funcionamiento del Congreso justifican las funciones que le son
atribuidas. La elaboracin de la ley, la reforma de la Constitucin, la
elaboracin del presupuesto del Estado, la investigacin y el juzgamiento
de los altos funcionarios del Estado, el control poltico, son todas tareas
esenciales que adquieren legitimidad democrtica si son ejecutadas por el
cuerpo de representantes del pueblo a nivel nacional. Pero igualmente el
desarrollo de las funciones a su cargo debe entenderse como una
manifestacin del principio democrtico y, por consiguiente, los
procedimientos por medio de los cuales se ejercen las competencias y se
adoptan las decisiones correspondientes estn sujetos a las mismas reglas
que aportan legitimidad al Congreso en su conformacin.
Aunque el principio democrtico se manifiesta en todas las funciones del
Congreso, interesa a la Corte profundizar, especialmente, en como se
concreta tratndose de la labor legislativa. A lo largo de sta se
encuentran muy distintas expresiones del principio democrtico, las
cuales, verbigracia, abarcan momentos como la reunin, actividades
como la participacin y decisin, al igual que condiciones como la
transparencia. Estas diversas manifestaciones pueden ser agrupadas en
tres principios que integraran, a su vez, el principio democrtico en la
actividad congresual. De esta manera en el principio mayoritario o de
decisin por mayoras, de pluralismo poltico y de publicidad se puede
entender condensado de forma un poco ms concreta el sentido

290

Expediente CRF-003

democrtico que atiende el deber ser del funcionamiento del Congreso.


198

Para efectos del objeto ahora estudiado ser menester establecer cmo se
presenta cada uno de estos principios en la actividad del rgano
legislativo con el objetivo de mostrar las distintas maneras de concrecin
que tiene el principio democrtico en sus actividades.
4.1.1. Principio mayoritario
La decisin tomada por la mayora es la frmula ms eficiente desde el
punto de vista democrtico para integrar a las fuerzas que participan en
una eleccin, sin que se pierdan elementos de libertad e igualdad que
son esenciales a las actividades congresuales.
En principio, el mtodo que mejor responde a dichos criterios de
legitimacin sera el que contase con el apoyo de todos y cada uno de los
integrantes de la respectiva clula o cmara legislativa cuando se
pretenda tomar una decisin, es decir, la unanimidad. Sin embargo, la
prctica ha demostrado muchas veces que un sistema de decisin basado
en el acuerdo unnime de los integrantes es imposible de sostener en un
foro como son los rganos legislativos, en donde se dificulta conseguir
un parecer idntico de todas las fuerzas polticas sobre un determinado
tema. Por esta razn, y ante la necesidad de preservar la igualdad al
interior del Congreso, el mtodo de decisin mayoritario surge como la
solucin ms adecuada a este tipo de situaciones, ya que implica que
para tomar una decisin debe ser mayor el nmero de participantes que
estn de acuerdo que el de aquellos que no lo estn199.
La decisin mayoritaria tiene un profundo fundamento en la igualdad,
porque asigna idntico valor a la participacin de cada uno de los
ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad de oportunidades en el
proceso participativo. Es decir, el sentido democrtico de la decisin
mayoritaria est fundado en dos pilares que se nutren del principio de
igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso de
decisin no tengan fundamento en parmetros discriminadores tales
198 En este sentido MANUEL ARAGN REYES en Constitucin, democracia y control, Mxico,
Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Serie Doctrina Jurdica No. 88, 2002, p. 36 y s.s.
199 Por esta razn Kelsen afirmaba que entre ms exigente sea la mayora menor ser la limitacin de
la libertad individual. En este sentido manifest que el principio de mayora absoluta significa la
aproximacin relativamente mayor a la idea de libertad KELSEN Hans, El problema del
parlamentarismo en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Ed. Debate, Madrid, 1988, p. 99.

291

Expediente CRF-003

como la renta o el nivel de preparacin acadmica-; y (ii) el idntico


valor asignado a la decisin de cada uno de los participantes, en cuanto
que entre las participaciones vlidas ninguna tendr mayor peso que
otra.
De esta forma el principio mayoritario se convierte en realizacin del
valor igualdad que a su vez se presenta como uno de los principales
objetivos a garantizar dentro de las labores de un Congreso vinculado en
su funcionamiento por el principio democrtico.
La Constitucin acoge esta idea en el artculo 146, en el cual consagra
que por regla general las decisiones de las Cmaras y Comisiones del
Congreso se tomarn por mayora simple. La concrecin del principio
democrtico a travs del principio mayoritario implica, adems de la
decisin tomada por el mayor nmero de integrantes de la respectiva
corporacin, el respeto de las posibilidades de participacin a los
grupos minoritarios, no slo en la discusin, sino en la efectiva toma de
las decisiones. Por esta razn es necesario que como parte esencial del
principio mayoritario se derive el principio minoritario, que en un
sistema democrtico, lejos de ser contradictorio, resulta
complementario.
En efecto, implementar el principio minoritario es hacer partcipes a las
minoras, si no de todas, de las decisiones ms importantes adoptadas
por las cmaras legislativas200, lo que no significa nada diferente a
establecer mayoras cualificadas para los temas trascendentales de la
vida estatal201, dando as la posibilidad de que los grupos minoritarios
participen activa y efectivamente en el desarrollo de los trabajos
parlamentarios202. As, la Constitucin de 1991 prev una serie de
mayoras especiales absolutas y cualificadas que responden a la
200 LEIBHOLZ G., RINCK H., HESSELBERGER D., Grundgesetz Kommentar, Artikel 20, T. II,
Ed. Otto Schmidt, Colonia, 1990, p. 37; Por la doctrina espaola puede consultarse el excelente trabajo
de la doctora Paloma Requejo, democracia parlamentaria y principio minoritario, Ed. Ariel,
Barcelona, 2000, especialmente el cap. 4.
201 RESIGNO G.U., Voce Principio maggioritario en Enciclopedia Giuridica Treccani, vol. XXIV,
1998, p. 2.
202 La inclusin de las minoras en el debate y decisin de los temas ms relevantes de la vida
congresual no puede entenderse como la renuncia a la dinmica del cuerpo legislativo; en este sentido
resulta til tener en cuenta las palabras de Moreno, para quien Tal modo de ver las cosas atentara
contra la propia naturaleza del Parlamento como sede de debate pluralista entre todas las fuerzas
polticas, y supondra olvidar el papel fundamental que estos grupos desarrollan en la funcin central
que los modernos parlamentos estn llamados a desempear: el control de la actividad del ejecutivo
MORENO GARCIA Antonio, Los derechos de las minoras en la organizacin del trabajo
parlamentario en Revista de las Cortes Generales, n. 25, Madrid, 1992, p. 52.

292

Expediente CRF-003

necesidad de alcanzar consensos estables sobre algunas de las materias


que decide el legislativo203.
De esta forma la decisin propia de la democracia ser aquella que
exija el apoyo o consenso de la mayora de los integrantes del cuerpo
que decide, de manera tal que para las decisiones ms importantes se
exija que del consenso formen parte minoras representativas del rgano
legislativo. Contrario sensu, no ser democrtico el sistema que prevea
un procedimiento en el que la minora pueda expresar la voluntad
definitiva del cuerpo legislativo, que sustancialmente se asemejar a una
oligarqua y, mucho menos, aquel en que sea una persona la que tome
las decisiones polticas reservadas a esta institucin del Estado tal como
ocurre en una dictadura.
4.1.2.

Principio de pluralismo poltico

Este principio resalta la integracin plural del rgano legislativo y,


aunque parezca redundante, de sus rganos internos, como son las
plenarias de las cmaras y las comisiones. Adems de la legitimidad
derivada de su eleccin directa por parte de los ciudadanos,
caracterstica que comparte con el Presidente de la Repblica, su
legitimidad le viene dada porque en su integracin participan las fuerzas
polticas, que de acuerdo con el procedimiento de decisin poltica, se
destacan como las ms representativas de la sociedad.
Una primera manifestacin de este principio tiene lugar en la eleccin
de los miembros del Congreso. En efecto, el pluralismo de fuerzas
polticas representadas en el rgano legislativo es fruto del
procedimiento de escrutinio electoral que, contrario al de los cargos
uninominales, desarrolla un sistema proporcional, es decir, un sistema
cuyo principio ser el repartir los escaos a proveer entre las fuerzas
polticas participantes en la contienda electoral, de acuerdo al nivel de
sufragios de apoyo obtenidos por cada una de ellas. Toda la
participacin de las fuerzas minoritarias tendr sentido si stas son las
203 Se exige el apoyo de una mayora absoluta para aprobar, entre otras, las leyes que concedan
facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica (Art. 150 num. 10), para las leyes orgnicas
(Art. 151), para las leyes estatutarias (Art. 153), para las leyes que llamen al pueblo a convocar una
Asamblea Constituyente (Art. 376), para las leyes que sometan a referendo un proyecto de reforma
constitucional (Art. 378), para la reconsideracin de una objecin presidencial por razones de
inconveniencia (Art. 167), para aprobar mocin de censura contra un Ministro (Art. 135 n. 9) o para
aprobar actos legislativos. Por otro lado, se requerir mayora de dos tercios para aprobar leyes que
reformen o deroguen decretos legislativos expedidos en desarrollo del Estado de Guerra Exterior (Art.
212 inc. 4) y para aquellas leyes que conceden amnistas o indultos (Art.150 num. 17).

293

Expediente CRF-003

que verdaderamente representan a los sectores ideolgicos, pareceres


polticos o concepciones sociolgicas existentes al interior de la
sociedad representada. De manera que la base conceptual en la que se
apoya el pluralismo es que del proceso electoral a partir del cual se
lleva a cabo la eleccin de los miembros del Congreso se podr obtener
una representacin refleja de la sociedad.
Adicionalmente, como antes se seal, el pluralismo tambin rige el
funcionamiento del Congreso. Desde esta perspectiva el objetivo
principal del pluralismo poltico es, como su nombre lo indica, hacer de
la manifestacin de voluntad de las comisiones, cmaras legislativas o
Congreso en pleno, el resultado de un proceso integrador de las fuerzas
polticas que lo conforman, de manera que las mismas puedan participar
activamente en el proceso de determinacin poltica. Esta manifestacin
es similar a la hecha con ocasin del principio mayoritario en cuanto
que el mismo resulta, a su vez, de una integracin de las minoras con
asiento en la cmara; sin embargo, el pluralismo no concentra su
atencin en la decisin que finalmente se toma, sino en el proceso que a
ella conduce.
En este sentido el pluralismo propugnar porque en el proceso de
funcionamiento de las cmaras y sus comisiones se garantice la
participacin de las diversas polticas en las etapas que componen el
procedimiento legislativo. En esa medida no sera coherente adjudicar el
carcter de democrtico a un procedimiento legislativo en el cual la
mayora acapare las posibilidades de participacin. Resulta entonces
valioso que la presentacin de proyectos de ley, la interposicin de
enmiendas, la elaboracin, presentacin y exposicin de informes de
ponencia, la solicitud de confirmacin del qurum, la participacin con
voz en las sesiones de cmaras y comisiones, sean posibilidades de
actuacin de las fuerzas minoritarias en el procedimiento legislativo.
Por otra parte, el principio democrtico y el pluralismo estn
profundamente imbricados, as la democracia en desarrollo del
procedimiento legislativo tendr como objeto principal la proteccin de
las minoras que desde la perspectiva del pluralismo implicar su
inclusin efectiva en la deliberacin y aprobacin de los proyectos que
tiene lugar en desarrollo del procedimiento legislativo.
4.1.3. Principio de publicidad

294

Expediente CRF-003

El principio de publicidad aporta un elemento trascendental en la


actividad institucional dentro de un Estado democrtico, que consiste en
la posibilidad de fiscalizar la actividad que realiza el poder pblico,
examen que en el caso del Congreso de la Repblica tendr como sujetos
activos tanto a la sociedad, como a los mismos integrantes del rgano
legislativo, especialmente a las fuerzas minoritarias o de oposicin, las
cuales estarn interesadas en resaltar las disparidades de criterio
jurdico o poltico con las medidas adoptadas por la mayora.
Entonces, en primer lugar el principio de publicidad supone la
posibilidad de que la sociedad observe de forma amplia y neutral el
funcionamiento de comisiones y cmaras, lo que puede concretarse a
travs de los mecanismos institucionales previstos para tal efecto como
la Gaceta del Congreso, el canal pblico por el cual se transmita la
actividad del rgano legislativo, la celebracin de audiencias pblicas,
la asistencia de pblico a las barras del Congreso para presenciar sus
sesiones, la publicacin en el Diario Oficial de las leyes una vez
sancionadas. As mismo debe garantizarse la transparencia al interior
del Congreso, entendiendo que sus integrantes deben contar con todas
las posibilidades para conocer los asuntos en los cuales se espera su
participacin, as como brindar los medios necesarios para que sea
perfectamente clara la agenda legislativa, el contenido de los temas a
discutir en ella y el momento en que se tomarn las decisiones por parte
de la comisin o plenaria a la que se pertenezca.
La transparencia en el ejercicio de las funciones pblicas constituye un
elemento de la moderna democracia institucional, que aunque de amplia
tradicin, se ha renovado con las nuevas concepciones fruto del avance
en las comunicaciones, que facilitan la concrecin de principios como el
de publicidad a travs de herramientas como las pginas web, los
correos electrnicos o los mensajes de texto a celulares204. Este resulta
un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrtico del
rgano legislativo, pues carecera de sentido el carcter representativo
derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad
que realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus
electores.
204 Esta es la razn que anima a Rodrguez-Zapata a considerar que Las decisiones pblicas
trascendentales deben ser fruto de un debate pblico y prolongado en el que aparezcan todos los
puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se otorgue el justo valor a todos los intereses
encontrados. Slo de esta forma, apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad
social. Al respecto RODRGUEZ-ZAPATA Jorge, Sancin, promulgacin y publicacin de las leyes,
Ed. Tecnos, 1987, Madrid, p. 20.

295

Expediente CRF-003

Es este el significado del artculo 144 de la Constitucin, al establecer la


regla general de la publicidad en las sesiones de las comisiones y
cmaras legislativas, confirmando el carcter de transparencia y
apertura que debe tener la actividad de los representantes de la sociedad
en un Estado democrtico. La disposicin legislativa en que se acoge el
espritu trazado por la Constitucin es el artculo 85 del Reglamento del
Congreso, en del que se reitera la regla general de publicidad para las
sesiones de las Cmaras; de igual forma, los artculos 70 y 71 de dicho
estatuto concretan el postulado que aquella norma enuncia al establecer
la libre asistencia de los periodistas a las sesiones de las Comisiones o
de las Cmaras siempre que stas no sean reservadas205. Igualmente, el
pblico interesado podr presenciar el desarrollo de cualquier sesin
pblica, asistencia cuya regulacin est a cargo del presidente del
respectivo rgano legislativo.
Por su parte, el artculo 88 del Reglamento reafirma este principio al
sealar que las sesiones de estos rganos debern tener una amplia
cobertura, la cual se realizar por medio de programas semanales de
televisin, comunicados periodsticos o transmisiones radiales, canales
por medio de los cuales el Congreso establece una continua
comunicacin con la poblacin. Tambin se consagra la antes
mencionada posibilidad de or a los ciudadanos durante el debate en
comisin, la que, de acuerdo con los mandatos de los artculos 230 y
siguientes del mismo estatuto debern desarrollar las Mesas Directivas
de cada Comisin mediante la determinacin del momento y el tiempo en
que deba tener lugar este tipo de participaciones.
Para materializar este principio existe un peridico oficial, la Gaceta
del Congreso, encargado de dar publicidad a las actividades de
Cmaras y Comisiones. En l se realizar la publicacin prevista en el
artculo 157 de la Constitucin206, al igual que la publicacin exigida
por el artculo 156 del Reglamento del Congreso, a saber: la ponencia
para primer debate de un proyecto de ley, requisito indispensable para el
inicio de esta fase en cada Cmara207. Tambin podrn publicarse en la
Gaceta del Congreso las actas de las sesiones, aunque esto no constituye
205 Las sesiones reservadas son la excepcin dentro de la actividad de las Cmaras, y no estn
previstas a priori para la discusin de ningn asunto dentro del procedimiento legislativo; para su
celebracin es necesario que medie propuesta expresa de la Mesa directiva, de un Ministro o de una
quinta parte de los miembros de la cmara o comisin, y que as sea aprobado por mayora simple.
206 De conformidad con el cual todo proyecto que la Cmara quiera discutir debe publicarse antes de
darle curso en la respectiva Comisin.
207 Art. 157 del Reglamento del Congreso.

296

Expediente CRF-003

requisito para que se proceda a su aprobacin por parte de la cmara o


comisin respectivas.
El Acto Legislativo 01 de 2003 tiene como finalidad reforzar el principio
objeto de estudio, as el enunciado normativo aadido al artculo 160 de
la Constitucin, que exige el anuncio previo y en sesin diferente de los
proyectos que se vayan a votar, ya sea en comisin o en plenaria; y la
adicin aprobada al artculo 133 de la Constitucin que suma a la
publicidad del voto su carcter nominal, lo que ampla la posibilidad de
fiscalizacin respecto de las decisiones tomadas por los representantes.
En conclusin, el principio democrtico en el desarrollo del
procedimiento legislativo se manifiesta en la participacin de las fuerzas
polticas que integran el Congreso, al prever que ste funcione mediante
un procedimiento inclusivo de todas ellas, permeable a los pareceres
sociales y transparente a su fiscalizacin, en el cual, es principio axial la
decisin por las mayoras, a la vez que se garantiza la participacin de las
minoras. Siendo estos los rasgos que definen el carcter sustancial del
procedimiento legislativo, pasa esta Corporacin a describir las
principales etapas del trmite de un proyecto de ley de iniciativa
ciudadana convocatorio de un referendo constitucional.
4.2.

El procedimiento legislativo del proyecto que por iniciativa


ciudadana convoca la realizacin de un referendo
constitucional

El procedimiento legislativo previsto para la realizacin de la ley por


medio de la cual se convoca al pueblo a un referendo no difiere en
aspectos sustanciales del procedimiento legislativo seguido de ordinario
para la realizacin de las leyes, excepto por el requisito previsto en el
artculo 378 de la Constitucin respecto de su aprobacin por la mayora
de los miembros de una y otra cmara. Las etapas del procedimiento y
los actos preparatorios respondern a las precisas condiciones que deben
cumplirse al adelantar el procedimiento legislativo ordinario, teniendo en
cuenta la regulacin prevista en la Constitucin y en las normas
orgnicas pertinentes.
Lo anterior podra llevar a la conclusin que la ley de referendo, aparte
de la mayora exigida por el artculo 378 constitucional no tiene
condiciones especiales en su realizacin. Sin embargo esta conclusin se
aleja de una interpretacin sistemtica y sustancial de la Constitucin,

297

Expediente CRF-003

pues sera fruto de un anlisis eminentemente formal de las exigencias


procedimentales contenidas en la Constitucin y el reglamento del
Congreso, que excluira el sentido sustancial que su realizacin
involucra.
En efecto, para esta Corporacin es claro que el procedimiento legislativo
es mucho ms que una simple concatenacin de ritualidades que aportan
orden a la labor de las cmaras legislativas, por el contrario, resulta ser el
mecanismo mediante el cual manifiesta de forma concreta el principio
democrtico en la toma de decisiones por parte de los representantes del
pueblo y, en esta medida, la manera de actuar la democracia
representativa como manifestacin de la soberana popular en un Estado
de derecho. Sin la intencin de profundizar en un tpico tantas veces
tratado por la jurisprudencia constitucional, debe recalcarse que el
procedimiento legislativo se justifica en cuanto resulta de la aplicacin
prctica del principio democrtico en la creacin normativa, siendo el
origen de la legitimidad de la ley y, por consiguiente, la justificacin para
que sta sea la principal fuente de derecho dentro del ordenamiento luego
de la Constitucin.
Por esta razn un correcto anlisis del procedimiento legislativo debe
tener en cuenta el contexto constitucional que enmarca la funcin
legislativa, pudiendo ste ser distinto en algunos casos en los que se
manifiestan con especial identidad los principios constitucionales que
aportan contenido a este procedimiento.
Entra la Corte a describir cada una de las etapas que debe seguir un
proyecto de ley de iniciativa ciudadana que convoca a un referendo de
reforma constitucional antes de convertirse en ley de la repblica.
4.2.1.

Iniciativa legislativa en las leyes que convocan a referendo


reformatorio de la Constitucin

La Constitucin no simplemente previ que fuera el pueblo el que tuviera


la ltima palabra respecto a un referendo constitucional, sino que,
adems, al determinar quines tienen la iniciativa en este mecanismo de
reforma constitucional limit sus titulares a dos: el Gobierno y un
nmero de ciudadanos que equivalga, por lo menos, al 5% del censo
electoral vigente. De manera que slo estos dos sujetos estn legitimados
para fijar, con la amplitud propia del derecho de iniciativa, el contenido
de este tipo de proyectos208.
208 El artculo 155 constitucional seala: Podrn presentar proyectos de ley o de reforma
constitucional, un nmero de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral

298

Expediente CRF-003

La presentacin del proyecto de ley, actuacin que finaliza el trmite de


la iniciativa ciudadana y da inicio al trmite legislativo debe hacerse ante
la Secretara General de alguna de las cmaras legislativas o ante el
secretario en las plenarias de las mismas Art. 139 del Reglamento del
Congreso- por parte del representante del comit de promotores.
4.2.2.

Comprobacin de cumplimiento de requisitos, publicacin y


asignacin a Comisin Permanente.

El Secretario General de la cmara donde haya sido presentado el


proyecto de ley debe entregarlo al Presidente de la respectiva
corporacin, quien verificar si rene los requisitos para ser admitido
Art. 145 del Reglamento del Congreso en adelante RC-. En este estadio
el Presidente de la respectiva cmara comprobar que el proyecto tenga
un ttulo, su respectivo encabezamiento, una parte dispositiva y una
exposicin de motivos. La prctica parlamentaria ha determinado que
este examen sea meramente formal, en el sentido que no se evala el
contenido de lo presentado para determinar su adecuacin -verbigracia,
que el ttulo sea coherente con el contenido del proyecto, que la
exposicin de motivos explique y justifique adecuadamente la decisin
de regular el tema de la forma en que lo hace el proyecto, que la divisin
interna del texto articulado atienda a parmetros vlidos de tcnica
legislativa-; simplemente se comprueba que los requisitos exigidos
existan como tal en los documentos que componen el proyecto de ley.
Un requisito adicional que deber acompaar el proyecto de ley de
iniciativa popular encaminada a convocar a un referendo reformatorio de
la Constitucin ser las certificaciones de que tratan los artculos 24 y 27
de la LEMP, a las cuales se hizo una extensa alusin en acpite
precedente de esta decisin. stas se constituyen en formalidades
insalvables para el inicio del trmite legislativo seguido ante el Congreso
de la Repblica, no slo por lo establecido en las disposiciones
mencionadas, sino adems por expresa exigencia del Art. 30 de la LEMP,
que respecto de, entre otras, la iniciativa legislativa consagr
ARTCULO 30. PRESENTACIN Y PUBLICACIN DE LAS INICIATIVAS
POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES
PBLICAS. Una vez certificado por la Registradura del Estado Civil correspondiente,
el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por
existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del pas. La
iniciativa popular ser tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artculo
163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestacin de urgencia.
Los ciudadanos proponentes tendrn derecho a designar un vocero que ser odo por las Cmaras en
todas las etapas del trmite.

299

Expediente CRF-003

esta Ley, su vocero, presentar dicho certificado con el proyecto de articulado y la


exposicin de motivos, as como la direccin de su domicilio y la de los promotores,
ante la Secretara de una de las Cmaras del Congreso de la Repblica o de la
Corporacin Pblica respectiva, segn el caso. (negrillas y subrayados agregados).
El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, as como el texto del proyecto
de articulado y su exposicin de motivos, debern ser divulgados en la publicacin
oficial de la correspondiente corporacin.

Con base en la LEMP, se concluye que en los casos de proyectos de


iniciativa ciudadana el proyecto presentado deber acompaarse de la
certificacin sobre el cumplimiento del nmero de apoyos ciudadanos
mnimo -Art. 24 LEMP- y, adems, de la certificacin respecto del
cumplimiento de los topes de financiacin, tanto globales como
individuales, que, en cuanto iniciativa legislativa popular de carcter
ciudadano, debieron haberse respetado arts. 27 y 97 LEMP-.
La evaluacin de los documentos presentados por los miembros del
Comit de Promotores practicada por el Presidente de la cmara
legislativa donde se radic la inicitaiva puede conducir a cualquiera de
los siguientes escenarios:
i)
ii)

Que el proyecto no rena los requisitos y sea devuelto al


autor para su correccin; y
Que los cumpla, se ordene su publicacin y sea asignado a
la Comisin Primera permanente de la respectiva cmara,
por tratarse de un asunto de naturaleza constitucional.

La publicacin que se menciona es la ordenada por el artculo 144 RC y


deber hacerse en la Gaceta del Congreso.
Una vez dada la orden de publicacin, la asignacin a la Comisin
Primera permanente ser el paso a seguir por parte del Presidente de la
respectiva cmara, de acuerdo con el artculo 1 de la Ley 754 de 2002,
que modific el art. 2 de la Ley 3 de 1992. La asignacin del proyecto a
una comisin que no sea competente implicar el quebrantamiento de
una norma parmetro de control constitucional. La jurisprudencia
constitucional, no obstante catalogar la falta de competencia de una
comisin permanente como un vicio de procedimiento 209, ha reconocido
un amplio alcance a la competencia de los presidentes de las cmaras
legislativas en la asignacin de los proyectos de ley, concluyendo que
excepto en los casos de completa arbitrariedad, la primaca del principio
209 En este sentido manifest en la sentencia C-648 de 1997 En consecuencia, las leyes que hayan
sido tramitadas en primer debate por una comisin constitucional permanente carente de competencia
para ocuparse de las materias de que trata la respectiva ley, son inconstitucionales por vulnerar las
disposiciones del artculo 151 CP

300

Expediente CRF-003

democrtico obliga al respeto de la evaluacin y decisin por l


tomada210.
Sin embargo, respecto de este tipo de proyectos no existe la menor duda
sobre la comisin constitucional competente para realizar primer debate
por cuanto le corresponde tramitarlo a la Comisin Primera Permanente.
Son estas las reglas que rigen el procedimiento de aceptacin,
publicacin y asignacin a comisin de los proyectos de ley presentados
ante las Cmaras.
4.2.3.

Designacin de los ponentes

Una vez recibido por parte de la comisin constitucional permanente, la


mesa directiva debe designar el ponente o los ponentes que elaborarn el
informe de ponencia. El reglamento no establece un tiempo determinado
para que rindan su informe en la etapa de comisin, aunque s se
establece que el Presidente de la Comisin lo determinar art. 153
RC-211. El artculo 14 de la ley 974 de 2005, modificatorio del artculo
150 RC, prev que exista un ponente coordinador cuando los ponentes
sean ms de uno y que ste ayude al presidente en desarrollo del trmite
del proyecto de ley. Igualmente consagra un derecho de origen legal a
favor de las bancadas polticas, las cuales tendrn derecho a formar parte
del grupo de ponentes en los proyectos de su autora.
Un punto importante, que refleja el sentido pluralista que debe imperar
en el procedimiento legislativo, es el consagrado en el ltimo inciso del
artculo 14 de la Ley 974 al preceptuar que se deber garantizar la
representacin de las diferentes bancadas en la designacin de los
ponentes. Esta es una manifestacin clara de pluralismo poltico, pues
garantiza que en el proyecto discutido ante la comisin se haya contado
210 Al respecto, sentencias C-648 de 1997, C-792 de 2000 y C-620 de 2003. En este sentido la
sentencia C-620 de 2003, citando a la C-648 de 1997 determin: En aquellos casos en que las
materias de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente asignadas a una
especfica comisin constitucional permanente y, por ello, el Presidente de la respectiva corporacin
asigne su trmite a la comisin que considere pertinente, el respeto por el principio democrtico exige
que el juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez constitucional, a
menos que esa asignacin de competencia sea manifiestamente irrazonable por contravenir
abiertamente las disposiciones del artculo 2 de la ley 3 de 1992. Slo en este evento el juez de la
Carta podra sustituir la decisin del presidente del Senado de la Repblica o de la Cmara de
Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de la ley que se trate.
211 El artculo 153 de la Ley 5 de 1992 seala textualmente: PLAZO PARA RENDIR PONENCIA.
El ponente rendir su informe dentro del plazo inicial que le hubiere sealado el Presidente, o en su
prrroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y el volumen de trabajo de las Comisiones. En
caso de incumplimiento se proceder a su reemplazo // En la Gaceta del Congreso se informarn los
nombres de los Congresistas que no han dado cumplimiento a la presentacin oportuna de las
respectivas ponencias.

301

Expediente CRF-003

con el parecer de todos los partidos o movimientos polticos en ella


representados, lo que abre un espacio para la manifestacin de las
distintas posiciones que puedan existir al interior de la misma.212
La presentacin y discusin de los informes de ponencia adquiri una
importancia aun mayor a partir de la implementacin del rgimen de
bancadas, pues los informes presentados en esta etapa reflejarn, sin
duda, la posicin de la bancada, siendo posible prever la postura que cada
partido tiene respecto de un determinado tema, la cual seguramente
tambin defender en plenaria y, por consiguiente, este ser el punto de
inicio de los acuerdos y negociaciones entre las bancadas con el fin de
lograr un acuerdo en uno u otro sentido213.
En este punto vale la pena mencionar un aspecto que haba quedado
anunciado y es la posibilidad de presentar lo que la jurisprudencia
constitucional ha denominado informes de ponencia disidentes. Resulta
esta una manifestacin clara del pluralismo que debe inspirar la
determinacin del procedimiento legislativo, pues dichos informes
significan un aumento en las posibilidades de informacin de los
miembros de la comisin. stos pueden apartarse de un informe principal
en puntos concretos o en la totalidad, o llegar a la misma conclusin
aunque manifestando fundamentos diferentes, teniendo como nico
lmite el impuesto por el informe principal del que difieren. O puede
darse el caso, ms usual en los eventos de ponencias plurales, que se
212 La importancia de este aspecto lo resalta la jurisprudencia que ha manifestado: Las dos normas
transcritas buscan, de un lado, dar impulso a los proyectos de ley y, de otro lado, fijar un trmino
razonable para que los congresistas reflexionen el tema que analizarn con la respectiva comisin. De
ah pues que el objetivo primordial del informe de ponencia es la presentacin analtica formal del
tema y no simplemente la manifestacin personal de una posicin del Congresista, pues aquella
exposicin, indispensable y vlida en una democracia, deber presentarse a lo largo de las
discusiones y debates que la Constitucin dispuso para ello. Esto significa que si bien es cierto que el
(los) ponente (s) tiene (n) un deber legal y constitucional de presentar su posicin frente al tema
objeto de estudio, no es menos cierto que la finalidad primordial de las ponencias es la de realizar un
examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trmite legislativo. Sentencia C-1709
de 2000.
213 En este sentido manifest la Corte: De all que, con la entrada en funcionamiento de un rgimen
de bancadas, las clsicas funciones del Congreso se pueden simplificar de manera significativa. El
control poltico, adelantado mediante los consabidos debates, se realizara principalmente como una
estrategia partidista y no motivado por actitudes individuales o egostas. De esta forma, la opinin
pblica recibir un menor nmero de opiniones, pero stas sern, a su vez, ms representativas y
profundas. De igual manera, el procedimiento legislativo se ver transformado puesto que se puede
racionalizar la presentacin de iniciativas legislativas y los debates en comisiones y plenarias sern
ms organizados. Cabe asimismo sealar que los regmenes de bancadas conducen a fomentar y
estimular la especializacin de los congresistas. A su vez, los portavoces de las respetivas bancadas
debern ser los ms preparados para aportar y criticar los proyectos de ley que se discuten. El
trabajo en comisin ser el principal, pues all se definirn los contenidos, en tanto que las plenarias
servirn para hacer pblicas las razones de consenso o disenso entre las diversas bancadas. De all
que las bancadas son un instrumento para ejercer la participacin poltica dentro del Congreso,
evitando la dispersin y atomizacin de las opiniones polticas, y sobre todo, logra una mejor
gobernabilidad, coadyuvando a racionalizar el sistema poltico colombiano subrayado fuera de
texto- Sentencia C-342 de 2006.

302

Expediente CRF-003

presente un informe por cada una de las bancadas representadas en el


grupo de ponentes o al menos por cada uno de los pareceres ideolgicos
presentes, de manera que estrictamente no se trate de informes disidentes,
sino de informes de las bancadas minoritarias, que no tengan como
referencia el informe presentado por las bancadas integrantes de la
mayora y que simplemente presenten la posicin de sus miembros sobre
el tema en discusin, ms al estilo de los minority reports en los
parlamentos de Estados europeos214.
Una vez elaborado el informe el ponente debe presentarlo ante la
secretara de la comisin art. 156 RC-, luego ser publicado dentro de
los tres das siguientes en la Gaceta del Congreso art. 156 RC-, aunque,
para agilizar el trmite, el presidente de la comisin podr autorizar la
reproduccin del documento por cualquier medio mecnico para
distribuirlo en los medios de la comisin, antes de que sea publicado en
la Gaceta del Congreso. En la ponencia deben incluirse el total de las
propuestas que se hayan presentado respecto del proyecto art. 154 RCy deber terminar con una proposicin que pueda ser debatir el
proyecto, archivarlo o negarlo art. 157 y 174 RC ste ltimo
modificado por el art. 15 de la Ley 974 de 2005-.
4.2.4.

Debates en comisin y en plenaria

El debate consiste en la discusin que sobre el proyecto se lleve a cabo


en el seno de la comisin o la plenaria. Al determinar los elementos
esenciales del debate legislativo, la Corte ha reconocido que es inherente
al debate parlamentario la exposicin de ideas, criterios y conceptos
diversos y hasta contrarios y la confrontacin seria y respetuosa entre
ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideracin
colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habr de
tener la decisin puesta en tela de juicio , pero tambin ha aceptado que
existe debate aun cuando no haya controversia215.
El debate tiene una significacin fundamental dentro del procedimiento
legislativo pues se convierte en uno de los principales medios de
concretizacin del principio democrtico. Su carcter sustancial ha sido
resaltado por la jurisprudencia, entre otras216, en la sentencia C-760 de
2001 que al respecto manifest:
214 Posibilidad que ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional en distintas ocasiones, entre
ellas en la sentencias C-055 de 1995 y C-1709 de 2000.
,

215 C-473 de 2004.


216 Sentencias C-008 y C-203 de 1995; C-731 de 2001; C-1056 de 2003; y C-473 de 2004.

303

Expediente CRF-003

En los regmenes democrticos, el mecanismo mediante el cual se llega


a la formacin y determinacin de la voluntad del legislador en cada
frmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontacin de las
diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las
corporaciones que ostentan esa representacin popular. Por ello, las
distintas normas que tanto en la Constitucin como en la Ley Orgnica
del Reglamento del Congreso regulan el trmite de la adopcin de la
ley, estn dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir
todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opcin regulativa
finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexin. Por ello se
han previsto cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del
Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cmara (Art. 157, CP),
lo cual permite, de un lado, que las propuestas sean estudiadas y
debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro,
que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso,
tenga la oportunidad real de incidir en la adopcin final de ley. Tambin
por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que
vienen de etapas anteriores del trmite, reconocida por el segundo
inciso del artculo 160 de la Constitucin, es propia de los regmenes
que conceden amplia importancia a la efectividad del principio
democrtico.

La definicin legal del trmino la aporta la Ley 5 de 1992, que en su


artculo 94 determina que por debate debe entenderse El sometimiento a
discusin de cualquier proposicin o proyecto sobre cuya adopcin deba
resolver la respectiva Corporacin.... Segn esta misma disposicin ste
se inicia, al abrirlo el Presidente y termina con la votacin general.
Los artculos 145, 146, 157 y 160 de la Constitucin sealan los
elementos fundamentales que deben reunir los debates. En primer lugar,
el nmero mnimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar
la deliberacin de cualquier asunto, as como para adoptar decisiones,
que para todo tipo de proyectos de ley equivale a la cuarta parte de los
miembros de la respectiva corporacin. En segundo lugar, la mayora
necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporacin que para
los proyectos que convocan a referendo ser la mayora de los miembros
de la comisin o de la plenaria. En tercer lugar, la necesaria publicidad de
lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mnimo para
garantizar la participacin efectiva de los congresistas. En cuarto lugar, el
perodo mnimo que debe mediar entre debates como garanta de que la
decisin del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una
reflexin ponderada. Y, finalmente, en quinto lugar, la necesidad de votar
sobre lo debatido y de alcanzar la mayora requerida por la Constitucin.
El debate inicia con la consideracin del informe de ponencia, para luego
dedicarse al articulado. Aunque el artculo 157 RC incluye la posibilidad
304

Expediente CRF-003

que en comisin el ponente proponga que no se debata el informe, sino


nicamente el articulado, el artculo 15 de la Ley 974 de 2005 obliga a
que esta votacin se d. En dicho informe el ponente debe incluir todas
las modificaciones propuestas por los congresistas y, si las hay, por el
Gobierno. El proyecto se discutir artculo por artculo, teniendo en
cuenta las modificaciones presentadas respecto de cada uno por el
ponente, los ministros o los miembros de la respectiva cmara, sea que
pertenezcan o no a la comisin (Art. 158 RC). En los debates
desarrollados en comisin pueden intervenir, adems de sus miembros,
los dems congresistas, los voceros de las bancadas, los ministros y
funcionarios invitados, los miembros de los rganos a los que el artculo
156 de la Constitucin autoriza a presentar proyectos de ley cuando
quieran hacer referencia a dichos asuntos y, de vital importancia para el
caso que ahora se estudia, el vocero del Comit de Promotores cuando se
trate de un proyecto de iniciativa popular. La mesa directiva fijar el
tiempo de las intervenciones (Art. 11 de la Ley 974 de 2005), aunque
stas no podrn durar ms de 10 minutos, excepto las de los voceros de
las bancadas que podrn extenderse hasta por 20 minutos (Art. 10 de la
ley 974 de 2005).
El cierre del debate se puede dar porque todos los inscritos hayan
finalizado sus intervenciones; o por manifestacin de suficiente
ilustracin, situacin que puede ser motivada por: (i) solicitud de
cualquier miembro de la respectiva corporacin luego de transcurridas
tres horas desde la iniciacin del debate (Art. 108 RC) o (ii) porque un
integrante de la comisin lo solicite en virtud de haberse discutido el
artculo en dos sesiones (Art. 164 RC).
Finalizado el debate, y si no se ha hecho, se debe anunciar la votacin
para una sesin posterior.
Resta decir que en desarrollo del estudio de este tipo de proyectos puede
darse que el primer debate lo desarrollen conjuntamente las comisiones
homlogas del Senado de la Repblica y Cmara de Representantes por
solicitud expresa del Presidente de la Repblica, pues regir la regla
general prevista en el artculo 163 de la Constitucin, aplicable para
todos los procedimientos legislativos.
4.2.5.

Enmiendas o modificaciones introducidas al proyecto

Un aspecto esencial del debate ser la posibilidad de introducir


modificaciones al proyecto por parte de los miembros de la comisin o la
plenaria. Esta es una de las contingencias del procedimiento legislativo y

305

Expediente CRF-003

es a la que se dedica, generalmente, la mayor parte del tiempo, pues ser


la que permita conocer los pareceres que los congresistas tienen respecto
del proyecto que estn discutiendo. Por esta razn la presentacin de
enmiendas o proposiciones, que consiste en la posibilidad de proponer
modificaciones al proyecto en estudio, resulta una de las manifestaciones
ms concretas del principio democrtico que se concreta en el actuar del
rgano legislativo. Por tener particular relevancia en el caso objeto de
estudio este tpico ser examinado de manera detallada a continuacin.
No obstante ser un aspecto connatural a la actividad de las cmaras
legislativas, la doctrina y la jurisprudencia han debatido en muy diversas
ocasiones respecto de aspectos esenciales de las enmiendas, como puede
ser su carcter formal o sustancial, su amplitud, su relacin con el
proyecto en discusin y sus consecuencias dentro del trmite legislativo.
El primer aspecto relevante para definir la posibilidad de enmienda
dentro de un rgimen jurdico es su carcter formal o sustancial. Desde la
perspectiva formal se asume que enmienda es cualquier modificacin que
se pretenda hacer a un proyecto de ley, sin tener en cuenta ningn
aspecto o limitante a dicha facultad distinta a los requisitos formales que
se imponen para su presentacin, que en el ordenamiento colombiano
seran los previstos en el artculo 113 RC, es decir, que la misma se
presente firmada y por escrito. El concepto sustancial sostendr que
enmienda ser aquella modificacin que se entienda como accesoria al
proyecto en discusin que, por consiguiente, tendra el carcter de
principal- de manera que la misma estar limitada por la materia y la
amplitud temtica que tenga el proyecto; el vnculo material implica que
la proposicin no introduzca temas no previstos inicialmente en el
proyecto, mientras que la amplitud har referencia a que la modificacin
no sea de tal significacin que en realidad sea una iniciativa en s misma,
es decir, que en cuanto propuesta subsidiaria, sta ltima deber
circunscribirse a aquellos aspectos que busca modificar el proyecto
principal.
Esta ltima es la opcin adoptada por el ordenamiento jurdico
colombiano, la cual, a la vez, es la que ms acorde resulta con el
principio democrtico dentro del procedimiento legislativo. En efecto, no
es otra la idea que inspir el artculo 158 de la Constitucin, el cual hace
referencia a la unidad de materia que debe existir en los proyectos de ley
y prescribe que sern inadmisibles las modificaciones que no se
relacionen con ella. As mismo el Reglamento del Congreso al referirse
a las proposiciones modificativas la define como la que aclara la
principal; vara su redaccin sin cambiarle el contenido esencial a la
misma; hace dos o ms de la principal para su mayor comprensin o
306

Expediente CRF-003

claridad, obtiene dos o ms temas, dos o ms artculos que versen sobre


materia igual, o similar, se discutan y resuelvan en una sola; traslada lo
que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por
razones de conveniencia o coordinacin que se aduzcan (Art. 114 RC).
La jurisprudencia constitucional ha manifestado el carcter accesorio que
tienen las enmiendas y su limitacin al mbito temtico abierto por el
proyecto inicialmente presentado ante las cmaras, lo cual es fruto del
respeto debido a la facultad de iniciativa legislativa reconocida por la
Constitucin. Este punto es fundamental ya que el mismo concreta el
principio de identidad del proyecto, actuando la exigencia prevista en el
artculo 158 de la Constitucin217.
El anlisis que se haga sobre las enmiendas obliga a hacer referencia a
dos aspectos de su regulacin cuales son la presentacin y la discusin
que sobre ellas tenga lugar. Referirse a la presentacin de enmiendas
conlleva la determinacin de los titulares de este derecho, quienes, de
acuerdo con el Reglamento del Congreso, son los congresistas, as no
hagan parte de la comisin (Art. 160 CP), lo que debe entenderse como
los miembros de la misma cmara legislativa ya que resultara contrario a
la lgica del rgimen de bancadas que se pudieran interponer enmiendas
en proyectos discutidos en una cmara distinta a la que se pertenece.
Adicionalmente en un aspecto llamativo dentro de nuestro ordenamiento
que confirma el papel protagnico que dentro del procedimiento
legislativo tiene el Gobierno, el artculo 158 RC prev que tambin los
217 Al respecto seal la sentencia C-737 de 2001:
Conforme a lo anterior, la temtica de una ley debe ser entendida en forma amplia, y una de las
cmaras puede expandir el asunto debatido por la otra, sin que por ello se rompa el principio de
identidad. Por consiguiente, podra argumentarse, como lo hace uno de los intervinientes, que en el
presente caso no hubo ruptura del principio de identidad en el trmite de la ley acusada, puesto que el
proyecto inicial presentado en la Cmara versaba sobre regalas, y los nuevos artculos incorporados en
el Senado estaban referidos al mismo asunto. Segn esa tesis, lo nico que hizo el Senado fue ampliar
el mbito regulado, con lo cual no rompi la unidad de materia, pues las regalas siguieron siendo el
tema dominante del proyecto
A pesar de su aparente fuerza, la Corte considera que el anterior argumento es inaceptable, pues la
nocin de materia no puede extenderse al punto de hacer perder toda eficacia al principio de identidad.
La Corte recuerda que esa regla de unidad de materia (CP art. 158) cumple funciones esenciales pues
pretende racionalizar el proceso legislativo, en la medida en que busca impedir las incongruencias
temticas que tienden a aparecer en forma sbita o subrepticia en el curso de los debates
parlamentarios, las cuales, adems de resultar extraas al asunto o materia que se somete a discusin,
en ltimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trmite que la Constitucin prev para la
formacin y expedicin de las leyes (subrayas no originales). Igualmente, en reciente ocasin, esta
Corporacin reiter que esta regla tiene la virtualidad de concretar el principio democrtico en el
proceso legislativo pues garantiza una deliberacin pblica y transparente sobre temas conocidos
desde el mismo surgimiento de la propuesta, a fin de que los debates y la aprobacin de las leyes
se atengan a unas materias predefinidas (subrayas no originales). Esto muestra que esta regla de
unidad de materia, y el principio de identidad de todo proyecto que deriva de ella, exigen que desde la
presentacin de un proyecto deben quedar claramente definidos su propsito y mbito de regulacin,
de manera tal que esa materia temtica estructure y racionalice los debates en el Congreso .

307

Expediente CRF-003

ministros del despacho puedan interponer enmiendas a los proyectos en


discusin, incluso desde la fase de comisin.
La forma de presentacin de las enmiendas, como antes se mencion,
ser por escrito y con la firma de su autor, sin necesidad de que se
sustenten argumentos al respecto, pues los mismos sern expuestos por
su autor al momento de la discusin; la oportunidad para su presentacin
ser hasta antes de que se cierre el debate, pues no existe otro lmite
temporal previsto por el ordenamiento (Art. 160 RC num. 2).
La discusin de las enmiendas es regulada por el artculo 158 RC que
seala [a]l tiempo de discutir cada artculo sern consideradas las
modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los
ministros del despacho o los miembros de la respectiva cmara,
pertenezcan o no a la comisin; el artculo 159 RC contempla la
posibilidad de que el Presidente de la comisin y se entiende que
tambin el de la cmara- determine el orden en que se llevar a cabo la
discusin, para lo cual puede agrupar las enmiendas presentadas para
facilitar su debate.

4.2.5.1.

Enmiendas a los proyectos de convocatoria a referendo


reformatorio de iniciativa popular ciudadana

El anlisis de las modificaciones o enmiendas que pueden presentarse en


un proyecto de ley debe involucrar otros aspectos aparte de los
contenidos en el Reglamento del Congreso cuando se trata de proyectos
de iniciativa popular ciudadana, tanto ms y en cuanto aqullos se
encaminen a reformar la Constitucin. Esta conclusin, que surge de la
interpretacin sistemtica de la Carta, es necesaria para proteger
principios fundamentales del orden constitucional, como el de soberana
popular (Art. 3), la democracia participativa (Art. 1) y la limitacin
competencial de los poderes constituidos (Art. 6), todos fundamentales
para el respeto de la esencia democrtica del Estado colombiano.
En efecto, la idea rectora de los mecanismos de participacin ciudadana
es que el pueblo, en ejercicio de la soberana de que es titular, pueda
manifestarse de forma polticamente relevante en la toma de decisiones
dentro del Estado colombiano. Este debe ser el principio orientador al
hacer consideraciones respecto de las formas previstas para la
manifestacin directa de la voluntad ciudadana, claro est, sin perder de
vista que se trata de facultades que se encuentran limitadas por la propia
Constitucin. Es decir, como todo ejercicio de poder sometido a la

308

Expediente CRF-003

Constitucin y normas que determinan su expresin, los mecanismos de


participacin en que se expresa directamente el pueblo estn
predeterminados por parmetros de validez y, por consiguiente, se
encuentran sometidos a los controles instituidos por la propia
Constitucin.
En el examen de los mecanismos de participacin, tales como la
iniciativa legislativa, debe asegurarse el respeto de la idea inspiradora de
los mismos y es que stos sean medios de expresin de la voluntad
popular. Como se ha manifestado anteriormente en esta sentencia, los
mecanismos de participacin no pueden ser utilizados como cajas de
resonancia de otros poderes constituidos o como fruto amaado de
sectores econmicos que pretendan adquirir apariencia de voluntad
social, razn por la cual deben respetarse las reglas establecidas por el
ordenamiento para su realizacin. As mismo, los poderes constituidos
deben asegurar que la voluntad manifestada por el pueblo no sea anulada,
ni tergiversada, ni sustituida, ni manipulada en desarrollo del mecanismo
de participacin especfico; esto implicara una ruptura con el
fundamento de legitimacin de estas formas de expresin de la voluntad
popular, pues utilizara los distintos mecanismos previstos por el
ordenamiento para conseguir objetivos diferentes a los buscados a travs
del principio de participacin democrtica de los ciudadanos.
Por esta razn resulta indispensable proteger la soberana popular, su
manifestacin a travs de la democracia participativa y la legalidad de
estos procesos como formas coherentes y legtimas de actuacin dentro
de un Estado de derecho fundado en la soberana del pueblo.
Al respecto resultan valiosas las ideas expuestas en la sentencia C-551 de
2003 sobre este tpico:
[L]a caracterstica definitoria del referendo constitucional se
encuentra en el artculo 374 de la Constitucin, con el cual se abre el
Ttulo XIII. Esta disposicin establece que el referendo es un
mecanismo de reforma constitucional del pueblo, no del Presidente de
la Repblica ni del Congreso Nacional. Claramente seala que la
Constitucin podr ser reformada... por el pueblo mediante
referendo.

En esta misma decisin la Corte agreg:


La regulacin expresa del referendo constitucional aprobatorio y del
referendo constitucional derogatorio, as como la exigencia de que,
cuando se cumplan las condiciones establecidas en el artculo 377 de
la Carta, el referendo derogatorio no solo pueda sino que deba llevarse

309

Expediente CRF-003

a cabo puesto que se entiende que en esas materias el pueblo se ha


autoconvocado para ello, muestra claramente que el constituyente de
1991 no desconfi del pueblo sino que opt por abrir mltiples vas
para que ste se pueda expresar en forma directa.
()
La confianza del constituyente de 1991 en el pueblo materializada en
la consagracin de varios mecanismos, escenarios y procedimientos de
participacin directa, y la decisin fundamental de prever
expresamente su intervencin definitiva en todos los mecanismos de
reforma constitucional anteriormente mencionados - en momentos,
con condiciones y con alcances diferentes en cada uno de ellos
indican la trascendencia de la participacin de los ciudadanos dentro
de la democracia participativa en la cual el principio de soberana
popular excluye (CP art. 4) que los rganos constituidos tengan la
ltima palabra respecto del contenido de la Constitucin que el
pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado
por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, decret,
sancion y promulg el 4 de julio de 1991 (Prembulo).

En la iniciativa legislativa popular el elemento principal a proteger es la


voluntad que el pueblo ha manifestado en la misma. No tendra sentido
en un Estado basado en la soberana popular, permitir que al proyecto de
ley presentado por los ciudadanos durante su trmite en el Congreso le
fueran introducidas modificaciones que lo convirtieran en otro
sustancialmente diferente. Una interpretacin que sostenga la
inexistencia de lmites por parte del Congreso al momento de introducir
modificaciones a los proyectos de ley apoyados por el 5% o ms de los
ciudadanos permitira que el Congreso suplantara la iniciativa ciudadana,
anulando el acuerdo alcanzado por los ciudadanos que fueron
coordinados por el comit de promotores; y, en el caso de proyectos para
la convocatoria a referendo, desconocera la limitacin expresa que
contiene el artculo 378 de la Constitucin, que niega al Congreso la
facultad de iniciativa en estos eventos.
Lo anterior no significa que el Congreso sea un convidado de piedra en
estos casos, pues como ha manifestado la Corte Constitucional218, el
hecho de que se haya previsto su participacin en el trmite de los
mecanismos de reforma a la Constitucin arroja claridad respecto del
papel que tiene este cuerpo de representacin dentro del orden y la
dinmica institucional cuando de definir el ordenamiento constitucional
se trata. La participacin del Congreso no puede reducirse a un papel
notarial, por el contrario, debe reconocerse el gran significado sustancial
que tiene la intervencin del rgano legislativo, actuando como poder
constituido, en el proceso de construccin del referendo reformatorio.
Una interpretacin que concluyera en la incompetencia total del
218 Sentencia C-551 de 2003.

310

Expediente CRF-003

Congreso para proponer modificaciones a los proyectos de ley de


referendo de iniciativa popular desconocera que la democracia en
nuestro sistema constitucional tambin es representativa (Art. 4 de la
CP), que los miembros del Congreso son los representantes del pueblo
(Art. 133 de la CP) y que la Constitucin prev su participacin dentro
de cada uno de los procesos reformatorios de la Constitucin (Arts. 375,
376 y 378 de la CP), argumentos que dejan sin fundamento una
limitacin absoluta en tal sentido.
En esta direccin se pronunci esta Corporacin al realizar el control de
constitucionalidad de la ley que convoc el anterior referendo
reformatorio de la Constitucin, sentencia C-551 de 2003, ocasin en que
estudi la posibilidad del Congreso de introducir modificaciones al
proyecto de ley de referendo de iniciativa gubernamental presentado en
aquella ocasin. Aunque el autor del proyecto es diferente y, por esta
razn, el escenario de anlisis es completamente distinto en esta ocasin,
no resulta superfluo recordar lo manifestado por la Corte al examinar la
Ley 796 de 2003 al ser cuestionada la posibilidad del Congreso para
introducir modificaciones a la iniciativa gubernamental, por considerarse
una extralimitacin por parte del rgano legislativo. Al respecto
consider:
Por consiguiente, el hecho de que un tema requiera iniciativa
gubernamental para poder ser debatido por el Congreso, no implica
que las cmaras no puedan modificar el proyecto presentado por el
Gobierno, pues Colombia no prev, de manera general, la figura de la
legislacin por va rpida, o "fast track", que existe en otros
ordenamientos, y en virtud de la cual el Ejecutivo puede someter al
Congreso proposiciones inmodificables sobre asuntos urgentes, de
suerte que las cmaras slo pueden rechazar o aceptar la propuesta
gubernamental.

Posteriormente adicion
Por consiguiente, si el Constituyente hubiese querido que al
proyecto de ley de iniciativa gubernamental presentado ante el
Congreso de la Repblica, destinado a tramitar un referendo
constitucional, no le fueran introducidas modificaciones, lo habra
dicho expresamente, como lo hizo en el artculo 351 y en los
ordinales 14 y 16 del artculo 150 de la Carta. Como no lo hizo
expresamente, debe entenderse que el proyecto de referendo queda
sometido a los debates que permite todo sistema liberal, pluralista,
republicano y democrtico (CP. Prembulo y art. 1.).

Sin embargo, esto no debe implicar un desconocimiento de los lmites


que dicho papel tiene cuando se trata de iniciativas del pueblo. Una

311

Expediente CRF-003

interpretacin sistemtica de la Constitucin debe considerar la clusula


general de competencia (Art. 150 de la CP), el principio de democracia
representativa (Arts. 3 y 133 de la CP) y el ejercicio de derechos de
participacin poltica por parte de los miembros del Congreso (numeral
7 del Art. 40 de la CP) y, por otra parte, el principio de soberana
popular (Art. 3 de la CP), el principio de democracia participativa (Art.
3 de la CP) y el derecho de participacin poltica que los ciudadanos
ejercen a travs de la iniciativa legislativa para la convocatoria a este tipo
de referendo (numeral 2 del artculo 40 de la CP), as como la limitacin
expresa respecto de la iniciativa del Congreso para este tipo de proyectos
(Art. 378 de la CP).
Para la Corte, con fundamento en lo anteriormente expuesto, para el caso
que ahora se presenta, la existencia de lmites determina que el
Congreso, rgano constituido, que no tiene iniciativa para este tipo de
leyes, no puede sustituir la voluntad del pueblo mediante la introduccin
de modificaciones que conviertan el proyecto en uno sustancialmente
distinto al inicialmente respaldado, por lo menos, por el 5% de la
ciudadana.
En resumen,
i.

ii.

iii.

iv.

La iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse


manifestacin de los principios de soberana popular
artculo 3 de la Constitucin- y democracia participativa
artculo 1 de la Constitucin-, adems de concrecin del
ejercicio del derecho de participacin en poltica por parte
de los ciudadanos artculo 40 de la Constitucin-.
La participacin del Congreso de la Repblica en el proceso
de aprobacin del proyecto que convoca a referendo
reformatorio de la Constitucin debe analizarse en armona
con todos los principios fundamentales y derechos
fundamentales que tienen relevancia en este proceso.
El resultado de esta valoracin gua a la conclusin que
existen lmites a la labor del Congreso, los cuales tienen
fundamento en la proteccin debida a la voluntad ciudadana
manifestada en el texto del proyecto que recibi el apoyo de,
por lo menos, el 5% del censo electoral.
La manifestacin prctica de dichos lmites ser la
imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad
ciudadana manifestada en el proyecto presentado y, por
consiguiente, la imposibilidad de presentar y aprobar
enmiendas que cambien por completo el sentido de lo
apoyado por los ciudadanos.
312

Expediente CRF-003

Ahora bien, la postura defendida en este acpite puede ser controvertida


con argumentos de distinta naturaleza. El primero, y mencionado en
algunas intervenciones ciudadanas, es el precedente sentado en la
sentencia C-551 de 2003, con ocasin del control de la Ley 796 de 2003.
En esta providencia se seal que el lmite que exista respecto de las
modificaciones o enmiendas que poda introducir el Congreso consista
en la no introduccin de temas nuevos, de manera que, sin salirse del
contenido del proyecto, el Congreso podra realizar cualquier
modificacin, incluso se deduce si sta resultare de carcter sustancial o
implicase la modificacin total del sentido del proyecto. El segundo
argumento, que se relaciona con el anterior, sera que al proponer
modificaciones los congresistas y los ministros estn ejerciendo un
derecho fundamental y, adems, concretando el principio democrtico
tantas veces mencionado por la Corte, de manera que su limitacin exige
manifestacin expresa por parte de la norma constitucional, al no existir
sta, quedara sin fundamento la conclusin defendida por la Corte en
esta sentencia a partir de la interpretacin de las disposiciones
constitucionales.
Pasar la Corte a hacer referencia a cada una de estos argumentos.
4.2.5.1.1.

La inexistencia de precedente constitucional en la


sentencia C-551 de 2003

Respecto del primer argumento debe la Corte manifestar que la sentencia


C-551 de 2003 no constituye precedente exactamente aplicable al caso en
estudio en lo que tiene que ver con el trmite legislativo. Si bien esa
providencia analiz la constitucionalidad de un proyecto de ley que
convoca a referendo reformatorio de la Constitucin, est ausente el
elemento fundamental de toda la interpretacin constitucional que da
sustento a la argumentacin presentada en esta ocasin por la Corte: la
iniciativa popular.
La sentencia C-551 de 2003 se refiri al caso de un proyecto de ley de
iniciativa gubernamental, que difiere radicalmente de uno con iniciativa
popular. En primer lugar, la iniciativa popular es un mecanismo de
participacin que concreta uno de los principios fundamentales de
nuestro orden constitucional, como es la soberana popular manifestada
de forma limitada a travs de la concrecin de la democracia
participativa artculo 3 de la Constitucin-; adems, la presentacin de
un proyecto de ley por parte de los ciudadanos resulta concrecin del
derecho fundamental de participacin en poltica numeral 2 del artculo

313

Expediente CRF-003

40 de la Constitucin-, lo que convierte a la iniciativa popular en una


manifestacin participativa con doble fundamento democrtico: realizar
la democracia participativa y el ejercer el derecho fundamental de
participacin poltica.
Sin duda alguna el principio democrtico tiene una concrecin ms
directa en la iniciativa popular ciudadana que en aquella del Gobierno, de
manera que el ejercicio democrtico de la actividad del Congreso que se
concreta, entre otros, en la presentacin de enmiendas por parte de los
congresistas se contrapone con el respeto que merece la opinin de ms
de cuatro millones de ciudadanos. El ejercicio de ponderacin en el caso
de la iniciativa gubernamental existe, pero, en lugar de sopesarse
respecto de principios y derechos fundamentales, se contrapone al
ejercicio de facultades competenciales iniciativa legislativa- de rango
constitucional otorgadas al Gobierno, razn por la cual la amplitud de
accin de los congresistas es en extremo diferente en uno y en otro caso.
Adicionalmente, el Gobierno, en desarrollo del procedimiento
legislativo, tiene posibilidades y facultades mucho ms amplias que el
comit de promotores de la iniciativa popular ciudadana. Que el Estado
colombiano sea centralizado y con una forma de Gobierno presidencial
son elementos que no pueden desconocerse al valorar el papel que juega
el poder ejecutivo respecto del Congreso, que, sin lugar a dudas, tiene
gran peso en las decisiones que toma el rgano legislativo. Esta
influencia se manifiesta en la posibilidad de estar presente por derecho
propio en las sesiones de comisiones y plenarias de las cmaras
legislativas; de obtener apoyos de sectores polticos con representacin
en el Congreso; de presentar enmiendas o modificaciones al proyecto en
estudio; de negociar polticamente con base en la posicin que otorga el
presidir el poder ejecutivo; entre otras. La posicin del comit de
promotores resulta minscula al lado de la ejercida por el Gobierno, pues
nicamente tendr la posibilidad de defender ante cmaras y comisiones
la posicin manifestada en el proyecto presentado.
En efecto, el artculo 31 de la LEMP seala que el vocero del Comit de
Promotores deber ser convocado a todas las sesiones en que se tramita
el proyecto y ser odo en todas las etapas del trmite y que el vocero
podr apelar ante la plenaria cuando la comisin respectiva se haya
pronunciado en contra de la iniciativa popular, sin embargo estas
facultades resultan de escasa relevancia frente a los poderes del Gobierno
en el trmite legislativo a los cuales ya se hizo referencia.
Finalmente, existe una situacin fctica que diferencia notablemente el
trmite de una iniciativa legislativa del Gobierno y una de los
314

Expediente CRF-003

ciudadanos: la posibilidad de conocer la opinin del titular en desarrollo


del procedimiento legislativo. En efecto, cuando el Gobierno es el titular
es posible determinar su parecer respecto de las modificaciones que se
quieran realizar al proyecto, puede presentar enmiendas que concreten
esa voluntad respecto de un especfico punto, o puede buscar un acuerdo
negociado respecto del proyecto en discusin. Todas estas son formas
efectivas en que se manifiesta la voluntad del ejecutivo a lo largo del
procedimiento legislativo. Mientras que no existe posibilidad de conocer
el parecer de los ciudadanos ms que por el objeto de su apoyo, es decir,
el proyecto de ley presentado al Congreso. No puede decirse que el
comit de promotores expresa la voluntad de los ciudadanos, pues este es
simplemente un cuerpo coordinador y facilitador para que la voluntad
ciudadana se concrete en un proyecto de ley, pero no existe fundamento
constitucional alguno que pueda soportar la conclusin que dicho comit
es el titular de la iniciativa. De manera que variar sustancialmente el
proyecto presentado implica revocar la nica manifestacin concreta y
cierta que existe del parecer de por lo menos el 5% del censo electoral
vigente en el procedimiento legislativo, con el agravante de que no hay
un mecanismo que permita conocer el acuerdo o rechazo del titular ante
la decisin de los miembros del Congreso.
Estos tres argumentos demuestran que el procedimiento legislativo en el
que se discute una iniciativa legislativa presentada por el Gobierno
resulta un escenario que involucra elementos de anlisis jurdico
constitucional completamente diferentes a aquellos presentes en uno
iniciado por un proyecto de ley de apoyo ciudadano.
Por esta razn la sentencia C-551 de 2003 no es un precedente aplicable
cuando se trata de establecer la posibilidad de modificacin o enmienda
que tiene el Congreso sobre el proyecto presentado por el 5% de los
ciudadanos que conforman el censo electoral vigente. Esto se confirma si
se leen con detenimiento referencias hechas por la sentencia en mencin,
en donde se resalta la diferencia sobre el objeto de anlisis en aquel caso
y en el que ahora estudia la Corte. Al estudiar el caso de la Ley 796 de
2003 que convocaba a un referendo de 19 preguntas y muy variados
temas, la Corte recurri a una interpretacin sistemtica para establecer
que, aunque no se dijera expresamente, una lectura armnica del texto
constitucional no poda dejar por fuera la consideracin de principios
como la unidad de materia, la consecutividad y la identidad relativa. Al
respecto se consign:
Esto significa entonces que el Congreso puede modificar, sin necesidad
de autorizacin alguna, las regulaciones sobre los temas planteados por el
Gobierno, pero no puede introducir temas nuevos, que no hayan sido

315

Expediente CRF-003

propuestos por el gobierno, porque en ese evento efectivamente estara


desconociendo la reserva de iniciativa. Por ello, la Corte haba precisado
que las modificaciones hechas por el legislativo no pueden ser de tal
ndole que cambien la materia de la iniciativa gubernamental.219

De esta manera en aquella ocasin la Corte concluy


Ninguno de los anteriores argumentos en favor de la intangibilidad de la
iniciativa gubernamental de referendo es entonces convincente, por lo
cual la Corte concluye que, dentro de cierto lmites, el Congreso puede
introducir modificaciones al proyecto de referendo gubernamental. Las
cmaras pueden modificar las regulaciones propuestas por el Gobierno,
pero carecen de competencia para introducir preguntas sobre temas
distintos a los abordados en la iniciativa gubernamental. Sin necesidad de
autorizacin alguna por parte del Gobierno, el Congreso puede introducir
modificaciones que tengan razonablemente una conexidad sistemtica con
los temas planteados en el proyecto presentado. (Negrilla fuera de texto).

Con este fundamento es que se concluye que no existe un precedente que


permita la modificacin total de la iniciativa legislativa del pueblo; y que
las limitaciones consideradas en la sentencia C-551 de 2003 no excluyen
la existencia de otras que surjan del anlisis constitucional para casos
distintos.
4.2.5.1.2.

Existencia de manifestacin expresa


limitacin por parte de la Constitucin

sobre

la

La Corte ha manifestado, en distintas ocasiones, que ningn derecho


fundamental puede ser limitado en su ejercicio sino por la existencia de
otro derecho o principio fundamental que se le contraponga o por
limitacin expresa por parte del constituyente. En este sentido se
manifest, incluso, la sentencia C-551 con el siguiente tenor:
Por consiguiente, si el Constituyente hubiese querido que al proyecto de
ley de iniciativa gubernamental presentado ante el Congreso de la
Repblica, destinado a tramitar un referendo constitucional, no le fueran
introducidas modificaciones, lo habra dicho expresamente, como lo hizo
en el artculo 351 y en los ordinales 14 y 16 del artculo 150 de la Carta.
Como no lo hizo expresamente, debe entenderse que el proyecto de
referendo queda sometido a los debates que permite todo sistema liberal,
pluralista, republicano y democrtico (CP. Prembulo y art. 1.).
75- Una conclusin se sigue de lo anterior: en nuestro pas, las cmaras
tienen facultad para modificar la iniciativa gubernamental, no slo porque
as lo establece expresamente el artculo 154 superior sino, adems, porque
219 Sentencia C-475 de 1994. MP Jorge Arango Meja.

316

Expediente CRF-003

as se desprende del hecho de que la clusula general de competencia est


radicada en el Congreso (CP art. 150), puesto que ella implica que las
cmaras tienen la libertad de regular cualquier tema, salvo que la
Constitucin misma le impida abordar esa materia especfica. Por ende,
como la Carta no prohbe al Congreso modificar el proyecto de referendo
presentado por el Gobierno, debe entenderse que las cmaras tienen
competencia para introducir esos cambios. subrayado ausente en texto
original-

Para la Corte este es un caso en donde existe una limitacin expresa por
parte de la Constitucin a la aprobacin de enmiendas que cambien por
completo el sentido del proyecto de ley apoyado por los ciudadanos. La
limitacin se encuentra en el artculo 378 de la Constitucin, en donde se
consagra la titularidad del derecho de iniciativa para este tipo de leyes y
se otorga exclusivamente al Gobierno y a los sujetos comprendidos en la
iniciativa popular. Esto implica que el Congreso, si bien puede aprobar
enmiendas que modifiquen el proyecto presentado por los ciudadanos, no
podra cambiarlo completamente, pues esto en realidad implicara la
creacin de un nuevo proyecto, lo que equivaldra a un ejercicio
camuflado de la facultad de iniciativa legislativa para presentar proyectos
que convoquen a un referendo reformatorio, de la cual, sin ninguna duda,
carece el Congreso.
La propia sentencia C-551 de 2003 reconoci que un poder sin lmite
para introducir modificaciones por parte del Congreso implicara
reconocerle, en contra del artculo 378 de la Constitucin, la facultad de
iniciativa a quien no la tiene.
Esto significa entonces que el Congreso puede modificar, sin necesidad
de autorizacin alguna, las regulaciones sobre los temas planteados por el
Gobierno, pero no puede introducir temas nuevos, que no hayan sido
propuestos por el gobierno, porque en ese evento efectivamente estara
desconociendo la reserva de iniciativa.

Este argumento no simplemente atribuye una competencia expresamente


negada por la Constitucin al Congreso, sino que implicara una facultad
que limitara sin justificacin todos los principios y derechos
fundamentales que se concretan en la presentacin de proyectos de ley de
convocatoria a referendos reformatorios de la Constitucin por parte de
los ciudadanos.
Por esta razn, la Corte no acoge los argumentos que sostienen la
existencia de precedente constitucional para el caso concreto o la
inexistencia de limitacin expresa a la facultad de enmienda del
Congreso en el trmite de este tipo de proyectos de ley.

317

Expediente CRF-003

4.2.6.

Los principios de identidad relativa y consecutividad

Como corolario de lo hasta ahora manifestado, resalta la Corte que los


principios de consecutividad e identidad relativa deben entenderse con un
significado acorde a la proteccin de derechos y principios involucrados
en el procedimiento legislativo por el cual se discute una iniciativa de
origen ciudadano, es decir, que stos adquirirn un significado propio
cuando se estudie su alcance en el procedimiento legislativo por medio
del cual se debate y decide sobre iniciativas populares ciudadanas y
debern entenderse de manera ms estricta, en armona con las
restricciones que para el Congreso surgen en materia de aprobacin de
modificaciones al proyecto presentado.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha realizado un abundante
desarrollo de lo que en el proceso de creacin normativa por parte del
Congreso debe entenderse como contenido de los principios de identidad
y consecutividad. El principio de identidad es el nombre que se ha
asignado a la exigencia contenida en el artculo 157 de la Constitucin,
de acuerdo con el cual ningn proyecto podr convertirse en ley sin
haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra
cmara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera
que el proyecto que inicia su trmite en primer debate sea, en lo esencial,
el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se
puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que
consagra expresamente el artculo 160 de la Constitucin, sin embargo,
stas no podrn incluir temas nuevos220, es decir, debern guardar
identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones 221. Desde este
punto de vista deber existir una relacin de conexidad material entre el
proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo222.
Resalta la Corte que la consideracin de la identidad del proyecto
discutido como principio rector del procedimiento legislativo es anterior
a la Constitucin de 1991. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia,
autoridad judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley
segn encargo del texto constitucional de 1886, se haba pronunciado
con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento legislativo no
resultaban admisibles ningn tipo de modificaciones que alteraran el
sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el Congreso
de la Repblica; razn por la cual la mxima de identidad de contenido
220 Sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-669 de 2004 y C-809 de 2007.
221 Sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de 2005 y C-754 de 2004.
222 Sentencia C-178 de 2007.

318

Expediente CRF-003

no era relativa como ocurre hoy en da, sino absoluta puesto que parta
de la ilegitimidad de cualquier decisin adoptada por el Legislador
encaminada a modificar tales iniciativas.
Esta compresin fue modificada por la Constitucin de 1991, cuyo
artculo 160223 prev de manera expresa la posibilidad de introducir
modificaciones a los proyectos de ley an en el momento de llevar a cabo
la discusin por parte de las Plenarias de las Cmaras, precepto que a su
vez ha sido desarrollado por el artculo 178 RC224, de ah que la
jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad
flexible o relativa.
Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formacin de las
leyes, se privilegia el principio democrtico, pues de esta manera es
posible la expresin de todas las diferentes corrientes de pensamiento
representadas en las plenarias de las cmaras de manera que la opcin
finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexin y de una
confrontacin abierta de posiciones, que resultara truncada si a las
plenarias nicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que
viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o
recortarlo225.
Al respecto la sentencia C-539 de 2008 aclar aspectos fundamentales de
dicho principio:
En cuanto al contenido especfico del mandato de identidad relativa, la
Corte ha sostenido:
[E]n el mbito del proceso legislativo y en punto al principio de
identidad, lo que la Carta exige es que las Cmaras debatan y prueben
regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que
exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se
atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar
los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser as,
ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultara
imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con mbitos no
previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las
distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en
relacin con la materia sometida a regulacin pero no que se agoten en
223 El inciso segundo recita: Durante el segundo debate cada Cmara podr introducir al proyecto
las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
224 El cual seala: Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 160, inciso 2o.,
de la Constitucin Poltica, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones,
adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, stas podrn resolverse sin que el proyecto
deba regresar a la respectiva Comisin Permanente.
225 Sentencia C-305 de 2004.

319

Expediente CRF-003

relacin con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la


materia226 (negrillas aadidas).
Este alcance sera precisado en la sentencia C-1147 de 2003 en el sentido
que si bien est permitida la introduccin por parte de las plenarias de
modificaciones, enmiendas o incluso artculos nuevos al articulado
original (i) dichos cambios han de referirse a temas tratados y aprobados
en primer debate, (ii) que tambin stos temas guarden estrecha relacin
con el contenido del proyecto. En consecuencia, si bien el Congreso de la
Repblica es el titular de la facultad de configuracin normativa en
materia legal, a la hora de introducir modificaciones en los proyectos de
ley, el desarrollo de dicha facultad debe ser encauzada dentro de
determinados parmetros con el objetivo de asegurar la salvaguarda del
texto constitucional.
()
En consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y
C-312 de 2004, el principio de identidad relativa limita el margen de
modificacin de los proyectos de ley con el propsito de asegurar que
tales reformas no concluyan en una enmienda total que impida el
reconocimiento de la iniciativa en el trmite precedente. As pues, este
mandato proscribe aquellas transformaciones que constituyan un texto
alternativo a la propuesta que pretenden modificar, razn por la cual,
debido a las dimensiones de la enmienda planteada, segn ha sido
dispuesto por el artculo 179 de la Ley 5 de 1992, deben ser trasladadas a
la respectiva comisin constitucional permanente para que agote el
trmite ordinario de aprobacin desde el primer debate227. subrayado
ausente en texto original-

Lo mencionado en la cita anterior constituye el ncleo conceptual del


principio de identidad relativa: la idea que a lo largo de los cuatro debates
se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las
modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y
decisin mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal
envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente
distinto.
Con esta idea esencial el principio de identidad relativa debe aplicarse a
cada caso que estudie la Corte, no simplemente para evitar que haciendo
uso de un decisionismo arbitrario cree lmites injustificados y carentes de
legitimidad al rgano legislador lo cual ira en contra de la base
democrtica de funcionamiento del sistema jurdico colombiano- sino
para que, valorando los principios constitucionales y derechos
fundamentales en juego, realice un juicio de ponderacin a partir del cual
sea posible determinar mediante parmetros racionales los lmites de la
facultad de enmienda o modificacin del Congreso de la Repblica,
226 Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001,