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Max Weber.

Los tipos de dominación ( De “Economía y Sociedad”)
1.

1

Las formas de legitimidad.
Debe entenderse por ‘dominación’, de acuerdo con la definición ya dada, la
probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para
mandatos específicos (o para toda clase de mandatos). No es, por tanto, toda
especie de probabilidad de ejercer ‘poder’ o ‘influjo’ sobre otros hombres. En el
caso concreto esta dominación (‘autoridad’), en el sentido indicado, puede
descansar en los más diversos motivos de sumisión: desde la habituación
inconsciente hasta lo que son consideraciones puramente racionales con
arreglo a fines. Un determinado mínimo de voluntad de obediencia, o sea de
interés (externo o interno) en obedecer, es esencial en toda relación auténtica
de autoridad.
No toda dominación se sirve del medio económico. Y todavía menos tiene toda
dominación fines económicos. Pero toda dominación sobre una pluralidad de
hombres requiere de un modo normal (no absolutamente siempre) un cuadro
administrativo; es decir, la probabilidad, en la que se puede confiar, de que se
dará una actividad, dirigida a la ejecución de sus ordenaciones generales y
mandatos concretos, por parte de un grupo de hombres cuya obediencia se
espera. Este cuadro administrativo puede estar ligado a la obediencia de su
señor (o señores) por la costumbre, de un modo puramente afectivo, por
intereses materiales o por motivos ideales (con arreglo a valores). La
naturaleza de estos motivos determina en gran medida el tipo de dominación.
Motivos puramente materiales y racionales con arreglo a fines como vínculo
entre el imperante y su cuadro implican aquí, como en todas partes, una
relación relativamente frágil. Por regla general se le añaden otros motivos:
afectivos o racionales con arreglo a valores. En casos fuera de lo normal
pueden éstos ser los decisivos. En lo cotidiano domina la costumbre y con ella
1 Los textos que siguen son condensaciones y breves resúmenes de
los originales. No abarcan capítulos ni textos completos, por los que
los participantes deberán, en su caso, consultarlos para tener una
visión completa de lo que se expone. En varios casos se han adaptado
las traducciones a las necesidades y a una terminología más
comprensible para los objetivos propuestos. Las notas han sido
agregadas por el profesor para aclarar la comprensión, cuando se
consideró necesario.

intereses materiales, utilitarios, tanto en ésta como en cualquiera otra relación. 2
Pero la costumbre y la situación de intereses, no menos que los motivos
puramente afectivos y de valor (racionales con arreglo a valores), no pueden
representar los fundamentos en que la dominación confía. Normalmente se les
añade otro factor: la creencia en la legitimidad.
De

acuerdo

con

la

experiencia

ninguna

dominación

se

contenta

voluntariamente con tener como probabilidades de su persistencia motivos
puramente materiales, afectivos o racionales con arreglo a valores. Antes bien,
todas procuran despertar y fomentar la creencia en su ‘legitimidad’. Según sea
la clase de legitimidad pretendida es fundamentalmente diferente tanto el tipo
de la obediencia, como el del cuadro administrativo destinado a garantizarla,
como el carácter que toma el ejercicio de la dominación. Y también sus efectos.
Por eso, parece adecuado distinguir las clases de dominación según sus
pretensiones típicas de legitimidad. Para ello es conveniente partir de
relaciones modernas y conocidas.
Existen tres tipos puros de dominación legítima. El fundamento primario de su
legitimidad puede ser:
1.

De carácter racional: que descansa en la creencia en la legalidad de
ordenaciones estatuidas y de los derechos de mando de los llamados por esas
ordenaciones a ejercer la autoridad (autoridad legal).

2.

De carácter tradicional: que descansa en la creencia cotidiana en la
santidad de las tradiciones que rigieron desde lejanos tiempos y en la
2 Para aclarar este punto debe remitirse a Economía y Sociedad,
Primera Parte, I, “Conceptos sociológicos fundamentales”, II, “El
concepto de acción social”. La acción social – que es aquella que
tiene en vista a otra persona y tiene sentido para el actor social –
puede tipificarse en cuatro clases: racional con arreglo a fines (busca
objetivos propios, evalúa medios para lograrlos y trata de superar los
obstáculos que lo impiden), racional con arreglo a valores (pone un
valor como fin, y trata de lograrlo, vg., la justicia, la bondad, etc.),
tradicional (regida por la costumbre, sin prestar atención a su
racionalidad instrumental) y afectiva o emotiva (regida por
sentimientos o pasiones). En el texto se aplica esta tipología a la
legitimidad del poder: el mandato puede aceptarse por un motivo
racional (legal), tradicional (costumbre) o afectivo (carisma), entre
otros. Pueden verse también de Fucito, Felipe, Sociología General
(1999), y Sociología del Derecho (2003·), Ed. Universidad, Buenos
Aires, donde se tratan estos temas de un modo simplificado.

heroicidad o ejemplaridad. Que todo derecho. 4 La idea de “asociación” es amplia: abarca tanto una sociedad civil o comercial como una iglesia. en el círculo de lo que es consuetudinario. El que ninguno de los tres tipos ideales – que van a estudiarse en lo que sigue – acostumbre a darse ‘puro’ en la realidad histórica. y también regularmente por aquellas personas que dentro del ámbito de poder de la asociación (en las territoriales: dentro de su dominio territorial) realicen acciones sociales o entren en relaciones sociales declaradas importantes por la asociación. heroísmo o ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones por ella creadas o reveladas (llamada) (autoridad carismática). dentro del círculo en que la fe en su carisma tiene validez. por los miembros de la asociación4. . En el caso de la autoridad tradicional se obedece a la persona del señor llamado por la tradición y vinculado por ella (en su ámbito). con la pretensión de ser respetado. En el caso de la autoridad carismática se obedece al caudillo carismáticamente calificado por razones de confianza personal en la revelación. De carácter carismático: que descansa en la entrega extracotidiana a la santidad.legitimidad de los señalados por esa tradición para ejercer la autoridad (autoridad tradicional). entrelazadas entre sí: 1. La dominación legal con administración burocrática La dominación legal descansa en la validez de las siguientes ideas. puede ser estatuido de modo racional – racional con arreglo a fines o racional con arreglo a valores (o ambas cosas) –. no debe impedir aquí. 3. la fijación conceptual en la forma más pura posible de su construcción. 3 Se refiere a “contrato” o “ley”. en méritos éstas de la legalidad formal de sus disposiciones dentro del círculo de su competencia. Puede tomarse para el caso como sinónimo de personas abarcadas por el dominio territorial. ‘pactado’ u ‘otorgado’ 3. por lo menos. En el caso de la autoridad legal se obedecen las ordenaciones impersonales y objetivas legalmente estatuidas y las personas por ellas designadas. como en parte alguna.

“competencia” en sentido jurídico procesal. Las categorías fundamentales de la dominación legal son.2. Que el soberano legal típico. a él otorgada por dicho orden6. y que sólo están obligados a la obediencia dentro de la competencia limitada. Que todo derecho según su esencia es un cosmos de reglas abstractas. En relación con el número 3 domina la idea de que los miembros de la asociación. . 3. lo mismo que en el estado y la iglesia. la ‘persona puesta a la cabeza’. Este autor participó del Círculo de Viena de Weber. Lo cual vale para el soberano legal que no es ‘funcionario’. obedece por su parte al orden impersonal por el que orienta sus disposiciones. no lo hacen por atención a su persona. ‘Autoridades’ en este sentido existen. pues: 1. racional y objetiva. dentro de los límites de las normas jurídicas Y según principios señalables que le tienen la aprobación o por lo menos carecen de la desaprobación de las ordenaciones de la asociación. Que tal como se expresa habitualmente el que obedece sólo lo hace en cuanto miembro de la asociación y sólo obedece ‘al derecho’. en el estado: ciudadano. en tanto que obedecen al soberano. sujeto a ley. Una competencia. del municipio. Como miembro de la unión. ejércitos y partidos. y no “competencia” en sentido impropio de idoneidad del agente. sino que obedecen a aquel orden impersonal. Una magistratura en el sentido de esta terminología es el presidente electivo de la república (o el 5 El concepto de Max Weber de “derecho” coincide con el de Hans Kelsen. 5. en las grandes explotaciones privadas. y c) con fijación estricta de los medios coactivos eventualmente admisibles y el supuesto previo de su aplicación. por ejemplo: el presidente electivo de un estado. b) con la atribución de los poderes necesarios para su realización. de funciones. Una actividad establecida de esa suerte se llama ‘magistratura’ o ‘autoridad’. Un ejercicio continuado. que significa: a) un ámbito de deberes y servicios objetivamente limitado en virtud de una distribución de funciones. en tanto que ordena y manda. 4. dentro de: 2. de la iglesia. 6 Esto es. y que la administración supone el cuidado racional de los intereses previstos por las ordenaciones de la asociación. por lo general estatuidas intencionalmente. 5 que la judicatura implica la aplicación de esas reglas al caso concreto.

Una regla técnica puede convertirse en norma. Los ‘funcionarios’ forman el cuadro administrativo típico de las asociaciones racionales. ahora. Rige (en el caso racional) el principio de la separación plena entre el cuadro administrativo y los medios de administración y producción. una formación profesional. económicas (especialmente. sean éstas políticas.. o los diputados por elección). Los funcionarios. pero esta separación no interesa aquí. pero en todos los casos. tiene poderes de mando. el uso de una máquina. que debe ser el adecuado a su objetivo. Normalmente sólo participa en el cuadro administrativo de una asociación el calificado profesionalmente para ello mediante pruebas realizadas con éxito. La norma necesariamente tiene sanción. para que se logre la racionalidad. 8 Su aplicación exige en ambos casos. Las ‘reglas’ según las cuales hay que proceder pueden ser: a) técnicas o b) normas. capitalistas) o de otra clase. Existe el principio de la separación completa entre el patrimonio público. religiosas. Estas categorías no nos interesan. 7 A esto hay que añadir: 3. sin embargo. sino que reciben éstos en especie o dinero y están sujetos a rendición de cuentas. por ser magistratura. de modo que sólo el que posea esas condiciones puede ser empleado como funcionario. 8 La regla técnica carece en principio de sanción: se cumple por ser adecuada al arte o a la ciencia. ya que difiere según sea pública o privada. La cuestión de si la instancia superior puede alterar con otra ‘más justa’ la disposición apelada y en qué condiciones en este caso. 5. o si para ello ha de delegar en el funcionario inferior.gabinete ministerial. bajo la eventual sanción dispuesta por un contrato de trabajo). El principio de jerarquía administrativa. o sea la ordenación de autoridades fijas con facultades de regulación e inspección y con el derecho de queja o apelación ante las autoridades superiores por parte de las inferiores. del cargo (o de 7 Lo que se dice es que no toda magistratura posee “en igual sentido” dichos poderes. empleados y trabajadores al servicio de una administración no son propietarios de los medios materiales de administración y producción. tiene muy distintas soluciones. . 4. ya que es la sanción la que la define como tal. si se incorpora como tal. y se exige su cumplimiento obligatorio como parte de un contrato o por ley (vg. No toda ‘magistratura’ posee en igual sentido ‘poderes de mando’.

8. Pero sus facultades de mando son también ‘competencias’ legales. así como las disposiciones y ordenanzas de toda clase. En lo que sigue se analizará en su significación de tipo ideal lo que en la mayor parte de los casos es la estructura pura de dominación del cuadro administrativo: la ‘burocracia’. téngase presente que esta obra fue escrita con anterioridad a 1917. los cuales: 10 9 Respecto de la última proposición. Pues para la vida cotidiana dominación es primariamente ‘administración’. bien por elección o por designación de su predecesor. sólo sujeto a normas. La idea del “teletrabajo” no puede estar presente. por ejemplo.la explotación: capital) y el patrimonio privado (hacienda individual) y entre la ‘oficina’ y el ‘hogar’. sino de aseguramiento del carácter puramente objetivo (independiente). Rige el principio administrativo de atenerse al expediente. propuestas y decisiones. La dominación legal puede adoptar formas muy distintas. aun allí donde las declaraciones orales sean de hecho la regla o estén hasta prescritas. El tipo de la administración legal y racional es susceptible de aplicación universal. La totalidad del cuadro administrativo se compone. y todavía hoy no se ha incorporado a la administración pública. y el proletariado) no sirve generalmente a un fin de apropiación por parte del funcionario. de su trabajo en el cargo. por lo menos se fijan por escrito los considerandos. entre los jueces y actualmente en partes crecientes de la burocracia. y es lo importante en la vida cotidiana. de las que hablaremos luego particularmente. en el tipo más puro. Sólo el dirigente de la asociación posee su posición de imperio. En el caso más racional no existe apropiación de los cargos por quien los ejerce. Donde se da un ‘derecho al cargo’ (como. 10 Las características que siguen han sido tomadas por oposición a los tipos de administración de un sistema “carismático puro” y “tradicional puro”. donde no se encuentran presentes como sí lo . 7. de funcionarios individuales (‘monocracia’ en oposición a ‘colegialidad’ de la que se hablará luego). bien por apropiación. El expediente y la actividad continuada por el funcionario hacen que la oficina sea la médula de toda forma moderna en la actividad de las asociaciones. El tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio de un cuadro administrativo burocrático. 9 6.

están en el racional legal moderno. policía). puede ser un rasgo negativo si se aísla de otras variables: la mera antigüedad.1) personalmente libres. según juicio de sus superiores. aquí representa el “decoro” que la retribución debe significar fuera del sistema burocrático. sin capacitación ni motivación . o sea (en principio) sobre la base de libre. según el principio del ‘decoro estamental’. como simbolización social del cargo (ministro. 9) trabajan con completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del cargo. correspondiente a las sociedades nacionales occidentales organizadas a partir del siglo XVIII. 8) tienen ante si una ‘carrera’. su retribución está graduada primeramente en relación con el rango jerárquico. selección según 5) calificación profesional que fundamenta su nombramiento – en el caso más racional: por medio de ciertas pruebas o del diploma que certifica su calificación –. La antigüedad también generaría “confiabilidad” en la conducta del funcionario. se deben sólo a los deberes objetivos de su cargo. en general. juez. por la experiencia acumulada. 3) con competencias rigurosamente fijadas. . 4) en virtud de un contrato. que sólo puede ser elemento integrante del modelo si se combina con la capacitación continua del funcionario. son revocables siempre a instancia del propio funcionario y en ciertas circunstancias (particularmente en los establecimientos privados) pueden también ser revocados por parte del que manda. 2) en jerarquía administrativa rigurosa. 11 La palabra “estamento” remite a un concepto vinculado con la Edad Media.11 7) ejercen el cargo como su única o principal profesión. 10)y están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa. con derecho a pensión las más de las veces. Sin embargo. luego según la responsabilidad del cargo y. pero también docente. 6) son retribuidos en dinero con sueldos fijos.12 o por servicios o por ambas cosas. puede generar al “virtuoso burócrata” del que se trata en el Texto 6 (Merton). Sin embargo. 12 Téngase presente que aquí se inserta el concepto de “antigüedad” como parte de la racionalidad del sistema. o ‘perspectiva’ de ascensos y avances por años de ejercicio.

rigor y confianza. hoy es. por tanto. funcionarios no profesionalizados. caritativos o cualesquiera otros de carácter privado que persigan fines materiales o ideales. comités parlamentarios. y a asociaciones políticas o religiosas. dictaduras de ‘consejos’. . aficionados. sean estos de representaciones colegiadas de interesados. iglesia. fundaciones y cualesquiera otras que pudieran citarse) coincide totalmente con el desarrollo e incremento creciente de la administración burocrática: su aparición es. partido. con indiferencia del conocimiento que tenga el designado). sencillamente inseparable de las necesidades de la administración de masas (personales o materiales). no debe uno dejarse engañar y perder de vista que todo trabajo continuado se realiza por funcionarios en sus oficinas. o sea. adhesión política) o carismáticos (decisiones libres del señor. funcionarios honorarios o jueces no profesionales (y sobre todo. lo que puede mostrarse históricamente (en aproximación mayor o menor al tipo puro). en principio. ejército.Este orden puede. A pesar de todos los ejemplos en contrario. y susceptibilidad técnica de perfección para alcanzar el óptimo en sus resultados. amistad. explotación económica. uniones. A Weber no se le escapa que esta es una posibilidad derivada de la falta de “pureza” en el sistema burocrático real. por ejemplo. para el soberano y los interesados. calculabilidad. Se tiene que elegir entre la burocratización y el dilettantismo de la administración13. Pues si la administración burocrática es en general la más racional desde el punto de vista técnico-formal. la administración burocrático. el germen del estado moderno occidental. a pesar de los denuestos contra la ‘santa burocracia’). además. aplicarse igualmente a establecimientos económicos. continuidad. intensidad y extensión en el servicio. que puede ser contaminado (o llegar a ser regido. aplicabilidad formalmente universal a toda suerte de tareas. disciplina. esto es. “diletantes”. simplemente. y el gran instrumento de la superioridad de la administración burocrática es éste: el 13 En este caso. asociación de interesados. bajo la cobertura legal) por criterios tradicionales (nombramientos por parentesco. es a tenor de toda la experiencia la forma más racional de ejercerse una dominación. significa un saber no especializado. El desarrollo de las formas ‘modernas’ de asociaciones en toda clase de terrenos (estado. incluso con sentido peyorativo. La administración burocrática pura. Toda nuestra vida cotidiana está tejida dentro de ese marco. y lo es en los sentidos siguientes: en precisión. sobre la base de lealtad. atenida al expediente.

Por otra parte.14 La administración burocrática significa: dominación gracias al saber. Es decir. Es realmente la única instancia inmune (o al menos relativamente) frente a la ineludibilidad de la dominación científico-racional de la burocracia. aunque esto fue escrito antes de que se instituyera la Unión Soviética. DOMINACION. daría lugar a un extraordinario incremento de la burocracia profesional). como los que resultarían de la costumbre o de los mandatos de un señor carismático. de querer alcanzar iguales resultados técnicos. LEGITIMIDAD DOMINACION Probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos específicos o para todo tipo de mandatos. aun en el supuesto socialista. LEGITIMIDAD 14 En este punto. éste representa su carácter racional fundamental y especifico. (Esta última. siendo completamente indiferente que tal producción sea en la forma capitalista o en la socialista. por comparación con sistemas “no racionales” de administración. no hay duda que no erró en la predicción: a diferencia de Marx. el interesado privado de una actividad lucrativa. regularmente. el empresario capitalista. Superior en saber a la burocracia – conocimiento de la especialidad de los hechos dentro del círculo de sus intereses – sólo es. . * No toda dominación es económica * Toda dominación aspira a fomentar la creencia en su “legitimidad” (aceptación por los destinatarios). cuyo carácter imprescindible está condicionado por los caracteres de la técnica y economía modernas de la producción de bienes. Weber hace una apología de la burocracia. aumentaría en tamaño e importancia en cualquier sistema social. Más allá de la situación de poder condicionada por el saber de la especialidad la burocracia (o el soberano que de ella se sirve) tiene la tendencia a acrecentar aún más su poder por medio del saber de servicio: conocimiento de hechos adquirido por las relaciones del servicio o ‘depositado en el expediente’. y no tendería a su desaparición.saber profesional especializado. AUTORIDAD. entendió que la burocracia.

3) Estructura de cargos dotados de competencia (en sentido jurídico) 4) Actividad continua del funcionario 5) Procedimiento escrito 6) Atenerse al expediente 7) Confiabilidad de sus conductas en virtud del ajuste a la ley. 15) Retribución fija en dinero.La legitimidad difiere por el fundamento de la obediencia tanto como por el cuadro administrativo encargado de garantizarla. fingimientos. Tipo de Tipo de acción social autoridad Tradicional Tradicional Emotiva o afectiva Carismática Racional respecto de fines Racional legal Legitimidad basada en Santidad de las costumbres Entrega a la santidad. * Aunque el dominio sea absoluto la clase de relación entre soberano y cuadro administrativo es distinta según sea la clase de fundamento de autoridad que exista. 2) Funcionarios mandan y obedecen en virtud de la ley: sólo se obedece al derecho. debilidades individuales o desvalimientos. * Toda legitimidad es una “probabilidad” y no depende en su caracterización de intereses materiales. Ordenaciones impersonales. heroísmo o ejemplaridad de un caudillo. 13) Carrera planeada del funcionario. 12) Formación profesional. 8) Separación entre cuadro administrativo y medios de producción. 6) Intensidad y extensión en el servicio. 14) Acceso por medios objetivos. 7) Aplicabilidad formal a todo tipo de tareas. 9) Separación de patrimonio del funcionario y de la administración. (normas abstractas y formales) Tipo de cuadro administrativo Círculo de servidores personales designados por costumbre Personas designadas por el portador (“señalados”) Burocracia en sentido moderno REQUISITOS DE LA DOMINACIÓN LEGAL 1) Orden de reglas abstractas. LA ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA PURA ES SUPERIOR A LAS OTRAS EN: 1) Continuidad 2) Disciplina 3) Rigor 4) Confianza 5) Calculabilidad para el soberano y el administrado. . 10) Funcionarios personalmente libres 11) Jerarquía administrativa estricta.

. ministros) está exenta de estos requisitos formales y técnicos. Insuperabilidad para la administración de masas (personas o cosas): es sistema propio de los Estados modernos. 2) Sólo es superior a la burocracia en saber el interesado privado en la actividad lucrativa (empresario capitalista).8) 9) Posibilidad de alcanzar la perfección en los resultados. EXCEPCIONES 1) Sólo la cúspide burocrática (presidente.

es decir. cobrar un sueldo. el formulismo facilita la interacción de los ocupantes de los empleos a pesar de sus actitudes privadas (quizá hostiles) de uno para otro. No deben existir sistemas de acción que no tengan vinculación con ese fin (por lo menos en el modelo). Claro que esta podría tener otras funciones: respecto del sistema político externo.Roberto Merton. Además.). Cada uno de los empleos contiene una zona de competencia y de responsabilidad que le son atribuidas. cada serie de acciones está funcionalmente relacionada con los propósitos de la organización. sirve para reducir al mínimo la fricción restringiendo en gran medida el contacto (oficial) a modos que están definidos previamente por las reglas de la organización.E. . son inoperantes.15 En esa organización está unificada una serie de empleos. que está unificado con la distribución de autoridad dentro del sistema. están vinculadas con el propósito (fin) de la organización. Tal formulismo. sin objetivos claros y sin referencias respecto del resultado general). el poder de control que se deriva de una posición reconocida. Pero en lo que hace al objetivo organizacional. En la realidad. el subordinado está protegido contra la acción arbitraria de su superior. La acción oficial suele tener lugar dentro del entramado de reglas preexistentes de la organización. El sistema de relaciones prescritas entre los diferentes empleos supone un grado considerable de reglamentación y una instancia social claramente definida entre quienes ocupan esas posiciones. Estructura burocrática y personalidad (De Teoría y estructura sociales. racionalmente organizada. el pago de favores. de posiciones jerarquizadas. La autoridad. La reglamentación o formulismo se manifiesta mediante un ritual social más o menos complicado que simboliza y apoya el orden minucioso de los diferentes empleos. Una estructura social formal. forman parte de un sistema en cuanto todas las acciones que en aquél se desarrollan. F. De esa manera se crean la facilidad de calcular la conducta de los demás y un conjunto estable de expectativas mutuas.C. a los que son inherentes numerosas obligaciones y privilegios estrictamente definidos por reglas limitadas y específicas. respecto de los integrantes. interesa al empleo y no a la persona particular que desempeña el papel oficial. ya que los 15 Aquí Merton ha colocado el modelo weberiano en el marco de su teoría sistémica: los sistemas de acción social. podría haber “afuncionalidades”. De este modo. idealmente. una oficina supernumeraria. implica normas de actividad definidas con claridad en las que. sistemas de acción internos que no aportaran ni dejaran de aportar al sistema: indiferentes al resultado (por ejemplo.

un grupo de ciudadanos o un consejo de directores). la burocracia supone una división tajante de actividades unificadas que se consideran inherentes al empleo. de las pensiones. El mérito principal de la burocracia es su eficacia técnica. las actividades de ‘expertos especializados a sueldo’ son gobernadas por reglas generales. La función de la seguridad en la tenencia del empleo. La asignación de papeles tiene lugar sobre la base de aptitudes técnicas que se averiguan mediante procedimientos formularios impersonales (por ejemplo. en muchos respectos. La burocracia eleva al máximo la seguridad vocacional. Dentro de la estructura de la autoridad. con una gran estimación por la precisión. no es elegido. El tipo puro de funcionario burocrático es nombrado por un superior o mediante el ejercicio de la competencia unipersonal. Estructura de la burocracia El tipo ideal de esa organización formulista es la burocracia y.actos de ambos están limitados por una serie de reglas mutuamente reconocidas. En la reglamentación se formula un sistema de controles y sanciones diferenciadas. La elección de altos funcionarios está destinada a afectar los fines de la organización. jerárquicamente ordenadas. El carácter general de las reglas requiere el uso constante de la categorización. Cierto grado de flexibilidad en la burocracia se consigue mediante la elección de altos funcionarios que probablemente expresan la voluntad del cuerpo electoral (por ejemplo. Como Weber dice. es conseguir el cumplimiento escrupuloso de las obligaciones oficiales. del aumento de sueldo y de los procedimientos reglamentados para el ascenso. Ordenaciones específicas de procedimientos fomentan la objetividad y restringen el “rápido paso del impulso a la acción”. pero los procedimientos técnicos para realizar fines son aplicados por personal burocrático fijo. la . sin tener en cuenta presiones extrañas. por la cual los problemas y los casos particulares se clasifican a base de criterios definidos y son tratados en consecuencia. el análisis clásico de la burocracia es el de Max Weber. La mayor parte de los empleos burocráticos suponen la expectativa de la tenencia vitalicia y la ausencia de factores perturbadores que puedan reducir el tamaño de la organización. abstractas y claramente definidas que evitan la necesidad de emitir instrucciones específicas para cada caso concreto. exámenes).

En este sentido la burocratización trae consigo la separación. se tiene que ser empleado por la burocracia para tener acceso a los instrumentos a fin de trabajar para vivir. Este secreto no se limita a la burocracia pública ni a la burocracia privada. si no tan . por ejemplo. ansiedad. sino un hecho obstinado que ciencia que tienen que reconocer todos. Esto ya no parece sólo un dogma del marxismo. el espionaje entre competidores es quizás tan común. Y de instrumentos y equipo solo se dispone. el control experto. privada o pública. ya de cuello blanco. completamente aparte de sus convicciones ideológicas. etc. ya de overol. es cada vez mayor el número de individuos que se convierten en trabajadores. la discreción y la óptima restitución del gasto que representa. Así se forma. la continuidad. de los individuos de los medios de producción. al ‘separar’ al científico de su equipo técnico: al fin y al cabo. así como en el ejército posfeudal la burocratización produjo la separación completa de los medios de destrucción.rapidez. complicaciones sentimentales. hay que tener instrumentos y equipo. La burocratización hace fácilmente visible lo que antes era confuso y oscuro. La burocracia es una administración que rehuye casi por completo la discusión pública de sus técnicas. como en la empresa capitalista moderna o en la empresa comunista del Estado (de la variedad de mediados de siglo XX). el tipo nuevo de trabajador científico. Se le considera necesario para resguardar información valiosa contra competidores económicos privados o contra grupos políticos extranjeros y potencialmente hostiles. Y en este sentido especial. resulta claro a todo el mundo que tenga ojos que el individuo está en un grado muy importante controlado por sus relaciones sociales con los instrumentos de producción. el trabajador ya no es dueño de sus instrumentos ni el soldado lo es de sus armas. Para trabajar. En consecuencia. La estructura se aproxima a la eliminación completa de relaciones personalizadas y de consideraciones no racionales (hostilidad. tiene que ser empleado de una burocracia con recursos de laboratorio. Con la burocratización creciente. aunque pueden discutirse públicamente sus orientaciones políticas. y esto cada vez más. Un número cada vez mayor de individuos descubren que para trabajar tienen que ser empleados. Típicamente. el físico no suele ser dueño de su ciclotrón.). Y aunque no se le llama así con frecuencia. Para trabajar en sus investigaciones. en la burocracia.

las gallinas pueden ser condicionadas rápidamente para interpretar el sonido de una campana como señal de la comida. su preparación puede convertirse en una incapacidad. Además. La transición al estudio de los aspectos negativos de la burocracia la ofrece la aplicación del concepto de Veblen de ‘incapacidad adiestrada’. planes de producción: todas estas cosas se consideran típicamente como secretos esenciales de burocracias económicas privadas que podrían ser revelados si tuvieran que ser defendidas en público las bases de todas las decisiones y todas las políticas. A consecuencia de sus rutinas cotidianas. en sistemas de empresa económica privada como en sistemas de Estados nacionales. la gente puede estar impreparada por estar preparada con una preparación inadecuada. En general. procedimientos técnicos nuevos. listas de clientes. Así. la misma solidez del adiestramiento puede llevar a la adopción de procedimientos equivocados. Actos basados en el adiestramiento y destrezas que fueron aplicados con éxito en el pasado pueden resultar reacciones inadecuadas en circunstancias nuevas. usado a este respecto por Burke. según la frase casi ecolálica de Burke. se destacan los logros y las funciones positivas de la organización burocrática y se olvidan casi por completo los esfuerzos y las tensiones internas de esas estructuras. La misma campana puede usarse después para reunirlas con objeto de decapitarlas. se haya convertido en un epíteto. la . Cifras de costos. cada quien adopta medidas de acuerdo con su pasado adiestramiento y. Pero es evidente que la comunidad en general exagera las imperfecciones de la burocracia. para poner el ejemplo de una granja. en circunstancias nuevas que no son consideradas significativamente diferentes. El concepto de Dewey de psicosis profesional descansa en observaciones muy parecidas. La incapacidad adiestrada se refiere al estado de cosas en que los talentos de uno funcionan como insuficiencias o puntos ciegos. en un insulto. el burócrata. de la idea de Dewey de ‘psicosis profesional’.intrincadamente organizado. como lo indica el hecho que el ‘hórrido híbrido’. Una flexibilidad insuficiente en la aplicación de destrezas dará por resultado desajustes más o menos graves en un ambiente modificados. Disfunciones de la burocracia En estos esbozos. o la de Warnotte de ‘deformación profesional’.

hay en la burocracia dispositivos definidos para inculcar y fortalecer tales sentimientos. En consecuencia. Hay un margen de seguridad. En esta discusión. antipatías. Más bien se refiere a conductas neuróticas. Como veremos. observada en estos ámbitos) . ¿Cuáles son las limitaciones de las organizaciones destinadas a alcanzar las metas? Por razones que ya hemos señalado. y la ejecución metódica de actividades rutinarias. Esta misma estructura puede examinarse desde otra perspectiva proporcionada por la ambivalencia. si las normas ideales son reforzadas por sentimientos vigorosos que impongan al individuo la devoción a sus deberes. que también pueden ser graves (neurosis obsesiva compulsiva. (Dewey usa la palabra psicosis para designar un ‘carácter pronunciado de la mente’16). en la presión que ejercen esos sentimientos sobre el burócrata para que se ajuste a sus obligaciones normadas. un grado extraordinario de conformidad con las normas de acción prescritas. a Weber le interesa casi exclusivamente lo que logra la estructura burocrática: precisión. Por el momento. La eficacia de la estructura social depende en definitiva de infundir en los participantes del grupo actitudes y sentimientos apropiados. prudente. ‘Un modo de ver es también un modo de no ver. de un modo muy 16 Obviamente fuera del contexto descriptivo de la psiquiatría. Toda acción puede juzgarse por lo que logra o por lo que no logra. discriminaciones y acentúa ciertas cosas. La disciplina sólo puede ser eficaz. esos sentimientos son con frecuencia más intensos de lo que es técnicamente necesario. Los conceptos de Veblen y de Dewey se refieren a una ambivalencia fundamental. Tales psicosis se desarrollan mediante las exigencias que formula al individuo la organización particular de su papel profesional. eficacia.gente adquiere preferencias. un agudo sentido de la limitación de su autoridad y competencia. el enfoque sobre el objeto A supone el desenfoque del objeto B’. la importancia fundamental de la disciplina puede desarrollarse tanto en una burocracia religiosa o económica como en el ejército. basta con observar que para conseguir la disciplina (la necesaria confiabilidad de la reacción). la estructura burocrática ejerce una presión constante sobre el funcionario para que sea ‘metódico. disciplinado’. debe alcanzar un alto grado de confiabilidad en su conducta. Si la burocracia ha de funcionar eficazmente. seguridad. por decirlo así.

concebidas originariamente como un medio. ya no se consideran relativas a un conjunto de propósitos. 3) Esto impide la rápida adaptación en circunstancias especiales no claramente previstas por quienes redactaron las reglas generales. La adhesión a las reglas. los mismos elementos que conducen a la eficacia en general producen ineficacia en casos específicos. 2) Esta observancia de las reglas lleva a hacerlas absolutas. De ahí se sigue el formulismo. Esto puede ser exagerado hasta el punto en que el interés primario por la conformidad con las reglas se interfiere en la consecución de los objetivos de la organización. resultante del desplazamiento de los objetivos originarios. tiene lugar el proceso familiar de desplazamiento de metas el cual ‘un valor instrumental se convierte en un valor final’. o hasta el ritualismo. produce rigideces y una incapacidad para adaptarse rápidamente. Esta importancia de la disciplina. no es considerada como. Pero esta misma acentuación lleva a la transferencia de los sentimientos de los objetivos de la organización a los detalles particulares de conducta exigidos por las reglas. Con el tiempo las reglas adquieren un carácter simbólico y no estrictamente utilitario. sino que se convierte en un valor inmediato en la organización de la vida del burócrata. . Fuentes estructurales de superconformidad Es obvio que las inadecuaciones de orientación que implican incapacidad adiestrada se derivan de fuentes estructurales. El proceso puede recapitularse brevemente. sea cualquiera la situación. fácilmente interpretada como conformidad a las reglas. Un producto extremado de este proceso de desplazamiento de las metas es el virtuoso burocrático. La disciplina. 1) Una burocracia eficaz exige seguridad en las reacciones y una estricta observancia de las reglas. se transforma en un fin en sí misma. Rara vez llegan a darse plena cuenta de la inadecuación los individuos del grupo que no se han divorciado del significado que las reglas tienen para ellos. que no olvida nunca ni una sola regla de las que rigen su actuación y en consecuencia es incapaz de atender a muchos de sus clientes. con una insistencia indiscutida sobre la adhesión puntilloso a procedimientos formalizados. caso en el cual tenemos el familiar fenómeno del tecnicismo o papeleo del funcionario. 4) Así.parecido a cómo el ingeniero hace concesiones (sobre estimaciones de precaución) al calcular los apoyos de un puente. una medida destinada a objetivos específicos.

y esto hiere el sentimiento de integridad personal de los burócratas. a través de los dispositivos organizacionales de ascenso por antigüedad. que no le alcanza el tiempo para firmarlos.. Los intereses creados se oponen . puede verse que ciertos rasgos definidos de la estructura burocrática llevan a esos sentimientos. se le negará la información detallada. llevándole a errores de los que se reputa responsable. Es demasiado fácil. y en parte erróneo. Sin embargo. y marcho menos para leerlos. conservadurismo y tecnicismo.Hasta ahora. Los funcionarios tienen la sensación de un destino común para todos que trabajan juntos. y lo hace en gran medida. especialmente porque hay relativamente poca competencia entre ellos. si trata de dominar plenamente. etc. ya que los ascensos hacen por antigüedad. sentimientos y acciones a la perspectiva de esa carrera. todo lo cual está destinado a ofrecer incentivos para la acción disciplinada y la conformidad con las reglamentaciones oficiales. atribuir la resistencia de los burócratas simplemente a intereses creados. pensiones. como dados. hemos tratado de los sentimientos engranados que favorecen la disciplina rigurosa simplemente como datos. La agresión intragrupal se reduce. Otro rasgo de la estructura burocrática tiende a producir un resultado muy parecido. Pero esos mismos dispositivos que aumentan la probabilidad de la conformidad llevan también a un super-interés por el apego estricto a los reglamentos que produce timidez. al mínimo en consecuencia se concibe este arreglo como positivamente funcional para la burocracia. Se espera de manera tácita que el funcionario adapte sus ideas. pues. si los burócratas creen que su situación no esté suficientemente reconocido por un funcionario de elección recién llegado. aumento de sueldo. O. La vida oficial del burócrata está planeada para él como una carrera graduada. el esprit de corps y la organización social espontánea que típicamente se desarrollan en esas situaciones llevan con frecuencia al personal a defender sus intereses y no a servir a la clientela y a los altos funcionarios de elección. Tienen los mismos intereses. pueden afluirle los documentos en tal número. Esto es ejemplo de la organización defensiva espontánea que tiende a nacer cuando hay una amenaza manifiesta a la integridad del grupo. Como dice el presidente Lowell. El desplazamiento de los sentimientos de las metas a los medios es estimulado por la enorme importancia simbólica de los medios (reglas). Sin embargo.

y “sociedad moderna”.castas. A este modelo se refiere Merton. Este ilógico orgullo de gremio es cosa familiar que se encuentra. o. indicando que aun en el segundo tipo. en vocaciones particulares y en tipos particulares de organización. se producen prerrogativas que implican actitudes de legitimidad moral que se establecen como valores por su propio derecho y ya no se les considera meramente como medios técnicos para hacer expeditiva la administración. pueden darse rasgos del primero. religiosas.a la que luego se agregó la sociedad posmoderna. sea técnica o legal. como nuestro estudio indica. el proceso de santificación (considerado como la contrapartida del proceso de secularización). el carácter sagrado de las prerrogativas de casta contrasta agudamente con la creciente secularización de la diferenciación ocupacional en nuestra sociedad. prevalece la “racionalidad”. y la intervención afectiva en esferas de competencia y autoridad. Sin embargo. a juzgar por el Professional Thief (‘El ladrón profesional’) de Sutherland.clases sociales . el llamado “proceso de secularización” limita el alcance de lo tradicional. por lo menos. a pesar del riesgo. En la sociedad moderna. hace incierta su ventaja diferencial resultante de los arreglos vigentes. En un estimulante estudio. Hughes aplicó los conceptos de ‘secular’ y ‘sagrado’17 a diferentes tipos de división del trabajo. En la primera. prevalecen las normas de tipo tradicional (costumbres). Como hemos visto. pero en lo general. los funcionarios burocráticos se identifican sentimentalmente con su modo de vida. . puede producirse. 17 La sociología reconoce.a todo orden nuevo que elimina. a hacerse rígidas y sagradas. santificando o ritualizando lo que tiene (en su origen) un claro fin práctico. se deleitan con el dominio magistral de la prestigiosa hazaña de ‘batir el bolsillo izquierdo’. mágicas o míticas en todos los ámbitos de la vida. una tipología de sociedades que distingue entre “comunidad tradicional”. Puede advertirse la tendencia de ciertas normas burocráticas. la dependencia emocional de símbolos y posiciones burocráticos. a partir de numerosos autores de los siglos XIX y XX. Esto quiere decir que mediante la formación de sentimientos. pero es quizás más importante otro proceso. estamentos . por lo menos. religioso y mágico a ámbitos específicos. además de muchos otros rasgos diferenciales. Esto está indudablemente implícito en parte en la resistencia burocrática al cambio. especialmente en el ámbito laboral. Tienen un orgullo de gremio que los induce a hacer resistencia al cambio en las rutinas consagradas. hasta entre los rateros que. a los cambios que se consideran impuestos por otros. introducidas originariamente por razones técnicas. aunque.

El burócrata. Esto lleva a veces a una actitud real o aparentemente dominadora. que sólo puede ser exagerada por la discrepancia entre su posición dentro de la jerarquía y su posición con referencia al público. El tratamiento impersonal de asuntos que a veces son de gran importancia personal para el cliente da lugar a la acusación de ‘soberbia’ y ‘altivez’ contra burócrata (. la insistencia en la despersonalización de las relaciones. Tanto esto como la tendencia categorizadora. en parte independientemente de su posición dentro de la jerarquía. la “comunidad” correspondía a lo que llamaba relaciones de solidaridad mecánica (sociedades primitivas observables mediante la presencia de un derecho represivo o penal prevaleciente o total) y la sociedad moderna en las relaciones de solidaridad orgánica (que se observaba a través de un derecho “restitutivo” en su mayor parte. se opone con frecuencia a ese tratamiento por categorías. son laicas en apariencia. está convencido de las características especiales de su problema. juega también un papel en la incapacidad adiestrada del burócrata. de manera totalmente comprensible. Como los funcionarios reducen al mínimo las relaciones personales y recurren a la categorización. tienden a producir conflictos en las relaciones del burócrata con el público o clientela. En su papel oficial está investido de una autoridad definida. 18 Relaciones primarias contra relaciones secundarias Otro rasgo de la estructura burocrática.) Algunos se quejan del aire de superioridad que toman los oficinistas.. indemnizatorio. Durkheim tocó este proceso general en su descripción de las actitudes y los valores que perduran en la solidaridad orgánica de una sociedad muy diferenciada. que nace del papel predominante de las reglas generales abstractas. con frecuencia se desconocen las peculiaridades de los casos individuales. El tipo de personalidad del burócrata se forma en torno de esta norma de la impersonalidad. y el derecho penal quedaba reducido a expresiones menores).como diría Durkheim. esto es. actúa como un representante del poder y del prestigio de toda la estructura. Pero el cliente que.. La conducta estereotipada no se adapta a las exigencias de los problemas individuales. Las protestas y el acudir a otros empleados por parte del cliente no suelen tener eficacia o las impide en gran parte el antes mencionado esprit de corps que une a los funcionarios en un intragrupo 18 En Emilio Durkheim. Otra fuente más de conflictos con el público se deriva de la estructura burocrática. .

Así. pues. personalizada. a saber. un grupo secundario formal. Pero con el carácter monopolista de la organización pública. en este caso la tensión aumenta a causa de una discrepancia entre ideología y realidad: a los empleados del Estado se les llama ‘servidores del pueblo’. que es el que domina por el momento. Las reacciones nominales implícitas en esta red organizada de expectativas sociales están apoyadas por actitudes efectivas de los individuos del grupo. no es posible esa solución. etc. La función de este disgusto de hecho automático puede verse claramente relación con las exigencias de la estructura burocrática. Esta fuente de conflictos puede reducirse al mínimo en una empresa privada. una fuente estructural de conflictos es la presión hacia el trato formulario e impersonal cuando el cliente desea una consideración individual. y rara vez puede conseguirse el alivio de la tensión acudiendo a otras agencias en busca del servicio que se necesita. la sustitución del tratamiento impersonal por el tratamiento personal dentro de la estructura encuentra una desaprobación general y es caracterizada con epítetos como soborno. Esos epítetos son. En consecuencia. cuando relaciones personalizadas sustituyen a relaciones impersonales estructuralmente requeridas. Como el grupo está orientado hacia normas secundarias de impersonalidad.más o menos solidario. sino superordinados. cualquier falta de sometimiento ante las normas despertaré antagonismo en quienes se identificaron con la legitimidad de las reglas. respecto de las relaciones entre empleados y clientela. por supuesto. nepotismo. favoritismo. El conflicto dentro de la estructura burocrática nace de la situación inversa. que el conflicto se deriva del empleo de actitudes y relaciones inadecuadas. como hemos visto. Esta tensión es atribuible en parte a la confusión de la posición del burócrata y del cliente. Además. La burocracia. manifestaciones de sentimientos heridos. Este tipo de conflicto puede caracterizarse del modo siguiente. el cliente puede considerarse socialmente superior al funcionario. ya que el cliente puede hacer una protesta eficaz dirigiéndose a otra organización dentro del sistema de competencia. Puede considerarse. La burocracia es una estructura de grupo secundario destinada a llevar a cabo ciertas actividades que no pueden ser satisfactoriamente realizadas a base de criterios de grupo . está organizada como. pero de hecho son con frecuencia no subordinados.

dicho disgusto es simplemente una reacción inmediata de oposición a la falta de honradez de los que violan las reglas del juego. Sin embargo. así como el conflicto entre burócrata y cliente nace con frecuencia de la interacción de tipo impersonal cuando se requiere individualmente un trato personal. FUENTES ESTRUCTURALES DE SUPERCONFORMIDAD . El género de este tipo de conflicto puede describirse como la intrusión de actitudes de grupo primario cuando se requieren institucionalmente actitudes de grupo secundario. Antes. DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA REQUISITOS DEL VIRTUOSO BUROCRATA 1) Disciplina 2) Superconformidad con las normas CONCEPTO DE RITUALISMO a) Desplazamiento de metas Conversión de una norma instrumental en b) Adhesión puntillosa a final Las normas se cumplen incluso por encima procedimientos formalizados del nivel exigido de cumplimiento. esas reacciones no son prácticas racionalmente determinadas destinadas de manera expresa al cumplimiento de esta función. Con toda seguridad. visto en relación con la interpretación de la situación por el individuo. Esto constituye una defensa importante desde el punto de vista funcional levantada contra tendencias que ponen en peligro la ejecución de actividades necesarias para la sociedad. esas reacciones sirven a la función latente de conservar los elementos estructurales esenciales de la burocracia reafirmando la necesidad de relaciones secundarias formalizadas y contribuyendo a evitar la desintegración de la estructura burocrática que tendría lugar si esas relaciones fueran suplantadas por relaciones personalizadas. De ahí que la conducta que va contra las normas formularizadas sea objeto de desaprobación sentimentalizada. y no obstante esta trama subjetiva de referencia.primario.

2) Esta observancia de las reglas las convierte en absolutas. Desarrollo de preferencias. discriminaciones en el ejercicio de la función. CONCEPTOS ASOCIADOS Incapacidad adiestrada (Veblen) Psicosis profesional (Dewey) Los talentos funcionan como puntos ciegos: Las personas “excesivamente preparadas” se encuentran “impreparadas” por su “preparación inadecuada”. 3) Esto impide la rápida adaptación en circunstancias especiales no claramente previstas por los autores de los reglamentos.1) Una burocracia eficaz exige seguridad y estricta observancia de las reglas. CONVERSION DE FUNCIONES BUROCRATICAS EN DISFUNCIONES 1) Normas 2) Procedimiento escrito 3) Trato despersonalizado FUNCIÓN Certeza de los procedimientos Seguridad de registro de datos DISFUNCIÓN Ritualismo 1) Inseguridad por exceso de información recopilada 2) Papeleo (hoy: exceso de registros informáticos) Evitar favoritismos en el 1) Tratamiento inadecuado del procesamiento de causas caso especial 2) Injusticia . ya no se consideran relativas a un conjunto de propósitos. prejuicios. 4) CONCLUSION: Los mismos elementos que conducen a la eficacia en general producen ineficacia en casos específicos. antipatías.