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Proteo social, terceiro setor

e equipamentos sociais:
Que modelo para Portugal?
Cludia Joaquim(*)

(*) Para

o desenvolvimento do presente trabalho agradeo os contributos da Dra. Vanda Pacheco, Sociloga,


Mestre em Polticas Locais e Descentralizao As Novas reas do Social.

Cadernos
do Observatrio

Portugal uma Repblica soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na


vontade popular e empenhada na construo de uma
sociedade livre, justa e solidria.
(Constituio da Repblica Portuguesa, artigo 1.)

Introduo
na senda do princpio da dignidade, bem expresso no artigo primeiro da
Constituio da Repblica Portuguesa1, que o Estado reconhece como direitos
sociais a segurana social e a solidariedade, assumindo para tal a funo de
organizar um sistema de segurana social que assegure esses mesmos direitos2,
ao mesmo tempo que apoia e fiscaliza as instituies que com ele cooperem na
prossecuo de objetivos de solidariedade.
Mas a extenso dos direitos sociais tende a variar na relao direta com o
nvel de desenvolvimento econmico dos pases. Procura-se compreender o
impacto que a situao econmica e social recente tem produzido nos padres
sociais assegurados pelo Estado, designadamente no domnio da Segurana
Social, em particular o desenvolvimento e a evoluo da relao de cooperao
entre o Estado e as instituies particulares de solidariedade social (IPSS),
deixando para debate a discusso daquela que poder ser a questo fundamental
para o futuro: Que modelo para Portugal?
O que est hoje em discusso, mais do que um passado longnquo ou
recente ou o presente imediato do Estado Social Portugus, com todas as
reconfiguraes a que tem sido sujeito em nome de uma (suposta) conteno
sustentada da despesa pblica, o seu futuro e a sua misso. Por isso, procura-se
deixar propostas, vises alternativas aos caminhos que todos os dias nos traam,
mas essencialmente promover e estimular o debate nesta rea, sem preconceitos
e recusando a ideia de que existem caminhos inevitveis ou evitveis
partida.
Importa, contudo, ter sempre presente que a discusso sobre qual deve
ser o papel do terceiro setor3 na proteo social em Portugal no pode, nem
deve, estar dissociada da discusso sobre a forma de complementaridade entre a

Com a redao em vigor.


Artigo 63, n. 3. O sistema de segurana social protege os cidados na doena, velhice, invalidez, viuvez e
orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situaes de falta ou diminuio de meios de
subsistncia ou de capacidade para o trabalho.
3 De acordo com a literatura, o terceiro setor designa um campo de investigao que estuda determinadas
formas de organizao de coletividades da sociedade civil, entre as quais as associaes, as cooperativas, as
mutualidades e as fundaes. Campbell (1999: 9) ou Chaves e Monzn (2007: 5).
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#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

proteo social no mbito da Ao Social e a proteo social no mbito do


sistema previdencial e dos subsistemas de solidariedade e de proteo familiar4.

Perspetiva histrica: do incio do Estado Novo at atualidade


Com a Revoluo Francesa foram surgindo na Europa novos conceitos de
beneficncia e de assistncia pblica que se contrapunham exclusividade das
iniciativas privadas, numa tentativa de responsabilizar os Estados. Em Portugal,
o primeiro marco da assistncia social pblica corresponde constituio da
Casa Pia de Lisboa, em 1718.
Contudo, no nosso pas os atos de assistncia na proteo social com um
intuito de prestar caridade e de atuar junto dos mais desfavorecidos, estiveram
durante muitos anos quase exclusivamente associados s instituies
particulares de assistncia. Foi neste mbito que surgiu a gnese dos servios e
equipamentos sociais, enquanto meio de proteo e de apoio aos mais
carenciados, normalmente associados ao clero, designadamente atravs das
Misericrdias ou de outras entidades de cariz religioso.
Recuando at ao incio do Estado Novo, e analisando as alteraes
Constituio da Repblica Portuguesa que foram sendo efetuadas neste domnio,
verifica-se o papel que o terceiro setor tem assumido ao longo dos anos em
Portugal, na prossecuo de objetivos de solidariedade social 5.
Apenas no final da 1 Repblica foi criada a Direo Geral de Assistncia
(DGA), atravs do Decreto 20285, de 7 de setembro de 1931, o qual fixou os
princpios gerais a partir dos quais deveria irradiar a ao fiscalizadora e tutelar
daquele organismo, sobre os estabelecimentos de assistncia pblica e privada.
Nos termos do seu artigo 11, a autorizao do Estado para a criao de
estabelecimentos privados (organismos de assistncia particular), era efetuada
pela DGA, desde que assegurados os meios necessrios para a sua manuteno.
Havia assim uma aceitao destes estabelecimentos, mas em simultneo
o pressuposto de que os mesmos teriam que prover os recursos necessrios para
o seu funcionamento. Com efeito, durante o regime do Estado Novo prevalecia a
preponderncia das instituies privadas na prossecuo da assistncia na
proteo social, estando legalmente consagrado o regime de ao meramente
supletiva do Estado, em relao s iniciativas particulares no domnio das

Bases Gerais do Sistema de Segurana Social, Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro.


Atualmente, e nos termos do n. 5 do artigo 63 (Segurana social e solidariedade) da Constituio da
Repblica Portuguesa, o Estado apoia e fiscaliza, nos termos da lei, a atividade e o funcionamento das
instituies particulares de solidariedade social e de outras de reconhecido interesse pblico sem carater
lucrativo, com vista prossecuo de objetivos de solidariedade social consignados, nomeadamente, neste
artigo, na alnea b) do n 2 do artigo 67, no artigo 69; na alnea e) do n. 1 do artigo 70 e nos artigos 71 e
72.
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atividades de assistncia (cf. Estatuto da Assistncia Social Lei n. 1998, de 15


de maio de 1944).
Em 1933 entrou em vigor a Constituio da Repblica Portuguesa6, a qual
estabeleceu no seu artigo 6 que incumbia ao Estado, designadamente: zelar
pela melhoria de condies das classes sociais mais desfavorecidas, obstando a
que aquelas desam abaixo do mnimo de existncia humanamente suficiente.
Neste texto constitucional foi ainda consagrado que incumbia ao Estado
reconhecer as corporaes e promover e auxiliar a sua formao, prevendo que
estas visavam, entre outros, objetivos de assistncia, beneficncia ou caridade,
sendo notria a relevncia que o Estado atribua s instituies de solidariedade,
favorecendo-as7. Ao Estado cabia essencialmente um papel de coordenao,
orientao, cooperao, inspeo e fiscalizao.
Em 1944 foi publicado o Estatuto da Assistncia Social 8 , o qual
estabeleceu as bases reguladoras dos servios de assistncia social. Este diploma
consagrou legalmente as concluses emitidas por um Grupo de Trabalho que
havia sido criado em 1937.
Nas concluses daquele estudo foi identificada, entre outras, a
necessidade de reorganizao das instituies de assistncia, com os seguintes
princpios: valorizar a assistncia privada; salvaguardar que o Estado deveria
assumir um papel supletivo de coordenao e suprimento, orientao,
cooperao, e de modo especial, as de inspeo e de fiscalizao; converter,
sempre que possvel, os estabelecimentos de assistncia oficiais ou oficializados,
em particulares; definir regras para atribuio de subsdios s instituies
privadas, fossem subsdios de cooperao ou subsdios de reforo eventual.
Durante aquele perodo do Estado Novo, estava consagrado que a
comparticipao por parte do Estado em despesas de construo, remodelao e
apetrechamento dos estabelecimentos a cargo das instituies particulares e na
manuteno dos servios (subsdios de cooperao e subsdios de reforo
eventual), poderia ser efetuada, mas apenas na justa medida em que aqueles
encargos no pudessem ser suportados atravs de recursos prprios das
instituies.
A Reviso da Constituio da Repblica Portuguesa de 19519 alterou a
redao do artigo 6 estabelecendo que ao Estado incumbia zelar pela melhoria
das condies das classes sociais mais desfavorecidas, procurando assegurarTexto publicado no Dirio do Governo, de 22 de fevereiro de 1933. A Constituio da Repblica Portuguesa
de 1933 manteve, sem prejuzo das revises a que foi sujeita, a sua vigncia at 1974.
7 Artigos 14 e 15 da Constituio da Repblica Portuguesa de 1933. O artigo 41 tornava claro o papel que
o Estado atribua s instituies de assistncia, uma vez que de acordo com o mesmo o Estado favorece as
instituies de solidariedade, previdncia, cooperao e mutualidade.
8 Lei n. 1998, de 15 de maio de 1944.
9 Atravs da Lei n. 2048, de 11 de junho. Salienta-se que as Revises da Constituio da Repblica
Portuguesa de 1936, de 1937, de 1938 e de 1945 no introduziram alteraes relevantes para o assunto em
anlise.
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#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

lhes um nvel de vida compatvel com a dignidade humana, denotando uma


alterao face anterior redao, ao introduzir o conceito de dignidade
humana, enquanto que anteriormente estava subjacente um conceito de
mnimo de existncia humanamente suficiente.
Na dcada de 60 foi publicada a primeira Lei de Bases da Poltica de Sade
e Assistncia10, a qual mantinha a premissa de que o Estado devia ter uma ao
supletiva no mbito da poltica de sade e assistncia. De acordo com a Base III,
competia ao Estado: estabelecer planos gerais para as atividades de sade e
assistncia; orientar, coordenar e fiscalizar estas atividades; organizar e
manter os servios que, pelo superior interesse nacional de que se revistam ou
pela sua complexidade, no possam ser entregues iniciativa privada;
fomentar a criao de instituies particulares que se integrem nos princpios
legais e ofeream as condies morais, financeiras e tcnicas mnimas para a
prossecuo dos seus fins; exercer ao meramente supletiva em relao s
iniciativas e instituio particular, que dever fornecer sempre que estejam nas
condies referidas na alnea antecedente.
Eram ento consideradas instituies particulares de assistncia as
instituies cuja administrao pertencesse a entidades privadas e cujas
atividades fossem mantidas mediante a contribuio de fundos e receitas
prprias, sem prejuzo de receberem subsdios do Estado ou de outras
entidades pblicas para manuteno ou melhoria das suas atividades (Base V).
Com a Reviso da Constituio da Repblica Portuguesa de 197111 foram
novamente introduzidas alteraes ao artigo 6, estabelecendo desta feita que ao
Estado incumbia promover o bem-estar social, procurando assegurar a todos os
cidados um nvel de vida de acordo com a dignidade humana. Salienta-se nesta
redao a referncia a bem-estar enquanto desgnio constitucional.
Em suma, verifica-se que at 1974 a interveno social em Portugal
restringia-se ao mero assistencialismo corporativista de base caritativa, em que
predominavam os critrios tico-religiosos ou sociopolticos na organizao e
concesso dos recursos disponveis por parte das organizaes privadas que
tradicionalmente os geriam. O Estado, por sua vez, demitia-se de qualquer
compromisso sustentado em termos de proteo social da populao, ancorado
num princpio de subsidiariedade, fortalecendo, por outro lado, as iniciativas
particulares como as Misericrdias e as Mutualidades.
Foi a partir de 1974 que o conceito de Estado Social, tal como o
conhecemos hoje, comeou a surgir em Portugal. Apenas com a Constituio da

Lei n. 2120, de 19 de julho de 1963.


Atravs da Lei n. 3/71, de 16 de agosto. Salienta-se que a Reviso Constitucional de 1959 (Lei n. 2100,
de 29 de agosto de 1959) no introduziu alteraes relevantes para o assunto em anlise.
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Repblica Portuguesa de 197612 foi reforado o intervencionismo do Estado,


numa perspetiva de solidariedade social, atravs da consagrao das
instituies privadas de solidariedade social, associando estas instituies ao
sistema de segurana social13, abandonando-se assim o princpio do papel
supletivo do Estado no domnio da assistncia social.
Mas a par desta evoluo em matria de assistncia social, assistiu-se
durante o Estado Novo, principalmente com origem na aprovao da
Constituio da Repblica Portuguesa de 1933 e da Lei de Bases de Organizao
da Previdncia14, ao lanamento das bases da previdncia social, cuja estrutura
ficou ento consagrada em trs setores distintos: o setor pblico, constitudo
pelas Instituies de Previdncia dos Servidores do Estado e dos Corpos
Administrativos15; o setor corporativo16 e o setor privado17. O perodo do Estado
Novo foi o perodo de consolidao e alargamento da previdncia, em extenso e
em termos de cobertura pessoal e material18. Em 1962 foi realizada a Reforma da
Previdncia Social19, com a introduo de alteraes na organizao institucional
da previdncia, com a extenso do sistema e o alargamento do campo de
aplicao material e pessoal, contribuindo para o desenvolvimento de um
Regime Geral de Segurana Social, sendo que os efeitos daquela Reforma
perduraram por um longo perodo, at aprovao da Lei de Bases da Segurana
Social de 1984 (Pereirinha e Carolo, 2006).
Foi neste contexto, e tendo como ambio construir um Estado de Bem
Estar Social de tipo Keynesiano, semelhana de alguns modelos de pases
europeus, que Portugal implementou um conjunto de polticas econmicas e
sociais determinantes para a alterao do quadro das condies de vida da sua
populao, uma vez que se destinariam a combater a pobreza e as desigualdades
sociais e visariam no s a populao carenciada mas tambm os trabalhadores
em geral. A ttulo de exemplo, o Estado fixou o salrio mnimo nacional tendo
criado, no mbito das prestaes imediatas, os subsdios de desemprego, de
doena, de maternidade e as prestaes familiares, o abono de famlia, o subsdio
de nascimento, o subsdio de assistncia a filhos menores, o subsdio de educao
especial, etc. Por sua vez, no domnio no contributivo, foi implementada a
penso social, destinada a todos os indivduos maiores de 65 anos ou em
12 Decreto

da Presidncia da Repblica de aprovao da Constituio da Repblica Portuguesa, de 10 de


abril de 1976.
13 De acordo com o n. 3 do artigo 63 (Segurana social), a organizao do sistema de segurana social no
prejudicar a existncia de instituies privadas de solidariedade social no lucrativas, que sero
permitidas, regulamentadas por lei e sujeitas a fiscalizao do Estado.
14 Lei n. 1884 de 16 de maro de 1935.
15 Caixa Geral de Aposentaes e Montepio dos Servidores do Estado.
16 Caixas Sindicais de Previdncia, caixas de previdncia das Casas do Povo, e Casa dos Pescadores.
17 Caixas de Reforma ou de Previdncia e as Associaes de Socorros Mtuos.
18 At incio dos anos 60 registou-se um alargamento da cobertura material da previdncia, do qual se
destaca o alargamento dos direitos sade (criao dos servios mdico-sociais) e a criao do abono de
famlia.
19 Lei n. 2115, de 18 de junho de 1962.

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

situao de invalidez, no cobertos pelos esquemas de seguro obrigatrio, alm


de outras prestaes como a penso de viuvez, a penso de orfandade, o
suplemento de penso a grandes invlidos.
Relativamente Ao Social, mais especificamente no que diz respeito
relao entre o Estado e as instituies privadas de solidariedade, surgiram nos
anos seguintes um conjunto de diplomas nesta rea. Em 1979 foi institudo o
Estatuto das Instituies Privadas de Solidariedade Social (IPSS)20, nos termos
do qual estas caraterizavam-se por serem instituies sem fins lucrativos,
criadas por iniciativa particular, com o objetivo de facultar servios ou
prestaes de segurana social, dando expresso organizada ao dever de
solidariedade entre os indivduos. A forma de cooperao entre o Estado e as
IPSS foi regulamentada21 no ano seguinte publicao do Estatuto, tendo
tornado os acordos de cooperao um instrumento obrigatrio para a atribuio
de subsdios s instituies acentuando-se, deste modo, a natureza contratual
das relaes de cooperao entre as IPSS e o Estado. Nesse mesmo ano foi
previsto o regime de apoio financeiro a conceder s IPSS para despesas de
capital/ investimento22.
luz de uma das principais teorias de polticas pblicas, o neoinstitucionalismo, prevalecem os conceitos da escolha condicionada pelas
normas e pelas regras institucionais e da racionalidade limitada (Ostrom, 1986).
Isto porque as instituies do Estado no conferem neutralidade, uma vez que os
seus aspetos formais e legais condicionam os comportamentos individuais, por
via de incentivos e de sanes. Assim, as instituies so a varivel chave de
estruturao entre o debate de polticas e os resultados de polticas (policy
outcomes), na medida em que estas afetam o comportamento dos atores sociais
(Parrish, 2003).
De acordo com esta teoria as polticas pblicas so o resultado da
atividade de instituies (dependentes de Governos, de ideologias partidrias, de
legislaturas). Nesta medida, as instituies no so construes naturais, mas
sim construes polticas, influenciadas e condicionadas por constrangimentos
formais (como legislao, procedimentos ou prticas) ou informais (como a
cultura da instituio, smbolos, cdigos de conduta). Face a estes
constrangimentos, as instituies tendem a explicar a estabilidade ou a ausncia
de mudana.
De entre as trs correntes de pensamento do neo-institucionalismo o
institucionalismo histrico, o institucionalismo da escolha racional e o
institucionalismo sociolgico , consideramos mais adequado incidir a anlise na
corrente do institucionalismo histrico, cujo enfoque colocado no modo como o
Decreto-lei n. 519-G2/79, de 29 de dezembro.
Despachos Normativos n. 387/80 e n. 388/80, de 31 de dezembro.
22 Despacho n. 388/80, de 31 de dezembro regulamentado atravs da Portaria n. 7/81, de 5 de janeiro.
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Estado estrutura a sua ao, e na forma como as instituies que o compem e o


legado das polticas estruturam os outcomes. A ao poltica no se confina ao
comportamento individual ou ao de grupos ou classes sociais, mas ao modo
como o Estado estabelece as suas escolhas, atravs de estruturas como,
sindicatos, associaes empresariais, associaes representativas de interesses
privados organizados, parceiros sociais, instituies da administrao pblica,
poder judicial e at o eleitorado.
O institucionalismo histrico tem uma forte influncia da policy feedback,
isto , da forma como polticas anteriores podem condicionar em momento
posterior as decises dos atores relevantes. De acordo com o institucionalismo
histrico as polticas tm uma lgica longa e sequencial, pelo que analisa as
escolhas iniciais e o papel das instituies nessas escolhas de modo a determinar
at que ponto a evoluo das instituies e das polticas foi influenciada e
condicionada pelas escolhas iniciais ou pelos momentos cruciais posteriores.
Este contexto sugere a possvel aplicao do institucionalismo histrico s
orientaes de poltica que, ao longo dos anos, visaram o terceiro setor e o seu
impacto no papel das instituies que o compem em Portugal. Com efeito, no
parece possvel dissociar a evoluo do terceiro setor ps 1974, daquela que foi a
evoluo deste setor nas dcadas anteriores.
Considerando que at 1974 coube iniciativa privada fazer face s
necessidades de assistncia social, tendo o Estado adotado sempre um papel
supletivo, pode admitir-se que o Estado no teria s por si capacidade, atravs
das estruturas governamentais existentes, para assumir diretamente, a partir
daquela data, o desenvolvimento da rede de servios e equipamentos sociais. Ou
seja, a capacidade (ou incapacidade) das prprias instituies pblicas data
pode ter condicionado a hiptese de uma deciso alternativa, alm do facto das
decises, tomadas ao longo de dcadas, no sentido do Estado no assumir
responsabilidades diretas nesta matria, que pode igualmente ter condicionado a
deciso posterior de delegar nestas instituies o desenvolvimento da rede de
servios e equipamentos sociais, apesar do Estado ter assumido
constitucionalmente responsabilidades nessa matria (influncia da policy
feedback).
Com a reviso da Constituio da Repblica Portuguesa de 1982 foi
novamente alterada a redao do n. 3 do artigo 63, passando a ser definidos de
forma expressa quais os objetivos de segurana social passveis de prossecuo
por parte daquelas instituies. Em 1983 foi publicado o novo Estatuto das
IPSS23, o qual se encontra ainda em vigor, traduzindo-se a alterao mais
relevante no alargamento dos objetivos daquelas instituies, uma vez que com o
Estatuto de 1979 tinham ficado formalmente excludas muitas instituies
Decreto-lei n. 119/83, de 25 de fevereiro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-lei n. 172A/2014, de 14 de novembro Estatuto das IPSS.
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#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

criadas com o propsito de solidariedade social, embora no dizendo respeito


rea da segurana social. As funes de tutela do Estado foram simplificadas e
delimitadas, e conforme o prembulo do Estatuto, desenvolveu-se, por este
modo, o processo de autonomizao das instituies e de distanciamento do
velho regime de tutela administrativa das antigas instituies particulares de
assistncia.
Recentemente, atravs do Decreto-lei n. 172-A/2014, de 14 de
novembro, o Estatuto foi alterado e republicado, sendo objeto de anlise num
ponto posterior do presente documento.

Com o Estatuto de 1983 foram alargados os objetivos das IPSS, passando a caraterizarse por serem instituies sem fins lucrativos, constitudas por iniciativa particular, com
o objetivo de dar expresso organizada ao dever de solidariedade entre os indivduos,
que no sejam administradas pelo Estado ou por um corpo autrquico e que se
proponham a concesso de bens e a prestao de servios para prossecuo dos
seguintes objetivos: segurana social e ao social, promoo e proteo na sade,
educao e formao profissional e resoluo de problemas habitacionais.
Estas instituies podiam revestir uma das seguintes formas: associaes de
solidariedade social, associaes de voluntrios de ao social, fundaes de
solidariedade social ou irmandades da misericrdia.
Com a recente alterao ao Estatuto, so consideradas IPSS: associaes de
solidariedade social, associaes mutualistas ou de socorros mtuos, fundaes de
solidariedade social ou irmandades da misericrdia. Nos termos da Concordata
celebrada entre a Santa S e a Repblica Portuguesa em 18 de maio de 2004, as IPSS
podem ainda assumir a forma de Institutos de Organizaes ou Instituies da Igreja
Catlica, designadamente Centros Sociais Paroquiais e Caritas Diocesanas e Paroquiais.24

A Lei de Bases da Segurana Social de 198425 previu que as instituies de


segurana social exerciam a ao social diretamente de acordo com os
respetivos programas e celebram acordos para utilizao, reciproca ou no, de
servios e equipamentos com outros organismos ou entidades pblicas ou
particulares no lucrativas que prossigam objetivos de ao social. Neste
perodo, as normas reguladoras dos acordos de cooperao foram alteradas
pelos Despachos Normativos n. 118/84, de 8 de junho, e n. 12/88, de 12 de
maro, e posteriormente pelo Despacho Normativo n. 75/92, de 20 de maio,
ainda em vigor na presente data. Estas normas regulam os acordos de
cooperao, que visam definir os termos da comparticipao do Estado s
instituies para as despesas correntes de funcionamento dos servios e
equipamentos sociais, bem como os acordos de gesto, os quais confiam s
Neste Caderno, as referncias a IPSS incluem, no contexto deste Estatuto, as associaes,
fundaes, misericrdias, etc.
24
25

Artigo 36 da Lei n. 28/84, de 14 de agosto.

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instituies a gesto das instalaes, servios, ou estabelecimentos pertencentes


ao Estado.
A reviso constitucional de 1989 envolveu uma nova alterao ao n. 3 do
artigo 63, afastando a perspetiva de permisso associada s IPSS, passando a
afirmar-se como o direito de constituio de instituies particulares de
solidariedade social no lucrativas com vista prossecuo dos objetivos de
segurana social (). Manteve-se o relacionamento das IPSS com o sistema de
segurana social, bem como a sua regulamentao por lei e a sua sujeio
fiscalizao do Estado. A consagrao do direito constituio por parte das
IPSS, em substituio de permisso, bastante relevante e consistiu num novo
momento de reforo do papel destas instituies na prossecuo de objetivos de
segurana social, estabelecendo as bases necessrias para a assinatura do Pacto
de Cooperao para a Solidariedade Social.

Com efeito, em dezembro de 1996 foi assinado o Pacto de Cooperao para a


Solidariedade Social como instrumento que visa criar condies para o
desenvolvimento da estratgia de cooperao entre as instituies do setor social, que
prosseguem fins de solidariedade social () a Administrao Central e as
Administraes Regional e Local. Entre outros, foram previstos apoios financeiros do
Estado para comparticipar nas despesas () com as obras de construo ou
remodelao de instalaes sociais (), bem como para comparticipar o custo das
respostas sociais prestadas aos utentes, no mbito dos acordos de cooperao.

Os subscritores do Pacto comprometeram-se a cooperar entre si com


vista a alcanar determinados objetivos, designadamente: o desenvolvimento de
uma rede de apoio social integrado, contribuindo para a cobertura equitativa do
pas e servios e equipamentos sociais e a otimizao dos recursos disponveis,
de modo a possibilitar melhores prestaes sociais, assente na relao custo/
benefcio/ qualidade dos servios. Comprometeram-se igualmente a formalizar
o modelo de relacionamento entre o Estado e as IPSS, nomeadamente atravs
da celebrao dos acordos de cooperao anuais.
Mas os finais da dcada de 90 foram tambm de grandes mudanas no
sistema de segurana social. Em 1997 foi publicado um diploma26 que redefiniu
toda a poltica social de compensao dos encargos familiares reforando, sem
escamotear o direito universal s correspondentes prestaes, a dinmica
redistributiva de rendimentos indo ao encontro das necessidades dos agregados
familiares economicamente mais dbeis. Do novo regime salienta-se a
racionalizao do nmero de prestaes com a criao do subsdio familiar a
Na sequncia da criao da Comisso do Livro Branco, em 1996, com o objetivo de avaliar a viabilidade do
sistema de segurana social.
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#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

crianas e jovens, bem como a diferenciao positiva do montante em funo de


escales de rendimentos familiares indexados ao salrio mnimo nacional. No
perodo que medeia entre 1998 e 2000, foram aprovadas importantes medidas
no mbito do regime de proteo na maternidade, paternidade e adoo,
promovendo a conciliao da vida familiar com a atividade profissional.
No ano de 2000, foram aprovadas as bases gerais do sistema de
Solidariedade e de Segurana Social 27 , tendo sido introduzidas alteraes
significativas no sistema de segurana social atravs da definio clara de uma
matriz que destaca a melhoria dos nveis de proviso social, reforando a
proteo dos mais necessitados atravs do princpio da diferenciao positiva, e
estabelecendo como objetivo igualmente crucial a garantia de sustentabilidade
financeira do sistema pblico de segurana social, a par de uma gesto eficaz e
eficiente. Ao nvel da relao entre o Estado e as IPSS, foi estabelecido que o
Estado apoia e valoriza as instituies particulares de solidariedade social e
outras de reconhecido interesse pblico, sem carcter lucrativo, que prossigam
objetivos de solidariedade social, exercendo ainda poderes de tutela sobre as
instituies particulares de solidariedade social e outras de reconhecido
interesse pblico, sem carcter lucrativo, que prossigam objetivos de
solidariedade social, por forma a garantir o efetivo cumprimento dos seus
objetivos no respeito pela lei, bem como a defesa dos interesses dos beneficirios
da sua ao, sendo que esses poderes de tutela seriam os de fiscalizao e de
inspeo.
A entrada em vigor das bases gerais do sistema de Solidariedade e de
Segurana Social em 200028 ocorreu trs anos e meio aps a assinatura do Pacto
de Cooperao para a Solidariedade Social (1996), no qual estava prevista uma
() reviso global da legislao aplicvel s IPSS. Contudo, essa reviso
legislativa no se concretizou at atualidade o que, com base na linha de
pensamento do institucionalismo histrico, pode ser justificado pelo facto de o
Estado ter sido confrontado com interesses sociais, preconizados pelas prprias
IPSS e seus representantes, muitas vezes alegadamente em nome dos cidados
(eleitorado), o que inviabilizou a obteno de consensos e acordos que se
traduzissem na referida reviso legislativa. Com efeito, esta teoria sustenta que,
por diversas vezes, a deciso poltica condicionada por decises anteriores. No
caso particular do terceiro setor poder-se- especular se a deciso dos agentes
polticos em manter, e at promover, o desenvolvimento da rede de servios e
equipamentos sociais na esfera das IPSS ter sido, e ainda nos dias de hoje,
condicionada pelo facto do terceiro setor ter assumido um peso e uma influncia
significativos, dificultando cada vez mais uma hiptese de inverso ou de adoo
de polticas pblicas que privilegiem outros parceiros nesta rea, ou mesmo a
assuno destas reas diretamente pelo Estado.
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28

Lei n. 17/2000, de 8 de agosto.


idem.

14

Cadernos
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Passados apenas dois anos entrou em vigor a nova Lei de Bases do


Sistema de Solidariedade e de Segurana Social29, estabelecendo no seu artigo 5
que, a par das instituies pblicas, designadamente autarquias, o sistema de
Ao Social poderia ser igualmente desenvolvido por instituies particulares
sem fins lucrativos. Relativamente prossecuo da Ao Social, os artigos 86 e
87 estabeleciam que o apoio podia ser desenvolvido atravs de subvenes,
programas de cooperao e protocolos com as instituies particulares de
solidariedade social ou por financiamento direto s famlias beneficirias, sendo
que o Estado apoia e valoriza as instituies particulares de solidariedade
social, designadamente atravs de acordos ou protocolos de cooperao
institucional, prestativa, financeira e tcnica celebrados para o efeito sem
prejuzo da respetiva natureza, autonomia e identidade (...).

Data de 2005 a ltima Reviso Constitucional30, estando atualmente em vigor a seguinte


redao ao n. 5 do artigo 63 (Segurana social e solidariedade): o Estado apoia e
fiscaliza, nos termos da lei, a atividade e o funcionamento das instituies particulares
de solidariedade social e de outras de reconhecido interesse pblico sem carater
lucrativo, com vista prossecuo de objetivos de solidariedade social consignados,
nomeadamente, neste artigo, na alnea b) do n 2 do artigo 67, no artigo 69; na alnea
e) do n. 1 do artigo 70 e nos artigos 71 e 72.

De entre os objetivos de solidariedade social a que se refere o n. 3 do


artigo 63 da Constituio da Repblica Portuguesa em vigor, os mais
diretamente relacionados com o desenvolvimento de respostas sociais so os
seguintes:

No mbito da proteo da famlia, incumbe ao Estado promover a


criao e garantir o acesso a uma rede nacional de creches e de outros
servios e equipamentos sociais de apoio famlia, bem como uma
poltica de terceira idade (alnea b) do n. 2 do artigo 67);
A proteo das crianas, por parte do Estado e da sociedade, com vista
ao seu desenvolvimento integral (), devendo o Estado assegurar
especial proteo s crianas rfs, abandonadas ou por qualquer
forma privadas de um ambiente familiar normal (artigo 69);
A proteo especial aos jovens para efetivao dos seus direitos
econmicos, sociais e culturais, nomeadamente no aproveitamento
dos tempos livres (alnea e) do n. 1 do artigo 70);

Lei n. 32/2002, de 20 de dezembro.


Atravs da Lei Constitucional n. 1/2005, de 12 de agosto. Salienta-se que as Revises Constitucionais de
1992 (Lei Constitucional n.1/92, de 25 de novembro), de 1997 (Lei Constitucional n. 1/97, de 20 de
setembro), de 2001 (Lei Constitucional n. 1/2001, de 12 de dezembro) e de 2004 (Lei Constitucional n.
1/2004, 24 de julho) no introduziram alteraes relevantes para o assunto em anlise.
29
30

15

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

A realizao por parte do Estado de uma poltica nacional de


preveno e de tratamento, reabilitao e integrao dos cidados
portadores de deficincia e de apoio s suas famlias (artigo 71).

Em 2007 foram aprovadas as bases gerais do sistema de Segurana


Social31, estabelecendo no seu artigo 31 (Desenvolvimento da Ao Social) que a
ao social desenvolvida pelo Estado, pelas autarquias e por instituies
privadas sem fins lucrativos, de acordo com as prioridades e os programas
definidos pelo Estado (), obedecendo a concretizao da Ao Social a
princpios e linhas de orientao, designadamente: interveno prioritria das
entidades mais prximas dos cidados e utilizao eficiente dos servios e
equipamentos sociais, com eliminao de sobreposies, lacunas de atuao e
assimetrias na disposio geogrfica dos recursos envolvidos. Nos termos do
mesmo artigo, a criao e o acesso aos servios e equipamentos sociais so
promovidos, incentivados e apoiados pelo Estado envolvendo, sempre que
possvel, a participao e a colaborao dos diferentes organismos da
administrao central, das autarquias locais, de instituies pblicas e das
instituies particulares de solidariedade social e outras instituies privadas de
reconhecido interesse pblico.
Em suma, e tendo sido evidenciados os principais momentos no
desenvolvimento das instituies do terceiro setor em Portugal na prossecuo
de objetivos de solidariedade social a partir de 1931, possvel identificar dois
perodos distintos, que se caracterizam por paradigmas igualmente distintos, os
quais correspondem em grande medida aos dois perodos de vigncia da
Constituio da Repblica Portuguesa de 1933 e da Constituio da Repblica
Portuguesa de 1976.
Conforme descrito, durante o Estado Novo o papel do Estado em matria
de prestao de assistncia social foi essencialmente supletivo, cabendo-lhe
sobretudo um papel de coordenao, orientao, cooperao, inspeo e
fiscalizao, tendo sido redesenhada a sua interveno e a da sociedade civil na
proviso social na sequncia do 25 de Abril de 1974, luz de uma nova conceo
de cidadania social que enfatiza a necessidade de uma melhor redistribuio da
riqueza a par da garantia de mnimos sociais de proteo social, para os quais
contribuem a Ao Social e a solidariedade social. Foram ainda lanadas, neste
contexto, as bases do servio nacional de sade e do sistema integrado de
segurana social 32 que culminaram com a publicao da Lei Orgnica da
Segurana Social, conforme referido anteriormente33.

Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, atualmente em vigor.


Em substituio dos sistemas de Assistncia e da Previdncia.
33 Lei n. 28/84 de 14 de agosto de 1984.
31
32

16

Cadernos
do Observatrio

Qual a evoluo do terceiro setor em Portugal nas ltimas


dcadas?
Do enquadramento histrico efetuado no ponto anterior possvel inferir que as
instituies privadas sem fins lucrativos assumiram ao longo dos anos um papel
preponderante na satisfao das necessidades de proteo social, em particular
na disponibilizao de respostas sociais. At 1974, porque o Estado assumiu
exclusivamente um papel supletivo, e a partir de ento, porque o Estado apostou
naquelas instituies, e na capacidade instalada, para promover as suas polticas
de solidariedade social.
No presente ponto pretende-se apresentar alguns dados fsicos e
financeiros que demonstram que se registou um crescimento significativo do
terceiro setor em Portugal, precisamente a partir da dcada de 80, na sequncia
em grande medida da alterao de paradigma firmado com a Constituio da
Repblica Portuguesa de 1976. Neste contexto, apresenta-se de seguida, de uma
forma muito sucinta, a evoluo das instituies particulares de solidariedade
social nas ltimas dcadas, bem como a evoluo da despesa pblica com o
funcionamento dos servios e equipamentos sociais34, tornando assim evidentes
os impactos decorrentes do aumento das respostas sociais35 em termos de
despesa pblica. Com efeito, as medidas de poltica pblica adotadas nesta rea
implicaram at agora, e implicaro no futuro, despesa permanente associada ao
funcionamento das respostas sociais.
evoluo significativa do nmero de IPSS registadas a partir de 1986,
no ser seguramente alheia a entrada em vigor, em 1981, da Portaria n. 7/81,
de 5 de janeiro, a qual definiu o regime de apoio financeiro a conceder s IPSS
para despesas de capital/ investimento, com recurso ao PIDDAC. A partir de
ento os Investimentos do Plano (PIDDAC) passaram a contemplar verbas anuais
para o investimento em servios e equipamentos sociais. Neste contexto, registese o crescimento exponencial do peso do terceiro setor em Portugal, nas ltimas
dcadas, conforme grfico seguinte.

considerado equipamento social, toda a estrutura fsica onde se desenvolvem as diferentes respostas
sociais ou esto instalados os servios de enquadramento a determinadas respostas que se desenvolvem
diretamente junto dos utentes (Portal da Carta Social).
35 Um equipamento social pode desenvolver uma ou mais respostas sociais, destinadas a Crianas e Jovens,
Pessoas Idosos, Pessoas com Deficincia, Pessoas em Situao de Dependncia, Pessoas com Doenas do
Foro Mental ou Famlia e Comunidade em geral.
34

17

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

Grfico 1

Evoluo do nmero de instituies particulares sem fins lucrativos


4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
1986

1990

1994

1998

2002

2006

2010

Fontes:
Entre 1987 e 1995: As Instituies Particulares de Solidariedade Social Aspetos da evoluo do
seu regime jurdico, (Dezembro de 1996); Ncleo de Documentao Tcnica e Divulgao; Direogeral de Ao Social.
Entre 1998 e 2011: Relatrios da Carta Social Rede de Servios e Equipamentos (2000 a 2011);
Gabinete de Estratgia e Planeamento, Ministrio da Solidariedade e Segurana Social. Inclui IPSS
ou equiparadas, assim como entidades pblicas. In Portal da Carta Social em www.cartasocial.pt.

A forte tendncia de aumento do nmero de servios e equipamentos


sociais em funcionamento no territrio continental no perodo em anlise,
justificada pelos diversos programas de investimento em servios e
equipamentos sociais que surgiram durante este perodo, quer atravs de
financiamento exclusivamente nacional, como o PIDDAC e mais recentemente o
PARES, quer atravs de cofinanciamento comunitrio, com os Programas
Integrar (QCA II), POEFDS e PORLVT (QCA III) ou mais recentemente o POPH
(QREN).
De entre os programas de investimento em servios e equipamentos
sociais enumerados, destaca-se no presente documento o PARES (Programa de
Alargamento da Rede de Servios e Equipamentos Sociais), o qual financiou a
criao de respostas sociais destinadas a crianas, a populao idosa e a pessoas
com deficincia. Neste programa foi atribuda prioridade resposta social
creche, face ao distanciamento de Portugal meta de 33% de cobertura a
atingir em 2010, estabelecida na Cimeira de Barcelona, uma vez que esta se
situava nos 23,5% em 2006 36. Contudo, o distanciamento da taxa de cobertura
face meta no correspondia ao nico problema identificado, uma vez que a
distribuio das taxas de cobertura ao nvel concelhio era bastante assimtrica
(conforme mapa seguinte).

36

Com base nos dados da Carta Social 2004.

18

Cadernos
do Observatrio

Por esse motivo o PARES37 foi desenvolvido com um objetivo adicional de


planeamento territorial, e no apenas com a preocupao de aumento da taxa de
cobertura em creche ou de aumento da capacidade instalada noutras respostas
sociais.
Este programa de investimento em servios e equipamentos sociais
assentou em dois grandes pilares:

Planeamento Territorial: de modo a que os servios e equipamentos


sociais a comparticipar se situassem nos concelhos com menores taxas
de cobertura, de forma a corrigir as assimetrias ao nvel das taxas de
cobertura.
Estmulo ao Investimento Privado: ao valorizar os projetos que se
candidatassem a menores montantes de Investimento Pblico. O
objetivo seria que os recursos financeiros disponveis (cuja fonte de
financiamento correspondia s receitas dos jogos sociais consignadas
ao Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social) fossem
alavancados com investimento privado (proveniente das IPSS, ou das
autarquias e do setor privado em parceria com as IPSS).

No mbito do PARES a seleo das candidaturas efetuada atravs da


aplicao de um Modelo Multicritrio, a partir do qual as candidaturas so
hierarquizadas, sendo selecionadas as que obtm melhor pontuao (isto ,
aquelas que garantiam um aumento de capacidade em territrios com baixa
taxa de cobertura, com forte discriminao positiva dos projetos que sejam
financiados com maior nvel de recursos prprios das instituies), at que seja
esgotada a dotao oramental disponvel definida nos avisos de abertura de
candidaturas.
Os mapas seguintes refletem as taxas de cobertura na resposta social
creche, antes do PARES e no Ps-PARES, tendo sido superada a meta de
cobertura de 33% em creches, para alm de alcanado o objetivo de diminuio
das assimetrias territoriais.

37

Portaria n. 426/2006, de 2 de maio.

19

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

Figura 1

Resposta Social Creche


Pr-PARES (2004)

Ps-PARES

Programa de
Alargamento da
Rede de Servios
e Equipamentos
Sociais (PARES)

Fonte: Carta Social.

Em termos comparativos, a tendncia de evoluo do nmero de servios


e equipamentos sociais38 em funcionamento no territrio continental entre 1998
e 2011 (grfico 2) semelhante tendncia verificada ao nvel da evoluo do
nmero de IPSS.

Grfico 2

Evoluo do nmero de equipamentos sociais Rede Solidria e Rede Pblica

6.400
6.000
5.600
5.200
4.800
4.400
4.000
1998

2001

2004

2007

2010

Fonte:
Entre 1998 e 2011: Relatrios da Carta Social Rede de Servios e Equipamentos (2000 a 2011);
Gabinete de Estratgia e Planeamento, Ministrio da Solidariedade e Segurana Social. Inclui IPSS
ou equiparadas, assim como entidades pblicas. In Portal da Carta Social em www.cartasocial.pt .

38

Cada IPSS pode deter mais do que um equipamento social.

20

Cadernos
do Observatrio

Face ao crescimento substancial nas ltimas dcadas do nmero de IPSS e


de servios e equipamentos sociais em Portugal destinados s crianas, aos
idosos, s pessoas com deficincia ou comunidade, importa analisar o impacto
desse aumento da rede solidria de servios e equipamentos sociais na despesa
pblica anual com acordos de cooperao celebrados entre o Estado e aquelas
instituies para cofinanciamento39 do funcionamento das respostas sociais.

Grfico 3

Despesa com Acordos de Cooperao 1995/2012, Continente

1.200,00

Milhes de Euros

1.000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
0,00
1995

1998

2001

2004

2007

2010

Fonte: Contas Anuais da Segurana Social (IGFSS/MSESS); Gabinete de Estratgia e


Planeamento/ Ministrio da Solidariedade e Segurana Social: 2010.

semelhana da evoluo do nmero de IPSS ou de servios e


equipamentos sociais, tambm a despesa pblica anual na cooperao com o
setor solidrio tem crescido exponencialmente. Conforme os dados na tabela 1, a
despesa com acordos de cooperao no ano de 2012 ultrapassou, pela primeira
vez, os 1.200 milhes de euros, no se registando nesta rubrica uma reduo da
despesa, mesmo no atual contexto de adoo de medidas de austeridade para
reduo da despesa pblica.
A despesa pblica com os acordos de cooperao caracteriza-se por
corresponder a um compromisso plurianal com carcter (tendencialmente)
permanente, mantendo-se em vigor os acordos de cooperao celebrados ou as
O modelo de cooperao entre o Estado e as IPSS ser abordado no ponto seguinte, contudo, importa
salientar desde j que o cofinanciamento das respostas sociais por parte do Estado pressupe que as
instituies efetuem uma diferenciao positiva no acesso e na determinao do montante das
mensalidades a pagar pelos utentes (o qual deve ser determinado em funo do seu rendimento e da sua
famlia, pagando menos quem possui menos recursos financeiros e pagando mais, quem possui mais
recursos financeiros).
39

21

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

normas a estes aplicveis. Naturalmente que, nesta rea, tal como noutras reas
das polticas pblicas, a perceo do impacto financeiro das mesmas essencial,
quer para a avaliao das polticas pblicas, quer para a tomada de deciso dos
Governos.
De acordo com a Conta de Segurana Social 2012, a despesa inscrita no
domnio da Ao Social atingiu, em 2012, 1.611,7 milhes de euros40, registando
um acrscimo de 0,7% face a 2011, e uma reduo de 4,3% face a 2010. Mas
importa analisar a evoluo da despesa com Ao Social por rubrica, dando
particular ateno despesa com Acordos de Cooperao com as IPSS (que
representa mais de 74% das despesas totais com Ao Social), com um aumento
de despesa de 0,8% face a 2011 e de 0,5% face a 2010, o que representa em
termos absolutos +9.484 milhes de euros e +6.492 milhes de euros,
respetivamente.
Para a reduo de despesa em Ao Social entre 2012 e 2010 contribuiu
fortemente a diminuio de despesa com Estabelecimentos Integrados (-36.623
milhes de euros), com Outras Prestaes Sociais (-27.191 milhes de euros) e
Programas e Projetos (-8.493 milhes de euros). No caso particular da forte
diminuio da despesa com Estabelecimentos Integrados (superior a 40% entre
2010 e 2012), esta justifica-se pelo facto da gesto dos estabelecimentos
integrados situados em Lisboa ter sido cedida Santa Casa da Misericrdia de
Lisboa, a qual incorporou os encargos associados41. Foram tambm encerrados
alguns estabelecimentos integrados, deixando de constituir, por esse motivo,
uma despesa do Oramento da Segurana Social (OSS).
Tabela 1

Execuo Oramental, 2008-2012


Despesas de Ao Social (milhares de euros)42

Fonte: Conta da Segurana Social 2012.

Excluindo despesas de administrao, despesas e transferncias de capital.


Atravs do Decreto-lei n 16/2011, de 25 de janeiro, o qual define o regime legal da cedncia dos
estabelecimentos integrados do Instituto da Segurana Social, I. P., situados no distrito de Lisboa, Santa
Casa da Misericrdia de Lisboa.
42 Despesas e transferncias correntes (sem despesas de administrao, em milhares de euros), de acordo
com o Mapa da Lei de Bases da Segurana Social Sistema de Ao Social.
40
41

22

Cadernos
do Observatrio

A Ao Social no sistema de Proteo Social de Cidadania


Nos pontos anteriores procedeu-se a uma resenha histrica da evoluo do
terceiro setor em Portugal, evidenciando-se o papel do Estado e daquelas
instituies ao longo do tempo, bem como a relao entre o crescimento daquele
setor e a alterao de paradigma ocorrida aps 1974 e os impactos desse
crescimento na despesa pblica.
Para que possa ser suscitado o debate em torno desta rea, que assume
um peso cada vez maior no Sistema de Segurana Social, essencial proceder-se
a uma breve caracterizao do mesmo, identificando os objetivos e os meios
previstos em cada um dos domnios de interveno, luz da Lei de Bases da
Segurana Social.
Assim, de acordo com as Bases Gerais do Sistema de Segurana Social em
esto consagrados 3 sistemas em Portugal:

vigor43,

1. Proteo social de cidadania;


2. Previdencial;
3. Complementar.
Interessa aqui reter o primeiro sistema, de Proteo Social de Cidadania,
que visa garantir direitos bsicos dos cidados e a igualdade de oportunidades,
bem como promover o bem-estar e a coeso sociais, assumindo para este efeito
algumas competncias, destacando-se a efetivao do direito a mnimos vitais
dos cidados em situao de carncia econmica; a preveno e a erradicao de
situaes de pobreza e de excluso; e a compensao por encargos familiares.
O Sistema de Proteo Social de Cidadania44 conta com trs subsistemas:
1. Ao Social
Visa prevenir e reparar situaes de carncia e de desigualdade
socioeconmica, de dependncia, excluso ou vulnerabilidade sociais, integrar e
promover as pessoas ao nvel da comunidade e desenvolver as respetivas
capacidades, bem como assegurar especial proteo aos grupos mais vulnerveis
(crianas, jovens, pessoas com deficincia, idosos e outras pessoas em situao
de carncia econmica ou social), intervindo em domnios fundamentais como:
a) os servios e equipamentos sociais;
b) os programas de combate pobreza, disfuno, marginalizao e
excluso sociais;
c) as prestaes pecunirias de carcter eventual; e
d) as prestaes em espcie.
Lei n 4/2007 de 16 de janeiro.
Financiado atravs de transferncia do Oramento de Estado (OE) para o Oramento da Segurana Social
(OSS).
43
44

23

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

Cabe ao Estado, s autarquias e s instituies privadas sem fim lucrativo,


de acordo com as prioridades e os programas definidos pelo primeiro,
desenvolver a Ao Social no territrio nacional.
2. Solidariedade
Procura assegurar os direitos essenciais que contribuam para a
preveno e erradicao de situaes de pobreza e excluso social, garantindo
prestaes sociais em situaes de comprovada necessidade pessoal ou familiar.
Este subsistema rene o regime no contributivo, o regime especial de segurana
social das atividades agrcolas e os regimes transitrios ou outros equiparados a
no contributivos, fazendo depender o seu acesso (da escassez) dos recursos do
beneficirio e seu agregado familiar, no estando condicionado a inscrio prvia
ou pagamento de contribuies. A ttulo exemplificativo, so prestaes
atribudas neste regime o rendimento social de insero, as penses sociais, o
subsdio social de desemprego, o complemento solidrio para idosos e outros
complementos sociais.
Sublinha-se ainda que os montantes das prestaes pecunirias destinamse a garantir as necessidades vitais dos beneficirios, procurando assim
assegurar direitos bsicos de cidadania, e so fixados em funo dos
rendimentos dos beneficirios e dimenso dos respetivos agregados familiares. A
lei prev ainda que, caso se mostre ajustado, poder-se- estabelecer um
compromisso contratualizado de insero inerente s condies de atribuio
das prestaes deste subsistema.
3. Proteo familiar
Abrange a generalidade das pessoas e tem como objetivo assegurar uma
compensao por encargos familiares acrescidos atravs da concesso de
prestaes pecunirias, nomeadamente para: encargos familiares, encargos no
domnio da deficincia e encargos no domnio da dependncia.
semelhana do subsistema anterior, os montantes das prestaes so
tambm fixados em funo dos rendimentos e dimenso dos agregados
familiares dos beneficirios e, eventualmente, dos encargos suportados.
No cruzamento destes trs subsistemas, mas sustentado sobretudo no
primeiro, encontra-se um conjunto diversificado de aes, polticas e agentes da
Ao Social que se repercutem em nveis distintos de reconhecimento e
atribuio de direitos. A par com uma clara tendncia de ativao das polticas de
Ao Social, notrio o envolvimento dinmico e crescente entre o Estado e
outros atores como as autarquias e, principalmente, organizaes emergentes da
sociedade civil como as instituies privadas sem fim lucrativo. Por conseguinte,
esta parceria estratgica tem vindo a reger-se pelo princpio da subsidiariedade,
isto , cabe s entidades mais prximas dos cidados desenvolver as aes
previstas no domnio da Ao Social, contando para o efeito com o apoio do
24

Cadernos
do Observatrio

Estado atravs de subvenes, programas de cooperao e protocolos com as


IPSS, ou ainda mediante financiamento direto s famlias beneficirias45.
Procura-se agora centrar a anlise da Ao Social no subtema servios e
equipamentos sociais, aqui traduzidos pelos Acordos de Cooperao e pelo peso
financeiro que estes representam na execuo oramental do subsistema de
Ao Social (cerca de 74,8% em 2012).
Ao Social: resposta em parceria ou transferncia de responsabilidades?
No so recentes os esforos do Estado e da sociedade civil na procura de novas
formas de gesto social partilhada e participada. Assistiu-se nas ltimas dcadas
a uma nova gerao de polticas pblicas com metodologias de ao mais
descentralizadas e baseadas na partilha da responsabilidade com outros
parceiros.
Com o objetivo de combater a viso tradicional da luta contra a pobreza e
excluso social, que se baseava numa relao assistencial, por um lado, e
dependncia do Estado, por outro, e tomando em considerao a
multidimensionalidade destes fenmenos, tem-se vindo a assumir a necessidade
de mobilizar e corresponsabilizar no apenas as polticas do foro da segurana
social, mas tambm as polticas em reas como a Educao, Sade, Habitao,
Emprego e Formao, para alm de outras formas de solidariedade organizadas
a partir da sociedade civil, destacando-se entre estas as instituies do terceiro
setor.
Na literatura, consensual que a complementaridade das parcerias pode
contribuir positivamente para o sucesso das polticas sociais ativas, em especial
se esse envolvimento ultrapassar as barreiras burocrticas e legislativas e
transformar-se, tambm ele, em participao ativa. Contudo, importante
discutir a quem cabe o papel de coordenar, monitorizar, avaliar e tomar a ltima
deciso quando assim se torna necessrio.
Conforme disposto na Lei de Bases da Segurana Social46, o Estado apoia
e valoriza as instituies particulares de solidariedade social e outras de
reconhecido interesse pblico, sem carcter lucrativo, que prossigam objetivos
de solidariedade social, para alm de exercer poderes de fiscalizao e
inspeo sobre as instituies particulares de solidariedade social e outras de
reconhecido interesse pblico sem carcter lucrativo, que prossigam objetivos
de natureza social, por forma a garantir o efetivo cumprimento das respetivas
Como exemplo de modelo de comparticipao direto s famlias, destacamos o modelo implementado na
Rede Nacional de Cuidados Continuados, criada em 2006. Esse modelo diferencia-se do modelo clssico de
cooperao, pelo facto da comparticipao da Segurana Social ser atribuda ao utente, em funo dos
rendimentos do seu agregado familiar, e no instituio, apesar da transferncia do financiamento pblico
ser efetuada para a instituio.
46 Artigo 32 da Lei n 4/2007 de 16 de janeiro.
45

25

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

obrigaes legais e contratuais, designadamente das resultantes dos acordos ou


protocolos de cooperao celebrados com o Estado.
Com efeito, o modelo que est legalmente institudo pressupe que existe
uma relao de direitos e de deveres entre ambas as partes, resultantes de
obrigaes legais e contratuais estabelecidas, cabendo ao Estado o exerccio de
poderes de fiscalizao e de inspeo. Este modelo reflete, tal como em tantas
outras reas de poltica pblica, o normal acompanhamento pblico da correta
utilizao e execuo de financiamento pblico.
As obrigaes de reporte e prestao de contas47 por parte das IPSS
devem ser cumpridas e a sujeio fiscalizao e inspeo do Estado entendidas
como algo naturalmente exigvel e at mesmo desejvel, incluindo para as
prprias instituies, pois essa a prtica correta sempre que o Estado transfere
para terceiros a responsabilidade de assuno de responsabilidades pblicas,
com a correspondente contrapartida financeira. A ttulo de exemplo, vejam-se as
prestaes sociais de solidariedade (Rendimento Social de Insero,
Complemento Solidrio para Idosos, etc.), cuja atribuio direta ao beneficirio
depende da verificao prvia de um conjunto de condies de acesso por parte
dos servios da Segurana Social, bem como de um conjunto de condies para a
manuteno do direito.
Tambm em sede de cooperao com as IPSS, cujos beneficirios ltimos
so os utentes das respostas sociais que estas asseguram, e no as instituies
por si s, devem ser verificadas as condies necessrias para a celebrao de
novos acordos de cooperao, mas tambm deve ser condicionada a manuteno
dos atuais verificao do cumprimento das condies protocoladas.
O terceiro setor constitui um meio para que seja alcanado um fim (de
proteo social no mbito da Ao Social) e no um fim em si mesmo. Tal como
se encontra representado no esquema seguinte, mesmo no existindo uma lgica
de hierarquia formal, pode assumir-se por simplificao que o relacionamento
entre o Estado e as IPSS se traduz numa relao vertical, cabendo ao Estado
assegurar a verificao do cumprimento dos deveres e obrigaes
contratualizados ou legalmente previstos e da correta utilizao do
financiamento pblico, mantendo sempre presente que os beneficirios finais
desta parceria so os utentes das respostas sociais ou os beneficirios dos
respetivos programas.

Entendendo-se neste contexto como prestao de contas no apenas as obrigaes fiscais ou


declarativas, mas prestao de contas num sentido lato.
47

26

Cadernos
do Observatrio

Conjunto de Obrigaes
e de Deveres, quer do
Estado, quer das IPSS,
nos termos do Pacto de
Cooperao; dos
Protocolos de
Cooperao Anuais/
Bienais; dos Acordos de
Cooperao
individualizados; da
Legislao em vigor
(Lei de Bases da SS;
Estatuto das IPSS;
etc).

Estado - Segurana Social


(Subsistema de Ao Social)

IPSS
Utentes dos Servios
e Respostas Sociais,
no mbito dos
Acordos de
Cooperao.

Beneficirios de RSI,
no mbito da
celebrao e
acompanhamento
do cumprimento dos
Acordos de Insero.

Beneficirios de
outros programas
ou projetos, por
exemplo no mbito
do Combate
Pobreza.

No domnio da Cooperao com as IPSS tambm fundamental perceber


qual o papel do Estado, sobretudo depois de algumas dcadas de forte expanso
e qualificao da rede de servios e equipamentos sociais e de sade em termos
de oferta de respostas sociais e de qualidade na prestao das mesmas48.
Nas duas ltimas dcadas, e em particular aps a celebrao do Pacto de
Cooperao para a Solidariedade Social, o Estado assumiu de forma clara o
modelo de parceria com o setor solidrio para a prossecuo da Ao Social, em
particular no mbito da disponibilizao de respostas sociais, tendo sido adotado
um modelo de cooperao.
O modelo de cooperao operacionalizado atravs da celebrao de
Protocolos de Cooperao com uma periodicidade anual (mais recentemente
bienal) entre o Estado e os representantes das IPSS49, contratualizando deste
modo as linhas gerais, bem como deveres e direitos transversais, aplicveis entre
as partes no perodo de vigncia dos mesmos.
Nos Protocolos de Cooperao so normalmente acordados os montantes
de comparticipao da Segurana Social para o funcionamento dos servios e
equipamentos sociais, traduzidos em montantes de comparticipao financeira/
por utente/ ms, para cada resposta social. A tabela 2 apresenta os montantes
de comparticipao financeira por utente/ ms, em vigor para as respostas
sociais tpicas, no mbito do Protocolo de Cooperao 2015/2016, cujo acordo
foi celebrado em 16 de dezembro de 2014, entre o Ministrio da Solidariedade,

Foram reforadas sobretudo as respostas para a primeira infncia (creches) e para apoio populao
idosa e dependente (centros de dia, lares, apoio domicilirio e cuidados continuados) e pessoas com
deficincia (respostas residenciais e centros de atividades ocupacionais), contribuindo para uma maior
conciliao da vida familiar com a atividade profissional e para a promoo da igualdade de oportunidades.
49 Confederao Nacional das Instituies de Solidariedade, Unio das Misericrdias Portuguesas (UMP) e
Unio das Mutualidades Portuguesas (UMP).
48

27

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

Emprego e Segurana Social (MSESS), a Confederao Nacional das Instituies


de Solidariedade (CNIS), a Unio das Misericrdias e a Unio das Mutualidades50.
Para alm das respostas sociais listadas no quadro seguinte, denominadas
de respostas tpicas, existe um conjunto de outras respostas sociais,
reconhecidas pelo Estado e com acordos de cooperao em vigor, as quais no se
encontram tipificadas para efeitos de determinao de uma comparticipao
financeira/ utente/ ms, fixa. No caso destas respostas sociais aquele valor
apurado de forma casustica pelos servios da Segurana Social, mediante um
pedido fundamentado por parte de cada instituio, e tendo por base uma
estimativa de custos. Estas respostas sociais so igualmente objeto de
atualizao anual, por aplicao de uma taxa de atualizao prevista no Protocolo
de Cooperao. A ttulo de exemplo, no ano de 2015, todas comparticipaes
financeiras da Segurana Social foram atualizadas, pelo menos, em 1,1%.
Tabela 2

Comparticipao da Segurana Social


Respostas Sociais
Creche
1 e 2 criana em ama

Creche familiar

Centro de
atividades de
tempos livres

3 e 4 criana em ama
Apenas 1 criana em ama e esta for deficiente
Mais de 1 criana em ama sendo uma delas com
deficincia
Funcionamento clssico com almoo
Funcionamento clssico sem almoo
Extenses de horrios e interrupes letivas
com almoo
Extenses de horrios e interrupes letivas
sem almoo

Lar de infncia e juventude


Lar de apoio
Centro de atividades ocupacionais
Lar residencial
Estrutura residencial para pessoas idosas
Centro de dia
Centro de convvio
Apoio domicilirio

Comparticipao financeira
por utente / ms
250,33
187,80
210,35
375,61
420,68
80,51
64,56
67,46
42,88
700,00
697,06
492,63
971,62
362,49
107,04
52,07
246,46

Fonte: Protocolo de Cooperao 2015/2016.

Na sua relao direta com as instituies o Estado celebra Acordos de


Cooperao individualizados. Esses acordos so celebrados diretamente com
cada uma das instituies, definindo, entre outras questes, a capacidade

Os montantes de comparticipaes previstos no Protocolo de Cooperao em vigor aplicam-se ao ano de


2015.
50

28

Cadernos
do Observatrio

instalada51 do equipamento social, assim como o nmero de vagas (lugares


protocolados), sobre os quais a Segurana Social assegura uma transferncia
mensal que corresponde ao montante de comparticipao financeira pblica:
Comparticipao Financeira Pblica Mensal = n. de lugares protocolados x
comparticipao financeira da resposta
social por utente

A tabela seguinte apresenta os principais dados relativos s respostas


sociais mais representativas, incluindo nmero de acordos em vigor no final de
2012 e o nmero de utentes (isto , de lugares com acordo com a Segurana
Social).
Tabela 3

Respostas sociais mais representativas (Dados financeiros e fsicos, 2012, Continente)


Dados fsicos
Valncias

Educao Pr-escolar
Creches (*)
ATL
Infncia e Juventude
(parcelar)
Centro de Dia
Lar de Idosos +
Complemento
Servios de Apoio
Domicilirio
Terceira Idade
(parcelar)
Subtotal
Total Continente (**)

Despesa
(milhares de
euros)

N. de
acordos

190.945,90
197.059,50
37.731,50

1.448
1.870
1.431

8,7%
11,2%
8,6%

85.861
69.645
60.285

16,1%
13,0%
11,3%

425.736,90

4.749

28,5%

215.791

40,4%

0,6

0,8

48.163,00

1.936

11,6%

41.117

7,7%

0,9

1,1

228.097,10

1.425

8,6%

52.793

9,9%

2,7

1,5

202.988,20

3.146

18,9%

68.526

12,8%

1,5

4,3

479.248,30

6.507

39,1%

162.436

30,4%

1,6

2,5

1,2
13,8

1,6
21,3

904.985,20
1.191.123,20

11.256 67,7%
16.634 100,0%

N.
utentes

378.227 70,8%
533.987 100,0%

Variao
2012/2011 (%)
N.
N.
acordos utentes
0,0
0,2
3,4
4,0
-2,3
-1,7

Fonte: Conta da Segurana Social, 2012.

importante salientar que resulta do Pacto de Cooperao para a


Solidariedade Social52 a aplicao do princpio da diferenciao positiva, quer no
acesso aos servios e equipamentos sociais, quer na determinao da
comparticipao familiar a pagar pela frequncia da resposta social53. Nos
termos da Lei de Bases da Segurana Social54 o princpio da diferenciao
Corresponde ao nmero de utentes mximo que pode frequentar ou utilizar a resposta social, em funo
do espao fsico do equipamento social e do cumprimento de um conjunto de requisitos/ condies
estabelecidas nos normativos/ legislao especfica, aplicveis a cada uma das respostas sociais.
52 Celebrado em dezembro de 1996.
53 Nos termos estabelecidos na Orientao Tcnica - Circular n. 3, modelo de regulamento das
comparticipaes dos utentes e seus familiares pela utilizao de servios e equipamentos sociais das IPSS,
de 2 de maio de 1997.
54 Artigo 10 da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro.
51

29

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

positiva consiste na flexibilizao e modulao das prestaes em funo dos


rendimentos, das eventualidades sociais e de outros fatores, nomeadamente, de
natureza familiar, social, laboral e demogrfico. Com efeito, o modelo de
cooperao vigente consiste na transferncia do Estado para cada IPSS, de um
valor fixo por utente/ ms, multiplicado pelo nmero de utentes com acordo
(conforme referido), passando a instituio a assumir a responsabilidade de
promover o acesso dos cidados mais vulnerveis e mais desprotegidos, devendo
igualmente determinar montantes de comparticipao familiar diferenciados em
funo dos rendimentos dos utentes e da sua famlia (deve pagar menos quem
possui menos recursos financeiros e pagar mais quem possui mais recursos
financeiros). por este este motivo, entre outros, que o processo de acesso s
respostas sociais por parte dos cidados e de clculo das comparticipaes
familiares deve ser transparente, reger-se por regras claras, uniformes e ser
objeto de verificao por parte da Segurana Social, no mbito dos seus poderes
de fiscalizao e inspeo55. Esta questo ser objeto de anlise no presente
trabalho.
Contudo, este um caminho que se tem mostrado acidentado, uma vez
que nem sempre o princpio da diferenciao positiva respeitado pelas
instituies, como indicam algumas concluses de organismos internacionais, de
acordo com as quais no ser, por vezes, acautelado e priorizado o acesso a estes
servios por parte de crianas provenientes de agregados economicamente mais
vulnerveis56.
No domnio do investimento na qualidade e disponibilidade de servios
sociais s famlias, citamos aqui o caso dos servios de apoio primeira
infncia (0-3 anos). J em 2013, a OCDE recomendou novamente a Portugal
que expandisse a sua rede de apoio a crianas para famlias de baixos
rendimentos, como forma de as apoiar na conciliao trabalho/famlia e
reduzir o risco de pobreza associado ao trabalho. De facto, ao longo dos anos,
em vrios documentos de estratgia nacionais, tem sido reiterada a
importncia de facilitar o acesso rede de servios e equipamentos s
famlias mais vulnerveis, com o argumento que promove a incluso social
das crianas destes agregados, contribui para a igualdade de oportunidades
no acesso escola e para o sucesso da aprendizagem e segundo alguns
especialistas, quanto mais cedo se investir, maior ser o retorno , e tambm
porque ajuda a conciliao da vida profissional, pessoal e familiar dos adultos
ativos desses agregados que j acumulam outras desvantagens no acesso ao
mercado de trabalho. () continua a no se acautelar e priorizar o acesso a
estes servios s crianas de agregados economicamente mais vulnerveis.
(Observatrio sobre Crises e Alternativas, 2013: 183)

Foi recentemente alterado o Regulamento das comparticipaes familiares, atravs da Circular n. 4, de


16 de dezembro de 2014, da Direo-geral de Segurana Social.
56 Sem prejuzo da citao que se segue incidir sobre as respostas sociais destinadas s crianas,
consideramos que ser um constrangimento passvel de generalizao s restantes respostas sociais, em
particular s destinadas aos idosos.
55

30

Cadernos
do Observatrio

Face ao exposto, e tendo em conta a crescente abrangncia e importncia


da cooperao entre o Estado e o setor solidrio, torna-se urgente a anlise
crtica ao atual modelo de cooperao e respetivo modelo de financiamento, de
forma a assegurar a sua transparncia e eficcia, e a garantir que o princpio de
diferenciao positiva aplicado, quer no acesso, quer na determinao dos
montantes das comparticipaes familiares, em funo dos recursos dos utentes
e do seu agregado familiar. Apenas dessa forma ser possvel assegurar que a
despesa pblica com a cooperao entre o Estado e o setor solidrio beneficia
efetivamente os utentes e as famlias com menores recursos.
Em Portugal foi implementado em 2006 um novo modelo de
comparticipao, que foi aplicado na Rede Nacional de Cuidados Continuados
Integrados (RNCCI)57. Esta rede nasceu numa primeira fase atravs de projetospiloto, nos quais foi implementado um modelo de comparticipao direta ao
utente, em duas das tipologias disponveis (unidades de mdia durao e
unidades de longa durao). Estas tipologias caracterizam-se pelo facto da
comparticipao financeira s instituies dividir-se em cuidados de sade
(gratuitos para o utente e suportados exclusivamente pelo Ministrio da Sade) e
em cuidados de apoio social, cujo pagamento da responsabilidade do utente,
mas com a possibilidade deste ser comparticipado pela Segurana Social, em
funo dos seus rendimentos e dos rendimentos do seu agregado familiar.
Este modelo de financiamento da RNCCI distingue-se do modelo clssico
de cooperao pelo facto da comparticipao da Segurana Social ser atribuda
ao utente58, e de ser calculada em funo dos rendimentos do seu agregado
familiar, enquanto no modelo de cooperao clssico a comparticipao
atribuda instituio. A aplicao do princpio da diferenciao positiva no
clculo da comparticipao do utente salvaguardada pela Segurana Social,
atravs de um apoio financeiro que corresponde diferena entre o custo com
cuidados de apoio social (fixado anualmente atravs de Portaria conjunta59) e o
rendimento por adulto equivalente do utente (calculado de acordo com as regras
legalmente estabelecidas).
Mas a inovao do modelo aplicado na RNCCI no se cinge
comparticipao direta ao utente. Tambm no que se refere ao acesso rede este
modelo distinto, uma vez que assegurado diretamente pelas Equipas
Coordenadoras Locais (ECL), as quais sinalizam os doentes, no cabendo s
entidades que desenvolvem as unidades de cuidados continuados a seleo dos
utentes da resposta.
Sete anos aps a implementao deste novo modelo de cooperao na
RNCCI, o mesmo deveria ser avaliado e ajustado em funo das concluses,
Decreto-lei n. 101/2006, de 6 de junho.
Apesar da transferncia do financiamento pblico ser efetuada para a instituio em causa.
59 Portaria n. 360/2013, de 16 de dezembro.
57
58

31

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

incluindo numa perspetiva de eventual alargamento ou adaptao dos seus


princpios aos acordos de cooperao com as IPSS celebrados no mbito dos
servios e equipamentos sociais.
O papel das transferncias sociais e dos servios pblicos no combate
pobreza e desigualdade
As transferncias sociais efetuadas atravs da concesso de prestaes
(nomeadamente, o Abono de Famlia, o Rendimento Social de Insero, o
Complemento Solidrio para Idosos ou o Subsdio Social de Desemprego) tm
um papel fundamental na reduo consistente da pobreza monetria: por
exemplo, em 2013, a taxa de risco de pobreza seria de 47,8% antes de qualquer
transferncia social e de 26,7% aps transferncias relativas a penses, baixando
para 19,5% aps todas as transferncias sociais.
precisamente pelo efeito extremamente positivo que as transferncias
sociais podem ter no combate pobreza e s desigualdades de rendimentos, que
as decises dos Governos, no s sobre quais os montantes de despesa pblica a
cada rea, mas tambm sobre como, para quem, com que fins, com que
objetivos, quais as metas, devem ser uma preocupao de todos ns. Todas as
medidas de poltica pblica devem ser naturalmente objeto de monitorizao e
avaliao, mas as que incidem em programas, projetos ou medidas de proteo
social devem ser acompanhadas de forma particularmente atenta, quer por parte
do poder poltico, quer por parte das instituies, da academia e da sociedade em
geral.
Mas, para alm das transferncias sociais diretas, existe um conjunto
alargado de despesas sociais afetas a polticas pblicas de educao e formao,
sade, habitao e transportes, ao social, entre outras, que no so menos
importantes no combate pobreza e desigualdade, tanto mais que so
especialmente dirigidos s populaes com rendimentos mais baixos, tendo por
isso tambm um papel fundamental na diminuio da taxa de pobreza e
constituindo um rendimento assinalvel imputado a essas populaes.
Alis, os indicadores oficiais que definem a desigualdade econmica e a
pobreza pecam pelo peso excessivo que do ao rendimento monetrio disponvel
das famlias, descurando muitas vezes a importncia que os servios pblicos
como, por exemplo, a educao e a sade tm nesse combate. Estas
transferncias em espcie no aumentam o rendimento disponvel das famlias,
mas so indispensveis na promoo da garantia dos direitos sociais e na luta
contra a pobreza.
A avaliao do impacto da despesa com os Acordos de Cooperao nos
indicadores que medem o risco de pobreza no integra os objetivos do presente
trabalho. Contudo, esta seria uma abordagem importante uma vez que, de acordo

32

Cadernos
do Observatrio

com os dados mais recentes publicados pelo INE, assistiu-se nos ltimos anos a
um aumento do risco de pobreza bastante preocupante.
Tabela 4

Taxa de Risco de Pobreza


Ano de
Referncia dos
2003
Dados
Taxa de risco da
pobreza aps
20,4
transferncias
sociais
0-17 anos 24,6
Ano do inqurito
EU-SILC

Silc
2004

2012 2013
(prov) (prov)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

19,4

18,5

18,1

18,5

17,9

17,9

18

17,9

18,7

19,5

23,7

20,8

20,9

22,8

22,9

22,4

22,4

21,8

24,4

25,6

Silc
2005

Silc
2006

Silc
2007

Silc
2008

Silc
2009

Silc
2010

Silc
2011

Silc
2012

Silc
2013

Silc
2014

Fonte: Resultados dos EU-SILC (Inqurito s Condies de Vida e Rendimento) de 2014, INE.

Em 2013, cerca de 19,5% dos portugueses encontravam-se em risco de


pobreza60, o que representou um aumento de 0,8 pontos percentuais face ao ano
de 2012 (18,7%). A pobreza infantil ainda mais preocupante assistindo-se em
2013 a uma situao em que 1 em cada 4 crianas ou jovens, com menos de 18
anos, se encontra em risco de pobreza. Apenas no ano de 2003 e nos anos
anteriores se registou um risco de pobreza mais elevado que o verificado em
2013, o que representa um retrocesso de, pelo menos, 10 anos no combate
pobreza em Portugal. Perante estes dados, podemo-nos questionar em que
medida a despesa pblica com a Ao Social, em particular a despesa com os
acordos de cooperao, contribui para a diminuio do risco de pobreza, uma vez
que assistimos a um aumento da despesa com esta rea nos ltimos anos,
precisamente aqueles em que o risco de pobreza aumentou para todos os
escales etrios.
Como vimos anteriormente, o terceiro setor em Portugal tem seguido um
trajeto de contnua afirmao na prossecuo de objetivos de solidariedade
social, que o Estado, de forma assumida e consistente, tem vindo a promover e a
apoiar. Tal como consta do prembulo do Estatuto de 1983 61, o Estado o
superior garante dos objetivos de desenvolvimento social, cabendo-lhe
sempre o desenho e criao dos programas, projetos e medidas a implementar,
bem como a definio das prioridades, objetivos e metas a alcanar e
correspondente dotao financeira, cabendo-lhe ainda monitorizar e avaliar a
execuo dos mesmos, no podendo alhear-se, ou abdicar do seu papel de
fiscalizao e inspeo.
Taxa de Risco da Pobreza: mede a proporo da populao com rendimento inferior a 60% do
rendimento mediano por adulto registado naquele ano (a denominada Linha de Pobreza).
61 Decreto-lei n. 119/83, de 25 de fevereiro - Estatuto das IPSS (em vigor).
60

33

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

vontade firme do Governo criar as condies adequadas para o alargamento e


consolidao de uma das principais formas de afirmao organizada das energias
associativas e da capacidade de altrusmo dos cidados, atravs de instituies que
prossigam fins de solidariedade social. Com efeito, quer as instituies prossigam
objectivos sociais por assim dizer complementares dos que integram esquemas oficiais
de proteco social (caso tpico das associaes de socorros mtuos e outras instituies
relativamente aos regimes de segurana social e ao sistema de sade), quer representem
a interveno principal no respectivo sector (caso das instituies que actuam nas reas
de aco social, em particular no que se refere a equipamentos), em todas estas
situaes est em causa o respeito e a preservao do princpio de que a aco das
organizaes particulares de fim no lucrativo fundamental para a prpria consecuo,
mais rica e diversificada, dos objectivos de desenvolvimento social global de que o
Estado o superior garante.

Decorridas mais de trs dcadas aps a entrada em vigor da Constituio


da Repblica Portuguesa de 1976, perodo em que o Estado abandonou o papel
supletivo que vinha a adotar at ento no domnio da assistncia social, e
assumiu o seu intervencionismo em matria de solidariedade social, tendo
inclusive clarificado o papel das Instituies Particulares de Solidariedade Social
no sistema de segurana social62, e analisada a evoluo at data, importa
proceder de seguida a uma anlise sobre o que de mais relevante se passou nesta
rea nos ltimos trs anos, num contexto de forte austeridade, com inevitveis
consequncias ao nvel das medidas de poltica adotadas.
O terceiro setor num perodo de austeridade: que medidas foram tomadas?
Ao contrrio de muitas outras reas, a cooperao com as IPSS no constava no
Memorando inicial assinado entre Portugal e a troika, em maio de 2011, nem foi
includa nenhuma medida nesta rea nas 11 revises ao Memorando que se
seguiram, pelo que as medidas adotadas no resultam de obrigaes assumidas
perante os credores.
De entre as medidas tomadas desde a assinatura do Programa de
Assistncia Financeira a Portugal (PAEF) destacam-se as seguintes:

Protocolos de Cooperao celebrados no perodo em anlise;

Programa de Emergncia Social (PES);

Lei de Bases da Economia Social;

Nos termos do Estatuto das Instituies Privadas de Solidariedade Social (IPSS) de 1979 (Decreto-lei n.
519-G2/79, de 29 de dezembro), as instituies sem fins lucrativos eram criadas por iniciativa particular,
com o objetivo de facultar servios ou prestaes de segurana social, dando expresso organizada ao dever
de solidariedade entre os indivduos.
62

34

Cadernos
do Observatrio

Fundo de Reestruturao do Setor Solidrio (FRSS);

Rede Local de Interveno Social (RLIS) e Servio de Atendimento e de


Acompanhamento Social (SAAS);

Estratgia para a Reorganizao dos Servios de Atendimento da


Administrao Pblica;

Regime de delegao de competncias nos municpios e entidades


intermunicipais no domnio de funes sociais;

Alterao ao estatuto das IPSS (Decreto-lei n. 172-A/2014, de 14 de


novembro);

Regulamento das comparticipaes familiares devidas pela utilizao


dos servios e equipamentos sociais.

Protocolos de Cooperao celebrados no perodo em anlise 63


Desde a assinatura, em dezembro de 1996, do Pacto de Cooperao para a
Solidariedade Social que os Protocolos de Cooperao entre o Estado e os
representantes das IPSS so celebrados anualmente. Com efeito, apenas nos
ltimos quatro anos estes Protocolos assumiram uma vigncia bienal,
verificando-se que o Governo celebrou em dezembro de 2014 mais um Protocolo
bienal, cuja vigncia (2015/2016) ultrapassa em muito o seu mandato.
No sendo esta uma medida nova, a celebrao dos Protocolos de
Cooperao constitui um instrumento essencial para a anlise das polticas neste
setor. No so raras as vezes em que nestes documentos so protocolizadas
intenes ou compromissos futuros, assentes por vezes em grupos de trabalho
a constituir ou em estudos a realizar. A sua celebrao representa igualmente um
sinal de continuidade no acordo de parceria que existe desde h dcadas entre
o Estado e as IPSS.
Consta das Grandes Opes do Plano (GOP 2014)64, que o Protocolo de
Cooperao consiste num acordo com parceiros do setor solidrio, de vigncia
plurianual, que vem reiterar os princpios de uma parceria de compromisso
pblico-social, assente na partilha de objetivos e interesses comuns e na
contratualizao de respostas. Por outro lado, este protocolo65 revestiu-se de um
carcter inovador, na medida em que pela primeira vez trouxe flexibilizao na
gesto das verbas afetas aos acordos de cooperao permitindo ao setor social o
desenvolvimento de uma participao mais ativa na rea da cooperao.

Protocolos de Cooperao 2011/2012, 2013/2014, Adenda ao Protocolo de Cooperao de 2013/2014 e


Protocolo de Cooperao 2015/2016.
64 Lei n. 83-B/2013, de 31 de dezembro (p. 122).
65 Protocolo de Cooperao 2013/2014.
63

35

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

A avaliao aos Protocolos de Cooperao celebrados desde 2011


careceria de uma anlise detalhada sobre as diversas alteraes e medidas
introduzidas. Contudo, em traos gerais constata-se uma tendncia de inverso
num caminho que vinha sendo feito, assente numa relao de cooperao
privilegiada e salutar, sem contudo perder a tnica na necessidade do Estado
avaliar, acompanhar e fiscalizar a execuo dos acordos de cooperao, por estar
em causa o recurso a financiamento pblico.
Resta saber qual o rumo que o terceiro setor em Portugal tomar, face a
essa inverso, incluindo luz de um conjunto de decises que tm vindo a ser
tomadas, e que tiveram traduo prtica em algumas das medidas descritas nos
pontos seguintes. Por outro lado, considerando que os Protocolos de Cooperao
foram sempre celebrados com uma periodicidade anual e que, apenas nos
ltimos quatro anos tiveram uma vigncia bienal, questiona-se se no ser
desejvel a interrupo desta prtica recente, uma vez que, conforme referido,
este constitui um instrumento poltico-normativo de maior importncia nesta
rea, pelo que a sua reviso anual parece revestir-se de maior pertinncia para a
adequao dos recursos envolvidos e dos objetivos definidos 66.

Programa de Emergncia Social (PES)


O Governo atualmente em funes criou nos primeiros meses de vigncia do
PAEF, o Programa de Emergncia Social (PES), com incio em outubro de 2011 e
com final em dezembro de 2014, tendo sido previsto inicialmente que este
programa seria objeto de monitorizao e avaliao semestral, o que no veio a
suceder. Desconhece-se at data a avaliao final do PES.
Este Programa elegeu cinco reas de atuao prioritrias:
a) Famlia (inclui 16 medidas);
b) Idosos (inclui 10 medidas);
c) Deficincia (inclui 5 medidas);
d) Voluntariado (inclui 5 medidas);
e) Instituies (inclui 17 medidas).
Na tabela seguinte destacam-se algumas das 53 medidas previstas no
Programa de Emergncia Social, procedendo-se de seguida a uma breve anlise
crtica sobre aquelas que se consideram mais pertinentes atendendo ao mbito
de anlise do presente documento.

Acresce ainda o facto de 2015 ser ano de constituio de outro Governo, cujas linhas programticas ou
prioridades podem no coincidir com os compromissos assumidos pelo Governo em funes aquando da
celebrao do Protocolo.
66

36

Cadernos
do Observatrio
Tabela 5

Programa de Emergncia Social (seleo de medidas)

rea

Medidas e Breve Descrio

Potenciais
beneficirios

Recursos
financeiros

Responsvel;
Outros
Intervenientes;
Enquadramento
Legal

Trabalho ativo e solidrio


Criar Programas de Trabalho Ativo e
Solidrio, em colaborao com as
instituies sociais, dirigidos a
desempregados de longa durao, a
pessoas com deficincia e a
trabalhadores mais velhos.

PES 17,5 M

MSSS; MEE e
Organizaes do
Terceiro Setor.
Estmulo 2012:
Portaria n. 45/2012.

PES 30 M

MSSS; MEE e
Parceiros Sociais.
Despacho Normativo
n. 4-A/2009, a
republicar.

(?) pessoas
desempregadas e
beneficirios de RSI

PES?

MSSS; MEE

Cantinas a criar:
947
(?) nmero de
pessoas ou famlias.

PES 50 M

MSSS; Organizaes
do Terceiro Sector

1 milho de
pensionistas

PES 70 M

MSSS; MF.
OE 2012: Portaria n.
320-B/2011.

Terceiro Setor

PES ?

MF; MSSS

Famlias. Aumento
potencial de 20 mil
vagas.

MSSS; Organizaes
do Terceiro Setor.
Portaria n.
262/2011

Aumento potencial
de 10 mil vagas.
1347 lares idosos.

MSSS; Organizaes
do Terceiro Setor.
Portaria n. 67/2012

Terceiro Setor
(?) nmero de
pessoas

Total rubrica
1.846 M
PES 254 M

MF; MSSS

Terceiro Setor
(?) nmero de
pessoas

Total rubrica
1.200 M
PES?

MSSS

60.000 pessoas

Formao para a incluso

Famlia

Disponibilizar formao para reforo


de competncias pessoais, sociais e
profissionais a populaes excludas ou
socialmente desfavorecidas,
aumentando a sua empregabilidade
(POPH 6.1).

16.600 pessoas

Prestao de atividade socialmente necessria


Incentivar a prestao de atividade
socialmente necessria junto de
beneficirios de algumas prestaes
sociais em idade ativa, assegurando a
manuteno de hbitos de trabalho.

Rede solidria de cantinas sociais


Criar um Programa de Emergncia
Alimentar, inserido na Rede Solidria
de Cantinas Sociais, que permite
garantir s pessoas e/ou famlias que
mais necessitam, o acesso a refeies
dirias gratuitas.

Atualizao das penses mnimas, sociais e rurais


Idosos

Aumentar em 3,1% as penses


mnimas, sociais e rurais.

Fiscalidade para instituies sociais


Devoluo de 50% do IVA de obras e
investimentos das instituies sociais;
Salvaguardada a iseno de IRC das
IPSS.

Legislao das creches


Alterao das regras do nmero de
vagas com vista ao aumento de
resposta e sustentabilidade financeira
das instituies.

Instituies

Legislao lares
Alterao e clarificao da legislao e
guies tcnicos das respostas
residenciais para idosos, garantindo
um aumento do nmero de vagas.

Reforo da verba de ao social


Reforo das verbas de Ao Social em
cerca de 16% ou seja, em cerca de 254
Milhes de euros face ao ano anterior.

Protocolo com instituies sociais


Aumento em 1,3% da verba para
acordos de cooperao.

Fonte: Elaborado a partir da apresentao pblica do Programa de Emergncia Social (disponvel em:
http://www.portugal.gov.pt/media/747090/programa%20emergencia%20social.pdf).

37

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

Relativamente medida Atualizao das penses mnimas sociais e


rurais, importa salientar que apesar de ter sido includa no PES, tem a
particularidade de estar inscrita no Memorando inicial (maio de 2011), no
sendo por isso uma medida nova ou inovadora. Acresce ainda que, apesar de
ter sido includa neste programa, o aumento das penses (e no apenas as de
menor valor), uma medida que, exceo do ano de 2011 devido crise
econmica e financeira, foi uma prtica comum ao longo dos anos.
No Memorando inicial foi assumido o compromisso de aumento das
penses de menor valor, medida esta que se traduziu, por deciso do Governo,
no aumento da penso social, da penso do regime dos rurais e da penso
mnima de carreiras contributivas menores de 15 anos. Verifica-se assim, que as
penses mnimas de carreiras contributivas entre 15 e 20 anos, 21 e 30 anos e
mais de 30 anos mantiveram, desde 2011, o seu valor nominal (no tendo sido
aumentadas), conforme tabela seguinte.

Tabela 6

Valor da penso social e das penses mnimas em 2015


2015
2014

(Com aumento Aumento


1%)
mensal

Aumento
dirio

Penso sem carreira contributiva


Penso social

199,53

201,53

2,00

0,07

Menos de 15 anos

259,36

261,95

2,59

0,09

De 15 e 20 anos

274,79

274,79

De 21 a 30 anos

303,23

303,23

Igual ou superior a 31 anos

379,04

379,04

Carreira contributiva

Valores nominais
constantes desde 2010

Fonte: Portal da Segurana Social.

A estimativa de impacto financeiro do aumento das penses mais baixas


em 2012 ascendia, conforme consta no PES, a 70 milhes de euros, tendo sido
ento anunciada, pelo Ministro da Solidariedade e Segurana Social, como sendo
uma contrapartida da reduo de despesa pblica em igual montante no RSI.
Contudo, uma vez que o aumento das penses mnimas incide sobre
idosos, seria mais coerente analisar esta medida por relao com outras
entretanto adotadas, que incidiram sobre o mesmo grupo populacional67, como o

Uma vez que o RSI incide particularmente sobre famlias com populao em idade ativa e crianas e
jovens.
67

38

Cadernos
do Observatrio

Complemento Solidrio para Idosos ou o Complemento por Dependncia de 1


Grau.
Com efeito, em 201368 o Governo reduziu o valor de referncia do
Complemento Solidrio para Idosos (CSI) de 5.022 euros/ano para 4.909
euros/ano, medida que procurou ser justificada ou atenuada pelo facto da
esmagadora maioria dos beneficirios ter visto a sua penso ser aumentada,
em mdia, 4%69. Contudo, tratando-se o CSI de uma prestao de montante
diferencial, a atualizao das penses dos seus beneficirios (incluindo as
penses mnimas) tem um efeito neutro nos rendimentos destes pensionistas,
uma vez que o valor do complemento reduzido na mesma proporo. J a
reduo do valor de referncia do CSI diminui efetivamente o montante destas
prestaes e o rendimento disponvel dos pensionistas mais carenciados,
reduzindo ainda o universo potencial de beneficirios desta prestao social de
combate pobreza dos idosos.
Outra medida adotada que afetou os idosos consistiu na introduo, pela
primeira vez, de uma condio de recursos no acesso e manuteno do
Complemento por Dependncia de 1 Grau70, deixando de ter direito ao mesmo,
todos os beneficirios com rendimentos de penses superiores a 600 euros
mensais. Importa clarificar que podem beneficiar de Complemento por
Dependncia de 1 Grau os pensionistas que no possam praticar, com
autonomia, os atos indispensveis satisfao de necessidades bsicas da vida
quotidiana, nomeadamente atos relativos alimentao, locomoo ou cuidados
de higiene pessoal.
Os exemplos apresentados visam essencialmente incentivar a reflexo
crtica sobre aquela que deve ser uma avaliao e anlise das medidas de poltica
adotadas, particularmente em reas com um impacto to significativo nos
cidados mais vulnerveis.
No fundo, devemos ter sempre presente que estamos perante escolhas!
Outra da medida includa no PES a Rede Solidria de Cantinas Sociais,
a qual consiste na criao do Programa de Emergncia Alimentar, inserido na
Rede Solidria de Cantinas Sociais, que permite garantir s pessoas e/ou famlias
que mais necessitam, o acesso a refeies dirias gratuitas. A prossecuo desta
medida tem sido amplamente divulgada, contudo, no do conhecimento
pblico os termos especficos da sua implementao. Quais os critrios de
seleo das IPSS que promovem esta resposta social ao nvel do planeamento
territorial, quais os montantes e como se determina a comparticipao da
Segurana Social por refeio ou utente, qual e em que termos o MSESS
monitoriza a execuo desta resposta social, nomeadamente no que se refere ao
Decreto-lei n. 13/2013, de 25 de janeiro.
Cfr prembulo do Decreto-lei n13/2013, de 25 de janeiro.
70 Decreto-lei n. 13/2013, de 25 de janeiro.
68
69

39

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

nmero de beneficirios abrangidos (para alm do mero nmero de refeies


servidas) e aos critrios de seleo dos beneficirios adotados por cada uma das
instituies, etc.
De uma pesquisa efetuada nas pginas oficiais do Governo ou do MSESS
no possvel encontrar informao que permita esclarecer algumas destas
questes. Contudo, com recurso a pesquisa atravs de motores de busca na
internet foi possvel obter exemplos de Protocolo de colaborao no mbito da
conveno da rede solidria de cantinas sociais para o programa de emergncia
alimentar entre o Instituto da Segurana Social, I.P. e determinadas IPSS.
Eis alguns excertos dos protocolos de colaborao no mbito da
conveno da rede solidria de cantinas sociais consultados:

2. A comparticipao financeira do ISS, IP para o ano de 2012 no que concerne ao


funcionamento do PEA, como valor referencial por refeio, corresponder ao montante
unitrio de dois euros e cinquenta cntimos (2,5 ).
4. Em regra o acesso ao PEA ser gratuito, contudo, a instituio poder cobrar at um
Euro (1 ) por refeio, consoante o(s) rendimentos(s) da(s) pessoa(s) e/ou famlia(s)
aps avaliar a respetiva capacidade financeira para tal, tendo em conta o n. 4 da
clusula seguinte.

Verifica-se que a Segurana Social paga IPSS, por refeio servida, cerca
de 2,5 euros (neste caso, relativo ao ano de 2012), sendo que cada protocolo
estabelece ainda o nmero de refeies protocoladas por dia, bem como o
nmero de dias semanais (nos exemplos consultados 7 dias por semana).
Saliente-se ainda que, ao contrrio da apresentao formal do PES por
parte do Governo, de acordo com o qual o Programa de Emergncia Alimentar
permite garantir s pessoas e/ou famlias que mais necessitam, o acesso a
refeies dirias gratuitas, em sede de protocolo com as IPSS, est prevista a
possibilidade desta cobrar 1 euro por refeio a cada um dos beneficirios,
podendo o acesso s refeies no ser gratuito, contrariamente ao que havia sido
anunciado.
Por outro lado, quanto s condies de acesso a esta resposta social,
apresenta-se um outro excerto dos protocolos consultados:

40

Cadernos
do Observatrio

Clusula IX
(Condies de acesso)
1. Embora a seleo da(s) pessoa(s) e/ou famlia(s) para o PEA seja realizada pela
instituio, esta dever ter especial ateno aos idosos com baixos rendimentos,
famlias expostas ao fenmeno do desemprego, famlias com filhos a cargo,
pessoas com deficincia e pessoas com dificuldade em ingressar no mercado de
trabalho.
2. A instituio no decorrer do processo de seleo dever igualmente considerar:
a) Situaes j sob apoio social, desde que o apoio atribudo no seja no mbito
alimentar;
b) Situaes recentes de desemprego mltiplo e com despesas fixas com filhos;
c) Famlias/ indivduos, com baixos salrios e encargos habitacionais fixos;
d) Famlias/ indivduos, com doena crnica, baixo rendimento e encargos
habitacionais fixos;
e) Famlias/indivduos, com reformas/penses ou outro tipo de subsdios
sociais baixos;
f) Famlias monoparentais, com salrios reduzidos, encargos habitacionais
fixos e despesas fixas com filhos;
g) Situaes de emergncia temporria, tais como incndio, despejo ou doena,
entre outras.

Verifica-se que, em cada protocolo so estabelecidas condies de acesso


relativamente genricas, contudo, no se encontram definidos critrios objetivos
para a seleo dos beneficirios desta resposta social. Por outro lado, no que se
refere ao conceito de baixos rendimentos ou situao de carncia, a nica
referncia a seguinte:

4. Em todos os casos, a instituio dever aferir da condio sociofamiliar do(s)


utente(s)/ famlia(s) e da situao de carncia, bem como organizar informao
relevante que permita proceder caracterizao dos mesmos.

Ou seja, as instituies que disponibilizam as refeies ao abrigo destes


protocolos determinam os seus prprios critrios para aferio dos rendimentos
dos beneficirios e inclusivamente para determinao do referencial, abaixo do
qual consideram que determinado cidado ou famlia se encontra numa situao

41

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

de carncia econmica (sendo inclusivamente omisso sobre o que se considera


informao relevante que permita proceder caracterizao dos mesmos)71.
Tambm esta medida pode e deve ser analisada numa perspetiva de
escolhas. Sem prejuzo do mrito e da necessidade de uma resposta que vise
fazer face a situaes crticas e urgentes de satisfao de necessidades bsicas,
como o caso da alimentao, importa avaliar o encargo desta medida, quando
comparada com outras, que visam fim idntico, ou mesmo mais abrangente, e
tm sido objeto de um corte significativo nos ltimos anos, num quadro de
austeridade e vigncia do PAEF. Para tornar mais explcita esta anlise,
apresenta-se um exemplo:
Tabela 7

Caso tipo de uma famlia com dois adultos e duas crianas


RSI

Cantina Social

Pago pela SS
Famlia (a)

Pago pela SS
IPSS (b)

Pago pela
famlia IPSS

Valor Mensal

374,10

600,00

240,00

Valor dirio (30 dias)

12,47

20,00

8,00

(a) Corresponde ao montante mximo de RSI passvel de ser atribudo a uma famlia com
dois adultos e duas crianas.
(b) Corresponde a duas refeies por dia (almoo e jantar) aos quatro elementos do
agregado familiar (um total de 8 refeies dirias).
Nota:
Atualmente os montantes mximos de RSI (valor de referncia) so os seguintes:
Pelo Titular: 178,15.
Pelo segundo adulto e seguintes: 89,07.
Por cada criana ou jovem com menos de 18 anos: 53,44.

Numa breve anlise ao exemplo apresentado possvel extrair algumas


concluses:

Uma famlia carenciada constituda por dois adultos e duas crianas


receberia no mximo um montante mensal de RSI de 374,10 euros72
(sendo esta prestao social de carter diferencial, pelo que qualquer
rendimento ou recurso que esta famlia recebesse faria com que a
prestao fosse deduzida do montante correspondente73);

Sendo o RSI um apoio para os indivduos e famlias mais pobres,


constitudo por: um contrato de insero para os ajudar a integrar-se
social e profissionalmente e uma prestao em dinheiro para

Esta questo tornou-se ainda mais pertinente por se verificar que a recente Circular n. 4, de 16 de
dezembro de 2014, emitida pela Direo-geral de Segurana Social, a qual Regulamenta as
comparticipaes familiares devidas pela utilizao dos servios e equipamentos sociais das Instituies
Particulares de Solidariedade Social, omissa relativamente a resposta social.
72 Decreto-lei n. 13/2013, de 25 de janeiro, determina o valor do rendimento social de insero (RSI).
73 Nos termos da Lei n. 13/2003, de 21 de maio e posteriores alteraes, republicada pelo Decreto-lei n.
133/2012 de 27 de junho.
71

42

Cadernos
do Observatrio

satisfao das suas necessidades bsicas, verifica-se que os 374,10


euros correspondem, para o Governo, ao montante mensal necessrio
e suficiente para uma famlia com esta composio satisfazer as suas
necessidades bsicas, as quais ultrapassam naturalmente as despesas
com alimentao;

Uma famlia igualmente composta por dois adultos e duas crianas,


que beneficie de refeies numa cantina social, 7 dias por semana,
duas refeies dirias (almoo e jantar), representa para a Segurana
Social um encargo de 600 euros mensais, montante esse pago IPSS
com protocolo de cooperao no mbito desta resposta social;

A essa mesma famlia poder ser cobrado (como referido) um


montante mensal de 240 euros por parte da IPSS;

Face ao exemplo apresentado, a IPSS recebe da Segurana Social, pelas


240 refeies que fornece mensalmente a esta famlia (composta por 2
adultos e 2 crianas), cerca de 600 euros, podendo ainda receber
adicionalmente cerca de 240 euros, cobrados famlia, totalizando
840 euros mensais de receita74;

A famlia pode ser ou no beneficiria de RSI e em simultneo da


Cantina Social, mas partindo do pressuposto que beneficiria
daquela prestao social, verifica-se que 64% do montante mximo de
que dispe (374,10 euros) pode ser canalizado para o pagamento
IPSS das duas refeies dirias (240 euros), ficando com 134 euros
disponveis para a satisfao de todas as restantes necessidades
bsicas, incluindo de alimentao, uma vez que no exemplo
apresentado esto previstas apenas duas refeies dirias.

Esta anlise comparativa assume maior relevncia quando se verifica, por


um lado, que o alargamento da rede solidria de cantinas sociais uma medida
prioritria para o Governo e, por outro lado, que apesar de no fazer parte do
Memorando com a troika, o RSI tem sido objeto de sucessivas alteraes
legislativas e procedimentais, resultando numa diminuio em mais de 127.500
beneficirios desta prestao, entre junho de 2012 e dezembro de 2014 75, o que
no parece justificvel num contexto de austeridade, de elevadas taxas de
desemprego e de forte diminuio do rendimento disponvel de muitas famlias
portuguesas.
O montante de comparticipao financeira da Segurana Social na resposta cantina social, visa
naturalmente compensar a IPSS dos encargos associados (com os bens alimentares, recursos humanos
necessrios, nomeadamente para a confeo das refeies ou outras despesas relacionadas), contudo
importa ter presente a existncia de economias de escala, uma vez que a instituio j dispe de refeitrio
em funcionamento para servir as necessidades das restantes respostas sociais que assegure. No so
conhecidos nenhuns estudos baseados em custos tcnicos ou em custos reais, de apoio deciso na
determinao da comparticipao da Segurana Social nas cantinas sociais.
75 Beneficirios de RSI em junho de 2012: 338.086. Em dezembro de 2014: 210.669.
74

43

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

Relativamente s medidas Legislao das Creches e Legislao de


Lares, estas tinham como objetivo o aumento das vagas em creche e em lar de
idosos, em 20 mil e 10 mil vagas, respetivamente. Para que a meta fosse
alcanada no caso concreto dos lares de idosos, o nmero de vagas em cada um
dos lares de idosos em funcionamento76 teria que aumentar cerca de 7,3 lugares,
o que no parece vivel.
As medidas introduzidas consistiram na alterao das regras relativas ao
nmero mximo de vagas autorizadas, com vista ao aumento de resposta e
sustentabilidade financeira das instituies, e implicava apenas a necessidade de
alterao da legislao e dos guies tcnicos. Ou seja, verifica-se que quer o
aumento de vagas anunciado em creches, quer em lares de idosos, concretizou-se
atravs de alteraes legislativas 77 , sendo portanto um mero aumento
administrativo.
No caso das creches o nmero mximo de crianas admitido78 passa de 33
para 42, enquanto no caso dos lares de idosos (estruturas residenciais), o
nmero mximo de utentes aumenta de 60 para 120 utentes79. Outro mecanismo
que permitiu aumentar o nmero de vagas de forma administrativa nos lares de
idosos foi a possibilidade de 20% dos quartos poderem ser triplos
(anteriormente s eram autorizados quartos individuais ou duplos), bem como a
reduo do nmero mnimo de quartos individuais de 25% para 20%.
Contudo, importa ainda referir que aquela que parece uma medida em
que as metas so facilmente alcanadas, uma vez que se limitou a alterar o
nmero mximo de utentes face ao que estava anteriormente estabelecido, no
estando associada a um aumento da rede de servios e equipamentos sociais
existentes, pode no ser de fcil concretizao porque, para que a capacidade
aumente necessrio que as condies fsicas dos equipamentos sociais o
permitam. Por exemplo, a capacidade instalada de uma creche s pode aumentar
de 33 para 42 utentes, se for respeitada a seguinte condio: cada grupo
funciona obrigatoriamente em sala prpria, sendo a rea mnima de 2 m por
criana. No caso das estruturas residenciais para idosos, os quartos individuais
podem passar a duplos, e os duplos a triplos, desde que tenham determinadas
dimenses. Importa ainda salientar que no est associado a um eventual
aumento do nmero de utentes um aumento dos recursos humanos afetos s
respostas sociais, desconhecendo-se os impactos efetivos de uma medida desta
Num total de 1.347 lares de idosos.
Portaria n. 262/2011, de 31 de agosto (Creches); Portaria n. 67/2012, de 21 de maro e Despacho
Normativo n. 3/2011, de 16 de fevereiro (Estrutura Residencial para Idosos).
78 considerada uma creche a que no mnimo possua um berrio, uma sala para crianas que se encontram
no perodo entre a aquisio da marcha e os 24 meses e outra sala para crianas entre os 24 e os 36 meses.
79 J estava prevista a possibilidade das estruturas residenciais terem at 120 utentes, contudo, os
tradicionais lares de idosos no podiam ter mais 40 vagas, ou excecionalmente 60 vagas. Com a alterao
legislativa, o Governo no s aumentou o nmero de vagas admissvel, como eliminou a distino entre
Lar de Idosos e Estrutura Residencial, passando todas estas respostas sociais a ser reconhecidas como
Estruturas Residenciais para Pessoas Idosas.
76
77

44

Cadernos
do Observatrio

natureza no funcionamento dirio e na qualidade dos servios prestados nestas


respostas sociais.
Por ltimo, destacam-se as medidas reforo da verba de Ao Social e
aumento do Protocolo com instituies sociais. A primeira, no ano de 2012,
consistiu no reforo das verbas de Ao Social em cerca de 16% face ao ano
anterior (254 milhes de euros); a segunda medida, no ano de 2012,
correspondeu a um aumento em 1,3% a verba para acordos de cooperao
(passando a rubrica para um montante total de 1.200 milhes de euros).
Relativamente a estas duas medidas salienta-se o facto de no terem sido
divulgadas metas fsicas associadas aos aumentos de despesa. De acordo com as
fichas de divulgao do PES, o terceiro setor o potencial beneficirio destas
medidas, no sendo possvel analisar o impacto nos beneficirios finais, ou seja,
nos utentes das respostas sociais ou nos beneficirios dos programas e projetos.
Registou-se nos ltimos anos uma tendncia de aumento da despesa em
Ao Social, em particular nos Acordos de Cooperao. Contudo, num momento
em que a Proteo Social em Portugal alvo de cortes significativos, e perante
alguns discursos que proclamam a insustentabilidade do Estado Social, como se
no houvesse alternativas sua inevitvel diminuio, considera-se que
essencial analisar todas as reas, incluindo a Ao Social, e avaliar em que
medida o financiamento pblico nesta rea que, ao contrrio de muitas outras,
tem aumentado nos ltimos anos, chegou aos cidados mais carenciados, e em
que medida contribuiu para a reduo da pobreza e das desigualdades sociais
minimizando os efeitos da atual crise econmica.
Lei de Bases da Economia Social
Em maio de 2013 foi publicada a Lei de Bases da Economia Social (LBES)80 a qual
estabeleceu as bases gerais do regime jurdico da economia social, bem como as
medidas de incentivo sua atividade em funo dos princpios e dos fins que lhe
so prprios. Entende-se por economia social o conjunto das atividades
econmico-sociais, que tm por finalidade prosseguir o interesse geral da
sociedade, quer diretamente quer atravs da prossecuo dos interesses dos
seus membros, utilizadores e beneficirios, quando socialmente relevantes81.
importante salientar que consideram-se entidades da economia social,
para alm das IPSS (cooperativas; associaes mutualistas; misericrdias;
fundaes; instituies particulares de solidariedade social no abrangidas
anteriormente), as associaes com fins altrusticos que atuem no mbito
cultural, recreativo, do desporto e do desenvolvimento local; as entidades
abrangidas pelos subsectores comunitrio e autogestionrio, integrados nos
80
81

Lei n. 30/2013, de 8 de maio Lei de Bases da Economia Social (LBES).


Artigo 2 da LBES.

45

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

termos da constituio no sector cooperativo e social; outras entidades dotadas


de personalidade jurdica, que respeitem os princpios orientadores da economia
social (...) e constem da base de dados da economia social82.
De acordo com a LBES, no seu relacionamento com as entidades da
economia social o Estado deve:
a) Estimular e apoiar a criao e a atividade das entidades da economia
social;
b) Assegurar o princpio da cooperao, considerando nomeadamente, no
planeamento e desenvolvimento dos sistemas sociais pblicos, a capacidade
instalada material, humana e econmica das entidades da economia social,
bem como os seus nveis de competncia tcnica e de insero no tecido
econmico e social do pas;
c) Desenvolver, em articulao com as organizaes representativas das
entidades da economia social, os mecanismos de superviso que permitam
assegurar uma relao transparente entre essas entidades e os seus
membros, procurando otimizar os recursos, nomeadamente atravs da
utilizao das estruturas de superviso j existentes;
d) Garantir a necessria estabilidade das relaes estabelecidas com as
entidades da economia social.

O artigo 10. da LBES estabelece ainda que os poderes pblicos, no


mbito das suas competncias em matria de polticas de incentivo economia
social, devem fomentar o desenvolvimento da economia social, atravs do
estmulo, e da valorizao da mesma, bem como das organizaes que a
representam, designadamente:
a)

Promover os princpios e os valores da economia social;

b) Fomentar a criao de mecanismos que permitam reforar a


autossustentabilidade econmico -financeira das entidades da economia
social, (...);
c) Facilitar a criao de novas entidades da economia social e apoiar a
diversidade de iniciativas prprias deste sector, potenciando-se como
instrumento de respostas inovadoras aos desafios que se colocam s
comunidades locais, regionais, nacionais ou de qualquer outro mbito,
removendo os obstculos que impeam a constituio e o desenvolvimento
das atividades econmicas das entidades da economia social;
d)

Incentivar a investigao e a inovao na economia social, (...);

e) Aprofundar o dilogo entre os organismos pblicos e os representantes


da economia social a nvel nacional e a nvel da Unio Europeia promovendo,
assim, o conhecimento mtuo e a disseminao de boas prticas.
82

Artigo 4 da LBES.

46

Cadernos
do Observatrio

Aquando da publicao e entrada em vigor da Lei de Bases da Economia


Social, os responsveis polticos afirmaram que esta lei de bases tinha como
principal objetivo reforar a lgica da interveno partilhada, descentralizada e
prxima dos cidados e baseada na partilha de responsabilidades. Contudo, da
anlise do referido diploma verifica-se que este regulamenta a relao entre o
Estado e as entidades da economia social, apenas numa perspetiva de deveres do
Estado no seu relacionamento com aquelas entidades83, no sendo estabelecidos
nesta lei deveres das referidas entidades para com o Estado, ou mesmo para com
a sociedade em geral, ou os membros, utilizadores e beneficirios daquelas
entidades em particular.
Esta, entre outras medidas apresentadas no presente documento,
parecem contrariar aquelas que so as intenes expressas nas GOP 2014 84, de
acordo com as quais o incremento da eficcia das respostas necessrias deve
passar pelo reforo da descentralizao das polticas e medidas ao mesmo tempo
que se procura promover a sua complementaridade, pela melhoria da eficincia
na aplicao dos recursos e pela desburocratizao, simplificao e otimizao
dos processos. Nesse sentido o Governo criou a Comisso Permanente do Setor
Social (CPSS), qual compete a concertao estratgica das respostas, apostando
assim na efetivao de uma rede de solidariedade e de proximidade, que em
permanncia garante a inovao, a qualidade e sustentabilidade das respostas
sociais. Tal garantiu as condies necessrias ao reforar a cooperao
estratgica com as instituies sociais do terceiro setor e salvaguardar a sua
sustentabilidade, a par com um conjunto de propostas para o futuro, na
convico que tanto o Estado como o setor solidrio da economia social tm
como primeiro objetivo os cidados.
Com efeito, o reforo da descentralizao, a promoo da
complementaridade, a desburocratizao, a simplificao e a otimizao de
processos no devem significar uma ausncia de acompanhamento e avaliao
por parte do Estado, nem a diminuio de deveres por parte das IPSS, como
parece resultar da generalidade das medidas mais recentes.

Fundo de Reestruturao do Setor Solidrio


Em outubro de 2013 o Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurana Social
anunciou85 a criao de um fundo para apoiar IPSS. De acordo com informao
prestada por aquele governante, o fundo seria criado com uma dotao inicial de
30 milhes de euros provenientes das verbas destinadas Ao Social em 2014 e
Artigo 9 da LBES.
Grandes Opes do Plano 2014, Lei n 83-B/2013, de 31 de dezembro.
85 No mbito da discusso na especialidade do Oramento do Estado para 2014, em reunies das Comisses
parlamentares de Oramento, Finanas e Administrao Pblica e de Segurana Social e Trabalho.
83
84

47

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

teria como objetivo tornar as IPSS mais sustentveis, sendo a gesto do mesmo
realizada em articulao com as instituies, incluindo um representante da
Unio das Misericrdias, da Unio das Mutualidades, da Confederao Nacional
das Instituies Sociais e do Ministrio da Solidariedade, Emprego e Segurana
Social.
A criao de um fundo de revitalizao com a participao ativa e efetiva
das prprias organizaes do setor social, estava prevista nas Grandes Opes
do Plano 201486,tendo-se concretizado atravs do Decreto-lei n. 165-A/2013, de
23 de dezembro. O Fundo de Reestruturao do Sector Solidrio (FRSS) destinase a apoiar a reestruturao e a sustentabilidade econmica e financeira das
Instituies Particulares de Solidariedade Social (IPSS) e equiparadas,
permitindo a manuteno do regular desenvolvimento das respostas e servios
prestados e tem uma natureza reembolsvel. So entidades participantes no
Fundo, todas as IPSS e equiparadas com acordos de cooperao celebrados com
o Instituto da Segurana Social, I.P. Este um Fundo autnomo, com
personalidade jurdica, dotado de autonomia administrativa e financeira, e no
integra o permetro de consolidao da segurana social nem o oramento da
segurana social87.
Nos termos do artigo 6, o capital do Fundo corresponde reteno de
uma percentagem da atualizao anual da comparticipao financeira atribudas
s IPSS e equiparadas por protocolo de cooperao celebrado entre o membro do
Governo responsvel pelas reas da solidariedade e da segurana social e a
Confederao Nacional das Instituies de Solidariedade, a Unio das
Misericrdias Portuguesas e a Unio das Mutualidades Portuguesas,
correspondendo no primeiro ano de vigncia do mesmo a 0,5%, sendo
estabelecida nos anos subsequentes por portaria do membro do Governo
responsvel pelas reas da solidariedade e da segurana social88.
O artigo 7 estabelece as seguintes Fontes de Financiamento:
a) Percentagem da atualizao anual da comparticipao financeira
atribuda s IPSS e equiparadas no mbito do protocolo de colaborao
identificado no artigo anterior;
b) Proveitos derivados dos investimentos realizados;
c) Outras receitas que lhe sejam atribudas por entidades pblicas ou
privadas ou, ainda, decorrentes da gesto do FRSS;
d) Podem, ainda, integrar o FRSS solues financeiras a implementar no
ciclo de programao de fundos comunitrios 2014 -2020.

Lei n. 83-B/2013, de 31 de dezembro.


Artigo 3 do Decreto-lei n. 165-A/2013, de 23 de dezembro.
88 Conforme acordado na Adenda ao Protocolo de Cooperao 2013/2014, no ano de 2014 a reteno dos
0,5% apenas de inicia a partir de outubro (ou seja, no ltimo trimestre de 2014).
86
87

48

Cadernos
do Observatrio

O Fundo89 gerido por um Conselho de Gesto, composto por um


presidente (presidente do Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social,
I.P.) e trs vogais (um representante da Confederao CNIS, um representante da
Unio das Misericrdias Portuguesas e um representante da Unio das
Mutualidades Portuguesas), os quais decidem, entre outras competncias, sobre
os pedidos de apoio a conceder no mbito do FRSS, s IPSS e equiparadas 90.
possvel concluir que este Fundo apesar de ter financiamento pblico (30
milhes de euros na fase inicial de constituio), no s est totalmente fora do
permetro oramental e da esfera do Oramento de Estado, como a sua gesto
maioritariamente privada.
Em fevereiro de 2014 foi publicada a Portaria que regulamentou o Fundo
de Reestruturao do Sector Solidrio91, a qual estabeleceu no artigo 6 que a
atribuio do apoio financeiro formalizada atravs de um acordo a celebrar
entre o Conselho de Gesto e a entidade beneficiria, no montante mximo de
500.000 euros, sendo o reembolso do apoio realizado no prazo mximo de 4
anos, e sujeito a uma taxa de juro de 0%, a contar da data de assinatura do
acordo de apoio financeiro, podendo esse prazo ser alargado por mais 2 anos,
entre outras condies. A deciso do Conselho de Gesto92 tomada por maioria
dos membros que o compem (trs representantes das IPSS e apenas um do
MSESS), sendo que essa deciso deve ter em conta um parecer emitido por uma
das trs entidades representativas do setor solidrio, que integram o referido
conselho, a qual por sua vez, indicada pelo prprio conselho de gesto.
De salientar ainda que o acompanhamento da execuo dos planos de
reestruturao das entidades apoiadas pelo Fundo efetuado pela CNIS, pela
Unio das Misericrdias Portuguesas e pela Unio das Mutualidades
Portuguesas93, atravs de um Gestor do Processo94 designado por estas, no
estando previsto o acompanhamento por parte do MSESS, o que ser
questionvel, atendendo ao facto das fontes de financiamento inclurem
financiamento pblico, nacional e comunitrio.
Conforme fluxograma do processo95 o Gestor do Processo, designado pela
Entidade Representativa (CNIS, Unio das Misericrdias Portuguesas e a Unio
das Mutualidades Portuguesas), analisa as candidaturas, as quais so sujeitas a
deciso pelo Conselho de Gesto, e acompanha a execuo do Plano de
Reestruturao aps assinatura do contrato.
Estamos assim perante um Fundo que, desde a sua composio (trs
representantes das IPSS e um do MSESS) at deciso para atribuio dos apoios
Artigo 11 do Decreto-lei n. 165-A/2013, de 23 de dezembro.
Artigo 12 do Decreto-lei n. 165-A/2013, de 23 de dezembro.
91 Portaria n. 31/2014, de 5 de fevereiro.
92 Artigo 5 da Portaria n. 31/2014, de 5 de fevereiro.
93 Artigo 16 do Decreto-lei n. 165-A/2013, de 23 de dezembro.
94 Uma vez que as decises do Conselho de Gesto so tomadas por maioria.
95 Disponvel no Portal da Segurana Social.
89
90

49

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

financeiros, passando pela emisso de parecer 96 e terminando no


acompanhamento da execuo dos planos de restruturao, parece estar quase
na totalidade fora da esfera da deciso e acompanhamento pblicos. Em julho de
2014, por deliberao de Conselho de Gesto, foi concedido apoio a 99
instituies, num total de cerca de 25 milhes de euros97. Mais recentemente, no
dia 18 de dezembro de 2014, foi aprovado em Conselho de Ministros a atribuio
de 3,5 milhes de euros para reforo do financiamento FRSS.

Rede Local de Interveno Social (RLIS) e Servio de Atendimento e de


Acompanhamento Social (SAAS)
O Governo criou em setembro de 2013 a Rede Local de Interveno Social
(RLIS)98, a qual visa reforar a ao das entidades do setor social pela sua
proximidade populao, criando um modelo de organizao, de interveno
articulada e integrada, de entidades pblicas ou privadas com responsabilidade
no desenvolvimento da ao social, regendo-se por princpios de
contratualizao, cultura de direitos e obrigaes e interveno de proximidade.
Os objetivos da RLIS so: (a) garantir o acolhimento social imediato e
permanente em situaes de crise e/ou emergncia social; (b) assegurar o
atendimento/acompanhamento social das situaes de vulnerabilidade, bem
como disponibilizar apoios financeiros de carcter eventual a agregados
familiares em situao de comprovada carncia econmica; (c) assegurar a
coordenao eficiente de todos os meios e recursos que integram a rede; e (d)
reforar a plataforma de cooperao estabelecida com as instituies que
localmente desenvolvem respostas sociais no mbito da Ao Social.
Em entrevista comunicao social, o Secretrio de Estado da Segurana
Social avanou alguma informao sobre esta rede, como a delegao de
competncias de Ao Social em instituies de solidariedade, que sero
financiadas por fundos comunitrios. Dessas competncias passam a constar a
receo e gesto dos processos relativos a medidas como o Rendimento Social de
Insero, o Subsdio Social de Desemprego e os subsdios eventuais. Quanto s

Para emisso do parecer integram a Bolsa de Gestores do Processo, de acordo com informao disponvel
no Portal da Segurana Social, apenas quatro empresas designadas pelos representantes das IPSS. Pela CNIS
reconhecida apenas a empresa Euroconsult Consultores de Eng. e Gesto, Lda sediada no Porto; pela
Unio das Misericrdias Portuguesas so reconhecidas apenas as empresas JPL Consulting Lda, sediada no
Porto ou Vector Estratgico Estudos e Consultoria S.A. sediada na Maia e reconhecida pela Unio das
Mutualidades Portuguesas a empresa Sociedade Telheiro e Gonalves Solues Financeiras e Contabilidade
Lda sediada em Matosinhos.
97 Listagem disponvel em:
http://www4.segsocial.pt/documents/10152/5782330/Listagem+de+candidaturas+a+financiar_FRSS_R0_29092014
98 Atravs do Despacho n 12154/2013, de 24 de setembro.
96

50

Cadernos
do Observatrio

competncias da Segurana Social, o Secretrio de Estado referiu o papel dos


tcnicos da Segurana Social enquanto agentes de fiscalizao e avaliao99.
De acordo com as declaraes daquele governante, o Governo vai
descentralizar competncias na rea da ao social e deleg-las a instituies de
solidariedade que esto bem implantadas no terreno. Para tal, essas instituies
sero financiadas, com fundos comunitrios, para colocarem os seus recursos,
desde logo humanos, ao servio de tarefas que at agora passavam pela
Segurana Social.
Entre outras, resulta da entrevista que uma das funes que as IPSS
passaro a assumir a possibilidade de concederem subsdios que, atualmente,
o Instituto de Segurana Social concede, em situaes de emergncia, para pagar
uma renda de casa, uma conta de luz, os chamados subsdios eventuais. (...) Este
processo vai ter apoios comunitrios, diz, assegurando que ainda este ano
arrancaro projetos-piloto para dar forma ao novo paradigma.
Em junho de 2013 o ministro da tutela j tinha anunciado que pretendia
que na proteo social cada famlia tivesse o seu prprio gestor, um tcnico de
acompanhamento de proximidade, como h mdicos de famlia, um tcnico
planificador e responsvel pela execuo dos diferentes apoios prestados a cada
famlia. Na altura, o ministro sublinhou a importncia dos princpios da
subsidiariedade, da contratualizao e da confiana entre parceiros na
interveno nesta rea.
Por seu turno, consta no documento de Acordo de Parceria 2014-2020,
proposto por Portugal Comisso Europeia em janeiro de 2014, uma referncia
ao:
() Reforo da plataforma de entendimento e colaborao decorrente da
Rede Social e seu alargamento s entidades/agentes que localmente podero
prestar servios no mbito da operacionalizao de polticas sociais, nascer
uma nova rede local de interveno social (RLIS) que se pretende que
assegure a coordenao eficiente de todos os agentes, meios e recursos que
integram a rede e possa promover, dinamizar e monitorizar respostas
integradas, designadamente, de apoio e acompanhamento da populao mais
vulnervel, para preveno de fenmenos de pobreza e excluso social. Essa
RLIS assentar numa lgica de descentralizao e prestao de servios a
contratualizar atravs de uma estreita articulao entre a segurana social, as
entidades e os demais agentes da comunidade, garantindo uma flexibilidade e
subsidiariedade na sua implementao, bem como do seu acompanhamento,
monitorizao e avaliao. (...) O modelo organizativo estrutura-se na
existncia de uma entidade coordenadora local da parceria a quem compete,
nomeadamente, identificar as entidades locais executoras das aes que
devero fazer parte do Conselho Local de Ao Social (um dos rgos da Rede
99Notcia

Pblico/TSF consultada em http://www.publico.pt/sociedade/noticia/estado-paga-a-instituicoesparticulares-para-que-assumam-mais-competencias-na-gestao-da-accao-social-1606939, 25/09/2013.

51

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

Social), bem como dinamizar e coordenar a execuo do plano de ao. A


atuao dos Gabinetes de Insero Profissional (GIP) enquadra-se igualmente
no mbito das preocupaes de valorizao da proximidade aos territrios e
s populaes das intervenes direcionadas para o combate ao desemprego
e excluso social. (...)

Nas GOP 2014, o Governo sinalizou que na sequncia do reforo desta


parceria pblico-social, visa-se agora criar uma rede de apoio tcnico para um
acompanhamento efetivo das famlias em situao vulnervel, a Rede Nacional
de Interveno Social (RNIS+), constituda atravs de equipas
multidisciplinares, com a qual o Governo pretende realizar um
acompanhamento de proximidade ajustado aos problemas e s capacidades de
cada famlia, tendo por base uma interveno negociada e contratualizada com
os membros do agregado familiar.
Em junho de 2013, a Comisso Permanente do Setor Social (CPSS),
atravs de uma Carta Comum de Balano e de Compromisso, havia anunciado a
inteno de criao desta Rede (RNIS+), de acordo com a qual esta seria uma
rede de apoio tcnico para um acompanhamento efetivo das famlias em
situao vulnervel, cujas equipas devero realizar um acompanhamento de
proximidade, ajustado s caractersticas de cada famlia, tendo por base um
plano de interveno contratualizado e definido com a famlia, caracterizado por
uma nova gesto do acompanhamento constituindo um gestor por famlia, isto
, um tcnico planificador e responsvel pela execuo dos diferentes apoios
prestados a cada famlia.
A RLIS foi regulamentada apenas em setembro de 2014100, podendo ser
entidades aderentes, IPSS e equiparadas ou entidades pblicas com as quais
sejam contratualizados servios complementares. Relativamente ao Modelo de
Gesto foram estabelecidos trs nveis de interveno, conforme a tabela 8.

Atravs do Despacho n. 11675/2014, de 18 de setembro. O mbito territorial de interveno pode ser


supraconcelhio, concelhio ou infra concelhio, circunscrito a uma localidade, freguesia ou bairro, de acordo
com as necessidades especficas do territrio.
100

52

Cadernos
do Observatrio

Tabela 8

Modelo de gesto da RLIS


Nveis
de Interveno

Central

Distrital

Local

Responsabilidades
Assegurado pelos servios centrais do ISS, I.P., aos quais compete definir: objetivos
estratgicos, procedimentos e orientaes relativas operacionalizao do funcionamento
e do acompanhamento/ avaliao da RLIS, previamente consensualizados em sede de
CNAAPAC101, analisar propostas de protocolos a celebrar com as entidades aderentes dos
servios da RLIS, propondo-as para aprovao do Conselho Diretivo do ISS, I.P, etc.
Assegurado pelos Centros Distritais do ISS, I.P., aos quais compete: propor a celebrao de
protocolos com entidades parceiras que asseguram a operacionalizao dos servios da
RLIS, celebrar, aps aprovao do nvel central, os respetivos protocolos com as entidades
aderentes, acompanhar, monitorizar, avaliar e, quando necessrio, sistematizar as
necessidades do territrio, articular a interveno da RLIS com os instrumentos de
planeamento da Rede Social, etc.
Assegurado pelas entidades aderentes da RLIS, s quais compete executar as atividades do
servio contratualizado no mbito do Servio de Atendimento e de Acompanhamento
Social (SAAS) 102 , executar os servios protocolados no mbito da plataforma de
colaborao, implementar novos mecanismos de atuao e diferentes estratgias de ao,
em resposta s necessidades sociais, articular com os Ncleos Locais de Insero (NLI), etc.

Esta Rede pressupe um modelo de contratualizao com as entidades


aderentes, de acordo com o qual celebrado um protocolo que inclui os servios
a prestar, o mbito territorial da interveno, as obrigaes das partes
outorgantes, as condies financeiras e materiais e outras consideradas
relevantes para a prestao do(s) servio(s). Os servios contratualizados no
mbito da RLIS respeitam interveno social desenvolvida pelo SAAS, podendo
incluir outros servios complementares que correspondam s necessidades da
populao do territrio em causa.
Parece resultar da RLIS103, tal como foi publicamente apresentada pelo
Secretrio de Estado da Solidariedade e da Segurana Social, que se trata de uma
alterao de paradigma. Contudo, esta medida suscita dvidas sobre o papel
futuro do Estado na Ao Social e at mesmo na Solidariedade Social, uma vez
que parte das prestaes sociais podero, de acordo com a suas palavras, vir a
ser geridas pelas IPSS. Esta preocupao poder ser maior, quanto maior for o
montante de financiamento pblico (nacional e comunitrio) envolvido, sendo
que dever sempre implicar a definio e implementao de uma forte
componente de monitorizao, avaliao e fiscalizao por parte do Estado. A

Comisso de Acompanhamento e Avaliao dos Protocolos e Acordos de Cooperao.


Portaria n. 188/2014, de 18 de setembro - Regulamenta as condies de organizao e de
funcionamento do Servio de Atendimento e Acompanhamento Social (SAAS). um servio que assegura o
atendimento e o acompanhamento de pessoas e famlias em situao de vulnerabilidade e excluso social,
bem como de emergncia social, o qual pode ser desenvolvido por IPSS ou equiparadas, pela Santa Casa da
Misericrdia de Lisboa ou por instituies da administrao pblica central e local e pode funcionar nas
seguintes modalidades de interveno: Atendimento Social ou Acompanhamento Social. O SAAS pode
integrar a Rede Local de Insero Social, por forma a garantir uma interveno articulada e integrada de
entidades com responsabilidade no desenvolvimento da Ao Social.
103 Despacho n. 12154/2013 de 24 de setembro (2 srie).
101
102

53

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

prpria legislao publicada at data no parece ser suficientemente


esclarecedora.

Estratgia para a Reorganizao dos Servios de Atendimento da


Administrao Pblica 104
O Programa Aproximar105 foi criado em maro de 2013, correspondendo a um
Programa de Descentralizao de Polticas Pblicas, o qual deveria
compatibilizar-se com a aplicao das medidas setoriais, em matria de
racionalizao de servios pblicos desconcentrados, que se encontrem definidas
nos termos do Memorando de Entendimento acordado pelo Estado Portugus no
mbito do Programa de Assistncia Financeira.
Em maio de 2014, no documento Guio da Reforma do Estado, feita
referncia a um novo processo de transferncia de competncias da
Administrao Central para os municpios e as entidades intermunicipais,
atravs do Programa Aproximar, de acordo com o qual deveriam ser
consideradas transferncias em reas como a educao, ainda sob
responsabilidade central, servios locais de sade, contratos de desenvolvimento
e incluso social, cultura, participao na rede de atendimento pblico dos
servios do Estado, transportes e policiamento de trnsito onde se justifique.
Em setembro de 2014,com a Resoluo do Conselho de Ministros n. 55A/2014, foi possvel perceber melhor em que consiste o referido Programa.
Aquela Resoluo estabeleceu a Estratgia para a Reorganizao dos Servios de
Atendimento da Administrao Pblica106, que consiste na implementao de um
novo modelo de organizao para os servios de atendimento o qual assenta em
quatro aes essenciais: (i) a mobilizao e a integrao efetivas, entre os
diferentes servios setoriais da administrao central; (ii) a concertao com as
entidades locais, em particular, os municpios e entidades do 3. setor; (iii) a
digitalizao dos servios pblicos; (iv) e a otimizao do patrimnio
imobilirio.
Visa abranger o atendimento dos seguintes servios 107 : finanas,
segurana social, centros de emprego, espao registos, espao do cidado, espao
empresa, SEF (Servio de Estrangeiros e Fronteiras), IMT (Instituto da
Mobilidade e dos Transportes, I.P.), DRAP (Direes Regionais da Agricultura e
Pescas), INCF (Instituto da Conservao da Natureza e das Florestas, I.P), ACT
Resoluo do Conselho de Ministros n. 55-A/2014, de 15 de setembro.
Resoluo do Conselho de Ministros n. 15/2013, de 19 de maro.
106 Implementada por fases, iniciando-se atravs de experincias piloto nas comunidades intermunicipais de
Alto Tmega, Oeste, Regio de Leiria e Viseu Do Lafes.
107 De acordo com a Resoluo do Conselho de Ministros no so objeto direto e imediato da Estratgia um
conjunto de servios pblicos com presena no territrio, nomeadamente os estabelecimentos no territrio
dos servios de soberania (v.g. representao externa, Foras Armadas, tribunais, foras e servios de
segurana).
104
105

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Cadernos
do Observatrio

(Autoridade para as Condies do Trabalho) e outros servios municipais e/ou


privados (?) onde for aplicvel.
A Estratgia para a Reorganizao dos Servios de Atendimento da
Administrao Pblica prev a racionalizao das estruturas assente em trs
vetores: (a) a progressiva integrao em espaos fsicos comuns condomnio de
servios denominados Lojas do Cidado108 dos vrios servios setoriais e em
especial do respetivo atendimento, recorrendo contratualizao da gesto do
condomnio com os municpios e entidades do 3. setor ou com uma das
entidades da administrao central presentes no espao comum e podendo
eventualmente reforar as valncias de atendimento em cada municpio109; (b)
uma rede de suporte administrativo integrada (BackOffice); e (c) uma rede
complementar e atendimento digital assistido (Espaos do Cidado) que chegar
a outros pontos do territrio alm das Lojas do Cidado.
De acordo com a referida Resoluo do Conselho de Ministros pode
haver contratualizao direta, ou seja, atravs da prestao direta de servio por
trabalhadores do respetivo servio, como acontece atualmente com os postos de
atendimento da Autoridade Tributria desconcentrados e, ou, contratualizao
com o 3 setor, em regime de outsourcing, como se verifica nos Gabinetes de
Insero Profissional (GIP) ou na Rede de Interveno Local (RLIS), tutelados
pelo Ministrio da Solidariedade, Emprego e Segurana Social.
Especificamente na rea da Solidariedade e Segurana Social: prev a
criao da rede local de interveno social (RLIS), enquanto modelo de
organizao (...) que abrange entidades pblicas e ou privadas com
responsabilidade no desenvolvimento da ao social. () importa apostar na
efetiva implementao desta rede, reforando a ao das entidades do setor
social (...) constituem-se como estruturas nucleares para operacionalizao e
descentralizao dos recursos conducentes prestao de respostas imediatas,
de qualidade e, ainda, ao adequado acompanhamento social das situaes de
maior vulnerabilidade.

Lojas do Cidado: so pontos de atendimento digital assistido, contratualizado com entidades locais,
incluindo municpios, freguesias, entidades do 3. setor e outras entidades privadas, que permitem estender
a abrangncia da rede de atendimento. Nestes espaos de atendimento complementar ao cidado, que no
visa substituir o atendimento presencial onde o mesmo hoje exista, os mediadores de atendimento digital
iro auxiliar os cidados na utilizao dos portais dos diferentes servios pblicos, tirando partido da
elevada disponibilidade de funcionalidades online. Nestes espaos tambm se podem prestar atos no
classificveis no conceito estrito de atendimento digital assistido, mediante acordo com os servios
respetivos (por exemplo, renovao das cartas de conduo ou a obteno do carto de cidado).
109 Prev uma interveno voluntria dos municpios - em cooperao, dilogo e mediante parcerias entre
os diferentes nveis governamentais, entre estes e as organizaes do 3. setor.
108

55

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

Regime de delegao de competncias nos municpios e entidades


intermunicipais no domnio de funes sociais 110
Mais recentemente foi publicado o regime de delegao de competncias nos
municpios e entidades intermunicipais assente numa repartio de
responsabilidades, o qual determina que a mesma se concretiza atravs da
celebrao de contratos interadministrativos 111 , os quais identificam as
competncias delegadas pelo Estado em matrias de Educao, Sade, Segurana
Social e Cultura.
Os contratos interadministrativos estabelecem a transferncia dos
recursos financeiros necessrios e suficientes para o exerccio das competncias
delegadas na entidade local, sem aumentar a despesa pblica do Estado, e
podem ainda prever a transferncia da titularidade e da gesto do patrimnio e
dos equipamentos mveis ou imveis afetos prestao do servio pblico em
relao ao qual as competncias so delegadas.
Em matria de Segurana social, e em particular no domnio da Ao
Social o referido diploma determina que, em articulao com os CLAS, pode ser
contratualizada com os rgos dos municpios a delegao das seguintes
competncias: (a) participar na execuo do servio contratualizado no mbito
do Servio de Atendimento e de Acompanhamento Social (SAAS) referente
implementao da RLIS; (b) participao na execuo do Programa Contratos
Locais de Desenvolvimento Social (CLDS).
Face ao exposto, fazendo uma anlise integrada das trs medidas
enunciadas anteriormente RLIS e SAAS; estratgia para a reorganizao dos
Servios de Atendimento da Administrao Pblica (e Programa Aproximar); e
regime de delegao de competncias nos municpios e entidades
intermunicipais no domnio de funes sociais e considerando as declaraes
do Secretrio de Estado supracitadas, de acordo com as quais o Governo
pretende descentralizar competncias na rea da ao social e deleg-las a
instituies de solidariedade (...). Para tal, essas instituies sero financiadas,
com fundos comunitrios, para colocarem os seus recursos, desde logo humanos,
ao servio de tarefas que at agora passavam pela Segurana Social, parece
poder concluir-se, em primeira instncia, que o objetivo seria atribuir a IPSS
(mediante a celebrao de contratos) o atendimento e o acompanhamento de
pessoas e famlias em situao de vulnerabilidade e excluso social, bem como de
emergncia social (atravs dos SAAS), podendo os servios contratualizados no
mbito da RLIS corresponderem interveno social desenvolvida pelo SAAS, e
incluir outros servios complementares que correspondam s necessidades da
populao do territrio em causa.

110
111

Decreto-lei n. 30/2015, de 12 de fevereiro.


A contratualizao da delegao de competncias realizada atravs de projetos-piloto.

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Cadernos
do Observatrio

Ou seja, parece resultar da RLIS112, tal como foi publicamente apresentada


pelo Secretrio de Estado da Solidariedade e da Segurana Social, que mais do
que uma alterao de paradigma, podemos estar perante uma desregulao de
uma rea, cujo acompanhamento e monitorizao so complexos.
Por seu turno, a Estratgia para a Reorganizao dos Servios de
Atendimento da Administrao Pblica (incluindo o Programa Aproximar)
parece alargar ainda mais o mbito de interveno das IPSS, ao prever a
possibilidade de poder haver contratualizao com o 3 setor, em regime de
outsourcing, para gesto do condomnio dos servios denominados Lojas do
Cidado.
Contudo, o recente regime de delegao de competncias nos municpios
e entidades intermunicipais113 determina que em matria de Segurana Social, e
em particular no domnio da Ao Social, pode ser contratualizada com os rgos
dos municpios a participao na execuo do servio contratualizado no mbito
do SAAS referente implementao da RLIS, o que parece indiciar um risco
concorrencial entre os municpios e as IPSS no mbito do desenvolvimento do
SAAS, da RLIS e do Programa de Descentralizao de Polticas Pblicas
(Programa Aproximar).
Independentemente dos equilbrios ou desequilbrios que estas medidas
podero suscitar ao nvel local, pelos motivos apontados, essencial que sejam
analisadas e avaliadas de uma forma integrada uma vez que esto
correlacionadas. Importa tambm responder a questes como, em que moldes
sero operacionalizadas, quais os termos da contratualizao entre a Segurana
Social e as entidades promotoras, qual o papel das IPSS e dos municpios uma vez
que parecem estar em p de igualdade no acesso a estas medidas, quais os
impactos financeiros.
Alterao ao estatuto das IPSS
Atravs do Decreto-lei n. 172-A/2014, de 14 de novembro foi alterado o
Estatuto das Instituies Particulares de Solidariedade Social (aprovado pelo
Decreto-lei n. 119/83, de 25 de fevereiro)114. As alteraes introduzidas
inserem-se e complementam as medidas enunciadas nos pontos anteriores,
destacando-se em sede preambular a referncia: o Governo, desde o incio da
legislatura, desencadeou um processo de alterao do paradigma de
relacionamento existente, deixando o conceito de Estado Tutelar para uma
relao de Estado Parceiro estimulando e apoiando a atividade desenvolvida,
Despacho n. 12154/2013 de 24 de setembro (2 srie).
Decreto-lei n. 30/2015, de 12 de fevereiro.
114 Conforme consta no prembulo, foi ouvida a Unio das Misericrdias Portuguesas, foi promovida a
audio da Confederao Nacional das Instituies de Solidariedade, mas no ter sido ouvida a Unio das
Mutualidades Portuguesas.
112
113

57

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

bem como o aparecimento de novas e inovadoras respostas sociais. ainda


realada a capacidade de dinamizao econmica e social deste Setor porque
em momentos de crise uma economia que se comporta de forma
expansionista e em contraciclo, quando comparado com os outros setores
tradicionais da economia.
Enquadrada ao abrigo e no desenvolvimento da Lei de Bases da
Economia Social, a reviso a que foi sujeito o Estatuto omissa em relao ao
Pacto de Cooperao para a Solidariedade Social, assinado em dezembro de
1996, o qual regeu desde ento os termos da cooperao entre o Estado e o
Terceiro Setor. No claro o significado dessa omisso, mas alguns dos
princpios nele estabelecidos so significativamente alterados com a reviso
agora efetuada, o que pode justificar o facto de no ser referenciado.
Desde logo pelo facto do Estado deixar de tutelar as entidades abrangidas
pelo Estatuto, circunscrevendo-se a uma relao de apoio cabendo-lhe exercer
poderes de inspeo, auditoria e fiscalizao sobre as instituies (...) nos exatos
termos definidos nos respetivos estatutos. O acompanhamento e fiscalizao
on going por parte do Estado so bastante suprimidos, em oposio aos
poderes dos rgos de fiscalizao das instituies que so reforados. Os
oramentos e as contas das instituies, que anteriormente careciam de visto do
membro do Governo responsvel pela rea da segurana social, com a faculdade
de delegao, depois de serem aprovados pelos corpos gerentes, deixam de ser
sujeitas a visto, passando a ser apresentadas apenas para verificao da sua
legalidade.
Por outro lado, so reforados e alargados os poderes do Estado para
pedir judicialmente a destituio do rgo de administrao, o que indicia a
aposta numa interveno mais punitiva e menos preventiva por parte do Estado.
Nos fins e atividades principais a desenvolver por estas instituies foram
includas as iniciativas nos domnios da proteo social dos cidados nas
eventualidades da doena e morte, bem como outras respostas sociais no
referenciadas que contribuam para a efetivao dos direitos sociais dos cidados.
Foi ainda clarificada a separao entre os fins principais e os fins
instrumentais das instituies, considerando-se como instrumentais outros fins
no lucrativos, desde que esses fins sejam compatveis com os fins principais,
bem como atividades de natureza instrumental relativamente aos fins no
lucrativos, ainda que desenvolvidos por outras entidades por elas criadas,
mesmo que em parceria e cujos resultados econmicos contribuam
exclusivamente para o financiamento da concretizao daqueles fins. Passou a

58

Cadernos
do Observatrio

ser permitido que as federaes e as confederaes115 passem a desenvolver


quaisquer fins e atividades, incluindo as instrumentais.
Com a reviso do Estatuto, os mandatos dos presidentes das instituies
ou cargos equiparados passam a estar limitados a trs mandatos consecutivos
(de quatro anos cada um), bem como a remunerao dos rgos de
administrao, a qual no pode exceder o montante de quatro vezes o valor do
indexante de apoios sociais (IAS). Por outro lado, a fixao da remunerao dos
membros dos corpos gerentes deixa de ser competncias da assembleia geral
passando a ser do rgo de administrao.
Sem prejuzo de outras alteraes introduzidas, nomeadamente ao nvel
do registo e da concesso do estatuto de utilidade pblica, dos estatutos, das
incompatibilidades e condies de exerccio dos cargos, da responsabilidade dos
titulares dos rgos e dos termos da sua destituio, ou do destino dos bens das
instituies no caso de extino, em particular no caso das Irmandades da
Misericrdia, foram anteriormente enunciadas as alteraes mais relevantes na
perspetiva em anlise no presente trabalho.
pois expectvel que se suceda alterao dos Estatutos das IPSS, uma
reviso do Despacho Normativo n. 75/92, de 20 de maio, o qual define os
critrios gerais de cooperao entre a Segurana Social e as IPSS, cujos acordos
revestem atualmente a forma de acordos de cooperao ou acordos de gesto.
Regulamento das comparticipaes familiares devidas pela utilizao
dos servios e equipamentos sociais
Em dezembro de 2014 foi alterada a Orientao Tcnica116 que regula os termos
das comparticipaes familiares devidas pela utilizao dos servios e
equipamentos sociais das IPSS. Em traos gerais a nova Circular enumera as
orientaes que esto na base do clculo das comparticipaes familiares,
assente em trs vertentes: o conceito de agregado familiar, os rendimentos a
considerar e uma maior efetividade na determinao da totalidade dos
rendimentos.
Relativamente a estas vertentes, verifica-se que, quer o conceito de
agregado familiar, quer a descrio dos rendimentos a considerar se encontram
mais detalhados117, reduzindo a margem de discricionariedade associada aos
conceitos anteriores. Por exemplo, no caso dos rendimentos era considerado o
As federaes so agrupamentos de instituies que prossigam atividades congneres ou afins, enquanto
so confederaes a CNIS, a Unio das Misericrdias Portuguesas e a Unio das Mutualidades Portuguesas.
116 Atravs da Circular n. 4, de 16 de dezembro de 2014, emitida pela Direo-geral da Segurana Social
(DGSS), a qual veio substituir a Orientao Normativa Circular n. 3, de 2 de maio de 1997, emitida pela
ento Direo-geral de Ao Social (DGAS). Pode ser consultada no Portal da Segurana Social em:
http://www4.seg-social.pt/documents/10152/7002195/COT+4+2014.pdf.
117 Apresentam diversas semelhanas aos conceitos previstos no Decreto-lei n 70/2010, de 16 de junho
Condio de Recursos.
115

59

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

rendimento mensal ilquido corresponde ao duodcimo da soma dos


rendimentos anualmente auferidos, a qualquer ttulo o que poderia introduzir
dvidas e aplicaes distintas entre instituies.
Por outro lado, a Circular n. 4 de dezembro de 2014 estabelece que na
sequncia da aplicao das novas orientaes, os aumentos das
comparticipaes pagas atualmente pelas famlias no podem ser superiores a
5%. Contudo, no clarifica se esse limite se aplica apenas num primeiro reclculo
ou enquanto o utente frequentar a resposta social. Por exemplo, a
comparticipao de uma famlia com um filho em creche, que da aplicao das
novas regras resulte um aumento de 15%, no sofrer um aumento superior a
5% enquanto a criana frequentar a creche, ou este limite mximo de aumento
s se aplica num primeiro reclculo da mensalidade a pagar? Esta questo pode
tornar-se mais pertinente no caso de respostas sociais como a Estrutura
Residencial para Pessoas Idosas (ERPI) 118 , cujo perodo de frequncia
tendencialmente mais longo.
De acordo com aquela Circular as novas orientaes aplicam-se
decorridos 90 dias sobre a data em que seja dado conhecimento do respetivo
teor s instituies pelos Centros Distritais do ISS, I.P. Como se deve aplicar este
perodo de vigncia? Com efeito, permanece a dvida se os 90 dias se aplicam
exclusivamente aos novos utentes e os utentes que frequentam atualmente as
respostas sociais s tero as suas comparticipaes revistas luz das novas
regras a contar do prximo ano civil ou do prximo ano letivo (para as respostas
sociais destinadas s crianas). Ou se, pelo contrrio, passado o prazo
estabelecido as novas normas de podem aplicar tambm aos utentes que
frequentam atualmente as respostas sociais.
Da anlise s alteraes introduzidas pela Circular n. 4/2014 importa
destacar as seguintes:

No foi mantida na recente Circular a norma que previa uma reduo


de 20% na comparticipao familiar mensal sempre que se verificasse
a frequncia do mesmo estabelecimento por mais do que um elemento
do agregado familiar. Por exemplo, a mensalidade que uma famlia,
com mais do que uma criana em creche, paga atualmente pode ser
revista com as novas normas, porque deixa de beneficiar da reduo
de 20%.

O montante da comparticipao familiar calculado pela aplicao de


uma determinada percentagem ao rendimento familiar per capita, em
funo da resposta social em causa.

Considera-se estrutura residencial para pessoas idosas (lar para idosos e estrutura residencial), o
estabelecimento para alojamento coletivo, de utilizao temporria ou permanente, em que sejam
desenvolvidas atividades de apoio social e prestados cuidados de enfermagem. Portal da Carta Social.
118

60

Cadernos
do Observatrio

Relativamente s respostas sociais: Servio de Apoio Domicilirio


(SAD)119 e Centro de Dia120, as percentagens aplicveis tenderam em
agravar-se com as alteraes introduzidas. No SAD passa a ser
aplicada uma percentagem sobre o rendimento familiar per capita,
varivel entre 40% e 75%, enquanto a percentagem anterior se
situava nos 50%. Relativamente ao Centro de Dia a percentagem a
aplicar sobre o rendimento familiar per capita varivel, entre 45% e
60%, por relao ao intervalo entre 40% e 50% aplicado
anteriormente.

Relativamente resposta social Estrutura Residencial para Pessoas


Idosas (ERPI) foram introduzidas as seguintes alteraes:
o A esta resposta social aplicado um conceito de agregado familiar
distinto das restantes, sendo considerada apenas a pessoa
destinatria da ERPI. Com esta particularidade a comparticipao
familiar calculada considerando apenas os rendimentos do
destinatrio da resposta;
o A Circular anterior estabelecia que, qualquer que fosse a resposta
social, o montante da comparticipao familiar no poderia
exceder o custo mdio real do utente verificado no equipamento
ou servio que utiliza. Com as alteraes introduzidas, mantm-se
uma norma similar aplicvel s restantes respostas sociais, com
exceo da ERPI, qual no aplicado um montante mximo de
comparticipao familiar;
o O clculo da comparticipao familiar121 a pagar pelo utente
determinado atravs da aplicao ao rendimento per capita, de
uma percentagem varivel entre 75% a 90% (de acordo com o
grau de dependncia), percentagem essa que com a anterior
Circular se situava nos 70%;
o Com as alteraes introduzidas comparticipao a pagar pelo
utente, pode ainda acrescer uma comparticipao dos
descendentes ou outros familiares, para a qual deve ser atendida a
capacidade econmica do agregado familiar, sendo o montante
apurado acordado entre as partes interessadas, mediante outorga

O Servio de Apoio Domicilirio consiste na prestao de cuidados individualizados e personalizados no


domiclio a indivduos e famlias quando, por motivo de doena, deficincia ou outro impedimento, no
possam assegurar temporria ou permanentemente, a satisfao das necessidades bsicas e/ou as
atividades da vida diria. Portal da Carta Social.
120 O Centro de Dia consiste na prestao de um conjunto de servios que contribuem para a manuteno
das pessoas idosas no seu meio sociofamiliar. Portal da Carta Social.
121 No caso da ERPI corresponde comparticipao calculada apenas com os rendimentos do destinatrio
da mesma.
119

61

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

de acordo escrito e com emisso do respetivo recibo de forma


individualizada.
As normas estabelecidas pela Circular n. 4/2014 devem ser analisadas
em articulao com as seguintes disposies do Protocolo de Cooperao
2015/2016:

Estabelece um valor de referncia para frequncia da ERPI, em 2015,


no montante de 970 euros por utente/ ms.

Estabelece para o ano de 2015 um montante de comparticipao


mensal da Segurana Social de 362,49 euros por utente/ ms.

Prev que o somatrio de todas as comparticipaes (utente,


segurana social e familiar), num perodo de referncia anual, para os
utentes abrangidos pelo acordo de cooperao, no pode exceder o
produto do valor de referncia referido anteriormente, pelo nmero
de utentes em acordo de cooperao, acrescido de 15%).
Da aplicao desta norma resulta que, em mdia, a comparticipao
paga pelo utente, somada comparticipao paga pelos familiares,
deve situar-se em 2015 em cerca de 753,01 euros/ ms.

Por ltimo, o Protocolo de Cooperao em vigor prev que no caso da


ERPI, no lcita a exigncia de qualquer pagamento quer no ato de
inscrio, quer no ato de ocupao da vaga em estrutura residencial
para pessoas idosas, como condio de acesso.

No caso da resposta social Estrutura Residencial para Pessoas Idosas, as


normas supracitadas aplicam-se exclusivamente aos utentes abrangidos pelos
Acordos de Cooperao com a Segurana Social. Aos utentes que no esto
abrangidos pelos referidos Acordos no esto estabelecidos, para o ano de 2015,
quaisquer limites aos montantes de comparticipao a pagar pelo utente ou pela
famlia122.
Analisando os Protocolos de Cooperao celebrados nos ltimos anos
verifica-se que, no caso da resposta social ERPI foram introduzidas alteraes
adicionais, para alm das constantes na Circular n. 4/2014. Verifica-se que o
Protocolo de Cooperao para 2009 introduziu algumas regras na determinao
da comparticipao familiar, que foram alteradas ou suprimidas nos Protocolos
celebrados nos anos seguintes. A ttulo de exemplo, destacam-se as seguintes:

O somatrio da comparticipao paga pelo utente e da


comparticipao paga pelos familiares no poderia ultrapassar 125%

Salienta-se contudo, que existem situaes em que, mesmo no havendo Acordo de Cooperao
celebrado, o equipamento social foi construdo com recurso a programas de investimento pblicos,
beneficiando a instituio de cofinanciamento pblico para a sua construo.
122

62

Cadernos
do Observatrio

do valor de referncia, deduzido do montante de comparticipao da


segurana social.
Se esta norma fosse aplicvel em 2015, a comparticipao mxima
admissvel (a pagar pelo utente e pela famlia123), situar-se-ia em
850,01 euros por ms124.

Em 2009 a norma anterior era conjugada com a norma includa no


Protocolo de Cooperao em vigor, de acordo com o qual ao
somatrio das comparticipaes do utente, das comparticipaes dos
familiares e das comparticipaes pagas pela Segurana Social, num
perodo de referncia anual, no pode exceder o produto do valor de
referncia para frequncia da ERPI, pelo nmero de utentes em acordo
de cooperao, acrescido de 15%125.
Ou seja, no perodo de um ano:

(Somatrio das comparticipaes pagas


pelos utentes, das comparticipaes pagas
pelos seus familiares e das
comparticipaes pagas pela Segurana
Social)

<

(115% do valor de referncia


para frequncia da ERPI X n. de
utentes da ERPI)

semelhana do exemplo anterior, o Protocolo de Cooperao para 2009


estabelecia alguns limiares aplicveis aos utentes que no estivessem abrangidos
pelos Acordos, designadamente:

Ao somatrio da comparticipao paga pelo utente e da


comparticipao paga pelos familiares, era aplicado um limite
correspondente a 150% do valor de referncia para frequncia da
ERPI.

Por outro lado, ao somatrio das comparticipaes do utente e dos


descendentes, num perodo de referncia anual, para os utentes que
no estivessem abrangidos pelo acordo de cooperao, no podia
exceder o produto do valor de referncia para frequncia da ERPI,
pelo nmero de utentes em acordo de cooperao, acrescido de 50%.
Ou seja, no perodo de um ano:

O Protocolo de Cooperao para 2009 previa que a comparticipao familiar apenas podia ser cobrada
aos descendentes de 1 grau em linha reta, ou a outros herdeiros legtimos nos termos do Cdigo Civil. Com
as orientaes previstas na Circular n. 4/2014, a comparticipao familiar pode ser cobrada aos
descendentes ou outros familiares (em sentido lato).
124 Com o Valor de Referncia estabelecido em 2009 (775,77 euros) a comparticipao mxima admissvel a
pagar pelo utente e pela famlia situar-se-ia em 622,40 euros por ms.
125 Da aplicao desta norma resulta que, em mdia, a comparticipao paga pelo utente, somada
comparticipao paga pelos familiares, deve situar-se em 2015 em cerca de 753,01 euros/ ms.
123

63

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

(Somatrio das comparticipaes pagas


pelos utentes e das comparticipaes pagas
pelos seus descendentes)

<

(150% do valor de referncia


para frequncia da ERPI X n. de
utentes da ERPI)

Por ltimo, importa salientar que normas desta natureza no so apenas


orientaes a aplicar pelas instituies, decididas e veiculadas pelo Ministrio
que tutela a rea. Devem ser analisadas enquanto medida de poltica, que
influencia diretamente o rendimento disponvel das famlias e no incua no
acesso s respostas sociais.

Desafios: dvidas, questes, alternativas e caminhos


Como referido, na gnese da generalidade das reformas efetuadas ao longo de
quase um sculo em matria de assistncia social e mais recentemente de
solidariedade social, esteve e continua a estar a necessidade de transformar o
velho paradigma assistencialista e residual num modelo capaz de responder aos
mais recentes desafios da proteo social, assente na efetivao de direitos e na
participao ativa de todas as partes envolvidas, concretizado atravs de
medidas, programas, projetos.
So enormes os desafios que se apresentam, no atual contexto, ao nvel da
proteo social e a soluo a adotar face aos problemas presentes, bem como o
rumo a seguir em matria de Modelo de Proteo Social que desejamos, tornam o
atual momento, tambm num momento decisivo para o futuro da cooperao
entre o Estado e o Terceiro Setor.

Que modelo para Portugal?


As solues podem passar por uma continuidade de programas e medidas em
curso ou j experimentados, como os programas de luta contra a pobreza, a
alterao do sistema de proteo de crianas e jovens em risco, a fundao de um
novo regime de prestaes familiares que privilegiam as famlias de mais baixos
rendimentos, em particular as famlias com crianas e jovens a cargo, a criao
de medidas que procuram garantir um rendimento mnimo ao mesmo tempo que
visam a insero social dos grupos mais vulnerveis ou, por um conjunto de
medidas que permitam redistribuir de forma cada vez mais eficaz o apoio social
pelos portugueses que mais precisam, que tm maiores carncias econmicas e
maior dificuldade de acesso s respostas sociais, sempre sujeitas a um
acompanhamento e avaliao permanentes, para que a utilizao dos recursos
financeiros pblicos afetos aos subsistemas de Ao Social e Solidariedade, seja
cada vez mais eficiente no combate pobreza e desigualdade.
O Estado Social portugus parece hoje cativo da narrativa austeritria que
tem sobretudo atingido os pases do sul da europa, alavancada por uma
64

Cadernos
do Observatrio

economia financeira desregulada e desreguladora, que desvaloriza o trabalho,


ataca a atividade econmica, reduz a proteo social aos mnimos e aprofunda as
desigualdades.
O campo da interveno social no combate pobreza e excluso hoje o
espelho mais fiel das lgicas de ao neoliberais que tm dominado o espectro
poltico. Atente-se ao quadro nacional, onde, perante o aumento constante do
desemprego e da precariedade do emprego, associados a uma inevitvel quebra
de rendimento disponvel das famlias e ao consequente empobrecimento, a
somar a uma pobreza estrutural que carateriza um quinto da populao
portuguesa, o recurso ao sistema de proteo social tornar-se-ia essencial, e at
inevitvel.
No entanto, assiste-se a um recuo da proviso pblica em diversos
domnios, sustentado por um argumentrio que enfatiza critrios de eficincia e
eficcia da despesa social; que hiperboliza o combate fraude em determinadas
prestaes sociais ao ponto de se questionar a sobrevivncia do prprio sistema
de proteo social; que privilegia a viso assistencialista e emergencialista da
Ao Social em detrimento de uma abordagem pelos direitos e sustentada em
medidas preventivas e que parece desregular aquele que era um princpio
fundamental da cooperao entre o Estado e o Terceiro Setor, que consistia nos
poderes de tutela do Estado, e de fiscalizao e de inspeo no garante dos
objetivos de desenvolvimento social.
No colocando em causa o papel essencial que o Terceiro Setor tem em
Portugal, na prossecuo da Ao Social, nem a necessidade do Estado continuar
a apoiar e a valorizar as instituies particulares de solidariedade social, este
parece ser o momento para uma reflexo aprofundada sobre o rumo a tomar,
sobre qual a forma de sedimentar e fortalecer a relao com as IPSS, devendo
estas desenvolver respostas sociais e programas especficos, deixando no Estado
aquelas que so as funes essenciais de atribuio direta de apoios pblicos,
designadamente a atribuio de prestaes sociais ou de outros apoios de
natureza monetria.
Importa ainda salientar que o presente trabalho no visou uma anlise ao
papel individual de cada instituio, no constitui uma crtica ao trabalho
desenvolvido por estas entidades, nem pretende avaliar o trabalho meritrio dos
seus rgos ou funcionrios. Foi desenvolvido tendo como foco as medidas de
poltica adotadas, e os atores e intervenientes principais no modelo de
cooperao institudo: o Governo em funes em cada momento e as estruturas
representativas das instituies.

65

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

Apontam-se de seguida algumas pistas de interveno futura:

Desenvolver uma estratgia nacional de Ao Social (com medidas e


metas que permitam a sua monitorizao; identificao de pblicosalvo; etc). A tnica deve incidir no beneficirio/ utente;
Melhorar sistemas de recolha de dados (por exemplo, criando uma
plataforma nica de gesto de informaes, nomeadamente de planos
de interveno individual/familiar);
Assumir uma abordagem de incluso ativa (com trs pilares:
rendimentos, emprego, servios):
Pilar rendimentos: gesto e aplicao de prestaes mnimas
(RSI, SSD, etc.) ou de subsdios pontuais (subsdios eventuais).
Comparticipao financeira direta s famlias para a frequncia
de servios de respostas sociais, assumindo o Estado o
cumprimento da diferenciao positiva;
Pilar emprego: gesto e aplicao de medidas do mercado de
trabalho inclusivo (CEI e CEI+, Empresas de insero, etc.);
Pilar servios: gesto de vagas comparticipadas pelo Estado em
servios e equipamentos sociais; atribuio de tarifas sociais
(energia, transportes, etc.).

Mas pretende-se com este documento, mais do que apontar pistas ou


caminhos, deixar dvidas, questes para um debate que deve ser feito na
sociedade, de forma aberta e sem preconceitos.
essencial conhecer para decidir, debater para tomar decises, perceber
qual o percurso do Terceiro Setor em Portugal at agora, para melhor
compreender as dinmicas instaladas, o peso e a importncia que este assume no
desenvolvimento das respostas sociais, bem como o poder negocial e a
influncia que este setor e os seus representantes tm na sociedade portuguesa
em geral, e junto do poder poltico, em particular.
Para suscitar o debate e a reflexo deixam-se apenas algumas das muitas
questes que merecem reflexo:

No atual contexto de austeridade e de debate sobre o futuro do Estado


Social, deve o poder poltico continuar a reforar esta rea (representa
atualmente mais de 1.600 milhes de euros por ano)?

E esse reforo deve ser acompanhado de uma reviso do modelo de


cooperao implementado, de modo a equilibrar direitos e deveres de
ambas as partes, ou deve ser reforada a autonomia das IPSS, sem um
efetivo envolvimento do Estado, no s ao nvel da deciso, mas
tambm do acompanhamento e da fiscalizao, como parece estar a
suceder nos anos mais recentes?

66

Cadernos
do Observatrio

Deve o poder poltico continuar a cortar nas prestaes de


solidariedade, dirigidas s pessoas com menores recursos, reforando
em simultneo as transferncias financeiras para as IPSS?

Qual o grau de eficcia das prestaes sociais atribudas diretamente


aos beneficirios? E dos apoios prestados indiretamente pelas IPSS
aos cidados mais vulnerveis ou com menores recursos? Devem as
prestaes sociais e estes apoios ser complementares ou substitutivos
(como parece estar a acontecer)?

Deve ser trazida para a agenda pblica a discusso sobre quem mais
eficiente no desenvolvimento das respostas sociais, se o Estado ou as
IPSS? Ou as decises tomadas at agora, conforme explica a teoria do
institucionalismo histrico, condicionam de forma incontornvel as
escolhas futuras?

Onde deve comear e onde deve parar a interveno do Terceiro


Setor?

Sero as IPSS e os seus recursos (incluindo os subsdios do Estado)


geridos da forma mais eficiente?

Faria sentido aplicar a estas instituies e aos seus dirigentes algumas


das normas aplicadas ao dos gestores e dirigentes da
administrao pblica (designadamente em matria oramental e
correspondente responsabilizao financeira)?

O reforo das transferncias financeiras para as IPSS deve passar a ser


dirigido de forma explcita aos utentes/ beneficirios, sabendo o
Estado exatamente quem so ou quais os critrios adotados pelas IPSS
na sua seleo, ou deve o Estado continuar (como parece estar a fazer)
a suportar os acordos com base em nmeros de utentes/ nmeros de
beneficirios?

Deve a concesso de financiamento pblico s IPSS ser mais


divulgada, tornando mais transparente para o cidado esta relao de
cooperao com o Estado e a despesa pblica associada?

O atual modelo de comparticipao (em que o Estado comparticipa a


IPSS com um montante fixo por utente/ ms e a instituio que
determina o montante de comparticipao familiar, tendo subjacente
o princpio da diferenciao positiva), deve ser substitudo por um
modelo de comparticipao direta famlia?

O modelo de comparticipao direta ao utente, implementado em


2006 na Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados, deve ser
generalizado a todas as respostas sociais?

67

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

126

So aceitveis as recentes alteraes s normas que regulamentam o


clculo das comparticipaes familiares devidas pela utilizao dos
servios e equipamentos sociais, de acordo com as quais as famlias
com segundo filho em creche deixam de beneficiar de desconto, ou no
caso das comparticipaes por frequncia em lar de idosos deixarem
de estar sujeitas a um limite mximo?

Deve ser implementado um modelo em que o Estado efetue uma


gesto de vagas em servios e equipamentos sociais, designadamente
atravs da criao de uma base de dados a nvel nacional? Ou no
limite, sinalize os utentes para as vagas disponveis, tal como na
RNCCI?

Devem as IPSS continuar a prestar exclusivamente servios ou apoios


em espcie?

Ou devem ser atribudas s IPSS funes que at agora estiveram


sempre na esfera direta do Estado, como por exemplo a atribuio de
prestaes sociais ou a subsdios monetrios eventuais?

O Secretrio de Estado da Segurana Social afirmou que das


competncias das IPSS passaro a constar a receo e gesto dos
processos relativos a medidas como o Rendimento Social de Insero,
o Subsdio Social de Desemprego e os subsdios eventuais126. Como se
evitaria o livre arbtrio na concesso destas prestaes sociais ou de
subsdios eventuais (de natureza monetria) por parte das IPSS?

Na mesma entrevista aquele governante afirmou que a delegao de


competncias de Ao Social em instituies de solidariedade ser
sustentada atravs de financiamento com fundos comunitrios, para
colocarem os seus recursos, desde logo humanos, ao servio de tarefas
que at agora passavam pela Segurana Social. Em que moldes estar
pensada essa canalizao de fundos do prximo quadro comunitrio
para as IPSS? A quem compete a gesto desses fundos? Parece resultar
do novo Fundo de Reestruturao do Setor Solidrio que parte da
gesto, deciso, acompanhamento da execuo desses fundos fica
exclusivamente na responsabilidade das IPSS, uma vez que estes
constituem uma das fontes de financiamento previstas. Ser aceitvel
que tal acontea?

Do regime de delegao de competncias administrativas


recentemente publicado parece resultar, em particular no domnio da
Ao Social, que o Estado pretende contratualizar, com os municpios
ou com as instituies do terceiro setor, a execuo do SAAS referente
implementao da RLIS ou a reorganizao dos servios de

Ver nota de rodap 100.

68

Cadernos
do Observatrio

atendimento o que parece indiciar um risco concorrencial no


desenvolvimento do processo de descentralizao de competncias.
Deveria a estratgia de descentralizao ser mais clara sobre os
critrios que iro determinar, em cada territrio, se a descentralizao
vai ser prosseguida pelo municpio ou por una instituio do terceiro
setor? desejvel que uma medida desta natureza assente num
regime concorrencial entre poder local e terceiro setor, quando
deveria assentar numa lgica de parceria?

Qual o papel que o terceiro setor dever ter em reas como a educao
e a sade, face ao recente regime de delegao de competncias
administrativas que remete essas competncias para os municpios?

Que medidas deve o Governo adotar quando se identifiquem


sobreposies de polticas pblicas (como por exemplo, no caso dos
ATL assegurados pelas IPSS e da escola a tempo inteiro, assegurada
pelas autarquias)?

Concluso
O presente trabalho insere-se no Observatrio sobre Crises e Alternativas, um
projeto desenvolvido pelo Centro de Estudos Sociais da Universidade de
Coimbra, tendo como objetivo a elaborao de um diagnstico e a caracterizao
da crise em Portugal, mediante o acompanhamento e avaliao das polticas
pblicas adotadas neste perodo, para que possam ser identificadas solues e
respostas aos problemas que persistem ou que se agudizaram. No mbito das
atividades das Oficinas sobre Segurana Social, organizadas por este
Observatrio, foi consensual que um dos temas com menor reflexo tcnica era o
da Ao Social e do papel do Terceiro Setor.
Verifica-se que as polticas sociais mais recentes tiveram um forte pendor
austeritrio, o que se traduziu numa diminuio da proteo social
nomeadamente nas componentes de solidariedade e proteo familiar. Ao
contrrio do que seria expectvel num perodo de aumento de desemprego e de
diminuio dos rendimentos lquidos das famlias, as prestaes sociais127 de
combate pobreza mais severa foram sujeitas a alteraes legislativas para que
o seu acesso fosse mais restrito, tendo como consequncia a diminuio dos seus
beneficirios, a reduo ou o congelamento do valor das prestaes e o
agravamento do risco de pobreza em Portugal. Mas, a par destes resultados
assistiu-se a um fenmeno contrrio nas medidas de Ao Social: houve
claramente uma aposta nesta rea, com uma evidente canalizao de recursos

127 Nomeadamente Rendimento Social de Insero, Complemento Solidrio para Idosos, Abono de Famlia.

69

#3 Proteo social, terceiro setor e equipamentos sociais

pblicos das prestaes sociais de combate pobreza para medidas com um


forte pendor caritativo.
Com efeito, num contexto de austeridade assistiu-se ao reforo da dotao
financeira com os acordos de cooperao na Segurana Social, a uma aposta na
resposta social Cantina Social, at ento marginal, e a uma inteno de remeter
para as instituies do terceiro setor o desenvolvimento de competncias
assumidas at agora, e em regra, pelo Estado.
Tratando-se de escolhas polticas numa rea pouco estudada, e
essencialmente numa rea com pouco debate e pensamento crtico, parecia
importante aprofundar o tema, perceber historicamente qual a evoluo do
terceiro setor em Portugal e de que forma as decises polticas tomadas ao longo
do tempo influenciaram o desenvolvimento das instituies deste setor. Esta
perceo histrica tornou-se essencial para a compreenso do alcance das
medidas de poltica que foram adotadas nesta rea durante o perodo de vigncia
do Plano de Ajustamento Econmico e Financeiro. Verifica-se que, mesmo aps o
terminus do Programa de Ajustamento, as medidas em matria de proteo
social mantm a mesma tendncia, com uma diminuio dos beneficirios das
prestaes de combate pobreza, por no se assistir a uma reformulao
premente das regras de acesso, e o surgimento de novas medidas no mbito da
Ao Social, com implementao a prazo, que tm como objetivo transferir
responsabilidades para o setor solidrio, esvaziando o Estado das suas
competncias e dos recursos humanos nestas reas, sem que tenha sido
demonstrado que tal opo se venha a traduzir numa diminuio da despesa
pblica ou numa melhoria da proteo social.
Neste contexto, pretende-se com este trabalho, mais do que apontar
solues ou apresentar propostas concretas, deixar dvidas e levantar questes
para promover um debate que urge ser feito na sociedade, de forma aberta e sem
preconceitos.
As dvidas e as questes apontadas devem ser debatidas e discutidas por
todos, para que possam ser sinalizadas solues que respondam aos problemas
identificados.

70

Cadernos
do Observatrio

Referncias Bibliogrficas
Campbell, Mike (1999), The Third System, Employment
Development, Synthesis Report. Bruxelas: Comisso Europeia.

and

Local

Chaves, Rafael; Monzn, Jos Luis (2007), A Economia Social na Unio Europeia
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Ncleo de Documentao Tcnica e Divulgao.

Outras referncias
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Gabinete de Estratgia e Planeamento, Ministrio da Solidariedade, Emprego e
Segurana Social.
Conta da Segurana Social (2003 a 2012), Instituto de Gesto Financeira da
Segurana Social, Ministrio da Solidariedade, Emprego e Segurana Social
Constituio da Repblica Portuguesa
Legislao diversa

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