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III Encontro da Associao Nacional de Pesquisa e Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo

arquitetura, cidade e projeto: uma construo coletiva


So Paulo, 2014

EIXO TEMTICO:
( ) Ambiente e Sustentabilidade
(X) Crtica, Documentao e Reflexo
( ) Habitao e Direito Cidade
( ) Infraestrutura e Mobilidade
( ) Patrimnio, Cultura e Identidade

( ) Espao Pblico e Cidadania


( ) Novos processos e novas tecnologias

PROJETOS URBANOS: CONCEITO, FERRAMENTA CRTICA DA


PRXIS - OPERAO URBANA VILA LEOPOLDINA-JAGUAR, SO
PAULO

Urban Projects: concept, praxis critics tool Vila Leopoldina-Jaguar Urban


Operation, Sao Paulo
Proyectos Urbanos: concepto, herramienta crtica de La prxis Operacin Urbana
Vila Leopoldina-Jaguar, Sao Paulo

ABASCAL, Eunice Helena Sguizzardi (1)


COSTA, Rodrigo Ramos (2)

(1) Professor Doutor, Universidade Presbiteriana Mackenzie, PPGAU UPM, So Paulo, Brasil email:
eunicehelena.abascal@mackenzie.br
(2) Mestrando, Universidade Presbiteriana Mackenzie, PPGAU UPM, So Paulo, Brasil email:
arq.rodrigo.ramos@gmail.com

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arquitetura, cidade e projeto: uma construo coletiva


So Paulo, 2014

PROJETOS URBANOS: CONCEITO, FERRAMENTA CRTICA DA PRXIS


OPERAO URBANA VILA LEOPOLDINA-JAGUAR, SO PAULO
Urban Projects: concept, praxis critics tool Vila Leopoldina-Jaguar Urban Operation,
Sao Paulo
Proyectos Urbanos: concepto, herramienta crtica de La prxis Operacin Urbana Vila
Leopoldina-Jaguar, Sao Paulo

RESUMO
O complexo territrio da metrpole contempornea urge inevitvel reviso de conceitos e instrumentos
investigativos e de ao, a fim de renovar antigos pressupostos, formas de pensamento e modelos
consagrados de interveno. Novos instrumentos distintos de velhas e conhecidas prticas e paradigmas
passariam a nortear planos e projetos aptos mudana de escala, implcita em formulaes tais como
metrpole, megalpole, metpolis. Para alm de medida e ordem de grandeza, as escalas representam a
relao entre mltiplos espaos, razo topolgica, vizinhana e integrao de determinantes sciohistricos presentes no territrio. A procura por conceitos e mtodos rigorosos de produo de
conhecimento urbanstico crtico e inovador leva a perscrutar caminhos, diante da condio de metrpole
e suas formas de investigao, e estimulam a pensar em modelos e intervenes para uma cidaderegio. Indicam a necessidade de resposta a desafios que incluem atores pblicos e privados: o mercado,
movimentos sociais, culturas urbanas intervenientes na percepo do significado e valor conferidos ao
patrimnio histrico e cultural, em busca da caracterizao dos atributos de lugar. O que consiste na
singularidade local, em um territrio pressentido como resultante de separao, fragmentao e
disperso? Nessa linha, o artigo tem por objetivo analisar o plano-projeto para a Operao Urbana
Consorciada Vila Leopoldina-Jaguar, So Paulo, comparativamente a transformao operada na rea
objeto de interveno pelo mercado imobilirio, a partir da definio histrica de Projeto Urbano. O
interesse compreender mltiplos determinantes do Projeto Urbano presentes no plano que no foi
implementado, e as diferenas entre o que o plano previa para o territrio relativamente
transformao operada pelo mercado imobilirio.
PALAVRAS-CHAVE: Projetos Urbanos; conceito, prxis; Operao Urbana Vila Leopoldina-Jaguar

ABSTRACT
The complex territory of the contemporary metropolis inevitable urge review of concepts and
investigative tools and action, in order to renew old assumptions, ways of thinking and established
models of intervention. New separate instruments old familiar practices and paradigms to guide plans
and would fit the scaling implicit in formulations such as metropolis, megalopolis, metapolis projects.
Beyond measure and order of magnitude, the scales represent the relationship between multiple spaces,
topological reason, neighborhood and integration of socio-historical determinants present on the
territory. The demand for rigorous concepts and methods of production of critical and innovative urban
knowledge leads to peer paths, on the condition of the metropolis and its forms of research, and
stimulate thinking about models and interventions for a city-region. Indicate the need to respond to
challenges that include public and private actors: the market, social movements, urban cultures involved
in the perception of the meaning and value conferred to the historical and cultural heritage, in search of
the characterization of the attributes of place. What is the local uniqueness in a territory envisioned as

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resulting of separation, fragmentation and dispersion? In this line, the paper aims to analyze the projectplan for the Urban Operation Vila Leopoldina-Jaguar, Sao Paulo, compared to transformation wrought
in the area subject to intervention by the real estate market, from the historical definition of Urban
Design. The interest is to understand the multiple determinants present in the Urban Design plan was not
implemented, and the differences between what the plan called for the territory relating to the
transformation wrought by the housing market.

KEY-WORDS: Urban Projects, Concepts; Practices; Urban Operation Vila Leopoldina.


RESUMEN:
El complejo territorio de la metrpolis contempornea revisin impulso inevitable de los conceptos y las
herramientas y acciones de investigacin, con el fin de renovar los viejos supuestos, modos de pensar y
modelos establecidos de la intervencin. Nuevos instrumentos separados prcticas y paradigmas viejos
conocidos para orientar los planes y encajaran la escala implcita en formulaciones tales como
metrpolis, megalpolis, proyectos metpolis. Ms all de la medida y el orden de magnitud, las escalas
representan la relacin entre los mltiples espacios, razn topolgica, la vecindad y la integracin de los
determinantes socio-histricos presentes en el territorio. La demanda de conceptos rigurosos y mtodos
de produccin de conocimiento urbano crtico e innovador lleva a mirar los caminos, con la condicin de
la metrpoli y de sus formas de investigacin y estimular la reflexin sobre los modelos y las
intervenciones para una ciudad-regin. Indica la necesidad de responder a los desafos que incluyen
actores pblicos y privados: el mercado, los movimientos sociales, las culturas urbanas que participan en
la percepcin del sentido y del valor conferido al patrimonio histrico y cultural, en busca de la
caracterizacin de los atributos del lugar. Cul es la singularidad local en un territorio concebido como
resultado de la separacin, la fragmentacin y la dispersin? En esta lnea, el documento tiene como
objetivo analizar el plan del proyecto para la Operacin Urbana de Vila Leopoldina-Jaguar, Sao Paulo,
en comparacin con la transformacin realizada en la zona objeto de intervencin por parte del mercado
de bienes races, de la definicin histrica de Diseo Urbano. El inters es comprender los mltiples
factores determinantes presentes en el plan de diseo urbano no se implement, y las diferencias entre lo
que el plan llama para el territorio en relacin con la transformacin provocada por el mercado
inmobiliario.

PALABRAS-CLAVE: Proyectos Urbanos; concepto de la praxis; Operacin Urbana de Vila LeopoldinaJaguar

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1. INTRODUO
No Brasil, a relao entre mercado imobilirio e instrumentos urbansticos visando a
transformao induzida do espao urbano, tais como Operao Urbana e Operao Urbana
Consorciada evidencia descompassos e conflitos entre concepo e prxis. A denominao
Projeto Urbano vem sendo incorporada no mbito do instrumento urbanstico Operao
Urbana Consorciada, institudo no conjunto de instrumentos definidos pela significativa Lei
Federal 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade. As Operaes Urbanas Consorciadas
conformariam em tese um instrumento essencial e prximo de concepes que alentam o
debate internacional sobre Projetos Urbanos. O artigo discute luz de uma reflexo sobre a
definio consagrada de Projeto Urbano, o plano e projeto urbano propostos para a Operao
Urbana Vila Leopoldina-Jaguar, apresentado em 2003-4, pela ento equipe tcnica da
SEMPLA - Secretaria Municipal de Planejamento de So Paulo, bem como o alcance de sua
relao com o instrumento Operao Urbana, frisando os ganhos para a sociedade e cidade
previstos pelo plano, comparativamente transformao experimentada pela rea-alvo da
interveno por meio exclusivo do mercado imobilirio. O debate crtico proposto ser
conduzido por uma reflexo terica cujo objetivo a definio histrica de Projeto Urbano
(PU), identificando virtudes e eventuais deficincias frente teoria.
Intervenes urbanas conduzidas por planos e projetos, que se configuram como Projetos
Urbanos, parecem reunir chaves de mediao da realidade para, em tese, enfrentar as razes
tcnica, poltica e cultural em confronto. Tais foras em conflito que produzem redes de atores
e interesses heterogneos e de variada intensidade enfrentam-se a cada momento e lugar, e
expressam diferentes prioridades e instrumentos de ao, a um s tempo, universais e
particulares.
A noo polissmica de Projeto Urbano (NOVICK, 2012) se apresenta como um importante
divisor de guas: desde a dcada de 1970, busca-se a figura do Projeto Urbano como possvel
mediao das tenses inerentes ao territrio desigualmente configurado por foras de
circulao e a expresso do capital no espao (SANTOS, 2009); efeitos gentrificadores e
promotores de excluso agregam ao discurso preocupaes com incluso, flexibilidade e
equidade socioterritorial, esperando-se dos Projetos Urbanos instrumentalidade para mediar
esses temas.
Uma abordagem histrica da noo de Projeto Urbano consiste em importante instrumento
para identificar aspectos crticos do embate entre foras e atores sociais, bem como as formas
atravs das quais projetos buscam solucionar urgncias de equilbrio de desigualdades
socioterritoriais, com alcance e efeitos diversos. O enfrentamento de escalas e a
reconfigurao do territrio urbano contemporneo vm sendo historicamente vinculados a
Planos e Projetos Urbanos. A elaborao e mudana da noo de Projeto Urbano demonstram,
por hiptese, um movimento histrico no sentido de superar o entendimento do projeto como
simples desenho, aproximando-o da representao da sociedade e urgncias de
desenvolvimento local, expressas pela ideia de projeto complexo.
O entendimento do alcance, limites e natureza histrica da expresso Projeto Urbano um
meio primordial para balizar o que vem sendo praticado como ao induzida de interveno no
territrio, a partir de conceitos referenciais. O Projeto Urbano deve ser construdo socialmente,
rompendo limites de uma ao urbana especfica em um fragmento do tecido urbano,
superando a analogia com um projeto arquitetnico de grande dimenso ou plano diretor,

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cabendo o confronto com prticas estabelecidas.

2. PROJETO URBANO: UMA NOO EM BUSCA DE EXPLICITAO


A relao entre intervenes urbansticas fundamentadas em instrumentos e mecanismos de
redistribuio em busca de um equilbrio de foras, envolvendo atores e a participao da
sociedade, tendo em vista o desenvolvimento, em suas vrias escalas tema de urgncia, e os
Projetos Urbanos (PU) vem se demonstrando um meio consagrado como prtica recorrente de
interveno, frente s exigncias contemporneas do espao urbano.
O debate sobre a cidade contempornea se faz acompanhar de um sentimento de incerteza,
diante de um panorama de transformaes ainda no dominadas conceitual e
pragmaticamente (ASCHER, 2010). O desafio de compreender o fenmeno urbano e elaborar
princpios tericos suficientes e hbeis em guiar a transformao das metrpoles delineia um
problema de pesquisa abrangente, no somente para as cidades europeias ou norteamericanas, mas para o mundo ibero e latino-americano, a contar das relaes multiescalares
que envolvem tanto a cidade global como as especificidades locais.
Nas ltimas duas dcadas, o iderio urbanstico se fundamentou por alcanar novos patamares
de desenvolvimento em cidades estimuladas para o exerccio de vocaes econmico-sociais e
atividades, fruto de planos, diretores ou estratgicos e projetos urbanos, apoiando-se na
induo do espao urbano a se transformar por meio de processos e tcnicas da cincia do
urbanismo, com o objetivo de alcanar patamares diversos de requalificao, vitalidade e
apropriao, incidindo na qualidade de espaos pblico-privados.
Projetos Urbanos consistem em alvo fundamental, uma vez que constituem e possibilitam, na
voz de especialistas e estudiosos, possibilidades de transformao econmica e social por meio
de intervenes sobre os urgentes problemas das metrpoles. Os PU poderiam, por definio,
articular estratgias projetuais ao desenvolvimento local. possvel que no sculo XXI, todas as
metrpoles venham a enfrentar problemas comuns, entretanto, devam buscar solues
projetuais e territoriais prprias (SECCHI; VIGAN, 2011), singularidades que se explicam pelas
diferenas de suas estruturas institucionais, sociais, econmicas e espaciais. Se no sabemos
como sero as cidades daqui para frente (ibid.), possvel crer e este um dos cernes do
iderio urbanstico atual que possamos constru-las por meio do projeto urbano, entendido
como o conjunto de ideias, polticas e aes incidentes em um territrio definido. Atravs deste
posicionamento possvel circunscrever o projeto urbano como objeto de investigao e de
reflexo crtica, incluindo um amplo questionamento em torno dos seus elementos intrnsecos
e do seu alcance efetivo.
No Brasil, a prtica de transformar de maneira induzida o territrio urbano se pauta por
diretrizes e instrumentos urbansticos que podem ser associados ao desenvolvimento com a
intermediao de Projetos Urbanos e Operaes Urbanas (estas ltimas, instrumento
urbanstico associado prtica de PU). Estes procedimentos vm sendo consagrados e
compreendidos em tese como um meio para alcanar essa complexa relao entre urbanismo
e desenvolvimento, desde a aprovao do Estatuto da Cidade (Lei federal 10. 257/2001), e com
a exigncia de que as cidades de mais de 20.000 habitantes elaborem e apliquem Planos
Diretores municipais. possvel enunciar o seguinte problema: seriam as intervenes
produzidas a partir desses pressupostos e procedimentos verdadeiros projetos urbanos, ou

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resultado de prticas locais que refletem interesses e atores, cujo produto estaria aqum do
conceito de PU? Se as cidades enfrentam problemas comuns, e se as definies de PU resultam
em noes polissmicas (NOVICK, 2012), que princpios e variveis empricas poderiam
consistir em um quadro de definies para a anlise crtica de Projetos Urbanos?

3. REVISO DA LITERATURA: DEFININDO PROJETO URBANO

Projetos Urbanos (PU) vm sendo propostos e implementados em diversos pases e cidades


latino-americanos, entre eles o Brasil - a exemplo do Projeto para o Bairro do Recife antigo,
Porto Maravilha, na rea porturia do Rio de Janeiro - e em vrios outros pases do continente,
inspirados em prticas e iderio urbanstico em circulao. A interveno paradigmtica em
Porto Madero, Santa F e Rosrio, na Argentina, a requalificao da rea central e a criao do
Distrito tercirio de Santa F em Mxico DF, e o Anel Interior de Santiago, a Requalificao da
rea central e o Bairro Universitrio (Bairro BUS), em Santiago, so algumas das intervenes
dessa natureza que podem ser destacadas, bem como as Operaes Urbanas paulistanas.
O Projeto Urbano vem sendo definido de maneira a se vincular ao desenvolvimento, tal como
uma modalidade de Projeto Estratgico, de cunho pragmtico por visar efeitos socioterritoriais
induzidos, dotado de orientao fundamentada em um senso de oportunidade. Seu objetivo
a elaborao de respostas especficas para cada situao e necessidade urbana enfrentadas em
ambiente incerto (ASCHER, 2010), como exerccio que procura atingir a mxima certeza quanto
aos seus efeitos. Essa definio combina oportunidades ao atendimento de necessidades
urbanas especficas, que abrangem desde a ocupao de vazios resultantes da obsolescncia
industrial ou transformaes de uso, bem como de infraestruturas e sistemas de mobilidade
(HERCE, 2013). Projetos Urbanos envolvem processos de interveno e requalificao
transformadoras de espaos consolidados, reas centrais e centros histricos, at intervenes
localizadas que atendem a distintas situaes urbanas, em reas novas, perifricas ou
precrias. O PU um tipo de projeto que define solues e resposta a um conjunto de
variveis: culturais, poltico-tcnicas, econmico-sociais, ambientais, tendo em vista efeitos
territoriais (PORTAS, 1990).
Pela abrangncia de significados, a definio de PU uma noo polissmica (NOVICK, 2012), e
historicamente condicionada. PU um desenho-conceito, ou modo de interveno,
dependente de instrumentos urbansticos, planejamento e definidor de um projeto conforme o
contexto que tem suas solues e formas dependentes de condies presentes e futuras,
privilegiando, por sua complexidade conceitual, a interdisciplinaridade como mtodo, ao acatar
referncias conceituais provenientes de vrios campos do conhecimento e assim desenvolver
novas lgicas de interveno urbana.
O PU envolve uma necessria relao entre fatores socioeconmico-territoriais e ambientais:
adquire consistncia apoiando-se em sistemas de gesto, atores e parcerias diversas, uma
estratgia integradora de questes urbanas e socioeconmicas, que incidem nas formas de
desenvolvimento local. Considera a atuao de mltiplos agentes, pblico-privados, variando a
posio dos autores quanto prioridade de origem desses atores. Para Lungo (2004), os PU
devem ser prioritariamente mediados pela ao pblica em atuaes sobre um segmento da
cidade ou rea-objeto, articulada a uma viso global e estimulada pelo reconhecimento dos
problemas scios econmicos aos quais deseja dar resposta, pragmatismo que deve reger a

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produo do espao urbano. Exerccio que deve refletir e hierarquizar solues em escalas
distintas, o PU abrange desde a expresso de um espao globalizado a contingncia local,
procurando acompanhar as transformaes sociais, buscando meios institucionais e
instrumentos capazes de gerar os impactos previstos e beneficiar populaes locais, consolidar
programas de amplo espectro, gerar empregos e outras formas de renda.
possvel dizer que no Brasil e em outros pases da Amrica Latina a concepo e
implementao de PU acompanham o iderio alinhado pela literatura que vem discorrendo
sobre a matria, e que o definem como consolidao de planos e programas complexos pela
dependncia a um conjunto de determinantes e objetivos. Nesse universo relacional, os PU
dependem de uma gesto, e so compreendidos como processuais. Em vrios casos, os PU so
mediados por instrumentos urbansticos onerosos, gerando contrapartidas pagas por
empreendedores privados, que tem por finalidade induzir aes de natureza redistributiva para
equilibrar desigualdades geradas pelo conjunto de melhorias implantadas e consequente
valorizao fundiria, causas de impactos socioterritoriais nas reas de intervenes, tais como
a gentrificao (SMITH, 1996) - expulso de populaes assentadas na rea de interveno.
No caso brasileiro, entre os instrumentos urbansticos existentes e que podem cumprir os
desgnios mencionados, pode-se citar aqueles definidos pelo Estatuto da Cidade e reafirmados
nos Planos Diretores Municipais a relao entre plano, projeto urbano e instrumentos d-se
de modo processual e contingente, demandando realizaes de curto, mdio e longo prazo,
bem como recursos financeiros, mecanismos e instituies envolvidas, atores, agentes e
definio de responsabilidades, institucionais ou sociais (BUSQUETS, 2007). A compreenso da
proposta inerente aos PU, bem como a anlise crtica de seus efeitos, de seu sucesso ou
insucesso do ponto de vista de deflagrao de impactos de desenvolvimento local, dependem
do entendimento de lgicas e mecanismos de fundo, que articulam desde a concepo do PU,
o processo de projeto implementao, exigindo anlise balizada por bibliografia
especializada, capaz de prover terica e conceitualmente sua definio, e analisar a
apropriao e a constante reinveno desses parmetros qualitativos e seus resultados.
A definio do que Projeto Urbano e de suas possibilidades efetivas de transformao scioterritorial vem se desenvolvendo de forma a evidenciar posies distintas e at conflituosas:
se, para alguns autores os PU so uma estratgia de dominao mediada pela
instrumentalizao do planejamento e intervenes (NOVAIS et al., 2006), para seus
defensores consistem em um meio para contrapor os efeitos da reproduo do capital e seu
aporte territorial. Na literatura especializada, foi possvel identificar autores que entendem os
PU como prticas adequadas cidade contempornea e outros que evidenciam seus efeitos
perversos, expressos na maior parte das vezes como uma inexorvel injustia e segregao
socioterritorial, efeito de gentrificao (id., ibid.).
A despeito de defensores e detratores, a nfase atribuda por crticos e arquitetos e urbanistas
questo indicadora da presena de temtica emergente e de interesse, expressa pelo papel
contemporneo da cidade, e relativa produo do espao urbano (id., ibid.). Os PU se
justificariam a luz de transformaes e reconfiguraes territoriais geradas pelo curso de fluxos
econmicos, que causariam perda de vitalidade e mudanas de uso dos tecidos urbanos, tais
como desindustrializao, desconcentrao industrial ou esvaziamento de reas, necessidade
de revitalizao e densificao. Vincular-se-iam tambm formao do espao influenciado
pela globalizao e condies endgenas e prprias aos diversos territrios, e na reproduo e
disposio extensiva de infraestruturas de transporte e comunicao.

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A escala global implica no reconhecimento de um crescente nmero de atores em jogo, fontes


de recursos e de capital para o desenvolvimento imobilirio, e no reconhecimento das
caractersticas de atuao do conjunto de foras que esto envolvidas, desde a concepo
implementao. Supe, assim, o recurso a mltiplas competncias e tcnicas, escalas e
processos, de gesto e implementao, envolvendo as dinmicas e tenses inerentes
participao de agentes e atores diversos.
Roncayolo, Tsiomis & Ziegler (apud Somekh, 2009), definem Projeto Urbano de maneira difusa
ressaltando as especificidades da definio, de acordo com o pas de origem. Novick (2012)
ressalta o carter histrico das definies. Estes autores propem uma noo desenvolvida
como projeto complexo, que consegue superar intervenes setoriais, promovendo unidade
territorial articulando arquitetura e cidade, confirmando a presena de critrios mais amplos.
Mario Lungo (2004) define Projeto urbano como programa de intervenes imbricado e
possibilitado por Operaes Urbanas, caracterizado, sobretudo, pela presena de obras
emblemticas, cuja implementao tem impacto significativo sobre o desenvolvimento urbano
e local.
O debate sobre o Projeto Urbano provem das reflexes levadas a cabo sobretudo no
continente europeu do ps-guerra. Nesse momento, arquitetos e urbanistas refletiram sobre a
importncia da cidade como bem cultural, propugnando a no dissociabilidade de arquitetura
e cidade (ROSSI, 2001), a valorizao de pr-existncias e a importncia de projetar a cidade
conforme suas mltiplas dimenses histricas e escalas. O debate sobre os PU tomou como
base de contraponto o Urbanismo Moderno, questionando o modo como este se consagrou
como iderio, sendo recrudescido com o fim do segundo grande conflito mundial. Como viso,
preconizou a *...+ aplicao de regras simples, estveis e imperativas, e reproduo de solues
espaciais homogneas, nas quais os planos urbansticos tinham por objetivo principal controlar
o futuro, reduzir a incerteza e projetar a totalidade urbana (ALVIM; ABASCAL; MORAES, 2011,
p.213). A reflexo sobre o Projeto Urbano, ao contrapor-se a um status moderno que deveria
ser criticado, postulou os PU como um novo urbanismo ou neourbanismo, como foi
posteriormente denominado por Ascher (2010), cuja realizao deveria envolver atores
pblicos e privados e parcerias, no objetivo de gerar efeitos de desenvolvimento local, com
impacto socioeconmico e territorial.
Ainda segundo Somekh (2009), Ingalina (2001) conceitua o Projeto urbano como um projeto
guarda-chuva, considerando o marco da recuperao do Centro Histrico de Bolonha, Itlia, na
dcada de 1960. Enfatizando a disposio de o PU representar um conjunto de intervenes
integradas (ao partir da teoria da Conservao Integrada (CI) (ZANCHETI, 2008), envolvendo
reas patrimoniais e outras, sua vocao de integrao abrangeria ainda a gesto e forma a
promover participao, incluso social, mltiplos usos, enfrentamento de vrias escalas,
inclusive a escala de bairro aliada recuperao do Patrimnio Histrico (CERVELLATI &
SCANNAVINI, 1976).
Para Nuno Portas (1998), no entanto, o sucesso de transformaes urbanas bem sucedidas
seria a definio de um programa de intervenes (SOMEKH, 2009), de um processo de
concepo e viabilizao econmica, no necessariamente se definindo exclusivamente como
desenho urbano e arquitetnico, e muito menos por polticas urbanas mediadas por Planos
Gerais e Planos Estratgicos. Mesmo reconhecendo deficincias e crticas possveis aos Projetos
Urbanos e suas formas recentes de relao com o Planejamento, nessa mesma direo, Borja
(2003) enumera trs vantagens dos Planos Estratgicos: a proposio de um cenrio de futuro

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para a cidade, vinculando economia, sociedade e um desenho ou esquema territorial embora


esta aliana no seja a regra; definio de um conjunto de projetos e programas estruturados
em blocos definidos linhas estratgicas (clusters, polos empresariais, incubadoras de
empresas); a gesto participativa e efetiva implementao do Plano. Projetos Urbanos partindo
de Planos Estratgicos se definem como o encontro de objetivos, oportunidades e projetos,
relao entre objetivos e aes propostas pelo Plano e oportunidades concretas, sendo a
interseco de ambos os eixos o Plano Estratgico (BORJA, 2003).
No incio dos anos de 1970 o esforo terico e crtico conduziu a definies do Projeto Urbano
como um meio capaz de articular projetos e planos urbansticos, tornando-se instrumento da
transformao territorial em escala mais ampla. A partir das crticas elaboradas nas dcadas de
1960 e 70, como a de Peter Hall (em Cidades do amanh, 1998), uma reinveno da cultura do
planejamento norteou a definio do fazer cidade, com polticas urbanas capazes de orientar
e condicionar o funcionamento do mercado imobilirio desregulamentado, reconhecidamente
a causa do aprofundamento de conflitos e desigualdades socioterritoriais e ambientais. A partir
da dcada de 1980, com o enfraquecimento do papel do Estado na conduo das polticas
pblicas e emergncia do processo conhecido como globalizao, a procura por soluo aos
problemas e efeitos do acirramento de contradies urbanas, e entre atores pblicos e
privados incita busca de formas mais eficiente para cumprir objetivos coletivos. A
complexidade e a flexibilidade das normas preconizadas pelo Projeto Urbano devem
acompanhar a diversidade crescente dos territrios.
Os PU so objetos abstratos (SANTOS, 2009) proposta projetual ou concepo, que se
converte em objeto tcnico concreto, implicando no relacionamento e envolvimento com
aspectos vrios da realidade socioeconmica e territorial, cuja abordagem exige desde gesto,
investimentos, parcerias, definindo-se no somente como um desenho, mas desenho
informado e diretamente vinculado possibilidade de desenvolvimento local. O Projeto
Urbano, nesta concepo, se define como alvo de mltiplas conexes com aspectos e
necessidades reais, conceituando-se por essa razo como projeto complexo.
Como assinala Borja (2003), estabelecendo bases crticas sobre as vises das dcadas de 1980 e
1990, mais importante do que fazer do Projeto Urbano instrumento de criao de uma imagem
da cidade ou citymarketing, o papel dos PU induzir a emergncia de uma situao espacial,
social e econmica para os cidados metropolitanos, no somente para vender o territrio,
mas para determin-lo como possibilidade de vida, conectado s necessidades locais, regionais
e globais, ao favorecer a cidadania e intercmbios com outros territrios e populaes. A
transformao da definio de PU passa a evidenciar, na medida do curso do tempo, mudanas
relativas forma como se encara a cidade, sua relao com o espao metropolitano, e como se
define o territrio, como espao de competio ou de solidariedade e desenvolvimento
sustentvel, em que as preocupaes se voltam no somente imagem e ao consumo, mas
estabilidade da vida e das relaes socioterritoriais.
Caberia s polticas pblicas urbanas e ao Projeto Urbano proatividade e flexibilidade,
resultando de concepo que v no desenho urbano um meio para propor espaos adequados
gesto e ao alcance de estratgias, ideias e valores vinculados a um projeto de cidade e ao
seu desenvolvimento. Borja (2003) conceitua o Planejamento Estratgico como uma resposta
complementar ao plano fsico-territorial, uma vez que intervenes e Projetos Urbanos podem
se aliar a instrumentos de gesto, a exemplo das Operaes Urbanas1. Essa associao poderia
1

Operao Urbana se define como um instrumento urbanstico que consiste em conjunto de medidas, sob a

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ento funcionar como meio de questionamento limitao, possibilidades e alcance dos


planos normativos em se adaptar s rpidas mudanas de oportunidade, a situaes de risco e
incerteza (ASCHER, 2010) que caracterizam o atual processo de urbanizao.
Intervenes em centros histricos em transformao, reas degradadas, reas em mudana
de uso em periferias reincorporadas cidade, a exemplo de regies paulistanas em
transformao de uso definem territrios que urgem projetos deflagradores de aes em vrias
escalas, embora a prtica e a observao de diversos casos venham demonstrando que essa
articulao ideal pode no se efetivar, indicando dissociao entre plano, projeto e
implementao. A identificao das causas dessas clivagens e processos contraditrios consiste
em um significativo problema de pesquisa. As dificuldades de articulao entre distintos nveis
de planejamento e as condies especficas dos casos e processos em estudo, assim como as
prioridades e hierarquias de valor estabelecidas na conduta das intervenes, requerem
observao e anlise atentas, no somente para a definio de modelos ou instrumentos
analticos, como os que se deseja alcanar, que parecem emergir como uma generalidade, mas
tambm motivar novas prticas.
Ao projetar as OU conforme um sistema integrado de aes e intervenes em diversos nveis,
enfatiza-se o carter prioritrio da regulao pblica, ao submeter a dimenso privada dos
interesses de mercado (e corporativos) natureza pblica articuladora dos objetivos fsicoterritoriais, socioambientais e econmicos, de sorte que se potencialize o seu alcance
transformador e redistributivo (ABASCAL et al., 2011).
A presena ou no de um plano mestre, a definio da rea de interveno e de meios e
instrumentos urbansticos atravs dos quais se d a gesto do processo de planejamento, as
sutis relaes dialticas envolvidas nos processos de participao pblica e privada, so temas
emergentes na literatura especializada que requerem ateno e refinamento por parte dos
pesquisadores que atentem para a questo dos Projetos Urbanos. Outro tema de relevncia a
presena ou no, nos diversos processos em curso, de projeto ou de desenho urbano para
distintas escalas, a articulao de espaos pblicos e privados e sua respectiva qualificao,
bem como a relao com o sistema de mobilidade e infraestruturas capazes de prov-lo
(HERCE, 2013); constituindo tais critrios categorias analticas fundamentais. Outra indagao
que fornece indcios para o estabelecimento de categorias de como as reas-alvo de PU se
inserem e articulam com a cidade consolidada e os tecidos urbanos pr-existentes,
configurando o que Borja (2003) denomina o fazer cidade sobre a cidade.
A mencionada diversidade de escalas envolve desde solues infraestruturais e virias de
macro articulao com os principais eixos e escoamentos metropolitanos, at projetos ou
planos parciais, que definem intervenes em permetros ou peas urbanas, dependentes de
um plano maior, articulando contedos de forma complexa (SECCHI; VIGAN, 2011). Borja
(ibid.) enfatiza ainda que o espao pblico no meramente residual, ou o que resulta da
coordenao do Poder Pblico municipal. Operaes Urbanas Consorciadas implicam em OUs, capazes de integrar a
participao da iniciativa privada - proprietrios e investidores privados, bem como moradores e usurios
permanentes, com o objetivo de alcanar transformaes urbansticas, melhorias sociais e valorizao ambiental. No
Brasil, o conceito de Operao Urbana tal qual delineado pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/2001) se
define como parcerias de natureza pblico- privado, com o objetivo de promover o desenvolvimento das cidades a
partir de aes de planejamento urbano, em nvel municipal (MINISTRIO DAS CIDADES, 2009). A aplicao desse
recurso permitiria ao Estado papel regulador, no objetivo de promover o desenvolvimento ao alcance do poder
municipal, transformando reas urbanas e combatendo a manifestao da excluso e da desigualdade.

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presena conjunta da arquitetura e do sistema virio. Para este autor, necessrio considerar o
espao pblico como verdadeiro ordenador do urbanismo, seja qual for a escala do Projeto
Urbano. Deve o espao pblico suportar usos e funes diversas, criar lugares, proporcionando
ao mesmo tempo continuidade espacial e diferenciao. A qualidade do espao pblico,
assinala Borja (op. cit.), definida pelo desenho dos equipamentos, do mobilirio urbano,
sinalizao e comunicao e das infraestruturas, consistindo em recursos de integrao social.
Verdadeiros projetos urbanos deveriam ser capazes de requalificar lugares, dotando-os de
meios de mobilidade para promover fluxos humanos a reas antes esquecidas.

4. OPERAES URBANAS CONSORCIADAS NO PLANO DIRETOR ESTRATGICO DE SO PAULO


(2002): A OU VILA LEOPOLDINA-JAGUAR E SEU PROJETO URBANO

A Operao Urbana Vila Leopoldina-Jaguar foi proposta pelo Plano Diretor Estratgico de So
Paulo (PREFEITURA DE SO PAULO, 2002) e at hoje (2014) no foi institucionalizada e
realizada. Sua concepo refletiu um momento singular na administrao pblica municipal, no
qual se refletiu de maneira erudita o papel e o alcance de intervenes urbansticas dessa
natureza, procurando-se reproduzir a vinculao consagrada poca no meio internacional
entre PU e Operao Urbana. O caso revela o descompasso entre a atuao do mercado
imobilirio que veio avanando na rea-objeto da OU com o objetivo de aproveitar
oportunidades e o momento vivido pelo Pas de aquecimento econmico, relativamente
atuao do Poder Pblico. Apresenta-se como um processo histrico incompleto, interrupo
devido descontinuidade poltica de uma oportunidade de transformar de maneira induzida
uma parte da cidade de So Paulo, utilizando do instrumento Operao Urbana Consorciada,
verificando-se uma incapacidade de articulao entre plano, projeto e regulao. Esta clivagem
e incompletude o primeiro indcio que embora se tenha chegado a um desenho, e se tenha
aventado a articulao deste ao instrumento urbanstico, no houve condies de se dar o
passo decisivo ao Projeto Urbano.
A aprovao do Estatuto da Cidade permitiu ao instrumento Operaes Urbanas Consorciadas
a possibilidade de conceber um conjunto de medidas, sob coordenao do Poder Pblico
municipal, integrando a participao pblico-privada: proprietrios e investidores privados,
moradores e usurios permanentes, sob coordenao pblica, a fim de alcanar
transformaes urbansticas, melhorias sociais e valorizao ambiental (MINISTRIO DAS
CIDADES, 2009). Com essa forma de regulao, assistia-se a uma poltica de produo do
espao urbano fundamentada na articulao entre plano, projeto urbano e instrumentos
urbansticos regulamentados, capaz de expressar pela mediao do desenho mltiplas
demandas, medidas e contedos.
Embora a Operao Urbana (OU) tenha sido introduzida no Brasil na dcada de 1980,
particularmente em So Paulo no Plano Diretor de 1985 foi a partir do Estatuto da Cidade que
a relao entre plano e projeto explicitada e valorizada. As OU foram ento concebidas como
sistema integrado de intervenes mltiplas em nveis e escalas diversos e distintos,
enfatizando a importncia de uma regulao pblica que coordenasse interesses privados e
corporativos, evitando por esse meio produo da cidade pautada exclusivamente na ao
do mercado imobilirio. Esse tipo de gesto pblica seria a entidade articuladora entre
objetivos fsico-territoriais, socioambientais e econmicos, de modo a potencializar seu
alcance transformador e redistributivo (MONTANDON; SOUZA, 2007).

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O projeto urbano no mbito de uma OUC seria o instrumento como elo articulador da
transformao induzida da cidade, possibilitada por incentivos e contrapartidas enunciadas
pelo Estatuto da Cidade: modificao de ndices urbansticos de parcelamento, uso e ocupao
do solo e normas de edificao. Essas transformaes operadas pelos instrumentos definidos
no projeto urbano ao gerarem contrapartidas pagas por empreendedores e resgatadas pelo
poder pblico, resultariam em benefcios revertidos ao programa de melhorias urbansticas,
promovido na prpria rea. As OU so instrumentos que mediante a exceo lei de uso e
ocupao do solo buscam integrar, por meio do projeto urbano, aes sincronizadas entre
poder pblico municipal e atores privados, desenvolvendo habitao, mobilidade, espaos
pblicos e reas verdes.
A rea-alvo da Operao Urbana Vila Leopoldina-Jaguar delimitou permetro caracterizado
como rea em transformao de uso, e no passado foi ocupada por antigas indstrias, tambm
abrigando as instalaes da CEAGESP. Encontra-se sob a jurisdio da Subprefeitura da Lapa,
regio que assiste hoje a transformaes advindas da reestruturao produtiva do setor
secundrio, materializadas pelo abandono das instalaes industriais e vacncia e
disponibilidade de terrenos de rea significativa.
A rea foi objeto de um plano e projeto prevendo uma transformao sincrnica de vrias
frentes em seu permetro, articulando o impacto de verticalizao previsto a um conjunto de
intervenes e melhorias, cujo objetivo, mediante um compromisso expresso no projeto com a
qualidade do espao total, a singularidade do espao urbano. Este seria ento transformado
mediante uma ao pblica reguladora, que garantiria o programa complexo previsto pela
articulao entre o plano, o Projeto Urbano e a Operao Urbana, induzindo de outra forma as
prticas consagradas do mercado imobilirio, ao abordar a regio de forma total, com o
espao pblico funcionando como elo de articulao entre as edificaes e a cidade (ABASCAL;
ALVIM, 2012).
O Projeto Urbano que deveria acompanhar a Operao Urbana Vila LeopoldinaJaguar previa
transformao da paisagem existente, a partir de um adensamento habitacional diversificado
conforme sua localizao, modificando relativamente os gabaritos de altura. Esse novo
adensamento ocuparia tambm a rea hoje ocupada pela CEAGESP (Central de Abastecimento
Geral do Estado de So Paulo). Propunha-se a remodelao do sistema virio, e a construo
de pontes sobre os Rios Pinheiros e Tiet para conectar a rea a outras regies da metrpole.
O Projeto Urbano no realizado previa uma ampla reestruturao da rea de interveno:
adensamento, reas livres, sistemas de drenagem, distribuio diversificada da verticalizao,
realizando modificaes estruturais e radicais na paisagem existente. O novo complexo virio
previa novas ligaes com o sistema Anhanguera Bandeirante a norte da cidade (hoje em
construo) assim como a expanso da Avenida Jaguar e da Rua Alvarenga, bem como a
construo de nova avenida paralela Marginal, ligando a Avenida dos Remdios, a Lapa de
Baixo e a Av. Marqus de So Vicente. Articulado ao sistema virio conectando esta rea a
outras regies urbanas, um conjunto de espaos pblicos integrados por praas, caladas e
reas verdes contribua para dar prioridade escala pedestre.
A eventual Operao Urbana contribuiria tambm para a remodelao dos principais acessos
da cidade, facilitando o escoamento de fluxos de veculos e pessoas, e transformando espaos
pblicos, ao prever mais dois parques alm do Parque Villa-Lobos, distribuindo de forma
equilibrada reas de drenagem e superfcies verdes, para o que a reestruturao
infraestrutural seria uma das condies primordiais (PMSP; SEMPLA, 2003). Parte de um plano

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mais amplo, o Projeto Urbano propunha um novo desenho que alcanava tambm a
microescala, abrangendo infraestruturas, servios, habitao, comrcio e espaos pblicos,
ampliando sua ligao a outras regies da cidade.

Figura 1: Intervenes sincronizadas propostas pelo Plano e Projeto Urbano para a rea da OU Vila Leopoldina-Jaguar.
FONTE: SEMPLA, 2003

Figura 2: Projeto Urbano para a OU Vila Leopoldina-Jaguar.


FONTE: SEMPLA, 2003

Na ocasio da mudana de gesto municipal (2005) o Projeto Urbano no foi levado adiante e
a OUC Vila Leopoldina-Jaguar no foi instituda por legislao especfica, conforme se previa
no PDE 2002 - 2012. Hoje (2014) se observa uma verticalizao residencial na rea

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intensificada, e a realizao de empreendimentos imobilirios, principalmente condomnios


residenciais introvertidos e quase autnomos, cujo perfil enfatiza um expressivo conflito, entre
um espao transformado luz de um Projeto urbano no implementado e a rpida
transformao da paisagem acarretada pelo avano da construo.

4. CONSIDERAES FINAIS
O artigo enfatizou o descompasso entre a conceituao e a percepo histrica da
noo polissmica de Projeto Urbano e sua prxis, no mbito do Urbanismo, no Brasil.
Verifica-se uma apropriao do iderio relativo ao Projeto Urbano e suas relaes com
o planejamento, eivada pelas especificidades da cultura brasileira do Urbanismo, que
expressa uma tenso entre a cultura da administrao pblica municipal na conduta
das questes do espao urbano e a esfera pblica, a incorporao do iderio
urbanstico em circulao e as prticas consagradas de ao do mercado imobilirio.
A abordagem do caso da malograda Operao urbana Vila Leopoldina-Jaguar, em So
Paulo, retrata essa tenso, indicando as formas como o iderio urbanstico em
circulao passa a esfera da administrao pblica, por via das equipes tcnicas em
ao em determinados momentos da histria e das decises polticas, que priorizam e
hierarquizam a execuo de planos e projetos. Indica que o Urbanismo e o
planejamento urbano so parte de um processo de conjuno de determinantes,
atores e foras tcnico-polticas que prevalecem, pendendo aos interesses de grupos
especficos.
Esse descompasso entre os interesses pblico e de Estado, e a forma como as
sucessivas administraes pblicas se relacionam ao jogo de foras de quem ganha e
quem perde, fazendo com que os interesses circunstancialmente se alinhem a formas
de pensamento e prticas que procuram instituir, podem explicar porque a clivagem
entre plano e realidade. Explicam ainda por que a transformao do espao urbano se
traduz sempre na conjuno desse esforo de equilibrar foras em atuao, e pela
maneira como as esferas administrativa e poltica se relacionam s foras econmicas e
grupos de interesse atuantes, representadas por empreendedores e investidores do
setor imobilirio.
A prxis urbanstica historicamente condicionada por esse conjunto de foras avana
medida que rupturas tais como a compreenso do processo de forma reflexiva supere
a cultura reinante entre as instituies envolvidas com planos e projetos, como parece
indicar o caso de elaborao pela equipe tcnica da SEMPLA, em 2003-4, do Plano para
a no executada OU Vila Leopoldina-Jaguar, situao que pode ento arejar a
concepo de tcnicos a partir de um debate realizado que alimentou a formulao do
ento plano e estudo tcnico que apresentamos.

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