You are on page 1of 365

Jogtudomnyi Monogrfik 3.

Varga Zs. Andrs


Ombudsman, gysz,
magnjogi felelssg
Alternatv kzigazgatsi kontroll
Magyarorszgon

Pzmny Press

Ombudsman, gysz, magnjogi felelssg


Alternatv kzigazgatsi kontroll Magyarorszgon

A PZMNY PTER KATOLIKUS EGYETEM


JOG- S LLAMTUDOMNYI KARNAK
KNYVEI
JOGTUDOMNYI MONOGRFIK 3.
Sorozatszerkeszt: Schanda Balzs

VARGA ZS. ANDRS


OMBUDSMAN, GYSZ,
MAGNJOGI FELELSSG
Alternatv kzigazgatsi kontroll
Magyarorszgon

PZMNY PRESS
Budapest 2012

A ktet vltozatlan utnnyomsa


a TMOP-4.2.1.B-11/2/KMR-2011-0002 azonost szm
Tudomnyos kutatsok kibontakoztatsa a Pzmny Pter Katolikus
Egyetemen trgyban megvalsul projekt keretben valsult meg.

A ktet az OTKA K78357 szm plyzati tmogatsval


folytatott kutats eredmnye.

Szerz 2012
PPKE JK, 2012
ISSN 1417-7285 (fsorozat)
ISSN 2061-5191 (alsorozat)
ISBN 978-963-308-074-0

Kiadja: Pzmny Pter Katolikus Egyetem


Jog- s llamtudomnyi Kar
1088 Budapest, Szentkirlyi u. 2830.
www.jak.ppke.hu
Felels kiad: Dr. Schanda Balzs dkn
Korrektra: Rti Anna
Szerkeszts, nyomdai elkszts: Szakalin Szeder Andrea

Kszlt a PPKE Egyetemi Nyomdban

TARTALOM
Elsz

11

I. Bevezets

13

1. Egyes kzjogi intzmnyek alkotmnyjogi


s kzigazgatsi jogi lersa
1.1. Az alkotmnyos intzmnyek
1.2. Alkotmnyjog s kzigazgatsi jog
1.3. A kzigazgatsi s kzigazgatssal rintkez szervek

13
13
14
17

2. Kontrolleszkzk a magyar kzigazgatsi jogtudomnyban


2.1. Lrincz Lajos a kzigazgatsi ellenrzsrl
2.2. A Ficzere-tanknyv kontrollrendszere
2.3. Tams Andrs elmlete
2.4. Tovbbi jogirodalmi megkzeltsek

19
19
21
23
24

3. Kontrolleszkzk egyes klfldi kzigazgatsi


jogi lersokban
3.1. Paul Craig s a brit (common law) kontrolleszkzk
3.2. Singh s Knnecke a nmet kzigazgatsrl
3.3. Nhny jlatin sajtossg

26
26
27
29

4. Hagyomnyos s nem hagyomnyos


kzigazgatsi kontrolleszkzk
4.1. Kiindul megllaptsok s felttelezsek
a kzigazgatsi kontrolleszkzkrl
4.2. A dolgozat szerkezete s mdszertana

30
32

II. A kzigazgats kontrolleszkzeinek rendszertana

35

1. A kzigazgats fltti kontroll alapvet megkzeltsei


1.1. Az Eurpa Tancs kzigazgatsi (eljrs)jogi modellje
1.2. A kzigazgats-tani alapmodell
1.3. A kzjogi modell
1.4. A hrom modellbl levonhat kvetkeztetsek

35
35
39
43
46

30

2. A joger hatsa a kzigazgats kontrolljra


2.1. A joger jogelmleti-jogtrtneti fogalma
2.2. A joger jogdogmatikai fogalma ltalban
2.3. Alaki joger, a hatrozat megtmadhatatlansga
2.4. Anyagi joger, a hatrozat megvltoztathatatlansga
2.5. A joger, a hatrozat vgrehajthatsga
2.6. A joger fogalma a kzigazgatsi jogon kvl
2.7. Joger s jogalkalmazi kontroll

48
48
51
52
55
57
58
59

3. A kzjogi kontroll dogmatikai alapjai s rendszertana


3.1. Kiindul gondolatok
3.2. Az intzmnyes (politikai, illetve jogalkalmazi)
s a nem intzmnyes kontroll elhatrolsa
3.3. Az (intzmnyes) politikai kontroll eszkzei
3.4. Az (intzmnyes) jogalkalmazi kontroll eszkzei
3.5. Az intzmnyes kontrolleszkzk tovbbi jellemzi

61
61
62
64
70
73

III. Jogorvoslat, bri kontroll

77

1. A jogorvoslati frumrendszer
1.1. A kzigazgats bels kontrollja
1.2. A bels kontroll mint jogorvoslat

77
77
79

2. A kzigazgats bri kontrollja s szervezeti modelljei


2.1. Az eurpai alapmodellek
2.2. A bri fellvizsglat terjedelme

82
82
85

3. Kzigazgatsi brskods Magyarorszgon


3.1. A Pnzgyi Kzigazgatsi Brsgtl az Alaptrvnyig
3.2. A magyar kzigazgatsi brskods terjedelmi krdsei
3.3. Az Alkotmnybrsg mint a bri fellvizsglat
sajtos eszkze

92
92
95

4. Az Alaptrvny s a kzigazgatsi brskods dilemmi


4.1. Az Alaptrvnyhez vezet t dilemmi
4.2. Az igazsgszolgltatsi rendszer meghatrozottsga
az Alaptrvnyben
4.3. Az Alaptrvny ltal hagyott mozgstr
4.4. Az Alaptrvnyen alapul igazsgszolgltatsi rendszer

102
102

97

107
108
112

IV. Az ombudsmani tpus kontroll

115

1. Az Eurpa Tancs ombudsman-ajnlsa


1.1. Az intzmny lehetsges cljai
1.2. Vizsglat versus bizonyts

115
116
117

2. Intzmnykritriumok
2.1. Sttuskritriumok: fggetlensg, parlamenti vlaszts
2.2. Eljrsi kritriumok: cl, hatskr, vizsglati jogosultsg
2.3. Intzkedsi kritriumok: vgrehajthat hatrozat helyett
nzetek kifejtse, ajnls

118
119
121
129

3. A magyarorszgi ombudsmanok eljrsnak


s intzkedseinek jellemzi
3.1. Hazai intzmnytrtnet
3.2. Az ombudsmani jogvdelem ltalban
3.3. Az eljrsi felttelek
3.4. A vizsglati mdszerek
3.5. Az alapvet jogok biztosnak lehetsges intzkedsei

133
133
137
139
145
146

4. Az ombudsman szerepe a vgrehajt hatalom ellenrzsben


4.1. A vgrehajt hatalom mkdsnek dilemmi
az ezredfordult kveten
4.2. A dilemmk kvetkezmnyei az ombudsman
mkdsnek kvnatos terepe
5. Az ombudsmani eljrs hatkonysga
5.1. Az ombudsmani intzkedsek eredmnye s az intzmny
termszete kztti korrelci
5.2. Nhny plda eredmnyes s eredmnytelen
ombudsmani intzkedsre
5.3. A hatkony ombudsmani eljrs f terletei

149
150
152
153
153
154
156

V. Az gyszsg s a kzigazgats trvnyessgi ellenrzse 159


1. Magyarorszg gyszsgnek elmlt szznegyven ve
1.1. gyszsg vagy vdhatsg?
1.2. Az gyszsg Eurpban s Magyarorszgon
1.3. Magyar gyszsg a rendszervltozst kveten

159
159
161
163

2. Az Alkotmny s az Alaptrvny rendelkezsei


az gyszsgrl
2.1. Az Alkotmny szvegnek vltozsai
2.2. Jogvdelem s fellps a trvnyessg vdelmben
2.3. Az Alaptrvny az gyszsg jogllsrl
2.4. Az Alaptrvny s a pontostott hatskrk

165
165
167
169
171

3. Az Alkotmnyban biztostott szabad kz kvetkezmnye


3.1. Az gyszsgi trvny(erej rendeletek) szerkezete
3.2. Folt a pedigrn a bolsevik tpus
ltalnos felgyelet nyomai

173
173

4. Bntetjogon kvli gyszi tevkenysg Eurpban


4.1. CPGE Budapest 2005 az els jelents
4.2. CPE Szentptervr 2008 a msodik jelents
4.3. CCPE Strasbourg 2008 a hivatalos ajnls

177
178
180
182

5. A tnylegesen elltott gyszsgi feladatok


5.1. Az gyszi felgyelet s a perindtsi jog
5.2. Az gysz s a kzigazgats trvnyessge
5.3. Az gysz szerepe a hatsgi eljrsokban
5.4. Az gysz s a magnjogi jogalanyok

183
183
185
188
190

6. Az Alaptrvny s az gyszsg kzjogi feladatai


6.1. A kzjogi hatskrk szablyozsi kvetelmnyei
6.2. gyszi szerepvltozs: kzrdekvdelem
az j gyszi trvnyben
6.3. Kzjogi (kzrdekvdelmi) hatskrk
az j gyszsgi trvnyben

192
192

VI. Brsgok alternatv szerepben

209

174

195
201

1. Mdszertani s dogmatikai sajtossgok


209
1.1. Az alternatv brsgi kontrollszerep lersnak
mdszertani nehzsgei
209
1.2. A kzhatalom krfelelssgnek
kzigazgatsi jogi rtelmezse
212
1.3. A kzhatalmi krtrtsi felelssg magnjogi megkzeltse 217

2. Jogvdelmi ktelezettsg a kzhatalmi


jogsrtsekkel szemben
2.1. Jogvdelmi eljrsok mint a kzhatalom kontrolljnak
specilis formi
2.2. A ktelezettsg teljestse: formlis jogorvoslat
s/vagy anyagi jogvdelem?

224

3. Kzhatalmi jogsrts magnjogi jogvdelem


3.1. Jogvdelem s az igazsgszolgltats szervei
3.2. Jogvdelem a brsg s az gyszsg jogsrtsei miatt
3.3. Jogsrts s jogvdelmi perek
3.4. A szemlyisgvdelmi perek sajtossgai
3.5. Vltozsok a szemlyisgvdelmi ignyek megtlsben

227
227
229
230
231
233

4. Jogellenessg(ek) a krtrtsi perekben


4.1. A kzhatalom gyakorlsval sszefgg
krtrtsi alakzatrl ltalban
4.2. Jogellenessg a kzhatalmi jogkr gyakorlsa miatti
krtrtsi perekben
4.3. Jogellenessg az gyszsg elleni krtrtsi perekben
4.4. Mrlegels s jogellenessg?

235

236
239
241

5. A felrhatsg mint a krtrtsi perek kulcskrdse


5.1. A felrhatsg megtlsnek fogalmi nehzsgei
5.2. Felrhatsg az gyszsg elleni krtrtsi perekben
5.3. Felrhatsg mint nem rendeltetsszer hatskrgyakorls

242
242
243
246

6. A felelssgrt helyt llni kteles szemlyrl


6.1. llam-intzmny-tisztvisel
6.2. A hazai magnjog pillanatnyi vlaszai
6.3. A jelen s a jv dilemmi

249
249
250
252

VII. Az alternatv kontrolleszkzk


szksgessgnek igazolsa

255

1. A tudomnyos rendszerek tkletessgnek illzija


1.1. Vilgkp s tudomnyossg
1.2. A hatrozatlansgi elv trtnettudomnyi rvnyessge
1.3. A hatrozatlansgi elv gazdasgtudomnyi rvnyessge

256
256
259
261

220
220

235

1.4. Tl a hatrozatlansgi elven:


az ellentmonds-mentessg illzija
1.5. A jog hatrozatlansga s nemteljessge?
2. A pozitv jog hatrozatlansga
2.1. Az Alaptrvny (Alkotmny) magjnak bizonytalansga
2.2. A jogszably s jelentse; a jogi szemlletmdok keveredse
2.3. A jogalkot parancsnak egyirnystsa
2.4. Szimbolika s fogalmi precizits
2.5. Seklylts: a szablyozs sszetettsgnek
figyelmen kvl hagysa
3. Kontroll s a kontrolllt valsg viszonya:
tnyszelekci a jogalkalmazsban
3.1. Jogrtelmezs a hermeneutikai puffer
3.2. Az anyagi jog tnyszelekcija
3.3. A bizonytsi rendszer torzt hatsai
3.4. A tnymegllapt szemly habitusszablyai

262
263
265
265
269
271
274
276
278
278
280
282
284

4. Esettanulmny
4.1. Az esettanulmny httere: parkolsi rend a Fvrosban
4.2. A bri gyakorlat szablyozsra gyakorolt hatsa
4.3. A jogviszonyok tnyleges termszete
4.4. Kikszblhetetlen bizonytalansg a jogviszonyok
keveredse folytn

286
287
291
296

5. Bizonytalansg, nemteljessg s az alternatv kontrolleszkzk


5.1. A jogalkalmazi dntsek megkzelt helyessge
5.2. Megkzeltleg helyes dntsek s alternatv
kzigazgatsi kontrolleszkzk

303
303
304

VIII. sszefoglals

309

Irodalom

325

298

ELSZ
Az ellenrzs bizonyos rtelemben egybevets. Megllapthatja, hogy valami
valamihez kpest megfelel vagy nem megfelel. Az ellenrztt jelensgekre
rendszerint szablyok vonatkoznak, ezrt az ellenrzs ilyen esetben a szablyossgot vagy a szablytalansgot llapthatja meg. Tbbnyire utlag, de mgsem felttlenl csak gy. A trsadalmat vagy az llamot szablyok rvnyeslsnek rtelmezve, lnyeges a szablyok megalkotsa s rvnyre juttatsa.
Ezek rvnyeslsnek vizsglata, elsegtse, kiknyszertse felfoghat ellenrzsnek is.
Az llami mkds megfelelsgt klnfle szablyrendszerek fejezik ki.
Kzlk elssorban a jog szmtott sokig; mint a trsadalom rendezettsge,
jogi szablyozottsg, jogrend s jogrendszer. Vannak ms szablyrendszerek
is; erklcs, politika, gazdasg stb. szintn megjelennek szablyokban is. Az
llam sokfle szablyossgbl ll, amelyek egysgestettek. Nem tredkes,
fragmentlt, egymssal sszekapcsolhatatlan elrsok s eljrsok, hanem
egyre inkbb egysgesek lennnek. Az egysgessg termszetesen a klnnemsget nem sznteti meg, inkbb a sokrtsget biztostja. Az llami mkdsre, kzelebbrl a kzigazgats ellenrzsre is jellemzk ezek.
Az ellenrzs az llam alapvet intzmnyeihez, szervezet-formihoz igaztott,
sszessgben alakt ki egysget a sokflesgben. E knyv szerzje az ellenrzs sokflesgt s egysgessgt vizsglja elmleti s gyakorlati alapon. A
modern llam mkdsnek ez egyik lnyeges krdse. A tma kutatsval j
tudomnyos eredmnyeket lehet elrni miknt e knyv szerzje is , e trgykrnek azonban rk rvny megoldsa nincs; pp olyan vltozkony s mlkony az ellenrzs rendszere s mdja, mint az, amire irnyul.

Prof. Em. Dr. Tams Andrs DSc.

Felesgemnek s
lnyaimnak, ksznettel a trelmkrt

I. BEVEZETS

1. Egyes kzjogi intzmnyek alkotmnyjogi s kzigazgatsi


jogi lersa
1.1. Az alkotmnyos intzmnyek
A rendszerez vagy hagyomnyos elnevezssel: rendszeres1 alkotmnyjogi mvek, kommentrok 2 s tanknyvek 3 a dogmatikai alapkrdsek (alapelvek, jogrendszer, llam- s kormnyforma, vlasztsok, llampolgrsg) utn
az egyes kzjogi intzmnyek kvetkezetes bemutatsra trnek, kartlis alkotmnyunkra tekintettel tbb vagy kevsb a korbbi Alkotmny, immr az
Alaptrvny rendszert kvetve. Az egyes intzmnyek (alkotmnyos szervezetek) esetn adottak az alkotmnyjogi szempontbl jelents, ezrt rtkelst
ignyl szempontok is: az adott intzmnyek helye az llami szervezetek rendszerben (ide rtve a hatalmi gi besorolsukat, kapcsolataikat ms alkotmnyos szervezetekhez), az intzmny s vezetjnek vagy vezet testleteinek
jogllsa, feladatai, pontos hatskrei, s mindezt ha van ilyen az alkotmnyt vgrehajt alacsonyabb szint jogszably rendelkezseinek lersa, esetleg az Alkotmnybrsg s nemzetkzi brsgok esetjoga egszti ki.

Pldaknt: KISS Lszl (szerk.): Vlogatott fejezetek a rendszeres alkotmnytan krbl. Pcs,
PTE Egyetemi jegyzet, 1996.; TTH Gspr: A magyar hzassgi jog rendszeres kziknyve. Budapest, Eggenberger, 1896.; K AUTZ Gyula: Politika vagy orszgszattan tekintettel a
kt mvelt vilgrsz llamintzmnyeire s trvnyhozsra. Rendszeres tan- s kziknyvl.
Pest, Heckenast, 1862.
A legjabbak kzl ld. JAKAB Andrs (szerk.): Az Alkotmny kommentrja. 2. kiads. Budapest,
Szzadvg, 2009.; BALOGH Zsolt HOLL Andrs KUKORELLI Istvn SRI Jnos (szerk.): Az
Alkotmny magyarzata. Budapest, KJK-KERSZV, 2003.; PETRIK Ferenc (szerk.): Alkotmny
a gyakorlatban. Kommentr a gyakorlat szmra. Budapest, HVG-Orac, 2004.
Ld. pldul: KUKORELLI Istvn (szerk.): Alkotmnytan I. Budapest, Osiris, 2008.; PETRTEI
Jzsef: Magyar alkotmnyjog II. llamszervezet. BudapestPcs, Dialg Campus, 2001.
TRCSNYI Lszl SCHANDA Balzs: Bevezets az alkotmnyjogba. SzegedBudapest, SZTE
JTK PPKE JK, 2010.; K ILNYI Gza HAJAS Barnabs: Fejezetek az alkotmnyjog krbl. Budapest, Szent Istvn Trsulat, 2008.

14

1.2. Alkotmnyjog s kzigazgatsi jog


Az rintett jogintzmnyek egy rsze feltnik a kzjog msik ga, a kzigazgatsi jog ler mveiben is. Ez az ismtls nyomban rthet, ha utbbi jogg
kls trgya (bels trgya ugyanis az ehhez a jogghoz sorolt joganyag), a kzigazgats meghatrozsbl indulunk ki. Egszen rviden: kzismert, hogy a
kzigazgats pontosabb meghatrozsra a jogtudomny negatv vagy pozitv
mdszert hasznl.4 A negatv megfogalmazs a klasszikus llamhatalmi trisz elmletbl kiindulva kzigazgatsnak tekinti azt az llami tevkenysget,
amely kvl esik a trvnyhozson, az igazsgszolgltatson (azzal a korrekcival, hogy az igazsgszolgltatsnak vannak feladatai a kzigazgats trvnyessgnek biztostsban) s a vgrehajt hatalom kormnyzati tevkenysgn is.
A fenti llami tevkenysgek sszevetse nem vletlenl szksges: a kzigazgats s a trvnyhozs egyarnt kzremkdik a jogalkotsban, a kzigazgats
s az igazsgszolgltats egyarnt vgez jogalkalmazst, a kzigazgatsi s a
kormnyzati tevkenysg egyarnt a kzgyek kvnatos llapotnak aktv alaktsra irnyul. Megvizsglhatk ezek a pros tevkenysgek kln-kln is.
A trvnyhozs s a kzigazgats ide rtve a kzigazgats kzremkdst
a jogalkotsban elhatrolsa viszonylag egyszer. A trvnyhozs s az
egyszersg kedvrt rtsk most ide az alkotmnyozst is Magyarorszgon
az Orszggylsnek fenntartott kizrlagos tevkenysg. Termszete szerint
a kzhatalom birtokban vgzett akaratnyilvnts. Mint akaratnyilvnts
a mr rtak szerint absztrakt. Eredmnye az Alkotmny vagy Alaptrvny
s a trvny betartsa ktelez, de fogalmilag nem szksgszer (vagyis nem
garantlhat), hogy az akaratnyilvntst brki magra nzve tnyleg kteleznek ismeri el. Szintn nem szksgszer, hogy brki is az akaratnyilvntsnak
(az Alkotmnynak s a trvnyeknek) megfelelen fog eljrni. Az akaratnyilvnts teht nem jr szksgkppen szlelhet eredmnnyel. Az Orszggyls
trvnyalkotsa nem rendelkezik teht azzal a mkdsi ismrvvel, amely a
kzigazgats nlklzhetetlen fogalmi eleme.5
Az igazsgszolgltats s a kzigazgats mr tbb hasonlsgot mutat.
Mindkettnek (habr a kzigazgatsnak csak egyik jellemz tevkenysgi formja, a kzhatalmi esetn) jellemzje a dnts, amely azonosthat jogalanyok magatartsra vonatkozik, s amelynek llami knyszerrel rvnyt is tud
4

Ld. EREKY Istvn: Kzigazgats s nkormnyzat. Budapest, MTA, 1939. 8.; MAGYARY Zoltn:
Magyar kzigazgats. Budapest, Kirlyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942., repr.: Budapest,
Polgri Tancsad Szolglat, 2011. 4147.
Ld. FICZERE Lajos (szerk.): Magyar kzigazgatsi jog. ltalnos rsz. Budapest, Osiris, 1999.
32.; MADARSZ Tibor: A magyar llamigazgatsi jog alapjai. Budapest, Tanknyvkiad, 1989.,
vltozatlan utnnyoms: Nemzeti Tanknyvkiad, 1995. 11.; FAZEKAS Marianna FICZERE
Lajos (szerk.): Magyar kzigazgatsi jog- ltalnos rsz. Budapest, Osiris, 2005. 39.

15

szerezni. Az igazsgszolgltats s a kzigazgats (mint jogalkalmazs) kzs


ismrve teht a fentiek szerint rtelmezett egyfajta mkds. A klnbsg a
mkds cljban s mdjban keresend.
A kzigazgats kzgyekre vonatkoz kvnatos llapot elrse rdekben
mkdik, mkdse teht az eredmnyt tekintve aktv, alaktja a jogalanyok
jogviszonyait (jogait s ktelezettsgeit), ilyen rtelemben j llapotot hoz ltre,
vagyis mkdse a jvre irnyul. Az igazsgszolgltats ezzel szemben mr
megtrtnt magatartsokat brl el, a jogalanyok viselkedst mri az ket ktelez magatartsi szablyhoz, vagyis azok mltbeli cselekvseirl mond tletet.
Termszetesen az tlet kiterjed az elbrlt magatarts jogkvetkezmnyeire is,
ilyenknt a jvre nzve is tartalmaz rendelkezst, de ez soha nem a kvnatos
j llapotknt jelenik meg, hanem a mltbeli magatarts eredmnyeknt. Ez a
klnbsg sokkal fontosabb, mint elsre ltszik. Az igazsgszolgltats dntseit teht a vgleges igazsg ignyvel hozza, mg a kzigazgats mkdsvel
szemben sem a vglegessg, sem az objektv (vagy annak elfogadott) igazsgossg ignye nem tmaszthat.6
A kormnyzati s a kzigazgatsi mkds klnbsge az eddigieknl kevsb ltvnyos. Kormnyzati tevkenysgen tgabb rtelemben magt az llami tevkenysget, szkebb rtelemben az llami tevkenysg f irnyainak
meghatrozst rtjk, amelyet Magyarorszgon a parlamentris kormnyforma kvetkeztben elssorban az Orszggyls, tovbb az Orszggyls elsdleges dntsi jogosultsga alapjn a Kormny a helyi nkormnyzatokkal
megosztva gyakorol.7 Kormnyzati dnts mindenekeltt a trvnyhozs (s
ltalban a jogalkots), a kormnyprogram elfogadsa, az llami tevkenysg
szervezeti kereteinek s finanszrozsnak meghatrozsa, a klpolitikai clkitzsek megfogalmazsa. Fontos ltnunk, hogy a kormnyzati tevkenysg
kiterjed a kzigazgats kereteinek meghatrozsra is. A kzigazgats kormnyzati dntseket nem hozhat, de azok elksztsben jelents szerepe van.8
Szemmel lthat, hogy a kormnyzsnak s a kzigazgatsnak rszben ugyanazok a szerepli (Kormny, miniszterek, nkormnyzatok), teht a kt llami
tevkenysg az alanyi krre alapozva nem, hanem csak a mkds tartalma
alapjn vlaszthat el.9
6
7
8
9

Ld. FICZERE i. m. 33., 273277.; MADARSZ i. m. 12.


Ld. MADARSZ i. m. 1112.
Ld. FICZERE i. m. 33.
Ez a megkzelts nem minden szerznl jelenik meg, pedig meglehetsen rgi. Ld. MAGYARY i.
m. 519522. vagy EREKY i. m. 169175. Ehhez kpest Magyarorszgon elg gyakori a kzigazgatsnak az a felfogsa, amely mint a kormnyzs s az adminisztrci sszessgt rtelmezi.
Ld. TAMS Andrs: A kzigazgatsi jog elmlete. Msodik tdolgozott kiads. Budapest, Szent
Istvn Trsulat, 2001. Negyedik tdolgozott kiads Budapest, Szent Istvn Trsulat 2010. 284.;
GAJDUSCHEK Gyrgy: A kzigazgats szervezeti jellemzi sszehasonlt aspektusbl. In:
SZAMEL Katalin BALZS Istvn GAJDUSCHEK Gyrgy KOI Gyula (szerk.): Az Eurpai Uni

16

Az elvlaszts legfontosabb szempontja az, hogy az egyes tevkenysgek az


llam s az llamszervezeten kvli jogalanyok viszonyban absztrakt, avagy
konkrt vltozst hoznak-e. A kormnyzs keretben hozott absztrakt dntsek
ugyan jelentsen befolysoljk a fenti szereplk egymssal szembeni jogait s
ktelezettsgeit, illetve rvnyestsnek mdjt s helyt, m az egyes jogalanyokat kzvetlenl, tnylegesen nem rintik. A kzigazgats mkdse ezzel
szemben mindig vltozst idz el a konkrt jogalanyok konkrt jogait s ktelezettsgeit illeten.10 Tomcsnyi Mric frappns megfogalmazsa szerint: a
kzigazgats gyintz llami tevkenysget takar.11
A kzigazgats teht az llami hatalomgyakorls mindegyik gval kapcsolatban ll, mg ha kzvetlenl a vgrehajt hatalomhoz is kell sorolni,
gy termszetes, hogy a szablyozsa, a kzigazgatsi jog minduntalan viszszanyl azokhoz az intzmnyekhez, amelyeket az alkotmnyjog is elemez.
Amennyiben igaz, mrpedig ebbl indulunk ki, hogy az alkotmnyjog hatrozza meg az llami hatalomgyakorls rendszert s mdjt, a jogrendet, a szemlyek (jogalanyok) s az llam viszonynak alapvet szablyait, valamint a
szemlyek alapvet jogait, a kzigazgatsi jog pedig az alkotmnyjog ltal meghatrozott keretek kztt az llami akarat megjelentst (anyagi kzigazgatsi
jog), hordozjt (kzigazgatsi szervezeti jog) s rvnyestst (kzigazgatsi
eljrsjog) szablyozza, akkor megllapthatjuk, hogy az alkotmnyjog krlleli a kzigazgatsi jogot, vagy ms megfogalmazsban a kzigazgatsi jog
szablyozza mindazokat a kzjogi jogviszonyokat, amelyeket (mint pldul az
llampolgrsg krdst) az alkotmnyjog nem tart fenn magnak.
A kzigazgatsi jognak ez a megkzeltse nem kizrlag Magyarorszgon
alkalmazhat. Az eurpai llamok jogirodalma zmmel hasonl meghatrozsokat alkalmaz, vagyis a kzigazgatst a) a kzjog rszeknt (feltve, hogy a kzigazgatsi jog fogalmat egyltaln hasznlja), b) az alkotmnyjog keretei kztt
mkd, c) klnfle jogalkotktl szrmaz d) szertegaz normk sszessgeknt rtelmezi, amelyek e) az llam s az alrendelt jogalanyok kapcsolatt szab-

10

11

tagllamainak kzigazgatsa. Budapest, Complex, 2011. 3758., 4042.; TORMA Andrs: Az


eurpai kzigazgats fogalma. In: Publicationes Universitatis Miskolciensis, Sectio Juridica
et Politica, Tomus XXIII/2. Miskolc, Miskolc University Press, 2005.384385. llspontunk
szerint az elbbi megfogalmazs adekvtabb.
Lnyegben ez a hagyomnyos a msodik vilghbor eltti distinkci, amelyet Ereky
rszletesen bemutat, ld. EREKY i. m. 175., 179. A megklnbztets ugyanakkor ma is jellemz az eurpai kontinentlis jogirodalomra. Ld. a francia Jean R IVERO: Droit Administratif.
Paris, Dalloz, 1987. 15. s nmet Hartmut MAURER: Allgemeines Verwaltungsrecht.
Munich, Neue Juristische Wochenschrift Heft, 1986. 4. megoldsokat (sszehasonltva)
bemutatja: Antonie IORGOVAN: Tratat de drept administrativ. Vol I. Bucuresti, All Beck,
2005. 1920., 2527.
Ld. TOMCSNYI Mric: A kzigazgatsi jogviszony. Budapest, a szerz kiadsa, 1912.

17

lyozzk, mgpedig oly mdon, hogy e kapcsolatokban f) meghatroz szerepe


van a klnleges hivataloknak.12

1.3. A kzigazgatsi s kzigazgatssal rintkez szervek


A magyarzat teht megtallhat arra, hogy az egyes, alkotmnyjog ltal lert
intzmnyek mirt jelennek meg a kzigazgatsi jogi lersokban is. Ha azonban
ezeket az intzmnyeket s kzigazgatsi jogi lersukat alaposabban megvizsgljuk, feltn arnytalansgokkal tallkozunk. Egyesekhez az alkotmnyjogi
megkzeltssel sszemrhet terjedelm s mlysg elemzs trsul, msok
ennl jval rszletesebb kifejtst nyernek, megint msok azonban szinte csak
az emlts szintjn jelennek meg.
Az els csoportba azok az alkotmnyos intzmnyek tartoznak, amelyek egyszersmind kzigazgatsi szervek vagy ezek vezeti is, a Kormny, a minisztriumok, egyes rendvdelmi szervek, a helyi nkormnyzatok s Magyarorszg
j Alaptrvnynek hatlybalpse utn ebbe a krbe sorolandk a 23. cikk
szerinti nll szablyoz szervek is, amelyek alapveten a korbbi autonm llamigazgatsi szervek13 kzl nttek ki alkotmnyos jelentsgv. Ezek az
alkotmnyos jogllsuk folytn szksgkppeni, mivel elkerlhetetlenl ltrehozand s mkdtetend kzigazgatsi szervek termszetszeren tartoznak
a kzigazgatsi jog rdekldsi krbe. Ugyanide kell sorolnunk a brsgokat
s rszben az Alkotmnybrsgot is, amelyek ugyan nem kzigazgatsi szervek, de meghatroz jelentsgek a kzigazgats mkdse trvnyessgnek s alkotmnyossgnak biztostsban. Ezek esetn a szervezeti krdsek
ugyan kvl maradnak a kzigazgatsi jog rdekldsi krn, mkdsk s
annak eredmnye azonban jl felismerheten jelen van. A msodik csoportba azok a nem alkotmnyos joglls, ezrt nem szksgkppeni szervek
sorolhatk, amelyeket trvny vagy annl is alacsonyabb szint jogforrs hoz
ltre, az egyes dekoncentrlt szervek. Ezek esetn nem meglep, hogy az alkotmnyjogi lersok legfeljebb csak emltst tesznek rluk, mg a kzigazgatsi
12

13

Ld. Sabien LUST: Administrative Law in Belgium, 69.; Jean-Bernard AUBY: Administrative
Law in France, 6061.; Meinhard SCHRDER: Administrative Law in Germany, 9197.; Ren
SEERDEN Frits STROINK: Administrative Law in the Netherlands, 145147.; Brian JONES
Katharine THOMPSON: Administrative Law in the United Kingdom, 199200.; Philip HARTER:
Administrative Law in the United States, 307308. Ld. Rob WIDDERSHOVEN: European
Administrative Law, 259260. In: Ren SEERDEN Frits STROINK (eds): Administrative Law
of the European Union, its Member States and the United States. A Comparative Analysis.
AntwerpenGroningen, Intersentia Uitgevers, 2002.
Ld. a mr nem hatlyos, a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2006. vi
LVII. trvnyt s az utdjogszablyt, a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl
2010. vi XLIII. trvnyt.

18

jogi irodalom az elz csoporthoz tartoz szervekhez hasonlan rszletesen


foglalkozik jogi szablyozottsgukkal, mkdskkel s szervezetkkel.14
A harmadik csoportba, vagyis az alkotmnyos jogllsa ellenre kevs kzigazgatsi jogi rdekldst kivlt intzmnyek kz sokfle szervezet tartozik.
A kztrsasgi elnk sem lvez kiemelt figyelmet,15 az Orszggyls is leginkbb jogalkotknt, esetleg egyes kzjogi tisztsgekrl dnt hatalmi gknt
jelenik meg, s az ellenrz szerepe legfeljebb emltst kap,16 miknt az llami
Szmvevszk is.17
Ide tartozik azonban kt olyan intzmny is, nevezetesen az alapvet jogok
biztosa (illetve jogeldei, az orszggylsi biztosok),18 valamint az gyszsg,19 amelyek tevkenysge a brsgokhoz hasonlan jelentsen befolysolja
a kzigazgatsi mkds trvnyessgt, illetve az alapvet jogok tiszteletben
tartst, mint alkotmnyos korltot. Ennek ellenre leginkbb a kzigazgatsi
hatsgi eljrsjog krben 20 tallkozunk velk. Vgl emltst kell tenni a brsgokrl is, amelyek nem kizrlag kzigazgatsi aktus-fellvizsglati szerepet ltnak el, hanem egyre gyakrabban a kzhatalmi tevkenysg sorn
okozott krok megtrtsrl, illetve a szemlyhez fzd jogok megsrtsrl
dntve egyfajta indirekt kontrollt is vgeznek a kzigazgats mkdse felett.
Ktsgtelen, hogy ez utbbi intzmnyekrl a hbor eltti irodalomban
nem, vagy csak elvtve tallunk utalst, mivel akkor ismeretlenek voltak (az
gyszsg is ebbli feladatit illeten), vagy nem volt jellemz a tevkenysgk
(a kzhatalmi krtrts pldul elvileg ismert volt, de nem alakult ki jellemz
gyakorlata).21 Hasonl a helyzet a rendszervlts eltti irodalommal is, habr
ebben az idszakban az gyszsg trvnyessgi felgyeleti tevkenysge mr
kifejezetten hangslyos volt. Lersa azonban nagyrszt megmaradt az alkotmnyjogi irodalmi keretek kztt.22 Nem kizrt, hogy pusztn a szokskvets
miatt maradtak httrben a rendszervltozst kvet vtizedekben is.
14

15
16
17
18
19
20
21

22

A kzigazgats s a kzigazgatsi szervek lersnak hrmas megkzeltsrl (jogi szablyozs, mkds, szervezet) ld. PATYI Andrs VARGA Zs. Andrs: ltalnos kzigazgatsi jog.
BudapestPcs, Dialg Campus, 2009.
Ld. FAZEKASFICZERE i. m. 33.
Ld. FAZEKASFICZERE i. m. 32.
Ld. FAZEKASFICZERE i. m. 33.
Ld. TRCSNY SCHANDA i. m. 243262.
Ld. TRCSNYISCHANDA i. m. 299318.
Ld. FAZEKASFICZERE i. m. 522523.
Ld. SZLADITS Kroly: A magyar magnjog vzlata. Msodik rsz. Budapest, Grill, 1933., repr.:
Pcs, Ponte, 1999. 281., 283284., 288289.
Ld. LVAI Tibor: A szocialista gyszi szervezet fejldse a Magyar Npkztrsasgban.
Budapest, Legfbb gyszsg, 1978.; HOLL Andrs: A kzigazgats gyszi felgyeletnek
llamjogi alapkrdsei. Budapest, Akadmiai, 1989.

19

Minthogy mindhrom, tbb-kevsb mellztt alkotmnyos joglls intzmny jelents szereppel br a kzigazgats mkdsnek ellenrzsben, ezt
a szerepket rdemes alaposan krljrni. Ezt indokolja az a nem jelentktelen
krlmny is, hogy az Eurpa Tancs kzigazgatsi jogi alapmodellje egyikket (az ombudsmani tpus intzmnyeket) igen jelents kontrolleszkzknt
kezeli.23

2. Kontrolleszkzk a magyar kzigazgatsi jogtudomnyban


Az alfejezet cmnek grett mris korltoznunk kell, ugyanis a bevezet fejezetben nyilvn nincs lehetsg a teljes hazai jogtudomny tvilgtsra, problmafelvetsnk altmasztsaknt a legfontosabb irnyzatokra kell szortkoznunk. A hipotzis rszletes trgyalsa sorn ennl aprlkosabb ttekintst is
adunk.

2.1. Lrincz Lajos a kzigazgatsi ellenrzsrl


Lrincz Lajos a kzigazgats alapintzmnyeirl rt munkjban a kzigazgats funkcii krben trgyalja az ellenrzst (a Gulick-fle POSDCORB alapjn, szervezs, tervezs, dnts s finanszrozs mellett).24 Rendszere szerint
a kzigazgats ellenrzsnek kt megkzeltse lehetsges. Az els (amely
llspontja szerint inkbb politolgiai) politikai (a trvnyhozs, illetve ms
jogalkot ltal gyakorolt) s bri gakra bonthat,25 a msodik (az igazgatstudomny ltal kidolgozott megkzelts) ismt ktirny, mgpedig bels s
kls lehet. Az utbbi megkzelts bels irnya lnyegben nem ms, mint
a kzigazgats (nagyrszt hierarchikus) nellenrzse, amelyet az irnytsfelgyelet-ellenrzs mdszerei jellemeznek, s a legfontosabb szerepli a
Kormny s a minisztriumok. A kls ellenrzsi irnyhoz pedig a kzigazgats ltal vgzett tevkenysgellenrzst s a hatsgi ellenrzst sorolja.26
23

24
25

26

Ld. Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative


Authorities and Private Persons, A Handbook. Strasbourg: Council of Europe, Directorate of
Legal Affaires, 1996. 34., 356. A ktet olyannyira alapvet jelentsg, hogy a tanulmny f
szvegben Kzigazgatsi Kziknyv-knt, vagy csak Kziknyv-knt hivatkozom, mg
a lbjegyzetekben, megrizve a szablyos hivatkozs mdjt, az eredeti cm rvidtett vltozatt hasznlom, azaz: Principles.
Ld. LRINCZ Lajos: A kzigazgats alapintzmnyei. Budapest, HVG-Orac, 2005. 222230.
Ugyanez a megkzelts kszn vissza az ombudsmani intzmny hovatartozsnak meghatrozsakor is. Ld. SOMODY Bernadette: Az ombudsman tpus jogvdelem. Budapest, ELTE
Etvs, 2010.
Ezt a msodik megkzeltst trgyalja (lnyegben hasonlkppen) Takcs Albert is, ld.

20

Ezzel a rendszerezssel27 kapcsolatban hrom kiindul szrevtel tehet.


Az els szrevtelnk az, hogy a politolgiainak tekintett megkzelts
lnyegben hasonl termszetnek tekinti a kzigazgats politikai s a bri
(vagy msknt a politikai s a jogalkalmazi) ellenrzst. A ktfle ellenrzs mdszerei s eredmnyei azonban nyilvn nem azonosak. A klnbsget
egy, kifejezetten nem kzigazgatsi, m kellen szemlletes pldval ltjuk
igazolhatnak, nevezetesen a 2011. vi semmissgi trvnnyel.28 A trvny 1.
-a szerint ugyan ltalban semmisnek tekintendk a 2006. szeptember 18. s
oktber 24. kztti tmegoszlatsokhoz kapcsoldan elkvetett bizonyos bncselekmnyek s szablysrtsek miatti eltlsek, amennyiben az eltls vagy
a megllapts alapjt kizrlag rendri jelents, illetleg rendri tanvalloms
kpezte, ugyanakkor a 2. a brsg feladatv teszi a semmissg kimondst
az egyes konkrt esetekben. Az ltalnos/konkrt hats (amelyet a ksbbiekben termszetesen alaposabban rtkelni fogunk) olyan meghatroz klnbsg
a ktfle ellenrzsi forma kztt, amely rnyalandv teszi a kzs csoportba
sorolsukat. A politikai s a bri ellenrzs ktsgtelenl kzs vonsa, hogy
azoknak a kzigazgats nem alanya (klnsen, ha az elbbit csak a trvnyhozsnak tulajdontjuk), hanem a trgya, vagy msknt: ezek a kzigazgats fltt
gyakorolt ellenrzsi formk.
Msodik szrevtelnk az igazgatstudomnyi megkzeltssel kapcsolatos.
A bels s a kls ellenrzs Lrincz szerint egyarnt a kzigazgats ltal vgzett tevkenysgek, az irnyok pedig lnyegben az ellenrzs trgyra vonatkoznak aszerint, hogy az maga a kzigazgatsi intzmnyrendszer, avagy hozz
kpest extraneus intzmnyek, illetve tevkenysgek. Itt is jelents klnbsg
van teht a kt irny kztt. A bels ellenrzs bizonyos rtelemben kzelebb
ll az els megkzelts szerinti (politikai s bri) formkhoz, mivel azokhoz
hasonlan trgya a kzigazgats, mg a klsnek tekintett ellenrzs voltakppen a kzigazgats cljt megvalst egyik tevkenysgi forma.
Vgl a harmadik szrevtelnk arra a terminolgiai nehzsgre vonatkozik,
amelyet a ksbbiekben mg rintennk kell, vagyis az ellenrzs fogalom ketts hasznlatra: Lrincz Lajos hasznlja ezt a kzigazgatsi mkds krben
is (az irnyts s felgyelet mellett), s a kzigazgats fltti rtelemben is
(mint csoportkpz fogalmat). gy vljk, hogy magyar fogalommal ez a nehzsg valban nem oldhat fel.
A hrom megjegyzsnl jval fontosabb az elz alfejezet kvetkeztetsnek igazolsa: Lrincz ellenrzsi rendszerben j nhny olyan alkotmnyos

27

28

LRINCZ Lajos TAKCS Albert: A kzigazgats-tudomny alapjai. Budapest, Rejtjel, 2001.


178185.
A Lrincz-fle rendszert kveti a legjabb sszehasonlt jogi munka is: SZAMELBALZS et
al. i. m.
2011. vi XVI. trvny a 2006. szi tmegoszlatsokkal sszefgg eltlsek orvoslsrl.

21

joglls intzmnynek nem jut hely, amelyek pedig a kzigazgatssal rendeltetsszer ellenrzsi kapcsolatban llnak, gy az alapjogi (korbbi orszggylsi) biztosnak, az gysznek sem. Az rdekldsi krnkbe tartoz harmadik
eszkz, a magnjogi felelssg megjelenik Lrincznl, de nem az ellenrzs,
hanem a kzigazgats szemlyi llomnya egyik felelssgi formja, az anyagi
jogi egyik alakzataknt (a fegyelmi s a bntetjogi felelssg mellett).29 Ez
utbbi megkzeltsben rtkeli a magnjogi felelssget Nagy Marianna is.30

2.2. A Ficzere-tanknyv kontrollrendszere


Az Etvs Lornd Tudomnyegyetem Ficzere Lajos szerkesztsben kiadott
tbbszerzs, Magyarorszg tbb egyetemn is hasznlt,31 j nhny kiadst
meglt kziknyvszer tanknyv32 (mr eredeti kiadsban is) tbb sszefggsben is foglalkozik a kzigazgatsi kontrollmechanizmusokkal.
Kaltenbach Jen a kzigazgats irnytsa s ellenrzse krben vizsglja a
krdst.33 A felgyeletet illeten Szamel Lajos osztlyozst34 kvetve alapveten az irnytsnl szkebb fogalomknt rtelmezi, s a hierarchin kvli felgyeleti eszkzk kztt emlti az gyszi felgyeletet. Igen alapos, klnsen
a nmet szakirodalmat feldolgoz munkjban a felgyeletet s az ellenrzst
ide rtve a bri kontrollt is von Stein nyomn az llami akarat rvnyestsi eszkzeinek tekinti, megklnbztetve a hierarchin belli ellenrzst s
a kormnyzati ffelgyeletet.35 A sz szoros rtelmben vett ellenrzst a felgyeletnl is szkebb eszkzrendszer fogalomknt kezelve vgl (Kalas Tibor
korbbi rendszert36 kvetve) sszefoglalja a kzigazgatson belli s kvli ellenrzs eszkzeit, mgpedig az ellenrzs alanya s trgya szerint klnbsget
tve kzttk. A bels eszkzk kz a Kormnyt, minisztriumokat, megyei
s regionlis dekoncentrlt szerveket, az nkormnyzati testletet, polgrmestert, jegyzt s minden szerv sajt bels szervezeti egysgnek vezetjt sorolja.
29
30

31

32
33
34

35
36

Ld. LRINCZ (2005.) i. m. 393395.


Ld. NAGY Marianna: Interdiszciplinris mozaikok a kzigazgatsi jogi felelssg dogmatikjhoz. Budapest, ELTE Etvs, 2011. 179189.
Az ELTE-n kvl a Debreceni Tudomnyegyetemen, a Pcsi Tudomnyegyetemen, a Szegedi
Tudomnyegyetemen.
Ld. FICZERE i. m., legutbbi kiadsa: FAZEKASFICZERE i. m.
Ld. K ALTENBACH Jen: A kzigazgats irnytsa s ellenrzse. In: FICZERE i. m. 226243.
Ld. SZAMEL Lajos: Az llamigazgats vezetsnek jogi alapproblmi. Budapest, KJK, 1963.
160172., ld. K ALTENBACH i. m. 232233.
Ld. K ALTENBACH i. m. 237.
Ld. K ALAS Tibor: A kzigazgatsi ellenrzsi rendszer s a kzigazgatsi informcis rendszer
sszefggse. In: FOGARASI Jzsef: A magyar kzigazgats korszerstsnek elvi s gyakorlati krdsei. Budapest, UNIO, 1996. 326330., ld. K ALTENBACH i. m. 242.

22

A kls ellenrz intzmnyeket hrom csoportra bontja: az Orszggyls s


bizottsga; az orszggylsi biztos; brsg s gyszsg. Kaltenbachnl teht
megjelenik az ombudsmani s az gyszi ellenrzs is (utbbi nmikpp meglepen a brsggal egy-sorban), de az ltaluk vgzett ellenrzsi tevkenysg
rszletes kifejtst nem kapjuk meg.
A brsgi fellvizsglattal s az gyszi eszkzkkel tallkozunk majd a hatsgi eljrs jogorvoslati rendszernek lersakor,37 de Szalai vtl a trvny
(e.38) szvegnek ismertetsn kvl39 lnyeges elmleti elemzst csak a hatsgi s a brsgi jogalkalmazs klnbsgeit40 s a direkt (kzigazgatsi hatrozat
brsgi fellvizsglata), valamint indirekt (kzigazgatsi hatrozatot figyelembe
venni knyszerl bntet s polgri tlkezs) bri kontrollt41 illeten kapunk.
Utbbi krben tmnk szempontjbl jelentsge annak van, hogy az indirekt fellvizsglat esetn a bntet, avagy polgri gyben eljr brsg rszben ktve
van a hatsgi hatrozathoz, azaz annak jogerejt nem trheti t, ugyanakkor a
hatrozat tartalmhoz a sajt dntsnek meghozatalakor nincs ktve.
Vgl az indirekt fellvizsglat krtrtsi alakzata de az indirekt jelz nlkl megjelenik a kzszolglati felelssg krben is.42 Szamel Lajos
mindssze nhny bekezdsnyi, de annl jelentsebb lersban felveti, hogy a
harmadik szemlyeknek okozott krok tekintetben ideje alapelvv tenni, hogy
a hatsg rszrl tanstott jogellenes magatarts vagy mulaszts szksgszeren mindig vtkes is, ezrt a vele jr krfelelssgnek objektvnek kellene
lennie. (Amint ltni fogjuk, ennl jval bonyolultabb megfontolst ignyel a
kzhatalmi krfelelssg, az viszont vitathatatlan, hogy a rendszervltozst kvet idszakban megjelenik a korbbi elmlettel s gyakorlattal szakts szksgessgnek gondolata).43 Az Alaptrvny XXIV. cikke a krtrtst alapvet
jogg emelve a krdst vgleg megkerlhetetlenn teszi.
A tanknyv ksbbi kiadsai44 figyelemmel voltak a trvnyek vltozsra,45
de a tmnk szempontjbl fontos jogintzmnyek tbb figyelmet nem kaptak.
37

38

39
40

41
42
43
44
45

Ld. SZALAI va: Jogorvoslat s vgrehajts a kzigazgatsi hatsgi eljrsban. In: FICZERE i.
m. 415441.
Az llamigazgatsi eljrs ltalnos szablyairl szl 1957. vi IV. trvny, a Magyar
Kztrsasg gyszsgrl szl 1972. vi V. trvny s a Polgri Perrendtartsrl szl 1952.
vi III. trvny.
Ld. SZALAI i. m. 416., 424436.
Ld. BERNYI Sndor: A kzigazgats hatsgi jogalkalmaz tevkenysge. In: FICZERE i. m.
273304.
Ld. SZALAI i. m. 426429.
Ld. SZAMEL LAJOS: A kzszolglati jog, a kzigazgats szemlyzete. In: FICZERE i. m. 244270.
Ld. SZAMEL i. m. 269270.
Ld. FAZEKASFICZERE i. m.
Pldul az e-re hivatkozst felvltotta a Ket., a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats
ltalnos szablyairl szl 2004. vi CXL. trvny.

23

2.3. Tams Andrs elmlete


Tams Andrs sajtos, jogviszony alap, folyamatosan tovbbfejlesztett elmleti megkzeltse,46 amelyet szintn tbb egyetem s fiskola hasznl tanknyvknt,47 az eddigieknl rendszerezettebben sorolja fel a kzigazgatst ellenrz
szervezeteket.48 Megkzeltsnek sajtossga, hogy az ellenrzst a szervezeti
mkdsen bell helyezi el, s nem az irnyts-felgyelet-ellenrzs triszbl
vezeti le, hanem a mkds normativitsnak rvnyestseknt fogja fel, s
rmutat arra, hogy a kzigazgats ltal vgzett ellenrzs egy tgabb ellenrzs
(control) fogalom rsze.49 Ez a tgabb ellenrzs Tams Andrs rendszerezsben ngyfle alakot lt.
Az ellenrzs els megkzeltse a kzpolitikai, amely alapveten rinti az
ellenrztt intzmny s vezetje sttuszt. Ennek szerepli a kormnyzsban
rszt vev trvnyhozs, Magyarorszgon az Orszggyls, amely klnfle
eszkzkkel trvnyalkots, a kltsgvets meghatrozsa, beszmoltats,
interpellci, vizsglbizottsgok szerzi meg az ellenrztt intzmnyek
mkdsvel kapcsolatos informcikat, illetve hozza meg az ellenrzs megllaptsai alapjn a tovbbi mkdst befolysol dntseket. A kzpolitikai
ellenrzs rszese (lehet) az elnk, a Kormny, a helyi nkormnyzat, az nkormnyzat ellenrzsre kijellt llamigazgatsi szerepl (prefektus).
Az ellenrzs kvetkez szintje a rutinizlt, kzigazgatsi vagy trvnyessgi eszkzk csoportja, ezen bell trgyalja Tams Andrs az irnytst, felgyeletet, szkebb rtelemben vett ellenrzst, mint a szervezeten belli hierarchikus befolysols eszkzeit. Ezt ismt ktfel bontja, egyfell a hierarchikus
eszkzkre, amelyeknek intzmnyei a minisztriumok, orszgos s terleti
fhatsgok, valamint a kls trvnyessgi ellenrzsi eszkzkre, amelyek
kz az alkotmnybrsgokat, az gyszsget, a parlamenti ombudsmant sorolja azzal, hogy rviden jellemzi is ellenrzsi technikikat s hatskrket.
Ezt kveti a jogorvoslati ellenrzs, amely lehet bels vagy kls szerv ltal,
tovbb krelemre vagy hivatalbl vgzett; sajtossga mindenesetre az, hogy
fellbrlattal (a korbbi dnts jogerejnek ttrsvel) jr. Eszkzei a kzigazgatsnak a tmadott dntst hoz vagy felettes szervei (fellebbezs, hivatalbli
fellvizsglat), illetve a kzigazgatsi pereket trgyal brsg.
Vgl negyedik ellenrzsi formaknt emlti a financilis ellenrzst, amely
rszben bepl a rutinizlt eszkzkbe (irnyts, felgyelet), rszben nl46
47

48

49

Ld. TAMS (2010) i. m.


A Pzmny Pter Katolikus Egyetem, a Kroli Gspr Reformtus Egyetem, a Nemzeti
Kzszolglati Egyetem.
Ld. TAMS (2001) i. m. 351361.; TAMS (2010) i. m. 385397. Mivel az egyes kiadsok kztt
rendszerbeli klnbsg nincs, a tovbbiakban az utbbi, 2010-es kiadsra tmaszkodunk.
Ld. TAMS (2010) i. m. 387.

24

l intzmnyek (llami Szmvevszk, a Kormny sajt szmvevsge) tjn


trtnik.
Tams Andrs rendszernek azonnal belthat elnye, hogy nem a rutinszer mkds rszeknt felfogott ellenrzs fogalmt prblja kiegszteni az
egyb eszkzkkel, hanem megfordtja a levezetst, s a kzigazgats fltti
kls kontrollignyt tekinti alapnak, gy jut el a (kz)politikai kontrolltl a krt
egyre szktve, a kzigazgats rutinszer kontrolleszkzein t a tisztn normatv, m az egyedi dntsek tekintetben meghatroz hats jogorvoslatig.
Rendszerbe gy vilgosan belefrnek az alkotmnyos intzmnyek, kztk az
ombudsman s az gyszsg is, viszont szksgszeren kimarad a magnjogi
krfelelssget rvnyest brsg. Szksgszeren, mert a krtrtsi keresetet nem kzjogi jogviszony keretben brljk el, mg ha az is szolgl alapul
hozz. Meg kell jegyeznnk persze, hogy a krfelelssg nem kerlte el Tams
Andrs figyelmt, m azt a jogviszony alap, de rendkvl szertegaz dogmatikai keretben a felelssgi alakzatok kztt emlti, s kifejezetten nem
tekinti kzjogi termszetnek.50

2.4. Tovbbi jogirodalmi megkzeltsek


A bemutatott megkzeltsek mellett szinte minden, a kzigazgatsi jog alapintzmnyeivel vagy egyes krdseivel foglalkoz munka rinti az ellenrzst s
eszkzeit.51 Ezek kzl mgis ki kell emelni az eljrsi trvny kommentrjait
s a szintn kommentr-szer Kzigazgats Nagy Kziknyvt.
Az e. 1995-ben kiadott kiskommentrja52 a trvny szveghez igazodva
eleve csak a jogorvoslatokra koncentrl, ezek kztt trgyalja Kilnyi Gza az
gyszi intzkedseket. Az gyszi trvnyessgi felgyeletet sszehasonltja
a kzigazgatson belli felgyelettel, illetve a bri fellvizsglattal, kiemelve
a sajtossgai kzl a fggetlensget, normakontroll jelleg fellvizsglatot,
hivatalblisgot, az rdemi dntsi lehetsg hinyt, valamint a felgyelet trvnyessgi szempontjnak kizrlagossgt.53 Mivel az e. nem ejt szt sem az
ombudsmani tpus eszkzkrl, sem a magnjogi felelssgrl, a kiskommentr sem trgyalja ezeket.

50
51

52

53

Ld. TAMS (2010) i. m. 464.


Csak pldaknt a legjabbak kzl: PATYI Andrs: Kzigazgats-alkotmny-brskods. Gyr,
Universitas, 2011. 8184., 128130. FBIN Adrin: Kzigazgats-elmlet. BudapestPcs,
Dialg Campus, 2010. 4351.
Ld. DUDS Ferenc KILNYI Gza et al. : Az llamigazgatsi eljrs ltalnos szablyairl
szl 1957. vi IV. trvny. Budapest, HVG-Orac, 1995.
Ld. DUDSKILNYI i. m. 270272.

25

Lnyegben ezt a mintt kvetik a Ket. hatlybalpst kveten rt munkk


is,54 amelyek kzl a trvny kodifikcijban betlttt szerepre tekintettel a
Kilnyi-kommentrt emeljk ki. Meglep mdon a jogorvoslat fejezetet jegyz Bende-Szab Gbor mr elemzett e. kiskommentrhoz kpest jval szkszavbban mutatja be az gyszi eszkzket, annak ellenre, hogy a Ket. 118.
-a pontosabban fogalmaz, mint az e. korbbi 74. -a, amely mindssze az
gyszsgrl szl trvnyre utalt vissza (a Ket. egy ksbbi mdostsa viszszatrt ehhez a szablyozsi mdhoz). Az gyszi intzkedsek lersa egybknt a trvnyek szvegt kveti.55 Az (akkor mkd) orszggylsi biztosok
ebben a kommentrban sem tnnek fel, jdonsg viszont, hogy a magnjogi felelssgrl Kilnyi rviden emltst tesz, minthogy a Ket. szvegben kezdettl
fogva szerepelt a kzigazgatsi hatsgok polgri jogi felelssge az alapelvek
kztt (a 4. (2) bekezdsben). Utal arra, hogy a trvny szvege szerinti nem
jogszablyszer minsts lnyegesen tgabb, mint a jogszablysrt lenne, ezrt a bri gyakorlat vrhatan szigorodni fog, de a felelssg alaposabb
elemzstl tartzkodik.56 jdonsg tovbb a kommentrban, hogy szintn
a Ket. szvegre tekintettel emltst nyer az Alkotmnybrsg, mgpedig
az eredmnyes alkotmnyjogi panasz folytn szksgess vl kzigazgatsi
hatrozat-fellvizsglat folytn.57
Megemltjk vgl, hogy a rszletesen elemzett tanknyvek kzl nem szerzi lszernysg folytn maradtak ki a szintn tbb egyetemen hasznlt tanknyveink.58 Az ezekben megjelen rendszert tartalmaz fejezetek azonban
ennek a dolgozatnak az eltanulmnyai, amelyek megksrlik az ellenrzs
eszkzeinek egysges trgyalst.

54

55
56
57
58

Ld. KILNYI Gza (szerk.): A kzigazgatsi eljrsi trvny kommentrja. Budapest, KJKKerszv, 2005.; LRINCZ Lajos (szerk.): Kzigazgatsi eljrsjog. Budapest, HVG-Orac,
2005.; TILK Pter: A kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl
trvny. I-II. Pcs, Kzigazgats-mdszertani Oktatsi s Szolgltat Bt., 2005.; JZSA Fbin:
KET. Krdezz felelek. Budapest, Opten, 2008.
Ld. BENDE-SZAB Gbor: Jogorvoslatok. In: KILNYI i. m. 312316.
Ld. KILNYI i. m. 45.
Ld. BENDE-SZAB i. m. 309312.
Ld. a gyri Szchenyi Istvn Egyetemen, a Pzmny Pter Katolikus Egyetemen s vrhatan
a Nemzeti Kzszolglati Egyetemen ktelez tananyagknt meghirdetett legutbbi kiadsaikat: PATYIVARGA i. m. s PATYI Andrs (szerk.): Kzigazgatsi hatsgi eljrsjog. Budapest
Pcs, Dialg Campus, 2009.

26

3. Kontrolleszkzk egyes klfldi kzigazgatsi


jogi lersokban
Ha a hazai kzigazgatsi jogi irodalom esetn nem volt knny kiemelni azokat a meghatroznak tekintett mveket, amelyek ebben a bevezet fejezetben
kellen altmasztjk a problmafelvetsnk indokoltsgt, a nehzsg sokszorozdva jelentkezik a klfldi jogirodalmat illeten mr csak a forrsok jval
nagyobb szma miatt is. Vgl olyan mveket vlasztottunk, amelyek tl azon,
hogy egy-egy orszg jog- s kzigazgatsi rendszert rendszerezetten rjk le,
valamilyen egyb szempont miatt is kiemelst rdemelnek.

3.1. Paul Craig s a brit (common law) kontrolleszkzk


Paul Craig hat kiadst megrt kzigazgatsi jogi kziknyve59 a brit kzigazgatsi jogot hrom rszben trgyalja, az els rsz a kzigazgats rendszervel, a
msodik a bri fellvizsglattal, mg a harmadik a jogorvoslatokkal foglalkozik. Formlis (vagy inkbb knyszer) a feloszts, ugyanis a bri fellvizsglat
maga is a jogorvoslati rendszer egyik, st, a legfontosabb eszkze, gy szablyai
a harmadik rszben is megjelennek, mg bizonyos kontrolleszkzk, gy a trgyunk szerint jelents ombudsmani intzmnyrendszer elemei viszont az els
rszben kaptak helyet.
Ha a kontrollrendszert csak vzlatosan is tekintjk t, azt ltjuk, hogy Craig
integrltan rja le az Egyeslt Kirlysg kzigazgatssal kapcsolatba kerl
egyes intzmnyeit. gy a kzigazgats ellenrzsben (politikai) szerepet kap a
Korona, a Parlament (bizottsgaival egytt) s a Kormny. A Korona ellenrzsi eszkzei ugyan nem pusztn politikaiak, hanem kifejezetten alkotmnyjogi
jellegek is a miniszteri kzremkds nlkl gyakorolhat kirlyi eljogok60
(Crown Prerogatives) rendkvl szk kre miatt: a miniszterelnk szemlyrl
hozott dntsek, egyes kinevezsek, kegyelmezs, a Parlament feloszlatsa s
sszehvsa. Nvleg azonban, s ez nyilvn eljrsjogi kvetkezmnyekkel is
jr, j nhny keresetet vagy panaszt a Koronval szemben kell elterjeszteni.61
Ezekben az esetekben a Koront az igazsggy-miniszter (Attorney General)
kpviseli. Ebbl kvetkezen azonban a politikai ellenrzs meghatroz szerepli a Parlament, bizottsgai s a miniszterek lkn a miniszterelnkkel.62
59
60

61
62

Ld. Paul CRAIG: Administrative Law. 6th edition, London, Sweet & Maxwell, 2008.
Ld. Albert V. DICEY: Introduction to the Study of the Law of the Constitution. 10th ed. London,
Macmillan, 1959. 424.
Ld. CRAIG i. m. 162.
Ld. CRAIG i. m. 7190. s 794797.

27

Nem kifejezetten jogi termszet kontrollt vgeznek a klnfle ombudsmanok,63 mivel szerepk a demokratikus ellenrzs erstse s megszemlyestse.64 Jelents szerepk van a tbb-kevsb brsgi ismrvekkel rendelkez
dntbrsgoknak (tribunals) s vizsglbizottsgoknak.65 Nyilvn meghatroz szerepe van a kzigazgatsi dntsek brsgi fellvizsglatnak (mint
aktusrevzinak), ezt jelzi nmagban a trgyals terjedelme is. Vissza kell
trnnk itt az igazsggy-miniszterre, aki nem egyszeren a Korona kpviselje, de feladatai kz tartozik a kzrdek rvnyestse is, ilyen minsgben
felgyeli a bntet feladatokat ellt gyszsget.
Craig igen jelents teret szentel a Korona felelssgnek, s a kzhatalom
gyakorlsval okozott krok miatti felelssgnek.66 Mivel megltsait a ksbbiekben rszletesen elemezzk, itt mindssze annyit jegyznk meg, hogy Craig
az eljrsi krdsektl a felelssg alapjn, a kzrdek s a magnrdek tkzsn t a krtrtsi gyakorlat szlesebb vlsnak vrhat kvetkezmnyeihez jut el. A kontroll-rendszer lersakor a hazai megkzeltsekhez kpest
meglepen az Emberi Jogok Eurpai Brsga (a tovbbiakban: EJEB), illetve
az Eurpai Uni intzmnyeinek szereprl s hatsairl sem feledkezik meg
(amit nmikpp magyarz az is, hogy a szoksjogi alap brskods nehezen
birkzott meg a klfldi alap tteles jog ktelez figyelembevtelvel trvnyre is szksg volt ehhez: Human Rights Act (1998); a szemlletvltssal a
szerz mr az els fejezetekben rszletesen foglalkozik).

3.2. Singh s Knnecke a nmet kzigazgatsrl


A nmet kzigazgatsi kontrolleszkzk bemutatshoz eleve kt sszehasonlt jogi megkzeltst vlasztottunk. Mahendra Singh common law iskolzottsgra tmaszkodva nmetorszgi kutatsait alapjn rta meg knyvt,67 mg
63
64

65

66
67

Ld. SZAMELBALZS et al. i. m. 111.


Ld. CRAIG i. m. 231256. Ld. mg Kenneth P. POOLE: United Kingdom. In: Gerald CAIDEN
(ed.): International Handbook of the Ombudsman. Country Surveys. Westport, Connecticut,
Greenwood Press, 1983. 187208., European Ombudsman/National Ombudsmen or Similar
Bodies. Bruxelles, European Parliament, Directorate General for Research, Peoples Europe
Series, W-6., january 1995. 3235.; David C. M.YARDLEY: The Ombudsman and the Protection
of Human Rights in the United Kingdom. In: Franz MATSCHER (ed.): Ombudsman in Europe.
Kehl-Strasbourg-Arlington: N. P. Engel, 1994. 7382.; MAJTNYI Lszl: Ombudsmann.
Budapest, KJK, 1992. 4546.; SZENTE Zoltn: A helyi nkormnyzati ombudsmanok
Angliban. In: Jogllam. Budapesti jogi s politikai szemle, 1/1994. 103115.
Ld. CRAIG i. m. 257258., 283296. Ld. mg PATYI Andrs: Kzigazgatsi brskodsunk modelljei. Budapest, Logod, 2002.
Ld. CRAIG i. m. 9311019.
Ld. Mahendra P. SINGH: German Administrative Law in Common Law Perspective. BerlinHeidelberg-New York, Springer, 2001.

28

Martina Knnecke a fordtott utat jrta be, a nmet jogra vonatkoz alapvet
ismereteit hasonltotta ssze angliai tapasztalataival.68
Singh a nmet kzigazgatsi rendszer bemutatst, majd a trvnyhoz s
a felhatalmazson alapul rendeletalkot hatalom igen rszletes bemutatst
kveten a kzigazgatsi dntseket elemzi, vgl tbb fejezeten t, lnyegben mve tbb mint felt kitev terjedelemben foglalkozik a brsgi fellvizsglattal.69 Az aktus-fellvizsglat tern teht lnyegben kt eszkzt emel
ki, nevezetesen a kzigazgats bels eszkzeit, az aktusok visszavonst, s
rvnytelentst, illetve a brsgok fellvizsglati szerept. Ombudsmanrl,
gyszsgrl nem ejt szt, ami nem is meglep, tudva azt, hogy a Szvetsgi
Kztrsasg ltalnos hatskr ombudsmant nem is hozott ltre,70 gyszsge
pedig mg elvileg is elenysz bntetjogon kvli feladatot lt el, gyakorlatilag
ilyen feladatai nincsenek.71
Fontos kiemelni azonban, hogy miknt Paul Craignl is lttuk a munkja
vgn nll fejezetet szentel a kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi felelssgnek, amelyben megvizsglja a felelssg hordozjt (a hivatalnok vagy a
hivatal), a vtkessget (amely ltalban a hibs dntsrt ll fenn), a felelssg
korltait (amely fknt a kr vagy hatsai megtrlsn nyugszik).72
Knnecke eleve a bri fellvizsglatot helyezi a kzppontba, s ennek elr
modelljeit hasonltja ssze, mgpedig az EJEB gyakorlatt is figyelembe vve.
Az eddig trgyalt mvekhez hasonlan a kzigazgats magnjogi felelssgi
alakzatainak lersval zrja munkjt, kiemelve azt is, hogy az eurpai brsgi joggyakorlat, ide rtve az Eurpai Uni Brsgnak (a tovbbiakban: EUB)
dntseit is, egyre inkbb fellrja a tagllami igazsgszolgltatsi beavatkozsi
hatrokat. Kvetkezskppen nem csak az egyes orszgok rendszerei kzelednek egymshoz, de a kontroll-mechanizmusok eurpai befolysnak is ki vannak tve.73
A nmet kontrollrendszerek lersa egy kvetkeztetst mris megenged, nevezetesen azt, hogy a hazai kzigazgatsi jogtudomny hagyomnyosan s
mint lttuk, nem egy esetben kvetkezetesen kpviselt nmet jogdogmatikai
irnyultsga alapjaiban nem, de vltozsait tekintve jragondolst rdemel. A
68

69
70

71

72
73

Ld. Martina KNNECKE: Tradition and Change in Administrative Law. An Anglo-Saxon


Comparision,. Berlin Heidelberg: New York, Springer 2007.
Ld. SINGH i. m. 119243.
Ld. MAJTNYI i. m. 4550.; Gabriele KUCSKO-STADLMAYER: European Ombudsman-Institutions
and their Legal Basis. Wien, Springer, 2008. 203214.
Ld. Andrs Zs. VARGA: Reflection Document on Prosecutors Competencies Outside the
Criminal Field in the Member States of the Council of Europe. CPGE (2005) 02 Strasbourg,
CoE, 2005. s Report on the Role of the public prosecution service outside the field of criminal
justice .CCPE-Bu (2008)4rev. Strasbourg, CoE, 2008.
Ld. SINGH i. m. 244270.
Ld. KNNECKE i. m. 242246.

29

nmet kzigazgatsi jog alapkrdsei ugyanis rszben vltoznak, rszben kzelednek ms jogrendszerekhez. Ezt az utat a nemzetkzi s nemzetek feletti
brsgi joggyakorlatt magunkra nzve kteleznek elismer orszgknt itthon is vgig kell jrnunk.

3.3. Nhny jlatin sajtossg


A francia kzjog kzismert sajtossga, hogy a hatalommegosztst vgletekig
kifeszt konstitucionalizmus alapjn a kzigazgats kontrolljt elvlasztotta a
rendes brsgoktl,74 ugyanakkor a sajt kontrollszervezett amelynek ln
a Conseil dEtat, az llamtancs ll nem nevezi ugyan brsgnak, azonban felruhzta mindazokkal az ismrvekkel, amelyekkel egy brsg rendelkezik: a kzigazgats (s az llam) egyb szerveitl fggetlenl mkdik, s
jogosult fellvizsglni a kzigazgatsi dntseket.75 A kzigazgats kontrollja
gy formlisan megmarad a vgrehajt hatalom szfrjban,76 de eszkzrendszere meglehetsen vltozatos. Megtalljuk a brsgi fellvizsglat mellett az
ombudsman-szer Mdiateurt,77 a szervezeten belli felgyeletet (Prfet78), az
gyszek bntetjogon kvli felgyeleti tevkenysgt,79 legjabban pedig a
kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi felelssget (amely rtelemszeren
a kzjogi intzmnyrendszeren bell rvnyesthet).80
Jval kevesebb eszkzzel tallkozunk az olasz rendszerben,81 amely egyrszt
a kzigazgats nellenrzsre, msrszt a bri kontrollra pl, ugyanakkor
figyelemmel van az eurpai brsgok esetjogra is.82
A romn kzigazgatsi jog a kzigazgatsi ellenrzs krdst a felelssg
oldalrl kzelti meg. Klnbsget tesz egyfell a politikai s jogi felelssg,83
msfell a joggi felelssgi formk kztt (magnjogi-vagyoni, bntetjogi,
74

75
76

77

78
79
80
81
82

83

Ld. Monique PAUTI: A francia kzigazgatsi jogszolgltats rendszere. In: TRCSNYI Lszl
(szerk.): Kzjogi brskods. Budapest, JATE Nagy s Trcsnyi, 1997. 916.
Ld. PATYI (2002) i. m. 4950.
Ld. Eva STEINER: French Law. A Comparative Approach . Oxford, Oxford University Press,
2010. 249252., 272.
Ld. Neville BROWN John S. BELL: French Administrative Law. Oxford, Oxford University
Press, 2003. 3234.
Ld. BROWNBELL i. m. 35.
Ld. STEINER i. m. 287292.
Ld. STEINER i. m. 272., 341.; BROWNBELL i. m. 183201.
Ld. SZAMEL BALZS et al. i. m. 375.
Ld. Federico del GIUDICE (dir. sc.): Compendio di Diritto Processuale Amministrativo. Napoli,
Simone, 2005. 4160., 6987., 179199.
Ld. IORGOVAN i. m. vol. I. 418441., vol. II. 482486.

30

fegyelmi).84 Az intzmnyes jogi kontrolleszkzk kzl viszont rszletesen a


kzigazgatsi brskodst (contencios administrativ85) trgyalja. A kontrolleszkzk elmleti lersban a bels/kls, irnyts/felgyelet/ellenrzs elhatrolsra pt.86 Az intzmnyi formk kzl a parlamenti eszkzket (ide rtve
az ombudsmant), a bels kontrollt s a bri fellvizsglatot klnti el.87

4. Hagyomnyos s nem hagyomnyos


kzigazgatsi kontrolleszkzk
4.1. Kiindul megllaptsok s felttelezsek
a kzigazgatsi kontrolleszkzkrl
sszevetve az Egyeslt Kirlysg, Nmetorszg s Franciaorszg kzigazgatsi kontrollrendszere lersait, az lthat, hogy
a) Az eurpai kzjogokban a hagyomnyos jogrendszeri sajtossgok vltozatlanul felismerhetk, azaz a common law, a napleoni (francia) s
nmet kzjogi hagyomnyokon alapul szervezet (egysges angol bri
szervezet teljes iurisdictioval s tortokkal; elklnl francia vgrehajts
s igazsgszolgltats; normatv s dogmatikai alap nmet kzigazgats)
s az ezen alapul megkzeltsek meghatrozzk az aktulis mkdsi
lersokat.
b) Minden jogrendszerben (kvetkezskppen lersban) kzponti szerepet
jtszik a kzigazgats bri kontrollja, ide sorolva az alkotmnybrsgok
szerept is (ahol ilyen mkdik).
c) Ugyanakkor a kontrolleszkzket minden jogrendszerben egysges rendszer rszeiknt kezelik, teht azokban az orszgokban, ahol a kzigazgats bels felgyeleti-ellenrzsi rendszere s a bri kontroll mellett
ms intzmnyek is szerepet kapnak, azok rszletes mkdse rsze a
kz(igazgatsi)jogi trgyalsoknak.
d) Rendszerint a kzigazgats kontrolleszkzei kz soroljk a kzhatalom
gyakorlsrt viselt magnjogi felelssg rvnyestsnek eszkzeit.
84
85
86
87

Ld. IORGOVAN i. m. vol. II. 355360., 365370., 384391., 457471.


Ld. IORGOVAN i. m. vol. II. 477636.
Ld. IORGOVAN i. m. vol. II. 479481.
Ld. IORGOVAN i. m. vol. II. 485486.

31

e) Szintn kzs sajtossg az EJEB s az EUB esetjognak, mint sajtos


nemzetek feletti kontrollformk mkdsi eredmnyeinek a figyelemmel
ksrse, s az alapelvi szintre emelkedett dntsek beptse a kzigazgats mkdsi kvetelmnyei kz.
f) Ez utbbi vons klnsen utal arra, hogy a kzigazgats mkdsnek
alapelvi szintjn egyre kevsb klnthet el a nemzeti szablyozs a kzs nemzetkzi elvektl, ami kzs fogalomhasznlatot s mdszertant
ignyel.88
Ha ezeket a megllaptsokat sszevetjk a magyar kzjogi irodalmi tapasztalatokkal, akkor azt kell megllaptanunk, hogy
a) Egyes alkotmnyos joglls, ugyanakkor a kzigazgatssal is kapcsolatba kerl (st, kzigazgatsi kontrollt ellt) intzmnyek alkotmnyjogi
s kzigazgatsi jogi lersnak terjedelme, s az intzmnyek jelentsgnek felismerse eltr egymstl.
b) A kzigazgatsi kontrolleszkzk lersnak alapja leggyakrabban az
irnyts-felgyelet-ellenrzs mkdsi trisz, illetve a megkerlhetetlen bri fellvizsglat. Ezek mellett jelentsebb figyelmet csak a hatsgi eljrsjogban megjelen gyszi eszkzk kapnak. (Ettl csak Tams
Andrs megkzeltse tr el, aki a kontroll tnyt helyezi a kzppontba,
s ennek szempontjait, illetve mdszereit osztlyozza.)
c) A rendszervltozst kveten a hazai kzjogban megjelent, nem jelentktelen intzmnyi httrrel mkd s terjedelmes esetjogot maga mgtt
tud ombudsmani intzmnyek egszen marginlis emltst kapnak, vagy
mg azt sem.
d) A kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi felelssg trgyalsa rendszerint megjelenik, de a kontrolleszkzkhz kpest nllan, a felelssgi alakzatok kztt, lersa pedig a magnjogi dogmatikai alapok szkszav ismertetsre korltozdik.
e) Az EJEB s az EUB esetjognak meghatroz jogforrsknt kezelse,
s ennek alapjn a kzigazgats konkrt cljai (az anyagi jogszablyok
rendelkezseinek rvnyestse) mellett az ltalnos (ezrt folyamatosan rvnyestend) cl, az alapvet jogok rvnyeslsnek biztostsa
88

Ld. errl bvebben: Mary HISCOCK William van CAENEGEM (eds.): The Internationalisation of
Law. Cheltenham-Northampton, Edward Elgar, 2010. 288., 291292., 302.

32

httrben marad.89 (Ez utbbi szempont jelentsge nyilvn vltozni fog,


mert a kzigazgats szubjektv minsgnek biztostsa egyrszt ltalnos eurpai kvetelmny,90 msrszt megjelenik az Alaptrvnyben is.91)
A fenti kiindul megllaptsokra tmaszkodva lnyegben hrom kvetkeztetst ltunk levonhatnak (amelyek egyszersmind ennek a dolgozatnak a bizonytand hipotzisei is):
1) Lehetsges a hazai kzigazgatsi kontrolleszkzk egysges (ugyanakkor
az eltr alanyi, trgyi s cl klnbsgeket figyelembe vev) lersa,
amely a hagyomnyos (kzigazgatsi nellenrzs, illetve brsgi fellvizsglat) s nem hagyomnyos (ombudsmani, gyszi eszkzk, illetve
a magnjogi felelssg rvnyestse) eszkzket egyarnt tartalmazza.
2) Meghatrozhat a nem hagyomnyos kontroll-eszkzk sajtos szerepe, s
igazolhat alkalmazsuk indokoltsga a hagyomnyos eszkzk mellett.

4.2. A dolgozat szerkezete s mdszertana


Kvetkeztetseink bizonytsa rdekben elsknt megksreljk meghatrozni a magyar kzigazgats kontrolleszkzeinek rendszertant. Ennek rdekben
szmba vesszk a kontroll szempontjait, alanyait s az alanyok rendelkezsre
ll eltr eszkztrakat. Az gy fellltott eszkzkataszter alapjn megksreljk lerni a nem hagyomnyos kontrolleszkzk kzs sajtossgait, mgpedig
a hagyomnyos eszkzkhz viszonytva.
A sajtossgok, illetve a nem hagyomnyos eszkzk alkalmazsa szksgessgnek igazolsa rdekben rszletesen bemutatjuk a hrom hazai nem
hagyomnyos eszkzt, az ombudsmani tpus kontrollt, az gyszt mint kzigazgatsi kontroll-szereplt s az alternatv (Szalai va mr hivatkozott megfogalmazsa szerint indirekt) fellvizsglatot vgz brsgokat (ide rtve a

89

90

91

Meg kell jegyezni persze, hogy az utbbi szempont figyelem kzppontban tartsnak szksgessge megjelenik, de ltalnos elismerse mg vrat magra. Ld. PATYI Andrs: A kzigazgatsi mkds jogi krdsei. In: PATYIVARGA i. m. 147.
Ld. VCZI Pter: A tisztessges kzigazgatsi eljrshoz val jog elemei az j Alaptrvnyben.
Magyar Kzigazgats. j folyam, 2011/1. 3042.
Magyarorszg Alaptrvnye, XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gyeit a
hatsgok rszrehajls nlkl, tisztessges mdon s sszer hatridn bell intzzk. A hatsgok trvnyben meghatrozottak szerint ktelesek dntseiket indokolni. (2) Mindenkinek
joga van trvnyben meghatrozottak szerint a hatsgok ltal feladatuk teljestse sorn neki
jogellenesen okozott kr megtrtsre.

33

kzhatalomrt viselt magnjogi felelssg dogmatikai alapjt s a joggyakorlat


vltozst is).
Vgl, immr kifejezetten a nem hagyomnyos eszkzk alkalmazsa
szksgessgnek igazolsaknt sszehasonltjuk a hagyomnyos s nem hagyomnyos eszkzket, megvizsgljuk az utbbiak hatkonysgt s azokat a
kzigazgatsi tevkenysgfajtkat, illetve dntsi szitucikat, amelyekben szerepk indokolt, mivel a hagyomnyos eszkzkkel elrhetetlen hibkat kpesek
kikszblni.A dolgozat clja meghatrozza a kvetend mdszereket is. A hazai kontrolleszkzk rendszertannak kialaktsa elssorban ler s dogmatikai elemz megkzeltst ignyel, az sszehasonlt jogi eszkzk a megllaptsok altmasztst szolgljk. A nem hagyomnyos intzmnyek bemutatsa
sorn az sszehasonlt jogi megkzelts mr egyenrang szerephez jut, mg
ezek szksgessgnek igazolsa sorn a jog- (s tudomny-) elmleti, valamint
jogszociolgiai megfontolsok alkalmazsa sem kerlhet el.92

92

A dolgozat tmaszkodik a mr megjelent eltanulmnyokra: Ombudsmanok Magyarorszgon.


Az Orszggyls biztosai s az Alkotmny vdelme. Budapest, Rejtjel, 2004.; Az ombudsman
szerepe a vgrehajt hatalom ellenrzsben. In: HEIZERN HEGEDS va (szerk.): Az
ombudsman intzmnye s az emberi jogok vdelme Magyarorszgon. Budapest, OBH, 2008.;
Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatnak hatsa jogszemlletnkre. A kzhatalom perlse mint alapvet jog. Iustum Aequum Salutare, V. 2009/2. 103126.; Az gyszsg. In: JAKAB
i. m. 18551898.; PATYI VARGA i. m.; Az alkotmnyossg kvetelmnye s az eljrs alapelvei.
In: PATYI (2009) i. m.; Theoretical Background of Civil Liability A magnjogi felelssg
elmleti httere. In: KISS Anna TIMR Anik SZAB Imre VARGA Zs. Andrs (szerk.):
Civil Liability of Prosecution Services and Individual Prosecutors Az gyszi szervezet s
az gysz polgri jogi felelssge Eurpban. gyszek Lapja, 2010. Klnszm. 6386.; j
Alkotmny s az gyszsg kzjogi hatskrei. Magyar Jog, 2011/2. 7786.; A kzigazgats
feletti kontrolleszkzk ltalnos ttekintse. Jog-llam-Politika. III. vf. 2011. Klnszm.
3752.; Alternative Control Instruments over Administrative Procedures: Ombudsmen,
prosecutors, Civil Liability. Passau, Schenk Verlag, 2011.

II. A KZIGAZGATS KONTROLLESZKZEINEK


RENDSZERTANA

1. A kzigazgats fltti kontroll alapvet megkzeltsei


1.1. Az Eurpa Tancs kzigazgatsi (eljrs)jogi modellje
Az Eurpa Tancs Jogi Figazgatsga 1996-ban tette kzz az Eurpa Tancs
ltal megvalstott egyezmnyek, hatrozatok, ajnlsok s az Emberi Jogok
Eurpai Brsga esetjogra pl Kzigazgatsi Kziknyvt.93 A Kziknyv
megrst a Jogi Figazgatsg azzal indokolta, hogy a jogbiztonsg megkveteli a kzs eurpai kzigazgatsi anyagi s eljrsi szablyok, valamint az ezek
rvnyeslst garantl igazgatsi s brsgi rendszert ler sablon ltezst.94 Ez utbbi okbl is tekinthetk a Kziknyvben lert ismrvek az eurpai
eljrsi kontroll-modellek kzs rsznek. A Kziknyv cljainak elrshez
sszegyjtttk a tagllamok kzigazgatsi anyagi s eljrsjognak azokat az
elveit, amelyek elsdlegesen fontosaknak tekinthetk a magnszemlyek kzigazgatssal szembeni vdelmhez. A Kziknyv forrsainak egy rsztl
eltren nem ajnls, hanem modell kvn lenni.95 Ennek rdekben fogalmi
absztrakcikk emeli a tagllamok s az Eurpa Tancs dokumentumainak elrsait, ezltal is ptolva a kzvetlen jogi ktert (s ppen ez az absztrakcis
szint teszi alkalmass dogmatikai elemzsre).
A Kziknyv megklnbzteti a kzigazgats kontrolljnak hrom formjt:
a bels, a brsgi s az ombudsmani utat, amelyek alkalmas jogorvoslati eszkzk lehetnek a kzigazgats anyagi s eljrsi kvetelmnyeinek rvnyestse rdekben.
A legfontosabb ezek kzl a bri t, amely a jogllam (vagy angolszsz
vltozatban: a joguralom96) s az emberi jogok vdelmnek lnyegi eleme.97
93
94
95
96

97

Ld. Principles i. m. 34.


Ld. Principles i. m. 356.
Ld.. Principles i. m. 4. Ld. errl: VCZI i. m. 34.
A Rechtstaat s Rule-of-law fogalmak klnbsgrl ld. SINGH i. m. 13. s KNNECKE i. m.
47., 214.
Ld. Principles i. m. 29. Az alapjogvdelem jdonsgrl l. KNNECKE i. m. 31.

36

Mshol a Kziknyv magba a joguralom fogalmba pti be a bri kontrollt,


amikor azt hrom elemre alapozza. Ezek: az sszes termszetes s jogi szemly
jognak val alvetettsge, a jogok s ktelezettsgek megismerhetsge minden
jogalany szmra, valamint annak biztostsa, hogy a jog rvnyeslst fggetlen brk ellenrizzk, akik kiknyszerthet dntseket hoznak.98 A kzigazgatsi dntsek bri kontrollja kiterjedhet a dntssel szemben elterjesztett kifogs teljes terjedelmre, de felttlenl ki kell terjednie legalbb a dnts
trvnyessgre. A bri eljrsnak tisztessgesnek, sszer tartamnak kell
lennie, melynek sorn tisztessges s nyilvnos meghallgatst kell biztostani a
feleknek. Az eljrs nlklzhetetlen eleme a hatkony vgrehajts, amely magban foglalhatja a kzigazgatsi dnts megsemmistst, valamely lehetsges
dnts megtiltst vagy meghatrozott dntsre ktelezst. Hasonlan lehetv
kell tenni a br szmra a krtrts megtlst vagy az okozott htrny ms
mdon trtn orvoslsnak elrendelst, s az eszkztrba tartozhat az ideiglenes vdelem (hazai terminussal: ideiglenes intzkeds) biztostsnak lehetsge is. A brsgi fellvizsglat eredmnyeknt hozott dntsnek tartalmaznia
kell az indokokat, valamint ha ilyennek egyltaln helye van meg kell jellnie az ignybe vehet jogorvoslat mdjt.99 (A kzigazgats bri kontrolljval
jelentsgnek megfelelen nll fejezetben is foglalkozunk.)
A Kziknyv kiadst megelzen mr ismert volt a Miniszteri Bizottsg
ajnlsa az ideiglenes brsgi vdelemrl (tartalmt tekintve a hatrozatok
vgrehajtsnak felfggesztsrl),100 amely elvrta olyan eljrsi szablyok
megalkotst, amelyek lehetv teszik a brsg eltt megtmadott hatrozatok
vgrehajtsnak ideiglenes felfggesztst, mgpedig gyors (hazai szhasznlat szerint: soron kvli) eljrsban. Viszont kzel egy vtizeddel a Kziknyv
megjelenst kveten fogadta csak el az Eurpa Tancs Miniszteri Bizottsga
a kzigazgatsi s brsgi hatrozatok vgrehajtsrl szl,101 majd a kzigazgatsi brskodsrl szl, immr rszletes szablyokat tartalmaz ajnlst.102
Az elbbi a hatsgok s a brsgok kioktatsi ktelezettsge mellett utalt arra,
hogy lehetsges a vgrehajtst automatikusan felfggeszt bels jogorvoslati
t, mg az utbbi a bri fellvizsglat ltalnoss ttelt, hozzfrhetsgt s
rdemi jellegt kvnta meg a tagllamoktl.
98
99
100

101

102

Ld. Principles i. m. 8.
Ld. Principles i. m. 3133.
Ld. Recommendation Rec (89) 8 of the Committee of Ministers to member states on provisional
court protection in administrative matters. Strasbourg, Council of Europe, 1989.
Ld. Recommendation Rec (2003) 16 of the Committee of Ministers to member states on
the execution of administrative and judicial decisions in the field of administrative law.
Strasbourg, Council of Europe, 2003.
Ld. Recommendation Rec (2004) 20 of the Committee of Ministers to member states on
judicial review of administrative acts. Strasbourg, Council of Europe, 2004.

37

A kzigazgats ellenrzsnek msik eszkze a bels t, amellyel szemben


azonban a Kziknyv nem sok kvetelmnyt tmaszt: nem ktelez, de a nemzeti trvnyhozsok lehetv tehetik a fellebbezst az egyik kzigazgatsi hatsg dntse ellen ugyanahhoz, egy msik vagy egy klnleges fellebbviteli kzigazgatsi hatsghoz. Ezekkel kapcsolatban az egyik jelents kvetelmny az,
hogy hatskrket s fellvizsglati eszkzeiket a brsgok hatskrhez kell
igaztani: ha a brsgok e krben alkalmazhat jogostvnyai korltozottak,
fontos a bels kontrollt megfelelen szless tenni. A msik fontos kvetelmny
mindazoknak az anyagi s eljrsi kvetelmnyeknek a betartsa, amelyek a
brsgokat is ktelezik.103
A harmadik kzigazgatsi ellenrzsi eszkz az ombudsman eljrsa, amely
a brsgi kontrollt kiegszt, de ahhoz hasonlan az ellenrztt kzigazgatsi intzmnyrendszerhez kpest kls intzmny. Mg azonban lnyeginek tekintett bri kontroll mellett a kzigazgatsi bels jogorvoslat lehetsges,
az ombudsman intzmnye kifejezetten kvnatos az Eurpa Tancs dokumentumainak kontextusban, melyet a tagllamoknak ltre kell hozniuk. Az
ombudsman ismrveit melyeknek rszletes elemzsre a ksbbiekben kerl
sor a Kziknyv az albbiakban hatrozza meg: fggetlensg, lehetsg szerint parlament ltal vlasztottsg, jogvdelmi cl eljrs, vizsglati jogosultsg
iratbetekintsi joggal, ktetlen eljrs, valamint ajnlstteli jogosultsg.104 Ekkor
mr rgen ismert volt az ombudsmanajnls,105 amelyben a Miniszteri Bizottsg
dvzlve az intzmny terjedst, figyelemmel arra, hogy az emberi jogok
vdelme az Eurpa Tancs fontos clja, szem eltt tartva, hogy a hatsgok hibival kapcsolatos egyni panaszok benyjtinak vdelme kiegszti a brsgi
jogvdelmi rendszert, s alkalmas a kzigazgats alapelveinek fejlesztsre azt
ajnlotta a tagllamoknak, hogy vizsgljk meg az ombudsman kinevezsnek
lehetsgt nemzeti, regionlis, helyi szinten vagy specilis igazgatsi terleteken; ahol ez mg nem trtnt meg, hatalmazzk fel az ombudsmant az emberi
jogok kiemelt figyelemmel ksrsre, illetve ezzel kapcsolatos vizsglatok folytatsra; valamint fontoljk meg az ombudsman hatskrnek s eszkzeinek
megerstst s kiterjesztst az emberi jogok s alapvet szabadsgoknak a
kzigazgats mkdsvel szembeni vdelme hatkonysgnak nvelsre.
A kzigazgats ellenrzsnek hrom tjt elssorban az eljrs (llami-hatsgi) alanya klnbzteti meg, ezek a br, a kzigazgatsi tisztvisel s az
ombudsman. Az Eurpa Tancs Kziknyvnek kritriumai szerint azonban
klnbzek az ltaluk folytatott eljrsokkal szemben tmasztott, felttlenl
teljestend kvetelmnyek is. Mg a bri fellvizsglat jellemzje a nyilvnos
103
104
105

Ld. Principles i. m. 3334.


Ld. Principles i. m. 34.
Ld. Recommendation Rec (85) 13 of the Committee of Ministers to member states on the
institution of the ombudsman. Strasbourg, Council of Europe, 2003.

38

meghallgatson alapul formalizlt eljrs, ami a bels kzigazgatsi kontrollra is irnyad, az ombudsmanra pont ennek az ellenkezje jellemz. Hasonl
kvetkeztets vonhat le az eljrs eredmnynek jellegre is: a brsg dntse felttlenl kiknyszerthet, vgrehajthat. A kzigazgatssal szemben
ugyanezt a kvetelmnyt tmasztja az Eurpa Tancs, gy azt irnyadnak tekinthetjk a kzigazgatsi bels106 fellvizsglati eljrsra is. Ezzel szemben
az ombudsman eljrst befejez dntse az ajnls, amely magtl rtetden
nem kiknyszerthet.
Formalizlt eljrs s vgrehajthat dnts az egyik oldalon, informlis eljrs s ajnls a msikon: eltr teht a kt intzmny mkdsnek jogi termszete, ami viszont br a kzigazgatssal szembeni kontrollt vgz intzmnyeknek kzs a rendeltetse: a joguralom s az emberi jogok vdelmnek
biztostsa meghatrozza mkdsk kzvetlen cljt. Ez a kzvetlen cl a
brsg esetn a trvnyessg, vagyis az anyagi elrsokat tartalmaz s eljrsi kvetelmnyeket meghatroz jogszablyok betartatsa, illetve ennek
kiknyszertse, az ombudsman esetn viszont a jogvdelem. Mr az alapvet
kvetelmnyek szintjn is elvlik teht a kt intzmny clja: a trvnyessgi
fellvizsglat a jogvdelemtl. A Kziknyv azonban az ombudsmani jogvdelem fogalmt a kzigazgatsi aktusok jogszersgre s tisztessges voltra
alaptja, ennek ellenrzse mellett rja el az alapvet emberi jogok s szabadsgok vdelmt, tovbb lehetsges clnak tekinti a trvnyek azonos mdon s
helyesen trtn alkalmazsnak biztostst.
Az eljrs clja teht ellene szl annak a klnbsgnek, ami az eljrs jellegbl kvetkezik, vagyis az ombudsman eljrsval szembeni kvetelmnyek
kztt keverednek a formalizlt trvnyessgi elemek az informlis, a trvnyessg biztostsnak cljn kvli elemekkel. A formlis vagy informlis klnbsgttel teht nmagban nem ad elgsges informcit a bri (valamint a
bels kontroll) s ombudsmani eljrs alapvet jogi termszetre vonatkozan.
Az eljrsi klnbzsgen tl ezrt tovbbi jelents klnbsget kell tallni
ahhoz, hogy az elhatrols teljes lehessen.
Az eljrs termszete s clja mellett ilyen klnbzsget knl az intzmnyek alkotmnyjogi helyzete. Nem pusztn a parlamenti vlaszts kvnalma utal arra, hogy az ombudsman a parlamenti kontrollt ersti br erre a
Kziknyv kln is kitr hanem a msik kt kzigazgatsi kontrolleszkzzel
val sszehasonlts is.107 A brsg nyilvnvalan az rvnyes eurpaiszakamerikai jogllami paradigma szerint a harmadik, az igazsgszolgltatst gya106
107

Ld. Principles i. m. 21.


Parlamenti eszkznek tekintik az ombudsmant pldul Dniban, az Egyeslt Kirlysgban,
Finnorszgban, Hollandiban, Lengyelorszgban, Spanyolorszgban, Svdorszgban, ezzel
szemben a francia Mediateurt vagy Olaszorszgban a terleti ombudsmanokat nem. Ld.
SZAMELBALZS et al. i. m. 111., 260., 375., 425., 566., 592.., 602., 652.

39

korl hatalmi ghoz tartozik. A kzigazgats vgrehajt hatalomhoz tartozsa


nem ennyire paradigmaszer, mgis magtl rtetdik, ha a klasszikus hrom
llamhatalmi gban gondolkodunk.108 Ha a Kziknyv felosztst elfogadjuk,
akkor az ombudsman vagy a bri, vagy a vgrehajt hatalmi ghoz tartozhat,
vagy szksgkppen a trvnyhozshoz. A bri hatalmi ghoz azonban nem
tartozhat, ha elfogadjuk, hogy a bri kontroll, az igazsgszolgltats kiegsztseknt mkdik. A kzigazgatsi frumrendszer rsze szintn nem lehet, mert
akkor nem rvnyeslne a kls jelleg. Marad teht a trvnyhozs a parlamenti eszkzrendszer.109
A fentiek alapjn igazoltnak ltjuk az alcmben jelzett minsget: a kziknyv
eljrsjogi kontrollmodellt, azon bell elssorban jogorvoslati, azaz a meghozott
hatrozat vgrehajthatsgt befolysol fellbrlati felhatalmazottsggal br
kontrollt r krl. Ebben a megkzeltsben az ombudsman nmikpp idegen
elem, ugyanis vilgosan nem rendelkezik fellbrlati jogosultsggal. Ezt a kziknyv (miknt a korbbi ajnls is) azzal rzkelteti, hogy a brsgi fellvizsglat kiegszt eszkznek tekinti. Ugyanakkor azt is vilgoss teszi, hogy ez
a kiegszt szerep nem jelentktelen, azaz olyan feladatokat kpesek elltni az
ombudsmani tpus intzmnyek, amelyek megoldsa a brsg ppen eljrsnak kttt volta s dntsnek vgrehajthatsga kvetkeztben nem vrhat el.

1.2. A kzigazgats-tani alapmodell


Az egyn s a hatsgok kztti jogviszonyokbl szrmaz dntsek jogorvoslati tpus kontrolljhoz kpest egy egszen eltr megkzeltst tallunk a legtbb hazai kzigazgatsi jogi munkban.110 Ez a megkzelts elssorban nem a
jogviszonyokon alapul, normatv elemekre helyezi a hangslyt, hanem a struk108
109

110

Ld. FICZERE i. m. 33.; SZAMELBALZS et al. i. m. 39.


Az elz lltsok csak akkor igazak, ha azokat a klasszikus hrom llamhatalmi g terijra
alapozzuk. Ez azonban klnsen az ezredvg-ezredel Magyarorszgn nem volt s ma
sem magtl rtetd. Az Eurpa Tancs Kziknyvben megjellt, a kzigazgatst ellenrz hrom szervezet helyzett a hatalmi gak rendszerben is egyrtelmnek tekinthetjk
Magyarorszg vonatkozsban mindenkppen: a brsg gyakorolja az igazsgszolgltatst
a kzigazgats mkdsvel sszefggsben, ezt egszti ki a parlamenti ellenrzs rszeknt
az ombudsman, s a kontrollmechanizmusban rszt vehet a vgrehajt hatalom is a sajt szervezetrendszern belli ellenrzs tjn. Ami az ombudsman e krben elfoglalt helyt illeti,
Majtnyi felhvja a figyelmet arra, hogy ltrehozsa, mkdse nem thet rst a hatalommegoszts ptmnyn [MAJTNYI (1992) i. m. 26. ]. Amint a kvetkezkben ltni fogjuk, a
hrom ellenrzsi forma llamhatalmi gakhoz sorolsa ltalban sem nknyes.
Ld. LRINCZ (2005) i. m. 222229.; SZAMEL (1963) i. m. 198199.; MADARSZ i. m. 386.;
K ALTENBACH i. m. 226241.; LRINCZTAKCS i. m. 163186.; TORMA Andrs: A kzigazgatsi
szervek kztti viszonyrendszer, klns tekintettel az irnytsra s felgyeletre. Magyar
Kzigazgats, 8/2004. 449460.

40

turlis-funkcionlis kapcsolatokra,111 ezrt nevezzk kzigazgats-tani megkzeltsnek. Ebben a lersban a vezets, irnyts, felgyelet s ellenrzs fogalmak kztti klnbsgttel, illetve ezeknek a kontroll-formknak az egymshoz
val viszonya a meghatroz. Ezeknek a fogalmaknak a pontos tartalma hossz
ideig (a hivatkozott mvek tansga szerint is) vitatott volt, m egy ideje ez a
krds rendezettnek tnik, minthogy jogszably hatrozza meg legalbb az irnyts s a felgyelet immr normatv tartalmt.112 Ezt megelzen a vezets s
az irnyts fogalmait az Alkotmnybrsg hatrolta el egymstl, ezzel megalkotva a rendszervltozs utni fogalmi bzis alapjait. A vezetsi s irnytsi
jogosultsgok kztti klnbsg teht Magyarorszgon alkotmnyos jelentsg. Az Alkotmnybrsg ugyanis (a kztrsasgi elnk, mint a fegyveres erk
fparancsnoka irnytsi jogosultsgai trgyban az Alkotmny rtelmezsrl
hozott) 48/1991. (IX. 26.) AB hatrozatban113 klnbsget tesz az irnyti s vezeti jogosultsg kztt. A hatrozat indokolsa szerint az irnyts s vezets is
a szervezet eredmnyes mkdtetsre irnyul. Az alapvet klnbsg az, hogy
az irnyt az irnytott szervezeten kvl (fltte) ll, a vezet viszont a szervezet
cscsn, de azon bell, annak rszeknt helyezkedik el. Az irnyt az irnytott
szervre alapvet befolyst gyakorol. Az llamszervezeten belli irnyts esetn
az irnyts kzjogi jogostvnyok alapjn folyik. Az irnytst az irnyt szerv
csakis jogszablyban meghatrozott hatskrnek keretben gyakorolhatja. []
A vezets a szervezeten belli irnyt tevkenysg. A vezeti jogostvnyok a
szervezeten bell elfoglalt pozcin alapulnak. A vezets az irnyts ltal kitztt feladatokat hajtja vgre, s a vgrehajts sorn jelents nllsggal brhat.114
A vezets teht szerven belli igazgatsi tevkenysg, mg az irnyts kt
klnll szerv kztt valsul meg. Patyi Andrs megfogalmazsa szerint Az
irnyts minden formja uralmi viszonyt felttelez (vagy jelent). Az irnyt
szerv rendelkezik azokkal az eszkzkkel, melyekkel el tudja rni, hogy az irnytott szerv (s annak vezetse) az akarata szerinti tevkenysget fejtsen ki,
vagyis el tudja rni, hogy az (az irnyt) akarata rvnyesljn az irnytott
viszonyaiban. Az irnyts lnyege teht (szociolgiai szempontbl) az irnytott viszonyai feletti meghatroz befolys rvnyestse115
A mr hivatkozott trvnyek rtelmben az irnyts kt elklnlt terletre
terjed ki, nevezetesen a szervi (vagy szervezeti) s a szakmai viszonyokra. A
111
112

113
114
115

Ld. LRINCZ (2005) i. m. 2426.


Elszr a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2006. vi LVII. trvny 2-4.
-ai rendeztk a krdst, majd ezt lnyegben megismtelte a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2010. vi XLIII. trvny a 2-4. -okban.
ABH 1991, 217.
Ld. errl SRI Jnos: A kztrsasgi elnk. In: KUKORELLI (SZERK., 2008) i. m. 351.
Ld. PATYIVARGA i. m. 181. Patyi lersban Madarsz Tiborra hivatkozik, de felhvja a figyelmet arra, hogy Madarsz rendszert Kaltenbach is tvette, ld. MADARSZ i. m. 386. s
K ALTENBACH i. m. 226., 227.

41

szervezeti irnyts krben az irnytnak lehetsge van arra, hogy meghozza


az irnytott a szerv ltestsvel (alaptsval), megszntetsvel, tszervezsvel, a szemlyi, trgyi s pnzgyi felttelek biztostsval, szervezet kialaktsval, a mkds rendjvel s a vezet szemlyrl (testlet esetn annak
sszettelrl) az alapvet dntseket. A szakmai irnytsi jogkr ezzel szemben elssorban az irnyt szervnek azokat a jogkreit tartalmazza, amelyeknl
fogva lehetsge van jelents megttelre ktelezni az irnytott szervet, illetve
az utbbi dntseinek (aktusainak) fellvizsglatra, megsemmistsre, az aktus megvltoztatsra, szksg szerint j eljrs lefolytatsra val utastsra.
Ez egszlhet ki a dnts ex ante vagy ex post befolysolsra val felhatalmazssal, az irnytott szerv dntseinek elzetes vagy utlagos jvhagysval,
illetve erre vonatkoz utastsadsi jogval. Ezt a rendkvl szles s bonyolult
felhatalmazottsgot lnyegben csak a hatskr elvonsnak tilalma korltozza,
azaz az irnyt szerv nem lphet az irnytott helyre (vagy csak kivteles esetben teheti ezt meg, pldul hatsgi eljrsban a hatskrrel rendelkez szerv
msknt orvosolhatatlan mulasztsa, gynevezett hallgatsa esetn116).
Ha az irnyts szertegaz tartalmakat fed dogmatikai, s immr normatv
fogalom, a felgyelet mg inkbb az. A hivatkozott trvnyek ugyan rgzteni
trekszenek az utbbi fogalmat is, mgpedig oly mdon, hogy az lnyegben
korltozott rszirnytsi jogkrt jelent, nevezetesen a rendelkezsi (a konkrt
mkdsi-dntsi utastsi jog hinyzik),117 m csak a felgyelet egyik fogalmt
fedik le.118 A szervek kztti (hierarchikus) felgyelet mellett ugyanis ms tartalommal ugyan, de megjelenik a kzigazgats kls jogalanyok fltti felgyelete, ennek klnleges formjaknt a trvnyessgi felgyelet, radsul az utbbit
nemcsak a kzigazgatsi szervek, hanem az gyszsg is vgzi, illetve vgezte.
Az utbbirl elmondhat, hogy elnevezsnek megfelelen csak a trvnyessgre terjed ki, nem rintheti a vizsglt szerv vagy szervezet gazdlkodst ltalban (csak abban a krben, amelyben a gazdlkods valamely eleme egyben trvnyessgi krds is, mint a gazdasgi trsasgoknak az a ktelessge, hogy csak a
tevkenysgi krbe tartoz terleten mkdjk), a gazdlkods clszersgt vagy
ltalban a mkds sszersgt. A trvnyessgi felgyelet terjedelmt tekintve
soha nem ltalnos s nem is kizrlagos. Egyrszt csak a trvnyben meghatrozott, illetve ms jogszably kifejezett felhatalmazsban megjellt szervezetekre
terjed ki. Msrszt az gyszsgen kvl ms szervezetek is vgeznek trvnyessgi felgyeletet, gy pldul a trca feladatkrbe tartoz intzmnyek s a kamark
fltt az rintett miniszter. Ez pedig azt jelenti, hogy tartalmilag a felgyelet mindig
utlagos, csak jogsrts esetn biztost valamifle intzkedsi jogot, amely radsul

116
117
118

Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 146148.


Ld. PATYIVARGA i. m. 187.
Ezt persze korban is gy ltta a jogtudomny, ld. SZAMEL (1963) i. m. 163.

42

nem ritkn nem sajt felhatalmazson alapul beavatkozst jelent, hanem csak ms
szerv, elssorban a brsg eljrsnak kezdemnyezst.119
Legalbb ennyire problms az ellenrzs fogalma is, amely felfoghat egyfell a felgyeletben, kvetkezskppen az irnytsban is benne rejl rszjogosultsgok csoportjnak (vagyis azoknl rtelemszeren szkebb beavatkozsi lehetsgnek), de msfell ismert egy azoktl elklnlt fogalma is, amit
legjobban a korbbi Alkotmny szerint a Kormny ltal az nkormnyzatok
fltt gyakorolt trvnyessgi ellenrzs pldz.120 Ez az ellenrzs csak jogszablyban pontosan meghatrozott trgykrkre (dntsekre) terjedt ki, s nkntes teljests hinyban kizrlag brsgi vagy alkotmnybrsgi eljrs
kezdemnyezst tette lehetv. Amint ltni fogjuk, az gyszi trvnyessgi
felgyelet is bizonyos esetekben lnyegben erre szkl.
Radsul a korbbi Alkotmny a brsgok kzigazgats fltti ellenrzsnek fogalmt is hasznlta, ami a fentieknek ppen a komplementer fordtottja: a
brsg ugyanis krelem esetn ugyan de ktelez dnts hozatalra kapott
felhatalmazst.
Mindezek mellett a kzigazgatsi hatsgi eljrsjog egy ezektl lnyegben fggetlen ellenrzs-fogalmat hasznl, amelyet a kzigazgatsi hatsgok
az anyagi jogszablyokban meghatrozottak szerint kls jogalanyok (gy akr
termszetes szemlyek) bizonyos tevkenysgei, magatartsai fltt gyakorolnak, mgpedig akr ms hatsgi eljrstl fggetlenl is.121
Ha a fent rtakkal jellemzett kzigazgats-tani kontrollmodellt rtelmezni prbljuk, arra a kvetkeztetsre kell jutnunk, hogy abban tbbfle alany, szempont
s trgy keveredik. Ha csak az irnytssal sszefggsben rtakat nzzk (mr
csak azrt is, mert azt fejtettk ki a legtgabban), azt ltjuk, hogy a szervi s a
mkdsi irnyts lnyegben kt alapveten elklnlt tevkenysg-csoportot
takar. A szervi irnyts az irnytott szerv sttusra s mkdsnek stratgiai
krdseire (irnyra, erforrsaira, szervezetre) terjed ki, s nem rinti a tnylegesen elltott tevkenysg folytn keletkez jogviszonyokat. Nagyrszt igaz ez
a hierarchikus felgyelet szervi gra, s megjelenhet ppensggel az ellenrzs
bizonyos formiban is. Ezzel szemben a mkds irnytsnl, a felgyeletnl
(klnsen a trvnyessgi felgyeletnl) s az ellenrzsnl rtak mr jval inkbb a mkds sorn hozott egyedi dntseket helyezik az rdeklds homlokterbe, csakhogy ezt is ktflekppen. Az irnyts s bizonyos felgyeleti jogosultsgok esetn a mkdsi kontroll nem csak elvi aktus-fellvizsglatot jelent,
hanem annak befolysolsra (megvltoztats, megsemmists) is lehetsget
biztost, mg ms (fknt a trvnyessgi) felgyeleti s az ellenrzsi jogkr
119
120
121

Ld. K ALTENBACH i. m. 226241.


Ld. TORMA i. m. 457.
Ld. LAPSNSZKY Andrs: A hatsgi ellenrzs. In: PATYI (szerk., 2009) i. m. 333364.

43

(ide nem rtve persze) a hatsgi ellenrzst, csak kzvetett aktus-fellvizsglati jogkrt biztost, azaz a normatv szempont kontroll jogkvetkezmnyeinek
alkalmazsa nem a felgyel-ellenrz szerv sajt hatskrben trtnik, hanem
ehhez ms szerv, leginkbb brsg eljrst kell kezdemnyezni.
A kzigazgats szervei kztti strukturlis-funkcionlis kapcsolatokra pl
kontroll-modell teht kilp a kezdeti fogalmi keretek kzl, s megjelenik benne az eseti jogalkalmazi, nha pedig a jogorvoslati kontroll is. Nem vletlen,
hogy ez a kontroll-lers nehezen tudja kezelni a bri (vagyis a kzigazgatsi
struktrn kvl ll kontroll-szerv) ltal vgzett fellvizsglatot, azt lnyegben mint kls eszkzt elklntve kezeli.122

1.3. A kzjogi modell


Tams Andrs megkzeltsrl, amely alapveten tr el az Eurpa Tancs kzigazgatsi eljrsjogi s a kzigazgats-tani modelltl, azt rtuk, hogy nem az
irnytsfelgyeletellenrzs triszbl vezeti le az ellenrzsi mechanizmusokat, hanem azokat a mkds normativitsa rvnyestseknt fogja fel. Ez
a megkzelts azon a megfontolson alapul, hogy a kzigazgats mkdse
rtkelhet, mgpedig az elzetesen megllaptott normatv elfeltevsek s
elvrsok123 alapjn. Ezt bennfoglalt evidencikkal magyarzza, melyek szerint: a) a tnyleges mkdsnek van egy arra vonatkoztathat normatv rendje,
b) a mkds elfogadhatsga (helyessge), vagy elfogadhatatlansga (helytelensge) az arra vonatkoz normatv rend alapjn rtkelhet, tlhet.124
Az eddig bemutatott kontrollmodellekhez kpest meghatroz sajtossga
Tams Andrs rendszerezsnek, hogy a normatv alapok hangslyozsa mellett nevestetten lp ki a formlis jogalkalmazsi mechanizmusok krbl, s az
ellenrzs egyik (st, osztlyozsa szerint els) megkzeltseknt a kzpolitikait vizsglja.125 Fontos felismerse, hogy nem csak a jogorvoslati, illetve ms
(az eddigi rtelmezs szerinti) egyedi aktus-fellvizsglati, hanem a politikai
ellenrzs is normatv termszet, ugyanis soha nem pusztn a tnyek vizsg-

122

123
124
125

Korltai ellenre ezt a mdszert kveti a legjabb sszehasonlt munka is, ld. SZAMEL
BALZS et al. i. m. Meg kell jegyezni, hogy a terjedelmes knyv az egyes llamok esetn
rszben bemutatja a kontrolleszkzket, de sszefoglal tanulmnyt nem szentel a krdsnek.
Ld. TAMS (2010) i. m. 385.
Uo.
Tams Andrs kzpolitikainak nevezett megkzeltst a magunk rszrl a tovbbiakban
politikainak egyszerstve hasznljuk abbl a megfontolsbl kiindulva, hogy a politikafogalom az eredeti grg rtelme szerint eleve a kzletben val rszvtelt, a kz dolgaival val
foglalkozst jelenti.

44

latban merl ki (mit tett a kzigazgats?), hanem ezeket rtkeli is (mit kellett
volna tennie a kzigazgatsnak?).
Ez a meglts egyrszt persze szkti a politikai minsget, annak szociolgiai, politikatudomnyi vetleteit figyelmen kvl hagyja, s a jogllami
paradigmnak megfelelen kizrlag a normatv (jogszersgi) megnyilvnulsait veszi figyelembe. Ezltal tesz valdi, ugyanakkor a normativits krben rtkelhet klnbsget a politikai kontroll s az eljrsjogi valamint ms
egyedi aktus-fellvizsglat kztt: mindkett a jogszersget vizsglja, m a
(normatv) politikai kontroll a kzigazgats struktrjt s mkdst ltalban
rinti, mg az egyedi aktus-fellvizsglat jogalkalmazi termszet.
Msrszt Tams Andrs megltsa ad magyarzatot arra, hogy a politikai
kontroll lersa mirt kerlhet a kzigazgatsi jogi rtkels trgyai kz, vagyis arra, hogy ez nem idegen test az irnytsfelgyeletellenrzs alap
kontroll-lersok, illetve a jogorvoslati tpus kontroll mellett.
Harmadrszt ez a megkzelts magyarzatot ad az irnyts mr elemzett eszkzrendszernl tapasztalt kettssgre, nevezetesen a szervi s a szakmai irnyts klnbsgre. Addik ugyanis az a kvetkeztets, hogy a szervi irnyts (az
irnytott szerv sttusra, mkdsi felttelinek biztostsra, vezetsre vonatkoz dntsek lehetsge) szinte teljesen, a szakmai irnyts pedig kisebb rszt
(a jelentsre ktelezs, bizonyos prioritsokat meghatroz utastsi lehetsg) a
politikai kontroll eszkztrba tartozik. A szakmai irnyts nagyobb rsze azonban (klnsen az aktus-fellvizsglat) a jogalkalmazi kontrollt valstja meg.
A sajt rendszerezse szerinti klnfle kontrollformk vgs soron egysges
normatv termszete, illetve a politikai s jogalkalmazi jellegnek egymsba
val tmenete felismerhet Tams Andrs osztlyozsban is. A politikai kontrollt gyakorl intzmnyek s eszkzeik (kormnyzs, azon bell a trvnyhozs,
a kltsgvets meghatrozsa, a beszmoltats, az interpellci, a vizsglbizottsgok mkdse, a kormny, a miniszterek, kormnymegbzottak, nkormnyzati testletek) eszkztra nagyobbrszt tisztn politikai. A rutinizlt elnevezst hordoz kontrollforma esetn a politikai s a jogalkalmaz jelleg egyms
mellett jelenik meg: a hierarchikus eszkzkre (irnyts, felgyelet, szkebb
rtelemben vett ellenrzs) s az ezeket alkalmaz intzmnyekre (minisztriumok, orszgos s terleti fhatsgok) a politikai, mg a kls trvnyessgi
ellenrzsi aktorokra s eszkzeikre (alkotmnybrsg, gyszsg, parlamenti
ombudsman) a jogalkalmazi jelleg jellemz. Vgl a jogorvoslati kontroll eszkzei (fellebbezs, hivatalbli s kzigazgatsi brsgi fellvizsglat) mr ismt
tisztk, mgpedig jogalkalmazi jellegek. A negyedikknt emltett financilis ellenrzs vgs soron szintn bepthet ebbe az alapjt tekintve homogn
(normatv) jellegt tekintve kt (politikai s jogalkalmazi) gra boml kontrollrendszerbe, minthogy a pnzgyek (ide rtve a clszersget s gazdasgossgot

45

is) szintn normatv alapokon nyugszanak, a kontroll pedig a politikai jelleget


hordozza (habr kivtelesen jogalkalmazi termszet is lehet).126
Tams Andrs (megfordtott127) levezetse teht nem csak az intzmnyi
(eszkz-) kataszter teljessge miatt, hanem azok dogmatikai megalapozottsg
sszetartozsnak igazolhatsga folytn is kiemelkedik az egyb megkzeltsek kzl. A normatv alap egysgessgnek igazolhatsga indokolja, hogy
a modellt kzjoginak nevezzk. Nem egyszeren kilp ugyanis a kzigazgatsi
jogi keretek kzl (ezt ugyanis ms joggak, mint az alkotmnyjog vagy tudomnyterletek, mint a mr emltett szociolgia, politikatudomny is megteszik),
hanem sszekapcsolja az alkotmnyjogi s a kzigazgatsi jogi megkzeltst.
Ezltal mintegy mellesleg azt is igazolja, hogy ltezik s nem esetleges az
alkotmnyjog (az uralmi viszonyok normatv szablyozsa s ennek lersa) s
kzigazgatsi jog (az egyn s a hatalom eseti viszonyainak szablyozsa s
lersa) mint a kzjog kt gnak kzs rtelmezse.128
Ez pedig azrt fontos, mert az si kiindulsi alap ellenre (az Ulpianustl szrmaz klasszikus rmai jogi feloszts, mely szerint Publicum ius est, quod ad
statum rei Romanae spectat privatum quod ad singulorum utilitatem,129 vagyis
a kzjog Rma gyeivel foglalkozik, a magnjog az egynek rdekeivel) a joggi megklnbztetst (mely szerint a kzjog az llam, mint a kzhatalom birtokosnak gyeivel kapcsolatos normkat tartalmazza, a magnjog pedig a jogalanyok, ide rtve az llamot, mint nem kzhatalmi szereplt, egyms kztti,
elssorban vagyoni jelleg viszonyait szablyozkat) bel- s klfldn egyarnt
sokan vitatjk.130 Tams Andrs rendszere igazolja, hogy a dichotomikus feloszts nem pusztn praktikus, de rvnyes is, mgpedig a jellemz jogviszonyok
(vertiklis, al-flrendelt, illetve horizontlis, mellrendelt) klnbsge miatt.
126

127
128
129

130

Plda erre az llami Szmvevszknek az a jogosultsga, hogy kln trvny felhatalmazsa alapjn jogorvoslati eljrst vagy vagyonmegvsi intzkedst kezdemnyezzen, ld. az
llami Szmvevszkrl szl 2011. vi LXVI. trvny 23. (2) bekezds b) pontjt s 31.
-t. Tovbbi pldkrl ld. TRCSNYISCHANDA i. m. 245247.
Ld. a bevezet fejezet 2.3. alcmt.
Ld. STEINER i. m. 247.; SINGH i. m. 10.; KNNECKE i. m. 8., 34., 214.
Ld. Digesta, recognovit: Theodorus MOMMSEN, retractavit Paulus K RUEGER. Berlin,
Weidmannos, 1954. D.1.1.1.2.
Ld. a krdsrl szl hazai tanulmnyokat: JAKAB Andrs: A jogrendszer horizontlis tagozdsa. IURA, 2/2005. 91100.; DM Antal: szrevtelek Jakab Andrs: A jogrendszer horizontlis tagozdsa c. tanulmnyhoz s JAKAB Andrs vlasz(a) dm Antal szrevteleire.
IURA, 2/2005. 191197.; JAKAB Andrs vlasz(a) dm Antal szrevteleire, sszefoglalva:
JAKAB Andrs: A magyar jogrendszer szerkezete. BudapestPcs, Dialg Campus, 2007. 27.,
207219. A megklnbztets klfldi megtlsrl ld. Peter CANE: Accountability and the
Public/Private Distinction. In: Nicholas BAMFORTH Peter LEYLAND (eds.): Public Law in a
Multi-Layerd Constitution. Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2003. 247276.
Ld. mg: LUST i. m. 5.; SCHRDER i. m. 95.; SEERDENSTROINK i. m. 145147.; STEINER i. m.
249252.

46

1.4. A hrom modellbl levonhat kvetkeztetsek


Azt ltjuk teht, hogy az Eurpa Tancs ltal alkalmazott eljrsjogi s a hagyomnyos kzigazgats-tani modellek a kzigazgats kontrolljnak rszszempontjait jelentik meg, amelyek fellelhetk Tams Andrs egysges kzjogi modelljben is. Ezt a legegyszerbben mtrixos sszehasonltssal ltjuk
be, amelyben megjelentjk a hrom modell szempontjait (a kontrolljellegt) s
a kontrollt vgz alanyokat (utbbiakat a magyar kzjog szereplire szktve).
Mtrixunkhoz annyi magyarzatot hozz kell fznnk, hogy az egysges kzjogi modellben lertak szerinti ktfle jogalkalmazi jelleg eszkzcsoportot
kt rszre bontjuk, mgpedig (tisztn) jogorvoslatira, illetve (egyelre jobb elnevezs hjn) ms jogalkalmazira.
Eljrsjogi
A kontroll
modell
jellege
(f szempontja) (Eurpa Tancs)

Kzigazgats-tani
modell

Egysges kzjogi
modell

Kormny
(szervi irnyts)
Minisztriumok
(szervi irnyts)
Ms felgyeleti
szervek
(szervi irnyts)
Kormny
(szakmai irnyts)
Minisztriumok
(szakmai irnyts)
Ms felgyeleti
szervek
(szakmai irnyts)
Kzigazgatsi
brsg

Orszggyls
Kztrsasgi elnk
llami Szmvevszk
Kormny
(kormnyzati feladatok)
Minisztriumok
(kormnyzati feladatok)
nkormnyzati testlet
(kormnyzati feladatok)
Kormny
(szervi irnyts)
Minisztriumok
(szervi irnyts)
Ms felgyeleti
szervek
(szervi irnyts)
Kormny
(szakmai irnyts)
Minisztriumok
(szakmai irnyts)
Ms felgyeleti
szervek
(szakmai irnyts)
Kzigazgatsi
brsg

Politikai

Bels eszkzk
Jogorvoslati

Kzigazgatsi
brsg

47
Ms
jogalkalmazi

Ombudsman
gyszsg
Krtrtsi felelssg

Alkotmnybrsg
llami Szmvevszk
Ombudsman
gyszsg
Krtrtsi felelssg

A tblzatban szrkvel kiemeltk a kzigazgats kontrolljt vgz kzigazgatsi szerveket, vagyis a bels t eszkzeit, mivel gy szemlletess vlik,
hogy a kzigazgats nkontrollja mindegyik megkzeltsben megjelenik, vagyis kzigazgats-tani megkzeltsnek az a megltsa, miszerint a kontroll a
kzigazgats egyik alapvet s nlklzhetetlen tevkenysgfajtja, knnyen
belthat. Hasonlkppen belthat, hogy a kls kzigazgatsi kontrolleszkzk kztt egyetlen kzs elem tallhat, mgpedig a kzigazgatsi brsgok (jogorvoslati) ellenrz tevkenysge. Vgl a mtrix als harmada, a
ms kzigazgatsi kontrolleszkzk vltozkonysga azt is mutatja, hogy ezek
vagy az esetlegessgk (vagyis orszgonknti jelenltk vagy hinyuk) miatt,
vagy szerepk bizonytalansga (azaz megkzeltstl fgg jelenltk az egyes
modellekben) magyarzatra szorulnak. Erre a magyarzatra tesznk ksrletet
majd a dolgozat msodik rszben. Addig azonban adsok vagyunk a kontrolleszkzk rszletes rendszerbe foglalsval.
Ehhez az eddigi vizsgldsok eredmnyeknt szmba kell vennnk a
kontrolleszkzk jellemzit. Ezek:
a kontroll szempontja szerint a politikai/jogalkalmazi jelleg;
a kontroll alanynak a kzigazgats szervezethez kpest kls/bels
volta
Ennek jabb szemlltetsre a ngynegyedes feloszts knlkozik:
Kls

Bels

Politikai

Orszggyls
Kztrsasgi elnk
llami Szmvevszk

Kormny
Minisztrium
nkormnyzati testlet

Jogalkalmazi

Kzigazgatsi brsg
Alkotmnybrsg
llami Szmvevszk
Ombudsman
gyszsg
Brsg (krtrts)

Kormny
Minisztrium
nkormnyzati testlet
Ms felgyeleti szerv

A politikai vagy jogalkalmazi kontroll elvlasztshoz megvan a kell alapunk:


az elz nem konkrt gyekre vonatkozik, hanem a kzigazgats (vagy szervei)
mkdst ltalban vizsglja, az utbbi viszont a konkrt kzigazgatsi gyek-

48

re (dntsekre) koncentrl (aktus-fellvizsglat).131 A kls/bels megkzelts


nyilvn nem szorul magyarzatra. A tovbblpshez megfogalmazhat teht
kt rtelmezs. Ezek szerint a kzigazgats politikai kontrollja magban foglalja
mindazokat az eljrsokat, amelyek sorn vagy eredmnyeknt a kormnyzs
szerepli meghozzk a kzigazgats mkdsnek f irnyaival, intzmnyrendszervel, s mdszereivel kapcsolatos dntseket; magban foglalja tovbb
a lnyegben a kormnyzs szereplivel azonos ellenrzsre jogosultak ez irny tevkenysgt. A kzigazgats jogalkalmazi kontrolljnak szerepli ezzel
szemben nlklzik a kormnyzs sorn lvezett alapvet dntsi felhatalmazst, tevkenysgk a kzigazgats mkdsnek szablyossgval (trvnyessg, alkotmnyossg, gazdasgossg, clszersg, hatkonysg, biztonsgossg)
kapcsolatos vizsglatokra, rtkelsekre s dntsekre terjed ki.
Ehhez kpest az eddigi lers alapjn mg bizonytalan a jogalkalmazi kontrollformk kt alcsoportjnak, a jogorvoslati s a pillanatnyilag msnak nevezett (ennl pontosabban egyik modellben, mg a legteljesebb kzjogiban sem
krlrt) eszkzk elhatrolsa.

2. A joger hatsa a kzigazgats kontrolljra


A jogorvoslati s a ms jogalkalmazi kontrolleszkzk elhatrolshoz (ami
pedig a rendszerbe foglalshoz nem nlklzhet), valamint az utbbiak ennl pontosabb s valamifle dogmatikai lersukhoz is alkalmas elnevezshez
szksges egy jabb, eddig nem hasznlt fogalmi sszetev, mgpedig a kzigazgatsi eljrsjogi joger figyelembe vtele is.

2.1. A joger jogelmleti-jogtrtneti fogalma


A joger fogalmnak trtneti alapja minden jogsz szmra ismert a rmai jogi
tanulmnyokbl: res iudicata pro veritate accipitur,132 vagyis az tlt dolgot
igazsgknt kell elfogadni. A rmai regula els rsze, a res iudicata (tlt dolog)
a joger szinonimjaknt, terminus technicusknt vonult be a jogszi kznyelvbe, s ltalban a dnts megvltoztathatatlansgt rtjk azon. Ez a kzmegegyezs a maxima msodik felbl kvetkezik, vagyis abbl, hogy a (brsg
ltal) eldnttt krdsnek igazsg ereje van, azt tbb senki nem vitathatja.
A fogalom jogdogmatikai alapjt a pozitv jogi gondolkods alaktotta ki.
Abbl kiindulva, hogy a jog nem ms, mint a szemlyek (jogalanyok) viselke131
132

Ld. SOMODY i. m. 109.


Ld. BRSZ Rbert PLAY Elemr: Rmai jog. Budapest, Tanknyvkiad, 1989. 117.

49

dsre vonatkoz ktelez, az llam ltal alkotott, de legalbbis az llam ltal


elismert s az llam ltal vgs soron kiknyszertett magatartsi szablyok
sszessge,133 a jog szablysszessg, melynek alapegysge a magatartsi szably. A magatartsi szablyok forrsuk szerint ltalnosak (ezeket nevezzk a kzjogban normknak) vagy konkrtak. Az ltalnos magatartsi szablyok vagy normk ltalban jogalkots eredmnyei, kivtelesen jogalkalmazi
dntsbl szrmaznak (alkotmnybrsgi hatrozatok, jogegysgi dntsek).
A konkrt magatartsi szablyok ezzel szemben jogalkalmazi dnts eredmnyei, szerzdsben vllalt ktelezettsgek vagy ms nknt vllat szablyok.134
A nevestett, konkrt magatartsi szably teht az, ami egy jogalany szmra
vgs soron meghatrozza, hogy milyen cselekmnyt kteles maga elvgezni,
vagy ms milyen cselekmnyt kteles eltrni. A kzigazgatsi eljrs eredmnyeknt szlet magatartsi szablyt a kzigazgatsi hatsg dntse, eljrsjogi rtelemben a hatrozata (esetenknt vgzse) tartalmazza. Ez a konkrt
magatartsi szably a jogrendszer egszt alkot s a szban forg esetre vonatkoz jogszablyok hierarchikus rendszern alapulva a kzigazgatsi hatsg
hatrozatbl (vgzsbl) kvetkezik.135
A jogalkalmazi dntsben (hatsgi hatrozatban) megjelen konkrt magatartsi szably teht nem ms, mint a jogalkot akaratbl szletett ltalnos
magatartsi szably (jogszably, norma) egyedi esetre alkalmazsa (konkretizlsa). Az ltalnos s a klns magatartsi szably termszete teht azonos,
mindkett a jog rszt kpezi, ktelez. Vgs soron ugyanannak a szablyhierarchinak rszei, amelynek legmagasabb szintjn az alkotmny (nlunk:
Alaptrvny) mint ltalnos szably, legals szintjn pedig a jogalkalmazi
dnts mint konkrt magatartsi szably tallhat (vagyis a bri, kzigazgatsi
hatsgi stb. dnts nem ms, mint egyedi jogi norma).136

133
134

135

136

V. ERD Pter: Egyhzjog. Budapest, Szent Istvn Trsulat, 2003. 47.


Ld. Hans K ELSEN: Tiszta jogtan. Budapest, ELTE Bib Istvn Szakkollgium, 1988. 44.;
R CZ Attila: Alapvet jogok s jogforrsok. In: PETRTEI Jzsef (szerk.): Emlkknyv dm
Antal egyetemi tanr szletsnek 70. vforduljra. Pcs, PTE, 2000. 187.; JAKAB (2007)
i. m. 4041.
Pldaknt a korbbi (ideiglenes) Alkotmnyt alapul vve: az Alkotmny felhatalmazta az
Orszggylst, hogy trvnyeket alkosson. Az akkor hatlyos jogalkotsrl szl 1987. vi
XI. trvny szablyozta a jogalkots rendjt. Az Orszggyls megalkotta az ptett krnyezet alaktsrl s vdelmrl szl 1997. vi LXXVIII. trvnyt. E trvny felhatalmazsa
alapjn X nkormnyzat elksztette a helyi ptsi szablyzatt. E jogszablyok figyelembevtelvel X nkormnyzat polgrmesteri hivatalnak jegyzje a Ket. alapjn hozott hatrozatban ktelezte NN gyfelet, hogy a belterleti ingatlann engedly nlkl ltestett mellkpletet HI hatridre bontsa le. NN gyfl szmra teht a konkrt magatartsi szablyt
a jegyz hatrozata tartalmazta azzal, hogy a hatrozat tartalma tbb jogszably egyttes
alkalmazsn alapul.
Ld. KELSEN i. m. 44.

50

Mint ismert, az ltalnos magatartsi szablyok (normk, jogszablyok) ismrve az alkotmnyossg mellett az rvnyessg s a hatlyossg,137 a konkrt
magatartsi szablyok (jogalkalmazi dntsek) ismrvei szintn az alkotmnyossg mellett az rvnyessg s a joger. Az rvnyessg mindkt szablytpus esetn az elre meghatrozott rendben szlets, vagy fordtva: elre meghatrozott hibktl mentessg fogalma.
Az ltalnos normk esetn a hatlyossg (pontosabban az idbeli hatlyossg) azt az idtartamot jelenti, amely alatt alkalmazhat. Jellemzen az ltalnos norma szletsekor a hatlybalps, vagyis az alkalmazhatsg kezdeti
idpontja ismert (mg a hatlyveszts idpontja a hatlyon kvl helyezsrl,
megsemmistsrl szl dntsben jelenik meg, habr az sem kizrt, hogy a
jogalkot ezt az idpontot is elre meghatrozza).138 A jogalkalmazi dntsek
jogereje ebben az elmleti rtelemben hasonl tartalm. Azt az idpontot jelenti, amikor a konkrt magatartsi szably a jogalanyt mr tnylegesen ktelezi,
vagyis azt az idpontot, amikortl a dntsben lert konkrt magatartsi szably
elfoglalja helyt a magatartsi szablyok hierarchijban, a jog rszv vlik.139
Elmondhat teht, hogy a joger fogalmi termszett tekintve rszben azonos a hatllyal, a magatartsi szably letnek kezdett jelli. Msrszrl a
joger s a hatly fogalma el is vlik egymstl: a hatly, mint lttuk, kezdetben
ltalban nyitott idtartamot jell, ugyanakkor mindig bekvetkezik a vge is
(mg ha ez esetenknt akr tbb vszzadot is jelenthet). Az ltalnos magatartsi szably hatlya teht mindig zrt, kezd idponttl befejez idpontig
terjed. A jogalkalmazi dnts jogereje ezzel szemben vglegesen nyitott idtartam kezdete, mondhatni, a joger rk letre szl.140
Ez a klnbsg az ltalnos s a konkrt magatartsi szablyok termszetbeni klnbsgbl kvetkezik. Az ltalnos magatartsi szablyra (jogszablyra,
normra) mindig pl egy msik magatartsi szably, egy alacsonyabb szint
norma vagy vgs soron egy konkrt normt tartalmaz jogalkalmazi dnts.
A hatlyveszts teht azt az idtartamot jelenti, amikor a magasabb szint szablyra a hierarchiban alacsonyabb szint szably mr nem alapthat. A konkrt magatartsi szably forrsa, a jogalkalmazi dnts viszont a szablyhierarchia alja, ha gy tetszik, befejezse, arra mr ms, a jog rszt kpez szably
nem pl, ebbl kvetkezik elmleti rtelemben jogerejnek vglegessge.
137

138
139

140

Ld. SZILGYI Pter: Jogi alaptan. Budapest, Nemzeti Tanknyvkiad, 1992. 196198.; TAMS
Andrs: Legistica. A jogalkotstan vzlata. Budapest, Szent Istvn Trsulat, 2008. 6364.;
JAKAB (2007) i. m. 6672., 8291.
Ld. TAMS (2008.) i. m. 64.
Ld. BELOVICS Ervin: A msod- s harmadfok brsgi eljrs. In: TTH Mihly (szerk.):
Bntet eljrsjog. Budapest, HVG-Orac, 2009. 431.
Megjegyzend, hogy amint ltni fogjuk ez a joger egyik sszetevjre, a vgrehajthatsgra csak korltozottan igaz. Ld. PATYI (szerk., 2009.) i. m. 458462.

51

2.2. A joger jogdogmatikai fogalma ltalban


Az elzekben tisztzottak szerint teht a joger a jogalany szmra jogalkalmazi dntsben (hatrozatban) elrt konkrt magatartsi szably jellemzje,
amely azt jelenti, hogy az vglegesen elfoglalta helyt a jogot alkot magatartsi
szablyok hierarchikus rendjben. Az egyszersg kedvrt a tovbbiakban a
konkrt magatartsi szablyt tartalmaz jogalkalmazi dntst ltalban hatrozatnak nevezzk. Ez mr csak azrt is kzenfekv, mert a kzigazgatsi hatsgi eljrsban az rdemi dntst tartalmaz okiratot a trvny is hatrozatnak
nevezi. Ugyanakkor nem szabad figyelmen kvl hagyni azt, hogy egyes jogalkalmazi dntsekre, amelyek tartalmuk szerint hatrozatok, az egyes eljrsi
trvnyek ms elnevezst hasznlnak. gy a polgri perrendtarts tletrl s
vgzsrl beszl,141 a bnteteljrsrl szl trvny a nyomozs s vdemels
sorn hatrozatrl,142 a brsgi eljrsban tletrl s vgzsrl,143 a Ket. pedig hatrozatrl s vgzsrl.144 Ha teht a tovbbiakban hatrozatrl szlunk,
az valamennyi hatrozati formra irnyad megllaptsokat jelent, ahol pedig
szksges, az egyes nevestett hatrozati formkat kln emltjk.
Az eddig egysges fogalomknt trgyalt joger teht elmletileg a hatrozat vglegessgt jelenti. sszetevire bontva azonban azt ltjuk, hogy hrom
egymstl jl elklnthet tulajdonsgot takarhat. Jelentheti egyrszt a hatrozat megtmadhatatlansgt, msrszt megvltoztathatatlansgt, harmadrszt
pedig vgrehajthatsgt.145 Mindhrom sszetev a joger rsze, ugyanakkor
ezek a tulajdonsgok az egyes eljrstpusokban nem felttlenl egyszerre s
egy idben jellemeznek egy hatrozatot. gy a hatrozat megtmadhatatlansga
(elssorban az gyfl rszrl) idben a hatrozat meghozatalt kveten leghamarabb s leggyakrabban bell llapot. A hatrozat megvltoztathatatlansga
(amely csak bizonyos eljrsokra jellemz, a kzigazgatsi hatsgi eljrsokra
teljes kren gyakran soha!) a megtmadhatatlansgtl idben elklnlve, azt
kveten kvetkezik be. A hatrozat vgrehajthatsga pedig idben ltalban
a megtmadhatatlansg s a megvltoztathatatlansg kz esik, de kivteles
esetben a megtmadhatatlansg eltt is vgrehajthat egy hatrozat (elzetes
vgrehajthatsg).146
A joger fogalmi sszetevinek idbeli elklnlse miatt a jogtudomny
kialaktotta az alaki, valamint anyagi joger fogalmt, s ezektl elklntve
141

142
143
144
145
146

Ld. Pp. 212. , NMETH Jnos (szerk.): A polgri perrendtarts magyarzata. Budapest, KJK,
1999. 823838., 887., 888.
Ld. Be. 169. ; SINKU Pl: A nyomozs. In: TTH (2009) i. m. 332.
Ld. Be. 309., 329., 332. ; TTH (2009) i. m. 418425.
Ld. LAPSNSZKY Andrs: A hatsgi dntsek. In: PATYI (szerk., 2009.) i. m. 291299.
Ld. TOMCSNYI Mric: Joger a kzigazgatsi jogban. Budapest, Franklin-Trsulat, 1916.
PATYI (szerk., 2009.) i. m. 459460.

52

hasznlja a hatrozat vgrehajthatsgt. A tovbbiakban ezeket a fogalmi szszetevket tekintjk t, nyomatkosan hangslyozva, hogy mindez mg csak a
fogalmak ltalnos dogmatikai rtelmben trtnik. A kzigazgatsi eljrsban
szlet hatrozatok jogerejt a ksbbiekben mg trgyalni fogjuk.
Megjegyezzk, hogy a joger krdse nem tartozik az eljrsjogi krdsekkel foglalkoz jogirodalom npszer krdsei kz. Kovcs Andrs egyike a
krdssel mgis foglalkoz szerzknek vitatja a hromelem jogerfogalom
hasznlatnak helyessgt, mivel ez nem a magyar jogtudomnyban megjelen tbbsgi vlemny.147 Ettl rszben eltr jogerlerst hasznl a krdssel
legmlyebben foglalkoz Paulovics Anita is (fknt a jogerfogalom trtneti fejldst bemutatva).148 llspontunkat ennek ellenre fenntartjuk, mivel a
lertaknak megfelelen az alaki, az anyagi joger s a vgrehajthatsg egymssal szorosan sszefgg. Annak igazolsaknt, hogy a vgrehajthatsg nem
vlaszthat el a joger fogalmtl, hanem annak (igaz, rszben nllsodott
sszetevje) egyetlen sszefggsre hivatkozunk: az gysz a korbbi s a hatlyos szablyok149 szerint is a jogers hatrozatot jogosult intzkedsvel (korbban vssal, az Alaptrvny hatlybalpst kveten kzigazgatsi brsg
eltt keresettel, illetve ezt megelzen nkntes teljestsre felhvssal) tmadni. Ebben indtvnyozhatja a vgrehajthatsg felfggesztst is. Utbbi intzkedse teht az (alaki) joger ttrsre irnyul els lps, nem pedig nll
intzkeds. Ez utbbi megoldsnak nem is volna rtelme: ha a jogert az gysz
intzkedse nem rinti, akkor igazolhatatlan (azaz jogellenes) lenne a vgrehajthatsg felfggesztsnek indtvnyozsa.

2.3. Alaki joger, a hatrozat megtmadhatatlansga


A joger fogalmt tbb oldalrl krljrva azt talltuk, hogy az a hatrozat vglegessgt jelenti. Folyamatknt kezelve a jogi eljrsokat, belertve a kzigazgatsi hatsgi eljrst is, egyszer lenne az a helyzet, amelyben a hatsg krelemre, avagy hivatalbl megindtja az eljrst, elvgzi a szksges bizonytsi
cselekmnyeket, meghallgatja az rdekelteket, majd a kellen feldertett tnyllsra alapozva, a jogszablyok maradktalan figyelembevtelvel trvnyes,
helyes s mltnyos hatrozatot hoz, amely megszletse pillanatban vgleges,
147

148

149

Ld. KOVCS Andrs: A kzigazgatsi joger s vgrehajthatsg. Jogtudomnyi Kzlny,


2008. szeptember, 429., 431., 433., 435., 437., 442.
Ld. PAULOVICS Anita: A jogorvoslathoz val jog a kzigazgatsi eljrsban. In: TORMA Andrs
(szerk.): nnepi tanulmnyok Prof. Dr. Kalas Tibor oktati munkssgnak tiszteletre.
Miskolc, Z-Press, 2008. vagy PAULOVICS Anita: A kzigazgatsi hatrozatok jogereje a magyar jogtudomnyban. Miskolci Jogi Szemle, 2011/1. 530.
Ld. tv. 13/A 17. ld. PATYI (szerk., 2009.) i. m. 431439. s jtv. 2630. .

53

azaz jogers s vgrehajthat is. Egyszer lenne teht egy ilyen helyzet, m
egyrszt gyakorlati (jogszociolgiai) tapasztalatok, msrszt alkotmnyos korltok miatt kivitelezhetetlen.
A tnylls feldertse ugyanis a hatsg mrlegelsre bzott cselekmnyekbl ll, a hatsg dnti el, hogy egy bizonytsi cselekmny szksges-e vagy
nem, miknt azt is, hogy eredmnyt hogyan rtkeli. Nem objektve adott a
rszt vev termszetes szemlyek egyttmkdsi kszsge, kpessge sem. A
hatrozatban megjelen dnts ismt a hatsg nevben eljr szemly (kztisztvisel, rendr, gysz, br stb.) ismerete, tapasztalata, pillanatnyi lelkillapota, lelkiismeretessge, munkaterhelse ltal befolysolt mrlegelsek
sorozatnak eredmnye. Mr ismeretelmleti megfontolsok alapjn sem garantlhat teht, hogy egy elsfok s a felvetett modell szerint egyetlen eljrs eredmnyeknt kivtel nlkl minden esetben tnybelileg megalapozott s
maradktalanul trvnyes, radsul az gyfelek mltnyos rdekeit is kielgt
hatrozat szletik.150
Ez a jogszociolgiai tapasztalat rejlik az ideiglenes Alkotmny, illetve az
Alaptrvny jogorvoslati jogot biztost rendelkezse (s hasonlan minden
jogrendszernek a jogi eljrsokban szlet dntsek ellen ignybe vehet jogorvoslati jogot biztost szablya) mgtt.151
A hatrozat meghozatalt s jogerss vlst teht a jogorvoslati jog vlasztja el egymstl.152 A jogorvoslati jog parttalansga azonban a hatrozat
jogerss vlst a vgtelensgig kitoln, vagy legalbbis teljesen bizonytalan
idpontban bekvetkezv tenn, ezrt a jogorvoslati jog korltozott. ltalban
elmondhat, hogy egyfajta jogorvoslati eszkzzel minden gyfl csak egyszer
lhet. Hasonl okbl a jogorvoslati krelem (fellebbezs, kifogs, ellenvets,
fellvizsglati krelem, kereset stb.) elterjesztse idben korltozott, arra csak
a hatrozat megszletst kvet viszonylag rvid id (15 nap, 30 nap, 6 hnap stb.) alatt van lehetsg (a rvid id ltal okozott esetleges mltnytalansg kivteles kikszblsre hivatott az igazolsi krelem elterjesztsnek
lehetsge, igaz, ez idben szintn korltozott). Tovbb egyes eljrsokban a
jogorvoslati jog gyakorlsrl a hatrozathozatalt kveten le is lehet mondani.
Vgl jogszably is kizrhatja az egyes jogorvoslati eszkzk gyakorlst bizonyos eljrsok vagy hatrozatok esetben.
Mindezek kvetkeztben elfordulhat, hogy egy hatrozat meghozatala s
jogerss vlsa idben egybeesik, ez azonban a kivteles eset.153 ltalban az
150

151

152
153

Az eljrsban rintetteket az egyes eljrsok flnek, msok gyflnek nevezik; a Ket. szhasznlata szerint a tovbbiakban csak az gyfl elnevezst hasznljuk.
Az ideiglenes Alkotmny 57. -nak (5) bekezdse vagy az Alaptrvny XXVIII. cikknek
(7) bekezdse.
Ld. BELOVICS i. m. 426478.
Ld. NMETH (1999.) i. m. 885899.

54

els hatrozat meghozatalt kveten azonnal nem, hanem csak a jogorvoslati krelem bejelentsre nyitva ll hatrid letelte utn, avagy a jogorvoslati
krelem folytn msodfok (vagy fellvizsglati stb.) eljrst kveten emelkedik jogerre az elsfok vagy a tovbbi eljrs sorn megvltoztatott hatrozat.
Termszetesen az is gyakran elfordul, hogy a jogorvoslati eljrs kvetkeztben a felettes (vagy fellvizsgl) hatsg az eredeti elsfok hatrozatot hatlyon kvl helyezi (megsemmisti) s j eljrst rendel el. Ebben az esetben az
eredeti els fok hatrozat termszetesen soha nem emelkedik jogerre. Mindez
irnyad arra az esetre is, amikor nem csak egyfok jogorvoslati lehetsg biztostott az rintettek szmra.
Klnbsget kell tenni az egyes jogorvoslati eszkzk kztt is. ltalban
minden joggra jellemz, hogy az egyes hatrozatok elleni jogorvoslatokat kt
csoportra osztja. Eszerint megklnbztethetnk rendes s rendkvli jogorvoslatokat. A rendes jogorvoslatok kz azok az eszkzk tartoznak, amelyek
kzvetlenl az Alaptrvnyen (korbban az ideiglenes Alkotmnyon) alapulnak, vagyis amelyek az gyben szletett els mg nem jogers hatrozat ellen
meghatrozott idn bell ugyan, de minden tovbbi felttel nlkl ignybe vehetk az eljrssal, avagy a hatrozattal rintett gyfelek ltal. Ettl klnbznek a rendkvli jogorvoslati eszkzk, amelyek a rendes jogorvoslatot kveten nem, vagy nem kizrlag az gyfelek ltal, csak meghatrozott okbl, s
fknt: a mr jogers hatrozat ellen vehetk ignybe.154
Lthat teht, hogy a jogorvoslat lehetsge egyrszt kitolja a hatrozat jogerre emelkedst, msrszt t is lpi azt, vagyis egyes jogorvoslati eszkzk
ppen a hatrozat jogerre emelkedst kveten alkalmazhatk. Vilgosan le
kell vonni ebbl a kvetkeztetst, hogy a rendes jogorvoslatot kveten bell joger mg nem teljes. Ezt a nem teljes, de rendes jogorvoslattal mr nem
tmadhat hatrozatot nevezzk alaki rtelemben jogersnek. Mskpp fogalmazva: az alaki joger a hatrozatnak az a tulajdonsga, hogy rendes jogorvoslattal mr nem tmadhat meg.155 Az alaki joger bellhat a rendes jogorvoslati
jogrl lemonds, a rendes jogorvoslatra nyitva ll hatrid letelte, a rendes
jogorvoslati krelem elbrlsa folytn, avagy azrt, mert a rendes jogorvoslatot
a trvny kizrja.

154

155

Meg kell jegyeznnk, hogy a kzigazgatsi hatrozatok jogerejvel a Ket. irodalma igen rviden foglalkozik. Ld. KILNYI i. m. 42., 334, 336337.; LRINCZ (2005) i. m. 465468.; TILK
i. m. II. 119120. Nem volt ez msknt az e. hatlya alatt sem, ld. pldul DUDSKILNYI et
al. i. m. 313. A joger fogalmnak lersa a polgri perrendtarts s a bntet eljrsjog dogmatikjban hasonlan rvidre fogott, ld. PETRIK Ferenc (szerk.): Polgri eljrsjog. Budapest,
HVG-Orac, 2005. 504/2. 518. vagy BERKES Gyrgy (szerk.): Bnteteljrsi jog. Budapest,
HVG-Orac, 2005. 951., 977.
Ld. PETRIK (2005) i. m. 436. s BERKES i. m. 1275.

55

2.4. Anyagi joger, a hatrozat megvltoztathatatlansga


Az elzekben rtak szerint teht a hatrozat alaki jogereje lnyegben a rendes jogorvoslattal val megtmadhatatlansgt jelenti. Abban az idpontban
azonban, amikor az alaki joger bell, vagyis amikor a rendes jogorvoslattal
megtmadhatsga megsznik, illetve a jogorvoslati eljrs vget r, nem felttlenl kvetkezik be a hatrozat vglegessge. Minden eljrsban lehetsg
van ugyanis olyan rendkvli krelemre vagy hivatalbl indul jogorvoslati
eljrsok ignybevtelre, amelyek eredmnyeknt az alakilag jogers hatrozat
megvltozhat.
Erre utal a ktfle joger elnevezse is: alakilag avagy eljrsi rtelemben
jogers a hatrozat, ha a rendes eljrs lezrult, s annak eredmnyeknt nem
tmadhat a dnts. A hatrozat tartalma azonban ekkor mg nem vgleges,
vagyis az a magatartsi szably, amelyet tartalmaz mg nem felttlenl vgrvnyes, nem rendelkezik a jog (a trtneti szhasznlat szerint az igazsg) erejvel. Az alaki rtelemben jogers hatrozat teht mg nem jelenti az anyagi
(materilis) jogviszony vgrvnyes kialaktst, az gyfelet (gyfeleket) terhel
ktelezettsgek s szmukra biztostott jogok vgrvnyes kterejnek bekvetkezst, illetve a velk val ls egyszer s mindenkorra trtnt biztostst.
Elmletileg s a kzigazgatsi eljrsrl ltalban elmondhat, hogy abban az idpontban, amikor a hatrozat mr ezekkel a tulajdonsgokkal is br,
kvetkezik be az anyagi joger. Az anyagi joger teht azt jelenti, hogy a hatrozat mr nem csak rendes jogorvoslattal nem tmadhat, hanem vgrvnyes,
megvltoztathatatlan, a benne szablyozott jogviszonyok vglegesen kialakultak, azok tbb nem vitathatk.156
A kvetkez krds, az, hogy milyen eljrsi cselekmny, illetve jogilag relevns tny (elssorban idpont bekvetkezsnek) kvetkeztben ll be az anyagi
joger. Erre a krdsre azonban ltalnos vlasz nem adhat. Az egyes eljrsjogi szablyok hatrozzk meg ugyanis azokat a rendkvli jogorvoslati jogintzmnyeket, illetve krlmnyeket, amelyek az anyagi jogert befolysoljk.
Sok esetben s amint ltni fogjuk, a kzigazgatsi eljrsban ltalban
anyagi jogerrl egy hatrozat vonatkozsban csak elvi rtelemben beszlhetnk, mivel a vgrvnyes megvltoztathatatlansg llapota soha nem kvetkezik be. Lteznek ugyanis olyan slyos jogsrtsek, amelyek lnyegben
idkorlt nlkl lehetv teszik a hatrozat megsemmistst, ami termszetesen a hatrozat anyagi jogerejt tri t. Ezekben az eljrsokban teht csak kvzi
anyagi jogerrl beszlhetnk, mgpedig eljrsjogi okbl. Ez kifejezetten jellemz a kzigazgatsi eljrsokra.
156

Amint azt a ksbbiekben rszletezzk, a perjogokban nem ilyen rtelemben hasznlatos az


anyagi joger fogalma. Ld. BELOVICS i. m. 429431.

56

Emltst kell tenni tovbb azokrl a hatrozatokrl is, amelyek anyagi jogervel soha nem brnak. Ez rtelemszer az eljrsi krdsekben hozott vgzsek esetben. Ezek ugyan jellemzen nem, csak kivteles esetekben tmadhatk jogorvoslattal, vagyis alaki jogervel rendelkeznek. Jellemzen nem is
vltoztathatk meg teht. Ugyanakkor a hatsgot az rdemi hatrozat meghozatala eltt nem is ktik, s a felek szmra sem tartalmaznak anyagi jelleg
ktelezettsget. ppen eljrsi jogviszonyt szablyoz, s csak a foly eljrsra
kihat voltuk miatt teht anyagi jogerejk nem rtelmezhet.
Lteznek azonban olyan anyagi jogokat s ktelezettsgeket szablyoz hatrozatok is, amelyeket az anyagi jogi szablyok fosztanak meg a tnyleges anyagi jogertl. A kzigazgatsi eljrsok eredmnyeknt szletett hatrozatok
ltalban ilyenek. Az a tny ugyanis, hogy az gyfl krelmt a hatsg elutastotta, s hatrozata alakilag jogers, eljrsi rtelemben anyagilag szintn kvzi
jogers, ltalban nem zrja ki az gyflnek azt a jogt, hogy ugyanolyan clra
irnyul krelmt ismtelten benyjtsa. A hatrozat ilyen esetben teht nem
szablyozza vgrvnyesen a jogviszonyokat. Kijelenthet teht, hogy az ilyen
hatrozat anyagi jogi okbl is csak kvzi anyagi jogers.
Az viszont teljes bizonyossggal, s minden eljrs vonatkozsban kijelenthet, hogy a valsgos avagy eljrsjogi vagy anyagi jogi okbl kvzi anyagi
joger legkorbban az alaki jogervel egy idben, de jellemzen azt kveten
ll be. A hatrozat alaki jogerre emelkedse teht megelzi az anyagi joger
belltt.
Az elzekben rszletesen bemutattuk, hogy a kzigazgatsi hatrozat mikor vlik alakilag jogerss, mikor sznik meg teht az gyflnek (vagy az
eljrs egyb rsztvevjnek, a tovbbiakban egytt: gyfl) az a joga, hogy a
hatrozatot rendes jogorvoslattal azaz fellebbezssel megtmadja; miknt
azt is, hogy a kzigazgatsi hatsg els- vagy msodfok hatrozatnak alaki
rtelemben vett jogerre emelkedse korntsem jelenti a hatrozat megvltoztathatatlansgt. Egyrszt az gyfl vehet ignybe klnfle rendkvli jogorvoslati eszkzket, msrszt a kzigazgatsi hatsg, illetve ms llami szerv
a trvnyben meghatrozott hatridk figyelembevtelvel nll eljrsban
hivatalbl is intzkedhet a jogers hatrozat megvltoztatsa irnt.
Van azonban egy olyan krlmny (s ennek a dolgozat ksbbi rszeiben is
fontos szerepe lesz), amely az anyagi jogert bizonyosan belltja. Ha ugyanis brsg fellvizsglta a hatrozatot (s a brsgi dnts a perjog szablyai
szerint jogers s a rendkvli jogorvoslat alkalmazsra sincs mr md), akkor a kzigazgatsi hatsgnl ugyanabban az gyben azonos tnylls mellett
nincs helye j eljrsnak, s ms kzigazgatsi jogorvoslati eszkz sem vehet
ignybe. Egyrtelm teht a helyzet: a brsg fellvizsglati dntsvel bell a
kzigazgatsi hatrozat anyagi jogereje. Ezt az esetet leszmtva valsznleg
nem tvednk, ha azt mondjuk, hogy ellenttben az alaki jogervel, amelynek

57

belltt a Ket. pontosan szablyozza, az anyagi joger bekvetkezse folyamatos, vagyis az anyagi jogernek fokozatai vannak, mgpedig a rendkvli
jogorvoslati (hivatalbli fellvizsglati) eszkzk alkalmazsnak az idmls
kvetkeztben trtn fokozatos kizrtsgval egyezen.

2.5. A joger, a hatrozat vgrehajthatsga


Mg a hatrozat megtmadhatatlansga s megvltoztathatatlansga elssorban
eljrsi krds, az gyfl mgpedig egyarnt a jogostott s a ktelezett gyfl
szmra elssorban a hatrozat vgrehajthatsga a kulcsfontossg krds. Az
a tulajdonsga a hatrozatnak, hogy az abban foglalt ktelezettsget most mr
tnylegesen adott esetben fizikai valsgban trni kteles, illetve hogy az
abban foglalt jogosultsg most mr tnyleges cselekvsi szabadsgot biztost az
rintett gyflnek.
A hatrozat vgrehajthatsgt azrt kell kln trgyalni az alaki, illetve
anyagi jogertl, mert idben eltr azoktl. Radsul a vgrehajthatsg sem
egysges fogalom, bekvetkezsnek idpontjtl fggen eltr jogi termszettel brhat. Ennek megfelelen megklnbztethetnk elzetes, feltteles s
vgleges vgrehajthatsgot.
Az elzetes vgrehajts kivteles jogintzmny, az elzetes vgrehajthatsg
ennek megfelelen kivteles, rendkvli tulajdonsga egyes hatrozatoknak.157
ppen elzetessge teszi kivteless s rendkvliv: akkor kvetkezik be
ugyanis, amikor mg alaki s/vagy anyagi rtelemben nem jogers a hatrozat.
Az elzetes vgrehajthatsg ezrt soha nem automatikusan, a trvny erejnl
fogva, egy meghatrozott idpontban bekvetkez tulajdonsga a hatrozatnak,
hanem kivtel nlkl mindig a hatsg kifejezett rendelkezse alapjn ll be. A
hatsg pedig csak a trvnyben meghatrozott alapos okkal nyilvnthatja elzetesen vgrehajthatv hatrozatt. Ilyen ok ltalban az letveszllyel vagy
slyos krral fenyeget helyzet megelzse, elhrtsa vagy kros kvetkezmnyeinek enyhtse; a kzbiztonsg fenntartsa vagy ms fontos kzrendvdelmi
ok; ha a vgrehajts ksedelme jelents vagy helyrehozhatatlan krral jrna; ha
a hatrozat valakinek a tartsrl vagy gondozsrl rendelkezik; illetve ha ms
jogszably ezt ms hasonl okbl lehetv teszi.
A hatrozat vgrehajthatsgnak msik idpontja az, amelyet az eljrsi trvnyek ltalban (jelz nlkl) vgrehajthatsgnak neveznek. Ez ltalban az
alaki rtelemben jogers hatrozat tulajdonsga (ez az az idpont, amelynek
bekvetkeztekor egyes eljrsjogok a hatrozatot anyagi jogi rtelemben is jogersnek tekintik, de a kzigazgatsi eljrsra nem ez a jellemz). Ez az llapot
157

V. KILNYI i. m. 273275. s LRINCZ (2005) i. m. 465468.

58

azonban dogmatikai rtelemben nem jelent vgleges vgrehajthatsgot, mivel


a hatrozat vgrehajthatsga a rendkvli jogorvoslati eszkzk ignybevtele
esetn felfggeszthet. Ebbl kvetkezen az alakilag jogers hatrozat egy
ideig mg csak felttelesen vgrehajthat.
A vgleges vgrehajthatsg akkor kvetkezik be, amikor a hatrozat meg
biztosan nem vltoztathat meg, a kzigazgatsi eljrsban teht a kvzi anyagi
joger belltakor.
A vgrehajthatsg kvetkeztben lehetsg van arra, hogy a ktelezett nknt teljestsen, ennek hinyban vgrehajtsi eljrsra kerl sor, amelyet az
eljrsi trvnyek rszletesen szablyoznak, s amelynek sorn klnleges,
az rdemi hatrozatot nem, csak a vgrehajtst rint jogorvoslati eszkzk
(a vgrehajts felfggesztse, illetve megszntetse, vgrehajtsi kifogs stb.)
ignybevtelre nylik lehetsg.
Az albbi rajzon szemlltetjk a joger sszetevinek bekvetkezsi stdiumait. Az bra rtelmezshez felhvjuk a figyelmet arra, hogy nem minden eljrsjogra igaz az abszolt alaki valamint az anyagi joger idbeli elklntse.
elzetes
vgrehajthatsg

megtmadhatatlansg:
megvltoztathatatlansg:
alaki (esetleg anyagi)
(kvzi) anyagi joger
joger, feltteles
vgleges vgrehajthatsg
vgrehajthatsg

a joger sszetevinek idbeli bekvetkezse

2.6. A joger fogalma a kzigazgatsi jogon kvl


Az elzekben ttekintettk a joger ltalnos jogdogmatikai fogalmt.
Meghatroztuk sszetevit, gymint az alaki jogert vagy a hatrozat megtmadhatatlansgt, az anyagi jogert vagy a hatrozat megvltoztathatatlansgt s a
hatrozat vgrehajthatsgt. Utaltunk az anyagi joger kvzi voltra a kzigazgatsi eljrsban, tovbb megvizsgltuk a vgrehajthatsg lehetsges stdiumait. Jeleztk azt is, hogy nhny fontos klnbsg van, a jogerfogalom kzigazgatsi jogdogmatikai rtelmezse s az egyes perjogokban hasznlt fogalma kztt.
Els megjegyzsknt utalni kell arra, hogy a peres eljrsokban (vagy perjogokban) az anyagi jogert is abban az idpontban tekintik belltnak, amelyben
a hatrozat rendes jogorvoslattal mr senki ltal nem tmadhat, s a rendes
jogorvoslati eljrs is vget rt. A perjogokban teht a rendkvli jogorvoslati
eszkzk ignybevtele nemcsak az alaki, hanem az anyagi jogert is ttri.158
158

Ld. PETRIK (2005) i. m. 504/2., 518. s BERKES i. m. 951., 977.

59

Ez rtelemszer a perjts esetn, amikor ugyanazon felek kztt ugyanazon jogcmen a mr meghozott hatrozat megvltoztatsa s j hatrozat hozatala rdekben indul eljrs. A perjts teht a joger lnyegt rinti: ha a
perjts kezdemnyezse eredmnyre vezet, a korbbi jogers s esetleg vgrehajtott hatrozat elveszti ktelez erejt, az abban foglalt konkrt magatartsi
szably elveszti jogi jellegt s j magatartsi szablyt tartalmaz j hatrozat
szletik. Olyan helyzet keletkezik teht, mintha a korbbi eljrs meg sem trtnt volna.159
A fellvizsglati eljrs az anyagi jogert teszi ideiglenesen viszonylagoss.
A fellvizsglati eljrs sorn ugyanis a mr a perjogok szerint alaki s anyagi
rtelemben is jogers hatrozat trvnyessgnek vizsglata kvetkezik be.
Ennek eredmnykppen a jogers hatrozat hatlyban fenntartsa, hatlyon
kvl helyezse s a jogers, avagy az alsbb fok hatrozat hozatalra irnyul
j eljrs elrendelsre, ritkbban a jogers hatrozat megvltoztatsra kerl
sor. Dogmatikai rtelemben teht a perjogi trvnyek szerint anyagi rtelemben
mr korbban jogersnek tekintett hatrozat tnyleges megvltoztathatatlansga csak a fellvizsglat kezdemnyezsre nyitva ll hatrid letelte utn, illetve a fellvizsglati eljrsban hozott hatrozattal kvetkezik be.160
A bntet eljrsjogban hasonl a helyzet a trvnyessg rdekben a legfbb gysz ltal bejelenthet jogorvoslati eljrssal, azzal a klnbsggel,
hogy ez nem vehet ignybe a Kria hatrozatval szemben, ms hatrozatok
ellen viszont idbeni korltozs nlkl bejelenthet.161
A peres eljrsokban a bnteteljrsban a perjts, a trvnyessg rdekben bejelentett jogorvoslat s a terhelt javra hatrid nlkl bejelentethet fellvizsglati krelemtl eltekintve az anyagi joger a dnts tnyleges
megvltoztathatatlansgt is jelenti. A hatrozatban rendezett jogviszony teht
annyira vgleges, hogy annak megvltoztatsra ugyanazon felek kztt tbbet
semmifle j eljrsban nem kerlhet sor.

2.7. Joger s jogalkalmazi kontroll


A kzigazgatsi eljrsjogi joger teht (s ebben nem tr el a perjogi joger-fogalmaktl sem) attl fgg, hogy a dntssel szembeni bizonyos kontrolleszkzk alkalmazhatk-e s ezltal a dnts megtmadhat-e, megvltoztathat-e,
illetve a vgrehajtsa megakadlyozhat-e. A jogerre gyakorolt hats pedig
ppen az a differentia specifica, amely megklnbzteti a jogorvoslati eszk159
160
161

Ld. PETRIK (2005) i. m. 504/2. s BERKES i. m. 951.


Ld. PETRIK (2005) i. m. 518. s BERKES i. m. 977.
Ld. BERKES i. m. 10201027. s BELOVICS i. m. 429431.

60

zket a ms jogalkalmazi kontrolleszkzktl. Az elbbiek esetn az eseti


dnts fltti kontroll kzvetlenl az alaki vagy anyagi joger belltnak megakadlyozsra (s jrulkos krdsknt a vgrehajthatsg felfggesztsnek
elrsre) irnyul. Az utbbiak ilyen hatssal kzvetlenl nem jrnak. Egyik
csoportjuk ugyan azt clozza, hogy az erre jogosult ms kontrolleszkzt gyakorl szerepl (bels t esetn a felettes kzigazgatsi szerv, illetve a kzigazgatsi brsg) sajt eljrsban trje t a jogert, msik csoportjuk azonban a
jogerre semmilyen hatst nem gyakorol, hanem egyb (de mg mindig egyedi)
clok rdekben alkalmazzk, a dntssel okozott alapjogi srelem kikszblse vagy a dntssel (eljrssal) okozott krok megtrtse vgett.
Az elz cm vgn alkalmazott megoldshoz hasonlan immr definilhatjuk a jogalkalmazi kontroll kt fajtjt. Eszerint a jogorvoslat a kzigazgatsi
hatsgi eljrs s az ennek sorn hozott dntsek szintn eljrsi szablyok
alapjn trtn fellvizsglatt jelenti a feltrt hiba orvoslsa rdekben, az eljrs vagy a dnts fellbrlatnak (a joger ttrsnek), azaz a dnts megvltoztatsnak vagy megsemmistsnek sszefoglalan: a dnts befolysolsnak jogval. Ki kell emelni ebbl a defincibl azt, hogy a jogorvoslat
clja mindig az rintett (gyfl) vagy a jogorvoslatot vgz hatsg, brsg
vagy ms szerv ltal (jogi avagy tnybeli okbl) hibsnak (azaz trvnysrtnek vagy megalapozatlannak) tartott dnts orvoslsa.
Ha a jogorvoslat elbbi defincijnak brmely eleme hinyzik vagyis a
jogi szempont kontroll nem kzigazgatsi hatsgi eljrst rint, nem eljrsi szablyok alapjn trtnik, avagy a kontroll eredmnyeknt az azt vgz
szerv nem jogosult a fellvizsglt dntst megvltoztatni vagy megsemmisteni , akkor nem jogorvoslati eljrsrl, hanem egyb azaz a jogorvoslathoz
kpest alternatv jogalkalmazi kontrollrl beszlnk. Ilyen jogalkalmazi
kontrollt vgez az Alkotmnybrsg ltalban, az llami Szmvevszk, az
ombudsman, s ide soroljuk az gysznek a hatsgi eljrsok sorn szablyozott intzkedseivel nem jr felgyeleti tevkenysgt, miknt a kzrdek
bejelents s panasz alapjn folytatott eljrsokat is.162 Vgl br els ltsra
ez meglehetsen kzvetett eszkz, ide kell sorolnunk a kzhatalmi jogkr gyakorlsa sorn okozott krok megtrtse irnt, avagy szemlyisgi jogok megsrtse miatt indult polgri peres eljrsokat is.

162

A kzrdek bejelentsek s panaszok elintzsrl egy errl szl korbbi trvny, az 1977.
vi I. trvny hatlyon kvl helyezse mellett az eurpai unis csatlakozssal sszefgg
egyes trvnymdostsokrl, trvnyi rendelkezsek hatlyon kvl helyezsrl, valamint
egyes trvnyi rendelkezsek megllaptsrl szl 2004. vi XXIX. trvny 141143. -a
rendelkezik.

61

3. A kzjogi kontroll dogmatikai alapjai s rendszertana


3.1. Kiindul gondolatok
A kzigazgats kontrolleszkzeinek vizsglata s a joger tanulmnyozsnak
eredmnyeknt rendelkezsnkre ll a politikai s a jogalkalmazi, az utbbi
rszeiknt pedig a jogorvoslati s az alternatv kontrolleszkzk alapdefincija.
Ha ezekre tmaszkodva a kzigazgats kontrolljt ellt eszkzket megksreljk szmba venni, nem indulhatunk ki msbl, mint a kzigazgats legfontosabb sajtossgbl: a kzigazgats a vgrehajt hatalom birtokban vgzett
konkrt beavatkozs a kzigazgats szervezetn kvli jogalanyok let- s jogviszonyaiba.163 (Amikor ezt rjuk, nem feledkeznk meg arrl, hogy kzvetlen beavatkozs mellett a kzigazgats mkdsnek jelents rszt alkotjk
a szervezeten belli igazgats, miknt a szervez, dnts-elkszt s tnyleges kzszolgltatst nyjt rel cselekmnyek is. A relcselekmnyeken
kvl az egyb tevkenysgfajtk azonban vgs soron a kzvetlen beavatkozst ksztik el vagy annak feltteleit biztostjk.) Ez a sajtossg kvetkezik
az Waldo-fle igazgats fogalmbl is, aki szerint az igazgats egyttmkd
sszer cselekvs, vagyis az irnytnak az a tevkenysge, amellyel msokat
meghatrozott magatartsra rvesz.164 A magatartsra rvtel pedig felttelezi
a hatalmi helyzetet, vagyis a kzigazgats alanynak a kpessgt arra, hogy
az akaratnak ellenszegls ellenre is rvnyt szerezzen.165 A kz igazgatsa
pedig elssorban abbl a tovbbi sajtossgbl fakad, hogy a benne megnyilvnul hatalom nem ms, mint az llami szuverenits, vagy magyarul az llami
fhatalom.166
Ha pedig a kzigazgats az llami fhatalom birtokban vgzett kzvetlen
beavatkoz tevkenysg, akkor elkerlhetetlenl maga utn vonja a kontroll
ignyt. Ennek beltshoz elegend, ha az ideiglenes Alkotmny 57. -nak (5)
bekezdsre (a Magyar Kztrsasgban a trvnyekben meghatrozottak szerint mindenki jogorvoslattal lhet az olyan bri, llamigazgatsi vagy ms hatsgi dnts ellen, amely jogt vagy jogos rdekt srti.) vagy az Alaptrvny
XXVIII. cikknek (7) bekezdsre utalunk, amely szerint Mindenkinek joga
van ahhoz, hogy jogorvoslattal ljen az olyan brsgi, hatsgi s ms kzigazgatsi dnts ellen, amely a jogt vagy jogos rdekt srti. Az Alaptrvny
szerint teht a kzigazgatsi dntsek ellen jogorvoslattal lhet az, aki a dnts
163
164

165
166

Csak pldaknt ld. MADARSZ i. m. 32. vagy EREKY i. m. 187.


Ld. Dwight WALDO: Mi a kzigazgats? In: Richard J. STILLMAN (szerk.): Kzigazgats.
Budapest, Osiris-Szzadvg, 1994. 1628., 2526.; TAMS (2010) i. m. 912.
Ld. Max WEBER: Gazdasg s trsadalom I. Budapest, KJK, 1987. 1., 77.
Ld. BERNYI i. m. 21.

62

folytn jogt vagy jogos rdekt srtve rzi. A jogorvoslat nyilvnvalan a dnts vizsglatt, helyessgnek ellenrzst, vagyis egyfajta kontrolljt jelenti.
A jogorvoslati jog persze nem pusztn az Alaptrvny alapjn illeti meg a
dnts rintettjeit, Az emberi jogok s az alapvet szabadsgok vdelmrl szl, Rmban, 1950. november 4-n kelt Egyezmny, amelyet Magyarorszgon
az 1993. vi XXXI. trvny hirdetett ki, 13. Cikkben azt szintn biztostja,
hogy Brkinek, akinek a jelen Egyezmnyben meghatrozott jogait s szabadsgait megsrtettk, joga van ahhoz, hogy a hazai hatsg eltt a jogsrelem hatkony orvoslst krje abban az esetben is, ha e jogokat hivatalos minsgben
eljr szemlyek srtettk meg.
A jogorvoslat, vagy bvebben a kzigazgats kontrollja teht az Alaptrvnyen,
illetve az emberi jogokat biztost nemzetkzi egyezmnyen alapszik. Mieltt
tovbb lpnnk, egy rvid indokolst kell adnunk az idegen kontrollfogalom
hasznlatnak: kzvetlen magyar megfelelje az ellenrzs, miknt a rokon
felgyelet is foglaltak, mgpedig normatv szvegekben (Alkotmny, a kzigazgats szervezeti trvnyei) kaptak sajtos rtelmet.
A kvetkez rszben a kontrollformk (legalbbis egy lehetsges) rendszerezst ksreljk meg elvgezni, mgpedig a Magyarorszgon ismert kontrollintzmnyek s mdszerek alapulvtelvel. Kiindulpontknt a mr ismert
ltalnos rtelmezst vlasztunk, mely szerint a kzigazgats kontrolljn rtjk
mindazokat az eljrsokat, amelyek sorn egy kzigazgatsi szerv tevkenysgt (eljrst, dntst, hatkonysgt, clszersgt, gazdasgossgt stb.) egy
kzigazgatsi vagy ms szerv megvizsglja, rtkeli s az esetek egy rszben
befolysolja. Mivel ez az rtelmezs nyilvnvalan nagyon ltalnos, csak a
kontroll-tevkenysg tartalmra (megvizsglja, rtkeli , befolysolja) tr
ki, s semmilyen klnbsget nem tesz az egyes mechanizmusok kztt a tevkenysg alanya, szempontjai, st tulajdonkppen kvetkezmnyei tekintetben
sem, ezt bontottuk tovbb. Amint megksreljk szkteni a kontroll fogalmt,
addik az els szempont, nevezetesen az, hogy a kontroll kz- vagy magnjogi
jogalanya rendeltetsszeren ltja-e el ezt a feladatot, avagy eseti (akr vletlenszer rdeklds alapjn).

3.2. Az intzmnyes (politikai, illetve jogalkalmazi)


s a nem intzmnyes kontroll elhatrolsa
Ennek a klnbsgttelnek a magyarzata akkor vlik nyilvnvalv, ha nem kerli el a figyelmnket a Magyarorszgon a rendszervltozssal egytt megjelent
informciszabadsg jelensge s az ahhoz fzd alanyi jog. Az Alkotmny
61. -a a rendszervltozs ta biztostotta a kzrdek adatok nyilvnossgt,
ettl nem tr el jelentsen az Alaptrvny VI. cikknek (2) bekezdse sem, st

63

a VI. cikk (3) bekezzdse e jog vdelmt fggetlen hatsgra bzza, mg az


Alkotmny errl nem rendelkezett, habr nll ombudsman vdte, akinek jogllsa azonban nem az Alkotmnyon nyugodott, s 1992 ta ennek a szabadsgjognak a gyakorlst, rvnyestsnek garanciit167 ide rtve az alanyi jogokat
biztost szablyait is trvny rendezi.168 Mg az Alaptrvny csak az absztrakt jogot biztostja mindenki szmra a kzrdek adatok megismershez, valamint terjesztshez, a hatlyos trvny pontosan meghatrozza a fogalmat (3.
5. pont: az llami vagy helyi nkormnyzati feladatot, valamint jogszablyban meghatrozott egyb kzfeladatot ellt szerv vagy szemly kezelsben
lv s tevkenysgre vonatkoz vagy kzfeladatnak elltsval sszefggsben keletkezett, a szemlyes adat fogalma al nem es, brmilyen mdon vagy
formban rgztett informci vagy ismeret, fggetlenl kezelsnek mdjtl,
nll vagy gyjtemnyes jellegtl, gy klnsen a hatskrre, illetkessgre,
szervezeti felptsre, szakmai tevkenysgre, annak eredmnyessgre is kiterjed rtkelsre, a birtokolt adatfajtkra s a mkdst szablyoz jogszablyokra, valamint a gazdlkodsra, a megkttt szerzdsekre vonatkoz adat),
illetve az rintett adatbirtokosoknak azt a ktelezettsgt, hogy elsegtsk
s biztostsk a kzvlemny pontos s gyors tjkoztatst, tovbb lehetv
tegyk azt, hogy a kezelskben lv kzrdek adatot brki megismerhesse
(a trvnyben rgztett korltozsok mellett, lsd a trvny 26. -t).
Ha ehhez hozzvesszk a sajt szintn Alaptrvnyben biztostott szabadsgt (IX. cikk), amely szabadsgjog gyakorlsnak rszleteirl szintn trvnyek
rendelkeznek,169 akkor knnyen belthatjuk, hogy a nem intzmnyes, hanem
szabadsgjogknt gyakorolt, ennek megsrtse esetn pedig alanyi jogok ltal
biztostottan, hatsgi, ombudsmani, illetve brsgi ton kiknyszertett kzrdek adat-megismers, szls, vlemnykifejts, prbeszd szksgkppen
rinti a kzigazgats mkdst is, mgpedig annak minden alanyt (minden
kzigazgatsi szervet), illetve a mkds rszleteit is.
Minthogy a nem intzmnyes, vagyis a teljesen civil s a sajt (vagy bvebben a nyilvnossg) ltal vgzett kontroll szabadsgjog, azaz sem ktelez formhoz nem kthet, sem gyakorlsa nem rhat el, vizsgldsunkat szkteni
szksges, mgpedig az intzmnyes kontrollformkra. Ezeket llspontunk

167
168

169

Ld. MAJTNYI Lszl: Az informcis szabadsgok. Budapest, Complex, 2006.


Korbban az 1992. vi LXIII. trvny a szemlyes adatok vdelmrl s a kzrdek adatok
nyilvnossgrl, jelenleg a 2011. vi CXII. trvny az informcis nrendelkezsi jogrl s
az informciszabadsgrl.
Korbban az 1986. vi II. trvny a sajtrl, illetve az 1996. vi I. trvny a rdizsrl s
televzizsrl, jelenleg a a sajtszabadsgrl s a mdiatartalmak alapvet szablyairl szl
2010. vi CLXXXV. trvny, valamint a mdiaszolgltatsokrl s a tmegkommunikcirl szl 2010. vi CIV. trvny.

64

szerint az klnbzteti meg a szabadsgjogok gyakorlsrl, hogy kt jellemz


vons legalbb egyikvel rendelkeznek:
vagy rendeltetsszer a kontroll,
vagy pedig gyakorlsnak rgztett eljrsi szablyai vannak.
Ennek az elhatrolsnak az adekvtsga llspontunk szerint klnsebb levezets nlkl belthat. A kontrollformk intzmnyessge azonban mg sem
a szempontokhoz, sem a mdszerekhez nem vitt kzelebb, ezrt a rendszerezsnket tovbb kell rszleteznnk.
Az intzmnyes kontrollon bell az els elhatrolst a kontroll szempontja
knlja. Az ltalnosan elfogadottnak tekinthet osztlyozs szerint170 a kontroll
trtnhet politikai vagy jogi szempontbl, amint az llami mkds ismrveit is
ltalban a politikai s a jogi szempontok szerint klntjk el.
Azt rtuk errl, hogy a kzigazgats politikai kontrollja magban foglalja
mindazokat az eljrsokat, amelyek sorn vagy eredmnyeknt a kormnyzs
szerepli meghozzk a kzigazgats mkdsnek f irnyaival, intzmnyrendszervel, s mdszereivel kapcsolatos dntseket. Magban foglalja tovbb a lnyegben a kormnyzs szereplivel azonos ellenrzsre jogosultak
ez irny tevkenysgt. A kzigazgats jogalkalmazi kontrolljnak szerepli
ezzel szemben nlklzik a kormnyzs sorn lvezett alapvet dntsi felhatalmazst, tevkenysgk a kzigazgats mkdsnek szablyossgval (trvnyessg, alkotmnyossg, gazdasgossg, clszersg, hatkonysg, biztonsgossg) kapcsolatos vizsglatokra, rtkelsekre s dntsekre terjed ki.
Vizsgljuk most meg a ktfle szempont kontroll rszleteit.

3.3. Az (intzmnyes) politikai kontroll eszkzei


Az elbbi rtelmezsekbl tbb dolog kvetkezik. Egyrszt az, hogy a politikai kontroll szksgszer, mivel a kzhatalom-gyakorls egyik fajtjnak, a
kormnyzsnak rsze. Msrszt a politikai kontroll alkotmnyos meghatrozottsg, ugyanis a kormnyzs az Alkotmnyban szablyozott tevkenysgek
kz tartozik. Harmadrszt a politikai kontroll kls, minthogy a kzigazgatst
a kormnyzson kvli tevkenysgknt rtelmeztk. Negyedszer a politikai
170

Ld. pldul MAGYARY Zoltn: A Magyar llam kltsgvetsi joga. Budapest, Magyar
Tudomnyos Trsasg sajtvllalata, 1923., repr.: Budapest: Orszggyls Hivatala,
2010. 83., 179182.; CRAIG i. m. 753756. vagy Carol HARLOW: European Governance
and Accountability. In: BAMFORTHLEYLAND i. m. 7983. B. Guy PETERS John PIERRE:
Governance without Government? Rethinking Public Administration. In: Journal of Public
Administration, Research and Theory. Texas A&M University, April 1998. 227.; MonicaVirginia BAIDOC: Controlul activitatii administratiei publice. Controlul%20activitatii%20
administratiei%20publice.htm

65

kontroll jellemzen nem jogalkalmazs, mert msok a szempontjai s a dntsi


lehetsgek is eltrnek. tdrszt a politikai kontroll orszg- s rendszerfgg,
tekintettel arra, hogy alanyait s eszkzeit minden orszg s minden politikai
rendszer maga alaktja ki.
A politikai kontroll kereteit Magyarorszgon az Alaptrvny rgzti, ezek
ktfle csoportosts, mgpedig az alanyok vagy a mdszerek (eszkzk) alapjn rhatk le. A ktfle csoportosts nem fggetlen egymstl, az alkotmnyossg s jogllamisg ugyanis elklnti az egyes szereplk szmra biztostott eszkzket. A politikai kontroll eszkzrendszere teht intzmnyhez kttt.
A kzigazgats fltti politikai kontroll elsdleges, ugyanakkor kivteles szereplje171 a np. Az Alaptrvny B. cikknek (3) s (4) bekezdse szerint ugyanis
A kzhatalom forrsa np., illetve A np a hatalmt vlasztott kpviseli
tjn, kivtelesen kzvetlenl gyakorolja. A hatalomgyakorlsnak, s ennek
rszeknt a kzigazgats politikai kontrolljnak kivteles, m a kivtelessget
biztost felttelek megvalsulsa esetn elsdleges172 formja a hatalom birtokosnak, a npnek a kzvetlen akaratnyilvntsa. Ennek hrom alapvet formja a kzvetett hatalomgyakorlst ltalban biztost vlaszts, illetve a konkrt
krdsekben az akaratot vagy legalbbis kvnatot kinyilvnt npszavazs
s npi kezdemnyezs. Mindhrom forma gyakorolhat orszgos, illetve helyi
szinten. A np ltal kzvetlenl gyakorolt politikai kontroll kzs jellemzje az
absztraktsg. A np programokrl, trekvsekrl, gretekrl (vlaszts), egy
mondatba tmrtett alternatvkrl (npszavazs) vagy megvitatand krdsekrl (npi kezdemnyezs) dnt. Ez a dnts tartalmazza az ltalunk vizsglt
trgykrre szktve egyrszt a kzigazgatsrl alkotott vlemnyt, msrszt a
kzigazgats kvnatos szervezetre vagy mkdsre vonatkoz elvrst.
A hatalomgyakorls s az ennek rszeknt rtelmezett politikai kontroll rendszerinti, kzvetett formjban az alkotmnyos intzmnyek tjn valsul meg.
Ennek legfontosabb szereplje az Orszggyls, amely az Alaptrvny 1.
cikknek (1) bekezdse szerint MAGYARORSZG legfbb npkpviseleti
szerve. Az Orszggyls jogkreit az Alkotmny sorolja fel, ezek kzl a kzigazgats politikai kontrollja szempontjbl a legjelentsebbeket emeljk ki. Az
Orszggyls megalkotja s mdostja Magyarorszg Alaptrvnyt; trvnyeket alkot; elfogadja a kzponti kltsgvetst s jvhagyja annak vgrehajtst;
fontos kzjogi tisztsgviselket vlaszt, illetve feloszlatja az alaptrvny-ellenesen mkd kpviseltestletet. Szintn a politikai kontroll eszkzei kz
tartoznak a parlamenti ellenrzs eszkzei, mgpedig annak minden formja,
gy a rendszeres a klnbz kzjogi tisztsgviselk beszmoltatsa , a szo171

172

Ld. az Alkotmnybrsgnak a korbban hatlyos, ideiglenes Alkotmny alapjn hozott


2/1993. (I. 22.) AB (ABH 1993, 161), valamint az 52/1997. (X. 14.) AB (ABH 1997, 331) hatrozatait.
52/1997. (X. 14.) AB hatrozat (ABH 1997, 331).

66

ksos az interpellcis s krdezsi jog gyakorlsa , valamint a rendkvli


vizsglbizottsgok eszkzk egyarnt.173
Ezek kzl itt kell rszletesebben szlnunk mivel mshol nem volt s nem
is lesz sz rluk az orszggylsi vizsglbizottsgokrl. A vizsglbizottsgok s a ksbbiekben trgyaland ombudsman eljrsai kztt sok hasonlsg fedezhet fel. Az alapjogi biztos feladata az Alaptrvny 30. cikknek
(2) bekezdse szerint az, hogy az alapvet jogokkal kapcsolatban tudomsra
jutott visszssgokat kivizsglja vagy kivizsgltassa, orvoslsuk rdekben pedig ltalnos vagy egyedi intzkedseket kezdemnyezzen. A sajt vizsglat
ers, kzvetlen intzkedsi kpessget felttelez, mg a kivizsgltats kzvetett
jogosultsg, melynek tnyleges teljestse ms szemly vagy szervezet kzremkdstl fgg. A vizsglat fogalmilag valamely esemnyre vonatkoz informcihoz val hozzjutst, azok elemzst s a lehetsges kvetkeztetsek
levonst jelenti. E tevkenysg termszete igen sokfle lehet. A ms hatsgok
ltal a vizsgland esemnyre vonatkozan feltrt informcik sajt szempontok szerinti elemzse lehet az egyik alap. Ezek sajt hatskrben helyszni
informciszerzs, megkeress, krds felttele, nyilatkoztats tjn kiegszthetk. A vizsglat klnleges mdja a formalizlt bizonytsi eljrs.
A vizsglat termszetnek megrtshez kzelebb jutunk, ha figyelembe
vesszk, hogy az orszggylsi vizsglbizottsg szmra a vizsglat maga a
feladat.174 Ennek jelentsge klnsen azzal emelhet ki, ha sszehasonltjk
nhny ms alkotmnyos intzmny feladataival (ezek kzl elssorban azokkal, amelyekkel kapcsolatban valamifle sajt vizsglat ilyen vagy ms nven
szba kerl). Az Alkotmnybrsg feladata az aktusok (jogszablyok, bri
dntsek) s az Alaptrvny sszhangjnak biztostsa, melynek eredmnyeknt megllaptja az aktus alkotmnyellenessgt (vagy azt, hogy aktus nem
alkotmnyellenes), s megsemmisti az Alaptrvnnyel ellenttesnek tallt aktust (24. cikk (2) bekezdse).175 A tevkenysg kzppontjban teht az aktus
alkotmnyossgrl hozott dnts ll, annak kvetkezmnye a megsemmists,
a vizsglat pedig a dntst alapozza meg. A brsg az igazsgszolgltatst gyakorolja, tlkezik (25. cikk (1) s (2) bekezds).176 Tevkenysgnek kzppontja
szintn a dnts, a per trgyban hozott hatrozat, amely a keresetet vagy vdat
megalapozottnak tallja vagy elveti. A dnts kvetkezmnye a polgri vagy
bntetjogi szankci, a vizsglat a bizonytsi eljrs pedig a dnts megalapozsul szolgl.177
173
174
175
176
177

Ld. TRCSNYISCHANDA i. m. 206209.


Ld. SOMODY i. m. 115.; KUCSKO-STADLMAYER i. m. 60.
Ld. BALOGH Zsolt: Alkotmnybrsg. In: TRCSNYISCHANDA i. m. 355365.
Ld. LICHTENSTEIN Jzsef: A brsgok. In:TRCSNYISCHANDA i. m. 319320.
Ld. VARGA Zoltn: A bizonyts. In: TTH (2009) i. m. 98110.

67

Ms termszet a vizsglat az gyszsg esetben. Itt akr a nyomozst, a


nyomozs felgyelett, akr a trvnyessgi ellenrzst nzzk, a vizsglat az
elbbi intzmnyekhez kpest kzpontibb szerep. Ugyanakkor a vizsglat
ebben az esetben is konkrt dntst alapoz meg: a nyomozs megtagadst,
megszntetst vagy a vdemelst, illetve a kzrdekvdelmi jogkrbe tartoz
aktusok trvnyessgrl hozott dntst (ktsgtelen ugyan, hogy a trvnyessgi jogkr gyakorlsa eredmnyeknt csak a trvnysrts megllaptsa ami
tartalmilag maga is dnts esetn szletik klnleges dnts).178
Mg hangslyosabb a vizsglat szerepe az Orszggyls egyes tevkenysgeivel kapcsolatban. Az Orszggyls nagyrszt dntseket hoz Alaptrvnyt
s trvnyeket alkot, hatrozatokat fogad el , a dntshozatalt a Hzszably
rtelmben rendszerint vita elzi meg. A vita egyfajta vizsglat: a dntshez
szksges informcik s a helyes dnts irnyainak vizsglata.179 Kifejezetten
emlti azonban a Hzszably a vizsglatot a mandtumok igazolsval sszefggsben (6. ), valamint a vizsglbizottsgokkal kapcsolatban. A vizsglbizottsg esetben a tevkenysg lnyege maga a vizsglat, melynek eredmnyeknt jelents kszl, amely tartalmazza a feladatot (a vizsglat trgyt), az
eljrsi rendet s vizsglati mdszereket, a tnybeli s jogi megllaptsokat.
Tartalmazza tovbb annak bemutatst, hogy a megllaptsok milyen bizonytkokon alapulnak, a vizsglat ltal rintett szerv vagy szemly szrevteleit
a lefolytatott vizsglat mdszereire s megllaptsaira vonatkozan, valamint
amennyiben ez a bizottsg feladathoz tartozott javaslatot a szksges intzkedsekre (3436. ).180 (A fenti szablyok egy rsze a kzirat lezrst kveten tkerlt az Orszggylsrl szl 2012. vi XXXVI. trvnybe.)
A vizsglbizottsgokra vonatkoz szablyokbl az albbi kvetkeztetsek
vonhatk le. Mindenekeltt az, hogy a vizsglbizottsgok tevkenysgnek
kzppontja a vizsglat, feladatuk teht miknt az alapjogi biztos esetn
maga a vizsglat. A Hzszably azonban a vizsglattal sszefggsben bizonytkokrl beszl, mint a tnybeli s jogi megllaptsok alapjrl. Krds teht,
hogy a vizsglat azonos termszet-e a brsgi (jogi) bizonytssal, illetve a
bizonytkok azonosak-e a brsgi eljrs bizonytkaival. A vlasz mindkt
esetben az, hogy nem azonosak. Egyrszt azrt, mert a brsgi bizonytkokra s bizonytsra klnleges szablyok vonatkoznak. Bizonytkknt ugyan a
brsg eltt elvileg brmi felhasznlhat.181 A bizonyts teht a brsgi elj178
179

180
181

Ld. TRCSNYISCHANDA i. m. 307310.


Ld. SALAMON Lszl SMUK Pter: Az Orszggyls. In: TRCSNYISCHANDA i. m. 211.,
231.; SOLTSZ Istvn: A politikai vita. In: SOLTSZ Istvn (szerk.): A plenris ls. Budapest,
Parlamenti Mdszertani Iroda, 2003.) 6679. s KUKORELLI (szerk. 2008.) i. m. 300301.
Ld. TRCSNY SCHANDA i. m. 206208. s KUKORELLI (szerk. 2008.) i. m. 315316.
A bnteteljrsrl szl 1998. vi XIX. trvny 78. , s a polgri perrendtartsrl szl
1952. vi III. trvny 206. .

68

rsban szabad. Ugyanakkor a bizonytsi eszkzkre az eljrsi trvnyek klnleges szablyokat tartalmaznak, melyek megsrtse kihat a dnts rvnyessgre. A vizsglbizottsg bizonytkaira ilyen szablyokat nem tallunk.
Msrszt azrt nem azonos a bizottsgi s a brsgi bizonytk s bizonyts, mert a brsg a bizonytkok alapjn tnyllst llapt meg, arra pedig jogi
kvetkezmnyt alapoz, amely viszont ha jogerre emelkedik vgrehajtand
s nem vitathat (ide nem rtve a rendkvli perorvoslatokat, de ha ezeket alkalmazzk, vgs soron mgiscsak megszletik a tovbbi eszkzzel tmadhatatlan
dnts). Viszont nemcsak a jogkvetkezmny nem vitathat, hanem az azt megalapoz tnylls sem: az is vgrvnyesen igaz. Ezt fejezi ki a res iudicata
pro veritate accipitur elve, illetve ennek megjelense az eljrsi trvnyekben:
a vgrehajthatsg kimondsa s az tlt dolog, mint pergtl ok. A bizottsgi
jelentsnek nincs mg az Orszggyls ltali elfogads esetn sincs anyagi
jogereje, azaz nem eredmnyez tlt dolgot, msrszt nincs vgrehajthat kvetkezmnye.182 A lertakbl kvetkezen elmondhat, hogy a vizsglbizottsg
bizonytkgyjtsnek, vizsglatnak s jelentsnek eredmnye nem jogszablyban elrt felelssg megllaptsa, hanem olyan dnts, amely csak az
Orszggyls trsadalmi s politikai slybl addan br jelentsggel.183
A politikai kontroll megklnbztetett az llamhatalmi gakon kvl ll,
szimbolikus szereplje a kztrsasgi elnk, akinek llamfknt egyik feladata az rkds az llamszervezet demokratikus mkdse felett (9. cikk (1)
bekezds). E jogkrben tehet javaslatot az Orszggylsnek intzkeds megttelre, kezdemnyezhet npszavazst, dnthet vagy indtvnyt tehet szemlyi krdsekben, tovbb mindazokban az gyekben, amelyeket kln trvny
a hatskrbe utal. Dntseit nagyobb rszt ellenjegyzs mellett, vagyis a
Kormnnyal vagy tagjaival osztott jogkrben gyakorolja.184
Igen lnyeges kontrollszerepet lt el a Kormny, amely Magyarorszg
parlamentris kormnyformjbl addan jelentsen meghatrozza az
Orszggyls dntseit is: az gyek igen jelents rszben maga kszti el
azokat trvnyjavaslatok benyjtsa ltal. Ennek szmunkra jelents pldja
a Kormny tagjainak s feladatkrknek a meghatrozsa. A minisztriumok
felsorolst ugyanis trvny tartalmazza, amelynek mdostst a Kormny
brmikor javasolhatja. A Kormny az Alaptrvny 15. cikkben biztostott jog182
183

184

Ez az a formalizlt eljrs, amit az ombudsman sem folytat, ld. KUCSKO-STADLMAYER i. m. 71.


Ld errl: PETRTEI Jzsef TILK Pter: A parlamenti vizsglbizottsgok a magyar kormnyzati rendszerben de lege lata s de lege ferenda. Magyar Jog, 48. vf. 2001/7. 385400.;
ld. mg SOLTSZ Istvn: A parlamenti vizsglbizottsgok. Magyar Kzigazgats, 1994/12;,
SZENTE Zoltn: Bevezets a parlamenti jogba. Budapest, Atlantisz, 1998.; TRCSNYI Lszl:
A vizsglbizottsg, mint a parlamenti ellenrzs eszkze. In: MIKOLASEK Sndor (szerk.): A
magyar alkotmnyjog ezer ve. Esztergom, 1999.
Ld. SRI i. m. 346353. s CSINK Lrnt: Az llamf. In: TRCSNYISCHANDA i. m. 192199.

69

krei kzl nhny fontos kontrolljelleg: feladat- s hatskre kiterjed mindarra, amit az Alaptrvny vagy jogszably kifejezetten nem utal ms szerv
feladat- s hatskrbe, a kzigazgats legfbb szerve, trvnyben meghatrozottak szerint llamigazgatsi szerveket hozhat ltre, irnyt, jogosult rendeleteket kibocstani.185
A Kormny tagjaknt a miniszterelnk s a miniszterek is elltnak kontrollszerepet. A miniszterelnk az Alaptrvny 18. cikke alapjn meghatrozza a
Kormny ltalnos politikjt, mg a miniszterek ennek keretei kztt irnytjk az llamigazgats feladatkrkbe tartoz gait s az alrendelt szerveket,
illetve elltjk a Kormny vagy a miniszterelnk ltal meghatrozott feladataikat, msrszt trvnyben vagy kormnyrendeletben kapott felhatalmazs
alapjn feladatkrkben eljrva rendeletet adnak ki. Nyilvn tbb vagy kevesebb felhatalmazottsggal, de a vgrehajtsban jelents szereppel vesznek rszt
a kzponti llamigazgatsi szervek (ide rtve az nll szablyoz szerveket,
legalbb a sajt szervezeti egysgeik tekintetben) is.186
Vgl meg kell emlteni a helyi nkormnyzatokat is, amelyek nem csak a
kzigazgats egyik gt kpezik, hanem kontrollljk is intzmnyeiket. A helyi nkormnyzat kpviseltestlete az Alaptrvny 32. s 33. cikke alapjn
ugyanis a helyi kzgyek intzse krben rendeletet alkot, hatrozatot hoz,
nllan igazgat, gy a trvny keretei kztt nllan alaktja ki a szervezett s mkdsi rendjt, amelyet brmikor mdosthat. Jogosultak emellett a
Kormny, az Orszggyls, illetve ms llamigazgatsi szerv dntst kezdemnyezni.187
A politikai kontroll alanyainak rendelkezsre ll legfontosabb eszkzk a
fentiek rtelmben az albbiak:
jogalkots (np, Orszggyls, Kormny, miniszterek, helyi nkormnyzatok),
szervezetalakts (Orszggyls, Kormny, miniszterek, helyi nkormnyzatok),
ellenrzs/felgyelet (np, Orszggyls, Kormny, miniszterek, helyi
nkormnyzatok),
dntskezdemnyezs (np, kztrsasgi elnk, az Orszggyls tagjai,
Kormny, miniszterek, helyi nkormnyzatok),
szemlyi dnts (kztrsasgi elnk, Orszggyls, Kormny, miniszterek, helyi nkormnyzatok).
185

186
187

Ld. SRI Jnos: A Kormny. In: KUKORELLI (szerk. 2008.) i. m. 361363. s TREY Vilmos: A
Kormny. In: TRCSNYISCHANDA i. m. 264266., 284286.
Ld. SRI i. m. 367. s TREY i. m. 267.
Ld. KUKORELLI Istvn TAKCS Imre: A helyi nkormnyzati rendszer. In: KUKORELLI (szerk.
2008.) i. m. 434438.; KISS Barnabs: A helyi nkormnyzati rendszer. In: TRCSNYI
SCHANDA i. m. 392400., 406408.; PATYIVARGA i. m. 307310., 326328.

70

3.4. Az (intzmnyes) jogalkalmazi kontroll eszkzei


A politikai s jogalkalmazi szempont kontroll rtelmezsbl kvetkezett az
is, hogy az utbbi fogalma mivel csak annyit lltottunk, hogy alanyai nlklzik a kormnyzs sorn lvezett alapvet dntsi felhatalmazst, ehelyett
vizsgldsuk a kzigazgats mkdsnek szablyossgra terjed ki mg
mindig tl tg volt, ezrt azt jabb, immr a jogerre (az azt rint mdszerekre
s a kvetkezmnyekre ptett) osztlyozssal szktettk. Eszerint a kzigazgats jogalkalmazi kontrollja trtnhet jogorvoslati vagy alternatv formban
aszerint, hogy a fellvizsglat a dnts lehetsges megvltoztatst vagy megsemmistst (hatlyon kvl helyezst) eredmnyezheti-e, avagy a vizsglds tbb-kevsb eljrsi szablyokhoz kttt, m nem jr a vizsglt dntst
rint eredmnnyel.
Azt rtuk, hogy a jogorvoslat rtelmezsnk szerint a kzigazgats jogi
szempontbl vgzett kontrolljnak az a fajtja, amely a kzigazgatsi hatsgi
eljrs s az ennek sorn hozott dntsek szintn eljrsi szablyok alapjn trtn fellvizsglatt jelenti a feltrt hiba orvoslsa rdekben, az eljrs vagy a
dnts fellbrlatnak, azaz a dnts megvltoztatsnak vagy megsemmistsnek sszefoglalan: a dnts befolysolsnak jogval. Ha pedig a jogorvoslat elbbi defincijnak brmely eleme hinyzik, akkor nem jogorvoslati
eljrsrl, hanem alternatv jogalkalmazi kontrollrl beszlnk.188
A hazai kzigazgatsi hatsgi eljrsjog hagyomnyos jellemzje a zrt s
tbbszrsen biztostott jogorvoslati rendszer, melynek egyik legfontosabb ismrve az, hogy a kzigazgatsi szervezetrendszeren belli alany vgzi-e, avagy
kls frum. Ennek mindenekeltt azrt van jelentsge, mert alkotmnyos
rtelmezs szerint a jogorvoslati jog akkor rvnyesl maradktalanul, ha egy
dntst (esetnkben kzigazgatsi hatsgi dntst) egy, a dntst hoz szervhez kpest kls, ms szerv brl fell, azaz a jogorvoslati krelmet nem az a
szerv brlja el, amelynek dntse ellen irnyul (alkotmnyos rtelemben teht a
Ket. jogorvoslati rendszernek nem minden eleme minsl jogorvoslati eszkznek.).189 Bels jogorvoslatot biztostanak a felgyeleti szervek, kztk a Kormny
(de nem politikai kontrollt vgz minsgben), amely az alrendelt szerveknek
nem csak a mkdst irnythatja, hanem dntseik meghozatalt is felgyelheti, mgpedig szakmai rtelemben (azaz trvnyek ltal meghatrozott krben
aktus-fellvizsglati joguk van). Kls jogorvoslati feladatot ltnak el ehhez
kpest a brsgok, s ide soroland az Alaptrvny hatlybalpst kveten

188

189

Az alternatv jelzt Aalto is hasznlja a kzhatalom gyakorlsrt viselt felelssgrl rott


knyvben, de nem magyarzza (vlheten a nem brsgi minsget jelzi vele), ld. Pekka
AALTO: Public Liability in EU Law. Portland, Hart, 2011. 199.
Ld. LAPSNSZKY i. m. 527529.

71

mindenkppen az Alkotmnybrsg is, minthogy a brsgi hatrozatokra is


kiterjed alkotmnyjogi panaszok elbrlsval dntse ttri a jogert.190
Nem szksges bizonytani, hogy a kzigazgatsi hatsgi eljrsok kontrollmechanizmusai kzl meghatroz szerepe a jogorvoslatnak van. A (kzigazgatsi eljrsi) jogorvoslat ktszeresen is alkotmnyos jelentsggel br.
Egyrszt a jogllam s az alkotmnyossg paradigminak egyik sszetevje,
szksgkppeni eleme a jogorvoslat lehetsge.191 Msrszt az Alaptrvny a
jogorvoslathoz val jogot alapvet (alanyi) alkotmnyos jogknt posztullja, kvetkezskppen a jogorvoslat lehetsgnek biztostsa nlkl a kzigazgatsi
hatsgi eljrsok joga nem lenne alkotmnyos.192
Osztlyozsunk rtelmben a nem jogorvoslati, hanem alternatv kzigazgatsi ellenrzsi eszkzk bels csoportjhoz tartoznak a kzigazgatsi szervek,
amennyiben nem politikai s nem is jogorvoslati, hanem egyb jogalkalmazi
tpus kontrollt vgeznek. Ilyen lehet egyedi gyekkel kapcsolatos jogsrtsek
kivizsglsa, ms jogalkalmazi kontrolleszkzk alkalmazsbl szrmaz
kvetkeztetsek alkalmazsa. Ide tartozik termszetesen az ombudsman eljrsa, amely a brsgi kontrollt kiegszt, s ahhoz hasonlan az ellenrztt
kzigazgatsi intzmnyrendszerhez kpest kls.
Feltnhet, hogy a kzigazgats kontrolljnak az Eurpa Tancs rendszere
szerinti hrom alapvet formjaknt bemutatott eszkzk kztt193 nem szerepelt az alkotmnybrsgi eljrs. Ennek egyik oka az, hogy ilyen nem minden
orszgban mkdik az angolszsz jogrendben az alkotmnybrskods lnyegt jelent normakontrollt nem elklnlt szervezet, hanem a rendes brsgok
gyakoroljk. A msik ok az, hogy az egyes alkotmnybrsgok szervezeti megoldsa, klnsen pedig hatskreik tekintetben sokkal jelentsebb az eltrs,
mint a rendes brsgok esetn: egyes orszgokban lnyegben kizrlag normakontrollt vgez (Franciaorszg), ms orszgokban jellemz eljrsa az eseti
dntsek alkotmnyossgnak fellvizsglata is (Nmetorszg), mshol lnyegben rendkvli jogorvoslati eszkzknt is eljr (Szlovkia). Vgl harmadik
lehetsges s igencsak valszn ok az lehet, hogy az alkotmnybrsgi eljrs a bri fellvizsglat klnleges formjnak tekinthet.194 Magyarorszgon
mindenesetre ez a harmadik magyarzat rillik az Alkotmnybrsg eljrsra. Egyfell ltalban abban az esetben vehet ignybe, ha a kzigazgatsi
190
191

192

193
194

Ld. az Alkotmnybrsgrl szl 2011. vi CLI. trvny 2631. -ait.


Ld. KUKORELLI i. m. 2729.; SLYOM Lszl: Az alkotmnybrskods kezdetei Magyarorszgon.
Budapest, Osiris, 2001. 686738.; TAMS (2010) i. m. 209212.
Ld. JAKAB Andrs: Az j Alaptrvny keletkezse s gyakorlati kvetkezmnyei. Budapest,
HVG-Orac, 2011. 227.
Ld. Principles i. m. 29., 3334.
Ld. PACZOLAY Pter (szerk.): Alkotmnybrskods. Alkotmnyrtelmezs. Budapest, ELTE,
1995. 1114.

72

hatrozat (rendes) brsgi fellvizsglatra mr sor kerlt. Ilyenkor az eljrs vagy kzvetlenl a brsg ltal fellbrlt kzigazgatsi hatsgi dnts,
vagy az ennek alapjul szolgl jogszably alkotmnyossgnak vizsglatra
irnyul. A brsgi hatrozatok alkotmnybrsgi fellvizsglata teht kiterjed a kzigazgats gyekben hozott brsgi tletekre is. Kvetkezskppen
az Alkotmnybrsg immr gy mkdik, mint a Kria klnleges hatskr felsbrsga. Ez utbbi jellemzje miatt az osztlyozsunk szerint teht
az Alkotmnybrsg a kzigazgats kls, jogalkalmazi tpus kontrolljnak
eszkze.
Vgl hinyzik az eurpai gyakorlat szerint alapvetnek tekinthet eszkzk
kzl, de Magyarorszgon jelents a kzigazgats trvnyessgnek gyszi
kontrollja, habr nem ltalnos s nem is kizrlagos. Csak jogszablyban meghatrozott szervezetekre terjed ki, s az gysz eljrsra csak a dnts brsgi
fellvizsglata eltt van lehetsg.195 Ez esetben a magyarzat mg egyszerbb:
az eurpai gyszsgek majd mindegyike rendelkezik bntetjogon kvli hatskrkkel is, de a kzigazgats kontrolljra jellemzen nem jogosultak. Az
ilyen termszet nlunk gyszsgiknt ismert feladatokat tbb orszgban
az ombudsman ltja el. Fontos kiemelni, hogy az gysz nem jogosult maga
orvosolni az eljrsa sorn feltrt trvnysrtst, hanem csak kezdemnyezheti
ezt az rintett szervnl (vagy annak felettes szervnl), elutasts esetn pedig
brsghoz fordulhat. Kvetkezskppen az gysz eljrsa is a kls alternatv
jogalkalmazi eszkzk kz sorolhat.
Vgl az alternatv jogalkalmazi kontrolleszkzk kztt emlthetjk a
magnjogi bri kontrollt is. Amint majd rszletesen ltni fogjuk, a formlis
jogorvoslatnak hossz trtnete van a jogirodalomban s a joggyakorlatban,196
az anyagi jogvdelem, vagyis a kzhatalmi intzmnyek magnjogi felelssge
mg ltalnossgban sem ennyire cizelllt. ltalnos jelleggel azt mondhatjuk,
hogy a jogellenessg, az sszertlensg, az eljrsi szablytalansg kvetkeztben bekvetkez alapvet jogi srelem, vagyoni kr vagy jogos vrakozsok
megsrtse vezet a felelssg megllaptshoz.
A krdsre vonatkoz els nemzetkzi dokumentum az Eurpa Tancs
Miniszteri Bizottsgnak a kzjogi felelssgre vonatkoz, 1984. vi 15. ajnlsa.197

195
196

197

Ld. PATYIVARGA i. m. 7980.


Ld. Hilaire BARNETT: Constitutional & Administrative Law. 7th ed., LondonNew York,
RoutledgeCavendish, 2009. 6567.; CRAIG i. m. 257273., 371714.; SINGH i. m. 119242.;
KNNECKE i. m. 11137.
Ld. Recommendation No. R(84) 15 of the Committee of Ministers to Member States relating to
Public Liability. Strasbourg, Council of Europe, 1984.

73

3.5. Az intzmnyes kontrolleszkzk tovbbi jellemzi


Tovbbi sajtossgok kimutatsra ad lehetsget a kzigazgatsi (azokon bell
klnsen a hatsgi) jogviszonyok s a kontrollszempontok sszefggse. A
kzigazgatsi jogviszonyok legegyszerbb lersa szerint ezek olyan, nagyobbrszt szuprematv, esetenknt mellrendelt jogviszonyok, amelyek legalbb
egyik alanya kzigazgatsi szerv (a msik alany lehet szintn kzigazgatsi
szerv vagy kls jogalany, azaz gyfl).198 A kzigazgats mkdsnek meghatroz megnyilvnulsa a dnts (hatsgi eljrsok esetn termszetesen ez
ll a kzppontban, de az egyb kzigazgatsi tevkenysg is jellemzen ezzel
vagy hinyval zrul). Ha beltjuk, hogy a dnts meghozatalt kveten tulajdonkppen kiemelkedik abbl a ktoldal jogviszonybl, amelynek keretben
(vagy legalbbis amellyel sszefggsben) hoztk, s nll szerepet kap, akkor
egy hromoldal elemcsoportot ismerhetnk fel.
Az egyszerbb szemlltethetsg kedvrt most a szervezeten kvli, azaz
kls gyfl irnyban vgzett kzigazgatsi tevkenysgre alkalmazzuk a lertakat. Ebben az esetben a kiemelkeds a kvetez megfogalmazst rejti: a
hatsg az gyfl gyben dntst (hatrozatot vagy vgzst) hoz. A dnts
meghozatalt kveten a jogorvoslat nem a dntst hoz hatsg s az gyfl
kztti jogviszonyban trtnik, formlisan mg a devoltv hatly jogorvoslatok estn is a dntst s nem az azt meghoz hatsgot kell tmadni.
Belthat, hogy hasonl formulval lerhatak a kzigazgatsi szervezeten
belli, az intzmnyfenntarti jogviszonyok is. Pldaknt: az irnyt szerv
dntse folytn meghatrozott tevkenysget kell folytatnia az alrendelt szervnek, vagy a vezet dntse rtelmben meghatrozott feladatot soron kvl
kell elvgezni, vagy a fenntart dntse alapjn a fenntartott intzmny kapacitsa vltozik.
Ha ehhez a hrmashoz hozzrendeljk a kontrollfajtkat, mgpedig figyelembe vve, hogy a politikai kontroll a kzigazgatsi szervezet stratgiai krdseit rinti, a jogorvoslat az egyedi (fknt hatsgi eljrsban hozott) dntseket (azok jogerejt), az alternatv kontroll pedig ezek kzl egyiket sem, akkor
csak az utbbi krdst kell alaposabb megvizsglnunk: azt lthatjuk, hogy az
ombudsman az egyni (nem ritkn gyfli minsgben elszenvedett) alapjogi
srelmet, a polgri brsg szintn az egyni (gyflknt elszenvedett) krt vagy
szemlyisgi jogsrelmet orvosolja, akkor beltjuk, hogy a hrom kontrollfajta alkalmazsnak kzppontjban jellemzen a jogviszony hrom elemnek
egyike ll: a politikai kontroll elsdlegesen a hatsgot (kzigazgatsi szervet),
a jogorvoslat elsdlegesen a dntst, mg az alternatv kontroll elsdlegesen az
gyfelet helyezi a kzppontba.
198

Ld. TOMCSNYI (1912) i. m.; TAMS (2010) i. m. 410411.

74

Jogorvoslat

Dnts

Poltikai kontroll Hatsg

gyfl Alternatv kontroll

Meg kell jegyeznnk, hogy ez a hozzrendels termszetesen csak jellemz,


s nem felttlenl rvnyesl tulajdonsgokat takar. Ennek oka egyfell az,
hogy brmelyik elemet is emeljk ki az egyes kontrollformk esetn, a kontroll
eredmnye tbb vagy kevsb rinti a msik kettt is. Ezt taln a leginkbb a
dnts jogorvoslattal tmadsa mutatja: ha eredmnytelen, az a kezdemnyez
gyfelet htrnyosan rinti, mg ha eredmnyes, az az gyfl szmra (j eljrs
esetn legalbb ideiglenesen) elnys, mg az adott esetben j eljrsra ktelezett hatsg szmra htrnyos. Az gyfl javra megtlt krtrts kzvetve
vagy kzvetlenl kihat a hatsgra, mg ha a dnts jogerejt nem is rinti. A
politikai kontroll eredmnye kihat a folyamatban lv s jvend gyek gyfeleire, illetve befolysolja a lehetsges dntseket.
A hozzrendels tovbb azrt sem tekinthet kizrlagosnak, mert az gyszi intzkedsekre, amelyeket az alternatv kontrolleszkzk kz soroltunk,
nem felttlenl jellemz, hogy az gyfl rdekkrre tekintettel alkalmazzk
(habr az alapvet jogok vdelme az egyik lnyegi szempont). Ez a kontrollfajta
teht alternatv, minthogy a jogert kzvetlenl nem tri t, mivel azonban a
dnts megvltoztatst clozza, az alternatv eszkzk kzl a legkzelebb
ll a jogorvoslatiakhoz. Ilyen tmeneti tulajdonsgok belthatk az llami
Szmvevszk (politikai/alternatv kontroll), Alkotmnybrsg (jogorvoslat/
alternatv kontroll) esetn is.
Ha tovbbi pldk mellzsvel a tblzatos (mtrixos) brzolsok sort
folytatjuk, s a kontrolleszkzk intzmnykatasztert megksreljk sztbontani egyfell a politikai-jogorvoslati-alternatv jogalkalmazi, msfell a belskls csoportokra, s a kontroll f irnyt is brzoljuk, akkor lthatv vlik,
hogy a hazai kzigazgatsi kontrollrendszer nemcsak sokszerepls, de feltnen szimmetrikus is, azaz a kzigazgats ellenrzst a vizsglt szempontok
mindegyike tekintetben bels s kls intzmnyek egyarnt vgzik.

75
Kontrollfajta

Bels

Kls
Kontrollirny

Politikai
Jogorvoslati
Alternatv
Kormny, minisztriumok, ms kzponti alrendeltsg (s nll
szablyoz) llamigazgatsi szervek, valamint helyi nkormnyzatok:
szervi irnyts/
felgyelet
(kormnyzati eszkzei)
Orszggyls
kztrsasgi elnk
llami Szmvevszk
Hatsg

szakmai
felgyelet
(aktus-fellvizsglat)
kzigazgatsi brsg
Alkotmnybrsg
Dnts

szervi irnyts/
felgyelet
(kzigazgatsi eszkzei)
ombudsman
gyszsg
polgri brsg
gyfl

Annak beltsval, hogy az alternatv eszkzk sajtossga a msik kt


kontrolleszkzzel szemben az, hogy alkalmazsuk jellemzen az gyfelet (rdekkrt) szem eltt tartva trtnik (nem pedig a hatsg vagy a dnts ll
az rdeklds kzppontjban), voltakppen meg is kezdtk a dolgozat msodik f krdsnek megvlaszolst. Mieltt azonban erre vgleg rtrhetnnk,
krl kell jrnunk az alternativits viszonytsi alapjt, a jogorvoslati tpus
kontrollt, s annak is a paradigmatikus eszkzt, a bri kontrollt. Ez biztostja
ugyanis az alternatv kontrollformk lershoz s szksgessgk igazolshoz a fogalmi keretet.

III. JOGORVOSLAT, BRI KONTROLL

1. A jogorvoslati frumrendszer
A kzigazgatsi kontrolleszkzk rendszertana alapjn rendelkezsnkre ll teht az a mtrix, amellyel klnfle szempontok alapjn a klnfle kontrolleszkzket egymstl el tudjuk vlasztani. Ennek egyik csoportjba a kzigazgats
jogorvoslati kontrolleszkzei tartoznak, a jogorvoslatot pedig gy definiltuk,
mint a kzigazgatsi hatsgi eljrs, s az ennek sorn hozott dntsek (vagyis
nem ltalban a kzigazgats), eljrsi szablyok alapjn trtn fellvizsglatt a feltrt hiba orvoslsa rdekben, az eljrs vagy a dnts fellbrlatnak
(azaz a dnts megvltoztatsnak vagy megsemmistsnek) jogval. Azt is bemutattuk, hogy a jogorvoslati kontrollforma legfontosabb sajtossga a jogerre
gyakorolt hatsa: ez az egyedli eszkzcsoport, amely alkalmazsval a joger
bellta megakadlyozhat vagy a mr bellt (alaki) joger ttrhet. Az ehhez
a kontrollcsoporthoz tartoz eszkzk rszint a kzigazgats bels nellenrz
mechanizmusn bell hatnak, rszint klsk (brsg, Alkotmnybrsg). A
tovbbiakban ezek mkdsnek alaposabb elemzst vgezzk el, amint rtuk,
annak rdekben, hogy rendelkezsnkre lljon az a kiindul bzis, amelyhez
viszonytva rtelmezhetk s lerhatk az alternatv jogalkalmazi kontrolleszkzk.

1.1. A kzigazgats bels kontrollja


Nem trgyaljuk rszletesen sem a kzigazgats funkciit, sem feladatait, mg
kevsb a tevkenysgfajtkat s azok jellemzit, miknt a szervezeti krdseket
is csak rintjk,199 annyi azonban enlkl is kijelenthet, hogy a kzigazgats
a jog ltal rszleteiben is szablyozott, bonyolult szervezeti felpts aktorok
ltal vgzett szertegaz tevkenysgeket jelent. Ebbl pedig anlkl, hogy az
nllan s rszletesen trgyaland mkds rszletkrdsibe bocstkoznnk

199

Ezekkel a krdsekkel kapcsolatos llspontunkrl ld. PATYIVARGA i. m.

78

levonhatjuk azt a kvetkeztetst, hogy a kzigazgatsi tevkenysgek szksgszeren ktfel gaznak.


A kzigazgats elsdleges cljt a korbbi alapdefincinak megfelelen
a vgrehajt hatalomnak az a tevkenysge jelenti, melynek eredmnyeknt a
trsadalom tagjai s szervezetei magatartst az llami kzhatalom (imprium)
birtokban tnylegesen befolysolja. A kzigazgats elsdleges tevkenysge
teht a kzigazgatst meghatroz (jogszablyban elrt) clok elrse rdekben a kls jogalanyokra (a trsadalom tagjaira s szervezeteire) irnyul, azok
tevkenysgt befolysolja. Mg rvidebben: a kzigazgats elsdleges tevkenysge a kls igazgats.
A szertegaz kls igazgats, s az ehhez szksges bonyolult szervezet
azonban maga is szksgszeren igazgatsi alanyknt jelenik meg. Ez empirikusan is igazolhat minden nagyobb szervezet esetn tallkozunk sajt
magra irnyul igazgatsi tevkenysggel , de kvetkezik ez az igazgats
Waldo-fle rtelmezsbl200 is: ha az igazgats nagyfok racionalitst felttelez emberi egyttmkds, akkor a nagy ltszm igazgatsi testletek racionlis egyttmkdse is igazgatst ignyel. Annak rdekben teht, hogy
a kzigazgats elsdleges tevkenysgt megfelelen ellthassa, maga is igazgatst ignyel. Ezt, az elsdleges kzigazgatsi tevkenysg megfelel elltsa
rdekben vgzett bels igazgatst tekintjk a kzigazgats msodlagos tevkenysgnek.
Az elsdleges/msodlagos jelzk termszetesen semmikppen nem tekintendk rtkbeli vagy fontossgi minstsnek. ttekintve a kzigazgats mkdsnek krdseit, illetve a szervrendszert, belthat, hogy az ltalunk msodlagosnak nevezett tevkenysg, a szervezet nigazgatsa, valamint az ehhez
kapcsold szervezi kzrehats s dnts-elkszt tevkenysgek alapvet
fontossgak, amely nlkl az elsdleges igazgatsi tevkenysg lnyegben
nem lthat el. Nem vletlen, hogy az Alkotmny s az Alaptrvny is kitr a
kzigazgats nigazgatsi felhatalmazsaira.201 Amikor a kzigazgats hibival
tallkozunk, ezek jelents mrtkben a msodlagos igazgatsi tevkenysg hinyossgaira vezethetk vissza, s a kzigazgats reformtrekvsei is a msodlagos igazgats javtst clozzk. Az elsdleges/msodlagos jelzknek teht
csak teleolgiai jelentsgk van: a kzigazgats az elsdleges tevkenysgek
rdekben ltezik, a msodlagos tevkenysgek pedig ennek elltshoz szksgesek. Egszen egyszeren fogalmazva: a kzigazgats nigazgatst ezrt
tekintjk msodlagosnak, mert a kzigazgatsi szervezet nem az nigazgats
cljra jn ltre.
200
201

Ld. WALDO i. m. 2526.


Ld. CSINK et al.: The Hungarian Basic Law. A First Commentary. Dublin, Clarus Press, 2012.
153156.

79

Brmifle erltetett spekulci nlkl belthat, hogy a msodlagos kzigazgatsi tevkenysg, a kzigazgats nigazgatsa vgs soron s tnylegesen az
elsdleges kzigazgatsi tevkenysgek feletti kontrollt jelent. Ez a kontroll radsul sszetett, mindhrom kontroll-fajta gy a politikai, a jogorvoslati s a
nem jogorvoslati tpus (alternatv) jogalkalmazi kontroll elemei megjelennek benne. Azt, hogy a kzigazgats nigazgatsa tvezet a (kls) politikai
kontrollhoz, egyrtelm, hiszen az nigazgats clja a kzigazgats mkdsnek f irnyaival, intzmnyrendszervel s mdszereivel kapcsolatos dntsek
meghozatalban jelenik meg. Ktsgtelen, hogy a politikai kontrollt kormnyzati s nem kzigazgatsi tevkenysgknt rtelmeztk, azonban a kormnyzs
s a kzigazgats szerepli rszben azonosak: a Kormny, a miniszterek, az
nkormnyzati kpvisel-testlet egyarnt rendelkezik kormnyzati s kzigazgatsi feladatokkal. Az sem jelentktelen krds, hogy a kormnyzati (azaz
a politikai kontroll krbe tartoz) dntseket is el kell kszteni, ami maga is
kzigazgatsi feladat (utalunk itt a POSDCORB202 nhny sszetevjre).
A dnts-elkszts ide rtve a szintn kormnyzati szerepkrben vgzett
jogalkots elksztst nem csak a szervezet mkdsre vonatkoz kontrollt
ignyel, hanem az elsdleges kzigazgats jogalkalmazi szempont vizsglata
is nlklzhetetlen. Ez a kzigazgatsi bels kontrolltevkenysg jelenik meg
a szervezetrendszeren belli igazgats krben rszletezend vezets, irnyts, felgyelet, ellenrzs, koordinci fogalmakhoz tartoz tevkenysgekben.
Ezeken bell most azt vizsgljuk, hogy a kzigazgats nigazgatsa mennyiben
ignyli a jogorvoslati tpus kontrolleszkzket.203

1.2. A bels kontroll mint jogorvoslat


Pusztn elmleti megfontolsok alapjn nem lenne szksgszer, hogy a kzigazgats bels kontrollja kiterjedjen a jogorvoslatra is, vagyis arra, hogy az
egyes egyedi kzigazgatsi dntseket eljrsi szablyok alapjn egy msik kzigazgatsi szerv a feltrt hiba orvoslsa rdekben fellvizsglhassa.
Elkpzelhet ugyanis a bels kontroll olyan mdon is, hogy az csak pro futuro
cllal, vagyis a feltrt hibk jvbeli elkerlse rdekben trtnjk. Nem vletlen, hogy az Eurpa Tancs sem tekinti kteleznek a bels jogorvoslatot.204
Azt viszont ltni kell, hogy a kzigazgats jogorvoslati kontrollja valamilyen
eszkzzel, minimlisan a bri kontroll tjn, szksgszer.205 A bels kontroll
202

203
204
205

Ld. Luther GULICK Lyndall URWICK: Papers on the Science of Public Administration. New
York, IPA, 1937. 335.; FICZERE i. m. 23.; MADARSZ i. m. 31.; TAMS (2010) i. m. 301302.
Ld. MAGYARY i. m. 421.
Ld. Principles i. m. 3334.
Ld. PATYI (szerk., 2009.) i. m. 110111.

80

lte vagy hinya teht alapveten meghatrozza egyrszt a kzigazgats nllsgt (avagy a kzigazgats s az igazsgszolgltats kapcsolatt), msrszt
pedig praktikus szempontbl a brsgok munkaterhelst.
A bels jogorvoslat hinyban az egyes kzigazgatsi szervek egyedi (kls jogalanyok tevkenysgre hat) dntsei a kzigazgatsi szervezeten bell
vglegesek, s azok megvltoztatsa vagy megsemmistse csak kls szerepl, leginkbb a brsgok tjn lehetsges (vagyis az alaki joger bellsa bels
eszkzkkel nem akadlyozhat, csak kvlrl, a brsgok tjn trhet t). Ez
tovbbi dnts ignyel a brsg dntsi felhatalmazottsgt illeten: ha a brsg, mint egyedli kls jogorvoslati frum, jogosult az egyetlen kzigazgatsi
fokon hozott dnts megvltoztatsra, akkor lnyegben tveszi a kzigazgatsi szervtl az elsdleges tevkenysget, azaz maga valstja meg a kzigazgats cljt, azaz a kzigazgats s az igazsgszolgltats kztti hatrvonal
elmosdik. Ha pedig csak a kzigazgats dntsnek megsemmistsre terjed
ki a felhatalmazsa, akkor megmarad a kzigazgats trvnyessgi kontrollszervnek, azaz a brsg kasszcis dntse utn az elsdleges kzigazgatsi
cl elrse visszahramlik a kzigazgatsra jra meg kell ksrelnie az immr
trvnyes dnts meghozatalt.206
Magyarorszgon a rendszervltozst kveten a krds sokig nem volt eldnthet pusztn elmleti megfontolsok alapjn. Az Alkotmny ugyanis a 35.
-nak (4) bekezdsben felhatalmazta a Kormnyt arra, hogy jogszably kivtelvel az alrendelt szervek ltal hozott minden olyan hatrozatot vagy
intzkedst megsemmistsen, illetleg megvltoztasson, amely trvnybe tkzik. Kvetkezskppen Magyarorszgon alkotmnyos kvetelmny volt a bels
jogorvoslat legalbbis a kzigazgatsnak a Kormny irnytsa al tartoz
gban (amelyet az llamigazgats fogalom fed; rszleteiben nem trgyaljuk, de
megjegyezzk, hogy rszben ugyanez jelent meg a kzigazgats msik, nkormnyzati gban is: ha a kpvisel-testlet vagy kzgyls a dnts jogt truhzta sajt szervre, akkor az truhzott hatskrben hozott dntssel szemben
az truhz szerv jogorvoslati jogot gyakorolt).
Az Alkotmny elrsainak megfelelen szablyozza (ma is) a Ket. a szinte
minden egyedi kzigazgatsi hatsgi dntssel szemben ignybe vehet, nll jogcmet nem ignyl, rendes jogorvoslati eszkzknt a fellebbezst a dntst
hoz szerv felgyeleti szervhez. St, a felgyeleti szerv nem kizrlag az gyfl krelmre folytathat jogorvoslati eljrst, hanem a fellebbezs kimertst
vagy az arra nyitva ll hatrid elteltt kveten hivatalbl is.207 Elmondhat
teht, hogy a bels jogorvoslati t a magyar kzigazgats alapvet eszkze.
206

207

Ez a klnbsg persze nem kizrlag az egyfok, bels jogorvoslati eszkz nlkli kzigazgatsi dntsek esetn merl fel, ebben az esetben azonban ltvnyos s megkerlhetetlen.
Ld. errl: PATYI (2002) i. m. 4950.
Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 119121.

81

Megjegyezzk, hogy ez nem kizrlag a jogllami Alkotmny s a Ket. szablyozsi sajtossga, jdonsga. A korbban hatlyban volt, az llamigazgatsi
eljrs ltalnos szablyairl szl 1957. vi IV. trvny (e.) hatlybalpstl fogva hasonlkppen rendelkezett,208 igaz, az Alkotmny eredeti szvege
is felhatalmazta a bels jogorvoslat gyakorlsra a Minisztertancsot, mint
az llamigazgats legfbb szervt, miknt a Npkztrsasg Elnki Tancst
utbbit mg a Minisztertancs vonatkozsban is (a Magyar Npkztrsasg
Alkotmnyrl szl 1949. vi XX. trvny 20. -nak (2), valamint 25. -nak
(4) bekezdse). Alapvet klnbsg azonban a npkztrsasgi s a jogllami
szablyozs kztt, hogy a rendszervltozs eltti szablyozs eredetileg a szinte lthatatlann visszaszortott bri jogorvoslatot volt hivatott ptolni. A bels
jogorvoslat teht nem jogllami krlmnyek kztt alakult ki, de megmaradt
ltalnos eszkznek a jogllam helyrelltst kveten is. Val igaz, immr
rszben a bri kontroll elfeltteleknt (egyszersmind a brsgok tehermentestjeknt) van szerepe, rszben pedig az gyfelek ltal nkntes dntse folytn (ignybe nem vett) bri kontroll kvetkeztben ki nem kszblt jogsrtsek orvoslsnak eszkze.
Az Alaptrvny hatlybalpsvel az alkotmnyos alapok nmikppen
vltoztak. Az Alaptrvny ugyanis, mikzben pontosabban meghatrozza
a Kormny szerept a kzigazgats rendszerben (15. cikk: (1) A Kormny
a vgrehajt hatalom ltalnos szerve, amelynek feladat- s hatskre kiterjed mindarra, amit az Alaptrvny vagy jogszably kifejezetten nem utal ms
szerv feladat- s hatskrbe (2) A Kormny a kzigazgats legfbb szerve,
trvnyben meghatrozottak szerint llamigazgatsi szerveket hozhat ltre.),
immr nem tartalmazza az alrendelt llamigazgatsi szervek fltti aktus-fellvizsglati jogot. Ez a joga ugyan termszetesen nem enyszett el, ugyanis
vltozatlanul hatlyban van a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl
szl 2010. vi XLIII. trvny, amely a 2. -a (1) bekezdsnek e) pontjban
irnytsi, 4. -nak (1) bekezdse pedig felgyeleti rsz-jogosultsgnak tekinti
az llamigazgatsi szerv dntsnek megsemmistsre, szksg szerint j eljrs lefolytatsra val utasts jogt. Ez azonban immr csak trvnyen alapul
lehetsg, nem pedig alkotmnyos kvetelmny. Elvi akadlya teht nem lenne
annak, hogy a bels kontroll eszkzei kzl a formlis aktus-fellvizsglat (legalbbis a hatsgi tevkenysgfajta tekintetben) kikerljn, azaz a kzigazgatsi fellebbezs lehetsge az eljrsjogban megsznjn (ez rtelemszeren a
korltozott fenntartst is lehetv teszi).209
A bels jogorvoslatot nemcsak a kzigazgatsra vonatkoz, hanem az alapjogi szablyok sem kvetelik meg, holott a XXIV. cikk (a Lisszaboni Szerzdssel
208
209

Ld. DUDS Ferenc KILNYI Gza et al. i. m. 213216.


Ld. CSINK et al. i. m. 153156.; PATYI (szerk., 2009) i. m. 119121.

82

jogi kterejv vlt eurpai Alapjogi Karta tvteleknt) immr biztostja mindenkinek jogt van ahhoz, hogy gyeit a hatsgok rszrehajls nlkl, tisztessges mdon s sszer hatridn bell intzzk, dntseiket trvnyben
meghatrozottak szerint megindokoljk (valamint, a ksbbiekben rszletesen
trgyalt mdon ahhoz is, hogy a hatsgok ltal feladatuk teljestse sorn jogellenesen okozott krt megtrtsk).
Az Alaptrvny ezzel szemben fenntartja a bri kontroll kvetelmnyt: A
XXVIII. cikk (1) bekezdsnek rtelmben mindenkinek joga van ahhoz, hogy
az ellene emelt brmely vdat vagy valamely perben a jogait s ktelezettsgeit
trvny ltal fellltott, fggetlen s prtatlan brsg tisztessges s nyilvnos
trgyalson, sszer hatridn bell brlja el. Azt pedig, hogy ez a kzigazgatsi (hatsgi) dntsekre is irnyad, a (7) bekezds ersti meg, amely szerint Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal ljen az olyan brsgi,
hatsgi s ms kzigazgatsi dnts ellen, amely a jogt vagy jogos rdekt
srti. Ezt ersti meg a 25. cikk is, amely a brsgok feladatai kz sorolja a
bntetgyben, magnjogi jogvitban, trvnyben meghatrozott egyb gyben val dnts mellett a dntst a kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgrl.
(St, az nkormnyzati rendelet trvnyessgrl, illetve a helyi nkormnyzat
jogalkotsi ktelezettsge elmulasztsnak megllaptsrl is). Az teht, hogy
a jogorvoslat nlklzhetetlen fruma, s ilyenknt a kzigazgatsi kontroll
koronagymntja a brsg, nem lehet vits.210

2. A kzigazgats bri kontrollja s szervezeti modelljei


2.1. Az eurpai alapmodellek
A kzigazgats bri kontrollja (s ennek teljessge) mra a jogllam ltnek
egyik meghatroz ismrve, a jogllami paradigma elmaradhatatlan rsze.211
Igaz ez akkor is, ha figyelembe vesszk, hogy ppen a kzigazgats bri jelleg kontrolljnak szervezeti megoldsa vlasztja el a jogllam francia (avagy
kontinentlis, napleoni rendszer) s angolszsz modelljt.212
A francia konstitucionalizmus a nemcsak minden ms llami szervezettl,
de a rendes brsgoktl is elklnlt kzigazgatsban s kzigazgatsi brskodsban ltta az llami hatalomgyakorls korltozsnak kulcst, tartalmban
pedig a szabadsgjogok vdelmnek biztostkt.
210

211
212

Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 119121.; TAKCS Imre: Az Alkotmny s az alkotmnyossg


fogalma. In: KUKORELLI i. m. 27.
Ld. PETRTEI i. m. II. ktet. 209.; LICHTENSTEIN i. m. 324325.
Ld. CRAIG i. m. 46.; KNNECKE i. m. 47.; STEINER i. m. 268.

83

A hatalomgyakorlst a kzigazgatsi brsgi rendszer, ln az llamtanccsal, a jog alkotmnyossgt pedig


az Alkotmnytancs hivatott korltozni, illetve garantlni.213
Az angol joguralom Albert Venn
Dicey megfogalmazsban kzismertt
vlt rtelmezse szerint hrom alapvet
sszetevre pl:
a) A kormnynak nincs nknyes hatalma, vagyis: a jog elsdleges a hatalommal szemben, s ez intzmnyes garancikat ignyel.
b) A rendes brsgok ltal alkalmazott
kznsges jognak mindenki al van
vetve, vagyis: a trvny eltt mindenki egyenl (tisztviselk sem mentesek
a rendes brsg eltti elszmoltathatsgtl, s ebbl fakadan dntseik
megtlsre nincs elklnlt kzigazgatsi brsg).
c) Az alkotmnyjog ltalnos szablyai
az orszg rendes jognak folyomnyai,
vagyis: az alkotmny (a brsgok eltt)
az egyni jogokrt folytatott kzdelem
eredmnye.214 Ez utbbi gondolat annyi
magyarzatot ignyel, hogy a common
law fogalma szerint a brsgok ltal
felismert s kvetkezetesen alkalmazott szoksokat s szabadsgokat tekinti a jog, kvetkezskppen az alkotmnyossg forrsnak. Ebben a rendszerben teht a szabadsgjogokat is
tartalmaz alkotmny nem a szuvern ajndka s nem egyszeri dnts
eredmnye.
213

214

Ld. SZIGETI Pter TAKCS Pter: A jogllamisg jogelmlete. Budapest, Napvilg, 2004.
171211. A francia modell brzolsnak forrsa: http://www.les-infostrateges.com/
article/0511119/l-organisation-juridictionnelle-francaise, ld. AUBY i. m. 59., 7576.
Ld. Albert Venn DICEY: Introduction to the Study of the Law of the Constitution. (repr.,
Indiannapolis: Liberty Classics, 1982), magyarul olvashat: Albert Venn DICEY: A jog uralma. In: TAKCS Pter (szerk.): Joguralom s jogllam. Budapest, ELTE, 1995. 2131. Az angol
modell brzolsnak forrsa: http://www.hmcourts-service.gov.uk/aboutus/structure/index.
htm

84

215
216

217

218

219

Bundessozialgericht

Bundesarbeitsgericht

Bundesfinanzhof

Bundesverwaltungsgericht

Bundesgerichthof

A francia konstitucionalizmus teht a kzigazgatst vdte a rendes (azaz a


polgri s a bntetgyekben tlkez) brsgoktl, s kontrolljt a vgrehajt
hatalom szervezetn bell alaktotta ki, mg az angol megolds ppen ellenkezleg, a kznsges jog (common law) alapjn eljr rendes brsgok llami
eljrsokra is kiterjed iurisdictiojban ltta a jogllam biztostkt.215
Mivel a jog s az llami hatalomgyakorls korltaira hrom megjelenBundesverfassungsgericht
si helye s megfogalmazsa szerint
eltr, kvetkezmnyeiben mgis hasonl megoldst szoktunk megjellni, a francia konstitucionalizmus s az
angol joguralom (rule of law) mellett
emltst kell tenni a nmet jogllamrl
(Rechtstaatprinzip) is; ennek nmet irodalmbl Robert von Mohl lerst emeljk ki, aki a jogllamisgot az rtelem
vezette llam ismrvnek tekinti, amely
fenntartja nnn jogrendjt, mikzben lehetv teszi az sszer emberi clok
elrst, ezrt biztostja a trvny eltti egyenlsget, tovbb lehetv teszi
a szabadsgjogok gyakorlst.216 Ennek a harmadik sszetevnek az emltst
nem csak a teljessg ignye kveteli, de azrt sem mulaszthat el, mert a nmet
Rechtstaatprinzip vgl a francia s az angol kzigazgatsi brskods egyfajta
tvzshez vezetett.217
A XIX. szzad kt kzigazgatsi brsgi modellje a XXI. szzad elejre
jelentsen kzeledett egymshoz. Egyrszt a napleoni modellt tvev (s tkletesebb elklntst megvalst) orszgok elsknt Nmetorszg, Ausztria
(s a kirlyi Magyarorszg), majd (a rendes brsgoktl kevsb mereven elvlasztott kzigazgatsi brskodst mkdtet) Olaszorszg, Spanyolorszg,
Svjc218 nll, a rendes brsgoktl elklnlt kzigazgatsi brsgot hoztak ltre (s esetenknt a hatskrket tovbbi klnbrsgok kztt osztottk
meg219). A mintaad Franciaorszg a sajt kontrollszervezett amelynek ln
Ld. PATYI (2002) i. m. 4950.; SZAMELBALZS et al i. m. 109.
Ld. Robert von MOHL: Jogllam. In: TAKCS Pter (szerk.): Joguralom s jogllam. Budapest,
ELTE, 1995. 3236.; KNNECKE i. m. 47., 214.
A nmet modell brzolsnak forrsa: Staats- und Verwaltungsorganisation in Deuchland.
MnchenBonn, BVWSBaVWB, 1994., 128. A francia minta hatsrl l. KNNECKE i. m.
21., 69.; SCHRDER i. m. 129130.
Ld. ZELLER Judit: Svjci llamszvetsg. In: CHRONOWSKI Nra DRINCZI Tmea (szerk.):
Eurpai kormnyformk rendszertana. Budapest, HVG-Orac, 2007. 162.
Pldaknt elg Nmetorszgra hivatkozni, ld. ZELLER Judit: Nmet Szvetsgi Kztrsasg.
In: CHRONOWSKIDRINCZI i. m. 122.

85

a Conseil dEtat, az llamtancs ll nem nevezi ugyan brsgnak, azonban


felruhzta mindazokkal az ismeretekkel, amelyekkel egy brsg rendelkezik:
a kzigazgats (s az llam) egyb szerveitl fggetlenl mkdik, s jogosult
fellvizsglni a kzigazgatsi dntseket.220
A msik trtneti g, az egysges angol brsgi modell (amely valjban
soha nem volt teljesen egysges, mivel igen sok brsgszer trvnyszk,
Tribunal mkdtt, amint ezt Patyi Andrs kimutatta221) az ezredfordult kveten feladta klnllsgt, s j nven kezdte meg mkdst222 ugyan nem
a legfels szinten, hanem a High Court rszeknt az Administrative Court
(amely korbban a Queens Bench Divisionknt volt ismert).223
Nincs okunk teht ktelkedni Patyi Andrs vlemnynek helyessgben, aki
a kzigazgatsi brskods Martonyi Jnos ngyes osztlyozsbl (angolszsz
tpus rendes brsgok; francia tpus klnleges kzigazgatsi szervek; nmet-osztrk tpus elklnlt kzigazgatsi brsgok; mediterrn orszgokra
jellemz vegyes rendszer224) egyre inkbb a harmadik kategrit, az elklnlt
kzigazgatsi brsgok modelljt tekinti meghatroznak.225 Hozztesszk
azonban, hogy ennek a modellnek a terjedse s meghatrozv vlsa nem
jelenti azt, hogy minden rintett orszgban a brsgi szervezet minden szintjn bekvetkezne az elklnls. Az ehhez a modellhez sorolt egyes orszgok
esetn csak alsbb szinteken mkdnek nll kzigazgatsi brsgok, mg
a brsgi szervezet cscsn egysges intzmnyt tallunk, megint mshol
nyilvn mindenek eltt Nmetorszgban s Ausztriban a legfelsbb szinten
is nll a kzigazgatsi brsg.
A tnyleges szervezeti modelltl fggetlenl alkotmnyos jelentsge nyilvn annak van, hogy lehetsg legyen a kzigazgats egyedi dntseinek fggetlen brsg ltali rdemi fellvizsglatra.

2.2. A bri fellvizsglat terjedelme


A kzigazgatsi brskodsnak ez a megklnbztetett szerepe kvetkezik
mindenekeltt a brsgoknak az llamhatalmi gak kztti helyzetbl. Ha

220
221
222
223

224

225

Ld. SZAMELBALZS et al. i. m. 249.


Ld. PATYI (2002) i. m. 7781.
Ld. SZAMELBALZS et al. i. m. 109.
Ld.CHRONOWSKI Nra: Nagy Britannia s szak-rorszg Egyeslt Kirlysga. In:
CHRONOWSKIDRINCZI i. m. 180.; KNNECKE i. m. 1920.; CRAIG i. m. 257.
Ld. MARTONYI Jnos: llamigazgatsi hatrozatok brsgi fellvizsglata. Budapest, KJK,
1960. 58., idzi s rszletesen trgyalja PATYI (2002) i. m. 19.
Ld. PATYIVARGA i. m. 5960.

86

ugyanis abbl indulunk ki, hogy a kzigazgats alapveten hrom pillrre pl,
melyek szerint
a) az igazgats sszer emberi egyttmkds elrst clozza (Waldo226)
b) a hatalom nem ms, mint az a kpessg, hogy valaki az akaratnak ellenszegls ellenre is rvnyt tud szerezni (Weber227)
c) a kzigazgats a kzhatalom (llami szuverenits) birtokban vgzett
igazgats,228
akkor vilgoss vlik, hogy a kzigazgats az llam ktsgbevonhatatlan fhatalma birtokban (azaz a szembeszegls megtrsvel fenyegetett) trekvse
a trsadalom sszer (vagy legalbbis akaratval egyez) megszervezsre s
mkdtetsre. Hogyha ebbl a fogalmi alapbl kiemeljk az akaratot, mint a
hatalom genus proximumt, akkor addik az llamhatalmi gak mgtti fogalmi bzis. Az akaratnak megfelel cselekvs elrse ugyanis hrom fzisra
bonthat, mgpedig az akarat kinyilvntsra (az elvrt magatartsok meghatrozsra), az akarat rvnyestsre (az elvrt magatartsok feltteleinek megteremtsre, az akarat teljestshez szksges rszdntsek meghozatalra),
vgl az akarat kiknyszertsre (az ellenszegls tnyleges megtrsre). Az
akaratnak ez a hrom fzisa knnyen korrellhat a hrom llamhatalmi ggal:
az akarat kinyilvntsra a trvnyhozs hivatott, rvnyestst a vgrehajt
hatalom vgzi (mgpedig a mr lertak szerint a kormnyzs s a kzigazgats
tjn), vgl az igazsgszolgltats, a bri hatalom rendeltetse az llami akarattal szembeszegls megtrse, azaz az akarat kiknyszertse.229
A kzigazgats s a kzigazgatsi brskods kapcsolata ebbl az alapbl
kiindulva ltszlag egyoldal, a brsg hivatott a kzigazgats egyedi eredmnytelensgt helyrebillenteni, az llami akaratrvnyestssel szembeni ellenszeglst megtrni, azaz az llami akaratot kiknyszerteni. Krds, hogy
ez a fogalmi dedukcin alapul meglts a kzigazgatsi brskods trtnete
226
227
228

229

Ld. WALDO i. m. 1618.


Ld. WEBER i. m. 1.
rdekes mdon ezt legvilgosabban a magnjog/kzjog elhatrolst nem hangslyoz angol
jog ismeretben emeli ki Craig: [] if that power is derived from statute then the body is
presumptively public, ld. CRAIG i. m. 879.
Nem mellesleg ez a megkzelts azt is altmasztja, hogy a hrom alapvet llamhatalmi
gon kvl tovbbiakat nem rdemes keresni, mert az llami akaratnak sem lehet tovbbi
sszetevje. A constanti (Magyarorszgon s ms parlamentris kormnyformt vlaszt
orszgokban megjelen) negyedik, llamfi hatalmi g csak ltszlagos, az voltakppen a(z
llami f)hatalom egysgt fejezi ki anlkl, hogy nll akarat-rvnyest fzisa lenne.
Ahol a vgrehajt hatalomtl elklnl, az eredeti abszolt, szemlyes szuvern (egy kzben sszpontosul) hatalmnak szimbolikus rkse (ld. EREKY i. m. 169175.), aki viszont
mindhrom valdi hatalmi ggal megtartotta a kapcsolatt: a trvnyhozssal a jogszablyok szentestse/promulgcija/alrsa formjban, a vgrehajt hatalommal egyes szemlyi
dntsekben rszeslve, illetve a kormnyf kivlasztsban betlttt szerepvel, az igazsgszolgltatssal a bri tisztsg truhzsval, illetve a kegyelmezsi joggal.

87

alapjn igazolhat-e. Amint a kvetkezkben bemutatjuk, igen, az emberi jogi


megkzeltsek ltalnoss (a jog mkdsnek immanens rtegv) vlsa
eltt a kzigazgatsi brskods nagyrszt egyoldal volt.
A Dicey-paradigmn alapul angol hatalomgyakorlsi modell viszonylag
knnyedn sszefoglalhat: a demokratikus hatalomgyakorls alapja a trvnyhozs (parlament) jogi mindenhatsga, joga arra, hogy az akaratt kinyilvntsa. Mivel a trvnyhozs sorn nem lthat elre minden helyzet, amelyben
a parlament parancst (magt a jogot) alkalmazni kell, szles kr felhatalmazottsgot lvez a vgrehajt hatalom a rszletszablyok kidolgozsra s azok
tnyleges rvnyestsre, ebben csak a felhatalmazottsg trvnyi kereteinek
tiszteletben tartsa kti, amit viszont a mkdse bri fellvizsglata tjn lehet ellenrizni. A bri kontroll teht ultra vires jelleg, elssorban azt ellenrzi, hogy a vgrehajt hatalom (s rszeknt a kzigazgats) a sajt keretei
kztt maradt-e.230 Ennek a megkzeltsnek a jelentsge a fordtott megfogalmazssal emelhet ki leginkbb: ha a vgrehajt hatalom nem lpi t a sajt
korltait, a bri fellvizsglat sorn nem rheti kifogs. Ezt tmasztja al az
angol kzigazgatsi brskods egyik (nem a legltvnyosabb, de annl fontosabb) sajtossga: hagyomnyosan ugyanis tnykrdsekre nem terjedt ki a fellvizsglati hatskr, a tnyek rtkelse, a kzigazgatsi dnts alkalmassga,
adekvtsga az elrni kvnt cllal, kvl esett a bri fellvizsglaton.231
A kzigazgatsi szervek perlsre hasznlhat tortok ezzel tkletes sszhangban lltak. A certiorari, prohibition, mandamus s injunction egyarnt
az ultra-vires elven nyugodtak. A certiorari parancs ugyan felttelezett nmi
szemlyes rdekeltsget az gyben (voltakppen annak igazolst, hogy a panaszos szmra jelentsggel br a fellvizsgland dnts kimenetele), m eredetileg a kirlyi akaratnak megfelel kzhatalmi mkds ellenrzst clozta.
Kzvetlenl azt a bri parancsot takarta, amellyel a perbe vont kzhatalmi intzmnyt indokai (s iratai) felfedsre knyszertette a br, s a nem megfelel
(a felhatalmazottsgon tlmutat) indokok esetn hozta meg a dntst megsemmist tletet. A prohibition parancs ezzel szemben minden szemlyes rintettsgtl fggetlenl alkalmazhat volt, az egyrtelmen hibs (jogellenes) dnts
vgrehajtsnak megtiltsval jrt. A mandamus jra ignyelt rintettsget, s
azt a clt szolglta, hogy elkerlhet legyen a hibs dnts miatti elgedetlensg olyan esetekben, amikor ms jogorvoslati eszkz nem ll rendelkezsre, de
a hibs dnts kvetkezmnyeit mgis el kellett hrtani. Vgl az injunction a
dnts vgrehajtst felfggeszt, egyfajta ideiglenes intzkedsknt volt alkalmazhat. Az anyagi jogi alap ezek alkalmazhatsghoz meglehetsen szks
volt: nyilvnval jogellenessg (azaz contra legem dnts), a felhatalmazottsg
230
231

Ld. CRAIG i. m. 46., KNNECKE i. m. 25., 71.


Ld. CRAIG i. m. 437., 475.

88

tllpse (tnyleges ultra vires dnts), gondatlansg a dnts meghozatalakor,


ha az indokolatlanul slyos htrnyt okoz, illetve szndkos htrnyokozs.232
Eredetileg teht a kzigazgatsi dntsek bri fellvizsglatra szolgl tortok lnyegben anyagi jogi jogsrtsek orvoslsra szolgltak. Erre utal az is,
hogy a vgs mrce egy dnts megtlsben (amely a formlis jogellenessg
hinya esetn is alkalmazhat) az sszersg, amely a Wednesbury-tesztknt
vlt ismertt (az Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury
Corporation 1947-es jogeset alapjn): eszerint egy kzigazgatsi hatsg dntse akkor elfogadhatatlanul sszertlen, ha egyetlen sszeren dnt kzhivatalnok sem hozta volna meg.233 Az eljrsi oldalt a termszetes igazsgossg
(natural justice) szablyai jelentettk: tisztessgesen kell eljrni, aminek rsze a
fl meghallgatsnak joga, a hatsg szemlyes rdekeltsgnek kizrsa, ltalnos elvrhatsgnak megfelel magatarts.234
Egszen ms llamszervezeti filozfia alapjn, mgis sok tekintetben hasonl
megoldst mutat a francia kzigazgats bri jelleg fellvizsglata is. A legels hasonlsg nem kodifiklt eljrsbl kvetkezik. Mg a francia jog igen sok
mintakdexet knlt Eurpnak (kezdve a leghresebb Code Civillel vagy elterjedtebb nevn a Code Napoleonnal, folytatva a Code dInstruction Criminellelel, vagy a Code Pnallal), a kzigazgatsi eljrst (droit administartiff ) nem
trvnyknyv, hanem a bri gyakorlat ltal kialaktott jogelvek vezrlik.235
Ezekre tmaszkodva Edouard Laferrire csoportostsa szerint ngyfle kzigazgatsi pertpus klnthet el.
A semmissgi kereset (le contentieux de lannulation) a kzigazgatsi dnts
trvnysrtse miatt a Conseil dEtat eltt, a hatskr tllpse miatt (recours
pour excs de pouvoir) az alacsonyabb szint kzigazgatsi brsgok
(tribunal administratif) eltt indthat, lnyegben ultra vires alapon. Az angol
joggyakorlattal szemben ugyanakkor Franciaorszgban tnyhiba miatt is lehet
brsghoz fordulni, erre szolgl a megalapozatlansgi sz szerinti fordtsban teljes fellvizsglati kereset (le contentieux de pleine jurisdiction), amely
alapjn a kzigazgatsi brsg lnyegben a rendes brsgokhoz hasonlan
rdemben fellvizsglhatja a kzigazgatsi dntst. Sajtos az gynevezett jogrtelmezsi kereset (le contentieux de linterpretation), amely a Conseilt dEtat
nem igazsgszolgltatsi, hanem tancsadi feladatn alapulva arra szolgl,
hogy ms kereseteket megelzve , megadja a kzigazgatsi dnts helyes
(trvnyes) rtelmezst. Vgl bizonyos rtelemben a pleine jurisdiction pol232

233
234
235

Ld. CRAIG i. m. 780794., 958.; KNNECKE i. m. 11., 34., 39. Meg kell jegyezni, hogy a writ of
certiorary ugyan formlis kontroll, ugyanakkor lehetsget biztost az elmozdulsra az rdemi (tnyalap) fellvizsglat fel, ld. SINGH i. m. XII.
Ld. CRAIG i. m. 532., 615.; KNNECKE i. m. 1516.
Ld. CRAIG i. m. 286., 371., 417.; KNNECKE i. m. 138145.
Ld. BROWNBELL i. m. 2. s STEINER i. m. 260.

89

gri eljrsjogi hatskrnek bnteteljrsi prjaknt a megtorl kereset (le


contentieux de la repression) a kisebb bncselekmnyek (contravention, lnyegben a hazai szablysrtsek) miatti eljrsokat folytatja, azaz ebben az esetben nem a kls jogalany, hanem a kzigazgats keresete alapjn.236 Nem nehz
beltni, hogy ezek a keresetek is elssorban anyagi jogi alapokon biztostjk a
kzigazgats dntseinek bri termszet fellvizsglatt.237
A nmet kzigazgatsi eljrs az elz kt modellel szemben kodifiklt,
ugyanakkor elssorban a kzigazgatsi (hatsgi) eljrs alapelveit rgzti: formlis eljrs csak a jogszably kifejezett elrsa alapjn folytatand, az eljrs
alapveten informlis (azaz szabad beltson nyugszik), nyomoz elv (azaz
hivatalbl folyik), amit a kioktatsi s felvilgostsi ktelezettsg, az gyfl
meghallgatshoz val joga s a dnts indokolsnak ktelezettsge ellenslyoz, f mdszere pedig az elssorban okiratokra tmaszkod vizsglat.238 Az
gy folytatott kzigazgatsi hatsgi eljrst s dntst fellvizsgl brsg a
francia modellhez hasonlan elklnlt a rendes brsgoktl, a fellvizsglat
alapja pedig habr termszett tekintve ez is ultra vires jelleg jval krlhatroltabb mg a francia megoldsnl is.239 Eleve megjelennek az absztrakt
alapelvek, mint az alkotmnyossg, formlis trvnyessg (utbbi kt vonatkozsban is: a jogszably-ellenessg s a hatskr tiszteletben tartsa tekintetben egyarnt), melyek kvetkeztben a nmet kzigazgats bri fellvizsglata
eleve rdemi jelleg, nem csak a formlis jogellenessgen, hanem a dnts clszersgn (alkalmassgn, Zweckmigkeit) is alapulhat. nll perlsi ok az
alaki (eljrsi) szablyok megsrtse, a hatskr hinya s tllpse, az anyagi
jogszablyok elrsainak megsrtse, utbbin bell az anyagi jog tves alkalmazsa, a tnyek helytelen rtkelse (megalapozatlansg), tisztessgtelensg
(Koppelungsverbot), az indokolsi ktelezettsg elgtelen teljestse (nem vilgos indokols).240 Ezek miatt hromfle, a polgri perjogban alkalmazotthoz
hasonl kereseti forma alkalmazhat: a helytelen kzigazgatsi dnts megvltoztatst s megsemmistst (a polgri eljrsjogi Gestaltungsklage s
Leistungsklage helyett) a visszavons (megsemmists irnti) Anfechtungsklage,
s az angol mandamushoz hasonl Verpflichtungsklage szolglja (a kzigazgatsi jogsrts lnyegben jogkvetkezmny nlkli megllaptsra nincs lehetsg, azaz a polgri jogi Feststellungsklage kzjogi pr nlkl marad).241

236
237
238
239
240
241

Ld. BROWNBELL i. m. 177180. s STEINER i. m. 268272.; AUBY i. m. 7780.


Ld. SZAMELBALZS et al. i. m. 501502.
Ld. SINGH i. m. 7480.
Ld. SZAMELBALZS et al. i. m. 501502.
Ld. SINGH i. m. 124150.
Ld. SINGH i. m. 210211.; SCHRDER i. m. 134136.

90

A nmet bri fellvizsglat jogalapja az angol s francia megoldshoz kpest eleve kevsb formlis, jval hangslyosabb azon bell az rdemi (anyagi
jogi) helyessg szempontja. A XX. szzad vgre a fellvizsglat rdemi jellege mindegyik jogcsaldban eltrbe kerlt. Ennek elsdleges oka az a hangslyvltozs, amely az llam s polgrai kztti jogviszony termszett alapveten megvltoztatta, nevezetesen az alapjogi szemlletmd meghatrozv
vlsa. Az alternatv bri kontrollal foglalkoz fejezetben majd rszletesen
bemutatjuk, ezrt most csak utalunk arra, hogy az Emberi Jogok Egyetemes
Nyilatkozatban megjelen perlsi lehetsg a 8. cikk szerint minden szemly
szmra biztostand jog ahhoz, hogy az alkotmnyban vagy trvnyben rszre megllaptott alapvet jogokat srt eljrsok ellen a hazai brsgokhoz
tnyleges jogorvoslatrt (effective remedy) folyamodjon, hamarosan megjelent
a nmet Grundgesetzben, majd az emberi jogok s az alapvet szabadsgok vdelmrl szl (eurpai) Egyezmnyben, a polgri s politikai jogok nemzetkzi Egyezsgokmnyban s sok llam, kztk Magyarorszg Alkotmnyban,
majd Alaptrvnyben is. Most mindssze hrom sszefggst emelnk ki az
Egyetemes Nyilatkozat hatsbl.
Elszr: az Egyetemes Nyilatkozat 8. cikkben szerepl effective remedy
voltakppen ktfle jogosultsgot takar, egyfell a formlis jogorvoslatot (a
kzhatalmi, kvetkezskppen a kzigazgatsi dntsek bri fellvizsglatnak lehetsgt), valamint a materilis jogvdelmet, azaz a brsghoz fordul
magnszemly (gyfl) alapvet jogainak vdelmt, ide rtve a neki jogellenesen okozott krok (s egyb htrnyok) megtrtsnek (kompenzlsnak)
biztostst bri t ignybevtele tjn.
Msodszor: minthogy a Grundgesetz mindssze fl vvel kvette az
Egyetemes Nyilatkozatot, nem vletlen, hogy a msodik vilghbor utn jjszervezett Nmetorszg a korbbi jogt trs nlkl tovbb alkalmaz Egyeslt
Kirlysggal s Franciaorszggal szemben az ultra vires alap anyagi jogi jogsrtsen (vagyis a jogalkoti parancs semmibevteln) alapul fellvizsglattal
szemben korn alkalmazni kezdte az rdemi (az gyfl jogvdelmt is szem
eltt tart) fellvizsglatot.
Harmadszor: az alapjogi szemllet ltalnoss vlsa, amit az emberi jogok s az alapvet szabadsgok Vdelmrl szl (eurpai) Egyezmnyben
rszes llamok ktelezen tettek magukv, sok tekintetben megfordtotta az
llampolgr viszonyt: megmaradt ugyan a kzjogi jogviszonyok szuprematv
jellege, ugyanakkor azokban az alapvet jogok rintettsge esetn a polgr
kerlt fellre, az jogai hatroztk meg az llam cselekvsi szabadsgt.242
Az alapvet jogok egy bizonyos minimuma (amit a magyar Alkotmny 8. -a
242

Ld. LENKOVICS Barnabs: Polgri alanyi jogok alkotmnyos alapjogok. Alapvet krdsek az alanyi s alapjogok krl. In: SAJ ANDRS (szerk.): Alkotmnyossg a magnjogban.
Budapest, Complex, 2006. 107130.

91

s Alaptrvny I. cikke az alapvet jogok lnyeges tartalmnak nevez) az llam szmra (a jogalkots s a jogalkalmazs terletn egyarnt) rinthetetlen,
tiltott. Ennek eljrsi kvetkezmnyeknt az alapvet jogok megsrtse esetre
biztostani kellett a bri vdelmet, ami elkezdte thatni a kzigazgatsi (hatsgi) eljrsok bri fellvizsglatt is.
Az utbbi hats az angol jogban ismerhet fel s mutathat ki a legknynyebben. A brsgi rendszer talaktst megkezd Supreme Court Act (1981)
megvltoztatta a korbbi tortok elnevezst. A certiorari j neve quashing order, a prohibition prohibiting order, a mandamus mandatory order lett. A
nvvltozs nmagban nem lenne fontos, ha nem jrult volna hozz a bri
fellvizsglat rdemi jellegnek (szemlyes rdekeltsg) figyelembevtele.243
Ezt mg inkbb kiemeli az j tort, a declaration, amely egyfajta tnymegllapt, ilyenknt a dnts helyes tartalmt meghatroz, s ezltal ms eljrsokat
megelz kereset (a francia le contentieux de linterpretation angol megfelelje, amely s ez a ksbbi fejezet szempontjbl igen fontos krtrtsi
keresettel kombinlhat).244
A vltozs egytt jrt a kzigazgats szemlletvltozsval, amit a Dicey-fle
(mr bemutatott) modellhez kpest j megkzeltsek megjelense mutat: fontosabb vlik a kzigazgatsi elrsokban az alapvet jogok tiszteletben tartsnak vdelme, a joggal val visszals komolyabban vtele, annak hangslyozsa,
hogy a kzhatalom gyakorlsa hatssal van a kls jogalanyok terveire (vrakozsaira s elvrsaira), ezrt a dntsek rdemi fellvizsglata egyre fontosabb
vlik. Ezt egszti ki az j kzmenedzsment alapjul szolgl szociolgiai elmlet, amely a polgrok fokozottabb rszvtelt, a srlkeny trsadalmi csoportok
rdekeinek llami vdelmt s a semleges llam terijt hozta.245 A szemlletvlts befejez aktusai a miniszteri vizsgldst lehetv tev (hatkony felgyeletet biztost) Inquiries Act (2005), illetve a Human Rights Act (1988) voltak. Az
utbbi kvetkeztben megsznt az Emberi Jogok s az Alapvet Szabadsgok
Vdelmrl szl (eurpai) Egyezmny s az EJEB esetjognak alkalmazhatsgval kapcsolatos vita, s az a Human Rights Act folytn immr bels jogknt gond nlkl alkalmazhatv vlt. A bri kontroll szempontjbl legalbb
ennyire fontos a fellvizsglat rdemiv vlsa, amit leginkbb az fejez ki, hogy
a Wednesbury-eset ltal elhreslt sszersgi elvet egyre inkbb kiegsztette
a kzigazgats dntseinek arnyossga, a krltekints, a jogos elvrsok (kiszmthatsg), a megklnbztets tilalmnak s az alapvet jogokat biztost
kzigazgatsi eljrsi szablyok s a mrlegelsi korltok figyelembe vtele.246
243
244
245
246

Ld. CRAIG i. m. 827838.; JONESTHOMPSON i. m. 251.


Ld. CRAIG i. m. 843845., 861.
Ld. CRAIG i. m. 1826., 43.
Ld. CRAIG i. m. 24., 294., 475., 551., 613615., 647.; KNNECKE i. m. 16., 47., 61.; ld. mg:
Mariolina ELIANTONIO: Europeanisation of Administrative Justice? The Influence of the ECJs

92

Az EJEB joggyakorlatnak hasonl hatsa volt Franciaorszgra is. Igaz, itt


nem elvi vitaknt, hiszen eredenden Franciaorszg, mint a Kzssgek alapt
tagja gyakorolt hatst a kzs intzmnyekre, ksbb azonban az esetjog viszszahatott, amit a Conseil dEtat nehezen fogadott be, de a kzs eljrsjogi
jogelvek vgl bepltek jurisdiction administratif-ba.247

3. Kzigazgatsi brskods Magyarorszgon


3.1. A Pnzgyi Kzigazgatsi Brsgtl az Alaptrvnyig
A magyar kzigazgatsi brskods eredetileg a nmetosztrk mintj, elklnlt szervezeti rendben mkd modellben valsult meg, fejldsben azonban
a bolsevik llamterik gyakorlati megvalsulsa miatti trs ellenre kimutathat a nyugat-eurpai modellek esetn ltott vltozs.
Kzel msfl vtizeddel az egyfok fggetlen Pnzgyi Kzigazgatsi
Brsg 1883-as ltrehozst kveten, 1897-ben megkezdte mkdst az
1896. vi XXVI. trvnycikkel fellltott egyfok, de a rendes brsgoktl elklnlt Kirlyi Kzigazgatsi Brsg. Mkdsnek legfontosabb jellemzje
a pozitv taxcival meghatrozott hatskr248 s az elklnlt perrend249 volt,
azaz nem ltalnos hatskr brsgknt, de a kzigazgats sajtossgainak
megfelelen mkdtt.250 Nem jogvdelmi clbl, hanem az llami akarat vgs rvnyestsre jtt ltre. Hatskrnek bvtsre s elklnlt kzigazgatsi als brsgok ltrehozatalra folyamatosan voltak ksrletek, de lnyeges
elmozduls nem trtnt.251 Vgl a jogllam megszntetsvel lnyegben
egy idben az 1949. vi II. trvny megszntette a Kzigazgatsi Brsgot,
s nll intzmnyknt azta sem jtt ltre.
Az llamszocializmus llami s ezen bell kzigazgatsi (az akkori szhasznlat szerint: llamigazgatsi) modellje a kzigazgats dntseinek bri fellvizsglatt mellzendnek tallta, s a hangslyt amint mr szt ejtettnk
rla a kzigazgatson belli kontrollra helyezte. Az e. eredeti szvege az
55. (1) bekezdsben gy rendelkezett, hogy trvny, trvnyerej rendelet,
illetleg minisztertancsi rendelet megengedheti, hogy az llamigazgatsi szerv
hatrozatt jogszablysrts esetn a brsg eltt keresettel meg lehessen
247
248
249
250

251

Case Law in Italy, Germany and England. Amsterdam, Europa Law, 2009. 298290., 316319.
Ld. BROWNBELL i. m. 279287.
Ld. PATYI (2002) i. m. 33.
Ld. PATYI (2002) i. m. 45.
Ld. STIPTA Istvn: Tisza Klmn s a kzigazgatsi brskods. Jogtrtneti Szemle, 2010/3.
2333.
Ld. PATYI (2002) i. m. 5159.

93

tmadni. A bri t teht nem volt ltalnos, annak ignybevtelre csak jogszably kifejezett felhatalmazsval nylt lehetsg. A bri fellvizsglat teht
elvileg is s tnylegesen is kivteles lehetsg volt. Az 1981. vi e-novella
az e.-t mdost s egysges szerkezetbe foglal 1981. vi I. trvny a
korbbi szablyozst lnyegt tekintve fenntartotta (az j szablyozs legfontosabb klnbsge az volt, hogy a Minisztertancs rendeletben hatrozta meg
a fellvizsglhat dntsek krt). Hasonl volt a helyzet az nll jogszably
alapjn folytatott szablysrtsi eljrssal is. A bri kontroll teht lnyegben
hinyzott. (A kzigazgats trvnyes mkdst garantl bri kontroll hinya
az egyik nyilvnval igazolsa annak, hogy az llamszocializmus nem volt jogllamnak tekinthet.)
Ez a szablyozs maradt hatlyban a jogllam helyrelltst kveten is,
igaz, nem sokig. Az Alkotmnybrsg ugyanis a 30/1990. (XII. 22.) AB hatrozatban252 az e-nek a Minisztertancsot felhatalmaz rendelkezst s
az ennek alapjn kiadott, a brsg ltal fellvizsglhat llamigazgatsi hatrozatokrl szl 63/1981. (XII. 5.) MT rendeletet egyarnt megsemmistette
(1991. mrcius 31-ei hatllyal), megllaptotta tovbb, hogy az Orszggyls
a kzigazgatsi hatrozatok brsgi fellvizsglatra vonatkoz trvnyi szablyozs elmulasztsval mulasztsban megnyilvnul alkotmnyellenessget
idzett el.253
Az Alkotmnybrsg dntsnek alapjt az Alkotmny 50. -nak (2) bekezdse kpezte, amely szerint a Magyar Kztrsasgban a brsg ellenrzi a
kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgt. Megjegyezzk, hogy a ksbbiekben
a bri kontroll alkotmnyi alapjt tekintve a hangsly az 50. (2) bekezdsrl
ttevdtt az 57. (1) bekezdsre, amely szerint a Magyar Kztrsasgban
mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt brmely vdat, vagy valamely perben a jogait s ktelessgeit a trvny ltal fellltott fggetlen s prtatlan brsg igazsgos s nyilvnos trgyalson brlja el. Ennek legfontosabb
momentuma egy jabb alkotmnybrsgi hatrozat, nevezetesen a 39/1997.
(VII. 1.) AB hatrozat254 volt, amelynek rendelkez rszben hatrozta meg az
Alkotmnybrsg a bri kontroll legfontosabb tartalmi kvetelmnyt. gy
foglalt llst ugyanis, hogy A kzigazgatsi hatrozatok trvnyessge brsgi ellenrzsnek szablyozsnl alkotmnyos kvetelmny, hogy a brsg
a perbe vitt jogokat s ktelezettsgeket az Alkotmny 57. (1) bekezdsben
meghatrozott feltteleknek megfelelen rdemben elbrlhassa. A kzigazgatsi dntsi jogkrt meghatroz szablynak megfelel szempontot vagy mrct
kell tartalmaznia, amely alapjn a dnts jogszersgt a brsg fellvizsgl252

253
254

ABH 1990, 128., ld. PATYI Andrs: Kzigazgats Alkotmny Brskods. Gyr, Universitas,
2011. 131.
Ld. errl Patyi Andrs vlemnyt, PATYI (2002) i. m. 52.
ABH 1997, 263.

94

hatja (kiemels tlem, V.ZS.A.).255 Kvetkezskppen nem csak a bri fellvizsglat lehetsgnek ltalnossga, hanem a fellvizsglat rdemi jellege
(azaz a dnts tnybeli alapjainak s a mrlegels okszersgnek vizsglata) is
alkotmnyos kvetelmny.A korbbi alkotmnybrsgi hatrozat eredmnyeknt az e. bri fellvizsglatot korltoz szablya 1991. mrcius 31-vel hatlyt vesztette, s ezzel megnylt az t az e. alapjn hozott dntsek brsg
ltali fellvizsglatnak ltalnossga eltt. Az Orszggyls256 mdostotta az
e-t. Az j szably mr ltalban lehetv tette jogszablysrtsre hivatkozssal a hatrozatok fellvizsglhatsgt azzal, hogy a fellvizsglat kivteles,
szk kr kizrtsgt kellett trvnynek (a kizrt eseteket pontosan megjellve)
kimondania. Ez a megolds azta sem vltozott, lnyegben vltozatlanul vette
t azt a Ket. is.257
A szablysrtsek vonatkozsban a bri fellvizsglat ltalnoss ttele
vratott magra, ugyanis az Orszggyls hossz ideig gy gondolta, hogy az
rintett dntsek vonatkozsban elegend az emberi jogok s az alapvet szabadsgok vdelmrl szl, Rmban, 1950. november 4-n kelt Egyezmny
6. cikknek (1) bekezdshez (amelyet az 1993. vi XXXI. trvny hirdetett
ki) fztt fenntarts, mely szerint A kzigazgatsi hatsgok eltt szablysrts miatt foly eljrsokban Magyarorszg ez id szerint nem tudja biztostani a brsghoz forduls jogt, minthogy a hatlyos magyar jogszablyok nem
tesznek ilyen jogot lehetv a kzigazgatsi hatsgok szablysrtsi gyekben hozott jogers hatrozatval szemben. Csakhogy az Alkotmnybrsg a
63/1997. (XII. 12.) AB258 hatrozatban gy dnttt, hogy az idzett fenntarts
az Egyezmnnyel szemben ugyan vdi Magyarorszgot, m nem mentesti az
Orszggylst az Alkotmny 57. -nak (1) bekezdsben rtak all, ezrt a
szablysrtsi hatrozatok brsgi fellvizsglatnak kizrtsga mulasztsban
megnyilvnul alkotmnyellenessget okozott. Az Orszggyls a mulasztst a
szablysrtsekrl szl 1999. vi LXIX. trvnnyel kszblte ki.
Az ezredfordulra teht a kzigazgats bri kontrollja szk kr, trvnyben meghatrozott kivtelekkel ltalnoss vlt, nll kzigazgatsi brsg azonban nincs. A fellvizsglatot a rendes brsgok vgeztk els fokon
nagyrszt a megyei brsgok, illetve a Fvrosi Brsg, msodfokon az tltblk, vgl a Legfelsbb Brsg de ezek keretben nem felttlenl ltezik
nll kzigazgatsi kollgium. Igen sok helyen sszevont polgri-gazdasgikzigazgatsi kollgiumok mkdnek.

255
256
257
258

Ld. PATYI (2002) i. m. 53.


Ksedelmesen ugyan, 1991. jlius 31-i hatllyal.
Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 53.
ABH 1997, 365.

95

3.2. A magyar kzigazgatsi brskods terjedelmi krdsei


Futlag rintettk mr a kzigazgatsi hatsgi dntsek s a brsgi fellvizsglt terjedelmnek sszefggseit, gy jeleztk, hogy ha a brsg jogosult a
kzigazgatsi hatsg dntsnek megvltoztatsra, akkor lnyegben tveszi
a kzigazgatsi szervtl az elsdleges tevkenysget, azaz maga valstja meg a
kzigazgats cljt, ha viszont csak a kzigazgats dntsnek megsemmistsre terjed ki a felhatalmazsa, akkor ezt kveten a kzigazgatsi hatsgnak
jellemzen jra el kell jrnia. Ez a tmr lers lnyegben a kzigazgats s
a kzigazgatsi brskods kapcsolatnak sszes lnyeges elemt tartalmazza,
ezrt csak az van htra, hogy ezeket rszletezzk (mg ha nem is tzetes aprlkossggal, minthogy erre a kzigazgatsi hatsgi eljrs szablyainak trgyalsa hivatott).
A magyar kzigazgatsi brskods els alapvet jellemzje, hogy arra csak
a hatsgi dnts jogszablysrt volta ad okot.259 A rendszervltozst kvet vltozsokkal sszefggsben emltett ltalnossg teht gy rtend, hogy
immr az a f szably, hogy a kzigazgatsi hatsg hatrozata brsg eltt
megtmadhat, de nem brmely okbl, hanem csak jogszablysrtsre hivatkozssal. Eljrsjogi rtelemben s ez a msodik fontos jellemz ez azt jelenti,
hogy a bri fellvizsglat nem rendes, hanem rendkvli jogorvoslati eszkz.260
A rendes jogorvoslat szerept a bels t, a kzigazgatsi dntst hoz szerv felgyeleti szervhez forduls, a fellebbezs tlti be (amely nem jogcmhez kttt,
hanem brmely okra hivatkozssal trtnhet, mi tbb, lnyegben a fellebbezs
tnye, azaz a tmadott hatrozat megvltoztatsnak vagy megsemmistsnek
krse nmagban, indokok megjelense nlkl is elegend). Szintn a bri
fellvizsglat eljrsjogi rtelemben vett rendkvlisgnek kvetkezmnye az
a sorrendben harmadik sajtossg, hogy csak viszonylag rvid a megtmadand hatrozat kzlstl szmtott harminc napos hatridn bell lehet
krni.
A kvetkez sajtossg ismt a jogcmhez (jogszablysrts) ktttsgbl kvetkezik: a brsgnak mindenek eltt abban a krdsben kell llst foglalnia,
hogy a fellvizsglat felttelei fennllnak-e (gy a kereset hatridben, s az
arra jogosulttl rkezett-e), majd azt kell vizsglnia, hogy a megtmadott dntssel sszefggsben megllapthat-e a jogszablysrts (constatatio), mert
csak ezt kveten hozhat a megtmadott dnts hatlyt rint hatrozat. Ha
a brsg a jogszablysrtst nem llaptja meg, akkor a keresetet el kell utastania, s a megtmadott dnts vglegesen hatlyban marad. Ha viszont a

259
260

Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 110111.


Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 110111.; FAZEKASFICZERE i. m. 484485.

96

keresetet alaposnak tallja, s megllaptja, hogy a dnts jogszablysrt volt,


akkor gyakorolhatja tnylegesen a fellvizsglati hatalmt.261
Hazai szablyozsunk f szablyknt nem ruhzza t a brsgra a vgleges
kzigazgatsi dnts meghozatalnak jogt nem hramlik t a dnts joga
a brsgra , vagyis a jogszablysrts megllaptsa esetn a dnts megsemmistsrl, vagy a Ket. szhasznlata szerint hatlyon kvl helyezsrl
(cassatio) dnt, s hacsak ennek nincs valamilyen akadlya a hatsgot j
eljrsra ktelezi. Trvny kifejezett rendelkezse esetn, vagyis kivtelesen
azonban a brsgnak lehetsge nylik a jogszablysrt hatrozat megvltoztatsra (reformatio). Utbbi esetben nyilvnvalan a brsgi dnts lp a kzigazgatsi hatsg dntsnek a helyre.
A lertakhoz a teljessg rdekben hozz kell tenni, hogy a bri fellvizsglat jogszablysrtshez, mint jogcmhez ktse, rendkvlisge, s az ebbl
kvetkez tipikus kasszatrius felhatalmazottsga ellenre a fellvizsglat nem
formlis. A mr hivatkozott 39/1997. (VII. 1.) AB hatrozat rtelmben ugyanis
a fellvizsglatnak rdeminek kell lennie, vagyis az eljrsi jogi szablyossg
mellett ki kell terjednie az anyagi jogi krdsekre is, mgpedig oly mdon, hogy
a formlisan szablyos dntst az anyagi jogi szablyban megfogalmazott clok,
az gyfl trvnyes s alkotmnyos jogai tekintetben is meg kell vizsglni. A
brsg teht a dntst tnylegesen fellbrlja, msik krds, hogy ha hibsnak
tallja azt, ltalban nem maga hozza meg az j, helyes dntst, hanem e vgett
az gy visszakerl a kzigazgatsi szervezethez.262
Vgl utols sajtossgknt a brsg dntsnek megklnbztetett slyra hvjuk fel a figyelmet. Ha a kzigazgatsi hatsg dntst brsg fellvizsglta, s rdemben dnttt, akkor a dnts az Alaptrvny hatlyba lpst kveten alkalmazand, j alkotmnyjogi panasz kivtelvel, amely viszont
mr a brsgi dnts ellen irnyul tbb semmilyen ms jogorvoslati eszkzzel nem tmadhat (mg a kvetkezkben trgyaland krtrtsi per sem
rintheti a brsg fellvizsglati rendelkezst). Curia locuta, causa finita.263
Termszetes teht, hogy a kzigazgatsi brskods krdsvel mindig tallkozunk, akr a kzigazgats llamszervezeti helyt, akr mkdst, akr pedig
a szervezett vizsgljuk.
A kzigazgats bri kontrollja teht a legfontosabb jogorvoslati eszkz s az
emberi jogok vdelmnek lnyegi eleme,264 mgpedig hrom okbl. Ezek: az
sszes termszetes s jogi szemly jognak val alvetettsge, a jogok s ktele261
262
263

264

Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 390392.


Ld. PATYI (2002) i. m. 54.
Szent goston eredeti, a knoni jog rvnyre vonatkoz mondsa szerint: Roma locuta,
causa finita. Ezt alkalmaztuk a kzigazgatsi hatsg brsgi fellvizsglata sorn hozott
dntsre (Sermo, 131. 10).
Ld. PATYI (2002) i. m. 29.

97

zettsgek megismerhetsge minden jogalany szmra, valamint annak biztostsa, hogy a jog rvnyeslst fggetlen brk ellenrizzk, akik kiknyszerthet dntseket hoznak.265 A kzigazgatsi dntsek bri kontrolja kiterjedhet
a dntssel szemben elterjesztett kifogs teljes terjedelmre, de felttlenl ki
kell terjednie legalbb a dnts trvnyessgre. A bri eljrsnak tisztessgesnek, sszer tartamnak kell lennie, melynek sorn tisztessges s nyilvnos
meghallgatst kell biztostani a feleknek. Az eljrs nlklzhetetlen eleme a
hatkony vgrehajts, amely magban foglalhatja a kzigazgatsi dnts megsemmistst, valamely lehetsges dnts megtiltst vagy meghatrozott dntsre ktelezst. Hasonlan lehetv kell tenni a br szmra a krtrts megtlst vagy az okozott htrny ms mdon trtn orvoslsnak elrendelst,
s az eszkztrba tartozhat az ideiglenes vdelem (hazai terminussal: ideiglenes
intzkeds) biztostsnak lehetsge is. A brsgi fellvizsglat eredmnyeknt hozott dntsnek tartalmaznia kell az indokokat, valamint ha ilyennek
egyltaln helye van meg kell jellnie az ignybe vehet jogorvoslat mdjt.266

3.3. Az Alkotmnybrsg mint a bri fellvizsglat sajtos eszkze


Az Alaptrvny lnyegesen megvltoztatta az Alkotmnybrsg szerept, lnyegben a rendes brsgi szervezet cscsra helyezte, igaz, attl szervezetileg
elklnlt intzmnyknt, az Alkotmny hatlya alatt is volt azonban lehetsge a bri gyakorlat befolysolsra.267 Mivel az j szablyozs folytn ez a
korbbi szablyozs immr a jogtrtnet rsze, rdemes bvebben bemutatni.
A magyar jogban sokig vitatott volt a Legfelsbb Brsg jogegysgi hatrozatainak normatv termszete s lehetsges/szksges alkotmnybrsgi
kontrollja.268 Habr 1997. oktber 1-je ta az Alkotmny nem ismerte az irnyelvet s az elvi dntst,269 a korbban hozottak a Legfelsbb Brsg ellenkez
dntsig hatlyban maradtak. A kzvetlenl vagy kzvetve ktelez ervel

265
266
267

268

269

Ld. PATYI (2002) i. m. 8.


Ld. PATYI (2002) i. m. 3133.
Ld. KECSKS Lszl TILK Pter: A jogegysgi hatrozatok alkotmnybrsgi kontrolljnak
tervezett trvnyi szablyozsrl. Magyar Jog, 2004/1. 1110.
Ld. KUKORELLI Istvn: A Legfelsbb Brsg normaalkot tevkenysgrl. Jogtudomnyi
Kzlny, 1976/11.
Az Alkotmny korbban hatlyos szvege szerint: 47. A Magyar Kztrsasg Legfelsbb
Brsga elvi irnytst gyakorol az sszes brsgok bri mkdse s tlkezse fltt. A
Legfelsbb Brsg irnyelvei s elvi dntsei a brsgok szmra ktelezk., 1997. oktber 1-je ta a hatlyos rendelkezs: 47. (1) A Legfelsbb Brsg a Magyar Kztrsasg
legfbb brsgi szerve. (2) A Legfelsbb Brsg biztostja a brsgok jogalkalmazsnak
egysgt, jogegysgi hatrozatai a brsgokra ktelezek.

98

br magatartsi szablyt tartalmaz eszkzk kre azonban nem korltozdik


a formlis normkra, illetve a jogegysgi hatrozatokra.
A jogalkotsrl szl, korbban hatlyos 1987. vi XI. trvny (a tovbbiakban: Jat.) szerint a Magyar Kztrsasg normatv instrumentumai a jogszablyok s az llami irnyts egyb jogi eszkzei voltak. E normatv eszkzk
mellett tovbbi normatv tartalm vagy ilyenekhez kapcsold szoksokra s
szvegekre utal rendelkezseket is tallhattunk az Alkotmnyban, illetve (elssorban az alkotmnyos intzmnyekre vonatkoz) egyb jogszablyokban. Ide
tartozott mindenekeltt a trvnyjavaslat miniszteri indokolsa, melynek elksztst a Jat. rta el az elterjeszt szmra (40. ). Termszetesen nem lehet
vits, hogy a ktelez magatartsi szablyt a trvny szvege tartalmazza, s
nem az indokolsa, minthogy a jogalkotsi trvny a trvnyt s nem az indokolst nevezte jogszablynak. Ez nem csak elvi alapttelknt, hanem mr csak
azrt is egyrtelm, mert a trvnyjavaslat indokolst az elterjeszt az eredeti
szvegtervezethez csatolta, amely viszont a parlamenti vita sorn jelentsen mdosulhatott. Az indokols azonban a parlamenti dntst s kihirdetst kveten jogszablly, azaz normv vl trvnyhez szorosan kapcsold szveg,
amely annak rtelmezshez is segtsget nyjthat, mivel mindenkppen utal
arra, hogy a trvnyhoznak milyen elkpzelsei voltak a megalkotand magatartsi szablyokrl. A jogalkot szndkra hivatkozs az Alkotmnybrsg
hatrozataiban is elfordult,270 de jelentsgt cskkenti, hogy a jogszablyban
rtak (az abbl rtelmezssel kiolvashat magatartsi szablyok) a ktelezk mg
akkor is, ha a jogalkot szndka akrhonnan is derljn fny arra ms volt.
Ellenkez esetben kt prhuzamos jogrend alakulna ki, a jogszablyokbl kvetkez, valamint a jogalkot szndknak megfelel. Ez viszont figyelemmel
arra, hogy a jogszably betartsa az Alkotmny 77. -a (illetve az Alaptrvny
R. cikke) alapjn ktelez ellenkezne a jogbiztonsg alapttelvel, vagyis az
Alkotmnybl (Alaptrvnybl) foly azzal a kvetelmnnyel, hogy a kvetend magatartsi szablynak egyrtelmnek kell lennie.271 Ezzel a korltozssal
270

271

Ld. pl. a 10/2001. (IV. 12.) AB, 3/2001. (I. 31.) AB, 7/2000. (III. 23.) AB, 13/1998. (IV. 30.) AB,
33/1997. (V. 28.) AB, 38/1994. (VI. 24.) AB, 9/1994. (II. 25.) AB, 2/1994. (I. 14.) AB, 64/1993.
(XII. 22.) AB, 17/1993. (III. 19.) AB, 11/1993. (II. 27.) AB, 28/1991. (VI. 3.) AB hatrozatokat
(pontos fellelhetsgket ld. az irodalomjegyzkben).
Trtnetesen a mindennapi jogalkalmazs alkotmnyossgnak vonatkozsban az llampolgri jogok orszggylsi biztosnak ltalnos helyettese is hasonl eredmnyre jutott
a jogalkot szndkt illeten, amikor egy gyben a hatsg a jogalkot eltrnek felttelezett
szndkra hivatkozva nem hajtotta vgre az egybknt vilgos jogszablyi rendelkezst: Az
llampolgr szmra ugyanis jogot vagy ktelezettsget az alkotmnyos jogszably teremt,
gy a jogok tnyleges biztostsa s a ktelezettsgek teljestse sorn a jogszably elrsai
szerint kell eljrni. A jogalkot szndka a jogszably elrsain kvl esik, tartalmt tekintve
pedig olyan politikai trekvs, amely a jogalkotsi aktus befejezsvel elveszti jelentsgt.
Ettl kezdve ugyanis egy jabb, ellenttes irny jogalkoti aktusig a szndk megvalsulsa jogszablyknt mg a jogalkot eltr szndkval szemben is alkotmnyos vdelmet

99

ugyan, de tartalma miatt a trvny indokolst mgis normatv tartalmnak


kell tekinteni.
A legfontosabb, a jogalkotsi trvnyben nem emltett normatv eszkz az
Alkotmnybrsg hatrozata volt. Az Alkotmnybrsg alkotmnyellenessg
megllaptsa esetn megsemmisthette a trvnyeket s ms jogszablyokat,
hatrozata pedig az Alkotmnybrsgrl szl 1989. vi XXXII. trvny (a
tovbbiakban: Abtv.) szerint mindenkire ktelez volt. Hatrozata teht mindenkppen normatv tartalm: ez klnsen akkor rhet tetten, amikor az
alkotmnyellenessget kimond s a jogszablyt megsemmist hatrozat rendelkez rsze a jogszably szvegt ktelez ervel trli az egyb normatv eszkzk kzl.
A magatartsi szablyt ebben az esetben a jogalkalmaznak cmzett tilalmat valamely jogszably alkalmazsra a hatrozat rendelkez rsze tartalmazza, ez egyrtelmen ktelez, mgpedig a trvny rendelkezse folytn
mindenkire. Ebbl viszont az kvetkezik, hogy a ktelez magatartsi szably
a normatv tartalom az indokolsbl nem olvashat ki, pontosabban: a rendelkez rsznek ellentmond indokols nem ment a rendelkez rsznek megfelel magatartsi ktelezettsg all. gy tnik teht, hogy az alkotmnybrsgi hatrozat s indokolsa egymssal hasonl viszonyban ll, mint amit a
jogszablyok esetben lttunk.
Csakhogy az Alkotmnybrsg hatrozatnak rendelkez rszt s indokolst egyszerre kszti egyazon testlet, a kt szvegrsz teht nem vlik el egymstl. A jogalkots, illetve az indokolsi ktelezettsggel rintett szkebb terlet, a trvnyhozs esetn a jogszably megalkotsa teljesen elvlik az indokols
megszerkesztstl: a jogalkot a tervezetet beterjeszt indokolstl fggetlenl dnt, dntsnek egyetlen valdi indoka pedig az akarata: sic volo, sic iubeo!
Az Alkotmnybrsg (s persze a rendes brsgok) hatrozatnak indokolsa ezzel szemben a dntsk megmagyarzst, racionlis igazolst jelenti.272
Anlkl teht, hogy eldntennk, hogy az Alkotmnybrsg hatrozatai menynyiben tekinthetk egy-egy krdst a stare decisis erejvel eldnt aktusnak,273

272

273

lvez. A jogszably esetleg homlyos tartalmnak rtelmezse esetn nem kifogsolhat felttlenl a jogalkoti szndkra val visszatekints, de ennek eredmnye nem mentest a jogrtelmezs ktelez szempontjainak val megfelels all. gy semmifle jogalkoti szndk
esetn sem lehet eltekinteni az Alkotmny elrsainak megfelel, ellentmondsmentes jogszablyi rendelkezs elrsa all. A jogalkoti szndk kutatsa esetn arra is figyelemmel
kell lenni, hogy az esetenknt nem ismerhet meg (ha pldul a rendelkezs a trvnyalkotsi
folyamat sorn indokols nlkli mdost indtvnyknt kerlt a szvegbe), vagy a megvltozott krlmnyek miatt nem rtelmezhet (ez trtnik a rendszervltozs eltt keletkezett
egyes trvnyek esetn). (OBH 3072/1998. szm gy).
Ld. errl BRAGYOVA Andrs: Az Alkotmnybrskods elmlete. Budapest, KJK MTA
JTI, 1994. 149208.
Ezek a fogalmak ugyan a common law jogelmletre jellemzk, hasznlatuk mgsem nknyes, ha figyelembe vesszk, hogy Bragyova szerint pldul az alkotmnybrskods

100

illetve hogy indokolsuk mely rszei tekintendk ratio decidendi s mely rszk
obiter dictum sly szvegeknek, pusztn a dntst igazol jelleg miatt elmondhatjuk, hogy a tartalom normativitsa szempontjbl az Alkotmnybrsg hatrozatnak indokolsa ersebb, mint a trvny indokolsa.
A jogegysgi hatrozat normatv erejt a szakirodalom rszletesen elemezte.274
A jogegysgi dnts indokolsrl a dnts megtmadhatatlansga s az indokols igazol jellege miatt ugyanaz elmondhat, mint az Alkotmnybrsg
hatrozata esetben. A brsgok szervezetrl s igazgatsrl szl 1997. vi
LXVI. trvny (a tovbbiakban: Bszi.) rendelkezsei szerint a jogegysgi dnts a joggyakorlat tovbbfejlesztse vagy az egysges tlkezsi gyakorlat biztostsa rdekben elvi krdsben volt hozhat, valamint akkor, ha a Legfelsbb
Brsg valamely tancsa jogkrdsben el kvnt trni a Legfelsbb Brsg
msik tlkez tancsnak hatrozattl (Bszi. 27. ). Ebbl a rendelkezsekbl a jogegysgi hatrozat normatv erejn tl mg egy kvetkeztets levonhat. Mivel a Legfelsbb Brsg a korbbi dntstl csak jogegysgi hatrozat
alapjn trhetett el, a Bsz. az Alkotmny ltal a jogegysgi hatrozatot illeten
lnyegben deklarlt a stare decisis elvet kiterjesztette a Legfelsbb Brsg
sszes dntsre. Ebbl addan a Legfelsbb Brsg sszes dntse viszszamenleg a jogegysgi dnts alkotmnyba foglalst megelz idre is
normatv ert nyert. Megjegyezzk, hogy ezen az Alaptrvny s a hatlyos
brsgi szervezeti trvny sem vltoztat, vagyis megllaptsaink ma is rvnyesek. Kijelenthet teht, hogy a Legfelsbb Brsg s a Kria (jogegysgi
s egyb) dntsei normatv ervel brnak, ktelez magatartsi szablyt tartalmaznak. Az Alkotmnybrsg s a Legfelsbb Brsg (valamint ma a Kria)
hatrozatainak indokolsa ugyan nem maga tartalmazza a ktelez magatartsi
szablyt, kzvetlen normatv ervel ezrt nem br, ugyanakkor a magatartsi
szabllyal kzvetlen kapcsolatban ll, azt hivatott igazolni. A ktelez magatartsi szablytl megalkotsa folytn vagy ppen racionlis megfontolsokbl
van tvolabb a trvnyjavaslat indokolsa s a prhuzamos indokols.
Az elzekben rtak igazoljk, hogy az Alkotmnyon alapul jogrend bonyolultabb, semhogy pusztn egy-egy normatv tartalmat hordoz eszkzt
kibocstjtl fggen tekinthetnnk alkotmnybrsgi kontroll trgynak
(msik krds persze, hogy nem minden normatv eszkzt kell felttlenl az
Alkotmnybrsg vizsglatnak alvetni).275
A korbban hatlyos Abtv. kzvetlenl ugyan nem tette lehetv a Legfelsbb
Brsg jogegysgi hatrozatainak alkotmnyossgi fellvizsglatt a legfbb
alkotmnyvdelmi szerepet ellt Alkotmnybrsg ltal (ma erre a Kria
274

275

valamilyen mrtkben megkveteli a precedenser elfogadst, ld. BRAGYOVA i. m. 188.


Ld. KECSKSTILK i. m., vagy TILK Pter: A jogegysgi hatrozatok alkotmnybrsgi fellvizsglatnak lehetsgrl. Magyar Jog, 2001/10. 588599.
V. KECSKSTILK i. m. 13., ill. TILK i. m. 590.

101

dntseivel szemben az Alaptrvny rendelkezsei szerint egyrtelmen lehetsg van), kzvetve azonban erre kt mdszer is knlkozott.
Egyrszt az Alkotmnybrsgnak lehetsge volt arra, hogy mintegy ellenjogegysgi hatrozatknt meghatrozza a jogegysgi hatrozat alapjul szolgl
jogszably egyedl alkotmnyos rtelmezst. Holl Andrs ezzel kapcsolatos
vlemnye szerint: ha az Alkotmnybrsg a jogegysgi dntssel rtelmezett
jogszably megsemmistse helyett meghatrozza a jogszably alkalmazsnl
irnyad (a jogegysgi hatrozattal ellenttes tartalm) alkotmnyos kvetelmnyeket, ez a meghatrozs mivel az Alkotmnybrsg dntse mindenkire
ktelez a Legfelsbb Brsgra is irnyad.276 A msik mdszer a jogegysgi
hatrozatbeli rtelmezs elfogadsa, s arra tekintettel a trgyul szolgl jogszably megsemmistse. Mindkt mdszer alkalmazsa az l jog doktrnjn
nyugszik, az Alkotmnybrsgnak azon a sajt hatskrre (s annak gyakorlsra) vonatkoz dntsn, amely szerint nem a normaszveget nmagban,
hanem az rvnyesl, a hatlyosul s megvalsul normt, azaz az l jogot
kell az Alkotmny rendelkezseinek tartalmval s az alkotmnyos elvekkel
sszevetnie, tovbb l jog alatt a jogszablyt rtelmezett s alkalmazott
tartalmval egyttesen kell rteni.277 Az l jog doktrna racionlis igazolst a hatrozat a kvetkezkben adja: Valamely jogszably alkotmnyossga
nyilvnvalan csak szvegrtelme s normatartalma alapjn brlhat el. Az
Alkotmnybrsg fenti gyakorlata azonban nem csak normatv okbl ktelez, illetve pusztn racionalitsa miatt volt alkalmazhat, hanem az Alkotmny
rendjbl szksgkppen kvetkezett.
Kecsks Lszl s Tilk Pter a mr hivatkozott rsukban gy foglaltak llst, hogy a jogegysgi hatrozat alkotmnyossgnak fellvizsglatt lehetv
lehetett volna tenni, ha viszont nem ez lett volna a cl, akkor a Legfelsbb
Brsg jogegysgi hatrozatnak alkotmnybrsgi kontroll alli mentestst, kivtelt csak egyflekppen lehet teljes biztonsggal s megnyugtatan elrni: kifejezett alkotmnyi vagy trvnyi tiltssal.278 Ezt azta az Alaptrvny
megtette, igaz, fordtva: kifejezetten lehetsget biztostott a brsgi dntsek,
s ezek rszeknt rtelemszeren a jogegysgi hatrozatok alkotmnybrsgi
fellvizsglatra. Ez azonban korbban sem volt kizrhat.
A jogegysgi hatrozatot rint alkotmnybrsgi kontroll kifejezett megtiltsa a logikai lehetsg ellenre az Alkotmny rendjben dogmatikai okbl
mgis kptelensghez vezetett volna. Klnbsget kell tenni ugyanis a felttelezett tilalom kt lehetsges trgya, a jogegysgi hatrozat mint nll norma276

277
278

Ld. HOLL Andrs: A bri precedensjog kezdetei Magyarorszgon. In: BENISN GYRFFY
Ilona (szerk.): tdik Magyar Jogszgyls. Budapest, Magyar Jogsz Egylet, 2000. 44., idzi: TILK i. m. 594. s KECSKSTILK i. m. 1819.
57/1991. (XI. 8.) AB hatrozat, ld. SLYOM (2001) i. m. 51.
Ld. KECSKSTILK i. m. 15.

102

tv eszkz s a jogegysgi hatrozat tartalma mint l jog kztt. Az termszetesen tilthat lett volna, hogy az Alkotmnybrsg kzvetlenl (nllan)
vizsglhatja a jogegysgi hatrozatot, ez azonban lnyegben j helyzetet nem
teremtett volna, ha nem trsul hozz egyszersmind a jogegysgi hatrozat tartalmnak figyelembe vtelre vonatkoz tilalom is. A tartalmi kontroll kizrsa
nlkl ugyanis a tilalom ellenre az Alkotmnybrsg kzvetlenl nem, az l
jog doktrnja alapjn azonban kzvetve hatskrrel brt a jogegysgi hatrozat
alkotmnyossgnak vizsglatra.
Ha viszont a jogalkot a jogegysgi hatrozat kzvetett alkotmnybrsgi
kontrolljt is ki akarta volna zrni, az l jog doktrnjnak alkalmazst kellett volna megtiltania, mgpedig ltalban, az alkotmnybrsgi eljrs sszes
lehetsges trgyra vonatkozan. Egy ilyen tilalom azonban ellentmondana a
jogszably alkotmnyossga tartalmi vizsglatra val jogosultsgnak, kvetkeztben teht nem maradna ms, mint az alkotmnyossg formai kontrollja,
vagyis annak vizsglata, hogy az rintett jogszablyt a jogalkotsra irnyad
szablyoknak megfelelen alkottk-e. Csakhogy a fentiekben rtak szerint az
Alkotmny anyagi termszet, s az Alaptrvny is az, ezrt az Alkotmnyossg
vizsglatnak szksgkppen ki kell terjednie a jogszably tartalmnak vizsglatra is. Annak megtiltsa teht, hogy az Alkotmnybrsg a jogszably alkotmnyos rtelmezst meghatrozza a korbban hatlyos Alkotmny keretei
kztt lehetetlen eredmnyhez vezetett volna, kvetkezskppen ilyen tilalom
nem volt kimondhat (s ugyanez igaz az Alaptrvny tekintetben is).
A jogegysgi hatrozat kzvetlen alkotmnybrsgi fellvizsglata teht
ppensggel megtilthat lett volna, tartalmnak figyelembevtele azonban az
Alkotmny rendjben sem volt megakadlyozhat. Ez pedig ltalban a jog, kzelebbrl a kzigazgatsi jog, azon bell pedig a bri fellvizsglat elvi szuperfrumv tette az Alkotmny hatlya alatt is az Alkotmnybrsgot. Az Alaptrvny hatlybalpst kveten ez mr nem vitatott, az Alkotmnybrsg s
a Kria kztti munkamegoszts pontos hatrai azonban nehezen alakultak ki.

4. Az Alaptrvny s a kzigazgatsi brskods dilemmi


4.1. Az Alaptrvnyhez vezet t dilemmi
Az Alkotmny keretei kztt mkd brsgi rendszerhez tartoznak kellett
teht rteni az Alkotmnybrsgot is, amely a rendes brsgoktl elklnlt,
ugyanakkor bri tevkenysget vgz, vagyis dogmatikai rtelemben igazsgszolgltatsi szervezet volt. Az Alaptrvny megalkotsa eltt gy a brsgi szervezet hrom legfbb jellemzje szerint ktszerepls, aszimmetrikus s
szeparlt volt. Mindhrom jellemz knnyen belthat. Mivel az Alkotmny

103

32/A -a s 45. -a az Alkotmnybrsg s a rendes brsgi szervezet kztt


semmilyen formlis, szervezetszer kapcsolatot nem llaptott meg, a kt intzmny az llami berendezkeds egymstl elklnlt, nll szereplje volt,
szervezeti mreteit s bels tagoltsgt tekintve azonban egymshoz kpest
aszimmetrikusak. Mg a rendes brsg ngyszint intzmnyi struktraknt
mkdtt (helyi s munkagyi brsgok, megyei (s Fvrosi) brsgok, 2003tl tltblk, valamint a Legfelsbb Brsg), az Alkotmnybrsg egysges,
utols formjban tizenegy tag testlet volt, amely legfontosabb dntseit teljes lsn, egyes alacsonyabb szint jogforrsok kontrolljt pedig tancslsen
hozta.279 A szeparltsg abban is megnyilvnult, hogy klnleges az elz
cmben elemzett jogrtelmezssel juthatott csak el az Alkotmnybrsg a
Legfelsbb Brsg jogegysgi hatrozatainak fellvizsglathoz.
Az alapjellemzk termszetesen kibonthatk, s ilyenknt meghatrozhatk
az Alkotmny igazsgszolgltatsi rendszernek elnyei s htrnyai is. Ezeket
most csak a sajt tmnk szempontjra figyelemmel vgezzk el.
Az intzmnyrendszer ktfejsge ellenre az Alkotmnybrsgtl teht
eltekintve a rendes brsgi rendszer leginkbb az angol modellhez hasonltott, azaz egysges volt, ezrt a kzigazgatsi, bntet s polgri gyek legalbb
a Legfelsbb Brsgon tallkozhattak. Ennek intzmnyes formja is ltezett,
a tbb kollgiumot rint jogegysgi gyeket mindegyikk tagjaibl sszelltott jogegysgi tancs dnttte el, ennek kvetkeztben (in abstracto) a jogrl,
illetve (in concreto) az egyes jogszablyi rendelkezsekrl nem (vagy kisebb
valsznsggel) alakult ki eltr rtelmezs. Ennek pedig elvi jelentsg kvetkezmnyeknt rvnyeslhetett a jogbiztonsg, a polgri, bntet, kzigazgatsi gyek egyarnt a Legfelsbb Brsgon rtek vget (illetve csak egszen
klnleges esetben, a jogegysgi hatrozat esetn kerlhetett rendes brsgi
gy az Alkotmnybrsg el, eseti gy nem280).
A ktfejen egysges rendszer nyilvn htrnyoktl sem volt mentes.
Eltekintve attl, hogy a ktfejsg a harmadik hatalmi gon bell vetlkedst
eredmnyezett a kt szervezet kztt, amit nagyrszt az 1997-es igazsggyi
reform oldott fel, amely a Legfelsbb Brsg elnkt az Alkotmnybrsg elnkhez hasonlan a kztrsasgi elnkkel azonos kzjogi helyzetbe hozta,281
de mg a Szent Istvn llamalaptsnak emlkrl s a Szent Koronrl szl
2000. vi I. trvny sem szntetett meg teljesen, mivel 5. -a szerint a Szent
Korona Testletnek a Legfelsbb Brsg elnke nem tagja. Ennl jval jelentsebb htrny, hogy az Alkotmnybrsg csak a jogalkots kontrolllsra kapott felhatalmazst, az tlkezs alkotmnyossgnak biztostsa (a jogegysgi
279

280
281

Abtv. 3032. -ai, ld. VINCZE Attila et al.: Az Alkotmnybrsg. In: JAKAB (2009) i. m. 1159
1160.; BALOGH i. m. 384385.
Ld. 57/1991. (XI. 8.) AB hatrozat (ABH 1991, 272), SLYOM (2001) i. m. 235237.
Ld. Herbert KPPER: A bri szervezet. In: JAKAB (2009) i. m. 11591160.

104

hatrozatokat leszmtva) nem tartozott a hatskrbe, azt csak kzvetetten, az


l jog doktrnja alapjn tudta rtkelni, mgpedig a brsg ltal rtelmezett
jogszablyon megtorolva az esetleg alkotmnyellenes bri rtelmezst.
A szervezeti megoldsnak a kzigazgatsi brsgi gyekre gyakorolt hatsra Patyi Andrs mutattott r a legvilgosabban.282 Az a tapasztalat, hogy
kzigazgatsi gyek (klnsen Legfelsbb Brsg ltali fellvizsglat esetn)
a polgri gyekhez hasonlan idben elnylnak, ami nemcsak az igazsgszolgltatst, de a kzigazgatsi dntseket meghoz vgrehajt hatalmat is kevss
hatkony sznben tnteti fel, taln nem felttlenl tulajdonthat a szervezeti
megoldsnak (habr a megyei brsg elnknek az a joga, hogy az egyes brkat
a klnfle kollgiumokba beossza, illetve a kollgiumvezet gyelosztsi joga
sszevont polgri-kzigazgatsi vagy polgri-gazdasgi-kzigazgatsi kollgium esetn283 nyilvn befolysolta a kzigazgatsi gyek elbrlsnak idszersgt). Az viszont ktsgtelen rendszerhiba mg ha megfelel jogalkotssal
kikszblhet is lett volna , hogy a kzigazgatsi brskods rtelmetlenl
szttagolt volt: a kzigazgatsi brskods f frumai a megyei brsgok voltak, amelyek a Pp. kzigazgatsi perekre irnyad XX. fejezete alapjn jrtak
el. Mellettk azonban a helyi szint munkagyi (kln)brsgok is kaptak kzigazgatsi brsgi hatskrt, mgpedig a Pp. 349. -nak (5) bekezdse alapjn,
a trsadalombiztosts s a munkagyi igazgats krbl. Specilis szablyok
vonatkoztak a vlasztsi brskodsra, klnsen pedig az Orszgos Vlasztsi
Bizottsg npszavazssal kapcsolatos dntseire, amelyekkel szemben a bri
jogorvoslatot az Alkotmnybrsg gyakorolta. Vgl ltalnos polgri per keretben is dltek el kzigazgatsi jelleg gyek (fknt az intzmnyfenntarti
igazgats krbl).284
llspontunk szerint a kzigazgatsi brskodsnak az Alkotmny rendszern alapul htrnyai kikszblhetk jelents talakts nlkl, az egysges
brsgi szervezet fenntartsa mellett is. Ezzel osztjuk Kozma Gyrgynek a
Legfelsbb Brsg, illetve a Kria kollgiumvezetjnek nzeteit285 , hogy
nlklzhetetlen a kzigazgatsi tlkezs nllsodsa legalbb a bri szervezet alsbb szintjn vagy szintjein, de a rendszer egsze nem ignyel talaktst.
Msfle bri attitdt kvetel meg ugyan a kzigazgats bri kontrollja, mint
a polgri peres tlkezs, de az egysges szemllet s joggyakorlat biztostsra
alkalmas lehet a kzs legfels szint.

282
283

284
285

Ld. PATYI Andrs: A bri kontroll kihvsai. Jog-llam-Politika, 2011. Klnszm. 5362.
Ld. ZANATHY Jnos (szerk.): Az igazsggyi szervek mkdse (brk, gyszek, gyvdek).
Kommentr a gyakorlat szmra. Budapest, HVG-Orac, 2008. 396398.
Ld. PATYI (2011) i. m. 5861.
Ld. KOZMA Gyrgy: Merre tovbb kzigazgatsi brskods? j Magyar Kzigazgats,
2009/2. 5155.

105

Komoly rvek szlnak ugyanakkor a rendes brsgoktl elklnlt kzigazgatsi brsgi szervezet ltrehozatala mellett is, s ezek az Alaptrvny
elksztsvel prhuzamosan fel is ersdtek. Ktsgtelen, hogy a legtbb eurpai orszgban (az Egyeslt Kirlysgot leszmtva) elklnlt kzigazgatsi brsg mkdik. Az is tny, hogy van hazai hagyomnya (Kirlyi Kzigazgatsi
Brsg) s a kzjogszok egy rsze szinte felttel nlkl tmogatja, tovbb lehetsget knl a kzigazgatsi gyek sajtossguknak megfelel kezelsre.286
Nem hagyhatjuk azonban sz nlkl, hogy ha a kzigazgatsi klnbrsgok az Alaptrvny rendszerhez igaztva jttek volna ltre, azaz a rendes brsgokbl hastottuk volna ki az j alrendszert kpez szervezetet, s azok a rendes brsggal prhuzamos intzmnyknt mkdnnek mrpedig erre volt
a legnagyobb esly az Alkotmnybrsg fenntartsa esetn, akkor bizonyos
elnyk mellett a korbbi rendszer egyes htrnyai sem lettek volna kszblhetk, mikzben j htrnyok is jelentkeztek volna. Tny persze, hogy a francia
modellre ttrs (mert ez tulajdonkppen azt jelenten) biztostotta volna, hogy
a kzigazgatsi brskods egysges eljrsban trtnjk, s az vlheten fel is
gyorsulna, ennek raknt azonban hromfej, szimmetrikus, de szeparlt rendszer alakult volna ki.
Egy ilyen megolds esetn a korbban ktfej igazsgszolgltatsi hatalmi
g hromfejv vlsa kvetkeztben vlheten folytatd, st nvekv vetlkeds mellett az Alkotmnybrsg vltozatlanul csak a jogalkotst kontrolllhatta volna, az tlkezst tovbbra sem. Mindennek raknt egy ilyen megolds
vlasztsa esetn megsznne a rendes brskods egysge, az azonos letviszonyon alapul kzigazgatsi, illetve polgri/bntet gyek mr nem tallkozhatnnak, ezrt cskkenne a jogbiztonsg (az utbbi felvets nem spekulatv
okoskods: a Polgri Trvnyknyvben konstitutv adsvteli felttelknt meghatrozott ingatlan-nyilvntartsi bejegyzs mindkt igazsgszolgltatsi gon
tmadhat: a bejegyz kzigazgatsi hatrozat fellvizsglata krhet ma is a
kzigazgatsi perek szablyai szerint, ugyanakkor maga gylet rvnytelensge
miatt is indthat per, amelyet a Pp. ltalnos szablyai alapjn kell elbrlni;
mindkt perben alkalmazni s rtelmezni kell az ingatlan-nyilvntartsi jogszablyokat287).
Nem ok nlkl merlt fel teht az nll kzigazgatsi brsgi szervezet
kialaktsa esetre a htrnyok kiegyenslyozsa cljbl az egyestett brsgi
rendszer modelljnek lehetsge,288 amelynek alkalmazsa esetn a kzigaz286

287

288

Ld. ROZSNYAI Krisztina: Kzigazgatsi brskods Prokrusztsz-gyban. Budapest, ELTE


Etvs, 2010.
Az ingatlan-nyilvntartsi bejegyzs kiigaztsa irnti per nem kzigazgatsi per, BDT
2011. 2402 (Brsgi Dntsek Tra, 2011/1./19.).
Ld. errl: VARGA Zs. Andrs FRHLICH Johanna (szerk.): Kzrdekvdelem. A kzigazgatsi
brskods mltja s jvje. Budapest, PPKE JKKIM, 2011.

106

gatsi klnbrsgok ltrehozatalbl szrmaz elnyk mellett a htrnyok


kikszblhetk lettek volna, st, tovbbi elnyk is szrmazhattak volna a
szttagoltsg megszntetse esetn, kevs maradk htrnnyal.289 A felvetett modell azzal szmolt, hogy ltrejn a kzigazgatsi klnbrsg (a rendes brsgokbl trtn kihastssal, esetleg a munkagyi brsgok nlkl),
ugyanakkor a korbbi formjban megsznik az Alkotmnybrsg, s ezzel
prhuzamosan ltrejn egy egysges legfelsbb tlkezsi s normakontrollt
vgz brsg, a hagyomnyos elnevezst tvve, a Kria.
Ebben a modellben az egysges Krin bell rszben nll testletknt
mkdhetne a korbbi Legfelsbb Brsg s az j Kzigazgatsi Legfelsbb
Brsg, illetve ez lthatn el a normakontrollt is (alkotmnybrskods). A
Krinak termszetesen nll (f)elnkre is szksge lett volna, de ennek a
tisztsgnek a ltrehozsa nem jelenthetett volna klnsebb dogmatikai vagy
legisztikai gondot. A legnehezebben megoldhat problmt az alkotmnybrskodsi funkci jelenten, de ennek megoldsa sem lett volna lehetetlen. Nem
lett volna agglytalan ennek a feladatnak a rendes brsgokra bzsa, mert
a kontinentlis magnjogi dogmatikn edzett brk nehezen tudnk az alkotmnynl alacsonyabb szint jogszablyokat egyidejleg alkalmazni s fellbrlni.290 Radsul ehhez az eljrsjogi szablyokat igen jelentsen t kellett
volna alaktani. Ezrt a modell az egysges Kria esetn is azzal szmolt, hogy
rszben kln kell vlasztani a rendes brsgi s az alkotmnybrsgi feladatokat. A legegyszerbben ezt gy tallta megoldhatnak, ha az alkotmnybrskodsban nem a Kria teljes lse vett volna rszt, hanem a Legfelsbb
Brsg, az j Kzigazgatsi Legfelsbb Brsg s a Kria (f)elnke, tovbb
az alkotmnybrskods gyakorlsra vlasztott/kinevezett tovbbi 6-8 br.
Az gy kialaktott egyfej, szimmetrikus, integrlt modell hatkonysgt
fokozhatta volna egy olyan megolds, amelyben a korbbi Alkotmnybrsg
egyes feladatait (klnsen az nkormnyzati rendeletek normakontrolljt) a
kzigazgatsi klnbrsg vette volna t (ez az alkotmnyjogi panasz tekintetben is szba kerlhetne, de ez ellen szlt az alkotmnyjogi panasz intzmnynek kiterjesztse nmet mintra a brsgi dntsekre is; ebben az
esetben ugyanis a Krinak mint alkotmnybrsgnak kellett volna sajt dntsvel szemben eljrnia). A modell hatkonysgt tovbb fokozhatta volna, ha
az j kzigazgatsi klnbrsg csak ktszintknt (s esetleg a rendes brsg
is csak hromszintknt) jtt volna ltre.
289

290

A modell mint ltni fogjuk a rendes brsgi rendszer s a hatlyos Alkotmny szerint
nll Alkotmnybrsg sszevonsn (illetve a kzigazgatsi klnbrsg ezen belli ltrehozsn alapul). A gondolat nem teljesen j, felmerlt mr a 90-es vek kzepn is. Ld.
HALMAI Gbor hozzszlsa a brsgi szintek vitjhoz. Jogllam, 1994/2. 2427.
POKOL Bla: A jog szerkezete. Budapest, Gondolat Felsoktatsi Koordincis Iroda, 1991.
114115.

107

Ha a mr megszokott mdon szmba vesszk az egyestett modell elnyeit, illetve htrnyait, azt talljuk, hogy kifejezett elnyknt jelentkezne, hogy
minden korbbi bri feladat elltsa folyamatos maradna, a polgri s bntet
eljrsok nem lassulnnak, mikzben az j kzigazgatsi brskods egysges
eljrsban trtnhetne, s ezltal a kzigazgatsi brskods felgyorsulhatna.
Tovbbi elnyknt a teljes brsgi rendszer egysges lenne, minden gy tallkozna a Krin mint alkotmnybrsgon (nem lenne kt vagy hrom fej),
a Kria termszetesen a jogalkalmazs alkotmnyossgt is kontrolllhatn,
ezltal nvekedne a jogbiztonsg. Az egy brsgon belli elklnlt testletek
lte nem lenne idegen Eurpban, ugyanis lnyegben gy mkdik az Eurpai
Uni Brsga is. Vgl az j rendszer minimlis kltsgigny mellett lett volna
ltrehozhat (kltsget csak a kzigazgatsi kln brsgok ltrehozatala ignyelne). Igazn komoly kifogs csak az Alkotmnybrsg szervezeti formjnak megsznse miatt lett volna felvethet, de az sszes funkci megtartsra
tekintettel ez is elfogadhat htrny.

4.2. Az igazsgszolgltatsi rendszer meghatrozottsga


az Alaptrvnyben
Magyarorszg Alaptrvnynek elfogadsval az Orszggyls mint alkotmnyoz hatalom vgl rszben (st, a kzigazgatsi brskods tekintetben
teljesen) nyitott megoldst vlasztott. Elklnlt intzmnyknt szablyozta az
Alkotmnybrsgot s a rendes brsgi szervezetet, a kzigazgatsi brsgot
pedig (a munkagyi brsggal egytt) opcionlis lehetsgknt rendelte (hagyta) szablyozni a (minstett) trvnyhoz hatalom birtokban (azaz sarkalatos
trvnyben).
Az Alaptrvny 24. cikke ugyanis az Alkotmnybrsg, mint az Alaptrvny
vdelme legfbb szervnek hatskrbe utalta az elfogadott, de ki nem hirdetett trvnyek s az Alaptrvny, valamint nemzetkzi szerzdsek sszhangjnak vizsglata mellett (amit tbbfle eljrsban tesz meg) a bri dntsek
s az Alaptrvny sszhangjnak vizsglatt (alkotmnyjogi panasz alapjn).
A 25. cikkben pedig csak a legfbb brsgi szerv, a Kria ktelez ltrehozst rendelte el (s feladatul szabta a brsgok jogalkalmazsa egysgnek
biztostst, a brsgokra ktelez jogegysgi hatrozat tjn), valamint arrl
rendelkezett, hogy a brsgi szervezet tbbszint, de a szintek kialaktst sarkalatos trvnyre hagyta. A kzigazgatsi brsgokrl pedig mindssze annyit
mond, hogy az gyek meghatrozott csoportjaira klnsen a kzigazgatsi
s munkagyi jogvitkra kln brsgok ltesthetk. Ez a megolds persze

108

nem elfogadhatatlan alkotmnyossgi szempontbl291 (habr tbben vitattk 292),


de feltn az alkotmnyozi bizonytalansg, ha azt is figyelembe vesszk, hogy
mikzben a brsgi hatskrk meghatrozsnl a bntetgyeket s a magnjogi jogvitk eldntst egyetlen francia bekezdsben intzi el, hrom tovbbi hatskrt is biztost a kzigazgatsi gyekre:
(2) A brsg dnt
a) bntetgyben, magnjogi jogvitban, trvnyben meghatrozott egyb
gyben;
b) a kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgrl;
c) az nkormnyzati rendelet ms jogszablyba tkzsrl s megsemmistsrl;
d) a helyi nkormnyzat trvnyen alapul jogalkotsi ktelezettsge elmulasztsnak megllaptsrl.
Az Alaptrvny alapjn teht a brsgi szervezetrl ltalban, azon bell
pedig a kzigazgatsi brskodsrl nem mondhat el, hogy vgleges megolds
lenne. Egyfell az alkotmnyoz fenntartotta a ktszerepls modellt, csakhogy
az voltakppen mr nem szeparlt. Azltal ugyanis, hogy az Alkotmnybrsg
alkotmnyjogi panasz folytn immr a rendes brsgok hatrozatait is fellvizsglhatja az Alaptrvnnyel val sszhang szempontjbl, eljrsi kapcsolatot hozott ltre a kt szerepl kztt. Az Alkotmnybrsg s a rendes
brsgok lkn a Krival vltozatlanul elklnlt alkotmnyos alapintzmnyek, de immr nem teljesen fggetlenek egymstl. Hierarchikus viszony nincs kzttk, de a harmadik hatalmi g feje 2012. janur 1-jtl kezdden vitathatatlanul az Alkotmnybrsg, mivel ez hozza meg azt a dntst,
amelyet ms intzmny mr nem brlhat fell. A Kria dntst viszont igen:
az Alkotmnybrsg. A kapcsolat rszleteit az Alaptrvny ugyan nem llaptja meg, az viszont kivilglik, hogy az j rendszer, amely formlisan a nmet
brsgi modellhez hasonlt, ktszerepls, aszimmetrikus, integrlt (vagy kvzi
szeparlt).

4.3. Az Alaptrvny ltal hagyott mozgstr


Az Alaptrvny teht jelents mozgsteret hagyott az Orszggylsnek mint
jogalkotnak az igazsgszolgltats tnyleges struktrjnak kialaktshoz.
Az vilgos volt, hogy mg 2011-ben meg kellett alkotni tbb, az igazsgszol291
292

Ld. JAKAB (2011) i. m. 265266.


Ld. ERDEI rpd: Az j alkotmnytervezetnek a bntet igazsgszolgltatsra vonatkoz rendelkezsei. s K APA Mtys: Brsgok s jogvdelem az Alaptrvnyben. In: KUBOVICSN
DR. BORBLY Anett TGLSI Andrs VIRNYI Andrs (szerk.): Az j Alaptrvnyrl elfogads eltt. Budapest, A Magyar Kztrsasg Orszggylse, 2011. 7380. s 156166.

109

gltats szervezeteit rint sarkalatos trvnyt. Ez a ktelezettsg lehetsget


knlt azonban arra, hogy a brsgok szervezett, eljrst s igazgatst j
alapokra helyezze az Orszggyls (mindez rszben igaz volt az gyszsgre is, de egyrszt a brsgokhoz igazods kvetelmnye, msrszt a legfbb
gysz hierarchikus vezet s irnyt szerepe miatt ezt jval egyszerbb volt
megtenni).
Az talakts elksztse kt alapvet veszllyel jrt, nevezetesen azzal,
hogy rszletszablyok dlnek el az alapvet dntsek meghozatala eltt, s
ennek kvetkeztben az elsdleges mkdsi (eljrsi) krdsek msodlagos,
szervezeti megoldsokhoz igaztst nem sikerl elkerlni.
Az Alaptrvny ugyanis nmagban is, az elmleti (tudomnyos) megkzeltsek, az intzmnyi, rdek-kpviseleti s ms lobbycsoportok egyarnt
felvethettek a brsgok szervezetvel s mkdsvel kapcsolatos fontos, a kvetkez vtizedek igazsgszolgltatst befolysol, ugyanakkor nmagukban
csak rszletkrlmnyekre vonatkoz krdseket (gy szervezeti szintek szma,
kzigazgatsi klnbrsgok lte, a plya zrtsga, a kls igazgatsi fhatsgra vonatkozan). Ezekkel szemben llspontunk szerint az alapvet krds
az volt, hogy milyen szerepet szn Magyarorszg a brsgainak. Brmennyire
gy tnik, hogy ez egyrszt kzismert, msrszt adott, valjban nagyon eltr
lehetsgek knlkoznak. Mondhat elvileg ugyanis az, hogy
i) a brsgok feladata sz szerint a jogvitk eldntse,
ii) a brsgok eljrsnak clja az anyagi igazsg kidertse,
iii) a brsgok szerepe a trsadalom s az llam intzmnyeinek kontrolllsa,
iv) a brsgok f clja az alanyi jogok rvnyestsnek biztostsa mindenekfelett.
(Ezek a megkzeltsek ltszlag vletlenszerek, valjban a kormnyzs s
az igazsgszolgltatsi tpus jogalkalmazs szerepvltozsainak, egymshoz
val viszonyuknak s tmnk szempontjbl ez klnsen fontos a kzigazgats bri kontrolljnak vltozst is megalapozzk.293) Nem ktsges, hogy a
fenti ngy lehetsg tbb-kevsb egytt jelenik meg. A vlaszts teht nem
lehet kizrlagos, de minden j intzmnyi dnts eltt meg kell hatrozni azt,
hogy melyik sszetevnek legyen primtusa. Amikor pedig a meghatrozott
prioritst keressk, az ezredfordult kvet trsadalmi, politikai, tudomnyos
s jogi realitsbl kellett (volna) kiindulni. Anlkl, hogy ennek sszes sszetevjt vgig kvnnnk elemezni, elmondhat, hogy
a brsgok mkdse rendkvl kltsges,
az alkotmnyos jogllam alapkvetelmnye, hogy vgs soron minden
magn- vagy kzjogi vita brsg el kerlhessen,294
293

294

Ld. Gordon ANTHONY Jean BERNARD AUBY John MORISON Tom ZWART (eds.): Values in
Globan Administrative Law. OxfordNew York, Hart Publishing, 2011. 194199.
Ld. Dawn OLIVER Carlo FUSARO (eds.): How Constitutions Change. A Comparative Study.

110

a brsgok ugyanakkor nem vlhatnak htkznapi vitafrumm,


gyszintn nem trekedhetnek az idfaktor figyelmen kvl hagysval
mindenron a dntsi perfekcionizmusra,
a perek nem szolglhatnak sem a ktelezettsgek teljestse elkerlsnek eszkzl, sem pedig az nmegvalsts terepl,
vgl, de nem utolssorban: a brsgi tevkenysg a sz szoros rtelmben vett jogrtelmez s jogalkalmaz jelleg, ennek kvetkeztben
vgtelenl bonyolult bels sszefggsei vannak.
Valsznleg nem tvednk, ha (ide nem rtve a bntet gyeket, annl inkbb a polgri s a kzigazgatsi jogvitkat) prioritsknt a jogvitk eldntst
hatrozzuk meg. Ez ugyanis elnys kvetkezmnyekkel jr. Visszaadja a brnak az eredeti gydnt szerept, s mentesti a felek helyzetvel s rdekeivel val (lehetsg szerint egyenl) emptia tanstsnak ktelezettsge all.
Ebben az esetben tovbb a tvedseik, hibik, felkszletlensgk terht a felek viselik, cserben az eljrsok feszesebb vlnak, jelentsen rvidlnek, ezltal az igazsgszolgltats olcsbb, ugyanakkor hatkonyabb vlik. Felvethet
persze, hogy ez a pervesztes fl szmra slyos teher. Ez ktsgtelenl igaz,
ugyanakkor (mivel jogcmhez kttt s csak a perekben tnylegesen szerepl
alperesek vonatkozsban ll fenn) a pervesztes fl, klnsen a felperes, nincs
elzrva attl, hogy jabb, immr pontosabban elksztett, ezrt tbb sikerrel
kecsegtet pert indtson. Rviden sszefoglalva: mindenki szmra elnysebb
a tbb, de rvid nll per, mint egyetlen, folyamatosan vltoz paramterekkel
zajl, netn tbbszr megismtelt egyetlen peres eljrs.
Mindez igaz a kzigazgatsi perek jvjre is. Felttlenl el kellene kerlni
azt, hogy minden apr gy, radsul jelentktelen trvnysrts miatt hossz s
drga perekhez vezessen. gyszintn el kellene kerlni azt is, hogy a brsgok
mintegy a kzigazgats helybe lpjenek, s a vgrehajt hatalom felelssgt
ltszlag tvllalva, maguk hozzanak primer dntseket. (Amint mr utaltunk
r, a fentiek a bnteteljrsra kevsb jellemzek, ott a szemlyi felelssg
miatt kisebb a mozgstr.)
Mindebbl az kvetkezik, hogy a polgri (s nll trvny esetn a kzigazgatsi) eljrsi szablyokat t kell alaktani. Ennek nhny lnyeges eleme:
a kis perrtk gyektl eltekintve el kell rni a ktelez jogi kpviseletet,
a jogi kpviselvel rendelkez fl esetn a kioktatsi ktelezettsget a
trvnyben konkrtan meghatrozott eseteket, pl. perorvoslati lehetsget leszmtva meg kell szntetni, st meg kell tiltani a br szmra,
ktelezen el kell rni a br szmra, hogy csak pontosan elksztett
kereset trgyalst kezdje meg; az alkalmatlan keresetlevl idzs kiboOxfordNew York, Hart Publishing, 2011. 415., 418.

111

cstsa nlkli elutastsa esetn meg kell szntetni a hatlyt fenntart


30 napon belli ismtelt benyjts lehetsgt (vagyis az j keresetlevl
j gyknt brland el, az egyetlen lnyeges krds, amely a jelenlegi
rendszerbl fenntartand, az elvlst flbeszakt hats);
az eljrsi trvnyekben el kell rni a keresetvltoztats tilalmt, vagyis
azt, hogy a trgyals megkezdsekor a per-paramterek rgzljenek,
megfontolst rdemel a bri intzkedsekkel s utastsokkal szembeni
engedetlensg (megjelens elmulasztsa, ksleked nyilatkozat, tiszteletlensg stb.) nll, akr elzrssal is bntethet s a perbr ltal indtvny nlkl elbrlhat szablysrtss nyilvntsa,
szintn megfontolst rdemel a terhelt, illetve a peres felek hamis tanzs terhe melletti igazmondsra ktelezse.
Legalbb ennyire jelents az elmlt hsz v igazsgszolgltats rint vltozsainak tapasztalata ide rtve az igazsggyi reformknt elhreslt, valjban brsgi igazgatsi reformot is295 a reformok jellemzen a szervezeti
megoldsokra koncentrltak (pl. az tltblk fellltsakor), majd szksgkppen ehhez igaztottk az eljrsi szablyokat. Ez vezetett a vgtelenl torz,
s a jelenlegi szervezeti keretek kztt valsznleg feloldhatatlan brsgi mkdshez. A szervezetet teht clszer alrendelni a mkdsi elveknek, klnsen a mkdsi prioritsoknak.
E tekintetben a mr lertakbl mris kvetkezik, hogy a szervezeti hierarchit lehetsg szerint lapostani, ugyanakkor szlesteni szksges. A jogvita
eldntsre koncentrl brsg esetn az elsfok (mindenekeltt a helyi) brsgok visszakapnk a tekintlyket s meghatroz szerepket. A felsbrsgok szerepe pedig a nlklzhetetlen jogorvoslatra s az tlkezs egysgnek
biztostsra szklne, s kikerlne ebbl az als fok brsgok nevelsnek,
s a felhatalmazs nlkli jogalaktsnak a lehetsge.
Vgl egy ilyen megolds egyltaln nem jelentktelen jrulkos kvetkezmnyeknt kitisztulna az llamhatalmi gak jelenleg sszekuszldott szerepkre: a jogot elssorban az Orszggyls, msodsorban a Kormny s az
nkormnyzatok alkotjk (a tbbi jogalkot csak ezek vgrehajtst biztost
rendeleteket hoz). A jog elrsait a Kormny s a vgrehajt hatalom egyb intzmnyei hajtjk vgre, az igazsgszolgltats pedig a jogsrtseket (ezen bell
is elssorban a slyosakat) torolja meg, illetve a trsadalom bkjt biztostand
a jogvitkat dnti el.296
295

296

Ld. FRSZ Klra: Az gyszsg. In: KUKORELLI (2008) i. m. 457. s FRSZ Klra: Az
igazsgszolgltatsi rendszer talakulsa. In: JAKAB Andrs TAKCS Pter (szerk.): A magyar
jogrendszer talakulsa 1985/19902005. I. ktet. Budapest, GondolatELTE JK, 2007.
172194., 177180.
Mikzben az gyteher, amely a brsgokra nehezedik, n, a kivlt okok nem hrthatk el:
az egynnel szemben gyakorolt kzhatalom brsgi ellenrzsnek kvetelmnye az unis

112

4.4. Az Alaptrvnyen alapul igazsgszolgltatsi rendszer


Az Alaptrvny nyitottsga ltal hagyott mozgsteret vgl 2011 vgre nagyrszt
kitlttte az Orszggyls, amikor megalkotta egyfell az Alkotmnybrsgrl
szl 2011. vi CLI. trvnyt (jABtv.), msfell a brsgok szervezetrl s
igazgatsrl szl 2011. vi CLXI. trvnyt (jBszi.), valamint a brk jogllsrl s javadalmazsrl szl 2011. vi CLXII. trvnyt (jBjt.). Ezek az
Alaptrvny rendelkezsei rtelmben sarkalatosak, azaz elfogadsukhoz minstett tbbsg szksges. A tnylegesen mkd intzmnyrendszer indokolatlanul merevv ttelnek elkerlse rdekben az jBszi. egyszer trvnyre
hagyta az egyes brsgi szintekhez tartoz brsgok (s illetkessgi terletk)
megllaptst. A mozgstr teht rszben megmaradt.
A sarkalatos trvnyek alapjn a kvetkez szervezeti rendszerek krvonalazdnak: az jBszi. mindenek eltt rgzti, hogy a rendes brsgi frumrendszer a korbbiakhoz hasonlan ngyszint, ugyanakkor megvltoztatja az egyes
szervezeti szintekhez tartoz brsgok elnevezst. A 16. -a szerint ezek a
Kria, az tltbla, a trvnyszk, a jrsbrsg (illetve a jrsok ltrehozsig a helyi brsg) s a kzigazgatsi s munkagyi brsg. Az utbbirl a 19.
gy rendelkezik, hogy a trvnyszk elnknek alvetetten (a 120. alapjn,
azaz jogi szemlyisg nlkl) els fokon jr el a kzigazgatsi hatrozatok brsgi fellvizsglata irnti s a munkaviszonybl, valamint a munkaviszony
jelleg jogviszonybl szrmaz gyekben (azzal, hogy trvny ms gyeket is
a hatskrbe utalhat).
Az jBszi. teht 62 v utn jra ltrehozza a kzigazgatsi brsgot,
igaz, nem nll intzmnyrendszer keretben, hanem a rendes brsgi rendszer legalacsonyabb fokn, ezzel visszasorolva az Alkotmnybrsg 1990-es
hatrozata nyomn kialakult megyei szint frumbl. Mindenesetre van mr
(pontosabban hnapokon bell lesz) kln kzigazgatsi brsg. A munkagyi szakterlettel kzs frumnak elnyei is vannak. Egyrszt nem kell eldnteni, hogy a kzszolglati jogvitk a munkagyi, avagy a kzigazgatsi
brsghoz tartozzanak-e, minthogy mindkt hatskr egyazon frum el tartozik. Msrszt itt maradnak az eddigi is munkagyi brsgok ltal trgyalt
trsadalombiztostsi s munkagyi igazgatsi perek is. A trvny 21. -nak
rendelkezse szerint habr az eljrsjogi vltozsok eltt ennek rszletei mg
nem ismertek a msodfok eljrsok a megyei (Fvrosi) brsgok helybe
lp trvnyszkek el tartoznak, amelyeknek kzigazgatsi-munkagyi kollgiumai is mkdhetnek (de ezek a polgri vagy/s gazdasgi kollgiummal
sszevonva is ltrehozhatk). Az tltblk lthatan kimaradnak a kzigazgaintegrcival csak fokozdott, ld. Jrgen BAST: Legal Instruments and Judicial Protection. In:
Armin von BOGDANDY Jrgen BAST (eds.): Principles of European Constitutional Law. 9th
edition, MnchenPortland, Beck Verlag Hart Publishing, 2011. 370371.

113

tsi tlkezsbl, amire abbl kvetkeztethetnk, hogy a 22. nem emlti sem
nllan, sem sszevontan a kzigazgatsi kollgiumokat az tltbla bels
szervezetben.
A kzigazgatsi brskods legfelsbb rendes fruma a Kria lesz, amely a
24. rendelkezsei szerint elbrlja a trvnyszk (s nem kzigazgatsi gyekben az tltbla) hatrozata ellen elterjesztett jogorvoslatot, fellvizsglati krelmet. j az Alaptrvnyen alapul hatskre a dnts az nkormnyzati
rendelet ms jogszablyba tkzsrl (s megsemmistsrl), valamint a helyi
nkormnyzat trvnyen alapul jogalkotsi ktelezettsge elmulasztsnak
megllaptsrl. Pontosan nem llapthat meg, hogy az jBszi. mirt teszi
lehetv nkormnyzati tancsok ltrehozst a bntet, polgri s sszevont
kzigazgatsi s munkagyi kollgiumok mellett. Az nkormnyzati rendeletek trvnyessgi fellvizsglata ugyan rtelemszeren normakontroll jelleg
tevkenysg, ugyanakkor nem ktsges, hogy kzigazgatsi jelleg is.
Az nkormnyzati normakontrollrl a trvny nll (IV.) fejezete rendelkezik, amely szerint ezt a tevkenysget hrom brtagbl ll tancs vgzi
nemperes eljrsban. A normakontroll sorn az Alkotmnybrsghoz hasonlan a Pp. csak mgttes jogszably, s a tancs nem tlettel, hanem hatrozattal
dnt rdemben, az eljrsi krdsekben pedig vgzssel. Hasonlak a helyi nkormnyzat trvnyen alapul jogalkotsi ktelezettsge elmulaszts a miatti
nemperes eljrs szablyai is.
Az j igazsgszolgltatsi rendszer dogmatikai szempontbl legfontosabb
krdst az jBszi. 6. -a veti fel, amely szerint a brsg hatrozata mindenkire ktelez (ide rtve azt is, ha a brsg valamely gyben hatskrt vagy
ennek hinyt llaptja meg). Csakhogy az jAbtv. az Alaptrvny kzvetlen
rendelkezsvel sszhangban a 27. -ban gy rendelkezik, hogy az alaptrvny-ellenes bri dntssel szemben az egyedi gyben rintett szemly vagy
szervezet alkotmnyjogi panaszt nyjthat be, ha az gy rdemben hozott dnts az indtvnyoz Alaptrvnyben biztostott jogt srti, s a jogorvoslati lehetsgeit mr kimertette, vagy ilyen nincs szmra biztostva. Igaz ugyan,
hogy a 29. rtelmben jelents mrlegelse van az Alkotmnybrsgnak abban a tekintetben, hogy az eljrst le kell-e folytatnia, ugyanis az alkotmnyjogi
panaszt csak a bri dntst rdemben befolysol alaptrvny-ellenessg, vagy
alapvet alkotmnyjogi jelentsg krds esetn fogadhatja be, m ha befogadja, s az alaptrvny-ellenessget megllaptja, akkor a 43. szerint a
fellvizsglt rendes brsgi dntst megsemmisti. St, a bri dntst megsemmist alkotmnybrsgi dnts eljrsi jogkvetkezmnyei tekintetben a
brsgi eljrsok szablyait tartalmaz trvnyek rendelkezsei az irnyadk,
s a szksg szerint lefolytatand (jabb rendes)brsgi eljrsban az alkotmnyjogi krdsben az Alkotmnybrsg hatrozata szerint kell eljrni (az
Alkotmnybrsg tovbb a bri dnts megsemmistse esetn megsemmi-

114

stheti a dntssel fellvizsglt ms brsgi vagy hatsgi dntseket is). A 39.


rtelmben pedig az Alkotmnybrsg dntse mindenkire nzve ktelez.
Az jBszi. 6. -a s az jAbtv. 39. -a rtelmben van teht kt mindenkire
ktelez dnts-fajta, amelyekrl klnsebb spekulci nlkl kiderl, hogy
valjban csak egyikk, mgpedig az Alkotmnybrsg a valban ktelez,
a rendes brsgt ugyanis az Alkotmnybrsg nem egyszeren fellvizsglhatja, hanem meg is semmistheti. Leegyszerstve: a rendes brsgok tlete
mindenkire ktelez, kivve az Alkotmnybrsgot. Minthogy azonban ezt a
kivtelt az jBszi. nem tartalmazza, az ellentmonds csak akkor oldhat fel,
ha az Alkotmnybrsgot (rendes) brsgnak tekintjk. Csakhogy azt meg az
Alaptrvny 25. -a mondja ki, hogy a legfelsbb brsgi frum a Kria, vagyis
ezzel az rtelmezssel azt kell megllaptanunk, hogy az Alkotmnybrsg
maga a Kria.297 Az ellentmondst teht nem lehet feloldani, csak egy msik
ellentmondsra cserlhet. Ami nem lenne baj, csak ppen ez egy msik (mr
bemutatott) szervezeti megoldst ignyelne. Az Alkotmnybrsg s a Kria
bels szervezete ugyanis annyira klnbzik, hogy az Alkotmnybrsg
maga a Kria kvetkeztets nem fr ssze vele. Kikszblhet lenne persze
az ellentmonds, ha az jAbtv. gy rendelkezne, hogy az Alkotmnybrsg
csak megllaptja a fellvizsglt dnts alaptrvny-ellenessgt, de a jogkvetkezmnyt nem maga alkalmazza (a rendes brsg dntst nem semmisti meg), hanem ezt a Krira hagyja (msik megfogalmazs szerint: ha az
Alkotmnybrsg nem trn t a jogert).
Az jBszi. s az jAbtv. ms vonatkozsban is kzelti egymshoz a Krit
s az Alkotmnybrsgot. Amint lttuk, a Kria jogosult eljrni a helyi nkormnyzat rendeletnek ms jogszablyba tkzse, illetve a jogalkotsi
ktelezettsge elmulasztsa esetn. Az Alaptrvny 24. -a ugyanakkor az
Alkotmnybrsgra bzza az nkormnyzati rendelet Alaptrvnnyel val
sszhangjnak vizsglatt, az jAbtv. 37. -a pedig ezt akkor teszi lehetv,
ha a vizsglat trgya az nkormnyzati rendelet ms jogszablyba tkzsnek
vizsglata nlkl, kizrlag az Alaptrvnnyel val sszhang megllaptsa.
Egyfajta munkamegoszts tapasztalhat teht a kt intzmny kztt.
Mindez igazolja azt a korbbi megllaptsunkat, miszerint az Alaptrvnyen
alapul j igazsgszolgltatsi rendszer ktszerepls, de valjban egyfej: mg
ha nincs is formlis hierarchikus viszony az Alkotmnybrsg s a Kria kztt, eljrsi okbl az Alkotmnybrsg a Kria (rendes brsgi) felettes frumaknt mkdik. Az j modell teht a kzigazgatsi brskods szempontjbl
a nmet s az angol rendszert tvzi. A megolds nem ellentmondsmentes,
mindenesetre a korbbinl nllbb kzigazgatsi brskodst gr.

297

Erre az sszefggsre Patyi Andrs hvta fel a figyelmemet, amit ezton is megksznk.

IV. AZ OMBUDSMANI TPUS KONTROLL

1. Az Eurpa Tancs ombudsman-ajnlsa


Amint mr rtuk, az Eurpa Tancs Kziknyve a lnyeginek tekintett bri
kontroll s a lehetsges kzigazgatsi bels jogorvoslat mellett az ombudsman
intzmnyt kifejezetten kvnatosnak tekinti, melyet a tagllamoknak ltre
kell hozniuk. A Kziknyv az ombudsman ismrveit is meghatrozta, ezek a
fggetlensg, lehetsg szerint parlament ltal vlasztottsg, jogvdelmi cl
eljrs, vizsglati jogosultsg iratbetekintsi joggal, ktetlen eljrs, valamint
ajnlstteli jogosultsg.298 Arra is utaltunk, hogy a Kziknyv kiadsakor mr
rgen ismert volt az ombudsman-ajnls (a tovbbiakban: Ajnls).299 A tovbbiakban az utbbi elemzsvel folytatjuk az intzmny legfontosabb jellemzinek
bemutatst.
Az Eurpa Tancs Miniszteri Bizottsga 1985-ben dvzlve az intzmny
terjedst, figyelemmel arra, hogy az emberi jogok vdelme az Eurpa Tancs
fontos clja, szem eltt tartva, hogy a hatsgok hibival kapcsolatos egyni
panaszok benyjtinak vdelme kiegszti a brsgi jogvdelmi rendszert, s
alkalmas a kzigazgats alapelveinek fejlesztsre azt ajnlotta a tagllamoknak, hogy
a) vizsgljk meg az ombudsman kinevezsnek lehetsgt nemzeti, regionlis, helyi szinten vagy specilis igazgatsi terleteken,
b) ahol ez mg nem trtnt meg, hatalmazzk fel az ombudsmant az emberi
jogok kiemelt figyelemmel ksrsre, illetve ezzel kapcsolatos vizsglatok folytatsra,
c) fontoljk meg az ombudsman hatskrnek s eszkzeinek megerstst
s kiterjesztst az emberi jogok s alapvet szabadsgoknak a kzigazgats mkdsvel szembeni vdelme hatkonysgnak nvelsre.

298
299

Principles i. m. 34.
Recommendation Rec(85)13 of the Committee of Ministers to member states on the institution
of the ombudsman. Strasbourg, Council of Europe, 1985.

116

1.1. Az intzmny lehetsges cljai


Az Ajnls teht eleve ismertnek tekinti az ombudsmani intzmnyt s legfontosabb jellemzit, ezrt ezekkel nem foglalkozik, hanem csak az a clja, hogy az
intzmny elterjedst elsegtse s a kvnatosnak tartott jellemzkkel felruhzza, amennyiben ezekkel az egyes orszgokban nem rendelkezne. Ha ezeket
a jellemzket egyenknt megvizsgljuk, az albbiakat tapasztaljuk.
Az Ajnls figyelemmel van arra, hogy az Eurpa Tancs egyes tagorszgaiban nem azonos az ombudsmanok hatskre. A klasszikus (svd) ombudsmani
struktrval rendelkez orszgokban egy vagy tbb, orszgos illetkessggel
rendelkez tisztsgvisel mkdik.300 Az egyetlen ombudsman e modell szerint
a teljes kzigazgatst hatskrben tudhatja. A tbb kzponti ombudsman modelljben ezek valamifle gazatai hatskrrel rendelkeznek, de az gazaton bell orszgos illetkessggel.301 Mshol orszgos illetkessggel ugyan, de csak
egyetlen gazatra adatvdelem vagy honvdelmi jogok kiterjed hatskr
ombudsman mkdik.302 Ismt mshol a kzponti kzigazgats ombudsmanja
mellett nll intzmnyt lltottak fel az nkormnyzatok felgyeletre.303 Az
Ajnls szerint nincs kvnatos modell, az intzmny struktrja tulajdonkppen az egyes orszgok llamszervezeti sajtossgainak megfelelen alakthat.
Ezzel szemben kvnatos, hogy az ombudsman eljrsnak cljai kz kerljn be az emberi jogok s alapvet szabadsgok vdelme. Az Ajnlsnak ez
az elrsa mr jdonsgnak szmt. Az smodell, a svd ombudsman ugyanis
az llami tisztviselk tisztessges, rszrehajlsmentes, trvnyes eljrst volt
hivatott vizsglni.304 Vagyis az intzmny eredeti clja mai szhasznlattal
lve a helyes kzigazgats305 biztostsa volt. Ktsgtelen ugyan, hogy a trvnyesen mkd kzigazgats vgs soron a kzigazgatssal kapcsolatba kerl egynek jogait biztostja, ettl azonban mg az intzmny nem vlik kifejezetten jogvdv. A modellt kvet tvev orszgok kezdetben hasonlkppen
300

301

302

303

304

305

Ilyen: Svdorszg, ld. Ulf LUNVIK: Sweden. In: CAIDEN i. m. 179187.; European Ombudsman
i. m. 3032.; MAUERER i. m. 128130.; Lengyelorszg. ld.: MAUERER i. m.148149. s Hollandia,
ld. H. H. KIRCHHEINER: The Nederlands. In: CAIDEN i. m. 341345.; European Ombudsman i.
m. 1820. s MAUERER i. m. 143145.
Svdorszg ld. LUNVIK i. m. 179187.; European Ombudsman i. m. 3032.; MAUERER i. m.
128130.
Nmetorszg ld. BECKER et al.: Federal Republic of Germany. In: CAIDEN i. m. 8193. s
European Ombudsman i. m. 5054.
Egyeslt Kirlysg ld. POOLE i. m. 187202.; European Ombudsman i. m. 3236.; YARDLEY i.
m. 7382.; MAUERER i. m. 135137.
Ld. rszletesen: Bengt WIESLANDER: The Parliamentary Ombudsman in Sweden. Stockholm:
The Bank of Sweden Tercentenary Foundation and Gidlunds Bokfrlag, 1994. s Ibrahim
AL-WAHAB: The Swedish Institution of Ombudsman. Stockholm, LiberFrlag, 1979.
Ld. VCZI i. m. 3132.

117

nem hangslyoztk az emberi jogok vdelmnek ktelezettsgt.306 A szzad


utols harmadban a jogvdelem fokozatosan beplt, majd meghatrozv
vlt az ombudsmanok mkdsben, a legjabb intzmnyek (Lengyelorszg,
Magyarorszg) esetn pedig az Ajnlsnak megfelelen eleve az intzmny
alapvet cljai kz tartozik.307

1.2. Vizsglat versus bizonyts


Az Ajnls szorgalmazza, hogy a tagllamok folytathassanak vizsglatot cljaik kztk az emberi jogok vdelme biztostsa rdekben. A vizsglat
mibenlte pusztn az Ajnls alapjn nem llapthat meg. Igaz, az Ajnls
elssorban nem is a vizsglat jellegvel foglalkozik, hanem azt az emberi jogok
vdelmvel sszefggsben kvnja lehetv tenni. nmagban az Ajnls szvegbl a vizsglat terjedelmre nem lehet kvetkeztetni. Figyelemmel azonban
arra, hogy az Ajnls nem hasznlja a bizonytk vagy bizonyts fogalmakat,
arra kvetkeztethetnk, hogy az ombudsman ltal folytatott vizsglat nem felttlenl az igazsgszolgltatsbl ismert, formalizlt (eljrsjogi) bizonyts
jelleg. A clja egy esemny krlmnyeinek feltrsa lehet, anlkl azonban,
hogy ebbl vagyoni vagy szemlyi szankci alkalmazsra kzvetlenl sor kerlhetne. Termszetesen nem kizrt, hogy az ombudsman vizsglata, pontosabban annak eredmnye megalapoz ms, immr jogi bizonytst is szksgess
tev hatsgi eljrst, vagyis vgs soron szankci alkalmazshoz is vezethet.
Azt a megllaptst, hogy az ombudsman vizsglata nlklzi, vagy legalbbis
nem felttlenl ignyli a jogi bizonyt jelleget, altmasztja az intzmnyre
ltalban jellemz az a sajtossg, hogy nincs erteljes intzkedsi lehetsge,
a vizsglat eredmnye senkit nem ktelez, annak jellemz formja az rintettekhez intzett ajnls.308
A magnfelek kztti vitk eldntsnek jellemz mdja a formalizlt,
rendszerint brsgok ltal folytatott eljrs. Termszetesen formalizlt jogvitban llami szervek is rintettek lehetnek. Az llami szervezetekre azonban amint ezt mr rszletesen trgyaltuk jellemz a nem eljrsjogi tpus
ellenrzs s ellenrzttsg is. A demokratikus llamok esetben ilyen jelleg a parlamenti ellenrzs, a szmvevszkre vagy ms hasonl jogostvny
szervezetre bzott pnzgyi-gazdasgi ellenrzs, s feltve, hogy az elz
sejtsek igazolhatk ebbe a krbe tartozhat az ombudsman ltali vizsglat.
306

307
308

Ld. Roy GREGORY: The Ombudsman Observed. In: Linda C. REIF: The International
Ombudsman Yearbook. 1997, Vol. 1.
Ld. SOMODY i. m. 124131. s KUCSKO-STADLMAYER i. m. 100102.
Ld. Walter GELLHORN: Annotated Model Ombudsman Statute. In: CAIDEN i. m. 163168.

118

Ha az utbbi valban nem formalizlt, nem kttt bizonytsi s egyb eljrsi


szablyok ltal rendezett, akkor szksgkppen ebbe tartozik.309

2. Intzmnykritriumok
Rvidsgre tekintettel rdemes pontosan idzni, hogy a Kziknyv miknt hatrozza meg az ombudsmani tpus kls ellenrzs legfontosabb ismrveit:
A brsgi fellvizsglat kiegsztsre rendelkezni kell ombudsman tpus
intzmnyrl, melyet egy vagy tbb szemly alkot, akik
i. fggetlenek,
ii. lehetleg a parlament ltal vlasztottak,
iii. magnszemlyek szabadsgjogai //rights and freedoms// vdelme s a
kzigazgatsi dntsek jogszersgnek s tisztessgnek //lawfulness
and fairness// rdekben jrnak el, illetve
iv. jogosultak betekinteni a kzigazgatsi hatsgok irataiba,
v. ktetlen eljrs alapjn dntenek //informal procedures//,
vi. felhatalmazssal rendelkeznek vizsglatok indtsra, nzeteik kifejtsre, illetve a jogalkotst s jogalkalmazst rint ajnlsokat tesznek.
Ezek teht azok az ismrvek, amelyeket az Eurpa Tancs megkvetel a kzigazgats ombudsmani tpus ellenrzstl. Egyes mkd ombudsmanok
ezek kzl egyet vagy tbbet ugyan nem teljestenek (gy a parlament ltali
vlaszts kvnalmnak nyilvnvalan nem tesznek eleget a kormny, helyi hatsg, szakmai szvetsg vagy civil szervezetek ltal kinevezett ombudsmanok;
egyesek pldul a brit Parliamentary Commissioner for Administration nem
vizsglhatjk a kormny dntseit, azaz nem teljesl maradktalanul a kzigazgatsi iratokba val betekints kvetelmnye; nem minden ombudsman jogosult
jogalkotsi javaslatok megfogalmazsra). Ezeket az intzmnyeket azonban
az irodalom az Eurpa Tancs tagllamainak irodalma is ombudsmannak
tekinti.310 Ebbl az kvetkezik, hogy a fenti ismrvek sszessgkben az
ombudsmanminimumot kpezik, de egyes ismrvek nllan nem felttlenl
ktelezen teljestend kvnalmak. Az sszessgben val vizsglat mellett
ezrt a legfontosabb ismrvek kiemelse rdekben egyenknt meg kell vizsglni a fenti kritriumokat.

309

310

A formlis bizonyts jogi termszetrl s jelentsgrl ld. mg a II. fejezet 3.3. pontjban
rtakat.
Ld. Gerald E. CAIDEN Niall MACDERMOT Ake SANDLER: The Institution of Ombudsman.
In: CAIDEN i. m. 322.; Baroness B. SEROTA: The Evaluation of the Role of the Ombudsman
Comparisons and Perspectives. In: CAIDEN i. m. 2742.

119

A Kziknyv hat pontban felsorolt kritriumai hrom csoportba sorolhatk,


az ombudsmanok sttust, eljrst s intzkedseiket ler ismrvekre.

2.1. Sttuskritriumok: fggetlensg, parlamenti vlaszts


A sttuskritriumok mindenekeltt az alkotmnyjogi lers szmra kiemelt
jelentsgek, a kzigazgats alternatv kontrolleszkzeknt nem ezek a meghatrozak, ezrt csak rviden ismertetjk ezeket.
Br a svd kirly ltal kinevezett igazsggyi kancellr, mint proto-ombudsman szemlyi fggetlensge ersen ktsges, mra a fggetlensg az
ombudsmani intzmny alapvet jellemzjv vlt,311 amely elengedhetetlen
a parlamenti s az egyb ombudsmanok szmra egyarnt.312 A fggetlensg
fogalma hazai vonatkozsban a bri fggetlensgbl kiindulva eleve kt szszefgg, de nem felttlenl egytt jelentkez szinten vizsglhat: szemlyi s
szervezeti szinten.313 A bri fggetlensg nyilvnvalan nem pusztn s nem
elssorban azrt irnyad az ombudsmani intzmny vizsglata sorn, mert hasonl a jogkrk a kzigazgats ellenrzse sorn. Sokkal inkbb azrt, mert
amint errl mr sz volt, a brsgok esetn a fggetlensg az eljrs kikerlhetetlen felttele (Minden intzkedst meg kell tenni e brk fggetlensgnek
tiszteletben tartsa, vdelme s elmozdtsa rdekben.314). Az ombudsmanok
esetben pedig a fggetlensget az Ajnls sorolja fel az alapvet kritriumok
kztt.
Az ombudsmani fggetlensg szempontjbl rszben a parlamenti vlaszts ksbbiekben elemzend kvetelmnye, rszben az intzmny szemlyessge miatt ki kell emelni kt alapvet kvetelmnyt, amelyet az intzmny
nem nlklzhet: az ombudsman egyrszt nem lehet utasthat, msrszt csak
rendkvli esetben mozdthat el hivatalbl (mltatlansg, alkalmatlansg esetn). A vlaszts/kinevezs esetn is irnyadak a rekrutcis ktttsgek: akkor lesz igazn fggetlen az ombudsman, ha hivatalnak elnyerst elssorban
szakmai ismeretei, szemlyes rtkei befolysoljk.315
Az ombudsman teht a nemzeti jogalkotsban is csak olyan feladatokkal ruhzhat fel, amelyek elltsa sorn a szksgess vl dntseket maga jogosult
meghozni, s amelyekkel kapcsolatban sajt beltsa szerint is jogosult eljrst
311
312

313
314

315

Ld. CAIDEMACDERMOTSANDLER i. m.
Ld. Izhak NEBENZAHL et al.: Four Perspectives on the Ombudsmans Role. In: CAIDEN i. m.
5964.
Ld. FRSZ Klra: Bri fggetlensg. Budapest, KJK, 1989. 15.
Recommendation Rec(94)12 on the Independence, Efficiency and Role of Judges. Strasbourg,
Council of Europe, 1994. I.1.
Ld. Principles i. m. 35.

120

kezdemnyezni. Ez akkor valsthat meg, ha az eljrsi szablyok, klnsen


az eljrs megindtsra s a klnleges eszkzk (gy jogalkotsi javaslatok)
alkalmazsra vonatkoz szablyokat a jogalkot nagyon pontosan megfogalmazza. A fggetlensg tnyleges biztostsa a feladatok elltshoz szksges
hivatali szemlyi s trgyi felttelek biztostst is megkveteli, emellett azonban a jogllsra vonatkoz szablyok alapos tgondolsn is mlik.
A parlament ltali vlasztst a Kziknyv jellemz kvnalomknt s nem
ktelez felttelknt kezeli (preferably). Br Majtnyi majdnem ltalnos
megoldsknt r rla,316 a kritrium valban nem tekinthet szksgszer ismrvnek. Minthogy Eurpban, klnsen a skandinv llamokban, illetve
Nagy Britanniban egyre gyakoribbak a nem parlamenti ombudsmanok, st
a parlamenti ombudsmant is a kirlyn nevezi ki, gy esetben a parlamenti
jelz a szervezeti hovatartozsra utal. A magukat ombudsmannak nevez, s az
egyb kritriumoknak megfelel szemlyek vagy intzmnyek kztt tbbsgben vannak a nem parlamentiek, az (gazati) szakombudsmanok kztt ppen
a nem parlamenti vlaszts a jellemz forma,317 a kvetelmny a msodlagosak
kz tartozik. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ne lenne klnleges jelentsge. Mr csak azrt sem, mert a parlament ltali vlaszts ismrve klnti
el leginkbb a msik kt kzigazgatsi kontrolleszkztl, klnsen pedig a
kzigazgatsi bels ellenrzstl. Termszetesen megfelel fggetlensg s elklnlt sttusz biztosthat a kormnyok ltal kinevezett ombudsmannak is
mivel a kormnyok testletknt mkdnek, s jellemzen nem egyedi gyek
intzse jelenti a f tevkenysgket. Nem kizrt a szakminiszteri ombudsman
ltrehozsa sem, br ebben az esetben az egyszemlyi vezetstl val fggs
biztostsra korltozottabb keretek kztt kerlhet sor. Nmikpp knnyebb
eleget tenni a kritriumnak a helyhatsgi kpviseltestletek (s egyb testletek) esetben.
A parlamenti vlaszts eleve befolysolja az ombudsman elhelyezkedst az
llamhatalmi gak kztt. Ha a vlasztshoz parlamenti felelssg is trsul, akkor az jelzi a parlament s az ltala vlasztott/neki felelssggel tartoz szemly
vagy szervezet llamhatalmi rokonsgt. Az ombudsmanok esetben ez a jellemz kvetkezmny. A Kziknyv is megjegyzi, hogy Egy, a parlament ltal
vlasztott ombudsman a parlamenti kontroll ersdshez jrulhat hozz.318
Ha teht az ombudsman mkdse befolysolhatja a parlamenti tevkenysget,
akkor ez fordtva mg inkbb igaz: a parlamenti vlaszts s felelssg ebben az
esetben azt jelzi, hogy az ombudsman valban a parlament szerve.
nllan trgyaland krds a parlament ltali vlaszts s a fggetlensg
316
317
318

Ld. MAJTNYI (1992) i. m. 20.


Ld. MAJTNYI (1992) i. m. 21.
Ld. Principles i. m. 35.

121

sszefggse. A kt kvetelmny nllan szerepel az Eurpa Tancs ajnlsban, sszekapcsolsuk azonban nem szksgszer. Az Eurpa Tancs Jogi
Igazgatsga amely hivatali szerv, ezrt nll dntsi ervel nem br a vlemnye a Kziknyvben foglalkozott a krdssel. llspontja szerint Az
ombudsmannak fggetlennek kell lennie a politikai hatsgoktl s azoktl,
amelyek a vgrehajt hatalmat gyakoroljk, a lehet legfggetlenebbnek kell
lennie tovbb attl a szervtl, amely szmra a hatalmat biztostja.319 A lehet legfggetlenebb meghatrozs nemleges vlasz arra a krdsre, hogy
az ombudsman teljesen fggetlen-e az t ltrehoz szervtl, adott esetben a
parlamenttl. Ezt ersti meg az a jellemznek tekinthet ktelezettsge az
ombudsmannak, hogy idrl idre beszmoljon a parlamentnek.320 A vlaszts
s a beszmolsi ktelezettsg egyttesen a fggetlensget korltozva a parlamenti felelssg irnyba hat.

2.2. Eljrsi kritriumok: cl, hatskr, vizsglati jogosultsg


Szemben a sttuskritriumokkal, az eljrsi kvetelmnyek mr a kzigazgatsi
kontroll elltsa szempontjbl is meghatrozak.
Az ombudsmanok magnszemlyek szabadsgjogai vdelmnek s a kzigazgatsi dntsek jogszersgnek s tisztessgnek fellvizsglata rdekben jrnak el. Az sszetett megfogalmazs rejti az ombudsmanok differentia
specifica-jt, klnbsget tve egyrszt az ombudsman s az egyb jogvd
szervezetek, msrszt az ombudsman s a ms llami szervezetek kztt. Az
ombudsman a magnszemlyek szabadsgjogait vdi, s eljr a kzigazgatsi
dntsek vizsglata rdekben, ez a felhatalmazottsg a tevkenysgi krben
gyakorolt eljrsra igazolja, hogy mkdse llami eljrs, ez klnbzteti meg
a civil jogvd szervezetektl. Fordtva: megvizsglhatja a kzigazgatsi dntseket jogszersgk s tisztessgk vizsglata rdekben, de ezt a magnszemlyek szabadsgjogainak vdelmben, azzal sszefggsben teszi, vagyis nem
igazsgot tesz a magnfl s a hivatal kztt, nem trvnyessgi felgyeletet
vagy ellenrzst lt el, hanem deklarltan a polgr oldaln ll, ez klnbzteti
meg a ms ellenrz intzmnyektl.
Amint lttuk, a brsgi eljrs clja is a jogvdelem, de ezt a kzigazgatsi
dntsek trvnyessgnek fellvizsglata tjn ri el, mg az ombudsman a
trvnyessget csak s kizrlag a jogvdelem rdekben, a felttelezett jogsrts vizsglata sorn, azzal sszefggsben, s annak terjedelmig vizsglja.321
319
320
321

Ld. Uo.
Ld. MAJTNYI (1992) i. m. 31.; GELLHORN i. m. 163168.
Ld. SZAMELBALZS et al. i. m. 111.

122

A msik fontos klnbsg, hogy az ombudsman nem maga vizsglja fell a


kzigazgatsi hatsgok hatrozatait, hanem azok fellvizsglata cljbl jr
el. Tevkenysgnek clja teht nem a sajt hatskrben trtn orvoslsa a jogsrelemnek, hanem annak elrse, hogy ezt ms nyilvnvalan arra feljogostott szerv tegye. Emltst kell tenni itt mg egy sszefggsrl. A Kziknyv
megfogalmazsa klnbsget tesz egyrszt a magnszemly jogairl s szabadsgairl, msrszt a kzigazgatsi eljrsok trvnyessgrl s tisztessgrl.
gy tnik teht, mintha az eljrs trvnyessge s tisztessge nem tartozna
sem a jogok, sem a szabadsgok kz. Ez a megkzelts azta jelentsen vltozott, s mra a helyes kzigazgatsi dntshez val jog (amelyet az EUB kezdett
kialaktani322) felemelkedett az eredetileg csak a brsgi eljrshoz val jog
mell, az alapjogok kz.323
A jogvdelem s fellvizsgltats kztti klnbsgttelt indokolja az is,
hogy az ombudsman eredenden nem jogvdelmi frumknt jtt ltre, hanem
ltalnosabb kzigazgatsi kontroll-szervknt. Errl az oldalrl vizsglva a krdst az llapthat meg, hogy a jogvdelem akkor vlt az ombudsmani eljrs
cljv, amikor az eljrs jogszersge s tisztessge maga is alapvet emberi
jog termszett lttte fel. Az ombudsman teht a kzigazgatsi hatsgok eljrsnak jogszersgt s tisztessgt felgyelve pusztn ezltal jogvdelmet
nyjt, s ez a jogvdelem egszl ki az egyb jogok s szabadsgok vdelmvel,
amelyek biztostsa viszont az Egyezmny szerint a tagllamok ktelezettsge.
A kritrium megfogalmazsa felsorolsszeren tartalmazza az eljrs cljt:
a jogvdelmet s fellvizsgltatst (act for the purpose of protecting the rights
and freedoms of private persons and rewieving the lawfulness and fairness of
administrative acts). Ez azonban nem jelenti azt, hogy a jogvdelem s az eljrsok fellvizsgltatsa egymstl fggetlenl, kln-kln is elrend clja
az ombudsman eljrsnak. Az intzmny eleve a kzigazgats fltti kontrollszervknt definilt, ezrt a jogvdelem is csak a kzigazgatsi eljrssal kapcsolatban rtelmezhet. Msrszt figyelemmel a jogok s szabadsgok, valamint
az eljrs jogszersgnek s tisztessgnek az elzekben elemzett klnvlasztsra is a jogvdelem nem felttlenl jelenti azt, hogy a kzigazgatsi
aktust fell kell vizsgltatni, az ms mdon is elrhet (egyszerbb, az eljrs
rdemt nem rint jogsrts esetn pldul elegend lehet az, hogy a kzigazgatsi hatsg bocsnatot kr a nem megfelel eljrsrt). Kvetkezskppen a
322

323

Ld. a Velencei Bizottsg elemzst, Stocktaking on the Notions of Good Governance and
Good Administration. Strasbourg, CoE, 2011.; CDL-AD(2011)009 s KUCSKO-STADLMAYER
i. m. 6365.
In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against
him everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an
independent and impartial tribunal established by law. Az emberi jogok s az alapvet
szabadsgok vdelmrl szl, Rmban, 1950. november 4-n kelt Egyezmny 6. cikk, ld.
mg VCZI i. m. 32.

123

klnvlaszts, valamint a megfogalmazsban szerepl s a kvetkezk szerint rtelmezend:


az ombudsman feladata a kzigazgatsi hatsgok eljrsnak kontrollja,324
a kontroll elsdleges clja a magnszemlyek jogvdelme, ide rtve a
tisztessges eljrs biztostst is,
e cl elrse rdekben az ombudsman eszkze lehet a hatsgok dntseinek fellvizsgltatsa trvnyessgk s tisztessgk rdekben.
A kritrium szempontjbl elemezni kell az Ajnls kzigazgats fogalmt is. Br a Kziknyv elssorban a szoros rtelemben vett kzigazgatsi
ombudsmannal foglalkozik az eredeti kzigazgats-fogalom (administration)
szlesebb tartalm, mint a magyar megfelelje,325 magban foglalja mindazokat a terleteket, ahol az llam a kzhatalom birtokosaknt megjelenik, vgs
soron teht a magyar szhasznlat szerint nem tipikus kzigazgatsi hatsgokat, gy a koncesszit birtokl gazdasgi monopliumokat, szocilis s egszsggyi intzmnyeket, oktatsi intzmnyeket is. Az ombudsman tevkenysgt rint kzigazgatsi mkdst a nemzetkzi irodalom leggyakrabban a
maladministration fogalommal hozza kapcsolatba, amit a kiss nehzkes hibs
igazgatsi dntsnek lehet magyartani.326 Francia nyelvterleten327 hasznlatos
(br ellenkez eljel) megfelelje az equit (mltnyossg).328 A helyes vagy
mltnyos igazgatsi dnts rdekben fellp ombudsman eljrst kivlthatja
a ksedelmes, a kell mrlegels nlkli, az indokolatlan, a jogot vagy jogos
rdeket srt, sszer indok nlkl korltoz, vgl a trvnysrt illetve alkotmnyos jogot trvnyi felhatalmazs nlkl korltoz igazgatsi dnts (az
ombudsmani intzmny itt megemltend jellemzje mg, hogy eljrsa szinte
kivtel nlkl rendkvli, vagyis csak a mindenkori rendes jogorvoslati eszkzk kimertse utn jhet szba).
A Kziknyv ezeket a fogalmakat nem hasznlja. Ebbl csak az a kvetkeztets vonhat le, hogy az Eurpa Tancs dokumentumainak tartalmbl ltrehozott szintzis nem tekinti kiemelten fontosnak az ombudsmani vizsglat
eredmnyeknt tehet megllaptsok elnevezst/minstst. Vagyis maga a
vizsglat s az ajnls a slyponti krdsek, nem pedig a megllapts formja.
Ezt a kvetkeztetst tmasztja al a ksbbiekben trgyaland kritrium, az
eljrs informlis jellege.

324
325
326
327
328

Ld. SZAMELBALZS et al. i. m. 110., 425.


Ld. STILMAN i. m. 715.
Ld. SEROTA i. m.
Ld. SZAMELBALZS et al. i. m. 246248. s KUCSKO-STADLMAYER i. m. 6366.
Ld. Jacques MENIER Henri DESFEUILLES: France. In: CAIDEN i. m. 107108.

124

Az ombudsman eljrsa mindenesetre alapveten a kzigazgatshoz ktdik,


a jogvdelem ezzel a korltozssal rtend: jogvd intzmny az ombudsmani,
de csak a kzigazgatsi hatsgok eljrsval szemben vehet ignybe. Nem
ltalnos panaszfrum teht, s nem is az llami mkds egszt vizsgl,
megtl, javtani szndkoz szervezet. Az elz kvetkeztets mg egy tovbbi kvetkezmnnyel jr. Az ombudsman cljt nem nllan, hanem ms,
jogorvoslatra vagy a jogsrts megelzsre hivatott szervezet tjn ri el.
Kontrolltevkenysge ezrt ms rtelemben hromoldal, mint a brsg.
Mg a brsg prtatlanul jr el, egyenl tvolsgot tartva gyfeleitl, a kzigazgatsi hatsgtl s az annak tevkenysgt kifogsol magnszemlytl,
az ombudsman ktszeresen aszimmetrikus helyzetben van: egyrszt eleve a
kzigazgatsi hatsg tevkenysgt kifogsol magnszemly prtjn ll,
msrszt a magnszemly jogvdelmt csak az rintett vagy ms kzigazgatsi
hatsg mkdse tjn tudja biztostani azaz biztosttatni. Ez a msodik,
ez esetben az ombudsmant a kzigazgatshoz kzelebb helyez aszimmetria
egyenlti ki az elst. Az ombudsman, aki eredetileg szemben ll a kzigazgatssal, mkdse sorn pozitv esetben azt ri el, hogy a kzigazgatsi hatsg
maga hozza helyre a trvnyessg megbontott rendjt, maga orvosolja az okozott jogsrelmet, vgs soron teht bkt jelleg az a tevkenysg, amit vgez.
Ezt tmasztjk al a tovbbi tulajdonsgai is.
Az ltalnos hatskr ombudsman vizsgldsa minden jogra s szabadsgra kiterjed, mg az gazati hatskrrel felruhzott szakombudsman esetn a vdett jogok kre termszetesen krlhatrolt lehet. Meg kell jegyezni mg azt is,
hogy az egyes jogok vagy szabadsgok alapvetnek elismertsge krdsben
sem az ltalnos hatskr parlamenti ombudsmanok, sem a szakombudsmanok
esetn nem lehet a nemzeti jogalkotsra szortkozni. A nemzeti alkotmnyok s
a nemzetkzi emberi jogi dokumentumok nem tekinthetk pusztn egymstl
fggetlen jogok katalgusnak. Az alapvet alkotmnyos jogok, az egyb alkotmnyos jogok, ezen bell az llampolgri, illetve az emberi jogok, valamint
a nem jogknt megfogalmazott, mgis azokkal egyenl jelentsg alkotmnyos elvek s tilalmak olyan rendszert alkotnak, amelyek vdelme csak egyttesen biztosthat.329 Nyilvnval ugyanis, hogy a jogbiztonsg kvetelmnye
nem tekinthet alapvet jognak, ilyenknti megfogalmazsa azrt lenne rtelmetlen, mert az alapvet jogok legfontosabb ismrve, hogy megsrtsk esetn
kzvetlen bri jogorvoslat kereshet. A jogbiztonsg absztrakt br bizonyos
esetekben materializld srelme esetn nehezen kpzelhet el, hogy mi
lenne krhet a brsgtl. Ugyanakkor a jogbiztonsg olyan alapkvetelmny,

329

Ld. POLT Pter: Az ombudsman s a jogalkots. Jogtudomnyi Kzlny, LII. vf. 1997. janur,
1926.

125

aminek felttlen tiszteletben tartsa nlkl az alapvet jogok biztostsrl s


330
vdelmrl sem lehet beszlni.
Az ombudsmanok jogosultak vizsglat indtsra, s ktetlen eljrsuk sorn
(informal procedures) jogosultak betekinteni a kzigazgatsi hatsgok irataiba. Az ombudsmanok eljrsra vonatkoz kritriumok az eljrs cljnak a
hatskri felhatalmazs alapjn val elrst szablyozzk.
Vizsglatindtsi jog. A Kziknyv e kritriumnak vizsglata sorn viszsza kell trni az Eurpa Tancs ombudsman ajnlsval331 sszefggsben rtakra. A vizsglat a dntshez szksges informci megszerzsnek eszkze.
A vizsglat megindtsnak joga nmagban nem jelent eligaztst a vizsglat
mdjnak s termszetnek megrtshez (ez majd a ktetlensg kritriumval
sszefggsben rtelmezhet), mindssze felhatalmazst jelent az eljrsra. A
Kziknyv azonban azt sem jelli meg, hogy ez a jogosultsg milyen felttelekhez kttt. Logikai rtelemben nyilvnval, hogy a vizsglat megindtsnak
nlklzhetetlen felttele az intzmny cljnak s hatskrnek tiszteletben
tartsa. Vizsglat teht a magnszemlyek szabadsgjogai vdelmnek, illetve
a kzigazgatsi dntsek jogszersgnek s tisztessgnek fellvizsglata rdekben indthat.
Egyb szempontok figyelembevtele nlkl nem dnthet el mg az sem,
hogy a vizsglati jogosultsg krelemre vagy hivatalbl gyakorolhat-e, a
Kziknyv is csak azt jegyzi meg, hogy sok ombudsmannak van joga sajt kezdemnyezs vizsglat folytatsra.332 Megint csak logikai rtelemben lehet teht megllaptani, hogy a vizsglat vagy valakinek a krelmre indulhat meg,
vagy az ombudsman sajt kezdemnyezsre. Krelemre a vizsglatnak megindthatnak kell lennie, pusztn a vizsglati jogosultsgbl addan. Ha ugyanis
az ombudsman eljrsnak az a clja, hogy a magnszemlyeknek jogvdelmet
biztostson, a vizsglati jogosultsg magtl rtetdv teszi, hogy a magnszemly krelme ehhez ltalban elegend. Erre utal a Kziknyv is, amikor
az ombudsman eljrsnak cljval sszefggsben kifejti, hogy a jogvdelem
magban foglalja az ombudsman felhatalmazottsgt a magnszemlyektl
szrmaz panaszok fogadsra (s vizsglatra).333 Krds azonban, hogy a
330

331
332

333

Ld. Magyarorszg vonatkozsban az Alkotmnybrsgnak mr a rendszervltozs utni els vekben hozott 31/1990. AB, 34/1991. AB, 32/1991. AB, 7/1992. AB, 9/1992. AB,
11/1992. AB, 25/1992. AB, 35/1994. AB, 1/1995. AB, 43/1995. AB, 5/1997. AB hatrozatait.
A jogvdelemrl, mint az ombudsmanok alapvet feladatrl ld. mg: A. W. BRADLEY: The
Ombudsman and the Protection of Citizens Rights: A British Perspective. In: CAIDEN i. m.
95110.
Recommendation Rec(85)13.
Many ombudsmen are enpowered to conduct investigations on their own initiative. Ld.
Principles i. m. 35.
The function of an ombusdman involves, inter alia, authorization to receive and examine
individual complaints concerning contended errors or other shortcomings on the part of the

126

vizsglat megindtsra vonatkoz krelemnek eleget kell-e tennie tovbbi feltteleknek, s a krelem jelent-e vizsglati ktelezettsget.
A krelem teljesthetsgnek felttele mindenekeltt az ombudsman hatskre. Eszerint a krelem akkor teljesthet, vagyis a vizsglat akkor indthat
meg, ha a krelem szabadsgjogokkal s egyszersmind kzigazgatsi dntssel
fgg ssze. A hatskri szably az ombudsmani vizsglati jog ketts korltjaknt jelentkezik. Egyrszt az ombudsman eljrsi jogosultsga a kzigazgatsi
hatsgokra, azok mkdsre vonatkozik. A kzigazgatsi hatsgi vagy a
nemzeti szablyozs alapjn ahhoz tartoznak minsl eljrsokon kvl
nem jrhat el a szabadsgjogok vdelmben, vagyis nem ltalnos jogvdelmi
frum. Tevkenysge a kzigazgatshoz kttt, a kzhatalmi tevkenysg ellenre. Msrszt a kzigazgatst vizsgl hatskre szemben a kzigazgats
fltti kontrollt szolgl ms eszkzkkel, a brsgi eljrssal s a bels jogorvoslattal nem ltalnos, st, nem is ltalban az eljrs trvnyessgre vonatkozik, hanem azt a szabadsgjogokkal sszefggsben gyakorolja, ide rtve
az eljrs tisztessgt is, mint emberi jogot.
Az ombudsman teht akkor vizsglhat meg egy beadvnyt, ha az kzigazgatsi hatsg dntsvel kapcsolatos, s a beadvnyban lert panasz sszefgg az
rintett magnszemly alapvet jogval vagy szabadsgval.
Jval kevsb egyrtelm krds, hogy a vizsglat indulhat-e hivatalbl. A
kritrium megfogalmazsa nem zrja ki az ombudsmanoknak azt a gyakori jogt, hogy a beadvnyokkal szemben tmasztott felttelek meglte esetn maguk
indtsanak vizsglatot (a jogosultsggal nem minden ombudsman rendelkezik,
gy a brit Parliamentary Commissioner esetn fel sem merlhet, minthogy eljrst csak parlamenti kpviselk kezdemnyezhetik).334 A bizonyos terleteken (katonai, gyermekjogi, betegjogi ombudsman) nlklzhetetlen jogostvny
azonban nem kvetkezik egyrtelmen a Kziknyv szvegbl, s nem is teljesen agglymentes. Egyrszt kizrlag az ombudsmani tisztsg viseljnek
blcsessgn mlik, hogy a hivatalbli vizsglatok megindtsnak mrlegelse
sorn megmarad-e a magnszemlyek jogvdelmnl, vagy esetenknt meggyzdstl befolysolva indt eljrst, ami fggetlensgnek kvetelmnyvel s a ktetlen eljrssal trsulva kevss ellenrizhet politikai szereplv
teszi. Msrszt klnsen a nem parlamenti szakombudsmanok esetn az ex
officio eljrsi jogosultsg az ombudsmannal szembeni nyomsgyakorls eszkze lehet: mg egyfajta keresethez ktttsg a brsgokhoz hasonlan alkalmas
arra, hogy az ombudsmant a ltrehozsnak cljaknt meghatrozott keretek
kztt tartsa, hivatalbli eljrsa megfelel nyomssal knnyebben kiknyszerthet. Az sszersg kveteli meg teht, hogy a hivatalbl val eljrs indtsa

334

administrative authorities with a view to enhancing the protection of the person concerned in
his dealings with those authorities. Ld. Principles i. m. 35.
Ld. POOLE i. m. 190.

127

kivteles, lehetleg pontosan megfogalmazott felttelekhez kttt jogostvny


legyen. A hivatalbl val eljrs jelenti ha lehetsges az ombudsman egyik
megklnbztet ismrvt a brsgi eljrssal szemben: a brsg esetn a keresethez-krelemhez ktttsg ebben a vonatkozsban is ltalnos kvetelmny.
A hivatalbl trtn eljrsindtssal fgg ssze a szemlyes rintettsg krdse, vagyis az, hogy az ombudsman csak a jogaiban vagy szabadsgban srelmet
szenvedett magnszemly krdsre indthat-e eljrst, vagy ezt annak kpviselje, netn ms is bejelentheti az rintett helyett. Nincs ok azt felttelezni, hogy a
trvnyes kpvisel (cselekvkptelen vagy korltozottan cselekvkpes kiskor
vagy ms szemly esetn), meghatalmazott kpvisel (gyvd vagy ms erre
jogostott szemly) eljrs-kezdemnyezsi jogt vagy fordtva, az ombudsman
rszrl az ilyen krelem elfogadst vitassuk. Arra sincs ok, hogy a krdst
megvizsgljuk olyan esetben, amikor az ombudsman hivatalbl jogosult eljrni,
ekkor ugyanis az eljrs kezdemnyezjnek szerepe viszonylagoss vlik: ha
rintett tesz bejelentst az ombudsmanhoz, az eljrs a krelmre indul, ha erre
nem jogosult szemly nyjtja be a beadvnyt, akkor az ombudsman hivatalbl
eljrhat. A szemlyes rintettsg kvetelmnyt teht csak arra az esetre szktve kellene elemezni, amelyben az ombudsman hivatalbl val vizsglatindtsi
jogosultsggal nem rendelkezik, s ebben az esetben is csak a kpvisel ltali krelemtl eltekintve. Ehhez az elemzshez azonban a Kziknyv egyltaln nem
szolgltat tmpontot hacsak azt nem tekintjk ilyennek, hogy a Kziknyv a
hatskrre vonatkoz, mr idzett magyarzatban az rintett szemlyrl beszl
(person concerned in his dealings with those authorities). Ez a magyarzat viszont az rintett szemly krelem benyjtshoz (vizsglat kezdemnyezshez)
val jogt jelenti elssorban, nem pedig a ms szemly hasonl jogosultsgt
zrja ki. Tovbbi tmpontot az Eurpa Tancs mr elemzett ajnlsa sem tartalmaz. Arra a kvetkeztetsre kell jutni teht, hogy mg az rintett szemly vizsglat kezdemnyezsi joga szksgkppeni kritrium, a hivatalbl val eljrs
lehetsges forma, a vizsglat megindthatsga nem rintett szemly kezdemnyezsre pedig legalbbis nem zrhat ki.335
Ktetlen eljrs. A kritriumok kvetkezmnyei az elbbiek szerint: az
ombudsman a hatskrbe tartoz krdsekben feladatnak elltsa rdekben
jogosult llami-kzhatalmi jelleg eljrst indtani. Mindez azonban ha nem
tekintjk a kifejtett sajtossgokat, klnsen az eljrs hatskri szablyait
nem klnbzteti meg az ombudsman eljrst a Kziknyv szerinti msik kt
kontrolleszkztl: a bri fellvizsglattl s a kzigazgatson belli jogorvoslattl. Mindegyikre jellemz a kzhatalom valamilyen terjedelm birtoklsa, a
hatskrhz ktttsg, az eljrs megindtsnak joga s ktelezettsge klnsen a krelemhez ktttsg esetn. A brsg ltali fellvizsglat azonban a
335

A vizsglatindtsi jogrl ld. mg: GELLHORN i. m.

128

mr elemzett mdon kifejezetten formhoz kttt: elrs az rintett szemly


nyilvnos meghallgatsa, a dnts indokolsa (amelynek nyilvnvalan ki kell
terjednie a bizonytkok s a bizonytsi eljrs bemutatsra), vgrehajthat
s vgrehajtand dntst kell tartalmaznia. Ugyanezeket a kvetelmnyeket tmasztja a Kziknyv a kzigazgatsi bels jogorvoslattal szemben. Ezek teht a
kzigazgats ellenrzsnek jogorvoslati eszkzei. Ezzel a formai ktttsggel
ll szemben az ombudsmani eljrs ktetlensgi kritriuma.
Az eljrs ktetlensge termszetesen nem jelent sem korltozatlan vizsglati lehetsget, sem teljes eszkztelensget, sem pedig felhatalmazst a teljesen nknyes kvetkeztetsek levonsra. A formaknyszertl mentes eljrsi szabadsg korltja mindenekeltt a hatskr, az eljrs megindtsnak
felttelrendszere, amely hatrozott korltot jelent. Az albbiakban elemzend
iratbetekintsi jog az informcikhoz juts ers eszkze. A vizsglat eredmnye sorn megfogalmazd kvetkeztetseknek pedig legalbbis sszefggsben kell llniuk a vizsglt ggyel.
Iratbetekintsi jog. Az ombudsmani intzmny kritriumaknt megfogalmazott iratbetekintsi jog az eljrs ktetlensgnek prja, s a vizsglati jogosultsg tartalmi eleme, amely a ktetlensg lehetsges kvetkezmnyei kzl az
eszkztelensget kszbli ki. A kzigazgatsi hatsgok irataihoz val hozzjuts joga ezeknek a hatsgoknak azt a ktelezettsgt is magban foglalja,
hogy az ombudsman krsre hozzfrhetv tegyk ezeket az iratokat. Az iratokhoz val hozzfrs, azok elemzse a vizsglt gyre vonatkoz informcikhoz juts fontos forrsa. Figyelemre mlt, hogy a Kziknyv az iratbetekintsi
joghoz nem fz korltokat, vagyis az ombudsman jogosult mindahhoz az informcihoz hozzjutni, amit szksgesnek tart, ami ismt lnyeges klnbsg az
egyb kzigazgats-felgyelkhz kpest. Mg a kzigazgatsi/brsgi formaknyszer eleve meghatrozza a fellvizsglati eljrs sorn figyelembe vehet
informcik krt amibe a korbban keletkezett iratok vagy azok egy rsze
rtelemszeren beletartozik, az ombudsmant a trgyi (vizsglt ggyel val szszefggsbl kvetkez) sszefggsen tl ms nem korltozza.
A vizsglt gyre vonatkoz korltlan informciszerzsi jog kiegszlve az
eljrs ktetlensgvel, vagyis a formlis bizonytsi ktelezettsg alli mentessggel jelenti az ombudsmani eljrs erssgt: nincs krelemhez ktve,
nem kell bizonytkokat mrlegelnie, nincs szksge a bizonytkok elfogadhatsgnak, a bizonytkokat szolgltat szemly szavahihetsgnek vizsglatra,336 nem korltozzk szervezeten belli fegyelmi ktelmek, vagyis vizsglata szabad, s ez a szabadsg az intzmny alapvet felhatalmazottsgai kz
tartozik.

336

Ld. KUCSKO-STADLMAYER i. m. 71.

129

2.3. Intzkedsi kritriumok: vgrehajthat hatrozat helyett


nzetek kifejtse, ajnls
Vgrehajthat intzkedsi lehetsg hinya. Az ombudsmanok sttusra s eljrsukra vonatkoz kritriumok elemzse sorn azt tapasztaltuk, hogy a hatskri korltok kztt ltalban parlamenti felhatalmazottsgon alapul fggetlensg s szles vizsgldsi jogosultsg birtokban ktetlen eljrst alkalmazva
trekedhetnek cljaik elrsre: a magnszemlyek jogainak vdelmre. Ez a
kivteles, korltlan informcihoz jutst biztost s eljrsi szabadsggal jr
fggetlensg szksgszeren ellenslyozsra szorul. Ellenkez esetben vagyis korltlan intzkedsi jogosultsg birtokban az ombudsman a kzigazgats abszolt urv s a brsg fltt ll szemlyes hatalomm, radsul
a maga rszrl a parlamenti (politikai) felelssget leszmtva ellenrizetlen
kzhatalmi intzmnny vlna. Ennek a korltozatlansga s jogi ellenrizetlensge miatt arnytalan hatalomnak szksgkppeni gtja az ombudsman intzkedseinek ertlensge.337 Szba sem kerlhet teht vgrehajthat, msokat
ktelez hatrozat hozatalra val feljogostsa. Erre mr az Eurpa Tancs
Ajnlsa is utal, amikor jellemz eszkzknt az ajnlst nevezi meg.
A Kziknyv kritriumokhoz fztt magyarzata szerint: Az intzmny
ltalnos ismrve, hogy az ombudsman dntsei kzvetlenl nem kiknyszerthetk, tovbb az ombudsmanoknak nincs joguk egy hatsgot meghatrozott
intzkedsre utastani.338 Ha az ombudsman eljrst sszevetjk a msik kt
kzigazgatsi ellenrzsi eszkzzel, valban azt ltjuk, hogy a vgrehajthat
hatrozat s utastsi jog hinya az ombudsmanok szksgkppeni ismrve. A
brsg eljrsval szemben ugyanis ppen a hatkony vgrehajthatsg volt
elengedhetetlen kvetelmny, a kzigazgatsnak pedig a vgrehajthatsg fogalmi ismrve mr csak a vgrehajt hatalomhoz tartozs miatt is. Vgl a
dntst kiknyszert er hinya az az ismrv, amely betetzi azt a kvetkeztetslncot, amely szerint az ombudsman eljrsa nem jogorvoslati eszkz.
A magnszemlyek szabadsgjogait a kzigazgats feletti ltalnos hatskrrel, szles vizsglati jogosultsggal, de intzkedsi hatalom nlkl, ktetlen
eljrs alapjn vd ombudsman teht feltve, hogy a parlament vlasztja
elvitathatatlanul a parlamenti ellenrzs (megszemlyestett) eszkze. Ha nem
a parlament vlasztja, de a parlamentnek felels mint a brit Parlamentary
Commissioner , mg mindig tekinthet parlamenti tisztsgviselnek. Ha vgkpp semmilyen szl nem kti ssze a trvnyhozssal, hasonl sttusa lehet
ms kztestlet mellett, ha pedig nem testlet mellett mkdik, az egyb ismr337
338

Ld. SOMODY i. m. 114.


A general characteristic of the institution is that decisions of the ombudsmen are not directly
enforceable and the ombudsmen have no right to issue orders to an authority to act in a certain
way. Ld. Principles i. m. 35.

130

vek birtokban mg mindig tekinthet ombudsman jelleg intzmnynek. Ez


utbbinak gy egyetlen felttele van: a bri s a kzigazgatsi szervezetrendszeren kvli, fggetlen joglls.
Vlemnynyilvnts, mint intzkedsi forma. Vgrehajthat hatrozat hjn
marad az ombudsman szmra az rvels: az egyni jogokat vagy szabadsgokat
srt kzigazgatsi intzkeds miatt hozz benyjtott krelem nyomn elrendelt
vizsglat sorn sszegyjttt informci birtokban levont kvetkeztetsek megfogalmazsa. A Kziknyv a vizsglt ggyel kapcsolatos vlemny kifejtsnek
jogt az intzmn jelents ismrvnek tekinti. A fentiekben kifejtettek szerint
ez a vlemny nem szigor jogi kvetkeztets, nem bizonytsi eljrs alapjn
megllaptott s a jogszablyi elrsokkal sszevetett tnylls alapjn megllapthat jogkvetkezmnyek kimondst jelenti. sszefggsben kell azonban
llnia a vizsglt kzigazgatsi aktussal, s llsfoglalst kell tartalmaznia arrl,
hogy az rintett emberi jogot vagy szabadsgot megsrtettk-e, illetve a hatsg
eljrsa megfelelt-e a trvnyessg s tisztessg kvetelmnynek.
Termszetesen hasonl llsfoglalst tartalmazhat a brsg tlete, s a felettes kzigazgatsi hatsg dntse is, s azokat az eddigiek szerint felttlen
mdon csak a vgrehajthatsg klnbzteti meg az ombudsman vlemnytl.
Mivel a Kziknyv a kzigazgatsi bels kontrollt nem tekinti nlklzhetetlen eszkznek, az ombudsmant pedig a brsgi fellvizsglat kiegsztjeknt
rtelmezi, az tlet/vlemny tartalmi hasonlsga nem felttlenl hibs kvetkeztets. Mgis lennie kell klnbsgnek a kt eljrst lezr intzkeds kztt. A brsg ugyanis mindenekeltt a kzigazgatsi dnts trvnyessgrl
mond vlemnyt, mg az ombudsman esetben ilyen ktttsg sem trgyi, sem
tartalmi vonatkozsban nincs. Nem csak s fleg nem elssorban a dnts
trvnyessgt vizsglja, hanem azt (is), hogy az nem srtette-e a krelmez
jogait, msrszt nem korltozdik csak a dntsre, hanem kiterjed a dntshez
vezet kzigazgatsi eljrsra is. A Kziknyv ugyan kzigazgatsi aktust emlt (administrative acts), az Ajnls amely normatv dokumentum viszont
a kzigazgats mkdst tekinti az ombudsman hatskrbe tartoznak.339
A brsgi tlet s az ombudsman vlemnye kztt tartalmi klnbsget
okoz a kter is. A br vgs soron hatalmi szval megsemmisti a kzigazgatsi hatsg dntst, s j eljrst, elre meghatrozott dntst, tilalmat (vagy
a ksbbiekben bemutatand alternatv eszkzknt krtrtst tl meg). Az
ombudsmannak ezzel szemben knyszert er nlkl, rvei slyval kell elrnie
a kzigazgatsi hatsg egyetrtst. Ez azt jelenti, hogy a kzigazgatsi hatsg
tevkenysgnek megtlse nem vlhat az ombudsman vlemnynek kzponti
elemv, ehelyett az okozott jogsrelemre val rmutats s annak orvoslsa/elkerlhetsge kell, hogy a vlemny meghatroz mondanivalja legyen.
339

Ld. KUCSKO STADLMAYER i. m. 6366., 9798.

131

Az eljrs ktetlensge s a kiknyszert er hinya nyilvnvalan nem jelenti azt, hogy az ombudsman dntst (vlemnyt) sszertlen, igazolhatatlan
vagy nknyes kvetkeztetsekre alapozhatja. Egy ilyen vlemny nyilvnvalan mr csak nevetsges volta s az ebbl kvetez figyelmen kvl hagys miatt
sem lenne alkalmas az eljrs cljainak elrsre, nem hozna jogvdelmet, s
nem biztostan a jogszer s tisztessges eljrst. Ugyanerre hvja fel a figyelmet a Kziknyv magyarzata is: szksgesnek tekinti, hogy az ombudsman
szavt meghalljk. Ennek rdekben vlemnynek kiemelked minsgnek,
s a cmzettek szmra tiszteletet parancsolnak kell lennie. Ezltal, tovbb
akkor lesz kpes elmozdtani a trvnyek egysges s helyes alkalmazst,
ha a vlemnyt a kzigazgatsi hatsgok alkalmazottai szmra megismerhetv teszik s rtheten fogalmazzk meg.340 Ezzel sszefggsben kell
megjegyezni, hogy jogi rtelemben vett ktelez er hinyban nyilvnvalan
nem beszlhetnk az ombudsman dntseinek precedens jellegrl, vagyis az
ombudsmant korbbi dntsei elrs alapjn nem ktik. Ugyanakkor a hasonl
trgyban sszer indok nlkl eltr llsfoglals az ombudsman szavahihetsgt vonja ktsgbe, ezltal mkdsnek cljt veszlyezteti.
Ajnls. Az ombudsman jellemz intzkedse teht a Kziknyv szerint a
vlemnynyilvnts a vizsglt gyben, amely a brsgok s kzigazgatsi
hatsgok ktelez, vgrehajthat hatrozatt helyettesti, s amelynek legfontosabb jellemzje az, hogy nem ktelez. A vlemnynyilvntsnl ltalnosabbnak tekintett intzkeds az ajnls.341 Az ajnlst ugyan szksgkppen
megelzi valamilyen vlemnynyilvnts, attl elssorban abban klnbzik,
hogy a megllaptott jogsrts orvoslst, de legalbbis a jvre nzve kvnatos megelzst clozza. Az ajnls sem vgrehajthat, de viszonylagos puhasgt ellenslyozza, ha a cmzettjnek nhny ktelezettsge fzdik hozz.
Ezek kzl legjellemzbb a cmzett ltalban rvid hatridn belli vlaszadsi ktelezettsge, melyhez esetenknt342 nyilvnossgra hozatali vagy kzztteli ktelezettsg trsul. Az utbbi hinyban is nveli az ajnls slyt az
ombudsman nem tilalmazott s a Kziknyvben is hivatkozott lehetsge
arra, hogy maga gondoskodjon ajnlsa nyilvnossgrl.343
A jogalkalmazssal, illetve jogalkotssal sszefgg ajnlsok megklnbztetse sem vletlen. Mivel az ombudsman elssorban a kzigazgatst, a
konkrt magnszemllyel szemben megnyilvnul hatalmi dntst vizsglja, a
jogalkotnak cmzett ajnls szksgkppen kivteles lehetsg, alkalmazs340
341

342
343

Ld. Principles i. m. 35.


Ld. GELLHORN i. m. A mr tbbszr hivatkozott Gellhorn-minta azrt rdemel kiemelt figyelmet, mert szerzje, a Columbia egyetem tanra a legfontosabb, s ltalnos jellemzk alapjn
ksztette el a kommentrokkal elltott minta-stattumot.
Pldul az angliai helyhatsgi ombudsmanok esetn, ld. SZENTE (1994) i. m. 103115.
Ld. Principles i. m. 35.

132

nak rendkvli esetekre korltozsa s felttelinek meghatrozsa azrt br jelentsggel, mert a jogalkotsi javaslatok korltlan alkalmazsa tlzottan politikai ertrbe helyezi az ombudsmant. Ezen tlmenen a ktfle ajnls hatlya
szerint is klnbzik. Mg a konkrt gyre vonatkoz ajnls alkalmas lehet a
krelmezt rt, az ombudsmani vizsglat sorn feltrt jogsrelem orvoslsra,
enyhtsre vagy kompenzlsra, a jogalkotsnak cmzett ajnls szksgkppen a jvre vonatkozik, elssorban megelz jelleg.
Az ajnls vgs clja amint az ombudsman eljrs ltalban a jogvdelem. A jogok s ezek vdelmnek szem eltt tartsa nem jelenti azt, hogy az
ombudsman szerepnek kizrlag, minden esetben az eseti jogsrtsek elleni
vdelem nyjtsra kellene szortkoznia. Egyrszt a jogvdelemnek vannak
ms, mr emltett eszkzei, ezek kzl a fontosabb a bri t, ezek tbbszrzse, vagy a velk val konkurls nem felttlenl vezet minden esetben hatkonyabb jogvdelemre. Msrszt a jogvdelem szempontjbl legalbb olyan
jelents a jogsrelmek megelzse, mint ezek orvoslsa. Az utbbi jellemzen egyedi, mg az elbbi elssorban ltalnos intzkedsekkel oldhat meg.
Harmadrszt a fggetlensg kvetelmnye nem jelenti azt, hogy az ombudsman
a jogok vdelme sorn elre rgztett keretek kztt s szintn elre rgztett
eljrs sorn ne mkdhetne egytt ms llami s nem llami szervezetekkel,
gy a jogalkotsban rszt vevkkel akr az ajnlsnak megttele utn is.
Amint arrl az ombudsman vlemnynyilvntsi jogval sszefggsben is
sz esett, az ajnls tartalmi megfogalmazsa nem korltlan. Ezen bell fel kell
figyelni a Kziknyv magyarzatra, amely szerint az ajnls vagy a jogalkots hibinak kikszblst clozza, vagy a jogszablyok egysges s helyes
alkalmazsnak elmozdtst.344 Az ajnls vonatkozsban teht a hatskrnl tapasztaltak korltozsnak lehetnk tani: mg a kzigazgatsi eljrs
tisztessgnek kvetelmnye alapvet jogosultsg jellegt lttte, s ezzel szszefggsben az ombudsman eljrsnak eredeti clja a helyes kzigazgats
elmozdtsa kibvlt a jogvdelemmel, az ajnls jogszablyok tartalmhoz
ktse jogpozitivista ombudsmant mutat. Eszerint az ombudsmannak nincs
joga j, a hatlyos trvnyek szerint meghatrozottakon tli alanyi jogosultsgok vagy szabadsgok rvnyestst kvetelni, jogvdelmi clja pedig tovbbra is a kzigazgats mkdshez kttt: arra kell trekednie, hogy a kzigazgatsi hatsgok a trvnyek helyes s egysges alkalmazsval biztostsk a
jogvdelmet a velk kapcsolatba kerl magnszemlyeknek. Ezt egszti ki
a jogalkotknak cmzett ajnls, amelynek azonban hasonlkppen jobbt s
nem jt szndknak kell lennie.345

344
345

[] promoting uniform and proper application of laws, ld. Principles i. m. 35.


A Kziknyv szerint: [] to rectify the matter, ld. Principles i. m. 35.

133

3. A magyarorszgi ombudsmanok eljrsnak


s intzkedseinek jellemzi
Az ombudsmani intzmny bevezetst Magyarorszgon a Nemzeti Kerekasztal
megbeszlsein szletett politikai dnts alapozta meg. A jogi keretek alapjt
az utols n. rendi346 Orszggyls 1989. vi alkotmnymdostsa biztostotta. Az intzmny bevezetsnek indokai megegyeznek az alkotmnymdosts f cljval: a rendszervltozs utni politikai rendszer rendelkezzk minl
tbb olyan intzmnnyel, amely a kormnyzati hatalom ellenslyozsra alkalmas.347 Az azta eltelt idben j nhny tfog tudomnyos rs ltott napvilgot, amelyek nem csak az ombudsmani intzmny egy-egy elemt (hatskrket, viszonyukat ms szervezetekhez, egy-egy fontosabb esetket) vizsgljk.348
Idkzben a jogi szablyozs, kvetkezskppen az ombudsmani rendszer is
vltozott, ezrt az intzmny trtnetnek rvid ttekintse nem mellzhet.

3.1. Hazai intzmnytrtnet


A korbban hatlyos Alkotmny 32/B. -a kt orszggylsi biztost nevestett,
az llampolgri jogok orszggylsi biztost, valamint a nemzeti s etnikai
kisebbsgi jogok orszggylsi biztost (a tovbbiakban: kisebbsgi biztos),
akiket az Orszggyls vlasztott az orszggylsi kpviselk ktharmadnak
szavazatval. Az Alkotmny rendelkezett tovbb arrl, hogy az Orszggyls
az egyes alkotmnyos jogok vdelmre kln biztosokat vlaszthatott. Ez a
szablyozs 1989. oktber 23-hoz kpest mdosult. Az oktberi alkotmnyrevzi utni eredeti szvegben mg csak az llampolgri jogok orszggylsi
biztosa szerepelt, a kisebbsgi biztosi intzmny pedig alkotmnyba iktatsa
utn nhny vig nem szemlyes tisztsg, hanem kollektv, testleti forma volt
(pontosabban lett volna, ha ltrehozzk). Az Alkotmny eredeti szvege teht
egyetlen nevestett biztost ismert, akinek feladatul az alkotmnyos jogokat
346

347

348

A rendi Orszggyls fogalmt a rendszervltozssal sszefggsben Kukorelli Istvn


hasznlta elszr az 1990. vi els szabad vlasztsok eltt mkd utols prtllami parlamentre. Ennek rendi jellegvel sszefggsben fel kell hvni a figyelmet arra, hogy utols
idejben mr az j (rendszervltoztat) prtok kpviseli is reszt vettek benne, mkdse
pedig thzdott 1989. oktber 23-a utnra, vagyis a Magyar Kztrsasg s j (br azta is
ideiglenes) Alkotmnya mkdsi idejre. Ld. KUKORELLI Istvn: Az Orszggyls a tbbprtrendszer els vben. In: Magyarorszg Politikai vknyve 1990. Budapest, AULA
OMIKK, 1990. 193198.
Az intzmny ltrejttnek krlmnyeirl ld. SLYOM Lszl: Az ombudsman alapogrtelmezse s normakontrollja. Fundamentum, 2001/2. 1423. s GNCZL Katalin
KTHY Judit: Ombudsman 19952001. Budapest, Helikon, 2002. 1321.
Ld. MAJTNYI (1992) i. m.; VARGA ZS. ANDRS: Ombudsmanok Magyarorszgon. Budapest,
Rejtjel, 2004.; KUCSKO-STADLMAYER i. m.; SOMODY i. m., MAJTNYI (2009) i. m.

134

rint eljrsokkal kapcsolatban tudomsra jutott visszssgok vizsglatt s


orvoslst szabta, ugyanakkor utalt arra, hogy az Orszggyls egyes alkotmnyos jogok vdelmre kln biztost is vlaszthat.
Az Alkotmny szvegt megllapt trvny indokolsa az orszggylsi
biztos intzmnyvel kapcsolatban az egyes szablyokat gyakorlatilag megismtl megllaptsokon kvl rendkvl szkszav: Az llampolgri jogok orszggylsi biztosa jogintzmnynek hazai hagyomnyai nincsenek.
Az intzmny a skandinv orszgokban alakult ki, s az utbbi vtizedekben
tbb nyugat-eurpai orszg is tvette. A szocialista orszgok kzl eddig egyedl Lengyelorszgban vezettk be, olyan mdon, hogy rintetlenl hagytk az
gyszi ltalnos trvnyessgi felgyeletet.
Els alkalommal az Alkotmnyt mdost 1990. vi XL. trvny rintette
az orszggylsi biztosokat, nevezetesen a biztosok feladatait, megvlasztsuk
mdjt s a rjuk vonatkoz rszletes szablyok megalkotsnak elrst. A
kt legfontosabb mdosts (az alkotmnyos jogokat rint) eljrsok fogalmnak trlse az ombudsmani feladatmeghatrozsbl, valamint a nemzeti s
etnikai kisebbsgi jogok orszggylsi biztosa intzmnynek alkotmnyba
foglalsa. A mdosts az j orszggylsi biztos feladatait az llampolgri jogok orszggylsi biztoshoz hasonlan azt a kln alkotmnyos jogra szktve tartalmazta. Mg azonban az llampolgri jogok orszggylsi biztosa
egyetlen, szemlyes tisztsgvisel, a kisebbsgi biztos feladatainak gyakorlsra klnleges szablyok szerint ltrehozott testlet lett volna hivatott, m az
utbbi rendelkezs ilyen formban soha nem rvnyeslt. Azt ugyanis 1994ben az Orszggyls jra mdostotta, addig viszont orszggylsi biztosokat
mg nem vlasztottak. A ksbbi mdosts ellenre meg kell emlteni az 1990.
vi mdosts indokolst, az ugyanis fontos tmutatst ad az orszggylsi
biztosok helyre az llamhatalom megosztott rendszerben: Az orszggylsi
biztos kisebbsgvd jogostvnyai ugyanis lnyegesen kiterjedtebbek s hatsosabbak, mint egy-egy orszggylsi kpvisel. Az alkotmnyoz hatalom
teht az orszggylsi biztosokat a maga oldaln kpzelte el, az orszggylsi kpviseli hatalom s feladatok kiegsztjeknt.
A testlet ltal elltott kisebbsgi biztosi intzmny normatv lte, s
ezzel egytt az orszggylsi biztosokra vonatkoz alkotmnyos szablyozs
az 1994. vi LXXIII. trvny folytn nyerte el vgleges formjt, amely a
nemzeti s etnikai kisebbsgek jogairl szl 1993. vi LXXVII. trvny elfogadst kveten kizrlag az orszggylsi biztosok intzmnyvel szszefggen mdostotta az Alkotmnyt, s amely a kisebbsgi biztos testleti
feladatelltst szablyoz alkotmnyos bekezdst hatlyon kvl helyezte. Ezt
kveten teht az Alkotmny az j Alaptrvny hatlybalpsig ismert szablyokat tartalmazta.

135

Idkzben a szemlyes adatok vdelmrl s a kzrdek adatok nyilvnossgrl szl 1992. vi LXIII. trvny elfogadsval az Orszggyls ltrehozta az adatvdelmi biztos jogintzmnyt.
Volt teht mr kt egy az Alkotmnyban nevestett kisebbsgi biztosra s
egy nevestett alkotmnyos httr nlkli kln orszggylsi biztosra vonatkoz trvny, valamint megvolt az llampolgri jogok orszggylsi biztosra
vonatkoz alkotmnyos httr is, azonban mg nem ltezett a tevkenysgket
szablyoz ltalnos trvny, habr annak elfogadst az Alkotmny elrta.
Ez a jogszably csak 1995-ben szletett meg, az llampolgri jogok orszggylsi biztosrl szl 1995. vi LIX. trvny (a tovbbiakban: Obtv.) elfogadsval. Az Obtv. mellett a kt kln biztosra eltr szablyok is vonatkoztak (a
a nemzeti s etnikai kisebbsgek jogairl szl 1993. vi LXXVII. trvny s
a szemlyes adatok vdelmrl s a kzrdek adatok nyilvnossgrl szl
1992. vi LXIII. trvny alapjn). Az ltalnos hatskr biztosra (s ltalnos
helyettesre) annyiban eltr szablyt tartalmazott a gyermekek vdelmrl s
a gymgyi igazgatsrl szl 1997. vi XXXI. trvny, hogy gyermekvdelmi
feladataikat nevestve (egyb feladataiktl elklntve) kell elltniuk.
Az Obtv. jszer, az Alkotmnybl kzvetlenl nem kvetkez, de azzal nem
is ellenttes rendelkezse volt, hogy ltrehozta az llampolgri jogok orszggylsi biztosnak ltalnos helyettesi tisztsgt, akirl viszont gy rendelkezett, hogy orszggylsi biztosnak tekintend. A gyakorlatban gy is mkdtt
(ld. az orszggylsi biztos ves jelentseit349). Az Obtv. mdostsa350 folytn
az ltalnos helyettes tisztsge 2007-ben megsznt, s negyedik biztosknt egy
j szakombudsmant, a jv nemzedkek orszggylsi biztost vlasztotta meg
az Orszggyls.
Az Alaptrvny jelents vltozst hozott. Az llampolgri jogok orszggylsi biztosa immr valban ltalnos hatskr alapvet jogok biztosa elnevezst viselve folytatja tevkenysgt, mg a korbbi, nll rszhatskr
szakombudsmanok kzl ketten, a kisebbsgi biztos s a jv nemzedkek biztosa az ezt kveten az alapvet jogok biztosnak helyetteseknt mkdnek.
Hatskrk, fknt annak gyakorlsa az alapvet jogok biztostl is fgg. Az
adatvdelmi biztos tisztsge ennl is jelentsebb vltozson ment keresztl: a
tisztsg megsznt, s feladatait j, az Alaptrvny elnevezse szerint fggetlen
hatsg ltja el. Utbbi teht bepl a kzigazgats szervezetbe, ezrt szerepvel az alternatv kontrolleszkzk krben nem szksges foglalkoznunk.
349

350

Az ves beszmolk rvidtse: az llampolgri jogok orszggylsi biztosnak s ltalnos


helyettesnek beszmoli az orszggylsi gyszmokat viselik, az 1995-1996. vek kzs
beszmoljtl sorban: J/4047, J/5523, J/858, J/2258, J/3866, J/5867, J/2525, J/8927, J/14719,
J/19339, J/2098, J/5016, J/8958, J/11903, J/2419.
Ld. a 2001. vi XC. trvnyt az llampolgri jogok orszggylsi biztosrl szl 1993. vi
LIX. trvny mdostsrl

136

A vltozsok pontos indokai az Alaptrvny (tervezetnek) indokolsbl


nem derlnek ki, az mindssze arra utal, hogy a helyetteseket is az Orszggyls
vlasztja, tovbb hogy feladataikat az alapvet jogok biztosval egyttmkdve ltjk el. Az alapvet jogok biztosrl szl 2011. vi CXI. trvny (a tovbbiakban: Ajbtv.) pontostja a helyettesek jogllst (s szerept): 3. -a szerint
a helyettesek nem egyszeren helyettestik a biztost, t a helyettesek sajt hatskrnek gyakorlsa kti is. Mindazonltal a biztos maga is kteles kiemelt
figyelmet fordtani a nemzetisgek s a gyermekek, mint srlkeny trsadalmi csoportok rdekeire. A helyettesek nll intzkedsi jogkrt is kaphatnak
(amely viszont nem terjedhet ki az Alkotmnybrsg eljrsnak indtvnyozsra, ezt csak a biztosnl kezdemnyezhetik, miknt az utbbi hivatalbli
eljrst is, a biztos pedig ves jelentsben kteles szmot adni az ezekkel
kapcsolatos dntsrl).
Az talaktott intzmny mkdsrl rtkelhet tapasztalatok mg nem
llnak rendelkezsre, a szablyozsrl viszont elmondhat, hogy nveli az intzmny jelentsgt. egyrszt azltal, hogy egyetlen biztosra bzza az alapjogvdelem teljes trgyi spektrumt. Alkotmnyjogi kzhely, hogy az alapvet jogok rendszert alkotnak, kvetkezskppen az egyes jogok csak egymsra
tekintettel rtelmezhetk.351 Ha ezt az ombudsmanokra vonatkoztatjuk, arra a
kvetkeztetsre kell jutnunk, hogy a trivilis megkzelts, mely szerint az az
adekvt vdelem, ha minden egyes alkotmnyos jogot nll biztos vd (ahny
jog, annyi biztos, ergo maximlis vdelem) tves. Hibs eredmnyre jutunk
ugyanis, ha az egyes alkotmnyos jogokat kizrlag a jogrend magukban val,
fggetlenl lerhat rtkeinek tekintjk. Az egyes alkotmnyos jogok ugyanis
elvlaszthatatlanok az ket hordoz jogalanytl, a szemlytl. Az egy szemlyt
megillet alkotmnyos jogok tovbb csak a szemlyek kztti kapcsolatban rvnyeslhetnek. Egy szemly valamely alkotmnyos jogt ezrt nemcsak az t
megillet tbbi alkotmnyos jog, hanem ms szemlyek alkotmnyos jogaival
sszefggsben lehet rvnyesteni s vdeni.
Minl tbb alkotmnyos jog mell rendelnk sajt biztost, annl nehezebben rhet el az, hogy e jogok terjedelmnek, korltainak, rvnyeslsi tartomnynak megllaptsa a tbbi alkotmnyos jog hasonl sszetevivel tkletes sszhangban trtnjk. A jogok tkzse knnyedn a biztosok csatjv
vlhat, a vgeredmny pedig bizonytalan rtelmezst s a jogalany szemly
kiszmthat vdelem nlkl maradst eredmnyezi. Ugyanez kvetkezhet be
akkor is, ha egy vagy tbb meghatrozott jog vdelme tbb biztosnak is a hatskrbe tartozik. Utbbi esetben ugyan nem az egyes jogok egymssal szembeni
rtelmezse, hanem egy jog eltr rtelmezsei tkzhetnek. Nyilvnval, hogy
351

Ronald DWORKIN: The Center Holds! New York Review of Books, 1992. s Ronald DWORKIN:
Freedoms Law. The Moral Readnig of the American Constitution. Cambridge, Massachusets,
Harvard University Press, 1996.

137

az egyre nagyobb szm egymstl teljesen fggetlen jogvd biztos mkdse nem eredmnyezne hatkonyabb jogvdelmet. llspontunk igazolsra
hivatkozhatunk arra is, hogy a nagyszm jogalaktval mkd igazsgszolgltats egysgnek biztostsra az Alkotmny, illetve az Alaptrvny maga
rendel nll jogintzmnyt, a Legfelsbb Brsg, illetve a Kria jogegysgi
tancsait s vgs soron az Alkotmnybrsgot. A fentiekbl kvetkezen az
igazn hatkony megoldst az egy biztos modellje jelenti, egyedisge pedig valban szemlyes sajtossgot klcsnz szmra.
Az alapvet jogok biztosnak jelentsgt tovbb fokozza, hogy az
Alaptrvny biztostja szmra, hogy (rintettsg nlkl) kezdemnyezze az
Alkotmnybrsg utlagos normakontrollra irnyul eljrst. Ez pedig nagyon szk krben lehetsges, a privilgiummal a Kormny, az orszggylsi
kpviselk egy-negyede s a biztos rendelkezik, egyetlen ms llami tisztsg
viselje sem.

3.2. Az ombudsmani jogvdelem ltalban


A kt nevestett orszggylsi biztos feladata az Alkotmny szvegnek rtelmben az volt, az alapvet jogok biztosnak feladata pedig az Alaptrvny
rtelmben az, hogy az alkotmnyos jogokkal kapcsolatban tudomsra jutott
visszssgokat kivizsglja vagy kivizsgltassa, s azok orvoslsa rdekben
kezdemnyezsekkel ljen. Clja teht az alkotmnyos jogokkal kapcsolatos
jogvdelem. Minthogy az alkotmnyos jog fogalma a legtgabb, az alapvet,
az emberi s az llampolgri jogok mindegyikt magban foglal kategria,
megllapthatjuk, hogy az orszggylsi biztosok vdeni hivatottak az sszes
alkotmnyos jogot, vagyis az sszes alapvet, emberi, llampolgri jogot. 352
A jogvdelmi feladatot vilgosan jelezte az Alkotmnybrsg a 17/1994. (III.
29.) AB hatrozatban (amelynek f rendelkezse szerint nem volt alkotmnyellenes a brsgok kizrsa az orszggylsi biztosok vizsglati hatskrbl):
A parlamenti ellenrzs szervei kzttk a parlamenti biztosok hivatalai a
mai parlamentris rendszer llam parlamenti ellenrzsnek olyan intzm352

A korbban hasznlt alkotmnyos, llampolgri, alapvet, emberi jogok fogalmnak tisztzsa ennek a dolgozatnak nem feladata, megjegyezzk azonban, hogy ezeket az
Alkotmnybrsg is felvltva hasznlta: alkotmnyos jog fogalom szerepel csak pldaszeren (egy b ven bell) a 45/2000. (XI. 8.) AB, 54/2000. (XII. 18.), 10/2001. (IV. 12.) AB hatrozatokban, llampolgri jog a 32/2000. (X. 20.) AB, 42/2000. (XI. 8.) AB, 4/2001. (II. 15.)
AB hatrozatokban, alapvet jog a 38/2000. (X. 31.) AB, 14/2000. (V. 12.) AB, 6/2001. (III.
14.) AB hatrozatokban, emberi jog a 33/2000. (X. 20.) AB, 28/2000. (IX. 8.) AB, 36/2000. (X.
27.) AB hatrozatokban azzal, hogy egy-egy hatrozatban ezek a fogalmak az Alkotmnyhoz
hasonlan egyms mellett is megjelennek. Az emberi jog fogalmat az Alkotmnybrsg ltalban az emberi jogok s alapvet szabadsgok eurpai egyezmnyvel sszefggsben
hasznlja. (A hatrozatok pontos fellelhetsgt ld. az irodalomjegyzkben.)

138

nyei, amelyek feladata, hogy a vgrehajt hatalom tevkenysge sorn a trvnyek uralmt s az llampolgrok jogvdelmt biztostsk(kiemels tlem,
V.Zs.A.). Az orszggylsi biztosok hatskrre vonatkoz trvnyi szablyt
(az Obtv. 19. -t) rszben megsemmist 7/2001. (III. 14.) AB hatrozat megerstette: a biztos alkotmnyos intzmnye fontos szerepet tlt be a vgrehajt hatalom ellenrzsben, az llampolgrokat az llammal szemben megillet
vdelem megteremtsben.
Mieltt az orszggylsi biztosok eljrsnak alkotmnyos kvetelmnyeit elemeznnk, vlaszt kell adnunk a jogvdelem fogalmnak tartalmra vonatkoz krdsre. Az ombudsmannak nyilvnvalan nem kpezheti feladatt
olyan tevkenysg, amelyet az Alaptrvny kizrlag ms intzmnyre ruhz.
Feladata teht rszben az lehet, hogy az egyb intzmnyek jogvdelmi feladatait kiegsztse, rszben pedig az, hogy annak az egyb intzmnyek ltal val
elltst vizsglja.353
Az utbbi, a vizsglat fell kzeltve azt ltjuk, hogy annak trgya, a visszssg az alkotmnyos szablyozs legrejtlyesebb fogalma. Ezt az Alkotmny,
majd az Alaptrvny kizrlag az orszggylsi biztosok vonatkozsban emlti, de jelentshez tmpontot nem fz. A fogalom normatv szakszv vlt,
melynek tartalmt az orszggylsi biztosok gyakorlata tlttte ki. A nyelvtani
rtelemben vett fonksg, rendellenessg, kellemetlen furcsasg354 alaprtelemnek a jogintzmny clja folytn alkotmnyos jogokkal kapcsolatosnak kell lennie. A korbbi Alkotmny 1989-es eredeti szvege szerint ez az alkotmnyos
jogokat rint eljrsokkal kapcsolatban lett volna rtelmezhet, ami arra utal,
hogy mkdsk ms llami intzmny vagy tisztsgvisel eljrsnak vizsglatt jelenthette. Rendszertani rtelemben teht az Alkotmny eredeti szvege
szerint az orszggylsi biztos llami tevkenysggel kapcsolatban lett volna
hivatott az alkotmnyos jogokat vdeni. Csakhogy mr az 1990. vi XL. trvnnyel vgrehajtott alkotmnymdosts trlte a szvegbl a ms eljrsra
utalst,355 s az Obtv. ksbb ki is terjesztette a hatskri szablyt a kzszolgltatkra (amelyekkel kapcsolatban ktsgtelenl nem minden esetben lett volna rtelmezhet az eljrs fogalma). Ettl fggetlenl normatv rtelemben, figyelemmel a specilis, ms alkotmnyos intzmnyek feladatt kpez eljrsokra,
nem minden vagy legalbbis nem felttlenl minden , az alkotmnyos jogokkal kapcsolatos visszssg tekinthet egyszersmind az orszggylsi biztos
ltal kivizsgland visszssgnak is.356
353

354
355
356

Az intzmny jogvdelmi jellegrl ld. mg SLYOM (2001/2.) i. m. s HALMAI Gbor: Hatalommegoszts vagy alapjogvdelmi monoplium. Alkotmnybrsg kontra ombudsmanok.
Fundamentum, 2001/2. 8188.
Magyar rtelmez kzisztr, 1509. s A magyar nyelv rtelmez sztra. VII. ktet. 492.
Az Alkotmny eredeti szvegnek jelentsgrl ld. SLYOM (2001/2.) i. m.
Halmai a visszssg fogalmnak hatrozatlansgt, mint dogmatikai bizonytalansgot okoz

139

A visszssgot majd csak az Alaptrvny alapjn elfogadott j trvny pontostotta.


Mivel az Alaptrvny rtemben (s itt nincs eltrs a korbbi Alkotmnyhoz
kpest) a biztos feladatt nem ltalban, hanem csak a tudomsra jutott alkotmnyos jogokkal kapcsolatos visszssgok vizsglatban jelli meg, azonnal
addik a kvetkeztets, hogy a biztos nem ltalnos ellenrz funkcit lt el.
Nem az a feladata teht, hogy brmifle elzetes jelzs nlkl, esetenknt vagy
tervszeren megvizsglja az alkotmnyos jogok helyzett a hatsgok s a hatskrbe tartoz egyb szervezetek mkdsvel sszefggsben. Ezt a kvetkeztetst igazolja az Alkotmny mr elemzett jogvdelmi filozfija s rendszere: a jogvdelem ltalnos llami kvetelmny, amelyet az egyes alkotmnyos
intzmnyek sajt feladataikhoz s eljrsi mdszereikhez kpest ltnak el. Az
alapvet jogok biztosnak is megvan a sajt szerepe ebben a rendszerben, amely
sajtos a ms szervezetek szerephez kpest.
A tudomsra juts kvetelmnyvel egybecsengen kvetkezik az is az
Alaptrvnybl, hogy a biztos eljrsa f szablyknt kezdemnyezsre indul.
Az Alaptrvny egyik jdonsga, hogy az alapvet jogok biztost jogvd
intzmnyknt ttelezi. Erre a minsgre irnyad mindaz, amit rtunk, a jogvdelem terjedelme az eljrsi felttelektl fgg.

3.3. Az eljrsi felttelek


Szemlyi oldalon (ratione personae) nagyon megenged a szablyozs. Az
Obtv. szablyai szerint az orszggylsi biztosok eljrst brki kezdemnyezhette (32/B. (3) Az orszggylsi biztos eljrst trvnyben meghatrozott
esetekben brki kezdemnyezheti.), s a Ajbtv. 18. -a sem vltoztat ezen. Az
j trvny (1) bekezdse szerint pedig a biztos hivatalbl is eljrhat.
Addik a tovbbi krds: kvetkezik-e az Alaptrvnybl az a kvetelmny,
hogy az eljrst kezdemnyez alkotmnyos jogai rintettek legyenek. Ms szhibt (s az arra ptett gyakorlatot) kifejezetten veszlyesnek tartja: Ha mr polgrjogot
nyert ez a meghatrozatlan tartalm jogfogalom, valsznleg hasznos lenne az ltalnos alkotmnyellenessgnl szkebb jelentst tulajdontani neki. Mr csak azrt is, hogy elejt vegyk annak a tendencinak, hogy az alkotmnysrts fogalmt egyfajta szitokszv degradlva, teljesen kirestjk annak s ezzel egyszersmind magnak az alkotmnynak is normatv
tartalmt. Ld. HALMAI Gbor: Az alkotmnysrts mint politikai szitoksz. Fundamentum,
1998/4. 7174. Hasonl problmt lt a visszssg fogalmnak bizonytalansgban Szente
is. Megltsa szerint riaszt a bizonytalansg, ezrt jobb lett volna a maladministration fogalomhoz kzelebb ll magyar megfogalmazs, ld. SZENTE Zoltn: Minta utn szabadon.
Fundamentum, 2001/2. 513. Slyom gy foglal llst ebben a krdsben s ezzel, mivel
helyesnek tallja, ppen az ellenkezjt vli, mint Halmai az idzett vlemnyben , hogy
az orszggylsi biztosok gyakorlatban a mltnytalansg is visszssgnak minsl, ezrt a
visszssg szlesebb fogalom, mint az alkotmnyellenessg. Ld. SLYOM (2001b) i. m.

140

val: a brki fogalom arra utal-e, hogy az eljrs mintegy actio popularisknt
krelmezhet? Megllaptottuk mr, hogy a biztos eljrsnak alkotmnyos
jogokkal sszefggsben lehet helye, miknt azt is, hogy a kezdemnyezs tovbbi feltteleit a rszletes trvny llaptja meg. Nincs teht akadlya annak,
hogy a trvny az eljrs kezdemnyezsre jogost esetknt a szemlyes rintettsget rja el, miknt annak sem, hogy szemlyes rintettsg hinyban is
lehetv tegye az eljrs kezdemnyezst.
A lertakbl az kvetkezik, hogy az Ajbtv.-nek az eljrst kezdemnyezni
jogosultakat meghatroz 18. bekezdse ketts termszet. A rendelkezs
alapjn szablyozhat egyrszt az orszggylsi biztos vizsglata al helyezett
intzmnyek kre, msrszt az eljrs szemlyi feltteleinek rendszere.
Az absztrakt szemlyi felttel (brki) ellenre mg sem teljesen popularis a
biztoshoz fordulsi actio. Az Ajbtv. 18. -nak (3) bekezdse ugyanis ltszlag
a legszlesebb jogosultsgot biztostja, m a rendelkezs ezt nyomban szkti
is annak elrsval, hogy akkor lehet a biztoshoz fordulni, ha az rintett intzmny tevkenysge vagy mulasztsa a beadvnyt tev szemly alapvet jogt
srti vagy annak kzvetlen veszlyvel jr. Az Obtv. hasonl fordulatt mr az
orszggylsi biztosok is gy rtelmeztk beszmolikban, hogy annak alapjn
eljrsuk nem kezdemnyezhet actio popularisknt. Ennek az llspontnak a
helyessgt tmasztja al az j trvny nyelvtani rtelmezse: [] ha megtlse szerint [] srti. A trvny szhasznlatban a biztos eljrsi ktelezettsge
a srelmet elszenvedett kezdemnyezvel szemben ll fenn. Ennek ellenre a
hivatalbli eljrs lehetsge a nem jogosulttl szrmaz beadvny vizsglatt is lehetv teszi. Az absztrakt szemlyi felttellel s az rintettsggel-srtettsggel kapcsolatos megllapts slyt teht cskkenti a hivatalbli eljrs
lehetsge.
Az eljrs trgybeli felttelei (ratione materiae) az alternatv kontroll-eszkz
szerep vizsglatnl taln a leginkbb fontosak. A hatlyos trvny pontosan
felsorolja azokat az intzmnyeket, amelyekre az alapvet jogok biztosnak
vizsglata kiterjed.357 Ezek a kzigazgatsi szervek, a helyi s a nemzetisgi
nkormnyzat (nyilvn nem kzigazgatsi szervi minsgben, mert akknt
rtelmetlen lenne nll nevestsk), a ktelez tagsg alapjn mkd kztestletek (sszefggsben a Ket-nek azzal a szablyval, mely szerint a tagsg
trgyban hozott dntsre kiterjed a hatlya), a Magyar Honvdsg, a rendvdelmi szervek (nyilvn nem kzigazgatsi szervi minsgkben), a kzigazgatsi jogkrben eljr egyb szervek e jogkrkben, a nyomoz hatsg s
az gyszsg nyomozst vgz szervei, a kzjegyzk, a megyei s nll brsgi vgrehajtk, valamint a kzszolgltatst vgz szervek. Utbbiakat a
trvny igyekszik pontosabban krlrni (s ezltal jelents elrelpst mutat
357

Egy korbbi knyvben VARGA (2004) i. m. az Obtv. rendszert rszletesen bemutattuk, ezt
csak akkor ismteljk meg, ha elengedhetetlenl szksges.

141

az Obtv-hez kpest): az llami vagy nkormnyzati feladatot ellt, illetve e


feladat elltsban kzremkd szervek, kzzemi s egyetemes szolgltatk,
az llami vagy eurpai unis tmogats nyjtsban vagy kzvettsben kzremkd, jogszablyban kzszolgltatsknt megjellt tevkenysget vgz,
valamint jogszablyban elrt, ktelezen ignybe veend szolgltatst nyjt szervezetek. Az Obtv-hez hasonlan az Ajbtv. meghatrozza az exempt (a
biztos hatskre all kivett) kzigazgatsi s nem kzigazgatsi szerveket is:
Orszggyls, a kztrsasgi elnk, Alkotmnybrsg, llami Szmvevszk,
brsg, valamint gyszsg (utbbi a nyomozst vgz szervek kivtelvel).
A felsorolsokbl a nyomozst vgz gyszsgi szervek megjells nehezen
magyarzhat, mivel a hatlyos bnteteljrsi trvny (1998. vi XIX. trvny) rtelmben a nyomozs kznsges gyszi feladat, amelyet teht brmely gysz vgezhet.358 Tny, hogy lteznek nyomoz gyszsgek, valamint a
Kzponti Nyomoz Fgyszsg,359 de ezek vdemelsi s vdkpvisleti, valamint jogorvoslati feladatokat is elltnak. Pontosabb lett volna a trvny, ha tevkenysget s nem szervezeti egysget hatroz meg, m a tmnk szempontjbl
ennek nincs jelentsge.
Az viszont mindenkppen megjegyzst rdemel, hogy a hatskrbe tartoz
szervek taxatvnak ltsz felsorols valjban sem taxatvnak, sem pldldznak nem tekinthet. A kzigazgatsi szervek kz ugyanis tbb, nllan nevestett szerv is besorolhat. Ennyiben a trvny folytatja az Obtv. bizonytalan
megoldst. A nem egynem hatsgi felsorolsra persze knlkozik magyarzat. Nehz ugyanis pontos fordtst adni a mintaknt szolgl klfldi intzmnyek esetn hasznlt klnbz fogalmaknak: kormnyzati (governmental),
kormnyzati igazgats (governmental administration), kzigazgats (public
administration), hatsg (authority), kzszolglat (public service), igazgats
(administration), kztestlet (public body).360 Ezek azt a clt szolgljk, hogy az
358
359
360

Ld. SINKU i. m. 306311.


Ld. ZANATHY i. m. 7273.
Maladministration in the activities of the Community institutions and bodies (EU), central
government administration, local government aministration and other public administrative
institutions (Dnia), central and peripheral authorities (Spanyolorszg), government
departments, local authorities, public institutions and any other body that fulfils a public service
function (Franciaorszg), Government Departments and Offices, Local Authorities, Helth
Boards (rorszg), administrative bodies (Hollandia), public administration (Norvgia),
federal administration (Ausztria), central, regional and local authorities (Portuglia),
courts and other authorities, civil servants, employees of public-law organizations or others
exercising a public function (Finnorszg), administration; courts, central agencies, local
authorities and public officials (Svdorszg), central government departments and certain
non departmental public bodies (Egyeslt Kirlysg), federal administrative authorities
(Belgium). Ld. European Ombudsman i. m., Ld. errl mg FICZERE Lajos FORGCS Imre
(szerk.): Magyar kzigazgatsi jog. Klns rsz eurpai unis kitekintssel. Budapest,
Osiris, 1999. 445.: [] a kzigazgats fogalmi meghatrozsa [] ma az Uniban nehezen meghatrozhat. Ismeretes ugyanis a public administration, public services, public

142

ombudsman lehet legszlesebbnek kvnt vizsgldsi krt kellen tgan hatrozzk meg,361 vagyis a kzigazgats sz alatt itt nem a sz Magyarorszgon
szoksos szkebb tartalma rtend.362 A fogalmi rendetlensg elssorban annak ksznhet, hogy a public administration kifejezsnek tbb magyar megfelelje van: kzigazgats, llamigazgats, szakigazgats,363 de az angol fogalom
ezek sszessgnl is bvebb: a legtbb llami kzhatalom alapjn vgzett tevkenysget magban foglalja.364
Az alapvet jogokkal kapcsolatban a trvny tovbbi eligaztst nem ad.
Nyilvn ide tartoznak az Alaptrvnyben vagy ms, Magyarorszgra ktelez nemzetkzi dokumentumban biztostott jogok. Ez azonban nem jelenti azt,
hogy egy alkotmnyos vagy nemzetkzi jogra hivatkozs nmagban teljesti a trvnyben megkvnt sszefggst. A beadvnyban szerepl srelemnek
ugyanis a hivatkozott alkotmnyos (s ezzel egyenrtk nemzetkzi emberi)
jog tartalmval kell sszefggsben llnia. A jogok lnyeges tartalmra vonatkoz szablyok pedig eleve adottak: hazai vonatkozsban az Alkotmnybrsg
hatrozza meg ezeket, az eurpai Egyezmny tekintetben az EJEB joggyakorlata. Abban az esetben, ha a panasz nem tartalmaz utalst alkotmnyos jogra,
illetve alkotmnyos jog lnyeges tartalmval val sszefggse nem llapthat
meg, az a trvny 20. -a (2) bekezdsnek (a) s b) pontja alapjn elutastand.
Az alkotmnyos joggal sszefggs ltalban termszetesen nem jelenti egyszersmind az alkotmnyos joggal kapcsolatos visszssg fennllsnak megllaptst is. Az sszefggs akkor llapthat meg, ha a panaszos ltal lert srelem alkotmnyos jogosultsgot rint. Az sszefggs hinya klnsen akkor
llapthat meg, ha a srelem vlt alkotmnyos jogot rint, vagy az alkotmnyos
jog olyan korltozsbl ered, amely jogszably rendelkezsn nyugszik, s
nincs alapos ok azt felttelezni, hogy a korltozs jogellenes vagy a korltozst
lehetv tev jogszably alkotmnyellenes.

361

362
363
364

governance kifejezs is. A fogalommeghatrozs is tagllam-specifikus teht.


[] no area of public administration should be immune from his jurisdiction John AVERY:
The Ombudsman and Open Government. Communications Law, Vol. 1., No. 2., 1996. 73.
the Ombudsmen are to ensure that those who exercise public office are to obey the laws and
other statutes and discharge their duties fully in other respects. WIESLANDER i. m. 2930.,
The function of an ombudsman involves, inter alia, authorization to receive and examine
individual complaints concerning contended errors or other shortcomings on the part of the
administrative authorities Principles i. m. 35. Az ombudsman vizsglati jogosultsga
legyen a lehet legtgabb, fogja t a kzigazgatsi szervek minden tpust, a kormnyzati
tevkenysg minden szintjt MAJTNYI (1992) i. m. 31.
Ld. MAJTNYI (1992) i. m. 19.
Ld. STILLMAN i. m. 7.
The range of administrative activities goes from the classic minimum functions of defence,
levy of taxes, police, the operation of public utilities, education, etc to newer ones like social
security, health care, urban planning, the defence of fair competition, protection of the
environment, noise abatement, the fostering of cultural activities, etc. Principles i. m. 5.

143

rtelmezsre szorul a srelem mibenlte is, amely az alapvet jogok biztoshoz forduls tovbbi felttele. nmagban teht az a tny, hogy egy hatsgi
dnts a panaszosra nzve htrnyos, nyilvn nem jelent felttlenl vizsglhat
srelmet. Klnsen akkor nem, ha a kifogsolt eljrsban a vizsgland szerven s a panaszoson kvl egyb rdekelt fl is rszt vesz (vagy a dnts kiterjed
r). Ebben az esetben ugyanis az egyik fl szmra srelmes dnts ltalban
kedvez az egyb felekre nzve, a panaszos rdekben vgzett vizsglat teht
a tbbi rintett fllel szembeni vizsglatknt jelenik meg, ami az eljrs nem
kontradiktrius jellegre tekintettel kifejezetten mltnytalan, st nem kizrt,
hogy visszssg okozsra is alkalmas lenne.
Ebbl, valamint a biztos funkcijbl ( jogvd s nem jogorvoslati frum)
kvetkezik, hogy a beadvny vizsglhatsga (gyszintn az rdemi vizsglata)
tartalmilag is korltozott. ltalban nem a hatsgi dnts rdemi tartalma,
annak srelmessge, klnsen nem a mrlegels alapjn meghozott dnts
vizsglhat, hanem elssorban az rintettek jogai gyakorlsnak biztostsa az
eljrs sorn, illetve maga az eljrs (ide rtve annak elhzdst s a hatsg
hallgatst is). Ami nem jelenti azt, hogy a nyilvnvalan jogsrt vagy nyilvnvalan mltnytalan dntst ne kellene srelemnek tekinteni (legalbbis a
beadvny vizsglhatsga szempontjbl).
Srelem okozjnak tekinthet br nem kzvetlenl az a jogszably vagy
kzjogi szervezetszablyoz eszkz is, amely a kifogsolt dntst megalapozta, ha a srelem a norma flsleges, nem egyrtelm rendelkezsre, illetve a
szablyozs hinyra vezethet vissza. Erre vonatkoz beadvny alapjn teht
az orszggylsi biztosnak joga van eljrni akkor is, ha a kifogsolt hatsg
egybknt szablyosan jrt el. Egy valamitl azonban nem lehet eltekinteni.
Attl, hogy a srelem tnyt a trvny a beadvnyt tev (szubjektv) megtlsre bzza, vagyis a trvnyi vlelem mindenkppen a srelem mellett ll.
Mg a srelem elbbiek szerinti vlelmnek, illetve fennllsnak megllaptsa esetn is mrlegelhet, hogy a beadvnyban lert srelem nem csekly
jelentsg-e. Mivel ezt a mrlegelst a trvnyhoz mr teljesen a biztos
megtlsre bzza, erre vonatkozan nagyon nehz tmpontot adni. Azok az
esetek tartozhatnak ide, amikor a srelem tnye megllapthat, sszefgg az
alkotmnyos jog lnyeges tartalmval, mgsem clszer megvizsglni, mivel
egyrtelmen megllapthat, hogy a kifogsolt eljrs kimenetelre, illetve a
panaszos tovbbi eljrsi helyzetre nem volt hatssal, nem okozza az alapvet
jog vagy a belle fakad egyb jog gyakorlsnak meghistst, vagy nmagban nem hordoz elviselhetetlen mltnytalansgot.
Mg nehezebb a biztos dolga a srelem kzvetlen veszlynek megllaptsakor, ami szintn megalapozhatja az eljrst. Vlheten akkor tekinthet a
veszly kzvetlennek, ha alapos okkal lehet arra szmtani, hogy a kzbeavatkozs elmaradsa esetn a srelem aminek termszetesen ebben az esetben is

144

sszefggsbe hozhatnak kell lennie alkotmnyos jog lnyeges tartalmval


bekvetkezik.365 A kzvetlen veszly megllaptsa teht mrlegelst ignyl
feladat, melynek sorn azrt kell rendkvl vatosan eljrni, mert a kzvetlen
veszly meglte az a kritrium, amely egyb felttelek, mindenekeltt a jogers
dnts hinya esetn is lehetv teszi az eljrst, vagyis rendkvl ers, a vizsglt hatsgok dntst elzetesen befolysolni kpes eszkz.
Az eljrs idbeli felttelei (ratione temporis) nem klnsebben bonyolultak.
A trvny a (korltlan) visszahat hatly tilalmaknt, megismtelve az Obtv.
hasonl szablyt, kizrja a vizsglhat eljrsok kzl az 1989. oktber 23-a
eltt indultakat. Az Obtv. indokolsa szerint a visszahat hatly korltozsra
(1995-ben!) azrt van szksg, hogy hivatalt ne rasszk el az elmlt vtizedek
sorn felhalmozdott panaszokkal, ne vljon cscs-panaszfrumm, tovbb az
Alkotmny ekkor jelentette meg az eljrs szempontjbl irnyad alkotmnyos
jogokat. A korltozs nyilvnvalan az orszggylsi biztosok mkdsnek kezdeti idszakban volt jelents,366 az Alaptrvny hatlya alatt ennek mr csak az
idmls miatt is kevesebb gyakorlati szerep jut. (A visszahat hatly tevkenysg korltozsa hasonlt az eurpai Egyezmny alkalmazhatsgnak szablyhoz. A kett kzti klnbsg az, hogy az Emberi Jogok Eurpai Bizottsgnak
esetjoga szerint az Egyezmny Magyarorszg tekintetben bekvetkezett hatlybalpst 1992. november 5-t megelzen hozott vgs dntssel lezrt
gyekben nincs helye eljrsnak,367 mg az alapjogi biztos az Alkotmny hatlyba
lptt megelzen indult eljrsokat nem vizsglhatja).
Jval fontosabb az a korltozs, amely szerint az alapvet jogok biztosnak
eljrst akkor lehet kezdemnyezni, ha a beadvnyt tev a rendelkezsre ll
365

366

367

Ez a meghatrozs a jogos vdelem s a vgszksg megllapthatsghoz megkvnt kzvetlen tmads, illetve kzvetlen veszly rtelmezsnek felel meg. Ld. bvebben: FLDVRI
Jzsef: Magyar bntetjog. Budapest, Tanknyvkiad, 1990. 123133. Az orszggylsi biztos ltalnos helyettese pldul kzvetlen veszlyt llaptott meg akkor, amikor a hatsg nem
brlta el gyfele kizrsi indtvnyt, hanem folytatta a megkezdett eljrst (OBH 944/1995.
eset).
ppen ezrt ltalban nem tallunk a klfldi ombudsmanokra vonatkoz ilyen tilalmat.
rdekes azonban a lengyel helyzet. A lengyel ombudsman tevkenysgnek els kt vben
teht az akkori alkotmnyos szablyokat kellett figyelembe vennie. Ezt kvettk az tmenet
vei, amikor a jogllamisg feltteleinek s a bvl llampolgri jogok alkotmnyba iktatsa kvetkeztben fell kellett vizsglnia korbbi dntseit. Rszben ennek ksznhet a
lengyel ombudsman erteljes jogkonzervativizmusa, ragaszkodsa a trvny betjhez. Ld.
Tadeusz ZIELINSKY: The Ombudsman Possibilities and Delimitations for Action. Warsaw,
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, 1994. 50.
Ld. Niko F. MOL: A hazai jogorvoslatok kimertsnek kvetelmnye az Emberi Jogok
Eurpai Egyezmnye alapjn. Acta Humana. Budapest, MTA llam- s Jogtudomnyi
Intzete, Emberi Jogok Magyar Kzpontja, Budapest, 1994/1516. 8290., 83., illetve BRD
Kroly: A bels jogorvoslati lehetsgek kimertse, mint a nemzetkzi frumok ignybevtelnek elfelttele. Acta Humana. Budapest, MTA llam- s Jogtudomnyi Intzete, Emberi
Jogok Magyar Kzpontja, 1994/1516. 7581., 76.

145

rendes kzigazgatsi jogorvoslati lehetsgeket mr kimertette, vagy ha ilyen


nincs szmra biztostva. Ez mr az Obtv. indokolsa szerint is a rendkvli
jogvdelmi szerepbl add kvetelmny. sszefgg az eljrni hivatott kzhatalmi szervezet hatskre elvonsnak tilalmval (ami srten a jogbiztonsgi
klauzult), tovbb az orszggylsi biztos beavatkozsa az eljrs menetbe
nyilvnvalan kihatssal lenne az gy rdemi eldntsre, ami a korbban rszletezett okokbl mltnytalan lenne (pldul azzal a fllel szemben, aki nem
fordult hozz). Vgl azrt is indokolt a rendes jogorvoslati eljrs kivrsa,
mert nem kizrt, hogy ennek sorn az eljr hatsg orvosolja a panaszt.
A trvny utols korltoz felttelt a 18. (5) bekezdse mondja ki, mely
szerint a biztoshoz a jogers hatrozat kzlstl szmtott egy ven bell lehet
fordulni (ha ilyen hatrozatot hoztak). Jogersnek mint lttuk azt a hatrozatot kell tekinteni, amelyet a beadvnyt tev tovbbi kzigazgatsi rendes jogorvoslati eszkzzel nem tmadhat meg. Jogers hatrozat hinyban,
klnsen a hatsg mulasztsa esetn, az orszggylsi biztosokhoz forduls
idpontjnak nincs jelentsge. Az egy ven tli eljrst tilt felttelt termszetesen a jogers hatrozat alapjn szerzett jogok vdelme, a jogbiztonsg magyarzza.368 A jogveszt hatrid megfelel a rendkvli kzigazgatsi jogorvoslati
eszkzk a hatrozat mdostsa vagy visszavonsa sajt hatskrben, felgyeleti intzkeds369 alkalmazsa szmra nyitva ll idtartamnak.

3.4. A vizsglati mdszerek


Az alapvet jogok srelmt jelent visszssg okozsnak megllaptst megelz vizsglat mdszereit az Ajbtv. 21. -a hatrozza meg, a tovbbi rendelkezsek ezeket pontostjk. Eszerint a biztos a vizsglt hatsgtl adatokat s felvilgostst, valamint a keletkezett iratokrl msolatot krhet, az rintett szerv
vagy felgyeleti szerve vezetjt vizsglat lefolytatsra krheti fel, kzmeghallgatson rszt vehet, s helyszni ellenrzst folytathat. Krseinek az ltala
megllaptott (legalbb 15 napos) hatridn bell eleget kell tenni. A minstett
adatokra, illetve az ilyeneket rendeltetsszeren kezel szervekre kln szablyok vonatkoznak.
A trvny nem tr ki a vizsglat terjedelmre, de azt nyilvnvalan a visszssg megllaptshoz vagy kizrshoz szksges mrtkben kell lefolytatni.
Egy korltozs azonban rtelemszeren a biztos eljrsnak minden szakasz368

369

Hasonl egy vagy kt ven tli eljrsra vonatkoz tilalmat tallunk a ms eurpai
ombudsmanokra vonatkoz szablyokban is. Ld. European Ombudsman i. m.
Ld. az llamigazgatsi eljrs ltalnos szablyairl szl 1957. vi IV. trvnyt, illetve az
gyszsgrl szl 1972. vi V. trvnyt, ld. mg LAPSNSZKY Andrs: A hivatalbli dntsfellvizsglat. In: PATYI (szerk., 2009) 410416. s 422424.

146

ban irnyad: nem az a clja, hogy akadlyozza a vizsglt szerv mkdst. A


vizsglat sorn a tnyek valsznstse370 mellett arra is trekedni kell, hogy a
vizsglat az rintett hatsg munkjt csak a felttlenl szksges mrtkben
akadlyozza. Az Ajbtv. jszersge az Obtv-hez kpest, hogy 30. -ban a biztost felhatalmazza arra, hogy a vizsglat szakmai szablyait s mdszereit normatv utastsban (vagyis kzjogi szervezet-szablyoz eszkzben) hatrozza
meg. Az alacsony szint norma elgsgessgt is az indokolja, hogy a biztos eljrsa nem jr a joger ttrsvel, vagyis intzkedse nem jogorvoslati eszkz.

3.5. Az alapvet jogok biztosnak lehetsges intzkedsei


Amint lttuk, az Alaptrvny nem hatrozza meg a biztos ltalnos vagy konkrt intzkedseit, ezt a kln trvnyre hagyja. A visszssg orvoslst clz
kezdemnyezs terjedelmnek vagylagossga ltalnos vagy egyedi intzkeds kezdemnyezse a biztos eljrsmdjnak vagylagossgnl (kivizsglja vagy kivizsgltassa) is bizonytalanabb. Az egyedi intzkeds ugyanis
mintegy krelemhez ktttsget felttelez, vagyis azt jelenti, hogy a biztos
csak az ltala konkrtan kivizsglt vagy kivizsgltatott visszssg orvosoltatsra jogosult (on the case, represszv-reparatv kezdemnyezs). Jogosultsga
az ltalnos intzkeds kezdemnyezsre viszont azt jelenti, hogy a kivizsglt
vagy kivizsgltatott visszssg szksges felttele ugyan a kezdemnyezsnek,
de az lnyegben korltlan terjedelm lehet, nem csak a feltrt gyre, s nem
is felttlenl mr bekvetkezett esetekre vonatkozik. Az ltalnos intzkeds
jelenthet feladatszabst a feltrthoz hasonl sszes eset visszssgnak orvoslsra, de jelentheti magatartsi szably elrst is a jvre nzve (absztrakt,
normatv-preventv kezdemnyezs). Ez pedig jra az eljrs termszetnek
nem jogorvoslati minsgt tmasztja al. A represszv-reparatv s normatvpreventv kezdemnyezs ugyanis egyazon eljrshoz ktden mr csak az
llamhatalmi gak elvlasztsnak elvbl kvetkezen is rendszerint kizrja
egymst. Az alapjogi biztos esetn is csak azrt frnek meg egyms mellett,
mert neki magnak egyik alkalmazshoz sincs felhatalmazsa: a parlamenthez ktd, nem jogorvoslati eljrs alapjn ellenrzst folytat intzmnyknt
kezdemnyezni jogosult, hogy ms vagy msok az egyedi s az ltalnos intzkeds esetn nyilvnvalan msok tegyk meg azt, ami feladatkrkhz
tartozik, s amit a biztos alkalmasnak lt a visszssg orvoslsra. Ha ezeket
rendszerbe kvnjuk foglalni, hrom csoportot klnthetnk el: az ltalnos, a
klns s a rendkvli intzkedsekt.371
370

371

Azrt kell itt a valsznsts fogalmat hasznlni, mert a trvny sem beszl bizonytkokrl,
vagyis az adatgyjts nem jelentheti Pp. vagy Be. szerinti bizonytst.
Ld. KUCSKO-STADLMAYER i. m. 8590.

147

Az Ajbtv. 31. -a rtelmben ha a biztos a lefolytatott vizsglat alapjn arra


a megllaptsra jut, hogy az alapvet jogokkal kapcsolatos visszssg fennll,
annak orvoslsra az rintett szerv egyidej tjkoztatsa mellett ajnlst
tehet a visszssgot elidz szerv felgyeleti szervnek. A felgyeleti szerv
az ajnls tekintetben kialaktott rdemi llsfoglalsrl, illetve a megtett
intzkedsrl az ajnls kzhezvteltl szmtott harminc napon bell rtesti az alapjogi biztost. Termszetesen elfordulhat, hogy a felgyeleti szerv
az ajnlsban foglaltakkal nem rt egyet. Ebben az esetben az erre vonatkoz
kzlsnek kzhezvteltl szmtott tizent napon bell a biztos tjkoztatja a
felgyeleti szervet az ajnls fenntartsrl, mdostsrl vagy visszavonsrl. A trvny arrl is rendelkezik, hogy ha a biztos az ajnlst mdostja, azt
a megteend intzkedsek szempontjbl j ajnlsnak kell tekinteni, tovbb
arrl is, hogy akkor, ha a vizsglattal rintett szervnek nincs felgyeleti szerve,
akkor a vizsglt szerv maga lesz az ajnls cmzettje.
Az ajnls az intzkedsek trvnybeli sorban az els helyet foglalja el, ltalnossga azonban nem ennek tulajdonthat, hanem annak, hogy cmzettje ltalnos: a vizsglattal rintett szerv (nevestetlen) felgyeleti szerve. Az ajnls
semmikppen nem kiknyszerthet, vgrehajthat intzkeds a biztos teht
gydnt hatalommal nem alkalmazhatja. Ajnlsnak az Obtv. egykori indokolsa szerint szemlyes tekintlye s a nyilvnossg ad kell nyomatkot.
Szintn ltalnos br a trvny szhasznlata kvetkeztben az ajnlsnl
kevsb ltalnos intzkeds a kezdemnyezs. Ezzel az eszkzzel a 32.
alapjn az ajnls helyett akkor lhet a biztos, ha a rendelkezsre ll adatok
szerint a visszssgot az elidz szerv sajt hatskrben meg tudja szntetni.
Ekkor a biztos kezdemnyezheti az rintett vagyis a visszssgot elidz
szerv vezetjnl a visszssg orvoslst. Az ilyen kezdemnyezs rvid ton
(tvbeszln, szban stb.) is trtnhet, erre az esetre rja el a trvny nyilvnvalan az utlagos ellenrizhetsg rdekben , hogy a kezdemnyezs
idpontjt, mdjt s lnyegt az gyiraton kell rgzteni. Az rintett szerv a
kezdemnyezs tekintetben kialaktott rdemi llsfoglalsrl, illetve a megtett intzkedsrl a kezdemnyezs kzhezvteltl szmtott harminc napon
bell, krnyezeti veszly esetn haladktalanul tjkoztatja a biztost amint ezt
az ajnls esetben is lttuk. Az ajnlssal szemben klnbsg fedezhet fel akkor, ha a megkeresett szerv a kezdemnyezssel nem rt egyet. Ekkor ugyanis
a vlaszadsra nyitva ll harminc napon bell kteles a kezdemnyezst vlemnyvel elltva felgyeleti szervhez felterjeszteni. A felgyeleti szerv gy jr
el, mint ajnls esetn.
Az ajnlst s a kezdemnyezst azrt tekintettk az alapvet jogok biztosa
ltalnos intzkedseinek, mert cmzettjk, illetve tartalmuk elzetesen nem
nevestett, elvileg teht brmely gyben feltrt brmely visszssg orvoslsa
esetn alkalmazhatk, ha az orvoslsra egyltaln md van. Az Ajbtv. azonban

148

olyan klns intzkedsekre is feljogostja a biztost, amelyek csak meghatrozott szervezeteknek cmezhetk, illetve amelyek nevestett eljrsok megindtst clozzk. Ezek: az Alkotmnybrsg eljrsnak, az gyszi trvnyessgi
eljrs, a fegyelmi, szablysrtsi vagy bnteteljrsnak, illetve jogalkotsnak
a kezdemnyezse. A biztos tovbb jogosult arra, hogy a krnyezet llapotval
sszefgg kzigazgatsi dnts brsgi fellvizsglata sorn a perben beavatkozknt rszt vegyen (ez a jog a korbbi szably szerinti jv nemzedkek orszggylsi biztost is megillette), illetve bejelentssel fordulhat az adatvdelmi
biztos helybe lp Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsghoz.
Ezekben az esetekben (az Alkotmnybrsgot, a brsgokat s az adatvdelmi
hatsgot kivve) a cmzett az indtvnnyal kapcsolatos llspontjrl, s eljrs folytatsa esetn ennek eredmnyrl a biztos tjkoztatni tartozik.
Vgezetl az Ajbtv. lehetv tesz az alapvet jogok biztosa szmra egy, a
jogalkotst rint, a feltrt visszssg orvoslst clz klnleges intzkedst.
A trvny 37. -a szerint ugyanis a visszssg jvbeni elkerlse rdekben
javasolhatja a jogalkotsra, illetve kzjogi szervezetszablyoz eszkz kiadsra jogosult szervnl a megfelel norma kiadst, mdostst, hatlyon kvl
helyezst. Ez azonban nem korltlanul, brmely esetben alkalmazhat javaslat.
Csak akkor kerlhet r sor, ha a biztos llspontja szerint az alapvet jogokkal
kapcsolatos visszssg valamely norma flsleges, nem egyrtelm rendelkezsre, illetve az adott krds jogi szablyozsnak hinyra (hinyossgra)
vezethet vissza. A korltozs egyfell azt jelenti, hogy a kzvetlenl a jogszablyt kifogsol beadvnyt nem vizsglhat, ez ugyanis az Alkotmnybrsg
joga (br az Alaptrvny hatlyba lpst kveten a korbbinl korltozottabban gyakorolhat).
A trvny 38. -a rendkvli esetben, ha az egyb intzkedsei eredmnytelennek bizonyultak, lehetv teszi a biztos szmra, hogy az gyet (az ves
beszmol keretben vagy nllan) az Orszggyls el terjessze. (Minstett
adatot tartalmaz gy esetn ez a jog az illetkes bizottsg el terjesztsre vonatkozik).
Az alapvet jogok biztosra vonatkoz szablyozs vzlatos ttekintse utn
nzzk meg, milyen szerepe van az intzmnynek a kzigazgats kontroll-eszkzei kztt.

149

4. Az ombudsman szerepe a vgrehajt hatalom ellenrzsben


Anlkl, hogy nagy hrverssel jrt volna, fontos elrelps trtnt Eurpban
az utbbi vekben az ombudsmaneszme elterjedt, s az intzmnyt majdnem
minden orszgban ltrehoztk. rta Thomas Hammarberg nhny vvel ezeltt.372 Az Eurpa Tancs emberi jogi biztosnak megllaptst olvasva nem
kerlhetjk meg a krdst, hogy mitl vlt ennyire npszerv, st, ez id szerint majdhogynem szksgszerv az ombudsmani intzmny. Mi szksg van
az EJEB joggyakorlatt rzkenyen figyel, s viszonylag rvid id alatt arra
reagl jogalkots, a hatkony s egyszer dntshozatalt forszroz vgrehajt
hatalom, valamint az egyre cizellltabban mr, vgleges, vgrehajtat dntst
hozni kpes brsgi (rtve ezen az alkotmnybrsgit is) jogalkalmazs mellett egy olyan alkotmnyos szereplre, aki csak ajnlst tehet, de nincs sem
kzvetlen rhatsa a kiknyszerts eszkzeire, sem felhatalmazsa arra, hogy
dntst az igazsgerejvel felruhzottnak kelljen tekinteni?
Ahhoz, hogy ezeket a krdseket megvlaszoljuk, egy ttekintst nem kerlhetnk el. Meg kell vizsglnunk, hogy milyen feladatokat tekint sajtjnak
ma a vgrehajt hatalom, illetve milyen eszkzkkel ltja el ezeket. Az egyszersg kedvrt a fenti ttekintst a magyar alkotmnyos berendezkedsre
koncentrlva vgezzk el, m megllaptsainkat a magyar parlamentarizmus
szmra immr vszzadok ta mintul szolgl angol kormnyzati rendszerrl gondolkodk rveivel tmasztjuk al. Ennek egyik magyarzata az, hogy a
kzelmltban kt ezzel kapcsolatos kutats eredmnye is napvilgot ltott. Az
egyiket Nicholas Bamforth s Peter Leyland professzorok fogtak ssze, s ez az
Egyeslt Kirlysg alkotmnyos berendezkedsnek vltozsait kvette nyomon.373 A msik kutats sorn, amelyet Paul Craig az oxfordi St. Johns College
s Adam Tomkins a Glasgowi Egyetem professzora irnytott, ttekintettk a
vgrehajt hatalom mkdst tbb eurpai, illetve nemzetkzssgi orszgban, tovbb az Eurpai Uniban s az Egyeslt llamokban.374

372

373
374

Ld. Thomas HAMMARBERG: Human Rights in Europe: Mission Unaccomplished. Strassbourg,


CoE, 2007. 51.
Ld. BAMFORTHLEYLAND i. m.
Ld. Paul CRAIG Adam TOMKINS (eds.): The Executive and Public Law. Power and
Accountability in Comparative Perspective. Oxford, Oxford University Press, 2006.

150

4.1. A vgrehajt hatalom mkdsnek dilemmi


az ezredfordult kveten
Az emltett kutatsok eredmnye a kvetkezkben foglalhat ssze. A hagyomnyos felfogs szerint a vgrehajt hatalom a kormnyzat hatalma375
melynek sszetevi a stratgiai kormnyzati dntsek, a trvnyek vgrehajtsa a kormnyzati dntsek kzigazgatsi dntsekk konvertlsa ,
valamint az orszg ha gy tetszik, a fggetlensget is magban foglal alkotmnyos rend tnyleges fizikai vdelme.376 A viszonylag egyszer megfogalmazs ellenre a vgrehajt hatalom definilsa egyltaln nem egyszer
feladat, s lehet, hogy soha nem is volt az.
Egyrszt a XXI. szzadra a vgrehajt hatalom hatkre nagyon kiterjedt.
Mr nem egyszeren a klasszikus feladatait, vagyis a npszuverenitst rendszerint gyakorl parlament szuverenitsbl szrmaz dntsek a trvnyek
vgrehajtst ltja el, hanem alapveten befolysolja, lnyegben meghatrozza
a teljes politikai dntshozatalt.377 Mkdst ugyanakkor egyre jobban ktik a
jogi elrsok,378 s tovbbra sem vethet el teljesen az a gondolat, hogy a jogszablyok betartsra elssorban nem a vgrehajt hatalom ltal alkalmazhat
knyszer hatsra, hanem azrt van szksg, mert ez az alkotmnyos hatalom
fenntartsnak felttele.379 A parlamentek hatalomvesztse a kormnyok javra
azonban nem kizrlag egy orszgon belli alkotmnyos hatsok eredmnye,
hanem ebben kiemelten nagy szerepe van az Eurpai Uninak, amely hatalmt
egyfell nem biztostja demokratikus legitimci,380 msfell amely hatalmt a
kzvetlen felhatalmazs nlkli politikai elit a jog kzvettsvel gyakorolja.381
Ennek eredmnyeknt a parlamentek igen gyakran mr nem tnyleges trvnyhozk (nem a trvny tnyleges tartalmi krdsekben szabadon dnt megalkoti), hanem a kormnyzati rszletszablyok megfogalmazi,382 vagyis a jog
materlis tartalma a vgrehajt hatalomtl (legalbbis annak elsdleges hazai
kzrehatsbl) szrmazik, a parlament teht vgs soron mr nem a szuverenits hordozja, hanem csak annak eszkze.383
375
376
377
378

379

380
381
382
383

Ld. CRAIG TOMKINS i. m. 1.


Ld. EREKY i. m.
Ld. CRAIG TOMKINS i. m. 1., 10.
Ld. BAMFORTHLEYLAND i. m. 48.; Martin LOUGHLIN: Constitutional Law: the Third Order of
the Political. In: BAMFORTHLEYLAND i. m. 46.
Ld. LOUGHLIN i. m. 51.; Adam TOMKINS: What is Parliament for? In: BAMFORTHLEYLAND
i. m. 54.
Ld. HARLOW i. m. 82.
Ld. HARLOW i. m. 9596.
Ld. TOMKINS i. m. 54.
Ld. TOMKINS i. m. 76.

151

Ebbl a szerepvltozsbl kvetkezik az is, hogy a vgrehajt hatalom krlrsa nehzkes. Az egyes alkotmnyok a vgrehajt hatalom funkcii oldalrl
kzeltenek, msok a vgrehajts intzmnyei fell.384 A vgrehajt hatalom
funkciinak pontos felsorolsa egyrszt ezek rendkvl gyors vltozsa miatt
lehetetlen,385 msrszt rendszerint keveredik az intzmnyi megkzeltssel,
amit a hatalom gyakorlsnak vertiklis megosztsa okoz (nkormnyzatok,
kztestletek, fdercikban a tagllamok osztoznak a kzponti Kormnynak
az Eurpai Uni ltal amgy is befolysolt hatalomgyakorlsban).
Mindenesetre ennek az egyre bonyold, ugyanakkor sszessgben nvekv kormnyzati hatalomnak kt kvetkezmnyt azonostani lehet.
Egyfell azt, hogy a vgrehajt hatalom egyre kevsb kpes kormnyzati
hatalmt a hagyomnyos kzigazgats tjn rvnyesteni, azaz konkrt hatsgi dntsekre konvertlni. Ehelyett tevkenysge egyre inkbb a privt szfra
ltal vgzend szolgltatsok szablyozsra koncentrl, az gy felszabadul
energit pedig arra fordtja, hogy jabb s jabb igazgatand terleteket dertsen fel, amelyekben a modern kormnyzati technolgik versenghetnek a demokrcia technikival annak rdekben, hogy egyedi programok valsuljanak
meg az igazgatsnak ebben az j szlesebb struktrjban.386 Msknt fogalmazva: az llam kzvetlen hatalomgyakorlst megtestest vgrehajt hatalom
a hagyomnyos feladatai vagyis a biztonsg, jlt s trvnyessg szavatolsa
s elmozdtsa helyett az ezeket tnylegesen biztost ms testletek s intzmnyek partnereknt vagy mkdsk elmozdtjaknt tnik fel.387
Ezt a vltozst takarja a weberi brokratikusan szervezett s a trvnyessg
ltal irnytott kzigazgats-fogalom helybe lp New Public Management
modell, angol terminolgival a government helybe lp governance.388
Egyszeren fogalmazva, a vgrehajt hatalom egyre kevsb kvn maga vgrehajtani, s egyre inkbb tmaszkodik a magnszfrra. Ennek pedig egyenes
kvetkezmnye a kzjog s a magnjog kztti hatrvonal relativizldsa. A
kzszolgltatsok privatizcija s verseng cgekre bzsa ugyanis elmossa a
hatrokat a kormnyzat s a magnszfra kztt, a szablyozs egyre kevsb
a kormnyzs egyik funkcija, sokkal inkbb egy olyan kormnyzsi forma,
amelyben a kt szfra osztozik.389
A msik kvetkezmny a fentiek folyomnya. Egyre inkbb klnbsget kell
tenni a kzjogi felelssg (ministerial responsability) s a politikai elszmoltat384
385
386

387
388
389

Ld. CRAIG TOMKINS i. m. 5.


Ld. CRAIG TOMKINS i. m. 6.
Ld. John MORISON: Modernising Government and the E-Government Revolution: Technologies
of Government and Technologies of Democracy. In: BAMFORTHLEYLAND i. m. 188.
Ld. MORISON i. m. 159. s BAMFORTHLEYLAND i. m. 17.
Ld. MORISON i. m. 159.
Ld. BAMFORTHLEYLAND i. m. 18.

152

hatsg (accountability) kztt. Mg az elbbi egyre kevsb tetten rhet, az


utbbi a npszuverenitson alapul rendszeres vlasztsoknak val alvetettsg miatt tnylegesen rvnyesthet.390 (rdekes lenne megvizsglni habr
ez a jog eszkzeivel nem lehetsges hogy az egyes tnybeli (bekvetkezett)
elszmoltatsnak van-e kimutathat jogi felelssgi alapja. Sejtsnk szerint
nincs, vagy legalbbis csak vletlenszeren van.) A felelssgnek, klnsen a
tnylegesen, azaz jogalkalmazs tjn rvnyesthet formjnak ez az elmosdsa, illetve helyettestse a politikai elszmoltathatsggal a kzjogi kutats
szmra srgsen megoldand feladatot jelent.391

4.2. A dilemmk kvetkezmnyei az ombudsman mkdsnek


kvnatos terepe
A fent ttekintssel egyrszt magyarzatot adtunk arra, hogy az ombudsman
szerept mirt clszer nem a klasszikus maladministration fogalombl is kvetkez kzigazgats, hanem a tgabb vgrehajt hatalom kontextusban rtelmezni (amint ezt az Ajbtv. teszi is), msrszt meg is hatroztuk ennek az
rtelmezsnek az sszetevit.
A kzjog s magnjog kztti hatr elmosdsa, a kzigazgatsi hatsgi eljrs helyett a kzszolgltatsok trnyerse ugyanis visszaszortja a klasszikus
jogorvoslati eljrsokat, mivel ezek a magnszfrban nem alkalmazhatk, a
hagyomnyos polgri jogon alapul bri t pedig jval hosszadalmasabb, ezrt
a vgrehajt hatalom hibinak gyors kikszblsre s orvoslsra kevsb
alkalmas. Szksgszeren rtkeldik teht fel az ombudsmani tpus jogvdelem, amelynek hangslyos irnya vrhatan ttevdik a jogorvoslati eszkzkkel megfelelen kontrolllt hatsgokrl a jval szabadabban mkd kzszolgltatkra.
Az ombudsman ppen eljrsnak rugalmassga folytn figyelmen kvl
hagyhatja a vgrehajt hatalom dntseinek kzjogi eredett (vagyis azt, hogy
mennyiben nll s mennyiben kls meghatrozottsg a dnts), s megllaptsait a hatalmi helyzet tnyleges gyakorlja s a kzjogi vagy a szban
forg magnjogi viszonyokban kiszolgltatott helyzetben lv polgr kztti
kapcsolatra korltozhatja. Ebben klns segtsgre van az is, hogy az alapvet jogok tartalma mra amgy is kttt vlt: nem a szuvern adomnyai, ezrt
lnyeges tartalmuk nem is hatrozhat meg szabadon, ennek ktelez minimumt a nemzetkzi kzssg meggyzdse biztostja.

390
391

Ld. HARLOW i. m. 7981.


Ld. CRAIG TOMKINS i.m. 10.

153

Ha ehhez mg azt is hozzvesszk, hogy nemcsak Magyarorszgon, de


Eurpban ltalban sem eldnttt krds, hogy a brsgoknak az-e a dolguk,
hogy vdjk az alanyi jogokat az llam hatalmval szemben, avagy pusztn a
jogsrelmet kell orvosolniuk, brki is a peres (srelmet szenvedett) fl,392 vilgosan ll elttnk az ombudsman szerepe:
Mindazokban a helyzetekben, amikor a polgr kzvetlenl a vgrehajt hatalommal, avagy kzvetve vgs soron a vgrehajt hatalom gyakorlsa
vagy az ettl val tartzkods folytn tnylegesen elll, de nem kzjogi jogviszonyban megnyilvnul hatalmi helyzetben lv kzszolgltatval ll szemben, s ennek sorn alapvet jogai olyan mdon srlnek, hogy a srelmet bri
ton nem, avagy csak irrelis erfesztssel, vagy kltsggel lehetne rvnyesteni, egyetlen segtsgre szmthat: az ombudsmanra. Kvetkezskppen lehet,
hogy az ombudsman a teoretikus megfontolsok szerint nem szksgkppeni
kzjogi szerepl, az ezredfordult kvet alkotmnyos viszonyok kiegyenltsben azonban nlklzhetetlen. Ajnlsai olyan rt tlthetnek ki, amelyben
nlkle haszontalan szlamokk dermednnek az alapvet jogok.

5. Az ombudsmani eljrs hatkonysga


5.1. Az ombudsmani intzkedsek eredmnye s az intzmny
termszete kztti korrelci
Az ombudsmani jogvd s egyben kzigazgats-ellenrz tevkenysg kiegszt jellegbl kvetkezik a krds, hogy ez a kontroll-forma kpes-e a maga
terletn olyan hatkonysgra, amely ltt indokolja.
A vlaszt mdszertani megkzeltssel kell kezdennk. A korbbi Alkotmny
hatlya alatt mkd orszggylsi biztosok vrl vre szemlletes statisztikkat kzltek orszggylsi beszmolik rszeknt. Ebbl megismerhet az
rkezett beadvnyok szma, ezek kivizsglsnak mdszere s a feltrt viszszssgok orvoslsra tett ksrlet mdja. A statisztikk kitrnek az ajnlsok
s egyb intzkedsek fogadtatsra, s az adatokat az orszggylsi biztosok
rendszerint rtkeltk is. Ez, valamint a beszmol orszggylsi (s ezt megelz bizottsgi) fogadtatsa kvetkeztetni enged az egyes intzkedsek hatkonysgra. Ahhoz azonban, hogy alaposabb kvetkeztetst tudjunk levonni
arra vonatkozan, hogy vajon az intzmny elrte-e cljt, azaz rdemben hozzjrult-e az alapvet jogok vdelmhez, illetve trt-e fel olyan (visszssgnak
tekinthet) kzigazgatsi hibkat, amelyek ms kontroll-eszkzk ell rejtve

392

Ld. Joana MILES: Standing in a Multi-Layerd Constitution. In: BAMFORTHLEYLAND i. m.

154

maradtak, a statisztikai adatok s orszggylsi rtkelsen tl figyelembe kell


vennnk az intzmny termszetbl fakad sajtossgokat is.
Belthat, hogy ha az ombudsmani intzkeds cmzettje visszautastja a biztosnak a feltrt visszssg orvoslsra tett javaslatt (ajnlst), akkor az utbbi
intzkedse els megkzeltsre eredmnytelen, ami arra utal, hogy a puha
(nem kiknyszerthet) intzkeds knnyen tnhet nem hatkonynak.
Az ellenkez esetben, vagyis az ajnls (ms intzkeds) elfogadsa esetn
viszont az ajnls nem-jogorvoslati jellege folytn a cmzett, s nem az
ombudsman lesz az, aki tnylegesen megteszi azt az intzkedst (normatv vagy
egyedi aktust hoz), amely a jogsrtst orvosolja, vagy a kzigazgatsi hibt kikszbli. Ez a mechanizmus teht azzal jr, hogy ha a cmzett elfogadja az
ombudsmani javaslatot, akkor a megoldst ugyan az ombudsman knlja, de
vgs soron a cmzett adja, nem ritkn ppen az a cmzett, aki (amely) a viszszssgot okozta. Ha az ombudsman a formlis ajnlsa helyett (eltt) kzvetteni prbl, hozzjrulsa az eredmnyhez mg inkbb rnykban maradhat.
Minthogy azonban az ombudsmani intzmny alkotmnyos clja az alapvet
jogokat rint visszssgok kikszblse s a hasonl helyzetek megelzse, a
mkdsk tnyleges eredmnye jval fontosabb, mint annak kiemelse, hogy
pontosan melyik intzmnynek (az ombudsmannak, avagy az intzkedse cmzettjnek) tudjuk be ezt az eredmnyt. Ha azonban az ombudsmani hatkonysgot prbljuk vizsglni, ez a krlmny mgsem hagyhat figyelmen kvl.
Vgl az is belthat, hogy az ombudsmani intzmny termszetbl (nem
jogorvoslati eszkz) az is kvetkezik, hogy eleve hatkonyabban mkdhet
olyan helyzetekben, amelyekben a jogorvoslati eszkzk ignybevtele eredmnytelen volt vagy valamilyen okbl eleve kizrt (pldul azrt mert a viszszssg nem hatsgi eljrssal sszefggsben keletkezett).

5.2. Nhny plda eredmnyes s eredmnytelen


ombudsmani intzkedsre
Ha csak egyetlen, az intzmny hazai trtnetben viszonylag korai vet,
1997-et vizsgljuk, j nhny attraktv eredmnnyel tallkozunk. ezek kzl
nem egyet vlheten nem az ombudsmanoknak szoks betudni.
Az OBH 8526/1997. szm gyben393 az llampolgri jogok orszggylsi
biztosa beadvnyt intzett az Alkotmnybrsghoz, amelyben annak vizsglatt krte, hogy vajon az llampolgri kezdemnyezs npszavazs elnyt
lvez-e ms kezdemnyezkkel, gy akr az Orszggylssel szemben. Az
Alkotmnybrsg gy dnttt, hogy az llampolgri kezdemnyezs elnyt l393

A hivatkozott esetek elrhetk a korbbi orszggylsi biztosok honlapjn (www.obh.hu),


illetve azokrl az adott vi tevkenysget bemutat orszggylsi beszmol is kitr.

155

vez.394 Az ombudsman hozzjrulst a mindenkire ktelez alkotmnybrsgi


dntshez az is szemlltetheti, hogy egyike volt azon kisszm kzjogi tisztsgviselknek, akik kezdemnyezhettk az Alkotmnybrsg gynevezett absztrakt alkotmnyrtelmezst (vagyis azt az eljrst, amely nem normakontroll
jelleg, hanem konkrt alkotmnyjogi krdst kzvetlenl az Alkotmny alapjn vlaszol meg).395
Az OBH 7817/1997. szm gyben az llampolgri jogok orszggylsi biztosnak ltalnos helyettese a Nemzetkzi Gyermekment Szolglat kezdemnyezsre gy foglalt llst, hogy a jogalkotnak az a mulasztsa, hogy nem
tette ktelezv a gyermeklsek hasznlatt a gpjrmvekben, visszssgot
okozott tl az lethez val jogon s a htrnyos megklnbztets tilalmn
a gyermekeknek az Alkotmny 67. -ban biztostott jogaival sszefggsben.
Az ltalnos helyettes ezrt azt ajnlotta, hogy a Kormny egsztse ki a kzti
kzlekeds szablyait tartalmaz rendelett. Az rintett miniszterek egyetrtettek az ajnlssal, s a KRESZ kiegsztse megtrtnt.
Az OBH 6883/1997. szm gyben az llampolgri jogok orszggylsi biztosnak ltalnos helyettese hivatalbl folytatott vizsglatot egy sorllomny
tzszersz honvd halval vgzdtt baleset miatt (az eset a bkeidbeli sorozs
eltrlse396 eltt trtnt). A Magyar Honvdsg tzszerszeti tevkenysgnek
tfog vizsglata eredmnyeknt nemcsak azt llaptotta meg, hogy nincs jogszablyi alapja a bkeidben vgzett tzszerszeti eljrsoknak, de a mvelet
biztonsgos elvgzsnek technikai felttelei sem biztostottak. A visszssg
orvoslsa rdekben megfogalmazott tz ajnls egyikeknt a helyettes biztos
javasolta, hogy bkeidben sorllomny honvdet ne alkalmazzanak robbananyag tnyleges hatstalantsra. A honvdelmi miniszter az ajnlst elfogadta, s megkezddtt a sorllomny honvdek kivonsa a tzszerszeti feladatokbl. A sorktelezettsg ksbbi eltrlse az ombudsmani ajnls jelentsgt
rtelemszeren cskkentette.
A 707/A1997. szm gyben az adatvdelmi biztos megerstette korbbi llspontjt, mely szerint a telefonhv fl szemlye nem fedhet fel a hvott fl
szmra. Az adatvdelmi biztoshoz intzett szmtalan hasonl trgy ksbbi
panasz (amelyben a hvottak kifogsoltk, hogy nem jutnak hozz a hv szemlyre vonatkoz adatokhoz) arra utal, hogy nem vlt kzismertt, hogy ppen az adatvdelmi biztos az adatok kiadsra vonatoz tilalom forrsa.

394

395
396

2/1993. (I. 22.) AB hatrozat (ABH 1993, 161); ld. PETRTEI i. m. 86. s 52/1997. (X. 14.)
AB hatrozat (ABH 1997, 331); ld. CSINK Lrnt: A kzvetlen demokrcia. In: TRCSNYI
SCHANDA i. m. 144.
31/1990. (XII. 18.) AB hatrozat (ABH 1990, 136); ld. BALOGH i. m. 381.
A honvdelemrl s a Magyar Honvdsgrl szl 2004. vi CV. trvny hatlybelpsvel
egyidejleg, 2005. janur 1-jtl.

156

A kisebbsgi biztos maga hivatkozta vissza korbbi llsfoglalsait, melyek


szerint egy j megklnbztets-ellenes trvny lenne a legmegfelelbb eszkz
a nemzeti s etnikai kisebbsgek jogainak biztostsra.397 A trvnyt sok vvel
ksbb, 2003-ban fogadtk el.398
Az eredmnytelen (vagy nem hatkony) ombudsmani intzkedsekre a legjobb bizonytk a hasonl trgy panaszok nagyszm ismtelt elfordulsa.
Ilyen ismtld panaszok oka pldul az eljrsi hatridk tiszteletben tartsnak elmulasztsa, a nemzeti s etnikai kisebbsgek orszggylsi kpviseletnek megoldatlansga, kprgzt berendezsek elhelyezse kzterleten.
5.3. A hatkony ombudsmani eljrs f terletei
Az elmlt vekben j kzmenedzsmentknt (New Public Management) ismertt vlt (s mra ltalban elvetett399) kzigazgatsi irnyzat egyik alapjellemzje volt, hogy egyre tbb kzigazgatsi feladatot nem kzvetlenl kzigazgatsi szervek lttak el, hanem csak a feladatellts szablyozst vgeztk, s a
tnyleges szolgltatst magnintzmnyek (gazdasg trsasgok, egyesletek,
kzalaptvnyok) nyjtottk.400 Ennek eredmnyeknt meglehetsen gyakran
fordult el (taln elg erre egyetlen pldaknt a fvrosi parkolsi trsasgok
sok frumot megjrt esete), hogy a (szuprematv) kzjog s a (mellrendeltsgen
alapul) polgri jog szablyai sszekeveredtek vagy legalbbis egytt kellett
azokat alkalmazni.
A kzjog s magnjog szablyainak keveredse ahhoz a nemkvnatos eredmnyhez vezetett, hogy az rintett magnszemlyek elvesztettk azt a vdelmet, amelyet szmukra a kzigazgatsi hatsgi eljrsjog biztost (bizalmi elv,
a hatsgot terhel bizonytsi teher, a tnylls tisztzsnak ktelezettsge a
hatsg oldaln, aprlkos eljrsi szablyok), ugyanakkor az eredetileg kzigazgatsi feladatot ellt magnintzmnyek s a szolgltatst ignybe vev
magnfelek jogi helyzete csak ltszlag vlt a polgri jogi logika szerint
egyenlv. A feladat elltinak helyzete nem pusztn monopolhelyzetk miatt,
de a szablyozs kzjogi elemeinek megtartsa miatt is elnys maradt. Ez a
397

398

399

400

Beszmol a nemzeti s etnikai kisebbsgi jogok orszggylsi biztosnak tevkenysgrl


1997. janur 1. december 31., orszggylsi szm: J/4.
Az egyenl bnsmdrl s az eslyegyenlsg elmozdtsrl szl 2003. vi CXXV. trvny, ld. SCHANDA Balzs BALOGH Zsolt: Alkotmnyjog alapjogok. Budapest, PPKE JK,
2011. 119127.
STUMPF Istvn: A szuperkapitalizmus vlsga, avagy ers llam s trsadalmi kiegyezs.
Kzigazgatsi Szemle, 2008/ 34., 1623.
Ld. Christopher POLLITT Sandra van THIEL Vincent HOMBURG (eds.): New Public
Management in Europe. Adaptation and Alternatives. HampshireNew York, Palgrave
Macmillan, 2007.; CRAIG TOMKINS i. m., LOUGHLIN i. m.

157

megolds vgs soron mg a ksbbi polgri perekben felhasznlhat adatok


bizonyt erejt is meghatrozta.401
A magnszemlyek, akik elvesztettk a kzjog garanciit, de nem nyertk
el a magnjogi egyenl hatalmassgot, vgl vdelem nlkl maradtak. Ilyen
helyzet knnyedn elllhat, minden kzszolgltats esetn, s elfordulst
elsegti a szablyozs komplexitsa (kzti kzlekeds, adzs, fogyasztsi
szerzdsek). Ezek azok a terletek, amelyeken az ombudsmani jogvdelem
hatkonysga vrhatan fennmarad a jvben is, mivel ezek esetn a formlis
jogorvoslati eszkzk nem alkalmazhatk, a polgri peres eljrs pedig hosszadalmas, kltsges s nem alkalmas a gyakori, m kisebb sly, ugyanakkor az
rintett szmra rendkvl kellemetlen jogsrtsek orvoslsra.

401

Ld. az esettanulmnyt a VII. fejezet 4. alfejezetben.

V. AZ GYSZSG S A KZIGAZGATS
TRVNYESSGI ELLENRZSE

1. Magyarorszg gyszsgnek elmlt szznegyven ve


1.1. gyszsg vagy vdhatsg?
Amikor Lord Woolf, Anglia s Wales korbbi fbrja szemlyes vlemnyeknt kijelentette, hogy ltre kellene hozni egy j fgyszi tisztsget a bntetjogi fgysz (Director of Public Prosecutions) mintjra,402 a kzjog elmleti
s gyakorlati mveli akr meg is lepdhettek. A nyugat-eurpai gondolkods ugyanis az gyszsget illeten nagyrszt arra a krdsre keresi a vlaszt,
hogy hogyan (s mikor) kell vdat emelni. Mg az Eurpa Tancs is gy vlte
2000-ben az gyszi intzmnyekre vonatkoz ajnlsban, hogy az
gyszsgek a bntet igazsgszolgltats meghatroz szerepli,403 mg ha
a kiegszt jegyzknyv (Explanatory Memorandum) emltst is tesz arrl,
hogy az gyszek bizonyos orszgokban ms fontos feladatot is ellthatnak
pldul kereskedelmi jogi, magnjogi terleten.404 Az ajnls gyszi vitjban
ez az llspont vilgosan kifejezsre jutott.405
Ktsgtelen, hogy tovbbra is a kzvdl hatsgok bnteteljrsi feladatai s nem kzjogi sttusuk, illetve bntetjogon kvli tevkenysgk ll
az rdeklds kzppontjban,406 mgis mintegy negyedszzaddal Lord Woolf
402

403

404

405

406

Harry Kenneth WOOLF: Public Law Private Law: Why the Divide? A Personal View. In:
Public Law, 1986. 220. Ld. mg: KNNECKE i. m. 46.
Ld. Recommendation Rec (2000) 19 of the Committee of Ministers to the Member States on
the role of public prosecution in the criminal justice system. Strasbourg, CoE, 2000., preambulum s 5. d. cikk.
Ld. Recommendation Rec (2000) 19, Explanatory Memorandum, Commentaries on Individual
Recommendations, Functions of Public Prosecutors, 1.cikk.
Ld. a francia Semmitszk elnknek sszefoglaljt, Pierre LYON-CAEN: Conclusions. In:
What Public Prosecution in Europe in the 21st Century. Strasbourg, CoE Publishing, 2000.
161165.
Ld. Peter J. P. TAK (ed.): Tasks and Powers of the Prosecution Services in the EU Member
States. Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2004. 714. Ld. mg Yvonne MORENO Paul
HUGHES: Effective Prosecution: Working In Partnership with the CPS. New York, Oxford

160

kijelentst kveten elmondhatjuk, hogy jslata egyre kevsb minsthet


furcsnak.
Az elmlt vekben tani lehettnk az gyszsgek egyre szlesebb kr
nemzetkzi aktivitsnak, illetve be kellett ltnunk, hogy a kzjogi feladataik
legalbbis sok orszgban nem jelentktelenek. Mindkt jelensget szlelte az
Eurpa Tancs Miniszteri Bizottsgnak egyik tancsad testlete, nevezetesen
az Eurpai gyszek Konzultatv Tancsa (Consultative Council of European
Prosecutors, CCPE),407 amikor rszletes vlemnyt 408 alaktott ki az gyszsgek bntetjogon kvli feladatairl.409 A vlemnyben a Konzultatv Tancs
megllaptotta, hogy Nagyon vltozatos megoldsok szlelhetk Eurpban az
gyszsgi hatskrk tekintetben, ide rtve a bntetjogon kvli feladatokat
is, amelyek az eltr jogi s trtneti hagyomnyokon alapulnak.410 Tovbb:
Az Eurpa Tancs tagllamainak tbbsgben az gyszsgek rendelkeznek
legalbb nhny nem-bntetjogi feladattal. [21] A hatskrk vltozak s
kiterjedhetnek tbbek kztt magnjogi, csaldjogi, munkajogi, kzigazgatsi
jogi, vlasztjogi terletekre, miknt a krnyezetvdelem, a szocilis biztonsg
s a srlkeny trsadalmi csoportok, gymint kiskorak, rtelmi fogyatkosok s szegnysgben lk jogainak vdelmre is.411
Ez a fejezet annak vizsglatra trekszik, hogy a legjabb eurpai tapasztalatokkal mennyiben egyezik a magyar gyszi szervezet bntetjogon kvli
(hagyomnyos hazai szhasznlatunk szerint magnjogi s kzigazgatsi jogi)
hatskreinek szablyozsa, klns tekintettel arra, hogy Magyarorszg j alkotmnynak megalkotsa kzenfekv lehetsget knlt az esetleg szksges
finomtsokra.
Ahhoz azonban, hogy az utbbi lltst belssuk, elszr vissza kell tekintennk a magyar gyszsg hatskrei vltozsra jabb kori kzjogtrtnetnkben, majd meg kell vizsglnunk a legjabb fejlemnyeket az eurpai sza-

407

408

409

410
411

University Press, 2008. s Julia FIONDA: Public Prosecutors and Discretion: A Comparative
Study. New York, Oxford University Press, 1995.
A Konzultatv Tancsot a Miniszteri Bizottsg hozta ltre a 935. tancskozsn 2005. jlius
13-n. Ld. Specific terms of reference of the Consultative Council of European Prosecutors.
CM/Del/Dec(2005)935/10.2/appendix13E /18 July 2005, Strasbourg. CoE, [a tovbbiakban:
Specific terms]
A vlemny a Konzultatv Tancs hivatalos llsfoglalsa, ld. Specific terms, s Terms of
Reference of the CCPE for 2007-2008, adopted on the 981st meeting of CoM, CCPE (2006)
04 rev final, Strasbourg, CoE, 2006. [a tovbbiakban: Terms of Reference]
Ld. Opinion No (2008) 3 of the Consultative Council of European Prosecutors on Role of
Public Prosecutors outside the Criminal Law Field, adopted by the CCPE at its 3rd plenary
meeting, CCPE(2008)3, Strasbourg, CoE, 2008. [a tovbbiakban: Opinion No (2008) 3]
Ld. Opinion No (2008) 3. I. 4. pont.
Ld. Opinion No (2008) 3. II. 16. pont A [21] szm az idzetben szerepl lbjegyzet, amely
felsorolja az rintett tagllamokat.

161

blyozs tekintetben. Ms a helyzet teht, mint amit az elz fejezetben az


ombudsmani kontroll esetn lttunk. Mg az ombudsmani intzmny kzvetlen
elzmny nlkl jelent meg a rendszervltozst kveten a magyar kzjogban,
az gyszsg intzmnyi gykerei messzire nylnak vissza, s a kzigazgatssal kapcsolatos hatskrei is elg rgiek ahhoz, hogy tbb, meghatroz
vltozs legyen felismerhet a szablyozstrtnetben.

1.2. Az gyszsg Eurpban s Magyarorszgon


Az gyszi intzmny eurpai gykerei a hbri llam kirlyi magnvagyonnak
vdelmig nylnak vissza, ami fokozatosan kiegszlt a kzrdek rvnyre juttatsnak feladataival. A srtett mellett a vd feladatainak elltsa csak egyike
a trvnyek rvnyeslst biztost hatskrknek. A XIX. szzadtl a kontinens dlnyugati rszn a napleoni modell terjedt el. Ebben a vdhatsgi
szerepkr volt a meghatroz, ezt egsztettk ki ms, a kzrdek biztostst
szolgl feladatok. Az igazsggyi miniszternek alrendelt, centrlis felpts
gyszi szervezet a brsgok szervezethez igazodott, de azoktl fggetlenl
mkdtt.412 A skandinv llamokban Dnia kivtelvel az gyszsg a napleoni modellbelieknl nagyobb fggetlensget lvezett, a Kormnynak, s
nem valamely miniszternek tartozott felelssggel, feladatai a bntet igazsgszolgltatsban val rszvtele sszpontosultak.413 Az Egyeslt Kirlysgban
a kontinentlis gyszsghez hasonl intzmny nem volt, a Kirlyi gyszi
Szolglat csak a XX. szzad msodik felben jtt ltre a nyomozs felgyeletre korltozd hatskrrel.414 A napleoni s a skandinv modell keveredsbl alakult ki a szles hatskr orosz cri gyszsg, erre plt a hatalom
egysgnek alapelve alapjn a szovjet gyszsg, amely a trsadalom egsznek felgyeletvel volt hivatott a trvnyek rvnyeslst biztostani. Az ltalnos felgyeletre pl modell vlt ltalnoss a II. vilghbort kveten
Kzp- s Kelet-Eurpa n. npi demokratikus llamaiban.415 Az ezredfordul
eurpai gyszsgeinek egy rsze tovbbra is a napleoni modellt kveti, msok az igazsgszolgltats fggetlensgnek elvbl kiindulva fggetlen vagy
kvzi fggetlen llami intzmnyek (gy Finnorszgban, Magyarorszgon,
Portugliban, Szlovkiban).
412
413

414
415

Ld. NYRI Sndor: Az gyszsgrl. Budapest, BM, 2004. 910.


Ld. Directory of Prosecution Services. The Hague, International Association of Prosecutors,
1999. 110., 172., 219. [a tovbbiakban: Directory]
Ld. Directory i. m. 8889.
Ld. NNSI Lszl: Magyarorszg gyszsgnek vzlatos trtnete a kezdetektl 1953-ig.
gyszek Lapja, 2001/1.. 22334.; NNSI Lszl: A magyar kirlyi gyszsg trtnete.
Budapest, Legfbb gyszsg, 2011.; NYRI i. m. 23.

162

A magyar gyszsg trtneti gykerei egyfell a XV. szzadi a kirlyi joggyigazgati tisztsg (melyhez Szent Korona gyvdjnek feladatai is trsultak), msfell a vrmegye jogi tancsnoknak feladatait ellt tiszti fgyszi
hivatal. Az 1871. vi XXXIII. trvnycikk hozta ltre a kirlyi gyszsget,
amely egysges szervezetknt a napleoni modellre plt.416 A bnvdi feladatokat ellt egysges kirlyi gyszi szervezetet a trvny llami hatsgknt
az igazsggy-miniszternek rendelte al. Szervezeti alapjt egyrszt a kirlyi
fgyszek ltal vezetett kerletek, msrszt a kirlyi fgyszekkel szervezeti kapcsolatba nem kerl, szintn az igazsggy-miniszernek alrendelt, a
Kirlyi Kria mellett mkd koronagysz alkottk.417 (Lnyegben hasonl
szervezeti felpts s hatskr gyszsg mkdik Ausztriban ma is.)
A II. vilghbor utni idszak els jelents vltozst a hbors s npellenes bncselekmnyek elleni eljrsra hivatott npgyszsgek fellltsa jelentette. A szovjet mintra kszlt npkztrsasgi alkotmny (1949. vi XX.
trvny) lnyegesen megvltoztatta az gyszsg helyzett, a legfbb gysz
Orszggyls ltali vlasztst s Orszggylssel szembeni felelssgt rendelte el, ezltal megsznt a szervezeti kapcsolat az gyszsg s az igazsggy-miniszter, vagyis a kormny kztt. Normatv eszkzkkel irnymutatsokkal, utastsokkal az Igazsggyi Minisztrium ennek ellenre jelents
befolyssal brt az gyszsgre. A Magyar Npkztrsasg gyszsgrl szl
1953. vi 13. trvnyerej rendelet szablyozta az gyszsg szervezeti felptst addig az Alkotmny elrsai lnyegben nem hatlyosultak s feladatait, amelyek kztt a vdhatsgi funkci mellett megjelent az (ltalnos)
trvnyessgi felgyelet az llami s trsadalmi szervezetek st, llampolgrok
felett. Lnyegben ezek kztt a keretek kztt mkdtt az gyszsg a rendszervltoztat alkotmnymdosts kihirdetsig, 1989. oktber 23. napjig.418
A keretek lnyegi azonossga ellenre a rendszervltozs eltt is vltozott
az alkotmnyos feladatok cmzettje s maguk a feladatok is. Az Alkotmny
eredeti, 1949. vi szvege nem az gyszsg, hanem legfbb gysz feladatkrt hatrozta meg, aki a trvnyessg megtartsa felett volt hivatott rkdni.
Az gyszi szervezet csak a legfbb gysz munkaszervezeteknt jelent meg,
igaz, az gyszek az llamigazgatstl s a helyi llamhatalmi szervektl (tancsoktl) fggetlenl jrtak el. Az ltalnos trvnyessgi felgyeleti jogkrbl
ered feladatai kiterjedtek az llamszervezet (belertve a brsgokat) mellett
a polgrokra is.
416
417

418

Ld. SZENDREI Gza: A magyar gyszsg vszzadai. Budapest, Rejtjel, 2005. 53.
Ld. FRSZ (2008) i. m. 209.; SZENDREI (2005) i. m. 8791.; MEZEY Barna (szerk): Magyar
alkotmnytrtnet. Budapest, Osiris, 2003. 356358.; NNSI (2001) i. m. 2334.; NYRI i. m.
1617.; HAJAS Barnabs: Az gyszsg. In: KILNYIHAJAS i. m. 220.
Ld. MEZEY i. m. 400.; ZINNER Tibor: A kdri megtorls rendszere. Budapest, Hamvas Intzet,
2001. 169196.

163

A rendszervltozst megelzen 1972-ben az Alkotmny jelents revzin


esett t. 1972. prilis 26-tl megvltoztak az Alkotmny gyszsgre vonatkoz rendelkezsei is. Ekkortl az alkotmnyos feladatokat a legfbb gysz s
az gyszsg egyttes cmzettknt voltak hivatottak elltni. Ettl kezdden
az gyszi trvnyessgi felgyelet formailag nem volt ltalnos, mivel annak
irnyait az Alkotmny megjellte, tartalmban tnyleges hatskreiben
azonban nem korltozta, ilyen korltozst csak a rendszervltozs alkotmnyrevzija hozott.
A kztrsasgi Alkotmny 1989. oktber 23-n hatlyba lpett szvege az
1972. vi szvegvltozatra pl, m az gyszsg feladatait lnyegesen mdostotta. Elsknt az llampolgrok jogainak vdelmt, tovbb nem a trsadalom
trvnyes rendjt, hanem az alkotmnyos rendet, illetve nem az llam, hanem
az orszg biztonsgt s fggetlensgt srt cselekmnyek kvetkezetes ldzst hatrozta meg az gyszsg feladatul, pontostotta tovbb a konkrt hatskrket is. A mdosts lnyegt tekintve vltozatlanul hagyta az
gyszsg s a visszahvhatsg, illetve a megbzats idtartamnak kivtelvel a legfbb gysz jogllst is. Ezt azonban kln, jval rszletesebben
kell trgyalnunk.

1.3. Magyar gyszsg a rendszervltozst kveten


A rendszervltozst megelz idben kezddtt s az Alkotmny szvegnek vltozatlansga ellenre nyugvpontra sokig nem jutott vitk kt krdst
rintettek.419
Az els, idrl idre kijul vita az gyszsg alkotmnyos helyzetvel, ms
alkotmnyos alapintzmnyekhez val viszonyval kapcsolatos. Az 1989. vi
alkotmnyrevzi megrizte a legfbb gysz Orszggylssel szembeni felelssgt, ezltal fggetlensgt a vgrehajt hatalomtl, azaz a Kormnytl. Mr
1989-ben felvetdtt, azta pedig tbbszr az Orszggyls napirendjre is kerlt az gyszsg igazsggy-miniszteri felgyelet al helyezse, egyszersmind
szkebb vagy tgabb kr utasthatsga.420 Ezt a krdst ez a tanulmny csak
rinti, mivel nem befolysolja lnyegesen a nem bntetjogi hatskrket.421
419

420

421

Ld. HOLL Andrs: Az gyszsg. In: BALOGHHOLL KUKORELLISRI i. m. 514515.; HAJAS


i. m. 225228.
Ld. TTH Mihly: rvek az gyszsg Kormny al rendelse mellett. gyszek Lapja,
1999/6. 514.; LRINCZY Gyrgy: Mirt indokolt a magyar gyszsg Parlament al rendeltsge? gyszek Lapja, 1999/6. 1527. ; SZENDREI Gza: Vitk az gyszsgrl. gyszek Lapja,
1999/6. 2945.
Ld. SCHANDA Balzs VARGA Zs. Andrs: Ltlelet kzjogunk elmlt vtizedrl. Budapest,
PPKE JK, 2010. 197220.

164

A msik vita az gyszsg nem bntetjogi azaz magn- s kzigazgatsi


jogi feladatainak szksgessge krl zajlott. A vita eredmnyeknt, rszben
az Alkotmnybrsg 1/1994. (I. 7.) AB hatrozata folytn, az gyszsg nem
bntetjogi feladatai cskkentek, de megmaradtak, majd br nem a korbbi
ltalnos jelleggel, hanem konkrt trvnyi felhatalmazs alapjn jra bvlni kezdtek (a legszlesebb krben a krnyezetvdelmi jogosultsgok). Ezt a
vitt az gyszsggel kapcsolatos rsok rendszerint megemltik, mgpedig az
els krdssel sszefggsben utalva arra, hogy a Kormny irnytsa alatt nem
lenne rtelmk a bntetjogon kvli, klnsen a trvnyessgi felgyeleti hatskrknek (mint ltni fogjuk, ez sem a szban forg hatskrk termszetbl
sem a klfldi tapasztalatokbl nem vezethet le). Mindenesetre az ltalnosnak tekinthet vlekeds nmagban is indokolja, hogy alaposabban megvizsgljuk a krdst, s kiindulpontknt kiemeljnk kt egybehangz, markns
vlemnyt.422
Holl Andrs a rendszervltozs eltti alkotmnykoncepcikat elemezve kiemeli, hogy az egyik koncepci indokoltnak tallta az gyszsg gynevezett
trvnyessgi felgyeleti hatskreinek megtartst a kzjogi sttusz megvltozsa esetn is, mg a msodik vltozat ezt a kzigazgatsi brskods s az
ombudsman konkurl hatskreire tekintettel szksgtelennek vlte.423
Frsz Klra bemutatva az gyszsg szervezett s mkdst a modern
gyszsget ltrehoz, a kirlyi gyszsgrl szl 1871. vi XXXIII. trvnycikktl rszletesen elemzi a rendszervltozst kvet reformksrleteket, s rmutat arra, hogy az gyszsg kzjogi helyzetnek megvltoztatsa, a
Kormny irnytsa al helyezs a trvnyessgi felgyeleti funkcik feladst
vagy legalbbis erteljes trtkelst jelentette volna.424 Ezzel sszefggsben
utal az Alkotmnybrsg 1/1994. (I. 7.) AB hatrozatra, amely kiemelte, hogy
az gyszsg a kontinentlis jogrendszerekben ltalban elfogadott helyzetnek megfelelen a Magyar Kztrsasgban elssorban az n. vdfunkcit
ellt szervezet.425
A fenti kt megkzelts eltr dogmatikai alapokon nyugszik. Holl s
az alkotmnyreform eltti vlekeds elssorban funkcionlis okbl, vagyis
a kzigazgats hatsgi tevkenysgnek nlklzhetetlen bri kontrolljval,
s az ezt kiegszt ombudsmani tpus jogvdelemmel magyarzza az gyszi hatskrk szksgtelensgt, vagyis tulajdonkppen azt kiresednek ltja. Frsz Klra s az Alkotmnybrsg ezzel szemben intzmny-identitsi
422

423
424
425

Megjegyezzk, hogy ez a vita tulajdonkppen nem j kelet. Mr a kiegyezs ta ott lappang


a httrben, ld. HAJAS i. m. 225226.
Ld. HOLL i. m. 515516.
Ld. FRSZ (2008) i. m. 510.
ABH 1994, 29, 35. Megjegyezzk, hogy az Alkotmnybrsgnak ezt a kvetkeztetst szles
kr egyetrts vezi, ld. JAKAB (2009) i. m. 1862.

165

krdsknt kezeli a vitatott feladatokat, a nlklzhetetlen vdfunkci mellett


mintegy maradkelven mkd jrulkknt.
Ezek utn nem kerlhetjk el, hogy pillantst vessnk az Alkotmny szvegre s annak zrt (azaz ms jogszablyok belekeverse nlkli) elemzse
utn nzzk majd meg, hogy a szvegnek az gyszsgi trvny, illetve a jogirodalom milyen fordtst adja.

2. Az Alkotmny s az Alaptrvny rendelkezsei


az gyszsgrl
2.1. Az Alkotmny szvegnek vltozsai
A npkztrsasgi Alkotmny eredeti szvegben a 42-44. -ai szablyoztk az
gyszsget, az intzmny absztrakt feladataira vonatkoz rendelkezs rszben
hasonl volt az utols szvegvltozathoz: 42. (3) A legfbb gysz gondoskodik arrl, hogy a Magyar Npkztrsasg rendjt, biztonsgt s fggetlensgt
srt vagy veszlyeztet mindennem cselekmny kvetkezetesen ldztessk. Az 1972. IV. 26-n hatlyba lpett alkotmnyrevzi a szablyokat jelentsen megvltoztatta s tszmozta 51-53. -ra, a fenti rendelkezs j szvege
szerint 51. (1) A Magyar Npkztrsasg legfbb gysze s az gyszsg
gondoskodik a trsadalom trvnyes rendjt, az llam biztonsgt s fggetlensgt srt vagy veszlyeztet minden cselekmny kvetkezetes ldzsrl,
az llampolgrok jogainak vdelmrl. Az 1989. vi XXXI. trvny 31. -a a
szablyt az immr kztrsasgi Alkotmny ms rendelkezseihez igaztotta:
51. (1) A Magyar Kztrsasg legfbb gysze s az gyszsg gondoskodik
az llampolgrok jogainak a vdelmrl, valamint az alkotmnyos rendet, az
orszg biztonsgt s fggetlensgt srt vagy veszlyeztet minden cselekmny kvetkezetes ldzsrl. Vgl a 2002. vi LXI. trvny 11. -a (4)
bekezdsnek d) pontja fogalmazta meg az Alaptrvnyig hatlyos szveget:
51. (1) A Magyar Kztrsasg legfbb gysze s az gyszsg gondoskodik
a termszetes szemlyek, a jogi szemlyek s a jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek jogainak a vdelmrl, valamint az alkotmnyos rendet, az
orszg biztonsgt s fggetlensgt srt vagy veszlyeztet minden cselekmny kvetkezetes ldzsrl.
Az Alkotmny teht a ms alkotmnyos alapintzmnyek szablyozshoz
hasonlan elsknt az gyszsg s a legfbb gysz feladatait hatrozta meg.
Erre pltek a kzvetlenl az Alkotmny felhatalmazsa alapjn elltott hatskrk (51. (2)-(3) bekezdsek), amelyeket a legfbb gysz jogllsra (52. )
s az gyszsgre, valamint gyszekre vonatkoz alapvet szablyok (53. )
kvettek. Az gyszsg feladatkre felismerheten nem korltozdott a bn-

166

teteljrsi, kzelebbrl a vdhatsgi szerepre, hanem kiterjedt a jogalanyok


jogainak vdelmre is.
Az gyszsg feladatai kzl az Alkotmny utols szvegvltozatnak 51.
-a elsknt a termszetes szemlyek, a jogi szemlyek s a jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek jogainak vdelmrl val gondoskodst jellte
meg. Ez azonban a szveg-trtnet sorn sokat vltozott. Az Alkotmny eredeti, 1949. vi szvege a szemlyek jogainak vdelmt nem nevestette a legfbb
gysz feladatai kztt. Az llampolgrok jogainak vdelme az 1972. vi alkotmnyrevzival jelent meg de mg csak utols helyen a feladatok felsorolsban.
A jogllami rendszervltozs Alkotmnya ezt a feladatot nevestette els helyen; a ksbbi szveg ettl mr csak annyiban trt el, hogy nem az llampolgrok, hanem a termszetes, a jogi szemlyek, illetve a jogi szemlyisggel nem
rendelkez szervezetek jogainak vdelme lett az gyszsg els helyen emltett
feladata.426
Az Alkotmny a szemlyek jogai mellett az gyszsg ltal vdend egyb
jogi trgyakat is megjellt, gy az alkotmnyos rendet, az orszg biztonsgt
s fggetlensgt. A vdend jogi trgyak az Alkotmny szvegmdosulsai
sorn tbbszr vltoztak. Az eredeti, 1949. vi szveg szerint a legfbb gysz
a Magyar Npkztrsasg rendjt, biztonsgt s fggetlensgt srt vagy veszlyeztet mindennem cselekmnyt volt hivatott ldzni. Az 1972. vi alkotmnyrevzit kveten mr nem ltalban a npkztrsasg, hanem a trsadalom trvnyes rendje, tovbb az llam biztonsga s fggetlensge (valamint
j elemknt az llampolgrok jogainak vdelme) jelentette a vdett jogi
trgyakat, s az gyszsg e feladatainak elltshoz az Alkotmny ettl kezdden konkrt hatskrket is trstott. A jogllami Alkotmnyban a vdett
jogtrgyak ismt vltoztak, mgpedig az utols hatlyos szveg szerintire. Az
gyszsg feladatait meghatroz alkotmnyos rendelkezs szoros terminolgiai s tartalmi sszefggse a bncselekmny normatv fogalmval egyrtelmv tette, hogy az gyszsg tevkenysgnek meghatroz eleme a bntet
igazsgszolgltatsban val rszvtel.
Az Alkotmny az gyszsgnek a bntet igazsgszolgltatsban elltott
alapvet feladatai mellett tovbbi br csak absztrakt hatskrket is biztostott. Nevezetesen az gyszsgi kzremkdst annak biztostsban, hogy
mindenki megtartsa a trvnyeket. Trvnysrts esetn trvnyben meg426

Ennek a mdostsnak az oka Magyarorszgnak az EU-csatlakozsbl fakad ktelezettsge: a tagllamoknak a sajt llampolgraikat megillet jogokat fokozatosan ki kell terjesztenik a tbbi llam polgrra is. A 2002. vi alkotmnymdosts ezrt ltalban az
Alkotmny szvegben az llampolgr fogalmat ms (tgabb) fogalomra cserlte, azoknak
a rendelkezseknek a kivtelvel, amelyek alkalmazsa sorn az llampolgrsgnak jelentsge van. Ld. K ENDE Tams SZCS Tams (szerk.): Eurpai kzjog s politika. Budapest,
Osiris, 2002. 181182.

167

hatrozott esetekben s mdon fellphetett a trvnyessg vdelmben.427 A


rendelkezs absztraktsgbl kvetkezen kzvetlenl az Alkotmny alapjn
nem volt megllapthat, hogy az gyszsgnek milyen bntetjogon kvli hatskrei kellett, hogy legyenek, de mg az sem, hogy ezeknek volt-e valamilyen
minimlis tartalma. Az Alkotmny ugyanis ms trvnyre bzta a fellps
eseteinek s terjedelmnek meghatrozst. Ezek a hatskrk teht egyarnt
lehettek kivtelesek vagy ltalnosak. Egyetlen kvetelmny volt: valamilyen
fellpsi lehetsget kellett biztostani, de ez korltozdhatott (volna) akr
egyetlen gytpusra (vagy jogviszonyfajtra).428
Amint ltni fogjuk, a megenged alkotmnyi szablyozsnak volt egy olyan
kvetkezmnye, amely sok mindent megmagyarz a bntetjogon kvli tevkenysg sorn tnylegesen elltott feladatok sajtossgait illeten.

2.2. Jogvdelem s fellps a trvnyessg vdelmben


Az gyszsg feladatai kzl teht az Alkotmny elsknt a termszetes szemlyek, a jogi szemlyek s a jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek
jogainak vdelmrl val gondoskodst jellte meg.
Jogokon rtendk voltak az Alkotmny XII. fejezetben szablyozott alapvet jogok, tovbb az ltalnos rendelkezsekrl szl I. fejezetben, illetve az
egyb fejezetekben szablyozott alapvet jogok az llamszervezetre, a kzhatalom gyakorlsra vonatkoz jogok kivtelvel, utbbiak gyszsgi vdelme
nem a jogvdelmi, hanem az alkotmnyos rend vdelmvel kapcsolatos feladat
rsze volt. Az Alkotmny 70/A. -ra (htrnyos megklnbztets tilalma)
tekintettel az alapvet jogok kz minden emberi jog s llampolgri jog is
besoroland volt. Mivel az Alkotmny az gyszsg feladatait nem korltozza
az alkotmnyos jogokra, jogokon rtendk voltak a trvnyekben vagy alacsonyabb szint jogszablyokban biztostott (anyagi vagy eljrsi) alanyi jogok is.
427
428

Ld. rszletesen JAKAB (2009) i. m. 18591875.


Meg kell jegyezni itt, hogy az Alkotmnynak ez a trvnyhozs szmra majdhogynem
korltlan felhatalmazst biztost szablyozsa mshol is elfordul. ppen az gyszsg
vonatkozsban ltjuk, hogy mg a vdemelst (elssorban) gyszi feladatknt definilja,
a nyomozssal sszefgg jogosultsgok pontostst a trvnyhozra bzza. Arrl is ez a
szerz vlemnye: [] a trvnyhoznak szles kr mrlegelsi joga van a tnyleges szerep
terjedelmnek meghatrozsban azzal, hogy a kt szls eset kln megfontolst ignyel.
Kzenfekv, hogy egyltaln nem adni szerepet az gysznek, azaz kizrni a nyomozsbl ellenttes lenne az Alkotmnnyal. Ezzel szemben a nyomozs egszt maradktalanul az
gyszsgre bzni az Alkotmny szvege szerint nincs kizrva trvny rendelkezhet gy,
hogy a nyomozsi jogok sszessgt az gysz gyakorolja. Ebben az esetben is kizrt lenne
azonban a szemlyes szabadsgot rint knyszerintzkedseket bri kontroll nlkl, kizrlag gyszi rendelkezsre hagyni. Vgs soron teht ez a szls eset is alkotmnyellenes
lenne. Ld. JAKAB (2009) i. m. 1864.

168

Jogi szemlyeken a polgri jog szablyai szerint s nem a kzjogi rtelemben


ilyennek minsl jogkpes szervezetek (alaptvnyok, trsadalmi szervezetek,
gazdasgi trsasgok, kztestletek, kltsgvetsi szervek) rtendk. A kzjogi
szemlyisg a kzhatalom gyakorlsra, a sajt nv alatt hozhat dntsekre
val jogosultsgot jelenti, amely jellemzen, de nem felttlenl egytt jr a polgri jogi szemlyisggel.429 A kzjogi jogi szemlyek jogainak vdelme fogalmilag nem kizrt, m ez a kzhatalom gyakorlsval sszefggsben merlhet
fel. Ezrt ez nem jogvdelemknt, hanem az alkotmnyos rend (bntetjogi)
vdelmeknt kerlhetett szba.
A jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek fogalma pontosan nem
rhat krl. Agglytalanul ide sorolhatk voltak a jogi szemlyisggel nem
rendelkez, de nll jogalanyknt elismert sajt nevkben szerzsre s ktelezettsg vllalsra kpes gazdasgi trsasgok, gy a kzkereseti s a betti trsasg (Gt. 2. ). Hasonlkppen rendelkezik sajt kvetkezskppen az
gyszsg ltal vdend jogokkal a polgri jogi trsasg is (Ptk. 568. kk ). A
jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek kz sorolandk voltak, mivel
a trvnyek ezekkel kapcsolatban biztostottak gyszsgi hatskrket, ms,
a jog ltal nem nevestett szemlyegyeslsek is. A gylekezsi jog, egyeslsi
jog s a szabad vallsgyakorls joga, de a szerzdsi szabadsg alapjn is ltrejhetnek olyan szemlyegyeslsek, amelyek nem vtettk magukat llami
nyilvntartsba, jogaik azonban nem kizrlag a bennk rsztvev szemlyek
egyni jogaiknt jelennek meg. Ezek alkotmnyos alapjuk folytn az gyszsg
ltal vdendk voltak.
Az gyszsgi jogvdelem terjedelme az Alkotmny 8. -hoz igazodott,
amely a jogvdelmet az llam elsrend ktelessge, kvetkezskpp minden llami alkotmnyos vagy alacsonyabb szint jogszablyban ltrehozott
szervezet s tisztsgvisel ktelessgeknt ttelezte, amely az egyb llami
feladatok mellett, st azokhoz kpest elssorban megjelent. Az ltalnos jogvdelmi ktelezettsg azonban sajt feladataikhoz igazodva mst jelent az egyes
intzmnyekre nzve. A jogvdelmi feladat ezrt nem privilegizlt, hanem az
abbl fakad tnyleges teendket az gyszsgnek konkrt hatskreinek teljestse sorn kellett elltnia. Az gyszsg jogvdelmi funkcija teht a jogok
krt tekintve ltalnos, tnyleges terjedelme azonban az Alk.-ban meghatrozott hatskrkhz igazodott, illetve az gyszsg mkdst szablyoz trvnyekben (tv., Be., Bvtvr., Ptk., Ket., Szabs.) megjellt intzkedsek sorn
volt teljesthet.
A jogvdelem a bnteteljrson kvl az gyszsg trvnyessg rdekben
teend intzkedseiben (lnyegben annak hozadkaknt) jelent meg.
429

Ld. FICZERE i. m. 111.; KILNYI Gza: A kzigazgatsi szervek jogi szemlyisgnek problmi. Magyar Kzigazgats, 2006. 449468.

169

2.3. Az Alaptrvny az gyszsg jogllsrl


Az Alaptrvny jelents vltozst hozott az gyszsg feladatkrnek meghatrozsakor, ami az intzmny tvolabbi s kzelmltbeli trtnetnek ismeretben nem meglep.430 Jakab Andrs llspontja szerint az Alaptrvny szvege
mindssze annyit tett, hogy az Alkotmny 51. -t tfogalmazta dogmatikailag csiszoltabb formban (az j szveg vilgoss teszi, hogy a bntetjogi
feladatok az elsdlegesek; ez korbban csak bonyolult mdon, ms trvnyek
rendszertani sszefggsei alapjn volt kikvetkeztethet), de rdemi tartalmi
vltoztats nlkl.431 Jakab Andrs llspontjt annyiban nem vitatjuk, hogy
a korbbi szveg valban bonyolult rendszertani elemzst ignyelt, s a fentiekben ugyanerre a kvetkeztetsre jutottunk,432 ugyanakkor az j szveg ennl
jval jelentsebb. Vgleges s rgta esedkes vlaszt adott a magyar gyszsg
szervezett s feladatait rint negyedszzados vitkra.
Az intzmny s vezetjnek jogllsa lnyegesen nem vltozott. Az
Alaptrvny 29. cikknek (3)-(5) bekezdsei szerint a legfbb gyszt, aki az
gyszsg vezetjeknt s irnytjaknt kizrlagos jogosultsggal rendelkezik az gyszek kinevezsre, a kztrsasgi elnk javaslatra az orszggylsi
kpviselk vlasztjk kilenc vre az sszes kpvisel ktharmados szavazattbbsgvel. A minstett tbbsg kvetelmnye s a hossz mandtum mr az
Alkotmny 2010. szi mdostsban megjelent, gy ez valban nem j szably,
miknt a legfbb gysznek az a ktelessge sem, hogy tevkenysgrl vente
beszmoljon az Orszggylsnek. Azltal azonban, hogy az Alaptrvny fenntartotta a fggetlen legfbb gysz ltal vezetett, a vgrehajt hatalom befolystl mentes gyszsg modelljt, hossz vitknak vetett get, s remlhetleg
vgrvnyesen meghatrozta az intzmny helyt az llami szervezetek rendszerben.
Az Alaptrvny szvegbl kvetkezen nincs ok arra, hogy ne tekintsk
tovbbra is irnyadnak az Alkotmnybrsg llspontjt, amely szerint az
gyszsg a tgabb rtelemben vett igazsgszolgltats rsze (amit ltjuk majd,
ezt a feladatok egszen vilgoss is teszik). Ebben a modellben a legfbb gysz
fggetlen, ugyanakkor kzjogi rtelemben felels az Orszggylsnek. Ez a
felelssg azonban nem jelent alvetettsget (az Orszggylsnek nincs irnytsi vagy felgyeleti felhatalmazottsga az intzmnnyel szemben). A legfbb
gysz felelssge szigoran csak a jogszablyokban elrtakra korltozdik:
430

431
432

Mg kevsb meglep, ha figyelembe vesszk, hogy az alkotmnyok vltozsa ltalnos vilgjelensg, s a korltozott rugalmassg, valamint a finom vltozsok majd minden alkotmnymdostst jellemeznek, ld. OLIVERFUSARO i. m. 431433.
Ld. JAKAB (2011) i. m. 269.
Ezt az llspontot kpviseli tovbb a Jakab Andrs ltal szerkesztett kommentr gyszsgi
fejezete, ld. JAKAB (2009) 18591860.

170

kteles megjelenni az Orszggyls s bizottsgai eltt, illetve kteles a hozz


intzett krdsekre vlaszolni. A vlasz tartalmrl azonban mr maga dnt:
kteles figyelembe venni a jogszablyok elrsait, msok szemlyes adatait kteles tiszteletben tartani (ami a bngyi adatok klnleges vdettsge folytn
azzal jr, hogy az eljrsi okokbl mr nyilvnossgra hozott szemlyes adatokon tl ezeket ltalban nem fedheti fel), vagyis az orszggylsi kpviselk
nem juthatnak olyan bngyi informcik birtokba a legfbb gysz felelssgnek rvnyestse jogcmn, amelyre egybknt nem jogosultak, a vlasz
tovbb nem veszlyeztetheti a bnteteljrsok eredmnyessgt. 433
Az alkotmnyoz hatalom dntse az gyszsgrl nem volt vratlan a
2010. vi alkotmnymdosts ismeretben, egy elemt mgis ki kell emelni:
az Alaptrvny kvette az alkotmnymdostst abban is, hogy fenntartotta a
legfbb gysz interpelllhatsgnak megszntetst. A korbbi vekben az
orszggylsi kpviselk interpellcis jognak gyakorlsa gyakran a legfbb
gysszel szembeni bizalom hinynak kifejezsre szolglt, holott ilyen bizalmi krds formlisan nem vethet fel vele szemben, szubsztantv rtelemben
pedig nem is rtelmezhet egy igazsgszolgltatsi intzmny vonatkozsban.
Az Alaptrvny szvege sszhangban ll a Velencei Bizottsg nemrgen
nyilvnossgra hozott javaslataival.434 A javaslat megjegyzi, hogy [] szles
kr az igny a fggetlenebb gyszsgi intzmnyek irnt, mg ha rendszerintinek tekinthet, hogy az alvetettsg a vgrehajt hatalomnak inkbb
elvi krds, mintsem valsgos helyzet, tekintve hogy a vgrehajt hatalom a
gyakorlatban vakodik a kzvetlen gyekbe avatkozstl.435 A Bizottsg azt
javasolja, hogy az gyszsg vezetjnek kivlasztsban jusson szerephez a
szakmai, politikamentes tapasztalat, tovbb a minstett tbbsg megkvetelse a vlasztsnl olyan eszkz, amely alkalmasnak ltszik a kzmegegyezs
biztostsra az ilyen szemlyi dntseknl, a legfbb gyszt clszer vgleges vagy legalbbis viszonylag hossz idtartamra megvlasztani az jravlaszts lehetsgnek kizrsa mellett st, az is kvnatos, hogy a megbzatsi
idtartam ne essen egybe a parlamenti mandtummal, ki kell zrni a felelssgrvnyests lehetsgt egyedi gyekkel kapcsolatban; ktsgtelen, hogy a

433
434

435

Ld. a 4/2003 AB hatrozatot.


Ld. Report on European Standards as regards the Independence of the Judicial System: Part
II The Prosecution Service. Adopted by the Venice Commission at its 85th plenary session.
Venice, CoE, 1718 December 2010. [a tovbbiakban: Report on European Standards]
[] there is a widespread tendency to allow for a more independent prosecutors office...;
[] subordination to the executive authority is more a question of principle than reality in the
sense that the executive is in fact particularly careful not to intervene in individual cases...
Ld. Report on European Standards para 26.

171

fggetlen gyszsg klnleges ellenrzsi eszkzk alkalmazst ignyli, s a


nyilvnos beszmol ennek egyik alkalmas eszkze lehet.436
Az gyszsg fggetlensgt az Alaptrvny azzal is ersti, hogy sarkalatos
(azaz ktharmados tbbsggel elfogadand) trvny megalkotst rja el az
gyszsg szervezetre s mkdsre vonatkoz rszletes szablyok, valamint
a legfbb gysz s az gyszek jogllsa tekintetben. Jval kevsb meggyz, hogy az Alaptrvny fenntartja az gyszek prttagsgnak s a politikai
tevkenysgnek tilalmt (a (6) bekezdsben). Ez a szably ugyanis, amely eredetileg vlaszknt jelent meg a bolsevik prtirnytsra, s a korszakos klnbsget volt hivatott kifejezni, tbb mint hsz v elmltval anakronisztikus, s
az EJEB joggyakorlata szerint is vitathat.437

2.4. Az Alaptrvny s a pontostott hatskrk


A hosszadalmas vitk ellenre knnyen belthat, hogy az gyszsg alkotmnyos jogllsa nem tekinthet alapvet jelentsg krdsnek. Az gyszsg
elsdleges feladata minden ktsgen kvl a bnteteljrshoz kapcsoldik.438
A magyar bnteteljrs pedig (az officialits mellett, amit csak kivtelesen tr
t a magnvd, illetve a ptmagnvd intzmnye)439 a legalits elvn nyugszik:
a bncselekmnyeket vlogats nlkl ldzni kell, az gysz sem politikai,
sem eredmnyessgi sem ms szempont alapjn nem vlogathat az ldzend bncselekmnyek kztt. A legalits elvnek kvetkezmnye, hogy sem a
fggetlen, sem a politikai vgrehajt hatalom irnytsa esetn eleve nem adhat negatv utasts az gysznek. Egy ilyen utastst ugyanis az gysz csak
bntetjogi jogkvetkezmny fenyegetsvel teljesthetn, de ugyanez vonatkozik az utasts kibocstjra is. A pozitv utasts, vagyis a nyomozs vagy
vdemels kiknyszertse az eljrst enlkl befejezni kvn gysztl (nem
fggetlen gyszsg esetn) elvi akadlyba nem tkzne, ilyet mgsem rdemes
adni. A nyomozs/gyansts/vdemels ugyanis csak az eljrs kezdeti, illet436

437
438

439

[] use of a qualified majority for the election of a Prosecutor General could be seen
as a mechanism to achieve consensus on such appointments; should be appointed
permanently or for a relatively long period without the possibility of renewal at the end of
that period; The period of office should not coincide with Parliaments term in office;
accountability to Parliament in individual cases of prosecution or non-prosecution should be
ruled out; specific instruments of accountability seem necessary especially in cases where
the prosecutors office is independent; public reports [] could be one such instrument.
Ld. Report on European Standards para 26, 3436, 42, 44.
Case R. versus Hungary no. 25390/94, case Z. versus Latvia no 58278/00.
Crucial role in administration of criminal justice, ld. Recommendation Rec (2000) 19,
Preambulum s 5. cikkely. Ld. mg: TAK i. m.
Ld. a 42/2005. AB hatrozatot a ptmagnvd alkotmnyossgrl.

172

ve kzbens cselekmnye. A befejezs jogllamban mr nem az gyszen


mlik. A brsgok fggetlensge kvetkeztben az gysz ltal ismert bri
gyakorlat ellenre lehetsges a vdat kiknyszerteni, de ennek tbbfle kvetkezmnye van: a felmentssel jr presztzsvesztesg mellett a perelhetsg miatt a vdhatsgot, vgs soron az llamot fizetsi ktelezettsg s polgri jogi
elmarasztals is fenyegeti. Kvetkezskppen a fggetlensg vagy a vgrehajt
hatalom ltali irnyts krdsben folytatott vita vgs soron haszontalan: a
pozitv utasts bizonytkok nlkl nem hozhatja az elvrt eredmnyt, a negatv utasts egyenesen bncselekmny elkvetshez vezethet. 440
Ezeknl a szablyoknl jval fontosabb, hogy az Alaptrvny rangsorolja az
gyszsgi feladatokat. Szemben a korbbi Alkotmny megfejtend fogalmazsval, amelyre mr utaltunk, az Alaptrvny flrerthetetlenl a bnteteljrsi feladatokat tekinti elsdlegesnek, amikor a 29. cikk (1) bekezdsben
kijelenti, hogy A legfbb gysz s az gyszsg az igazsgszolgltats kzremkdjeknt az llam bntetignyt rvnyesti. Ennek a ktelessgnek
a tartalmt nyomban pontostja is: Az gyszsg ldzi a bncselekmnyeket,
fellp ms jogsrt cselekmnyekkel s mulasztsokkal szemben, valamint elsegti a jogellenes cselekmnyek megelzst.
A feladatok teljestsnek mdjt illeten mr nem tl beszdes az j szveg
sem. Mindssze annyit rgzt, hogy a tevkenysgnek melyek a f irnyai: az
gyszsg trvnyben meghatrozottak szerint gyakorol jogokat a nyomozssal
sszefggsben; illetve kpviseli a kzvdat a brsgi eljrsban. A bnteteljrsi s ezen kvli feladatok tekintetben mintegy tmenetet kpezve rendelkezik gy az Alaptrvny, hogy az gyszsg felgyeletet gyakorol a bntetsvgrehajts trvnyessge felett,441 majd a korbbi trvnyessgi feladatok
helyett mindssze azt rgzti, hogy az intzmny trvny ltal meghatrozott
tovbbi feladat- s hatskrket gyakorol (a 29. cikk (2) bekezdsnek d) pontja).
Fontos felhvni a figyelmet arra, hogy a kln trvnyre utals ktszer jelenik meg a (2) bekezdsben: A legfbb gysz s az gyszsg trvnyben
meghatrozottak szerint a) jogokat gyakorol a nyomozssal sszefggsben
[] d) trvny ltal meghatrozott tovbbi feladat- s hatskrket gyakorol
(kiemels tlem, V.Zs.A.). Ha a szveg kizrlag egyszer utalna trvnyre, az
is meglehetsen szles felhatalmazst adna az Orszggylsnek, mivel nem
sarkalatos, hanem egyszer trvnyrl van sz. A ktszeres emlts jelentsge azonban ennl jval tbb: a nyomozsrl, vdkpviseletrl, a bnteteljrs
440
441

Ld. TTH Mihly: Einfhrung in das ungarische Strafrecht. Passau, Schenk Verlag, 2009.
A bntets-vgrehajtssal sszefggsben nem ok nlkl maradt meg radsul az
Alaptrvny szintjn a felgyelet mint tevkenysgfajta. Ahol az gyszek elltnak hasonl feladatot, ott tnylegesen intzked/beavatkoz lehetsgk is van. Ld. Gyrgy VK:
Europisches Strafvollzugscrecht. Passau, Schenk Verlag, 2009.

173

trvnyessgi felgyeletrl trvny rendelkezik (azaz a rszletes szablyokat


abban kell meghatrozni), de ezek a feladatirnyok nem vonhatk el az gysztl (azaz valamilyen, a nyomozst, vdkpviseletet, a bnteteljrsi trvnyessgi felgyeletet rint hatskrt kapnia kell), ezzel szemben a bnteteljrson
kvli (a szoksos megklnbztets szerint kzigazgatsi jogi s magnjogi)
feladatok tekintetben az Orszggyls szabadsga teljes: nincs olyan gyszsgi hatskr, amelyet az Alaptrvny vdene, st, arra a kvetkeztetsre is,
hogy ezek a feladatok nem felttlenl a bnteteljrshoz ktdnek, kizrlag
trtneti rtelmezssel, az gyszsg ltal az Alaptrvny elfogadsakor tnylegesen elltott feladatokra tekintettel juthatunk.

3. Az Alkotmnyban biztostott szabad kz kvetkezmnye


3.1. Az gyszsgi trvny(erej rendeletek) szerkezete
Az Alkotmny ltal biztostott szabad kezet az Orszggyls a lehet legknyelmesebb mdon hasznlta ki: a bsggel a rendszervltozs eltt megalkotott trvny cmt ugyan megvltoztatta, m szerkezethez nem nylt. gy a
a Magyar Kztrsasg gyszsgrl szl 1972. vi V. trvny hatskrket
szablyoz fejezetrendje a kvetkez volt:
II. fejezet: A nyomozs feletti felgyelet s az gyszsgi nyomozs
III. fejezet: Az gysz rszvtele a brsgi eljrsban
IV. fejezet: A bntetsek, intzkedsek, a szemlyes szabadsgot korltoz knyszerintzkedsek vgrehajtsa trvnyessgnek
felgyelete, s a bntets-vgrehajtssal kapcsolatos brsgi
eljrsban val gyszi kzremkds
V. fejezet:
gyszi trvnyessgi felgyelet
Nem meglep az sem, hogy, a legfbb gysz(ek) feladatelltsra vonatkoz
bels szablyozsai,442 miknt a jogirodalom nagyobb rszt tanknyvek, illetve kommentrok is ezt a hatskrrendszert kvetik, illetve kvettk.
Frsz Klra a nyomozs trvnyessge feletti felgyeletet, az gysz rszvtelt a brsgi eljrsokban, s az gysz trvnyessgi felgyeleti hatskreit
klnti el.443 Petrtei Jzsef eggyel tbb osztlyt, a nyomozs trvnyessge
442

443

1/1990. Legf. . utasts a bntets-vgrehajts trvnyessgnek gyszi felgyeletrl,


13/1994. (K. 12.) L utasts az gyszi trvnyessgi felgyeletrl, 7/1996. (K. 7.) L
utasts az gyszi magnjogi tevkenysgrl, 11/2003. (K. 7.) L utasts a vdelksztssel, a nyomozs trvnyessge feletti felgyelettel s a vdemelssel kapcsolatos gyszi
feladatokrl, 12/2003. (K. 7.) L utasts a bntetbrsg eltti gyszi tevkenysgrl.
Ld. FRSZ (2008) i. m. 512516.

174

feletti felgyeletet s az gyszsgi nyomozst, az gysz rszvtelt a brsgi


eljrsokban, a bntets-vgrehajts trvnyessgnek felgyelett s az gyszi
trvnyessgi felgyeletet klnbzteti meg.444 Hajas Barnabs hat tevkenysgi krt emlt, az gyszi nyomozst, a nyomozs trvnyessge feletti felgyeletet, a vdkpviseletet, a bntets-vgrehajts trvnyessgi felgyelett,
a polgri peres s peren-kvli eljrsokban val rzvtelt, illetve a trvnyessgi felgyeletet.445 Nyri Sndor az gyszsg nyomozsban, bntetbrsgi
eljrsban, bntets-vgrehajtssal sszefggsben, trvnyessgi felgyeleti
hatskrben s magnjogi eljrsokban elltott feladatait tartja elhatrolhatnak.446 Korbbi rsaiban ezt a rendszert alkalmazta ennek az rsnak a szerzje
is,447 majd a ktelem, bntetjogi s bntetjogon kvli megklnbztetsre
trt t, habr az utbbin bell vltozatlanul megklnbztette a legfbb gysz
szemlyes jogosultsgait, kzigazgatssal kapcsolatos s a magnjogi jogalanyokat rint hatskrket.448 A szoksos rendszerezstl val eltrs oka az
a (rszleteiben nem elemzett) meglts vagy inkbb sejts volt, hogy vltozatlanul rvnyesl a szovjet modell tvtelvel megjelent ltalnos gyszi felgyelet fogalmi hatsa, amely fogalomra ptett hatskr az Alkotmny eredeti
szvegben megelzte a bntetjogi hatskrket, s amely felgyeletet vgl
csak az Alkotmnybrsg szeldtett a jogllami kvetelmnyekhez.449

3.2. Folt a pedigrn a bolsevik tpus ltalnos felgyelet nyomai


Az gyszsg hatskrvel foglalkoz szerzk rendszerint megemltik, hogy a
bntetjogon kvli hatskrk a bolsevik mintakvets eredmnyeknt vltak
meghatrozv Magyarorszgon.450 Tilk Pter az Alkotmny alatti szablyozst
rszletesen is bemutatja,451 a fogalomhasznlat kritikjig azonban nem megy el.
Az tmenet npgyszsgi rendszert kveten itthon a szocializmus els
gyszsgi szablyozst a Magyar Npkztrsasg gyszsgrl szl 1953.
444
445

446
447
448
449

450

451

Ld. PETRTEI i. m. 263265.


Ld. HAJAS i. m. 230. Az j Be. rendszerben az gyszsg mr nem csak trvnyessgi felgyeletet lt el a ms szervek ltal folytatott nyomozs fltt, hanem tnylegesen irnyt(hat)
ja azt.
NYRI i. m. 43., 87., 113., 121., 135.
Ld. PETRIK i. m. 393416.; ZANATHY i. m. II. ktet. 120., 4267.
Ld. JAKAB (2009) i. m. 1863. s 1867., illetve 1870., 1872. s 1874.
1/1994. (I. 7.) AB hatrozat (ABH 1994, 29), 2/2000. (II. 25.) AB hatrozat (ABH 2000, 25).
Ld. JAKAB (2009) i. m. 1868.
Ld. FRSZ (2008) i. m. 509.; HAJAS i. m. 226.; NYRI i. m. 2223.; TILK Pter: Az llamigazgats feletti gyszi felgyelet a Magyar Kztrsasgban. Magyar Kzigazgats, 2001/6.
363372., 363364.; JAKAB (2009) i. m. 1857.
Ld. TILK (2001) i. m. 364.

175

vi 13. trvnyerej rendelet (a tovbbiakban: Tvr1.) hozta, amely az akkor hatlyos alkotmnyszveg megismtlsvel indt:452 1. A Magyar Npkztrsasg
Alkotmnynak 42. -a rtelmben a trvnyessg megtartsa felett a Magyar
Npkztrsasg legfbb gysze rkdik. A Tvr1. teht az gyszsg tevkenysgnek absztrakt cljaknt a trvnyessg feletti rkdst jelli meg. Ennek
megfelelen hatrozza meg a 6. (1) bekezdsben az gyszsg ltal vgzett
trvnyek megtartsa feletti felgyelet konkrt cljait (egysges trvnyessg
megszilrdtsa, az llami, trsadalmi rend, trsadalmi tulajdon vdelme, az
ezt srt vagy veszlyeztet cselekmnyek ldzse, llampolgrok jogainak
vdelme), majd a felgyeleti hatskrket:
ltalnos felgyelet (amely kiterjed a minisztriumoktl a polgrokig),
nyomozs trvnyessge feletti felgyelet,
brsgok tevkenysgnek trvnyessge feletti felgyelet,
a letartztat intzetekben val fogva tarts trvnyessge feletti felgyelet.
Ezeket a hatskrket rszletezi a Tvr1. II., III., IV. s V. fejezete, de ennek
bemutatsnl jval nagyobb jelentsg hrom ltalnos kvetkeztets:
a) a Tvr1. a trvnyessg reknt definilt legfbb gyszt s az gyszsget
(a fogalom lehet legtgabb rtelmben vett ltalnos) trvnyessgi felgyeletet gyakorl llami szervknt hozta ltre;
b) a bnteteljrst rint hatskrk elklnltek a felgyelet alanyai szerint (nyomoz hatsgok, illetve brsgok) s csak klns hatskrk az
(ltalnos) trvnyessgi felgyelet mellett;
c) az gyszi trvnyessgi felgyelet a brsgokra is kiterjedt, s csak az
alanyi megklnbztetsen bell volt (msodlagos) jelentsge annak,
hogy a felgyelt brsgok bntet, avagy polgri gyszakban jrnak-e el.
A Tvr1.-et a Magyar Npkztrsasg gyszsgrl szl 1959. vi 9. trvnyerej rendelet (a tovbbiakban: Tvr2.) vltotta 1959. mrcius 28-tl, de a
trgyunkat rint szablyozs rszletes ismertetse szksgtelen: szinte sz
szerint azonos a kt trvnyerej rendelet struktrja (hacsak a letartztat
intzetek fogalom bntets-vgrehajtsra cserlst nem tekintjk jelentsnek)
s lnyegt tekintve a szveg sem vltozott.
A Tvr2.-hz kpest a szveg szintjn jelents vltozst az 1973. janur 1-jn
hatlyba lpett 1972. vi V. trvny (a tovbbiakban: tv.) hozott, amely a npkztrsasgi alkotmny vltozst kvette, amely a felgyelet ltalnossgt,
a legfbb gysz ktelezettsgv tett korltozatlan rkdst a trvnyessg
megtartsa felett formailag eltrlte, de a trvnyessgi felgyelet al tartoz
jogalanyok felsorolsa lnyegben tovbbra is lefedte az llami s trsadalmi
452

Npkztrsasgi alkotmnyszveg: 42. (1) A trvnyessg megtartsa felett a Magyar


Npkztrsasg legfbb gysze rkdik.

176

let egszt, ide rtve ltalban a magnszemlyek magatartst is.453 Ennek


megfelelen az tv. a 3. -ban jrafogalmazta az gyszsg tevkenysgnek absztrakt cljt, azt (a trvnyessg feletti rkds helyett) a Magyar
Npkztrsasg jogpolitikjnak rvnyre juttatsban, illetleg az alkotmnyos felgyelet elltsban jellve meg, mdostotta a konkrt clkitzseket (a szocialista trvnyessg vdelme, ennek keretben fellps a trvnyek
megtartsa rdekben, a bncselekmnyek kvetkezetes ldzse, jogvdelem,
tevkeny rszvtel a trvnyek tiszteletre nevelsben s a jogtudat fejlesztsben), s vltoztatsokat eszkzlt a hatskrk tekintetben. Szmunkra ez
utbbi a lnyeges: br a trvnyszveg az absztrakt clt nem a trvnyessg feletti felgyeletknt hatrozta meg, a konkrt hatskrk ezt alig tkrzik. Ezek
ugyanis a kvetkezk:
a nyomozs trvnyessge feletti felgyelet,
az gysz rszvtele a brsgi eljrsban,
a bntets-vgrehajts trvnyessgnek felgyelete
ltalnos trvnyessgi felgyelet (a Minisztertancsnl alacsonyabb
szint szervektl a polgrokig).
Lnyegben teht a Tvr1.-hez s a Tvr2.-hz kpest mindssze annyi vltozott, hogy
a) a nyomozsfelgyelet megelzte az ltalnos felgyeletet (utbbi a felsorols vgre kerlt),
b) a bnteteljrst rint hatskrk vltozatlanul elklnltek nyomozs
felgyeletre, illetve brsg eltti tevkenysgre,
c) a brsgok formlisan kikerltek ugyan a felgyelt szervek kzl, de ez
tartalmi vltozst nem hozott, mert a rszletes szablyokat tartalmaz 10.
szinte sz szerint egyezik a Tvr2. 15. -val.
Ezt a rendszert kveti a rendszervltozs eltti hivatalos kommentr s Holl
Andrs monogrfija is.454
Az tv. utols hatlyos szvege (amely igen sok szablyt tekintve tkrzi
a rendszervlts Alkotmnynak immr jogllami megkzeltseit) struktrjt
tekintve ezzel azonos. A hatskrk s az ezeket szablyoz fejezetcmek mindssze egyetlen lnyeges vltozst hoztak: 1997. oktber 1-jtl az ltalnos trvnyessgi felgyelet fogalmat az gyszi trvnyessgi felgyelet vltotta fel. A
fogalomvltst rszben magyarzza az a krlmny, hogy az gyszsg ltal gyakorolt felgyelet immr terjedelmben sem volt ltalnos, tovbb azt az gyszsg nem kizrlagos (llami) szereplknt ltta el. Egyrszt csak a trvnyben
meghatrozott, illetve ms jogszably kifejezett felhatalmazsban megjellt
szervezetekre terjedt ki. Msrszt az gyszsgen kvl ms szervezetek is v453
454

Ld. FRSZ (2008) i. m. 508509.; TILK (2001) i. m. 363366.; JAKAB (2009) i. m. 1868.
Ld. LVAI i. m.; HOLL (1989) i. m.

177

geztek trvnyessgi felgyeletet, gy a cgbrsg, a miniszterek s (korltozottan, csak trvnyessgi ellenrzsi jogkrrel) a kzigazgatsi hivatalok.
Ettl azonban mg igazoltnak ltjuk a kvetkeztetsnket: az tv. a bolsevik hatalmi berendezkedsnek megfelel Tvr1. struktrjt hordozta annak minden mai szemmel nzve feltn sajtossgval. Nem tkrzi az
Alkotmnybrsg idzett llspontjnak megfelel j Be. szvegt, amely
szerint az gysz elssorban kzvdl, s ebbl fakad sszes (gy a nyomozssal sszefgg) feladata is,455 hanem vltozatlanul a felgyelet s annak irnyai kr ptette az egyes hatskrket s mkdsi szablyokat. Az egyes
normatv eszkzk (kztk jogszablyok) elleni vs pedig gy maradt meg
a szvegben, mintha nem mkdne immr kt vtizede Alkotmnybrsg,456
holott a legfbb gysz normakontroll jelleg tevkenysgnek slypontja kzben tkerlt a jogszably-elksztsre s az Alkotmnybrsg eltti eljrsok
kezdemnyezsre.457
Ezzel persze mg egytt lehetett volna lni, ha a nyugat-eurpai jogi gondolkods szmra rthet lenne ez a rendszer, de sajnos nem az.

4. Bntetjogon kvli gyszi tevkenysg Eurpban


Amint mr emltettk, az Eurpa Tancs gyszsget rint ajnlsa nem tr ki
az gyszeknek a bntet igazsgszolgltatson kvl betlttt szerepre. Tbb
eurpai orszg esetben azonban a bntetjogon kvli feladatok az gyszsg
egyik meghatroz fontossg tevkenysgt jelentik.
Az ajnlst kveten az Eurpai Legfbb gyszek Konferencija 458 2003ban a 4., pozsonyi lsn felvetette a bntetjogon kvli gyszi tevkenysg vizsglatnak szksgessgt.459 Egy vvel ksbb az 5., cellei (AlsSzszorszg, Nmetorszg) konferencia dnttt a krds alapos vizsglatrl,
majd a 6., budapesti konferencira elkszlt az els jelents.

455
456

457
458

459

Ld. A bnteteljrsrl szl 1998. vi XIX. trvny, 28. .


Ld. Ezt az vsfajtt mr Holl is normakontrollnak tekinti, ld. HOLL (1989) i. m. 149150.,
165., 168., 177.
Ld. JAKAB (2009) i. m. 18701871.
Ld. Conference of Prosecutors General of Europe (CPGE), ez az venknt lsez testlet
alakult t Konzultatv Tanccs, ld. Specific terms i. m.
Ld. http://www.coe.int/T/E/Legal_affairs/Legal_co-operation/Confernces_and_high-level_
meetings/ European_Public_Prosecutors/2003(Bratislava)ConclusionsE.asp#TopOfPage

178

4.1. CPGE Budapest 2005 az els jelents


A budapesti konferencia empirikus kutatsra pl jelentse a bntetjogon
kvli gyszi feladatokat kt nagy csoportba sorolta. Eszerint az els csoportba a magnjogi feladatok tartoznak, ide rtve a kereskedelmi jog s a munkajog tern jelentkez hatskrket is. A msik csoportba a kzigazgatsi joggal
sszefggsben elltott klnfle feladatok sorolhatk. Az utbbiak lehetnek
ltalnos kzjogi hatskrk, gy a jogrend alkotmnyossgval biztostsban
elltott feladatok is, de ebbe a krbe tartoznak mindenekeltt a kzigazgatsi
hatsgok eljrsval sszefgg egyes feladatok, tovbb a jogorvoslati eszkzk alkalmazsa, valamint a kzigazgatsok mkdsnek rendszerszer
felgyelete egyes orszgokban. Ms tagllamokban, a kzszolglatban rsztvevk, gy brk, gyszek, rendrk s ms szolglati viszonyban ll munkavllalk fegyelmi felelssgvel kapcsolatban tapasztalunk gyszi jogosultsgokat. Vgezetl tbb orszgban jogosult a legfbb gysz arra, hogy a kormny,
illetve trvnyhoz testlet (parlament) munkjban rszt vegyen s llspontjt kifejtse.
Az intzkedsi jogalapok kzl a leginkbb egyrtelm az llam rdekeire
hivatkozs. Ez akkor jelenik meg, ha a tagorszg gyszsge kifejezett felhatalmazssal br az llam elssorban vagyoni termszet ignyeinek rvnyestsre (rmnyorszg, Bulgria, Horvtorszg, Franciaorszg, Lettorszg,
Litvnia, Monaco, Hollandia, Lengyelorszg, Portuglia, Montenegr,
Szlovkia). A msik jellemz, ltalnos hivatkozsi alap az gyszek bntetjogon kvli hatskrei esetben a kzrdek vdelmezse. Ez utbbi tbbfle
jelentssel jelenik meg az gyszek tevkenysgre vonatkoz szablyokban.
Egyes esetekben a kzrdek vdelmezse a trvnyessg szinonimja. Eszerint
az gysznek akkor kell beavatkoznia valamilyen (magnjogi vagy) kzigazgatsi jogi eljrsba, ha abban az orszg trvnyeit jelents mrtkben megsrtettk, gy pldul trvnysrt kzigazgatsi dnts szletik, semmis szerzdst
ktnek az egybknt magnfelek, vagy a brsgi dnts olyan slyos trvnysrtst tartalmaz, amely nem maradhat orvosolatlanul.
Ms esetekben a kzrdek vdelmezse kzelebb ll az emberi jogok vdelmhez, ez utbbi jogalappal magyarzzk az gyszek beavatkozst bizonyos
elklnlt trsadalmi csoportok esetben (Belgium, Bulgria, Magyarorszg,
Litvnia, Monaco, Lengyelorszg, Portuglia, Szlovkia, Spanyolorszg,
Macednia, Ukrajna). Ez utbbi esetkr bizonyos gyszsgek esetn nevestve
jelenik meg, azaz az gysznek akkor s csak akkor biztostanak beavatkozsi lehetsget, ha valamilyen trsadalmilag jl elhatrolhat, htrnyos helyzet csoport jogainak, elssorban emberi jogainak megvsa rdekben erre
felttlenl szksg van (Litvnia, Monaco, Lettorszg, Spanyolorszg).

179

A jelents kvetkeztetse szerint ltva azt, hogy a tagllamok egy jelents


rsze az gyszek bntetjogon kvli intzkedsi lehetsgt nem tartja felttlenl szksgesnek, azt kell mondanunk, hogy az gyszek feljogostsa ilyen
intzkedsekre nem tekinthet olyan kvetelmnynek, amelyet az egyes tagllamoknak teljestenik kell. Nem mondhatjuk teht azt, hogy azok a tagllamok, amelyek ilyen eszkzket nem biztostanak, helytelenl jrnak el, vagy meg
kellene fontolniuk az ilyen eszkzk biztostsnak lehetsgt. Ugyanakkor
azt is ltjuk, hogy azok a tagllamok, amelyekben az gyszek ilyen intzkedsi
lehetsggel rendelkeznek, ezt fontosnak tartjk, alkotmnyos mkdsk elengedhetetlen rsznek tekintik, s hatkony lehetsgnek tartjk a demokratikus trsadalom zavartalan mkdse, a trvnyek uralmnak biztostsa, valamint az emberi jogok vdelmezse rdekben. Nincs okunk teht azt mondani,
hogy azok az orszgok, amelyek az gysznek ilyen intzkedsi lehetsget
biztostanak, helytelenl jrnak el. Ha a tagllamok e kt eltr csoportjt, valamint az gyszek megvizsglt tevkenysgvel kapcsolatos megllaptsokat
sszevetjk, elmondhatjuk, hogy az gyszek bntetjogon kvli intzkedsi
lehetsgnek biztostsa nem szksgszer, de a mr megvizsglt felttelek
szigor betartsa esetn hasznos s clszer lehet.460
Az gyszek szmra biztostott (magnjogi, illetve) kzigazgatsi jogi intzkedsi lehetsgekkel kapcsolatban megvlaszoland kvetkez krdsek
arra vonatkoznak, hogy ezek az intzkedsek sszhangban llnak-e a jogllamisg elvbl fakad alkotmnyossgi alapkvetelmnyekkel. Az gyszek
bntetjogon kvli intzkedsi lehetsgekkel felruhzsa esetn gondoskodni
kell teht a jog uralma alatt az emberi jogokat tiszteletben tart demokratikus
trsadalmakban rvnyesl alapelvek kvetkezetes megtartsrl. Ezek egyrszt az llamszervezeti elvek alkalmazsai (a hatalmi gak elvlasztsnak,
a trvnyhoz hatalom szuverenitsnak, a vgrehajt hatalom felelssgnek
s a bri fggetlensg elve); msok az gyszi szerep jogalapjt s terjedelmt
rintik (a kivtelessg, szubszidiarits, klnlegessg, trvnyessg, kzrdeksg, tovbb az llam rdekei s az emberi jogok vdelmnek, valamint a
tancsad kzremkds elve); vgl nhny elv eljrsi termszet (a fegyveregyenlsg, az egyenl elbns s az gyszek eljrsi prtatlansgnak elve).

460

Hasonl kvetkeztetsek olvashatk az igazsgszolgltats hatkonysgnak elmozdtsra ltrehozott eurpai bizottsg (European Commission for the Efficiency of Justice,
CEPEJ) tfog kutatsi eredmnyei kztt: European Judicial Systems. Strasbourg, Coe,
2008. 168170.

180

4.2. CPE Szentptervr 2008 a msodik jelents


A budapesti konferencia az els jelentst kveten gy dnttt, hogy a krds tovbbi, mlyebb vizsglata szksges,461 ezt azonban ebben a formban
mr nem tudta elvgezni, mivel idkzben talakult Konzultatv Tanccs. A
Konzultatv Tancs azonban tovbb vitte a felvetett krdst, s egy j tudomnyos jelentst462 krt, melyet az Eurpa Tancs Nemzetkzi Egyttmkdsi
Figazgatsgnak kpviseletben elterjesztve egy egyszeri alkalommal
Szentptervrra sszehvott tancskozs, az Eurpai gyszek Konferencija463
vitatott meg 2008-ban.
Ez az els jelents eredmnybl kiindulva megllaptotta, hogy a tagllamok jval tbb, mint felben szlelhet valamilyen bntetjogon kvli gyszi
feladat, ugyanakkor a tagllamok kzel felben az gyszsg vagy nem rendelkezik bntetjogon kvli feladatokkal, vagy pedig ezeket deklarltan nem tekintik lnyegesnek, illetve a tevkenysg elenysz hnyadt teszik ki. Ezrt az
igazi vlasztvonalat nem a bntetjogiakon kvli feladatok lte, illetve hinya
jelenti, hanem az a bntetjogon kvli feladatok kivtelessge, illetve kiterjedtsge kztt hzdik.
Tovbb pontostva a vizsglat eredmnyt aszerint, hogy az gyszek a bntetjogon kvli feladatokat elssorban brsg eltt ltjk-e el vagy sajt intzkedseket hozhatnak (mint a magyar vs, felszlals, figyelmeztets, jelzs),
arra a kvetkeztetsre lehetett jutni, hogy vannak olyan orszgok, amelyekben
nincs az gyszeknek bntetjogon kvli feladata, msokban kevs vagy nagyon specilis ilyen feladat lthat, ismt msokban lteznek magnjogi s
kzjogi jogalanyokat rint, de csak brsg eltti eljrsokban gyakorolhat
hatskrk, vgl nhny orszgban az gyszeket kzvetlen intzkedsi jogosultsggal is felruhztk.
Mindezt az egyes jogcsaldokra kivettve lthatv vlt, hogy a common law
s a skandinv orszgok esetn meghatroz az gyszek bntetjogon kvli
feladatainak teljes hinya. Nem kizrlagos, de ers azonossgot mutatnak a
francia (latin) s nmet jogcsaldok, amelyek gyszeiknek tbb vagy kevesebb bntetjogon kvli hatskrt is biztostanak, azonban ezek kizrlag brsg eltti eljrsokra szkthetk. Egyltaln nem jellemz azonban a jogcsald szerinti meghatrozottsg a legersebb gyszi hatskrkkel rendelkez
orszgcsoportra: rmnyorszg, Bulgria, Horvtorszg, Lettorszg, Litvnia,
Macednia, Magyarorszg, Montenegro, az Orosz Fderci, Szlovkia,
461
462

463

Ld. CPGE (2005) 16, para 6.7.


Ld. Report on the Role of the public prosecution service outside the field of criminal justice.
Strasbourg, CoE, 2008.
Ld. Conference of Prosecutors of Europe (CPE), http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccpe/
conferences/2008/default_en.asp

181

Ukrajna.464 Ezek esetben azonban felismerhet egy msik jellemz vons,


mgpedig az, hogy a XX. szzad msodik felben valamennyien a szovjet rdekszfrba tartoztak. Csakhogy tbb ilyen tagllamot tallunk a kiterjedt, de
csak brsg eltt alkalmazhat magn- s kzigazgatsi jogi hatskrkkel
rendelkez orszgcsoportban is: Csehorszg, Lengyelorszg, Romnia. Szles
kr s sajtjog intzkedsekkel felruhzott gyszek mkdnek azonban
Portugliban s Spanyolorszgban, ahol a poszt-szovjet tulajdonsg nyilvnvalan hinyzik, azonban mindkett hossz ideig autoriter kormnyzs (diktatra) alatt llt a XX. szzadban.
Mindez arra utalt, a bntetjogon kvli gyszi feladatok lte s intenzitsa
elssorban az egyes llamok trtneti s kulturlis tulajdonsgai ltal meghatrozott. Az egyes orszgcsoportok esetn meghatroz a jogcsaldhoz tartozs,
azonban a feladatok intenzitsa esetn ennl is jelentsebb hats mutathat ki
aszerint, hogy egy orszgnak van-e nknyuralmi tapasztalata.465
Ha teht azt ltjuk, hogy a kiterjedt bntetjogon kvli eszkzkkel felruhzott gyszsg modellje fennmaradt a posztszovjet tranzci utn is, akkor ezt
nem kell kurizumknt kezelni. Ez az gyszsg-modell ugyanis pont azokra
az ignyekre adott vlasz, mg ha az sajtos is, amelyek Nyugat-Eurpa ms orszgaiban is felmerltek. Az pedig, hogy az gyszsg alkalmasnak bizonyult
a kzrdek vdelmezsre a trvnyek ltal meghatrozott krben, vgs soron
az gyszsggel mint a bntet igazsgszolgltats meghatroz szerepljvel
szemben tmasztott (kzismert) kvetelmnyekbl kvetkezik.
A vgs soron kzrdekvd feladatok elltsnak kvetelmnyei pontosan
meghatrozhatk.
a) Az ltalnos felhatalmazsoknl helyesebbnek ltszik azoknak a krlmnyeknek a megfogalmazsa a trvnyben, amelyek cljukat tekintve
arnyosak a felek rendelkezsi jogval, ezrt azt nem korltozzk indokolatlanul.
b) A mgoly pontosan megfogalmazott eljrsi hatskrk sem lehetnek
diszkrecionlisak. nmagban sem a kzrdek, sem a szemlyek jogainak vdelme nem elegend indok arra, hogy az gysz szmra nem ellenrizhet mrlegelsi jogot biztostson a trvny.
c) Szles krben elfogadottnak ltszik az gysz kzremkdsi lehetsge
a brsgi esetjog egysgnek biztostsban. Nincs olyan knyszert ok,
amely miatt ki kellene zrni az gyszt az ilyen eljrsokbl. Ugyanakkor
464
465

Ld. SZAMELBALZS et al. i. m. 779., 905., 929.


Az autoriter mlt s a rszletes szablyozs sszefggse nem egyedi. A katonai rendszereket vizsglva Georg Nolte and Heike Kriger hasonl kvetkeztetsre jutott. Ld. Georg NOLTE
Heike K RIEGER: European Military Law Systems Summary and Recommendations. In:
Georg NOLTE (szerk.): European Military Law Systems. Berlin, De Gruyter Recht, 2003.
2330.

182

az amicus curiae helyzet nmagban nem jelenti korltlan s ellenrizhetetlen vlemnyalaktsi lehetsget. Nem mindegy ugyanis, hogy az
gysz elvi jogrtelmezsi eljrsban, avagy rendkvli jogorvoslati eljrsban vesz rszt.
d) Nehezen kpzelhet el olyan szablyozs, amelyben az gysz sajt jogon hozott intzkedst az rintett vgs soron ne vitathatn brsg eltt.
Ktsgtelen, hogy az ilyen eszkzk alkalmazsnak indoka az lehet,
hogy a jogsrtsek orvoslsa ne ignyeljen a bonyolult s hosszadalmas
brsgi eljrst. A jogsrts orvoslst clz brsgon kvli intzkedst
azonban az rintett egyetrtshez kell ktni. Ms megfogalmazs szerint
az gysz intzkedse nem lehet kiknyszerthet, hacsak annak indokoltsgt brsg nem ersti meg.
A msodik jelents vitjt kveten a konferencia gy dnttt, hogy a
Konzultatv Tancsot hivatalos vlemny kialaktsra kri fel.466

4.3. CCPE Strasbourg 2008 a hivatalos ajnls


A Konzultatv Tancs a bntetjogon kvli gyszi tevkenysg jelentsgt s
szablyozatlansgt egyttesen rzkelve kialaktotta hivatalos vlemnyt.467
Ennek kvetkeztetsei rviden gy foglalhatk ssze, hogy
az gyszi tevkenysget a trsadalomnak az emberi jogok s a kzrdek vdelme irnti egyre nvekv ignye hatrozza meg,
a brsgok s az ombudsmanok mellett ezrt az gyszekre is fontos
bntetjogon kvli feladatok hrulnak,
nincsenek a bntetjogon kvli feladatokra vonatkoz kzs nemzetkzi jogi szablyok,
a tagllamok a nemzeti hagyomnyok alapjn szablyozhatjk a terletet, de ktelesek figyelembe venni az Emberi Jogok Eurpai
Egyezmnyt s az Emberi Jogok Eurpai Brsgnak esetjogt, 468
nem lphetk t az alkotmnyossg alapelvei.
A Konzultatv Tancs felkrte a Miniszteri Bizottsgot a kzs alapelvek
kidolgozsra, de ez a munka mg vrat magra. Ebben taln annak is rsze
466
467
468

Ld. CPE (2008) 3.


Ld. Opinion No (2008) 3.
Csak nhny plda azokra a dntsekre, amelyeken mr a msodik jelents is alapult: PK v.
Czech Republic (no. 39277/06), Kostovska v. FYR Macedonia (no. 443535/02), Grozdanoski
v. FYR Macedonia (no. 21510/03), Roca v. Moldova (no. 6267/02), Asito v. Moldova (no.
40663/98), Josan v. Moldova (no. 37431/02), Braga v. Moldova (no. 74154/01), Nistas GMBH v.
Moldova (no.30303/03), Michalachi v. Moldova (no. 37511/02), LM v. Portugal (no. 15764/89.),
JP v. Portugal (no. 13247/87), P. v. Slovak Republic (no. 10699/05).

183

van, hogy a kt jelents igen szigor alapelv rendszert a Velencei Bizottsg


tmogatsa ellenre469 a hivatalos vlemny csak felpuhtva tartalmazza. Mg
ilyen formjukban is tvol llnak azonban a trvnyessgi felgyelet alap szablyozstl.

5. A tnylegesen elltott gyszsgi feladatok


5.1. Az gyszi felgyelet s a perindtsi jog
A bntetjogon kvli gyszi feladatok elltsnak kzvetlenl az Alkotmnyon
alapul ltalnos felttele a trvnyessg rvnyestse, minthogy az gysz
csak trvnysrts esetn volt jogosult fellpni a trvnyessg vdelmben.
Az ltalnos felttelt rszletezte az tv. 2. -a, mely szerint az gysz kell
idben volt kteles fellpni a trvnyessg vdelmben. Kell idnek minslt
a trvny szerint az az eset, amikor a trvnysrts megszntetsre hivatott
(gyszsgen kvli egyb) szerv az Alkotmnyban, trvnyben s ms jogszablyban vagy az llami irnyts egyb jogi eszkzben meghatrozott ktelezettsge ellenre a szksges intzkedst nem tette meg. A kell id msik
este az volt, amikor a trvnysrtsbl ered jogsrelem elhrtsa rdekben
azonnali gyszi intzkedsre szksgessge merlt fel.
A bntetjogon kvli gyszi tevkenysg alkotmnyos korltait az
Alkotmnybrsg llaptotta meg az 1/1994. (I. 7.) AB hatrozatban.470 Az
Alkotmnybrsg kzvetlenl az gysz polgri peres eljrsokra vonatkoz
hatskreivel sszefggsben, de a felgyeleti eljrsaira is irnyadan llaptotta meg, hogy egyfell az gyszsg a kontinentlis jogrendszerekben
ltalban vve elfogadott helyzetnek megfelelen elssorban vdfunkcit
ellt szervezet. Msfell az gysz polgri eljrsban val kzremkdse
a kzrdek rvnyestsre ms eurpai orszgok jogrendszerben is ismert s
az trtnetileg nem idegen a magyar jogrendszertl sem. Az gysz ltalnos
polgri perbeli fellpsi joga amely a kzvetlenl rdekelt, n. materilis fl
akarattl fggetlenl, st annak ellenre is ltalban lehetv teszi az gysz
beavatkozst, alkotmnyellenes, mert srti a jogllamisgot s arnytalanul

469

470

Ld. Opinion on the Federal Law on the Prokuratura (Procurators Office) of the Russian
Federation, European Commission for Democracy throug Law (Venice Commission)
Strasbourg, 13 June 2005, CDL-AD(2005)014, illetve: Hanna SUCHOCKA: The role of the
prosecutor services as regards non-criminal matters in different legal systems: different
legal traditions and practices to defend common standards and goals the constitutional
perspective. Conference of Prosecutors of Europe, Strasbourg, Coe, 2008.
1/1994. (I. 7.) AB hatrozat (ABH 1994, 29, 35).

184

korltozza az egyn autonmijt, kvetkezskppen emberi mltsghoz val


jogot.471
Nem minslt azonban alkotmnyellenesnek az gyszi rszvtel biztostsa
egyes, a brsg hatskrbe tartoz egyoldal eljrsokban, amelyekben egyedl az gyszsg az a kvlll szerv, amely a trvnysrtsek megelzsben,
illetleg orvoslsban szerepet jtszhat s brsgi eljrst kezdemnyezhet.
Kln trvny teht nem ltalnosan, hanem a konkrt jogviszonyra tekintettel
biztosthatott beavatkozsi jogot az gysznek. A kln trvny szablyozsa alapjn az gysznek tovbbra is szles trvnyessgi felgyeleti hatskrei
voltak, habr ennek indokoltsga s terjedelme tovbbra is vitatott maradt.472
A polgri perekben val rszvtel csak az egyik formja annak, ahogy az
gysz kzremkdtt a trvnyessg biztostsban. Kln trvnyek felgyeleti jogkr nlkl biztostottak tovbbi intzkedsi jogokat a legfbb gysznek vagy az gyszeknek. A trvnyessgi felgyelet pedig nem volt mr sem
ltalnos sem kizrlagos. Egyrszt csak az tv-ben meghatrozott, illetve
ms jogszably kifejezett felhatalmazsban megjellt szervezetekre terjedt
ki. Msrszt az gyszsgen kvl ms szervezetek is vgeztek trvnyessgi
felgyeletet, gy korltozottan, trvnyessgi ellenrzst vgzett a helyi nkormnyzatok fltt a Kormny nevben az illetkes kzigazgatsi hivatal, a trca feladatkrbe tartoz intzmnyek s a kamark fltt az rintett miniszter
stb. Harmadrszt az gysz nem volt jogosult sajt intzkedsvel helyrelltani
kzvetlenl a trvnyessget, hanem csak ms intzmnynek hatskrbe tartoz eljrsokban mkdhetett kzre.473
A kzremkds f irnyait az tv. 3. -a rszletezte. Eszerint az alkotmnyossg vdelmben s a jogszablyok rvnyre juttatsban val kzremkdsre kapott hatskrben az gyszsg a tudomsra jutott bncselekmnyek
ldzsn kvl vdte az Alkotmnyban s ms jogszablyokban biztostott
jogokat, fellpett az Alkotmny, a trvnyek, az egyb jogszablyok s az llami
irnyts egyb jogi eszkzei megtartsa rdekben, s rszt vett az Alkotmny
s ms jogszablyok irnti tisztelet erstsben, a jogsrtsek, a bnzs megelzsben. Az gysz trvnyessgi felgyeleti eljrsa hivatalbl, az gyszsg sajt dntse alapjn vagy trvnyessgi krelem folytn indult.
A fellps klns feltteleit az egyes hatskrk gyakorlsra jogost jogszablyok hatroztk meg, mgpedig a felgyeleti s nem felgyeleti jelleg
kzremkdsnek megfelelen, az rintett jogviszonytl, illetve felgyelet esetn annak trgytl fggen. Klnbz jogok illettk meg az gyszt a jogszablyalkotssal, a kzigazgats trvnyessgi felgyeletvel, az egyes jogi
471
472
473

Ld. SLYOM (2001) i. m. 576577., 585586.; NYRI i. m. 137142.


Ld. TTH (1999) i. m.; LRINCZY (1999) i. m.; SZENDREI (1999) i. m. 546.
Ld. TILK (2001) i. m. 368.

185

szemlyek polgri jogi helyzetvel s mkdsvel kapcsolatban, a jogai vdelmre kptelen szemly helyetti eljrsban, a semmis szerzdseknek a kzrdek vdelmben gyakorolt megtmadsa sorn, valamint a legfbb gyszt a
Legfelsbb Brsg jogegysgi eljrsaiban.
A trvnyessgi felgyelet terjedelme elnevezsnek megfelelen csak a
trvnyessgre terjedt ki, nem rinthette a vizsglt szerv vagy szervezet gazdlkodst ltalban (csak abban a krben, amelyben a gazdlkods valamely
eleme egyben trvnyessgi krds is, mint a gazdasgi trsasgoknak az a
ktelessge, hogy csak a tevkenysgi krbe tartoz terleten mkdjk), a
gazdlkods clszersgt vagy ltalban a mkds sszersgt. Ez all kivtelt kpeztek az alaptvnyok, amelyek esetben a vagyon clhoz kttt felhasznlsa alapvet trvnyessgi krds.474

5.2. Az gysz s a kzigazgats trvnyessge


Az gyszi trvnyessgi felgyelet az Alkotmnyban biztostott hatskre a
Kormny al rendelt kzigazgatsi szervek vonatkozsban volt a legrszletesebben szablyozott. Az tv. ezt tartalmaz rendelkezsei jelentettk a ms
jogalanyok fltti felgyelet mgttes szablyait is. Az tv. 13. -a az gyszi
felgyeletet eltren szablyozta a jogszablyok s a jogalkalmazs krbe tartoz egyedi dntsek vonatkozsban
Az gysz egyrszt normakontroll jelleg trvnyessgi felgyelet gyakorolt a Kormnynl alacsonyabb szint kzigazgatsi szervek ltal kibocstott
jogszablyok, az llami irnyts egyb jogi eszkzei s e szervek ltalnos
rendelkezsei fltt. Az tv. 13. -a nem az alaki, hanem az anyagi jogforrsok hierarchija alapjn hatrozta meg, hogy mely szervek jogalkotsa fltt
gyakorolhat trvnyessgi felgyeleti hatskr. A Magyar Nemzeti Bank s
a helyi nkormnyzatok, mint materilis jogforrsok, a Kormnyhoz hasonlan alkotmnyos joglls szervezetek voltak, s nem ltezett olyan szably,
amely a Kormnyhoz kpest hierarchikusan alacsonyabb szintnek minstette
volna ket. Az gyszi normakontroll krbe ezrt a jogszablyok kzl csak
a Kormny tagjnak ide rtve a miniszterelnkt rendelete (Jat. 1., 8. ),
az llami irnyts egyb jogi eszkzei kzl a kormnybizottsgok hatrozata
(Jat. 46. ), a miniszter s a Kormny vagy a miniszter felgyelete al tartoz orszgos hatskr szerv vezetjnek utastsa, irnyelve s tjkoztatja
(Jat. 49., 55. ), valamint a Kormny irnytsa alatt ll Kzponti Statisztikai
Hivatal elnke ltal kiadott statisztikai kzlemny (Jat. 52. ) tartozhatott. Az
gysznek ez a hatskre kiterjedt tovbb minden ennl is alacsonyabb szint
474

Ld. NYRI i. m. 126.

186

szablyra (szervezeti s mkdsi szablyzatok, egyb bels szablyok) amelyet a Kormnynl alacsonyabb szint kzigazgatsi szervek alkotnak.
Az gyszi normakontroll krbe sorolhatk a gazdlkod s egyb szerveknek, jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezeteknek a munkaviszonnyal
s a szvetkezeti tagsgi viszonnyal sszefgg egyedi, a jogszablyok felhatalmazsa alapjn kiadott ltalnos rvny intzkedsei, mindenekeltt a kollektv szerzds, amelyet az Mt. 13. -a a jogszablyok mellett munkaviszonyra
vonatkoz szablynak tekint.
A normakontroll eredmnyeknt pedig az gysz, ha azt llaptotta meg,
hogy a vizsglt jogforrs az Alkotmnnyal, illetleg magasabb szint jogszabllyal ellenttes, ennek megszntetse rdekben az azt kibocsthoz vst
nyjthatott be, melyet a kibocst harminc napon bell volt kteles megvizsglni. Ha az vst alaposnak tartotta, a jogszablyt, illetleg az llami irnyts
egyb jogi eszkzt hatlyon kvl helyezte, visszavonta vagy mdostotta, s
errl az gyszt egyidejleg rtestette. Ha a kibocst az vssal nem rtett
egyet, a megvizsglstl szmtott nyolc napon bell kteles volt az vst elbrls vgett az Alkotmnybrsg el terjeszteni s errl az gyszt rtesteni.
(tv. 13/A. )
A jogalkalmazs gyszi trvnyessgi felgyelete termszetesen szlesebb kr volt a normakontrollnl. Egyrszt a kzigazgatsi szervekre, msrszt azonban a brsgon kvli, jogvitt intz vagy hatsgi jogkrt gyakorl szervek s szemlyek ez irny eljrsaira s egyedi dntseire terjedt
ki, lnyegben teht a brsgoktl eltekintve korltlan volt. Kiterjedt gy
az Orszggyls ltal alaptott hatsgi jogkrt gyakorl szervekre (pldul a
Rdi- s Televzi Testletre), magra a Kormnyra s a helyi nkormnyzatokra, valamint a hatsgi jogkrt gyakorl nem llami szervezetekre (gy a
ktelez tagsgon alapul kamarkra) is (tv. 13. ).475
Az gysz trvnyessgi felgyeleti jogkrben megtekinthette az gyszi
trvnyessgi felgyelet krbe tartoz szervek ltalnos rvny rendelkezseit
s egyedi dntseit, a trvnyessg rdekben szksg esetn vizsglatot tarthatott, illetleg az ellenrzsi vagy felgyeleti joggal felruhzott szervet vizsglat
tartsra krhette fel; ezzel sszefggsben a szervek terletre, helyisgeibe
belphetett; illetve a szervek vezetitl iratok s adatok rendelkezsre bocstst, illetleg megkldst, tovbb felvilgosts adst krhette (tv. 13. ). 476
A vizsglat eredmnyeknt az gysz a hatskrbe tartoz terleti s helyi
szerveknl ltalnos rvny rendelkezs (szablyzat, alapszably stb.) kiadst, mdostst vagy egyes rendelkezseinek hatlyon kvl helyezst kezdemnyezhette, illetve vst emelhetett a trvnysrts kikszblse rdekben
475
476

Ld. TILK (2001) i. m. 367.


Ld. TILK (2001) i. m. 366372.; NYRI i. m. 127128.

187

a trvnysrtst elkvet vagy annak felettes szervnl (tv. 1314. ). Az vs


felttele volt, hogy az gysz jogers, illetleg vgrehajthat rendelkezseiben
trvnysrtst llaptson meg, s az vsban a megtmadott rendelkezs vgrehajtsnak felfggesztst is indtvnyozhatta. Az vst annak cmzettje kteles volt megvizsglni, s intzkedseirl az gyszt tjkoztatni, ha pedig azzal
nem rtett egyet, felettes szervhez felterjeszteni azt. Ha a felettes szerv sem
rtett egyet az vssal, vagy felettes szerv hinyban, az gysz az vs elutastsa miatt brsghoz fordulhatott.
Az gysz a trvnysrt gyakorlat vagy mulasztsban megnyilvnul trvnysrts megszntetse vgett a szerv vezetjnl felszlalssal lhetett; jvbeli trvnysrts veszlye esetn pedig a trvnysrts megelzse rdekben figyelmeztetst nyjthatott be, melyet a cmzett vagy felettes szerve kteles
volt megvizsglni s rtkelni, s a szksges intzkedst megtenni, illetve
ellenvlemnyrl az gyszt rtesteni. Ellenvlemny esetn az gysznek
tovbbi intzkedst jogszably nem biztostott (tv. 16. ).
Abban az esetben, ha az gysz olyan trvnysrtsnek nem minsl hinyossgot, illetve csekly jelentsg trvnysrtst szlelt, amely ms gyszi
intzkeds megttelt nem tette indokoltt, jelzsben hvhatta fel erre az illetkes szerv vezetjnek figyelmt, aki a jelzs elbrlsrl s intzkedsrl az
gyszt kteles volt rtesteni. Ennek elmulasztsa esetn az gysznek tovbbi
intzkedst a jogszably nem biztostott.
Az gysz trvnyessgi felgyelet kivtelesen, az gysz jogvdelmi feladatkrre tekintettel tllpett a ms szervek eljrsban val kzremkdsen.
gy az tv. 27. -a szerint llamigazgatsi hatsgi jogkrben elrendelt elvezetst ha jogszably msknt nem rendelkezett csak gyszi jvhagyssal
lehetett foganatostani. A Ket. 57. -a gyszi jvhagyst kvetelt meg, ha a
hatsg a helyszni szemlt lezrt terlet, plet, helyisg felnyitsval, az ott
tartzkod szemlyek akarata ellenre is kvnta megtartani.
Mg ltalban az gysz a trvnyessgi felgyelete al tartoz eljrsban
nem volt gyfl s eljr hatsg sem, vagyis nem kerlt velk kzigazgatsi
hatsgi eljrsi jogviszonyba, a jvhagysval foganatosthat intzkedsek
esetn lnyegben hatsgi jogkrt kapott. 477
Az gyszi intzkedsek folytn klnleges eljrsi jogviszony keletkezett a
kzigazgatsi hatsg s az gysz kztt, azonban az gysz s az gyfl nem
kerlt kzigazgatsi hatsgi eljrsi jogviszonyba. Ez azonban nem jelenti azt,
hogy az gysz intzkedst kezdemnyez szemly s az gysz egyltaln
semmilyen jogviszonyban ne llt volnana. Volt kzttk kzjogi jogviszony,
erre azonban nem a Ket., hanem az tv. rendelkezsei voltak irnyadk. gy az
tv. 25. -a alapjn az gysz kteles volt a hozz berkezett panaszokat (k477

Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 330332.

188

relmeket) ksedelem nlkl megvizsglni vagy megvizsgltatni, trvnysrts


esetn a szksges intzkedseket megtenni, s a panasz (krelem) elintzsrl
a panaszost (krelmezt) rtesteni. Ha jogszably msknt nem rendelkezett,
az gysz a panasz (krelem) elbrlst mellzhette, ha azt nem jogosult terjesztette el, illetleg az gysz a trvnyben biztostott jogorvoslati krelmet
mr elbrlta, vagy ha a panaszt a srelmezett hatrozat kzlstl szmtott egy
ven tl nyjtottk be, s a ksedelmet alapos indokkal nem igazoltk. Errl a
panaszost (krelmezt) rtesteni kellett.

5.3. Az gysz szerepe a hatsgi eljrsokban


Az vs, mint lttuk, fszablyknt minden kzigazgatsi hatsg hatrozatval szemben benyjthat volt, mivel az tv. 14. -a szerint az egyedi hatrozatok meghatrozott fajti ellen irnyul gyszi vst csak trvny zrhatta ki.
Volt ilyen gytpus, gy a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi CXL. trvny hatlybalpsvel sszefgg
egyes trvnyek mdostsrl szl 2005. vi LXXXIII. trvnnyel mdostott egyes trvnyek szerint a Magyar Szabadalmi Hivatal mintaoltalmi, mikroelektronikai flvezet termkek topogrfia-oltalmi, iparjogvdelmi, vdjegy
s a fldrajzi rujelz-oltalmi, formatervezsi mintaoltalmi dntsei ellen nem
volt helye gyszi vsnak (egybknt fellebbezsnek, jrafelvteli, mltnyossgi s felgyeleti eljrsnak sem).
Az gyszi vs cmzettje hrom szerv lehetett, ezek kzl az egyik ktfle
minsgben:
a jogers hatrozatot hoz elsfok kzigazgatsi hatsg,
a jogers hatrozatot hoz elsfok kzigazgatsi hatsg felgyeleti
szerve (ha volt ilyen, akkor az ltalban az a szerv, amely a msodfok
eljrsra s dntsre lenne illetkes),
a msodfokon jogerre emelkedett dntst hoz szerv,
a msodfokon jogerre emelkedett dntst hoz szerv felgyeleti szerve
(feltve, hogy volt ilyen).
Ha a jogers hatrozatot hoz szerv az vssal egyetrtett, akkor a kvetkezkben, az vs joghatsai krben trgyaland intzkedseket tehette. Ha viszont nem rtett egyet az vssal, akkor kteles volt a kifogsolt rendelkezsre
vonatkoz iratokat az vssal s szrevteleivel egytt fellvizsglat cljbl az
elbrlstl szmtott nyolc napon bell felgyeleti szervhez felterjeszteni s
errl az vst benyjt gyszt egyidejleg, a felterjeszts indokainak kzlsvel rtesteni. Ebben az esetben a felgyeleti szerv kteles volt az vs krdsben harminc napon bell rdemben hatrozni s hatrozatt az vst benyjt
gysszel is kzlni. Termszetesen elfordulhatott, hogy az vs cmzettjnek

189

nem volt felgyeleti szerve. Ilyenkor hacsak a jogszably a hatrozat brsgi


fellvizsglatt nem tette lehetv a cmzett az vs trgyban egyetrts
hinya esetn is rdemben kteles volt dnteni. Ha brsgi eljrs folyamatban
volt, az vs arra is kihatott.
Ms volt a helyzet akkor, ha az gysz az vst nem a jogers hatrozatot
hoz (els vagy msodfok) hatsghoz nyjtotta be, hanem kzvetlenl annak
felgyeleti szervhez. Ilyenkor az eljrs egyszerbb volt: a felgyeleti szervnek harminc napon bell mindenkppen ktelessge volt elbrlni az vst (vagyis nem volt lehetsge az felettes szervhez tovbbtani azt).
Az jogers s vgrehajthat kzigazgatsi hatrozat ellen benyjtott gyszi
vsnak ide nem rtve a cmzett elzekben elemzett elbrlsi ktelezettsgt , ktfle joghatsa lehetett, egy kzvetlen eljrsi s egy kzvetett anyagi
jogi. A kzvetlen s feltteles joghats a dnts vgrehajtsnak felfggesztse,
ha az gysz ezt indtvnyozta, mg a kzvetett, anyagi jogi joghatsa tbb
feltteltl fggtt. Mindenekeltt az tv. 14. -a szerint, s a jogbiztonsg
alkotmnyos kvetelmnynek megfelelen attl, hogy az gysz a tmadott
hatrozat jogerre emelkedst kveten mennyi idn bell nyjtotta be azt.
a) Ha az gysz az vst a tmadott hatrozat jogerre emelkedst kvet
hrom ven bell nyjtotta be, s a hatsg egyetrtett az vssal, akkor
a jhiszemen szerzett s gyakorolt jogokra tekintet nlkl visszavonhatta vagy mdosthatta a jogszablysrt hatrozatot, illetve a felgyeleti
szerv mdosthatta vagy semmisthette meg azt.
b) Ha az gysz az vst egyedi gyben hozott jogers rendelkezs ellen annak kzlst kvet hrom ven tl, de t ven vagy ha az hosszabb, a
teljestsi hatrid utols napjtl szmtott t ven bell nyjtotta be,
akkor az vs folytn tett intzkeds jhiszemen szerzett s gyakorolt jogokat nem srthetett, egybknt a hatsg ugyanazokat az intzkedseket
hozhatta, mint az a) pontban rt esetben. Az j vagy mdostott hatrozat
teht ktelezettsget s joghtrnyt is megllapthatott.
c) Ha az gysz az vst egyedi gyben hozott jogers rendelkezs ellen
annak kzlst kvet, vagy ha az hosszabb, a teljestsi hatrid utols
napjtl szmtott t ven tl nyjtotta be, az vs folytn tett intzkeds
az j vagy mdostott hatrozat sem jogot nem korltozhatott vagy
vonhatott el, sem ktelezettsget vagy joghtrnyt nem llapthatott meg.
d) Kivtelesen az t ven tl benyjtott vs folytn hozott j vagy mdostott hatrozat elvonhatta a nem jhiszemen szerzett s gyakorolt jogokat,
feltve hogy az vssal tmadott jogers rendelkezs tartalmt jogers
tlettel megllaptott bncselekmny befolysolta vagy ilyen tlet meghozatalt nem a bizonytottsg hinya zrta ki.
A b)-d) pontban rt esetekben, ha az vsnak a trvny tilalma folytn a kzigazgatsi hatsg egyetrtse esetn sem tehetett eleget, az vs egyetlen jog-

190

kvetkezmnye annak megllaptsa volt, hogy az vssal tmadott hatrozat


jogszablysrt. A jogtudomny s az gyszi gyakorlat az ilyen vst elvi
vsnak nevezte.478 Nyilvnvalan az elvi vsnak is volt jelentsge. A jogszablysrts megllaptsval formailag legalbbis helyrelltotta a megsrtett
jogrendet.
Rszben eltr szablyok vonatkoztak a szablysrtsi eljrsokkal kapcsolatos gyszi tevkenysgre.
a) vst szablysrtsi eljrsban alkalmazott intzkeds ellen az gysz
csak akkor emelhetett az elkvet terhre a hatrozat jogerre emelkedst kvet 6 hnapon bell, kivve, ha a hatsg bncselekmnyt brlt
el szablysrtsknt (utbbi esetben az gysz egyidejleg bnteteljrst
is kezdemnyezett) , ha a jogszablysrtst nem a szablysrtsi panaszeljrsban llaptotta meg. A szablysrtsi eljrsban emelt vsnak halaszt hatlya volt.
b) A szablysrtsi hatsg az eljrst megszntet hatrozatt a szablysrtsekrl szl 1999. vi LXIX. trvny (a tovbbiakban Sztv.) 84. -nak
(3) bekezdse alapjn kteles volt megkldeni az gysznek, aki azt trvnyessgi szempontbl haladktalanul fellvizsglta. Ha a hatrozattal
szemben trvnyessgi aggly nem merlt fel, ezt az iraton feljegyezte s
a hatrozatot a szablysrtsi hatsg rtestse nlkl irattrba helyezte. Ha azonban az gysz az eljrs megszntetst megalapozatlannak, illetve a hatrozatot trvnyessgi szempontbl agglyosnak tartotta,
az iratok fellvizsglatnak eredmnyeknt pedig trvnysrts esetn
megtehette a szksges intzkedst.
c) Az Sztv. 79-81., 84. s 90. -ai alapjn az gysz brlta el a szablysrtsi
gyben foganatostott ruhzat, csomag s jrm tvizsglsa, lefoglals,
rendbrsg kiszabsa, az eljrs megszntetse, valamint a kifogs elutastsa (elksettsg vagy amiatt, mert azt nem a jogosult terjesztette el)
miatt bejelentett panaszt, mgpedig nyolc napon bell.
Ezekrl az intzkedsekrl ide nem rtve a panasz elutastst az gysz
a trvnyessgi felgyeleti eljrsban kivteles mdon hatrozatot hozott,
amelyet megkldtt a panaszosnak s a szablysrtsi hatsgnak is.

5.4. Az gysz s a magnjogi jogalanyok


A trvnyessg biztostsra az gysz a kzigazgatson kvl, magnjogi
jogalanyok vonatkozsban is rendelkezett hatskrkkel. Ezek egyrszt trvnyessgi felgyeleti jellegek, msrszt a jogalanyok lthez ltrejtthez
478

Ld. ZANATHY i. m. 4344.

191

s megsznshez ktttek voltak, harmadrszt kivtelesen az rvnytelensg jogkvetkezmnyeinek orvoslst szolgltk, avagy ms, jogszablyban
meghatrozott kzvetlen cl rdekben voltak alkalmazhatk.
Az tv. 13. -a lehetv tette, hogy trvny az gyszi trvnyessgi felgyelet hatlyt a kzigazgatson kvl ms jogalanyokra is kiterjessze ennek alapjn ltta el az gyszsg pldul az alaptvnyok (Ptk.74/A-74/G. ), trsadalmi
szervezetek (az egyeslsi jogrl szl 1989. vi II. trvny 14. ), sportgi orszgos szakszvetsgek (a sportrl szl 2004. vi I. trvny 27. ) mkdsnek trvnyessgi felgyelett. E jogkrben egyfell azok az eljrsi, illetve
intzkedsi jogosultsgok illettk meg, mint a kzigazgatsi hatsgi eljrsokban, msfell a jogalanyok lthez kttt eljrsi eszkzk alkalmazsra
terjedtek ki.
Ms esetekben az gysz nem gyakorolt trvnyessgi felgyeletet egyes
jogalanyok fltt, mgis llami nyilvntartsba vtelk sorn, trvnysrtsk esetn, sttusz-szablyaik (alapt okirat, alapszablyuk) megvltozsa esetn, trvnysrtsk kikszblse rdekben, illetve megszntetsk
cljbl brsghoz fordulhatott. Ilyen jogot biztostott a prtok mkdsrl
s gazdlkodsrl szl 1989. vi XXXIII. trvny 3. -a, a lelkiismereti s
vallsszabadsgrl, valamint az egyhzakrl szl 1990. vi IV. trvny 16.
-a, vagy a cgnyilvnossgrl, a brsgi cgeljrsrl s a vgelszmolsrl
szl 2006. vi V. trvny 65. -a. Ezekben az esetekben az gysz az alkotmnyos rend vdelmezjeknt a brsg eltt s csak ott volt jogosult kezdemnyezni az rintett jogalanyok trvnysrt ltrejttt, illetve a vizsglat
nlkl nyilvnval vagy ms erre jogosult (llami Szmvevszk, cgbrsg,
kzigazgatsi hatsg) ltal megllaptott Alkotmnyba vagy trvnybe tkz
mkds jogkvetkezmnynek alkalmazst, vgs esetben a jogalany llami
nyilvntartsbl trlst, ami ktelez nyilvntartsba vtel esetn a jogalany
megsznst jelentette. Ez utbbi krbe tartozott a mkdst nem folytat, de
nyilvntartott jogalany trlsre irnyul eljrs is.
nll esetkrt kpeztek a kln trvnyi felhatalmazs alapjn az
Alkotmnybrsg 1/1994. (I. 7.) AB hatrozatval sszhangban megindthat
perek, mindenekeltt a szemlyllapotiak vagy a krnyezetvdelmiek. Ezekben
a perekben az gysz flknt jrt el, de bizonyos perbeli jogosultsgok, gy
egyezsgkts, jogelismers, jogrl val lemonds joga nlkl (Pp. 9. ).479
Kifejezett trvnyi felhatalmazs alapjn indultak, mgis nll esetkrt jelentettek a Ptk. 36/A. -ra alapozott perek. Eszerint az gysz keresetet indthatott a semmis szerzdssel a kzrdekben okozott srelem megszntetse
rdekben a szerzds semmissgnek megllaptsa irnt. Ezt a perindtsi
jogosultsgot azrt kellett nllan kezelni, mert szemben az egyb, tbb-ke479

Ld. SLYOM (2001) i. m. 576577., 585586.; NYIRI i. m. 137142.

192

vsb krlrt jogviszonyokra vonatkoz jogszablyi felhatalmazsokkal brmely esetben alkalmazhat volt, amennyiben a semmis szerzds a kzrdeket
srtette. A felhatalmazs ugyanakkor ebben az esetben sem minslt ltalnosnak. Figyelemmel a Ptk. 234. (1) bekezdsre, mely szerint a semmissg
megllaptshoz kln eljrsra nincs szksg, valamint a Ptk. felhatalmaz
rendelkezsben meghatrozott perindts clra, a srelem megszntetsre,
ilyen per pusztn a semmissg megllaptsa irnt nem volt indthat, erre csak
akkor kerlhetett sor, ha a per eredmnyeknt a semmissggel okozott srelem
megszntethet volt.

6. Az Alaptrvny s az gyszsg kzjogi feladatai


6.1. A kzjogi hatskrk szablyozsi kvetelmnyei
Az eurpai tapasztalatokat a hazai gyszsgi feladat-rendszer lersra a
nagy alkotmny-kommentr480 alkalmazta. Az gyszsgrl szl fejezet a
mr lertak szerint481 kt alapvet hatskr-csoportot klnbztet meg, mgpedig a bntetjogi s a bntetjogon kvli terletet, s ezeken bell klnti el a
konkrt hatskrket. Ennek a rendszerezsnek a vzlata a kvetkez:
GYSZSGI HATSKRK
Bntetjogi
Bntetjogon kvli (Kzjogi*)
Nyomozs
A legfbb gysz s ms intzmnyek
Nyomoz hatsgok felgyelete
A legfbb gysz s a normakontroll
A kzigazgats trvnyessgi
Vdemels-vdkpviselet
felgyelete
Magnjogi jogalanyok trv.
Bntets-vgrehajts felgyelete
felgyelete
Nemzetkzi bngyi egyttmkds Rszvtel polgri peres eljrsokban
* Azt, hogy a bntetjogon kvli hatskrket mirt clszer kzjogiaknak tekinteni, a kvetkezkben vezetjk le. A tblzat az elvtelezst clszersgi okbl alkalmazza.

A mr lertak alapjn levonva a kvetkeztetst az eddigi gondolkodsi folyamat megllaptsairl, kimutathat, hogy szaktani kellett az gyszi trvnyessgi felgyelet fogalmval, mint az gyszsgi tevkenysg meghatroz
jellemzjvel.

480
481

Ld. JAKAB (2009) i. m. 18551898.


Ld. JAKAB (2009) i. m. 1863. s 1867., illetve 1870., 1872. s 1874.

193

Az eddigi megllaptsok ugyanis az albbiak szerint sszegezhetk:


a) Az gyszsgi hatskrknek a felgyelet fogalma kr csoportostsa nem volt fenntarthat. Ez a bolsevik llamszerkezetbe ill, s azzal
adekvt mkdsi cllers nem felelt meg sem a jogllami alkotmny
rendszernek, sem az gyszsg tnylegesen elltott feladatainak. A bnteteljrsban a felgyelet immr csak egy, s nem is a legfontosabb az
gysz alapfeladatai kzl.
b) Az sszehasonlt jogi megkzeltsen alapul eurpai feladatlers nem
tudja kezelni a trvnyessgi felgyelet kzppontba helyezst, ehelyett
a kzrdek rvnyestst s ennek rszeknt a jogvdelmet tekinti meghatroz sajtossgnak. Ennek rsze lehet, de csak esetlegesen, az egyes
tagllamok sajt hagyomnyai alapjn a trvnyessgi felgyeleti tpus
eljrs, de az semmikppen nem tekinthet az gyszi tevkenysg jellemz vonsnak.
c) Az Alkotmny s az azon alapul trvnyek ltal meghatrozott konkrt
hatskrk rendszere szerint az gysz bnteteljrsi tevkenysgnek
clja a jogers tlet, ennek nlklzhetetlen felttele a vdemels s a
vdkpviselet (mint az gysz valban sajtos szerepe), a nyomozs, valamit a ms hatsgokkal vgeztetett nyomozs felgyelete (s irnytsa)
a kzvdli szerep jrulka. A bntetjogon kvli tevkenysg ugyan
rszben felgyeleti jelleg, rszben azonban nem a peres s peren kvli
eljrsokban az gysz a trvny kifejezett felhatalmazsa alapjn flknt
jrt el, tevkenysge mg tvoli sszefggst sem mutatott brmifle felgyelettel. Az tv. teht nem a tnyleges hatskri sszefggst rta le.
Megfogalmazhat ez gy is, hogy a legfbb gysz s az gyszsg mr rgen
nem a trvnyessg (legfbb) re volt, sokkal inkbb a kzrdek vdelmezje,
amelyet klnfle hatskrk alapjn vgzett. Az Alkotmny megfogalmazsa
ezt vitathatatlann tette: a jogvdelem, az alkotmnyos rend, az orszg biztonsgnak s fggetlensgnek vdelme az azokat srt vagy veszlyeztet cselekmnyek kvetkezetes ldzse ltal, a kzremkds a trvnyes megtartsnak
biztostsban sszefoglalva nem ms, mint a kzrdek rvnyestse.482 A hatskrket pontost trvnyek ezt nhol egszen vilgosan mutattk: a Ptk.483
26/A. -a az gysz egyik klnleges perindtsi jogt a semmis szerzdssel
a kzrdekben okozott srelem megszntetse rdekben biztostja (a szerzds semmissgnek megllaptsa irnti per). A kzbeszerzsekrl szl 2003.
482

483

Globlis jelensgnek ltszik, hogy a kzrdek vdelme egyre nagyobb szerepet kap a kzjogi intzmnyek feladatai kztt, ld. John MORISON Gordon ANTHONY: The Place of Public
Interest. In: ANTHONY et al. i. m. 217233.
1960. vi 11. trvnyerej rendelet a Polgri Trvnyknyv hatlybalpsrl s vgrehajtsrl.

194

vi CXXIX. trvny 375. -a (2) bekezdsnek a) pontja a (trvny alapelvei s


egyes) kzrdek clok rvnyestse rdekben biztostotta a legfbb gysz
szmra 2010 szig, hogy kpviseljt elkldje a Kzbeszerzsek Tancsba.
Az egyenl bnsmdrl s az eslyegyenlsg elmozdtsrl szl 2003. vi
CXXV. trvny kzrdek ignyrvnyests cmn biztostott perindtsi lehetsget tbbek kztt az gysznek a 20. -a (1) bekezdsnek a) pontjban.
A kzrdeket rvnyesti az gysz a bnteteljrsban mint az llam bntets irnti ignyt , s a kzrdek vdelmben gyakorolja az egyb hatskreit
is.484 Erre, mint jogllami kvetelmnyre, Polt Pter mr 2002-ben utalt,485 de
elmleti levezetsre s legisztikai alkalmazsra nem kerlt sor.
gy gondoljuk, hogy innen mr csak egyetlen kvetkeztetst kell levonnunk:
annak beltst, hogy ha az gyszsg sszes hatskre a kzrdek vdelmt
szolglja, akkor ezeket elssorban nem a tevkenysg tnyleges kifejtsnek
megfelel joggak szerint clszer csoportostani, mivel mindegyik az gysz
kzjogi felhatalmazottsgn alapul.
Ktsgtelen, hogy a bntetjogi (pontosabban bnteteljrsi) hatskrket
mgis ilyenknt kell azonostani, de nem azrt, mert a kzvdli szerep ehhez a
jogterlethez kapcsoldik, hanem azrt, mert ez az gyszsg meghatroz, ha
gy tetszik, identits-ad szerepe. Az sszes egyb hatskr azonban kzjogi
termszet. Ha egszen pontosak akarunk lenni, akkor a bnteteljrsi hatskrkhz kpest egyb kzjogi hatskrkrl kell beszlnnk. Lthattuk,
hogy ezeket az Eurpa Tancs dokumentumai is csak a bntetjoghoz kpest
tudjk meghatrozni (non-penal, beyond the criminal law field stb.). A fosztkpzs elnevezst helyettestheti az elegnsabb, s lnyegben pontos tartalm kzjogi hatskrk elnevezs. Az pedig, hogy ezek milyen konkrt felhatalmazsokat takarnak, mr kthet az egyes joggakhoz.
Az elmleti alapokat sszegz megllaptsunk teht az, hogy az Alkotmny
szvegnek, alkotmnybrsgi rtelmezsnek, az eurpai gondolkodsnak
s a jelenkori hazai gyakorlatnak egyarnt az a funkcilers felelt volna meg,
mely szerint az gyszsg a kzrdek rvnyestse rdekben gyakorolja bnteteljrsi s (egyb) kzjogi hatskreit.
Ha ezt belttuk, akkor egyrszt az is nyilvnval, hogy a bntetjogin kvli
kzjogi hatskrk lte s terjedelme nem fgg az gyszsg alkotmnyjogi
helyzettl. A pontos hatskrket egyetlen elv szerint rdemes biztostani: akkor kell az gyszsghez rendelni ezeket, ha az gyszsg fggetlensge, illetve
prtatlansga, bnteteljrsi tapasztalatai s adatai, tovbb a (mig tartan
484

485

Ez a megkzelts Kzp-Kelet-Eurpban sem j kelet. Lengyelorszg msodik


ombudsmanja gy klntette el az ombudsman s az gysz szerepkrt: az elbbi az egyn
jogvdelmt, mg az gysz a kzrdek vdelmt hivatott szolglni. Ld. ZIELINSKY i. m. 50.
Ld. POLT Pter: Az gyszsg a jogllamban. In: HORNYI Mikls (szerk.): Fejezetek az
gyszsg 130 ves trtnelmbl. Budapest, Legfbb gyszsg, 2002. 154155.

195

rtelmezett) jogi hagyomnyai miatt hatkonyabban tudja elltni, mint ms


szervezet.
Msrszt kvetkeztetseink nem csak az tv-nek a fenti kvetelmnyekhez
trtnt hozzigaztst igazoljk, hanem azt is, hogy az gyszsgi hatskrket
a lehet legpontosabban szksges meghatrozni. A generlis felhatalmazsok
helyt t kell vennik a konkrt helyzetekre vonatkoz hatskrknek. Ezeket
tovbb intzkedsi (s indokolsi) ktelezettsggel kell prostani a korbbi
trvnyi szablyozs (ltalnos felgyelettel adekvt) -hat, -het megfogalmazsokat alkalmaz, lnyegben diszkrcis felhatalmazsai helyett.

6.2. gyszi szerepvltozs: kzrdekvdelem az j gyszi trvnyben


Amint mr utaltunk r, az Alaptrvny kt jelents vltozst hozott az gyszsg jogllsa, s ezltal feladatkre, az alkotmnyos intzmnyek rendszerben
betlttt szerepe tekintetben. Azltal, hogy az Alaptrvny 29. cikknek (1)
bekezdse a legfbb gyszt s az gyszsget egyrszt az igazsgszolgltats
kzremkdjeknt azonostja, msrszt f feladataknt az llam bntet ignynek rvnyestst nevesti, a korbbiakhoz kpest szkti az intzmny ltal
kvetend elsdleges szempontok krt, tovbb meghatrozza a mkds f
cljt s eszkzeit is.
Azltal ugyanis, hogy az gyszi szerepkr elsdlegesen az llami bntetigny rvnyestsben nyilvnul meg, vilgoss vlik, hogy az Alaptrvny
nem egyszeren rangsort lltott fel az gyszsgi feladatok kztt, hanem rgztette azt is, hogy tevkenysge immr nem az absztrakt trvnyessg biztostsa, hanem clirnyosan a jogsrtsek, ezen bell elssorban az anyagi bntet
jog szablyai megsrtsnek megtorlsa. Ennyiben teht amint mr emltettk vitatjuk Jakab Andrs llspontjt, aki gy vli, hogy az Alaptrvny lnyegben nem hozott jat az Alkotmnnyal szemben.486 A klnbsg leginkbb
abban nyilvnul meg, hogy az Alaptrvny a jogvdelmi szerepet immr nem
tartalmazza.
Kiindul llspontunkat, mely szerint az gyszi szerep lnyege a megtorls, persze pontostani szksges. Az Alkotmny szablyainak ismertetsekor
bemutattuk, hogy a jogvdelem korbban sem elsdleges feladatknt jelent
meg a szvegben, hanem azt az gyszsg a bncselekmnyek (az alapvet
jogok megsrtsnek) ldzsben, azaz sajt hatskreinek rvnyestse sorn rte el, azaz mst jelentett az gyszsg jogvdelmi irnyultsga, mint az
ombudsmani primr jogvdelmi szerep. Az Alaptrvnyben ennek a megkzeltsnek a fordtottjt ltjuk: az gyszsgnek nem szabja nevestett feladatul a
486

Ld. JAKAB (2011) i. m. 269.

196

jogvdelmet, ugyanakkor a Szabadsg s felelssg cmet visel rsznek els


rendelkezseknt azt olvassuk, hogy AZ EMBER srthetetlen s elidegenthetetlen alapvet jogait tiszteletben kell tartani. Vdelmk az llam elsrend
ktelezettsge (az I. cikk (1) bekezdse). Az elsrend llami ktelezettsgknt
ttelezett jogvdelem teht tovbb l, ilyenknt sajt feladatainak elltsa sorn
ltalnos szablyknt minden llami intzmnyt ktelez. Az gyszsg tekintetben ezt csak gy rtelmezhetjk, hogy egyfell eljrsai sorn az alapvet
jogokat nem srtheti (jogvdelem mint a jogsrts ltalnos tilalma), msfell
intzkedseivel ahol csak felmerl, mrpedig a jogi eljrsokban rendszerint
felmerl az alapvet jogok vdelmt is kell szolglnia (jogvdelem, mint mgttes intzkedsi cl).
A megvltozott gyszsgi szerepet az Alaptrvny rszben elrejti, s azt csak
az j gyszsgi trvny (jtv.) bontja ki, amikor 1. -nak (2) bekezdsben
gy rendelkezik, hogy az gyszsg a kzrdek vdelme rdekben kzremkdik annak biztostsban, hogy mindenki betartsa a trvnyeket. A trvny teht
megjelli az gyszi mkds f cljt, a kzrdek vdelmt. Dolgozatunkban
nem az Alaptrvnyt kvnjuk kommentlni, mgis meg kell jegyeznnk, hogy
nincs pontos magyarzat arra, hogy a kzrdekvdelmet szvegszeren mirt
nem tartalmazza. Az elkszt munklatok sorn ugyanis az mindvgig jelen volt, gy az Alkotmny-elkszt Eseti Bizottsg szakrti anyagban,487 a
Bizottsg ltal beterjesztett s elfogadott hatrozatban ugyan nem szerepelt,488
de ismtelten megjelent az alaptrvny-javaslat Orszggylsi el terjesztse
eltt nyilvnossgra hozott szvegvltozatban is.489 Megkockztatjuk, hogy a
fogalom bizonytalansga okozta a mellzst. Annak, ugyanis, hogy pontosan
mit kell rteni kzrdeken, nincs kialakult hazai rtelmezse (holott klfldn
ismert a fogalom).490 sszetevi, a kzrend (ordr public), kzbiztonsg, kznyugalom ugyan megjelennek klnfle normatv szvegekben (mindenekeltt
a nemzetkzi jogi normkban, illetve a bntet trvnyknyvben491), de a fogalom rszletes dogmatikai elemzse klnsen abban a tekintetben, hogy a
487

488

489

490
491

LD. PATYI Andrs SZALAY Pter VARGA Zs. Andrs: Magyarorszg alkotmnynak szablyozsi elvei. Szakrti vltozat. Pzmny Law Working Papers, 2011/31. 22.
Az Alkotmny-elkszt eseti bizottsg H/2057. bizottsgi nll indtvnya Magyarorszg
Alkotmnynak szablyozsi elveirl s az Orszggyls 9/2011. (III. 9.) OGY hatrozata az
j Alkotmny elfogadsnak elksztsrl.
Ld. a 2011. mrcius 8-n nyilvnossgra hozott tervezetet (http://static.fidesz.hu/download/219/
Alk_terv_2011_9219. pdf, 2011. szeptember 19-ei llapot).
Ld. BROWNBELL i. m. 198.; MORISONANTHONY i. m. 217233.
Ld. MDL Ferenc VKS Lajos: Nemzetkzi magnjog s nemzetkzi gazdasgi kapcsolatok joga. Budapest, Tanknyvkiad ELTE, 1992. 131136.; R AFFAI Katalin: Kalandozs
a belfldi kzrend fogalmnak a magyar jogrendszerben val felbukkansa s jelenlte krl. Jogtudomnyi Kzlny, 2007/10. 437447.; R AFFAI Katalin: A kzrendi klauzula
eurpaizldsrl. Jogtudomnyi Kzlny, 2006/78. 302306.

197

kzrdek s az egyni jogok egymshoz val viszonynak melyek a jellemzi


mg vrat magra. Az mindenesetre kiemelst rdemel, hogy az gyszsg s
szerepe pozicionlsa az llami intzmnyek kztt s mkdsk clja tekintetben elkerlhetetlen volt. Az Eurpa Tancs intzmnyeinek mr rszletesen
kifejtett llspontja ugyanis egyrtelmen ezt sugallta: az gyszsget az llam
s a kz oldaln kell elkpzelni, s feladatai kzl a jogvdelem nem lehet elsdleges szempont 492 mr csak azrt sem, mert akkor a bnteteljrson kvli
jogvitkban hatalma birtokban tlzott elnyt biztost valamelyik flnek. Azt
mondhatjuk teht, hogy a kzrdekvdelem szempontjnak megjelensvel (az
Alaptrvny kzvetetten, az gyszsgi trvny kzvetlenl) rgzti az alapjogi
biztos s az gyszsg szerepnek komplementaritst.493
Az gyszsgi trvny megksrli pontostani, hogy milyen tevkenysgi irnyok kvetkeznek ebbl a f clbl, de ebben a tekintetben igencsak tmaszkodik a korbbi szablyozsra. gy rendelkezik ugyanis, hogy az gyszsg
a jogszablyok megsrtse esetn trvnyben meghatrozott esetekben s
mdon fellp a trvnyessg rdekben. Ha trvny msknt nem rendelkezik, a fellpsre akkor kteles, ha a trvnysrts megszntetsre hivatott
szerv Magyarorszg Alaptrvnyben (a tovbbiakban: Alaptrvny), valamint
trvnyben s ms jogszablyban vagy kzjogi szervezetszablyoz eszkzben
meghatrozott ktelezettsge ellenre a szksges intzkedst nem teszi meg,
vagy ha a trvnysrtsbl ered jogsrelem elhrtsa rdekben azonnali
gyszi intzkedsre van szksg. Ez pedig szinte sz szerint azonos a korbbi
tv. 1. -nak (3) bekezdsben s 2. -ban rtakkal.494 A szvegazonossgot
gy rtelmezzk, hogy a trvnyhoz hatalom nem az gyszsg bnteteljrson kvli tevkenysgnek technikit, intenzitst kvnta megvltoztatni,
hanem azokat vilgosan kzrdekvdelmi cl szolglatba lltotta.
A kzrdekvdelmi clra teht az Alaptrvny nem is utal, egy msik fogalmi sszetev azonban legalbb ennyire meghatrozza az gyszsgi mkdst.
Amint mr tbbszr kiemeltk, a 29. cikknek (1) bekezdse szerint a legfbb
gysz s az gyszsg az igazsgszolgltats kzremkdjeknt jrnak el. Az
utbbi szkapcsolat mindkt eleme kln-kln is jelentsggel br az gyszsg mkdsre nzve. Kzremkdknti megjelentse ugyanis egyszerre kzelti s tvoltja is az gyszsget az igazsgszolgltats alapintzmnyeihez, a
brsgokhoz kpest. Kzelti, mert meghatrozza az intzmny jellegt az llamhatalmi gak rendszerben. Ers, a vgrehajt hatalomra jellemz eszkzei
(nyomozs, trvnyessgi felgyelet a bntets-vgrehajts fltt) ellenre jelzi,
hogy ezek alkalmazsa nem a vgrehajt hatalom sajt cljai az anyagi jog492
493
494

Ld. Opinion No (2008) 3. s Report on European Standards i. m. para 71.


Ld. ZIELINSKY i. m. 50.; SOMODY i. m. 116.
Ld. JAKAB (2009) i. m. 18551898.

198

szablyokban meghatrozott feladatok pro futuro elrse495 rdekben trtnik,


hanem azrt, hogy azokra alaptva valamilyen brsgi dnts legyen hozhat.
Ugyanakkor a kzremkds azt is jelzi, hogy az gyszsg szerepe nem a
kzvetlen igazsgszolgltats mint dntshozatal, ms szval az gyszsg nem
tekinthet brsgnak (brsgi szervnek)496. A szablyozs ennyiben kveti a
mr rszletesen bemutatott eurpai jogfejldst.
A szkapcsolat msik eleme, az igazsgszolgltatsi jelleg a fentieknl konkrtabb kvetkezmnyekkel is jr, nevezetesen befolysolja a jellemz gyszi
eszkzket. A bnteteljrs tekintetben ez nem jelent jdonsgot, mivel annak clja mindig is a bncselekmny s a bntets trgyban hozand jogers
tlet volt,497 s a polgri brsgok eltti tevkenysg sem vltozik ezltal. A
kzigazgatssal kapcsolatos gyszi tevkenysgeknek viszont az Alaptrvny
rendelkezse folytn szksgszeren vltozniuk kell, s a brsgok eltti szerepeknek kell elsdlegess vlnia (mint ltni fogjuk, ez be is kvetkezett).
Vgl az Alaptrvny szablyai befolysoljk az gyszsgre vonatkoz alacsonyabb szint jogszablyok rendszert. Mg az Alkotmny utols mdosts eltti szvege egyszer trvnyre bzta az gyszsgre vonatkoz rszletes
szablyozst, nem volt klnsebb jelentsge, hogy ezek milyen mlysgig
rendezik a szervezet, mkds, gyszi joglls krdseit, s milyen mrtkben
hagyjk ezt ms jogszablyokra. Ennek rendszervltozs utni megoldsa sokszint szablyozsban lttt testet.
Az Alkotmny a mr ismertetett enigmatikus szablyait az tv. s az szt. (az
gyszsgi szolglati viszonyrl s az gyszsgi adatkezelsrl szl 1994. vi
LXXX. trvny), mindkett egyszer tbbsggel elfogadhat trvny bontotta
ki meglehets rszletessggel. A mkds szablyainak kvetkez szintjt az
eljrsi kdexek (Be., Pp., e., majd Ket., Szabs., Bvtvr.) kpeztk, mg ezekhez kpest specilis hatskrket s esetenknt specilis eljrsi szablyokat
az egyb trvnyek tartalmaztk. A mkds egyes rszleteit pedig (ide rtve
a szervezeti felptst, illetkessget stb.) a legfbb gysz rendezte normatv
utastsban.498 A szablyozs msik gn az szt. mgttes jogszablyaknt
jelent meg (az szt. kifejezett felhatalmazsa alapjn) a Munka Trvnyknyve
s a trsadalombiztostsi jogszablyok.
495
496
497
498

Ld. PATYIVARGA i. m. 50-51.


Ld. Report on European Standards i. m. para 15, 17, 28.
Ld. 14/2002. (III. 20.) AB hatrozat (ABH 2002, 101).
Ld. pldul: 1/1990. Legf. . utasts a bntets-vgrehajts trvnyessgnek gyszi felgyeletrl, 13/1994. (K. 12.) L utasts az gyszi trvnyessgi felgyeletrl, 7/1996.
(K. 7.) L utasts az gyszi magnjogi tevkenysgrl, 11/2003. (K. 7.) L utasts
a vdelksztssel, a nyomozs trvnyessge feletti felgyelettel s a vdemelssel kapcsolatos gyszi feladatokrl, 12/2003. (K. 7.) L utasts a bntetbrsg eltti gyszi
tevkenysgrl.

199

Az Alaptrvny hatlybalpsvel (tulajdonkppen mr az Alkotmny 2010.


szi mdostsval) a szablyozs szintjeinek nem felttlenl, az egyes szintek tartalmnak azonban mindenkppen vltozniuk kell(ett). Azltal ugyanis,
hogy a szervezeti, mkdsi s jogllsi krdsek ktharmados tbbsggel elfogadand sarkalatos trvnyre tartoznak, alapos megfontolst ignyelt, hogy
ezek milyen mlysgig szablyozzanak. A korbbi megolds, amely jelents
tfedseket jelentett egyfell az tv-szt., msfell az eljrsi kdexek kztt,
nem volt tarthat, mert a sarkalatossg miatt ez azzal jrt volna, hogy az utbbiak mdostsa tvezetst ignyelve az elbbiekbe, igen sok eljrsi szablyt
kttt volna minstett tbbsghez. Ez pedig nem egyszeren praktikus htrnyokkal jrt volna (az eljrsi trvnyek mdostst rendkvl megneheztve), de kiemelt vdelmet biztostott volna olyan rszletszablyoknak, amelyek
ezt nem felttlenl ignyeltk (csak pldaknt a konkrt jogorvoslati eszkzk
emelkedtek volna sarkalatossg rangjra). Ugyanez igaz a jogllsi szablyokra
is azzal, hogy ezek esetben kevesebb engedmnyt lehetett tenni a feles trvnyek javra, mivel a tl ltalnos jogllsi szably kirestette volna a sarkalatos vdelmet. A mkdsi szablyok vonatkozsban megoldst, amelyet a bntetjogon kvli eszkzk tekintetben rszletesen elemeznnk kell, az jtv.
valban egyszerstssel oldotta meg. Csak a rszletszablyoktl megtiszttott
alapvet mkdsi garancikat rgzti. A rszletszablyokat ettl kezdden
az egyszer tbbsggel elfogadhat eljrsi kdexek s egyb (szak)trvnyek
tartalmazzk. Ezek s az jtv. sszhangjnak megteremtse nyilvn elhzd
folyamat lesz.
Az jtv. teht vltozott az tv-hez kpest (gy tkerltek bele az adatkezelsi szablyok a korbbi szt-bl), a vltozsok pedig formai s tartalmi rtelemben egyarnt a bntetjogon kvli eszkzk tekintetben a legltvnyosabbak.
A meghatroz vltozst a felgyeletkzpontsg elvetse hozta.499 Ezt mr
az jtv. szerkezete, a fejezeti rend is jelzi, amely az tv-hez kpest immr
vilgos joggi szablyozst kvet. Az ltalnos rendelkezseket a szervezeti,
mkdsi s jogllsi alapkrdsek, majd a bntetjogi, kzrdekvdelmi feladatok szablyai, vgl az adatkels kzs szablyai kvetik. A felgyelet a
nyomozssal s a bntets-vgrehajtssal kapcsolatban jelenik csak meg, vagyis azokban az eljrsokban, amelyekben az gysznek valban sajt jog
beavatkozsi lehetsge van: aktus-fellvizsglat (a nyomoz hatsgok dntseinek fellbrlata, megvltoztatsa) vagy utastsi jog formjban. A bntetjogon kvli, s a dolgozat tmja szempontjbl meghatroz jogterlete499

Mr utaltunk r, hogy a bntets-vgrehajtssal kapcsolatos feladatok tekintetben megmaradt a trvnyessgi felgyelet mivel az valban az. Ld. LAJTR Istvn: A bntets-vgrehajts garancia- s kontrollrendszere Magyarorszgon. Budapest, Hvg-Orac, 2010. 20., 8188.,
170170. s SZCS Andrs: A bntets-vgrehajtsi br szerepe a bntets-vgrehajtst vez
jogllami biztostkok kztt. Belgyi Szemle, 2008/1. 2641.

200

ken, amelyeket az jtv. egysgesen kzrdekvdelmi feladatokknt500 nevest,


a trvnyessgi felgyelet helybe konkrt intzkedsekre adott felhatalmazs,
illetve ahol szksges trvnyessgi ellenrzs lpett. Ezltal az jtv. folytn bekvetkezett az a vltozs, amely az gyszi alkotmnyos helyzethez, az
igazsgszolgltatsban val kzremkdshez igazodik.
A vltozs azonban mlyebb, mint egyszer fogalomhasznlati kvetkezetessg. A korbbi, bntetjogon kvli felgyeletkzpont gyszi tevkenysg tarthatatlansga a bnteteljrsi szereppel sszehasonltva rzkeltethet
legknnyebben: a bnteteljrsban az gysz (illetve rszben a nyomoz hatsg) alapos okbl, bncselekmny gyanja esetn indthatja meg az eljrst,
amelynek els szakaszban, a nyomozs sorn ezt a gyant igyekszik igazolni
vagy cfolni, ha pedig az igazolhat volt, az gysz vdat emel, azaz a brsg
tovbbi eljrst kezdemnyezi, s ettl kezdden flknt vesz rszt abban. Ezzel
szemben a korbbi magnjogi s kzigazgatsi jogi trvnyessgi felgyeleti eljrs, azaz az gyszi vizsglat minden ok nlkl (hangslyozzuk: brmifle
trvnysrtsre utal adat hinyban!) megindthat volt, ha pedig a vizsglat
trvnysrtst trt fel, akkor az gysz tbb-kevsb mrlegelhette, hogy alkalmazza-e a sajt eszkztrt (vs, felszlals, figyelmeztets, peres eljrs kezdemnyezse), ha pedig alkalmazta, akkor csak ennek eredmnytelensge utn
fordult brsghoz, akkor is a sajt kezdemnyezsnek elutastsa s nem az
eredeti jogsrts megtrtnte miatt. Nem vletlen, hogy ezt az idben nagyrszt
korltlan, felttelekhez nem kttt, s az eljrst ignyl jogsrtsek sly szerinti differencilst nlklz vizsglati felhatalmazottsgot elbb a Velencei
Bizottsg,501 majd 2011 tavaszn az Alkotmnybrsg is kritizlta.502
Az jtv. a kzrdekvdelmi feladatok mechanizmust a bnteteljrsi
szerephez hasonlan szablyozta: az gyszi eljrsok konkrt clja, a brsgi vagy ms hatsgi eljrs kezdemnyezse, ami igazodik a jogllshoz
(az igazsgszolgltatsban val kzremkdshez). Eljrst trvnysrtsre,
mgpedig ltalban slyos trvnysrtsre megalapozottan utal adat esetn
indthat, a vizsglat pedig ennek a gyannak a megalapozst szolglja (habr a gyant ezekkel az eljrsokkal sszefggsben a trvny nem hasznlja,
nyilvn azrt, hogy a fogalom bnteteljrs-dogmatikai ktttsgeit ne vonja
magval). A vizsglat eredmnyeknt ha alkalmasnak ltja nkntes teljests rdekben fordulhat a jogsrts okozjnak felgyeleti szervhez, kivtelesen maghoz az okozhoz azzal, hogy ennek eredmnytelensge esetn a
brsg (vagy ms hatsg) eltt kezdemnyezi a jogsrts kvetkezmnyeinek
alkalmazst (s immr nem a sajt llspontjnak vdelmt kri a brsgtl).
500

501
502

Ez a szerep ltalnosabb sszefggsben is rtelmezhet, ld. ANTHONY et al. i. m. 194195.,


217233.
Ld. Report on European Standards i. m. para 83.
Ld. 10/2011. (III. 9.) AB hatrozat (ABK 2011. mrcius, 165.).

201

Ezt az alap-mechanizmust egsztik ki az egyes eljrsokra vonatkoz klns


szablyok.

6.3. Kzjogi (kzrdekvdelmi) hatskrk az j gyszsgi trvnyben


Az jtv. hatskri szablyait kt ltalnos szrevtellel kell kezdennk.
Egyrszt azzal, hogy a trvny bels szerkezete illeszkedik a jogszablyok
tekintetben mr ltott, az ltalnostl a klns fel halad szablyozshoz:
Alaptrvny => tv. (ltalnos szablyok > ltalnos kzrdekvdelmi szablyok > specilis szablyok) => eljrsi kdexek => szaktrvnyek. Msrszt
az Alaptrvny egyltaln nem nevest bnteteljrson kvli feladatokat
(hacsak a bntets-vgrehajts felgyelett, mint a sz szoros rtelmben vett
bnteteljrsi s az egyb feladatok kztti tmenetet nem ilyenknt rtelmezzk), vagyis az jtv. lnyegben a primr szablyozst vgzi el, mgpedig
sarkalatossga folytn kzel alkotmnyos ervel. Amint ltni fogjuk, ktelezen elltand gyszsgi feladatot a trvny is csak elvtve nevest, vagyis
az gyszsg bntetjogon kvli feladatai (sszhangban az Alaptrvny prioritsval) csak kiegszt jellegek.
Rtrve most mr a konkrt szablyokra azt ltjuk, hogy az jtv. az ltalnos rendelkezsek kztt egyrszt eljrsi krdseket, msrszt konkrt (kvetkezskppen alapvet fontossgnak tartott) specilis hatskrket rendez.
Az ltalnos eljrsi szablyok tekintetben az tv-hez kpest nincs sok vltozs. Tisztzza, hogy az gyszsg rszvtelvel kzremkdik abban, hogy a
(polgri, munkagyi, kzigazgatsi s gazdasgi jogi peres s nemperes) brsgi eljrsokban a trvnyeket helyesen alkalmazzk. Ez azonban nem konkrt hatskr, miknt az sem, hogy elsegti a jogszablyok rendelkezseinek
megtartst a hatsgi jogkrt gyakorl, illetve brsgon kvli jogvitt intz
szervek esetben, illetve a kiemelt figyelem elrsa a kiskorak jogainak rvnyre juttatsban. Utbbi vonatkozsban mr konkrtabb felhatalmazs az
eljrs-kezdemnyezsi jog a gyermekvdelmi intzkedsek megttele rdekben (jtv. 2. -a (1) bekezdsnek f), g) s h) pontjai).
Az ltalnos rendelkezsekbl mg nem azonosthat, de az gyszsgen kvli eljrsi szereplket egyttmkdsi ktelezettsg terheli azzal, hogy ahol
trvny az gysznek utastsi jogkrt biztost, az utastott szervek az utastsnak ktelesek eleget tenni, az gyszeket pedig szles kr, hatridhz kttt
adat- s iratmegismersi jog illeti meg (jtv. 4. ). Vltozatlanul maradt a bntet, fegyelmi, szablysrtsi, illetve ms hatsgi, tovbb bntets-vgrehajtsi gyekben krtrtsi eljrs kezdemnyezsnek lehetsge, amelyek anynyiban klnlegesek, hogy ezekben az gysz flknt nem vesz rszt. Valjban
itt teht bejelentknt jr el. A trvny ezt azzal is kifejezi, hogy egy szakasz-

202

ban (jtv. 5. ) rendelkezik rluk a (korbban trvnyessginek nevezett) krelmek intzsnek szablyaival: az gysz elbrlja a hatsgi hatrozat, intzkeds, jogszablysrt mulaszts ellen hozz intzett krelmeket, kzrdek
bejelentseket, jogsrtsre utal jelzseket, ha nem tartoznak hatskrbe, gondoskodik tttelkrl a hatskrrel rendelkez szervhez. Az alaptalannak tallt
krelmeket az gysz a felettes gyszre bzott fellvizsglat lehetsgvel,
mint jogorvoslati eszkzzel garantlva indokolt llsfoglalsval elutastja.
Vltozatlan maradt a hatridn tli, ismtelt, krelmek rdemi vizsglatnak
mellzsi lehetsge (a krelmez tjkoztatsa mellett).
Az nll (IV.) fejezetben szablyozott kzrdekvdelmi feladatok egyetlen,
hossz szakaszban (jtv. 26. ) megfogalmazott kzs szablyai eleve jelzik,
hogy azokat nagyrszt kln trvnyek konkretizljk, ugyanakkor azt is rgztik, hogy ezeket az gyszsg az igazsg-szolgltats kzremkdjeknt ltja el, mgpedig a trvnysrts kikszblse rdekben elssorban brsgi
peres s nemperes eljrsok megindtsval (perindtsi jog), hatsgi eljrsok kezdemnyezsvel s jogorvoslat elterjesztsvel. Ezeket az intzkedsi
lehetsgeket hvja az jtv. egytt fellpsnek. Amint elre bocsjtottuk, a
vizsglat immr nem ltalnos informciszerzsi lehetsg, hanem az gysz
tudomsra jutott adat vagy ms krlmny ltal megalapozott slyos trvnysrts, mulaszts vagy trvnysrt llapot (egytt: trvnysrtsre) feltrsnak eszkze, amelyet az gysz a bnteteljrshoz hasonlan hivatalbl folytat
(officialits). Szintn a kzs szablyok kztt talljuk a rszben a korbbi vs
helyre lp, de azt jelentsen talakt nkntes teljestsre felhvst, amely
lnyegben perelhrt lehetsg, s amelyet nem ktelez alkalmazni, helyette az gysz kzvetlenl fellphet a brsgon vagy ms hatsg eltt a trvnysrts kvetkezmnyeinek alkalmazsa cljbl. Az nkntes teljestsre
felhvs akkor alkalmazhat, ha az ellenrdek (tartalmilag a trvnysrtst
elidz) fl a fellpsre okot ad krlmnyt sajt maga is orvosolni tudja (s
nyilvn az is felttel, hogy erre legyen remny). A felhvs cmzettje a trvny
szerint az gyszt az utbbi ltal szabott 60 napon belli hatridn bell tjkoztatja arrl, hogy a trvnysrtst orvosolta, testleti dntst ignyl esetben
a testlet sszehvsrl intzkedett vagy indokai kifejtsvel arrl, hogy a
felhvsban foglaltakkal nem rt egyet. A felhvs eredmnytelensgt (amely
megnyilvnulhat a felhvs visszautastsban vagy vlasz nlkl hagysban)
a brsg eltti fellps vagy (ha a cmzett llspontja meggyz) az gyszi eljrs megszntetse kveti. Szintn vltozatlan maradt a jelzs lehetsge, amely az olyan, csekly jelentsg trvnysrtsek esetn alkalmazhat,
amely fellpst nem tesz indokoltt.
A kzs szablyok vgl (hozzjuk kpest eltr) klns szablyokra utalnak, gy arra, hogy trvny egyes kzigazgatsi s szablysrtsi eljrsban
elrendelt knyszerintzkedsek foganatostst, egyb eljrsi cselekmnyek

203

elvgzst, illetve titkos informciszerzsre irnyul bnteteljrson kvli hatsgi eljrs megindtst az gysz elzetes jvhagyshoz ktheti
vagy feljogosthatja az gyszt ezek megtiltsra. Ez a lehetsg korbbrl is
ismert, jelentsgt pedig az adja, hogy voltakppen ersebb, mint az ellenrzsi lehetsgek, valjban dntsi pozcit biztost az gysznek, amit nyilvn
a knyszerintzkedsek alapvet jogokra gyakorolt hatsa indokol.
A kzs szablyokat a specilis eljrsi hatskrk kvetik, elsknt (jtv.
27. ) a peres s nemperes eljrsokra vonatkoz szablyok. Ezek rendezik az
gysz perbeli pozcijt (fel- vagy alperes, az egyb felekkel azonos, de azok
rendelkezsi autonmijt tiszteletben tart jogokkal), kln trvny szablyai
szerint503 biztostjk a fellpst, illetve belpst a msok kztt foly perben. Az
elbbieket a peres szablyok ltalnos rtegnek kell tekintennk, amelyekhez
kpest megjelennek (bels) specilis szablyok, gy az gysz szmra biztostott jogorvoslati jog a peres s nemperes eljrsban hozott olyan hatrozatokkal
szemben, amelyet trvny alapjn vele brmely mdon kzlni kell, illetve
jra csak kln trvny ltal meghatrozott esetben akkor is, ha az eljrsban
flknt nem vett rszt, vagy a hatrozatot vele kzlni nem kellett. Ez utbbiak
vlheten a szablyozs kvetkez rtegre, az egyes jogi szemlyek nyilvntartsba vtelre, illetve az ezzel rokon brsgi (hatsgi) eljrsokra vonatkoznak. Vgl az jtv. pldldz felsorolst ad a javasolt hatskrkre (a
pldldzs eleve gyenge elrs, amit a trvny szhasznlata jogosthatja
tovbb gyengt). Ezek a nemzeti vagyonnal rendelkezssel, a kzpnzek jogszertlen felhasznlsval, a semmis szerzdssel a kzrdekben okozott srelem
megszntetsvel, a kzhiteles nyilvntartsba bejegyzett adatokkal lehetnek
kapcsolatosak, illetve a krnyezet, termszet s termfld vdelme rdekben,
magnszemlyek fogyaszti szerzdseivel (ltalnos szerzdsi felttelek) szszefggsben, vagy csaldi joglls megvltoztatsra vonatkozan illethetik
meg az gyszt.
Ide tartoz, de rszletesebb elemzst ignyl szably az jtv. 27. -nak (6)
bekezdse, mely szerint Ha trvny az gyszt perindtsra jogostja, az eljrs kzrdeksgt vlelmezni kell. A rendelkezs primr joghatsa vilgos:
a vlelem azzal a kvetkezmnnyel jr, hogy az gysz nem kteles fellpst
igazolni, ms szval a fellps kzrdeksgt a trvny kivonja a bizonytand (kvetkezskppen ellenbizonytssal semlegesthet) krlmnyek kzl.
Krds azonban, s ez joggyakorlat hinyban egyelre nem vlaszolhat meg
kell biztonsggal, hogy a vlelem hagy-e lehetsget az gysznek a fellps
mrlegelsre. Ms megfogalmazsban: a kzrdeksg vlelme pusztn a trvnybeli hatskr lte folytn az gyszt felttlenl ktelezi-e a fellpsre. A
vlasz valsznleg az lesz, hogy igen, azaz a vlelem lnyegben a bntetel503

Ez a felttel az Alkotmnybrsg 1/1994. (I. 7.) AB hatrozatban (ABH 1994, 29) elrt
alkotmnyossgi kritrium miatt fontos.

204

jrsi legalitselvhez hasonl intzkedsi (fellpsi) ktelezettsget von maga


utn. Ktsgtelen persze, hogy a trvny ms rendelkezsei (gy a 26. (5)
bekezdse) lehetv teszi, hogy az gyszt trvny-mrlegelsi joggal ruhzza fel, ami engedmnynek tekinthet az opportunits javra. Legalbb ennyire
fontos krds az is, hogy mennyiben rejlik ltalnos mrlegelsi lehetsg a
kzrdeksg vlelme mgtt: vajon megteheti-e az gysz, hogy a jogsrts
elleni fellpstl azrt tartzkodik, mert azt csak egyni szempontokbl ltja
kifogsolhatnak, de a kzrdeket nem ltja vdelemre szorulnak. Ha abbl
indulunk ki, hogy a trvnyek betartsa a legeminensebb kzrdek, akkor a
fenti kvetkeztetsekre nehezen juthatunk, habr kivtelek knnyen tallhatk:
elkpzelhet, hogy az gysz ltal vizsglt helyzetben a msik flnek kisebb
vagy nagyobb jogsrts kztt kellett vlasztania, s a kisebbik vlasztsa ekknt mgiscsak a kzrdek vdelmben trtnt. Valsznnek ltszik de hangslyozzuk, hogy ez gyakorlat hjn csak logikai kvetkeztetsen nyugszik ,
hogy ilyen esetben nem a kzrdeksggel, hanem a jogsrts slyval rvelve
kerlhet el a fellps. A jogsrts slya ugyanis szksgszer, s viszonylag
tg mrlegelsi lehetsget rejt.
Amint mr utaltunk r, a kzs szablyok s az ezekhez kpest a peres s
nem peres brsgi eljrsokra vonatkoz klns szablyok mg klnsebbekre is utalnak. Ezeket rszletezi az jtv. 28. -a, lnyegben a korbbi tvhez, illetve ms jogszablyokhoz hasonlan, de immr sarkalatos ervel. gy
az gyszt trvnyben meghatrozott jogi szemlyek, jogi szemlyisggel nem
rendelkez ms szervezetek kzhiteles nyilvntartsba vtelt (bejegyzst),
trlst elrendel, valamint a nyilvntartsba bejegyzett adatok vltozsval
kapcsolatban hozott brsgi hatrozattal (hatsgi dntssel) szemben jogorvoslati vagy perindtsi jog illeti meg. Ennek alkalmazsval trvnysrt, adatok trlst, kijavtst, megvltoztatst is kezdemnyezheti. Kln trvny
jogosthatja fel az gyszt bizonyos jogi szemlyek mkdse trvnyessgnek
ellenrzsre azzal, hogy ezekben az esetekben a nyilvntartsba vtelrl (bejegyzsrl), illetve nyilvntartsi adatokban elrendelt vltozsrl rendelkez
brsgi hatrozatot (hatsgi dntst) az gysszel kzlni kell. Vltozatlanul
feljogosthat az gysz jogi szemly feloszlatsa, megszntetse vagy a trvnyes mkds helyrelltsa rdekben perindtsra, ha ezt slyos jogszablysrts, a jogi szemly mkdsnek beszntetse, illetve Alaptrvnyt, vagy
jogszablyt srt tevkenysge indokolja, vagy ha a jogszablysrts a jogi szemly trvnyes mkdst veszlyezteti. Szemben a korbbi szablyozssal ez
a jog mr idben sem korltlan: a mkds beszntetse, illetve folyamatos
trvnysrts esett kivve az gysz tudomsra jutstl szmtott 6 hnapon
bell, de legfeljebb az arra okot ad krlmny bekvetkezst kvet 3 ven
bell gyakorolhat.

205

Az eddigiekhez kpest egszen ms szablyok vonatkoznak a kzigazgatsi


eljrsokkal kapcsolatos gyszi hatskrkre. Az jtv. 29. -a jelentsen szkti az gysz eljrsi lehetsgeit a korbbi szablyozshoz kpest, ami nem
pusztn a szhasznlati klnbsg. Az eddig elemzett j szablyokhoz kpest
persze jelents vltozs, hogy a kzigazgatsi hatsgi eljrsok, valamint a brsgon kvli ms jogalkalmaz szervek ltal hozott egyedi, brsg ltal fell
nem brlt jogers vagy vgrehajthat dntsek, valamint hatsgi intzkedsek
trvnyessgnek ellenrzse az jtv.-ben biztostott hatskr, vagyis ezt ms
jogszably nem szktheti. Az tv-hez kpest azonban csak a kzigazgatsi hatsgi dnts rdemre kihat trvnysrts esetn, s jval szkebb idtartamon bell alkalmazhatk az gyszi eszkzk: trvny eltr rendelkezsnek
hinyban (mint pldul a semmissg jogkvetkezmnyeinek alkalmazsa esetn504) a jogerre emelkedstl, vagy a vgrehajts elrendelstl szmtott legfeljebb egy ven bell, ktelezettsget megllapt, jogot elvon vagy korltoz
dnts esetn a vgrehajtshoz val jog elvlsig, kvetels biztostst vagy
dolog zrlatt elrendel dntssel szemben mindaddig, amg ez az llapot fennll. Az jtv. kzs kzrdekvdelmi szablyaihoz kpest eltrs az is, hogy
kzigazgatsi gyekben a trvnysrts megszntetse rdekben az gyszi
felhvs ktelez (felhvssal l), teht brsghoz csak a ktelez felhvst
kveten fordulhat az gysz. A brsghoz forduls lehetsge viszont jra
csak kzvetlenl az jtv. alapjn illeti meg az gyszt. A felhvsban vltozatlanul indtvnyozhat a trvnysrt dnts vgrehajtsnak felfggesztse,
miknt az ilyen indtvny ktelez ereje (a vgrehajts felfggesztse) is azonos
a korbbi szablyozsbl megismerttel.
Tallkozunk itt egy jabb (bels) specilis szabllyal: a gyermekvdelmi
szolgltat tevkenysget folytat intzmnyek mkdse trvnyessgnek ellenrzse sorn (ami nem hatsgi tevkenysg) az gysz az intzmny vezetjnl lhet felhvssal, ennek eredmnytelensge esetn pedig a fenntarthoz
fordulhat.
Vgl az utols bels specialitst a szablysrtsi eljrsokra vonatkoz szablyok jelentik az jtv. 30.-ban (amelyekre a kzs szablyok eleve utalnak).
Ezek valban specilisak az egyb hatsgi eljrsokra vonatkoz szablyokhoz kpest. Egy rszk sajtos idbeni alkalmazhatsgi felttel hatroz meg
arra az esetre, ha a szablysrtsi hatsg bncselekmnyt brlt el szablysrtsknt (a hatrozat ellen hat hnapon tl, de a bncselekmny elvlsi idejn bell lehet felhvssal lni), illetve ha az elkvet javra kell fellpni (az
elkvetett szablysrtsrl a nyilvntartsban kezelt adatok trlsi hatridejig
van ennek helye). Ms rszk a brsg eltti eljrsban biztostja a nyilatkozats az gy eldntsre irnyul indtvnyttel lehetsgt az gysznek, illetve
504

Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 330332.

206

jogorvoslati frumknt ad szerepet az gysznek (aki kln trvnyben meghatrozott szablyok szerint, a szablysrtsi hatsgra ktelez ervel elbrlja a
szablysrtsi hatsg intzkedse s hatrozata ellen benyjtott panaszt), illetve jogorvoslat kezdemnyezsre jogostja (amelyet megint csak kln trvny
pontost).
A kzs, s hozzjuk kpest specilis szablyok rendszern tl egy ms fajta specialits is megjelenik az jtv-ben (a megolds nem, tartalma azonban
rszben jdonsg az tv-hez kpest). Ezek a nem minden gysz, hanem csak a
legfbb gysz ltal gyakorolhat hatskrk. A trvny 11. -nak (2) bekezdse szerint ilyen a legfbb gysz rszvteli lehetsge (tancskozsi joggal)
Orszggyls lsein, valamint az Alkotmnybrsg s a Kria teljes lsein;
a kriai jogegysgi eljrst kezdemnyezsi, illetve nyilatkozattteli joga; felhatalmazsa arra, hogy jogszably tervezetre (nyilvn praktikussgi okbl az
nkormnyzati rendelet tervezett kivve) vlemnyt nyilvntson (utbbi ktelez, ha a tervezet az gyszsg jogllst, feladatkrt rinti); normaalkots
kezdemnyezsi joga. Ezek a Kria teljes lsein val rszvtel kivtelvel,
ami az igazsgszolgltats kzremkdjeknt illeti meg korbban is ismertek
voltak, megjegyzst csak annyiban rdemelnek, hogy a jogszabllyal szemben
benyjthat vs megsznse folytn szkl a legfbb gysz normakontroll
jelleg tevkenysge. Kt tovbbi hatskre emiatt jelents.
Az jtv. ugyanis feljogostja a legfbb gyszt arra is, hogy alkotmnyjogi panasszal forduljon az Alkotmnybrsghoz az gysz rszvtelvel foly egyedi gyben alkalmazott jogszably, illetve bri dnts s az
Alaptrvny kztti sszhang biztostsa rdekben, tovbb kezdemnyezheti az Alkotmnybrsgnl jogszably nemzetkzi szerzdsbe tkzsnek
vizsglatt. Ezek a jogosultsgok azrt fontosak, mert az Alkotmnyhoz kpest
az Alaptrvny csak nagyon korltozott szm aktornak biztostja az absztrakt (nem rintettsgen alapul) normakontroll kezdemnyezsnek jogt: a
Kormny, az orszggylsi kpviselk egynegyede s az alapvet jogok biztosa szmra.505 A legfbb gysz teht nem tartozik kzjk. Ugyanakkor a
kzrdek vdelmezjeknt konkrt eljrsokban tallkozhat olyan helyzetekkel,
amikor az alkotmnyellenessg a kzrdeket (amelynek ilyen eljrsokban a
legfbb gysz a kpviselje) rinti. Az az t, hogy ilyenkor a legfbb gysz
az alapjogi biztos eljrst kezdemnyezze nyilvn nem jrhat (klnsen nem
akkor, ha az gysszel szemben ll fl, gy a bnteteljrs terheltje szmra
elnys az alkotmnyellenessg), az orszggylsi kpviselk vagy a Kormny
felkrse pedig a szakmai s a politikai szempontok keveredst vonn maga
utn. Az jtv. teht mg ha nagyon korltozottan is, megnyitja a legfbb

505

Ld. JAKAB (2011) i. m. 262265.

207

gysz szmra a konkrt normakontroll lehetsgt. Ennl szlesebbet az


Alaptrvny nem tesz lehetv.
Vgezetl egszen j hatskr az, amelynek alapjn a legfbb gysz a Kria
eltti eljrsban jogkrdsben, a brsgok tlkezsi gyakorlatnak egysgestse rdekben, a kzrdeket kpviselve, sajt kezdemnyezsre, vagy brmely
fl krelmre kifejtheti, a Kria felhvsra pedig kifejti szakmai vlemnyt
akkor is, ha gysz az eljrsban nem vett vagy vesz rszt. A trvny azt is elrja, hogy a legfbb gysz vlemnyt, amely a Krit nem kti, az eljrsban
rszt vev felekkel kzlni kell. Az j, amicus curiae506 szerep, amely a legfbb gyszt az igazsgszolgltats kzremkdjeknt illeti meg, klfldn
jl ismert, s indokoltsga bizonyos, az jtv-ben kifejezetten rgztettekhez
hasonl felttelekkel elfogadott.507

506

507

Ld. GERENCSR Balzs: Az amicus curiae fogalom fejldse az Emberi Jogok Eurpai
Brsgnak gyakorlatban. Magyar Jog, 2012/2.
Ld. Report on European Standards para 72., L.M. v. Portugal (no. 15764/89.)

VI. BRSGOK ALTERNATV SZEREPBEN

1. Mdszertani s dogmatikai sajtossgok


1.1. Az alternatv brsgi kontrollszerep lersnak
mdszertani nehzsgei
A kzhatalom magnjogi felelssgnek rvnyestse, mint rendszernk szerint alternatv kzigazgatsi kontrolleszkz bemutatsa, merben ms megkzeltst ignyel, mint ami a korbbi kt fejezetben, az ombudsmani s az gyszi
kontroll esetn alkalmazhat volt. Jelentsek ugyanis a szervezeti, anyagi- s
eljrsjogi, valamint joghatsbeli klnbsgek.
Intzmnyi oldalon azt ltjuk, hogy az ombudsman kifejezetten a kzhatalommal szembeni alapjogvdelem eszkze, a kzhatalmi kontrollszerep ennek
velejrja. Az gyszsg egyfell maga is kzhatalmat gyakorl vdhatsg,
a kzigazgats felgyeletben/ellenrzsben betlttt szerepe szemben az
ombudsmannal nem az intzmny termszetbl addan szksgszer, hanem trtneti okai vannak (lttuk, hogy ez az llts annak ellenre igaz, hogy
nem kevs eurpai orszgban tallkozunk tbb-kevesebb hasonl gyszi hatskrrel). Mindkt intzmny esetn elmondhat volt azonban, hogy a kzhatalom gyakorlsnak kontrolljt dediklt, clzott hatskrknt vgzi, miknt az
is, hogy kzjogi jogllsuk, szervezeti sajtossgaik lnyegesen meghatrozzk
mkdsk mdjt, ezltal a kontroll jellemzit (mdszert, konkrt cljt, az
alkalmazhat intzkedseket).
Ezekkel szemben a brsg a kzhatalom gyakorlsval sszefgg magnjogi (deliktulis) jogkvetkezmnyeket alkalmazva nem hordoz sajtos intzmnyi vonsokat. A brsg igazsgszolgltatsi, ezen bell jogvitadnt szerepet
lt el akr bntet, akr polgri, akr kzigazgatsi gyben tlkezik.508 Ez a
szerep anyagi jogi s eljrsjogi sajtossgokat mutathat, de a brsg mint intzmny sajtossgai lnyegben invarinsak: a br fggetlenl, prtatlanul,
krelemre (vd, keresetlevl alapjn) s szigoran a krelem keretei kztt dnt
az elje trt vitban (ez attl fggetlenl belthat, hogy van-e elklnlt kz508

Ld. FRSZ (2008) i. m. 445448.; PETRTEI i. m. II. ktet. 205448.; LICHTENSTEIN i. m. 319
320.; KPPER i. m. 16651677.

210

igazgatsi brsg, s a kzhatalom ltal okozott magnjogi deliktumok melyik


brsg hatskrbe tartoznak).509 Mindazt, ami a klnbz rendes s a kzigazgatsi brsgi modellek esetn fontos jellemz, egy korbbi fejezetben
mr lertuk, ha ezekre visszatrnnk, flsleges ismtlsbe bocstkoznnk, gy
szemben az elz kt fejezet szerkezetvel a jogllsi, szervezeti keretek
most nem kerlnek szba.
Szintn klnbsget fedezhetnk fel az alkalmazott anyagi jog tekintetben.
Az ombudsman ltal alkalmazott anyagi jog elsdleges rtege az alkotmnyjogi, illetve nemzetkzi jogi alapokon ll alapvet jogok rendszere. Ktsgtelen,
hogy az egyes kzhatalmi intzmnyek eljrsa ltal okozott visszssgok feltrsakor a vizsglt intzmny ltal alkalmazott sajt anyagi jogot is rintenie kell, de ez az ombudsmani megllaptsok szempontjbl msodlagos: az
ombudsman nem klnleges kzigazgatsi gazati tlszk, hanem alapjogi
szempontot rvnyest kontrollt gyakorol.510 Taln nem szmt indokolatlan
merszsgnek az a megfogalmazs, hogy a kzigazgatsi anyagi jog gyakran
maga is a vizsglat trgya, s nem a dnts alapja. Az gyszi kzigazgatsi
ellenrzs csak kisebb rszben hasont az ombudsmani szemlletre, annyiban,
hogy az gysz szintn nem gazati felgyeleti frum. Az ltala vgzett kontroll azonban szorosan tapad a vizsglt eljrsban alkalmazott anyagi joghoz,
hiszen az eljrs (s az eredmnyeknt hozott dnts) trvnyessgn vagy trvnysrt voltn alapszik az gysz intzkedse.
A kzhatalom magnjogi brsgi kontrollja sorn alkalmazott anyagi jog
azonostsa ezekkel szemben igencsak bonyolult. Kzenfekv persze, hogy a
krtrts magnjogi jogintzmny, vagyis a krtrtsrl dnt brsg elsdlegesen a polgri jog szablyait alkalmazza anyagi jogknt. Csakhogy a krtrtsi perben megtlend deliktulis krdst nem a polgri jog egyb (dologi vagy
kontraktulis ktelmi) szablyainak alkalmazsa, s nem is az ltalban elvrhat gondossg keletkezteti, hanem egy sajtos kzjogi jogviszony, az azzal
sszefggsben alkalmazott kzjogi eljrs s az eredmnyeknt hozott kzjogi
dnts (vagy elkvetett mulaszts).511 A brsg ltal alkalmazott anyagi jog
teht eleve a polgri jog s az rintett kzigazgatsi anyagi jog egyttesen. A
helyzetet tovbb bonyoltja, hogy mivel a brsg (s itt a helyzete hasonl az
ombudsmanhoz s az gyszhez) ebben az esetben nem kzigazgatsi gazati
aktuskontrollt vgez,512 hanem a kzhatalom gyakorlsa sorn a kzigazgatsi
509
510
511

512

Ld. ZANATHY i. m. 2431.


Ld. SOMODY i. m. 124133.; KUCSKO-STADLMAYER i. m. 6370.
Ld. K ECSKS Lszl: Perelhet-e az llam? Immunits s krfelelssg. Budapest, KJK,
1988. 264.
Ez a krlmny szorosan sszefgg az tlt dolog (res iudicata) korltaival, amire a ksbbiekben majd kitrnk. Ld. BELLA Mria: Kzigazgatsi perben hozott tlethez fzd
jogerhats rvnyeslse a kzigazgatsi jogkrben okozott krtrtsi perben. Magyar

211

anyagi jog vagy eljrsjog megsrtsvel okozott krokat tli meg a polgri
jogi rtelemben vett krokozs a kzigazgatsi anyagi jogi szablyok maximlis
megtartsa mellett (lnyegben teht azoktl fggetlenl) visszavezethet lehet
a kzigazgatsi eljrsjog megsrtsre. Ezzel pedig nem kevesebbet lltunk,
mint azt, hogy a kzigazgatsi eljrsjog a krtrtsi perben anyagi jogknt jelenik meg: a kzigazgatsi eljrsjog alapjn dnthet el, hogy bekvetkezett-e
a polgri jogi deliktum, avagy nem.
Az utols gondolat folytatsaknt llapthat meg, hogy a krtrtsi per eljrsjoga polgri eljrsjog, mgpedig Magyarorszgon a Polgri Perrendtarts,
s annak sem a kzigazgatsi perekre jellemz XX. fejezete, hanem az ltalnos szablyok. Ms szval: a krtrtsi perben tlkez brsgnak eljrsi
szempontbl ugyanolyannak kell tekintenie a kzhatalmi jogkrben bekvetkezett krokozst, mint brmely ms deliktumot. Azt, hogy ez milyen jelents sajtossg, nyomban belthatjuk, ha sszevetjk a msik kt kontroll-intzmnnyel. Az ombudsman egszen specilis, a sajt trvnyben szablyozott
eljrs alapjn vizsglja ki a visszssgokat s intzkedik azok orvoslsa irnt.
Az gysz szintn sajt eljrsi szablyok alapjn jr el legalbbis addig, amg
a trvnysrts gyanjt kivizsglja, illetve annak a jogsrt ltali nkntes
orvoslst kvnja elrni. Az ombudsmanhoz kpest annyiban kzelebb ll a
brsghoz, hogy ha a trvnysrtst megalapozottnak ltja, s az nkntes teljests irnti erfesztsei elgtelenek, az ltala kezdemnyezett brsgi (vagy
ms hatsgi, gy pldul felgyeleti) eljrsban mr a kezdemnyezs cmzettjre irnyad eljrsjog (a Pp., a Ket., a Szabstv. vagy ms eljrsjogi norma)
kell eljrnia.
A hrom intzmny kztti legfontosabb klnbsgek bemutatsnak sort
egy trtneti sajtossggal zrjuk. Lttuk, hogy az ombudsmani intzmny
trtnete viszonylag rvid (az intzmnyi proliferci a msodik vilghbort kveten gyorsult fel, s alig nhny vtizede llthat, hogy az intzmny
jellemz az eurpai llamokra). Az gyszsgek bntetjogon kvli feladatai ugyan rszben rgebbiek, esetkben azonban a nemzetkzi (jogalkoti s
tudomnyos) rdeklds tekinthet kezdeti stdiumban lvnek. A brsgok
llamszervezeti helye, szerepe, eljrsrendje, az anyagi s eljrsjogi szablyok
kritriumai ezzel szemben rgta, tbb szz ve a jogtudomnyi rdeklds
kzppontjban llnak; vltoztak ugyan, de a lnyegk azonos maradt.
Az utbbi megllaptsbl kvetkezen nem csak az intzmnyi jellemzk
bemutatst fogjuk mellzni, de az eurpai s nemzetkzi szablyozsi htteret
is sokkal inkbb az anyagi s eljrsjogi krdsek, nem pedig az institucionlis
kritriumok szemszgbl kell megkzeltennk. Hasonlkppen ms mdszereket ignyel az a krlmny, hogy az ombudsmani s gyszi kontroll tisztn
Jog, 2011/8. 482484.

212

kzjogi termszetvel a krtrts krdsben dnt brsg a kzjogot magnjogi szrn keresztl rtelmezi s alkalmazza, vagyis itt kt joggi szemlletet
kell bemutatnunk.513
A tovbbiakban ezrt elszr azt mutatjuk be, hogy milyen alapvet megllaptsokat tett a kzhatalom gyakorlsnak magnjogi kontrolljrl itthon a
kt f jogg, a polgri anyagi s a kzigazgatsi jog. Ezt kveten a kzhatalom gyakorlsrt viselt felelssg nemzetkzi s eurpai alapjait igyeksznk
feltrni, vgl a kzhatalom krtrtsi felelssgnek dogmatikai sszetevi
vizsgljuk. A vizsgldsunk terjedelme a dolgozat tmjhoz igazodik, nem a
kzhatalom magnjogi felelssgnek monografikus feltrsa a clunk, hanem
alternatv kontrolleszkzknti bemutatsa, annak kiemelse hogy milyen sajtos funkcija van a kzhatalom kontrollmechanizmusai kztt, mit tesz hozz
a jogorvoslati eszkzkhz. Annyit mr most meg kell jegyeznnk, hogy ebben a fejezetben alkalmaztunk egy jelents, ezrt sok rszletet homlyban hagy egyszerstst: mindeddig krtrt felelssgrl beszltnk. Ltni fogjuk,
hogy ez egyre inkbb csak msodlagos kereseti jogcm, s egyre inkbb tadni
knyszerl a primtust a szemlyhez fzd jogok polgri jogi vdelmnek. A
kzhatalom gyakorlsnak magnjogi felelssg-rendszere teht mg az eddig
felvillantott kpnl is jval bonyolultabb.

1.2. A kzhatalom krfelelssgnek kzigazgatsi jogi rtelmezse


A magyar kzigazgatsi jogi megkzeltsek meglehets visszafogottsgot mutatnak a kzhatalom krtrtsi felelssgt illeten. Rendszerint elvlasztjk
a kztisztviselk s a kzigazgatsi szervek felelssgt. Az elbbi esetben a
fegyelmi s a bntetjogi felelssg mellett emltst tesznek arrl, hogy a kztisztviselt polgri jogi felelssg is terhelheti, mgpedig kt vonatkozsban, a
munkltatja, a kzigazgatsi szerv, illetve a harmadik szemlyeknek okozott
krokrt. A harmadik szemlyeknek okozott krok vonatkozsban pedig utalnak arra, hogy a kztisztvisel felelssge klnbz dogmatikai megfontolsok alapjn a munkavllalrt, illetve a megbzottrt val mgttes felelssg
513

Azt, hogy ez a ktfle megkzelts vgs soron valamilyen kzs rendszerr kellene pljn, annyira j, hogy az elmlt vekben tbben is felvetettk, egymsrl tudomst sem vve:
VARGA Zs. Andrs: Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatnak hatsa jogszemlletnkre. A kzhatalom perlse mint alapvet jog. Iustum Aequum Salutare, V. 2009/2. 103126.;
KISSSZAB et al. i. m.; BORBS Beatrix: A kzhatalom krfelelssgrl a felelssgi premiszszk szemszgbl klns tekintettel a felrhatsgi kritriumra . Jogtudomnyi Kzlny,
2011/IV. 232242.; BELLA i. m. (gy tnik, hogy nem alaptalan, amit Jakab Andrs elg sarkosan megfogalmazott a hazai jelensgrl, ld. JAKAB Andrs: A kzigazgatsi jog tudomnya
s oktatsa Magyarorszgon. In: RIXER dm (szerk.): De iuris peritorum meritis. Studia in
honorem Lajos Lrincz. Budapest, KGRE, 2010.

213

formjban thrul a munkltat kzigazgatsi szervre, vagy ppen az llamra. Utbbira pedig a polgri jogdogmatika csompontjainak emltsn kvl
nem sok figyelem marad.
A kirlyi kzigazgats magnjogi felelssgt Magyary az elbbi rendszerbe
foglaltan mutatja be. A magyar kzigazgatsrl rt nagy munkjnak 52. -ban
a kzhivatalnokok felelssgt taglalva a hrmas fegyelmi, bntet, vagyoni felelssg krben vizsglja a vagyoni (vagy, ahogy zrjelben nyomban
emlti: magnjogi) felelssget, mgpedig elvlasztva a munkltatval, illetve
harmadik szemllyel szembeni alakzatokat. Felttlenl kiemelst rdemel, hogy
megjegyzi: A krds sem elmletileg, sem de lege lata nem tartozik a megoldott krdsek kz.514 Amint ltni fogjuk, a helyzet azta vltozott, de megoldottnak ma sem nevezhet.
Bevezetsknt utal a trtneti fejldsre, amely a krosultnak a krt kzvetlenl okoz hivatalnok elleni ignyrvnyestsvel kezddtt, s amely a
zaklat s alaptalan perek elkerlse rdekben nyomban maga utn vonta
a korltozsokat. Utbbiak formja a bri blcsessgre bzs (Anglia), a per
kzigazgatsi engedlyezse (Franciaorszg), illetve a felelssg tvllalsa az
llam (vagy szervezete) ltal. A magyar megoldsokat illeten bemutatja, hogy
a ksbb minden llami szolglatra kiterjesztett rendelkezssel a Pnzgyi
Szolglati Szablyok gy rendelkeztek, hogy Az llami alkalmazottak hivatalos minsgkben teljestett eljrsaikrt, a bneseteket kivve, a polgri brsg eltt felelssgre nem vonhatk. A jog nem tett klnbsget a hivatalnok szemlyi (hivatalval ssze nem fgg) s szolglati krokozsai kztt,
ha az a szolglattal sszefggsben llt, vagyis a tisztvisel szemlyi hibit is
tvllalta az llam. A megolds mgsem jelentett teljes immunitst, minthogy a
tisztvisel alkalmazottknt a jogtalanul vagy illetktelenl okozott krokrt
felelssggel tartozott, csakhogy ezt mr a kzigazgats szervezetn bell rvnyestettk vele szemben (thrts).515 Az llam felelssgnek korltjaknt mr
ekkor megjelent a jogorvoslattal elhrthatsg exceptija.
Vgezetl utal arra, hogy a Magnjogi Tervezet is eredetileg az llam felelssg rta (volna) el, de a msodik, 1928. vi javaslat ezt mr nem tartalmazta,
ehelyett a felelssget visszateleptette (volna) a tervezet a hivatalnokra, ezen
bell a br esetben jelents korltozs mellett: csak akkor lehetett volna brval szemben pert indtani, ha felelssgt elzetesen fegyelmi vagy bntet
gyben megllaptottk (amint ltjuk majd, a ksbbiekben ez a korltozs vlt
ltalnoss a Ptk-ban).516

514
515
516

Ld. MAGYARY (1942) i. m. 419.


Ld. MAGYARY (1942) i. m. 420421.
Ld. MAGYARY (1942) i. m. 422423.

214

Nagyon fontos s szintn nem megoldott ma sem az a megltsa a szerznek, hogy mikzben a krokozs lehetsge nvekszik, ezrt a krosultak
szmra a megtrtst lehetv kell tenni, ezt egyre inkbb a kzssgnek (az
llamnak) kell tvllalnia, ellenkez esetben a kz hivatalnokt a kvetkezmnyektl val flelem fogja vezrelni korltozni a jogszablyok kvetkezetes
rvnyestsben. Ez a veszly azta sem hrult el, az ellentmondsra megoldst nem sikerlt tallni.517 Hasonlkppen nem rdektelen az a megjegyzse
sem, amely szzadel kialakulatlan megoldsaira utal, hogy egyes esetekben a
rendes (polgri), ms esetekben a kzigazgatsi brsg volt hivatott a krtrtsi gyekben eljrni.518
Magyary rendszere kszn vissza a szocialista llamigazgatsi felelssgtanban is. Szamel Lajos monogrfija az alkalmazottak fegyelmi s bntetjogi
felelssge utn a krfelelssget (leghosszabban) elemzi, majd emltst tesz az
alkotmnyjogi felelssgrl is. A krfelelssget hrom alanyi vonatkozsban
taglalja, mgpedig a szemlyzet, a vezetk s az llamigazgatsi szervet klntve el.519 A trgyalsi rendszer azonossga persze nem jelenti azt, hogy szmos ponton ne gazdagtan a megvlaszoland krdseket, s ne ksrelt volna
meg dogmatikai alap vlaszokat adni ezekre (mg ha a vlaszok a szocialista
llamberendezkeds sajtossgait nem is hagyhattk figyelmen kvl).
Igen jelents s nem csak magnjogi szempontbl , hogy az llam felelssg tvllalsnak mi az alapja: culpa in eligendo (az alkalmazott kivlasztsa sorn a kell gondossg elmulasztsa), a kpvisel cselekmnye betudsa
a kpviseltnek, avagy az llam kifogstalan mkdsnek elvrhatsga.520 Az
alapoktl fggetlenl megalapozottnak ltja az tvllalst egyrszt a hivatalnok
kmlse, msrszt az llam fizetkpessge miatt.521 Kiemelve, hogy a felelssgnek mindenkppen jogellenessgen kell alapulnia, mr utal az objektv alap (azaz az eljr hivatalnok felrhatsgtl fggetlen) felelssg lehetsgre, amely a krosultnak biztosabb vdelmet nyjtana az llamigazgats hibival
szemben, klnsen az akkori polgri jogi szablyozs mellett, amely egyfell
csak a fegyelmi vagy bnteteljrsban feltrt felelssg alapjn tette lehetv
a krtrtst, akkor is az llam szmra rendkvl kedvez, egy ves elvlsi

517

518
519
520

521

Ld. Harald R ANGE: Civil Liability of Prosecution Services and Individual Prosecutors in
Germany. In: KISSSZAB et al. i. m. 95100.; Yves CHARPENEL: Civil Liability of the French
Prosecution Service. In: KISSSZAB et al. i. m. 8790.; CRAIG i. m. 1018.
Ld. MAGYARY (1942) i. m. elz krdsben a 424., utbbiban a 422.
Ld. SZAMEL Lajos: Az llamigazgats felelssgi rendszere. Budapest, KJK, 1986. 5051.
A dogmatikai alap krli vitk azta is folynak, ld. LBADY Tams: A kzhatalmi jogkrben okozott krfelelssg dogmatikai alapjai, klns tekintettel az j magyar Polgri
Trvnyknyv rendelkezseire. In: KISSSZAB et al. i. m. 3540.
Ld. SZAMEL (1986) i. m. 145146.

215

hatridn bell. Szintn az objektv alap felelssget tallja alkalmasnak a jogszeren okozott krok (fknt kisajtts) miatt.522
Megkzeltse mit sem vltozott hacsak a miniszter alkotmnyjogi felelssgnek a lers elejre helyezst nem tekintjk annak a rendszervltozst
kveten. Igaz, okkal nem: vltozatlanul jelzi, hogy a krds nem tisztn kzjogi, az alapok pedig vltozatlanul nem tisztzottak.523
Lrincz Lajos elssorban a kztisztviselk felelssgi oldalt vizsglja, mgpedig a szoksos fegyelmi, bntet, magnjogi elklntsben. Utbbi krben
a mr szintn tapasztalt mdon a munkltatnak, illetve a harmadik szemlyeknek okozott krokat klnti el. A harmadik szemlyek vonatozsban kiemeli,
hogy a 60-as vekig a krokoz hivatalnok felelssge volt a meghatroz, s
(miknt Magyary ta tbbszr lttuk) kiemeli, hogy az angolszsz orszgokban
ma is ez jellemz az llami immunits folytn,524 hozztve, hogy az Egyeslt
llamokban vlasztani lehet a krokoz hivatalnok s munkltatja perlse kztt, mg ms orszgok gy Magyarorszg is a munkaviszonnyal sszefgg
krokrt a munkltat ll helyt azzal, hogy az utbbi ezt kln felelssg rvnyestse keretben visszahrthatja a vtkes hivatalnokra.525
Tams Andrs felelssg alap elmletre korbban mr utaltunk.526
Megkzeltsnek sajtossga, hogy a jogviszonytani alapoknak megfelelen elssorban a kzigazgats szemlyzete s az gyfelek felelssgt klnti
el, majd az elbbit illeten tmnk szempontjbl ennek van jelentsge az
alkotmnyjogi, bntetjogi, fegyelmi s krtrtsi alakzatokat elemzi. Itt teht
mr jra Magyary rendszere tnik fel. Ezt kveten Tams Andrs a szubjektv
s objektv alap felelssgi formkat vizsglja, ekzben utal a joggi sajtossgokra, a polgri jogi felelssg rszletei az rtkelsn kvl maradnak.527
Vgl emltst kell tennnk Nagy Marianna legjabb munkjrl, aki a
kzigazgatsi szankcirl Kis Norberttel egytt publiklt knyve528 utn tbb
tekintetben gy ms tudomnyok legjabb eredmnyeit, gy a racionlis dntselmlet alkalmazhatsgt vagy az idegtudomny szankcitanra gyakorolt
lehetsges hatsait bemutatva jszer megkzeltseket is tartalmaz mvben nhny oldalt a kzigazgatsi deliktulis krfelelssgnek is szentel.529 A
522
523
524

525
526
527
528

529

Ld. SZAMEL (1986) i. m. 161., 169, 174., 176177., 191192.


Ld. SZAMEL (1999) i. m. 268270.
Ld. Andrew CROOKES: Civil Liability of Prosecution Services and Individual Prosecutors a
UK and Common Law Perspective. In: KISSSZAB et al. i. m 111118.
Ld. LRINCZ (2005-I) i. m. 393395.
Ld. a bevezet fejezet 2.3. alcmt.
Ld. TAMS (2010) i. m. 464., 471., 476482.
Ld. KIS Norbert NAGY Marianna: Eurpai kzigazgatsi bntetjog. Budapest, HVG-Orac,
2007.
Ld. NAGY i. m. 181189.

216

hazai polgri gyakorlat mellett kiemeli a nemzetkzi jogfejlds csompontjait,


gy az Eurpa Tancs Miniszteri Bizottsga 1984-es ajnlst a magnjogi krfelelssgrl.530 Legfontosabb megllaptsa, hogy a kzssgi s a nemzeti
jogok viszonyt ma nem annyira a szubszidiarits, mint inkbb a komplementarits jellemzi, azaz a kzssgi jog rszben behatol a nemzeti jogokba, msrszt
sokkal inkbb kiegszti a nemzeti felelssgi klauzulkat.531 Ennek jellemz
pldja, hogy a hivatkozott ajnls nem az llam felelssgrl, hanem kzjogi
felelssgrl beszl, hatsa pedig elssorban nem a polgri jogi felelssg szerepnek tvtele, sokkal inkbb a felelssg kzjogi alapjainak meghatrozsa.
Eredmnye pedig az objektv krfelelssg fel kzelts s a kzjogi krfelelssg kitgtsa.532 Nagy Mariann megltsa szerint fontos lenne a kzjogi
felelssg trvnyi szablyait megalkotni, mivel a bri szabadsga jelentsen
hozzjrul a joggyakorlat alaktshoz, ami pedig a kzjogi s a magnjogi dogmatika egyttes ismerett felttelezi.533
A legtbb kzigazgatsi jogi munkban teht a MagyarySzamelLrincz
megkzelts ismtldik. Megllapthat gy, hogy a kzigazgatsi jogi irodalom nhny kivtellel a kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi felelssget alanyi oldalon, tovbb a felelssg alapjt s alakzatait is nagyrszt rszletesen elemzi, a rszletszablyok kidolgozst, azt hogy a dogmatikai alapok
(jogellenessg, kpviselet, felhatalmazottsg) milyen tnyleges helyzetekben
merlnek fel, illetve milyen rtelmezs mellett vezetnek a magnjogi felelssg
megllapthatsghoz vagy annak kizrshoz, a polgri jogi szerzkre hagyjk.534 Furcsa mdon ezen nem vltoztatott az a krlmny sem, hogy a Ket.
hatlybalpstl kezdden alapelvei kztt, 4. -nak (2) bekezdsben
jelenti ki, hogy A kzigazgatsi hatsg a nem jogszablyszer eljrssal az
gyflnek okozott krt a polgri jog szablyai szerint megtrti. A rendelkezs
nem csak a perlend alanyt hatrozta meg (kzigazgatsi szerv), de a rendelkezs alapelvv emelsvel azt is vilgoss tette, hogy a magnjogi felelssg immr a kzigazgatsi hatsgi eljrs alapvet sajt felelssgi formja535 (amint
ltni fogjuk, az Alaptrvny tovbb emelte a rendelkezs rangjt).
530
531
532
533

534

535

Ld. Recommendation Rec (84) 15 i. m.


Ld. NAGY i. m. 183.
Ld. NAGY i. m. 184185. s 186187.
Ld. NAGY i. m. 189. Azt, hogy mennyire nem ltalnos ez a meggyzds, mutatja, hogy
Gajduschek Gyrgy nem minden esetben tartja helynvalnak a joggi dogmatikk egyttes rtelmezst. Ld. GAJDUSCHEK Gyrgy: recenzija Nagy Marianna hivatkozott knyvrl.
Magyar Kzigazgats. j folyam, 2011/2. 122.
A sajt rendszernket azrt nem mutatjuk be, mert amint mr emltettk ennek a dolgozatnak a megkzeltse jelenik meg az ltalunk kvetett tananyagban.
Ld. KILNYI (2005) i. m. 446.; LRINCZ (szerk., 2005) i. m. 121.; Tilk Pter ezt meghaladan
a legfontosabb polgri jogesetekbl kvetkez krtrts alapjul szolgl absztrakt jogsrtseket s mulasztsokat emlti, ld. TILK i. m. 4852.

217

1.3. A kzhatalmi krtrtsi felelssg magnjogi megkzeltse


A kzhatalom gyakorlsa miatt viselt magnjogi felelssg krdse elkerlhetetlenn teszi, hogy mindkt jogterlet, a kzjog s a magnjog dogmatikai
megkzeltsei egytt jelenjenek meg, a fejezet ksbbi rszben ezt a feladatot
igyeksznk teljesteni. Most teht csak a magnjogi megkzeltsek legfontosabb csompontjaira trnk ki.
Amint lttuk, Magyary Zoltn bemutatta, hogy a kzhatalom magnjogi felelssge hogyan alakult a msodik vilghbor eltt, Lrincz Lajos pedig kitrt a szocializmus veinek legfontosabb vltozsaira. A kor ismeretben nem
meglep, hogy a szocialista polgri jogtudomny szmra a krds nem volt elsdleges jelentsg. Hatlyba lpett ugyan a Ptk., m a 1960. mjus h 1-je s
1978. februr 28-a kztt hatlyos szvege azt a rendkvl szigor korltozst
tartalmazta, amelyre Lrincz Lajos utalt:
349. (1) llamigazgatsi jogkrben okozott krrt a felelssget csak akkor lehet megllaptani, ha a kr rendes jogorvoslattal nem volt elhrthat, illetleg a krosult a kr elhrtsra alkalmas rendes jogorvoslati
lehetsgeket ignybe vette, tovbb az eljr alkalmazott bnssgt,
illetleg vtkessgt bntet vagy fegyelmi eljrs sorn megllaptottk.
(2) Ha a bntet vagy fegyelmi eljrs lefolytatst jogszablyban meghatrozott ok kizrja, a krtrtsi per brsga llaptja meg, hogy a felelssg
felttelei fennllanak-e. Ezt a rendelkezst az elvls esetre csak akkor
lehet alkalmazni, ha a krosult az eljrs megindtst krosodsnak bekvetkezttl szmtott egy ven bell kezdemnyezte.
(3) A kr megtrtsre irnyul kvetels egy v alatt elvl. Az elvls a
brsgi, illetleg a fegyelmi hatrozat jogerre emelkedstl kezddik.
Ha a bntet vagy fegyelmi eljrs lefolytatst jogszablyban meghatrozott ok kizrja, az elvls a kizr ok felmerlttl, ha pedig a krosods ksbb kvetkezett be, a krosodstl kezddik.
(4) Ezeket a szablyokat kell alkalmazni a brsgi s gyszsgi jogkrben
okozott krrt val felelssgre is, ha jogszably msknt nem rendelkezik.
A Ptk. eredeti szvege szerint teht az akkori viszonyoknak megfelelen
a kzhatalmi jogkrben okozott kr megtrtse irnti igny csak kivtelesen
volt rvnyesthet, akkor, ha megllaptott vtkes magatarts (fegyelmi vtsg vagy bncselekmny) kvetkezmnye volt. Ez all kivtel a jogszablyon
alapul eljrsi akadly. A rendelkezst az 1977. vi IV. trvny mdostotta,
mgpedig akknt, hogy eltrlte az alkalmazott elzetes felelssg megllaptsnak felttelt a mdosts hatlybalpsrl s vgrehajtsrl szl 1978.
vi 2. trvnyerej rendelet 14. -a a kedvezbb szablyt csak akkor engedte alkalmazni, ha a krokoz magatarts a trvny hatlybalpse utn trtnt, azaz

218

1978. mrcius 1-jtl. A kedvezmnyes elvlsi szably fennmaradt. Kicsit


elreszaladva az idben megjegyezzk, hogy rdemben azta is egyetlen vltozs kvetkezett be, az Alkotmnybrsg az 53/1992. (X. 29.) AB hatrozatval a Ptk. 349. -nak (2) bekezdst (a krokoz hatsgok szmra kedvez
elvlsi szablyt) megsemmistette, kvetkezskppen 1992. oktber h 29.
napjtl kezddsen elvileg ezekre az esetekre is az ltalnos t ves elvlsi
id az irnyad.
A Ptk. hatlybalpst kveten az llamigazgatsi (illetve bri, gyszi)
jogkrben okozott kr krdse megmaradt a polgri jog, azon bell a ktelmek, mg szkebben a deliktumok egyik klnleges s ritkn alkalmazott krdsnek, ami csak az ltalnos polgri jogi vagy valamivel szkebb ktelmi
jogi munkkban kapott magyarzatot, ezek kzl Ersi Gyula ktelmi jogi
s Slyom Lszl felelssgtani lersra tmaszkodunk a ksbbiekben.536
Szamel Lajosnak a Ptk. elfogadsval egykor kzjogi megkzeltst537 leszmtva, a szk rtelemben vett llami krfelelssggel csak a 70-es, 80-as vekben kezdtek szakcikkek foglalkozni,538 az els (meg kell jegyeznnk: mindmig
egyetlen) szakknyvknt pedig a rendszervltozs kszbn jelent meg Kecsks
Lszl munkja.539
Kecsks egyrszt azt mutatja ki tbb jogrendszer Anglia, Nmetorszg,
Franciaorszg, Szovjetuni megoldsait elemezve, hogy az llami immunits, a polgri (krtrtsi) felelssg nlkli hatalomgyakorls az uralkodi
trvnyflttisgben gykerezik, s ez igen fontos sszefggs szksgszeren maga utn vonja azt, hogy krtrtsi igny csak a vtkes hivatalnokkal
szemben rvnyesthet, illetve az utbbi szksgszeren a szemlyes hibra
korltozdik.540 Az intzmnyi helytlls akkor veszi t a helyt a hivatalnoki felelssgnek, amikor az llam magnjogi jogalanyknt megjelenik a szerzdses kapcsolatokban, illetve a gazdasgirnytsban, ezrt a vllalsairt
val perelhetsge a kereskedelem biztonsga rdekben nem kerlhet el, ami

536

537

538

539
540

Ld. ERSI Gyula: A polgri jogi felelssg kziknyve. Budapest: KJK, 1966.; SLYOM Lszl:
A polgri jogi felelssg hanyatlsa. Budapest, Akadmiai, 1977. Ilyenek mg a kommentrok, gy ERSI Gyula GELLRT Gyrgy: A Polgri Trvnyknyv magyarzata. Budapest,
KJK, 1981.
Ld. SZAMEL Lajos: Az llamigazgatsi tevkenysg krben okozott krokrt val felelssg.
Jogtudomnyi Kzlny, 1959/1011.
Pldaknt: KOLLTH Gyrgy: Gondolatok az llamigazgatsi jogkrben okozott kr megtrtsnek szablyairl. llam s Igazgats, 1976/4.; TAKTS Pter: Felelssg llamigazgatsi jogkrben okozott krokrt. Jogtudomnyi Kzlny, 1982/3.; KECSKS Lszl: llami immunits
s krfelelssg. Jogtudomnyi Kzlny, 1988/4.
Ld. KECSKS (1988b) i. m. 264.
Ld. KECSKS (1988B) i. m. 37., 57., 69., 91., 109., 131., 135136., 150., 179., 262.; BROWNBELL
i. m. 186.

219

maga utn vonja a deliktulis felelssgnek elismerst is.541


A rendszervltozs utni polgri jogi munkk542 rendszerint kitrtek az llam
deliktulis krtrtsi felelssgre, de csak, mint a Ptk. egyik klnleges krtrtsi alakzatra, nll rtkels csak tanulmnyokban jelent meg. Utbbiak
kzl meg kell emltennk Utt Gyrgy tanulmnyt, amelyben a rendszervltozs utni bri gyakorlat alapvet dntseit mutatja be, illetve kitr a kzigazgatsi s a polgri krtrtsi per viszonyra azzal, hogy a kzigazgatsi per a
fellvizsglt aktus trvnyessgt tartja szem eltt, mg a polgri per az aktussal, illetve az ahhoz vezet eljrssal okozott felrhat krosodst, ugyanakkor
a kt per nem vezethet eltr eredmnyre.543 Az utbbi krdssel fgg szorosan
ssze a joger problematikja, nevezetesen az, hogy mennyiben kti a kzigazgatsi brsg aktus-fellvizsglati dntse a krtrtsi gyben ksbb eljr
brt. Bella Mria vlasza erre az, hogy a jogers kzigazgatsi brsgi dntst
az utbbi eljrsban figyelembe kell venni, de a brsgtl fgg, hogy a kr jogellenessge, avagy a kiments (felrhatsg) krben. Tartalmi krdsben mr
nem tallunk hasonl sszefggst: a kzigazgatsi jogi rtelemben vett jogellenessg nem felttlenl jr polgri jogi felrhatsggal (azaz felelssggel).544
A krokozs jogellenessgnek krdst s sszefggst a felrhatsggal jval rszletesebben elemzi Borbs Beatrix is, aki a kzhatalom gyakorlsrt
viselt krfelelssget a kzjog s a magnjog keresztmetszetben vizsglja.545
Megltsai kzl kiemelst rdemel annak bemutatsa, hogy az llami felelssg az objektivizlds fel halad, ezrt a hazai bri gyakorlatban eltr
rtelmezseket hordoz felrhatsg keretein kvlre kerlhet.
A vgre hagytuk a rendszervltozs utni legfontosabb fejlemnnyel, az j
Polgri trvnyknyv megalkotsval kapcsolatos, azt megalapoz munkkat.
A tmnkat rint tbb rs olvashat a kodifikcis szakfolyiratban, hozzszlsok hangzottak el az Igazsggyi s Rendszeti Minisztrium konferenciin,546 de a legfontosabb rs ebben a trgyban a kodifikcis bizottsg vezetje, Vks Lajos szerkesztsben kiadott szakrti kodifikcis vltozat.547
541
542

543

544
545

546

547

Ld. KECSKS (1988b) i. m. 71., 73., 150., 160., 188., 267.


Nhny plda a nagyszm munkbl: SZKELY Lszl: A polgri jog alapjai. Budapest,
ELTE Etvs, 2007.; VKS Lajos: Az j polgri trvnyknyv elmleti elkrdsei. Budapest,
HVG-Orac, 2001.; PETRIK Ferenc: Krtrtsi jog. Budapest, Complex, 1991.
UTT Gyrgy: Az llamigazgatsi (brsgi, gyszsgi) krfelelssg nhny idszer krdse. Magyar Jog, 1994/3. 129134.; ld. mg BROWNBELL i. m. 165.
Ld. BELLE i. m. 483484.
Ld. BORBS i. m. Igazn sajnlatos, hogy llspontja megalapozsbl kimarad az Eurpa
Tancs tmval kapcsolatos ajnlsa. Recommendation Rec (84)15.
Ld. BRDOS Pter: Az j Ptk. krfelelssgi rendszere. Polgri jogi kodifikci, 2004/56.
36.; BRDOS Pter: Megjegyzsek a JAVASLAT krfelelssgi fejezethez. Polgri jogi
kodifikci, 2004/56. 36., ld. mg vakbarat.irm.gov.hu.
Ld. VKS Lajos (szerk): Szakrti javaslat az j Polgri Trvnyknyv tervezethez.

220

A ktet rtelemszeren kitr az j Ptk. minden tervezett rendelkezsre, gy a


deliktulis, azon bell a kzhatalom gyakorlsa miatt viselt krtrtsi felelssgre is. A jogellenessget, mint jelzt kihagyva a kr fogalmbl, egyrtelmen llst foglal a mr tbbszr emltett bizonytalansg krdsben: az V. knyv
5:509. -a (1) s (2) bekezdsben gy rendelkezett volna, hogy A trvny tiltja
a krokozst. Minden krokozs jogellenes, kivve, ha trvny eltren rendelkezik. [] Nem jogellenes a krokozs, ha a krokoz a krt [] trvny kifejezett engedlye alapjn okozta. Termszetesen ez a szvegvltozat is vitathat,
de legalbb azt vilgoss teszi, hogy nincs jogos s jogellenes kr, hanem csak
a krokozs lehet nem jogellenes.548

2. Jogvdelmi ktelezettsg a kzhatalmi


jogsrtsekkel szemben
A kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi felelssg hazai (egymssal szinte elvlaszthatatlanul sszefgg) kzigazgatsi s polgri jogi megkzeltseinek vzlata utn mieltt ennek lnyegi elemeit rszletesen bemutatnnk egy
olyan meghatroz szempont elemzsvel kell folytatnunk, amely a felelssg
megalapozsbl hinyzik. Azt fogjuk kimutatni, hogy az llam alapjogvdelmi ktelezettsge elkerlhetetlenn teszi a kzhatalom magnjogi felelssgre
vonhatsgnak biztostst, ezltal az ilyen mechanizmus szksgszeren a
kzhatalom (kzelebbrl a kzigazgats) kontrolljt ltja el. A rszletek ennek a
jogvdelemben megnyilvnul kontrollnak a terjedelmt emelik ki.

2.1. Jogvdelmi eljrsok mint a kzhatalom kontrolljnak


specilis formi
A rendszervltozst kveten Magyarorszg visszatrt a msodik vilghbort kveten nem sokkal megszakadt jogllamisghoz, amit az Alaptrvny
Nemzeti hitvallsa vilgosan ki fejez.549 Az alkotmnyos szakads, illetve a

548

549

Budapest, Complex, 2008.


Ld. LBADY Tams: Felelssg a szerzdsen kvl okozott krrt. In: VKS (2008) i. m.
11151116.
Ld. JAKAB (2011) i. m. 182186. A jogfolytonossg krdsrl ld.: Irena GRUDZINSKA-GROSS
(ed.): Constitualism in East Central Europe. Bratislava, Czecho-Slovak Committee of the
European Cultural Foundation, 1994.; KUKORELLI Istvn: Tradci s modernizci a magyar alkotmnyjogban. Budapest, Szzadvg, 2006.; PTERI Zoltn: Jogllamisg s alkotmny. llam- s Jogtudomny, 34/1994. 213268.; SLYOM (2001) i. m.; TRCSNYI
Lszl (fszerk.): A mi alkotmnyunk. Budapest, Complex, 2006.; VARGA Csaba: Jogllami?
tmenetnk? Pomz, Krter, 2007.; ZLINSZKY Jnos: Az Alkotmny rtktartalma s a mai

221

kialakult j alkotmnyossg megszmllhatatlan sszetevje kzl az egyik a


kzhatalom kontrolljnak megnvekedett jelentsge, mgpedig nemzetkzi
jogi ktelezettsgknt.550
A hatvan ves jubileumt nnepl Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatnak
8. cikke rtelmben minden szemlynek joga van ahhoz, hogy az alkotmnyban vagy trvnyben rszre biztostott alapvet jogokat srt eljrsok ellen
a hazai brsgokhoz tnyleges jogorvoslatrt (effective remedy) folyamodjon.551 A 8. cikk tartalma kevesebb, mint fl v elteltvel feltnik a Nmet
Szvetsgi Kztrsasg Alaptrvnynek 34. szakaszban, amely a kzhatalom
gyakorlinak brsg eltti felelssgre vonsrl rendelkezik, igaz, ltalban
a ktelessgszegs miatt.552 A Nyilatkozat ugyan nem ktelez erej jogforrs, m a Polgri s Politikai Jogok Nemzetkzi Egyezsgokmnya (amelyet
Magyarorszgon az 1976. vi 8. trvnyerej rendelet hirdetett ki) 2. cikke 3.
bekezdsnek a) pontjban lnyegben megismtli a Nyilatkozat 8. cikkt: Az
Egyezsgokmnyban rszes minden llam ktelezi magt annak biztostsra,
hogy a) minden olyan szemly, akinek az Egyezsgokmnyban elismert jogai
vagy szabadsgai srelmet szenvednek, hatkony jogorvoslattal lhessen akkor is, ha a jogok megsrtst hivatalos minsgben eljr szemlyek kvettk
el.553 Az Egyezsgokmny pedig ktelez erej jogforrs, norma.
Az Egyezsgokmny a jogsrts miatti jogvdelmet (szvege szerint hatkony jogorvoslatot) nll jogknt fogalmazza meg. rtelmezse sorn figyelemmel kell lenni a 14. cikke 1. bekezdsnek msodik mondatra is, mely szerint: Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt brmely vdat, vagy
valamely perben a jogait s ktelessgeit a trvny ltal fellltott fggetlen s
prtatlan brsg igazsgos s nyilvnos trgyalson brlja el554. A kt rendelkezs egyttes rtelmezse arra utal, hogy a hatkony jogorvoslathoz val jog
lnyegben kt nll jogosultsgot takar. Egyfell magban foglalja az egyes
eljrsokon belli jogorvoslathoz val jogot (vgs soron a dntsek bri fellvizsglatt), a tovbbiakban ezt nevezzk jogorvoslati eljrsnak. Msfell
azonban az alanyi jog kiterjed a kzhatalmi eljrsokkal okozott jogsrelmek
miatti, a szban forg eljrsok krn kvl es, nll eljrsra, a tovbbiakban
a fogalomzavar elkerlse rdekben ezt jogvdelmi eljrsnak nevezzk.

550
551
552

553

554

politika. Budapest, Szent Istvn Trsulat, 2005.


Ld. VCZI i. m. 32.
Ld. www.unhchr.ch/udhr/lang/hng_print.htm, 2008. 11. 11-ei llapot.
Ld. Basic Law for the Federal Republic of Germany. Bonn, Press and Information Office of
the Federal Government, 1998. 55.
Ld. NAGY Boldizsr (szerk.): Nemzetkzi szerzdsek s dokumentumok. Budapest,
Tanknyvkiad, 1991. 224.
Ld. NAGY B. i. m. 228.

222

Ha az elzekben fellltott fogalomrendszerben kvnjuk elhelyezni az


Egyezsgokmny 8. cikkn alapul jogorvoslati, illetve jogvdelmi eljrst,
arra a kvetkeztetsre jutunk, hogy a jogorvoslati eljrs a kzhatalom kontrolljnak jogorvoslati eszkzei kz soroland, minthogy eredmnye kihat arra az
eljrsra, amely ellen ignybe veszik. A jogvdelmi eljrs ezzel szemben alternatv jogalkalmazi kontrollt valst meg, tekintettel arra, hogy nem az alap
vagy jogorvoslati eljrsok rsze (egyike), hanem azok miatt indul, s azokra
kzvetlen hatst nem gyakorl eljrs.
Az Egyezsgokmny hivatkozott rendelkezseivel azonos szveget tallunk,
m fordtott sorrendben a Magyarorszgon az 1993. vi XXXI. trvnnyel kihirdetett (kvetkezskppen szintn ktelez erej), az emberi jogok s az alapvet szabadsgok vdelmrl szl, tizenhat vvel korbban, Rmban 1950.
november 4-n kelt Egyezmny 6. s 13. cikkben.555
Hazai jogforrsi rendszernk korbban hatlyban volt ideiglenes alapja, az
Alkotmny, amelynek szvegt az 1989. vi XXXI. trvny llaptotta meg, 57.
-nak (1) bekezdsben szinte sz szerint megismtelte az Egyezsgokmny
14. cikknek 1. bekezdst, illetve az Egyezmny 6. cikke 1. bekezdsnek els
mondatt: A Magyar Kztrsasgban a brsg eltt mindenki egyenl, s
mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt brmely vdat, vagy valamely perben a jogait s ktelessgeit a trvny ltal fellltott fggetlen s
prtatlan brsg igazsgos s nyilvnos trgyalson brlja el. A jogorvoslati
jogot illeten az 57. (5) bekezdsben arrl rendelkezett, hogy A Magyar
Kztrsasgban a trvnyben meghatrozottak szerint mindenki jogorvoslattal
lhet az olyan brsgi, kzigazgatsi s ms hatsgi dnts ellen, amely a
jogt vagy jogos rdekt srti.
A jogvdelemhez val jog nll rendelkezsknt nemzetkzi jogi forrsaihoz hasonlan alapvet jogknt a 70/K. -ban volt fellelhet : Az alapvet
jogok megsrtse miatt keletkezett ignyek, tovbb a ktelessgek teljestsvel kapcsolatban hozott llami dntsek elleni kifogsok brsg eltt rvnyesthetk.556
Az Alaptrvny ezt a ktelezettsget ennl is vilgosabban fogalmazta meg.
A brsghoz val jogot az Alkotmnnyal szinte azonos szveggel tartalmaz555

556

6. cikk 1. bekezds: Mindenkinek joga van arra, hogy gyt a trvny ltal ltrehozott
fggetlen s prtatlan brsg tisztessgesen nyilvnosan s sszer idn bell trgyalja,
s hozzon hatrozatot polgri jogi jogai s ktelezettsgei trgyban, illetleg az ellene felhozott bntetjogi vdak megalapozottsgt illeten. 13. Cikk: Brkinek, akinek a jelen
Egyezmnyben meghatrozott jogait s szabadsgait megsrtettk, joga van ahhoz, hogy a
hazai hatsg eltt a jogsrelem hatkony orvoslst krje az esetben is, ha e jogokat hivatalos
minsgben eljr szemlyek srtettk meg.
Ld. BN Tams: Az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnye s a magyar jog. Az Egyezmny
hatsa a magyar jogrendszerre. Acta Humana, 1992. 67. s 32/1990. (XII. 22.) AB hatrozat
(ABH 1990. 145., 147.).

223

za. A XV. cikk (1) bekezdsnek els fordulata rgzti, hogy A trvny eltt
mindenki egyenl, majd a XXVIII. cikk (1) bekezdse gy rendelkezik, hogy
Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt brmely vdat vagy valamely perben a jogait s ktelezettsgeit trvny ltal fellltott, fggetlen s
prtatlan brsg tisztessges s nyilvnos trgyalson, sszer hatridn bell
brlja el. A brsgok eltti egyenlsg helyett a trvny eltti egyenlsg
kijelentse nyilvn eltrs, de ennek kimutatst, mint tmnk szempontjbl
nem jelents krdst ezton mellzzk. Annak mr kzvetlenebb hatsa van a
kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi felelssgre, hogy immr nem csak
a brsgi eljrs tisztessgessge s nyilvnossga alkotmnyos kvetelmny,
hanem az is, hogy a dntst sszer hatridn bell hozzk. Minthogy ezt a
kvetelmnyt az Alaptrvny alapjogknt hatrozza meg, a megsrtse brsg eltt rvnyesthet kell, hogy legyen. Az rvnyesthetsget s taln
ez az Alaptrvny ltal e krben hozott legfontosabb jdonsg , a XXIV. cikk
(2) bekezdse az Alkotmny 70/K. -nl jval egyrtelmbben, a rendelkzs
termszete fell vitnak helyt nem ad mdon rgzti: Mindenkinek joga van
trvnyben meghatrozottak szerint a hatsgok ltal feladatuk teljestse sorn neki jogellenesen okozott kr megtrtsre. Ez utbbi rendelkezs alaptrvnyi, azaz alkotmnyos szintre emelsvel Magyarorszgon is vget rt az
Egyetemes Nyilatkozattal indult folyamat: az llam perelhetsge a kzhatalom
gyakorlsrt viselt krrt nem ktsges tbb.557 Nem mellkesen: az sszer
hatrid megsrtse is okot adhat erre.558 A teljessg kedvrt jegyezzk meg,
hogy a XXIV. cikk (1) bekezdse azt a vitt is lezrta, amely arrl szlt, hogy a
tisztessges eljrs kvetelmnye terheli-e a kzigazgatsi hatsgokat, avagy
csak a brsgokra irnyad: Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gyeit a hatsgok rszrehajls nlkl, tisztessges mdon s sszer hatridn bell intzzk. A hatsgok trvnyben meghatrozottak szerint ktelesek dntseiket
indokolni. 559

557

558

559

A King can do no wrong immunitsi elvtl gy jutottunk el egy olyan kzjog felfogsig,
amelyben a formlis jog rvnyeslsnek kvetelmnye meghaladja a hatalomgyakorls
demokratikus felhatalmazottsgnak hatst, a kormnyzs egyre inkbb az adminisztratv
llam fel toldik el, a jog bri rtelmezse pedig kiszmthatatlann vlik. A kzjog gy a
politikai joggyakorls formjt lti. Ld. Martin LOUGHLIN: The Idea of Public Law. Oxford
New York, Oxford University Press, 2003. 24., 26., 129130., 134.
Ezt az Alkotmny hatlya alatt a Ket. szablyai alapjn is gy vltk, ld. PATYI (2009) i. m.
9194.
Ld. JAKAB (2011) i. m. 227. s VCZI i. m. 37.

224

2.2. A ktelezettsg teljestse: formlis jogorvoslat


s/vagy anyagi jogvdelem?
Az Egyezsgokmny kt idzett szakasznak egyttes rtelmezse amint
erre korbban a kzigazgatsi brskodssal sszefggsben mr utaltunk ahhoz a kvetkeztetshez vezet, hogy a bri dntshez val jog tulajdonkppen
kt eltr igazsgszolgltatsi csatornt takar. Az egyik a formlis vagy eljrsi jogorvoslathoz val jog, melynek rtelmben egy dnts ellen az eljrsjog
klnfle eszkzeivel fellebbezni lehet felsbb frumhoz, vagy brsgi fellvizsglatot lehet krni. Msfell, a bri dntshez val jog azt a lehetsget
biztostja, hogy az rintett egy j, rendszerint magnjogi eljrst kezdemnyezzen annak rdekben, hogy egy szablytalan kzjogi dnts kvetkezmnyeit
rdemben orvosoljk. A formlis jogorvoslat rintheti a megtmadott dnts
rvnyessgt s vgrehajthatsgt, mg az anyagi jogvdelem (a magnjogi
per) ilyen hatssal nem jr.560 Az anyagi jogvdelem nem rinti teht a szban
forg dnts rvnyessgt, ugyanakkor alkalmas arra, hogy a bekvetkezett
krokat vagy erklcsi htrnyokat, amelyeket a hibs kzjogi dntsek okoztak,
kikszblje. A bri dntshez val jognak ez a ketts termszete azzal jr,
hogy a jelentsge is ketts. A bri dntshez val jog nmagban is alapvet
jogknt jelenik meg, egyszersmind ms alapvet jogok (klnsen az rtatlansg vlelme, a szemlyi szabadsg stb.) fontos biztostka.
Mg a formlis jogorvoslatnak hossz trtnete van a jogirodalomban s a
joggyakorlatban561 (s itt meg kell emlteni legalbb Hilaire Barnett, Paul Craig,
Roger Errera, Martina Knnecke, Mahendra P. Singh professzorok nevt) az
anyagi jogvdelem (vagyis a kzhatalmi intzmnyek magnjogi felelssge)
mg ltalnossgban sem ennyire cizelllt.562
A formlis jogorvoslat alapja a klnbz jogcsaldokban nagyrszt kzs:
a hagyomnyos alapokat a Lord Diplock-fle hrmassgknt ismerjk: jogellenessg, sszertlensg, hibs eljrs. A negyedik alatt a kevsb hagyomnyos
arnytalansg s klnleges esetekben az alapvet jogok vagy az elvrhatsg
(jogos vrakozsok) megsrtse.563 Ha ezeket az alapokat jogelvekhez kvnjuk
ktni, azt mondhatjuk, hogy az ultra vires-elv (az anyagi jogi jogsrts) megsrtse, eljrsi szablytalansgok, vagy az anyagi jog alkalmazsnak hibi
560
561

562

563

Ld. KECSKS (1988b) i. m. 51.; CRAIG i. m. 866870.


Ld. BARNETT i. m. 6567.; CRAIG i. m. 257273., 371714.; SINGH i. m. 119242.; KNNECKE i.
m. 11137.; Roger ERRERA: Dicey and French administrative law: a missed encounter? Public
Law, 1985. (695)
Hilaire Barnett egyetlen bekezdst szentel ennek a krdsnek a 800 oldalnl is hosszabb monogrfijban, BARNETT i. m. 258., de ld. SINGH i. m. 244270.; KECSKS (1988b) i. m. 51.
LD. KNNECKE i. m. 31., 93105., 110., 114., 124.; SINGH i. m. 122., 136., 175.; CRAIG i. m. 382.,
647.

225

vezethetnek e kzjogi aktus rvnytelensghez564 (ugyanezekkel tallkozunk


Nmetorszgban s Franciaorszgban is).565 Mg az anyagi jogi tvedsek a kontinens joggyakorlatban566 a kzjogi aktusok rvnytelensgvel jr ismert tnyezk, Britanniban a bri fellvizsglat hagyomnyosan nem foglalkozott
a dntsek rdemi helyessgvel, csak jogszersgvel.567 Mindazonltal az
1998-as Emberi Jogi Trvny (Human Rights Act) kvetkeztben a tnykrdsek szerepe is nvekszik.568
Hasonl megkzeltst tapasztalhatunk a bri frumok esetn. Igaz ugyan,
hogy a kontinens s az Egyeslt Kirlysg, valamint ms common law orszgok brsgi rendszere klnbzik, de a klnbsgek lpsrl-lpsre cskkennek. A brit Lordok Hzrl szl trvny, az Alkotmnyreform trvny, a
Dntbrsgokrl, brsgokrl s a vgrehajtsrl szl trvny utn a hagyomnyos Dicey-Bentham-tps egysges bri szervezet s bntet-polgri
joggyakorlat vltozni ltszik.569 Ugyanakkor a common law jogorvoslat vltozatlanul tortokon alapszik (mg, ha az si certiorari, prohibition, mandamus
jogcmeket quashing, prohibiting s mandatory parancsoknak is hvjk).570 A
nmet jogcsaldban a bri joggyakorlat alapja az ltalnos szablyokat tartalmaz eljrsi trvny.
A kp jval kevsb vilgos, ha a magnjogi felelssget s az anyagi jogvdelmet prbljuk ttekinteni.571 A krdsre vonatkoz els nemzetkzi dokumentum az Eurpa Tancs Miniszteri Bizottsgnak a kzjogi felelssgre
vonatkoz, 1984. vi 15. ajnlsa.572 Az immunits tovbblsnek bizonytkaknt jellemz vonsa, hogy egyik rtelmez rendelkezsben, az 5. cikkben kizrja sajt hatlya all az igazsgszolgltats sorn hozott dntseket.
Kvetkezskppen a brsgok helytelen dntsei biztosan nem tartoznak az
ajnls hatlya al.573
A 15. ajnls szve az abban felsorolt nyolc alapelv. Elmleti szempontbl a
legfontosabb kzlk az els kett. Az els alapelv a krtrts lehetsgt biztostja, ha azt egy kzjogi hatsg olyan dntse okozta, amely ellenttes a jog
alapjn tmaszthat sszer elvrssal, s rinti az ignyt tmaszt szemlyt.
564
565
566
567
568
569
570
571

572
573

Ld. LOUGHLIN i. m. 27.


Ld. CRAIG i. m. 466.; BARNETT i. m. 66., 718720.; BROWNBELL i. m. 232239.
Ld. KNNECKE i. m. 133.
Ld. CRAIG i. m. 437.
Ld. KNNECKE i. m. 75.; CRAIG i. m. 24., 475476.
Ld.CRAIG i. m. 257., 273.; KNNECKE i. m. 21.
Ld. CRAIG i. m. 790838.; KNNECKE i. m. 1113., 39.
Eleve nehzz teszi az ttekintst a magn- s kzjogi elemek keveredse. Eurpai viszonylatban ehhez mg a nemzetkzi/nemzetek feletti jog is hozzjrul, ld. AALTO i. m. 7778.
Ld. Recommendation Rec (84) 15.
Ld. CRAIG i. m. 998.; CROOKES i. m. 113.

226

Az ilyen eljrst felttelezni kell, ha az a jog nyilvnval szablynak thgsban nyilvnul meg. A msodik alapelv kitgtja a reparcihoz val jogot legalbbis a tagllamok dntsre bzott esetekben: krtrts jr, ha nyilvnvalan
igazsgtalan lenne, hogy a krosult szemly egyedl viselje a krt, feltve, hogy
a kzjogi cselekmny a kzrdeket szolglja, egy avagy kisszm szemly szenvedte el a krt, a dntst klnleges helyzetben hoztk vagy a kr a dnts nem
vrt kvetkezmnye volt.
Tom Cornford professzor nemrgiben egy nll ktetet szentelt az ajnlsnak.574 llspontja szerint a krosult szemly perbeli helyzett elssorban az befolysolja, hogy a hatsgokat ppen a jog hatalmazza fel arra, hogy hatalmukat
akr a magnszemlyek rdekei ellenben is gyakoroljk. Kvetkezskppen a
panaszosnak elssorban akkor lehet eslye a per megnyersre, ha a hatsg
tllpte a hatskrt, vagy ms szval, a jogellenes cselekvs a magnjogi felelssg alapvet eleme.575 Egy harmadik, lehetsges rtelmezst a nmet polgri
trvnyknyvbl lehet levezetni: nincs felelssg, ha nincs hiba.576 Az egyszer
gondatlansg csak akkor szolgl a magnjogi felelssg megllaptsnak alapjul, ha hasonl helyzetben egy magnszemly is felels lenne.577 Gyakorlatilag
ez azt jelenti, hogy a felelssg megllaptshoz slyos gondatlansg a mrlegelsi hatrok megsrtse578 szksges, a tnyek hibs rtkelse nmagban kevs ehhez.
A felelssg utols lnyeges eleme a bizonytsi teher: mivel a krosultnak
kell bizonytania, hogy a hatsg jogellenesen, vagy slyosan gondatlanul jrt
el, a hatsgokat lnyegben egy, a felelssgket kizr vlelem vja.579 Ezt
a vlelmet a jogalkotk s jogalkalmazknak az a meggyzdse tartja fenn,
hogy a hatsgok a kzssg rdekben jrnak el,580 a brsgok tartanak tovbb egy, a krosult szmra jval nyitottabb gyakorlat kvetkezmnyeitl,581
vgl tartani lehet attl, hogy a magnjogi kvetkezmnyekkel fenyegetett hatsgok jval defenzvebb magatartst tanstannak.582

574
575
576
577
578
579
580
581
582

Ld. Tom CORNFORD: Towards a Public Law of Tort. Hampshire, Ashgate, 2008.
Ld. CORNFORD i. m. 3., 47.
Ld. SINGH i. m. 247.; CORNFORD i. m. 1012.
Ld. CORNFORD i. m. 77., 139., 142.; CRAIG i. m. 958., 977978.; BROWNBELL i. m. 139.
Ld. KNNECKE i. m. 37.
Ld. CORNFORD i. m. 198.; KNNECKE i. m. 144., 212.
Ld. CRAIG i. m. 794795., 852.; CORNFORD i. m. 198.; BORBS i. m. 232234.
Ld. CORNFORD i. m. 196.
Ld. KNNECKE i. m. 211.; KISSSZAB et al. i. m. 181183.

227

3. Kzhatalmi jogsrts magnjogi jogvdelem


Elemzsnket egy magyarzatra szorul megolds alkalmazsval folytatjuk:
a kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi felelssg rvnyeslst a magyar bri gyakorlatban egyetlen, radsul nem is kzigazgatsi szerv, hanem
az gyszsg ellen indtott perek vizsglatval mutatjuk be. Ennek elmleti s
gyakorlati okai is vannak. Az elmleti oka az, hogy az gyszsg ugyan a
mr hivatkozott rtelmezs szerit a tgan rtelmezett igazsgszolgltatshoz
tartozik, tevkenysge azonban a kzhatalmi tevkenysg legersebb beavatkozsval jr: a nyomozs, felgyelete, az ennek sorn alkalmazott knyszerintzkedsek, a vd egyarnt a kls jogalany, a terhelt alapvet jogait, gy j
hrnevt, becslett, tisztessgt, szabadsgt, vagyont, munkaer-piaci helyzett rinti. Mindaz teht, amit elmondunk az gyszsgrl, irnyad mg
ha jellemzen kevsb intenzv beavatkozsok ltal a kzigazgatsi szervek
mkdsre is. Az gyszsg ugyanakkor jl krlhatrolhat szervezeti formban lnyegben egyetlen kompakt szervezetknt mkdik. A praktikus
ok pedig az, hogy a szerznek lehetsge volt a rendszervltozs utni sszes
gyszsg elleni pert ttekinteni, gy a megllaptsok teljes kr empirikus
vizsglaton alapulnak.583

3.1. Jogvdelem s az igazsgszolgltats szervei


Az elz levezets eredmnyeknt megllaptottuk, hogy az alapvet jogok
hatsgi eljrsokkal sszefggsben bekvetkezett megsrtse miatti jogvdelem (mint a nemzetkzi jogforrsok szhasznlata szerinti hatkony jogorvoslat egyik fajtja) a nemzetkzi jogi emberi jogi egyezmnyekben biztostott
nll alapvet jog. Pusztn ebbl a megfogalmazsbl is kitnik jelentsge:
a jogvdelem olyan alapvet jog, amely az egyb alapvet jogok rvnyeslst
biztostja az alapvet jogok garancija.
A jogvdelemhez val jog, mint alapvet jog, nemzetkzi jogi eredete folytn
ktelezettsgeket r Magyarorszgra, amely ktelezettsgek teljestsnek tkrzdnie kell mindenekeltt az Alaptrvnyben. Ez a tkrzds az alapvet
jogi minsgre tekintettel knnyedn felismerhet.
Magyarorszgon az ember alapvet jogainak vdelme az ideiglenes
Alkotmny 8. -a szerint az llam elsrend ktelessge volt, s az Alaptrvny
hatlybalpse ta az I. cikk rtelmben ma is az, kvetkezskpp minden llami alkotmnyos vagy alacsonyabb szint jogszablyban ltrehozott szervezet s tisztsgvisel ktelessge is. A jogvdelem teht minden llami feladat
583

A kutats eredmnyeit nemzetkzi konferencia keretben be is mutattuk, ld. K ISSSZAB et


al. i. m.

228

mellett, st azokhoz kpest elssorban megjelenik. Az ltalnos jogvdelmi ktelezettsg azonban sajt klnleges feladataikhoz kpest mst jelent az egyes
intzmnyekre nzve. Minthogy a jogvdelemmel sszefggsben a mr lertak
szerint jogalkalmazi tpus kontrollrl van sz, a brsgok s az gyszsg
feladatkreiben meg kell jelennik a jogvdelmi feladatoknak.
A tgan rtelmezett igazsgszolgltats kt intzmnyre584 vonatkoz szablyok vilgos utalst tartalmaznak erre. Az Alkotmny 50. (1) bekezdse
gy fogalmazott, hogy a brsgok vdik s biztostjk az alkotmnyos rend
mellett a termszetes szemlyek, a jogi szemlyek s a jogi szemlyisggel nem
rendelkez szervezetek jogait s trvnyes rdekeit, tovbb bntetik a bncselekmnyek elkvetit. Az 51. (1) bekezdse szerint pedig a legfbb gysz
s az gyszsg gondoskodik a termszetes szemlyek, a jogi szemlyek s a
jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek jogainak a vdelmrl, valamint az alkotmnyos rendet, az orszg biztonsgt s fggetlensgt srt vagy
veszlyeztet minden cselekmny kvetkezetes ldzsrl. Alaptrvny 25.
cikknek (1) s (2) bekezdse a brsgok igazsgszolgltatsi tevkenysget
ltnak el, dntenek bntetgyben, magnjogi jogvitban s trvnyben meghatrozott egyb gyben, gy a kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgrl is.
Az gyszsgrl a 29. cikk a korbbi fejezetekben mr ismertetettek szerint
rendelkezik.
Ha az Alaptrvnynek ezeket a rendelkezseit megvizsgljuk, rszben trivilis, rszben pedig els ltsra nem nyilvnval kvetkeztetseket vonhatunk le
bellk. A brsgok nem vitsan a jogvdelem elsdleges frumai, ilyenknt
teht a kzhatalmi jogkrben okozott jogsrtsek megllaptsnak s jogkvetkezmnyeinek alkalmazsra is hivatottak. Rszben hasonl, msrszrl azonban sokkal kevsb nyilvnval az gyszsg szerepe. A trivilis krds ebben
az esetben a bnteteljrsokkal kapcsolatos. Az gyszsg bnteteljrsi feladatai egyfell ltalnosak Eurpban, ezek a leginkbb kidolgozottak (rszletezettek) a tteles jogban s elismertek a jogirodalomban.585 Magyarorszgon az
gyszsg feladatait meghatroz alkotmnyos rendelkezs egyrtelmv teszi
(s ez az Alkotmny korbbi szvegnek a bncselekmny normatv fogalmval
val szoros terminolgiai s tartalmi sszefggse alapjn is gy volt), hogy az
gyszsg tevkenysgnek meghatroz eleme a bntet igazsgszolgltatsban val rszvtel.586 Nem ktsges, hogy a bnteteljrsok jelents rsze az
alapvet jogok megsrtseknt rtelmezhet bncselekmnyek miatt indul.
Korbban az Alkotmny s a felhatalmazsn alapul sttus-trvny (tv.)
az gyszsg kzremkdst rta el az alkotmnyossg vdelmben, illetve
584
585

586

Ld. a 3/2004. (II. 17.) AB hatrozatot (ABH 2004. 48., 65.).


Ld. TAK i. m. 315., illetve Recommendation Rec (2000) 19, s Directory of Prosecution
Services.
Ld. JAKAB (2011) i. m. 269.

229

annak biztostsban, hogy a trsadalom valamennyi szervezete, minden llami


szerv s llampolgr megtartsa a trvnyeket, trvnysrts esetn pedig trvnyben meghatrozott esetekben s mdon az gyszsg fellpst rta el. Ez
a bntetjogon kvli tevkenysg rszben trvnyessgi felgyeleti feladatokat, rszben polgri peres s nem peres eljrsokban val rszvtelt foglalt magban. Az Alaptrvny alapjn megalkotott jtv. a mr ismertetettek szerint
ezt jelents hangslyvltozsok mellett, de fenntartotta.

3.2. Jogvdelem a brsg s az gyszsg jogsrtsei miatt


A jogvdelemhez val jog nemzetkzi jogi dokumentumokban val megjelensnek bemutatsa sorn rmutattunk e jog ketts termszetre: egyfell maga
is alapvet jog, msfell pedig az egyb alapvet jogok rvnyeslstek garancija. Ugyanilyen kettssggel tallkozunk a vizsglt krdst illeten a brsg,
illetve az gyszsg esetn: egyfell a brsg a jogvdelem fruma, az gyszsg pedig (mindenekeltt akkor, ha a jogsrts bncselekmny elkvetsben
nyilvnul meg) rvnyestje, ami magban foglalja a kzhatalom gyakorlsa
sorn elkvetett jogsrts miatti jogvdelmet is. Msfell azonban a brsg
s az gyszsg maguk is kzhatalom gyakorli, kvetkezskppen jogsrtsek
lehetsges okozi.
Ezt az ellentmondst alkotmnyos keretek kztt tovbbi intzmnyek bevonsval nem lehet feloldani, mivel az igazsgszolgltats bri monoplium,587
a kzvdli szerep pedig semmilyen ms llami intzmny kzremkdsvel
nem csorbthat, mg a ptmagnvd alkalmazsval sem (kzjogi vonatkozsban teht a brsgival azonos vdelmet lvez monoplium).588 Kizrlag a
magnszemlyek (s intzmnyeik) ltal elterjeszthet magnvd s ptmagnvd tri t a vdmonopliumot. Esetnkben ennek azrt van lehetsge,
mert ezltal az gyszsg ellenkez dntse ellenre is lehetsge van a jogait
srtve rz flnek arra, hogy bri jogvdelemrt folyamodjon.
Ez a szerepkettssg azonban nem szneti meg az igazsgszolgltats kt
szervezetnek alkotmnyos jogvdelmi feladatait. A brsgnak az tlkezsi
monoplium folytn dntenie kell olyan eljrsokban is, amelyek brsgi jog587
588

Ld. FRSZ (2008) i. m. 464471.


A ptmagnvd, mint az gyszi vdmonoplium korrekcijnak kzjogi, az Alkotmnyon
alapul korltja, hogy kzhatalmi funkcival rendelkez egyetlen llami szervezet sem jogosult ptmagnvdlknt eljrni, nem veheti t az gyszsgtl a vdemels s vdkpviselet
kzhatalmi jogkrt. Alkotmnyosan kizrt, hogy a srtett eljrsi jogllsnak erstst
clz ptmagnvd eszkzknt szolgljon a kzhatalmi szervezetek gyszsget megkerl
fellpshez, s ez ltal az gyszsg alkotmnyos jogllsnak gyengtshez. Ezt kikerlhetetlen kvetelmnyknt fogalmazta meg az Alkotmnybrsg a 42/2005. (XI. 14.) AB hatrozatban (ABH 2005. 504).

230

srts miatt indulnak, az gyszsgnek pedig el kell jrnia olyan bncselekmnyek miatt is, amelyeket brk vagy gyszek kvettek el. Ugyanez a helyzet a
nem bntetjogi jogkvetkezmnyekkel: a jogsrtsek jogvdelmi eljrsokban
trtn orvoslsnak kzvetlen ktelezettsgvel nem merlnek ki az gyszsg alkotmnyos jogvdelmi feladatai.
A kt szervezet alkotmnyos jogllsra tekintettel tevkenysgk jogalkalmazi kontrollja nem bzhat ms intzmnyre, mivel az fggetlensgk s prtatlansguk srelmvel jrna. Kvetkezskppen a jogsrtsek miatti helytlls
ami magban foglalja a korbbi dntsek jog- s szakszersgnek vdelmt
nem kerlhet ezen a szervezeti krn kvlre.589 (Az utbbi megllaptssal majd
rszletesen is foglalkozunk.)
Ha pedig figyelembe vesszk azt is, hogy a jogvdelem alapvet jog, amelyet ms alapvet jogok garancijaknt kteles biztostani az gyszsg, akkor
nem juthatunk ms kvetkeztetsre, mint arra, hogy a brsghoz hasonlan az
gyszsgnek is alapvet, mgpedig jogllsra tekintettel kapott feladata a sajt jogsrtsei miatt indult jogvdelmi eljrsokban val rszvtel. Ez leginkbb
akkor tnik ki, ha figyelembe vesszk, hogy a jogvdelmi eljrsok kzvetlen
clja az okozott jogsrts orvoslsa, m nem kevsb fontos a tovbbi jogsrtsek megelzse. Ez pedig alkotmnyos rendszernkben brsg esetn br,
gyszsg esetn gysz kzremkdse nlkl nem kpzelhet el.

3.3. Jogsrts s jogvdelmi perek


A kzhatalom gyakorlsrt viselt felelssg thatja a teljes jogrendszert, egymsra pl szablyai tbb jogterleten, illetve joggban jelennek meg. gy
alapvet jelentsge van a kzjogban, kzelebbrl az alkotmnyjogban, ahol
parlamentris kormnyformk esetn a miniszteri felelssg, prezidencilis kormnyformk esetn pedig az alkotmnyos felelssgre vons jelenti a jogsrts
miatti fenyegetettsget.590 Szintn kzjogi, m nem jogvdelmi, hanem jogorvoslati termszet a kzigazgatsi jogi alapintzmnyknt megjelen brsgi
fellvizsglat.591 Emellett jelenik meg a jogvdelem magnjogi biztostsa, majd
ultima ratioknt a hivatali bncselekmnyek miatt viselt bntetjogi felelssg.
589

590
591

Nem vletlen, hogy a rendkvl kevs bntetjogon kvli feladattal rendelkez nmet
gyszsg vezetje, a szvetsgi legfbb gysz feladata, hogy kpviselje az llamot az
igazsgszolgltats ltal okozott krtrtsek miatti perekben. A portugl legfbb gyszsg feladatai mg kiterjedtebbek: elsfokon dnt a hasonl trgy krtrtsekrl. Ld. VARGA
Zs. Andrs: Report on the Role of Public Prosecutors outside the Criminal Field. CCPE-Bu
(2008)4rev.
Ld. HARLOW i. m. 7981. s CRAIG TOMKINS i. m. 10.
Jelentsgrl ld. Principles...

231

A bemutatott kzjogi szablyok hatrozzk meg a jogvdelem kereteit, a


jogalany szempontjbl a lnyeges krds persze az, hogy az alapvet jogt
hogyan tudja tnylegesen rvnyesteni, ugyanis ez teszi az llammal szemben
biztostott alapvet jogt valdi alanyi jogg.592
Azzal, hogy elemzsnket a jogvdelem alanyi jogknt val megjelensre
szktettk, a jogsrtsekrt viselt bntetjogi felelssget kizrtuk rdekldsi
krnkbl. Az gyszsgi vdmonoplium mint fszably kvetkeztben
ugyanis a jogsrt megbntetse nem a srtett alanyi joga, a bnteteljrs az
llam bntetjogi ignye miatt folyik. Ezen a mr emltett magnvd s ptmagnvd enyht ugyan az elssorban az emberi mltsgot srt bncselekmnyek esetn ltalban, az gysz vdemelssel kapcsolatos nemleges dntse
esetn bizonyos felttelek mellett a srtett a kzvdl helyre lphet, ez azonban
nem vltoztat azon, hogy a bnteteljrs elssorban a bncselekmnyt torolja
meg, s nem a srtett szmra biztost jogvdelmet. Akkor sem, ha a jogsrt
kzhatalmat gyakorol. A tovbbiakban ezrt a valdi alanyi jogot biztost polgri keresetekre fordtjuk figyelmnket.593
Hatlyos polgri jogunk keretei kztt a kzhatalom ltal okozott srelmek
orvoslsra ktfle jogcmen tarthat ignyt alanyi jogknt a srelmet szenvedett szemly. Egyrszt szemlyhez fzd jogainak megsrtse, msrszt az
llamigazgatsi (brsgi, gyszsgi) jogkrben okozott kr miatt. A ktfle
jogcmen indult perek szablyai ugyanakkor csak rszben vlnak el egymstl,
mivel amint erre a ksbbiekben rszletesen kitrnk a krtrtsi kvetels
(ha ilyet rvnyestenek) sszekapcsolja azokat.

3.4. A szemlyisgvdelmi perek sajtossgai


A korbban nem gyakori, m az utbbi idben tbb esetben a Legfelsbb Brsg
el is eljut pereket nem a krtrtsi (a Ptk. 339. s 348349. -ai), hanem
szemlyisgvdelmi jogcmekre, a Ptk. 75. -nak (1) bekezdsre, 76. -ra,
valamint 78. -ra alaptjk.
Az ilyen perek jkeletsge nem vletlen. A becslet s a j hrnv vdelme
ugyan, amint azt Slyom Lszl bemutatta, az si jogokba nylik vissza, eredetileg szorosan kapcsoldik az injrikhoz, nll tortknt (Defamation) jele592

593

Az alapvet jogok s alanyi jogok sszefggsrl ld. LENKOVICS i. m. 107130. A szemlyisgi jogok alkotmnyjogi s magnjogi megjelensnek klnbsgeire Slyom Lszl mr
1983-ban felhvta a figyelmet, ld. SLYOM Lszl: A szemlyisgi jogok elmlete. Budapest,
KJK, 1983. 1544.
ltalnos jelensg, hogy a magnszemly megvdsnek llami ktelezettsge egyre inkbb
tadja helyt a magnszemly alanyi jogosultsgainak (amelyeknl fogva brsg eltt maga
ksrelhet meg rvnyt szerezni ignyeinek), gy a kzhatalom perlshez val jog kiteljesedsnek is, ld. AALTO i. m. 111.

232

nik meg az angol jogban, majd talakul ltalnos jogelvv (Privacy, Egyeslt
llamok), s ezltal mint a szemlyisg absztrakcija elveszti eredeti kapcsoldst a tulajdonhoz s a kereskedelmi viszonyokhoz.594 Magyarorszgon
habr a Ptk. szvege kezdettl ismeri a szemlyhez fzd jogok megsrtsnek jogcmt595 a kzhatalommal szembeni rvnyesthetsge lnyegben
kizrt volt (ennek a tteles jogban rejl magyarzata azonos a krtrtsi felelssg rvnyesthetsgt korltoz elzetes bntetjogi vagy fegyelmi elmarasztalssal, mint felttellel).
A szemlyhez fzd jogok megsrtsre alaptott perek legutbbi vekben
tapasztalt npszersge elssorban annak tudhat be, hogy ez a jogcm a felperes szmra igen kedvez helyzetet knl, mivel az erre alaptott perekben
megfordul a bizonytsi ktelezettsg, az alperesnek kell bizonytania, hogy a
szemlyes szabadsgot nem jogellenesen korltozta, a felperes j hrnevt vagy
becslett nem srtette meg, illetve tnylltsai valsak voltak.596 A megfordult
bizonytsi teher miatt ez a jogcm klnsen hatkony.
Az alperesi pozciba kerlt kzhatalmat gyakorl szemly vagy intzmny
vdekezst kt alapvet krlmny nehezti. Egyrszt az, hogy a szemlyhez
fzd jogok megsrtsrt viselt felelssg felttelei kztt a Ptk. nem minden
esetben emlti kifejezetten a jogellenessget. Szemben a krtrtsi perekkel,
melyek esetn a kzhatalmi intzkedsek jogszersgnek bizonytsa (illetve jogellenessge bizonytsnak eredmnytelensge) a kereset elutastshoz
vezet, a szemlyhez fzd jogok megsrtsrt viselt felelssget nmagban
az nem zrja ki, hogy trvnyi felhatalmazs alapjn gyszsg esetn ltalban vdhatsgi ktelezettsgt teljestve , szablyosan jrt el az alperes. A
perbeli vdekezst nehezt msik krlmny az gyszsget fokozottan sjtja.
A vd ugyanis szksgszeren negatv tnylltst tartalmaz a vdlottra nzve.
Ezt a tnylltst az gysz a bizonytkok mrlegelsre alaptotta, kvetkezskppen a tnyllts valsgban val llsfoglals szksgszeren a vdiratrl
val llsfoglalst is jelenti. Ebben a krben a bntetjogi analgia alkalmazsa, mely szerint hivatalos szemlynek az gyintzs sorn s azzal sszefggsben, a hivatali hatskrben tett cselekmnye, megllaptsa jogellenessg
hinyban becsletsrtst, rgalmazst, szemlyhez fzd jog megsrtst
nem valsthat meg, nmikppen segtsget nyjthat.

594
595

596

Ld. SLYOM (1983) i. m. 128., 131., 166., 213., 229.


Ami ugyanakkor nem jelenti azt, hogy a szocialista jogtudomny problmamentesnek tallta
volna a szablyozst, ld. SLYOM (1983) i. m. 1621.
A pertpus ms eurpai orszgokban is npszer, ld. Basil MARKESINIS Michael COESTNER
Guido ALPA Augustus ULLSTEIN: Compensation for Personal Injury in English, German and
Italian Law. A Comparative Outline. Cambridge, Cambridge University Press, 2011. 20., 61.,
117., 200207., 209.

233

Az erre a pertpusra jellemz sajtos kvetelsek (a jogsrts megtrtntnek


brsgi megllaptsa; abbahagysa; a jogsrt eltiltsa a tovbbi jogsrtstl;
nyilvnos elgttelads; a srelmes helyzet megszntetse, a jogsrtst megelz llapot helyrelltsa a jogsrt rszrl vagy kltsgn, tovbb a jogsrtssel elllott dolog megsemmistse, illetleg jogsrt mivolttl megfosztsa) a
jogsrtsrt val objektv felelssgbl kvetkeznek, ugyanakkor nem vonnak
maguk utn automatikus fizetsi ktelezettsget. A krtrts ugyanis szubjektv (felrhatsgi) alap, vagyis a krtrtsre e jogcm esetn is az gyszi
jogkrben okozott kr megtrtsnek szablyai irnyadk.
Az gyszsg (s a brsgok) elleni szemlyisgi jogi perek egyik nem
nyilvnval oka kihatsuk az egyb eljrsokra: lnyegben a bnteteljrst
folytat gyszsg majd brsg kizrsra vezet polgri jogi kereset elterjesztse az rintett gysz, br, illetve brsg ellen. Az alperesnek ugyanakkor a
mr megindult szemlyisgvdelmi perekben ezt a krlmnyt figyelmen kvl
hagyva kell vdekeznie, ellenkez esetben ppen a megfordult bizonytsi
teher miatt pervesztst kockztat.597

3.5. Vltozsok a szemlyisgvdelmi ignyek megtlsben


ppen a fentiek miatt fontos az e jogcmet rint legfelsbb brsgi gyakorlatban az utbbi vekben megjelent legfontosabb vltozs, annak kijelentse, hogy
csak az eljrst folytat hatsg eltti eljrsok keretei kztt dnthetk el az
adott hatsgi eljrsban relevns tnyek valsgval kapcsolatos vitk vagy
rtkelhetk a hatsgi eljrsokban keletkezett bizonytkok. A hatsgi eljrsokhoz kapcsold tnyek valsga s az egyes jogi llspontok helyessge
teht szemlyisgvdelmi perben nem dnthet el.598
Ezzel egybehangz a BH 2008. 142. szmon kzztett eseti dnts, mely
szerint a br ltal elkvetett eljrsi szablysrts nmagban vagyis akkor,
ha nem a felperes szemlye ellen irnyul magatarts szemlyisgvdelmet
nem alapoz meg.599 A jogsrts s a szemlyisgi jog sszefggst emelte ki
a BH 2008. 12. szmon kzztett eseti dnts, mely szerint a polgri perben
eljr brsg eljrsi szablysrtse trvnyben meghatrozott hatridk el597

598
599

Ezt emelte ki a civilisztikai kollgiumvezetk 2007. janur 2931. napjn megtartott orszgos
tancskozsnak llsfoglalsa, melyet a Legfelsbb Brsg Civilisztikai Kollgiuma tett
kzz a Brsgi Hatrozatok 2007. vi 4. szmban. A tancskozs rsztvevinek tapasztalatai szerint a brkkal, brsgokkal szembeni ignyrvnyestsek nem ritkn visszalsszer joggyakorlst valstanak meg, mert htterkben az adott brsg eljrsbl val kizrsa,
mint elrend cl, hzdik meg.
Legfelsbb Brsg, Pfv. IV. 20.582/2007/4. sorszm fellvizsglati dnts.
Legfelsbb Brsg, Pfv. IV. 20.644/2007. szm fellvizsglati dnts.

234

mulasztsa a fl szemlyhez fzd joga (emberi mltsga) megsrtsnek


megllaptsra csak akkor ad alapot, ha az eljrsi szablysrtst a brsg a fl
szemlyisgnek lnyegt alkot tulajdonsg miatt kvette el.600
Hasonlan fontos dnts, mivel vlaszt ad arra, hogy a jogellenessg (mint
objektv) kritrium expressis verbis kijelentsnek hinya a Ptk. szban forg
rendelkezseibl nem jelenti azt, hogy a rendeltetsszer joggyakorls ne menten ki a formlis szemlyisgi jogsrtst: Az gyszsgnek (s ms hatsgnak) az a feladata, hogy az eltte megindtott vagy folyamatban lv gyben
az eljrs rendjnek megfelelen jrjon el, s ennek megfelelen intzkedjen
vagy dntsn. Ezrt abban az esetben, ha az gyszsg (vagy ms hatsg) az
eltte folyamatban lv gyben a re vonatkoz anyagi s eljrsi szablyok ltal meghatrozott keretek kztt vizsgldik, s ennek megfelelen intzkedik,
magatartsa szemlyhez fzd jogot nem srt.601
Lnyegben a jogsrts fogalmban immanens jogellenessget kveteli meg,
illetve ennek hinyban (mintegy a rendeltetsszer joggyakorlsra tekintettel)
tekinti kimentettnek a jogsrtst a Fvrosi tltbla is, amikor kizrtnak tartja
a szemlyhez fzd jog megsrtst, illetve a krtrtsi felelssget, ha a vdirat a bncselekmny elkvetsnek krlmnyeit, az elkvetk magatartst
s a tnylls megllaptshoz szksges krlmnyeket rgzti a megvdolt
szemly elleni eljrs lefolytatshoz elengedhetetlen mrtkben.602
Az utbbi dnts maga is mutatja, hogy a szemlyisgvdelmi perek amenynyiben krt okoznak tvezetnek a krtrtsi perekhez. Mg mieltt azonban
ttrnnk az utbbiakra, meg kell emlteni egy tovbbi sajtossgot. A Ptk. 76.
-a ugyan pldlznak tekinti a nevestett szemlyisgi jogi jogsrtseket (A
szemlyhez fzd jogok srelmt jelenti klnsen), ami mris felveti annak lehetsgt, hogy ms, az alkotmnyban, illetve nemzetkzi emberi jogi
dntsekben nevestett alapvet jogok srelme miatt rvnyestsen szemlyisgi
jogi ignyt a krosult. A bri gyakorlat azt, hogy a felsorolsban nem szerepl alapvet jogok egyben szemlyisgi jogknt is rtelmezhetk-e, esetenknt
vizsglja. A szemlyisgi jog elvi ltalnossga603 mgtt a bri gyakorlat teht
lnyegben tortszer (al)jogcmhez ktttsget alaktott ki.

600

601
602
603

Legfelsbb Brsg, Pfv. IV. 20.509/2007. szm fellvizsglati dnts, MARKESINIS et al. i.
m. 4650., 61., 2092010.
Legfelsbb Brsg, Pfv.IV.21.057/2007/6. sorszm fellvizsglati dnts.
Fvrosi tltbla, 2. Pf.21.208/2007/5. sorszm jogers msodfok tlet.
Ld. SLYOM (1983) i. m. 41., ld. mg SLYOM (1977) i. m. 140.

235

4. Jogellenessg(ek) a krtrtsi perekben


4.1. A kzhatalom gyakorlsval sszefgg
krtrtsi alakzatrl ltalban
Az gyszsgi jogkrben okozott kr jogcmre alaptott perek jogalapja (miknt a szemlyisgvdelmi perek is, amennyiben a felperes krignyt rvnyest) dnt rszben bnteteljrsokkal, ritkbban trvnyessgi felgyeleti
jogkrben folytatott eljrsokkal kapcsolatos. A kzhatalmi jogkr gyakorlsa
miatt indtott krtrtsi perek els, kzenfekv sajtossga az, hogy szemben
a hatsgi dntsek miatti jogorvoslati eljrssal, illetve a bncselekmnyt megvalst jogsrtsek miatti eljrsokkal a polgri jogi felelssg rvnyestse
sorn az alperes elveszti a kzjogi jogllsbl ered hatalmi helyzett, s a
per sorn egyenl helyzet autonm jogalanyknt jelenik meg a felperessel.604
A polgri jogi szerzdsen kvli krfelelssg legfontosabb sajtossga
anlkl, hogy ezt sz szerint kimondan a Ptk. az, hogy minden krokozs
elvileg maga utn vonja a felelssget,605 vagy msknt fogalmazva, a jogellenes krokozsok tilalma ltalnos (339. ).606 Az ltalnos tilalom mellett a
trvny nevest nhny specilis alakzatot, gy a munkavllalrt viselt felelssget (348. ), amelynek tovbbi specilis alakzata a kzhatalmi jogkrben
okozott krokozs megtrtsnek szablya (349. ).607 A specilis alakzatok
ugyanakkor nem trik t a krtrtsi felelssg alapvet termszett, nevezetesen szubjektv, felrhatsgi (vtkessgi) alapjt,608 amit a legfontosabb kimentsi ok, nevezetesen az adott helyzetben ltalban elvrhat gondossg emel ki
(339. ).609 Ezzel a ksbbiekben rszletesen foglalkoznunk kell.
A bri gyakorlat is arra pl, hogy llamigazgatsi (brsgi, gyszsgi)
jogkrben okozott krrt viselt felelssg (a PK. 42. llsfoglals szerint) a szerzdsen kvl okozott krokrt val felelssg egyik klns fajtja, kvetkezskppen a Ptk. 349. -ra alapozott keresetek esetn a krtrts ltalnos s
klns feltteleit is vizsglni kell. Ezek a jogellenes magatarts, az (llamigazgatsi, brsgi, gyszsgi tevkenysggel sszefgg) kr, az elz kt elem
kztti okozati sszefggs, a vtkessg (felrhatsg), tovbb annak megllaptsa, hogy a kr rendes jogorvoslattal nem volt elhrthat annak ellenre,
604

605
606
607
608
609

Ezt mg a nem jogllami szocialista jogalkalmazs idejn sem vitattk. Ld. ERSI i. m. 29.;
SLYOM (1977) i. m. 83.; KECSKS (1988b) i. m. 319. A megtls ltalnosthat: BROWNBELL
i. m. 139.
Ld. ERSI i. m. 29.
Ld. ERSI i. m. 61.
Ld. ERSI i. m. 6263.
Ld. SLYOM (1977) i. m. 9698.
Ld. ERSI i. m. 124128., 230240.; SLYOM (1977) i. m. 79.

236

hogy a kr elhrtsra alkalmas rendes jogorvoslati lehetsgeket a krosult


ignybe vette.
Amint mr bemutattuk, a Ptk. eredeti szablyai szerint a kzhatalmi jogkrben okozott srelmekrt viselt polgri jogi krtrtsi felelssg nem csak
specilis, hanem kivteles alakzat volt: a felelssg csak akkor volt rvnyesthet, ha a kzhatalmi jogkrben eljr alkalmazott bnssgt, illetleg vtkessgt bntet vagy fegyelmi eljrs sorn megllaptottk,610 tovbb az igny
szemben az ltalnos szabllyal egy v alatt vlt el. Az 1978. mrcius
h 1. napjtl hatlyos mdosts a prejudicilis (Ersi) felttelt hatlyon kvl
helyezte, fenntartotta azonban a kedvezmnyes elvlsi szablyt. Az utbbit
csak az Alkotmnybrsg 53/1992. (X. 29.) AB hatrozata611 semmistette meg.

4.2. Jogellenessg a kzhatalmi jogkr gyakorlsa miatti krtrtsi


perekben
A jogellenessg a krtrtsi felelssg objektv oldala. Amint mr tbbszr
emltettk, a bri gyakorlat ellenre a jogellenessg tulajdonkppen nem a krokozs jellemzje, amint ez a Ptk-beli megfogalmazsbl els rnzsre ltszik,
hanem a kr immanens fogalmi eleme: csak jogellenessg vezethet krhoz, az
objektve jogszer (a jog objektv felhatalmazsa alapjn tanstott) magatarts
eredmnye akkor sem kr lesz, ha a vagyonban bekvetkezett rtkcskkensben (vagy ms kr-elemben) nyilvnul meg, az objektve jogszer magatarts
eredmnye nem kr, hanem jogos htrnyokozs. Tipikus pldi ennek a tbb
joggban is fellelhet vagyoni szankcik: nyilvnvalan vagyoni rtkcskkenshez vezetnek, mgpedig jelents mrtkben, hiszen ez a szankci, mint
joghtrny differentia specifica-ja, ugyanakkor fogalmilag kizrt, hogy krnak
tekintsk. A Ptk. megfogalmazsval szemben a jogszer htrnyokozs nem
610
611

Ld. ERSI i. m. 347350.


Ld. ABH 1992, 261. Nem rdektelen krds, hogy a kedvezmnyes elvlsi szably a gyakorlatban lnyegben tovbbra is rvnyesl. A Ptk. 360. -a rtelmben ugyanis a krtrts
a krosods bekvetkeztekor nyomban esedkes, a krrt felels szemly helyzetre pedig
a szerzds teljestsben ksedelmes ktelezettre irnyad szablyokat kell alkalmazni. E
rendelkezsbl kvetkezen a szerzdsen kvli krtrtsi ktelezettsgre is alkalmazni
kell az elvls szablyait. A Ptk. 324. s 326. -a szerint ha jogszably msknt nem rendelkezik a kvetelsek t v alatt elvlnek, az elvls akkor kezddik, amikor a kvetels
esedkess vlt. Ha azonban a jogosult a kvetelst menthet okbl nem tudja rvnyesteni,
az akadly megsznstl szmtott egy ven bell a kvetels akkor is rvnyesthet, ha az
elvlsi id mr eltelt, vagy abbl egy vnl kevesebb van htra. Mivel a bri gyakorlat szerint a bnteteljrssal sszefgg kvetelsek esedkessge a srelmet szenvedettel szemben foganatostott els bnteteljrsi intzkedssel kvetkezik be, a kvetels elvlse is
megkezddik ebben az idpontban. A bnteteljrsok jelents rsze t v alatt nem r vget,
ezrt az esetek jelents rszben a kedvezmnyes egy ves szablyt kell alkalmazni.

237

jogszer kr, hanem egyszeren nem kr. Megismtelve: a krokozs fogalmilag jogellenes csak objektve jogellenes magatarts eredmnye lehet kr.612
Krds ezek utn, hogy mit jelent az objektv jogellenessg? Ersi Gyula
felhvja a figyelmet, hogy az objektv jogellenessgnek polgri jogi rtelemben kell megllapthatnak lennie, vagyis a polgri jogi krtrtsi felelssg
szempontjbl relevns jogellenes magatarts mg a krokozsok krben sem
felttlenl vg egybe azzal a magatartsi krrel, amelyet ms joggazatok jogelleness nyilvntanak.613 Kiemeljk ebbl a kvetkeztetsbl, hogy nem felttlenl. Ez azrt fontos, mert bizonyos esetekben az ekvivalencia nem tagadhat:
a bncselekmnnyel okozott kr esetn a jogellenessg polgri s bntetjogi
fogalma elvlaszthatatlanul egybevg. ltalban teht a jogellenessg megllaptshoz nem szksges ms joggak szablyait segtsgl hvni, illetve ez
csak addig felttlenl szksges, amg a htrnyokozs megengedettsgt ki
nem zrjuk.
Mivel nem fogjuk nllan trgyalni, viszont nem is hagyhat ki, itt utalunk
arra, hogy a jogellenessg s a kr megllaptsa nmagukban nem elgsgesek
a krtrt felelssg objektv oldalnak megllaptshoz, ehhez az is szksges, hogy a jogellenes magatarts s a kr kztt (jra csak objektv) okozati
kapcsolat legyen kimutathat.614 Az objektve jogellenes magatarts s okozati sszefggse a krral klnleges hangslyt kap a kzhatalmi szervek ltal
okozott krok megtlsben. A specilis krtrtsi alakzat alkalmazsa sorn
ugyanis ms megvilgtsba kerlnek az ltalnos alakzat fogalmi sszetevi.
Mindenekeltt azt kell felismerni, hogy a kzhatalmi tevkenysg esetn a
jogszersg/jogellenessg soha nem elvont krds, hanem mindig kzvetlenl
jogszably alapjn llapthat meg. A kzhatalom gyakorlsa ugyanis kzvetlenl jogszablyhoz kttt, jogszably hozza ltre a kzhatalmi szervezetet, jogszably ruhzza fel cselekvsi hatskrrel, jogszably rgzti azokat a clokat,
amelyek rdekben tevkenysgt kifejti (anyagi jog), miknt az ennek elrst
elsegt eszkzket is, vgl jogszably rendelkezik tbb-kevsb kizrlagosan az alkalmazand eljrsi szablyokrl.615 Az elsdleges megkzelts
eredmnyeknt teht ltszlag knnyedn kizrhat a krtrtsi felelssg: ha
megtalljuk azokat a jogszablyokat, amelyek a fenti krdseket rgztik, azaz
igazolni tudjuk, hogy jogszablyban ltrehozott kzhatalmi szerv hatskrn
bell az anyagi jog alkalmazsa cljbl folytatott eljrst, akkor logikailag levonhat az a kvetkeztets, hogy a htrnyokozs jogszer volt, a jogellenessg
hinyzik, ezrt a krtrts fogalmilag kizrt. Logikailag...
612
613
614
615

Ld. ERSI i. m. 107108.; BRDOS (2002) i. m. 3.; BELLA i. m. 483.


Ld. ERSI i. m. 109.
Ld. ERSI i. m. 112., 128132.
Ez a kijelents a kzigazgatsi jogban paradigmaszer, de lnyegben minden kzhatalmat
gyakorl intzmny esetn nyilvnval. Ld. BELLA i. m. 483.

238

Csakhogy ezen a ponton mris megbicsaklik a polgri jogi s az egyb joggi


jogellenessg non-ekvivalencijnak a ttele. Mindenekeltt az ultra vires magatarts miatt nem lehet nem egytt vizsglni a polgri jogi s az egyb joggi
felelssget a hatskr hinyban vagy annak tllpsvel folytatott cselekvs
egyik vonatkozsban sem lesz jogszernek tekinthet, ugyanakkor ezzel mris
megkezddik a nem polgri jogi jogellenessg megllapthatsgnak vizsglata. Ugyanezt ltjuk az anyagi jogi szablyok ellenben tett intzkedsek, illetve
az eljrsi szablyszegsek vonatkozsban. Lpten-nyomon a polgri jogon
kvli szablyok megsrtse miatti jogellenessgbe botlunk. Ez a jelensg tulajdonkppen nem jdonsg. Szladits Kroly mg ha csak kivtelesen, s nem
felttlenl az llam vagy a hivatal, hanem eredetileg a hivatalnok ltal viselt
felelssg alapjt a tiltott cselekmny megvalstsban (elkvetsben) ltja. A
tiltott cselekmny pedig fogalmilag lnyegben azonos a deliktummal: msnak
a jog ellenben val vtkes megkrostst fedi.616
A nonekvivalencia ugyanakkor csak megbicsaklik, de nem trik meg vgrvnyesen. A ms szablyok megsrtse nmagban jogellenes, de a krtrts
alapjul szolgl eljrst, illetve az abban hozott dntst nem felttlenl teszi
egszben jogelleness. Ha pedig egy (brmilyen kzhatalmi) eljrs a sajt
szablyai szerint sszessgben nem jogellenes, akkor a polgri jogi jogellenessg sem lesz megllapthat. Lnyegben teht ugyanazon okbl, mint a szemlyisgi jogi perek esetn, a krtrtsi felelssg vonatkozsban is belthat,
hogy a krtrtsi per nem az alapjul szolgl eljrs jogorvoslati eszkze,
vagyis az egyes jogellenes kzhatalmi (rsz)cselekvseket nem lehet a krtrtsi per keretei kztt nllan elbrlni (emlkeztetl: nem vletlenl tekintettk jogvdelmi s nem jogorvoslati kontrolleszkznek).617 Termszetesen a
nonekvivalencia egyszerbben br dogmatikailag sokkal kevsb tisztn is
igazolhat, mgpedig gy, hogy nem szorosan a jogellenessg krben, hanem
az okozati sszefggs segtsgl hvsval llaptjuk meg a tbbfle jogg szerinti jogellenessg klnbsgt.
Azt ltjuk teht, hogy egyfell a kzhatalom jogi szablyozottsgra hivatkozs nmagban nem elgsges kimentsi ok, msfell a kzhatalom gyakorljnak tevkenysgre vonatkoz szablyok megsrtse nem felttlenl jr a polgri jogi rtelemben vett jogellenessggel, kvetkezmnyeknt pedig a krtrt
felelssg megllaptsval. Ezt a kt egyarnt nem alkalmazhat logikai
vgpontot oldotta fel egy idben Legfelsbb Brsg ltal kialaktott, s az EBH
2001. 526 szm elvi hatrozatknt kzztett slyos jogsrts doktrnja,618
616
617
618

Ld. SZLADITS i. m. 281., 283284., 288289.


Ld. BROWNBELL i. m. 165.
A jogsrts slya szerinti klnbsgttel a klfldi jogokban is rendszerintinek tekinthet,
az EU krtrtsi jogban pedig kifejezetten megjelenik (breach s fault), ld. A ALTO i.
m. 43., 52.

239

mely szerint csak a kirvan slyos jogalkalmazsi s jogrtelmezsi tveds


alapozza meg a jogalkalmaz szerv krfelelssgt, az is elssorban akkor, ha a
tnymegllapts s a dnts nem mrlegels eredmnye.619

4.3. Jogellenessg az gyszsg elleni krtrtsi perekben


A tipikus, azaz korbbi bnteteljrsra alaptott gyszsg elleni krtrtsi
perek sajtossga abbl ered, hogy a bnteteljrs vgs clja joghtrny alkalmazsa bncselekmny elkvetse miatt. ppen a slyos szemlyi, illetve
vagyoni fenyegetettsg miatt szablyozza a trvny rendkvl aprlkosan az
eljrs menett, a hatsgok, a terhelt s ms szereplk jogait s ktelezettsgeit, a knyszerintzkedsek alkalmazsnak alapjt s mdjt. Az eljrs
azonban rendszerint kevs ismeret birtokban indul, a jelenleg hatlyos szably
mindssze annyi adatot kvetel meg, amennyi a bncselekmny (egyszer)
gyanjnak megllaptshoz elegend. Ennl tbb bizonytkra van szksg
ahhoz, hogy a nyomozst meghatrozott szemly vonatkozsban folytassk
tovbb, ehhez ugyanis a gyannak mr megalapozottnak kell lennie. A kvetkez kritikus pillanatot a vdemels (illetve a nyomozs megszntetse) jelenti,
amikor dnteni kell arrl, hogy a trvnyesen (ennek a krlmnynek klns
jelentsge van) sszegyjttt bizonytkok az gysz meggyzdse szerint
alkalmasak-e a terheltet megillet rtatlansgi vlelem megdntsre. Vgl a
brsgnak (az elsfok eljrs eredmnyeknt) mr ktsget kizr bizonyossg alapjn kell dntst hoznia a bntetjogi felelssgrl. A (rendes s rendkvli) jogorvoslati eljrsokban a felsbrsgok ezt a folyamatot vizsgljk fell
(rszben vagy egszben).
Ezekbl a sajtossgokbl kvetkezik, hogy ha a bnteteljrs a ttelezett
eredmnyt elri, vagyis a terhelt bntetjogi felelssgt megllaptjk, akkor
az eljrssal nmagban, a kzben alkalmazott knyszerintzkedsekkel, illetve a bntetssel okozott htrnyt jogszernek kell minsteni. A Ptk. fogalomrendszere szerint az rintett ltal elszenvedett kr a jogszably erejnl fogva
ilyenkor nem jogellenes, vagy a helyesebb dogmatikai megfogalmazs szerint
az gy okozott joghtrny nem kr, hanem jogos htrnyokozs.
Ms a helyzet akkor, ha a bnteteljrs a terhelt bntetjogi felelssgnek
megllaptsa nlkl zrul, ugyanis ilyenkor felmerl a krds, hogy a termszete szerint nmagban is htrnyos bnteteljrs (BH 2008. 212. szmon
kzztett eseti dnts)620 ttelezett eredmnytelensge miatt tekinthet-e jogellenesnek? Az sszes rszletet elfed koncentrlt krdsre hasonlan koncentrlt
619

620

Legfelsbb Brsg, Pfv. V. 23.970/1997. szm eseti fellvizsglati dnts, ugyanezzel a


Francia krtrtsi jogban is tallkozunk: BROWNBELL i. m. 139., 191.; AALTO i. m. 181185.
Legfelsbb Brsg, Pfv. V. 20.459/2008. szm fellvizsglati dnts.

240

vlasz adhat: ltalban nem, azaz a felments vagy az eljrs megszntetse


(brmely szakban is trtnik) nmagban nem elegend a jogellenessg megllaptshoz. Ezt a Legfelsbb Brsg az EBH 2002. 750. szm elvi hatrozatban sz szerint ugyangy szgezte le: A brsg ltal tvesnek tlt vdemels
nmagban nem elegend a nyomoz s a vdhatsg felrhat magatartsnak
a megllaptshoz.621 Ennek dogmatikai magyarzata lnyegben a rendeltetsszer joggyakorls, illetve az azzal ebben az esetben egybees jogszablyi
felhatalmazottsg. Ugyanakkor nyilvn nem lehet levonni ebbl azt a kvetkeztetst, hogy a vdemels eredmnytl fggetlenl jogszer.
Az elvi hatrozat indokolsban nyomban ki is tr egy tovbbi krlmnyre:
csak az ehhez jrul klnleges krlmnyek: a tnyek kirvan okszertlen
rtkelse, lnyeges anyagi s eljrsi szablysrts rtkelhet a krtrtsi
felelssget megalapoz magatartsknt. Az elvi hatrozat teht megerstette a mr emltett slyos jogsrts doktrnt, mikzben tovbb gyengtette a
nonekvivalencia elvt. A (nyilvn kisebb) jogsrtsek mellett vgl eredmnyre
vezet bnteteljrs esetn a jogellenessg kizrt, az elvi hatrozat rtelmben
ugyanez llapthat meg az eredmnytelen eljrsok esetn, ha azokban nem lnyeges bnteteljrsi jogsrtsek, illetve megalapozatlansgok fordulnak el.
Ebben a kt esetben teht a nonekvivalencia vilgosan fennll. Krds persze,
hogy mikor nem lnyeges a szablysrts?
Erre akkor tudunk vlaszolni, ha megvizsgljuk az tfordulst, vagyis az
elvi hatrozat szhasznlata szerinti klnleges krlmnyeket: tnyoldalon
a kirvan okszertlen rtkelst, jogi oldalon pedig a lnyeges anyagi s eljrsi szablysrtst. Egszen pontosan az utbbiakat: a tnyek kirvan okszertlen rtkelse, a megalapozatlansg ugyanis a bnteteljrsi jog dogmatikja szerint nem minsl jogellenesnek, vagyis ebben a vonatkozsban a
nonekvivalencia szintn rvnyes. Az anyagi vagy eljrsi szablysrts viszont (lnyegessgtl fggetlenl) a bntet anyagi, illetve eljrsjog szablyai szerint is, s az elvi hatrozat rtelmben a polgri jog szablyai szerint
is jogellenes. Itt teht a kt jogterlet szerinti jogellenessg mr ekvivalens. A
bnteteljrsi rtelemben vett lnyegessget az dnti el, hogy a szablysrts
kihatott-e az rdemi dntsre, avagy nem. Ha kihatott, lnyeges.
Ltnunk kell azt is, hogy a jogellenessg tartalmilag ultra vires alap: az
gysz felhatalmazst kapott az eljrs folytatsra, a bizonytkok rtkelsre s vgs soron a vdemelsre, a felhatalmazsa azonban nem terjed ki az
okszertlen tnyrtkelsre, valamint az anyagi jogi, illetve eljrsjogi tvedsre. Kijelenthet teht, hogy a bnteteljrs sorn elkvetett (jog)szablysrts,
illetve a megalapozatlan dnts elvezet a polgri jogi jogellenessghez, ennek
dogmatikai alapja pedig a felhatalmazottsg hatrainak megsrtse.
621

Legfelsbb Brsg, Pf.V.26.828/2001. szm msodfok tlet.

241

4.4. Mrlegels s jogellenessg?


Az ultra vires alap jogellenessg kritikus pontja a korbban emltett EBH
2001. 526. szm elvi hatrozatban szerepl (a tnymegllaptsra s a dntsre
is irnyad) mrlegels krdse. Azrt kritikus, mert a bnteteljrs a ttelezett clja joghtrny alkalmazsa bncselekmny elkvetse miatt hossz
kognitv folyamat s az ennek sorn hozott dntsi lncolat eredmnye. Az eljrs kezdetn fennll egyszer gyantl kell eljutni az eljrs felelssgre
vons nlkli befejezsig, illetve a bnssg kimondsig. Ebben a folyamatban a bizonyossg foka nvekszik, m csak a brsg verdiktje esetn kell eljutnia minden (sszer) ktsget kizr bizonyossgig. Ezt a Legfelsbb Brsg
a vdemelsre vonatkozan vilgosan leszgezte: Tves az a jogrtelmezs,
hogy a vdemels csak akkor jogszer, ha teljes bizonyossgon alapul. Ilyen
kvetelmnyt az gyszsggel szemben a trvny nem tmaszt622 A minden
ktsget kizr bizonyossg, de a folyamatos jrartkels (jramrlegels) kvetkeztben vgs soron a szablysrts lnyegessge is csak az eljrs vgn
rgzl. Kvetkezskppen a brsg vgleges dntse fogja meghatrozni azt,
hogy az eljrs folyamn hozott kzbens s rsz-dntsek jogszerek-e, illetve
esetleges szablyellenessgk lnyeges volt-e. A bntet gyben eljr brsg
dntse teht visszahat az eljrs egsznek megtlsre.623
A bnteteljrs folytatsa ezrt a polgri jogi felelssg szempontjbl
tbbszrsen kockzatos tevkenysg. Csak a vgs rdemi dnts hoz bizonyossgot a polgri jogi jogellenessgrl. Kzben azonban folynia kell az eljrsnak, s az esetleges bnteteljrsi szablytalansgok esetn is arrl kell
dnteni, hogy ezek miatt az eljrs megakadjon-e, avagy a majdani vgs dnts szempontjbl lnyegtelennek tekinthetk, ezrt a ttelezett cl rdekben
tovbb kell tevkenykedni. Egyszerbben fogalmazva: ilyenkor is mrlegelni
kell, mgpedig a majdani lnyegessg kiltsait. Mivel a mrlegels ekknt nem
kizrlag a tnyekre s a tnyeken alapul tovbbi teendkre vonatkozik, valsznleg nem tvednk, ha arra kvetkeztetnk, hogy a mrlegels vgs soron
nem a jogellenessget fogja kizrni, hanem kimentsi okknt szerepelhet. Ez
a kvetkeztets ll ugyanis sszhangban a jogellenessg objektivitsval: nem
fgghet sem szubjektv kognitv tevkenysgtl sem pedig jvbeli kiszmthatatlan esemnytl.
Ennek viszont a dogmatikai fogalomrendszert illeten az a kvetkezmnye,
hogy a nonekvivalencit lnyegben fel kell adnunk: polgri jogi rtelemben a
bnteteljrs sorn elkvetett brmilyen szablytalansg, de mg a megalapozatlansg is jogellenessgnek minsl. A tves mrlegels, illetve a szablyta622

623

Legfelsbb Brsg, Pfv. V. 20.459/2008. szm fellvizsglati dnts, klfldi hasonl pldaknt ld. BROWNBELL i. m. 253. s TAKCS i. m. 175.
Az alapgykrtrtsi gy sszefggsrl ld. BROWBELL i. m. 165.

242

lansg pedig nem a jogellenessg, hanem a felrhatsg krben vizsglhat.


Mg mieltt vizsgldsunkat tovbb folytatnnk a felrhatsg irnyban,
nem kerlhetjk el annak kimondst, hogy ha az elbbi levezets vals, az
azt jelenti, hogy a polgri jog szmra relevns minden tves mrlegels, illetve minden, a bnteteljrs eredmnyt tekintve akrmennyire nem lnyeges szablytalansg. Mg vilgosabban fogalmazva: ha az okozati sszefggs
ezek s a kr kztt megllapthatk, akkor a tves mrlegelst s a szablytalansgot jogellenes krokozsnak kell tekinteni.

5. A felrhatsg mint a krtrtsi perek kulcskrdse


5.1. A felrhatsg megtlsnek fogalmi nehzsgei
Mg a jogellenessg a krtrtsi felelssg objektv, a felrhatsg a szubjektv
oldala.624 A kt fogalmi elem kztti sszefggs szoros s aszimmetrikus. A
jogellenessg hinya a felrhatsgot eleve kizrja (pontosabban rdektelenn
teszi, ezrt a krtrtsi perekben a jogellenessg hinyban elvileg a felrhatsgot valamint a felelssg megllaptshoz szksges tovbbi elemeket
nem szksges vizsglni625), a jogellenessg megllaptsa nem vonja felttlenl
maga utn a felrhatsgot.626 St, ppen a felrhatsg hinyban lesz elkerlhet a krtrtsi felelssg a jogellenessg megllaptsa mellett is.
A hatlyos Ptk-ban a felrhatsg az alperes szmra felknlt kimentsi
okok csokraknt jelenik meg. Ide tartozik a vtkptelensg (amellyel rszletesen nem foglalkozunk, mivel vizsgldsunk elsdleges trgya a kzhatalmi
krfelelssg), vgs soron a krosult kzrehatsa is (a bnteteljrssal kapcsolatos perekben a terhelt magatartsnak jogellenessge kihat a kzhatalmi
jogkrt gyakorl gysz krfelelssgre), de a legfontosabb sszetevje az
adott helyzetben elvrhat magatarts.
A felrhatsg krben a jogirodalom megklnbzteti az ltalnos vtkessget, valamint a klnleges krfajtk esetn a sajtos vdekezs elmulasztst
(amely esetenknt az objektv felelssghez kzelt).627 Az utbbiaknak ese624
625

626
627

Ld. ERSI i. m. 124.


Azrt csak elvileg, mert pergazdasgossgi szempontbl ez mgis megtrtnik. Ha ugyanis
a jogellenessg hinyban a br a keresetet elutastja, m a msodfok vagy fellvizsglati
brsg azt megllapthatnak ltja, az egyetlen lehetsges jogkvetkezmny a hatlyon kvl
helyezs s j eljrsra utasts. Ha azonban a jogellenessg hinya ellenre lefolytatja a bizonytst az ssze tbbi elemre, a felsbb brsgoknak lehetsgk van az elsfok tletet
megvltoztatni. Ez az elsfok brsgokat az esetenknt flsleges krtrtsi elemek bizonytsra sarkallja.
Ld. ERSI i. m. 126.
Ld. ERSI i. m. 127.

243

tnkben nincs klns jelentsge, mivel a kzhatalmi jogkrben a specifikus


vdelmi ktelezettsg nem ms, mint a tevkenysgre irnyad jogszablyok
szigor betartsa, s a tnyek ok- s sszer mrlegelse. A specifikus elem
teht ebben az esetben lnyegt tekintve azonos a jogellenessggel, a felrhatsg az ltalnos vtkessgre redukldik. A tovbbiakban ezrt a kt fogalmat,
illetve az adott helyzetben elvrhat magatarts formult azonos rtelemben
hasznljuk.
Meg kell jegyezni, hogy a Ptk. szablyozsi sajtossga folytn, mely szerint
a felrhatsg kimentsi okknt jelenik meg a jogellenes krokozs alapvet
szablya mellett, arra sarkall, hogy jelentsgt msodlagosnak tekintsk olyan
rtelemben, hogy csak a jogellenessg megllaptsa esetn jut szerephez. Ez
azonban a krtrts ltalnos alakzata esetn csak a ltszat. Ha ugyanis viszszaemlkeznk arra, hogy a jogellenessg dogmatikai rtelemben immanens
fogalom, akkor belthatjuk, hogy megint csak a krtrts alapesete vonatkozsban a jogellenessg a kr megjellse esetn vlelmezett, ezrt nem a
jogellenessget, hanem legfeljebb annak hinyt kell elsdlegesen bizonytani
(mgpedig a mentesls rdekben). A mentesls a felelssg all sokkal egyszerbben elrhet, ha az alperes nem a jogellenessg hinyt prblja bizonytani (hiszen ez a jog ltal nem vagy csak kisebb mrtkben szablyozott
trsadalmi kapcsolatok esetn eleve nehzsgekbe tkzik), hanem azt, hogy az
adott helyzetben ltalban elvrhat magatartst tanstotta.
Nem vletlen, hogy a polgri jogtudomny itthon s klfldn egyarnt
a krtrtsi felelssg alapjnak elssorban nem a jogellenessget, hanem a
felrhatsgot tekinti.628 Kvetkezskppen a jogellenessg krdse nem ltalban, hanem csak klns krfajtk, kztk a kzhatalom gyakorlsval sszefggsben okozott krok miatti felelssg esetn vlik hangslyoss, elzi meg
a felrhatsgot.

5.2. Felrhatsg az gyszsg elleni krtrtsi perekben


A kzhatalmi, kzelebbrl az gyszsgi jogkrben okozott krok miatt indult
perekben teht ppen azrt, mert a magatarts jogszablyok ltal rszletesen rendezett, ezrt a jogellenessg kzvetlenl vizsglhat a felrhatsg
628

Ld. SLYOM (1977) i. m. 96116. Br nem tartozik szorosan a tmnkhoz, a felrhatsg jelentsgnek kiemelse rdekben megjegyezzk, hogy a felrhatsgon alapul deliktulis
felelssg talajbl ntt ki a kontraktulis felelssg rendszere is: ltalnos szerzdsfogalom s a szolgltats s ellenszolgltats kategriinak hinyban az egyik fl teljestse
kvzideliktumot hozott ltre a msik fl oldaln, amely all a viszont-teljestssel menteslt, lnyegben teht a deliktum all az adott helyzetben elvrhat magatarts tanstsval.
Ld. errl VKS Lajos: A szerzdsi rendszer fejldsi csompontjai. Budapest, Akadmiai,
1977. 1315.

244

a jogellenessg megllaptst kveten tnylegesen kimentsi lehetsgknt


jelenik meg.
Ezen a ponton vissza kell trnnk az gyszi mrlegelssel kapcsolatban
rtakhoz.629 Megismteljk: polgri jogi rtelemben a bnteteljrs sorn elkvetett brmilyen szablytalansg, de mg a megalapozatlansg is jogellenessgnek minsl. A tves mrlegels, illetve a szablytalansg pedig nem
a jogellenessg, hanem a felrhatsg krben vizsglhat. Rszletezve: ha a
tves mrlegels, illetve a szablytalansg nem hat ki az rdemi dntsre (a bntetjogi felelssg krben hozott dntsre), akkor nincs jelentsge. Ebben az
esetben ugyanis rvnyesl a nonekvivalencia: a bnteteljrs eredmnyeknt
hozott rdemi dnts jogszersge ab ovo kizrja a polgri jogi jogellenessget.
A kimentsnek akkor lesz jelentsge, ha a tves mrlegels, illetve a szablytalansg sszefgg a bnteteljrs eredmnytelensgvel.
Ezt a jelentsget fejezi ki in abstracto a slyos jogsrts doktrnja, amely
ebben az rtelmezsben a felrhatsg krben hozott dnts alapja: a nem slyos jogsrts vagy a nem lnyeges mrlegelsi tveds, illetve szablytalansg kiment a krtrt felelssg all, mg a slyos jogsrts vagy lnyeges
mrlegelsi tveds, illetve szablytalansg nem ment ki. Az adott helyzetben
elvrhat magatarts hatra teht a slyos jogsrts, illetve a lnyeges mrlegelsi tveds/szablytalansg. Ez a felrhatsg-rtelmezs megjelenik az
gyszi krfelelssget elbrl tletekben, mgpedig a jogalaptl fggen.
A knyszerintzkedsek esetn a kimentsi lehetsg szk. A szemlyes
szabadsg korltozsval jr knyszerintzkedsek esetn ennek ellenre
nem jut jelents szerephez, mivel ezekben a nem felrhatsgi alap (lnyegben objektv) krtalantsi felelssg krben a krds rendezhet, a krtalantst meghalad krtrtsi kvetelst ritkn rvnyestenek. A vagyoni
jelleg knyszerintzkedsek, klnsen a gpjrmvek lefoglalsa, illetve a
lefoglals megszntetst kveten kiadsuk krben a mrlegelsen alapul
kiments azrt eslytelen, mert ilyen esetekre a Be. nagyon hatrozott dntsi
alternatvkat knl lnyegben kizrja a mrlegelst. Ismertek olyan esetek,
amelyekben a mrlegels, s az ezen alapul felrhatsg alli kiments mgis
szerephez jut, mgpedig akkor, ha a bnteteljrs sorn vltozik a bncselekmny minstse, jellemzen csalsrl sikkasztsra vagy fordtva. A minsts
megvltoztatsa, ennek idpontja nagymrtkben fgg az ppen rendelkezsre
ll bizonytkoktl, ezrt az aktulis idpontban szksgszer mrlegels alkalmas lehet kimentsre.
Ms a helyzet a bntetjogi felelssgre, mint fkrdsre vonatkoz mrlegelsekkel. Ezekben nylik meg leginkbb a kiments lehetsge. A kvethet
elvet a szemlyisgi jogsrts miatti perek vonatkozsban mr emltett dn629

ltalnosan is megfogalmazhat: a tg mrlegelsi jogkr cskkenti (br nem zrja ki), a szk
pedig nveli a jogsrts s vele a krfelelssg kockzatt, ld. AALTO i. m. 136147.

245

ts tartalmazza: felments ellenre kimenteti a jogsrtst (s ezltal mentest


a krtrtsi felelssg all), ha a vdirat a bncselekmny elkvetsnek krlmnyeit, az elkvetk magatartst s a tnylls megllaptshoz szksges krlmnyeket rgzti a megvdolt szemly elleni eljrs lefolytatshoz
elengedhetetlen mrtkben. Ugyanez a dnts egy msik fontos kimentsi okot
is rgzt: ha a terheltnek a bnteteljrsra okot ad magatartsa a polgri jog
szablyai szerint eleve jogellenesnek minsl, ez a bnteteljrs sikertelensge ellenre kimentheti az gyszsg krtrt felelssgt, mgpedig a Ptk.
4. -nak tilalma alapjn, mely szerint a sajt felrhat magatartsra elnyk szerzse vgett senki nem hivatkozhat. Ezt a konkrt esetben a brsg
az gyszsg magatartsnak felrhatsgon alapul kimentstl fggetlenl
llaptotta meg.630
Egszen friss a kiments korltjval kapcsolatos, mr szintn hivatkozott
dnts is: ha a feljelentett cselekmny eleve nem valsthatott meg bncselekmnyt, nem lehet sz menthet mrlegelsi tvedsrl.631 Ezt fel kell ismerni,
s a bnteteljrst meg kell akasztani, ellenkez esetben a krtrt felelssg
megllapthatsga all nincs menekvs a mrlegelsre hivatkozssal.
Vgs soron az egyetlen, a felrhatsgon alapul tbb-kevsb biztos kimentsi ok a bizonytkok megvltozsa a nyomozs sorn hozott dntsek, illetve a vdemels idpontjhoz kpest. Ilyen esetben ugyanis a megalapozott mrlegels, mint a felrhatsgot kiment krlmny lnyegben objektivizldik:
a jogszablyok a megismert bizonytkok mrlegelst rjk el, ezek jvbeli
elreltsa nem csak, hogy nem vrhat el, de nem is ktelez. A bizonytkok
vltozsa teht ha szigoran vesszk nem is a mrlegelsen alapul kimentsi ok, hanem a jogellenessget zrja ki.
A mrlegels mint kimentsi ok vonatkozsban mg egy krlmnyre ki
kell trnnk: jelentsge van annak, hogy a terhelt felmentse (illetve az eljrs
megszntetse vele szemben) milyen okon alapul. A bebizonytottsg hinya
nyilvn valsznbb teszi a felrhatsg hinyra hivatkozst, hiszen ebben
az esetben a bncselekmny elkvetsnek bizonyossga nem llapthat meg
kvetkezskppen a terhelt rtatlansgnak vlelme nem dl meg, ezrt vele
szemben bntetjogi jogkvetkezmny nem alkalmazhat , ugyanakkor az
sem tekinthet bizonytottnak, hogy a cselekmnyt nem kvette el, illetve amit
elkvetett az biztosan ne lenne bncselekmny. Ha a mrlegels nem kirvan
okszertlen, illetve az eljrs sorn lnyeges szablytalansg sem trtnt, ilyenkor az objektve jogellenes krokozs menthet. Jval kevsb lehet eredmnyes a felrhatsg hinyn alapul kiments ksrlete, ha a terhelt felmentse
bncselekmny hinyban trtnik. Ilyenkor valban csak a szigoran okszer
630
631

Fvrosi tltbla, 2. Pf. 21.208/2007/5. sorszm jogers msodfok tlet.


Legfelsbb Brsg ltal Pfv. V .20.459/2008. szm fellvizsglati dnts.

246

mrlegels, illetve az anyagi s eljrsi szablyok szigor megtartsnak megllapthatsga esetn van lehetsg a menteslsre a polgri jogi felelssg all.
Nem ktsges teht, hogy a bnteteljrs folytatsa kockzatokkal jr. Csak
a rigurzus pontossg s szablyossg jelent biztostkot az eredmnytelensge
esetn fenyeget polgri jogi felelssggel szemben. Ha azonban figyelembe
vesszk, hogy milyen htrnyokkal jr a bnteteljrs a terheltre mg felmentse esetn, s knyszerintzkeds hinyban is , nem juthatunk ms kvetkeztetsre (klnsen nem kzjogi szemmel), minthogy ez gy van rendjn.

5.3. Felrhatsg mint nem rendeltetsszer hatskrgyakorls


Megjegyezzk, hogy az ultra-vires elv alakvltozssal az Eurpai Uni
Brsgnak (EUB) joggyakorlatban is feltnik, mgpedig a joggal val viszszals tilalmnak formjban (prohibition of abuse of law),632 ami alkalmas
lehet a kzhatalmi krtrtsi perek jogellenessg-felrhatsg dilemminak feloldsra. Az elv egyelre az EUB gyakorlatban is bizonytalan, nincs ltalnos
jelentstartalma, esetenknt kell eldnteni, hogy mit jelent egy-egy jogviszonyban.633 A joggal val visszals a hagyomnyos magnjogokbl kerlt t az eurpai rtelmezsi tartomnyba, mint a formalizmus ellenszere.634 Azt volt hivatott
megakadlyozni, hogy egy magatartst nmagban az ne mentestsen a tilalmak
esetre kiltsba helyezett jogkvetkezmnyek all, hogy nyelvtani rtelemben
(azaz formlisan) pontosan megfelel egy jogszablyi felhatalmazsnak.
A recepci adjogi krdsben, az gynevezett Halifax gyben kvetkezett
be,635 amelyben hozzadottrtk-ad (FA) levonsval kapcsolatban az EUB
arra az llspontra helyezkedett, hogy a kzssgi jogi normkra nem lehet
csalrd mdon vagy visszalsszeren hivatkozni (konkrtan: jogellenes, ha az
adalany az elzetesen felszmtott adlevonsi jogt visszalsszer magatartst megvalst gyletekkel kapcsolatban gyakorolja). A Halifax gy teht nem
kifejezetten kzhatalmi tevkenysg megtlsre vonatkozik, de erre is rtelmezhet. Klnsen akkor, ha az alapelvek termszett figyelembe vesszk:
ezek olyan szablyok, amelyek a jog egyb szablyainak ltalnostsa alapjn

632

633

634

635

Ld. Rita de la FERIA Stefan VOGENAUER: Prohibition of Abuse of Law. A New General
Principle of EU Law? Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2011.
Ld. Adrian BRIGGS: The Rejection of Abuse in International Civil Procedure. In: FERIA
VOGENAUER i. m. 275.
Ld. James GORDLEY: The Abuse of Rights in Civil Law Tradition. In: FERIAVOGENAUER i. m.
3334., 42.
Case C-255/02 Halifax plc, Leeds Permanent Development Services Ltd, County Wide
Property Investments Ltd v Commissioners of Customs & Excise (2006) ECR I-1609.

247

fogalmazhatk meg.636 A joggal val visszals tilalma hazai magnjogunkban


jellemzen az alanyi joggal (msknt: a jogosultsggal) val visszalsknt jelenik meg,637 de knnyen talakthat (ltalnosthat) az rtelmezse a trgyi
joggal (jogszabllyal) val visszalsre,638 gy akr a kzhatalmi szereplk hatskrk gyakorlsra vonatkoz felhatalmazsra is. A joggal val visszals
tilalma a Ket. alapelvei kztt is a hatskr rendeltetsszer gyakorlsnak ktelezettsgeknt jelenik meg.639
Ebben a kiterjesztett rtelemben a kvetkez logika mentn oldhat fel a
jogalkalmazs s az rte viselt polgri jogi felelssg kzti ellentmonds akkor
is, ha a jogellenessget a kr immanens fogalmi elemnek tekintjk: a krosult
felperes bizonytja, hogy kzhatalmi jogkr gyakorlsa miatt krosods rte; a
hatsgi jogkrben eljr alperes vdekezsknt jogszably felhatalmazsra
hivatkozik (kiments); a felperes nem a jogellenessget bizonytja, hanem azt,
hogy az alperes nem rendeltetsszeren gyakorolta a jogszablyban biztostott
hatskrt (mert a felhatalmazst megsrtette, nem volt kellen gondos, helytelenl mrlegelt stb.), teht visszalt azzal; utols lpsknt az alperes megksrli
kimenteni magatartst azzal, hogy cselekvse rendeltetsszer volt (msknt
az ltalnos elvrhatsg keretei kztt gyakorolta azt). Ezt az lltsunkat nem
tekintjk igazoltnak, mindenesetre gy tnik, hogy a hatskrrel visszals tilalma kpes egysges rtelmezsi tartomnyt biztostani a jogellenessgnek s
a felrhatsgnak.
A hatskrrel visszals formulja alkalmazhat lehet mindazokra az esetekre, amelyek az egyes jogrendszerekben megalapozzk a magnjogi felelssget:
indokolatlanul ksedelmes eljrs, hibs mkds, gy bncselekmny elkvetse vagy a jogvdelem megtagadsa, jogorvoslati jog elvonsa, ms trvnysrt szablytalan vagy megalapozatlan a hatsgi cselekmny.640
Alkalmazhat lehet ez a megolds az gyszsg elleni eljrsokra is. Ezekben
ugyanis az elvrhatsg,641 a hatskre rendeltetsszer gyakorlsa nem kizrlag a terhelt vonatkozsban jelenik meg, hanem a srtettel szemben is (ppen
az utbbi vonatkozs teszi lehetv, hogy ltalnostsuk a megllaptsokat a
kzhatalom gyakorlsnak ms formira is).
636

637

638

639
640
641

Ld. Axel METZGER: Abuse of Law in EU Private Law: A (Re-)Construction from Fragments.
In: FERIAVOGENAUER i. m. 235251., llspontjt rtelmezi: Simon WHITTAKER: Comments on
Abuse of Law in European Private Law. In: FERIAVOGENAUER i. m. 253.
Ld. VKS (2008) i. m. 72.; BR Gyrgy LENKOVICS Barnabs: ltalnos tanok. Miskolc,
Novotni Kiad, 2006.
Ld. Stefan VOGENAUER: The Prohibition of Abuse of Law: An Emerging General Principle of
EU Law. In: FERIAVOGENAUER i. m. 554., 571.; ld. mg: BROWNBELL i. m. 239.
Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 9194.
Ld. Comprehensive Remarks. In: KISSSZAB et al. i. m. 185188.
Az elvrhatsg sszefggseirl ld. AALTO i. m. 112115.

248

Az gyszsggel kapcsolatos, tbbszr emltett megllapts, hogy kzremkdik a bntet igazsgszolgltatsban. A bntet igazsgszolgltats clja az
elkvetk megbntetse, de nem jelentsg nlkli a bncselekmnyek termszete sem: legtbbjk rinti, leginkbb srti az alapvet emberi jogokat, gymint a mltsgot, a j hrnevet, tulajdont, magnszfrt, stb. Az gyszsg szerepe tkletesen egybevg a bntet igazsgszolgltats cljval. Azrt vdol
meg egy elkvett, hogy a brsg majd bntetssel sjtsa. Kvetkezskppen
az gyszsg jelents mrtkben hozzjrul az emberi jogok megsrtsnek orvoslshoz, de a srtettek termszetesen elvrsa nem rtelmezhet gy, mint
a trvny ltal vdett alapjog. Ms szavakkal, a srtetteknek nincs a jog ltal
vdett ignyk arra, hogy az elkvetket megvdoljk s megbntessk.
Msrszrl a bnteteljrs, klnsen a vdemels, nyilvn htrnyos a
gyanstott, kihallgatott, majd megvdolt szemly szmra. A trvnyes felhatalmazottsguk folytn az rintett hatsgok, a rendrsg, az gyszsg kifejezetten htrnyos helyzetben van. Ha egy magnszemly tanstan azt a
magatartst, amit a bnldz hatsgok tanstanak, minden ktsget kizran magnjogi felelssggel tartozna. Ezzel szemben, ppen a trvnyes felhatalmazottsg kvetkeztben a terheltnek nincs a jog ltal biztostott ignye arra,
hogy a vdemelstl mentes legyen. Egyszeren fogalmazva azt mondhatjuk,
hogy a vdemels nmagban nem elegend jogcm egy polgri perhez, a vdemels nmagban nem nyitja meg a magnjogi felelssget.
Ha ezt a gondolatmenetet folytatjuk, felmerlhet a krds, vajon a srtettek s elkvetk jogos elvrsai teljesen figyelmen kvl maradnak, amikor az
gyszek magnjogi felelssgnek alapjait kutatjuk? A vlasz, termszetesen,
nem. Minden, a bnteteljrssal kapcsolatba kerl szemly szmra biztost
a jog egy elidegenthetetlen elvrst: elvrhatjk az anyagi- s eljrsi szablyok betartst, s elvrhatjk a lelkiismeretes gyintzst.642 Ez az elvrhatsg annyira termszetes s alapvet, hogy megjelenik a bntetjog jl ismert a
nulla poena et nullum crimen sine lege alapelveiben. A magnjogi felelssg
tekintetben az alapelvet akr ki is egszthetjk a nullum actio contra legem
fordulattal, azaz nem lehet bnteteljrst folytatni a jogszablyok betartsa
nlkl.
Ezzel visszartnk a kiindulponthoz: a vdemels nmagban elgtelen a
polgri perhez akkor is, ha a vdlottat vgl felmentik, vagy a bnteteljrs
egyb okbl vgzdik eredmnytelenl. Ha azonban az anyagi jogi, vagy eljrsi szablyokat nem tartjk be tzetesen, avagy az gy tnyeit (a bizonytkokat)
gondatlanul mrlegelik, a magnjogi felelssg tja megnylhat. Nem jelentsg
nlkli a felelssgi alakzat. Bizonyos esetekben nagyrszt akkor, ha az rintett az eljrs sorn fogva volt a magnjogi felelssg objektv, a felments,
642

Ld. CORNFORD i. m. 62.; KNNECKE i. m. 124.; BARNETT i. m. 750759.

249

vagy megszntets nmagban vonja maga utn a krtalantst. Ms esetekben


az anyagi jogvdelemrl szubjektv alapon kell dnteni, a tnyek ehhez nem
elgsgesek, a felrhat eljrs szintn nlklzhetetlen felttele ebben az
esetben a krtrtsnek.643

6. A felelssgrt helyt llni kteles szemlyrl


6.1. llam-intzmny-tisztvisel
A polgri felelssget, s az ezltal biztostott anyagi jogvdelmet rint utols
krds a felelssg tnyleges terhvel kapcsolatos: ki felel a hibs eljrsrt?
A magnjog kiindul vlasza az, hogy rendszerint az a szemly viseli a felelssget, aki a krt okozta. Az ltalunk vizsglt esetben ez az ltalnos szably
nem alkalmazhat. Egyetlen kztisztvisel, rendrtiszt, gysz sem a sajt jogn jr el. Minthogy a felsoroltak mindegyike kzintzmnyekben mkdik,
a munkltat felelssge a munkavllalrt jval inkbb alkalmazhatnak tnik. A kzjogi hatsgok tagjai azonban nem egyszeren a kzintzmnyek
alkalmazottaiknt jrnak el, hanem kifejezett trvnyi felhatalmazssal brnak,
olyan felhatalmazssal, amelyet az llam az ltala kpviselt kzrdek rvnyestse rdekben biztost. Kvetkezskppen, amikor az anyagi jogvdelemrl
dntnk, a felelssget az llamra kell telepteni. Nem lehet ktsges, hogy az
llam mgttes felelssge alkalmazand.644 Mindazonltal elfordulhatnak
olyan esetek, amelyekben a hatsgok eljr tagjnak felelssge megelzi az
llam mgttes felelssgt. A nyilvnvalan, tudatosan megalapozatlan vdemels kpezi ezeket az eseteket. A joggyakorlatnak persze van megfelel vlasza erre, az ilyen esetet hagyomnyosan hamis vdnak hvjk.645
Kecsks Lszl mr hivatkozott munkjban levezeti, hogy az llami immunits kvetkeztben mirt jelentett egyetlen (br szintn nem biztos sikerre
vezet) lehetsget a hivatalnok elleni forduls. Levezetse azonban egy msik
kvetkeztetst is knl: az llam kzvetlenl csak akkor tud helyt llni, ha jogi
szemlyisge elismert. Ahol nem, vagy csak a szerzdses kapcsolatokban jelenik meg jogkpes jogalanyknt,646 ott a hivatalnok helyett a polgri perben
nem jelenhet meg, ilyenkor llhat el az a helyzet, hogy a krokoz vagy ms
llami intzmny (igazsggy-miniszer, pnzgyminiszter, az gyszsg feje)
643
644

645

646

Ld. CORNFORD i. m. 236.; DEL GIUDICE i. m. 190192.; IORGOVAN i. m. 457476.


Ld. CRAIG i. m. 996997.; SINGH i. m. 245.; KNNECKE i. m. 40., 183.; CORNFORD i. m. 912.,
17., 206.
Ld. Herbert STEPHEN: The Law Relating to Actions for Malicious Prosecution. Philadelphia,
The Blackstone Publishing Co., 1889.
Ld. KECSKS (1988b) i. m. 71., 73., 150., 160., 188., 267.

250

nem az llam kpviseletben jr el, hanem sajt maga ll helyt. Nem vletlen,
hogy Magyarorszgon, ahol a szovjet jog mintjra az llam jogi szemlyisge
vtizedeken t httrben volt, az llami szervek kzvetlen helytllsi ktelezettsge ptolta az llamt. A mgttes felelssg a kltsgvets rendszerben vgs soron persze az llam volt, mgsem lnyegtelen a klnbsg. A krokoz
szerv helytllsa ugyan jr olyan eljrsi elnnyel, hogy pontosan ismer(het)i
a per trgyt kpez gyet, ugyanakkor klnsen abban az esetben, ha az intzmnynek sajt kltsgvetsi elirnyzata terhre kell helyt llnia a tnyleges helytlls tapasztalatai vgs soron tlzottan vatos hatskrgyakorlshoz
vezethetnek.
Nem vletlen, hogy a nyugati jogrendszerekben vdik ettl az llami intzmnyeket: taln leginkbb az eredetileg az llami immunits felttlensgnek
talajn ll rorszg pldja mutat ezt. Az igazsgszolgltatsi hibk esetn a
terheltnek csak akkor nylik meg a joga a krtalantshoz, ha elzleg eltltk, nmagban sem a bntet per, sem a felments nem biztost kereshetsgi jogot. Els fokon az igazsggyi miniszter dnt a krtalants krdsben,
dntse ellen brsghoz lehet fordulni. Msrszrl ltezik egy igen korltozott
lehetsg arra, hogy krtalantst krjenek az llamtl a bntet igazsgszolgltats mkdsvel sszefggsben, mivel az r Legfelsbb Brsg visszautastotta az llamnak azt a kifogst, mely szerint mentes volna a krtrtsi
felelssg all. A brsg gy tallta, hogy az llam jogi szemly, amelynek mgttes felelssge van az alkalmazottai gondatlan eljrsa miatt. Vgl, ismert
az az rvels is, hogy az alkotmnyos jogok megsrtse ltal okozott kr miatt
is igny tmaszthat. sszessgben azonban az igazsgszolgltatsi szervek
meghatroz trsadalmi szerepre tekintettel az r brsgok vonakodnak megllaptani magnjogi felelssgket. Attl tartanak ugyanis, hogy a krtrtsre
ktelezs megingatn a bntet igazsgszolgltats mkdsnek hatkonysgt. Lehetnek szlssges esetek, azonban, amikor a hiba a krtrtsre ktelezs parancsol szksgessgt vonja maga utn.647

6.2. A hazai magnjog pillanatnyi vlaszai


A helytllsra ktelezett szemly krdse az j Ptk. kodifikcija sorn sem maradt a httrben, ami rszben annak tulajdonthat, hogy a szemlyisgvdelmi
perek a hazai gyakorlat szerint kzvetlenl indthatk az eljr hivatalnokkal
szemben, s csak a per sorn dl el, hogy hivatali mkdsre tekintettel a
munkltatja ll-e helyt, avagy szemlyes, munkakrn kvli hibnak tekinti a
brsg, amit a felperes llt, s az alperes hivatalnokot kzvetlenl marasztalja.
647

Ld. Helen WHATELY: Civil Liability of Prosecutors under Irish Law. In: KISSSZAB et al. i. m.
185188., a hivatkozott jogeset a Byrne v Ireland gy.

251

Ktsgtelen ugyan, hogy a civilisztikai kollgiumvezetk mr idzett llsfoglalsa lnyegben kijellte a jv tjt: a br tlkez tevkenysge sorn
nem a sajt, hanem a brsg nevben jr el, gy az e tevkenysgvel sszefgg szemlyisgi jogi ignyek sem szemly szerint vele szemben, hanem csak
a jogi szemly brsggal szemben rvnyesthetek. [] A szemly szerint
a brval szemben az tlkez tevkenysgvel sszefgg srelmek miatt a
Ptk. 84. -a alapjn elterjesztett ignyeket tlettel rdemben kell elutastani.
Miutn az ilyen ignyek az alperesi legitimci hinyban fogalmilag alaptalanok, a kereset elutastsra mr az els trgyalson sor kerlhet, szksg esetn
rsztlet meghozatalval. A br tlkez tevkenysgvel sszefgg srelem
miatt rdemben is vizsgland szemlyisgi jogi igny csak a jogi szemly brsggal szemben rvnyesthet. Az llspont nyilvn irnyad ms kzhatalmi
jogkrben eljr szemlyekre is. Az j Ptk. tervezete ezt a krdst vgrvnyesen rendezni kvnta, ezrt tartalmazta f szablyknt, hogy [K]zigazgatsi
jogkrben okozott krrt a kzhatalmat gyakorl jogi szemly vagy az a kzigazgatsi szerv tartozik felelssggel, amelynek vezetje a kzhatalmi jogkr
gyakorlja. Ez a szveg megoldotta volna a vitt.
A tervezet az Orszggylshez trtnt benyjtsa eltti szakmai vitja azonban jabb bizonytalansgot eredmnyezett (holott a szakrti koncepci mg
minden lnyegi vltozs nlkl emelte volna t a hatlyos trvny szablyait648):
a Legfelsbb Brsg javaslatra felmerlt, hogy a brsgi jogkrben okozott
krok miatt indult pereket ne az rintett brsg, hanem a Magyar llam ellen
lehessen megindtani. A trekvs indokolt volt a mr rt elvi okbl, de akkor is,
ha figyelembe vesszk, hogy nem szerencss, ha az tlkez brsgnak alperes
brsg felelssge gyben kell dntenie. A megolds mgis ellentmondsokhoz vezetett, elssorban azrt, mert irnyad lett volna az gyszsgi jogkrben okozott krok miatti perekre is (pertrsasg folytn), kvetkezskppen a
Magyar llamot vagy kt szervezet alkalmazottai kpviseltk volna (esetenknt rdekellenttben), ami perjogi okokbl nem szerencss, vagy egyetlen kpvisel, amely fggetlenl attl, hogy brsghoz, gyszsghez, vagy harmadik
szervezethez tartozik, nem frne ssze az rintett intzmnyek fggetlen alkotmnyos jogllsval. A Magyar llam alperesi pozcija ugyanakkor nem
vonatkozott volna az egyb kzhatalmi jogkrben eljr szervezetekre, gy a
bnteteljrsokban szintn rintett nyomoz hatsgokra. Ez az ellentmonds nyilvn nem volt fenntarthat. Az Orszggylshez benyjtott javaslat az
ellentmondsokat azzal kszblte ki, hogy csak a brsgokra vonatkozan tartalmazott szablyt az alperes szemlyre nzve, mgpedig az Orszgos
Igazsgszolgltatsi Tancs Hivatalt megjellve. A javaslat sorsa ismert, gy a
krds jra nyitva ll.
648

Ld. LBADY i. m. 1115.

252

Fggetlenl attl, hogy a helytllsi ktelezettsget a jog hogyan (hova) telepti (az llamra, az igazgatsi fhatsgra, avagy a kzhatalmi jogkrt gyakorl
s a krt tnylegesen okoz jogi szemlyre), lnyeges krds az is, hogy kinek
kell kpviselnie az alperest. Azrt lnyeges ez a szempont, mert a fentiekben
lthattuk, hogy a szban forg perek eredmnye nagyobb rszt nem az objektv jogellenessg bizonytsn, hanem a szubjektv felrhatsg (esetnkben
vtkessg) hinyra alapozott kiments sikeressgn mlik. A kiments esetn
pedig az alperes bizonyt ha gy tetszik, vdekezik a jogellenessg vdjval
szemben. Ezt a vdekezst pedig nem lehet msra bzni, mint brsg esetn brra, gyszsg esetn gyszre. A vdekezs tartalma ugyanis nem ms, mint
az alaptevkenysg folytatsa az gyszsg esetn a jogi kpvisel ugyanazt
teszi, mint a bntet gyben eljr brsg eltt az gysz, csak ppen fordtott
pozciban: nem az gy uraknt, hanem vdekezve, polgri jogi rtelemben az
gyszsg eljrsnak nem-felrhatsgt bizonytva. Emellett persze br ez
a jog szempontjbl nem br jelentsggel kvlrl nzve az intzmny szakmai hitelessgt, trsadalmi presztzst is vdi. gy vljk, bizonyts nlkl
belthat, hogy ez lnyegben minden kzhatalmat gyakorl intzmnyre igaz.
.

6.3. A jelen s a jv dilemmi


gy gondoljuk, hogy nem llunk tvol a valsgtl, ha levonjuk azt a kvetkeztetst, hogy a magnjogi felelssg, mint a kzhatalom-gyakorlk elszmoltathatsgnak egyik formja, nvekv jelentsggel br. Ennek sok sszetevje
s mdja vitathat mg elmleti s gyakorlati szempontbl egyarnt, de ezek a
vitk elbb utbb a krtrtsre vonatkoz klnleges szablyokhoz vezethetnek.649 A megvlaszolatlan krdseket Paul Craig vilgosan elnk trja:
Minden jogrendszernek dntst kell hoznia a kzhatalmat gyakorlk magnjogi felelssgnek elvi alapjrl.
Az ltalnos megfontolsok szintjn levonhat kvetkeztetsek
alapveten egyszerek. Vagy azzal dolgozunk, amink van, vagy
valami jat hozunk ltre. A ltez krtrtsi szablyoknak bels
korltaik vannak. Egy tfog reform gyakorlati s elvi nehzsgei
oda vezethetnek, hogy a klnbz rszterleteket nem egy idben
vizsgljuk meg. Ugyanakkor brmilyen rszterletet rint megfontols szlesebb legazsokkal jr.
Elszr, el kell dnteni, hogy a kockzat, az rvnytelensg, vagy ex
gratia juttats legyen-e a krtalants alapja.

649

Ld. CRAIG TOMKINS i. m. 7.; HARLOW i. m. 94.; CORNFORD i. m. 236.; CRAIG i. m.

253

Msodszor, ha a kzjog brmely terletn a krtalants j formit


biztostjuk, okkal merlhet fel a krds, hogy ugyanez a forma mirt
hinyzik a kzjog ms terleteibl.
Harmadszor, egy j krtalantsi forma bevezetse esetn meg kell
vizsglni, hogy annak milyen hatsa lesz az rintett kzjogi gazatban. Elfordulhat-e pl., hogy az gyintz biztonsgi jtkot jtszik,
arra gondolva, hogy kevesebb eljrs kevesebb elgedetlen gyfllel
jr. A reform a gyakorlatban lehet aprcska, de a szlesebb kr megfontols nem mulaszthat el.650
A fenti krdsek mg vlaszok nlkl, nmagban ltk ltal is igazoljk,
hogy a formlis jogorvoslat megoldatlanul hagy olyan srelmeket, amelyeket a
magnjogi felelssg rvnyestse mint alternatv (nem aktus-fellvizsglatra
irnyul) kontrolleszkz tud(hat) orvosolni.

650

Idzetek forrsa: CRAIG i. m. 957., 1018.

VII. AZ ALTERNATV KONTROLLESZKZK


SZKSGESSGNEK IGAZOLSA

A kzigazgatsi kontrolleszkzk rendszertanra ptve a jogorvoslathoz, ezen


bell klnsen a bri fellvizsglathoz mint viszonytsi alaphoz kpest bemutattuk a hrom legfontosabb hazai alternatv (azaz jogalkalmazi, de nem
jogorvoslati) kontrolleszkz alkalmazsi tartomnyt, jellemz eszkzrendszert s alkalmazsnak lehetsges hatsait. A dolgozat utols rszben azt
ksreljk meg igazolni, hogy ezeknek az alternatv kontrolleszkzknek a
szerepe a hazai kzigazgatsi kontrollformk kztt nem esetleges, minthogy
vannak olyan, a jogorvoslati eszkzk ltal nem kezelhet jogalkalmazsi krdsek, elssorban a kzigazgats mkdse sorn keletkez srelmek, amelyek
csak ezeknek az alternatv eszkzknek az alkalmazsval vizsglhatk meg s
orvosolhatk, vagy legalbbis ezek az eszkzk a jogorvoslati eszkzknl hatkonyabban (rtve ezen az alkalmazsuk gyorsasgt s kltsgeit is) kpesek
ezt szerepet elltni.
Ennek rdekben a dolgozatban eddig kvetettektl eltr szempontokat s
mdszertant vagyunk knytelenek alkalmazni. Els lpsknt egy, a jogdogmatikt tgabb sszefggsbe helyez tudomnyelmleti keretet vzolunk fel,
amelynek eredmnyeknt megksreljk igazolni, hogy jelenlegi ismereteink
szerint nincs s nem is lehetsges tkletes, azaz a) teljesen ellentmondsmentes; b) az adott tudomnyterlet szablyain bell az alapttelekre ptve minden
felmerl krdsre egyrtelm vlaszt ad; vgl c) az egyes vlaszok pontossgnak hiba nlklisgt szavatol tudomnyos elmleti konstrukci.
Ezt kveten elszr a jogalkots, majd a jogalkalmazs terletn mutatjuk be, hogy vannak olyan torzt tnyezk, amelyek kvetkeztben egyrszt
a felmerlt jogkrdsekre adott vlaszok elvi pontossga nem garantlhat,
msrszt az sszes rintett jogalany szmra a jogszablyokban garantlt
jogaik srelme nlkli vlaszt tartalmaz dnts nem hozhat. A jogalkotsi s
jogalkalmazsi torzt tnyezk egyttes hatst egy szk jogkrds rszletes
bemutatsval is megksreljk szemlltetni.
Vgl a fejezet megllaptsaibl levonhat kvetkeztetsknt megmutatjuk,
hogy a tudomnyos rendszerek elkerlhetetlenl nem tkletes termszete a
jogtudomnyra, kvetkezskppen a jogtudomny rendszert s megllaptsait

256

felhasznl jogalkotsra s (a dolgozat cljait illeten fknt) jogalkalmazsra is


alkalmazhat. Kvetkeztetseink utols lpseknt rmutatunk arra, hogy a jog
rendszerben benne rejl elhrthatatlan nem tkletessg folytn a formlis jogorvoslati eszkzk sem vezethetnek tkletes eredmnyre, az gy nyitva
marad krdseket, kztk orvosolatlanul marad vagy ppen a jogorvoslati
eljrsok sorn keletkez jogsrelmeket pedig ppen az alternatv kontrolleszkzk ksrelhetik meg (termszetesen maguk sem tkletesen) megvlaszolni,
illetve orvosolni, azaz fenntartsuk a kontrolleszkzk kztt majdhogynem
szksgszer.

1. A tudomnyos rendszerek tkletessgnek illzija


1.1. Vilgkp s tudomnyossg
A gondolkods rsos emlkeinek kezdetig visszanyl egysges vilgkp a
Kr. u. II. vezred kzepn repedezni kezdett. Ennek els jele a duplex veritas
elv megjelense volt a Katolikus Egyhz mint spiritulis auktorits (vitatott,
de alkalmazott) vlaszaknt a hitigazsgoktl eltr, tudomnyos igazsgknt
feltn tapasztalati jelensgekre. A Bellarmoni bborosnak tulajdontott elv
szerint a kinyilatkoztatott igazsgot nmagban nem srti, ha az emberi sz,
a tapasztalati (tudomnyos) igazsg attl eltrni ltszik. Mindaddig, amg tovbbi kutatsok az sszhangot megteremtik, a ktfle igazsg megfr egyms
mellett.651
A vilgkp azonban tovbb hasadt, s a descartes-i sz primtus kvetkeztben elvlt egymstl a pozitv, tapasztalati (laboratriumi) igazsgokon
alapul termszeti valsgkutats, azaz a termszettudomny, s a trsadalmi
valsgot egyre inkbb termszettudomnyos mdszerekkel kutatni igyekv

651

Ld. FBRI Gyrgy: A tudomny s az oktats szabadsgrl. In: TRCSNYI (2006) i.


m.; MT-TTH Andrs: Tudomny s valls a keresztny teolgia szemszgbl. In:
Tudomny s valls szintzise, I. vfolyam, 1. sz. 1998. februr, http://www.tattva.hu/index.php?tattva=cikk&id=56; SZAB Ferenc: Az illzitl a szent valsgig. In: Kultra s
let, http://www.tavlatok.hu/74kultura.htm, http://www.peetandcook.hu/katforum/site/index.php?articleid=37, msok szerint a ketts igazsg elve Averrosre vezethet vissza, ld.
LENDVAI L. Ferenc NYRI J. Kristf: A filozfia rvid trtnete. Budapest, Kossuth, 1981. 83.,
89.; NYRI Tams: A filozfiai gondolkods rvid trtnete. Budapest, Szent Istvn Trsulat,
2001. 167168.; Bertrand RUSSELL: A nyugati filozfia trtnete. Budapest, Gncl, 1997.
380381.;BOLBERITZ Pl HOSSZ Lajos: Blcselettrtnet. Budapest, Szent Istvn Trsulat,
2004. 7475., az viszont nem vits, hogy hatsa Descartes-ig tartott, ld. LENDVAINYRI i.
m. 92.; RUSSELL i. m. 474.; tienne GILSON: A kzpkori filozfia szelleme. Budapest, Paulus
Hungarus Kairosz, 2000. 16.; SIMONYI Kroly: A fizika kultrtrtnete. tdik kiads.
Budapest, Akadmiai, 2011. 161.

257

trsadalomtudomny. Minden, ami ezen kvl esett, spekulciknt kizetett a


tudomnyossg krbl.652
Csakhogy mire a trsadalomtudomnyok, gy a vgs soron kzjk tartoz
jogtudomny tvette a pozitv mdszert, annak megkrdjelezhetetlen adekvtsga ppen megbukott a termszettudomnyok krben. A newtoni mechanikus
fizikai vilgkp, amelyet az ok-okozat krlelhetetlen alkalmazhatsgba vetett
hit, s a matematikai logika tretlen termszettudomnyi alkalmazhatsga jellemzett,653 a XIX. szzad vgn megingott. John Lukcs654 szemlletesen rja
le azt a folyamatot, amelynek eredmnyeknt a fizika a sajt trgynak mikro termszett illeten bizonytalanabb, mint brmikor. Newton pozitv vilgkpe bomlsnak fbb llomsai igencsak vzlatosan a kvetkezk: Maxwell
elektromgneses hullmtant, mely szerint az ramot gyr alakban krlvev
elektromgneses tr sztterjed az t krlvev trben (1864),655 s Hertz vele
egybehangz fnyhullm megllaptst, miszerint a fny alapveten hullmknt viselkedik, s egyenletesen terjed a trben (1887),656 nmikpp megzavarta
Planck bizonytott lltsa, aki azt tapasztalta, hogy a fny, illetve minden ms
fizikai hats mgsem viselkedik tkletes hullmknt, mivel nem egyenletesen, hanem mintegy csomagocskkban, kvantumokban rkezik (1900). Planck
megllaptsa azt jelentette, hogy egy bizonyos mret (10-34 nagysgrend) alatt
a fizikai tulajdonsgok nem mrhetk. Ez a megllapts ugyan a htkznapi
tapasztalat vilgot (makroszkpikus tapasztals) nem rintette, de elre vettette a fizika korltait.657 Nem sokkal ezt kveten a bizonytalansg fokozdott,
mivel Einstein ppen Planck megllaptsval ellenttes (m ugyangy igazolhat) kvetkeztetsekre jutott, miszerint a fny azrt mutat kvantumtulajdonsgokat, mert nem hullmknt, hanem rszecskeknt viselkedik (1905).658 A kt
megllapts kztti ellentmondst vgl Heisenberg nem egyszeren feloldotta, de megadta a fizikai mrs, ha gy tetszik, a pozitv tapasztals hatrait is.
Igazolta ugyanis, hogy Hertznek s Einsteinnek egyidejleg igaza lehet, ugyan652

653

654

655

656
657
658

LD. LENDVAINYRI i. m. 9698.; NYRI i. m. 197., 245., 335.; RUSSELL i. m. 449452.; GILSON i.
m. 1415.; BOROS Gbor (szerk.): Filozfia. Budapest, Akadmiai, 2007. 730732., 740., 853.;
BOLBERITZHOSSZ i. m. 129., 136., 171., 182.; SIMONYI i. m. 295.
Ld. FEHR Mrta: Tudomnyrl s tudomnyfilozfirl. In: BOROS i. m. (13121329) 1312
1313.; SIMONYI i. m. 295296.
Ld. John LUKCS: A trtnelmi tudat. Budapest, Eurpa, 2004., a m eredetileg 1968-ban
angolul jelent meg: Historical Consciousness. The Remembered Past. New York, Harper &
Row, 1968. 363364.
Termszettudomnyi kisenciklopdia. Budapest, Gondolat, 1983. Ford. Balzs Jnosn et. al.,
eredeti: Walter GELLERT et al.: Kleine Enzyklopdie Natur, Leipzig, VEB, 1979. 587., 910.;
SIMONYI i. m. 352.
Ld. SIMONYI i. m. 356.
Ld. Termszettudomnyi kisenciklopdia. i. m. 608., 914.; SIMONYI i. m. 445446.
Ld. Termszettudomnyi kisenciklopdia. i. m. 602603., 914.; SIMONYI i. m. 448.

258

is a fny egyszerre lehet hullm s rszecske, azaz klnbz helyzetekben eltr tulajdonsgokat mutat. Hres hatrozatlansgi elvben pedig (a fny ktfle
viselkedst is magyarzva) azt is kijelentette, hogy egy rszecske pontos helye
s sebessge nem llapthat meg (19241926):659
xph/4
Heisenberg megllaptsnak a tudomnyos vilgkpre gyakorolt hatsa kt
alapvet kvetkezmnyknt foglalhat ssze.
Egyrszt kijellte a fizikai, pozitv termszettudomny megismersi hatrait.
Habr a durva, htkznapi tapasztals s az ebben a mret-osztlyban vgzett
mrsek szmra nincs kzvetlen hatsa a hatrozatlansgi elvnek, amint a fizikai vilgot megksreljk egyre mlyebben (egyre kisebb mret-osztlyokban)
megismerni, eljutunk egy olyan mrethatrig (amely a plancki 10-34 nagysgrendet jelenti), ahol a mrhetsg megsznik. Trben (hely) s idben (sebessg)
ez al a pontossg al nem hatolhatunk, vagyis a ltez anyagi vilg megismerhetsge ez alatt a nagysgrend alatt megsznik. Msknt megfogalmazva
a plancki mrethatr a mrsi pontossg ttrhetetlen fizikai (termszettudomnyos) korltja, ez al nem lthatunk, vagyis az ez alatti trtnsekre csak
tisztn spekulatv kvetkeztetseket vonhatunk le.
Msrszt s a tudomnyos vilgkp szmra ez a megrzbb kvetkezmny a plancki mrethatr kvetkeztben nem vlaszthat el tbb az objektv (szemllt) valsg a szemlltl. Msknt megfogalmazva a szemll hatst
gyakorol a vizsglt trgyra, amely hats a plancki mrethatr alatt trtnik,
ezrt a mrs eredmnye a szemll szemllt trgyra gyakorolt hatstl nem
vlaszthat el, azaz a mrs eredmnye a szemllnek mrsre gyakorolt (zavar) hatstl nem tisztthat meg. Hogyha ezt egszen vilgosan kvnjuk
megfogalmazni, akkor azt kell mondanunk, hogy Heisenberg hatrozatlansgi
elve azt jelenti, hogy a plancki mrethatron elvlaszthatatlanul sszekeveredik
az objektv valsg s annak szubjektv szemllse, ennek folytn pedig a
megismerhet eredmny nem tisztn objektv. Mg rvidebben: a megismers
folytn megvltoztatjuk a megismerni kvnt valsgot: nincs teht alapja a termszettudomnyos megismers pozitv (objektv) voltba vetett hitnek.660

659
660

Ld. Termszettudomnyi kisenciklopdia. i. m. 610611., 916.; SIMONYI i. m. 455.


Azt, hogy a hatrozatlansgi elv tlmutat a (mag)fizika hatrain, mr Heisenberg s kortrsai
is rzkeltk, st, ktfle magyarzat is kialakult. Az egyik elmlet (Schrdinger, Einstein)
megprblta fenntartani a tr-id kauzalits rvnyessgt, mg a msik, vgl ltalnosan
elfogadott, gynevezett koppenhgai rtelmezs szerint a megfigyels hatsa a megfigyeltre
tbb nem zrhat ki (Heisenberg, Bohr). Ld. SIMONYI i. m. 465471.

259

1.2. A hatrozatlansgi elv trtnettudomnyi rvnyessge


Az Amerikai Egyeslt llamokban l tuds, John Lukcs megltsai azrt
fontosak, mert kimutatta, hogy a kartezinus alapokon nyugv termszettudomnyos vilgkp sszeomlsa nem ennek a tudomny-terletnek a belgye,
hanem kihat a trsadalomtudomnyokra, kzelebbrl a trtnet-tudomnyra is.
Ennek levezetst tz kvetkeztetsre alaptja, mely szerint Heisenberg hatrozatlansgi sszefggsnek folytn:
nem ltezik tbb termszettudomnyos bizonyossg, ms megfogalmazsban: a termszettudomnyos mrsi eredmnyek statisztikai jellegek, csak annyit jelentenek, hogy a plancki mrethatron a rszecskk ltalban hogyan viselkednek, egyetlen ltez rszecskrl viszont
semmi nem mondhat el, az lnyegben eltnik a termszettudomnyos
megfigyels szmra;
az objektivits eszmje brnd, mivel az egyedi ltez tekintetben a
mrethatron nincs a szemlltl fggetlen megismers, a szemllt s a
szemll hatsa sszekeveredik;
a meghatrozsok ltknl fogva illuzrikusak, vagy ha gy jobban
tetszik, az, amit lltunk a fizikai vilgrl, nem tekinthet a fizikai vilg pontos lersnak, nem a pozitv objektv vilgrl, hanem az arrl
szerzett ismereteinkrl lltunk valamit, aminek valsgtartalma teljes
pontossggal nem igazolhat;
nincs abszolt matematikai igazsg, legalbbis a matematika kvetkezetesnek felttelezett logikja nem hat a plancki mrethatr alatt,
ott ugyanis a matematikai mveleteknek teszleges (mivel nem ellenrizhet) eredmnye lehet;
a tnyvalsg is illuzrikus, mivel a kartezinus objektv valsg arra
a felttelezsre pl, hogy az objektv ltez egy bizonyos (pontos) helyen s egy bizonyos (pontos) idpontban valsgosan ltezik, mg a
Heisenberg-fle szably szerint a pontos hely s a pontos id fogalma
tbb nem rtelmes, azaz nem mondhat el, hogy az objektv vilg egy
bizonyos rsze tnylegesen ltezik itt s most; a plancki mrethatr
alatt az objektv valsg tnyknt tulajdonkppen nem ltezik;
az oksg mechanikus koncepcija megdlt, ami a fentiekbl knynyen belthatan kvetkezik: a plancki mrethatr alatt nincs elbb s
utbb;
a potencialitsok a tudomnyos gondolkodsba torkollanak, amit gy
is megfogalmazhatunk, hogy a plancki mrethatr lnyegben egy trid gmbknt kpzelhet el, s egy ennl kisebb rszecskrl csak azt
tudhatjuk bizonyosan, hogy a gmbn kvl nincs, azt viszont csak va-

260

lsznsteni tudjuk (tiszta spekulcival!), hogy a gmbn bell taln


ltezik;
nem a tnyezk lnyege, hanem a kapcsolatuk szmt, avagy a
plancki mrethatr alatt nem mondhatjuk, hogy az ottani valsg ltezik, hanem csak azt, hogy a vizsgldsunk hatsra velnk, a szemllvel klcsnhatsban lteznek mutatja magt;
a klasszikus logika elvei mr nem felttlenek, j igazsgfogalmakat
ismertnk fel, amit Lukcs azzal a megkzeltssel prbl rzkeltetni,
hogy logikai alapegysg, az igen/nem; van/nincs, 1/0, igaz/hamis dualits tbb nem tarthat fenn, mivel ezek egyszerre is ltezhetnek;
az jkor vgn a kartezinus feloszts elbukik, ami a korbban megfogalmazott, szmunkra legfontosabb Heisenberg-kvetkezmny: nincs
rtelme tbb az objektv/szubjektv felosztsnak, kvetkezskppen az
objektv (pozitv) tudomnyos s a (szubjektv) spekulatv megkzeltsek kztti merev klnbsgttelnek.661
John Lukcs levezetst magtl Heisenbergtl (akivel szemlyes kapcsolatban llt) vett idzettel igazolja: A termszettudomnyos vilgkp megsznt a
sz valdi rtelmben termszettudomnyos vilgkp lenni.662 Ennek oka az,
hogy a valsg ugyan objektv, de errl az objektv valsgrl szerzett ismereteink mr szubjektvek, ugyanis a megfigyels s a mrs aktusa megvltoztatja
a fizikai objektumot.663 Ezrt: objektum s szubjektum, megfigyel s megfigyelt, anyag s szellem teljes s kategorikus klnvlasztsa s szembelltsa
immr hasznlhatatlan s idejt mlt.664
Annak, hogy a poszt-termszettudomnyos vilgkp milyen kvetkeztetsekhez vezet a trtnettudomnyban, Lukcs egsz knyvet szentel, s a
mdszer alkalmazhatsgt Hitler magatartsval sszefggsben rszletesen is levezeti, mgpedig kilenc olyan mondattal, amelyek megfeleltethetk a
Heisenberg-elv fizikai rtelmezsnek:
Sohasem fogjuk pontosan tudni, hogy mirt vlhatott Hitler Nmetorszg
vezrv (tuds hatrai), A nmet nacionalistk nem csupn a trtnelem
termkei voltak: az rsaik alkottk is a trtnelmet (objektivits hatrai),
A fasiszta vagy a jobboldali kategrik hasznlatval nem rthetjk meg
Hitlert (defincik hatrai), A vlasztsi vagy kzvlemny-kutatsi statisztikk nem elegendk arra, hogy megrtsk bellk Hitler hatst Nmetorszgra
s npre (nincsenek tnyek nmagukban), Hitler s a nemzetiszocializmus
661
662
663
664

Ld. LUKCS (2004) i. m. 367., 369., 370372., 374376.


Ld. LUKCS (2004) i. m. 378.
Ld. John LUKCS: Egy nagy korszak vgn. Budapest, Eurpa, 2005. 151.
Ld. John LUKCS: Egy eredend bns vallomsai. Budapest, Eurpa, 2001. 297.

261

nagyobb mrtkben volt hatssal Sztlinra s a kommunizmusra, valamint


Mussolinire s a fasizmusra, mint amennyire azok r (kapcsolatok elsdlegessge), Hitler potencialitsa (amiv vlni akart vagy tudott) nem ugyanaz,
mint ami volt (az aktualitsa) (antideterminizmus), Hitler vlasztsai gyakran kiszmthatatlanok voltak (nincs mechanikus oksg, szabad akarat hatsa,
ltszat hatsa), Az ember potencilisan egyszerre szrnyeteg s angyal; s a
szellem bnei rosszabbak, mint a test bnei (j megkzelts szksgessge),
Hitler bns tettei nyelvhasznlatnak okai s egyszersmind kvetkezmnyei
voltak (a gondolkods szavakbl pl fel).665
Nem feladatunk a hatrozatlansgi elv trtnettudomnyi rvnyessgt
rszletesen elemezni, klnsen nem Lukcs egyes megllaptsainak pontos
alkalmazhatsgt vizsglni, azt viszont nem kerlhetjk el, hogy le ne vonjuk
a kvetkeztetst a fizikai/trtnettudomnyi alkalmazs prhuzamossgrl: a
trtnelem esemnyeit nagyltszg alkalmazsa esetn vizsglhatjuk mintegy kvlllknt. Amint azonban az egyes esemnyek rszleteit is fel kvnjuk
derteni, s ezekre alapozva kvetkeztetseket prblunk levonni, mr belekerlnk az esemnysorba: a trtneti tnyszelekci hatsra, amit vgznk,
meghatrozzuk a levonhat kvetkeztetsek lehetsges krt. A vizsglattal teht befolysoljuk a vizsglat eredmnyt.

1.3. A hatrozatlansgi elv gazdasgtudomnyi rvnyessge


A meggyz rvels ellenre a hatrozatlansgelv trsadalomtudomny maradhatott volna egy magnyos tuds sajtos gondolata, de nem gy trtnt.
Negyven vvel John Lukcs mvnek els megjelenst kveten ugyanis egy
msik Amerikban el magyar tuds, Soros Gyrgy bebizonytotta, hogy a
hatrozatlansgi elvre pl mdszer alkalmazhat s alkalmazand a gazdasgtudomnyban is. A 2008-as gazdasgi vlsg666 megrtst kutat munkjban667 a vilggal val klcsnhatsunk ktfle lehetsges funkcijbl kognitv (megrtsre irnyul) s manipulatv (befolysolsra irnyul) indul ki,
mris jelezve azt a ksrtst, hogy a kt funkcit elklntsk.668 llspontja
665
666

667
668

Ld. LUKCS (2004) i. m. 363364., illetve LUKCS (2005) i. m. 174175.


A vilgvlsg nmagban is jogtudomnyi kutats trgyv vlt, s olyan kvetkeztetsekhez vezetett, mint hogy a nemzetllamok a hatalomgyakorls jvjnek bizonytalan elemei
(improbable forms), mgis az llami lt gyakorlsnak meghatroz modelljei maradnak.
Mindekzben nvekedni fog a kls vezrls nemzetek fltti intzmnyek ltal, amelyeket
a nemzetllamok hoznak ltre (utbbi krdsrl ld. LOUGHLIN i. m. 161162.), ld. Poul F. KJAER
Gunther TEUBNER Alberto FEBBRAJO: The Financial Crisis in Constitutional Perspective.
Portland, Hart Publishing, 2011. 391392., 430.
Ld. George SOROS: The New Paradigm for Financial Markets. London, Public Affaires, 2008.
Ld. SOROS i. m. 34. Az idzetek a magyar fordtsbl szrmaznak, de az angol vltozatra

262

szerint (amely nagyon hasonl Lukcshoz, s amelyet szintn Heisenbergre


alapt) a trsadalomtudomnyokban a szereplk nzetei is bekapcsoldnak a
trtnsekbe, a ktfle funkci kztt klcsnhats alakul ki, ezrt hatssal
vannak az esemnyek alakulsra.669
Ennek kvetkeztben llaptja meg (az idegtudomnyokra is tmaszkodva), hogy a megrtsnk nem tkletes, mivel rszesei vagyunk a valsgnak.
Agyunk nem kzvetlenl, hanem a befogadott informcik alapjn alkot kpet
a valsgrl st, a gondolat is rsze a valsgnak, ezrt a megismers folyamata reflexv. Nem vitathat teht, hogy a felvilgosodsnak a valsgot szubjektv s objektv valsgokra osztsa tves. Ez a tveds maga utn vonja a ktfle
valsghoz trsul kognitv s manipulatv viszonyuls elvlasztst is, majd
az utbbi elvetsvel lnyegben korltlan teret enged a manipulcinak.670
A pesszimista kp utn Soros kiutat is knl. A hatrozatlansgot bepteni javasolja a gondolkodsunkba. Attl ugyanis, hogy beltjuk, hogy a valsg objektv megismerse (a tkletes tuds) kizrt, mg lehetsgnk van
ezt a lehet legjobban megkzelteni. Ehhez pedig csak azt kell beltnunk,
hogy a valsg megrtse elrbb val, mint manipulcija. Mivel a termszettudomnyos mdszer a trsadalmi valsg megismersre nem (sem!)
alkalmas, akkor tudjuk a tvedseket a legnagyobb valsznsggel elkerlni, ha eleve tekintetbe vesszk, hogy a reflexv folyamatokba (amelyek kzl
a rszvnypiaciakat emeli ki) a szereplk s a szablyozk klcsnhatsa is
bepl.671 Ennek legegyszerbb pldja: a rszvny pillanatnyi ra s az r
alakulsnak dinamikja egyszerre nem ismerhetk meg, mert a vrakozsok
megvltoztatjk a jvt.672

1.4. Tl a hatrozatlansgi elven: az ellentmonds-mentessg illzija


Az eddig lertak nmagukban is mutatjk, hogy az objektv/szubjektv termszet/trsadalomtudomny, pozitv tudomnyossg/spekulci fogalomdulok
alkalmazhatsga a XX. szzad sorn legalbbis megkrdjelezdtt, de inkbb meghaladott vlt. A szzad els harmadban azonban egy tovbbi, taln
mg slyosabb bizonytalansg is megjelent a pozitv tudomny, kzelebbrl az
annak alapjait szolgltat matematika (mg pontosabban a matematikai logika)
eredmnyei kztt. Kurt Gdel 1930-ban hozta nyilvnossgra els gyneve-

669
670
671
672

utalnak. SOROS Gyrgy: A 2008-as hitelvlsg s kvetkezmnyei. A pnzgyi piacok j paradigmja. Fordtotta: Nagy Mria. Budapest, Scolar, Msodik kiads. 2009.
Ld. SOROS i. m. 7., 11.
Ld. SOROS i. m. 26., 28., 31., 38., 40.
Ld. SOROS i. m. 43., 77.
Ld. mg MATOLCSY Gyrgy: Kipukkadt a szuperbubork. Heti Vlasz, 2009. 9. sz.

263

zett nemteljessgi ttelt a knigsbergi episztemolgiai konferencin, majd egy


v mlva publiklta is azt.673 Els ttelnek lnyege az, hogy minden ellentmondsmentes elmletben ltezik olyan llts (ttel), amely sem nem bizonythat,
sem nem cfolhat.674 Az ezt kiegszt (kiterjeszt) msodik ttele szerint az is
bizonythatatlan, hogy maga az elmlet ellentmondsmentes lenne.675
A nemteljessgi ttelek legegyszerbben nem az eredeti formlis lers, hanem annak Tarski-fle beszlt nyelvre tfordtott analg megfogalmazsval
mutathatk be. A kiindulsi alap (sajt tfogalmazsunkban) az, hogy egy logikai rendszer akkor teljes (azaz teljesen ellentmondsmentes), ha az igaznak
elfogadott (azaz nem bizonytand) kiindul elemei (aximi) felhasznlsval
alkotott minden lltsrl eldnthet (bizonythat), hogy igaz-e, avagy hamis.
Az els ttel szerint ilyen rendszer nincs, mivel szksgkppen ltezni fognak
olyan lltsok, amelyek igaz vagy hamis volta nem dnthet el, mert az igazsg, vagy hamissg bizonytsa ellentmondshoz vezet. Ennek rthet pldja a
lovagok s lktk szigete.
A logikai rendszer elemei a lovagok s a lktk, a kiindul aximk szerint
pedig a) a szigeten mindenki vagy lovag, vagy lkt; b) a lovagok mindig
igazat mondanak; c) a lktk mindig hazudnak. Vannak azonban olyan mondatok, amelyek kilgnak a rendszerbl, mivel sem lovag, sem lkt nem
mondhatja ket, ha mgis mondja, akkor a rendszer ellentmonds-mentessge,
azaz teljessge megdl.
gy azt a mondatot, hogy nem vagyok lovag, sem lovag, sem lkt nem
mondhatn, mivel a) ha lovag mondja, akkor az llts hamis lesz, holott a lovag
csak igazat mondhat; b) ha pedig lkt mondja, akkor igaz lesz, holott a lkt
mindig hazudik. Erre a logikra szmtalan tovbbi analg mondat megfogalmazhat.676

1.5. A jog hatrozatlansga s nemteljessge?


Bizonytand hipotzisnk az, hogy a heisenbergi hatrozatlansg, valamint
a gdeli nemteljessg677 jogtudomnyi ttelekknt is megfogalmazhatk, azaz
alkalmasak arra, hogy a jogalkots (a pozitv jogrteg) s a joggyakorlat magyarzata sorn mint bizonytott tulajdonsgokra hivatkozzunk rjuk. Az igazols
673

674
675
676
677

Ld. Kurt GDEL: ber formal unentscheidbare Stze der Principia Mathematica und
verwandter Systeme. Monatshefte fr Mathematik und Physik, vol. 38. 193.
Ld. Douglas R. HOFSTADTER: Gdel, Esher, Bach. Budapest, Typotex, 2005. 17.
Ld. Raymond SMULLYAN: Gdel nemteljessgi ttele. Budapest, Typotex, 2003. 12., 121.
Ld. SMULLYAN i. m. 136.
Megjegyezzk, hogy a kt elv sszekapcsolst John Lukcs is felvetette, mgpedig az abszolt matematikai igazsg ltnek tagadsval kapcsolatban, ld. LUKCS (2004) i. m. 370.

264

jelentsen egyszerbb a nemteljessg tekintetben, minthogy ez absztrakt logikai szably, amely minden konkrt rendszerre, amelyben a logika szablyainak
rvnyeslnik kell, alkalmazhat.
Ha teht a legegyszerbb, azaz minimlis aximn alapul logikus rendszerben rvnyesl az, hogy megfogalmazhatk olyan lltsok, amelyek sem nem
igazolhatk, sem nem cfolhatk, tovbb magnak a rendszernek az ellentmonds-mentessge sem igazolhat, akkor knny beltni, hogy minl tbb
aximra pl egy teljesnek (logikailag zrtnak ttelezett) rendszer, annl tbb
nem bizonythat llts fogalmazhat meg, mikzben vltozatlanul nem lesz
bizonythat magnak a rendszernek a teljessge.678 Ez a krlmny pedig rszletes igazols nlkl megalapozza azt a kvetkeztetst, hogy a pozitv jogrendszer esetn, amely igen nagyszm aximra (normra, mint jogi alapegysgre) pl, a nemteljessg rvnyesl: mindig lesz olyan llts, amelynek igaz
vagy hamis volta a jogszablyok alapjn nem oldhat meg, vagy egyszerbb
megfogalmazsban: lesz olyan igny, amely az adott jogszablyok keretei kztt nem rvnyesthet (anlkl persze, hogy az igny maga jogellenes lenne),
illetve olyan srelem, amely ugyanezen krlmnyek kztt nem orvosolhat
(mikzben a srelem bekvetkezsnek hinya sem bizonythat).679
Hasonlkppen nem jelentsg nlkli a jogpozitivizmus mint jogi teria
rvnyessgnek megtlsekor, hogy az els Gdel-ttel elhangzsra alkalmat ad knigsbergi episztemolgiai konferencia utn ngy vvel publiklta
Kelsen a tiszta jogtant,680 amelyben a jogrendszer egyik alapkritriumaknt az
ellentmonds-mentessget jelli meg. Ez pedig Gdel szerint nem bizonythat,
ezrt nem is biztosthat krlmny. Ktsgtelen persze, hogy Kelsen maga is
jelezte, minden jogszably rtelmezsre szorul, ami a nemteljessg (azaz az elvi
ellentmonds-mentessg) enyhtsre is szolgl.681 Mindazonltal nem hagyhat figyelmen kvl, hogy Gdel bizonytsa szerint minden logikai rendszer
ellentmonds-mentessge illzi. Tbb mint sejts teht, hogy (Kelsennel vagy
nlkle) a jogrendszer s a joggyakorlat ellenmonds-mentessge is az.
Bonyolultabb megfontolst ignyel a hatrozatlansgi elv alkalmazhatsgnak igazolsa mg akkor is, ha itt is alkalmazhatjuk Kelsennek a jogszablyok
rtelmezsi szksgletre vonatkoz megllaptst, amely felfoghat gy is,
mint a leginkbb a logikussg kvetelmnyre pl jogdogmatikai teria sajt
trgyra vonatkoztatott hatrozatlansgi szablya: eleve nem tartja a pozitv
678
679

680

681

Ld. HOFSTADTER i. m. 5354.


Ez jogidegenl is megfogalmazhat: a nemteljessg folytn olyan kvetkeztetseket is alkalmazunk egy llts bizonytsban, amelyek nem zrhatk be formlis rendszerekbe, ld.
HOFSTADTER i. m. 8687.
Ld. Hans KELSEN: Reine Rechtslehre. Leipzig und Wien, Franz Deuticke, 1934.; magyarul:
Hans KELSEN: Tiszta jogtan. Budapest, ELTE Bib Istvn Szakkollgium, 1988.
Ld. KELSEN (1988) i. m. 50.

265

jogot minden, a jogalkalmazs sorn felmerl rszletkrdsre vlaszolni kpes


rendszernek. Be fogjuk mutatni, hogy mg a kelseni korltozs figyelembe vtele mellet is hatrozatlan a jogalkots (azaz hatrozatlanabb, mint ahogy Kelsen
gondolta), mivel olyan hatsok rvnyeslnek, amelyek nmagukban cfoljk
azt, hogy az egyes felmerl jogkrdsekre a jogszablyok alapjn pontos vlasz lenne adhat: nem lehet, mert a jogszablyok pontos jelentse nem llapthat meg, ha az rtelmezskben a legaprbb jelents-rszletekre is ki akarunk
trni. Hasonlkppen bemutatjuk azt is, hogy a jogalkalmazs tovbb fokozza
a bizonytalansgot, ugyanis az anyagi- s eljrsjogi rszletszablyok alkalmazsa sorn olyan torzt hatsok keletkeznek, amelyek az alkalmazs sorn figyelembe vett tnyllst az elvileg megtrtnthez kpest jelentsen talaktjk.
Mg mieltt ebbe belekezdennk, felhvjuk a figyelmet arra, hogy a hatrozatlansgi elv jogtudomnyi alkalmazhatsgra utal jelek mr tapasztalhatk. Nagy Marianna (Soros Gyrgyhz hasonlan) az idegtudomnyok eredmnyeit alkalmazva mutatta be, hogy a magatartsmintk szerepe a dntseinkben
jval nagyobb jelentsg, mint korbban gondoltuk, mivel a dntseink vgrehajtsa gyakran megelzi tudatosulsokat. Nem kevs dntsnk klnsen
akkor, ha vizulis ingerek hatsra kvetkeznek be nem a tudatos agy-rgi
(a cortex), hanem az rzelmi-sztns zna (limbikus rendszer) aktivitsa mellett trtnik.682 A dnts racionalitsnak a felelssgtant rint felfogsunkra
gyakorolt kvetkezmnyi nmagukban is jelentsek.683 Szintn elkerlhetetlen
lesz a magatartsmintk jelentsgnek figyelembe vtele egyes szabadsgjogok (fknt a kommunikcis jogok) terletn. A mi szempontunkbl azonban
annak van elsdleges jelentsge, hogy az egyes formlis jogi (gy a kzigazgatsi jogorvoslati) eljrsokban alkalmazhat-e, s ha igen, milyen hatsa van a
bizonytalansgi elvnek. Hipotzisnk szerint ugyanis erre alapozhat az alternatv kontrolleszkzk alkalmazsnak szksgessge.

2. A pozitv jog hatrozatlansga


2.1. Az Alaptrvny (Alkotmny) magjnak bizonytalansga
Kzjogunknak az Alkotmnybrsg ltal taln a legteljesebb kren kidolgozott ttele a jogbiztonsg kvetelmnye.684 Csakhogy a jog mg ha pozitvnak
682
683

684

Ld. NAGY (2011) i. m. 116119.


Ezzel Nagy Marianna nyilvn foglalkozik majd, mivel ez az egyik kutatsi terlete, ld. http://
www.doktori.hu/index.php?menuid=192&sz_ID=1994, illetve NAGY Marianna: A kzigazgatsi jogi szankcirendszer. Budapest, Osiris, 2000. 223.; KISNAGY i. m.
A teljessg ignye nlkl: 31/1990. (XII. 18.) AB hatrozat (ABH 1990, 136), 32/1991. (VI.
6.) AB hatrozat (ABH 1991, 146), 34/1991. (VI. 15.) AB hatrozat (ABH 1991, 173), 48/1991.

266

ttelezett is a fizikai vilggal szemben nem tny (Sein), hanem akaratnyilvnts, parancs, legyen (Sollen), aminek kvetkeztben eleve szakadk van a
jogalkot s a jogrtelmez (jogtuds vagy jogalkalmaz) kztt. Ez a szakadk nyomban a jogrendszer alapttelnl megjelenik.
A pozitv jogi, vagyis a jogrendszer egszt alkot magatartsi szablyok
egyms kztti viszonyt ler hatlyos elmleti paradigma, s az erre plt
alkotmnyos elrs alapja a Merkl-Kelsen-fle joglpcselmlet, melynek rtelmben minden jogi norma az rvnyessgt egy msik (ltalban korbbi s
ltalban magasabb rend) jogi normbl merti, ennek a folyamatnak a vgn tallunk egy alapvet normt, ez a pozitv jogi rtelemben vett alkotmny.
Ennek rvnyessgt viszont mr egy mg korbbi vagy magasabb rend ltez
normval nem tudjuk altmasztani, mivel utbbi esetben az lenne az alkotmny, ezt csak logikailag tudjuk felttelezni, ez a hipotetikus alapnorma.685
Hasonl, Kelsen elmletre pl, de annl praktikusabb Hart elmlete, aki
szerint a jogi norma elsdlegesen ktelezettsget tartalmaz szably. Azonban
az ilyen normkat tartalmaz jogrendet s a normk rvnyessget is jogi norma
tartalmazza. Ez utbbi teht nem kiknyszerthet ktelezettsget tartalmaz
szably, hanem magra a szablyra (a szably alkotsra, alkalmazsra, megvltoztatsra) vonatkoz szably, ezrt msodlagos. A msodlagos szablyok
kzl a legfontosabb az, amely eldnti, hogy ltalban mi minsl szablynak,
ezt nevezi Hart elismersi szablynak. Az elismersi szably teht voltakppen
ugyanaz, mint a kelseni rvnyessgi szably azzal a klnbsggel, hogy ez
tnylegesen ltezik, habr nha jogon kvli tnyknt.686
Magyarorszgon a normahierarchia jogszablyi alapokon nyugszik. A korbbi (ideiglenes) Alkotmny 77. -a nmagt kiemelte a jogszablyok kzl,
s csak a vele sszhangban ll alkotmnyos jogszablyokat tekintette
kteleznek. Hasonl szablyt tartalmaz az j Alaptrvny, amely az R) cikknek (1) bekezdsben gy rendelkezik sajt magrl, hogy Az Alaptrvny
Magyarorszg jogrendszernek alapja, amely az egyb jogszablyokkal egytt
mindenkire ktelez. Az Alaptrvnynknek ez a magja687 hatlyt tekintve

685
686

687

(IX. 26.) AB hatrozat (ABH 1991, 217), 56/1991. (XI. 8.) AB hatrozat (ABH 1991, 454),
7/1992. (I. 30.) AB hatrozat (ABH 1992, 45), 9/1992. (I. 30.) AB hatrozat (ABH 1992, 59),
11/1992. (III. 5.) AB hatrozat (ABH 1992, 77), 25/1992. (IV. 30.) AB hatrozat (ABH 1992,
131), 35/1994. (VI. 24.) AB hatrozat (ABH 1994, 197), 1/1995. (II. 8.) AB hatrozat (ABH
1995, 31), 43/1995. (VI. 30.) AB hatrozat (ABH 1995, 188), 5/1997. (II. 7.) AB hatrozat
(ABH 1997, 55).
Ld. KELSEN (1988) i. m. 42.
Ld. SZIGETITAKCS i. m. 84.; Herbert L. A. HART: The Concept of Law. Oxford, Clerendon
Press, 1994., magyarul: A jog fogalma. Ford. Takcs Pter. Budapest, Osiris, 1995. 121.
Az Alkotmny magjra, mint az alkotmnyknt szolgl jogforrs legfontosabb rendelkezsre vonatkoz nzeteinkrl (amely nem azonos az Alaptrvny szerkezetvel kapcsolatos
magalkotmny nven ismertt vlt elgondolssal, ld. A magalkotmny vdelmben. Pzmny

267

2012. janur 1-je ta immr hatlyosan s ltszlag egyrtelmen rendezi a normahierarchit.


Csakhogy Magyarorszg tagja az Eurpai Uninak is, amely sajt jogrendjrl azt lltja, hogy fltte ll a tagllamok jognak (egszen pontosan az
Eurpai Brsg mondta ki ezt a Van Gend en Loos gyben688). A kt jogrend
egymshoz val viszonynak prbakve a bels jog cscsn ll Alaptrvny:
krds, hogy az Eurpai Uni jogrendje fltte ll-e az Alaptrvnynek is?689
Sokan gy vlik, hogy a Van Gend en Loos gy folytn a vlasz egyszer igen.
Csakhogy ebben az esetben az Alaptrvny elveszten pozitv jogi alaptrvny jellegt, msfell tbb nem lehetne beszlni tagllami szuverenitsrl. A
krds pontosan, spedig nemlegesen megvlaszolhat az ideiglenes Alkotmny
2/A. -a, s az Alaptrvny ezzel egybehangz E) cikknek (2)(4) bekezdsei
alapjn. E rendelkezsek szerint ugyanis Magyarorszg szuverenitsa birtokban megkttt csatlakozsi szerzds (elsdleges jogforrs, nemzetkzi jogi
termszet) alapjn egyes hatskreit a tbbi tagllammal kzsen, az Eurpai
Uni intzmnyei tjn gyakorolhatja. Ebbl az derl ki, hogy az Alaptrvny
(miknt korbban az Alkotmny is) egyes rendelkezsei vonatkozsban maga
fl engedte az Eurpai Uni jogrendjt, de az Alaptrvny egszrl ez nem
mondhat el. Lennie kell egy alkotmnyos minimumnak ez vgs soron az
Alaptrvny magja, az R) cikk amely mindig fltte marad az Eurpai Uni
jogrendjnek, amg Magyarorszg tagllamknt rendelkezik szuverenitssal.690
Lnyegben teht a nmet jogban kimunklt integrcill-alkotmnymag
terijt igazolja a magyar Alkotmny is. Meg kell azonban jegyeznnk, hogy
az Eurpai Uni primtusnak hatrai a hazai joggal szemben korntsem vilgosak. Sem a szuverenits, sem a processzulis kollzifelolds oldalrl nzve
nem kristlyosodtak ki mg az elvek sem. A legjabb kutatsok is csak a lehetsges megoldsi irnyokat, illetve ezek alapjait vzoltk fel. A legfontosabbak ezek kzl: az Alkotmnybrsg lehetsges dntsei a bels s az EU-jog
kollzija esetn (tancsad vlemny, megsemmists, felhvs az sszhang
megteremtsre, jogalkoti mulaszts megllaptsa, alkotmnyjogi panasz elbrlsa),691 illetve a primtus s a szuverenits sszefggsei (a szuverenits s

688
689

690

691

Law Working Papers, 2011/2. http://www.plwp.jak.ppke.hu/images/files/2011/2011-02.pdfl.


PATYIVARGA i. m. 131132.
Ld. KENDESZCS i. m 559.
Ld. TORMA Andrs: A kzigazgatsi jog s jogharmonizci. In: Publicationes Universitatis
Miskolciensis, Sectio Juridica et Politica, Tomus XV. Miskolc, Miskolc Egyetemi Kiad,
1998. 272.
Ezt a megllaptst nem minden szerz osztja, ld. JAKAB (2007) i. m. 111112., 184188.;
BLUTMAN Lszl CHRONOWSKI Nra: Az Alkotmnybrsg s a kzssgi jog: alkotmnyjogi paradoxon csapdjban. (I.) Eurpai Jog, 2007/2. (316.), 10.
Ld. CHRONOWSKI NRA: Integrld alkotmnyjog. BudapestPcs, Dialg-Campus, 2005.
265., ld. mg: BLUTMANCHRONOWSKI i. m. 1014.

268

nazonossg primtusa692 , az egyes llamok szuverenitsra pl kompromiszszumos megoldsai, illetve ksrletek egy jabb szuverenitsfogalom megtallsra693). Vgs soron persze a krds az Eurpai Uni tnyleges s jogi identitstl (inegrci/konfderci/fderci), illetve ennek vltozstl fgg.694
Mindez azonban dogmatikai okfejts, vgs soron spekulci eredmnye,
nmagban az Alaptrvny R) cikke alapjn annak jelentse vgtelenl bizonytalan: az a formula, hogy az Alaptrvny a jogrendszer alapja lehet igaz
is s hamis is (nem teljessg), az az eredmny, mely szerint, ha az Alaptrvny
sszessgben nem is, de legalbb egy rsze mgiscsak a jogrendszer alapja,
bizonytalan terjedelmet hatrol krl.695 Az Alaptrvny magja s az azon
alapul pozitv jogi normahierarchia teht nagy lptk esetn alkalmas a jog
elemeinek rendszerbe lltsra, a sajt rtelmt azonban nem tudja pontosan
megadni. Persze a jogpozitivizmus terija nem lltja, hogy nmagban a hierarchia ltal a jog megismerhet lenne: az elttnk lev legalacsonyabb szint
normt ltva nincs olyan szably, amely megadn annak jelentst: a hierarchikus elven kvl nincs olyan pozitv jogi mdszer, amelynek alkalmazsval a
norma nyelvtanilag lehetsges tbb rtelmezse kzl a helyes kivlaszthat
lenne. Nincs teht olyan norma, amelynek csak egyetlen rtelme volna.696 Ezrt
szksges a jog megrtshez, a bizonytalansg kikszblshez valamilyen
dogmatikai (spekulatv) mdszer.
Ha tovbbhaladunk a jogrendben, a bizonytalansg fokozdik. A normatv viszonytsi pont ellenre a jogrendszer nem csak ettl fgg, hanem a
kodifikcis mhelyekbl kikerl szvegtervezetek tnyleges tartalma s formja is meghatroz befolyssal br. Egyltaln nem mellkes krlmny, hogy
az egymssal generlis/specilis viszonyban ll jogszablyok milyen mrtkben tartalmaznak prhuzamos szablyozst (erre a legkzenfekvbb plda taln a Munka Trvnyknyve, a kzszolglati trvny s a szolglati trvnyek
tbbszrs egymsra plse), az egyes trvnyek az absztrakt/kazuisztikus
tartomny pontosan melyik pontjt foglaljk el, illetve a kivlasztott elvontsgi
szint vgigksri-e a jogszablyt, vagy egyenetlenl vltozik annak egyes rszeiben, avagy a jogalkoti/jogalkalmazi (bri) rtelmezsi felhatalmazottsgot
hogyan osztjk meg az egyes jogszablyok. Ezek a krdsek egy ltalnos, s
j nhny, az elmlt vtized(ek)ben tapasztalhat jelensg folytn gyakorlati
tapasztalsokon alapulnak.
692
693

694

695
696

Ld. BLUTMANCHRONOWSKI i. m. 34., 12.


Ld. JAKAB Andrs: A szuverenits fogalmhoz kapcsold kompromisszumos stratgik, klns tekintettel az eurpai integrcira. Eurpai Jog, 2006/2. 314.
Ld. SZUPER Jzsef: Fderalizmus-dilemmk az eurpai alkotmnyozsokban. Eurpai Jog,
2006/6. 917.
Az alkotmnyok tbbvltozat rtelmezhetsgrl ld. OLIVERFUSARO i. m. 423., 432.
Ld. KELSEN (1988) i. m. 5059.

269

2.2. A jogszably s jelentse; a jogi szemlletmdok keveredse


Nem valszn, hogy brki vitba szllna azzal a kijelentssel, hogy a jog vgs soron nem ms, mint a jogalkot (llam) parancsa, amely tartalmazza az
elvrt magatartsra vonatkoz ktelez szablyt, mgpedig a jogalkotnak azzal az gretvel, hogy a ktelez magatartsi szably rvnyeslsnek akr
knyszerrel is rvnyt szerez. Ha ennl a megfogalmazsnl megllhatnnk,
egyszer dolgunk lenne. Csakhogy j nhny olyan krds tehet fel ezzel a
paranccsal kapcsolatban, amely a vilgos kpet elhomlyostja. Csak nhny
ezek kzl: hogy szl, mi az rtelme, milyen helyzetekre vonatkozik a jogalkot parancsa? Ez a hrom krds mris jelzi a lehetsges megkzeltsi mdokat,
a (trvny)pozitivistt, dogmatikait s jogszociolgiait, amelyeket Pokol Bla
jogrteg-terija tesz egysges mdszerknt hasznlhatv.697
A jogrteg-teria szerint a pozitivista, dogmatikai s (jog)szociolgiai szempontok a jog elklnlt, de egy jogi termszet magatartsi szably, illetve a
jogrend egsze tekintetben egyms mellett ltez rtegeit jelentik, mgpedig az elklnlt (professzionlis) intzmnyek sajt megkzeltsi mdjaknt. Ennek megfelelen a (trvny)szvegpozitivizmus a trvny alkotjnak
Magyarorszgon elssorban az Orszggylsnek szksgkppeni szemlletbl kvetkezik. Az gy keletkezett norma sajtossgait kutat jogtudomny
mdszere a dogmatika, s a tudomnyos fogalomelemzsen kpzett brsg a
trvnyszveg valsgos lethelyzetre alkalmazsa sorn teszi ehhez hozz a
jog szociolgiai lekpzst. A dogmatika s a bri jogrtelmezs egytt teht
szkti a trvnyhoz ltal alkotott szably eredetileg lehetsges, majd tnyleges jelentstartalmt.698 A pozitivista, dogmatikai s szociolgiai szemlletek
teht a jog egyms melletti szintjeibl fakadnak, s nem az nmagban (magban valknt) kezelt jog egymstl fggetlen, vagyis szabadon vlaszthat
vizsglati mdszerei. Abbl azonban, hogy ezek a szemlletmdok egyttesen
magyarzzk meg, hogy vgs soron mire s hogyan vonatkozik a jogalkot parancsaknt rtelmezett magatartsi szably, csak az kvetkezik, hogy a nyelvtanilag szabatos jogttelbl a dogmatika farag normt (s ekknt vissza is kell
hatnia a kodifiktorra, ha az nem akar eleve alkalmazhatatlan szablyt megfogalmazni s a jogalkotval elfogadtatni). A bri gyakorlat utlag hoz ktelez
rvny dntst arrl, hogy a szably (norma) s dogmatikai magyarzata az
697

698

A teria kidolgozshoz Pokol Bla Josef ESSER: Grundsatz und Norm in der richterlichen
Fortbildung des Privatrechts. (Tbingen, Mohr Siebeck, 1990.); Martin KRIELE: Theorie der
Rechtsgewinnung. (Berlin, Duncker und Humblot, 1976.) s Claus-Wilhelm CANARIS Karl
LARENZ: Methodenlehre der Rechtswissenschaft. (Heidelberg, Springer, 1995.) munkira (illetve azok korbbi kiadsaira) tmaszkodott.
Ld. POKOL Bla: A professzionlis intzmnyrendszerek elmlete. Budapest, Felsoktatsi
Koordincis Iroda, 1991. 155190. s POKOL (1991-I) i. m. 113130. A jogrteg-teria dogmatikai rtkelsrl ld. JAKAB (2007) i. m. 4751.

270

egyes szociolgiai helyzetekkel adekvt-e. Az viszont nem kvetkezik, hogy a


szemlletmdok szabadon felcserlhetk vagy keverhetk lennnek.
Arra, hogy a normatv s dogmatikai fogalmak kln tartsa milyen rtelmezsi nehzsgeket elzne meg, taln elegend ppen az Alaptrvny nhny rendelkezst hozni pldaknt. Az Alaptrvny ugyanis kvetve ezzel a korbbi
ideiglenes Alkotmny-szvegezsi sajtossgt tbb esetben a konkrt hatskrk (cselekvsi felhatalmazsok) mellett az ltalnos feladatkrt (lnyegben
a dogmatikai ltal absztrahlt funkcit) is rgzti. Ezt teszi az Orszggyls
esetn az 1. cikkben (MAGYARORSZG legfbb npkpviseleti szerve
az Orszggyls., Az Orszggyls a) megalkotja s mdostja) vagy a
kztrsasgi elnk tekintetben a 9. cikkben (Magyarorszg llamfje a kztrsasgi elnk, aki kifejezi a nemzet egysgt, s rkdik az llamszervezet
demokratikus mkdse felett., A kztrsasgi elnk a Magyar Honvdsg
fparancsnoka., A kztrsasgi elnk a) kpviseli). Ezekre a rendelkezsekre az jellemz, hogy a funkci megjellse biztosan hozztesz valamit a
konkrt hatskrkhz. Az Orszggyls tekintetben ez a plusz rendelkezs
a legfbb jelz, amely kiemeli, hogy az Orszggyls voltakppen a npszuverenits hordozja, mg a kztrsasgi elnk tekintetben a funkci mgtt
tnyleges felhatalmazottsgok jelennek meg, amelyek a hatskrei gyakorlsnak kereteit szablyozzk (nem vletlen, hogy az ideiglenes Alkotmny hasonl szablyaibl az Alkotmnybrsg jelents kzjogi alapelveket olvasztott
ki699). Hasonl a helyzet a Kormnnyal, mint a vgrehajt hatalom ltalnos
szervvel az Alaptrvny 15. cikkben (itt radsul a hatskrk felsorolsa
eleve elmarad) vagy az Alkotmnybrsggal mint az Alaptrvny vdelmnek
legfbb szervvel a 24. cikkben.
Ms esetekben viszont a dogmatikai (funkcimegjells) s a tnylegesen
normatv (hatskr-felsorols) megfogalmazsok keveredse szksgtelen
rtelmezsi ignyekkel jr. Ilyen a 25. cikk, amely akknt rendelkezik, hogy
A brsgok igazsgszolgltatsi tevkenysget ltnak el., majd A brsg
dnt Itt a funkcimegjells semmilyen nll normatv tartalmat nem hordoz, hiszen a brsg ppen azrt igazsgszolgltats, mert jogvitkban, bnssgrl, kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgrl dnt. A szksgtelen
rendelkezs mris vitt vltott ki, ugyanis az Alaptrvny elfogadsa eltti orszggylsi vitval prhuzamosan szervezett utols tudomnyos konferencin
mr felmerlt, hogy vajon mit jelent a klnbsg az Alkotmny (A Magyar
Kztrsasgban az igazsgszolgltatst a Magyar Kztrsasg Legfelsbb
Brsga [] gyakoroljk) s az Alaptrvny megfogalmazsai kztt (meg699

Pldaknt: az Alkotmnybrsg a kztrsasgi elnk, mint a fegyveres erk fparancsnoka


irnytsi jogosultsgai trgyban az Alkotmny rtelmezsrl hozott 48/1991. (IX. 26.) AB
hatrozatban (ABH 1991, 217.) tett vilgos klnbsget az irnyti s vezeti jogosultsg
kztt.

271

jegyezzk, hogy a korbbinak tbb normatv tartalma volt, mert felsorolta az


igazgatsi szinteket).700 Hasonl szablyt tallunk az alapvet jogok biztosa tekintetben a 30. cikkben (alapjogvdelmi tevkenysget lt el). A dogmatikai szablyok normatvv alaktsa bizonyosan nem volt szksgszer, amit jl
mutat, hogy ms esetekben (az nll szablyoz szervekrl szl 23., vagy az
gyszsgrl szl 29. cikkben) nem is fordul el.701

2.3. A jogalkot parancsnak egyirnystsa


A szemlletkevereds ltal okozott hatrozatlansg utn most egy olyan hatsra mutatunk, amely kellen vilgos, pontosan kimutathat, hogy mikor jelent
meg a magyar jogrendben, ugyanakkor olyan kvetkezmnyekkel jrt, amelyek
alapveten megvltoztattk a jogrl alkotott fogalmakat, nehezti a hatlyos jog
megllapthatsgt, tovbb hibk orvoslst tette kifejezetten nehzz.
Amikor az Orszggyls elfogadta a 2006. vi LIV. trvnyt, s ezzel mdostotta az Alkotmnyt, azaz j rendelkezsknt beiktatta a 34. (2) bekezdst, amely szerint: Trvny minisztrium, miniszter vagy kzigazgatsi szerv
megjellsre vonatkoz rendelkezst a jelenlv orszggylsi kpviselk
tbb mint felnek szavazatval elfogadott trvny mdosthatja, nyltan ttrte
a feles-trvny/ktharmados trvny (pontosabban trvnyi rendelkezs) kztti addig thatolhatatlan hatrt. A rendelkezs ltal megnyitott formlis szablyozsi lehetsget egy msik kzjogi aktus tette reliss, ami eltt az utat
tartalmilag az Alkotmnybrsg nyitotta meg. A 4/2006. (II. 15.) AB hatrozatban a mr korbban is agglyosnak tartott salta tpus trvnymdostsok egyikt, a Magyar Kztrsasg 2005. vi kltsgvetsrl szl 2004. vi
CXXXV. trvny tnylegesen nem kltsgvetsi rszt megsemmistette, m
azt is kijelentette, hogy a megsemmists nem rinti a megsemmistett trvnnyel mdostott (megvltoztatott) trvnyek s a megsemmistett trvnyi
rendelkezsek ltal a jogrendszerben vgrehajtott ms vltozsok, mdostsok,
klnsen a hatlyon kvl helyezsek rvnyessgt Ez utbbi megllapts nyilvn mr akkor is vitathat volt (vagy kellett volna lennie), s ellenttes a
korbbi vtizedek, taln vszzadok gyakorlatval, krszletv tette ugyanis
a ms jogszablyt mdost jogszablyokat (vagy legalbbis azok ilyen rendelkezseit).
A fenti kt aktusra alapozva a kormnyzati szervezetalaktssal sszefgg
trvnymdostsokrl szl, kolosszlis terjedelm 2006. vi CIX. trvny
700

701

A konferencit az Orszggyls Alkotmnygyi, Igazsggyi s gyrendi Bizottsga rendezte Az j alaptrvnyrl elfogads eltt cmmel, 2011. prilis 8-n, ld. KUBOVICSN et
al. i. m.
A jogrteg terirl ld. JAKAB (2007) i. m. 4751.

272

alapjaiban vltoztatta meg a rendszervltozsnak a kzigazgats szablyozst rint eredeti megoldst, melyben az alapvet dntseket az Orszggyls
fenntartotta magnak. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy az Orszggyls
nem csak az egyes gazati anyagi jogi s eljrsi szablyokrl alkotott trvnyt,
hanem ezekben rendelkezett a legfontosabb szervezeti jogi szablyokrl is, st,
bizonyos szervezeti formkat egyenesen alkotmnyozi jogkrben szablyozott. A Kormny s a miniszterek ebben a megoldsi formban is termszetesen
felhatalmazst kaptak a szervezet tovbbi szablyozsra, de az alapvet dntseket az Orszggyls hozta, azoktl eltrni a trvnysrtst elkerlend
csak az adott trvny mdostst kveten lehetett. Ez pedig bonyolult jogalkotsi eljrst ignyelt, vagyis a szablyozs jelentsen korltozta a Kormny
szervezetalaktsi mozgstert.
Ezen a gyakorlaton az els trst a kzponti llamigazgatsi szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2006. vi LVII.
trvny hozta. Ennek a kzigazgatsi jogalkots szempontjbl legfontosabb rendelkezsei azok, amelyek jraszablyozzk a kzponti llamigazgats
szintjeit s a kztk lev viszonyokat, a 28. (3) bekezdse pedig a Kormny
szmra eredeti jogalkoti hatskrben hozott vagyis nem felhatalmazs
alapjn hozott vgrehajtsi jelleg rendeletben rendelte szablyozni a miniszterek rszletes feladat- s hatskreit. Ezltal lehetv vlt az egyes gazatok
tbb-kevsb szabad tszervezse egyik minisztertl a msikhoz, mgpedig a
Kormny rendeletei ltal. Azok a trvnyek azonban, amelyek korbban nevestettk valamely minisztert, minisztriumot vagy ms kzigazgatsi szervet,
mg mindig korltoztk a Kormny mozgstert.
Az Orszggyls csendben ezekrl a korltokrl is lemondott, ugyanis a kormnyzati szervezetalaktssal sszefgg trvnymdostsokrl szl 2006.
vi CIX. trvnnyel szemlytelentette a kzigazgats szervezett rint trvnyeknek azokat a rendelkezseit, amelyek valamilyen kzigazgatsi szervet
nevestettek, s felhatalmazta a Kormnyt a szervek ltrehozsra, lnyegt tekintve szabad kezet adott a Kormnynak a kzigazgats szervezetnek, irnytsnak, vezetsnek, felgyeletnek s ellenrzsnek kialaktsra. Ennek kzismerten slyos kvetkezmnye volt a kzigazgatsi hivatalok vesszfutsa.702
A 2006. vi CIX. trvny 7. -a (1) bekezdsnek d) pontja gy rendelkezett,
hogy a helyi nkormnyzatokrl szl 1990. vi LXV. trvny (tv.)
17. (2) bekezdsben a fvrosi, megyei kzigazgatsi hivatal vezetjnek szvegrsz helybe a Kormny ltal rendeletben kijellt szervnek (kzigazgatsi hivatal) szveg,
98. -t megelz A fvrosi, megyei kzigazgatsi hivatal alcm helybe az A kzigazgatsi hivatal alcm,
702

Ld. VEREBLYI Imre: Vlsgban a magyar kzpszint kzigazgats, quo vadis? j Magyar
Kzigazgats, 2009/1.

273

98. (1) bekezdsben a fvrosi, megyei kzigazgatsi hivatal (tovbbiakban: kzigazgatsi hivatal) szvegrsz helybe a kzigazgatsi
hivatal szveg,
98. (2) bekezdsben a kzigazgatsi hivatal vezetje a fvrosban s
a megyben szvegrsz helybe a kzigazgatsi hivatal szveg
lp. (A trvny a megyei s/vagy fvrosi jelzt kvetkezetesen trlte az tvbl, s az o) pont, valamint a (2) bekezds e) s i) pontja egyb trvnyekbl is.
A problmakezels elvi rszhez ezek rszletes idzse nem szksges.)
Ezltal (formlisan) lehetv vlt a kzigazgatsi hivatalok regionalizlsa.
A trvny a 174. (1) bekezds szerint (nmely kivtelekkel) 2007. janur 1-jn
lpett hatlyba, s a 176. (2) bekezdse szerint nagyobbrszt 2007. janur
31-jn hatlyt is vesztette oly mdon, hogy a hatlyveszts az elkvetett
mdostsok rvnyessgt vagy hatlyt nem rintette. Ekkor mr feltnt,
hogy mivel jr az Alkotmnybrsg hivatkozott dntse. Hiba llaptotta meg
ugyanis az Alkotmnybrsg a 90/2007. (XI. 14.) AB hatrozatban, hogy az
nkormnyzatokrl szl ktharmados trvny (a 2006. vi CIX. trvny 167.
-a (5) bekezdse k) pontjval mdostott) 98. -nak (1) bekezdse, valamint a
kapcsold jogszablyok alkotmnyellenesek, ezt nem tudta orvosolni.
Indokolsa szerint Az tv-nek ez a szablya fvrosi, megyei szervknt iktatta be a kzigazgatsi hivatalt az llamszervezetbe, azaz a 2/3-os trvnyben
megnyilvnul politikai konszenzus kiterjedt arra is, hogy a helyi nkormnyzatok felett fvrosi, megyei szinten mkd llamigazgatsi szerv gyakorolja
a trvnyessgi ellenrzst. Ezrt az tv. szablyozsi koncepcijnak lnyeges
elemt rintette az a mdosts, amely a fvrosi, megyei jelz hatlyon kvl helyezsvel lehetsget adott a kzigazgatsi hivatalok llamszervezetben
elfoglalt helynek megvltoztatsra. Ezrt ezzel a mdostssal a trvnyhoz tllpte az Alkotmny 34. (2) bekezdsben szablyozott felhatalmazsa
kereteit. gy megllapthat, hogy az tv. 98. (1) bekezdsnek a Kszt. 7.
(1) bekezds d) pontja ltal mdostott szvegt a trvnyhozsi eljrsnak az
Alkotmny 44/C. -ban szablyozott szablyainak megsrtsvel fogadta el az
Orszggyls. Ezrt az tv. 98. (1) bekezdsnek els mondata alkotmnyellenes.703
A 2006. vi CIX. trvny ugyanis a 174. (1) bekezdse szerint (nmely
kivtelekkel) 2007. janur 1-jn lpett hatlyba, s a 176. (2) bekezdse szerint nagyobbrszt 2007. janur 31-n hatlyt is vesztette oly mdon, hogy
a hatlyveszts az elkvetett mdostsok rvnyessgt vagy hatlyt nem
rintette. Az Alkotmnybrsg az alkotmnyellenes mdostst okoz 2006.
vi CIX. trvny klnfle rendelkezseit (gy a 7. -t) nem vizsglhatta (az

703

ABH 2007, 750., 773774.

274

erre vonatkoz eljrst megszntette), mivel ez a trvny a vizsglatkor mr


nem volt hatlyban.704
A 4/2006. (II. 15.) AB hatrozat teht azzal jrt, hogy a ms jogszablyok
mdostsrl szl jogalkoti parancs egyirnyv vlt: sem hatlyon kvl
helyezse, sem alkotmnybrsgi megsemmistse nem hozta vissza a mdosts eltti llapotot. Az Alkotmnybrsg llspontjnak helyessgt a magunk rszrl vitatjuk (kvetkezskppen a r pl jogalkoti gyakorlatot is).
A mdostssal ugyanis a jogalkot nem j jogszablyt alkot,705 hanem vilgosan gy rendelkezik, hogy egy bizonyos rendelkezs helyre j rendelkezs
lp. A lps hatlytalantsa teht szksgszeren visszalpst kell, hogy
jelentsen, azaz a mdost trvny hatlynak megszntetse (klnsen ex
tunc hatly megszntetse) a helybe lp parancsot vonja ki a jogszablyok
rendszerbl. Helyesebb volt a korbbi elv, amely ilyenkor a mdostott rendelkezs hatlyt lltotta vissza (X+Y-Y=X kveteli a formlis logika, mg az
Alkotmnybrsg dntse folytn az X+Y-Y=? helyzet llt el). Ezt a hibs
dogmatikai elvet kveti sajnos ma is az Orszggyls, s ez teszi bizonytalann
a jog aktulis hatlyossgnak megllapthatsgt, azaz a hatlyossg tekintetben hatrozatlansgot okoz.

2.4. Szimbolika s fogalmi precizits


Az Alaptrvnnyel kapcsolatban merlt fel a szimbolikus s szigoran normatv rendelkezsek kvnatos arnya, egymsra hatsa, az elbbiek alkalmazsval jr veszlyek krdse.706 Nyilvn ez is hatssal van a ksbbi
kodifikcira, most azonban egy jval htkznapibb krdssel foglalkozunk.
A 2006-ban indult szablyozsi reformmal sszefggsben emltettk a trvnyek kisbetstst, az intzmnyi tulajdonnevek trlst annak rdekben,
hogy ezeket alacsonyabb szint jogforrs, kormnyrendelet hozhassa ltre. Ez
technikailag kzvett fogalmak alkalmazsval jrt a trvnyekben (csak pl704

705
706

Az Alkotmnybrsg itt tulajdonkppen kvette a korbbi, 4/2006. (II. 15.) AB hatrozatban rtakat: Az Alkotmnybrsg lland gyakorlata szerint a hatlyban nem lv jogszablyi rendelkezsek alkotmnyossgt csak kt esetben, az Abtv. 38. -nak (1) bekezdse
szerinti bri kezdemnyezs s 48. -a szerinti alkotmnyjogi panasz esetben vizsglja.
Ennek megfelelen a Ktv. mr hatlyon kvl helyezett, illetve idkzben mdostott, fent
felsorolt rendelkezsei tekintetben az alkotmnyellenessg megllaptsra irnyul eljrst
az Alkotmnybrsg az Alkotmnybrsg ideiglenes gyrendjrl s annak kzzttelrl
szl, mdostott s egysges szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) T. hatrozat 31. a) pontja
alapjn megszntette.
Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 3940.
Ld. JAKAB (2011) i. m. 5557., 80.; G. FODOR Gbor STUMPF Istvn: A j kormnyzs kt
rtelme. Nemzeti rdek, I. 2007/3. 7694. HORKAY HRCHER Ferenc: Az rtkhinyos rendszervlts. Fundamentum, 2003/1. 6272.

275

daknt: igazsggyrt felels miniszter, ingatlangyi hatsg). A kzvett fogalmak hasznlata fokozta az egyre inkbb technokrata nyelvezetre ttrst a
kodifikciban (amelynek elrettent pldja a 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet
a jogszablyszerkesztsrl).
Az elmlt vtizedben egyre inkbb gyakorlatt vlt egyfajta nyelv-idegen,
technokrata jogszably-szerkeszts s szvegezs. Ltszlag szakszer a beszlt nyelvhez kpest kimdolt szveg, ugyanakkor a megrtst s fknt a jogszably betartst egyltaln nem segti el. A trvny ugyanis nem kizrlag
egy jogalkoti produktum, hanem egy orszg letnek kerett biztost alapvet
s l szablyozs. A tredezett, pontokba szedett mondatok teljessggel elfogadhatk az alacsony szint normk (a korbbi szhasznlat szerint az llami
irnyts egyb jogi eszkzei, hatlyos rendszernkben a kzjogi szervezetszablyoz eszkzk) esetn, s ha nagyon szksges, alkalmazhatk a vgrehajtsi rendeletekben. Ms a helyzet a trvnyekkel, klnsen a szimbolikus
jelentsgekkel. A trvny a szuverenits, a nemzet akaratnak trvnyhoz
hatalom (Orszggyls) ltali kijelentse, mg a rendeletek a vgrehajt hatalom
trvnyek keretei kztti kormnyzati tevkenysgnek rszei. Ebbl kvetkezen a trvnyek esetn a nyelvi szpsg kifejezetten jelents.
Hogy a korbbi clzatos elkpzelsek mennyire knnyen tovbblnek, jl
mutatja a 2010. vi CXXVI. trvny a fvrosi s megyei kormnyhivatalokrl, valamint a fvrosi s megyei kormnyhivatalok kialaktsval s a terleti
integrcival sszefgg trvnymdostsokrl, melynek esetn a szvegezsi
hibk kt rvid pldval szemlltethet.
A trvny legels rendelkezse szerint:
1. E trvny alkalmazsban
1. kzponti llamigazgatsi szervek terleti szerve: a kzponti llamigazgatsi szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2010. vi XLIII. trvny (a tovbbiakban: Ksztv.) hatlya
al tartoz kzponti llamigazgatsi szerv brmely joglls terleti
szerve,
2. rendvdelmi szerv: a Ksztv. szerinti rendvdelmi szerv, valamint annak
terleti szerve.
A trvny szvege teht rtelmez rendelkezssel kezddik. Ez a megolds
egyre gyakoribb, ennek ellenre helytelen. A trvny clja ugyanis elssorban
nem a sajt szvegnek rtelmezse, hanem a jogalkot akaratnak kifejezse, azaz magatartsi szablyok megfogalmazsa. Igaz ez a kzigazgatsi jogi
trgy trvnyekre is. Az rtelmez rendelkezsek helye ezrt legfeljebb a
valdi, magatartsi szablyokat tartalmaz rendelkezseket kveten, magyarul: a jogszably vgn lehet. Ott is csak akkor, ha felttlenl szksg van r.
Jelen esetben nincs szksg rtelmez rendelkezsre. A kzponti llamigazgatsi szervek terleti szerve s a rendvdelmi szerv fogalmak nem ignyelnek

276

rtelmezst, azok a szavak ltalnosan elfogadott jelentse szerint (a Kormny


tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2010. vi XLIII. trvny ismeretben) enlkl is rthetk, s normabizonytalansgi veszly sincs.
A trvny legtbb rendelkezse (a 32104. -ainak nagyobb rsze) azt a clt
szolglja, hogy ms trvnyekben a kzigazgatsi hivatal szvegrsz helybe
a Kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szerve szveg, illetve a helyi nkormnyzatok trvnyessgi ellenrzsrt felels szerv szveg
lpjen. Ennek a megoldsnak az rtelme nehezen lthat t. Az vilgos, hogy
2011. janur 1-jtl a fvrosi, illetve megyei kzigazgatsi hivatalok feladatkreit a kibvtett hatskr fvrosi, illetve megyei hatskr kormnyhivatalok
vettk t. Az is vitamentes, hogy ennek a trvnyekben tkrzdnie kell. Azt
viszont nem lthat be, hogy a trvnyek ezt mirt nem egyrtelmen tartalmazzk. A Kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szerve formula
2008 vgn jelent meg, mgpedig az akkor hatlyos, a kzponti llamigazgatsi
szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl
2006. vi LVII. trvnyben. Ennek clja az akkor hivatalban lv Kormny s
Orszggyls nylt, ktszeres alkotmnysrtsnek enyhtse volt. Ugyanakkor
a nyakatekert elnevezs trvnybe iktatsa egyfajta kzvett fogalomknt
azt a lehetsget is magval hozta, hogy a kormny brmikor jabb s jabb
tnylegesen mkd szervet hozhatott (volna) ltre.
A kzjogi hagyomnyainkra is pl fvrosi, illetve megyei kormnyhivatalokat azonban az Orszggyls vlheten nem tmeneti megoldsknt hozta
ltre, hanem vgleges, stabil intzmnyknt. Ebben az esetben viszont a kzvett fogalom tvezetse a klnfle trvnyeken rtelmetlen s szksgtelen.
Sokkal indokoltabb lett volna, ha a kzigazgatsi hivatal szvegrsz helybe
a vgleges fvrosi s megyei kormnyhivatalok szveg lpett volna. gy az
rtelmez rendelkezsek ppen flsleges voltuk miatt a normabizonytalansgot (a pozitv jog hatrozatlansgt) fokozzk.

2.5. Seklylts: a szablyozs sszetettsgnek figyelmen kvl hagysa


A kodifikcit ugyan vrhatan kevsb rinti, a jogalkalmazst annl inkbb
az Alaptrvny kt hermeneutikai szablya, az R) cikknek (3) bekezdse (Az
Alaptrvny rendelkezseit azok cljval, a benne foglalt Nemzeti hitvallssal
s trtneti alkotmnyunk vvmnyaival sszhangban kell rtelmezni.), valamint a 28. cikke (A brsgok a jogalkalmazs sorn a jogszablyok szvegt elssorban azok cljval s az Alaptrvnnyel sszhangban rtelmezik. Az
Alaptrvny s a jogszablyok rtelmezsekor azt kell felttelezni, hogy a jzan sznek s a kzjnak megfelel, erklcss s gazdasgos clt szolglnak.).
Ezek ugyanis olyan j rtelmezsi keretek kialaktst teszik szksgess, ame-

277

lyeknek lnyegben nincs elzmnye.707 Ehhez trsulnak a rendszervltozs ta


meglv szerkezeti akadlyok, gy az a krlmny, hogy a korbbi ktharmados
tbbsget ignyl trvnyek formlisan nem llnak fltte a kznsges (egyszer tbbsggel elfogadhat) trvnyeknek, tartalmuk azonban mgis befolysolja az utbbiakat, klnsen a minstett orszggylsi tbbsg hinyban.708
A sarkalatos trvnyek teht valjban (legalbb) hromszint szablyozst
jelentenek: Alaptrvny => sarkalatos trvny => egyszer trvny (=> vgrehajtsi rendelet/ek/).
Ha az Alaptrvny egy intzmny szervezeti, mkdsi vagy jogllsi krdseit ktharmados tbbsggel elfogadand sarkalatos trvnyre bzza, alapos
megfontolst ignyelt, hogy ezek milyen mlysgig szablyozzanak. Az egyszer trvnyek esetn alkalmazhat megolds, amely jelents tfedseket enged,
ebben az esetben nem tarthat, mert a sarkalatossg miatt ez azzal jrna, hogy,
igen sok eljrsi szably ktdik minstett tbbsghez. Ez pedig nem egyszeren praktikus htrnyokkal jrna (az egyszer trvnyek mdostst rendkvl
megneheztve), de kiemelt vdelmet biztostott volna olyan rszletszablyoknak, amelyek ezt nem felttlenl ignylik. A fordtott helyzet, a minimalista
sarkalatos trvny a sarkalatossg (vdelmnek) kirestst jelenten.
A jogrendszer sszetettsge a jelzett veszlyek nlkl is jelents zavarokra
ad lehetsget. Taln alkalmas plda erre az j alkotmnybrsgi trvny709
(jAbtv.) javaslat-kori eredeti szvege 27. -nak (2) bekezdse, amely a brsgi dntsek elleni alkotmnyjogi panasz benyjtsnak lehetsgt kiterjesztette volna a kzbens hatrozatokra is (Az (1) bekezdstl eltren az
gy rdemben trtn eldntst megelzen hozott jogorvoslattal tmadhat dntssel szemben az gy rdemben hozott dntst megelzen is az
Alkotmnybrsghoz fordulhat az egyedi gyben rintett, Alaptrvnnyel biztostott jogban kzvetlenl s slyosan srtett szemly vagy szervezet.). A
trvnyjavaslat 53. -nak (3) bekezdse pedig az ilyen alkotmnyjogi panasz
esetre az alapeljrs ktelez felfggesztst rta (volna) el. A kt rendelkezs
egytt az igazsgszolgltats egsznek slyos mkdsi zavart okozn, figyelemmel arra, hogy a folyamatban lv eljrsokban benyjtott alkotmnyjogi
panasz esetn az eljrs felfggesztse ktelez lenne, ami tg teret engedne
az ellenrdek felek perelhzsi taktikinak. A kodifikcis hiba, amely az
alkotmnybrsgi trvny s az eljrsi trvnyek egyidej figyelembevtelnek hinybl fakadt, mdost javaslattal orvosolhat volt, de a kodifiktor
nmagban tkletes jogszably elrse irnti trekvsbl ered seklylts
veszlyt jl pldzza, miknt azt is, hogy a jogszablyok igen nagy szma mi707

708
709

Ld. CSINK Lrnt FRHLICH Johanna: az alkotmnyjogon innen. Alkotmnybrsgi


Szemle, 2011/1. 6671.
Ld. JAKAB (2007) i. m. 118., 147157.
T/4424. szm trvnyjavaslat az Alkotmnybrsgrl.

278

att annak megllaptsa, hogy egyetlen jogttel pontosan milyen hatssal is jr,
szinte lehetetlen, ami a hatrozatlansg jabb bizonytka.

3. Kontroll s a kontrolllt valsg viszonya: tnyszelekci a


jogalkalmazsban
3.1. Jogrtelmezs a hermeneutikai puffer
Azt lttuk eddig, hogy a jogszablyok egyes jogi normi pontos tartalmnak
(jelentsnek) megllaptsakor rvnyesl a bizonytalansgi elv. A makro megkzeltskor (mi a jogttel jelentse ltalban?) vilgosnak ltsz vlaszt kapunk.
Pldul a magyar jogrend egyik legrvidebb normja, az emberls tnyllsa
esetn aki mst megl, bntettet kvet el, s t vtl tizent vig terjed
szabadsgvesztssel bntetend710 vilgos a vlasz: nem szabad embert lni
(mert az emberlst a trvny bntetni rendeli). Amikor azonban Pokol Bla
hivatkozott jogrteg-terija szerint a jog szociolgiai rtegnek ltrehozsakor a brsg arra knyszerl, hogy egyes trtneti tnyllsok s a trvnyi
tnylls korrelcijt megllaptsa, rtelmeznie kell az egyes fogalmakat, esetnkben hrmat, gy az aki, a ms s a megl fogalmakat. Hrom, a jogi
felsoktatsban kzhelyszer esettel ezt knnyen szemlltetni lehet.
Az els eset: az emberek torknak tharapsra kikpzett kutyt a gazdja
stltatja, amikor a haragosval tallkozik; a kutya azonnal nekiugrik a haragosnak, s mivel a gazdja nem tesz ellene semmit tharapja a torkt. Az
eldntend krds, hogy a cselekmny sorn megvalsult-e az emberls tnyllsa. Az rtelmezend krds az, hogy a kutya, amely tnylegesen kioltott egy
letet, tekinthet-e aki-nek. A jogdogmatika ltal kialaktott, s a joggyakorlat ltal alkalmazott vlasz az, hogy a kutya termszetesen nem aki, de gy
kell tekinteni, mint a bncselekmny eszkzt, vagyis az emberls bntettt a
tnylegesen passzv gazda kvette el a kutya mint eszkz felhasznlsval. Ez
az eseti jelentstartalom azonban a trvnyi tnylls elsdleges olvassa sorn
nem ltszik: azt, hogy mgis benne rejlik csak gy magyarzhatjuk, ha elfogadjuk, hogy a norma krl van egy olyan (Pokol Bla ltal hermeneutikai
puffernek nevezett, vgs soron Kelsen s Hart terijn alapul711) hatrozatlansgi burok, ami nem tvolthat el, vagyis amely a szigor fogalomelemzs sorn nem ltszik, amelyet a gyakorlat tesz hozz a jog szveghez.
710

711

1978. vi IV. trvny a Bntet Trvnyknyvrl, 166. (1) bekezdse, ld. BELOVICS Ervin
MOLNR Pl SINKU Pl: Bntetjog. Klns rsz. 9. kiads. Budapest, HVG-Orac, 2011.
9599.
Ld. BELOVICS et al.: Bntetjog. ltalnos rsz. 5. kiads. Budapest, HVG-Orac, 2010. 141
142.; KELSEN (1988) i. m. 5253.; HART (ford) i. m. 147159.; POKOL (1991-II) i. m. 131144.

279

A msodik eset: az els kiegsztse azzal, hogy a kutyt stltat gazda


haragosa a fal tvben fekszik, amikor a kutya sztmarcangolja; az utbb elvgzett boncols sorn derl ki, hogy a cselekmny pillanatban a srtett haragos
mr halott volt, a kutya teht nem l embert, hanem holttestet tmadott meg.
Az rtelmezend krds az lesz, hogy a holtest tekinthet-e ms-nak. Az elz minta szerint a jogdogmatika s joggyakorlat vlasza az, hogy nem, a ms
csak l emberre vonatkoztathat, ezrt a halott (ismtelten) nem lhet meg,
a gazda lsre irnyul szndka (mens rea) nem elegend a bncselekmny
elkvetsnek megllaptshoz, mert hinyzik a tnyllsi elem (actus reus,
attl most nagyvonalan tekintsnk el, hogy ms bncselekmnyt, gy a kegyeletsrts vtsgt megvalstja ez a cselekmny is). A trvnyi tnylls jabb
eleme kerlt a hatrozatlansgi burokba.
A harmadik eset szintn az elsn alapul: most a megl fogalmat nzzk
meg. Mg ha tisztztuk is, hogy a kutya nem aki, hanem a gazdjnak (
viszont bizonyosan aki) eszkze, meg kell mondanunk, hogy a teljesen paszszv magatarts, a kutya tmadsnak mintegy kls szemllse tekinthet-e
a srtett megl-snek, azaz aktv cselekmnynek. A vlaszunk az lesz,
hogy igen, a megl ugyanis hiba ltszik els megkzeltsben tevleges
magatarts sszefoglal lersnak magban foglalja a passzv magatartst
is. A jogdogmatika ezt azzal magyarzza, hogy az emberls tnyllsban a
megl nyitott tnyllst takar, azaz csak az eredmnyt (a meglst) rgzti, a
tnyleges (s lehetsges) elkvetsi magatartsokra viszont nem ad szktst.712
Ez az eset, a megl rtelmezse taln mg az elz kettnl is vilgosabban
mutatja, hogy a norma ltalban vett jelentsnek ltszlagos hatrozottsga
elenyszik, amikor egyetlen (konkrt) esetre akarjuk alkalmazni. Akkor ugyanis megjelenik a hatrozatlansg burka, amely korltozottan (a burkon bell)
ugyan, de brmilyen jelentstartalmat elvisel (pontosabban: a burkon bell
egyetlen jelentstartalomra sem mondhatjuk, hogy ne lenne helyes).
Ennek beltsra felvzolunk a fentiektl eltr, mgis azonos eredmnyre vezet rtelmezst: a gazdja hatalma alatt ll kutya mintegy a gazdja
akaratnak megvalstja, ezrt ketten egytt tekintendk aki-nek, a klsleg passzv szemlls voltakppen negatv akaratkifejezds, a kutya szmra az ellenkez parancs hinya parancsknt hat, vagyis a gazda voltakppen
aktv parancsot adott. Hasonlkppen ellenkez kvetkeztetsekre is juthatnnk: a kutya megszerzi a gazdja felelssgt, ezrt akinek tekintjk, s
megbntetjk; vagy (a msodik esetben) a megls szndka s vgrehajtsa
annak ellenre, hogy az ldozat (a passzv alany) alkalmatlan a bncselekmny elszenvedsre, megvalstja a bncselekmnyt; avagy a teljesen passzv

712

Ld. BELOVICSMOLNRSINKU i. m. 99.

280

magatarts nem tekinthet a tnylls megvalstsnak, ezrt a gazda mentesl a bntets all.
Az eddigi tapasztalatokkal igazolt elmleti megkzelts szerint teht a
jogi norma jelentse ha kiragadjuk a jogszablyok rendszerbl bizonytalan, ha pedig konkrt esetre akarjuk alkalmazni, ez a bizonytalansg mintegy
burokknt krlveszi a norma egyes fogalmait. Mondhatnk, hogy quod erat
demonstrandum, ahhoz a bizonytott eredmnyhez jutottunk, amit a ttelnk
megfogalmazott. Mgsem llunk itt meg, ugyanis az eddigi megllaptsoktl
fggetlenl, azaz a jogszablyok jelentst pontosan megllapthatnak felttelezve (tudva azt, hogy ez nem lehet igaz) a joggyakorlat tovbbi olyan tnyszelekcis hatst is rdemes kimutatni, amely majd az alternatv kontrolleszkzk
indokoltsgt fogja altmasztani. Azt mutatjuk meg, hogy a bizonytsi szablyok, az anyagi jog felelssgi szablyai s az eljrsjogok ltal a dntshoz
(br, illetve kzigazgatsi tisztvisel) szmra elrt habitus-szablyai egyttesen olyan torztst okoznak, amely miatt a formlis jogalkalmazs (ide rtve
a jogvdelmet is) alapjul szolgl tleti (hatrozati) tnylls adott esetben
egszen ms lesz, mint ami a valsgban tnylegesen megtrtnt.
Ttelnk teht az, hogy az egyes kontrolleszkzk alkalmazsa sorn nem
az objektv valsgot (a trtneti tnyllst) vizsgljuk a maga egykor bekvetkezett egyszerisgben, hanem a vizsglat folytn azt megvltoztatjuk, majd
az gy befolysolt (nem is tagadottan rekonstrult) tnyllst tljk meg. A valsg megvltoztatsnak mechanizmusa bonyolult. gy vljk, hogy tnyszelekci trtnik a jogalkotsban; az irnyad jogterlet anyagi jogi szempontjai
folytn; az egyes kontrolleszkzk mdszerei miatt; a jogalkalmazs bizonytsi szablyai kvetkeztben; valamint a felek (gyfelek) eltr rdekei s ezek
rvnyestsnek hatsra.

3.2. Az anyagi jog tnyszelekcija


Els lltsunkat, mely szerint eleve tnyszelekci trtnik a jogalkotsban,
nem szksges klnsebben altmasztani, mert jogtudomnyi axima. A
jogalkot vlasztja ki azokat a magatartsokat, amelyeket szablyozni kvn, s
az gy meghatrozott tnyllsokhoz rendel pozitv vagy negatv jogkvetkezmnyeket. A legvilgosabban ez a bntet jelleg jogszablyoknl, azon bell
is a bntet anyagi jogban ltszik. Amit a bntetjog klns rsze bntetni
rendel, az bncselekmny (az egyb felttelek, gy a bnssg megllapthatsga esetn), amit nem, azok a magatartsok az rtkelend tnyek krn kvl
esnek, a bn, ha nincs trvny, nem szmt bnnek.713
713

Rm 5,13.

281

Az egyes jogterletek (magnjog-kzjog-bntetjog) sajtossgaiknak megfelelen igen jelents mrtkben befolysoljk azokat a tnyeket (pontosabban
a tnyek lehetsges rtelmezseit), amelyeket figyelembe vesznek. A jogalkot
teht a jog ltal rtkelt tnyek (relevancia) kivlasztsval eleve szelektl. A
tnyszelekci a jogalkalmazsban folytatdik. Ezt a trvnyek vilgosan ki is
fejezik: Be. 75. (1) A bizonyts azokra a tnyekre terjed ki, amelyek a bntet
s a bnteteljrsi jogszablyok alkalmazsban jelentsek, Pp. 163. (1)
A brsg a per eldntshez szksges tnyek megllaptsa vgett bizonytst rendel el; Ket. 50. (1) A hatsg kteles a dntshozatalhoz szksges
tnyllst tisztzni. Ha ehhez nem elegendek a rendelkezsre ll adatok, hivatalbl vagy krelemre bizonytsi eljrst folytat le. A jelents, per eldntshez szksges, dntshozatalhoz szksges tnyek rtelemszeren nem
azonos terjedelmek a trtneti esemny bekvetkezsekor elvileg tapasztalhat sszes tnnyel. Ennek igazolsra hrom-ngy meghatroz jogszablyi
rendelkezsre utalunk.
A hatlyos Btk. a bncselekmny elkvetsnek megllaptsa rdekben
vizsglni rendeli az elkvetnek a sajt magatartshoz s annak eredmnyhez
fzd szubjektv viszonyulst. A bnssg legtgabb alakzatt, a negligentit
(bns hanyagsgot) akkor ltja megvalsultnak, ha valaki magatartsa kvetkezmnyeinek lehetsgt azrt nem ltja elre, mert a tle elvrhat figyelmet
vagy krltekintst elmulasztja.714 A Ptk. rokonmegoldsa a felelssg kimentsnek szablya: a polgri jogi viszonyokban gy kell eljrni, ahogy az az adott
helyzetben ltalban elvrhat, s az ltalban elvrhat magatarts tanstsa
a felelssg all is mentest.715 A tle elvrhat/ltalban elvrhat formulk
tnyszelekcis hatsa ltvnyos. Egyik esetben az elkvet tudattartamt egyedisgben vizsglja a jogalkalmaz br, a msik esetben egy felttelezett (ezrt
objektivlt) ideltpus (bonus et diligens pater familias) vlt tudattartambl indul ki. A kzigazgatsi jogban (kivve nhny gazati, mindenekeltt a szablysrtsi jogot) a tudattartalom egyltaln nem lnyeges, a jogsrt magatarts
tanstsa nmagban elegend a jogkvetkezmnyek alkalmazshoz.
A hrom nagy jogterleten teht a trtneti esemny legfontosabb tnyezje, az alany tekintetben, akinek felelssgt az eljrsban meg kell tlni,
eltr tnybl indulunk ki: a bntetjog bizonytand tnykrdsnek tekinti az
elkvet szubjektv egyedisgt, st, a pillanatnyi viszonyulst sajt cselekmnyhez. A polgri jog a szubjektv egyedisget objektivlt tulajdonsggal ruhzza fel, gy a jogalany felelssgt uniformizlt (s nem a valsgosan ltez)

714
715

1978. vi IV. trvny a Bntet Trvnyknyvrl, 14. , ld. BELOVICS et al. i. m. 117., 143151.
1959. vi IV. trvny a Polgri Trvnyknyvrl, 4. (4), 227. (4), 339. (1), ld. VKS (szerk.,
2008) i. m. 1117. s VKS Lajos (szerk.): j Polgri Trvnyknyv. Szerkesztbizottsgi javaslat 2011. Budapest, Complex, 2011. 337.

282

tulajdonsgok (tnyek) alapjn tlik meg, mg a kzigazgatsi jog a szubjektv


tnyeket teljesen figyelmen kvl hagyja.
A jogalkot ezltal beavatkozik a valsgos tnyekbe, az anyagi jogalkotsi
szr kvetkeztben a megtlend trvnyi tnylls szkl a valsgoshoz
kpest. Kifejezhet ez logikai formban is:
VALSGOS TNYLLS TRVNYI TNYLLS

3.3. A bizonytsi rendszer torzt hatsai


Az anyagi jogi tnyszr hatst az eljrsjogok tovbb fokozzk, ezltal nemcsak lehetv teszik, de lnyegben elrjk a jogalkalmaz beavatkozst a
majdani tnymegllaptsba. Ennek els pldja a bizonytsi rendszer szablyaiban keresend. Minden nagy hazai eljrsjogi trvnynk azt lltja, hogy
a szabad bizonyts tann ll: Be. 78. (1) A bnteteljrsban szabadon felhasznlhat a trvnyben meghatrozott minden bizonytsi eszkz, s szabadon alkalmazhat minden bizonytsi eljrs.; Pp. 206. (1) A brsg a
tnyllst a felek eladsnak s a bizonytsi eljrs sorn felmerlt bizonytkoknak egybevetse alapjn llaptja meg; a bizonytkokat a maguk sszessgben rtkeli, s meggyzdse szerint brlja el.; Ket. 50. (5) A hatsg
szabadon vlasztja meg az alkalmazand bizonytsi eszkzt. [] (6) A hatsg a bizonytkokat egyenknt s sszessgkben rtkeli, s az ezen alapul
meggyzdse szerint llaptja meg a tnyllst. Hiba azonban az ltalnos
szably, ha ezt rszletszablyok jelentsen torztjk.
Az els torzt hats a felhasznlhat bizonytsi eszkzk korltozsban
keresend. A Be. (taln nem vletlenl, mint a legjabb eljrsi kdex) mr
nem is lltja, hogy brmilyen bizonytsi eszkz alkalmazst lehetv teszi:
76. (1) A bizonyts eszkzei a tanvalloms, a szakvlemny, a trgyi bizonytsi eszkz, az okirat s a terhelt vallomsa. A rgebbi kdexek azonban ltszlag csak pldlz (exemplifikatv) felsorolst adnak: Pp. 166. (1)
Bizonytsi eszkzk klnsen a tanvallomsok, a szakrti vlemnyek, az
okiratok s egyb trgyi bizonytkok. s Ket. 50. (4) A hatsgi eljrsban olyan bizonytk hasznlhat fel, amely alkalmas a tnylls tisztzsnak
megknnytsre. Bizonytk klnsen: az gyfl nyilatkozata, az irat, a tanvalloms, a szemlrl kszlt jegyzknyv, a szakrti vlemny, a hatsgi
ellenrzsen kszlt jegyzknyv s a trgyi bizonytk. Valjban mindegyik
felsorols taxatv (vagy ha gy tetszik, pszeudo-exemplifikatv716). A trvnyek
ugyanis a kvetkez rendelkezsikben megjellik, hogy a bizonytsi eszkz716

Ld. SZENTIRMAY Gyula: A bizonyts. In: NMETH Jnos (szerk.): Magyar polgri perjog II.
Budapest, ELTE, 1992. 5152.

283

ket milyen eljrsi szablyok mentn kell alkalmazni (azaz: a bizonytk, mint
tny, milyen mdon nyerhet ki a bizonytsi eszkzbl). Ha teht nincs eljrsi szably (mrpedig a trvnyben meghatrozott bizonytsi eszkzkn
kvl ms eszkzre ilyen nincs s nem is lehet), akkor egy elvileg alkalmazni
kvnt jabb bizonytsi eszkz alkalmazsnak (trvnyes) mdja nem ltezik,
kvetkezskppen az nem alkalmazhat.
A kvetkez torzt hats az okiratok kiemelt szerepe a bizonytsi eszkzk
kztt. Ennek alapjt a polgri perrendtarts adja amely szerint Pp. 195. (1)
Az olyan papr alap vagy elektronikus okirat, amelyet brsg, kzjegyz vagy
ms hatsg, illetve kzigazgatsi szerv gykrn bell, a megszabott alakban
lltott ki, mint kzokirat teljesen bizonytja a benne foglalt intzkedst vagy
hatrozatot, tovbb az okirattal tanstott adatok s tnyek valsgt, gyszintn az okiratban foglalt nyilatkozat megttelt, valamint annak idejt s mdjt.
Ugyanilyen bizonyt ereje van az olyan okiratnak is, amelyet ms jogszably
kzokiratnak nyilvnt. () (6) Ellenbizonytsnak a kzokirattal szemben is
helye van, de csak annyiban, amennyiben azt a trvny ki nem zrja vagy nem
korltozza s Pp. 196. (1) A magnokirat az ellenkez bebizonytsig teljes
bizonytkul szolgl arra, hogy killtja az abban foglalt nyilatkozatot megtette, illetleg elfogadta, vagy magra kteleznek ismerte el, feltve, hogy az
albbi felttelek valamelyike fennll... (a felsorolst mellzzk, mert megllaptsaink szempontjbl nincs jelentsgk). Ezekre a szablyokra tmaszkodik a msik kt eljrsi trvny is, mivel nll szablyt nem tartalmaznak:
Be. 116. (1) Okirat az a bizonytsi eszkz, amely valamilyen tny, adat valsgnak, esemny megtrtntnek vagy nyilatkozat megttelnek bizonytsra
kszl, s arra alkalmas s Ket. 52. (1) A hatsg a tnylls megllaptsa
cljbl felhvhatja az gyfelet okirat vagy ms irat bemutatsra, vagy ezek
beszerzse rdekben a 26. (1) bekezdsnek c) pontja alapjn ms szervet is
megkereshet.
A kzokirat s magnokirat tnytorzt hatsa abban ll, hogy ezekkel a bizonytsi eszkzkkel szemben nem az ltalnos szablyok szerint kell (s lehet) ellenbizonytst folytatni, azaz nem a tartalmukkal szemben hozhat fel
ms bizonytk (pldul tanvalloms), hanem a bizonyt erejket (kzokirat
esetn a kzokiratsgot) kell megdnteni annak bizonytsval, hogy a kzvagy teljes bizonyt erej magnokirat hamis, hamistott, avagy eleve hamis
tnyt foglaltak ilyen okiratba.717 Az okiratba foglalt tny teht elnyt lvez minden ms bizonytkkal mint tnnyel szemben (teljesen bizonytja).
Vgl a harmadik torzt hats abbl a felhatalmazsbl szrmazik, amely
lehetv teszi a kdex vagy kln trvnyek szmra, hogy bizonyos bizonytsi
eszkzket elnyben rszestsenek: a Be. mr idzett 78. -a (1) bekezdsnek
717

Ld. GYURITA Rita: A tnylls tisztzsa s a bizonyts. In: PATYI (szerk., 2009) 258260.

284

msodik mondata szerint A trvny azonban elrendelheti egyes bizonytsi


eszkzk ignybevtelt. Hasonl szablyt a Pp. ms megfogalmazsban tartalmaz: Pp. 3. (5) Ha trvny msknt nem rendelkezik, a brsg a polgri perben alakszer bizonytsi szablyokhoz, a bizonyts meghatrozott mdjhoz
vagy meghatrozott bizonytsi eszkzk alkalmazshoz nincs ktve, szabadon
felhasznlhatja a felek eladsait, valamint felhasznlhat minden egyb bizonytkot, amely a tnylls feldertsre alkalmas. E rendelkezsek nem rintik a
trvnyes vlelmeket, idertve azokat a jogszablyokat is, amelyek szerint valamely krlmnyt az ellenkez bizonytsig valnak kell tekinteni. Hasonlan
rendelkezik a Ket., mgpedig a szintn idzett 50. -a (5) bekezdsnek msodik mondatban: Trvny elrhatja, hogy a hatsg a hatrozatt kizrlag
valamely bizonytsi eszkzre alapozza, tovbb trvny vagy kormnyrendelet
meghatrozott gyekben ktelezv teheti valamely bizonytsi eszkz alkalmazst, illetve elrhatja valamely szerv vlemnynek a kikrst.
gy gondoljuk, nem szksges tovbbi igazolst keresni ahhoz a ttelnkhz, hogy az eljrsi trvnyek torzt hatsa kvetkeztben a vizsglat sorn
beavatkozunk a vizsglt tnyllsba (lennnek pedig ilyenek, mgpedig az
anyagi s az eljrsi szablyok kztt egyarnt, gy pldul a polgri jogi nyilatkozati elv,718 az ittas vagy bdult szemly szndknak bizonytsa a trgyi
oldalbl719, a kztudoms tnyek kre,720 hogy csak nhnyat emltsnk). A
hazainl ktttebb bizonytsi rendszer esetn ez a torzt hats csak ersebb
lehet.

3.4. A tnymegllapt szemly habitusszablyai


A bizonyts eljrsi szablyai kztt a fentieken tl tovbbi jelents eltrseket
is tallunk. gy mindenekeltt a kzismerten eltren teleptett bizonytsi ktelezettsg s a belle foly bizonytsi teher tekintetben. Mg a kzigazgatsi
hatsg maga kteles a dntshez szksges tnyek feldertsre: Ket. 50. (1)
A hatsg kteles a dntshozatalhoz szksges tnyllst tisztzni. Ha ehhez
nem elegendek a rendelkezsre ll adatok, hivatalbl vagy krelemre bizonytsi eljrst folytat le, a polgri s bntet per brja f szablyknt passzv.
A polgri perrendtarts szerint: Pp. 3. (1) A brsg a polgri gyek krben
felmerlt jogvitt erre irnyul krelem esetn brlja el. Ilyen krelmet ha
trvny eltren nem rendelkezik csak a vitban rdekelt fl terjeszthet el.
(2) A brsg trvny eltr rendelkezse hinyban a felek ltal elterjesz718
719
720

Ld. VKS (szerk., 2008) i. m. 773774. s VKS (szerk., 2011) i. m. 266.


Ld. BELOVICS et al. i. m. 164167.
Ld. GYURITA i. m. 250251.

285

tett krelmekhez s jognyilatkozatokhoz ktve van [] (3) A jogvita elbrlshoz szksges bizonytkok rendelkezsre bocstsa ha trvny eltren nem
rendelkezik a feleket terheli. A bizonyts indtvnyozsa elmulasztsnak,
illetve a bizonytsi indtvny elksett voltnak jogkvetkezmnyei, valamint
a bizonyts esetleges sikertelensge trvny eltr rendelkezse hinyban a
bizonytsra ktelezett felet terheli. (4) A brsg a bizonytsi indtvnyhoz,
illetve a bizonytst elrendel hatrozathoz nincs ktve. A brsg mellzi a
bizonyts elrendelst, vagy a mr elrendelt bizonyts lefolytatst (kiegsztst, megismtlst), ha az a jogvita elbrlsa szempontjbl szksgtelen. A
brsg a bizonyts elrendelst mellzni kteles, ha a bizonytsi indtvnyt
a fl neki felrhat okbl elksetten, vagy egybknt a jhiszem pervitellel
ssze nem egyeztethet mdon terjeszti el, kivve, ha a trvny eltren rendelkezik. Valamint: Pp. 163. (1) A brsg a per eldntshez szksges
tnyek megllaptsa vgett bizonytst rendel el [] 164. (1) A per eldntshez szksges tnyeket ltalban annak a flnek kell bizonytania, akinek rdekben ll, hogy azokat a brsg valnak fogadja el.(2) A brsg bizonytst
hivatalbl akkor rendelhet el, ha azt trvny megengedi. A bntet-eljrsjog
hasonl szablya egszen rvid: Be. 4. (1) A vd bizonytsa a vdlt terheli.
A trvnyek azonban szablyozzk a bizonytkok s a tnylls kztti viszonyt, ha gy tetszik, a tnyllsrl dntst hoz meggyzdsnek mlysgt
is. Itt egszen lnyeges eltrseket tallunk. Mg a bnteteljrsban a szably
az, hogy Be. 4. (2) A ktsget kizran nem bizonytott tny nem rtkelhet
a terhelt terhre, a Pp. egszen eltren rendelkezik: Pp. 163. (2) A brsg
az ellenfl beismerse, mindkt fl egyez vagy az egyik flnek az ellenfl ltal
bri felhvs [] ellenre ktsgbe nem vont eladsa folytn valnak fogadhat
el tnyeket, ha azok tekintetben ktelye nem merl fel. A Ket. hasonl szablyt
nem tartalmaz, de jelentsge van az alapelvi szint hivatalblisgnak: Ket.
3. (1) A kzigazgatsi hatsgi eljrsban a trvny keretei kztt a hivatalbl val eljrs elve rvnyesl. (2) A kzigazgatsi hatsg: [] b) hivatalbl
llaptja meg a tnyllst, hatrozza meg a bizonyts mdjt s terjedelmt,
ennek sorn nincs ktve az gyfelek bizonytsi indtvnyaihoz, ugyanakkor
a tnylls tisztzsa sorn minden, az gy szempontjbl fontos krlmnyt
figyelembe kell vennie
Belthat teht, hogy a jogalkalmazs anyagi jogon alapul tnyszelekcis
hatst az eljrsjogok tovbb fokozzk. A bnteteljrs a br ktelessgv
teszi a ktelkedst minden bizonytk s azok sszessge tekintetben, amikor
gy rendelkezik, hogy a ktsget kizran nem bizonytott tny nem rtkelhet a terhelt terhre. A polgri per brja aki f szablyknt eleve csak a
krelem keretei kztt vizsgldhat a felek ltal rendelkezsre bocstott bizonytkokra alaptja dntst, st, az ellenfl beismerse, mindkt fl egyez
vagy az egyik flnek az ellenfl ltal bri felhvs ellenre ktsgbe nem vont

286

eladsa folytn valnak fogadhat el tnyeket, ha azok tekintetben ktelye nem


merl fel. A kzigazgatsi eljrs hatsga ezzel szemben hivatalbl vizsgl
tnyeket, s rajta ll, hogy az objektv elkvetst altmaszt, elssorban okirati bizonytkokat kiegszti-e brmilyen egyb bizonytsi eszkztl remlt
tnnyel. Utbbi esetben ugyanis a bizonyts valban csak eszkz: az anyagi jog ltal meghatrozott, s a kzigazgatsi hatsg el tztt cl elrsnek
eszkze. A polgri br ezzel szemben nem pusztn prtatlan, de rdektelen is.
A polgri anyagi jog nagyfok diszpozitivitsnak megfelelen elssorban a
feleken mlik, hogy milyen mrtkben kvnjk peresteni, ennek sorn feltrni
s bizonytkokkal altmasztani a perre okot ad krlmnyeket. A bntet
br viszont a valsg lehet legtkletesebb feldertsre kteles, radsul gy,
hogy a bizonytkokkal szemben elrt habitusa nemhogy nem clirnyos, de
nem is rdektelen: ktelkednie kell azokban, s csak a ktelyek legyrse esetn fogadhatja el azok s a valsg korrelcijt.
Eltr a hrom bizonytsi habitus, de kzs igaz, nem azonos irnyba a
magatartsuk s a valsg kztti torzts: a trvnyben elrt habitusuk torztja a vizsglt valsgot. Mindezeknek a hatsoknak az az eredmnye, hogy jabb
logikai relcit llapthatunk meg:
TRVNYI TNYLLS DNTSI TNYLLS

A kt eddig feltrt relcit egyetlen sorban is kifejezhetjk:


VALSGOS TNYLLS TRVNYI TNYLLS DNTSI TNYLLS

gy gondoljuk teht, hogy a szksges mrtkben igazoltuk, hogy Heisenberg


hatrozatlansgi elve minden tovbbi nlkl irnyad a jogra, annak minden rtegre, a pozitv szablyokra, a dogmatikra s a (szociolgiai) jogalkalmazsra
egyarnt. A jogalkalmazi dntsek vlelmezetten valsgosak, hiszen ezrt
tulajdontunk nekik ktert, s ezrt alaptunk rjuk jogkvetkezmnyeket,
az viszont nem igazolhat, hogy egy bizonyos bizonytalansgi burkon bell a
valsggal azonosak lennnek.

4. Esettanulmny
Annak ellenre, hogy feltevsnket igazoltnak ltjuk, az albbiakban egy esettanulmnnyal (mintegy laboratriumi ksrlettel) annak tapasztalati igazolst
is adjuk. Az esettanulmny megltsunk szerint elgsges mlysgben lerja a
tnyszelekcit, a jogi eljrsvlaszts (magn/kz) visszahatst a tnyek megtlsre (a szemlls megvltoztatja a valsgot azltal, hogy vizsglja), a

287

kzigazgatsi tevkenysgfajta (intzked-kzhatalmi/intzmnyfenntart/szablyoz szerep) hatst az gy megtlsre. Ezltal szemllteti a Heisenberg-elv


alkalmazhatsgt a jogra, megmutatja tovbb a rendszer ellentmonds-mentessgre irnyul trekvsek ellenre fennmarad hibkat, azaz a Gdel-ttel
alkalmazhatsgt. Ezltal ki is mutat az alternatv kontrolleszkzk szksgessgnek igazolsa fel.

4.1. Az esettanulmny httere: parkolsi rend a Fvrosban


2009. janur vgn vlt ismertt, hogy az Alkotmnybrsg megsemmistette a parkolsi trsasgok ltal egy ven tl indtott ptdjperek ktelez
megszntetst elr jogszablyi rendelkezst.721 A hr mgtti esemny az
Alkotmnybrsg 2/2009. (I. 23.) AB hatrozata,722 amellyel megsemmistette, mgpedig kihirdetsre visszamenleges hatllyal a polgri perrendtartsrl szl 1952. vi III. trvny s egyes kapcsold trvnyek mdostsrl
szl 2008. vi XXX. trvny 63. -nak (10) bekezdst, valamint a 63. -a
(2) s (9) bekezdsnek a megsemmistett (10) bekezdsre utal szvegrszt.
Az alkotmnyellenesnek tallt rendelkezs a Pp-t mdostva elrta a brsgoknak, hogy a jogosulatlan parkols723 miatt keletkezett ignyek keletkezstl
(azaz a parkolstl) szmtott egy ven tli rvnyestse esetn a keresetlevelet vagy fizetsi meghagys irnti krelmet idzs kibocstsa nlkl utastsk el, illetve a mr megindult pereket hivatalbl, az eljrs brmely szakban
szntessk meg.724
Dntst az Alkotmnybrsg azzal indokolta, hogy a Pp. mdostsa ugyan
nem rinti a ptdjfizetsre kvetkezskppen az ezzel kapcsolatos ignyekre
vonatkoz anyagi jogi szablyokat, de a kvetels rvnyesthetsgnek j
szempontjt vezeti be az egy ves szabllyal, radsul az igazolsi krelem
721

722
723

724

Ld. pldul: JOB Sndor: Keresse el 2002-es parkolsi bntetseit!, http://index.hu/belfold/


park8239/ (2009. februr 9-ei llapot). Tovbbi sajthradsok tallhatk sszegyjtve: http://
www.hirkereso.hu/hirgyujtemeny/-/politika/alkotmanybirosag/ (2009. februr 9-ei llapot).
Alkotmnybrsgi gyszm: 661/B/2008. (ABH 2009, 51).
A trvny s a kapcsold jogszablyok szhasznlata szerint: a kzt terletn vagy a
kzt terletn kvli kzterleten ltestett, illetve kijellt vrakozhely jogosulatlan hasznlata.
A keresetlevelet (fizetsi meghagys irnti krelmet) a brsgnak a Pp. 130. -nak (1) bekezdsben meghatrozott eseteken kvl akkor is idzs kibocstsa nlkl el kell utastania,
illetve a perindts hatlyainak bellta utn a pert a Pp. 157. -ban meghatrozott eseteken
kvl a brsg akkor is kteles hivatalbl, az eljrs brmely szakban megszntetni, ha a
kzt terletn vagy a kzt terletn kvli kzterleten ltestett, illetve kijellt vrakozhely jogosulatlan hasznlata folytn keletkezett ignyek rvnyestsre a keresetlevelet
(fizetsi meghagys irnti krelmet) a jogosulatlan thasznlattl szmtott egy ven tl nyjtottk be. E hatrid elmulasztsa esetn igazolsnak helye nincs.

288

kizrsa e hatridt jogvesztv teszi. gy a jogosult a hatrid eltelte esetn


elveszti az ignyt. Ezt a peres felek leginkbb persze a felperes parkolsi trsasgok725 nem lthattk elre. A jogszably-mdosts rvnyestse a
folyamatban lv perekben az ignyrvnyests anyagi jogi alapjt, a felek
kztti jogviszony ltrejttt is relativizlja, azaz a hatlybalpst megelzen ltrejtt jogviszonyokban kvn vltozst elidzni. Az Alkotmnybrsg
nem titkoltan tmaszkodott a visszahat hatly jogalkots alkotmnyellenessgt kimond korbbi dntseire, gy arra az rtelmezsre, mely szerint
tiltott az megolds is, amely esetn a hatlybalptets nem visszamenlegesen
trtnt ugyan, de a jogszably rendelkezseit erre irnyul kifejezett rendelkezs szerint a jogszably hatlybalpse eltt ltrejtt jogviszonyokra is alkalmazni kell.726
A hatrozatot, elzmnyeit (a parkolsra vonatkoz szablyozst) s kvetkezmnyeit (hatst az rintett peres felekre, illetve tgabban: a parkolsi
trsasgokra s a parkolkra727) nyilvn sokfle szempontbl lehet elemezni. Itt a parkolsi jogviszony termszetvel kapcsolatos dilemmkat s ezeknek a szablyozsi anomlikat kivlt hatsait ksreljk meg bemutatni.
Megkzeltsnket indokolja az a krlmny, hogy az Alkotmnybrsg is
a (hatrozatban nem vizsglt) 2/2005. Kzigazgatsi s Polgri Jogegysgi
Hatrozatra728 alapozta dntst, amely szerint a kzt terletn trtn vrakozs polgri jogi jogviszonyt hoz ltre a parkol s parkols zemeltet (felek) kztt. Vizsgldsunknak clja pedig az, hogy megksreljk igazolni azt
a hipotzisnket, amely szerint a kzjogi s a magnjogi elemek keveredse
egy jogviszonyon (illetve egy jogviszonyra vonatkoz szablyozson) bell a
magnszemly jogalanyra nzve kifejezetten htrnyos is lehet, mert kiszolgltatott, az eljrs eredmnynek a valsggal egyezst pedig kifejezetten
hatrozatlann teheti.
A hnyatott sors parkolsi szablyozs vzlatt729 meglehetsen korai idponttl kell kezdennk. A kzterleten parkols (vrakozs) szablyai ugyanis
725

726

727

728
729

A parkolsi trsasgok elnevezs nem kellen pontos, az egyik hatlyos jogszably, a 19/2005.
(IV. 22.) Fv. Kgy. rendelet megfogalmazsa szerint elnevezsk: parkols zemeltet. A
tovbbiakban a kt elnevezst azonos rtelemben hasznljuk.
Az Alkotmnybrsg a sajt korbbi, 57/1994. (XI. 17.) AB hatrozatt idzi (ABH 1994,
316., 324)
Ismtelten: a mr hivatkozott nkormnyzati rendelet szerint parkols zemeltetkre s vrakozkra.
Ld. Magyar Kzlny, 2005. jlius 6. 93. sz. 49254927.
Azrt csak a szablyozs vzlatt mutatjuk be, mert egyrszt az sszes nkormnyzati rendelet megvizsglsa rendkvl idignyes lenne, msrszt az Alkotmnybrsgnak a vrakozssal kapcsolatos legfontosabb dntsei a Fvrosra vonatkoznak, vgl pedig a magasabb
szint szablyozs sszefggseinek teljes kr vizsglata nll monografikus feldolgozst
ignyelne, ami jval meghaladja ennek az rsnak a clkitzseit.

289

nem az utbbi vekben tntek fel. A kzti kzlekeds szablyairl szl 1/1975.
(II. 5.) KPM-BM egyttes rendelet (azaz a KRESZ) mr hatlybalpsekor,
vagyis egyharmad vszzada ismerte s szablyozta a korltozott vrakozst
(17. -a (1) bekezdsnek e) pontja), termszetesen a vrakozsra vonatkoz
egyb szablyok mellett. A kvetkez fontos pillanat a kzti kzlekedsrl
szl 1988. vi I. trvny (a tovbbiakban: kzlekedsi trvny) hatlybalpse.730 A trvny ekkortl mr rendelkezett arrl, hogy a lakott terleteket,
klnsen a trtnelmi vrosrszeket, a memlki s vdett termszeti terleteket, tovbb a gygy- s dlhelyeket forgalomszablyozsi eszkzkkel s
megfelel vrakozsi djak alkalmazsval is fokozottan vdeni kell a kzti
kzlekeds krost hatsaitl (13. -a (2) bekezdsben). A kzutak igazgatsrl szl 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet pedig rendelkezett a vrakozsi dj
s ptdj szedsre vonatkoz jelzsekrl (a 8. -ban).
Konkrtabb azaz pontosabban megjellt terletekre vonatkoz hatly
szably ismert a kzlekedsi trvny eltti idszakbl is: Budapest Fvros
Tancsnak 3/1984. rendelete szablyozta az zemkptelen jrmvek kzterleten s erdterleten val trolsnak szablyait. A hivatkozott tancsrendeletet a rendszervltst kveten a Budapest fvros kzterletein s erdterletein a jrmvel vrakozs rendjnek egysges kialaktsrl, a vrakozs
djrl s az zemkptelen jrmvek trolsnak szablyozsrl szl 38/1993.
(XII. 27.) Fv. Kgy. rendelet vltotta fel (a tovbbiakban: els rendelet).
Az els rendelet szablyait valamivel rszletesebben kell bemutatnunk, mert
nmagban e rendelet s a helybe lp jabb szablyozs szhasznlatnak
vltozsa altmasztja ksbbi kvetkeztetseinket. Az els rendelet mg csak
visszautalt a megalkotsra adott felhatalmazsra, az tv-re, illetve a kzlekedsi trvnyre (preambulum). Meghatrozta a kiemelten vdett s vdett vezetek fogalmt azzal, hogy ezekre a behajts s a vrakozs korltozott (2. -nak
(1) bekezdse) volt, illetve gy rendelkezett, hogy ezekre a terletekre csak (klnbz kategrij) engedllyel szabadott behajtani (gy pldul a 6., 9. -a),
illetve vrakozni (pldul a 9. -a). Vgl rendelkezett arrl is, hogy a vrakozsi s korltozott vrakozsi vezetekben a vrakozsi engedly segtsgvel
kivltott parkoljeggyel, vagy dj megfizetse ellenben lehetett vrakozni (16.
-a). Az engedlyt krelem alapjn (46. -a) a fpolgrmester adta ki (47. -a).
Az els rendelet sajtossga volt, hogy az engedlyek megltt, illetve az engedlynek megfelel vrakozst a kzterlet-felgyel (aki a kzterlet-felgyeletrl szl 1999. vi LXIII. trvny 2. -nak (1) bekezdse szerint kztisztvisel, s aki a fvrosi kzterlet-felgyelet szervezetrl s feladatairl szl
74/1999. (XII. 30.) Fv. Kgy. rendelet alapjn mkdtt) volt jogosult ellenrizni
730

Amely valsznstheten a jogalkotsrl szl 1987. vi XI. trvny hatlybalpse, s a


kizrlagos trvnyhozsi trgyakra vonatkoz j szablyaira is tekintettel utlag alapozta
meg az addig kizrlag minisztertancsi felhatalmazson nyugv KRESZ-t.

290

(34. -a) s a nem megfelelen vrakoz gpjrmvet eltvolttatni is (35. -a),


mg a kzt kezeljnek megbzottja a vrakozsi id meghatrozott tllpse
esetn kerkbilincset, vagy ms, az elindulst meggtl zrat alkalmazhatott a
Ptk. zlogjogi rendelkezsre utalssal (36. -a). Ezen tlmenen az engedly
nlkli behajtst, illetve az engedlytl eltr vrakozst szablysrtss nyilvntotta (45. -a).
Az els rendeletet az Alkotmnybrsgon tbbszr megtmadtk. A
31/1996. (VII. 3.) AB hatrozat megsemmistette az els rendeletnek a kerkbilincs alkalmazsra vonatkoz szablyt, mivel az nkormnyzat nem jogosult
arra, hogy zlogjog keletkeztetst rendeletben elrja. Rgztette ugyanakkor
azt is, hogy a gpjrm kzterleten val vrakozsa, a parkols tartalmban
sem tekinthet terletbrleti jogviszonynak, hanem a kzterlet kzlekedsi
cl hasznlatnak minsl731, ezrt pedig az nkormnyzat rendeletben djat
llapthat meg. Az nkormnyzat mdostotta az els rendeletet, s a kerkbilincselsre is a kzterlet-felgyelt jogostotta fel (j 36. -a). Az j vltozat
normakontrollja mr ms eredmnnyel zrult. Az Alkotmnybrsg ugyanis a
1256/H/1996. AB hatrozatban732 az j szablyokat nem tallta alkotmnyellenesnek, mivel az elszllts kzlekeds-rendszeti intzkeds, s ilyenknt egy
korbbi hatrozat szerint nem alkotmnyellenes. Msrszt a kzterletek rendjnek fenntartst az nkormnyzat, mint helyi kzgyet jogosult rendezni (az
nkormnyzati trvny 16. -a alapjn), a kerkbilincsels pedig a korltozott vrakozsi vezetben kzterletvdelmi parkolsgazdlkodsi intzkeds s nem
szablysrtsi szankci.733 Vgl jval ksbb, 2001-ben az Alkotmnybrsg
jra megvizsglta az els rendeletet, s az 1538/B/1996. AB hatrozatban alkotmnyosnak tallta. Ezzel egytt indokolsa olyan llspontot tartalmazott,
amely a ksbbi szablyozsra jelentsen kihatott. Megllaptotta ugyanis,
hogy A jrmvel val parkolshoz val jog nem alapjog.734
Az els rendeletet vgl j nhny mdostst kveten a vele kzel
azonos nev, jelenleg is hatlyos, a Budapest fvros kzigazgatsi terletn
a jrmvel vrakozs rendjnek egysges kialaktsrl, a vrakozs djrl
s az zemkptelen jrmvek trolsnak szablyozsrl szl 19/2005. (IV.
22.) Fv. Kgy. rendelet vltotta fel (a tovbbiakban: msodik rendelet). A msodik rendelet j nhny olyan vltozst hozott, amely a jogviszonyok rtkelse szempontjbl jelentsggel br. gy mindenekeltt megfogalmazta sajt
cljait: a levegszennyezs s zajterhels cskkentse, a forgalom csillaptsa,
a forgalmi rend, a kzti forgalom szervezse s szablyozsa, a vrakozs sza731
732
733
734

ABH 1996, 285., 289.


ABH 1996, 789.
958/H/1993. AB hatrozat (ABH 1994, 781., 783.).
ABH 2001, 1198., 1206.

291

blyozsa (preambulum). A vdett vezetekre vonatkoz szablyai esetn viszont a korbbi korltozs helyett a felttelekhez kztt, az engedly helyett
pedig a hozzjruls735 megfogalmazst hasznlja (2-3. -a). Ezzel szemben
a hozzjrulst ppgy a fpolgrmester (36. -a) adja ki krelem alapjn (6.
-a), mint korbban. A vrakozsi vezetek j szablya szerint ezek djfizets
ellenben, legfeljebb 3 vagy 4 ra idtartamig vagy idtartam korltozs nlkl
hasznlhatk (17. -a). Jelents j szably azonban az ellenrzs s a szankcik
alkalmazsnak (ptdjak megllaptsnak) parkols zemeltetre bzsa (41.
-a), aki olyan termszetes vagy jogi szemly, aki/amely a tulajdonos nkormnyzat ltal kttt megllapods alapjn sajt nevben jogosult a parkolsi
djak s ptdjak beszedsre, belertve az utlagos ignyrvnyestst is (61.
-nak g) pontja). A ksbbi mdostsok ezeket a szablyokat nem rintettk.
Igen lnyeges krlmny, hogy a parkolsi trsasgok a msodik rendelet
szhasznlata szerinti parkols zemeltetk kezdetben nem voltak jogosultak arra, hogy az egyes gpjrmvek tulajdonosainak adatait megszerezzk a
jrmnyilvntartsbl, ezt csak egy mdostst kveten tette lehetv 2003.
prilis 19-tl a kzti kzlekedsi nyilvntartsrl szl 1999. vi LXXXIV.
trvny (19. -a (1) bekezdsnek n) pontja). A parkolsi djat nem fizet vrakozk elleni brsgi eljrsok lnyegben csak ezt kveten indulhattak. Ennek
azonban olyan hatsa volt, amely a szablyozs tovbbi vltozshoz vezetett.

4.2. A bri gyakorlat szablyozsra gyakorolt hatsa


A bri gyakorlat bemutathat lett volna a szablyozssal s az Alkotmnybrsg
dntseivel egytt is. Az nll alcm mellett szl azonban az, hogy a legfontosabb (ltalnos vagy ltalnosthat) bri dntsekbl kitnik, hogy a vltoz,
s termszett tekintve bizonytalan szablyozs mennyire szertegaz krdsekben ignyel (lehetleg egysges) dntst. Az nll trgyalst indokolja az
is, hogy a kt elvi jelentsg llspontot egy hivatalos jogegysgi hatrozatot736 s egy nem hivatalos kollgiumi vlemnyt737 egyarnt a msodik rendelet hatlybalpst kveten alaktottk ki (habr azokat nyilvn megelztk
eseti dntsek), vagyis idben kzel llnak egymshoz.
735

736

737

Nyilvn csak figyelmetlensg az oka annak a ksbbi mdostssal megjelent megfogalmazsnak, mely szerint a [] behajtsi s vrakozsi hozzjrulsnak formja a hozzjruls
kiadsra jogosult ltal kiadott hozzjruls (35. -a).
A 2/2005. Kzigazgatsi-polgri jogegysgi hatrozat a parkolsi dj (ptdj) brsg eltti
rvnyesthetsgrl, a tovbbiakban: jogegysgi hatrozat.
A Fvrosi tltbla polgri kollgiumvezetjnek sszelltsa A parkolsi dj irnti ignyek behajtsval kapcsolatos perek egyes jogalkalmazsi krdseirl, a tovbbiakban: kollgiumi llsfoglals.

292

Parkolsi trsasgot az nkormnyzatok korbban is ltrehoztak, azonban


a vrakozsi (parkolsi) szablyok megsrtse esetn a hatkony eljrs megmaradt hatsgi keretek kztt. A parkolsi trsasgok nyilvn mkdtek, s
ksrletet tettek a ptdj megfizettetsre, azonban a parkolsi szablyokat megsrt gpjrmvek tulajdonosai, illetve zemelteti ellen nem tudtak fellpni a
kzlekedsi nyilvntartshoz val hozzfrs hinyban. Lnyegben az rintett
tulajdonosok/zemeltetk nkntes jogkvetsn mlt, hogy a felszltsnak
eleget tettek-e. Miutn azonban 2003. prilis 19-tl a trsasgok adatot kaptak
a nyilvntartsbl, lehetv vlt a ptdjat nem fizetkkel szembeni fellps,
mgpedig figyelemmel arra, hogy jogszably nem korltozta rvidebb idre a Ptk.-ban szablyozott ltalnos elvlsi idn bell, azaz akr 1998-ig
visszamenen. Tmegesen indulhattak s a jelek szerint indultak a perek.
Az els bri dntsek azonban bizonytalansgot tkrztek az alkalmazand
anyagi jogi szablyokat lnyegben a jogviszonyok termszett illeten.738
Egyes brsgok a ptdjkvetels polgri jogi perestse nlkl lehetv tettk
azok vgrehajtst az adigazgats szablyai szerint (kzjogi rvnyests), msok elkerlhetetlennek tekintettk a polgri pert (magnjogi rvnyests).739
Meghatroz jelentsge a legnagyobb szm esetet ad fvrosi parkolsi szablyoknak volt, nem vletlen, hogy a jogegysgi hatrozat is emlti a msodik
rendeletet.740 Amint ltni fogjuk, a Fvrosi Brsg gyakorlata a magnjogi
rvnyests meghatroznak bizonyult az egysges gyakorlat kialaktsban.
Ezt tmasztja al egybknt az is, hogy a msodik rendelet mg a jogegysgi
hatrozat ismerete nlkl mr egyrtelmen a parkolsi trsasgok mkdtetsre plt, a parkoltatst parkols zemeltetkre bzta, s a rendelet szhasznlatban is igyekezett mellzni br ez nem valsult meg teljes kren a
hatsgi jogalkalmazsra utal fogalmakat (pldul engedly nlkl hozzjrulsrl rendelkezett).
Egysgesteni kellett a gyakorlatot mindenekeltt abban a krdsben, hogy a
vrakoz (parkol) gpjrm tulajdonosa/zemeltetje s a parkols zemeltet
(parkolsi trsasg) kztti jogviszony hogyan minsl. Ezzel sszefggsben
el kellett dnteni bizonyos el- s utkrdseket is, nevezetesen azt, hogy az nkormnyzatok kzfeladat elltsra ltrehozhatnak-e gazdlkod szervezetet;
ha ltrehoznak, azok a kvetelseket jogosultak-e sajt nevkben rvnyesteni,
illetve a megtlt kvetelst milyen mdon kell vgrehajtani?
738

739
740

Amint mr utaltunk r, a kzjog-magnjog dichotmia nemcsak vitatott, de talakulban is


van. A kzjog egyre inkbb gyakorlati krdsekkel foglalkozik s nem mkdsi, jogrtelmezsi elvekkel, ld. LOUGHLIN i. m. 155. Ltni fogjuk, hogy a szban forg esetben az elvi
distinkcik helyt hogyan veszi t egyetlen krds: Melyik eljrsi trvnyt (a Pp-t vagy a
Ket-et) kell alkalmazni? A jogviszony dogmatikai alapjai pedig a httrbe szorulnak.
Ld. a jogegysgi hatrozat indokolsnak I. rszt.
Ld. a jogegysgi hatrozat indokolsnak IV. rszt.

293

A jogegysgi hatrozat egyrtelmen a magnjogi rvnyestst tekintette


helyesnek. Mg ha a rendelkez rsze Az nkormnyzat ltal alaptott intzmny, illetve gazdasgi trsasg az nkormnyzati rendeleten alapul parkolsi dj (ptdj) irnti kvetelst brsgi ton rvnyestheti hagyna is ktsget, az indokols minden ilyet eloszlat. A jogegysgi tancs llspontja szerint
ugyanis sszhangban a legfbb gysznek az lsre kszlt llspontjval741
Az nkormnyzatok azltal, hogy a fizet parkols s parkolsgazdlkods
rendszert rendeletalkots tjn szablyozzk, nem kzhatalmi jogkrt gyakorolnak, hanem a helyi kzszolgltats krbe tartoz feladatot ltnak el. Ezrt
a jrmnek fizet vrakozhelyen val parkolsa a helyi kzszolgltats ignybevtelt jelenti, amellyel a felek kztt polgri jogviszony keletkezik. A jogviszony jellegt az sem rinti, ha a szolgltat a fizetsi ktelezettsg elmulasztshoz a ptdjfizets jogkvetkezmnyt fzi.
Felttlenl kiemelst rdemel, hogy a jogegysgi hatrozat indokolsa itt
visszautal a 267/B/1999. AB hatrozatra, amely III. rsznek 1. pontjban arra
az llspontra helyezkedett, hogy a kzszolgltatsok ugyanis kztk a szemlyszllts a szolgltats elltsra irnyul szerzdsktsi ktelezettsg
ellenre polgri jogi jogviszonyban teljeslnek, ahol a szolgltatsrt ellenszolgltats, a vizsglt esetben djfizets jr.742 Az alkotmnybrsgi hatrozat
s a jogegysgi hatrozat azonban ms-ms kzszolgltatsra tekintettel vlt
szksgess. Mindkett ptdjjal kapcsolatos ugyan, csakhogy az elbbi a szemlyszlltssal vagyis vitamentesen szolgltatssal a msodik azonban
kzlekedssel sszefgg magatartssal, a kzterleten vrakozssal kapcsolatos, amelyben a szolgltatsi elem a parkols zemeltet rszrl jval kevsb
egyrtelm.
A jogegysgi hatrozat ktelez rtelmezse teht az, hogy a parkolssal
a kzterleten vrakozs tnyleges, rutal magatartssal val ignybevtelvel a felek kztt polgri jogviszony keletkezik. Ebbl nyilvnvalan kvetkezik, hogy a kvetelseket magnjogi ton, brsg eltt lehet rvnyesteni.
Ezt megelzen a jogegysgi tancs megllaptotta, hogy a kpviseltestlet jogosult a kzutak, kzterletek forgalmi rendjt rendeletalkotssal szablyozni,
majd rgztette, hogy az nkormnyzatok jogosultak a kzutak s mtrgyaik
mkdtetsre, gy a parkoltatsra nkormnyzati intzmnyt, illetve gazdlkod szervezetet ltrehozni, arra jogaikat esetnkben a dj- s ptdj beszedst truhzhatjk, az utbbiak pedig sajt nevkben rvnyesthetik azokat.
Abbl persze, hogy a felek kztt polgri jogviszony keletkezik, az ezen
alapul kvetelsek pedig egyrszt truhzhatk, msrszt polgri brsg eltt
rvnyestendk, a parkols zemeltet pedig sajt nevben jrhat el, okkal
741
742

Ld. a jogegysgi hatrozat indokolsnak II. rszt.


ABH 2001, 1312., 1315.

294

lehetne arra kvetkeztetni, hogy a brsg tletnek vgrehajtsa a szoksos


mdon, brsgi vgrehajts tjn trtnik. Csakhogy a kzlekedsi trvny
megkockztathatjuk, a parkolsnak a kzlekedsi igazgatssal val sszefggse miatt taln nem ok nlkl gy rendelkezik, hogy az ltala (illetve
felhatalmazsa alapjn) megllaptott djakat, ptdjakat (s nem mellesleg: brsgot) a fizets elmulasztsa esetn adk mdjra kell behajtani (48. -nak (5)
bekezdse). Ettl a jogegysgi tancs sem trhetett el, ezrt hiba rtelmezte a
jogviszonyt polgrinak, mr a rendelkez rszben ki kellett mondania, hogy A
brsg jogers hatrozatban megllaptott tartozs sszegt nkntes teljests hinyban adk mdjra kell behajtani.
A jogegysgi hatrozat teht eldnttte az alapvet krdseket, azonban a
parkols/parkoltats polgri jogviszonyknti megtlse tovbbra sem volt problmamentes. Abbl ugyanis, hogy a felek kztti jogviszonyban nem jelent meg
a kzhatalmi elem, nyilvn nem vltak egyenl hatalmv. A parkolsi trsasgok monopliuma s a jogviszony rszletszablyainak rendeleti meghatrozottsga nem knnytette meg a msik fl, a vrakoz/parkol helyzett. A felmerl krdseket a jogegysgi hatrozatot nhny hnappal kvet kollgiumi
vlemny vilgosan megmutatja. Kiemeli ugyanis, hogy a parkols zemeltetk
eljrsa nincs sszhangban a polgri jogviszony alanyainak egyenlsgre s
egyttmkdsre vonatkoz jogszablyi rendelkezsekkel, amelyek a bri
gyakorlat szerint a kzszolgltatst vgz szervezetekkel szemben is rvnyesek, miknt nincs sszhangban a trsadalmi elvrssal sem. llspontjnak
magyarzatt egyrszt abban ltja, hogy a parkolsi trsasgok vlelmezik az
gyfl rosszhiszemsgt, msrszt az ltaluk alkalmazott szlvdre helyezett fizetsi felszlts nem alkalmas arra, hogy a msik fl ktelezettsgrl
tudomst szerezzen.
Ezt egszti ki a bizonytsi teher krdse, ugyanis a parkolsi trsasgok
kezdetben az nkormnyzati rendeletben elrt szmtgpes rendszerbeli adatok kzlsvel amely rendszer az tltbla kollgiumnak llspontja szerint,
logikusan, a bevitelnl nem zrt bizonytsi ktelezettsgket teljestettnek
tekintettek, s csak ksbb kezdtek a parkol jrmrl digitlis fnykpfelvtelt
kszteni. Az utbbival kapcsolatban is megjegyzi a kollgiumi llsfoglals,
hogy ha annak adatait a parkol fl vitatn, akkor mr neki kellene bizonytani. Vgl a kollgiumi llsfoglals nem mulasztja el megjegyezni, hogy a
kvetelsnek vekkel a parkolsi esemny utni rvnyestse azzal jr, hogy a
parkol fl csak akkor meneklhet, ha veken t rizte a dj befizetst igazol
bizonylatot, ami letszertlen elvrs.
Azt, hogy a jogviszonnyal sszefggen tovbbra is maradtak nyitott krdsek, mi sem bizonytja jobban, minthogy jabb jogegysgi hatrozatra volt
szksg, amelyben tisztzni kellett, hogy a tulajdonos, avagy az zemben tart

295

tartozik-e helyt llni a parkols zemeltetvel szemben, illetve milyen kimentsi lehetsgek addnak.743
A megindtott perek szma s a kollgiumi llsfoglalsban is kiemelt krlmnyek vezettek oda, hogy a kzlekedssel sszefgg egyes trvnyeket
mdost 2006. vi CX. trvny folytn a kzlekedsi trvny 2006. december
22-tl elrta, hogy a parkoltatnak a dj megfizetse nlkl parkol felet a parkolsi esemnytl szmtott 60 napos jogveszt hatridn bell postra adott a
dj- vagy ptdjfizetsi felszltssal rtestenie kell. Specilis, egy ves elvlsi szablyt hatrozott meg, illetve tisztzta, hogy a dj s a ptdj utn ksedelmi
kamat nem kvetelhet (15. -nak (5) bekezdse). A mdost jogszablyhoz
(pontosabban annak javaslathoz) fztt miniszteri indokols kifejezetten utalt
a hossz elvlsi szably igazsgtalansgra, illetve ms szabllyal sszefggsben a 2/2006. Polgri jogegysgi hatrozatra.
A 2006. vi CX. trvny nyilvn hatstalannak bizonyult, ezrt kvetkezett
egy jabb, a perek visszaszortst clz, utbb alkotmnyellenes talltatott ksrlet a Pp. mdostsa, amelyrl az rs elejn mr szltunk. A Pp-mdosts
magyarzatra a miniszteri indokols nem tr ki. Az Alkotmnybrsg amint
rtuk megsemmistette a parkolsi esemnyt kveten egy ven tl indult s
mg folyamatban volt perek megszntetst elr, illetve ilyen perek megindtst kizr perjogi szablyokat, azonban a kollgiumi vlemnyben is jelzett
agglyok nyilvn fennmaradtak.
A 2/2006. Polgri jogegysgi hatrozat ta elvi jelentsg brsgi llspont nem vlt ismertt, a parkolssal kapcsolatos hatrozatok az elektronikus informciszabadsgot megvalst brsgi honlapokon sem rhetk
el. Sokatmond mindenesetre az a krlmny, hogy a sajt hradsai szerint
volt olyan parkols zemeltet, amelynek munkatrsai az adatrgzts sorn
a ksbb bizonytkul felhasznlt adatokat rendszeresen meghamistottk.744
Hasonl hrek olvashatk a napi brsgi gyakorlat ellentmondsairl, esetenknt a parkols zemeltet trsasgok adatkzlseinek a kollgiumi llsfoglals agglyai ellenre egyoldal elfogadsrl.745
Az utbbi vek bri gyakorlata nyilvn csak igen szles kr kutatssal lenne feltrhat, ez az rs azonban nem jogszociolgiai jelleg. Azt pedig, ami
a jogviszony alap dogmatikai fejtegetseinkhez szksges, mr bemutattuk,
ezrt rtrhetnk rsunk f krdsnek, a jogviszonyok keveredsnek vizsglatra.

743

744
745

Ld. a 2/2006. Polgri jogegysgi hatrozatot a parkolsi dj, valamint a ptdj befizetsi ktelezettsgrl, ld. Magyar Kzlny, 2006. prilis 3. 36. sz. 30753077.
Ld. http://index.hu/belfold/budapest/centrum9192/?rnd=405 (2009. februr 17-ei llapot).
Ld. Dr. Kovcs Kzmr, az A2 jogi szakrtje vlaszol. A2, 2008/8.

296

4.3. A jogviszonyok tnyleges termszete


Itt bizonytalan alaprl kell elindulnunk, holott amint azt a fenti plda is szemllteti mg az alkalmazand jogszablyok felismerse s a tteles (pozitv)
jog rtelmezse sem mindig problmamentes. A jogviszony fogalmnak lehet
legegyszerbb megfogalmazsra fogunk ezrt tmaszkodni. rtelmezsnk
szerint a jogviszony kt fl kztti, a jog ltal szablyozott kapcsolatot tartalommal kitlt jogok s ktelezettsgek sszessge. Ilyenknt nem normatv,
hanem dogmatikai (tudomnyos) fogalom, amely azonban segtsget nyjt a jog
mkdsnek megrtshez.746 Hozz kell tenni ehhez, hogy a jogviszony eredetileg dogmatikai fogalma tszivrgott a joggyakorlatba, ezen bell a normatv erej jogalkalmazi dntsekbe747 is.
A kvetkez rtelmezend krds az, hogy a jogviszonyfogalmat rdemes-e
jelzvel elltni, s ezzel a vonatkoztatsi tartomnyt rint szktst alkalmazni? Nyilvn nem okoz sem megrtsi problmt, sem rtelmezsi bizonytalansgot, ha a jogviszony fogalmnak szktst az alkalmazand jogszablyhoz igaztjuk, vagyis pldul a Ptk. alapjn ltrejtt jogviszonyrl, az Alkotmnyban
szablyozott jogviszonyrl st, bntet jogviszonyrl beszlnk (az utbbirl
azrt, mert a bntet anyagi jogot f szablyknt trvnyben, mgpedig egyetlen trvnyben kell szablyozni). Az ilyen jogviszonyszktst nevezhetjk
normatv (vagy pozitv jogi) alapnak. Csakhogy ppen a fent elemzett dntsek esetn lttuk, hogy a jogviszony rtelmezsi tartomnya nem pozitv jogi
alap. A jogegysgi hatrozat s a 2/2009. (I. 23.) AB hatrozat ugyanis polgri
jogi jogviszonyrl beszl. Krds, hogy mit rt ezen? A polgri jogi jogviszony fogalom ugyanis ktfle rtelmezst is megenged. Lehetsges egyszeren
a Ptk. alapjn ltrejtt jogviszony megfogalmazsnak tekinteni (hasonlan
a bntet jogviszonyhoz), s lehet az ltalnosabb magnjogi jogviszony
szinonimjaknt kezelni.
Az els megolds kzenfekvnek ltszik, csakhogy a vrakozsi (parkolsi)
jogviszony nem kzvetlenl a Ptk. alapjn jn ltre, hanem a mr hivatkozott
jogszably alapjn (ez kvetkezik mr a 31/1996. (VII. 3.) AB hatrozatbl is,
amely szerint a parkolssal nem terletbrleti szerzds jn ltre). Ezek a jogszablyok pedig alapveten igazgatsi termszetek, az egyetlen polgri jogi
elem bennk a terlethasznlat mint szolgltats s a djfizets mint ellenszolgltats. Msknt fogalmazva, ebben az esetben az nkormnyzati rendeleten
746

747

A jogviszonyelmletet rint hatalmasa irodalombl ld. pldul. TOMCSNYI Mric: A magyar


kzigazgatsi jog alapintzmnyei. Budapest, 1925.; TAMS (2001) i. m. 379386.; PATYI
VARGA i. m. 237.
Ilyennek tekintjk az Alkotmnybrsg hatrozatait s a Legfelsbb Brsg jogegysgi dntseit, pldaknt ld. a 3/1998. Kzigazgatsi jogegysgi hatrozatot vagy a 21/1990. (X. 4.) AB
hatrozatot (ABH 1990, 73) vagy akr az ebben az rsban korbban mr elemzett dntseket.

297

alapul kzszolgltats nem egy, elvileg brmely gazdlkod szervezet ltal


nyjthat szolgltats specilis esete, hanem kizrlag az nkormnyzat rendeletalkotsa folytn jhet ltre. Polgri jogi rtelemben teht atipikus szerzds,
mgpedig olyan atipikus szerzds, amelynek alapja s felttelei is kizrlagos
(a rendeletek preambulumban is megjellt) nkormnyzati kzfeladat elltsval kapcsolatosak. Kzelebb ll teht ppen az atipikus szerzdsi termszet miatt a tnyleges helyzethez az az rtelmezs, amely szerint olyan
jogviszonyrl van sz, amelyben keverednek a klnbz jogviszonytpusok,
s amelyben csak a felek kztti kzvetlen kapcsolatot meghatroz elem magnjogi termszet.
Itt rkeztnk el ahhoz a ponthoz, ahonnan csak gy tudunk tovbbhaladni, ha tisztzzuk, hogy mit kell magnjogi jogviszonyon rteni. Ha ugyanis
a normatv (pozitv jogi) alap jogviszonyfogalomtl elszakadunk, olyan rtelmezsi tartomnyba jutunk, amelynek nincs egyrtelmen elfogadott (paradigmaszer) defincija, a kzjog/magnjog distinkcit bel- s klfldn
egyarnt sokan vitatjk.748 A magunk rszrl a kt nagy jogterletet mgis
megklnbztetendnek tartjuk, mgpedig elssorban a rjuk jellemz (azaz
tipikus, habr nem kizrlagos) jogviszonyok a vertiklis (al-flrendelt),
illetve horizontlis (mellrendelt) klnbsge miatt. Ugyanezt a klnbsget
ltjuk a ktfle jogviszonyra vonatkoz jogi szablyozs termszete esetn is:
a kzjogi jogviszonyokban a diszpozitivits lnyegben kizrt, a szablyozs
kgens, mg a magnjogi jogviszonyok legalbbis a jogviszonyok jelents rszben teret engednek a diszpozitivitsnak, az eltrsnek a jogszably elrstl a felek erre vonatkoz egybehangz akaratnyilvntsa esetn.749
Nem jelentktelen klnbsg tapasztalhat tovbb a magnszemly jogalany esetnkben a pakolsi szolgltats ignybe vevjnek helyzetben
attl fggen, hogy milyen jogviszonyban ll a msik fllel. A kzjogi vagy
konkrtabban a kzigazgatsi jogviszonyokban nyilvnvalan rvnyesl a
szksgkppen jelenlv llami szupremci. A kzhatalom birtokosa jogszablyban egyoldalan meghatrozza a jogviszony tartalmt (anyagi jog), rgzti
a jogviszony rvnyestsre irnyul eljrs szablyait (alaki jog) s pontosan
rgzti az rvnyestsre jogosult szemlyeket (szervezeti jog). Jogllami krlmnyek kztt azonban a magnszemly jogalany oldaln jelents garancik
jelennek meg az llami szupremci ellenslyozsra. gy mindenek eltt rvnyesl a bizalmi elv, melynek folytn az egynre az llam nem tekinthet gy,
mint potencilis jogsrtre.750
748

749
750

Ld. a krdsrl szl hazai tanulmnyokat: JAKAB (2005) i. m.; JAKAB (2007) i. m. 27., 207
219. A megklnbztets klfldi megtlsrl CANE i. m. 247276.; LUST i. m. 5.; SCHRDER
i. m. 145147.
Ld. errl bvebben PATYIVARGA i. m. 101.
TAMS (2001) i. m. 209212.

298

Ennek specilis megnyilvnulsa a kzigazgatsi hatsgi eljrsban a Ket.


6. -a (2) bekezdsnek msodik mondata is, mely szerint: Az gyfl jhiszemsgt az eljrsban vlelmezni kell, a rosszhiszemsg bizonytsa a hatsgot terheli azaz trvnyi br megdnthet vlelem szl az gyfl jhiszemsge mellett.751 A szablysrtsi eljrsban szintn rvnyesl a bizalmi elv,
mgpedig a bnteteljrsi jogbl ismert az rtatlansg vlelme, nvdra ktelezs tilalma, in dubio pro reo elv formjban. Hasonlkppen az gyfelet vdi
a kzjogi jogviszonyokban a hatsg tnylls-tisztzsi ktelezettsge, amely
a hivatalbli eljrsok esetn a bizonytsi terhet vagyis az eredmnytelen bizonytst a hatsgra telepti: ha nem tudja az gyfl jogsrtst bizonytani,
az gyfl menekl. Ezzel szemben a hatsg igazmondst fokozott bntetjogi
felelssge hivatott biztostani: akr egyetlen hamis adat clzatos alkalmazsa
esetn elkveti a hivatali visszals bntettt.
Egszen ms a magnszemly fl helyzete a magnjogi jogviszonyokban.
Eleve ms a kiindulsi alap, mivel a kapcsolatba kerl felek elvileg legalbbis egyenl hatalmassggal rendelkeznek a jogviszony tartalmnak alaktsra, s a jogszablyok is jelents mrtk eltrst engednek, mg ha bizonyos
alapvet szablyok kgensek is. Ez a hatalmassg nemcsak a jogviszony ltrejttekor, hanem annak fennllsa alatt s a megsznsekor is rvnyesl.
Ktsgtelen, hogy a magnjogi ktelmeknek ez az archetpusa tnylegesen sokfle korltozssal rvnyesl. Az ltalnos szerzdsi felttelek, az egyes ktelmek szablyainak specilis jogszablyokban trtn rgztse, atipikus esetben
hatsgi r meghatrozsa, az egyik szerzd fl monopolhelyzete, a szerzds
rdekmlsra tekintettel trtn megszntetetsvel jr htrnyok egyarnt
torztjk a felek egyenlsgt, azonban a mr emltett specilis szablyozs, a
fogyasztvdelem szablyai s kipl intzmnyrendszere, az ellenrz hatsgok nvekv szma s perlsre jogostott sajtos intzmnyek (rdekvdelmi
szervezetek, gysz) prbljk a megbillent egyenslyt visszalltani.
Anlkl, hogy eldntennk, hogy a kt jogviszony kzl sszessgben melyik az elnysebb a magnszemly fl szmra, kijelenthet, hogy mindkett
a r jellemz mdon ksrli meg az ersebb fl oldaln jelentkez egyoldal
eljrsi s anyagi jogi elnyket cskkenteni.

4.4. Kikszblhetetlen bizonytalansg a jogviszonyok


keveredse folytn
A felek helyzett tovbb bonyoltja a jogviszonyok keveredse, mrpedig erre
tbb ok is felmerlhet. Az eredetileg magnjogi jogviszonyokban vagy azok
751

Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 100.

299

mellett megjelenhetnek kzjogi elemek ppen a megbillent hatalmassg-egyensly kiegyenltsre (ezt ltjuk pldul a pnzintzetekre vonatkoz egyre rszletesebb szablyozsban s a hatsgi felgyelet megjelensekor). Ugyanezen az
tvonalon rkeznek az alapvet jogok tnyleges rvnyestst biztost kzjogi elemek (pldaknt hadd hivatkozzunk az Egyenl Bnsmd Hatsgra vagy
a korbbi llami Npegszsggyi s Tisztiorvosi Szolglatra). Ismert persze
mr klasszikusnak szmt kevereds is, nevezetesen a hatsgi ingatlan-nyilvntarts, amely a bejegyzs konstitutv hatsa folytn kzvetlenl kihat
a magnjogi jogviszonyokra. A kzjogi elemek egyre terjed jelenltt a magnjogban a magnjog kzjogiasodst magnjogszok rgta aggasztnak
tartjk, mert a zrt dogmatika fellazulstl tartanak.752
A kevereds azonban a msik oldalrl is megindulhat az eredeti kzjogi
jogviszonyok is gazdagodhatnak magnjogi elemekkel, illetve transzformldhatnak magnjogi jogviszonyokk. Ennek a nem kizrlag Magyarorszgon
szlelhet jelensgnek a magyarzata a mr hivatkozott kt, az ezredfordult kvet nemzetkzi elemzsbl is leszrheten753 az, hogy napjainkra a
vgrehajt hatalom egyre kevsb kpes kormnyzati hatalmt a hagyomnyos
kzigazgats tjn rvnyesteni, azaz konkrt hatsgi dntsekre konvertlni.
Ehelyett tevkenysge egyre inkbb a privt szfra ltal vgzend szolgltatsok szablyozsra koncentrl, az gy felszabadul energit pedig arra fordtja,
hogy jabb s jabb igazgatand terleteket dertsen fel, amelyekben a modern
kormnyzati technolgik versenghetnek a demokrcia technikival annak rdekben, hogy egyedi programok valsuljanak meg az igazgatsnak ebben az
j, szlesebb struktrjban.754
Ezt a vltozst takarja a weberi brokratikusan szervezett s a trvnyessg
ltal irnytott kzigazgats-fogalom helybe lp New Public Management755
modell, s a vgrehajt hatalom alapvet tevkenysgeknt a government helybe lp governance.756 Egyszeren fogalmazva a vgrehajt hatalom egyre
kevsb kvn maga vgrehajtani, s egyre inkbb tmaszkodik a magnszfrra. Tipikus mdszerek a kiszervezs, a kz- s magnszfra keveredse (PPP),
752

753
754
755

756

Ld. errl pldul HAMZA Gbor: A magnjog s a kzjog kapcsolata az eurpai jogtudomnyban. http://jesz.ajk.elte.hu/hamza30.html (2009. februr 18-ai vltozat); LENKOVICS i. m. 107
130.; POKOL Bla: Jogszociolgiai vizsgldsok. Budapest, Rejtjel, 2003.
Ld. BAMFORTHLEYLAND i. m., illetve CRAIG TOMKINS i. m.
Ld. MORISON i. m. 188.
Ld. errl POLLITTVAN THIELHOMBURG i. m., Magyarorszgon pedig FBIN Adrin: A hatkony kzigazgats a New Public Management s a magyar reformfolyamatok. In: PhD
taulmnyok. I. ktet. Pcs, 2004. 143200.
MORISON i. m. 159., Magyarorszgon pedig STUMPF i. m. 1623.; Mark GOODWIN Jonathan
GRIX: Bringing Structures Back in the Governance Narrative, the Decentered Approach
and Asymmetrical Network Governance in the Education and Sport Policy Communities.
Public Administration, 2011/2. 537556.

300

az utalvnyrendszer mkdtetse s a djfizets elrsa az llami feladatknt


nyjtott szolgltats ignybe vevi szmra (user charging).757 Esetnkben az
utbbinak magntrsasg kzbejttvel trtn alkalmazsa valsult meg.
Ennek pedig egyenes kvetkezmnye a kzjog s a magnjog kztti hatrvonal relativizldsa.758
A vgrehajt hatalomnak ezt a kormnyzati trnyerst nem minden kzjogsz tekinti pozitv folyamatnak, mivel az alkotmnyossg hagyomnyos rtkeit ltjk veszlyeztetve.759 Ennek oka az, hogy a vltozsok kvetkeztben a
vgrehajt hatalom tnylegesen sokkal tbb hatalmat gyakorol, radsul ellenrizetlen krlmnyek kztt, mint ami az alkotmnyos szablyokbl ltszik. A
kzjog vlasza erre az lehet, hogy sokkal tbb jogi elrs kell a korltozsra.760
Ha a fenti elmleti kitr kvetkeztetseit sszevetjk a parkolsi szablyozssal s annak vltozsval, azt talljuk, hogy szinte tkletesen fedik egymst. A legfontosabb sajtossgokat kiemelve ugyanis azt talljuk, hogy
a fvrosi nkormnyzat parkolsi rendeleteinek preambuluma a kzlekedsi trvnyre utal vissza, amelynek dnt hnyada kzigazgatsi
szablyokat tartalmaz;
az nkormnyzati trvny mint a rendeletek msik hivatkozsi alapja
rendelkezik ugyan az nkormnyzatok vagyonrl s gazdlkodsrl,
de alapveten mgiscsak gy szablyozza az nkormnyzatot, mint kzjogi jogalanyt, mint kormnyzati s kzigazgatsi feladatok elltjt;
az els rendelet szhasznlata kifejezetten kzjogi jelleg (engedly,
krelem, tevkenysg-korltozs, szablysrts), habr megjelennek
benne a magnjogi elemek is (mindenekeltt a kzt kezelje, annak
megbzottja, illetve a djfizetetsi ktelezettsg);
a msodik rendelet megksrli elfedni a szablyozs eredetileg kzjogi jellegt (engedly helyett hozzjruls, korltozs helyett felttelhez
kts, nincs szablysrtsi elem), de ez csak rszben eredmnyes, tbb
ponton tt a kzjogi termszet, gy a rendelet clja kifejezetten a kzigazgatsra jellemz kzfeladatok elltsa (levegszennyezs s zajterhels cskkentse, a forgalom csillaptsa, a forgalmi rend, a kzti forgalom szervezse s szablyozsa, a vrakozs szablyozsa);
757

758

759

760

Ld. BGER Gusztv (szerk.): A kz- s magnszfra egyttmkdsvel kapcsolatos nemzetkzi s hazai tapasztalatok. Budapest, llami Szmvevszk Fejlesztsi s Mdszertani
Intzet, 2007. 35.
A kt jogterlet hatrainak elmosdsval nem persze mindenki rt egyet, tovbb a fogalmi
distinkcit mindenkppen fenntartandnak vli pl. CANE i. m. 275276.
Magyarorszgon pldul Stumpf Istvn s G. Fodor Gbor, akik kifejezetten kvnatosknt
lltjk szembe a New Public Managementtel (NPM) az j Wberi llamot New Weberian
State (NWS), ld. STUMPF i. m. 2122.
LOUGHLIN i. m. 6. Ld. mg: Kelley L. ROSS: The Fiction and Tyranny of Administrative Law.
www.fresian.com/fiction.htm.

301

a kzjogi elemek elrejtse mellett, a szablyozott letviszony realizldsa, a vrakozs (parkols) tnyleges vgzse sorn fokozottan
eltrbe kerlnek a magnjogi elemek a vrakoz gpjrm tulajdonosa/zemeltetje mr csak a parkolsi trsasggal (parkols zemeltetvel) kerl kapcsolatba, s ez a kapcsolat a Legfelsbb Brsg s az
Alkotmnybrsg rtelmezse szerint tisztn magnjogi.
Ennek beltst kveten mr csak az van htra, hogy levonjunk kt kvetkeztetst egyfell az sszekeveredett jogviszonyokra (mint trgyi jogra), msfell a parkolst ignybe vev jogalanyok jogi helyzetre (alanyi jogaikra) vonatkozan.
A jogviszonyok keveredse ha a rszleteitl megtiszttva nzzk a msodik rendeletet aszimmetrikus szablyozst eredmnyez. A szablyozs kifejezetten kzjogi cljt vagyis azt, hogy a kzterleteket ne vrakozhasson brki,
s fknt ne korltlan ideig nem kzhatalmi eszkzkkel ri el a szablyoz
nkormnyzat, hanem a feladat elltst flrerts ne essk, alkotmnyos jogval lve, trvnyes keretek kztt kiszervezi, s a realizlds mr polgri
jogi jogviszonyban trtnik. Az aszimmetrit az okozza, hogy a parkols zemeltet s a parkols ignybevevje kztti tnyleges jogviszony a magnjogi
megkzelts szerint (amint bemutattuk) atipikus. Atipikus, de nemcsak azrt,
mert nem a Ptk-ban szablyozott szerzdsi forma mentn kerlnek kapcsolatba a felek, hanem azrt is, mert az nkormnyzati rendelet a jogviszony szinte
sszes elemt meghatrozza lnyegben a pontos parkolhely s a parkol
ltal ignybe venni kvnt idtartamon, valamint a (nem teljesen szabadon megvlasztott) fizetsi mdon kvl mindent. Hogy mennyire egyoldal az elny,
szemlltethet egyetlen elemmel: a rutal magatartssal ignybe vett, s kifizetett parkolsi id utbb nem rvidthet le, a parkol nem gondolhatja meg
magt (hacsak nem a mobiltelefonos fizetst vlasztja, amely viszont a telefonhasznlat kltsgvel drgbb).
A mr bemutatott szablyozs is mutatja, az tltbla kollgiumi llsfoglalsa pedig hangslyozottan kiemeli azt a rendkvli tlslyt, amit a parkols
zemeltet lvez. Anlkl, hogy ennek brmifle alapja lenne, lnyegben hatsgi privilgiumokkal br: sajt alkalmazottaival egyoldalan rgzttet adatokat, amelyekkel szemben az ellenbizonyts lehetsge minimlisra korltozott,
semmilyen kls kontroll nincs az adatkezels, illetve az alkalmazott technikai
eszkzk (fnykpezgp) paramtereinek (felvtel idpontja) hitelessgre vonatkozan.
Ez a trgyi jogi krnyezet vilgosan mutatja a parkols ignybe vevjnek
kiszolgltatottsgt: a kzfeladat elltsnak kiszervezse kvetkeztben elvesztette azt a kzjogi vdelmet, amelyet a hatsgi jogalkalmazval szemben lvezne, ugyanakkor minthogy a szablyoz nkormnyzat a sajt ha-

302

tsgi eljogait nagyrszt tteleptette a parkols zemeltetre nem kapta


meg azt az autonmit, amely magnjogi jogalanyknt megilletn.761 Ennek a
jogi helyzetnek a felismerse a jogszablyok alkotmnyossga fltt rkd
Alkotmnybrsg, illetve az alanyi jogokat elssorban vdeni hivatott brsgok szmra nem jelenthet(ne) mst, mint azt, hogy eljrsaikban a gyengbb jogalany kvzikzhatalom-gyakorlval szembeni kiszolgltatottsgt
ellenslyozniuk kell. Az Alkotmnybrsg azonban nmikpp szokatlanul
a Legfelsbb Brsgra hivatkozva szemet hunyt a fltt a nyilvnval tny
fltt, hogy a polgri jogi jogviszonyban az nkormnyzat kzvetlenl nem
vesz rszt, de ott ll a parkols zemeltet mgtt, mgpedig nem magnjogi
jogalanyknt, hanem kzhatalom gyakorljaknt. A Legfelsbb Brsg lnyegben ex cathedra nyilvntotta polgri jogiv a jogviszonyt, azonban dntse
mellett s ellen ugyanolyan sly rvek hozhatk. A Fvrosi tltbla nem
hivatalos vlemnyben ugyan de kiutat mutatott, jelezte (amennyire jelezhette), hogy a bizonytsi eljrsban a parkols ignybe vevjnek a polgri jog
szablyai szerinti tisztessges elbns jr.
A parkols mint jogviszony krli vita mg 2009-ben vratlan fordulatot vett, amely a vitnak vget vetett (ami nem vltoztat azon, hogy az eset a
jogalkots s jogalkalmazs bizonytalansgt igazolja): az Alkotmnybrsg
ugyanis a 137/2010. (VII. 8.) AB hatrozatban762 fenntartva a 109/2009. (XI.
18.) AB hatrozatban763 rtakat megllaptotta, hogy a parkolssal ltrejv
jogviszony az Alkotmny 58. (1) bekezdse szerinti helyvltoztats szabadsgbl levezetett kzlekeds szabadsgval ll sszefggsben, ezrt a parkolssal alapveten kzigazgatsi jogviszony jn ltre a vges javakkal gazdlkod
kztkezel, azaz a tulajdonos nkormnyzat kpvisel testlete s a kzleked
kztt [] amennyiben a trvnyalkot a bri gyakorlatot kvetve s szemben az Alkotmnybrsg llspontjval a parkolst kzszolgltatsnak tekinti, amelyet a kzt kezelje szerzdses keretek kztt nyjt a kzlekedknek,
abban az esetben az nkormnyzati rendelet lnyegben e szerzds feltteleit
hatrozza meg.

761

762
763

Ez a kvetkeztets mutatja, hogy a jogpozitivizmus dnt befolysa ellenre kiszmthatatlan


eredmnyre vezet, ld. OLIVERFUSARO i. m. 421422.
ABH 2010, 1094.
ABH 2009, 941.

303

5. Bizonytalansg, nemteljessg s az alternatv


kontrolleszkzk
5.1. A jogalkalmazi dntsek megkzelt helyessge
A jogalkotssal s jogalkalmazssal kapcsolatosan tett, az esettanulmny ltal
szemlltetett megllaptsaink gy foglalhatk ssze, hogy a pozitv jog gdeli
rtelemben nemteljes, azaz mindig megfogalmazhat olyan tnylls (elllhat
olyan trtneti eset), amelyre nem adhat egyrtelm vlasz, radsul a jogrendszer logikai ellentmonds-mentessge ltalban sem bizonythat. Ehhez
trsul a jogalkalmazs heisenbergi rtelemben vett hatrozatlansga, vagyis a
jogalkalmaz (az eset szemllje) beavatkozsa a vizsglt (szemllt) esemnybe, mgpedig az anyagi jog tnyszelekcija a trvnyi tnylls megalkotsakor, illetve az eljrsjog a bizonytsi rendszer s a dntshoztl elvrt habitus tnyszelekcis hatsa.
Megllaptsaink eredmnyeknt fogalmaztuk meg a
VALSGOS TNYLLS TRVNYI TNYLLS DNTSI TNYLLS

logikai formj ttelt, vagyis azt, hogy a dnts alapjul szolgl tleti (hatrozati) tnylls szksgszeren szkebb, mint amit a trvnyi tnylls elvileg
lehetv tesz, ez utbbi pedig szintn szksgszeren szkebb, mint a valsgosan megtrtnt eset tnyllsa.
Ha ezt a jogalkalmazs szillogizmusra kvnjuk alkalmazni, akkor az eredeti ttelt, mely szerint
JOGSZABLY * TNYLLS = DNTS

mdostanunk kell (a * jel itt nem matematikai rtelemben vett szorzst, hanem a jogalkalmazs sorn alkalmazott sszevetst jell). A logikai sszefggs bal oldaln ugyanis nem a valsgos, hanem a tnyszelekcis hatst elszenvedett dntsi tnylls tallhat, azaz
(nemteljes)JOGSZABLY * (dntsi)TNYLLS

formt kapjuk. Ha ehhez hozzigaztjuk a relci jobb oldalt, azt ltjuk, hogy
a tnyleges dntsnek a jogszably elrsval s a valsgos tnyllssal felttelezett adekvtsga csak megkzeltleg, a hatrozatlansgi burok ltal befolysolt mrtkben llthat,

304

vagyis a
(nemteljes)JOGSZABLY * (dntsi)TNYLLS = (megkzeltleg helyes)DNTS

sszefggshez jutunk.
A dnts helyessgre vonatkoz megllaptsunk egyszeren rtelmezhet:
(dntsi)TNYLLS = (megkzeltleg helyes)DNTS / (nemteljes)JOGSZABLY

Ez teht azt a ttelezst takarja, hogy a dntsi tnylls alapjn a jogszably


elrsnak ismeretben ugyanahhoz a dntshez kell jutnunk. Ezt mivel a
dnts helyessge a jogorvoslat eredmnyeknt normatv rtelemben bekvetkezik nyugodtan vlelmezhetjk, ha abbl indulunk ki, hogy az egyszer meghozott dntst a kvetkezkben hasonl dntsi tnylls esetn kvetkezetesen
alkalmazni fogjk. Ha viszont figyelembe vesszk a valsgos tnylls s a
dntsi tnylls kztti jelents klnbsget, akkor arra az eredmnyre jutunk, hogy
(valsgos)TNYLLS DNTS / (nemteljes)JOGSZABLY

ami szvegszeren azt jelenti, hogy a trtneti tnylls s az annak megfelel


minden krlmnyt, s minden rintett szempontjait figyelembe vev helyes
dnts korrelcija nagy mrtkben torzul, ami a dnts megkzelt helyessgnek bizonytalansgt a dntsi tnyllsbl elhagyott tnyllsi elemek s
az rintettek szmval egyenesen arnyosan nvekszik.
Ebbl pedig azt a kveteztetst kell levonnunk, hogy a szillogizmuson alapul formlis jogalkalmazs, ide rtve az ilyen dntsen alapul jogorvoslati
eszkzket is, nem (vagy csak vletlenl) vezethet olyan eredmnyre, amely a
valsgos tnyllsban rintettek szmra egyarnt elfogadhat, azaz megfelel
elvrsaiknak, orvosolja srelmeiket, mgpedig gy, hogy nem okoz jabbakat.
Ez pedig szksgess teszi olyan tovbbi, de nem az eredeti dntsben s annak jogorvoslati eljrsaiban alkalmazottal egyez szillogizmusokat alkalmaz
korrekcis eszkzk alkalmazst, amely cskkenti a hatrozatlansg ltal okozott srelmeket.

5.2. Megkzeltleg helyes dntsek s alternatv


kzigazgatsi kontrolleszkzk
Visszatrve a kzigazgatshoz, knnyen belthatjuk, hogy a fentiek milyen hatssal brnak a napi gyakorlatra. Ha ugyanis a kormnyzs mai llapott nz-

305

zk, azt ltjuk, hogy a felhatalmazson alapul (azaz demokratikus) dntshozatal egyre kevsb nll. Egyrszt szinte tlthatatlanul sokszgv vlt a
helyi/regionlis/orszgos/(fderlis/)eurpai unis/pneurpai/nemzetkzi ertrben, msrszt a dntshozatal eredmnyessgt meghatrozza a pkhlszeren szertegaz kzigazgats. Mindennek kvetkeztben az egyn (jogalanyi
minsgben is) nehezen kpes lni a jog ltal biztostott cselekvsi szabadsgval, de gyakran mg a pontosan krlhatrolt jogaival sem.764
A szablyozs bonyolultsga, a vgrehajts kzigazgatsi tlburjnzsa a
klasszikus jogorvoslatot elgtelenn teszi. Hiba biztostja a jog lnyegben
korltozs nlkl a kzigazgatsi dntsek bri fellvizsglatt, ha a jogalany
szmra a htrnyt nem a manifesztldott anyagi vagy eljrsi jogi trvnysrts okozza, hanem a kzigazgatsi intzmnyrendszer merevsge, a szablyozs tlthatatlansga, vagy ppen az a krlmny, hogy a merevsg s tlthatatlansg kell elszns esetn kijtszhatv teszi a kormnyzati dntsek
vgrehajtst. Az sem hagyhat figyelmen kvl, hogy a kzigazgatsi dntsek
bri fellvizsglata rendkvli jogorvoslati eszkz. A brsgi eljrst szksgkppeni aprlkossga akkor teszi hatkonny, ha valban csak kivteles
eszkz. Ignybevtele a kzhatalom mindennapi, ltalnos s rendszerinti ellenrzsre lefkezi mkdst.
Mindezt a magyar kzigazgatsi eljrsi trvny jl pldzza. A Ket. ugyanis
eredeti vltozatban s a 2009. vi novellt kveten is alapjaiban elhibzott, mert sem az gyfelek rdekt, sem az alkalmaz hatsgok gyors dntst
nem segti el. ncl kodifiktori szempontot hordoz, azaz a trvnyt elmleti
norma-konstrukciknt s nem tnylegesen rvnyesl magatartsszablyknt
fogja fel. A nagyszm rtelmetlen eljrsi szably azzal jr, hogy az eljrsi
hibk elfordulsnak valsznsge magas, ez pedig az eljrs megismtlst
vonhatja maga utn.
Ha erre a httrre a hatrozatlansgi elvet kvnjuk alkalmazni, knny helyzetben vagyunk. Azt ltjuk ugyanis, hogy az egyes kontrolleszkzk alkalmazsakor ugyanazokkal a kognitv helyzetekkel tallkozunk, mint a fizikus, a
trtnsz s a kzgazdsz: nmagban azltal, hogy megvizsglunk (s a mi
esetnkben rtkelnk) egy helyzetet, abba szksgkppen be is avatkozunk.
Ms szval a jogi kontrolleszkzk alkalmazsa sorn szksgkppen rvnyesl a bizonytalansgi sszefggs. A jogalkots s jogalkalmazs egyttes
tnyszelekcis hatsa megltsunk szerint igazolja a kiindul felttelezsnket: az egyes kontrolleszkzk alkalmazsa sorn nem az objektv valsgot, a
trtneti tnyllst a maga egykor bekvetkezett egyszerisgben vizsgljuk,
hanem a vizsgl (a jogalkalmaz) a sajt (flrerts ne essk, alapveten trvnyes) szempontjai alapjn eleve csak szktett tnyllst llapt meg, majd
764

Ld. BAMFORTHLEYLAND i. m., amely egszben ezzel a krdssel foglalkozik.

306

arra alapozza a jogkvetkezmnyt. Rviden: a vizsgl beavatkozik a vizsglt


tnyllsba.765
Vltozatlan meggyzdsnk ellenre, hogy a vilg ltalban is megismerhet, a jogalkalmazsban a valsgos tnyllsok szintn megismerhetk, be
kell ltnunk, hogy a formlis jogalkalmazs megismerse soha nem teljes, s
mindig lnyeges marad a megismer szemlye.
Ebbl pedig azt a kvetkeztetst vonhatjuk le, hogy egyfell az egyre inkbb
gpiesed kzigazgats, msfell a formlis kontrolleszkzk szksgszer
tnyszelekcis hatsa szksgess teszi a nem jogorvoslati jelleg (alternatv)
kontrolleszkzket. Ezek egyike, a kzhatalom perelhetsge ezt egy tovbbi
oldalrl is altmasztja: a kzhatalom jelents hibaarnnyal dolgozik, s ez nem
csak a htrnyokat sszer indok nlkl elszenvedknek nem elfogadhat, de
vgs soron a kzpnzbl megfizetend krtrtssel a htrnyt sztterti a
kormnyzottak teljes krre. Ezen az llapoton javthat az egynt kzhatalmi
feljogostssal vd orszggylsi alapjogi biztos (fknt, ha a formlis jogorvoslat szmra nem megfoghat, de valsgos htrnyok kikszblsre koncentrl), vagy a kzrdek kpviseletben a kzhatalom gyakorlst kzhatalmi
eszkzkkel kontrolll gysz.
Nem tagadhatjuk persze, hogy ha ltkrnket a formlis eljrsokrl kiterjesztjk a szlesebb rtelemben vett kontrolleszkzkre, azt ltjuk, hogy a
tnyszelekcis hajlam fokozdik. A politikai kontroll alanyt elssorban nem
az egyes eljrsok tnyadekvtsga, hanem a struktra sszessgben foglalkoztatja. Az ombudsman sem a formlis jogszersget, hanem a hozz fordul
gyfl alkotmnyos jogainak esetleges srelmt, az gysz ppen fordtva, a
formlis jogszersget vizsglja. A kzigazgatsi jogorvoslat sorn a fellvizsglt hatrozat jogi rvnyessge s megalapozottsga a vizsglat trgya, a materilis jogvdelem (magnjogi felelssgre irnyul eljrs) ezt nem tartja szem
eltt, de az aktus hatsait igen. Az alternatv eszkzkre pl rendszer sem
fogja ezrt a kormnyzst s a kzigazgatst hibamentess tenni, de mr az is
eredmny, ha a bri jogorvoslatok szma cskken, mert ezltal kiegyenslyozottabb vlik a kormnyzs s kontrollja.
A fentiek ismeretben nem tekinthetjk vletlennek, hogy az egyre inkbb
llamisg jeleit mutat, a szemnk lttra alakul Eurpai Uni, a ltben meghatroz szerepet jtsz brsg s a kzssg/tagllam viszonyt kiegyenslyoz politikai dntshoz Tancs mellett mindhrom ltalunk alternatvnak nevezett kontrolleszkzt alkalmazza: az ombudsmant, a brsg mellett az gyszi

765

Hogy ez mennyire ltalnos, ld. LNCZI Andrs: Jelezhetjk-e elre az emberi viselkedst?
Heti Vlasz, 2010/37. Azt is be kell ltnunk, hogy a jogi objektivcival kapcsolatos korbbi
elkpzelsek nem tarthatk fenn eredeti formjukban (ld. PESCHKA Vilmos: A jog sajtossga.
Budapest, Akadmiai, 1988. 122131.).

307

szerepet ellt advocate generalt s egyre nagyobb figyelmet fordt a kzssg


intzmnyeinek magnjogi felelssgre is.766
Vgezetl meg kell jegyeznnk, hogy a jogalkalmazs logikai modellezsre nem csak a gdeli megolds kpzelhet el. Pldaknt emltjk meg Szab
Mikls msfajta levezetst, amely az ltalunk alkalmazott modellhez hasonlan a (jog)szablyok ellentmondsossgbl indul ki, s ezeket a szigor (sztrikt)
logika esend logikval val felvltsval kvnja kikszblni. Az esend logika a sztrikt logika szablyaihoz kpest figyelembe vesz nagyjbl (ltalban,
jellemzen) igaz relcikat s rvnytelent (azaz a kivteleket kikszbl)
szablyokat is. Abbl indul ugyanis ki, hogy a sztrikt logikn alapul bizonyossg csak trivilis matematikai formulk esetn rtelmezhet, m a valdi
matematika, s mg inkbb a jog tvol ll a trivialitsoktl ezrt nem nlklzi az esendsg figyelembevtelt.767 Szab Mikls magyarzata azonban nem
cfolja a sajt lltsunkat, az esend logika a jogalkalmazsi argumentciban
prblja kikszblni a sztrikt logika alkalmazhatatlansgnak kvetkezmnyeit, mg a fenti levezetst az intzmnyes megoldsok szksgszersgnek
altmasztsra hasznljuk. A kt magyarzat akr ki is egsztheti egymst.
Azt is figyelembe kell azonban venni, hogy a legszigorbb logikn alapul
bntetjogi dogmatika trtnetben a sztrikt logikt (felttel-egyenrtksgi
vagy conditio sine qua non teria) felvltani ksrl terik (szubjektv tanok,
relevanciaelmlet, finalitstan) csak ideig-rig, avagy egy-egy rsz-terleten
(pldul a kzlekedsi bncselekmnyek esetn) bizonyultak alkalmazhatnak,
ltalban nem.768 Ez pedig arra utal, hogy egytt kell lnnk a megkzeltleg
helyes dntsek szksgszersgvel, s ezek hatst kell ms termszet kontrolleszkzk segtsgvel megksrelnnk kikszblni.

766

767
768

HAMMARBERG i. m.; Philip GIDDINGS Roy GREGORY Anthea HARRIS: The European Union
Ombudsman. In: Alex WARLEIGH: Understanding European Union Institutions. London,
Routledge, 2002. 139162.; Jo HUNT: The European Court of Justice and the Court of First
Instance. In: WARLEIGH i. m. 104121.; AALTO i. m.
Ld. SZAB Mikls: Esend logika. Jog llam Politika, 2011/Klnszm. 197210.
FLDVRI i. m. 3438., 95101.

VIII. SSZEFOGLALS

Munknk vgre nem maradt ms, mint hogy tzisszeren sszefoglaljuk azt az
utat, amely a kiindul hipotziseinktl azok igazolsig vezetett.
1.) Az egyes, az alkotmnyjogban vagy kartlis alkotmnyokban kifejezetten megjelen jogintzmnyek egy rsze feltnik, habr esetlegesen
a kzjog msik gban, a kzigazgatsi jogban is. Ha azonban ezeket az
intzmnyeket s hazai kzigazgatsi jogi lersukat alaposabban megvizsgljuk, azt talljuk, hogy egyesekhez az alkotmnyjogi megkzeltssel sszemrhet terjedelm s mlysg elemzs trsul, msok ennl
jval rszletesebb kifejtst nyernek, megint msok azonban szinte csak az
emlts szintjn jelennek meg.
2.) A klfldi jogrendszerekben a hazaihoz hasonlan kzponti szerepet jtszik a kzigazgats bri kontrollja, ide sorolva az alkotmnybrsgok
szerept is (ahol ilyen mkdik), ugyanakkor a kontrolleszkzket sok
esetben egysges rendszer rszeiknt kezelik, teht azokban az orszgokban, ahol a kzigazgats bels felgyeleti-ellenrzsi rendszere s a bri
kontroll mellett ms intzmnyek is szerepet kapnak, azok rszletes mkdse rsze a kz(igazgatsi-)jogi trgyalsoknak.
3.) Ha a klfldi s a hazai kzjogi megkzeltseket sszevetjk, azt tapasztaljuk, hogy itthon a kzigazgatsi kontrolleszkzk lersnak alapja leggyakrabban az irnyts-felgyelet-ellenrzs tevkenysg-trisz,
illetve a megkerlhetetlen bri fellvizsglat. Ezek mellett jelentsebb
figyelmet csak a hatsgi eljrsjogban megjelen gyszi eszkzk
kapnak. Ettl fknt Tams Andrs megkzeltse tr el, aki a kontroll
tnyt helyezi a kzppontba, s ennek szempontjait, illetve mdszereit
osztlyozza. A rendszervltozst kveten a hazai kzjogban megjelent,
nem jelentktelen intzmnyi httrrel mkd s terjedelmes esetjogot
maga mgtt tud ombudsmani intzmnyek egszen marginlis emltst
kapnak, vagy mg azt sem. A kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi
felelssg trgyalsa rendszerint megjelenik, de a kontrolleszkzkhz
kpest nllan, a felelssgi alakzatok kztt, lersa pedig a magnjogi
dogmatikai alapok szkszav ismertetsre korltozdik.

310

4.) Az sszevets eredmnyeknt gy vljk, hogy egyrszt lehetsges a hazai kzigazgatsi kontrolleszkzk egysges (ugyanakkor az eltr alanyi, trgyi s cl klnbsgeket figyelembe vev) lersa, amely a hagyomnyos (kzigazgatsi nellenrzs, illetve brsgi fellvizsglat) s
nem hagyomnyos (ombudsmani, gyszi eszkzk, illetve a magnjogi
felelssg rvnyestse) eszkzket egyarnt tartalmazza; msrszt meghatrozhat a nem hagyomnyos kontrolleszkzk sajtos szerepe, s igazolhat alkalmazsuk szksgessge a hagyomnyos eszkzk mellett.
5.) Hipotziseink igazolsaknt els lpsben az Eurpa Tancs kzigazgatsi (eljrs)jogi modelljre, a hazai kzigazgatstani alapmodellre, valamint a kzjogi modellre tmaszkodva fellltottuk a kzjogi kontroll
dogmatikai s rendszertani kereteit. Ennek sorn elklntettk az intzmnyes (politikai, illetve jogalkalmazi) s a nem intzmnyes kontroll
eszkzeit. Intzmnyesnek tekintjk s ezltal elhatroljuk a szabadsgjogok gyakorlstl a kontrolleszkzket, ha kt jellemz vons
legalbb egyikvel rendelkeznek: vagy rendeltetsszer a kontroll, vagy
pedig gyakorlsnak rgztett eljrsi szablyai vannak. Az intzmnyes kontrolleszkzkn bell elklnthetnek tartjuk a kzigazgats
politikai kontrolljt, amely magban foglalja mindazokat az eljrsokat,
amelyek sorn vagy eredmnyeknt a kormnyzs szerepli meghozzk
a kzigazgats mkdsnek f irnyaival, intzmnyrendszervel, s
mdszereivel kapcsolatos dntseket, valamint a jogalkalmazi kontrollt,
amelynek szerepli nlklzik a kormnyzs sorn lvezett alapvet dntsi felhatalmazst, tevkenysgk a kzigazgats mkdsnek szablyossgval (trvnyessg, alkotmnyossg, gazdasgossg, clszersg,
hatkonysg, biztonsgossg) kapcsolatos vizsglatokra, rtkelsekre s
dntsekre terjed ki.
6.) A jogalkalmazi szempont kontroll jabb, immr a jogerre (az azt
befolysol mdszerekre s a kvetkezmnyekre ptett) osztlyozssal
szkthet, eszerint a kzigazgats jogalkalmazi kontrollja trtnhet jogorvoslati vagy alternatv formban attl fggen, hogy a fellvizsglat
a dnts lehetsges megvltoztatst vagy megsemmistst (hatlyon
kvl helyezst) eredmnyezheti-e, avagy a vizsglds tbb-kevsb
eljrsi szablyokhoz kttt, m nem jr a vizsglt dnts jogerejt rint eredmnnyel. A jogorvoslat rtelmezsnk szerint a kzigazgats jogi
szempontbl vgzett kontrolljnak az a fajtja, amely a kzigazgatsi hatsgi eljrs s az ennek sorn hozott dntsek szintn eljrsi szablyok
alapjn trtn fellvizsglatt jelenti a feltrt hiba orvoslsa rdekben,
az eljrs vagy a dnts fellbrlatnak, azaz a dnts megvltoztatsnak vagy megsemmistsnek sszefoglalan: a dnts befolysolsnak jogval. Ha pedig a jogorvoslat elbbi defincijnak brmely eleme

311

hinyzik, akkor nem jogorvoslati eljrsrl, hanem alternatv jogalkalmazi kontrollrl beszlhetnk.
7.) A kzigazgatsi hatsgi eljrsok kontrollmechanizmusai kzl meghatroz szerepe a jogorvoslatnak van. A (kzigazgatsi eljrsi) jogorvoslat
ktszeresen is alkotmnyos jelentsggel br. Egyrszt a jogllam s az alkotmnyossg paradigminak egyik sszetevje, szksgkppeni eleme a
jogorvoslat lehetsge. Msrszt az Alaptrvny a jogorvoslathoz val jogot alapvet (alanyi) alkotmnyos jogknt posztullja, kvetkezskppen
a jogorvoslat lehetsgnek biztostsa nlkl a kzigazgatsi hatsgi
eljrsok joga nem lenne alkotmnyos.
8.) A kzigazgats mkdsnek meghatroz megnyilvnulsa a dnts (hatsgi eljrsok esetn termszetesen ez ll a kzppontban, de az egyb
kzigazgatsi tevkenysg is jellemzen ezzel vagy kifejezett hinyval
zrul). Ha beltjuk, hogy a dnts meghozatalt kveten tulajdonkppen
kiemelkedik abbl a ktoldal jogviszonybl, amelynek keretben (vagy
legalbbis amellyel sszefggsben) hoztk, s nll szerepet kap, akkor
egy hromoldal elemcsoportot ismerhetnk fel: hatsg-gyfl-dnts.
Ha ehhez a hrmashoz hozzrendeljk (br nem kizrlagosan) a kontrollfajtkat, mgpedig figyelembe vve, hogy a politikai kontroll a kzigazgatsi szervezet stratgiai krdseit rinti, a jogorvoslat az egyedi (fknt hatsgi eljrsban hozott) dntseket (azok jogerejt), az alternatv
kontroll pedig ezek kzl egyiket sem, akkor azt lthatjuk, hogy az egyes
kontroll-fajtk alkalmazsnak kzppontjban jellemzen a jogviszony
hrom elemnek egyik ll: a politikai kontroll elsdlegesen a hatsgot
(kzigazgatsi szervet), a jogorvoslat elsdlegesen a dntst, mg az alternatv kontroll elsdlegesen az gyfelet helyezi a kzppontba.
9.) A kzigazgats bri kontrollja (s ennek teljessge) mra a jogllam ltnek egyik meghatroz ismrve, a jogllami paradigma elmaradhatatlan
rsze. A kzigazgats s a kzigazgatsi brskods kapcsolata ebbl az
alapbl kiindulva ltszlag egyoldal, a brsg hivatott a kzigazgats
egyedi eredmnytelensgt helyrebillenteni, az llami akaratrvnyestssel szembeni ellenszeglst megtrni, azaz az llami akaratot kiknyszerteni. Mra ez az irnyultsg jelentsen megvltozott, ami egytt jr a
kzigazgats szemlletvltozsval: egyre fontosabb vlik a kzigazgatsi eljrsokban az alapvet jogok tiszteletben tartsnak vdelme, a joggal
val visszals komolyabban vtele, annak hangslyozsa, hogy a kzhatalom gyakorlsa hatssal van a kls jogalanyok terveire (vrakozsaira
s elvrsaira), ezrt a dntsek rdemi fellvizsglata egyre fontosabb
vlik. Ezt egszti ki az j kzmenedzsment alapjul szolgl szociolgiai
elmlet, amely a polgrok fokozottabb rszvtelt, a srlkeny trsadalmi
csoportok rdekeinek llami vdelmt s a semleges llam terijt hozta.

312

10.) Magyarorszgon az ezredfordulra a kzigazgats bri kontrollja szk


kr, trvnyben meghatrozott kivtelekkel ltalnoss vlt, nll
kzigazgatsi brsg azonban nincs. A magyar kzigazgatsi brskods
els alapvet jellemzje, hogy arra csak a hatsgi dnts jogszablysrt
volta ad okot. Eljrsjogi rtelemben s ez a msodik fontos jellemz
ez azt jelenti, hogy a bri fellvizsglat nem rendes, hanem rendkvli
jogorvoslati eszkz. A rendes jogorvoslat szerept a bels t, a kzigazgatsi dntst hoz szerv felgyeleti szervhez forduls, a fellebbezs tlti be (amely nem jogcmhez kttt, hanem brmely okra hivatkozssal
trtnhet, mi tbb, akr indokok megjelense nlkl is). Szintn a bri
fellvizsglat eljrsjogi rtelemben vett rendkvlisgnek kvetkezmnye az a sorrendben harmadik sajtossg, hogy csak viszonylag rvid
hatridn (napokon) bell lehet krni. A kvetkez sajtossg ismt a jogcmhez (jogszablysrts) ktttsgbl kvetkezik: hazai szablyozsunk
f szablyknt nem ruhzza t a brsgra a vgleges kzigazgatsi dnts
meghozatalnak jogt nem hramlik t a dnts joga a brsgra , vagyis a jogszablysrts megllaptsa esetn a dnts megsemmistsrl,
vagy a Ket. szhasznlata szerint hatlyon kvl helyezsrl (cassatio)
dnt, s hacsak ennek nincs valamilyen akadlya a hatsgot j eljrsra ktelezi. Trvny kifejezett rendelkezse esetn, vagyis kivtelesen azonban a brsgnak lehetsge nylik a jogszablysrt hatrozat
megvltoztatsra (reformatio). Utbbi esetben nyilvnvalan a brsgi
dnts lp a kzigazgatsi hatsg dntsnek a helyre.
11.) Az Alaptrvny lnyegesen megvltoztatta az Alkotmnybrsg szerept, lnyegben a rendes brsgi szervezet cscsra helyezte, igaz, attl
szervezetileg elklnlt intzmnyknt, minthogy feljogostotta a bri
dntsek s az Alaptrvny sszhangjnak vizsglatra s a jogkvetkezmnyek alkalmazsra is. Az Alaptrvnyen alapul j igazsgszolgltatsi rendszer ktszerepls, de valjban egyfej: mg ha nincs is formlis hierarchikus viszony az Alkotmnybrsg s a Kria kztt, eljrsi
okbl az Alkotmnybrsg a Kria (rendes-brsgi) felettes frumaknt
mkdik. Az j modell teht a kzigazgatsi brskods szempontjbl a
nmet s az angol rendszert tvzi. A megolds nem ellentmondsmentes,
mindenesetre a korbbinl nllbb kzigazgatsi brskodst gr.
12.) A kzigazgats bri kontrollja mellett itthon ismert hrom intzmnynek,
az ombudsmani tpus kontrollnak, az gyszi eszkzknek s a magnjogi felelssg rvnyestsnek egyarnt megvannak a hazai sttus s
eljrsi ismrvei, miknt a klfldi alkalmazsi tapasztalatai is.
13.) Az Eurpa Tancs a lnyeginek tekintett bri kontroll s a lehetsges
kzigazgatsi bels jogorvoslat mellett az ombudsman intzmnyt kifejezetten kvnatosnak tekinti, melyet ajnlsa szerint a tagllamoknak

313

ltre kell(ene) hozniuk (s a XXXXI. szzad forduljra lnyegben minden eurpai llam valamilyen formban s felhatalmazottsggal ismeri
s alkalmazza az intzmny). Az ombudsmani intzmnyek legfontosabb
ismrvei a fggetlensg, lehetsg szerint parlament ltal vlasztottsg,
jogvdelmi cl eljrs, vizsglati jogosultsg szles kr iratbetekintsi
joggal, ktetlen eljrs, valamint ajnlstteli jogosultsg (a formlis ktervel br fellvizsglati dnts helyett).
14.) Az intzmny eredeti clja a kzigazgats kls ellenrzse mai szhasznlattal lve a helyes kzigazgats biztostsa volt. Habr a trvnyesen mkd kzigazgats vgs soron a kzigazgatssal kapcsolatba
kerl egynek jogait biztostja, az intzmnyt tvev orszgok kezdetben nem hangslyoztk az emberi jogok vdelmnek ktelezettsgt, a
mlt szzad utols harmadban azonban a jogvdelem fokozatosan beplt, majd meghatrozv vlt az ombudsmanok mkdsben, a legjabb intzmnyek (Lengyelorszg, Magyarorszg) esetn pedig eleve az
intzmny alapvet cljai kz tartozik.
15.) Az ombudsman ltal folytatott vizsglat nem az igazsgszolgltatsbl
ismert, formalizlt (eljrsjogi) bizonyts jelleg. Clja egy esemny
krlmnyeinek feltrsa, anlkl, hogy ennek alapjn szankci alkalmazsra kzvetlenl sor kerlhetne (habr az ombudsman vizsglata,
pontosabban annak eredmnye megalapozhat ms, immr jogi bizonytst is szksgess tev hatsgi eljrst, vagyis vgs soron szankci
alkalmazshoz is vezethet).
16.) Mg a brsg prtatlanul jr el, egyenl tvolsgot tartva gyfeleitl, a
kzigazgatsi hatsgtl s az annak tevkenysgt kifogsol magnszemlytl, az ombudsman ktszeresen aszimmetrikus helyzetben van: egyrszt eleve a kzigazgatsi hatsg tevkenysgt kifogsol magnszemly prtjn ll, msrszt a magnszemly jogvdelmt csak az rintett
vagy ms kzigazgatsi hatsg mkdse tjn tudja biztostani azaz
biztosttatni. Ez a msodik, ez esetben az ombudsmant a kzigazgatshoz
kzelebb helyez aszimmetria egyenlti ki az elst. Az ombudsman, aki
eredetileg szemben ll a kzigazgatssal, mkdse sorn pozitv esetben azt ri el, hogy a kzigazgatsi hatsg maga hozza helyre a trvnyessg megbontott rendjt, maga orvosolja az okozott jogsrelmet, vgs
soron teht bkt jelleg az a tevkenysg, amit vgez.
17.) Ha az ombudsman eljrst sszevetjk ms kzigazgatsi ellenrzsi eszkzkkel, azt ltjuk, hogy a vgrehajthat hatrozat s utastsi jog hinya
az ombudsmanok szksgkppeni ismrve. A brsg eljrsval szemben ugyanis ppen a hatkony vgrehajthatsg volt elengedhetetlen kvetelmny, a kzigazgatsnak pedig a vgrehajthatsg (mint a hatkony
mkds felttele) fogalmi ismrve mr csak a vgrehajt hatalomhoz

314

tartozs miatt is. Vgl a dntst kiknyszert er hinya az az ismrv,


amely betetzi azt a kvetkeztetslncot, amely szerint az ombudsman
eljrsa nem jogorvoslati eszkz.
18.) Az eredetileg ngyszerepls magyarorszgi ombudsmani rendszer az
Alaptrvny hatlybalpsvel egytagv vlt, ez azonban nem felttlenl jelenti az ltala gyakorolt jogvdelem gyenglst. Az alapvet jogok
rendszert alkotnak, az egyes jogok csak egymsra tekintettel rtelmezhetk. Az egyes alkotmnyos jogok elvlaszthatatlanok az ket hordoz jogalanytl, a szemlytl, s csak a szemlyek kztti kapcsolatokban rvnyeslhetnek. Egy szemly valamely alkotmnyos jogt ezrt nemcsak az
t megillet tbbi alkotmnyos jog, hanem ms szemlyek alkotmnyos
jogaival sszefggsben lehet rvnyesteni s vdeni. Minl tbb alkotmnyos jog mell rendelnk sajt biztost, annl nehezebben rhet el az,
hogy e jogok terjedelmnek, korltainak, rvnyeslsi tartomnynak
megllaptsa a tbbi alkotmnyos jog hasonl sszetevivel tkletes
sszhangban trtnjk. A jogok tkzse sok biztos esetn bizonytalan
rtelmezst s a jogalany szemly kiszmthat vdelem nlkl maradst
eredmnyezheti.
19.) Az alapjogi biztos feladatkrben a kzigazgats ellenrzsnek eredeti
(br nem kizrlagos) szerepkre mellett hangslyosabb vlt a jogvdelem, mivel az Alaptrvny biztostja szmra, hogy (rintettsg nlkl)
kezdemnyezze az Alkotmnybrsg utlagos normakontrollra irnyul
eljrst. Ez pedig nagyon szk krben lehetsges, a privilgiummal a
Kormny, az orszggylsi kpviselk egynegyede s a biztos rendelkezik, egyetlen ms llami tisztsg viselje sem.
20.) A kzigazgats ombudsmani kontrolljnak fokozd jelentsgt vetti
elre a kzjog s magnjog kztti hatr elmosdsa, amelynek rszeknt
a kzigazgatsi hatsgi eljrs helyett a kzszolgltatsok biztostsa
nyer teret, aminek kvetkeztben visszaszorulnak a jogorvoslati eljrsok. Ezek a magnszfrban nem alkalmazhatk, a hagyomnyos polgri
jogon alapul bri t pedig jval hosszadalmasabb, ezrt a vgrehajt
hatalom hibinak gyors kikszblsre s orvoslsra kevsb alkalmas.
A kzjog s magnjog szablyainak keveredse ahhoz a nemkvnatos
eredmnyhez is vezet, hogy az rintett magnszemlyek elvesztik azt a
vdelmet, amelyet szmukra a kzigazgatsi hatsgi eljrsjog biztost,
ugyanakkor az eredetileg kzigazgatsi feladatot ellt magnintzmnyek s a szolgltatst ignybe vev magnfelek jogi helyzete csak ltszlag vlik a polgri jogi logika szerint egyenlv. A feladat elltinak
helyzete nem pusztn monopolhelyzetk miatt, de a szablyozs kzjogi
elemeinek megtartsa miatt is elnys marad. Az ombudsmani tpus
kontroll hangslyos irnya ezrt vrhatan ttevdik a jogorvoslati eszk-

315

zkkel megfelelen kontrolllt hatsgokrl a jval szabadabban mkd


kzszolgltatkra.
21.) Az ombudsmani kontrollnak bizonyos szempontbl az ellenprja az
gysz fellpse. Az gyszi intzmny eurpai gykerei a hbri llam
kirlyi magnvagyonnak vdelmig nylnak vissza, ami fokozatosan kiegszlt a kzrdek rvnyre juttatsnak feladataival. A srtett mellett a
vd feladatainak elltsa csak egyike a trvnyek rvnyeslst biztost
hatskrknek. A XIX. szzadtl a kontinens dlnyugati rszn a napleoni modell terjedt el. Ebben a vdhatsgi szerepkr volt a meghatroz, ezt egsztettk ki ms, a kzrdek biztostst szolgl feladatok. Az
igazsggyi miniszternek alrendelt, centrlis felpts gyszi szervezet a brsgok szervezethez igazodott, de azoktl fggetlenl mkdtt.
22.) A vilghbort kveten megvltozott gyszi feladatkr kzppontjba
a szinte korltlan felgyelet kerlt, amely a rendszervltozst kveten
csak lassan alakult t. Az gyszi trvnyessgi felgyelet Alkotmnyban
biztostott hatskre a Kormny al rendelt kzigazgatsi szervek vonatkozsban volt a legrszletesebben szablyozott. A trvnyek ezt tartalmaz rendelkezsei jelentettk a ms jogalanyok fltti felgyelet mgttes szablyait is. A jogalkalmazs gyszi trvnyessgi felgyelete gy
egyrszt a kzigazgatsi szervekre, msrszt azonban a brsgon kvli,
jogvitt intz vagy hatsgi jogkrt gyakorl szervek s szemlyek ez
irny eljrsaira s egyedi dntseire terjedt ki. A vizsglat eredmnyeknt az gysz a hatskrbe tartoz terleti s helyi szerveknl ltalnos
rvny rendelkezs (szablyzat, alapszably stb.) kiadst, mdostst
vagy egyes rendelkezseinek hatlyon kvl helyezst kezdemnyezhette, illetve jogers, illetleg vgrehajthat rendelkezseiben tapasztalt
trvnysrts esetn vst emelhetett a trvnysrts kikszblse
rdekben. Trvnysrt gyakorlat vagy mulasztsban megnyilvnul
trvnysrts megszntetse vgett a szerv vezetjnl felszlalssal lhetett; jvbeni trvnysrts veszlye esetn pedig a trvnysrts megelzse rdekben figyelmeztetst nyjthatott be.
23.) Az Alaptrvny kt jelents vltozst hozott az gyszsg jogllsa s
feladatkre tekintetben. A legfbb gyszt s az gyszsget (jra) az
igazsgszolgltats kzremkdjeknt hatrozta meg, f feladataikknt
az llam bntet ignynek rvnyestst nevestette. Tevkenysgnek
clja mr nem az absztrakt trvnyessg biztostsa, hanem clirnyosan
a jogsrtsek, ezen bell elssorban az anyagi bntet jog szablyai megsrtsnek megtorlsa. Ezt egsztik ki a kzrdekvdelmi feladatok, melyek rszeknt a trvnyessgi felgyelet helybe konkrt intzkedsekre
adott felhatalmazs, illetve ahol szksges trvnyessgi ellenrzs
lpett.

316

24.) A kzrdekvdelmi feladatok mechanizmusa a bnteteljrsi szerephez


hasonl: az gyszi eljrsok konkrt clja brsgi vagy ms hatsgi
eljrs kezdemnyezse. Eljrst ltalban slyos trvnysrtsre megalapozottan utal adat esetn indthat az gysz, a vizsglat pedig ennek a
gyannak a megalapozst szolglja. A vizsglat eredmnyeknt ha alkalmasnak ltja nkntes teljests rdekben fordulhat a jogsrts okozjnak felgyeleti szervhez, kivtelesen maghoz az okozhoz azzal,
hogy felhvsa eredmnytelensge esetn a brsg (vagy ms hatsg)
eltt kezdemnyezi a jogsrts kvetkezmnyeinek alkalmazst. Ezt az
alapmechanizmust egsztik ki az egyes eljrsokra vonatkoz klns
szablyok.
25.) Az gyszsg kzrdekvdelmi feladatai nem ritkk Eurpban. Az
Eurpa Tancs tagllamai jval tbb mint felben ltezik valamilyen bntetjogon kvli gyszi feladat, ugyanakkor a tagllamok kzel felben
az gyszsg vagy nem lt el ilyet, vagy pedig ezeket deklarltan nem tekintik lnyegesnek. Ezrt az igazi vlasztvonalat nem a bntetjogiakon
kvli feladatok lte, illetve hinya jelenti, hanem az a bntetjogon kvli feladatok kivtelessge, illetve kiterjedtsge. Az egyes jogcsaldokra kivettve lthat, hogy a common law s a skandinv orszgok esetn
meghatroz az gyszek bntetjogon kvli feladatainak teljes hinya.
Hasonlsgot mutatnak a francia (latin) s nmet jogcsaldok, amelyek
gyszeiknek tbb vagy kevesebb bntetjogon kvli hatskrt is biztostanak, azonban ezek kizrlag brsg eltti eljrsokra szkthetk.
Egyltaln nem jellemz azonban a jogcsald szerinti meghatrozottsg a
legersebb gyszi hatskrkkel rendelkez orszgcsoportra, amelynek
legfontosabb kzs jellemzje a hossz ideig tart autoriter kormnyzs
(diktatra) a XX. szzadban (Portuglia, a kzp- s kelet-eurpai orszgok). A bntetjogon kvli gyszi feladatok lte s intenzitsa elssorban az egyes llamok trtneti s kulturlis tulajdonsgai ltal meghatrozott, ezek kzl tbb esetben is alkalmasnak bizonyult az gyszsg a
kzrdek vdelmezsre.
26.) Az gysz kzrdekvdelmi tevkenysgnek aktulis kvetelmnyei gy
foglalhatk ssze, hogy az gyszi tevkenysget a trsadalomnak az emberi jogok s a kzrdek vdelme irnti egyre nvekv ignye hatrozza meg; a brsgok s az ombudsmanok mellett ezrt az gyszekre is
fontos bntetjogon kvli feladatok hrulnak; nincsenek a bntetjogon
kvli feladatokra vonatkoz kzs nemzetkzi jogi szablyok; az egyes
llamok a nemzeti hagyomnyok alapjn szablyozhatjk a terletet; de
ennek sorn nem lphetk t az alkotmnyossg alapelvei.
27.) A harmadik alternatv kontrolleszkz, a kzhatalom gyakorlsrt viselt
magnjogi felelssg rvnyestse a httrben vtizedek ta jelen volt,

317

hangslyoss vlsa azonban az utbbi vek fejlemnye. A brsg a


kzhatalom gyakorlsval sszefgg magnjogi (deliktulis) jogkvetkezmnyeket alkalmazva nem hordoz sajtos intzmnyi vonsokat. A
brsg igazsgszolgltatsi, ezen bell jogvitadnt szerepet lt el akr
bntet, akr polgri, akr kzigazgatsi gyben tlkezik. Ez a szerep
anyagi jogi s eljrsjogi sajtossgokat mutathat, de a brsg mint intzmny sajtossgai lnyegben invarinsak: a br fggetlenl, prtatlanul,
krelemre (vd, keresetlevl alapjn) s szigoran a krelem keretei kztt
dnt az elje trt vitban (ez attl fggetlenl belthat, hogy van-e elklnlt kzigazgatsi brsg, s a kzhatalom ltali magnjogi deliktumokat melyik brsg hatskrbe tartoznak).
28.) Ebben az esetben a brsg ltal alkalmazott anyagi jog a polgri jog s az
rintett kzigazgatsi anyagi jog egyttesen. A brsg (s itt a helyzete
hasonl az ombudsmanhoz s az gyszhez) ebben az esetben nem kzigazgatsi gazati aktuskontrollt vgez, hanem a kzhatalom gyakorlsa
sorn a kzigazgatsi anyagi jog vagy eljrsjog megsrtsvel okozott
krokat tli meg. A polgri jogi rtelemben vett krokozs a kzigazgatsi anyagi jogi szablyok maximlis megtartsa mellett (lnyegben
teht azoktl fggetlenl) visszavezethet lehet a kzigazgatsi eljrsjog
megsrtsre, ezrt a kzigazgatsi eljrsjog a krtrtsi perben anyagi
jogknt jelenik meg: a kzigazgatsi eljrsjog alapjn dnthet el, hogy
bekvetkezett-e a polgri jogi deliktum, avagy nem.
29.) Igen jelents s nem csak magnjogi szempontbl , hogy az llam felelssgtvllalsnak mi az alapja: culpa in eligendo (az alkalmazott kivlasztsa sorn a kell gondossg elmulasztsa), a kpvisel cselekmnye betudsa a kpviseltnek, avagy az llam kifogstalan mkdsnek
elvrhatsga. Az alapoktl fggetlenl ltalnosnak ltszik az tvllals
egyrszt a hivatalnok kmlse, msrszt az llam fizetkpessge miatt.
A kzhatalom gyakorlsa miatt viselt magnjogi felelssg krdse mindenkppen elkerlhetetlenn teszi, hogy mindkt jogterlet, a kzjog s
a magnjog dogmatikai megkzeltsei egytt jelenjenek meg. Az utbbi
krdssel fgg szorosan ssze a joger problematikja, nevezetesen az,
hogy mennyiben kti a kzigazgatsi brsg aktus-fellvizsglati dntse a krtrtsi gyben ksbb eljr brt.
30.) Mra egyrtelmv vlt, hogy az llam alapjogvdelmi ktelezettsge
vagyis az, hogy minden szemlynek joga van ahhoz, hogy az alkotmnyban vagy trvnyben rszre biztostott alapvet jogokat srt eljrsok
ellen a hazai brsgokhoz tnyleges jogorvoslatrt (effective remedy) folyamodjon elkerlhetetlenn teszi a kzhatalom magnjogi felelssgre
vonhatsgnak biztostst, ezltal az ilyen mechanizmus szksgszeren a kzhatalom (kzelebbrl a kzigazgats) kontrolljt ltja el. Ezt a

318

kvetelmnyt az Alaptrvny alapjogknt hatrozza meg: a XXIV. cikk


(2) bekezdse a rendelkezs termszete fell vitnak helyt nem ad mdon rgzti: Mindenkinek joga van trvnyben meghatrozottak szerint
a hatsgok ltal feladatuk teljestse sorn neki jogellenesen okozott kr
megtrtsre.
31.) A hatkony jogorvoslathoz val jog lnyegben kt nll jogosultsgot
takar. Egyfell magban foglalja az egyes eljrsokon belli jogorvoslathoz val jogot (vgs soron a dntsek bri fellvizsglatt), a jogorvoslati eljrst. Msfell azonban az alanyi jog kiterjed a kzhatalmi eljrsokkal okozott jogsrelmek miatti, a szban forg eljrsok krn kvl
es, nll jogorvoslati eljrsra, a jogvdelmi eljrsra. Mg azonban a
formlis jogorvoslatnak hossz trtnete van a jogirodalomban s a joggyakorlatban, az anyagi jogvdelem (vagyis a kzhatalmi intzmnyek
magnjogi felelssge) mg ltalnossgban sem ennyire cizelllt.
32.) A formlis jogorvoslat alapja a klnbz jogcsaldokban nagyrszt kzs, a hagyomnyos alapokat a Lord Diplock-fle hrmassgknt ismerjk: jogellenessg, sszertlensg, hibs eljrs. Kevsb hagyomnyos
az arnytalansg s klnleges esetekben az alapvet jogok vagy az
elvrhatsg (jogos vrakozsok) megsrtse. Ha ezeket az alapokat jogelvekhez kvnjuk ktni, azt mondhatjuk, hogy az ultra vires (az alapvet
anyagi jogi) jogsrts, eljrsi szablytalansgok, vagy az anyagi jog alkalmazsnak hibi vezethetnek e kzjogi aktus rvnytelensghez.
33.) Az Eurpa Tancs felfogsa szerint a krtrts lehetsgt biztostani
kell, ha azt egy kzjogi hatsg olyan dntse okozta, amely ellenttes
a jog alapjn tmaszthat sszer elvrssal, s rinti az ignyt tmaszt szemlyt. Az ilyen eljrst vlelmezni kell, ha az a jog nyilvnval
szablynak thgsban nyilvnul meg. A msodik alapelv kitgtja a
reparcihoz val jogot legalbb is a tagllamok dntsre bzott esetekben: krtrts jr, ha nyilvnvalan igazsgtalan lenne, hogy a krosult szemly egyedl viselje a krt, feltve, hogy a kzjogi cselekmny a
kzrdeket szolglja, egy, avagy kisszm szemly szenvedte el a krt,
a dntst klnleges helyzetben hoztk, vagy a kr a dnts nem vrt
kvetkezmnye volt. Egy harmadik, lehetsges alapelvet a nmet jogbl
lehet levezetni: nincs felelssg, ha nincs hiba. Az egyszer gondatlansg
csak akkor szolgl a magnjogi felelssg megllaptsnak alapjul, ha
hasonl helyzetben egy magnszemly is felels lenne. Gyakorlatilag ez
azt jelenti, hogy a felelssg megllaptshoz slyos gondatlansg a
mrlegelsi hatrok megsrtse szksges, a tnyek hibs rtkelse nmagban kevs ehhez.
34.) A felelssg utols lnyeges eleme a bizonytsi teher: mivel a krosultnak
kell bizonytania, hogy a hatsg jogellenesen, vagy slyosan gondatla-

319

nul jrt el, a hatsgokat lnyegben egy, a felelssgket kizr vlelem


vja. Ezt a vlelmet a jogalkotk s jogalkalmazknak az a meggyzdse tartja fenn, hogy a hatsgok a kzssg rdekben jrnak el, a brsgok tartanak tovbb egy, a krosult szmra jval nyitottabb gyakorlat
kvetkezmnyeitl, vgl tartani lehet attl, hogy a magnjogi kvetkezmnyekkel fenyegetett hatsgok jval defenzvebb magatartst tanstannak.
35.) Hatlyos polgri jogunk keretei kztt a kzhatalom ltal okozott srelmek
orvoslsra ktfle jogcmen tarthat ignyt alanyi jogknt a srelmet
szenvedett szemly. Egyrszt szemlyhez fzd jogainak megsrtse,
msrszt az llamigazgatsi (brsgi, gyszsgi) jogkrben okozott kr
miatt. A ktfle jogcmen indult perek szablyai ugyanakkor csak rszben
vlnak el egymstl, mivel a krtrtsi kvetels (ha ilyet rvnyestenek) sszekapcsolja azokat.
36.) A szemlyhez fzd jogok megsrtsre alaptott perek legutbbi vekben tapasztalt npszersge elssorban annak tudhat be, hogy ez a jogcm a felperes szmra igen kedvez helyzetet knl, mivel az erre alaptott perekben megfordul a bizonytsi ktelezettsg, az alperesnek kell
bizonytania, hogy a szemlyes szabadsgot nem jogellenesen korltozta,
a felperes j hrnevt vagy becslett nem srtette meg, illetve tnylltsai valsak voltak. A megfordult bizonytsi teher miatt ez a jogcm
klnsen hatkony.
37.) A kzhatalmi jogkr gyakorlsa miatt indtott krtrtsi perek els, kzenfekv sajtossga az, hogy szemben a hatsgi dntsek miatti jogorvoslati eljrssal, illetve a bncselekmnyt magvalst jogsrtsek miatti eljrsokkal a polgri jogi felelssg rvnyestse sorn az alperes
elveszti a kzjogi jogllsbl ered hatalmi helyzett, s a per sorn
egyenl helyzet autonm jogalanyknt jelenik meg a felperessel. A jogellenessg a krtrtsi felelssg objektv oldala, a jogszer htrnyokozs
nem jogszer kr, hanem egyszeren nem kr, azaz a krokozs fogalmilag jogellenes csak objektve jogellenes magatarts eredmnye lehet
kr. A kzhatalmi tevkenysg esetn a jogszersg/jogellenessg soha
nem elvont krds, hanem mindig kzvetlenl jogszably alapjn llapthat meg. A kzhatalom gyakorlsa ugyanis kzvetlenl jogszablyhoz
kttt, jogszably hozza ltre a kzhatalmi szervezetet, jogszably ruhzza fel cselekvsi hatskrrel, jogszably rgzti azokat a clokat, amelyek
rdekben tevkenysgt kifejti (anyagi jog), miknt az ennek elrst elsegt eszkzket is, vgl jogszably rendelkezik tbb-kevsb kizrlagosan az alkalmazand eljrsi szablyokrl.
38.) Mg a jogellenessg a krtrtsi felelssg objektv, a felrhatsg a szubjektv oldala. A kt fogalmi elem kztti sszefggs szoros s aszimmet-

320

rikus. A jogellenessg hinya a felrhatsgot eleve kizrja (pontosabban


rdektelenn teszi, ezrt a krtrtsi perekben a jogellenessg hinyban
elvileg a felrhatsgot valamint a felelssg megllaptshoz szksges tovbbi elemeket nem szksges vizsglni), a jogellenessg megllaptsa nem vonja felttlenl maga utn a felrhatsgot. St, ppen a
felrhatsg hinyban lesz elkerlhet a krtrtsi felelssg a jogellenessg megllaptsa mellett is.
39.) Az ultra-vires elv nmikppen alakvltozssal az Eurpai Uni Brsgnak joggyakorlatban is feltnik, mgpedig a joggal val visszals
tilalmnak formjban (prohibition of abuse of law), ami alkalmas lehet a kzhatalmi krtrtsi perek jogellenessg-felrhatsg dilemminak feloldsra. Az elv egyelre az EUB gyakorlatban is bizonytalan,
nincs ltalnos jelentstartalma, esetenknt kell eldnteni, hogy mit jelent
egy-egy jogviszonyban. Ebben a kiterjesztett rtelemben feloldhat a jogalkalmazs s az rte viselt polgri jogi felelssg kzti ellentmonds,
gy hatskrrel visszals formulja alkalmazhat lehet mindazokra az
esetekre, amelyek az egyes jogrendszerekben megalapozzk a magnjogi
felelssget.
40.) A formlis jogorvoslat ltal megoldatlanul hagyott srelmeket a magnjogi felelssg rvnyestse, mint alternatv (nem aktus-fellvizsglatra
irnyul) kontrolleszkz kpes orvosolni. A megolds ugyanakkor veszlyekkel is jr: ha szubjektv alapon korltozzuk rvnyeslst, a srelmek jabb, kltsges eljrst kveten orvosolatlanul maradnak, ha
objektv alapon biztostjuk, akkor szttertjk a kltsgeket. Feloldand
veszly a jogalkalmaz intzmnyek elbizonytalanodsa s passzvv
vl magatartsa is.
41.) llspontunk szerint az alternatv kontrolleszkzknek a szerepe nem
esetleges, minthogy vannak olyan, a jogorvoslati eszkzk ltal nem kezelhet jogalkalmazsi krdsek, elssorban a kzigazgats mkdse sorn keletkez srelmek, amelyek csak ezeknek az alternatv eszkzknek
az alkalmazsval vizsglhatk meg s orvosolhatk, vagy legalbbis a
jogorvoslati eszkzknl hatkonyabban kpesek ezt a szerepet elltni.
Ennek oka az, hogy jelenlegi ismereteink szerint nincs s nem is lehetsges tkletes, azaz teljesen ellentmondsmentes, minden felmerl
krdsre egyrtelm vlaszt ad, s az egyes vlaszok pontossgnak
hiba nlklisgt szavatol tudomnyos elmleti konstrukci. A jogalkots s a jogalkalmazs terletn egyarnt vannak olyan torzt tnyezk,
amelyek kvetkeztben egyrszt a felmerlt jogkrdsekre adott vlaszok
elvi pontossga nem garantlhat, msrszt az sszes rintett jogalany
szmra a jogszablyokban garantlt jogaik srelme nlkli vlaszt
tartalmaz dnts nem hozhat.

321

42.) A heisenbergi hatrozatlansg, valamint a gdeli nemteljessg jogtudomnyi ttelekknt is megfogalmazhatk, azaz alkalmasak arra, hogy a
jogalkots (a pozitv jogrteg) s a joggyakorlat magyarzata sorn mint
bizonytott tulajdonsgokra hivatkozzunk rjuk. A jogalkots tekintetben a jog mint rott szably rtelmezsi szksglete a bizonytalansgot s
a nemteljessget viszonylag knnyen belthatv teszi.
43.) A jogalkalmazs vonatkozsban a fenti ttelek alkalmazhatsga annak
tudhat be, hogy az egyes kontrolleszkzk alkalmazsa sorn nem az
objektv valsgot (a trtneti tnyllst) vizsgljuk a maga egykor bekvetkezett egyszerisgben, hanem a vizsglat folytn azt megvltoztatjuk, majd az gy befolysolt (nem is tagadottan rekonstrult) tnyllst
tljk meg. A valsg megvltoztatsnak mechanizmusa bonyolult. gy
vljk, hogy tnyszelekci trtnik a jogalkotsban; az irnyad jogterlet anyagi jogi szempontjai folytn; az egyes kontrolleszkzk mdszerei
miatt; a jogalkalmazs bizonytsi szablyai kvetkeztben; valamint a
felek (gyfelek) eltr rdekei s ezek rvnyestsnek hatsra.
44.) Eleve tnyszelekci trtnik a jogalkotsban, a jogalkot vlasztja ki azokat a magatartsokat, amelyeket szablyozni kvn, s az gy meghatrozott tnyllsokhoz rendel pozitv vagy negatv jogkvetkezmnyeket. Az
egyes jogterletek (magnjog-kzjog-bntetjog) sajtossgaiknak megfelelen igen jelents mrtkben befolysoljk azokat a tnyeket (pontosabban a tnyek lehetsges rtelmezseit), amelyeket figyelembe vesznek.
A jogalkot teht a jog ltal rtkelt tnyek (relevancia) kivlasztsval
mindenkppen szelektl.
45.) A tnyszelekci a jogalkalmazsban folytatdik. A jelents, per eldntshez szksges, dntshozatalhoz szksges tnyek rtelemszeren
nem azonos terjedelmek a trtneti esemny bekvetkezsekor elvileg
tapasztalhat sszes tnnyel. Erre a legkzenfekvbb plda az, hogy a
hrom nagy jogterleten a trtneti esemny legfontosabb tnyezje, az
alany tekintetben, akinek felelssgt az eljrsban meg kell tlni, eltr tnybl indulunk ki. A bntetjog bizonytand tnykrdsnek tekinti
az elkvet szubjektv egyedisgt, st, a pillanatnyi viszonyulst sajt
cselekmnyhez. A polgri jog a szubjektv egyedisget objektivlt tulajdonsggal ruhzza fel, gy a jogalany felelssgt uniformizlt (s nem a
valsgosan ltez) tulajdonsgok (tnyek) alapjn tlik meg. A kzigazgatsi jog pedig a szubjektv tnyeket teljesen figyelmen kvl hagyja. A
jogalkot ezltal beavatkozik a valsgos tnyekbe, az anyagi jogalkotsi
szr kvetkeztben a megtlend trvnyi tnylls szkl a valsgoshoz kpest.
46.) Az anyagi jog tnyszr hatst az eljrsjogok tovbb fokozzk, ezltal
nemcsak lehetv teszik, de lnyegben elrjk a jogalkalmaz beavat-

322

kozst a majdani tnymegllaptsba. Ennek legltvnyosabb eszkzei


a felhasznlhat bizonytsi eszkzk korltozsa, az okiratok kiemelt
szerepe a bizonytsi eszkzk kztt, valamint a trvnyi felhatalmazs
arra, hogy bizonyos bizonytsi eszkzk elnyben rszesljenek (igazolvnyok, szakvlemnyek, nyilvntartsok; tovbbi torzt hatsra plda
lehet mg a polgri jogi nyilatkozati elv, az ittas vagy bdult szemly
szndknak bizonytsa a trgyi oldalbl, a kztudoms tnyek kre).
47.) Vgl torztak a dntshoz szemly (br, hatsg) trvnyben elrt
habitusszablyai. A bnteteljrs a br ktelessgv teszi a ktelkedst
minden bizonytk s azok sszessge tekintetben, amikor gy rendelkezik, hogy a ktsget kizran nem bizonytott tny nem rtkelhet a terhelt terhre. A polgri per brja aki f szablyknt eleve csak a krelem
keretei kztt vizsgldhat a felek ltal rendelkezsre bocstott bizonytkokra alaptja dntst, st, az ellenfl beismerse, mindkt fl egyez
vagy az egyik flnek az ellenfl ltal bri felhvs ellenre ktsgbe nem
vont eladsa folytn valnak fogadhat el tnyeket, ha azok tekintetben
ktelye nem merl fel. A kzigazgatsi eljrs hatsga ezzel szemben
hivatalbl vizsgl tnyeket, s rajta ll, hogy az objektv elkvetst altmaszt, elssorban okirati bizonytkokat kiegszti-e brmilyen egyb
bizonytsi eszkztl remlt tnnyel.
48.) Utbbi esetben a bizonyts valban csak eszkz: az anyagi jog ltal meghatrozott, s a kzigazgatsi hatsg el tztt cl elrsnek eszkze.
A polgri br ezzel szemben nem pusztn prtatlan, de rdektelen is. A
polgri anyagi jog nagyfok diszpozitivitsnak megfelelen elssorban
a feleken mlik, hogy milyen mrtkben kvnjk peresteni, ennek sorn
feltrni s bizonytkokkal altmasztani a perre okot ad krlmnyeket. A bntet br ezzel szemben a valsg lehet legtkletesebb feldertsre kteles, radsul gy, hogy a bizonytkokkal szemben elrt
habitusa nemhogy nem clirnyos, de nem is rdektelen: ktelkednie kell
azokban, s csak a ktelyek legyrse esetn fogadhatja el azok s a
valsg korrelcijt. Eltr a hrom bizonytsi habitus, de kzs igaz,
nem azonos irnyba a magatartsuk s a valsg kztti torzts: a trvnyben elrt habitusuk torztja a vizsglt valsgot.
49.) A jogalkalmazi dntsek vlelmezetten valsgosak, hiszen ezrt tulajdontunk nekik ktert s ezrt alaptunk rjuk jogkvetkezmnyeket,
az viszont nem igazolhat, hogy egy bizonyos bizonytalansgi burkon
bell a valsggal azonosak lennnek. Ennek kvetkeztben, azaz a jog
rendszerben benne rejl elhrthatatlan hatrozatlansg s nem tkletessg folytn a formlis jogorvoslati eszkzk sem vezethetnek tkletes eredmnyre, az gy nyitva marad krdseket, kztk orvosolatlanul
marad vagy ppen a jogorvoslati eljrsok sorn keletkez jogsrelmeket

323

pedig ppen az alternatv kontrolleszkzk ksrelhetik meg (termszetesen maguk sem tkletesen) megvlaszolni, illetve orvosolni, azaz fenntartsuk a kontrolleszkzk kztt majdhogynem szksgszer.
50.) Az ombudsman, az gysz s a kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi
felelssget rvnyest brsg alternatv kontrollszerepe olyan lehetsgekkel egszti ki a formlis jogorvoslati eszkztrat, amelyek cskkentik
az utbbi szksgkppeni korltai miatt fennmarad (vagy ppen ltala
okozott jabb) srelmeket. A formlis jogorvoslat aktustani rtelemben
ugyan vget vet egy eljrs vitathatsgnak res iudicata pro veritate
accipitur , de teret hagy az alternatv kzigazgatsi kontrolleszkzknek,
amelyek hatsra a srelmek kompenzlhatk, azaz
res inquirata pro compensare applicatur.

IRODALOM
Hivatkozott mvek
DM
DM Antal: szrevtelek Jakab Andrs: A jogrendszer horizontlis tagozdsa c. tanulmnyhoz. IURA, 2/2005. 191197.
ANTHONYAUBYMORISONZWART
Gordon ANTHONY Jean Bernard AUBY John MORISON Tom ZWART (eds.): Values in
Globan Administrative Law. Oxford, New York, Hart Publishing, 2011.
AALTO
Pekka AALTO: Public Liability in EU Law. Portland, Hart, 2011.
AUBY
Jean-Bernard AUBY: Administrative Law in France. In: Ren SEERDEN Frits STROINK
(eds): Administrative Law of the European Union, its Member States and the United
States. A Comparative Analysis. Antwerpen Groningen, Intersentia Uitgevers, 2002.
AVERY
John AVERY: The Ombudsman and Open Government. Communications Law. Vol. 1.
No. 2. 1996.
BAIDOC
Monica-Virginia BAIDOC: Controlul activitatii administratiei publice. Controlul%20
activitatii%20administratiei%20publice.htm
BGER
BGER Gusztv (szerk.): A kz- s magnszfra egyttmkdsvel kapcsolatos
nemzetkzi s hazai tapasztalatok. Budapest, llami Szmvevszk Fejlesztsi s
Mdszertani Intzet, 2007.
BALOGH
BALOGH Zsolt: Alkotmnybrsg. In: TRCSNYI Lszl SCHANDA Balzs: Bevezets
az alkotmnyjogba. SzegedBudapest, SZTE JTK PPKE JK, 2010.
BALOGHHOLL KUKORELLI
BALOGH Zsolt HOLL Andrs KUKORELLI Istvn SRI Jnos (szerk.): Az Alkotmny
magyarzata. Budapest, KJK-Kerszv, 2003.

326
BAMFORTHLEYLAND
Nicholas BAMFORTH Peter LEYLAND (eds.): Public Law in a Multi-Layerd Constitution.
Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2003.
BN
BN Tams: Az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnye s a magyar jog. Az Egyezmny
hatsa a magyar jogrendszerre. Acta Humana, 1992. 67.
BRD
BRD Kroly: A bels jogorvoslati lehetsgek kimertse, mint a nemzetkzi frumok
ignybevtelnek elfelttele. Acta Humana. Budapest, MTA llam- s Jogtudomnyi
Intzete, Emberi Jogok Magyar Kzpontja, 1994. No. 1516. 7581.
BRDOS (2004a)
BRDOS Pter: Az j Ptk. krfelelssgi rendszere. Polgri jogi kodifikci, 2004/56.
36.
BRDOS (2004b)
BRDOS Pter: Megjegyzsek a JAVASLAT krfelelssgi fejezethez. Polgri jogi
kodifikci, 2004/56. 36.
BARNETT
Hilaire BARNETT: Constitutional & Administrative Law. 7th ed., London and New York:
Routledge-Cavendish, 2009.
BAST
Jrgen BAST: Legal Instruments and Judicial Protection. In: Armin von BOGDANDY
Jrgen BAST (eds.): Principles of European Constitutional Law. 9th edition, Mnchen,
Portland, Beck Verlag, Hart Publishing, 2011.
BELLA
BELLA Mria: Kzigazgatsi perben hozott tlethez fzd jogerhats rvnyeslse
a kzigazgatsi jogkrben okozott krtrtsi perben. Magyar Jog, 2011/8. 482484.
BELOVICS
BELOVICS Ervin: A msod- s harmadfok brsgi eljrs. In: TTH Mihly (szerk.):
Bntet eljrsjog. Budapest, Hvg-Orac, 2009.
BELOVICS et al.
BELOVICS et al.: Bntetjog. ltalnos rsz. 5. kiads. Budapest, Hvg-Orac, 2010.
BELOVICSMOLNRSINKU
BELOVICS Ervin MOLNR Pl SINKU Pl: Bntetjog. Klns rsz. 9. kiads.
Budapest, HVG-Orac, 2011.

327
BENISN GYRFFY
BENISN DR. GYRFFY Ilona (szerk.): tdik Magyar Jogszgyls. Budapest, Magyar
Jogsz Egylet, 2000.
BECKERWITZTHUMBERKHANK EMPF
Bernd BECKER Wolfgang Graf WITZTHUM Karl Wilhelm BERKHAN Hans Peter BULL
Udo K EMPF: Federal Republic of Germany. In: Gerald CAIDEN (ed.): International
Handbook of the Ombudsman. Country Surveys. Westport, Connecticut, Greenwood
Press, 1983.
BENDE-SZAB
BENDE-SZAB Gbor: Jogorvoslatok. In: K ILNYI Gza (szerk.): A kzigazgatsi eljrsi
trvny kommentrja. Budapest, KJK-Kerszv, 2005.
BERNYI
BERNYI Sndor: A kzigazgats hatsgi jogalkalmaz tevkenysge. In: FICZERE Lajos
(szerk.): Magyar kzigazgatsi jog. ltalnos rsz. Budapest, Osiris, 1999. 273304.
BERKES
BERKES Gyrgy (szerk.): Bnteteljrsi jog. Budapest, Hvg-Orac, 2005.
BR LENKOVICS
BR Gyrgy LENKOVICS Barnabs: ltalnos tanok. Miskolc, Novotni Kiad, 2006.
BLUTMANCHRONOWSKI
BLUTMAN Lszl CHRONOWSKI Nra: Az Alkotmnybrsg s a kzssgi jog: alkotmnyjogi paradoxon csapdjban (I.) Eurpai Jog, 2007/2. 316.
BOGDANDYBAST
Armin von BOGDANDY Jrgen BAST (eds.): Principles of European Constitutional
Law. 9th edition, Mnchen, Portland, Beck Verlag, Hart Publishing, 2011.
BOLBERITZHOSSZ
BOLBERITZ Pl HOSSZ Lajos: Blcselettrtnet. Budapest, Szent Istvn Trsulat, 2004.
BORBS
BORBS Beatrix: A kzhatalom krfelelssgrl a felelssgi premisszk szemszgbl klns tekintettel a felrhatsgi kritriumra. Jogtudomnyi Kzlny, 2011/IV.
232242.
BOROS
BOROS Gbor (szerk.): Filozfia. Budapest, Akadmiai, 2007.

328
BRADLEY
A. W. BRADLEY: The Ombudsman and the Protection of Citizens Rights: A British
Perspective. In: Gerald CAIDEN (ed.): International Handbook of the Ombudsman.
Evolution and Present Function. Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1983.
BRAGYOVA
BRAGYOVA Andrs: Az Alkotmnybrskods elmlete. Budapest, KJK MTA JTI,
1994.
BRIGGS
Adrian BRIGGS: The Rejection of Abuse in International Civil Procedure. In: Rita de la
FERIA Stefan VOGENAUER: Prohibition of Abuse of Law. A New General Principle of
EU Law? Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishingm, 2011. 261278.
BRSZPLAY
BRSZ Rbert PLAY Elemr: Rmai jog. Budapest, Tanknyvkiad, 1989.
BROWNBELL
Neville BROWN John S. BELL: French Administrative Law. Oxford, Oxford University
Press, 2003.
CAIDEN
Gerald CAIDEN (ed.): International Handbook of the Ombudsman. Country Surveys &
Evolution and Present Function. Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1983.
CAIDENMACDERMOTSANDLER
Gerald E. CAIDEN Niall MACDERMOT Ake SANDLER: The Institution of Ombudsman.
In: Gerald CAIDEN (ed.): International Handbook of the Ombudsman. Evolution and
Present Function. Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1983.
CANARISLARENZ
Claus-Wilhelm CANARIS Karl LARENZ: Methodenlehre der Rechtswissenschaft.
Heidelberg, Springer, 1995.
CANE
Peter CANE: Accountability and the Public/Private Distinction. In: Nicholas BAMFORTH
Peter LEYLAND (eds.): Public Law in a Multi-Layerd Constitution. Oxford and Portland,
Oregon, Hart Publishing, 2003. 247276.
CHARPENEL
Yves CHARPENEL: Civil Liability of the French Prosecution Service. In: K ISS Anna
TIMR Anik SZAB Imre VARGA Zs. Andrs (szerk.): Civil Liability of Prosecution
Services and Individual Prosecutors Az gyszi szervezet s az gysz polgri jogi
felelssge Eurpban. gyszek Lapja, 2010. Klnszm. 8790.

329
CHRONOWSKI (2005)
CHRONOWSKI Nra: Integrld alkotmnyjog. Budapest-Pcs, Dialg-Campus,
2005.
CHRONOWSKI (2007)
CHRONOWSKI Nra: Nagy-Britannia s szak-rorszg Egyeslt Kirlysga. In:
CHRONOWSKI Nra DRINCZI Tmea (szerk.): Eurpai kormnyformk rendszertana.
Budapest, Hvg-Orac, 2007.
CHRONOWSKIDRINCZI
CHRONOWSKI Nra DRINCZI Tmea (szerk.): Eurpai kormnyformk rendszertana.
Budapest, Hvg-Orac, 2007.
CORNFORD
Tom CORNFORD: Towards a Public Law of Tort. Hampshire, Ashgate, 2008.
CRAIG
Paul CRAIG: Administrative Law. 6th edition, London, Sweet & Maxwell, 2008.
CRAIG TOMKINS
Paul CRAIG Adam TOMKINS (eds.): The Executive and Public Law. Power and
Accountability in Comparative Perspective. Oxford, Oxford University Press, 2006.
CROOKES
Andrew CROOKES: Civil Liability of Prosecution Services and Individual Prosecutors
a UK and Common law Perspective. In: K ISS Anna TIMR Anik SZAB Imre
VARGA Zs. Andrs (szerk.): Civil Liability of Prosecution Services and Individual
Prosecutors Az gyszi szervezet s az gysz polgri jogi felelssge Eurpban.
gyszek Lapja, 2010. Klnszm. 111118.
CSINK
CSINK Lrnt: A kzvetlen demokrcia; Az llamf. In: TRCSNYI Lszl SCHANDA
Balzs: Bevezets az alkotmnyjogba. Szeged-Budapest, SZTE JTK PPKE JK,
2010.
CSINKFRHLICH
CSINK Lrnt FRHLICH Johanna: ...az alkotmnyjogon innen. Alkotmnybrsgi
Szemle,1/2011. 6671.
CSINKSCHANDAVARGA
CSINK Lrnt SCHANDA Balzs VARGA Zs. Andrs (eds.): The Hungarian Basic Law.
A First Commentary. Dublin, Clarus Press, 2012.
DICEY (1959, 1982)
Albert Venn DICEY: Introduction to the Study of the Law of the Constitution. 10th ed.
London, Macmillan, 1959, Indiannapolis, Liberty Classics, 1982.

330
DICEY (1995)
Albert Venn DICEY: A jog uralma. In: TAKCS Pter (szerk.): Joguralom s jogllam.
Budapest, ELTE, 1995. 2131.
Digesta
Digesta, recognovit: Theodorus MOMMSEN, retractavit Paulus K RUEGER. Berlin,
Weidmannos, 1954.
DUDSK ILNYI
DUDS Ferenc K ILNYI Gza et al.: Az llamigazgatsi eljrs ltalnos szablyairl
szl 1957. vi IV. trvny. Budapest, Hvg-Orac, 1995.
DWORKIN (1992)
Ronald DWORKIN: The Center Holds! New York Review of Books, 1992.
DWORKIN (1996)
Ronald DWORKIN: Freedoms Law. The Moral Readnig of the American Constitution.
Cambridge, Massachusets, Harvard University Press, 1996.
ERSI
ERSI Gyula: A polgri jogi felelssg kziknyve. Budapest, KJK, 1966.
ERSIGELLRT
ERSI Gyula GELLRT Gyrgy: A Polgri Trvnyknyv magyarzata. Budapest,
KJK, 1981.
ERD
ERD Pter: Egyhzjog. Budapest, Szent Istvn Trsulat, 2003.
ERDEI
ERDEI rpd: Az j alkotmnytervezetnek a bntet igazsgszolgltatsra vonatkoz
rendelkezsei. In: KUBOVICSN DR. BORBLY Anett TGLSI Andrs VIRNYI Andrs
(szerk.): Az j Alaptrvnyrl elfogads eltt. Budapest, A Magyar Kztrsasg
Orszggylse, 2011.
EREKY
EREKY Istvn: Kzigazgats s nkormnyzat. Budapest, MTA, 1939.
Roger ERRERA: Dicey and French administrative law: a missed encounter? In: Public
Law, 1985.
ESSER
Josef ESSER: Grundsatz und Norm in der richterlichen Fortbildung des Privatrechts.
Tbingen, Mohr Siebeck,1990.

331
FBIN (2010)
FBIN Adrin: Kzigazgats-elmlet. Budapest-Pcs, Dialg-Campus, 2010.
FBIN (2004)
FBIN Adrin: A hatkony kzigazgats a New Public Management s a magyar
reformfolyamatok. In: PhD taulmnyok.1. ktet. Pcs, 2004. 143200.
FBRI
FBRI Gyrgy: A tudomny s az oktats szabadsgrl. In: TRCSNYI Lszl: A vizsglbizottsg, mint a parlamenti ellenrzs eszkze. In: MIKOLASEK Sndor (szerk.):
A magyar alkotmnyjog ezer ve. Esztergom, 1999.
FAZEKASFICZERE
FAZEKAS Marianna FICZERE Lajos (szerk.): Magyar kzigazgatsi jog - ltalnos rsz.
Budapest, Osiris, 2005.
FEHR
FEHR Mrta: Tudomnyrl s tudomnyfilozfirl. In: BOROS Gbor (szerk.): Filozfia.
Budapest, Akadmiai, 2007.
FERIAVOGENAUER
Rita de la FERIA Stefan VOGENAUER: Prohibition of Abuse of Law. A New General
Principle of EU Law? Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishingm 2011.
FICZERE
FICZERE Lajos (szerk.): Magyar kzigazgatsi jog. ltalnos rsz. Budapest, Osiris,
1999.
FICZEREFORGCS
FICZERE Lajos FORGCS Imre (szerk.): Magyar kzigazgatsi jog. Klns rsz eurpai
unis kitekintssel. Budapest, Osiris, 1999.
FIONDA
Julia FIONDA: Public Prosecutors and Discretion: A Comparative Study. New York,
Oxford University Press, 1995.
FOGARASI
FOGARASI Jzsef: A magyar kzigazgats korszerstsnek elvi s gyakorlati krdsei.
Budapest, UNIO, 1996.
FLDVRI
FLDVRI Jzsef: Magyar bntetjog. Budapest, Tanknyvkiad, 1990.
FRSZ (2008)
FRSZ Klra: Az gyszsg. In: KUKORELLI Istvn (szerk): Alkotmnytan I. Budapest,
Osiris, 2008.

332
FRSZ (2007)
FRSZ Klra: Az igazsgszolgltatsi rendszer talakulsa. In: JAKAB Andrs TAKCS
Pter (szerk.): A magyar jogrendszer talakulsa 1985/1990-2005. I. ktet. Budapest,
Gondolat-lte JTK, 2007. 172194.
G. FODORSTUMPF
G. FODOR Gbor STUMPF Istvn: A j kormnyzs kt rtelme. Nemzeti rdek, 2007.
I. vf. 3. sz. Szzadvg Kiad, 7694.
GAJDUSCHEK (2011a)
GAJDUSCHEK Gyrgy: A kzigazgats szervezeti jellemzi sszehasonlt aspektusbl. In: SZAMEL Katalin BALZS Istvn GAJDUSCHEK Gyrgy KOI Gyula (szerk.): Az
Eurpai Uni tagllamainak kzigazgatsa. Budapest, Complex, 2011. 3758.
GAJDUSCHEK (2011b)
GAJDUSCHEK Gyrgy recenzija NAGY Marianna: Interdiszciplinris mozaikok a kzigazgatsi jogi felelssg dogmatikjhoz. (Budapest, ELTE Etvs, 2011.) knyvrl.
Magyar Kzigazgats j folyam, 2011/2. 122126.
GELLHORN
Walter GELLHORN: Annotated Model Ombudsman Statute. In: Gerald CAIDEN (ed.):
International Handbook of the Ombudsman. Evolution and Present Function. Westport,
Connecticut, Greenwood Press, 1983.
GERENCSR
GERENCSR Balzs: Az amicus curiae fogalom fejldse az Emberi Jogok Eurpai
Brsgnak gyakorlatban. Magyar Jog, 2012/2.
GIDDINGSGREGORYHARRIS
Philip GIDDINGS Roy GREGORY Anthea HARRIS: The European Union Ombudsman.
In: Alex WARLEIGH: Understanding European Union Institutions. London, Routledge,
2002.
GILSON
tienne GILSON: A kzpkori filozfia szelleme. Budapest, Paulus Hungarus Kairosz,
2000.
GIUDICE
Federico del GIUDICE (dir. sc.): Compendio di Diritto Processuale Amministrativo.
Napoli, Simone, 2005.
GOODWINGRIX
Mark GOODWIN Jonathan GRIX: Bringing Structures Back. In: the Governance
Narrative, the Decentered Approach and Asymmetrical Network Governance in
the Education and Sport Policy Communities. Public Administration, 2011/2. 537556.

333
GORDLEY
James GORDLEY: The Abuse of Rights in Civil Law Tradition. In: Rita de la FERIA
Stefan VOGENAUER: Prohibition of Abuse of Law. A New General Principle of EU Law?
Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2011. 33 46.
GDEL
Kurt GDEL: ber formal unentscheidbare Stze der Principia Mathematica und
verwandter Systeme. Monatshefte fr Mathematik und Physik, vol. 38. 1931.
GNCZLKTHY
GNCZL Katalin KTHY Judit: Ombudsman 1995-2001. Budapest, Helikon, 2002.
Roy GREGORY: The Ombudsman Observed. In: LINDA C. R EIF: The International
Ombudsman Yearbook, 1997. Vol. 1.
GRUDZINSKA-GROSS
Irena GRUDZINSKA-GROSS (ed.): Constitualism in East Central Europe. Bratislava,
Czecho-Slovak Committee of the European Cultural Foundation, 1994.
Luther GULICK Lyndall URWICK: Papers on the Science of Public Administration. New
York, IPA, 1937.
GYURITA
GYURITA Rita: A tnylls tisztzsa s a bizonyts. In: PATYI Andrs (szerk.):
Kzigazgatsi hatsgi eljrsjog. Budapest-Pcs, Dialg-Campus, 2009.
HAJAS
HAJAS Barnabs: Az gyszsg. In: K ILNYI Gza HAJAS Barnabs: Fejezetek az alkotmnyjog krbl. Budapest, Szent Istvn Trsulat, 2008.
HALMAI (1994)
HALMAI Gbor (hozzszlsa a brsgi szintek vitjhoz). Jogllam, 1994/2. sz. 2427.
HALMAI (1998)
HALMAI Gbor: Az alkotmnysrts mint politikai szitoksz. Fundamentum, 1998/4.
7174.
HALMAI (2001)
HALMAI Gbor: Hatalommegoszts vagy alapjogvdelmi monoplium. Alkotmnybrsg kontra ombudsmanok. Fundamentum, 2001/2. 8188.
HAMMARBERG
Thomas HAMMARBERG: Human Rights in Europe: Mission Unaccomplished.
Strassbourg, CoE, 2007.
HAMZA
HAMZA Gbor: A magnjog s a kzjog kapcsolata az eurpai jogtudomnyban. http://
jesz.ajk.elte.hu/hamza30.html (2009. februr 18-ai vltozat)

334
HARLOW
Carol HARLOW: European Governance and Accountability. In: Nicholas BAMFORTH
Peter LEYLAND (eds.): Public Law in a Multi-Layerd Constitution. Oxford and Portland,
Oregon, Hart Publishing, 2003. 7983.
HART
Herbert L. A. HART: The Concept of Law. Oxford, Clerendon Press, 1994., magyarul: A
jog fogalma. Ford. Takcs Pter. Budapest, Osiris, 1995.
HARTER
Philip HARTER: Administrative Law in the United States. In:I SEERDEN Frits STROINK
(eds): Administrative Law of the European Union, its Member States and the United
States. A Comparative Analysis. AntwerpenGroningen, Intersentia Uitgevers, 2002
HEIZERN HEGEDS
HEIZERN HEGEDS va (szerk.): Az ombudsman intzmnye s az emberi jogok vdelme
Magyarorszgon. Budapest, OBH, 2008.
HISCOCKCAENEGEM
Mary HISCOCK William van CAENEGEM (eds.): The Internationalisation of Law.
Cheltenham-Northampton, Edward Elgar, 2010.
HOFSTADTER
Douglas R. HOFSTADTER: Gdel, Esher, Bach. Budapest, Typotex, 2005.
HOLL (1989)
HOLL Andrs: A kzigazgats gyszi felgyeletnek llamjogi alapkrdsei.
Budapest, Akadmiai, 1989.
HOLL (2000)
HOLL Andrs: A bri precedensjog kezdetei Magyarorszgon. In: BENISN DR. GYRFFY
Ilona (szerk.): tdik Magyar Jogszgyls. Budapest, Magyar Jogsz Egylet, 2000.
HOLL (2003)
HOLL Andrs: Az gyszsg. In: BALOGH Zsolt HOLL Andrs KUKORELLI Istvn
SRI Jnos: Az Alkotmny magyarzata. Budapest, Complex, 2003.
HORNYI
HORNYI Mikls (szerk.): Fejezetek az gyszsg 130 ves trtnelmbl. Budapest,
Legfbb gyszsg. 2002.
HORKAY HRCHER
HORKAY HRCHER Ferenc: Az rtkhinyos rendszervlts. Fundamentum, 2003/1.
6272.

335
HUNT
Jo HUNT: The European Court of Justice and the Court of First Instance. In: Alex
WARLEIGH: Understanding European Union Institutions. London, Routledge, 2002.
IORGOVAN
Antonie IORGOVAN: Tratat de drept administrativ. Vol I. Bucuresti, All Beck, 2005.
JAKAB (2005a)
JAKAB Andrs: A jogrendszer horizontlis tagozdsa. IURA, 2/2005. 91100.
JAKAB (2005b)
JAKAB Andrs vlasz(a) dm Antal szrevteleire. IURA, 2/2005. 191197.
JAKAB (2006)
JAKAB Andrs: A szuverenits fogalmhoz kapcsold kompromisszumos stratgik,
klns tekintettel az eurpai integrcira. Eurpai Jog, 2006/2. 314.
JAKAB (szerk., 2009)
JAKAB Andrs (szerk.): Az Alkotmny kommentrja. 2. kiads. Budapest, Szzadvg,
2009.
JAKAB (2007)
JAKAB Andrs: A magyar jogrendszer szerkezete. Budapest-Pcs, Dialg-Campus,
2007.
JAKAB (2010)
JAKAB Andrs: A kzigazgatsi jog tudomnya s oktatsa Magyarorszgon. In: R IXER
dm (szerk.): De iuris peritorum meritis. Studia in honorem Lajos Lrincz. Budapest,
KGRE, 2010.
JAKAB (2011)
JAKAB Andrs: Az j Alaptrvny keletkezse s gyakorlati kvetkezmnyei. Budapest,
Hvg-Orac, 2011.
JAKABTAKCS
JAKAB Andrs TAKCS Pter (szerk.): A magyar jogrendszer talakulsa 1985/19902005. I. ktet. Budapest, GondolatELTE JTK, 2007.
JONESTHOMPSON
Brian JONES Katharine THOMPSON: Administrative Law in the United Kingdom. In:
Ren SEERDEN Frits STROINK (eds.): Administrative Law of the European Union,
its Member States and the United States. A Comparative Analysis. Antwerpen
Groningen, Intersentia Uitgevers, 2002.

336
JOB
JOB Sndor: Keresse el 2002-es parkolsi bntetseit! http://index.hu/belfold/
park8239/ (2009. februr 9-ei llapot)
JZSA
JZSA Fbin: KET. Krdezz felelek. Budapest, Opten, 2008.
K ALAS
K ALAS Tibor: A kzigazgatsi ellenrzsi rendszer s a kzigazgatsi informcis
rendszer sszefggse. In: FOGARASI Jzsef: A magyar kzigazgats korszerstsnek
elvi s gyakorlati krdsei. Budapest, Unio, 1996. 326330.
K ALTENBACH
K ALTENBACH Jen: A kzigazgats irnytsa s ellenrzse. In: FICZERE Lajos (szerk.):
Magyar kzigazgatsi jog- ltalnos rsz. Budapest, Osiris, 1999. 226243.
K APA
K APA Mtys: Brsgok s jogvdelem az Alaptrvnyben. In: KUBOVICSN DR.
BORBLY Anett TGLSI Andrs VIRNYI Andrs (szerk.): Az j Alaptrvnyrl - elfogads eltt. Budapest, A Magyar Kztrsasg Orszggylse, 2011.
K AUTZ
K AUTZ Gyula: Politika vagy orszgszattan tekintettel a kt mvelt vilgrsz llamintzmnyeire s trvnyhozsra. Rendszeres tan- s kziknyvl. Pest: Heckenast, 1862.
K ECSKS (1988a)
K ECSKS Lszl: llami immunits s krfelelssg. Jogtudomnyi Kzlny, 1988/4.
K ECSKS (1988b)
KECSKS Lszl: Perelhet-e az llam? Immunits s krfelelssg. Budapest, KJK, 1988.
K ECSKSTILK
K ECSKS Lszl TILK Pter: A jogegysgi hatrozatok alkotmnybrsgi kontrolljnak tervezett trvnyi szablyozsrl. Magyar Jog, 2004/1. 1110.
K ELSEN (1988)
Hans K ELSEN: Reine Rechtslehre. Leipzig und Wien, Franz Deuticke, 1934., magyarul:
Tiszta jogtan. Budapest, ELTE Bib Istvn Szakkollgium, 1988.
K ENDESZCS
K ENDE Tams SZCS Tams (szerk.): Eurpai kzjog s politika. Budapest, Osiris,
2002.
K ILNYI (szerk.)
K ILNYI Gza (szerk.): A kzigazgatsi eljrsi trvny kommentrja. Budapest, KJKKerszv, 2005.

337
K ILNYI (2006)
K ILNYI Gza: A kzigazgatsi szervek jogi szemlyisgnek problmi. Magyar
Kzigazgats, 2006.
K ILNYIHAJAS
K ILNYI Gza HAJAS Barnabs: Fejezetek az alkotmnyjog krbl. Budapest, Szent
Istvn Trsulat, 2008.
K IRCHHEINER
H. H. K IRCHHEINER: The Nederlands. In: Gerald CAIDEN (ed.): International Handbook
of the Ombudsman. Country Surveys. Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1983.
341345.
K ISNAGY
K IS Norbert NAGY Marianna: Eurpai kzigazgatsi bntetjog. Budapest, HvgOrac, 2007.
K ISSTIMRSZAB VARGA
K ISS Anna TIMR Anik SZAB Imre VARGA Zs. Andrs (szerk.): Civil Liability of
Prosecution Services and Individual Prosecutors Az gyszi szervezet s az gysz
polgri jogi felelssge Eurpban. gyszek Lapja, 2010. Klnszm.
K ISS B.
K ISS Barnabs: A helyi nkormnyzati rendszer. In: TRCSNYI Lszl SCHANDA
Balzs: Bevezets az alkotmnyjogba. Szeged-Budapest, SZTE JTK PPKE JK,
2010.
K ISS L.
K ISS Lszl (szerk.): Vlogatott fejezetek a rendszeres alkotmnytan krbl. Pcs,
PTE Egyetemi jegyzet, 1996.
K JAERTEUBNERFEBBRAJO
Poul F. K JAER Gunther TEUBNER Alberto FEBBRAJO: The Financial Crisis in
Constitutional Perspective. Portland, Hart Publishing, 2011.
KOLLTH
KOLLTH Gyrgy: Gondolatok az llamigazgatsi jogkrben okozott kr megtrtsnek szablyairl. llam s Igazgats, 1976/4.
KOVCS
KOVCS Andrs: A kzigazgatsi joger s vgrehajthatsg. Jogtudomnyi Kzlny,
2008. szeptember.
KOZMA
KOZMA Gyrgy: Merre tovbb kzigazgatsi brskods? j Magyar Kzigazgats,
2009/2. 5155.

338
K RIELE
Martin K RIELE: Theorie der Rechtsgewinnung. Berlin, Duncker und Humblot, 1976.
KUBOVICSN BORBLYTGLSVIRNYI
KUBOVICSN DR BORBLY Anett TGLSI Andrs VIRNYI Andrs (szerk.): Az j
Alaptrvnyrl elfogads eltt. Budapest, A Magyar Kztrsasg Orszggylse,
2011.
KUCSKO-STADLMAYER
Gabriele KUCSKO-STADLMAYER: European Ombudsman-Institutions and their Legal
Basis. Wien, Springer, 2008.
KUKORELLI (1976)
KUKORELLI Istvn: A Legfelsbb Brsg normaalkot tevkenysgrl. Jogtudomnyi
Kzlny, 1976/11.
KUKORELLI (2008)
KUKORELLI Istvn (szerk): Alkotmnytan I. Budapest, Osiris, 2008.
KUKORELLI (1990)
KUKORELLI Istvn: Az Orszggyls a tbbprtrendszer els vben. In: Magyarorszg
Politikai vknyve 1990. Budapest, AULA-OMIKK, 1990.
KUKORELLI (2006)
KUKORELLI Istvn: Tradci s modernizci a magyar alkotmnyjogban. Budapest,
Szzadvg, 2006.
KUKORELLI TAKCS
KUKORELLI Istvn TAKCS Imre: A helyi nkormnyzati rendszer. In: KUKORELLI
Istvn (szerk): Alkotmnytan I. Budapest, Osiris, 2008.
KNNECKE
Martina KNNECKE: Tradition and Change in Administrative Law. An Anglo-Saxon
Comparision. Berlin Heidelberg, New York, Springer, 2007.
KPPER
Herbert KPPER: A bri szervezet. In: JAKAB Andrs (szerk.): Az Alkotmny kommentrja. 2. kiads. Budapest, Szzadvg, 2009.
LBADY (2010)
LBADY Tams: A kzhatalmi jogkrben okozott krfelelssg dogmatikai alapjai, klns tekintettel az j magyar Polgri Trvnyknyv rendelkezseire. In: K ISS Anna
TIMR Anik SZAB Imre VARGA Zs. Andrs (szerk.): Civil Liability of Prosecution
Services and Individual Prosecutors Az gyszi szervezet s az gysz polgri jogi
felelssge Eurpban. gyszek Lapja, 2010. Klnszm.

339
LBADY (2008)
LBADY Tams: Felelssg a szerzdsen kvl okozott krrt. In: VKS Lajos (szerk):
Szakrti javaslat az j Polgri Trvnyknyv tervezethez. Budapest, Complex, 2008.
LAJTR
LAJTR Istvn: A bntets-vgrehajts garancia- s kontrollrendszere Magyarorszgon.
Budapest, Hvg-Orac, 2010.
LNCZI
LNCZI Andrs: Jelezhetjk-e elre az emberi viselkedst? Heti Vlasz, 2010. 37.
LAPSNSZKY
LAPSNSZKY Andrs: A hatsgi dntsek; A hivatalbli dnts-fellvizsglat; A hatsgi ellenrzs. In: PATYI Andrs (szerk.): Kzigazgatsi hatsgi eljrsjog. BudapestPcs, Dialg-Campus, 2009. 280305. s 333364.
LENDVAINYRI
LENDVAI L. Ferenc NYRI J. Kristf: A filozfia rvid trtnete. Budapest, Kossuth,
1981.
LENKOVICS
LENKOVICS Barnabs: Polgri alanyi jogok alkotmnyos alapjogok (Alapvet krdsek
az alanyi s alapjogok krl) In: SAJ Andrs (szerk.): Alkotmnyossg a magnjogban. Budapest, Complex, 2006.107130.
LVAI
LVAI Tibor: A szocialista gyszi szervezet fejldse a Magyar Npkztrsasgban.
Budapest, Legfbb gyszsg, 1978.
LICHTENSTEIN
LICHTENSTEIN Jzsef: A brsgok. In: TRCSNYI Lszl SCHANDA Balzs: Bevezets
az alkotmnyjogba. Szeged-Budapest, SZTE JTK PPKE JK, 2010.
LOUGHLIN (2003a)
Martin LOUGHLIN: Constitutional Law: the Third Order of the Political. In: Nicholas
BAMFORTH Peter LEYLAND (eds.): Public Law in a Multi-Layerd Constitution. Oxford
and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2003.
LOUGHLIN (2003b)
Martin LOUGHLIN: The Idea of Public Law. Oxford, New York, Oxford University Press,
2003.
LRINCZ (2005)
LRINCZ Lajos: A kzigazgats alapintzmnyei. Budapest, Hvg-Orac, 2005.

340
LRINCZTAKCS
LRINCZ Lajos TAKCS Albert: A kzigazgats-tudomny alapjai. Budapest, Rejtjel,
2001.
LRINCZ (szerk., 2005)
LRINCZ Lajos (szerk.): Kzigazgatsi eljrsjog. Budapest, Hvg-Orac, 2005.
LRINCZY
LRINCZY Gyrgy: Mirt indokolt a magyar gyszsg Parlament al rendeltsge?
gyszek Lapja, 1999/6. 1527.
LUKCS (2001)
John LUKCS: Egy eredend bns vallomsai. Budapest, Eurpa, 2001.
LUKCS (2004)
John LUKCS: A trtnelmi tudat. Budapest, Eurpa, 2004.
LUKCS (2005)
John LUKCS: Egy nagy korszak vgn. Budapest, Eurpa, 2005.
LUNVIK
Ulf LUNVIK: Sweden. In: Gerald E. CAIDEN (ed.): International Handbook of the
Ombudsman. Country Surveys. Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1983. 179
187.
LUST
Sabien LUST: Administrative Law in Belgium. In: Ren SEERDEN Frits STROINK (eds):
Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States. A
Comparative Analysis. Antwerpen Groningen, Intersentia Uitgevers, 2002.
LYON-CAEN
Pierre LYON-CAEN: Conclusions. In: What Public Prosecution in Europe in the 21st
Century. Strasbourg, CoE Publishing, 2000.
MADARSZ
MADARSZ Tibor: A magyar llamigazgatsi jog alapjai. Budapest, Tanknyvkiad,
1989. Vltozatlan utnnyoms. Nemzeti Tanknyvkiad,1995.
MDLVKS
MDL Ferenc VKS Lajos: Nemzetkzi magnjog s nemzetkzi gazdasgi kapcsolatok joga. Budapest, Tanknyvkiad ELTE, 1992.
MAGYARY (2010)
MAGYARY Zoltn: A Magyar llam kltsgvetsi joga. Budapest, Magyar Tudomnyos
Trsasg sajtvllalata, 1923., repr.: Budapest, Orszggyls Hivatala, 2010.

341
MAGYARY (2011)
MAGYARY Zoltn: Magyar kzigazgats. Budapest, Kirlyi Magyar Egyetemi Nyomda,
1942., repr.: Budapest, Polgri Tancsad Szolglat, 2011.
MAJTNYI (1992)
MAJTNYI Lszl: Ombudsmann. Budapest, KJK, 1992.
MAJTNYI (2006)
MAJTNYI Lszl: Az informcis szabadsgok. Budapest, Complex, 2006.
MARKESINISCOESTNERALPAULLSTEIN
Basil MARKESINIS Michael COESTNER Guido ALPA Augustus ULLSTEIN:
Compensation for Personal Injury in English, German and Italian Law. A Comparative
Outline. Cambridge, Cambridge University Press, 2011.
MARTONYI
MARTONYI Jnos: llamigazgatsi hatrozatok brsgi fellvizsglata. Budapest,
KJK, 1960.
MT-TTH
MT-TTH Andrs: Tudomny s valls a keresztny teolgia szemszgbl. In:
Tudomny s valls szintzise. I. vf. 1. sz. 1998. februr, http://www.tattva.hu/index.
php?tattva=cikk&id=56
MATOLCSY
MATOLCSY Gyrgy: Kipukkadt a szuperbubork. Heti Vlasz, 2009. 9. sz.
Franz MATSCHER (ed.): Ombudsman in Europe. Kehl-Strasbourg-Arlington: N. P. Engel,
1994.
MAURER
Hartmut MAURER: Allgemeines Verwaltungsrecht. Munich, Neue Juristische
Wochenschrift Heft,1986.
MENIERDESFEUILLES
Jacques MENIER Henri DESFEUILLES: France. In: Gerald CAIDEN (ed.): International
Handbook of the Ombudsman. Country Surveys. Westport, Connecticut, Greenwood
Press, 1983. 107108.
METZGER
Axel METZGER: Abuse of Law in EU Private Law: A (Re-)Construction from Fragments.
In: Rita de la FERIA Stefan VOGENAUER: Prohibition of Abuse of Law. A New General
Principle of EU Law? Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2011. 235251.
MEZEY
MEZEY Barna (szerk): Magyar alkotmnytrtnet. Budapest, Osiris, 2003.

342
MILES
Joana MILES: Standing in a Multi-Layerd Constitution. In: Nicholas BAMFORTH Peter
LEYLAND (eds.): Public Law in a Multi-Layerd Constitution. Oxford and Portland,
Oregon, Hart Publishing, 2003.
MOHL
Robert von MOHL: Jogllam. In: TAKCS Pter (szerk.): Joguralom s jogllam.
Budapest, ELTE, 1995. 3236.
MOL
Niko F. MOL: A hazai jogorvoslatok kimertsnek kvetelmnye az Emberi Jogok
Eurpai Egyezmnye alapjn. Acta Humana, Budapest, MTA llam- s Jogtudomnyi
Intzete, Emberi Jogok Magyar Kzpontja, Budapest,1994. 1516., 8290.
MORENO HUGHES
Yvonne MORENO Paul HUGHES: Effective Prosecution: Working In Partnership with
the CPS. New York, Oxford University Press, 2008.
MORISON
John MORISON: Modernising Government and the E-Government Revolution:
Technologies of Government and Technologies of Democracy. In: Nicholas BAMFORTH
Peter LEYLAND (eds.): Public Law in a Multi-Layerd Constitution. Oxford and Portland,
Oregon, Hart Publishing, 2003.
MORISONANTHONY
John MORISON Gordon ANTHONY: The Place of Public Interest. In: Gordon ANTHONY
Jean Bernard AUBY John MORISON Tom ZWART (eds.): Values in Globan Administrative
Law. Oxford, New York, Hart Publishing, 2011. 215238.
NAGY B.
NAGY Boldizsr (szerk.): Nemzetkzi szerzdsek s dokumentumok. Budapest,
Tanknyvkiad, 1991.
NAGY M. (2000)
NAGY Marianna: A kzigazgatsi jogi szankcirendszer. Budapest, Osiris, 2000.
NAGY M. (2011)
NAGY Marianna: Interdiszciplinris mozaikok a kzigazgatsi jogi felelssg dogmatikjhoz. Budapest, ELTE Etvs, 2011.
NNSI (2001)
NNSI Lszl: Magyarorszg gyszsgnek vzlatos trtnete a kezdetektl 1953-ig.
gyszek Lapja, 2001/1.

343
NNSI (2011)
NNSI Lszl: A magyar kirlyi gyszsg trtnete. Budapest, Legfbb gyszsg,
2011.
NEBENZAHL et al.
Izhak NEBENZAHL et al.: Four Perspectives on the Ombudsmans Role. In: Gerald CAIDEN
(ed.): International Handbook of the Ombudsman. Evolution and Present Function.
Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1983.
NMETH (1992)
NMETH Jnos (szerk.): Magyar polgri perjog II. Budapest, ELTE, 1992.
NMETH (1999)
NMETH Jnos (szerk.): A polgri perrendtarts magyarzata. Budapest, KJK, 1999.
823838., 887888.
NOLTE
Georg NOLTE (szerk.): European Military Law Systems. Berlin, De Gruyter Recht, 2003.
NYRI S.
NYRI Sndor: Az gyszsgrl. Budapest, BM, 2004.
NYRI T.
NYRI Tams: A filozfiai gondolkods rvid trtnete. Budapest, Szent Istvn Trsulat,
2001.
OLIVERFUSARO
Dawn OLIVER Carlo FUSARO (eds.): How Constitutions Change. A Comparative Study.
Oxford, New York, Hart Publishing, 2011.
PACZOLAY
PACZOLAY Pter (szerk.): Alkotmnybrskods. Alkotmnyrtelmezs. Budapest, ELTE,
1995.
PATYI (2002)
PATYI Andrs: Kzigazgatsi brskodsunk modelljei. Budapest, Logod, 2002.
PATYI (2009)
PATYI Andrs: A kzigazgatsi mkds jogi krdsei. In: PATYI Andrs VARGA Zs.
Andrs: ltalnos kzigazgatsi jog. Budapest-Pcs, Dialg-Campus, 2009.
PATYIVARGA
PATYI Andrs VARGA Zs. Andrs: ltalnos kzigazgatsi jog. Budapest-Pcs, DialgCampus, 2009.

344
PATYI (2009, szerk.)
PATYI Andrs (szerk.): Kzigazgatsi hatsgi eljrsjog. Budapest-Pcs, DialgCampus, 2009.
PATYI (2011a)
PATYI Andrs: Kzigazgats Alkotmny Brskods. Gyr, Universitas, 2011.
PATYI (2011b)
PATYI Andrs: A bri kontroll kihvsai. Jog-llam-Politika, 2011. Klnszm. 5362.
PATYISZALAYVARGA
PATYI Andrs SZALAY Pter VARGA Zs. Andrs: Magyarorszg alkotmnynak szablyozsi elvei. Szakrti vltozat. Pzmny Law Working Papers, 2011/31.
PAULOVICS (2008)
PAULOVICS Anita: A jogorvoslathoz val jog a kzigazgatsi eljrsban. In: TORMA
Andrs (szerk.): nnepi tanulmnyok Prof. Dr. Kalas Tibor oktati munkssgnak
tiszteletre. Miskolc, Z-Press, 2008.
PAULOVICS (2011)
PAULOVICS Anita: A kzigazgatsi hatrozatok jogereje a magyar jogtudomnyban.
Miskolci Jogi Szemle, 2011/1. 530.
PAUTI
Monique PAUTI: A francia kzigazgatsi jogszolgltats rendszere. In: TRCSNYI
Lszl (szerk.): Kzjogi brskods. Budapest, JATE Nagy s Trcsnyi, 1997. 916.
PESCHKA
PESCHKA Vilmos: A jog sajtossga. Budapest, Akadmiai, 1988.
PTERI
PTERI Zoltn: Jogllamisg s alkotmny. llam- s Jogtudomny, 1994/34. 213
268.
PETERSPIERRE
B. Guy PETERS John PIERRE: Governance without Government? Rethinking Public
Administration. In: Journal of Public Administration, Research and Theory. Texas
A&M University, April 1998, 227.
PETRTEI (2000)
PETRTEI Jzsef (szerk.): Emlkknyv dm Antal egyetemi tanr szletsnek 70. vforduljra. Pcs, PTE, 2000.
PETRTEI (2001)
PETRTEI Jzsef: Magyar alkotmnyjog II. llamszervezet. Budapest-Pcs, Dialg
Campus, 2001.

345
PETRTEITILK
PETRTEI Jzsef TILK Pter: A parlamenti vizsglbizottsgok a magyar kormnyzati
rendszerben de lege lata s de lege ferenda. Magyar Jog, 48. vf. 2001/7. 385400.
PETRIK (1991)
PETRIK Ferenc: Krtrtsi jog. Budapest, Complex, 1991.
PETRIK (szerk., 2004)
PETRIK Ferenc (szerk.): Alkotmny a gyakorlatban. Kommentr a gyakorlat szmra.
Budapest, HVG-Orac, 2004.
PETRIK (szerk., 2005)
PETRIK Ferenc (szerk.): Polgri eljrsjog. Budapest, HVG-Orac, 2005.
POKOL (1991a)
POKOL Bla: A professzionlis intzmnyrendszerek elmlete. Budapest, Felsoktatsi
Koordincis Iroda, 1991.
POKOL (1991b)
POKOL Bla: A jog szerkezete. Budapest, Gondolat /Felsoktatsi Koordincis Iroda,
1991.
POKOL (2003)
POKOL Bla: Jogszociolgiai vizsgldsok. Budapest, Rejtjel, 2003.
POLLITTTHIELHOMBURG
Christopher POLLITT Sandra van THIEL Vincent HOMBURG (eds.): New Public
Management in Europe. Adaptation and Alternatives. Hampshire New York, Palgrave
Macmillan, 2007.
POLT (1997)
POLT Pter: Az ombudsman s a jogalkots. Jogtudomnyi Kzlny, LII. vf. 1997.
janur. 1926.
POLT (2002)
POLT Pter: Az gyszsg a jogllamban. In: HORNYI Mikls (szerk.): Fejezetek az
gyszsg 130 ves trtnelmbl. Budapest, Legfbb gyszsg, 2002.
POOLE
Kenneth P. POOLE: United Kingdom. In: Gerald CAIDEN (ed.): International Handbook
of the Ombudsman. Country Surveys. Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1983.
187208.
R CZ
R CZ Attila: Alapvet jogok s jogforrsok. In: PETRTEI Jzsef (szerk.): Emlkknyv
dm Antal egyetemi tanr szletsnek 70. vforduljra. Pcs, PTE, 2000.

346
R AFFAI (2006)
R AFFAI Katalin: A kzrendi klauzula eurpaizldsrl. Jogtudomnyi Kzlny,
2006/78. 302306.
R AFFAI (2007)
R AFFAI Katalin: Kalandozs a belfldi kzrend fogalmnak a magyar jogrendszerben
val felbukkansa s jelenlte krl. Jogtudomnyi Kzlny, 2007/10. 437447.
R ANGE
Harald R ANGE: Civil Liability of Prosecution Services and Individual Prosecutors in
Germany. In: K ISS Anna TIMR Anik SZAB Imre VARGA Zs. Andrs (szerk.):
Civil Liability of Prosecution Services and Individual Prosecutors Az gyszi szervezet s az gysz polgri jogi felelssge Eurpban. gyszek Lapja, 2010. Klnszm.
95100.
R EIF
Linda C. R EIF: The International Ombudsman Yearbook, 1997, Vol. 1.
R IVERO
Jean R IVERO: Droit Administratif. Paris, Dalloz, 1987.
R IXER
R IXER dm (szerk.): De iuris peritorum meritis. Studia in honorem Lajos Lrincz.
Budapest, KGRE, 2010.
ROSS
Kelley L. ROSS: The Fiction and Tyranny of Administrative Law, www.fresian.com/
fiction.htm
ROZSNYAI
ROZSNYAI Krisztina: Kzigazgatsi brskods Prokrusztsz-gyban. Budapest, ELTE
Etvs, 2010.
RUSSELL
Bertrand RUSSELL: A nyugati filozfia trtnete. Budapest, Gncl, 1997.
SAJ
SAJ Andrs (szerk.): Alkotmnyossg a magnjogban. Budapest, Complex, 2006.
SALAMON SMUK
SALAMON Lszl SMUK Pter: Az Orszggyls. In: TRCSNYI Lszl SCHANDA
Balzs: Bevezets az alkotmnyjogba. Szeged-Budapest, SZTE JTK PPKE JK,
2010.

347
SRI
SRI Jnos: A kztrsasgi elnk s A Kormny. In: KUKORELLI Istvn (szerk):
Alkotmnytan I. Budapest, Osiris, 2008.
SCHANDAVARGA
SCHANDA Balzs VARGA Zs. Andrs: Ltlelet kzjogunk elmlt vtizedrl. Budapest,
PPKE JK, 2010.
SCHANDABALOGH
SCHANDA Balzs BALOGH Zsolt: Alkotmnyjog alapjogok. Budapest, PPKE-JK,
2011.
SCHRDER
Meinhard SCHRDER: Administrative Law in Germany. In: Ren SEERDEN Frits STROINK
(eds): Administrative Law of the European Union, its Member States and the United
States. A Comparative Analysis. Antwerpen Groningen, Intersentia Uitgevers, 2002.
SEERDENSTROINK (eds.)
Ren SEERDEN Frits STROINK (eds): Administrative Law of the European Union,
its Member States and the United States. A Comparative Analysis. Antwerpen
Groningen, Intersentia Uitgevers, 2002.
SEERDENSTROINK
Ren SEERDEN Frits STROINK: Administrative Law in the Netherlands. In: Ren SEERDEN
Frits STROINK (eds.): Administrative Law of the European Union, its Member States
and the United States. A Comparative Analysis. Antwerpen Groningen, Intersentia
Uitgevers, 2002.
SIMONYI
SIMONYI Kroly: A fizika kultrtrtnete. 5. kiads. Budapest, Akadmiai, 2011.
SINGH
Mahendra P. SINGH: German Administrative Law in Common Law Perspective. Berlin
HeidelbergNew York, Springer, 2001.
SINKU
SINKU Pl: A nyomozs. In: TTH Mihly (szerk.): Bntet eljrsjog. Budapest, HvgOrac, 2009.
SMULLYAN
Raymond SMULLYAN: Gdel nemteljessgi ttele (Budapest, Typotex, 2003.)
SOLTSZ (1994)
SOLTSZ Istvn: A parlamenti vizsglbizottsgok. Magyar Kzigazgats, 1994/12.

348
SOLTSZ (2003)
SOLTSZ Istvn: A politikai vita. In: SOLTSZ Istvn (szerk.): A plenris ls. Budapest,
Parlamenti Mdszertani Iroda, 2003. 6679.
SOLTSZ (2003, szerk.)
SOLTSZ Istvn (szerk.): A plenris ls. Budapest, Parlamenti Mdszertani Iroda, 2003.
SLYOM (1977)
SLYOM Lszl: A polgri jogi felelssg hanyatlsa. Budapest, Akadmiai, 1977.
SLYOM (1983)
SLYOM Lszl: A szemlyisgi jogok elmlete. Budapest, KJK, 1983.
SLYOM (2001a)
SLYOM Lszl: Az alkotmnybrskods kezdetei Magyarorszgon. Budapest, Osiris,
2001.
SLYOM (2001b)
SLYOM Lszl: Az ombudsman alapjog-rtelmezse s normakontrollja.
Fundamentum, 2001/2. 1423.
SOMODY
SOMODY Bernadette: Az ombudsman tpus jogvdelem. Budapest, ELTE Etvs, 2010.
SOROS (2008)
George SOROS: The New Paradigm for Financial Markets. London, Public Affaires,
2008.
SOROS (2009)
SOROS Gyrgy: A 2008-as hitelvlsg s kvetkezmnyei. A pnzgyi piacok j paradigmja. Budapest, Scolar, 2009.
STEINER
Eva STEINER: French Law. A Comparative Approach. Oxford, Oxford University Press,
2010.
STEPHEN
Herbert STEPHEN: The law relating to actions for malicious prosecution. Philadelphia,
The Blackstone Publishing Co., 1889.
STILLMAN
Richard J. STILLMAN (szerk.): Kzigazgats. Budapest, Osiris-Szzadvg, 1994.
STIPTA
STIPTA Istvn: Tisza Klmn s a kzigazgatsi brskods. Jogtrtneti Szemle,
2010/3. 2333.

349
STUMPF
STUMPF Istvn: A szuperkapitalizmus vlsga, avagy ers llam s trsadalmi kiegyezs. Kzigazgatsi Szemle, 2008/ 34. 1623.
SUCHOCKA
Hanna SUCHOCKA: The role of the prosecutor services as regards non-criminal matters
in different legal systems: different legal traditions and practices to defend common
standards and goals the constitutional perspective. Conference of Prosecutors of
Europe, Strasbourg, Coe, 2008.
SZAB F.
SZAB Ferenc: Az illzitl a szent valsgig. Kultra s let, http://www.tavlatok.
hu/74kultura.htm, http://www.peetandcook.hu/katforum/site/index.php?articleid=37
SZAB M.
SZAB Mikls: Esend logika. Jog-llam-Politika, 2011. Klnszm. 197210.
SZALAI
SZALAI va: Jogorvoslat s vgrehajts a kzigazgatsi hatsgi eljrsban. In: FICZERE
Lajos (szerk.): Magyar kzigazgatsi jog. ltalnos rsz. Budapest, Osiris, 1999. 415
441.
SZAMELBALZSGAJDUSCHEKKOI
SZAMEL Katalin BALZS Istvn GAJDUSCHEK Gyrgy KOI Gyula (szerk.): Az Eurpai
Uni tagllamainak kzigazgatsa. Budapest, Complex, 2011.
SZAMEL (1959)
SZAMEL Lajos: Az llamigazgatsi tevkenysg krben okozott krokrt val felelssg. Jogtudomnyi Kzlny, 1959/1011.
SZAMEL (1963)
SZAMEL Lajos: Az llamigazgats vezetsnek jogi alapproblmi. Budapest, KJK,
1963.
SZAMEL (1986)
SZAMEL Lajos: Az llamigazgats felelssgi rendszere. Budapest, KJK, 1986.
SZAMEL (1999)
SZAMEL Lajos: A kzszolglati jog, a kzigazgats szemlyzete. In: FICZERE Lajos
(szerk.): Magyar kzigazgatsi jog. ltalnos rsz. Budapest, Osiris, 1999. 244270.
SZKELY
SZKELY Lszl: A polgri jog alapjai. Budapest, ELTE Etvs, 2007.
SZENDREI (2005)
SZENDREI Gza: A magyar gyszsg vszzadai. Budapest, Rejtjel, 2005.

350
SZENDREI (1999)
SZENDREI Gza: Vitk az gyszsgrl. gyszek Lapja, 1999/6. 2945.
SZENTE (1994)
SZENTE Zoltn: A helyi nkormnyzati ombudsmanok Angliban. In: Jogllam.
Budapesti jogi s politikai szemle, 1/1994. 103115.
SZENTE (1998)
SZENTE Zoltn: Bevezets a parlamenti jogba. Budapest, Atlantisz, 1998.
SZENTE (2001)
SZENTE Zoltn: Minta utn szabadon. Fundamentum, 2001/2. 513.
SZENTIRMAY
SZENTIRMAY Gyula: A bizonyts. In: NMETH Jnos (szerk.): Magyar polgri perjog II.
Budapest, ELTE, 1992.
SZIGETITAKCS
SZIGETI Pter TAKCS Pter: A jogllamisg jogelmlete. Budapest, Napvilg, 2004.
SZILGYI
SZILGYI Pter: Jogi alaptan. Budapest, Nemzeti Tanknyvkiad, 1992.
SZLADITS
SZLADITS Kroly: A magyar magnjog vzlata. Msodik rsz. Budapest, Grill, 1933.,
repr. Pcs, Ponte, 1999.
SZUPER
SZUPER Jzsef: Fderalizmus-dilemmk az eurpai alkotmnyozsokban. In: Eurpai
Jog, 2006/6. 917.
SZCS
SZCS Andrs: A bntets-vgrehajtsi br szerepe a bntets-vgrehajtst vez jogllami biztostkok kztt. Belgyi Szemle, 2008/1.
TAK
Peter J.P. TAK (ed.): Tasks and Powers of the Prosecution Services in the EU Member
States. Nijmegen, Wolf Legal Publishers 2004.
TAKCS
TAKCS Imre: Az Alkotmny s az alkotmnyossg fogalma. In: KUKORELLI Istvn
(szerk): Alkotmnytan I. Budapest, Osiris, 2008.
TAKTS
TAKTS Pter: Felelssg llamigazgatsi jogkrben okozott krokrt. Jogtudomnyi
Kzlny, 1982/3.

351
TAKCS
TAKCS Pter (szerk.): Joguralom s jogllam. Budapest, ELTE, 1995.
TAMS (2001., 2010)
TAMS Andrs: A kzigazgatsi jog elmlete. Msodik, tdolgozott kiads. Budapest,
Szent Istvn Trsulat, 2001., Negyedik, tdolgozott kiads. Budapest, Szent Istvn
Trsulat, 2010.
TAMS (2008)
TAMS Andrs: Legistica. A jogalkotstan vzlata. Budapest, Szent Istvn Trsulat,
2008.
Termszettudomnyi kisenciklopdia.
Termszettudomnyi kisenciklopdia. Ford. Balzs Jnosn et. al. Budapest, Gondolat,
1983. Eredeti: Walter GELLERT et al.: Kleine Enzyklopdie Natur. Leipzig, VEB, 1979.
TREY
TREY Vilmos: A Kormny. In: TRCSNYI Lszl SCHANDA Balzs: Bevezets az alkotmnyjogba. Szeged-Budapest, SZTE JTK PPKE JK, 2010.
TILK (2001a)
TILK Pter: Az llamigazgats feletti gyszi felgyelet a Magyar Kztrsasgban.
Magyar Kzigazgats, 2001/6. 363372.
TILK (2001b)
TILK Pter: A jogegysgi hatrozatok alkotmnybrsgi fellvizsglatnak lehetsgrl. Magyar Jog, 2001/10. 588599.
TILK (2005)
TILK Pter: A kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl trvny I-II. Pcs, Kzigazgats-mdszertani Oktatsi s Szolgltat Bt. 2005.
TOMCSNYI (1912)
TOMCSNYI Mric: A kzigazgatsi jogviszony. Budapest, a szerz kiadsa, 1912.
TOMCSNYI (1916)
TOMCSNYI Mric: Joger a kzigazgatsi jogban. Budapest, Franklin Trsulat, 1916.
TOMCSNYI (1925)
TOMCSNYI Mric: A magyar kzigazgatsi jog alapintzmnyei. Budapest,1925.
TOMKINS
Adam TOMKINS: What is Parliament for? In: Nicholas BAMFORTH Peter LEYLAND
(eds.): Public Law in a Multi-Layerd Constitution. Oxford and Portland, Oregon, Hart
Publishing, 2003.

352
TORMA (1998)
TORMA Andrs: A kzigazgatsi jog s jogharmonizci. In: Publicationes Universitatis
Miskolciensis, Sectio Juridica et Politica, Tomus XV. Miskolc, Miskolc Egyetemi
Kiad, 1998.
TORMA (2005)
TORMA Andrs: Az eurpai kzigazgats fogalma. In: Publicationes Universitatis
Miskolciensis, Sectio Juridica et Politica, Tomus XXIII/2. Miskolc, Miskolc University
Press, 2005.
TORMA (2004)
TORMA Andrs: A kzigazgatsi szervek kztti viszonyrendszer, klns tekintettel
az irnytsra s felgyeletre. Magyar Kzigazgats, 8/2004. 449460.
TORMA (szerk.)
TORMA ANDRS (szerk.): nnepi tanulmnyok Prof. Dr. Kalas Tibor oktati munkssgnak tiszteletre. Miskolc, Z-Press, 2008.
TTH (1896)
TTH Gspr: A magyar hzassgi jog rendszeres kziknyve. Budapest, Eggenberger,
1896.
TTH (1999)
TTH Mihly: rvek az gyszsg Kormny al rendelse mellett. gyszek Lapja,
1999/6, 5-14.
TTH (2009)
TTH MIHLY: Einfhrung in das ungarische Strafrecht. Passau, Schenk Verlag, 2009.
TTH (szerk.)
TTH MIHLY (szerk.): Bntet eljrsjog. Budapest, Hvg-Orac, 2009.
TRCSNYI (1999)
TRCSNYI Lszl: A vizsglbizottsg, mint a parlamenti ellenrzs eszkze. In:
MIKOLASEK Sndor (szerk.): A magyar alkotmnyjog ezer ve. Esztergom, 1999.
TRCSNYI (szerk., 1997)
TRCSNYI Lszl (szerk.): Kzjogi brskods. Budapest, JATE Nagy s Trcsnyi,
1997.
TRCSNYI (fszerk., 2006)
TRCSNYI Lszl (fszerk.): A mi alkotmnyunk. Budapest, Complex, 2006.
TRCSNYISCHANDA
TRCSNYI Lszl SCHANDA Balzs (szerk.): Bevezets az alkotmnyjogba. SzegedBudapest, SZTE JTK PPKE JK, 2010.

353
UTT
UTT Gyrgy: Az llamigazgatsi (brsgi, gyszsgi) krfelelssg nhny idszer
krdse. Magyar Jog, 1994/3.129134.
VCZI
VCZI Pter: A tisztessges kzigazgatsi eljrshoz val jog elemei az j Alaptrvnyben.
Magyar Kzigazgats, j folyam, 2011/1. 3042.
VARGA CS.
VARGA Csaba: Jogllami? tmenetnk? Pomz, Krter, 2007.
VARGA Z.
VARGA Zoltn: A bizonyts. In: TTH Mihly (szerk.): Bntet eljrsjog. Budapest,
Hvg-Orac, 2009.) 98110.
VARGA (2004)
VARGA Zs. Andrs: Ombudsmanok Magyarorszgon. Budapest, Rejtjel, 2004.
VARGA (2005)
VARGA Zs. Andrs: Reflection Document on Prosecutors Competencies Outside the
Criminal Field in the Member States of the Council of Europe. (CPGE (2005) 02)
Strasbourg, CoE, 2005.)
VARGA (2008)
VARGA Zs. Andrs: Report on the Role of the public prosecution service outside the field
of criminal justice. (CCPE-Bu (2008)4rev), Strasbourg, CoE, 2008).
VARGA (2009)
VARGA Zs. Andrs: Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatnak hatsa jogszemlletnkre. A kzhatalom perlse mint alapvet jog. Iustum Aequum Salutare, V.2009/2.
103126.
VARGAFRHLICH
VARGA Zs. Andrs FRHLICH Johanna (szerk.): Kzrdekvdelem. A kzigazgatsi brskods mltja s jvje. Budapest, PPKE JK KIM, 2011.
VKS (1977)
VKS Lajos: A szerzdsi rendszer fejldsi csompontjai. Budapest, Akadmiai,
1977.
VKS (2001)
VKS Lajos: Az j polgri trvnyknyv elmleti elkrdsei. Budapest, HVG-Orac,
2001.

354
VKS (szerk., 2008.)
VKS Lajos (szerk): Szakrti javaslat az j Polgri Trvnyknyv tervezethez.
Budapest, Complex, 2008.
VKS (szerk., 2011)
VKS Lajos (szerk.): j Polgri Trvnyknyv. Szerkesztbizottsgi javaslat 2011.
Budapest, Complex, 2011.
VEREBLYI
VEREBLYI Imre: Vlsgban a magyar kzpszint kzigazgats, quo vadis? j Magyar
Kzigazgats, 2009/1.
VINCZE
VINCZE Attila et al.: Az Alkotmnybrsg. In: JAKAB ANDRS (szerk.): Az Alkotmny
kommentrja. 2. kiads. Budapest, Szzadvg, 2009.
VOGENAUER
Stefan VOGENAUER: The Prohibition of Abuse of Law: An Emerging General Principle
of EU Law. In: Rita de la FERIA Stefan VOGENAUER: Prohibition of Abuse of law. A
New General Principle of EU Law? Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing
2011. 521572.
VK
Gyrgy VK: Europisches Strafvollzugscrecht. Passau, Schenk Verlag, 2009.
AL-WAHAB
Ibrahim AL-WAHAB: The Swedish Institution of Ombudsman. Stockholm, LiberFrlag,
1979.
WALDO
Dwight WALDO: Mi a kzigazgats? In: Richard J. STILLMAN (szerk.): Kzigazgats.
Budapest, Osiris-Szzadvg, 1994. 1628.
WARLEIGH
Alex WARLEIGH: Understanding European Union Institutions. London, Routledge, 2002.
WEBER
Max WEBER: Gazdasg s trsadalom I. Budapest, KJK, 1987.
WHATELY
Helen WHATELY: Civil Liability of Prosecutors under Irish Law. In: K ISS Anna TIMR
Anik SZAB Imre VARGA Zs. Andrs (szerk.): Civil Liability of Prosecution Services
and Individual Prosecutors Az gyszi szervezet s az gysz polgri jogi felelssge
Eurpban. gyszek Lapja, 2010. Klnszm. 169180.

355
WHITTAKER
Simon WHITTAKER: Comments on Abuse of Law in European Private Law. In: Rita de
la FERIA Stefan VOGENAUER: Prohibition of Abuse of law. A New General Principle of
EU Law? Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2011. 253260.
WIDDERSHOVEN
Rob WIDDERSHOVEN: European Administrative Law. In: Ren SEERDEN Frits STROINK
(eds): Administrative Law of the European Union, its Member States and the United
States. A Comparative Analysis. Antwerpen Groningen, Intersentia Uitgevers, 2002.
WIESLANDER
Bengt WIESLANDER: The Parliamentary Ombudsman in Sweden. Stockholm, The Bank
of Sweden Tercentenary Foundation and Gidlunds Bokfrlag, 1994.
WOOLF
Harry Kenneth WOOLF: Public Law Private Law: Why the Divide? A Personal View.
In: Public Law, 1986.
YARDLEY
David C. M. YARDLEY: The Ombudsman and the Protection of Human Rights in the
United Kingdom. In: Franz MATSCHER (ed.): Ombudsman in Europe. Kehl-StrasbourgArlington, N. P. Engel, 1994. 7382.
ZANATHY
ZANATHY Jnos (szerk.): Az igazsggyi szervek mkdse (brk, gyszek, gyvdek). Kommentr a gyakorlat szmra. Budapest, Hvg-Orac, 2008.
ZELLER
ZELLER Judit: Svjci llamszvetsg s Nmet Szvetsgi Kztrsasg. In: CHRONOWSKI
Nra DRINCZI Tmea (szerk.): Eurpai kormnyformk rendszertana. Budapest,
Hvg-Orac, 2007.
ZIELINSKY
Tadeusz ZIELINSKY: The Ombudsman Possibilities and Delimitations for Action.
Warsaw, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, 1994.
ZINNER
ZINNER Tibor: A kdri megtorls rendszere. Budapest, Hamvas Intzet, 2001.
ZLINSZKY
ZLINSZKY Jnos: Az Alkotmny rtktartalma s a mai politika. Budapest, Szent Istvn
Trsulat, 2005.

356

Hivatkozott hivatalos kiadvnyok


Directory of Prosecution Services (The Hague: International Association of
Proisecutors, 1999)
European Judicial Systems
European Judicial Systems (Strasbourg: Coe, 2008)
European Ombudsman
European Ombudsman/National Ombudsmen or Similar Bodies (Bruxelles: European
Parliament, Directorate General for Research, Peoples Europe Series, W-6., january
1995)
Principles
Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative
Authorities and Private Persons, A Handbook (Strasbourg: Council of Europe,
Directorate of Legal Affaires, 1996).

Hivatkozott nemzetkzi ajnlsok


Opinion on the Federal Law
Opinion on the Federal Law on the Prokuratura (Procurators Office) of the Russian
Federation, European Commission for Democracy throug Law (Venice Commission),
Strasbourg, 13 June 2005, CDL-AD(2005)014
Opinion No (2008) 3
Opinion No (2008) 3 of the Consultative Council of European Prosecutors on Role of
Public Prosecutors outside the Criminal Law Field, adopted by the CCPE at its 3rd
plenary meeting, CCPE(2008)3 (Strasbourg: CoE, 2008)
Recommendation Rec (84) 15
Recommendation Rec (84) 15 of the Committee of Ministers to Member States relating
to Public Liability (Strasbourg: Council of Europe, 1984)
Recommendation Rec (85) 13
Recommendation Rec (85) 13 of the Committee of Ministers to member states on the
institution of the ombudsman (Strasbourg: Council of Europe, 2003).
Recommendation Rec (89) 8
Recommendation Rec (89) 8 of the Committee of Ministers to member states on
provisional court protection in administrative matters (Strasbourg: Council of Europe,
1989)

357
Recommendation Rec (94) 12
Recommendation Rec (94) 12 on the Independence, Efficiency and Role of Judges
(Strasbourg: Council of Europe, 1994.)
Recommendation Rec (2000) 19
Recommendation Rec (2000) 19 of the Committee of Ministers to the Member States on
the role of public prosecution in the criminal justice system (Strasbourg: CoE, 2000.)
Recommendation Rec (2003) 16
Recommendation Rec(2003) 16 of the Committee of Ministers to member states on the
execution of administrative and judicial decisions in the field of administrative law
(Strasbourg: Council of Europe, 2003).
Recommendation Rec (2004) 20
Recommendation Rec (2004) 20 of the Committee of Ministers to member states on
judicial review of administrative acts (Strasbourg: Council of Europe, 2004).
Report on the Role
Report on the Role of the public prosecution service outside the field of criminal justice
(Strasbourg: CoE, 2008)
Report on European Standards
Report on European Standards as regards the Independence of the Judicial System:
Part II The Prosecution Service, Adopted by the Venice Commission at its 85th
plenary session (Venice: CoE, 17-18 December 2010)
Specific terms
Specific terms of reference of the Consultative Council of European Prosecutors, CM/
Del/Dec(2005)935/10.2/appendix13E /18 July 2005 (Strasbourg: CoE, 2005)
Stocktaking on the Notions
Stocktaking on the Notions of Good Governance and Good Administration, CDLAD(2011)009, (Strasbourg: CoE, 2011)
Terms of Reference
Terms of Reference of the CCPE for 2007-2008, adopted on the 981st meeting of CoM,
CCPE (2006) 04 rev final (Strasbourg: CoE, 2006)

358

Hivatkozott magyarorszgi jogszablyok s egyb normk


Magyarorszg Alaptrvnye (Alaptrvny)
A Magyar Kztrsasg Alkotmnyrl szl 1949. vi XX trvny (Alkotmny)
A Polgri Perrendtartsrl szl 1952. vi III. trvny (Pp.)
Az llamigazgatsi eljrs ltalnos szablyairl szl 1957. vi IV. trvny (e.)
A Polgri Trvnyknyvrl szl 1959. vi IV. trvny (Ptk.)
A Magyar Kztrsasg gyszsgrl szl 1972. vi V. trvny (tv.)
A Bntet Trvnyknyvrl szl 1978. vi IV. trvny (Btk.)
A sajtrl szl 1986. vi II. trvny
A jogalkotsrl szl 1987. vi XI. trvny (Jat.)
A kzti kzlekedsrl szl 1988. vi I. trvny
Az egyeslsi jogrl szl 1989. vi II. trvny
Az Alkotmnybrsgrl szl 1989. vi XXXII. trvny (Abtv.)
A prtok mkdsrl s gazdlkodsrl szl 1989. vi XXXIII. trvny
A lelkiismereti s vallsszabadsgrl, valamint az egyhzakrl szl 1990. vi IV.
trvny
A helyi nkormnyzatokrl szl 1990. vi LXV. trvny (tv.)
A szemlyes adatok vdelmrl s a kzrdek adatok nyilvnossgrl szl 1992.
vi LXIII. trvny
Az emberi jogok s az alapvet szabadsgok vdelmrl szl, Rmban, 1950. november 4-n kelt Egyezmny, s az ahhoz tartoz nyolc kiegszt jegyzknyv
kihirdetsrl szl 1993. vi XXXI. trvny
A nemzeti s etnikai kisebbsgek jogairl szl 1993. vi LXXVII. trvny
Az gyszsgi szolglati viszonyrl s az gyszsgi adatkezelsrl szl 1994. vi
LXXX. trvny (szt.)
Az llampolgri jogok orszggylsi biztosrl szl 1995. vi LIX. trvny (Obtv.)
A rdizsrl s televzizsrl szl 1996. vi I. trvny
A gyermekek vdelmrl s a gymgyi igazgatsrl szl 1997. vi XXXI. trvny
A brsgok szervezetrl s igazgatsrl szl 1997. vi LXVI. trvny (Bszi.)
A bnteteljrsrl szl 1998. vi XIX. trvny (Be.)
A kzterlet-felgyeletrl szl 1999. vi LXIII. trvny
A szablysrtsekrl szl 1999. vi LXIX. trvny (Szabs.)
A kzti kzlekedsi nyilvntartsrl szl 1999. vi LXXXIV. trvny
Szent Istvn llamalaptsnak emlkrl s a Szent Koronrl szl 2000. vi I. trvny
Az llampolgri jogok orszggylsi biztosrl szl 1993. vi LIX. trvny mdostsrl szl a 2001. vi XC. trvny
Az egyenl bnsmdrl s az eslyegyenlsg elmozdtsrl szl 2003. vi CXXV.
trvny
A kzbeszerzsekrl szl 2003. vi CXXIX. trvny
A sportrl szl 2004. vi I. trvny
A Magyar Kztrsasg 2005. vi kltsgvetsrl szl 2004. vi CXXXV. trvny
A honvdelemrl s a Magyar Honvdsgrl szl 2004. vi CV. trvny
A kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi
CXL. trvny (Ket.)

359
A kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi
CXL. trvny hatlybalpsvel sszefgg egyes trvnyek mdostsrl szl
2005. vi LXXXIII. trvny
A cgnyilvnossgrl, a brsgi cgeljrsrl s a vgelszmolsrl szl 2006. vi V.
trvny (Ctv.)
Az Alkotmny mdostsrl szl 2006. vi LIV. trvny
A Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2006. vi LVII. trvny
A kormnyzati szervezetalaktssal sszefgg trvnymdostsokrl szl 2006. vi
CIX. trvny
A kzlekedssel sszefgg egyes trvnyeket mdost 2006. vi CX. trvny
A polgri perrendtartsrl szl 1952. vi III. trvny s egyes kapcsold trvnyek
mdostsrl szl 2008. vi XXX. trvny
A Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2010. vi XLIII. trvny
A mdiaszolgltatsokrl s a tmegkommunikcirl szl 2010. vi CIV. trvny
A sajtszabadsgrl s a mdiatartalmak alapvet szablyairl szl 2010. vi
CLXXXV. trvny
A fvrosi s megyei kormnyhivatalokrl, valamint a fvrosi s megyei kormnyhivatalok kialaktsval s a terleti integrcival sszefgg trvnymdostsokrl
szl 2010. vi CXXVI. trvny
A 2006 szi tmegoszlatsokkal sszefgg eltlsek orvoslsrl szl 2011. vi
XVI. trvny
Az llami Szmvevszkrl szl 2011. vi LXVI. trvny
Az alapvet jogok biztosrl szl 2011. vi CXI. trvny (Ajbtv.)
Az Alkotmnybrsgrl szl 2011. vi CLI. trvny (jAbtv.)
A brsgok szervezetrl s igazgatsrl szl 2011. vi CLXI. trvny (jBszi.)
A brk jogllsrl s javadalmazsrl szl 2011. vi CLXII. trvny (j Bjt.)
Az gyszsgrl szl 2011. vi CLXIII. trvny (jtv.)
A legfbb gysz, az gyszek s ms gyszsgi alkalmazottak jogllsrl s az
gyszi letplyrl szl 2011. vi CLXIV. trvny (jt.)
Az informcis nrendelkezsi jogrl s az informciszabadsgrl szl 2011. vi
CXII. trvny
A Polgri Trvnyknyv hatlybalpsrl s vgrehajtsrl szl 1960. vi 11. trvnyerej rendelet (Ptk.)
A kzti kzlekeds szablyairl szl 1/1975. (II. 5.) KPM-BM egyttes rendelet
A kzutak igazgatsrl szl 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet
A jogszablyszerkesztsrl szl 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet
Budapest Fvros Tancsnak 3/1984. rendelete
Budapest fvros kzterletein s erdterletein a jrmvel vrakozs rendjnek egysges kialaktsrl, a vrakozs djrl s az zemkptelen jrmvek trolsnak
szablyozsrl szl 38/1993. (XII. 27.) Fv. Kgy. rendelet
A fvrosi kzterlet-felgyelet szervezetrl s feladatairl szl 74/1999. (XII. 30.)
Fv. Kgy. rendelet
Budapest fvros kzigazgatsi terletn a jrmvel vrakozs rendjnek egysges kialaktsrl, a vrakozs djrl s az zemkptelen jrmvek trolsnak szablyozsrl szl 19/2005. (IV. 22.) Fv. Kgy. rendelet

360
Az Alkotmny-elkszt eseti bizottsg H/2057. bizottsgi nll indtvnya
Magyarorszg Alkotmnynak szablyozsi elveirl
Az Orszggyls 9/2011. (III. 9.) OGY hatrozata az j Alkotmny elfogadsnak elksztsrl
1/1990. L. utasts a bntets-vgrehajts trvnyessgnek gyszi felgyeletrl
13/1994. (K. 12.) L utasts az gyszi trvnyessgi felgyeletrl
7/1996. (K. 7.) L utasts az gyszi magnjogi tevkenysgrl
11/2003. (K. 7.) L utasts a vdelksztssel, a nyomozs trvnyessge feletti
felgyelettel s a vdemelssel kapcsolatos gyszi feladatokrl
12/2003. (K. 7.) L utasts a bntetbrsg eltti gyszi tevkenysgrl
T/4424. szm trvnyjavaslat az Alkotmnybrsgrl (2011)

Az Emberi Jogok Eurpai Brsgnak hivatkozott tletei


J.P. v. Portugal (no. 13247/87)
L.M. v. Portugal (no. 15764/89)
R. versus Hungary (no. 25390/94)
A. versus Moldova (no. 40663/98)
Z. versus Latvia( no. 58278/00)
B. v. Moldova (no. 74154/01)
R. v. Moldova (no. 6267/02)
N. GMBH v. Moldova (no.30303/03)
J. v. Moldova (no. 37431/02)
M. v. Moldova (no. 37511/02)
K. v. FYR Macedonia (no. 443535/02)
G. v. FYR Macedonia (no. 21510/03)
P. v. Slovak Republic (no. 10699/05)
P.K. v. Czech Republic (no. 39277/06)

Az Alkotmnybrsg hivatkozott hatrozatai


21/1990. (X. 4.) AB hatrozat, ABH 1990, 73.
30/1990. (XII. 22.) AB hatrozat, ABH 1990, 128.
31/1990. (XII. 18.) AB hatrozat, ABH 1990, 136.
32/1990. (XII. 22.) AB hatrozat, ABH 1990, 145.
28/1991. (VI. 3.) AB hatrozat, ABH 1991, 80.
32/1991. (VI. 6.) AB hatrozat, ABH 1991, 146.
34/1991. (VI. 15.) AB hatrozat, ABH 1991, 173.
48/1991. (IX. 26.) AB hatrozat, ABH 1991, 217.
56/1991. (XI. 8.) AB hatrozat, ABH 1991, 454.
57/1991. (XI. 8.) AB hatrozat, ABH 1991, 236.
7/1992. (I. 30.) AB hatrozat, ABH 1992, 45.

361
9/1992. (I. 30.) AB hatrozat, ABH 1992, 59.
11/1992. (III. 5.) AB hatrozat, ABH 1992, 77.
25/1992. (IV. 30.) AB hatrozat, ABH 1992, 131.
53/1992. (X. 29.) AB hatrozat, ABH 1992, 261.
2/1993. (I. 22.) AB hatrozat, ABH 1993, 161.
11/1993. (II. 27.) AB hatrozat, ABH 1993, 109.
17/1993. (III. 19.) AB hatrozat, ABH 1993, 157.
64/1993. (XII. 22.) AB hatrozat, ABH 1993, 373.
1/1994. (I. 7.) AB hatrozat, ABH 1994, 29.
2/1994. (I. 14.) AB hatrozat, ABH 1994, 41.
9/1994. (II. 25.) AB hatrozat, ABH 1994, 74.
17/1994. (III. 29.) AB hatrozat, ABH 1994 84.
35/1994. (VI. 24.) AB hatrozat, ABH 1994, 197.
38/1994. (VI. 24.) AB hatrozat, ABH 1994, 429.
57/1994. (XI. 17.) AB hatrozat, ABH 1994, 316.
1/1995. (II. 8.) AB hatrozat, ABH 1995, 31.
43/1995. (VI. 30.) AB hatrozat, ABH 1995, 188.
31/1996. (VII. 3.) AB hatrozat, ABH 1996, 285.
5/1997. (II. 7.) AB hatrozat, ABH 1997, 55.
33/1997. (V. 28.) AB hatrozat, ABH 1997 166.
39/1997. (VII. 1.) AB hatrozat, ABH 1997, 263.
52/1997. (X. 14.) AB hatrozat, ABH 1997, 331.
63/1997. (XII. 12.) AB hatrozat, ABH 1997, 365.
13/1998. (IV. 30.) AB hatrozat, ABH 1998, 429.
2/2000. (II. 25.) AB hatrozat, ABH 2000, 25.
7/2000. (III. 23.) AB hatrozat, ABH 2000, 49.
14/2000. (V. 12.) AB hatrozat, ABH 2000, 83.
28/2000. (IX. 8.) AB hatrozat, ABH 2000, 174.
32/2000. (X. 20.) AB hatrozat, ABH 2000, 215.
33/2000. (X. 20.) AB hatrozat, ABH 2000, 221.
36/2000. (X. 27.) AB hatrozat, ABH 2000, 241.
38/2000. (X. 31.) AB hatrozat, ABH 2000, 303.
42/2000. (XI. 8.) AB hatrozat, ABH 2000, 329.
45/2000. (XI. 8.) AB hatrozat, ABH 2000, 344.
54/2000. (XII. 18.) AB hatrozat, ABH 2000, 516.
3/2001. (I. 31.) AB hatrozat, ABH 2001, 68.
4/2001. (II. 15.) AB hatrozat, ABH 2001, 575.
6/2001. (III. 14.) AB hatrozat, ABH 2001, 93.
7/2001. (III. 14.) AB hatrozat, ABH 2001, 114.
10/2001. (IV. 12.) AB hatrozat, ABH 2001, 123.
14/2002. (III. 20. ) AB hatrozat, ABH 2002, 101.
4/2003. (II. 23.) AB hatrozat, ABH 2002, 69.
3/2004. (II. 17.) AB hatrozat, ABH 2004, 48.
42/2005. (XI. 14.)AB hatrozat, ABH 2005, 504.
4/2006. (II. 15.) AB hatrozat, ABH 2006, 101.
90/2007. (XI. 14.) AB hatrozat, ABH 2007, 750.

362
2/2009. (I. 23.) AB hatrozat, ABH 2009, 51.
109/2009. (XI. 18.) AB hatrozat, ABH 2009, 941.
137/2010. (VII. 8.) AB hatrozat, ABH 2010, 1094.
10/2011. (III. 9.) AB hatrozat, ABK 2011. mrcius, 165.
958/H/1993. AB hatrozat, ABH 1994, 781.
1256/H/1996. AB hatrozat, ABH 1996, 789.
1538/B/1996. AB hatrozat, ABH 2001, 1198.
267/B/1999. AB hatrozat, ABH 2001, 1312, 1315.

Hivatkozott brsgi dntsek


3/1998. Kzigazgatsi jogegysgi hatrozatot
2/2005. Kzigazgatsi s Polgri Jogegysgi Hatrozatra
Legfelsbb Brsg, Pfv.V.23.970/1997. szm eseti fellvizsglati dnts
Legfelsbb Brsg, Pf.V.26.828/2001. szm msodfok tlet
Legfelsbb Brsg, Pfv.IV.20.582/2007/4. sorszm fellvizsglati dnts
Legfelsbb Brsg, Pfv. IV. 20.644/2007. szm fellvizsglati dnts
Legfelsbb Brsg, Pfv. IV. 20.509/2007. szm fellvizsglati dnts
Legfelsbb Brsg, Pfv.IV.21.057/2007/6. sorszm fellvizsglati dnts
Legfelsbb Brsg, Pfv.V.20.459/2008. szm fellvizsglati dnts
Fvrosi tltbla, 2.Pf.21.208/2007/5. sorszm jogers msodfok tlet
BDT 2011. 2402 (Brsgi Dntsek Tra, 2011/1./19.)

Hivatkozott ombudsmani jelentsek (ajnlsok)


Az llampolgri jogok orszggylsi biztosnak (s ltalnos helyettesnek) beszmoli, orszggylsi szmok: 1995-1996: J/4047, 1997: J/5523, 1998: J/858, 1999:
J/2258, 2000: J/3866, 2001: J/5867, 2002: J/2525, 2003: J/8927, 2004: J/14719, 2005:
J/19339, 2006: J/2098, 2007: J/5016, 2008: J/8958, 2009: J/11903, 2010: J/2419.
Beszmol a nemzeti s etnikai kisebbsgi jogok orszggylsi biztosnak tevkenysgrl 1997. janur 1. december 31., orszggylsi szm: J/4.
OBH 944/1995.
OBH 6883/1997.
OBH 7817/1997.
OBH 8526/1997.
707/A1997.
OBH 3072/1998.

A Jogtudomnyi Monogrfik sorozat eddig megjelent ktetei:


KOVCS Pter:
A nemzetkzi jog fejlesztsnek lehetsgei s korltai a nemzetkzi brsgok joggyakorlatban. Budapest, PPKE JK, 2010. 320.
ISBN 978-963-9206-77-9
SZAB Istvn: Ausztria llamszervezete 19181955.
Budapest, PPKE JK, 2010. 624.
ISBN 978-963-9206-78-6