januari 2004

Gemeente Amsterdam ProjectManagement Bureau Effectief Opdrachtgeverschap

Rol van de ove rheid Ruimtelijke projecten Management stijlen

Effectief opdrachtgeverschap bij ruimtelijke projecten

De praktijk: 5 variante n

Opdrachtgeverschap Be schouwing Effectief opdrachtgeverschap

Effectief Opdrachtgeverschap bij Ruimtelijke Projecten

INHOUD
1. Inleiding 1.1 Aanleiding tot het onderzoek 1.2 Aanpak en leeswijzer 1.3 Verantwoording 2. Managementstijlen 2.1 Vormen van management 3. Effectiviteit van gemeentelijk handelen 3.1 Gemeentelijk handelen en prestatievereisten 3.2 Effectief gemeentelijk handelen bij het realiseren van ruimtelijke projecten 4. Opdrachtgeverschap 4.1 Inleiding 4.2 Definitie 4.3 De overheid als opdrachtgever 4.4 Intern opdrachtgeverschap 4.4.1 De bestuurlijk opdrachtgever stuurt OP 4.4.2 De ambtelijk opdrachtgever stuurt AAN 4.4.3 De opdrachtnemer stuurt IN 4.4.4 Relaties binnen de drie-eenheid 4.5 Effectief ambtelijk opdrachtgeverschap 5. Opdrachtgeverschap in de stadsdelen 5.1 Inleiding 5.2 Bevindingen: vijf varianten in organisatiestructuur 5.2.1 Aangetroffen varianten in organisatiestructuur 5.2.2 Bespreking varianten 5.2.3 Overzicht bespreking varianten 5.2.4 Kernconclusies varianten 5.3 Overige bevindingen 6. Eindconclusie 7. Samenvatting 7.1 Opdrachtgeverschap 7.2 Effectief opdrachtgeverschap 7.2.1 Opdrachtgeverschap in de stadsdelen 7.3 Conclusie 8. Bijlagen 8.1 Lijst van geïnterviewde personen 8.2 Literatuur 8.3 Colofon 9. Aparte bijlage: De Amsterdamse Stadsdelen nader beschouwd 36 38 40 7 9 9 9 9 10 11 12 12 13 13 17 17 17 17 19 29 29 30 32 33 33 33 34 35 3 3 3 4 5 5 7 7

1
1.1

Inleiding
Aanleiding tot het onderzoek

Een belangrijke taak van de Amsterdamse stadsdelen is het vervullen van het opdrachtgeverschap bij de realisatie van ruimtelijke projecten. Onder ruimtelijke projecten wordt verstaan: die projecten waarbij fysieke ingrepen aan de orde zijn, veelal in combinatie met ingrepen op sociaal en economisch vlak. Stedelijke vernieuwingsprojecten, waarbij de fysieke, economische en sociale aanpak van een gebied centraal staat, vallen eveneens hieronder. Deze ontwikkeltaak hebben de stadsdelen gaandeweg sinds hun ontstaan rond 1990 op zich genomen. Zij waren oorspronkelijk opgezet als een uitvoerende en beheerorganisatie, en hebben moeten zoeken naar manieren om ook de nieuwe ontwikkeltaak goed uit te kunnen voeren. Oftewel, om het opdrachtgeverschap bij ruimtelijke projecten goed vorm te geven. Bij deze nieuwe opgave kregen de stadsdelen ook te maken met wijzigingen in de maatschappij. De overheid is niet meer de ultieme opdrachtgever bij ruimtelijke projecten die alles zelf betaalt en bepaalt, en de ontwikkeling en uitvoering van een project voornamelijk in eigen hand kan houden. De overheid is tegenwoordig slechts één van de spelers in een veld, en alle spelers tezamen zullen een project tot een goed einde moeten brengen. Te denken valt aan de woningcorporaties, het bedrijfsleven, investeerders, maatschappelijke organisaties en bewoners. De interactie tussen deze actoren zorgt er veelal voor dat de uitkomst van ruimtelijke projecten vooraf moeilijk te bepalen is. De uitkomst is het resultaat van complexe processen. De consequentie is dat een opdrachtgever van bijvoorbeeld een stadsdeel hier rekening mee moet houden en flexibel en intelligent moet kunnen manoeuvreren binnen de ruimte van het spel. Als gevolg daarvan worden er geheel andere eisen gesteld aan het opdrachtgeverschap bij ruimtelijke projecten dan voorheen. De verschillende stadsdelen van Amsterdam zoeken elk hierin hun eigen weg, en zijn tot verschillende manieren van aanpak van ruimtelijke projecten gekomen. Een aantal stadsdelen is bezig een omslag te maken in de manier van werken, een aantal is zich daarvoor aan het oriënteren. Het zoeken naar een goede vormgeving van het opdrachtgeverschap is een doorlopend proces. Het bovenstaande heeft geleid tot dit onderzoek, met de volgende centrale onderzoeksvraag: Hoe kan het opdrachtgeverschap van ruimtelijke projecten binnen de stadsdelen van de gemeente Amsterdam het meest effectief worden ingevuld? Welke randvoorwaarden zijn hierbij bepalend c.q. relevant? En hoe kunnen die zaken het best worden georganiseerd? Hoewel verschillende aspecten van invloed zijn op effectiviteit en de mate van succes van de opdrachtgever sterk afhankelijk is van persoonlijke vaardigheden en competenties, wordt in dit onderzoek ingezoomd op de objectieve criteria van effectief opdrachtgeverschap. De vraag staat centraal welke objectieve randvoorwaarden kunnen worden gesteld aan de organisatiestructuur en overige aspecten van het opdrachtgeverschap, zodat de opdrachtgever een gunstige uitgangspositie heeft om ruimtelijke projecten tot een goed einde te brengen. 1.2 Aanpak en leeswijzer

In het eerste deel van dit rapport wordt een theoretisch kader opgebouwd voor effectief gemeentelijk opdrachtgeverschap. Hoofdstuk 2 geeft hiertoe een schets van verschillende vormen van management, hoofdstuk 3 gaat in op de effectiviteit van gemeentelijk handelen in het algemeen en hoofdstuk 4 behandelt de verschillende theoretische aspecten van gemeentelijk opdrachtgeverschap bij ruimtelijke projecten. In paragraaf 4.5 worden de criteria voor effectief gemeentelijk opdrachtgeverschap bij ruimtelijke projecten geformuleerd.

2

Hoofdstuk 5, het empirisch deel van het onderzoek, is gebaseerd op dertig interviews1 met sectorhoofden, programmamanagers, stadsdeelbestuurders, projectmanagers, directeuren van enkele centrale diensten en de directeur Projecten van het Woningbedrijf Amsterdam. Voor zover er schriftelijke informatie over de structuur dan wel het opdrachtgeverschap bij de stadsdelen aanwezig was, is dat ook gebruikt. Op basis van de interviews en schriftelijke informatie is inzicht verkregen in de aansturing van ruimtelijke projecten in het algemeen en in het opdrachtgeverschap in het bijzonder in de 14 stadsdelen van Amsterdam. Deze informatie is op twee manieren verwerkt. Ten eerste is per stadsdeel een beschrijving opgesteld van de vormgeving van het opdrachtgeverschap per 1 september 2003. Deze beschrijvingen zijn opgenomen in de aparte bijlage Stadsdeelbeschrijvingen. Als gevolg van de brede aanpak en de beschikbare tijd voor het onderzoek is niet mogelijk gebleken diepgaand op alle stadsdelen in te gaan. De uitkomsten van de interviews kunnen derhalve als een “quick scan” worden aangemerkt. Ten tweede geeft hoofdstuk 5 een meer algemene beschrijving van de uitkomsten van het onderzoek, en de daaruit naar voren gekomen conclusies. 1.3 Verantwoording Het onderzoek is in opdracht van het ProjectManagement Bureau Amsterdam uitgevoerd. De begeleiding van het onderzoek is uitgevoerd door een begeleidingscommissie bestaande uit vertegenwoordigers van het ProjectManagement Bureau en vertegenwoordigers van diverse stadsdelen. Het onderzoek zelf is uitgevoerd door Patrick van Beveren (Senior Beleidsadviseur/ Projectleider Stedelijke Vernieuwing en Woonbeleid, Dienst Wonen, Gemeente Amsterdam); Marjolein Draijer (Projectleider Haags Ontwikkelingsbedrijf, Dienst Stedelijke Ontwikkeling, Gemeente Den Haag); Saskia Groot (Adviseur afdeling Strategisch Beleid, sector Bestuurszaken, Gemeente Utrecht) en Marieke Wilbrink (Teammanager Juridische Zaken, Dienst Stedelijke Ontwikkeling, Gemeente Den Haag). Het voorliggende rapport is één van de eindopdrachten van de postdoctorale opleiding Master of City Administration (NSOB en ROI), leergang 2002 – 2003. Deze opleiding is op initiatief van de G4 tot stand gekomen.

1

Zie voor een volledig e lijst van g eïnterviewden bijlag e I

3

2
2.1

Managementstijlen
Vormen van management

Hoe actoren bijeen te krijgen, gezamenlijk nieuwe ideeën te genereren en beleid te ontwikkelen en te implementeren met als doel een duurzame ontwikkeling van de stad in een samenleving die zich steeds meer kenmerkt door onbegrensdheid, ongekendheid en on- en overgestructureerdheid? Een zo op het oog schier onmogelijke opgave, maar wel de realiteit van vandaag de dag. Uitvoering geven aan lijstjes politieke en maatschappelijke wensen is tegenwoordig dan ook geen sinecure. Besluitvormingsprocessen zijn complexe processen, er zijn veel onzekerheden en veel actoren die een belang hebben in het proces en mogelijke resultaten. Het managen van dergelijke complexe processen kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Naast de klassieke lijnorganisatie is de laatste jaren een aantal managementstijlen ontwikkeld die elk op hun eigen manier een antwoord geven op complexiteit. Zo zijn naast het lijnmanagement het projectmanagement, het programmamanagement en het procesmanagement meer in gebruik geraakt. De toepassing van managementstijlen is aan 'mode' onderhevig. De toepassing van een managementstijl impliceert echter wel, dat er impliciet een keuze wordt gemaakt hoe om te gaan met de werkelijkheid. De werkelijkheid wordt in deze zin dan ook begrensd door het managementmodel. Hieronder volgt een toelichting op vier typen management in relatie tot omgang met complexiteit. Lijnmanagement Klassieke managementprincipes bepalen voor een groot deel de manier van werken in organisaties. In het klassieke management worden organisaties gezien als machines. Van een machine wordt verwacht dat zij op een rationele, efficiënte en duidelijke manier werkt. Het gaat om het maken van plannen, organiseren en beheersen. Van de top van de organisatie naar de basis loopt een heldere gezagslijn. De lijnorganisatie richt zich op het verbeteren van prestaties en resultaten. Management in termen van effectiviteit2 en efficiency3 is echter een lastige aangelegenheid in complexe processen. Daar waar organiserend vermogen4 vraagt om samenwerking richt het klassieke management zich op het managen van lijnen en daarin vastgestelde producten. Ten Heuvelhof concludeert dat bij complexe besluitvormingsprocessen het werken langs de lijn van het klassieke sturingsparadigma een averechts effect heeft en eerder leidt tot verlaging van de effectiviteit en efficiency dan verbeteringen teweegbrengt. Projectmanagement Daar waar de lijn niet in staat is om de juiste producten te leveren ontstaan vaak vormen van projectmatig werken. Projectmatig werken is een antwoord op vraagstukken die helder zijn omschreven, een eenmalige inzet vragen en waarvoor een gezamenlijke bijdrage van de organisatie wordt gevraagd. Projectmatig werken is een manier om de samenwerking tussen mensen te versterken. De hokjesgeest in organisaties, die ontstaat door een scherpe scheiding van rollen - taken - mensen, kan door projectmatig aan de slag te gaan worden doorbroken. Projectmatig werken is bij uitstek geschikt voor het oplossen van problemen waar inhoudelijke oplossingen voor de hand liggen. Complexe problemen en besluitvormingsprocessen kenmerken zich daarentegen vaak door veel onzekerheden en veel actoren die een belang hebben in proces en mogelijke resultaten. Problemen worden door betrokken actoren op verschillende manieren gedefinieerd en oplossingen zijn onderwerp van discussie. Projectmatig werken, in de zin van werken binnen heldere kaders van vooraf benoemde doelen, tijd, geld en kwaliteit, loopt dan tegen zijn grenzen aan.

2

D oelstelling en moeten concre et zijn, zo mog elijk kwantitatief , voorzien van een tijdschema, en on derling g ewogen en geprioriteerd (U it:Sturings waan en on tnuchtering, Van sturen naar kansen ben utten, E.F. ten Heuvelh of) 3 D e inzet van midd elen moet zo gerin g mog elijk zijn , dit beteken t o.a.: b etrekken van een beperkt aantal actoren, inf ormatie en f actoren beperken tot een set die verban d houdt met d e realisatie van de d oelstellin g (Uit:Sturings waan en ontnuc htering, V an sturen naar kans en b enutten, E.F. ten H eu velhof) 4 H et begrip organiserend vermogen raakt de laatste tijd steeds meer in zwang . V an d en B erg, Braun en V an d er Meer definiëren organ iseren d vermogen als de mate waarin men in staat is alle actoren b ijeen te krijg en en gezam enlijk nieuwe id eeën te genereren en beleid te ontwikkelen en te imple menteren, dat insp eelt op fun damentele ontwikkeling en en dat voor waard en creëert voor d uu rzam e ontwikkeling. Z ij stellen dat org aniserend vermogen d e basis vormt voor modern sted elijk man agem en t.

4

Programmamanagement Programmamanagement wordt vaak toegepast als er binnen of tussen organisaties een (groot) aantal projecten en andere activiteiten met een belangrijke onderlinge samenhang moet worden uitgevoerd. Programmamanagement wordt ingezet om het overzicht en afstemming te houden op de inhoud (doelen en activiteiten), relaties en geld. Bij programma’s is één ding met absolute zekerheid te voorspellen: de omstandigheden zullen veranderen. Zo zullen nieuwe partijen mee willen gaan doen, verliezen andere actoren belangstelling, veranderen doelen en daarbij behorende activiteiten. Flexibiliteit is daarom een belangrijk aspect wil een programma op de lange duur voor betrokkenen interessant blijven. Programmamanagement wordt vaak ingezet om te sturen op doelen, maar kan ook worden gebruikt om beheerzaken te regelen. Bij stedelijke vernieuwing in Amsterdam wordt programmamanagement over het algemeen ingezet als sturingsmiddel. Procesmanagement Bij aanwezigheid van meervoudige probleemdefinities en wederzijdse afhankelijkheden tussen actoren probeert de procesbenadering door middel van interactie tussen actoren te komen tot oplossingen. Procesmanagement geeft ruimte voor verschillende probleemdefinities en biedt kansen om te komen tot een gezamenlijk gedeelde en hierdoor gezaghebbende probleemdefinitie en oplossing(enpakket). In de procesbenadering zal een actor in overleg en onderhandeling met anderen tot een besluit komen. Dit betekent dat iedere partij zich er van bewust moet zijn dat hij slechts een speler in het geheel is. Wanneer er echter sprake is van dynamiek in probleemdefinitie en oplossingen bij een project, is de kans groot dat er binnen of rond een project een proces ontstaat waarbij vooraf genomen besluiten ter discussie zullen worden gesteld. In een proces wordt de lineaire aanpak van projectmanagement vervangen door ronden. Een ronde eindigt in een voorlopig resultaat. Voor een proces is naast bovengenoemde kenmerken en rollen nog één voorwaarde echt noodzakelijk: partijen moeten er van overtuigd zijn dat een proces noodzakelijk is (sense of urgency). Tabel 1: Vergelijking eigenschappen lijn-, project-, programma-, en procesmanagement
Lijn Management Organisatie Vaststellen en verdeling taken Topmanager, die organisatie structureert, activiteiten van onderdelen verbindt en organisatie aanpast aan nieuwe eisen Project Management Project Realiseren van complexe maar omschreven inhoud Projectleider, die team kan bouwen van benodigde experts, die conflicten beslecht en stuurt op tijd, geld en kwaliteit Programma management Programma Waarborgen van samenhang Programmamanager, die integraal het programma bestuurt en het mogelijk maakt dat het inhoudelijk werk plaatsvindt Proces management Proces Tot stand brengen van interactie Procesmanager, die gebeurtenissen organiseert, de samenhang daartussen bevordert en proces in context inbedt

Object van management Kernthema Invulling van de managementrol

Bron: Teisman (2001), aangevuld op programmamanagement

Uit de tabel blijkt dat verschillende managementstijlen leiden tot andere prioriteitstellingen en handelswijzen. Het gaat hierbij in essentie om het bewustzijn van de eigen rol in de stedelijke samenleving en een realistische inschatting van de mogelijkheden van beïnvloeding en sturing. Bij de overheid heeft de lijnorganisatie van oudsher een dominante positie. De overige managementstijlen worden vaak ingezet als aanvulling op het lijnmanagement. De spanningen die hierdoor ontstaan liggen vooral in de vraag waar prioriteit wordt gelegd. Organisaties zijn effectiever wanneer zij recht doen aan deze tegengestelde waarden, er kan dan namelijk synergie tussen verschillende waarden ontstaan5. Het is daarom goed om bewust te zijn van de gebruikte verschillende vormen van management en de daaruit voortvloeiende prioriteiten.

5

Bruin, H. d e, E. ten H eu velhof , R . in 't V eld (200 2), Procesman ag emen t, O ver p rocesontwerp en b esluitvorming, pagina 33-34

5

3
3.1

Effectiviteit van gemeentelijk handelen
Gemeentelijk handelen en prestatievereisten

De gemeente treedt in verschillende rollen naar haar omgeving op. Hiemstra6 maakt een duidelijk onderscheid tussen de verschillende rollen die een gemeente vervult en stelt dat voor elk van deze rollen verschillende prestatievereisten gelden waarop burgers en partners hun oordeel zullen baseren. Achtereenvolgens maakt Hiemstra onderscheid tussen de gemeente als: politieke organisatie, waarbij de gemeente herkenbaar en aanspreekbaar is; dienstverlener, waarbij de gemeente burgergericht en pro-actief handelt; regeltoepasser en handhaver, waarbij van de gemeente verwacht mag worden dat ze consequent en voorspelbaar handelt; ontwikkelaar, waar de gemeente samen met partners op basis van een visie handelt; beheerder, waarbij de gemeente rationeel en flexibel handelt. In het proces van stedelijke ontwikkeling staat de gemeente vooral in de rol van ontwikkelaar en politieke organisatie. Dit laat onverlet dat zij in dat proces mogelijk ook de rol heeft van bijvoorbeeld ontwerper en regeltoepasser (bestemmingsplan/bouwvergunning) of beheerder. In aanvulling op bovengenoemde rollen, kan de gemeente ook belanghebbende zijn bij stedelijke ontwikkeling, namelijk als eigenaar en mogelijk gebruiker/huurder van onroerend goed. De gemeente heeft hierdoor vele gezichten, waarbij het voor externen niet altijd helder is vanuit welke rol zij op een bepaald moment handelt. Welke rollen zij ook vervult, van een gemeente wordt verwacht dat zij al haar taken en rollen: democratisch; rechtmatig; effectief en efficiënt uitvoert7. Maar niet in elke rol wegen al deze vier waarden even zwaar. In haar rol als regeltoepasser zal de waarde rechtmatigheid veel zwaarder wegen dan in haar rol als beheerder. Daarnaast geldt dat tussen de verschillende waarden spanningsvelden kunnen optreden. Die spanning hangt samen met het belang dat aan bepaalde waarden wordt toegekend. Participatie draagt bijvoorbeeld bij aan de democratische besluitvorming, maar kost vaak ook tijd en geld. Uiteindelijk gaat het om het vinden van een balans tussen de verschillende waarden, waarbij het evenwicht afhankelijk is van de rol die wordt vervuld. Door de overige actoren in het netwerk van de ruimtelijke opgaven worden in het algemeen effectiviteit en efficiency als dominante waarden gezien. Volgens betrokkenen gaat het uiteindelijk om een gedragen resultaat, binnen de kaders van tijd, geld en kwaliteit. Ook voor de gemeente in de rol van ontwikkelaar zullen de waarden effectiviteit en efficiency relatief zwaar wegen. Maar uiteindelijk zal haar handelen op meer aspecten worden beoordeeld dan alleen effectiviteit en efficiency, namelijk ook op de eerdergenoemde waarden democratie en rechtmatigheid. Dit kan spanning opleveren met het waardenpatroon van het netwerk waarbinnen de gemeente haar doel wil bereiken. 3.2 Effectief gemeentelijk handelen bij het realiseren van ruimtelijke projecten

Gelet op de centrale vraagstelling van dit onderzoek gaan we hieronder verder in op de waarde effectiviteit, namelijk de effectiviteit van gemeentelijk handelen bij het realiseren van ruimtelijke projecten. De bovengenoemde meervoudigheid en complexiteit van verschillende rollen en waarden daarbij bewust even naar de achtergrond verplaatsend. Effectiviteit bestaat volgens Hiemstra8 uit drie elementen: doelrealisatie, draagvlak en beleidssamenhang.
6 7 8

Hiems tra J. (2003), P resterende g emeenten , p agina 35 e.v. Hiems tra J. (2003), P resterende g eme en ten, pagin a 54 e.v. Hiemstra J. (2003), Presteren de g eme enten, p ag in a 58 e.v.

6

Vertaald naar stedelijke ontwikkeling, levert dat de volgende elementen op: doelrealisatie: de mate waarin de doelstellingen van het bestuur ook werkelijk worden gerealiseerd binnen de gestelde tijd, geld en kwaliteit; draagvlak: de mate waarin partijen doelen en werkwijze ondersteunen. Bij het realiseren van ruimtelijke projecten kunnen drie soorten draagvlak worden onderscheiden: maatschappelijk draagvlak, politiek draagvlak en ambtelijk draagvlak; beleidssamenhang: beleidssamenhang staat voor het creëren van consistente doelstellingen en het voorkomen van onderlinge tegenstrijdigheden. In dit onderzoek gebruiken wij aanvullend de term integraliteit, waaronder wordt verstaan: inhoudelijke afstemming binnen de opgave. Effectief ontwikkelen wil dus zeggen: ontwikkelen binnen de gestelde tijd, geld en kwaliteit, met voldoende intern en extern draagvlak, en voldoende integraliteit. De mate waarin aan deze verschillende elementen van effectiviteit belang wordt gehecht kan overigens per opgave, of per stadsdeel verschillen. Wanneer het snel realiseren en afronden van een opgave het meest belangrijk wordt gevonden (binnen de tijd), is feitelijk sprake van een andere definitie van effectiviteit, dan wanneer meer waarde wordt gehecht aan integraliteit en draagvlak, en minder aan een snelle realisatie. Zo kunnen verschillende personen of partijen allemaal praten over effectiviteit, maar daar een heel verschillend beeld bij hebben. Hoe de effectiviteit verder ook wordt ingevuld, vast staat dat de stadsdelen in het huidige krachtenveld alleen effectief kúnnen handelen als ze afhankelijkheden onderkennen en overgaan tot samenwerking met de andere actoren. Dit vraagt ook om bewustzijn en een realistische kijk op de eigen positie en rol in het veld. Het eigen gelijk bestaat immers niet meer. Samen met partners zullen probleemdefinitie, aanpak en uitvoering vorm gegeven moeten worden. Dit vergt van een organisatie dat zij in staat is om over de grenzen van de eigen organisatie heen te stappen. Niet de eigen agenda of de dominante managementstijl zijn leidend voor de aanpak van het probleem, maar het probleem bepaalt de manier van handelen. Een grensoverschrijdende aanpak waarin samenwerking tussen mensen het succes bepaalt. De manier van organiseren zou die ruimte moeten bieden. Voor het spel in een netwerk betekent dit onder andere, dat de vertegenwoordiging van het stadsdeel in het netwerk voldoende slagvaardig moet kunnen handelen, oftewel het spel mee moet kunnen spelen. In het volgende hoofdstuk zal worden ingegaan op het opdrachtgeverschap van ruimtelijke projecten in de stadsdelen. Daarbij zal worden aangegeven waaruit opdrachtgeverschap bestaat en aan welke randvoorwaarden dat opdrachtgeverschap moet voldoen om in de huidige samenleving een effectieve realisatie van de door de politiek gestelde doelen mogelijk te maken.

7

4
4.1

Opdrachtgeverschap
Inleiding

Het is interessant te constateren dat studies over opdrachtgeverschap bij ruimtelijke opgaven of opdrachtgeverschap in het algemeen niet of nauwelijks bestaan. Het begrip komt zelfs niet voor in de Van Dale alhoewel velen het als een gewoon en dagelijks te hanteren woord zien. Het begrip wordt namelijk door velen gebruikt (zeker in de ruimtelijke sector), maar is tot dusverre door weinigen geëxpliciteerd en ontleed. Wat is opdrachtgeverschap nu eigenlijk? Hoe geef je dit vorm? Waar moet je op letten, etc. Dit hoofdstuk gaat hier verder op in. 4.2 Definitie

Gelet op het feit dat een algemeen geaccepteerde definitie van de begrippen opdrachtgever en opdrachtgeverschap bij ruimtelijke opgaven of opdrachtgeverschap niet bestaat, wordt hieronder een voor beide begrippen definitie geformuleerd die aansluit op de huidige verhoudingen en tijdsgeest. De definities van opdrachtgever en opdrachtgeverschap in de context van dit rapport kunnen als volgt worden omschreven: Een opdrachtgever is een persoon in wiens opdracht een (deel)project wordt gestart, uitgevoerd en gerealiseerd. Voor zowel uitvoering als realisatie van een (deel)project is de opdrachtgever de eerst verantwoordelijke. Hij stelt de kaders en randvoorwaarden vast. De opdrachtgever is eindverantwoordelijk. Opdrachtgeverschap houdt derhalve in: het proces zodanig faciliteren dat het leidt tot een resultaat waar betrokken partijen zich in voldoende mate in kunnen vinden. 4.3 De overheid als opdrachtgever

Spreek je over de overheid als opdrachtgever, dan moet je je ervan bewust zijn dat de overheid een bijzondere positie bekleedt in het maatschappelijk krachtenveld. Ter illustratie hiervan zijn drie kenmerken te benoemen. 1. De overheid neemt vaak een initiërende en leidende positie daar waar het gaat om maatschappelijke vraagstukken. 2. De overheid kent verschillende taken en verantwoordelijkheden die in een complexe onderlinge verhouding tot elkaar staan. 3. In de context van de overheid bestaat het onderscheid tussen bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgeverschap als uitdrukking van de politiek-ambtelijke verhoudingen. Ad 1: Zoals bekend staat de maatschappij bol van dynamiek. Tal van processen zijn te onderscheiden waarbij een groot deel zich volledig zelfstandig voltrekt. Soms komt het voor dat een proces in een negatieve spiraal raakt en er vanuit de overheid behoefte bestaat, of de noodzaak wordt gevoeld, daar corrigerend in op te treden. Omdat directe sturing vandaag de dag in de meeste gevallen niet meer mogelijk is, zal de overheid proberen het maatschappelijk veld te mobiliseren om het negatieve tij te keren. Zekerheid over de goede afloop bestaat niet (meer). In dit soort samenwerkingsverbanden zijn er, afhankelijk van de opgave, meestal twee of meer opdrachtgevers. De overheid is er hier altijd één van, daar waar het gaat om het publieke domein (bijvoorbeeld openbare ruimte). Ad 2: De overheid is een groot apparaat met veel verschillende diensten, sectoren en afdelingen. Ook al zou je dit verwachten, het is niet vanzelfsprekend dat al deze diensten, sectoren en afdelingen dezelfde doelen nastreven en complementaire activiteiten ontwikkelen. Gegeven de grootte en de diversiteit aan taken en bevoegdheden is expliciete aandacht voor een heldere taakverdeling en organisatiestructuur van groot belang. Enerzijds om onderling effectief en efficiënt te kunnen opereren, maar ook om richting de externe omgeving helderheid te scheppen en als één entiteit naar buiten te (kunnen) treden. Deze noodzakelijke organisatie en structuur zorgt voor duidelijkheid over wie wat doet en wie waarvoor eindverantwoordelijk is. Dit is van belang voor zowel de organisatie als

8

het maatschappelijk veld. Over het algemeen is de uiteindelijke eindverantwoordelijke in ambtelijke zin ook de interne (ambtelijk) opdrachtgever. Ad 3: Los van de complexe structuren binnen het ambtelijk apparaat, kent de overheid ook het onderscheid tussen het bestuurlijk en ambtelijk niveau. Grofweg kan worden gesteld dat het bestuur bepaalt en dat ambtenaren de verdere invulling verzorgen. Dit betekent dat de aanpak van een maatschappelijke opgave over het algemeen door bestuurders wordt geïnitieerd. Zij zijn namelijk gekozen om de belangen van de burgers te behartigen en hierbij accenten te leggen voor wat betreft het omgaan met de maatschappelijke dynamiek. Met het nemen van initiatief en het vastleggen van een bepaalde actie door middel van een gemeenteraadsbesluit is het bestuur of de bestuurder bestuurlijk opdrachtgever. Deze opdracht moet dan worden vertaald naar het ambtelijk niveau waarna de ambtelijk opdrachtgever verantwoordelijk wordt voor de invulling van het verdere traject. Opdrachtgeverschap specifiek vanuit de overheid bezien kent dus verschillende invalshoeken. Voor zowel de eigen organisatie als voor de overige partijen in het veld is het belangrijk om te weten waar een 'publiek' opdrachtgever voor staat, welke doelen hij nastreeft en welke instrumenten hij hiervoor tot zijn beschikking heeft. Daarbij is het ook belangrijk om te weten waar een 'publiek' opdrachtgever niet op aangesproken kan worden. 4.4 Intern opdrachtgeverschap

Uit de vorige paragraaf blijkt dat een van de bijzondere kenmerken van het opdrachtgeverschap bij de overheid is dat dit wordt uitgeoefend door zowel een bestuurlijk als een ambtelijk opdrachtgever. Als gevolg hiervan is de relatie opdrachtgever – opdrachtnemer binnen de overheid feitelijk een meervoudige relatie bestuurlijk opdrachtgever – ambtelijk opdrachtgever – opdrachtnemer. In deze paragraaf wordt voor elk van de verschillende deelnemers binnen deze drie-eenheid een beschrijving gegeven van hun rollen en primaire taken/verantwoordelijkheden. Dit onderscheid is belangrijk omdat het hebben van taakvelden en het houden aan je rol een grotere kans oplevert voor succes. Onderstaande figuur vormt de basis voor de verdere uitleg van dit gegeven. Sturen OP, sturen AAN en sturen IN een project staat hierbij centraal.

9

Figuur 1: De drie-eenheid bij opdrachtgeverschap

FASE

Politiek STUURT OP

VISIE kaders draagvlak

PROBLEEM-

B E D R IJ V E N

B
Opdrachtgever U STUURT AAN

R

G E R S

DEFINITIE OPLOSSINGEN

MiddelenVerschaffer

Netwerker

Beslisser Bewaker

Opdrachtnemer STUURT IN AANPAK UITVOERING Tijd Geld Kwaliteit Integraliteit Risico Communicatie

4.4.1

De bestuurlijk opdrachtgever stuurt OP

De politiek, oftewel het bestuur en de raad, zijn gekozen door de burgers van een stad of stadsdeel. Op basis van een verkiezingsprogramma maakt de politiek duidelijk welke thema’s het belangrijk vindt en welke oplossingen het hierbij voorstaat. Het is aan de politiek om (op onderdelen) een visie vast te stellen. In het geval van het Grotestedenbeleid (GSB) en de stedelijke vernieuwing stelt de politiek de doelen vast en bepaalt binnen welke periode en met welk budget hieraan gewerkt moet worden etc. Het bestuur zorgt ervoor dat de visies verder worden ingevuld, en dat er gewerkt wordt aan de verkrijging van maatschappelijk draagvlak. Een bestuurder licht zijn plannen toe op inspraakavonden, zet zaken uiteen in de media, kortom hij doet er alles aan om voor de politieke besluitvorming het noodzakelijke draagvlak zo goed als mogelijk te verkrijgen. Bij complexe processen is dit een bijna continu proces, omdat situaties veranderen en er meerdere rondes van politieke besluitvorming nodig zijn voordat een project daadwerkelijk gerealiseerd is. Met het opstellen van een visie, het omschrijven van de kaders en het toewerken naar draagvlak is de politiek, en dan uiteindelijk één of meerdere verantwoordelijk wethouder(s), de ultieme opdrachtgever van een project. Deze initieert een proces in een gebied waarbij tevens doelstellingen en kaders worden geformuleerd. Er wordt als het ware gestuurd op het project, op de hoofdlijnen.

10

4.4.2

De ambtelijk opdrachtgever stuurt AAN

Is de bestuurlijk opdrachtgever de ‘kop’ op het proces, de ambtelijk opdrachtgever kan worden gezien als de ‘romp’. De ambtelijk opdrachtgever moet zorg dragen voor de verdere invulling van de geformuleerde visie en doelen. De ambtelijk opdrachtgever vertaalt de door de politiek neergelegde visie in een concrete probleemdefinitie met bijbehorende oplossingsrichtingen. Hiermee stuurt hij aan het project. Bij de verdere invulling van die taak kunnen verschillende rollen voor de ambtelijk opdrachtgever worden onderscheiden. Rollen van de ambtelijk opdrachtgever Voor de opdrachtgever onderscheidt het ProjectManagementBureau van de gemeente Utrecht9 vijf complementaire rollen: middelenverschaffer, beslisser/bewaker, netwerker, inspirerende coach en comaker. Gesteld wordt dat een goede opdrachtgever ze allemaal beheerst en in staat is de juiste rol(len) op het juiste moment te spelen, flexibel en inspelend op de omstandigheden. In dit onderzoek wordt de rol van middelenverschaffer, beslisser/bewaker en netwerker centraal gesteld. Dit zijn de rollen die, los van persoonlijke vaardigheden en kwaliteiten, zijn te objectiveren en te relateren aan de organisatie. In de onderstaande tabel bij deze rollen de verschillende verantwoordelijkheden, basisvoorwaarden en kerncompetenties weergegeven. De ambtelijk opdrachtgever zal in de praktijk deze rollen wisselend bekleden en soms ook wel tegelijkertijd. Tabel 2: Rollen van de ambtelijk opdrachtgever
Verantwoordelijkheid Basisvoorwaarde Regelen van: Voldoende budget Budget Bestuurlijke dekking Bevoegdheden Projectteam Beslisser/Bewaker Knopen doorhakken over: Heeft positie om te Resultaatdefinitie beslissen Projectafbakening Varianten Diepgang Conflicten Netwerker Opbouwen en bewaken Heeft een goed netwerk of van draagvlak is in staat dit snel op te Promoten en beschermen bouwen van het project Bron: PMB Utrecht (2002), Radslag of spagaat, Opdrachtgeven in Utrecht Rol Middelenverschaffer Kerncompetenties Resultaatgericht Planmatig

Oordeelsvaardig Besluitvaardig

Omgevingsbewust Sensitief

4.4.3

De opdrachtnemer stuurt IN

Als laatste, de ‘staart’ van de figuur, is de opdrachtnemer van een (deel)project te noemen. Deze actor stuurt in het project, is verantwoordelijk voor de aanpak van de uitvoering en moet feitelijk doen wat de (ambtelijk) opdrachtgever van hem verlangt. Om zich afdoende van deze taak te kunnen kwijten moet de opdrachtnemer instrumenten aangereikt krijgen van de opdrachtgever waarmee hij, als het goed is, op een adequate wijze aan de slag kan. Indien we het voorbeeld nemen van een stedelijk vernieuwingsproject dan zijn elementen zoals tijd, geld, kwaliteit, integraliteit, risicobeheersing, communicatie en draagvlak pijlers binnen een project waarmee het succes staat of valt. De opdrachtnemer zal zich dan ook met name op deze elementen moeten richten en hierover frequent en uitvoerig rapporteren aan de opdrachtgever.

9

In h et b oekje Rads lag of spagaat, O pdrachtg even in U trec ht (200 2)

11

4.4.4

Relaties binnen de drie-eenheid

Het in de vorige paragrafen behandelde onderscheid in taken en rollen van de spelers binnen de drieeenheid van bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever en opdrachtnemer is een theoretische en ideaaltypische. In de praktijk wordt dit onderscheid in taken en verantwoordelijkheden vaak niet zo scherp gemaakt als hierboven is geformuleerd. Zo is bijvoorbeeld in de interviews vaak gemeld dat de bestuurlijk opdrachtgever zich niet beperkt tot de hoofdlijnen van een ruimtelijk project, maar zich ook bezighoudt met details. Dat is niet altijd het gevolg van de persoonlijke voorkeur van de bestuurder. De bestuurder wordt in de praktijk namelijk vaak door de raad(sleden) en burgers op straat aangesproken op de details van de projecten. Hierdoor voelt hij zich gedwongen om zich ook met de details bezig te houden. De invoering van het dualisme heeft daar tot op heden niets aan veranderd. Hoe de precieze taakverdeling ook is, het meest belangrijk is het dat de verschillende rollen, taken en verantwoordelijkheden duidelijk zijn (afgesproken) en dat ieder zich daar bewust van is. Dat gestreefd wordt naar complementariteit binnen de drie-eenheid. Heldere afspraken hoeven immers niet te leiden tot eilanden, grenzen en territoirdriften. De spelers van de drie-eenheid moeten, elk vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid, gezamenlijk werken aan de opgave. Er moet dan ook een goede samenwerkingsrelatie bestaan binnen de drie-eenheid. 4.5 Effectief ambtelijk opdrachtgeverschap

Vanaf het begin van het onderzoek is de invulling van de term effectief opdrachtgeverschap een zoektocht geweest. Aangezien er weinig literatuur voorhanden is, is ook dankbaar gebruik gemaakt van de ervaring en kennis van geïnterviewden. Een greep uit de bijdragen10 : Vijf kritische succesfactoren van goed opdrachtgeverschap volgens Edward Loos (hoofd Wonen en Werken, stadsdeel Noord): duidelijke verdeling en een goede relatie tussen de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever; goede, ruim omschreven mandaten en verantwoordelijkheden voor de ambtelijk opdrachtgever; de ambtelijk opdrachtgever moet los kunnen laten en dient niet te dicht op de projectmanager te opereren; de opdrachtgever dient te sturen op tijd, geld, kwaliteit en is verantwoordelijk voor het bewaken van de mijlpalen. Een opdrachtgever houdt toezicht op de projectmanager, de projectmanager beheerst het project. De opdrachtgever dient de projectmanager van adequate tools te voorzien zodat deze goed kan rapporteren; de opdrachtgever dient de projectmanager voorwaardenscheppend richting te geven met betrekking tot budgetten, organisatie etc. Effectief opdrachtgeverschap volgens Martine van Bergen (hoofd projectbureau Stedelijke Vernieuwing, stadsdeel Slotervaart/Overtoomse Veld): heldere sturing; korte lijnen; het bieden van goede faciliteiten; het geven van steun in de ‘strijd’ richting de lijn; heldere afspraken over geld, tijd etc.; vertaling van politieke wil in de projecten; bewaking van integraliteit. Klaas de Boer (directeur dRO) maakt een duidelijk onderscheid tussen de taken van de opdrachtgever en opdrachtnemer: de ambtelijk opdrachtgever stuurt aan het project, de projectmanager stuurt in het project. Een goed ambtelijk opdrachtgever heeft de volgende kenmerken: zorgt voor goede communicatie van het project; creëert draagvlak voor het project; zorgt dat het projectbureau op orde is; is beleidsgevoelig en kan goed door één deur met de bestuurders; heeft open lijnen met het bestuur en checkt of de wethouder het ambtelijk advies opvolgt;
10

Zie voor een o verzicht van de g eïnterviewden bijlag e I

12

kan met financiën omgaan, kan optimaliseren binnen het project; opdrachtgever zijn betekent dat je altijd bereikbaar bent voor de projectmanager, op kritische momenten zit je aan tafel (ook met externe partijen) en ben je de laatste ambtelijke poort richting de bestuurlijk opdrachtgever; opdrachtgever zijn kost tijd. Effectief opdrachtgeverschap betekent volgens Edo Arnoldussen (directeur OGA): het sturen van en in het project, met name richting de projectmanager/hoofdopdrachtnemer; de zorg voor een goede projectmanager; zorgen voor voldoende kwaliteit van producten, tijd en prijs in de gaten houden, erop letten of hierop ook gestuurd wordt; monitoren van resultaten; afdekken van het project en de projectmanager richting bestuur en andere diensten; zorgen voor een goede rolverdeling tussen directeurschap en opdrachtgeverschap. Deze voorbeelden maken al duidelijk dat bijna iedereen een andere en een eigen invulling geeft aan het begrip effectief opdrachtgeverschap. Ook maken deze voorbeelden nogmaals duidelijk dat bij (effectief) opdrachtgeverschap meerdere aspecten een rol kunnen spelen, zowel persoonlijke competenties en vaardigheden van de opdrachtgever, als meer objectieve criteria, zoals bijvoorbeeld voldoende budget en overige middelen. Gelet op de vraagstelling van dit onderzoek zal hieronder inzichtelijk worden gemaakt welke objectieve randvoorwaarden zijn te onderscheiden, die de kans op succes van de opdrachtgever kunnen beïnvloeden. We beperken ons hierbij tot de ambtelijk opdrachtgever. Het onderstaande overzicht is gebaseerd op de theorie van paragraaf 3.2. Daar kwam naar voren dat de effectiviteit van gemeentelijk handelen kan worden getoetst aan de elementen doelrealisatie, beleidssamenhang en draagvlak. Mede aan de hand van de informatie uit de gehouden interviews zijn deze drie elementen vertaald naar praktische criteria voor effectief ambtelijk opdrachtgeverschap. Oftewel criteria die de ambtelijk opdrachtgever beter mogelijk maken het gestelde doel en de beleidssamenhang/integraliteit te realiseren en draagvlak te genereren. Voor doelrealisatie kunnen de volgende objectieve criteria worden geformuleerd: De aanwezigheid van heldere politieke kaders, met voldoende (onder)handelingsruimte Het gekozen bestuur, en de controlerende en initiërende Raad (duaal stelsel), leggen een visie neer op onderdelen in overleg met maatschappelijke partners. Vervolgens probeert de politiek deze zelfde maatschappelijke partners actief te betrekken bij het proces om tot oplossingen te komen. Indien de betrokken actoren elkaar op hoofdlijnen hebben gevonden, kan de verdere uitwerking op een lager niveau plaatsvinden. De kaders moeten voldoende helder zijn en voldoende (onder)handelingsruimte laten aan de ambtelijk opdrachtgever om in het maatschappelijk netwerk slagvaardig te kunnen handelen. De manier waarop het opdrachtgeverschap intern is georganiseerd heeft geen relatie met de gestelde politieke kaders. Voldoende hiërarchische positie in de organisatie De ambtelijk opdrachtgever moet een voldoende zware hiërarchische positie in de organisatie bekleden om bij problemen/stagnatie snel en doeltreffend een oplossing te kunnen bewerkstelligen of indien nodig af te dwingen. Ook in het maatschappelijk netwerk kan een hogere positie van de vertegenwoordiger van het stadsdeel meer gewicht in de schaal leggen. Korte lijnen tussen de drie-eenheid: bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever en (ambtelijk) opdrachtnemer, met een heldere rolverdeling en overlegstructuur Deze drie actoren moeten voor de effectiviteit streven naar korte lijnen en hierbinnen invulling geven aan de eigen rol. Zij moeten ervoor waken dat zij zich op elkaars terrein gaan begeven, omdat dit juist zorgt voor onduidelijkheid en frictie, met als gevolg stagnatie in het proces. Dit houdt ook in dat de opdrachtnemer één persoon heeft als aanspreekpunt/opdrachtgever. De opdrachtnemer moet met slagkracht zijn opdracht kunnen uitvoeren en heeft baat bij heldere overlegstructuren die de voortgang in het project bevorderen. Frequent overleg tussen opdrachtgevers en opdrachtnemer is hierbij essentieel.

13

Daarnaast is het zeer belangrijk dat de bestuurlijke en ambtelijke keuze voor een opdrachtgever goed op elkaar aansluit. Als ambtelijk de keuze wordt gemaakt voor één integraal verantwoordelijke opdrachtgever, is het belangrijk dat ook wordt gekozen voor een bestuurlijk opdrachtgever (portefeuillehouder) met integrale verantwoordelijkheid. Een ambtelijk opdrachtgever wordt gehinderd in het succesvol en effectief uitoefenen van zijn rol, als er meerdere bestuurlijke kapiteins (sectorale portefeuillehouders) op één schip zitten. De ambtelijk verkregen integraliteit van een project moet in dat geval opnieuw gewonnen worden op bestuurlijk niveau. Evenzo zal de keuze voor bijvoorbeeld het ruimtelijk sectorhoofd als ambtelijk (vak-) opdrachtgever, beter combineren met de ruimtelijk vakportefeuillehouder als bestuurlijk opdrachtgever. Voldoende mandaat, budget en overige middelen Om het vastgestelde projectdoel binnen de gegeven tijd, budget en kwaliteitseisen te kunnen realiseren is het nodig dat de opdrachtgever voldoende slagvaardig kan (laten) optreden. De in de kaders van het project geformuleerde (onderhandelings)ruimte moet bijvoorbeeld ook kunnen worden benut. Daarvoor is voldoende mandaat en budget(bevoegdheid) noodzakelijk. Extra toestemming vragen voor beslissingen en/of uitgaven kost per definitie tijd. Ook in het maatschappelijk veld en netwerk is het nodig dat de vertegenwoordiger van een stadsdeel voldoende slagvaardig kan optreden. Als deze te weinig mogelijkheden heeft om volwaardig mee te kunnen draaien en in te kunnen spelen op nieuwe omstandigheden en ontwikkelingen, dan kan dat zijn positie in het netwerk verzwakken. Daardoor kan minder gebruik worden gemaakt van de mogelijkheden die het netwerk biedt. Dat laatste kan weer leiden tot tijdof kwaliteitsverlies, of hogere kosten. Het element draagvlak kan worden opgedeeld in twee soorten draagvlak: Extern maatschappelijk draagvlak Extern maatschappelijk draagvlak is een belangrijk criterium voor de vraag of een project is geslaagd. De manier waarop het opdrachtgeverschap intern is georganiseerd is hierop echter niet zozeer van invloed. Draagvlak bij de burgers wordt meer bepaald door de inhoudelijke aanpak van een project en de externe communicatie daarover. Gemeentelijk intern draagvlak: bestuurlijk en ambtelijk Bestuurlijk draagvlak wordt over het algemeen niet beïnvloed door de manier waarop het opdrachtgeverschap is vormgegeven. Bestuurlijk draagvlak is echter essentieel voor de realisatie van een project. Zonder bestuurlijke aandacht en prioriteit zal een project nooit van de grond komen. Ambtelijk draagvlak kan wel worden beïnvloed door de manier waarop het ambtelijk opdrachtgeverschap is vormgegeven. Voor voldoende ambtelijk draagvlak - binnen alle sectoren is het van belang dat de opdrachtgever niet te sterk inhoudelijk en formeel is gelieerd aan één van de sectoren. Dat kan heel makkelijk de feitelijke en gevoelsmatige afstand tot een project in de andere sectoren vergroten, en dus de betrokkenheid van die sectoren verkleinen. Ambtelijk draagvlak bij de verschillende inhoudelijke sectoren is belangrijk, of zelfs een randvoorwaarde, om de integraliteit (de inbreng vanuit de verschillende sectoren) ook daadwerkelijk te kunnen bereiken. Het criterium beleidssamenhang/integraliteit: Voor een goede beleidssamenhang/integraliteit moet de inhoudelijke inbreng vanuit de verschillende betrokken sectoren voldoende zijn gewaarborgd. Dat houdt in dat enerzijds die inbreng daadwerkelijk, tijdig en met voldoende kwaliteit, wordt ingebracht. En tevens dat de verschillende sectoren gelijke kansen hebben hun inbreng opgenomen te zien.

14

De zeven criteria voor effectief opdrachtgeverschap die net aan de orde zijn gekomen, kunnen in twee categorieën worden ingedeeld. Structuurgerelateerde criteria: hiervoor geldt dat de organisatiestructuur bepalend kan zijn voor de mate waarin aan die criteria wordt voldaan. Niet-structuurgerelateerde criteria: hiervoor geldt dat de organisatiestructuur niet direct van invloed is op de mate waarin aan deze criteria wordt voldaan. Op basis van het voorgaande worden de zeven criteria als volgt ingedeeld: Tabel 3: Structuurgerelateerde en niet-structuurgerelateerde criteria van effectief ambtelijk opdrachtgeverschap
Structuurgerelateerde criteria - Voldoende hiërarchische positie in de organisatie - Korte lijnen tussen de drie-eenheid - Extern draagvlak - Voldoende mandaat, budget en overige middelen - Gemeentelijk intern ambtelijk draagvlak - Beleidssamenhang/Integraliteit Niet-structuurgerelateerde criteria - Heldere politieke kaders, met voldoende onderhandelingsruimte

In het volgende hoofdstuk zullen de verschillende in de stadsdelen aangetroffen organisatiestructuren worden besproken aan de hand van de structuurgerelateerde criteria.

15

5
5.1

Opdrachtgeverschap in de stadsdelen
Inleiding

In dit hoofdstuk worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd. Op basis van een dertigtal interviews 11 is inzicht verkregen in de aansturing van ruimtelijke projecten in het algemeen en in het opdrachtgeverschap in het bijzonder in de 14 stadsdelen van Amsterdam. De interviews zijn gehouden in alle stadsdelen met het hoofd van de ruimtelijke sector en de programmamanager (voor zover de stadsdeelorganisatie deze functie kent) en bij enkele stadsdelen met een bestuurder. Ook zijn interviews gehouden met de directeur Dienst Ruimtelijke Ordening, de directeur Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam, de directeur Bureau Parkstad, de directeur Projectbureau Vernieuwing Bijlmermeer, de directeur Projecten Woningbedrijf Amsterdam en enkele projectleiders van het ProjectManagement Bureau, Gemeente Amsterdam. Voor zover er schriftelijke informatie over de structuur dan wel het opdrachtgeverschap bij de stadsdelen aanwezig was, is dat ook gebruikt. In de gesprekken met de sectorhoofden, programmamanagers en bestuurders van de stadsdelen zijn de verschillende stadsdelen afzonderlijk besproken. De volgende hoofdvragen zijn gesteld: Wat zijn volgens u de criteria voor effectief opdrachtgeverschap? Hoe is de feitelijke organisatiestructuur in uw stadsdeel met betrekking tot de uitvoering van ruimtelijke projecten? Op welke plek in de organisatie is de ambtelijk opdrachtgever gepositioneerd? Hoe is de verdeling van taken en bevoegdheden geregeld tussen bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtnemer? In de overige gesprekken is gevraagd naar de visie van de geïnterviewde op effectief opdrachtgeverschap en de manier waarop het opdrachtgeverschap in de stadsdelen is georganiseerd. 5.2 5.2.1 Bevindingen: vijf varianten in organisatiestructuur Aangetroffen varianten in organisatiestructuur

Uit het onderzoek is gebleken dat de stadsdelen het opdrachtgeverschap voor ruimtelijke projecten op diverse manieren hebben vormgegeven. Zie voor een volledige beschrijving van het opdrachtgeverschap in de verschillende stadsdelen de stadsdeelbeschrijvingen. Binnen de aangetroffen diversiteit kunnen vijf typen organisatiestructuur worden onderscheiden, genoemd naar de dominante vorm van management (zie hoofdstuk 2). Opvallend is dat in geen enkel stadsdeel het procesmanagement een dominante plaats en invulling heeft gekregen. Dit ondanks het feit dat deze vorm van management zich bij uitstek leent voor complexe samenwerkingsvormen. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de vijf aangetroffen varianten, met een korte toelichting: Tabel 4: Varianten in organisatiestructuur Variant Dominante object van management
Lijn – Project Lijn – Programma Combinatie van lijn- en projectmanagement: De projecten worden uitgevoerd in een afdeling projecten (projectbureau) binnen de ruimtelijke sector. Combinatie van lijn- en programmamanagement: De projecten worden uitgevoerd in een afdeling projecten (projectbureau) binnen de ruimtelijke sector, in combinatie met een vorm van programmamanagement binnen die sector. Programmamanagement: De organisatie kent een vorm van programmamanagement buiten de lijn. De projecten worden binnen de lijn uitgevoerd. Combinatie van programma- en projectmanagement: De projecten worden uitgevoerd in een projectbureau buiten de lijn, in combinatie met programmamanagement. Projectmanagement: De projecten worden uitgevoerd in een projectbureau buiten de lijn.

Programma Programma – Project Project

11

Zie voor een volledig e lijst van g eïnterviewden bijlag e I

16

In de onderstaande tabel zijn de stadsdelen in de vijf onderscheiden varianten ingedeeld. Ook is informatie opgenomen over de positie van de ambtelijk opdrachtgever, en is vermeld of het stadsdeel een coördinerend of een vakportefeuillehouder als bestuurlijk opdrachtgever kent. Bij deze indeling is uitgegaan van de (verwachte) situatie bij de verschillende stadsdelen per 1 september 2003. Tabel 5: Indeling stadsdelen Stadsdeel Object van management
LIJN – PROJECT Oost/ Watergraafsmeer Afdeling Projecten in de sector W&W (Programmamanagement GSB i.o. ) Afdeling Projecten in de sector W&W Ambtelijk: Sectorhoofd W&W Bestuurlijk: Coördinerend portefeuillehouder Ambtelijk: Sectorhoofd W&W Bestuurlijk: Coördinerend portefeuillehouder Ambtelijk: Eén van de sectorhoofden (het ‘vak’sectorhoofd) Bestuurlijk: Vakportefeuillehouder Ambtelijk: Eén van de sectorhoofden, namens het MT (projecten worden verdeeld) Bestuurlijk: Coördinerend portefeuillehouder Ambtelijk: Sectorhoofd W&W, namens het MT Bestuurlijk: Vakportefeuillehouder Ambtelijk: Sectorhoofd W&W Bestuurlijk: Vakportefeuillehouder Ambtelijk: Sectorhoofd W&W Bestuurlijk: Coördinerend portefeuillehouder

Opdrachtgever

Amsterdam-Osdorp

Oud-West

Projectbureau in de sector BWE

Oud-Zuid

Projectbureau in de sector REO

Westerpark

Afdeling Projecten in de sector W&W12

Zuideramstel

Projectbureau (i.o.) in de sector W&W13

Bos en Lommer

Afdeling Projecten in de sector W&W (Sector Projecten i.o. naast de bestaande inhoudelijke sectoren14) LIJN – PROGRAMMA

Amsterdam-Centrum

Projectbureau in de sector BWE, evenals Programmamanagement15 in de sector BWE (rayonhoofden) Afdeling Stedelijke Vernieuwing in de sector W&W, evenals Programmamanagement (Afdelingshoofd Stedelijke Vernieuwing)

Slotervaart/ Overtoomse Veld

Ambtelijk: Rayonhoofd Geen MT-lid Bestuurlijk: Coördinerend portefeuillehouder Ambtelijk: Afdelingshoofd Stedelijke Vernieuwing, namens Sectorhoofd W&W Bestuurlijk: Coördinerend portefeuillehouder

12 13

Uitg ezond erd h et project W estergasf abriek. Zuidas ken t een ap arte projectorganis atie; coalitiemod el: s amen werking c entrale stad, stadsdeel en private p artijen. 14 In d e stadsdeelbeschrijvingen is uitgegaan van de n ieuwe situ atie die waarschijnlijk over enige maand en zal word en geïmplem ente erd. 15 Programmaman agement door middel van geb iedsg ericht werken in rayons .

17

Stadsdeel
GeuzenveldSlotermeer

Object van management PROGRAMMA
Afdeling Projecten in de sector W&W, Programmamanager buiten de lijn

Opdrachtgever
Ambtelijk: Programmamanager namens SD MT-lid Bestuurlijk: Coördinerend portefeuillehouder Ambtelijk: Eén van de sectorhoofden Bestuurlijk: Coördinerend portefeuillehouder

Zeeburg

Projectmanagers binnen de sectoren, Programmamanager buiten de lijn

PROGRAMMA – PROJECT De Baarsjes Programmamanagement en Projectmanagement in één bureau buiten de lijn Ambtelijk: Programmamanager, namens MT Geen MT-lid Bestuurlijk: Coördinerend portefeuillehouder

PROJECT
Amsterdam-Noord Projectbureau buiten de lijn Ambtelijk: Afhankelijk van soort project: directeur projectbureau (namens SD) of MT Bestuurlijk: Coördinerend portefeuillehouder Ambtelijk: Directeur projectbureau16, namens SD Bestuurlijk: Vakportefeuillehouder

Zuidoost

Projectbureau buiten de lijn

BWE: i.o.: MT: REO: SD: W&W:

Bouwen Wonen Economie in oprichting Management Team Ruimtelijke en Economische Ontwikkeling Stadsdeelsecretaris Wonen & Werken

5.2.2

Bespreking varianten

In deze paragraaf staat een bespreking van de vijf onderscheiden organisatievarianten centraal. Per variant wordt eerst ingegaan op de algemene kenmerken ervan, onder andere aan de hand van een of meerdere organogrammen17. De varianten worden vervolgens tegen het licht gehouden op basis van de vijf criteria voor effectief opdrachtgeverschap die in hoofdstuk 4 zijn aangemerkt als structuurgerelateerd. Het gaat daarbij om de volgende criteria: voldoende hiërarchische positie van de ambtelijk opdrachtgever in de organisatie; korte lijnen tussen de drie-eenheid: bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever en opdrachtnemer; voldoende mandaat en budget en overige middelen; gemeentelijk intern draagvlak; integraliteit: inhoudelijke afstemming binnen de opgave.

16

Geldt voor Vernieuwing Bijlmermeer. Voor de Zuidoostlob geldt een andere constructie: een projectbureau in oprichting onder gedeeld opdrachtgeverschap van de centrale stad, de betrokken randgemeenten en het stadsdeel. 17 In de stadsdeelbeschrijvingen zijn de organogrammen opgenomen van elk stadsdeel afzonderlijk, waarin ook de positie van de opdrachtgever en opdrachtnemer is weergegeven.

18

De overige criteria van effectief opdrachtgeverschap (extern draagvlak en heldere politieke kaders) zijn aangemerkt als niet-structuurgerelateerd, en worden om die reden hier verder buiten beschouwing gelaten.

Lijn - Project

Stadsdeelbestuur

Stadsdeelsecretaris

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ruimtelijke sector

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ....

Afdelingshoofd ....

Afdelingshoofd projecten

Afdelingshoofd ....

Projectmanager

Algemene kenmerken De uitvoering van projecten is ondergebracht in een afdeling (soms projectbureau genoemd) binnen de ruimtelijke sector. De lijn blijft dominant, omdat het projectmanagement binnen de lijn is geplaatst. 7 van de 14 stadsdelen hebben gekozen voor deze variant. Positie opdrachtgever Binnen deze variant is altijd één van de sectorhoofden aan te merken als ambtelijk opdrachtgever. In vijf stadsdelen is dat het hoofd van de ruimtelijke sector, en in twee stadsdelen worden de projecten ‘verdeeld’ over de sectorhoofden. Het sectorhoofd is al dan niet door het MT gemandateerd. De (gemandateerd) opdrachtgever is als sectorhoofd altijd lid van het MT. 1) Daar waar het hoofd van de ruimtelijke sector opdrachtgever is, is de opdrachtgever als lijnmanager tevens hiërarchisch bevoegd om voor deze sector de inzet van capaciteit en kennis voor de projecten af te dwingen/te sturen. Voor wat betreft de andere sectoren is dat niet het geval, en kan de opdrachtgever zich eenzijdig vragende partij in het MT voelen. 2) Bij de optie dat ‘willekeurig’ één van de sectorhoofden opdrachtgever is, wordt voorkomen dat de opdrachtgever zich eenzijdig vragende partij in het MT voelt. In dat geval ontstaan er wederzijdse afhankelijkheden en ruilverhoudingen in het MT. Negatief punt kan zijn dat bij de opdrachtgever de benodigde affiniteit en inhoudelijke kennis ontbreekt die nodig is om het project als ambtelijk opdrachtgever goed te kunnen sturen.

19

De derde optie houdt in dat projecten worden toegewezen aan het hoofd van de sector waar het inhoudelijke zwaartepunt van het project ligt (‘vak’sectorhoofd). In die gevallen voert het projectbureau niet alleen (integrale) ruimtelijke projecten uit, maar alle complexe, sectoroverstijgende projecten van het stadsdeel. Het ligt in deze optie voor de hand dat het hoofd van de ruimtelijke sector de meerderheid van de integrale ruimtelijke projecten toegewezen zal krijgen. Als er voldoende verdeling van de projecten mogelijk is (de projecten voldoende kunnen worden verdeeld over de sectorhoofden), zal bij deze optie een stukje voordeel van beide eerdergenoemde opties kunnen worden behaald. Een sectorhoofd heeft in beginsel een goede uitgangspositie om bij (interne) problemen in een project snel en doeltreffend een oplossing te bereiken en eventueel af te dwingen. Vooral binnen de eigen sector, en via het MT ook bij de overige sectoren. Bij optie 2 en bij een goede verdeling ook bij optie 3, zal commitment in het MT in beginsel makkelijker zijn te realiseren dan bij optie 1. Ook als het MT de ‘oorspronkelijke’ opdrachtgever is, en deze taak heeft gemandateerd aan een sectorhoofd, is de uitgangspositie voor commitment bij de andere sectorhoofden sterker. De combinatie van de lijntaken ‘managen van een sector’ en de projecttaken (het zijn van ‘opdrachtgever’ van projecten) kan, wanneer er teveel projecten zijn, een te zware belasting vormen voor het sectorhoofd. Vaak heeft dit gevolgen voor de invulling van het opdrachtgeverschap, omdat de primaire verantwoordelijkheid van de manager de lijnorganisatie betreft. Het sectorhoofd zal minder tijd en aandacht kunnen besteden aan het project en de relaties met de bestuurlijk opdrachtgever en de projectmanager. Korte lijnen Als sectorhoofd heeft de opdrachtgever een goede uitgangspositie om heldere, korte lijnen te realiseren binnen de drie-eenheid van de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever en de opdrachtnemer/projectmanager. Aandacht hierbij verdient de rol en positie van het afdelingshoofd projecten, als ’extra formele laag’ tussen ambtelijk opdrachtgever en opdrachtnemer/projectmanager. Deze kan de lijn opdrachtgever – opdrachtnemer vertroebelen. Voldoende mandaat, budget en overige middelen Een sectorhoofd als opdrachtgever beschikt over een goede hiërarchische positie in de organisatie. Hierdoor zal er in beginsel bereidheid bestaan om de opdrachtgever voldoende mandaat, budget en overige middelen toe te kennen. Ook beschikt een sectorhoofd formeel gezien over een goede positie om de in te zetten lijncapaciteit en kennis voor de projecten te verschaffen en eventueel af te dwingen. In ieder geval voor zijn eigen sector. Voor de inbreng uit de overige sectoren geldt dit in mindere mate, namelijk via het MT. De daadwerkelijke levering van capaciteit is beter gewaarborgd wanneer er sprake is van wederzijdse afhankelijkheden en ruilverhoudingen in het MT. Gemeentelijk intern draagvlak Het feit dat een sectorhoofd ambtelijk opdrachtgever is, heeft tot gevolg dat deze met een dubbele pet op opereert. Enerzijds als integraal opdrachtgever richting de projectmanager en anderzijds als lijnverantwoordelijke voor de inhoudelijke sectorale inbreng binnen het project vanuit zijn eigen sector. Het is van belang deze rollen duidelijk te scheiden wanneer draagvlak voor het project bij de overige sectoren en sectormanagers wordt gezocht. Het moet duidelijk zijn dat de inbreng vanuit de sector van de opdrachtgever (meestal de ruimtelijke) niet prevaleert boven de inhoudelijke inbreng uit de andere sectoren. De ambtelijk opdrachtgever heeft niet de formele positie om draagvlak en commitment af te dwingen in de andere sectoren, alleen indirect, via het MT. Ook hier geldt dit minder sterk wanneer er sprake is van wederzijdse afhankelijkheden en ruilverhoudingen in het MT, of wanneer het MT de ‘oorspronkelijk’ opdrachtgever is. Integraliteit Beleidssamenhang of integraliteit is in deze variant niet automatisch gewaarborgd. Wederzijdse afhankelijkheden en ruilverhoudingen in het MT, of wanneer het MT ‘oorspronkelijk’ opdrachtgever is, dragen in beginsel bij aan het waarborgen van de integraliteit.

3)

20

Lijn - Programma
Deze variant kent twee vormen:

Stadsdeelbestuur

Stadsdeelsecretaris

Sectorhoofd ruimtelijke sector Rayonmanagers (programmamanagement)

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ....

Afdelingshoofd ....

Hoofd Projectbureau

Afdelingshoofd ....

Projectmanager

Stadsdeelbestuur

Stadsdeelsecretaris

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ruimtelijke sector

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ....

Afdelingshoofd ....

Hoofd Projectbureau (progr. management)

Afdelingshoofd ....

Projectmanager

21

Algemene kenmerken De uitvoering van projecten is ondergebracht in een afdeling of projectbureau binnen de ruimtelijke sector. Dit is aangevuld met een vorm van programmamanagement, eveneens binnen de ruimtelijke sector. Het programmamanagement waarborgt de samenhang en coördineert de opgave. De lijnorganisatie blijft dominant, omdat het (project- en) programmamanagement binnen de lijn is geplaatst. 2 van de 14 stadsdelen hebben gekozen voor deze variant. Positie opdrachtgever De ambtelijk opdrachtgever is bij beide stadsdelen degene die tevens verantwoordelijk is voor het programmamanagement. De ambtelijk opdrachtgever is daarmee gesitueerd binnen de ruimtelijke sector, onder het sectorhoofd. De opdrachtgever is geen lid van het MT. Bij deze positie zal het meer moeite kosten om bij (interne) problemen in een project snel en doeltreffend een oplossing te bereiken en eventueel af te dwingen. Dit geldt binnen de eigen sector, en vooral ook ten opzichte van de overige sectoren. Korte lijnen Door de positie van de opdrachtgever, onder een sectorhoofd, zal het overleg tussen bestuurlijk en ambtelijk opdrachtnemer niet in de reguliere overlegstructuur van de lijnorganisatie passen. Dit betekent een extra overlegstructuur. Programmamanagement gecombineerd in en met de lijn kan leiden tot extra complexiteit. Door niet eenduidig een keuze te maken wat prevaleert, ontstaat het gevaar van overgestructureerdheid. Deze variant kent het risico van een niet heldere (verantwoordings)structuur, en een onduidelijke machtsverdeling tussen lijn- en programmamanagement. Voldoende mandaat, budget en overige middelen Door de lagere hiërarchische positie van de ambtelijk opdrachtgever bestaat de kans dat de opdrachtgever ook minder mandaat en budgetbevoegdheden worden toegekend dan wanneer een sectorhoofd opdrachtgever is. Eventuele bevoegdheden zullen veelal via het sectorhoofd (via de lijn) moeten worden verkregen. De mate van bevoegdheden van de opdrachtgever is daarmee afhankelijk van het sectorhoofd. Ook voor de in te zetten lijncapaciteit en kennis voor de projecten beschikt de opdrachtgever formeel gezien over een minder goede positie om deze te verschaffen en eventueel af te dwingen dan een sectorhoofd. Dit geldt zowel voor de eigen sector, als voor de andere sectoren. Gemeentelijk intern draagvlak Door een vorm van programmamanagement in te voeren, wordt een signaal afgegeven dat de inbreng uit de andere sectoren nodig is en serieus wordt genomen. Doordat zowel het opdrachtgeverschap als het project- en programmamanagement binnen de ruimtelijke sector is geplaatst, blijft het belangrijk om dit uit te dragen. De ambtelijk opdrachtgever heeft niet de formele positie om draagvlak en commitment af te dwingen in de eigen sector, en minder nog in de andere sectoren. Integraliteit Door de aanstelling van een programmamanager met een coördinerende taak is integraliteit beter gewaarborgd dan bijvoorbeeld in de voorgaande variant Lijn – Project.

22

Programma
Deze variant kent twee vormen:

Stadsdeelbestuur

Stadsdeelsecretaris Programmamanager

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ruimtelijke sector

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ....

Afdelingshoofd ....

Hoofd Projectbureau

Afdelingshoofd ....

Projectmanager

Stadsdeelbestuur

Stadsdeelsecretaris Programmamanagers

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ruimtelijke sector

Sectorhoofd ....

Projectmanager

Projectmanager

Projectmanager

23

Algemene kenmerken Buiten de lijn is een programmamanager aangesteld voor het integraal procesmatig managen van de opgave. De uitvoering van de projecten vindt plaats binnen de lijn. In 2 van de 14 stadsdelen is sprake van deze variant. Positie opdrachtgever De positie van de opdrachtgever is in beide subvarianten verschillend: 1) In de ene subvariant is de programmamanager ambtelijk opdrachtgever, namens de stadsdeelsecretaris. De sectorhoofden zijn opdrachtnemer. 2) In de andere subvariant is elk sectorhoofd ambtelijk opdrachtgever voor een programma. Hierdoor ontstaat een afhankelijkheids- en ruilrelatie tussen de sectorhoofden. De programmamanager is opdrachtnemer. In beide subvarianten maakt de ambtelijk opdrachtgever deel uit van het MT. In beide subvarianten beschikt de opdrachtgever over een goede positie in de organisatie om bij (interne) problemen in een project snel en doeltreffend een oplossing te bereiken en eventueel af te dwingen. In subvariant 1 omdat de sectorhoofden opdrachtnemer zijn. In subvariant 2 omdat elk sectorhoofd opdrachtgever is van een programma, waardoor er in het MT afhankelijkheden en ruilverhoudingen bestaan. Korte lijnen Beide subvarianten bieden door de positie van de opdrachtgever goede mogelijkheden voor korte lijnen binnen de drie-eenheid. Beide subvarianten kennen het risico van veel extra overlegstructuren tussen de programmamanager en de lijn. Voldoende mandaat, budget en overige middelen De ambtelijk opdrachtgever heeft door de hiërarchische positie, en als lid van het MT, een goede uitgangspositie voor het verkrijgen van mandaat en budgetbevoegdheden. Ook beschikt de opdrachtgever hierdoor formeel gezien over een goede positie om de in te zetten lijncapaciteit en kennis voor de projecten daadwerkelijk te verkrijgen. Gemeentelijk intern draagvlak Het feit dat een programmamanager buiten de lijn is aangesteld, biedt een goede uitgangspositie voor intern gemeentelijk draagvlak. Hiermee wordt immers niet alleen een signaal afgegeven dat de inbreng van alle sectoren nodig is en serieus wordt genomen, maar ook de schijn van verbondenheid/partijdigheid met één van de sectoren wordt voorkomen. In subvariant 2 is echter de programmamanager afhankelijk van een sectorhoofd (zijnde opdrachtgever) voor zijn formele bevoegdheden. Hierdoor is de kracht van het programmamanagement, en daarmee ook de basis voor intern draagvlak afhankelijk van de relatie sectorhoofd – programmamanager. Integraliteit Door de keuze voor een programmamanager buiten de lijn is de integraliteit beter gewaarborgd dan in de hiervoor behandelde varianten. Het sectorbelang zal in deze variant minder snel prevaleren boven het belang van de stedelijke opgave.

24

Programma – Project

Stadsdeelbestuur

Stadsdeelsecretaris ProgrammaManager / Hoofd Projectbureau

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ruimtelijke sector

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ....

Projectmanager

Algemene kenmerken Buiten de lijn is een programmamanager aangesteld voor het integraal procesmatig en projectmatig managen van de stedelijke vernieuwingsopgave. De programmamanager is tevens hoofd van het eveneens buiten de lijn geplaatste projectbureau. Het programma en de projecten die daaronder vallen staan in deze variant centraal. De lijn is toeleverancier. 1 van de 14 stadsdelen heeft gekozen voor deze variant. Positie opdrachtgever De programmamanager (eveneens hoofd projectbureau), is ambtelijk opdrachtgever namens het MT. De programmamanager is adviserend lid van het MT. Een stuurgroep grote projecten (alle MT-leden) stuurt de programmamanager aan. Door het feit dat de sectorhoofden de stuurgroep vormen en het MT de ‘oorspronkelijk’ opdrachtgever is, mag commitment bij de verschillende sectorhoofden worden verondersteld. Hierdoor beschikt de opdrachtgever formeel gezien over een goede positie om bij (interne) problemen in een project snel en doeltreffend een oplossing te bereiken en eventueel af te (laten) dwingen, ook binnen de lijn. Korte lijnen Deze variant biedt goede mogelijkheden voor korte lijnen tussen ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever en opdrachtnemer. Doordat het project- en programmamanagement buiten de lijn is geplaatst kent deze variant het risico van veel extra overlegstructuren tussen de verschillende betrokkenen: de projectmanager, de programmamanager en de lijn. Voldoende mandaat, budget en overige middelen De programmamanager is gemandateerd namens het MT, en heeft te maken met een stuurgroep waar eveneens alle sectorhoofden in zitten. Ondanks zijn hoge positie, is hij daardoor afhankelijk van de (lijn-)sectorhoofden voor de mate waarin hij kan beschikken over mandaat en budget. Gelet op het feit dat commitment van de sectorhoofden mag worden verwacht (zie ‘Positie opdrachtgever’) beschikt de opdrachtgever formeel gezien over een goede positie om de in te zetten lijncapaciteit en kennis voor de projecten daadwerkelijk te verkrijgen. Om zaken af te dwingen, blijft hij afhankelijk van het MT.

25

Gemeentelijk intern draagvlak Doordat de opdrachtgever/programmamanager buiten de lijn is geplaatst, en tevens opdracht krijgt van het MT, kan worden verondersteld dat draagvlak is gewaarborgd voor de opdracht. Integraliteit Doordat de opdrachtgever/programmamanager buiten de lijn is geplaatst, in combinatie met het feit dat interne afstemming binnen het MT/stuurgroep plaatsvindt, is de integraliteit goed gewaarborgd in deze variant.

26

Project

Stadsdeelbestuur

Stadsdeelsecretaris

Projectbureau

Projectmanager

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ruimtelijke sector

Sectorhoofd ....

Sectorhoofd ....

Algemene kenmerken Aanwezigheid van een projectbureau buiten de lijn, rechtstreeks onder de stadsdeelsecretaris, waarbij het projectbureau onafhankelijk van de lijn kan opereren. Projectmanagement is dominant in deze variant. 2 van de 14 stadsdelen hebben gekozen voor deze variant. Positie opdrachtgever De directeur van het projectbureau is hetzij de ambtelijk opdrachtgever, dan wel opdrachtgever namens de Stadsdeelsecretaris, of het MT. De opdrachtgever heeft een hoge positie, maar staat formeel buiten de lijn, en maakt geen deel uit van het MT. Korte lijnen De positie van de opdrachtgever maakt korte lijnen tussen ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever en opdrachtnemer mogelijk. Voldoende mandaat, budget en overige middelen De keuze voor een projectbureau buiten de lijn impliceert dat deze beschikt over ruim mandaat, budget en overige middelen voor de betreffende opdracht. Gemeentelijk intern draagvlak Doordat de uitvoering van de projecten niet gelieerd is aan één van de sectoren, wordt de schijn van verbondenheid/partijdigheid met één van de sectoren voorkomen. Risico is dat de projectorganisatie te veel los van de lijnorganisatie komt te staan, waardoor er sprake kan zijn van een beperkte betrokkenheid van de lijn bij de opgave. Integraliteit Doordat het projectbureau buiten de lijn is geplaatst, en niet één van de sectoren het primaat heeft, is de integraliteit in beginsel goed gewaarborgd in deze variant.

27

5.2.3

Overzicht bespreking varianten

In onderstaande tabel worden de hoofdlijnen van de bespreking van de vijf varianten samengevat weergegeven. Tabel 6:Overzichtstabel varianten, getoetst aan criteria effectief ruimtelijk opdrachtgeverschap
Lijn Programma Hiërarchische Opdrachtgever is Opdrachtgever positie sectorhoofd. is hiërarchisch opdrachtgever onder het In beginsel sectorhoofd goede positie. geplaatst. Bij een grote Minder sterke opgave kan de positie. combinatie van lijn- en projecttaken te zwaar zijn. Korte lijnen In potentie Vanwege positie aanwezig, mits opdrachtgever opdrachtgever minder goed voldoende tijd gewaarborgd. beschikbaar Programmastelt. management in en binnen de lijn leidt tot complexere organisatie. Mandaat, budget, Positie aanwezig Door lagere overige middelen om deze positie aspecten te opdrachtgever regelen of te minder goed beïnvloeden. gewaarborgd. Intern draagvlak Risico dat de Programmainbreng van de management eigen sector biedt goede prevaleert, of dat basis voor intern dat zo in de draagvlak. andere sectoren Opdrachtgever wordt gevoeld. heeft niet de positie om commitment af te dwingen. BeleidsNiet automatisch Goede basis, samenhang/ gewaarborgd. maar niet Integraliteit automatisch gewaarborgd door positionering programmamanagement in een sector. Lijn – Project Programma Programma – Project Goed. OpOp zich goed, drachtgever zit maar wordt in het MT zonder ‘gestuurd’ door dat er sprake is het MT. van onevenredig Opdrachtgever veel macht. is adviserend lid van het MT. Project Goed. Staat als het ware ‘boven’ het MT. Maakt hier geen deel van uit.

In potentie aanwezig, zij het dat in deze constructie er veel afstemming tussen lijn en programmamanager noodzakelijk is. Goede positie aanwezig om deze aspecten te regelen of te beïnvloeden. Goed gewaarborgd, de inbreng uit één sector overheerst niet.

In potentie aanwezig, maar het gevaar van (te) veel overleg dreigt.

Aanwezig. Zowel naar bestuur als naar opdrachtnemer.

Goed gewaarborgd omdat de programmamanager buiten de lijn is gepositioneerd.

Positie aanwezig om deze aspecten te regelen of te beïnvloeden. Goed gewaarborgd, doordat opdrachtgever/ programmamanager buiten de lijn is geplaatst en opdracht krijgt van het MT. Goed gewaarborgd, doordat opdrachtgever/ programmamanager buiten de lijn is geplaatst en opdracht krijgt van het MT.

Goede positie aanwezig om deze aspecten te regelen of te beïnvloeden. Voor het project goed gewaarborgd. Risico is lage betrokkenheid van de lijn door plaatsing projectbureau buiten de lijn. Goed gewaarborgd, projectmanager staat buiten de lijn.

5.2.4

Kernconclusies varianten

Positie ambtelijk opdrachtgever In paragraaf 4.5 is een goede hiërarchische positie voor de ambtelijk opdrachtgever genoemd als één van de criteria voor effectief opdrachtgeverschap. Een opdrachtgever met een goede hiërarchische positie kan immers bij problemen/stagnatie snel en doeltreffend een oplossing bewerkstelligen of indien nodig afdwingen.

28

Uit de bovenstaande beschrijvingen van de vijf varianten blijkt dat een goede hiërarchische positie van de ambtelijk opdrachtgever meer dan dat is, en zelfs kan worden aangemerkt als het meest bepalende (objectieve) criterium voor effectief opdrachtgeverschap. Los van de gekozen variant, is de positie van de ambtelijk opdrachtgever namelijk ook van invloed op de overige criteria voor effectief opdrachtgeverschap, te weten: Korte, heldere lijnen: een opdrachtgever met een hoge plaats in de hiërarchie beschikt vanuit deze formele positie over een betere toegang tot reguliere overlegcircuits dan een opdrachtgever in een lagere positie; bij regulier overleg kan gedacht worden aan de managementteam vergaderingen en het stafoverleg met de wethouder. Lijnmanagers die tevens opdrachtgever zijn, beschikken automatisch over deze toegangen. Voor opdrachtgevers die in aanvulling op de lijn opereren moeten specifiek afspraken gemaakt worden over toegang tot deze overleggen, en/of moeten nieuwe overlegstructuren opgetuigd worden wil de opdrachtgever zijn rollen goed kunnen vervullen. Mandaat, budget en overige middelen: hoe hoger de positie van de ambtelijk opdrachtgever in de hiërarchie des te meer mogelijkheden deze heeft om mandaat, budget en overige middelen te verkrijgen en te beïnvloeden. In alle varianten/structuren is dit een bepalend aspect. Intern draagvlak: wanneer de ambtelijk opdrachtgever specifiek gelieerd is aan één van de inhoudelijke sectoren (meestal de ruimtelijke sector), is intern draagvlak binnen de overige inhoudelijke sectoren minder goed gewaarborgd dan wanneer de opdrachtgever boven of naast de inhoudelijke sectoren is geplaatst. Hieraan wordt tegemoetgekomen wanneer de ambtelijk opdrachtgever een gemandateerd opdrachtgever is, namens het MT. In dat geval zullen alle MT-leden zich immers mede-verantwoordelijk moeten voelen voor de opgave. Ook het organiseren van een ruilverhouding tussen de sectorhoofden door afwisselend één van de sectorhoofden opdrachtgever te laten zijn, kan een creatieve oplossing zijn om betrokkenheid en draagvlak te creëren. Belangrijke voorwaarde daarbij is wel dat alle betrokkenen/sectorhoofden beschikken over voldoende tijd, affiniteit en kennis. Intern draagvlak kan daarnaast worden bevorderd door een vorm van programmamanagement toe te passen. Integraliteit/beleidssamenhang: voor integraliteit moet de opdrachtgever in staat zijn om verschillende beleidsinvalshoeken gebundeld in te zetten voor de opgave. Een opdrachtgever die boven of naast de inhoudelijk sectorhoofden is geplaatst heeft daardoor in beginsel een betere uitgangspositie. Varianten die de opdrachtgever binnen de lijn van de ruimtelijke sector plaatsen lopen het gevaar dat integraliteit/ beleidssamenhang uit het oog wordt verloren. De opdrachtgever kan zich ook eenzijdig vragende partij voelen ten opzichte van andere sectoren. Hieraan kan worden tegemoetgekomen door middel van gemandateerd opdrachtgeverschap, namens het MT. 5.3 Overige bevindingen

Uit de interviews is verder gebleken dat twee aspecten een grote rol spelen bij de keuze voor de organisatiestructuur of variant: de grootte van de ruimtelijke opgave, en de fase waarin de opgave zich bevindt. Grootte van de ruimtelijke opgave Wat betreft de grootte van de opgave in relatie tot de verschillende varianten kan het volgende worden opgemerkt. Bij een beperkte opgave, bijvoorbeeld in de vooroorlogse stadsdelen, is het toevoegen van een projectbureau in de lijn van de ruimtelijke sector (variant Lijn – Project), met het sectorhoofd als opdrachtgever, een goede en werkbare optie. Dit is tevens de minst ingrijpende structuuraanpassing.

29

Wanneer er een omvangrijke opgave bestaat met een grote hoeveelheid samenhangende deelprojecten, zoals in de naoorlogse stadsdelen, kan het toevoegen van programmamanagement aan lijnmanagement effectief zijn (variant Programma of variant Programma - Project). Belangrijk is dat de programmamanager over voldoende positie en mandaat, budget en overige middelen beschikt om het programma te besturen. Bij deze varianten verdient het creëren van betrokkenheid van de lijn de aandacht. Een goed instrument dat hiervoor gebruikt kan worden is het (waar mogelijk) inkopen van capaciteit uit de lijn. Aandachtspunt is dat deze manier van organiseren extra structuren oplevert. Onze aanbeveling is deze structuren zo simpel mogelijk te houden en er vooral voor te zorgen dat de daarbij behorende overlegstructuren transparant blijven en slechts een beperkte hoeveelheid extra energie kosten. De combinatie van programmamanagement en projectmanagement in één organisatie aanvullend op de lijn heeft als voordeel dat samenhang en slagkracht worden verenigd (variant Programma Project). Bij een zeer omvangrijke gebiedsgerichte opgave (zoals Bijlmermeer of Westelijke Tuinsteden) die eveneens een groot beslag op de organisatie leggen, valt het te overwegen een keuze te maken voor een projectbureau buiten de lijn (variant Project). Kennis en kwaliteiten worden bijeen gebracht en geconcentreerd ingezet op de realisatie van het gebiedsgerichte programma en de daaronder vallende projecten. Algemeen aandachtspunt: hoe groter de ruimtelijke opgave, hoe groter het tijdsbeslag op de opdrachtgever. Wanneer een opdrachtgever lijnmanagementtaken moet combineren met het ruimtelijk opdrachtgeverschap, kan dit een conflict geven. Voor beide taken is het immers van belang dat de opdrachtgever daarvoor de tijd kan en wil nemen. Dit heeft tot gevolg dat bij een grotere ruimtelijke opgave het opdrachtgeverschap niet goed kan worden gecombineerd met het zijn van lijnmanager. Fase van de ruimtelijke opgave Globaal gezien zijn er drie fases bij een stedelijke vernieuwingsopgave: 1) Visie 2) Probleemdefinitie en oplossingen 3) Aanpak en uitvoering Fase 1 is de fase waarin er bij partijen bewustzijn ontstaat dat er problemen, wensen en ideeën zijn om gebieden integraal aan te pakken. Er wordt een visie ontwikkeld. Het is een fase waarin nog veel open is en waarin breed gezocht wordt naar gemeenschappelijke kansen en bedreigingen door burgers, bedrijven, bureaucraten en bestuurders. In fase 2 worden problemen scherper gedefinieerd, oplossingen benoemd, en wanneer nodig en mogelijk prioriteiten gesteld. Marktpartijen en de overheid zullen in deze fase proberen te komen tot realistische plannen. Fase 3 is de fase waarin het daadwerkelijk komt tot afspraken, aanpak en uitvoering. De fases kenmerken zich door een toenemende mate van concreetheid. Op een gegeven moment neemt de vrijblijvendheid van het gesprek af. Waar in de beginfase allerlei gespreksronden worden gehouden die oriënterend en inspirerend van aard zijn, zal uiteindelijk de opgave in één of meerdere projecten uitmonden en in de trechter van de projectaanpak terecht komen. Uitgedrukt in managementstijlen betekent dit dat in de beginfase vooral het procesmanagement centraal staat en in de eindfase het projectmanagement. Gerelateerd aan de fases, is in fase 1 en 2 vooral het procesmanagement van toepassing en in fase 3 wanneer de zaken helder zijn het projectmanagement. In die situatie is een echte projectorganisatie (variant Project) het meest effectief. Wanneer er sprake is van een omvangrijke opgave, met een grote hoeveelheid samenhangende deelprojecten binnen een gebiedsgerichte aanpak, kan programmamanagement een toegevoegde waarde hebben.

30

6

Eindconclusie

In dit onderzoek staat de vraag centraal hoe het opdrachtgeverschap het meest effectief kan worden ingevuld, oftewel, welke randvoorwaarden de beste uitgangspositie bieden voor effectief opdrachtgeverschap. Oorspronkelijk was het idee om te zoeken naar een ‘best practice’, een model dat door alle stadsdelen zou kunnen worden gebruikt, en dat voor alle stadsdelen een goede uitgangspositie biedt. Uit dit onderzoek is echter duidelijk geworden dat één best practice voor alle stadsdelen niet bestaat. De beste vormgeving van het opdrachtgeverschap voor een bepaald stadsdeel is afhankelijk van een aantal factoren. In de voorgaande paragrafen is ingegaan op een aantal hoofdlijnen waar rekening mee moet worden gehouden bij het inrichten van het opdrachtgeverschap. Het gaat dan om: de criteria voor effectief opdrachtgeverschap, waarbij vooral de positie van de ambtelijk opdrachtgever erg belangrijk is; de grootte van de ruimtelijke opgave; de fase van de ruimtelijke opgave. Andersom kan aan de hand van genoemde aspecten ook een reeds gekozen inrichting van het opdrachtgeverschap op zijn kansen en bedreigingen worden beoordeeld. Uit de interviews is echter naar voren gekomen dat het opdrachtgeverschap in de praktijk vaak niet zozeer tot stand komt aan de hand van de bovengenoemde aspecten maar eerder als gevolg van: persoonlijke voorkeuren voor managementstijlen; relaties en verhoudingen in de organisatie; cultuur in de organisatie; kwaliteiten van het beschikbaar personeel. Wij hopen echter dat dit onderzoek ertoe bij kan dragen dat de keuze voor de inrichting van het opdrachtgeverschap in de toekomst (mede) meer zal worden gemaakt op basis van de objectieve criteria zoals geformuleerd in dit rapport. Stof tot overdenken In dit onderzoek is gekeken naar de objectieve randvoorwaarden waaraan de stadsdelen zouden moeten voldoen om hun rol als opdrachtgever bij ruimtelijke projecten effectief te kunnen invullen. Een kritische kanttekening wat betreft de relatie tussen de centrale stad en de stadsdelen kan hierbij niet achterwege blijven. De stadsdelen beschikken weliswaar over de juridisch-planologische bevoegdheden om sturing te geven aan ruimtelijke projecten, de vraag is echter of de stadsdelen wel echt effectief kúnnen opereren zolang zij vrijwel geen eigen budget hebben en de financiële bevoegdheden – en daarmee een sterke regierol – bij de centrale stad liggen.

31

7

Samenvatting

Hoe kan het opdrachtgeverschap van ruimtelijke projecten binnen de stadsdelen van de gemeente Amsterdam het meest effectief worden ingevuld? Welke randvoorwaarden zijn hierbij bepalend c.q. relevant? En hoe kunnen die zaken het best worden georganiseerd? Dat is de centrale onderzoeksvraag van dit rapport. De organisatiestructuur en de positie van het intern ambtelijk opdrachtgeverschap zijn besproken in een dertigtal interviews. Op basis van onder andere deze gesprekken wordt in dit rapport een aantal uitspraken gedaan over de effectieve invulling van het opdrachtgeverschap. 7.1 Opdrachtgeverschap Om complexe projecten te kunnen opstarten en tot een goed einde te brengen is een opdrachtgever essentieel. De begrippen opdrachtgever en opdrachtgeverschap worden veel gebruikt (zeker in de ruimtelijke sector) maar zijn zelden geëxpliciteerd. In dit rapport worden opdrachtgever en opdrachtgeverschap als volgt omschreven: Een opdrachtgever is een persoon in wiens opdracht een (deel)project wordt gestart, uitgevoerd en gerealiseerd. Voor zowel uitvoering als realisatie van een (deel)project is de opdrachtgever de eerst verantwoordelijke. Hij stelt de kaders en randvoorwaarden vast. De opdrachtgever is eindverantwoordelijk. Opdrachtgeverschap houdt derhalve in: het proces zodanig faciliteren dat het leidt tot een resultaat waar betrokken partijen zich in voldoende mate in kunnen vinden. Een bijzonder kenmerk van het opdrachtgeverschap bij de overheid is dat dit wordt uitgeoefend door zowel een bestuurlijk als een ambtelijk opdrachtgever. Als gevolg hiervan is de relatie opdrachtgever – opdrachtnemer binnen de overheid feitelijk een meervoudige relatie bestuurlijk opdrachtgever – ambtelijk opdrachtgever – opdrachtnemer. In dit rapport ook wel de drie-eenheid genoemd. De bestuurlijk opdrachtgever stuurt OP de projecten, de ambtelijk opdrachtgever stuurt AAN de projecten en een (ambtelijk) opdrachtnemer stuurt IN de projecten. In figuur 1 (paragraaf 4.3) is het 'werkveld' van deze drie actoren aangegeven. In het besef dat de praktijk altijd anders is dan de theorie, is de stelling dat de bestuurlijk opdrachtgever, de ambtelijk opdrachtgever en de (ambtelijk) opdrachtnemer in ieder geval duidelijke afspraken moeten maken over hun taken en verantwoordelijkheden. Dat er gestreefd wordt naar complementariteit, van waaruit gezamenlijk aan het project kan worden gewerkt. 7.2 Effectief opdrachtgeverschap De effectiviteit van het gemeentelijk handelen in zijn algemeenheid kan worden getoetst aan de elementen doelrealisatie, draagvlak en beleidssamenhang/integraliteit. Wanneer dit wordt doorvertaald naar effectief ambtelijk opdrachtgeverschap, levert dit zeven criteria op voor effectief opdrachtgeverschap. Het gaat daarbij om zogenoemde objectieve criteria, los van persoonlijke eigenschappen en kwaliteiten van de opdrachtgever. Doelrealisatie: 1) de aanwezigheid van heldere politieke kaders, met voldoende (onder)handelingsruimte; 2) voldoende hiërarchische positie van de ambtelijk opdrachtgever in de organisatie; 3) korte lijnen tussen de drie-eenheid: bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever en opdrachtnemer; 4) voldoende mandaat en budget en overige middelen; Draagvlak: 5) extern maatschappelijk draagvlak; 6) gemeentelijk intern draagvlak; Integraliteit: 7) inhoudelijke afstemming binnen de opgave.

32

Deze zeven criteria geven de randvoorwaarden weer die het de opdrachtgever mogelijk maken effectief te opereren. De criteria 1 en 5 hebben geen relatie met de organisatiestructuur waarbinnen de opdrachtgever moet functioneren. De overige criteria zijn wel gerelateerd aan de organisatiestructuur. 7.2.1 Opdrachtgeverschap in de stadsdelen Op basis van de interviews is gekeken hoe het opdrachtgeverschap in de stadsdelen is georganiseerd. De 14 stadsdelen leverden 14 manieren van organiseren op. Daarbinnen zijn vijf varianten in organisatiestructuur te onderscheiden, genoemd naar de aangetroffen dominante vorm van management: Lijn - Project, Lijn - Programma, Programma, Programma - Project en Project. Variant
Lijn – Project Lijn – Programma

Dominante object van management
Combinatie van lijn- en projectmanagement: De projecten worden uitgevoerd in een afdeling projecten (projectbureau) binnen de ruimtelijke sector Combinatie van lijn- en programmamanagement: De projecten worden uitgevoerd in een afdeling projecten (projectbureau) binnen de ruimtelijke sector, in combinatie met een vorm van programmamanagement binnen die sector. Programmamanagement: De organisatie kent programmamanagement buiten de lijn. De projecten worden binnen de lijn uitgevoerd. Combinatie van programma- en projectmanagement: De projecten worden uitgevoerd in een projectbureau buiten de lijn, in combinatie met programmamanagement. Projectmanagement: De projecten worden uitgevoerd in een projectbureau buiten de lijn.

Programma Programma – Project Project

De vijf varianten zijn vervolgens tegen het licht gehouden op basis van de vijf structuurgerelateerde criteria voor effectief opdrachtgeverschap. Samengevat levert dat het volgende overzicht op.
Lijn Programma Hiërarchische Opdrachtgever is Opdrachtgever positie sectorhoofd. is hiërarchisch opdrachtgever onder het In beginsel sectorhoofd goede positie. Bij veel projecten geplaatst. Minder sterke kan de positie. combinatie van lijn- en projecttaken te zwaar zijn. Korte lijnen In potentie Vanwege positie aanwezig, mits opdrachtgever opdrachtgever minder goed voldoende tijd gewaarborgd. beschikbaar Programmastelt. management in en binnen de lijn leidt tot complexere organisatie. Mandaat, budget, Positie aanwezig Door lagere overige middelen om deze positie aspecten te opdrachtgever regelen of te minder goed beïnvloeden. gewaarborgd. Lijn - Project Programma Programma – Project Goed. OpOp zich goed, drachtgever zit maar wordt in het MT zonder ‘gestuurd’ door dat er sprake is het MT. van onevenredig Opdrachtgever veel macht. is adviserend lid van het MT. Project Goed. Staat als het ware ‘boven’ het MT. Maakt hier geen deel van uit.

In potentie aanwezig, zij het dat in deze constructie er veel afstemming tussen lijn en programmamanager noodzakelijk is. Goede positie aanwezig om deze aspecten te regelen of te beïnvloeden.

In potentie aanwezig, maar het gevaar van (te) veel overleg dreigt.

Aanwezig. Zowel naar bestuur als naar opdrachtnemer.

Positie aanwezig om deze aspecten te regelen of te beïnvloeden.

Goede positie aanwezig om deze aspecten te regelen of te beïnvloeden.

33

Lijn - Project Intern draagvlak Risico dat de inbreng van de eigen sector prevaleert, of dat dat zo in de andere sectoren wordt gevoeld.

Beleidssamenhang/ Integraliteit

Niet automatisch gewaarborgd.

Lijn Programma Programmamanagement biedt goede basis voor intern draagvlak. Opdrachtgever heeft niet de positie om commitment af te dwingen. Goede basis, maar niet automatisch gewaarborgd door positionering programmamanagement in een sector.

Programma

Programma – Project Goed Goed gewaarborgd, de gewaarborgd, inbreng uit één doordat sector opdrachtgever/ programmaoverheerst niet. manager buiten de lijn is geplaatst en opdracht krijgt van het MT. Goed Goed gewaarborgd gewaarborgd, omdat de doordat programmaopdrachtgever/ manager buiten programmade lijn is manager buiten gepositioneerd. de lijn is geplaatst en opdracht krijgt van het MT.

Project Voor het project goed gewaarborgd. Risico is lage betrokkenheid van de lijn door plaatsing projectbureau buiten de lijn. Goed gewaarborgd, projectmanager staat buiten de lijn.

Uit de beschrijvingen van de varianten aan de hand van de criteria voor effectief opdrachtgeverschap blijkt dat de positie van de ambtelijk opdrachtgever kan worden aangemerkt als het meest belangrijke criterium voor effectief opdrachtgeverschap. Een goede hiërarchische positie van de ambtelijk opdrachtgever is namelijk medebepalend voor de overige vier (structuurgerelateerde) criteria voor effectief opdrachtgeverschap. Uit de interviews is daarnaast gebleken dat bij de keuze voor de organisatiestructuur of -variant de grootte van de ruimtelijke opgave en de fase van deze opgave een grote rol spelen. Bij een beperkte ruimtelijke opgave (bijvoorbeeld in de vooroorlogse stadsdelen) is het toevoegen van een projectbureau in de lijn van de ruimtelijke sector (variant Lijn - Project), met het sectorhoofd als opdrachtgever, een optie. Wanneer er een omvangrijke opgave bestaat met een grote hoeveelheid samenhangende deelprojecten, zoals in de naoorlogse stadsdelen, kan het toevoegen van programmamanagement aan lijnmanagement effectief zijn (variant Programma of variant Programma - Project). Bij een zeer omvangrijke gebiedsgerichte opgave (zoals Bijlmermeer of Westelijke Tuinsteden) die eveneens een groot beslag op de organisatie leggen, valt het te overwegen een keuze te maken voor een projectbureau buiten de lijn (variant Project). Ook de fase waarin de ruimtelijke opgave zich bevindt, speelt daarbij een rol. Hoe verder de ruimtelijke opgave al opgepakt is, hoe meer de projecten al zijn uitgewerkt, en hoe meer de nadruk ligt op de feitelijke uitvoering. In die situatie is een echte projectorganisatie (variant Project) het meest effectief. 7.3 Conclusie Uit dit onderzoek is duidelijk geworden dat één ‘best practice’ voor alle stadsdelen niet bestaat. De meest effectieve vormgeving van het opdrachtgeverschap voor een bepaald stadsdeel is afhankelijk van een aantal factoren. Deze factoren zijn: de criteria voor effectief opdrachtgeverschap, waarbij vooral de positie van de ambtelijk opdrachtgever erg belangrijk is; de grootte van de ruimtelijke opgave; de fase van de ruimtelijke opgave. Andersom kan aan de hand van genoemde aspecten ook een reeds gekozen inrichting van het opdrachtgeverschap op zijn kansen en bedreigingen worden beoordeeld.

34

Bijlage I
Sectorhoofden

Lijst van geïnterviewden

De heer J. de Haan, Sectorhoofd Wonen en Werken, Stadsdeel Westerpark Mevrouw P. Hol, Sectorhoofd Ruimtelijke en Economische Ontwikkeling, Stadsdeel Oud-Zuid De heer E.P. Kappelle, Sectormanager Bouwen, Wonen en Economie, Stadsdeel Oud-West Mevrouw M. Muller, Sectorhoofd Ontwikkeling, Stadsdeel Zuideramstel De heer E.M.J.A. Loos, Sectormanager Wonen en Werken, Stadsdeel Amsterdam-Noord De heer D. Man, Hoofd Projectontwikkeling, Sector Bouwen, Wonen en Economie, Stadsdeel Amsterdam-Centrum De heer J.W. van Milligen, Sectorhoofd Wonen en Werken, Stadsdeel Slotervaart/Overtoomse Veld Mevrouw E.F.A.M. Nieuweboer, hoofd sector Wonen en Werken, Stadsdeel Oost/Watergraafsmeer Mevrouw A. van Olst, Sectorhoofd Wonen en Werken, Stadsdeel Amsterdam-Osdorp De heer N. Popma, Sectorhoofd Wonen / Werken, Stadsdeel De Baarsjes De heer E.A.H. de Rijk, Sectorhoofd Wonen en Werken, Stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer De heer C.W.J. Rozemeijer, Sectorhoofd Ruimtelijke Ontwikkeling en Beheer, Stadsdeel Zeeburg Mevrouw N. Severijn, Kwartiermaker, Stadsdeel Bos en Lommer De heer W. Zwamborn, Sectorhoofd Ruimtelijke en Economische Ontwikkeling, Stadsdeel Zuidoost Bestuurders De heer D.B. Adema, Portefeuillehouder Bouwen en Wonen, Financiën, Ruimtelijke Ontwikkeling en Welzijn, Stadsdeel Zuideramstel De heer E.P. Bartlema, Portefeuillehouder Wonen en Werken, Stadsdeel Westerpark De heer T. Herrema, Stadsdeelvoorzitter, Stadsdeel Zeeburg De heer S. Willing, Portefeuillehouder Wonen en Werken, Financiën, Communicatie en Openbare Orde, Stadsdeel Osdorp Programmamanagers Mevrouw M. van Bergen, Afdelingshoofd Stedelijke Vernieuwing, Sector Wonen en Werken, Stadsdeel Slotervaart/Overtoomse Veld Mevrouw J. van Meijer, Programmamanager Stedelijke Vernieuwing, Stadsdeel GeuzenveldSlotermeer Mevrouw V.M. Pfundt, Programmamanager GSB, Stadsdeel De Baarsjes

35

Directeuren Centrale Diensten De heer E. Arnoldussen, Directeur Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam De heer K.W. de Boer, Directeur dienst Ruimtelijke Ordening Projectmanagers ProjectManagement Bureau De heer W.F.W. ter Berg Mevrouw M.S. van der Burght De heer R. Legdeur De heer C.A. van Ruyven Overigen gemeente De heer R. Grotendorst, Directeur Bureau Parkstad De heer R. Leferink, Directeur Projectbureau Vernieuwing Bijlmermeer Overigen De heer W. Bodewes, Directeur Projecten Woningbedrijf Amsterdam

36

Bijlage II

Literatuur

Akro Consult (1999); Van project- naar procesmanagement bij ruimtelijke besluitvorming, Den Haag Berg, L. van den, J. van der Meer, A.H.J. Otgaar (1999), De Aantrekkelijke Stad, Katalysator voor Economische Ontwikkeling en Sociale Revitalisering, European Institute for Comparative Urban Research (EURICUR) Boin, A. en P. ‘t Hart (1997); Leiderschap in het ambtelijk apparaat: naar een evenwichtige benadering, Beleid en Maatschappij 1997/4 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof, R.J. in ‘t Veld (2002); Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming; Academic Service Gemeente Amsterdam (1999), Amsterdam Complete stad. Stadsvisie tot 2010 Gemeente Amsterdam (1989), De maat van de stad. De bestuurlijke reorganisatie van Amsterdam, Volkshuisvesting Gemeente Amsterdam (1999), Nota Stedelijke Vernieuwing Gemeente Amsterdam (2003), Nu of straks, Nota Investeringsprioriteiten Heijden, J. van der, B. Spiering (red.) (2002); Publiek opdrachtgeverschap, de burger als klant; Rijkswaterstaat, Den Haag Hiemstra, J. (2003), Presterende gemeenten, Hoe gemeenten beter kunnen presteren, Alphen a/d Rijn: Kluwer Hohenberg, P.M. en L. Hollen Lees (1996), The making of urban Europe, 1000 – 1994, Cambridge, MA: Harvard University Press Konijn, Th. (1982), ’n Projectgroep, wat heb je eraan? Ervaringen met ambtelijke projectgroepen in 4 Amsterdamse stadsvernieuwingsgebieden, dRO Kor, R. en G. Wijnen (2001), 50 checklisten voor project- en programmamanagement, Deventer: Kluwer Mastenbroek, W.F.G. (1993), Conflicthantering en organisatieontwikkeling, Alphen aan den Rijn/ Zaventem: Samson Möhring, H., C. Gehrels, P. Plug, R. in ‘t Veld (2002); Beladen begrippen, vertrouwen en loyaliteit in het openbaar bestuur; Koninklijke van Gorcum Morgan, G. (1992), Beelden van organisaties, Scriptum Books en Sage Publications Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam (2003), Hoofdlijnen van publiek-private samenwerking, PPS Vademecum ProjectManagementBureau Utrecht (2002); Radslag of spagaat, opdrachtgeven in Utrecht Rooij, A. de (red.) (2002); Fysica van samenwerking, naar een krachtenfusie van burgers, bestuurders, bureaucraten en bedrijven; Rijkswaterstaat, Den Haag Teisman, G.R. (2001); Ruimte mobiliseren voor coöpetitief besturen, over management in netwerksamenlevingen; Erasmus Universiteit Rotterdam, Faculteit Sociale Wetenschappen, oratie

37

Twynstra Gudde (2002); Amsterdam Zuidoost, Handboek Projecten Vernieuwing Bijlmermeer in Stadsdeel Amsterdam Zuidoost, Amersfoort Veld, R.J. in 't, (red.) (1999), Sturingswaan & Ontnuchtering, Utrecht: Lemma Wigmans G. (2002); Management van gebiedsontwikkeling: stad, stedelijk management en grond; TU Delft, Bouwkunde, Real Estate & Housing reader Urban Development

38

Colofon
Dit onderzoek is uitgevoerd als eindopdracht van de postdoctorale opleiding Master of City Administration. Het is in nauwe samenwerking met het ProjectManagement Bureau van de gemeente Amsterdam tot stand gekomen. Eindredactie Patrick van Beveren Marjolein Draijer Saskia Groot Marieke Wilbrink Uitgave ProjectManagement Bureau Gemeente Amsterdam 020 – 621 4111 Informatie bij: Kristine Leenman Joost de Valk Drukwerk Multicopy Vormgeving Saskia Martinez (ProjectManagement Bureau) Oplage 400 stuks Datum Januari 2004 2004 Niets uit deze uitgave mag worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande toestemming van de uitgever

39