Second opinion ruimtebehoefte bedrijventerreinen RR2020

Second opinion Ruimtebehoefte bedrijventerreinen RR2020

Aangeboden aan: Zuid-Hollandse Milieufederatie

Auteurs: drs. Joost Hagens drs. Paulien Wagemans

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving Postbus 5036 3502 JA Utrecht info@bureaubuiten.nl www.bureaubuiten.nl 030-2318945 Utrecht, 27 september 2004

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

Inhoudsopgave
Pagina

Samenvatting 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 3 4 4.1 4.2 4.3 5 Doel, afbakening en methodiek Inleiding en vraagstelling Afbakening Aanpak Opbouw rapport Vraag naar bedrijventerreinen Vraag naar ‘droge’ bedrijventerreinen Vraag naar zeehavengebieden Aanbod en planningsopgave Overige opmerkingen en beleidsmogelijkheden Realiteitsgehalte herziene vraagraming Beleidsmogelijkheden voor vraagbeperking en alternatieve invulling Conclusie Conclusie

3 7 7 7 9 10 11 11 17 19 21 21 22 27 29

Bijlagen Bijlage 1: Aanbod harde en zachte plannen ‘droge’ en ‘natte’ terreinen Regio Rotterdam

31 33

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

1

2

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

Samenvatting
Deze samenvatting is opgebouwd uit de volgende onderdelen A B C Vraagstelling en aanpak Vraag, aanbod en planningsopgave bedrijventerreinen Beleidsmogelijkheden

A

Vraagstelling en aanpak
In april 2004 is het voorontwerp-Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020 (kortweg RR2020) vastgesteld. In RR2020 wordt de ruimtebehoefte voor bedrijventerreinen voor de periode 2010-2030 gesteld op 1.000 ha ‘droog’ plus 1.000 ha ’nat terrein’ (aanvullend op de 2e Maasvlakte). In het plan wordt niet ingegaan op de onderbouwing van deze ruimtebehoefte. De Zuid-Hollandse Milieufederatie heeft aan BUITEN, Bureau voor Economie en Omgeving (hierna kortweg Bureau BUITEN) gevraagd een second opinion uit te voeren met betrekking tot de ruimtebehoefteberekening. Het onderzoek betreft een second-opinion. Uitgangspunt vormt de raming in RR2020 en het onderliggende materiaal. Die zijn geanalyseerd en op basis van argumenten becommentarieerd. Er zijn drie werkstappen onderscheiden: 1. Analyse van bestaande vraagraming en formulering alternatieve raming 2. Aanbodinventarisatie 3. Bepalen planningsopgave en formuleren beleidsopties ter verkleining van deze opgave De vraagraming voor droge bedrijventerreinen in RR2020 is – met de nodige interpretatievrijheid – gebaseerd een rapport van Ecorys/NEI1. Daarin is gebruik gemaakt van een terreinquotiëntmethode, dat wil zeggen een methode waarin verwachte toekomstige werkgelegenheid per bedrijfstak wordt omgerekend naar ruimtebehoefte met behulp van bedrijfstakspecifieke gegevens over het verwachte ruimtebeslag – het terreinquotiënt - per werknemer. In deze second opinion wordt hierop aangesloten. Deze methode wordt in ruimtelijk-economisch onderzoek algemeen beschouwd als de best beschikbare voor lange-termijn planning2, in het bijzonder voor ´droge´ bedrijventerreinen. De belangrijkste voordelen van de methode zijn: houdt rekening met veranderingen in de economische structuur; maakt het mogelijk om verschillende varianten in werkgelegenheidsontwikkeling, ruimtelijke spreiding hiervan en (veranderingen in) ruimtegebruik zichtbaar te maken; Bij regionale toepassing kan bovendien worden aangesloten op landelijke ramingen in de BedrijfsLocatieMonitor (BLM) van het Centraal Planbureau (CPB). De methode is niet zaligmakend en kent ook nadelen. Het belangrijkste nadeel is de grote spreiding die empirisch wordt gevonden in de terreinquotiënten. Deze grote spreiding maakt dat ramingen statistisch gezien met een hoge onzekerheid zijn omgeven. De relatie tussen werkgelegenheid en ruimtegebruik is in de praktijk dus complexer dan met het model –of rekenschema – wordt gesuggereerd.

1 2

Vraag- en aanbodanalyse droge bedrijventerreinen in Groot-Rijnmond, Ecorys/NEI 2003 Zie ook ´Bedrijfslocatieplanning in Nederland’, NEI/BCI 1997

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

3

Het betreft alleen de vraag naar en het aanbod van ´formele´ bedrijventerreinen. Verspreid voorkomende bedrijvigheid tussen woonbebouwing komt in dit rapport bij raming van de vraag en inventarisatie van het aanbod niet aan de orde.

B

Vraag, aanbod en planningopgave bedrijventerreinen
In RR2020 is een nogal ruime interpretatie van de Ecorys/NEI-raming als grondslag gehanteerd. In RR2020 staat voor de Stadsregio Rotterdam een behoefteraming van 1.000 ha droog bedrijventerrein voor de periode 2010-2030. Het betreft de planningsopgave, ofwel het getal dat resteert wanneer op de vraagraming in mindering zijn gebracht nog uitgeefbaar terrein en ´harde´ plannen (bestuurlijk goedgekeurde planen). In een toelichting vanuit de stadsregio blijkt het getal als volgt te zijn opgebouwd3: netto ha Ecorys/NEI herberekende vraag ´Global Competition´-scenario ´11-´20 340 ha Onttrekking 140 ha Totale vraag 2011-2020 Nog uitgeefbaar terrein en ´harde´ plannen voor na 2010 Planningopgave 2011-2020 Afronding planningopgave 2011-2020 Behoefte 2021-2030 = behoefte 2011-2020 Totale planningopgave 2011-2030 RR2020 480 ha 0 ha 480 ha 500 ha 500 ha 1.000 ha

Een te hoge planvoorraad kent de volgende nadelen: in de eerste plaats worden ruimtelijke claims vastgelegd. Ruimte die niet voor andere functies kan worden aangewend. Ruimtereservering werkt bovendien ook door op aangrenzende gebieden. Ook kan het leiden tot extra ruimtevraag voor de noodzakelijke infrastructuur. In de relatief volle Stadsregio gaan dergelijke claims vrijwel per definitie ten kosten van spaarzaam groen, waaraan naast de vanzelfsprekende recreatieve behoefte ook vanuit economische optiek behoefte is. Een grote planvoorraad geeft verder een negatieve prikkel voor duurzaam beheer en herstructurering van bestaande terreinen. En er bestaat het risico van vroegtijdige en te omvangrijke grondaankopen door gemeenten. In deze second opinion wordt eerst de behoefteraming beoordeeld. Vervolgens is deze op grond van de volgende punten gemotiveerd aangepast: Er zijn – zo wordt duidelijk gemaakt – ten onrechte hogere terreinquotiënten gehanteerd dan die het CPB heeft afgeleid; De Ecorys/NEI-raming heeft betrekking op een groter gebied dan RR2020; De onttrekkingscijfers uit het verleden zijn naar ons oordeel ten onrechte zonder aanpassing doorgetrokken naar de toekomst; In RR2020 is ten onrechte verondersteld dat de vraag na 2020 op hetzelfde niveau blijft als in de tien jaar daarvoor. In tabel I is een vergelijking opgenomen tussen de raming van RR2020 en deze second opinion.

3

Toelichting per e-mail d.d. 16 juli 2004 van de heer P. van der Valk

4

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

De vraag komt op 535 ha netto, hetgeen 47% lager is dan de RR2020 raming. Bovendien blijkt er – zie hierna – na 2010 ook al aanbod te zijn voorzien, waardoor de planningopgave voor RR2020 nog lager uitvalt. De behoefte is in RR2020 overschat. Voor de zeehaventerreinen luidt de conclusie dat de behoefte 1.000 ha netto van RR2020 redelijk overeenkomt met de vraagprognose uit het Project Mainport Rotterdam. Echter, in deze behoefte wordt via de Tweede Maasvlakte voorzien. Voor een additionele vraag van 1.000 ha netto zeehaventerrein is geen enkele aanwijzing.

Tabel I Vergelijking vraag RR2020 en second opinion in ha netto Raming RR2020 netto Second opinion (‘kaal’) ha GC4 basisraming NEI 340 GC basisraming NEI Onttrekking Afronding subtotaal 2011-2020 Vraag 2021-2030 140 20 500 500 Herberekening door afname na 2020 Onttrekking na 2020 subtotaal 2021-2030 Totaal 2011-2030 Selectieve ophoging TQ Gebiedscorrectie Onttrekking

netto ha 340 -38 -60 102 344 121 70 191 535

Toelichting

0,2*(340-38))

50% van (340-38-60)

subtotaal 2021-2030 Totaal 2011-2030

500 1000

In tegenstelling tot wat in RR2020 is verondersteld, blijkt er voor de periode na 2010 voor in totaal ruim 400 ha netto aan harde en zachte plannen voor droge bedrijventerreinen in de Stadsregio te bestaan (zie tabel II). De zachte planlocaties hebben in veel gevallen al enige planologische status en zijn dus niet ´boterzacht´ maar kennen een behoorlijke realisatiekans.
Hard en zacht aanbod droge bedrijventerreinen Stadsregio Rotterdam 2003-2030 2003-2010 2011-2020 2021-2030 Totaal Hard aanbod Zacht aanbod Totaal 126 33 159 202 212 414 328 245 573

Tabel II

Bron: DG Ruimte/IBIS 2003; zie bijlage 1 voor detailverantwoording

De planningsopgave voor RR2020 zou rekening moeten houden met dit aanbod. Wordt de 414 ha van tabel II gelegd naast de herberekende vraagraming van in totaal 535 ha voor de totale planperiode van RR2020, dan resteert een planningsopgave van 121 ha netto. Het verschil met de 1.000 ha planningopgave van RR2020 is dus groot. Overigens schiet het aanbod op korte termijn vermoedelijk wel tekort, maar dat valt buiten het bestek van RR2020 en dus ook van deze second opinion.

4

GC staat voor Global Competition en is één van de lange/termijn scenario’s van het Centraal Planbureau. Het is het scenario met de hoogste economische groei (3,25% per jaar).

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

5

C

Beleidsmogelijkheden
Ruimtelijke reserveringen zoals in RR2020 moeten met het oog op een gezonde regionaal-economische ontwikkeling op basis van een´hoog´ economisch scenario worden gemaakt (omdat extra inplannen moeilijker is dan afzien van ontwikkeling). Kritische beschouwing van de herziene vraagraming leert dat deze risicomijdend is. De raming is eerder nog te hoog dan te laag. De vraagraming en planningopgave zijn gemaakt zonder aanvullend beleid te veronderstellen. In het beleidshoofdstuk wordt duidelijk gemaakt dat: i) zonder veel extra beleidsinspanningen menging een bescheiden bijdrage kan leveren aan de reductie van de vraag en dat ii) een forse reductie van de planningsopgave aan de orde zou kunnen zijn, indien er op regionaal niveau de bereidheid is om een strakker locatiebeleid te voeren5; herstructurering van bedrijventerreinen in de Stadsregio kwalitatief en kwantitatief van grote betekenis is en met het oog opRR2020 een actievere inzet van alle partijen verdient; het op zijn minst de moeite loont om nader te onderzoeken of onderbenutting van sommige bestaande bedrijventerreinen kan worden opgelost met een regionaal maatwerkproject; de Stadsregio, evenals andere gebieden in de Randstad in de praktijk laten zien, zuiniger kan omgaan met uitleglocaties door in de ontwerpfase kritischer te kijken naar effecten op het ruimtebeslag en hierbij bedrijven met kennis en capaciteit te ondersteunen; nader onderzoek gewenst is naar het op een andere manier accommoderen van de kleinere planningsopgave dan in RR2020 is voorgesteld, bijvoorbeeld door te kijken naar de absorptiecapaciteit rond de Ruit van Rotterdam; een brede integrale economische beleidsvisie gewenst is als onderbouwing voor eventuele ruimteclaims in RR2020.

5

Hiervoor is overigens weinig draagvlak en er zijn gelet op de concurrentiepositie van de regio natuurlijk ook grenzen

6

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

1

Doel, afbakening en methodiek

1.1

Inleiding en vraagstelling

In april 2004 is het voorontwerp-Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020 (kortweg RR2020) vastgesteld. In dit plan worden de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen in de stadsregio Rotterdam aangegeven. Na vaststelling geldt het als provinciaal streekplan en regionaal structuurplan tegelijk. In RR2020 wordt de ruimtebehoefte voor bedrijventerreinen voor de periode 2010-2030 gesteld op 1.000 ha ‘droog’ plus 1.000 ha ’nat terrein’ (aanvullend op de 2e Maasvlakte). In het plan wordt niet ingegaan op de onderbouwing van deze ruimtebehoefte. De ZuidHollandse Milieufederatie heeft aan BUITEN, Bureau voor Economie en Omgeving (hierna kortweg Bureau BUITEN) gevraagd een second opinion uit te voeren met betrekking tot de ruimtebehoefteberekening. Er is behoefte aan een helder inzicht in: • de behoefteraming (de vraag) • het aanbod aan bedrijventerreinen • de eventueel resterende planningsopgave en beleidsmogelijkheden om die op andere wijze in te vullen dan in RR2020 voorgesteld. Achtergrond In het verleden zijn verscheidene studies uitgebracht waarin de ruimtebehoefte aan bedrijventerreinen in Rotterdam en omgeving wordt bepaald. De belangrijkste twee zijn het rapport ‘Vraag- en aanbodanalyse droge bedrijventerreinen in Groot-Rijnmond’ van Ecorys NEI en het rapport ‘Voldoende bedrijventerreinen in de Deltametropool’ van Bureau BUITEN. Ook in het kader van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening / Nota Ruimte heeft een berekening van de ruimtebehoefte plaatsgevonden. Gezien de verschillen in regio-afbakening, tijdsperiode en gehanteerde uitgangspunten zijn deze ruimtebehoeften echter niet één-op-één te gebruiken om de planningsopgave voor het Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam te bepalen.

1.2

Afbakening

Geografische afbakening Het Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020 wordt opgesteld voor de Stadsregio Rotterdam. De volgende 18 gemeenten maken deel uit van deze stadsregio: Albrandswaard, Barendrecht, Bergschenhoek, Berkel en Rodenrijs, Bernisse, Bleiswijk, Brielle, Capelle aan den IJssel, Hellevoetsluis, Krimpen aan den IJssel, Maassluis, Ridderkerk, Rotterdam, Rozenburg, Schiedam, Spijkenisse, Vlaardingen, Westvoorne. In figuur 1.1 is dit gebied weergegeven.

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

7

Figuur 1.1

Stadsregio Rotterdam

Bron: CBS Bodemstatistiek 1996, bewerking Bureau BUITEN

In dit rapport wordt de ruimtevraag bepaald specifiek voor de stadsregio. Dit betekent dat aanpassingen nodig zijn van het beschikbare cijfermateriaal uit eerder genoemde rapporten, aangezien er vaak een afwijkende regio-afbakening wordt gehanteerd. We noemen in dit kader twee regio-indelingen: de Deltametropool-Zuid, die naast de stadsregio Rotterdam ook de Drechtsteden en De Waarden omvat, en het COROP-gebied GrootRijnmond. Tot dit laatste gebied behoren naast de stadsregio ook de Hoeksche Waard en Goeree/Overflakkee, plus de gemeenten Nederlek en Ouderkerk. Tijdshorizon Naast een verschil in regio-afbakening, is er in eerdere rapporten ook sprake van een verschil in tijdsperiode. Het RR2020 geeft een ruimtebehoefte aan voor de periode 2010-2030. Het rapport ‘Voldoende Bedrijven in de Deltametropool hanteert dezelfde planperiode als RR2020. Ecorys-NEI analyseert vraag en aanbod voor de periode 2000-2020. Segmentering bedrijventerreinen Bij onze analyse van vraag en aanbod hanteren wij dezelfde, globale indeling van bedrijventerreinen als in het voorontwerp RR2020 wordt gepresenteerd: we maken onderscheid naar ‘droge’ en ‘natte’ bedrijventerreinen. Met ‘natte’ terreinen worden zeehaventerreinen bedoeld. Indien in dit rapport oppervlaktes worden genoemd, betreft dit altijd netto oppervlaktes, tenzij anders aangegeven.

8

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

1.3

Aanpak

Het onderzoek betreft een second-opinion. Uitgangspunt vormt de raming in RR2020 en het onderliggende materiaal. Die zijn geanalyseerd en op basis van argumenten becommentarieerd. Er worden drie werkstappen onderscheiden: 1. Analyse van bestaande vraagraming en formulering alternatieve raming 2. Aanbodinventarisatie 3. Bepalen planningsopgave en formuleren beleidsopties ter verkleining van deze opgave De vraagraming is gebaseerd op desk-research van bestaande ramingen. Deze ramingen zijn alle gebaseerd op de terreinquotiëntmethode, dat wil zeggen een methode waarin verwachte toekomstige werkgelegenheid per bedrijfstak wordt omgerekend naar ruimtebehoefte met behulp van bedrijfstakspecifieke gegevens over het verwachte ruimtebeslag per werknemer. De aanbodinventarisatie heeft plaatsgevonden op basis van de gegevens in het IBIS (Bron: DG Ruimte/IBIS 2003) aangevuld met enkele gegevens uit de aanbodinventarisatie van Bureau BUITEN in het kader van het genoemde rapport ´Voldoende bedrijventerreinen in de Deltametropool´. Voor de oplossingsrichtingen heeft Bureau BUITEN desk-research gepleegd en voortgebouwd op denklijnen uit het Deltametropoolrapport. Het onderzoek is begeleid door Tijs Breuer en Wilma Aarts van de Zuid-Hollandse Milieufederatie. Met hen is enkele keren over tussenresultaten van gedachten gewisseld. Toelichting gebruik terreinquotiëntmethode Methodologisch is een nadere toelichting relevant bij het hanteren van de terreinquotiëntmethode voor de vraagraming. Deze methode wordt in ruimtelijk-economisch onderzoek algemeen beschouwd als de best beschikbare voor lange-termijn planning6, in het bijzonder voor ´droge´ bedrijventerreinen. De belangrijkste voordelen van de methode zijn: • houdt rekening met veranderingen in de economische structuur; • maakt het mogelijk om verschillende varianten in werkgelegenheidsontwikkeling, ruimtelijke spreiding hiervan en (veranderingen in) ruimtegebruik zichtbaar te maken; Bij regionale toepassing kan bovendien worden aangesloten op landelijke ramingen van het Centraal Planbureau (CPB). De methode is niet zaligmakend en kent ook nadelen. Het belangrijkste nadeel is de grote spreiding die empirisch wordt gevonden in de terreinquotiënten. Deze grote spreiding maakt dat ramingen statistisch gezien met een hoge onzekerheid zijn omgeven. De relatie tussen werkgelegenheid en ruimtegebruik is in de praktijk dus complexer dan met het model – eigenlijk rekenschema – wordt gesuggereerd. Ook andere parameters zijn met onzekerheid omgeven. Daarnaast worden door sommige auteurs nadelen gezien in de wijze waarop methode wordt toegepast en de keuze voor parameterwaarden7, maar dat zijn geen echte nadelen van de methode zelf. Voor ´natte´ bedrijventerreinen kan als alternatief worden aangesloten op de ontwikkeling van fysieke goederenstromen als grondslag voor de ruimtebehoefte. Alternatieve methoden zijn de uitgiftemethode, de demografische methode en de gebouwenvoorraadmethode.

6 7

Zie ook ´Bedrijfslocatieplanning in Nederland, NEI/BCI 1997 Bedrijventerreinen over de groene grens, OTB 1999

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

9

De uitgiftemethode trekt de historische uitgifte door naar de toekomst. Belangrijkste voordeel is de eenvoud. De methode is geschikt voor de korte/middellange termijn en voor een relatief klein gebied. Het grootste nadeel is dat geen rekening wordt gehouden met structuurveranderingen in de economie. In twintig jaar verandert de samenstelling van de werkgelegenheid immers behoorlijk, hetgeen ook tot wijzigingen in aard en omvang van de ruimtebehoefte leidt. De demografische methode legt een relatie tussen het ruimtegebruik en de ontwikkeling van de beroepsbevolking. De methode is met name geschikt voor gebieden met een sterke groei van de beroepsbevolking, zoals bijvoorbeeld Flevoland. Voor dergelijke gebieden kent de methode dan vaak een taakstellend karakter. Er is meestal sprake van een gecombineerde demografische methode met een terreinquotiëntmethode. De gebouwenvoorraadmethode is een modelmatige benadering waarbij een relatie wordt geschat tussen de ontwikkeling van de productie en de ontwikkeling van de investeringen in de gebouwenvoorraad. Hoewel intellectueel bevredigender dan de terreinquotiëntmethode, stuit de toepassing in de praktijk op vrijwel onoverkomelijke dataproblemen. De methode wordt dan ook zelden gehanteerd. De conclusie hieruit luidt dat in deze second opinion ondanks kanttekeningen het beste gebruik kan worden gemaakt van de terreinquotiëntmethode.

1.4

Opbouw rapport

Het rapport kent de volgende opbouw. Allereerst komt in hoofdstuk 2 de vraagraming aan bod. We analyseren de gehanteerde uitgangspunten en werkwijze en komen tot een aangepaste raming. In hoofdstuk 3 wordt het beschikbare aanbod aan bedrijventerreinen geïnventariseerd en leiden we uit het verschil tussen vraag en aanbod de planningsopgave af. In hoofdstuk 4 worden overige opmerkingen gemaakt en bekijken we in hoeverre de planningsopgave kan worden verkleind door middel van herstructureren, mengen en intensiveren. Het rapport besluit met enkele conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 5. In de bijlagen vindt u informatie over het aanbod van harde en zachte plannen voor ‘droge’ en ‘natte’ terreinen Regio Rotterdam.

10

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

2

Vraag naar bedrijventerreinen

2.1

Vraag naar ‘droge’ bedrijventerreinen

Raming RR2020 In RR2020 staat voor de Stadsregio Rotterdam een behoefteraming van 1.000 ha droog bedrijventerrein voor de periode 2010-2030. Het betreft de planningopgave, ofwel het getal dat resteert wanneer op de vraagraming in mindering zijn gebracht eventueel nog uitgeefbaar terrein en ´harde´ plannen. In een toelichting vanuit de stadsregio blijkt het getal als volgt te zijn opgebouwd8: Ecorys/NEI herberekende vraag ´Global Competition´-scenario ´11-´20 Onttrekking Totale vraag 2011-2020 Nog uitgeefbaar terrein en ´harde´ plannen voor na 2010 Planningopgave 2011-2020 Afronding planningopgave 2011-2020 Behoefte 2021-2030 = behoefte 2011-2020 Totale planningopgave 2011-2030 RR2020 netto ha 340 ha 140 ha 480 ha 0 ha 480 ha 500 ha 500 ha 1.000 ha

De keuze voor het hoge groeiscenario wordt gemotiveerd door erop te wijzen dat in ruimtelijke planvorming natuurlijk niet voor een recessie wordt gepland. Dat is ook verstandig. Het verdient aanbeveling om ruimtelijke reserveringen voor werklocaties te maken op basis van een ´hoog´ scenario. De feitelijke ontwikkeling van bedrijventerreinen kan dan worden gebaseerd op de opname en de behoefte voor de kortere termijn, rekening houdend met de benodigde tijd voor het aanmaken van voldoende voorraad. Dat betekent niet dat er geen nadelen zitten aan een te hoge planvoorraad. In de eerste plaats worden ruimtelijke claims vastgelegd. Ruimte die niet voor andere functies kan worden aangewend en die bovendien ook doorwerkt op aangrenzende gebieden. Ook kan er sprake zijn van een extra ruimtevraag voor de noodzakelijke infrastructuur. In de relatief volle Stadsregio gaan dergelijke claims vrijwel per definitie ten kosten van spaarzaam groen, waaraan naast de vanzelfsprekende recreatieve behoefte ook vanuit economische optiek behoefte is. Een grote planvoorraad geeft verder een negatieve prikkel voor duurzaam beheer en herstructurering van bestaande terreinen. En er bestaat het risico van vroegtijdige en te omvangrijke grondaankopen door gemeenten. De behoefteraming in RR2020 is gebaseerd op het rapport ´Vraag aanbod analyse droge bedrijventerreinen in Groot-Rijnmond´, opgesteld door Ecorys/NEI van februari 2003. In dat rapport staan overigens ramingen voor de periode 2000-2020. Ecorys/NEI baseert zich daarbij primair op gegevens uit de Bedrijfslocatiemonitor (BLM) van het CentraalPlanbureau (CPB). Overigens hanteert Ecorys/NEI eigen berekeningen die echter zijn gebaseerd op BLM-data. Ecorys/NEI raamt een gesegmenteerde vraag en komt duidelijk hoger uit dan het CPB. De

8

Toelichting per e-mail d.d. 16 juli 2004 van de heer P. van der Valk

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

11

BLM-raming is, aldus Ecorys/NEI, om redenen van ´regiospecificiteit´ aangepast. Met name zijn hogere terreinquotiënten toegepast. Bij aldus afgeleide ramingen zijn de volgende opmerkingen te plaatsen: 1 De gehanteerde ophoging van de BLM-raming door het hanteren van hogere terreinquotiënten is niet terecht. 2 De vraagraming heeft betrekking op een groter gebied: De Ecorys/NEI raming heeft betrekking op het COROP-gebied Groot Rijnmond en niet op de Stadsregio Rotterdam alleen. 3 De onttrekkingscijfers uit het verleden zijn ten onrechte zonder aanpassing doorgetrokken naar 2030. 4 Er zijn redenen om aan te nemen dat de gehanteerde veronderstelling dat de behoefte na 2020 even groot is als daarvoor onwaarschijnlijk is. 5 Het verdient nader onderzoek of de veronderstelling wel juist is dat er geen uitgeefbaar terrein en harde plannen meer zijn na 2010. Wij gaan eerst in op de kwantitatieve betekenis van de eerste vier punten. Punt 5, het aanbod, komt in het volgende hoofdstuk aan bod. Overigens richt onze kritiek zich vooral op de wijze waarop de Stadsregio de Ecorys/NEI-cijfers heeft gebruikt voor RR2020. Slechts een deel van onze kritiek raakt de raming van Ecorys/NEI rechtstreeks. Ad 1 Ophoging terreinquotiënten industrie

In het onderzoek van Ecorys/NEI wordt de CPB-raming op één punt opwaarts bijgesteld, nl. als gevolg van een bijstelling van de terreinquotiënten in industrie en logistiek. Per saldo verandert de raming voor de periode 2011-2020 met 34 ha (afgerond met 40 ha). Dat lijkt op zich niet zo veel, maar is niettemin een bijstelling met 11%. Vóór 2010 valt de raming 38 ha hoger uit. De motivatie voor deze aanpassing is enigszins ingewikkeld en staat bovendien nogal verwarrend verwoord in het rapport. Er valt bovendien wel wat af te dingen op die motivatie, maar ook dat is niet eenvoudig uit te leggen. Niettemin gaan wij stap voor stap de NEImotivatie uitleggen en van commentaar voorzien. Het CPB werkt in de BLM met een verzameling terreinquotiënten, die gebaseerd zijn op empirisch materiaal. Het CPB beschikt over landsdelige terreinquotienten per bedrijfstak met een differentiatie tussen ´droge´ en zeehaventerreinen. Eén van de basisveronderstellingen achter de methode is dat het ruimtegebruik per werknemer (het terreinquotiënt) per bedrijfstak verschilt. Met andere woorden: verschillen in ruimtegebruik zijn terug te voeren op verschillen in bedrijfsactiviteit (SBI-code). In de praktijk blijkt echter dat de verschillen in ruimtegebruik per werkende binnen een bedrijfstak zeker zo groot zijn als de verschillen tussen bedrijfstakken. In zekere zin ondergraaft dit de validiteit van het hanteren van de methode, maar er is geen betere beschikbaar en de nadelen van andere methoden (o.a. historische uitgifte, demografische en ‘fysieke’ methoden) zijn nog groter. Het betekent wel dat de terreinquotiënten uit empirisch onderzoek met een relatief grote onzekerheid zijn omgeven. Het CPB heeft dan ook in de BLM een controlestap toegepast (´ijking´). Als de beschikbare terreinquotiënten juist zijn, dan levert vermenigvuldiging van het aantal werkenden op bedrijventerreinen naar bedrijfstak met de terreinquotiënten precies het op dat tijdstip uitgegeven oppervlak aan bedrijventerrein. Voor Zuid-Holland heeft het CPB de basis-TQ naar aanleiding hiervan met 11% opgehoogd. Toepassing van deze provinciaal geijkte terreinquotiënt op Groot-Rijnmond leidt echter tot een substantiële overschatting van het uitgegeven terrein met 16%. Met andere woorden, gemiddeld (over alle bedrijfstakken) zijn die TQ 16% te hoog. Het CPB verlaagt om die reden de TQ voor Rijnmond met 16% (ten opzichte va de provinciale cijfers) en doet dat voor alle bedrijfstakken.

12

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

Achtergrond: werking Bedrijfslocatiemonitor De Bedrijfslocatiemonitor van het CPB verdeelt de geraamde toekomstige regionale werkgelegenheid naar drie locatietypen, te weten bedrijventerreinen, (formele) kantorenlocaties en ‘overige’ locaties. De werkgelegenheid op bedrijventerreinen naar bedrijfstak – waar wij ons hier op concentreren – wordt in de BLM met terreinquotiënten omgerekend naar een toekomstig ruimtebeslag. Het verschil met het huidig areaal bedrijventerreinen levert de uitbreidingsbehoefte. De regionale werkgelegenheid naar bedrijfsklasse wordt afgeleid uit nationale economische langetermijn scenario’s, die via een ‘shift-share’-analyse worden omgezet naar regionale ramingen. Voor de verdeling naar de drie locatietypen is de verdeling in het basisjaar als uitgangspunt gehanteerd. In de prognose wordt rekening gehouden met een veranderende locatietypevoorkeur, gebaseerd op empirisch onderzoek. Omdat in de referentieperiode het aandeel van de werkgelegenheid op bedrijventerreinen is gegroeid, wordt in de toekomst het aandeel van de bedrijventerreinen groter. Ook voor de berekening van het ruimtebeslag wordt gewerkt met gedynamiseerde terreinquotiënten. Met name in de industrie en in iets mindere mate in de logistiek (groothandel, transport) is er sprake van toenemend ruimtegebruik per arbeidsplaats, ofwel in de tijd stijgende terreinquotiënten. De ontwikkeling van het terreinquotiënt kan worden gezien als het saldo van stijgende arbeidsproductiviteit en stijgende ruimteproductiviteit. Dat dit tot een stijgend terreinquotiënt leidt valt eenvoudig in te zien voor een individuele industriële onderneming. Stel een industrieel bedrijf produceert op een bepaalde locatie na 30 jaar het dubbele van de oorspronkelijke hoeveelheid met nog slechts de tweederde van het personeel. De arbeidsproductiviteit is dan verdrievoudigd en de ruimteproductiviteit verdubbeld. Per saldo is het terreinquotiënt met 50% gestegen. Hoewel er dus efficiënter met de ruimte wordt omgesprongen in termen van productiviteit, is het ruimtegebruik per werknemer gestegen. In figuur 2.1 is dit grafisch geïllustreerd.

Figuur 2.1

Stijgende terreinquotiënten9 in de industrie

2000 (Index = 100)

2030

Kavel

= 100

= 100

Productie

= 100

= 200

Werkgelegenheid Terreinquotiënt Arbeidsproductiviteit Ruimteproductiviteit TQ (index) AP (index) RP (index)

= 100 = 100 = 100 = 100 TQ AP RP

= 67 = 150 = 300 = 200

9

Toelichting bij enkele termen: Terreinquotiënt: ruimtegebruik per werkende in m2 netto kavel Arbeidsproductiviteit: productie per werkende Ruimteproductiviteit: productie per hoeveelheid ruimte

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

13

Het NEI betoogt op basis van een niet nader gespecificeerd empirisch onderzoek dat er geen verschil zit tussen de terreinquotiënten in Rijnmond en overig Zuid-Holland voor industrie en logistiek. Dus stelt het NEI voor om de eerdere CPB-verlaging ongedaan te maken (+19%, om weer op de oorspronkelijke ‘100%’ te komen). Bovendien meent het NEI dat het kapitaalintensieve karakter van de industrie in Groot-Rijnmond aanleiding is een extra verhoging van de terreinquotiënten door te voeren ter grootte van 6%-punten. In totaal worden de terreinquotiënten voor industrie en logistiek met 25% vergroot. De ophoging is echter ten eerste selectief en ten tweede is de argumentatie voor de extra 6%-punten stijging niet overtuigend. Over het eerste punt: het blijft om te beginnen in de Ecorys/NEI-studie onduidelijk of er wel sprake zou moeten zijn van het ongedaan maken van de verlaging met 16% van de terreinquotiënten in industrie en logistiek, omdat er geen detailgegevens over de verschilanalyse (tussen overig Zuid-Holland en Rijnmond) zijn opgenomen in het rapport. Maar zelfs als die correctie juist is, is er sprake van selectiviteit. Want het CPB heeft immers niet zonder reden de ijking voor Rijnmond toegepast: zonder ijking werd het areaal bedrijventerreinen met 16% overschat. Het kan dus best zijn dat er reden is om voor sommige bedrijfstakken een hoger terreinquotiënt te hanteren, maar het gewogen gemiddelde moet toch op hetzelfde niveau na ijking neerkomen. Dat kan alleen door voor andere bedrijfstakken het terreinquotiënt te verlagen. Dat nu is niet gebeurd, waardoor er sprake is van selectiviteit. De tweede kanttekening heeft betrekking op de extra stijging van het terreinquotiënt vanwege het kapitaalintensieve karakter van de industrie in Rijnmond en de hiermee samenhangende relatief snelle ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit. Er zijn op zichzelf goede economische en empirische argumenten om in industrie en logistiek te werken met een stijgend terreinquotiënt (zie figuur 2.1 ter illustratie hiervan). De arbeidsproductiviteit stijgt in die sectoren sneller dan de ruimteproductiviteit. Dat effect zit ook in de BLM. In de BLM stijgt het terreinquotiënt in de industrie daarom met 1% gemiddeld per jaar. Aangezien het CPB voor de zeehaventerreinen en de daar gevestigde petrochemie al een afzonderlijke raming maakt (en in latere versies ook op basis van een andere techniek) is het maar de vraag of die ontwikkeling in de overige industrie en logistiek in Rijnmond wel zoveel sneller zou gaan dan elders in het land. Met andere woorden: er zijn vraagtekens te plaatsen bij de extra 6%-punten verhoging van de terreinquotiënten. En als er al reden is om op grond hiervan toch een extra stijging toe te passen dan zou het technisch eleganter zijn om dit te verwerken via de stijging van het terreinquotiënt. Dat laatste staat wel zo beschreven in het rapport, maar navraag bij Ecorys/NEI heeft geleerd dat simpelweg het terreinquotiënt met een kwart is verhoogd. Als er al reden is voor een extra toename van het ruimtegebruik per werkende om deze reden, dan zal dit met name optreden in de procesindustrie. Die is overwegend op zeehaventerreinen gevestigd. Er is dus geen reden voor een extra verhoging in de raming voor de ‘droge’ bedrijventerreinen. De conclusie over de ophoging van de terreinquotiënten in industrie en logistiek luidt dan ook: i) De ophoging wordt matig verantwoord; ii) De ophoging in de industrie wordt ten onrechte niet met een verlaging in andere bedrijfstakken gecombineerd (als de ophoging terecht is); iii) Op twijfelachtige gronden is een extra 6%-punten verhoging toegepast. De ophoging van de raming met 38 voor de periode 2011-2020 is omstreden en niet sterk verantwoord. In plaats van 340 ha komt de basisraming voor de vraag dan op 302 ha. Ad 2 Vraagraming voor een groter gebied

De vraagraming waarop RR2020 zich baseert heeft betrekking op Groot-Rijnmond, dat wil zeggen de Stadsregio Rotterdam, Hoeksche Waard en Goeree-Overflakkee plus enkele kleinere gemeenten. Wij volgen de lijn van het rapport van Ecorys/NEI waarin een indicatieve

14

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

verdeling wordt gemaakt tussen respectievelijk de Stadsregio10 en de andere gebieden van Groot-Rijnmond. Ecorys/NEI raamt de behoefte voor de Stadsregio op 80% van het totaal11. Conclusie: Correctie voor de gebiedsafbakening leidt tot een verdere reductie met 60 ha (voor alleen de periode 2011-2020). Van de na stap 1 resterende 302 ha blijft dan 242 ha over voor de periode 2011-2020. Ad 3 Doortrekken onttrekkingscijfers in RR2020

De RR2020-raming bevat 14 ha per jaar voor Groot-Rijnmond ter compensatie van onttrekking12. Het gaat om gemiddeld 0,7% per jaar van het huidig areaal. Dat ligt hoger dan de 0,5% per jaar waarmee in de BLM is gerekend voor het Global Competition scenario. Ecorys/NEI laat zien dat de onttrekking in de gemeente Rotterdam in de periode1985-1995 met ruim 1% per jaar (na correctie voor de uitschieter Kop van Zuid) duidelijk boven de 0,5% lag. Door de correctie voor de uitschieter en de gehanteerde differentiatie tussen Roterdam en de rest van Groot-Rijnmond is de wijze waarop de onttrekking in het Ecorys-rapport is verwerkt niet onredelijk. Daarbij plaatsen wij slechts twee kwantitatief niet omvangrijke opmerkingen. In de eerste plaats: het is onduidelijk waarom ook elders in Groot-Rijnmond de onttrekking nog licht boven de 0,5% zou moeten liggen. Die 0,5% is immers al een scenariospecifieke waarde voor de Randstad die relatief gezien op een hoog niveau ligt. Dat is overigens slechts een verschil van ca. 2 ha netto per jaar, hetgeen ruim binnen de onzekerheidsmarge ligt. In de tweede plaats geldt ook hier weer dat in RR2020 de onttrekking voor Groot-Rijnmond volledig wordt meegeteld in de behoefteraming voor de Stadsregio. Rekening houdend met de naar verwachting hogere onttrekking in de Stadsregio zou er dan wederom sprake zijn van een overschatting van de behoefte met 1 a 2 ha netto per jaar. Belangrijker is het volgende punt: Ecorys-NEI trekt de onttrekking in gelijke mate door over de gehele onderzoeksperiode tot 2020 (overigens zonder het onderste uit de kast te ramen: er vindt geen correctieplaats voor de toename van de voorraad in de loop der jaren). En in RR2020 wordt dat impliciet ook gedaan voor de periode tot 2030. Er zijn naar ons oordeel wel degelijk argumenten te geven op grond waarvan dit al niet waarschijnlijk is voor de periode tot 2020 en al helemaal niet tot 2030. De belangrijkste oorzaak achter onttrekking in het verleden is het plaatsmaken van bedrijventerreinen voor woningbouw geweest. Gelet op de verwachte afname van de groei van de bevolking en een eveneens verwachte afname van de daling van de gemiddelde woningbezetting, is het de vraag of de woningproductie wel terug gaat komen op het niveau van de gehanteerde referentieperiode. Daarnaast komt er een moment waarop de voorraad ´op´ raakt van vooral kleinere verouderde locaties die relatief gemakkelijk aan het aanbod konden worden onttrokken. En tenslotte leidt toenemende aandacht voor beheer, parkmanagement, herstructurering en verduurzaming er toe dat minder bedrijventerreinen vroegtijdig aan het einde van hun levenscyclus komen en op grond daarvan voor onttrekking in beeld komen13. De cumulatieve effecten hiervan zouden toch reeds richting 2020 merkbaar moeten zijn. En nog sterker in de periode daarna. Een daling tot het niveau van de 0,5%-punt van het CPB-scenario in 2020 ligt dan ook in de rede en een verdere beperkte daling nadien tot bijvoorbeeld 0,4% per jaar gemiddeld voor 2021-2030 ligt voor de hand. Het gaat hier om een kwantitatieve inschatting exclusief eventuele extra beleidsinspanningen die specifiek gericht zouden kunnen worden op het voorkomen van onttrekking.

10 11 12

13

Eigenlijk voor het iets grotere gebied Rijnmond, zijnde de Stadsregio plus driekleinere gemeenten. De overschatting als gevolg van die drie laatste gemeenten achten wij overigens verwaarloosbaar. Zie ´Vraag- en aanbodanalyse droge bedrijventerreinen in Groot-Rijnmond´, bijlage 2 Onttrekking is het verlies aan areaal aan bedrijventerrein, door bijvoorbeeld transformatie naar een woningbouwlocatie. In de basisraming is geen rekening gehouden met onttrekking, dus die moet bij de vraag worden opgeteld. In de Stadsregio is overigens nog wel een aanzienlijke onttrekking van zeehaventerreinen voorzien.

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

15

Tabel 2.1

Jaarlijkse onttrekkingspercentages RR2020 en aangepaste cijfers Bureau BUITEN Second opinion Bureau BUITEN Ecorys/ Stadsregio in RR2020 2011-2030 2011 2020 20112021-2030 2020 Gemeente Rotterdam 1,0% 1,0% 0,5% 0,75% 0,4% Overig (Groot)Rijnmond 0,6% 0,5% 0,5% 0,5% 0,4% Bron: Ecorys/NEI, bewerking en aanpassing Bureau BUITEN

Als wij evenals het NEI de verandering in de voorraad veronachtzamen en de onttrekking met (slechts) 1 ha per jaar corrigeren voor het effect van het te grote gebied in RR2020 betekent dit voor de periode 2011-2020 een onttrekking van gemiddeld ruim 10 ha per jaar en voor 2021-2030 een onttrekking van 7 ha per jaar in plaats van de eerder gehanteerde 14 ha per jaar. Conclusie: Waar in RR2020 de onttrekking alleen al een extra behoefte vraagt van 280 ha netto (2010-2030), is bij een conservatieve inschatting en zonder extra beleidsinspanningen een reductie tot 170 ha netto waarschijnlijk (102 ha 2011-2020, 70 ha na 2020). Een verschil van 110 ha netto. Ad 4 Daling na 2020 aannemelijk

In RR2020 wordt gesteld dat de onzekerheid voor de periode na 2020 dermate groot is dat de beste raming voor het decennium erna simpelweg op hetzelfde niveau ligt als voor de tien jaar ervoor. Dat heeft natuurlijk de charme van de eenvoud, maar het gaat toch wel voorbij aan enkele fundamentele aspecten waarover wel een goed inzicht bestaat of waar de onzekerheden eenzijdig een andere kant op wijzen. Om te beginnen kan worden opgemerkt dat het belangrijkste argument voor het hanteren van een terreinquotiëntmethode ligt in het vermogen hierin rekening te houden met structuurveranderingen in de economie. Dat veronachtzamen over een periode van 10 jaar is niet verstandig. Het CPB voorziet ook dan nog een voortgaande tertiairsering van de economie, hetgeen met relatief gezien minder ruimtebeslag in totaal gepaard gaat en wellicht ook met andere vestigingsplaatsvoorkeuren die minder richting bedrijventerreinen wijzen. In de tweede plaats heeft het CPB al eens BLM-berekeningen op landsdelig niveau gemaakt voor de periode na 202014). Hoewel ook het CPB daarbij opmerkt dat de onzekerheid over die lange termijn groot is, valt niettemin op dat het CPB daarin verwacht dat de vraag aanmerkelijk lager uitvalt. Het CPB voorziet voor West-Nederland een terugval tot circa eenderde van het niveau uit de periode tot 2020; elders in Nederland is de reductie nog groter. De belangrijkste reden hiervoor is de geringere stijging van de werkgelegenheid, mede als gevolg van de te zijner tijd zelfs dalende beroepsbevolking. Gelet op de demografische ontwikkeling is die daling alleen met een substantiële instroom van arbeidskrachten uit het buitenland op te vangen. Het is overigens niet zo dat een daling of geringe stijging van de werkgelegenheid direct en naar evenredigheid tot een reductie in de vraag naar bedrijventerreinen leidt. Door een snellere arbeidsproductiviteitsstijging (schaarste op de arbeidsmarkt maakt het aantrekkelijk om kapitaalintensiever te werken) zal het verschil met de ruimteproductiviteit toenemen. Maar dat een daling van de vraag zal optreden en mogelijk zelfs een zeer substantiële, is niettemin zeer waarschijnlijk. Dit staat nog los van andere opmerkingen die voor de langere termijn bij de BLM kunnen worden geplaatst, nieuwe en minder optimistische lange-termijn verwachtingen van het CPB en beleidsmogelijkheden.

14

Zie: De ruimtevraag tot 2030 in twee scenario’s, CPB 2001

16

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

Er is dus alle reden om aan te nemen dat de behoefte na 2020 wel in belangrijke mate zal dalen. Het CPB verwacht een afname met tweederde. Laat dat wat extreem zijn en nemen wij aan dat voor de Stadsregio Rotterdam die afname geringer uitvalt, dan is een reductie met 50% relatief gezien een gematigde veronderstelling. Dat zou betekenen dat de basisraming voor de periode 2021-2030 geen 340 ha netto is (exclusief onttrekking) is, maar na correctie voor de terreinquotiënten (Ad 2) en de gebiedsgrootte (Ad 1) uitkomt op ca. 121ha netto. Conclusie: De veronderstelling in RR2020 dat na 2020 de ruimtebehoefte op hetzelfde niveau blijft als daarvoor, is onwaarschijnlijk. Rekening houdend met andere, eerder beschreven correcties, leidt tot een aanpassing van de basisraming voor de periode 2021-2030 van 340 ha netto (RR2020) tot 121 ha. Conclusie Uit de voorafgaande vier stappen wordt duidelijk dat in RR2020 de behoefte aan bedrijventerreinen voor de vraagcomponent wordt overschat. Aanpassing van slechts de evidente ‘pijnpunten’ in de vraagraming resulteert in een raming die voor de periode 20112030 uitkomt op 535 ha netto. Ten opzichte van de 1.000 ha netto van RR2020 is dit en daling met bijna 47%. In tabel 2.2. wordt een vergelijking gemaakt tussen de beide ramingen.
Tabel 2.2 Vraag naar bedrijventerreinen Stadsregio Rotterdam: RR2020 vergeleken met gegevens second opinion (ha netto) netto ha 340 140 20 500 500 Herberekening door afname na 2020 Onttrekking na 2020 subtotaal 2021-2030 Totaal 2011-2030 Second opinion (‘kaal’) GC basisraming NEI Selectieve ophoging TQ Gebiedscorrectie Onttrekking subtotaal 2011-2020 Vraag 2021-2030 netto ha 340 -38 -60 102 344 121 70 191 535 50% van (340-3860) 0,2*(340-38)) Toelichting

Raming RR2020 GC basisraming NEI Onttrekking Afronding

subtotaal 2021-2030 Totaal 2011-2030

500 1000

Opgemerkt wordt nog dat in RR2020 de vraagraming direct ook de planningsopgave betreft, omdat er vanuit wordt gegaan dat er geen uitgeefbaar terrein meer in de regio zal zijn na 2010. In deze second opinion wordt die bewering echter in het volgende hoofdstuk aan de feiten getoetst.

2.2

Vraag naar zeehavengebieden

Voor de vraag naar zeehaventerrein wordt in RR2020 en in de toelichting vanuit de Stadsregio geen nadere onderbouwing geleverd. Waarschijnlijk is de raming gebaseerd op de prognoses die in het kader van de Tweede Maasvlakte zijn gemaakt. De vraagraming

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

17

voor natte bedrijventerreinen is uitgewerkt in het Project Mainport Rotterdam. Hiervoor is een PKB-plus vastgesteld. In deel 3 daarvan is een beknopte weergave van de vraagraming opgenomen. Bij een hoge groei is een totale ruimtevraag naar bedrijventerreinen in het havengebied voorzien van 5.300 ha tot 2020, met een doorgroei naar 6.000 ha in 2035. Het huidige aanbod in het havengebied is 4.900 ha groot. Als wordt afgezien van effecten van transformatie en mismatch, wordt de netto-vraag voor de periode 2010-2020 dan 400 ha (5.300 minus 4.900, waarbij de vraag volledig wordt toegerekend aan de periode na 2010) en voor de periode 2020-2030 ca. 450 ha (tweederde van 6.000 minus 5.300 ha, afgerond). Tevens wordt een onttrekking van 100 ha verwacht (Waalhaven). De totale behoefte komt dan op 950 ha netto.
Tabel 2.3 Vraag zeehaventerreinen Stadsregio Rotterdam, 2010-2030 (ha netto) 2010-2020 400 100 500 450 2020-2030 450 2010-2030 850 100 950

Behoefte Stadsregio Rotterdam Onttrekking Vraag

Bron: PMR, PKB deel 3, bewerking Bureau BUITEN

De conclusie luidt dat de behoefte 1.000 ha netto van RR2020 redelijk overeenkomt met de vraaprognose uit het Project Mainport Rotterdam. Echter, in deze behoefte wordt via de Tweede Maasvlakte voorzien. Voor een additionele vraag van 1.000 ha netto zeehaventerrein is geen enkele aanwijzing.

18

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

3

Aanbod en planningsopgave

In het vorige hoofdstuk, de vraagraming, is reeds aan de orde gekomen dat in RR2020 er vanuit is gegaan dat het aanbod aan bedrijventerreinen na 2010 nul is en dat moet worden nagegaan in hoeverre dit juist is. Daartoe wordt in dit hoofdstuk het harde en zachte aanbod aan bedrijventerreinen voor de Regio Rotterdam weergegeven in tabel 3.1. Voor een uitgebreid overzicht van het aanbod per locatie verwijzen we naar bijlage I. Hard aanbod Hard aanbod bestaat uit vastgestelde bestemmingsplannen plus (gedeelten van) locaties die al zijn gerealiseerd, waar de grond in feite direct beschikbaar is. In het IBIS wordt dit aanbod ‘terstond uitgeefbaar’ genoemd15. Het terstond uitgeefbare aanbod hebben wij ondergebracht in de periode 2003-2010. Aanbod dat in de IBIS-enquête wordt aangemerkt als ‘niet terstond uitgeefbaar’ rekenen wij toe aan de periode 2011-2020. Het is overigens denkbaar dat een gedeelte van dit aanbod al voor 2010 wordt gerealiseerd, al is dit niet erg waarschijnlijk. Zacht aanbod Zacht aanbod betreft het aanbod op locaties die al zijn opgenomen in streek-, structuur of of omgevingsplannen, maar waarvoor nog geen vastgesteld plan bestaat. Voor een groot gedeelte van het in tabel 3.1 gepresenteerde zachte aanbod van in totaal 246 ha (waarvan 212 ha betrekking heeft op de periode na 2010) is de planvorming echter al in een vergevorderd stadium: op basis van de IBIS-gegevens valt op te maken dat voor 102 ha van het zachte aanbod al ontwerpplannen bestaan. Dat betekent dat de kans (zeer) groot is dat deze hectares daadwerkelijk worden ontwikkeld. Plannen zonder enige planologische status en waarover dus nog grote onzekerheid bestaat, zijn niet bij het zachte aanbod geteld. Met andere woorden: de 573 ha van tabel 3.1 wordt op enige termijn wel gerealiseerd. Ten overvloede vermelden wij nog dat hier (uiteraard) geen terreinen zijn meegeteld die als oplossingsrichting voor de planningsopgave in RR2020 zitten!
Tabel 3.1 Hard en zacht aanbod droge bedrijventerreinen Stadsregio Rotterdam 2003-2030 2003-2010 2011-2020 2021-2030 Totaal Hard aanbod Zacht aanbod Totaal 126 33 159 202 212 414 328 245 573

Bron: DG Ruimte/IBIS 2003; zie bijlage I voor detailverantwoording

Indien louter naar de planperiode voor RR2020 wordt gekeken, is er dus een mogelijk aanbod van 414ha voor 2011-2020. De planningsopgave voor RR2020 zou rekening moeten houden met dit aanbod. Wordt deze 414 ha gelegd naast de herberekende vraagraming van in totaal 535 ha voor de totale planperiode van RR2020, dan resteert een planningsopgave van 121 ha netto. Die raming is dus van een geheel andere orde dan de 1.000 ha netto van RR2020. Wij merken overigens op dat er voor de korte termijn (tot en met 2010) wel sprake is van een tekortschietend aanbod16, al wordt dat effect vooralsnog verzacht door de matige conjunctuur.

15 16

Terstond uitgeefbaar aanbod: het aantal hectare dat direct gereed is voor uitgifte, ontsloten is en bouwrijp (IBIS, 2003) De periode tot 2010 maakt geen onderdeel uit van RR2020 en dus ook niet van deze second opinion

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

19

Conclusie: de additionele planningsopgave voor droge bedrijventerreinen bedraagt geen 1.000 maar 121 ha netto, uitgaande van de veronderstelling dat het aanbod van tabel 3.1 daadwerkelijk en tijdig wordt gerealiseerd. Zeehaventerrein Volgens de IBIS-gegevens 2003 is er in het havengebied nog een terstond uitgeefbaar aanbod van 168 ha netto. Voor de langere termijn van RR2020 is de aanleg van de Tweede Maasvlakte voorzien, waarmee de behoefte aan natte terreinen uit hoofdstuk 2 volledig wordt gedekt. Conclusie: Voor de bewering in RR2020 dat de planningsopgave voor zeehaventerrein 1.000 ha netto bedraagt exclusief de Tweede Maasvlakte is in deze second opinion geen onderbouwing gevonden. Er is behoudens de Tweede Maasvlakte geen additionele planningsopgave.

20

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

4

Overige opmerkingen en beleidsmogelijkheden

In dit hoofdstuk plaatsen wij onze bevindingen in een breder perspectief. In de eerste plaats kijken wij daarbij naar het realiteitsgehalte van de herziene raming en de kans dat er op deze basis onvoldoende terrein zou worden gereserveerd. Dat komt aan de orde in paragaaf 4.1. In de tweede paragraaf van dit hoofdstuk kijken wij naar de beleidsmogelijkheden om te komen tot een geringere behoefte aan bedrijventerreinen en/of een andere invulling om aan de vraag te kunnen voldoen. Daarbij gaat het om meer mengen, om de herstructurering van verouderde terreinen, het intensiveren van het ruimtegebruik op bestaande en nieuwe locaties en ten slotte om het benutten van inbreidingslocaties.

4.1

Realiteitsgehalte herziene vraagraming

Naar aanleiding van de vorige hoofdstukken kan de vraag worden opgeworpen of de vraagraming en de planningsopgave in dit rapport niet eenzijdig is benaderd en uitsluitend met een minimaliserende blik is opgesteld. De volgende argumenten laten zien dat dit niet het geval is: • de vraag is (terecht) gebaseerd op een scenario met een hoge economische groei (GC, 3,25% BBP-groei per jaar), waarvan het eerder waarschijnlijk is dat die niet wordt gehaald dan wel (zie ´Hoge groeiscenario ja, maar hoe hoog?´ verder in deze paragraaf); • er is binnen het GC-scenario sprake van een relatief gunstige regionale werkgelegenheidsverdeling voor de Randstad; • de prognose is gebaseerd op een stijgende locatietypevoorkeur voor bedrijventerreinen; • de prognose houdt rekening met in de tijd stijgende terreinquotiënten in industrie en logistiek; • voor het aanbod zijn vrijwel alleen gegevens uit IBIS-meegeteld; • er is sprake van een raming zonder aanvullend beleid gericht op bijvoorbeeld herstructurering of intensivering. Er zijn overigens ook factoren aan te duiden die tot een hogere raming zouden kunnen leiden: • er is impliciet perfecte binnenregionale substitutie verondersteld (de vraag van een bedrijf op de Rechtermaasoever wordt verondersteld ook te worden geaccommodeerd door aanbod op de Linkermaasoever); • er is geen afzonderlijke vraag-aanbod-confrontatie per segment binnen de ´droge´ terreinen gemaakt; • er is geen extra ruimte gereserveerd voor landschappelijke inpassing of waterberging. Voor wat betreft die binnenregionale substitutie mag worden verwacht dat werkelijke vraag wel zijn weg naar het aanbod weet te vinden. Uiteraard zijn er lokale gevoeligheden en voorkeuren, maar het is de vraag tot op welke hoogte daarmee rekening zou moeten worden en kunnen gehouden in regionale ruimtelijke planning. Het niet-gesegmenteerd afleiden van de planningsopgave is voor de lange termijn niet onredelijk. Het CPB komt in de BLM tot de conclusie dat er geen empirische argumenten zijn om over te gaan tot een gesegmenteerde raming17. Marketingtechnisch is segmentering overigens wel zinvol, maar die segmentering kan dan plaatsvinden binnen de berekende regionale behoefte. Extra ruimte voor landschappelijke inpassing en/of waterberging heeft vooral een effect op de bruto ruimtevraag en niet zozeer op de netto behoefte. En overigens zijn er goede voorbeelden waarbij hoogwaardige bedrijventerreinen in een groene setting zijn

17

De BLM: opzet en recente aanpassingen, CPB 2002

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

21

gerealiseerd met weliswaar lage netto uitgiftecijfers maar wel hoge dichtheden, waardoor per saldo het extra bruto ruimtebeslag beperkt blijft. Hoge groeiscenario ja, maar hoe hoog? De vraagraming zoals die in hoofdstuk 2 is afgeleid, is gebaseerd op het ‘Global Competition’-scenario van het CPB. Dat is het ‘hoge’ scenario uit de lange-termijn verkenningen van het CPB uit 1997. Het GC-scenario werkt met een economische groei van 3,25% per jaar. Tot 2020 groeit hierin de werkgelegenheid dan ook behoorlijk. Voor de periode 2011-2020 gemiddeld voor Nederland met ongeveer 1% per jaar in personen. Inmiddels heeft het CPB en nieuwe overkoepelende scenariostudie gepresenteerd voor de economie van de Europese Unie tot 204018. Er is nog geen uitwerking voor Nederland beschikbaar, maar duidelijk is al wel dat het CPB de concurrentiepositie van Europa ten opzichte van Noord-Amerika en Azië structureel minder gunstig inschat dan in de vorige lange-termijn verkenningen. Dat uit zich in minder hoge groeiverwachtingen en veel minder optimistische werkgelegenheidsscenario’s. In het hoogste scenario ligt de verwachte jaarlijkse werkgelegenheidsgroei voor de 15 landen die tot 1 mei van dit jaar de Europese Unie vormden (EU15) op 0,4% in arbeidsjaren, hetgeen neerkomt op ca. 0,5% in personen. Dit is een gemiddelde over 2000-2040 en omvat dus de gehele RR2020-periode, dus ook de periode 2011-2020 die volledig op het GC-beeld is geraamd. Het beeld voor Nederland kan iets gunstiger zijn dan voor de EU15, maar duidelijk is dat het CPB ook voor Nederland met lange termijn met scenario´s komt waarin het maximum lager ligt. In die zin is de vraagprognose in dit rapport zeker geen onderschatting.

4.2

Beleidsmogelijkheden invulling

voor

vraagbeperking

en

alternatieve

In de vorige paragraaf is opgemerkt dat de ramingen in dit rapport zijn geformuleerd zonder aanvullend beleid te veronderstellen waardoor de vraag geringer zou uitvallen of de planningsopgave anders zou kunnen worden ingevuld. Bij voldoende politieke wil en financiële middelen kan de netto vraag worden beperkt en zijn er mogelijkheden om vraag en planningsopgave op andere manieren in te vullen. Daartoe gaan wij achtereenvolgens in op: • Mengen; • Herstructureren; • Intensiveren; • Benutten restruimte. Mengen De eerste oplossingsrichting die onder de loep wordt genomen wordt kortweg aangeduid als ‘mengen’. Mengen is het afleiden van de vraag naar andere locaties dan bedrijventerreinen en dan vooral in bestaand stedelijk gebied of nieuwe stedelijke uitleg. Beleidsmatig is met name in de periode van stadsvernieuwing ‘ontmenging’ gestimuleerd. Maar ook aan de vraagkant is er een trek naar de stadsranden opgetreden naar meer professionele vestigingslocaties. De vraag is nu of in de toekomst het meer mengen van werkfuncties met vooral wonen tot een reductie van de behoefte aan bedrijventerreinen

18

Four Futures of Europe, CPB 2003

22

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

kan leiden. Immers, een deel van de bedrijven die nu op bedrijventerreinen zijn gevestigd kan in theorie prima in een gemengde omgeving worden gehuisvest. En op nieuwe bedrijventerreinen kan worden waargenomen dat er zich kantoren en kantoorachtigen vestigen evenals ambachtelijke bedrijven van kleine en middelgrote schaal. Waarom zouden die niet binnen het stedelijk weefsel kunnen worden gehuisvest? Er kan een nader onderscheid worden gemaakt tussen fijnmazig mengen en grofkorrelig mengen. Onder fijnmazig mengen verstaan we het her en der tussen woonbebouwing realiseren van bedrijfshuisvesting. Het kan gaan om een pand, een strip onder appartementen, een straatzijde, of bijvoorbeeld een verzamelgebouw. Grofkorrelig mengen betreft het realiseren van kleinschalige bedrijventerreinen met een omvang van zeg 1-3 ha netto. Doelgroepen voor menging zijn in het algemeen kleinschalige bedrijven uit de lagere milieuhindercategorieën. Starters behoren hier bijvoorbeeld ook vaak toe. Het terugbrengen van werkfuncties in de wijken wordt om zowel economische redenen als vanwege leefbaarheidaspecten beleidsmatig toegejuicht. In het Grote Steden Beleid is dit bijvoorbeeld een aandachtspunt. Mengen is overigens zeker niet ‘nieuw’, maar eerder ‘oud’. De trend in de markt is juist gericht op ontmenging. Natuurlijk zijn er multifunctionele binnensteden en hechten delen van de (woon)markt ook aan een levendige sfeer. Ook zijn er bedrijven die graag in een stedelijke omgeving zijn gevestigd, bijvoorbeeld omdat ze dan dichtbij klanten zitten, of omdat het een aantrekkelijke omgeving wordt gevonden voor het personeel. Er is ook nog altijd sprake van een behoorlijke menging: in 2000 zat nog geen 40% van de werkgelegenheid in Nederland op een bedrijventerrein. De bestaande menging kent vele vormen. Maar per saldo vindt er aan de vraagkant vanuit zowel bedrijven als bewoners een ontmenging plaats. Bereikbaarheid en parkeren vormen voor bedrijven een belangrijke factor, waarbij een woonomgeving het vaak aflegt tegen bedrijventerreinen aan de stadsranden. Ook zijn bedrijven bevreesd voor ‘klachten uit de buurt’. Ook als vestiging milieutechnisch kan en er geen intensieve goederenvervoerstromen zijn, kan bijvoorbeeld laden en lossen toch tot klachten leiden. Er bestaat op zijn minst het gevoel dat de rechtsbescherming voor bedrijven op dit punt relatief zwak is. Burgers vertonen op het punt van mengen ambivalent gedrag: een levendige wijk wordt toegejuicht, maar liever een straat verderop (nimby-gedrag). Natuurlijk valt er wel iets te winnen met meer aandacht voor mengen aan de aanbodzijde. Er zijn echter drie redenen om hiervan – zonder extra beleid geen al te hoge verwachtingen te hebben: • meer mengen in woonomgevingen vereist vanuit bedrijvigheid gezien een betere bereikbaarheid en betere parkeermogelijkheden; • financieel is bedrijfshuisvesting minder aantrekkelijk voor ontwikkelaars/beleggers dan wonen of kantoren; • de grote binnenstedelijke woonopgave versterkt eerder de trend naar ontmenging, al gaat dat in de Stadsregio vooral ten koste van zeehaventerreinen. De conclusie luidt dus dat mengen wel een goede zaak is en ook zeker aandacht verdient, maar dat het in termen van de behoefte aan bedrijventerreinen slechts een beperkte toevoeging aan het aanbod aan vestigingsmogelijkheden kan bieden indien er geen echt actief beleid op wordt gevoerd. De reducerende werking voor de ruimtebehoefte is derhalve ook beperkt. Voor fijnmazig mengen wordt het perspectief in termen van ruimtewinst vrijwel verwaarloosbaar geacht. Het moet wel gebeuren, maar gaat in grote lijnen om andere doelgroepen dan de vestigingen die in de vraagraming naar bedrijventerreinen gaan. Grofmazig mengen is ook voor de Stadsregio Rotterdam een mogelijkheid. In bestaand stedelijk gebied is de ruimtelijke absorptiecapaciteit echter gering en bij nieuwe uitleg is mengen kostentechnisch niet altijd interessant waardoor het dus niet snel wordt gedaan. Er zijn overigens wel interessante beleidsvoorbeelden waarbij actief wordt ingezet op meer menging. Wij attenderen de regio hierbij bijvoorbeeld op het Almeerse ´Werk in de wijk´-beleid.

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

23

Wij wijzen erop dat indien beleidsmatig voor een harde planologische restrictie wordt gekozen om bedrijventerreinen alleen open te stellen voor bedrijven uit milieuhindercategorieën III en hoger en er tegelijkertijd voldoende aantrekkelijke en goed bereikbare alternatieven voor categorie I en II-bedrijven zouden worden geboden, er potentieel een aanmerkelijk groter bereik van deze oplossingsrichting valt te verwachten. Ter illustratie: Louw en Hiethaar19 halen een CPB-berekening aan waarin de verschuivende locatietypevoorkeur van zakelijke dienstverleners goed is voor éénderde van de behoefte aan gemengde bedrijventerreinen! Maar dit vereist een strak regionaal (en bij voorkeur nationaal) locatiebeleid. Hiervoor bestaat echter weinig draagvlak binnen het beleid noch van de kant van het bedrijfsleven. Herstructureren De tweede oplossingsrichting waar wij naar kijken voor het invullen van de planningsopgave is herstructurering van verouderde bedrijventerreinen. Als verouderde en soms onderbenutte terreinen na een herstructurering nieuw uitgeefbaar terrein opleveren of intensiever kunnen worden gebruikt, kan dat een reductie van de nieuwe ruimtevraag betekenen. ‘Ruimtewinst’ kan dus uit twee elementen bestaan: nieuw uitgeefbare ruimte of een intensiever gebruik (bijvoorbeeld tot uitdrukking komend in minder ruimtegebruik per arbeidsplaats of een grotere gemiddelde floor-space-index (FSI)). Vooropgesteld moet worden dat ruimtewinst in veel gevallen een nevenproduct is en zelden het hoofddoel van herstructurering. Met herstructurering wordt verbetering van het vestigingsklimaat nagestreefd en wordt verdere verloedering een halt toegeroepen. Het werkt daarmee wel preventief in termen van ruimtevraag: door herstructurering wordt (verder) vertrek naar andere bedrijventerreinen voorkomen. Herstructurering is een moeizaam, kostbaar en tijdrovend proces. Om de herstructurering van het bedrijventerrein mogelijk te maken is vaak schuifruimte noodzakelijk en die is niet altijd beschikbaar op de juiste plek of tijd. Een ander aspect is dat herstructurering, vanuit de noodzaak om meer kostendragers te vinden, niet zelden leidt tot het toevoegen van een kantorenrand, hetgeen in de ogen van sommigen vanuit het perspectief van ‘ruimte voor bedrijfshuisvesting’ soms als een verlies aan bedrijventerreinenareaal wordt gezien. Er zijn inmiddels tal van onderzoeken naar herstructurering van bedrijventerreinen gedaan en er is ook een behoorlijke expertise over opgebouwd. Als vuistregel wordt vaak een ruimtewinst van 5-10% nieuw uitgeefbaar terrein gehanteerd. In een wat oudere inventarisatie uit 1997 van harde en zachte herstructureringsvoornemens van de 25 grootste gemeenten door RIGO wordt een areaal van 550 ha nieuw uitgeefbaar terrein verwacht op een totaal te herstructureren areaal van bijna 5.400 ha; een winst van iets meer dan 10% dus. Een inventarisatie door Bureau BUITEN van herstructureringsplannen in het ROA-gebied voor de periode 2000-2010 geeft per saldo geen nieuw uitgeefbare ruimte (de ruimte nodig voor uitplaatsing elders is gelijk aan nieuw uitgeefbaar terrein) maar wel een belangrijke intensiveringsimpuls (stijging gemiddelde FSI met 10-15% door verdichting en stapeling). In de Stadsregio Rotterdam zijn er ook voorbeelden van aanzienlijke arealen die door herstructurering opnieuw uitgeefbaar zijn geworden, bijvoorbeeld het voormalige WiltonFeijenoord terrein in Schiedam (ca. 30 ha nieuw uitgeefbaar). ETIN heeft in 2000 een inventarisatie gemaakt van de herstructureringsopgave in de Randstad. ETIN waagt zich niet aan uitspraken over ruimtewinst; ruimtewinst wordt of niet becijferd of gebagatelliseerd. Met name wijst ETIN in dit verband op de extra ruimte die verhuizers vragen als ze vertrekken of worden uitgeplaatst. Tevens merkt ETIN op dat ruimtewinst niet centraal behoort te staan bij herstructureringsprojecten (wat Bureau BUITEN wel onderschrijft, maar wij merken hierbij op dat het in tijden van schaarste natuurlijk wel een gewenst nevendoel kan en mag zijn). Voor de Rotterdamse regio heeft ETIN een nadere specificatie gemaakt van de

19

Bedrijventerreinen over de groene grens, OTB 1999

24

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

herstructureringsopgave. Het gaat om 47 terreinen met in totaal ruim 1.100 ha waarvan bijna 400 ha een intensive herstructurering nodig heeft. Voor 700 ha gaat het om een start na 2006, voor ca. 400 ha een start na 2010. Ruimtewinst in die trajecten zou wel degelijk interessant zijn. Volgens ETIN is daar per saldo echter geen ruimtewinst bij te halen20. Enigszins tegenstrijdig is dat elders in het rapport een tabel staat met acht cases binnen het gebied waarin voor te herstructureren terreinen met een omvang van 620 ha een positieve beoordeling wordt gegeven op het punt van ruimtewinst. Die winst is echter niet gespecificeerd. Als wij aannemen dat hierbij ca. 5% opnieuw uitgeefbaar wordt gemaakt, hetgeen gelet op de ervaringscijfers als een conservatieve schatting kan worden aangemerkt, dan gaat het om een ruime 30 ha netto. Als die ruimte in de huidige situatie niet wordt benut, dan is dat is dat in BLM-termen extra aanbod. Daarbij moet overigens worden bedacht dat dergelijke processen wel langzaam gaan en kostbaar zijn. Herstructurering is dus om twee redenen uiterst relevant met het oog op RR2020: het voorkomt vraag op nieuwe locaties door behoud van kwaliteit van bestaande en het kan leiden tot hernieuwd uitgeefbaar terrein. Voorwaarde is dan natuurlijk wel dat er aanvullende middelen dienen te komen voor herstructurering van bedrijventerreinen. Vanuit de provincie worden via DECOR en aanvullende subsidiemogelijkheden middelen ter beschikking gesteld. De gemeenten zelf, individueel en gezamenlijk als regio, zouden hier meer werk van moeten maken. Ook het voorziene instrumentarium van het Ministerie van Economische Zaken is niet toereikend om serieus werk te kunnen maken van herstructurering. Zoals reeds gemeld zijn de kosten hoog: herstructurering levert ten opzichte van nieuwe uitleg ‘dure’ vierkante meters. Vanuit een oogpunt van kosteneffectiviteit is nieuw aanmaken al snel goedkoper dan herstructureren. Een dergelijke tactiek van de verschroeide aarde – het laten verwaarlozen van oude terreinen en vervangen door nieuwe uitleg - is in de drukke Stadsregio Rotterdam weinig duurzaam. Maar het argument is wel valide: herstructurering kost absoluut en relatief veel geld en inspanning. En naar het zich laat aanzien zijn extra middelen van het Rijk voor herstructurering voorlopig beperkt. Dat het lang duurt is ook waar, maar dat is voor RR2020, waarin juist wordt gekeken naar de lange termijn niet zo erg. Bureau BUITEN wijst erop dat indien betere randvoorwaarden worden gecreëerd (door het Rijk, maar ook door planoptimalisatie21, inzet van de lagere overheden zelf en meer private inbreng), er vermoedelijke een grotere opbrengst valt te boeken. Nochtans bestaat er de nodige scepsis over de haalbaarheid en een grote vrees voor het inboeken van de ‘ruimtewinst’ voordat de resultaten daar zijn. Intensiveren De derde oplossingsrichting die wordt onderzocht betreft intensivering van het ruimtegebruik. Het gaat daarbij om het effect van het totaal aan acties dat denkbaar is om meer bedrijven en/of werknemers op eenzelfde hoeveelheid bruto bedrijventerrein te huisvesten. Daarbij maken wij een onderscheid tussen intensivering op bestaande, niet-verouderde, terreinen22 en intensivering op nieuwe bedrijventerreinen. Intensivering op bestaande terreinen In het kader van het in dit rapport veelvuldig aangehaalde Deltametropool-rapport heeft Bureau BUITEN onder meer een verkennende analyse gemaakt van de huidige intensiteit van het ruimtegebruik op een selectie van bedrijventerreinen uit het IBIS. Die gegevens zijn gekoppeld aan werkgelegenheidscijfers. Daaruit blijkt dat in de Stadsregio Rotterdam een

20

21 22

Zonder bronvermelding beweert ETIN dat over ruimtewinst percentages van 15-25% ‘de ronde doen’ (aanhalingstekens BB), maar dat 5% realistischer is. Vervolgens wordt gezegd dat in de Rotterdamse regio, vanwege de algehele krapte, helemaal geen winst te halen is. Zie ‘Meer private betrokkenheid bij de herstructurering van bedrijventerreinen’, BCI/BRO 1998 Intensivering op bestaande verouderde terreinen wordt tot herstructurering gerekend.

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

25

behoorlijk aantal gemengde bedrijventerreinen zijn te identificeren die – sec op basis van statistisch materiaal - een geringe werkgelegenheidsdichtheid kennen per ha. Extremen zijn buiten beschouwing gelaten. Die terreinen zijn vergeleken met een door ons gekozen normdichtheid van 50 arbeidsplaatsen per ha (terreinquotiënt van 200 m2/w.p.). Vervolgens is becijferd hoeveel arbeidsplaatsen er in theorie op die terreinen extra kunnen worden gehuisvest, indien het verschil met die normdichtheid voor respectievelijk 10-50% wordt ingelopen. Die extra banen zijn vervolgens met dezelfde normdichtheid omgezet naar ha. Omgerekend naar de Stadsregio Rotterdam zou het om ca. 50 ha netto kunnen gaan. Voor details verwijzen wij naar het Deltametropoolrapport23. Het is natuurlijk slechts een rekenkundige exercitie. Er zijn dan ook de nodige kanttekeningen bij te plaatsen. Bureau BUITEN beweert ook geenszins dat op basis hiervan ‘ruimte voor het oprapen ligt’. Het is slechts een ‘tool’ die een aangrijpingspunt kan bieden. Als ruimte voor bedrijven werkelijk zo schaars is, dan kan het zinvol zijn om op regionaal niveau een optimaliseringstraject te starten, te beginnen met een scan van terreinen die kennelijk een geringe werkgelegenheid per ha hebben. Wellicht dat met herschikking op vrijwillige basis ruimtewinst valt te behalen. Dit vergt een meerjarige inspanning op regionaal niveau en naast procesmiddelen ook additionele investeringsmogelijkheden. Het is niet eenvoudig, maar het is een beleidsoptie. Intensivering op nieuwe terreinen Intensivering, ook wel aangeduid met ‘zorgvuldig ruimtegebruik’, moet worden afgezet tegen een referentiepunt. Per saldo gaat het hier dan om de in de vraagraming gehanteerde gegevens over het ruimtegebruik per arbeidsplaats. Nu dient te worden bedacht dat in de BLM er voor industrie en handel wordt gerekend met stijgende terreinquotiënten. Die nemen toe met 0,5%-1% per jaar. Cumulatief is dat respectievelijk ruim 10% tot 22% voor de periode 2010-2030. Er is soms simpele winst te boeken in de ontwerpfase: • hogere netto-bruto-verhouding (efficiënt verkavelen, minder verspreid groen); • efficiëntere parkeeroplossingen; • geen krappe en/of ‘onhandige’ maximumnormen voor hoogte of bebouwingspercentages, maar bij voorkeur minimumnormen; • ‘optopping’ van kantoren als uitgangspunt en het stimuleren van meer ondergrondse en gestapelde bouw (en bij nieuwe terreinen daarmee rekening houden met funderingen!); • aaneengesloten bebouwing voor een deel van het terrein. In aanvulling met advies- en begeleidingsteam bij vestiging is er een behoorlijk potentieel. Een grotere rol voor projectontwikkelaars kan hierbij ook helpen. En de kosten zijn niet altijd hoger, zoals is aangetoond in een rapport van o.a Inbo24. Er kan spanning ontstaan tussen intensivering enerzijds en ruimtelijke kwaliteit (of eisen van externe veiligheid25) anderzijds. De vraag is echter wel of juist extra bruto ruimte de wijze is om kwaliteit te vormen als er een zodanige krapte is. In andere gebieden, onder andere de provincies Noord-Holland en Utrecht, zijn streefpercentages geformuleerd voor intensivering van 10-15%. De planningsopgave is op basis hiervan verlaagd. De situatie in de Stadsregio Rotterdam is voor nieuwe terreinen in zekere zin vergelijkbaar met die in Noord-Holland en Utrecht. Indien nieuwe terreinen met meer aandacht voor zorgvuldig ruimtegebruik worden ontwikkeld, kan ook de Stadsregio met minder nieuwe terreinen toe. Als voorzichtigheidshalve met een bescheiden 5% ´winst´ wordt gerekend en deze wordt toegepast op de 535 ha netto uit hoofdstuk 2, resulteert een vermindering van ruim 25 ha netto. Opgemerkt wordt dat dit een zeer voorzichtige benadering is.

23 24 25

Voldoende bedrijventerreinen in de Deltametropool, Bureau BUITEN 2003 De kostencomponent van intensief ruimtegebruik, Inbo 2002 Externe veiligheid is vanzelfsprekend een harde randvoorwaarde

26

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

Benutten restruimte Voor het invullen van de planningopgave van RR2020 zijn veelal omvangrijke locaties op relatief grote afstand van Rotterdam, het hart van de Stadsregio, aangeduid. De vraag doet zich daarbij voor: zijn er geen andere, mogelijk zelfs betere locaties denkbaar? Die vraag is des te meer opportuun nu blijkt dat het met de behoefte aan extra areaal wel meevalt, of althans zeker niet zo´n vaart loopt als in RR2020 is verondersteld. Het voert in het kader van deze second opinion te ver om specifieke locaties aan te wijzen. Toch kan – met enige voorzichtigheid in verband met milieu-eisen, vrijwaringzones en andere ruimteclaims – bijvoorbeeld worden gewezen op de potentiële absorptiecapaciteit rond de Rotterdamse Ruit. Een deel van de veel beperktere planningsopgave in dit rapport, kan hier mogelijk worden gevonden. Het verdient aanbeveling dat de Stadsregio uitvoeriger onderzoek doet naar deze en andere meer binnenstedelijke planlocaties, die wellicht een aanzienlijk deel van die beperktere opgave kunnen invullen. Overige opmerkingen De Stadsregio Rotterdam kampt met een negatief structuureffect (huidige verdeling werkgelegenheid naar sector) en vertoont, afgezien van de ontwikkeling toegevoegde waarde in de procesindustrie relatief gezien een matige regionaal economische ontwikkeling. Een offensief regionaal economisch beleid is dan ook zeker gerechtvaardigd. Natuurlijk past daarin ook een voldoende aanbod van een gedifferentieerd palet aan vestigingslocaties van de kwaliteit die aansluit bij de wensen in de markt. Maar economisch beleid is meer dan ruimte alleen. In plaats van een fixatie op hectares, valt meer toegevoegde waarde te verwachten van lopende denkprocessen die zich afspelen in het kader van de Economische Visie 2020. Uiteraard kunnen daar ook ruimtelijke claims uit voortvloeien, maar die zijn dan het gevolg van een samenhangende economische strategie. Die onderbouwing wordt node gemist in RR2020.

4.3

Conclusie

De belangrijkste conclusie uit paragraaf 4.1 is dat de herziene vraagraming en de planningopgave zijn niet onderschat in de voorafgaande hoofdstukken. Ruimtelijke reserveringen zoals in RR2020 moeten met het oog op een gezonde regionaal-economische ontwikkeling op basis van een´hoog´ scenario worden gemaakt. Daaraan voldoet ook deze second opinion. In paragraaf 4.2 hebben laten wij achtereenvolgens zien dat: • i) zonder veel extra beleidsinspanningen een bescheiden bijdrage aan de reductie van de vraag kan worden geleverd door meer menging en dat ii) een forse reductie van de planningsopgave aan de orde zou kunnen zijn, indien er op regionaal niveau de bereidheid is om een strakker locatiebeleid te voeren26; • herstructurering van bedrijventerreinen in de Stadsregio kwalitatief en kwantitatief van grote betekenis is en met het oog op RR2020 een actievere inzet van alle partijen verdient; • het op zijn minst de moeite loont om nader te onderzoeken of onderbenutting van sommige bestaande bedrijventerreinen kan worden opgelost met een regionaal maatwerkproject;

26

Hiervoor is overigens weinig draagvlak en er zijn gelet op de concurrentiepositie natuurlijk ook grenzen

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

27

• • •

de Stadsregio, zoals andere gebieden in de Randstad in de praktijk laten zien, zuiniger kan omgaan met uitleglocaties door in de ontwerpfase kritischer te kijken naar effecten op het ruimtebeslag en bedrijven met kennis en capaciteit te ondersteunen; nader onderzoek gewenst is naar het op een andere manier accommoderen van de kleinere planningsopgave, bijvoorbeeld door te kijken naar de absorptiecapaciteit rond de Ruit van Rotterdam; een bredere economische beleidsvisie als onderbouwing voor eventuele ruimteclaims in RR2020 wenselijk is.

28

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

5

Conclusie

In RR2020 is de ruimtebehoefte voor bedrijventerreinen voor de periode 2010-2030 gesteld op 1.000 ha ‘droog’ plus 1.000 ha ’nat terrein’ (aanvullend op de 2e Maasvlakte). In dit rapport is de onderbouwing van deze ruimteclaim onderzocht in de vorm van een second opinion. Daarbij is naar drie componenten gekeken: • Is de vraag daadwerkelijk 1.000 ha ‘droog’ plus 1.000 ha ‘nat’ bedrijventerrein? • Is er na 2010 geen ander aanbod meer beschikbaar, zoals in RR2020 is verondersteld? • Zijn er mogelijkheden om de vraag te beperken dan wel om de planningsopgave op een andere manier in te vullen dan in RR2020 wordt voorgesteld? Voor de vraag naar bedrijventerreinen luidt de conclusie voor ‘droge’ bedrijventerreinen dat de behoefte voor de periode 2010-2030 naar verwachting 47% lager uitvalt dan in RR2020 berekend. In plaats van 1.000 ha netto is er volgens deze second opinion ‘slechts’ een vraag naar 535 ha netto. Daarbij is uitgegaan van een scenario van hoge economische groei. Het verschil komt voort uit de volgende punten: • In RR2020 zijn de resultaten van de onderbouwende studie van Ecorys/NEI te ruim geïnterpreteerd (gebiedsgrootte) en er is in die studie gerekend met een te hoog ruimtebeslag per werknemer (terreinquotiënt). • De mate waarin onttrekking in de toekomst optreedt, valt naar het oordeel van Bureau BUITEN 110 ha netto lager uit dan in RR2020 is verondersteld voor de periode 2010-2030. • In tegenstelling tot de visie in RR2020 valt de vraag na 2020 lager uit dan in de voorafgaande periode, doordat de werkgelegenheidsgroei dan door demografische oorzaken wordt beperkt. Voor zeehaventerreinen geldt dat er geen onderbouwing is voor de extra behoefte bovenop de Tweede Maasvlakte. Het aanbod na 2010 omvat ruim 400 ha netto droog bedrijventerrein. Dit omvat harde en zachte plannen. Een groot deel van de zachte plannen heeft overigens wel enige planologische status, zodat realisatie op middellange termijn wel waarschijnlijk is. De resterende planningsopgave is dan afgerond slechts 120 ha netto, hetgeen beduidend minder is dan de 1.000 ha van RR2020. In aanvulling hierop kan de regio via een grotere inzet op mengen, herstructureren en intensiveren de omvang van de vraag beperken. Het kwantitatieve perspectief van meer mengen van bedrijvigheid in de woonomgeving is zonder aanvullend beleid beperkt. De reikwijdte van deze oplossingsrichting kan wel veel groter uitvallen, maar dat vereist dan een strikt regionaal locatiebeleid. Herstructurering van bestaande verouderde bedrijventerreinen is zowel kwalitatief als kwantitatief van grote betekenis. In de eerste plaats om onnodige uitstroom van bedrijven van oude naar nieuwe bedrijventerreinen te voorkomen. In de tweede plaats kan herstructurering nieuw uitgeefbare ruimte opleveren. Intensivering is vooral interessant voor de ontwerpfase van nieuwe bedrijventerreinen en levert een interessant winstpotentieel. De Stadsregio telt daarnaast een behoorlijk aantal bedrijventerreinen die ruimtelijk niet erg efficiënt worden benut. Het is de moeite waard om te onderzoeken of op dergelijke locaties een betere benutting mogelijk is. Tenslotte kan de planningsopgave op een andere manier worden ingevuld dan in RR2020 is voorgesteld, waarbij bijvoorbeeld naar de absorptiecapaciteit rond de Rotterdamse Ruit moet worden gekeken. In het algemeen wordt nog geconcludeerd dat een eventuele ruimteclaim in RR2020 het product zou moeten zijn van een integrale economische visie, die nu node wordt gemist.

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

29

30

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

Bijlagen

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

31

32

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

Bijlage 1: Aanbod harde en zachte plannen ‘droge’ en ‘natte’ terreinen Regio Rotterdam
Tabel I:
Gemeente Bergschenhoek Berkel en Rodenrijs Bernisse Bernisse Bleiswijk Bleiswijk Bleiswijk Brielle Brielle Krimpen a/d IJssel Ridderkerk Ridderkerk Ridderkerk Ridderkerk Rotterdam Rotterdam Rotterdam Rotterdam Schiedam Schiedam Schiedam Spijkenisse Spijkenisse Spijkenisse Vlaardingen Totaal

Aanbod harde plannen
Bedrijventerrein Weg en Land Zuid-Oost Oudeland Harregat Kerkweg-Zuid Bedrijvenpark Prisma Hoefweg-Zuid Bloemenveiling Greenparc Nieuwland Seggelant Stormpolder Cornelisland Bakker Staal Veren Ambacht Donkersloot-Noord Noord-West Gadering Haak-Kulkweg Spaanse Polder Graveland Vijfsluizen Mathenesse Molenwatering Halfweg IV Halfweg II Vergulde Hand Kern Bergschenhoek Berkel en Rodenrijs Zuidland Zuidland Bleiswijk Bleiswijk Bleiswijk Brielle Vierpolders Krimpen a/d IJssel Ridderkerk Ridderkerk Ridderkerk Ridderkerk Rotterdam Rotterdam Hoek van Holland Rotterdam Schiedam Schiedam Schiedam Spijkenisse Spijkenisse Spijkenisse Vlaardingen Netto uitgeefbaar 4 70 1 2 90 50 14 1 7 1 40 1 14 1 2 6 6 2 3 1 1 2 2 1 6 328 1 6 1 1 1 2 2 12 1 2 6 6 2 2 4 3 1 40 1 2 14 1 2 90 50 Terstond uitgeefbaar 2 Niet terstond uitgeefbaar 2 70 Status plan G ? B B G G G G G V B ? V B B B B B B B B G G G B Hardheid H H H H H H H H H H H H H H H H H H H H H H H H H 126 1 6 202 0 1 1 1 2 2 12 1 2 6 6 2 2 30 14 1 4 3 1 40 1 2 2005-2001 2 42 1 2 90 20 2010-2020 2 28 2020-2030 Bron I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I

Bron: DG Ruimte/IBIS 2003 Toelichting bij Status Plan: G B = bindend, G = goedgekeurd, V = vastgesteld, O = ontwerp

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

33

Tabel II:
Gemeente Albrandswaard Barendrecht Barendrecht

Aanbod zachte plannen
Bedrijventerrein Overhoeken III Ziedewij II Vaanpark Zuidpolder Hoefslag IV Bedrijvenpark Fascinatio Kickers Bloem III Bolnes-Zuid Schieveensepolder Schieveste Schiekamp Vergulde Hand II/III Pinnepot II Kern Rhoon Barendrecht Barendrecht Rodenrijs en Rodenrijs Bleiswijk Capelle a/d IJssel Hellevoetsluis Ridderkerk Luchthaven Schiedam Spijkenisse Vlaardingen Oostvoorne Netto uitgeefbaar 6 5 8 7 5 10 57 40 75 4 5 21 2 245 2 O 4 5 O O 4 6 1 4 57 O O O Terstond uitgeefbaar 3 5 8 Niet terstond uitgeefbaar 3 Status plan O O O Hardheid Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z 9 2 33 212 0 4 5 12 4 6 2005-2001 3 5 8 7 1 4 57 40 75 2010-2020 3 2020-2030 Bron I I I D I I I D D I I D I

Berkel en Rodenrijs Bleiswijk Capelle a/d IJssel Hellevoetsluis Ridderkerk Rotterdam Schiedam Spijkenisse Vlaardingen Westvoorne Totaal

Bron: DG Ruimte/IBIS 2003 Toelichting bij Status Plan: G B = bindend, G = goedgekeurd, V = vastgesteld, O = ontwerp

Tabel III:
Gemeente Schiedam Rotterdam Rotterdam Rotterdam

Aanbod natte bedrijventerreinen
Bedrijventerrein Wilhelminahaven Zeehaventerreinen Maasvlakte II Europoort inbreiding Kern Schiedam Rotterdam Rotterdam Rotterdam Niet Netto Terstond terstond Status 2005uitgeefbaar uitgeefbaar uitgeefbaar plan Hardheid 2001 3 168 800 100 1 168 2 B B H H Z O 1 168 20102020 2 400 100 169 502 400 20202030 Bron I I D D

Totaal 1071 Bron: DG Ruimte/IBIS 2003 Toelichting bij Status Plan: G B = bindend, G = goedgekeurd, V = vastgesteld, O = ontwerp

400

34

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving

In opdracht van:

BUITEN, Bureau voor Economie & Omgeving Postbus 5036 3502 JA Utrecht T: 030 231 89 45 F: 030 236 78 40 info@bureauBUITEN.nl www.bureauBUITEN.nl