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Franklin Pareja

TOOL BOX

Caja de Herramientas

Gua Prctica de Planicacin y


Herramientas de Gestin

Franklin Rubn Pareja Aliaga

TOOL BOX
Caja de Herramientas

Gua Prctica de Planificacin y


Herramientas de Gestin

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Ttulo: TOOL BOX, Caja de Herramientas.


Gua Prctica de Planificacin y Herramientas de Gestin
Director: Philipp Fleischhauer
Autor: Franklin Pareja
Diseo y Diagramacin: Oscar Zelada Rojas
Impresin: SOIPA Ltda.
Depsito Legal: 4-1-3620-12
Primera edicin: diciembre 2012
Fundacin Hanns Seidel
Av. 6 de Agosto
Edificio Hilda N 2455 Piso 4 Of. 403
Tel: 2 440319
Fax: 2 440345
Casilla: 4963
Email: bolivia@hss.de

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Esta publicacin se distribuy sin fines de lucro,


en el marco de la cooperacin internacional de
la Fundacin Hanns Seidel.
Los textos que se publican a continuacin, son
de exclusiva responsabilidad del autor y no
expresan necesariamente el pensamiento de
los editores y/o de la Fundacin Hanns Seidel.
Se autoriza la reproduccin total o parcial
del contenido con la inclusin de las fuentes,
siempre y cuando su utilizacin sea sin fines de
lucro.

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NDICE GENERAL

Presentacin............................................................................................. 5

Introduccin General................................................................................ 7
PARTE I
Herramienta de Diagnstico: El Mtodo FODA........................................ 9
PARTE II
Herramienta de Direccin: El Marco Lgico........................................... 38
PARTE III
Herramienta de Planificacin Estratgica Situacional: El Mtodo PES....68
PARTE IV
Herramienta de Planificacin Estratgica Institucional: PEI................. 126
PARTE V
Herramienta de Planificacin Operativa Anual: POA . ......................... 182
Referencias Bibliogrficas..................................................................... 195

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Presentacin
La Fundacin Hanns Seidel, viene desarrollando sus actividades en Bolivia
desde hace veinticinco aos; en todo este tiempo, la intervencin de
nuestra cooperacin fue dirigida principalmente al fortalecimiento de la
democracia y de sus instituciones.
Nuestro contacto con ministerios, municipios, gobernaciones, asambleas
legislativas, universidades entre otros, ha sido muy amplio y fructfero.
Las experiencias aprendidas, nos han permitido conocer en mayor
profundidad, la realidad y la forma en que se desenvuelven los actores y
gestores bolivianos, principalmente de aquellos que se desempean en la
administracin pblica y en el mundo acadmico.
En la actualidad, con la promulgacin de la nueva Constitucin Poltica
del Estado, Bolivia viene experimentando una importante cantidad de
cambios estructurales, redefiniendo su arquitectura jurdica, ampliando
sus niveles territoriales, polticos y administrativos, como resultado de la
profundizacin de la descentralizacin con inclusin social, en el marco
del Estado Plurinacional con autonomas. En consecuencia, nuevas
instituciones van surgiendo, las cuales por su carcter novedoso, estn en
proceso de consolidacin, generando al mismo tiempo nuevas demandas.
En este contexto, nuestra labor de cooperacin, no puede estar al margen
de las transformaciones locales; por esta razn, nuestros esfuerzos estn
orientados, al fortalecimiento, apoyo institucional y asistencia tcnica, en
el marco del nuevo ordenamiento jurdico boliviano.
En esta oportunidad, tenemos el agrado de presentar nuestro texto
denominado TOOL BOX Caja de Herramientas, Gua Prctica de
Planificacin y Herramientas de Gestin, el cual tiene un diseo de
fcil manejo, que adapta, simplifica y sistematiza metodologas de muy
buena calidad, con el propsito de brindar una gua de orientacin simple
y amigable, destinada principalmente a aquellos lugares donde an
se experimentan dificultades a la hora de realizar algunas actividades
relacionadas a la gestin pblica, que requieren metodologas sencillas
en su aplicacin.

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El texto, contiene los lineamientos y directrices que emanan de las


instancias rectoras del pas; asimismo, incorpora definiciones de carcter
universal, dado que se trata de metodologas que son aplicadas con xito
en diferentes pases de la regin.
Esperamos que este trabajo, sea una contribucin efectiva, para todas
aquellas instituciones y funcionarios que requieran un apoyo en sus
actividades de diagnstico y planificacin.
La Paz, diciembre de 2012


Lic. Philipp Fleischhauer
DIRECTOR FUNDACIN HANNS SEIDEL

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Introduccin General
Algunas experiencias en Planificacin, principalmente en instituciones
del sector pblico, me han permitido ver de cerca que los procesos que
realizan estas organizaciones cuando se trata de elaborar planes, se
convierten en meros rituales que se llevan adelante con el simple propsito
de cumplir con la formalidad. En algunas oportunidades, la elaboracin
de las distintas etapas de la planificacin, no involucran al personal de
manera activa y tampoco son realizados por personas que tengan un
dominio en las diferentes metodologas y/o herramientas diseadas para
tales propsitos; por eso, no es de extraar que cuando uno realiza una
breve indagacin, algunos funcionarios desconocen prcticamente todo
acerca de su propia organizacin.
Este aspecto, por dems llamativo y un tanto preocupante, es la razn que
motiva la elaboracin del presente texto, el cual, a travs de una amplia
revisin de trabajos que abordan la planificacin y los instrumentos
de gestin pblica, ha permitido realizar una cuidadosa seleccin de
contenidos, simplificndolos, con la finalidad de constituirse en una
gua prctica, sencilla y de fcil comprensin. El enfoque del libro es
minimalista; vale decir, que contiene lo necesario, desechando cuestiones
superfluas o repetitivas que slo brindan ampulosidad al contenido.
El texto est dividido en 5 partes, la primera contiene una herramienta de
Diagnstico, conocida como la Matriz FODA (Fortalezas, Oportunidades,
Debilidades y Amenazas), la segunda, es una herramienta de Direccin, nos
referimos al Marco Lgico, la tercera es una herramienta de Planificacin
Estratgica Situacional (PES), la cuarta herramienta es de Planificacin
Estratgica Institucional (PEI) y finalmente la ltima parte est compuesta
por una herramienta de Planificacin Operativa (POA).
Los contenidos del texto, procuran seguir una secuencia lgica de
planificacin; por eso, empieza por una fase diagnstica, continuando con
una fase estratgica y finalmente, concluye con una fase operativa.

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Algunos aspectos del texto, pueden resultar novedosos y otros no tanto;


sin embargo, a la hora de planificar, los pasos ms comunes a seguir, son los
que forman parte de la estructura de esta gua. Los temas no son tratados
en gran detalle a propsito; no obstante, lo que se pretende, es que su
practicidad se efectivice a travs de una fcil aplicacin, con el propsito
de contribuir a mejorar la calidad en los procesos de planificacin de las
instituciones pblicas.
Franklin Pareja*

*Franklin Pareja (Bolivia, 1967), Cientista Poltico, posgraduado en


Administracin de Empresas, Gerencia Poltica, Preparacin y Evaluacin
de Proyectos y Educacin Superior. Es experto en Planificacin y Gestin
Pblica, Profesor titular de ctedra en la Universidad Mayor de San
Andrs, docente en programas de postgrado en varias universidades
bolivianas y extranjeras, ha dirigido programas sectoriales nacionales
en salud, educacin, saneamiento bsico, produccin y energa con
agencias multilaterales y de cooperacin internacional; actualmente,
como consultor independiente, brinda apoyo tcnico a las asambleas
legislativas departamentales y gobiernos municipales en todo el pas, en
el rea de planificacin.

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Herramienta de Diagnstico:

EL MTODO FODA

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Contenidos
I.- Introduccin................................................................................. 12
Origen del FODA.................................................................................... 13
Fortalezas del Mtodo FODA................................................................. 14
Debilidades del Mtodo........................................................................ 14
II.- Primera Alternativa..................................................................... 15
Conformacin del Equipo de Trabajo.................................................... 16
Plan de Trabajo...................................................................................... 17
Brainstorming (lluvia de ideas).............................................................. 17
Anlisis de Problemas............................................................................ 18
Ordenamiento de Problemas................................................................ 21
Evaluacin y Seleccin de Problemas ................................................... 22
Anlisis Comparativo del FODA............................................................. 23
Alternativas Estratgicas....................................................................... 23
Plan de Operacin................................................................................. 24
Evaluacin ............................................................................................ 24
III.- Segunda Alternativa................................................................... 25
mbito Interno: Fortalezas y Debilidades............................................. 26
Fortalezas.............................................................................................. 26
Debilidades............................................................................................ 26

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mbito Externo: Oportunidades y Amenazas....................................... 27


Oportunidades...................................................................................... 27
Amenazas.............................................................................................. 28
Matriz de Evaluacin de los Factores Internos (MEFI)........................... 30
Matriz de Evaluacin de los Factores Externos (MEFE) ........................ 32
Matriz de Definicin de Estrategias (MAFE) ......................................... 34
Estrategia Ofensiva (F-O) (Maxi-Maxi) . ................................................ 34
Estrategia Defensiva (F-A) (Maxi-Mini) ................................................. 34
Estrategia Adaptativa (D-O) (Mini-Maxi) .............................................. 34
Estrategias de Supervivencia (D-A) (Mini-Mini) . .................................. 34
Pasos para la Elaboracin de la Matriz MAFE........................................ 34
IV.- Consideraciones Finales.............................................................. 37

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I.- Introduccin
Las organizaciones o empresas del sector privado, tienden a la bsqueda
constante de la eficiencia; en su lgica, est el evitar y eliminar el
desperdicio. Este desperdicio, traducido en tiempo mal utilizado,
recursos mal invertidos o estrategias defectuosas, conlleva consecuencias
negativas que decrementan la productividad y afectan su rentabilidad.
Por consiguiente, cuando las organizaciones generan desperdicio, es
sinnimo de que navegan sin rumbo, algo que lamentablemente es ms
usual en las organizaciones en las organizaciones pblicas.

12

Para comprender porque el uso de herramientas de gestin, es una


prctica habitual en el sector privado y algo escaso y poco practicado en
las organizaciones pblicas, se debe calibrar con certeza cuales son los
intereses de ambas organizaciones. Las organizaciones privadas tienen
como fin supremo: maximizar sus ganancias; por tanto, procuran ser
eficientes para no perecer ante la voraz competencia. Por otra parte,
para las organizaciones pblicas, la maximizacin involucra muchas
ms cosas que la rentabilidad econmica, sus objetivos estn centrados
en la ciudadana, que son en definitiva el beneficiario natural. Porque
entonces las organizaciones pblicas son tan reacias a la optimizacin y
mejora constante de sus prcticas?
Uno de los factores, es la poca utilizacin y/o desconocimiento de una
variedad de herramientas que hoy en da estn ampliamente difundidas,
segn sea el caso, naturaleza o circunstancia. Para la formulacin e
implementacin de estrategias en procura de la excelencia en la gestin
pblica, como punto de partida, toda organizacin debe conocer su estado
de situacin, vale decir, conocer en todos sus niveles, las condiciones
objetivas del ambiente interno y externo en el cual desarrolla sus
actividades. Para tal efecto, el mecanismo ms adecuado, es la realizacin
del denominado DIAGNSTICO INSTITUCIONAL.
Una herramienta muy til, de manejo sencillo y eficaz, es la matriz FODA;
la misma, est cada vez ms difundida y su aplicacin se da con mucha
eficacia en diferentes organizaciones y entornos, aspecto que nos muestra
su polifuncionalidad y multipropsito para realizar procesos de anlisis
situacional en las organizaciones.

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La utilizacin de la matriz FODA, es sencilla, dinmica y participativa; sin


embargo, para que el resultado sea de calidad y garantice la obtencin
de buenos insumos, es necesario que el proceso sea cuidadoso y
tcnicamente bien estructurado.
El anlisis empleando la metodologa de la matriz FODA, se centra
en la evaluacin de los factores referidos a las fortalezas y debilidades
que en su conjunto, permiten apreciar el estado de situacin interno
de una organizacin y, evaluar las condicionantes externas; es decir, las
oportunidades y amenazas.
El FODA, siendo una herramienta sencilla, no deja de ser potente y de
gran valor para las organizaciones; no obstante, a veces el concepto de
reflexin y retroalimentacin parece tener dificultad de aceptacin entre
los funcionarios del servicio pblico.
Origen del FODA
El anlisis FODA surgi de la investigacin conducida por el Stanford
Research Institute entre 1960 y 1970. Sus orgenes nacen de la necesidad
de descubrir por qu falla la planificacin corporativa. La investigacin
fue financiada por las empresas del Fortune 500, para averiguar qu se
poda hacer ante estos fracasos1; el anlisis FODA, no tuvo originalmente
un diseo destinado a las organizaciones pblicas, su concepcin estaba
dirigida a generar racionalidad y eficacia en las empresas o corporaciones,
con el objetivo de hacerlas ms eficientes y competitivas.
Este mtodo, captura las aprobaciones y compromisos colectivos de
aquellos que ultimadamente tienen que hacer el trabajo de alcanzar
o sobrepasar los objetivos establecidos. Le permite al lder del equipo
definir y desarrollar acciones coordinadas, que apuntalan los objetivos
generalmente aprobados entre los distintos niveles de la jerarqua de la
empresa2.

1 Humphrey, Albert S, 2004


2 Ibd.

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Fortalezas del Mtodo FODA


Su enfoque prioriza la percepcin e iniciativa de los participantes
y actores directos de la organizacin, con el propsito de que
la toma de decisiones sea genuina, vlida y tcnicamente
consistente.
El papel que juegan los colaboradores externos, slo es tomado
en cuenta en caso de ser necesario.
Es un mtodo prctico de fcil comprensin a nivel vertical y
horizontal y su aplicacin no reviste demasiada complejidad.
El anlisis y discusin que se propicia en torno a los problemas
identificados, es un proceso de continuo aprendizaje y
retroalimentacin al interior de la organizacin, aspecto
fundamental en la concientizacin y creacin de valores
compartidos.

14

Debilidades del Mtodo


La mayor dificultad que encara el mtodo es la calidad, la actitud
y el comportamiento del facilitador o facilitadora3.
Algunas organizaciones han utilizado mtodos similares y
ms complejos que el FODA y los han simplificado para hacer
posible su utilizacin con menor entrenamiento. Pero una vez
que los facilitadores conocen el mtodo los simplifican an ms
de acuerdo con su propia discrecin, por lo que, los objetivos
participativos muchas veces se pierden4.
El FODA es ms adecuado para aquellos que pueden leer y
escribir, pero tambin ha sido utilizado eficazmente por personas
que no saben. El xito depende de la calidad del facilitador5.

3 Carnap, Martin (2012), El Mtodo FODA DINMICO.


4 Ibd.
5 Ibd.

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II.- Primera Alternativa


Existen diferentes enfoques y alternativas en la utilizacin y aplicacin
de la metodologa de la Matriz FODA, en el texto EL FODA: Una tcnica
para el anlisis de problemas en el contexto de la planificacin en las
organizaciones de Teresa Garca Lpez y Milagros Cano Flores, proponen
una forma amigable que ha sido rescatada parcialmente en el presente
texto, de la misma manera, esta metodologa de pasos est disponible
en el portal del Instituto Tecnolgico de Sonora elaborado por Ana
Matilde Estrella Cubillas. El material ha sido contextualizado a la realidad
de nuestro medio, sobre todo para su utilizacin en organizaciones
pblicas, debido a que la mayor parte de los estudios de esta Matriz, van
orientados a empresas y corporaciones privadas, con una lgica basada
principalmente en la competitividad y el mercado.
El mtodo FODA, est orientado al anlisis de problemas y se lleva a cabo
para identificar y analizar las Fortalezas y Debilidades de una organizacin,
as como las Oportunidades (aprovechadas y no aprovechadas) y
Amenazas reveladas por la informacin obtenida del contexto externo. Es
importante saber diferenciar que cuando nos referimos a las Fortalezas
y Debilidades, estamos hablando concretamente de la organizacin, sus
recursos y sus productos, en tanto que las Oportunidades y Amenazas son
externalidades sobre las cuales el decisor no tiene ninguna posibilidad
de control. Por razones metodolgicas, el anlisis FODA, debe realizarse
exactamente en el orden establecido por el acrnimo (Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades y Amenazas)
El FODA como herramienta de planificacin, posibilita obtener informacin
muy valiosa recopilada directamente de los funcionarios y/o empleados
de la organizacin, que con su experiencia y experticia pueden contribuir
significativamente para encaminar a la institucin u organizacin hacia
el futuro deseado. Un aspecto necesario a considerar, es la realizacin
de un anlisis sistmico de la organizacin, cuyo funcionamiento est
compuesto por sus tipos de normas, productos o servicios que ofrece,
para determinar donde se activan los nudos crticos con relacin al
personal y el entorno.

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Para la primera alternativa, la ruta crtica del proceso contempla las


siguientes etapas, las cuales permitirn definir una estructura ordenada y
prctica, compuesta de los siguientes pasos:
CUADRO 1.- PASOS DE LA METODOLOGA FODA

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1) Conformacion de Equipos de Trabajo


2) Plan de Trabajo
3) Brainstorming (Lluvia de ideas)
4) Anlisis de Problemas
5) Ordenamiento de los Problemas
6) Evaluacin y Seleccin de Problemas
7) Anlisis Comparativo del FODA
8) Alternativas Estratgicas
9) Plan de Operacin
10) Evaluacin
Fuente.- Elaboracin y adaptacin propia en base a la propuesta de Teresa Garca y Milagros Cano

Conformacin del Equipo de Trabajo


El equipo de trabajo, debe estar conformado considerando la
participacin e involucramiento efectivo del personal, en una
perspectiva multinivel, tanto a nivel horizontal como vertical,
tomando en cuenta los siguientes factores:
El equipo de trabajo debe estar compuesto por los funcionarios
que tengan capacidad analtica, reflexiva y decisoria, por eso, es
conveniente que sea reducido, para maximizar la productividad y
calidad de los productos esperados.
Se debe seleccionar cuidadosamente a los actores clave de las
instancias sensibles y estratgicas de la organizacin.
Es necesario establecer un conducto formal de comunicacin
interna con el personal de toda la organizacin, para optimizar la
sintona entre los insumos suministrados y la sistematizacin de los
mismos por parte del equipo de trabajo, de manera que se posibilite

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la circulacin y retroalimentacin de la informacin.


Si fuera necesario, es recomendable organizar talleres de discusin
y anlisis fuera del lugar de trabajo, para mejorar los niveles de
concentracin y evitar interrupciones o interferencias.
Plan de Trabajo
Es importante elaborar un plan de trabajo que defina los tiempos y
resultados esperados, con el propsito de evitar movilizar al personal de
la organizacin de manera anrquica y desordenada; de esta manera, se
evita la dilapidacin de recursos y esfuerzos innecesarios en el proceso
de planificacin. Esto permite optimizar la adecuada administracin del
proceso, asignar las responsabilidades en un marco de accin y restriccin
definido, cumpliendo con todas las formalidades requeridas (permisos,
licencias, contratacin de servicios etc.).
Brainstorming (Lluvia de Ideas)
Mediante la tcnica Brainstorming ms conocida como Lluvia de
Ideas, la organizacin recaba una serie de comentarios, opiniones,
percepciones, iniciativas etc. que se constituyen en una materia prima de
trascendental importancia, dado que son los miembros de la organizacin
los que la suministran.
La ideas vertidas no tienen un orden jerrquico, las mismas deben ser
lanzadas de forma directa y sin previa evaluacin y clasificacin, porque
en esta etapa, todava no se establece ninguna ponderacin; asimismo,
es recomendable que el equipo de trabajo, tenga cualidades motivadoras
y de coaching para promover la participacin activa del personal y,
lograr obtener la mayor cantidad de informacin. A veces sucede que los
funcionarios no se sienten motivados a participar, aspecto que impide
recabar informacin extremadamente sensible y estratgica.
Para que esta tcnica resulte ms efectiva, se puede abordar una lista de
puntos de manera previa y en forma escrita, posibilitando al personal dar
pautas de su percepcin antes de realizar el taller de manera conjunta.
El equipo de trabajo puede mejorar notablemente el proceso y anticiparse
a cualquier contingencia si se preocupa de:

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Crear un clima favorable, participativo y sinrgico, con el propsito


de dotar de una mstica institucional que ponga de relieve primero
los intereses de la organizacin.
Poner nfasis en primera instancia en los aspectos integrativos,
destacando los aspectos valorables y rescatables, como estrategia
para abordar los aspectos sensibles y complejos, evitando hacer
juicios de valor o declaraciones negativas de manera generalizada.

18

Es conveniente y muy efectivo, que el equipo de trabajo se preocupe


de recepcionar sin establecer seleccin previa, todas las iniciativas,
comentarios, propuestas y opiniones que el personal contribuya sobre
su percepcin de las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas
de la organizacin, insertndolas en una lista y colocndolas en un lugar
visible para todos; esto permitir luego, hacer una sesin de seleccin,
depuracin y evaluacin de todo el material suministrado por el conjunto
de participantes.
Anlisis de Problemas
Con recurrencia, el personal de una organizacin tiene percepciones y
opiniones coincidentes y divergentes respecto de una misma situacin o
problema, eso es normal e inherente a la individualidad, cultura, valores,
creencias y posicin que ocupa cada integrante. La identificacin de
problemas, generalmente crea conflicto y posiciones contrapuestas; por
eso, en esta parte, el proceso debe ser muy cuidadoso.
La conduccin del proceso puede ser muy fructfera si:
Se logra neutralidad.
Se valora que los desacuerdos pueden ser una parte esencial y
productiva del proceso de planificacin.
Se establece un procedimiento capaz de lograr que los participantes
interacten en un marco racional y de respeto; que en definitiva,
permita a la organizacin obtener informacin confiable y verdadera,
en torno a las fortalezas y debilidades.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Existen muchas maneras de realizar el anlisis FODA; una manera sencilla


y muy didctica es trabajar por cuadros, vale decir, primero identificar las
fortalezas, luego las debilidades, oportunidades y amenazas. Es necesario
considerar en el anlisis, los diferentes mbitos de la organizacin y
su interaccin con los mismos, por ejemplo el poltico, institucional y
administrativo.
Es posible que como resultado del anlisis individual y colectivo, se haya
producido la aparicin de una importante cantidad de problemas, eso en
principio es bueno, dado que en algunas oportunidades el problema radica
en que los miembros de una organizacin tienen dificultad en identificar
los mismos, esto podra darse por el poco conocimiento que tienen de
su propia organizacin o quizs por la inestabilidad que impera en la
misma. Por otra parte, tambin es posible la aparicin de una cantidad
considerable de fortalezas, oportunidades y amenazas.
Supongamos que los problemas son muchos (debilidades) y que por
tanto se debe proceder a cernir los ms importantes, en ese caso, podra
funcionar muy bien la construccin de una tabla integral que nos permita
determinar cules son los ms relevantes. Se puede solicitar a cada
integrante del grupo que seleccione las 10 opciones que considere ms
representativas de entre todas las listadas (sin ordenar). Se asignarn
puntos o marcas cada vez que el problema sea seleccionado y se elegirn
las 10 opciones con mayor nmero de puntos o marcas.
Veamos un ejemplo prctico en base a una institucin ficticia denominada
Asamblea Legislativa Departamental, supongamos que existen 10
integrantes y cada uno escoger 10 problemas que segn su criterio sean
los ms relevantes, sealara con una x la casilla seleccionada. De esta
forma se determinar 10 problemas de una lista de 18. (Ver cuadro 2)
Como se puede apreciar en el cuadro, los problemas seleccionados son
el 1,3,4,5,7,8,10,12,13 y 15, estn sealados en color naranja, todos
tienen una ponderacin por encima de 5, los restantes 8 problemas se los
desecha en primera instancia.
Esta misma tcnica se puede utilizar para las fortalezas, oportunidades y
amenazas, de manera que se completan los cuatro cuadrantes del FODA
y, se tiene una seleccin depurada, centrada en aquellos problemas que

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G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

generan mayor malestar en el caso especfico de las debilidades.


CUADRO 2.- TABLA DE SELECCIN DE PROBLEMAS, ejemplo ficticio de una Asamblea Legislativa
Departamental

INTEGRANTES

Nro.

DEBILIDADES

Fuerte presin social en la gestin


legislativa.

Insuficiente comunicacin entre


asamblestas.

Insuficiente produccin de leyes


con enfoque productivo.

Escaso involucramiento en los


procesos de planificacin

Insuficiente efectividad en la fiscalizacin.

Regulacin normativa interna


insuficiente.

Restricciones y competencias
restringidas.

Insuficiente socializacin de las


actividades legislativas.

Institucin en proceso de formacin y consolidacin.

10

Dependencia presupuestaria del


ejecutivo.

11

Vacios en la normativa legal.

12

Insuficiente personal profesional.

13

Inadecuada infraestructura.

14

Entorno tecnolgico obsoleto.

20

TOTAL

3 4 5 6 7 8 9 10

x
x

x
x

x
x

10

x
x

3
x

7
x

x
x
x

15

Escasa visin compartida.

16

Insuficiente compromiso con la


institucin.

17

Deficiente conocimiento del marco jurdico autonmico.

18

Insuficientes instrumentos de
organizacin y administracin

1
x

x
x

2
x

x
x
x

7
8

x
x

Fuente.- Elaboracin y adaptacin propia en base a la propuesta de Teresa Garca y Milagros Cano

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Ordenamiento de Problemas
Ya se cuenta con 10 debilidades seleccionadas de acuerdo al criterio de
cada uno de los integrantes, seguidamente, se les requerir que a cada
una de las 10 debilidades seleccionadas, de manera individual se asigne
una ponderacin que considere el nmero 1 a la menos importante y 10
a la ms importante; de esta manera, lo que conseguimos es determinar
un valor total para cada debilidad, en funcin de la sumatoria de las
ponderaciones individuales. El orden del ejemplo quedar de la siguiente
manera:
CUADRO 3.- CUADRO DE ORDENAMIENTO DE PROBLEMAS, ejemplo ficticio de de una Asamblea Legislativa
Departamental

Nro.

DEBILIDADES

Fuerte presin social en


la gestin legislativa.

Insuficiente produccin
de leyes con enfoque
productivo.
Escaso involucramiento
en los procesos de
planificacin
Insuficiente efectividad
en la fiscalizacin.

4
5

Restricciones y
competencias
restringidas.
Insuficiente socializacin
de las actividades
legislativas.
Dependencia
presupuestaria del
ejecutivo.
Insuficiente personal
profesional.

INTEGRANTES

TOTAL

10

40

55

10

10

10

10

10

72

10

10

10

10

65

69

46

60

50

Inadecuada
infraestructura.

45

10

Escasa visin
compartida.

10

48

Fuente.- Elaboracin y adaptacin propia en base a la propuesta de Teresa Garca y Milagros Cano

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G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Evaluacin y Seleccin de Problemas


Con la ponderacin que se le ha asignado de manera individual a cada
debilidad, utilizando la escala del 1 al 10, se obtiene los resultados
totales que nos permitirn hacer una clasificacin ordenada de mayor a
menor de acuerdo al valor; de esta forma, obtenemos una seleccin que
establece prioridades en su atencin, aspecto que modela la situacin
negativa y permite alinear los esfuerzos y recursos de la organizacin para
el momento de intervencin.
CUADRO 4.- TABLA DE EVALUACIN Y SELECCIN DE PROBLEMAS, ejemplo ficticio de una Asamblea
Legislativa Departamental

Nro.

DEBILIDADES

INTEGRANTES
1

10

TOTAL

Escaso involucramiento
en los procesos de
planificacin

10

10

10

10

10

72

Restricciones y
competencias
restringidas.

69

Insuficiente efectividad en
la fiscalizacin.

10

10

10

10

65

Dependencia
presupuestaria del
ejecutivo.

60

Insuficiente produccin
de leyes con enfoque
productivo.

55

Insuficiente personal
profesional.

50

Escasa visin compartida.

10

48

Insuficiente socializacin
de las actividades
legislativas.

46

Inadecuada
infraestructura.

45

10

Fuerte presin social en la


gestin legislativa.

40

22

Fuente.- Elaboracin y adaptacin propia en base a la propuesta de Teresa Garca y Milagros Cano

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Anlisis Comparativo del FODA


Conociendo en forma ordenada y debidamente ponderada las prioridades,
es el momento de comparar los resultados, lo cual permitir al nivel
directivo de la organizacin tomar decisiones coherentes y consistentes,
orientadas a revertir el estado negativo actual, desarrollando la estrategia
de intervencin y los pasos a seguir.
Esta misma tcnica se aplicar para las fortalezas, con la diferencia de
que en este caso lo que se debe hacer es optimizar lo que est bien,
minimizar lo que est mal, aprovechar las oportunidades y anticiparse
a las amenazas, para ello, el equipo de trabajo efectuar un riguroso
anlisis para determinar los programas de trabajo y posibles alternativas
estratgicas para la organizacin. En esta etapa, el personal tendr una
perspectiva amplia y metodolgicamente adecuada de la situacin real
de la organizacin, por tanto es el momento de determinar alternativas 23
que permitan su mejoramiento.
Alternativas Estratgicas
En esta etapa se cuenta con una radiografa clara del estado de situacin
de la organizacin, se tiene una idea formal de las razones que activan los
problemas y la forma de brindar una respuesta, por tanto, es el momento
de definir los objetivos estratgicos de intervencin para maximizar las
fortalezas en procura de la obtencin de mayores y mejores oportunidades,
as como tambin, minimizar las debilidades para neutralizar las amenazas;
es importante considerar los aspectos econmicos, el entorno poltico y
social que influyen en el desarrollo de la institucin para la construccin
posterior del plan de operaciones.
Las alternativas estratgicas, se traducen en una relacin de causa efecto
bajo la siguiente lgica:
Repetir xitos nos conduce a nuestras metas
Repetir errores nos causa problemas
En la va de las soluciones necesitamos:
Identificar errores y problemas relacionados

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Eliminar los errores ms importantes


Identificar y utilizar alternativas que pueden llevarnos a la solucin de
problemas6
CUADRO 5.- RELACIN CAUSA - EFECTO

24

Fuente.- Carnap, Martin, 2012

Plan de Operacin
El Plan de operacin expresa la concrecin de lo abstracto (objetivos) en lo
concreto (operaciones, actividades); en esta etapa, la organizacin debe
estar circunscrita en un marco que define objetivos, actividades, tiempo,
costo, medios de verificacin y evaluacin.
Los planes de operacin son especficos y detallan de manera cuantitativa
y cualitativa los resultados esperados; en la administracin pblica, estos
estn descritos en el PEI y en el POA, debido a que son de corto y mediano
plazo.
Evaluacin
Es aconsejable hacer una evaluacin en hitos establecidos en un
cronograma, para poder realizar ajustes al proceso de implementacin y
6 Carnap, Martin (2012), El Mtodo FODA DINMICO.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

ejecucin del plan de operacin, considerando las contingencias polticas,


sociales y econmicas que podra surgir o, simplemente para evaluar la
performance de la organizacin.
La prctica de esta tcnica de anlisis de problemas (FODA), no slo nos
permite hacer un verdadero ejercicio de eficiencia como va para el logro
de los objetivos organizacionales (eficacia), sino que nos capacita para el
desarrollo de procesos mentales que permiten el manejo y transformacin
de la informacin, a travs de la ejercitacin de las habilidades analticas
y creativas de pensamiento, ya que no slo se busca comprender a travs
de la construccin y reconstruccin de objetos de conocimiento, sino que
se exige un pensamiento experto, crtico y creativo, manifestado a travs
de la originalidad, as como de la comparacin, relacin, formulacin,
evaluacin y proposicin de opciones y modelos tanto alternativos como
propios desde una perspectiva integral7.
III.- Segunda Alternativa
Otra tcnica muy eficaz para realizar el anlisis estratgico del FODA,
es la utilizacin de las matrices MEFI, MEFE y MAFE que describiremos
detalladamente.
En la primera alternativa, hemos visto una forma de realizar la seleccin
de problemas a travs de una metodologa que permite establecer
un ordenamiento de todas las debilidades, para eso utilizamos como
ejemplo una organizacin ficticia denominada Asamblea Legislativa
Departamental, ahora utilizaremos el ejemplo de un gobierno municipal
ficticio.
Cuando se emplea la matriz FODA para la realizacin del anlisis
estratgico, suelen suceder errores muy comunes, relacionados a la
imprecisin y confusin acerca de que es exactamente una fortaleza,
debilidad, oportunidad o amenaza; en consecuencia, no es de extraar
ver una fortaleza citada como una oportunidad o, una amenaza como una
debilidad; por eso, a objeto de evitar estas confusiones, a continuacin
haremos una definicin especfica de cada uno de los componentes:
7 Garca, Teresa, Cano, Milagros, investigadores del I.I.E.S.C.A. Universidad Veracruzana, EL FODA: Una tcnica
para el anlisis de problemas en el contexto de la planificacin en las organizaciones.

25

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

mbito Interno: Fortalezas y Debilidades


Fortalezas
Para la identificacin de las fortalezas de una institucin, se debe
considerar que las mismas estn dadas por todos los factores y elementos
que se realizan de manera: 1) Adecuada, 2) Eficiente, 3) Competitiva.
Las fortalezas, son recursos tangibles o intangibles probadamente
existentes, no se trata de suposiciones o especulaciones, inclusive,
pueden ser empricamente constatables.

26

Las fortalezas, pueden estar asociadas a la calidad del personal, grado


de formacin y especializacin, experiencia y experticia, capacidad
negociadora etc. La suma de todos estos factores, tornan inteligente y
competitiva a la organizacin; asimismo, las capacidades individuales
y colectivas de la organizacin, deben ir acompaadas de recursos
tcnicos, logsticos y materiales que complementan el carcter sistmico
institucional. Por eso, las fortalezas son capacidades y/o recursos reales,
no meros enunciados de algo que se quisiera tener, sino de lo que se
tiene.
Ejemplo de Fortaleza:
Participacin equitativa de las mujeres, en la composicin de
escaos de la Asamblea Legislativa Departamental
El ejemplo muestra algo que es verificable y real, sin ser necesario hacer
ninguna interpretacin.
Debilidades
Las debilidades de una organizacin, contemplan los aspectos que la
colocan en una situacin de vulnerabilidad, algunos de ellos podra ser:
1. Prcticas defectuosas
2. Mecanismos errneos
3. Elevados niveles de ineficiencia
4. Insuficiencia de algo (recursos, capacidades, experiencia etc.)

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

5. Ausencia de visin compartida


6. Carencia de liderazgo
Las debilidades, residen en el fuero interno de la institucin; por eso, el
anlisis debe ser realizado introspectivamente.
Ejemplo de Debilidad:
Insuficiente ejecucin fsica financiera, por deficiente
conocimiento del personal de las normas de inversin pblica.
En el ejemplo se puede apreciar, que la ejecucin fsica y financiera, es
algo comprobable y, los conocimientos deficientes del personal tambin,
por tanto, no estamos formulando una suposicin, sino identificando una
debilidad real.
Una vez obtenidos los insumos provenientes de las fortalezas y debilidades, 27
el estado ideal es que los aspectos relacionados a las fortalezas, superen
a las debilidades; no obstante, esa es la utilidad del FODA, permite
visualizar de manera objetiva el balance entre ambas dimensiones y sacar
conclusiones del estado de situacin presente.
mbito Externo: Oportunidades y Amenazas
Oportunidades
Las oportunidades, estn dadas por factores de carcter externo, cuya
naturaleza y aparicin no est controlada por ninguna variable de la
organizacin. Las oportunidades suponen potenciales beneficios de alto
valor contributivo para la organizacin.
Las oportunidades, al momento de ser identificadas, no existen, son
cuestiones o situaciones que podran concretarse en un escenario
optimista, previo a la consolidacin o logro de algunas situaciones que
formarn parte de la estrategia de la organizacin.
Es muy importante saber identificar las oportunidades, debido a que
el mejoramiento continuo de cualquier organizacin, es una variable
dinmica, perfectible y creciente, que puede posicionarla en una situacin
de liderazgo o hacerla desaparecer en el peor de los escenarios.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Ejemplo de Oportunidad:
Diversificacin econmica del departamento a travs de la
aprobacin de planes y polticas de desarrollo.
Las oportunidades, son de gran valor cuando han sido identificadas con
solidez y consistencia, permiten alinear los esfuerzos de la organizacin
en procura de su logro, son anlogos a los objetivos estratgicos.
Amenazas

28

Las amenazas, son el conjunto de situaciones que ponen en riesgo a la


organizacin y cuya existencia tampoco est bajo el radio de accin de la
organizacin, esto significa que no hay posibilidad de ejercer un control
directo sobre ellas y su mitigacin o neutralizacin formar parte de la
estrategia, siempre y cuando hayan sido debidamente identificadas.
Las amenazas, al momento de realizar el diagnstico, tampoco existen,
pero el riesgo de precipitarse, podra tener consecuencias funestas para
la organizacin, a tal punto de amenazar inclusive su existencia.
Ejemplo de Amenaza:
Prdida de confianza y credibilidad por parte de la ciudadana,
por una deficiente labor de fiscalizacin del destino y utilizacin de
los recursos pblicos.
Las amenazan son problemas potenciales; por eso, su tratamiento y
confrontacin debe ser con carcter preventivo, considerando que
no han producido an el impacto negativo, pero su ocurrencia es una
probabilidad real que podra causar costos irreversibles (Ej. Prdida de
mandato, convulsin social, quiebra, cierre etc.)

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

CUADRO 6.- EJEMPLO FICTICIO DE UN GOBIERNO MUNICIPAL

FORTALEZAS

DEBILIDADES

Enumerar las capacidades y recursos


con que cuenta la organizacin y la
colocan en una situacin de ventaja,
superioridad o competitividad. Ej.:
F1.- Recursos humanos calificados.
F2.- Estabilidad poltica.
F3.- Cuenta con base legal que fija
sus competencias para el desarrollo integral del
Municipio.
F4.- Legitimidad de los
representantes.
F5.- Instancia receptora y ejecutora
de la demanda social de la ciudadana.

Enumerar los aspectos existentes que hacen


vulnerable a la organizacin. Ej.:

OPORTUNIDADES

AMENAZAS

Enumerar los potenciales beneficios


de alto valor contributivo para la organizacin. Ej.:
O1.-Municipio Lder en calidad de
gestin pblica.
O2.-Organizaciones sociales, sectoriales e indgena originario campesinas, participando y apoyando activamente a la institucin.
O3.- Entidades pblicas y privadas
del municipio participan activamente en la generacin y aprobacin de la demanda social.
O4.- Reduccin de las brechas de
desigualdad a travs de la implementacin de programas con
enfoque productivo.
O5.- Apoyo y Fomento a la diversificacin econmica del municipio.

Enumerar el conjunto de situaciones que ponen en riesgo a la organizacin. Ej.:


A1.- Prdida de confianza y credibilidad por
parte de la poblacin.
A2.- Postergar el desarrollo del municipio.
A3.- Mala asignacin de recursos por falta de
un plan de desarrollo actualizado.
A4.- Escasa transparencia en la aprobacin,
contratacin y ejecucin de obras.
A5.- Revocatorio de las autoridades.

Fuente.- Elaboracin propia

D1.- Insuficientes recursos econmicos para


el
funcionamiento adecuado de la
institucin.
D2.-Predominacia de criterios polticos en
la generacin
de la cartera de
programas y proyectos.
D3.- Insuficiente ejecucin de proyectos con
enfoque social y productivo.
D4.- Plan de desarrollo desactualizado.
D5.- Escasa motivacin del personal.
29

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

La Matriz FODA, es el resultado del anlisis individual, sectorial o colectivo,


que establece un punteo de los aspectos ms relevantes en las cuatro
dimensiones (Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas), a
partir de toda la informacin obtenida, se puede establecer un punto de
partida para la formulacin o elaboracin de estrategias.
Matriz de Evaluacin de los Factores Internos (MEFI)
Primeramente comenzaremos con los factores internos, para ello,
un dispositivo muy eficaz, es la Matriz de Evaluacin de los Factores
Internos (MEFI). Esta matriz, est diseada para evaluar y ponderar
cuantitativamente, el peso de cada uno de los puntos formulados en la
dimensin interna del FODA (Fortalezas y Debilidades); de esta manera,
reducimos la discrecionalidad de los operadores y profundizamos el
anlisis a travs del uso de una escala numrica.
30

La forma de elaborar una Matriz MEFI, est compuesta por cinco pasos,
los cuales tienen una lgica secuencial, esto significa que el orden no
puede ni debe ser modificado. La utilidad de esta matriz, radica en que
permite asignar valores ponderados y calificaciones a todos los factores
enunciados, para conocer el balance entre Fortalezas y Debilidades. Los
pasos de la MEFI son:
1. Hacer una lista de fortalezas y debilidades.
2. Definir una escala de 0 a 1, donde 0 significa poco importante y 1
muy importante. Con la escala definida, se debe asignar un peso
a cada factor de las fortalezas y debilidades listadas; la suma de la
ponderacin asignada a cada uno de los factores debe ser igual a 1.
Es como si fuera una torta, donde a cada factor se le dar una parte,
de manera que en ningn caso la suma puede ser mayor a 1.
3. Definir una escala entre 1 y 4, luego asignar una calificacin a cada
uno de los factores a efecto de indicar si el factor representa una
debilidad mayor (calificacin 1), una debilidad menor (calificacin 2),
una fuerza menor (calificacin 3) o una fuerza mayor (calificacin 4).
4. Multiplicar el peso de cada factor por su calificacin, de esta manera
se obtiene un resultado que viene a ser la ponderacin.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

5. Finalmente se procede a sumar la ponderacin de los factores y de


esta manera se obtiene el total ponderado para las fortalezas y para
las debilidades.
CUADRO 7.- MATRIZ MEFI

FACTORES INTERNOS

PESO

CALIFICACIN

RESULTADO
PONDERADO

FORTALEZAS
F1.- Recursos humanos calificados.

0.1

0.3

F2.- Estabilidad poltica.

0.05

0.2

F3.- Cuenta con base legal que fija


sus competencias para el desarrollo integral del Municipio.

0.2

0.8

F4.- Legitimidad de los representantes.

0.1

0.3

F5.- Instancia receptora y ejecutora


de la demanda social de la ciudadana.

0.15

0.6

SUBTOTAL DEL R.P.


DEBILIDADES

2.2

D1.- Insuficientes recursos


econmicos para el funcionamiento adecuado de la
institucin.

0.15

0.15

D2.-Predominacia de criterios polticos en la generacin de la


cartera de proyectos.

0.1

0.1

D3.- Insuficiente ejecucin de


proyectos con enfoque social y
productivo.

0.15

0.15

D4.- Plan de desarrollo desactualizado.

0.05

0.1

D5.- Escasa motivacin del personal.

0.05

0.1

SUBTOTAL DEL R.P.


TOTAL

Fuente.- Elaboracin propia, en base al texto de Fred, R. David (1997)

0.6
2.8

31

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

En el ejemplo que acabamos de ver, el resultado de la suma de todos


los factores ponderados multiplicados por la calificacin es 2.8, superior
al promedio de 2.5, lo que indica que en el mbito interno las cosas
estn con una perspectiva positiva; sin embargo, lo que realmente vale
la pena analizar y comparar, es el resultado del peso ponderado total de
las fortalezas (2.2), versus el resultado del peso ponderado total de las
debilidades (0.6), en este caso, se puede ver que existe un dominio claro
de las fortalezas con respecto de las debilidades.
Matriz de Evaluacin de los Factores Externos (MEFE)
La lgica de la Matriz MEFE, es muy similar a la MEFI, la diferencia es que
sta matriz se utiliza para el anlisis de la dimensin externa; los pasos a
seguir son cinco:
32

1. Hacer una lista de oportunidades y amenazas.


2. Definir una escala de 0 a 1, donde 0 significa poco importante y
1 significa muy importante, luego se debe asignar un peso a cada
factor de las oportunidades y amenazas; la suma de la ponderacin
asignada a cada uno de los factores debe ser igual a 1.
3. Definir una escala de 1 a 4, luego asignar a cada uno de los factores
una calificacin, con el propsito de evaluar si las estrategias de la
organizacin son efectivas, para tal efecto, 4 representa una respuesta
considerada superior, 3 es una respuesta superior a la media, 2 una
respuesta de trmino medio y 1 una respuesta mala.
4. Multiplicar el peso de cada factor por su calificacin.
5. Sumar la ponderacin de los factores y de esta manera se obtiene el
total ponderado para las oportunidades y amenazas.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

CUADRO 8.- MATRIZ MEFE


FACTORES EXTERNOS

PESO

CALIFICACIN

PONDERADO

OPORTUNIDADES
O1.-Municipio Lder e calidad de gestin
pblica.

0.1

0.4

O2.-Organizaciones sociales, sectoriales e


indgena originario campesinas, participando y apoyando activamente a la
institucin.

0.1

0.4

O3.- Entidades pblicas y privadas del municipio participan activamente en la


generacin y aprobacin de la demanda social.

0.05

0.15

O4.- Reduccin de las brechas de desigualdad a travs de la implementacin de


programas con enfoque productivo.

0.15

0.6

O5.- Apoyo y Fomento a la diversificacin


econmica del municipio.

0.1

33
4

SUBTOTAL DEL R.P.

0.4
1.95

AMENAZAS
A1.- Prdida de confianza y credibilidad por
parte de la
poblacin.

0.1

0.3

A2.- Postergar el desarrollo del municipio.

0.1

0.4

A3.- Mala asignacin de recursos por falta


de un plan de desarrollo actualizado.

0.05

0.1

A4.- Escasa transparencia en la aprobacin,


contratacin y ejecucin de obras.

0.1

0.4

A5.- Revocatorio de las autoridades.

0.15

0.45

SUBTOTAL DEL R.P.


TOTAL

1.65
3.6

Fuente.- Elaboracin propia, en base al texto de Fred, R. David (1997)

El ejemplo nos muestra un resultado ponderado final de 3.6, por encima


del promedio 2.5, en consecuencia inferimos que la organizacin est
en buenas condiciones con respecto al entorno o las externalidades;
adicionalmente, si comparamos el resultado ponderado de las

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

oportunidades (1.95), es ligeramente superior al resultado ponderado


de las amenazas (1.65), por tanto, se refuerza la conclusin de que las
externalidades no representan un peligro muy evidente al presente.
Matriz de Definicin de Estrategias (MAFE)
Existen cuatro tipos de estrategias:
Estrategia Ofensiva (F-O) (Maxi-Maxi)
La estrategia ofensiva es la de mayor impacto, consiste en lograr el
mximo beneficio y aprovechamiento de las oportunidades, a partir de
las fortalezas con que cuenta la organizacin.
Estrategia Defensiva (F-A) (Maxi-Mini)
34

Mediante la utilizacin y el mximo aprovechamiento de las fortalezas,


se disea una estrategia de confrontacin ante los potenciales riesgos o
peligros que puedan afectar negativamente a la organizacin.
Estrategia Adaptativa (D-O) (Mini-Maxi)
Esta estrategia est pensada para atenuar o mitigar las debilidades
internas, en la perspectiva de lograr el mximo aprovechamiento de las
oportunidades que se han identificado en el mbito externo.
Estrategias de Supervivencia (D-A) (Mini-Mini)
Es la situacin ms desfavorable, su enfoque radica en reducir el efecto de
las debilidades para neutralizar el impacto de las amenazas.
Pasos para la Elaboracin de la Matriz MAFE:
1. Integrar una lista de las oportunidades claves, 2. Integrar una lista de
amenazas claves, 3. Integrar una lista de las fuerzas internas, 4. Integrar
una lista de las debilidades internas, 5. Adecuar las fuerzas internas a las
oportunidades externas, registrando las estrategias FO resultantes en la
celda adecuada, 6. Adecuar las debilidades internas a las oportunidades
externas, registrando las estrategias DO en la celda adecuada, 7. Adecuar
las fuerzas internas a las amenazas externas, registrando las estrategias FA
en la celda adecuada, 8. Adecuar las debilidades internas a las amenazas
externas registrando las estrategias DA en la celda correspondiente.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

CUADRO 9.- MATRIZ MAFE

ANLISIS EXTERNO
FORTALEZAS
F1.- Recursos humanos calificados.
F2.- Estabilidad poltica.
F3.- Cuenta con base legal
que fija sus competencias para el desarrollo
integral del
Municipio.
F4.- Legitimidad de los representantes.
F5.- Instancia receptora y ejecutora de la demanda
social de la ciudadana.

DEBILIDADES
D1.- Insuficientes recursos econmicos para el
funcionamiento adecuado de
la institucin.
D2.-Predominacia de criterios
Polticos en la generacin
de la cartera de programas
y proyectos.
D3.- Insuficiente ejecucin de
proyectos con enfoque
social y productivo.
D4.- Plan de desarrollo desactualizado.
D5.- Escasa motivacin del personal.

ANALISIS INTERNO
OPORTUNIDADES
O1.-Municipio Lder e calidad de gestin pblica.
O2.-Organizaciones sociales, sectoriales e indgena originario campesinas, participando y
apoyando activamente
a la institucin.
O3.- Entidades pblicas y
privadas del municipio
participan activamente en la generacin y
aprobacin de la demanda social.
O4.- Reduccin de las brechas de desigualdad a
travs de la implementacin de programas
con enfoque productivo.
O5.- Apoyo y Fomento a la
diversificacin econmica del municipio.

ESTRATEGIA OFENSIVA
(F-O) (Maxi-Maxi)
(F1,O1,O2)
(F2,O2,O3)
(F4,O2,O3)
(F5,O1,O2,O3,O4,O5)

ESTRATEGIA ADAPTATIVA (D-O)


(Mini-Maxi)
(D1,O3)
(D2,O2,O3)
(D3,O2,03)

35

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

AMENAZAS
A1.- Prdida de confianza y credibilidad por
parte de la
poblacin.
A2.- Postergar el desarrollo del municipio.

ESTRATEGIA DEFENSIVA ESTRATEGIA SUPERVIVENCIA (D-A) (Mini-Mini)


(F-A) (Maxi-Mini)

(F1,A1,A2,A3,A4,A5)
(F2,A1,A2,A5)
(F3,A2,A3,A4)

A3.- Mala asignacin de


recursos por falta de (F4,A1A5)
un plan de desarrollo
actualizado.
(F5,A2,A3,A4)
36

(D1, A2,A3)
(D2,A1,A2,A3,A4,A5)
(D3,A1,A2,A4,A5)
(D4,A2,A3)
(D5,A1,A5)

A4.- Escasa transparencia en la aprobacin,


contratacin y ejecucin de obras.
A5.- Revocatorio de las
autoridades.
Fuente.- Elaboracin propia

Puede suceder que se generen idnticas estrategias en los diferentes


cuadrantes, en este caso nos da la seal de que existe algn patrn y
su tratamiento debe considerarse prioritario en el marco de la estrategia
general; asimismo, es conveniente que las estrategias que se generen
deben tratar de aprovechar simultneamente, varias fortalezas y actuar
en el aprovechamiento de las oportunidades y reduccin del impacto de
las amenazas.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

IV.- Consideraciones Finales


El anlisis FODA es una valiosa herramienta que apoya el proceso de
planificacin estratgica de una organizacin, su importancia consiste
en la evaluacin de los puntos fuertes y dbiles dentro de los ambientes
internos y externos, con la finalidad de contar con un diagnstico inicial.
Las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, incluidas en el
diagnstico, son propias de cada organizacin, por tanto, esas variables
son nicas en su operacin y resultados, por lo que no se deben generalizar
las situaciones encontradas en entidades distintas, presuponiendo
reacciones similares; por ejemplo, una debilidad o amenaza en una
empresa no necesariamente lo ser para otra.
La informacin recabada para el diagnstico FODA debe ser objetiva,
flexible y pertinente, capaz de provocar cambios o ajustes en el proceso de
planificacin. Las propuestas de mejora deben orientarse a disminuir las 37
debilidades, reforzar y mantener las fortalezas, buscar las oportunidades
convenientes y proveer un defensa para las amenazas externas. Las
mejoras aceptadas deben ser congruentes con las condiciones o medios
de operacin de la empresa, para hacer crecer sus habilidades y recursos8.

8 Ramrez Rojas, Jos Luis, (2009), Procedimiento para la elaboracin de un anlisis FODA como una herramienta
de planificacin estratgica en las empresas.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Herramienta de Direccin:

EL MARCO LGICO

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Contenidos
I.- Introduccin.................................................................................40
II.- Pasos del Marco Lgico................................................................42
Anlisis de Involucrados........................................................................42
Identificacin del Problema...................................................................44
El rbol del Problema............................................................................44
El rbol de Objetivos.............................................................................46
Del rbol de Objetivos a la Matriz del Marco Lgico............................48
III.- Estructura de la Matriz del Marco Lgico....................................50
Primera Fila: FIN....................................................................................50
Segunda Fila: PROPSITO......................................................................51
Tercera Fila: COMPONENTES.................................................................52
Cuarta Fila: ACTIVIDADES......................................................................53
Primera Columna: NARRATIVA................................................................. 53
Segunda Columna: INDICADORES........................................................... 53
Tercera Columna: MEDIOS DE VERIFICACIN...................................... 55
Cuarta Columna: SUPUESTOS.............................................................. 55
IV.- Consideraciones Generales ........................................................59
V.- Anexos.........................................................................................61

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

I.- Introduccin

40

Bolivia, es un pas que ha recibido una significativa cantidad de recursos


econmicos en las ltimas cinco dcadas, en calidad de prstamos,
donaciones y recursos de contravalor. Estos recursos provenientes de
la cooperacin internacional y de las agencias multilaterales de crdito,
estaban destinados principalmente para la ejecucin de programas y
proyectos de carcter social. Con el transcurso del tiempo, los resultados
esperados de los programas y proyectos ejecutados, se convirtieron en
un gran misterio; vale decir, eran poco conocidos debido a los escasos
sistemas de evaluacin de impacto o algo peor, el diseo de los proyectos
no establecan de manera clara los fines para los que se estaban realizando.
Estos aspectos, se tradujeron en una prctica que le cost al pas grandes
cantidades de recursos, sin obtener resultados capaces de ser medidos
de manera objetiva a travs de indicadores de desempeo y tampoco era
posible obtener evidencia de la inversin realizada.
Seguir ejecutando recursos propios, prestados o donados de manera
discrecional, fue una prctica que tuvo un punto final con la implementacin
de la Matriz del Marco Lgico (MML); esta metodologa, se convirti en
un requisito obligatorio en la etapa de la preinversin para todos los
proyectos de corte social.
El uso de la Matriz del Marco Lgico, tiene su origen en el desarrollo de
tcnicas de administracin por objetivos en la dcada de 1960. A principios
de los aos 70, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID), comenz formalmente a utilizar esta herramienta
en la planificacin de sus proyectos9.
Hoy en da, hablar del Marco Lgico es cada da ms frecuente entre los
responsables de planificar o gestionar iniciativas de inversin del sector
pblico, de ONGs o de entidades cooperantes bilaterales y multilaterales.10

9 Aldunate, Eduardo, (octubre, 2004), INSTITUTO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE DE PLANIFICACIN


ECONMICA Y SOCIAL (ILPES), Metodologa del Marco Lgico.
10 Ibd.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

El mtodo fue elaborado buscando evitar tres problemas frecuentes en


proyectos de variado tipo y monto:
1. La existencia de mltiples objetivos en un proyecto y la inclusin de
actividades no conducentes al logro de estos.
2. Fracasos en la ejecucin por no estar claramente definidas las
responsabilidades y no contar con mtodos para el adecuado
seguimiento y control.
3. Inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo
planificado con los resultados efectivos.
El anlisis de la MML de un proyecto permite responder siete preguntas11:
1. Cul es la finalidad del proyecto?
2. Qu resultado se espera obtener?
3. Qu bienes o servicios debern ser producidos?
4. Cmo se va hacer para producir dichos bienes o servicios?
5. Cunto nos va a costar producirlos?
6. Cmo sabremos si se han cumplido los objetivos?
7. Qu factores externos pueden comprometer el xito?
En la actualidad, se ha escrito bastante acerca de la aplicacin y beneficios
del Marco Lgico; su popularidad alcanzada, se debe en parte a que
permite presentar en forma resumida y estructurada cualquier iniciativa
de inversin. En este sentido, su contribucin a la gestin del ciclo de vida
de los proyectos es comunicar informacin bsica y esencial, estructurada
de forma tal que permite entender con facilidad la lgica de la intervencin
a realizar.
El Marco Lgico no es infalible, slo es un mtodo, cuya correcta
formulacin es de gran ayuda para la ejecucin de proyectos en los
11 Ibd.

41

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

diversos niveles de la gestin pblica. Muchos autores han escrito acerca


de las bondades de esta herramienta; no obstante, en el presente texto,
haremos nfasis en algunos trabajos metodolgicos desarrollados por el
ILPES y el BID entre otros, procurando que el resultado final sea una gua
sencilla, minimalista y prctica en su aplicacin directa.
El Marco Lgico, es una herramienta de trabajo con la cual un evaluador
puede examinar el desempeo de un programa en todas sus etapas.
Permite presentar de forma sistemtica y lgica los objetivos de un
programa y sus relaciones de causalidad. Asimismo, sirve para evaluar
si se han alcanzado los objetivos y para definir los factores externos al
programa que pueden influir en su consecucin.
II.- Pasos del Marco Lgico
42

Anlisis de Involucrados
En primera instancia, es necesario conocer e identificar a los actores
involucrados que formarn parte del proceso de la formulacin del
proyecto; este aspecto, debe ser considerado con el propsito de tener
un contexto claro de la interrelacin existente y dinmica entre los
interesados directos e indirectos (actores); lo contrario, podra desviar la
atencin y generar una incorrecta apreciacin general.
Los intereses de los involucrados pueden ser coincidentes, complementarios
o incluso antagnicos. Por eso, es muy importante para el buen desarrollo
del proyecto, identificar a todos los involucrados y analizar sus intereses
y expectativas con el propsito de aprovechar y potenciar el apoyo de
involucrados con intereses coincidentes o complementarios al proyecto,
disminuir la oposicin de involucrados con intereses opuestos al proyecto
y conseguir el apoyo de los indiferentes12.
Los aspectos a considerar en esta etapa, nos deben permitir identificar a:
Todos los grupos, organizaciones, personas relacionadas y afectadas
por la situacin problemtica.
12 Aldunate, Eduardo, (octubre, 2004), INSTITUTO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE DE PLANIFICACIN
ECONMICA Y SOCIAL (ILPES), Metodologa del Marco Lgico.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Los intereses de esos grupos en relacin con la problemtica


identificada.
Sus percepciones de los problemas relacionados con la problemtica.
Los recursos (polticos, legales, humanos, financieros, etc.) de que
disponen y sus mandatos.
Como pueden reaccionar ante una posible estrategia para el
proyecto.
Los conflictos existentes o potenciales entre ellos.
CUADRO 1.- TABLA PARA EL ANLISIS DE INVOLUCRADOS

Grupos

Intereses

Problemas
percibidos

Recursos y
Mandatos

Inters en una
Estrategia

Conflictos
Potenciales

Fuente.- Metodologa del Marco Lgico, Direccin General de Cooperacin Tcnica Internacional, Ministerio
de Planificacin y Desarrollo

La tabla precedente, nos permite identificar de manera esquemtica, qu


cambios de prcticas y actitudes son requeridos, deseados y factibles,
desde el punto de vista de los grupos beneficiarios que podran ser una
parte de la poblacin, una organizacin o un grupo social. Asimismo,
identificamos qu cambios son deseables en los niveles de decisin para
un proyecto y, qu mandatos, recursos y capacidades tiene el organismo
definido para la ejecucin del proyecto. En definitiva, con este anlisis se
puede realizar una aproximacin al problema central.

43

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Identificacin del Problema


Es una paradoja, pero muchas instituciones encuentran dificultad en
entender a cabalidad cul es su problema o problemas; por tanto, la
primera tarea necesaria consiste en identificar de manera correcta y
precisa el problema. Una vez identificado el problema, se prepara su
intervencin en base a la relacin sistmica de las causas que lo generan
y los efectos que derivan del mismo.
Para identificar de manera adecuada el problema o la situacin
problemtica, se debe abordar los siguientes pasos:
Identificar el problema principal
Examinar los efectos que provoca el problema
44

Identificar las causas del problema


Establecer la situacin deseada (objetivo)
Identificar medios para la solucin
Definir acciones
Configurar alternativas de proyecto
El rbol del Problema
El rbol del problema, es un dispositivo muy prctico que permite
al usuario, mapear de manera interactiva la relacin de causas que
producen el estado negativo de algo (problema) y las consecuencias que
se producen como efecto del mismo.
Vale la pena tomar en cuenta, que en esta etapa, es recomendable tener
cuidado que no aparezca en el anlisis esquemtico, una misma situacin
como causa y efecto a la vez. En tal caso habr que revisar bien que se
quiso decir al definir dicha situacin y ver si se cambia la redaccin de una
de ellas o si se opta por dejarla slo como causa o slo como efecto.
Un problema no es la ausencia de algo, es un hecho negativo existente
que afecta a la vida de las personas e incide en sus condiciones de

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vulnerabilidad; bajo esta premisa, cuando se formula un problema, nunca


se debe utilizar los trminos falta, no existe etc., los trminos correctos
son insuficiente, deficiente, escaso etc.
Metodolgicamente el rbol del problema consiste en ordenar la relacin
de causas que generan el problema y las consecuencias y/o efectos que se
producen como efecto de este; de esta forma, se va formando un rbol,
cuya frondosidad nos permitir determinar si el problema analizado,
tiene un vertiente abundante de causas y una produccin importante
de consecuencias. La finalidad consiste en configurar un panorama de
problemas lo ms completo posible.
En el cuadro 2, se puede ver a manera de ejemplo, un flujograma que
establece la relacin entre: causas, problema y consecuencias. La
caracterstica del rbol del problema, es que todo es negativo, por
tanto esta etapa es de gran utilidad, dado que slo conociendo en que 45
estamos mal o como estamos, se puede trazar el camino de la reversin
o mejoramiento.
CUADRO 2.- FLUJOGRAMA DEL RBOL DEL PROBLEMA
Prdida de confianza en el servicio de
transporte pblico
EFECTOS

Pasajeros herido
y muertos
PROBLEMA
CENTRAL

Incremento de accidentes en el
transporte pblico

Imprudencia en
la conduccin
CAUSAS

Fuente.- Elaboracin Propia

Pasajeros llegan
tarde

80% del parque


automotor en
malas condiciones

Negligencia en los
sistemas de
control

Infraestructura
vial precaria y
defectuosa

Insuficiente
mantenimiento

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El rbol de Objetivos
El rbol de objetivos, consiste en describir la situacin futura que se
procura producir, si se solucionasen los problemas identificados. Se trata
de definir las futuras soluciones de los problemas.
El rbol de objetivos, ser una representacin de la situacin esperada
al resolver el problema. Para construirlo se parte del rbol del problema,
buscando para cada uno de los recuadros de dicho rbol la manifestacin
contraria. Si algo faltaba, ahora existir, si un bien estaba deteriorado,
ahora estar en buenas condiciones, si la poblacin sufra, ya no lo har
ms. Todo lo negativo se volver positivo.

46

Al realizar este cambio, los efectos negativos que generaba la existencia


del problema pasarn a ser los fines que perseguimos con la solucin
de ste (por ejemplo, alta delincuencia se convertir en baja o menor
delincuencia). Por su parte, las causas se convertirn en los medios con
que deberemos contar para poder solucionar efectivamente el problema
(por ejemplo, faltan computadoras se transformar en hay suficientes
computadoras).
Para la construccin del rbol de objetivos se debe considerar los
siguientes pasos:
Se transcriben los estados negativos que refleja el rbol de problema
en condiciones deseables positivas.
Se reformulan los objetivos si es necesario para que queden ms
claros.
Se revisan las relaciones medios-fin resultantes, para garantizar que
el rbol de objetivos sea vlido.
Cuando sea necesario, se revisan los planteamientos para eliminar
objetivos que parezcan irreales o innecesarios y para agregar otros
nuevos.
Se deben trazar lneas, para identificar las relaciones medios-fin.

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La pregunta clave en cada caso es Cmo?


En el cuadro 3, est representado el flujograma del rbol de objetivos, a
diferencia del rbol del problema, todo es positivo, es casi exactamente
lo contrario.
CUADRO 3.- FLUJOGRAMA DEL RBOL DE OBJETIVOS

La poblacin recupera la confianza en el


servicio de transporte pblico

FINES
Pasajeros sufren
menos daos
y muertes

OBJETIVO

Pasajeros llegan a
tiempo al trabajo

Los accidentes en el transporte


pblico se redujeron al mnimo

Los conductores
conducen con
prudencia

Parque automotor
en buenas
condiciones

47

Infraestructura
vial moderna y
renovada

MEDIOS
Sistema de
control eficiente

ptimo
mantenimiento

Fuente.- Elaboracin propia

La construccin del rbol de objetivos, es un proceso, que puede parecer


mecnico y simple, pero no es as. Es frecuente encontrar causas o efectos
para los cuales no es posible concebir una manifestacin opuesta. Tambin
pueden existir situaciones para las cuales no es razonable considerar la
manifestacin opuesta (por ejemplo, para crecimiento poblacional o
para fuerte expansin del comercio). En tales casos habr que limitarse
a consignar la situacin en el rbol del problema, pero no se la reflejar

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

en el rbol de objetivos13.
Adems, es el momento de verificar la lgica del rbol de objetivos, es
decir si siguen teniendo sentido en ste las relaciones causa-efecto que
dieron origen a la estructura del rbol del problema. Si ello no ocurre, es
decir si no se mantiene la relacin de causalidad en el rbol de objetivos,
ser necesario volver atrs y revisar la lgica de las relaciones en el rbol
del problema14.

48

Tambin suele ocurrir que al construir el rbol de objetivos, el equipo


del proyecto se percate de que no aparece en ste algn efecto positivo
que se espera genere la solucin del problema, o bien no aparezca algn
medio que claramente podra aportar a la solucin del problema. En tal
caso tambin ser necesario volver a revisar la estructura del rbol del
problema15.
Del rbol de Objetivos a la Matriz del Marco Lgico
La transposicin directa del rbol de objetivos al resumen narrativo de la
matriz del marco lgico (MML), no es un paso automtico ni mecnico;
generalmente, requiere realizar algunos ajustes para obtener un resumen
narrativo coherente. Es necesario en la mayor parte de las veces modificar
la redaccin, pero esto no significa cambiar el sentido y el espritu de los
objetivos formulados; sin embargo, habr que realizar una cuidadosa
revisin para que se mantenga la lgica vertical causa-efecto al pasar del
rbol de objetivos al resumen narrativo.

13 Eduardo, (octubre, 2004), INSTITUTO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE DE PLANIFICACIN ECONMICA


Y SOCIAL (ILPES), Metodologa del Marco Lgico.
14 Ibd.
15 Ibd.

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CUADRO 4.- TRANSPOSICIN DEL RBOL DE OBJETIVOS A LA MML

*El transporte pblico es seguro


y de buena calidad
Pasajeros sufren
menos daos
y muertes

FIN

Pasajeros llegan a
tiempo al trabajo

PROPSITO
Los accidentes en el transporte
pblico se redujeron al mnimo
COMPONENTES
Los conductores
conducen con
prudencia

*Redaccin
modificada

Parque automotor
en buenas
condiciones

Implementar*
Sistemas de
control eficiente

Fuente.- Elaboracin propia

Infraestructura
vial moderna y
renovada

Implementar
plan* de
mantenimiento

49
ACTIVIDADES

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III.- Estructura de la Matriz del Marco Lgico


La estructura de la MML, est compuesta por una lgica de cuatro filas y
cuatro columnas, vale decir, una lgica vertical y horizontal en su diseo
y elaboracin.
CUADRO 5.- MATRIZ DEL MARCO LGICO

OBJETIVOS

INDICADORES

MEDIOS DE VERIFICACIN

SUPUESTOS

FIN

PROPSITO

50
COMPONENTES

ACTIVIDADES

Fuente.- Elaboracin Propia

Primera Fila: FIN


El Fin es la situacin ideal y mejorada de algo negativo, insuficiente o
deficiente, no es una utopa, tampoco un sueo, es la descripcin de
cmo el diseo y ejecucin de un proyecto (o programa), contribuir
en el mediano o largo plazo a resolver un problema identificado. El Fin
de un proyecto, no implica la solucin integral de un problema; en todo
caso, varios proyectos de manera complementaria sern la respuesta
estructural al problema identificado, si estos se disean y se ejecutan
correctamente.

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Por ejemplo, si decimos que el Fin de un programa es: Contribuir a


reducir la mortalidad infantil, entonces la solucin no estar dada por un
solo proyecto, sino por varios proyectos que tienen el mismo fin; de esta
manera, la ejecucin efectiva de varios proyectos (Programa), lograr el
cumplimiento exitoso del Fin.
Por ltimo, la definicin del Fin, no significa que se dar una vez que el
proyecto haya sido ejecutado y entre inmediatamente en funcionamiento;
el Fin, se dar luego de un periodo de mediano o largo plazo y, su logro
podr ser verificado a travs de una evaluacin de impacto.
Segunda Fila: PROPSITO
El Propsito de un proyecto, es el resultado que se espera obtener a la
finalizacin de la ejecucin del proyecto; a diferencia del Fin, el propsito
es uno solo y se formula directamente a partir de la denominacin del 51
proyecto.
Es una hiptesis sobre lo que debera ocurrir a consecuencia de producir
y utilizar los Componentes. El Marco Lgico requiere que cada proyecto
tenga solamente un Propsito. La razn de ello es claridad. Si existe ms
de un Propsito, hay ambigedad. Si hay ms de un Propsito puede
surgir una situacin de trueque en el cual el proyecto se aproxima ms a
un objetivo a riesgo de alejarse de otro. En tal situacin, el ejecutor puede
escoger perseguir el Propsito que percibe como el de mayor importancia,
o el ms fcil de lograr, o el menos costoso16.
Dado que es una hiptesis, es importante reconocer que el logro del
Propsito del proyecto est fuera del control de la gerencia del proyecto
o del ejecutor. La gerencia del proyecto tiene la responsabilidad de
producir los Componentes (las obras fsicas, las cooperaciones tcnicas
y la capacitacin). Sin embargo, otras personas tienen que utilizar estos
Componentes para que se logre el Propsito del proyecto. Estos grupos
estn ms all del control de la gerencia del proyecto17.
16 BID, Oficina de Evaluacin y Supervisin, EVO - Evaluacin: Una herramienta de gestin para mejorar el
desempeo de los proyectos (Marco Lgico)-3/97
17 Ibd.

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Por ejemplo, en un proyecto de riego el gerente del proyecto tiene la


responsabilidad de construir obras de riego y asegurarse que el agua corra
por ellas. l puede tener la responsabilidad de instruir a los granjeros en
cmo utilizar el agua y cmo lograr cultivos con el agua, pero no puede
tener la responsabilidad por el Propsito del proyecto: el aumento de la
produccin agrcola. Esto est fuera de su control. Los granjeros pueden
no estar dispuestos a cambiar sus prcticas: puede haber una sequa que
reduzca el agua disponible para las obras; una plaga o una peste puede
atacar el rea. El gerente de proyecto no puede ser responsable de estas
cosas18.
Ejemplo de Propsito: La mortalidad infantil en las reas del sector
rural, se reduce drsticamente mediante acciones clnicas, educativas y
preventivas
52

Tercera Fila: COMPONENTES


Los componentes son los productos o servicios que el proyecto debe
producir, estos estn referidos a infraestructura, bienes o servicios. Para
el logro del Propsito de un proyecto, es necesario que se cumpla la
programacin de cada componente.
Los Componentes deben precisos, concretos y solamente estar
contemplados en el proyecto los necesarios, para que sea razonable
esperar que una vez producidos se logre el Propsito del proyecto. Por
ejemplo, no se lograr el objetivo de reducir la mortalidad infantil de un
municipio, si el proyecto slo contempla la construccin de un centro de
salud pero no se lo dota del equipamiento necesario.
Los componentes se definen como resultados logrados, no como algo por
lograr.
Ejemplo de Componentes:
Escuela municipal construida
Hospital de tercer nivel equipado
18 Ibd.

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Estadio departamental remodelado


Sistema de riego rural implementado
Estudiantes de primaria reciben desayuno escolar con balance
nutricional
Mujeres gestantes de las zonas periurbanas son atendidas en
centros de segundo nivel
Cuarta Fila: ACTIVIDADES
Las Actividades son las tareas que el ejecutor tiene que llevar a cabo para
producir cada Componente. Es importante elaborar una lista detallada
de Actividades debido a que es el punto de partida del plan de ejecucin.
Cada actividad se consigna en un grfico de Gantt (diagrama de barras) y se
estima el tiempo y los recursos que toman su ejecucin. Por consiguiente, 53
la ejecucin se vincula en forma directa con el diseo del proyecto19.
Primera Columna: NARRATIVA
La primera columna, llamada Resumen Narrativo sirve para registrar los
objetivos del proyecto y las actividades que ser necesario desarrollar para
el logro de stos. Por ello tambin se la denomina Columna de objetivos
o simplemente Objetivos.
Segunda Columna: INDICADORES
La definicin de indicadores, posibilita efectuar la medicin del desempeo
logrado por el proyecto; por eso, definir indicadores es una cuestin tcnica
muy sensible y delicada, por lo que su identificacin tiene que tener
consistencia y congruencia con la naturaleza del proyecto y el propsito
del mismo.
Definir indicadores, resulta muy conveniente para estar centrados en el
foco de atencin, tanto en el proceso de la preinversin como de la post
inversin; asimismo, los indicadores son imprescindibles a la hora de
realizar la evaluacin del proyecto, tanto en la etapa ex ante, durante y ex
post.
19 Ibd.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Los indicadores son dispositivos que deben expresar de manera concreta


los siguientes aspectos:
Identidad:
Localizacin:
Tiempo:
Magnitud:

Qu?
Dnde?
Cundo?
Cunto?

Otros aspectos que contribuyen a su especificacin son:


La calidad:
Los involucrados:
54

Las instituciones

Qu tan positivo es?


Quines se beneficiaran o resultaran afectados?
Quines participan?

Un buen indicador debe poseer las siguientes caractersticas20:


Ser objetivo, lo cual quiere decir que debe ser independiente de nuestro
modo de pensar y sentir. Los puntos de vista y emociones individuales no
deben influir en el indicador en forma alguna.
Ser medible objetivamente, significa que la medicin del indicador no
debe estar influida por pensamientos particulares y sentimientos.
Ser relevante, lo que exige que el indicador mida un aspecto importante
del logro del objetivo. De nada sirve un buen indicador (que cumpla con
las dems condiciones aqu discutidas), si lo que mide no es importante
respecto al objetivo.
Ser especfico, caracterstica que requiere que el indicador mida
efectivamente lo que se quiere medir. Por ejemplo, un indicador definido
como Incremento porcentual anual en el nivel medio de ingreso de la
comunidad beneficiada por el proyecto no sera especfico, ya que el
incremento de los ingresos podra deberse tambin a factores externos al
20 Aldunate, Eduardo, (octubre, 2004), INSTITUTO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE DE PLANIFICACIN
ECONMICA Y SOCIAL (ILPES), Metodologa del Marco Lgico.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

proyecto. Un indicador especfico podra ser Diferencia en el incremento


porcentual anual de los ingresos medios de los beneficiados por el
proyecto respecto de los no beneficiados.
Ser Prctico y Econmico, lo cual requiere que la obtencin y el
procesamiento de la informacin para el clculo del indicador implique
poco trabajo y sea de bajo costo. Por ejemplo, un indicador cuyo clculo
requiera hacer extensivas encuestas y la contratacin de un econometrista
para analizar los resultados no sera prctico ni econmico si se trata de
un proyecto pequeo.
Tercera Columna: MEDIOS DE VERIFICACIN
Este dispositivo permite efectuar la constatacin objetiva y verificable
de las actividades y cumplimiento de las metas, a travs de las fuentes
de informacin de los indicadores. Los medios de verificacin pueden 55
ser: Informes escritos, publicaciones en prensa, actas, certificados, listas
de asistencia, material audiovisual, inspecciones, encuestas, muestreos,
reportes estadsticos, cartas de solicitud, reclamos y/o denuncias etc.
Cuarta Columna: SUPUESTOS
Son factores externos para la concrecin exitosa del proyecto; a travs de
los supuestos, se procura identificar situaciones de probable ocurrencia,
que podran contribuir a transitar a la siguiente etapa del proyecto o en
definitiva, constituirse en un factor de riesgo que inviabilizara el mismo.
Los supuestos se deben formular como una condicin positiva, de
ocurrir se accede al siguiente nivel de la matriz.
Identifican las condiciones que deben ocurrir para que se logren
los distintos niveles de objetivos y que estn fuera del control de
la administracin de la institucin responsable del programa. No
se consideran como supuestos aquellas condiciones que deben ser
identificadas como elementos de diagnstico o que deben estar
disponibles antes de iniciarse el programa. Por ejemplo: recursos
aprobados, capacidad tcnica disponible, voluntad poltica, entre otros.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Para asegurar el xito de un programa no basta con ejecutar todas


las actividades necesarias para producir los componentes y que estos a
la vez sean producidos en la cantidad y con la calidad necesaria para
el logro del propsito del programa. Ta m b i n se deben identificar y
hacer seguimiento a aquellos factores externos que deben ocurrir para
que el programa cumpla su objetivo. Cada programa, comprende riesgos
ambientales, financieros institucionales, climatolgicos, sociales u otros
que pueden hacer que el mismo fracase. El riesgo se expresa en el
Marco Lgico como un supuesto que debe ser cumplido para lograr los
objetivos en cada nivel. Es as como es posible definir supuestos a nivel
de actividades, componentes y/o propsito.

56

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

El cuadro a continuacin, nos permite hacer algunas consideraciones:


CUADRO 6.- ESQUEMA DEL PROCESO PARA VALORAR EL GRADO DE IMPORTANCIA Y CONGRUENCIA DE UN
SUPUESTO.
VALORACIN DE LA IMPORTANCIA Y CONGRUENCIA DE LOS SUPUESTOS
SUPUESTOS

57

Fuente.- Extractado de Tcnicas participativas para la planificacin, Gabriel de la Nieves Snchez Guerrero,
Fundacin ICA, A.C., (2003)

Con el propsito de contribuir a que la explicacin terica sea ms


esquemtica, en el cuadro 7 se describe de manera detallada cada uno
de los cuadrantes de la Matriz del Marco Lgico:

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

CUADRO 7.- MATRIZ DEL MARCO LGICO


Resumen Narrativo de
Objetivos

Indicadores VerificablesObjetivamente

Medios de Verificacin

Supuestos

FIN

Los indicadores a nivel


de Fin miden el impacto
general que tendr el
proyecto. Son especficas
en trminos de cantidad,
calidad y tiempo. (Grupo
social y lugar, si es relevante).

Los medios de verificacin son las fuentes


de informacin que se
pueden utilizar para verificar que los objetivos se
lograron. Pueden incluir
material publicado, inspeccin visual, encuestas
por muestreo, etc.

Los supuestos indican


los acontecimientos,
las condiciones o las
decisiones importantes
necesarias para la sustentabilidad (continuidad en el tiempo) de los
beneficios generados
por el proyecto.

Los indicadores a nivel


de Propsito describen el
efecto logrado al final del
proyecto. Deben incluir
indicadores que reflejen
la situacin al finalizar el
proyecto. Cada meta especifica cantidad, calidad
y tiempo de los resultados
por alcanzar.

Los medios de verificacin son las fuentes que


el ejecutor y el evaluador
pueden consultar para
ver si los objetivos se
estn logrando. Pueden
indicar que existe un
problema y sugieren la
necesidad de cambios
en los componentes del
proyecto. Pueden incluir
material publicado,
inspecciones, encuestas
por muestreo, etc.

Los supuestos indican


los acontecimientos,
las condiciones o las
decisiones que tienen
que ocurrir para que
el proyecto contribuya
significativamente al
logro del Fin.

Los indicadores de los


Componentes son descripciones breves, pero
claras de cada uno de los
Componentes que tiene
que terminarse durante la
ejecucin. Cada uno debe
especificar cantidad, calidad y oportunidad de las
obras, servicios, etc., que
debern entregarse.

Este casillero indica dnde el evaluador puede


encontrar las fuentes de
informacin para verificar que los resultados
que han sido contratados
han sido producidos. Las
fuentes pueden incluir
inspeccin del sitio, informes del auditor, etc.

Los supuestos son


los acontecimientos,
las condiciones o las
decisiones que tienen
que ocurrir para que
los componentes del
proyecto alcancen el
Propsito para el cual se
llevaron a cabo.

Este casillero contiene el


presupuesto para cada
Componente a ser producido por el proyecto.

Este casillero indica


donde un evaluador
puede obtener informacin para verificar si
el presupuesto se gast
como estaba planeado.
Normalmente constituye
el registro contable de la
unidad ejecutora.

Los supuestos son los


acontecimientos, condiciones o decisiones
(fuera del control del gerente de proyecto) que
tienen que suceder para
completar los Componentes del proyecto.

El Fin es una definicin


de cmo el proyecto o
programa contribuir
a la solucin del problema (o problemas).

PROPSITO

58

El Propsito es el impacto directo a ser logrado como resultado


de la utilizacin de los
Componentes producidos por el proyecto.
Es una hiptesis sobre
el impacto o beneficio
que se desea lograr.

COMPONENTES
Los Componentes son
las obras, servicios, y
capacitacin que se
requiere. Estos deben
expresarse en trabajo
terminado (sistema
instalado, gente capacitada, etc.)
ACTIVIDADES

Son las tareas que el


ejecutor debe cumplir
para completar cada
uno de los Componentes del proyecto y
que implican costos.
Se hace una lista de
actividades en orden
cronolgico para cada
Componente.
Fuente.- Evaluacin: Una herramienta de gestin para mejorar el desempeo de los proyectos (Marco
Lgico)-BID-3/97.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Como se puede apreciar, existe una lgica estructurada en la Matriz del


Marco Lgico, la cual evita desviaciones e incongruencias; para tal efecto,
la lectura del mismo se la puede realizar tanto de manera vertical como
horizontal; en ambos casos, todos los cuadrantes tienen un sentido
complementario y sucesivo, de tal manera que estn eslabonados en una
lgica de cadena causal.
Para que la explicacin sea an ms eficaz, utilizaremos tres ejemplos
concretos, de manera que se pueda apreciar cmo debe estar construida
una matriz de Marco Lgico. (Ver anexos)
IV.- Consideraciones Generales del Marco Lgico21
No debe olvidarse nunca que la MML es un reflejo del estado de
desarrollo del proyecto al momento de su elaboracin. En consecuencia,
a medida que se sigue avanzando en el ciclo de vida del Proyecto y nueva
59
informacin es incorporada, la MML deber ser actualizada; Sin embargo,
habr que mantener un adecuado balance entre la actualizacin de la
MML para reflejar modificaciones al proyecto y el no modificarla a fin de
que sirva como elemento bsico para la evaluacin de resultados. Facilita
alcanzar este balance el hacer una buena preparacin del proyecto, ya que
as los cambios que ser necesario introducir sern menores. Adems, es
conveniente ir archivando las distintas versiones de la MML del proyecto,
ya que servirn ms tarde para analizar qu cambios fue necesario ir
haciendo y porque, contribuyendo as a una mejor preparacin de futuros
proyectos.
A pesar de todas las ventajas que tiene la MML, no slo para ordenar la
informacin acerca de un proyecto, sino que tambin para mejorar su
preparacin, guiar su ejecucin y facilitar la evaluacin de resultados, no
es una herramienta infalible y mgica cuya utilizacin nos garantice por s
sola el identificar, preparar y ejecutar buenos proyectos.
Algunas recomendaciones para contribuir a obtener mejores resultados
al utilizar la MML son:
21 Extractado de Aldunate, Eduardo, (octubre, 2004), INSTITUTO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE DE
PLANIFICACIN ECONMICA Y SOCIAL (ILPES), Metodologa del Marco Lgico.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

La MML es un resultado del proceso de preparacin del proyecto, por


lo que la calidad de la informacin contenida en ella depende de lo bien
o mal que se han desarrollado los distintos pasos en la preparacin del
proyecto.
La MML debe ser consensuada con los principales involucrados en el
proyecto. Sino, su utilizacin para controlar la ejecucin y como base para
la evaluacin de resultados puede ser difcil o imposible.
La MML es un resumen de la informacin ms importante respecto al
proyecto, pero no es por s sola suficiente para garantizar una acertada
toma de decisiones respecto al proyecto o para controlar su ejecucin.
Por ello, debe ser utilizada en conjunto con otras herramientas y
metodologas.
60

Tampoco debe extenderse la matriz intentando incorporar en ella toda la


informacin necesaria para administrar el proyecto (por ejemplo un largo
listado de actividades), ya que se perder una de sus principales ventajas:
el ser un muy buen resumen.
La MML del proyecto no es una ley. Es probable que a medida que se avanza
en la preparacin o ejecucin del proyecto sea necesario introducirle
cambios. Forzar el proyecto a seguir la MML en vez de que esta se adapte
cuando el proyecto lo requiera es una receta para el fracaso.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

V.- Anexos
ANEXO 1.- Ejemplo de Matriz de Marco Lgico del programa residencia familiar estudiantil de JUNAEB
(AO 2000)
OBJETIVOS

INDICADORES

MEDIOS
DEVERIFICACIONES

SUPUESTOS

61

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

62

Fuente: Seminario de Capacitacin en Marco Lgico, Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda,


Chile.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

ANEXO 2.- CASO AGRICULTORES DE VALLEGRANDE


OBJETIVOS

INDICADORES

MEDIOS
DEVERIFICACIONES

SUPUESTOS

63

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

64

Fuente.- El Enfoque del marco lgico: 10 casos didcticos, Fundacin CIDEAL, Hugo Camacho, Luis Cmara,
Rafael Cascante, Hctor Sainz, Madrid, septiembre de 2001

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

ANEXO 3.- PROYECTO REGIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA ORGANIZACIN DE LOS ADULTOS


MAYORES DE BAJOS INGRESOS Y/O SIN INGRESOS DE LA REGIN ANDINA
OBJETIVOS

INDICADORES

MEDIOS
DEVERIFICACIONES

SUPUESTOS

65

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

66

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

67

Fuente.- El Enfoque del marco lgico: 10 casos didcticos, Fundacin CIDEAL, Hugo Camacho, Luis Cmara,
Rafael Cascante, Hctor Sainz, Madrid, septiembre de 2001

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Herramienta de Planificacin Situacional:

PLANIFICACIN
ESTRATGICA SITUACIONAL
(PES)

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Contenidos
I.- Introduccin................................................................................ 72
El Concepto de Situacin...................................................................... 73
La Incertidumbre.................................................................................. 74
Modelos Epistemolgicos..................................................................... 74
Modelo Determinstico......................................................................... 75
Modelo Estocstico.............................................................................. 76
Modelo de Incertidumbre Cuantitativa................................................ 77
Modelo de Incertidumbre Dura . ......................................................... 78
La Incertidumbre y la Toma de Decisiones........................................... 79
El Tringulo de Gobierno...................................................................... 80
Los Cuatro Momentos del Mtodo PES................................................ 81
Estructa de Mtodo de PES.................................................................. 82

II.- El Momento Explicativo.............................................................. 83


Realidad................................................................................................ 84
Situacin............................................................................................... 86
Problema ............................................................................................. 88
Tabla de Seleccin de Problemas......................................................... 89
Seleccin de Variables.......................................................................... 92
Explicacin del Problema..................................................................... 93

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Flujograma Situacional......................................................................... 96
Identificacin de Causas Claves o Nudos Crticos................................. 97
rbol del Problema............................................................................. 100

III.- El Momento Normativo........................................................... 102


Definicin de Objetivos...................................................................... 102
Objetivos Terminales.......................................................................... 103
Objetivos Intermedios........................................................................ 103
rbol de Objetivos.............................................................................. 106
Determinacin de Operaciones (OP)
y Demandas de Operacin (DOP)....................................................... 107
Programa Direccional......................................................................... 107
Operaciones (lo que yo debo hacer).................................................. 107
Demanda de Operaciones (lo que requiero que el otro haga)........... 107
Pre-diseo de Operaciones................................................................ 108
Consistencia del Plan.......................................................................... 110

IV.- El Momento Estratgico........................................................... 112


Tipos de Estrategia............................................................................. 112
Pasos del Anlisis Estratgico ............................................................ 113
Identificacin de Actores Relevantes................................................. 113
Anlisis de Posiciones......................................................................... 113

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Anlisis de Relaciones de Fuerza........................................................ 115


Definicin de las Estrategias y sus Tcticas . ...................................... 117
Formulacin de Tcticas..................................................................... 118
Construccin de la Trayectoria........................................................... 119

V.- El Momento Tctico Operacional............................................... 120


El Sistema de Direccin...................................................................... 120
La Agenda........................................................................................... 121
La Descentralizacin Operativa.......................................................... 122
La Peticin y Rendicin de Cuentas.................................................... 124

VI.- Consideraciones Finales........................................................... 125

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

I.- Introduccin
La Planificacin Estratgica Situacional (PES), es una metodologa sui
gneris, dado que su enfoque se basa en un juego de poder compartido;
este mtodo que no es tan novedoso, cuyo creador fue Carlos Tulio
Matus Romo22, comenz a ser desarrollado alrededor del ao 1976 por
la Fundacin Altadir23. La preocupacin central que motiv el desarrollo
del mtodo, fue la baja calidad en los procesos de produccin de
polticas pblicas en los pases latinoamericanos. Como teln de fondo
comporta una crtica radical a la planificacin tradicional o normativa que
hegemoniz el sector pblico latinoamericano durante los aos 60 y 7024.

72

El mtodo PES, intenta superar las dificultades para el procesamiento


tecnopoltico de los problemas complejos que deben abordar las polticas
pblicas. Pretende revertir la debilidad frecuente de los mtodos
tradicionales, para desempear abordajes integrales; asimismo, aspira
a fortalecer de manera sistemtica la capacidad para lidiar con actores,
manejar conflictos y ampliar el campo de gobernabilidad de los planes.
Tiene como propsito superar la impericia endmica de los gobiernos para
enfrentarse a sorpresas, contingencias y situaciones de incertidumbre25.
El mtodo PES, supone un quiebre en los supuestos epistemolgicos,
los principios y la metodologa planteada por los enfoques tradicionales,
considerando a la accin como compleja, plagada de incertidumbres,
azar, iniciativa y decisin. (E. Morin)
Matus, ferviente detractor de la planificacin tradicional, considera
que esta es un mero ritual, vale decir, un ejercicio acotado en el tiempo
22 Carlos Matus se gradu como ingeniero comercial en la Universidad de Chile el ao 1955, obtuvo un MPA en la
Harvard University, especializado en Alta Direccin y Planificacin Estratgica.
Desde 1957 hasta 1959 trabaj como asesor del Ministerio de Hacienda y como Profesor Asistente de la Ctedra
de Poltica Econmica en los Cursos de Posgrado en Planificacin y Desarrollo dictados por CEPAL y el ILPES en
Santiago de Chile. Tambin fue miembro de varias misiones de asesora en planificacin dirigidas a diversos pases
latinoamericanos. Entre 1965 y 1970 fue director de la Divisin de Servicios de Asesora del ILPES, Naciones
Unidas - Chile; dirigi el equipo de tcnicos que desarrolla la metodologa de Planes Operativos Anuales (POA),
que se difundi hacia buena parte de los pases latinoamericanos, con misiones en Centroamrica, Brasil, Repblica
Dominicana, Ecuador, Bolivia, Per y Colombia entre otros.
23 En 1988 se crea la Fundacin ALTADIR, organismo pionero en Amrica Latina para el desarrollo de la Planificacin
Estratgica y las tcnicas de Alta Direccin.
24 Mtodos e Instrumentos para la Planificacin Institucional, Ministerio de Economa, planificacin y desarrollo
Viceministerio de planificacin direccin General de desarrollo econmico y social, Repblica Dominicana, (2011)
25 Ibd.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

que tiene como resultado la elaboracin de un documento prescriptivo


e incuestionable, redactado por expertos al servicio de los polticos,
mientras que la sociedad lo obedece pasiva e inerte, sin interaccin ni
compromiso en la formulacin. Este documento denominado plan
libro, proporciona un determinado diagnstico o apreciacin objetiva de
la realidad, un pronstico y una propuesta normativa o plan (deber ser)
cuya eficacia en definitiva ha sido cuestionable por los pobres resultados
demostrados26.
El mtodo PES, se diferencia diametralmente de esta concepcin; incluye la
visin de otro en todo el diseo de la planificacin; altera sustantivamente
las prcticas de la planificacin tradicional, agregando intenciones,
voluntad, capacidad creativa, creencias que modifican y reinterpretan la
realidad situacionalmente, considerndola mltiple y compleja27.
El Concepto de Situacin
Como indica su nombre, la Planificacin Estratgica Situacional, parte del
concepto situacin.
Para Carlos Matus, la situacin es una realidad explicada por un actor
social que vive en ella en funcin de su accin, la situacin es un mbito
que diferencia las perspectivas de los distintos actores sociales segn sea
la modalidad que adopte la insercin de cada uno de ellos en su mbito.
La situacin es el lugar desde donde el actor se relaciona con el
escenario; un mbito que sita al hombre y desde donde construye su
interpretacin de la realidad circundante y el potencial de desarrollo de
su accin28.
Hay tantas situaciones como actores sociales que las explican desde
posiciones y prcticas sociales diferentes. Por eso tambin, la explicacin
de la realidad por un actor social no es por una vez y para siempre. Esta
valoracin vara con el cambio situacional que puede modificar el punto
de vista o el ngulo de observacin del actor de acuerdo con el logro de
26 Planeamiento Estratgico, Alfredo Ossorio, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Buenos Aires Argentina,
nov. 2002
27 Ibd.
28 Ibd.

73

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

una relacin de fuerza ms favorable o desfavorable, y el cambio de las


condiciones al acceso y control de los recursos escasos (modificacin
patrimonial29 de un actor social)30.
La Incertidumbre
En la cotidianidad, es normal que nos encontremos ante hechos y/o
eventos de diversa naturaleza, los cuales no tienen una explicacin simple
o nica; esta caracterstica propia de los fenmenos sociales, no puede
ser ignorada a la hora de elaborar planes de accin, por eso, la infinita
variedad de eventos que pueden ocurrir y afectar el curso de accin de
un actor determinado, es propia de los sistemas sociales (como sistemas
abiertos), en los que coexisten diversas organizaciones con objetivos,
intereses y capacidades de accin distintas, que a menudo se presentan
conflictivas.
74

El conjunto de diversos eventos sociales, configura la incertidumbre;


por eso, no puede haber una metodologa que d respuesta precisa al
problema de la incertidumbre de la realidad social, en los procesos de
toma de decisin; sin embargo, no considerarla supone entrar en el
campo de la improvisacin, la ineficiencia y el fracaso en la gestin.
En tal sentido, las tcnicas de anlisis, formulacin y ejecucin de polticas
pblicas deben observar la complejidad propia del sistema social, la
coexistencia de actores con intereses mltiples y la multidimensionalidad
de los recursos (humanos, econmicos, polticos, tecnolgicos,
organizacionales, etc.), requeridos para alcanzar los objetivos deseados.
Modelos Epistemolgicos
El mtodo PES, aborda de manera sencilla pero ilustrativa, los cuatro
modelos epistemolgicos que se aplican bajo distintos enfoques, visiones
y concepciones, en el contexto de diferentes pocas.

29 Se refiere al patrimonio poltico: capacidad o vector de peso de un actor social.


30 Ossorio, Alfredo, (2002), Planeamiento Estratgico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Buenos Aires
Argentina.

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Modelo Determinstico
Estos sistemas tienen un solo pasado, un solo futuro y siguen leyes que,
una vez conocidas, permiten un clculo de prediccin pura, cierta y
segura sobre el futuro. Por ejemplo, el reloj es un sistema que predice
con exactitud el tiempo futuro. Las leyes ms tradicionales de las ciencias
de la naturaleza siguen este modelo. As, si yo combino dos tomos de
hidrgeno con uno de oxgeno, puedo predecir con exactitud que el
resultado ser agua31.
En este caso no hay incertidumbre ni sorpresas y la accin de planificacin
implica manipular objetos o materiales incapaces de pensar y
desarrollar planes en contra del resultado que persigo.
El modelo determinstico, explica aquellas realidades de total certeza
cuantitativa, en donde no hay incertidumbre ni sorpresas. Son procesos
75
de relaciones precisas causa efecto, por ejemplo:
Con base a un dato conocido del pasado, es predecible saber la
ocurrencia de un evento en el futuro.
Hay un solo resultado posible ante un evento determinado y la
probabilidad de ocurrencia de dicho resultado es igual a 1.
Da origen a decisiones basadas en algoritmos.
En la fenomenologa social, el modelo determinstico est asociado a los
regmenes de corte autoritario, ms propiamente a las dictaduras.
Ejemplo: Supongamos que el salario mnimo nacional de este ao es de
1000 bolivianos y, que por decisin expresa del gobierno el prximo ao
ser de 1000 bolivianos tambin (0% de incremento). Si estuviramos
en un rgimen democrtico habra convulsin social, movilizaciones,
huelgas, etc.; sin embargo, asumiendo hipotticamente que estamos en
una dictadura, la medida ser impuesta de facto, vale decir de manera
determinstica.

31 Huertas, Franco, (1994), El Mtodo PES, Entrevista a Carlos Matus, Coleccin: Gobierno y Planificacin,
Fundacin ALTADIR.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

CUADRO 1.- MODELO DETERMINSTICO

76

Fuente.- Extractado del libro de Franco Huertas, El Mtodo PES, 1994

Modelo Estocstico
Son sistemas cuyo desarrollo futuro sigue leyes probabilsticas objetivas
bien precisas, donde el universo de posibilidades futuras es completamente
enumerable. En este caso, es posible la prediccin probabilstica:
Explica aquellas realidades que siguen leyes de comportamiento y a
partir del pasado se puede predecir probabilsticamente el futuro.
Ante un evento determinado, los resultados posibles son
enumerables, pero a la ocurrencia de stos se le puede asignar
probabilidades objetivas.
Ejemplo: el lanzamiento de un dado, un juego de lotera.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

CUADRO 2.- MODELO ESTOCSTICO

Fuente.- Extractado del libro de Franco Huertas, El Mtodo PES, 1994

En general, la planificacin estocstica solo se satisface con varios planes,


tantos como posibilidades de probabilidad significativa ofrece el caso.
No basta un plan nico. Pero, en el caso de relacin del planificador con
objetos, como las mquinas, el plan estocstico puede ser nico32.
Modelo de Incertidumbre Cuantitativa
Se trata de sistemas que siguen leyes cualitativas y donde es posible slo
la previsin cualitativa. Es un caso donde se pueden enumerar todas las
posibilidades, pero no se puede asignar ninguna probabilidad objetiva a
ellas.
Existe, por consiguiente, incertidumbre cuantitativa y certeza cualitativa
sobre el nmero de posibilidades. Sabemos todas las posibilidades futuras,
pero no tenemos base alguna para darles mayor o menor probabilidad a
ellas33.
Ejemplo: el lanzamiento de un dado de caras irregulares

32 Huertas, Franco, (1994), El Mtodo PES, Entrevista a Carlos Matus, Coleccin: Gobierno y Planificacin,
Fundacin ALTADIR.
33 Ibd.

77

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

CUADRO 3.- MODELO INCERTIDUMBRE CUANTITATIVA

78

Fuente.- Extractado del libro de Franco Huertas, El Mtodo PES, 1994

Modelo de Incertidumbre Dura


Son los sistemas reales en que vivimos nuestra prctica social y los
encontramos en nuestra experiencia diaria. Se trata de un modelo que
reconoce el carcter aproximado y provisorio del conocimiento cientfico
y establece a cabalidad la asimetra entre pasado y futuro. El pasado
est cerrado, todo lo posible ya ocurri, mientras el futuro est abierto a
muchas posibilidades y no podemos imaginarlas todas. Este modelo parte
del principio que el sistema social es esencialmente creativo, aunque en
determinados aspectos pueda seguir leyes y la creatividad del sistema
social surge de la observacin elemental de que el hombre es incapaz
de predecir la propia evolucin de su conocimiento y de sus intuiciones.
Nadie puede predecir la obra poltica, artstica o cientfica que concebir
maana y como ello influir en sus acciones y en la de los otros hombres.
Se trata, por consiguiente, de un caso donde: a) slo puedo enumerar
algunas posibilidades futuras, nunca todas, y b) no puedo asignar
probabilidades objetivas. Tengo as incerteza cuantitativa y cualitativa al
mismo tiempo. El futuro no es conocible, slo puedo reconocer y concebir
en su nebulosidad algunas ramas limitadas del rbol de posibilidades34.
Ejemplo: los problemas de tipo social y poltico.
34 Ibd.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

CUADRO 4.- MODELO INCERTIDUMBRE DURA

Fuente.- Extractado del libro de Franco Huertas, El Mtodo PES, 1994

La Incertidumbre y la Toma de Decisiones


En sntesis y a efectos prcticos se puede plantear que, la incertidumbre
presente en los sistemas sociales y que confiere complejidad al proceso
de toma de decisiones, proviene de:
a) El desconocimiento de las posibles acciones de otros decisores u
otras organizaciones.
b) El desconocimiento de eventos no controlables provenientes del
entorno o escenario que envuelve al sistema.
Este desconocimiento genera incertidumbre sobre las decisiones que
debe emprender un actor determinado para alcanzar sus objetivos:
Los resultados de sus decisiones sern acertadas o equivocadas
dependiendo, en parte, de las decisiones que simultneamente tomen
otros decisores y de los sucesos o eventos incontrolables (previsibles o
no) que ocurran en la realidad35.

35 Programa de Gobernabilidad y Gerencia Poltica, GWU-Univalle-CAF (2005)

79

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

El Tringulo de Gobierno
El Tringulo de Gobierno, es una representacin grfica compuesto de
tres componentes:
CUADRO 5. - EL TRINGULO DE GOBIERNO

PROYECTO DE GOBIERNO
(Propuestas de accin)

80

GOBERNABILIDAD
(Posibilidades de accin)

CAPACIDAD DE GOBIERNO
(Capacidades de accin)

Fuente.- Planificacin y Gobierno, Prof. Luis Carlos Burbano

En el cuadro cinco, se puede apreciar un tringulo equiltero; en este


sentido, esto que pareciera mostrar a los tres componentes equivalentes y
equipotentes, no es del todo cierto. Veamos, EL PROYECTO DE GOBIERNO,
define los objetivos, identifica los problemas, selecciona el conjunto de
operaciones para su resolucin y arbitra los recursos necesarios para su
ejecucin.
La GOBERNABILIDAD del sistema se refiere al peso de las variables
relevantes y pertinentes al proyecto de gobierno que controla un actor
con relacin a uno o varios actores. Cuanta mayor influencia o control
tenga el actor sobre esas variables mayor ser la gobernabilidad del
sistema. Por el contrario, cuanto menor decisin tenga el actor sobre las
distintas variables, menor ser su grado de libertad.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

La CAPACIDAD DE GOBIERNO reside en la facultad de liderazgo basado en


la experiencia y en los conocimientos en ciencias y tcnicas de Gobierno.
Dicho de otra manera es la capacidad de conduccin o direccin acumulada
en la persona que lidera, en su equipo de gobierno y en la organizacin
que gobierna36.
La Planificacin Estratgica Situacional centra su atencin en el logro de
resultados del ejercicio de gobierno en situacin de poder compartido.
En definitiva, la variable central de los tres componentes del Tringulo
de Gobierno, es la Capacidad de Gobierno; sta, es imprescindible para
hacer viable una gestin y es requerida para la ejecucin efectiva de la
misma.
Los Cuatro Momentos del Mtodo PES
La Planificacin Estratgica Situacional, es una herramienta compuesta de 81
cuatro momentos:
1. Momento Explicativo
2. Momento Normativo
3. Momento Estratgico
4. Momento Tctico Operacional
En el transcurso de su aplicacin, es posible que el usuario perciba una
amalgama de algunos mtodos conocidos (FODA, MML, ZOOP etc.); esto
no debe extraar, dado que la PES incorpora varias tcnicas de otros
mtodos, ajustndolas en forma de cadena causal, con el propsito de
brindar una herramienta muy potente, dctil y polifactica.
Es pertinente recomendar, que este mtodo no debe ser aplicado para el
anlisis y resolucin de problemas simples o de pequea escala; para eso,
es mejor emplear la Matriz FODA o la Matriz del Marco Lgico.

36 Ossorio, Alfredo, (2002), Planeamiento Estratgico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Buenos Aires
Argentina.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Una caracterstica fundamental del mtodo PES, es que es una herramienta


que contempla la presencia de otros actores, aspecto que nos lleva a
lidiar en un escenario de poder compartido, vale decir, muchos actores
participan de nuestra situacin problemtica.
Estructura del Mtodo PES
El mtodo PES, est construido de una forma que incluye una serie de
pasos, los mismos que se elaboran durante los cuatro momentos de su
estructura; para fines prcticos, en el cuadro seis (6) veremos de manera
detallada, la secuencia metodolgica de la cadena causal, la misma que
seguidamente est explicada paso por paso.
CUADRO 6.- ESTRUCTURA DE LA CADENA CAUSAL DEL MTODO PES

82

PASO 1
PASO 2
PASO 3
PASO 4
PASO 5
PASO 6
PASO 7
PASO 8
PASO 9
PASO 10
PASO 11
PASO 12
PASO 13
PASO 14
PASO 15

MOMENTO EXPLICATIVO
Formulacin de la Realidad
Formulacin de la Situacin
Elaboracin de la Tabla De Seleccin De Problemas
Seleccin de Variables
Elaboracin del Flujograma de la Explicacin del Problema
Elaboracin del Flujograma Situacional
Elaboracin de La Tabla de Identificacin de Causas Claves
Elaboracin del rbol del Problema
MOMENTO NORMATIVO
Determinacin de la Situacin Objetivo
Determinacin de los Objetivos Terminales
Determinacin de los Objetivos Intermedios
Elaboracin del rbol de Objetivos
Determinacin de Operaciones (OP) y Demandas de Operacin (DOP)
Pre-Diseo de Operaciones
Consistencia del Plan

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

PASO 16
PASO 17
PASO 18
PASO 19
PASO 20
PASO 21
PASO 22
PASO 23
PASO 24

MOMENTO ESTRATGICO
Identificacin de Actores Relevantes
Anlisis de Posiciones
Anlisis de Relaciones de Fuerza
Definicin de las Estrategias y sus Tcticas
Formulacin de Tcticas
Construccin de la Trayectoria
MOMENTO TCTICO OPERACIONAL
Elaboracin de la Agenda
Descentralizacin Operativa
Peticin y Rendicin de Cuentas

Fuente.- Elaboracin Propia

II.- El Momento Explicativo


El Momento Explicativo es el paso inicial, el desafo radica, en saber
identificar y explicar una situacin problemtica. Esta instancia, es de
vital importancia, requiere la participacin y compromiso de todos los
integrantes de una organizacin. Su utilidad prctica, radica en que est
orientada a la identificacin de problemas reales, evitando encontrar
soluciones brillantes a problemas intrascendentes.
El Momento Explicativo genera y requiere:
Un proceso de elevada calidad en el anlisis situacional.
La participacin intersectorial de los todos los actores (intersectorial)
La consulta vertical y horizontal (Multinivel)
La comprensin profunda de la situacin problemtica
La comprensin cabal del sistema (multifactorial)
El Momento Explicativo es proceso secuencial de pasos a seguir, el cual
permite al decisor explicar una realidad con la finalidad de intervenir
en ella y obtener algn resultado esperado. Cabe aclarar que cuando nos
referimos a un decisor, no estamos hablando de una persona, sino de una

83

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

organizacin (Ej. Ministerio, Direccin, Gobierno Municipal etc.)


El momento explicativo est compuesto por tres dispositivos:
CUADRO 7.- COMPONENTES DEL MOMENTO EXPLICATIVO

REALIDAD

SITUACIN

PROBLEMA

COMO ESTOY?

MI ESTADO

84

QUIEN SOY?
Fuente.- Elaboracin Propia

Paso uno: Formulacin de la Realidad.- Es el complejo sistema


econmico, social y poltico donde predomina la incertidumbre, en
este paso, el usuario o decisor, debe realizar una descripcin de la
institucin u organizacin, para ello es importante que no utilice
juicios de valor ni apreciaciones subjetivas, porque esto generara
una distorsin en la presentacin institucional.
*EJEMPLO SUMINISTRADO.- A objeto de facilitar la comprensin,
utilizaremos un ejemplo para todo el Mtodo PES, referido a una
institucin denominada SEDUCA (Servicio Departamental de
Educacin) de un departamento ficticio llamado Bohemia y en
un periodo pasado (1998-2006), de esta forma evitamos cualquier
parecido. El ejemplo permitir al usuario, ver paso a paso y de
manera didctica como se van construyendo y formulando las
distintas etapas de la cadena causal del Mtodo PES.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Este ejemplo es referencial pero no limitativo, vale decir que


las posibilidades del mtodo PES son de gran escala, pueden
ser utilizadas en instituciones de gran tamao, envergadura y
complejidad en su estructura; por tanto, se debe tener especial
cuidado al analizar el ejemplo suministrado en todo el desarrollo
de la metodologa de Planificacin Situacional.
Aclaramos al usuario, que todo el ejemplo se realizar nicamente
sobre el Descriptor Uno, por lo tanto, las mismas operaciones se
debern realizar para los siguientes descriptores.
CUADRO 8.- EJEMPLO FORMULACIN DE LA REALIDAD

DEL SERVICIO DEPARTAMENTAL DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE Bohemia


(SEDUCA)
REALIDAD:
El SERVICIO DEPARTAMENTAL DE EDUCACIN cuya sigla es SEDUCA, es un rgano
operativo y desconcentrado del departamento de Bohemia, con competencias de alcance
departamental e independencia de gestin administrativa. Depende de la Prefectura y
funcionalmente del Director de Desarrollo Social de la Prefectura.
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL:
Nivel Departamental:

QUIEN SOY?

Presentacin
DIRECCION: Director Departamental del Servicio de educacin.
COORDINACION: Consejo Tcnico departamental.
Institucional
CONTROL: Auditor interno.
ASESORAMIENTO: Asesora Jurdica.
$/.0305236/17
!
APOYO TECNICO: Unidad de Anlisis e informacin.
Unidad de Asistencia Tcnica y coordinacin.
Unidad de seguimiento.
Unidad de Administracin de Recursos.
Nivel Distrital:
Direccin: Director Distrital de Educacin.
Consejo Tcnico Distrital.
Equipo Tcnico Distrital.
RECURSOS:
Cuenta con 57 funcionarios en el nivel central y 208 en el nivel distrital y un presupuesto de
funcionamiento proveniente de dos fuentes:
1. TGN Bs. 4.056.000 (partida 100 gastos de pago de sueldos)
2.Recursos Propios:
Bs. 1.500.00 (partidas para funcionamiento administrativo)

Fuente.- Elaboracin Propia

85

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Como se puede apreciar en el ejemplo del cuadro ocho, la realidad


es una presentacin de la institucin, debe contemplar todos los
aspectos referidos a su creacin (Ley, decreto, fecha de creacin,
etc.), su composicin y estructura organizacional, los recursos
con que cuenta y la procedencia de los mismos; asimismo, el
usuario podr insertar todos los aspectos relevantes que permitan
entender de manera clara, concisa y precisa, de quien estamos
hablando. La pregunta clave es: Quin Soy?

86

Paso dos: Formulacin de la Situacin.- La situacin est


referida al estado de la organizacin en un tiempo determinado,
se recomienda tener cuidado en la formulacin de la situacin,
considerando que este paso no se refiere nicamente a todo
lo negativo, esto dejaremos para el siguiente paso que es la
identificacin de problemas. La situacin debe contemplar los
aspectos positivos y negativos de la organizacin, es poco probable
que en una institucin, todo este mal o todo est bien; por eso, la
situacin debe ser el producto de un anlisis colectivo profundo
y objetivo, el cual debe estar respaldado por datos y criterios que
minimicen la subjetividad del equipo decisor.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

CUADRO 9.- EJEMPLO DE FORMULACIN DE SITUACIN

SITUACIN
La situacin actual del SEDUCA presenta el siguiente cuadro:
1. Competencias
Falta de efectividad en la implementacin de la Reforma Educativa.
Duplicidad de competencias entre Prefectura y Ministerio por inadecuada
interpretacin del marco regulatorio.
2. Aseguramiento en Educacin
Dbil sistema en el control de las certicaciones emitidas. (certicados, libretas)
Polticas descontextualizadas a la realidad regional.
Centralizacin de trmites en el nivel nacional y departamental.
3. Institucionalizacin.
Se aplican los criterios establecidos en la norma.
Se realizan evaluaciones acordes a las normas.
Reestructuracin dirigida al desarrollo institucional gerencial y en aplicacin de
prerrogativas
sealadas en la Ley.
Capacitacin permanente y especializada al personal.
Incentivos al personal.
4. Tribunales en Educacin.
Dbil capacidad logstica para el cumplimiento de sus especcas funciones.
Inadecuado tiempo o periodo de funciones (1ao) planteamos 3 aos de ejercicio.
Capacitacin para el ejercicio de sus funciones.
5. Financiamiento
Incremento signicativo de inversiones.
Usos sin criterios claros de asignacin.
Grandes problemas de evasin, elusin y despilfarro.

COMO ESTOY?
Estado de
situacin
$/.0305236/17
!

Fuente.- Elaboracin Propia

El ejemplo del cuadro nueve, nos permite apreciar que la


situacin contempla aspectos negativos y positivos de manera
desagregada, esta es la forma correcta de realizar la formulacin
de una Situacin. La pregunta clave es: Como Estoy?

87

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Problema.- Un problema se define como una brecha entre una


situacin deseada y la situacin actual. Esta brecha se presenta
al actor social como sntoma de disconformidad, insuficiencia
o carencia presentes y como espacio abierto para la reflexin
y la accin destinadas a producir el cambio situacional o las
modificaciones en todas o en algunas de sus dimensiones37.
Un problema, no debe ser entendido como la ausencia de algo, un
problema es, el estado negativo de una situacin existente; para ello,
conviene que el anlisis contemple las siguientes preguntas:
Qu est fallando?
Cules son las deficiencias?
88

Quines son los afectados directos?


Qu impacto puede generar?
Cmo se expresa?
El mtodo PES trabaja sobre problemas de incertidumbre dura, por eso,
recomendamos lneas arriba no emplear esta herramienta en problemas
simples o de pequea escala y, cuando nos referimos a pequea escala, es
importante considerar que sta puede estar dada por la participacin de
uno o dos actores simplemente. Si fuera as, significa que la problemtica
se resuelve en un mbito muy restringido, alejado de un verdadero
escenario de poder compartido.
Los problemas de tipo social38, son ideales para el mtodo PES, debido
a que explican problemas desde la visin, posicin e inters de distintos
actores sociales, son sistemas de relaciones complejas de resultados
impredecibles, lo que permite definirlos como problemas de incertidumbre
dura.

37 Planeamiento Estratgico, Alfredo Ossorio, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Buenos Aires Argentina,
nov. 2002
38 Los problemas de tipo social, son multifactoriales y multidimensionales, ah radica su complejidad y son adecuados
para el mtodo PES

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

El anlisis de problemas es un mtodo explicativo de la realidad, til


para la accin, que integra variables mltiples por medio del anlisis de
sistemas abiertos.
Pasos para la seleccin y el anlisis de problemas:
Identificacin de Problemas:
Cules son los problemas que deseamos enfrentar?
Seleccin de Problemas:
Cules problemas merecen prioridad?
Anlisis individual de cada problema seleccionado:
El actor describe y explica el problema para precisar su contenido.
Cmo se manifiesta el problema?
Por qu se genera el problema?
Un problema constituye un desafo: enfrentar el problema, no huir de
l; por tanto es una declaracin poltica que realiza un decisor frente
a una situacin negativa, una necesidad o un malestar. Para identificar
los problemas de una organizacin, se requiere primeramente que los
operadores conozcan bien su misin institucional, de otra forma si no se
conoce la razn de ser, sera absurdo querer saber que est funcionando
mal.
La misin o propsito fundamental de una organizacin debe responder
a las siguientes preguntas: Para qu existe la organizacin?, Para qu
fue creada? A los efectos prcticos, la misin debe sealar, en trminos
amplios pero claramente definidos, las funciones o competencias que la
organizacin debe cumplir.
Paso tres: Elaboracin de la Tabla de Seleccin de Problemas
Con el propsito de evitar la subjetividad en la identificacin y seleccin
de problemas, el mtodo contempla un dispositivo denominado Tabla de
Seleccin de Problemas, la misma, est compuesta de tres criterios que

89

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

de manera separada, se deben ponderar de acuerdo a una escala definida


por el usuario, para luego realizar la sumatoria y obtener un resultado que
permite realizar la seleccin.
Cabe aclarar que la escala que se utiliza para la ponderacin, debe ser
definida por el usuario, considerando cuan fino se pretende hilar; esto
supone, que los rangos de frecuencia pueden ser amplios (Ej. 1,3,5,7,9,etc.)
o estrechos (Ej. 1,2,3,4,5,6,etc.), lo importante es que la escala permita
hacer una ponderacin efectiva y lo ms precisa posible, situacin que
puede llevar al extremo de tener que utilizar una escala muy estrecha en
algunos casos (Ej. 1, 1.5,2,2.5,3,3.5,4,4.5,etc.).
CUADRO 10 CRITERIOS EMPLEADOS EN LA TABLA DE SELECCIN DE PROBLEMAS

90

1.- PESO

Peso de cada problema, segn su gravedad o


efecto negativo para el decisor y su organizacin.

2.- EFICACIA DE CONFRONTACIN

Posibilidad de enfrentarlos con xito, determinado por las capacidades con que cuenta la
organizacin (Recursos humanos, econmicos,
poder poltico, experiencia, etc.) al momento
de identificar el problema; si la capacidad de
confrontacin es mnima o nula, no vale la pena
porfiar en confrontar una situacin negativa en
ese momento.

3.- COSTO DE POSTERGACIN

Costo de postergacin, cul sera el costo futuro


en que se incurrira si se posterga la confrontacin del problema oportunamente.

Fuente.- Elaboracin Propia

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

CUADRO 11.- TABLA DE SELECCIN DE PROBLEMAS CASO SEDUCA BOHEMIA

CRITERIOS DE SELECCIN
PROBLEMAS
P1

P2

P3

P4

P5

EFICACIA DE
CONFRONTA(1,3,5,7,9,11)
CIN
PESO

COSTO DE
POSTERGACIN

Problema
seleccionado

Usurpacin
de
funciones del nivel central al nivel
departamental.

11

11

23

Dbil capacidad
logstica de los
Tribunales
de
Educacin para
el cumplimiento
de sus especficas
funciones.

17

Gestin educativa
deficiente en el
Departamento de
Bohemia.

11

11

27

Criterios poco claros en la ejecucin


de los recursos
asignados
para
Educacin.

19

Insuficiente disponibilidad
de
informacin permanente que permita ajustar los
costos reales de
las Unidades Educativas.

21

91

Fuente.- Elaboracin Propia

En el ejemplo del cuadro once, el problema tres (P3) es el seleccionado. De


acuerdo a la escala tiene un peso mximo (11), un costo de postergacin
mximo (11) y una eficacia de confrontacin media (5).
Es fundamental entender que la ponderacin no es una cuestin
mecnica, tampoco se debe realizar a ojo de buen cubero; para tal

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

efecto, el equipo de anlisis debe estar provisto de informacin de buena


calidad o recurrir a personal que cuenta con la memoria histrica de la
organizacin. Asimismo, se debe tomar en cuenta que a mayor eficacia
de confrontacin, el problema est bajo control del decisor, por ende, no
resulta tan compleja su resolucin y es innecesario emplear el mtodo
PES para este tipo de problemas.
Considerando que los recursos son escasos y los problemas abundantes,
la tendencia es a seleccionar aquellos problemas de alto valor que puedan
ser enfrentados con eficacia y cuyo costo de Postergacin sea alto.
Paso cuatro: Seleccin de Variables
Una vez que se ha seleccionado un problema en la Tabla de Seleccin, se
debe proceder a formular las variables del mismo.
92

Variable es una caracterstica (magnitud, vector o nmero) que puede ser


medida, adoptando diferentes valores en cada uno de los casos de un
estudio. Las variables nos deben permitir medir el rendimiento y eficacia
de confrontacin en el tiempo; de otra forma, no habra posibilidad
objetiva de conocer los cambios esperados.
Las variables pueden ser cuantitativas o cualitativas, no obstante, algunas
veces existe una confusin entre variables e indicadores, la diferencia
radica en que los indicadores slo son cuantitativos.
CUADRO 12.- VARIABLES DEL PROBLEMA SELECCIONADO CASO SEDUCA BOHEMIA

1. Acceso y Permanencia Escolar


2. Material Educativo Producido
3. Material Educativo Distribuido
4. Tasa de aprovechamiento escolar en materias y contenidos
curriculares nuevos
5. Dficit Historico de Horas docente pagadas por el TGN
Fuente.- Elaboracin Propia

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Paso cinco: Elaboracin del Flujograma de la Explicacin del Problema


La explicacin del problema es el dispositivo clave de todo el mtodo;
este paso, garantiza la calidad o la inutilidad de todo el plan. Se debe
hacer nfasis en esta parte, dado que de aqu saldr la materia prima para
la construccin de objetivos y definicin de estrategias que veremos ms
adelante.
La explicacin de un problema busca distinguir entre descriptores, causas
y consecuencias.
Para explicar un problema, el mtodo contempla la construccin de un
modelo explicativo denominado Flujograma, el cual ordena y mapea
toda la informacin sobre el problema, relacionando las causas con los
descriptores.
El Flujograma de la explicacin del problema, tiene una estructura que no 93
debe ser modificada, su forma de elaboracin empieza con el problema
seleccionado, a partir del cual se formulan los descriptores, luego las
causas y finalmente lasa consecuencias.
Elementos de la Explicacin del Problema:
DESCRIPTORES: Son las manifestaciones o sntomas que los
afectados perciben sin tener necesaria conciencia de las causas y
consecuencias del problema.
CAUSAS: Son las generadoras del problema.
CONSECUENCIAS: Son los efectos que causa el problema sobre
otros mbitos de la realidad.
Los descriptores refieren a los sntomas o manifestaciones ms evidentes
de un problema, su formulacin debe contemplar:
IDENTIDAD o expresin de una caracterstica insatisfactoria o
deficitaria del problema que desea explicarse.
MAGNITUD o variables y sus valores que permitan dimensionar la
magnitud de esa situacin.

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TEMPORALIDAD o momento determinado de tiempo en que


ocurre.
LOCALIZACIN o lugar dnde se observa la manifestacin.
Veamos algunos ejemplos de cmo se debe formular descriptores:
DESCRIPTOR 1.- En el periodo 1998-2004, el 70 % del material educativo,
fue elaborado con contenidos descontextualizados, a la realidad del
departamento de Bohemia.
Desagregando el Descriptor 1:
En el periodo 1998-2004 (TEMPORALIDAD)
el 70% del material educativo (MAGNITUD)
94

fue elaborado con contenidos descontextualizados (IDENTIDAD)


departamento de Bohemia. (LOCALIZACIN)
DESCRITOR 2.- En el periodo 1998-2004, en el departamento de
Bohemia, se ha generado un dficit histrico de 3000 tems de 80
horas.
Desagregando el Descriptor 2:
En el periodo 1998-2004 (TEMPORALIDAD)
en el departamento de Bohemia (LOCALIZACIN)
se ha generado un dficit histrico (IDENTIDAD)
de 3000 tems de 80 horas. (MAGNITUD)
Como se puede apreciar en los ejemplos de descriptores, los mismos
siempre deben contemplar Identidad, Magnitud, Temporalidad y
Localizacin, aunque el orden no tiene ninguna restriccin y puede variar
por cuestin de semntica o de mejor interpretacin.

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CUADRO 13.- EJEMPLO DE FLUJOGRAMA PARA LA EXPLICACIN DEL PROBLEMA CASO SEDUCA BOHEMIA

95

Fuente.- Elaboracin Propia

*Existen dos formas de trabajar el mtodo PES, el primero, consiste en


realizar un anlisis descriptor por descriptor. Bajo esta modalidad, todas
las causas y consecuencias que se identifican, corresponden a cada uno
de los descriptores por separado.
En el ejemplo del cuadro trece, vemos que las causas y consecuencias
corresponden al descriptor 1, luego se debe hacer lo mismo para el
descriptor 2 y 3. La ventaja de esta forma es que permite realizar un
anlisis profundo y menos dificultoso a la hora de encontrar las causas y
consecuencias de cada descriptor; sin embargo, su lado dbil est en que
resulta ampuloso debido a que se tiene que construir una cadena causal
para cada descriptor.

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La segunda forma, es trabajar en la identificacin de causas y consecuencias


para los tres descriptores simultneamente, esta forma tiene la ventaja
de ser mucho menos extensa, pero requiere mayor experticia en su
construccin.
La cantidad de descriptores no est limitada, deben formularse tantos
como el usuario vea conveniente y sean necesarios, lo mismo sucede con
las causas y las consecuencias. Si el problema que se pretende explicar
precisa de varios descriptores, causas y consecuencias, es una seal de
que estamos ante un Problema Estructural ideal para el mtodo PES.
Paso seis: Elaboracin del Flujograma Situacional

96

El flujograma situacional, es un modelo diferenciador y relacionador


de causas y, de stas con los hechos que se pretende explicar, porque
verifican la existencia del problema. Para diferenciar describe y clasifica,
y para relacionar establece conexiones causales y conexiones de sentido.
Como el flujograma es una herramienta del anlisis situacional, la primera
distincin que hace esta tcnica se refiere a identificar al actor que
explica39.
El Flujograma Situacional es una herramienta grfica que permite ordenar
las causas de acuerdo con los mbitos de causalidad de un problema:
reglas, acumulaciones y flujos.
Reglas: Aquellas causas que determinan (normas y valores) el proceso
de produccin de la situacin problemtica en anlisis (reglas del juego).
Acumulaciones: son aquellas causas que para ser modificadas requieren
de cambios de polticas, sistemas de prestacin y provisin de servicios,
organizaciones, leyes y normas, o alteracin de los niveles de acumulacin
de carcter poltico o de conocimiento y experiencia.
Flujos: Referidos a aquellas causas que representan los efectos
producidos por las acumulaciones y que van a generar en forma directa
las manifestaciones del problema.

39 El Mtodo PES, Franco Huertas, Entrevista a Carlos Matus, Ecuador,(1993)

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

En algunas oportunidades se suscita confusin acerca de las


Acumulaciones, por eso, vale la pena hacer una analoga y enfatizar
que las acumulaciones son las causas que generan la mayor negatividad
en el descriptor del problema, debido a que los requerimientos para su
intervencin no siempre estn disponibles o resultan en algunos casos
muy complejos.
En el cuadro catorce (14), podemos apreciar esta situacin de manera
ms explcita.
CUADRO 14.- FLUJOGRAMA SITUACIONAL CASO SEDUCA BOHEMIA

97

Fuente.- Elaboracin Propia

Paso siete: Elaboracin de la Tabla de Identificacin de Causas Claves


Causa clave: Es aquella causa cuya modificacin origina cambios
significativos positivos en los descriptores.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Por definicin, toda modificacin de una causa, tiende a generar cambios


significativos positivos en el descriptor; por eso, para que una causa sea
considerada Clave, debe cumplir tres condiciones:
1. Impacto significativo, dado por el nivel de beneficio y mejora que
produce en las manifestaciones del problema, o descriptor.
2. Posibilidad de actuar, este aspecto contempla todas las capacidades,
recursos tcnicos, humanos y econmicos con que cuenta la
organizacin, para poder actuar con eficacia directa y prcticamente;
no es suficiente la voluntariedad, deben existir las condiciones
materiales y humanas para poder actuar sobre el centro prctico de
accin.

98

3. Oportunidad poltica de incidir sobre ella para modificarla, debe


contemplar la posibilidad de obtener un beneficio o rdito poltico; este
criterio, se basa en el clculo del timing (tiempo adecuado). Dicho
de otra forma, la oportunidad poltica debe considerar que cualquier
intervencin tiene que contribuir a incrementar la preferencia de
la ciudadana o de los beneficiarios a favor del decisor, en virtud a
que las decisiones y acciones realizadas en un tiempo determinado,
pueden ser altamente ventajosas, intrascendentes o perjudiciales;
por eso el timing es importante y a veces determinante.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

CUADRO 15.- TABLA DE IDENTIFICACIN DE CAUSAS CLAVES CASO SEDUCA BOHEMIA

99

Fuente.- Elaboracin Propia

Como se puede observar en el cuadro quince (15), la seleccin de las


Causas Claves, est dada por aquellas que cumplen con los tres criterios
y cuya ponderacin es la mxima (Alta); sin embargo, podra ocurrir que
el usuario considere que alguna causa que no cuente con la mxima
ponderacin en los tres criterios, podra ser Clave por su nivel de
relevancia; en este caso, la decisin puede ser adoptada en base a un

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

anlisis y reflexin colectiva, considerando la conveniencia de la misma.


Esto, nuevamente nos permite afirmar como en otros casos, que este
dispositivo (Tabla de identificacin de Causas Claves), es muy til, pero no
necesariamente definitivo.
En el cuadro quince (15), se puede apreciar que se han seleccionado
cuatro causas que en adelante sern las Causas Claves (C.C.)
CUADRO 16.- CAUSAS CLAVES CASO SEDUCA BOHEMIA

CAUSAS CLAVES IDENTIFICADAS


CC1 ineficaz aplicacin de los contenidos descontextualizados
por parte de los maestros locales.
100

CC2 SEDUCA, al mergen del proceso de produccin y


revisin de los contenidos de los textos de enseanza.
CC3 Escaso apoyo a la produccin de contenidos educativos
en el departamento de Bohemia.
CC4 Deficiente proceso de enseanza y aprendizaje acorde
a la realidad del departamento de Bohemia.
Fuente.- Elaboracin Propia

Generalmente, el decisor no tiene capacidad para incidir (alterar) todas


las causas claves de un problema. A medida que un decisor controla un
mayor nmero de causas claves, su gobernabilidad sobre el problema
ser mayor y viceversa.
En planificacin, es sumamente importante identificar quin o quines
pueden incidir sobre las causas claves que el decisor no controla, ya
que permite saber a quin o a quines demandar el enfrentamiento del
problema.
Paso ocho: Elaboracin del rbol del Problema
El rbol del Problema graficado en el cuadro diecisiete (17), es una
herramienta que permite incorporar el anlisis de involucrados a la
hiptesis explicativa del problema objeto del plan de un decisor.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

A tales fines:
Identifique los actores que poseen control directo sobre la
produccin o solucin de cada causa clave.
Diagrame las causas claves, ordenndolas segn actor(es) que
la controla(n), a la vez que indica las relaciones entre ellas y los
descriptores del problema.
El rbol del Problema es una sntesis explicativa vlida para la toma de
decisiones
Considera la participacin de otros en el enfrentamiento del
problema (situacin de poder compartido).
Establece las bases para el seguimiento y la evaluacin de las
decisiones.
101
CUADRO 17.- RBOL DEL PROBLEMA CASO SEDUCA BOHEMIA

Fuente.- Elaboracin Propia

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

III.- El Momento Normativo


El Momento Normativo, es una fase del mtodo PES constituida por un
conjunto de actividades de reflexin tendientes a seleccionar el deber
ser que se contrapone al es o situacin vigente que, por su condicin
de insatisfactoria, se pretende superar. Es una situacin ideal a alcanzar
y que, por lo tanto, define un estado futuro deseado. Se trata, entonces,
de una imagen proyectada hacia delante mediante la cual el actor social
bosqueja la realidad como pretende que sta sea en el futuro en contraste
con la situacin actual40.
El momento normativo es una fase de diseo: una imagen que se proyecta
en el futuro con la intencin de materializarla a partir de acciones que se
realicen desde el presente. Este momento disea el contenido propositivo
del plan en contraposicin con los problemas relevados en la situacin
102 inicial.
En el Momento Normativo, el equipo de trabajo (Decisor) selecciona los
medios necesarios para alcanzar los objetivos.
Pasos para el diseo de un plan:
Definicin de los objetivos
Diseo de los medios de intervencin
Paso nueve: Determinacin de la Situacin Objetivo
Un paso previo a la formulacin de los objetivos del plan debe ser el
diseo de la SITUACIN OBJETIVO esperada por gestin del decisor.
La formulacin de la situacin objetivo se asocia a la formulacin de la
VISIN, ver cuadro dieciocho (18).

40 Planeamiento Estratgico, Alfredo Ossorio, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Buenos Aires Argentina,
nov. 2002

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

CUADRO 18.- EJEMPLO DE SITUACIN OBJETIVO CASO SEDUCA BOHEMIA

SITUACIN OBJETIVO
El ao 2006, la GESTIN EDUCATIVA en el departamento de Bohemia es
eficiente y con elevados ndices de calidad.

Fuente.- Elaboracin Propia

Paso diez: Determinacin de los Objetivos Terminales


Los Objetivos Terminales son los cambios esperados en el tiempo de
gestin, se formulan a partir de los descriptores del problema. En esta
etapa es donde se puede comprobar que si los descriptores han sido
elaborados cumpliendo rigurosamente los cuatro elementos (Identidad,
Magnitud, Temporalidad y Localizacin). La formulacin de los objetivos 103
terminales resulta muy sencillo, dado que se trata simplemente de poner
en positivo el contenido del descriptor, como se puede apreciar en el
cuadro diecinueve (19).
CUADRO 19.- DETERMINACIN DE OBJETIVOS TERMINALES (SLO DEL DESCRIPTOR 1) CASO SEDUCA
BOHEMIA

Descriptores del Problema (D)

Objetivos Terminales (OT)

D1: En el periodo 1998-2004 el 70 % del


material Educativo fue elaborado con contenidos descontextualizados a la realidad
del Departamento de Bohemia.

OT: En la Gestin 2006, el 100% del


material educativo es elaborado con
contenidos acordes al contexto y realidad del departamento de Bohemia.

Fuente.- Elaboracin Propia

Paso once: Determinacin de los Objetivos Intermedios


Los objetivos Intermedios son cambios estimados en el tiempo de
gestin en las causas claves para lograr una modificacin positiva en los
descriptores del problema, se formulan a partir de los descriptores de las
causas claves.

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CUADRO 20.- DETERMINACIN DE OBJETIVOS INTERMEDIOS CASO SEDUCA BOHEMIA

Descriptores de Causas Claves (Dcc)

104

Objetivos Intermedios (OI)

CC1

CC1

Dcc1.1.

OI1.1

Dcc1.n.

OI1.n.

CC2

CC2

Dcc2.1.

OI2.1.

Dcc2.n..

OI2.n.

CCn

CCn

Dccn.1.

OIn.1.

Dccn.n.

OIn.n

Fuente.- Gobernabilidad y Gerencia Poltica, GWU-Univalle-CAF (2005)

Como se puede apreciar en el cuadro veinte (20), para la formulacin


de los objetivos intermedios, se requiere primeramente construir uno
o ms descriptores para cada Causa Clave (C.C.), por tanto, esta accin
debe contemplar exactamente la misma condicin que los descriptores
anteriores, vale decir, que debe contar con Identidad, Magnitud,
Temporalidad y Localizacin, de esta manera, la formulacin de los
objetivos intermedios tambin resultar sencillo pero muy preciso.
Si por alguna razn, en esta etapa el usuario se percata de que no
aparecen algunos objetivos intermedios que considera muy importantes,
en ese caso, puede retroceder hasta el flujograma de la Explicacin del
Problema, e insertar algunas causas adicionales, porque de stas causas
es que podrn determinarse nuevas causas claves y llegaremos a este
punto, donde se podrn formular los objetivos intermedios deseados.

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CUADRO 21.- DETERMINACIN DE OBJETIVOS INTERMEDIOS CASO SEDUCA BOHEMIA

DESCRIPTORES DE LAS CAUSAS


CLAVES (Dcc)
CC1.- Ineficaz aplicacin de los contenidos descontextualizados por parte
de los maestros locales.
DCC1.- En el periodo 1998-2004 ms
del 50% del material educativo enviado a Bohemia por el Ministerio de Educacin fue devuelto o desechado por
su inaplicabilidad.
CC2.- SEDUCA, al margen del Proceso
de produccin y revisin de los contenidos de los textos de enseanza
DCC2.- En el periodo 1998-2004 el SEDUCA no pudo intervenir ni una sola
vez (0%) en el proceso de revisin de
los contenidos del material educativo
recepcionado en Bohemia.
CC3.- Escaso apoyo a la Produccin de
contenidos educativos en el
departamento de Bohemia
DCC3.- En el periodo 1998-2004 la
produccin de contenidos especficos
para los textos en Bohemia no lleg ni
al 5%.
CC4.- Deficiente proceso de enseanza
y aprendizaje acorde a la realidad del
departamento de Bohemia.
DCC4.- En el periodo 1998-2004 el
90% de la poblacin escolar del nivel
de primaria en el departamento de Bohemia, recibi enseanza con deficiencias curriculares.
Fuente.- Elaboracin Propia

OBJETIVOS INTERMEDIOS (OI)


OI 1.-En la Gestin 2006 el 90% del material educativo se aplica correctamente en
las escuelas del departamento de Bohemia.

OI 2.- SEDUCA y Actores locales intervienen conjuntamente las instancias nacionales en el 100% del proceso de diseo y
revisin de los textos de enseanza para
la Gestin 2006

OI 3.- 60% de produccin de contenidos


educativos especficos para SC a cargo de
autores locales para la Gestin 2006.

OI 4.-En la Gestin 2006 el 80% de la


poblacin escolar recibe enseanza con
contenidos curriculares completos y acordes a su contexto

105

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Paso doce: Elaboracin del rbol de Objetivos


Para disear el plan, conviene construir un rbol de objetivos. Ver cuadro
veintids (22), sta es una herramienta que permite:
Ordenar lgicamente las relaciones entre los objetivos intermedios
y terminales.
Lograr con relacin al problema, el papel que debern desempear
los diversos actores involucrados.
CUADRO 22.- RBOL DE OBJETIVOS CASO SEDUCA BOHEMIA

106

Fuente.- Elaboracin Propia

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Paso trece: Determinacin de Operaciones (OP) y Demandas de


Operacin (DOP)
Programa direccional
Plan o Programa Direccional: Es el conjunto orgnico de operaciones
(OP) y demandas de operacin (DOP) que el decisor considera necesarios
para alterar la situacin inicial de un problema y dirigirla en funcin de los
objetivos esperados por el decisor.
Operaciones (Lo que yo debo hacer)
La operacin (OP) es la unidad bsica del plan y ella congrega un conjunto
coherente de acciones orientadas a alcanzar los productos necesarios
para la modificacin positiva de una causa clave.
Las operaciones se formulan a partir de los objetivos intermedios. Ver 107
cuadro veintitrs (23).
Demanda de Operaciones (Lo que requiero que el otro haga)
Las demandas de operaciones (DOP), son exigencias o peticiones que el
decisor debe realizar a otros decisores para enfrentar una causa clave. Ver
cuadro veintitrs (23).

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CUADRO 23.- OPERACIONES Y DEMANDAS DE OPERACIN CASO SEDUCA BOHEMIA


LO QUE YO HAGO

LO QUE YO REQUIERO QUE


EL OTRO HAGA

108

Fuente.- Elaboracin Propia

Paso catorce: Pre-diseo de Operaciones


El pre-diseo de operaciones es una matriz que debe contener:
La identificacin de los beneficiarios: Quines son los receptores
de los bienes y productos de la operacin?
La definicin del producto: Cules son los bienes o servicios que
se obtendrn con la ejecucin de la operacin?
La definicin de los resultados (objetivos): Cul es el impacto
esperado en las causas claves (objetivos intermedios) y en el
problema (objetivos terminales)?
La cuantificacin de los costos: Cunto cuesta la operacin?

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La definicin de los tiempos: Cundo se espera materializar los


productos (en metas fsicas) y cundo los resultados previstos?
La desagregacin: Qu actividades deben llevarse a cabo para
obtener los productos y sus resultados?
La designacin del responsable: Quin es el encargado de ejecutar
y rendir cuentas por la operacin?
CUADRO 24.- EJEMPLO DE PRE-DISEO DE OPERACIONES EN BASE AL CASO SEDUCA CASO SEDUCA
BOHEMIA

109

Fuente.- Elaboracin Propia

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Paso quince: Consistencia del Plan


Analizar la consistencia del Plan, conlleva hacer un cruce entre todas
las operaciones y demandas de operacin con las causas claves, para
determinar si cada una de ellas (OP y DOP) no slo afectan la causa
clave para la cual fueron pensadas; en definitiva, de lo que se trata es
de verificar si adems pueden afectar positiva o negativamente cualquier
otra causa clave.
CUADRO 25.- MATRIZ DE VALORACIN DE IMPACTOS

MATRIZ DE VALORACIN DE IMPACTOS


OP1

OPn

DOP1

DOPn

CC1

+3

+2

-1

+2

CC2

+3

+1

CC3

+1

+1

+3

+1

SUMATORIA

+4

+6

+2

+4

110

Fuente.- Gobernabilidad y Gerencia Poltica, GWU-Univalle-CAF (2005)

Escala: (+3)= Alto Positivo, (0) = Nulo, (-3) = Alto Negativo

El cuadro veinticinco (25), nos muestra la matriz de anlisis de consistencia


del plan, la misma orienta al decisor con relacin a:
Conocer la consistencia general de las acciones a ser tomadas.
Identificar las acciones que poseen una incidencia negativa en una

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causa clave diferente a la causa clave para la cual fue propuesta.


Identificar aquellas acciones que poseen mayor impacto en el
conjunto de causas claves y por ende en el problema (Ejemplo: OPn).
La redefinicin de acciones para lograr la debida consistencia del
plan.
CUADRO 26.- EJEMPLO DE MATRIZ DE VALORACIN DE IMPACTOS CASO SEDUCA BOHEMIA

111

Fuente.- Elaboracin Propia

El Programa Direccional o Plan, es una relacin normativa y coherente de


actos de intervencin (operaciones y demandas de operacin) por parte
de un decisor.
Estos actos estn orientados a alterar la situacin problemtica original
(situacin inicial), para convertirla en una situacin esperada (situacin
objetivo) durante el tiempo de gestin.

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IV.- El Momento Estratgico


Su propsito es formular propuestas estratgicas para tratar las
operaciones como un proceso de produccin poltica en parte cooperativo
y en parte conflictivo. Comienza con el anlisis de la matriz de motivaciones
para precisar la alineacin de los actores respecto de las operaciones e
identificar las operaciones y actores conflictivos.
El Momento Estratgico tiene por objetivo definir las estrategias y
tcticas para crearle viabilidad a las decisiones, con base en el anlisis de
las intenciones y posibilidades de accin que poseen los otros decisores.
La estrategia expresa la voluntad poltica para realizar el plan y, es el
medio requerido para encadenar situaciones crecientemente favorables
al plan.
112

Tcticas, son aquellas acciones necesarias para viabilizar las operaciones


sustantivas del plan.
Toda estrategia y sus tcticas deben responder a las siguientes preguntas:
Para qu?, la estrategia debe orientarse a viabilizar los objetivos del plan.
Con quines?, relacionado con los actores sociales involucrados en la
generacin y solucin del problema a ser atendido por el plan.
Con qu probabilidad de xito?, va a depender de la relacin de fuerzas
entre el decisor y los actores sociales involucrados.
Cmo?, son las estrategias de alianza y de confrontacin (y sus tcticas)
resultantes del anlisis estratgico realizado por el decisor.
Tipos de estrategia
En forma general, se pueden distinguir tres tipos:
Cooptacin.- Es la adhesin de la voluntad de otros decisores al
proyecto propio, sin ceder algo a cambio.
Cooperacin.- Implica negociaciones en las cuales los decisores
involucrados sacrifican o posponen parte de sus intereses en
beneficio de objetivos comunes.

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Confrontacin.- Supone la interaccin con decisores cuyos intereses


son opuestos.
Pasos del Anlisis Estratgico
Identificacin de actores relevantes vinculados a la gestacin,
mantenimiento o enfrentamiento del problema objeto del plan.
Anlisis de posiciones en torno a las propuestas de accin
(operaciones) con la finalidad de identificar potenciales aliados y
oponentes al plan.
Anlisis de fuerzas, orientado a identificar y a dimensionar la
capacidad de otros actores para oponerse o apoyar las operaciones
del plan.
Definicin de las estrategias y sus tcticas, orientadas a crearle 113
viabilidad al plan.
Paso dieciseis: Identificacin de Actores Relevantes
Criterios para la seleccin de Actores Relevantes
Relevancia: definida por el nivel de participacin o responsabilidad
del actor social con relacin a las causas crticas del problema objeto
del plan.
Capacidad: expresada por el nivel de organizacin del actor social.
Fuerza: Valor del recurso o de los recursos que detenta el actor
social en funcin de las decisiones u operaciones del plan.
Paso diecisiete: Anlisis de Posiciones
El anlisis de posiciones consiste en identificar LA MOTIVACIN de un
actor social respecto a una decisin u operacin determinada.
La motivacin de un decisor se deduce de la combinacin del valor y el
inters del actor social por la decisin:

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CUADRO 27.- TABLA DE COMBINACIONES

VALOR

INTERS

MOTIVACIN

Alto
Alto
Medio

Negativo (-)
Positivo (+)
Negativo (-)

Potencial oponente (fuerte rechazo)


Potencial aliado (fuerte apoyo)
Potencial oponente (mediano rechazo)

Medio

Positivo (+)

Potencial aliado (mediano apoyo)

Bajo

Negativo (-)

Tendencia a la indiferencia

Bajo

Positivo (+)

Tendencia a la indiferencia

Fuente.- Gobernabilidad y Gerencia Poltica, GWU-Univalle-CAF (2005)

Conocer la motivacin de un decisor, es una cuestin muy importante por


su connotacin estratgica que implica en el juego del poder compartido.
114 A partir del conocimiento de las motivaciones, la toma de decisiones se
simplifica y el margen de error se minimiza; por eso, la motivacin no es
una banalidad, al contrario es una informacin pertinente para el Clculo
Poltico.
En el cuadro veintiocho (28), se puede observar que para cada Actor Social
Relevante (AS1, ASn), se analiza cual es su grado de Motivacin con
respecto de las Operaciones (OP) y Demandas de Operacin (DOP)
que causan mayor impacto. Este ejercicio, resulta til para determinar si
la operacin es consensual o conflictiva.
Una operacin (OP), es consensual cuando las motivaciones obtenidas
por parte de la mayora de los Actores Sociales Relevantes tienden al apoyo
y, lo contratrio si la mayor parte de las motivaciones tienden al rechazo.
Si se obtiene una operacin conflictiva por su alto grado de tendencia
al rechazo, es natural que se considere replantearla o reformularla; no
obstante, tampoco se puede esperar que todas las operaciones sean
consensuales como en el ejemplo.

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CUADRO 28.- MATRIZ DE ANLISIS DE POSICIONES CASO SEDUCA BOHEMIA

115

Fuente .- Elaboracin Propia

El Anlisis de Posiciones permite al decisor:


Evaluar en qu consiste el problema estratgico de su Plan.
Identificar los potenciales aliados y oponentes para cada operacin
del Plan.
Establecer las operaciones potencialmente consensuales y
conflictivas.
Paso dieciocho: Anlisis de Relaciones de Fuerza
El anlsis de Relaciones de Fuerza, consiste en establecer cul es la fuerza
que los decisores estn dispuestos a utilizar para apoyar (aliados) y
obstaculizar (oponentes) las operaciones del Plan.

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Los conceptos bsicos para el anlisis de relaciones de fuerza son:


Poder: Es el conjunto de atributos que detenta un actor social en un
momento dado. Determina su capacidad para decidir y actuar en
perjuicio de una operacin del Plan.
Vector de Peso: Es una herramienta operacional para trabajar en
la prctica el concepto de poder. Consiste en la enumeracin y
valoracin de los distintos elementos que determinan la capacidad
de un decisor para ejecutar u oponerse a una operacin del Plan.
Pasos para el anlisis del vector de peso:
Identificacin de los recursos necesarios para ejecutar u obstaculizar
las operaciones del Plan.
116

Distribucin porcentual de los recursos entre los decisores.


La MATRIZ VECTOR DE PESO, sistematiza la informacin relativa a la
distribucin de los recursos crticos para las operaciones del Plan, entre
los decisores considerados como relevantes. Ver cuadro veitinueve (29).
CUADRO 29.- MATRIZ DE VECTOR PESO CASO SEDUCA BOHEMIA

Fuente.- Elaboracin Propia

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

El anlisis de relaciones de fuerza permite al decisor:


Conocer la viabilidad inicial de cada operacin del Plan. Obtener
luces sobre la posicin y capacidad inicial de los actores sociales
para apoyar o rechazar las operaciones del Plan.
Establecer en cules operaciones conflictivas el decisor posee una
relacin favorable de fuerzas para su produccin efectiva.
Identificar las operaciones conflictivas inviables y orientar sobre su
postergacin, reformulacin o sustitucin.
Analizar con quines? y con qu probabilidad de xito? el
decisor puede formular las estrategias para conferir viabilidad a las
operaciones del plan.
Paso diecinueve: Definicin de las Estrategias y sus Tcticas
Consiste en la identificacin de las estrategias a seguir para conferir
viabilidad a las operaciones del Plan y la formulacin de las tcticas para
la concrecin de dichas estrategias.
CUADRO 30.- TABLA DE DEFINCIN DE ESTRATEGIAS

Fuente.- Gobernabilidad y Gerencia Poltica, GWU-Univalle-CAF (2005)

117

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Veamos las estrategias adoptadas siguiendo el ejemplo del SEDUCA:


CUADRO 31.- EJEMPLO DE DEFINICIN DE ESTRATEGIAS CASO SEDUCA BOHEMIA

118

Fuente.- Elaboracin Propia

Paso veinte: Formulacin de Tcticas


En el marco de cada estrategia orientada a crear viabilidad a una operacin
ante un actor social determinado, se formulan las tcticas. Las tcticas son
el conjunto de operaciones (OPK) que se encadenan en el tiempo para
viabilizar las operaciones sustantivas (OP) del Plan, el encadenamiento de
tcticas viene a representar una trayectoria.
La sntesis de una estrategia se expresa en una trayectoria capaz de
construirle viabilidad al Plan, las tcticas son identificables en la medida
que el juego interactivo entre el decisor y los otros actores sociales se va
librando. El clculo relativo a la identificacin y ejecucin de las tcticas
expresa el principio segn el cual el Plan slo se completa en la accin.

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Paso veintiuno: Construccin de la Trayectoria


Una trayectoria se conforma mediante la identificacin de la secuencia de
realizacin, tanto de las operaciones sustantivas (OP) del Plan, como de
las operaciones formuladas para crearle viabilidad (OPK) a las primeras.
Las tcticas se formulan en la situacin inicial a partir de la simulacin de
trayectorias para diversos escenarios. Es recomendable, primero, intentar
construir la trayectoria en el peor escenario y explicar los supuestos
implcitos en ella; despus, formular la trayectoria en el mejor escenario
con sus debidos supuestos. Por ltimo, se construye la trayectoria en el
escenario tendencial.
CUADRO 32.- CONSTRUCCIN DE LA TRAYECTORIA

119

Fuente.- Gobernabilidad y Gerencia Poltica, GWU-Univalle-CAF (2005)

La construccin de trayectorias permite al decisor:


Simular y aprender sobre el proceso de ejecucin del plan.
Mejorar la calidad del clculo que conllev a la definicin de las
operaciones, estrategias y tcticas, as como de su secuencia.
Comprender el nivel de complejidad y gobernabilidad de la situacin.
Integrar el anlisis de lo tcnico con lo poltico, requerido por la
gerencia poltica.

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V.- El Momento Tctico Operacional


El Momento Tctico Operacional es el momento del hacer, es el espacio
de mediacin entre el conocimiento y la accin.
El Plan slo se completa en la accin; la improvisacin es necesaria y slo
contradice al Plan si lo domina y desplaza.
El Momento Tctico Operacional establece las bases tericas de
articulacin e institucionalizacin de un sistema de decisiones que permita
la conduccin del cambio situacional en el sentido deseado por el decisor.
Esta articulacin se establece a travs del Sistema de Direccin.
El Sistema de Direccin
120

El Sistema de Direccin es un modelo terico del proceso de toma de


decisiones orientado a la atencin de problemas cuasi-estructurados.
Su objetivo es establecer orientaciones prcticas que hagan posible
la Planificacin Estratgica Situacional, en tanto mtodo de reflexin
permanente que tiene por finalidad mejorar la calidad de las decisiones.
El Sistema de Direccin est concebido para identificar las demandas
polticas y tcnicas del entorno, seleccionar creativamente opciones de
poltica, garantizar su ejecucin y evaluar y corregir los programas a la luz
de los resultados obtenidos y del cambio situacional.
El diseo del Sistema de Direccin se fundamenta en la articulacin de
tres elementos:
Informacin, orientada a la toma de decisiones.
Organizacin, distingue los niveles y mbitos en que deben ocurrir
las decisiones.
Procesos, establece el mtodo para el debido ordenamiento
y procesamiento de la informacin requerida para la toma de
decisiones en cada mbito organizacional.

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La articulacin entre Procesos, Informacin y Organizacin, permite la


definicin de un modelo gerencial orientado al logro de los objetivos
institucionales:
El Sistema de Direccin puede definirse como un conjunto de dispositivos
y tecnologas a travs de las cuales el nivel directivo de una organizacin
toma las decisiones y las pone el prctica; lo cual define, en otras palabras,
la forma de hacer polticas y conducir la organizacin.
El Sistema de Direccin est constituido por tres dispositivos vinculados
entre s:
CUADRO 33.- SISTEMA DE DIRECCIN

121

Fuente.- Gobernabilidad y Gerencia Poltica, GWU-Univalle-CAF (2005)

Paso veintidos: Elaboracin de la Agenda


La Agenda es el dispositivo a travs del cual se administra el uso del
tiempo de la organizacin y sus mandos gerenciales, tiene como propsito
principal, garantizar que los asuntos importantes se mantengan en el
foco de atencin de la gerencia, a objeto de no generar desperdicio y
dilapidacin de esfuerzos y recursos.

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La Agenda se caracteriza porque:


Se conforma segn las prioridades del Plan.
Establece el tiempo de realizacin de las operaciones (programa,
proyectos, etc.).
Hace explcitos los responsables de ejecucin de los componentes
del Plan.
Su elaboracin y ejecucin debe conllevar a la participacin y al
trabajo en equipo.
Su beneficio consiste en que :
Formaliza las prioridades institucionales.
122

Facilita la descentralizacin de responsabilidades.


Permite la peticin y rendicin de cuentas.
Es un instrumento de comunicacin interna y externa.
Paso veintitres: Descentralizacin Operativa
Es el dispositivo mediante el cual se distribuyen las responsabilidades de
la gestin al interior de la organizacin.
Para que los diferentes niveles gerenciales de la organizacin puedan
focalizar su atencin en los temas de gestin que les son relevantes, es
imprescindible la descentralizacin de responsabilidades y compromisos.
Sus caractersticas son:
Es un tipo de gerencia por objetivos.
Es recursiva al interior de la organizacin.
Convierte los componentes del Plan en mdulos de gestin.
Se articula con la formulacin presupuestaria.
Normatiza los procesos estructurados.

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Exige la rendicin de cuentas por productos y resultados.


Sus beneficios son:
Tiende a generar cambios profundos en la dinmica institucional.
Aumenta la capacidad de resolucin de la organizacin.
Refuerza los principios de efectividad y de responsabilidad por el
logro institucional.
Formaliza los mecanismos de informacin de gestin.
Principios de la Descentralizacin Operativa:
Cada problema debe ser analizado en el nivel donde existan las
competencias reales para explicarlo y tomar decisiones para
enfrentarlo exitosamente.
123
Cada nivel de la organizacin debe remitir al nivel inmediato
superior slo problemas de decisin que, por razones de autoridad
o competencia, no est en capacidad de asumir.
Cada nivel de la organizacin debe rendir cuentas por resultados
obtenidos con relacin a las decisiones tomadas.
Requisitos de la Descentralizacin Operativa:
Debe existir un Plan formalmente elaborado, con responsabilidades
bien definidas de ejecucin, coordinacin y control.
La delegacin de autoridad debe ser respaldada por la disponibilidad
de recursos y conocimientos para ser asumida.
Los responsables de ejecutar, coordinar y controlar los distintos
componentes del Plan deben participar activamente en su
formulacin.
La delegacin de autoridad debe acompaarse con libertad de
iniciativa.
La descentralizacin debe fundamentarse en un control permanente.

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Paso veinticuatro: Peticin y Rendicin de Cuentas


El propsito fundamental de este dispositivo es hacer efectivos los
compromisos que asume cada centro de responsabilidad al interior de la
organizacin, as como posibilitar la correccin y mejora oportuna de las
decisiones, programas, proyectos, etc.
Es el mecanismo que formaliza el intercambio de informacin sobre
la evolucin experimentada por la gestin institucional en sus
distintos niveles y dimensiones.
Es la base para la instrumentacin de los sistemas de control e
informacin gerencial.
Es un mtodo institucionalizado a todo nivel de la organizacin.
124

Establece la mediacin entre eficacia y eficiencia.


Conlleva a armonizar consideraciones entre lo poltico y lo tcnico,
lo estratgico y lo operativo, as como entre el corto y el largo plazo.
Es un mtodo de evaluacin y debe poseer criterios claros de
premiacin y penalizacin.
Sus beneficios se resumen en lo siguiente:
Como prctica de trabajo institucionalizada, genera la sinergia
requerida para el cambio institucional.
Genera presin sobre los otros dispositivos: obliga a priorizar, definir
proyectos con objetivos y metas bien definidas.
Rescata el valor de los sistemas de seguimiento y evaluacin.
Promueve la responsabilidad y el compromiso institucional.

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VI.- Consideraciones Finales


El PES, es un mtodo concebido ms para el diseo de polticas que para
la formulacin de proyectos. Es efectiva para el abordaje de problemas
complejos; cuenta con tcnicas rigurosas de construccin del modelo
explicativo apropiadas para situaciones multicausales; contempla el
anlisis del campo de gobernabilidad del actor-plan, as como de viabilidad
de las operaciones.
Se trata de un mtodo exhaustivo que pretende abarcar en profundidad el
conjunto de tareas de la planificacin. No obstante, su mayor potencialidad
est vinculada a la explicacin situacional, la formulacin de estrategias y
el anlisis de gobernabilidad y de viabilidad.
Finalmente, el Mtodo PES, es una herramienta multidisciplinaria. Una
virtud significativa que tiene, es su carcter flexible, aspecto que la hace
muy manejable y til para organizaciones de toda naturaleza, es una 125
verdadera herramienta de gerencia poltica, porque su aplicacin permite
intervenir en escenarios de alta incertidumbre y de poder compartido.

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Herramienta de Planificacin Institucional:

PLANIFICACIN
ESTRATGICA
INSTITUCIONAL
(PEI)

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Contenidos

I.- Introduccin............................................................................... 130


Marco Legal......................................................................................... 131
Definiciones Conceptuales ................................................................. 131
Plan . ................................................................................................... 132
Planificacin........................................................................................ 132
Caractersticas Generales de la Planificacin...................................... 133
Ciclo de la Planificacin....................................................................... 135
La Planificacin Estratgica Institucional............................................. 135
Caractersticas de la Planificacin Estratgica Institucional................ 137

II.- Estructura Bsica del Plan Estratgico Institucional.................... 138


Marco Estratgico................................................................................ 138
Marco Operativo ................................................................................ 138

III.- El Marco Estratgico del PEI ..................................................... 139


Organizacin........................................................................................ 139
Identificacin de Competencias.......................................................... 140
Formulacin del Diagnstico Institucional.......................................... 142
Insumos para la Elaboracin del Diagnstico...................................... 143
Procedimiento..................................................................................... 144

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Anlisis Situacional............................................................................. 144


Anlisis FODA...................................................................................... 146
Formulacin de los Elementos Orientadores de la Institucin......... 151
Formulacin de la Misin.................................................................... 151
Formulacin de la Visin..................................................................... 153
Los Fundamentos Filosficos: Principios y Valores.............................. 155
Identificacin de las reas de xito y Factores de xito................... 155
reas de xito (AE).............................................................................. 156
Factores de xito (FE).......................................................................... 156
Identificacin de Factores de xito...................................................... 157
Formulacin de los Objetivos Estratgicos Institucionales .............. 159
Insumos para la Formulacin de los OEIs............................................ 160
Caractersticas de los Objetivos Estratgicos Institucionales.............. 160
Formulacin de las Polticas Institucionales.................................... 162
Definicin de Poltica Institucional...................................................... 162
Criterios para Disear Polticas Institucionales................................... 162
Priorizacin de Polticas....................................................................... 164
Formulacin de los Objetivos Estratgicos Especficos . .................. 165

IV.- El Marco Operativo del PEI........................................................ 167


La Programacin Plurianual ........................................................... 167
Metas y Programacin Plurianual....................................................... 167

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Formulacin del Presupuesto Plurianual ........................................ 168


Estimacin Plurianual de Recursos...................................................... 168
Formulacin de la Estructura Programtica .................................... 169
Programa............................................................................................. 170
Proyecto.............................................................................................. 170
Actividad.............................................................................................. 170
Tipos de Actividad............................................................................... 171
Programacin Plurianual del Gasto................................................. 173
Ejecucin, Seguimiento y Evaluacin del PEI .................................. 174
Ejecucin del PEI................................................................................. 174
Operativizacin del PEI........................................................................ 174
Organizacin Institucional................................................................... 175
Seguimiento y Evaluacin del PEI....................................................... 177
Objetivos del Seguimiento y Evaluacin.............................................. 178
Indicadores de Evaluacin del PEI....................................................... 179
Caractersticas de los Indicadores....................................................... 180

V.- Consideraciones Finales............................................................. 181

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I.- Introduccin
Diversas instituciones nacionales y extranjeras, formulan peridicamente
sus planes; para ello, las metodologas empleadas, no difieren mucho
unas de otras; no obstante, estas guas de trabajo en algunas ocasiones
son extremadamente ampulosas y desagregadas, razn por la cual
disminuyen su sentido prctico. La presente gua, tiene una estructura que
procura incorporar slo los aspectos ms necesarios para hacerla sencilla
y manejable. Para conseguir este propsito, se han revisado diversos
textos, entre los cuales vale la pena mencionar algunos trabajos valiosos
y de gran calidad, desarrollados por instituciones como el Centro Nacional
de Capacitacin (CENCAP) de la Contralora General, la ex Prefectura
del Departamento de La Paz y la Secretara Nacional de Planificacin y
Desarrollo del hermano pas Ecuador, entre otros.
130

El Plan Estratgico Institucional (PEI), es un instrumento de planificacin


de mediano y largo plazo que debe ser elaborado de manera obligatoria
por todas las entidades de la administracin pblica; el mismo, contempla
la definicin de los objetivos estratgicos y los programas a realizar para
su logro, sujetos a la disponibilidad de recursos, a las competencias
institucionales asignadas en su norma de creacin y a los objetivos,
polticas, programas y proyectos establecidos en el Plan de Desarrollo, y
en los Planes Sectoriales de Desarrollo, en sus distintos niveles.
El PEI, integra los sistemas de planificacin, programacin de inversiones y
de operaciones, posibilitando la concrecin de las polticas pblicas. Es un
instrumento de gestin, articulador entre la planificacin del desarrollo
de mediano y largo plazo (PND, PDDES, PDMs) y la planificacin operativa
de corto plazo (POA).
Mediante la Planificacin Estratgica Institucional, se busca establecer
los principales lineamientos para el mediano y largo plazo y su relacin
con el Programa de Operaciones (POA), constituyendo de esta manera,
un aporte valioso a la gestin por resultados. La Planificacin Estratgica
Institucional integra los sistemas de planificacin, programacin de
inversiones y de operaciones, posibilitando la concrecin de las polticas
pblicas.

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Marco Legal
El marco normativo de la planificacin en nuestro pas, est determinado
por la nueva Constitucin Poltica del Estado (7 de febrero de 2009),
en la cual incorpora dos nuevos niveles (Regional e Indgena Originario
Campesino), constituyendo de esta manera el Estado Plurinacional con
cinco niveles.
La Constitucin Poltica del Estado, en su artculo 316, inciso 1, seala
que La ley establecer un sistema de planificacin integral estatal,
que incorporar a todas las entidades territoriales; en consecuencia,
todos los aspectos inherentes a la planificacin en el marco de la nueva
arquitectura jurdica boliviana, estarn en la nueva norma: el SPIE. Sin
embargo, los aspectos relacionados a la planificacin de las entidades
del sector pblico, contemplados en Ley 1178 y sus subsistemas de
planificacin y control gubernamental, estn vigentes.
131
Actualmente, el Ministerio de Planificacin del Desarrollo, determina
las Directrices de Planificacin, que tienen por objeto establecer los
lineamientos generales y especficos para articular la programacin de
operaciones con los planes de desarrollo nacional, sectorial, territorial e
institucional, de todas las entidades pblicas, que administran recursos
fiscales, a nivel nacional, sectorial, territorial e indgena originario
campesino, en el marco de la Constitucin Poltica del Estado.
Su mbito de aplicacin son todas las entidades del sector pblico a
nivel nacional, sectorial, departamental, regional municipal, territorial
e indgena originario campesino, independientemente de la fuente de
financiamiento y organismo financiador.
Definiciones Conceptuales
Existen diversas definiciones y acepciones para definir la planificacin,
todas parecen estar centradas en un comn denominador: el tiempo. Se
planifica para el futuro, con el propsito que crear el curso de accin de
los acontecimientos venideros.
Para introducirnos en el proceso de planificacin, vale la pena unificar
algunos conceptos, que nos permitirn homogenizar los procedimientos
y la construccin de herramientas e instrumentos metodolgicos.

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Plan
El trmino plan proviene del latn, significa espacio que ocupa la base
de un edificio; ms tarde se entendi como diseo de un edificio, o, ms
precisamente, distribucin del espacio que ocupa la base de un edificio.
Lo que podra equivaler a esquema bsico de diseo de cimientos y base
de un edificio. Siglos despus, su sentido se ampli hasta significar la
representacin grfica de cualquier lugar (1600).41
El plan significaba entonces la prefiguracin y el diseo de una planta
edilicia, lo que hoy conocemos por plano. Era el resultado esperado y
deseado de una obra por construirse. Ms tarde (1737) el plan es definido
como escrito en que se apuntan las grandes lneas de una cosa.42
Planificacin
132

La planificacin es un mtodo de intervencin para producir un


cambio en el curso tendencial de los eventos. Por ello, cuando se la
aplica a la conduccin de la sociedad, est influida por las ideas que
orientan tal sociedad y est limitada por las condiciones en que esta
sociedad se desarrolla43.
La planificacin implica actividades futuras y concierne a las
decisiones que se proponen y el futuro resultado de las decisiones
del presente (...)44.
La planificacin es algo que se lleva a cabo antes de efectuar una
accin, es un proceso que se dirige hacia la produccin de uno o ms
futuros deseados que no es muy probable que ocurran a menos que
se haga algo al respecto45.
Planear no es eliminar la intuicin. Es eliminar la improvisacin.
El planeamiento es un mtodo de trabajo por medio del cual las
cosas se preparan, concomitantemente se acompaa la accin y
41 Breve Diccionario Etimolgico de la Lengua Castellana, 5 Edicin, Joan Corominas, Ed. Gredos, Madrid, 1976.
42 Ibd.
43 Luis Lira, Revalorizacin de la Planificacin del Desarrollo, ILPES, Santiago de Chile, 2006.
44 Gmez Ceja, Guillermo: Planificacin y Organizacin de Empresas. Editorial Edicol, Mxico, 1976.
45 Ackoff, Russell, Rediseando la empresa del futuro,. Editorial Limusa, Mxico, 1993.

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se aprende de lo que en realidad sucede46.


La planificacin provee un enfoque racional para lograr objetivos
preseleccionados, permite salvar la brecha que nos separa del sitio
al que queremos ir. La planificacin es un proceso que requiere
un esfuerzo intelectual, requiere determinar conscientemente
los cursos de accin a seguir y basar las decisiones en propsitos,
conocimientos y estimaciones bien definidos47.
Planificar es intentar modificar a partir de la voluntad humana el
curso de los acontecimientos48.
Sus instrumentos (de la libertad y voluntad del hombre) son los
planes que bajo las formas ms diversas tienen como contenido
comn la conciencia y la intencionalidad, opuestos a la fatalidad y al
azar49.
Con todas las definiciones vistas, desde la perspectiva de la gestin
pblica, se puede concluir que planificacin es disear una hoja de ruta
que permita construir un futuro deseado, en un marco que propenda al
desarrollo integral que permita reducir las desigualdades y brechas de
gnero, tnico culturales, intergeneracionales, sociales y territoriales,
previendo los recursos necesarios para el efecto.
Caractersticas Generales de la Planificacin
El proceso de planificacin se caracteriza por ser:
Sociopoltico. Porque se trata de un proceso de interaccin permanente
entre Estado y Sociedad, que articula visiones, intereses y
expectativas, convirtindolos en objetivos comunes e incidiendo en
decisiones sobre asignacin ptima de recursos pblicos50.

46 Levy, Alberto, Planeamiento Estratgico, Ediciones Macchi, Buenos Aires, 1981.


47 Koontz, H. Y Weihrich,H., Administracin, una perspectiva global, Editorial Mc.Graw Hill, 4 Edicin, Mxico,
1995.
48 Leiferman, Uriel, Nociones organizacionales crticas para el proceso de planificacin, Ficha Tcnica de
Contenidos, INAP, 1996.
49 Mass, Pierre, El plan y el antiazar. Ed. Nueva Coleccin Labor, Buenos Aires, 1966.
50 Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, PDLP 2008

133

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Tcnico. Pues se trata de un conjunto ordenado, secuencial,


interdependiente y cuantificado, de actividades, recursos,
responsabilidades institucionales y resultados, que instrumentan
el logro de objetivos y metas. Se basa en mediciones de costo,
operacin y resultado, para seguir y evaluar las acciones ejecutadas
y los resultados obtenidos, comparando con acciones y resultados
previstos51.
Continuo y Retroalimentado. Toda vez que el proceso de
planificacin se realiza en cada periodo plurianual y anual. La
evaluacin de proceso y resultado retroalimenta sistemticamente
nuevos procesos de formulacin52.

134

Estratgico. Concentra su atencin en aspectos focales de


las cuatro dimensiones del desarrollo sostenible, que representan
ventajas o desventajas para la competitividad del Estado y de
la Sociedad en el contexto regional, nacional o internacional,
proponiendo cambios en la realidad con el fin de generar impacto
en el mediano y largo plazos. En virtud de lo anterior la planificacin
implica establecer prioridades, a tiempo de definir objetivos,
metas, polticas, acciones y asignar recursos para el desarrollo
sostenible del pas53.
Concertado. El dilogo nacional, las mesas de consulta y concertacin
departamental, regional y municipal, los talleres y reuniones se
constituyen en mecanismos, instrumentos y escenarios de
participacin efectiva, en cada nivel de planificacin. Estos
mecanismos y escenarios darn lugar a la suscripcin de
acuerdos o pactos de carcter productivo, social e institucional,
que materializan la corresponsabilidad de los diferentes actores
participantes en el proceso de planificacin54.
Descentralizado. La definicin y ejecucin de objetivos,
metas, polticas, asignacin de recursos se produce en escenarios
51 Ibd.
52 Ibd.
53 Ibd.
54 Ibd.

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funcionales, institucionales y territoriales


que
gozan
de
competencias y recursos propios, jurisdiccin territorial
definida y capacidad de decisin independiente. Los actores
descentralizados toman decisiones propias en interaccin con
la sociedad para optar por los objetivos, medios y recursos acordes
con su particularidad espacial, social y cultural55.
Preventivo. Como expresin bsica y solidaria de la sociedad, a
travs de la cual se adscribe plenamente al propsito comn de
planificar el desarrollo sostenible a partir de la gestin de riesgos
naturales, socioeconmicos y tecnolgicos56.
Ciclo de la Planificacin
El ciclo de la planificacin comprende tres fases:
1. Formulacin del Plan, este proceso contempla el diagnstico y 135
anlisis de la realidad en la que opera la entidad y la propuesta de
acciones orientadas a modificar el entorno y solucionar los problemas
y necesidades identificados.
2. Implementacin del Plan, es la ejecucin de las acciones propuestas
en el plan conforme a la programacin plurianual y anual elaboradas.
3. Seguimiento y Evaluacin, consiste en la verificacin oportuna
del cumplimiento de las acciones programadas y el anlisis de los
resultados obtenidos a fin de conocer si el plan, los objetivos y los
resultados se corresponden con las necesidades identificadas en la
fase de diagnstico y con la misin de la institucin.
La Planificacin Estratgica Institucional
La Planificacin Estratgica Institucional es el proceso a travs del cual
cada entidad establece, sobre la base de su situacin actual, del contexto
que la rodea, de las polticas nacionales, intersectoriales, sectoriales y
territoriales, y de su rol y competencias, cmo debera actuar para brindar
de forma efectiva y eficiente servicios y/o productos que le permitan
55 Ibd.
56 Ibd.

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garantizar derechos a travs del cumplimiento de las polticas propuestas


y sus correspondientes metas57.
El proceso de planificacin institucional permitir a cada entidad:
Lograr coherencia y racionalidad de las acciones, a travs del enlace
entre las polticas nacional y sectorial, y los medios propuestos para
alcanzarlos.
Enfrentar los principales problemas, proporcionando un marco til
para tomar decisiones en forma coordinada.
Introducir nuevas y mejores formas del quehacer pblico, a travs
del reconocimiento de las competencias y responsabilidades de
cada entidad.
136

Ubicar un mecanismo al ms alto nivel para la sostenibilidad de los


enfoques transversales.
Mejorar su desempeo a travs del establecimiento de un sistema
de seguimiento permanente.
Crear un sentido de pertenencia a la institucin.
Mejorar las relaciones entre las y los servidores de la institucin, a
travs del dilogo y la construccin de una visin compartida.
Comprometer a las y los directivos a impulsar el logro de los
objetivos planteados y evitar que el proceso de planificacin quede
en buenas intenciones.
Optimizar dinero, tiempo y esfuerzo.
Trabajar con una visin integral del desarrollo y la igualdad entre
actores/as diversos/as.
Planificar para modificar modelos anacrnicos, que mantienen
injusticias, pobreza, desarraigo, y desempoderamiento de
segmentos significativos de la poblacin.
57 SENPLADES, Quito 2011, pg. 13

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Caractersticas de la Planificacin Estratgica Institucional


Entre algunas de las caractersticas ms importantes de la Planificacin
Estratgica Institucional, podramos decir que es58:
Jerrquica, requiere de voluntad poltica, es promovida y validada
por las autoridades de las entidades. La planificacin de cada
institucin iniciar con el aval de la mxima autoridad de la entidad,
que emitir un conjunto de directrices y prioridades que orientarn
el proceso.
Dinmica y Flexible, es un ejercicio continuo, se desarrolla con
una frecuencia determinada. Las intervenciones deben revisarse,
retroalimentarse y, de ser el caso, modificarse si lo planificado no
est cumpliendo con las metas establecidas para el perodo.
Participativa, involucra a actores y actoras internos/as de las 137
entidades, tanto del nivel central como del desconcentrado. El
proceso de planificacin institucional debe ser participativo e
inclusivo ya que cada servidor o servidora, desde su campo de
accin, tiene una percepcin distinta de los problemas y de las
posibles soluciones. En el caso de instituciones con estructuras
desconcentradas es fundamental que la planificacin institucional
involucre tanto a las y los servidores del nivel central como del
desconcentrado, pues esto permitir que todos conozcan el trabajo
de los dems y la problemtica existente en los otros espacios, que
posiblemente son causas o efectos de la realidad de otras unidades.
La participacin de las servidoras y los servidores de la institucin
brindar, entre otras cosas, sostenibilidad a la planificacin. Es decir,
lograr que, pese a situaciones de cambio, esta guarde vigencia y
continuidad.
Realista, recopila las necesidades de la institucin para la consecucin
de sus metas y toma en cuenta los recursos disponibles. El plan debe
tener un carcter eminentemente prctico, orientado a la accin y,
en ltima instancia, a la transformacin de la realidad en un futuro
58 Ibd.

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ms o menos inmediato.
Incluyente, a partir de un enfoque basado en derechos, incorpora
los enfoques territorial y de igualdad (de gnero, tnico-cultural,
generacional, de discapacidad y movilidad), as como el enfoque
ambiental.
II.- Estructura Bsica del Plan Estratgico Institucional
El PEI tiene la siguiente estructura59:
Marco Estratgico:

138

Organizacin
Identificacin de Competencias (mandato legal y social)
Diagnstico Institucional
Formulacin de los elementos orientadores de la institucin
(Misin y Visin)
Identificacin de reas y Factores de xito
Objetivos Estratgicos
Polticas Institucionales

Marco Operativo
Programacin Plurianual
Estructura Programtica
Ejecucin, Seguimiento y Evaluacin

59 La Planificacin Estratgica Institucional como vnculo entre la Planificacin del Desarrollo y la Programacin de
Operaciones, Contralora General de la Repblica, CENCAP, pg. 16

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III.- El Marco Estratgico del PEI


Organizacin
Es importante que las organizaciones, previo a llevar adelante el proceso
de la formulacin del Plan Estratgico Institucional, cuenten con un
compromiso verdadero al interior de la organizacin, expresado en un
recurso crtico indispensable: Voluntad Poltica. La voluntad poltica debe
nacer del mando directivo; sin embargo, es importante recordar que
el Plan Estratgico Institucional al margen de contar con la voluntad
poltica de los directivos, no es una herramienta opcional, es obligatoria
y debe ser creada e implementada por mandato legal.
El proceso de organizacin, debe contar una instancia formal responsable
de todas las actividades que se vayan a desarrollar en la planificacin. El
proceso de organizacin contempla los siguientes pasos:
Conformacin de un Equipo Tcnico de la Institucin (ETI) responsable de
la organizacin, coordinacin y formulacin del PEI. Este equipo tcnico,
deber estar conformado por funcionarios pblicos con poder de decisin
del nivel ejecutivo, medio y tcnico - operativo de la entidad, de manera
que la responsabilidad no slo sea de la instancia de planificacin60.
Presentacin de un presupuesto, para su incorporacin en el POA de
la institucin, con objetivos, operaciones, monto requerido y la fuente
de financiamiento para la realizacin del proceso de elaboracin del
PEI, tomando en cuenta trabajos de gabinete y talleres participativos a
realizarse61.
Recopilacin y sistematizacin de:
Informacin sobre la ejecucin de anteriores planes de desarrollo
e institucionales, programas, proyectos y/o actividades.
Informacin sobre seguimiento y evaluacin de planes de desarrollo
e institucionales, programas, proyectos y/o actividades.
60 La Planificacin Estratgica Institucional como vnculo entre la Planificacin del Desarrollo y la Programacin de
Operaciones, Contralora General de la Repblica, CENCAP, pg. 18
61 Ibd.

139

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Informacin sobre aspectos relacionados con el comportamiento


del POA y el Presupuesto.
Datos estadsticos relacionados a aspectos financieros y
presupuestarios, es decir, presupuesto programado y ejecutado,
activos y pasivos, flujo de caja, etc.
Disposiciones legales que rigen la entidad y convenios
interinstitucionales nacionales e internacionales que se encuentran
en vigencia y/o ejecucin.
Trabajo en gabinete para la identificacin de competencias y
productos, es decir, que bienes, normas y servicios produce la
entidad en funcin a sus facultades.
140

Realizacin de talleres participativos, para la concertacin y


validacin de la propuesta preliminar del PEI, elaborada por el ETI,
con asistencia tcnica y capacitacin, por parte de la entidad
rectora de planificacin, a fin de generar capacidades en los equipos
tcnicos de la entidad.
Gestin para la aprobacin del PEI por la MAE de la institucin
y su posterior publicacin y difusin.
Cronograma de trabajo, con actividades, tiempos, insumos y
responsables para la ejecucin del PEI.
Identificacin de Competencias
a) Mandato Legal
La formulacin del Plan Estratgico Institucional, comienza a partir
del momento en el que la institucin identifica con claridad cul es su
mandato, vale decir que productos debe generar para la sociedad, en el
marco de su misin institucional y marco legal regulatorio.
Competencias. Son las atribuciones y facultades asignadas a las
entidades mediante disposiciones legales (Constitucin Poltica del
Estado, Ley, Decretos u Otras Disposiciones Legales), que establecen
el rol de las entidades del sector pblico.

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Atribuciones. Son competencias genricas, cuando varias o todas


las instituciones deben realizar ciertas funciones similares.
Facultades. Son competencias especficas, cuando slo una
entidad e institucin realiza determinadas funciones.
Productos. Precisadas las competencias con base en las Facultades,
se identifican los productos genricos de la entidad, en trminos de
Bienes, Normas y/o Servicios:
Bienes. Son productos fsicos y/o tangibles. Son acumulables y
sujetos a desgaste y depreciacin. Ej. Infraestructura en salud,
educacin, etc.
Normas. Son productos que orientan acciones y conductas de
sectores, departamentos, regiones, municipios, actores y entidades.
Ej. Planes, polticas, leyes, decretos, ordenanzas, resoluciones, 141
reglamentos, etc.
Servicios. Son prestaciones intangibles. Ej. Educacin, comunicacin,
salud, auditorias, fiscalizacin, legislacin, difusin, asistencia
tcnica, capacitacin, etc.
Usuarios. Son los beneficiarios de los productos (bienes, servicios
o normas), generalmente es la poblacin en primera instancia y
tambin las entidades.
Procedimiento:
Describir la disposicin legal
Describir la competencia
Identificar el producto terminal
Identificar al usuario del producto terminal

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CUADRO 1.- INSTRUMENTO

Productos Intermedios

Ref. Clave

Atribucin y/o
Facultades

Bienes

Normas

USUARIOS
Servicios INTERMEDIOS

Productos Terminales

Bienes Normas

Servicios

USUARIOS
TERMINALES

Fuente.- Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

b) Mandato Social
142

El mandato social implica la determinacin de la contribucin de la


Entidad a las polticas de los planes de desarrollo, a travs de sus reas
funcionales, reconociendo su mandato social.
Sea la organizacin que fuere, gobierno nacional, gobernaciones
departamentales, gobiernos municipales u otras entidades,
se
determina la contribucin a los objetivos y polticas de desarrollo a
travs de la produccin institucional: bienes, normas y/o servicios de la
entidad, quienes formularn posteriormente sus objetivos y polticas
institucionales bajo este marco.
Formulacin del Diagnstico Institucional
El diagnstico de la institucin nos permitir conocer la situacin actual
de la entidad, sus capacidades y limitaciones y la forma en la que opera
la entidad.
Este anlisis debe considerar aspectos como:
Planificacin. Determinar si la entidad tiene planes (estratgico,
operativo, etc.) y si estos son claros y adecuados; las estrategias y
servicios institucionales son consistentes con las polticas pblicas;
existen mecanismos y/o procesos de seguimiento y evaluacin en
base a objetivos y metas que permiten evaluar permanentemente
la eficacia, eficiencia y calidad de los servicios de la entidad; y, de

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existir planes, verificar si estos cuentan con financiamiento62.


Estructura organizacional. Evaluar si las unidades administrativas
responden a los procesos que la entidad ejecuta; si existe
adecuada cooperacin intrainstitucional; cmo es su operatividad:
desconcentrada, descentralizada, etc.; si su modelo de gestin
implementado est acorde al tipo de estructura de la entidad63.
Talento humano. Analizar si la entidad cuenta con el personal
suficiente; es personal competente para desempear su funcin;
existe compromiso con la institucin; las polticas y procedimientos
de seleccin, capacitacin y manejo del personal son adecuados,
incluyentes e incorporan enfoques para la igualdad de gnero,
tnico-cultural, generacional, de discapacidad y movilidad64.
Tecnologas de la informacin y comunicaciones. Identificar si se
dispone de infraestructura tecnolgica adecuada; se dispone de 143
sistemas de informacin para los procesos agregadores de valor;
si los sistemas informticos de soporte a los procesos de apoyo son
adecuados65.
Procesos y procedimientos. Evaluar si la gestin se desarrolla
por procesos; existen manuales de procesos y procedimientos;
los procesos son giles y simplificados; los procesos de apoyo
administrativo y financiero funcionan adecuadamente66.
Insumos para la Elaboracin del Diagnstico
Documentos relacionados con
personera jurdica.

los reglamentos, estatutos y

Planes institucionales (ltimo formulado).


La historia de la organizacin (si la hay).
62 SENPLADES, Quito 2011, pg. 19
63 Ibd.
64 Ibd.
65 Ibd.
66 Ibd.

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Evolucin del presupuesto institucional.


Esta documentacin debe obtenerse con anterioridad a la reunin
o taller de planificacin, pues es uno de los insumos a emplearse.
Procedimiento
Para elaborar la descripcin de la institucin, es recomendable formar
un equipo tcnico liderado por el rea responsable de la planificacin
institucional, y conformado adems por otros personeros, principalmente
servidores que han permanecido mayor tiempo en la institucin, ya
que ellos son quienes guardan la memoria institucional.
El diagnstico de la entidad puede obtenerse mediante la aplicacin de
instrumentos como entrevistas, encuestas y/o grupos focales. Con
toda esta informacin es conveniente realizar un anlisis sistmico,
144 distinguiendo los sntomas de causas ms profundas y los efectos que
producen.
Anlisis Situacional
a) Anlisis de contexto
El anlisis de los factores externos a la institucin permitir conocer
los aspectos polticos, econmicos, sociales, tecnolgicos, culturales,
laborales, entre otros, que determinarn las intervenciones de las
instituciones.
Poltico. Contextualiza el entorno poltico en el que la institucin
desarrolla sus acciones. Este anlisis es fundamental, ya que
la situacin poltica y jurdica permite dar continuidad a las
intervenciones e incide en el desarrollo. Asimismo, influye en la
consolidacin de las capacidades institucionales67.
Econmico. Caracteriza el entorno econmico que le rodea y la
situacin de la institucin en cuanto a fuentes de financiamiento, la
disponibilidad de recursos para desarrollar las acciones, programas
y proyectos que le permitirn cumplir con lo establecido en las
67 SENPLADES, Quito 2011, pg. 20

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polticas nacionales y sectoriales68.


Social. Incluye el anlisis de la poblacin tomando en cuenta la
diversidad de gnero, etaria y tnico cultural, entre otras, a la que
la institucin encamina sus acciones. En este punto es fundamental
considerar los principios protectivos y prioridades sociales que
estn contemplados en la nueva Constitucin Poltica del Estado69.
Tecnolgico. El acelerado desarrollo de las tecnologas de la
informacin y las comunicaciones (TICs) abre un abanico de
oportunidades que las instituciones deben identificar para
aprovecharlas e incorporarlas en la gestin como medio para
una administracin pblica ms eficiente que ofrezca productos y
servicios de calidad para la sociedad70.
Cultural. Considerando que la Constitucin establece que el
Estado boliviano es plurinacional e intercultural, con identidades 145
diversas, las instituciones deben incluir un anlisis minucioso
de los factores culturales y del mbito de accin de la misma,
que le permitan aportar al mandato constitucional y reducir las
brechas existentes de gnero, generacionales, tnico-culturales,
sociales y econmicas, y orientar la gestin institucional hacia el
fortalecimiento de la interculturalidad, como principio bsico
para el afianzamiento de la democracia inclusiva y la garanta de
derechos.
b) Anlisis sectorial y diagnstico territorial
Es muy importante que las instituciones realicen un anlisis a profundidad
del sector al que pertenecen. Este anlisis comprende la identificacin y
cuantificacin de las principales variables que permiten determinar las
condiciones del sector en el nivel territorial.
Por lo tanto, es necesario examinar los problemas y las variables relativos
a cada sector, puesto que ello favorece a la mejor compresin de la
realidad. Todo esto posibilitar determinar el accionar que cada uno de
68 Ibd.
69 Ibd.
70 Ibd.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

los sectores incorporar para dar respuesta a la problemtica, la misma


que debe ser desglosada y detallada priorizando y asignando los
recursos necesarios para su solucin.
Anlisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas)
El primer paso para conocer el estado de situacin de una institucin u
organizacin es la elaboracin del diagnstico institucional; el mismo,
constituye la radiografa interna a nivel vertical y horizontal. El diagnstico,
es el primer insumo mediante el cual la entidad identifica la situacin en
la que se encuentra, para ejecutar el Plan.
Para realizar el diagnstico, se utilizan diversas metodologas; una de ellas
es el FODA, herramienta de fcil utilizacin y muy potente, si es que se
realiza el proceso de su construccin con el debido cuidado, seriedad y
calidad de la informacin que se va recopilando y procesando, tanto de
146
actores clave directos como indirectos71.
El objetivo del diagnstico es establecer el estado de situacin presente
de la organizacin, para responder con efectividad a las amenazas del
entorno, superar las debilidades internas, aprovechando las fortalezas y
oportunidades.
El diagnstico tiene dos etapas:
Sistematizacin de Informacin Institucional72
Consiste en el relevamiento de la informacin y el anlisis de la situacin
interna y del entorno por rea funcional, en talleres participativos,
utilizando para ello la matriz FODA, rbol del Problema u otra tcnica.
El anlisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas)
se inicia con el acopio de informacin sistematizada, tanto del entorno,
como de la institucin con relacin a los productos priorizados, cuyo
objetivo es encontrar la mejor relacin entre las tendencias que se
perciben del entorno y la potencialidad propia de la institucin.

71 Ver el apartado de la Matriz FODA en el mismo texto


72 Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Se deber hacer notar de manera explcita que la identificacin de estos


factores FODA, por parte de los funcionarios pblicos, debe reunir algunos
atributos bsicos para que los mismos puedan distinguir:
Lo relevante de lo irrelevante.
Lo externo de lo interno.
Lo viable de lo inviable.
Los aspectos ligados a los productos priorizados.
a) Anlisis Interno: Se analizan las Fortalezas y Debilidades.
Fortalezas: Son factores de tipo interno que posee la institucin
en mejores condiciones y que implican ventaja sobre los dems.
La institucin puede emplear estos elementos para lograr sus
objetivos y mejorar su posicin. Son aquellos aspectos internos 147
en los que la institucin es fuerte y debe mantener o mejorar para
posicionarse adecuadamente en la administracin pblica.
Debilidades: Son restricciones, defectos o inconsistencias de la
entidad, que constituyen un obstculo para la consecucin de los
objetivos y una disminucin en la posibilidad de desarrollarlos. Son
aspectos negativos de tipo interno que se tienen y que por el solo
hecho de poseerlos la hacen vulnerable en su accionar. Aspectos
internos en los que se debe mejorar para lograr una posicin ms
competitiva.
b) Anlisis Externo: Se analizan las Oportunidades y Amenazas.
Oportunidades: Son aquellas circunstancias o situaciones del
entorno, fuerzas que surgen desde fuera de la institucin, pero
que afectan sus decisiones y acciones internas, as como sus
actividades y desarrollo. Son potencialmente favorables para
la entidad en la perspectiva de su productividad, constituye una
tendencia en el entorno que puede permitir mejorar su posicin,
correspondiendo a aspectos del contexto que pueden ser
aprovechados ventajosamente.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Amenazas: Son aquellas circunstancias o situaciones del entorno


desfavorables para la institucin, que pueden afectar negativamente
de no tomarse las medidas necesarias en el momento oportuno.
Si no se toma una determinada accin estratgica ante esta
tendencia desfavorable, que proviene del entorno, puede llevarla a
su estancamiento o incluso a su desaparicin.
El anlisis por rea funcional de las variables del espacio interno y del
entorno en la matriz FODA, se resumen en el siguiente cuadro:
CUADRO 2.- IDENTIFICACIN DE FACTORES INTERNOS Y EXTERNOS POR REA FUNCIONAL

FODA

148

Fortalezas
Cules son las condiciones favorables
con las que la entidad cuenta en
la actualidad y que facilitan su
desempeo?
Organizacin
Coordinacin
Informacin y Comunicacin
Recursos Humanos y financieros
Equipamiento
Relaciones

Oportunidades
Cules son los factores externos o las
fuerzas del entorno que condicionan
positivamente su desempeo?
Aspectos econmicos
Situacin social
Intereses polticos
Tecnologa disponible
Situacin normativa
Actores institucionales

Debilidades
Qu elementos de la actual estructura
interna de la entidad son inadecuados
para su desempeo?
Organizacin
Coordinacin
Informacin y comunicacin
Recursos
humanos
y
financieros
Relaciones internas

Amenazas
Cules son los factores externos o las
fuerzas del entorno que condicionan
negativamente su desempeo?
Aspectos econmicos
Situacin Social
Intereses polticos
Tecnologa disponible
Situacin normativa
Actores institucionales

Fuente.- Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 200

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

c) Cruce de Variables
La matriz de cruce de variables contribuye a determinar las potencialidades
o ventajas comparativas y competitivas que tiene la institucin en base
a la combinacin de sus fortalezas internas y sus oportunidades
externas, y que sealan las acciones ms prometedoras para la entidad
en torno a identificar objetivos estratgicos y polticas institucionales.
Por el contrario, las limitaciones determinadas por una combinacin
de debilidades y amenazas significan una seria advertencia ya que
constituyen la expresin de las condiciones de fracaso. Los riesgos y
desafos exigen una cuidadosa consideracin a la hora de establecer la
orientacin que la institucin deber seguir hacia el futuro deseable, en
la medida que constituyen condiciones crticas.
CUADRO 3.- CRUCE DE VARIABLES

149
Factores Externos

OPORTUNIDADES

AMENAZAS

FORTALEZAS

Potencialidades

Riesgos

DEBILIDADES

Desafos

Limitaciones

Factores Internos

Fuente.- Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

El cruce de variables del diagnstico realizado con la tcnica FODA,


es un insumo ms para la formulacin de las polticas institucionales.
En este contexto la institucin, para formular e implementar el PEI, debe
tratar de realizar acciones que obtengan beneficios de las fortalezas
internas, que aprovechen las oportunidades externas, que mitiguen las
debilidades internas y eviten o aminoren el impacto de las amenazas
externas.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Consolidacin del Diagnstico73


Con los insumos provenientes del trabajo de gabinete y de los talleres
participativos de planificacin institucional de mediano plazo, as como,
de diagnsticos situacionales realizados en las reas funcionales de
la entidad y los existentes, el equipo facilitador deber proceder a la
elaboracin del diagnstico consolidado, determinando:
Las condiciones internas favorables y las restricciones o condiciones
internas desfavorables de la institucin, identificando aquellas que
son recurrentes y comunes a todas las reas.
Las fuerzas o factores ambientales que afectan a la institucin
positiva
o negativamente, identificando aquellas que son
recurrentes y comunes a todas las reas.
150

Las potencialidades, limitaciones, desafos y riesgos, del cruce


de variables de toda la institucin y que emergen del anlisis
combinado de la situacin interna y del entorno de la entidad.
El diagnstico consolidado implica el anlisis global de los factores
internos y externos de la entidad y del anlisis combinado de los
mismos, que inciden positiva o negativamente en el cumplimiento
de su Misin, en la concrecin de su Visin y en la asuncin de las
responsabilidades institucionales.
El diagnstico consolidado constituye el referente fundamental para la
definicin de los objetivos y polticas institucionales orientadas a promover
el desarrollo institucional, y contribuir al desarrollo nacional, sectorial,
departamental, regional, municipal e indgena originario campesino.

73 Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Diagnstico Consolidado
Variable

Fortalezas que permiten a la entidad


tomar ventaja de
oportunidades

Fortalezas que permiten a la entidad protegerse de amenazas


(Desafos)

(Potencialidades)

Variable

Debilidades que impiden a la entidad


tomar ventaja de oportunidades

Debilidades que no protegen a la entidad de


amenazas

(Limitaciones)

(Riesgos)

Formulacin de los Elementos Orientadores de la Institucin


Los elementos orientadores de la institucin permiten determinar
a dnde queremos ir como institucin, y hacen posible direccionar la
accin de cada entidad hacia los objetivos y polticas del Plan Nacional de
Desarrollo (PND), planes departamentales de desarrollo (PDDs) y planes
de desarrollo municipal (PDMs). Son elementos orientadores la Misin y
la Visin institucionales
Formulacin de la Misin
La Misin, es la razn de ser de la institucin, y parte del rol y las
competencias de la misma. El consenso y la participacin son elementos
fundamentales a la hora de definir la misin, ya que permiten el
compromiso y la motivacin necesaria para movilizar a las y los integrantes
de la organizacin74.
La misin abarca al mbito de accin de la institucin y a todos sus
niveles. Responde a la naturaleza de las actividades institucionales y a la
poblacin a la que sirve. Se caracteriza por:
Incorporar valores de la institucin;
74 SENPLADES, Quito 2011, pg. 22

151

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Identificar el mbito de accin de la entidad;


Transmitir lo que define a la institucin, lo que le diferencia de
otras entidades que trabajan en las mismas temticas;
Ser clara y positiva; y,
Atraer la comprensin y el apoyo de entidades externas.
Para su formulacin se debe responder cinco preguntas bsicas:
Identidad Institucional: es decir Quines somos?
Principales necesidades a satisfacer: para qu existimos?
Principales clientes y/o beneficiarios: a quines nos debemos?
152

Principales productos y/o servicios: qu brindaremos?


Principales principios y valores institucionales: Cul es nuestra
filosofa?
En el cuadro 4 podemos apreciar de manera esquemtica el proceso de
formulacin de la misin:
CUADRO 4.- DECLARACIN DE LA MISIN

Componentes de la decla- Preguntas a resolver en la declararacin de la Misin


cin de la Misin

Declaracin de la
Misin Institucional

Propsito mayor, razn A qu se dedica la institucin?


bsica para la existencia
de la institucin.
Productos

Cules son los productos que debe


generar la institucin?

Clientes o beneficiarios

Quines son los clientes o


beneficiarios, ms importantes y/o
prioritarios y donde estn ubicados?

Filosofa

Cul es la base filosfica de nuestra


institucin (valores, creencias y
aspiraciones)?

Fuente.- La Planificacin Estratgica Institucional como vnculo entre la Planificacin del Desarrollo y la
Programacin de Operaciones, Contralora General de la Repblica, CENCAP, pg. 32

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Formulacin de la Visin
Es una imagen proyectada del futuro deseado por la organizacin, es una
declaracin general que describe la situacin a la que la institucin desea
llegar dentro de los prximos aos75.
La construccin y formulacin de la visin se nutre de los distintos puntos
de vista de las y los servidores, y determina cmo debe ser la institucin
para cumplir con el marco legal y constitucional.
No se espera una declaracin tcnicamente perfecta (ni siquiera tcnica),
sino metafrica, emocional, que conmueva, que se sienta, que nos
identifique con el futuro de la institucin, en resumen lo ms sencilla
posible.
La definicin de la Visin de la Misin implica una tarea colectiva del
conjunto de los participantes en el proceso de planificacin estratgica 153
institucional, en tal sentido deber realizarse en el taller de planificacin
y en una sesin plenaria.
Los componentes de la Visin son:
Qu aspira a ser la entidad en el futuro
Qu otras necesidades futuras se buscar satisfacer
Qu otros segmentos de poblacin y/o mbitos futuros de atencin
Nuevos productos a brindar
Nuevas competencias necesarias a desarrollar para lograr el
liderazgo en el sector
Para ser realmente efectiva, una declaracin de visin debe ser asimilada
dentro de la cultura de la entidad, incorporar valores e intereses comunes.
Comunicar entusiasmo y debe ser difundida interna y externamente.
El lder de la entidad tiene la responsabilidad de comunicar la visin
regularmente, crear situaciones que ilustren la visin, actuar como un
modelo de rol dndole cuerpo a la misin, crear objetivos a largo, mediano
75 SENPLADES, Quito 2011, pg. 22

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

y corto plazo que estn orientados hacia la visin y que sean coherentes
con la misin, y animar a todo el personal a conjugar su visin personal
con la de la entidad.
Una declaracin efectiva de visin debe tener las siguientes caractersticas:
Ser clara y alejada de la ambigedad
Que dibuje una escena
Que describa el futuro
Que sea fcil de recordar y con la que uno pueda comprometerse
Que incluya aspiraciones que sean realista
Que est alineada con los valores y cultura de la entidad
154

Que est orientada a las necesidades del usuario


La pregunta motivadora es Qu tipo de Institucin aspiramos a ser de
aqu a cinco aos en funcin de cumplir con nuestra Misin?
Establecida la pregunta motivadora se proceder a la realizacin de una
lluvia de ideas, a partir de la cual los participantes compartan una
sola imagen de la entidad.
Para definir la visin de la entidad se utiliza el siguiente instrumento:
CUADRO 5.- FORMULACIN DE LA VISIN

En el ao

Con relacin a Con relacin Con rela- Con relacin Con relala comunidad a los produc- cin a la a la organiza- cin a otros
y el pas
tos
cin interna
temas
misin

En el ao......,
el Ministerio, la
Gobernacin
Departamental, el
Gobieno
Municipal de ...........
........................es
..............................
Fuente.- La Planificacin Estratgica Institucional como vnculo entre la Planificacin del Desarrollo y la Programacin de
Operaciones, Contralora General de la Repblica, CENCAP, pg. 34

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

En la ltima fila de la matriz para la identificacin de la visin,


se redacta la visin, en base a establecer cmo vemos a nuestra
entidad en cinco aos (1 columna), con relacin a nuestro municipio,
departamento, regin, sector o pas (2 columna), con relacin a lo
que producimos (3 columna), con relacin a nuestra razn de ser (4
columna), con relacin a la entidad y al personal que trabaja en ella (5
columna) y con relacin a otros temas afines (6 columna).
Los Fundamentos Filosficos: Principios y Valores
Son un conjunto de normas y creencias consideradas deseables, que
guan la gestin de la entidad; representan su orientacin y cultura
institucional. Toda organizacin tiene un conjunto de principios y
valores, que pueden estar implcitos o explcitos, y deben ser analizados
y, si fuera el caso, ajustados y redefinidos. Los principio y valores de
una institucin deben ser conocidos por los miembros de la misma, 155
pues son los pilares fundamentales para el desarrollo de una cultura
organizacional y promueven un cambio de pensamiento en las personas.
Estos, una vez definidos y explicitados, se convierten en la inspiracin y
su pauta de comportamiento.
Cul es la forma en la que hacemos nuestro trabajo?
Cul es la forma en la que deberamos hacer nuestro trabajo?
Qu ventajas ofrece la forma en la que hacemos nuestro trabajo?
Al interior de la institucin se perciben relaciones de igualdad de
oportunidades y trato para todos y todas?
La gestin institucional se realiza con liderazgo, compromiso y con el
propsito de garantizar los derechos de la poblacin en su diversidad?
Identificacin de las reas de xito y Factores de xito
Una vez formuladas o reconocidas la misin y la visin, se procede a
identificar las reas de xito y los factores de xito.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

reas de xito (AE)


Las reas de xito (AE) constituyen las distintas Dimensiones, Perspectivas
o Ejes que deben permitir a la entidad lograr su Visin.
Factores de xito (FE)
Los factores de xito, se constituyen en elementos claves y esenciales
para cumplir con los objetivos de las reas de xito, los mismos son
identificados empleando el anlisis causa-efecto.
CUADRO 6.- RELACION ENTRE AE Y FE
FACTORES DE XITO

REAS DE XITO

156

AE 1.

FE 1.

AE 2.

FE 2.

AE 3.

FE 3.

AE n.

FE n.

Fuente.- Elaboracin propia

La agrupacin de factores de xito afines y priorizados, definen un


rea de xito. Se determinan en funcin de la contribucin y el grado de
influencia que tiene la entidad sobre la visin.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

El cuadro 7, nos permite apreciar la relacin sistmica entre las reas de


xito (AE), factores de xito (FE) y objetivos estratgicos.
CUADRO 7.- RELACIN SISTMICA ENTRE AE Y FE

rea de xito 1
"..."
Factores de xito
1

rea de xito n

Factores de xito

"..."

Factores de xito

MISIN
"Razn de ser"

rea de xito 2
"..."

157

Factores de xito

Factores de xito

rea de xito 4

rea de xito 3

"..."

"..."

Fuente.- Elaboracin propia

Identificacin de Factores de xito


Considerando la Visin, y generando una lluvia de ideas, se procede a
responder las siguientes preguntas:
Cules son los elementos o factores que permitiran constatar que
tenemos xito en lograr la visin?
Cules son los factores que permitiran alcanzar la visin?
Cmo se sabe que la visin se ha realizado?
A partir de aqu se inicia el proceso de alineacin total de la entidad con
su Visin de xito

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Para ello, se necesita identificar y listar los elementos o aspectos que se


encuentran en la visin y que contribuyen o aportan a lograr la visin. Se
puede generar 7 o 10 factores como mximo, ya que se debe focalizar los
factores ms importantes que contribuyen al logro de la visin, ms de
10 factores pueden desviar la atencin sobre aspectos intrascendentes.
CUADRO 8.- LISTADO DE FACTORES DE XITO

Factores de xito agrupados en reas de xito

158

Alianzas Polticas
Visin compartida
Apoyo poltico en los niveles de decisin para la planificacin.
Voluntad poltica que priorice la planificacin como instrumento estratgico de
gestin concurrente del desarrollo.
Institucionalizacin de procesos de planificacin y ordenamiento territorial.
Fortalecimiento Institucional
Asistencia tcnica, capacitacin, difusin e informacin tcnica y/o legal a
equipos tcnicos de planificacin y ordenamiento territorial, en los cinco niveles
del Estado.
Soporte financiero para la organizacin y el proceso de planificacin y ordenamiento
territorial.
Articulacin de procesos y procedimientos de gestin pblica para la planificacin.
Conformacin y articulacin de la red interinstitucional de planificacin y
ordenamiento institucional en los Ministerios, Gobiernos Departamentales,
Gobiernos Municipales y Entidades Descentralizadas.
Recursos humanos estables con capacidades tcnicas y experiencia en planificacin
y ordenamiento territorial.
Prcticas innovadoras y abiertas al cambio de equipos tcnicos de planificacin y
actores sociales.
Institucionalizacin de mecanismos de coordinacin y articulacin de la planificacin,
programacin de inversiones y presupuesto.
Co - Responsabilidad Social
Mecanismos de participacin efectiva en el proceso de planificacin y ordenamiento
territorial.
Organizaciones de la sociedad civil con capacidades para participar efectivamente
en el desarrollo.
Estructuras Asociativas y Agendas de Responsabilidad Compartida (ARCOs)
funcionando.
Mesas del dilogo para la consulta y concertacin de visiones de desarrollo
instituidas.
Fuente.- La Planificacin Estratgica Institucional como vnculo entre la Planificacin del Desarrollo y la
Programacin de Operaciones, Contralora General de la Repblica, CENCAP, pg. 36

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Un aspecto importante a destacar, es que, una vez identificados o


reconocidos la misin, la visin, los factores crticos de xito y las reas de
xito, se puede plantear la organizacin o reorganizacin administrativa
mnima e indispensable para el eficiente y eficaz funcionamiento
institucional, en base principalmente a las reas de xito, para el
cumplimiento de los objetivos, polticas, programas y proyectos
institucionales.
Formulacin de los Objetivos Estratgicos Institucionales
Los objetivos son expresin de la situacin futura deseada o de lo que se
quiere lograr, no de lo que se quiere hacer.
Los objetivos estratgicos institucionales (OEIs), son proposiciones
concretas de orden cuantitativo y/o cualitativo respecto de lo que
pretende alcanzar la entidad pblica en un perodo determinado76.
Los objetivos estratgico institucionales constituyen:
La responsabilizacin de los objetivos de desarrollo establecidos
en los planes de desarrollo.
Los resultados que se pretenden alcanzar con la produccin de
los bienes y servicios que la entidad producir enmarcada en las
estrategias determinadas.
Miden los impactos y efectos de la gestin pblica.
Consideran indicadores de resultado que en lo general son
indicadores relativos.
En este sentido, los objetivos institucionales son estratgicos y se
caracterizan por ser declaraciones amplias orientadas a resultados.
Delimitan las prioridades relativas a la organizacin y la estrategia general
que se espera que ella siga.
En sntesis, los objetivos estratgicos definen lo que pretende alcanzar
la institucin para el cumplimiento de su Misin y la concrecin de su
Visin; con relacin a las exigencias emergentes del plan de desarrollo
76 Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

159

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

sectorial, departamental, regional, municipal en indgena originario


campesino; en funcin de atender las reas de xito y los factores de
xito identificados77.
Desde esta perspectiva, los objetivos estratgicos institucionales (OEIs),
se diferencian de los objetivos de gestin, porque estos ltimos son
resultados o compromisos de accin que la entidad pretende alcanzar
en una gestin anual (SPO). Por otra parte, los OEIs se diferencian de
los objetivos de desarrollo en la medida que estos ltimos, expresan una
situacin deseada orientada a desplegar o desarrollar potencialidades
para modificar la situacin presente de un grupo social, de un sector,
departamento, regin o municipio, a fin de alcanzar un Estado
cualitativamente diferente al original, en el territorio o en el sector78.
Insumos para la Formulacin de los Objetivos Estratgicos Institucionales
160

Los objetivos estratgicos se formulan en base a:


Los objetivos de desarrollo del plan de desarrollo.
La misin y visin institucional.
Las reas de xito y los factores de xito priorizados.
Caractersticas de los Objetivos Estratgicos Institucionales
En cuanto a su formulacin y para garantizar la evaluacin peridica de los
resultados, los objetivos deben considerar las siguientes caractersticas:
Deben ser:
Viables; posibles de alcanzar en funcin de las capacidades del
rea o unidad funcional. Ejemplo: Erradicar la pobreza extrema en
Bolivia.
Cuantitativos; que se traduzcan a unidades mensurables. Ejemplo:
Erradicar la pobreza extrema en un 30% (Meta).

77 ibd.
78 ibd.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Verificables; que permitan la utilizacin de indicadores de


eficiencia y eficacia sobre los resultados que se obtengan.
Temporales; se deben referir necesariamente a un determinado
periodo de tiempo dentro del calendario anual. Ejemplo: Erradicar
la pobreza extrema en un 30%, hasta el 2015 (Meta).
Participativos; la definicin de objetivos debe ser compartida y
participativa, debe involucrarse a todos los servidores(as) pblicos(as)
que trabajan en la entidad, de acuerdo a sus competencias.
Cualitativos; Deben reflejar las propiedades de calidad de los
bienes o servicios a ser producidos en la entidad.
La forma de enunciar debe considerar: verbo, atributo, indicador, lnea
base, meta, temporalidad y espacio. Asimismo, establecer los medios
161
de verificacin.
Adems se debe considerar en cuanto a su forma, que los objetivos deben
ser enunciados en modo infinitivo, (modo del verbo que no expresa por
s mismo nmero ni persona ni tiempo determinado). Se refiere a verbos
terminados en ar, er, ir. Ejemplo: Disminuir, Incrementar, etc.
Los indicadores de los objetivos estratgicos institucionales son los
denominados Indicador de resultado (de Impacto y/o Efecto) que miden
las consecuencias que se esperan en el mediano y largo plazo de los
productos terminales producidos por las entidades. En este nivel por lo
general se emplea indicadores relativos.
CUADRO 9.- OBJETIVOS ESTRATGICOS INSTITUCIONALES
Plan Estratgico Institucional
FORMULARIO DE OBJETIVOS ESTRATEGICOS INSTITUCIONALES (RESULTADO)
CDIGO

REA DE
XITO

CDIGO

FACTOR

INDICADOR

INDICADOR

OBJETIVO ESTRATE-

LINEA

DE

impacto

efecto

GICO INSTITUCIONAL

BASE

META

Ao 1

Ao 2

XITO

Fuente.- Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

Ao 3

Ao 4

Ao 5

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Formulacin de las Polticas Institucionales


Las polticas sealan los cursos de accin adecuados, que debemos seguir
para facilitar el logro de los objetivos.
Definicin de Poltica Institucional79
Es un proceso, un curso de accin que involucra al conjunto de decisores
y operadores institucionales, y que se expresa en un comportamiento
intencional y planeado. Las polticas marcan las acciones para la concrecin
de los objetivos, la misin y la visin de la institucin. Se toman en cuenta
criterios de carcter poltico, tcnico e institucional.
En cambio la poltica de desarrollo, sobrepasa el mbito institucional,
ya que en su formulacin y aplicacin estn involucrados los actores
sociales e institucionales, para contribuir al desarrollo nacional, sectorial,
162 departamental, regional, municipal e indgena originario campesino.
Para ello, se sigue un proceso participativo que requiere de la consulta
y la concertacin, que se concreta en los pactos sociales, productivos e
institucionales.
Criterios para Disear Polticas Institucionales80
Las polticas deben estar diseadas en directa correspondencia con los
objetivos y, en particular, con los objetivos estratgicos. El objetivo est
expresando qu se quiere lograr y la poltica ex presa cmo lograr el
objetivo.
Se deben tomar en cuenta los siguientes aspectos:
La poltica institucional no debe ser contraria a las normas
(leyes, decretos, resoluciones, decretos reglamentarios, etc.), y a
los valores y creencias de los grupos sociales (de gnero, tnicointercultural y generacional) a los que est orientada.
Una vez seleccionadas las opciones y definidas las polticas, deben
identificarse los impactos, es decir, deben ser precisados los cambios
79 La Planificacin Estratgica Institucional como vnculo entre la Planificacin del Desarrollo y la Programacin de
Operaciones, Contralora General de la Repblica, CENCAP, pg. 43
80 Ibd.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

que se quiere lograr en el grupo meta y/o en la realidad, sobre la que


se pretende intervenir. Los cambios o impactos, deben promover
la reduccin de las brechas de gnero, tnico e intercultural o
generacional.
La consulta y concertacin en el momento de la formulacin de las
polticas institucionales es un proceso de bsqueda de consensos al
interior de la entidad.
CUADRO10.- DEFINICIN DE POLTICAS INSTITUCIONALES

Objetivo Estratgico
Polticas
Cursos de

Responsables

Productos

Plazos

Pasos Lgicos

Accin

Fuente.- La Planificacin Estratgica Institucional como vnculo entre la Planificacin del Desarrollo y la Programacin de
Operaciones, Contralora General de la Repblica, CENCAP, pg. 45

Para facilitar la redaccin y la concrecin de las polticas, es til guiarse


respondiendo a las siguientes interrogantes.
QU? se pretende con la poltica en trminos de concretar el
objetivo al cual est referida.
CMO? se va a lograr lo que se pretende. Ello implica explicitar el
conjunto de las acciones o medios ms importantes (normativos,
tecnolgicos, institucionales y otros) que permitirn la
operacionalizacin de la poltica.
CON QU?, ello implica poner en evidencia los instrumentos y los
recursos a travs de los cuales la institucin aplicar o ejecutar las
polticas, es decir, normas, acuerdos y convenios con organizaciones
sociales, la cooperacin internacional, la empresa privada, etc.; y
recursos econmico-financieros, humanos, fsicos y tecnolgicos.

163

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

DNDE?, que implica definir el rea de influencia de la poltica


institucional y su contribucin al desarrollo nacional-sectorial,
departamental, regional, municipal e indgena originario campesino.
PARA QUIN?, que significa identificar a los beneficiarios o clientes.
QUIN?, que implica precisar a los responsables institucionales
que dirigirn e implementarn la poltica institucional.
Priorizacin de Polticas
Para la priorizacin de polticas institucionales, se puede utilizar
el siguiente instrumento sobre la viabilidad tcnica, econmica,
institucional y social, es decir:
CUADRO 11.- VIABILIDAD TCNICA

164

Viabilidad:
Econmica: Cuando la poltica institucional est respaldada
por financiamiento interno y/o externo para su realizacin. La
factibilidad econmica permite prever la ejecucin de la poltica
por las distintas reas funcionales.
Tcnica: Se trata de establecer si la poltica ha sido elaborado
en el marco de las normas bsicas del sistema de planificacin
nacional, Implica establecer si las polticas institucionales estn
interrelacionadas y en correspondencia con los objetivos,
polticas y visin de desarrollo nacional-sectorial.
Institucional: Implica establecer si la entidad cuenta con las
capacidades institucionales y o posibilidades de ajustar su
estructura organizacional, para el cumplimiento de la ejecucin
de la poltica.
Social: Cuando la poltica institucional tiene pertinencia social,
en la medida en que contribuye al logro de los objetivos de
desarrollo.
Fuente.- La Planificacin Estratgica Institucional como vnculo entre la Planificacin del Desarrollo y la Programacin de
Operaciones, General de la Repblica, CENCAP, pg. 46

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

La siguiente matriz se utiliza para la priorizacin de polticas institucionales:


CUADRO 12.- MATRIZ DE VIABILIDAD

Polticas
Tcnica

Viabilidad
Econmica Institucional

Social

Fuente.- La Planificacin Estratgica Institucional como vnculo entre la Planificacin del Desarrollo y la Programacin de
Operaciones, General de la Repblica, CENCAP, pg. 46

La pregunta motivadora es El objetivo o poltica tiene viabilidad


tcnica?, econmica financiera?, orgnica-institucional? y/o social?.
Las respuestas a estas interrogantes ayudarn a priorizar polticas 165
institucionales. Se priorizarn aquellas que cuenten con la mayora o
todas las variables tcnicas, econmica, institucional y social.
Formulacin de los Objetivos Estratgicos Especficos
Los objetivos estratgicos se desagregan en objetivos estratgicos
especficos o por programas enmarcados en las estrategias formuladas81.
Los objetivos estratgicos demandan la realizacin de uno o varios
procesos productivos que generen productos (bienes, servicios o normas).
El producto es el bien, servicio o norma que surge como resultado,
cualitativamente diferente, de la combinacin de los insumos que
requiere su produccin.
En este nivel el producto es terminal, porque el bien o servicio se
proporciona a la sociedad u a otras entidades (pblicas o privadas), y
por ende se est cumpliendo la misin de la Institucin, por ejemplo el
servicio de atencin de educacin, el servicio salud, el servicio de agua
potable, el servicio de mantenimiento de calles, el servicio de alumbrado
pblico.
81 Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

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Los objetivos especficos se formulan de acuerdo a lo siguiente:


Revisar los productos terminales producidos por la entidad en
funcin a su mandato legal.
Determinar la cantidad y calidad de los productos en funcin de los
objetivos estratgicos institucionales formulados y enmarcados en
la estrategia definida.
El Indicador de producto terminal debe medir la produccin terminal,
que muestran la produccin y/o provisin de los bienes y servicios
cuantificables proporcionados a la ciudadana o a otra entidad. Estn
relacionados a objetivos especficos o programas, en este nivel por lo
general se emplean indicadores absolutos.
166

Ejemplo: Alfabetizacin a 20.0000 nios de 5 a 10 aos hasta el ao 2015.


CUADRO 13.- MATRIZ DE OBJETIVOS ESTRATGICOS ESPECFICOS
Plan Estratgico Institucional

FORMULARIO DE OBJETIVOS ESTRATGICO ESPECIFICO (PRODUCTO)


CODIGO

OBJETIVO
ESTRATEGICO INSTITUCIONAL

CODIGO

ESTRATEGIA

CODIGO

PRODUCTOS
TERMINALES

TIPO

INDICADOR

OBJETIVO
ESTRATGICO ESPECIFICO

LINEA
BASE

META

AO

AO

AO

AO

AO

Fuente.- Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

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IV.- El Marco Operativo del PEI


La Programacin Plurianual
Es un instrumento orientador de la gestin institucional que incluye
tanto a la planificacin como a la programacin de mediano plazo, en
el que se plasma las metas esperadas para cada uno de los objetivos
definidos, las lneas de accin para un perodo de gobierno (5 aos) y
la inversin prevista para el mismo lapso de tiempo. La Programacin
Plurianual asegurar la sostenibilidad en el tiempo de los programas,
proyectos y actividades de la institucin82.
Para su elaboracin se debe realizar un anlisis entre las polticas de la
entidad y las lneas de accin de la Planificacin Estratgica Institucional.
Metas y Programacin Plurianual
La institucin debe establecer por Objetivo Estratgico Institucional las
metas que se propone alcanzar para los cinco aos de gobierno, como
resultado esperado de una determinada poltica, programa y/o proyecto
de orden pblico83.
Cada una de las metas deben plantearse temporalizadas por perodos
anuales, desglosadas a nivel territorial, y formularse en funcin de la
lnea de base.
Para cada una de las metas plurianuales se definirn indicadores
intermedios o de resultado.
Las metas programadas en la Programacin Plurianual no deberan
modificarse. Este es un documento referencial para el perodo. Los ajustes
de las metas de cada ao se realizarn en la Programacin Operativa
Anual (POA).

82 SENPLADES, Quito 2011, pg. 29


83 Ibd.

167

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Formulacin del Presupuesto Plurianual84


El presupuesto plurianual e puede definir como:
La Previsin de sostenibilidad fiscal
El conjunto de techos y lmites que establecen un marco de
prudencia fiscal
La determinacin de los recursos disponibles
Lo que no es el PP:
No es asignacin de gasto por institucin (partida/programa)
No es la extrapolacin histrica del gasto institucional
168

Estimacin Plurianual de Recursos


Comprende la proyeccin de los recursos disponibles para el periodo del
PEI.
La estimacin de recursos debe estar sustentada en memorias de clculo
por componente de ingreso, observando fundamentalmente lo siguiente:
Para cada rubro de recursos, la proyeccin debe observar la
normativa vigente en materia de tasas, patentes, precios y
tarifas; debe considerarse el volumen de venta de los bienes y
servicios durante el periodo del PEI.
Los ingresos por transferencias del Tesoro General de la Nacin,
por subvencin, coparticipacin y participaciones especficas
establecidas por Ley, as como los ingresos por regalas
departamentales, pueden proyectarse para el periodo del PEI, o
solicitar al Ministerio de Economa y Finanzas las proyecciones para
el periodo requerido.
Los ingresos por transferencias en efectivo o en especie, para
administracin directa o delegada, debern sujetarse a los montos
programados por las entidades otorgantes.
84 Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

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Proyectar los recursos por transferencias, donaciones y prstamos,


en efectivo o en especie, para administracin directa o delegada,
destinados a proyectos y programas especficos financiados por
Organismos Nacionales o Internacionales especializados.
La programacin de disponibilidades de caja y bancos debe
identificar su origen, segn las fuentes y organismos
El Presupuesto Plurianual de Recursos se estructurar con base a los
clasificadores presupuestarios, en los cuales figurarn los montos brutos
a recaudarse sin deduccin alguna se seala:
Rubro
Fuente de financiamiento
Organismo financiador

169

Importe
CUADRO 14.- ESTIMACIN DE RECURSOS
PRESUPUESTO PLURIANUAL DE RECUROS POR RUBROS
PERIODO 201X 201Y
RUBRO

DESCRIPCIN

FTE

ORG.

ETO

TOTAL

RECURSO
Ao 1

Ao 2

Ao 3

Ao 4

Ao 5

TOTAL RECURSOS
Fuente.- Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

Formulacin de la Estructura Programtica85


La estructura programtica es la formalizacin de los procesos productivos.
Para la elaboracin de la estructura programtica se considera los
productos terminales e intermedios definidos en el Plan Estratgico
Institucional.
Las categoras programticas para la formulacin del presupuesto, son:
Programas Presupuestarios, Proyectos de Inversin Pblica y Actividades.
85 Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Programa
Es la categora programtica de mximo nivel, tiene las siguientes
caractersticas:
Su produccin es terminal de una red de acciones.
Expresa la contribucin a una poltica, la cual comprende el
conjunto de acciones orientadas al logro de un objetivo.
Se conforma por la agregacin de categoras programticas de
menor nivel (proyectos y actividades).
Proyecto
Es la categora programtica que tiene por objeto incrementar, mejorar
o reponer la capacidad de produccin de un bien o un servicio, que por
170 lo general se materializa en obras de infraestructura fsica y de apoyo a la
produccin. Se caracteriza adems por lo siguiente:
Si para alcanzar el objetivo de un programa es necesario
realizar una inversin real, por ejemplo las comprendidas en
obras pblicas, estamos ante un proyecto.
Los insumos de los distintos proyectos se suman a nivel de los
programas.
El proyecto incluye los servicios capitalizables correspondientes
(estudios de factibilidad, diseos, gastos de direccin y en general,
todos los gastos imputables al mismo).
Actividad
Se caracteriza porque:
Es una de las categoras programticas de menor nivel e indivisible
a los propsitos de la asignacin de recursos.
Representa las acciones de un programa que pueden ser agrupadas
en unidades que si bien no permiten por s solas el logro del objetivo
perseguido, al unirse a otras de similar categora se complementan
para alcanzarlo.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Estn integradas por los mismos elementos del programa a


excepcin, claro est, del objetivo.
Es una categora programtica cuya produccin es intermedia.
Tipos de Actividad
Actividad Especfica, es una categora programtica cuya produccin
es condicin exclusiva de una produccin terminal y forma parte
integral del programa, subprograma, o proyecto que la expresa
Actividad Central, es una categora programtica, cuya produccin
condiciona a todos los programas.
Actividad Comn, categora programtica cuya produccin es
intermedia y condiciona a dos o ms programas pero no a todos.
La denominacin de estas categoras deber reflejar el producto o 171
servicio final a generar, que contribuir al desarrollo nacional, sectorial,
departamental, regional.
Los Programas Presupuestarios genricos definidos para la formulacin
del Presupuesto son:
Programas Presupuestarios Especficos para los productos y
servicios que genere la entidad.
Programa Presupuestarios de Gestin Administrativa, para la
asignacin de recursos a gastos administrativos no distribuibles a
otros Programas Presupuestarios Especficos.
Programas Presupuestarios no inherentes a gastos administrativos
ni a otros Programas, para la asignacin de recursos destinados al
pago de deudas, transferencias y otras asignaciones no distribuibles.
Estos programas presupuestarios pueden desagregarse en las
categoras programticas de proyectos de inversin pblica y
actividades, en la medida que se justifique.
Las categoras programticas de gasto debern regirse a la siguiente
codificacin:

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Para el Programa Presupuestario de Gestin Administrativa se


utilizar el cdigo 00
Para los Programas Presupuestarios Especficos, se utilizar el rango
entre 10 y 89.
Para los Programas Presupuestarios no inherentes a gastos
administrativos ni a la generacin directa de Programas
Presupuestarios Especficos, que comprenden pago de deudas,
aplicaciones financieras, transferencias y otros, se utilizar el Rango
entre 90 y 99.
Para la identificacin de Proyectos de Inversin Pblica se asignarn
los cdigos entre 0001 y 9999.
172

Para la identificacin de Actividades se asignaran los cdigos entre


01 y 99.
CUADRO 15 APERTURA PROGRAMTICA PLURIANUAL

APERTURA PROGRAMTICA PLURIANUAL


PERIODO 20xx 20xx
PERSPECTIVAS
DEL CMI

REAS DE
XITO

FACTORES DE
XITO

APERTURA
PRODCUTOS

PROGRAMTICA

CRECIMIENTO
Y APRENDIZAJE
PROCESOS
INTERNOS
FINANCIERA
CRECIMIENTO
Y APRENDIZAJE
PROCESOS
INTERNOS
FINANCIERA
BENEFICIARIO
Fuente.- Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

DESCRIPCIN

TIPO

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Programacin Plurianual del Gasto86


La programacin del presupuesto de gastos debe identificar el programa
presupuestario, la actividad o proyecto, fuente de financiamiento,
organismo financiador, segn los Clasificadores Presupuestarios.
Los criterios de priorizacin son:
Contribuyen a la visin productiva?
Son de competencia de la institucin?
Existe contraparte de los beneficiarios?
Tiene mayor contribucin a los objetivos estratgicos y de
desarrollo?
Los pasos para formular el presupuesto de gasto son:

173

Identificar el costo de los proyectos y actividades


Identificar la fuente financiera y organismo financiador
Asignar recursos a los proyectos y actividades, teniendo cuidado
con las limitaciones establecidas sobre el gasto.
CUADRO 16.- PRESUPUESTO PLURIANUAL DE GASTO

PRESUPUESTO PLURIANUAL DE GASTOS POR APERTURA PROGRAMTICA


PERIODO 20XX 20XX
(En Bolivianos)
CODIGO

DESCRIPCIN

TIPO

TOTAL

Ao
1

Ao
2

TOTAL
Fuente.- Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

86 Gua Metodolgica de la Planificacin Estratgica Institucional, ex PDLP 2008

Ao
3

Ao
4

Ao
5

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

Ejecucin, Seguimiento y Evaluacin del PEI87


Una vez concluida la formulacin del PEI, se somete a consideracin del
ente rector de la planificacin a un informe tcnico sobre su consistencia
interna y compatibilidad con el PND y/o los planes de desarrollo, para
su posterior dictamen y aprobacin por la MAE, que debe organizar sus
recursos para la ejecucin del PEI.
Ejecucin del PEI
Se entiende por ejecucin del Plan Estratgico Institucional al proceso
de implementacin y aplicacin de los objetivos y polticas de la entidad,
mediante la ejecucin de los programas y proyectos institucionales,
ejerciendo un seguimiento constante en su comportamiento permanente.
174

El Plan Estratgico Institucional, se ejecuta a travs de la Programacin


Institucional de Mediano Plazo (PIMP), y a travs del Programa de
Operaciones Anual (POA).
Operativizacin del PEI
El Plan Estratgico Institucional se operativiza a travs de la
desagregacin del marco operativo mediante la Programacin de
Operaciones Anual (POA) y el Presupuesto de cada gestin anual,
identificando y definiendo la porcin del plan estratgico que se
ejecutar cada ao. Asimismo, definiendo qu programas y
proyectos formarn parte del presupuesto de inversin pblica
de cada gestin fiscal.
Para definir que porcin del Plan Estratgico Institucional se
ejecutar, se procede a construir los objetivos de gestin anual,
determinar las operaciones de corto plazo, y los programas y
proyectos que se incorporarn en el POA. Este instrumento ser el
insumo para elaborar el presupuesto de la gestin.
Otro aspecto importante para la ejecucin del PEI es la
adecuacin de la estructura organizacional que sustentar el POA
87 La Planificacin Estratgica Institucional como vnculo entre la Planificacin del Desarrollo y la Programacin de

Operaciones, General de la Repblica, CENCAP, pg. 54-59

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

y los recursos humanos que se movilizarn con los otros recursos


(financieros, tcnicos, fsicos y otros),
Se debe asegurar la articulacin y encadenamiento de los
objetivos estratgicos institucionales con los objetivos de gestin,
a travs de un anlisis de consistencia o red de objetivos.
Organizacin Institucional
La gestin por resultados, en la fase de ejecucin del PEI, debe
funcionar en su integridad (sistemas de planificacin, organizacin,
ejecucin y control de la ley 1178) y ser visualizado a travs de sus
productos e intervenciones en el proceso de operativizacin de la
planificacin. Para una ejecucin sin desviaciones, se debe asegurar el
buen funcionamiento de los procesos que a continuacin se detallan:
Programacin de Operaciones
Organizacin Administrativa
Presupuesto
Administracin de Bienes y Servicios
Administracin de Personal
Programacin Trimestral del Efectivo
Programacin de los Desembolsos de Crditos
La Programacin de Operaciones Anual, producto principal del Sistema de
Programacin de Operaciones, como instrumento motor de articulacin
debe reflejar en sus objetivos de gestin y operaciones, la visin
estratgica del PEI y los indicadores definidos en el marco de las reas
de xito y los factores de xito definidos, para que estos se concreten
en el POA, haciendo realidad los objetivos y resultados esperados para
acercarnos a la situacin deseada, a la que aspiramos.
La estructura organizacional regulada por el Sistema de Organizacin
Administrativa se ajusta en funcin de las necesidades, primero del
PEI y gestin a gestin, si es necesario, debe ser flexible en funcin

175

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

de la concrecin de los objetivos y logro de resultados del POA. Los


instrumentos que permiten contar con una estructura dinmica
en funcin de las necesidades del POA, son el anlisis organizacional
que se realiza paralelo al anlisis de situacin del POA, en el momento
en el que se realiza la evaluacin de la ejecucin del POA anterior y la
capacidad de respuesta ante eventos imprevistos.
El Presupuesto General de la Nacin, principal producto de Sistema de
Presupuesto, como instrumento operativo de la planificacin, y como
la programacin de operaciones debe traducir, el marco estratgico
y operativo del PEI, en cada gestin, mediante el POA. La relacin
entre POA y presupuesto es paralela y continua de ida y vuelta en
la ejecucin, puesto que a travs de estos instrumentos gerenciales, se
viabiliza el Plan Estratgico Institucional.
176

La Programacin Anual de Contrataciones (PAC) que operativiza uno de


los subsistemas del Sistema de Administracin de Bienes y Servicios
debe responder al POA y al PEI. La ejecucin del PAC debe ser realizada
en un marco de transparencia, eficiencia y sobre todo oportunidad, para
que las compras y/o contrataciones sean adquiridas en las fechas
establecidas para no provocar desviaciones y retrasos en la ejecucin
de operaciones y proyectos.
La Administracin de Personal es el recurso movilizador y ejecutor de la
planificacin y del logro de resultados, por lo que debe existir transparencia
en la contratacin de los mismos, bajo las normas del Sistema de
Administracin de Personal que establece que los funcionarios a
travs de los POAIs (Programas de Operaciones Anuales Individuales)
contribuyen a los objetivos de sus unidades organizacionales, estos a
los objetivos de sus reas funcionales y a travs de estos a los POAs de
las reas funcionales que consolidados resumen la contribucin del 100%
de funcionarios, que comparten una sola visin y misin de su entidad.
La programacin financiera del flujo de caja regulada por el Sistema de
Tesorera es el instrumento que define si se ejecutan las operaciones y/o
proyectos de la gestin pblica, en funcin de las previsiones para cada
uno de los periodos del ejercicio presupuestario, relacionado con la
elaboracin de proyecciones de ingresos y gastos y el registro de los

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

pagos y obligaciones. La entidad puede contar con una buena planificacin


y presupuestacin de los resultados que pretende la entidad y de los
recursos, pero si no existe el efectivo, el POA y el PEI son instrumentos
que difcilmente se ejecutarn.
Aqu radica la importancia de este sistema que tiene como funcin
principal prever la disponibilidad de liquidez para la ejecucin oportuna
de la programacin fsica (POA) y presupuestaria de la gestin sobre la
base de pronsticos de ingresos y egresos, trimestral, mensual, semanal
y diario, lo que moderniza la gestin de tesorera y responde de manera
oportuna a la planificacin, por lo que debemos garantizar su
funcionamiento para una ejecucin sin desviaciones.
La programacin financiera, que permita utilizar los recursos adquiridos
a travs de deuda pblica, normado por el Sistema de Crdito, son
actividades que concretaran la ejecucin del PEI, en aquellos programas 177
y proyectos que dependen de financiamiento por deuda o donacin, la
efectiva canalizacin de los recursos obtenidos mediante operaciones de
crdito pblico y la verificacin de que dichos recursos sern aplicados
a sus fines especficos establecidos en el Programa de Operaciones
Anual, de acuerdo a cronogramas establecidos.
Seguimiento y Evaluacin del PEI
El Seguimiento, es un proceso continuo cuyo fin es comprobar que la
implementacin de una actividad conduce efectivamente al logro de los
objetivos previstos, mientras que la evaluacin, es un proceso que busca
determinar de manera objetiva y sistemtica la relacin, resultado, efecto
e impacto de las actividades con relacin a los objetivos y a las polticas
definidas en el PEI.
El seguimiento, se inicia con el relevamiento y sistematizacin de la
informacin sobre el estado de avance de la ejecucin del Plan Estratgico
Institucional, para realizar la evaluacin correspondiente.
La Evaluacin, es la valoracin de la informacin obtenida en el
seguimiento, desde el punto de vista de su conformidad con la
planificacin y teniendo en cuenta la situacin inicial, las experiencias
obtenidas en la ejecucin, as como, los avances en el proceso, resultado

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

o impacto. La evaluacin puede ser cuantitativa o cualitativa


El seguimiento y evaluacin del PEI permite generar un ajuste continuo
y dinmico de los objetivos, polticas y programas del Plan para una
asignacin eficiente de los recursos, incorporando los cambios necesarios
en funcin de los resultados, los efectos e impactos esperados con la
ejecucin de los programas, proyectos y actividades programadas.
En este sentido, el seguimiento y la evaluacin del PEI, se constituye en un
instrumento gerencial, que se inicia con la evaluacin de los POAs para
concluir con la evaluacin de efectos e impactos de mediano y largo plazo,
verificables a travs del logro de las metas e indicadores de los objetivos,
programas y proyectos del PEI. Por lo tanto, el seguimiento y evaluacin
del proceso de planificacin institucional, implica la verificacin de la
ejecucin de las polticas, programas y presupuestos, comparando lo
178 planificado con lo ejecutado, para establecer los resultados obtenidos y
el impacto generado. Al ser instrumentos de gestin orientados a la
utilizacin de los Mximos Ejecutivos, Directores, Jefes de rea y todo
servidor pblico que tenga bajo su dependencia recursos humanos
y materiales, tiene la finalidad de apoyar el enfoque de generacin de
resultados, efectos e impactos en la entidad.
Objetivos del Seguimiento y Evaluacin
El seguimiento y evaluacin forman parte del proceso de planificacin y
de la gestin pblica en general, tiene como objetivos:
Generar informacin til que permita mejorar el proceso de toma de
decisiones relacionado con la asignacin y ejecucin de los recursos.
Efectuar seguimiento de los diferentes procesos de la gestin y tomar
acciones correctivas que permitan mejorar los niveles de eficiencia y
eficacia.
Detectar oportunamente deficiencias, obstculos y/o necesidades de
ajuste y rectificacin en la ejecucin del POA y del PEI de la entidad.
Verificar las condiciones en las que se desarrolla el POA y el PEI.
Analizar la ejecucin de programas, proyectos y actividades u operaciones.

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Comprobar el uso de tiempo invertido, recursos y los bienes y/o servicios


utilizados.
Analizar resultados parciales dependiendo del grado de ejecucin del
POA y del PEI.
Proporcionar informacin de tipo gerencial para la evaluacin a la
ejecucin del POA y avances en el PEI.
Indicadores de Evaluacin del PEI
Muchos procesos de Planificacin Estratgica Institucional, se
han quedado escritos como testimonio de buenas intenciones,
debido a que no existe una cultura de seguimiento y de evaluacin,
basada en indicadores. En algunos casos, las mediciones del desempeo
institucional, se realizan solamente con Indicadores Financieros, estos no
comprometen a toda la organizacin y tampoco estn alineados con los 179
objetivos estratgicos.
Por lo sealado se hace necesaria una medicin integral del desempeo
de la entidad que permita medir el alineamiento entre el marco
estratgico y su implementacin operativa, as como medir sus resultados.
Con mucha razn se afirma que lo que no se mide no se administra, lo
que no se administra, no se mejora.
El PEI, en su formulacin deber incorporar indicadores de proceso,
resultado e impacto, mientras que el POA, deber tener indicadores de
proceso y resultado.
Los indicadores a tomarse en cuenta en el proceso de seguimiento y
evaluacin son los siguientes:
I. Indicadores de Proceso. Estn relacionados con las acciones u
operaciones o actividades previstas en la programacin institucional
de mediano plazo, y se concretan mediante los programas
operativos anuales. Miden el grado de avance, permiten establecer
el cumplimiento de las actividades que conducen a la obtencin de
resultados y medir la eficiencia y economa en la ejecucin de lo
programado.

G U A P R C T I C A D E P L A N I F I C A C I N Y H E R R A M I E N TA S D E G E S T I N

II. Indicadores de Resultado. Miden, cualitativa y cuantitativamente, el


resultado final o producto terminal que se genera en los proyectos,
programas, acciones estratgicas y polticas. Permiten medir la
eficacia en el proceso de ejecucin de los programas y proyectos
institucionales.
III. Indicadores de Impacto. Miden, cualitativa y cuantitativamente,
el efecto de los objetivos y polticas del PEI, en la contribucin al
desarrollo productivo, humano, poltico institucional y ambiental, as
como en la calidad de vida, Se refieren a la efectividad en la ejecucin
de los planes.
Caractersticas de los Indicadores
Deben ser:
180

Objetivamente verificables.
Quiere decir, que cualquier
funcionario, aplicando el mismo mtodo, obtiene los mismos
resultados.
Relevantes. Deben registrar los aspectos importantes de los
objetivos.
Independientes unos de otros. Se definen para cada objetivo en
los respectivos niveles de la red de objetivos.
Precisos. Deben aportar en lo posible datos sobre: grupo
destinatario (Quin?), permetro/lugar
(Dnde?), calidad
(Qu? Cmo?), tiempo (Cundo?), cantidad (Cunto?).
Para la redaccin de los indicadores se sugiere tener en cuenta las
siguientes consideraciones:
Se inicia la redaccin con una indicacin de agregacin ms una
preposicin (de) que indique si el indicador enuncia, la cantidad, la
temporalidad o la calidad, por ejemplo: Cantidad de Nmero de.
Tiempo de.ao / mes.
Continuar con un sustantivo en plural, que indique la variable a que
se refiere el indicador: unidad monetaria, personas (funcionarios,
usuarios), materiales (equipos), temporalidad (ao /mes).

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Agregar un verbo en participio pasado que indique la accin a medir


o evaluar, Ej. : invertidos, adiestrados, presentados, aprobados.
Luego se coloca un adjetivo que complemente y precise la
informacin de la actividad o accin que se pretende evaluar, Ej.:
destinados a, disponibles para.
Por ltimo, se concluye agregando complementos circunstanciales
de tiempo, lugar o modo que amplen la informacin y precise a qu
hace referencia. Para tal finen tal fecha
V.- Consideraciones Finales
El carcter dinmico de la realidad econmica, social y poltica, constituyen
las razones por las cuales las instituciones u organizaciones pblicas, 181
deban peridicamente revisar su planificacin institucional, sectorial
y de desarrollo. Los planes no son meros documentos que devienen
de un ritual, los mismos deben ser actualizados y ajustados segn los
acontecimientos y necesidades que van surgiendo, en funcin de la
naturaleza y particularidad de cada organismo.
El Plan Estratgico Institucional, obedece la necesidad de alinear los
recursos y esfuerzos de la organizacin, con el propsito de cumplir con
efectividad la razn de ser Misin y alcanzar el estado ideal, la Visin.
El proceso de elaboracin del PEI, es integrativo y participativo, por eso,
el documento final, debe ser capaz de expresar y traducir en objetivos
estratgicos, las aspiraciones de la institucin y procurar consolidar una
gestin pblica de calidad.

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Herramienta de Planificacin Operativa:

PROGRAMA DE
OPERACIONES ANUAL
(POA)

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Contenidos

I.- Introduccin................................................................................ 184


La planificacin en el POA.................................................................... 184
II.- Contenidos Mnimos del POA..................................................... 186
El Mandato Poltico, Social y Econmico.............................................. 187
Determinacin de la Misin y Visin.................................................... 187
Inversin y Gasto Corriente.................................................................. 188
Producto, Indicador, Meta y Cronograma............................................ 189
Priorizacin de Metas y Programas Anuales........................................ 189

III.- Consideraciones Finales............................................................. 193

IV.- Anexos....................................................................................... 194

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I.- Introduccin
El Programa de Operaciones Anual (POA), es un instrumento que todos
los aos deben elaborar las instituciones del sector pblico de manera
obligatoria; si alguna no lo hiciera, no recibira recursos, dado que si una
organizacin o institucin no define que es lo que va hacer, lgicamente
no tiene porque recibir recursos.
El POA, es un documento cuyas directrices emanan del Ministerio de
Planificacin del Desarrollo; no obstante, a pesar de que la elaboracin
del POA es un proceso relativamente estandarizado, la elaboracin del
mismo vara de acuerdo a la naturaleza, particularidades y escala de cada
institucin.
El proceso de elaboracin y estructura del POA, a pesar de variar de
institucin a institucin, tiene bsicamente elementos centrales o
184
denominadores comunes. En el presente texto, procuraremos a manera de
orientacin, detallar los aspectos centrales de un POA y, al mismo tiempo,
nos basaremos en las directrices del Ministerio de Economa y Finanzas
Pblicas y el Ministerio de Planificacin del Desarrollo, particularmente
en lo que respecta al llenado de los formularios.
La Planificacin en el POA
La planificacin es una parte fundamental en el proceso de la construccin
del Programa de Operaciones Anual (POA), debido a que para poder
asignar el presupuesto a una institucin, es requisito imprescindible
determinar con precisin qu se har con los recursos que se le asignen.
La Planificacin en la elaboracin del POA, se define como la determinacin
de una direccin concreta de accin que ha de seguirse, estableciendo
para tal efecto los principios que habrn de orientarlo, las operaciones
necesarias para realizarlo, y la fijacin de tiempo y nmeros necesarios
para su consecucin.
Los principios generales de la planificacin que deben considerarse en la
elaboracin del Programa Operativo Anual son:
Factibilidad. Las acciones que contemple el POA deben ser realizables
y no acciones ambiciosas u optimistas que sean imposibles de lograrse,

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stas debern estar enfocadas al cumplimiento de los objetivos de la


Dependencia y/o Entidades, considerando las condiciones del medio
ambiente.
Precisin. Las acciones programadas debern determinarse con
informacin real, concreta y exacta, y evitar las opiniones subjetivas,
especulativas o clculos arbitrarios. La planificacin del Programa
de Operaciones Anual ser ms confiable en tanto que pueda ser
cuantificable, es decir, expresada en tiempo, dinero, cantidades y
especificaciones (porcentajes, unidades de medida, etc.); para que a
travs de la cuantificacin de stos, se facilite la evaluacin del progreso
de los planes.
Flexibilidad. En la elaboracin del Programa de Operaciones Anual,
se deben establecer mrgenes de holgura que permitan afrontar
contingencias, que proporcionen nuevos cursos de accin y stos se 185
ajusten fcilmente a las nuevas condiciones.
Unidad. Los programas de las unidades responsables deben estar
elaborados para alcanzar los objetivos de la institucin, e integrarse en un
solo Programa de Operaciones Anual.
La formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin del Programa de
Operaciones Anual (POA) y del Presupuesto de la gestin 2013, deben
permitir la articulacin de la planificacin de corto plazo con la de mediano
y largo plazo.
La elaboracin del POA debe considerar la integralidad y articulacin
de los sistemas de planificacin, inversin y presupuesto, incorporando
la planificacin participativa en los niveles nacional, departamental,
municipal e indgena originario campesino, a efectos de recoger las
demandas sociales y priorizar su implementacin.

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II.- Contenidos Mnimos del POA


Ya mencionamos que los POAs no son idnticos de institucin a institucin;
no obstante y para fines metodolgicos, es necesario que contengan una
estructura con algunos contenidos mnimos, que podran ser:
Presentacin.
El mandato poltico, social y econmico
Formulacin de la Misin y Visin.
Inversin y gasto corriente.
Producto, Indicador y Meta.
Cronograma de actividades.
186

Presentacin
La presentacin, debe ser planteada por la Unidad responsable de la
elaboracin del POA, generalmente es la Direccin de Planificacin; sin
embargo, no todas las instituciones cuentan con esta instancia, en ese
caso ser la unidad y/o rea responsable para tal efecto, dado que es
recomendable que siempre exista una instancia de coordinacin.
La presentacin, tiene por objetivo indicar y justificar brevemente, la razn
e importancia de la elaboracin del documento. Debe ir acompaada
de una sucinta descripcin de la estructura del POA y de las lneas de
accin ms importantes a desarrollar, adems se deber explicar cmo
contribuir a cumplir los objetivos del PDES, PDD y/o PDM, segn sea el
nivel de la institucin (Ministerio, Gobernacin, Municipio etc.) y como
atender las principales demandas de la ciudadana.
La presentacin, tiene una composicin libre, no establece un lmite
de extensin con un tamao, lo importante es que sea clara, concreta,
coherente, comprensible, contextualizada y realista.

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El Mandato Poltico, Social y Econmico88


El mandato poltico, social y econmico de la Constitucin Poltica del
Estado, as como del PDES, es obligatorio y constituyen documentos
rectores de los procesos de planificacin y presupuesto para el corto,
mediano y largo plazo en los mbitos nacional, sectorial, departamental,
municipal e indgena originario campesino.
La ejecucin de programas y/o proyectos de los planes de desarrollo,
se realizarn en el marco de las reas del PDES, considerando los ejes
transversales de equidad, innovacin, medio ambiente, gnero y gestin
de riesgos.
La formulacin y ejecucin del Presupuesto de Inversin Pblica para la
gestin 2013, deber considerar los objetivos estratgicos, resultados,
metas e indicadores de desarrollo priorizados para el largo, mediano y
corto plazo por cada sector, territorio y entidad relacionados al PDES, 187
orientados a incrementar la produccin y el ingreso; generar empleo
digno; reducir la pobreza extrema; y disminuir la exclusin social, teniendo
en cuenta el aprovechamiento responsable de los recursos naturales.
Determinacin de la Misin y Visin
La Misin de una organizacin define quin es, qu hace y cmo lo hace,
orientando las actividades que las instituciones pblicas deben desarrollar
en el marco de su mandato poltico, social y econmico. La declaracin de
la Misin seala la razn de ser dirigida hacia el cumplimiento de la Visin.
La Misin y Visin, pueden ser extractadas del Plan Estratgico Institucional
(PEI), dado que estos dos aspectos, forman parte de la planificacin
estratgica y no de la operativa. No todas las instituciones cuentan con PEI,
en ese caso, es necesario formular y/o actualizar la Misin y Visin como
punto de partida, para establecer la perspectiva del accionar institucional
en base a una realidad concreta.
Misin
Para formular la Misin adecuadamente se debe tomar en cuenta algunos
88 Extractado textual de las directrices para la elaboracin del POA 2013, del Ministerio de Planificacin del
Desarrollo.

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criterios bsicos sealados en forma de preguntas:


Cul es la actividad principal de nuestra institucin?
Cules son nuestros objetivos generales?
Cules son los valores y principios en los que se basa nuestra institucin?
Visin
La Visin es el escenario que se desea alcanzar a largo plazo, constituye
la autodefinicin futura (como quiero verme) y la heterodefinicin (como
quiero que me vean); por esta razn, la elaboracin de la Visin de la
institucin, requiere la capacidad creativa y visionaria de los integrantes
de la institucin, para imaginar un estado de situacin ideal en el futuro,
para beneficiando de la sociedad en su conjunto.
188

Funciones de la Visin:
Definir una posicin futura ideal.
Fomentar el compromiso.
Compartir los objetivos y aspiraciones al interior de la institucin.
Alinear y optimizar esfuerzos.
Objetivos de la Visin:
Mantener el foco de atencin en una perspectiva positiva.
Integrar a las Unidades Administrativas en torno a la Visin.
Inversin y Gasto Corriente
La inversin, se entiende como todas aquellas erogaciones que contribuyan
a ampliar la infraestructura social y productiva, as como a incrementar y
preservar el patrimonio pblico.
El Gasto Corriente, es aquel que realizan las instituciones de sector pblico
para solventar su funcionamiento y que no tiene como contrapartida la
creacin de un activo, sino que constituye un acto de consumo; esto es,
los gastos que se destinan a la contratacin de los recursos humanos y a

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la compra de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio


de las funciones administrativas. (Ej. Compra de material de escritorio,
movilidades, computadoras etc.)
En esta parte, se darn a conocer el total de los recursos financieros que
se necesitan para la realizacin del Programa Operativo Anual, lo cual
resulta de la suma automtica del gasto corriente y de inversin para cada
uno de los productos que se deriven de los objetivos del PDES, PDDES y
PDM.
Los recursos destinados a gasto corriente e inversin, deben estar
desagregados por rea, direccin y unidad, con el propsito de construir
el presupuesto de funcionamiento para la gestin de corto plazo (anual).
Producto, Indicador, Meta y Cronograma
Estos cuatro elementos, estn integrados en los formularios oficiales 189
establecidos por el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, el
cual mediante la Resolucin Administrativa N 167 del 24 de agosto de
2009, aprueba los formularios de elaboracin POA-Presupuesto, cuyo
contenido puede ser ampliado para uso interno segn las necesidades de
cada institucin. Asimismo, el Ministerio de Planificacin del Desarrollo,
anualmente establece las directrices con los formularios respectivos para
la elaboracin del POA en las instituciones pblicas; en este sentido, a
continuacin extractamos de manera ntegra las directrices emanadas de
las autoridades competentes con sus respectivas instrucciones.
Priorizacin de Metas y Programas Anuales
Las instituciones pblicas en todos los mbitos del Estado, priorizarn
las metas y programas de desarrollo anuales, que causen impacto en
la reduccin de la pobreza extrema y la exclusin, el incremento de la
produccin, el ingreso, el empleo y garantice la seguridad alimentaria en
el pas.
Formulario Articulacin PDES POA y Presupuesto Institucional Gestin
2013
Las entidades del sector pblico, debern registrar en el o los formulario (s)
de articulacin de PDES, POA y Presupuesto, el resumen de la articulacin

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de sus objetivos de Gestin y metas de gestin con el presupuesto


institucional, debiendo consignar un formulario por cada objetivo o
grupo de objetivos institucionales relacionados con una sola cadena de
informacin relacionada al PDES, considerando lo siguiente:
Estructura Programtica del Plan de Desarrollo Econmico y Social PDES
Para relacionar los objetivos estratgicos institucionales con la estructura
programtica del PDES, las entidades deben registrar los cdigos del
mbito, rea, Estrategia y Programa del PDES, al cual se estn alineando
cada uno de los objetivos estratgicos y de gestin de la entidad, conforme
al Anexo I de las presentes directrices, as como el cdigo correspondiente.
(Formulario diseado para el efecto)
a) AMBITO DEL PDES (A).
190

Debe transcribirse el mbito y el cdigo asociado que se contempla en


la matriz sntesis del PDES, correspondiente a la columna de mbito.
(Descripcin ms Cdigo)
b) AREA DEL PDES (B).
Patria a la cual se estn articulando en el marco del Anexo I, segn la
nueva estructura del PDES.
c) ESTRATEGIA DEL PDES (C).
Debe transcribirse la Estrategia y el cdigo asociado que se contempla en
la matriz sntesis del PDES, correspondiente a la columna de Estrategia.
(Descripcin mas Cdigo)
d) PROGRAMA DEL PDES (D).
Se debe escribir el Programa al cual se estn alineando los Objetivos
Estratgicos de la entidad y por lo tanto los Objetivos de Gestin
Institucional. (Descripcin mas cdigo)
e) Columna 1. Cdigo P.E.I. ** (En caso que la entidad no cuente con
su P.E.I. aprobado, excepcionalmente podr alinearse a la estructura del
PDES.)

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Se debe colocar el Cdigo Numrico correspondiente al Objetivo


Estratgico del Plan Estratgico Institucional (P.E.I.) al cual se est
contribuyendo en la presente gestin.
f) Columna 2. Objetivo Estratgico P.E.I.
Se debe describir el Objetivo Estratgico formulado en el P.E.I.
g) Columna 3. Objetivos de Gestin Institucionales.
En esta columna, se deben describir los Objetivos de gestin Institucional
que pretenden ser alcanzados en una gestin, y que estn en directa
relacin con el objetivo estratgico descrito en la columna anterior. Deben
ser redactados como proposiciones concretas de orden cualitativo y
cuantitativo; y que en lo posible incorporen caractersticas de factibilidad,
temporalidad y delimitacin de mbito de alcance.
Estos objetivos debern ser formulados por la MAE de la entidad
enmarcada en el PDES y en los objetivos estratgicos, conformando de
esta manera una red integral de objetivos.
h) Columna 4. Productos, Bienes y/o Servicios Resultados Esperados.
Se debe describir, en forma precisa, el o los resultados que se esperan
alcanzar con el logro del objetivo.
i) Columna 5. Indicador.
Son indicadores cuantitativos y/o cualitativos que permitirn verificar
el logro o consecucin de cada objetivo de gestin Institucional. Por
lo tanto, se deben incorporar en esta columna los indicadores que
permitirn verificar el grado de consecucin de los objetivos de gestin
institucionales.
Lnea Base, es el valor del indicador que muestra la situacin actual del
o los productos relacionados a un objetivo de gestin institucional de la
entidad. Para el registro de este indicador, corresponde tomar en cuenta
la ejecucin de los productos esperados y su proyeccin a ser alcanzada
al 31 de diciembre de cada gestin.

191

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Meta, es el valor del indicador que muestra la cantidad de productos y/o


resultados esperados en la siguiente gestin, conforme a los objetivos de
gestin institucionales.
j) Columna 6. Estructura Programtica.
Una vez identificados los objetivos de gestin institucionales, deben ser
articulados con el presupuesto, a travs de su estructura programtica,
contemplando nicamente el o los programas que sustentan el objetivo,
debiendo estar divididos por tipo de gastos (corriente e inversin),
sealando la fuente de financiamiento y el organismo Financiador.
k) Columna 7. Programacin de la Ejecucin Trimestral.
Una vez aprobada la Ley del PGE, la entidad deber programar la
ejecucin presupuestaria trimestral, para el cumplimiento y logro de los
192 objetivos planteados, misma que deber ser enviada al Viceministerio de
Planificacin y Coordinacin, Ministerio de Planificacin del Desarrollo y
deber estar registrada en el Sistema de Informacin Fiscal.
La informacin remitida por la entidad en el formulario diseado para la
articulacin del PDES-POA-Presupuesto, es de entera responsabilidad de
la Mxima Autoridad Ejecutiva de cada entidad.
* Los formularios para la elaboracin del POA, pueden ser descargados de la pgina
web del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas y las directrices del postal del
Ministerio de Planificacin del Desarrollo.

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III.- Consideraciones Finales


La elaboracin del POA, es un ejercicio de planificacin participativa en el
mbito interno de cada institucin, su diseo y elaboracin, constituyen
una labor de programacin que contempla la determinacin de objetivos,
aseguramiento de recursos y establecimiento de tiempos, los cuales sern
medidos de manera cuantitativa y cualitativa de forma peridica, durante
el transcurso de su ejecucin.
Al final de cada periodo, el cumplimiento del POA, ser evaluado por la
relacin entre la ejecucin fsica y financiera, particularmente cuando
hablamos de entidades ejecutoras, como los municipios.
Si el cumplimiento de las metas del POA es inferior al 50%, la seal es
negativa y, puede estar relacionada a contingencias producidas en el
periodo de gestin cuyo origen podra ser externo (juicios, inestabilidad
poltica, etc.); no obstante, si el origen de la deficiente ejecucin de la 193
programacin anual es por razones de orden interno, se podra pensar
que la elaboracin del POA fue realizado de manera inconsistente o que
existen escasas capacidades de gestin. Sea como fuere, la elaboracin
del POA no debe ser considerado un mero ritual de cumplimiento
obligatorio, sino una verdadera apuesta Tecnopoltica, en la perspectiva
de lograr mejorar las condiciones de vida de la ciudadana y la reduccin
de las brechas de desigualdad, con enfoque inclusivo y participativo.

Aprobado por:

Revisado por:

RESPONSABLES DE LA
INFORMACIN
Elaborado por:

OBJETIVO
OBJETIVOS DE
CODIGO
ESTRATEGICO
GESTIN
P.E.I.
P.E.I.
INSTITUCIONALES
(1)
(2)
(3)

NOMBRE

PRODUCTOS, BIENES
Y/O SERVICIOS
RESULTADOS
ESPERADOS
(4)

Lnea Base
2011
Meta 2012

INDICADOR (5)
Cdigo
Denominacin
programa (s)
Corriente

Fuente Organismo
Financiador

C ARGO

Inversin

TOTAL GENERAL

Total

II

III

IV

Programacin de Ejecucin trimestral (%) (7)

Entidad
Gestin del Pdes
Fecha elaboracin Pdes
Cdigo (*)
Sigla

ESTRUCTURA PROGRAMTICA (6)


Presupuesto en Bs.

ENTIDAD
ARTICULACION PDES - POA - PRESUPUESTO
RESUMEN EJECUTIVO

194

AREAS DEL PDES:


AMBITO DEL PDES:
PROGRAMA:

V.-ANEXOS
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