Eindrapport

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie
kostenverhaal en verevening op gemeentegrensoverschrijdende locaties of op bovenplans schaalniveau

ir. Herman de Wolff drs.ing. Johan de Greef prof.dr. Willem Korthals Altes dr.ir. Marjolein Spaans

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie kostenverhaal en verevening op gemeentegrensoverschrijdende locaties of op bovenplans schaalniveau

Eindrapport

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van: Ministerie van VROM DG Ruimte Rijnstraat 8 Postbus 30940 2500 GX DEN HAAG 070 - 339 3997 / 070 - 339 1238

ir. Herman de Wolff drs.ing. Johan de Greef prof.dr. Willem Korthals Altes dr.ir. Marjolein Spaans

14 juli 2004 Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.nl
http://www.otb.tudelft.nl

 Copyright 2004 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this report may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the copyrightholder.

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Voorwoord

In het kader van het project ontwikkelingsplanologie wordt in een interdepartementaal project kostenverhaal en verevening op bovenplans en/of bovenlokaal niveau onder de loep genomen. Aanleiding is de veronderstelling dat bij de nieuwe ruimtelijke opgave, die gepaard gaat met een meer ontwikkelingsgerichte manier van werken, het belang van kostenverhaal en verevening op genoemde schaalniveaus zal toenemen. In de Nota Ruimte wordt het project geïntroduceerd: in paragraaf 1.4.7 wordt aangekondigd dat het rijk in nauwe samenwerking met partijen in het veld, aan de hand van concrete cases, de wenselijkheid van instrumentarium voor bovenlokaal kostenverhaal en verevening, en de mogelijke vormgeving daarvan, zal onderzoeken. In het kader hiervan is het Onderzoeksinstituut OTB gevraagd onderzoek uit te voeren naar knelpunten en nu al werkbare methoden. De vraag betrof een breed en uitgebreid empirisch onderzoek. 21 interviews met bestuurders, koepelorganisaties en inhoudelijk deskundigen en 15 casestudies moesten in een periode van 2 maanden worden gerealiseerd en dat ook nog in een periode die zich kenmerkt door meivakanties, lange weekenden en al dan niet verplichte ADV-dagen. In een korte tijd is veel werk verzet en is naar onze overtuiging zeer waardevol en bruikbaar materiaal voor het vervolg van het project verkregen. We zijn de geïnterviewden en onze andere informanten dankbaar dat ze, vaak op korte termijn, bereid waren ons te woord te staan en te reageren op door ons aangeleverde concept-teksten. Hun bereidwilligheid illustreert dat de uitvoeringsgerichtheid van de Nota Ruimte leeft onder een grote groep betrokkenen bij de realisatie van het ruimtelijk beleid, en dat de ambities en de verwachtingen hoog zijn. Complicerend was dat de Nota Ruimte gedurende het onderzoek werd uitgebracht; een deel van de ondervraagden was beter op de hoogte van de ontwikkelingen dan een ander deel, iets wat ook geldt voor de bekendheid met de plannen rond de Grondexploitatiewet. De strakke doorlooptijd van het onderzoek leende zich niet voor systematische terugkoppeling van de uitkomsten van de interviews naar de resultaten van de casestudies en tussen de uitkomsten van de interviews onderling. In dit verband is het gewenst over een aantal thema’s tussen betrokkenen onderling nog eens van gedachten te wisselen, zeker nu de resultaten van deze inventarisatie bekend zijn. Dit is tevens nuttig voor de verdere meningsvorming bij de partijen. Ook de leden van de projectgroep hebben we het niet makkelijk gemaakt met vaak krappe leesttijd voor de concept-teksten, al hadden we dit van te voren afgesproken. Een speciaal woord van dank is op zijn plaats voor Job Dieleman en Aalke-Lida de Jong van de projectgroep voor hun ondersteuning bij de verslaglegging van een aantal van de interviews. namens het onderzoeksteam, Herman de Wolff
Onderzoeksinstituut OTB

i

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

ii

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Inhoudsopgave

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.4 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.2.6 4.2.7 4.2.8

Inleiding ........................................................................................... 1 Inleiding ..............................................................................................................1 Context: regionaal kostenverhaal en verevening...........................................2 Doel- en vraagstelling .......................................................................................3 Aanpak van het onderzoek ..............................................................................5 Opbouw onderzoeksrapport............................................................................6 Achtergronden.................................................................................. 7 Inleiding ..............................................................................................................7 Begripsbepaling en nadere afbakening ...........................................................7 Begrippen............................................................................................................7 Soort projecten: verevening en kostenverhaal buiten vermoedelijke scope van de Grondexploitatiewet................................................................10 Mogelijke motieven achter kostenverhaal en verevening ..........................11 Soorten projecten waarvoor vanuit de grondexploitatie bijdrage wordt gevraagd.................................................................................................12 Trekker ..............................................................................................................12 Mogelijke problemen door gebrekkig instrumentarium ............................13 Methode: vormgeven aan kostenverhaal en verevening ............................13 Constructies......................................................................................................13 Ontwikkelingsstrategie....................................................................................14 Instrumenten ter ondersteuning van de ontwikkelingsstrategie ...............15 Beleidsdiscussies ..............................................................................................19 Resultaten interviews ..................................................................... 24 Inleiding ............................................................................................................24 Ervaringen met regionaal kostenverhaal en verevening ............................25 Wenselijkheid van regionaal kostenverhaal en verevening........................28 Knelpunten, effecten en oorzaken................................................................31 Nu al haalbare aanpak volgens geïnterviewden...........................................35 Nieuwe instrumenten......................................................................................37 Overzicht ..........................................................................................................40 Resultaten casestudies ................................................................... 42 Inleiding ............................................................................................................42 Bovenplans gemeentegrensoverschrijdend kostenverhaal en verevening.........................................................................................................42 Inleiding ............................................................................................................42 Vinex-fonds stadsregio Rotterdam ...............................................................43 HAL...................................................................................................................44 Drechtoevers ....................................................................................................44 Hart van de Heuvelrug ...................................................................................45 N201..................................................................................................................46 Ruimte voor ruimteregeling Limburg...........................................................47 Ruimte voor ruimteregeling Brabant ............................................................48 iii

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

4.2.9 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.3.6 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5 4.4.6 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 6 6.1 6.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.4 6.5

Overzicht ......................................................................................................... 48 Binnenplans gemeentegrensoverschrijdend kostenverhaal en verevening........................................................................................................ 51 Inleiding ........................................................................................................... 51 Zuidlanden....................................................................................................... 52 Meerstad........................................................................................................... 52 Wieringerrandmeer......................................................................................... 53 Zuidplaspolder ................................................................................................ 54 Overzicht ......................................................................................................... 55 Bovenplans binnengemeentelijk kostenverhaal en verevening................ 57 Inleiding ........................................................................................................... 57 Amsterdams vereveningsfonds..................................................................... 57 Rivierzone Vlaardingen.................................................................................. 58 Integraal ontwikkelingsplan Westland ......................................................... 59 Gebiedsplan West Zeeuwsch-Vlaanderen .................................................. 59 Overzicht ......................................................................................................... 60 Analyse ........................................................................................... 63 Inleiding ........................................................................................................... 63 Wenselijkheid van kostenverhaal en verevening op hoger schaalniveau..................................................................................................... 63 Constructies voor kostenverhaal en verevening ........................................ 66 Strategieën en instrumenten voor kostenverhaal en verevening ............. 70 Oplossingsrichtingen...................................................................................... 75 Conclusies en aanbevelingen..........................................................81 Inleiding ........................................................................................................... 81 Wenselijkheid van kostenverhaal en verevening op andere schaalniveaus ................................................................................................... 81 Knelpunten in de praktijk.............................................................................. 83 Uitkomsten empirisch onderzoek ................................................................ 83 Analyse ............................................................................................................. 84 Effect van de knelpunten .............................................................................. 86 Oplossing van de knelpunten binnen bestaande ontwikkelingsstrategieën en instrumenten .................................................. 86 Oplossingsrichtingen buiten bestaande instrumenten en werkwijzen ....................................................................................................... 88

Bijlage A Onderzoeksteam Onderzoeksinstituut OTB ................................ 93 Bijlage B Projectgroep en stuurgroep ........................................................... 94

Bijlagen C (Verslagen interviews) en D (Rapportage casestudies) zijn in een apart deelrapport opgenomen.

iv

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Samenvatting

0.1

Inleiding

De Nota Ruimte constateert dat ruimtelijke opgaven zich meer en meer richten op grotere gebieden waarin samenwerkende private en publieke partijen tot een integrale visie en een bijbehorend plan voor uitvoering willen komen. Veronderstelling is dat bij deze nieuwe ruimtelijke opgaven het belang van kostenverhaal en verevening op dit schaalniveau zal toenemen. Daarom is onder de naam “Regionaal kostenverhaal en verevening” een interdepartementaal project gestart. In het kader van dit project is het Onderzoeksinstituut OTB gevraagd onderzoek uit te voeren naar knelpunten en nu al werkbare methoden. In dit rapport wordt verslag gedaan van dit onderzoek, dat als doel heeft een inventarisatie te maken van de problemen en van in de praktijk werkbare methoden bij de financiering van regionale ruimtelijke ontwikkelingen vanuit de grondexploitatie. Oplossingsrichtingen in de vorm van nieuwe instrumenten komen alleen aan bod voor zover ze door de geïnterviewden en de betrokkenen rond de interviews naar voren worden gebracht. Het onderzoek heeft betrekking op regionale verevening, of scherper: op die vormen van kostenverhaal en verevening die buiten de scope van de Grondexploitatiewet lijken te vallen (zie kader 1).
Kader 1: Reikwijdte van het onderzoek: centrale aandachtsvelden (grijs)
soorten projecten met kostenverhaal en verevening binnengemeentelijk bovenlokaal binnenplans Grondexploitatiewet x bovenplans x x

Het gaat in het onderzoek om binnenplans kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdende locaties en bovenplanse vormen van kostenverhaal en verevening (zowel binnengemeentelijk als bovenlokaal).
Kader 2: Gehanteerde werkdefinities in het onderzoek
Verevening Financiële herverdeling: winst op ene deelproject wordt gebruikt ter (mede)bekostiging ander deelproject Kostenverhaal Toerekening van kosten van deelproject op basis van profijtbeginsel aan profiterende eigenaren • Donerend project is winstgevend • Achter herverdeling allerlei motieven (van bedrijfseconomisch tot maatschappelijk) • Vaak vorm van verevening, maar motief is beperkt tot bedrijfseconomisch motief in de vorm van profijtbeginsel. • Profiterend project hoeft niet winstgevend te zijn; de afdracht staat los van het financiële resultaat van het profiterend project. Is profiterend project niet winstgevend, dan is kostenverhaal geen vorm van verevening.

Onderzoeksinstituut OTB

v

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Voor het onderzoek zijn werkdefinities van kostenverhaal en verevening opgesteld (zie kader 2). De begrippen kostenverhaal en verevening liggen dicht tegen elkaar aan, en worden mede daarom in dit onderzoek vaak in elkaars verlengde genoemd. Als begrippen rond het operationaliseren van kostenverhaal en verevening zijn de volgende gehanteerd: voor de vormgeving in financiële zin wordt de term constructie gehanteerd; voor de wijze van aanpak (actief of faciliterend grondbeleid) wordt de term ontwikkelingsstrategie gehanteerd; voor het gereedschap om een strategie toe te kunnen passen wordt de term instrumenten gehanteerd; als overkoepelend begrip voor een arrangement voor het operationaliseren van kostenverhaal en verevening wordt de term methode gehanteerd. Centraal element in het onderzoek is een breed en uitgebreid empirisch onderzoek: in een relatief korte periode zijn 21 interviews met bestuurders, koepelorganisaties en inhoudelijk deskundigen gehouden en 15 casestudies uitgevoerd. Vervolgens zijn de resultaten van dit empirische onderzoek nader geanalyseerd. De resultaten van het onderzoek worden aan de hand van de volgende thema’s behandeld: de wenselijkheid van kostenverhaal en verevening op genoemde schaalniveaus; knelpunten in de praktijk en verwachte effecten en oorzaken hiervan; eventuele oplossing van de knelpunten binnen bestaande instrumenten en methoden; door de geïnterviewden genoemde oplossingsrichtingen die aansluiten bij de in de praktijk gesignaleerde knelpunten en (eventueel) verwachte beperkingen hiervan. 0.2 Wenselijkheid van kostenverhaal en verevening op andere schaalniveaus

Op basis van de interviews kan worden geconcludeerd dat vrijwel alle partijen vinden dat kostenverhaal en verevening op een hoger schaalniveau dan binnenplans binnen één gemeente wenselijk kunnen zijn. Dit betekent echter niet dat alle partijen ook vinden dat kostenverhaal en verevening afdwingbaar moeten zijn. Vaak wordt gesteld dat vrijwilligheid voorop moet staan en dat maatwerk mogelijk moet zijn. Wel vinden veel overheden toch dat er een zekere “stok achter de deur” zou moeten zijn om onwillige partijen te kunnen bewegen deel te nemen aan kostenverhaal en verevening. Voor wat betreft de verschillende typen projecten: kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdende locaties Alle partijen die zich hierover uitspreken vinden binnenplans kostenverhaal en verevening bij een gemeentegrensoverschrijdende locatie belangrijk: de logische planeenheid moet de maat zijn bij integrale ontwikkeling. bovenplans kostenverhaal en verevening (zowel binnengemeentelijk als bovenlokaal) vi

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

De meningen van de geïnterviewden wanneer dit al dan niet wenselijk is zijn minder eenduidig: - Een aanzienlijk aantal geïnterviewden legt het accent op profijtbeginsel in striktere zin, inclusief het proportionaliteitsbeginsel: voor hen moet kostenverhaal en verevening zich daartoe beperken. Samenhang is een trefwoord. Het betreft zowel overheidspartijen als marktpartijen (de koepels). Wel wordt verschillend ingeschat in welke situaties er sprake is van profijt. Bij sommigen valt hier bijvoorbeeld ook de aanwezigheid van de Zuiderzeelijn onder of een groot groen gebied waardoor woningen meer waard zijn. - Een aanzienlijk aantal andere geïnterviewden legt weliswaar ook het accent op het profijtbeginsel, maar vindt proportionaliteit niet zo belangrijk. Het betreft zowel overheidspartijen als marktpartijen. Er moet wel enige mate van profijt zijn, invloed op de bestedingen of partijen moeten het eens kunnen worden. - Een beperkt aantal geïnterviewden ziet profijt niet als primair criterium, maar legt het accent op vergroten ruimtelijke kwaliteit en internaliseren van externe effecten (het betreft een overheidspartij en overige geïnterviewden). - Een beperkt aantal geïnterviewden (overheidspartijen) spreekt zich nadrukkelijk uit dat verevening ten behoeve van nivellering van verschillen in winstpotentie (solidariteitsheffing) wenselijk is. In een schema is dit beeld als volgt:
Kader 3: Motieven voor bovenplans kostenverhaal en verevening die geïnterviewden noemen
Oplopend motief accent op profijtbeginsel in striktere zin, inclusief het proportionaliteitsbeginsel accent op profijtbeginsel, waarbij proportionaliteit echter niet zo belangrijk is accent op vergroten ruimtelijke kwaliteit en internaliseren van externe effecten; profijt niet als primair criterium accent op nivellering van verschillen in winstpotentie (solidariteit) overheidspartijen ++++++ +++ + ++ marktpartijen ++ ++ overig + + ++

Groen en blauw worden door alle geïnterviewde partijen (overheid en markt) vooral genoemd als voorbeelden van (deel)projecten die vanuit de grondexploitatie (mede) moeten worden gefinancierd. In mindere mate wordt infrastructuur genoemd (enkele overheidspartijen). In antwoord op de vraag wat wel en niet onderdeel kan zijn van kostenverhaal en verevening wijzen marktpartijen op de kostenlijst die in het kader van de Grondexploitatiewet is overeengekomen. Voorwaarde voor kostenverhaal en verevening is volgens velen dat er wel financiële ruimte moet zijn om financiering van regionale ontwikkelingen ten laste van de grondexploitatie te kunnen brengen. Het beeld van grote winsten op locatieontwikkelingsprojecten is de laatste jaren minder algemeen, onder meer door relatief lagere prijzen op de woningmarkt. Daardoor is de financiële ruimte bij de ontwikkeling van nieuwbouwwoningen ook minder groot, wat druk zet op voorgenomen vereveningsvii

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

arrangementen als daardoor de kostprijs van een ontwikkeling ten opzichte van de haalbare verkoopprijs te hoog zou worden. De geïnterviewde marktpartijen (met uitzondering van NVB) noemen nadrukkelijk dat er wat dit betreft behoefte is aan een vorm van restrictief beleid zodat woningprijzen op dit soort locaties niet verder dalen en er financiële ruimte blijft voor verevening; bij de plannen uit de Nota Ruimte om meer verspreide woningbouw op het platteland mogelijk te maken worden in dit verband vraagtekens gezet. Enkele marktpartijen tekenen ook aan dat kostenverhaal en verevening niet in de plaats moeten komen van bekostiging uit de publieke middelen. 0.3 0.3.1 Knelpunten in de praktijk Resultaten casestudies en interviews

Op basis van de casestudies en de interviews kunnen de volgende conclusies worden getrokken Casestudies met bovenlokaal en bovenplans kostenverhaal en verevening Bij een aantal cases zijn er problemen met het commitment van de betrokken publieke partijen. Gemeenten willen niet meewerken of haken tijdens de rit af. Daarnaast hebben gemeenten soms problemen met het accepteren dat in hun gemeenten gegenereerde opbrengsten toevloeien naar andere gemeenten. Bij andere cases is de publieke samenwerking juist succesvol. Voor wat betreft private grondeigenaren wordt vaak via een actieve strategie, al dan niet ondersteund via een bouwclaimmodel, geprobeerd een eventueel probleem te omzeilen. Tot nu toe lijkt dat vaak te lukken, al is er twijfel over de juridische houdbaarheid van sommige constructies. Casestudies gemeentegrensoverschrijdende locaties Deze casestudies laten nog geen directe knelpunten zien op het terrein van kostenverhaal en verevening. Bij alle cases is er aan publieke zijde (vooralsnog) commitment, en doen de publieke partijen mee aan het vereveningsarrangement. Voor wat betreft private grondeigenaren wordt getracht om afspraken te maken, meestal gericht op deelname aan een grondexploitatiemaatschappij. Bij de projecten is nog niet duidelijk of dit in alle gevallen zal lukken. Casestudies binnengemeentelijk en bovenplans kostenverhaal en verevening Deze leveren een genuanceerd beeld. Bij sommige cases wordt een actieve strategie gevolgd en worden weinig knelpunten verwacht. Een aantal van de cases laat wel (verwachte) knelpunten zien op het terrein van kostenverhaal en verevening. De onmogelijkheid van een actieve strategie (verwervingskosten en –risico’s te hoog), waardoor niet zelf winst kan worden gemaakt, is in de specifieke projecten hier een belangrijke oorzaak van. Interviews Veel geïnterviewden kennen projecten waar regionaal kostenverhaal en verevening plaatsvindt of lijkt te gaan lukken; alle drie de typen projecten worden genoemd, ook nieuwe projecten waar veel van wordt verwacht worden genoemd. Naast goede ervaringen zijn er echter ook minder goede ervaringen, met heel verschillende viii
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

oorzaken. Deze liggen deels in het proces, deels in de inhoud (geen behoefte om groen te koppelen aan rood) en deels in het instrumentarium (moeilijkheid bij afdwingbaarheid). Volgens veel van de geïnterviewde overheden zijn er knelpunten bij de financiering van regionale projecten uit de grondexploitatie. Oorzaken van de knelpunten zijn zowel politiek-bestuurlijk (met name onwil of onmacht om regionaal kostenverhaal en verevening op te zetten, gebrek aan durf, aan kennis, het niet tussen de oren zitten van verevening, het gebrek aan een trekker) als gebrekkig instrumentarium. Private free-riders worden relatief weinig als een probleem genoemd. De marktpartijen zien minder nadrukkelijk knelpunten: via maatwerk kan nu veel geregeld worden, maar vraagpunt is of de provincie haar rol als trekker kan vervullen en in hoeverre de onderhandelende overheid over goede instrumenten kan beschikken. Marktpartijen hechten aan de kostenlijst die in het kader van de Grondexploitatiewet zal gaan worden gehanteerd; er is een kans dat daardoor de bereidheid om aanvullende betalingen te doen aan kostensoorten die niet op de kostenlijst staan niet meer aanwezig is. Bij de geïnterviewde belangenorganisaties is het beeld heel verschillend. Sommige hebben angst voor een kostprijsverhogend effect. De “groene” organisaties zien vooral te weinig groen en blauw gerealiseerd worden, met als belangrijke oorzaak de onderhandelingskracht van bestuurders. De VROM-raad ziet mogelijk problemen bij bovenplanse verevening en dan met name op bestuurlijk vlak en ten aanzien van het proces. 0.3.2 Analyse

Bovenlokale verevening is relatief nieuw. Of en in hoeverre knelpunten zullen optreden is vanuit de praktijkprojecten daarom nu nog moeilijk te zeggen. De knelpunten vallen tot nu toe mee. Voor zover ze al optreden liggen ze nu vaker op het vlak van publiek-publieke samenwerking (bestuurlijke onwil om mee te doen in een vereveningsarrangement), dan in problemen met free-riders op de locaties. Veel knelpunten hebben voor een belangrijk deel te maken met problemen met betrekking tot het proces (noodzaak tot of kansen van regionale verevening zitten onvoldoende “tussen de oren”; de kaderwetgebieden leden onder een onhelder structureel toekomstperspectief, soms is er onenigheid over ruimtelijke maatregelen). Eventueel gebrekkige instrumenten komen pas later in beeld. Ook worden nu methoden gekozen die haalbaar zijn; de ambities worden deels bepaald door de instrumentele mogelijkheden. Voor wat betreft het type projecten, er lijken meer (potentiële) knelpunten bij bovenlokale bovenplanse verevening, dan bij gemeentegrensoverschrijdende locaties of binnengemeentelijke bovenplanse verevening. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat voor de toekomst wel voor knelpunten wordt gevreesd. Constructies Voor wat betreft de in de praktijk gehanteerde constructies voor kostenverhaal en verevening is het beeld van mogelijke knelpunten als volgt: kostenverhaal en verevening binnen één integrale grondexploitatie Doordat onrendabele functies onderdeel worden van de grondexploitatie, bestaat het risico dat de verwervingsprijs voor de grond waarop deze functies gerealiseerd moeten worden stijgt (de complexwaarde).

Onderzoeksinstituut OTB

ix

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Een centrale uitvoerder is wel verantwoordelijk voor de aanleg, maar niet automatisch voor de bekostiging van het beheer: dat moet ook goed geregeld worden. De Europese aanbestedingsregels kunnen het lastig maken om rood en groen door een gemeenschappelijke grondexploitatiemaatschappij te laten realiseren. Een integraal project kan te complex worden voor ondernemers. kostenverhaal en verevening via afdracht aan een fonds waar onrendabele projecten uit worden bekostigd Een fondsconstructie is in het algemeen geen maatwerkoplossing en kan rekenen op minder draagvlak bij marktpartijen. Bij een vaste voorcalculatorische fondsbijdrage bestaat het gevaar dat niet het “onderste uit de kan” wordt gehaald. Gebrek aan draagvlak: door een fondsconstructie is er geen directe zeggenschap over besteding van het geld bij de afdragende partijen. De juridische afdwingbaarheid van fondsbijdragen kan problemen opleveren kostenverhaal en verevening via koppeling van projecten (binnen een projectenvelop) De constructie is geen waarborg dat eventuele private free-riders aangepakt kunnen worden, in zoverre het de afspraken tussen stakeholders betreft. Er kan een probleem ontstaan met de juridische afdwingbaarheid van de constructie. Via een projectenvelop kan een partij “gedwongen” worden om een project dat niet zijn specialisatie is toch zelf te (moeten laten) realiseren. kostenverhaal en verevening via rechtstreekse afdracht aan een onrendabel project Er bestaat onhelderheid over de juridische afdwingbaarheid van een afdracht Bij een vaste voorcalculatorische bijdrage bestaat het gevaar dat niet het “onderste uit de kan” wordt gehaald. Ontwikkelingsstrategieën Voor wat betreft de ontwikkelingsstrategieën is het beeld van mogelijke knelpunten als volgt: actief grondbeleid door centrale uitvoerder De regio en provincie beschikken nu (nauwelijks) over eigen zelfstandige (publiekrechtelijke) bevoegdheden om tot verwerving van gronden over te kunnen gaan. Een actieve aanpak moet financieel en organisatorisch haalbaar zijn: niet alle overheden zijn in staat om actief grondbeleid te voeren en risicodragend te participeren in de locatieontwikkeling. Het Rijk kan momenteel moeilijk risicodragend op de grondmarkt opereren. Publiekrechtelijke instrumenten voor de actieve strategie kennen beperkingen (zelfrealisatie, landbouwgrond niet te onteigenen), waardoor het nauwelijks te voorkomen is dat ook andere partijen grondposities innemen. De systematiek van de onteigeningswet (complexwaarde) heeft tot gevolg dat hoge verwervingsprijzen voor groen binnen een integraal plan betaald moeten worden. faciliterende strategie Free-riders die aanspraak maken op zelfrealisatierecht kunnen de financiële ruimte voor verevening beperken bij samenwerkende marktpartijen en overheden: er zijn geen mogelijkheden om deze te dwingen mee te doen. Gemeenten die afspraken maken over kostenverhaal en verevening kunnen de kosten niet altijd dekken omdat het niet lukt deze afspraken door te vertalen naar x
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

ontwikkelende eigenaren dan wel een actieve strategie te voeren waardoor de winsten op de grondexploitatie geïncasseerd kunnen worden. Indien afspraken worden gemaakt over financiële bijdragen met marktpartijen bestaat het risico van terugvordering van een betaalde bijdrage als onverschuldigde betaling. Verevening in de zin van het geven van een bijdrage kan in strijd zijn met regels voor staatssteun. Gemeenten willen soms niet vrijwillig meewerken en grondbeleidsbevoegdheden op regionaal en provinciaal niveau ontbreken. De provincies zijn lang niet altijd voldoende in staat om een rol als trekker te vervullen. Eventuele meevallers zijn binnen de strategie vaak voor rekening van de uitvoerende partij, en kunnen dan niet tot extra uitgaven voor onrendabele projecten leiden. 0.3.3 Effect van de knelpunten

Het is moeilijk om aan te geven of gesignaleerde knelpunten kunnen leiden tot het niet of met onvoldoende kwaliteit realiseren van doelen of het onvoldoende kunnen invullen van de verantwoordelijkheden van het rijk, provincie, kaderwetgebieden en gemeenten. Bij de interviews wordt door de overheden geconstateerd dat vooral de realisatie van groene projecten in het geding is en ook infrastructuurprojecten; daarnaast worden blauw en meer algemeen de ruimtelijke kwaliteit genoemd. De groene organisaties benadrukken problemen met realisatie van groen en blauw. De vraag hangt ook nauw samen met alternatieve dekkingsmogelijkheden. Hier speelt de beschikbaarheid van subsidiemogelijkheden een belangrijke rol bij. Als kostenverhaal en verevening niet haalbaar zijn, maar de planuitvoerder in de plaats hiervan publieke middelen kan gebruiken zullen de gevolgen voor ruimtelijke kwaliteit niet erg negatief hoeven te zijn. Er rest dan wel een negatief gevolg voor de schatkist. Veel gesprekspartners geven wel aan dat de Vinexbouwopgave onvoldoende heeft geleid tot kwaliteitsverbetering van het groen; deels heeft dat te maken met het feit dat de middelen voor groen toen niet via de convenanten ter beschikking konden worden gesteld en er daardoor vanuit de ontwikkeling van de gebieden vaak niet het draagvlak bestond om serieus in groen te investeren. 0.4 Oplossing van de knelpunten binnen bestaande ontwikkelingsstrategieën en instrumenten

De partijen geven aan dat er binnen het huidige instrumentarium al veel mogelijkheden zijn om regionaal kostenverhaal en verevening te realiseren. Het blijkt dat regionaal kostenverhaal en verevening, met name voor groen en blauw, met een goede inrichting van het proces vaak nu al gerealiseerd kan worden, waarbij een sterke regierol vanuit regio of vanuit de provincie en een actieve strategie van belang zijn. Constructies Voor wat betreft de constructies: het probleem van hogere verwervingsprijzen bij integrale projecten in verband met de complexbenadering kan ondervangen worden
Onderzoeksinstituut OTB

xi

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

door keuze van een fondsconstructie, waarbij de onrendabele projecten (groen en blauw) buiten de grondexploitatie worden gehouden. Het knelpunt dat fondsconstructies geen maatwerkoplossing zijn, kan worden opgelost door betrokken marktpartijen inspraak te geven op de besteding van het fonds. Via actief grondbeleid Een van de mogelijkheden is om via actief grondbeleid door de betrokken overheid of samenwerkende overheden, eventueel in samenwerking met enkele (gekozen) marktpartijen, zelf het grondeigendom in handen te krijgen. Uit het onderzoek blijkt dat deze ontwikkelingsstrategie krachtig kan zijn: De strategie maakt het mogelijk om zelf de grondexploitatie te voeren, waardoor eventuele winst het meest direct kan worden beïnvloed. De winst kan zelf worden geïncasseerd en gebruikt worden ter dekking van kostenverhaal en verevening. Eventuele meevallers zijn voor rekening van de centrale uitvoerder. Het onderzoek laat zien dat het succes van deze strategie binnen het huidige instrumentarium soms kan worden versterkt. De volgende zaken zijn dan van belang: Samenwerking met marktpartijen in verband met de beschikbaarheid van risicodragend kapitaal. Samenwerking met andere overheden. Verwerving met afspraken over niet-agrarische meerwaarde. Vooruitlopend op de nieuwe bevoegdheden van provincie of regio: samenwerking met gemeenten (inclusief aanbieden van expertise) zodat gemeenten voorkeursrecht vestigen en onteigening kunnen inzetten, waarbij afspraken worden gemaakt over feitelijke verwerving tussen uitvoerder en gemeenten. Actieve aankoopstrategie combineren met bouwclaimmodel. Via faciliterende strategie Een andere mogelijkheid is dat de centrale uitvoerder een faciliterende strategie volgt. De centrale uitvoerder kiest er niet voor om zelf de grond te verwerven, maar probeert derden die (deel)projecten uitvoeren te committeren aan een constructie voor kostenverhaal en verevening. De strategie kan goed werken, zeker als het gemeenten op hun beurt lukt een actieve strategie te voeren. De strategie heeft dan enkele sterke punten: De autonomie van de lokale overheden kan zoveel mogelijk in tact worden gehouden (tenzij dwang in beeld komt). Er kan worden aangesloten bij uitvoeringsdeskundigheid bij gemeenten. Het onderzoek laat zien dat het succes van deze strategie binnen het bestaande instrumentarium soms kan worden versterkt. De volgende zaken komen in de interviews en de casestudies naar voren: voor wat betreft het bereiken van commitment met andere overheden: bereiken van commitment op de inhoud, bijvoorbeeld via scope-optimalisatie; een sterke trekker (dat kan de provincie of de regio zijn) en onderhandelingsvaardigheid; koppelen aan afspraken over restrictief beleid in de omgeving; dreigen met gemeentelijke herindeling; eventueel dreigen met gebruik van kaderwetbevoegdheden. xii
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

voor wat betreft het bereiken van commitment met marktpartijen: bereiken van commitment op de inhoud gekoppeld aan scope-optimalisatie (projectenveloppen) met een objectieve bepaling van financiële mogelijkheden onderhandelingsvaardigheid; innemen van strategische grondposities door de overheid; koppelen aan afspraken over restrictief beleid in de omgeving; een exploitatieverordening op gemeentegrensoverschrijdend niveau; de Kaderwetregio’s (en straks de plusregio’s) kunnen over de bevoegdheid beschikken baatbelasting te heffen. Bij de strategie is het dreigen met het niet verlenen van planologische toestemming een belangrijk onderdeel. Dit kan zowel worden gebruikt door de provincie als de gemeenten zelf , al is er twijfel over de juridische houdbaarheid van de aanpak. Bij een aantal oplossingen speelt de provincie een belangrijke rol. In diverse interviews wordt getwijfeld of provincies deze rol wel kunnen waarmaken. Bij sommige cases blijkt dat de provincies die nieuwe rol goed oppakken. De toerusting van de provincie is wel een belangrijke succesfactor. 0.5 Oplossingsrichtingen buiten bestaande instrumenten en werkwijzen

Aanpassing instrumenten volgens geïnterviewden De geïnterviewden geven aan dat aanvullende instrumenten nodig zijn: De overheidspartijen noemen de noodzaak van een (juridisch zekere) stok achter de deur, zowel richting publieke als private partijen en een versterking van het instrumentarium voor actief grondbeleid, maar er is geen eensgezindheid, met name als het gaat om het doorbreken van de gemeentelijke autonomie alsmede over de vormgeving van een instrument. De marktpartijen zijn wat terughoudender, al worden wel enkele wensen voor nieuwe instrumenten genoemd, met name voor wat betreft een versterking van de onderhandelende rol van de overheid. De belangenorganisaties en adviesraden vinden ook aanvullende instrumenten nodig, met name een versterking van instrumenten voor actief grondbeleid en een stok achter de deur richting private partijen In kader 4 zijn door de geïnterviewden gewenste nieuwe instrumenten opgenomen, gerelateerd aan de geconstateerde knelpunten. In het kader worden de oplossingsrichtingen gekoppeld aan de genoemde knelpunten. Aangezien er sprake is van overlap tussen de geconstateerde knelpunten, zijn sommige oplossingrichtingen ook meerdere keren in het overzicht opgenomen.

Onderzoeksinstituut OTB

xiii

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Kader 4: Knelpunten en genoemde oplossingsrichtingen in de vorm van nieuwe instrumenten
Knelpunt genoemde oplossingsrichtingen voor wijziging van het instrumentarium actieve ontwikkelingsstrategie geen publiekrechtelijke bevoegdheden voor grondverwerving provincie en regio Rijk kan moeilijk risicodragend op de grondmarkt participeren faciliterende ontwikkelingsstrategie gemeenten willen soms niet vrijwillig meewerken en op regionaal of provinciaal niveau ontbreken grondbeleidbevoegdheden (m.u.v. kaderwetgebieden) private free-riders die aanspraak maken op zelfrealisatierecht ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden door provincie of regio verplichte bijdrage aan een regiofonds ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden door centrale planuitvoerder systeem van Grondexploitatiewet van toepassing op gemeentegrensoverschrijdende locaties en dan beschikbaar voor centrale planuitvoerder verplichte bijdrage aan een regiofonds onteigeningsbevoegdheden verhandelbare ontwikkelrechten stok achter de deur gemeenten die afspraken maken over kostenverhaal en verevening met centrale planuitvoerder kunnen de kosten niet altijd dekken omdat het niet lukt deze afspraken door te vertalen naar ontwikkelende eigenaren risico van terugvordering van een betaalde bijdrage als onverschuldigde betaling door marktpartijen ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden door gemeenten verplichte bijdrage aan een regiofonds stok achter de deur ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden zelfstandige bevoegdheden voor gebruik onteigening en voorkeursrecht door provincie en regio rijksgrondbedrijf met baten en lastenstelsel

Conclusies aanpassing instrumenten op basis van onderzoek Hoewel het onderzoek hier niet specifiek op gericht is (het ging vooral om het in beeld brengen van de huidige praktijk), kunnen op basis van de resultaten van het onderzoek de volgende serieuze mogelijkheden genoemd worden: 1) Een versterking van de rol van de regio en de provincie met betrekking tot het actieve grondbeleid. Actief grondbeleid, door de overheid en vaak ook samen met marktpartijen, blijkt uit het onderzoek een in de praktijk vaak gevolgde en succesvolle strategie om regionaal kostenverhaal en verevening te kunnen regelen. De rol van de regio en de provincie zullen in dit opzicht versterkt moeten worden. Van belang zijn de bestaande plannen (al opgenomen in Nota Grondbeleid, deels opnieuw bevestigd in de Nota Ruimte) om bevoegdheden op het terrein van voorkeursrecht en onteigening aan de provincie toe te kennen; deze plannen dienen snel te worden gerealiseerd. Dit voorstel kan op groot draagvlak rekenen bij de geïnterviewden. Wel zal deze wijziging alleen onvoldoende zijn: een actieve strategie kent beperkingen (free-riders zijn niet altijd te voorkomen als partijen een grondpositie hebben ingenomen door het zelfrealisatierecht) en is uit financiële overwegingen niet altijd een optie.

xiv

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

2) Het ontwikkelingsgericht inzetten van ruimtelijke ordeningsbevoegdheden wettelijk regelen. Het nu bestaande gevaar van onverschuldigde betaling-claims moet worden aangepakt. Argument is dat de onderhandelende marktpartijen en de onderhandelende overheden volwassen genoeg zijn om bewust een afspraak te maken over een financiële bijdrage, zonder dat misbruik wordt gemaakt van een machtspositie. De bescherming van de burger tegen een willekeurige overheid – de achtergrond van veel uitspraken over art. 42 WRO – is in die situaties niet meer nodig. Art. 42 WRO moet zo worden opgerekt dat bovenlokale en bovenplanse maatwerkarrangementen voor kostenverhaal en verevening hier onder gebracht kunnen worden; daarbij kan het toelaatbare motief voor toepassing van kostenverhaal en verevening in de wettelijke regeling expliciet worden aangegeven. Ook is denkbaar een expliciete motiveringsplicht te koppelen aan het gebruik van deze arrangementen. Dit punt kan zowel op bijval rekenen bij overheidspartijen als bij marktpartijen waarmee gesproken is. 3) Voor bovenlokale en binnenplanse verevening (gemeentegrensoverschrijdende locaties) a) De bevoegdheid om een grondexploitatieverordening te maken moet door de wetgever rechtstreeks aan regio’s of provincies worden toegekend. b) De Grondexploitatiewet zou gemeentegrensoverschrijdende locaties moeten kunnen faciliteren door de regierol bij toepassing van de instrumenten in die gevallen aan regio’s of provincies toe te kennen. Deze punten lijken – voor zover concreet aan de orde geweest in de gesprekken, en anders op basis van de geformuleerde ideeën over de wenselijkheid van regionaal kostenverhaal en verevening – nauwelijks omstreden bij de geïnterviewden. 4) Voor bovenplanse verevening, zowel binnengemeentelijk als bovengemeentelijk Een bijdrage aan een nader te bepalen vereveningsfonds zou in kostenlijst kunnen worden opgenomen. Daarbij is een randvoorwaarde dat de bijdrage financieel haalbaar is, maar die randvoorwaarde is al opgenomen in het systeem van de Grondexploitatiewet. Het zou in elk geval moeten gaan om een fonds waaruit groen en blauw worden betaald. Dit voorstel zal niet door alle geïnterviewden omarmd worden. Het sluit wel aan bij de wens van een aantal overheidspartijen en overige partijen om een stok achter de deur en de wens van de VROM-Raad; het sluit minder goed aan bij de wens van o.a. marktpartijen naar maatwerk, maar heeft een aantal technische voordelen: - een scheiding tussen rode en niet-rode ontwikkeling is mogelijk wat van belang kan zijn voor de verwervingsprijzen (probleem van complexwaarde wordt vermeden) en een verschil in uitvoerende actoren; - een fonds kan als triggermoney functioneren om andere partijen te verleiden tot bijdragen; - bij een fonds is transparantie goed mogelijk. Door een fonds een duidelijk doel te geven en medezeggenschap te geven aan marktpartijen over de besteding van een fonds kunnen de nadelen van een fondsconstructie deels worden ondervangen en kan het op meer draagvlak rekenen bij de geïnterviewden. Randvoorwaarden bij bovengenoemde voorstellen die vanuit het onderzoek nadrukkelijk worden meegegeven: xv

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Geen toename van de complexiteit van de ontwikkeling door een eventuele regeling (transparantie van het systeem). Financiële uitvoerbaarheid van de rendabele ontwikkeling moet niet in gedrang komen (dit kan door je niet al te rijk te rekenen, of door afspraken over restrictief beleid). Helderheid over welke bijdragen wel en welke niet in een bovenplanse of bovenlokale verevening meegenomen kunnen worden. Creativiteit van lokaal maatwerk (en draagvlak) moet niet door een instrumenteel keurslijf in het gedrang komen.

xvi

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

1

Inleiding

1.1

Inleiding

Aanleiding van het onderzoek is de (totstandkoming van de) Nota Ruimte1, waarbij ontwikkelingsplanologie en ontwikkelingskracht voorop staan. De wijze waarop ruimtelijk beleid gerealiseerd kan worden is dan ook een belangrijk thema. De Nota Ruimte verwoordt dat in paragraaf 1.4.7. als volgt: “Het is de taak van het rijk om andere overheden een adequate ‘gereedschapskist’ voor de uitvoering te leveren, opdat zij in staat worden gesteld de uit decentralisatie volgende taken uit te voeren”. De Nota Ruimte onderstreept het belang van gebiedsgerichte ontwikkeling op regionaal niveau; geconstateerd wordt dat ruimtelijke opgaven zich meer en meer richten op grotere gebieden waarin samenwerkende private en publieke partijen tot een integrale visie en een bijbehorend plan voor uitvoering willen komen. Vanuit de praktijk komen verzoeken om instrumenten voor de financiering van dergelijke ontwikkelingen op regionaal schaalniveau. De gedachte is om in grotere gebieden de financieel rendabele ontwikkelingen te laten bijdragen aan de financieel niet rendabele ontwikkelingen. Hiermee zou een betere kwaliteit van het gebied als geheel verkregen kunnen worden. In de Nota Ruimte wordt in dit verband aangekondigd dat het rijk, in nauwe samenwerking met partijen in het veld, aan de hand van concrete cases de wenselijkheid van instrumentarium voor bovenlokaal kostenverhaal en verevening, en de mogelijke vormgeving daarvan, zal onderzoeken. Vanuit het ministerie van VROM is daarom een interdepartementaal project gestart rond regionaal kostenverhaal en verevening. In het kader van dit project is inzicht gewenst in de knelpunten bij de financiering van regionale ontwikkelingen vanuit de grondexploitatie, zowel in de perceptie van belangengroepen en deskundigen als in de perceptie van betrokkenen bij de uitvoering van concrete projecten. Om dit inzicht te verkrijgen is in opdracht van het ministerie van VROM door het Onderzoeksinstituut OTB onderzoek uitgevoerd2. Het onderzoek kende een relatief korte doorlooptijd, omdat er veel druk is op het project. In dit rapport wordt verslag gedaan van de resultaten van dit onderzoek. Het onderzoek is begeleid door een interdepartementale projectgroep; op een tweetal momenten heeft terugkoppeling plaatsgevonden met een interdepartementale stuurgroep3. In dit hoofdstuk worden de achtergronden van het onderzoek geschetst, de doel- en probleemstelling en de aanpak van het onderzoek. Het hoofdstuk eindigt met een beschrijving van de opbouw van dit onderzoeksrapport.
Nota Ruimte, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29435, nr. 2 In bijlage A is de samenstelling van de onderzoeksgroep opgenomen. 3 In bijlage B is de samenstelling van de interdepartementale projectgroep respectievelijk de stuurgroep opgenomen.
1 2

Onderzoeksinstituut OTB

1

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

1.2

Context: regionaal kostenverhaal en verevening

Kostenverhaal en verevening maken nu al een belangrijk onderdeel uit van het gemeentelijk grondbeleid. Door de overheid aan te leggen openbare voorzieningen worden voor een belangrijk deel bekostigd uit grondexploitaties; onrendabele projecten of projectonderdelen worden deels bekostigd uit winstgevende projecten of projectonderdelen. Het gemeentelijk grondbedrijf vervult van oudsher een centrale rol hierbij, waarbij kostenverhaal en verevening eenvoudig gerealiseerd werden via overboeken van kosten en opbrengsten tussen de gemeentelijke grondexploitaties (bijvoorbeeld via fondsen – vergelijk het soms bestaande fonds bovenwijkse voorzieningen of een vereveningsfonds), iets wat vaak al werkende weg gebeurt (procesmatig). Verschillende ontwikkelingen zorgen ervoor dat vragen rond kostenverhaal en verevening de laatste jaren actueel zijn geworden: Door een grotere rol van marktpartijen bij de grondexploitatie zijn er bij kostenverhaal en verevening meerdere actoren betrokken; het kader om afspraken te maken over kostenverhaal en verevening en de afdwingbaarheid hiervan kent ten opzichte van de traditionele situatie een aantal beperkingen (relevant zijn de complexbenadering bij onteigening, de (on)mogelijkheden van de exploitatieovereenkomst en baatbelasting). Door de gestegen prijzen op de woningmarkt en het grotere aandeel woningen in de marktsector is het verschil tussen de agrarische grondwaarde en de waarde van ruwe bouwgrond de laatste jaren veel groter geworden. Hierdoor komen vereveningsarrangementen tussen rode ontwikkelingen en andere ontwikkelingen (groen, water, infrastructuur) in beeld. Planontwikkeling vindt in toenemende mate plaats op regionaal schaalniveau. Een sectorale uitvoering van traditionele provinciale taken rond infrastructuur en groen wordt vervangen door ontwikkelingsgericht werken; die aanpak is per definitie niet gebonden aan gemeentegrenzen. Op het regionale schaalniveau ontbreekt van oudsher een grondbedrijf en ook het kader om afspraken te maken over kostenverhaal en verevening met marktpartijen en de afdwingbaarheid hiervan sluit niet aan bij dit schaalniveau. Wel kunnen sinds 10 jaar zeven regio’s beschikken over het instrumentarium uit de Kaderwet bestuur in verandering. De laatste jaren zijn nieuwe methoden voor kostenverhaal en verevening in beeld gekomen. Voor wat betreft het instrumentarium: voor kostenverhaal en verevening op het niveau van een locatieontwikkelingsproject bestaan concrete plannen tot invoering van nieuwe, afdwingbare, spelregels, op te nemen in de zogenaamde Grondexploitatiewet4. Voor kostenverhaal en verevening op een hoger schaalniveau worden er geregeld pleidooien gehouden voor aanpassing van het instrumentarium. Vaak wordt aangesloten bij wat de Nota Grondbeleid5 ziet als een van de overkoepelende doelstellingen van het grondbeleid, namelijk het “bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten” tussen de verschillende actoren. De Nota Grondbeleid (en in het verlengde daarvan de verschillende voortgangsbrieven) komt met concrete voorstellen om een actieve strategie op dit
Dit is de werktitel van een in voorbereiding zijnde wijziging van de Wet op de ruimtelijke ordening op het terrein van kostenverhaal en binnenplanse verevening. 5 Op grond van nieuw beleid - Nota Grondbeleid, Tweede Kamer, 2000-2001, 27581, nr. 2
4

2

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

hogere schaalniveau te versterken. De nota is terughoudend als het gaat om het mogelijk maken van kostenverhaal en verevening op het bovenlokale niveau via faciliterend grondbeleid. Alleen bovenwijkse voorzieningen zullen tot op zekere hoogte binnen het systeem van – wat nu heet – de Grondexploitatiewet worden gebracht6. Als onderdeel van het project ontwikkelingsplanologie staat bovenlokale en bovenplanse verevening en kostenverhaal opnieuw in de belangstelling, mede in het licht van de totstandkoming van de Nota Ruimte. Er wordt gewerkt aan een standpuntbepaling over de financiering van de regionale ruimtelijke ontwikkelingen uit de grondexploitatie. Ten behoeve van deze standpuntbepaling is het onderhavige onderzoek uitgevoerd. 1.3 Doel- en vraagstelling

Doel van dit onderzoek is een inventarisatie te maken van de knelpunten en van in de praktijk werkbare methoden bij de financiering van regionale ruimtelijke ontwikkelingen vanuit de grondexploitatie. Reikwijdte van het onderzoek Voor wat betreft de reikwijdte van het onderzoek is het volgende van belang: Het onderzoek beperkt zich tot het in beeld brengen van knelpunten. Het in kaart brengen en uitwerken van mogelijke oplossingsrichtingen behoort niet tot het onderzoek, tenzij het gaat om oplossingsrichtingen die door de geïnterviewden en de betrokkenen rond de interviews naar voren worden gebracht. Het onderzoek heeft betrekking op regionaal kostenverhaal en verevening, of scherper: op die vormen van kostenverhaal en verevening die buiten de scope van de Grondexploitatiewet lijken te vallen (zie kader 1.1). Daarmee gaat het om: - binnenplans kostenverhaal en verevening: één locatie of exploitatiegebied, die gemeentegrensoverschrijdend is of waarbij andere overheden zijn betrokken - bovenplans binnengemeentelijk kostenverhaal en verevening: meerdere locaties in één gemeente (valt ook buiten de scope van de Grondexploitatiewet) - bovenplans gemeentegrensoverschrijdend kostenverhaal en verevening: meerdere locaties in verschillende gemeenten. Buiten de scope van het onderzoek vallen vragen rond kostenverhaal en verevening bij een rijksgrondbedrijf en verevening tussen woningcorporaties.
Kader 1.1: Reikwijdte van het onderzoek: centrale aandachtsvelden (grijs)
soorten projecten met kostenverhaal en verevening binnengemeentelijk bovenlokaal binnenplans Grondexploitatiewet x bovenplans x x

In de Nota Grondbeleid zelf werd wel aangegeven hiernaast de optie van een open ruimte heffing nader te onderzoeken.
6

Onderzoeksinstituut OTB

3

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Terminologie In dit rapport wordt de volgende terminologie gebruikt als het gaat om het operationaliseren van kostenverhaal en verevening: De financiering van ontwikkelingen uit de grondexploitatie kan op verschillende manieren in financiële zin worden vormgegeven. Een voorbeeld is dat de verrekening plaatsvindt via afdracht aan een fonds. Voor deze wijze van vormgeving wordt de term constructie gehanteerd. Bij de grondexploitatie zijn vaak meerdere partijen betrokken: overheden, marktpartijen, grondeigenaren. De financiering kan worden mogelijk gemaakt door voor een bepaalde aanpak te kiezen. Een voorbeeld is actief grondbeleid. Voor de wijze van aanpak wordt de term ontwikkelingsstrategie gehanteerd. Om een ontwikkelingsstrategie te kunnen toepassen, moet een partij bepaald gereedschap inzetten. Een voorbeeld is het gebruik van baatbelasting bij kostenverhaal. Voor het gereedschap wordt de term instrumenten gehanteerd. Als overkoepelend begrip van een arrangement voor het operationaliseren van kostenverhaal en verevening wordt de term methode gehanteerd.
Kader 1.2: Gehanteerde terminologie bij vormgeven kostenverhaal en verevening
Methode voor operationaliseren van kostenverhaal en verevening constructie ontwikkelingsstrategie instrumenten

Onderzoeksvragen In het offerteverzoek worden vanuit de opdrachtgever de volgende onderzoeksvragen meegegeven: Welke knelpunten zijn er in de praktijk bij de financiering van regionale ruimtelijke ontwikkelingen vanuit de grondexploitatie? Welke zijn voor de toekomst waar te nemen? Wie is de probleemeigenaar bij de gesignaleerde knelpunten? In hoeverre leiden de gesignaleerde knelpunten tot het niet of met onvoldoende kwaliteit realiseren van doelen of onvoldoende kunnen invullen van de verantwoordelijkheden van het rijk, provincie, kaderwetgebieden en gemeenten? Wat is de oorzaak van eventueel gevonden knelpunten? Kunnen de knelpunten worden ondervangen met de bestaande/huidige kaders en instrumenten en overheidsverantwoordelijkheden (zowel verticaal als horizontaal)? Hoe zouden evt. gevonden leemten in het instrumentarium en verantwoordelijkheden kunnen worden ondervangen? Wat zijn wenselijke oplossingsrichtingen? Met deze vragen als vertrekpunt zijn voor het onderzoek de volgende vier centrale vragen geformuleerd: 1. Wat is de wenselijkheid van kostenverhaal en verevening op genoemde schaalniveaus? 2. Wat zijn in de praktijk de knelpunten bij het vormgeven van kostenverhaal en verevening en wat zijn de verwachte effecten en de oorzaken hiervan? 3. Wat zijn in de praktijk werkbare methoden om vorm te geven aan kostenverhaal en verevening op de genoemde schaalniveaus gebruikmakend van bestaand instrumentarium? 4
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

4. Wat zijn oplossingsrichtingen in de vorm van methoden gebruikmakend van nieuwe instrumenten die aansluiten bij de in de praktijk gesignaleerde knelpunten en wat zijn (eventueel) verwachte beperkingen hiervan? 1.4 Aanpak van het onderzoek

Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van de volgende stappen, waarbij de te volgen onderzoeksmethode grotendeels door de opdrachtgever is voorgeschreven: 1. Opstellen van onderzoekskader 2. Houden van interviews met bestuurders, koepelorganisaties en inhoudelijk deskundigen. 3. Casestudies van regionale ontwikkelingsprojecten 4. Analyse en conclusies. Een belangrijke beperking was de doorlooptijd van het onderzoek: het moest binnen twee maanden worden uitgevoerd. Dat heeft tot gevolg dat de onderzoeksstappen voor een belangrijk deel parallel zijn uitgevoerd. Interne terugkoppeling (tussen uitkomsten van de interviews en resultaten van de cases, tussen interviews onderling) heeft daarom slechts op ad hoc basis plaatsgevonden (naarmate de eindperiode van het onderzoek naderde). ad 1: onderzoekskader Allereerst is een onderzoekskader gemaakt, waarin de begrippen nader omschreven zijn. Dit is gebruikt bij de interviews7, de structurering van de cases en de analyse. In hoofdstuk 2, waarin achtergronden van het onderzoek worden gepresenteerd, worden deze begrippen nader behandeld. ad 2: interviews Met 21 bestuurders, koepelorganisaties en inhoudelijk deskundigen heeft een gesprek plaatsgevonden om de ervaringen met en de visie op regionaal kostenverhaal en verevening in beeld te krijgen8. Het gaat daarbij zowel om eventuele knelpunten in de huidige praktijk, als ook de behoefte aan kostenverhaal en verevening, een inschatting van de mogelijkheden om dat gebruik makend van bestaande instrumenten te kunnen bereiken (werkbare methoden) en eventueel gewenste alternatieve instrumenten. De gesprekken zijn uitgevoerd in de vorm van gestructureerde interviews, waarbij de gesprekken vanuit een standaardvragenlijst zijn gevoerd, maar de geïnterviewde in de gelegenheid is gesteld hier, vanuit zijn ervaringen, dwars door heen te praten. Hierdoor kon zowel recht worden gedaan aan het deels verkennende karakter van het onderzoek, maar ook aan de vergelijkbaarheid van de resultaten. De verslaglegging is daarom wel gestructureerd aan de hand van de standaardvragenlijst. De verslagen zijn teruggekoppeld met de gesprekspartners. De gesprekspartners zijn door de opdrachtgever aangedragen; door de te interviewen organisaties zelf voorgestelde wijzigingen zijn met de opdrachtgever teruggekoppeld.
Een notitie waar de tekst van de paragrafen 2.2 en 2.3 op is gebaseerd is ter voorbereiding van de interviews aan de gesprekspartners toegezonden. 8 Op verzoek van de opdrachtgever is aan de oorspronkelijke lijst van 20 er één toegevoegd, zodat de ervaringen van de stadsregio breder in beeld konden komen.
7

Onderzoeksinstituut OTB

5

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

ad 3: casestudies Er zijn 15 projecten nader geanalyseerd waarin kostenverhaal en verevening op een ander schaalniveau dan dat van de Grondexploitatiewet aan de orde is. Doel van dit casestudieonderzoek is om meer zicht te krijgen op (mogelijke) knelpunten in de praktijk en om de (verwachte) gevolgen daarvan, maar ook werkende methoden, te achterhalen. De analyse van de cases moet daarbij ook inzicht geven in de omvang van de financiële bijdragen in de diverse projecten in relatie tot de totale investeringen. Daarbij is getracht niet alleen te achterhalen welke knelpunten er nu zijn, maar – voor zover nu al een constructie gekozen is - welke andere constructies overwogen zijn en waarom hier uiteindelijk niet voor gekozen is. Het casestudieonderzoek is grotendeels uitgevoerd op basis van documentenanalyse en een gesprek rond de case, aangevuld met telefonische informatie-inwinning. De casestudies zijn voor een belangrijk deel door de opdrachtgever aangedragen; in nauw overleg met de begeleidingscommissie (projectgroep) is een aantal wijzigingen aangebracht. Bij de selectie van de cases is zowel gelet op spreiding in soorten doelstellingen, type projecten, fase waarin het project verkeert, verschillende betrokken actoren en soorten strategieën. ad 4: analyse en conclusies Laatste stap van het onderzoek is de analyse; hierin zijn de resultaten van het empirische onderzoek op basis van de onderzoeksvragen en het onderzoekskader gestructureerd. Op basis van de analyse worden conclusies op hoofdlijnen getrokken, aan de hand van de vier onderzoeksvragen. 1.5 Opbouw onderzoeksrapport

Het rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de achtergronden van het onderzoek. Het gaat om de centrale begrippen en een nadere afbakening van soorten constructies, ontwikkelstrategieën en instrumenten alsmede enkele relevante beleidsdiscussies. In hoofdstuk 3 worden een overzicht gegeven van de belangrijkste resultaten uit de interviews. Voor een gedetailleerder beeld wordt verwezen naar bijlage C waar de integrale tekst van de gespreksverslagen te vinden is. In hoofdstuk 4 worden de belangrijkste resultaten van de uitgevoerde casestudies behandeld. Voor een gedetailleerder beeld wordt verwezen naar bijlage D met een uitgebreide beschrijving van de uitgevoerde casestudies. Hoofdstuk 5 bevat een nadere analyse van het verzamelde empirische materiaal. Tenslotte worden in hoofdstuk 6 de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek gepresenteerd.

6

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

2

Achtergronden

2.1

Inleiding

Dit onderzoek heeft betrekking op financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie. Het gaat om kostenverhaal en verevening. Het is van belang een eenduidig begrippenkader te ontwikkelen op basis waarvan meningen en praktijkervaringen geïnventariseerd kunnen worden. Relevant is dat er diverse beleidsdiscussies gaande zijn, die van belang kunnen zijn voor mogelijke instrumenten rond de realisatie van regionaal kostenverhaal en verevening. Daarom moeten deze beleidsdiscussies in kaart worden gebracht, evenals de (on)mogelijkheden van het huidige instrumentarium voor verevening en kostenverhaal. In dit hoofdstuk wordt hierop ingegaan. Allereerst worden enkele centrale begrippen in het onderzoek nader omschreven. Vervolgens wordt ingegaan op methoden voor het vormgeven van kostenverhaal en verevening. De paragraaf eindigt met introductie van een aantal relevante beleidsdiscussies, met name rond nieuwe instrumenten. 2.2 Begripsbepaling en nadere afbakening

Kostenverhaal en verevening zijn relatief vage begrippen. In het kader van het onderzoek is een begrippenkader ontwikkeld, dat gehanteerd en verder ontwikkeld is bij de inventarisatie van de meningen en de praktijkervaringen en aan gesprekspartners ter beschikking is gesteld. In deze paragraaf wordt dit kader geïntroduceerd. 2.2.1 Begrippen

Het onderzoek heeft betrekking op kostenverhaal en verevening in het kader van de ruimtelijke inrichting. De begrippen kostenverhaal en verevening liggen nauw in elkaars verlengde en overlappen elkaar deels. In het onderstaande zijn de begripsomschrijvingen opgenomen zoals door de onderzoekers zijn gehanteerd als werkdefinities in het onderzoek.. Er zijn mogelijkheden voor kostenverhaal en verevening, omdat er vaak sprake is van een prijsverschil tussen agrarische grond en grond die geschikt is voor rode ontwikkelingen (bouwrijpe grond). Dat komt omdat de prijs voor bouwrijpe grond niet bepaald wordt door de kostprijs van grond, maar primair door de marktprijs van het te realiseren vastgoed. De marktprijs van vastgoed wordt voor een belangrijk deel door de prijsvorming in de bestaande voorraad bepaald. Hierop hebben ook andere economische factoren, zoals de betaalcapaciteit (of leencapaciteit) bij potentiële huizenkopers, gecombineerd met de fiscale stimulansen (hypotheekrenteaftrek) een belangrijke invloed. Als gemaakte kosten ten laste worden gebracht van de

Onderzoeksinstituut OTB

7

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

grondexploitatie, kan er dus financiële ruimte overblijven. Hierdoor komen mogelijkheden voor “meer dan gebruikelijk” kostenverhaal en ook verevening in beeld. Verevening is in dit onderzoek omschreven als financiële herverdeling; er is sprake van het overhevelen van (financiële) middelen van A naar B, van een rendabel (deel)project naar een onrendabel (deel)project9. De grondexploitatie van project A laat een positief resultaat zien, of er wordt een positief resultaat verwacht, en daardoor wordt er geld overgeheveld. In het onderzoek gaan we ervan uit dat er een concreet doel is waar verevening zich op richt. Het gaat niet om macro-economische verevening via de cirkel belastingheffing en rijksbegroting, tenzij bepaalde belastingopbrengsten zouden worden geoormerkt voor een bepaald doel. Voorbeelden van verevening zijn het inzetten van een positief saldo op de ontwikkeling van een uitleglocatie voor de herstructurering van een naoorlogse woonwijk of het gebruiken van de grondopbrengsten van kantoorontwikkeling voor een reductie van de grondprijs voor woningbouw in de goedkopere prijsklassen. Bij kostenverhaal staat toerekening van kosten op basis van het profijtbeginsel voorop. Er wordt meebetaald aan de kosten van een project, omdat er sprake is van profijt: de kosten van een project worden verhaald op de profiterende eigenaren. Dit profijt kan zich uiten in hogere opbrengsten, en dan kan er gesproken worden over een vorm van verevening. Voorbeeld is een woonwijk die profijt heeft van een betere infrastructuurvoorziening of van de aanwezigheid van een recreatiegebied. De begrippen kostenverhaal en verevening liggen dicht tegen elkaar aan. Kostenverhaal kan vaak als een bijzondere vorm van verevening worden gezien, waarbij profijt het motief is voor de financiële herverdeling en er sprake is van toerekenbaarheid van de kosten aan een bepaald project. Bij verevening is profijt in het algemeen geen voorwaarde. In plaats van een bedrijfseconomisch motief, zoals bij kostenverhaal (legitimatie in profijtbeginsel), is er vaak ook een maatschappelijk motief voor verevening. De relatie met donerende projecten of projectonderdelen kan dan ook soms afstandelijker zijn. Kostenverhaal en verevening kunnen verschillende geldbronnen of kostendragers aanspreken. Relevant is het onderscheid tussen de grondexploitatie (kostenverhaal en verevening via de grondprijs) en de ontwikkeling van het vastgoed (via het profijt van de exploitatie). Met name kostenverhaal kan soms verder gaan dan de grondexploitatie. Als er bijvoorbeeld een weg in het buitengebied wordt verhard en riolering wordt aangelegd, dan kan de gemeente de kosten ook op de bestaande bebouwing verhalen door middel van baatbelasting. Verevening zou ook gevoed kunnen worden vanuit de algemene middelen. Zo kunnen bijvoorbeeld tekorten op de grondexploitaties verevend worden over verschillende gemeenten, met een verdeelsleutel naar rato van het aantal inwoners.

In dit onderzoek spreken we over onrendabele en rendabele projecten. Criterium om te spreken over een onrendabel project is of het zelfstandig inkomsten kan genereren. In deze terminologie wordt ‘groen’ bijvoorbeeld als onrendabel project gezien (je hoeft immers geen kaartje te kopen om het groen te gebruiken). Indirect zorgt groen echter wel voor profijt voor omliggende functies en daarmee voor vergroting van het rendabel zijn van deze functies. In zoverre kan investeren in groen door een aangrenzende eigenaar ook als een rendabele investering worden gezien.
9

8

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Deze vorm van verevening staat buiten het onderzoek, al hoewel ze in de praktijkervaringen en in de cases wel voorkomt.
Kader 2.1: Gehanteerde werkdefinities in het onderzoek
Verevening Financiële herverdeling: winst op ene deelproject wordt gebruikt ter (mede)bekostiging ander deelproject Kostenverhaal Toerekening van kosten van deelproject op basis van profijtbeginsel aan profiterende eigenaren • Donerend project is winstgevend • Achter herverdeling allerlei motieven (van bedrijfseconomisch tot maatschappelijk) • Vaak vorm van verevening, maar motief is beperkt tot bedrijfseconomisch motief in de vorm van profijtbeginsel. • Profiterend project hoeft niet winstgevend te zijn; de afdracht staat los van het financiële resultaat van het profiterend project. Is profiterend project niet winstgevend, dan is kostenverhaal geen vorm van verevening.

Relevant is ook waar het risico ligt bij vormen van kostenverhaal en verevening, bij de realisator van het onrendabele project of bij de realisator van het rendabele project. Het kan dan zowel gaan om het risico dat het onrendabele project duurder wordt als dat de winsten op het rendabele project tegenvallen, zodat er minder middelen voor kostenverhaal en verevening beschikbaar zijn. In dit verband wordt wel onderscheid gemaakt tussen kostenverhaal en verevening op nacalculatorische basis en op voorcalculatorische basis. Bij kostenverhaal en verevening op nacalculatorische basis vinden kostenverhaal en verevening plaats op basis van de daadwerkelijk gerealiseerde kosten (en opbrengsten). Bij kostenverhaal en verevening op voorcalculatorische basis bepaalt de begroting dan wat er voor kosten c.q. vereveningsbedragen betaald zullen worden. Bij kostenverhaal en verevening op voorcalculatorische basis kan het projectrisico bij de planuitvoerder liggen. Is een project minder rendabel dan verwacht, dan moet toch de van te voren begrote hoge bijdrage betaald worden. Aan de andere kant: als het onrendabele project duurder uitvalt, hoeft de projectuitvoerder ook geen hogere bijdrage te betalen.
Kader 2.2: Kostenverhaal en verevening: voorcalculatorisch of nacalculatorisch
kostenverhaal en verevening Nacalculatorisch vorm exacte omvang van financiële herverdeling of afdracht na afloop van het project bepaald Voorcalculatorisch omvang van financiële herverdeling of afdracht voorafgaand aan project vastgesteld risico’s van kostenstijging onrendabel project bij uitvoerder onrendabel project Risicoverdeling risico’s van kostenstijging onrendabel project bij uitvoerder rendabel project

Kostenverhaal en verevening kunnen in geld plaatsvinden, maar eventueel ook via vergoeding in natura (bijvoorbeeld via ter beschikking stellen van (gratis) expertise vanuit een project voor de realisatie van een onrendabel projectonderdeel, het zelf aanleggen van een onrendabel projectonderdeel door de uitvoerder van het rendabele projectonderdeel, etc.). Een voorbeeld is een projectontwikkelaar/bouwer die naast
Onderzoeksinstituut OTB

9

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

de woningbouwlocatie ook de in de buurt liggende waterbergingscapaciteit realiseert of die door zijn stedenbouwkundige afdeling een landschapsplan laat maken voor een recreatievoorziening in de regio. 2.2.2 Soort projecten: verevening en kostenverhaal buiten vermoedelijke scope van de Grondexploitatiewet

In het onderzoek gaat het om vormen van kostenverhaal en verevening die buiten de scope van de Grondexploitatiewet lijken te gaan vallen. De Grondexploitatiewet is een regeling die bedoeld is om met name binnenplans kostenverhaal en verevening te faciliteren. Voor wat betreft het kostenverhaal: uitgangspunt is dat een omschreven categorie van kosten (de zogenaamde kostenlijst) in beginsel ten laste van de grondexploitatie kan worden gebracht. Tot op zekere hoogte komen hier ook kosten die buiten het plangebied worden gemaakt voor in aanmerking (kosten van bovenwijkse voorzieningen). Of kosten in rekening kunnen worden gebracht, hangt af van bepaalde toetsingscriteria10 (zie kader 2.3).
Kader 2.3: Toetsingscriteria of kosten onderdeel uitmaken van kostenlijst waardoor ze te verhalen zijn via de Grondexploitatiewet (bron: Nota Grondbeleid)
• • • Profijt: de wijk moet substantieel voordeel ondervinden van de aan te leggen voorzieningen. Toerekenbaarheid: er bestaat een causaal verband; de kosten zouden niet gemaakt worden zonder het plan. Proportionaliteit: als meerdere locaties profijt hebben van een voorziening, worden de kosten naar rato verdeeld

Een aantal vormen van kostenverhaal en verevening lijkt buiten dit systeem te vallen. Deze staan centraal in dit onderzoek. Er worden drie vormen onderscheiden: binnenplans kostenverhaal en verevening: Er is één locatie, die gemeentegrensoverschrijdend is of waarbij andere overheden zijn betrokken (b.v. een woningbouwlocatie op het grondgebied van meerdere gemeenten). Er is sprake van binnenplanse verevening of kostenverhaal: de verevening of het kostenverhaal vindt binnen een plan- of exploitatiegebied plaats. Een plangebied of exploitatiegebied kan in de praktijk soms een wat arbitraire keuze zijn. Bevindt zich een groenlocatie binnen het plangebied, dan gaat het om binnenplans kostenverhaal en verevening; bevindt deze zich buiten het plangebied dan is sprake van bovenplans kostenverhaal en verevening. bovenplans binnengemeentelijk kostenverhaal en verevening Het gaat om meerdere locaties in één gemeente (bijvoorbeeld verevening tussen uitleglocatie en herstructureringsgebied); in de strikte zin is dit geen regionaal kostenverhaal of verevening, maar omdat dit buiten de scope van de Grondexploitatiewet lijkt te vallen worden ze toch in het onderzoek meegenomen Het gaat om bovenplanse verevening of kostenverhaal: de verevening of het kostenverhaal vindt buiten een plangebied plaats. Het kan gaan om: - koppeling van plangebieden in een globaal plan of in een programma. Een voorbeeld van is verevening binnen een gemeentelijk investeringsprogramma.
10

Zie Nota Grondbeleid, blz. 71
Onderzoeksinstituut OTB

10

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

afdracht aan een fonds waaruit onrendabele gemeentelijke projecten bekostigd worden bovenplans gemeentegrensoverschrijdend kostenverhaal en verevening: Het gaat om meerdere locaties in verschillende gemeenten (bijvoorbeeld: aanleg van een regionale infrastructuurvoorziening, waar vanuit diverse te ontwikkelen bedrijfslocaties een bijdrage wordt verwacht). Ook hier gaat het dus om bovenplanse verevening of kostenverhaal: de verevening of het kostenverhaal vindt buiten een plangebied plaats. Het kan ook hier gaan om - kostenverhaal van een bepaalde bovenlokale voorziening (bijvoorbeeld een regionale openbaarvervoerlijn) - koppeling van plangebieden in een globaal plan of in een programma (bijvoorbeeld de door onder meer de Sociaal Economische Raad voorgestelde verevening via projectenveloppen11; zie hierover paragraaf 2.4) . - afdracht aan een fonds waaruit onrendabele projecten in diverse gemeenten bekostigd worden.
Kader 2.4: Soorten projecten en constructies voor kostenverhaal en verevening (gearceerd waar het onderzoek zich op richt)
soorten projecten kostenverhaal en verevening binnengemeentelijk Via Grondexploitatiewet: • verevening of het kostenverhaal vindt binnen een plan- of exploitatiegebied plaats • kostenverhaal van bovenwijkse voorziening bovenlokaal • verevening of het kostenverhaal vindt binnen een plan- of exploitatiegebied • kostenverhaal van een bepaalde bovenlokale voorziening • koppeling van plangebieden in een globaal plan of in een programma • afdracht aan een fonds • koppeling van plangebieden in een globaal plan of in een programma • afdracht aan een fonds Binnenplans bovenplans

-

Door deze gekozen afbakening is niet bij alle projecten sprake van regionaal kostenverhaal en verevening. Toch wordt in dit onderzoek de term regionaal kostenverhaal en verevening gehanteerd; daar moeten dus mede binnengemeentelijke vormen van bovenplans kostenverhaal en verevening onder worden verstaan. 2.2.3 Mogelijke motieven achter kostenverhaal en verevening

Er kunnen verschillende motieven zijn voor kostenverhaal en verevening. In algemene zin kan het gaan om het “bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten” (Nota Grondbeleid).

Sociaal Economische Raad (2001), Advies over de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020, Den Haag.
11

Onderzoeksinstituut OTB

11

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Enkele andere, meer specifieke, motieven kunnen zijn: verhaal van directe kosten (profijtbeginsel) (b.v. kosten ontsluitingsweg voor locatie); internaliseren van externe effecten (b.v. kosten voor geluidswal langs ontsluitingsweg in verband met de aanwezigheid van bestaande woningen); nivellering van verschillen in winstpotentie van de grondexploitatie door locatiespecifieke verschillen in verwachte kosten en haalbare opbrengsten (b.v. woningbouw op weiland betaalt mee aan woningbouw op glastuinbouwgrond); vergroting van de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting (b.v. groenstructuur in de regio wordt betaald uit nieuwe woningbouwlocaties); het financieel haalbaar maken van (andere) sectorbelangen (b.v. op het terrein van de volkshuisvesting (goedkope woningen), landbouw (sloop van stallen in kader van herstructurering van intensieve veehouderij). 2.2.4 Soorten projecten waarvoor vanuit de grondexploitatie bijdrage wordt gevraagd

Het kan gaan om verschillende soorten onrendabele projecten waarvoor de financiering uit de grondexploitatie in beeld komt. Het kunnen bijvoorbeeld de volgende soorten projecten zijn: infrastructuur (weg, openbaarvervoer); water (waterberging, waterzuivering); goedkope woningen; herstructurering (in het kader van stedelijke vernieuwing); sanering van ongewenste bestemmingen in buitengebied; sloop van stallen in het kader van herstructurering van intensieve veehouderij. Vraag hierbij is ook tot welk schaalniveau bovenplans kostenverhaal en verevening kan gaan. De vraag geldt bij binnenplans kostenverhaal en verevening (een plangebied of exploitatiegebied kan in de praktijk soms een wat arbitraire keuze zijn), maar zeker ook bij bovenplanse. 2.2.5 Trekker

Projecten kunnen verschillen qua trekker. Kostenverhaal en verevening kunnen een zaak zijn voor vooral de lokale overheid of lokale overheden (en eventuele samenwerkingspartners of private uitvoerders) bij realisatie van het ruimtelijk beleid, omdat het gaat om lokale projecten. Daarnaast kan het belang ook (deels) bij andere overheidspartijen liggen, bijvoorbeeld de regio, de provincie of het rijk (en eventuele samenwerkingspartners of private uitvoerders). Soms kan het dan gaan om een betrokkenheid vanuit een sectorbelang (bijvoorbeeld groen), soms vanuit een meer integraal belang. Het kan dan gaan om regionale, provinciale of rijksprojecten. Daarbij kan het zijn dat in een vereveningsarrangement beide soorten projecten en daarmee ook beide soorten belanghebbenden voorkomen, bijvoorbeeld: voor de door de regio aan te leggen groenvoorziening is een bijdrage vanuit gemeentelijke woningbouwlocaties gewenst. Wie dan de rol van trekker speelt, zal van de concrete situatie afhangen.

12

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

2.2.6

Mogelijke problemen door gebrekkig instrumentarium

De knelpunten die in de praktijk worden ervaren doordat kostenverhaal en verevening op het regionale schaalniveau moeilijk tot stand kunnen komen, kunnen divers zijn. Enkele voorbeelden: onuitvoerbaarheid van bepaalde regionale ontwikkelingen; suboptimale of niet tijdige uitvoerbaarheid van bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen; druk op regionale of provinciale regiecapaciteit; hoge kosten. Regionaal kostenverhaal en verevening kan ook bepaalde al dan niet gewenste neveneffecten met zich meebrengen. Deze kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op: de financiële uitvoerbaarheid en de kwaliteit van de rendabele projecten; een minder efficiënte uitvoering van onrendabele projecten; een verslechtering van de ruimtelijke kwaliteit van de regio door de verleiding projecten uit financieel oogpunt toe te staan die uit ruimtelijk oogpunt minder wenselijk zijn (vgl. het dubbele petten probleem van de overheid). Of deze knelpunten en neveneffecten optreden zal onder meer afhankelijk zijn van het type project, het motief achter de financiële herverdeling, de gevolgde strategie en de feitelijke situatie (opstelling betrokken actoren, grondposities, financiële mogelijkheden en risico’s, etc.). 2.3 Methode: vormgeven aan kostenverhaal en verevening

Om regionale verevening en kostenverhaal vorm te kunnen geven, zal een methode moeten worden gevonden om winst op rendabele projecten te besteden aan onrendabele projecten, vaak over gemeentegrenzen heen. Binnen die methode moet een bepaalde constructie worden gekozen (hoe vindt de afdracht plaats?). Van belang is vervolgens de te volgen ontwikkelingsstrategie, inclusief de (te bereiken) grondeigendomsituatie. Dit is relevant in verband met de vraag wie uiteindelijk de eventuele winsten op de grondexploitatie incasseert. De strategie kan ondersteund worden door het inzetten van instrumenten. Voor zover het gaat om publiekrechtelijke instrumenten is relevant wie bevoegd is tot toepassing van deze instrumenten (een van de betrokken gemeenten, de regio of een ander overheidsorgaan). 2.3.1 Constructies

Kostenverhaal en verevening kunnen op verschillende manieren in financiële zin worden vormgegeven. Er zijn verschillende constructies denkbaar: binnen een integrale grondexploitatie worden zowel rendabele als onrendabele projecten uitgevoerd (mogelijk bij gemeentegrensoverschrijdende locaties); via een rechtstreekse afdracht van een rendabel project ten behoeve van een onrendabel project; via een koppeling van projecten waarbij de planuitvoerder zowel het rendabele als het onrendabele project moet uitvoeren; via een afdracht aan een fonds, waaruit onrendabele projecten worden bekostigd. 13

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Kader 2.5: Constructies kostenverhaal en verevening; voorcalculatorisch en nacalculatorisch
constructies voor kostenverhaal en verevening binnen een integrale grondexploitatie rechtstreeks afdracht koppeling van projecten afdracht aan fonds voorcalculatorisch n.v.t. X n.v.t. X nacalculatorisch x x x x

2.3.2

Ontwikkelingsstrategie

Projecten kennen heel verschillende grondeigendomsituaties. Of en wie grondposities hebben ingenomen bepaalt deels de mogelijkheden van kostenverhaal en verevening. Dit hangt nauw samen met de beoogde ontwikkelingsstrategie.
Kader 2.6: Ontwikkelstrategieën en constructies voor kostenverhaal en verevening
ontwikkelingsstrategie actief grondbeleid door wie centrale uitvoerder publiek-publieke samenwerking mogelijke constructies • kostenverhaal en verevening binnen integrale grondexploitatie • koppeling van projecten • kostenverhaal en verevening binnen integrale grondexploitatie • koppeling van projecten • rechtstreeks afdracht • afdracht aan fonds publiek-private samenwerking • kostenverhaal en verevening binnen integrale grondexploitatie • koppeling van projecten • rechtstreeks afdracht • afdracht aan fonds faciliterend grondbeleid overheid tegenover andere publieke partijen overheid tegenover private partijen • rechtstreeks afdracht • koppeling van projecten • afdracht aan fonds • rechtstreeks afdracht • koppeling van projecten • afdracht aan fonds

De mogelijkheden hiervoor zijn (zie kader 2.6): ontwikkeling via actief grondbeleid - door een centrale uitvoerder ter uitvoering van zowel onrendabele als rendabele projecten. - ontwikkeling in samenwerking tussen publieke partij(en) op basis van afspraken over een integrale aanpak (inclusief kostenverhaal en verevening) en een gezamenlijk actief grondbeleid - ontwikkeling in samenwerking met enkele marktpartijen op basis van afspraken over een integrale aanpak (inclusief kostenverhaal en verevening) en een gezamenlijk actief grondbeleid ontwikkeling via faciliterend grondbeleid, waarbij over kostenverhaal en verevening per project afspraken moeten worden gemaakt (al dan niet gebruik makend van – indien mogelijk - dwang). - door een overheidsorgaan ten opzichte van marktpartijen 14
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

2.3.3

door bijvoorbeeld de regio ten opzichte van de regiogemeenten Instrumenten ter ondersteuning van de ontwikkelingsstrategie

Er zijn verschillende instrumenten beschikbaar die een rol kunnen spelen ter ondersteuning van de beoogde ontwikkelingsstrategieën. Deze worden hieronder kort geïntroduceerd, met enkele voorlopige kanttekeningen ten aanzien van de haalbaarheid van kostenverhaal en verevening. Relevant is dat er ook allerlei plannen bestaan om instrumenten te wijzigen. Hierdoor kunnen bepaalde ontwikkelstrategieën in de toekomst mogelijk beter ondersteund worden. Op deze plannen en beleidsdiscussies wordt in de volgende paragraaf (2.4) kort ingegaan. Deze paragraaf beperkt zich tot bestaande instrumenten. Minnelijke verwerving Minnelijke verwerving staat als privaatrechtelijk instrument ter beschikking van alle partijen. Het is van groot belang voor de ontwikkelingsstrategie actief grondbeleid. Of beoogde winst op locatieontwikkeling kan worden gerealiseerd hangt nauw samen met de verwervingsprijs; die zal door onderhandelingen worden bepaald. Op de achtergrond speelt daarbij het waardebegrip uit de onteigeningswet een belangrijke rol, de verkeerswaarde. Deze is in eerste instantie gebaseerd op de agrarische waarde, maar zal toenemen naar mate duidelijk wordt dat een rendabele bestemming kan worden gerealiseerd. Hierbij spelen het egalisatiebeginsel en het eliminatiebeginsel12 een rol, wat in de praktijk betekent dat bij de prijsbepaling binnenplanse verevening en binnenplans kostenverhaal – voor zover het project financieel haalbaar blijft, bodemprijs blijft de huidige agrarische waarde – kunnen worden meegenomen. De verkeerswaarde van de grond is de gemiddelde verkeerswaarde van de grond op de nieuwe locatie, de zogenaamde complexwaarde. Voorkeursrecht Een voorkeursrecht kan het actieve grondbeleid ondersteunen, omdat de overheid zich zelf hierdoor een betere onderhandelingssituatie verschaft. Bij voorgenomen voorkoop moet de grond eerst worden aangeboden aan de begunstigde van het voorkeursrecht. Het voorkeursrecht is geregeld in de Wet voorkeursrecht gemeenten Dit voorkeursrecht is alleen door een gemeente te vestigen en ook de gemeente is de begunstigde; een voorkeursrecht is niet op bovengemeentelijk niveau (door rijk, provincie of regio) te vestigen. .Een uitzondering hierop is het voorkeursrecht uit de Wet agrarisch grondverkeer (voor groene functies, door rijk te vestigen met BBL als begunstigde), maar dit voorkeursrecht is niet operationeel en is niet voor regio en provincie zelfstandig in te zetten. Prijsbepaling (indien nodig omdat partijen er minnelijk niet uitkomen) vindt plaats rekening houdend met de nieuwe bestemming van de grond, op basis van de criteria voor vermogensschade uit de onteigeningswet (zie hiervoor).

Omdat bij de bepaling van de verkeerswaarde volgens het systeem van art. 40c van de onteigeningswet het zogenaamde eliminatiebeginsel een rol speelt, kunnen de kosten van aan te leggen voorzieningen in mindering worden gebracht.
12

Onderzoeksinstituut OTB

15

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Onteigening Ook onteigening kan het actieve grondbeleid ondersteunen; het is immers mogelijk met dwang een grondpositie te verwerven. Onteigening ten behoeve van locatieontwikkeling is door een gemeente te hanteren op basis van titel IV van de onteigeningswet. Ook op bovengemeentelijk niveau kan onteigening worden gehanteerd: • binnen titel IV onteigening bestaat de mogelijkheid van onteigening ten name van een ander publiekrechtelijk lichaam. Dan is er wel een gemeentelijk bouwplan of bestemmingsplan nodig als onteigeningsgrondslag. • er bestaan specifieke onteigeningsmogelijkheden in het kader van landinrichting op basis van titel VII van de onteigeningswet (gronden moeten als zodanig in een landinrichtingsplan zijn aangewezen) en ten behoeve van infrastructuur (titel IIa van de onteigeningswet), beide zijn niet geschikt voor onteigening van grond die bestemd is voor rode functies. De schadeloosstelling (aan de orde indien partijen er minnelijk niet uitkomen) is gebaseerd op de verkeerswaarde (zie hiervoor). Onteigening zal duurder kunnen uitpakken dan minnelijke verwerving en verwerving op basis van een voorkeursrecht: naast vergoeding van vermogensschade is ook vergoeding van bedrijfsschade verplicht. Ruilverkaveling / landinrichting Via toedeling kan actief grondbeleid worden versterkt: via – tot op zekere hoogte gedwongen - grondruil kan elders binnen het landinrichtingsgebied gekochte grond worden toegedeeld op de plaats die de planuitvoerder wenst; beperkingen zijn dat: • grond waar sprake is van een niet-agrarische meerwaarde in de praktijk vaak niet geruild wordt (de oorspronkelijke eigenaar wil dit niet) • de niet-agrarische meerwaarde sowieso in beginsel voor de eigenaar is, ook na een eventuele ruil • de procedure vrij omslachtig is (hoewel er concrete plannen zijn tot vereenvoudiging in het kader van de herijking) Bij de toedeling vindt kostenverhaal en verevening plaats; het gaat dan om de kosten die gemaakt zijn in verband met de herverkaveling in enge zin (inclusief kavelinrichtingswerken), voor zover deze niet gedekt worden door subsidie: deze worden naar rato van het nut over de eigenaren verdeeld (en moeten betaald worden in de vorm van herverkavelingsrente). Grond voor openbare voorzieningen (wegen, waterlopen en kleine groenelementen) wordt bij landinrichting op een andere manier vrijgemaakt: dit loopt via het zogenaamde begrenzingenplan. De opname hierin ondersteunt het actieve grondbeleid (de verkrijging door het beoogt openbaar lichaam vindt plaats ten gevolge van opname in dit plan). De eigenaren moeten hier, indien nodig, verplicht grond voor inleveren (de zogenaamde korting). Voor de verkrijging van het eigendomsrecht door toewijzing moet de nieuwe eigenaar wel gewoon een bijdrage (de waarde van de grond) betalen. Privaatrechtelijke afspraken tussen overheden onderling en tussen overheden en marktpartijen Afspraken over regionaal kostenverhaal en verevening zullen van groot belang zijn ter ondersteuning van faciliterend grondbeleid, zowel in de verhouding tussen een (regisserende) bovenlokale overheid en de daaronder vallende gemeenten, als in de verhouding tussen overheid en marktpartijen. Of het lukt om afspraken te maken, 16
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

wordt deels door de onderhandelingen bepaald. De overheid kan daarbij haar onderhandelingspositie versterken, door publiekrechtelijke middelen op de achtergrond in te zetten, bijvoorbeeld het dreigen een bestemmingsplanwijziging niet door te voeren. Er zijn ook grenzen aan deze afspraken. Aandachtspunt is wanneer sprake kan zijn van onverschuldigde betaling; op gemeentelijk niveau is hier de relatie met de exploitatieverordening relevant, een instrument dat op bovengemeentelijk niveau niet bestaat. Verder geldt dat voor wat betreft verevening de haalbaarheid mogelijk beperkt wordt door EU-regelgeving (staatssteun) en mogelijk ook aanbestedingsrichtlijnen (als het gaat om koppelen van projecten die aanbestedingsplichtig zijn). Vrijwillige samenwerking tussen gemeenten: De Wet gemeenschappelijke regelingen maakt het mogelijk dat publieke partijen (gemeenten onderling, met samenwerking van een provincie of provincies onderling) op vrijwillige basis bijvoorbeeld een (al dan niet grensoverschrijdend) project ontwikkelen voor gemeenschappelijke rekening en risico, al dan niet met oprichting van een gemeenschappelijk orgaan waaraan de gemeenten of provincies bepaalde bevoegdheden kunnen overdragen. Of kostenverhaal en verevening tussen gemeenten op deze wijze gefaciliteerd kan worden, hangt af van de bereidheid van de individuele gemeenten zo’n samenwerking aan te gaan. Het kan niet worden afgedwongen. Verplichte samenwerking tussen gemeenten De (huidige) Wet gemeenschappelijke regelingen kent in hoofdstuk X een mogelijkheid van verplichte samenwerking die door de provincie kan worden opgelegd indien een zwaarwegend openbaar belang dit vereist. Dan is er geen instemming nodig van de individuele gemeenten. Het betreft echter een zeer zwaar middel. In theorie zou het kunnen worden ingezet om af te dwingen dat gemeenten onderling spelregels vaststellen over bijdragen voor kostenverhaal of verevening. De Kaderwet bestuur in verandering heeft in 7 regio’s een verplichte vorm van regionale samenwerking tot stand gebracht. Kaderwetregio’s waren verplicht om een grondbeleidparagraaf op te nemen in de op te stellen gemeenschappelijke regeling (minimumtakenpakket). Deze verplichting hield in dat de regionale openbare lichamen in elk geval de volgende bevoegdheden moesten krijgen: het kunnen geven van voorschriften met betrekking tot de mate waarin de financiële gevolgen van locatieontwikkeling kunnen worden verdeeld over de deelnemende gemeenten (op basis hiervan zouden publieke afspraken over kostenverhaal en verevening kunnen worden afgedwongen) het kunnen aanwijzen van gebieden waar grondexploitatie uitsluitend door of vanwege het bestuur van het openbaar lichaam kan plaatsvinden (op basis hiervan zouden onrendabele en rendabele projecten in een hand gebracht kunnen worden). Verplichte bijdrage van particulieren Op gemeentelijk niveau (en dan met name op locatieniveau) zijn er enkele instrumenten, waarmee ter ondersteuning van een faciliterende strategie mogelijkheden zijn om kostenverhaal en verevening af te dwingen: De grondexploitatieverordening (art. 42 WRO) met de –overeenkomst (toepassing beperkt tot situaties waarbij de medewerking van de gemeente nodig is in verband met de aanleg van openbare voorzieningen; kostenverhaal en binnenOnderzoeksinstituut OTB

17

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

planse verevening is dan mogelijk, met als stok achter de deur dat de gemeente medewerking kan weigeren als een bijdrage niet is gegarandeerd). Mogelijk is dit systeem ook bruikbaar voor regionaal kostenverhaal en verevening: - Voor gemeentegrensoverschrijdende locaties zou de bevoegdheid tot maken van een exploitatieverordening kunnen worden overgedragen door de gemeenten aan een gemeenschappelijke regeling (dan moeten wel alle betrokken gemeenten hiertoe bereid zijn). - In de gemeentelijke exploitatieverordening zou kunnen worden bepaald dat een bijdrage aan bepaalde bovenplanse kosten noodzakelijk is – hiervoor geldt wel dat het nog niet buiten discussie is of en in hoeverre dit juridisch kan. Baatbelasting (op grond van de Gemeentewet): voor kostenverhaal van voorzieningen van openbaar nut waarbij onroerend goed gebaat is. Er zijn geen mogelijkheden op deze wijze verevening af te dwingen; de reikwijdte van het instrument is beperkt tot kostenverhaal van openbare voorzieningen. Dit instrument kan door gemeenten worden ingezet, maar ook door Kaderwetregio’s (in de Kaderwet bestuur in verandering is de mogelijkheid geopend de bevoegdheid baatbelasting te heffen aan het bestuur van het openbaar lichaam over te dragen13). Bij baatbelasting kunnen de kosten niet op een willekeurige groep grondeigenaren verhaald worden; toepassing is beperkt tot eigenaren die gebaat zijn bij een bepaalde voorziening. Dus ook bestaand vastgoed zal mee moeten worden genomen bij de belastingheffing. Verder moet de baat ook aantoonbaar zijn. Regionaal kostenverhaal en verevening als subsidievoorwaarde Eerder is aangegeven dat de overheid gebruikmakend van een sterke onderhandelingspositie vrijwillige afspraken eenvoudiger tot stand kan laten komen. De onderhandelingspositie kan versterkt worden door de overheid extra financiële middelen te geven, waarbij regionaal kostenverhaal en verevening als subsidievoorwaarde wordt gesteld. Zo kan bijvoorbeeld een faciliterende strategie worden versterkt. Dit heeft een rol gespeeld bij de toekenning van de Vinex-gelden (het BLS-geld werd aan de regio gegeven op voorwaarde van regionale verevening).
Kader 2.7: ontwikkelstrategieën en instrumenten voor kostenverhaal en verevening
ontwikkelingsstrategie actief grondbeleid door wie door overheid alleen of in samenwerking met andere overheden of marktpartijen mogelijke instrumenten • • • • faciliterend grondbeleid overheid tegenover andere publieke partijen overheid tegenover private partijen • • • • • •
13

minnelijke verwerving voorkeursrecht onteigening via kavelruil, toedeling of toewijzing (landinrichting) afspraken vrijwillige samenwerking via Wgr verplichte samenwerking via Wgr of Kaderwet afspraken grondexploitatieverordening / GE-wet baatbelasting

Deze bevoegdheid is in 6 stadsgewesten daadwerkelijk aan het regionaal bestuur gegeven; alleen niet in de regio Twente; zie H.W. de Wolff, Regionalisering en Vinex-uitvoering: stand van zaken, in: Bouwrecht, 1996, nr. 2

18

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

2.4

Beleidsdiscussies

Er zijn diverse beleidsdiscussies gaande, die van belang zijn voor instrumenten die een rol kunnen spelen rond het realiseren van regionaal kostenverhaal en verevening. In deze paragraaf worden deze kort geïntroduceerd. Voor zover het niet gaat om concrete voorstellen van wijziging van instrumenten, is de keuze selectief; de paragraaf beperkt zich tot die discussies die in het debat tot nu toe een cruciale rol hebben gespeeld. Nota Grondbeleid De Nota Grondbeleid14 ziet als een van de overkoepelende doelstellingen van het grondbeleid het “bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten” tussen de verschillende actoren. Een van de voorstellen die wordt voorgesteld om dit (beter) te kunnen realiseren is de (grond)exploitatievergunning. De Grondexploitatiewet (zoals de regeling inmiddels als werktitel heeft meegekregen) beperkt zich tot binnenplanse verevening (bovenplanse verevening komt niet op de kostenlijst – in de tweede voortgangsbrief Nota Grondbeleid wordt de keuze gemaakt dat verevening op regionaal niveau niet moet worden voorgeschreven). Hier moeten twee kanttekeningen bij worden gemaakt: kosten voor bovenwijkse voorzieningen komen in sommige gevallen (zie paragraaf 2.2.2) wel in aanmerking om ten laste van de grondexploitatie te worden gebracht. voor wat betreft gemeentegrensoverschrijdende locaties: de huidige regelgeving voorziet niet goed in kostenverhaal en verevening in deze situatie evenals de eerste contouren van de Grondexploitatiewet, maar daar komt verandering in15. Voor dit onderzoek verder relevant zijn de voorstellen (en de ontwikkelingen daarin) rond bovenlokaal grondbeleid in de Nota Grondbeleid: De open ruimteheffing waarvoor in de Nota Grondbeleid nader onderzoek wordt aangekondigd en wat later is uitgevoerd is inmiddels van de baan. Voor de sanering van ongewenste bestemmingen (soms een bovenlokale opgave aldus de Nota Grondbeleid: het kan bijvoorbeeld gaan om het afkopen van bouwbestemmingen ten behoeve van ruimte voor water en verplaatsing van kassen in het buitengebied) wordt onder andere een heffing overwogen bij gebate partijen; de heffing is gekoppeld aan de open ruimte heffing en is inmiddels ook buiten beeld. Bovenlokale (publiek-publieke) samenwerking wordt van belang geacht, en moet minder vrijblijvend zijn. De Wet bestuur in stedelijke regio’s (opvolger Kaderwet bestuur in verandering) wordt aangekondigd; het wetsvoorstel is ingediend, maar later ingetrokken (zie verderop). De mogelijkheden voor actief grondbeleid zullen vergroot worden (Wet agrarisch grondverkeer (Wag), vaker onteigening voor EHS, voorkeursrecht voor provincie en rijk gekoppeld aan provinciale en rijksprojecten, meer mogelijkheden voor anticiperend aankopen door het Rijk; inmiddels zijn in het Structuurschema Groene Ruimte de eerste stappen gezet om de Wag toe te
Op grond van nieuw beleid – Nota Grondbeleid, , Tweede Kamer, 2000-2001, 27581, nr. 2 Mede door het project Regionaal kostenverhaal en verevening, in het kader waarvan dit onderzoek wordt uitgevoerd, is hier verandering in gekomen: de Grondexploitatiewet beoogt hier nu wel een voorziening voor te gaan treffen: of via een gezamenlijke grondexploitatie of via een afzonderlijke waarbij de kosten in de andere gemeente als bovenwijks worden meegenomen.
14 15

Onderzoeksinstituut OTB

19

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

kunnen passen, in de Nota Ruimte wordt hier echter geen vervolg aan gegeven en is de voorgenomen aanwijzing van voorkeursrechtgebieden verdwenen. Wel is er een faciliteit voor anticiperend aankopen voor het rijk gerealiseerd16). Debat rond intergemeentelijke samenwerking Of en in hoeverre regionale samenwerking door de wetgever in de toekomst gefaciliteerd zou worden in de vorm van een versterkt wettelijk kader is geruime tijd onduidelijk geweest. Na de Kaderwet bestuur in verandering, die oorspronkelijk beoogde voor 7 regio’s een groei naar regionaal bestuur mogelijk te maken, zijn de oorspronkelijke plannen meerdere malen aangepast. Inmiddels is er weer een nieuw perspectief; bij de Tweede Kamer is op 22 april 2004 een wetsvoorstel “Wijzigingswet Wgr-plus”17 ingediend. De huidige plannen komen op hoofdlijnen op het volgende neer: er komt een nieuwe structurele voorziening voor het bestuur in grootstedelijke voorziening, de plusregio, die zal worden verankerd in de Wet gemeenschappelijke regelingen alle oude kaderwetregio’s zullen plusregio worden ook kunnen eventueel nieuwe plusregio’s totstandkomen, het initiatief hiertoe kan van de gemeenten komen, maar ook van de provincie; de regeling kan eventueel worden opgelegd door de provincie de oude kaderwetregio’s houden hetzelfde takenpakket, eventuele nieuwe plusregio’s krijgen in beginsel een beperkter takenpakket er komt een minimumtakenpakket, onderdeel hiervan zijn ruimtelijke ordening en het grondbeleid een plusregio krijgt de bevoegdheid om een structuurvisie te maken, verder kan de provincie aan de plusregio haar bevoegdheid om een bestemmingsplan te maken delegeren voor wat betreft het grondbeleid wordt de huidige regeling uit de Kaderwet ook van toepassing op plusregio’s (zie vorige paragraaf): de regio moet in een te maken regeling de bevoegdheid krijgen: - gemeenten voorschriften te geven ten aanzien van de verdeling van de financiële gevolgen van locatieontwikkeling over gemeenten (lees: het regelen van verplicht kostenverhaal of verevening tussen gemeenten onderling) - de ontwikkeling van een locatie naar de regio toe te trekken (uitvoering door of vanwege de regio) Verder kan in de regeling de bevoegdheid baatbelasting te heffen aan de regio worden overgedragen. De bevoegdheid een exploitatieverordening te maken wordt niet aan de regio gegeven. Voor wat betreft rechtstreekse toekenning van subsidiemiddelen aan de regio: wat het ISV betreft wil het rijk rechtstreeks met de grote steden zaken blijven doen, al zal straks wel regionale afstemming in de kaderwetregio’s verplicht worden. Op het terrein van infrastructuur en verkeer en vervoer zullen – voor wat betreft de oude kaderwetregio’s – de bijdragen wel rechtstreeks aan de regio worden gegeven.

Bij deze regeling wordt gebruik gemaakt van de leenfaciliteit van de Rijksgebouwendienst. Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enkele andere wetten met het oog op de instelling van plusregio’s, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 532, nr. 2
16 17

20

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Naast deze plannen voor wijziging van de Wgr wordt voor andere situaties de mogelijkheden om een regeling op te leggen beperkt18. Nieuwe Wet ruimtelijke ordening Bij de Tweede Kamer is een wetsvoorstel tot (fundamentele) herziening van de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening in behandeling19. In de voorstellen wordt de mogelijke rol van de provincie verstrekt. Provincies krijgen voortaan ook de bevoegdheid tot vaststellen van bestemmingsplannen en projectbesluiten, indien de aard van de betrokken belangen of de schaal van het ruimtelijke vraagstuk het lokale niveau overstijgt. Idee is dat met de nog te maken invoeringswet aan de provincie ook bijbehorende uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend. Ook de zeven kaderwetgebieden krijgen in de nieuwe Wro zwaardere bevoegdheden. Herijking landinrichting: Wet inrichting landelijk gebied (WILG) Al sinds begin jaren 1990 bestaan plannen om de Landinrichtingswet te wijzigen. In het verlengde van de herijking landinrichting is een nieuwe werkwijze ontwikkeld, waarbij flexibeler gebruik kan worden gemaakt van het landinrichtingsinstrumentarium. De nieuwe wettelijke regeling zal worden opgenomen in de WILG, de Wet Inrichting Landelijk Gebied. Naast de instrumenten uit de landinrichting, die voortaan modulair kunnen worden ingezet, biedt de wet ook de grondslag voor het ILG, het Investeringsbudget Landelijk Gebied. Overwogen wordt om landinrichting voortaan ook inzetbaar te maken bij rode functies. Het meerjarenprogramma Vitaal Platteland20 geeft aan dat dit misschien mogelijkheden biedt voor regionaal kostenverhaal en verevening of voor ruimte voor ruimte constructies. Op welke wijze dit dan geëffectueerd zou moeten worden, en wat de gevolgen zouden zijn voor de huidige behandeling van de niet-agrarische meerwaarde bij landinrichtingsprojecten is nog onhelder. Projectenveloppen In een advies van de Sociaal Economische Raad21 wordt bovenlokale verevening nadrukkelijk op de agenda gezet. Het advies stelt een interactief ontwikkelingsproces voor, en introduceert twee begrippen, scope-optimalisatie en projectenveloppen, die regelmatig in discussies worden gebruikt. Onder het eerste wordt verstaan dat een gebied zodanig moet worden afgebakend en betrokkenen en belanghebbenden bij de (her)ontwikkeling zodanig moeten worden geselecteerd dat sprake is van ruimtelijke samenhangen (inclusief externe effecten) en de mogelijkheden voor het scheppen van win-win-situaties in een gebiedsgerichte ontwikkeling. Bij zo’n gebied zijn bestaande bestuurlijke grenzen (van gemeenten en provincies) of eigendomsverhoudingen dus niet maatgevend. Het rapport geeft aan
Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen in verband met de afschaffing van de verplichte bundeling en integratie van gemeenschappelijke regelingen in samenwerkingsgebieden en daarmee samenhangende wijzigingen, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 008, nr. 2 19 Nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening), Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 916, br. 2. Bij de tweede Nota van Wijziging (nr. 9) zijn nadere voorstellen gedaan over projectbesluitvorming. 20 Meerjarenprogramma Vitaal Platteland, Tweede Kamer 2003-2004, 29576, nr. 1 21 Sociaal Economische Raad (2001), Advies over de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020, Den Haag
18

Onderzoeksinstituut OTB

21

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

dat scope-optimalisatie vorm kan krijgen doordat betrokkenen en belanghebbenden voor een te (her)ontwikkelen gebied een “projectenvelop” maken. In zo’n projectenvelop kan “een integraal pakket van zowel water, natuur, infrastructuur als wonen en werken” worden gerealiseerd. Voor wat betreft het schaalniveau: dit is volgens de SER afhankelijk van de bestaande opgaven en ambities en de te stellen doelen. Een projectenvelop moet groot genoeg zijn om win-win-situaties te kunnen creëren en tegelijkertijd niet te groot voor een goede beheersbaarheid. Binnen zo’n gebied worden kosten en baten zoveel mogelijk tegen elkaar weggestreept, ‘verevend’. Nota Ruimte Op 27 april 2004 is (het kabinetsstandpunt over) de Nota Ruimte door de Minister van VROM aan de Tweede Kamer aangeboden22. De Nota Ruimte stelt “ruimte voor ontwikkeling” centraal en gaat uit van het motto “decentraal wat kan, centraal wat moet”. De nota geeft aan gebiedsgerichte, integrale ontwikkeling waarin alle betrokkenen participeren te willen ondersteunen en het accent te laten verschuiven van “toelatingsplanologie” naar “ontwikkelingsplanologie”. De Nota Ruimte onderstreept het belang van gebiedsgerichte ontwikkeling op regionaal niveau: “Groene en blauwe elementen en infrastructuur, als zelfstandige functies meestal niet rendabel, kunnen voor de kwaliteit, maar ook voor de winstgevendheid van een gebied als geheel niet gemist worden. Als op regionaal niveau via grondbeleid mogelijkheden worden gevonden om deze functies te accommoderen, kunnen optimaal woongenot, goede ontsluiting en een betere omgevingskwaliteit worden bereikt voor de burgers en bedrijven die zich uiteindelijk in het gebied zullen vestigen. Juist op dat niveau is het instrumentarium van grondbeleid echter nog beperkt ontwikkeld. Uit diverse onderzoeken blijkt dat gebrek aan kostenverhaal of verevening op dat schaalniveau een belemmering voor ontwikkelingsplanologie is. Andere overheden moeten bovendien zelf zorgen voor een groter deel van de financiering op een aantal terreinen (bijvoorbeeld: Groen in en om de stad). Hiermee bestaat, zeker in het licht van de accentverschuiving van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie, voldoende aanleiding om te bezien of het grondbeleidsinstrumentarium, in aanvulling op de Nota grondbeleid, aanpassing behoeft.” Voor wat betreft dit laatste vermeldt de Nota Ruimte het volgende over bovenlokaal actief grondbeleid: “Ten aanzien van actief grondbeleid is het voornemen om overheden instrumenten ter beschikking te stellen. Definitieve besluitvorming kan pas plaatsvinden wanneer de uiteindelijke bevoegdheden van overheden in de nieuwe Wro definitief bepaald zijn. De voorlopige keuzen zijn: Een voorkeursrecht voor rijk en provincies, gekoppeld aan de bestemmingsplanbevoegdheid en de projectenprocedure in de nieuwe Wro; Een onteigeningsbevoegdheid voor provincies op grond van titel IV van de Onteigeningswet (in belang van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting);

22

Kabinetsstandpunt Nota Ruimte, Tweede Kamer 2003-2004, 29435, nr. 2.
Onderzoeksinstituut OTB

22

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Toekenning aan de bestaande en eventueel nieuwe ‘Wgr-plusregio’s’ van de regeling ten aanzien van grondbeleid, zoals die nu voor de zeven kaderwetgebieden geldt. De rijksoverheid zal daarnaast bezien of, en zo ja op welke wijze, een grondbedrijffunctie bij het rijk een bijdrage zou kunnen leveren aan de uitvoering van gebiedsgerichte ruimtelijke ontwikkelingen en aan ontwikkelingsgericht ruimtelijk beleid.” Ten aanzien van bovenlokaal faciliterend grondbeleid zijn de volgende voorstellen opgenomen: “Het faciliterend grondbeleid richt zich op situaties van particulier grondbezit. In zo’n situatie zijn provincies en (samenwerkende) gemeenten afhankelijk van de medewerking van particuliere grondeigenaren bij de vormgeving van plannen en de financiering via onder meer kostenverhaal en verevening. Uit de praktijk, bijvoorbeeld van provincies, komen diverse geluiden dat zij ten behoeve van het uitoefenen van hun taken behoefte hebben aan een instrument voor verevening en kostenverhaal binnen regionale plannen. Ook in de inspraak op de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening is hierop gewezen. De bedoeling is niet om bijdragen altijd af te dwingen, want vaak zullen partijen al op vrijwillige basis tot afspraken komen. Waar daarvoor belemmeringen bestaan, zal het rijk deze weg nemen. Eventuele instrumenten richten zich er vooral op, binnen een overkoepelend gebiedsgericht plan of projectenveloppe, onwillige grondeigenaren die wel profijt hebben van investeringen van anderen (‘free-riders’) aan te kunnen pakken” Voor wat betreft de beoogde reikwijdte is de volgende passage relevant: “Een belangrijke inzet van het rijk is om de financiering van het groen (en het ‘blauw’) dat hoort bij stedelijke ontwikkelingen zoveel mogelijk onderdeel te maken van de exploitatie van die stedelijke ontwikkelingen. Daarvoor zijn verschillende bestuurlijke en instrumentele arrangementen denkbaar. Het rijk wil de komende jaren actief zoeken naar een vorm die praktisch hanteerbaar is en die aansluit bij de sturingsfilosofie van deze nota. Het beleid in deze nota anticipeert hier op.”

Onderzoeksinstituut OTB

23

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

3

Resultaten interviews

3.1

Inleiding

Met 21 bestuurders, koepelorganisaties en inhoudelijk deskundigen heeft een gesprek plaatsgevonden om de ervaringen met en de visie op regionaal kostenverhaal en verevening in beeld te krijgen. In dit hoofdstuk wordt verslag gedaan van de belangrijkste resultaten uit deze interviews. Voor een gedetailleerder beeld wordt verwezen naar bijlage C waar de integrale tekst van de gespreksverslagen te vinden is. De rapportagestructuur in dit hoofdstuk is thematisch. Achtereenvolgens wordt ingegaan op ervaringen met regionaal kostenverhaal en verevening, de wenselijkheid van regionaal kostenverhaal en verevening (en met name: tot op welke hoogte), eventuele knelpunten in de praktijk met regionaal kostenverhaal en verevening en wat de oorzaken en de consequenties hiervan zijn, methoden die nu al haalbaar zijn en wenselijke instrumenten voor regionaal kostenverhaal en verevening. Bij de rapportage wordt geregeld verwezen naar de geïnterviewden. Soms wordt naar de mening van een (hoofd)groep verwezen (de overheid, de marktpartijen, maar ook de kaderwetgebieden, etc.). In kader 3.1 is opgenomen welke personen namens welke organisaties in het onderzoek zijn geïnterviewd en wie bij welke (hoofd)groep is ingedeeld. De resultaten die in dit hoofdstuk worden gepresenteerd moeten wel in het juiste perspectief geplaatst te worden: de thematiek van regionaal kostenverhaal en verevening is voor velen, ook onder de geïnterviewden, nog een zoektocht; ingenomen standpunten zijn niet altijd en voor iedereen even stellig; in niet alle gesprekken zijn de onderdelen van het onderzoek even uitgebreid aan de orde geweest, soms omdat de betrokkene nog geen mening had of soms omdat de deskundigheid binnen de organisatie ontbrak; er heeft ook geen kruisbestuiving tussen de gesprekken kunnen plaatsvinden, anders dan via de interviewers op basis van voortschrijdend inzicht (bijvoorbeeld door een concreet voorbeeld dat de ene partij als gelukt bestempelde nog eens aan een andere partij voor te leggen). Omdat met open vragen en niet met gesloten lijsten is gewerkt, is het niet zo dat als een punt wordt toegeschreven aan een bepaalde partij, de andere partijen (die niet zijn genoemd) dat niet zouden kunnen vinden. De resultaten die in dit hoofdstuk worden gepresenteerd moeten daarom gezien worden als een verslag van een verkenning van standpunten.

24

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Kader 3.1: organisaties en personen waarmee gesproken is en aanduiding in de tekst
Groep Organisatie Gesprekspartner Aanduiding in tekst OVERHEDEN + BIJBEHORENDE BELANGENORGANISATIE Gemeenten Kaderwetregio Vereniging van Nederlandse Gemeenten Gemeente Leek (niet-kaderwet gemeente) Regio Twente Stadsregio Rotterdam Stadsgewest Haaglanden Provincies Interprovinciaal Overleg Provincie Noord Holland Provincie Groningen Provincie Limburg Overig Dienst Landelijk Gebied H.J.J. Lenferink S. de Jong H.J. Zoon en H. Kok M. Pastors C.A. van Hulst P. Houtenbos C.J. Colijn H.M. Meijdam M.A.E. Calon G.H.M. Driessen J. Eilander Haaglanden IPO NH Groningen Limburg DLG SRR VNG Leek Twente

MARKTPARTIJEN + BIJBEHORENDE BELANGENORGANISATIES Projectontwikkelaars NEPROM Bouwfonds AM Bouwbedrijven Financiers NVB Vereniging voor ontwikkelaars & bouwondernemers Rabobank W.J.M. Thus Rabo J. Fokkema B. van der Gijp F. de Zeeuw P.G.A. Noordanus F.A.H. Nuss Bouwfonds AM NVB NEPROM

OVERIGE BELANGENORGANISATIES LTO-Nederland Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten in Nederland Stichting Natuur en Milieu Aedes vereniging van woningcorporaties Vereniging Eigen Huis ADVIESRADEN VROM-Raad J. de Jong VROM-Raad F.M.J.J. van de Ven R. de Maaijer F.A.P.M. van Loon SNM Aedes VEH A.C.M. Willemsens M.M. Versnel-Schmitz LTO NM

3.2

Ervaringen met regionaal kostenverhaal en verevening

De interviews laten zien dat er op veel plekken in Nederland al ervaring is met projecten waarbij kostenverhaal en verevening bovenplans en of bovengemeentelijk aan de orde zijn. Bij de vraag naar ervaringen worden allerlei, soms ook heel verschillende, projecten genoemd. In het onderstaande passeren enkele van die ervaringen de revue. Projecten die wel door de geïnterviewden werden genoemd, maar niet bovenplans of gemeentegrensoverschrijdend zijn, worden hier niet genoemd. De genoemde voorbeelden geven
Onderzoeksinstituut OTB

25

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

tevens een goed beeld van de diversiteit van de thematiek die in dit onderzoek aan de orde is. Steeds wordt onderscheid gemaakt tussen: Projecten die als positieve ervaring worden genoemd (projecten in uitvoering) (het gaat om projecten die zich al (enigszins) bewezen hebben (die verder zijn dan het tekentafelstadium). Verwachte positieve ervaringen (projecten op tekentafel) (het gaat om goede ervaringen van projecten die nog in de planfase zijn; of de ervaringen daar uiteindelijk positief of negatief zullen uitpakken is nog onbekend, maar de voorgestelde arrangementen spreken de mensen aan). Minder goede ervaringen (projecten in uitvoering of niet doorgegaan). Bovengemeentelijke en bovenplanse kostenverhaal en verevening De volgende projecten komen aan bod: positieve ervaring (projecten in uitvoering) Regiovisie Groningen Assen (solidariteitsfonds ten behoeve van infrastructuurprojecten en smeermiddel voor regionale samenwerking: provincies en gemeenten hebben elkaar op de inhoud gevonden) (Leek) 10 jaar grondkostenfonds stadsregio Rotterdam (solidariteitsfonds ten behoeve van realisatie regionale Vinex-opgave) (SRR) 10 jaar regionaal omslagfonds stadsregio Rotterdam (opslag op realisatie nieuw vastgoed voor regionaal groen en infrastructuur) (SRR, DLG) regionaal fonds t.b.v. groen regio Eindhoven–Helmond (SNM) meerwaardefonds in HAL-gebied (uit exploitaties wordt geld in een fonds gestort ten behoeve van kwaliteit, er was medezeggenschap voor marktpartijen over bestedingen) (Bouwfonds) Ruimte voor Ruimte (winst op woningbouwontwikkeling wordt afgeroomd en ingezet voor sloop van stallen) (Limburg, Rabo, LTO (deels geslaagd)) project mainport Rotterdam (grootschalige natuurcompensatie als gevolg van aanleg Tweede Maasvlakte in Midden-IJsselmonde en Schieveen) (NM, SNM) verwachte positieve ervaringen (projecten op tekentafel) Rijn-Gouwelijn (AM) Heiloo-Castricum, waar opbrengst van woningbouwlocatie wordt gebruikt voor de kosten van de aanhaking op de A9 (NH) de aanleg van de N201 (NH) herstellen landgoederenzone Salland (gebruikmakend van rood voor groenarrangementen) (AM) Waterpark voor de Noordvleugel (integrale herontwikkeling van het IJmeer) (NM) Hart van de Heuvelrug (NM, VROM-Raad) minder goede ervaringen (projecten in uitvoering of niet doorgegaan) gezamenlijke regionale ontwikkeling bedrijfsterreinen regio Groningen / Assen (bleef hangen in discussie over samenwerkingsstructuur, zeggenschap- en risicoverdeling) (Leek) Luxe wonen in het Groen bij Hellevoetsluis zou niet benut kunnen worden voor herstel van de krekenstructuur bij Brielle (gemeente Hellevoetsluis heeft geen incentive om winst te maken en daardoor is er geen geld om te verevenen) (SRR) project Zoetermeer-Zuidplas (groen en water ingeklemd tussen grote Vinexlocaties (o.a. Oosterheem) is niet uit deze rode exploitatie (mede) betaald) (DLG)

26

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Ruimte voor ruimteregeling Limburg (is ontwikkelingsmaatschappij voldoende rendabel nu sommige gemeenten waar grondmarkt gunstig is niet kunnen worden gedwongen om mee te doen?) (Bouwfonds) Plan Kraayenhof (in dit project, dat als doel heeft revitalisering van forten, zijn de projectenveloppen veel te groot en te vaag en daarom niet aantrekkelijk) (Bouwfonds) verevening binnen regionaal structuurvisie van regio die ontstaat uit Fusie Duinen Bollenstreek en Leidse regio (probleem: bijdrage van private partijen) (VNG) KAN: verevening tussen gemeenten niet gelukt (gemeenten wilden grondbeleid niet opgeven) (VNG) stedelijk netwerk Groningen-Assen (groen geen onderdeel) (SNM) de aanleg van de N201 (verevening lukt niet omdat een van de gemeenten niet wil meewerken aan het vereveningsarrangement) (VROM-Raad) Ruimte voor ruimteregeling (heel aparte vorm van verevening, minder goed voorbeeld omdat juridische basis zwak is) (VROM-Raad). Bovengemeentelijk binnenplans De volgende projecten komen aan bod: positieve ervaring (projecten in uitvoering) Westlandse Zoom Den Haag (binnenplanse kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdende locatie ten behoeve van groen) (Haaglanden) Blauwe Stad (binnenplanse kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdende locatie ten behoeve van water en groen) (Groningen) Ypenburg (binnenplanse kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdende locatie goed gelukt) (AM) Leidsche Rijn (bijdragen voor aangrenzend groen vanuit de locatieontwikkeling) (VROM-Raad) verwachte positieve ervaringen (projecten op tekentafel) Zuidplaspolder (binnenplanse kostenverhaal en verevening (afhankelijk van het ontwikkelingsmodel misschien bovenplans) bij gemeentegrensoverschrijdend project) (SRR, AM) Harnaspolder (binnenplanse kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdend project gekoppeld aan groenfonds Midden-Delfland) (Haaglanden) Wieringerrandmeer (door actieve strategie komt grootschalig project met veel groen en blauw tot stand) (NH) Meerstad (binnenplanse kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdend project met veel groen en water via grondexploitatiemaatschappij) (Groningen, DLG) minder goede ervaringen (projecten in uitvoering of niet doorgegaan) Midden-IJsselmonde (bestaande uit Carnisselande en Portland (gemeentegrensoverschrijdende locatie zonder duidelijke afspraken over verwervings- en uitgifte prijzen en centrale voorzieningen op grondgebied Barendrecht en Albrandswaard; heeft geleid tot sub-optimale oplossing) (SRR) beheer van groen bij gemeentegrensoverschrijdende locatie (kleine gemeenten gebruiken hindermacht in exploitatiefase waardoor geld verdienen ten beheoeve van beheer lastig wordt) (DLG) van W4 naar A4 Leiden (binnenplanse kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdende locatie rond snelweg waar scope-optimalisatie aanvan-

Onderzoeksinstituut OTB

27

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

kelijk niet lukte door stringent planologisch beleid rijk, nu meer subsidie nodig) (AM) Vinex-wijken, o.a. Leidsche Rijn (groen geen onderdeel hiervan) (SNM) groen gekoppeld aan de Vinex-woningbouwprogramma’s (Haaglanden) GIOS-projecten (gemeenten staan met ruggen naar elkaar waardoor gebieden slecht toegankelijk blijven) (NM) Binnengemeentelijk bovenplans De volgende projecten komen aan bod: positieve ervaring (projecten in uitvoering) verevening via actief (gemeentelijk) grondbeleid (het gemeentelijk grondbedrijf, hierbinnen kan bovenplanse binnengemeentelijke kostenverhaal en verevening vaak goed georganiseerd kan worden) (Bouwfonds, VROM-Raad) verwachte positieve ervaringen (projecten op tekentafel) nieuwe woonwijk Oostindie te Leek (bovenplanse kostenverhaal en verevening via bijdrage aan fonds bovenwijkse voorzieningen en voor herstructurering, via actief grondbeleid te realiseren) (Leek) 3.3 Wenselijkheid van regionaal kostenverhaal en verevening

Vrijwel alle in het kader van het onderzoek geïnterviewde partijen vinden dat, afhankelijk van de situatie, kostenverhaal en verevening op de schaalniveaus die in dit onderzoek aan de orde zijn in bepaalde situaties wenselijk kunnen zijn. Het meest kritisch is VEH, de meest ruime opvattingen leven bij Limburg. Dát regionaal kostenverhaal en verevening wenselijk kunnen zijn, betekent weer niet automatisch dat partijen vinden dat ze ook altijd plaats moeten kunnen vinden en dat ze afdwingbaar moeten kunnen zijn. Veel partijen zijn van mening dat dát niet het geval is. Inzetten op commitment tussen partijen en maatwerk zijn veelgehoorde begrippen. Als regionaal kostenverhaal en verevening afdwingbaar zouden worden, vinden sommige partijen het minder wenselijk. Financiële ruimte Een belangrijke randvoorwaarde is volgens velen de financiële ruimte voor kostenverhaal en verevening. NH spreekt over de grenzen van de betaalcapaciteit, Leek geeft aan dat soms (met name bij bedrijfsterreinontwikkeling) er geen financiële ruimte is. Zowel vanuit SRR als vanuit Haaglanden wordt aangegeven dat er vaak weinig geld is om te verevenen; op weinig locaties kan nog winst worden gemaakt. Aan de andere kant benadrukt Limburg de winsten die nu door grondeigenaren worden gemaakt; LTO ziet de scheve verdeling van de bestemmingsplanwinsten en de negatieve effecten hiervan op de agrarische grondmarkt. Met name ook de marktpartijen maken zich zorgen over de financiële haalbaarheid. NEPROM benadrukt dat er, met een meer ontspannen woningmarkt, minder ruimte zal zijn voor kostenverhaal en verevening; nieuwbouw dreigt straks niet rendabel meer te zijn: teveel kosten in rekening brengen zorgt dan voor stagnatie in de bouw. De andere marktpartijen benadrukken dat projecten uitvoerbaar moeten blijven. Als er – inclusief kostenverhaal en verevening – geen sluitende begroting is doen we niet mee, geven AM en Bouwfonds aan. De grondexploitatie moet geen melkkoe worden, waar via scope-maximalisatie door allerlei overheidsorganen een financiële claim op

28

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

wordt gelegd (AM). Ook NVB benadrukt de bedrijfseconomische haalbaarheid van de projecten. VROM-Raad heeft het over de ontwikkelpotentie van een gebied als randvoorwaarde. Zowel Bouwfonds als VROM-Raad waarschuwen voor allerlei vereveningsconstructies die boven op elkaar worden ingezet. Het creëren van schaarste ten aanzien van wonen in het buitengebied is van belang wil kostenverhaal en verevening financieel haalbaar zijn. NEPROM pleit voor regionale afstemming van de productie. Ook AM benadrukt het belang van restrictief beleid. NM sluit zich hierbij aan en spreekt over “nieuwe schaarste” als essentieel onderdeel van ontwikkelingsplanologie. NVB verklaart zich als enige van de geïnterviewde marktpartijen juist tegenstander van een restrictief beleid. VEH ziet vooral een kostprijsverhogend effect van verevening, wat uiteindelijk slecht is voor de bouwkwaliteit en de innovatie. Complicerend is dat ook de onrendabele projecten soms duurder worden; volgens DLG is het realiseren van groen aanzienlijk duurder geworden door de stijgende grondprijzen. Deels komt dit doordat voor groen soms de complexwaarde moet worden betaald. Type projecten Vanuit de gemeenten wordt expliciet binnengemeentelijk bovenplans kostenverhaal en verevening genoemd als een van de wenselijke vormen. Keerzijde van deze behoefte, is dat de financiële ruimte voor bovengemeentelijke vormen van kostenverhaal en verevening beperkter wordt, zoals vanuit Leek wordt gesignaleerd. Ook Aedes constateert dat deze vorm van verevening in de praktijk werkt. Het gemeentelijk grondbedrijf als instrument om binnengemeentelijke verevening te regelen, wordt door een aantal gesprekspartners als goed voorbeeld genoemd (Bouwfonds, VROMRaad). AM ziet met de huidige opgaven minder in verevening tussen uitleg en herstructurering; voor verevening in het kader van herstructurering is primair een taak voor de corporaties weggelegd. De mogelijkheid van kostenverhaal en verevening binnen een gemeentegrensoverschrijdende locatie wordt door alle in het kader van het onderzoek geïnterviewde partijen die zich hier over uitspraken belangrijk gevonden. Niet de toevallige bestuurlijke grenzen, maar de logische planeenheid moet de maat zijn voor integrale ontwikkeling. Wel worden er wat kanttekeningen gezet bij welke kosten dan in rekening gebracht moeten kunnen worden. Bij kostenverhaal en verevening tussen locaties in meerdere gemeenten is het beeld genuanceerder. Voor wat betreft de situaties waar regionaal kostenverhaal en verevening aan de orde kunnen zijn, wordt vaak als voorwaarde gesteld dat sprake is van een bepaalde mate van samenhang. Daarbij komen de volgende criteria en grenzen in beeld. Criteria en grenzen aan kostenverhaal en verevening Bij de gemeenten gaat het erom dat een “logisch verhaal over samenhang” verteld kan worden (Leek); verevening is wat betreft VNG met name aan de orde bij groene en infrastructuurprojecten, voor de laatste zijn zelden eigen middelen beschikbaar, wat als risico met zich meebrengt dat er uitsluitend rendabele projecten worden gerealiseerd. De vraag hoe regionale verevening te regelen wordt “absoluut als een probleem” ervaren. Een oplossing op de vraag wat wanneer moet kunnen, kan VNG in algemene zin nog niet geven (er zijn nog veel vragen: hoe definieer je een gebaat project, wat is een regionaal project, hoe hoog moeten de afdrachten zijn, wat voor verband moet er tussen de projecten
Onderzoeksinstituut OTB

29

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

zijn?). Verevening tussen projecten in de regio die zijn opgenomen in een structuurvisie (bijvoorbeeld woningbouwprojecten), wordt in elk geval als reële wens gezien. De kaderwetregio’s vinden kostenverhaal en verevening wenselijk, mits er sprake is van een voordeel voor degenen die betalen. SRR vindt dat dit voordeel heel indirect kan zijn; er hoeft geen directe relatie te zijn tussen afdracht en profijt. In feite is verevening wenselijk als regionale solidariteitsheffing voor projecten van regionaal belang. In Twente zijn de ideeën nu zo dat kostenverhaal en verevening ook tussen projecten op grotere afstand (met name groen) wenselijk wordt geacht, mits er maar een “bepaalde mate” van voordeel is. In Haaglanden wordt vooral aan groen en blauw gedacht, waarbij – als deze functies niet binnen het plan kunnen worden gerealiseerd – ze wel op een “herkenbare” plaats gerealiseerd moeten kunnen worden. Aanvullend hierop zou een bredere regionale solidariteitsheffing voor groen wenselijk kunnen zijn. Bij de provincies is het beeld deels wisselend: IPO ziet kostenverhaal en verevening vooral als middel om zwakke regionale functies gerealiseerd te krijgen (met name groen en infrastructuur); kostenverhaal en verevening moeten dan wel ingekaderd worden in een plan (dat kan bij het IPO ook een gebiedsvisie zijn); het idee van een fonds spreekt minder aan (dan liever debat over verbreding provinciaal belastinggebied), zeker als er nauwelijks meer relatie is tussen betaler aan het fonds en project dat uit fonds gerealiseerd wordt. De provincie NoordHolland benadrukt dat kostenverhaal en verevening iets is waar partijen het eens over moeten worden. Mits een locatie voldoende betaalcapaciteit heeft en sprake is van proportionaliteit zal verevening iets kunnen zijn dat uitonderhandeld kan worden tussen de betrokken partijen. Groningen benadrukt de schaal van het probleem; dat bepaalt het belang dat partijen hebben en in die gevallen kan kostenverhaal en verevening aan de orde zijn. Bij een project als de Zuiderzeelijn kan dat schaalniveau overigens heel groot worden. Limburg gaat verder, en ziet kostenverhaal en verevening vooral als een middel om tot een rechtvaardige verdeling van baten te komen; het zou onrechtvaardig zijn als de huidige bestemmingsplanwinsten volledig ten goede kwamen aan de grondeigenaren. Wel moet er een relatie zijn tussen de te realiseren ruimtelijke ontwikkeling en de financiële afdracht, maar hierbij ziet Limburg ruime grenzen. Een bijdrage van alle rode ontwikkelingen voor een fonds plattelandsontwikkeling is een prima optie. DLG ziet kostenverhaal en verevening als een middel om groene functies te betalen. Omdat rood meer waard wordt door groen in de omgeving, zal de meerwaarde die ontstaat door investeren in groen in beginsel in moeten kunnen worden gezet voor de realisatie van de groene functies. De gesproken marktpartijen hebben wat minder behoefte aan kostenverhaal en verevening. Regionale verevening wordt in het algemeen beperkt tot situaties waar sprake is van samenhang; een begrip dat strikter wordt uitgelegd dan door een aantal overheidspartijen. NEPROM benadrukt daarbij dat bij kostenverhaal en verevening het profijtbeginsel voorop moet staan. Relevant is ook de kostenlijst zoals in het kader van de Grondexploitatiewet is overeengekomen. Het moet niet zo zijn dat collectieve projecten nu niet meer collectief betaald gaan worden (bijvoorbeeld financiering openbaar vervoer uit nieuwbouw). Verevening tussen marktsectorwoningbouw en sociale woningbouw accepteert NEPROM nog wel (maar niet alle leden zijn het hier meer mee eens). Het kader voor kostenverhaal en verevening moet een logische planeenheid zijn (een 30
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

samenhangende gebiedsvisie als Meerstad valt daaronder); maar: leden maken soms andere afwegingen, die hechten aan maatwerkoplossingen waar ze zelf invloed hebben op besteding van eventuele vereveningsgelden. Dat laatste beeld wordt onderschreven door Bouwfonds. Er moet samenhang zijn, en kostenverhaal en verevening via een fonds is bespreekbaar mits er medezeggenschap is over de besteding van het geld. Is er verdergaande behoefte aan verevening, dan kan de overheid zelf via een actieve strategie (bijvoorbeeld provinciaal grondbedrijf) deze realiseren. AM ziet bij grote dure locaties (zoals Zuidplaspolder) verevening beperkt tot interne verevening. Bij verspreide locaties (suburbaan wonen) is verevening wenselijk voor zover het gaat om kwaliteitsverbetering van het landelijk gebied. Als een project bedrijfseconomisch haalbaar is, is het interessant voor AM om in zo’n project te participeren. NVB geeft aan dat het zicht op wat de burger via de woningprijs mede bekostigt niet mag verdwijnen (transparantie). Er moet sprake zijn van profijt voor degene die betaalt aan de voorziening; als een voorziening ook profijt oplevert buiten de locatie, dan is het niet redelijk om alle kosten op de locatie te verhalen. In zo’n geval moet de voorziening maar (deels) vanuit de algemene middelen worden betaald. Ook ten aanzien van binnenplanse verevening is NVB kritisch: er moet gewaakt worden voor inpassen van te luxe elementen in een plan die dan maar via verevening moeten worden betaald. NM vertaalt samenhang in die zin dat de stakeholders binnen een project kostenverhaal en verevening zien zitten. Van belang is daarbij het werken aan scope-optimalisatie. Deze aanpak is van belang om met name groene projecten van de grond te krijgen. SNM benadrukt ook het belang van de koppeling van groene functies aan rode functies, maar wil eigenlijk liever spreken over compensatie dan over verevening. Dit is iets wat volgens SNM ook sociaal goed te verkopen is. VEH is kritischer, en vindt eigenlijk dat alleen als er een direct causaal verband is verevening aan de orde kan zijn. VEH spreekt liever over kostenverhaal, dan over verevening. VROM-Raad ziet verevening als essentieel voor de ruimtelijke kwaliteit. Wel moet er sprake zijn van een zekere baat, al kan dat op afstand zijn. Vervening in de vorm van een soort belastingheffing is onwenselijk. Naast deze algemene uitgangspunten kunnen voor specifieke gevallen andere afspraken worden gemaakt; een voorbeeld is de ruimte voor ruimteregeling waar beleidsmatig en financieel projecten van verschillende signatuur aan elkaar worden gekoppeld. 3.4 Knelpunten, effecten en oorzaken

In deze paragraaf worden de knelpunten gepresenteerd die partijen signaleren bij regionaal kostenverhaal en verevening. Daarbij worden ook de effecten hiervan aangeduid en de oorzaken aangegeven. Daarbij is een opmerking vooraf op haar plaats: of en in hoeverre partijen knelpunten ervaren met regionaal kostenverhaal en verevening hangt in belangrijke mate af van de vraag in hoevere zij vinden dat regionaal kostenverhaal en verevening wenselijk is (en eventueel verplicht zou moeten zijn). Zoals uit paragraaf 3.3 blijkt zijn de meningen daar over verdeeld. De resultaten zijn geclusterd naar de vier groepen partijen waarmee is gesproken.

Onderzoeksinstituut OTB

31

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Overheden Uit de gesprekken komt het volgende beeld naar voren: knelpunten met betrekking tot de ruimtelijke opgave en effecten: aanleg van groen en infrastructuur levert soms problemen op (VNG), ook IPO constateert deze er op deze twee terreinen problemen zijn; Haaglanden en SRR zien totstandkoming van groen als meest grote probleem; ook DLG noemt dit punt: er wordt te weinig groen gerealiseerd, dit wordt versterkt door afname rijksmiddelen (ICES) om te investeren in groen; NH noemt projecten die onhaalbaar zijn zonder verevening (als voorbeeld wordt de N201 genoemd) sturen in woningbouwprogramma vanuit de regio lastig (SRR) het beheer van groen en blauw is onvoldoende geregeld (DLG) verlies aan ruimtelijke kwaliteit (VNG, Limburg) daarnaast wordt een procesmatig knelpunt genoemd: vertraging van de projecten doordat regionaal kostenverhaal en verevening lastig is te regelen (VNG, NH) waarom regionaal kostenverhaal of verevening niet of onvoldoende van de grond komen: een belangrijke oorzaak is in paragraaf 3.3 al genoemd, namelijk een gebrek aan financiële ruimte binnen de projecten; dit wordt nadrukkelijk genoemd door de kaderwetregio’s Haaglanden en SRR, Leek en DLG (die spreekt over de hogere verwervingskosten voor grond voor groen). door de overheden worden ook politiek-bestuurlijke oorzaken van de knelpunten aangedragen: - gemeenten willen niet (meer) meedoen, een gebrek aan solidariteit (SRR), ook Groningen constateert dit bij sommige gemeenten - legitimatie: het regionale belang wordt vaak onvoldoende herkend (mede door onduidelijkheid van de status van de regio) (SRR) - problemen in de samenwerking met overheden komen vaker voor dan in die met marktpartijen (Groningen) - het onheldere perspectief van de kaderwetregio’s (SRR) - (kleine) gemeenten die niet in staat of bereid zijn om gebieden integraal aan te pakken (SRR) - het profijt van regiogroen is voor een gemeentebestuurder soms moeilijk uit te leggen aan zijn achterban (Haaglanden) - provincie wil verantwoordelijkheid soms niet nemen (SRR) - gebrek aan doorzettingsmacht bij regiobestuur (SRR) - voor provincies is ontwikkelingsplanologie en denken in termen van verevening nog een leerproces (IPO, NH); deze nieuwe rol moet nog gevonden worden, en er is nu te vaak gebrek aan durf, aan commerciële instelling, aan deskundigheid van het apparaat en aan ervaring (NH) - provincies kunnen of willen rol als risicodragende ontwikkelaar moeilijk vervullen, omdat financiële positie niet toereikend is (NH, IPO); - het rijk kan de rol als grondbedrijf nauwelijks vervullen doordat die rol alleen bij uitzondering (toestemming Tweede Kamer) mogelijk is (DLG) - groen en blauw worden onvoldoende meegenomen in de grondexploitatie, wordt deels veroorzaakt door oude “normen” over groen in de gemeentelijke grondexploitatie (DLG) - over bekostiging van het beheer van groen en blauw worden geen goede afspraken gemaakt (DLG) ook worden oorzaken van de knelpunten genoemd die met de samenwerking met derden te maken hebben: 32
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

- onwillige marktpartijen (free-riders) (VNG, SRR) - onwillige andere semi-publieke partijen (publieke free-riders) (VNG) oorzaken kunnen ook in gebruikte (lokale of centrale) instrumenten zitten - vereveningsafspraken rond Vinex op voorcalculatorische basis gemaakt, de financiële ruimte die later ontstond was niet meer bovenlokaal te benutten (SRR, Haaglanden) - nieuwe projecten passen niet in de bestaande bestuurlijke structuur (regiogrensoverschrijdend) (SRR, DLG) - juridisch waterdichte constructies bij passief grondbeleid zijn lastig, risico van terugvordering betaalde bijdrage als onverschuldigde betaling (VNG, provincie Limburg, IPO) - gemeenten die niet willen, kunnen niet gedwongen worden mee te doen in nieuwe vereveningsarrangementen (SRR) - de regels voor Europese aanbesteding maken het lastig om rood en groen door een gezamenlijke ontwikkelingsmaatschappij te laten realiseren (DLG) - de regels voor marktwerking op het terrein van openbaar vervoer maken het lastig om afspraken te maken met marktpartijen omdat maar voor periode van 6 jaar zekerheid kan worden geboden (Groningen) - de systematiek van de onteigeningswet (complexwaarde) heeft tot gevolg dat hoge verwervingsprijzen voor groen binnen een integraal plan betaald moeten worden (DLG) - publiekrechtelijke instrumenten voor grondbeleid zijn er nog (onvoldoende) niet bij de provincie (NH, SRR, Limburg) of kennen beperkingen (zelfrealisatie, landbouwgrond niet te onteigenen (Limburg)). Marktpartijen Marktpartijen kijken anders naar regionaal kostenverhaal en verevening. Niet een publiek doel, maar hun rol bij de ontwikkeling staat voorop. Regionaal kostenverhaal en verevening wordt dan vaak primair als kostenpost gezien, en pas in de tweede plaats een middel voor ruimtelijke kwaliteit. Vanuit dit vaak andere perspectief worden de volgende kanttekeningen gemaakt: bedrijfseconomische haalbaarheid • de financiële druk op locatieontwikkeling wordt nadrukkelijk als knelpunt gezien door de marktpartijen (zie uitgebreide toelichting op dit standpunt hiervoor in paragraaf 3.3) • van belang is een regionale afstemming van de productie, zodat de prijs niet onder druk komt te staan (NEPROM), het ontbreekt echter vaak aan een adequaat restrictief beleid (AM), iets waar NVB juist weer geen voorstander van is. Rabo spreekt in dit verband over de valkuil dat een instrument als ruimte voor ruimte kannibaliseert op de reguliere ontwikkeling ruimtelijke kwaliteit • gebrek aan mogelijkheden voor regionaal kostenverhaal en verevening kan leiden tot sub-optimale plannen (AM) • verstoring van prijs-kwaliteitsverhouding door vereveningsafspraken (NVB)

Onderzoeksinstituut OTB

33

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

instrumentele knelpunten • de provincie is waarschijnlijk onvoldoende toegerust om haar rol als trekker te vervullen (Bouwfonds); provincie moet nog een behoorlijke slag maken qua instelling (durf), kennis en vaardigheden (AM) • het RO-instrumentarium is onvoldoende toegesneden op de onderhandelende overheid, het staat value-capturing soms in de weg (AM) • vrijwillige afspraken om mee te betalen kennen het risico van een beroep op onverschuldigde betaling (Bouwfonds) • free-riders die aanspraak maken op zelfrealisatierecht kunnen financiële ruimte voor verevening beperken bij samenwerkende marktpartijen en overheden; overigens kunnen door een slimme verwervingsstrategie deze problemen grotendeels voorkomen worden (Bouwfonds) • maatwerk moet niet in de weg worden gestaan door een formeel kader, zoals de grondexploitatievergunning (NEPROM), creativiteit mag niet in het gedrang komen (AM) Overige belangenorganisaties LTO noemt de complexiteit van projecten als knelpunt. Ondernemers kunnen dan kopschuw worden, omdat ze de investeringsrisico’s onvoldoende overzien. Bovenplanse verevening kan kostenverhogend werken op de uitgifteprijs van agrarische grond. De overheid moet planologische duidelijkheid bieden waardoor de druk op de grondmarkt kleiner wordt, met name aangeven welke grond niet van bestemming verandert. Van groen naar rood: om speculatie te voorkomen zo laat mogelijk bestemmen; van groen naar groen: vroegtijdig duidelijkheid bieden naar ondernemers toe. Onteigenen is aantrekkelijker dan jarenlange onzekerheid. Van groen naar groen naar rood: het is ongewenst dat overheid agrarische grond groen bestemd, goedkoop aankoopt en daarna een rode bestemming geeft NM benadrukt dat bij verevening ook naar de exploitatiefase gekeken moet worden. Er moet ook verevend worden in verband met de gederfde inkomsten op langere termijn (b.v. lagere inkomsten in gemeentefonds doordat geen woningen zijn gebouwd). Verder wordt een gebrek aan restrictief beleid als knelpunt gezien. Een van de oorzaken is dat provincies van nature de kleine gemeenten steunen. Verder hebben gemeenten teveel de neiging met de rug naar gemeentegrenzen te gaan staan. De knelpunten kunnen ertoe leiden dat er minder groen en blauw wordt gerealiseerd dan wenselijk is. Verder is er een gevaar dat mededingingsregels vereveningsarrangementen in de weg staan. SNM benadrukt dat structureel geld voor groen niet in de plaats mag komen van vereveningsgeld. Een van de knelpunten is dat verevening nu nog vaak te vrijblijvend is. SNM ziet meer in een compensatieplicht bij ingrijpen in de natuur of een belastingheffing op aantasting van de open ruimte. SNM komt vaak tegen dat uiteindelijk groen niet meer past in de financiële ruimte van een plan, maar twijfelt aan de kwaliteit van de berekeningen. Verder lukt er minder omdat de onderhandelingscapaciteit van bestuurders te wensen overlaat; groen wordt te vaak vergeten. Maar ook bij actief grondbeleid wordt groen vaak vergeten. En dat terwijl meer groen een gemiste kans is omdat er sprake is van een aanzienlijke economische en maatschappelijke waarde van groen. SNM ziet verder als potentieel knelpunt van verevening dat open ruimtes makkelijker bebouwd worden en de groene ruimte b.v. met landhuizen verspreid dichtslibt.

34

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Aedes signaleert dat grondposities van derden soms beschikbaarheid van grond voor de goedkope huursector in de weg staan. Anderzijds worden corporaties vaak kritisch benaderd als ze grondposities innemen om verevening zelf te kunnen regelen. Vanuit de rol van toezichthouder heeft het ministerie van VROM corporaties op de vingers getikt bij het actief innemen van grondposities. Verder is het gebrek aan transparantie bij gemeentelijke grondbedrijven punt van aandacht; winsten worden nu bijvoorbeeld niet aan volkshuisvesting besteed. Een lastig punt is dat verevening in strijd kan zijn met regels voor staatsteun. VEH ziet als groot probleem dat regionale verevening tot oncontroleerbare hogere grondkosten leidt, waardoor verbetering van bouwkwaliteit en bouwinnovaties in het gedrang komen. Verder kan een verwachte hoge grondprijs een ongewenste hypotheek op de te realiseren grondprijzen leggen. VEH is in dit verband voor transparantie. Plannen moeten op lokaal niveau gerealiseerd worden. Een jacht op “schaarstepremies” is ongewenst. Adviesraden VROM-Raad ziet geen knelpunten bij binnengemeentelijk bovenplanse verevening. Bij de Vinex-uitleg was er wel een probleem, maar meer een bestuurlijk (aan de proceskant): de realisatie van de locaties was te weinig gekoppeld aan kwaliteitsverhoging van het landelijk gebied. Bovenlokale bovenplanse verevening is een probleem; soms willen gemeenten niet meewerken. Bij bovenlokale binnenplanse verevening ziet VROM-Raad weinig knelpunten, mits de provincie of een sterke regio de regie aan zich trekt, en deze dan wel de bevoegdheden heeft en er een goede grondexploitatieregeling is. 3.5 Nu al haalbare aanpak volgens geïnterviewden

In de gesprekken wordt veelvuldig benadrukt dat er binnen het huidige instrumentarium al veel mogelijkheden zijn voor regionaal kostenverhaal en verevening. Wel wordt over de haalbaarheid van concrete aanpakwijzen soms heel verschillend gedacht. Ook wisselt het perspectief ten aanzien van de vraag of de nu al haalbare opties afdoende zijn; op dat laatste is hiervoor in paragraaf 3.4, onder knelpunten al ingegaan. In het onderstaande worden de door de geïnterviewden genoemde suggesties gevolgd. Ze zijn per groep geïnterviewden gestructureerd aan de hand van mogelijke ontwikkelingsstrategieën, die hier in twee categorieën zijn verdeeld: via (gezamenlijk) actief grondbeleid via faciliterend grondbeleid De meningen van de geïnterviewden worden weergegeven; soms zijn suggesties gedaan waar wel de nodige kanttekeningen bij zijn te maken. Dat gebeurt in het onderstaande niet, maar komt aan de orde in hoofdstuk 5 waar een nadere analyse van de resultaten van het onderzoek plaatsvindt. Overheden strategie actief grondbeleid regionaal grondbedrijf om via actief grondbeleid verevening te organiseren, (VNG), gemeentelijk actief grondbeleid voor bovenplanse verevening (Leek), provinciaal actief grondbeleid om winst te maken waaruit onrendabele projecten betaald kunnen worden (Limburg), maar: de provincie heeft te weinig eigen 35

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

middelen en is terughoudend ten aanzien van risicodragende participatie (DLG), via de Wet agrarisch grondverkeer of straks de Wet Inrichting Landelijk Gebied rijk gronden laten kopen op rode locaties (DLG) na actief grondbeleid selecteer je die marktpartijen die bereid zijn mee te doen aan vereveningsarrangement (Leek) rijk schakelt lagere overheden in om grond te verwerven zodat probleem kasstelsel rijksoverheid omzeild kan worden (DLG) innemen van strategische grondposities bij actief grondbeleid op essentiële onderdelen locaties volgens streekplan (NH) provinciale projectprocedure met bijbehorende uitvoeringsbevoegdheden (Groningen) stadregio die verantwoordelijkheid neemt om regionale projecten te trekken (SRR) strategie faciliterend grondbeleid “dreiging” met toepassing kaderwet bevoegdheden (Haaglanden) afspraken met publieke partijen over regionale vereveningsarrangementen, op basis van inhoudelijke overeenstemming (Leek) afspraken over bijdrage aan vereveningsfonds gekoppeld aan subsidiebudget op het bijbehorende schaalniveau (SRR, Haaglanden) druk vanuit provincie via klassieke instrumenten (aanwijzing, weigeren goedkeuring bestemmingsplan) (Leek) provincie die vanuit RO-bevoegdheden regio de helpende hand kan bieden (Haaglanden) koppelen van planologische toestemming aan realisatie van een integraal project (VNG), strategisch inzetten van RO-instrumenten (Groningen) via goedkeuringsbevoegdheid van bestemmingsplannen verevening afdwingen (Limburg) samenwerkingsovereenkomsten met marktpartijen (Groningen) de grondexploitatieheffing en baatbelasting kunnen in theorie vanuit twee gemeenten worden geheven (VNG) overig gemeentelijke herindeling (Groningen) natuurcompensatie op grond van de overheid (IPO) exploitatietechnische scheiding van functies om grond voor groene en blauwe functies niet onnodig duur te maken (DLG) voorbeeldprojecten waarin wordt aangetoond dat verevening goed kan werken (Twente) marktpartijen strategie actief grondbeleid actieve verwervingsstrategie, juist ook door provincie, eventueel samen met marktpartijen (Bouwfonds) strategie faciliterend grondbeleid afspraken gestimuleerd door strategische rol provinciale goedkeuringsbeleid van bestemmingsplannen (Bouwfonds) afspraken gebruikmakend van de onderhandelende rol van de provincie (AM) vrijwillige afspraken (Bouwfonds, AM, NVB) overheid die marktpartij vraagt deel te nemen in zoet-zuurcombinatie (NEPROM)

36

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

afspraken omdat een gemeente vrijwel altijd kan voorkomen dat een ontwikkeling plaatsvindt die zijn niet wil, al heeft zij formeel de instrumenten niet om iets af te dwingen (NEPROM) dreigen met onteigenen is mogelijk als eigenaar niet bereid is zijn deel in de totale kosten te nemen (NVB) overig afspraken na scope-optimalisatie gekoppeld aan inzetten bestemmingsplanbevoegdheid via voorwaardelijke bestemming (AM) overige belangenorganisaties strategie faciliterend grondbeleid vergroting onderhandelingscapaciteit van bestuurders (SNM) vrijwillige samenwerking gericht op meerwaarde (VEH) vrije markt zijn werk laten doen; totaalopdracht voor het ontwikkelen van een gebied inclusief groenopgaven aan de markt geven. Anders dan bij de VINEX projecten moet de omgeving mee ontwikkeld worden. Om speculatie te voorkomen moet de complexbenadering toegepast worden zodat niet enkele partijen veel winst maken en anderen niets krijgen (LTO) striktere toepassing provinciaal goedkeuringsbeleid van bestemmingsplannen (NM) overig belang van trekker, van “true believer”, die zoekt naar consensus (NM) vergroting deskundigheid om plannen door te rekenen, met name bij rood voor groen, en met name op bovengemeentelijk schaalniveau (SNM) Er is meer durf bij lokale bestuurders nodig (LTO) schaarste instandhouden (NM) groen en natuur beschouwen als maatschappelijk kapitaal (SNM) adviesraden strategie actief grondbeleid binnengemeentelijk bovenlokaal: actieve aankoopstrategie combineren met bouwclaimmodel (VROM-Raad) actief grondbeleid door de provincie (VROM-Raad) strategie faciliterend grondbeleid slim vaststellen grenzen van het plan en opname van voldoende onrendabele en rendabele onderdelen in plan (VROM-Raad) overig gemeentelijke herindeling (VROM-Raad) 3.6 Nieuwe instrumenten

In de gesprekken wordt geregeld benadrukt dat het huidige instrumentarium aanvulling behoeft om regionaal kostenverhaal en verevening mogelijk te maken. Onderstaande suggesties worden gedaan door de geïnterviewden: Overheden overkoepelend er is behoefte aan nieuwe instrumenten om bovenlokaal verevening en kostenverhaal te faciliteren, maar hoe precies is nog niet duidelijk (IPO)

Onderzoeksinstituut OTB

37

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

autonome regionale bevoegdheid, en geen afgeleide bevoegdheid, in de vorm van regionale projectenprocedure, bestemmingsplanbevoegdheid (SRR) grondbeleidsbevoegheden voor de provincie (NH) provinciale onteigeningsmogelijkheden en zelfstandige projectprocedure en grondexploitatievergunning op provinciaal niveau (Groningen) provinciaal uitvoeringsinstrumentarium voor regie bij regionale projecten (projectenprocedure, bestemmingsplan, zelfstandige onteigeningsprocedure en voorkeursrecht) (SRR) versterken strategie actief grondbeleid voorkeursrecht en onteigening voor de provincie (Limburg) voorkeursrecht voor provincie of rijk (DLG) rijksgrondbedrijf met baten en lasten stelsel (DLG) versterken strategie faciliterend grondbeleid nieuw instrumentarium nodig om marktpartijen te kunnen dwingen om mee te doen aan regionale verevening, met name bovengemeentelijk (VNG) stok achter de deur nodig om onwillige gemeente te kunnen dwingen mee te doen (Twente) ontwikkelingsgericht in kunnen zetten van bestemmingsplanbevoegdheid (SRR) verplichte bijdrage voor regiofonds door overheden en marktpartijen, waar bij hoogte bijdrage rekening wordt gehouden met ontwikkelpotentie (SRR) vereenvoudiging onteigeningswet om free-riders aan te kunnen pakken (SRR) provinciaal bestemmingsplan betekent ook bijbehorende uitvoeringsbevoegdheden (onder andere exploitatievergunningsstel) (IPO) stok achter de deur (“noodremprocedure”) voor als overheid er niet uitkomt om afspraken te maken over regionaal kostenverhaal en verevening (NH) stok achter de deur nodig voor provincie richting gemeente die niet meedoet, zowel ten aanzien van bovengemeentelijke verevening als ook binnengemeentelijke bovenlokale verevening (Groningen) vorm van verhandelbare ontwikkelingsrechten (twee varianten denkbaar: via overheid, een financiële bijdrage is nodig voor bouwen buiten de contour, of via markt: directe koppeling via grondeigenaar waarbij ontwikkelrechten nodig zijn voor rode functies die moeten worden gekocht van grondeigenaren van groene functies (provincie geeft eigenaren van grond waar in groen moet worden geïnvesteerd te verhandelen ontwikkelrechten, die met opbrengst verplicht worden groen te realiseren) (Limburg) verplichte fondsafdracht voor groen op provinciaal niveau, eventueel aansluiten bij Wet Inrichting Landelijk Gebied (DLG) onderhandelen over prijs planologische wijziging, mits rechtsongelijkheid kan worden voorkomen (DLG) overig instrument moet ruimte houden voor leerprocessen (IPO) regeling moet rekening houden met lokale verschillen (IPO) Ook wordt aan aantal kanttekeningen gezet bij eventuele nieuwe instrumenten: • vormgeving is lastig (VNG) versterking van de rol van provincie is onwenselijk, doorbreekt gemeentelijke autonomie, leidt waarschijnlijk tot meer kosten en schaadt de samenwerkingsverhouding (Leek)

38

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

hulpstructuren als Wgr-plus zijn niet wenselijk, dan gaat er tijd in structurering zitten terwijl je beter direct inhoudelijk aan de slag kunt gaan (Leek) geen afdwingbare verevening via Wgr-plus, aansluiten bij provincie (Groningen) regionaal grondbedrijf of actief grondbeleid voor de regio is drie stappen te ver, grondbeleid is een gemeentelijke zaak (Haaglanden) overheid zal gecontroleerd moeten worden door hogere overheidslaag bij toepassing instrumenten rond regionaal kostenverhaal en verevening (Groningen) keerzijde van genormeerde afdracht aan fonds is dat je nooit meer groen krijgt dan volgens norm mogelijk is (DLG) Marktpartijen versterken strategie actief grondbeleid provinciaal projectbesluit met sterkere mogelijkheden voor actief grondbeleid op provinciaal niveau (Bouwfonds) versterken strategie faciliterend grondbeleid planologische toestemming kunnen koppelen aan financiële bijdrage zonder dat sprake is van onverschuldigde betaling (maar er zijn grenzen aan) (Bouwfonds) versterking rol van de provincie met instrumentarium die rol van onderhandelende overheid kan ondersteunen (AM) Ook wordt aan aantal kanttekeningen gezet bij eventuele nieuwe instrumenten: zijn provincies voldoende toegerust (Bouwfonds) elk formeel instrument leidt tot suboptimale oplossingen (NEPROM) Overige belangenorganisaties versterken strategie actief grondbeleid provincie die ook bevoegdheden heeft tot onteigening en voorkeursrecht (LTO) provinciaal voorkeursrecht, met als waardegrondslag agrarische waarde plus (NM) verruiming onteigeningstitel (SNM) versterken strategie faciliterend grondbeleid exploitatieverordening op regionaal niveau (LTO) strategisch kunnen inzetten provinciale goedkeuringsrol op het terrein van de ruimtelijke ordening (NM) contractuele afspraken over verevening moeten juridisch houdbaar zijn (NM) belastingheffing ten aanzien van bebouwing open ruimte (SNM) gebruik van ontwikkelingsrechten (SNM) woonvisie als basis voor verplichte vereveningsarrangementen tussen gemeenten (Aedes) Ook wordt aan aantal kanttekeningen gezet bij eventuele nieuwe instrumenten: kostenverhaal en verevening niet te technisch maken (NM) ook met nieuwe instrumenten blijft er structureel geld nodig van rijk voor groen (SNM) adviesraden versterken strategie faciliterend grondbeleid uitbreiding van de kostenlijst met afdracht voor regionale doelen op het terrein van groen, blauw, rood en grijs ten behoeve van door provincie in te
Onderzoeksinstituut OTB

39

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

stellenregionaal fonds (of eigenlijk twee fondsen, een voor het landelijk en een voor het stedelijk gebied); hoogte van afdracht wordt door provincie bepaald en is afhankelijk van de financiële ruimte (VROM-Raad) verhandelbare ontwikkelrechten (VROM-Raad) 3.7 Overzicht

De interviews laten heel verschillende geluiden horen, vaak ingegeven door eigen ervaringen. In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen gekeken naar de conclusies die op een hoger abstractieniveau uit de interviews getrokken kunnen worden. Het volgende overzicht kan dan gegeven worden: Veel geïnterviewden kennen projecten waar regionaal kostenverhaal en verevening plaatsvindt of lijkt te gaan lukken; alle drie de typen projecten worden genoemd, ook nieuwe projecten waar veel van wordt verwacht worden genoemd. Naast goede ervaringen zijn er echter ook minder goede ervaringen, met heel verschillende oorzaken. Deze liggen deels in het proces, deels in de inhoud (geen behoefte om groen te koppelen aan rood) en deels in het instrumentarium (moeilijkheid bij afdwingbaarheid). Vrijwel alle partijen vinden dat kostenverhaal en verevening op een hoger schaalniveau wenselijk kunnen zijn. Over de vraag wanneer kostenverhaal en verevening wenselijk zijn, verschillen de meningen. Volgens veel van de geïnterviewde overheden zijn er knelpunten bij de financiering van regionale projecten uit de grondexploitatie: - vooral de realisatie van groene projecten is in het geding en ook infrastructuurprojecten; daarnaast worden blauw en meer algemeen de ruimtelijke kwaliteit genoemd - oorzaken van de knelpunten zin, naast soms een gebrek aan financiële ruimte, zowel politiek-bestuurlijk (met name onwil of onmacht om regionaal kostenverhaal en verevening op te zetten) als gebrekkig instrumentarium. Private free-riders worden relatief weinig als een probleem genoemd De marktpartijen zien minder nadrukkelijk knelpunten, al is de financiële ruimte van de projecten wel aandachtspunt (veel marktpartijen hechten in dit verband aan restrictief beleid) - via maatwerk kan nu veel geregeld worden - vraagpunt is of de provincie haar rol als trekker kan vervullen en in hoeverre de onderhandelende overheid over goede instrumenten kan beschikken Bij de belangenorganisaties en adviesraden is het beeld heel verschillend: - Sommige belangenorganisaties hebben angst voor een kostprijsverhogend effect. - De “groene” organisaties zien vooral te weinig groen en blauw gerealiseerd worden, met als belangrijke oorzaak de onderhandelingskracht van bestuurders - De VROM-raad ziet mogelijk problemen bij bovenplanse verevening en dan met name op bestuurlijk vlak en ten aanzien van het proces. De partijen geven aan dat er binnen het huidige instrumentarium al veel mogelijkheden zijn om regionaal kostenverhaal en verevening te realiseren, een actieve strategie, het strategisch inzetten van ruimtelijke-ordeningsbevoegdheden, het slim onderhandelen met marktpartijen worden genoemd. 40
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

De geïnterviewden geven daarnaast aan dat aanvullende instrumenten nodig zijn: - de overheidspartijen noemen de noodzaak van een (juridisch zekere) stok achter de deur, zowel richting publieke als private partijen en een versterking het instrumentarium voor actief grondbeleid, maar er is geen eensgezindheid met name als het gaat om het doorbreken van de gemeentelijke autonomie alsmede over de vormgeving van een instrument - de marktpartijen zijn wat terughoudender, al worden wel enkele wensen voor nieuwe instrumenten genoemd - de belangenorganisaties en adviesraden vinden ook aanvullende instrumenten nodig, met name een versterking van instrumenten voor actief grondbeleid en een stok achter de deur richting private partijen Voordat hier verder in analytische zin op wordt ingegaan, wordt eerst meer in de diepte naar praktijkervaringen gekeken, aan de hand van de uitgevoerde casestudies.

Onderzoeksinstituut OTB

41

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

4

Resultaten casestudies

4.1

Inleiding

In het onderzoek zijn 15 projecten, waar kostenverhaal en verevening op een ander schaalniveau aan de orde is dan de Grondexploitatiewet lijkt te gaan afdekken, nader geanalyseerd. Doel van dit casestudie-onderzoek is om meer zicht te krijgen op (mogelijke) knelpunten in de praktijk en de (verwachte) gevolgen daarvan, maar ook werkende methoden te achterhalen. De analyse van de cases moet daarbij ook inzicht geven in de omvang van de vereveningsbijdragen in de diverse projecten in relatie tot de totale investeringen. Daarbij is getracht niet alleen te achterhalen welke knelpunten er nu zijn, maar – voor zover nu al een constructie gekozen is – welke andere constructies overwogen zijn en waarom hier uiteindelijk niet voor gekozen is. Het casestudieonderzoek is grotendeels uitgevoerd op basis van documentenanalyse en een gesprek, zo nodig aangevuld met extra informatie-inwinning, rond de case. Vaak is gesproken met een projectleider, soms is aanvullende informatie ingewonnen bij een andere betrokkene, bijvoorbeeld bij een andere partij (waterschap, DLG) of bij een specialist van de betrokken trekker. De te bestuderen cases zijn voor een belangrijk deel door de opdrachtgever aangedragen; in nauw overleg met de begeleidingscommissie (projectgroep) zijn een aantal wijzigingen aangebracht en aanvullingen gedaan. Bij de selectie van de cases is zowel gelet op spreiding in soorten doelstellingen, in type projecten, in stand van zaken, als op verschillende betrokken actoren en soorten methoden. In dit hoofdstuk worden kort de belangrijkste resultaten van het casestudieonderzoek gepresenteerd. Voor een gedetailleerde beschrijving van de cases, wordt verwezen naar bijlage D. Achtereenvolgens wordt ingegaan op cases die betrekking hebben op bovenplanse gemeentegrensoverschrijdende kostenverhaal en verevening, binnenplans kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdende locaties en bovenplans binnengemeentelijke kostenverhaal en verevening. Elke paragraaf is afgesloten met een schematisch overzicht van de cases, en enkele conclusies ten aanzien van de knelpunten en werkende strategieën. 4.2 Bovenplans gemeentegrensoverschrijdend kostenverhaal en verevening Inleiding

4.2.1

De eerste categorie bestudeerde cases betreft bovengemeentelijk bovenplans kostenverhaal en verevening. Het gaat om meerdere locaties in verschillende gemeenten die gekoppeld worden. Bestudeerd zijn de Vinex-fondsen uit de stadsregio Rotterdam, die al weer bijna 10 jaar bestaan en het inmiddels vrijwel gerealiseerde HAL-gebied. Een al langer 42
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

lopende poging tot integrale ontwikkeling is die van de Drechtoevers. Twee recentere projecten zijn Hart van de Heuvelrug en de N201 (infrastructuurvoorziening wordt betaald via verevening). Ook zijn twee voorbeelden van de Ruimte voor ruimteregeling bestudeerd, de invulling van de regeling uit Limburg en die uit Brabant. 4.2.2 Vinex-fonds stadsregio Rotterdam

In de regio Rotterdam zijn in het verlengde van het Vinex-uitvoeringsconvenant in 1995 afspraken gemaakt over realisatie van een deel van het ruimtelijk programma in de regio. De afspraken hebben betrekking op realisatie van rode locaties en groene en infrastructuurprojecten. De afspraken zijn gemaakt tussen alle gemeenten in de stadsregio; het programma is grotendeels gerealiseerd. Verevening speelt een belangrijke rol. Idee is dat de tekorten van de grote bouwlocaties op regioniveau gedragen worden. Hiertoe is een grondkostenfonds ingesteld met een omvang van 200 miljoen euro, dat wordt gevuld met een rijksbijdrage en bijdragen van de gemeenten gerelateerd aan het aantal inwoners van de gemeenten. De bijdragen aan de tekorten van de locaties zijn voorcalculatorisch bepaald. De dekking is niet gebaseerd op positieve grondexploitaties elders, er is dus in feite niet sprake van financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie, alhoewel tot op zekere hoogte weer wel in de vorm van het verdelen van tekorten. De ontwikkeling van de locaties vindt door de individuele gemeenten plaats; of de voorcalculatorische bijdrage afdoende is, is een risico’s van de gemeenten. De bijdrage aan het fonds is verplicht op basis van de afspraak tussen de gemeenten en de regio bij het sluiten van het uitvoeringsconvenant. Naast bovengenoemde vorm van verevening is er een tweede vorm, een omslagfonds met een omvang van 150 miljoen euro. Dit fonds wordt gebruikt voor (mede)financiering van groene en infrastructuur projecten; het wordt gevuld door een verplichte afdracht van de gemeenten per te bouwen woning. In hoeverre een gemeente het ook lukt de bijdrage te dekken als geen actief grondbeleid wordt gevoerd is zaak van de gemeente, die moet onderhandelen met de ontwikkelaars. De verplichte bijdrage is onderdeel van de afspraken tussen de gemeenten en de regio bij het sluiten van het uitvoeringsconvenant. De constructie was in aanvang succesvol, maar voor de toekomst rijzen er problemen. Het oorspronkelijke perspectief van een naderende stadsprovincie lijkt van grote invloed te zijn geweest om tot overeenstemming te komen tussen de gemeenten. Bij de verlenging van de deze afspraken worden door de regio problemen verwacht. Een structuur om de afspraken af te dwingen ontbreekt, nu de kaderwetbevoegdheden op het terrein van grondbeleid in de Rotterdamse invulling van de regeling alleen voor de grote Vinex-locaties gelden. Voor de toekomst is volgens de stadsregio niet te verwachten dat gemeenten vrijwillig geld zullen afstaan voor opgaven in andere (deel)gemeenten. De praktijk in de stadsregio wijst uit dat het gezamenlijk delen van tekorten op meer draagvlak kan rekenen dan het wegstrepen van het tekort van de ene (deel)gemeente tegen het overschot van een andere (deel) gemeente. Het feit dat er geen mogelijkheden zijn een regionale bijdrage voor particuliere grondexploitanten verplicht te kunnen stellen (voor zowel rode als groene projecten) wordt als een knelpunt voor de toekomst ervaren. Achteraf bezien wordt ook
Onderzoeksinstituut OTB

43

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

betwijfeld of het voorcalculatorisch bepalen van de vereveningsbijdrage zo verstandig was, waardoor de mogelijkheden om bij te sturen door de stadsregio hierdoor beperkt waren. Nu wordt overwogen soms tot een actieve aanpak van de regionale projecten vanuit de regio over te gaan. Sterk punt van de gekozen constructie is dat door de verplichte bijdrage per woning een breed inzetbaar fonds op regioniveau is gecreëerd dat veel investeringen in groen en infrastructuur mogelijk heeft gemaakt en als katalysator heeft kunnen dienen voor het uitlokken van andere bijdragen. 4.2.3 HAL

Een ander programma dat al grotendeels is gerealiseerd, is het zogenaamde HALgebied. Het HAL-gebied betreft een aantal locaties binnen een centraal plangebied met totaal zo’n 10.000 woningen op het grondgebied van drie gemeenten, Heerhugowaard, Alkmaar en Langedijk. Als onderdeel van de ontwikkeling van het gebied worden onrendabele projecten gerealiseerd, het betreft blauwe, groene en grijze projecten. Deze projecten zijn voor 1/5 ten laste gekomen van de grondexploitatie van het gebied (de rest is betaald uit andere bijdragen: o.a. subsidiebijdragen, bijdrage verfijningsuitkering); het gaat om een bedrag van ca 50 miljoen gulden. Er is niet gekozen voor verevening van deze projecten binnen een integrale grondexploitatie: de grondexploitatie van de rode gebieden is door de afzonderlijke gemeenten gevoerd. Wel is afgesproken dat er vanuit de gemeenten een bijdrage wordt gestort in een fonds dat zal worden ingezet ter bekostiging van de onrendabele projecten, het meerwaardefonds. Deze bijdrage is deels gebaseerd op het positieve saldo van de rode ontwikkeling, en deels op andere factoren (zoals het aantal inwoners van de betrokken gemeente). De hoogte van de bijdrage is voorcalculatorisch bepaald. Via onderhandelen zijn de gemeenten tot een compromis gekomen over de hoogte van deze bijdrage. Via actief grondbeleid (ondersteund door gebruikmaking van bouwclaimmodel bij particuliere ontwikkelaars die zich hebben ingekocht) zijn de gemeenten in staat geweest om ook daadwerkelijk de winst op de ontwikkeling te nemen. Verevening is in het gebied gelukt. Bepalende punten waren: de relatief beperkte bijdrage aan het meerwaardefonds leverde gemeenten veel op (slechts 20% van het fonds werd uit de grondexploitaties van de locaties betaald); de meerwaardeprojecten waren relatief gelijkwaardig over de locatie verdeeld. Op de achtergrond speelde: het dreigen met gemeentelijke herindeling; het belang van de ontwikkelaars om te willen bouwen en soms de situering van groene projecten op de door hen verworven grond. 4.2.4 Drechtoevers

Langs de Drechtoevers is een integrale (her)ontwikkeling van de Drechtoevers voorzien. Zes gemeenten zijn betrokken, Alblasserdam, Hendrik-Ido Ambacht, Zwijndrecht, Dordrecht, Papendrecht en Sliedrecht. Inmiddels zijn enkele projecten gerealiseerd, maar veel projecten zijn ook nog niet van de grond gekomen.

44

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Nadat in 1995 een aantal startprojecten was benoemd, is in 1999 een integraal plan voor (her)inrichting van een aantal grote gebieden langs de Drechtoevers gemaakt. In het plan gaat het om 14 locaties, waarvan 3 verwachte pluslocaties, 2 die quitte zouden spelen en 9 met een negatief saldo. Er is een vereveningsvoorstel gemaakt (omslagfonds Drechtoevers); uitgangspunt was dat het grootste deel van de voorcalculatorisch bepaalde winsten gebruikt moesten worden voor dekking van de tekorten. Er blijft dan nog een aanzienlijk tekort over, dat wordt deels gedekt met een regionale solidariteitsheffing (storting op basis van inwoneraantal) en verwachte subsidies. Het vereveningsvoorstel zou worden afgesproken in een bestuursovereenkomst tussen de gemeenten. Bij de verdere planontwikkeling en de uitvoering zouden gemeenten gebruik kunnen maken van de ondersteuning van een inmiddels opgerichte regionale ontwikkelingsmaatschappij, de ROM-D (ROM-Drechtsteden). Idee was dat gemeenten via actief grondbeleid zouden proberen om ook daadwerkelijk de opbrengsten op de potentieel winstgevende locaties binnen te kunnen halen. Uiteindelijk is het vereveningsvoorstel een praatstuk gebleven. De plannen voor bovenplanse verevening zijn niet doorgegaan. Wel wordt geïsoleerd gewerkt aan de uitvoering van enkele deelplannen. Hoewel het project niet eenvoudig is (de risico’s van de ontwikkelingen zijn groot, met name kans op bodemsanering) en een formele regiostructuur ontbrak (de Drechtsteden zijn onderdeel van Wgr-regio Zuid Holland-Zuid), leek de uitgangssituatie gunstig. Een aansprekend plan, een regionale ontwikkelingsmaatschappij inde vorm van de ROM-D die bereid was risicodragend tot uitvoering over te gaan. Bepalend voor het niet lukken van de realisatie waren verschillende factoren, waaronder de complexiteit van de te realiseren locaties, een slechte berekening van de vereveningsbijdragen (gegevens tussen gemeenten niet vergelijkbaar, wat leidde tot wantrouwen), gebrek aan bestuurlijke daadkracht, beperkte ambtelijke capaciteit op regioniveau, gebrek aan commitment op ambtelijk niveau bij regiogemeenten en de zwakke positie van de ontwikkelingsmaatschappij (makkelijk te passeren door gemeenten). 4.2.5 Hart van de Heuvelrug

Het project Hart van de Heuvelrug heeft betrekking op versterking van de groenstructuur in het centrale deel van de Utrechtse heuvelrug, door de aanleg van groene corridors en ontsnippering van bos en natuurgebied. Idee is rood op een aantal plekken te laten verdwijnen en te verplaatsen. Het project bevindt zich op het grondgebied van vijf gemeenten en bevindt zich in de plan- en programmafase. Verevening maakt een essentieel onderdeel uit van het plan. Tussen groene en rode projecten zal verevend worden, met als uitgangspunt financieel quitte te spelen. Verschillende constructies voor verevening zijn de revue gepasseerd. Uiteindelijk is gekozen voor uitvoering van de projecten in clusters aan elkaar gekoppelde projecten, waarbij verevening zoveel mogelijk binnen het cluster plaatsvindt met bewaking via een raamovereenkomst. Er is niet gekozen voor één centrale uitvoeringsorganisatie of voor individuele uitvoering van de projecten gekoppeld aan een gezamenlijk vereveningsfonds. De borging van de verevening is voor wat betreft de betrokken publieke partijen (deels ook grote grondeigenaren) geregeld in een
Onderzoeksinstituut OTB

45

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

binnenkort te sluiten samenwerkingsovereenkomst. Op basis hiervan zullen clusterovereenkomsten tussen de betrokken publieke partijen worden gesloten. Idee is dat deze zelf, al dan niet met eventuele derde ontwikkelende partijen, weer uitvoeringsconvenanten sluiten. In sommige gevallen, indien sprake is van een overschot, beloven de in een clusterovereenkomst of uitvoeringsconvenant betrokken partijen dit in een clusteroverstijgend fonds te storten. Voor wat betreft eventueel private partijen zal, voor zover het niet gaat om binnenplanse verevening, de planologische goedkeuring een rol gaan spelen. De uitgangspunten van het plan worden aan het streekplan gekoppeld. Er zal pas een uitwerking van het streekplan plaatsvinden als de clusterovereenkomsten en de uitvoeringsconvenanten zijn gesloten. Daardoor zullen gemeenten bouwaanvragen waar wijziging van een bestemmingsplan voor nodig is niet via art. 19 vrijstelling kunnen verlenen. Een aantal gemeenten kiest voor een strategie van actief grondbeleid, ondersteund door vestiging van een voorkeursrecht. Het project staat nog aan de beginfase, knelpunten rond verevening en kostenverhaal zijn nog niet opgetreden. Wel is er twijfel over de juridische houdbaarheid van de constructie. In het project vormen private partijen met grondposities mogelijk een probleem. Zij denken nog maximale winst uit de verkoop van grond c.q. opstalontwikkeling daarop te kunnen halen en zien zich geconfronteerd met afroming van de opbrengsten. Een belangrijke rol speelt de provincie als trekker van het project en de koppeling van het plan aan het streekplan. De juridische haalbaarheid van de constructie is terecht een aandachtspunt. Een van de ideeën is de exploitatieverordening aan het streekplan te koppelen; hier ontbreekt nu een juridische basis voor. 4.2.6 N201

De N201 is een provinciale weg die wordt aangelegd in samenhang met bedrijfsterreinontwikkeling. De voorbereiding van de uitvoering van het project is in volle gang. Het project bevindt zich op het grondgebied van meerdere gemeenten. Drie gemeenten (Haarlemmermeer, Amstelveen en Aalsmeer) zijn betrokken bij de bedrijfsterreinontwikkeling. Voor de financiering van de weg zijn onvoldoende middelen beschikbaar. Idee is nu twee extra bronnen aan te boren: een deel van de weg zal worden betaald uit bijdragen van private ondernemingen (waaronder Schiphol) een deel uit gebiedsontwikkeling. Voor wat betreft het laatste: van de totale kosten van de weg (717 miljoen euro) zal 58 miljoen euro vanuit exploitaties van afgesproken bedrijfslocaties in de drie gemeenten moeten worden bekostigd. De bijdrage hiervoor is op basis van een genormeerde exploitatieberekening bepaald; de werkelijk gerealiseerde opbrengsten zullen worden gestort in een infrastructuurfonds, al zal bij eventuele meeropbrengsten een deel hiervan bij de gemeente kunnen blijven (prikkel). Er is nog geen samenwerkingsovereenkomst gesloten; een van de gemeenten ligt dwars (Amstelveen). De inzet is om nu twee samenwerkingsovereenkomsten te maken; een aparte voor Amstelveen. ROA (de kaderwetregio) en de regiobevoegdheden spelen geen rol om de gemeente te dwingen mee te doen; idee is verplichte medewerking nu aan het streekplan te koppelen (geen goedkeuring gemeentelijke bestemmingsplan zonder afspraak over bijdrage aan het fonds). Het voorkeursrecht wordt door twee 46
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

gemeenten ingezet ter ondersteuning van een actieve strategie. Deels zijn er grondposities ingenomen op locaties; soms is het gelukt met de marktpartijen een afspraak te maken over een bijdrage aan het fonds, soms nog niet. Dit is een risico voor de vulling van het fonds. Een knelpunt is de moeite die het kost om alle gemeenten te verplichten mee te doen met het vereveningsarrangement. Tevens een belangrijk knelpunt is om de private ondernemingen te verplichten om uit hun bedrijfsvoering een bijdrage te doen voor de realisatie van de weg. Het project staat of valt echter wel bij de uiteindelijke afdracht van private partijen. Dit knelpunt staat echter buiten de financiering vanuit de grondexploitatie. De provincie is terughoudend om met dwang te dreigen. Van de drie gemeenten wordt een vast bedrag ter afdracht verwacht. Ze heeft echter geen instrumenten om deze financiële bijdrage van de betrokken gemeenten af te dwingen, anders dan via te dreigen met het weigeren van planologische goedkeuring. Gebruik van de bevoegdheden uit de Kaderwet bestuur in verandering wordt niet als optie gezien, wat op zich vreemd is omdat dit voor de regio wel een mogelijkheid zou kunnen bieden. 4.2.7 Ruimte voor ruimteregeling Limburg

De ruimte voor ruimteregeling Limburg is gebaseerd op een landelijke regeling tot aanpak van de mestproblematiek. Kern van de Ruimte voor Ruimtebenadering is dat uit de opbrengst van uitgifte van extra woningbouwkavels aanvullende middelen kunnen worden gegenereerd ten behoeve van de sloop van stallen en dat hierdoor tegelijkertijd een kwaliteitsimpuls aan het platteland kan worden gegeven. De regeling dateert uit 2000, en is in volle uitvoering. Na een eerste tranche is nu met een tweede tranche begonnen. Het project heeft betrekking op vele gemeenten binnen de provincie Limburg. De financiële verevening vindt plaats doordat er sprake is van een voorfinanciering van 20 miljoen euro en 47,7 miljoen in respectievelijk de eerste en tweede tranche, overgenomen van de provincie door respectievelijk de gemeenten en RVR Limburg CV. Om deze voorfinanciering goed te kunnen regelen zijn inmiddels afspraken met de voorfinancierende gemeenten gemaakt (1e tranche door middel van bestuursovereenkomsten) en met de RVR Limburg CV (2e tranche door middel van samenwerkingsovereenkomst). De ruimtelijke verevening kan plaatsvinden doordat in de ene gemeente stallen worden gesloopt, waarvoor in de andere gemeente de planologische ruimte wordt gevonden om kavels te ontwikkelen om de sloopvergoedingen terug te verdienen. Voor de tweede tranche was de bereidheid van de gemeenten om de voorfinanciering van de provincie over te nemen minder groot, omdat er ten tijde van de openstelling van de tweede tranche nog veel woningen gebouwd en dus geld terugverdiend moest worden door de gemeenten. De gemeenten waren dus terughoudend om grotere risico's aan te gaan. Daarom is de provincie in de tweede tranche gaan samenwerken met private partijen door een publiek private samenwerking op te zetten. Hoewel de gemeenten in de tweede tranche de voorfinanciering dus niet meer op zich nemen, blijven zij uiteraard vanuit hun verantwoordelijkheden in het kader van de ruimtelijke ordening wel verantwoordelijk voor de bouw van compensatiewoningen op

Onderzoeksinstituut OTB

47

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

geschikte locaties. Een knelpunt is nu wel dat de fasering van de eerste en de tweede tranches in elkaar overlopen. Om deze voorfinanciering goed te kunnen regelen zijn inmiddels passende afspraken met de voor financierende gemeenten gemaakt (1e tranche dmv bestuursovereenkomsten) en de RvR Limburg C.V. (2e tranche dmv samenwerkingsovereenkomst). Voor gemeente zal in een aantal gevallen in de eerste tranche de betaling als voorwaarde worden gesteld aan een art. 19 vrijstelling. Hier ligt een juridisch risico. In de tweede tranche speelt dit voor gemeenten niet, daar de voorfinanciering wordt gedragen door de RvR Limburg C.V. 4.2.8 Ruimte voor ruimteregeling Brabant

Ook de ruimte voor ruimteregeling Brabant is gebaseerd op de landelijke regeling tot aanpak van de mestproblematiek. Idee is dat stallen gesloopt worden, in samenhang met woningbouwontwikkeling. Bijkomend doel is kwaliteitsverbetering van het platteland (ontstening). De regeling dateert uit 2000, en is in volle uitvoering. Het project heeft betrekking op vele gemeenten binnen de provincie Brabant. Verevening is een cruciaal onderdeel van de regeling: de sloopkosten van de stallen (240 miljoen euro) moeten worden bekostigd uit opbrengsten van extra woningen. De verevening vindt indirect plaats; er is sprake van voorfinanciering. Er is gekozen voor een publiek-private ontwikkelingsmaatschappij ruimte voor ruimte (er had ook gekozen kunnen worden voor een publieke uitvoeringsorganisatie, maar dat is niet gebeurd, dit was een politieke keuze). Deze organisatie koopt de grond op de potentiële bouwlocaties en ontwikkelt deze. Inmiddels is al veel geld uitgegeven aan sloopkosten (120 miljoen euro), maar is nog weinig verdiend aan de ontwikkeling. Dat lag ook in de verwachting, omdat de ontwikkeling van woningbouwlocaties tijd kost. Het streekplan speelt een cruciale rol; de provincie heeft een aantal mogelijke locaties geselecteerd en er worden intentieovereenkomsten gesloten met gemeenten om mee te doen aan de constructie. Enkele gemeenten willen niet meedoen, omdat zij of de winsten zelf willen behouden, of zich niet aangesproken voelen of niet mee willen werken. De provincie zal dan het streekplan voor de betrokken gemeente niet aanpassen, en de extra woningbouwcapaciteit niet mogelijk maken. De motivatie is dat het gaat om noodzakelijke fondsvorming ten behoeve van ruimtelijke kwaliteit. Via een actieve strategie (de ontwikkelingsmaatschappij) zal worden getracht de ontwikkelingswinst daadwerkelijk te realiseren. Knelpunten hebben tot nu toe te maken met gemeenten die aarzelen om mee te werken, onder andere omdat ze vinden dat de ontwikkelwinst aan de gemeente ten goede zou moeten komen. Of private free-riders roet in het eten gooien is onbekend. De strategie lijkt te werken; veel gemeenten zijn geïnteresseerd in de extra woningbouw en bereid een intentieovereenkomst te sluiten. Zwak punt is dat er een grote voorfinanciering is gedaan, en de ontwikkelrisico’s bij de ontwikkelingsmaatschappij liggen (zowel publieke als private partijen). 4.2.9 Overzicht

In navolgend schema zijn de belangrijkste kenmerken van de cases weergegeven. 48
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Kader 4.1: casestudies bovenplans gemeentegrensoverschrijdend kostenverhaal verevening
project fase kostenverhaal & verevening en constructie A) rijkssubsidie en solidariteitsheffing worden gebruikt om voorcaluculatorische tekorten Vinex-locaties bij te passen via fonds. B) vaste bijdrage per te realiseren woning en bedrijfsruimte aan fonds voor groen en infrastructuur in afronding van de uitvoeringsfase bijdrage aan blauwe, groene en grijze projecten vanuit meerwaardefonds, dat is gevuld deels vanuit de exploitatiegebieden, deels via een solidariteitsheffing en deels via subsidies verevening tussen saldi van 14 projecten via fonds dat wordt aangevuld met subsidie en solidariteitsheffing bij de betrokken zeven gemeenten actief grondbeleid door de drie gemeenten (voor zover marktpartijen grondposities hebben ingenomen: via bouwclaimmodel) zoveel mogelijk actief grondbeleid door de gemeenten, eventueel ondersteuning door regionale ontwikkelingsmaatschappij, anders ontwikkeling in publiek-private samenwerking afspraken met (publieke) grondeigenaren, verder: aantal gemeenten kiest voor actief grondbeleid, anderen voor faciliterend grondbeleid actieve strategie door gemeenten; als marktpartijen positie hebben ingenomen waarschijnlijk ontwikkeling in samenwerking. A) faciliterende strategie door gemeenten B) actieve strategie door ontwikkelingsmaatschappij ontwikkelingsstrategie A) Niet aan de orde B) Regio kiest voor faciliterend grondbeleid; welke strategie gemeenten zelf kiezen wisselt. instrumenten richting publieke partijen onderlinge afspraak bij het sluiten van uitvoeringsconvenant en, deels gestimuleerd doordat verevening subsidievoorwaarde was bij BLS instrumenten richting private partijen A) Niet aan de orde B) Gemeenten zelf zullen indien nodig afspraken maken over bijdragen met marktpartijen; kan probleem zijn.

Vinex-fondsen Stadsregio Rotterdam: A) Grondkostenfonds B) Omslagfonds

in afronding van de uitvoeringsfase

HAL

onderlinge afspraak en vastlegging in gemeenschappelijke regeling; gezamenlijke zeggenschap over meerwaardefonds overeenkomst tussen betrokken overheden over vereveningsmodel

afspraken over bouwclaim met enkele grondeigenaren; dreigen met situering groene projecten op grond ontwikkelaar eventueel afspraken

Drechtoevers

in planfase blijven steken

Hart van de Heuvelrug

in de plan- en programmafase

meerdere projectenveloppen (clusters); verevening tussen groene en rode projecten in een projectenvelop, en voor zover er positief saldo is: bijdrage aan fonds bijdragen vanuit exploitaties bedrijvenlocaties aan infrastructuurfonds (dat verder wordt gevuld met subsidies voor de weg)

samenwerkingsovereenkomst tussen overheden

voor zover het niet gaat om binnenplanse verevening: via onmogelijkheid planologische goedkeuring doordat streekplan niet in plannen voorziet afspraken met marktpartijen; anders probleem voor de gemeenten die garant staan voor bijdrage

N201

voorbereiding van de uitvoering

samenwerkingsovereenkomst tussen overheden, maar een gemeente ligt dwars; idee is bijdrage aan goedkeuring bestemmingsplan te koppelen. A) bestuursovereenkomsten provincie met gemeenten B) intentieovereenkomsten provincie en met gemeenten

Ruimte voor ruimteregeling Limburg A) 1e tranche B) 2e tranche

in uitvoeringsfase

bijdragen vanuit opbrengsten van woningbouwlocaties ten behoeve van sloop van stallen via aparte grondexploitaties bij gemeenten (A) of via een ontwikkelingsmaatschappij (B) bijdragen vanuit opbrengsten van woningbouwlocaties ten behoeve van sloop van stallen via fonds bij ontwikkelingsmaatschappij

A) koppeling financiële bijdrage aan art. 19 procedure B) idem op grond van intentieovereenkomst

Ruimte voor ruimteregeling Brabant

in uitvoeringsfase

actieve strategie via een publiek-private ontwikkelingsmaatschappij

intentieovereenkomst met gemeenten niet-aanpassen streekplan als dwangmiddel

niet aan de orde door actieve strategie en anders geen planologische mogelijkheden

Per case wordt in het schema weergeven in welke fase het project zich bevindt en waarvoor kostenverhaal en verevening in de case een rol spelen. Vervolgens wordt aangegeven op welke wijze kostenverhaal en verevening gerealiseerd (zullen gaan)
Onderzoeksinstituut OTB

49

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

worden. De gevolgde ontwikkelingsstrategie wordt aangegeven, en de (beoogde) instrumenten, zowel om andere publieke partijen als om private partijen mee te laten betalen. In de zeven cases zijn de volgende constructies gekozen voor kostenverhaal verevening: Bij zes cases is afdracht aan een fonds (of aan fondsen) onderdeel van vereveningsmethode: VINEX-fondsen, HAL, Drechtoevers, Hart van Heuvelrug, N201, Ruimte voor Ruimte Brabant. Bij drie cases vindt verevening plaats via koppeling van projecten (Hart van Heuvelrug, beide Ruimte voor Ruimte-regelingen) en de de de

De gevolgde ontwikkelingsstrategieën en daarbij gebruikte instrumenten zijn: Bij de Ruimte voor Ruimte-regelingen wordt, via een ontwikkelingsmaatschappij, als enige gekozen voor actief grondbeleid door een centrale uitvoerder of een samenwerkingsverband. Als instrument wordt minnelijke verwerving gebruikt. Dit wordt makkelijker gemaakt door een koppeling van overeenstemming aan het toestaan van planologische ruimte vanuit de provincie. Bij de vijf andere cases, en bij de eerste tranche van Ruimte voor Ruimte Limburg, is er een faciliterende strategie vanuit het coördinerende niveau (de trekker). - Meestal richt de faciliterende strategie zich op gemeenten. Vaak zijn hier privaatrechtelijke afspraken over gemaakt, soms is het kader van een gemeenschappelijke regeling hierbij gebruikt (HAL) met als bijzondere variant de Kaderwet (Vinex-fondsen). Bij de N201 wordt het toestaan van planologische ruimte vanuit de provincie gebruikt om tot overeenstemming te komen. - Bij Hart van de Heuvelrug richt de strategie zich ook op andere (semipublieke) grondeigenaren. Ook hier worden contracten als instrument gebruikt, wat makkelijker wordt gemaakt door een koppeling van overeenstemming aan het toestaan van planologische ruimte vanuit de provincie. De gemeenten op hun beurt kiezen voor: - een actieve strategie al dan niet via bouwclaims gebruikmakend van minnelijke verwerving (HAL) - afspraken met marktpartijen die gekoppeld worden aan overeenstemming aan het toestaan van planologische ruimte (eerste tranche Ruimte voor Ruimte Limburg) - beide (Omslagfonds Rotterdam, Drechtoevers, Hart van de Heuvelrug, N201); naast reguliere grondverwervingsinstrumenten spelen bij het Omslagfonds, Hart van de Heuvelrug en de N201 voorkeursrecht een rol; bij Hart van de Heuvelrug speelt het toestaan van planologische ruimte een rol. Knelpunten Een van de doelen van het casestudieonderzoek is om meer zicht te krijgen op (mogelijke) knelpunten in de praktijk. De cases laten verschillende soorten knelpunten zien op het terrein van kostenverhaal en verevening. Bij een aantal cases zijn er problemen met het commitment van de betrokken publieke partijen. Dit betreft Drechtoevers, waar de bestuursovereenkomst horende bij het vereveningsmodel nooit gesloten is (oorzaak lijkt vooral het gevolgde proces te zijn geweest), de N201 waar een gemeente niet mee wil werken (gedacht wordt aan 50
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

het niet goedkeuren van het gemeentelijk bestemmingsplan) en de ruimte voor ruimte regelingen (sommige gemeenten willen niet meewerken – ook hier wordt gedacht aan het niet goedkeuren van bestemmingsplannen als sanctiemiddel). Of dit zal lukken kan nog niet gezegd worden op basis van ervaringen. De publiek-publieke samenwerking bij de Vinex-fondsen in HAL en in de Stadsregio Rotterdam is juist succesvol. Bij de laatste, de stadsregio Rotterdam, valt het draagvlak nu wat weg (wat relevant is in verband met een tweede tranche afspraken). Voor wat betreft private grondeigenaren wordt vaak via een actieve strategie geprobeerd een eventueel probleem te omzeilen. Of dit altijd zal lukken is bij een aantal projecten nog niet duidelijk. Bij een aantal projecten wordt nadrukkelijk aangegeven dat er, als een actieve strategie niet lukt er geen instrumenten zijn (N201, Vinex-fondsen stadsregio Rotterdam). Bij andere projecten wordt overwogen het weigeren van planologische goedkeuring als stok achter de deur te gebruiken (ruimte voor ruimte Limburg en Hart van de Heuvelrug). Componenten voor een werkende methode Enkele andere punten die uit de cases naar voren komen en belangrijk lijken te kunnen zijn voor een werkende methode: voor wat betreft de constructie: een vereveningsfonds dat ook deels wordt gevuld met subsidies van derden (de vereveningsafspraak functioneert dan als “triggermoney”); zeggenschap over (en inzicht in) besteding fonds op regioniveau bij afdragende marktpartijen en overheden; volgens objectieve criteria door een onafhankelijke partij vaststellen van saldo van locaties; alleen voocalculatorische vereveningsafspraken maken als er voldoende inzicht is om te kunnen bepalen wat saldo is. voor wat betreft ontwikkelingsstrategie en instrumenten: dreigen met gemeentelijke herindeling (HAL); geen financiële afdracht, maar afspraak inzake realisatie van een hele projectenvelop (anders geen planologische goedkeuring); open houden van planologisch kader bij onderhandelen met marktpartijen. 4.3 Binnenplans gemeentegrensoverschrijdend kostenverhaal en verevening Inleiding

4.3.1

De tweede categorie bestudeerde cases betreft binnenplans kostenverhaal en verevening. Het gaat om locaties, die gemeentegrensoverschrijdend zijn. De locaties zijn vooral nog in de discussiefase. De locatie Zuidlanden bij Leeuwarden (bij nader inzien bleek dit geen gemeentegrensoverschrijdende locatie te zijn), Meerstad en Wieringerrandmeer als locaties waar de plannen voor uitvoering inmiddels al vrij concreet zijn en de locatie Zuidplaspolder die als een van de nieuwste locaties geldt (aangewezen in Vijfde Nota over de Ruimteljke Ordening / Nota Ruimte).

Onderzoeksinstituut OTB

51

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

4.3.2

Zuidlanden

Zuidlanden betreft een plan voor een nieuwe stadswijk bij Leeuwarden, met 6500 woningen en een aanzienlijke oppervlakte kantoren, bedrijven en commerciële voorzieningen. De locatie kent een aantal kernen en een lage woningdichtheid, met veel groen en water. Het plan zit vlak voor de realisatiefase. Onderdeel van de ontwikkeling van de wijk is de verplaatsing van de huidige rijksweg (die dwars door de locatie loopt); de weg zal ook structureel verbeterd worden. De kosten van de verplaatsing van de weg zullen deels ten laste van de grondexploitatie worden gebracht. De directe kosten van de nieuwe weg, de Haak om Leeuwarden, bedragen voor de eerste fase 109 miljoen euro. Hiervan wordt 11 miljoen ten laste van de grondexploitatie gebracht; de rest wordt betaald uit andere bijdragen (rijk, provincie en gemeente). Naast deze bijdrage moet de locatie een algemene afdracht doen aan een fonds bovenwijkse voorzieningen; deze zal minimaal 16 miljoen euro en maximaal 33 miljoen euro bedragen. Er is niet gekozen voor een integrale ontwikkeling van de locatie; de verplaatsing van rijksweg is buiten de grondexploitatie gehouden. De ontwikkeling van het gebied vindt plaats in een inmiddels opgericht publiek-privaat samenwerkingsverband, een gemeenschappelijke grondexploitatiemaatschappij. Er is met de gemeente afgesproken dat de genoemde bijdragen door de maatschappij betaald worden; de bijdrage voor de rijksweg staat vast. De bijdrage aan het fonds bovenwijkse voorzieningen hangt af van het financiële resultaat van de grondexploitatiemaatschappij, en zal jaarlijks bepaald worden en betaald worden naar rato van de verkoop van bouwgrond. De grondexploitatiemaatschappij zal via actief grondbeleid proberen een dekking te vinden voor de vereveningsbijdragen. Inmiddels is 70% van het gebied in eigendom; voor eventuele grondspeculanten bestaat de optie te dreigen met een bruin/blauwe bestemming (gezien de ruime opzet van het plangebied een haalbare optie. Deze optie wordt als afdoende gezien. Er worden geen knelpunten verwacht. Verwacht wordt dat de voorgenomen verevening zal lukken. Verevening is hier zelf onderdeel van de strategie geweest om het plan door te laten gaan; door een gemeentelijke (en provinciale) bijdrage aan de verplaatsing van de rijksweg was het rijk bereid mee te doen aan dit project. De strategie om de dekking van de vereveningsbijdrage te realiseren is geweest het oprichten van een gemeenschappelijke grondexploitatiemaatschappij, die het belang van de vereveningsbijdrage (zonder verplaatsing van de snelweg kan het project geen doorgang vinden) duidelijk in beeld had. 4.3.3 Meerstad

Meerstad betreft een locatie aan de oostkant van Groningen op het grondgebied van de gemeenten Groningen en Slochteren. Het plan heeft betrekking op een plangebied van 2400 ha, en beoogt de realisatie van 10.000 woningen, 135 ha bedrijvigheid, een groot meer (600 ha) en veel groen (480 ha GIOS-groen en 320 ha EHS). Het plan ligt vlak voor de realisatiefase; de streekplanuitwerking is inmiddels vastgesteld; het besluit over het masterplan is nog niet genomen.

52

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Verevening zal binnenplans geschieden. De blauwe en groene functies zullen grotendeels uit de exploitatie worden betaald.; er is tevens een bijdrage aan groen buiten het exploitatiegebied. Voor de realisatie van waterbergingscapaciteit is er een financiële bijdrage van het waterschap. De verevening zal plaatsvinden in een nog op te richten gezamenlijke grondexploitatiemaatschappij; over het principe zijn al wel afspraken gemaakt in een samenwerkingsprotocol. Plan is dat in de maatschappij door diverse partijen risicodragend geparticipeerd zal worden: gemeente Groningen (35%), gemeente Slochteren (5%), DLG (10%) en een consortium van marktpartijen. Het waterschap dat wel in het voortraject partij was heeft besloten niet risicodragend mee te doen, en zich te beperken tot zijn functionele takenpakket. De grondexploitatiemaatschappij zal via actief grondbeleid proberen een dekking te vinden voor de vereveningsbijdragen. Een groot deel van de grond is in handen bij enkele grote marktpartijen die in elk geval meedoen in de grondexploitatiemaatschappij; een deel is in handen bij enkele andere partijen waar al wel onderhandelingen mee gevoerd worden. De gemeenten zullen grond inbrengen, en verder zal DLG grond inbrengen die in het kader van de landinrichting in het plangebied al gekocht was. Er is een aantal marktpartijen die reeds grondposities hebben ingenomen, maar die waarschijnlijk niet zullen deelnemen aan de beoogde grondexploitatiemaatschappij. Om ongewenst free-ridergedrag te voorkomen is tussen de publieke en private partijen afgesproken dat de deelnemende private partijen zullen zorgen voor afstemming en afspraken met de niet deelnemende private partijen. Het perspectief lijkt inmiddels gunstig, zowel aan publieke als aan private zijde, al is nog geen overeenstemming over de oprichting van de gezamenlijke grondexploitatiemaatschappij bereikt. De strategie om de dekking van de vereveningsbijdrage te realiseren is geweest het maken van principeafspraken over het uitvoeringsmodel (de gemeenschappelijke grondexploitatiemaatschappij) op programmaniveau, voordat het masterplan concreet was vormgegeven. De partijen met grondposities konden zo sneller gecommitteerd worden, omdat de concrete plek van rode en niet rode functies toen nog niet vast stond. Interessant is ook de rol van DLG, die de grond die verworven was in het kader van een komende landinrichting, zal inbrengen in de GEM. De grond is goedkoop gekocht (agrarische grondprijs) en zal worden ingebracht op basis van de huidige grondwaarden. Het verschil zal niet aan DLG worden uitbetaald, maar zal in de GEM worden ingezet voor de realisatie van de groene functies. 4.3.4 Wieringerrandmeer

Meer nog dan Meerstad betreft de locatie Wieringerrandmeer (800 ha) de realisatie van veel blauw en groen; in concreto gaat het om de realisatie van 700-1300 recreatiewoningen, 50 ha natte bedrijvigheid (o.a. jachthavens) en groen en water op het grondgebied van twee gemeenten, Wieringen en Wieringermeer. Het plan zit nog tussen idee en planfase in. Binnen het plan worden veel onrendabele functies gerealiseerd. Een deel hiervan zal vanuit publieke bijdragen gedekt worden, een deel uit de opbrengstcapaciteit van de locatie. Dat betreft zowel de opbrengsten van de rode functies (wonen en
Onderzoeksinstituut OTB

53

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

bedrijvigheid) als de opbrengsten uit zandwinning. De precieze omvang van de bedragen is nu nog onbekend; er wordt nog over onderhandeld. De verevening zal plaatsvinden in een nog op te richten gezamenlijke ontwikkelingsmaatschappij. Plan is dat in de maatschappij door diverse partijen risicodragend geparticipeerd zal worden: de twee gemeenten, de provincie en een inmiddels geselecteerde marktpartij in het kader van een ontwikkelingscompetitie. De ontwikkelingsmaatschappij zal via actief grondbeleid proberen een dekking te vinden voor de vereveningsbijdragen. Of de verevening binnenplans zal plaatsvinden (blauw, groen en rood in een grondexploitatie), of dat er vanuit de rode exploitatie een bijdrage voor blauw en groen zal komen, is nog onderdeel van de onderhandelingen. Inmiddels is er al grond verworven (door de provincie) en hebben andere publieke partijen ook (verpachte) grond in eigendom; totaal is 400 ha al in handen. Voor de rest van het plangebied (inclusief de omgeving) is in 2003 op grote schaal een gemeentelijk voorkeursrecht gevestigd door de twee gemeenten (op initiatief van de provincie). Er is nog geen zicht op eventuele free-riders, de verwachting is dat alle marktpartijen met grondposities in de ontwikkelingsmaatschappij zullen participeren. Er worden niet veel knelpunten verwacht op het terrein van kostenverhaal en verevening; er is een sterk committent van de publieke partijen en via de publieke grondposities is de invloed op de marktpartij groot. Belangrijk is de strategie van de provincie geweest, zowel als procesbegeleider als met haar rol ter ondersteuning van het actieve grondbeleid. Voor de onderhandelingspositie van de publieke partijen is dit van groot belang. Nog onduidelijk is de risicoverdeling. Het model waarbij blauw en groen buiten de exploitatie worden gehouden, maar waarbij sprake is van een afdracht hiervoor, vraagt aandacht voor de manier waarop de vereveningsbijdrage is vormgegeven en wie de risico’s loopt op de blauwe en groene ontwikkeling. 4.3.5 Zuidplaspolder

De locatie Zuidplaspolder staat nog aan de beginfase van de ontwikkeling, en bevindt zich tussen programma en planfase in. De locatie, die gelegen is op het grondgebied van 5 gemeenten, is aangewezen in de Vijfde Nota over de Ruimteljke Ordening / Nota Ruimte als locatie voor grootschalige stedelijke ontwikkeling; mogelijk gaan er tussen de 15.000 en 30.000 woningen gebouwd worden; er is ruimte voor 150 – 350 ha bedrijventerrein en 200 ha glastuinbouw; verder zal een groenblauwe structuur worden gerealiseerd, met als onderdeel hiervan waterbergingscapaciteit alsmede infrastructuur. Binnen het plangebied worden zowel rendabele als onrendabele functies gerealiseerd. Idee is dat er tussen die functies verevend zal gaan worden. Over de wijze waarop is nog geen duidelijkheid. Een overkoepelende ontwikkelingsmaatschappij of een aantal kleinere behoren tot de mogelijkheden. In dat laatste geval zou er een Zuidplasfonds kunnen komen; vanuit de rode ontwikkeling zou een verplichte bijdrage aan dit fonds moeten plaatsvinden, het fonds zou voor groene, blauwe en grijze functies gebruikt kunnen worden. Voor de publiek-publieke samenwerking is een grondbank opgericht op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. In de regeling werken de vijf betrokken gemeenten, de gemeente Rotterdam en de provincie Zuid Holland samen. Doel van de grondbank is de grond op de locatie te verwerven; actieve grondverwerving vindt plaats en is versterkt door een gevestigd 54
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

voorkeursrecht. Inmiddels zijn door marktpartijen ook aanzienlijke grondposities ingenomen. Het is de vraag of het zal lukken om de marktpartijen te verplichten mee te doen aan voorgenomen vereveningsarrangementen; ook is er twijfel of het straks zal lukken publieke free-riders te committeren. Doordat er slechts een programma voor het gebied in discussie is, is het nog erg onduidelijk waar rode functies gerealiseerd gaan worden. Mogelijk kunnen onwillige marktpartijen zo wat afgeremd worden; verder is er een idee de afdracht aan het fonds te koppelen aan de verlening van een bouwvergunning. Een sterk punt is de rol van de publieke grondbank. Niet alleen worden de deels relatief kleine grondgebiedgemeenten zo in staat gesteld grondposities in te nemen, ook sterk is de afspraak dat alleen de grondbank bevoegd is te kopen. Hierdoor wordt het risico op publieke free-riders beperkt. Bij een locatie met veel onrendabele functies is de strategie om naar marktpartijen te dreigen geen rode functies op de door hun verworven grond te realiseren mogelijk, maar uiteindelijk toch misschien kwetsbaar, geredeneerd vanuit de kwaliteit van de ontwikkeling. Of de voorgestelde verplichte afdracht naar een fonds (gekoppeld aan bouwvergunning) juridisch houdbaar is, is de vraag. Er bestaat het risico dat een marktpartij te zijner tijd stelt dat sprake was van onverschuldigde betaling. Een zwak punt is het behoud van het bestuurlijk commitment. Het project staat of valt met een goede publiek-publieke samenwerking. In geval overheden gaan dwarsliggen is het is echter niet eenvoudig om deze er weer bij te kunnen trekken. De provincie kan met het dwanginstrument aanwijzing gaan dreigen, maar de angst is dat de bestuurlijke verhoudingen hierdoor te verstoord raken. 4.3.6 Overzicht

In kader 4.2 zijn de belangrijkste kenmerken van de cases weergegeven. Per case wordt weer weergeven in welke fase het project zich bevindt en waarvoor kostenverhaal en verevening in de case een rol spelen. Vervolgens wordt aangegeven op welke wijze kostenverhaal en verevening gerealiseerd (zullen gaan) worden. De gevolgde ontwikkelingsstrategie wordt aangegeven, en de (beoogde) instrumenten, zowel om andere publieke partijen als om private partijen mee te laten betalen. In de vier cases zijn de volgende constructies in beeld voor kostenverhaal en verevening: Bij één case wordt gekozen voor kostenverhaal en verevening binnen een integrale grondexploitatie (Meerstad); bij Zuidplaspolder en Wieringerrandmeer is dit een optie. Bij Zuidlanden is gekozen voor een vaste afdracht aan het onrendabele project, dit is ook een optie bij Wieringerrandmeer en Zuidplaspolder. Zuidlanden kent hiernaast een afdracht aan een fonds bovenwijkse voorzieningen. Voor Zuidplaspolder is een alternatieve optie verevening via een fonds (zonder integrale grondexploitatie). De gevolgde ontwikkelingsstrategieën en daarbij gebruikte instrumenten zijn: Bij alle vier de cases wordt gekozen voor actief grondbeleid door een samenwerkingsverband. Als instrument wordt minnelijke verwerving gebruikt, soms via bouwclaims (Meerstad), soms versterkt door voorkeursrecht
Onderzoeksinstituut OTB

55

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

(Wieringerrandmeer en Zuidplaspolder). Dit wordt makkelijker gemaakt door een de intentie de situering van de rode functies strategisch in te zetten (Zuidlanden, Zuidplaspolder) Bij Zuidplaspolder zal, als de actieve aanpak niet lukt (samenwerking met marktpartijen) een faciliterende strategie worden gekozen, waarbij idee is de afdracht van een fonds te koppelen aan de verlening van een bouwvergunning.
Kader 4.2: cases binnenplans gemeentegrensoverschrijdend kostenverhaal en verevening
project Fase kostenverhaal & verevening en constructie vaste bijdrage aan verplaatsing rijksweg bijdrage aan fonds bovenwijkse voorzieningen; hoogte afhankelijk van resultaat project Meerstad vlak voor realisatiefase bijdrage aan veel blauw en groen in kader van integrale grondexploitatie strategie instrumenten richting publieke partijen n.v.t. (project bleek 1 gemeente). Provincie heeft toegezegd concurrerende bouwplannen in de omgeving in te dammen overeenkomst tussen betrokken overheden over deelname in GEM instrumenten richting private partijen afspraken over bouwclaim met corporatie dreigen met bruine of blauwe bestemming als optie overeenkomst met grote grondeigenaren over deelname in GEM; mogelijk afspraken over bouwclaim met enkele grondeigenaren geen marktpartijen met grondeigendom

Zuidlanden

vlak voor realisatiefase

actief grondbeleid door gemeente en nu ontwikkeling door publiek-private grondexploitatiemaat schappij ontwikkeling in samenwerking met marktpartijen middels grondexploitatiemaatschappij

Wieringerrandmeer

tussen idee en planfase

bijdrage aan veel blauw en groen in kader van integrale grondexploitatie alternatief: vaste bijdrage

actief grondbeleid door provincie en gemeente en nu ontwikkeling door publiek-private ontwikkelingsmaatschappij actief grondbeleid via grondbank, waarin provincie en 5 gemeenten samenwerken

overeenkomst tussen betrokken overheden over deelname in ontwikkelingsmaatschappij

Zuidplaspolder

tussen programma en planfase

bijdragen aan blauw, groen en infrastructuur in kader van integrale grondexploitatie alternatief: bijdragen ontwikkelingen deelgebieden aan Zuidplasfonds

gemeenschappelijke regeling tussen betrokken overheden, met afspraak over exclusieve verwerving door grondbank

veel marktpartijen met grondeigendom, opties zijn (1) afspraken over meedoen, (2) dreigen met minder aantrekkelijke nieuwe bestemming, (3) afdracht aan fonds koppelen aan bouwvergunning.

Knelpunten De cases laten nog geen directe knelpunten zien op het terrein van kostenverhaal en verevening. Bij alle vier is er aan publieke zijde (vooralsnog) commitment, en doen de publieke partijen mee aan het vereveningsarrangement. Of dat ook echt zal lukken is bij de laatste twee cases nog niet helemaal zeker, gegeven het feit dat beide projecten pas in de beginfase zijn. Voor wat betreft private grondeigenaren wordt getracht om afspraken te maken. Bij alle vier de projecten is nog niet duidelijk of dit zal lukken. Bij Wierringerandmeer zullen door de zeer actieve strategie weinig private grondposities voorkomen. Bij Zuidlanden, Meerstad en Zuidplaspolder is dit wel het geval. Bij Zuidplaspolder lijkt het gevaar relatief gezien het grootst dat er problemen komen met kostenverhaal en verevening door particuliere grondexploitatie.

56

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Componenten voor een werkende methode Enkele andere punten die uit de cases naar voren komen en belangrijk lijken te kunnen zijn voor een werkende methode: voor wat betreft de constructie: afdracht aan fonds dat verder wordt gevuld met aanzienlijke subsidie van hogere overheden (trigger-money) voor wat betreft ontwikkelingsstrategie en instrumenten: vroegtijdig goedkope groene grond in omgeving kopen door DLG op basis van aankooptitel landinrichting; ondersteuning vanuit de provincie bij interactieve planontwikkeling tussen publieke actoren om publieke overeenstemming te bereiken; meedoen als alternatief voor herindeling; ondersteuning vanuit de provincie bij vroegtijdig actief grondbeleid versterkt met gemeentelijk voorkeursrecht; open houden van planologisch kader bij onderhandelen met marktpartijen (zoek commitment op programmaniveau). 4.4 4.4.1 Bovenplans binnengemeentelijk kostenverhaal en verevening Inleiding

De laatste categorie bestudeerde cases betreft binnengemeentelijk bovenplans kostenverhaal en verevening. Het gaat om meerdere locaties in één gemeente die gekoppeld worden. In de strikte zin is dit geen regionaal kostenverhaal of verevening, maar omdat deze vormen van kostenverhaal en verevening buiten de scope van de Grondexploitatiewet lijken te vallen worden ze toch in het onderzoek meegenomen. In het onderzoek is gekeken naar twee stedelijke vereveningsopgaven, het al jaren bestaande Amsterdams vereveningsfonds en een recent plan in Vlaardingen gericht op ontwikkeling van projecten in de Rivierzone. Twee andere cases hebben betrekking op ontwikkelingen in het buitengebied, het sinds kort in uitvoering zijnde Integraal ontwikkelingsplan Westland (na herindeling een gemeente) en het recente Gebiedsplan West Zeeuwsch-Vlaanderen. 4.4.2 Amsterdams vereveningsfonds

Het Amsterdamse vereveningsfonds bestaat al lang, en het maakt het mogelijk dat tussen alle grondexploitaties in de gemeente Amsterdam verevening plaatsvindt. Het huidige model dateert van voor het ontstaan van de stadsdelen, en heeft betrekking op plannen die in de verschillende stadsdelen worden gemaakt en een investeringsniveau hebben van meer dan 500.000 euro. Naast de grondexploitaties van de stadsdelen zijn er overigens drie bijzondere grondexploitaties die rechtstreeks onder de regie van de gemeente vallen (o.a. het project Zuidas). Deze plannen moeten getoetst worden, en bij de toetsing wordt bepaald of een afdracht dan wel een bijdrage uit het vereveningsfonds op zijn plaats is. Wordt er winst gemaakt op de voorgestelde planvariant, dan is een afdracht aan het vereveningsfonds verplicht. Wordt er verlies gemaakt, dan is een bijdrage aan het fonds verplicht. Idee is dat het fonds voldoende gevuld is om de onrendabele projecten te kunnen bekostigen. Via de toetsing van de plannen van stadsdelen vindt
Onderzoeksinstituut OTB

57

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

de besluitvorming over de bijdrage uit of afdracht aan het fonds plaats. De bijdrage of afdracht vindt plaats in de loop van het project, maar op voorcalculatorische basis. Eventuele voordelen of nadelen bij de planuitvoering zijn – tot op zekere hoogte – voor de stadsdelen. De juridische basis is de verordening op de stadsdelen, waar de koppeling tussen plangoedkeuring en bijdragen uit of aan het fonds is geregeld. Doordat de gemeente Amsterdam van oudsher een actief grondbeleid voert, is er in de praktijk geen probleem met de afdracht door particuliere grondexploitatie. Sterk punt is de koppeling tussen plangoedkeuring en financiële afdracht. Omdat de centrale stad zelf kon beslissen welke bevoegdheden aan de stadsdelen werden overgedragen, kon dit helder geregeld worden. Een belangrijke rol speelt ook de (kwaliteit) van de centrale plantoetsing. Een sterk punt is verder de financiële prikkel, die efficiënte uitvoering kan stimuleren. Het model is geschikt als vereveningsmodel tussen overheden. Wel lost het een eventueel probleem van particuliere grondexploitanten die moeten meebetalen niet op. 4.4.3 Rivierzone Vlaardingen

In Vlaardingen is in een structuurplan een integrale aanpak van de rivierzone gericht op duurzame stedelijke vernieuwing opgenomen. Het plan staat aan het begin van de uitvoering. Het plan betreft zowel herstructurering van bedrijventerreinen, woningbouwprojecten, kantoorontwikkeling en nieuwe infrastructuur. Nadrukkelijk is de milieuproblematiek aanwezig (bodemverontreiniging, geur- en geluidsoverlast). Het gaat om een strook van 5 km lang, en een oppervlakte van 350 ha. Voor het gebied is een overkoepelende masterexploitatie gemaakt Hierbinnen worden 11 deelprojecten onderscheiden. Buiten deze masterexploitatie staan verschillende ontwikkelingslocaties binnen het gebied; ze maken geen deel uit van de masterexploitatie omdat deze particuliere ontwikkelingen betreffen. Verevening en kostenverhaal spelen bij het project Rivierzone op verschillende niveaus en in verschillende stadia in een meer en minder geslaagde vorm een rol. Voorbeelden hiervan zijn de verevening tussen de deelprojecten binnen de masterexploitatie, kostenverhaal tussen de deelprojecten binnen de masterexploitatie kostenverhaal binnen een deelproject en verevening tussen de gemeente Vlaardingen en de stadsregio Rotterdam. De gemeente Vlaardingen hanteert over het algemeen een passief grondbeleid, mede omdar ze niet in de economische positie verkeerd om actief gronden te verwerven. Verevening en kostenverhaal zouden daardoor plaats moeten vinden op basis van overeenkomsten met marktpartijen. Het maken van deze overeenkomsten stuit echter op veel problemen. Niet alleen lukt het moeilijk om verevening tussen projecten te realiseren, ook bij het kostenverhaal van de bovenplanse infrastructuurprojecten voorziet de gemeente problemen. Baatbelasting wordt niet gebruikt (de gemeente twijfelt over de effectiviteit van dit instrument) en met een exploitatieverordening heeft de gemeente weinig ervaring. De casestudie laat de complexiteit van bovenplans kostenverhaal en verevening bij herontwikkeling met veel privaat eigendom zien, en de noodzaak van bestuurskracht om goede afspraken te kunnen maken. Het laat zien hoe lastig value-capturing kan zijn (bijvoorbeeld: wie krijgt de meerwaarde van grond na bodemsanering, al gerealiseerde bestemmingsplanwijziging waardoor onderhandelen over exploitatiewinst

58

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

moeizamer wordt), zeker bij herstructureringsopgaven waar sprake is van veel onrendabele toppen. 4.4.4 Integraal ontwikkelingsplan Westland

Dit project heeft betrekking op een integrale herontwikkeling van het Westland. Het gaat om het saneren van 700 ha kassen, waarvoor in de plaats woningbouw, bedrijfsterreinen, groen en waterbergingscapaciteit worden gerealiseerd. Het project bevond zich aanvankelijk op het grondgebied van 7 gemeenten; door het uitstappen van twee gemeenten en een latere gemeentelijke herindeling ligt het project nu op het grondgebied van een gemeente. Het project bevindt zich in de plan- en programmafase. De beoogde herstructurering van het gebied brengt hoge kosten met zich mee; idee is een deel van de kosten te dekken uit verevening. Van het totale investeringsvolume van 8 miljard gulden (grond en opstallen), zou – op 410 miljoen gulden na – dekking binnen het plan gevonden kunnen worden. Voor de uitvoering is een ontwikkelingsmaatschappij opgericht, waarin wordt geparticipeerd door publieke partijen (gemeente Westland, provincie Zuid Holland en het Hoogheemraadschap) en het Ontwikkelings- en Participatiebedrijf Publieke Sector (OPP). De verevening vindt plaats via een fonds; idee is het fonds te vullen door eerst rendabele projecten te realiseren. De ontwikkelingsmaatschappij zal een actieve strategie voeren: te herontwikkelen glas zal zelf verworven worden, zodat eventuele ontwikkelwinst zelf geïncasseerd kan worden ten behoeve van de fondsvorming. Of particuliere grondexploitatie een probleem zal zijn, is nog niet duidelijk nu nog geen projecten in uitvoering genomen zijn. Om verschillende redenen stagneert de uitvoering van het plan; een belangrijke oorzaak is de problemen met verplaatsing van de glastuinbouw, maar ook de eigen inzichten van de nieuwe fusiegemeente. De eerder gekozen constructie van publiekprivate samenwerking is in dit geval overvleugeld door een sterke gemeente (ontstaan na herindeling) met andere ideeën dan bij de start. Daarnaast is een gevolg van de veranderingen binnen het project dat de oorspronkelijk voor de groen-blauwe functies beoogde plankwaliteit niet meer gehaald wordt 4.4.5 Gebiedsplan West Zeeuwsch-Vlaanderen

In de gemeente Sluis is een integraal plan gemaakt voor economische revitalisering van het buitengebied. Toevoegen van groen, water, bedrijvigheid en (recreatie) woningen en accommodaties maken deel uit van het plan. Oorspronkelijk bevond het plan zich op het grondgebied van twee gemeenten, maar na herindeling is het één gemeente geworden. Het plan staat aan het begin van de uitvoeringsfase, en is totstandgekomen in nauw overleg tussen betrokken overheden en belangenorganisaties. Het totale plan ken een investeringsvolume van 1,25 miljard euro; idee is dat 52% van de kosten wordt gedekt uit overheidsbijdragen (52%; 25% van de kosten hebben overigens te maken met versterking van de kustverdediging). 48% zal door particulieren worden betaald.

Onderzoeksinstituut OTB

59

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Een deel hiervan betreft vereveningsbijdragen; het plan bevat verschillende vormen van verevening. Vaak worden onrendabele en rendabele functies binnen een deelplan direct gekoppeld (rood en groen in een deelplan); ook is sprake van vereveningsbijdragen via een fonds (uitbreiding van recreatiebedrijven gekoppeld aan bijdrage aan een fonds voor kwaliteitsverhoging van het aan te leggen groen). Idee is dat indien rood voor groen in een plan wordt gecombineerd, verevening via een actieve strategie zal worden gerealiseerd door de gemeente (soms samen met een marktpartij). De inschatting van betrokkenen is dat het de gemeente zal lukken de grond hiervoor te verwerven. Voor wat betreft de bijdragen aan het fonds: deze wordt verplicht en gekoppeld aan de planologische toestemming. Er wordt alleen toestemming gegeven door de gemeente voor rode ontwikkeling, als kwaliteitsverbetering van het groen contractueel (contract tussen particulier en gemeente) is verzekerd. Ook de provincie kan de vormen van verevening afdwingen, ze zijn expliciet als voorwaarde zijn opgenomen in het streekplan en zullen onderdeel zijn van het goedkeuringsbeleid van ruimtelijke maatregelen van de gemeente. De gemeente verwacht dat de strategie haalbaar is. Over de verplichte fondsbijdrage is juridisch advies ingewonnen. Wel blijkt de privaatrechtelijke borging als nadeel te hebben dat er een onderhandelingssituatie ontstaat met de recreatiebedrijven, die vertragend kan werken. Opvallend is de manier waarop aan draagvlak is gewerkt (interactieve planvorming tussen overheden en belangenorganisaties). De haalbaarheid van de voorgenomen aanpak lijkt daardoor vergroot. Aandachtspunt is de fondsbijdrage en de vormgeving hiervan in relatie tot de vraag of sprake zou kunnen zijn van onverschuldigde betaling. 4.4.6 Overzicht

In kader 4.3 zijn de belangrijkste kenmerken van de cases weergegeven. Per case wordt weer weergeven in welke fase het project zich bevindt en waarvoor kostenverhaal en verevening in de case een rol spelen. Vervolgens wordt aangegeven hoe kostenverhaal en verevening gerealiseerd (zullen gaan) worden, wat de gevolgde ontwikkelingsstrategie is en de (beoogde) instrumenten. In de vier cases zijn de volgende constructies gekozen voor kostenverhaal en verevening: Bij drie cases is afdracht aan een fonds onderdeel van de vereveningsmethode: Amsterdamse vereveningsfonds, IOPW en Gebiedsplan West ZeeuwschVlaanderen. Bij twee cases wordt onder andere gekozen voor verevening binnen een integrale grondexploiatie (Rivierzone Vlaardingen en Gebiedsplan West ZeeuwschVlaanderen) Bij een cases is verevening soms beoogd via vaste afdracht (Rivierzone Vlaardingen) De gevolgde ontwikkelingsstrategieën en daarbij gebruikte instrumenten zijn: Bij het IOPW wordt, via een ontwikkelingsmaatschappij, gekozen voor actief grondbeleid door de centrale uitvoerder. Als instrument zal minnelijke verwerving worden gebruikt. Ook bij gebiedsplan West Zeeuwsch-Vlaanderen wordt voor een aantal deelprojecten gekozen voor actief grondbeleid door 60
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

minnelijke verwerving, gecombineerd met verwerving in het kader van landinrichting (aankoop door BBL). Bij Rivierzone Vlaardingen zal incidenteel voor de strategie actief grondbeleid gekozen worden. Bij het Amsterdamse vereveningsfonds en deels bij het gebiedsplan West Zeeuwsch-Vlaanderen en bij Rivierzone Vlaardingen zal een faciliterende strategie vanuit het coördinerende niveau (de gemeente) gevolgd worden. Bij Vlaardingen zullen afspraken worden gemaakt, bij West Zeeuwsch-Vlaanderen ook; hier worden ze gekoppeld aan planologische goedkeuring. Bij Amsterdam is de bijdrage verplicht op grond van een gemeentelijke verordening. De stadsdelen op hun beurt zullen in beginsel voor een actieve strategie kiezen (gemeente heeft al veel grondeigendom).
Kader 4.3: cases bovenplans binnengemeentelijk kostenverhaal en verevening
project fase kostenverhaal & verevening en constructie voorcalculatorisch bepaalde winsten op grondexploitaties in stadsdelen worden afgeroomd ten gunste van fonds waaruit bijdragen voor onrendabele projecten mogelijk zijn verevening tussen saldo’s uit deelprojecten in masterexploitatie kostenverhaal van infrastructuurprojecten bij particuliere ontwikkelingslocaties Integraal ontwikkelingsplan Westland (IOPW) in plan en programmafase verevening tussen saldo’s uit ontwikkelingsprojecten; opbrengsten uit rendabele projecten komen in fonds verevening tussen rode en groene projecten,: A) deels via integrale ontwikkeling deelprojecten inclusief groen, B) deels (uitbreiding recreatiebedrijven) via afdracht aan fonds voor kwaliteitsverhoging groen strategie instrumenten richting publieke partijen bevoegdheden centrale stad zijn geregeld in verordening stadsdeelraden; koppeling aan plangoedkeuring instrumenten richting private partijen voorwaarden die gesteld zijn bij uitgifte in erfpacht

Amsterdams vereveningsfonds

in volle uitvoering

actief grondbeleid door stadsdelen (of afdwingbare afspraken met particuliere erfpachters)

Rivierzone Vlaardingen

vlak voor realisatiefase

faciliterend grondbeleid (ad hoc: actief grondbeleid door gemeente Vlaardingen)

niet van toepassing (één gemeente)

afspraken over financiële bijdragen

actief grondbeleid door publiek-private ontwikkelingsmaatschappij

niet meer van toepassing (inmiddels één gemeente)

nog geen instrumenten.

Gebiedsplan West ZeeuwschVlaanderen

begin van de uitvoeringsfase

A) actief grondbeleid door gemeente Sluis B) via faciliterend grondbeleid

niet van toepassing (inmiddels één gemeente)

B) bijdragen aan fonds worden gekoppeld aan planologische goedkeuring realisatie rood

Knelpunten Een aantal van de cases laat (verwachte) knelpunten zien op het terrein van kostenverhaal en verevening. Knelpunten door problemen met samenwerking tussen publieke partijen zijn niet aan de orde bij deze binnengemeentelijke projecten; ook bij het Amsterdamse vereveningsfonds waar wel meerdere publieke partijen zijn (stadsdelen) zijn geen knelpunten.

Onderzoeksinstituut OTB

61

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Het beeld voor wat betreft knelpunten door problemen met private grondexploitanten wisselt. In Amsterdam is er door veel publieke eigen grond slechts beperkt kans op particuliere exploitatie. Bij West Zeeuwsch-Vlaanderen worden ook geen knelpunten verwacht, of het moet een beperkte financiële ruimte zijn voor de vereveningsarrangementen. Bij het IOPW zijn er wel nadrukkelijk knelpunten. Er is momenteel sprake van stagnatie; dit heeft niet met instrumenten te maken maar meer met de hoger dan verwachte kosten voor verwerving van glas en de nieuwe bestuurlijke verhoudingen sinds de gemeentelijke herindeling van het Westland. Bij de Rivierzone Vlaardingen zijn er ook knelpunten. Er zijn weinig mogelijkheden voor een actieve strategie, en er is weinig vertrouwen dat het gaat lukken om de particuliere grondeigenaren mee te laten betalen via een overeenkomst. Componenten voor een werkende methode Enkele punten die uit de cases naar voren komen en belangrijk lijken te kunnen zijn voor een werkende methode: voor wat betreft de constructie: • planeconomische expertise bij degene die grondexploitaties waar afdracht uit nodig is beoordeelt; • financiële uitvoerbaarheid; • bij afdracht moet er financiële prikkel blijven om efficiënte uitvoering te stimuleren; voor wat betreft ontwikkelingsstrategie en instrumenten: • ondersteuning vanuit de provincie bij interactieve planontwikkeling tussen publieke actoren en maatschappelijke organisaties; • meerwaardeclausule bij aankoop grond door BBL; • sterke onderhandelingsvaardigheid indien afspraken over bovenplanse verevening met marktpartijen moeten worden gemaakt.

62

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

5

Analyse

5.1

Inleiding

Dit hoofdstuk bevat een nadere analyse van het verzamelde empirische materiaal. Het hoofdstuk richt zich op de volgende punten: de wenselijkheid van kostenverhaal en verevening op een hoger schaalniveau en de methoden om vorm te geven aan kostenverhaal en verevening. Bij dat laatste wordt allereerst ingegaan op constructies voor kostenverhaal en verevening en vervolgens op ontwikkelingsstrategieën en instrumenten. De sterke en zwakke punten die in het empirische onderzoek naar voren komen, worden op een rij gezet. Tenslotte passeren mogelijke oplossingsrichtingen voor knelpunten die uit het empirisch onderzoek naar voren zijn gekomen, zowel binnen als buiten het instrumentarium de revue en wordt iets uitgebreider ingegaan op mogelijke wijzigingen in instrumentarium. 5.2 Wenselijkheid van kostenverhaal en verevening op hoger schaalniveau

Voordat de (mogelijke) vormgeving van kostenverhaal en verevening aan bod kan komen, is de voor-vraag in hoeverre kostenverhaal en verevening op de schaalniveaus die in dit onderzoek aan de orde zijn wenselijk zijn. In deze paragraaf wordt analytisch gekeken naar de meningen van de geïnterviewden gecombineerd met de praktijk van kostenverhaal en verevening. De volgende punten komen aan bod: 1. algemene mening over de wenselijkheid van kostenverhaal en verevening op een hoger schaalniveau 2. wenselijkheid van kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdende locaties en motieven 3. wenselijkheid van bovenplans kostenverhaal en verevening en motieven 4. soort projecten die voor financiering via kostenverhaal en verevening in aanmerking komen. ad 1. algemene mening over de wenselijkheid van kostenverhaal en verevening op een hoger schaalniveau Vrijwel alle partijen vinden dat kostenverhaal en verevening op een hoger schaalniveau wenselijk kunnen zijn. Over de vraag wanneer kostenverhaal en verevening wenselijk zijn, verschillen de meningen. Voorwaarde is volgens velen dat er wel financiële ruimte moet zijn om financiering van regionale ontwikkelingen ten laste van de grondexploitatie te kunnen brengen. Uit zowel de interviews als de casestudies komt naar voren dat het beeld van grote winsten op locatieontwikkelingsprojecten de laatste jaren minder algemeen is. In sommige regio’s zijn de verwachte opbrengsten lager (woningbouw in het duurdere marktsegment, bedrijventerreinen), in andere regio’s zijn de verwervingskosten hoog (b.v. door aankoop kassengebied, gestegen verwachtingswaarde van agrarische grond). Dit zet druk op voorgenomen vereveningsarrangementen.
Onderzoeksinstituut OTB

63

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

De geïnterviewde marktpartijen (NEPROM, AM, Bouwfonds) noemen nadrukkelijk dat er wat dit betreft behoefte is aan een vorm van restrictief beleid (van de marktpartijen verklaart alleen NVB zich nadrukkelijk tegenstander van restrictief beleid; ook VEH is hier geen voorstander van). NM pleit voor nieuwe schaarste. Voor wat betreft de financiële ruimte voor kostenverhaal en verevening een extra knelpunt zijn volgens sommigen geïnterviewden de plannen uit de Nota Ruimte om meer verspreide woningbouw op het platteland mogelijk te maken. Deze partijen geven aan dat door verspreide ontwikkeling de schaarste kan afnemen, waardoor de financiële ruimte van de ontwikkeling afneemt en daarmee de ruimte voor kostenverhaal en verevening. NEPROM tekent hierbij aan dat kostenverhaal en verevening niet in de plaats moeten komen van bekostiging uit publieke middelen: “ontwikkelingsplanologie moet geen bezuinigingsplanologie zijn”. Ook NVB noemt dit punt. ad 2. wenselijkheid van kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdende locaties en motieven Alle geïnterviewde partijen die zich hierover uitspreken vinden binnenplans kostenverhaal en verevening bij een gemeentegrensoverschrijdende locatie belangrijk; de logische planeenheid moet de maat zijn bij integrale ontwikkeling. Vanuit de marktpartijen wordt benadrukt dat het bij binnenplans gemeentegrensoverschrijdend kostenverhaal dan wel moet gaan om kosten die zijn opgenomen in de kostenlijst. Ten aanzien van binnenplanse verevening meldt NEPROM dat sommige leden de verevening tussen grond voor marktsectorwoningbouw en voor sociale woningbouw niet meer onderschrijven. De NVB is kritisch: er moeten niet allerlei luxe elementen in een plan worden gebracht die dan maar via verevening moeten worden betaald. De onderzochte cases laten verschillende motieven voor kostenverhaal en verevening zien. Qua motief gaat het bij de gemeentegrensoverschrijdende projecten voor wat betreft de hoofdaccent(en) om: profijtbeginsel, maar zonder het proportionaliteitsbeginsel (Zuidlanden); deels ruime profijtbeginsel, deels vergroting van de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting (binnenplans gemeentegrensoverschrijdend: Wieringerrandmeer, Meerstad, Zuidplaspolder). ad 3. wenselijkheid van bovenplans kostenverhaal en verevening en motieven Bij bovenplans kostenverhaal en verevening zijn de meningen van de geïnterviewde partijen genuanceerder wanneer dit al dan niet wenselijk is. Bij de overheidspartijen benadrukken Leek en Haaglanden de herkenbaarheid voor partijen die af moeten dragen: er moet sprake zijn van samenhang. NH sluit zich hierbij aan en benadrukt dat partijen het eens moeten kunnen worden. Groningen sluit hierbij aan en spreekt over het belang van de partijen, al hangt dat van het schaalniveau van het onrendabele project af (met als vergaand voorbeeld de Zuiderzeelijn). DLG richt zich vooral op groen en ziet als reden voor verevening dat groen een meerwaarde voor rood oplevert. Bij deze overheidspartijen lijkt het profijtbeginsel als motief voorop te staan. IPO trekt de grenzen wat ruimer, en geeft aan dat er enigszins een relatie moet zijn tussen betaler en het (onrendabele) project dat wordt gerealiseerd, maar die kan liggen in een gebiedsvisie. Ook Twente spreekt uit dat er slechts een “bepaalde mate” van voordeel hoeft te zijn.

64

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

De VNG is er nog niet uit, maar ziet verevening tussen projecten in de regio die zijn opgenomen in een regionale structuurvisie (b.v. woningbouwprojecten) als een reële vorm. SRR ziet verevening als regionale solidariteitsheffing voor projecten van regionaal belang. Deels gaat het hier om het motief van nivellering van verschillen in winstpotentie, zoals in paragraaf 2.2.3 onderscheiden. Limburg spreekt over een rechtvaardige verdeling van baten, en ziet vergroting van de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting als belangrijk motief. Bij de marktpartijen hanteren de koepels, NEPROM en NVB, de meest strikte omschrijving. Bij kostenverhaal en verevening moet het profijtbeginsel wat hun betreft voorop staan. De andere partijen vinden soms ruimere vormen van verevening acceptabel, het gaat dan om vormen die als motief de vergroting van de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting hebben. Voorwaarde is wel dat er invloed is op de besteding van het geld (dan heeft het Bouwfonds geen bezwaar tegen een fonds) of dat het project bedrijfseconomisch haalbaar is (AM). Bij de overige partijen wisselen de meningen sterk. VEH zet het profijtbeginsel voorop, NM voegt een procescriterium toe (partijen moeten het zien zitten). SNM stelt ruimtelijke kwaliteit voorop en spreekt liever over compensatie. VROM-raad spreekt ook over ruimtelijke kwaliteit, al moet er wel enige mate van baat zijn, en kunnen en er specifieke regelingen waar andere, ruimere, criteria gelden (bijvoorbeeld ruimte voor ruimte). Zoals uit het bovenstaande blijkt kent elk van de geïnterviewde partijen zijn eigen specifieke accenten in zijn visie op wanneer bovenplans kostenverhaal en verevening wenselijk is. Ook hier kan gebruik worden gemaakt van de indeling in motieven die in hoofdstuk 2 is genoemd. Aan de hand hiervan zijn de meningen van de organisaties zoveel mogelijk ingedeeld; doel van deze indeling is vooral om accentverschillen duidelijk te maken: de indeling is een versimpeling van de vaak veel genuanceerdere standpunten van de geïnterviewden. De indeling is opgenomen in kader 5.1. Daarbij zijn de motieven grosso modo “oplopend” weergegeven, dus voor bijvoorbeeld SRR gelden ook de 3 voorgaande motieven.
Kader 5.1: Accenten in motieven voor bovenplans kostenverhaal en verevening die geïnterviewden noemen
oplopend motief accent op profijtbeginsel in striktere zin, inclusief het proportionaliteitsbeginsel accent op profijtbeginsel, waarbij proportionaliteit echter niet zo belangrijk is accent op vergroten ruimtelijke kwaliteit en internaliseren van externe effecten; profijt niet als primair criterium accent op nivellering van verschillen in winstpotentie (solidariteit) overheid Leek, Haaglanden, Groningen, DLG, Twente, IPO, Twente, IPO, NH (partijen moeten het eens kunnen worden) Marktpartijen NEPROM, NVB overig VEH NM (partijen moeten het zien zitten)

Bouwfonds, AM

Limburg

VROM-raad, SNM (compensatie)

VNG, SRR

Onderzoeksinstituut OTB

65

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

De onderzochte cases laten verschillende motieven voor verevening zien. Qua motief gaat het bij de projecten waar bovenplans kostenverhaal en verevening aan de orde zijn voor wat betreft het hoofdaccent om: profijtbeginsel in ruime zin, proportionaliteit minder belangrijk (N201); vergroting van de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting (omslagfonds stadsregio Rotterdam, Gebiedsplan West Zeeuwsch-Vlaanderen, HAL, Hart van de Heuvelrug – tot op zekere hoogte is hier ook sprake van profijtbeginsel zonder toepassing van het proportionaliteitsbeginsel); het nivelleren van verschillen in winstpotentie (Amsterdamse vereveningsfonds, Rivierzone Vlaardingen, IOPW, Drechtoevers); het financieel haalbaar maken van andere sectorbelangen (Ruimte voor ruimteregelingen in Limburg en Brabant). ad 4. soort projecten die voor financiering via kostenverhaal en verevening in aanmerking komen. Voor wat betreft het soort projecten dat zou moeten kunnen worden bekostigd door middel van kostenverhaal en verevening op het regionale schaalniveau, zien de geïnterviewde partijen vooral de volgende typen projecten: groen (en water) worden door vrijwel alle geïnterviewde partijen als voorbeelden genoemd in mindere mate wordt infrastructuur genoemd (VNG, IPO, NH, Groningen) ook wordt verevening vanuit volkshuisvestingsdoelstellingen genoemd (SRR). In de onderzochte cases gaat het wat dit betreft om: groen: Meerstad, Wieringerrandmeer, Zuidplaspolder, Gebiedsplan West Zeeuwsch-Vlaanderen, omslagfonds stadsregio Rotterdam, HAL, Hart van de Heuvelrug; blauw: Meerstad, Wieringerrandmeer, Zuidplaspolder, HAL; infrastructuur: Zuidlanden, omslagfonds stadsregio Rotterdam, HAL, N201, Zuidplaspolder; herstructurering (herontwikkeling woningbouwlocaties, bedrijfsterreinen, platteland): Amsterdams vereveningsfonds, Rivierzone Vlaardingen, IOPW, Ruimte voor Ruimte regelingen. 5.3 Constructies voor kostenverhaal en verevening

In hoofdstuk twee worden verschillende constructies die een rol kunnen spelen bij het vormgeven aan kostenverhaal en verevening onderscheiden: kostenverhaal en verevening binnen één grondexploitatie; kostenverhaal en verevening via een fonds; kostenverhaal en verevening via koppeling van projecten (binnen projectenvelop); kostenverhaal en verevening via rechtstreekse afdracht. Op basis van de ervaringen bij de casestudies en de meningen van de geïnterviewden ontstaat kan over de bruikbaarheid van deze constructies het volgende worden gezegd.

66

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Kostenverhaal en verevening binnen één grondexploitatie Deze constructie wordt alleen gekozen bij de gemeentegrensoverschrijdende locaties. In een grondexploitatie worden naast rode functies (veel) groene, blauwe of grijze functies gerealiseerd. De betaling voor deze functies vindt plaats via de grondexploitatie, rechtstreeks uit de opbrengsten van de rendabele projectonderdelen. Van de vier gemeentegrensoverschrijdende locaties wordt de constructie toegepast bij Meerstad. Bij Wieringerrandmeer en Zuidplaspolder is de constructie een van de opties (met als alternatief het werken met afdrachten). Sterke punten van deze constructie Uit het onderzoek blijkt dat de constructie een aantal sterke punten heeft: Eén grondexploitatie heeft als groot voordeel dat er direct zeggenschap kan zijn bij de realisator (centrale uitvoerder of samenwerkingsverband) van de rendabele projecten over de realisatie van de onrendabele projecten. Bij de geïnterviewden valt op dat een groot deel van de marktpartijen deze constructie voor regionale verevening daarom nog het meest ziet zitten. De betrokkenen kunnen sturen op het financiële resultaat; dat is bij deze constructie een gezamenlijke belang. Aandachtspunt hierbij is scope-optimalisatie: plangrenzen zo vaststellen dat de mix van te realiseren projectonderdelen uitvoerbaar is. Als de constructie kan vallen onder het instrumentarium van de Grondexploitatiewet kunnen eventuele free-riders worden aangepakt. Zwakke punten van deze constructie Om praktische redenen kan één grondexploitatie echter minder voor de hand liggen: Als het onrendabele project slechts voor deel uit de grondexploitatie wordt betaald, maar voor belangrijk deel uit andere bijdragen (door te kiezen voor een afdracht wordt het risico van realisatie van het onrendabele project niet bij het locatieontwikkelingsproject gelegd; dit is bijvoorbeeld het geval bij Zuidlanden). Als er verschillende specialismen nodig zijn voor de realisatie van rendabele en onrendabele projecten die niet aanwezig zijn bij planuitvoerder (bijvoorbeeld: de woningbouwontwikkelaar heeft onvoldoende kennis van het ontwikkelen van groen en blauw; dit zou reden kunnen zijn voor andere keuze bij Wieringerrandmeer). Uit het onderzoek komt ook een aantal specifieke knelpunten die deze constructie met zich mee kan brengen naar voren: Doordat onrendabele functies onderdeel worden van de grondexploitatie, bestaat het risico dat de verwervingsprijs voor de grond waarop deze functies gerealiseerd moeten worden stijgt (de complexwaarde). Deze constructie lijkt daarom minder voor de hand te liggen als de overheid actief grondbeleid wil voeren, al kan via het vroegtijdig duidelijk maken waar de onrendabele functies gerealiseerd worden een deel van het prijsopdrijvend effect mogelijk wel voorkomen worden. Dat laatste botst echter weer met een in de praktijk vaak gehanteerde strategie van het pas vrij laat duidelijk laten worden waar groen en blauw terecht komen om free-riders aan te kunnen pakken. Een centrale uitvoerder is wel verantwoordelijk voor de aanleg, maar niet automatisch voor de bekostiging van het beheer: dat moet ook goed geregeld worden. De Europese aanbestedingsregels kunnen het lastig maken om rood en groen door een gemeenschappelijke grondexploitatiemaatschappij te laten realiseren.
Onderzoeksinstituut OTB

67

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Een integraal project kan te complex worden voor ondernemers. Kostenverhaal en verevening via een fonds Deze constructie wordt gekozen bij alle drie de typen projecten. Een fonds kan bijvoorbeeld worden gebruikt als degene die een rendabel project realiseert, niet dezelfde is als degene die een onrendabel projectdeel realiseert. Een fonds speelt een rol bij elf van de vijftien cases: VINEX-fondsen Stadsregio Rotterdam (met name omslagfonds), Meerwaardefonds HAL-gebied, vereveningsfonds Drechtoevers, Infrastructuurfonds N201, Fonds bij publiek-private ontwikkelingsmaatschappij ruimte voor ruimte, Vereveningsfonds Amsterdam, Fonds in kader van IOPW, Fonds voor kwaliteitsverbetering aan te leggen groen (West Zeeuwsch-Vlaanderen), (Mogelijk) Zuidplasfonds voor groene, rode en grijze functies, clusteroverstijgend fonds bij Hart van de Heuvelrug. Sterke punten van deze constructie De constructie heeft enkele sterke punten: Verantwoordelijkheden kunnen worden gescheiden: risico’s in de rode ontwikkeling hebben niet direct invloed op de realisatie van onrendabele functies. De bestaande bestuurlijke verhoudingen ten aanzien van planuitvoering worden gerespecteerd. Een fonds kan beter omgaan met verschillen in planning tussen rode en groene, grijze en blauwe ontwikkelingen. Een fonds kan als prikkel functioneren om andere partijen (overheden) over te halen een financiële bijdrage te geven aan een project; een fonds kan worden aangevuld met solidariteitsbijdragen (bijvoorbeeld naar rato van aantal inwoners). Een fondsconstructie kan de afdracht eenvoudiger en de besteding van de afdrachten transparanter maken. Het Amsterdams vereveningsfonds leert dat een financiële buffer de effectiviteit van een fonds kan versterken. Zwakke punten van deze constructie Uit het onderzoek komt ook een aantal specifieke knelpunten die deze constructie met zich mee kan brengen naar voren: Een fondsconstructie is in het algemeen geen maatwerkoplossing (hoewel dat wel afhangt van de concrete vormgeving) en is in zoverre in het perspectief van de geïnterviewde marktpartijen een minder aantrekkelijke oplossing. Bij een vaste voorcalculatorische fondsbijdrage bestaat het gevaar dat niet het “onderste uit de kan” wordt gehaald. Gebrek aan draagvlak (vergelijk de beoogde verlenging van de Vinex-fondsen in de stadsregio Rotterdam): door een fondsconstructie is er geen directe zeggenschap over besteding van het geld bij de afdragende partijen. Dit kan ondervangen worden door duidelijk te maken waar de fondsbijdragen aan besteed worden en marktpartijen inspraak te geven op de besteding van de fondsen (vergelijk HAL); dan krijgt het fonds tevens kenmerken van een maatwerkoplossing. De juridische afdwingbaarheid van fondsbijdragen kan problemen opleveren (zie volgende paragraaf).

68

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Kostenverhaal en verevening binnen een projectenvelop Een derde constructie organiseert kostenverhaal en verevening via koppeling van projecten in projectenveloppen: de uitvoerder van een onrendabel project neemt tevens een rendabel project op zich. In het onderzoek is deze constructie in beeld bij drie cases; het gaat zowel om bovenlokale als de binnengemeentelijke vormen van bovenplanse verevening (Hart van de Heuvelrug (clustering van projecten), Ontwikkelingsmaatschappij Ruimte voor Ruimte en gebiedsplan West ZeeuwschVlaanderen bij een aantal rood voor groenprojecten). Sterke punten van deze constructie Uit het onderzoek blijkt dat de constructie een aantal sterke punten heeft: maatwerk is mogelijk maakt en er kan gestuurd worden vanuit het financiële resultaat van de projectenvelop; de constructie is overzichtelijk; ze sluit goed aan bij de mening van veel geïnterviewden, met name bij de marktpartijen, maar ook een aantal overheidspartijen alsmede NM. Het valt daarom op dat de constructie bij de praktijkprojecten relatief weinig voorkomt. Zwakke punten van deze constructie Uit het onderzoek komt ook een aantal specifieke knelpunten die deze constructie met zich mee kan brengen naar voren: De constructie is geen waarborg dat eventuele private free-riders aangepakt kunnen worden, in zoverre het de afspraken tussen stakeholders betreft. Er kan een probleem ontstaan met de juridische afdwingbaarheid van de constructie (zie volgende paragraaf); daarmee bestaat het risico dat de rode ontwikkeling wel, en de onrendabele ontwikkeling uiteindelijk niet doorgaat. Wel lijkt dit risico minder groot dan het risico van een verplichte afdracht (al dan niet aan een fonds). Via een projectenvelop kan een partij “gedwongen” worden om een project dat niet zijn specialisatie is toch zelf te (moeten laten) realiseren. Kostenverhaal en verevening via rechtstreekse afdracht Een vierde constructie die voorkomt is een vaste afdracht. Bij deze constructie vindt de realisatie van groen, blauw of grijs niet plaats binnen dezelfde grondexploitatie als waarin rood wordt gerealiseerd. De constructie komt voor bij de gemeentegrensoverschrijdende locaties en zal zeker worden gebruikt bij Zuidlanden en misschien bij Wieringerrandmeer en Zuidplaspolder. Sterke punten van deze constructie Uit het onderzoek blijkt dat de constructie een aantal sterke punten heeft: het scheidt verantwoordelijkheden helder en is transparant; de bestaande bestuurlijke verhoudingen ten aanzien van planuitvoering worden gerespecteerd; de afdracht kan als prikkel functioneren om andere partijen (overheden) over te halen een financiële bijdrage te geven aan een project; het is een maatwerkoplossing, en daardoor in het perspectief van de geïnterviewde marktpartijen een aantrekkelijke oplossing.

Onderzoeksinstituut OTB

69

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Zwakke punten van deze constructie Uit het onderzoek komt ook een aantal specifieke knelpunten die deze constructie met zich mee kan brengen naar voren: de juridische afdwingbaarheid van een afdracht (zie volgende paragraaf); bij een vaste voorcalculatorische fondsbijdrage bestaat het gevaar dat niet het “onderste uit de kan” wordt gehaald. 5.4 Strategieën en instrumenten voor kostenverhaal en verevening

Om een vereveningsconstructie verder vorm te kunnen geven, zal een bepaalde ontwikkelingsstrategie moeten worden gevolgd door de partij die een kostenverhaal en of vereveningsarrangement wil realiseren. In hoofdstuk 2 zijn twee hoofdtypen onderscheiden: Ontwikkeling via actief grondbeleid door een centrale uitvoerder of een samenwerkingsverband van publieke al dan niet in combinatie met private partij(en) met basis van afspraken over een integrale aanpak (inclusief kostenverhaal en verevening) waarbij zowel onrendabele als rendabele projecten worden gerealiseerd. Ontwikkeling via faciliterend grondbeleid, waarbij over kostenverhaal en verevening per project afspraken worden gemaakt al dan niet gebruik makend van – indien mogelijk - dwang. Deze faciliterende strategie kan door een overheidsorgaan ten opzichte van marktpartijen worden gevolgd, maar ook door bijvoorbeeld de regio ten opzichte van de regiogemeenten. Bij het volgen van de strategie komen instrumenten in beeld. In het onderstaande wordt op basis van de resultaten van het onderzoek ingegaan op de mogelijkheden en de knelpunten van deze ontwikkelingsstrategieën en beschikbare instrumenten. Achtereenvolgens wordt ingegaan op: de (on) mogelijkheden van actief grondbeleid de (on) mogelijkheden faciliterend grondbeleid (maken van afspraken en mogelijkheden voor gedwongen kostenverhaal en verevening) Actief grondbeleid Bij veel casestudies wordt geprobeerd om via actief grondbeleid door de betrokken overheid of samenwerkende overheden, eventueel in samenwerking met enkele (gekozen) marktpartijen, zelf het grondeigendom in handen te krijgen. De ontwikkelingsstrategie kan op twee niveaus worden toegepast: Rechtstreeks door de planuitvoerder op het regionale niveau, eventueel in samenwerking met andere publieke of private partijen: bij de Ruimte voor ruimteregelingen Brabant en 2e tranche Limburg, bij Zuidlanden, Meerstad, Wieringerrandmeer en Zuidplaspolder, bij IOPW en bij onderdelen van het Gebiedsplan West Zeeuwsch-Vlaanderen. Door andere publieke partijen (gemeenten): bij alle cases speelt actief grondbeleid een rol, soms aanvullend, vaak als voorkeursstrategie. In het onderstaande gaat het over actief grondbeleid door planuitvoerder (overheid of samenwerkingsverband) op regionale niveau. Sterke punten van deze ontwikkelingsstrategie Uit het onderzoek blijkt dat de ontwikkelingsstrategie krachtig kan zijn: 70
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

de strategie maakt het mogelijk om zelf de grondexploitatie te voeren, waardoor eventuele winst het meest direct kan worden beïnvloed; de winst kan zelf worden geïncasseerd en gebruikt worden ter dekking van kostenverhaal en verevening; eventuele meevallers zijn voor rekening van de centrale uitvoerder. Zwakke punten van deze ontwikkelingsstrategie Uit het onderzoek komt ook een aantal specifieke knelpunten naar voren die deze strategie met zich mee kan brengen: De regio en provincie beschikken nu (nauwelijks) over eigen zelfstandige (publiekrechtelijke) bevoegdheden om tot verwerving van gronden over te kunnen gaan. Veel geïnterviewden noemen het van belang dat dit wel het geval zou zijn. Het feit dat geen autonoom gebruik kan worden gemaakt van instrumenten als voorkeursrecht en onteigening wordt door zeer veel partijen als een knelpunt gezien (overigens wordt hier vanuit de gemeentelijke praktijk een kanttekening bij geplaatst omdat de autonomie van de gemeenten hierdoor wordt aangetast). Overigens bestaan er plannen op deze situatie aan te passen door het publiekrechtelijk instrumentarium voor grondverwerving versterkt zal worden (zie volgende paragraaf); als deze plannen worden gerealiseerd zou dit knelpunt weg kunnen vallen. Een actieve aanpak moet financieel en organisatorisch haalbaar zijn: niet alle overheden zijn in staat om actief grondbeleid te voeren en risicodragend te participeren in de locatieontwikkeling. Met name de volgende knelpunten komen in het onderzoek naar voren: - De provincies zijn lang niet altijd voldoende in staat om een actievere rol te vervullen (aldus veel geïnterviewden). - Provincies kunnen of willen rol als risicodragende ontwikkelaar moeilijk vervullen, omdat de financiële positie niet toereikend is (aldus sommige geïnterviewden). - Ook niet alle gemeenten zijn, zeker bij binnenstedelijke herontwikkeling, in staat een actieve strategie te voeren (zie bijvoorbeeld case Vlaardingen). Het Rijk kan momenteel moeilijk risicodragend op de grondmarkt opereren (BBL). Sommige partijen geven aan dat publiekrechtelijke instrumenten voor de actieve strategie beperkingen kennen (zelfrealisatie, landbouwgrond niet te onteigenen), waardoor het nauwelijks te voorkomen is dat ook andere partijen grondposities innemen (met name Limburg). De systematiek van de onteigeningswet (complexwaarde) heeft tot gevolg dat hoge verwervingsprijzen voor groen binnen een integraal plan betaald moeten worden (o.a. BBL). Versterking van de strategie Het onderzoek laat zien dat het succes van de strategie binnen het huidige instrumentarium soms kan worden versterkt. De volgende zaken zijn dan van belang: Samenwerking met marktpartijen in verband met de beschikbaarheid van risicodragend kapitaal (enkele voorbeelden: Ruimte voor Ruimteregelingen, IOPW, op papier de ROM-D bij Drechtsteden, aankoop van gronden in Meerstad). 71

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Samenwerking met andere overheden (ondersteuning vanuit de provincie bij Wieringerrandmeer, Zuidplaspolder via publiek-publieke samenwerking in publieke grondbank, aankoop van gronden door BBL (Meerstad, gebiedsplan West Zeeuwsch-Vlaanderen)). Verwerving met afspraken over niet-agrarische meerwaarde: bij gecombineerde aankoop voor zowel rode als onrendabele functies kan, zoals in de vorige paragraaf aangegeven, een prijsopdrijvend effect ontstaan of stagnatie bij de verwerving, omdat de complexwaarde moet worden betaald. Een opvallende strategie om dit risico te beperken is de ruilgrondbank in West ZeeuwschVlaanderen, waar de verwerving plaatsvindt op basis van de agrarische grondprijs, maar de garantie wordt gegeven een eventuele meerwaarde later deels uit te keren. Vooruitlopend op de nieuwe bevoegdheden van provincie of regio: samenwerking met gemeenten (inclusief aanbieden van expertise) zodat gemeenten voorkeursrecht vestigen (bijvoorbeeld bij Wieringerrandmeer en Zuidplaspolder) en onteigening kunnen inzetten, waarbij afspraken worden gemaakt over feitelijke verwerving tussen uitvoerder en gemeenten. Actieve aankoopstrategie combineren met bouwclaimmodel (bijvoorbeeld HAL, Meerstad). Via faciliterende strategie Bij veel van de praktijkvoorbeelden wordt een faciliterende strategie gevolgd. De centrale uitvoerder kiest er niet voor om zelf de grond te verwerven, maar probeert derden die (deel)projecten uitvoeren te committeren aan een constructie voor kostenverhaal en verevening. Het kan dan gaan om op het realiseren van projectenveloppen, of het doen van financiële afdrachten dan wel het krijgen van bijdragen in verband met kostenverhaal en verevening. Bij de afdrachten kan het gaan om een rechtstreekse afdracht of – veel vaker bij de casestudies – een bijdrage aan een fonds. Dit kan op twee manieren: door hier afspraken over te maken door partijen te dwingen. Deze twee methoden staan in elkaars verlengde: de mogelijkheid van dwang zal als stok achter de deur kunnen functioneren om tot afspraken te komen, wat inhoudelijk via dwang zou kunnen worden bereikt zet ook de toon voor welke afspraken haalbaar kunnen zijn. Als de planuitvoerder op het regionale niveau een faciliterende strategie kiest, dan kan het dat ze zelf rechtstreeks zaken doet met grondeigenaren, het kan ook dat ze zaken doet met de betrokken overheden (gemeenten). In dat geval zullen de gemeenten op hun beurt weer een ontwikkelingsstrategie moeten kiezen om de bijdragen voor kostenverhaal en verevening te kunnen dekken. Gemeenten kunnen dan kiezen voor een actieve strategie of een faciliterende strategie. Sterke punten van deze ontwikkelingsstrategie De strategie kan goed werken, zeker als het gemeenten lukt een actieve strategie te voeren. De strategie heeft dan enkele sterke punten: de autonomie van de lokale overheden kan zoveel mogelijk in tact worden gehouden (tenzij dwang in beeld komt) er kan worden aangesloten bij uitvoeringsdeskundigheid bij gemeenten

72

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Zwakke punten van deze ontwikkelingsstrategie Uit het onderzoek komen ook knelpunten naar voren die deze strategie met zich mee kan brengen: free-riders die aanspraak maken op zelfrealisatierecht kunnen de financiële ruimte voor verevening beperken bij samenwerkende marktpartijen en overheden: er zijn geen mogelijkheden om deze te dwingen mee te doen (Bouwfonds, Vlaardingen, N201). gemeenten die afspraken maken over kostenverhaal en verevening kunnen de kosten niet altijd dekken omdat het niet lukt deze afspraken door te vertalen naar ontwikkelende eigenaren dan wel een actieve strategie te voeren waardoor de winsten op de grondexploitatie geïncasseerd kunnen worden (N201) een aantal geïnterviewden (zowel overheden als marktpartijen) signaleert nadrukkelijk een mogelijk probleem, inden afspraken worden gemaakt over financiële bijdragen met marktpartijen namelijk het risico van terugvordering van een betaalde bijdrage als onverschuldigde betaling en het onvoldoende toegesneden zijn van het ruimtelijke ordeningsinstrumentarium voor ontwikkelingsplanologie verevening in de zin van het geven van een bijdrage kan in strijd zijn met regels voor staatssteun. gemeenten willen soms niet vrijwillig meewerken (Drechtoevers, N201, sommige gemeenten bij de Ruimte voor Ruimteregelingen, verlenging Vinex-fondsen Rotterdam) - voor projecten die niet aansluiten bij de grenzen van Kaderwetregio’s ontbreken grondbeleidsbevoegdheden op regionaal niveau: gemeenten die niet willen, kunnen dan niet gedwongen worden mee te doen aan kostenverhaal en verevening; ook binnen Kaderwetregio’s is de concrete invulling van de regeling dan wel het draagvlak soms zo dat gemeenten niet meer gedwongen kunnen worden tot nieuwe opgaven waar kostenverhaal en verevening bij aan de orde is (SRR, blijkt uit case N201). - de provincie heeft geen grondbeleidsinstrumenten om gemeenten te kunnen dwingen mee te doen (NH, SRR, Limburg) De provincies zijn lang niet altijd voldoende in staat om een rol als trekker te vervullen (aldus veel geïnterviewden). eventuele meevallers zijn binnen de strategie vaak voor rekening van de uitvoerende partij, en kunnen dan niet tot extra uitgaven voor onrendabele projecten leiden (o.a. SRR, Haaglanden, blijkt uit case Vinex-fondsen) Versterken van de strategie Het onderzoek laat zien dat het succes van deze strategie binnen het bestaande instrumentarium soms kan worden versterkt. De volgende zaken komen in de interviews en de casestudies naar voren: voor wat betreft het bereiken van commitment met andere overheden: bereiken van commitment op de inhoud een sterke trekker (dat kan de provincie of de regio zijn) en onderhandelingsvaardigheid koppelen aan afspraken over restrictief beleid in de omgeving dreigen met gemeentelijke herindeling dreigen met gebruik van kaderwetbevoegdheden; deze zullen straks ook in de Wgr-plus zijn opgenomen. Overigens is deze strategie in de praktijk tot nu toe nauwelijks van betekenis geweest.
Onderzoeksinstituut OTB

73

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

voor wat betreft het bereiken van commitment met met marktpartijen: bereiken van commitment op de inhoud gekoppeld aan scope-optimalisatie (projectenveloppen) met objectieve bepaling van financiële mogelijkheden. Bij scope-optimalisatie gaat het om een slimme combinatie van werkzaamheden en investeringen. Het plangebied of het programma wordt zodanig gekozen dat er zowel rendabele als onrendabele functies in kunnen worden gerealiseerd. Bij deze vormen van verevening staat niet het profijtbeginsel in enge zin voorop: het proportionaliteitsbeginsel is niet leidend. Wel is sprake van “enigszins” profijt, en is het samenbindende element de integrale ruimtelijke kwaliteit die gerealiseerd kan worden. Over het algemeen lijkt de voorkeur te hebben dat, als de grondverwerving nog moet plaatsvinden, er niet voor één grondexploitatiegebied wordt gekozen, maar de deelprojecten via afspraken over afdrachten worden gekoppeld. Anders is er kans op een opwaartse druk op de grondprijzen voor groen en blauw. Als voorwaarde voor deze benadering wordt wel genoemd dat er in de omgeving sprake moet zijn van restrictief beleid. onderhandelingsvaardigheid innemen van strategische grondposities door de overheid koppelen aan afspraken over restrictief beleid in de omgeving exploitatieverordening op gemeentegrensoverschrijdend niveau Deze mogelijkheid bestaat alleen indien er een gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam is ingesteld. Is er geen gemeenschappelijke regeling of alleen een gemeenschappelijk orgaan, dan kan niet de bevoegdheid worden overgedragen algemeen verbindende voorschriften te geven. Als een exploitatieverordening als algemeen verbindend voorschrift wordt gezien (daar wordt wel eens verschillend over gedacht), dan zou overdracht in dat geval niet mogelijk zijn. Als er wel een openbaar lichaam is, kunnen gemeenten de bevoegdheid tot het maken van een exploitatieverordening overdragen. Weliswaar kan het bestuur van het openbaar lichaam daarmee geen bijdragen van private grondexploitanten afdwingen, wel kan ze afspraken maken over kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdende locaties zonder dat er sprake is van onverschuldigde betaling. Een voorbeeld hiervan is de vinden bij de locatie Harnaschpolder, waar het bedrijfsschap een exploitatieverordening heeft gemaakt. De Kaderwetregio’s (en straks de plusregio’s) kunnen over de bevoegheid beschikken baatbelasting te heffen (op grond van de Kaderwet bestuur in verandering kan deze bevoegdheid worden overgedragen). Daarmee kan kostenverhaal van door de regio gerealiseerde openbare voorzieningen zo nodig afgedwongen worden, binnen de strikte grenzen die baatbelasting hierbij stelt. Bij de strategie is het dreigen met het niet verlenen van planologische toestemming een belangrijk onderdeel. Veel geïnterviewden noemen deze strategie; bij een aantal casestudies is de strategie in gebruik of is de expliciet in discussie, namelijk bij: Hart van de Heuvelrug Gebiedsplan West Zeeuwsch-Vlaanderen N201 Ruimte voor ruimte regelingen Zuidplaspolder Amsterdamse vereveningsfonds De strategie wordt zowel gebruikt door de provincie (goedkeuring gemeentelijk planologische maatregelen) en gemeenten zelf (in de richting van marktpartijen). Er is echter ook twijfel over deze aanpak (zie volgende paragraaf). 74

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

5.5

Oplossingsrichtingen

In deze paragraaf worden mogelijke oplossingsrichtingen voor knelpunten weergegeven. Voor wat betreft oplossingsrichtingen in de vorm van nieuwe instrumenten, wordt aangesloten de resultaten uit de interviews die in paragraaf 3.6 zijn gepresenteerd. Hieruit zijn de concrete voorstellen overgenomen. Op een aantal voorstellen voor mogelijke wijzigingen in instrumentarium wordt uitgebreider ingegaan. Actief grondbeleid In kader 5.2 wordt ingegaan op de ontwikkelingsstrategie actief grondbeleid. In de tabel zijn zowel de volgens partijen haalbare oplossingen binnen het huidige instrumentarium weergegeven, als genoemde oplossingsrichtingen waarvoor wijziging van het wettelijk kader voor nodig is.
Kader 5.2: Knelpunten en oplossingsrichtingen ontwikkelingsstrategie actief grondbeleid
Knelpunt geen publiekrechtelijke bevoegdheden voor grondverwerving provincie en regio oplossingen binnen huidig instrumentarium • afspraken met gemeenten over gebruik van instrumenten ten gunste van centrale planuitvoerder • gebruik van voorkeursrecht uit Wag • gebruik van ruilinstrumentarium en onteigening uit landinrichting Provincie qua capaciteiten niet in staat actieve rol te vervullen Provincie qua middelen niet in staat actieve rol te vervullen niet alle gemeenten in qua middelen in staat rol actieve rol te vervullen Rijk kan moeilijk risicodragend op de grondmarkt participeren Nauwelijks te voorkomen dat derden grondposities innemen Complexwaarde kan tot hoge verwervingsprijzen leiden • actieve aankoop combineren met bouwclaimmodel • keuze voor andere constructie voor kostenverhaal en verevening (afdracht, fonds, koppeling van projecten) • verwerving met afspraak latere betaling van eventuele niet-agrarische meerwaarde • samenwerking met derden (marktpartijen, andere overheden) • overlaten aan derde • rijksgrondbedrijf met baten en lastenstelsel • samenwerking met derden genoemde oplossingsrichtingen voor wijziging van het instrumentarium • zelfstandige bevoegdheden voor gebruik onteigening en voorkeursrecht door provincie en regio

Zelfstandige bevoegdheden voor onteigening en voorkeursrecht voor provincie en regio Regio en provincie beschikken nu (nauwelijks) over eigen zelfstandige (publiekrechtelijke) bevoegdheden om tot verwerving van gronden over te kunnen gaan. Veel geïnterviewden (zowel overheden, marktpartijen als overige partijen) noemen het van belang dat dit wel het geval is (wel wordt hier vanuit de gemeentelijke praktijk een kanttekening bij geplaatst omdat de autonomie van de gemeenten hierdoor wordt aangetast).
Onderzoeksinstituut OTB

75

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Er bestaan sinds de Nota Grondbeleid al plannen om deze situatie aan te passen waardoor het publiekrechtelijk instrumentarium voor grondverwerving versterkt zal worden (voorkeursrecht en onteigeningsbevoegdheid voor rijk en provincie, activeren van het voorkeursrecht uit de Wet agrarisch grondverkeer). In de Nota Ruimte wordt een deel van deze voorstellen herhaald (voorkeursrecht en onteigeningsbevoegdheid voor rijk en provincie). Dit onderzoek onderschrijft de noodzaak van deze voorstellen. Wel zal ook het regionale niveau over genoemde bevoegdheden moeten kunnen beschikken. Actieve rol van het rijk: rijksgrondbedrijf BBL benadrukt dat een actieve rol voor het rijk mogelijk zou moeten zijn, met name gekoppeld aan vroegtijdige verwerving van groen om de stad. De Nota Grondbeleid heeft een meer pro-actieve rol van het rijk al vereenvoudigd, doordat een regeling anticiperend aankopen in werking is getreden. Op grotere schaal blijft het probleem dat de overheid geen baten- en lastenstelsel hanteert. Een rijksgrondbedrijf dat dit wel doet zou een actieve rol van het rijk beter faciliteren. Mogelijk kan een bredere aankooptitel in het kader van de Wet inrichting landelijk gebied (landinrichting nieuwe stijl) hier behulpzaam zijn, zodat er voor anticiperend aankopen meer mogelijkheden zijn. Landinrichting – qua uitvoeringsverantwoordelijkheid een provinciale activiteit - zou zo het actief grondbeleid kunnen versterken, eventueel ook door ruilgronden ter beschikking te stellen. Bij de cases heeft – voor wat betreft de opgenomen vereveningsarrangementen – alleen bij Meerstad het instrument landinrichting een (bescheiden) ondersteunende rol gespeeld, en zal ook bij West Zeeuwsch-Vlaanderen landinrichting een rol kunnen spelen in verband met het organiseren van grondruil. Overigens lijkt het minder voor de hand te liggen dat het rijk een prominente rol zou gaan spelen bij het type projecten dat in dit onderzoek onder de loep wordt genomen. Faciliterend grondbeleid Deze strategie is op twee manieren van belang. Allereerst vanuit de centrale uitvoerder in de richting van andere betrokken overheden. Het kan dan gaan om de provincie of de regio die individuele gemeenten wil laten meedoen aan kostenverhaal en verevening. Daarnaast is de strategie van belang in de richting van marktpartijen of grondeigenaren die zelf tot ontwikkeling overgaan. Het kan dan zowel gaan om de regio of de provincie, als om een individuele gemeente die een grondeigenaar wil laten meedoen aan kostenverhaal en verevening. In kader 5.3 wordt ingegaan op de ontwikkelingsstrategie faciliterend grondbeleid van een centrale uitvoerder (regio, provincie) in de richting van gemeenten. Kader 5.4 besteedt aandacht aan faciliterend grondbeleid van een centrale uitvoerder of de uitvoerende gemeenten in de richting van betrokken marktpartijen of grondeigenaren.

76

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Kader 5.3 knelpunten en oplossingsrichtingen ontwikkelingsstrategie faciliterend grondbeleid (provincie of regio richting gemeenten)
Knelpunt gemeenten willen soms niet vrijwillig meewerken en op regionaal of provinciaal niveau ontbreken grondbeleidbevoegdheden (m.u.v. kaderwetgebieden) oplossingen binnen huidig instrumentarium • bereiken van commitment op de inhoud • een sterke trekker en onderhandelingsvaardigheid • koppelen aan afspraken over restrictief beleid in de omgeving • dreigen met gemeentelijke herindeling • dreigen met niet verlenen van planologische goedkeuring • (dreigen met) gebruik van kaderwetbevoegdheden provincies zijn lang niet altijd voldoende in staat om een rol als trekker te vervullen eventuele meevallers zijn binnen de strategie vaak voor rekening van de uitvoerende partij, en kunnen dan niet tot extra uitgaven voor onrendabele projecten leiden • afspraken maken op nacalculatorische basis, waarbij er wel prikkel is voor uitvoerende partij genoemde oplossingsrichtingen voor wijziging van het instrumentarium • ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden door provincie en regio • verplichte bijdrage aan een regiofonds

Strategisch inzetten ruimtelijke ordeningsbevoegdheden: geen onverschuldigde betaling Door een aantal geïnterviewden wordt aangegeven dat versterking van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden, in die zin dat geen sprake is van onverschuldigde betaling indien in redelijkheid een bijdrage wordt gevraagd, gewenst is: • SRR spreekt over het ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden • Groningen en NH noemen de noodzaak van een provinciale exploitatieverordening • DLG spreekt over het onderhandelen over de prijs van een planologische wijziging • het Bouwfonds noemt de noodzaak van het feit dat planologische toestemming die gekoppeld is aan een financiële bijdrage niet leidt tot onverschuldigde betaling • AM pleit voor versterking van de rol van de provincie die de onderhandelende overheid kan ondersteunen. Probleem is hierbij dus momenteel de dreiging van een claim in verband met onverschuldigde betaling. Dit probleem kan allereerst spelen in de verhouding tussen overheid en private grondeigenaren. De oorzaak is gelegen in het Nederlandse stelsel van kostenverhaal en verevening, zoals onder meer is opgenomen in art. 42 WRO (exploitatievergunning), in samenhang met de regeling van baatbelasting in de Gemeentewet en de daarop gebaseerde jurisprudentie. In toenemende mate wordt in jurisprudentie strikt de hand gehouden aan art. 42 WRO.

Onderzoeksinstituut OTB

77

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Kader 5.4 knelpunten en oplossingsrichtingen ontwikkelingsstrategie faciliterend grondbeleid (provincie of regio alsmede gemeenten richting marktpartijen of grondeigenaren)
knelpunt private free-riders die aanspraak maken op zelfrealisatierecht oplossingen binnen huidig instrumentarium • grondexploitatieverordening door gemeenschappelijke regeling (maar beperkt tot binnenplans kostenverhaal en verevening) • baatbelasting in kaderwetregio (maar beperkt tot binnenplans kostenverhaal) • bereiken van commitment op de inhoud gekoppeld aan scopeoptimalisatie • dreigen met niet verlenen van planologische goedkeuring • onderhandelingsvaardigheid • innemen van strategische grondposities door de overheid • koppelen aan afspraken over restrictief beleid in de omgeving gemeenten die afspraken maken over kostenverhaal en verevening kunnen de kosten niet altijd dekken omdat het niet lukt deze afspraken door te vertalen naar ontwikkelende eigenaren risico van terugvordering van een betaalde bijdrage als onverschuldigde betaling door marktpartijen verevening in de zin van het geven van een bijdrage kan in strijd zijn met regels voor staatssteun eventuele meevallers zijn binnen de strategie vaak voor rekening van de uitvoerende partij, en kunnen dan niet tot extra uitgaven voor onrendabele projecten leiden • afspraken maken op nacalculatorische basis, waarbij er wel prikkel is voor uitvoerende partij • afspraken conform exploitatieverordening (maar dan beperkt tot binnenplans kostenverhaal en verevening) • stimuleren dat gemeenten voor actieve ontwikkelingsstrategie kiezen • ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden door gemeenten • verplichte bijdrage aan een regiofonds • stok achter de deur • ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden genoemde oplossingsrichtingen voor wijziging van het instrumentarium • ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden door centrale planuitvoerder systeem van Grondexploitatiewet van toepassing op gemeentegrensoverschrijdende locaties en dan beschikbaar voor centrale planuitvoerder verplichte bijdrage aan een regiofonds onteigeningsbevoegdheden verhandelbare ontwikkelrechten stok achter de deur

Illustratief is in dit verband de uitspraak van de Hoge Raad van 2 mei 2003 (Nunspeet). De HR stelt in rechtsoverweging 3.6.1: “Bij een besluit tot vaststelling of herziening van een bestemmingsplan dient voor de gemeenteraad het – algemene – belang van een goede ruimtelijke ordening het criterium te zijn voor het al dan niet nemen van het besluit en aangenomen moet worden dat hetzelfde geldt voor een besluit tot het verlenen van vrijstelling van een bestemmingsplan (deze besluiten zullen hierna ook gezamenlijk worden aangeduid als (een besluit tot) herziening).” Voor een koppeling met verhaal van kosten is alleen ruimte voor zover de wet hierin voorziet. In rechtsoverweging 3.6.3 wordt gesteld: “Voorzover de wet wel voorziet in 78
Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

verhaal van kosten die voortvloeien uit de uitoefening van de gemeentelijke taak op het gebied van de ruimtelijke ordening, zijn aan die verhaalsmogelijkheden beperkingen verbonden. Zo brengt de strekking van art. 42 WRO – verhoging van de rechtszekerheid voor grondeigenaren – mee dat de gemeente, indien zij een financiële bijdrage tot verhaal van exploitatiekosten bedingt, haar uit die overeenkomst voortvloeiende aanspraken niet geldend kan maken als de bepalingen van de toepasselijke exploitatieverordening niet in acht zijn genomen.” En voor wat betreft de verdere verhaalsmogelijkheden: “Afgezien van de mogelijkheid tot verhaal door verdiscontering in de gronduitgifteprijs in gevallen waarin de gemeente eigenaar van de grond is, voorziet de wet daarnaast slechts in de mogelijkheid tot verhaal van exploitatiekosten op particulieren door het heffen van baatbelasting, terwijl (sommige) plankosten door het heffen van leges kunnen worden verhaald. Met betrekking tot die heffingen staat voor de burger de mogelijkheid van bezwaar en eventueel beroep op de belastingrechter open.” Conclusie uit het bovenstaande is dat bij betaalde bijdragen met betrekking tot bovenplanse verevening, of bijdragen met betrekking tot kostenverhaal die zijn betaald in het kader van dreigen met onthouding van planologische goedkeuring, als deze geen grond vinden in een exploitatieverordening onverschuldigd betaald zijn. In dat geval kan een grondeigenaar, mits hij bereid is naar de rechter te gaan, de betaalde bijdrage terugvorderen. Er is bij betrokkenen ook aarzeling in hoeverre gekozen constructies uiteindelijk juridisch houdbaar zijn. Soms is juridisch advies gevraagd (bijvoorbeeld bij Hart van de Heuvelrug, met als conclusie dat er een probleem kan zijn en daarom wordt een strategie gekozen waar in een projectenvelop rood en groen als pakket (cluster) wordt aangeboden, en bij West Zeeuwsch-Vlaanderen, waarbij de conclusie van het advocatenkantoor is dat de constructie haalbaar is, maar dat ze niettemin menen dat er een aanmerkelijk risico is dat de rechter de constructie op – naar hun mening verkeerde gronden – toch zal afwijzen). In hoeverre een financiële afspraak van de provincie of de regio met een particulier meer mogelijkheden biedt is de vraag. Er is enige grond om aan te nemen dat dat het geval zou kunnen zijn: beide zijn niet zelfstandig bevoegd zijn tot het maken van een exploitatieverordening en zouden daarom buiten het stelsel van art. 42 WRO kunnen vallen. Dan zal er in elk geval wel een motivering vanuit planologisch oogpunt aan ten grondslag moeten liggen (anders kan al snel sprake zijn van ‘détournement de pouvoir’). In elk geval anders is het als de financiële bijdrage een onderdeel is van een afspraak tussen publieke partijen (bijvoorbeeld de provincie die weigert een bestemmingsplanwijziging goed te keuren zonder financiële bijdrage). Hier lijken meer mogelijkheden (de exclusieve weg van art. 42 WRO is niet van toepassing); ook hier geldt dat een motivering vanuit planologisch oogpunt voorhanden zal moeten zijn, omdat anders snel sprake kan zijn van ‘détournement de pouvoir’. Veel van de genoemde motieven voor verevening en kostenverhaal lijken hier wel onder te vallen (met uitzondering van nivellering van verschillen in winstpotentie). verplichte bijdrage bij binnenplans kostenverhaal en verevening: de Grondexploitatiewet De Grondexploitatiewet zou ook van toepassing zou moeten zijn op locaties waar toevallig een gemeentegrens door heen loopt. Hierdoor wordt het mogelijk om eventuele free-riders te dwingen mee te doen aan binnenplanse kostenverhaal en verevening.
Onderzoeksinstituut OTB

79

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

verplichte bijdrage bij bovenplans kostenverhaal en verevening Voor bovenplanse bijdragen is het beeld dat een aantal overheidpartijen pleit voor de mogelijkheid van een verplichte bijdrage. - De VNG spreekt zich nadrukkelijk uit voor een dwanginstrument en ook Twente, SRR en DLG spreken zich uit voor een verplichte bijdrage aan een regiofonds; - SRR en Groningen noemen de mogelijkheid van onteigeningsbevoegdheden om free-riders aan te kunnen pakken. - Limburg pleit voor een vorm van verhandelbare ontwikkelingsrechten, waar een variant is dat er een fondsbijdrage moet worden betaald. De marktpartijen pleiten – met uitzondering van eerder genoemde bevoegdheden rond planologische goedkeuring – niet voor uitbreiding van het instrumentarium om regionaal kostenverhaal en verevening af te kunnen dwingen. Van de overige geïnterviewden pleit SNM voor een belastingheffing ten aanzien van de bebouwing van de open ruimte en het gebruik van ontwikkelingsrechten. Dat laatste ondersteunt VROM-raad. VROM-raad pleit tevens voor uitbreiding van de kostenlijst met de mogelijkheid van een verplichte bijdrage voor regionale doelen in de vorm van een bijdrage aan een door de provincie in te stellen regiofonds.

80

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

6

Conclusies en aanbevelingen

6.1

Inleiding

Doel van dit onderzoek is een inventarisatie te maken van de problemen en van in de praktijk werkbare strategieën bij de financiering van regionale ruimtelijke ontwikkelingen vanuit de grondexploitatie. De resultaten van het onderzoek worden in dit hoofdstuk weergegeven. Het hoofdstuk beperkt zich tot de belangrijkste resultaten; voor veel interessante en ook relevante details, zeker ook voor de mogelijkheden in de huidige praktijk, wordt verwezen naar de voorgaande hoofdstukken. Dit hoofdstuk beperkt zich grotendeels tot het perspectief van de beleidsontwikkeling op rijksniveau. Achtereenvolgens worden de volgende thema’s behandeld: de wenselijkheid van kostenverhaal en verevening op genoemde schaalniveaus; knelpunten in de praktijk en verwachte effecten en oorzaken hiervan; eventuele oplossing van de knelpunten binnen bestaande instrumenten en werkwijzen; door de geïnterviewden genoemde oplossingsrichtingen die aansluiten bij de in de praktijk gesignaleerde knelpunten en (eventueel) verwachte beperkingen hiervan. 6.2 Wenselijkheid van kostenverhaal en verevening op andere schaalniveaus

Op basis van de interviews kan worden geconcludeerd dat vrijwel alle partijen vinden dat kostenverhaal en verevening op een hoger schaalniveau dan binnenplans binnen één gemeente wenselijk kunnen zijn. Dit betekent echter niet dat alle partijen ook vinden dat kostenverhaal en verevening afdwingbaar moeten zijn. Vaak wordt gesteld dat vrijwilligheid voorop moet staan en dat maatwerk mogelijk moet zijn. Wel vinden veel overheden toch dat er een zekere “stok achter de deur” zou moeten zijn om onwillige partijen te kunnen bewegen deel te nemen aan kostenverhaal en verevening. Voor wat betreft de verschillende typen projecten: kostenverhaal en verevening bij gemeentegrensoverschrijdende locaties Alle partijen die zich hierover uitspreken vinden binnenplans kostenverhaal en verevening bij een gemeentegrensoverschrijdende locatie belangrijk: de logische planeenheid moet de maat zijn bij integrale ontwikkeling. bovenplans kostenverhaal en verevening (zowel binnengemeentelijk als bovenlokaal) De meningen van de geïnterviewden wanneer dit al dan niet wenselijk is zijn minder eenduidig:

Onderzoeksinstituut OTB

81

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

-

Een aanzienlijk aantal geïnterviewden legt het accent op profijtbeginsel in striktere zin, inclusief het proportionaliteitsbeginsel: voor hen moet kostenverhaal en verevening zich daartoe beperken. Samenhang is een trefwoord. Het betreft zowel overheidspartijen als marktpartijen (de koepels). Wel wordt verschillend ingeschat in welke situaties er sprake is van profijt. Bij sommigen valt hier bijvoorbeeld ook de aanwezigheid van de Zuiderzeelijn onder of een groot groen gebied waardoor woningen meer waard zijn. - Een aanzienlijk aantal andere geïnterviewden legt weliswaar ook het accent op het profijtbeginsel, maar vindt proportionaliteit niet zo belangrijk. Het betreft zowel overheidspartijen als marktpartijen. Er moet wel enige mate van profijt zijn, invloed op de bestedingen of partijen moeten het eens kunnen worden. - Een beperkt aantal geïnterviewden ziet profijt niet als primair criterium, maar legt het accent op vergroten ruimtelijke kwaliteit en internaliseren van externe effecten (het betreft een overheidspartij en overige geïnterviewden). - Een beperkt aantal geïnterviewden (overheidspartijen) spreekt zich nadrukkelijk uit dat verevening ten behoeve van nivellering van verschillen in winstpotentie (solidariteitsheffing) wenselijk is. In een schema is dit beeld als volgt:
Kader 6.1: Motieven voor bovenplans kostenverhaal en verevening die geïnterviewden noemen
Oplopend motief accent op profijtbeginsel in striktere zin, inclusief het proportionaliteitsbeginsel accent op profijtbeginsel, waarbij proportionaliteit echter niet zo belangrijk is accent op vergroten ruimtelijke kwaliteit en internaliseren van externe effecten; profijt niet als primair criterium accent op nivellering van verschillen in winstpotentie (solidariteit) overheidspartijen ++++++ +++ + ++ marktpartijen ++ ++ overig + + ++

Groen en blauw worden door alle geïnterviewde partijen (overheid en markt) vooral genoemd als voorbeelden van (deel)projecten die vanuit de grondexploitatie (mede) moeten worden gefinancierd. In mindere mate wordt infrastructuur genoemd (enkele overheidspartijen). In antwoord op de vraag wat wel en niet onderdeel kan zijn van kostenverhaal en verevening wijzen marktpartijen op de kostenlijst die in het kader van de Grondexploitatiewet is overeengekomen. Voorwaarde voor kostenverhaal en verevening is volgens velen dat er wel financiële ruimte moet zijn om financiering van regionale ontwikkelingen ten laste van de grondexploitatie te kunnen brengen. Het beeld van grote winsten op locatieontwikkelingsprojecten is de laatste jaren minder algemeen, onder meer door relatief lagere prijzen op de woningmarkt. Daardoor is de financiële ruimte bij de ontwikkeling van nieuwbouwwoningen ook minder groot, wat druk zet op voorgenomen vereveningsarrangementen als daardoor de kostprijs van een ontwikkeling ten opzichte van de haalbare verkoopprijs te hoog zou worden. De geïnterviewde marktpartijen (met uitzondering van NVB) noemen nadrukkelijk dat er wat dit betreft behoefte is aan 82

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

een vorm van restrictief beleid zodat woningprijzen op dit soort locaties niet verder dalen en er financiële ruimte blijft voor verevening; bij de plannen uit de Nota Ruimte om meer verspreide woningbouw op het platteland mogelijk te maken worden in dit verband vraagtekens gezet. Enkele marktpartijen tekenen ook aan dat kostenverhaal en verevening niet in de plaats moeten komen van bekostiging uit de publieke middelen. 6.3 Knelpunten in de praktijk

Eerst wordt een overzicht gegeven van de uitkomsten van het empirisch onderzoek,. Vervolgens wordt de analyse van deze uitkomsten gepresenteerd. Aan het eind van de paragraaf wordt aandacht besteed aan de effecten van de knelpunten. 6.3.1 Uitkomsten empirisch onderzoek

Op basis van de casestudies en de interviews kunnen de volgende conclusies worden getrokken: Casestudies met bovenlokaal en bovenplans kostenverhaal en verevening Bij een aantal cases zijn er problemen met het commitment van de betrokken publieke partijen. Gemeenten willen niet meewerken of haken tijdens de rit af. Daarnaast hebben gemeenten soms problemen met het accepteren dat in hun gemeenten gegenereerde opbrengsten toevloeien naar andere gemeenten. Bij andere cases is de publieke samenwerking juist succesvol. Voor wat betreft private grondeigenaren wordt vaak via een actieve strategie, al dan niet ondersteund via een bouwclaimmodel, geprobeerd een eventueel probleem te omzeilen. Tot nu toe lijkt dat vaak te lukken, al is er twijfel over de juridische houdbaarheid van sommige constructies. Casestudies gemeentegrensoverschrijdende locaties Deze casestudies laten nog geen directe knelpunten zien op het terrein van kostenverhaal en verevening. Bij alle cases is er aan publieke zijde (vooralsnog) commitment, en doen de publieke partijen mee aan het vereveningsarrangement. Voor wat betreft private grondeigenaren wordt getracht om afspraken te maken, meestal gericht op deelname aan een grondexploitatiemaatschappij. Bij de projecten is nog niet duidelijk of dit in alle gevallen zal lukken. Casestudies binnengemeentelijk en bovenplans kostenverhaal en verevening Deze leveren een genuanceerd beeld. Bij sommige cases wordt een actieve strategie gevolgd en worden weinig knelpunten verwacht. Een aantal van de cases laat wel (verwachte) knelpunten zien op het terrein van kostenverhaal en verevening. De onmogelijkheid van een actieve strategie (verwervingskosten en –risico’s te hoog), waardoor niet zelf winst kan worden gemaakt, is in de specifieke projecten hier een belangrijke oorzaak van. Interviews Veel geïnterviewden kennen projecten waar regionaal kostenverhaal en verevening plaatsvindt of lijkt te gaan lukken; alle drie de typen projecten worden genoemd, ook nieuwe projecten waar veel van wordt verwacht worden genoemd. Naast goede ervaringen zijn er echter ook minder goede ervaringen, met heel verschillende
Onderzoeksinstituut OTB

83

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

oorzaken. Deze liggen deels in het proces, deels in de inhoud (geen behoefte om groen te koppelen aan rood) en deels in het instrumentarium (moeilijkheid bij afdwingbaarheid). Volgens veel van de geïnterviewde overheden zijn er knelpunten bij de financiering van regionale projecten uit de grondexploitatie. Oorzaken van de knelpunten zijn zowel politiek-bestuurlijk (met name onwil of onmacht om regionaal kostenverhaal en verevening op te zetten, gebrek aan durf, aan kennis, het niet tussen de oren zitten van verevening, het gebrek aan een trekker) als gebrekkig instrumentarium. Private free-riders worden relatief weinig als een probleem genoemd. De marktpartijen zien minder nadrukkelijk knelpunten: via maatwerk kan nu veel geregeld worden, maar vraagpunt is of de provincie haar rol als trekker kan vervullen en in hoeverre de onderhandelende overheid over goede instrumenten kan beschikken. Marktpartijen hechten aan de kostenlijst die in het kader van de Grondexploitatiewet zal gaan worden gehanteerd; er is een kans dat daardoor de bereidheid om aanvullende betalingen te doen aan kostensoorten die niet op de kostenlijst staan niet meer aanwezig is. Bij de geïnterviewde belangenorganisaties is het beeld heel verschillend. Sommige hebben angst voor een kostprijsverhogend effect. De “groene” organisaties zien vooral te weinig groen en blauw gerealiseerd worden, met als belangrijke oorzaak de onderhandelingskracht van bestuurders. De VROM-raad ziet mogelijk problemen bij bovenplanse verevening en dan met name op bestuurlijk vlak en ten aanzien van het proces. 6.3.2 Analyse

Bovenlokale verevening is relatief nieuw. Of en in hoeverre knelpunten zullen optreden is vanuit de praktijkprojecten daarom nu nog moeilijk te zeggen. De knelpunten vallen tot nu toe mee. Voor zover ze al optreden liggen ze nu vaker op het vlak van publiek-publieke samenwerking (bestuurlijke onwil om mee te doen in een vereveningsarrangement), dan in problemen met free-riders op de locaties. Veel knelpunten hebben voor een belangrijk deel te maken met problemen met betrekking tot het proces (noodzaak tot of kansen van regionale verevening zitten onvoldoende “tussen de oren”; de kaderwetgebieden leden onder een onhelder structureel toekomstperspectief, soms is er onenigheid over ruimtelijke maatregelen). Eventueel gebrekkige instrumenten komen pas later in beeld. Ook worden nu methoden gekozen die haalbaar zijn; de ambities worden deels bepaald door de instrumentele mogelijkheden. Voor wat betreft het type projecten, er lijken meer (potentiële) knelpunten bij bovenlokale bovenplanse verevening, dan bij gemeentegrensoverschrijdende locaties of binnengemeentelijke bovenplanse verevening. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat voor de toekomst wel voor knelpunten wordt gevreesd. Constructies Voor wat betreft de in de praktijk gehanteerde constructies voor kostenverhaal en verevening is het beeld van mogelijke knelpunten als volgt: kostenverhaal en verevening binnen één integrale grondexploitatie Doordat onrendabele functies onderdeel worden van de grondexploitatie, bestaat het risico dat de verwervingsprijs voor de grond waarop deze functies gerealiseerd moeten worden stijgt (de complexwaarde).

84

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Een centrale uitvoerder is wel verantwoordelijk voor de aanleg, maar niet automatisch voor de bekostiging van het beheer: dat moet ook goed geregeld worden. De Europese aanbestedingsregels kunnen het lastig maken om rood en groen door een gemeenschappelijke grondexploitatiemaatschappij te laten realiseren. Een integraal project kan te complex worden voor ondernemers. kostenverhaal en verevening via afdracht aan een fonds waar onrendabele projecten uit worden bekostigd Een fondsconstructie is in het algemeen geen maatwerkoplossing en kan rekenen op minder draagvlak bij marktpartijen Bij een vaste voorcalculatorische fondsbijdrage bestaat het gevaar dat niet het “onderste uit de kan” wordt gehaald. Gebrek aan draagvlak: door een fondsconstructie is er geen directe zeggenschap over besteding van het geld bij de afdragende partijen. De juridische afdwingbaarheid van fondsbijdragen kan problemen opleveren kostenverhaal en verevening via koppeling van projecten (binnen een projectenvelop) De constructie is geen waarborg dat eventuele private free-riders aangepakt kunnen worden, in zoverre het de afspraken tussen stakeholders betreft. Er kan een probleem ontstaan met de juridische afdwingbaarheid van de constructie. Via een projectenvelop kan een partij “gedwongen” worden om een project dat niet zijn specialisatie is toch zelf te (moeten laten) realiseren. kostenverhaal en verevening via rechtstreekse afdracht aan een onrendabel project Er bestaat onhelderheid over de juridische afdwingbaarheid van een afdracht. Bij een vaste voorcalculatorische bijdrage bestaat het gevaar dat niet het “onderste uit de kan” wordt gehaald. Ontwikkelingsstrategieën Voor wat betreft de ontwikkelingsstrategieën is het beeld van mogelijke knelpunten als volgt: actief grondbeleid door centrale uitvoerder De regio en provincie beschikken nu (nauwelijks) over eigen zelfstandige (publiekrechtelijke) bevoegdheden om tot verwerving van gronden over te kunnen gaan. Een actieve aanpak moet financieel en organisatorisch haalbaar zijn: niet alle overheden zijn in staat om actief grondbeleid te voeren en risicodragend te participeren in de locatieontwikkeling. Het Rijk kan momenteel moeilijk risicodragend op de grondmarkt opereren. Publiekrechtelijke instrumenten voor de actieve strategie kennen beperkingen (zelfrealisatie, landbouwgrond niet te onteigenen), waardoor het nauwelijks te voorkomen is dat ook andere partijen grondposities innemen. De systematiek van de onteigeningswet (complexwaarde) heeft tot gevolg dat hoge verwervingsprijzen voor groen binnen een integraal plan betaald moeten worden. faciliterende strategie Free-riders die aanspraak maken op zelfrealisatierecht kunnen de financiële ruimte voor verevening beperken bij samenwerkende marktpartijen en overheden: er zijn geen mogelijkheden om deze te dwingen mee te doen. Gemeenten die afspraken maken over kostenverhaal en verevening kunnen de kosten niet altijd dekken omdat het niet lukt deze afspraken door te vertalen naar
Onderzoeksinstituut OTB

85

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

ontwikkelende eigenaren dan wel een actieve strategie te voeren waardoor de winsten op de grondexploitatie geïncasseerd kunnen worden. Indien afspraken worden gemaakt over financiële bijdragen met marktpartijen bestaat het risico van terugvordering van een betaalde bijdrage als onverschuldigde betaling. Verevening in de zin van het geven van een bijdrage kan in strijd zijn met regels voor staatsteun. Gemeenten willen soms niet vrijwillig meewerken en grondbeleidsbevoegdheden op regionaal en provinciaal niveau ontbreken. De provincies zijn lang niet altijd voldoende in staat om een rol als trekker te vervullen. Eventuele meevallers zijn binnen de strategie vaak voor rekening van de uitvoerende partij, en kunnen dan niet tot extra uitgaven voor onrendabele projecten leiden. 6.3.3 Effect van de knelpunten

Het is moeilijk om aan te geven of gesignaleerde knelpunten kunnen leiden tot het niet of met onvoldoende kwaliteit realiseren van doelen of het onvoldoende kunnen invullen van de verantwoordelijkheden van het rijk, provincie, kaderwetgebieden en gemeenten. Bij de interviews wordt door de overheden geconstateerd dat vooral de realisatie van groene projecten in het geding is en ook infrastructuurprojecten; daarnaast worden blauw en meer algemeen de ruimtelijke kwaliteit genoemd. De groene organisaties benadrukken problemen met realisatie van groen en blauw. De vraag hangt ook nauw samen met alternatieve dekkingsmogelijkheden. Hier speelt de beschikbaarheid van subsidiemogelijkheden een belangrijke rol bij. Als kostenverhaal en verevening niet haalbaar zijn, maar de planuitvoerder in de plaats hiervan publieke middelen kan gebruiken zullen de gevolgen voor ruimtelijke kwaliteit niet erg negatief hoeven te zijn. Er rest dan wel een negatief gevolg voor de schatkist. Veel gesprekspartners geven wel aan dat de Vinexbouwopgave onvoldoende heeft geleid tot kwaliteitsverbetering van het groen; deels heeft dat te maken met het feit dat de middelen voor groen toen niet via de convenanten ter beschikking konden worden gesteld en er daardoor vanuit de ontwikkeling van de gebieden vaak niet het draagvlak bestond om serieus in groen te investeren. 6.4 Oplossing van de knelpunten binnen bestaande ontwikkelingsstrategieën en instrumenten

De partijen geven aan dat er binnen het huidige instrumentarium al veel mogelijkheden zijn om regionaal kostenverhaal en verevening te realiseren. Het blijkt dat regionaal kostenverhaal en verevening, met name voor groen en blauw, met een goede inrichting van het proces vaak nu al gerealiseerd kan worden, waarbij een sterke regierol vanuit regio of vanuit de provincie en een actieve strategie van belang zijn.

86

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Constructies Voor wat betreft de constructies: het probleem van hogere verwervingsprijzen bij integrale projecten in verband met de complexbenadering kan ondervangen worden door keuze van een fondsconstructie, waarbij de onrendabele projecten (groen en blauw) buiten de grondexploitatie worden gehouden. Het knelpunt dat fondsconstructies geen maatwerkoplossing zijn, kan worden opgelost door betrokken marktpartijen inspraak te geven op de besteding van het fonds. Via actief grondbeleid Een van de mogelijkheden is om via actief grondbeleid door de betrokken overheid of samenwerkende overheden, eventueel in samenwerking met enkele (gekozen) marktpartijen, zelf het grondeigendom in handen te krijgen. Uit het onderzoek blijkt dat deze ontwikkelingsstrategie krachtig kan zijn: De strategie maakt het mogelijk om zelf de grondexploitatie te voeren, waardoor eventuele winst het meest direct kan worden beïnvloed. De winst kan zelf worden geïncasseerd en gebruikt worden ter dekking van kostenverhaal en verevening. Eventuele meevallers zijn voor rekening van de centrale uitvoerder. Het onderzoek laat zien dat het succes van deze strategie binnen het huidige instrumentarium soms kan worden versterkt. De volgende zaken zijn dan van belang: Samenwerking met marktpartijen in verband met de beschikbaarheid van risicodragend kapitaal. Samenwerking met andere overheden. Verwerving met afspraken over niet-agrarische meerwaarde. Vooruitlopend op de nieuwe bevoegdheden van provincie of regio: samenwerking met gemeenten (inclusief aanbieden van expertise) zodat gemeenten voorkeursrecht vestigen en onteigening kunnen inzetten, waarbij afspraken worden gemaakt over feitelijke verwerving tussen uitvoerder en gemeenten. Actieve aankoopstrategie combineren met bouwclaimmodel. Via faciliterende strategie Een andere mogelijkheid is dat de centrale uitvoerder een faciliterende strategie volgt. De centrale uitvoerder kiest er niet voor om zelf de grond te verwerven, maar probeert derden die (deel)projecten uitvoeren te committeren aan een constructie voor kostenverhaal en verevening. De strategie kan goed werken, zeker als het gemeenten op hun beurt lukt een actieve strategie te voeren. De strategie heeft dan enkele sterke punten: De autonomie van de lokale overheden kan zoveel mogelijk in tact worden gehouden (tenzij dwang in beeld komt). Er kan worden aangesloten bij uitvoeringsdeskundigheid bij gemeenten. Het onderzoek laat zien dat het succes van deze strategie binnen het bestaande instrumentarium soms kan worden versterkt. De volgende zaken komen in de interviews en de casestudies naar voren: voor wat betreft het bereiken van commitment met andere overheden: bereiken van commitment op de inhoud, bijvoorbeeld via scope-optimalisatie; een sterke trekker (dat kan de provincie of de regio zijn) en onderhandelingsvaardigheid;
Onderzoeksinstituut OTB

87

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

koppelen aan afspraken over restrictief beleid in de omgeving; dreigen met gemeentelijke herindeling; eventueel dreigen met gebruik van kaderwetbevoegdheden. voor wat betreft het bereiken van commitment met marktpartijen: bereiken van commitment op de inhoud gekoppeld aan scope-optimalisatie (projectenveloppen) met een objectieve bepaling van financiële mogelijkheden onderhandelingsvaardigheid; innemen van strategische grondposities door de overheid; koppelen aan afspraken over restrictief beleid in de omgeving; een exploitatieverordening op gemeentegrensoverschrijdend niveau; de Kaderwetregio’s (en straks de plusregio’s) kunnen over de bevoegheid beschikken baatbelasting te heffen. Bij de strategie is het dreigen met het niet verlenen van planologische toestemming een belangrijk onderdeel. Dit kan zowel worden gebruikt door de provincie als de gemeenten zelf , al is er twijfel over de juridische houdbaarheid van de aanpak. Bij een aantal oplossingen speelt de provincie een belangrijke rol. In diverse interviews wordt getwijfeld of provincies deze rol wel kunnen waarmaken. Bij sommige cases blijkt dat de provincies die nieuwe rol goed oppakken. De toerusting van de provincie is wel een belangrijke succesfactor. 6.5 Oplossingsrichtingen buiten bestaande instrumenten en werkwijzen

Aanpassing instrumenten volgens geïnterviewden De geïnterviewden geven aan dat aanvullende instrumenten nodig zijn: De overheidspartijen noemen de noodzaak van een (juridisch zekere) stok achter de deur, zowel richting publieke als private partijen en een versterking van het instrumentarium voor actief grondbeleid, maar er is geen eensgezindheid, met name als het gaat om het doorbreken van de gemeentelijke autonomie alsmede over de vormgeving van een instrument. De marktpartijen zijn wat terughoudender, al worden wel enkele wensen voor nieuwe instrumenten genoemd, met name voor wat betreft een versterking van de onderhandelende rol van de overheid. De belangenorganisaties en adviesraden vinden ook aanvullende instrumenten nodig, met name een versterking van instrumenten voor actief grondbeleid en een stok achter de deur richting private partijen In kader 6.2 zijn door de geïnterviewden gewenste nieuwe instrumenten opgenomen, gerelateerd aan de geconstateerde knelpunten. In het kader worden de oplossingsrichtingen gekoppeld aan de genoemde knelpunten. Aangezien er sprake is van overlap tussen de geconstateerde knelpunten, zijn sommige oplossingrichtingen ook meerdere keren in het overzicht opgenomen.

88

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Kader 6.2: Knelpunten en genoemde oplossingsrichtingen in de vorm van nieuwe instrumenten
Knelpunt genoemde oplossingsrichtingen voor wijziging van het instrumentarium actieve ontwikkelingsstrategie geen publiekrechtelijke bevoegdheden voor grondverwerving provincie en regio Rijk kan moeilijk risicodragend op de grondmarkt participeren faciliterende ontwikkelingsstrategie gemeenten willen soms niet vrijwillig meewerken en op regionaal of provinciaal niveau ontbreken grondbeleidbevoegdheden (m.u.v. kaderwetgebieden) private free-riders die aanspraak maken op zelfrealisatierecht ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden door provincie of regio verplichte bijdrage aan een regiofonds ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden door centrale planuitvoerder systeem van Grondexploitatiewet van toepassing op gemeentegrensoverschrijdende locaties en dan beschikbaar voor centrale planuitvoerder verplichte bijdrage aan een regiofonds onteigeningsbevoegdheden verhandelbare ontwikkelrechten stok achter de deur gemeenten die afspraken maken over kostenverhaal en verevening met centrale planuitvoerder kunnen de kosten niet altijd dekken omdat het niet lukt deze afspraken door te vertalen naar ontwikkelende eigenaren risico van terugvordering van een betaalde bijdrage als onverschuldigde betaling door marktpartijen ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden door gemeenten verplichte bijdrage aan een regiofonds stok achter de deur ontwikkelingsgericht kunnen inzetten van de ruimtelijke ordeningsbevoegdheden zelfstandige bevoegdheden voor onteigening en voorkeursrecht provincie en regio rijksgrondbedrijf met baten en lastenstelsel

Conclusies aanpassing instrumenten op basis van onderzoek Hoewel het onderzoek hier niet specifiek op gericht is (het ging vooral om het in beeld brengen van de huidige praktijk), kunnen op basis van de resultaten van het onderzoek de volgende serieuze mogelijkheden genoemd worden: 1) Een versterking van de rol van de regio en de provincie met betrekking tot het actieve grondbeleid. Actief grondbeleid, door de overheid en vaak ook samen met marktpartijen, blijkt uit het onderzoek een in de praktijk vaak gevolgde en succesvolle strategie om regionaal kostenverhaal en verevening te kunnen regelen. De rol van de regio en de provincie zullen in dit opzicht versterkt moeten worden. Van belang zijn de bestaande plannen (al opgenomen in Nota Grondbeleid, deels opnieuw bevestigd in de Nota Ruimte) om bevoegdheden op het terrein van voorkeursrecht en onteigening aan de provincie toe te kennen; deze plannen dienen snel te worden gerealiseerd. Dit voorstel kan op groot draagvlak rekenen bij de geïnterviewden. Wel zal deze wijziging alleen onvoldoende zijn: een actieve strategie kent beperkingen (free-riders zijn niet altijd te voorkomen als partijen een grondpositie hebben ingenomen door het zelfrealisatierecht) en is uit financiële overwegingen niet altijd een optie. 89

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

2) Het ontwikkelingsgericht inzetten van ruimtelijke ordeningsbevoegdheden wettelijk regelen. Het nu bestaande gevaar van onverschuldigde betaling-claims moet worden aangepakt. Argument is dat de onderhandelende marktpartijen en de onderhandelende overheden volwassen genoeg zijn om bewust een afspraak te maken over een financiële bijdrage, zonder dat misbruik wordt gemaakt van een machtspositie. De bescherming van de burger tegen een willekeurige overheid – de achtergrond van veel uitspraken over art. 42 WRO – is in die situaties niet meer nodig. Art. 42 WRO moet zo worden opgerekt dat bovenlokale en bovenplanse maatwerkarrangementen voor kostenverhaal en verevening hier onder gebracht kunnen worden; daarbij kan het toelaatbare motief voor toepassing van kostenverhaal en verevening in de wettelijke regeling expliciet worden aangegeven. Ook is denkbaar een expliciete motiveringsplicht te koppelen aan het gebruik van deze arrangementen. Dit punt kan zowel op bijval rekenen bij overheidspartijen als bij marktpartijen waarmee gesproken is. 3) Voor bovenlokale en binnenplanse verevening (gemeentegrensoverschrijdende locaties) a) De bevoegdheid om een grondexploitatieverordening te maken moet door de wetgever rechtstreeks aan regio’s of provincies worden toegekend. b) De Grondexploitatiewet zou gemeentegrensoverschrijdende locaties moeten kunnen faciliteren door de regierol bij toepassing van de instrumenten in die gevallen aan regio’s of provincies toe te kennen. Deze punten lijken – voor zover concreet aan de orde geweest in de gesprekken, en anders op basis van de geformuleerde ideeën over de wenselijkheid van regionaal kostenverhaal en verevening – nauwelijks omstreden bij de geïnterviewden. 4) Voor bovenplanse verevening, zowel binnengemeentelijk als bovengemeentelijk Een bijdrage aan een nader te bepalen vereveningsfonds zou in kostenlijst kunnen worden opgenomen. Daarbij is een randvoorwaarde dat de bijdrage financieel haalbaar is, maar die randvoorwaarde is al opgenomen in het systeem van de Grondexploitatiewet. Het zou in elk geval moeten gaan om een fonds waaruit groen en blauw worden betaald. Dit voorstel zal niet door alle geïnterviewden omarmd worden. Het sluit wel aan bij de wens van een aantal overheidspartijen en overige partijen om een stok achter de deur en de wens van de VROM-Raad; het sluit minder goed aan bij de wens van o.a. marktpartijen naar maatwerk, maar heeft een aantal technische voordelen: - een scheiding tussen rode en niet-rode ontwikkeling is mogelijk wat van belang kan zijn voor de verwervingsprijzen (probleem van complexwaarde wordt vermeden) en een verschil in uitvoerende actoren; - een fonds kan als triggermoney functioneren om andere partijen te verleiden tot bijdragen; - bij een fonds is transparantie goed mogelijk. Door een fonds een duidelijk doel te geven en medezeggenschap te geven aan marktpartijen over de besteding van een fonds kunnen de nadelen van een fondsconstructie deels worden ondervangen en kan het op meer draagvlak rekenen bij de geïnterviewden. Randvoorwaarden bij bovengenoemde voorstellen die vanuit het onderzoek nadrukkelijk worden meegegeven: 90

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Geen toename van de complexiteit van de ontwikkeling door een eventuele regeling (transparantie van het systeem). Financiële uitvoerbaarheid van de rendabele ontwikkeling moet niet in gedrang komen (dit kan door je niet al te rijk te rekenen, of door afspraken over restrictief beleid). Helderheid over welke bijdragen wel en welke niet in een bovenplanse of bovenlokale verevening meegenomen kunnen worden. Creativiteit van lokaal maatwerk (en draagvlak) moet niet door een instrumenteel keurslijf in het gedrang komen.

Onderzoeksinstituut OTB

91

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

92

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Bijlage A Onderzoeksteam Onderzoeksinstituut OTB

Vanuit het Onderzoeksinstituut OTB is door de volgende onderzoekers aan het onderzoek gewerkt: Centrale onderzoekers: Herman de Wolff (projectleider) (sectie Geo-informatie en Grondbeleid) Johan de Greef (sectie Geo-informatie en Grondbeleid) Willem Korthals Altes (sectie Geo-informatie en Grondbeleid) Marjolein Spaans (sectie Stedelijke en Regionale Ontwikkeling) Bijdragen van: Kees Dol (sectie Volkshuisvesting en Woningmarkt) Yvonne Bontekoning (sectie Vervoer en Infrastructuur) Menno van der Veen (sectie Geo-informatie en Grondbeleid)

Onderzoeksinstituut OTB

93

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Bijlage B Projectgroep en stuurgroep

Het onderzoek is begeleid door een interdepartementale projectgroep. De startbijeenkomst met de opdrachtgever heeft plaatsgevonden op 24 maart 2003 Nadien is de projectgroep bijeengekomen op: 2 april 2004: selectie casestudies en bepaling te houden interviews 20 april 2004: onderzoekskader en eerste indrukken 1 juni 2004: mondelinge presentatie voorlopige resultaten 8 juni 2004: bespreking concept-eindrapport Op een tweetal momenten heeft terugkoppeling plaatsgevonden met een interdepartementale stuurgroep, op: 22 april 2004: presentatie onderzoekskader en eerste indrukken 17 juni 2004: presentatie concept-eindrapport
Kader B.1: samenstelling van de projectgroep
Ministerie van Financiën Ministerie van Verkeer en Waterstaat Raad voor vastgoed rijksoverheid Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselveiligheid Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer (Directoraat-Generaal Ruimte) Ministerie van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer (Directoraat-Generaal Wonen) Ministerie van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer (Directoraat-Generaal Ruimte) Ministerie van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer (Directoraat-Generaal Ruimte) Ministerie van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer (Directoraat-Generaal Ruimte) Corine van Wijk Aalke Lida de Jong Job Dieleman Dirk de Klerk Sebastiaan Ruddijs Charles Petit (RWS) Hans Bodegom, per 1 juni 2004 Jan van der Harst Gerrit Jurg Fred Blok, Plaatsvervanger Peter Wichman Nevien Akbasoglu Michiel van Pelt per 1 juni 2004 Peter van Veen (voorzitter)

94

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Kader B.2: Samenstelling van de stuurgroep
Ministerie van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer Ministerie van Financiën Ministerie van Financiën Ministerie van Verkeer en Waterstaat Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselveiligheid Ministerie van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties Ministerie van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer Koos van der Vaart Rik Bauer Anita Wouters Cees Kortleve Herman Wierenga, Plaatsvervanger mw. A. Bruins Herman Schartman, Plaatsvervanger Grada Lautenbach Merijn van Giessen Plaatsvervanger Peter Torbijn Cees van Boven

Onderzoeksinstituut OTB

95

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Bijlage C Verslagen interviews

(is samen met bijlage D in apart deelrapport opgenomen)

96

Onderzoeksinstituut OTB

Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie

Bijlage D Rapportage casestudies

(is samen met bijlage C in apart deelrapport opgenomen)

Onderzoeksinstituut OTB

97

In het kader van het interdepartementale project ontwikkelingsplanologie worden door de rijksoverheid kostenverhaal en verevening op bovenplans en/of bovenlokaal niveau onder de loep genomen. Het project sluit direct aan bij de plannen rond vernieuwing van het grondbeleidsinstrumentarium zoals opgenomen in de Nota Ruimte. Aanleiding voor het project is de veronderstelling dat bij de nieuwe ruimtelijke opgave, die gepaard gaat met een meer ontwikkelingsgerichte manier van werken, het belang van kostenverhaal en verevening op genoemde schaalniveaus zal toenemen. Ten behoeve van het project is het Onderzoeksinstituut OTB gevraagd onderzoek uit te voeren naar knelpunten en nu al werkbare methoden. De vraag betrof een breed en uitgebreid empirisch onderzoek. Er hebben 21 interviews met bestuurders, koepelorganisaties en inhoudelijk deskundigen plaatsgevonden en er zijn 15 casestudies uitgevoerd. In dit rapport wordt verslag gedaan van de resultaten van het onderzoek. In apart deelrapport zijn de verslagen van de interviews en de verslaglegging van de casestudies opgenomen.

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Postbus 5030, 2600 GA Delft Telefoon (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.nl www.otb.tudelft.nl