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this theme and highlights the historical need for the proposition
and collective construction of the new 2011-2020 NPE, so that it
constitutes an effective state policy for education.
Key words: National Plan for Education. Education policy. Education. Evaluation. Management.
inatingvel (...). Neste sentido o objeto do conhecimento uma representao feita pela teoria, tentando reproduzir o real (...) (Cardoso,
1978, p. 26).
A anlise do PNE, na seara das polticas educacionais, explicita, portanto, processo e concepes em disputa, suscitando, ainda, particularidades, que nos permitem indicar o duplo papel ideolgico desse movimento a negao e, paradoxalmente, a participao da sociedade nas
questes educacionais , mediatizado por uma concepo poltica, cuja
gide consiste, no campo dos direitos sociais, na prevalncia de uma cidadania regulada e, consequentemente, restrita.
Compreender os nexos interinstitucionais de implementao de
polticas educacionais, por meio de uma poltica pblica, no caso o PNE,
implica destacar que as imbricaes entre a realidade social dinmica e
os atores sociais so permeadas por categorias analticas (tericoconceituais) e procedimentos polticos (fins visados), cuja materializao
se efetiva na interseco entre regulamentao, regulao e ao poltica,
marcados por disputas que traduzem os embates histricos entre as classes sociais e, ao mesmo tempo, os limites estruturais que demarcam as
relaes sociais capitalistas.
Frigotto e Molina (2010, p. 38), ao abordarem a relao Estado, educao e sindicalismo, afirmam:
pois da natureza do Estado, do sistema escolar e do sindicato moverse dentro da legalidade capitalista e tender a reproduzir suas relaes sociais; e dentro destas, as relaes e prticas educativas. Mas tanto o Estado, quanto o sistema escolar e o sindicato, pela existncia das classes sociais fundamentais (capital e trabalho) com interesses antagnicos, so
alvo de uma disputa.
Ou seja, para compreender as polticas educacionais, fundamental situar a concepo de Estado,2 entendida aqui em acepo ampla, que
envolve sociedade civil e poltica, seus embates e os percursos histricos
em que estas se constroem, tendo por marco as condies objetivas em
que se efetivam a relao educao e sociedade, os processos sistemticos ou no de gesto, bem como o papel das instituies educativas e
dos diferentes atores que constroem o seu cotidiano.
Portanto, tal concepo revela que o processo educativo mediado
pelo contexto sociopoltico e cultural mais amplo, pelas condies em
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Assim, esse campo de disputa se constroi por meio de limites estruturais e conjunturais que expressam a relao sociedade e educao. A
avaliao do PNE, nessa tica, implica compreender esse tensionamento
entre a dinmica poltica e organizativa mais ampla, o Plano e os vetos, a
proposio e materializao de algumas polticas, bem como indicar alguns desafios no tocante construo e proposio de novo PNE, a ser
construdo como poltica de Estado, com vistas otimizao e melhoria
dos processos, planejamento e gesto, envolvendo os diferentes nveis e
modalidades da educao nacional em busca de uma educao democrtica e com qualidade como direito social para todos, sem perder de vista
os limites da sociabilidade capitalista.
No por acaso, a avaliao de polticas pblicas, segundo Dourado (2006), tem se constitudo um grande desafio para a rea educacional, seja em funo dos limites tericos e metodolgicos subjacentes ao
seu grau de complexidade, pelo envolvimento de diferentes atores ou
pelo seu desdobramento abrangente, envolvendo questes que transcendem o escopo da rea educacional. A avaliao de polticas educacionais
pode se efetivar por vrios ngulos, concepes e perspectivas, que requerem uma anlise contextualizada dos complexos contornos polticos
que a engendram, uma vez que ela se apresenta por meio da tenso salutar entre a dimenso tcnica e poltica, cujos horizontes terico-ideolgicos e polticos a traduzem como uma poltica de governo e/ou de Estado.
Na tradio histrica brasileira, as anlises indicam que as polticas educacionais tm sido marcadas hegemonicamente pela lgica da
descontinuidade/continuidade, por carncia de planejamento de longo
prazo e por polticas de governo, em detrimento da construo coletiva,
pela sociedade brasileira, de polticas de Estado.4
Nesse cenrio, marcado por desigualdades sociopoltico-culturais
e econmicas, alguns avanos na democratizao das polticas educacionais tm sido propostos e, em alguns casos, efetivados, ainda que tais
polticas no sejam resultantes da efetivao do PNE como poltica de Estado e base para os processos de planejamento e gesto da educao nacional. Tal perspectiva alerta-nos para a complexa relao entre proposio e materializao de polticas, seus limites e possibilidades histricas,
bem como para a necessria efetivao de polticas de Estado que traduzam a participao ampla da sociedade brasileira. Portanto, a avaliao na
arena educacional deve considerar as condies scio-poltico e culturais,
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e prioridades educacionais distintas, sobretudo na abrangncia das polticas, em seu financiamento e gesto.
A aprovao do atual PNE foi resultado, portanto, da hegemonia
governamental no Congresso Nacional, que buscou traduzir a lgica
das polticas governamentais em curso. O Governo FHC, por meio do
Ministrio da Educao, efetivou polticas e lgicas de gesto, visando
implementar amplo processo de reforma da educao nacional, 7 cujas
prioridades se constituram, hegemonicamente, pela adoo de polticas focalizadas, com forte nfase no ensino fundamental, e pela efetivao de vrios instrumentos e dispositivos, visando construo de um
sistema de avaliao da educao.
Corroborando essa compreenso, o ex-ministro da Educao do
Governo FHC (Souza, 2005, p. 43-45) destaca, entre outros aspectos,
como base para a reforma ministerial, o ensino fundamental e o sistema
de avaliao, bem como a busca de uma poltica integrada, mas diferenciada, segundo as particularidades de cada nvel de ensino; a descentralizao da execuo das polticas (envolvendo ao articulada com estados, municpios e escolas) e a reviso do arcabouo normativo. A esse
respeito Souza (2005, p. 45) ressalta, do documento Planejamento poltico-estratgico 1995-1998, como uma das importantes aes polticas do governo federal, a reviso do arcabouo normativo para incentivar a inovao que implicava:
1) retirar da Constituio dispositivos que engessam a gesto do sistema
educacional; 2) aprovar uma nova Lei de Diretrizes e Bases que possibilite a diversificao institucional: novos cursos, novos programas, novas
modalidades; 3) instituir um novo Conselho Nacional de Educao, mais
gil e menos burocrtico; 4) modificar regulamentaes para garantir
maior autonomia da escola; 5) transferir a nfase dos controles formais e
burocrticos para a avaliao de resultados.
Tais estratgias traduzem a compreenso da ao estatal como resultante da estrita prioridade governamental e que, nesse caso, implicou,
inclusive, alteraes e emendas Constituio Federal vigente.
A respeito da reviso do arcabouo normativo, por meio de ao orgnica efetivada pelo governo federal, por intermdio do Ministrio da
Educao, destacaram-se, entre outras, as mudanas na Lei de Diretrizes e
Bases que tramitava no Congresso Nacional e que, segundo Souza (2005,
p. 46), era considerada pelo governo um desastre, pois refletia apenas a
Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 677-705, jul.-set. 2010
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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PDE,
assinala:
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trabalhadores em educao e aprovao da emenda 59/2009,20 que ampliou a obrigatoriedade da educao nacional; polticas efetivas de expanso das instituies federais de ensino, envolvendo a criao de universidades, IFETs, campi e cursos, e, paradoxalmente, a efetivao de novos
mecanismos de financiamento do ensino superior privado, entre outras.
Esta mudana na concepo da poltica potencializa alteraes no escopo do atendimento das diretrizes e metas do PNE e, em alguns casos, sinaliza para o descompasso entre elas e as polticas eventualmente propostas naquele Plano.
Tendo em vistas o referencial aqui adotado, as anlises feitas no
tocante aos limites do PNE, o Documento Final da CONAE, destacamos
que o novo PNE dever, por meio da garantia de processos participativos
que envolvam os diferentes segmentos da sociedade brasileira, buscar se
constituir em poltica de Estado, sem perder de vista a existncia de limites estruturais resultantes da lgica e legalidade capitalista, que assegure, entre outros, os seguintes princpios e polticas:
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A efetivao do Sistema Nacional de Educao21 e a instituio do Frum Nacional de Educao como instncia mxima
de deliberao do SNE;
A regulamentao do regime de colaborao e cooperao entre os entes federados;
A ampliao do investimento em educao pblica em relao ao PIB de modo a garantir 10% do PIB para a educao nacional, bem como a efetiva regulao democrtica da educao nacional;
A defesa de educao democrtica e de qualidade, tendo por
eixos a incluso, a diversidade e a igualdade, bem como a instituio de um sistema nacional de avaliao em sintonia a esses princpios de modo a assegurar, por meio de polticas integradas e afirmativas, melhoria no acesso e permanncia com
sucesso para todos;22
A consolidao de polticas e programas de formao, desenvolvimento profissional e valorizao dos trabalhadores da
educao, incluindo planos de carreira e remunerao compatveis. 23
No tocante a gesto e financiamento da educao bsica, incluindo as etapas e modalidades de educao24 que a constituem:
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ainda, dar especial ateno a que essas diretrizes, aes e metas contribuam para a superao das desigualdades regionais e intrarregionais no
campo educativo.
Em contrapartida, objetivando a compreenso e anlise mais profundas das polticas e do Plano, na engenharia jurdica e de gesto que
permeiam os processos de disputa e de efetivao do direito educao
no pas, fundamental avanar em estudos, pesquisas e demais processos avaliativos processuais, por meio de investigao contextualizada do
cenrio macro, das polticas governamentais e de suas interconexes com
o PNE, considerando, nesse processo, as bases estruturais constitutivas
deste suas lacunas, seus limites e suas possibilidades como poltica
de Estado, de modo a contribuir para a sinalizao de marcos de organizao e gesto das polticas educacionais a serem propostas e efetivadas
nos diferentes nveis de governo.
Consideraes finais
A complexificao do atual cenrio de construo das polticas pblicas de educao, e no seu bojo do PNE (suas diretrizes e metas), configura-se tarefa desafiadora a ser construda coletivamente, envolvendo a
sociedade civil e poltica, tendo em vista a superao dos limites do atual
Plano, que, como discutimos, apresenta descompasso entre o proposto e
o efetivado, uma vez que tal processo resultou da constatao de que as
prioridades das polticas educacionais adotadas pelos governos, em especial o federal, no tiveram o PNE como indutor central de suas aes poltico-pedaggicas, e de que a dinmica e a lgica do sistema educativo,
marcado pelo binmio descentralizao/centralizao, em que pesem importantes avanos aps a aprovao do Plano, no foram superadas, requerendo, nesse processo, de modo concomitante, a regulamentao do
regime de colaborao e a construo de um Sistema Nacional de Educao, de modo a constituir condies polticas e de gesto que contribuam para a efetivao da melhoria nos diferentes nveis e modalidades
que caracterizam a educao nacional.
Assim, em que pesem os limites referentes ao PNE como efetiva poltica de Estado, aqui apresentados, resultado do processo de tramitao, da ausncia de centralidade conferida a ele na efetivao de polticas, dos limites poltico-econmicos vigentes regulamentao da ao
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dos entes federados sob a tica da cooperao e colaborao, como previsto na Constituio Federal de 1988, fundamental ressaltar que a
aprovao do PNE suscitou, paradoxalmente, novos marcos para os processos de organizao e gesto da educao nacional. A este respeito, a
CONAE , ao dar centralidade construo do novo PNE como poltica de
Estado, sinaliza a importncia e, ao mesmo tempo, revela a necessidade histrica de superao dos atuais limites do plano vigente, no que
concerne sua proposio e materializao.
Em contrapartida, destacamos a importncia dos processos de avaliao desenvolvidos sobre o PNE e, ao mesmo tempo, entendemos que se
faz necessrio avanar na consolidao e no refinamento de processos
avaliativos e de construo das polticas pblicas educacionais, incluindo
a complexificao e atualizao de indicadores educacionais, a anlise global e articulada entre diferentes polticas, programas, aes envolvendo
os diferentes entes federados, no que concerne a proposio e materializao, permitindo o desenvolvimento de estudos e anlises que desvelem a complexa relao entre as opes e prioridades das aes governamentais, os nexos entre o Plano, as aes, as polticas e os programas, os
interesses em disputa e os limites decorrentes do contexto em que so
forjadas as possibilidades para a concretizao das polticas. Sob tal ponto de vista, a complexificao do processo analtico, propositivo avaliativo
das polticas educacionais e, particularmente, do PNE deve extrapolar as
aes, as polticas e os programas circunscritos esfera educacional
traduzidas hegemonicamente pela ao do governo federal , requerendo, desse modo, anlises mais globais, capazes de situ-las no mbito das
demais polticas sociais e econmicas mais amplas.
Recebido em agosto de 2010 e aprovado em setembro de 2010.
Notas
1.
2.
Estado entendido sob a concepo gramsciana, como expresso da correlao de foras contraditrias, estendendo-se alm dos limites da classe dominante, a partir da fora e do consenso, ou seja, da hegemonia encouraada de coero. Nesse contexto, o Estado ampliado
(integral) no se reduz ao governo, constituindo-se, ele mesmo, na expresso das relaes
sociais contraditrias, por meio de atividades e aes polticas (prticas e tericas), em que,
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4.
Vrios estudos e pesquisas, sobretudo no campo das polticas e de gesto, ressaltam a complexa e contraditria lgica das polticas educacionais no Brasil, envolvendo abordagens diversas, no tocante ao direito educao, concepes em disputa, organizao e gesto, educao e trabalho, financiamento; ver, entre outros, Ferreira e Aguiar (2009), Ferreira e Oliveira (2009), Ferreira (2008), Oliveira e Santana (2010), Oliveira (2007), Sander (2007),
Silva e Aguiar (2004), Oliveira e Adrio (2007), Gouveia, Souza e Tavares (2006), Oliveira e Duarte (1999), Dourado e Paro (2001) e Cunha (1999 e 2009).
5.
A respeito, ver Barroso (2006), Dourado (2007, 2008 e 2009), Gomes e Azevedo (2009),
Oliveira (2009) e Mundim (2009).
6.
importante destacar que os dois projetos apresentavam concepes distintas, o que se traduziu nas prioridades, diretrizes e metas mas, tambm, no diagnstico e na compreenso
dos nexos entre poltica, gesto e financiamento. A respeito de pontos centrais que se apresentavam no Projeto de PNE da Sociedade Brasileira, e que no se fizeram presentes no projeto do MEC e, consequentemente, no PNE aprovado, destacam-se, entre outros: a instituio
do Sistema Nacional de Educao (SNE), concebido como expresso institucional do esforo organizado, autnomo e permanente do Estado e da sociedade brasileira pela educao;
o Frum Nacional de Educao como instncia mxima deliberativa da poltica educacional brasileira, com ampla representao dos setores sociais envolvidos com a educao; a
redefinio do Conselho Nacional de Educao como rgo normativo e de coordenao do
SNE, estabelecendo nova composio e atribuies. A respeito do PNE, ver Plano Nacional de
Educao Proposta da Sociedade Brasileira (2000), Didonet (2000), Saviani (1998),
Valente e Romano (2002), Mendona (2002), Abicalil (2005) e Dourado (2006).
7.
8.
9.
A estrutura do PNE compreende: I Introduo, com o histrico, os objetivos e as prioridades do PNE; II Nveis de Ensino, que trata da Educao Bsica (Educao Infantil, Ensino
Fundamental e Ensino Mdio) e da Educao Superior; III Modalidades de Ensino (Educao de Jovens e Adultos, Educao a Distncia e Tecnologias Educacionais, Educao
Tecnolgica e Formao Profissional, Educao Especial e Educao Indgena); IV Magistrio da Educao Bsica (Formao dos Professores e Valorizao do Magistrio); V Financiamento e Gesto; e VI Acompanhamento e Avaliao do Plano.
MEC
MEC
LDB
(2010).
(2010).
12. A esse respeito, ver a anlise (Dourado, 2007) e a avaliao pormenorizada de aes, programas e polticas do governo federal, bem como dos indicadores educacionais e das metas do PNE ( MEC, 2010 ).
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13. O FNDEP contava com concepo abrangente envolvendo, entre outros organismos, entidades
como ANDE, ANFOPE, ANPAE, ANPED, CEDES, SBPC, ANDES-SN, CNTE, FASUBRA, UNE, UBES e ANPG. Segundo
o documento Propostas emergenciais para mudanas na educao brasileira FNDEP, o Frum
Nacional em Defesa da Escola Pblica, constitudo em 1987, por entidades cientficas, acadmicas, profissionais, sindicais, estudantis e movimentos populares de mbito nacional,
vem atuando, ao longo desses 16 anos, na defesa intransigente da universalizao da educao pblica, gratuita, laica, com qualidade social, em todos os nveis. Organizado para atuar
na Constituinte, este Frum foi responsvel pelas principais conquistas que os setores sociais,
comprometidos com essa concepo de educao, conseguiram inserir na Constituio Federal de
1988. Teve papel decisivo na construo do Projeto de LDB (PL n. 1.258/88), que, embora
tenha sido a expresso dos anseios da sociedade brasileira, foi substitudo por outro, no Senado, elaborado e aprovado revelia da sociedade, dando origem Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional ( LDB) em vigor. Foi o Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica
que, antecipando-se ao governo federal, apresentou, em 1988, ao Congresso Nacional (Cmara dos Deputados) o PL n. 4.155/98: Plano Nacional de Educao Proposta da Sociedade Brasileira.
14.
IV
15.
IV CONED:
V CONED:
16. No tocante aos limites conjunturais, o FNDEP merece ser objeto de anlises visando compreender as condies objetivas que contriburam para a sua desativao resultado da intensificao de disputas de concepes e estratgicas poltico-pedaggicas, sobretudo a partir de
2003 bem como os vrios movimentos em favor da sua rearticulao desenvolvidos pelas
entidades acadmicas e sindicais da rea nos ltimos anos.
17. A respeito da relao PDE /PNE ver, entre outros autores, Saviani (2007), Gracindo (2009),
Silva e Alves (2009).
18. Vale ressaltar que o PNE foi objeto de avaliao por diferentes interlocutores. O documento
de avaliao do MEC (2010a) indica as seguintes anlises sobre o Plano examinadas na avaliao do PNE 2001-2008 realizada: 1) realizao de estudo sobre a implementao do PNE pela
Consultoria Legislativa, por solicitao da Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos
Deputados, publicado em 2004; 2) Colquio Nacional sobre Mecanismos de Acompanhamento e Avaliao do Plano Nacional de Educao, realizado em Braslia, em 2005, sob a
responsabilidade da Coordenao-Geral de Articulao e Fortalecimento Institucional dos
Sistemas de Ensino (CAFISE) da SEB/MEC; 3) Seminrios Regionais de Acompanhamento e Avaliao do PNE e dos Planos Decenais Correspondentes, realizados nas cinco regies do pas,
em 2006, e coordenados pelo MEC/SEB/DASE/CAFISE; 4) diagnsticos regionais da situao educacional diante das metas do PNE, realizados pelo Centro de Planejamento e Desenvolvimento Regional (CEDEPLAR), em 2006; 5) realizao de ciclos de debates pelo Conselho Nacional
de Educao (CNE) com vistas a subsidiar o MEC no envio de propostas para o Congresso Nacional, em setembro e outubro de 2005; 6) avaliao preliminar do PNE , perodo 2001 a
2005, coordenada pela DTDIE/INEP, com a participao de especialistas em educao. Merecem
ser ressaltados, ainda, na avaliao do MEC (2010 a), o documento-base do CNE com propostas para o PNE; o esforo empreendido pelo Congresso Nacional, por meio de aes e seminrios direcionados articulao com a sociedade, com vistas avaliao e construo do
novo PNE e importncia histrica da Conferncia Nacional de Educao, que, precedida de
conferncias municipais e estaduais, procedeu avaliao das polticas educacionais e, no seu
bojo, do PNE, e props, em seu Documento Final ( MEC, 2010), diretrizes concretas para a
construo coletiva e democrtica do novo PNE.
19. A respeito do
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FUNDEB,
20. No que tange Emenda n. 59/2009, fundamental destacar os avanos no tocante a acesso,
financiamento e gesto, na medida em que a referida emenda estabelece: 1) a ampliao da
educao bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria; 2) que a distribuio dos recursos pblicos assegurar prioridade ao atendimento das
necessidades do ensino obrigatrio, no que se refere a universalizao, garantia de padro de
qualidade e equidade, nos termos do Plano Nacional de Educao; 3) que o Plano Nacional
de Educao, de durao decenal, com o objetivo de articular o Sistema Nacional de Educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de
implementao para assegurar a manuteno e o desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas. E inova, substantivamente, como resultante dessas aes integradas a prever o estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como
proporo do Produto Interno Bruto.
21. A respeito do
SNE,
22. A respeito, ver Clmaco et al. (2010), Oliveira (2010), Gomes (2010), Dourado, Oliveira
e Santos (2007).
23. A esse respeito, ver Aguiar e Scheibe (2010), Vieira (2010), Pino (2008), Dourado (2008)
e Freitas (2007).
24. Educao especial, educao indgena, educao do campo, educao profissional, educao de jovens e adultos, educao ambiental. Bem como polticas direcionadas educao
em direitos humanos, educao prisional, a crianas, adolescentes e jovens em situao de
risco, a gnero e diversidade sexual, entre outros segmentos.
25. importante ressaltar, a respeito, estudos que indicam limites ao FUNDEB, sobretudo no que
concerne, entre outros, participao da Unio e aos coeficientes relativos s diferentes etapas
e modalidades (Pinto, 2007 e 2009); estudos que sinalizam para a necessidade de estabelecimento e garantia de um padro de custo aluno-qualidade (Carreira & Pinto, 2007). Outra anlise importante refere-se necessria definio dos referenciais de qualidade articulados vinculao de recursos financeiros como condio para a efetiva expanso do sistema
(Amaral, 2010).
26. H uma vasta produo na rea que discute, a partir de vrios ngulos, as condies objetivas,
concepes, expanso, privatizao, processos de gesto, autonomia, reforma e financiamento
da educao superior, carreira, nos governos FHC e Lula. A esse respeito ver, entre outros autores, Cunha (2003 e 2004), Amaral (2003 e 2009), Sguissardi (2009), Bittar, Oliveira e
Morosini (2008), Mancebo e Fvero (2004); Oliveira e Catani (2002), Dourado (2002,
2003 e 2009), Sguissardi e Silva Jnior (2001 e 2009), Mancebo, Silva Jnior e Oliveira
(2008), Mancebo et al. (2009), Chaves e Silva Jnior (2008).
27. Tal perspectiva implica a efetivao de aes ainda no tocante expanso pblica da educao superior.
28. Documento Final da
CONAE (CONAE,
2010).
Referncias
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do Brasil: instrumento de retrica ou poltica pblica para a realizao
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