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SPINOSI & SUREAU

SCP d’Avocat au Conseil d’Etat
et à la Cour de cassation
16 Boulevard Raspail
75007 PARIS

CONSEIL D’ETAT
SECTION DU CONTENTIEUX

QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ
Tendant à faire constater qu’en édictant les dispositions de l’article
L. 224-1 du code de la sécurité intérieure telles qu’issues de
l’article 1er de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant
les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme – lesquelles
créent un dispositif d’interdiction administrative de sortie du territoire
de ressortissants français –, le législateur a, d’abord, porté une
atteinte disproportionnée à la liberté d’aller et venir ainsi qu’au droit
au respect de la vie privée, ensuite, méconnu le principe de légalité
des délits et des peines ainsi que l’exigence de prévisibilité de la loi,
puis, porté atteinte au droit au recours effectif et, enfin, méconnu sa
propre compétence en affectant des droits et libertés que la
Constitution garantit.

POUR :

Le Syndicat de la Magistrature.
SCP SPINOSI & SUREAU, avocat au conseil d’État

Question posée à l’appui la requête déposée le XXXX mars 2015 à
l’encontre du décret n° 2015-26 du 14 janvier 2015 et de l’instruction
du 18 février 2015 relative à la mesure administrative d’interdiction
de sortie du territoire des Français

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Sur l’applicabilité au litige
I. La présente question prioritaire de constitutionnalité tend à faire
constater la non-conformité à la Constitution des dispositions de
l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure, telles qu’issues de
l’article 1er de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les
dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, en ce qu’elles
disposent :
« Tout Français peut faire l’objet d'une interdiction de sortie du
territoire lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’il
projette :
1° Des déplacements à l'étranger ayant pour objet la participation à
des activités terroristes ;
2° Ou des déplacements à l'étranger sur un théâtre d'opérations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur
le territoire français.
L'interdiction de sortie du territoire est prononcée par le ministre de
l'intérieur pour une durée maximale de six mois à compter de sa
notification. La décision est écrite et motivée. Le ministre de
l'intérieur ou son représentant met la personne concernée en mesure
de lui présenter ses observations dans un délai maximal de huit jours
après la notification de la décision. Cette personne peut se faire
assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son
choix.
Lorsque les conditions en sont réunies, l'interdiction de sortie du
territoire peut être renouvelée par décision expresse et motivée. Elle
est levée aussitôt que ces conditions ne sont plus satisfaites. Les
renouvellements consécutifs d'une interdiction initiale ne peuvent
porter la durée globale d'interdiction au-delà de deux années.
La personne qui fait l'objet d'une interdiction de sortie du territoire
peut, dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision
et suivant la notification de chaque renouvellement, demander au
tribunal administratif l'annulation de cette décision. Le tribunal
administratif statue dans un délai de quatre mois à compter de sa

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saisine. Ces recours s'exercent sans préjudice des procédures ouvertes
aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.
L'interdiction de sortie du territoire emporte dès son prononcé et à
titre conservatoire l'invalidation du passeport et de la carte nationale
d'identité de la personne concernée ou, le cas échéant, fait obstacle à
la délivrance d'un tel document. L'autorité administrative informe la
personne concernée par tout moyen.
Dès notification de l'interdiction de sortie du territoire, et au plus tard
dans les vingt-quatre heures à compter de celle-ci, la personne
concernée est tenue de restituer son passeport et sa carte nationale
d'identité.
Un récépissé valant justification de son identité est remis à la
personne concernée en échange de la restitution de son passeport et
de sa carte nationale d'identité ou, à sa demande, en lieu et place de
la délivrance d'un tel document. Ce récépissé suffit à justifier de
l'identité de la personne concernée sur le territoire national en
application de l'article 1er de la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012
relative à la protection de l'identité.
Le fait de quitter ou de tenter de quitter le territoire français en
violation d'une interdiction de sortie du territoire prise en application
du présent article est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45
000 € d'amende.
Le fait, pour toute personne s'étant vu notifier une décision
d'interdiction de sortie du territoire, de se soustraire à l'obligation de
restitution de son passeport et de sa carte nationale d'identité est puni
de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 € d'amende.
Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités de mise en œuvre du
présent article, s'agissant notamment des modalités d'établissement
du récépissé mentionné au neuvième alinéa ».
II. Le litige à l'occasion duquel cette question a été soulevée procède
du recours en annulation formé par le Syndicat de la Magistrature à
l'encontre des dispositions des articles 1er, 2 et 3 du décret n° 2015-26
du 14 janvier 2015 relatif à l’interdiction de sortie du territoire des

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ressortissants français projetant de participer à des activités terroristes
à l’étranger, ainsi qu’à l’encontre des dispositions de l’instruction
relative à la mesure administrative d’interdiction de sortie du territoire
des Français prononcée en application de l’article L. 224-1 du code de
la sécurité intérieure en date du 18 février 2015.
Or, d’une part, les dispositions des articles 1er, 2 et 3 du décret du
14 janvier 2015 ont bien été adoptées en application des dispositions
contestées issues de l’article 1er de la loi n° 2014-1353 du
13 novembre 2014, les premières ayant pour objet de préciser les
modalités de délivrance du récépissé valant justification de l’identité
remis aux personnes qui font l’objet d'une décision d'interdiction de
sortie du territoire français en application de l’article L. 224-1 du code
de la sécurité intérieure.
De plus, ces dispositions règlementaires ont fixé les conditions dans
lesquelles la personne visée par une telle interdiction administrative de
sortie du territoire pourra, à l'issue de la mesure, obtenir la délivrance
d'un nouveau titre.
D’autre part, l’instruction du 18 février 2015 a explicitement pour
objet la « mise en œuvre de la décision administrative d’interdiction
de sortie du territoire », dispositif créé par les dispositions litigieuses
issues de l’article 1er de la loi du 13 novembre 2014.
III. De sorte qu’à n'en pas douter, ces dispositions de l’article L. 224-1
du code de la sécurité intérieure issues de l’article 1er de la loi précitée
sont bien applicables au litige né de la requête tendant à l’annulation
des dispositions règlementaires – étant rappelé qu’une « disposition
est regardée comme applicable au litige si elle n’est pas étrangère au
débat contentieux, qu’elle entretient un lien suffisant avec lui. Et le
doute profite à l’auteur de la question » (Alexandre Lallet et Xavier
Domino, « An I ap. QPC », AJDA 2011, p. 375).
Puisque ces dernières ont été prises en application des premières,
l’annulation des dispositions législatives contestées par la présente
question prioritaire de constitutionnalité privera nécessairement de
tout fondement les dispositions règlementaires objet du recours en
annulation devant le Conseil d’Etat.

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La condition de l’applicabilité au litige est donc parfaitement et
indiscutablement remplie quant à ces dispositions législatives.
Sur l’absence de déclaration de constitutionnalité antérieure
IV. Les dispositions de l’article L. 224-1 du code de la sécurité
intérieure ont été créées par l’article 1er de la loi n° 2014-1353 du
13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre
le terrorisme.
Or, ces dispositions n’ont pas déjà été déclarées conformes à la
Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil
constitutionnel.
D’une part, la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les
dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme n’a pas fait l’objet
d’un contrôle de constitutionnalité a priori au titre de l’article 61 de la
Constitution.
D’autre part, les dispositions de l’article 1er de cette même loi n’ont
pas davantage été examinées par le Conseil constitutionnel dans le
cadre d’une décision prise sur le fondement de l’article 61-1 de la
Constitution.
La condition d’absence de déclaration préalable de conformité est, elle
aussi, parfaitement remplie.
Sur le caractère sérieux
V. Il en va de même de la troisième condition de renvoi en ce qu’en
édictant les dispositions litigieuses portant création d’un dispositif
inédit d’interdiction administrative de sortie du territoire visant les
ressortissants français, le législateur a porté une atteinte
disproportionnée à la liberté d’aller et venir ainsi qu’au droit au
respect de la vie privée, atteintes constitutives, en soi, d’une
inconstitutionnalité que le juge constitutionnel ne saurait admettre.

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Au surplus, l’inconstitutionnalité de ces dispositions est d’autant plus
flagrante qu’elles méconnaissent également le principe de légalité des
délits et des peines ainsi que l’exigence de prévisibilité de la loi.
En outre, les dispositions litigieuses ont porté atteinte au droit au
recours effectif.
Enfin, le législateur a méconnu sa compétence en affectant ces droits
et libertés que la Constitution garantit.
En ce qui concerne l’atteinte disproportionnée à la liberté d’aller et
venir et au droit au respect de la vie privée
VI. En droit, « la liberté d'aller et venir et le respect de la vie privée »
figurent « au nombre des … libertés constitutionnellement garanties
… protégés par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de
l'homme et du citoyen de 1789 » (Cons. constit. Déc. nos 2003-467 DC
du 13 mars 2003, cons. 8 ; et 2004-492 DC du 2 mars 2004, cons. 4).
Or, ainsi consacrée au sein des « libertés et droits fondamentaux
reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République »,
« la liberté d'aller et venir … n'est pas limitée au territoire national
mais comporte également le droit de le quitter » (Cons. constit.,
Déc. n° 97-389 DC du 22 avril 1997, cons. 10 ; v. aussi Cons. constit.,
Déc. n° 93-325 DC du 13 août 1993, cons. 103).
Certes, il est constant que la liberté constitutionnelle d’aller et venir
ainsi que le droit au respect de la vie privée doivent être conciliés avec
d’autres impératifs potentiellement contradictoires tels que « la
prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs
d'infractions » (Cons. constit. Déc. nos 2003-467 DC du 13 mars 2003,
cons. 8 ; et 2004-492 DC du 2 mars 2004, cons. 75 et 76).
Cependant, eu égard à leur qualité de droits et libertés
constitutionnellement garantis, le Conseil constitutionnel encadre
fermement un tel exercice de conciliation par les exigences
constitutionnelles de justification et de stricte proportionnalité de
toute restriction ainsi portée à la liberté d’aller et venir :

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« Les mesures de police administrative susceptibles d'affecter
l'exercice des libertés constitutionnellement garanties, au nombre
desquelles figure la liberté d'aller et venir, composante de la liberté
personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789,
doivent être justifiées par la nécessité de sauvegarder l'ordre public
et proportionnées à cet objectif » (Cons. constit., Déc. n° 2010-13
QPC du 9 juillet 2010, cons. 8).
En somme, tant pour la liberté d’aller et venir que pour le droit au
respect de la vie privée, « les atteintes portées à l'exercice de ces
libertés doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées à
l'objectif de prévention poursuivi » (Cons. constit., Dec. n° 2008-562
DC du 21 février 2008, cons. 13).
VII. Ainsi, et à titre d’illustration, si les dispositions habilitant les
services de police et les unités de gendarmerie à retenir le passeport ou
le document de voyage des personnes de nationalité étrangère en
situation irrégulière – en échange d’un récépissé valant justification de
leur identité – ont pu être regardées comme conformes à la
Constitution, c’est au motif, notamment, que :
« Par cette mesure, il ne saurait en aucune façon être fait obstacle à
l'exercice par l'étranger du droit de quitter le territoire national et de
ses autres libertés et droits fondamentaux » et que « la retenue du
passeport ou du document de voyage ne doit être opérée que pour
une durée strictement proportionnée aux besoins de l'autorité
administrative, sous le contrôle du juge administratif auquel il
appartiendra, le cas échéant, de prononcer un sursis à exécution »
(Cons. constit., Déc. n° 97-389 DC du 22 avril 1997, cons. 11 et 12).
Toujours au sujet du droit des ressortissants étrangers de quitter le
territoire français, le Conseil constitutionnel a également jugé que ne
méconnaissaient pas la liberté d’aller et venir les dispositions qui
imposent à ces ressortissants « de déclarer leur intention de quitter le
territoire français et de produire à cet effet un visa de sortie, lorsque
cette déclaration est nécessaire à la sécurité nationale », dès lors que :
« En conférant à l'autorité administrative la faculté d'imposer une
déclaration préalable à la sortie du territoire à certaines catégories
d'étrangers, pour les besoins de la protection de la sécurité nationale,

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le législateur n'a pas subordonné le fait de quitter le territoire
français à une exigence d'autorisation préalable ; qu'en effet, la
délivrance du visa de sortie par l'autorité administrative ne permet
pas à celle-ci d'exercer une appréciation quant à l'opportunité du
déplacement envisagé par l'étranger ; que la déclaration préalable
effectuée doit entraîner la délivrance de ce visa justifiant de
l'accomplissement de la formalité exigible ; que, sous ces réserves
d'interprétation, l'article 29 de la loi n'apporte pas à la liberté d'aller
et venir une gêne excessive » (Cons. constit. Déc. n° 93-325 DC du
13 août 1993, § 104).
Dans le même sens, si le Conseil d’Etat a refusé de transmettre une
question prioritaire de constitutionnalité visant les dispositions
relatives à l’obligation pour une personne faisant l’objet d'une
interdiction de stade de répondre aux convocations des autorités de
police au moment des manifestations sportives objet de l’interdiction,
c’est en soulignant en particulier que cette mesure ponctuelle et
limitée dans le temps « porte à la liberté d'aller et de venir une
atteinte limitée et proportionnée à l'objectif poursuivi » (CE,
13 juillet 2010, n° 340.302).
Par contraste, mais toujours en application de ces mêmes exigences de
justification et de stricte proportionnalité, le Conseil constitutionnel a
jugé, à propos du régime de circulation des gens du voyage, que :
« En imposant que le carnet de circulation soit visé tous les trois mois
par l'autorité administrative et en punissant d'une peine d'un an
d'emprisonnement les personnes circulant sans carnet de circulation,
les dispositions de l'article 5 de la loi du 3 janvier 1969 portent à
l'exercice de la liberté d’aller et de venir une atteinte
disproportionnée au regard du but poursuivi » (Cons. constit., Déc.
n° 2010-13 QPC du 09 juillet 2010, cons. 23).
VIII. En l'occurrence, aux termes des dispositions de l’article L. 224-1
du code de la sécurité intérieure, le législateur a créé un dispositif
d’interdiction administrative de sortie du territoire concernant les
ressortissants français.

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Ainsi, selon l’alinéa 1er des dispositions contestées :
« Tout Français peut faire l’objet d'une interdiction de sortie du
territoire lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’il
projette :
1° Des déplacements à l'étranger ayant pour objet la participation à
des activités terroristes ;
2° Ou des déplacements à l'étranger sur un théâtre d'opérations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur
le territoire français. »
Aux termes des alinéas suivants de l’article L. 224-1 du code de la
sécurité intérieure, cette mesure est prononcée par le ministre de
l’intérieur, sans procédure contradictoire préalable, pour une durée
maximale de six mois à compter de sa notification et peut faire l’objet
d’un renouvellement, sous réserve de ne pas porter la durée globale de
l’interdiction au-delà de deux années.
Ce faisant, le législateur a donc institué une véritable « mesure de
sûreté d’une sévérité extrême » par laquelle le ressortissant français
visé « est empêché de quitter le territoire français, non pour l’acte de
terrorisme qu’il a commis, non pas pour l’acte de terrorisme qu’on le
soupçonne d’avoir commis, mais pour l’acte de terrorisme qu’il est
susceptible de commettre dans l’avenir » (Aurélie Cappello,
« L’interdiction de sortie du territoire dans la loi renforçant les
dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme », in AJ Pénal,
2014, n° 12, pp. 560 et s.).
IX. Certes, une telle restriction de la liberté d’aller et venir ainsi que
du droit au respect de la vie privée n’est pas en soi injustifiée et peut
prétendre répondre à des nécessités tenant à l’ordre public.
Nul ne saurait d’ailleurs contester l’importance de la lutte contre la
violence terroriste qui, pour reprendre les mots employés par la Cour
européenne des droits de l’homme, « constitue en elle-même une
grave menace pour les droits de l’homme » (Cour EDH, 4e Sect.

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17 janvier 2012, Othman (Abu Qatada) c. Royaume-Uni, Req.
n° 8139/09, § 183).
Toutefois, en vertu même des impératifs de l’Etat de droit affirmés
notamment par l’exigence constitutionnelle de la garantie des droits
protégée à l’article 16 de la Déclaration de 1789, les restrictions de la
liberté d’aller et venir – en particulier celles résultant de « mesures de
police administrative » – et du droit au respect de la vie privé doivent
être strictement « justifiées par la nécessité de sauvegarder l'ordre
public et proportionnées à cet objectif » (Cons. constit., Déc.
n° 2010-13 QPC du 9 juillet 2010, cons. 8).
X. Or, tel n’est pas le cas des dispositions contestées de l’article
L. 224-1 du code de la sécurité intérieure.
En effet, en dépit de la gravité de la restriction à la liberté personnelle
qu’emporte ce dispositif d’interdiction administrative de sortie du
territoire, ces dispositions confient à une autorité administrative et non
à un juge judiciaire indépendant le soin d’édicter de telles décisions ;
font reposer le déclenchement de ce dispositif sur des critères
insuffisamment précis ; autorisent l’édiction immédiate d’une telle
décision sans aucune procédure contradictoire préalable ; et ne
permettent pas l’exercice d’un contrôle juridictionnel suffisant.
Chacune prise isolément mais aussi, a fortiori, cumulées ensemble,
ces différentes carences révèlent amplement le caractère
particulièrement disproportionné du dispositif ainsi créé par les
dispositions litigieuses.
X-1 Premièrement, les dispositions de l’article L. 224-1 du code de la
sécurité intérieure portent une atteinte tout à fait disproportionnée à la
liberté constitutionnelle d’aller et venir en ce qu’elles confient à une
autorité administrative et non à un juge judiciaire indépendant le soin
d’édicter des décisions d’interdiction de sortie du territoire.
X-1.1 Certes, le syndicat exposant n’ignore pas que depuis 2003, le
Conseil constitutionnel a dissocié « la liberté d'aller et venir …,

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protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de
l'homme et du citoyen de 1789 » de « la liberté individuelle, que
l’article 66 de la Constitution place sous la surveillance de l'autorité
judiciaire » (Cons. constit., Déc. nos 2003-467 DC du 13 mars 2003,
cons. 8 et 2004-492 DC du 2 mars 2004, cons. 4).
Il en est de même s’agissant du droit au respect de la vie privée depuis
la décision n° 99-416 DC par laquelle, en 1999, le Conseil a rattaché
ce droit à la liberté personnelle garantie par l’article 2 de la
Déclaration des droits (Cons. constit. Dec. n° 99-416 DC du
23 juillet 1999, cons. 45).
L’exposant ne conteste pas davantage que les dispositions contestées
relatives à l’interdiction de sortie de territoire sont de nature à porter
atteinte à la liberté d’aller et venir, « laquelle n'est pas limitée au
territoire national mais comporte également le droit de le quitter »
(Cons. constit., Déc. n° 93-325 DC du 13 août 1993, cons. 103) ainsi
qu’à la vie privée, mais qu’elles n’emportent pas une privation de
liberté susceptible de relever du champ de la liberté individuelle au
sens de l’article 66 de la Constitution.
Toutefois, constater que ces mesures d’interdiction de sortie de
territoire n’affectent pas la liberté individuelle ainsi entendue ne
signifie aucunement que nulle autre exigence constitutionnelle ne
requiert l’intervention d’un juge indépendant aux fins d’autoriser, de
surveiller et de contrôler de telles mesures attentatoires à d’autres
droits et libertés que la Constitution garantit.
En effet, si toutes les atteintes à la liberté individuelle au sens de
l’article 66 de la Constitution doivent nécessairement être placées
sous le contrôle exclusif de l’autorité judiciaire, en sa qualité de
« gardienne de cette liberté individuelle », ces dispositions
constitutionnelles n’excluent en aucune façon qu’une intervention
judiciaire soit aussi requise afin que l’atteinte portée à une liberté
autre demeure proportionnée.
Ainsi, à titre d’illustration, il est à noter que le Conseil constitutionnel
a certes rattaché le droit au respect de la vie privée à la liberté
personnelle garantie à l’article 2 de la Déclaration de 1789 (Cons.
constit., Déc. nos 99-416 DC du 23 juillet 1999, cons. 45 ; 2004-492

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DC du 2 mars 2004, cons. 75 et 76 ; 2012-227 QPC du 30 mars 2012,
cons. 6, et 2012-264 QPC, 13 juillet 2012, cons. 5).
Sur ce terrain du droit au respect de la vie privée, il a été jugé que « la
collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la
communication de données à caractère personnel doivent être
justifiés par un motif d'intérêt général et mis en œuvre de manière
adéquate et proportionnée à cet objectif » (Cons. constit., Dec.
n° 2012-652 DC du 22 mars 2012, cons. 8).
Or, pour certains traitements de données à caractère personnel
– lesquels sont susceptibles d’affecter ce droit au respect de la vie
privée –, l’existence d’un contrôle judiciaire permanent sur les actions
des autorités administratives a été fréquemment regardée par le
Conseil constitutionnel comme l’une des garanties de la
proportionnalité de l’atteinte ainsi portée à la vie privée.
Il en fut ainsi concernant les dispositions relatives au fichier judiciaire
automatisé des auteurs d'infractions sexuelles, à propos desquelles
le Conseil a jugé que :
« Eu égard, d'une part, aux garanties apportées par les conditions
d'utilisation et de consultation du fichier judiciaire automatisé des
auteurs d'infractions sexuelles et par l’attribution à l'autorité
judiciaire du pouvoir d’inscription et de retrait des données
nominatives, d'autre part, à la gravité des infractions justifiant
l'inscription des données nominatives dans le fichier et au taux de
récidive qui caractérise ce type d'infractions, les dispositions de
l'article 48 de la loi portant adaptation de la justice à l'évolution de la
criminalité sont de nature à assurer, entre le respect de la vie privée et
la sauvegarde de l'ordre public, une conciliation qui n'est pas
manifestement déséquilibrée … » (Cons. constit., Dec. n° 2004-492
DC du 2 mars 2004, cons. 87 et 88).
En d’autres termes, une mesure susceptible d’emporter une atteinte
particulièrement grave à la liberté personnelle au sens des articles 2
et 4 de la Déclaration de 1789 peut exiger, afin de satisfaire à
l’exigence constitutionnelle de proportionnalité, qu’elle soit placée
sous la surveillance du juge judiciaire.

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Et ce, même si cette mesure ne relève pas du champ de la liberté
individuelle au sens de l’article 66 de la Constitution.
Il peut d’ailleurs en être exactement de même à propos de mesures qui
ne relèvent ni de la liberté individuelle, ni même de la liberté
personnelle, mais d’une autre liberté constitutionnellement garantie.
Ainsi, au titre de la liberté d’expression et de communication, le
Conseil constitutionnel a censuré les dispositions de la loi du
12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur
internet, en ce qu’elles ont conféré à une autorité administrative –
même si celle-ci était indépendante – le pouvoir de suspendre l’accès à
internet, au motif que :
« Les pouvoirs de sanction institués par les dispositions critiquées
habilitent la commission de protection des droits, qui n'est pas une
juridiction, à restreindre ou à empêcher l'accès à internet de titulaires
d'abonnement ainsi que des personnes qu'ils en font bénéficier ; que
la compétence reconnue à cette autorité administrative n'est pas
limitée à une catégorie particulière de personnes mais s'étend à la
totalité de la population ; que ses pouvoirs peuvent conduire à
restreindre l'exercice, par toute personne, de son droit de s'exprimer
et de communiquer librement, notamment depuis son domicile ; que,
dans ces conditions, eu égard à la nature de la liberté garantie par
l'article 11 de la Déclaration de 1789, le législateur ne pouvait,
quelles que soient les garanties encadrant le prononcé des
sanctions, confier de tels pouvoirs à une autorité administrative
dans le but de protéger les droits des titulaires du droit d'auteur et de
droits voisins » (Cons. constit., Déc. n° 2009-580 DC du 10 juin 2009,
cons. 16).
Dès lors, pour le Conseil constitutionnel, en raison tant de la
protection constitutionnelle reconnue au droit à la liberté d’expression
et de communication, que de la gravité de l’atteinte que les mesures
litigieuses sont susceptibles d’emporter, seule une juridiction peut
être habilitée à édicter de telles mesures.
Il est d’ailleurs particulièrement révélateur que, dans cette décision du
10 juin 2009, le Conseil constitutionnel ait expressément souligné que
la méconnaissance de la liberté constitutionnelle était acquise du seul

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fait qu’un tel pouvoir de suspension de l'accès à internet soit ainsi
confié à une autorité administrative en lieu et place d’une juridiction.
Et ce, « quelles que soient les garanties encadrant le prononcé des
sanctions » et indépendamment même du fait que l’autorité concernée
était une autorité administrative indépendante.
X-1.2 Or, s’agissant du dispositif d’interdiction de sortie du territoire,
une telle compétence juridictionnelle est également requise, en tant
qu’indispensable garantie de la liberté constitutionnelle d’aller et
venir, ainsi que du droit au respect de la vie privée.
En effet, il est manifeste qu’une décision de cette nature est
susceptible d’emporter des conséquences extrêmement graves pour
le ressortissant français qui en fait l’objet.
Ainsi, comme l’ont noté les Professeurs Romain Ollard et Olivier
Desaulnay :
« Le fait d’interdire à un individu de quitter le territoire national, par
quelques mesure que ce soit et, a fortiori, par une mesure
administrative de dépossession provisoire des documents
d’identification, s’analyse évidemment en une atteinte grave à la
liberté d’aller et venir » (Romain Ollard et Olivier Desaulnay, « La
réforme de la législation anti-terroriste ou le règne de l’exception
pérenne », in Droit pénal, 2015, n° 1, Etude 1).
De fait, l’édiction subite d’une telle interdiction de sortie du territoire
par l’autorité administrative peut conduire à l’annulation d’un séjour à
l’étranger prévu de longue date, lequel relève autant de l’exercice de
la liberté constitutionnelle de quitter le territoire que du droit au
respect de la vie privée.
Ainsi, « c’est au dernier moment que le français désireux de se
rendre à l’étranger est averti de l’interdiction qui le frappe et anéantit
– plus qu’elle ne retarde – son projet, compte tenu des frais engagés
en pure perte (liées au transport et à l’hébergement sur place) »
(Emmanuel Dreyer, « Les restrictions administratives à la liberté
d’aller et venir des personnes suspectées de terrorisme », in Gazette
du Palais, 2015, n° 55, pp. 22 et s.).

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Au surplus, « aucune disposition particulière n'envisage l'hypothèse
dans laquelle il apparaîtrait que l'individu touché par l'interdiction de
sortie du territoire n'ait eu, en réalité, aucune intention de participer
à des activités terroristes ou de prendre part au “théâtre d'opérations
terroristes“. Qu'en sera-t-il de la personne empêchée d'assister aux
obsèques de son père ? Au mariage de sa sœur ? Pourra-t-elle obtenir
une quelconque réparation pour l'erreur grossière, humiliante et
lourde de conséquences dont elle a été la victime ? » (Aurélie
Cappello, « L’interdiction de sortie du territoire dans la loi renforçant
les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme », in AJ Pénal,
2014, n° 12, pp. 560 et s.).
Certes, de telles conséquences gravement néfastes ainsi subies par un
ressortissant français peuvent être mises en balance avec l’objectif du
législateur consistant à faire obstacle à la concrétisation de desseins
terroristes.
Toutefois, en habilitant une autorité administrative – nullement
indépendante, puisqu’il s’agit du ministre de l’intérieur – à
prendre une telle décision, si lourde de conséquences, au lieu d’en
confier le soin à une autorité judiciaire, le législateur n’a
manifestement pas mis en œuvre cet objectif de la manière la plus
adéquate et proportionnée, comme l’exigent pourtant la liberté
d’aller et venir ainsi que le droit au respect de la vie privé.
Il est d’ailleurs à noter qu’une telle habilitation est tout à fait inédite
en droit français. Jusqu’à ce jour, l’autorité administrative n’a jamais
disposé du pouvoir d’interdire immédiatement et de sa propre
initiative à un ressortissant français de quitter le territoire, par
contraste avec le dispositif d’opposition de sortie du territoire des
mineurs à la demande des titulaires de l’autorité parentale organisée
par le décret n° 2010-569 du 28 mars 2010.
Pourtant, aucun argument ne saurait sérieusement justifier un tel
dessaisissement de l’autorité judiciaire.
En particulier, comme le relève le Professeur Dreyer :
« S’agissant du recours à l’autorité administrative, l’urgence n’est
pas une bonne justification. La police judiciaire sait réagir

16

rapidement : un placement en garde à vue aurait sans doute été
suffisant pour faire échouer les projets de voyage en question »
(Emmanuel Dreyer, « Les restrictions administratives à la liberté
d’aller et venir des personnes suspectées de terrorisme », in Gazette
du Palais, 2015, n° 55, pp. 22 et s.).
En effet, le droit commun permet déjà de faire obstacle au départ d’un
ressortissant français ayant l’intention de se livrer à des actes
terroristes à l’étranger. Car toute tentative de commettre de telles
infractions « hors du territoire de la République » peut déjà être
réprimée en vertu notamment de l’article 113-13 du code pénal, aux
termes duquel :
« La loi pénale française s'applique aux crimes et délits qualifiés
d'actes de terrorisme et réprimés par le titre II du livre IV commis à
l'étranger par un Français ou par une personne résidant
habituellement sur le territoire français » (sur la portée
extraterritoriale d’incriminations pénales françaises en matière de
terrorisme, v. aussi l’article 689-3 du code pénal).
Dans ces conditions, l’intéressé peut être placé en garde à vue jusqu’à
96 heures, voire 144 heures (Art. 706-88 et 706-88-1 du code de
procédure pénale) s’« il existe une ou plusieurs raisons plausibles de
soupçonner qu’elle a … tenté de commettre » de telles infractions
(Art. 62-2 du code de procédure pénale).
En outre, ces dispositions du droit commun révèlent surtout qu’il est
parfaitement loisible à l’autorité judiciaire d’agir immédiatement pour
faire obstacle au départ à l’étranger d’un ressortissant français animé
d’intentions terroristes, sans qu’il soit aucunement nécessaire de
confier de tels pouvoirs – particulièrement attentatoires à la liberté
d’aller et venir, ainsi qu’au droit au respect de la vie privée – à une
autorité administrative dépourvue des indispensables garanties
d’indépendance et d’impartialité.
Partant, il est manifeste que le législateur a porté à ces droits et
libertés constitutionnels une atteinte inadaptée, non nécessaire et
surtout parfaitement disproportionnée à l’objectif poursuivi.
De ce seul chef, la censure des dispositions de l’article L. 224-1 du
code de la sécurité intérieure est donc acquise.

17

Mais il y a plus.
X-2 Deuxièmement, les dispositions de l’article L. 224-1 du code de
la sécurité intérieure ont aussi porté une atteinte particulièrement
disproportionnée à la liberté constitutionnelle d’aller et venir ainsi
qu’au droit au respect de la vie privée en raison de la grave
imprécision qui affecte les conditions de déclenchement du dispositif
d’interdiction de sortie du territoire.
X-2.1 En effet, aux termes de l’alinéa 1er de l’article L. 224-1 du code
de la sécurité intérieure :
« Tout Français peut faire l’objet d'une interdiction de sortie du
territoire lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’il
projette :
1° Des déplacements à l'étranger ayant pour objet la participation à
des activités terroristes ;
2° Ou des déplacements à l'étranger sur un théâtre d'opérations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur
le territoire français. »
Or, le libellé de ces dispositions est affligé d’une forte imprécision qui
confère une excessive liberté d’appréciation à l’autorité administrative
et, corrélativement, réduit d’autant l’effectivité d’un éventuel contrôle
juridictionnel ultérieur.
X-2.2 D’emblée, il convient en effet de souligner combien est floue et
source de subjectivité l’expression « raisons sérieuses de penser »
utilisée au sein des dispositions litigieuses.
Cette imprécision est d’autant plus frappante par contraste avec
d’autres standards qui encadrent l’exercice par le juge pénal de son
pouvoir de décision.

18

Ainsi, les dispositions de l’article 62-2 du code de procédure pénale
relatives au placement en garde à vue renvoient à l’existence de :
« Une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner que la
personne concernée a commis ou tenté de commettre un crime ou un
délit … »
De même, les dispositions de l’article 80-1 du même code qui ont trait
aux conditions de mise en examen exigent que :
« Des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qe les
personnes visées aient pu participer, comme auteur ou comme
complice, à la commission des infractions dont il est saisi »
Si, à l’instar de toute disposition textuelle, ces différentes expressions
peuvent elles aussi donner lieu à interprétation, il est indéniable
qu’elles jouissent aujourd’hui d’une signification et d’une portée
clairement définies au fil des précisions jurisprudentielles.
Or, tel n’est pas le cas s’agissant de l’expression « raisons sérieuses
de penser », qui n’est utilisée dans aucun autre texte de nature pénale
actuellement en vigueur en droit français.
Cette absence de précédent textuel ou jurisprudentiel est d’autant plus
préjudiciable qu’il reviendra en tout premier lieu à la seule autorité
administrative ainsi habilitée à édicter des décisions d’interdiction
administrative de sortie du territoire de définir ce que recouvre une
telle expression.
En effet, ainsi que le relève le Professeur Dreyer :
« Le danger d’un tel dispositif tient à la marge d’appréciation laissée
au ministre de l’Intérieur. Les “raisons sérieuses“ de penser qu’un
Français souhaite se rendre à l’étranger pour participer à des
activités terroristes sont entièrement abandonnées à son
appréciation » (Emmanuel Dreyer, « Les restrictions administratives à
la liberté d’aller et venir des personnes suspectées de terrorisme », in
Gazette du Palais, 2015, n° 55, pp. 22 et s.).

19

Or, une telle hypothèse est lourde de conséquences dans la mesure où :
« Deux interprétations de cette expression au moins sont
envisageables. En effet, si on veut bien se souvenir que, pour un
français ou une personne résidant habituellement en France, se
rendre à l’étranger pour participer à des activités terroristes constitue
désormais une infraction à la loi pénale française (C. pén., art. 11313 et 421-2-1), on peut craindre que ce pouvoir d’interdiction soit le
moyen de doubler l’intervention du juge judiciaire d’une
intervention administrative peu respectueuse de la présomption
d’innocence et des pouvoirs de neutralisation existant au stade de
l’instruction.
Si tel n’est pas le cas, on peut craindre que le dispositif trouve sa
place en amont de l’infraction de bande organisée terroriste, sur la
base de simples indices qui rendent le projet vraisemblable, mais pas
encore certain. Sur quoi reposeraient alors ces « raisons sérieuses
» ? Sur de simples intuitions, des renseignements non exploitables
dans une perspective judiciaire obtenus par les services de police, la
réputation sulfureuse d’un individu, le principe de précaution
(conduisant à interdire la sortie du territoire de tout Français
d’origine étrangère désireux de se rendre en zone de conflits), voire
une simple volonté de nuire (a minima à travers la désorganisation de
ce genre de voyage reporté au dernier moment) ? À travers ces
interrogations, c’est la proportionnalité de la mesure qui est en
cause. Seules des situations extrêmes pourraient la justifier, qui ne
semblent pas suffisamment identifiées par le nouvel article L. 224-1
du Code de la sécurité intérieure » (Ibid.).
La disproportion qui affecte le dispositif des interdictions de sortie du
territoire édictées à l’aune de l’expression « raisons sérieuses de
penser » est donc en soi manifeste.
Mais cette disproportion apparaît décuplée eu égard à la forte
incertitude qui grève également les deux autres séries de conditions,
étroitement liée à la première.
X-2.3 D’une part, en guise de première hypothèse justifiant l’édiction
d’une interdiction de sortie du territoire, les dispositions contestées se
bornent à viser des « raisons sérieuses de penser » qu’un français

20

« projette : 1° Des déplacements à l'étranger ayant pour objet la
participation à des activités terroristes ».
Et ce, sans aucune autre précision.
En particulier, le législateur a totalement manqué d’encadrer le
pouvoir d’appréciation de l’autorité administrative compétente, faute
en particulier d’avoir forgé une définition explicite de l’expression
« activités terroristes » ou, en guise de palliatif, d’avoir renvoyé
expressément vers les dispositions législatives du code pénal
réprimant des activités de cette nature.
Une telle précision s’imposait d’autant plus que les activités en
question ont vocation à se dérouler dans un contexte extraterritorial,
notamment au sein de conflits armés internationaux ou non
internationaux. Car dans ces circonstances, il est bien souvent difficile
de distinguer entre la qualité de « combattants » – au sens du droit
international humanitaire et, en particulier, des Conventions de
Genève – et celle de « terroriste ».
De fait, l’intervention d’un ressortissant français au sein d’un conflit
armé à l’étranger au soutien d’un des belligérants pourrait certes le
conduire à commettre des actes réprimés par le droit pénal français,
sous réserve qu’ils relèvent de ceux expressément visés au sein du
code pénal comme susceptibles d’être poursuivis malgré leur
commission à l’étranger. Cependant, de tels actes de soutien – de
quelque nature qu’ils soient – ne sont pas nécessairement qualifiables
de « terroristes » au sens du droit pénal français, lequel est – faut-il le
rappeler – d’interprétation stricte.
Plus largement encore, du fait du libellé du 1° des dispositions de
l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure, l’autorité
administrative habilitée à édicter une mesure d’interdiction de sortie
est nécessairement vouée à se livrer à un exercice de prédiction pour
le moins hasardeux.
En effet, faute de précision suffisante, et ainsi que l’on souligné
plusieurs observateurs :
« Cette disposition consacre la répression de l'intention pure, sans un
minimum de matérialité objective constatée. La personne sera

21

empêchée de quitter le territoire et se verra retirer son passeport et sa
carte nationale d'identité parce qu'il existe des raisons de penser
qu'elle projette de participer à des activités terroristes depuis
l'étranger, sans que cette participation ne soit concrétisée et n'ait
dépassé le stade de la projection, si tant est qu'une telle projection
existe véritablement » (Aurélie Cappello, « L’interdiction de sortie du
territoire dans la loi renforçant les dispositions relatives à la lutte
contre le terrorisme », in AJ Pénal, 2014, n° 12, pp. 560 et s.).
X-2.4 D’autre part, ces carences sont encore plus flagrantes s’agissant
de la seconde hypothèse justifiant l’édiction d’une interdiction de
sortie du territoire.
Aux termes du 2° de l’article L. 224-1 du code de la sécurité
intérieure, cette interdiction peut être prononcée lorsqu’il existe « des
raisons sérieuses de penser » qu’un ressortissant français « projette » :
« 2° … des déplacements à l'étranger sur un théâtre d'opérations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur
le territoire français. ».
Or, à nouveau, l’incertitude est des plus conséquentes, le législateur
ayant totalement omis de définir ce à quoi renvoie « un théâtre
d'opérations de groupements terroristes ».
Est-ce à dire, ainsi que l’a relevé le Professeur Dreyer, que « se rendre
en Syrie ou en Irak aujourd’hui pourrait … être interdit d’une
manière générale ? » (Emmanuel Dreyer, « Les restrictions
administratives à la liberté d’aller et venir des personnes suspectées de
terrorisme », in Gazette du Palais, 2015, n° 55, pp. 22 et s.).
De plus, le législateur n’a pas davantage précisé la signification d’un
déplacement d’un ressortissant français à l’étranger « dans des
conditions susceptibles de le conduire à porter atteinte à la sécurité
publique lors de son retour sur le territoire français ».
Dans ce cadre, l’autorité administrative est donc habilitée à se livrer à
une exercice de prédiction encore plus hypothétique que le précédent.

22

Car il ne s’agit plus seulement d’évaluer les actes que l’intéressé –
dans un futur relativement proche – est susceptible d’accomplir à
l’étranger, mais de deviner – par hypothèse dans un avenir bien
plus lointain – les actes auxquels il pourrait se livrer une fois de
retour sur le sol national.
Partant, il est manifeste que le législateur a ainsi entièrement
abandonné à l’appréciation de l’administration les conditions de
déclenchement d’une mesure pourtant susceptible d’emporter une
atteinte particulièrement grave à la liberté constitutionnelle d’aller et
venir ainsi qu’au droit, de même valeur, au respect de la vie privée.
Or, le caractère parfaitement disproportionné d’une telle atteinte est
d’autant plus irrémédiable que cette « irréductible indétermination de
la notion de “raisons sérieuses“ sur laquelle repose la décision du
ministre de l'Intérieur » n’est guère « compensée » par
l’encadrement procédural du dispositif litigieux (Romain Ollard et
Olivier Desaulnay, précité).
X-3 Troisièmement, en effet, en prévoyant que la mesure
d’interdiction de sortie du territoire peut être édictée par le ministre de
l’intérieur sans procédure contradictoire préalable et donc sans laisser
à l’intéressé l’opportunité de présenter des observations avant
l’intervention de la décision, les dispositions de l’article L. 224-1 du
code de la sécurité intérieure ont là encore porté une atteinte
disproportionnée à la liberté constitutionnelle d’aller et venir ainsi
qu’au droit au respect de la vie privée.
Aux termes de l’alinéa 4 de l’article L. 224-1 du code de la sécurité
intérieure :
« L'interdiction de sortie du territoire est prononcée par le ministre de
l'intérieur pour une durée maximale de six mois à compter de sa
notification. La décision est écrite et motivée. Le ministre de
l'intérieur ou son représentant met la personne concernée en mesure
de lui présenter ses observations dans un délai maximal de huit jours
après la notification de la décision. Cette personne peut se faire
assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son
choix ».

23

Ainsi, en vertu des dispositions litigieuses, l’autorité administrative est
habilitée à édicter immédiatement une mesure particulièrement
attentatoire aux droits et libertés constitutionnellement garantis sans
qu’un débat contradictoire ait pu être mené préalablement.
Un tel choix peut certes prétendre poursuivre l’objectif de prévention
des atteintes à l’ordre public, lequel implique que l’interdiction de
sortie du territoire puisse être prononcée avant que la personne visée
n’ait eu le temps de quitter le territoire.
Mais une fois de plus encore, les moyens employés pour ce faire sont
parfaitement
inadaptés,
non
nécessaires
et
surtout
disproportionnés.
X-3.1 D’abord, le délai de huit jours ainsi prévu par les dispositions
litigeuses est tout à fait excessif.
Eu égard à la gravité de la mesure ainsi prononcée et à ses
conséquences, seule une audition dans les plus brefs délais, si ce n’est
immédiate, à la demande de l’intéressé aurait été de nature à satisfaire
à l’exigence de proportionnalité de l’atteinte portée à la liberté d’aller
et venir ainsi qu’au droit au respect de la vie privée.
En effet, comme
commentateurs :

le

soulignent

de

façon

convergente

les

« S’agissant du caractère non contradictoire de la prise de décision,
l’urgence ne constitue pas davantage une justification satisfaisante :
l’efficacité d’une garde à vue n’empêche pas la notification
immédiate de ses droits au suspect » (Emmanuel Dreyer, « Les
restrictions administratives à la liberté d’aller et venir des personnes
suspectées de terrorisme », in Gazette du Palais, 2015, n° 55, pp. 22 et
s. ; v. aussi Aurélie Cappello, « L’interdiction de sortie du territoire
dans la loi renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le
terrorisme », in AJ Pénal, 2014, n° 12, pp. 560 et s.).
X-3.2 Ensuite, et surtout, permettre à la personne visée par la mesure
d’interdiction de sortie du territoire de présenter des observations
seulement quelques jours après l’édiction de celle-ci conduit à

24

renverser radicalement la finalité même de l’audition par l’autorité
administrative.
En effet, puisque la phase contradictoire a lieu postérieurement à la
prise de décision et donc à l’établissement unilatéral par le ministre de
l’intérieur d’un état de suspicion envers l’intéressé, cette « procédure
instaure une présomption de culpabilité » à l’égard de ce dernier
(Aurélie Cappello, précité, in AJ Pénal, 2014, n° 12, pp. 560 et s.)
A ce stade, ce sera en effet à la personne ainsi frappée par la décision
d’interdiction de sortie qu’il incombera « de prouver qu’il ne
s’apprête pas à participer à un acte de terrorisme » (Ibid.).
En d’autres termes, selon le Professeur Dreyer :
« La décision du ministre crée une présomption de terrorisme dont il
appartient au Français destinataire de se disculper en établissant, par
exemple, qu’il souhaitait se rendre à l’étranger pour assister aux
obsèques de son père ou au mariage de sa sœur. À lui de prouver que
les soupçons dont il fait l’objet sont injustifiés ! Or, peu de moyens
lui sont donnés dans ce cadre. Même si les travaux préparatoires de
la loi évoquent systématiquement une “audition“ par le ministre ou
son représentant, on notera qu’une telle procédure peut s’effectuer
par écrit et s’avérer purement formelle » (Emmanuel Dreyer, « Les
restrictions administratives à la liberté d’aller et venir des personnes
suspectées de terrorisme », in Gazette du Palais, 2015, n° 55,
pp. 22 et s.).
En définitive, donc, l’absence de procédure contradictoire préalable
ou, à défaut, concomitante à la prise de décision prive de toute utilité
la possibilité de présenter ultérieurement des observations.
Ce faisant, les dispositions litigieuses renforcent un peu plus encore le
caractère disproportionné du dispositif d’interdiction administrative de
sortie du territoire.
Or, l’insuffisance des garanties procédurales concernant la décision
initiale d’interdiction de sortie est encore plus flagrante s’agissant de
l’éventuel renouvellement de cette mesure.

25

X-3.3 En effet, et enfin, il est à noter que si les dispositions contestées
de l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure prévoient
expressément que « la personne concernée est mise en mesure de
…présenter ses observations dans un délai maximal de huit jours
après la notification de la décision » initiale d’interdiction de sortie
du territoire, le législateur n’a prévu strictement aucune procédure
contradictoire concernant les éventuelles décisions de renouvellement
de la mesure litigieuse.
Certes, en vertu des dispositions de l’article 24, alinéa 1 er, de la loi
n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations :
« Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les
décisions individuelles qui doivent être motivées en application des
articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la
motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations
entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la
personne intéressée a été mise à même de présenter des observations
écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales.
Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par
un mandataire de son choix … ».
Toutefois, aux termes du second alinéa de ce même texte :
« Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables :

… 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont
instauré une procédure contradictoire particulière … »
Or, en prévoyant aux termes de l’article L. 224-1 du code de la
sécurité intérieure – et par dérogation aux dispositions générales de
l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 – que « la personne concernée
est mise en mesure de … présenter ses observations dans un délai
maximal de huit jours après la notification de la décision »
d’interdiction de sortie du territoire, le législateur a manifestement
entendu « instaurer une procédure contradictoire particulière » au
sens du 3° de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000.

26

Ce qui rend parfaitement inapplicables les garanties prévues à
l’alinéa 1er de ce dernier texte.
Dès lors, de deux choses l’une.
Soit la procédure contradictoire postérieure à la prise de décision
évoquée à l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure
s’applique tant à la décision initiale d’interdiction de territoire, qu’à
celles portant renouvellement de cette mesure.
Dans ce cas, le caractère disproportionné de l’atteinte établi
précédemment concernant la décision initiale est encore accru
s’agissant des décisions de renouvellement, puisque nulle urgence ne
peut plus justifier un tel report a posteriori de la procédure
contradictoire, l’intéressé étant déjà dans l’impossibilité de quitter le
territoire.
Soit, la procédure contradictoire – fut-elle postérieure – n’est prévue
que pour la seule décision initiale. Et par dérogation à l’article 24,
alinéa 1er, de la loi du 12 avril 2000, cette garantie est tout à fait
absente pour les décisions de renouvellement.
Cette dernière lecture apparaît d’ailleurs confirmée par la nette
distinction entre l’alinéa 4 de l’article L. 224-1 du code de la sécurité
intérieur – dédié à la décision initiale et qui vise expressément la
procédure contradictoire – et l’alinéa 5 – relatif au renouvellement et
qui reste parfaitement mutique sur une telle procédure contradictoire.
Or, en privant ainsi totalement la personne déjà frappée par une
interdiction de sortie du territoire de la possibilité de présenter des
observations à l’heure où le renouvellement de cette mesure est
envisagé, les dispositions litigieuses ont porté une atteinte encore plus
disproportionnée à la liberté d’aller et venir ainsi qu’au droit au
respect de la vie privée.
Le fait qu’en annexe d’une instruction en date du 18 février 2015,
relative à la mesure administrative d’interdiction de sortie du territoire
des Français prononcée en application de l’article L. 224-1 du code de
la sécurité intérieure, la possibilité d’une procédure contradictoire
préalable à la décision de renouvellement ait été évoquée incidemment
et in fine est parfaitement indifférent.

27

Car seule une garantie de nature législative est susceptible de
satisfaire à l’exigence d’encadrement effectif des atteintes ainsi
portées à la liberté constitutionnelle d’aller et venir, mais aussi au droit
au respect de la vie privée.
X-4 Quatrièmement, en ne permettent pas l’exercice d’un contrôle
juridictionnel suffisant sur les décisions administratives d’interdiction
de sortie du territoire, le législateur a définitivement porté une atteinte
disproportionnée aux droits et libertés constitutionnels garantis
évoqués précédemment.
Certes, aux termes des dispositions de l’article L. 224-1, alinéa 6, du
code de la sécurité intérieure :
« La personne qui fait l'objet d'une interdiction de sortie du territoire
peut, dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision
et suivant la notification de chaque renouvellement, demander au
tribunal administratif l'annulation de cette décision. Le tribunal
administratif statue dans un délai de quatre mois à compter de sa
saisine. Ces recours s'exercent sans préjudice des procédures ouvertes
aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative. »
Ainsi, outre les recours en référé suspension et liberté prévus par le
droit commun, le législateur a prévu l’existence d’un recours en excès
de pouvoir assorti d’une célérité accrue devant le juge administratif.
Mais si, formellement, de telles voies de recours permettent enfin
l’exercice d’un contrôle indépendant et impartial sur une grave
décision édictée par une autorité administrative, elles ne suffisent
aucunement à compenser l’atteinte parfaitement disproportionnée née
des dispositions contestées.
X-4.1 D’une part, compte tenu des conditions dans lesquelles le
ministre de l’intérieur est habilité par le législateur à édicter une
décision d’interdiction de sortie du territoire, l’effectivité du contrôle
réalisé par les juridictions administrative sera singulièrement
affaiblie et émoussée.

28

Non seulement l’autorité administrative est autorisée à prononcer une
telle décision à la faveur de critères extrêmement flous, de sorte que
le juge administratif ne pourra que difficilement annuler une telle
décision pour méconnaissance des conditions légales de
déclenchement du dispositif litigieux.
A nouveau, et ainsi qu’il l’a déjà été amplement démontré
précédemment, le libellé des dispositions de l’article L. 244-1, alinéa
1er, du code de la sécurité intérieure est affligé d’une forte imprécision.
Ce qui confère une excessive liberté d’appréciation à l’autorité
administrative et, corrélativement, réduit d’autant l’effectivité d’un
éventuel contrôle juridictionnel ultérieur.
Au surplus, eu égard à la sensibilité des enjeux liés à la lutte contre le
terrorisme, il est fortement probable que la décision édictée repose
pour une large part sur le fondement de documents classifiés,
inaccessibles au juge administratif.
X-4.2 D’autre part, et en tout état de cause, la gravité et l’importance
de l’atteinte ainsi portée par le dispositif litigieux à la liberté
constitutionnelle d’aller et venir ainsi qu’au droit au respect de la vie
privée sont telles, qu’un contrôle juridictionnel a posteriori ne saurait
en aucune façon réduire la disproportion de cette atteinte.
Et ce, d’autant plus qu’en vertu des dispositions de l’article L. 224-1,
alinéa 5, du code de la sécurité intérieure, l’interdiction de sortie de
territoire visant un ressortissant français est susceptible d’être
maintenue dans de telles conditions pour une durée maximale de
deux ans, ce qui est en soi considérable.
En outre, le non-respect d’une telle décision – en dépit même des
fortes lacunes qui grèvent ses conditions d’édiction et de
renouvellement – ainsi que de l’obligation de restitution du passeport
et de la carte nationale d’identité sont chacun fortement réprimés
par des peines d’emprisonnement et d’amende (respectivement,
trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende pour la
première situation, et deux ans d’emprisonnement et 4 500 euros pour
la seconde).

29

XI. Il résulte de tout ce qui précède que les dispositions contestées de
l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure ont porté une
atteinte particulièrement disproportionnée à la liberté
constitutionnelle d’aller et venir ainsi qu’au droit au respect de la
vie privée.
De ce seul chef, la question prioritaire de constitutionnalité présente
un caractère sérieux et ne pourra donc qu’être transmise au Conseil
constitutionnel.
En ce qui concerne la méconnaissance du principe de légalité des
délits et des peines et l’exigence de prévisibilité de la loi
XII. En droit, l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme de
1789 dispose que :
« Nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée
antérieurement au délit et légalement appliquée ».
XII-1 De ce texte, le Conseil constitutionnel a déduit l’obligation
pour le législateur de rédiger les infractions en des termes
« suffisamment clairs et précis » (Cons. constit., Déc. nos 80-127 DC
du 19 janvier 1981, cons. 7 ; 98-399 DC du 5 mai 1998, cons. 7 ;
2001-455 DC du 12 janvier 2002, cons. 82 ; 2004-492 DC du
2 mars 2004, cons. 5 ; et 2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 10).
Cette exigence de précision « s’impose non seulement pour exclure
l’arbitraire dans le prononcé des peines, mais encore pour éviter une
rigueur non nécessaire lors de la recherche des auteurs d’infraction »
(Cons. constit., Déc. nos 2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 10 ;
2010-604 DC du 25 février 2010, cons. 8 ; 2011-625 DC du
10 mars 2011, cons. 11).
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a encore jugé que l’infraction
doit être définie « dans des conditions qui permettent au juge, auquel
le principe de légalité impose d’interpréter strictement la loi pénale,
de se prononcer sans que son appréciation puisse encourir la critique

30

d’arbitraire » (Cons. constit., Déc. nos 96-377 DC du 16 juillet 1996,
cons. 11 ; et 2010-85 QPC du 13 janvier 2011, cons. 4).
XII-2 En application de ces principes, le Conseil constitutionnel a
d’ores et déjà sanctionné l’utilisation de termes généraux tels que le
« délit de malversation » faute d’éléments permettant de le
caractériser (Cons. constit., Déc. n° 84-183 DC du 18 janvier 1985),
la notion de « travail collaboratif » au sens de l’article L. 335-2-1 du
code de la propriété intellectuelle, la notion « d’interopérabilité »,
non définie et qui conditionne pourtant le champ d’application de la
loi pénale (Cons. constit., Déc. n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006).
Dans sa décision du 10 mars 2011, le Conseil constitutionnel a encore
expliqué que « l’imprécision tant de la définition des activités
susceptibles de ressortir à l’intelligence économique que de l’objectif
justifiant l’atteinte à la liberté d’entreprendre méconnaît le principe
de légalité » (Cons. constit., Déc. no 2011-625 DC du 10 mars 2011,
cons. 76).
Plus récemment, le Conseil constitutionnel a également déclaré nonconforme à la Constitution le délit de harcèlement sexuel, faute de
définition suffisamment claire du délit et ses éléments constitutifs
(Cons. constit. Déc. n° 2012-240 QPC du 4 mai 2012, cons. 4 et 5).
Il en résulte que l’infraction pénale doit être définie dans des termes
clairs et précis au sein du texte concerné, lequel doit préciser « les
caractéristiques essentielles du comportement fautif de nature à
engager, le cas échéant, la responsabilité pénale des intéressés »
(Cons. constit., Déc. n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000, cons. 61).
En d’autres termes, et en définitive, la seule lecture des dispositions
législatives définissant l’infraction pénale doit permettre d’identifier
et de déterminer tant le comportement constitutif de l’infraction
qui expose son auteur à la sanction pénale, que le champ
d’application de cette incrimination.
XII-3 Certes, le principe de légalité des délits et des peines ne fait pas
en soi obstacle à la pratique dite « des renvois », laquelle consiste,
pour le législateur, à définir une incrimination par référence à un

31

élément extérieur au seul libellé du texte déterminant l’infraction à
titre principal.
Cette pratique peut consister soit en un renvoi par l’incrimination
pénale à une notion dont la signification est explicitée au sein d’un
autre support, soit en un renvoi vers un autre texte.
A cet égard, le Conseil a déjà eu l’occasion de juger que :
« Aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'interdit au
législateur d'ériger en infraction le manquement à des obligations qui
ne résultent pas directement de la loi elle-même » (Cons. constit.,
Déc. n° 82-145 DC du 10 novembre 1982, cons. 3).
Toutefois, une telle pratique de renvoi n’est tolérée par la juridiction
constitutionnelle qu’à l’impérieuse condition « que le législateur
définisse de façon précise et complète les éléments constitutifs des
infractions qu'il vise » (Ibid. cons. 4 ; v. aussi Cons. constit., Déc.
n° 84-181 DC du 11 octobre 1984, cons. 9).
Or, il n’en sera ainsi que si l’incrimination est libellée par référence à
une notion clairement définie ou à un texte extérieur connu et
identifiable.
En effet, « le Conseil demande à la loi de déterminer, elle-même, les
caractéristiques essentielles du comportement fautif de nature à
engager la responsabilité pénale des intéressés, ce qui est, non
seulement plus conforme à la lettre de l'article de 34 de la
Constitution mais encore à l'esprit originel du principe légaliste »
(Bertrand De Lamy, « Le principe de la légalité criminelle dans la
jurisprudence du Conseil constitutionnel », in Cahiers du Conseil
constitutionnel, n° 26, août 2009).
XII-4 En ce sens, il est certes tout à fait loisible au législateur de
prévoir une incrimination réprimant pénalement le non-respect d’une
décision administrative.
Toutefois, en sa qualité de « caractéristiqu e essentiell e du
comportement fautif de nature à engager, le cas échéant, la

32

responsabilité pénale des intéressés » (Cons. constit., Déc. n° 2000433 DC du 27 juillet 2000, cons. 61), une telle décision administrative
doit pouvoir être dûment contrôlée par la juridiction pénale.
Tel est précisément l’objet des dispositions de l’article 111-5 du code
pénal aux termes desquelles :
« Les juridictions pénales sont compétentes pour interpréter les actes
administratifs, réglementaires ou individuels et pour en apprécier la
légalité lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès pénal
qui leur est soumis. »
Mais en vertu du principe constitutionnel de légalité des délits et des
peines, et afin qu’un tel contrôle soit effectif, il importe que cet
élément constitutif de l’infraction soit lui-même « défini dans des
conditions qui permettent au juge de se prononcer sans que son
interprétation puisse encourir la critique d'arbitraire » (Cons. constit.,
Déc. n° 2010-85 QPC du 13 janvier 2011, cons. 4.).
Surtout, en érigeant ainsi une décision administrative en élément
constitutif de l’infraction, le législateur ne saurait « fai re dépendre
le champ d'application de la loi pénale de décisions
administratives » (Cons. constit., Décision n° 98-399 DC du
5 mai 1998, cons. 7).
Tel sera notamment le cas si le législateur prévoit que la
méconnaissance d’une décision administrative peut donner lieu à des
sanctions pénales, alors même que les dispositions législatives n’ont
pas suffisamment encadré les conditions dans lesquelles l’autorité
administrative est susceptible d’édicter une telle décision.
XIII. Or, en l’occurrence, les dispositions des alinéas 10 et 11 de
l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure prévoient que :
« Le fait de quitter ou de tenter de quitter le territoire français en
violation d'une interdiction de sortie du territoire prise en application
du présent article est puni de trois ans d'emprisonnement et de
45 000 € d'amende.

33

Le fait, pour toute personne s'étant vu notifier une décision
d'interdiction de sortie du territoire, de se soustraire à l'obligation de
restitution de son passeport et de sa carte nationale d'identité est puni
de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 € d'amende. »
Ce faisant, le législateur érige la méconnaissance de la décision
d’interdiction administrative de sortie du territoire et l’obligation
corrélative de restitution des documents d’identité en infractions
pénalement sanctionnées.
Pourtant, ainsi qu’il l’a déjà été démontré précédemment, les
conditions de déclenchement du dispositif d’interdiction de sortie du
territoire, telles que fixées par les dispositions de l’alinéa 1 er de
l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure, sont affligées d’une
forte imprécision qui confère une excessive liberté d’appréciation à
l’autorité administrative et, corrélativement, réduit d’autant
l’effectivité d’un éventuel contrôle juridictionnel ultérieur.
XIII-1 En effet, il convient de rappeler combien est floue et source de
subjectivité l’expression « raisons sérieuses de penser » utilisée au
sein des dispositions précitées, d’autant qu’elle n’est présente dans
aucun autre texte pénal actuellement en vigueur en droit français et n’a
donc fait l’objet d’aucune précision jurisprudentielle.
Cette forte incertitude concernant l’expression « raisons sérieuses de
penser » est décuplée eu égard au flou qui grève également les deux
autres séries de conditions, étroitement liée à la première.
XIII-2 Ainsi, et d’une part, en guise de première hypothèse justifiant
l’édiction d’une interdiction de sortie du territoire, les dispositions
contestées de l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieur se
bornent à viser des « raisons sérieuses de penser » qu’un
français « projette : 1° Des déplacements à l'étranger ayant pour
objet la participation à des activités terroristes ».
Et ce, sans aucune autre précision.
En particulier, le législateur a totalement manqué d’encadrer le
pouvoir d’appréciation de l’autorité administrative compétente, faute

34

en particulier d’avoir forgé une définition explicite de l’expression
« activités terroristes » ou, en guise de palliatif, d’avoir renvoyé
expressément vers les dispositions législatives du code pénal
réprimant des activités de cette nature.
Pourtant, et de nouveau, une telle précision s’imposait dès lors que les
activités en question auraient vocation à se dérouler dans un contexte
extraterritorial, notamment au sein de conflits armés internationaux ou
non internationaux.
Car dans ces circonstances, il est bien souvent difficile de distinguer
entre la qualité de « combattants » – au sens du droit international
humanitaire et, en particulier, des Conventions de Genève – et celle
d’auteur d’actes « terroristes » au sens du droit pénal français, laquelle
notion est d’interprétation stricte.
XIII-3 D’autre part, ces carences sont encore plus flagrantes
s’agissant de la seconde hypothèse justifiant l’édiction d’une
interdiction de sortie du territoire, en l’occurrence lorsqu’il existe
« des raisons sérieuses de penser » qu’un ressortissant français
« projette (…) 2° (…) des déplacements à l'étranger sur un théâtre
d'opérations de groupements terroristes, dans des conditions
susceptibles de le conduire à porter atteinte à la sécurité publique
lors de son retour sur le territoire français. ».
Car outre l’absence de toute définition législative de notions clefs
telles que celle de « théâtre d'opérations de groupements terroristes »,
le législateur n’a pas davantage précisé la signification d’un
déplacement d’un ressortissant français à l’étranger « dans des
conditions susceptibles de le conduire à porter atteinte à la sécurité
publique lors de son retour sur le territoire français ».
L’incertitude est d’autant plus forte que l’exercice de prédiction
qu’implique l’évaluation des actes auxquels l’intéressé est susceptible
de se livrer à l’avenir ne se limite pas aux actes qu’il pourrait
accomplir – dans un futur relativement proche – à l’étranger, mais à
ceux qu’il pourrait commettre – par hypothèse dans un avenir bien
plus lointain – une fois de retour sur le sol national.

35

XIII-4 Par conséquent, c’est à la seule autorité administrative ainsi
habilitée à édicter des décisions d’interdiction administrative de sortie
du territoire qu’il revient de définir ce que recouvre l’ensemble de ces
expressions affectées d’une « irréductible indétermination » (Romain
Ollard et Olivier Desaulnay, « La réforme de la législation antiterroriste ou le règne de l’exception pérenne », in Droit pénal, 2015,
n° 1, Etude 1).
En effet, il importe de rappeler que :
« Le danger d’un tel dispositif tient à la marge d’appréciation laissée
au ministre de l’Intérieur. Les “raisons sérieuses“ de penser qu’un
Français souhaite se rendre à l’étranger pour participer à des
activités terroristes sont entièrement abandonnées à son
appréciation » (Emmanuel Dreyer, « Les restrictions administratives à
la liberté d’aller et venir des personnes suspectées de terrorisme », in
Gazette du Palais, 2015, n° 55, pp. 22 et s.).
Surtout, eu égard au libellé extrêmement flou de ces dispositions, le
législateur n’a aucunement défini les infractions prévues aux
dispositions des alinéas 10 et 11 de l’article L. 224-1 du code de la
sécurité intérieure « dans des conditions qui permettent au juge de se
prononcer sans que son interprétation puisse encourir la critique
d'arbitraire » (Cons. constit. Déc. n° 2010-85 QPC du
13 janvier 2011, cons. 4.).
En particulier, et à l’exacte image du juge administratif saisi de l’un
des recours prévus à l’alinéa 6 de l’article L. 224-1 du code de la
sécurité intérieure, le juge judiciaire ne pourra aucunement procéder à
un contrôle effectif de la légalité de la décision d’interdiction de
sortie du territoire en vertu des dispositions de l’article 111-5 du code
pénal.
Car non seulement, en édictant des dispositions insuffisamment
précises, le législateur a habilité l’autorité administrative à prononcer
une telle décision à la faveur de critères extrêmement flous, de sorte
que ce juge ne pourra que difficilement annuler une telle décision pour
méconnaissance des conditions légales de déclenchement du dispositif
litigieux.

36

Ainsi, le flou qui affecte le libellé des dispositions de l’article 244-1,
alinéa 1er, du code de la sécurité intérieure confère une excessive
liberté d’appréciation à l’autorité administrative et, corrélativement,
réduit d’autant l’effectivité d’un éventuel contrôle juridictionnel
ultérieur.
Mais au surplus, eu égard à la sensibilité des enjeux liés à la lutte
contre le terrorisme, il est fortement probable que la décision édictée
repose pour une large part sur le fondement de documents classifiés,
inaccessibles au juge judiciaire.
XIV. Par conséquent, en érigeant la violation de la décision
d’interdiction administrative de sortie du territoire et l’obligation
corrélative de restitution des documents d’identité en infractions
pénalement sanctionnées, les dispositions des alinéas 10 et 11 de
l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure – ainsi libellées de
façon imprécise – ont méconnu l’obligation constitutionnelle pesant
sur le législateur de « fixer lui-même le champ d'application de la loi
pénale, de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et
précis pour permettre la détermination des auteurs d'infractions et
d'exclure l'arbitraire dans le prononcé des peines, et de fixer dans les
mêmes conditions le champ d'application des immunités qu'il
instaure» (Cons. constit., Déc. n° 98-399 DC du 5 mai 1998, cons. 7).
Ainsi, les dispositions litigieuse ont méconnu le principe de légalité
des délits et des peines mais aussi l’exigence de prévisibilité de
la loi.
De ce chef encore, la présente question prioritaire de constitutionnalité
ne pourra qu’être transmise au Conseil constitutionnel.
En ce qui concerne la méconnaissance du droit au recours effectif
XV. En droit, l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme
de 1789 dispose que :
« Toute Société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée,
ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de constitution ».

37

Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel estime qu’« il résulte de
cette disposition qu'en principe il ne doit pas être porté d'atteintes
substantielles au droit des personnes intéressées d'exercer un
recours effectif devant une juridiction » (Cons. constit., Déc.
Nos 96-373 DC du 9 avril 1996, cons. 83 ; 99-422 DC du
21 décembre 1999, cons. 64 ; 2011-138 QPC du 17 juin 2011,
cons. 4 ; et 2012-288 QPC du 17 janvier 2013, cons. 4).
En particulier, s’il est loisible au législateur de prendre des mesures
destinées à « la sauvegarde de l'ordre public » :
« Il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de
valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le
territoire de la République » et, dans ce contexte, ces derniers
« doivent bénéficier de l'exercice de recours assurant la garantie de
ces droits et libertés » (Cons. constit., Déc. n° 93-325 DC
du 13 août 1993, cons. 3).
Dès lors, la privation même de tout droit au recours est en soi
contraire à l’article 16 de la Déclaration de 1789.
Ainsi, et à titre d’illustration, le Conseil constitutionnel, saisi de
l’examen de la conformité à la Constitution d’une loi autorisant
l’approbation d’un traité bilatéral, a estimé que « méconnaissent le
droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel
effectif » les stipulations qui font obstacle à l’exercice d’un
quelconque recours contre la décision du ministère public de procéder
à l’éloignement d’un mineur étranger (Cons. constit., Déc.
n° 2010-614 DC du 4 novembre 2010, cons. 4 et 5).
De même, méconnaissent aussi ce droit les dispositions qui enserrent
l’exercice du recours dans un délai excessivement réduit.
En ce sens, le Conseil constitutionnel a pu juger qu’une disposition
ayant « pour effet de priver de tout droit au recours devant le juge de
l'excès de pouvoir la personne qui entend contester la légalité d'un
acte pris en application d'une délibération de l'assemblée
territoriale, plus de quatre mois après la publication de cette
délibération, lorsque la question à juger porte sur la répartition des
compétences entre l'État, le territoire et les communes » constituait
« une atteinte (…) substantielle au droit à un recours

38

juridictionnel » contraire à l’article 16 de la Déclaration de 1789
(Cons. constit., n° 96-373 DC du 9 avril 1996, cons. 85).
Portent aussi atteinte au droit constitutionnel au recours effectif les
dispositions qui manquent de préciser les titulaires de ce droit de
recours et, plus largement, les conditions d’exercice d’un tel droit.
Toujours à titre d’illustration, le Conseil a censuré les dispositions du
code de l’action sociale et des familles relatives à l’admission en
qualité de pupille au motif que « si le législateur a pu choisir de
donner qualité pour agir à des personnes dont la liste n'est pas
limitativement établie et qui ne sauraient, par conséquent, recevoir
toutes individuellement la notification de l'arrêté en cause, il ne
pouvait, sans priver de garanties légales le droit d'exercer un
recours juridictionnel effectif, s'abstenir de définir les cas et
conditions dans lesquels celles des personnes qui présentent un lien
plus étroit avec l'enfant sont effectivement mises à même d'exercer ce
recours » (Cons. constit., Dec. n° 2012-268 QPC du 27 juillet 2012,
cons. 9).
En somme, en vertu de l’article 16 de la Déclaration des droits, le
Conseil constitutionnel exige du législateur qu’il garantisse
pleinement l’existence et l’effectivité des recours juridictionnels, en
particulier afin que la protection juridictionnelle des autres libertés et
droits fondamentaux de valeur constitutionnelle soit elle aussi
effective.
XVI. Or, en l’occurrence, les dispositions litigieuses de l’article
L. 224-1 du code de la sécurité intérieure méconnaissent ces exigences
constitutionnelles dérivées de l’article 16 de la Déclaration de 1789 en
ce qu’elles n’offrent pas des garanties suffisantes d’effectivité des
recours contre une mesure d’interdiction administrative de sortie du
territoire,
laquelle
emporte
pourtant
des
conséquences
particulièrement graves.
XVI-1 Certes, et de nouveau, aux termes des dispositions de l’article
L. 224-1, alinéa 6, du code de la sécurité intérieure :

39

« La personne qui fait l'objet d'une interdiction de sortie du territoire
peut, dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision
et suivant la notification de chaque renouvellement, demander au
tribunal administratif l'annulation de cette décision. Le tribunal
administratif statue dans un délai de quatre mois à compter de sa
saisine. Ces recours s'exercent sans préjudice des procédures ouvertes
aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative. »
Ainsi, outre les recours en référé suspension et liberté prévus par le
droit commun, le législateur a prévu l’existence d’un recours en excès
de pouvoir assorti d’une célérité accrue devant le juge administratif.
Formellement, de telles voies de recours semblent donc permettre
enfin l’exercice d’un contrôle indépendant et impartial sur une grave
décision édictée par une autorité administrative.
XVI-2 Cependant, tout comme ces voies de recours ne peuvent
aucunement compenser l’atteinte parfaitement disproportionnée
apportée à la liberté d’aller et venir ainsi qu’au droit au respect de la
vie privée (cf. supra V-X.4), elles ne suffisent pas davantage à
satisfaire l’exigence constitutionnelle d’effectivité des recours,
laquelle est manifestement méconnue par les dispositions litigieuses.
En effet, compte tenu des conditions dans lesquelles le ministre de
l’intérieur est habilité par le législateur à édicter une décision
d’interdiction de sortie du territoire, l’effectivité du contrôle réalisé
par les juridictions administratives sera singulièrement affaiblie et
émoussée.
Ainsi que cela a déjà été amplement exposé précédemment, non
seulement l’autorité administrative est autorisée à prononcer une telle
décision à la faveur de critères extrêmement flous, de sorte que le
juge administratif – ou même le juge judiciaire au titre de l’article
111-5 du code pénal – ne pourra que difficilement annuler une telle
décision pour méconnaissance des conditions légales de
déclenchement du dispositif litigieux.

40

Le libellé des dispositions de l’article 244-1, alinéa 1 er, du code de la
sécurité intérieure est effectivement affligé d’une forte imprécision, ce
qui confère une excessive liberté d’appréciation à l’autorité
administrative et, corrélativement, réduit d’autant l’effectivité d’un
éventuel contrôle juridictionnel ultérieur.
XVI-3 Au surplus, eu égard à la sensibilité des enjeux liés à la lutte
contre le terrorisme, il est fortement probable que la décision édictée
repose pour une large part sur le fondement de documents classifiés,
inaccessibles au juge administratif.
XVI-4 Au demeurant, il convient de rappeler qu’en tout état de
cause, la gravité et l’importance de l’atteinte ainsi portée
immédiatement par le dispositif litigieux aux droits et libertés
constitutionnellement garanties sont telles, qu’un contrôle
juridictionnel a posteriori est en soi insuffisant. En particulier, il ne
saurait compenser le fait que les dispositions litigieuses aient confié à
une autorité administrative – nullement indépendante – le soin
d’édicter une telle mesure d’interdiction de sortie du territoire, en lieu
et place de la juridiction judiciaire.
De ce chef aussi, le caractère sérieux de la présente question
prioritaire de constitutionnalité ne fait aucun doute.
En ce qui concerne l’incompétence négative
XVII. Le vice d’incompétence négative peut être utilement invoqué à
l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité dès lors
qu’« est affecté un droit ou une liberté que la Constitution garantit »
(Cons. constit., Déc. n° 2010-5 QPC du 18 juin 2010, cons. 3).
Autrement dit, peut être invoqué au soutien d’une question prioritaire
de constitutionnalité le moyen tiré d’une délégation de prérogatives du
législateur au pouvoir réglementaire, dès lors que, d’une part, cette
délégation est irrégulière au regard de la théorie de l’incompétence
négative, et, d’autre part, la méconnaissance en cause de l’article 34
affecte des droits et libertés au sens de l’article 61-1, le législateur

41

omettant d’encadrer, par des garanties de valeur législative, un tel
droit ou une telle liberté.
En effet, une telle omission est susceptible de priver de garanties
légales des exigences constitutionnelles, ce que le juge constitutionnel
ne saurait admettre.
XVII-1 Or, en droit, au nom de l’article 34 mais aussi de « l'objectif
de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi,
qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de
l'homme et du citoyen de 1789 », le Conseil constitutionnel considère
que, pour que le législateur puisse être regardé comme ayant
pleinement exercé sa compétence, encore faut-il que celui-ci « adopte
des dispositions suffisamment précises et des formules non
équivoques » (Cons. constit., Déc. no 2006-540 DC, 27 juillet 2006,
cons. 9).
Surtout, le juge constitutionnel a également précisé que :
« [Le législateur] doit en effet prémunir les sujets de droit contre une
interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque
d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou
juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a
été confiée par la Constitution qu'à la loi » (Ibid.).
XVII-2 Or, et encore en droit, l’article 34 de la Constitution dispose
notamment que :
« La loi fixe les règles concernant :
- les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux
citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; ».
Autrement dit, la Constitution dispose que seule la loi peut définir les
conditions dans lesquelles les citoyens peuvent jouir des libertés
publiques. Il incombe donc au législateur d’assortir de garanties
légales suffisantes les dispositions qui pourraient affecter lesdites
libertés. Ce qui implique qu’il ne peut pas abandonner au pouvoir

42

règlementaire la détermination du champ d’application des règles qu’il
pose au sujet de l’exercice des libertés publiques.
Parmi ces libertés publiques figurent indubitablement tant la liberté
d’aller et venir, que le droit au respect de la vie privée, garantie par les
dispositions des articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme
et du citoyen de 1789, ainsi que le principe de légalité des délits et des
peines mais aussi le droit au recours effectif, respectivement prévus
par les articles 8 et 16 de la même Déclaration.
XVII-3 En effet, il importe de rappeler que, selon une jurisprudence
constitutionnelle désormais constante, « la liberté d'aller et venir et le
respect de la vie privée » figurent « au nombre des … libertés
constitutionnellement garanties … protégés par les articles 2 et 4 de
la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 »
(Cons. constit., Déc. nos 2003-467 DC du 13 mars 2003, cons. 8 et
2004-492 DC du 2 mars 2004, cons. 4).
En particulier, ainsi consacrée au sein des « libertés et droits
fondamentaux reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la
République », « la liberté d'aller et venir … n'est pas limitée au
territoire national mais comporte également le droit de le quitter »
(Cons. constit., Déc. n° 97-389 DC du 22 avril 1997, cons. 10 ; v.
aussi Cons. constit., Déc. n° 93-325 DC du 13 août 1993, cons. 103).
Ainsi, et à titre d’illustration, le Conseil constitutionnel a censuré pour
incompétence négative affectant « le droit au respect de la vie privée
et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice
des libertés publiques » les dispositions de la loi du 29 juillet 2004
modifiant la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux
fichiers et aux libertés.
Et ce, au motif qu’elles ne « comportaient pas les garanties
appropriées et spécifiques répondant aux exigences de l'article 34 de
la Constitution », notamment parce que le législateur est demeuré
« ambiguë » et a « laissée indéterminée » nombre de questions
relatives aux traitements de données, ou encore « n’a rien dit sur les
limites susceptibles d'être assignées à la conservation des mentions
relatives aux condamnations » et s’est « contenté de poser une règle

43

de principe et d'en renvoyer intégralement les modalités d'application
à des lois futures » (Cons. constit., Dec. n° 2004-499 DC du
29 juillet 2004, cons. 12).
XVII-4 Au surplus, et toujours à titre de rappel, le principe de légalité
des délits et des peines garanti au titre de l’article 8 de la Déclaration
des droits implique l’obligation pour le législateur de rédiger les
infractions en des termes « suffisamment clairs et précis » (Cons.
constit., Déc. nos 80-127 DC du 19 janvier 1981, cons. 7 ; 98-399 DC
du 5 mai 1998, cons. 7 ; 2001-455 DC du 12 janvier 2002, cons. 82 ;
2004-492 DC du 2 mars 2004, cons. 5 ; et 2006-540 DC du
27 juillet 2006, cons. 10).
Cette exigence de précision « s’impose non seulement pour exclure
l’arbitraire dans le prononcé des peines, mais encore pour éviter une
rigueur non nécessaire lors de la recherche des auteurs d’infraction »
(Cons. constit., Déc. nos 2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 10 ;
2010-604 DC du 25 février 2010, cons. 8 ; 2011-625 DC du
10 mars 2011, cons. 11).
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a encore jugé que l’infraction
doit être définie « dans des conditions qui permettent au juge, auquel
le principe de légalité impose d’interpréter strictement la loi pénale,
de se prononcer sans que son appréciation puisse encourir la critique
d’arbitraire » (Cons. constit., Déc. nos 96-377 DC du 16 juillet 1996,
cons. 11 et 2010-85 QPC du 13 janvier 2011, cons. 4).
XVII-5 S’agissant enfin du droit au recours effectif dérivé de
l’article 16 de la Déclaration de 1789, le Conseil constitutionnel
estime qu’« il résulte de cette disposition qu'en principe il ne doit pas
être porté d'atteintes substantielles au droit des personnes intéressées
d'exercer un recours effectif devant une juridiction » (Cons. constit.
Déc. nos 96-373 DC du 9 avril 1996, § 83 ; 99-422 DC du 21 décembre
1999, § 64 ; 2011-138 QPC du 17 juin 2011, cons. 4 ; et 2012-288
QPC du 17 janvier 2013, cons. 4).
XVIII. Or, en l’occurrence, aux termes des dispositions du dernier
alinéa de l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure :

44

« Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités de mise en œuvre
du présent article, s'agissant notamment des modalités
d'établissement du récépissé mentionné au neuvième alinéa ».
Mais les dispositions litigieuses de l’article L. 224-1 du code de la
sécurité intérieure révèlent amplement que le législateur s’est abstenu
de fixer lui-même pleinement et précisément les règles encadrant le
dispositif d’interdiction de sortie du territoire, ce qui a conduit à
« reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le
soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la
Constitution qu'à la loi » (Cons. Constit. Déc. no 2006-540 DC du
27 juillet 2006, cons. 9).
Et ce, à au moins deux titres.
XVIII-1 D’une part, ainsi que cela a déjà été amplement démontré, le
libellé des dispositions de l’alinéa 1 er de l’article L. 224-1 du code de
la sécurité intérieure, lesquelles déterminent les conditions de
déclenchement du dispositif d’interdiction administrative du territoire,
est affligé d’une forte imprécision qui confère une excessive liberté
d’appréciation à l’autorité administrative et, corrélativement, réduit
d’autant l’effectivité d’un éventuel contrôle juridictionnel ultérieur.
Outre l’« irréductible indétermination de la notion de “raisons
sérieuses“ sur laquelle repose la décision du ministre de l'Intérieur »
et qui revient « à entièrement abandonner à l’appréciation » du
ministre de l’intérieur la définition de cette notion (Romain Ollard et
Olivier Desaulnay, précité), le législateur n’a pas davantage défini les
deux autres séries de conditions de déclenchement d’un tel dispositif.
Ainsi, s’agissant de la première hypothèse justifiant l’édiction d’une
interdiction de sortie du territoire, les dispositions contestées se
bornent à viser des « raisons sérieuses de penser » qu’un
français « projette : 1° Des déplacements à l'étranger ayant pour
objet la participation à des activités terroristes ».
Et ce, sans aucune autre précision.

45

En particulier, et une fois encore, il convient de souligner que le
législateur a totalement manqué d’encadrer le pouvoir d’appréciation
de l’autorité administrative compétente, faute en particulier d’avoir
forgé une définition explicite de l’expression « activités terroristes »
ou, en guise de palliatif, d’avoir renvoyé expressément vers les
dispositions législatives du code pénal réprimant des activités de cette
nature.
Quant à la seconde hypothèse justifiant l’édiction d’une interdiction de
sortie du territoire, le législateur n’a guère été plus précis puisque les
dispositions du 2° de l’article L. 224-1 du code de la sécurité
intérieure se sont limitées à indiquer que l’interdiction peut être
prononcée lorsqu’il existe « des raisons sérieuses de penser » qu’un
ressortissant français « projette » :
« 2° … des déplacements à l'étranger sur un théâtre d'opérations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur
le territoire français. ».
Or, là encore, l’incertitude est des plus conséquentes, le législateur
ayant totalement omis de définir ce à quoi renvoie « un théâtre
d'opérations de groupements terroristes ». Il n’a pas davantage précisé
la signification d’un déplacement d’un ressortissant à l’étranger
« dans des conditions susceptibles de le conduire à porter atteinte à la
sécurité publique lors de son retour sur le territoire français ».
Ce faisant, le législateur a entièrement abandonné à l’appréciation de
l’administration les conditions de déclenchement d’une mesure
pourtant susceptible d’emporter, à la fois, une atteinte
particulièrement grave à la liberté constitutionnelle d’aller et venir
ainsi qu’au droit, de même valeur, au respect de la vie privée ; mais
aussi, une méconnaissance du principe de légalité des délits et des
peines – s’agissant de l’incrimination prévue aux alinéas 10 et 11 de
l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieur – ainsi que du droit
au recours effectif – faute d’avoir mis les juridictions compétentes en
mesure de contrôler effectivement cette décision.

46

Ce seul constat suffit à établir que le législateur a méconnu sa propre
compétence en affectant des droits et libertés que la Constitution
garantit.
Mais il y a plus.
XVIII-2 En effet, le législateur a d'autre part manqué d’épuiser sa
compétence en s’abstenant d’encadrer explicitement et suffisamment
la procédure contradictoire préalable à la décision de renouvellement
de l’interdiction de sortie du territoire.
En effet, si les dispositions contestées de l’article L. 224-1 du code de
la sécurité intérieure prévoient expressément que « la personne
concernée est mise en mesure de … présenter ses observations
dans un délai maximal de huit jours après la notification de la
décision » initiale d’interdiction de sortie du territoire, le législateur
n’a prévu strictement aucune procédure contradictoire concernant les
éventuelles décisions de renouvellement de la mesure litigieuse.
Certes, il convient de relever à nouveau qu’en vertu des dispositions
de l’article 24, alinéa 1er, de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 :
« Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les
décisions individuelles qui doivent être motivées en application des
articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la
motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations
entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la
personne intéressée a été mise à même de présenter des observations
écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales.
Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par
un mandataire de son choix. … »
Toutefois, aux termes du second alinéa de ce même texte :
« Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables :

… 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont
instauré une procédure contradictoire particulière … »

47

Or, en prévoyant aux termes de l’article L. 224-1 du code de la
sécurité intérieure – par dérogation aux dispositions générales de
l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 – que « la personne concernée
est mise en mesure de … présenter ses observations dans un délai
maximal de huit jours après la notification de la décision »
d’interdiction de sortie du territoire, le législateur a manifestement
entendu « instaurer une procédure contradictoire particulière » au
sens du 3° de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000.
Ce qui rend parfaitement inapplicables les garanties prévues à
l’alinéa 1er de ce dernier texte.
Dès lors, puisque les dispositions de l’article L. 224-1 du code de la
sécurité intérieure – en particulier la nette distinction entre son alinéa
4, dédié à la décision initiale, et l’alinéa 5, relatif à son renouvellement
– confirment qu’une procédure contradictoire – en l’occurrence a
posteriori – n’a été prévue que pour la seule décision initiale, il
apparaît que le législateur a totalement manqué d’assortir la phase
de renouvellement de la décision d’une procédure contradictoire.
Le fait qu’en annexe d’une instruction en date du 18 février 2015,
relative à la mesure administrative d’interdiction de sortie du territoire
des Français prononcée en application de l’article L. 224-1 du code de
la sécurité intérieure, la possibilité d’une procédure contradictoire
préalable à la décision de renouvellement ait été évoquée incidemment
et in fine est parfaitement indifférent.
Au contraire, ceci révèle avec plus d’éloquence encore que le
législateur a manqué d’épuiser sa propre compétence au sujet d’une
garantie aussi cruciale, en particulier pour la liberté d’aller et venir
ainsi que le droit au respect de la vie privée, et a donc laissé ce soin au
pouvoir reglèmentaire.
Or, seule une garantie de nature législative est susceptible de
satisfaire à l’exigence d’encadrement effectif des atteintes ainsi
portées à ces droits et libertés.
XVIII-3 Partant, le législateur a indubitablement méconnu sa propre
compétence, puisque les dispositions de l’article 34 lui confient le soin

48

de fixer les règles concernant « les droits civiques et les garanties
fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés
publiques ».
En particulier, la délégation législative opérée par le dernier alinéa de
l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure est donc irrégulière
au regard de la théorie de l’incompétence négative.
XIX. Or, il ne fait aucun doute que cette méconnaissance de
l’article 34 affecte des droits et libertés au sens de l’article 61-1 de
la Constitution.
En effet, et d’une part, la liberté d’aller et venir, ainsi que le droit au
respect de la vie privée figurent parmi les « droits et libertés » au sens
de cet article 61-1 de la Constitution (voir respectivement
Cons. Constit., Dec. nos 2010-71 QPC du 26 novembre 2010, cons. 16
et 2010-25 QPC du 16 septembre 2010, cons. 6 et 16).
Il en va de même, d’autre part, pour le principe de la légalité des
peines et des délits (voir par exemple Cons. constit., Déc. nos 2011-163
QPC, 16 septembre 2011 ; 2011-199 QPC, 25 novembre 2011 et
2012-240 QPC, 4 mai 2012), lequel implique notamment que le
législateur définisse « les crimes et délits en termes suffisamment
clairs et précis » (Cons. constit., Déc. nos 2010-604 DC du
25 février 2010, cons. 8 ; 2011-163 QPC, 16 septembre 2011,
cons. 3 et 2012-240 QPC, 4 mai 2012, cons. 3).
Enfin, le droit au recours effectif figure lui aussi parmi les « droits
et libertés » au sens de cet article 61-1 de la Constitution (Cons.
constit., nos 2010-19/27 QPC du 30 juillet 2010, cons. 6 ; 2010-38
QPC du 29 septembre 2010, cons. 3 ; 2010-69 QPC du
26 novembre 2010, cons. 4).
XX. Il résulte de tout ce qui précède que, dès lors qu’il s’est abstenu
de fixer lui-même pleinement et précisément les règles encadrant le
dispositif d’interdiction administrative de sortie du territoire, en
particulier concernant, d’une part, les conditions de déclenchement de
ce dispositif et, d’autre part, la procédure contradictoire préalable au
renouvellement d’une telle décision d’interdiction de sortie, le

49

législateur a méconnu l’étendue de sa compétence en affectant des
droits et libertés que la Constitution garantit.
XXI. Il résulte de l’ensemble des considérations précédemment
énoncées que cette question prioritaire de constitutionnalité présente
indéniablement un caractère sérieux.
De sorte qu’elle
constitutionnel.

ne

pourra

qu’être

transmise

au

Conseil

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PAR CES MOTIFS, et tous autres à produire, déduire, suppléer, au
besoin même d’office, le syndicat exposant conclut à ce qu’il plaise au
Conseil d’Etat :
-

CONSTATER l’existence du moyen contestant la conformité
d’une disposition législative, aux droits et libertés garantis par
la Constitution ;

-

TRANSMETTRE au Conseil constitutionnel la question
suivante :
« En édictant les dispositions de l’article L. 224-1 du code
de la sécurité intérieure telles qu’issues de l’article 1 er de
la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les
dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme –
lesquelles créent un dispositif d’interdiction administrative
de sortie du territoire de ressortissants français –, le
législateur a-t-il, d’abord, porté une atteinte
disproportionnée à la liberté d’aller et venir ainsi qu’au
droit au respect de la vie privée, ensuite, méconnu le
principe de légalité des délits et des peines ainsi que
l’exigence de prévisibilité de la loi, puis, porté atteinte au
droit au recours effectif et, enfin, méconnu sa propre
compétence en affectant des droits et libertés que la
Constitution garantit ? »
Avec toutes conséquences de droit.
SPINOSI & SUREAU
SCP d’Avocat au Conseil d’État

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