Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Colofon
ISBN 90-77389-14-8 NUR 780 Uitgave: Kenniscentrum Grote Steden/ Kennisprogramma Bereikbaarheid Laan van Nieuw Oost Indië 300 Postbus 90750 2509 LT Den Haag telefoon: +31(0)70 34 40 966 fax: +31(0)70 34 40 967 e-mail: info@hetkenniscentrum.nl web: www.hetkenniscentrum.nl Grafisch ontwerp en fotografie: Trapped in Suburbia, Den Haag Fotografie: Chris Pennarts, Montfoort Tekstbewerking en eindredactie: Paragraaf <tekst & journalistiek>, Den Haag Drukwerk: Veenman, Rotterdam © Kenniscentrum Grote Steden, november 2004

Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Locatie- en vestigingsbeleid in twee Nederlandse en twee Vlaamse pionierende gemeenten

M. de Jong M. Leijten Faculteit Techniek, Bestuur en Management Technische Universiteit Delft

4 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Voorwoord

Locatie- en vestigingsbeleid 5

Gerard Schouw Directeur Kenniscentrum Grote Steden

Het optimaal bereikbaar houden van de binnenstad, bedrijventerreinen en woongebieden is één van de belangrijkste uitdagingen voor de overheid. Gelet op de groeiende mobiliteit en de toenemende vraag naar bedrijfshuisvesting en woonruimte verdienen deze thema’s voortdurend aandacht. Binnen de overheid vindt een verschuiving plaats van de verantwoordelijkheden van het Rijk naar de lagere overheden. Deze koerswijziging heeft geleid tot meer zeggenschap voor de grote steden en de behoefte aan instrumenten om op lokaal niveau vorm te geven aan locatiebeleid en locatiebereikbaarheid. Het Kenniscentrum Grote Steden heeft de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft opdracht gegeven een inventarisatie uit te voeren naar de praktijk in twee Nederlandse en twee Vlaamse steden. Het resultaat is een interessant vergelijkend onderzoek met een overzicht van de instrumenten waarover steden beschikken om het juiste bedrijf op de juiste plaats te krijgen. Het onderzoek is onderdeel van het Kennisprogramma Bereikbaarheid, een programma dat het Kenniscentrum uitvoert in opdracht van het ministerie van Verkeer & Waterstaat. De begeleidingsgroep, samengesteld uit vertegenwoordigers van de grote steden en het ministerie van Verkeer en Waterstaat, heeft de kaders gezet en sturing gegeven aan het onderzoek.

Gerard Schouw Directeur Kenniscentrum Grote Steden

6 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Inhoud

Locatie- en vestigingsbeleid 7

4 8 12 12 15 18 20 20 24 26 28 30 30 36 39 42 44 44 49 52 53 54 54 57 62 64 66 66 67 68 68 69 70 71 71 74 76 79

Voorwoord Inleiding

1
1.1 1.2 1.3

Achtergrond
Ruimtelijke planning in Nederland Ruimtelijke planning in Vlaanderen Slotsom

2
2.1 2.2 2.3 2.4

Dordrecht
Officieel beleid De praktijk Bruikbaar instrumentarium Samenvatting aanpak Dordrecht

3
3.1 3.2 3.3 3.4

Utrecht
Officieel beleid De praktijk Bruikbaar instrumentarium Samenvatting aanpak Utrecht

4
4.1 4.2 4.3 4.4

Mechelen
Officieel beleid De praktijk Bruikbaar instrumentarium Samenvatting aanpak Mechelen

5
5.1 5.2 5.3 5.4

Gent
Officieel beleid De praktijk Bruikbaar instrumentarium Samenvatting aanpak Gent

6
6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3

Analyse en conclusies
Afbakening/contouren Regionaal beleid Arbeidsplaatsen versus hectares Grondeigendom en grondprijs Ontwikkelingsmaatschappij Typologie van bedrijventerreinen Screening en begeleiding van bedrijven Onderscheid maken tussen randgemeenten Lijst van respondenten Literatuur Noten

8 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Inleiding

Voor veel gemeenten is het lastig om bedrijven aan zich te binden die binnen de eigen industriële structuur passen. Bovendien valt het niet mee om die bedrijven gevestigd te krijgen op de locatie die gemeenten – vanuit een oogpunt van bereikbaarheid en synergie van activiteiten – wenselijk vinden. Daar zijn verschillende redenen voor. Een van die redenen is dat de ene gemeente haar beleidsnormen strenger handhaaft dan de andere, bijvoorbeeld als het gaat om parkeren, type industriële activiteit of esthetiek. Verstedelijkte randgemeenten zijn bijvoorbeeld eerder geneigd de vestiging van een nieuw en gewenst bedrijf te accepteren, ook wanneer dit niet binnen gangbare plannen of wensen past. Vestigingseisen voor bedrijven op bepaalde locaties zijn dan bijvoorbeeld in bestemmingsplannen niet streng geformuleerd. En soms zijn ze dat wel, maar worden ze niet zo toegepast. Gemeenten die juist wel streng selecteren, raken hierdoor op achterstand; bedrijven zullen immers sneller ingaan op de aanbiedingen van ‘soepele’ gemeenten. Het resultaat is een sluimerende onvrede over de ruimtelijke gevolgen van bovenstaande praktijk op regionale schaal. Het komt voor dat bedrijven die veel automobiliteit genereren, zich mogen vestigen aan vaarwegen en daar onnodige verkeersstromen veroorzaken. Ondernemingen die afhankelijk zijn van kantoorruimte vestigen zich goedkoop in de haven, maar missen de interactie met hun natuurlijke zakenpartners. In Nederland werd daarom het ABC-locatiebeleid geïntroduceerd, en wel in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX). Daarin worden terreinen gecategoriseerd aan de hand van de vervoersstromen die ze oproepen, aangezien die voor een belangrijk deel de ruimtelijke kwaliteit bepalen. Uit diverse evaluaties die in de afgelopen jaren zijn uitgevoerd, blijkt dat dit beleid ineffectief is. Dit komt met name door de hantering van (te) strakke parkeernormen. In de nieuwe Nota Ruimte trok het ministerie van VROM het oude locatiebeleid in en vroeg lagere overheden om betere oplossingen. Dat liet beleidsmakers en analisten bij de gemeenten achter met de vraag hoe het nu verder moest.

Handhaving

ABC-locatiebeleid

Hoe verder?

Locatie- en vestigingsbeleid 9

Onderzoeksaanpak De problematiek rond locatie- en vestigingsbeleid voor bedrijven gaat over meer dan alleen adequate planvorming. Anticipatie op bedrijfsvestiging en -verplaatsing via doordacht ruimtelijk en economisch structuurbeleid is noodzakelijk om de juiste bedrijven op de juiste plaatsen te krijgen, maar het is niet voldoende. Ook waar mooie gemeentelijke of regionale beleidsplannen over dit onderwerp bestaan, blijkt het namelijk regelmatig fout te gaan. Er gaapt een gat tussen beleidsmatige intenties zoals verwoord in officiële documenten en de afwegingspraktijk wanneer een bedrijf zich concreet aandient. Bestuurlijke steun bij de diverse gemeenten in de regio en aanhoudende politieke zelfbinding aan eerder gemaakte afspraken zijn dan ook noodzakelijk om dit gat (gedeeltelijk) te overbruggen en tot gewenste uitkomsten te komen. Ook een stevig regionaal bestuurlijk fundament voor langdurige intergemeentelijke samenwerking blijkt nodig. De onderzoeksvraag die in dit rapport wordt beantwoord luidt daarom:

Juiste bedrijf op juiste plaats

Intergemeentelijke samenwerking

Hoe krijgt men het gewenste type bedrijf op de gewenste locatie? Welke instrumenten zetten gemeenten hiervoor in en hoe effectief zijn die in de praktijk?

Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden, hebben we de volgende specifieke deelvragen geformuleerd: · Wat is de nationale context waarbinnen locatie- en vestigingsbeleid van gemeenten tot stand komt? · Wat is het officiële beleid dat de onderzochte gemeenten voeren met betrekking tot locatie- en vestigingsbeleid? · Hoe gaan gemeentelijke beleidsmakers in de bestuurlijke praktijk om met vestigingsverzoeken van bedrijven? · Welke rol spelen provinciaal beleid en intergemeentelijke afspraken bij de kaderstelling voor afwegingen die de onderzochte gemeenten maken?

10 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

· Welke bruikbare beleidsinstrumenten voor effectief locatie- en vestigingsbeleid hebben de onderzochte gemeenten te bieden aan andere gemeenten? Opzet en uitvoering van het onderzoek Een inspirerende manier om de eigen praktijk te verbeteren, is kijken naar de ervaringen die anderen hebben opgedaan. Gemeenten die in een vergelijkbare situatie verkeren, maar naar andere oplossingen hebben gezocht, kunnen hierbij mooi als vergelijkingsmateriaal dienen. Dat kunnen zowel binnenlandse als buitenlandse gemeenten zijn. Wij besloten het onderzoek uit te voeren in vier verschillende gemeenten, die door experts werden aangeduid als pioniers op het gebied van locatie- en vestigingsbeleid. Twee van deze gemeenten bevinden zich in Nederland, twee in Vlaanderen. Deze internationale vergelijking is extra interessant omdat in Vlaanderen gebruik wordt gemaakt van andere discussiefora en voorbeelden. Uit eerder onderzoek1 is al gebleken dat de planvorming omtrent ruimtelijke ordening in Vlaanderen is beïnvloed door die in Nederland; onder andere het Nederlandse locatiebeleid heeft in Vlaanderen veel aandacht gehad. Toch zijn Vlaamse beleidsmakers, zoals hierna zal blijken, met deze concepten in de praktijk heel anders omgegaan. Dit biedt de mogelijkheid om te bekijken op welke wijze – binnen een verschillende context, maar met inhoudelijke overeenkomsten – het bedrijfslocatieen vestigingsbeleid wordt uitgevoerd. Deze vergelijking met Vlaanderen biedt echter nog een ander voordeel: er kan een interessante dialoog op gang komen tussen vertegenwoordigers uit de Nederlandse en Vlaamse ruimtelijk-economische en planologische gemeenschappen, waar beide hun voordeel mee kunnen doen. Keuze van de steden Om te bezien op welke manier bedrijfslocatiebeleid het best kan worden opgesteld en uitgevoerd, is het interessant om te kijken naar steden die voortvarend met het beleid aan de slag zijn gegaan. Na raadpleging van contacten bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

Internationale vergelijking

Locatie- en vestigingsbeleid 11

(VROM) in Nederland, bij de Benelux Economische Unie en bij het Departement voor Leefmilieu en Infrastructuur (LIN) van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, kozen wij zowel in Nederland als in Vlaanderen een grote en een middelgrote stad. In Nederland zijn dat Utrecht (groot) en Dordrecht (middelgroot); in Vlaanderen zijn dat Gent (groot) en Mechelen (middelgroot). Deze vier steden bleken naar aanleiding van nieuwe nationale/gewestelijke planvorming voorop te lopen bij het hanteren van het nieuwe beleidskader. Daarnaast zijn ze onderling redelijk goed vergelijkbaar. Gent en Utrecht zijn steden van vergelijkbare grootte en structuur, met historische centra en grote universiteiten. Dordrecht en Mechelen zijn ook vergelijkbaar. Dordrecht is weliswaar groter, maar de ruimtelijk-economische structuur van beide steden wordt sterk bepaald door de nabijheid van grote steden, vanwaar een aanzienlijke overloop van bedrijvigheid naar deze steden vloeit. Leeswijzer Hoofdstuk 1 schetst de nationale achtergrond en ruimtelijke planningstraditie in Nederland en Vlaanderen. Daarnaast gaat het in op de status quo van het locatiebeleid zoals dat in beide landen bestaat2. In de hoofdstukken 2 tot en met 5 komen achtereenvolgens de steden Dordrecht, Utrecht, Mechelen en Gent aan de orde. Per stad beschrijven we steeds de kerngegevens van de stad, het officieel geldende beleid van het stadsbestuur op het gebied van locatie- en vestigingsbeleid voor bedrijven, de bestuurlijke ervaringen daarmee in de praktijk en de leerzame lessen en bruikbare beleidsinstrumenten die in deze stad zijn aangetroffen. Belangrijke aandachtspunten zijn de inkaderende rol van de hogere overheden als rijk/gewest en provincies, de toepassing van het contourenbeleid of afbakeningsbeleid en de effectiviteit van regionale en intergemeentelijke samenwerking. Ook komen de effectieve toepassing van categorieën van locaties en bedrijven aan de orde, evenals de actieve acquisitie, selectie en begeleiding van bedrijven bij het proces van vestiging. Hoofdstuk 6 biedt een handzaam overzicht van de bruikbare lessen en beleidsinstrumenten die in de diverse gemeenten zijn aangetroffen.

Utrecht, Dordrecht, Gent, Mechelen

12 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

1 Achtergrond

1.1 Ruimtelijke planning in Nederland
Nederlandse planningstraditie: lagenplanning Strategische planning op provinciaal en nationaal niveau was in de tweede helft van de twintigste eeuw het voornaamste kenmerk van de Nederlandse ruimtelijke planning in internationaal perspectief. Niet langer werden specifieke functies één op één gekoppeld aan specifieke locaties; iedere overheidslaag vulde het hem toebedeelde territorium in, met zijn eigen prioriteiten op het eigen abstractieniveau. Dit maakte ook planning op hogere schaalniveaus mogelijk. Sinds de jaren zestig zijn zo vier nationale ruimtelijke planningsnota’s opgesteld. Voor de periode 2000-2020 werd de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening opgesteld, maar die werd niet door het parlement aangenomen. Onlangs is onder het kabinet-Balkenende II de Nota Ruimte verschenen; dit document is korter, kenmerkt zich door minder ambitie en laat meer initiatief bij lagere overheden. Gemeente, provincie, rijk In Nederland zijn drie overheidslagen met formele planningscompetenties: de gemeenten (bestemmingsplannen en eventueel intergemeentelijke structuurplannen), de provincies (streekplannen) en het rijk (nationale nota’s ruimtelijke ordening en planologische kernbeslissingen). In principe zijn op elk gebied drie plannen van toepassing, die elk wel verschillende functies hebben. De plannen van het rijk geven globale beleidsrichtingen aan. De streekplannen geven vervolgens een meer gedetailleerde invulling. De bestemmingsplannen geven locaties echt een vastomlijnde bestemming, conform de uitgestippelde streekplannen. Bedrijfslocatieplanning in Nederland Het ministerie van VROM introduceerde in de Vierde Nota voor de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) voor het eerst een zeer specifiek bedrijfslocatiebeleid, dat de naam ABC-locatiebeleid meekreeg.

Eigen prioriteiten Nationaal niveau

Nota Ruimte

Drie plannen

Mobiliteitsprofiel

Locatie- en vestigingsbeleid 13

ABC-locatiebeleid Kern van het gedachtegoed was een indeling van bedrijventerreinen naar mobiliteitsprofiel. A-locaties waren in de Vierde Nota Extra centrumlocaties die goed bereikbaar zijn per openbaar vervoer. Deze locaties waren met name bedoeld voor kantoren. B-locaties waren redelijk bereikbaar zowel met het openbaar vervoer als per auto. Deze terreinen waren bedoeld voor bedrijven die van beide vervoersmodaliteiten gebruik maakten. C-locaties, ten slotte, waren snelweglocaties bedoeld voor bedrijven die weinig gebruik maken van openbaar vervoer en veel van de weg, bijvoorbeeld doordat ze arbeidsextensief ruimtegebruik kennen of veel transport per vrachtwegen genereren. Het ABC-locatiebeleid kende een expliciete koppeling aan het parkeerbeleid. Dat hield in dat strenge parkeernormen golden waaraan men niet mocht tornen, namelijk het aantal parkeerplaatsen per vierkante meter kantoor of bedrijf. In de praktijk betekende het dat bedrijven op A-locaties weinig parkeerplaatsen mochten realiseren of minder dan ze wensten, terwijl bedrijven op C-locaties juist veel parkeerplaatsen moesten realiseren. Aangezien het vloeroppervlak de indicatie was, betekende dit soms ook dat bedrijven verplicht waren juist méér parkeerplaatsen te realiseren dan ze wensten. Evaluatie De Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening constateerde dat het ABC-locatiebeleid weliswaar op papier veel steun kreeg, maar in de praktijk niet goed werkte. Van de nieuwe bedrijfsvestigingen tussen 1991 en 1996 is een derde terecht gekomen op de ‘juiste’ plek, een derde op een ‘onjuiste’ plek en eenderde op een plaats die als juist, noch onjuist kan worden betiteld3. Volgens de Vijfde Nota Deel 1, hield het ABC-locatiebeleid zoals hierboven beschreven met drie zaken onvoldoende rekening: · Doordat het scheppen van werkgelegenheid vaak de hoogste prioriteit krijgt, raken gemeenten al gauw in concurrentie met elkaar. Hierdoor zijn ze vaak minder bereid stringent aan de normen vast te houden. · Het locatiebeleid is nooit doorgerekend op de specifieke behoefte aan vestigingsplaatsen die het zou genereren. Met name de groei op de kantoren-

ABC-locatiebeleid

Parkeerbeleid

14 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

markt bleek groter dan de A- en B-locaties konden faciliteren, waardoor er noodgedwongen kantoren op C-locaties terechtkwamen. · Men realiseerde zich niet dat het maximaal haalbare mobiliteitseffect gering zou zijn. De mogelijke substitutie tussen auto en openbaar vervoer/ fiets is beperkt, evenals het deel van de werkgelegenheid waarop het beleid greep heeft. Vervangend locatiebeleid In de Nota Ruimte4 is inmiddels een vervangend locatiebeleid gepresenteerd, waarin het bedrijfslocatiebeleid en het detailhandelslocatiebeleid zijn geïntegreerd. De rijksoverheid laat de regie hierin grotendeels los en lagere overheden (provincies, gemeenten en WGR+-regio’s5) kunnen de invulling van het locatiebeleid voortaan zelf ter hand nemen. De rijksoverheid formuleert alleen enkele algemene doelstellingen: · economische ontwikkelingsmogelijkheden: het bieden van voldoende geschikte vestigingsplaatsen voor bedrijvigheid en voorzieningen; · bereikbaarheid: het optimaal gebruik van alle vervoersmogelijkheden voor personen en goederen over de weg, het spoor en het water; · leefbaarheid: kwaliteit en variatie in vestigingsplaatsen voor alle stedelijke activiteiten, functiemenging en kwaliteit van de leefomgeving (veiligheid, emissies en geluid). Rol provincie en WGR-regio’s De provincies en WGR-regio’s concretiseren het integrale locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen in het provinciale ruimtelijke beleid en verkeersen vervoersbeleid. Deze bevatten tenminste regels en criteria die waarborgen dat: · bestaande en nieuwe bedrijven en voorzieningen, die uit het oogpunt van veiligheid, hinder en verkeersaantrekkende werking niet inpasbaar zijn in of nabij woonbebouwing, ruimte wordt geboden op specifieke daarvoor te bestemmen (bedrijven)terreinen; · nieuwe en zo mogelijk ook bestaande bedrijven en voorzieningen met om-

Doelstellingen rijk

Specifieke bedrijventerreinen

Locatie- en vestigingsbeleid 15

vangrijke goederenstromen en/of een omvangrijke verkeersaantrekkende werking, ruimte krijgen op locaties met een goede aansluiting op (bestaande) verkeers- en vervoersverbindingen, bij voorkeur van verschillende modaliteiten (multimodale ontsluiting). Grootschalige detailhandelsvestigingen Het locatiebeleid zoals dat gevoerd is voor perifere en grootschalige detailhandelsvestigingen (PDV/GDV) – ter voorkoming van het ontstaan van zogenaamde ‘weidewinkels’ – beschouwen beleidsmakers over het algemeen wel als succesvol. Dit beleid heeft men dan ook in de nieuwe situatie behouden. Nationale richtlijnen gekoppeld aan de Vierde Nota Extra bepalen dat er buiten het stadshart slechts bedrijven tot een bepaalde grootte (uitgedrukt in vloeroppervlak) gevestigd mogen zijn. Dankzij de brede steun die deze richtlijnen ook bij lagere overheden ontmoeten, zijn deze nog steeds van kracht, ook al is het ABC-locatiebeleid afgeschaft. Rijksoverheid trekt zich terug De nationale overheid in Nederland heeft zich dus grotendeels teruggetrokken uit het locatie- en vestigingsbeleid. Het staat gemeenten vrij om te pionieren. Met andere woorden: het rijk biedt weinig houvast meer voor gemeenten, maar de keerzijde daarvan is dat er veel ruimte ontstaat voor experimenten om het beleid lokaal of regionaal vorm te geven.

Multimodale ontsluiting

Buiten het stadshart

Ruimte voor experimenten

1.2 Ruimtelijke planning in Vlaanderen
Vlaamse planningstraditie: mozaïekplanning In België oversteeg de ruimtelijke planning lange tijd niet het niveau van de lokale overheden. Hier kwam verandering in bij de federalisering van de ruimtelijke ordening in 1980. Pas begin jaren ‘90 kwam er een kentering in de manier waarop het ruimtelijk beleid effectief wordt gevoerd. Toen werd de hoogste ruimtelijke planvorming een taak van de gewestelijke overheden

Gewestelijke overheden

16 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

(Vlaanderen, Wallonië en Brussel-hoofdstad); de federale regering trok zich terug. Het Vlaams Gewest pakte vervolgens de ruimtelijke planning voortvarend aan, met als resultaat de vaststelling van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) in 1997. Dit was het eerste ruimtelijk plan van gewestelijk niveau. Het is net als bij de Nederlandse rijksnota’s de bedoeling dat het RSV elke tien jaar wordt geactualiseerd. Het RSV bevat strategische, richtinggevende planvorming, zoals de ontwikkeling van het concept De Vlaamse Ruit6. Daarnaast geeft het RSV heel specifieke toewijzing van ontwikkelingsopgaven van met name bedrijventerreinen (uitgedrukt in aantal hectaren per provincie of economisch knooppunt). Op basis van die taakstellingen in het RSV worden er voor de stedelijke knooppunten vervolgens Ruimtelijke Uitvoeringsplannen (RUP’s) opgesteld. Provincies en gemeenten kunnen op basis van hun eigen Ruimtelijke Structuurplannen (RSP’s) eveneens besluiten tot het opstellen van RUP’s over verschillende thema’s. Eén plan tegelijk In tegenstelling tot de Nederlandse aanpak, waarbij door elke overheidslaag een plan wordt geproduceerd voor het hele gebied, geldt voor vrijwel alle terreinen in Vlaanderen maar één plan tegelijkertijd. Er geldt óf een gewestelijk óf een provinciaal óf een gemeentelijk plan. Dit is gebaseerd op het subsidiariteitsbeginsel van de diverse overheden; een centraal gezag mag zich niet met zaken bemoeien die beter op een lager niveau geregeld kunnen worden. Hierdoor hoeft men niet voortdurend op te letten of de afstemming met een hoger plan wel voldoende is verdisconteerd en kunnen beleidsmakers de plannen zo gedetailleerd en handzaam mogelijk opstellen. Dit heet in Vlaanderen mozaïekplanning, omdat de gebieden waarop de diverse plannen van toepassing zijn als mozaïekstenen op elkaar aansluiten. Om kort te gaan: men werkt in Vlaanderen met Ruimtelijke Structuurplannen (RSP’s) op drie bestuurlijke niveaus. Deze worden indien gewenst door dezelfde bestuurslaag steeds uitgewerkt in Ruimtelijke Uitvoeringsplannen (RUP’s) voor datzelfde niveau.

Subsidiariteitsbeginsel

Mozaïekplanning

Locatie- en vestigingsbeleid 17

Bedrijfslocatieplanning in Vlaanderen Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het RSV van 1997 was er in Vlaanderen geen effectief locatiebeleid. Het RSV noemt het als strategisch belangrijke beleidslijn, maar geeft er verder geen invulling aan. Gekoppeld aan het RSV zelf is er wel nagedacht over locatiebeleid voor kantoorlocaties. Het locatie- en vestigingsbeleid voor bedrijven in Vlaanderen kan echter alleen worden begrepen in het kader van de zogenaamde ‘afbakening’. Dat wil zeggen: de afbakening tussen ‘rode’ en ‘groene’ gebieden, vergelijkbaar met de scheiding tussen rode en groene contouren die sommige provincies in Nederland nog hanteren. Deze afbakeningen zijn strak getrokken rond de economische knooppunten en de juridisch-planologische consequenties ervan reiken ver: in het ‘groene’ buitengebied (alles wat niet als stedelijk gebied is afgebakend) mogen alleen lokale bedrijventerreinen worden gerealiseerd, met een maximumomvang van 5 hectare. In de rode gebieden mogen lokale en regionale terreinen worden gerealiseerd. Regionale bedrijventerreinen, die volgens de Vlaamse definitie 5 hectare of meer beslaan, kunnen alleen binnen economische knooppunten worden gepland. Lokale terreinen vallen onder de exclusieve planningscompetentie van de gemeente, regionale onder die van de provincie (economische knooppunten die geen stedelijk gebied zijn en kleinstedelijke gebieden) of het gewest (grote en regionaalstedelijke gebieden en het netwerk van het Albertkanaal). Dit betekent dat zowel het gewest als het stadsbestuur plannen maakt voor bijvoorbeeld de steden Mechelen en Gent. Deze plannen gaan echter steeds over andere delen van de stad en kunnen dus nooit met elkaar strijden. In de praktijk raadpleegt het gewest de stad wel over de planvorming en andersom. Bovendien moet de provincie de gemeentelijke plannen uiteindelijk goedkeuren. Taakstelling In het RSV stelt het Vlaams Gewest een taakstelling voor het aantal te bestemmen hectares voor bedrijventerreinen over het gehele Vlaamse territorium (7.000 hectare), uitgesplitst over de diverse stedelijke gebieden en de economische knooppunten. Mechelen krijgt bijvoorbeeld 190 hectare toebe-

Afbakening Rood en groen

18 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Teveel hectares

deeld, waarvan 95 geldt als restcapaciteit. In de praktijk blijken deze aantallen veel te hoog en slagen gemeenten er niet in deze taakstelling te halen, ook niet wanneer de regionale en lokale terreinen bij elkaar worden opgeteld. Het gewest is met zijn toekenning van aantallen hectares voor economische knooppunten op basis van prognoses kennelijk erg ruimhartig geweest. Reden hiervoor was een economische analyse uit 1993, toen de economische structuur voor Vlaanderen er heel anders uitzag (meer kantoren en minder productie).

1.3 Slotsom
Nederland en Vlaanderen kennen totaal verschillende planningstradities. Hun uitgangssituaties voor locatie- en vestigingsbeleid anno 2004 verschillen ook sterk. Nederland kent een ambitieuze traditie met strategische plannen op elk van de drie overheidsniveaus. Als gevolg van teleurstellingen in het bereiken van doelstellingen en de maakbaarheid van de ruimte zijn deze ambities voor een aanzienlijk deel opgegeven. Daardoor moeten gemeenten nu hun eigen praktijk uitvinden in een meer liberaal klimaat. De nationale overheid gaat zich grotendeels terugtrekken, nadat zij met actief ingrijpen relatief beperkte successen heeft geboekt. Vlaanderen kent een federaal-Belgische historie waarin weinig belang werd gehecht aan ruimtelijke planning. De Vlaamse praktijk van na 1997 overtreft de Nederlandse situatie duidelijk qua ambitieniveau. Overheidslagen zijn eigenaar van eigen afgebakende gebieden en hebben daarvoor een exclusieve planningsbevoegdheid. Deze praktijk, waarin plangebieden aan elkaar grenzen maar elkaar niet overlappen, heet mozaïekplanning. Het gewest is in Vlaanderen dominant aanwezig en laat lagere overheden juist veel minder ruimte voor eigen invulling op die terreinen waar het gewest iets wil. Het gewest is niet betrokken bij terreinen waar het geen competentie naar zich toe heeft getrokken; het zijn de provincies die gemeentelijke plannen (RSP’s en RUP’s) goedkeuren. Desalniettemin is het totaalbeeld dat de gewestelijke overheid sterker op de voorgrond treedt, nadat lagere overheden in

Terugtrekkende overheid

Gewest op de voorgrond

Locatie- en vestigingsbeleid 19

vroegere jaren de openbare ruimte kwistig hebben uitgegeven. In de komende hoofdstukken zal duidelijk worden hoe deze nationale tradities en contexten doorwerken in de wijze waarop de pioniers Dordrecht, Utrecht, Mechelen en Gent hun locatie- en vestigingsbeleid voeren.

20 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

2 Dordrecht

Bedrijvigheid

Voorraad

De gemeente Dordrecht heeft ongeveer 120.000 inwoners en ligt in de provincie Zuid-Holland. Het is de diepst in het binnenland gelegen zeehaven van het gebied Groot-Rijnmond. Dit bepaalt in hoge mate de bedrijvigheid in en om Dordrecht. Door overloop van bedrijvigheid vanuit de Rotterdamse haven heeft Dordrecht van haar ligging kunnen profiteren. De stad richt zich op watergebonden bedrijvigheid. Diverse kleinere – sterk verstedelijkte – randgemeenten omgeven de stad. Ze sluiten aan bij de centrumgemeente als het gaat om de arbeidsmarkt, de voorzieningen en de markt voor bedrijventerreinen (Drechtsteden). De grootste gemeenten zijn Zwijndrecht (ongeveer 45.000 inwoners) en Papendrecht (ruim 30.000 inwoners) en de kleinere gemeenten Sliedrecht, Hendrik-Ido-Ambacht (beide ruim 20.000 inwoners), Alblasserdam (een kleine 20.000 inwoners) en ’s-Gravendeel (10.000 inwoners). In totaal wonen er in de regio Drechtsteden bijna 270.000 mensen. De gemeente Dordrecht heeft ongeveer 800 bedrijfsvestigingen op ongeveer 500 hectare bedrijventerrein. Op dit moment is er nog 95 hectare uitgeefbaar, waarmee Dordrecht de grootste voorraad bedrijventerrein van de Drechtsteden heeft.

2.1 Officieel beleid
Bovenlokale/regionale context van het beleid Op regionaal niveau worden door de gemeentebesturen afspraken gemaakt, ook over locatiebeleid. Er is echter geen regionaal structuurplan en voorlopig zal dat er ook niet komen. Wel wordt er gewerkt aan de herijking van de regionale ruimtelijke visie, maar die is een stuk globaler. Misschien dat de regionale structuurvisie in de toekomst, op basis van een mogelijke toekomstige WGR+-status5 voor Drechtsteden met uitgebreidere regionale bevoegdheden, een meer formele status krijgt.

Geen regionaal structuurplan

Locatie- en vestigingsbeleid 21

Regionale Ontwikkelingsmaatschappij Drechtsteden (ROM-D) Door de gemeenten van Drechtsteden is de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij Drechtsteden (ROM-D) opgericht. De gemeenten dragen bepaalde bedrijventerreinen over aan deze ROM-D, die vervolgens als taak heeft om ze uit te geven. Het betreft bedrijventerreinen waarover op regionaal niveau afspraken worden gemaakt. Dat zijn meestal grote en vaak ook nieuw uit te geven terreinen, plus terreinen die onder het programma Shipping Valley vallen (zie verderop). Het beleid wordt vooralsnog echter niet ondersteund door een regionaal structuurplan, waardoor onderlinge onenigheid in theorie voor problemen kan zorgen. Door afspraken op gemeenteraadsniveau wordt getracht dit te voorkomen. Het ROM-concept is een vernieuwende aanpak van regionaal bedrijventerreinenbeleid. Vandaar dat regio Drechtsteden beschouwd wordt als een regio die voorop loopt als het gaat om bedrijfslocatiebeleid. Doelstelling en taakvelden ROM-D De ROM-D heeft als doelstelling meegekregen7: “het versterken en uitbouwen van de regionale economie”, in die zin dat een permanente toekomstige meerwaarde ontstaat en in ieder geval aansluiting wordt gevonden bij landelijke ontwikkelingen. De taakvelden van ROM-D zijn: · de ontwikkeling en uitgifte van nieuwe bedrijventerreinen; · de revitalisering van bestaande (verouderde) bedrijventerreinen; · de ontwikkeling van economische activiteiten zoals perifere detailhandel, zakelijke dienstverlening, (zee)havenontwikkeling, leisure, etcetera; · het vergroten van de naamsbekendheid van de regio door promotie en acquisitie; · de (her)ontwikkeling van (grootschalige) woningbouw, al of niet in combinatie met bedrijventerreinen, ecologische zones c.q. recreatieve voorzieningen8. Het zwaartepunt van de ROM-D ligt uitdrukkelijk bij het aantrekken en vestigen van bedrijven die binnen het strategisch economisch profiel van Drechtsteden een toevoeging zijn op het huidige economische complex. Dit

Regionale afspraken

22 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Publiek-private samenwerking

kan conflicteren met ruimtelijke doelstellingen die gemeenten hebben op het terrein van locatiebeleid. ROM-D wordt echter aangestuurd en gecontroleerd vanuit de gemeenten. ROM-D is een publiekprivate samenwerking, waarin naast de gemeenten van Drechtsteden ook de provincie Zuid-Holland, het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam en het Ontwikkelings- en Participatiebedrijf voor de publieke sector aandeelhouder zijn. De bedoeling van de publiekprivate opzet is om voldoende expertise in huis te hebben, die vooral wordt benut bij de acquisitie. Shipping Valley Een van de belangrijke conceptuele uitgangspunten van de ROM-D is Shipping Valley. Dit concept maakt de focus van Drechtsteden op watergebonden bedrijvigheid duidelijk. In theorie houdt het in dat de aan het water van de Dordtse Kil, de Noord en de Merwede gelegen terreinen alleen worden gebruikt voor watergebonden bedrijvigheid. Op deze manier probeert de regio de voordelen te benutten die verbonden zijn aan haar positie als zeehaven. Bovendien kunnen de gemeenten maximaal profiteren van de overloop vanuit Rotterdam. De gemeenten stellen via het Shipping Valley-programma eisen aan bedrijvigheid, waaraan door middel van bedrijfslocatiebeleid moet worden voldaan. Het betreft hier niet alleen bestaande terreinen die gerevitaliseerd en in sommige gevallen ook geherstructureerd moeten worden (Dordrecht Zeehaven, Groote Lindt, Oosteind), maar ook nieuw uit te geven terreinen (Dordtse Kil 3 en 4). Lokaal beleid De gemeente Dordrecht heeft een Ondernemersloket opgericht voor de contacten met bedrijven. Het is een onderdeel van het Grondbedrijf, dat weer een afdeling is van de Sector Stadsontwikkeling. Het Ondernemersloket houdt zich bezig met het verwerven, verkopen en beheren van bedrijventerreinen. Bovendien kunnen bedrijven er terecht met vragen omtrent bedrijfsvestiging in Dordrecht. Dit maakt het voor de gemeente een potentieel middel om de juiste bedrijvigheid op de juiste plaats te krijgen. Vooralsnog voert het Ondernemersloket geen acquisitie uit. Dat zal het echter

Watergebonden bedrijvigheid

Bestaande en nieuwe terreinen

Ondernemersloket

Locatie- en vestigingsbeleid 23

in de toekomst wel gaan doen, specifiek voor bedrijvigheid op de terreinen voor zee- en binnenvaart. Het belangrijkste instrument is daarom het grondbeleid. Het Ondernemersloket voert namelijk wel acquisitie van terreinen uit, waarbij concurrentie met particulieren niet wordt geschuwd. De grondprijs voor deze terreinen wordt marktconform vastgesteld in de jaarlijkse Grondbrief van de gemeente. Grenzen verkennen Ook bedrijven die al in Dordrecht gevestigd zijn, maar op een ‘verkeerde’ locatie, wil de gemeente op de juiste plaats krijgen. Aan deze bedrijven probeert zij binnen de eigen grenzen een alternatieve locatie te bieden. Voor terreinen in Dordrecht die buiten de ROM-D vallen, kan de gemeente Dordrecht in principe zelf de voorwaarden bepalen. Zij moet daarbij wel blijven voldoen aan de regionaal gemaakte afspraken. Uiteraard probeert de gemeente binnen de toegestane regionale marge te manoeuvreren en soms treft zij daarbij de grens aan. Dat gebeurt bijvoorbeeld als een of meer randgemeenten de vestiging van specifieke bedrijvigheid betwisten. De marge wordt bepaald door het al dan niet ontstaan van verzet bij een of meerdere gemeenten en de goedkeuringsbevoegdheid van de provincie. Zolang randgemeenten zich niet beroepen op de gemaakte afspraken, kan Dordrecht handelen naar eigen goeddunken. Op dit moment is er nog geen eenduidig beeld over wat de gemeente zelf met haar locatiebeleid wil. Men was lange tijd in afwachting van de nieuwe Nota Ruimte, waarin het locatiebeleid naar de lokale en regionale overheden wordt toegeschoven. Tot dat moment hanteerde Dordrecht grotendeels het oude locatiebeleid, maar dan zonder de parkeernormen die zijn gekoppeld aan het ABC-locatiebeleid.

Concurrentie

Alternatief Regionale ‘grenzen’

24 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

2.2 De praktijk
Bovenlokale/regionale context in de praktijk ROM-D is puur een uitvoeringsinstantie die de uitgifte van grond voor haar rekening neemt. Het Drechtstedenbestuur (van de gemeenten) bepaalt het regionaal beleid voor Drechtsteden, van waaruit contact met de provincie plaatsvindt. Het feit dat ROM-D slechts uitvoert, heeft consequenties voor de verhoudingen tussen beleidsformulering en de concrete terreinuitgifte. De maatschappij wordt weliswaar gestuurd door de gemeenten en hun bestuurders, maar eigen visievorming behoort niet tot haar taken. Door deze taakafbakening is het belangrijker dat de maximale opbrengsten uit een terrein worden gehaald, dan dat ROM-D garandeert dat er werkelijk ook alleen maar de gewenste bedrijven op een terrein terechtkomen. Eigenlijk hebben de Drechtsteden een uitvoeringsinstantie gecreëerd, waarvan de taakstelling potentieel conflicteert met hun eigen locatiebeleid. De gemeenten zien dit niet direct als problematisch, omdat ook ROM-D uiteindelijk onder invloed staat van de beleidsvorming van de Drechtsteden. De criteria voor bedrijfsplaatsing van ROM-D betreffen vooral opbrengst en het vooruitzicht van snelle ontwikkeling. Dit betekent ook dat de ontwikkelingsmaatschappij de normen van watergebonden bedrijvigheid niet zo strak hanteert. Wel moeten de economische activiteiten een toevoeging zijn voor het bestaande ruimtelijk economisch complex. ROM-D richt zich vooral op de bestaande sectoren die voor Dordrecht belangrijk zijn (bijvoorbeeld laag opleidingsniveau), ongeacht of dit ‘natte’ of ‘droge’ bedrijvigheid betreft. Doordat een formeel bedrijfslocatiebeleid nog niet is vastgelegd en er geen regionaal structuurplan is, zou in de praktijk het concept Shipping Valley kunnen worden ondermijnd door haar eigen oprichters. Losse afspraken zijn namelijk eenvoudiger te wijzigen dan een structuurplan.

Alleen uitvoerder

Maximale opbrengsten

Snelle ontwikkelingen

Losse afspraken

Locatie- en vestigingsbeleid 25

Principes De regio Drechtsteden als geheel zet zich soms namelijk ook over principes heen om terreinen uit te geven. Zo had TPG de vestiging van een distributiecentrum op het oog op Dordtse Kil 3, omdat dit terrein dicht bij de snelweg ligt. Dit terrein hoort bij Shipping Valley en daar dienen eigenlijk alleen watergebonden bedrijven terecht te komen. TPG maakt geen gebruik van het water, maar het distributiecentrum levert wel een belangrijke bijdrage aan de werkgelegenheid. Deze werkgelegenheid werd van groter belang geacht dan de regionale doelstellingen van Shipping Valley.

Lokale praktijk De gemeente Dordrecht gebruikt nog steeds het ABC-locatiebeleid, zij het vooral om locaties te typeren en categoriseren en om te proberen daar bepaalde functies aan toe te wijzen. Parkeernormen worden daarbij niet meer gebruikt. Dordrecht heeft redenen om van het oude beleid af te wijken; de gemeente had daar niet altijd goede ervaringen mee. Waar volgens de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening uit evaluaties bleek dat met name de beperkte parkeernormen op A-locaties tot problemen leidden9, ging het in Dordrecht vooral om problemen met te ruime parkeernormen op C-locaties. Bedrijven op de C-locaties moesten vaak meer parkeerplaatsen realiseren dan ze zelf wilden of nodig hadden voor hun werknemers. De gemeente dacht echter vooruit, aan de mogelijkheid dat er zich enkele jaren later een ander bedrijf zou kunnen vestigen, wellicht met meer werknemers. Het nieuwe beleid van de rijksoverheid laat locatiebeleid meer over aan de regionale en lokale overheden. Hierdoor kan de gemeente flexibeler zijn en het beleid toespitsen op de situatie. Botsing met eigen ambities Er kunnen ook nadelen zitten aan die nieuwe vrijheid. Zo kan in een pluriforme regio als Drechtsteden de grote invloed van de lokale politiek een onzekere

Categoriseren

Flexibel

26 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Detailhandelsbeleid

Doorverwijzen

factor zijn. Ook merkt de gemeente, nu het zelf haar locatiebeleid gaat opstellen, dat het vigerende beleid niet zelden botst met de eigen ambities. Met name bij de detailhandelsvestigingen is daar regelmatig sprake van. De gemeente wil soms meer vestigingsmogelijkheden bieden (vanwege de gunstige economische gevolgen) dan de locatiedoelstellingen en het detailhandelsbeleid toestaan. Dordrecht waakt er wel voor dat ook vernieuwende vestigingen toch altijd blijven passen in het afgesproken regionale vestigingsbeleid. Op intergemeentelijk niveau is het gebruikelijk dat als zich in Dordrecht een bedrijf meldt dat volgens de afspraken beter in een van de randgemeenten een plaats kan vinden, het bedrijf wordt doorverwezen. Dit is echter niet geformaliseerd. Soms meldden bedrijven zich bijvoorbeeld rechtstreeks bij het hoofd van een afdeling. Het Ondernemersloket probeert dit nu te voorkomen.

Meubelboulevard of binnenstad? Er is een discussie geweest tussen randgemeenten over de vestiging van een elektronicazaak. Het bedrijf wilde graag een vestiging op de Meubelboulevard Sliedrecht; de gemeente Sliedrecht wilde dat eveneens. Volgens de afspraken die de Drechtsteden onderling gemaakt hebben, hoorde de elektronicazaak echter volgens definiëring van soorten handelsvestiging niet op een meubelplein, maar in de binnenstad van de centrumgemeente. Het gaat immers om grootschalige detailhandel die niet valt onder het begrip ‘perifere detailhandel’. De discussie over een definitieve vestigingslocatie loopt nog.

2.3 Bruikbaar instrumentarium
Dordrecht gebruikt zes instrumenten om te beïnvloeden welk bedrijf waar komt. Bestuurlijke plannen Het gaat hier met name om bestemmingsplannen en eventuele gemeentelijke structuurplannen van de betrokken gemeenten.

Bestemmingsplannen

Locatie- en vestigingsbeleid 27

Een regionaal structuurplan is hierbij niet van kracht. Wel vindt er een herijking plaats van de regionale ruimtelijke visie. Deze visie moet het gemeenschappelijke perspectief van de Drechtsteden gaan verwoorden dat het regionale locatiebeleid verder vorm zou kunnen geven. Regionaal/intergemeentelijk beleid Dit zijn onderlinge afspraken van de Drechtsteden die het locatiebeleid op regionaal niveau moeten sturen. De hierboven genoemde regionale visie moet de geactualiseerde perspectieven van de gemeenten gaan bevatten. Dit betrof tot nu toe bijvoorbeeld afspraken over regionaal detailhandelsbeleid. Grondeigendom Op lokaal niveau is grondbeleid, en meer specifiek grondeigendom, een belangrijk instrument voor de gemeente. Met een gemeentelijke grondvoorraad kan de gemeente uit te plaatsen bedrijven een alternatieve vestigingslocatie bieden. Ook bij nieuwe locaties kan de gemeente sturen door te bepalen welk bedrijf welk stuk grond krijgt toegewezen. Wanneer grond in privaat eigendom is, is die beïnvloedingsmogelijkheid veel indirecter (via het bestemmingsplan). Als het bijvoorbeeld niet goed loopt met de uitgifte op een bepaald terrein, kan de gemeente in het geval van grondeigendom flexibiliteit inzetten (zie het volgende item) om toch bedrijven te lokken. Grondprijs De gemeente en het Ondernemersloket trachten de continuïteit op de terreinen te waarborgen. Ze willen daarom niet alleen kleine bedrijfjes op terreinen vestigen, die vanuit economisch en werkgelegenheidsoogpunt niet zo belangrijk zijn, maar juist de grote vissen aan de haak slaan. Daartoe verleent de gemeente af en toe kleine kortingen op de grondprijs als stimulans aan grotere ondernemingen. Een voorwaarde hiervoor is uiteraard dat de gemeente de grond in eigendom heeft. ROM-D kan overigens hetzelfde instrument hanteren. De flexibiliteit is hierbij echter niet groot. De grondprijs is vaak niet cruciaal voor bedrijven omdat die investering in het geheel van uitgaven een

Onderlinge afspraken

Uitplaatsing

Grote bedrijven

28 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

beperkt aandeel heeft. Het is meer een instrument om de onderhandelingen gesmeerd te laten verlopen. Regionale Ontwikkelingsmaatschappij (ROM-D) De Drechtsteden hebben gezamenlijk een ontwikkelingsmaatschappij opgericht die terreinen uitgeeft die door de deelnemende gemeenten aan de maatschappij zijn overgedragen. Door gezamenlijke uitgifte proberen de gemeenten een sterkere positie te verkrijgen dan in het geval van concurrentie. Het leidt in ieder geval tot meer dwingende samenwerking. Om deze ontwikkelingsmaatschappij goed te sturen, kan een regionaal structuurplan van grote waarde zijn, omdat daarin ook de doelstellingen van locatiebeleid kunnen worden vastgelegd, zodat er bovendien nog een kwaliteitsverhoging optreedt in het ruimtegebruik. In de regio Drechtsteden bestaat zo’n structuurplan niet. Ondernemersloket Het ondernemersloket is een middel om gecoördineerd bedrijven te plaatsen. Daarnaast is het een intermediair tussen de gemeente en bedrijven. De bedrijven hoeven zelf niet meer op zoek te gaan naar de juiste contacten binnen de gemeente en worden zo nodig doorverwezen. Bovendien kan een ondernemersloket zelf acquisitie uitvoeren. In Dordrecht is het Ondernemersloket nog jong; het moet zijn plaats nog zien te verwerven. Als dat eenmaal zover is, heeft de gemeente een extra middel om haar terreinen gevuld te krijgen met de juiste bedrijvigheid.

Gezamenlijke uitgifte

Intermediair

2.4 Samenvatting aanpak Dordrecht
Kansen: · regionale afspraken over bedrijfslocatiebeleid; · uitgifte regionale terreinen via Regionale Ontwikkelingsmaatschappij met daarin deelname van onder andere de gemeenten en de provincie; · gemeenten zijn voortdurend scherp om elkaar aan regionaal gemaakte af-

Locatie- en vestigingsbeleid 29

spraken te houden, maar gebruiken daarvoor geen regionaal structuurplan; · Ondernemersloket beoogt vlotte toewijzing en/of doorverwijzing van bedrijfsaanvragen. Bedreigingen: · door overdracht van terreinen aan de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij verliest de gemeente een sturingsinstrument; · dreiging dat gemeenten zich onttrekken aan locatieafspraken blijft, omdat de toekenning van typologie aan specifieke locaties in de terreinbestemming vrijblijvend is en er geen op harde afspraken gebaseerd regionaal structuurplan is; · ROM-D treedt niet selectief op bij toewijzing, omdat het een taakstelling heeft die voornamelijk is gericht op acquisitie en winst.

30 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

3 Utrecht

Stadsuitbreiding Bestuur Regio Utrecht (BRU)

De gemeente Utrecht heeft 265.000 inwoners. De economie van de stad is sterk op de dienstensector gericht; de gemeente is daarom in haar bedrijfslocatiebeleid gefocust op de kantorenmarkt. De centrumgemeente wordt omgeven door meerdere grote randgemeenten. De grootste zijn Nieuwegein en Zeist (meer dan 60.000 inwoners). Verder zijn er drie gemeenten met ruim 40.000 inwoners (Maarssen, De Bilt en Houten). De bedrijvigheid in Utrecht bevindt zich voor een groot deel aan de west- en zuidkant van de stad. Met name de focus op de westkant (rond de A2) wordt, door de bouw van de enorme stadsuitbreiding Leidsche Rijn, nog veel belangrijker. Utrecht is een interessante casus, omdat de samenwerking met de provincie intensief is en er een regionaal samenwerkingsverband bestaat, genaamd BRU (Bestuur Regio Utrecht). De gemeente Utrecht heeft ongeveer 320 netto hectare bedrijventerrein, exclusief kantoren, en zo’n 41 netto hectare direct uitgeefbaar terrein.

3.1 Officieel beleid
Bovenlokale/regionale context van het beleid Zoals gezegd werken de gemeenten rond de stad Utrecht op bovenlokaal niveau samen in het BRU, een samenwerkingsverband van tien gemeenten. Het BRU komt voort uit het oude kaderwetgebied. Het voert formeel het beleid van de gemeenten op regionaal niveau uit. Op dat niveau stellen de gemeenten een regionaal structuurplan op, waarin ook hun gezamenlijk beleid omtrent bedrijfsvestiging verwoord wordt. Daarnaast formuleert de provincie Utrecht vestigingsmilieus die het BRU in het regionaal structuurplan overneemt en uitwerkt. Het Regionaal Structuurplan (RSP) moet nog verschijnen, maar er zal in ieder geval voor elk bedrijventerrein binnen de BRU-regio worden aangegeven of dat terrein voor de lokale of voor de regionale behoefte is. Waarschijnlijk blijven de lokale bedrijventerreinen in handen van de gemeente, terwijl over de regionale terreinen op BRU-niveau moet worden besloten. Het BRU kan echter indirect op alle terreinen invloed uitoefenen, doordat het goedkeuring moet geven aan bestemmingsplannen. Er is nog geen

Regionaal Structuurplan

Invloed BRU

Locatie- en vestigingsbeleid 31

duidelijke scheiding en verdeling van taken tussen het BRU en de provincie. De algemene visievorming omtrent alle ruimtelijke issues in het BRU-gebied staat in de Notities voor morgen, een verkenning van de opgaven voor 2020/2030. De uitwerking omvat naast het structuurplan diverse verkeer- en vervoersplannen. Beheerste dynamiek In de uitgangspunten voor het nieuwe ruimtelijk structuurplan voor de periode 2005-2015 legt het BRU bij zijn locatiebeleid een relatie met bereikbaarheidsprofielen en het aanbod van de arbeidsmarkt. Hoe het BRU dat uiteindelijk precies in het RSP zal laten terugkomen, is nog niet bekend. Het BRU heeft tevens de Regionaal-Economische Ontwikkelingsstrategie (REOS) opgesteld. Hierin staat de gezamenlijke langetermijnstrategie voor de ruimtelijk-economische structuurversterking voor de tien betrokken gemeenten. De bedoeling is “de gunstige economische positie van de regio te behouden en te versterken door het stimuleren van kwaliteit en een duurzame en evenwichtige economische groei in de regio Utrecht”. Het motto luidt: beheerste dynamiek. In het document formuleert het BRU algemene actiepunten die richting moeten geven aan de invulling van de regionale samenwerking, verdeeld in ruimtelijke en sectorgerichte acties, arbeidsmarktacties, acties voor infrastructuur, verkeer en vervoer en werving en selectie van bedrijven. De belangrijkste beleidsdoelen met betrekking tot bedrijfslocaties worden hieronder op een rij gezet: Doelen REOS De doelen met betrekking tot bedrijventerreinen zijn: · streven naar een kwantitatief en kwalitatief evenwicht tussen vraag en aanbod van bedrijventerreinen rond 2005; · planologische reserveringen als waarborg voor voldoende aanbod op lange termijn; · revitalisering met kracht ter hand nemen;

Bereikbaarheid en arbeidsmarkt REOS (lange termijn)

Bedrijventerreinen

32 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

· bevordering van menging van wonen en werken. Kantoren De doelen met betrekking tot kantoren zijn: · op korte en lange termijn in het centrum van Utrecht (vroeger UCP, nu Stationsgebied) voorzien in de vraag naar A-locaties voor kantoren; · aanvullende kantoorontwikkeling in de regionale subcentra; · sterke regionale regie bij ontwikkeling en planning kantorenlocaties. Regionale actiepunten Bij de actiepunten die aan de hand van deze doelen zijn geformuleerd, komt met name de sterke focus op het stationsgebied als A-locatie en op de menging van wonen en werken naar voren. Voorlopig is gezamenlijke acquisitie in BRU-verband niet aan de orde. Er is wel een bouwgemeentenoverleg waarin aandacht wordt geschonken aan bedrijven die bijvoorbeeld in gemeente A niet kunnen worden gehuisvest, maar mogelijk wel in gemeente B. Ook is er op regionaal niveau een voorverhuureis voor nieuw te bouwen kantoren vastgesteld. Voorafgaand aan ontwikkeling moet reeds 70% verhuurd zijn. Op die manier voorkomen de gemeenten overaanbod en de leegstand die daarop volgt. Bovendien bestaat er een regionale mobiliteitstoets voor bedrijven die zich in de regio willen vestigen. Hierin zijn onder andere parkeernormen opgenomen. Bestemmingsplannen gemeenten Bestemmingsplannen van de BRU-gemeenten worden op BRU-niveau goed- of afgekeurd. Dat betreft geen officiële goedkeuring (die bevoegdheid ligt nog altijd bij de provincie), maar moet wel het handelen in strijd met het gemeenschappelijk belang voorkomen. De provincie moet nog steeds ook goedkeuring verlenen aan de bestemmingsplannen. In de toekomst zouden de gemeenten graag zien dat beide goedkeuringen officieel naast elkaar kunnen bestaan. Rol provincie Typisch voor Utrecht is de zeer actieve rol van de provincie. Die ontstond

Voorverhuureis

Mobiliteitstoets

Gemeenschappelijk belang

Locatie- en vestigingsbeleid 33

deels automatisch door het beleid van de ‘elastische contouren’ dat men in de provincie gebruikt. Dit houdt in dat de provincie om de bebouwde kernen een ruime contour trekt en een bebouwingsopgave geeft waarmee het gebied binnen de contour nooit helemaal gevuld kan worden. De bedoeling hiervan is dat de provincie slechts aan de gemeenten een indicatie geeft waar ze mogen bouwen, maar dat er wel contingenten gelden die de hoeveelheid nieuwe bebouwing moet beteugelen. Dit heeft uiteraard ook zijn weerslag op de mogelijkheden voor vestiging van bedrijven. Afwijken van de vastgestelde contouren is lastig. Het kan alleen via een afwijkingsbevoegdheid (via Gedeputeerde Staten van de provincie) of via de ‘touwtjesmethode’. Dat laatste houdt in dat een contour wordt verlegd met behoud van het oppervlak (bijvoorbeeld vanwege voortschrijdend inzicht). Het blijkt een vrij succesvolle methode om het ontstaan van ongewenste ontwikkelingen buiten de kernen te voorkomen. De provincie is tevens van plan een provinciaal kennisteam samen te stellen. Gemeenten kunnen dit raadplegen voor zorgvuldig ruimtegebruik. Verder zou het kunnen dienen voor de verspreiding van de typologie van locaties die de provincie heeft opgesteld. De typologie die de provincie heeft geformuleerd is als volgt: · Nationaal stedelijk werkmilieu: rond de belangrijkste knooppunten van openbaar vervoer, voor een mengsel van kantoren, voorzieningen, grootschalige detailhandel en leisure. · Regionaal stedelijk werkmilieu: rond de centra van middelgrote kernen in de provincie (buiten de centrumgemeente Utrecht). · Gemengd woonwerkmilieu: gebieden waar de woonfunctie dominant is, voor kleinschalige bedrijven, kantoren en leisure met lokale aantrekkingskracht. · Specifiek voorzieningenmilieu: grootschalige ontwikkelingen met (boven)regionale functie en uitstraling, voor grootschalige detailhandel (meubelboulevard) en voorzieningen. · Algemeen bedrijvenmilieu: gebieden voor bedrijven die qua schaal of functioneren (bijvoorbeeld milieuhinder) niet passen in de directe woonomgeving. Dat zijn terreinen aan de rand of op afstand van de stad.

Elastische contouren

Touwtjesmethode

34 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

· Specifiek ontsloten: bedoeld voor grootschalige bedrijven die zich bezighouden met transport, handel en distributie. · Specifiek kantoren: bedoeld voor kantoren en kantoorachtige bedrijven met een hoogwaardige uitstraling en een (boven)regionale functie. Perifere detailhandel Ook blijkt er behoefte te zijn aan regionale afstemming van de perifere detailhandel. Plannen van de ene gemeente hebben immers invloed op de ruimtelijkeconomische structuur van de andere. Op provinciaal niveau is inmiddels het initiatief opgepakt om een provinciale detailhandelsvisie te ontwikkelen en een winkelplanningscommissie op te richten; deze laatste is nog niet geïmplementeerd. Daarnaast zou het locatiebeleid een middel kunnen zijn om de perifere detailhandelsontwikkeling te sturen. Aan dat locatiebeleid werkt de regio nog. Lokaal beleid De gemeente maakt een onderscheid tussen locatiebeleid en vestigingsbeleid. Daarbij is het locatiebeleid met name gericht op bereikbaarheids- en verkeersaspecten en het vestigingsbeleid vooral op economie en ruimtelijke kwaliteit. De gemeente heeft in 2002 een parkeernota opgesteld waarin het met name de ideeën achter het locatiebeleid heeft vastgelegd. Dit document heeft eigenlijk geen officiële status, maar was bedoeld om de periode tussen de afschaffing van het ABC-locatiebeleid van de Vierde Nota Extra en een nieuw gemeentelijk beleid te overbruggen, en geldt derhalve als richtlijn. Bij het locatiebeleid houdt de gemeente nog voor een groot deel vast aan de normen van ABC-locatiebeleid, vooral op A-locaties. Wel zijn de parkeernormen minder strak (maar ze zijn hier dus niet verdwenen). Het locatiebeleid is voor een groot deel gebaseerd op kengetallen van het CROW (kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte), terwijl het vestigingsbeleid minder cijfermatig werkt en bijvoorbeeld van bedrijven eist dat ze hun parkeerplaatsen op eigen terrein of zelfs inpandig realiseren. Het stationsgebied zal waarschijnlijk buiten het nieuwe beleid vallen, van-

Winkelplanningscommissie

Tijdelijke parkeernota

Stationsgebied

Locatie- en vestigingsbeleid 35

wege haar speciale status. Waar de gemeente de normen elders verlicht, is het zeer waarschijnlijk dat dat voor het stationsgebied niet zal gelden. Daar zullen ook parkeerplaatsen inpandig moeten worden gerealiseerd. Utrecht kan zo’n harde aanpak hanteren, omdat de stad in een luxe positie verkeert. Vooral waar het kantoren betreft, is de stad is een zeer gewilde vestigingsplaats. Binnen het vestigingsbeleid past ook de verdere formulering van kwaliteitseisen voor nieuwe bedrijventerreinen. Een voorbeeld is Papendorp, waar de gemeente een zeer hoogwaardig terrein realiseert, naar tevredenheid van de (potentiële) gebruikers. Collegeprogramma In het collegeprogramma kondigt de gemeente een verbetering aan van het beheer van en toezicht op de bedrijventerreinen; het hoe-en-waarom wordt niet gemeld. Ook bouwt het college voort op het huidige segmenteringbeleid c.q. selectiviteit bij het faciliteren van bedrijven met het oog op mobiliteit. Daarbij gebruikt de gemeente letterlijk de zinsnede “het juiste bedrijf op de juiste plaats”. De gemeente Utrecht laat niet zomaar alle typen bedrijvigheid toe en is dus selectief bij de economische ontwikkeling. Ruimte is er vooral voor (door)startende en groeiende MKB-bedrijven. Verder wil de gemeente voortbouwen op het beleid waarmee het voor elke locatie een product-marktcombinatie (PMC) opstelt (inventarisatie doelgroepen, ruimtereservering, kwaliteitsniveaus). In het Economisch Profiel Utrecht 2010 zijn alle kantoor- en bedrijfslocaties geïnventariseerd en voorzien van een profiel. Utrecht hanteert andere profielen dan de traditionele profielen uit de Vierde Nota: B-locaties zijn locaties met kavels met een bebouwing van 30-70% bedrijfsruimte (in verhouding met kantoorruimte). C-locaties bestaan uit kavels met bebouwing van tenminste 70% bedrijfsruimte.

Luxe positie

Beheer en toezicht

Product-marktcombinatie

Mate van bebouwing

36 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

3.2 De praktijk
Bovenlokale/regionale context in de praktijk Er lopen op dit moment discussies over het al dan niet integreren van het grondbeleid in de regio tot een gezamenlijk, geïntegreerd grondbeleid. Deze aanpak wordt bijvoorbeeld in Dordrecht gedeeltelijk toegepast door de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij. De afstemming is in de regio Utrecht inmiddels al een eind gevorderd, maar vooralsnog is regionale verevening onbespreekbaar. Het grondbeleid blijkt voor de individuele gemeenten nog een te groot goed om af te staan aan een overkoepelende organisatie. De onderlinge verhoudingen zijn relatief harmonieus. De gemeenten verwachten niet dat formele afstemmingsinstrumenten, zoals regels omtrent uitgifte, nodig zijn verder dan in het regionaal structuurplan staat. Of ze wel nodig zijn als de verhoudingen veranderen, is niet duidelijk. De ervaring is op dit moment dat de gemeenten nog te veel op eigen houtje handelen en daarbij onvoldoende rekening houden met de ruimtelijk-economische gevolgen van hun acties op nabijgelegen gebieden over de gemeentegrens. Lokale praktijk Utrecht laat zich bij zijn locatiebeleid vooral leiden door de bestaande rollen die aan diverse terreinen zijn gegeven (kantorencentrum, buurtcentrum, perifere groothandelslocatie, etcetera, en daarnaast door de typologie opgesteld door de provincie). Utrecht heeft eigenlijk maar een paar locaties waar nog echt actief beleid voor wordt gevoerd. Gezien de slechte situatie op de kantorenmarkt van dit moment, ligt het accent van de gemeente Utrecht op locaties die reeds in het oude Ruimtelijk Structuurplan waren opgenomen. Dat zijn de hoogwaardige kantorenlocatie rond het Centraal Station (voor een groot deel gericht op het bank- en verzekeringswezen), het grote industrieterrein Lage Weide, het op de kenniseconomie gerichte terrein de Uithof, het nieuwe terrein Papendorp (kantorenlocatie, zeer specifiek gericht op ICT- en consultancybedrijven) en het centrum van Leidsche Rijn. Hierbij hanteert de

Gezamenlijk grondbeleid?

Gemeentegrens

Bestaande rollen

Locatie- en vestigingsbeleid 37

gemeente de ook op regionaal niveau afgesproken voorverhuureis van 70%. Voor de toekomst heeft de gemeente de locatie Rijnenburg achter de hand, maar voorlopig is dat nog reservecapaciteit. In de meeste gevallen is de plaatsing van bedrijven met de juiste structuur op het juiste terrein niet zo’n groot probleem, omdat de bedrijven hun voorkeur delen met de gemeente. Zware industrie kan bijvoorbeeld eigenlijk alleen maar naar Lage Weide in verband met de milieunormering. ICT- en consultancybedrijven willen zelf ook naar Papendorp, vanwege de goede ontsluiting per auto. Strakke profielen Door de strakke profielen die Utrecht aan haar bedrijventerreinen heeft gekoppeld, is er weinig twijfel over de vraag waar een bedrijf moet worden gevestigd. ICT- en consultancybedrijven gaan naar Papendorp, kennisbedrijven naar De Uithof, overige kantoren naar het stationsgebied of het nieuwe centrum van Leidsche Rijn, industrie naar Lage Weide en grootschalige detailhandel voornamelijk naar de Zuidas. Hiermee voorkomt de gemeente actief zonevreemde bedrijvigheid. Dat is van belang omdat dit de ruimtelijke kwaliteit van een stadsdeel kan aantasten. Stadsdelen moeten volgens de visies omtrent ruimtelijke kwaliteit duidelijke functionele eenheden zijn. Verlies van bedrijvigheid aan andere regio’s In de praktijk blijkt dat Utrecht niet zo veel bedrijvigheid verliest aan haar randgemeenten. Het gevaar is groter dat de regio wel bedrijvigheid verliest aan andere stedelijke regio’s zoals Almere en Amersfoort. Of zelfs aan kleinere plaatsen als Geldermalsen, waar op dit moment plannen zijn voor een megawinkelvoorziening. De grootste zorgen van de gemeente zitten dan ook niet in conflictueuze afstemming binnen het BRU, maar in de verschillen tussen de afspraken in het BRU en die in stedelijke regio’s buiten het BRU. Op dit moment is een tendens van verlies van bedrijvigheid aan andere regio’s nog niet waarneembaar, maar die kan ontstaan als er geen afstemming over onder meer het locatiebeleid plaatsvindt tussen de stedelijke regio’s. Als de gemeenten in die andere stedelijke regio’s zich immers soepeler opstellen, dan hebben zij

Gedeelde voorkeur

Zonevreemde bedrijvigheid

38 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Concurrentievoordeel

Parkeernormen

een aanzienlijk concurrentievoordeel ten opzichte van Utrecht. Zoals eerder gemeld hanteert de gemeente Utrecht, ondanks dat het locatiebeleid officieel ten einde is en er een nieuw locatiebeleid zonder parkeernormen is, toch regels omtrent parkeerplaatsen op bedrijventerreinen. Het gaat hierbij niet zo zeer om de aantallen, maar meer om de norm dat bedrijven hun parkeerplaatsen op het eigen terrein (of zelfs inpandig) realiseren. Dit heeft in een enkel geval bedrijven doen afhaken, maar niet veel.

Uitbreiding Rabobank Het hoofdkantoor van de Rabobank, dat is gevestigd in de buurt van het station, wil flink uitbreiden en daarvoor de groeiende parkeerbehoefte op eigen terrein inpandig realiseren. De gemeente verleent hiervoor niet automatisch toestemming. De afdeling Economische Zaken is het er wel mee eens, maar de afdeling Verkeer bekijkt ook de verkeersstromen van en naar het centrum. Die zullen veranderen door een grotere toeloop, waardoor de bereikbaarheid van de binnenstad minder wordt.

Vergunningen Harde eisen

Economie en/of Verkeer In de bestuurlijke praktijk blijkt het onderscheid tussen locatiebeleid en vestigingsbeleid parallel te lopen met de bestuurlijke scheiding tussen de afdeling Economische Zaken en de afdeling Verkeer. Dit zijn allebei afdelingen van de dienst Stadsontwikkeling, dus ze stemmen hun werkzaamheden wel op elkaar af, maar blijken soms gescheiden (maar niet noodzakelijkerwijs tegengestelde) belangen te behartigen. Bedrijven met een vestigingsaanvraag melden zich doorgaans bij de afdeling Economische Zaken. Dat is gemakkelijk, want op deze manier kunnen eenvoudig alle vergunningen geregeld worden. De afdeling hanteert een strenge checklist bij deze aanvragen (zie screening in paragraaf 3.3). Zoals gezegd, kan Utrecht zich harde eisen permitteren. Op terreinen als Papendorp en de Wetering kunnen die eisen ook van esthetische aard zijn, zoals de bouw van dure

Locatie- en vestigingsbeleid 39

panden, een hoog welstandsniveau, groen, etcetera. Dit is tegelijkertijd een selectiemiddel voor de bedrijven die zich daar vestigen. Eigen ontwikkelingsbedrijf De BRU heeft (nog) geen gemeenschappelijke ontwikkelingsmaatschappij (zoals Drechtsteden) of een gemeenschappelijk grondbedrijf. Utrecht heeft wel een eigen ontwikkelingsbedrijf dat alleen binnen de gemeentegrenzen werkt. Ook in Utrecht heeft het ontwikkelingsbedrijf een geprogrammeerde uitgifte van terreinen; dat wil zeggen een fasering van uitgifte op basis van een vooraf opgesteld programma. Ook hier staat de verhouding kosten/opbrengsten centraal. Er zijn drie aspecten waarmee het ontwikkelingsbedrijf rekening moet houden bij bedrijfsvestiging via het ontwikkelingsbedrijf: het economisch belang (levert het voldoende werkgelegenheid op?), het ruimtelijk belang (kwaliteitsvisie; blijft de ruimtelijke kwaliteit gewaarborgd?) en verkeer (ABClocatiebeleid: voldoet het aan de voorlopige parkeernormen?).

Esthetische selectie

Kosten/opbrengsten centraal

3.3 Bruikbaar instrumentarium
Hieronder volgt een overzicht van bruikbare instrumenten die de gemeente Utrecht hanteert. Elastische contouren Utrecht hanteert op provinciaal niveau een beleid van afbakening, oftewel contouren, waarbinnen gemeenten hun ontwikkelingen moeten realiseren. Deze opgave is echter gekoppeld aan contingenten, dat wil zeggen aan te realiseren oppervlakken bedrijventerrein en woningen. De provincie en gemeenten trekken de contouren ruim, zodat de gemeenten voldoende speelruimte hebben om hun contingenten te realiseren. Bovendien zijn de contouren flexibel: met behoud van oppervlakte kan de betreffende gemeente ze aanpassen, onder goedkeuring van de provincie.

Ruim en flexibel

40 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Profielen

Clusterindeling De gemeente Utrecht richt haar locatiebeleid sterk op geselecteerde clusters. Zo zijn er clusters voor industriële bedrijven, kenniseconomie, ICT- en consultancybedrijven en een hoogwaardige kantorenlocatie. Op basis van de profielen van te vestigen bedrijven en de profielen van de terreinen worden bedrijven op een bepaalde locatie geplaatst. Typologie In Utrecht wordt een typologie gehanteerd op die op provinciaal niveau geldt. Dat betekent dat deze van toepassing is op zowel de centrumgemeente als de omliggende gemeenten. De typologie geeft een eerste richting aan vestigingsmilieus die de basis kunnen vormen voor locatiebeleid op basis van bedrijfsscreening. Parkeernormen Ondanks de afschaffing van het nationale ABC-locatiebeleid, houdt Utrecht vast aan parkeernormen, zij het minder beperkend dan volgens dat oude beleid. Zo gaat het bijvoorbeeld niet alleen om de vraag hoeveel, maar ook om hoe en waar parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Over een nieuw beleid wordt nog gediscussieerd. De gemeente vindt dat de parkeernormen een belangrijke rol spelen bij de verkeerscirculatie in de stad. Deze normen worden daarmee ook een bepalende factor bij het locatiebeleid. Locatiebeleid en vestigingsbeleid De gemeente hanteert een onderscheid tussen locatiebeleid en vestigingsbeleid. Met vestigingsbeleid wordt meer invulling gegeven aan een locatie; het gaat dan bijvoorbeeld om parkeer- en kwaliteitsnormen. Door dit vestigingsbeleid kan de gemeente niet alleen invloed uitoefenen op welk bedrijf waar komt, maar zelfs op verdere vestigingskenmerken. Bij dit beleid moet er wel voor worden gewaakt dat de integraliteit gehandhaafd blijft. In Utrecht vallen het locatie- en vestigingsbeleid beide onder de dienst Stadsontwikkeling, maar binnen deze dienst zijn ze verdeeld over twee afdelingen. Dat vermindert

Bedrijfsscreening

Hoeveel en waar?

Integraal denken

Locatie- en vestigingsbeleid 41

het onderlinge contact, terwijl juist dat belangrijk kan zijn om het maximale effect te verkrijgen. Aparte status voor bepaalde gebieden Utrecht heeft gebieden waarvoor de gemeente apart beleid opstelt. Dat is vooralsnog in ieder geval het stationsgebeid, maar wellicht dat dat in de toekomst ook gaat gebeuren met het centrum van Leidsche Rijn. Deze gebieden vallen dan bijvoorbeeld buiten de algemene parkeernormen en krijgen op dat gebied een eigen toegespitst beleid. Voor het stationsgebied kunnen de parkeernormen bijvoorbeeld nog strenger worden ingesteld, omdat de bedrijvigheid zich daar meer zou moeten richten op openbaar vervoer. Regionaal structuurplan en regionaal acquisitieplan Gemeentelijke beslissingen en bestemmingsplannen worden getoetst aan het BRU-structuurplan, dat daaraan voorafgaand echter zelf weer goedgekeurd moet worden door de gemeenten. Deze constructie moet theoretisch garantie bieden voor het handelen in gemeenschappelijk belang. Goedkeuring heeft weliswaar geen echte rechtskracht, maar men hoopt dat de provincie dat oordeel zal overnemen. Gemeentelijke plannen worden dus niet alleen goedgekeurd door het BRU, maar ook door de provincie. In de toekomst wil men naar een situatie waarbij één goedkeuring volstaat. In Utrecht is zelfs de acquisitie regionaal gecoördineerd, namelijk door middel van het Economisch Profiel Utrecht 2010: Utrecht ontmoetingsplaats voor talent. Hierin is geformuleerd op welke sectoren de regio zich richt bij het aantrekken van nieuwe bedrijvigheid. Er zijn echter geen formele verplichtingen. Screening Bedrijven worden gescreend om te zien op welk bedrijventerrein zij terecht moeten komen. Criteria zijn bijvoorbeeld de verkeerskundige gevolgen (zowel verkeersstromen als parkeren), eventuele milieunormering en functionele classificatie ten behoeve van clustering.

Toegespitst beleid

Gemeenschappelijk belang

Nieuwe bedrijvigheid

Clustering

42 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

3.4 Samenvatting aanpak Utrecht
Kansen: · zeer actieve afstemming en goedkeuring van bestemmingsplannen op regionaal niveau; · ‘Elastische contouren’, vastgesteld door de provincie, voorkomen ontwikkelingen ‘in de wei’; · vroegere ABC-locatiebeleid gehandhaafd met nieuwe, toegespitste parkeernormen; in de praktijk dragen de bedrijven de verantwoordelijkheid voor eigen parkeerruimte; · zeer sterke sturing op terreinprofiel, die kan worden geëffectueerd zonder ‘harde’ instrumenten. Bedreigingen: · door strakke regionale afspraken dreigt scherpe concurrentie van buiten de BRU door regio’s die meer toelaten; · door sterke focus op kantoren is er nauwelijks plaats voor regionale industriële behoefte; · fundamentele discussie over de toekomst van parkeerbeleid moet nog worden gevoerd.

Locatie- en vestigingsbeleid 43

44 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

4 Mechelen

Luchthaven

Mechelen heeft ongeveer 76.000 inwoners. De stad ligt in het uiterste zuiden van de provincie Antwerpen, ongeveer halverwege de twee grootste Belgische steden: Brussel en Antwerpen. De afstand tot beide is ongeveer twintig kilometer. Mechelen heeft daarom veel te maken met ‘overloop’ uit de twee metropolen, ook vanwege de goede bereikbaarheid per autosnelweg (E19) en spoor, en de nabijheid van de nationale luchthaven Zaventem. De provincie Antwerpen is onderverdeeld in arrondissementen. Het arrondissement Mechelen is een langgerekte strook aan de zuidgrens van de provincie en telt ruim 300.000 inwoners. Mechelen wordt omringd door diverse beduidend minder verstedelijkte gemeenten. Enkele met ongeveer 20.000 inwoners (Sint-Katelijne-Waver, Willebroek en Zemst, de laatste in de provincie Vlaams-Brabant), maar ook diverse kleinere (Bonheiden, Duffel, Rumst). Mechelen heeft ongeveer 460 hectare bedrijventerrein. Volgens het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen moet Mechelen 95 hectare bedrijventerrein inplannen en nog 96 hectare als extra voorraad creëren in de periode tussen 1992 en 2007.

4.1 Officieel beleid
Bovenlokale/regionale context van het beleid Door de specifieke opzet van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV), is de bovenlokale en regionale coördinatie in handen van het Vlaams Gewest. Aangezien Mechelen een van de in het RSV geselecteerde economische knooppunten van Vlaanderen is, kent de stad een afbakening aangaande bedrijventerreinen. De afbakening is een door het Vlaams Gewest vastgestelde contour rond de stad, waarbinnen de betrokken gemeente het regionale bedrijventerreinen moet realiseren. Binnen de afbakening kunnen ook (delen van) andere gemeenten dan de centrumgemeente vallen. Regionale terreinen zijn terreinen met een oppervlakte van 5 hectare of meer. Daarnaast zijn er lokale terreinen (tot 5 hectare) waarvan de plannings- en goedkeuringscompetentie bij de gemeenten zelf ligt. Deze terreinen kunnen ook buiten de afbakening worden gerealiseerd. Het gewest legt de afbakening vast in het Gewestelijk Ruimtelijk

Afbakening

Locatie- en vestigingsbeleid 45

Uitvoeringsplan voor het regionaal stedelijk gebied Mechelen. Op deze manier bewaakt het Vlaams Gewest welk bedrijventerrein waar komt. Het gewest neemt ook voorschriften op voor bedrijfsplaatsing op terreinen in het economisch knooppunt Mechelen. Strategisch Plan Arrondissement Mechelen (SPAM) Op arrondissementsniveau is het Strategisch Plan Arrondissement Mechelen (SPAM) actief om de subregionale economische ontwikkeling te bevorderen. Het SPAM functioneert als facilitator van een platform met overheidsinstellingen, werkgevers- en werknemersorganisaties, intercommunale verbanden en bedrijven, etcetera. Deze organisatie houdt zich vooral bezig met de economische kant van de ruimtelijke ontwikkeling. De werkelijke planontwikkeling vindt plaats op gewestelijk niveau. Het SPAM inventariseert de bedrijvigheid binnen haar arrondissement. Het verbindt deze aan specifieke percelen en de daarbij behorende bereikbaarheidsgegevens. Ook inventariseert het bedrijven buiten bedrijventerreinen, mits deze aan milieu-eisen moeten voldoen. Dit kan waardevol zijn bij eventuele uitplaatsing en reserveringen op nieuwe of te herstructureren bedrijventerreinen. De rol van het SPAM wordt steeds kleiner. Het takenpakket en de middelen zijn al verminderd. De verwachting is dat de organisatie wordt opgenomen in de ERSV (Erkende Regionale Samenwerkingsverbanden) die zich bijvoorbeeld ook gaan bezighouden met de aanpak van werkloosheid. Regionale grenzen Regionaal worstelen de betrokken gemeenten nog behoorlijk met deze ruimtelijk-economische structuren. Zo ontbreekt een integrale visie voor het arrondissement en grenst Mechelen ook aan een gemeente buiten de provincie Antwerpen (en dus buiten het arrondissement Mechelen). Dit is lastig, omdat men bij de afbakening mogelijk wel deze grens moet overschrijden. De Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappij (GOM) van Antwerpen heeft als taak de ruimtelijk-economische ontwikkelingen in de provincie te faciliteren. Het geeft terreinen uit, staat gemeenten bij en is ook een databank voor

Vlaams Gewest

ERSV

GOM

46 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Wachten op goedkeuring

bedrijventerreinen. De GOM is vooral actief voor gemeenten die geen eigen ontwikkelingsmaatschappij hebben. De grote gemeenten die dat wel hebben, hebben minder behoefte aan bijstand. De GOM Antwerpen kan op dit moment Mechelen nauwelijks bijstaan, omdat het Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan voor het stedelijk gebied Mechelen nog altijd wacht op goedkeuring. Tot die tijd staat de ontwikkeling van bedrijventerreinen in Mechelen hoe dan ook grotendeels stil. Lokaal beleid Mechelen hanteert in haar ruimtelijk structuurplan het ABC-locatiebeleid, maar niet met de bedoeling daar normen (bijvoorbeeld parkeernormen) aan te verbinden; meer om een richting te kunnen geven aan de ontwikkelingen. De omgeving van het centraal station en de binnenstad zijn geïdentificeerd als A-locaties. Dat houdt in dat deze gebieden zijn aangeduid als verdichtingsgebied voor wonen en werken in relatie tot het hoogwaardig openbaar vervoersaanbod. Mechelen streeft hier naar een samenhangende ontwikkeling van kantoren en diensten. Ook worden er pogingen ondernomen om C-locaties op te waarderen tot B-locaties door nieuwe diensten op het gebied van openbaar vervoer te organiseren. Categorieën Naast het ABC-locatiebeleid gebruikt Mechelen een categorisering van lokale en regionale terreinen. Regionale terreinen zijn bestemd voor bedrijven die door hun specifieke eindproducten, ruimtelijke omvang en/of werkgelegenheidsfunctie van bovenlokaal belang zijn. Ze hebben een economische functie die het belang van de gemeente overstijgt. Als het gaat om regionale terreinen gebruikt Mechelen een indeling in de volgende categorieën: · Gemengd regionaal: bestemd voor de vestiging van specifieke industriële bedrijven, inclusief bouwondernemingen. Ook kunnen dienstverlenende bedrijven en bepaalde vormen van transport- en distributieactiviteiten worden toegelaten, met uitzondering van kleinhandel, onderwijs en medisch-sociale instellingen.

Verdichtingsgebied

Bovenlokaal belang

Locatie- en vestigingsbeleid 47

· Specifiek regionaal: voor specifieke industriële en tertiaire activiteiten. · Transport- en distributiezones · Kleinhandelszones: inclusief bepaalde vormen van “volumineuze handel met omvangrijke tentoonstellingsruimte”. · Kantoor- en dienstenzones: voor activiteiten waarvoor aanwezigheid in de kern van het stedelijk gebied niet noodzakelijk is. Regionale en lokale terreinen Binnen de afbakening moet de stad Mechelen in de komende tijd 95 hectare direct uitgeefbaar bedrijventerrein realiseren. Deze terreinen wil de stad onder andere benutten om zonevreemde bedrijven te verplaatsen. De randgemeenten zien in het geval van Mechelen geheel andere ruimtelijke doelstellingen voor zichzelf dan de doelstellingen van de centrumgemeente, waardoor medewerking niet altijd vanzelfsprekend is. Naast de regionale terreinen die binnen de afbakening moeten worden gerealiseerd, zijn er ook lokale bedrijventerreinen: voor lokale bedrijven met een maximum bruto terreinoppervlakte van 5.000 vierkante meter, die niet als detailhandelsbedrijf worden gecategoriseerd en waarvoor geen Milieu Effect Rapportage (MER) of veiligheidsrapport vereist is. De bedrijven hebben een verzorgend karakter ten aanzien van de omgeving en sluiten qua schaal aan bij de nabijgelegen kern. Grootschalige bedrijvigheid In Mechelen worden twee terreinen (Mechelen-Noord en Mechelen-Zuid) voor de grootschalige bedrijvigheid gekoppeld aan de snelweg E19. Door deze sterke koppeling met de E19 zijn dit goed beschouwd C-locaties. De activiteiten die aan deze terreinen worden toegewezen zijn grootschalige industriële nijverheid, groothandel en zakelijke dienstverlening ten gunste van de omliggende bedrijvigheid. Deze terreinen zullen een verdere verdichting ondergaan. De stad betracht wel terughoudendheid als het gaat om de vestiging van transport- en distributieactiviteiten. De belangrijkste argumenten hiervoor zijn de problematische verkeersdoorstroming op de E19 ter hoogte van Mechelen en de grote ruimtebehoefte van deze activiteiten. Het plaatsen van logistieke

Samenwerken of niet?

Verzorgend karakter

Koppeling E19

Verkeersdoorstroming

48 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Overlast

bedrijvigheid in Mechelen wordt daarmee een probleem. Een uitbreiding van de bestaande Dry Port Muizen (10 hectare) is vanwege de problematische ligging niet mogelijk. Elders in Mechelen is geen gebied dat geschikt is voor herplaatsing van een dergelijk multimodaal logistiek park, onder andere door de gewenste aansluiting op het spoor. Binnen de gewenste ruimtelijk-economische structuur, behoudt de Dry Port daarom haar omvang en locatie. Omdat de huidige Dry Port wel voor overlast zorgt, zoekt de stad naar aanvullende verlichtende maatregelen. Detailhandelsconcentraties bij invalswegen De stad zal grootschalige detailhandelsconcentraties zoveel mogelijk een plaats geven aan of nabij stedelijke invalswegen. Ze vallen daarmee min of meer buiten de ABC-classificatie. Een aanvulling op het nabijgelegen winkelhart staat de stad hierbij voor ogen. In eerste instantie staat verdichting op het programma, en eventueel uitbreiding. Verder streeft de stad naar een herkenbare ruimtelijke inrichting en naar een reorganisatie van de relatie tussen bestemmingsverkeer en doorgaand verkeer. Ook moet de bereikbaarheid per openbaar vervoer en fiets worden verbeterd, waarmee deze gebieden toch het karakter van een soort B-locatie lijken te krijgen. De stad Mechelen stemt bijkomende economische activiteiten steeds af op hun bereikbaarheid van buiten en binnen het stedelijk gebied. De vestiging van bedrijventerreinen concentreert zich op goed ontsloten plekken (met zowel vracht- als personenvervoer) in het stedelijk gebied. Kwalitatieve ruimte Daarnaast wil de stad een aanbod van kwalitatieve ruimte realiseren. Die is nog slechts beperkt beschikbaar. De toegevoegde waarde van de bijkomende bedrijvigheid moet daarom worden geoptimaliseerd. Mechelen wil zich profileren als vestigingsplaats voor hoogwaardige activiteiten, met name voor de ‘kantoorachtigen’ (hoofdzetels, dienstverlening en technologie). Dit past volgens de stedelijke plannen het beste bij de positie van de stad in het hart van de Vlaamse Ruit. Kantoren hebben als voordeel dat ze veel werkgelegen-

Fiets en OV

Werkgelegenheid

Locatie- en vestigingsbeleid 49

heid concentreren op een relatief klein oppervlak. Bij transport- en logistieke bedrijven is dat juist omgekeerd; daarom vindt de stad die sector niet geschikt voor vestiging in Mechelen. Wonen en economische activiteiten Ten slotte streeft de stad ernaar de verweving van economische activiteiten met het wonen te versterken. Het streven is in de stedelijke woonomgevingen tevens ruimte voor dienstverlening, kantoren en winkels van lokaal niveau open te stellen. Door beperkte beschikbaarheid van ruimte voor nieuwe bedrijventerreinen, zoekt men actief naar kleinere plekken in deze stedelijke woonomgevingen voor de opvang van lokale bedrijvigheid. Functiemenging is wenselijk daar waar mogelijk. Kwaliteitszorg voor bedrijventerreinen, zowel voor wat betreft architectuur als de aankleding en inrichting van de terreinen zelf, kan het draagvlak hiervoor vergroten.

Kantoren en winkels Functiemenging

4.2 De praktijk
Bovenlokale/regionale context in de praktijk De afbakening is een bovenlokale aangelegenheid, aangezien ook randgemeenten (deels) binnen de afbakening kunnen vallen. In de praktijk wil dit wel eens tot conflict leiden. In Mechelen is dat vooral rond de noordkant van de stad, waar de randgemeente Sint-Katelijne-Waver geen bedrijvigheid op haar grondgebied in de buurt van de daar reeds aanwezige woningen wil. Dit is echter vooral een discussie over de plaatsing van hele terreinen en niet over de plaatsing van een specifiek bedrijf op een terrein. Regionale economische ontwikkeling Het nu aanwezige bovenlokale orgaan SPAM houdt zich nauwelijks bezig met de concrete uitvoering van locatiebeleid. De organisatie heeft veeleer als taak de economische ontwikkeling van het arrondissement Mechelen te stimuleren. De betrokken overheden discussiëren over de nieuwe rol van een organisatie

Grensconflicten

50 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Locatiebeleid

die het SPAM op termijn gaat vervangen. Het is mogelijk dat zo’n toekomstige organisatie zich wel actiever met locatiebeleid zal gaan bezighouden. Op dit moment is het overleg dat tussen de diverse gemeenten en het Vlaams Gewest plaatsvindt over de afbakening en de daarbinnen te realiseren terreinen in wezen het enige intergemeentelijke overleg. Ongewenste ontwikkelingen in randgemeenten kunnen in de meeste gevallen worden voorkomen, doordat zij buiten de afbakening toch geen terreinen groter dan 5 hectare mogen realiseren. Dreigen de randgemeenten desondanks bedrijvigheid naar zich toe te trekken, waarvan het Vlaams Gewest van mening is dat het in Mechelen zelf thuishoort, dan kan het altijd nog besluiten (delen van) die gemeente binnen de afbakening te nemen. Deze verschijnselen vinden voornamelijk in de buurt van de centrumgemeente plaats. Het ontbreken van de nodige infrastructuur en ontsluiting daarbuiten maakt die locaties onaantrekkelijk voor bedrijven. In het geval van Mechelen is het überhaupt geen hoofdzaak, omdat de randgemeenten over het algemeen geen behoefte hebben aan bedrijvigheid en zich juist willen profileren als woongemeente. Lokale praktijk Mechelen heeft grote moeite om het in het RSV vastgestelde contingent bedrijventerreinen binnen haar afbakening te realiseren. Niet alleen ontbreekt daarvoor de beschikbare ruimte, ook de vraag blijft achter bij de inschattingen van het RSV, onder andere door de teruggelopen economische groei. De stad Mechelen is dan ook niet tevreden met de hectare-opgave. De stad bevindt zich in een gebied waarin het zich vooral kan richten op de markt voor kantoren, die een veel intensiever ruimtegebruik kennen dan andere bedrijven. Van alle 460 hectare bedrijvigheid in Mechelen, dat een gezonde kantorenmarkt heeft, is slechts circa vijf procent van het oppervlak voor kantoren. Mechelen ziet dan ook meer in een taakstelling die is gebaseerd op het realiseren van arbeidsplaatsen in plaats van hectaren. Het punt is waarschijnlijk dat dit minder goed past in de puur ruimtelijke oriëntatie die het Vlaams Gewest hanteert middels de afbakening. Het is echter wel zo dat een regionale organisatie als het SPAM veel meer waarde zou hebben bij arbeidsplaatstaakstellingen, omdat het daarin

Vraag blijft achter

Arbeidsplaatsen Ruimtelijke oriëntatie

Locatie- en vestigingsbeleid 51

haar expertise veel beter kan aanwenden. Het feit dat dit nu niet het geval is, heeft gezorgd voor een onevenwichtigheid tussen de taakstelling voor de gemeenten en het werk van SPAM, waardoor deze organisatie grotendeels haar waarde dreigt te verliezen. De oplossing die nu echter wordt gekozen, is die van vervanging van het SPAM in plaats van aanpassing van de taakstelling. Moeizame procedure afbakening Voor Mechelen verliep het proces van de opstelling van het Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan (RUP) en de bijbehorende afbakening niet ideaal, vooral omdat het veel te lang heeft geduurd. Binnen de stad Mechelen zijn sommigen van mening dat het probleem van de slecht lopende afbakeningsprocedure niet zo zeer het afbakeningsconcept zelf is, maar meer de arbitraire lijn die rond Mechelen is getrokken. Desalniettemin zou Mechelen best meer terreinenoppervlak kunnen gebruiken om de doelstelling van uitplaatsing van zonevreemde bedrijven te verwezenlijken. Binnen de huidige afbakening heeft de stad echter niet genoeg plaats om dit te realiseren. Geen eigen grond Een van de problemen voor wat betreft de sturing van bedrijfsvestiging, is dat de stad zelf nauwelijks grond in bezit heeft. Grondeigendom van gemeenten is in Vlaanderen zeer lang ongebruikelijk geweest. Bedrijven kunnen het beste terecht bij particuliere ontwikkelaars. Daardoor heeft de stad weinig mogelijkheden om te bepalen welk bedrijf waar komt en heeft het uit te plaatsen zonevreemde bedrijven weinig te bieden. De overheden behouden wel de goedkeuringscompetentie, maar dat is passieve beïnvloeding. Geen screening De constatering dat bedrijven in de transport- en logistieksector eigenlijk niet op hun plaats zijn binnen de afbakening, zoals in het Ruimtelijk Structuurplan (RSP) voor Mechelen wordt weergegeven, betekent niet dat ze er ook niet komen. De onderhandelingsmacht van de private sector is erg groot. Soms zijn de omstandigheden dan te gunstig om nee te zeggen. De afbakening voorkomt

Arbitraire lijn

Goedkeuringscompetentie

Onderhandelingsmacht

52 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Busjes

vrij effectief ongewenste ontwikkelingen buiten het economisch knooppuntgebied, maar niet per se ongewenste ontwikkeling binnen de afbakening. Het opwaarderen van C-locaties tot B-locaties blijkt in de praktijk ingewikkeld. De stad hoopt door het inzetten van busjes de werknemers te bewegen het openbaar vervoer te gebruiken, maar in de praktijk blijken de werknemers deze service nauwelijks te gebruiken.

4.3 Bruikbaar instrumentarium
In Mechelen worden de volgende instrumenten gebruikt: Afbakening De afbakening is een effectief middel om ongewenste ontwikkelingen buiten het stedelijk gebied te voorkomen (bijvoorbeeld dat grootschalige bedrijvigheid buiten de stad terechtkomt). Het kan echter ook leiden tot lange en stroperige procedures met randgemeenten die er andere ruimtelijke doelstellingen op nahouden dan de centrumgemeente en het gewest. Ook is het van belang de verhouding tussen de omvang van het afgebakende gebied en de taakstelling van te realiseren bedrijventerrein in de gaten te houden, omdat er andere problemen kunnen ontstaan bij het vinden van voldoende ruimte. Strategisch gedrag van randgemeenten die wel (deels) binnen de afbakening vallen, blijft tenslotte mogelijk. Inzet openbaar vervoer Door het strategisch inzetten van nieuwe lijnen voor openbaar vervoer, zoals pendelbusjes in de spits, kan de stad de karakteristieken van een terrein aanpassen. De stad stuurt in de beschikbaarheid van typen terreinen (A, B, of C-locaties). Wel moet zij goed afwegen in hoeverre de potentiële doelgroep te sturen is. Een regionaal bureau Een regionaal bureau kan niet alleen waarde hebben bij de regionale afstem-

Stroperige procedures

Locatie- en vestigingsbeleid 53

ming, maar ook bij vraag- en aanbodonderzoek van terreinen. In Vlaanderen probeert het gewest een nieuwe invulling te geven aan regionale afstemming, die beter aansluit bij de behoeften van de gemeenten. Gewenste focus op arbeidsplaatsen in plaats van op hectares Een pure focus op hectares is voor sommige terreinen een lastige maatstaf vanwege de sterke variatie in intensiteit van arbeid. Zeker voor gemeenten die sterk op de kantorenmarkt zijn gericht, zou rekenen in aantallen te creëren arbeidsplaatsen beter werken dan rekenen in aantallen te creëren hectares bedrijventerrein. Het concept biedt mogelijkheden om de markt voor bedrijventerreinen anders te benaderen. Bovendien stimuleert het intensief ruimtegebruik.

Vraag en aanbod

Marktbenadering

4.4 Samenvatting aanpak Mechelen
Kansen: · afbakening voorkomt dat grote bedrijventerreinen ontwikkeld kunnen worden buiten de centrumgemeente; · hantering van ABC-locatiebeleid zonder strakke parkeernormen kan in potentie zorgen voor aantrekkelijker B-locaties door extra bussen in te zetten; · Vlaams Gewest kan zelfstandig bedrijfsvestiging op ongewenste plaatsen ontwikkelingen voorkomen, waardoor bewaking van de ruimtelijke kwaliteit wordt versterkt. Bedreigingen: · omliggende gemeenten kunnen bedrijventerreinen op hun grond weigeren zolang het gewest hen niets oplegt, en brengen daarmee de stad Mechelen in een moeilijk parket; · de stad heeft moeite om de taakstellingen in termen van hectares van het gewest te accommoderen en kan hiervan maar de helft bestemmen; · gebrek aan grondeigendom frustreert een eventuele pro-actieve benadering van de stad.

54 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

5 Gent

Haven

Gent heeft ongeveer 226.000 inwoners en is de hoofdstad van de provincie Oost-Vlaanderen. De stad wordt omringd door drie middelgrote randgemeenten met rond de 20.000 inwoners (Lochristi, Destelbergen en Merelbeke) en diverse kleine randgemeenten met ongeveer 10.000 inwoners (Melle, Lovendegem, De Pinte en Sint-Martens-Latem). Rondom de uitgestrekte kanaalzone met haven (Kanaal van Gent naar Terneuzen) liggen nog Zelzate (12.000 inwoners) en de plattelandsgemeenten Evergem (31.000 inwoners) en Wachtebeke (7.000 inwoners). Gent huisvest aan haar noordkant een van de belangrijkste Belgische havengebieden buiten Antwerpen. Hier bevindt zich een groot deel van de Gentse industriële bedrijvigheid. Aan de zuidkant zit de stad wat krapper in haar jasje; sommige randgemeenten proberen, ondanks andere Vlaamse taakstellingen, bedrijvigheid naar zich toe te lokken. Volgens het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen heeft Gent tussen 1999 en 2007 zo’n 250 hectare aan bedrijventerreinen te bestemmen (dit was 450 tussen 1992 en 2007); dit alles buiten de haventerreinen, waarvoor een apart afbakeningsproces loopt.

5.1 Officieel beleid Bovenlokale/regionale context van het beleid Door de specifieke opzet van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen is de bovenlokale en regionale coördinatie in handen van het Vlaams Gewest. Ook voor Gent geldt de afbakening voor bedrijventerreinen die wordt gemaakt door het Vlaams Gewest, omdat het net als Mechelen een van de economische knooppunten van Vlaanderen is. De afbakening is een door het Vlaams Gewest vastgestelde contour rond de stad, waarbinnen in overleg met betrokken gemeenten regionale bedrijventerreinen moeten worden gerealiseerd. Regionale terreinen kennen een oppervlakte van meer dan 5 hectare en dienen binnen de afbakening te vallen. Lokale bedrijventerreinen hebben een omvang van 5 hectare of minder; ze vallen onder de bevoegdheid van de stad, maar mogen buiten de contour vallen. Het gewest legt de afbakening vast in het geweste-

Economisch knooppunt

Locatie- en vestigingsbeleid 55

lijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan (RUP) voor Gent. Net als voor Mechelen bepaalt het Vlaams Gewest zo welke gebieden ‘groen’ blijven en welke ‘rood’ worden. Het gewest beslist ook welke bepalingen er in het gewestelijke RUP voor de stad Gent worden opgenomen ten aanzien van bedrijfsvestiging. Gewest noch provincie meldt iets over intergemeentelijke samenwerking; geen van beide reikt daar in de ruimtelijke ordening instrumenten voor aan. Er bestaat wel een intercommunale, genaamd VENECO, maar deze staat vooral randgemeenten bij in de ontwikkeling van hun terreinen. Lokaal beleid Het gewest heeft zich verplicht in het stedelijk gebied Gent in totaal 250 hectare te realiseren in de periode 1999-2007, maar dat is een te grote ambitie gebleken. Het heeft zich ten doel gesteld 10 hectare per jaar in gebruik te nemen om de huidige vraag te accommoderen. Daarbovenop houdt het gewest een zogenaamde ‘ijzeren voorraad’ aan van 30 hectare uitgeefbare grond voor eventualiteiten. Deze voorraad is zodanig opgebouwd dat voor de verschillende sectoren (gemengde bedrijvigheid, kennisbedrijvigheid, grootschalige detailhandel) altijd aanbod beschikbaar is. In het Beleidsplan 2001-2006 voor Economie, Werkgelegenheid, Detailhandel en Horeca in Gent staat ook vermeld dat er via een investeringsfonds een actief grond- en pandenbeleid zal worden gevoerd. Daarvoor zijn aanvankelijk additionele financiële middelen noodzakelijk, te beheren door het stedelijk ontwikkelingsbedrijf. Afbouw hiervan wordt mogelijk zodra dit fonds zichzelf kan financieren door zelf inkomsten te genereren via concessie, erfpacht, verhuur en verkoop van gronden en panden. Kwalitatief locatiebeleid Gent voert, getuige haar Ruimtelijk Structuurplan (RSP), ook een actief kwalitatief locatiebeleid. Daarbij gebruikt het niet officieel de categorieën A, B en C, zoals Mechelen, maar maakt het wel op andere manier een onderscheid tussen verschillende sectoren van bedrijven. Grote kantoren en vooral kantoren met een belangrijke loketfunctie en/of een groot aantal medewerkers krijgen een locatie op loopafstand van een van de beide grote stations (Sint-Pieters

Nauwelijks samenwerking

10 ha per jaar IJzeren voorraad

Loopafstand

56 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Rand van de stad

en Dampoort). Middelgrote (publiektrekkende) kantoren realiseert de stad langs de stadsboulevard en de ‘stamlijnen’ van het openbaar vervoer. Kleine kantoren met nauwelijks publiektrekkende werking krijgen een plaats in de binnenstad en de andere wijken. Voor de detailhandel wordt ook een hiërarchische structuur gebruikt. Voor grote meubelzaken en doe-het-zelfketens, die zijn gericht op de regio, zijn vier locaties geselecteerd aan de rand van de stad. Voor de grootschalige kleinhandel op een lager schaalniveau (stedelijk niveau) wordt op ontwikkelingen langs de stadsboulevard gemikt. Onmiddellijk uitgeefbaar aanbod Bij de bedrijventerreinen zit de stad Gent met het praktische probleem dat het, gegeven haar taakstelling, weinig keuze heeft in het aanbod. Daarom is besloten het behalen van de hoge taakstelling van 250 hectare ondergeschikt te maken aan de gewenste ruimtelijke structuur en aan het creëren van onmiddellijk uitgeefbaar aanbod. Dat laatste met de bedoeling toch een actief uitgifte- en locatiebeleid te voeren. Om voldoende ruimte voorradig te hebben, heeft het gewest besloten het terrein Moervaart-Noord, gelegen in het havengebied, als (regionaal) reserveterrein te bestemmen. De locaties die zijn aangewezen voor bijkomende bedrijvigheid liggen voornamelijk op wat men elders B-locaties zou noemen. Omdat Gent streeft naar terreinen die in ieder geval goed per openbaar vervoer te bereiken zijn, zijn er naast MoervaartNoord geen typische autolocaties voorzien. Hoewel er verder geen richtlijnen zijn met betrekking tot de vraag welk bedrijf zich waar moet vestigen, zorgt dit specifieke beleid omtrent kantoren en detailhandel grotendeels voor goede opvang. Ad hoc-beleid De stad wil een overvloed aan regulering voorkomen en richt zich op ad hoc goedkeuring op basis van gewenste ontwikkelingen (regionale bedrijven op regionale terreinen, regionale detailhandel op de vier randlocaties, belangrijke kantoren rond de stations, etcetera). Alleen voor detailhandelsvestigingen

Geen autolocaties

Locatie- en vestigingsbeleid 57

gelden specifieke richtlijnen. Zo worden tot een locatie op stadsdeelniveau toegelaten: ‘handelszaken uit de dagelijkse sector met een oppervlakte tussen de 1.500 en 3.000 m2’. In een beperkt deel van de locatie komen ook handelszaken uit de niet-dagelijkse sector met een oppervlakte tussen de 3.000 en 6.000 m2 en kleinere handelszaken. De geringe hoeveelheid grond die de stad zelf in eigendom heeft maakt maximale sturing wel aanzienlijk moeilijker; de stad wil nu meer via erfpacht gaan werken in plaats van met verkoop van gronden. Ten slotte houdt men een inventaris bij van beschikbare bedrijfspanden en gronden, met behulp van het Geografische Informatie Systeem (GIS). Dit gebeurt om scherper in beeld te krijgen welke bedrijventerreinen en -panden er beschikbaar zijn, welke percelen onbenut blijven en waar leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten aanwezig zijn.

Erfpacht GIS

5.2 De praktijk
Bovenlokale/regionale context in de praktijk De enige afstemming op regionaal niveau is die tussen gemeenten die geheel of gedeeltelijk binnen de afbakening liggen. Gent kreeg onenigheid met één van de gemeenten die buiten de afbakening viel. Deze gemeente, Lochristi, probeerde door middel van lokale terreinen dicht in de buurt van de afbakeningsgrens bedrijvigheid te huisvesten die omwille van de ruimtelijke kwaliteit in de centrumgemeente Gent thuishoorde. Dit probleem is uiteindelijk opgelost door Lochristi ook binnen de afbakening te trekken, waardoor het gewest zeggenschap kreeg over bedrijfsvestiging aldaar. Dit voorbeeld geeft aan hoe met behulp van gewestelijke afbakening onwillige gemeenten tot medewerking worden gedwongen. Het toont echter ook aan dat juist rond de afbakeningsgrens in de praktijk problemen kunnen ontstaan, hoe zorgvuldig die lijnen ook zijn getrokken. In de tijd dat Lochristi nog niet binnen de afbakening viel, heeft het daar volop van geprofiteerd. Het heeft veel lintbebouwing langs de Antwerpse Steenweg toegelaten in een zogenaamde ‘multifunctionele zone’. Voor de volledigheid is het goed te melden dat Gent

Afstemming

Afbakeningsgrens

58 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Ontsnappingsclausule

sommige van zijn omliggende gemeenten heeft teleurgesteld met terreinen vlak aan hun gemeentegrenzen. Er blijkt in de praktijk een belangrijk verschil te bestaan tussen randgemeenten die zich graag economisch willen ontwikkelen en randgemeenten die juist een plattelandskarakter met dominante woonfunctie wensen. Voor de eerste groep vervullen de lokale bedrijventerreinen die kleiner zijn dan vijf hectare een ventielfunctie. Gemeenten buiten de afbakening kunnen deze ontsnappingsclausule gebruiken en doen dat waarschijnlijk op grote schaal, al is hier weinig over bekend. Intergemeentelijke beleidsvorming Gent zelf kent weinig of geen intergemeentelijke beleidsvorming. In de streek Waasland, tussen Gent en Antwerpen, zijn wel intergemeentelijke initiatieven ontwikkeld, maar die zijn nog vrij uniek in Vlaanderen. Een intercommunale (het Vlaamse equivalent van gemeenschappelijke regeling) over bedrijventerreinen waarvan Gent deel uitmaakt is VENECO, maar die leidt niet zo’n actief bestaan en krijgt slechts beperkt opdrachten van kleine gemeenten. Aandacht voor intergemeentelijke samenwerking gedijt niet zo goed wanneer de relaties vooral verticaal zijn, namelijk tussen gewest en gemeenten. Op dit moment blijft het contact met de provincie Oost-Vlaanderen beperkt tot uitwisseling van vooral inventarisatiegegevens. De provincie is verantwoordelijk voor bedrijventerreinen in de kleinstedelijke gebieden en de economische knooppunten buiten de stedelijke gebieden. Zij zal daarvoor provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen opmaken. In vergelijking met andere provincies is de gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappij (GOM) hier (nog) minder belangrijk. Deze is momenteel bezig zich binnen het veld van partijen te oriënteren en positioneren. Lokale praktijk Gent heeft met het Ruimtelijk Structuurplan Gent, dat na een traject van drie jaar onlangs is goedgekeurd door de provincie, voor het eerst een gemeentelijk structuurplan. Voor die tijd werden binnenkomende verzoeken en projecten over het algemeen zonder geldend beleid geaccommodeerd. Grootstedelijk

Inventarisatie

Locatie- en vestigingsbeleid 59

gebied Gent kreeg vanuit gewestelijk niveau 450 hectare toegewezen, maar zal een beperkt deel hiervan realiseren. Jaarlijks komen er, zoals in het RSG aangegeven, inderdaad ruwweg 10 hectare bij; daarnaast realiseren particulieren gemiddeld 6 hectare. Op die laatste categorie heeft de stad alleen greep via bestemmingen en vergunningen, en die kunnen alleen passief-reactief worden ingezet. Men ziet dus uit ruimtegebrek geen kans aan de gewestelijke taakstelling te voldoen, maar wenst wel een buffer van 30 hectare (zie hierboven) op te bouwen zodat diverse typen bedrijven op geëigende locaties kunnen worden geaccommodeerd. Bovendien blijkt niet de bestemming de belemmering te zijn, maar de ontwikkeling en ontsluiting van terreinen. De roep om meer terreinen lijkt nogal gratuit te zijn, omdat de percelen die zijn ontwikkeld in de praktijk lang niet zo gemakkelijk te vullen zijn. Wellicht behoeven braakliggende terreinen actieve advertentie en acquisitie, ook buiten de directe omgeving van Gent. Probleem is echter dat de ontwikkeling van infrastructuur, zoals een rondweg om Gent om die terreinen geschikt te maken, veel geld kost. Dit geld heeft Gent zelf niet; het moet bij het gewest vandaan komen. Ook wil Gent sommige vervuilde brownfield locaties (= oude, al bestaande terreinen, in tegenstelling tot zogenaamde greenfield locaties) saneren en ook daarvoor heeft de stad de financiële middelen zelf niet. Het bedrijventerrein nabij het kruispunt E17-E40 heeft bijvoorbeeld met beide problemen tegelijkertijd te maken. Betere sturing door eigen grond De stad Gent wil beter dan in het verleden kunnen sturen op vestigingslocaties. Het voelt zich hierbij echter sterk gehinderd door het gebrek aan gronden die het zelf in eigendom heeft. De stad heeft eenvoudig niet de middelen om op grote schaal terreinen aan te kopen. Bovendien kosten alleen al de infrastructuurvoorzieningen van de terreinen erg veel geld. Bij het vrijkomende terrein Trefil Arbed heeft de stad getracht de grond vanuit eigen bezit uit te geven. De aanleg van infrastructuur blijkt echter zo kostbaar, dat uiteindelijk toch een deel van het terrein aan een particuliere ontwikkelaar is verkocht

Particulieren

Ontwikkeling en ontsluiting

Infrastructuur

Kostbaar

60 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

en het andere deel in eigendom is gehouden. Met het verkochte deel wordt de benodigde infrastructuur bekostigd. De stad Gent is wel van plan meer terreinen in eigendom te verkrijgen, zodat in de toekomst beter gestuurd kan worden op de invulling ervan. Een deel van de gronden gaat in de verkoop en een deel wordt via erfpacht uitgegeven. Dit is niet alleen financieel noodzakelijk, het is ook een als politiek aantrekkelijk ervaren liberaal-socialistisch compromis. Zeehaven Zeer bepalend voor de bedrijvigheid in Gent is de zeehaven aan de noordkant van de stad. Waar de stad Gent weinig terreinen in eigendom heeft, heeft het havenbedrijf die juist wel. Voor het streven om het juiste bedrijf op de juiste plaats te krijgen is dat geen belemmering. In de haven mag alleen watergebonden bedrijvigheid komen, maar het havenbedrijf is zelf ook streng en selectief. Omdat het er expliciet voor kiest gronden niet te verkopen, kan het deze sterke sturing ook blijven toepassen. Sinds de invoering van het afbakeningsbeleid is er in de regio Gent (kwalitatieve) schaarste ontstaan, waardoor het havenbedrijf strengheid kan betrachten bij toewijzing. Bedrijven die zich in de haven vestigen, moeten kadehuur en dokwerkers en dergelijke betalen, dus het systeem is zelfregulerend. Bedrijven die niet in de haven passen worden door het havenbedrijf doorverwezen naar de stad en andersom. Er is bij de haven wel een randzone waar qua regulering wat meer kan. Dat is ook in het belang van de stad zelf, want dat gaat bijvoorbeeld om een terrein waar zware industrie terecht kan. Kanaalzoneproject Om met name de bedrijvigheid rond dit zeehavengebied in goede banen te leiden, hebben de provincie Oost-Vlaanderen en de gemeenten Gent, Evergem en Zelzate het Kanaalzoneproject opgezet. Vroeger was er een haveninfrastructuurplan op basis waarvan alleen dokken werden aangelegd, maar de bredere context bleef buiten beeld. Nu wordt de kanaalzone als gebiedsgericht project aangepakt. Daarbij is structureel overleg tussen de diverse bestuurslagen, het

Watergebonden bedrijvigheid

Kwalitatieve schaarste

Locatie- en vestigingsbeleid 61

havenbedrijf en private partijen centraal komen te staan. Om het Vlaamse mozaïekmodel te laten werken is procesmanagement nodig. De structuurplannen van de drie overheidsniveaus moeten met elkaar sporen en doorwerking van de een in de ander moet goed worden geregeld. Wat hierbij helpt is het feit dat het havenbedrijf, dat vroeger een gemeentelijke dienst was, nu een autonome beheersdienst is geworden. De geografische afbakening is bepaald en daarbinnen kan het allerlei taken zelfstandig uitvoeren. Het havenbedrijf gaat nu over locatiebeleid voor die terreinen en het kan ongeschikte kandidaten afwijzen of doorverwijzen. Vroeger werden investeringen door de gemeenten in de regio betaald, nu doet het havenbedrijf dat door middel van gronduitgifte, die geld moet opleveren. Omdat de hoeveelheid grond beperkt is en men vooral inzet op kwaliteit, is Gent veel minder expansief dan concurrerende havens als die van Antwerpen en Zeebrugge. Stadsontwikkelingsbedrijf Gent beschikt, in tegenstelling tot Mechelen, wel over een Stadsontwikkelingsbedrijf dat vergelijkbaar is met de ontwikkelingsbedrijven in Dordrecht en Utrecht. Door het geringe grondeigendom (althans geringer dan Dordrecht en Utrecht, maar wel weer meer dan Mechelen), heeft het Stadsontwikkelingsbedrijf echter in theorie minder sturingsmogelijkheden dan de Nederlandse gemeenten. De juridische en beleidsinhoudelijke screening waaraan het bedrijven die zich willen vestigen onderwerpt, is echter juist strenger. Dat gebeurt op basis van stedenbouwkundige en economische parameters en op de mobiliteitskarakteristieken, die staan vermeld in de RSP’s, RUP’s en in de bindende bepalingen van de vroegere bestemmingsplannen en bijzondere plannen van aanleg (de oude stedenbouwinstrumenten uit de nationale wet van 1962). De kans dat De Post zich zou kunnen vestigen in de haven van Gent in watergebonden bedrijvigheid, zoals dat in Dordrecht is gebeurd, wordt als uiterst klein ingeschat. Dat zou een flagrante schending zijn van één van de hoofdzaken in het Gentse locatiebeleid. Het geval heeft zich zelfs in de praktijk voorgedaan. De Post heeft zich destijds bij de schepen (functie in België, vergelijkbaar met wethouder) van Gent gemeld. Deze was er zelfs trots op dat

Procesmanagement

Zelfstandig havenbedrijf

Strenge screening

62 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Relevante partners

Politiek draagvlak

zo’n bedrijf zich in zijn stad wilde vestigen, maar voelde zich verplicht door te verwijzen naar het havenbedrijf. Dat weigerde, juist vanwege de gestelde criteria. Stelt een bedrijf zich kandidaat, dan haalt men in Gent alle relevante partners bij elkaar (het bedrijf hoeft dus niet zelf op zoek naar de relevante dienstonderdelen) en loopt elk van de betrokkenen de voor hem relevante criteria op de checklist na. Om de opvang te accommoderen heeft men een inventaris van alle bestaande panden gemaakt en daarnaar wordt steeds verwezen. Grote bedrijven, die zich normaliter meteen bij de schepen melden, worden toch doorverwezen naar de dienst; tot op heden heeft het stadsbestuur ook altijd op het kompas van de stedelijke dienst gevaren. Het politiek draagvlak voor stringent locatiebeleid is in Gent groter dan in Mechelen.

5.3 Bruikbaar instrumentarium
Gent benut, buiten de instrumenten die Mechelen ook kent, de volgende instrumenten: Aanhouden van een strategische ‘ijzeren voorraad’ Door enkele tientallen hectares bedrijventerrein meer beschikbaar te hebben dan waarnaar vraag is, voorkomt men dat er kwalitatieve tekorten ontstaan. Met de kwantiteit van tekorten lijkt het nogal mee te vallen. Maar om tegemoet te komen aan eisen die bedrijven stellen aan hun omgeving en bereikbaarheid, en om beleidsmatige eisen van gemeenten te kunnen verwezenlijken, komt zo’n strategische buffer van bedrijventerreinen goed uit. Investeringsfonds Er zijn in elke gemeente wel gronden en panden die in theorie geschikt zijn voor nieuwvestiging of hervestiging, maar die in de praktijk niet meer aan de eisen van de tijd voldoen. Ze zijn te oud, niet juist ingericht voor modern gebruik of ze liggen eenvoudig braak en het kost geld om ze bouwrijp te maken. Door een fonds in te stellen waarin aan het begin financiële middelen van de gemeenten worden gestopt kan het herstel- en aanpassingsproces beginnen

Geen tekorten

Locatie- en vestigingsbeleid 63

en via doorverkoop of erfpachtverlening kan het fonds zich na verloop van tijd zelf bedruipen. Ondertussen ondergaan terreinen en panden een kwaliteitsslag. Een koppeling van dit fonds aan een inventarisatie van beschikbare gronden en panden, die up-to-date en toegankelijk wordt gehouden via een Geografisch Informatie Systeem (GIS), voorkomt dat men kansen laat liggen. Hiërarchie in bedrijven per bedrijvensector Voor kantoren en kantoorachtigen (bijvoorbeeld hoofdzetels, dienstverlening en technologie) en voor vestigingen voor detailhandel is een aparte hiërarchie te maken naar grootte en mobiliteitsprofiel. Daarmee kan locatiebeleid specifieker worden ingezet. Indien A, B en C alleen als te simplistisch en inflexibel wordt ervaren, kunnen deze toevoegingen een waardevolle aanvulling zijn. Daar staat tegenover dat de voorraad, ligging en variatie aan terreinen dan wel voldoende moet zijn. Doorverwijzing van bedrijven De stad Gent en het verzelfstandigde havenbedrijf hebben sluitende afspraken gemaakt om bedrijven die niet passen bij de een en wel bij de ander door te verwijzen. Deze maken selectiviteit in toelating draaglijker voor bedrijven en kunnen politici ertoe aanzetten afgesproken beleidslijnen voorrang te geven boven kortetermijnafwegingen. Niet alleen tussen gemeenten en havenbedrijven, maar ook tussen verschillende gemeenten zijn dergelijke oplossingen uiteraard denkbaar. Zonder juridische dekking en onderling vertrouwen is er uiteraard geen garantie op deze praktijk van doorverwijzen. Gebiedsgerichte ontwikkeling en interbestuurlijk procesmanagement Verschillende organisaties en bestuurslagen beschikken over verschillende benodigde beleidsinstrumenten en koesteren andere wensen met betrekking tot de ontwikkeling van de ruimte. Om te voorkomen dat elk van hen zich gaat beperken tot mogelijkheden op basis van alleen eigen instrumenten of ze elkaar zelfs gaan tegenwerken, zijn gebiedsgericht beleid en procesmanagement aan te raden om er een kloppend totaalpakket van te maken.

Kwaliteitsslag

Specifiek

Beleid krijgt voorrang

Totaalpakket

64 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Het instrument van de één kan dan de wensen van de ander realiseren. Voorwaarde hierbij is wel dat er pakketten kunnen worden afgesproken waar uiteindelijk alle deelnemers zich in kunnen vinden. Checklist met bijzondere juridische en beleidsinhoudelijke bepalingen De eisen die gesteld worden aan zich vestigende bedrijven, komen vanuit verschillende geledingen van de gemeentelijke organisatie. Er zijn juridisch-bouwkundige bepalingen, milieu-eisen, mobiliteitsprofielen, esthetische eisen bij bepaalde hoogwaardige locaties, wensen met betrekking tot type en grootte van het bedrijf, enzovoort. De diverse afdelingen komen bij elkaar en formuleren gezamenlijk een complete aandachtspuntenlijst. Een van de afdelingen coördineert het toelatings- en vestigingsproces. Zo wordt het bedrijf bij de hand genomen bij zijn gang door de stedelijke dienst, worden de wensen van de verschillende afdelingen in acht genomen en geeft de stad als geheel een eensluidend oordeel. Onderscheid tussen typen randgemeenten Centrumgemeenten hebben de neiging om van randgemeenten te verwachten dat die gaan bouwen waar centrumgemeenten dat niet mogen of kunnen. Dat klopt in sommige gevallen, maar niet in alle. Sommige randgemeenten kiezen ervoor om hard in te zetten op economische ontwikkeling; andere willen juist hun landschappelijke karakter behouden en zetten voornamelijk in op de woonfunctie. Het maken van dit onderscheid, en wellicht zelfs het formaliseren ervan bij (doorverwijs)afspraken, schept duidelijkheid.

Eensluidend oordeel

Duidelijkheid scheppen

5.4 Samenvatting aanpak Gent
Kansen: · verruiming van afbakeningsgebied over onwillige gemeente(n) vergemakkelijkt coördinatie met randgemeenten; · bepalingen van het locatiebeleid zijn juridisch verankerd in de structuurplannen, de RUP’s en de bijzondere plannen van aanleg;

Locatie- en vestigingsbeleid 65

· actieve screening en begeleiding van bedrijven, gekoppeld aan inventarisatie en categorisatie van bedrijventerreinen; · gebiedsgerichte aanpak van belangrijk zeehavengebied met diverse publieke en private partijen en een autonoom havenbedrijf werpt vruchten af. Bedreigingen: · de stad heeft nauwelijks middelen voor grondeigendom en moet nog steeds (delen van) terreinen verkopen aan een particuliere ontwikkelaar; · bovenlokaal komt er voorlopig nog weinig van de grond.

66 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

6 Analyse en conclusies

6.1 Afbakening/contouren
Drie van de vier onderzochte gemeenten kennen een contourenbeleid. In de beide Vlaamse steden gaat het om de gewestelijk geïnitieerde afbakening van de economische knooppunten; in Utrecht gaat het om het provinciaal geïnitieerde ‘elastische contourenbeleid’. Doorgaans wordt dit beleid toegepast om te voorkomen dat er buiten het verstedelijkt gebied ongewenste ontwikkelingen ontstaan, zoals grootschalige bebouwing. Ook kunnen met dit beleid opportunistische randgemeenten, die pogen te veel bedrijvigheid naar zich toe te trekken, effectief beteugeld worden. De situaties in Vlaanderen illustreren dat dit meestal goed werkt. Buiten de stedelijke afbakeningen mogen alleen lokale bedrijventerreinen (tot 5 hectare) worden gerealiseerd, waarmee effectief wildgroei op het platteland wordt voorkomen. Geen wondermiddel Dat wil echter niet zeggen dat afbakening of contourenbeleid een wondermiddel is. Een van de mogelijke bijwerkingen is dat er problemen ontstaan in het afgebakende gebied. De casus Mechelen toont bijvoorbeeld dat zich binnen de afbakening randgemeenten kunnen bevinden die zich willen onttrekken aan de voor het gebied opgestelde doelstellingen, wat tot stroperige procedures kan leiden. Als de centrale overheid in zo’n geval geen rol heeft, of niet de capaciteit heeft om zich actief in te zetten, frustreert dit soepele planvorming. Een ander risico van de afbakening is dat de beschikbare ruimte erbinnen conflicteert met een eventuele doel- of taakstelling met betrekking tot te realiseren terreinen. Mechelen heeft bijvoorbeeld een hectaretaakstelling die het binnen de vastgestelde afbakening niet gerealiseerd krijgt door gebrek aan ruimte. Een oplossing van dit probleem zou het kunnen zijn: de hectaretaakstelling loslaten en deze vervangen door een arbeidsplaatsentaakstelling. Wanneer een gemeente niet een bepaalde hoeveelheid hectare, maar een bepaald aantal arbeidsplaatsen moet realiseren binnen een strakke afbakening, kan dat leiden tot beduidend intensiever ruimtegebruik dan nu gangbaar is.

Afbakening werkt Wildgroei voorkomen

Stroperige procedures

Arbeid i.p.v. hectares Intensiever gebruik

Locatie- en vestigingsbeleid 67

Elastische contouren Een andere optie is het gebruik van ‘elastische contouren’. Dit is een methode die in de provincie Utrecht wordt toegepast. Hierbij worden hele ruime contouren rond de bebouwde gebieden getrokken. Daaraan gekoppeld krijgt de betreffende gemeente een taakstelling voor de hoeveelheid te realiseren bedrijventerreinen, woningen, etcetera. Hiermee zijn overheden ervan verzekerd dat er voldoende, maar ook weer niet te veel bedrijventerreinen worden aangelegd. Tegelijkertijd behouden de gemeenten genoeg flexibiliteit om de ontwikkelingen naar eigen inzicht te realiseren. De contouren die in de provincie Utrecht gehanteerd worden zijn ook minder strak dan die op veel andere plaatsen. Dit komt door toepassing van de ‘touwtjesmethode’. Dit houdt in dat een gemeente, met toestemming van de provincie, de contour om haar kern kan verleggen zolang de oppervlakte maar gelijk blijft. Op die manier kan de gemeente gemakkelijker inspelen op ruimtelijke dynamiek in de omgeving.

Flexibel volume

Grenzen verleggen

6.2 Regionaal beleid
Enige vorm van regionale afstemming lijkt met name in de Nederlandse gemeenten bewust te worden nagestreefd. Dit is immers de meest concrete manier om ongewenste activiteiten van ‘buren’ te voorkomen. In Vlaanderen is die afstemming er ook wel, maar veel minder tussen de gemeenten en veel meer in de vorm van coördinatie op gewestelijk niveau. In Vlaanderen wordt deze regionale afstemming dan ook grotendeels centraal geregeld, terwijl in Nederland de regio’s die in principe zelf kunnen invullen. Meestal wordt in dat geval voor een regionaal structuurplan gekozen. In zo’n document kunnen onderling gemaakte afspraken worden vastgelegd en goedgekeurd door de betrokken gemeenteraden. Het is ook mogelijk om deze afspraken buiten een regionaal structuurplan om vast te leggen, maar dat kan leiden tot meer ambiguïteit. Ze maken dan immers geen deel uit van een ruimere ruimtelijke visie voor de regio. In de praktijk van Dordrecht blijkt het dan regelmatig voor te komen dat gemeenten toch in tegenspraak met de afspraken handelen en hierop gewezen moeten worden door de andere gemeenten. Maar het toont

Gewestelijke coördinatie

Tegenspraak

68 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Onderlinge controle

ook dat er in een dergelijk geval sprake is van scherpe onderlinge controle.

6.3 Arbeidsplaatsen versus hectares
Het is overal gebruikelijk om bedrijventerreinen in hectares te berekenen en zo ook doel- en taakstellingen. Dit heeft soms onwenselijke consequenties. Zo kan het bijvoorbeeld voorkomen dat op een terrein de hectares worden gevuld met bedrijvigheid die nauwelijks werkgelegenheid biedt. Het is nog problematischer als een gemeente een taakstelling heeft die het op haar grondgebied of binnen een afbakening/contour niet kan realiseren. Dit overkwam bijvoorbeeld de stad Mechelen. Het is niet ondenkbaar dat iets soortgelijks ook in een Nederlandse gemeente gebeurt, bijvoorbeeld als uitgifte van terreinen uit handen worden gegeven aan een ontwikkelingsmaatschappij. In al dit soort gevallen kan het rekenen in arbeidsplaatsen in plaats van in hectares een geschikt alternatief zijn. Op die manier kan een gemeente veel meer naar eigen inzicht bedrijventerreinen inrichten. Gemeenten als Utrecht en Mechelen richten zich bijvoorbeeld het liefst op kantoren, terwijl een stad als Dordrecht veel meer focust op industrie. Er schuilt één gevaar in. Het zou kunnen gebeuren dat een gemeente alleen nog maar arbeidsintensieve bedrijvigheid faciliteert (bijvoorbeeld kantoren), waardoor er voor arbeidsextensieve bedrijvigheid geen vestigingslocatie meer te vinden is en een stad haar eigen industrie niet meer kwijt kan. Dit is bijvoorbeeld in Utrecht gebeurd.

Geschikt alternatief

Eigen industrie

6.4 Grondeigendom en grondprijs
Belangrijke voorwaarde Een van de belangrijkste voorwaarden die genoemd kunnen worden voor succesvol locatiebeleid is gemeentelijk grondeigendom. Het blijkt in de praktijk erg lastig om invloed uit te oefenen op bedrijfsvestiging op bepaalde locaties als deze in handen zijn van een private ontwikkelaar. Bijvoorbeeld het uitvoeren van een screening van een bedrijf en aan de hand daarvan begeleiding naar een bepaalde gewenste locatie (zie paragraaf 6.7) behoort dan niet meer tot de mogelijkheden. Grondeigendom betekent namelijk de mogelijkheid tot

Locatie- en vestigingsbeleid 69

het voeren van grondbeleid en dat maakt het mogelijk om locatiebeleid te voeren. De Vlaamse steden hebben dit de laatste jaren duidelijk gemerkt. Zij proberen nu een grondvoorraad op te bouwen, maar de middelen daarvoor zijn beperkt. Vaak heeft de gemeente een private mede-ontwikkelaar nodig om de vereiste infrastructuur te kunnen realiseren. Dit kan een belangrijk signaal zijn voor Nederlandse gemeenten, omdat daar juist steeds meer een trend is waar te nemen van verkoop van terreinen aan ontwikkelaars. Flexibele grondprijs Het sturingsinstrument van de grondprijs is hieraan gerelateerd. Zeker voor terreinen die een gemeente zelf in bezit heeft, kan een flexibele grondprijs worden gebruikt bij onderhandelingen met bedrijven. Op die manier heeft de gemeente een belangrijk sturingsinstrument in handen om het juiste bedrijf op de juiste plaats te krijgen. Het is dus een onderhandelingsinstrument bij bedrijfsvestiging. De werking moet ook weer niet worden overschat. Veel bedrijven vinden bij vestiging andere randvoorwaarden belangrijker. Het is dan ook vooral een instrument dat als smeerolie dient om het onderhandelingsproces gunstig te beïnvloeden. Het werkt beter bij het sturen van bedrijfsvestiging binnen de gemeentegrenzen dan bij het ‘lokken’ van nieuwe bedrijven.

Signaal

Onderhandelingen

6.5 Ontwikkelingsmaatschappij
De gemeente Dordrecht maakt reeds gebruik van een regionale ontwikkelingsmaatschappij en de stad Gent overweegt serieus om er een te gaan oprichten. Dit om sneller, beter en adequater acquisitie te kunnen plegen. Een ontwikkelingsmaatschappij vormt in potentie een ideale combinatie van een onderneming en een beleidsinstantie. Een onderneming, omdat zij minder afhankelijk is van de politiek en bedrijfsmatige initiatieven kan ontplooien. Een beleidsinstantie, omdat zij beleidsmatige doelstellingen kan meekrijgen en deze belangen kan behartigen. In Dordrecht hebben de ondernemingsaspecten sterk de overhand gekregen. Daar waar de gemeente Dordrecht wel een selectief locatie- en vestigingsbeleid wenst te voeren en daarvoor een typologie

Adequate acquisitie

Onderneming of overheid?

70 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

heeft ontwikkeld, lijkt ROM-D alleen de lucratieve uitgifte van terreinen echt van belang te vinden. De stad Gent heeft aangegeven een eventueel op te richten ontwikkelingsmaatschappij ook duidelijke inhoudelijke richtlijnen of checklists vanuit de gemeente te willen meegeven.

6.6 Typologie van bedrijventerreinen
Drie van de vier onderzochte gemeenten werken met een indeling of typologie van bedrijven en bedrijventerreinen. Dordrecht en Gent koppelen bedrijfsaanvragen aan typen bedrijfs- en industriële sectoren in termen van ruimtebeslag en milieubelasting en Mechelen past het ABC-locatiebeleid toe zonder de parkeernormen. De vierde gemeente, Utrecht, is in regionaal (BRU-)verband in overleg over een typologie van bedrijventerreinen en hoopt op intergemeentelijke overeenstemming hierover. Het heeft bovendien de provincie Utrecht naast zich die wel al een typologie heeft ontwikkeld en deze voorstelt aan haar gemeenten. De bindendheid van deze typologieën komt het best naar buiten op het moment dat er over concrete bedrijfsaanvragen voor vestiging moet worden beslist. Twee factoren blijken dan vooral van invloed op de waarde van deze typologie in de beleidspraktijk: de beleidsmatige en juridische inbedding ervan en de populariteit van de gemeente en/of de specifieke locatie binnen de gemeente. Beleidsmakers pakken de typologie er standaard bij, mits deze beleidsmatig is ingebed in structuurplannen of juridisch verankerd in uitvoeringsplannen, bestemmingsplannen of eventuele andere verordeningen. Zo niet, dan is de aandrang groot om de typologie te verwaarlozen als dat goed uitkomt om economische of politieke redenen. In dit opzicht is Gent het meest systematisch. Als de gemeente ruim voldoende aanvragen krijgt en het zich kan veroorloven om selectief te zijn, nee te zeggen of te schuiven met locaties, dan kan de ruimtelijke kwaliteit ook eenvoudiger gehandhaafd worden. Als dat niet zo is, krijgen economische en financiële motieven sneller de overhand. Op dit punt kunnen Gent en Utrecht zich meer selectiviteit veroorloven dan Dordrecht en Mechelen.

Verankering in plannen

Nee zeggen

Locatie- en vestigingsbeleid 71

6.7 Screening en begeleiding van bedrijven
Worden bedrijven niet goed opgevangen en begeleid bij het indienen van een aanvraag en het regelen van diverse vergunningen, dan is er een risico dat ze of afhaken of op een plaats terechtkomen die de gemeente liever niet had gewild. De gemeente Dordrecht heeft speciaal een Ondernemersloket opgericht waar bedrijven zich toe kunnen wenden en dat hen helpt contact te leggen met andere relevante instanties. In de stad Gent moeten bedrijven zich standaard melden bij de dienst Economische Zaken, die het locatieen vestigingsproces verder coördineert. De stad heeft een checklist met aandachtspunten vastgesteld die de dienst Economische Zaken gedurende het aanvraagproces doorloopt. Ook heeft de stad Gent sluitende afspraken gemaakt met het autonoom Gents havenbedrijf over doorverwijzing. Bij de gemeenten Mechelen en Utrecht zijn de constructies voor screening en begeleiding minder uitgesproken. In het algemeen helpt extra zichtbare aandacht voor begeleiding en screening van bedrijven bij het kweken van vertrouwen over een goede afloop van hun aanvraag. Betere begeleiding geeft bedrijven inzicht in het beleid van de gemeente, en ondersteunt hen bij het vinden van een locatie die zowel henzelf als de gemeente zint. Komt daar iets uit wat niet de eerste keus van het bedrijf is, dan kan het zich in ieder geval beter inleven in de overwegingen daarbij.

Checklist

Zichtbare aandacht

6.8 Onderscheid maken tussen randgemeenten
De praktijk in de Vlaamse steden Gent en Mechelen wijst uit dat randgemeenten niet over één kam zijn te scheren. Niet alle gemeenten blijken naarstig op zoek naar economische ontwikkeling. Gemeenten kunnen er ook zeer bewust voor kiezen om woongemeente te zijn, in welk geval economische activiteit juist als storend wordt ervaren. Zij faciliteren dan puur de woonbehoeften van mensen die hun werk in de centrumgemeente vinden. Vooral bij het bepalen van afbakeningen/contouren kan het maken van dit onderscheid van belang zijn. Bovendien kan het de ruimtelijke kwaliteit ten goede komen, als de functie van de randgemeente wordt gekoppeld aan haar bereikbaarheid.

Woongemeente

Bereikbaarheid

72 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Voor een pure woongemeente gelden immers andere bereikbaarheidseisen dan voor een gemeente met een sterk ontwikkelde bedrijvigheid.

Locatie- en vestigingsbeleid 73

74 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Bijlage 1 Lijst van respondenten

Algemeen Marc Peerdeman

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, DG Ruimte, Directie Nationaal en Internationaal Beleid, Taakveld Ruimte en Economie

Dordrecht Hans van Gangelen Marcel de Heer Henk Peters Rob Scheelbeek Bert ten Veen Utrecht Peter Andersson Christel van Grinsven Bastian Jansen Ruud Nijveld Astrid Renne Mechelen Jan Blancke Bram Van Dijck Etienne Laenen Paul Wuillaume

Regionale Ontwikkelingsmaatschappij Drechtsteden Ondernemersloket Dordrecht (Grondbedrijf) Gemeente Dordrecht, Inrichting Stadsdelen Gemeente Dordrecht, Programmabureau Econo mische Ontwikkeling Ondernemersloket Dordrecht (Grondbedrijf)

Gemeente Utrecht, Dienst Verkeer Provincie Utrecht, Dienst Maatschappij, Economie en Cultuur Gemeente Utrecht, Dienst Stadsontwikkeling, Integraal Strategisch Beleid Ontwikkelingsbedrijf gemeente Utrecht, Sector Gebiedsontwikkeling, Afdeling Uitgifte Gemeente Utrecht, Dienst Stadsontwikkeling

Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappij Antwerpen Stad Mechelen, Dienst Ruimtelijke Planning Strategisch Plan Arrondissement Mechelen Studiegroep Omgeving

Locatie- en vestigingsbeleid 75

Gent Peter Lacoere Carla De Saer Philippe Van Wesenbeeck

Stadsontwikkelingsbedrijf Gent Stad Gent, Dienst Economie, Werkgelegenheid en Externe Relaties Provincie Oost-Vlaanderen, Project Gentse Kanaalzone

76 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

Bijlage 2 Literatuur

· Adviesbureau voor Mobiliteit, Ligtermoet + Louwerse, Een goede locatie voor activiteiten; Fact finding en aanbevelingen ten behoeve van een nieuw locatiebeleid, in opdracht van: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, DG Personenvervoer, Directie Strategie en Coördinatie, november 1999. · Bestuur Regio Utrecht/Arcadis Heidemij Advies/MUST, Notities voor morgen, een verkenning van de opgaven voor 2020/2030, BRU, mei 1999. · Bestuur Regio Utrecht, Regionaal-Economische Ontwikkelingsstrategie, december 1999. · Bestuur Regio Utrecht, Nota van uitgangspunten RSP, BRU, april 2002. · Bestuur Regio Utrecht, Nota van hoofdlijnen RSP, BRU, december 2002. · Buck Consultants International, CEFORES, Ruimtelijk-economische aspecten van kantoren en kantoorachtigen Vlaanderen, Nijmegen/Den Haag/Brussel, april 2001. · Gemeente Utrecht, Afdeling Bestuursinformatie, Sector Burgerzaken, Vastgoedmonitor Utrecht 2002/2003, november 2003. · Gemeente Utrecht, Dienst Stadsontwikkeling, Utrecht, Ontmoetingsplaats voor talen; Economisch Profiel Utrecht 2010. · Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, 1997. · Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Ruimte voor kantoren; Ruimtelijkeconomische aspecten van kantoren en kantoorachtigen in Vlaanderen, 2001.

Locatie- en vestigingsbeleid 77

· Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Ruimte voor transport; Ruimtelijk-economische aspecten van de ontwikkelingen in transport, distributie en logistiek in Vlaanderen, 2001. · Ministerie van VROM, Rijksplanologische Dienst, Ruimte maken, ruimte delen; Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020, januari 2001. · Ministeries van VROM, Rijksplanologische Dienst, Ruimte maken, ruimte delen; Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020; PKB deel 2 en 3, januari 2002. · Ministerie van VROM, LNV, V&W en EZ, Nota Ruimte: Ruimte voor ontwikkeling, april 2004. · Raad voor Verkeer en Waterstaat, Ieder zijn deel; Locatiebeleid anders aanpakken, 2004. · Regionale Ontwikkelingsmaatschappij Drechtsteden, Jaarverslag ROM-D, 2003. · Stad Gent en Studiegroep Omgeving, Ruimtelijk Structuurplan Gent, Stad Gent, 2002. · Strategisch Plan Arrondissement Mechelen, Dynamische Inventaris Bedrijven Arrondissement Mechelen, november 2003. · Strategisch Plan Arrondissement Mechelen, Jaarverslag 2002, 2003. · Strategisch Plan Arrondissement Mechelen, Jaarverslag 2003, 2004. · Studiegroep Omgeving, Ruimtelijk Structuurplan Stad Mechelen, Stad Mechelen, januari 2001.

78 Het juiste bedrijf op de juiste plaats

· Stuurgroep van het ROM-project Gentse Kanaalzone, Welvarende kanaalzone; Voorstel van strategisch plan voor de Gentse kanaalzone, Provincie Oost-Vlaanderen/Studiegroep Omgeving, juni 2002. · Stuurgroep van het ROM-project Gentse Kanaalzone, Project Gentse Kanaalzone; jaarverslag 2003, 2004. · Termont, D., Beleidsplan voor Economie, Werkgelegenheid, Detailhandel en Horeca in Gent, Stad Gent, Dienst Economie, Werkgelegenheid en Externe Relaties, november 2001. · TNO Inro, Van Locatiebeleid naar lokbeleid; Ontwerprichtingen locatiebeleid richting Vijfde Nota, Delft, april 1999. · Vandevyvere, W., De werking van het planningssysteem van het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening, T.R.O.S.

Locatie- en vestigingsbeleid 79

Bijlage 3 Noten

1. Jong, W.M. de, J. de Vries, Planningspraktijken in Vlaanderen en Nederland: groeien ze naar elkaar toe?, Ministerie van VROM, 2003. 2. Hierbij wordt Vlaanderen voor het gemak even als land weergegeven, omdat alle competenties op het terrein van economische structuurplanning, ruimtelijke planning en transportplanning bij het Vlaams Gewest liggen, waardoor dit effectief als een staat optreedt op die terreinen. 3. Ministerie van VROM – Rijksplanologische Dienst, Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening, PKB deel 1, 2001, p. 21. 4. Ministeries van VROM, LNV, V&W en EZ, Nota Ruimte, 2004. 5. WGR+-regio’s zijn stedelijke regio’s die op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen verplichtend gaan samenwerken. Ze volgen uit de kaderwetgebieden en het betreft dan ook in eerste instantie de zeven regio’s Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven-Helmond, Arnhem-Nijmegen en Twente. 6. In het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen gehanteerd concept, waarin het economisch centrum van Vlaanderen wordt geschetst als een ruit rond de steden Brussel, Gent, Antwerpen en Leuven. 7. Regionale Ontwikkelingsmaatschappij-Drechtsteden, Jaarverslag ROM-D 2003. 8. In 2001 door de Raad van Commissarissen en de Algemene Vergadering van Aandeelhouders toegevoegd. 9. Ruimte maken, ruimte delen, Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening, Ministerie van VROM; Rijksplanologische Dienst, 2001.

80 Het juiste bedrijf op de juiste plaats