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Regulando a Desigualdade: a Lei de Zoneamento em So Paulo

Resumo
Por mais de trinta anos, a Lei de Zoneamento paulistana, inaugurada em 1972 com base no Plano
Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) aprovado no ano anterior, e fartamente
complementada nos anos seguintes, foi referncia obrigatria para aplogos e crticos do zoning.
Apenas aps 2004, com a implantao gradativa da nova Lei de Uso e Ocupao do Solo
elaborada a partir do Plano Diretor Estratgico de 2002 e dos instrumentos do Estatuto da Cidade,
comearam a ser reformulados os fundamentos desse quadro legal. Este trabalho, derivado de
pesquisa apoiada pelo Lincoln Institute of Land Policy, aborda antecedentes da lei ao longo do
sculo XX e concentra-se no perodo 1971-1981, momento decisivo na afirmao de uma
legislao abrangente de zoneamento, uso, ocupao e parcelamento do solo no municpio situado entre os grandes planos dos anos 1960 e a crise dos modelos de planejamento urbano
integrado na dcada de 1980, quando propostas de desregulamentao e abertura iniciativa
privada, juntamente com a crtica ao carter segregador e excludente da regulao urbanstica,
comearam a por em questo o quadro legal ento vigente. Embora tenha se afirmado como
principal instrumento regulador da cidade, e tenha sido objeto de constante aperfeioamento no
perodo

em

questo,

zoneamento

paulistano,

herdeiro

de

ambiciosas

proposies

aparentemente modernas, revelou-se apenas parcialmente eficaz. Ecoando normatizaes


anteriores, voltou-se principalmente s regies mais consolidadas e/ou valorizadas, enquanto a
maior parte da ocupao urbana, perifrica e de baixa renda se dava margem da ordem legal
proposta.

Introduo
Em novembro de 1972 o prefeito Figueiredo Ferraz fazia aprovar pela Cmara Municipal a
primeira legislao abrangente de zoneamento para o municpio de So Paulo. Desde ento a Lei
de Zoneamento paulistana, da qual os principais elementos permaneceram em vigor por mais de
trs dcadas, tornou-se referncia obrigatria para aplogos e crticos do zoning. Complementada
nos anos seguintes, originou uma legislao intrincada, afirmando-se como principal instrumento
regulador em nvel municipal, mas voltando-se primordialmente s pores consolidadas da
cidade, enquanto a ocupao irregular de baixa renda seguia a lgica da desordem da produo
social do espao urbano uma vez que, mesmo sem polticas sociais e habitacionais adequadas,
o crescimento urbano intensivo continuava sendo condio do modelo econmico vigente no pas.
Centrada no zoneamento, a regulao paulistana custava a incorporar outros dispositivos
urbansticos, como mecanismos de recuperao da valorizao imobiliria, medidas reguladoras
de carter fiscal e uma poltica fundiria consistente - temas que ao longo dos anos 1970 foram
ganhando espao dentro e fora da administrao municipal. Mas a crtica aos modelos de
planejamento integrado ao longo dos anos 1980, com a superao dos planos totalizantes pelo
paradigma dos projetos urbanos pontuais e do planejamento estratgico, acentuou a crise de
identidade do zoneamento.
A lei teve vida longa: outras propostas de planos diretores, com carter liberalizante (1988) ou
inovador (1991) no lograram mudar suas bases. Somente a partir das diretrizes do novo Plano
Diretor Estratgico de So Paulo aprovado em 2002, dos instrumentos do Estatuto da Cidade e da
aprovao dos Planos Diretores Regionais elaborados para as Subprefeituras, foi promulgada em
2004 nova Lei de Uso e Ocupao do Solo para o municpio, cuja implantao gradativa implica a
primeira reformulao abrangente desse aparato legal, embora no se saiba se o quadro de
irregularidade poder ser revertido por esses instrumentos.
Este trabalho, derivado de pesquisa apoiada pelo Lincoln Institute of Land Policy, aborda
antecedentes da lei ao longo do sculo XX e concentra-se no perodo 1971-1981, decisivo na
afirmao da primeira legislao abrangente de zoneamento, uso, ocupao e parcelamento do
solo no municpio de So Paulo, situado entre os grandes planos dos anos 1960 e a crise dos
modelos de planejamento urbano integrado na dcada de 1980 - quando propostas de
desregulamentao e abertura iniciativa privada, de um lado, e a crtica ao carter parcial e
excludente da regulao urbanstica, de outro, comearam a colocar em questo a legislao
vigente. Embora tenha se afirmado como principal instrumento regulador numa cidade carente de
mecanismos do gnero, e tenha sido objeto de constante aperfeioamento no perodo em
questo, o zoneamento paulistano, herdeiro de ambiciosas proposies aparentemente
modernas, revelou-se apenas parcialmente eficaz, voltado principalmente s regies mais
consolidadas e/ou valorizadas, enquanto a maior parte da ocupao urbana, perifrica e de baixa
renda se dava margem da ordem legal proposta.

Antecedentes
A regulao urbanstica institucionalizada no municpio a partir da Repblica Velha abrangia
controle de volumes e alturas, salubridade da habitao tambm envolvendo o Cdigo Sanitrio
estadual (LEMOS, 1999) padres de arruamento e proteo das reas residenciais de alta
renda. Em termos de diferenciao espacial, podem ser consideradas precursoras do
zoneamento, desde o sculo XIX, a cortios e outras formas de ocupao popular no permetro
central (ROLNIK, 1997); uniformizao volumtrica de inspirao haussmaniana em algumas ruas
e avenidas do centro (Lei 1585/1912);1 diviso do municpio em zonas rural, suburbana, urbana e
central, desde 1915 (Lei 1874). As primeiras compilaes do cdigo de obras, com parmetros de
insolao e ventilao (Atos 849/1916 e 900/1916) foram detalhados pelo Padro Municipal (Lei
2322/1920), que tambm estabelecia alturas mximas vinculadas largura da rua na zona central
(SOMEKH, 1997). A Resoluo 171/1921 coibiu a verticalizao fora do centro, mas foi revogada
em 1929 para vias mais largas (Lei 3427/1929). A Lei de Loteamentos (2611/1923) estabeleceu
padres exigentes para novos arruamentos; o Cdigo de Obras "Arthur Saboya" (Ato 663/1934)
manteve os limites vinculados largura da via no alinhamento, mas permitiu alturas maiores
mediante escalonamento dos edifcios, at o teto de 80m (50m em algumas ruas centrais). Nos
anos 1940 o prefeito Prestes Maia imps tetos menores (40 e 60m) nas ruas mais estreitas do
centro e controles volumtricos especficos e limites maiores (at 115m) em algumas vias abertas
com base em seu Plano de Avenidas de 1930, incentivando uma verticalizao disciplinada
(Decreto 163/1941 e Decretos-Lei 41/1940, 75/1941 e 92/1941) (CAMPOS, 1999).
Importante e sintomtica - medida precursora foi o Ato 127/1931, pelo qual o prefeito Anhaia
Mello definiu o Jardim Amrica (bairro-jardim exclusivo j protegido por normas estipuladas em
escritura pela empresa loteadora Companhia City), como estritamente residencial: aps 1937 (Lei
3571), essa disposio, incorporada desde 1934 ao Art.40 do Cdigo de Obras, foi estendida a
outras ruas e bairros de alta renda, porm permitindo edifcios residenciais com recuos, enquanto
o prprio Jardim Amrica recebeu proteo adicional proibindo apartamentos (Ato 99/1941).
Outros bairros-jardim tambm contavam com restries de escritura estipulando carter horizontal
unifamiliar. Nenhuma dessas normas, porm, configurava legislao efetiva e abrangente de uso
e ocupao do solo.
Um zoning em moldes norte-americanos era defendido por urbanistas como Anhaia Mello desde
os anos 1920 (MELLO, 1929), pela Sociedade Amigos da Cidade criada em 1935 (que
encomendou opsculo sobre o tema a Prestes Maia), pela Comisso Orientadora do Plano da
Cidade criada em 1947 e pelos tcnicos do Departamento de Urbanismo municipal criado no
mesmo momento dentro da Secretaria de Obras (Decreto-Lei 431). Estes desenvolveram vrias
propostas para zoneamento e Plano Diretor, sem sucesso (LEFEVRE, 1944; ANDRADE F, 1955;
LODI, 1957; LODI, 1958). Alguns dos projetos de zoneamento elaborados no Departamento em
1

Toda a legislao citada do Municpio de So Paulo, salvo quando indicado.

1947, 1949, 1952 e 1955, encaixados como alteraes do Cdigo de Obras, nem chegaram ao
legislativo. A partir de 1952, baseavam-se no exemplo nova-iorquino: receiturio de zonas com
diferentes parmetros de usos, alturas e reas edificveis, tipificando funes em categorias e
recorrendo a ndices matemticos para definir padres de ocupao (FELDMAN, 2005).
O zoning norte-americano, alm de controlar densidades e usos, era usado para consagrar a
segregao scio-espacial e proteger valores imobilirios (MANCUSO, 1978, p.306). Mesmo
assim, em So Paulo propostas do gnero eram barradas pelo legislativo. Nos anos 1950 o
crescimento vertical se acentuou com a ocupao da rea central com modernos prdios de
escritrios ou quitinetes, explorando ao mximo os terrenos (SAMPAIO, 2002). Ao mesmo tempo,
o crescimento urbano irregular era objeto de anistias peridicas, oficializando em massa as ruas
de loteamentos clandestinos (Leis 4371/1953; 4663/1955; 5968/1962; 7180/1968).
Enquanto Plano Diretor e zoneamento abrangente no eram aprovados, o Art.40 do Cdigo de
Obras de 1934, definindo uso estritamente residencial, continuava sendo estendido por decreto
(abrindo algumas excees para comrcio/servios de mbito local) a alguns bairros e ruas; a
partir de 1954 esse processo se acelerou atingindo grande parte do quadrante Sudoeste.
Mantinha-se o princpio de promulgar leis parciais no lugar do zoneamento abrangente, voltadas
proteo das reas urbanas de alta renda. Havia ainda ruas com recuos especiais, gabaritos,
tratamento arquitetnico e excees variadas (CALDAS, 1958).

Fig.1: Detalhe de mapa mostrando ruas com diversas normas especiais (CALDAS, 1958, p.36).

Em 1955 a Lei 4792 permitiu ncleos comerciais locais no bairro-jardim do Pacaembu; e a Lei
4805

(Lei

de

Rudos)

estabeleceu

zonas

estritamente

residenciais,

industriais

predominantemente residenciais, alm da zona central, coibindo usos incmodos; mas apenas
consagrava, na prtica, a proteo j garantida pelo Art.40 s reas residenciais de alto padro,

no regulando as construes no restante da cidade (FELDMAN, 1996, p.108-109). Em 1957,


seguindo proposta estimulada por Anhaia Mello e pela Comisso Orientadora do Plano da Cidade,
a Lei 5261 estabeleceu coeficientes mximos de aproveitamento para todo o municpio sem
diferenciar zonas: quatro vezes a rea do lote para uso residencial e seis para usos
comerciais/servios (SOMEKH, 1987). Visando frear o adensamento exacerbado com grandes
conjuntos residenciais que ocupavam terrenos centrais (MEYER, 1991, p.169-179), exigia cota
mnima de 35 m2 de terreno por unidade habitacional para prdios de apartamentos, e impunha
densidade lquida mxima de 600 habitantes/hectare.
Limitava-se a oferta de apartamentos menores ou quitinetes, limitando a moradia vertical s
camadas de maior renda. A Lei 5261 suscitou violenta oposio e passou a ser burlada pela
aprovao de apartamentos como escritrios ou hotis, ou pela designao de quartos como
salas. Sucessivas iniciativas de alterao culminariam na aprovao por decurso de prazo da Lei
6877/1966, autorizando o coeficiente 6 para todos os usos, e excluindo garagens e trreos com
pilotis do clculo.
Em 1956 o prefeito Toledo Piza encomendou importante pesquisa sobre a Estruturao Territorial
da Aglomerao Paulistana, baseada nos preceitos do Pe.Lebret e movimento Economia e
Humanismo, realizada pela SAGMACS, apontando dficits urbanos e propondo subdiviso distrital
em Subprefeituras (LEME, 1999). A valorizao dos subcentros locais identificados, assim como o
princpio das unidades de vizinhana, pautavam propostas do Departamento de Urbanismo para o
zoneamento (SANGIRARDI, 1959).

Fig.2: Zonas e sub-centros previstos pelo Depto. de Urbanismo em 1959 (SANGIRARDI, 1959, p.13).

Com a crescente verticalizao do centro, a aplicao do Art.40 por decreto e a extenso dos
loteamentos irregulares, configurava-se uma regulao desigual: protetora nos bairros residenciais
privilegiados, mais permissiva no centro, ausente ou ineficaz em regies perifricas. Mesmo aps

a Lei de Zoneamento, esse quadro continuaria marcando a regulao urbanstica em So Paulo,


impondo limites a seu alcance e eficcia.

Do PUB ao PDDI
A ampliao do escopo da interveno estatal por parte do regime militar iniciado em 1964 inclua
um sistema nacional de planificao que concedia espao ao planejamento urbano, por meio do
Serfhau-Servio Federal de Habitao e Urbanismo (1964) e do Fundo de Financiamento de
Planos de Desenvolvimento Local Integrado, bancado pelo BNH (Decreto Federal 5917/1966).
Em So Paulo a gesto Faria Lima (1965-1969), marcada por ambiciosas obras virias e pelo
incio da construo do metr, criou em 1967 (Decreto-Lei 6942) o GEP-Grupo Executivo de
Planejamento, ligado diretamente ao gabinete do prefeito, desvinculando o urbanismo da
Secretaria de Obras, medida almejada pelo setor desde 1961 (INTRAURBE, 1983b).
Paralelamente, encomendou o PUB-Plano Urbanstico Bsico, elaborado em 1968 por consrcio
de empresas de consultoria, coordenado pelo eng.Mario Larangeira (que havia integrado a equipe
SAGMACS) e publicado no ano seguinte (PMSP, 1969).
Com escopo ambicioso o PUB tornou-se exemplo maior dos super-planos dos anos 1960 e 1970
(VILLAA, 1999, p.215). Contrastando com precedentes como Plano de Avenidas e Relatrio
Moses (1950), que priorizavam o crescimento, pretendia limitar a expanso urbana, prevendo
controle do adensamento com densidades residenciais entre 300 habitantes/hectare no centro e
75 habitantes/hectare na periferia (PMSP, 1969). Para atender a essa ocupao previam-se
815km de vias expressas, dispostas em malha, isolando unidades urbanas semi-autnomas, para
contrabalanar a estrutura radial-perimetral existente e a centralizao excessiva das atividades
urbanas; e 450km de metr, alm de metas ambiciosas de habitao, equipamentos e servios.
Mas com o fim da gesto Faria Lima em 1969, o prefeito nomeado pelo regime autoritrio, Paulo
Maluf, no manifestou interesse pelo PUB e retirou-o de discusso.
No obstante, esforos pelo plano diretor tiveram continuidade. Em 1971 foi nomeado prefeito o
eng.Jos Carlos de Figueiredo Ferraz - ligado a Anhaia Mello e Secretrio de Obras quando da
promulgao da Lei 5261 que determinou finalizao a curto prazo, pelo GEP, de plano oficial,
aprovado pela Cmara no mesmo ano: o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI), o
primeiro consagrado em lei no municpio (Lei 7688/1971).
Montava-se o arcabouo legal/institucional que regularia a metrpole paulistana: na esfera
municipal criou-se a Emurb-Empresa Municipal de Urbanizao (Lei 7670/1971) e o GEP foi
transformado em COGEP (Lei 7694/1972). Na esfera estadual o GEGRAN, criado em 1968,
responsvel pelo Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado, foi sucedido em 1974 pela
EMPLASA-Empresa de Planejamento da Grande So Paulo, tendo como instrumentos a
legislao de proteo aos mananciais (Lei Estadual 898/1975) e o zoneamento industrial
metropolitano (Lei Estadual 1817/1978), alm do controle da poluio a cargo da CETESB (criada

em 1970). A proteo ao patrimnio histrico envolveria o conselho estadual CONDEPHAAT (Lei


Estadual 10247/1968) e o DPH municipal.
O PDDI, alm de derivar dos trabalhos do GEP, desenvolvia aspectos da minuta de lei prevista
pelo PUB. Na exposio de motivos da lei 7688 destaca-se viso controladora e reguladora da
expanso urbana. Denuncia "o ritmo extremamente acelerado da urbanizao [com] ausncia de
mecanismos eficientes de controle". Seria preciso "fixao das densidades demogrficas [e]
ordenao das atividades e funes urbanas". A reduo dos coeficientes de aproveitamento era
considerada condio bsica para disciplina do desenvolvimento urbano".
Assim, o plano reduzia de forma drstica os ndices em relao aos at ento vigentes. Alm de
impor o coeficiente 4 como teto absoluto (Art.3), este seria permitido em algumas reas, enquanto
na maior parte da cidade se poderia construir apenas uma ou duas vezes a rea do terreno.
Citando a pesquisa SAGMACS e o

PUB, o PDDI adotava sistema de "unidades territoriais"

hierarquizadas: nvel 1, correspondendo a unidades de vizinhana, nvel 2 intermedirio, e nvel 3,


equivalente s Administraes Regionais criadas em 1967. Quadro definia metas ambiciosas em
termos de equipamentos, servios e infra-estrutura.
Nas palavras do PDDI o zoneamento seria "o mais importante" mecanismo de controle do
desenvolvimento urbano. Seu Art.22 definiu oito tipos de zonas:
-Z1/estritamente residencial unifamiliar;
-Z2/predominantemente residencial, uni e multifamiliar, com comrcio/servios locais;
-Z3/predominantemente residencial de mdia densidade com comrcio e servios de maior porte;
-Z4/mista densa;
-Z5/mista central de alta densidade;
-Z6/predominantemente industrial;
-Z7/estritamente industrial; e
-Z8/usos especiais que embasariam a legislao a seguir.

A Lei de Zoneamento de 1972


Aprovado o plano, a gesto Ferraz concentrou esforos na aprovao da lei reguladora do uso e
ocupao do solo nos termos explicitados, igualmente elaborada pelo GEP, em especial pelo
eng.Benjamin Adiron Ribeiro, antes tcnico do Departamento de Urbanismo, coordenador da
COGEP (1972-1976). Apoiada em conceitos tambm presentes no PUB estrutura viria em
malha, descentralizao, conteno do crescimento e previso de grandes investimentos em vias
expressas, metr, habitao e estudos anteriores da Prefeitura (LACERDA, 1966), foi submetida
Cmara e aprovada a primeira legislao abrangente de zoneamento para So Paulo (Lei
7805/1972), proposta como principal instrumento regulador da cidade (CAMPOS, 2002).

Sua exposio de motivos explicita a ligao com o PDDI e traz princpios similares queles
defendidos por Ribeiro em seu manual de planejamento (RIBEIRO, 1988, p.141-142). Embora
enumere as funes da Carta de Atenas, habitao, trabalho, lazer e circulao, no adota
separao absoluta entre elas. Das oito zonas previstas, apenas a Z1 estritamente residencial
unifamiliar teria carter monofuncional. As restantes seriam mistas, com residncias uni e
multifamiliares, comrcio/servios, usos institucionais e industriais em diferentes medidas. A lei
preconiza "predominncias (...) sem coibir proximidade de usos diferentes, mas estabelecendo
(...) rigoroso controle sobre os nveis de incmodo".
Propondo-se a "orientar sem forar", sua definio de permetros procurou acompanhar
tendncias de ocupao existentes, sobretudo na rea central, cintures industriais e quadrante
Oeste/Sudoeste, abrangendo setores de alta renda e frentes de valorizao imobiliria.
Bairros-jardim, alguns j protegidos pelo Art.40 do Cdigo de Obras, foram transformados em Z1,
incluindo loteamentos de alto padro da Cia. City e congneres, cujo carter verde e horizontal
contrastava com o perfil misto e verticalizado das demais zonas. Cintures industriais ao longo
das vrzeas e linhas frreas foram consagrados como Z6 ou Z7. Com parmetros de uso e
ocupao diferenciados para cada caso, a Z8 abrangeu usos especiais como parques e
aeroportos, alm de reas escolhidas para projetos de reurbanizao, nunca realizados (Luz,
objeto de plano do escritrio Rino Levi, de 1974; e Bela Vista, com projeto de Paulo Mendes da
Rocha; esta seria descongelada em 1978) e a zona rural (Z8-100).
Densidade mxima (Z5) seria permitida apenas no centro histrico, Rua da Consolao e
Av.Paulista. Sub-centros consagrados, principalmente no vetor Oeste/Sudoeste, como Lapa,
Pinheiros, Itaim e Moema, foram definidos como Z4. Ambas foram rodeadas/ladeadas por Z3.
Algumas vias rpidas destinadas ao transporte individual foram "isoladas" por zonas restritivas;
previses de maior adensamento foram associadas oferta e previses de transporte coletivo,
tanto na rea central, que continuou foco das redes de nibus e metr, como nas Z3/Z4 regionais.
Toda a extenso urbanizada no enquadrada nas demais zonas foi designada Z2: a maior parte
do anel intermedirio e da periferia tornou-se imensa e indiferenciada zona predominantemente
residencial de baixa densidade, com baixo coeficiente de aproveitamento, contribuindo para
desestimular investimentos imobilirios.
Quadrantes populares (Leste, Norte) foram zoneados de acordo com esquema apoiado em
previses da poca para vias expressas, arteriais e metr, em grande parte no-realizados,
determinando, onde no havia outras referncias, a localizao de faixas de Z3 e plos de Z4
sobre um fundo de Z2 - formando, segundo a Exposio de Motivos da lei, "plos e corredores." A
distribuio das zonas nesses casos corresponderia s unidades imaginadas pelo PDDI: Z2 nas
unidades de vizinhana simples; Z3 e Z4 nos centros de bairro (unidades territoriais de nvel 2) e
sub-centros regionais (nvel 3).

Fig.5: Mapa geral do zoneamento estabelecido pela Lei 7805: Z1=amarelo, Z2=branco, Z3=bege, Z4=azul,
Z5=magenta, Z6 e Z7=rosa e Z8=verde (CAMPOS, 2002, p.127).

Figs.6/7: Z3/Z4 associadas a metr/Linha Sul e Z2 perifrica (OESP, 2003, p.36;39).

Enquanto nas zonas Leste e Norte vrios sub-centros nunca ganharam o adensamento previsto,
em contraste no vetor Oeste/Sudoeste consagrado como setor privilegiado da cidade (VILLAA,
1998) - mesmo reas s exploradas pelo setor imobilirio mais tarde, como na regio da Av. Lus
Carlos Berrini (transformada em plo tercirio a partir dos anos 1980) e na Vila Olmpia (que
ganhou destaque na dcada de 1990), foram definidas como Z4 em 1972.

Figs.8/9: Regio dos Jardins no quadrante Sudoeste; Z2/Z3/Z4 na Z.Norte (OESP, 2003, p.24;7).

Controle do adensamento
No mago da lei 7805 est a postura controladora que ganhou corpo na gesto Figueiredo Ferraz:
segundo o prprio prefeito, visava impor severas redues na taxa de ocupao e no coeficiente
de aproveitamento (...) evitando uma ocupao desbragada e propiciando maior defesa das
edificaes no tocante altura, distanciamento recproco, iluminao, insolao e higiene
(FERRAZ, 1991, p.56).
O carter rigoroso da regulao imaginada por Ferraz se traduziu nos ndices de ocupao
estabelecidos (Art.19). Para cada zona definiram-se usos conformes, segundo diretrizes
estabelecidas no PDDI, reas e frentes mnimas de lote (geralmente 250 m2 e 10 metros), recuos
mnimos de frente, laterais e de fundos, taxa de ocupao mxima e, mais importante, coeficiente
de aproveitamento mximo. Em Z1 e para quase todos os usos em Z2 este seria de apenas uma
vez a rea do terreno. Em Z3, seria de 2,5, com taxa de ocupao de 50%; em Z4, 3, com taxa de
ocupao de 70%, e em Z5, 3,5, com taxa de 80%.
Ecoando o ideal modernista de torres isoladas no verde, o coeficiente mximo 4 s poderia ser
atingido, em Z3, Z4 ou Z5, reduzindo-se a taxa de ocupao, por meio de mecanismo alcunhado
"frmula de Adiron". Privilegiando zonas que representavam apenas 10% da rea urbanizada,
gerou-se escassez de terrenos para incorporao. Segundo o mesmo princpio, em Z2 (ou seja,
em 80% da rea urbanizada) o mesmo mecanismo se aplicava somente ao uso R3 - conjuntos
residenciais formados por um ou mais blocos verticais com espaos comuns de lazer, e chegando
apenas ao coeficiente 2. Sistema de altura proporcional ao recuo consagrado no Cdigo de Obras
(Lei 8266/1975) contribua para estimular edifcios mais esguios e inviabilizava a incorporao em
terrenos menores. Modificava-se drasticamente o potencial de lucratividade urbana; ao mesmo

tempo, a localizao das Z5 e Z4 favoreceu o deslocamento da verticalizao e dos usos


tercirios no vetor Oeste/Sudoeste tradicionalmente privilegiado (CAMPOS, 2004).
Espaos comuns e de lazer eram excludos do clculo do coeficiente. A legislao reforava a
emergente cultura do condomnio fechado por parte das camadas de maior renda, refugiadas em
espaos coletivos privados, murados e vigiados (CALDEIRA, 2000, p.257-284). Logo aps a lei de
1972 surgiram grandes conjuntos, prottipos dessa aspirao, como Ilha do Sul e Portal do
Morumbi. Contudo, a escassez de grandes terrenos fez com que a maioria dos empreendimentos
adotasse o mesmo princpio em escala reduzida, espremendo atrativos em lotes que raramente
ultrapassam 2000m2, em quarteires fragmentados por muros e desnveis, isolados por grades. E
a legislao continuou estimulando a construo de garagens subterrneas, eliminando-as do
clculo do coeficiente, e permitindo que ocupassem todo o lote (exceto o recuo frontal),
favorecendo a impermeabilizao do solo urbano.

Complementao e detalhamento da legislao (1973-1981)


Ao longo dos anos seguintes a legislao foi detalhada, aperfeioada e emendada em muitos
aspectos, mantendo, todavia, suas diretrizes bsicas. Um ano aps a aprovao da lei 7805 que
j previa reviso permanente por meio de "contnuo aperfeioamento" ela foi reescrita com
pequenas alteraes e aprimoramentos de redao (Lei 8001/1973). Permetros antes ambguos
foram melhor definidos. Mais uma restrio foi explicitada: a largura mnima das vias para
implantao dos usos, em qualquer zona. Apartamentos s seriam admitidos em ruas com no
mnimo 12m de seo; usos comerciais, em ruas com 14m ou mais; comrcio atacadista e
indstrias, mnimo de 18m. Tambm criou corredores de uso especial em determinadas vias.
Figueiredo Ferraz j havia sido substitudo por Miguel Colassuono (1973-1975) - queda atribuda
ao desgaste ocasionado pela implementao do zoneamento. No obstante, nos anos seguintes a
legislao se consolidou, com requintes de detalhamento: embora o arcabouo bsico Z1 a Z8
tenha sido mantido na maior parte da rea urbana, seriam criadas mais onze zonas, alm de
novos corredores, cinco tipos de zona rural e a Zona Metr-Leste (ZML) congelando reas para
controlar a valorizao fundiria ao longo da linha Leste do Metr. Alguns usos (hotis, hospitais,
escolas) ganharam concesses (Leis 8006/1974; 8076/1974; 8211/1975; 8904/1979; 8964/1979).
Importantes complementaes ocorreram em 1975, 1978 e 1981. A Lei 8328/1075 detalhou as
inmeras zonas Z8; criou Z8-200 (pontos e manchas de preservao histrica) e novas zonas
com situaes intermedirias entre Z1 estritamente residencial, horizontal unifamiliar e Z2, mais
permissiva:
-Z9, horizontal permitindo casas em renque, verso popular da Z1 (que ganhou comrcio/servios
de mbito local pela Lei 8800/1978);
-Z10, estritamente residencial com apartamentos (tambm ganhou usos tercirios em 1978, pela
Lei 8840); e

-Z11, similar Z2 mas sem uso industrial, destinada s reas de mananciais.


Num patamar intermedirio entre Z2 e Z3 criou-se a Z12, semelhante Z2 com maior coeficiente
de aproveitamento (2,5-4) em terrenos maiores, estimulando o remembramento de lotes.
Em 1978 a Lei 8769 criou Z13, similar Z2 com coeficiente varivel conforme rea do lote (item
revogado em 1981); e trs zonas de baixssima densidade para reas de proteo a mananciais,
conforme legislao estadual:
-Z14, residencial horizontal em grandes lotes (mnimo 2000m2);
-Z15, para chcaras (mnimo 5000 m2); e
-Z16, para clubes.
No entanto, assim como as normas metropolitanas, essas medidas no impediram o
adensamento das reas de mananciais; ao contrrio: na Zona Sul, em torno das represas Billings
e Guarapiranga, padres exigentes desestimularam empreendimentos regulares, criando um
vcuo que favoreceu a ocupao irregular e de baixa renda.
Em 1981 a Lei 9300 regulou a zona rural, prevendo a implantao de conjuntos habitacionais: em
permetros designados seriam o nico uso residencial multifamiliar permitido, facilitando a
aquisio pela COHAB de grandes glebas a baixo preo - esboando indita poltica fundiria,
mas consagrando modelo de assentamento habitacional popular em regies perifricas.
Para criar reas de transio entre Z1 e zonas verticais lindeiras, a Lei 9049/1980 criou Z17 e
Z18, permitindo apartamentos em prdios com at 25m de altura ou oito pavimentos. Permetros
de Z1 e suas zonas de transio foram consolidados pela Lei 9411/1981. Finalmente, em 1991
(Lei 11158) seria criada Z19, no entorno das estaes afastadas do ramal Leste do metr - para
descongelar a ZML, da qual trechos centrais se tornaram Z3.
O esforo regulador dos anos 1970 teve ltima manifestao na Lei de Parcelamento do Solo
(9413/1981), atualizando normas de loteamento segundo as diretrizes fixadas nacionalmente pela
Lei Lehmann (Lei Federal 6766/1979). O lote mnimo passou a ser de 125m2 em Z2, Z9 e Z11
que abrangiam quase toda a periferia. Embora a lei permitisse processar loteadores clandestinos,
esse rigor nunca se fez valer, perpetuando-se em vez disso as regularizaes e anistias
(GROSTEIN, 1986).

A reviso do PDDI e os estudos da COGEP


Ao longo da gesto Olavo Setbal (1975-1979) debates em torno de conceitos urbansticos como
solo criado e outros, junto com mudanas no panorama poltico, levaram retomada da questo
do Plano Diretor, com os trabalhos de reviso do PDDI pelos tcnicos da COGEP, ento
coordenada pelo urbanista Cndido Malta Campos Filho (1976-1981).

Procurou-se formular poltica de desenvolvimento urbano que pudesse embasar reviso do plano
e do zoneamento, a partir do reconhecimento das consequncias do "crescimento desigual"; das
contradies presentes na produo do espao e da possibilidade de obter avanos no contexto
de uma sociedade civil revigorada" pela redemocratizao do pas (COGEP, 1980, p.15-17).
Para embasar a reviso da legislao de uso e ocupao do solo, supondo que o adensamento
deveria ser compatvel com a capacidade de suporte da infra-estrutura - particularmente dos
sistemas virio e de transporte - foi desenvolvido termo de referncia para o MUT-Modelo de Usos
do Solo e Transporte, programa computadorizado que obteria previses sobre o impacto de
diferentes polticas (COGEP, 1979a, p.176-180).
No mesmo sentido foi desenvolvida sistemtica de clculo de custos de urbanizao (COGEP,
1979b). Estudos previam o aperfeioamento da legislao de zoneamento e novos instrumentos,
como imposto territorial progressivo e solo criado, sobre o qual levantaram-se experincias
francesa, norte-americana e italiana. Procurou-se ainda calcular para diferentes zonas qual seria o
"coeficiente de equilbrio" que embasaria o coeficiente bsico, referncia para o solo criado
(COGEP, 1979c).
Contudo, a reviso do PPDI no foi completada e a partir do final da gesto Reynaldo de Barros
(1979-1982) o prprio zoneamento tornou-se um status quo cada vez mais questionado; tanto por
interesses imobilirios consubstanciados em recorrentes projetos de lei com alteraes pontuais
surgidos na Cmara, como pelo prprio debate urbanstico, denunciando seu carter segregador
(MANCUSO, 1978).
Na gesto Mrio Covas (1983-1986) a Sempla, presidida pelo urbanista Jorge Wilheim, elaborou
nova proposta para o Plano Diretor, que no chegou a ser levada a votao (1985), prevendo
Operaes Urbanas que liberariam alguns controles em termos de usos e coeficientes mediante
contrapartidas em permetros definidos por lei. Em sua formulao inicial trabalhou equipe
liderada pelo urbanista Lus Carlos Costa.
Na administrao Jnio Quadros (1986-1989) liberalizaes lote a lote negociadas diretamente
pelo Executivo foram permitidas por meio de Operaes Interligadas (Lei 10209/1986, anulada
pela Justia Estadual em 1998) e aprovou-se, por decurso de prazo, novo Plano Diretor (Lei
10676/1988) priorizando participao da iniciativa privada no processo de planejamento.
Posteriormente seriam aprovadas as operaes urbanas Anhangaba (Lei 11090/1991), Faria
Lima (Lei 11732/1995; renovada pela Lei 13769/2004), gua Branca (Lei 11774/1995); Centro (Lei
12349/1997); gua Espraiada (Lei 13260/2001) e Rio Verde-Jacu (Lei 13430/2002).
A partir dos anos 1980 medidas levantadas na dcada anterior, como participao popular nos
processos de planificao, fundos de Habitao e de Desenvolvimento Urbano, e instrumentos
como solo criado (outorga onerosa do direito de construir), imposto territorial progressivo e
tributao do lucro imobilirio (COGEP, 1980, p.23;34;49) passavam a ser buscadas em nvel

federal por tcnicos e lideranas ligadas questo urbana, levando sua incorporao
Constituio de 1988 e promulgao do Estatuto da Cidade em 2001.
Em So Paulo o princpio do solo criado embasou a proposta do Plano Diretor 1991 da
administrao Luiza Erundina (1989-1992), propondo coeficiente bsico nico 1, s ultrapassvel
mediante outorga onerosa, e macrozoneamento definindo zonas adensveis ou no de acordo
com infra-estrutura existente - tampouco levada a votao (ANTONUCCI, 1999). Instrumentos
consagrados pelo Estatuto da Cidade seriam finalmente incorporados pelo Plano Diretor
Estratgico (Lei 13430/2002) aprovado na gesto Marta Suplicy (2001-2004), consagrando a
outorga onerosa do direito de construir - o qual, juntamente com os Planos Regionais Estratgicos
elaborados para cada Subprefeitura, deu origem a nova Lei de Uso e Ocupao do Solo para o
municpio (13885/2004). Sua implantao gradual implica a primeira reviso abrangente da
legislao de zoneamento inaugurada em 1972 - embora princpios como a proteo aos bairros
residenciais de alta renda tenham sido mantidos.

Consideraes finais
Funcionando como principal instrumento regulador da cidade, o zoneamento abrangente institudo
desde 1972 controlou o adensamento e garantiu regras para o processo imobilirio, mas
configurou tratamento desigual para diferentes regies da cidade, consagrando tradicionais
dicotomias centro-periferia e Zona Sudoeste - Zona Leste. Enquanto nos setores mais valorizados
a distribuio das zonas correspondeu a condies e tendncias existentes, reas de menor
renda foram zoneadas com base na aplicao de conceitos como "plos" e corredores
vinculados a malha de vias e rede de metr, em grande parte no-executadas. Ao mesmo tempo
a legislao gerou escassez de terrenos com maior potencial construtivo. Exacerbou-se a
discrepncia entre regies valorizadas e perifricas, reforando a reproduo da desigualdade.
O aperfeioamento da legislao buscou completar e adequar o instrumental montado em 1972
diversidade das situaes urbanas, embora o arcabouo das zonas Z1 a Z8 continuasse
prevalecendo. A complexidade adquirida pelo quadro legal, exceto no referente s zonas
estritamente residenciais, dificultou sua incorporao ao debate pblico, tendendo a limitar
discusses esfera tcnica especializada e ao setor imobilirio. E o controle da verticalizao
concentrou-se em parmetros relativos s reas construdas, recuos e percentuais de ocupao,
com poucas consideraes a respeito da paisagem construda.
A lei contribuiu para reiterar padres predominantes na urbanizao paulistana: consagrou a
formao do "centro expandido" pelo qual se estendem usos verticais e tercirios; e manteve o
privilegiamento do quadrante Oeste/Sudoeste eleito pelas camadas de alta renda, com
deslocamento progressivo do tercirio avanado e da verticalizao de alto padro nesse vetor,
prioritariamente beneficiado por obras virias formando fatia valorizada com "novos centros"
cada vez mais distantes, avanando para as avs.Paulista, Faria Lima e Marginal Pinheiros.

Paradoxalmente, em situao social marcada por desigualdades, bairros submetidos ao


crescimento vertical passaram a sofrer desadensamento populacional, enquanto a ocupao
perifrica, originalmente zoneada como baixa densidade, adquire crescente intensidade de
aproveitamento, com subdiviso dos lotes e favelizao de reas livres, agravando condies de
vida, salubridade e carncia de espaos pblicos. Aps 1980/1991 dados censitrios passaram a
apontar queda de populao em bairros centrais, alguns em pleno processo de verticalizao,
enquanto a densidade habitacional na periferia chega a superar em alguns casos a do centro.
Mecanismos presentes no processo de produo do espao, muitas vezes reforados por polticas
pblicas, exacerbaram a valorizao fundiria de determinadas reas, dificultando o acesso formal
moradia por parte da populao de baixa renda. Conseqentemente, a maior parte da cidade
continuou sendo ocupada de maneira precria e/ou irregular, repetindo-se ciclos de esgotamento
das reas eleitas para investimentos imobilirios, as quais requerem constantes renovaes de
infra-estrutura, enquanto regies populares e perifricas permanecem margem lgica perversa
que o zoneamento no conseguiu eliminar.

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