De schaarse ruimte in ons land goed ordenen is verre van eenvoudig.

Naarmate er meer partijen, vanuit meerdere belangen en vaak nog met meerdere rollen, in participeren, neemt de complexiteit van grote ruimtelijke investeringsopgaven toe. De publiek-private samenwerking (PPS) die in dit boek centraal staat, is hiervan natuurlijk hét voorbeeld. Deze en andere processen in goede banen leiden, vereist een krachtige partij die beschikt over specifieke kennis en vaardigheden. Metrum is een veelgevraagde partner voor zowel overheden als private partijen. Wij dienen daarbij uiteraard het belang van onze opdrachtgever, maar onze missie zal pas slagen als er óók voldoende oog is voor de belangen van de andere partijen. De waarde van deze filosofie heeft Metrum in de praktijk keer op keer bewezen met aantoonbare resultaten. In essentie vervult Metrum in projecten twee rollen: die van adviseur of die van procesmanager. Als adviseur werken we vanuit een specifieke vraag naar een op maat gesneden advies. Als procesmanager begeleiden wij het ontwikkelingsproces voor een bepaalde periode. Bij planontwikkeling schakelen opdrachtgevers ons vaak al in vóórdat sprake is van een project met concrete kaders, doelstellingen, betrokkenheid van partijen, financiering en planning. Door ons actief te bewegen op het snijvlak van strategie, beleid en uitvoering, en door oog te hebben voor ‘de vraag achter de vraag’, helpen wij de besluitvorming vooruit.

EENVOUD ALS STRATEGIE
Leereffecten van publiek-private samenwerking in ruimtelijke investeringsprojecten

Metrum werkt vanuit specifieke vakdisciplines, met name op de thema’s: • Financiën: de financiële haalbaarheid van ruimtelijke ontwikkelingen van visievorming tot en met exploitatie en beheer. Het vroegtijdig onderkennen van kansen en risico’s hierin maakt bijsturing of bijstelling mogelijk. • Organisatie: het (adviseren over het) inrichten van een organisatie op maat voor complexe projecten. • Communicatie: het creëren van draagvlak, voorafgaand aan besluitvorming door meerdere partijen. • Risico’s: de risicobeheersing van projecten, financiën en besluitvorming.

Klanten kunnen Metrum heel gericht inzetten: als adviseur voor afgebakende projecten, bij procesinterventies, maar ook bij langduriger begeleiding in de rol van coach, projectleider, procesmanager, interimmanager of als projectdirecteur.

EENVOUD ALS STRATEGIE
Leereffecten van publiek-private samenwerking in ruimtelijke investeringsprojecten
Een bijzonder woord van dank gaat uit naar al onze relaties die een actieve bijdrage hebben geleverd aan dit boek. In de eerste plaats vanwege de kennis en ervaring die Metrum als bureau heeft kunnen opdoen in de vele opdrachten waarin wij de afgelopen jaren met hen hebben samengewerkt. En ten tweede vanwege het feit dat zij ook hun eigen leerervaringen op het gebied van PPS met ons hebben willen delen via de columns in dit boek.

Colofon Eindredactie: Kees-Jan Donkers, Martie Jacobs en Maarten Kievits Productiebegeleiding: Gert van den Heuvel Vormgeving: AC+M, Maarssen Artist impressions: Mei. architecten en stedenbouwers bv Fotografie: Metrum Drukwerk: Drukkerij Wilco B.V., Amersfoort ISBN 90-809326-1-2 Utrecht, januari 2005

VOORWOORD: PPS EN DE KUNST VAN HET LOSLATEN
Peter Noordanus

3

Publiek-private samenwerking voor gebiedsontwikkeling op lokaal niveau heeft de afgelopen jaren een flinke ontwikkeling doorgemaakt. PPS-vormen als de GEM en de CV-BV zijn op tal van plaatsen actief. Echter, in tegenstelling tot de Angelsaksische landen, die met een echte PFI-cultuur gezegend zijn, komt PPS in Nederland binnen de infrastructuur en overheidsgerelateerd vastgoed nog nauwelijks van de grond. Waar ligt dit aan? Een essentiële succesfactor voor PPS in ruimtelijke investeringsprojecten is de sturingsfilosofie van de overheid als opdrachtgever. De leukste en meest succesvolle projecten waarbij ik zelf betrokken was, hebben als ziel de gezamenlijke queeste van alle betrokken partijen. Deze publiek-private zoektocht speelt zich af in een denkbeeldig speelveld dat bestaat uit vier componenten: programma, kwaliteit, markt en geld. De uitdaging ligt erin om binnen dit krachtenveld gezamenlijk een optimaal programma te definiëren met voldoende ruimtelijke kwaliteit, dat goed aansluit bij de marktvraag én ook nog financieel haalbaar is. Dit spel van zoeken naar de beste oplossingen en elkaar overtuigen van alternatieven kan alleen goed worden gespeeld wanneer de overheid voldoende programmatische en financiële speelruimte aan de betrokken partijen laat. In Nederland zijn we tot nu toe slecht in loslaten, een onontbeerlijke houding voor dit spel. De klassieke fout die nog steeds wordt gemaakt, is dat traditioneel de neiging bestaat om van achter de bureautafel plannen te ontwikkelen die volledig zijn dichtgetimmerd. Wat mij betreft moeten we in Nederland bij de ruimtelijke inrichting veel meer toe naar interactieve stedenbouw en naar gezamenlijke zoekprocessen door overheid en

markt. PPS-projecten kunnen hierdoor zowel leuker als succesvoller worden. Dit geldt overigens niet alleen voor projecten in de sfeer van de ruimtelijke ordening maar ook voor infrastructurele en vastgoedprojecten. Voor deze laatste categorie projecten betekent loslaten dat de opdrachtgever niet alles voor de volle 100% en tot op bestekniveau wil voorschrijven, maar ruimte laat voor creatieve oplossingen. Het is de kunst om de markt te inspireren tot vernieuwing door vooraf doelstellingen en prestaties te definiëren en niet door marktpartijen met dichtgetimmerde eendimensionale oplossingen op pad te sturen. Ik hoop dat PPS in Nederland in de (nabije) toekomst toegroeit naar een minder rigide rolverdeling tussen publieke en private partijen. Naar een nieuwe dynamiek waarbij over-

5

PROGRAMMA

KWALITEIT

heid en markt elkaar stimuleren tot innovatieve oplossingen. Mogen de waardevolle leereffecten uit dit boek behulpzaam zijn bij dit groeiproces.

GELD

Mr. Peter Noordanus is CEO / Voorzitter van de Raad van Bestuur van AM NV

MARKT

6

INHOUDSOPGAVE

7

3

Voorwoord Peter Noordanus Inhoudsopgave Leeswijzer Inleiding

81

Hoofdstuk 5: Stuur op cultuur Column Willem van der Made Column André Betting

99 15 Hoofdstuk 1: Hoge ambitie, meer samenwerking Column Tie Liebe Column Cees van Boven 117 33 Hoofdstuk 2: Alleen op goede gronden Column Jim Schuyt 47 Hoofdstuk 3: De durf om meer lef te hebben Column Lenie Dwarshuis Column Guus Verduijn 63 Hoofdstuk 4: Ken en respecteer elkaars belangen Column Jos Heemelaar Column Han Admiraal 124

Hoofdstuk 6: Ontrafel en faseer project en proces Column Peter Kuenzli Column Jan Willem Rösingh Epiloog: PPS als speerpunt nieuwe positionering Nederland Bijlagen Afkortingenlijst Onderscheid PPS gebiedsontwikkeling en object PPS Overzicht leereffecten Auteurs

8

LEESWIJZER

9

Het boek bestaat uit zes hoofdstukken, elf columns en een epiloog. De hoofdstukken zijn geschreven door Metrum-medewerkers. In ieder hoofdstuk komt een ander PPS-thema aan bod. Elke column is op grond van de ingebrachte thema's aan een hoofdstuk 'toegedeeld', maar bevat ook punten die relevant zijn voor andere hoofdstukken. Hieronder volgt een kort overzicht van de inhoud van de hoofdstukken. Hoofdstuk 1 gaat in op het verschil in ambities tussen publieke en private partijen; ook wordt aandacht besteed aan de meerwaarde van PPS en het behalen van gemeenschappelijke voordelen door het verbreden van de projectscope. Hoofdstuk 2 behandelt de veel voorkomende situatie waarin partijen tot elkaar zijn veroordeeld als gevolg van onder andere ingenomen grondposities; verder PPS als beleidskeuze en de behoefte aan externe financiering. Hoofdstuk 3 vraagt aandacht voor het feit dat de overheid veel meer durf en daadkracht zou kunnen tonen bij het aangaan van PPS. Hoofdstuk 4 laat zien waarom partijen elkaars belangen moeten respecteren. Hierin komen zowel de belangen van publieke en private partijen aan de orde, alsmede de belangrijkste succes- en faalfactoren.

Hoofdstuk 5 beschrijft het belang van meer aandacht voor de 'zachte' aspecten en cultuurverschillen binnen de samenwerking. Sturing op cultuur als een belangrijke succesfactor. Hoofdstuk 6 belicht het belang van flexibiliteit en fasering van het project en het gehele proces vanuit diverse invalshoeken, onder meer vanuit financieel perspectief. Daarnaast hoe flexibiliteit en fasering als managementinstrumenten kunnen worden ingezet. De epiloog van het boek schetst een toekomstvisie op PPS binnen de ruimtelijke investeringen. De nieuwe Nota Ruimte geldt daarbij als vertrekpunt.

INLEIDING

11

Geachte lezer, Voor U ligt “Eenvoud als strategie”, een praktijkgericht, vakinhoudelijk boek met een tweeledige aanleiding. Op de eerste plaats het afscheid van Rob van Rooijen als medeoprichter en directeur van Metrum. En op de tweede plaats het feit dat Metrum alweer 15 jaar bestaat. Ruimtelijke ordening, stedelijke ontwikkeling, ruimtelijk investeren, vastgoed- en mobiliteitsontwikkeling, hoe je onze werkvelden ook noemt, Metrum heeft er in die jaren ruime ervaring en kennis in opgebouwd. En ook al past het niet zo bij ons luid de trom te roeren, toch menen we nu goede redenen te hebben om onze stem te laten horen. We achten onze ervaringen van de afgelopen 15 jaar namelijk voldoende waardevol om in boekvorm te delen met onze opdrachtgevers en iedereen die interesse heeft in ons werk . Het is zeker niet onze ambitie om een wetenschappelijk werk te presenteren. Met “Eenvoud als strategie” willen we wél een prikkelend overzicht van de gegroeide praktijk geven, met tal van concrete voorbeelden en ervaringen. En dit niet alleen als terugblik, maar ook met het oog op toekomstige ontwikkelingen. Publiek Private Samenwerking, ruimtelijke businessplanning, businesscase-benaderingen, waardecreatie, ontwikkelingsplanologie; we zien het allemaal voorbij komen en passen het toe in onze projecten. Gaat het hier om ‘oude wijn in nieuwe zakken’ of is het wezenlijk iets nieuws? Duidelijk is wel dat ons vakgebied complexer wordt en zich zeer snel professionaliseert doordat vele nieuwe methoden en technieken opkomen.

12

Het hoofdonderwerp van dit boek is Publiek Private Samenwerking (PPS) in de meest brede zin van het woord. • Naar de inhoud vinden we PPS op meerdere gebieden: grondexploitatie, infrastructuur, vastgoedontwikkeling, bedrijfsexploitaties of combinaties hiervan. • Naar de vorm is PPS eveneens veelzijdig, met een breed spectrum van samenwerkingsmodellen: traditioneel, joint ventures en concessies in uiteenlopende juridische vormen. • Naar het proces is PPS zeker uniek te noemen; het smeden van een succesvolle samenwerking gaat tenslotte verder dan de eenmalige keuze voor vorm en inhoud; het is een continu proces van zoeken naar meerwaarde, zorgvuldige afweging van (soms tegenstrijdige) belangen, convergerende besluitvorming, lef, innovatie in organisaties en contracten, financieel modelleren enzovoort. Kortom, PPS kent vele dimensies. Wij hebben geprobeerd om onze ervaringen vanuit zoveel mogelijk perspectieven aan u te presenteren; vanuit de ambities bij alle betrokken partijen, reeds ingenomen (grond)posities, het publieke domein, financiën, organisatieculturen én de nieuwe Nota Ruimte. Naast onze eigen hoofdstukken telt dit boek elf columns. Deze vormen de neerslag van gesprekken met een aantal belangrijke relaties met ruime PPS-praktijkervaring. Zij geven antwoord op de vraag welke ervaringen zíj in de afgelopen jaren hebben opgedaan en welke factoren het succes of falen van PPS-projecten bepalen. De geïnterviewden zijn actief in de gemeentelijke, provinciale en centrale overheid, de financiële sector, de projectontwikkeling, de corporatiesector, het onderwijs, de kenniscentra en de advieswereld. Door dit brede palet van achtergronden ontstaat een ruime variatie aan onderwerpen. Interessant is het om te lezen waar de overlap zit en waar opvattingen juist tegengesteld zijn. De medewerkers van Metrum hebben met veel energie, plezier en enthousiasme aan de totstandkoming van dit boek gewerkt. Hopelijk levert het u als lezer evenveel plezier op Rémi Adriaansens en Martin van der Does de Bye Januari 2005 Samenwerking is van alle tijden. We hopen dan ook dat de succes- en faalfactoren die wij rond PPS signaleren u ooit van pas komen bij een van uw eigen projecten. En voor nu wensen wij u in elk geval veel leesplezier. bij het lezen ervan. Het boek zal ongetwijfeld reacties bij u oproepen; herkenning van onze ervaringen, nieuwe gezichtspunten of juist ontkenning en tegengestelde visies. In al deze gevallen: spreek ons hierop aan, wij gaan graag met u in discussie.

13

1

HOGE AMBITIE, MEER SAMENWERKING
Martie Jacobs & Jeroen Tazelaar

15

Een eigenzinnige markt met mogelijkheden De Nederlandse overheid heeft de afgelopen jaren veel tijd besteed om goede voorwaarden voor PPS te scheppen, hetgeen wordt onderstreept in het onderzoek van de Britse DLA Group1. In Nederland ligt de focus wat anders dan in een aantal omringende landen, namelijk primair op de efficiënte levering van overheidsdiensten en een geoptimaliseerde kosten-kwaliteitsverhouding, en minder op het verminderen van overheidsinvesteringen om te voldoen aan het Stabiliteitspact. Toch heeft de PPS-markt zich in Nederland tot op heden nog onvoldoende ontwikkeld. Het blijkt moeilijk om de ambities en voornemens om te zetten in concrete, succesvolle projecten. Bij de twee hoofdstromen, PPS Gebiedsontwikkeling en PPS Concessie geldt dat vooral bij de laatste vorm. Van publieke en private zijde is sprake van een zekere koudwatervrees. In andere, voornamelijk Angelsaksische landen, zoals Australië, blijkt de PPS-aanpak echter succesvol. De PPS-markt heeft zich hier inmiddels zodanig ontwikkeld dat de overheid op grote schaal projecten aanbesteedt waarop private partijen intekenen2. De verwachting van de belangrijkste markt- en overheidsspelers is echter wel dat na deze aanloopperiode, en mede door de onverminderde steun van de rijksoverheid voor het middel PPS, een aantal nieuwe strategische projecten de markt voor PPS Concessies in Nederland zal openbreken. De aangekondigde PPS-renovatie van het gebouw van het Ministerie van Financiën en het aangekondigde onderzoek naar de haalbaarheid van PPS voor negen utiliteitsbouwprojecten door de Rijksgebouwendienst3 zijn mogelijk het startsein voor de noodzakelijke projectstroom. Projecten met een hoog ambitieniveau
3 1

DLA Group: “Third annual European PPP, 2003”. Ent, L. van der: “Publiek en privaat in Australië: wat je van ver haalt... is leerzaam”. Cobouw: “Rijksgebouwendienst onderzoekt kansen PPS bij negen projecten, 22/09/04”.

2

PPS-projecten kennen in het algemeen een ambitieuze en complexe opgave. Het zijn vaak nieuwe vraagstukken door elementen als:

16

• De koppeling van de verschillende levensfasen van het project: ontwerp, realisatie en exploitatie in één hand; • De integratie van traditioneel verschillende projectonderdelen en disciplines tot één projectopgave; • De toepassing van innovatieve en vernieuwende technische oplossingen; • De toepassing van innovatieve en vernieuwende financierings- en betalingsconstructies; • Een combinatie van de bovenstaande elementen. Een PPS is daarbij natuurlijk geen doel op zich, maar komt in beeld wanneer bij de geconstateerde complexiteit van opgave en/of aanpak een efficiëntere en effectievere oplossing mogelijk wordt in vergelijking tot de traditionele aanpak. En wel zodanig dat de ambities van zowel de publieke als de private partijen recht wordt gedaan.

als de HSL. De samenwerking behartigt hier enerzijds het financiële publieke belang door een kostenefficiënte besteding van middelen (mede door het toezicht van de private financiers). Anderzijds is het financiële belang ook gelegen in de realiseerbaarheid. Alleen door het aantrekken van private financiering kan het project worden uitgevoerd, want het ontbreekt de publieke instelling eenvoudigweg aan financiële middelen om het project zelf te financieren. Ook kunnen er maatschappelijke ambities spelen die in een traditionele aanpak in het geheel niet zouden passen. De niet-geïnvesteerde publieke financiële middelen, zoals binnen de infrastructurele wereld gehanteerde MIT-systematiek, kunnen nu aan andere politiek en maatschappelijk wenselijke zaken worden besteed. Tenslotte kan waardegeneratie een doel vormen, bijvoorbeeld door stimulering van de economische ontwikkeling in de gebieden rond de HSL-stationsgebieden. Private ambities: continuïteit en rendement

17

Publieke ambities: financieel en maatschappelijk Allereerst de publieke ambities. Die omvatten de achterliggende financiële en maatschappelijke doelen en de realiseerbaarheid van het project. • Financiële doelen: primair een transparante en kostenefficiënte besteding van publieke middelen. Op korte termijn ten aanzien van ‘nut en noodzaak’ van de investering en op de langere termijn door lagere exploitatiekosten. • Maatschappelijke doelen: vaak breed en uiteenlopend en niet altijd direct in opbrengsten uit te drukken ten opzichte van de kosten. Het kan hier gaan om het realiseren van geformuleerd beleid (bijv. verminderen van wachttijd in het verkeer), de verwachte sociaal-economische effecten van een project (b.v. bevordering werkgelegenheid), het initiërende en stimulerende effect op de maatschappelijke en/of economische omgeving (b.v. creëren van een nieuwe aanbiedermarkt) e.d. Bovenstaande doelen benadrukken nog eens dat het maken van goede afspraken over het ambitieniveau essentieel is om een goed rendement op een project te kunnen behalen. Een goed voorbeeld is een PPS-project met een omvangrijk investeringsprogramma

De private ambities richten zich in eerste instantie natuurlijk op het waarborgen van de bedrijfszekerheid van de onderneming. Naast het benodigde rendement spelen daarbij ook de continuïteit en de mogelijke verbreding van projecten een rol. • Continuïteit is met name gelegen in de levenscyclusbenadering van de projecten. Deze benadering leidt tot een langdurig contract en biedt private partijen zekerheid over de toekomstige omzet; • De verbreding van projecten (of de combinatie van anders afzonderlijke projecten) heeft als voordeel dat het project (financieel) interessanter kan worden door schaalvergroting en inkoopvoordelen. Daarnaast is er met een bredere scope mogelijkheid tot risicospreiding; • De mogelijkheid voor het toepassen van innovatieve oplossingen leidt voor de onderneming tenslotte weer tot nuttige ervaringen en zo tot een betere concurrentiepositie. Waarde toevoegen aan de waardeketen Bij PPS is het van essentieel belang om in de gehele waardeketen goed te analyseren welke partij welke processen het beste kan uitvoeren. Denk aan verschillende met elkaar

18

samenhangende processen als conceptontwikkeling, ontwerp, realisatie, technisch beheer en commercieel beheer. Het bundelen van processen, daar waar dat bedrijfseconomische voordelen oplevert, leidt dan tot optimalisatie van de waardeketen en komt tot uitdrukking in een hogere waarde van het eindproduct4!

in een betere risicoverdeling tussen partijen, waarbij een optimaal evenwicht wordt nagestreefd tussen de verantwoordelijkheden en verplichtingen in relatie tot de kennis, kunde, capaciteit en vermogen van partijen. Hierdoor kunnen kansen beter worden benut en risico’s beter worden ingeschat, gewaardeerd of beheerst. De verantwoordelijkheid voor bepaalde risico’s wordt uiteindelijk bij die partij neergelegd die deze het beste kan beïnvloeden en dus beperken. De risico’s worden hiervoor benoemd, inzichtelijk gemaakt en tenslotte beprijsd. Dit is een verschil met de traditionele situatie waarin de risico’s door de overheid niet altijd werden beprijsd, hetgeen natuurlijk niet betekende dat de risico’s daarmee ook niet aanwezig waren. Naast de lagere risicobeprijzing zijn de lagere directe kosten van een project een andere manier waarop de financiële meerwaarde tot uiting kan komen. Dit kan bijvoorbeeld doordat voor een betere, slimmere en goedkopere ontwerpoplossing wordt gekozen, of door doelmatigheid in ontwerp- en uitvoeringsproces, inkoopvoordelen en schaalvoordelen. Ook kunnen de structurele kosten voor de publieke partij worden verlaagd door

19

TECHNISCH & COMMERCIEEL BEHEER R E A L I S AT I E CONCEPTONTWIKKELING & ONTWERP

IN

&

PL

AN CO NIN NT G RO L

KO

OP

TOEGEVOEGDE WAARDE

het genereren van extra inkomsten uit alternatief gebruik van de voorzieningen en dit surplus te verdelen conform contract tussen publieke en private partijen (een vorm van ‘benefit sharing’). Financiering Een ander aspect dat kan bijdragen aan de financiële meerwaarde is de financiering. Door het aantrekken van private financiering en de gespreide betaling gedurende het gebruik, ontstaat er investeringsruimte om voor andere publieke taken aan te wenden. De financiële meerwaarde ten opzichte van de traditionele aanpak wordt daarbij inzichtelijk gemaakt door instrumenten als de Public Private Comparator (PPC) en Public Sector Comparator (PSC)5. Scope: speelruimte versus afbakening project Kenmerkend voor PPS is de scopeverbreding door de belangen van traditioneel gescheiden projecten te combineren met als doel een gemeenschappelijk voordeel te behalen. De combinatie levert dan een beter product dan de som der individuele plannen: één
5

Meerwaarde PPS: goed omgaan met kosten, risico’s en investeringsruimte De financiële meerwaarde in een PPS kan blijken uit lagere directe kosten van een project (dan wel hogere opbrengsten), een lagere opslag voor risico’s of het creëren van investeringsruimte voor de overheid. In het PPS-proces zijn twee mechanismen te onderscheiden die condities scheppen om deze financiële meerwaarde te creëren: de aanbestedingsvorm en de financiering. Aanbestedingsvorm Deze wordt met name bepaald door het moment waarop de opdrachtgever de opdrachtnemer in het proces betrekt. Wordt gekozen voor een traditioneel aanbestedingsmoment (opdrachtnemer wordt betrokken na afronding van een uitgewerkt technisch ontwerp) of voor meer innovatieve aanbestedingsvormen waarbij bijvoorbeeld ook de ontwerpverant4

Cobouw: “Overheid moet meer en verstandig uitbesteden, 22/09/04”.

woordelijkheden bij de opdrachtnemer worden gelegd? De financiële meerwaarde als gevolg van het moment en het type aanbesteding ligt dan

Kenniscentrum PPS Ministerie van Financiën: “Handleidingen PubliekPrivate Samenwerking 2002”.

20

plus één is drie! Gezocht moet worden naar combinaties waarmee in planvorming of exploitatie de totale risicoafdekking gunstig kan worden beïnvloed. Verbreding van de scope kan op verschillende manieren, namelijk het richten op het vergroten van: • De efficiency: significant lagere kosten binnen een project door met name een levenscyclusbenadering (b.v. lagere onderhoudskosten door doordachte investeringskeuze); • De effectiviteit: hogere opbrengsten en lagere kosten door combinaties van elkaar gunstig beïnvloedende projecten (b.v. de aanleg van een gemeenschappelijke parkeervoorziening biedt ook mogelijkheid voor commerciële exploitatie); • De integratie: de combinatie van efficiency en effectiviteit. Echter, niet elke scopeverbreding leidt per definitie tot een financieel voordeel of een betere haalbaarheid. Valkuilen zijn bijvoorbeeld een onrealistisch ambitieniveau of een te kleine schaal waardoor vermeende voordelen komen te vervallen.

cyclusbenadering. Door de koppeling van de verschillende levensfasen van het project wordt het maken van efficiencywinst mogelijk. Een samenhangende benadering van ontwerp, uitvoering en exploitatie door een marktpartij leiden tot een gunstigere kostenkwaliteitverhouding. De marktpartij kan bovendien scherper en efficiënter inkopen. Een goed voorbeeld hiervan is de PPS voor de nieuwbouw van het Montaigne Lyceum in Ypenburg, Den Haag. Deze behelst zowel ontwerp, bouw, inrichting, onderhoud, financiering, beheer als exploitatie van de school binnen een geïntegreerd contract. De levenscyclusbenadering kan ook op kleinere schaal vruchten afwerpen door een beperkt aantal fasen integraal uit te besteden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de combinatie van ontwerp en realisatie (Design Build) wanneer er geen besparing op onderhoudskosten mogelijk is of realisatie en onderhoud (Build Maintain). Hiermee worden suboptimalisaties mogelijk. Effectiviteit: verbreding projectscope Effectiviteit is het zoeken naar succesvolle projectcombinaties door het verbreden van de projectscope of door het zoeken naar synergievoordelen. In het eerste geval is verbreding

21

PROJECTEN PROJECT I I N I T I AT I E F PROGRAMMA FASERING EFFICIENCY ONTWERP R E A L I S AT I E FINANCIERING ONDERHOUD E X P L O I TAT I E EFFECTIVITEIT PROJECT II PROJECT III PROJECT...

van een project interessant, doordat in een PPS gestreefd wordt naar een integratie van bij elkaar passende functies. Hierdoor wint een gebouw als centrum van meerdere maatschappelijke functies aan maatschappelijke betekenis. Naast financiële voordelen biedt dit dus tevens sociale voordelen. Bijvoorbeeld een ‘brede school’ waarin de functies onderwijs, kinderopvang eventueel samen met een wijkcentrum en huisartsenpraktijk kunnen worden gecombineerd. Ten tweede is het mogelijk om op zoek te gaan naar elkaar aan-

INTEGRATIE

vullende of versterkende projecten. Het combineren van verschillende projecten maakt het in sommige gevallen mogelijk hogere ambities te realiseren dan de oorspronkelijke individuele ambities. Bijvoorbeeld de aanleg van infrastructuur wordt mogelijk door de combinatie met een gebiedsontwikkeling. Bekende voorbeelden hiervan zijn de projecten

Efficiency: koppelen van opeenvolgende fasen Het is mogelijk om een project te verdiepen door bijvoorbeeld een gebouw of weg te benaderen vanuit een ander perspectief. Namelijk niet primair vanuit de functie van gebouw of weg, maar vanuit de exploitatie ervan. Dit biedt de kans om op andere manier met de gebruiksmogelijkheden om te gaan. Wij noemen dit ook wel de levens-

A2 Maastricht en Sijtwende. Integratie: combinatie van efficiency en effectiviteit Bij integratie vindt enerzijds verbreding van de projectscope plaats en anderzijds een verdieping van het project door het koppelen van opeenvolgende fasen. De PPS-benadering

22

gaat er vanuit dat de private partij ontwerpt, bouwt, financiert, onderhoudt en beheert. Deze integratie maakt besparingen mogelijk. De opdrachtgever/publieke partij kan zich nu richten op haar kernactiviteit. Een voorbeeld hiervan is de onlangs aangekondigde renovatie van het Ministerie van Financiën. Hier wordt inderdaad het totale integrale pakket van ontwerp, bouw tot en met exploitatie aan de markt aangeboden. Dit biedt ook ruimte voor innovatie! Doel en middel goed blijven onderscheiden De ervaring met PPS in Nederland leert dat projecten soms ten onder gaan aan een te hoog ambitieniveau. Zij kenmerken zich door complexe uitdagingen waardoor zowel aan publieke als private zijde meer partijen gelijktijdig betrokken zijn dan in de traditionele benadering. Dit grote aantal partijen, plus onervarenheid met het proces en complexe inhoudelijke materie kunnen dan eenvoudig een onontwarbare kluwen van belangen en problemen oproepen. Een succesvolle PPS is gebaseerd op een realistische opgave waarbij vóóraf goed gekeken moet worden naar de kritische succesfactoren. Daarbij moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen ‘wat er moet worden bereikt’ en ‘hoe dit moet worden bereikt’. Juist bij het opzetten en inrichten van een PPS blijkt in de praktijk dat, als gevolg van de complexiteit, het gevaar bestaat dat de oorspronkelijke uitgangspunten uit het oog worden verloren en doel en middel worden verward. De samenwerking wordt het doel in plaats van het middel om het oorspronkelijke doel te verwezenlijken. Een dergelijke discrepantie tussen doel en middel zal echter in een later stadium tot teleurstellingen over het resultaat of tot vertragingen en kostenverhogingen leiden. Doelen blijven toetssteen inrichting samenwerking De doelen moeten daarom van tevoren helder worden geformuleerd en juist ook gedurende de fase waarin de samenwerking wordt opgetuigd en ingericht als toetssteen worden gebruikt voor de voorgestelde oplossingen. Belangrijke aandachtspunten voor het helder en eenduidig formuleren van de doelen zijn:

• Formuleren van de problematiek, de financiële of maatschappelijke doelen en eventuele externe effecten. Essentieel hierbij is een kritische analyse of de vraagstelling voldoende aanknopingspunten biedt om meerwaarde te creëren. Of er voldoende mogelijkheden zijn voor verbreding of verdieping van de opgave en of de gevraagde risico-overdracht realistisch is. Maar ook of de opgave niet nodeloos wordt verbreed met onderdelen die geen relatie met elkaar hebben en zo de totale risicoafdekking ongunstig kunnen beïnvloeden. • Randvoorwaarden: bepalen en vaststellen van het realiteitsgehalte van het project binnen de projectkaders, zoals onderwerp, tijd, fasen en geld. Om de aldus geformuleerde doelen te bereiken, moet vervolgens de samenwerking worden ingericht. De praktijk heeft ons laten zien dat de eenvoudigste oplossingen vaak de beste resultaten opleveren. De onderstaande aandachtspunten kunnen dan als leidraad dienen bij het inrichten van de samenwerking: • Selecteer de juiste partijen: in soort en aantal. Stel vast of alle betrokken partijen onmisbaar zijn om de geformuleerde doelen te bereiken. Zorg dat de juiste partijen tijdig aan tafel zitten: per fase kan dit verschillen. Beperk de samenwerking tussen partijen tot het doel. • Selecteer een juiste en passende samenwerkingsvorm tussen de betrokken partijen op basis van een contract en/of juridische entiteit. • Draag zorg voor een heldere PPS-organisatie die voldoende is geëquipeerd en met een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling. Bij samenwerking tussen meer partijen is goed procesmanagement cruciaal.

23

Tie Liebe

25

PPS-EN: IN DE PROJECTONTWIKKELING VAN ALLE TIJDEN
In de loop der tijd zijn vele grootschalige projecten ontwikkeld waarbij private ontwikkelaars / (bouw)bedrijven intensief samenwerkten met gemeenten. Daarbij onderscheid ik een aantal stadia. In de periode van de 50-er en 60-er jaren zijn voorbeelden van omvangrijke PPS-projecten Hoog Catharijne in Utrecht en grote delen van de Rotterdamse binnenstad. Later, in de jaren ’70 en ’80 ontstond veel weerstand tegen deze grootschalige projecten. Het accent kwam toen meer te liggen op stadsvernieuwing met woningbouw als speerpunt. In die periode heb ik zelf meegewerkt aan de vernieuwing van de Kinkerstraat en de Oosterparkbuurt in Amsterdam; dat waren projecten waarbij gemeenten, private ontwikkelaars en corporaties intensief samenwerkten aan integrale gebiedsontwikkeling. Eigenlijk waren dat PPS-en avant la lettre. De derde fase in de ontwikkeling van PPS begon begin jaren ’90 en hier zitten we nu nog steeds in. Deze fase kenmerkt zich door het in eerste instantie versterken van de economische functie van de binnenstad. Inmiddels zijn multifunctionaliteit, het verbeteren van de ruimtelijke structuur, een goede inbedding in de bestaande binnenstad, een aantrekkelijke architectuur en een nieuw openbaar gebied belangrijke ingrediënten geworden van dat integrale gebiedsdenken. Op basis van voorbeelden en ervaringen in met name Angelsaksische landen met de aanpak tegen afglijdende binnensteden (PPP - Public Private Partnership) ontstonden in Nederland initiatieven om grootschalige projecten op een zelfde manier aan te pakken. De afgelopen 15 jaar is voor tientallen miljarden euro’s aan projecten in de PPS sfeer gerealiseerd. Te grote scope, te veel risico's De (vroegtijdige) inbreng van private expertise en het door marktpartijen dragen van risico’s is in de loop der tijd steeds belangrijker geworden bij PPS. In het begin van de jaren ’90, toen PPS als begrip nog een toverformule leek, heeft men initiatieven ondernomen om ook zeer grote stedelijke herontwikkelingsgebieden in één PPS-constructie te realiseren.

26

Dit is naar mijn mening nooit goed gelukt omdat de scope van deze projecten te groot was: teveel partijen en teveel onzekerheden. Bekende voorbeelden zijn Den Haag Zuidwest waarbij men trachtte een heel stadsdeel te herontwikkelen via één ontwikkelingsmaatschappij; hierin namen de gemeente, de corporaties, beleggers en ontwikkelaars deel, met allemaal verschillende doelstellingen, prioriteiten, agenda’s en belangen. Een absoluut onwerkbare ‘moloch’ van een organisatie. Een ander voorbeeld van een verkeerde aanpak in eerste instantie is de herontwikkeling van het winkelcentrum In den Boogaard in Rijswijk, waar men aanvankelijk probeerde alle 15(!) eigenaren in één ontwikkelingsmaatschappij samen te krijgen. Dit is nooit gelukt. De betrokken partijen verschilden teveel van elkaar, wat zich uitte in onverenigbare doelstellingen, planningen en besluitvormingstrajecten. Men kon gewoonweg niet op één lijn komen. Gelukkig heeft men daarna voor een andere ontwikkelingsstrategie gekozen, namelijk een samenbindend Masterplan gevolgd door een flexibele deelplan ontwikkeling. Een derde (en meest bekende) voorbeeld was het project IJ-oevers in Amsterdam. Ook dat is nooit van de grond gekomen in een PPS-constructie vanwege de te grote omvang en te hoge ambities. De risico’s waren te groot om het hele project in één PPS te stoppen. Ook daar heeft de gemeente Amsterdam nadien en met succes gekozen voor het deelplan model. De ervaring leert dat een PPS-project zo eenvoudig en overzichtelijk mogelijk moet zijn, met voor alle partijen overzienbare risico's en realistische ambities. Succesfactoren: heldere doelstelling, eenvoud, beperkte schaal Door deze ervaringen zijn dit voor mij de succesfactoren voor PPS: allereerst moet als hierboven beschreven, sprake zijn van een helder en zo eenvoudig mogelijk organisatiemodel. De PPS mag niet te groot worden qua omvang, aantal partijen en onzekerheden. Er moet een duidelijk gemeenschappelijk doel zijn waar beide partijen zich voor de lange termijn aan verbinden en dat stoelt op realistische ambities. Ook vanuit de gemeente (politiek) gezien is dit commitment van groot belang omdat PPS-projecten in de regel lang duren. Bij bestuurders moet er voldoende draagvlak zijn voor het project en er moet worden voorkomen dat een wethouder op afstand van het project staat. Binnen de gemeente moet bovendien voldoende ervaring met en kennis over PPS en gebiedsontwikkeling voorhanden zijn. Het valt me ook op dat PPS sterk persoonsgebonden is en dat het succes in

belangrijke mate afhangt van de kwaliteit van de betrokken personen. Wat de private kant aangaat: de ontwikkelaar moet binnen het project voldoende ruimte hebben om in te spelen op veranderende marktontwikkelingen. Flexibiliteit in tijd en programma zijn daarbij cruciaal. De ontwikkelaar moet voldoende speelruimte krijgen om de plannen waar te maken. Toekomst: meer private exploitatie en risico-overdracht Voor de toekomst zie ik een aantal ontwikkelingen. Een ervan is de opkomst van innovatieve aanbestedingsvormen als Private Finance Initiatives (PFI) waarbij de private partijen ook nadrukkelijk een rol krijgen bij de exploitatie en beheer van een vastgoedproject. Dergelijke nieuwe vormen zie je straks komen bij de herontwikkeling van bijvoorbeeld overheidsgebouwen, ziekenhuisterreinen, scholen en universiteiten. In deze - voor ontwikkelaars - relatief nieuwe marktsectoren liggen nieuwe uitdagingen. De rijksoverheid gaat steeds vaker zakelijker kijken naar haar vastgoed en de gronden die zij in bezit heeft. Subsidiekranen worden langzaam dichtgedraaid en op diverse beleidsterreinen moet er bedrijfsmatiger worden gewerkt. Verder zie ik dat steeds meer gemeenten geneigd zijn om integrale ontwikkelingsvraagstukken bij ontwikkelaars neer te leggen, waarbij ook traditionele gemeentelijke taken (en risico’s) worden overgedragen. Gemeenten willen steeds meer toe naar een 'turn-key'-aanbieding door de ontwikkelaar voor het gehele gebied of project. Zaken als parkeren, externe risico’s als planschade, de aanleg van openbaar gebied, waterberging e.d. komen vaker op het bordje van de ontwikkelaar terecht. Het idee hierachter is dat ontwikkelaars goed kunnen inschatten wat de risico’s zijn en daarom het beste in staat zijn om deze te beheersen en te 'beprijzen'. Hierdoor zullen de totale projectkosten afnemen, omdat de private partij zo beter kan sturen. De gemeente treedt terug naar haar (publiekrechtelijke) kerntaken. Helaas zijn de EU-richtlijnen voor aanbestedingen star en rigide en laten weinig ruimte over voor innovatie. Dat is jammer, want voor een succesvolle PPS bestaat geen blauwdruk; het is en blijft maatwerk. Tie Liebe is directeur van William Properties “De ervaring leert dat je een PPS-project zo eenvoudig en overzichtelijk mogelijk moet

27

houden, waarbij risico’s voor alle partijen zijn te overzien en de ambities realistisch”

Cees van Boven

29

VOORAF ALLE VERANTWOORDELIJKHEDEN EN BELANGEN ZUIVER WEGEN

In de Vierde Nota Extra definieerde het toenmalige kabinet een tweeledig doel voor de investeringen in stations met een Hogesnelheidslijnhalte: ze zouden benut moeten worden voor versterking van het internationale vestigingsklimaat én ook tot economische structuurversterking van de desbetreffende binnensteden moeten leiden. Hiermee deden de Nieuwe Sleutelprojecten (NSP’s) in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Breda en Arnhem hun intrede. In totaal heeft het Rijk circa 1,3 miljard voor deze zes projecten beschikbaar gesteld. Een deel kwam uit de begroting van het Ministerie van V&W, een ander deel uit de begroting van het Ministerie van VROM. Het totale investeringsvolume van deze projecten vormt een veelvoud hiervan doordat ook de gemeenten en private partijen fors investeren. Door hun zeer grote complexiteit zijn de NSP’s uitzonderlijk: een veelheid aan publieke en private spelers en sectoren, plus een groot aantal conflicterende belangen en ruimtelijke claims. Het Rijk heeft als NSP-regisseur al in een vroeg stadium een gefaseerde procesarchitectuur (spoorboekje) ontworpen om helder te krijgen welk ambitieniveau partijen hebben en te bepalen wie wat doet. Achteraf denk ik dat het te lang heeft geduurd voordat de projectpartijen in NSP-projecten een zelfde ambitieniveau hadden. De verwachtingen over wat haalbaar is en wat niet bleven te lang onduidelijk. Van teveel hooi naar heldere rolverdeling De OV-terminal vormt feitelijk de echte knoop in zo’n NSP-project. Gezien de inhoudelijke complexiteit en de financiële haalbaarheid passeerden er plannen de revue die achteraf volstrekt onrealistisch waren. Neem Utrecht: in de loop der jaren zijn daar diverse varianten in beeld gebracht. Alle waren ze te groot, te ingewikkeld of te ingrijpend voor de omgeving. Daarvoor kwamen er ideeën op tafel waarbij alles in eens gerealiseerd

30

moest worden. Hierdoor ontstaat als het ware een vermenigvuldiging in de complexiteit waardoor niemand er meer wil instappen. Ook in Rotterdam lag er een plan dat zowel financieel onrealistisch was als inhoudelijk zeer complex. Gelukkig is op dit moment Utrecht wél zeer succesvol. Voor het eerst ligt er een pragmatisch, behapbaar en flexibel plan. De NSP’s bieden nu veel meer duidelijkheid over de verschillende rollen dan voorheen. Het proces kan zo veel soepeler verlopen met als belangrijke succesfactor dat volkomen duidelijk is wie wat doet binnen de samenwerking. Ontbreekt deze helderheid, dan gaat er ontzettend veel energie verloren doordat mensen naar elkaar blijven zitten kijken. Het gekke is dat dit kan gebeuren zonder dat dit expliciet boven tafel komt. Er moet dus iemand zijn die de coördinerende verantwoordelijkheid op zich neemt, terwijl de overige partijen hun eigen verantwoordelijkheid blijven nemen, zowel financieel als procesmatig.

bouw. Bij de nieuwbouwvariant bedroeg het financiële gat tussen het budget en de werkelijke kosten circa 60-70 miljoen euro. Het was evident dat dit geld er niet zou komen, tenzij van het Rijk. Je kunt dan nog lang met elkaar doorgaan tegen beter weten in of samen bekijken wat wèl financieel haalbaar is. Wanneer het Rijk vooraf een zak met geld in het vooruitzicht stelt, willen partijen dat geld ook hebben. Dit stimuleert hen niet om na te denken hoe ze zelf financiering kunnen genereren. In het verlengde van de Nota Ruimte en de bijbehorende uitvoeringsagenda zal er weer een aantal grootschalige gebiedsontwikkelingsprojecten in de ruimtelijke hoofdstructuur bijkomen. Hierin moeten wonen, werken, recreëren, wateropvang, groenontwikkeling en infrastructuur op elkaar worden afgestemd. Bij deze projecten gaan we nu vooraf beter nadenken waar de belangen liggen. Ofwel uitsluitend een heel duidelijk nationaal belang, ofwel ook grote belangen op regionaal en gemeentelijk niveau en bij private partijen. Laten we deze belangen in dat geval dan ook in het vroegste stadium van het proces met elkaar proberen te becijferen. De bijdrage van het Rijk kan dan wellicht een sluitstuk zijn in plaats van andersom. Enerzijds moet het Rijk dus in de komende periode geen Sinterklaas spelen, anderzijds mag het Rijk geen publieke taken door anderen laten financieren. Als het Rijk iets belangrijk vindt, dan moet het ook zijn (investerings)verantwoordelijkheid nemen! Met andere woorden: PPS mag niet leiden tot bezuinigingsplanologie. Daarnaast onderzoeken we business cases waarbij het Rijk risicodragend participeert. Dit is absoluut nieuw, bij Project Mainportontwikkeling Rotterdam en wellicht de Zuidas wordt hier voor het eerst ervaring mee opgedaan. Cees van Boven is directeur Nieuwe Sleutelprojecten bij het Ministerie van VROM.

31

"PPS mag niet leiden tot bezuinigingsplanologie"

Dit vereist vooraf een heldere, goed doorgesproken rolverdeling. Bereikbaarheid versus allure Tussen VROM en V&W heeft deels hetzelfde gespeeld. VROM was en is een sterke voorvechter van allure in de openbare ruimte met een hoge architectonische kwaliteit van zowel de stations als de gebouwde omgeving. VROM verwachtte echter van V&W dat deze hieraan ook een grote bijdrage zou leveren. Zeker in de beginjaren heeft dit een zware wissel op de samenwerking getrokken; de uitgaven van V&W aan de kwaliteit van de ruimtelijke inpassing gaan immers ten koste van het realiseren van hun primaire doelstelling, namelijk het stimuleren van bereikbaarheid en mobiliteit in Nederland. Een euro kun je tenslotte maar één keer uitgeven. Nu is er gelukkig een heldere taakverdeling, met V&W verantwoordelijk voor wat het 'basisstation’ heet en VROM verantwoordelijk voor de extra kwaliteit. In de afgelopen periode verliep de samenwerking dan ook uitstekend. Belangen afstemmen en creativiteit partners stimuleren Een andere succesfactor is dat partijen vroeg in het proces een realistisch ambitieniveau vaststellen. Een mooi voorbeeld hiervan vormt het NSP Den Haag. Twee jaar geleden lagen er drie ontwerpen voor het station op tafel: verbouw, vernieuwbouw en nieuw-

2

ALLEEN OP GOEDE GRONDEN
Gertjan te Hoonte & Manon Moonen

33

Vier aanleidingen voor PPS Publiek-private samenwerking vindt veelal plaats omdat de samenwerking perspectief biedt op meerwaarde voor alle partijen; echte win-win situaties derhalve. Het komt echter ook voor dat PPS wordt gekozen om gewenste ontwikkelingen in gang te zetten die zonder samenwerking niet van de grond zouden komen. PPS wordt noodzakelijk op het moment dat de publieke en/of private partij een project niet zelfstandig aankan. Deze 'verplichte' samenwerking kan een aantal oorzaken hebben: • Juridisch: bijvoorbeeld in de vorm van ontwikkelrechten of grondposities; • Financieel: het project overstijgt de eigen mogelijkheden op dit gebied; • Organisatorisch: verwevenheid van de opgave, kennisbehoefte; • Beleidsmatig: gemaakte keuzes vragen om uitvoering. Juridische noodzaak Hier draait het voor partijen om elkaars formele positie of titel. Het meest bekende voorbeeld waarbij men móet samenwerken zijn grondposities. Voordat er ook maar een spade de grond in kan, moet de initiatiefnemer wel een eigendomspositie hebben; eigenaren kunnen meestal immers niet tot meedoen worden gedwongen. Het bezit van grond door marktpartijen komt vooral voor bij projecten in de stedelijke ontwikkeling, met name bij woonwijken en bedrijfsterreinen. Op basis van het ‘zelfrealisatiebeginsel’ hebben deze partijen rechten om op deze gronden te bouwen, mits passend binnen het bestemmingsplan; de overheid kan dan ook niet om hen heen. Anderzijds zijn marktpartijen afhankelijk van de gemeente voor het verkrijgen van de noodzakelijke vergunningen. Publieke en private partijen zullen elkaar dan ook moeten vinden om een gebied te ontwikkelen.

34

Een voorbeeld: in de jaren '80 en '90 hebben projectontwikkelaars aanzienlijke grondposities ingenomen op diverse uitleglocaties, zoals aangegeven in de Vierde Nota Extra. Hierdoor moeten gemeenten voor de ontwikkeling van deze VINEX-wijken dan ook meestal met hen samenwerken. Dit heeft op verschillende manieren vorm gekregen. De belangrijkste overweging hierbij is de mate van sturing door de gemeente bij de planontwikkeling. Gemeenten die graag de regie geheel in eigen hand wilden houden, kozen voor het terugkopen van de gronden in ruil voor het recht om op bepaalde locaties te bouwen (ook wel het bouwclaimmodel genoemd). Bij deze samenwerkingsvorm hebben ontwikkelaars geen bemoeienis met de planvorming, maar alleen met de realisatiefase van het project. Een andere veel voorkomende samenwerkingsvorm is het oprichten van een gezamenlijke grondexploitatiemaatschappij. De gemeente en de marktpartijen delen dan de kosten, risico’s, winsten en zeggenschap van het plan. Niet alleen bij nieuwbouwprojecten, maar ook in de herstructurering van bestaand gebied spelen grondposities een belangrijke rol, zoals in naoorlogse woonwijken. In deze herstructureringsprojecten betreft het niet zozeer posities van de projectontwikkelaars, maar vooral die van de plaatselijke woningcorporaties. Financiële noodzaak Zowel overheid als bedrijfsleven kennen grenzen in de omvang van investeringen die zij mogen of kunnen doen. De overheid ondervindt bij het doen van investeringen met name last van budgetteringsmethodieken. Programma’s als het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) bepalen wanneer, hoeveel en waarin mag worden geïnvesteerd. Indien de overheid bepaalde investeringen niet wil uitstellen, kan dit leiden tot de behoefte aan private bijdragen. De overheid heeft in dergelijke situaties simpelweg geldschieters nodig om een project (eerder) van de grond te krijgen. Voor private partijen geldt dat projecten dusdanig complex kunnen zijn dat het risico voor hen niet te dragen is. Zij zijn dan genoodzaakt om samenwerking te zoeken met een publieke partij. Spelen met rolverdeling tussen gemeente en corporaties Woningcorporaties hebben veelal een groot deel van de woningvoorraad in naoorlogse wijken in eigendom. Bij de herstructurering van deze gebieden gaat het niet alleen om investeringen in de woningvoorraad, maar ook om investeringen in de leefbaarheid van de wijk: de staat van de openbare ruimte (o.a. infrastructuur en groenvoorzieningen), de aanwezigheid van voorzieningen (winkelcentra, scholen, multifunctionele centra etc.) en de sociale veiligheid. Een integrale aanpak van deze wijken is dan ook essentieel, waardoor gemeenten (als 'eigenaar' van de openbare ruimte) en woningcorporaties (als eigenaar van de woningen) genoodzaakt zijn om samen te werken. Dit gebeurt dan ook overal in het land. Uit een praktijkonderzoek dat door Metrum is uitgevoerd blijkt dat corporaties en gemeenten hierbij op verschillende manieren samenwerken. In sommige projecten komt het risico van de grondexploitatie bij de gemeente te liggen en het risico van de vastgoedexploitatie bij de woningcorporatie. Hoewel dit niet veel afwijkt van de traditionele samenwerkingsvorm, worden de corporaties wel in een vroeg stadium bij de planvorming betrokken. En ook al ligt de regie van het project meestal bij de gemeente, de woningcorporaties hebben vaak een vertegenwoordiging in de stuurgroep, de projectgroep en eventuele werkgroepen. Andere projecten wijken meer van de traditionele samenwerkingspaden af. Daar heeft de woningcorporatie een meer actieve en regisserende rol en zij draagt dan het risico van zowel de grond- als de vastgoedexploitatie. De gemeente draagt hier wel financieel bij in de planontwikkeling en zorgt voor de investeringen in de openbare ruimte. Een nog verder gaande vorm van samenwerking betreft het gezamenlijk oprichten van een wijkontwikkelingsmaatschappij. Uit het genoemde onderzoek blijkt deze samenwerkingsvorm bij herstructurering in de praktijk echter niet vaak voor te komen.

35

36

Organisatorische noodzaak Provincie als initiator Vooral in de infrastructurele wereld komen vanuit deze financiële behoeften PPSprojecten tot stand. Bij de aanleg van de A59 heeft de provincie Noord-Brabant er voor gekozen om zelf als initiator van het project op te treden. Op deze wijze was zij in staat het project minder afhankelijk te maken van het financieringsregime van het MIT. De provincie heeft met private partijen een Design, Build, Finance and Maintain (DBFM) contract gesloten, waardoor een kasritme ontstaat dat past binnen de mogelijkheden van alle betrokken partijen. Vooral in binnensteden, op grenzen van bestuursgebieden (gemeenten, provincie, rijk), kan een dusdanige complexe situatie van projecten ontstaan dat het koppelen van de opgaven noodzakelijk wordt. Deze organisatorische noodzaak zal zich veelal voordoen waar grote infrastructuur- en stedelijke ontwikkelingsprojecten elkaar raken. Een andere vorm is die waarin het een van de betrokken partijen (veelal de overheid) aan bepaalde kennis ontbreekt die alleen 'van buiten' kan worden aangevuld. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij technologisch hoogwaardige projecten, zoals nieuwe bouw- of boortechnieken bij tunnels. Beleidsmatige noodzaak Gebruikers verantwoordelijk maken voor eigen omgeving Een ander voorbeeld van 'beleidsmatige' keuzen zijn de verschillende ‘parkmanagement’initiatieven voor bedrijventerreinen en kantorenlocaties. Parkmanagement betreft een PPS in de beheerfase van een gebied. Deze uit Groot-Brittannië overgewaaide trend heeft zich het laatste decennium sterk ontwikkeld door de stimulans vanuit de overheid om met het lokale bedrijfsleven samen te werken. Doelen zijn het behoud van kwaliteit in een gebied op de lange termijn en het stimuleren van medeverantwoordelijkheid van ondernemers bij hun bedrijfsomgeving. Recentelijk ontstaan ook initiatieven voor PPS-vormen in de beheerfase van woonwijken (locatiemanagement) en multifunctionele locaties (gebiedsmanagement). Hoe meer noodzaak en perspectief, des te meer kans op succes Zoals de praktijk bewijst, hoeft de noodzaak om samen te werken in principe geen nadelige gevolgen te hebben. Belangrijk is dat beide partijen een goed beeld van de mogelijke meerwaarde krijgen. De inschatting van de kansen1 op succes kan schematisch worden ondersteund met bijgaande figuur; langs de ene as de mate waarin de samenwerking perspectief heeft (de kans dat één plus één drie is); en langs de andere as de mate waarin partijen tot elkaar zijn veroordeeld.
1

37

Soms wordt PPS noodzakelijk op grond van beleidsmatige overwegingen. Dit doet zich onder andere voor bij de veranderingen in de zorgwereld. Hier is het steeds meer een (beleidsmatige) trend om wonen en zorg te splitsen. Dit betekent dat de zorginstelling slechts zorg aanbiedt en de woonfunctie, zoals nu in verzorgingshuizen, over laat aan derden. Dit zullen veelal corporaties zijn.

PPS magazine: jaargang 2, nummer 2, juli 2002.

HOOG

38

Bewustwording van de kosten vs. meerwaarde Indien de meerwaarde (het perspectief) van de samenwerking beperkt is, worden de kosten van een PPS meer gevoeld. De samenwerking kent slechts beperkte opbrengsten, terwijl de kosten hoog blijven. Samenwerking vergt immers afstemming, overleg, besluitvorming enz. Al deze processen kosten tijd en geld. Deze kosten zullen de samenwerkende partners in hun besluitvorming mee moeten nemen. Respect voor verschillen tussen de partijen Vooral de verschillen tussen partijen worden niet altijd onderkend. Toch zal iedereen
LAAG NOODZAAK HOOG

39

LAAG

PERSPECTIEF

water bij de wijn moeten doen, hoe lastig dat ook moge zijn met een zowel privaat als publiek besluitvormingstraject. Het meest in het oog springen de verschillen in financiële principes. Zo werkt de overheid met budgetmethoden en het bedrijfsleven met winstdoelstellingen, lopen de rentepercentages voor financieringen uiteen en zijn de mogelijkheden om tekorten op te vangen voor publieke en private partijen totaal verschillend. Deze problemen doen zich ook voor bij samenwerking met semi-private ondernemingen zoals zorginstellingen en corporaties. Deelname van financiële partijen aan een PPS betekent dat in de loop der jaren de investering plus rente en rendement naar hen zullen moeten terugvloeien. Zonder acceptatie van dit uitgangspunt is samenwerking uiteindelijk niet mogelijk.

In de bovenstaande afbeelding is te zien dat op hoofdlijnen vier typologieën van samenwerking bestaan, gedefinieerd door de mate van perspectief enerzijds en de mate van noodzaak anderzijds. Perspectief schetst in hoeverre de samenwerking tot meerwaarde kan leiden, terwijl noodzaak aangeeft in hoeverre partijen tot elkaar veroordeeld zijn. Naarmate het perspectief van de samenwerking en de noodzaak toenemen, groeit ook de slaagkans. Een samenwerking die alleen uit noodzaak is geboren en waarin een of beide partijen geen meerwaarde zien, herbergt namelijk een aantal risico’s. In deze situaties zitten partijen niet bij elkaar zijn om gezamenlijke doelen te realiseren. Lessen uit noodzakelijke PPS-verbanden Uit onze praktijkervaring met noodzakelijke PPS-verbanden kunnen we een aantal lessen trekken over de succesfactoren en valkuilen hiervan (vooral als het gezamenlijke perspectief laag is). Werken aan vertrouwen Doordat partijen bij een noodzakelijke PPS min of meer tot elkaar veroordeeld zijn, hebben zij een machtspositie die ten opzichte van elkaar kan worden uitgespeeld. Dit kan onderlinge verwijdering tot gevolg hebben. Vertrouwen is dus een onmisbare basis voor een goede samenwerking. Dit vraagt extra aandacht voor het managen van de samenwerkingsrelatie.

Organisatievorm vloeit voort uit aard noodzaak Het kiezen van de organisatievorm van een PPS is een belangrijke stap. Bij een PPS met een overwegend juridische of financiële basis wordt vooral voor een contractueel sterke vorm gekozen. Dit kan dus ook uitsluitend een overeenkomst zijn, terwijl een gezamenlijk organisatorisch verband (entiteit) achterwege blijft. Bij een PPS met organisatorische noodzaak draait het daarentegen met name om het overleg en de samenwerking op zich; hier zal een sterker organisatorisch verband noodzakelijk zijn. De mate waarin de samenwerking juridisch moet worden bekrachtigd is afhankelijk van de mate waarin er naast noodzaak ook perspectief is. Ontbreekt dit laatste, dan zullen partijen meer contractueel willen ‘dichttimmeren’. Dit laatste is niet bevorderlijk voor het onderlinge vertrouwen tussen partijen. Het risico van minder concurrentie Wanneer PPS noodzakelijk wordt, zal de vrije concurrentie afnemen. Immers, minimaal één van de partijen heeft geen keus, maar wordt gedwongen. Gezien de recente ontwikkelingen rond bijvoorbeeld de bouwfraude en de toename van de invloed van de NMa en de Europese Mededingingsautoriteiten zal de omgang met dit risico een belangrijke factor in de opstartfase van het project vormen. De in Nederland gegroeide praktijk van het gunnen van bouwclaims in ruil voor het inbrengen van strategische grondposities door partijen wordt momenteel in EU-verband aan de orde gesteld. Noodzaak tot samenwerken zal blijven groeien De noodzaak voor PPS zal in de toekomst naar verwachting alleen maar verder toenemen. Zo is een van de belangrijkste opgaven in de stedelijke ontwikkeling voor de komende jaren de herstructurering van de naoorlogse wijken; gemeenten en woningcorporaties moeten hier sámen aan de slag. Daarnaast nemen projecten zowel in complexiteit als in omvang toe, waardoor het combineren van kennis en financiële middelen steeds belangrijker zal worden. Een andere tendens die hier ook aan bijdraagt is die van de terugtrekkende overheid, waardoor burgers en ondernemers geacht worden meer verantwoordelijkheid te nemen. Dit uit zich onder meer in initiatieven voor park- en locatiemanagement.

41

Jim Schuyt

43

PUBLIEKE EN PRIVATE WERELDEN AFSTEMMEN DOOR OPENHEID, RESPECT EN VOLDOENDE COMPETENTIES

PPS is eigenlijk on-Nederlands. In het begin van PPS in Nederland in de jaren ‘80 heette het zelfs nog Public Private Partnership (PPP), afkomstig uit Engeland en de Verenigde Staten. Angelsaksische landen hebben al veel ervaring met publiek private ontwikkelingen waarbij de overheid op de achtergrond staat. Hier was dat anders: Nederland kende altijd een grote afstand tussen het publieke en private domein; de overheid domineerde namelijk de stadsontwikkeling zowel als beleidsmaker, financier en als uitvoerder. Puur private initiatieven voor (grootschalige) stadsontwikkelingen waren dan ook in Nederland uitzonderlijk. Toch heeft de overheid de afgelopen 15 jaar moeten wennen om (intensief) op basis van gelijkwaardigheid samen te werken met private partijen en hiervoor ontstonden al doende verschillende mengvormen. Van 100% overheid naar samenwerken Een goed voorbeeld is Amersfoort. Deze gemeente heeft de afgelopen decennia de ontwikkeling van PPS en de daarvoor noodzakelijk cultuuromslag aan den lijve ondervonden. Zo werd begin jaren ’90 de wijk Kattenbroek nog geheel op traditionele wijze ontwikkeld: de gemeente maakte de plannen en maakte de terreinen bouwrijp, de private partijen bouwden de woningen. Toen op een gegeven moment een projectontwikkelaar grondposities innam, werd de gemeente geconfronteerd met een nieuw fenomeen. Na Kattenbroek werd de wijk Nieuwland neergezet waarbij op grote schaal door private partijen gronden werden aangekocht en ontwikkeld. Private initiatieven werden in het proces steeds meer bepalend voor de wijze waarop de gemeente het planproces organiseerde en zo veranderde haar rol steeds meer. Stadsontwikkeling werd meer en meer een private aangelegenheid. Zo begon de gemeente de voordelen van PPS in te zien en ging men de

44

ontwikkeling gezamenlijk met de markt organiseren. Een goed voorbeeld hiervan is de wijk in aanbouw Vathorst waar eind jaren ’90 een PPS is opgezet in de vorm van een ontwikkelingsbedrijf Openheid over kosten en opbrengsten essentieel Samenwerken gaat evenwel niet vanzelf. Het groeien naar een effectieve PPS heeft gewoon tijd nodig. Allereerst moeten de betrokken partijen overtuigd raken van de meerwaarde van samenwerking. Er moet gewerkt worden aan wederzijds vertrouwen. Dit vraagt in het voortraject veel tijd. Wat hierbij vaak in de weg staat is de wederzijdse beeldvorming. Vooral bij de financiën komen snel karikaturen bovendrijven en kan wantrouwen ontstaan. De gemeente(politiek) is van nature voorzichtig met PPS omdat projectontwikkelaars in het algemeen geen goede naam hebben bij de bevolking. Daarom moet er een onafhankelijke partij bijkomen die er voor zorgt dat gezamenlijk stap voor stap een financieel model/raamwerk ontstaat dat transparant is en dat de basis voor het project vormt. De ervaring leert dat 'open boeken' goed werken voor de vertrouwensband tussen partijen. Het inzichtelijk maken van kosten en opbrengsten en van wat partijen verdienen vormt daarin een belangrijke factor. Korte communicatie- en besluitvormingslijnen Naast deze cultuuromslag moet een gemeente natuurlijk ook voldoende kennis, competentie en geloof in hun eigen kracht kunnen mobiliseren. Bij een PPS heeft de gemeente immers ook een bedrijf te runnen en wordt publiek dus eigenlijk privaat! Verder moeten de activiteiten binnen de gemeente goed gecoördineerd worden. Een gemeentelijke directeur binnen de PPS heeft als voordeel dat hij/zij ook binnen de gemeente voldoende regieen sturingsmogelijkheden heeft en dat de interne lijnen kort kunnen blijven. Dit was in Amersfoort echt een succesfactor. Een valkuil kan ook de trage besluitvorming binnen de gemeente zijn: dit geeft PPS een eigen dynamiek. Gemeenten zetten vaak de beste personen in voor dit soort projecten omdat er slagvaardig gewerkt moet worden en er financiële risico bestaan. Dit bevordert het succes van PPS, maar kan binnen de gemeente scheve ogen opleveren.

Als directeur van de Alliantie ervaar ik ook als private partij twee petten bij PPS-projecten: als ontwikkelaar ben je in een PPS zowel de opstalontwikkelaar als veelal ook aandeelhouder/eigenaar van een gezamenlijke grondexploitatie. Het is de uitdaging van de private partij om hier een optimum in te vinden. Belangrijk is verder ook dat het aantal deelnemende private partijen niet te groot wordt (consortia en subconsortia) om communicatieen besluitvormingslijnen zo kort mogelijk te houden. Vertraging ligt anders op de loer. Cultuur, zorgvuldigheid, gelijkwaardigheid De meerwaarde van PPS is niet zozeer uit te drukken in geld als wel in de kwaliteit van de procesgang en de hogere kwaliteit van het eindproduct. Dit komt doordat men vooraf hoge ambities expliciet maakt en elkaar hierop gaandeweg aanspreekt: samen uit, samen thuis. Dit gezamenlijke optrekken betekent dat partijen deelgenoot moeten zijn van elkaars zorgen; de private partijen van politieke issues, de overheid van de private belangen. Hierdoor ontstaat meer begrip en committent. Wil een PPS slagen, dan zie ik daarvoor enkele belangrijke factoren. 1. Cultuur: een te vaak onderschat fenomeen; partijen moeten in het begin veel tijd en energie in een goede vertrouwensrelatie investeren. 2. Zorgvuldigheid: mijn ervaring leert dat veel tijd nodig is om met elkaar goed door te kauwen hoe een project aangepakt moet worden. 3. Gelijkwaardigheid: samenwerken in een PPS kan alleen succesvol zijn als er sprake is van gelijkwaardigheid. Maar dan ook echt 50/50. Ik denk dat PPS in de toekomst nog meer gemeengoed zal worden, maar niet zozeer dat er in de huidige vormen veel zal veranderen. Wel zie ik standaardisatie doorzetten. De ervaringen tot nu toe zullen ertoe bijdragen dat PPS-projecten steeds professioneler aangepakt en georganiseerd zullen worden. Tot slot: PPS is geen keuze voor een bepaalde organisatievorm, maar hangt af van inhoudelijke prioriteiten alsmede van de culturele aspecten van een project. PPS moet niet opgedrongen worden, het moet een logische stap zijn! Jim Schuyt is voorzitter van de directie van de Alliantie in Huizen "Bij de meerwaarde van PPS-gebiedsontwikkeling

45

gaat het in eerste instantie niet om geld, maar om een beter proces met een beter resultaat"

3

DE DURF OM MEER LEF TE HEBBEN
Céline Bos & Frits Dinkla

47

De maatschappij vraagt om een zorgvuldige overheid, die betrouwbaar is en het algemeen belang dient. Marktpartijen zijn veel meer gericht op eigenbelang: continuïteit van het bedrijf en rendement. De vraag is nu welke consequenties dit heeft voor de PPS-vormen die bij de meeste gebiedsontwikkelingen aan de orde zijn, of dit nu om een uitbreidingslocatie of een inbreidingslocatie gaat. Dit hoofdstuk schetst een niet-traditionele aanpak vanuit de gemeente, geïllustreerd met een praktijkvoorbeeld uit een van 56 prioriteitswijken uit de herstructurering. Meer initiatief bij marktpartijen Gemeenten worden op tal van manieren genoodzaakt om bij gebiedsontwikkeling samen te werken. Bij uitbreidingslocaties is het eigendom van de grond vaak in handen van ontwikkelende partijen en bij inbreidingslocaties van woningbouwcorporaties en/of particulieren. Waar de gemeente voorheen in het kader van een actieve grondpolitiek alle gronden verwierf is dat tegenwoordig, ondanks de Wet Voorkeursrecht Gemeenten, niet meer per definitie het uitgangspunt. Bovendien willen gemeenten niet meer alle gronden verwerven, dit om financiële risico’s te beperken. Sterker nog, mede door de terugtredende overheid komt het voortouw in de ontwikkeling van de plannen steeds meer bij marktpartijen te liggen. Zo nemen de woningbouwcorporaties het voortouw bij herstructurering en wordt op een aantal VINEX-locaties meer en meer door marktpartijen gedaan. Ondanks deze verschuiving in regierol kijken de marktpartijen bijna altijd naar de gemeente om in de ontwikkeling te participeren. Deze samenwerking mondt dan uit in een of andere vorm van PPS. Onverminderde noodzaak tot gemeentelijke participatie Ondanks dat gemeenten minder initiatieven nemen, zijn er genoeg signalen dat zij toch

48

hun verantwoordelijkheid moeten nemen: toename van criminaliteit, migratie van bewoners naar andere wijken, leegstaande winkelstrips, verwaarloosde kinderspeelplaatsen met hangjongeren, en een veelal monotoon en gedateerd wijkbeeld. Ook uitbreidingslocaties kunnen niet zonder gemeentelijke inbreng, want het gaat hier om vitale belangen als bovenwijkse voorzieningen, de aanhechting van het nieuwe gebied op de bestaande stad, de verplaatsing van zittende bewoners en bedrijven dan wel de verplaatsing van sociale functies als sport- en recreatieverenigingen. Gemeenten moeten dus antwoorden formuleren op vragen als: wat wil men in een dergelijk gebied bereiken? Hoe moet dit tot stand komen? En met welke partijen als partners? Hoe wordt de financiering van veelal langdurige kapitaalsintensieve operaties uitgevoerd? Kunnen dergelijke afspraken wel voor periodes van 10 à 20 jaar worden vastgelegd? Hoe wordt rekening gehouden met een nieuwe collegeperiode en andere bestuurlijke prioriteiten? Een andere rol van de overheid Deze vragen vormen tezamen een buitengewoon complexe opgave die van de gemeente een strategisch voortvarende aanpak vergt. Immers, het te herstructureren of te ontwikkelen gebied vormt zelden het enige probleem; andere knelpunten op gemeentelijk niveau zijn vaak de aanleg van nieuwe infrastructuur, de bouw van scholen en het in standhouden van goede sociale voorzieningen. En dit alles terwijl de gemeentelijke inkomsten juist afnemen en de investeringsruimte op de begroting steeds meer beperkt raakt. Waar de overheid normaliter haar beleid bepaalt via onderzoek en zorgvuldige belangenafweging, worden gemeenten bij gebiedsontwikkelingen steeds vaker en vroeger geconfronteerd met ambities van marktpartijen waarop zij niet direct een concreet antwoord hebben. Dit gaat regelrecht in tegen de gewoonlijk lange ambtelijke weg van wikken en wegen, met van oudsher risicomijdend gedrag, wakend over het algemeen belang en inspelend op de politieke wensen en ideeën van een harmoniemodel. Vaak leidt deze traditionele houding tot voor buitenstaanders onduidelijke processen zonder dat besluitvorming plaatsvindt waardoor de bewoner of marktpartij niet weet waar hij aan toe is. Ken jezelf en de ander Bij het smeden van een goede samenwerking tussen de gemeente en marktpartijen is het van belang zich te realiseren dat zowel de overheid als de markt vanuit hun achtergrond en historie een eigen referentiekader heeft. Men kent niet alleen een eigen manier van werken en besluitvormingsprocessen, maar ook een eigen (vak-)jargon. Begrip van dit jargon vergt samenwerking met en inlevingsvermogen in de andere partij. Beide komen niet van zelf tot stand maar vragen geduld, tijd en vooral vertrouwen. Die verschillende achtergrond en historie maken verder nog dat de betekenis en consequenties van een afspraak door beide partijen anders geïnterpreteerd worden, of dat de houdbaarheidsdatum van de afspraak bij beide partijen verschillend is.

49

50

Daadkracht, duidelijke kaders en flexibiliteit Wellicht één van de lastigste aspecten is vraag vanuit marktpartijen waarop de overheid snel een principeantwoord moet geven. Dat wil zeggen op korte termijn een visie op slechts enige hoofdlijnen neerleggen, die alle partijen de ruimte laat om gedurende de lange looptijd van het project vooruit te kunnen. Geen gedetailleerde kaders dus, maar een globale richting met heldere doelstellingen. Een dergelijke benadering vraagt erom een aantal zaken helder vast te leggen en verder flexibel in te spelen op de zaken die zich voordoen in het project. Ook voor marktpartijen is die flexibiliteit van groot belang omdat ook zij continu moeten reageren op veranderende omstandigheden. Dit alles vormt een trendbreuk met de werkwijze waarbij gemeenten eerst na langdurige studies en dito besluitvormingsprocessen een besluit nemen over hun rol, over investeringen en over kwalitatieve aspecten. Vaak is er dan al enige jaren intensief gewerkt aan stedenbouwkundige plannen zonder dat de basisuitgangspunten geformuleerd waren en partijen het daarover eens zijn. Of er worden al nieuwbouwplannen bouwkundig voorbereid zonder dat de financiering van de openbare ruimte geregeld is. De nieuwe aanpak vereist een vlotte standpuntbepaling over de hoofdlijnen en met name over de rol die de gemeente zal spelen in het proces en welke financiële bijdrage zij wenst te leveren. De noodzaak tot snelle besluitvorming op slechts hoofdlijnen en het stellen van enkele heldere kaders doet zich onder meer sterk voelen in herstructureringswijken. Woningbouwcorporaties zien de aantrekkelijkheid van hun woningaanbod in korte tijd afnemen door onder andere een groei in mutaties, een trek van bewoners naar betere locaties en een ophoping van sociale problematiek. Minder acuut, maar zeker van invloed op de leefomgeving en ook de verhuurbaarheid van de woningen, is dat de openbare ruimte in dergelijke wijken in inrichting en kwaliteit vaak niet meer aansluit op de wensen van vandaag. Corporaties spreken dan ook de gemeente aan om mee te doen in een herstructureringsopgave, vooral bij het opwaarderen van het openbaar gebied. Zij verwachten hierbij van gemeenten concrete acties en vooral daadkrachtig bestuur: niet al te veel woorden, maar vooral veel daden. De samenwerking tussen overheid en marktpartijen bij herstructureringsopgaven is dan ook een opgave, die van de gemeente in kwestie daadkracht, visie en vlotte heldere besluitvorming vereist.

Enschede: privaat initiatief door gemeente succesvol ondersteund Een praktijkvoorbeeld van zo'n nieuwe aanpak is de Wesselerbrink Noord te Enschede, een van de 56 door het Ministerie van VROM aangewezen prioriteitswijken. De Wesselerbrink Noord is een wijk uit de jaren ’60 met bijna 1500 woningen, waarvan circa 1000 van hetzelfde type. De wijk wordt grotendeels gekenmerkt door een onduidelijke ontsluitingsstructuur met veel doodlopende straten met als gevolg veel anonimiteit. De populatie van de wijk vormt een punt van extra sociale zorg. Woningcorporatie Domijn is als gevolg van fusies de enige eigenaar van het volledige woningbestand in de wijk geworden en zij heeft het initiatief genomen voor een ingrijpende en ambitieuze herstructurering. Ongeveer een kwart van het huurwoningenbestand wordt vervangen door nieuwbouw, terwijl ook woningen worden verkocht. Verder vindt groot onderhoud en renovatie plaats. De corporatie is deze uitdaging zelfstandig aangegaan door een stedenbouwkundige visie te laten opstellen en in gesprek te gaan met bewoners. De gemeente Enschede werd vervolgens geconfronteerd met diverse vragen waar ze in een kort tijdsbestek adequaat op moest inspelen. Het betrof in de eerste plaats de rol die zij wenste te spelen. In de tweede plaats de vraag in welke mate er extra kaders gesteld moesten worden in aanvulling op de wijkvisie (een gemeenschappelijk product van gemeente en diverse maatschappelijke organisaties). Ook de penvoering aangaande het stedenbouwkundig plan riep vragen op en er werd een dringend appèl gedaan op gemeentelijke budgetten voor de herinrichting van de buitenruimte - budgetten waarin zeker niet was voorzien. Gemeente komt snel met Startnotitie en Plan van Aanpak De gemeente wilde dit 'marktinitiatief' belonen en stimuleren en koos voor een zakelijke aanpak om de herstructurering slagvaardig te ondersteunen. Daarom werd, om de door de corporatie op snelheid gebrachte trein niet te remmen, binnen korte tijd een gemeentelijk standpunt bepaald. In het kader van een Startnotitie en Plan van Aanpak werden de volgende vragen beantwoord: past het initiatief van de corporatie in de Toekomstvisie voor de stad Enschede en in de Wijkvisie voor het desbetreffende stadsdeel? Zo ja, is het dan nodig meer kaders te stellen anders dan de wettelijke kaders en de reeds vanuit de prestatiecontracten met de corporaties in de gehele gemeente vastgelegde volkshuis-

51

52

vestelijke randvoorwaarden? Welke financiële mogelijkheden kan de gemeente bieden voor investeringen in de openbare ruimte? Welke consequenties heeft dit voor de ontwikkelaar van het gebied? En welke gevolgen heeft dit voor de rol van de gemeente? Spoedig werd duidelijk dat het initiatief prima in het bestaande beleid paste en dat men omwille van voortgang geen extra kaders buiten het bestaande beleid wilde formuleren. Vervolgens bleek dat noch in de gemeentebegroting noch in meerjaren-investeringsprogramma’s geld was begroot voor onderhoud voor groen, wegen en riolering. Daarom heeft men zich beperkt tot de inzet voor middelen vanuit het ISV (Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing). Men heeft vervolgens voor een model gekozen waarin de corporatie integraal gebiedsontwikkelaar en dus risicodragend en leidend in het proces werd en de gemeente enkel een toetsende rol kreeg. In een half jaar tijd zijn de noten gekraakt: met concrete organisatorische en financiële afspraken voor het project als uitkomst. De overeenkomst tussen partijen waarin deze afspraken worden opgenomen, zal de door de Minister Dekker en de Tweede Kamer zo gewenste prestatieafspraken bevatten. Alles met het oog op een ontwikkeling die 10 jaar zal duren en waarmee grote investeringen gemoeid zijn. Hiermee heeft de gemeente Enschede daadkracht en lef getoond om beslissingen te nemen. De kaders voor deze gebiedsontwikkeling zijn daarmee helder, evenals de nieuwe rol van de gemeente, een novum voor Enschede. De woningbouwcorporatie Domijn weet precies waar zij aan toe is; zij kan de gewenste rol als integraal gebiedsontwikkelaar nu verder uitwerken en vormgeven. De toekomst vraagt lef van gemeenten De posities van woningbouwcorporaties, de grondposities van ontwikkelaars en de prioriteringskeuzes die gemeenten met een minder gevulde portemonnee moeten maken, zullen PPS in de toekomst een nog nadrukkelijker rol bij gebiedsontwikkeling geven. Wat de rijksoverheid daarbij aangaat: de Nota Ruimte geeft niet zodanige aanwijzingen aan het ruimtelijk beleid dat de gebiedsontwikkelingen als vanzelf naar bepaalde locaties worden gestuurd. En wat de private partijen betreft: deze komen tot het inzicht dat zij bij de gebiedsontwikkeling niet zonder inbreng van de gemeente of zelfs de regio kunnen. Een deel van de problemen in de gebieden zal de markt nooit alleen kunnen oplossen. Dit

alles vraagt erom dat gemeenten lef tonen om duidelijke afspraken te maken, dat zij het aandurven om flexibel te zijn en op een zakelijke manier met partners het proces van gebiedsontwikkeling ingaan.

53

Lenie Dwarshuis

55

NEEM DE TIJD VOOR PPS IN HERSTRUCTURERING

Toen ik projectwethouder voor de herstructurering van het centrumgebied van Leidschendam werd, was er al circa 15 jaar besteed aan de ontwikkeling van een visie voor dit plan. Eind jaren '80 was sprake van een traditionele denkwijze: het ging vooral over wat Leidschendam zelf wilde met de herstructurering en dat met nogal ambitieuze wensen. Bij de start van Vinex-locaties als Leidschenveen werd echter besloten om samen met marktpartijen op te trekken. Begin 2000-2001 werd besloten om een doorstart te maken, primair gericht op de haalbaarheid van het centrumproject. In diezelfde periode gingen woningbouwcorporaties zich naar aanleiding van Nota’s als ‘Mensen wensen wonen’ beraden op hun bezit in de toekomst. Doordat zij ook eigenaar waren van een groot deel van de woningen in het oude centrum, kregen zij meer en meer interesse, wat ook gold voor private ontwikkelaars met veel eigendom. Zowel marktpartijen als gemeente hechtten veel belang aan de financiële en organisatorische haalbaarheid van het project. Zelfs nog meer dan aan de stedenbouwkundige visie! Er moest wat gebeuren, dat stond vast. In deze fase bestond behoefte aan deskundigheid om onderling goede afspraken te maken. Onder invloed van de tijd moest de visie worden geactualiseerd; het denken over de kwaliteit van ‘wonen, werken en leven’ was in 10-15 jaar immers sterk veranderd. De fysieke kwaliteit is nu veel belangrijker geworden. Bovendien drongen demografische ontwikkelingen door in de ideeën over welke doelgroepen op deze locatie zouden moeten worden gehuisvest, namelijk vooral senioren en starters. Ook moest er veel meer verdichting komen om zo het draagvlak voor de voorzieningen en winkels te vergroten en de verdiencapaciteit te verbeteren. Veelkoppige draak Bij het maken van afspraken tussen de gemeente, de twee woningbouwcorporaties en de marktpartijen ging het enerzijds om de individuele en gemeenschappelijke belangen

56

en anderzijds om het geld: ‘what’s in it for me?’ Vooral dit laatste aspect is een belangrijk onderwerp van onderhandeling geweest. Daarbij was de bijdrage van de andere partijen aan de kwaliteit van de openbare ruimte voor de gemeente van groot belang. Terugkijkend kan ik deze belangrijke leerervaringen onderscheiden: • Ten eerste het grote verschil tussen een PPS op een Vinex-locatie in een weiland en een PPS gericht op de herstructurering van bestaand stedelijk gebied. Deze laatste opgave is veel complexer, een ‘veelkoppige draak’ zowel in financieel opzicht als in de belangenafweging - ook voor de lokale bewoners en detailhandel. Deze complexiteit wordt mede gevoed door het creëren van draagvlak bij de gemeenteraad over inhoud en geld. Ook het creëren van draagvlak binnen de lokale democratie is veel gecompliceerder dan bij een Vinex-locatie. • De tweede leerervaring is dat haast altijd leidt tot vertraging; wanneer je wilt doordrukken, betaal je daarvoor later de tol. Het is nauwelijks mogelijk - laat staan verstandig om dit soort processen te versnellen; de kwetsbaarheid wordt groot. • En tot slot is het belangrijk om veel tijd voor onderhandelingen te nemen. Het contract moet veel aandacht besteden aan hoe om te gaan met tussentijdse veranderingen. Schakel voor deze onderhandelingen een externe deskundige in die enerzijds modellen kan aanleveren en anderzijds het proces kan faciliteren. In mijn huidige rol als Gedeputeerde bij de Provincie Zuid-Holland zie ik dat ook bij de provincie de afgelopen tijd de nodige veranderingen hebben plaatsgevonden. In de Nota Ruimte heeft ‘ontwikkelingsplanologie’ zijn intrede gedaan. Dit betekent dat het ontwikkelen van de visie samen met die partijen (markt en overheid) plaatsvindt die straks ook een rol in de uitvoering krijgen. Provincie midden in het proces Momenteel is de Provincie Zuid-Holland onder andere partner in het project ‘Oude Rijnzone’. Wij zijn gestart om samen met de betrokken gemeenten en de Kamer van Koophandel (als vertegenwoordiger van de markt) een zogenaamde ‘transformatievisie’ te ontwikkelen. Hierin vloeien de publieke en private belangen samen. De haalbaarheid

van bijvoorbeeld de Rijn-Gouwelijn, groen en blauw (‘t Groene Hart) en marktinbreng komen hier uitgebreid aan de orde. De markt is enthousiast en wil graag een rol spelen in het traject. Zelf hanteer ik dan ook het motto ‘meer overheden, meer markt’. In dit onderhandelingstraject vervult de provincie een faciliterende rol en hakt knopen door wanneer dat nodig is. Zodra de ‘transformatievisie’ klaar is en de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij 'staat', zal de provincie een stap terug doen. Het fundament voor het project is dan gelegd en de andere partijen zullen het moeten afmaken. We zijn zeer benieuwd of dit fundament in de toekomst ook het onderhandelingsproces vereenvoudigt, omdat er nu in een vroeg stadium veel meer rekening is gehouden met de belangen van zowel overheid als markt. De tijd zal het leren. De meerwaarde van de provincie in dit soort projecten is dat zij kan waken over de samenhang met omliggende gebieden. Ook zie ik een initiërende en intermediaire rol tussen rijk enerzijds en gemeente anderzijds weggelegd. Kortom, een natuurlijke positie van het middenbestuur, als ‘makelaar tussen de belangen van gemeenten en bewaker van de gemeentegrens overschrijdende belangen’. Lenie Dwarshuis is Gedeputeerde bij de Provincie Zuid-Holland. "Een PPS-wet:

57

haast leidt altijd tot vertraging"

Guus Verduijn

59

WEES ZAKELIJK EN HELDER, MAAR VERGEET NIET DE MENSELIJKE KANT

PPS vormt de rode draad in mijn loopbaan bij de gemeente Utrecht. De eerste ervaringen deed ik op in de stadsvernieuwing. Hier werd voor het eerst samengewerkt met woningbouwcorporaties, in die tijd semi-overheid, bewoners en heel summier met ontwikkelaars. In deze vorm droeg de gemeente bij in de onrendabele delen van de huur. Daarna ontstond steeds meer samenwerking met ontwikkelaars, waarbij de gemeente als subsidieverstrekker optrad (b.v. premie A-woningen). Zakelijkheid én aandacht voor de 'zachte' kant Na deze periode begon de herstructurering van naoorlogse wijken als Hoograven en Zuilen. Bij beide projecten werden voor het eerst PPS-contracten afgesloten en gezamenlijk wijkontwikkelingsplannen gemaakt. In beide gevallen brachten de woningbouwcorporaties een deel van hun bezit in, de gemeente grond en openbare ruimte en het wijkbestuur kennis van de burgers. Hoograven was niet succesvol, Zuilen daarentegen wél. Deze projecten hebben twee belangrijke leerpunten opgeleverd. Ten eerste werd de samenwerking door de overheid puur vanuit de inhoud aangestuurd en ging men voorbij aan wie welke belangen heeft in het proces. Ook over kosten en opbrengsten werd nauwelijks nagedacht. Kortom, te weinig zakelijkheid; de markt kreeg goud in de schoot geworpen! Als tweede is duidelijk geworden dat het succes van de samenwerking afhankelijk is van de mensen die erbij betrokken zijn en of deze elkaar weten te vinden. De 'zachte' factoren zijn soms heel hard! Scenario’s definiëren en het proces in brede zin plannen Als directeur van de Dienst Stadsontwikkeling heb ik ook verschillende leerzame PPS-ervaringen opgedaan. Allereerst DUO (De Utrechtse Opgave) die een verbinding legde tussen

60

de herstructurering van naoorlogse wijken en sociale woningbouw in Leidsche Rijn. Er werd een contract afgesloten met een private partij die naast de bouwexploitatie ook de grondexploitatie mocht doen, waardoor het project financieel rendabel werd. De markt werd hierdoor in staat gesteld om het totale financiële pakket rond te krijgen. Het meest besproken project is het Utrecht Centrum Project (UCP) geweest. Hier zijn een aantal basisfouten gemaakt. De belangrijkste redenen waarom de PPS op dat moment geen succes werd, zijn: • Er lag een ‘alles-of-niets’ plan, een compleet dichtgetimmerde blauwdruk die volledig voorbij ging aan de procesplanning. Alles was aan elkaar gekoppeld zonder zicht op wat op korte termijn te realiseren was. Bovendien kende het plan geen scenario’s. • De tweede fout was dat geprobeerd werd om de private partners te laten participeren in de herstructurering van de openbare ruimte, een totaal branchevreemde omgeving

Het UCP leert dat het dus heel belangrijk is dat de doelen duidelijk zijn en dat vooraf wordt aangegeven waar je vermogensgrenzen liggen. Bovendien heeft de markt een veel beperktere horizon van 3 tot 4 jaar, waar die van de overheid 20 jaar beloopt. Het gaat er om dat de markt en overheid dit naar elkaar toe uitspreken en elkaar op deze punten goed begrijpen. Drive, daadkracht en menselijke chemie Het feit dat we ondanks alle goede voornemens regelmatig weer in dezelfde valkuilen stappen, is gelegen in de voortdurend andere verschijningsvormen ervan. Laten we daarom alert zijn op in elk geval de volgende succesfactoren, die ik zie op grond van mijn eigen ervaring: • Het startpunt is de inhoud van het project, ‘je moet iets willen’. Er moet dus ook een ‘drive’ aanwezig zijn om iets te presteren met elkaar. • Je moet goed weten hoe de belangen lopen, parallel aan elkaar, schurend of tegengesteld. • De chemie tussen mensen is essentieel. • De spelers moeten in hun eigen organisatie kunnen interveniëren, vanuit hiërarchie, persoonlijke relaties, persoonlijkheid e.d. • Maak heldere afspraken zonder ze juridisch volledig dicht te timmeren; dit laatste levert meer problemen op dan oplossingen. Stel een gezamenlijke jurist aan. En om positief te eindigen: een project waar ik met veel trots en plezier op terugkijk is de redding van het stadion van FC Utrecht. Hier vind je dan ook veel van de genoemde succesfactoren van samenwerking. Het was een transparant proces, met erkenning van de grenzen van alle partijen. In korte tijd hebben we iets voor elkaar gekregen en er bovendien met elkaar veel lol aan beleefd. Guus Verduijn is directeur Grondbedrijf bij de Gemeente Utrecht

61

“De zachte factoren zijn soms heel hard”

waar zij geen ervaring mee hebben. • Daarnaast was er de Rijksoverheid die via 'benefit sharing' en 'claw back' graag wilde meedelen in de opbrengsten van het project. Hierbij werden twee dingen vergeten. Ten eerste was als gevolg van de verzelfstandiging van de NS ook de grondpositie bepaald en daarmee de onderhandelingspositie van het rijk ondermijnd (het grondbezit lag bij NS Vastgoed en niet bij het Rijk). En ten tweede financiert het rijk op kasgeldbasis, met als gevolg dat voor het UCP het geld pas veel later beschikbaar kwam dan het tijdstip waarop de markt investeringsbereid was. Om dit in de toekomst te voorkomen vind ik de oprichting van een rijksontwikkelingsbedrijf een goede zaak voor projecten met een landelijke betekenis. • Verder vormde het vertrek van Ivo Opstelten een groot gemis omdat hij door zijn positie en persoonlijke kracht dingen voor elkaar kon krijgen die van groot belang waren voor het project. • En de laatste factor was dat achteraf bleek dat een van de private partijen bezig was met het voorbereiden van een beursgang, waardoor er op dat moment moeilijk zaken mee kon worden gedaan.

4

KEN EN RESPECTEER ELKAARS BELANGEN
Maarten Kievits & Wouter van den Wildenberg

63

Het belang van belangen De ruimtelijke ontwikkeling van Nederland kent naast stedelijke projecten ook die in landelijke gebieden en de aanleg van infrastructuur. Doordat tijd, geld en mankracht worden geïnvesteerd spreken we van ruimtelijke investeringsprojecten, inmiddels een breed scala aan initiatieven. Een van de oorzaken van de toenemende complexiteit op dit terrein is het steeds grotere aantal betrokken partijen. Men wil immers steeds vaker via een integrale en multidisciplinaire benadering de beste resultaten boeken. Vele publieke en private partijen zitten vervolgens met elkaar aan tafel om vanuit een gemeenschappelijke visie en ambitie een project te realiseren. Regelmatig is het voor de betrokkenen de eerste keer dat in een dergelijke gezamenlijkheid wordt gewerkt. Het ontbreekt partijen dan ook vaak aan ervaring op inhoudelijk én procesmatig vlak. Verder dwingt de complexe opgave hen samen te werken met anderen die weliswaar hetzelfde eindresultaat nastreven maar ook duidelijk eigen belangen hebben, een eigen missie en identiteit. Een zeker natuurlijk onderling wantrouwen is de partners daarom niet vreemd. En dus betekent dit wennen aan elkaar. Volstrekt logisch, maar wel iets om terdege rekening mee te houden bij het vormen van een PPS1. Eerst de belangen in kaart brengen Een belangrijke opgave bij het kiezen voor een PPS én de inrichting daarvan is het samenbrengen van zoveel mogelijk belangen. Bijgaande figuur toont de verdeling tussen publieke- en private partijen, in een (niet-uitputtend) overzicht van belangencategorieën. Voor een concreet project kan per categorie worden aangegeven in hoeverre deze voor de betrokken partijen van belang zijn. Hierdoor is snel te zien welke belangen de diverse partijen hebben en bovendien of ze al dan niet gemeenschappelijk zijn. Dit is essentieel want juist die gemeenschappelijke belangen moeten de basis leggen voor een succesvolle
1

In de publicatie ”PubliekPrivate Samenwerking bij infrastructurele en stedelijke projecten”, P3BI, 2001, p.15, komen de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen publieke en private partijen aan bod en wordt ook ingegaan op de wederzijdse belangen binnen PPS-projecten.

64

samenwerking. Bovendien zal ook de sturing van het project aan de hand van deze criteria moeten verlopen. Hoe dichter de belangen van partijen bij elkaar liggen, des te minder complex de opgave wordt. Wanneer gemeenschappelijke belangen ontbreken, ligt het niet voor de hand een samenwerking aan te gaan. Aan de andere kant: alleen al het creëren van bewustzijn over het feit dat de wederzijdse belangen uiteenlopen en het respecteren van deze verschillen kan sterk bijdragen aan een succesvolle samenwerking.
ANALYSEKADER VOOR PROJECTBELANGEN PUBLIEKE PARTIJ
AANDEELHOUDERSBELANG SOCIAAL-MAATSCH. BELANG (VEILIGHEID, BEREIKBAARHEID, OMGEVINGSKWALITEIT) POLITIEK BELANG ECONOMISCH BELANG (WERKGELEGENHEID, KOOPKRACHT)

delen op te knippen2. Alleen op onderdelen waar partijen een gedeeld belang hebben heeft het zin om de echte gemeenschappelijkheid te zoeken en de risico’s te verdelen. Zitten de juiste partijen aan tafel? Het kiezen van de goede partijen om een PPS te vormen blijkt soms een kunst op zich. In theorie lijkt het eenvoudig, toch gebeurt het in de praktijk regelmatig dat niet de juiste partijen aan tafel zitten. Een bekend voorbeeld hiervan vormt de herinrichting van de Utrechtse binnenstad die juist door dit probleem een ‘valse start’ kende. De eerste initiatieven voor wat toen het Utrecht City Project heette kwamen in de jaren ’80 van de vorige eeuw van een aantal projectontwikkelaars. De échte belanghebbenden, de eigenaren van grond en vastgoed in het gebied, werden niet of pas laat bij de plannen betrokken. Het bleek dat een dergelijk megaproject zonder deze daadwerkelijke belanghebbenden niet van de grond te krijgen was. In de jaren ’90 zijn de grond- en vastgoedeigenaren3 aan tafel gekomen en zijn de uitdaging zelf aangegaan onder de naam Utrecht Centrum Project. Hierdoor kreeg het project een duidelijke impuls, maar ook dat was nog geen
2

65

PRIVATE PARTIJ

Schema

WINST / RENDEMENT IMAGO / UITSTRALING DRAAGVLAK IN SAMENLEVING SNELHEID / FASERING TRANSPARANTIE CAPACITEIT / CONTINUÏTEIT

garantie voor succes. In algemene zin gaat het bij het vormgeven van een PPS om het creëren van balans. Dit houdt in dat geen belangrijke spelers buiten spel worden gezet en anderzijds ook weer niet te veel partijen aan tafel zitten4. “What’s in it for them?” naast “what’s in it for me?” Het respecteren van wederzijdse belangen houdt ook in dat de partners in een PPS elkaar niet ‘overvragen’ en de ander ook zijn successen gunnen. Op het moment dat goede afspraken zijn gemaakt over het ambitieniveau in termen van functies, kwaliteit, fasering, budget e.d. moeten overheden de marktpartijen ook echt in staat stellen om binnen de
4

Ook het artikel “Inrichting pps-proces bepalend voor succes project” (Cobouw, nr. 100, d.d. 26 mei 2004, p.7) noemt het opknippen van het proces in verschillende fasen als belangrijke stap bij de vormgeving van het ppsproces. Koninklijke Nederlandse Jaarbeurs, NS Vastgoed, Winkel Beleggingen Nederland (tegenwoordig Cório) en de gemeente Utrecht. Het rapport “Inventarisatie faal- en succesfactoren van lokale PPS-projecten”; onderzoek in opdracht van Kenniscentrum PPS, Ministerie van Financiën, Ernst & Young Consulting, 2000, concludeert ook dat het aantal bij PPS te betrekken partijen beperkt moet zijn (conclusie 6).

Enkele succes- en faalfactoren van de laatste 10 jaar In het afgelopen decennium heeft de PPS-praktijk veelvuldig laten zien hoe het niet of onvoldoende respecteren van belangen tot problemen binnen de samenwerking kan leiden en zelfs tot het mislukken ervan. Hieronder enkele voorbeelden ter illustratie. Hebben partijen belang bij het gehele project? Lopen de belangen te ver uiteen, dan heeft het aangaan van een PPS doorgaans weinig zin, of loopt zij in ieder geval een groot risico te mislukken. Waarom zouden partijen immers meepraten over of (financiële) risico’s dragen van planonderdelen waar ze zelf weinig of geen belang bij hebben? Soms is het daarom goed om de samenwerking in

3

afgesproken randvoorwaarden een goed rendement te behalen. Bij het dragen van risico hoort nu eenmaal ook een realistische risicopremie. Door het inbouwen van de juiste financiële prikkels kan hierdoor zelfs een win-win situatie worden gecreëerd. Soms ontstaat echter het beeld dat overheden op meerdere paarden tegelijk willen wedden. Zo veel mogelijk risico’s worden bij de markt neergelegd, terwijl men bovendien een belang-

66

rijk gedeelte van de eventuele winst wil opstrijken. Financiële constructies als ‘benefit sharing ’ en ‘claw back’, waarbij overheidsgeld onder voorwaarden wordt verstrekt en
5

Het koppelen van dossiers kan echter ook de snelheid uit het proces halen. Een voorbeeld hiervan vormt de Zuiderzeelijn waar de Staat en de Ministeries van V&W en VROM samen met vier provincies en zeven gemeenten een publiek-publieke samenwerkingsovereenkomst beoogden te sluiten. Vervolgens zou een Openbaar Lichaam worden opgericht op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. De gemeenteraad van Almere vond dat eerst andere afspraken tussen de gemeente en het Ministerie van V&W succesvol afgerond moesten zijn voordat de samenwerkingsovereenkomst Zuiderzeelijn ondertekend kon worden6. De besluitvorming heeft hierdoor enkele maanden vertraging opgelopen. De betrokken partijen moeten het onderling dus eens zijn over het al dan niet koppelen van dossiers, want ook hierbij gaat het immers om het respecteren van elkaars belangen. Privaat-privaat en publiek-publiek voor soepeler PPS Doordat meer partijen een rol krijgen bij de ruimtelijke ontwikkeling gaan steeds vaker publiek-publieke en privaat-private samenwerkingen vooraf aan de daadwerkelijke PPS. Zowel overheid als marktpartijen zoeken elkaar op en organiseren zich voordat samenwerking in publiek-private zin aan de orde komt. Private partijen zijn doorgaans in staat zich snel te organiseren, bijvoorbeeld in het geval van consortiumvorming bij aanbestedingen (o.a. Special Purpose Companies). Hun doelstellingen en belangen zijn veelal duidelijker dan bij overheden en liggen bovendien van nature dichter bij elkaar. Deze duidelijkheid wordt ook geëist, zeker wanneer bijvoorbeeld een financier een van de partijen in een privaat consortium is. De samenwerking tussen private partijen betreft daarom hoofdzakelijk zakelijke overeenkomsten waarin financiële afspraken worden gemaakt over de verdeling van risico’s en opbrengsten.

67

bij een succesvol project deels moet worden terugbetaald, zijn goede instrumenten als katalysator voor PPS-projecten. Voorwaarde is wel dat dit niet ten koste gaat van de mogelijkheden voor marktpartijen om hun rendement te maken. Koppelen of ontkoppelen? In de inleiding van dit hoofdstuk hebben we al gezegd dat PPS-projecten in de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland behoorlijk complex zijn en dat het grote aantal betrokken partijen deze complexiteit alleen nog maar vergroot. Eerder al zagen we dat juist daarom het ‘ontrafelen’ - het project (waar dat kan) in delen opknippen - soms aanbeveling verdient. Toch is ook een omgekeerde tendens waarneembaar. Waar de verschillende afzonderlijke dossiers vaak al ingewikkeld genoeg zijn, gaan steeds meer partijen ertoe over om zogenaamde ‘package deals’ te sluiten. In een poging om meer vliegen in één klap te

slaan worden in de onderhandelingen meerdere dossiers aan elkaar gekoppeld. In het project Schieveste bijvoorbeeld zijn over acht onderwerpen in hun onderlinge samenhang afspraken gemaakt tussen de Nederlandse Spoorwegen en de gemeente Schiedam. Deze
5

Een ‘veelkoppige overheid’ staat regelmatig een snelle publiek-private samenwerking in de weg. Het gaat daarbij zowel om de verschillen tussen de overheidslagen (rijk, provincie, gemeente) als ook om verschillen binnen één overheidslaag (bijvoorbeeld diverse gemeenten die niet op één lijn zitten). Een publiek-publieke overeenkomst wordt daarom steeds vaker standaard opgesteld als voorloper van een PPS7. De (politieke) doelstellingen vanuit de overheid zijn vaak meer divers van aard, moeilijk meetbaar te maken en lang
7 6

Zie tevens de publicatie “Benefit sharing; een nieuw instrument voor een doelmatige overheid”, Kenniscentrum PPS Ministerie van Financiën, juni 2001.

onderwerpen betreffen onder meer de grondinbreng door de NS, de invulling van een ontwikkelclaim, de uitstraling van het stationsgebied, het parkeren en de veiligheid op de locatie. In dit voorbeeld is het koppelen een succes omdat in een periode van een paar maanden tijd op al deze onderwerpen (contractuele) afspraken zijn gemaakt.

Zie tevens de brief “Samenwerkingsovereenko mst Zuiderzeelijn” van de Minister van Verkeer en Waterstaat, 10 juli 2002. Bijvoorbeeld bij de Nieuwe Sleutelprojecten (NSP’s).

niet altijd complementair. Hierdoor vordert het maken van afspraken tussen publieke par-

68

tijen vaak minder snel. De publiek-publieke samenwerking blijkt vaak moeilijk van de grond te krijgen en is zo mogelijk nog complexer dan de PPS .
8

Tweede Kamer is gestuurd. Marktpartijen zien overigens ook het belang in van een goed georganiseerde overheid. Er zijn immers legio voorbeelden te noemen van projecten waarbij marktpartijen geconfronteerd werden met tussentijdse beleidswijzigingen, langdurige besluitvormingstrajecten, veranderingen in de politiek e.d. Juiste partijen, juiste maat Om de juiste randvoorwaarden voor een succesvolle PPS te creëren moeten partijen in ieder geval elkaars belangen onderkennen en respecteren. Een goed proces begint daarom met een analyse van de belangen en de doelen van de potentiële deelnemers. Op basis hiervan kan bepaald worden of de juiste partijen aan tafel zitten, welke partijen deel moeten uitmaken van de samenwerking, welke samenwerkingsvorm het meest geschikt is om de beoogde doelstellingen te bereiken en op welke wijze de samenwerking het beste kan worden ingericht. Hoe dichter de belangen van partijen bij elkaar liggen, des te minder complex de opgave wordt. Bij aanvang van het project is het derhalve zaak belangen zo veel mogelijk bij elkaar te brengen door het kiezen van de juiste samenwerkingsvorm en het juiste risicoverdelingsmodel.

69

1. PUBLIEK-PUBLIEKE OVEREENKOMST (BV.BESTUURSCONVENANT)

2. PRIVAAT-PRIVATE OVEREENKOMST (BV. SPECIAL PURPOSE COMPANY)

3. PPS

PROCES IN DE TIJD

Publiek-private samenwerkingen in Nederland worden in de praktijk té vaak gekenmerkt door: • Het feit dat niet de juiste partijen op het juiste moment aan tafel zitten; • Betrokken organisaties worden gedreven door eigenbelang en gaan ‘overvragen’; • Een structuur waarbij de betrokken partijen risico’s dragen voor planonderdelen waar ze geen enkele invloed op kunnen of willen uitoefenen; • Verschillende afzonderlijke dossiers die bewust aan elkaar gekoppeld worden. De samenwerking wordt hierdoor onnodig complex. Het is daarom de uitdaging om bij PPS een zo efficiënt mogelijke samenwerking tot stand te brengen waarbij de belangen van partijen zo veel mogelijk samenvallen met het projectbelang, partijen zich kunnen richten op dat waar ze traditioneel goed in zijn én er voldoende incentives blijven bestaan om extra opbrengsten te genereren die niet in de gemeenschappelijke spaarpot hoeven te verdwijnen.

Om een vuist te kunnen maken naar (consortia van) marktpartijen is de overheid gedwongen om zich goed te organiseren. Doordat de laatste jaren meer aandacht is uitgegaan naar publiek-publieke samenwerking, gebeurt dat nu duidelijk beter dan voor8

Ook het artikel “publiekepublieke samenwerking vaak struikelblok op weg naar PPS” (Cobouw, nr. 95, d.d. 19 mei 2004, p.7) gaat hier op in en noemt een goede publieke-publieke overeenkomst een voorwaarde voor een succesvolle PPS. Kaderbrief PPS en Innovatief Aanbesteden, 7 juli 2004, kenmerk HW/UPPS 2004/5862

heen. De publiek-publieke overeenkomsten helpen een gezamenlijke visie te vormen, te waarborgen dat met één mond wordt gesproken en te voorkomen dat overheden tegen elkaar worden uitgespeeld. Wanneer meer overheden aan een PPS gaan deelnemen is het essentieel om de publiek-publieke samenwerking afgekaart te hebben vóórdat afspraken met de markt worden gemaakt. In de toekomst zal deze ontwikkeling zich in onze visie doorzetten en zal het belang van de publiek-publieke samenwerking verder toenemen. Dit signaal wordt bijvoorbeeld ook afgegeven in de 'Kaderbrief PPS en Innovatief Aanbesteden' die recent door de Minister van Verkeer & Waterstaat aan de
9

9

Jos Heemelaar

71

9 KILOMETER PPS: DE A59 ALS EERSTE INFRASTRUCTURELE PROJECT

De aanleg van de A59 toont aan hoe een PPS bij infrastructurele projecten vruchten kan afwerpen. De weg is minstens vijf jaar eerder gereed dan zonder de PPS het geval zou zijn geweest en extern onderzoek toonde aan dat de PPS een besparing van 14% oplevert ten opzichte van de gangbare realisatie. Harde eisen in tijd en geld In 2001 werd besloten om de ontbrekende schakel in de A59 bij Den Bosch aan te besteden als PPS. Doordat het project in het MIT steeds naar achteren werd gedrukt, dreigde het Tracébesluit te verlopen. Om te voorkomen dat dit korte stukje snelweg (9 km) op de lange baan geschoven zou worden, heeft de Provincie Noord-Brabant vanuit het regionale belang het initiatief genomen. De rijksoverheid stelde twee voorwaarden voor financiering: de weg moest vóór 2006 gereed zijn en de realisatie moest binnen een PPS plaatsvinden en aantoonbaar goedkoper zijn dan de traditionele wijze van aanbesteding door het rijk. Het rijk heeft dit innovatieve project vervolgens gesteund met extra budget voor het inhuren van adviseurs en met het inzetten van het Kenniscentrum PPS. Effectieve prikkels houden de vaart erin Het is een DBFM-contract geworden met een onderhoudstermijn van 15 jaar. Na deze periode garandeert het consortium (Fluor/BAM/Boskalis) nog een aantal jaren de levensduur van de weg. Het consortium financiert het project voor: ze ontvangt vanaf het moment van oplevering gedurende 15 jaar elk kwartaal een vergoeding voor de beschikbaarheid van de weg. Elke maand vertraging door eigen schuld kost het consortium ongeveer ¤ 0,5 miljoen alleen al aan rente, dus het zal er alles aan doen om het project tijdig op te leveren. Overigens ontvangt de provincie de bijdragen uit het MIT pas op een

72

later moment; ook de provincie financiert het project dus voor. Doordat vertragingen het consortium van private partijen veel geld kunnen kosten zal het extra werkzaamheden en (ontwerp-)wijzigingen van het project zoveel mogelijk vermijden. Dit betekent dat de kans op (aanzienlijk) meerwerk veel kleiner is dan bij traditioneel uitgevoerde projecten. Zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer hebben namelijk hetzelfde belang: zo min mogelijk verstoringen, zo min mogelijk wijzigingen. De vergoeding die het consortium per kwartaal ontvangt, hangt af van de beschikbaarheid van de weg in het voorgaande kwartaal. Het consortium heeft dus een sterke motivatie om het wegontwerp en het onderhoud zo uit te voeren dat er zo min mogelijk overlast is gedurende de beheerfase van 15 jaar. Strakke procedures op een voedingsbodem van vertrouwen Dit project werkt als een echte PPS omdat alle partijen gericht zijn op een goede samenwerking en een vlotte realisatie. Het consortium is zelf verantwoordelijk, zonder dat de provincie op de bouwplaats intensief toezicht houdt. Dit vraagt een heel andere manier van werken dan men gewend is: er moet hier echt 'in de geest van de samenwerking'

A59 echter flink beperkt doordat het Tracébesluit weinig ruimte liet voor uitvoeringsvarianten. Bij volgende PPS infrastructuurprojecten kan een nog grotere besparing behaald worden indien de private partijen eerder in het project betrokken worden en het Tracébesluit meer ruimte open zou laten voor optimalisaties. Overheid belangrijk voor gunstige financiering en goede risicoverdeling Het consortium kan voor dit project relatief goedkoop geld lenen; het rentetarief ligt minder dan 1% hoger dan waarvoor de overheid leent. Dit komt onder andere door de goede positie van de individuele consortiumpartners. Bovendien zijn de inkomsten aardig stabiel vanwege de beschikbaarheidsvergoeding die het consortium ontvangt; dit zou minder het geval kunnen zijn indien de vergoeding afhankelijk zou zijn gemaakt van het gebruik van de weg. Doordat bij dit project de inkomsten relatief zeker zijn (vast kasritme), eisten de betrokken banken (ING en BNG) slechts een inbreng van 7% eigen vermogen. Omdat de rendementseis op eigen vermogen veel hoger is dan de rente voor geleend geld resulteert dit in een lagere aanneemsom. Ook is afgesproken dat de overheid het risico draagt van eventuele tussentijdse rentestijgingen en van een aantal risico’s inzake wet- en regelgeving. Hierdoor kent het project een geringe risico-opslag voor het consortium en dat verlaagt weer de projectkosten. Zo zie je dat de overheid sterk kan bijdragen aan het beperken van de risico’s en het reduceren van de projectkosten, zodat de extra kosten voor de private financiering gering zijn. Maar de overheid kan dan wel een aantal forse risico’s bij de private partijen neerleggen, zoals kostenoverschrijdingen en vertragingen. Bij diverse infrastructuurprojecten is gebleken dat deze risico’s tot veel hogere kosten kunnen leiden dan de extra rentelasten van dit project! Provincie als trekker Een absolute succesfactor voor de PPS A59 was de inbreng van de Provincie NoordBrabant. De provincie heeft echt de kar getrokken. Er zat een goed team met korte lijnen naar Gedeputeerde Staten. Daarnaast heeft men kwalitatief goede adviseurs ingehuurd terwijl de projectscope goed is gedefinieerd en bewaakt. Heel belangrijk is ook geweest dat de provincie al in een vroeg stadium de afspraken met

73

"Je moet PPS zo opzetten dat elke partij geprikkeld wordt zijn werk goed te doen"

worden gedacht. Het vraagt bij alle partijen om een cultuuromslag. Wel zijn er hele strakke procedures voorgeschreven voor bijvoorbeeld kwaliteitsrapportages, het omgaan met veiligheid en het eventueel doorvoeren van aanpassingen in het ontwerp. Het niet nakomen van deze procedures kan heel snel leiden tot boetes. 'In de geest van de samenwerking' vindt dan ook vooraf veel overleg plaats over de werkzaamheden en wijzigingen worden op basis van open-boekcalculaties uitgevoerd. Bij de A59 is Fluor verantwoordelijk voor het projectmanagement en neemt voor 10% deel in het consortium. BAM is verantwoordelijk voor wegen, kunstwerken en geluidsschermen (70%) en Boskalis voor het grondwerk (20%). Conform deze werkverdeling zijn ook de opbrengsten en de risico’s aan de bedrijven toebedeeld, zodat iedereen eindverantwoordelijk is voor het optimaliseren van de eigen werkzaamheden. Daarnaast zijn er een aantal algemene risico’s die gezamenlijk beheerst worden. Gedurende het project heeft het consortium nog een aantal bezuinigingen kunnen realiseren door slimme detailleringen en uitvoering. De mogelijkheden hiervoor werden bij de

74

de betrokken gemeenten heeft vastgelegd in een goede publiek-publieke samenwerking (bestuursovereenkomst). De provincie en de betrokken gemeenten zaten dus vanaf het begin op één lijn zodat hier geen verrassingen opdoken. Lastig punt was wel dat de lengte van het tracé met 9 kilometer eigenlijk te kort is voor een DBFM contract. Het is bijvoorbeeld niet efficiënt indien wij voor een periode 15 jaar aparte strooiwagens moeten aanschaffen voor 9 kilometer snelweg. Er is dus voor DBFM-projecten een zekere mate van kritische massa nodig. En zoals hierboven besproken, zou het project zonder de strikte beperkingen van het reeds vastgestelde Tracébesluit tegen nog lagere kosten gerealiseerd kunnen zijn. Waar blijft de projectflow? Ik heb wel zorgen over de toekomst van PPS bij infrastructuurprojecten in Nederland. Er zou meer kennis mee moeten worden opgedaan, maar daarvoor zijn er momenteel onvoldoende innovatieve aanbestedingen. Wel komt er druk vanuit Europa: PPS is vaak voorwaarde om voor Europese subsidies in aanmerking te kunnen komen voor bijvoorbeeld de aanleg van corridors. En in Nederland zal het rekeningrijden goede mogelijkheden geven voor private partijen om investeringen in infrastructuur te kunnen gaan doen. Volgens mij is het goed mogelijk om een vergoeding te vragen voor het aanbieden van infrastructuur. Ik vergelijk dit altijd met Betaald Parkeren: ook dat is algemeen geaccepteerd en wordt overal toegepast. In Amerika realiseert Fluor onder ander 'Hot Lanes': betaalstroken in de middenberm van snelwegen, waarbij de richting van het verkeer en de hoogte van de tol afhankelijk zijn van het verkeersaanbod. Standaardisatie maakt bredere toepassingen mogelijk De vorm van PPS die bij de A59 is toegepast leent zich minder goed voor kleinere projecten door de extra kosten die het opzetten van de samenwerking met zich meebrengt. Het zou daarom goed zijn om standaard contracten te ontwikkelen voor PPS-samenwerkingsverbanden, plus standaard risico-tools. In de nabije toekomst zie ik goede mogelijkheden bij de grotere regionale infrastructuurprojecten. En ook bij een project als de 2e Coentunnel kan naar mijn mening fors bespaard worden met een PPS, waarbij ik dan het voordeel

vooral zie in de levensduurkosten. Overigens is een DB-contract naar mijn mening nog geen PPS; daarvoor zijn vooral de F en de M onderdelen te belangrijk. Kortom, ik verwacht dat de A59 in Nederland zeker niet het laatste PPS-infrastructuurproject zal zijn. Maar er moet bij de volgende projecten nog eerder in het proces worden nagedacht over hoe we er het meeste voordeel uit kunnen halen. Jos Heemelaar is Director Regional Sales Infrastructure Europe bij Fluor en Financieel Directeur PPS A59

75

Han Admiraal

77

VOOR SUCCES VEEL MEER ECHTE SAMENWERKING NODIG

We zijn weliswaar met elkaar enorm trots op wat er bereikt is met een project als Sijtwende, maar ik moet helaas constateren dat er de afgelopen 10-15 jaar vrijwel niets is veranderd in de Nederlandse infrastructuurwereld. De overheid heeft momenteel slechts beperkt geld beschikbaar voor de infrastructuur, waardoor nieuwe projecten moeilijk van de grond komen. De Minister geeft in het MIT aan hoeveel de A4 Midden-Delfland en de Zuiderzeelijn de overheid mogen gaan kosten - de markt moet de rest betalen. De overheid verwacht dat private partijen op basis hiervan vanzelf enthousiast worden. Zo werkt het echter niet: het gaat juist om het ‘verleiden’ van de markt aan deze projecten mee te doen. Kijk bijvoorbeeld naar de financiers; zij verlangen een zo hoog mogelijk rendement tegen een zo laag mogelijk risico. Wanneer je dit weet, maak het dan ook interessant genoeg om hen te doen instappen. De overheid moet weten hoe bijvoorbeeld een financier of een institutioneel belegger denkt en zich vervolgens vooraf de vraag stellen of haar project interessant genoeg zal zijn voor deze partijen. Overheid moet meer tussen eindgebruiker en markt staan In Nederland moeten we op een andere manier tot PPS komen. Wat mij betreft als in Australië waar infraconcessies door de overheid op de markt worden gezet (nota bene met ABN-AMRO als participant in het private consortium!), of als de scholenbouw in Engeland. Bij dit soort projecten worden de risico’s over een veel langere periode uitgespreid. Om zo te gaan werken hebben we een cultuuromslag nodig. De behoeften van de eindgebruikers moeten beter in beeld komen. Dit vraagt van de overheid als opdrachtgever een nieuwe rol als intermediair tussen de markt en de eindgebruiker.

78

Visie, lef en organisatie Om PPS echt te laten slagen is het van groot belang om een geëigend juridisch kader te creëren. Een mooi voorbeeld hiervan vormt de Westerscheldetunnel waarvoor een aparte entiteit is opgericht (de NV Westerscheldetunnel) en bovendien een aparte Tunnelwet in het leven werd geroepen. In Denemarken geldt Ørestad bij Kopenhagen als succesver1

Laat nieuwe generatie de blik verruimen We moeten in Nederland het juiste klimaat creëren waarbinnen PPS van de grond kan komen. Wanneer we toe willen naar andere typen contracten, andere vormen van financiering en andere vormen van risicodeling is het de cruciale vraag wat daar exact voor nodig is. Het is van belang in het buitenland te gaan kijken waarom het daar wel werkt. Stuur jonge professionals (de toekomstige projectleiders van de PPS-projecten in Nederland) naar landen als Engeland en Australië om ervaring op te doen. Laat ze meelopen in deze wereld, kijken naar wat er gebeurt en tegen welke problemen men aanloopt. Naar integrale kennisontwikkeling en hernieuwd vertrouwen De kennisontwikkeling rond PPS is in Nederland een puur sectoraal georganiseerd, zonder een echt publiek-privaat karakter. Zo heeft de overheid meerdere kenniscentra geïnitieerd die bovendien hoofdzakelijk intern gericht zijn. Het zou een echte stap voorwaarts zijn wanneer er één landelijk Kenniscentrum PPS komt waarin alle betrokken partijen participeren: bouwers, ontwikkelaars, financiers, consultants, overheden, gebruikers enzovoort. Ga gezamenlijk kijken wat de belemmeringen zijn dat projecten in de praktijk niet van de grond komen. En neem hierbij een concrete casus als voorbeeld. Dan is er pas echt sprake van publiek-private kennisontwikkeling. En kennis vermeerderen leidt altijd tot risico’s verminderen! Tot slot: de bouwfraude heeft de relaties tussen publieke en private partijen geen goed gedaan. Overheid en markt moeten het vertrouwen in elkaar hervinden. In het ‘postenquête tijdperk’ is er extra aandacht nodig voor de zachte kant van PPS. Samenwerking komt al eeuwen tot stand omdat mensen de bereidheid hebben om dingen met elkaar te doen. Het is dus van groot belang dat we de komende tijd daarin gaan investeren. Han Admiraal is lector ondergronds ruimtegebruik bij de Hogeschool Zeeland “De overheid moet de markt

79

haal. Hier wordt de aanleg van een metrolijn gefinancierd vanuit de gebiedsontwikkeling. Ørestad maakt duidelijk dat er drie essentiële factoren bestaan om dergelijke projecten van de grond te krijgen: visie, lef en organisatie. Het hele idee achter het project was juist deze koppeling tussen gebiedsontwikkeling en infrastructuur. Bovendien waren er bevlogen 'stakeholders' bij betrokken die het basisidee op een geweldige manier konden overbrengen en daarmee anderen enthousiasmeerden. Bovendien kenmerkt dit project zich door het lef om ongewone dingen te doen zoals de OZB-heffing door het consortium voor een periode van 20 jaar. En men heeft een organisatie opgezet die past bij deze opgave met onder andere een aparte juridische entiteit. In Nederland kijken we te veel naar de organisatie van PPS, terwijl de ingrediënten visie en vooral lef ondergeschoven kindjes blijven. Succes COB breed gedragen en vanuit praktijk geboren Het succes van het Centrum Ondergronds Bouwen (COB) als PPS is hoofdzakelijk te danken aan twee belangrijke factoren. In de eerste plaats hebben vanaf het eerste moment organisaties uit de gehele sector geparticipeerd. Een brede groep van private en publieke partijen was bereid om echt gezamenlijk te investeren. In de tweede plaats is de kennisontwikkeling binnen het COB vanaf het begin gekoppeld aan een praktijkproject. Juist hierdoor waren partijen ook bereid om er extra geld in te stoppen en was het mogelijk om de koppeling tussen theorie en praktijk tot stand te brengen. Het gemeenschappelijk praktijkonderzoek rondom boortunnelprojecten vormt, ook tien jaar na oprichting, in feite nog steeds de ruggengraat van het COB. Door de sterke koppeling met het onderwijs in Nederland werkt het COB er bovendien aan mee de volgende generatie klaar te stomen voor dergelijke projecten. Niet op basis van hoe we het al tientallen jaren doen; maar op basis van ‘state of the art’ kennis van de nieuwste inzichten, methoden en technieken.

verleiden om mee te doen aan PPS-projecten”

5

STUUR OP CULTUUR
Wybe Theijse

81

Het opzetten van een PPS is doorgaans niet eenvoudig. Het vergt van partijen veel tijd en overleg om een programma te vinden dat de goedkeuring van de achterban kan wegdragen en op draagvlak bij andere belanghebbenden kan rekenen. Tijdens het overleg, wanneer standpunten worden uitgewisseld, komen de cultuurverschillen tussen de partijen aan het licht. Want die zijn er. Een publieke partij heeft nu eenmaal een andere cultuur dan een private partij. Mensen redeneren vanuit een ander referentiekader waar het bijvoorbeeld over ondernemersschap gaat, over de inschatting van risico’s en de wijze van besluitvorming. Welke invloed hebben deze cultuurverschillen op het succes van de samenwerking. Moeten we ze overbruggen en dus sturen op cultuur? De 'harde' les van 'zachte' factoren bij fusies In het bedrijfsleven heeft men ruime ervaring met fusies en overnames. Vergelijkbaar met de ons bekende PPS-en vormen ook daar de ingeschatte synergetische voordelen dikwijls de aanleiding om samen te gaan: partijen vullen elkaar aan, of bepaalde doelen en resultaten zijn alleen door samenwerking te behalen. Onderzoek wijst echter uit dat veel van deze fusies mislukten en wel in die zin dat het veel meer tijd en geld kostte dan vooraf gedacht om de bedrijven te laten samenwerken en te integreren - zelfs als het op papier leek dat de partijen goed op elkaar aansloten. Het percentage niet-succesvolle fusies zou volgens onderzoek zelfs 70% bedragen: de beoogde synergetische voordelen werden niet of nauwelijks behaald. Bij nadere analyse kwamen onderzoekers tot de conclusie dat de culturele verschillen tussen de partijen (te) groot waren. In de fusiebesprekingen richtte men zich vooral op ‘harde’ aspecten als geld en andere voorwaarden, terwijl juist de zachte aspecten een vitale succesfactor bleken. Om meer inzicht te krijgen in de invloed van de culturele aspecten binnen een samenwerking ontstond het volgende model (zie figuur 1).

82

Men creëert een levensvatbare samenwerking door een zo hoog mogelijk niveau van welbevinden van de betrokkenen (‘een prettige samenwerking’) te bereiken. Dit gevoel van welbevinden wordt bepaald door een viertal aspecten; communicatie, vertrouwen, cultuur en chemie (de mate waarin het tussen mensen klikt).

moeten krijgen. Wij zijn van mening dat dit inderdaad nodig is. Maar hoe doet men dat? Het antwoord ligt in het bewust zijn en bewust worden van deze verschillen. We moeten leren omgaan met deze verschillen: oftewel leren hoe we moeten samenwerken. Inzicht in ons eigen functioneren, ons eigen gedrag binnen de samenwerking helpt daarbij. Modellen als het bovenstaande maken dat inzicht beter bespreekbaar. Daarnaast kunnen we putten uit de theorie en praktijk van de organisatieontwikkeling. Organisaties willen en moeten met regelmaat hun werkwijze verbeteren of de koers van de onderneming bijstellen. Om dat te bereiken moeten medewerkers samenwerken. Slechts mét elkaar kan het beoogde doel worden bereikt. Ook uit de praktijk van de organisatieontwikkeling blijkt hoe lastig het is om met elkaar samen te werken en, nog lastiger, synergie te berei-

83

ACTIES
INFORMEREN EN GEVEN VAN FEEDBACK

ACTIES COMMUNICATIE
DELEN VAN VISIE EN OVERTUIGINGEN

Figuur 1: creëren van een levensvatbare relatie (© KPMG Alliances)

CHEMIE

LEVEL OF COMFORT

VERTROUWEN

ken. En dat streven we toch óók na binnen PPS-en: prettig samenwerken met een fraai resultaat dat beantwoordt aan de individuele doelstellingen. In dat laatste zit hem vaak de crux: het gezamenlijk te behalen resultaat versus de individuele doelstellingen. R. Koppenhagen, adviseur op het gebied van organisatieontwikkeling, gebruikt het

CULTUUR ACTIES
BOUWEN AAN EEN ‘WIJ-GEVOEL’

‘4D-model’1 om dat inzichtelijk te maken: vier dimensies die het niveau van de samenACTIES
CREËREN VAN RESPECT VOOR WAARDEN EN GEDRAG

werking binnen een organisatie beschrijven: 1. automatische piloot 2. sturen op eigen belang 3. werken vanuit samenwerking 4. verbinding geen contact tussen betrokkenen weerstand, onderlinge strijd uitwisseling, vooruitgang ontwikkeling, synergie

Ga maar eens voor u zelf na: wat zijn belangrijke aspecten voor een prettige samenwerking binnen uw werkkring, vrienden en familie? Het model geeft tevens aan wat de acties kunnen zijn om de situatie zodanig te verbeteren dat kan worden gesproken van een 'prettige samenwerking'. De les is duidelijk: investeer ook en vooral in de zachte aspecten en tracht daarover enerzijds vooraf een oordeel te vormen en anderzijds acties op te zetten die de samenwerking kunnen verbeteren. Cultuurverschillen vooraf analyseren en accepteren Maar wat betekent dit voor de wereld van PPS? Moeten we ook hier ‘sturen op cultuur’ om tot succesvolle samenwerkingsverbanden te komen? Dat zou betekenen dat bij PPSen in wording de zachte aspecten en de culturele verschillen meer aandacht zouden

In dit model herkennen we direct de wereld van PPS. In de eerste dimensie trachten de partijen ieder voor zich een bepaalde ontwikkeling in gang te zetten. Vaak tot ergernis en ongenoegen van de andere partij die in hetzelfde gebied ook een positie of belang heeft. Partijen werken langs elkaar heen, het doel blijft buiten bereik. De relatie tussen partijen ontstaat pas in de tweede dimensie wanneer zij tot de conclusie komen dat zij beter over samenwerking kunnen gaan nadenken dan nog langer langs elkaar heen te werken zonder uitzicht op een aanvaardbaar eindresultaat. In deze dimensie reageren partijen vanuit hun eigen belang, wat leidt tot weerstand. De strijd over de verschillende individuele
1

Zie onder andere het boek van R. Koppenhagen ‘Creatieregie, visie en verbinding bij verandering’ (2002)

84

belangen staat de samenwerking echter in de weg. Samenwerking ontstaat daarom pas in de derde dimensie als partijen inzien dat het nodig is om tot een uitwisseling van kennis en middelen te komen. Een uitwisseling die nodig is om daadwerkelijk vooruitgang te boeken. Tot slot, in de vierde dimensie ontstaat er tussen partijen een wezenlijke verbinding en kan men spreken van een gezamenlijke ontwikkeling, een vorm van synergie tussen de partijen. Maar laten we reëel zijn, het bereiken van de derde dimensie is al niet eenvoudig en vaak voldoende om een acceptabel (gemeenschappelijk) resultaat te behalen.

vormingsproces, slaat de samenwerking dood. Betrokkenen moeten daarom leren aandacht, respect en interesse te hebben voor die andere partij. Verdiep je in de ander, wat beweegt hem, waarom reageert hij zoals hij doet. Wat leer ik daar vervolgens van met het oog op de samenwerking. Anders gezegd: indien we meer en meer in staat zijn de acties op de snijvlakken van chemie, communicatie, cultuur en vertrouwen (zie figuur 1, het creëren van een levensvatbare relatie), uit te voeren schuiven we van de eerste dimensie op naar de gewenste derde of zelfs vierde dimensie, zoals boven beschreven. Gemeenschappelijke visie als brug tussen culturen

85

Verdiep je in de cultuur en het denken van de ander Toch moeten we constateren dat we in PPS-land helaas al te vaak heen en weer bewegen tussen de tweede en de derde dimensie. Dat wil zeggen, zoekend naar de juiste balans tussen het individuele belang (bijvoorbeeld maximaal financieel rendement) en het gemeenschappelijke belang (gezamenlijke realisatie met verdeling van de risico’s). Wanneer partijen worden aangesproken op hun rol en bijdrage binnen de samenwerking, hebben zij doorgaans de neiging terug te vallen op hun tweede dimensie en klampen ze zich vast aan het eigenbelang: • “dat hebben we misschien wel gezegd maar wij willen in dat geval (...geen risico dragen...).” • “wij leveren de grond niet in tenzij wij 100% garantie krijgen dat (... wij kunnen bouwen...).” • “zie je wel, dat zeggen zij alleen maar omdat zij uit zijn op (...een maximale winst uit het project...).” Partijen weten best dat het voor de PPS nodig is om samen te werken en te denken en handelen van uit de derde dimensie. Culturele verschillen verhinderen dat dikwijls en doen partijen terugvallen naar de tweede dimensie. Er is dan geen begrip voor de wederzijdse stellingnamen en de standpunten verharden zich. Wantrouwen jegens elkaar kan dan de boventoon gaan voeren. Wantrouwen, gevoed door een gebrek aan kennis van de motieven van de ander, de na te streven individuele belangen en het interne besluit-

Zowel uit de praktijk van fusies als van organisatieontwikkeling leren we dus dat respect voor waarden en gedrag van de andere partij een belangrijke voorwaarde is, maar dat wil nog niet zeggen dat we culturele verschillen moeten wegnemen. Dat blijkt namelijk een zeer lastige opgave. Een goede oplossing voor het dilemma van de cultuurverschillen (en het wantrouwen jegens elkaar dat dit mogelijk met zich mee brengt) is het opstellen van een gemeenschappelijke visie. Díe vormt het verbindende element, dáár ontmoeten partijen elkaar. En dat geldt ook voor gebiedsontwikkelingen. Fundeer de samenwerking op een gemeenschappelijke visie hierop (of elk ander onderwerp van samenwerking). In de praktijk blijkt het overigens vrij eenvoudig voor partijen om zo’n een gemeenschappelijke visie op te stellen. Over het algemeen zijn partijen het relatief snel met elkaar eens wat er moet gebeuren in het gebied, waar de kansen liggen en waar de bedreigingen. Vervolgens kunnen partijen constructief werken aan de samenwerking, de verschillen van inzicht analyseren en oplossen aan de hand van deze gedeelde uitgangspositie. Er ontstaat momentum, een enthousiasme en geloof dat de samenwerking het beoogde resultaat kan en zal realiseren. Het is nu zaak die impuls vast te houden met als gemeenschappelijk vertrekpunt de visie. De samenwerking zal vele malen ingewikkelder zijn wanneer men eerst de culturele verschillen tracht op te lossen om vervolgens naar een visie te werken. Juist een gemeenschappelijke visie brengt mensen en organisaties nader tot elkaar.

86

Geïnspireerd leiderschap en onafhankelijk procesmanagement Natuurlijk zullen partijen tijdens het traject soms de neiging hebben terug te vallen in de tweede dimensie. Echter, met de gemeenschappelijke visie als Leitmotiv moet het telkens weer mogelijk zijn om terug te keren naar het derde niveau en gezamenlijk het project verder te helpen. Leiderschap speelt hierin een belangrijke rol. De leiding dient onder andere het belang aan te geven om te werken vanuit één visie, deze te vormen en vervolgens vast te houden. Omwille van het proces zal de leiding, en vooral in het prille begin van de nog broze samenwerking, telkens verbindingen moeten leggen tussen partijen en mensen. Waken over de visie als verbindend element. De praktijk van de PPS-en leert dat dit het best kan gebeuren op twee niveaus: • Op bestuurlijk niveau door minimaal één geïnspireerde en daadkrachtige bestuurder (‘drive’); • Op managementniveau door een (onafhankelijke) procesmanager. Het inschakelen van een onafhankelijke procesmanager heeft als voordeel dat deze persoon in zijn denken en doen het projectbelang voorop stelt. Door zijn onafhankelijkheid zal hij niet in een situatie belanden waarbij hij de neiging heeft terug te vallen in de tweede dimensie, die van het eigenbelang. Dat maakt hem of haar uitstekend geschikt om vast te houden aan de gemeenschappelijke visie. Toets aan de praktijk: gezamenlijkheid en gedrevenheid werken! Toetsing van bovenstaande analyse van de rol van culturele verschillen aan praktijkervaringen geeft interessante resultaten. Hiervoor beschrijven wij twee cases uit de gebiedsontwikkeling. Vertreksituatie De eerste case betreft een binnenstedelijke gebiedsontwikkeling met een veelzijdig programma van onder andere wonen, werken, overig commercieel vastgoed en parkeren. Het eigendom van het gebied was gelijkelijk verdeeld over de publieke partij (de gemeente) en de private partij. De complexiteit werd mede veroorzaakt door de forse ingrepen in de bestaande infrastructuur. Het was partijen duidelijk dat zij moesten samenwerken om

überhaupt tot ontwikkeling te komen. Daarom waren partijen in gesprek om te bezien in welk model dat mogelijk zou worden. De gemeente had de nodige reserves jegens de marktpartij; waren zij er niet louter op uit om veel geld aan de locatie te verdienen? Partijen tekenden een intentieovereenkomst waarin zij opnamen in gezamenlijkheid aan het plan te werken. Een stedenbouwkundig bureau werd ingehuurd om het plan te tekenen. Uiteindelijk was het met name de publieke partij die de kar trok. Partijen werkten feitelijk vanuit de eerste dimensie. Daar kwam bij dat de private partij haar visie op het plan tijdens het traject fors bijstelde en tot tweemaal toe wisselde van projectmanager. En dat vergrootte weer het wantrouwen bij het gemeentelijke apparaat. Na veel praten en na veel vertraging (met de bijbehorende kosten) ontstond er een plan dat door beide partijen werd gedragen. Uiteindelijk besloten partijen de werkzaamheden in het gebied te verdelen en daartoe grond te ruilen. Er was nauwelijks sprake van een vorm van samenwerking, terwijl de ontwikkeling nog zeker 10 jaar in beslag zou gaan nemen. De tweede case betreft de ontwikkeling van een duurzaam bedrijventerrein. Zowel de publieke als de private partijen bezaten een deel van de grond in het plangebied. Beide partijen doorzagen het belang van de ontwikkeling voor de regionale economie. Mede doordat beide partijen actief waren op de grondmarkt was de relatie nogal verstoord. De publieke partijen wilden de uitvoering graag zelf ter hand nemen. De private partij twijfelde er echter sterk aan of de overheid het project, mede gelet op de hoge ambities, van de grond zou kunnen krijgen. De aanvangssituatie van beide projecten vertoont enkele parallellen. Partijen moeten en willen samenwerken maar daarvoor moeten nog enkele barrières verdwijnen. Men is van de eerste dimensie opgeschoven naar de tweede dimensie. Men kon echter nog niet spreken van een samenwerking. Partijen tekenden een intentieovereenkomst waarin zij vastlegden gezamenlijk de haalbaarheid van het duurzame bedrijventerrein te onderzoeken. Ondanks deze overeenkomst kwamen partijen niet verder, de ontwikkeling stokte. Uit een advies over de uitvoeringsorganisatie werd duidelijk hoe eensgezind de publieke en private partijen waren over de visie op en ambities van de gebiedsontwikkeling. Na enkele gesprekken waren partijen op basis van deze gezamenlijke ambities bereid hun aanvankelijke reserves grotendeels te

87

88

laten varen en te werken aan een echte samenwerking. Zij stelde een onafhankelijke procesmanager aan die de intentieovereenkomst uitwerkte tot een samenwerkingsovereenkomst met de gezamenlijke visie als basis. De private partij verkocht de grond aan de publieke partijen. Resultaat De eerste case was nog redelijk succesvol omdat uiteindelijk toch tot een plan kon worden gekomen dat door de partijen werd gedragen. De weg daar naar toe was echter lang en bij tijd en wijlen voor beide partijen frustrerend. De tweede case was echter aanmerkelijk succesvoller dan de eerste omdat op een prettige wijze, in gezamenlijkheid werd gewerkt aan de succesvolle realisatie van het project, met respect voor elkaars doelstellingen. De belangrijkste redenen waarom de tweede case succesvoller was: • Culturele verschillen werden overbrugd door een gezamenlijk gedragen visie. • Er werd een onafhankelijk procesmanager aangesteld die de gemeenschappelijke doelstelling, het verbindende element, onder de aandacht bleef brengen. Hij werkte vanuit een projectbureau, juist opgericht om de gezamenlijke visie tot stand te brengen. • Er was een bevlogen en krachtige bestuurder betrokken. Hij bracht mensen en visies op één lijn en werkte voortdurend vanuit de uitdagende, maar haalbare ambitie. Wederzijdse interesse, gemeenschappelijke visie, gedreven leiderschap Terug naar de vraag. Moeten wij bij PPS-en de komende jaren nu ‘sturen op cultuur’? Op basis van een uitstap naar aanpalende vakgebieden en een toets aan de praktijk luidt het antwoord op deze vraag als volgt: • Beoordeel de samenwerking aan de hand van de ‘zachte’ aspecten, die in belangrijke mate bijdragen aan het creëren van een succesvolle samenwerking: cultuur, chemie, communicatie en vertrouwen en onderneem relevante acties op dit punt; • Overbrug de culturele verschillen, die er tussen partijen áltijd zijn, door een gemeenschappelijke visie op te stellen, om vervolgens constructief samen vanuit die gemeenschappelijke visie aan de slag te gaan; • Heb aandacht, interesse en respect voor elkaar, voor elkaars bedrijfscultuur, voor de

wijze van intern overleg en besluitvorming, voor de doestelingen en ambities van de andere partij; • Mobiliseer en/of versterk het leiderschap in het project op zowel bestuurlijk als operationeel niveau; • Overweeg het aanstellen van een onafhankelijk procesmanager. Hij is als geen ander in staat te denken en te handelen vanuit het projectbelang en voortdurend bruggen te slaan op basis van de gemeenschappelijke visie. Wanneer wij in ‘PPS-land’ willen leren goed met elkaar samen te werken dan is de conclusie dat we komende jaren de culturele en zachte aspecten binnen de PPS moeten integreren in ons denken en doen. Opdat wij in de toekomst met succesvollere samenwerkingsverbanden het slagingspercentage van de vele PPS-en in ons land verhogen.

89

Willem van der Made

91

SLAGVAARDIGHEID VALT TE ORGANISEREN

's-Hertogenbosch heeft als een van de eerste gemeenten in Nederland ervaring opgedaan met PPS. Eind jaren ’80 zijn wij hier begonnen met de ontwikkeling van Pettelaarpark via een joint-venture (een NV) van de gemeente en drie private partijen. De gemeente was voor 10% aandeelhouder in deze integrale gebieds- en vastgoedontwikkeling. Deze aanpak bleek zeer succesvol en de gemeente wilde de opgedane kennis en ervaring ook graag toepassen in andere en andersoortige projecten zoals de herstructurering van het station en omgeving. Zo'n 15 jaar geleden startten wij met de ontwikkeling en opwaardering van het gebied rondom het station. Het project Stationsgebied heeft in de loop der tijd verschillende stadia doorlopen. Wat aanvankelijk begon als een grondruil met de NS waarbij één op één werd onderhandeld, groeide eind jaren ’90 uit tot het PPS-project Paleiskwartier. Hierbij is de aanpak van Pettelaarpark gevolgd en werkt de gemeente samen met private partijen aan deze grootschalige herontwikkelingsopgave, eveneens in een joint-venture. De gemeente participeert voor 25% in de opstal- en grondontwikkeling, evenals NIB Capital, Volker Wessels en Stork Pensioenfonds. Dit lijkt voor de gemeente risicovol, maar dat hoeft het zeker niet te zijn. Normaal draagt de overheid namelijk het gehele risico van de grondexploitatie en nu slechts 25%: een groot voordeel aangezien grondontwikkeling doorgaans forse risico’s met zich meebrengt. Het risico van de opstalontwikkeling is daarentegen overzienbaar bij voldoende voorverhuur of verkoop. Gezamenlijk investeren = onderling vertrouwen Paleiskwartier kende een snelle start. In de aanloop naar de oprichting van het ontwikkelingsbedrijf moesten de private partijen namelijk al risicodragend meedoen met de verwervingen, terwijl parallel nog gewerkt werd aan het ontwikkelen van een (financieel) haalbaar ontwikkelingsplan. In de intentieovereenkomst was geregeld dat de vier deelnemende partijen - wanneer het project onverhoopt niet door zou gaan - het verlies van de aankopen

92

zouden delen. Zo werd gezamenlijk al in een vroegtijdig stadium geïnvesteerd in het gebied. Dit heeft er toe bijgedragen dat de onderlinge samenwerking en het vertrouwen vanaf het begin goed waren. Dit kwam ook mede doordat partijen elkaar al kenden, onder andere uit het project Pettelaarpark en de eerste fase Paleiskwartier. We hebben er bewust voor gekozen om de eerste plannen niet te ingrijpend te maken, met het oog op de financiële haalbaarheid. Zo hebben we onder andere besloten om het rioleringstelsel en de wegstructuur intact te houden. Gaandeweg het project is daar wel verandering in gekomen, maar zo’n besluit kun je beter nemen wanneer je weet dat er opbrengsten tegenover staan en dat de haalbaarheid van het project er niet door in gevaar komt. Integrale gebiedsontwikkeling in één vennootschap Eenvoud is de sleutel om risico’s beheersbaar te maken: daarom is in ’s-Hertogenbosch gekozen om de integrale gebiedsontwikkeling van Paleiskwartier onder te brengen in één vennootschap, overzichtelijk en simpel. Zo worden de verschillende belangen (opstal en grond) teruggebracht in één vehikel en worden potentiële conflictsituaties vooraf

vormgeving, maar meer om de culturele en sociale voorwaarden eromheen. Het gaat immers om de mensen die betrokken zijn, hun kwaliteit en kennis. Vandaar dat naar mijn mening de continuïteit van mensen bij PPS-projecten heel belangrijk is. De kennis is namelijk moeilijk via papier over te brengen; die zit in de hoofden van mensen, dus is het van belang dit op lange termijn te borgen. Bij het Paleiskwartier zijn alle beslissers langdurig betrokken geweest - nu al zo’n 14 jaar. Houd de relatie met de politiek levend! Het werken in een PPS zoals wij hebben gedaan - alles in één vennootschap - heeft z’n voor- en nadelen. Duidelijke voordelen zijn de slagvaardigheid, de korte lijnen en de risicobeheersing. Ook de relatieve onafhankelijkheid ten opzichte van de politiek brengt met zich mee dat een vennootschap op afstand zelfstandig, snel en met continuïteit kan handelen. Maar dit voordeel kan tevens ook een nadeel zijn - en dit juist omdat de politiek op afstand staat. Het project is daardoor anoniem en men heeft er te weinig een band mee. De focus van de politieke agenda kan op een gegeven moment op andere delen van de stad komen te liggen. In ’s-Hertogenbosch wordt de nieuwe bibliotheek bijvoorbeeld in de binnenstad gebouwd en niet in Paleiskwartier terwijl die heel mooi binnen het project past. De les die hieruit te leren is, dat ook bij PPS-projecten die wat meer op afstand staan, voldoende geïnvesteerd moet worden in de relatie met de politiek zodat er draagvlak blijft bestaan. Alleen unanieme beslissingen Tot slot: de kern van het samenwerken in een PPS is dat er geen beslissingen genomen moeten worden waar één van de partijen tegen is, want dat gaat je verderop in het project opbreken. Daarom nemen we alle beslissingen binnen de directie van de PPS bij unanimiteit. Wij zoeken steeds het compromis met oog voor elkaars belang, waardoor de samenwerking constructief blijft en het doel op een goede manier bereikt kan worden. De deelname van de gemeente in de PPS is goed bevallen; zo’n constructie zou bij volgende projecten weer mijn voorkeur hebben. Maar ik weet niet zeker of dat in deze tijd bij de politiek op voldoende draagvlak kan rekenen. Willem van der Made is directeur van de sector Stadsontwikkeling van de gemeente ’s-Hertogenbosch “Niet zozeer de juridische vormgeving, maar

93

"Zorg voor personele continuïteit: PPS zit in de hoofden van mensen en niet in dossiers"

geminimaliseerd. Partijen zijn dan slechts gebaat bij één helder omschreven eindresultaat, namelijk de uiteindelijke plankwaliteit van het gebied. Een goed voorbeeld hiervan is de ontwikkeling van enkele wooncomplexen die een prominente plek hebben in het gebied; de begrote ontwikkelingswinst op deze woningen is gestoken in extra kwaliteit en de uitstraling van deze wooncomplexen omdat dit ten goede kwam aan de totale gebiedskwaliteit. Dit zijn beslissingen waarover natuurlijk discussies ontstaan, maar na verloop van tijd ziet men in dat het lange-termijneffect hiervan meerwaarde heeft voor alle partijen. Boegbeeld essentieel voor welslagen Ik zie een aantal belangrijke factoren voor het welslagen van een PPS. Allereerst moet er bij alle betrokken partijen een 'ziel' van het project zijn, iemand die met veel enthousiasme de kar trekt. Dit kan een wethouder zijn, of een directeur van de gemeente of van de ontwikkelaar. Iemand die in de positie is om invloed uit te oefenen, knopen kan (laten) doorhakken en in staat is om ‘zware’ projectleiders om zich heen te verzamelen. Maar deze persoon moet ook inhoudelijk op de hoogte zijn, anders kan hij geen beslissingen nemen of onderhandelingen voeren. Het gaat in mijn ogen dus niet zozeer om de juridische

meer de culturele en sociale voorwaarden eromheen bepalen het succes van PPS”

André Betting

95

CULTUUROMSLAG BIJ DE OVERHEID: VAN INPUT NAAR OUTPUT EN PRESTATIES

In de afgelopen 15 jaar is er veel veranderd in de houding ten opzichte van PPS. Deze wordt nu veel meer gezien als een zelfstandig instrument in de gereedschapskist van de Rijksoverheid. En wat het Ministerie van Financiën daarbij momenteel aangaat, is 'risico' het sleutelwoord. Risico-inschatting, risicowaardering, risicoverdeling, risicobeheersing zijn zo belangrijk vanwege de kwaliteit die met grote investeringen bereikt kan worden en vanwege de beheersbaarheid van de investeringen. Risico’s negeren waren we als overheid wel gewend, maar het niet op geld waarderen van risico’s wil natuurlijk niet zeggen dat ze er niet zijn. Wanneer risico’s zich in de praktijk ook daadwerkelijk manifesteerden, kwamen ze toch bij de overheid terecht die vervolgens met een financiële tegenvaller bleef zitten. Door de risico’s te 'beprijzen' wordt je begroting beter beheersbaar. De twee hoofdvormen van publiek-private samenwerking gaan anders om met risico’s. PPS gebiedsontwikkeling draait om risico’s delen, PFI (in Nederland vaak DBFM genoemd) draait om risico’s verdelen1. Wegingsfactoren voor belangrijke investeringen ontwikkelen De Rijksoverheid moet veel meer gaan denken in termen van output en prestaties. Dat zijn we absoluut niet gewend - het ‘inputdenken’ staat nog voorop, mede omdat we worden geregeerd door de begrotingscyclus. De huidige discussies richten zich teveel op geld (input) terwijl de output van de Ministeries eigenlijk geen politiek issue is. Hoe weeg je bijvoorbeeld als Ministerie van V&W af waarin het eerst geïnvesteerd moet worden; snelwegen, spoorwegen of vaarwegen? Een meetbare indicator voor deze afweging zou kunnen zijn de wachttijd in relatie tot de economische schade. Op dit moment bestaan er hiervoor echter nog veel te weinig kaders. PPS dwingt ons om vanaf het begin te denken in termen van output. Je moet vooraf definiëren wat je wilt bereiken, want daarna ben je
1

In de bijlagen van dit boek wordt verder op dit verschil ingegaan.

96

een belangrijk deel van de zeggenschap kwijt. Het is tamelijk verrassend waartoe de nieuwe outputdenkwijze leidt. De onderhoudslasten van gebouwen zijn bijvoorbeeld niet goed bekend bij de Rijksgebouwendienst (RGD). Deze informatie was ook nooit nodig in het verleden. PPS dwingt je er toe deze informatie beschikbaar te hebben. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de overheid in dezen het probleem vormt en dat zij het is die de grootste cultuuromslag moet maken. Nieuwe instrumenten om investeringsvarianten door te rekenen Het is van belang dat een ‘level playing field’ ontstaat waardoor ook in financiële zin ‘appels’ met ‘appels’ vergeleken kunnen worden. Met de grote investeringsdepartementen (VROM, V&W, Defensie en LNV) is de afspraak gemaakt dat ze met behulp van de PPC (Public Private Comparator) de komende jaren structureel hun projecten gaan toetsen op de beste investeringsvariant. Daarnaast is het van belang dat Ministeries hun onderhoudslasten gaan opnemen in de begroting. Het is eigenlijk zeer vreemd dat we deze post niet gewoon ramen. Een goed voorbeeld vormt de Oosterscheldekering die over een aantal jaren technisch is afgeschreven. Het opknappen hiervan gaat miljarden euro’s kosten, terwijl je dit op dit moment nog onvoldoende in de Rijksbegroting terugvindt. Ook het vooraf omgaan met risico’s en de standaardisatie van de risicowaardering vormen belangrijke onderwerpen. Het is van belang dat de Ministeries betere instrumenten in handen krijgen om de investeringsafwegingen goed te kunnen maken. Het 'level playing field' creëren we ook om de kwaliteit van het investeringsbeleid bij de rijksoverheid te vergroten. Kenniscentrum PPS in laatste fase Het Kenniscentrum PPS werd vijf jaar geleden opgericht om in een aantal stappen PPS in Nederland op de agenda te zetten. Stap 1 omvatte verkenningen per sector (gevangenissen, wegen, zorg e.d.), die inmiddels alle zijn uitgevoerd. Stap 2 was het uitvoeren van pilots. Om dit goed te kunnen doen hebben we instrumenten ontwikkeld als de PSC (Public Sector Comparator) en de PPC. Verschillende pilots zijn inmiddels afgerond (spoor, wegen, afvalwater) en een aantal andere lopen (onderwijs, zorg, Ministerie van

Financiën). De derde en laatste stap waarin we nu met het Kenniscentrum PPS zitten, is de verbreding. Het is belangrijk om alle leerervaring die we in de verschillende pilots hebben opgedaan voor anderen beschikbaar te maken. Op dit moment wordt het wiel nog te vaak uitgevonden, al is het ook weer niet zo dat je in vijf minuten de rode draad kunt halen uit alle DBFM-contracten die we tot nu toe in Nederland hebben afgesloten. In de komende jaar gaan we onder meer werken aan een Handboek DBFM en aan standaarden voor contracten. In de pilots heeft het Kenniscentrum PPS een initiërende en stimulerende rol, daarna niet meer. Het op de agenda zetten van PPS is sowieso een eindige taak. Ik verwacht dat het Kenniscentrum PPS nog circa anderhalf tot twee jaar nodig heeft om ook de derde stap (verbreding) af te ronden. Daarna zal er nog wel behoefte zijn aan een centrum van kennis over PPS, en zal de Minister van Financiën ook zeker willen stellen dat PPS beklijft, maar dat is toch net iets anders dan het huidige instituut. Eén grote of meerdere kleine projecten Het is een gewetensvraag of we niet beter een aantal middelgrote projecten hadden kunnen nemen om mee te starten in plaats van één megaproject als de HSL. Bij de wegenprojecten hebben we wel bewust voor enkele relatief kleinere projecten gekozen (N31 en A59), maar achteraf bezien hadden we hier wellicht meteen in het diepe kunnen springen. De discussies die we bij deze projecten gevoerd hebben krijgen we nu weer opnieuw. Mensen twijfelen eraan of je leereffecten van deze kleinere projecten zo maar mag toepassen op projecten met meer partijen, meer interfaces, meer financiële geldstromen. André Betting is directeur van het Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën.

97

“Door risico’s beter te beprijzen wordt je begroting beter beheersbaar”

6

ONTRAFEL EN FASEER PROJECT ÉN PROCES
Rémi Adriaansens, Taco Berg, Marcel van Heemert & Matthé Rijs

99

Een publiek-private samenwerking van de grond krijgen vormt een complexe opgave: de vele deelnemers, de uiteenlopende belangen, het maatschappelijk veld, onzekerheden, financiële risico’s en hoge investeringsvolumes. Bovendien is elke PPS-opgave weer uniek. Deze complexiteit vraagt om fasering van het proces en flexibiliteit in de samenwerking. Partijen moeten bereid zijn om stapsgewijs tot elkaar en tot een optimaal eindresultaat te komen. Om een zo ingewikkeld proces goed te faseren en op hoofdlijnen te sturen en bovendien flexibiliteit te bieden, moet niet alleen het project maar ook het proces worden ontrafeld in overzichtelijke en overzienbare eenheden. En ook bij reeds opgestarte PPS-en moet men bereid zijn tussentijds de afspraken bij te stellen om recht te doen aan nieuwe ontwikkelingen en inzichten. Procesmanager laat partijen gemeenschappelijkheid en meerwaarde ontdekken Veel partijen hebben de neiging vooraf alles te willen regelen, om (vooral de eigen) risico’s te minimaliseren. Onderhandelingen dreigen hierdoor vaak lang te duren omdat partijen op veel onderwerpen tegenover elkaar staan en te weinig vanuit een gemeenschappelijk standpunt naar onzekerheden en risico’s kijken. Dit is op zich logisch omdat er in het begin ook nog geen echte gemeenschappelijkheid bestaat. Het is een illusie te denken dat onderhandelingen over de totstandkoming van PPS-projecten snel(ler) zouden moeten kunnen. Voor het draagvlak is het van groot belang dat het totale proces zijn basis vindt in het beginsel 'samen uit, samen thuis'. Hierin ligt een belangrijke taak van de procesmanager; hij moet de partijen meer bewust maken van het belang van de gekozen PPS door niet alleen de (gemeenschappelijke) risico’s, maar ook de kansen van de samenwerking expliciet te maken. Immers, hoe eerder partijen de meerwaarde zien van PPS, des te beter is

uitgangspunten (bijvoorbeeld een financiële doelstelling: minimaal budgetneutraal plandeel). Het faseren van beslissingen is in zulke gevallen soms beter dan dat partijen zich er in het begin op stukbijten. Mogelijke veranderingen opvangen in procesmatige afspraken Tijdens de ontwikkeling ontstaan niet zelden tegenvallers in tijd en/of geld. Vooraf moet tussen partijen worden geregeld wanneer en hoe tegenvallers opgelost gaan worden. Dit om te voorkomen dat partijen elkaar de zwartepiet gaan toespelen, gaan tornen aan de gemeenschappelijke basis en daarmee de samenwerking onder druk zetten. Een bruikbaar instrument hiervoor is de ‘flexibiliteitsbepaling’: de afspraak dat partijen met elkaar dat voor het slagen van de samenwerking. PPS op zich is niet het doel, maar de te behalen meerwaarde. En voldoende tijd, fasering en regie zijn nodig om betrokkenen juist die meerwaarde te laten ontdekken. Regel nu alleen wat nú te overzien is Omdat niemand in een glazen bol de toekomst kan lezen, moeten de aanstaande partners in de contractfase niet meer willen regelen dan op dat moment is te voorzien. Onzekerheden moeten op een pragmatische manier worden aangepakt door procesafspraken te maken (denk aan wet- en regelgeving, en overige onvoorziene of bovengemeentelijke planologische ontwikkelingen die het project kunnen beïnvloeden). Het alles in detail willen regelen leidt tot lange discussies over wie die risico’s draagt; samenwerkingsovereenkomsten worden onnodig dik en zijn in de praktijk vrijwel onwerkbaar. De stelling lijkt gerechtvaardigd dat de dikte van de overeenkomst omgekeerd evenredig is met het vertrouwen tussen partijen. Irreële detailafspraken belemmeren bovendien de creativiteit van partijen; de PPS is er juist ook voor bedoeld dat partijen samen naar oplossingen, optimalisaties en kansen zoeken. De kansen van nu zijn niet vanzelfsprekend de kansen van morgen. Zo kan bijvoorbeeld worden afgesproken dat delen van het plan waarover nu nog teveel onduidelijkheid bestaat, aangewezen worden als studiegebied. Partijen zullen dan op een later moment gezamenlijk een ontwikkelingsvoorstel opstellen met vooraf vastgestelde Deze procesmatige afspraken laten onverlet dat het project op voorhand gegrond moet zijn op een degelijk en doordacht stedenbouwkundig en financieel (master-)plan waarin partijen echt geloven. Een goed masterplan, het programma en de bijbehorende financiële in overleg moeten als de ontwikkeling en realisatie meer dan een bepaald aantal maanden achterloopt en/of wanneer ingeval van een gemeenschappelijke grondexploitatie, deze meer dan een bepaald bedrag dreigt achter te blijven.

101

‘Flexibiliteitsbepaling’: procesafspraken voor het managen van onzekerheden Een voorbeeld is een samenwerkingsovereenkomst tussen een gemeente en een projectontwikkelaar voor een binnenstedelijk herontwikkelingsproject: deze omvat afspraken wanneer en hoe om te gaan met wijziging van wet- of regelgeving op het gebied van milieu of ruimtelijke ordening die negatieve (financiële) gevolgen heeft voor het project. Een ander punt gaat bijvoorbeeld over het feit dat bepaalde delen van het projectgebied in handen zijn van speculanten of partijen die niet aan het Masterplan willen meewerken. Hierover is afgesproken dat partijen deze projectdelen binnen een bepaald tijdsbestek nader dienen uit te werken omdat op dit moment geen haalbare, uitvoerbare oplossing voor dit probleem voorhanden lijkt.

102

onderleggers kennen niet alleen reële aannames en uitgangspunten maar ook voldoende flexibiliteit. Scenarioanalyse en het opstellen van een businesscase kunnen hierbij van
1

‘Kleinste korrelgrootte’: flexibiliteit in de ontwikkelingsstrategie Schieveste, een grootschalige gebiedsontwikkeling op een multi-modale Openbaar Vervoersknoop te Schiedam, heeft een goed doordacht masterplan met een hoog ambitieniveau. Een groot en divers programma (ca. 400.000 m2 bruto vloer oppervlak ontwikkelprogramma) betekent dubbelgrondgebruik, een hoge FSI (floor space index) en een integraal ontwikkelconcept. Dit integrale concept bleek een handicap in de noodzakelijke samenwerking met zowel private als andere publieke partijen. Bij het bepalen van de ontwikkelstrategie zijn kleinere ontwikkeleenheden (de 'korrelgrootte') gedefinieerd die onafhankelijker van elkaar gerealiseerd kunnen worden. Deze aanpassingen hebben geleid tot versnelling in het tot stand brengen van de noodzakelijke PPS-en.

103

grote waarde zijn om de (financiële) bandbreedtes van het project te bepalen. Verder zal getracht moeten worden deelprojecten zoveel mogelijk los van elkaar te ontwikkelen, zonder teveel afhankelijk te zijn van elkaar. Het doorbreken van de onderlinge afhankelijkheden maakt het plan flexibeler en vormt daardoor een verbetering van het realisatievermogen. Laaghangend fruit kan goed zijn voor de lange termijn doelstellingen Ruimtelijke ontwikkeling is in essentie een proces van waardecreatie: het mogelijk maken van publieke en private investeringen op gezonde bedrijfseconomische en maatschappelijke gronden. Deze waardecreatie heeft een zo lange tijdhorizon dat publieke en private partners hiermee op een essentieel andere wijze omgaan; de overheid heeft in de regel een lange adem en kijkt meer naar economisch-maatschappelijke rendementen, terwijl marktpartijen vanuit bedrijfseigen rendementseisen ‘gedwongen’ worden tot een kortere tijdshorizon. Faseren met korte-termijnsuccessen (het laaghangende fruit) in goede verhouding tot de langjarige ontwikkelingen, biedt zicht op een balans tussen publieke en private belangen. Deze ‘quick wins’ zijn belangrijk voor het imago van de locatie en daarmee voor de waardeontwikkeling op langere termijn, en dat is in ieders belang. Definieer zo klein mogelijke, relatief onafhankelijke onderdelen Projecten op gang brengen is niet alleen een faseringsopgave, maar zeker ook een planinhoudelijke ontrafelingsopgave. De complexiteit van gebiedsontwikkeling is vaak gelegen in de sterke afhankelijkheid van de verschillende objecten. Het ontrafelen hiervan, en vervolgens bij het bepalen van de juiste ontwikkelingsstrategie, het definiëren van de ‘kleinste korrelgrootte’ maken het plan flexibel. Dit biedt de mogelijkheid sneller overeen1

Noodzaak tot fasering vanuit financieel perspectief Een goede PPS vergt een solide, transparante financiële basis in de vorm van een (grond- en/of vastgoed)exploitatie. Dit vormt het financiële kader van de gemaakte afspraken, waarbij ook voldoende flexibiliteit moet worden ingebakken. De financiële businesscase van gebiedsontwikkeling kent over het algemeen een hoog investeringsvolume, vele onzekerheden en lange doorlooptijden. In de oprichtingsfase van een PPS kan een businesscase-model een nuttig instrument zijn om gevoeligheidsanalyses te doen. Doel van zo’n financieel model is greep te krijgen op de factor tijd, immers een sterk sturende parameter in het projectresultaat. In een businesscase worden deelprojecten en programmaonderdelen gedefinieerd en wordt hiervan de gevoeligheid voor het (financieel) eindresultaat bepaald. Zo is men in staat om het totale PPS-project (en daarmee de samenwerking) te doorgronden en terug te brengen naar voor alle partijen overzienbare onderdelen waarmee het mogelijk wordt om het project te faseren. Bij het opstellen van de financiële businesscase is een aantal zaken van belang. Allereerst moet de financiële afhankelijkheid van de verschillende onderdelen zoveel mogelijk worden ontkoppeld. Deelprojecten zouden onafhankelijk van elkaar gerealiseerd moeten kunnen

Een soort inhoudelijk en financieel businessplan voor het desbetreffende project.

stemming over de eerste ontwikkeling te bereiken, alvorens het eens te worden over het gehele project.

104

worden zonder dat daardoor het eindresultaat in gevaar komt. Dit zal echter niet altijd mogelijk zijn; denk bijvoorbeeld aan de realisatie van een noodzakelijke (doch kostbare) openbare parkeergarage bij de ontwikkeling van een nieuw centrumplan. Maar het is goed om inzicht te hebben in de financiële speelruimte van een project, oftewel: welke positieve onderdelen kunnen als eerste verzilverd worden en welke negatieve onderdelen kunnen later in de tijd aangepakt worden. Een gedegen scenarioanalyse hiervan levert niet alleen het benodigde inzicht voor de PPS-partners om hierover een planning af te spreken, maar zorgt er ook voor dat zij vroegtijdig in het samenwerkingsproces gedwongen worden om zich bewust te worden van de faserings(on-)mogelijkheden (wat wil of wat kan ik op welk moment realiseren en hoe verhoudt zich dat tot elkaar?). Hier spelen enerzijds politieke motieven en wensen mee en anderzijds de markttechnische mogelijkheden. Een door partijen opgestelde planning is naast een gemeenschappelijk startpunt voor de PPS, vooral van belang om de afhankelijkheden en relaties in het project vast te leggen. Maar bedenk: een planning is geen blauwdruk! Grote rol financieel manager De grondexploitatie als financiële businesscase is méér dan een grondkosten- en grondopbrengstraming van een project. Het is vooral het sturings- en beheersinstrument voor

(de bedrijfsvoering van) een PPS. De grondexploitatie is een strategisch instrument voor publiek-private samenwerking. Immers, hierin komt de korte termijn van projectontwikkeling samen met de lange termijn van PPS. Kasritme en kasstromen (cash flow) zijn daarbij de belangrijkste sleutelbegrippen geworden waarop in de tijd gestuurd moet gaan worden. Dit stelt hoge eisen aan de financieel manager; deze moet brede kennis van zaken hebben van zowel de private (markt)kant als de publieke kant. Hij of zij is de ‘liaison’ tussen deze polen van de PPS; iemand die de taal en cultuur van de marktpartijen en de overheid haarfijn begrijpt en in staat is de commerciële en publieke belangen samen te brengen. Tot slot Ontrafelen, vereenvoudigen en faseren zijn vanuit diverse perspectieven belangrijke opgaven om een samenwerkingsopgave in de ruimtelijke ontwikkeling tot een succes te maken. Het ‘losmaken’ van de afhankelijkheden binnen het project vergroot de haalbaarheid. De (deel)opgaven sluiten hierdoor aan bij het risicoprofiel en de tijdshorizon van marktpartijen. Het zijn uiteindelijk deze partijen die de plannen in vastgoedinvesteringen moeten omzetten. Ontrafelen, vereenvoudigen en faseren vergroten ook de flexibiliteit van het planconcept. In de realisatiestrategie van het project kan beter worden geanticipeerd op een onzekere toekomstige markt. Mogelijkheden tot versnellen of vertragen van de verschillende deelprojecten en programmafuncties, verlaagt immers in belangrijke mate de toetredingsdrempel van marktpartijen tot grootschalige publiek-private samenwerkingsverbanden.

105

Peter Kuenzli

107

MEER AANDACHT NODIG VOOR PARTNERSELECTIE, TIJDHORIZON EN CONTRACTINHOUD

Toen ik in de vroege jaren ’70 mijn loopbaan begon, gold een zeer strakke overheidssturing als de norm: het Rijk en de gemeenten dicteerden van A tot Z wat er gebeurde in de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland. Samenwerking met ontwikkelaars bestond nog nauwelijks, wel die met bouwbedrijven. In het midden van de jaren ’80 en begin van de jaren ’90 keerde het tij. Decennia lang was er onvoldoende geïnvesteerd in de Nederlandse infrastructuur en er bestond een toenemende behoefte aan privaat geld voor infrastructuurprojecten. Bovendien had het Rijk in de Vierde Nota Extra aangegeven dat de markt een belangrijke rol in de gebiedsontwikkeling zou gaan spelen. Marktpartijen besloten hierop om op grote schaal (strategische) grondposities te gaan verwerven. Mijn conclusie is dat we ons in Nederland maar ten dele hebben gerealiseerd wat deze omslag zou gaan betekenen. Er zijn naar mijn mening veel te veel PPS-constructies verzonnen die in de praktijk niet blijken te werken. In feite zit PPS tussen twee uitersten. Aan de ene kant de traditionele variant waarbij de overheid grond uitgeeft en de markt bouwt onder regie van de overheid. Aan de andere kant het model waarbij de markt grond koopt en vervolgens voor eigen rekening en risico ontwikkelt en in de markt afzet. Ik vraag me af of deze tussenpositie een gunstige is; in elk geval geeft de overheid bij PPS een belangrijk deel van de regie uit handen. Kritische massa en afstemming tijdhorizon In 1995 werd ik directeur van het gemeentelijke projectbureau van de Vinex-locatie Leidsche Rijn in Utrecht. Doelstelling was dat het gebied van circa 2500 hectare binnen twee jaar in ontwikkeling moest worden genomen, terwijl de gemeente op dat moment nog vrijwel geen grond in eigendom had. Nog op de avond van mijn aantreden zat ik

108

aan tafel met een aantal marktpartijen die die grond wél hadden. De gemeente kocht volgens het bouwclaimmodel de grond van de ontwikkelaars in ruil voor ontwikkel- en bouwclaims. In de afspraken werd onder meer de looptijd van de claim vastgelegd evenals de vastgoedtypologieën die gebouwd mochten worden. Binnen Leidsche Rijn is de ontwikkeling van Papendorp in elk geval een goed voorbeeld van succesvolle samenwerking. Dit gebeurde op basis van een hele heldere verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De overheid trekt het proces en voert de regie tot en met de planontwikkeling. Vervolgens zijn grote stukken grond via een EU-aanbesteding aan ontwikkelaars uitgegeven die deze gebieden met hun eigen aannemers gerealiseerd hebben. Een eerste succesfactor die hieruit valt te distilleren is dat de gebieden die worden aanbesteed een bepaalde kritische massa dienen te hebben. Als tweede succesfactor geldt dat de tijdhorizon van de contracten aansluit bij die van de private partners. De meeste marktpartijen in Nederland betrokken bij de ruimtelijke ontwikkeling hebben namelijk een tijdhorizon van 3 tot 5 jaar. Er is slechts een beperkt aantal marktpartijen met een tijdhorizon van 10 jaar of meer. De beweeglijkheid van markten en organisaties is de afgelopen jaren enorm toegenomen; fusies en overnames tussen bouwbedrijven zijn aan de orde van de dag. Wat is in dit perspectief nog de waarde van lange-termijncontracten? 'Time to market' zo kort mogelijk Ook de ‘time to market’ vormt een essentiële succesfactor. Het is de opgave om deze periode vanaf het opstellen van de stedenbouwkundige visie tot aan het opleveren van de eerste woning, zo kort mogelijk te houden. Ik streef in mijn projecten altijd naar maximaal drie jaar. Het risico dat de plannen niet meer goed aansluiten bij de markt groeit namelijk snel naarmate de tijd verstrijkt. Neem als voorbeeld IJburg in Amsterdam waar miljoenen euro’s verlies is gemaakt door herontwikkelingskosten.

waarden. Het gevaar dreigt dat er meer wordt gecontracteerd dan nodig is. Projecten waarbij aspecten spelen als gebiedsdoorkruisende infrastructuur, waterberging e.d. hebben een veel grotere impact op de omgeving dan het realiseren van een wijk met 2000 woningen inclusief openbare ruimte. Dergelijke projecten zijn voor private partijen niet meer te sturen terwijl ze hierover wel regelmatig afspraken met de publieke partners maken. Zowel voor de overheid als voor de markt vormt dit een enorm risico. In de praktijk praten er te veel partijen over te veel onderwerpen mee, en dan vaak ook nog zonder voldoende belang of expertise. In PPS-en hoort echt 'aandeelhouderschap' te ontstaan in de zin dat de ‘aandeelhouders’ hetzelfde belang nastreven. Nu zie ik dat overheid noch markt vooraf constructief nadenken over belangentegenstellingen en potentiële conflicten. Ook voor de mensen die in een PPS-project werken kan dit heel vervelend zijn. Alleen wanneer er door gunstige startcondities 'spirit' in de tent komt, kunnen mensen zich met plezier in het project storten. Duidelijkheid vooraf over doelstellingen, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden hoort daar absoluut bij. Naar infrastructurele prestatiecontracten? In de toekomst zullen we in de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland meer te maken krijgen met vraagstukken van gebiedsoverstijgende aard, bijvoorbeeld in de infrastructuur. Het is interessant wanneer Rijkswaterstaat de ontwikkeling van een geheel gebied (infrastructuur en gebiedsontwikkeling daar omheen) aan de markt over zou kunnen laten. Wellicht zou dit iets veranderen aan het feit dat er weinig landen in Europa zijn die langer doen over de bouw van infrastructuur dan het onze. Wanneer de overheid vooraf goed nadenkt over wat zij precies geleverd wil hebben, kunnen vervolgens prestatiecontracten met de markt worden gesloten, juist bij projecten waarbij de infrastructuur deel uitmaakt van een grotere bouwopgave. Peter Kuenzli was namens Gideon Consult directeur van het Projectbureau

109

"Zorg voor echt aandeelhouderschap en gelijkgerichtheid"

Denk goed na over geschikte PPS-en en partners PPS kan een prima instrument zijn, maar we moeten in dit land veel beter kijken welke partij de meest gerede is om te contracteren, op welk moment en onder welke voor-

Wederopbouw in Enschede.

Jan Willem Rösingh

111

LATEN WE VOORAL GOED OM ONS HEEN BLIJVEN KIJKEN!

Publiek-private samenwerking (PPS) is de laatste jaren in Nederland met een opmars bezig en de ontwikkelingen rondom deze aanbestedingswijze volgen elkaar dan ook snel op. De PPS-markt staat ook nu volop in de politieke schijnwerpers en ziet er veelbelovend uit. NIB Capital Bank is er vanaf de eerste jaren bij betrokken geweest en heeft inmiddels in Engeland een belangrijke positie in deze sector opgebouwd. Binnen de bank onderscheiden we twee soorten PPS: Gebiedsontwikkelingen en Concessies. Gebiedsontwikkelingen bestrijken veelal een relatief korte periode (5 tot 10 jaar), waarbij de publieke en private partijen een gemeenschappelijke doelstelling hebben, zoals het renoveren van een gebouw of het revitaliseren van een stedelijk gebied waarna het verkocht of verhuurd wordt. Een gemeenschappelijke entiteit (de Special Purpose Company) heeft het gebouw of gebied in eigendom en er is duidelijk géén sprake van een vooraf bepaalde concessieperiode. Bij Concessies daarentegen gaan de publieke en private partij voor een langere termijn (20 tot 30 jaar) een relatie aan en blijft de infrastructuur of de accommodatie juridisch eigendom van de opdrachtgever (veelal de overheid); de SPC heeft ‘slechts’ het economisch eigendom gedurende de vaak relatief lange looptijd van het concessiecontract. Deze column beperkt zich tot Concessies. Een volwassen markt versus een opkomende markt De Nederlandse en Engelse PPS-sectoren bevinden zich in verschillende ontwikkelingsstadia. Zo wordt er aan de andere kant van de Noordzee jaarlijks rond de 10 miljard euro aan contracten door de overheid aanbesteed, zijn de meeste contracten gestandaardiseerd en kunnen de lokale overheden subsidie ontvangen uit een centrale PFI-pot indien ze binnen een bepaalde bandbreedte van deze standaards gebruik maken. De grote project-

112

enstroom maakt het in de UK mogelijk dat zowel de publieke- als de private sector zich beter kunnen organiseren en efficiënter kunnen schakelen tijdens de aanbestedingsen uitvoeringsfase. De Treasury Taskforce (de tegenhanger van het Nederlandse PPS Kenniscentrum) is inmiddels opgeheven en daarvoor is Partnership UK (P-UK) in de plaats gekomen, een investeringsclub met kapitaal uit zowel de private- als publieke sector. P-UK investeert vooral geld in het promoten van nieuwe PPP-initiatieven. In Nederland kunnen we zeker nog niet spreken van een constante stroom PPS-contracten. In 2002 en 2003 zijn er in totaal vier afgesloten waarvan de HSL Zuid als een van de grootste in Europa kan worden beschouwd. Voor 2004 staat de sluiting van nog één contract op de agenda, maar in 2005 zal er, zoals het er nu naar uitziet, niets bijkomen. Dit is dodelijk voor marktpartijen als banken en consultants omdat deze voor het grootste deel pas bij contractsluiting voor hun diensten worden betaald. Daarbij hebben alle vier PPS-projecten tot nu toe een verschillende publieke opdrachtgever gehad. Om zowel de overheid als de private sector aan dit soort contractvormen te laten wennen zullen er meer pilots moeten worden geïnitieerd. Deze moeten onderdeel uitmaken van een hele serie DBFM-contracten, aan te besteden door dezelfde publieke instantie. Pilots zijn erg belangrijk om een voldoende aantal voorbeeldprojecten te hebben voor bepaalde PPS sectoren en om kinderziektes uit het aanbestedingstraject en DBFM-contract te halen. Het ziet er naar uit dat zowel Rijkswaterstaat als de Rijksgebouwendienst binnenkort met een serieus aantal PPS-aanbestedingen gaat starten, hetgeen een doorbraak kan betekenen naar een volwassen PPS-markt in Nederland. Bovendien wordt er op verschillende niveaus gewerkt aan standaardisatie van contracten. Er zal altijd wel verschil blijven tussen het Nederlandse- en Engelse PPS-model, ook al verwacht ik dat ons land steeds meer zal gaan convergeren naar het UK-model. Voordeel van deze latere start is dat wij hier de Engelse beginproblemen niet hoeven te herhalen. Nieuw vertrouwen tussen partijen gevraagd… De bouwfraude heeft Nederland geen goed gedaan; veel vertrouwen is weggeëbd en er heerst momenteel een angstcultuur, zowel binnen de private- als de publieke sector. Zonde, want PPS is nu juist een contractstructuur waarbij nauwe samenwerking vanuit

één visie een belangrijke rol speelt. Wellicht mede hierdoor zie ik momenteel terughoudendheid bij de private sector in het nemen van initiatieven. Het geschade vertrouwen moet nu actief worden hersteld en partijen moeten weer veel meer gaan samenwerken. Om dit proces te versnellen zouden PPS-contracten een middel kunnen zijn, waarbij communicatie in de Engelse taal mijns inziens noodzakelijk is vanuit het oogpunt van transparantie en het creëren van kansen voor zoveel mogelijk (markt)partijen. Meer centrale sturing en grotere rol Kenniscentra Wat er naar mijn mening in Nederland als eerste zou moeten komen is een duidelijke en consistente PPS-agenda met een behoorlijke hoeveelheid (niet te omvangrijke) projecten. De HSL was te groot om mee te starten; van deze investering hadden veel beter vijf kleinere projecten kunnen worden aanbesteed. Daarentegen is het Montaigne Scholenproject weer te klein en dit had beter gebundeld kunnen worden met andere scholen. Een dergelijke agenda stelt ook de private sector in staat om zich beter te organiseren en voor te bereiden. Daarnaast is er behoefte aan een sterkere centrale aansturing van PPS-projecten, aan het standaardiseren en vereenvoudigen van contracten én aan het verkorten van aanbestedingstrajecten. Tot slot heeft de overheid de mogelijkheid breder te denken bij het efficiënt inkopen van dit soort lange-termijndiensten. De ervaring leert dat met meer durf en creativiteit bij aanbestedingstrajecten de overheid aan de eindgebruiker (scholieren, weggebruikers of patiënten) middels een PPS contract een hoger serviceniveau kan verlenen. In dit licht is zeker ook een belangrijke rol voor het PPS Kenniscentrum weggelegd. Het Kenniscentrum kan met haar expertise veel kennis en ervaring inbrengen en waarborgen. Het Kenniscentrum moet tevens een echte aanjaagfunctie hebben, zowel voor de private als de publieke sector, met meer ondersteuning vanuit de ministeries. Ook moet het meer budget krijgen om pilots (zoals scholen en ziekenhuizen) te subsidiëren gezien het lange traject en de soms hoge aanbestedingskosten. Dit heeft als bijkomend voordeel dat het PPS Kenniscentrum veel eerder als serieuze gesprekpartner zal worden beschouwd. "Er moet een duidelijke en

113

consistente PPSagenda komen van behapbare projecten"

114

De PPC (Public Private Comparator) is in de aanloopfase van een mogelijk project een belangrijke beslissingstool, waarbij het van belang is ook in financiële zin ‘appels’ met ‘appels’ te kunnen vergelijken. Verschil van inzicht tussen de publieke en private sector over financieringsrisico’s en de financiële waardering daarvan ligt hieraan ten grondslag. Jan Willem Rösingh is binnen NIB Capital Bank Vice President bij de afdeling Infrastructure & Public Private Finance.

EPILOOG: PPS ALS SPEERPUNT NIEUWE POSITIONERING NEDERLAND
Rob van Rooijen

117

Ons land staat voor een herontwikkelingsopgave waarvan de contouren nog niet echt scherp zijn. De publieke verantwoordelijkheid voor de ruimtelijk ordening komt steeds meer in contact met 'de basis': burgers zijn mondiger geworden, grote ondernemingen, dienstverleners en maatschappelijke belangenorganisaties hebben grote invloed op de inrichting en positionering van ons land. Tegelijk kunnen overheid en markt, gezien het gezamenlijke belang van continuïteit elkaar aanspreken op hun verantwoordelijkheden met betrekking tot onze toekomst. De internationale herpositionering - economisch, ruimtelijk en in kennis - vraagt om een aanvalsplan dat verder strekt dan slechts de ruimtelijke ontwikkeling. Selectiviteit in plan en aanpak zijn voorwaarden voor succes. De Nota Ruimte: alleen instrumentarium? Gooit de Nota Ruimte het roer voldoende om? Onvoldoende! Het stuk gaat uit van gemeenschappelijke belangen in ontwikkeling, in plaats van partijen die vanuit hun positie tot elkaar zijn veroordeeld. Rijk, Provincie en (WGR plus) gemeenten krijgen nieuwe juridische instrumenten waarmee zij hun taken sneller en doelmatiger moeten kunnen uitvoeren. Dit is de instrumentele kant van het beleid. Belangrijker is echter de vraag: waar willen we precies met elkaar naar toe? Op welke globale, regionale en nationale ontwikkelingen moeten we expliciet reageren willen we niet in het gedrang komen? In hoeverre schetst de nota hierover een helder beeld? De nota Pieken in de Delta van het Ministerie van EZ en de Nota Ruimte doen generieke oplossingen aan de hand die het algemene ondernemersklimaat moeten verbeteren. Maar bieden ze wel een gericht en overtuigend aanvalsplan met de broodnodige ambitie om ons op vitale onderdelen daadwerkelijk te herpositioneren binnen een snel veranderende omgeving? We moeten

118

voorkomen dat het beleid zijn toevlucht zoekt in het instrumentarium. En voorts dat we door toenemende complexiteit te veel energie steken in het samenbrengen van partijen en middelen rond te veel middelmatige plannen en initiatieven die niet bijdragen aan het hoofddoel: de herpositionering van onze regio. Eerst echte keuzes maken, dan pas aan de slag Het is goed te leren uit het verleden. De recessie van begin 80-er jaren drukte ons met de neus op de harde noodzaak en het besef dat de koek tussen de verschillende regio’s en/of gemeenten moest worden verdeeld. Zij staken elkaar naar de kroon bij het aantrekken van nieuwe nationale en internationale bedrijvigheid, gestimuleerd door bedrijven die vrijer hun vestigingsplaats konden kiezen door andersoortige werkgelegenheid. Zo nam met de toenemende mobiliteit ook de klantenbinding met de detaillist af en ontstond een gevecht om de consument. Het begrip 'Citymarketing' kwam in die periode, naar voorbeeld van de consumenten- en industriële marketing voor het eerst op. Ambities en doelstellingen rond het stedelijk product, en vooral het onderscheidend vermogen daarin, werden vanaf dat moment helder geformuleerd en vertaald in de 'Citymarketingmix'. Dit vormde het vertrekpunt voor vele vroege stedelijke herontwikkelingsplannen die in een neergaande economie en tegen de verdrukking in van start gingen. In de daaropvolgende hausseperiode kregen de projecten vleugels door de explosieve vraag zoals die zich ontwikkelde in de negentiger jaren. De lering die we hieruit kunnen trekken is dat de politiek alleen door het formuleren van een zeer heldere visie en ambitie prioriteiten zal kunnen stellen. Dit is noodzakelijk om de benodigde menskracht en budgetten te bundelen en daardoor het hoofddoel te bereiken. Het is dus een kwestie van kiezen of delen… Wat is onze plaats in de wereldeconomie? Nu, een kwart eeuw later raken ons niet alleen de lokale ontwikkelingen, maar ontkomen we ook niet langer aan regionale en mondiale invloeden. De bestuursfunctie van de Europese lidstaten verschuift steeds verder naar Brussel. De mobiliteit van bedrijven neemt toe door vergaande globalisering; denk aan internationale bedrijfsconcentraties, de ontwikkeling van mondiale communicatienetwerken en de verplaatsing van productie

en dienstverlening naar lagelonenlanden. De grootste economische groei vindt plaats in India en China, samen goed voor de halve wereldpopulatie. Vanuit de Verenigde Staten lijken Microsoft en Google met hun volumes oppermachtig. In ons eigen land legt Parijs de hand op grote bedrijven: KLM, Atos Origin, en mogelijk ook Total. Onze nationale trots van nog niet zo lang geleden, KPN, geldt thans als een kleinere onder de grote branchegenoten in Europa en loopt reële kans te worden ingelijfd. Bestuurscentra, en daarmee de investeringen en werkgelegenheid schuiven in rap tempo over de wereld zonder rekening te houden met landsgrenzen. De productie van goederen, de diensten, de informatie en straks ook de kennisontwikkeling. Hoe behoudt een relatief kleine speler als Nederland haar aandeel in dit netwerk? Naar een nationaal 'aanvalsplan' Duidelijk is dat we eerst en vooral onze plaats moeten behouden binnen Europa dat zich economisch ook als geheel aan het herpositioneren is. In een netwerkmaatschappij moeten we twee soorten domein verdedigen: het geografische domein van ons land en de regio, en de domeinen van individu en onderneming. Dat betekent dat we niet alleen een aantal fysieke vestigingsfactoren moeten uitbaten maar dat we keihard moeten werken aan de versterking van onze ondernemingen. De schaal daarvan moet dusdanig worden vergroot dat deze binnen de nieuwe Europese verhoudingen zelfstandig kunnen blijven voortbestaan en nieuwe aantrekkingskracht kunnen uitoefenen op gelieerde functies. Plannen als de ontwikkeling van de Zuidas in Amsterdam zijn slechts faciliterend. Het zijn onze multinationals van de toekomst en de 'nieuwe economie' die daar concrete invulling aan moeten geven. Alle aandacht moet dus uitgaan naar de stimulering van die sectoren. Als we twijfelen aan de haalbaarheid van een project als de Zuidas, twijfelen we impliciet aan ons vermogen om in Europa een prominente positie in de verschillende bedrijfs- en dienstverlenende sectoren in te kunnen nemen. Ons aanvalsplan moet zowel letterlijk als figuurlijk ruimte bieden aan individuen, organisaties en bedrijfstakken. Anderzijds moeten we niet bevreesd zijn voor opkomende markten die onze bedrijvigheid op onderdelen verdringen. Diezelfde markten genereren weer vraag en dus ook voor ons weer nieuwe kansen. Die moeten we dan wel identificeren en met

119

120

de kracht van de naoorlogse wederopbouw ter hand nemen. Zo zal, als de industriële en agrarische productie verdwijnt, ruimte ontstaan voor (inter)nationale recreatie en toerisme. Als die vrijkomende ruimte deels nodig is voor waterberging kan deze hiermee goed worden gecombineerd. We moeten een aantal functies tijdig herschikken in plaats van ons laten verdringen. Complexiteit neemt toe We hebben in de achterliggende VINEX-periode gezien hoe complex gebiedsontwikkeling alleen al op stedelijke schaal is geworden. De voorbeelden uit dit boek als de herstructurering van het centrum van Leidschendam, winkelcentrum In Den Boogaard te Rijswijk, het Utrecht Centrum Project, Leidsche Rijn, IJ-oevers en de Zuiderzeelijn getuigen daarvan. Complex in vooral de publiek-private sfeer omdat marktpartijen vanuit hun positie als grondeigenaar en risicodrager een volwaardige partner in het ontwikkelingsproces zijn geworden. De ontwikkelingsperspectieven in de Nota Ruimte worden nu voor nog grotere gebieden geformuleerd, en wel vanuit de verschillende lagen (ondergrond, de netwerken en de occupatie) en met een grensoverschrijdend karakter zoals Brabantstad en Randstad Holland. Dit vraagt in het algemeen de betrokkenheid van nog meer bestuurslagen, departementen en semi-overheidsinstellingen als LNV, EZ en waterschappen. Projecten komen in aanvang steeds meer in publiek-publieke sfeer tot stand om daarna aansluiting bij de private sector te krijgen. Uitvoering onder veelsoortige druk Rijk, Provincie en Stadsregio zullen na wijziging van de wet RO over voldoende instrumenten en bevoegdheden beschikken om de strategische regionale plannen te optimaliseren. Vooral hierin zit de winst. Dit betekent niet dat de interne besluitvorming (regioraad en achterbannen) er minder complex op wordt of een minder tijdrovende aangelegenheid wordt. Het Rijk houdt voor de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur graag de vinger aan de pols. Ze heeft de zorg voor de uitvoering van de nota opgedeeld; aan de ministers van LNV,

V&W, VROM en EZ is ieder een landsdeel toegewezen, zoveel mogelijk afgestemd op de aldaar prevalerende problematiek. Enige gewenning zal hiervoor nodig zijn. 'Papieren kennis' afkomstig van kenniscentra bevordert de ontwikkelingsprocessen maar vormt slechts een klein deel van de benodigde vaardigheden. Om grote klussen te klaren is ondernemerschap en ervaring in het nemen van risico’s nodig zoals die voorkomt binnen ondernemingen, gemeentelijk grondbedrijven, projectontwikkelaars en beleggers. Bij het denken over een Rijksontwikkelingsbedrijf of een regionaal grondbeleid op Provinciaal en stadsregionaal niveau moet deze ervaring meteen worden ingebracht. Naast de gemeenten zullen dus nu ook de Stadsregio en Provincie zich nadrukkelijker als nieuwe partijen in de ontwikkelingsplanologie gaan mengen. Het aantal spelers neemt dus toe, niet af. En zo ook de diversiteit in de interacties tussen markt en overheid. De ontwikkelingsplanologie en het juridisch instrumentarium verruimen de planningsmogelijkheden. Het lijkt vooralsnog weinig effect te zullen hebben op de operationele kant van de gebiedsontwikkeling. Sterker, er liggen gevaren op de loer: • Op provinciaal en stadsregionaal niveau ontbreekt zoals gezegd voldoende managementexpertise en ervaring. En vooral het gemis van de cultuur van het samenwerken met de markt, het dragen van risico en kennis van de werkvloer zal gaan opbreken. • Bestuurslagen zullen vanuit hun nieuwe juridische posities ongetwijfeld nieuwe stellingen gaan innemen die het uitbaten van het gezamenlijk belang, eigen aan de ontwikkelingsplanologie in de weg kunnen staan. Zie nu al de positie van de Provincie versus (WGR-plus) gemeenten. • De marktsituatie (en daarmee de financieringscapaciteit van de projecten) is niet beïnvloedbaar en legt boven alles haar wil op. Gebrek aan kennis en ervaring op de werkvloer schept, zo leert de ervaring, ook wantrouwen tussen partijen, en dat zowel in de publiek-publieke als in de publiek-private relatie. Er is voldoende aanleiding te veronderstellen dat de aanpak van de ontwikkelingsplanologie een behoorlijke aanloop nodig heeft om effectief te worden. Met deze wetenschap is het van belang om, gezien de urgentie van het maken van een aanvalsplan en de uitvoering ervan met verstand ten strijde te trekken.

121

122

In der Beschränkung zeigt sich der Meister Zowel voor het te ontwikkelen plan als in de wijze van aanpak moeten we steeds heldere keuzes maken. In de Citymarketing zagen we dat, om onderscheidend te zijn, gemeenten zich beter profileerden, en dit vooral door zichzelf beperkingen op te leggen. Herschikking van functies in Europees en mondiaal verband zal ertoe leiden dat regionale specialisatie ontstaat, ingegeven door fysieke ligging, de grote multinationals, kennis, ondernemingsgeest en mentaliteit. Een geringere verscheidenheid aan functies maar sterker, volumineuzer en efficiënter. Kortom, we moeten meer focus aanbrengen. Minder verschillende zaken oppakken, maar wel beter. Zowel wat de keuzes betreft in steun aan kansrijke bedrijvigheid als ten aanzien van de wijze waarop deze geaccommodeerd wordt. Zolang op nationale schaal de middelen beperkt zijn moeten we ons bij de verdeling ervan niet laten leiden door regionaal-politieke invloeden die de spoeling alleen maar verdunnen. Niet alleen de financiële middelen verwateren daardoor maar vooral ook onze schaarse deskundigheid. We moeten alles op alles zetten voor de hoofdvraag, de herpositionering van ons land. Ook in de wijze van uitvoering moeten we ons beperkingen opleggen. Wat de accommodering betreft zijn we in de gebiedsontwikkeling meester geworden in het opzetten van uiterst complexe PPS-verbanden waarbinnen alle belanghebbenden 'hun gelijk hebben' maar dit niet hebben gekregen. Zo is de oorzaak van de stagnatie in de woningbouwproductie niet alleen gelegen in de regelgeving maar evenzeer in de complexiteit van de samenwerkingsvormen en de achterliggende besluitvorming. Bovendien doet de concentratie van de bouwproductie op een beperkt aantal locaties met een beperkt aantal heel grote partijen ook geen goed. Hier geldt, zo lijkt het, de wet van de verminderde meeropbrengst. Op het punt van de organisatie van de samenwerking is het interessant te leren van succesvolle projecten, die met de grootste eenvoud en voorspoedig zijn aangepakt: Papendorp Utrecht, Paleiskwartier den Bosch (stedelijk) en de A59 (regionaal). Integrale planvorming betekent niet noodzakelijkerwijs integrale ontwikkeling en realisatie. De vraagstelling rond de financiering, risicodragende ontwikkeling en realisering moet steeds goed worden geanalyseerd en in de loop van het ontwikkelingsproces steeds

worden geëvalueerd. Ontrafelen in plaats van alles met alles verbinden zal in de toekomst de grote kunst worden: 'In der Beschränkung zeigt sich der Meister'. De juiste vragen stellen Belangrijk is, zo zagen we, het doel en de te leveren prestatie heel precies te definiëren. Hiertoe moeten de vragen achter de vraag worden gesteld en beantwoord. Is de prestatie eenmaal helder geformuleerd, dan kunnen we de te nemen hobbels goed identificeren. Alleen zo kan de hoogste ambitie het dichtst worden benaderd. Hobbels neem je niet alleen, maar in samenwerking met anderen voor zover deze een toegevoegde waarde bieden. Vragen daarover moeten beantwoord worden in de 'stakeholders-analyse': • Wie zijn de belanghebbenden? • Wat is hun belang en positie in bestuurlijk-juridische en eigendomszin? • Wat is hun draagkracht en is daar behoefte aan? • Welke kennis en invloed brengen zij in en sluit die aan bij de vraag? Een voortdurend vraag- en antwoordspel: wat wil je bereiken, wat zijn de eigen beperkingen en mogelijkheden, wat zijn de mogelijkheden van derden? Hoe behoud je eenvoud in de aanpak en organisatie van het project? Hoe houd je de ontwikkeling behapbaar en begrijpelijk voor participanten en burgers? Om vragen als deze te beantwoorden zijn inzicht, overzicht en invloed nodig. De nieuwe actoren in de ontwikkelingsplanologie moeten daarbij goed worden ondersteund. Op dit onderwerp moet de bestuurlijke- en managementkennis en -kunde vanuit de lagere overheden en de marktsector zoveel mogelijk worden ingebracht op de hogere bestuursniveaus.

123

124

BIJLAGE - AFKORTINGEN

BIJLAGE - ONDERSCHEID PPS GEBIEDSONTWIKKELING EN OBJECT PPS

125

BAFO: Best and Final Offer BVO: Bruto Vloer Oppervlak COB: Centrum Ondergronds Bouwen DBFMO: Design, Build, Finance, Maintain and Operate DUO: De Utrechtse Opgave FSI: Floor Space Index GEM: Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij GS: Gedeputeerde Staten HSL: Hoge Snelheid Lijn ISV: Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing MIT: Meerjarenprogramma Infrastructuur & Transport NSP: Nieuwe Sleutel Projecten OZB: Onroerende Zaak Belasting PFI: Private Finance Initiative PPC: Public Private Comparator PPP: Public Private Partnership PPS: Publiek Private Samenwerking PSC: Public Sector Comparator SPC: Special Purpose Company RGD: Rijksgebouwendienst UCP: Utrecht Centrum Project WGR: Wet Gemeenschappelijke Regelingen Wet RO: Wet Ruimtelijke Ordening

Als bureau hebben we in zeer veel PPS-projecten een rol kunnen spelen en er zijn in dit boek dan ook vele leereffecten en succesfactoren de revue gepasseerd. Gezien onze eigen geschiedenis ligt de nadruk op PPS Gebiedsontwikkeling. En hoewel Metrum zeker de laatste jaren ook rond vastgoed en infrastructuur ervaring met Object PPS (concessie) heeft opgedaan, komt deze tweede vorm iets bescheidener aan bod. In de praktijk blijkt dat er nog steeds regelmatig spraakverwarring ontstaat over het begrip PPS. Dit mede omdat er verschillende opvattingen bestaan over wat PPS is en het ontbreken van een eenduidige en breed toegepaste definitie. Hieronder volgt een korte beschrijving van wat wij in dit boek onder PPS Gebiedsontwikkeling en Object PPS verstaan.

PPS Gebiedsontwikkeling Werkveld Doelstelling Stedelijke ontwikkeling De ontwikkeling van een gebied.

Object PPS (concessie) Infrastructuur en vastgoed Het realiseren van een object, al dan niet in combinatie met bijbehorende dienstverlening.

Partijen

Veelheid aan partijen, veelal op basis van eigendomsposities in het gebied, dan wel op basis van een (Europese) selectie van marktpartijen.

Aantal partijen na contracteren beperkt tot twee: de opdrachtgever (overheid) en de opdrachtnemer (risicodragende marktpartij).

126

127

Proces

Onderhandelen over belangen en over de inhoud van het plan (smeden van samenwerking).

Onderhandelen over prijs/kwaliteit aan de hand van door de opdrachtgever opgestelde outputspecificatie. Selectie van aanbieder en concurrentie tussen aanbieders door middel van (onderhandelings)-aanbestedingsprocedure.

Financiële structuur

Is mede afhankelijk van het ontwikkelingsmodel dat wordt gekozen. De drie meest voorkomende varianten zijn het traditionele model, het bouwclaimmodel en het jointventuremodel. De vorm die vaak in de praktijk voorkomt en waarin door overheid en markt gezamenlijk wordt geïnvesteerd, is die van een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij.

De opdrachtnemer investeert, de opdrachtgever betaalt de exploitatie.

Soort contract

Samenwerkingscontract meestal per fase (intentieovereenkomst, samenwerkingsovereenkomst, realisatieovereenkomst, beheerovereenkomst).

DBFMO-contract (Design Build Finance Maintain Operate) voor de totale scope van het project. Eigendom Circa 25-30 jaar Richt zich op het ontwerp, de realisatie en de exploitatie van een object met vastgesteld gebruik. De afname in de exploitatiefase wordt daarbij geheel of grotendeels bij aanvang van de PPS tussen de partners gecontracteerd. Risico’s verdelen. Voorbeelden in dit boek o.a.:

De gemeenschappelijke entiteit heeft gebied in eigendom. Na realisatie wordt het eigendom vaak overgedragen aan de overheid, die het beheer voor haar rekening neemt. • Paleiskwartier Den Bosch • Utrecht Centrum Project • Vinex (bijv. Kattenbroek en Nieuwland in Amersfoort) • Herstructurering Den Haag Zuidwest

De weg of het gebouw blijft of wordt juridisch eigendom van de opdrachtgever.

Looptijd contract Projectscope

Circa 10-15 jaar Beperkt zich hoofdzakelijk tot het proces van visievorming tot en met realisatie. De afname is in het algemeen bij aanvang van de PPS niet gecontracteerd en vindt plaats met andere partijen dan de contractpartners in de PPS.

• A59 • Renovatie Ministerie van Financiën in Den Haag • Nieuwbouw Montaigne Lyceum in Ypenburg

Risico’s

Risico’s delen.

128

BIJLAGE - OVERZICHT LEEREFFECTEN

Helderheid • Analyseer en bespreek in het begin de belangen van de verschillende spelers. • Zorg voor een duidelijk gemeenschappelijk doel waaraan partijen zich voor de lange termijn committeren. Het gemeenschappelijk belang moet de basis zijn bij het vorm-

129

Dit boek reikt diverse leereffecten (succes- en faalfactoren) voor PPS aan. Na het analyseren van de columns en artikelen komen wij tot een lijst van zes hoofdthema’s: • Cultuur: vertrouwen, respect, openheid tussen personen • Helderheid: vooraf over doelstellingen, belangen en risico's • Expertise: partnerselectie, inzet mensen • Scope: kritische massa, ontkoppelen van deelprojecten • Tijd: tijdhorizonnen afstemmen, 'time to market', tijd voor onderhandelingen • Menselijke factor: bezieling, drive en daadkracht Onder ieder thema zijn hieronder een aantal leereffecten uit dit boek opgenomen (in willekeurige volgorde). Cultuur • Het aspect cultuur wordt vaak onderschat. • PPS vraagt denken ‘in de geest van de samenwerking’; voor veel partijen betekent dit een cultuuromslag. • Samenwerken gaat niet vanzelf, er moet in geïnvesteerd worden; het is een proces in plaats van een eenmalige opgave. • PPS vraagt het creëren van wederzijds vertrouwen. • Een gemeenschappelijke visie is het verbindende element in PPS; het brengt mensen en organisaties dichter tot elkaar. • Een onafhankelijke derde kan als intermediair tussen publieke en private partijen het proces bespoedigen. • Bevorder transparantie; open boeken werken goed voor de vertrouwensband tussen partijen. • De bouwfraude heeft het vertrouwen tussen overheid en markt geen goed gedaan.

geven van de samenwerking. • In PPS dient 'aandeelhouderschap' te ontstaan doordat de 'aandeelhouders' hetzelfde belang nastreven. • Maak PPS interessant voor private partijen om mee te doen (verleiden van de markt). • Maak dusdanige financiële afspraken dat het voor de markt mogelijk blijft om aan projecten te verdienen. • Verdeel de risico’s op een dusdanige wijze dat iedereen eindverantwoordelijk is (en geprikkeld wordt) voor het optimaliseren van zijn eigen werkzaamheden. • Eenvoud is de sleutel om risico’s beheersbaar te maken. • Bij het dragen van risico hoort een realistische risicopremie. • De overheid kan sterk bijdragen aan het reduceren van de totale projectkosten door zelf bepaalde risico’s te dragen. De extra kosten van private financiering kunnen hierdoor gering zijn (beperkte risico-opslag). • Door risico’s te beprijzen wordt je begroting beter beheersbaar. • Bevorder duidelijkheid tussen partijen over de verschillende rollen, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden (wie doet wat) door dit bespreekbaar te maken. • Houdt communicatie- en besluitvormingslijnen zo kort mogelijk. • Heb voldoende aandacht voor de keuze van de juiste organisatievorm. • Maak heldere afspraken zonder ze juridisch volledig dicht te timmeren. • Stel als partijen (publiek en privaat) een gezamenlijke jurist aan die de afspraken in een overeenkomst vat. • Een eigen juridisch kader kan PPS bespoedigen. • Voorkom dat meer gecontracteerd wordt dan nodig is. • Om goede investeringsbeslissingen te kunnen maken is er een ‘level playing field’ nodig in Nederland (appels met appels vergelijken).

130

• De inrichting van het aanbestedingsproces kan in Nederland beter georganiseerd worden (vgl. Engeland). • Er is behoefte aan een duidelijke en consistente PPS-agenda in Nederland. Expertise • Verzeker je ervan dat de juiste partijen op het juiste moment aan tafel zitten. • Voorkom dat private partijen moeten participeren in onderdelen waar ze geen kennis van en ervaring in hebben. • Zorg voor voldoende kennis, kunde en ervaring over PPS en gebiedsontwikkeling bij de overheid. • Er is onvoldoende sprake van publiek-private kennisontwikkeling in Nederland. • Kennis vermeerderen is risico’s verminderen. • Kennisontwikkeling kan het beste gekoppeld worden aan een concreet praktijkproject. • Door de voortdurend andere verschijningsvormen van de problemen stappen we steeds opnieuw in dezelfde valkuilen. Scope • Leg vooraf de projectscope vast en bewaak deze gedurende het proces. • Voorkom alles of niets plannen; zorg voor (alternatieve) scenario’s. • PPS-projecten hebben voor de markt een zekere mate van kritische massa nodig. • Houd de PPS zo eenvoudig mogelijk, met overzichtelijke risico’s voor alle partijen en realistische ambities (In der Beschränkung zeigt sich der Meister). • Beperk de scope van projecten en voorkom dat er te veel partijen aan de PPS deelnemen. • Voor marktpartijen moet er binnen het project voldoende ruimte zijn om in te spelen op veranderende marktontwikkelingen; flexibiliteit in programma en fasering zijn cruciaal. • Koppel dossiers alleen wanneer alle betrokken partijen het hier over eens zijn. • PPS moet een keuze zijn op basis van de te bereiken meerwaarde.

Tijd • Het is nauwelijks mogelijk, laat staan verstandig, om grote projecten te versnellen. • Het hebben van haast leidt bijna altijd tot vertraging. • Neem voldoende tijd voor het voeren van de onderhandelingen. • Streef ernaar de ‘time to market’ (de tijd tussen het opstellen van de visie en de oplevering van de eerste woning) zo kort mogelijk te houden. Dit voorkomt hoge herontwikkelingskosten doordat aanbod en vraag door veranderende omstandigheden niet meer aansluiten. • Bevorder dat overheidsgeld op het juiste moment beschikbaar komt, namelijk wanneer ook de markt investeringsbereid is. • Private partijen hebben een beperktere tijdshorizon dan overheden; veelal 3 tot 5 jaar. Laat de tijdhorizon van de contracten aansluiten bij de tijdhorizon van de private partners. • Organiseer een publiek-publieke samenwerking in een vroegtijdig stadium opdat de betrokken overheden op één lijn zitten. Menselijke factor • De zachte factoren zijn soms heel hard. • PPS is persoonsgebonden; het succes hangt in belangrijke mate af van de kwaliteiten van de betrokken personen. • Continuïteit van sleutelpersonen is van belang. • Boegbeelden/sterke trekkers kunnen zeer waardevol zijn omdat ze op basis van positie en persoonlijke kracht dingen voor elkaar kunnen krijgen. • Creëer committent en draagvlak bij de politiek en bestuurders. • Visie, lef en organisatie zijn drie essentiële succesfactoren voor PPS. • Partijen moeten daadwerkelijk iets willen, er moet een ‘drive’ aanwezig zijn. • Het succes van de samenwerking is afhankelijk van de mensen die erbij betrokken zijn en of deze elkaar weten te vinden ('chemie').

131

132

BIJLAGE – AUTEURS

Ir. F.B. (Frits) Dinkla is senior manager bij Metrum. Hij is als procesmanager en adviseur betrokken bij stedelijke ontwikkelingsprojecten, vastgoedontwikkeling en infrastructuur. Zijn belangrijkste expertisegebieden zijn projectleiding en het creëren van samenwerking tussen partijen in complexe ruimtelijke opgaven.

133

Ir. R.A.M. (Rémi) Adriaansens is partner bij Metrum. Hij is als partner verantwoordelijk voor de omzet en businessontwikkeling. Als procesmanager en adviseur is hij betrokken bij stedelijke gebiedsontwikkelingen zoals de ontwikkeling van stationslocaties, herstructurering van bedrijventerreinen en woningbouwlocaties. Zijn belangrijkste expertisegebieden betreffen samenwerking (publiek - publiek - privaat), de (financiële) haalbaarheid en organisatie en besturing van projecten. Drs. ing. T.R. (Taco) Berg is consultant bij Metrum. Hij is als procesmanager en adviseur betrokken bij vastgoed en stedelijke gebiedsontwikkelingsprojecten zoals de (her)ontwikkeling van (winkel)centrumlocaties en woonwijken. Zijn belangrijkste expertisegebieden zijn winkels & leisure en conceptontwikkeling van projecten. Ir. D.W. (Dick) Boeve is senior consultant bij Metrum. Hij is als adviseur en projectmanager betrokken bij projecten op het gebied van Infrastructuur en locatieontwikkelingen. Hij doet opdrachten voornamelijk voor regionale en rijksoverheden. Zijn expertise betreft vooral het opzetten van projectorganisaties, de financiële haalbaarheid van projecten, risicoanalyses en organisatieadvies. Ir. C. (Céline) Bos is senior consultant bij Metrum. Zij is als procesmanager en adviseur betrokken bij diverse soorten stedelijke ontwikkelingsopgaven. Zowel nieuwe locaties als de herstructurering van bestaande gebieden behoren tot haar kennis- en ervaringsgebieden. Hierbij zijn publiek-private samenwerking, financiële haalbaarheid evenals risicobeheersing de belangrijkste expertises. Het behalen van concrete resultaten in complexe opgaven is voor haar primair. Daarnaast verzorgt zij voor Metrum als bureau de Marketing & Communicatie. Drs. M. (Maarten) Kievits is senior consultant bij Metrum. Hij is als procesmanager en adviseur betrokken bij diverse stedelijke gebiedsontwikkelingen zoals de herstructurering Ir. M. (Martie) A.M. Jacobs mfm is senior consultant bij Metrum. Zij is als adviseur en projectmanager betrokken bij complexe facilitaire en vastgoedvraagstukken bij opdrachtgevers in zowel de publieke als de private sector. Haar belangrijkste expertisegebieden zijn publiek-private samenwerking vastgoed, huisvesting en facility management. Drs. G. (Gertjan) te Hoonte is consultant bij Metrum. Hij is als adviseur en procesmanager betrokken bij infrastructurele en stedelijke ontwikkelingstrajecten, zoals het haalbaar maken en exploiteren van infrastructuur en het herontwikkelen van woonzorgcentra. Zijn belangrijkste expertisegebieden zijn publiek-private samenwerking en de financiële haalbaarheid van projecten. Ir. M.R. (Martin) van der Does de Bye is partner bij Metrum. Hij is als strategisch adviseur betrokken bij complexe infrastructurele projecten zoals de Betuweroute, de HSL, de Tweede Maasvlakte en het project Stedenbaan. Zijn expertise omvat kennis van het publieke en private domein, de politieke, bestuurlijke en financiële haalbaarheid van projecten en risicomanagement. Drs. ing. M.A. (Marcel) van Heemert is consultant bij Metrum. Hij is als procesmanager, planontwikkelaar en adviseur betrokken bij diverse binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen. Hij opereert hierbij wisselend in opdracht van gemeenten, projectontwikkelaars en PPS-constructies. Zijn belangrijkste expertisegebieden zijn publiek-private samenwerking, selecties en prijsvragen, en financiële haalbaarheid van projecten.

134

van woonwijken en de ontwikkeling van stationslocaties. Zijn belangrijkste expertisegebieden zijn samenwerking (publiek - publiek – privaat), projectaudits, GSB/ISV en de financiële haalbaarheid van projecten.

van succesvolle samenwerkingen (PPS), projectaudits, risicomanagement en de haalbaarheid van projecten. Ir. A.C.W. (Wouter) van den Wildenberg is junior consultant bij Metrum. Zijn werkterreinen

135

Drs. M. (Manon) Moonen is consultant bij Metrum. Zij is als procesmanager en adviseur betrokken bij stedelijke gebiedsontwikkelingen zoals de (her)ontwikkeling van woonwijken en bedrijfslocaties. Naast procesmanagement is haar belangrijkste expertisegebied Locatiemanagement, ofwel het opzetten van publiek-private samenwerkingsverbanden voor het beheer van locaties. Drs. M.N. (Matthé) Rijs is consultant bij Metrum. Hij is als projectmanager en consultant betrokken bij stedelijke gebiedsontwikkelingen: de herinrichting van centrumgebieden, woongebieden, multifunctionele centra en de ontwikkeling van nieuwe concepten. Zijn belangrijkste expertisegebieden zijn retail, leisure en bedrijventerreinen. Ir. R.W.M. (Rob) van Rooijen was voorheen directeur van Metrum. Thans is hij directeur bij Boer & Croon Strategy and Management Group. Binnen de sector Ruimtelijke Investeringen is hij verantwoordelijk voor de werkgebieden stedelijke ontwikkeling en ontwikkelingsplanologie. Zijn belangrijkste expertisegebied is de strategievorming rond ruimtelijke investeringen en ontwikkeling. Ir. J. (Jeroen) Tazelaar is senior consultant bij Metrum. Hij is werkzaam op het gebied van organisatie, huisvesting en vastgoed(ontwikkeling). De financiële haalbaarheid van projecten, de vormgeving van samenwerking tussen partijen en de contractering hiervan vormen daarbij zijn belangrijkste aandachtsgebieden. Ir. W. (Wybe) Theijse is senior manager bij Metrum. Hij richt zich op de organisatie en besturing van grootschalige en complexe processen en projecten op het gebied van stedelijke vernieuwing en infrastructuur. In het verlengde daarvan vervult hij tevens de rol van procesmanager. Hij heeft specifieke ervaring opgebouwd in thema’s als het smeden

liggen op het gebied van stedelijke ontwikkeling en met name infrastructuur. Zijn belangrijkste expertisegebieden zijn waardegeneratie door infrastructuur en samenwerkings- en contractvormen.

EENVOUD ALS STRATEGIE
Leereffecten van publiek-private samenwerking in ruimtelijke investeringsprojecten

EENVOUD ALS STRATEGIE